【원고, 피항소인】
【피고, 항소인】
상주시장 (소송대리인 법무법인 세영 담당변호사 전하은)
【제1심판결】
대구지법 2008. 10. 22. 선고 2008구합640 판결
【변론종결】
2009. 7. 10.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2008. 2. 12. 원고에 대하여 한 도시관리계획시설(폐기물처리시설)입안제안 거부처분을 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고의 사업계획서 제출과 대구지방환경청장의 적합 통보 등
(1) 원고는 2005. 5. 3. 환경사업 및 그에 부수되는 일체의 사업을 영위하기 위해 설립된 주식회사인데, 그 무렵 상주시 (지번 1 생략) 공장용지 20,221㎡(이하 ‘당초사업예정부지’라고 한다)에서 전국의 각급 의료기관에서 배출되는 지정폐기물인 감염성폐기물(폐기물관리법이 2007. 1. 3. 법률 제8213호로 일부 개정되면서 그 명칭이 ‘의료폐기물’로 변경되었다. 이하 ‘감염성폐기물’이라는 종전 명칭을 그대로 사용하기로 한다)을 수거하여 이를 처리하는 감염성폐기물 중간처리업을 하기로 하고, 같은 해 7. 14. 폐기물관리법 제26조 제1항 등의 관련 규정에 따라 대구지방환경청장에게 당초사업예정부지에서 위 감염성폐기물을 소각하여 처리하는 내용의 폐기물처리시설(이하 ‘이 사건 폐기물처리시설’이라고 한다) 설치·운영에 관한 사업계획서(이하 ‘당초사업계획서’라 한다)를 제출하였다.
(2) 이에 대구지방환경청장은 2005. 8. 10. 원고 제출의 당초사업계획서에 관하여 기술검토회의를 개최하였고, 그 후 원고로부터 기술검토회의에서 지적된 일부 미비사항을 보완한 자료를 제출받자, 같은 달 26. 원고에게 당초 사업계획에 관한 적정통보를 하였다.
(3) 그 후 원고는 당초사업예정부지를 (지번 2~6 생략)(이하 ‘이 사건 사업예정지’라고 한다)로 변경하기로 하고, 2006. 2. 22. 대구지방환경청장에게 당초사업예정부지를 이 사건 사업예정지로 변경하는 내용의 감염성폐기물 처리사업 변경계획서(이하 ‘변경계획서’라고 한다)를 제출하였다.
(4) 대구지방환경청장은 2006. 3. 13. 피고 및 경상북도지사에게 원고 제출의 변경계획서가 타법에 저촉되는지의 여부를 검토하여 달라고 의뢰하였는데, 피고는 2006. 3. 13. 대구지방환경청장에게 “원고 제출의 변경계획서에 의하면, 원고가 설치하고자 하는 폐기물처리시설은 1일 처리용량이 24t이기 때문에 1일 처리용량 10t을 초과하는 시설로서 도시관리계획시설결정대상에 해당되어 그에 관한 도시관리계획시설결정이 있어야 하는 것 이외에는 관련 법률에 저촉되는 점이 없다. 그러나 이 사건 사업예정지 주변은 청정지역으로서 문장대 포도단지, 속리산국립공원이 위치하고 있는데, 이 사건 사업예정지에 원고가 감염성폐기물처리시설을 설치할 경우 이 사건 사업예정지 주변에서 생산되는 포도나 생오이 등의 가격하락과 인접 축산농가의 피해, 충북 보은군 마로면 임곡리 서당골 청소년관광수련원 시설이용자의 급격한 감소 및 백두대간의 경관훼손 등을 초래할 우려가 있다. 이로 인하여 이 사건 사업예정지 주변의 상주시 화남면, 화서면, 충북 보은군 마로면 주민 500여 명이 원고의 감염성폐기물처리시설 설치반대추진위원회를 결성하여 상주시에 반대민원을 제기하고 있다. 따라서 원고 제출의 변경계획서에 관하여 신중하게 검토할 필요가 있다”는 의견을 제시하였다.
(5) 한편 대구지방환경청장은 2006. 3. 22. 원고에게 변경계획서에 대한 적합통보를 하였으며, 이에 따라 같은 달 24. 경상북도지사는 대기배출시설 설치허가를 하였다.
나. 도시관리계획시설결정 입안제안서의 제출
(1) 그러자 원고는 2006. 10. 2. 피고에게 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제26조 제1항의 규정에 따라 이 사건 폐기물처리시설에 관하여 도시관리계획시설(폐기물처리시설)결정 입안제안서(이하 ‘이 사건 제안서’라고 한다)를 제출하였다.
(2) 이에 피고는, 우선 2006. 10. 17. 피고 소속 관련 각 부서(도시과, 종합민원처리과, 환경보호과, 재난안전관리과) 및 화남면장에게 이 사건 제안서에 기한 도시관리계획시설(폐기물처리시설)결정안에 관한 의견을 조회하였는데, 화남면장은 “사업설치 대상지 인근의 하천은 금강수계로서 상수원보호구역인 대청댐 상류지역이고 속리산 국립공원으로부터 직선거리 약 1.5km 떨어진 지역으로서, 소각으로 인한 분진 및 다이옥신 대량배출로 인하여 주민 건강 영향 및 친환경 농업 장애, 청정지역 자연환경 파괴 등의 이유로 지역 주민들의 여론이 상당히 부정적이며, 향후 폐기물 유입량에 대한 정확한 조사, 보관·처리에 대한 예방대책의 수립, 배출기준치 이하의 다이옥신에 장기간 노출될 경우에 대한 연구의 선행, 농민들의 피해보전방안, 농산물의 유통 및 판매에 미치는 영향 등에 대한 조사, 냉각수 용수 확보를 위한 구체적인 계획 등에 대하여 추가적인 대책이 수립되어야 한다는 등의 이유로 주민들의 집단행동 및 집단 민원이 발생할 우려가 매우 높다”고 회신하였다.
(3) 또한 피고는, 2006. 10. 27.부터 같은 해 11. 14.까지 국토계획법 제28조, 같은 법 시행령 제22조 등의 규정에 따라 주민들의 의견청취를 위하여 이 사건 제안서에 기한 도시관리계획시설(폐기물처리시설)결정안에 대한 공람·공고를 하였는데, 장유수 등 지역 주민 3,108명은 이 사건 사업예정지에 감염성폐기물처리시설을 설치하는 경우 토양 및 수질 오염이 우려되고, 지역특산물인 곶감과 생오이의 생산과 판매가 어렵게 되며, 이 사건 사업예정지는 친환경 농업지역이므로, 이 사건 제안서에 기한 도시관리계획시설(폐기물처리시설)결정안에 반대한다는 의견을 제시하였다.
