【원고, 항소인】
전국민주공무원노동조합 (소송대리인 법무법인 하늘 담당변호사 맹주천)
【피고, 피항소인】
고용노동부장관 (소송대리인 법무법인 청신 담당변호사 최중영)
【제1심판결】
서울행정법원 2010. 4. 16. 선고 2009구합42069 판결
【변론종결】
2011. 4. 7.
【주 문】
1. 제1심 판결 중 아래에서 취소를 명하는 시정명령에 해당하는 원고 패소 부분을 취소한다.
피고가 원고에 대하여 2009. 7. 16. 별지 1 기재 부산광역시 영도구 단체협약에 관하여 한 시정명령 중 위 협약 제10조 제3항, 제12조 제1항, 제18조 제2, 3항에 관한 부분을 취소한다.
2. 원고의 나머지 항소를 기각한다.
3. 소송총비용은 이를 5분하여 그 중 4는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고가 원고에 대하여 2009. 7. 16. 별지 1 기재 부산광역시 영도구 단체협약(이하 ‘영도구 협약’이라 한다)에 관하여 한 시정명령을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2007. 7. 12. 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(2010. 3. 17. 법률 제10133호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘공무원노조법’이라 한다)에 의하여 설립신고를 마친 공무원노동조합이다.
나. 원고 산하 부산지역본부 영도구지부는 2007. 12. 28. 부산광역시 영도구청장과 사이에 별지 1 ‘조문’란 기재 조항을 포함하는 단체협약을 체결하였다.
다. 부산지방노동위원회는 피고로부터 위 단체협약의 위법 여부에 대한 심사를 요청받아 위 단체협약 중 별지 1 ‘조문’란 기재 조항을 포함한 일부가 위법하다고 의결하였고, 이에 피고는 2009. 7. 16. 원고에 대하여 ① 공무원노조법 제10조 제1항 위반, ② 공무원노조법 제8조 제1항 위반, ③ 노동조합 및 노동관계조정법(이하 ‘노동조합법’이라 한다) 제81조 제4호 위반 등 별지 1 ‘피고의 시정명령 사유’란 기재 해당 사유를 이유로 별지 1 ‘조문’란 기재 조항을 포함한 일부 협약에 관하여 노동조합법 제31조 제3항에 의한 시정명령을 하였다(이하 ‘이 사건 시정명령’이라고 한다).
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제2호증의 1, 2, 3, 4, 을 제1호증의 각 기재
2. 이 사건 시정명령의 적법 여부
가. 원고의 주장
별지 1 ‘조문’란 기재 조항에 대한 이 사건 시정명령은 다음과 같은 사유로 위법하므로 취소되어야 한다.
⑴ 시정명령 사유가 공무원노조법 제10조 제1항 위반인 협약
법령·조례의 위임 없이 제정된 구청장·시장의 규칙·규정은 취업규칙에 불과하여 단체협약 중 위 규칙·규정과 다른 내용의 협약은 노동조합법 제33조 제1항에 따라 단체협약의 우선효가 인정되고, 법령·조례의 위임을 받아 제정된 구청장·시장의 규칙·규정과 다른 내용의 협약은 공무원노조법 제10조 제1항에 따라 효력이 없을 뿐 그것이 곧바로 위법하게 되는 것은 아니므로, 결국 이 부분 협약은 위법하지 않다.
⑵ 시정명령 사유가 공무원노조법 제8조 제1항 위반인 협약
이 부분 협약은 지방자치단체의 정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리·운영에 관한 사항이기는 하지만 그것이 조합원 전원 또는 조합간부 등 조합원 일부의 근무조건과 직접 관련된 사항에 해당하므로, 공무원노조법 제8조 제1항 단서에 정한 교섭금지대상에 해당하지 않는다.
⑶ 시정명령 사유가 노동조합법 제81조 제4호 위반인 협약
노동조합법 제81조 제4호의 취지는 조합의 자주성을 확보하고자 하는 데 있으므로, 실질적으로 조합의 자주성이 저해될 위험이 없다면 조합이 사용자 측으로부터 운영비, 관리비, 차량지원 등을 원조받더라도 이를 위 규정에 의하여 금지되는 행위로 볼 수 없다. 따라서, 조합의 적극적인 요구로 체결된 이 부분 협약은 조합의 자주성을 해할 위험이 없으므로 노동조합법 제81조 제4호에 위반되지 않는다.
나. 관련 법령
별지 2 기재와 같다.
다. 판단
⑴ 노동조합법 제31조 제3항에 의한 시정명령은 그 내용이 법령에 위반되는 단체협약에 대하여 할 수 있는데, 여기서 위법이란 노동관계 법령에 위반된 것에 한정되지 않고, 노동관계 법령 이외에도 단체협약의 성질상 또는 내용상 관련이 있는 모든 법령이 그 기준이 된다.
이하에서 이 사건 각 시정명령의 대상이 된 별지 각 표 ‘조문’란 기재 협약의 위법 여부에 관하여 차례대로 살펴보기로 한다.
