【원고, 피항소인】
주식회사 웅진플레이도시 (소송대리인 법무법인 세종 담당변호사 문용호 외 1인)
【피고, 항소인】
부천시장 (소송대리인 변호사 신명중)
【제1심판결】
인천지법 2010. 8. 26. 선고 2010구합331 판결
【변론종결】
2011. 3. 24.
【주 문】
1. 피고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 피고의 부담으로 한다.
3. 제1심판결의 주문 제1항은 당심에서의 청구의 감축에 의하여 다음과 같이 변경되었다.
피고가 원고에 대하여 한 별지 목록 (1), (2) 기재 각 상하수도요금의 부과처분 중 별지 목록 (1), (2) 기재 각 ‘취소를 구하는 금액’란의 부과처분을 모두 취소한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
주문 제3항의 변경된 부분 기재와 같다(원고는 당심에서 청구취지를 감축하였다).
2. 항소취지
제1심판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고(상호가 주식회사 태성티앤알이었다가 2009. 12. 3. 현재의 상호로 변경되었다)는 2009. 8. 28. 한국자산신탁으로부터 공매절차를 통해 부천시 원미구 (이하 생략) ‘타이거월드’ 부천체육문화센터(이하 ‘이 사건 스포츠센터’라 한다)를 매수하고, 2009. 10. 26. 원고 명의로 소유권이전등기를 마쳤다(이 사건 스포츠센터의 매도인인 한국자산신탁은 이도랜드 주식회사의 수탁자로서 위 스포츠센터의 실질적인 전 소유자는 이도랜드 주식회사이다. 한편, 이도랜드 주식회사는 현재 주식회사 타이거월드로 상호가 변경되었다. 이하 ‘타이거월드’라 한다).
나. 피고는 원고에 대하여 부천시 수도급수 조례(이하 ‘수도조례’라 한다) 제24조 제2항을 근거로 신규 수도사용자인 원고가 이 사건 스포츠센터의 소유권을 취득하기 이전에 기존 수도사용자인 타이거월드가 체납한, ① 2009. 7.분부터 2009. 11.분까지의 상하수도요금을 별지 목록 (1) 기재 부과처분 금액과 같이 부과하였고, ② 2009. 1.분부터 2009. 11.분까지의 이 사건 스포츠센터 내 지하수 관련 상하수도요금을 별지 목록 (2) 기재 부과처분 금액과 같이 부과하였다(이하 위 부과처분을 통틀어 ‘이 사건 처분’이라 한다).
다. 원고가 이 사건 스포츠센터를 매수하고, 2009. 10. 26. 원고 명의로 소유권이전등기를 마치기 이전인 2009. 10. 25.까지 기존 수도사용자인 타이거월드가 사용한 상하수도요금은 별지 목록 (1), (2) 기재 각 상하수도요금의 부과처분 중 별지 목록 (1), (2) 기재 각 ‘취소를 구하는 금액’란의 금액과 같다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 2, 갑 제2, 3호증, 갑 제10호증의 2 내지 5, 갑 제11호증의 1 내지 44의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 판단의 범위
피고는, 하수도 사용료의 부과·징수 등에 관하여 ‘이 조례에서 정한 사항을 제외하고는 지방세법 및 수도조례의 예에 따른다’고 규정하고 있는 부천시 하수도 사용 조례 제24조에 따라 상수도 사용료의 부과에 관한 규정인 수도조례 제24조 제2항을 근거로 원고에게 상수도 및 하수도 요금을 부과하였는바, 수도조례 제24조 제2항이 위법한 규정이면 이에 따라 그 부분에 대한 부천시 하수도 사용 조례 제24조도 당연히 위법하게 되므로 이하에서는 수도조례 제24조 제2항에 대해서만 판단한다.
원고는 먼저, 수도조례 제24조 제2항은 신규 수도사용자가 기존 수도사용자와 수도요금을 정산하여야 한다고만 규정하고 있을 뿐이므로 신규 수도사용자가 기존 수도사용자의 체납 수도요금을 승계하는 근거 규정이 될 수 없다고 주장하므로 살피건대, 위 규정은 급수설비에 관한 권리·의무가 변동되는 경우 신규 수도사용자가 기존 수도사용자의 체납 수도요금을 승계하고, 다만 이를 위해 내부적으로 정산하도록 한 것이라고 해석함이 상당하므로 원고의 위 주장은 받아들이지 않는다.