(4) 다시 피고는 2006. 11. 15. 국토계획법 및 같은 법 시행령에 따라 상주시의회의 의견을 듣기 위하여 시의회에 이 사건 제안서에 기한 도시관리계획시설(폐기물처리시설)결정안을 송부하였는데, 상주시의회의 제1차산업건설위원회에서는 같은 달 23. 상주 지역이 청정지역이라는 점, 주민 3,108명이 이 사건 제안서에 기한 도시관리계획시설(폐기물처리시설)결정안에 대하여 반대하고 있는 점, 이 사건 사업예정지에 감염성폐기물처리시설이 설치되는 경우 그 주변에 토질 및 수질 오염을 초래할 수 있는 점 등을 들어 이 사건 제안서에 기한 도시관리계획시설(폐기물처리시설)결정안에 반대한다는 의견을 제시하였고, 상주시의회는 그 달 24. 본회의를 개최하여 제1차산업건설위원회가 제시한 의견대로 이 사건 제안서에 기한 도시관리계획시설(폐기물처리시설)결정안에 반대하기로 의결하였다.
(5) 마지막으로 피고는, 2006. 12.경 상주시도시계획위원회에 국토계획법 제26조 제1항, 그 시행령 제20조 제2항, 상주시도시계획조례 제6조의 각 규정에 따라 이 사건 제안서에 기한 도시관리계획시설(폐기물처리시설)결정안에 대한 자문을 의뢰하였는데, 시도시계획위원회는 같은 달 14. 이 사건 사업예정지 주변지역은 청정지역이어서 그 곳에 혐오시설인 감염성폐기물처리시설을 설치하는 것은 부적절한 점, 경기불황시 소각로를 운영하지 않아 폐기물을 방치함으로 말미암아 민원이 발생할 소지가 큰 점, 이 사건 사업예정지는 인근의 충청도와 접한 지역이어서 그 곳에 감염성폐기물처리시설을 설치할 경우 지방자치단체 간의 분쟁이 발생할 가능성이 있는 점, 폐기물저장과정에 자연발화와 소각로역화 현상으로 화재가 발생할 우려가 있는 점 등의 사유로 이 사건 제안서에 기한 도시관리계획시설(폐기물처리시설)결정안을 부결한다는 의견을 제시하였다.
다. 피고의 2006. 12. 18.자 통보 및 이에 대한 행정소송의 제기
(1) 그러자 피고는 2006. 12. 18. 원고에게 ‘원고 제출의 이 사건 제안서와 관련하여 그 내용에 따른 입안 여부에 대하여 상주시도시계획위원회에 자문을 거친 결과, 이 사건 제안서에 기한 도시관리계획시설(폐기물처리시설)결정안은 상주시도시계획위원회에서 부결되었다’는 내용의 통보(이하 ‘2006. 12. 18.자 통보’라 한다)를 하였다.
(2) 원고는 피고의 위 2006. 12. 18.자 통보를 이 사건 제안서에 기한 도시관리계획시설(폐기물처리시설)결정 입안제안에 대한 거부처분으로 보고, 피고를 상대로 하여 경상북도지사에게 위 거부처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였는데, 경상북도지사는 2007. 4. 5. 위 통보가 처분으로서 위법하거나 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다는 이유로 원고의 청구를 기각하는 재결을 하였다.
(3) 한편 원고는 2007. 2. 9. 대구지방법원에 위 2006. 12. 18.자 통보가 위법한 처분이라고 주장하며 그 취소를 구하는 행정소송을 제기하였는데, 위 법원에서는 2007. 11. 7. 위 통보는 처분의 근거와 이유가 제시되지 않아 절차상 하자 있는 위법한 처분이라는 이유로 이를 취소하는 판결( 대구지방법원 2007구합421)을 선고하였고, 항소심( 대구고등법원 2007누1850호)에서는 뒤에서 보는 바와 같이 피고가 이 사건 처분을 함으로써 종전 처분인 위 2006. 12. 18.자 통보를 묵시적으로 철회하였다는 이유로 원고의 소를 각하하는 판결을 선고하였고 위 판결은 그대로 확정되었다.
라. 2008. 2. 12.자 이 사건 처분
피고는 2008. 2. 12. 원고에게 다음과 같은 사유로, 원고의 이 사건 제안서에 기한 도시관리계획시설(폐기물처리시설)결정 입안제안을 반려한다는 내용의 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다.
(1) 이 사건 사업예정지는 2020년 목표 상주시 도시기본계획상 화북면 소재 속리산 국립공원과 화남면, 모서면 백화리 자연공원을 연계한 관광개발권역으로 설정된 청정지역으로서 폐기물처리시설을 설치함은 도시기본계획과 부합되지 않는다(제1처분사유).
(2) 상주시 도시계획위원회가 청정지역의 보전, 보은군 접경지역으로 지역간 분쟁발생, 소각로 역화현상으로 화재발생, 폐기물로 인한 민원발생 등을 사유로 폐기물처리시설의 건립에 대하여 반대의견을 제시하였다(제2처분사유).
(3) 상주시는 청정 무공해지역의 이미지로 곶감, 쌀, 오이 등의 특산물을 전국에 판매하고 있으며, 특히 화남면 대부분의 주민이 곶감, 오이, 과수 등 특용작물을 재배, 판매하여 자녀의 학비 조달 및 생계를 영위하고 있는데, 폐기물처리시설이 설치되면 지역의 이미지가 손상되어 주민의 삶에 막대한 지장을 초래할 것이다(제3처분사유).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제3 내지 12호증, 갑 제14호증, 갑 제24호증, 갑 제25호증의 22, 을 제1호증의 1 내지 4, 을 제2호증, 을 제3호증의 1, 2, 을 제4호증의 1, 2, 을 제5호증의 1 내지 3, 을 제8호증의 4 내지 9의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
원고는 아래와 같은 사유로 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하므로, 취소되어야 한다고 주장한다.
(1) (제1처분사유에 관하여) 상주시 2020년 도시기본계획은 행정청인 피고에 대하여 아무런 법적 구속력이 없을 뿐만 아니라 이 사건 처분 후인 2008. 7. 31.자로 승인된 것으로서 이 사건 처분의 위법 여부를 판단하는 근거가 될 수 없고, 가사 위 도시기본계획에 의하더라도 이 사건 폐기물처리시설은 국토계획법, 건축법 등 관계 법령에 저촉되는 것이 없이 주변경관이나 자연환경과 조화롭게 친환경적으로 설계되었고 폐기물처리에 관한 모든 과정을 최첨단 기술을 통하여 상시 감독하도록 되어 있어 도시기본계획과 배치되는 것도 아니므로, 이와 다른 전제에 선 이 사건 처분은 위법하다.
(2) (제2, 3처분사유에 관하여) 상주시 도시계획위원회에서 반대의견을 제시하였다고 하여 피고가 반드시 그 의견에 구속되어야 하는 것은 아니고, 한편 원고는 이 사건 사업예정지에 설치하고자 하는 폐기물처리시설에 대하여 관련 행정기관, 환경오염 관련 전문기관으로부터 대기오염방지계획의 적정성, 소각시설운영체계 등 시설의 기술적, 환경적 타당성 등에 관하여 적정하다는 판정을 받았으므로, 위 폐기물처리시설이 설치되더라도 이 사건 사업예정지 주위에 환경오염 등이 발생할 우려는 전혀 없으며, 위와 같은 환경오염 및 화재발생의 우려, 소각로의 방치로 인한 민원발생, 인근지역인 충청도와의 분쟁발생 역시 그 근거가 없는 막연한 주장에 불과하다.
