【원고, 항소인】
【피고, 피항소인】
한국농어촌공사 (소송대리인 변호사 박승옥외 7인)
【제1심판결】
광주지방법원 2007. 11. 15. 선고 2005가합4569 판결
【변론종결】
2009. 4. 17.
【주 문】
1. 제1심 판결 중 다음에서 지급을 명하는 금원에 해당하는 원고 패소부분을 취소한다.
피고는 원고에게 금 81,849,515원 및 그 중 금 10,947,600원에 대하여는 1997. 11. 17.부터, 금 70,901,915원에 대하여는 1999. 4. 15.부터 각 2009. 5. 15.까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.
2. 원고의 나머지 항소를 기각한다.
3. 소송총비용 중 1/2는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
4. 제1항 중 금원지급을 명한 부분은 가집행할 수 있다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고는 원고에게 금 309,533,922원 및 이 중 금 111,024,000원에 대하여 1997. 11. 17.부터, 금 198,509,922원에 대하여 1999. 4. 15.부터 각 이 사건 소장 송달일까지는 연 5%의, 그 다음날부터 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율에 의한 금원을 지급하라(원고는 당심에서 별지 목록 기재 부동산에 관하여 2004. 2. 24. 환매를 원인으로 한 소유권이전등기절차의 이행을 구하는 주위적 청구 부분을 취하하고, 나머지 청구취지는 감축하였다).
【이 유】
1. 기초사실
가. 피고는 1987.경 구 농촌근대화촉진법(법률 제5077호로 폐지되기 전의 것, 이하 같다)에 의한 영산강 유역 농업개발사업(전남 해남군 산이면 구성리 등에 외곽 방조제를 축조하고 내부 개답공사를 하여 농지증대 등을 목적으로 한 사업임, 이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 시행인가를 받은 후, 이 사건 사업에 필요하다는 이유로 구 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(법률 제6656호로 폐지되기 전의 것, 이하 ‘특례법’이라 한다)에 따라, 1987. 9. 7. 원고 소유의 분할 전 전남 해남군 산이면 구성리 산 (지번 6 생략) 임야 20,932㎡(이후 별지 목록 기재 3번 토지 및 같은 리 산 (지번 7, 8, 9 각 생략) 각 토지로 분할됨)를 매매대금 4,186,400원에 협의매수하여 1987. 10. 29. 피고 명의로 소유권이전등기를 마쳤고, 1988. 11. 7. 원고 소유의 분할 전 같은 리 산 (지번 1 생략) 임야 16,436㎡(이후 별지 목록 기재 1번, 4번 각 토지 및 같은 리 산 (지번 10 생략) 토지로 분할됨)를 매매대금 21,366,800원에, 같은 날 원고 소유의 분할 전 같은 리 산 (지번 2 생략) 임야 39,899㎡(이후 별지 목록 기재 2번, 5번 각 토지 및 같은 리 산 (지번 11, 12, 13 각 생략) 각 토지로 분할됨)를 매매대금 51,868,700원에 각 협의매수하여 1989. 4. 14. 피고 명의로 소유권이전등기를 마쳤다.
나. 원고는 별지 목록 기재 각 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)가 이 사건 사업에 필요하지 않게 되었다는 이유로 2004. 2.경 피고에 대하여 환매청구를 하였으나 피고는 같은 달 24. 환매기간 경과 등을 이유로 이를 거절하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증 내지 제5호증, 을 제1호증 내지 제7호증, 제40호증, 제41호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 당사자들의 주장
원고는, 이 사건 토지에 설치되기로 하였던 시설이 인근의 △△도에 설치됨으로써 이 사건 토지는 더 이상 이 사건 사업에 필요 없게 되어 환매의 대상이 되었음에도, 피고가 원고에게 환매권 발생사실을 통지하지 않음으로써 원고의 환매권이 제척기간 도과로 소멸하였음을 이유로 피고에 대하여 이에 따른 손해배상금의 지급을 구한다고 주장한다. 이에 대하여 피고는, 이 사건 토지에 관한 세부적인 사용목적이 변경되었을 뿐 이 사건 사업이 아직 진행 중이므로 이 사건 토지가 공익사업에 필요없게 되었다고 할 수 없고, 원고의 환매권이 발생하였다 할지라도 피고가 환매권 발생사실의 통지를 하지 아니함으로써 발생한 손해배상채권도 시효로 소멸하였다고 주장한다.
