【원 고】
【피 고】
성남시 분당구청장
【변론종결】
2016. 6. 8.
【주 문】
1. 원고의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
주위적으로 피고가 2014. 12. 31.자 원고에게 부과처분한 건축이행강제금 33,393,000원 중 10,228,000원을 취소하고, 예비적으로 피고가 2014. 12. 31. 원고에게 부과처분한 건축이행강제금 33,393,000원 중 10,228,000원은 무효임을 확인한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 성남시 분당구 (주소 생략) 지상의 3층 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 소유자이다.
나. 피고는, 원고가 무단으로 이 사건 건물에 관하여 2012. 1. 6.경 지하 1층 용도변경 및 지상 1, 2층 대수선한 사실이, 2012. 4. 12.경 지상 3층 대수선 및 옥탑방(4층) 증축한 사실이 적발되었음에도 피고의 원상복구 시정명령 및 시정 촉구명령에 응하지 않는다는 이유로, 이행강제금 부과예고를 거쳐 2014. 12. 31. 원고에 대하여 이행강제금 35,948,000원의 부과처분을 하였다(피고는 2012년도에도 원고에게 같은 이유로 이행강제금 24,070,000원을 부과한 바 있다).
다. 원고는 이에 불복하여 2015. 6. 2. 경기도행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나, 2015. 8. 12. 위 부과처분의 취소를 구하는 주위적 청구가 제소기간 도과를 이유로 각하되었다.
라. 한편 피고는 2016. 5. 25. 이 사건 건물 중 옥탑방 증축 부분과 관련한 이행강제금 액수를 산정함에 있어서 건물의 구조지수를 착오로 잘못 적용하였다는 이유로 위 이행강제금 중 2,555,000원을 감액하였다(이하 감액되고 남은 위 2014. 12. 31.자 이행강제금 부과처분 부분을 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정근거] 다툼 없음, 갑 1 내지 3, 갑 6, 을 1 내지 12의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지
2. 주위적 청구의 소의 적법 여부
가. 피고의 본안 전 항변
원고의 2015. 4. 2.자 의견제출서는 잘못 산정된 이행강제금을 정정해 달라는 의견만 있을 뿐이므로 행정심판청구서로 볼 수 없고, 원고는 2014. 12. 31.자 위 부과처분 통지서를 2015. 1. 8. 송달받고도 그로부터 90일이 지난 2015. 6. 2.에서야 행정심판을 청구하였다가 각하재결을 받았으며, 이 사건 소도 위 처분을 안 날로부터 90일이 지나 제기된 것이므로, 원고의 주위적 청구는 부적법하여 각하되어야 한다.
나. 판단
행정심판법 제19조, 제23조의 규정 취지와 행정심판제도의 목적에 비추어 보면 행정심판청구는 엄격한 형식을 요하지 않는 서면행위로 해석되므로, 위법·부당한 행정처분으로 인하여 권리나 이익을 침해당한 자로부터 그 처분의 취소나 변경을 구하는 서면이 제출되었을 때에는 그 표제와 제출기관의 여하를 불문하고 이를 행정소송법 제18조 소정의 행정심판청구로 보아야 하며, 심판청구인은 일반적으로 전문적 법률지식을 갖지 못하여 제출된 서면의 취지가 불명확한 경우가 적지 않을 것이나, 이러한 경우 행정청으로서는 그 서면을 가능한 한 제출자에게 이익이 되도록 해석하고 처리하여야 한다(대법원 2007. 6. 1. 선고 2005두11500 판결 참조).