(3) 도시관리계획을 입안·결정함에 있어서는 이익형량을 전혀 하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 도시관리계획결정은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라 할 것인데, 이 사건 폐기물처리시설이 설치됨으로써 인근 주민들의 사익 또는 국가나 사회가 피해를 받는 공익은 거의 없거나 무시할 수 있는 수준인 반면 장기간 동안 많은 비용을 투입한 원고가 입게 될 손해가 훨씬 큼에도 피고가 이 사건 처분을 하였으므로 재량권을 일탈·남용하였다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단
가. 관계 법령
별지 기재와 같다.
나. 인정 사실
(1) 사업계획서 및 환경성조사서의 주요 내용
원고가 이 사건 폐기물처리시설에 대하여 대구지방환경청장으로부터 적정통보를 받고, 이 사건 사업제안서에 첨부한 사업계획서 및 환경성조사서의 주요 내용은 아래와 같다.
[사업계획서] 영업대상폐기물 : 감염성 폐기물 보관시설 : 215㎥(병리폐기물, 손상성폐기물, 폐합성수지, 탈지면류, 혼합감염성 210㎥, 조직물류 냉동창고 5㎥, 1일 평균처리량의 3일분 이상 5일분 이하로 보관할 수 있는 규모) 1일 평균처리량 : 24t/일 폐기물 처리시설 : 소각시설 1식, 처리능력 24t/일, 연속식 대기오염방지시설 : 선택적비촉매환원시설(SNCR), 원심력집진기, 반건식세정기, 건식세정기, 여과식집진기 소독시설 : 고압분사식 소독기 1식 기술능력 : 폐기물 처리업 허가신청시 1인 확보 영업구역 : 전국[환경성 조사서] 1. 지형 및 지질 본 사업지구는 기존에 개발이 완료된 지역으로 지형상의 변화는 없고, 성토 및 절토가 없어 이로 인한 사면의 발생도 없다. 2. 동·식물상 이미 개발이 되어 있는 곳으로 산림의 훼손이나 동물상의 통행로의 영향 및 식물상의 변화가 더 이상 발생하지 않는 나대지이다. 3. 대기질 대기질 예측결과 주변 대기민감시설(임실마을 일원, 안골마을, 연화사사찰, 서측 독립가옥 및 사육시설, 남측 독립가옥 및 한국장석, 북동측 독립가옥 및 상주석회채광장)에 대하여 일정한 양의 분진이 증가하나, 매연 및 악취, 다이옥신의 경우는 모두 배출기준을 만족할 것으로 예측된다. 4. 수질 이 사건 사업예정지 부근에 가장 인접한 하천은 적암천(지방 2급)으로 근무인원과 기숙사 및 주민복지시설인 체육공원에서 9.5㎥/일 오수의 발생이 예상된다. 5. 소음·진동 이 사건 사업예정지는 현지 토공사 및 기초 공사가 완료된 상태로 소음·진동의 배출이 많은 공사장비가 투입되는 공정이 없어 공사시 소음·진동에 대한 영향은 미미할 것으로 예측된다. 운영시 소각시설 가동에 의해 소음 및 진동이 일부 발생될 것이나 소음·진동이 배출되는 시설 대부분이 건물 안에 설치되고, 사업예정지 주변은 대부분 농경지 및 임야이고, 주변 정온시설과 이격거리가 크므로 정온시설에 미치는 영향은 거의 없을 것으로 예측된다. 6. 폐기물 소각재 및 포집분진량 : 3048.8kg/일 생활폐기물 발생량 : 7.35kg/일 분뇨발생량 : 10.0ℓ/일 7. 경관 이 사건 사업예정지의 표고는 250m 정도로 사업계획상 연돌(굴뚝, 35m)을 설치하여도 사업지구 동쪽의 임야의 정상표고 369m보다 낮아 경관의 주유자원인 능선의 차폐 등은 발생하지 않을 것으로 예측된다. [환경성 조사서 보완보고서] 본 소각장의 연돌높이는 35m이나 국립환경연구원에서 제시한 유효굴뚝높이 산정법에 의해 굴뚝높이를 산정한 결과 99.377m인 것으로 산정되어 지상 40m에서 형성되는 야간 경사풍(북풍)에 대한 영향은 없을 것으로 판단된다. 이 사건 사업예정지와 대기민감시설 사이에 임야가 위치해 있어 수목에 의한 방풍림 효과 및 오염물질저감효과가 있을 것으로 예측된다.
(2) 이 사건 사업예정지 주변의 자연환경 및 생활환경
(가) 이 사건 사업예정지는 상주에서 국도 25호선을 따라 보은 쪽으로 직진하다가 상주석회의 이정표를 따라 좌회전하여 1km 정도 진입한 곳에 위치하고, 구미~이천을 연결하는 중부내륙고속도로와 함께 국도 25호선을 따라 상주~청주간 고속도로가 완공되어 교통이 편리한 곳이다.
(나) 이 사건 사업예정지는 용도지역이 관리지역으로 구분되어 있고, 지목은 잡종지이며, 표고가 240m~250m, 경사도가 0~10도 내외로서 이미 부지 평탄화가 이루어져 추가적인 대규모 성·절토 등의 토목공사는 필요 없는 지역이고, 한편 이 사건 사업예정지 건너편 10m 지점에 위치한 상주시 화남면 (지번 7 생략) 임야의 일부에는 소외 1 주식회사가 피고로부터 개발행위(토석채취)허가를 받아 운영하던 석회석 채광장이 위치하고 있다[그런데 위 임야에 관한 소외 1 주식회사의 산지전용허가신청에 대하여 피고는 2007. 8. 30. 소음, 진동, 분진 등의 주민 피해가 예상된다는 등의 이유로 위 신청을 불허가하는 처분을 하였고, 이에 대하여 소외 1 주식회사가 행정소송을 제기하였는데, 제1심에서 소외 1 주식회사가 패소하였고, 항소심( 대구고등법원 2008누1925)에서도 항소기각 판결이 선고되었다].
(다) 한편, 이 사건 사업예정지로부터 북동쪽으로 350m 정도 떨어진 곳에 상주석회석 채광장 및 7가구가 거주하는 가옥이, 남쪽으로 130m 떨어진 곳에 한국장석의 채석장이 위치하고, 남쪽으로 95m 떨어진 곳에 2가구가 거주하는 가옥이, 서쪽으로 230m 떨어진 곳에 2가구 거주하는 가옥과 사육시설이, 640m 떨어진 곳에 7가구가 거주하는 안골마을과 연화사 사찰이, 남서쪽으로 약 1㎞ 떨어진 곳에 38가구가 거주하는 임실마을이 각 위치하고 있다.
(라) 이 사건 사업예정지 주변 1㎞ 이내 작목별 현황을 보면, 약 8세대의 가구가 한우, 육우, 사슴 등을 사육하면서 축산업을 영위하고 있고, 약 13세대의 가구가 포도, 사과 등의 과수를 재배하고 있으며, 약 5세대의 가구가 인삼을, 약 11세대의 가구가 특수작물인 오미자, 고추, 오디, 더덕, 오이 등을 재배하고 있다.
