【원고, 피상고인】
주식회사 나경인터내셔날
【피고, 상고인】
광주광역시 동구청장 (소송대리인 법무법인 21세기종합법률사무소 담당변호사 김정태)
【원심판결】
광주고법 2012. 8. 16. 선고 2012누279 판결
【주 문】
원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 광주고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 원심은 채택 증거에 의하여, ① 대의산업 주식회사(이하 ‘대의산업’이라고만 한다)가 광주 동구 (주소 1 생략) 임야 97,929㎡ 및 그 지상에 있는 건물(이하, 위 건물을 ‘이 사건 호텔건물’이라고 한다)과 인근 토지를 낙찰받아 이 사건 호텔건물에서 호텔을 운영하던 중, 2002. 12.경 피고로부터 광주 동구 (주소 2 생략) 구거 5,075㎡ 중 4,047㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)를 2003. 1. 1.부터 2005. 12. 31.까지 주차장으로 점유·사용하기 위한 공유수면 점·사용허가를 받은 사실, ② 원고는 2003. 11. 26. 임의경매에 의한 경락을 원인으로 대의산업의 소유였던 이 사건 호텔건물 및 그 부속 토지의 소유권을 취득한 후, 계속하여 이 사건 호텔건물에서 호텔을 운영하면서, 이 사건 토지 중 일부를 여전히 주차장 등으로 사용하다가, 2006. 4. 29. 구 공유수면관리법(2007. 12. 27. 법률 제8819호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구법’이라 한다) 제5조 제4항에 의하여 피고로부터 이 사건 토지에 관하여 허가기간을 2006. 4. 1.부터 2006. 12. 31.까지로 하는 내용의 공유수면 점·사용변경허가를 받은 사실, ③ 또한 원고는 2007. 8. 1. 구법 제5조 제4항에 의하여 피고로부터 면적을 4,047㎡에서 1,504㎡로 줄이고, 그 기간을 연장하는 내용의 공유수면 점·사용변경허가를 받은 후 현재까지 이 사건 토지 중 1,504㎡를 주차장 부지의 일부로 사용한 사실, ④ 피고는 2008. 2. 27. 원고에게 이 사건 토지에 관한 하천사용료 및 가산금 납부·고지(이하 이를 ‘이 사건 처분’이라 하고, 이 사건 처분 중 2004. 1. 1.부터 2004. 12. 31.까지의 하천사용료 및 가산금에 대한 처분과 2005. 1. 1.부터 2005. 12. 31.까지의 하천사용료 및 가산금에 대한 처분을 합하여 ‘이 사건 쟁점 처분’이라 한다)를 한 사실을 인정하였다.
원심은 이러한 사실관계 및 판시 사정만으로는 원고가 대의산업으로부터 구거인 이 사건 토지에 대한 공유수면 점·사용권을 양수하였다고 인정할 수 없고, 원고가 대의산업으로부터 양수한 사실도 없이 위 공유수면 점·사용권을 승계하였다고는 볼 수도 없으므로 이 사건 쟁점 처분은 점·사용허가권자가 아닌 자에게 부과된 것이어서 그 하자가 중대하고 명백하여 무효라고 판단하는 한편, 위 공유수면 점·사용권은 이 사건 호텔건물 또는 부속토지의 사용에 공(供)하는 것이어서 종물 또는 종된 권리라는 피고의 주장도 배척하였다.
2. 그러므로 먼저 원심이 ‘원고가 대의산업으로부터 공유수면 점·사용권을 승계하였다고 볼 수 없다’고 판단한 부분에 관하여 본다.
구법 제11조는 제1항에서 “점·사용허가로 인하여 발생한 권리·의무는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 이전 또는 상속할 수 있다”, 같은 조 제2항에서 “ 제1항의 규정에 의하여 권리·의무가 이전 또는 상속된 경우에는 이 법의 적용에 있어서 당해 권리·의무를 이전받거나 상속한 자를 이 법에 의하여 허가를 받은 자로 본다”, 구 공유수면관리법 시행령(2010. 10. 14. 대통령령 제22449호로 폐지) 제19조 제1항에서 “ 법 제11조 제1항의 규정에 의하여 점·사용허가로 인하여 발생한 권리·의무는 그 양수인, 상속인, 합병 후 존속하는 법인 또는 합병으로 인하여 설립된 법인이 이를 승계한다”고 규정하고 있다. 위 각 규정에 의하면, 공유수면점용허가권은 공법상의 권리라고 하더라도 허가를 받은 자가 관할 관청의 허가 없이 그 점용허가권을 자유로이 양도할 수 있고, 독립한 재산적 가치를 가지고 있는 데다가 법률상 압류가 금지된 권리도 아니어서 민사집행법 제251조 소정의 ‘그 밖의 재산권’에 대한 집행방법에 의하여 강제집행을 할 수 있다( 대법원 2005. 11. 10. 선고 2004다7873 판결 참조).