이 사건에 관하여 보건대, 원고는 이 사건 처분서를 송달받은 2015. 1. 8.로부터 90일이 지난 이후인 2015. 6. 2. 행정심판을 청구하였으나, 이 사건 처분의 취소를 구하는 주위적 심판청구가 청구기간을 도과를 이유로 각하재결을 받은 사실은 앞서 본 바와 같고, 위에서 든 증거에 더하여 갑 4, 5, 을 13의 각 기재 및 이 법원에 현저한 사실에 의하면, 원고는 2014. 12. 31.자 이행강제금 부과처분 통지서를 송달받은 2015. 1. 8.로부터 90일 이내인 2015. 4. 2.경 피고에게 ‘의견제출서’(갑 4, 을 13)라는 제목의 문서를 제출한 사실, 그 의견제출서에는 원고의 이름과 주소, 전화번호 및 원고의 인영이 날인되어 있고, 상대방 처분기관으로 피고가 표시되어 있으며, (예정된) 처분의 제목으로 ‘건축법 위반 이행강제금 부과’가 기재되어 있고, 그 구체적인 내용으로는 ‘이 사건 처분에 대하여 잘못 산정된 것을 정정해 달라’는 제출취지와 함께 위 2014. 12. 31.자 부과처분의 이행강제금 액수를 산정함에 있어서 부과요율, 시가표준액 산출방법 등에 대하여 구체적으로 다투고 있는 사실이 인정된다. 이에 따르면 비록 원고가 2015. 4. 2.자로 피고에게 제출한 문서의 표제가 ‘의견제출서’라고 기재되어 있고 그 제출기관도 재결청이 아닌 피고라 하더라도, 피청구인인 처분청과 청구인의 이름, 주소 및 날인이 되어 있고, 심판청구의 대상이 되는 이 사건 처분의 제목 및 내용과 심판청구의 취지 및 이유 등이 기재되어 있는 것을 알 수 있는바, 결국 위와 같은 법리에 따르면 위 의견제출서는 그 표제와 제출기관의 여하를 불문하고 이를 행정소송법 제18조 소정의 행정심판청구로 보는 것이 상당하므로, 원고의 주위적 행정심판청구가 제소기간을 도과하였다는 이유로 각하한 위 재결은 위법하고, 그로부터 90일 이내에 제기된 이 사건 주위적 청구는 적법한 것으로 볼 수 있다.
따라서 피고의 위 본안 전 항변은 받아들이지 아니한다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
주위적, 예비적 청구에 관하여 함께 본다.
가. 원고의 주장
원고는 이 사건 처분에 아래와 같은 하자가 존재하고, 그 하자는 위법하거나 중대·명백하여 무효이므로 위 이행강제금 액수 중 그 하자로 인해 잘못 산정한 합계 10,228,000원 부분이 감액되어야 한다는 취지로 주장한다[한편 원고의 주장 중 옥탑방(4층) 증축과 관련한 구조지수 적용의 하자 주장에 대해서는, 피고가 이를 반영하여 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분 중 일부 액수를 감액하였다].
이 사건 건물 중 지하 1층의 무단 용도변경과 관련하여, 이 부분은 1997년경 신축 후 바로 대피소를 가구 분할하여 주거용으로 사용하여 온 것이어서 그 당시의 건축법 시행령에서 정한 부과요율 3/100이 적용되어야 하고 위 건물의 경과년수별 잔가율의 적용지수도 1997년이 기준이 되어야 함에도, 피고는 적발시기인 2012년을 기준으로 부과요율(10/100)과 위 잔가율의 적용지수를 적용한 잘못이 있다.
이 사건 건물 중 1, 2, 3층의 무단 대수선(가구 분할)과 관련하여, 위 대수선은 2012년도에 행한 것이나 이 사건 건물은 1997년도에 신축된 것이므로,『경기도 2014년 건물 및 구분지상권 시가표준액 조정기준』(이하 ‘이 사건 시가기준’이라 한다) [별표 2]에서 규정하고 있는 대수선 해당 건물에 대한 건축년도를 계산하는 공식에 따라 이 사건 건물에 대한 신축년도를 2000년으로 보고 이를 기준으로 계산한 경과년수별 잔가율 0.580을 적용하여야 함에도, 피고는 이와 달리 계산하였다.