원고는 다음으로, 수도조례 제24조 제2항이 신규 수도사용자가 기존 수도사용자의 체납 수도요금을 승계하는 것으로 해석된다고 하더라도, 위 규정은 법률에서 위임한 바가 없는 사항에 대해 신규 수도사용자에게 의무를 부과하는 것이거나 법률에서 위임한 범위를 초과한 것으로서 무효의 규정이라고 주장한다. 즉, 수도요금의 납부의무는 실제로 사용한 자에게 부과하는 것이 당연하므로 사용자 이외의 자에 대한 납부의무를 부담시키기 위하여 지방자치법 제22조 단서에 의한 법률의 위임이 있어야 하고, 이러한 근거규정인 수도법 제38조 제1항 소정의 ‘수돗물의 요금, 급수장치에 관한 공사의 비용부담, 그 밖에 수돗물의 공급 조건에 관한 규정'이라 함은 수돗물의 공급을 받는 자만이 납부의무자임을 전제로 한 규정이라고 해석되므로, 수돗물의 공급을 받지 않았던 신규 수도사용자가 기존 수도사용자의 체납 수도요금의 납부의무를 승계하도록 한 조례 규정은 수도법의 위임범위를 벗어난 것으로서 무효라는 것이다.
피고는 이에 대하여, 수도 사용료의 징수가 지방자치법 제22조 단서 소정의 ‘의무부과사항'에 해당한다고 하더라도, ① 현실적으로도 체납 수도요금이 있는 경우 실제 사용자만이 납부의무를 지게 한다면 지방재정의 수입이 감소될 것이 명확하여 지방재정의 확충을 위해서라도 신규 수도사용자에게 체납 수도요금의 납부의무 승계를 인정할 행정상 합리적인 필요성이 있는 점, ② ‘그 밖의 수돗물의 공급조건에 관한 규정’을 조례로 정하도록 되어 있는 수도법 제38조 제1항에 따르면, 사용료의 납부의무자의 범위에 대하여 조례로 규정할 수 있다고 해석할 수 있는 점 등에 비추어 볼 때, 수돗물의 공급을 받지 않았던 신규 수도사용자가 기존 수도사용자의 체납 수도요금의 납부의무를 승계하도록 한 조례 규정은 수도법 제38조 제1항을 근거로 한 법률의 위임이 있는 규정에 해당한다고 주장한다.
3. 수도조례의 무효 여부에 관한 판단
가. 관계 법령 및 조례의 규정
헌법은 제117조 제1항에서 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”고 규정하고 있고, 지방자치법은 제22조에서 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.”, 제136조에서 “지방자치단체는 공공시설의 이용 또는 재산의 사용에 관하여 사용료를 징수할 수 있다.”, 제139조 제1항에서 “사용료·수수료 또는 분담금의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다.”고 각 규정하고 있다.
수도법은 제38조 제1항에서 “① 일반수도사업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 수돗물의 요금, 급수설비에 관한 공사의 비용부담, 그 밖에 수돗물의 공급 조건에 관한 규정을 정하여 인가관청의 승인을 받아야 한다. 다만 수도사업자가 지방지방자치단체인 경우에는 위와 같은 사항을 조례로 정한다.”고 규정하고 있다.
수도조례는 제24조에서 “① 급수설비에 관한 권리·의무는 해당 급수설비가 설치된 건물 또는 토지의 처분에 부수한다. ② 급수설비에 관한 권리·의무가 변동되는 경우에는 신규 수도사용자와 기존 수도사용자는 요금을 정산하여야 한다. 다만, 경매 또는 공매처분에 따른 명의 변경 시에는 그러하지 아니하다.”고 규정하고 있다.
나. 쟁점의 정리
지방자치단체의 고유사무에 해당하는 수도사업[ 지방자치법 제9조 제4호 (자)목 참조]에 대한 사용료에 관하여는 지방자치법 제22조, 제136조, 제139조 제1항, 수도법 제38조 제1항이 법률상 근거 규정이 되는바, 급수설비에 관한 권리·의무가 변동되는 경우에는 신규 수도사용자가 기존 수도사용자의 체납 수도요금을 승계하고, 다만 이를 위해 내부적으로 정산하도록 한 피고의 수도조례 제24조 소정의 규정이 모법인 수도법 제38조 제1항의 위임범위 내에 해당하는 것으로서 유효인지, 아니면 모법의 위임근거가 없는 것으로 무효라고 할 것인지 여부가 이 사건의 쟁점이다.
