【원고, 항소인】
백양터널 유한회사 (소송대리인 변호사 권은민 외 1인)
【피고, 피항소인】
부산광역시 (소송대리인 법무법인 지평 담당변호사 박성철 외 1인)
【제1심판결】
부산지방법원 2016. 10. 7. 선고 2016구합20037 판결
【변론종결】
2017. 3. 31.
【주 문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고는 원고에게 14,447,440,561원 및 그 중 1,894,055,300원에 대하여는 2015. 12. 1.부터 이 사건 소장 부본 송달일까지 연 5.77%의, 1,320,738,500원에 대하여는 2015. 12. 1.부터 이 사건 소장 부본 송달일까지 연 5.46%의, 1,958,225,600원에 대하여는 2015. 12. 1.부터 이 사건 소장 부본 송달일까지 연 4.44%의, 2,672,695,300원에 대하여는 2015. 12. 1.부터 이 사건 소장 부본 송달일까지 연 4.86%의, 2,625,448,500원에 대하여는 2015. 12. 1.부터 이 사건 소장 부본 송달일까지 연 3.90%의, 2,725,251,100원에 대하여는 2016. 5. 1.부터 이 사건 청구취지 및 청구원인 변경 신청서 송달일까지 연 3.46%의 각 비율에 의한 금원을, 각 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.
【이 유】
1. 제1심판결의 인용
원고의 주장에 부합하는 듯한 갑 제15호증의 기재, 증인 소외인의 증언은 믿지 아니하고, 그밖에 제1심과 당심에서 제출된 모든 증거들을 종합하면 법인세율을 인하하는 내용의 법인세법 변경은 이 사건 실시협약 제25조 제2항의 ‘관계법령 등의 변경’에 해당한다고 판단된다. 그렇다면 같은 취지에서 법인세율 인하로 인하여 이 사건 사업의 수익성에 중대한 영향을 미쳐 이 사건 실시협약 제25조 제2항에 따른 통행료 조정 사유가 발생하였음에도 불구하고 이 사건 실시협약 제23조 제4항에 따라 원고와 피고가 협의를 거쳐 통행료를 조정하지 아니하고 원고가 신고한 통행료를 기준으로 재정지원금을 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 없다고 판단한 제1심 판결은 정당하다. 이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는, 원고가 당심에서 거듭 강조하는 주장에 관하여 아래 제2항에서 ‘원고의 당심 주장에 대한 판단’을 추가하는 외에는 제1심 판결의 이유 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
2. 원고의 당심 주장에 대한 판단
가. 원고의 주장
1) 아래와 같은 사정에 비추어 보면 이 사건 실시협약상 불변가격으로 정한 운영비용에 법인세를 포함하지 아니하였다는 사실을 전제로 당사자들 사이에 법인세율 변경으로 인한 통행료 조정을 예정하였다는 의사를 추단한 제1심 판결은 부당하다. 이 사건 실시협약의 해석상 법인세율의 변경이 통행료의 조정사유에 해당한다고 볼 수 없다.
① 민간투자법 제4조 제1호에서 정한 비티오(BTO : Build - Transfer - Operate) 방식의 민간투자사업은 사업시행자가 건설기간 동안 해당 사업을 위하여 공사비 등의 자금을 투입하고 그 투입한 자금을 운영기간 동안의 운영수입에서 운영비용을 제외한 순 운영수입으로 회수할 것을 전제로 하는 것으로, 해당 민간투자사업의 시행조건을 정하는 단계에서 향후 해당 사업을 위하여 사업시행자가 부담하여야 할 비용과 사업시행자가 해당 사업으로부터 수취할 수 있는 순수익을 사전적으로 예측한 후 그 비용과 순수익이 일치하는 수준에서 사용료 등을 확정, 합의하여 실시협약에 반영하게 된다. 그리고 이와 같이 확정된 투입비용 및 사용료 등은 법령이나 실시협약에서 정한 특별한 사유가 없는 한 조정하지 아니하는 것으로, 당초 예측과 실제의 결과가 달라진다 하더라도 모든 비용과 수입의 세세한 증감에 대하여 이를 정산하지 않음이 원칙이다.
② 이 사건 사업은 비티오(BTO) 방식으로 추진되었는데 주식회사 대우가 이 사건 사업의 사업시행자로 지정된 이 사건 실시협약 체결 당시 주식회사 대우와 피고(이하 “협약당사자들”이라고 한다)는 사업시행자가 투입하는 비용과 사업시행자가 사업의 운영을 통해 얻는 수익을 예측하여 실시협약에 반영함으로써 이 사건 사업의 수익구조를 미리 확정하였고 운영비용과 관련하여서도 민간투자지원센터(PICKO, 이하 ‘민간투자지원센터’라고 한다)의 ‘법인세를 포함하여 실시협약에서 확정하고 사후정산을 하지 않는다’는 검토의견에 따라 법인세까지 포함하여 운영비용을 사전확정하고 이에 대한 사후정산은 하지 않기로 하였다.