⑵ 원고의 위 가.⑴항 기재 주장에 대한 판단
㈎ 지방자치법 제9조 제1, 2항은 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리하는데 그 사무는 법률에 반하지 않는 범위 내에서의 ① 조례·규칙의 제정·개정·폐지 및 그 운영·관리, 소속 공무원의 인사·후생복지 및 교육, 예산의 편성·집행 및 회계감사와 재산관리, 행정장비관리, 행정전산화 및 행정관리개선 등 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등에 관한 사무, ② 주민의 복지증진에 관한 사무, ③ 사회복지시설의 설치·운영 및 관리, ④ 교육·체육·문화·예술의 진흥에 관한 사무 등이고, 지방자치법 제10조, 제11조에 의하면, 이와 같은 지방자치단체의 사무를 시·도·군·자치구 등 지방자치단체의 종류별로 정해진 기준에 따라 배분하되, 지방자치단체는 법률에 규정이 있는 경우 외에는 ① 외교, 국방, 사법, 국세 등 국가의 존립에 필요한 사무, ② 근로기준, 측량단위 등 전국적으로 기준을 통일하고 조정하여야 할 필요가 있는 사무, ③ 고도의 기술을 요하는 검사·시험·연구, 항공관리, 기상행정, 원자력개발 등 지방자치단체의 기술과 재정능력으로 감당하기 어려운 사무 등 국가사무를 처리할 수 없고, 한편 위 법 제22조, 제23조, 제24조에 의하면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으나, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 하고, 지방자치단체의 장은 법령이나 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있으며, 이러한 시·군 및 자치구의 조례나 규칙은 시·도의 조례나 규칙을 위반할 수 없다.
지방자치법의 위와 같은 규정들을 종합하여 보면, 지방자치단체의 조례와 규칙은 법령에 의하여 지방자치단체의 사무로 지정된 사항들과 위임된 사항들을 처리하기 위하여 지방의회와 지방자치단체의 장에 의해 제정된 것으로서 그 규정의 성질에 따라 해당 지방자치단체와 공무원, 일반국민을 기속한다.
따라서 이러한 법령 또는 조례의 위임을 받아 제정한 자치단체규칙이나 규정은 당연히 단체협약에 우선하는 것이고, 단체협약이 시·구가 정한 규칙, 규정에 우선한다고 하는 것은 공무원노조법 제10조 제1항과 지방자치법령 등에 위배됨이 명백하다.
㈏ 영도구 협약 제3조 제1항
① 위 협약규정은 시·구가 정한 규칙·규정이 법령·조례의 위임을 받아 제정된 것인지 여부를 불문하고 일률적으로 위 각 협약이 정한 기준에 의하여 위 규칙·규정의 효력이 배제됨을 규정한 것이므로, 위와 같이 관계법령 등에 반하여 위법하다고 할 것이므로 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
② 원고는 공무원노조법 제10조 제2항과 공무원노조법 시행령 제10조가 법령·조례 또는 예산에 의하여 규정되는 내용과 법령 또는 조례에 의하여 위임을 받아 규정하는 내용으로 단체협약으로서의 효력을 가지지 못하는 경우 정부교섭대표에게 성실노력의무 및 단체협약 이행통보의무를 부과하고 있으므로, 피고로서는 공무원노조법 제10조 제1항에 해당한다는 이유로 이 부분 조항을 위법하다고 볼 것이 아니라 정부교섭대표에게 위와 같은 성실노력의무 및 단체협약 이행통보의무가 있음을 고지하는 것으로 충분하다거나 적어도 법령·조례의 위임을 받아 제정된 것이 아닌 규칙, 규정에 대하여는 단체협약의 우선효를 인정할 수 있으므로 법령·조례의 위임 여부를 불문하고 일괄하여 위 조항을 위법하다고 판단한 것은 잘못이라고 주장하므로 살피건대, ㉮ 공무원노조법 제10조 제1항의 규정취지는 공무원의 경우 민간부문과 달리 근무조건의 대부분이 국회 또는 지방의회에서 법률, 예산 또는 조례의 형태로 결정되는 것으로서, 그 범위 내에 속하는 한 정부 또는 지방자치단체와 공무원노동단체 간의 자유로운 단체교섭에 의하여 결정될 사항이라 할 수 없으므로 노사 간 합의로 체결된 단체협약이라 하더라도 법률·예산 또는 조례 및 그의 위임에 따르거나 그 집행을 위한 명령·규칙에 규정되는 내용보다 우선하는 효력을 인정할 수는 없다는 데에 있으므로{헌법재판소 2008. 12. 26. 선고 2005헌마971,1193,2006헌마198(병합) 전원재판부 결정 참조}, 공무원노조법 제10조 제2항, 공무원노조법 시행령 제10조를 들어 위 영도구 협약 제3조 제1항의 위법 판단이 잘못이라 할 수 없고, ㉯ 원고의 주장에 의하더라도 단체협약이 법령·조례의 위임을 받아 제정된 규칙, 규정에 우선할 수 없음에도 이와 달리 영도구의 위 협약 규정이 법령·조례의 위임 여부를 불문하고 규칙, 규정에 우선한다고 규정하고 있으므로 적어도 그 부분에 한하여는 공무원노조법 제10조 제1항을 정면으로 위반하여 위법함이 명백한 이상, 피고로서는 해당 단체협약 규정의 해석을 전제로 관련 조항의 일부 시정을 명할 수는 없는 것이다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