(마) 이 사건 사업예정지가 속한 상주시 화남면의 경우, 총 420여 가구 중 287가구 정도가 채소, 과수, 특용작물을 재배하면서 생활하고 있고, 상주시는 친환경적인 선진생태도시·지역생활중심도시를 지향하며 대외적으로 청정지역, 무공해지역이라는 점을 강조하면서 지역에서 생산되는 친환경적 농산물의 판매를 홍보하고 있다.
(3) 원고의 사업계획에 따른 감염성폐기물의 처리과정
원고의 사업계획에 따르면, 전국에 산재한 의료기관으로부터 감염성폐기물을 수집·운반하여 조직물류와 태반은 냉동창고에, 감염성폐기물은 보관창고에 보관하였다가 소각하는데, 소각로 출구에서부터 SNCR, 반건식 세정탑 등의 공해방지시설을 통해 배기가스를 배출하며, 소각하고 남은 잔재는 별도의 위탁처리업체에 의하여 처리할 계획이다. 한편 소각로에서 발생한 배출가스 관리는 굴뚝에 환경부 원격제어시스템(TMS)을 부착하여 오염물질 항목별로 관제센터에 실시간으로 전송함으로써 배출가스의 오염물질을 규제기준 이하로 통제할 수 있고, 또한 환경부의 방침대로 감염성폐기물 전용용기에 전자 태그를 붙여 실시간으로 배출, 운반, 처리과정을 파악하는 시스템인 RFID 시스템을 채택하면 오염물질이 적정 수준으로 통제된다고 한다.
(4) 감염성폐기물의 소각과 환경 문제에 관한 종전 연구결과
(가) 감염성폐기물(의료폐기물)이란 보건·의료기관, 동물병원, 시험·검사기관 등에서 배출되는 폐기물 중 인체에 감염 등 위해를 줄 우려가 있는 폐기물과 인체 조직 등 적출물, 실험 동물의 사체 등 보건·환경보호상 특별한 관리가 필요하다고 인정되는 폐기물로서 대통령령으로 정하는 폐기물을 말하는데( 폐기물관리법 제2조 제5호 참조), 일반적으로 감염성폐기물을 소각하면, 다이옥신, 먼지, 매연, 일산화탄소, 수은, 염화수소, 불화수소, 황산화물, 질소산화물 등의 대기오염물질이 발생하게 되고, 이러한 오염물질은 인체나 동식물에 큰 영향을 주는 것으로 알려져 있어 그 소각시설에 대하여는 대기환경보전법 등에 의하여 그 배출허용기준이 엄격하게 통제된다.
(나) 특히 다이옥신은 인체에 미치는 영향이 매우 큰데, 한국폐기물학회에서 작성한 “소각시설 가동에 따른 주변지역에 미치는 환경상 영향(2003년)”에 의하면, 소각장이 가동되면 대기와 토양 중 다이옥신 농도가 소각장 주변에서 가장 높게 나타나고 특히 측정당시 보다 장기간에 걸쳐 미치는 영향이 더 큰 것으로 분석되었다.
또한, 소각장이 분지 등에 위치하고 있을 경우 연돌에서 배출된 대기오염물질이 빠져나가지 못하고 갇혀 있게 되는 연기 갇힘 현상이 발생할 가능성이 크다는 것이 학계의 연구결과(‘사업유형별 평가서 작성을 위한 환경영향평가서 작성가이드라인’, 2007, 한국환경정책평가연구원)인데, 이 사건 사업예정지 및 그 주변지역은 삼면이 산으로 둘러싸여 있어 타지역에 비해 연기갇힘현상이 자주 발생할 것으로 예상되고 그로 인하여 인근의 삼림 및 감나무밭, 포도밭, 인삼밭 등의 생육작물과 토양에 악영향을 미칠 것으로 사료된다는 연구결과[을 제32호증, 피고의 용역의뢰에 따라 주식회사 청우엔지니어링이 작성한 ‘도시관리계획 입안제안(의료폐기물 소각장) 타당성 검토’]도 있다.
(다) 소각시설의 대기오염방지시설로, 원고가 채택한 선택적비촉매환원법(SNCR, Selective Non-Catalytic Reduction, 촉매 없이 환원제를 이용하여 질소산화물을 질소, 물로 환원하여 제거하는 방법)의 효율성에 관하여, “소각시설 다이옥신 적정관리”(환경관리공단 유만식, 2000년)에 따르면, 위 공법은 선택적촉매환원법(SCR, 적당한 촉매하에 배출가스 중 환원제를 첨가하여 질소산화물을 질소, 수증기로 환원제거하는 방법)에 비하여 촉매반응기가 없어 경제적이고 설치비가 저렴하기는 하나 질소산화물의 제거효율이 30-40% 정도로 낮고 다이옥신의 제거능력이 충분히 검증되지 않는 문제점이 있다고 한다.
(라) 한편, 환경관리공단 대기관제처에서 작성한 “굴뚝원격감시체계(TMS)를 활용한 소각로 관리방안 연구”에 의하면, TMS의 단점으로 소각로 내 소각물의 투입시간 및 투입량을 확인하기가 곤란하고 통신프로그램 및 데이터베이스에 의한 보완 및 개선이 필요한 것으로 지적되기도 하였다.
(마) 또한, 국내 도시쓰레기 소각장의 다이옥신 농도를 측정한 결과 배출허용기준을 초과한 소각장이 다수 조사되었다는 연구결과도 있다.
(5) 상주시 도시기본계획의 내용
(가) 1998년경 수립된 상주시의 2016년 도시기본계획에 의하면, 이 사건 사업예정지가 포함된 화서권에 대하여, 생활권별 개발계획으로는 ‘주거 및 농업기능’이, 산업개발계획으로는 포도, 사과 등의 특화작목 개발 및 전업농 육성이 각 계획되어 있다.
(나) 상주시의 2020년 도시기본계획은 관계 법령에 따라 수립을 위한 기초조사를 실시한 다음 2007. 2. 27. 공청회를 거쳐 2007. 5.경 수립·확정되었고, 2008. 7. 31. 경상북도지사로부터 위 도시기본계획을 승인받았는데, 위 도시기본계획에 의하면, 이 사건 사업예정지가 속한 화남면 일대는 전원주거, 농업, 관광, 휴양지로서 기능을 하도록 계획되어 있고, 특히 화남면이 포함된 상주시의 서부지역, 즉 화북면, 화남면, 화동면, 모서면, 모동면 등을 잇는 서부벨트는 관광개발축이자 관광개발권역에 속한다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4 내지 6호증, 갑 제16호증, 갑 제17호증, 갑 제19호증, 갑 제25호증의 2, 갑 제25호증의 7 내지 10, 을 제8호증의 11 내지 14, 을 제9 내지 11호증, 을 제14호증의 3, 4, 을 제32 내지 34호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
다. 재량권 일탈·남용 여부
(1) 쟁점
도시계획이라 함은 특별시·광역시·시 또는 군의 관할구역에 대하여 수립하는 공간구조와 발전방향에 대한 계획으로서 도시기본계획과 도시관리계획으로 구분하는데( 국토계획법 제2조 제2호 참조), 이 사건 폐기물처리시설은 국토계획법 제2조 제6호 (사)목 소정의 기반시설인 ‘하수도·폐기물처리시설 등 환경기초시설’로서, 1일 처리능력이 24t이어서 같은 법 제2조 제4호, 제6호 및 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙 제156조 제1호 (다)목, 폐기물관리법 시행규칙 제38조 제1호의 규정 등에 의하여 그 설치에 관한 계획은 도시관리계획에 해당한다.
