【원고, 피상고인】
한국문화예술위원회 (소송대리인 법무법인 보나 담당변호사 소동기 외 3인)
【피고, 상고인】
대한민국 외 1인 (소송대리인 법무법인 소명 담당변호사 권형필)
【원심판결】
서울고법 2011. 8. 17. 선고 2010나105121 판결
【주 문】
원심판결의 피고들 패소 부분 중 원심판결 별지 1 목록 기재 각 부동산에 관한 2009. 7. 31. 이후의 부당이득금 및 이에 대한 지연손해금 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다. 나머지 상고를 모두 기각한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 법은 원칙적으로 불특정 다수인에 대하여 동일한 구속력을 갖는 사회의 보편타당한 규범이므로 이를 해석함에 있어서는 법의 표준적 의미를 밝혀 객관적 타당성이 있도록 하여야 하고, 가급적 모든 사람이 수긍할 수 있는 일관성을 유지함으로써 법적 안정성이 손상되지 않도록 하여야 한다. 한편 실정법은 보편적이고 전형적인 사안을 염두에 두고 규정되기 마련이므로 사회현실에서 일어나는 다양한 사안에서 그 법을 적용함에 있어서는 구체적 사안에 맞는 가장 타당한 해결이 될 수 있도록 해석할 것도 또한 요구된다. 요컨대 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 한다. 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 한다( 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 등 참조).
2. 가. 국유 일반재산인 토지에 대한 대부료 산정의 기준이 되는 근거법령인 국유재산법 시행령에서는 대부료는 해당 토지의 가액에 일정한 요율을 곱한 금액으로 산정한다고 하면서 대부료 산정의 기초가 되는 해당 토지의 가액을 산출하는 기준에 관하여 규정하고 있는바, 구체적으로 2007. 12. 28. 대통령령 제20463호로 개정되기 전의 구 국유재산법 시행령(이하 ‘2007년 개정 전 국유재산법 시행령’이라고 한다) 제26조 제1항, 제2항 제1호는「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의한 해당 토지의 ‘개별공시지가’를 적용하도록 규정하고, 2009. 7. 27. 대통령령 제21641호로 전부 개정되기 전의 구 국유재산법 시행령(이하 ‘2009년 개정 전 국유재산법 시행령’이라고 한다) 제26조 제1항, 제2항 제1호는「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따라 ‘최근 공시된 해당 토지의 개별공시지가’를 적용하도록 규정하고 있었다가, 2009. 7. 27. 대통령령 제21641호로 전부 개정되어 같은 달 31일부터 시행된 현행 국유재산법 시행령(이하 ‘2009년 개정 국유재산법 시행령’이라고 한다) 제29조 제1항, 제2항 제1호는 ‘사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가( 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제11조에 따른 해당 토지의 개별공시지가로 하며, 해당 토지의 개별공시지가가 없으면 같은 법 제9조에 따른 공시지가를 기준으로 하여 산출한 금액을 말한다)’를 적용하도록 규정하고 있다.
한편 공유 일반재산인 토지에 대한 대부료 산정의 기준이 되는 근거법령인 구 지방재정법 시행령과 공유재산 및 물품관리법(이하 ‘공유재산관리법’이라고 한다) 시행령에서도 대부료는 해당 토지의 가액에 일정한 요율을 곱한 금액으로 산정한다는 취지로 규정하면서 대부료 산정의 기초가 되는 해당 토지의 가액을 산출하는 기준에 관하여 정하고 있는바, 구체적으로 2005. 12. 30. 대통령령 제19226호로 전부 개정되기 전의 구 지방재정법 시행령(이하 ‘2005년 개정 전 지방재정법 시행령’이라고 한다) 제92조 제1항, 제2항 제1호는「지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률」에 의하여 ‘가장 최근에 공시한 개별공시지가(해당 토지의 개별공시지가가 없는 경우에는 동법 제10조의 규정에 의한 공시지가를 기준으로 하여 산정하되, 해당 토지와 경계를 접한 인근 토지의 공시지가를 우선적으로 적용한다)’를 사용하여 산출하도록 규정하였고, 현행 공유재산관리법 시행령(2005. 12. 30. 대통령령 제19227호로 제정되어 2006. 1. 1.부터 시행된 것, 이하 같다) 제31조 제1항, 제2항 제1호는 ‘개별공시지가’를 사용하여 산출하도록 규정하고 있다.