무단 대수선으로 인한 이행강제금을 산출하기 위하여 이 사건 건물에 관한 시가표준액을 산정함에 있어서 건축법 제80조 제1항 제2호 및 지방세법령과 그 시행규칙에 따른 이 사건 시가기준의 [별표 2]에 의하면 대수선건물의 경우 신축건물시가표준액에 해당지수인 25%를 곱하여 건축물의 시가표준액을 산출하도록 규정되어 있음에도 피고는 이를 반영하지 아니하였다.
나. 관계 법령
별지와 같다.
다. 판단
1) 위 주장에 대하여
앞서 든 증거와 변론 전체의 취지에 의하면, 피고의 담당공무원이 2012. 1.경 최초로 이 사건 건물의 지하 1층이 무단으로 대피소에서 주거지로 용도변경된 사실을 적발하였고, 특히 현장사진(을 1 참조)에 의하면, 적발 당시 지상 1, 2층에 대하여 가구를 분할하는 공사와 함께 지하 1층에 대하여도 주거지 용도로 리모델링하는 것으로 보이는 공사가 진행 중이었던 사실을 인정할 수 있고, 이에 반하는 듯한 갑 7의 기재만으로는 이 사건 건물의 지하 1층이 1997.경 신축 직후에 이미 용도변경된 것이라고 단정하기 어려우며, 여기에 행정청으로서는 개인 소유 건물 내부의 불법적인 용도변경이나 사용 등에 대해서 정확한 행위시점을 파악하는 것이 사실상 곤란하여 적발시점을 행위년도로 취급하는 것이 어느 정도 불가피한 점 등을 감안해 보면, 이 사건에서 원고의 위와 같은 무단 용도변경행위에 대하여 단속연도인 2012년을 기준으로 부과요율 및 경과년수별 잔가율 적용지수을 적용한 피고의 조치에 위법이 있다고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 위 , 주장에 대하여
원고의 위 각 주장은, 행정청이 건축법 위반에 따른 이행강제금을 부과할 때 그 금액 산출의 기초가 되는 건축물의 시가표준액을 산정함에 있어서 지방세법령 및 그 시행규칙에 근거한 이 사건 시가기준이 적용됨을 전제로 하고 있는바, 이를 함께 본다.
별지 관계 법령의 기재와 같이, 무단 대수선으로 인한 건축법 위반에 따른 이행강제금의 부과 방법 및 기준을 정하고 있는 건축법(2015. 8. 11. 법률 제13471호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제80조 제1항 제2호 및 건축법 시행령 제115조의2와 이와 관련한 [별표 15]의 제1항 및 제1의2항의 각 규정의 내용에 의할 때, 건축법에 따른 이행강제금을 산정할 때 따르도록 한 ‘지방세법에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액’이란, 아래 이유와 같이 대수선한 건물 ‘전체’의 신축건물시가표준액을 의미하는 것으로 해석함이 타당하고, 이와는 달리 원고의 주장과 같이 지방세법령 및 그 시행규칙에 근거하여 마련된 이 사건 시가기준에 따라 신축건물시가표준액에 25%의 지수를 곱하여 산출해야 하는 것은 아니다. 따라서 원고의 위 각 주장도 이유 없다.
○ 건축법에 따른 이행강제금은 건축법 제80조 제1항 제2호에서, “지방세법에 따라 ‘그 건축물에 적용되는 시가표준액’에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액”으로 규정하고 있는바, 여기서 말하는 ‘그 건축물에 적용되는 시가표준액’이란 ‘제1호 외의 위반 건축물에 적용되는 시가표준액’ 즉, ‘대수선 후 건물시가표준액’으로 해석할 수 있고, 이러한 해석이 문리해석에 반한다고 볼 수 없다.