3. 판 단
가. 환매권 발생 여부
(1) 특례법 제9조 제1항의 취지는 토지 등의 원소유자가 사업시행자로부터 토지 등의 대가로 정당한 손실보상을 받았다고 하더라도 원래 자신의 자발적인 의사에 기하여 그 토지 등의 소유권을 상실하는 것이 아니어서 그 토지 등을 더 이상 당해 공공사업에 이용할 필요가 없게 된 때, 즉 공익상의 필요가 소멸한 때에는 원소유자의 의사에 따라 그 토지 등의 소유권을 회복시켜 주는 것이 공평의 원칙에 부합한다는 데에 있다. 환매권의 발생요건을 정하고 있는 특례법 제9조 제1항의 '당해 공공사업'이라 함은 토지의 협의취득의 목적이 된 구체적인 공공사업을 가리키는 것으로서, 당해 공공사업의 '폐지·변경'이라 함은 당해 공공사업을 아예 그만두거나 다른 공공사업으로 바꾸는 것을 의미하고, 취득한 토지 등의 전부 또는 일부가 '필요 없게 되었을 때'라고 함은 사업시행자가 취득한 토지 등의 전부 또는 일부가 그 취득 목적 사업을 위하여 사용할 필요 자체가 없어진 경우를 의미하며, 협의취득된 토지가 필요 없게 되었는지 여부는 사업시행자의 주관적인 의사를 표준으로 할 것이 아니라 당해 사업의 목적과 내용, 협의취득의 경위와 범위, 당해 토지와 사업의 관계, 용도 등 제반 사정에 비추어 객관적·합리적으로 판단하여야 한다( 대법원 1997. 11. 11. 선고 97다36835 판결 참조).
(2) 다툼없는 사실, 갑 제10호증, 을 제5호증, 제8호증 내지 제28호증, 제49호증 내지 제52호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 이 법원의 현장검증 결과, 변론 전체의 취지에 의하면, 피고는 이 사건 토지를 비롯하여 전남 해남군 산이면 구성리 소재 섬인 ○도 전체 152,546㎡를 협의매수하여 현황판(7,700㎡), 준공탑(6,665㎡), 주차장(31,574㎡), 도로(43,077㎡), 음수대(2,125㎡), 화장실, 위락시설(12,157㎡), 잔디조경(49,248㎡) 등 이 사건 사업의 부대시설 부지로 사용하려고 하였으나, 원고가 협의매수의 대상이 되는 토지의 범위를 최소한으로 해줄 것을 요청함에 따라 이 사건 토지를 포함하여 위 ○도의 일부 토지 81,058㎡만을 협의매수하고, 이 사건 토지에는 현황판(8,925㎡), 준공탑(6,000㎡), 주차장(39,708㎡), 도로(25,180㎡), 음수대(1,245㎡), 화장실만을 설치하기로 위 사업계획을 축소, 변경한 사실, 이 사건 사업을 위한 도로는 원고로부터 협의매수한 토지 중 이 사건 토지를 제외한 나머지 부분에 설치되었고, 현황판, 준공탑, 주차장은 1996. 11. 16.경 이 사건 토지에서 500m 가량 떨어진 같은 리 소재 △△도에 설치된 사실, 이 사건 토지 중 산 (지번 1 생략) 전체와 산 (지번 2 생략) 중 7,810㎡, 산 (지번 3 생략) 중 258㎡, 산 (지번 4 생략) 중 236㎡, 산 (지번 5 생략) 중 183㎡는 전라남도가 2007. 9.경 도로확장을 위하여 피고로부터 협의매수한 사실, 피고는 이 사건 토지 중 산 (지번 2 생략)의 일부를 2002. 9. 16.부터 2006. 12. 31.까지 토사운반 차량의 진출입을 위하여 소외인에게 임대한 사실, 피고는 해남군으로 하여금 ‘아름다운 고장 가꾸기’를 위한 일년생 화초류 식재를 위하여 이 사건 토지 중 산 (지번 5 생략)을 사용하도록 한 사실, 피고는 이 사건 토지 중 산 (지번 3, 4 각 생략) 중 일부를 해남군으로 하여금 우수농산물 전시판매소로 일시 사용하도록 하였던 사실 등을 인정할 수 있다.