③ 이 사건 실시협약 제19조 운영비용 조항에서 “81,450백만 원(법인세 제외)”은 관리운영의 대상이 되는 비용이 81,450백만 원이며 여기에 법인세는 포함되지 않는다는 것을 의미한다. 또한 최초의 실시협약(안)의 운영비용 조항에는 “법인세를 제외한 운영비용은 관리운영계획에 의거하여 부산광역시장의 승인을 받아 확정한다”라고 규정하고 있을 뿐 처음부터 운영비용 조항에 법인세가 포함되어 있지 않았으므로, 운영비용 조항에서 법인세 제외라고 표시하였다고 하여 당사자 사이에 어떠한 새로운 합의를 반영한 것이라 볼 수 없다. 게다가 이 사건 실시협약의 별첨 ‘통행료 산정을 위한 현금흐름’ 표에서 규정한 총 운영비용 158,489백만 원(일반 운영비용 81,450백만 원 + 법인세비용 77,038백만 원)에는 법인세가 포함되어 있다. 이처럼 이 사건 실시협약의 별첨에는 운영비용에 법인세가 포함되어 있고 해당 통행료 산정공식의 실질수익률도 법인세 비용이 포함된 세후수익률을 나타낸다. 또한 이 사건 실시협약의 별첨 ‘통행료산정공식’의 가정조건에서 법인세를 제외한 것은 법인세의 경우 사업비와 운영비용이 확정된 이후 재무모델을 통하여 통행료를 산정하는 과정에서 비로소 산출되기 때문으로 OCi : 매년도 운영비용(불변가격)에도 “법인세 제외”는 표시되어 있지 않다. 결국 이 사건 사업은 법인세를 포함한 향후 현금흐름을 예측하여 통행료를 정하였고 현금흐름 예측의 기초가 되는 사업비, 수익, 운영비(법인세 포함) 등은 사후에 정산하지 않는 구조이다.
④ 피고가 주무 관청으로 이 사건 사업과 거의 동일한 시기에 실시협약을 체결한 수정산터널 민간투자사업의 경우에도 운영비용에서 불변가격 중 법인세는 제외되어 있는데 별도의 협약을 체결하여 법인세율 인하를 통행료에 반영하였다. 결국 이 사건 실시협약의 운영비용 조항에서 법인세 제외라고 기재한 것은 법인세가 사후정산 대상이 되는지 여부와는 무관하다.
⑤ 설령 당사자 사이에 사후정산을 하지 않고 확정되는 운영비용에서 법인세를 제외하기로 합의하였다 하더라도 이는 무료통행기간에만 한정한 것으로 이 사건 실시협약 제19조와 이 사건 실시협약의 별첨 규정을 운영비용의 사전확정 대상에서 법인세를 제외하는 합의라고 해석할 수 없다.
⑥ 피고의 주장과 같이 이 사건 실시협약상 법인세율 인하를 반영하여 통행료를 조정할 수 있었다면 ㉠ 피고가 법인세율 인하를 반영하기 위한 변경실시협약(안)을 작성하지도 않았을 것이고, ㉡ 감사원도 민간사업자와 협의하여 통행료를 조정하고 실시협약을 변경하라고 지적하지도 않았을 것이며, ㉢ 법인세율은 2002년부터 계속 하락하였음에도 피고는 2010년에 이르러서야 법인세율 인하를 반영하여 통행료를 감액하여야 한다는 주장을 하기 시작하였는바 이는 이 사건 실시협약 체결 당시 법인세율 인하를 반영하여 통행료를 인하할 수 있었던 것으로 규정한 것이라면 있을 수 없는 태도이다.
2) 설령 법인세율 인하가 통행료 조정 사유가 될 수 있다고 하더라도 수익률이 10% 이상 변경된 것이 아니므로 수익성에 중대한 영향을 미치는 경우가 아니어서 이 사건 실시협약 제25조 제2항에 따른 통행료 조정을 할 수 없다.
