【원고, 피항소인】
【피고, 항소인】
서울북부보훈지청장
【제1심판결】
서울행정법원 2016. 8. 26. 선고 2015구단9196 판결
【변론종결】
2017. 3. 21.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
청구취지
피고가 2015. 6. 16. 원고에 대하여 한 장애등급결정처분을 취소한다.
항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심판결문 제2쪽 제8행의 “2011. 12. 5.”을 “2011. 11. 29.”로, 제11행의 “장해등급”을 “장애등급”으로 각 고치는 외에는 제1심판결의 이유 중 제1항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 처분은 다음과 같은 점에서 위법하므로 취소되어야 한다.
1) 원고는 망막 손상, 증식성 당뇨망막병증(양안), 유리체출혈(우안) 등으로 실명될 수 있는 상태에 있고 당뇨·고혈압 합병증으로 고통을 겪고 있다. 그러므로 피고는 원고에 대하여 재판정신체검사에 따른 장애등급을 부여함에 있어 「고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률 시행령」(2014. 11. 24. 대통령령 제25778호로 개정되어 2015. 1. 1.부터 시행된 것, 이하 ‘고엽제법 시행령’이라 한다) 부칙 제2조 제2항에 따라 개정되기 전의 장애등급 구분표를 적용하여 장애등급 판정을 하였어야 함에도 개정된 장애등급 구분표를 잘못 적용하여 원고의 고혈압에 대하여 장애등급 기준 미달로 판정하였다.
2) 고엽제법 시행령 부칙 제2조 제2항에 의하면 재판정신체검사를 신청하지 않은 사람은 종전의 규정에 따라 장애등급을 유지할 수 있음에도, 피고가 원고의 재판정신체검사 신청에 따라 원고의 고혈압에 대하여 장애등급 기준 미달로 판정한 것은 고엽제법 시행령의 개정 이후 재판정신체검사를 신청한 사람과 그렇지 않은 사람을 합리적인 이유 없이 차별한 것으로서 평등의 원칙에 위배된다.
3) 피고가 개정된 규정을 기준으로 원고의 고혈압에 대하여 장애등급 기준 미달로 판정한 것은 원고가 장애등급에 관하여 정당하게 누리던 신뢰의 이익을 박탈한 것으로서 신뢰보호의 원칙에 위배된다.
4) 원고는 고혈압과 당뇨병의 두 가지 질병에 대하여 재판정신체검사를 신청하였는데, 피고는 고혈압에 대해서만 장애등급 기준 미달로 판정하고 당뇨병에 대하여는 장애등급 판정을 누락하였다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 장애등급 판정의 위법 여부
가) 법률 해석의 방법과 한계
법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 한다. 그리고 그 과정에서 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 나아가 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써 앞서 본 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석이 되도록 하여야 한다. 한편, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없고, 어떠한 법률의 규정에서 사용된 용어에 관하여 그 법률 및 규정의 입법 취지와 목적을 중시하여 문언의 통상적 의미와 다르게 해석하려 하더라도 당해 법률 내의 다른 규정들 및 다른 법률과의 체계적 관련성 내지 전체 법체계와의 조화를 무시할 수 없으므로, 거기에는 일정한 한계가 있을 수밖에 없다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 참조).
나) 원고의 고혈압에 대한 장애등급 판정 기준
(1) 고엽제법 시행령 제9조 제1항은 [별표 1]에서 고엽제후유의증 환자의 장애등급 판정 기준을 정하고 있는데, 그 중 이 사건에서 문제가 된 고혈압에 대한 경도장애 판정 기준과 관련한 부분은 2014. 11. 24. 고엽제법 시행령의 개정으로 아래와 같이 변경되었다.
