【원고, 피항소인】
서울특별시 (소송대리인 법무법인 신우 담당변호사 이영진)
【피고, 항소인】
광명시장 (소송대리인 법무법인 일원송헌 담당변호사 김용준)
【제1심판결】
수원지방법원 2016. 8. 17. 선고 2015구합71816 판결
【변론종결】
2016. 11. 1.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 원고에 대하여 2015. 9. 18. 한 사용료 1,069,744,000원의 부과처분과 2015. 10. 23. 한 사용료 79,674,340원의 부과처분을 모두 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 제1심 판결의 인용
이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문 제5면 제10행 이하를 아래와 같이 고치는 외에는 제1심 판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.
2. 고치는 부분
1) 첫째 주장에 대하여
갑8호증의 2 내지 20, 갑9호증의 2 내지 4, 갑10호증의 2, 갑11호증의 1 내지 3, 갑12호증의 1 내지 4의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 복지관은 1970년대 후반 구로공단 주변 정비사업계획에 포함되어 건설부, 노동부, 시흥군(이후 1981년경 피고로 승격되었다) 등 관계기관의 협의를 거쳐 1982. 11. 30. 준공되었고, 이 사건 기숙사 또한 1986년경 이 사건 시설부지 사용에 관하여 건설부, 노동부, 피고의 협의를 거쳐 1986. 11.경 이 사건 임대아파트 1동 내지 4동이, 1988. 9.경 이 사건 임대아파트 5동 내지 9동이 각 준공된 사실, 이 사건 복지관 및 임대아파트는 모두 건축물대장에 등재되어 있고, 이 사건 제1국유재산은 당초 지목이 도로였다가 2012. 7. 30. 대지로 변경된 사실, 이 사건 시설부지는 광명시 (주소 1 생략) 대 33,058㎡ 외 7필지 총 59,641㎡인데, 이 사건 제1, 2국유재산은 이 사건 시설부지 사이에 있는 도로, 하천 및 구거로 이 사건 시설부지에 포함되어 있지 않은 사실, 원고는 1980년대 광명시 (주소 1 생략) 일대를 수용하고 그 지상에 이 사건 복지관과 임대아파트를 신축하는 과정에서 이 사건 제1, 2국유재산에 관하여 수용절차를 거치거나 사용·점용 허가신청절차를 거치지는 않았고, 이 사건 시설에 관한 건축허가를 신청할 당시 이 사건 제1, 2국유재산을 이 사건 시설부지에 포함시키지 않은 사실, 원고는 경기도와 피고에게 서울도시계획변경을 통보하고 협조를 구하면서도 이 사건 제1, 2국유재산에 관한 사용에 관하여는 아무런 협의를 하지 않은 사실을 인정할 수 있다.
위 인정사실에 의하면, 원고가 이 사건 제1, 2국유재산에 관하여 적법한 절차에 따라 사용·점용허가를 받지 않은 채 그 지상에 이 사건 시설을 건축하여 점유·사용하고 있는 이상 원고가 이 사건 제1, 2국유재산을 관리청의 사용허가나 점용허가를 받지 않고 임의로 오랜 기간 동안 사용하였다거나 피고가 그 동안 원고에게 사용료를 부과하지 아니하였다는 사정만으로는 원고가 피고로부터 이 사건 제1, 2국유재산에 관하여 묵시적으로 무상 사용수익허가를 받았다고 할 수는 없다. 원고의 위 주장은 이유 없다.
2) 둘째 주장에 대하여
재결의 기속력은 재결의 주문 및 그 전제가 된 요건사실의 인정과 판단, 즉 처분 등의 구체적 위법사유에 관한 판단에만 미친다(대법원 2005. 12. 9. 선고 2003두7705 판결, 2001. 3. 23. 선고 99두5238 판결 등 참조).
앞서 인정한 사실에 의하면, 경기도행정심판위원회는 이 사건 재결에서 원고가 제1, 2국유재산을 불법으로 무단 점유하고 있는 것으로 보기는 어렵고 사용료의 징수만으로 행정목적을 달성할 수 있다는 이유로 종전 변상금 부과처분을 취소하는 결정을 하였고, 이에 따라 피고가 원고에게 이 사건 제1, 2국유재산에 관한 사용료의 반환을 명하는 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분이 종전 변상금 부과처분에 대한 이 사건 재결의 기속력에 반한다고 할 수 없다. 원고의 위 주장 또한 이유 없다.
3) 셋째 주장에 대하여
일반적으로 행정상의 법률관계에서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 행정청의 위 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2015. 3. 20. 선고 2012두430 판결, 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조).
피고가 원고에게 이 사건 제1, 2국유재산을 무상으로 사용하라는 공적인 견해를 표명하였거나 국유재산 사용료를 부과하지 않겠다는 견해를 명시적으로나 묵시적으로도 표명하였다고 보이지 아니하므로 원고에게 정당한 신뢰가 형성되었다고 보기 어렵고, 국유재산 사용·수익 허가를 받지 않은 채 점유하고 있는 상태가 유지되리라는 원고의 신뢰가 보호가치 있는 신뢰라고 보기도 어렵다.
국유재산법 시행령 제30조 제1항은 사용료는 선납하여야 한다고 규정하고 있으나, 위 규정은 국유재산 사용허가를 받은 자에 대하여 사용료를 선납할 의무가 있다는 것을 규정하고 있을 뿐이어서 기왕에 발생한 사용료를 부과하는 것이 위 규정에 위반된다고 할 수 없다. 원고의 위 주장 역시 이유 없다.
4) 넷째 주장에 대하여
국유재산법 시행령 제29조 제1항 제3호는 행정재산의 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상을 곱한 금액으로 하되, 행정목적의 수행에 사용하는 경우는 요율을 1천분의 25 이상으로 적용하여 연간 사용료를 산정하도록 규정하고 있고, 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제13조 제1항은 지방자치단체가 공익목적의 비영리사업을 위하여 공유수면을 직접 점용·사용하는 경우는 점용료·사용료의 전액 감면이 가능하다고 규정하고 있다. 그리고 국유재산법 시행령 제29조 제1항 제3호에서 규정한 ‘행정목적’은 당해 행정재산을 관리하는 행정청의 행정목적을 의미한다(대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두26791 판결 참조).
앞에서 든 각 증거에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들 즉, 원고는 2013. 9.경부터 이 사건 시설을 철거하고 이 사건 시설부지를 매각할 계획을 추진하고 있었고, 2014. 8. 5. 피고에게 도시계획시설 폐지에 관하여 협의를 요청한 점에 비추어 원고가 이 사건 제1, 2국유재산에 이 사건 시설을 건축한 것이 이 사건 제1, 2국유재산이 본래 달성하려고 하였던 '행정목적'에 부합하다고 보기는 어려운 점, 원고가 국유재산법 및 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률상 감면을 받기 위해서는 적법한 절차에 따라 사용·점용허가를 신청하였어야 하는데, 아무런 절차를 거치지 않았으므로 피고로서는 법정 사용료 전액을 부과할 수밖에 없었던 것으로 보이는 점, 피고는 이 사건 재결에 따라 종전 변상금 부과처분을 취소하고 원고에게 사용료를 부과하게 된 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분에 재량권의 범위를 일탈하였거나 이를 남용한 위법이 없다. 원고의 위 주장은 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하여야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 이를 취소하고, 원고의 청구를 기각한다.
판사 최상열(재판장) 정봉기 조용래