나. 판단
1) 주장에 대한 판단
갑 제2, 9, 16, 18, 22, 23, 24, 27호증, 을 제5, 6, 10 내지 16호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사실 또는 사정에 비추어 보면 민간투자지원센터는 운영비용과 관련하여 ‘법인세를 포함하여 실시협약에서 확정하고 사후정산을 하지 않는 방식’을 제안하였으나 협약당사자들은 2차 협의에서 ‘운영비용을 불변가격으로 확정하되 법인세는 제외’하기로 합의를 하였고 이 내용이 이 사건 실시협약 제19조와 별첨에 반영되어 표시되었으며 2002년경 법인세 변동이 있자 피고가 원고에게 법인세 인하는 협약서 제25조 제2항에 의한 관계법령의 개정에 따른 변경사안이라는 취지의 공문을 보낸 사실이 있는 등 협약당사자들의 의사는 향후 법인세율의 변경으로 인한 통행료 조정을 예정하였던 것으로 보인다. 이러한 협약당사자들의 의사와 앞서 본 것처럼 이 사건 실시협약 제25조 제2항은 “관계법령 등의 변경으로 인해 본 사업의 수익성에 중대한 영향을 미치는 경우”를 통행료 조정의 사유로 들고 있는데, 그 문언의 해석상 ‘관계법령 등의 변경’은 이 사건 사업의 수익성에 영향을 미치는 사항에 관한 법령의 개정 등을 의미하고, 추정 통행료 수입은 실제 지급되는 법인세에 따라 사후에 결정되는 것이 아니라 보장기준 통행료 수입의 산정을 위해 사전에 결정되어야 하므로, 통행료 산정공식 자체에서는 협약 체결 당시 법인세법상의 고정된 법인세율을 예정하여 추정 통행료 수입을 산출하는 수밖에 없고, 따라서 법인세율의 변경에 관한 법인세법의 개정은 필연적으로 이 사건 사업의 수익성에 직접적인 영향을 미치게 되므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 1) 주장은 받아들이지 아니한다.
① 이 사건 협약이 체결되기 이전 운영비용 관련 협의 및 이 사건 실시협약 내용은 아래와 같다.
〈1999. 8. 31. 민간투자지원센터의 백양터널 및 수정산터널 검토의견〉조항협약(안)제시(안)사유제20조 운영비용법인세를 제외한 운영비용은 관리운영계획에 의거하여 부산광역시장의 승인을 받아 확정한다. 단, 수정산터널이 유료화되기 전까지는 실제 집행한 금액으로 정산한다.운영비용은 “별첨1”에 제시한 1999년 불변가격기준 “ ”억원으로 한다.운영비용(법인세 포함) 정산금지 및 사전확정↓〈1999. 10. 11. 주식회사 대우 실시협약(안) 검토의견〉조항기 협의(안)민간투자지원센터제시(안)최종 협의(안)사유제20조 운영비용법인세를 제외한 운영비용은 관리운영계획에 의거하여 부산광역시장의 승인을 받아 확정한다. 단, 수정산터널이 유료화되기 전까지는 실제 집행한 금액으로 정산한다.운영비용은 “별첨1”에 제시한 1999년 불변가격기준 “ ”억원으로 한다.운영비용은 1998년 1월 8일 불변가격기준으로 160,079백만 원으로 한다.운영비용(법인세 포함) 정산금지 및 사전확정↓〈1999. 10. 14. 백양터널 실시협약 변경(안) 2차 실무협의 결과보고〉구분1차협의내용민간투자지원센터 의견2차협의내용운영비용수정산터널 유료화 후 : 확정법인세를 포함하여 실시협약에서 확정하고 사후정산하지 않음불변가격으로 확정(법인세 제외)↓〈1999. 12. 20. 이 사건 실시협약 제19조 운영비용〉
운영비용은 “별첨2”에 제시한 1998년 1월 8일 불변가격기준 81,450백만 원(법인세 제외)으로 한다.
한편 이 사건 실시협약 별첨의 ‘통행료 산정공식’과 ‘통행료 산정을 위한 현금 흐름’에 의하면 운영비용 중 법인세 항목에 1998년부터 2005년까지 금액이 기재되어 있지 않는데다 운영비용 합계 158,489백만 원에서 법인세 합계액 77,038백만 원을 공제하면 이 사건 실시협약 제19조 및 별첨 가정조건 운영비용 금액으로 기재된 81,450백만 원과 거의 일치한다.