다. 관련 법리
(1) 대법원 1992. 12. 24. 선고 92다16669 판결은 “‘전기요금 기타 공급조건'이라 함은 전기를 공급받고자 하는 자 또는 전기를 사용하는 자가 일반전기사업자로부터 장래 전기를 공급받기 위한 전기공급계약의 내용으로 되는 사항, 즉 일반전기사업자가 수용가에게 전기를 공급하는 방법, 이와 관련하여 수용가가 수인하거나 부담하여야 할 요금 기타 사항을 말한다 할 것이고, 구 수용가가 체납한 전기료납부의무의 승계에 관한 사항은 구 수용가의 한국전력공사에 대한 채무를 신 수용가가 인수하느냐 하는 문제로서 신 수용가가 장래 위 공사로부터 전기를 공급받는 데 관한 사항은 아니며, 따라서 이러한 사항은 위 ‘전기요금 기타 공급조건'에 포함되지 아니한다.”고 판시하였다.
(2) 대법원 1993. 5. 11. 선고 92누17211 판결은 “ 구 수도법 제17조의 규정에 의하여 제정된 서울특별시급수조례(1992. 7. 22. 조례 제2944호로 개정되기 전의 것) 제5조는 ‘급수장치는 그 설치된 건물 또는 처분에 부수하며 취득자는 이 조례에 의하여 그 취득 전에 발생된 채무에 대하여 이를 승계한다’고 규정하고 있는바, 위 규정은 급수장치에 관한 권리의무의 승계에 관한 것으로서 건물에 대한 소유권을 취득하였다는 것만으로 건물의 구 소유자의 체납수도료납부의무까지 신 소유자에게 승계된다고 할 수 없다.”고 판시하였다.
라. 판단
(1) 법률이 주민의 권리의무에 관한 사항에 관하여 구체적으로 아무런 범위를 정하지 아니한 채 조례로 정하도록 포괄적으로 위임하였다고 하더라도, 행정관청의 명령과는 달리 조례도 주민의 대표기관인 지방의회의 의결로 제정되는 지방자치단체의 자주법인 만큼, 지방자치단체가 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 주민의 권리의무에 관한 사항을 조례로 제정할 수 있다( 대법원 1991. 8. 27. 선고 90누6613 판결 참조).
(2) 지방자치단체의 조례는 비록 지방자치단체의 고유사무에 해당하는 자치조례에 해당하는 것이라도 법령에 위반되지 않는 범위 안에서만 제정할 수 있어서 법령에 위반되는 조례는 그 효력이 없다. 다만, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위배되는 것은 아니라고 보아야 한다( 대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결 등 참조).
(3) 지방자치법 제136조에서는 사용료의 징수에 관하여 조례로 정할 수 있음을 포괄적으로 지방자치단체에 위임하였고, 지방자치법 제139조 제1항은 사용료의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다고 규정하였으며, 수도법 제38조 제1항은 “수돗물의 요금, 급수설비에 관한 공사의 비용부담, 그 밖에 수돗물의 공급 조건에 관한 규정”을 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있으므로, 수도조례가 수도법 제38조 제1항의 ‘그 밖의 수돗물의 공급조건에 관한 규정’의 범위 내에 포함된다면 법률의 위임에 따른 규정으로 유효하다고 할 것이고, ‘그 밖의 수돗물의 공급조건에 관한 규정’의 범위를 벗어난다면 법률의 위임을 벗어난 규정으로 무효라고 봄이 상당하다.
(4) 따라서 결국 수도조례 제24조 제2항이 무효인지 여부의 판단은 신규 수도사용자의 체납 수도요금의 납부의무 승계를 규정한 “급수설비에 관한 권리·의무가 변동되는 경우에는 신규 수도사용자와 기존 수도사용자는 요금을 정산하여야 한다. 다만, 경매 또는 공매처분에 따른 명의 변경 시에는 그러하지 아니하다.”는 규정이 수도법 제38조 제1항의 ‘그 밖의 수돗물의 공급조건에 관한 규정’의 범위에 포함되는지 여부에 있다.