⑶ 원고의 위 가.⑵항 기재 주장에 대한 판단
㈎ 일반 법리
① 공무원노조법 제8조 제1항 단서, 위 법 시행령 제4조 제1항에 의하면, 법령 등에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 ㉮ 정책의 기획 또는 계획의 입안 등 정책결정에 관한 사항, ㉯ 공무원의 채용·승진 및 전보 등 임용권의 행사에 관한 사항, ㉰ 기관의 조직 및 정원에 관한 사항, ㉱ 예산·기금의 편성 및 집행에 관한 사항, ㉲ 행정기관이 당사자인 쟁송에 관한 사항, ㉳ 기관의 관리·운영에 관한 그 밖의 사항은 교섭의 대상이 될 수 없다. ‘정책결정에 관한 사항’에는 정책의 기획·입안, 예산의 편성·집행, 법령 및 조례의 기획·입안·제안 등이 속하고, ‘행정기관의 관리·운영에 관한 사항’에는 정부조직법, 행정부서의 직제와 관련한 대통령령·시행규칙 또는 지방자치법, 관련 조례에 의하여 각 부서 또는 지방자치단체에 배당된 사무·업무 중에서 행정주체로서의 각 기관이 자신의 판단과 책임에 따라 처리하도록 정해져 있는 사항을 의미하는데, 구체적으로는 국가 또는 지방자치단체의 임무·예산·조직에 관한 사항, 행정의 집행에 관한 사항, 공무원의 정원 및 그 배치에 관한 사항, 국세·지방세·사용료·수수료 등의 부과·징수에 관한 사항, 국가 또는 지방자치단체가 당사자인 소송 등에 관한 사항, 재산 또는 공공시설의 취득·관리 및 처분에 관한 사항, 징계처분·직권면직·휴직·직위해제·채용·직위의 정급·승진·전직·전입·퇴직 등 구체적인 임용권의 행사에 관한 사항, 근무성적 평정제도의 기획·입안·실시에 관한 사항, 감독직공무원 등의 범위결정에 관한 사항, 직위분류제·직위공모제 등에 관한 사항, 비상조치 등 직무명령에 관한 사항, 내부보안지침 등이 이에 해당한다. 다만, 공무원노조법 제8조 제1항 단서에 따라 정책결정사항이나 행정기관의 관리·운영사항이라 하더라도 근무조건과 직접 관련이 되는 사항은 단체교섭의 대상이 될 수 있는데, 공무원의 근무조건이 어떤 사항을 의미하는 것인지는 공무원노조법이나 노동조합법 등에 명시되어 있지 않으므로, 근로기준법에 의하여 판단할 수밖에 없다 할 것인바, 근로기준법 제17조는 “사용자는 근로계약을 체결할 때에 근로자에게 임금·소정근로시간, ···· 휴일, ···· 연차유급휴가, 그 밖에 대통령령으로 정하는 근로조건을 명시하여야 한다”고 규정하고 있고, 위 법 시행령 제8조는 “그 밖의 근로조건”을 “취업의 장소와 종사하여야 할 업무에 관한 사항, 근로기준법 제93조 제1호 내지 제12호에 규정한 사항, 사업장의 부속 기숙사에 근로자를 기숙하게 하는 경우에는 기숙사규칙에 정한 사항”이라고 규정하고 있다.
위 규정들을 종합하여 보면, 공무원의 근무조건이란 ㉮ 업무의 시작과 종료시각, 휴게시간, 휴일, 휴가, 교대근무에 관한 사항, ㉯ 보수·수당·퇴직금·상여·식비 등의 결정·계산·지급·승급에 관한 사항, ㉰ 근무자를 위한 교육시설에 관한 사항, ㉱ 근무자의 산전 후 휴가·육아휴직 등에 관한 사항, ㉲ 근무장소의 안전·보건·환경에 관한 사항, ㉳ 업무상·업무외 재해부조에 관한 사항, ㉴ 표창과 제재, 퇴직에 관한 사항 등이라 할 것이므로, 이와 직접 관련되는 사항은 단체교섭의 대상이 된다 할 것이나, 예산의 편성, 행정청사의 이전, 근무체제의 변경(다만, 근무체제의 변경에 따른 근무시간표의 작성은 직접 관련성이 있다), 기관의 정원배치, 조직개편, 사업계획, 근무평정 기준, 개개의 직원에 대한 인사이동(다만, 인사이동에 따른 직원주택이나 통근버스의 제공은 직접 관련성이 있다), 구체적인 징계명령 등은 근무조건과 직접 관련이 없어 단체교섭의 대상이 되지 않는다.
㈏ 영도구 협약 제10조 제3항, 제24조 제3항, 제35조 제2, 3, 5항
① 지방공무원법 제6조, 제30조의5, 지방공무원 임용령 제7조, 제7조의2, 제26조, 27조에 의하면, 지방자치단체의 장은 지방공무원법에서 정하는 바에 따라 그 소속 공무원의 임명·휴직·면직과 징계를 하는 권한이 있는데, 법령에서 따로 정하는 경우 외에는 소속 공무원의 직급과 직종을 고려하여 그 직급에 상응하는 일정한 직위를 부여하고, 소속 공무원을 보직할 때에는 해당 공무원의 전공분야·훈련·근무경력·전문성 및 적성 등을 고려하여 임용권자가 제정한 보직관리기준에 따라 적격한 직위에 임용하며, 위 임용령에 정한 전보임용의 원칙과 전보제한의 원칙을 준수하여 전보를 실시하도록 규정하고 있다. 위 법령의 위임을 받아 제정된 부산광역시 영도구 인사관리규정은 각 제4조부터 제7조까지 보직관리에 관한 규정을 두고 있는데, 위 각 규정에 의하면, 당해 부서 또는 직위에 3년 이상 근속한 자를 전보하되, 업무소관 전문지식을 활용할 수 있는 특수분야에 근무하는 자 또는 법령상 전보제한 규정에 저촉되는 경우에는 예외로 하도록 규정하고 있다.