국토계획법 제24조 제1항, 제26조 제1항, 제29조 제1항에 의하면, 도시관리계획은 시·도지사가 직접 또는 시장·군수의 신청에 의하여 결정할 수 있고, 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 도시관리계획을 입안할 수 있으며, 주민 등 이해관계인은 도시관리계획의 입안권자에게 그 입안을 제안할 수 있도록 규정되어 있는바, 위와 같은 도시관리계획은 행정계획에 해당한다.
그런데 행정계획은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 국토계획법 등 관계 법령에 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 않으므로, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 것이다. 다만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있다.
따라서 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하게 되고( 대법원 2007. 1. 11. 선고 2006두8365 판결 등 참조), 이러한 법리는 행정주체가 국토계획법 제26조에 따른 주민의 도시관리계획 입안제안을 받아들여서 도시관리계획결정을 할 것인지의 여부를 결정함에 있어서도 동일하게 적용된다고 보아야 할 것이다.
원고가 이 사건에서 그 취소를 구하는 피고의 이 사건 처분은 이 사건 폐기물처리시설을 도시관리계획시설로 입안하여 줄 것을 제안하는 원고의 신청에 대하여 피고가 재량권을 행사하여 이를 받아들이지 아니한 것으로서, 결국 이 사건의 쟁점은 피고가 이 사건 처분을 하면서 앞서 본 법리에 따라 객관적이고 정당한 이익형량을 하였는지의 여부에 있다고 할 것이다.
이하, 피고가 이 사건 처분의 근거로 내세운 제1 내지 제3처분사유를 중심으로, 과연 피고가 이 사건 사업예정지에 이 사건 폐기물처리시설을 설치할 공익상의 필요 및 원고의 보호이익, 피고가 이 사건 처분으로 인하여 달성하려고 하는 공익상의 목적 등에 관하여 객관적이고 정당한 이익형량을 하였는지에 대하여 살펴보기로 한다.
(2) 도시기본계획의 성격 및 그 부합 여부
도시기본계획이란 특별시·광역시·시 또는 군의 관할구역에 대하여 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시관리계획수립의 지침이 되는 계획을 말하는데( 국토계획법 제2조 제3호 참조), 도시기본계획은 국토기본법 제8조에 따른 국토종합계획을 기본으로 하여 기초조사 실시, 공청회 개최, 지방의회의 의견청취 등 여러 과정을 거쳐 수립되고 국토해양부장관 또는 도지사의 승인을 받도록 되어 있다.
위와 같은 도시기본계획은 도시의 장기적 개발방향과 미래상을 제시하는 도시계획 입안의 지침이 되는 장기적·종합적인 개발계획으로서 행정청에 대한 직접적인 구속력은 없고( 대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결 등 참조), 따라서 도시관리계획이 단지 도시기본계획에 위배되거나 그것과 상이하다는 이유만으로 곧바로 그 도시관리계획이 위법하다고 단정할 수는 없다. 그러나 특별시장·광역시장·시장 또는 군수가 관할구역에 대하여 다른 법률에 의한 환경, 교통, 수도, 하수도, 주택 등에 관한 부문별 계획을 수립하는 때에는 도시기본계획의 내용과 부합하여야 하고( 국토계획법 제4조 제2항), 도시관리계획은 광역도시계획 및 도시기본계획에 부합되어야 하므로( 국토계획법 제25조 제1항), 도시기본계획은 도시관리계획의 상위의 기본적인 계획에 해당하는 것으로서 행정청이 도시관리계획을 입안함에 있어서는 어느 정도 도시기본계획에 구속될 수밖에 없고, 도시기본계획 및 그로 인하여 달성하려고 하는 공익상의 목적을 반드시 비교형량하여야 한다는 점은 법문상 명백하다고 보아야 한다(오히려 도시기본계획 및 그로 인하여 달성하려고 하는 공익을 전혀 고려하지 않은 채 도시관리계획을 입안하는 것 자체가 위법하다고 볼 수 있다).
이 사건에서, 피고는 원고의 도시관리계획 입안제안 신청에 대하여 관련 법령에 따라 도시기본계획 및 그로 인하여 달성하려고 하는 공익 목적과의 부합 여부를 비교형량하여 이 사건 폐기물처리시설이 도시기본계획에 반한다고 판단하였는데, 앞서 본 바와 같이 이 사건 사업예정지가 속한 화남면 일대는 1998년에 수립된 2016년 상주시 도시기본계획상으로도 주거·농업지역으로 분류되어 있을 뿐만 아니라 2020년 상주시 도시기본계획상 전원주거, 농업, 관광, 휴양지로서 기능을 하도록 계획되어 있고, 특히 화남면이 포함된 상주시의 서부지역은 관광개발권역에 속하는 점 등에 비추어 위와 같은 피고의 이익형량이 정당성이나 객관성을 결여한 것으로는 보이지 않는다.
이에 대하여 원고는, 이 사건 사업예정지와 같은 면 소재지인 상주시 화남면 평온리 (지번 8 생략) 임야에 대한 채광계획인가신청에 관하여, 피고는 2008. 12.경 경상북도에 ‘채광계획인가 신청에 따른 협의결과 통보서’를 보내면서 토사유출 등으로 인한 산림피해방지 등을 조건으로 ‘조건부 가’ 의견을 표명하기도 하였고, 이 사건 사업예정지 부근에 채석장이 여러 개 존재한다는 점을 지적하면서 이 사건 사업예정지가 청정지역으로서 도시기본계획에 반한다는 주장은 종전 피고의 태도와는 이율배반이라는 취지로도 주장하나, 정해진 기간 동안에 임야에 매몰되어 있는 석회석을 단순히 채광하는 작업과 기간의 제한 없이 전국에 소재한 의료기관 등에서 감염성폐기물을 수집하여 이를 소각하는 이 사건 사업이 지역의 이미지나 환경 또는 주민들의 생활이익에 미치는 영향이 동일하다고는 볼 수 없으므로, 피고의 위 주장은 이유 없어 받아들이지 아니한다.
한편, 피고의 2020년 상주시 도시기본계획은 비록 이 사건 처분일 이후인 2008. 7. 31. 경상북도지사로부터 승인을 받기는 하였으나, 이미 오래전부터 도시기본계획 수립을 위한 기초조사를 실시하였고 2007. 2. 27. 상주시청 대강당에서 공청회까지 거친 후 이 사건 처분일 이전인 2007. 5.경 도시기본계획안을 이미 확정하였던 것이므로, 이 사건 처분을 하면서 위 도시기본계획을 고려한 것이 결코 위법·부당하다고 할 수 없다.