(5) 앞서 본 관련 법리 및 앞서 본 증거들에 변론의 전취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 수도공급은 수도공급계약에 기초하여 이루어지는 것으로 특별한 사정이 없는 한 계약당사자만이 수도요금 납부에 관한 권리의무자가 되는 것이 원칙이라고 할 것인바, 신규 수도사용자의 체납 수도요금의 납부의무 승계는 개별책임원칙에 위반되는 점, ② 수도법 제68조 제1항(“수돗물의 공급을 받은 자가 수돗물의 요금, 급수설비에 관한 공사의 비용 또는 제71조에 따른 원인자부담금을 내지 아니하면 지방자치단체인 수도사업자는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다.”)의 문언의 해석상 직접 수돗물의 공급을 받지 않은 자는 납부의무자가 아니라고 볼 수 있는 점, ③ 수도법 시행령과 수도법 시행규칙에 공급규정에 기재할 사항으로 ‘수돗물의 공급을 받지 않은 자의 체납 수도요금의 납부의무 승계'에 관한 규정이 전혀 없는 점, ④ 신규 수도사용자에게 체납 수도요금의 납부의무를 승계하도록 하는 것은 지역적 사정과 관련된 문제가 아니므로 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되지 않는 점, ⑤ 수도법과 유사한 전기사업법, 전기공급약관에는 신규 사용자에게 체납 요금의 납부의무를 승계하도록 규정하는 조항이 존재하지 않는 점, ⑥ 피고는 앞서 본 대법원 1993. 5. 11. 선고 92누17211 판결에 따라 수도조례 제24조 제1항을 근거로 하여 신규 수도사용자의 체납 수도요금의 납부의무 승계를 주장할 수 없게 되자 수도조례 제24조 제2항을 새로 신설한 것으로 보이는 점, ⑦ 신규 수도사용자의 체납 수도요금의 납부의무 승계 규정은 약관의 규제에 관한 법률 제6조 제2항 제1호의 고객에게 부당하게 불리한 조항에 해당하여 무효라고 볼 여지가 큰 점, ⑧ 기존 수도사용자의 체납요금이 몇 개월에 걸쳐서 누적된 경우에는 지방자치단체나 일반 수도사업자가 별도의 법적 절차를 통해 징수하는 것이 합당하고, 이 경우에 기존 수도사용자에 대한 징수절차가 번거롭고 곤란하다는 이유로 기존 수도사용자의 체납요금을 신규 수도사용자에게 일방적으로 전가하는 것은 부당한 점 등을 종합하여 보면, 수도법 제38조 제1항의 ‘그 밖의 수돗물의 공급조건에 관한 규정’이라 함은 신규 수도사용자가 일반수도사업자 또는 지방자치단체로부터 장래 수도를 공급받기 위한 수도공급계약의 내용으로 되는 사항, 즉 일반수도사업자 또는 지방자치단체가 신규 수도사용자에게 수돗물을 공급하는 방법, 이와 관련하여 신규 수도사용자가 수인하거나 부담하여야 할 요금 기타 사항을 말한다 할 것이고, 기존 수도사용자가 체납한 수도요금의 납부의무의 승계에 관한 사항은 기존 수도사용자의 일반수도사업자 또는 지방자치단체에 대한 채무를 신규 수도사용자가 인수하느냐 하는 문제로서 신규 수도사용자가 장래에 일반수도사업자 또는 지방자치단체로부터 수돗물을 공급받는 데 관한 사항은 아니며, 따라서 이러한 사항은 ‘그 밖의 수돗물의 공급조건에 관한 규정’에 포함되지 아니한다고 봄이 상당하다.
(6) 따라서 수돗물의 공급을 받지 않았던 신규 수도사용자가 기존 수도사용자의 체납 수도요금의 납부의무를 승계하도록 한 수도조례 제24조 제2항은 수도법 제38조 제1항의 ‘그 밖의 수돗물의 공급조건에 관한 규정’의 위임 범위를 벗어난 것으로 법률에 위배되어 무효이고, 이러한 수도조례 제24조 제2항에 근거하여 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.
4. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 피고의 항소를 기각하기로 하여(다만 당심에서의 청구감축에 따라 제1심판결의 주문 제1항은 이 판결의 주문 제3항과 같이 변경되었다), 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 목록 (1) (2) : 생략]
판사 이대경(재판장) 오상용 이한일