② 영도구 협약 제10조 제3항에 관하여
위 협약 규정은 조합의 선출직 임원과 사무국장의 전보인사를 단행할 경우 조합과 사전협의하도록 규정하고 있어 비록 지방자치단체장의 구체적 임용권의 행사를 본질적으로 제한하는 것처럼 보이긴 하나, 공무원노조법 제8조 제1항은 노동조합에 관한 사항을 교섭대상으로 정하고 있고, 이 규정의 단체협약 전체와의 관련과 노사의 관행 등을 감안하여 볼 때, 위와 같은 “사전협의”는, 노동조합의 간부에 대한 사용자의 자의적인 인사권이나 징계권의 행사로 노동조합의 정상적인 활동이 저해되는 것을 방지하려는 취지에서 사용자로 하여금 노동조합의 간부에 대한 인사의 내용을 노동조합에 미리 통지하도록 하여 노동조합에게 인사의 공정을 기하기 위하여 필요한 의견을 제시할 기회를 주고 제시된 노동조합의 의견을 참고자료로 고려하게 하는 정도에 지나지 않는 것이라고 봄이 상당할 뿐만 아니라 이들에 대한 임용권의 행사시에 위와 같은 “사전협의”를 거치지 않은 채 행하여졌다고 하여 반드시 그 효력이 없는 것이라고 할 수는 없으므로(대법원 1992. 6. 9. 선고 91다41477 판결, 대법원 1992. 9. 22. 선고 92다13400 판결 참조), 이 부분 단체협약이 인사권의 본질적 권한을 침해하는 것으로 단체교섭의 대상이 되지 않는다고 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.
③ 영도구 협약 제24조 제3항, 제35조 제2, 3, 5항
위 각 협약 규정은 민원과의 다툼으로 조합원에 대한 인사조치를 할 경우 조합과의 사전협의를 하도록 하거나 지방자치단체장의 인사권 행사에 있어 순환인사의 원칙을 준수하도록 하면서 일정한 경우 조합과의 사전협의 또는 사전합의를 하도록 규정하고 있는바, 이는 앞서 본 법령에 의하여 부여받은 지방자치단체장의 임용권의 행사와 관련된 것으로 전보임용, 민원인과 다툰 공무원의 전보임용(“비상식 민원”으로 인한 인사조치의 경우로 제한하고 있지도 않다), 미전보자에 대한 전보임용, 승진자의 전보임용 등의 권한을 행사함에 있어 관계법령의 절차나 방식에 우선하여 이 부분 단체협약규정과 같이 조합과 협의 또는 합의하거나 동사무소에 먼저 배치하여야 한다는 등의 제한을 둔 것은 법령 또는 법령의 위임을 받아 규정되어야 할 인사권을 근거 없이 제한할 뿐 아니라, 위 사항들은 구체적인 임용권의 행사에 관한 사항으로 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것이라 볼 수도 없어 단체교섭의 대상이 될 수 없고 원고가 제출한 갑 제23호증의 1의 기재만으로는 이를 인정하기에 부족하며 달리 이를 인정할 증거가 없다(원고는 부산광역시 수영구지부 단체협약 제64조 제1항에 대한 부산지방노동위원회의 의결 내용에 비추어 영도구의 이 부분 협약 규정이 지방자치단체장의 인사권에 대한 본질적 침해가 아니고 선언적 규정에 불과하다고 주장하나, 갑 제3호증의 3, 4의 각 기재에 의하면, 부산광역시 수영구지부 단체협약 제64조 제1항은 지방자치단체장의 인사권 행사에 대한 제한이 아니라 불친절 민원에 대한 조치를 할 경우 조합원의 의견을 청취한다는 것으로 조합원에게 그 민원에 대한 소명 기회를 부여함을 규정한 것이어서 영도구의 이 부분 협약 규정과 다르다).
㈐ 영도구 협약 제15조, 제38조
① 지방자치법 제9조 제2항 제1호 나목, 제22조, 제23조에 의하면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 지방자치단체의 장은 법령이나 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있으므로, 지방자치단체 소속 공무원의 근무조건이나 사회·경제적인 지위, 조직·직제개편 사항을 조례 또는 규칙으로 제·개정할 수 있는데, 비록 조례의 제·개정 대상이 공무원의 근무조건이나 사회·경제적인 지위에 관련된 사항이라고 하더라도 조례의 제·개정이 법령의 위임이나 제약에 따른 것일 경우에는 그 제·개정사항 자체가 근무조건에 관한 것이라고 할 수 없을 뿐 아니라 조례·규칙의 제·개정 절차 또는 그 제·개정을 위한 심의 절차 자체는 정책결정사항 또는 기관의 관리·운영에 관한 사항으로서 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것은 아니므로 교섭대상이 아니라고 할 것이고, 갑 제20호증의 1, 2의 각 기재만으로는 이 부분 협약 규정이 공무원의 근무조건과 관련된 것이라는 점을 인정하기에 부족하며 달리 이를 인정할 증거가 없다.
② 더구나 영도구 협약 제38조는 조합원의 정치적 지위와 관련 있는 조직·직제개편 등의 사항에 대한 조례 및 규칙의 제·개정시에도 조합과 사전협의토록 하고 있는바, 노동조합법 제2조 제4호에 의하면 노동조합은 근로자가 주체가 되어 자주적으로 단결하여 근로조건의 유지·개선 기타 근로자의 경제적·사회적 지위의 향상을 도모함을 목적으로 조직하는 단체 또는 그 연합단체를 말하는 것으로 조합원의 정치적 지위의 향상과 관련된 사항을 그 목적으로 하고 있지 않음이 명백하므로 조합원의 정치적 지위와 관련된 조례 및 규칙의 제·개정에 대한 사항은 교섭대상이 되지 않는다(원고는, 해당 지방노동위원회가 이 부분 협약 규정과 유사한 내용의 부산광역시 수영구지부 단체협약 제37조 및 경기도 포천시지부 단체협약 제7조에 대하여는 ‘단체협약의 대상이 될 뿐 아니라 기관장이 행사할 권한의 본질을 침해한다고 볼 수 없다’고 의결하였음을 들어 이 사건 시정명령이 위법하다고 주장하므로 살피건대, 갑 제3, 11호증의 각 3, 4의 각 기재에 의하면, 부산광역시 수영구지부 단체협약 제37조와 경기도 포천시지부 단체협약 제7조는 위와 같은 이유로 영도구 협약 제38조와 사안을 달리하는 사실을 인정할 수 있으므로, 위 주장은 이유 없다).