나. 대법원은 일찍이 국·공유 일반재산인 토지에 대한 대부료 산정의 기준이 되는 근거법령인 위 2007년 개정 전 국유재산법 시행령의 ‘개별공시지가’나 2009년 개정 전 국유재산법 시행령의 ‘최근 공시된 해당 토지의 개별공시지가’와 유사한 표현인 구 국유재산법 시행령(1996. 6. 15. 대통령령 제15026호로 개정되기 전의 것) 제26조 제2항 제1호의 ‘가장 최근에 공시한 공시지가’나 구 국유재산법 시행령(2000. 2. 14. 대통령령 제16709호로 개정되기 전의 것) 제26조 제2항 제1호의 ‘개별공시지가’를 기준으로 산출하도록 되어 있던 토지의 가액의 평가와 관련하여, 그러한 평가는 국유재산을 대부받은 점유자가 점유 개시 후에 자기의 비용과 노력으로 가치를 증가시킨 변경된 상태를 기준으로 할 것이 아니라 점유자가 점유를 개시할 당시의 현실적 이용상태를 상정하여 이를 기준으로 평가하여야 한다고 판시하여 왔고 ( 대법원 2004. 10. 28. 선고 2002다20995 판결 등 참조), 2005년 개정 전 지방재정법 시행령의 ‘가장 최근에 공시한 개별공시지가’와 유사한 표현인 구 지방재정법 시행령(1994. 9. 29. 대통령령 제14391호로 개정되기 전의 것) 제92조 제2항 제1호의 ‘가장 최근에 공시한 공시지가’를 기준으로 산출하도록 되어 있던 토지의 가액의 평가에 관하여도 마찬가지로 점유자가 점유를 개시할 당시의 상태를 기준으로 하여야 한다고 판시하였는바 ( 대법원 1996. 8. 23. 선고 96누3951 판결 등 참조), 대법원의 이러한 해석론은 토지가액의 평가기준에 관하여 동일하거나 유사한 용어를 사용하고 있던 2007년 개정 전 국유재산법 시행령과 2009년 개정 전 국유재산법 시행령 및 2005년 개정 전 지방재정법 시행령과 현행 공유재산관리법 시행령에 대하여도 마찬가지로 적용된다고 할 것이다.
그런데 그 후 2009년 개정 국유재산법 시행령으로 전부 개정되어 국유 일반재산인 토지에 대한 대부료 산정의 기초가 되는 해당 토지가액의 산출기준이 ‘최근 공시된 해당 토지의 개별공시지가’에서 ‘사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가’로 변경되었는바, 사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가는 재산가액 결정 당시 시점에 당해 토지가 현실적으로 이용되는 상태를 그대로 평가하여 정해지는 것이고, 위와 같은 문언으로 개정한 입법 취지가 토지를 형질변경하게 되면 그에 따라 사용이익이 증감하는 것이 일반적이므로 그러한 현상을 있는 그대로 반영하여 대부료를 적정하게 산정하는 것이 보다 합리적이라는 사고에 바탕을 두고 이를 분명하게 하기 위한 것임을 고려할 때, ‘사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가’라는 위 개정조항에는 단순한 ‘개별공시지가’라거나 거기에 ‘최근’이라는 문구가 첨가된 구 조항들과는 달리 ‘점유 개시 당시가 아닌 현재의 현실적 이용상태’를 기준으로 한다는 의미가 담겨 있다고 봄이 상당하다.
따라서 국유 일반재산인 토지를 대부받은 점유자가 점유 개시 후에 자기의 비용과 노력으로 가치를 증가시켰다고 하더라도 2009년 개정 국유재산법 시행령의 시행일인 2009. 7. 31.부터는 점유자가 점유를 개시할 당시의 현실적 이용상태를 상정하여 이를 기준으로 해당 재산가액을 평가할 것이 아니라, 새로이 대부계약을 체결하거나 갱신할 당시의 현실적 이용상태를 기준으로 해당 재산가액을 산출하여야 한다. 그리고 이는 당초 국유재산의 점용 또는 사용·수익허가를 받아 점유를 개시한 후에 대부계약이 새로이 체결된 경우에도 마찬가지이다.
다만 공유 일반재산인 토지의 대부료 산정에 관하여는 그 근거법령인 공유재산관리법 시행령이 2009. 7. 27. 국유재산법 시행령 개정 때 함께 개정되지 않은 채 당초 2005. 12. 30. 제정될 당시의 상태 그대로 유지되고 있어 위와 같은 법리가 적용될 수 없고, 여전히 대법원이 종전에 취하던 해석론에 의할 수밖에 없음을 주의적으로 밝혀 둔다.
