【원 고】
전농제7구역주택재개발정비사업조합 (소송대리인 변호사 윤영현 외 1인)
【피 고】
대한민국 (소송대리인 법무법인 화평 담당변호사 이현성)
【변론종결】
2014. 8. 13.
【주 문】
1. 피고는 원고에게 별지 목록 기재 각 토지를 무상으로 양도할 의무가 있음을 확인한 다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 인정 사실
가. 원고는 2006. 10. 2. 서울 동대문구청장으로부터 서울 동대문구 전농동 333 일대 150,065.2㎡에 관하여 전농제7구역 주택재개발정비사업(이하 ‘이 사건 정비사업’이라 한다)을 시행하기 위한 조합설립 인가를 받은 주택재개발정비사업 조합이다.
나. 서울 동대문구청장은 원고로부터 이 사건 정비사업 구역 내 재정경제부 소관 국유 재산 중 현황이 공공시설인 재산을 무상 양도해 달라는 요청을 받고, 2007. 6. 25. 위 재산 관리청인 서울시장에게 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제65조 제2항에 의한 검토 결과 별지 목록 기재 각 토지(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)의 무상 양도가 타당하다는 내용의 의견을 전달하였고, 서울시장은 2007. 6. 29. 서울 동대문구청장에게 위와 같은 무상 양도가 가능하다고 회신하였다.
다. 원고는 서울 동대문구청장으로부터, 2007. 6. 29. 사업시행계획인가를 받았고, 2007. 10. 9. 무상 양도 요청대상인 국·공유지의 평가금액이 주택재개발정비사업 시행으로 새로 설치되는 정비기반시설 범위 내에 있어 도시정비법 제65조 제2항에 의한 무상 양도 가능 재산임을 통보받았으며, 2008. 5. 29. 관리처분계획이 인가·고시되었다.
라. 한국자산관리공사는 2011. 11. 28. 및 2012. 9. 21. 서울 동대문구청장으로부터 이 사건 토지의 관리 권한을 인계받은 후, 2013. 4. 10. 원고에게 국유재산법 제72조에 의한 무단 점유자임을 이유로 이 사건 토지 중 서울 동대문구 전농동 352-13, 같은 동 352-14, 같은 동 353-1, 같은 동 359-25, 같은 동 359-28, 같은 동 359-38, 같은 구 답십리동 422-5에 관한 변상금 263,675,500원을, 전농동 453-6, 같은 동 455-2, 같은 동 455-7에 관한 변상금 30,276,910원을 각 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 9호증의 각 1, 2, 갑 제3, 4, 6, 14, 15, 16, 19호증, 을 제2호증의 각 기재, 이 법원의 서울 동대문구청장에 대한 각 사실조회 결과, 변론 전체의 취지
2. 본안 전 항변에 관한 판단
피고는 원고로서는 이 사건 처분의 취소소송을 제기하면 충분할 것임에도 피고를 상대로 이 사건 토지에 대한 무상 양도의무의 확인을 구하는 이 사건 소를 제기하였는바, 이러한 소송은 분쟁을 해결하기 위한 가장 유효·적절한 수단이라고 볼 수 없고, 원고의 주장과 같이 이 사건 토지의 원고에 대한 무상 양수가 확정되었다면 그 양도 의무를 다툴 법률상 이익이 없으므로, 이 사건 소는 부적법하다는 취지로 다툰다.
그러나 피고가 원고에게 이 사건 토지를 무상 양도할 의무가 있는지 여부에 관하여 적극 다투고 있는 이상, 원고가 한국자산관리공사를 상대로 이 사건 처분의 취소소송을 제기하여 승소 판결을 받는다 하더라도 이로써 분쟁이 종국적으로 해결되었다고 볼 수 없으므로, 이 사건 소송이 원고의 권리 또는 법적 지위에 현존하는 위험 내지 불안을 제거하기 위한 가장 유효·적절한 수단이라고 할 것이고, 그 확인의 이익도 있다 할 것이니, 피고의 위 항변은 모두 이유 없다.
3. 본안에 관한 판단
가. 원고의 주장
이 사건 토지는 도시정비법 제65조 제2항에 따라 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 정비기반시설로서 사업시행자에게 무상으로 양도되는 토지이고, 그렇지 않다고 하더라도 서울 동대문구청장이 서울시장과의 협의를 거쳐 원고에게 이 사건 토지를 무상 양도하기로 하였고, 원고가 이를 신뢰하여 그러한 전제 아래 이 사건 정비사업을 시행하였는데, 피고가 위 견해 표명에 반하여 이 사건 처분을 함으로써 이 사건 토지가 유상 매수 대상이라고 주장하는바, 이는 신뢰보호 원칙에 위반되거나 공정력에 반하므로, 피고는 원고에게 이 사건 토지를 무상으로 양도할 의무가 있다.