③ 원고는 영도구 협약 제15조와 관련하여, 피고가 이와 유사한 내용의 광주광역시 동구의 단체협약 제14조에 대하여는 시정명령을 위한 의결요청조차 하지 않았으므로 형평에 반한다고 주장하므로 살피건대, 갑 제12호증의 4의 기재에 의하면, 광주광역시 동구지부 단체협약 제14조는 “구는 조합원이 적용받게 될 근무조건 등과 관련된 조정위원회·조례규칙심의위원회에 위원장의 동의를 얻는 경우 지부의 참관을 보장할 수 있다.”라고 규정하고 있는바, 위 규정은 그 규정형식과 내용에 있어 영도구의 이 부분 규정과 달리 조례·규칙의 제·개정 절차 또는 심의 절차 자체에 대한 필요적 참관을 규정한 것이라기보다는 노동조합에게 근로조건 등과 관련된 의견을 진술할 기회를 부여할 여지를 둔 것에 불과하여 영도구의 이 부분 협약 규정과 사안을 달리한다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
㈑ 영도구 협약 제18조 제1, 2, 3항
① 지방공무원법 제49조, 제59조, 지방공무원 복무규정 제3조, 제4조에 의하면, 지방자치단체장 또는 기관장은 공무수행상 필요하다고 인정하는 때에는 소속 공무원에게 근무 시간 외의 근무를 명하거나 토요일 또는 공휴일의 근무를 명할 수 있고, 직무의 성질·지역 또는 기관의 특수성에 의하여 필요하다고 인정하는 때에는 근무시간 또는 근무일을 변경할 수 있으며, 소속 공무원은 직무를 수행할 때 소속 상관의 직무상 명령에 복종하고 준수하여야 할 의무가 있으므로, 지방자치단체장은 소속 공무원에 대하여 직무명령으로써 외부기관 주관 행사의 참석, 인원동원 및 차출 등을 명령할 수 있다.
② 제18조 제1항에 관하여
이 부분 협약 규정은 비상사태 등의 구분 없이 조합원의 인원 동원 및 차출시에 반드시 사전에 노동조합과 협의하도록 하고 있는바, 이는 위 관계법령상 지방자치단체장의 직무명령 발령권 및 소속 공무원의 직무명령 복종의무에 반할 뿐 아니라 직무명령 발령권에 대한 본질적인 제한에 해당하고, 그와 같은 협의 자체가 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것이라고 보기도 어렵다.
③ 제18조 제2, 3항에 관하여
이 부분 협약 규정은 타기관·단체가 주관하는 행사의 조합원 동원을 가급적 억제하고 생활체육대회를 민간동호회 주관으로 자율개최하는 등 조합원의 동원을 최소화한다는 것인데, 갑 제21호증의 1, 2, 3, 4의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 지방자치단체가 생활체육대회 등의 행사에 수시로 조합원들을 대규모로 동원하고 있는 사실을 인정할 수 있는바, 이처럼 공무원을 각종 행사에 동원할 경우 공무원들이 그 고유업무 외에 부수적인 업무도 부담하게 되어 업무량과 근무시간이 증가하게 되는 등의 문제가 발생하게 되므로 이 부분 협약 규정은 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것일 뿐만 아니라, 인원동원을 최소화하도록 하는 선언적 규정에 불과하다고 할 것이어서 지방자치단체장의 직무명령 발령권을 부당하게 침해하는 것으로 볼 수도 없으므로 단체교섭의 대상이 된다고 할 것이다. 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.
㈒ 영도구 협약 제21조, 제43조 제1항
지방공무원법 제2조, 제4조, 지방공무원 임용령 제3조에 의하면, 일반직 공무원은 기술·연구 또는 행정 일반에 대한 업무를 담당하며 직군·직렬별로 분류되는 공무원이고, 기능직 공무원은 기능적인 업무를 담당하며 그 기능별로 분류되는 공무원으로서 그 직종이 다르고, 일반직 공무원은 1급부터 9급까지, 기능직 공무원은 기능 1급부터 기능 10급까지로 그 계급이 구분되며, 직급도 다르게 규정되어 있으므로, 일반직 공무원과 기능직 공무원에 대한 처우 및 일반직 공무원 중 직렬에 따른 공무원의 처우는 위 법률에 따라 각각 달리 시행되는 것인데, 이 부분 협약 규정은 일반직과 기능직의 동일직급 예우, 기능직의 직급을 일반직에 준하여 상향, 기능직의 일반직 전환·특채, 기능직에 대한 상훈기회부여·직책부여·정원비율 조정, 세무·사회복지 직렬의 승진임용 및 인사교류 등 공무원의 신분과 임용에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련된 것이라 보기도 어려워 단체교섭의 대상이 될 수 없다고 할 것이고, 갑 제19호증, 갑 제22호증의 1 내지 20의 각 기재만으로는 이 부분 협약 규정이 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것이라고 보기 어려우며 달리 이를 인정할 증거도 없다(원고는 부산광역시 연제구 단체협약 제38조 제4항 및 서울특별시 중구지부 단체협약 제47조, 제54조에 대한 피고 및 해당 지방노동위원회의 의결 내용을 들어 이 부분 영도구 협약이 위법하지 않다고 주장하나, 갑 제1, 10호증의 각 3, 4의 각 기재에 의하면, 위 각 단체협약 규정은 영도구의 이 부분 협약규정과 그 내용을 달리하는 사실을 인정할 수 있으므로, 위 주장은 이유 없다).