3. 가. 원심판결 이유 및 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거 등에 의하면, ① 원고는 피고 대한민국으로부터 국유재산인 원심판결 별지 1 목록 기재 각 부동산(이하 ‘이 사건 제1부동산’이라고 한다)에 관하여 점용허가를 받고, 피고 경기도 광주시(이하 ‘피고 광주시’라고 한다)로부터 공유재산인 같은 별지 3 목록 기재 부동산(이하 ‘이 사건 제2부동산’이라고 한다)에 관하여 점용허가를 받아, 1985. 12. 9. 이 사건 제1, 2부동산 및 그 주변 토지에 관하여 골프장 사업승인을 받고 점유를 개시하여 골프장 조성공사를 한 다음, 1987. 10. 24.부터 ‘뉴서울 컨트리클럽’이라는 상호로 골프장을 운영하고 있는 사실, ② 본래 도로, 구거 등으로 이용되어 오던 이 사건 제1부동산은 골프장 조성 후 1996. 7. 23.부터 1997. 5. 12. 사이에 그 지목이 체육용지로 변경되고(그 무렵 행정재산 용도폐지가 행하여진 것으로 보인다), 현재 주로 골프장 코스 및 조경지로 사용되고 있으며, 이 사건 제2부동산은 임야로서 골프장 내 원형보전지 상태로 있는 사실, ③ 이 사건 제1, 2부동산이 일반재산으로 된 후 원고는 해당 관리청인 광주시장과 국유재산법, 구 지방재정법(2005. 8. 4. 법률 제7663호로 전부 개정되기 전의 것), 공유재산관리법에 따른 대부계약을 체결하고 매년 이를 갱신하여 온 사실(국유재산인 이 사건 제1부동산은 광주시장이 피고 대한민국으로부터 그 관리·처분에 관한 사무를 위임받았다), ④ 광주시장은 대부계약을 갱신함에 있어 국유재산법 시행령 등의 규정에 의하여 연도마다 산출한 재산가액을 기준으로 매년 대부료를 결정한다고 원고와 약정한 다음, 이 사건 제1, 2부동산에 관하여 원고가 점유를 개시할 당시의 이용상태를 기준으로 한 것이 아니라 골프장으로 이용되고 있는 대부계약 갱신 당시의 이용상태를 기준으로 하여 그 가액을 산출하고, 여기에 일정한 사용료율을 곱하여 대부료를 산정하여 원고로부터 이를 지급받아 온 사실을 알 수 있다.
나. 위와 같은 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 보면 다음과 같은 결론이 도출된다.
(1) 먼저, 2009년 개정 국유재산법 시행령이 시행되기 전의 국유재산인 이 사건 제1부동산에 관한 대부료 부분과 공유재산인 이 사건 제2부동산에 대한 대부료 부분에 관하여는, 앞서 본 법리에 따라 원고가 자신의 비용과 노력으로 이 사건 제1, 2부동산의 가치를 증가시킨 부분에 상응하는 대부료, 즉 피고들에게 귀속된 대부료에서 이 사건 제1, 2부동산에 대한 점유를 개시할 당시 위 각 부동산의 현실적 이용상태를 전제로 적정하게 산정된 대부료 상당액을 공제한 나머지 금원은 법률상 원인이 없는 것으로서 피고들의 원고에 대한 부당이득이 된다고 할 것이다.
같은 취지로 판단한 원심은 정당하고, 거기에 국·공유 일반재산의 대부료 산정에 관한 법리오해의 잘못이 없다.
(2) 반면에 2009년 개정 국유재산법 시행령이 시행된 2009. 7. 31. 이후의 이 사건 제1부동산에 관한 대부료는, 앞서 본 법리에 따라 특별한 사정이 없는 한 이 사건 제1부동산이 골프장으로 이용되고 있는 대부계약 갱신 당시의 현실적 이용상태를 기준으로 한 개별공시지가를 적용하여 산출한 이 사건 제1부동산의 가액에 일정한 사용료율을 곱하여 대부료를 산정하여야 하는바, 해당 관리청인 광주시장이 이에 따라 대부료를 산정하여 지급받은 이상 피고들에게 그와 같은 대부료가 귀속되었다고 하더라도 이는 원고가 위 대부계약에 기한 의무를 이행한 것일 뿐, 피고들이 법률상 원인 없이 부당한 이득을 얻은 것으로 볼 수 없다.
그럼에도 불구하고 원심은 그 판시와 같은 이유를 들어 2009. 7. 31. 이후의 대부료에 관하여도, 원고가 자신의 비용과 노력으로 이 사건 제1부동산의 가치를 증가시킨 부분에 상응하는 대부료, 즉 피고들에게 귀속된 대부료에서 이 사건 제1부동산에 대한 점유를 개시할 당시 위 부동산의 현실적 이용상태를 전제로 적정하게 산정된 대부료 상당액을 공제한 나머지 금원은 법률상 원인이 없는 것으로서 피고들이 부당이득한 것이라고 보아 원고의 반환청구를 받아들였는바, 이는 2009년 개정 국유재산법 시행령 시행일 이후의 국유 일반재산의 대부료 산정에 관한 법리를 오해하여 판단을 그르친 것이다. 상고이유로 이 점을 지적하는 피고들의 주장은 정당하다.
4. 그러므로 원심판결의 피고들 패소 부분 중 이 사건 제1부동산에 관한 2009. 7. 31. 이후의 부당이득금 및 이에 대한 지연손해금 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하며, 나머지 상고를 모두 기각하기로 하여, 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법원장 양승태(재판장) 양창수 신영철 민일영(주심) 이인복 이상훈 박병대 김용덕 박보영 고영한 김창석 김신 김소영