② 위와 같은 협의 과정과 이 사건 실시협약 내용을 종합하여 보면 민간투자지원센터는 ‘운영비용은 법인세를 포함하고 정산금지 및 사전 확정한다’는 의견을 제시하였고, 이에 따라 주식회사 대우의 최종 협의(안)에도 ‘불변가격을 포함한 운영비용’을 규정하였으나, 2차 실무협의에서 ‘법인세를 제외한 운영비용을 불변가격으로 확정’하기로 함에 따라 이 사건 실시협약에는 사전에 확정하는 운영비용에서 “법인세 제외”라고 명확히 표시하게 된 것으로 보인다. 결국 이는 ‘사후 정산하지 아니하는 운영비용에서 법인세를 제외하고, 법인세의 변동에 따라 통행료의 사후정산 가능성을 예정’하기로 하는 당사자들의 의사의 합치가 있었다고 볼 것이다.
③ 피고는 2002년 법인세율이 인하되자 법인세 인하 요인을 반영한 통행료 조정을 요구한 이후 2003. 4. 11. 원고에게 “법인세 인하는 협약서 제25조 제2항에 의한 관계법령의 개정에 따른 변경사안으로 본 사업의 수익성에 중대한 영향을 미치는 경우에 해당되어 귀사와 협의를 통하여 조정함이 세법준수 및 협약에 부합된다고 판단된다“는 취지의 공문을 보내기도 하였다.
④ 운영비용과 관련하여 민간투자지원센터가 협약당사자들에 제시한 의견은 ㉠ 무료통행기간 동안의 운영비용을 사업비로 할 것인지, 운영비로 할 것인지 결정하고, ㉡ 운영비용에 법인세를 포함하여 실시협약에서 확정하고 사후 정산하지 않도록 하는 방안을 제안하고, ㉢ 운영비용의 적정성에 대하여 추가검토가 필요하다는 것이다. 이에 대해 협약당사자들 사이에 2차 협의를 한 결과 무료통행기간 동안의 운영비용을 사업비가 아닌 운영비로 적용하고, 사후정산을 하지 않는 불변가격에서 법인세를 제외하고, 적정성에 대하여는 전문기관의 검토를 받기로 하였다. 위와 같이 무료통행기간 동안 문제된 것은 운영비용을 사업비로 할 것인지, 운영비로 할 것인지 문제로 국한된다. 위 ㉡, ㉢ 논의가 무료통행기간에만 한정되지 않음은 문언상 명백하다.
⑤ 주식회사 대우와 피고는 1999년 민간투자기본계획이나 민간투자지원센터의 의견에 구속되지 않고 자유롭게 협의를 하여 이 사건 실시협약을 체결한 것으로 보인다. 또한 이 사건 실시협약 내용에 의하더라도 민간투자지원센터의 검토의견과 다른 경우가 있음을 알 수 있다.
⑥ 이 사건 실시협약과 수정산터널 실시협약은 계약체결 주체가 다르고 협상 내용과 협약 내용 역시 다르므로 이를 같이 볼 수는 없다. 특히 수정산터널 실시협약은 이 사건 실시협약 제25조 제2항과 같은 규정이 없다.
⑦ 2004년 민간투자사업 기본계획이 변경되기 이전 체결된 1998. 5. 우면산터널 민간투자사업 실시협약 등 법인세 변동 효과를 반영하는 내용의 협약이 체결된 사실이 있다.
⑧ 이 사건 실시협약이 체결되기 이전 운영비용과 관련된 위와 같은 협의 내용과 이 사건 실시협약 내용, 2003년도에 법인세 인하로 인한 통행료 조정 논의가 있었던 사정, 수정산 터널 실시협약과 이 사건 실시협약 내용상 차이 등을 종합하면 법인세를 제외한 운영비용을 사전에 확정하기로 한 협약당사자들의 의사를 확인할 수 있을 따름이다. 여기에다 이 사건 실시협약 이후 사업인수로 인한 당사자의 변경, 법인세율 변경에 따른 통행료 조정 논의가 수정산 터널 민간투자사업과 함께 이루어진 사정 등을 고려하면 원고와 피고 사이에 2009년경부터 법인세율 변경으로 인한 통행료 조정을 위해 협약 변경을 위한 협의가 있었다고 하더라도 이 사건 실시협약 제25조 제2항 ‘관계 법령 등’에 법인세법이 포함되지 아니함을 전제로 협약 변경의 시도가 있었던 것으로 보기는 어렵다.
⑨ 민간투자지원센터에 검토 의뢰한 협약당사자들의 협약 초안을 보면 법인세율 변동시 운영비용을 조정하기로 되어 있었고, 수정산터널 실시협약에 있어서도 법인세율 등 사정변경을 반영하는 5개 사유가 명시되어 있었으나 민간투자지원센터의 검토의견을 일부 반영하여 최종 협약에서는 5개 사유를 삭제하고 법인세는 사전확정 대상에서만 제외하는 것으로 최종 합의를 한 것으로 보인다.