㈓ 영도구 협약 제37조 제1, 2항
① 지방공무원법 제7조, 지방공무원 임용령 제9조의2에 의하면, 임용권자는 위원 7명 이상 9명 이하로 구성된 인사위원회를 두고, 인사행정에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람 중에서 위원을 임명하거나 위촉하되, 여성위원을 2명 이상, 해당 지방의회에서 추천한 위원을 1명 포함하여야 하며, 그 밖에 위원회의 구성에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있고, 부산광역시 인사관리규정 제3, 4, 5조에서는 위 법령의 위임을 받아 인사위원회의 설치, 인사위원회위원장의 선임 등 인사위원회의 구성, 인사정책 등 인사위원회의 소관업무 등에 관하여 규정하고 있는바, 이 부분 협약 규정이 인사위원회 위원의 위촉에 관한 규정을 둔 것은 위 관계법령 또는 그 위임을 받은 조례 등에 규정되어야 할 내용이거나 관계규정상 인사위원회의 권한을 침해하는 규정이어서 위 사항은 임용권자의 인사권 행사의 절차에 관한 사항이고 근무조건과 직접 관련된 것이라고 보기도 어렵다.
㈔ 영도구 협약 제39조 제1, 2, 3, 4, 5항, 제45조 제2항
지방공무원법 제32조 내지 제39조의3, 제76조, 지방공무원 임용령 제30조 내지 제38조의5, 제42조 내지 제65조의3과 그 위임을 받아 제정된 지방공무원 평정규칙, 공무원 성과평가 등에 관한 규정 및 부산광역시 영도구 공무원 인사평정지침, 부산광역시 영도구 인사관리규정 각 제4조 내지 제21조에 의하면, 임용권자는 위 법령 또는 규칙, 조례, 인사관리규정에 따라 신규임용, 전입임용, 승진임용, 근무성적 평정 등을 실시하여야 할 것이고, 5급 이하 공무원 중 그 소관업무가 성과계약 등의 평가에 적합하다고 인정하는 공무원에 대해서도 성과계약에 의한 목표달성도의 평가, 부서 운영에 대한 평가나 그 밖에 직무수행과 관련된 평가를 할 수 있으며, 그 경우 공무원 성과평가 등에 관한 규정 제3조, 제9조부터 제11조까지의 규정에 따른 성과계약체결 및 평가방법 등을 실시하도록 규정하고 있으므로, 이 부분 협약 규정이 신규임용, 전입임용, 근무성적 평정 또는 승진임용, 직무성과제의 대상, 방법, 기준을 정한 것은 위와 같은 법령 또는 법령의 위임에 따른 임용권자의 인사권한을 부당하게 제한하는 것일 뿐 아니라 이는 공무원의 승진, 임용, 근무평정 등에 관한 사항으로서 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것이라 보기도 어려워 단체교섭의 대상이 될 수 없다(원고는 영도구 협약 제39조 제1, 2, 3, 4, 5항과 관련하여, 서울지방노동위원회가 위 규정과 유사한 서울특별시 성동구지부 단체협약 제32조 및 서울특별시 중구지부 단체협약 제31조에 대하여 다면평가제도와 관련한 원칙을 규정한 것에 불과하다고 의결한 바 있으므로 영도구의 이 부분 협약 조항도 위법하지 않다고 주장하나, 갑 제9, 10호증의 각 1, 2, 3, 4의 각 기재에 의하면, 서울지방노동위원회는 위 성동구지부 및 중구지부의 단체협약 위 규정들 중 다면평가의 원칙과 보안, 평가자의 비실명 등의 기준에 대하여는 단체협약의 대상이 된다고 하면서도 위 조항들 중 영도구 협약 제39조 제1, 2, 3, 4항과 같은 다면평가위원회의 구성, 결과의 공개 여부, 반영비율 등을 규정한 부분은 위법한 것으로 의결하였고 피고가 이에 대하여 각 시정명령을 한 사실을 인정할 수 있을 뿐이다).
㈕ 영도구 협약 제40조 제2항
지방공무원법 제29조의5에 의하면, 임용권자는 해당 기관의 직위 중 업무의 효율적인 처리를 위하여 해당 기관 내부 또는 외부의 공무원 중에서 적격자를 임용할 필요가 있는 직위를 공모직위로 지정하여 운영할 수 있고, 위 법규정의 위임을 받은 지방자치단체의 개방형직위 및 공모직위의 운영 등에 관한 규정에서는 임용권의 공모직위 지정, 선발, 임용절차, 임용방법, 보직관리 등에 관하여 규정하고 있으므로, 임용권자는 위 법령에 따라 직위공모제를 시행하여야 할 것인데, 이 부분 협약 규정이 직위공모제를 시행하고, 그 세부운영사항을 조합과 반드시 협의하여 정하도록 한 것은 법령 또는 법령의 위임을 받아 규정되어야 할 내용에 해당하여 단체협약으로서의 효력을 가지지 않을 뿐 아니라 위 사항은 임용권의 행사에 관한 본질적 침해에 해당하는 것으로 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것이라 볼 수도 없고, 갑 제23호증의 2, 3의 각 기재만으로는 이를 인정하기에 부족하며 달리 이를 인정할 증거가 없다.