또한 원고는, 이 사건 폐기물처리시설은 주변경관이나 지반지형 등 주변 자연환경과 조화롭게 친환경적으로 설계되었을 뿐만 아니라 폐기물처리에 관한 모든 과정을 최첨단 기술을 활용하여 상시 감독하도록 되어 있어 피고가 위 도시기본계획에서 목표로 하고 있는 이미지와도 결코 상충되지 않는다고 주장하나, 앞서 본 바와 같은 원고의 사업계획 및 감염성폐기물처리시설에 대한 종전 연구결과, 뒤에서 보는 바와 같은 주민들의 환경 및 생활이익의 침해 가능성 등에 비추어 볼 때, 원고가 제출한 모든 증거를 종합하여 보더라도 이를 인정하기 어려워 위 주장은 받아들일 수 없다.
(3) 주민 및 지방의회의 의견, 상주시 도시계획위원회의 자문 결과의 의미
국토계획법 제28조 제1항은 건설교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 도시관리계획을 입안하는 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 도시관리계획안에 반영하여야 한다라고 규정하고 있고, 이에 따라 같은 법 시행령 제22조 제2항에서는 도시관리계획안의 공고·열람 절차에 대하여, 제3항에서는 의견서 제출에 대하여, 제4항에서는 제출된 의견을 도시관리계획안에 반영할 것인지 여부를 당해 의견을 제출한 자에게 통지할 것을 각 규정하고 있다.
또한 국토계획법 제28조 제5항은 위 입안권자가 도시관리계획을 입안하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 사항에 대하여 해당 지방의회의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제22조 제7항은 제3호 (하)목에서 폐기물처리시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 도시관리계획의 결정을 규정하고 있다.
또한 국토계획법 시행령 제20조 제2항은 건설교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 법 제26조 제1항의 규정에 의한 제안을 도시관리계획입안에 반영할 것인지 여부를 결정함에 있어서 필요한 경우에는 중앙도시계획위원회 또는 당해 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회의 자문을 거칠 수 있도록 규정하고, 상주시도시계획조례 제6조 제2항은 시장은 주민이 도시관리계획 입안을 제안한 도시관리계획안에 대하여는 시도시계획위원회의 자문을 받아 입안 여부를 결정하여야 하며, 자문결과 보완사항에 대하여는 제안자의 의견을 들어 입안하도록 규정하고 있다.
위와 같이 법령에서 도시관리계획을 입안함에 있어 지역 주민 및 지방의회의 의견을 청취하고, 나아가 시도시계획위원회의 자문까지 거치도록 하는 규정들의 입법 취지는, 결국 도시계획을 결정함에 있어 제반요소를 충분히 고려하여 신중하게 이를 처리하도록 유도할 뿐만 아니라 다수 이해관계인의 이익을 합리적으로 조정하여 국민의 권리에 대한 부당한 침해를 방지하고 행정의 민주화와 신뢰를 확보하기 위하여 주민들 또는 그 대표기관인 의회의 의사를 그 과정에 반영시키는 데에 있다( 대법원 2000. 3. 23. 선고 98두2768 판결 참조).
따라서 도시관리계획의 입안권자로서는 무조건적으로 주민 및 지방의회의 의견 또는 도시계획위원회의 자문 결과에 구속되는 것은 아니지만, 위와 같은 법령의 규정이나 그 입법 취지에 비추어 볼 때 그 제출된 의견은 반드시 존중되어 진지하게 검토되어야 하고, 그 의견이 정당하다고 인정할 경우 입안 여부의 결정에 이를 반영하여야 하는 한편 근거 없거나 부당한 의견이라는 점이 명백하지 않는 이상 의견을 쉽사리 배척하여서도 아니된다. 따라서 주민 및 지방의회의 의견, 도시계획위원회의 자문결과 등을 합리적인 이유나 특별한 사정 없이 전혀 고려하지 않거나 이익형량의 비교교량에 있어서 정당성·객관성을 결여한 도시관리계획 입안 결정은 결국 위법하다고 할 것이다.
이 사건에 관하여 보건대, 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙 제156조 및 폐기물관리법 시행규칙 제38조 제1호 등에 의하면, 일반폐기물 소각장은 1일 처리능력이 100t 이상, 감염성폐기물과 같은 지정폐기물은 1일 처리능력이 10t 이상의 규모가 되면 그 설치를 위해서 반드시 도시관리계획으로 도시계획시설결정을 하도록 규정하고 있는데, 이는 그와 같은 규모의 폐기물처리시설의 경우 주위 환경이나 지역주민들의 생활에 미치는 영향이 클 수밖에 없어 이를 도시관리계획으로 결정하도록 규정함으로써 앞서 본 바와 같은 입법 취지를 구현하기 위함이고, 따라서 이 사건 폐기물처리시설을 도시계획시설로 결정하는 도시관리계획을 입안할지 여부를 결정함에 있어서도 위와 같은 입법 취지를 충분히 고려해야만 할 것이다.
피고는, 원고의 신청에 의한 도시관리계획시설결정안에 대하여 관련 법령에 따라 주민의견청취를 위한 공람·공고 및 시의회 의견 청취, 시도시계획위원회의 자문 등 제반 절차를 모두 거쳤는데, 이에 대하여 인근 대다수의 지역주민들 3,100여 명은 이 사건 폐기물처리시설을 설치하게 되면 토양 및 수질오염이 우려되고 지역특산물의 생산·판매가 어렵게 되며, 이 사건 사업예정지가 친환경 농업지역이라는 등의 이유로 반대의견을 분명히 제시하였고, 시의회 및 시도시계획위원회에서도 위와 같은 주민들의 민원 및 이 사건 사업예정지가 청정지역이고 토질 및 수질오염을 초래할 수 있다는 점 등의 사유를 들어 모두 반대의견을 제시하였다.
이에 따라 피고는 위 각 의견을 존중하여 원고가 입안제안서를 통해 피고와 해당 지역 주민들이 우려하고 있는 각종 부정적 효과에 대한 해결대책을 제시하고 그 해결대책이 모두 실행된다고 가정하여도 그 부정적 효과를 완전히 배제할 수 없고, 폐기물처리시설의 설치를 통해 도모할 수 있는 이익보다는 그로 인해 침해될 이익을 보호해야 할 필요성이 더 크므로, 위와 같은 주민들의 의견은 정당하거나 적어도 근거 없거나 부당함이 명백하지 아니하다고 판단하였고, 그와 같은 이익형량에 기초하여 이 사건 처분을 하기에 이르런 것으로 보인다.
그렇다면 피고가 수용한 위 각 의견이 반대의 근거로 삼은 사유들(그 핵심은 이 사건 폐기물처리시설이 지역주민들의 환경상·생활상 이익을 침해하거나 재산상 손해를 야기할 가능성이 있는지 여부이다)이 명백히 근거 없거나 부당하지 않는 한, 피고가 원고의 제안을 도시관리계획 입안에 반영할지 여부를 결정함에 있어 위 각 의견을 고려하여 이에 따른 결정을 한 것을 두고, 그것이 이익형량을 전혀 하지 않았다거나 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여되었다고는 할 수 없다.