(3) 살피건대 공익사업을 위한 토지의 협의취득 및 수용은 필요, 최소한 범위로 제한되어야 하는 점, 현황판, 준공탑, 주차장, 음수대, 화장실 등의 시설물은 이 사건 사업의 본래 목적인 ‘농지기반조성, 수자원확보, 국토확장, 영농의 근대화, 농가소득증대, 육운개선’에 직접적으로 기여하는 것이 아닌 부대시설에 불과한 점, 이미 개설된 도로와 그로부터 바다까지의 ○도 토지 부분만으로 피고가 주장하는 외곽방조제의 기능을 다 할 수 있는 점, 피고가 이 사건 토지를 향후 사용할 목적이라고 주장하는 조경수 및 잔디식재는 이 사건 토지의 취득 목적인 위 부대시설에서 제외된 것이며 △△도에 설치된 시설과 중복하여 별도로 이 사건 토지에 주차장, 화장실, 음수대 등을 설치할 필요가 있다고 보기 어려운 점, 1993. 12.경 외곽방조제가 완성됨으로써 더 이상 이 사건 토지에서 토석을 채취할 필요성도 없게 되었을 뿐만 아니라, 이 사건 사업에 관한 시행인가일로부터 무려 20여년 경과한 현재까지도 피고는 이 사건 토지 중 극히 일부분에 약간의 조경수를 심은 것을 제외하고 구체적인 공공사업의 시행 없이 이 사건 토지를 그대로 방치하고 있는 점 등 이 사건에 나타난 제반 사정에 비추어 보면, 원래 이 사건 토지에 설치하기로 계획되었던 현황판, 준공탑, 주차장, 화장실 등이 위 △△도에 설치된 1996. 11. 16.에 이르러 이 사건 토지 중 전라남도가 도로확장을 위하여 협의취득한 부분을 제외한 나머지 부분은 더 이상 이 사건 사업에서 필요없게 되었다고 봄이 상당하다. 이 사건 사업이 전라남도의 수개 군을 포함하는 대단위 농업종합개발사업으로 현재도 외곽방조제 내부에 대한 개답공사가 진행 중이라 하더라도 이 사건 토지에 대한 원래의 취득목적을 위하여 사용할 필요 자체가 없어진 이 사건에서 사업시행자의 주관적인 의사나 추상적인 사용계획을 표준으로 하여 필요성이 있다고 할 수 없으므로 위와 같은 사정이 있다 하여 달리 볼 수는 없다.
(4) 따라서 이 사건 토지에서 전라남도가 협의취득한 부분을 제외한 나머지 토지, 즉 이 사건 토지 산 (지번 2 생략) 중 403㎡, 산 (지번 3 생략) 중 18,246㎡, 산 (지번 4 생략) 중 6,825㎡, 산 (지번 5 생략) 중 27,219㎡는 특례법에서 정한 환매요건을 갖춘 환매대상토지라 할 것이다.
나. 손해배상책임의 발생 등
(1) 특례법 제9조 제5항에 의하여 준용되는 구 토지수용법(법률 제6656호로 폐지되기 전의 것) 제72조 제1항이 환매할 토지가 생겼을 때에는 기업자(사업시행자)가 지체 없이 이를 원소유자 등에게 통지하거나 공고하도록 규정한 취지는 원래 공적인 부담의 최소한성의 요청과 비자발적으로 소유권을 상실한 원소유자를 보호할 필요성 및 공평의 원칙 등 환매권을 규정한 입법이유에 비추어 공익목적에 필요 없게 된 토지가 있을 때에는 먼저 원소유자에게 그 사실을 알려 주어 환매할 것인지 여부를 최고하도록 함으로써 법률상 당연히 인정되는 환매권 행사의 실효성을 보장하기 위한 것이라고 할 것이므로 위 규정은 단순한 선언적인 것이 아니라 기업자(사업시행자)의 법적인 의무를 정한 것이라고 보아야 할 것인바, 특례법상의 사업시행자가 위 각 규정에 의한 통지나 공고를 하여야 할 의무가 있는데도 불구하고 이러한 의무에 위배한 채 원소유자 등에게 통지나 공고를 하지 아니하여, 원소유자 등으로 하여금 환매권 행사기간이 도과되도록 하여 이로 인하여 법률에 의하여 인정되는 환매권 행사가 불가능하게 되어 환매권 그 자체를 상실하게 하는 손해를 가한 때에는 원소유자 등에 대하여 불법행위를 구성한다고 할 것이다( 대법원 2000. 11. 14. 선고 99다45864 판결 참조).