㈖ 영도구 협약 제44조 제3, 4항
① 지방자치법 제112조 제2항은 지방공무원의 정원은 인건비 등 대통령령으로 정하는 기준에 따라 그 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있고, 위 법률규정과 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정, 위 규정 시행규칙의 위임을 받아 제정된 부산광역시 영도구 지방공무원 정원조례는 연제구, 영도구, 수영구, 부산광역시에 두는 지방공무원 정원의 총수를 557명, 546명, 503명, 6,291명으로 각 정하고, 지방공무원 종류별·직급별 정원 책정기준을 정하는 한편, 6급 이하(부산광역시의 경우 5급 이하) 및 그에 상응하는 직급별 공무원과 직렬별 공무원의 정원을 규칙에서 정하도록 위임하고 있으며, 그 위임을 받아 제정된 부산광역시 영도구 지방공무원 정원규칙은 6급 이하 및 그에 상응하는 직급별 공무원과 직렬별 공무원의 정원을 정하고 있다.
위 관계규정을 종합하면, 부산광역시 영도구의 직급별·직렬별 공무원의 정원은 관계법령과 그 위임을 받아 제정된 부산광역시 영도구 지방공무원 정원조례, 부산광역시 영도구 지방공무원 정원규칙에 규정되어야 할 내용이므로, 이 부분 협약 규정이 자치단체의 공무원 정원을 노사간 협의 하에 조정하도록 하는 등의 규정을 둔 것은 공무원의 조직과 정원, 공무원의 임용에 관한 사항으로서 공무원의 근무조건과 직접 관련된 것이라 보기도 어려워 단체교섭의 대상이 될 수 없다고 할 것이고, 원고가 제출한 갑 제24호증의 1, 2의 각 기재만으로는 이를 인정하기에 부족하며 달리 이를 인정할 증거가 없다.
② 원고는, 서울지방노동위원회가 이 부분 규정과 유사한 서울특별시 성동구지부 단체협약 제42조 및 서울특별시 중구지부 단체협약 제39조에 대하여 단체협약의 대상이 된다고 의결한 바 있으므로 영도구의 이 부분 협약 조항도 위법하지 않다고 주장하나, 갑 제9, 10호증의 각 1, 2, 3, 4의 각 기재에 의하면, 서울지방노동위원회는 위 성동구지부 및 중구지부의 위 각 단체협약 조항들 중 노동조합의 정원확대요구권에 대하여만 정부교섭대표가 반드시 그 요구를 수용하여야 한다는 규정이 없으므로 임용권을 침해한 것이 아니라고 의결하였을 뿐이고, 위 조항들 중 영도구의 이 부분 협약 규정과 같이 노동조합과의 합의 후 정원을 조정하도록 하는 규정에 대하여는 위법한 것으로 의결하였고 피고가 이에 따라 각 시정명령을 한 사실을 인정할 수 있을 뿐이므로 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
㈗ 영도구 협약 제54조 제1, 2항
① 행정감사규정 제1조, 제3조 제1항, 제13조, 행정안전부 행정감사규칙 제8조, 제10조, 제13조 등에 의하면, 지방자치단체의 집행기관이 당해 기관 또는 그 하급기관에 대하여 실시하는 감사의 방침, 기준과 방법은 위 규정과 규칙에 의하여야 하고, 감사의 중복을 방지하기 위한 조정·통제는 위 규정에 정한 바에 따르되, 감사기관은 당해 행정기관이나 다른 행정기관이 이미 감사한 사항에 대하여는 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 다음 감사대상에서 제외할 수 있으며, 필요한 경우에는 이미 실시한 감사결과보고서를 적극 활용하여야 한다고 규정하고 있으므로, 이 부분 협약 규정이 감사의 방침, 방법, 중복감사의 방지 등에 관한 규정을 둔 것은 위 관계법령에 규정되어야 할 감사권한을 제한하는 것일 뿐 아니라 위 사항은 기관의 관리·운영에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련된 것이라 볼 수 없어 단체교섭의 대상이 될 수 없고, 원고가 제출한 갑 제25호증의 기재만으로는 이를 인정하기에 부족하며 달리 이를 인정할 증거가 없다.
② 원고는, 위 관련 규정에 의하면 지방자치단체장에게 중복감사 여부에 대한 재량권이 위임되어 있으므로, 이 부분 협약 규정은 공무원노조법 제8조 제2항에 따라 지방자치단체장이 스스로 관리하거나 결정할 수 있는 권한에 관한 것이어서 단체교섭의 대상이 된다고 주장하므로 살피건대, 공무원노조법 제8조 제1항은 국회사무총장 등 헌법기관의 행정대표, 행정자치부장관(행정부대표), 각급 자치단체장 등을 정부교섭대표로 명시하여 단체협약을 체결토록 하고 있는데 이처럼 사용자에 해당하는 정부교섭대표가 복수인 이유는 민간기업의 사용자는 노동조합과 합의한 근로조건 등에 관하여 독자적인 이행능력을 가지지만, 정부기관의 경우는 각 행정기능의 분산으로 특정교섭담당자만을 상대로 실효성 있는 단체교섭과 단체협약을 체결하기가 어렵기 때문이고, 같은 조 제3, 4항에서 정부교섭대표는 효율적인 교섭을 위하여 필요한 경우 다른 정부교섭대표와 공동으로 교섭하거나 정부교섭대표가 아닌 관계기관의 장으로 하여금 교섭에 참가할 수 있도록 규정하고 있는 점, 공무원노조법 제8조 제1항이 단체교섭의 대상을 명시하고 있는 점 등에 비추어보면, 공무원노조법 제8조 제2항의 취지는 정부교섭대표가 법령·예산 및 조례에 규정된 사항이나 근로조건 결정 권한이 다른 기관에 속하지 않는 경우에는 이를 이유로 노동조합과의 교섭을 거부할 수 없다는 것이지, 정부교섭대표의 권한에 속하는 사항이 모두 단체교섭의 대상이 된다는 의미는 아니라고 할 것이다.