이 사건 폐기물처리시설이 현재 주민들이 누리고 있는 환경상·생활상 이익을 침해하거나 재산상 손해를 야기할 가능성이 있는지에 대하여는 이 사건 처분의 제3처분사유와도 관련이 있으므로, 아래에서 별도로 검토하기로 한다.
(4) 환경상·생활상 이익의 침해 가능성 등 여부
원고는, 이 사건 폐기물처리장은 선택적비촉매환원시설, 원심력집진기, 반건식세정기, 건식세정기, 여과식집진기 등의 대기오염방지시설을 통해 배기가스를 배출하고 소각로의 굴뚝에 환경부 원격제어시스템(TMS)을 부착하여 배출가스의 오염물질을 규제기준 이하로 통제함으로써 오염물질을 그 허용기준보다 훨씬 낮게 배출할 것이고, 위와 같은 사업계획에 대하여 이미 대구지방환경청장으로부터 사업 적정통보를 받았을 뿐만 아니라 경상북도지사로부터 대기배출시설 설치허가를 받았으므로, 피고 및 지역 주민들이 이 사건 폐기물처리시설로 인하여 환경상·생활상의 여러 피해를 입을 것이라고 주장하는 것은 아무런 근거 없는 일방적 주장에 불과하다고 주장한다.
그러나 앞서 본 바와 같은 다음의 사정, 즉 ① 감염성폐기물은 각종 병원이나 시험·검사기관 등에서 배출되는 폐기물 중 인체에 감염 등 위해를 줄 우려가 있는 폐기물로서, 노출시의 위험성이 일반 생활폐기물보다 훨씬 높아 더욱 더 엄격한 관리가 필요하고, 따라서 감염성폐기물을 소각하는 시설이 인근 주민들의 건강이나 농작물에 미칠 영향을 검토함에 있어서도 보다 엄격한 기준을 적용할 필요가 있다는 점, ② 피고의 용역의뢰에 의한 주식회사 청우엔지니어링의 용역보고서에 의하면, 이 사건 사업예정지에 의료폐기물처리시설이 가동되게 되면 대기, 수질, 토양이 크게 오염되고, 시설가동에 의한 소음, 진동 및 악취와 폐기물이 발생할 뿐만 아니라 소각열이 발생하는 등으로 인하여 인근 지역 주민들의 건강침해와 환경악화, 작물 생육의 악영향 등 여러 중대한 영향을 미치게 될 가능성이 크다는 견해를 피력하고 있고, 앞서 본 여러 연구결과에 비추어 보면, 위와 같은 분석이 전혀 근거 없는 일방적 견해라고 단정할 수 없으며, 특히 이 사건 사업예정지 및 그 주변지역은 삼면이 산으로 둘러쌓여 있어 이른바 ‘연기갇힘현상’으로 인하여 인근 농작물이나 생태계에 더 큰 영향을 줄 가능성을 완전히 배제할 수 없다는 점, ③ 원고는 소각로의 굴뚝에 환경부 원격제어시스템을 부착하여 배출가스의 오염물질을 규제기준 이하로 완벽히 통제할 것이라고 주장하나, 굴뚝 원격 감시체제는 앞서 본 바와 같이 소각로 내 소각물의 투입시간 및 투입량을 확인하기가 곤란하고 통신프로그램 및 데이터베이스에 의한 보완과 개선이 필요한 것으로 지적되는 단점 등이 있어 그 안정성이 확실하게 담보된 감시 체제라고 단정할 수 없고, 반면 일단 환경오염이 발생하면 원상태로 회복하는 것이 쉽지 않을 뿐만 아니라 소각시설의 가동 중단으로 인하여 장기간 감염성폐기물이 방치될 우려마저 있다는 점, ④ 원고가 계획하고 있는 대기오염 방지시설인 SNCR(비촉매법)은 SCR(촉매법)과는 달리 인체에 가장 유해한 다이옥신의 처리능력이 확실히 검증되지 않고 있고, 질소산화물 처리효율도 40% 정도로 매우 낮은 단점이 있다는 연구결과가 있기도 하고, 한편 일시적으로 기준치 이하로 오염물질이 배출되더라도 그것이 계속적·장기적으로 배출될 경우 주민들 및 농작물에 어떠한 영향을 미칠지에 대하여는 아직 객관적으로 검증된 자료가 없어 그로 인한 악영향을 배제할 수 없다는 점, ⑤ 이 사건 사업은 원고의 개인 영리사업으로서 소각시설의 운영으로 인하여 이익이 발생하지 않을 경우 소각시설을 적정하게 가동하지 않거나 소각시설 및 수집한 감염성폐기물을 방치할 가능성을 배제할 수 없고, 또한 원고의 입안제안서에 의하면 원고는 이 사건 소각장의 건설을 위하여 22억 원 이상의 자본지출이 필요하고 매년 약 2억 원 이상의 운영비를 지출하는 것으로 계획되어 있으나 그 자금조달을 위한 구체적 방안이 제시되어 있지 아니하여 과연 원고가 계획하는 대로 이 사건 폐기물처리시설이 지속적으로 적정하게 운영될 것인지에 대하여도 의문이 드는 점, ⑥ 오염물질로 인한 위와 같은 환경 침해의 가능성, 감염성폐기물이 주는 여러 연상적 이미지 등에 비추어 볼 때, 이 사건 폐기물처리시설이 피고가 추진하고 있는 청정무공해 도시라는 이미지를 훼손시키고 나아가 지역주민들의 친환경 농산물의 생산·판매에 악영향을 미쳐 결국 주민들의 생활이익을 침해하거나 재산상 손해를 가할 가능성이 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 사업예정지에 이 사건 폐기물처리시설을 설치·운영할 경우 그로 인하여 인근주민들의 환경상·생활상의 여러 이익이 침해될 뿐만 아니라 친환경 농산물 재배지역으로서의 청정이미지가 크게 훼손되어 재산상 손해를 입힐 가능성을 배제할 수 없다.
그렇다면 이러한 여러 피해의 가능성을 제기하면서 이 사건 폐기물처리시설에 대한 입안제안에 대하여 반대의견을 표시한 주민들의 의사 및 시의회의 의결 내용, 시도시계획위원회의 자문결과가 아무런 근거 없는 부당한 것이라고 할 수 없고(그럼에도 원고는 주민들이 제기하는 위와 같은 여러 피해 가능성에 대하여 이를 방지하기 위한 합리적인 방안을 피고 또는 주민들에게 구체적으로 제시하거나, 주민들의 이해와 설득을 구하기 위한 적극적인 노력을 한 흔적이 전혀 보이지 아니한다), 따라서 위 각 의견을 존중하여 원고의 입안제안신청을 거부한 피고의 결정이 이익형량을 전혀 하지 않았거나 정당성·객관성이 결여된 이익형량을 하였다고는 볼 수 없다.