○ 지방세법(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)에 따르면 건축물을 개수(대수선)한 경우 대수선으로 인하여 증가한 가액을 과세표준으로 하고 있는바(제10조 제3항 참조), 이 사건 시가기준은 이러한 지방세법상의 대수선건물의 과세표준 즉, 대수선으로 인하여 증가한 가액을 산정하기 위한 방편으로 25%라는 지수를 곱하도록 한 것이다. 한편 지방세법 제4조 제1항에서는 이 법에 적용하는 토지 및 주택에 대한 시가표준액은 『부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률』에 따라 공시된 가액으로 한다고 규정하고 있는바, 건축법 제80조 제1항 제2호에서 말하는 ‘지방세법에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액’이란 위와 같은 지방세법 제4조 제1항에 따른 토지 및 주택에 대한 시가표준액 산정 원칙에 따르라는 것으로 이해할 수 있다(참고로 지방세법에서 재산세에 관하여는 대수선으로 인하여 증가한 가액이 아니라 대수선 후 전체 건물시가표준액을 과세표준으로 하여 재산세를 산정·부과하고 있다. 제110조 제1항 참조).
○ 무단 대수선의 경우에는 무단 신축이나 증축과 달리 건물의 가치 증가 부분을 특정하거나 그 액수를 평가하는 것이 어려운 경우가 있을 수 있고, 그 대수선의 방법과 정도에 따라 사실상 건축물 전체의 기능과 효용을 향상시키는 대수선도 있을 수 있는데, 특히 후자의 경우 건물의 신축과 별다른 차이가 없음에도 원고가 주장하는 방식으로 이행강제금 액수를 계산할 경우 무단 건물 신축에 비해 상대적으로 현저히 적은 액수의 이행강제금을 부과할 수밖에 없어 형평성의 문제가 발생할 수 있다.
○ 건축법 제80조 제1항 제1호와 제2호를 비교해 보면, 그 위반 건축물의 시가표준액에 곱하는 요율이 100분의 50(제1호)과 100분의 10 이하(제2호)로 차이가 나는데, 입법자의 의도는 위와 같은 요율의 차이로써 더 중대한 건축법 위반행위인 무단 신축이나 증축에 대하여 더 많은 액수의 이행강제금을 부과하려는 데 있는 것이지, 그보다 낮은 요율을 적용하는 무단 대수선 건물의 경우 굳이 합법적인 대수선에 있어서 취득세 과세표준을 산정하기 위한 방법으로 마련된 이 사건 시가기준을 적용하여 이행강제금의 산출기초가 되는 시가표준액까지 낮춤으로써 제1호에 비하여 상대적으로 훨씬 더 낮은 이행강제금 액수가 산정되도록 하는 데 있다고 보이지 아니한다.
○ 기본적으로 이 사건 시가기준은 합법적인 대수선으로 가치가 증대한 건축물에 대하여 취득세를 부과하기 위한 목적으로 그 취득세 과세표준의 산정을 위한 건물시가표준액을 정하는 기준으로 마련된 것인 반면, 건축법에 따른 이행강제금은 위반 건축물의 방치를 막기 위해 행정청이 시정조치를 명하였음에도 건축주 등이 이를 이행하지 아니한 경우에 행정명령의 실효성을 확보하기 위하여 시정명령 이행 시까지 지속해서 부과되는 것으로 위법한 건축물의 시정에 초점이 있는 것이어서, 그 이행강제금의 산정에 있어서 이 사건 시가기준이 반드시 적용되어야 할 논리적 이유나 당위성을 발견하기 어렵다.
○ 한편 원고는 이 부분 주장을 예비적 청구 즉, 이 사건 처분의 무효 확인을 구하는 청구원인의 하나로 주장하고 있는데, 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분의 전제가 되는 건축법 제80조 제1항 제2호와 이 사건 시가기준의 적용 여부 등에 관하여 다툼의 여지가 있음이 분명하므로, 행정청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분의 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없으므로(대법원 2012. 11. 29. 선고 2012두3743 판결 등 참조), 이런 점에서도 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.
라. 소결론
따라서 원고의 주위적, 예비적 주장은 모두 받아들일 수 없고, 이 사건 처분은 적법하다.
4. 결 론
원고의 청구를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 김강대