따라서 영도구의 이 부분 협약 규정이 지방자치단체장의 권한 내에 있는 사항을 대상으로 한다는 이유만으로는 단체교섭의 대상이 된다고 할 수는 없고, 해당 의제가 공무원의 근로조건과 관련된 사항이 아님은 앞서 본 바와 같으므로 이 부분 협약규정은 단체교섭의 대상이 될 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
⑷ 원고의 위 가.⑶항 기재 주장에 대한 판단
㈎ 노동조합법 제81조 제4호는 사용자가 노동조합의 운영비를 원조하는 행위를 부당노동행위로서 금지하고 있다. 운영비란 노동조합의 존립·활동에 필요한 모든 경비를 말하며, 이에는 물품구입비, 조합직원 인건비, 노동조합대회 등 회의에 필요한 비용, 출장비, 그 밖에 노동조합의 예산에서 지출되어야 할 비용이 포함된다. 노동조합의 운영비는 조합원이 납부한 조합비에서 지출되어야 하는데, 만약 노동조합이 그 운영에 필요한 경비를 사용자로부터 원조받게 되면 대항관계에 있는 단체로서의 자주성을 잃게 되고, 그렇지 않다 하더라도 사용자에게 노동조합에 대한 지배·개입을 용이하게 하는 기회를 제공하여 주기 때문에 금지되는 것이다. 다만, 노동조합이 사용자로부터 필요한 경비 등을 지원받는 것이 형식적으로 보면 노동조합법 제81조 제4호에 해당하는 것처럼 보이더라도, 위 법조 소정의 부당노동행위의 성립 여부는 형식적으로만 볼 것은 아니고 그 지원행위로 인하여 조합의 자주성을 잃을 위험성이 현저하게 없는 한 부당노동행위가 성립되지 않는다고 봄이 상당하고, 특히 그와 같은 경비의 지원 등이 조합의 적극적인 요구 내지는 투쟁결과로 얻어진 것이라면 그로 인하여 조합의 자주성이 저해될 위험은 거의 없다고 보아야 할 것이므로 이는 위 법조 소정의 부당노동행위에 해당하지 않는다고 보아야 할 것이다(대법원 1991. 5. 28. 선고 90누6392 판결 참조). 따라서 노동조합법 제81조 제4호 단서가 사용자로부터 최소한의 규모의 노동조합 사무소를 제공받는 것은 허용하는 등 경비원조의 한계를 설정하고 있는 것은 제한적 열거가 아니라 노동조합의 자주성 침해의 위험성이 없는 경우를 예시적으로 열거하고 있는 것으로 보아야 할 것이어서 사무소와 함께 통상 비치되어야 할 책상, 의자, 전기시설 등의 비품과 시설을 제공받는 것도 허용된다고 할 것이나, 사회통념상 당연히 인정될 수 없는 비용을 지급받는 것은 금지되는 경비원조에 해당한다.
㈏ 영도구 협약 제12조 제1항
위 협약 규정은 구가 원만한 조합활동을 보장하기 위하여 청사 내에 전용 사무실과 시설, 장비, 차량, 집기 등 비품 일체를 제공한다는 것인데, 그 의미에 있어 ‘노동조합이 사용자로부터 제공받을 수 있는 사무실과 사무실 운영에 필요한 사회통념상 용인되는 정도의 부대시설비 및 비품비’라고 합목적적 해석이 가능하므로, 위 각 단체협약 규정으로 인하여 노동조합이 자주성을 잃게 되거나, 사용자에게 노동조합에 대한 지배·개입을 용이하게 하는 기회를 제공할 우려가 있다고 보이지 않을 뿐만 아니라 위 규정의 해석상 사용자가 노동조합에 제공할 수 있는 비용의 범위를 넘는 부분에 대해서는 사용자가 집행절차에서 노동조합의 요구를 거절할 수 있을 것이므로, 이는 위 각 단체협약 규정의 적용상의 문제로 보일 뿐, 위 각 단체협약 규정 자체의 문제로 보이지 않는다.
따라서, 위 협약 규정은 노동조합법 제81조 제4호에 위반되지 않아, 이에 대한 이 사건 시정명령은 위법하므로 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.
3. 결론
그렇다면, 피고가 2009. 7. 16. 별지 1 기재 부산광역시 영도구 단체협약에 관하여 한 시정명령 중 위 협약 제10조 제3항, 제12조 제1항, 제18조 제2, 3항에 관한 부분은 위법하므로 이를 취소하여야 할 것이어서 원고의 이 부분 청구는 이유 있어 이를 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 일부 달리하여 부당하므로 제1심 판결 중 위 시정명령을 취소하는 부분에 관한 원고 패소 부분을 취소하여 그 부분의 시정명령을 취소하고, 원고의 나머지 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 이대경(재판장) 오상용 이한일