(5) 이 사건 폐기물처리시설을 설치할 공익상의 필요 정도에 대하여
폐기물처리시설은 폐기물을 적정하게 처리하여 자연환경 및 생활환경을 청결히 하기 위한 필요불가결한 시설이고, 이러한 폐기물처리시설의 설치·운영 등은 국가와 지방자치단체의 책무이기도 하다.
그러나 앞서 본 바와 같은 감염성폐기물이 주위 환경이나 주민들의 생활이익에 미칠 영향이나 위험성, 그것이 주는 여러 연상적인 이미지로 인한 부수적인 피해, 폐기물처리시설이 설치되는 지역 주민들의 집단적인 민원과 설치 여부를 둘러싼 지방자치단체들 간의 갈등 등의 사정에 비추어 보면, 그것을 처리하기 위한 시설은 배출량이나 처리량 등을 종합적으로 고려하여 어디까지나 필요한 한도에서 적정한 규모로 제한되어야 하고, 그 설치장소 역시 각 지역별 배출현황, 처리현황 등을 두루 감안하여 지방자치단체별 균형을 유지하도록 할 공익상의 필요가 있다고 할 것이다.
이 사건에 관하여 보건대, 앞서 든 각 증거에 변론 전체의 취지를 보태면, ① 원고가 대구지방환경청에 사업계획서를 제출할 당시인 2005년도를 기준으로 하면, 전국의 감염성폐기물 배출량은 약 59,056t이고 그 중 대구·경북지역의 배출량은 합계 6,406t으로서 전체의 10.8%정도를 차지하고 있는 사실(한편, 2007년도 ‘감염성폐기물 지역별 발생현황’을 보면, 전국 총 발생량은 82,634t으로 증가하였으나 대구·경북의 배출량은 5,687t으로서 오히려 감소하였다), ② 2005년 감염성폐기물 중간처리업소의 현황을 보면, 전국에는 총 16개의 업체가 있고 그 중 대구·경북에는 주식회사 덕원산업, 주식회사 아림환경, 대경클린센터 주식회사 등 3개의 업체가 있는데(그 후 2006. 8.경 1일 6t 정도의 처리용량을 가진 업체인 우석환경산업 주식회사가 추가되었다), 위 16개의 업체가 연간 처리할 수 있는 소각시설의 총 처리능력만 하더라도 약 100,800t(연간 300일 정도를 가동하는 것으로 가정한다. 시간당 약 14t × 24시간 × 300일)에 달하여 위 배출량의 2배에 달하고, 대구·경북의 위 업체들의 처리능력 역시 합계 약 7,200t(연간 300일 정도를 가동할 경우, 시간당 약 1t × 24t × 300일)으로서 대구·경북에서 배출되는 감염성폐기물의 배출량을 상회하는 사실을 알 수 있는바, 이러한 사정에 비추어 보면, 과연 이 사건 처분으로 인하여 피고가 달성하려고 하는 여러 공익상의 목적에 우선할 정도로 피고의 관할구역 내에 1일 24t 규모의 감염성폐기물처리시설을 반드시 설치해야 할 공익상의 필요가 있는지에 대하여 쉽게 납득이 되지 아니하고, 이러한 점에 비추어 원고의 입안제안신청을 거부한 피고의 이 사건 처분이 지역이기주의이거나 폐기물의 적정처리에 대한 지방자치단체의 기본적 책무를 저버리는 것으로도 도저히 보이지 아니한다.
(6) 원고의 이익에 대한 보호 및 침해의 정도
원고의 입안제안을 거부한 이 사건 처분으로 인하여, 피고가 달성하려고 하는 공익을 무시할 정도로 원고가 회복할 수 없는 중대한 이익의 침해를 받는지에 대하여 추가로 본다.
앞서 든 각 증거에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, ① 이 사건 사업예정지의 원래 소유자는 인근 임야에 대한 산지전용허가신청을 한 소외 1 주식회사의 대표이사인 소외 2인데, 원고는 이 사건 사업의 시행을 위하여 위 소외 2로부터 이미 사실상 대지상태로 정지작업이 된 이 사건 토지를 매수하였을 뿐(실제 매수금액이 얼마인지도 불명확하다), 그 지상에 추가 비용을 들여 어떠한 공사를 진행한 것으로 보이는 자료는 없는 점, ② 원고가 처리하고자 하는 폐기물은, 상주시민이나 일반국민들이 상주시의 관내에서 생활하거나 소비함으로써 필연적으로 발생시키는 것으로서 상주시민들의 이익과 직접 관련이 되거나 자치단체인 상주시가 그 처리의무를 부담하는 폐기물은 아니고, 원고가 계획하고 있는 사업은 전국의 각 의료기관 등지에서 자체처리하여야 할 감염성폐기물을 원고가 그 업으로서 수집·운반하여 이 사건 사업예정지에서 소각처리하는 것으로서 기본적으로 영리사업에 불과하다는 점, ③ 앞서 본 바와 같이 처리하려고 하는 감염성폐기물의 발생과는 직접적인 이해관계가 없는 피고의 관할구역 내에서 반드시 그와 같은 대규모의 시설을 설치·운영해야 할 필요성이나 당위성에 대하여 원고는 납득할 만한 설명을 하지 못하고 있고, 이 사건 사업예정지가 국도나 고속도로에 인접해 있어 단지 교통이 편리하다는 점만으로는 이 사건 폐기물처리시설의 설치로 인한 이익이 앞서 본 바와 같은 공익을 무시할 정도로 중대하다고는 볼 수 없는 점 등에 비추어 보면, 원고의 보호받아야 마땅한 중요한 사익이 이 사건 처분으로 인하여 중대하게 침해된다고도 할 수 없다.
라. 소결론
이상의 판단을 모두 종합하면, 이 사건 폐기물처리시설을 피고의 도시계획시설로 입안하여 줄 것을 제안한 원고의 신청에 대하여, 피고는 관련 법령에 따라 지역주민 및 시의회의 의견, 시도시계획위원회의 자문을 두루 거쳤고, 위 각 기관의 반대의견의 근거가 된 지역 주민들의 환경상·생활상의 이익 침해 및 재산상의 손해 발생의 가능성, 상위계획인 도시기본계획에 배치되는지 여부 등에 대하여 진지하게 검토하여 그것이 전혀 근거 없거나 부당한 것으로 인정되지 않는다는 판단하에 그로 인하여 달성하려고 하는 공익과 이 사건 폐기물처리시설을 설치할 공익상의 필요 여부, 이 사건 처분으로 인하여 침해될 원고의 이익의 정도를 서로 비교·형량하였으며, 그 결과 원고의 위 신청을 거부하는 내용의 이 사건 처분을 하였다.
그렇다면 이 사건 처분이 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에 해당한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분은 도시관리계획에 관한 피고의 재량권의 범위 내에서 이루어진 적법한 처분이라고 할 것이고, 따라서 이와 다른 전제에서 이 사건 처분이 위법하다는 원고의 주장은 결국 이유 없다.
4. 결론
그러므로 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 피고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고, 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령 : 생략]
판사 최우식(재판장) 손현찬 김종혁