이 사건에 돌아와 살피건대, 피고가 원고에 대하여 이 사건 토지에 관하여 위와 같은 환매권 발생사실을 통지하거나 공고한 적이 없음은 스스로 인정하고 있을 뿐만 아니라, 위에서 든 증거들에 의하면, 이로 인하여 원고가 환매권 행사기간이 도과되도록 환매권을 행사하지 못하였다고 인정할 수 있으므로, 피고는 원고에게 환매권 상실에 따른 손해를 배상할 의무가 있다.
(2) 이에 대하여 피고는 준공탑, 현황판 등이 위 △△도에 설치된 1996. 11.경 원고가 환매권 발생사실을 알았고 그로부터 3년이 지난 때에 위 손해배상채권이 시효로 소멸하였다고 주장하는바, 불법행위로 인한 손해배상청구권의 단기소멸시효의 기산점이 되는 민법 제766조 제1항 소정의 ‘손해 및 가해자를 안 날’이라 함은 손해의 발생, 위법한 가해행위의 존재, 가해행위와 손해의 발생과의 사이에 상당인과관계가 있다는 사실 등 불법행위의 요건 사실에 대하여 현실적이고도 구체적으로 인식하였을 때를 의미하고, 피해자 등이 언제 불법행위의 요건사실을 현실적이고도 구체적으로 인식한 것으로 볼 것인지는 개별적 사건에 있어서의 여러 객관적 사정을 참작하고 손해배상청구가 사실상 가능하게 된 상황을 고려하여 합리적으로 인정하여야 할 것이며, 권리자인 피해자의 위와 같은 주관적 용태, 즉 손해를 안 시기는 시효의 이익을 주장하는 자가 입증할 책임이 있다( 대법원 2006. 10. 27. 선고 2005다32913 판결, 대법원 2008.4.24. 선고 2006다30440 판결 등 참조).
살피건대 이 사건 사업의 세부계획이 변경되어 △△도에 준공탑 등이 설치되는 것을 피고가 알았다는 사정만으로는 원고가 환매권 발생사실을 알았다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 원고가 피고에 대하여 환매청구를 하였다가 거절당한 2004. 2.경 이전에 이 사건 토지에 관하여 환매권이 발생하였는데 피고가 이를 통지 또는 공고하지 아니하여 환매권의 행사를 하지 못하게 되었고 그에 따른 손해배상을 피고에게 청구할 수 있었다는 사정을 알고 있었음을 인정할 아무런 증거가 없으므로, 피고의 위 주장은 받아들이지 아니한다.
다. 손해배상의 범위
특례법상 원소유자 등의 환매권상실로 인한 손해배상액은 환매권상실 당시의 목적물의 시가에서 환매권자가 환매권을 행사하였을 경우 반환하여야 할 환매가격을 공제한 금원으로 정하여야 할 것이므로, 환매권상실 당시의 환매목적물의 감정평가금액이 특례법 제9조 제1항 소정의 '지급한 보상금'에 그 때까지의 당해 사업과 관계없는 인근유사토지의 지가변동률을 곱한 금액보다 적거나 같을 때에는 위 감정평가금액에서 위 '지급한 보상금'을 공제하는 방법으로 계산하면 되지만, 이를 초과할 때에는 {환매권 상실 당시의 감정평가금액 - (환매권 상실 당시의 감정평가금액 - 지급한 보상금 × 지가상승률)}로 산정한 금액, 즉 위 '지급한 보상금'에 당시의 인근유사토지의 지가상승률을 곱한 금액이 손해로 된다고 할 것이다( 대법원 2000. 11. 14. 선고 99다45864 판결 참조).