즉 공유수면 점·사용권은 독립한 재산상 권리로서 양도 또는 강제집행 등에 의하여 승계될 수 있지만, 원고가 이 사건 공유수면 점·사용권을 대의산업으로부터 양도 또는 강제집행 등에 의하여 승계하였음을 인정할 증거가 없다는 원심의 판단은 기록과 위 법리에 비추어 볼 때 정당한 것으로 수긍되고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 공유수면 점·사용권의 승계에 관한 법리 및 종물 또는 종된 권리에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
따라서 이 부분 상고이유 주장은 이유 없다.
3. 그러나 이 사건 쟁점 처분이 그 하자가 중대하고 명백하여 무효라는 원심의 판단은 다음과 같은 이유로 수긍할 수 없다.
가. 공유수면 점·사용허가 등을 받아 적법하게 사용하는 경우에는 사용료 부과처분을, 허가를 받지 않고 무단으로 사용하는 경우에는 변상금 부과처분을 하는 것이 적법하다. 그러나 적법한 사용이든 무단 사용이든 그 공유수면 점·사용으로 인한 대가를 부과할 수 있다는 점은 공통된 것이라 할 것이고, 적법한 사용인지 무단 사용인지의 여부에 관한 판단은 사용관계에 관한 사실 인정과 법적 판단을 수반하는 것으로 반드시 명료하다고 할 수 없으므로, 그러한 판단을 그르쳐 변상금 부과처분을 할 것을 사용료 부과처분을 하거나 반대로 사용료 부과처분을 할 것을 변상금 부과처분을 하였다 하여 그와 같은 부과처분의 하자를 중대한 하자라고 할 수는 없다.
따라서 변상금 부과처분을 하여야 함에도 사용료 부과처분을 한 이 사건 쟁점 처분 이 중대한 하자가 있는 처분이라고 할 수 없다.
나. 또한 원심이 앞서 인정한 사실로부터 알 수 있는 사정 즉, ① 피고가 이 사건 쟁점 처분을 한 것은 2008. 2. 27.인 점, ② 대의산업은 허가기간을 2003. 1. 1.부터 2005. 12. 31.까지로 하여 이 사건 토지에 관한 공유수면 점·사용허가를 받아 사용하던 중이었고, 원고는 2003. 11. 26.부터 이 사건 호텔건물에서 호텔을 운영하면서 이 사건 토지 중 일부를 종전 소유자였던 대의산업과 마찬가지로 여전히 주차장 등으로 사용함으로써 원고가 대의산업의 점유를 승계하여 사용하는 것으로 오인할 여지가 있었던 점, ③ 더구나 원고는 피고로부터 2006. 4. 29.에 이 사건 토지에 관하여 허가기간을 2006. 4. 1.부터 2006. 12. 31.까지로 하는 내용의 공유수면 점·사용변경허가를, 2007. 8. 1.에는 피고로부터 점·사용 면적을 1,504㎡로 줄이고 기간을 연장한 공유수면 점·사용변경허가를 받기까지 한 후 현재까지 이 사건 토지 중 1,504㎡를 주차장 부지의 일부로 사용하고 있는 점 등에 비추어 보면, 피고가 원고의 이 사건 토지의 점·사용을 무단으로 한 것이 아니라 허가에 기초하여 한 것으로 오인할 만한 객관적인 사정도 있었다고 보이므로 이 사건 쟁점 처분에 명백한 하자가 있다고 할 수도 없다.
다. 그럼에도 원심은 이 사건 쟁점 처분에 존재하는 하자가 중대·명백하다고 보아 이 사건 쟁점 처분이 무효라고 판단하였으니 이러한 원심의 판단에는 행정처분의 무효에 관한 법리를 오해함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 피고의 상고이유 주장은 이유 있다.
4. 그러므로 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박병대(재판장) 양창수 고영한 김창석(주심)