개정 전개정 후가. 고혈압으로 인하여 신장, 안저(眼底) 또는 심장에 합병증이 있는 사람카. 고혈압나. 고혈압으로 인하여 2회 이상 단백뇨가 검출된 사람1) 고혈압으로 인하여 2회 이상 소변검사에서 단백뇨가 현증(1+이상)으로 검출된 사람다. 고혈압으로 인하여 심전도상 좌심실긴장을 동반한 좌심실비대 소견을 보이는 사람2) 고혈압으로 인하여 심전도상 좌심실긴장을 동반한 좌심실비대 소견을 보이는 사람라. 고혈압성 망막증으로 인하여 한 눈의 교정시력이 0.06 이하이거나 두 눈의 교정시력이 각각 0.6 이하인 사람3) 고혈압성 망막증으로 인하여 한 눈의 교정시력이 0.06 이하이거나 두 눈의 교정시력이 각각 0.6 이하인 사람마. 고혈압으로 인하여 혈중 크레아티닌의 농도가 1.5㎎/㎗ 이상 1.8㎎/㎗ 미만인 사람4) 고혈압으로 인하여 혈중 크레아티닌의 농도가 1.5㎎/㎗ 이상 3.0㎎/㎗ 미만인 사람
한편 고엽제법 시행령 부칙 제2조는 장애등급 판정에 관한 적용례 및 경과조치에 관한 것인데, 제1항은 고엽제법 시행령 시행 당시 신체검사를 신청한 사람 또는 국가보훈처장이 직권으로 신체검사를 실시하기로 한 사람에 대해서는 [별표 1]의 개정규정에 따라 장애등급을 판정하도록 규정하고 있고, 제2항은 고엽제법 시행령 시행 당시 종전의 규정에 따라 장애등급을 판정받은 사람으로서 장애정도에 변동이 없음에도 불구하고 [별표 1]의 개정규정에 따라 장애등급이 낮아지는 사람에 대해서는 종전의 규정에 따르도록 규정하고 있다.
(2) 그런데 고엽제법 시행령 부칙 제2조 제1항은 고엽제법 시행령 시행 당시 제7조에 따라 신체검사를 신청한 사람에 대해서 [별표 1]의 개정규정에 따라 장애등급을 판정하도록 명시하고 있고, 고엽제법 시행령 제7조는 「고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률」(이하 ‘고엽제법’이라 한다) 제6조의2에 따른 고엽제후유의증환자에 대한 신체검사에 관하여 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령」 제13조, 제15조, 제16조, 제17조 제1항부터 제4항까지, 제18조를 준용하도록 규정하고 있으며, 고엽제법 제6조의2는 고엽제후유의증환자에 대한 장애등급 판정에 필요한 신체검사의 종류와 장애등급 판정의 효력 등에 관하여는 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 제6조의3을 준용하도록 규정하고 있고, 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 제6조의3은 신체검사의 종류를 신규신체검사, 재심신체검사, 재확인신체검사, 재판정신체검사로 구분하여 규정하고 있으며, 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령」 제15조부터 제17조까지는 재심신체검사, 재확인신체검사, 재판정신체검사에 관하여 규정하고 있다. 이와 같은 관련 규정들을 종합하여 보면, 기존에 장애등급을 받은 사람이 재판정신체검사를 신청한 경우에도 ‘고엽제법 시행령 시행 당시 제7조에 따라 신체검사를 신청한 사람’에 해당하므로 고엽제법 시행령 부칙 제2조 제1항이 적용됨은 문언상 분명해 보인다.
(3) 고엽제법 시행령 부칙 제2조 제2항은 종전의 규정에 따라 장애등급을 판정받은 사람으로서 신체검사를 신청한 바도 없고 장애정도에 변동이 없음에도 [별표 1]의 개정규정에 따라 장애등급이 낮아지는 사람에 대하여 신뢰를 보호하기 위하여 직권으로 장애등급을 조정하지 않고 종전의 규정에 따른 장애등급을 그대로 유지하게 하려는 취지에서 마련된 규정으로서(을 제16호증의 2 참조), 고엽제법 시행령 시행 당시 별도로 재판정신체검사를 신청한 사람까지도 신뢰를 보호하기 위하여 그 적용 대상이 된다고 볼 근거가 없다.
만일 고엽제법 시행령 시행 당시 종전의 규정에 따라 장애등급을 판정받은 사람으로서 재판정신체검사를 신청한 경우에도 장애정도에 변동이 없이 [별표 1]의 개정규정에 따라 장애등급이 낮아지는 경우에 고엽제법 시행령 부칙 제2조 제2항이 적용되어 종전의 규정에 따라야 한다면, 고엽제법 시행령 시행 이후 어느 때나 재판정신체검사를 신청하여도 종전의 규정에 따라 장애등급을 판정받을 수 있는 상태에 있는 이상 계속하여 종전의 장애등급이 유지되어야 하므로, 이는 신규로 신체검사를 신청한 고엽제후유의증환자와 비교하여 과도한 보호를 부여하는 것이 되어 평등의 원칙에 위배되는 결과를 초래할 수 있다.