피고가 원고에게 지급한 이 사건 사업 관련 보상금에서 이 사건 토지 산 (지번 3 생략) 중 18,246㎡ 부분에 대한 금원이 3,649,200원(= 4,186,400원×18,246㎡/20,932㎡, 보상금을 면적별로 안분한 금액으로 원 미만 버림, 이하 같다)이고, 이 사건 토지 산 (지번 4 생략) 중 6,825㎡ 부분에 대한 금원이 8,872,500원(= 21,366,800원×6,825㎡/16,436㎡)이며, 이 사건 토지 산 (지번 2 생략) 중 403㎡, 산 (지번 5 생략) 중 27,219㎡ 부분에 대한 금원이 35,908,600원{= 51,868,700원×(403㎡ + 27,219㎡)/39,899㎡}인 점은 앞서 인정한 사실에 비추어 알 수 있고, 감정인 강진권의 시가감정결과 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 토지 산 (지번 3 생략) 중 18,246㎡ 부분의 환매권 상실시점인 1997. 11. 16. 당시 시가는 401,412,000원(= 407,088,000원×18,246㎡/18,504㎡, 감정시가를 면적별로 안분한 금액으로 원 미만 버림, 이하 같다)이고, 이와 관련된 인근유사토지 지가상승률은 1987. 10. 29.부터 1997. 11. 16.까지 300%인 사실, 이 사건 토지 산 (지번 2 생략) 중 403㎡, 산 (지번 4 생략) 중 6,825㎡, 산 (지번 5 생략) 중 27,219㎡ 부분의 환매권 상실시점인 1999. 4. 14. 당시 시가 합계는 826,728,000원{= 1,232,904,000원×(403＋6,825＋27,219)㎡/(8,295＋8,213＋7,061＋27,802)㎡}이고, 이와 관련된 인근유사토지 지가상승률은 1989. 4. 14.부터 1999. 4. 14.까지 158.33％인 사실을 인정할 수 있으므로, 환매권상실 당시 이 사건 토지의 감정평가금액이 특례법 제9조 제1항 소정의 '지급한 보상금'에 그 때까지의 인근유사토지의 지가변동률을 곱한 금액을 초과함이 계산상 명백하여, 이 사건 토지에 관한 환매권 소멸로 인한 손해액은 각 '지급한 보상금'에 환매권 소멸 당시까지의 인근유사토지의 지가상승률을 곱한 금액이 된다고 할 것이다.
따라서 환매권 소멸로 인한 원고의 손해액은 이 사건 토지 산 (지번 3 생략) 중 18,246㎡에 관하여 금 10,947,600원 (= 보상금 3,649,200원 × 지가상승률 300%), 이 사건 토지 산 (지번 2 생략) 중 403㎡, 산 (지번 4 생략) 중 6,825㎡, 산 (지번 5 생략) 중 27,219㎡ 부분에 관하여 금 70,901,915원{= (보상금 8,872,500원 ＋ 보상금 35,908,600원) × 지가상승률 158.33％}이라 할 것인바, 결국 피고는 원고에게 금 81,849,515원(= 10,947,600원＋ 70,901,915원) 및 그 중 10,947,600원에 대하여는 환매권 소멸일인 1997. 11. 17.부터, 나머지 금 70,901,915원에 대하여는 환매권 소멸일인 1999. 4. 15.부터 각 이 판결 선고일인 2009. 5. 15.까지는 민법에서 정한 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진등에관한특례법에서 정한 연 20%의 각 비율에 의한 지연손해금(원고는 이 사건 소장송달 다음날부터 이 판결 선고일까지도 위 특례법에서 정한 연 20%의 비율에 의한 지연손해금의 지급을 구하나, 피고가 손해배상금의 존부 및 액수에 관하여 항쟁함이 상당하므로, 원고의 이 부분 청구는 받아들이지 아니한다)을 지급할 의무가 있다.
4. 결 론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유있어 인용하고, 나머지 청구는 이유없어 기각하여야 할 것인데, 제1심 판결은 이와 일부 결론을 달리 하여 부당하므로, 원고의 이 사건 항소는 위 인정범위 내에서 이유있어 받아들이기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 부동산 표시 생략]
판사 선재성(재판장) 정문수 문준섭