나. 판단
1) 도시정비법 제65조 제2항에 의한 무상 양도 대상인지 여부
도시정비법 제65조 제2항에서, 같은 법상의 정비사업시행자로서 시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다고 규정하고 있다. 한편 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 기한 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획과 도시개발사업 또는 정비사업에 관한 계획은 같은 법상의 도시관리계획에 해당하고, 도시관리계획을 시행하기 위한 도시계획사업에 도시계획시설사업과 도시정비법에 의한 정비사업이 포함되는 점 등에 비추어 보면, 도시정비법은 국토계획법상의 도시관리계획에 의거하여 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후·불량 건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한 사항을 규정하기 위한 목적으로 제정된 법률이라고 할 것이므로, 도시정비법 제65조 제2항에서 정하는 ‘사업시행자에게 무상으로 양도되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설’이란 정비사업시행 인가 이전에 이미 국토계획법에 의하여 도시관리계획으로 결정되어 설치된 국가 또는 지방자치단체 소유의 기반시설을 의미한다고 봄이 상당하다(대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두22498 판결 등 참조).
그런데 앞서 나온 증거들에 의하면 이 사건 토지 중 전농동 352-13, 같은 동 352-14, 같은 동 353-1, 같은 동 359-25, 같은 동 359-28, 같은 동 359-38, 답십리동 422-5는 그 지목이 전, 답, 대지인 사실을 인정할 수 있고, 원고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 토지가 사업시행인가 이전에 국토계획법에 의한 도시관리계획 결정에 의하여 설치된 국가 소유의 기반시설에 해당한다고 보기 어려우며 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로, 위 토지가 도시정비법 제65조 제2항에서 정한 ‘정비기반시설’에 포함됨을 전제로 한 원고의 위 주장은 이유 없다.
2) 신뢰보호 원칙 위반 여부
가) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해 표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해 표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해 표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해 표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해 표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다(대법원 1998. 5. 8. 선고 98두4061 판결 등 참조).
나) 인정 사실 및 앞서 나온 증거들과 갑 제10, 18호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 피고가 공적 견해 표명과 반대되는 의사표시를 하는 것은 신뢰보호 원칙에 위반되므로, 피고는 원고에게 이 사건 토지를 무상 양도할 의무가 있다고 봄이 타당하다.
서울 동대문구청장이 2007. 10. 9. 사업시행인가 당시 이 사건 토지 관리청인 서울시장과의 협의를 거쳐 원고에게 이 사건 토지를 무상 양도하기로 통보한 것은 행정청의 공적인 견해 표명이라 할 것이고, “사실상 도로는 도시정비법 제65조 제2항에서 정한 무상 양도 대상이 되는 정비기반시설에 해당하지 않는다.”라는 내용의 대법원 2007두24289 판결은 2008. 11. 27. 선고되어 이 사건 토지가 정비기반시설에 해당하지 않는다는 점에 관하여 원고에게 귀책사유가 있다고 볼 수 없으며, 원고는 이 사건 토지를 사업시행자의 지위에서 무상으로 양도받을 수 있다고 보아 이에 대하여 별도로 비용을 부담하지 않아도 될 것으로 신뢰하였고, 이에 기초하여 이 사건 정비사업을 추진하였으며, 원고가 피고로부터 무상 양수받는 용도 폐지되는 정비기반시설의 가액은 이 사건 토지를 포함하더라도 합계 약 588억 원인데 반하여, 피고가 원고로부터 무상 양수받은 신설 정비기반시설의 가액은 합계 77,610,427,090원이어서 피고가 이 사건 토지(가액 합계 약 15억 원)에 상당하는 손실을 입게 된다 하더라도 원고로부터 무상 양수받은 신설 정비기반시설의 가액과 용도 폐지되는 정비기반시설의 가액과의 차액으로 위 손실을 충분히 상쇄할 수 있어 위와 같은 공적 견해 표명의 효력을 인정하더라도 공익 내지 제3자의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 보기도 어려울 뿐만 아니라, 원고는 귀책사유 없이 5년 6개월 이상 이 사건 토지를 무상으로 양수받는 것으로 알고 위 사업을 진행하여 왔고, 약 776억 원에 이르는 정비기반시설을 기부채납 하여야 하는데, 피고로부터 무상 양수받을 용도 폐지되는 정비기반시설의 가액은 약 588억 원인 점 등을 고려할 때, 피고가 위 공적 견해 표명과 반대되는 의사표시를 함으로써 달성하려는 공익이 위 견해 표명을 신뢰한 원고의 이익 침해를 정당화할 수 있을 정도로 강하다고 볼 수 없다.
(원고의 공정력 위반 주장에 관하여는 별도로 판단하지 않는다.)
4. 결론
그렇다면 이 사건 토지는 무상 양도 대상임이 분명하고, 그 소유자인 피고가 위 토지가 유상 매수 대상임을 들어 이를 적극 다투고 있는 이상 원고로서는 그 확인을 구할 이익이 있다 할 것이므로, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 박대준(재판장) 권보원 김노아