(4) 따라서 고엽제법 시행령 부칙 제2조는 신체검사의 신청 여부에 따라 제1항과 제2항의 적용대상을 구분하여 규정한 것으로 봄이 타당하므로, 고엽제법 시행령 시행 당시 기존에 장애등급이 있는 사람이 재판정신체검사를 신청한 경우에는 고엽제법 시행령 부칙 제2조 제1항을 적용하여 [별표 1]의 개정규정에 따라 장애등급을 판정하여야 한다. 이러한 경우에도 장애정도에 변동이 없다는 이유로 고엽제법 시행령 부칙 제2조 제2항을 적용하여 종전의 규정에 따라 장애등급을 부여하여야 한다고 해석하는 것은 법률 해석의 한계를 벗어난 것이어서 받아들일 수 없다.
(5) 이 사건의 경우, 앞서 본 사실관계에 의하면 원고는 고엽제법 시행령이 시행된 이후인 2015. 3. 2. 피고에게 고엽제후유의증인 고혈압에 대하여 재판정 신체검사를 신청하여 장애등급 구분을 위한 신체검사를 받았으므로 원고의 고혈압에 대하여는 고엽제법 시행령 [별표 1]의 개정규정에 따라 장애등급을 판정하여야 한다.
다) 원고의 고혈압에 대한 장애등급 판정의 적정 여부
(1) 앞서 든 증거와 을 제14호증의 2, 을 제15호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 처분에 앞서 원고의 신청에 따라 장애등급 구분을 위하여 2015. 4. 8. 중앙보훈병원에서 원고에 대한 신체검사를 실시한 결과, 원고에게 고혈압성 망막증은 없는 것으로 진단되었고, 원고의 혈중 크레아티닌(Creatinine) 농도는 0.96mg/dl, 단백뇨(Protein.urine)는 ‘TRACE(경미)'로 측정된 사실, 일반소변검사의 단백뇨검사는 반정량적 검사로서 측정결과 ‘TRACE’는 단백뇨가 하루에 약 100mg 검출되는 상황이고, ‘현증(1+이상)’은 단백뇨가 하루에 약 300mg 이상 검출되는 상황인 사실을 인정할 수 있다.
이와 같은 검사결과에 따르면, 원고의 고혈압 장애 정도는 이에 관하여 적용되는 장애등급 구분표인 고엽제법 시행령 [별표 1] 카.항의 어느 항목에도 해당하지 아니하므로 장애등급 기준에 미달하는 상태라고 봄이 타당하다(고엽제법 시행령 시행 당시 종전의 규정에 따라 장애등급을 판정받은 사람으로서 재판정신체검사를 신청한 경우에도 장애정도에 변동이 없이 [별표 1]의 개정규정에 따라 장애등급이 낮아지는 경우에 고엽제법 시행령 부칙 제2조 제2항이 적용된다고 보더라도, 아래에서 보는 바와 같이 원고는 2011. 11. 29. 고혈압에 대하여 경도 장애의 장애등급 판정을 받을 당시 소변검사결과 단백뇨가 ‘1+’로 측정된데 비하여, 이 사건 재판정신체검사 신청에 따라 2015. 4. 8. 소변검사결과 단백뇨가 ‘TRACE’로 측정되었으므로, 원고는 고엽제법 시행령 시행 당시 종전의 규정에 따라 장애등급을 판정받은 사람으로서 ‘장애정도에 변동이 없는 경우’에 해당하지 아니하므로, 이 점에서도 종전의 장애등급을 유지할 수 없다).
