【원고, 상고인】
농업회사법인 주식회사 한삶바이오 (소송대리인 변호사 유대희)
【피고, 피상고인】
김제시장 (소송대리인 변호사 황선철)
【원심판결】
광주고법 2011. 9. 5. 선고 (전주)2010누1052 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. ‘산업입지의 개발에 관한 통합지침’의 효력에 관한 법리 오해의 점에 대하여
법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니하여 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우에는 그 행정규칙은 그것이 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 당해 법령과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가진다( 대법원 1987. 9. 29. 선고 86누484 판결, 대법원 2008. 4. 10. 선고 2007두4841 판결 등 참조).
‘산업입지 및 개발에 관한 법률’(이하 ‘산업입지법’이라고 한다) 제40조 제1항은 “국토해양부장관은 산업단지 이외의 지역에서의 공장설립을 위한 입지지정과 지정승인된 입지의 개발에 관한 기준을 작성·고시할 수 있다.”고 정하고, 같은 조 제3항은 “ 제1항의 규정에 의한 기준을 작성하기 위하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”고 정하고 있으며, 같은 법 시행령 제45조 제1항은 산업입지법 제40조 제1항의 규정에 의한 입지지정 및 개발에 관한 기준에 포함되어야 할 구체적인 사항으로 ‘개별공장입지의 선정기준에 관한 사항’( 제1호), ‘산업시설용지의 적정이용기준에 관한 사항’( 제2호), ‘기반시설의 설치 및 정비에 관한 사항’( 제3호), ‘산업의 적정배치와 지역 간 균형발전을 위하여 필요한 사항’( 제4호), ‘환경보전 및 문화재보존을 위하여 필요한 사항’( 제5호) 등 7가지를 규정하고 있다.
이상과 같은 법령의 위임에 따라 제정된 ‘산업입지의 개발에 관한 통합지침’(2008. 12. 4. 국토해양부 고시 제2008-690호, 환경부 고시 제2008-178호. 이하 ‘이 사건 지침’이라고 한다)은 그 제36조 제1항 및 부칙 제3조에서 위 시행령에서 제시한 개별공장설립을 위한 입지의 지정 및 개발에 관한 대강의 기준을 세부적으로 구체화하여 제1호부터 제14호까지 규정하면서, 그 제10호에서 “농업용 저수지 만수위선으로부터 수계상 상류방향으로 유하거리 5㎞ 이내( ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제36조에 따른 해당 지역의 용도지역이 도시지역 또는 계획관리지역이거나 해당 공장이 폐수배출시설이 아닌 공장은 유하거리 2㎞ 이내)인 지역”에 대하여는 원칙적으로 시장·군수로 하여금 개별공장입지의 지정승인을 하지 못하도록 하고 있다.
이와 같은 관계 법령의 내용, 형식 및 취지 등을 종합하면, 이 사건 지침 제36조 제1항 제10호(이하 ‘이 사건 규정’이라고 한다)는 위 산업입지법령이 위임한 바에 따라 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정한 것으로서 당해 법령의 위임 한계를 벗어나지 아니하므로 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 할 것이다( 대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두23822 판결 참조).
같은 취지에서 원심이 중소기업창업지원법에 의한 중소기업창업사업계획이 공장설립과 관련되는 내용을 포함하고 있는 경우에는 이 사건 규정을 근거로 그 사업계획의 승인 여부를 판단할 수 있다고 보고, 이 사건 규정이 법령의 근거 없이 기업의 창업활동의 자유를 과도하게 규제하는 것으로서 무효라고 할 수 없다고 판단한 것은 정당한 것으로 수긍할 수 있다. 거기에 상고이유의 주장과 같이 이 사건 규정의 효력에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
2. 채증법칙 위반 등의 점에 대하여
기록에 비추어 살펴보면, 원심이 그 판시와 같은 사정을 이유로 첩자제가 실질적으로 주변 농업용지에 농업용수를 공급하는 기능을 하고 있으므로 이 사건 규정에서 정한 농업용 저수지에 해당하고, 이 사건 사업예정부지는 농업용 저수지인 첩자제의 만수위선으로부터 수계상 상류방향으로 유하거리 2km 이내에 위치한다고 본 것은 정당한 것으로 수긍할 수 있다. 거기에 상고이유의 주장과 같이 논리와 경험칙에 위반하여 사실을 인정하는 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
3. 재량권의 일탈·남용에 관한 법리 오해의 점에 대하여
기록에 비추어 살펴보면, 원심이 그 판시와 같은 사정에 비추어 원고가 이 사건 사업예정부지에서 비료제조공장을 운영하는 경우에 발생할 것으로 예상되는 첩자제 및 그 인근 농지의 수질오염을 방지하고 이 사건 사업예정부지 일대에서의 농촌환경의 피해를 방지할 중대한 공익상의 필요가 있다는 이유로 이 사건 규정을 근거로 원고의 창업사업계획 승인신청을 반려한 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 할 수 없다고 본 것은 정당한 것으로 수긍할 수 있다. 거기에 상고이유의 주장과 같이 중소기업창업사업계획의 승인에 관한 재량권에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 있다고 볼 수 없다.
4. 결론
그러므로 원고의 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김용덕(재판장) 전수안 양창수(주심) 이상훈