(2) 원고는 ○○대학교 의료원에서 실시한 2016. 5. 13. 및 2016. 6. 28. 검사결과에서 각각 단백뇨가 현증(1+)으로 검출된 사실을 들어 이 사건 처분이 잘못 되었다는 취지로 주장한다. 그러나 을 제17호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 단백뇨 항목에 관하여 2011. 1. 5. 소변검사결과 ‘NEGATIVE’로, 2011. 9. 20. 소변검사결과 ‘1+’로, 2012. 3. 21. 소변검사결과 ‘TRACE’로, 2013. 4. 24. 소변검사결과 ‘2+’로, 2014. 5. 12. 소변검사결과 ‘NEGATIVE’로 각 측정된 사실이 인정되는바, 이로 미루어 원고의 고혈압으로 인한 장애상태는 호전과 악화를 반복한 것으로 보이고, 원고의 2016년도 검사결과는 이 사건 처분일로부터 상당한 시간이 지난 후의 자료이므로, 이와 같은 사정만으로는 이 사건 처분 당시에 중앙보훈병원에서 실시한 신체검사결과가 잘못되었다고 볼 수 없다. 그리고 행정소송에서 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 있을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 판단하여야 하고, 처분 후 법령의 개폐나 사실상태의 변동에 의하여 영향을 받지 아니하므로(대법원 2007. 5. 11. 선고 2007두1811 판결 참조), 이 사건 처분 당시의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 원고의 고혈압에 대하여 장애등급 기준에 미달된다고 결정한 이상 그 처분 후에 이루어진 검사결과는 이 사건 처분의 효력에는 영향이 없고, 다만 원고로서는 장애가 악화되어 장애등급 조정이 필요할 정도에 이르게 되는 경우 다시 신체검사를 신청하여 장애등급을 재판정 받을 수 있을 뿐이다.
라) 그러므로 피고가 원고의 고혈압에 대한 장애등급을 기준 미달로 판정한 이 사건 처분은 적법하다. 이를 다투는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 평등의 원칙 위배 여부
고엽제법 시행령 부칙 제2조에 의하면 고엽제법 시행령의 시행 이후 재판정신체검사를 신청한 사람과 그렇지 않은 사람 사이에 장애등급이 달라지는 결과가 발생할 수 있다. 그러나 앞서 본 바와 같이 고엽제법 시행령 부칙 제2조 제2항은 종전의 규정에 따라 장애등급을 판정받은 사람으로서 신체검사를 신청하지 않았고 장애정도에 변동이 없음에도 [별표 1]의 개정규정에 따라 장애등급이 낮아지는 사람에 대하여 신뢰를 보호하고자 종전의 규정에 따른 장애등급을 유지하게 하기 위하여 마련된 규정이므로, 고엽제법 시행령 시행 당시 장애 등급을 상향조정받기 위한 목적으로 기존의 이익을 포기하고 재판정신체검사를 신청한 사람은 그 적용대상이 아니라고 하더라도 이를 합리적 이유 없이 차별하는 경우에 해당한다고 볼 수 없으므로, 위와 같은 결과만 가지고 평등의 원칙에 위배된다고 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
3) 신뢰보호의 원칙 위배 여부
행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 4. 28. 선고 2005두6539 판결 등 참조).
이 사건의 경우 피고가 원고에게 재판정신체검사에도 불구하고 고혈압에 대한 종전의 장애등급이 보장된다는 점에 관하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하였다고 인정할 증거가 없고, 오히려 을 제12호증의 기재에 의하면 피고는 원고가 이 사건 재판정신체검사를 신청하기에 앞서 원고에게 장애등급 기준이 조정되어 신체검사결과 장애등급이 하락될 수 있다는 내용을 안내한 사실이 인정될 뿐이므로, 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 볼 필요 없이 이유 없다.
4) 당뇨병에 대한 판정 누락 여부
을 제12, 13호증, 을 제18호증의 각 호증의 각 기재에 의하면, 원고는 2015. 3. 2. 피고에게 고혈압과 당뇨병에 대한 재판정신체검사를 신청하였고, 이에 피고는 원고에 대한 신체검사 등의 절차를 거쳐 원고에게 2015. 6. 16. 원고의 고혈압에 대하여 장애등급 기준 미달이라는 취지로 이 사건 처분을 하였고, 이와는 별도로 2015. 9. 21. 원고의 당뇨병에 대하여 7급 1117호의 상이등급으로 재판정한다는 취지로 고엽제 신체검사 결과 안내를 한 사실이 인정된다. 이에 따르면, 피고가 원고의 재판정신체검사 신청에도 불구하고 당뇨병에 대한 판정을 누락한 사실이 없을 뿐만 아니라, 당뇨병에 대한 위 상이등급결정은 원고가 이 사건 항고소송의 대상으로 삼은 2015. 6. 16.자 이 사건 처분과는 별개의 처분이므로, 이에 관한 원고의 이 부분 주장은 이 사건 처분의 위법사유와 무관한 것이어서 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각할 것이다. 그런데 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 피고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 조경란(재판장) 박선준 이현우