⑩ 수정산 터널 민간투자사업의 경우 법인세율 변경에 따라 총사업비의 증감이 발생하는 경우 통행료 조정 등의 방법으로 이를 반영하기로 하는 별도의 실시협약 변경협약이 체결된 사실이 있기는 하나, 수정산 터널 실시협약 제39조 통행료의 조정규정은 실제 통행료 수입과의 차이 발생, 불가항력의 사유, 민간투자법 제53조 재정지원의 경우만 있을 뿐, 이 사건 협약 제25조 제2항과 같은 조정 사유를 규정하고 있지 아니하여 논란이 있었고 이에 따라 별도의 변경협약을 체결하게 된 것으로 보인다.
⑪ 명지대교 민간투자사업 실시협약 체결 당시 민간투자지원센터는 법인세법의 개정으로 인한 법인세율의 증감분을 재무모델에 반영하기로 하는 내용을 명시하는 안을 제시하였고 이에 따라 체결된 실시협약의 운용비용 조항에 이 사건 실시협약과 같이 “법인세 제외”라고 명시하였다.
⑫ 민간투자법에 의한 민간투자사업은 실시협약 체결시 총사업비·사용료·무상사용기간 등의 사업시행조건을 원칙적으로 사전에 확정하지만 물가변동, 실시협약에서 정한 사유에 따라 조정 가능성을 열어두고 있다.
⑬ 1999년도 민간투자사업기본계획에 의하면 운영비용에 법인세를 포함하여 실제 법인세 비용이 변동되더라도 그에 따른 위험은 사업자가 부담하도록 하였고, 2004년 민간투자사업기본계획에 이르러 법인세 효과로 인한 수익률 왜곡효과를 방지하기 위해 법인세를 제외한 운영비용을 기준으로 통행료를 산정하는 것으로 하였다. 이 사건 실시협약에 대하여 1999년도 민간투자사업기본계획이 적용되기는 하나 민간투자사업기본계획은 민간투자사업에 대한 기본적인 방향을 제시한 것일 뿐 구체적인 내용은 당사자의 합의에 따라 다르게 정할 수 있다고 할 것이다.
⑭ ‘관계법령 등의 변경’에 통행료 수입 자체에 직접 영향을 미치는 법령의 변경만을 의미한다고 해석할 아무런 이유가 없고, 앞서 본 것처럼 법인세법에 따른 법인세율의 변경으로 이 사건 사업의 수익성에 영향을 미치는 이상 이 사건 실시협약 제25조 제2항의 관계법령에 법인세법을 제외할 이유가 없다.
⑮ 변경계약 체결을 독려하는 감사원의 지적이 있었다고 하여 이 사건 실시협약의 해석이 달라진다고 볼 수 없고, 감사원의 지적에 의하여 또는 법인세 변동 효과를 반영하는 것을 더욱 분명하게 하려는 의도로 변경협약 체결을 시도하였을 가능성을 배제할 수 없다.
2003년 이후에도 수차 법인세율을 인하하는 법인세법 개정이 있었음에도 이 사건 이전에는 원고가 청구하는 재정지원금(법인세율 인하가 반영되지 않은 것)을 피고가 그대로 지급하여 왔으나, 앞서 본 이 사건 실시협약의 체결 경위나 내용, 2003년경 피고가 법인세율 인하는 이 사건 실시협약 제25조 제2항의 관계법령 변경으로 사업의 수익성에 중대한 영향을 미치는 경우에 해당함을 이유로 이를 통행료 조정에 반영할 것을 명시적으로 요구한 바 있는 점 등에 비추어 볼 때, 위와 같은 사정만으로 이 사건 실시협약의 내용을 달리 해석할 것은 아니다.
2) 주장에 대한 판단
이 사건 실시협약 제25조 제1항 제1호는 통행료 조정 사유로 사전에 추정된 통행료 수입과 실제 통행료 수입이 상당 정도 즉 10% 보다 적거나 많을 경우 통행료를 조정할 수 있음을 규정한 것이므로 이를 제25조 제2항의 사업의 수익성에 대한 비교 기준으로 삼을 수 없고, 이 사건 실시협약 제25조 제1항과 제2항은 그 규정 내용과 적용 대상이 다르다. 따라서 이 사건 실시협약 제25조 제2항에 해당할 경우에는 관계 법령 등의 변경에 따른 ‘수익성의 중대한 영향’ 여부를 독자적으로 판단하여야 할 것이다. 한편 이 사건 실시협약 제18조는 사업시행자에게 도로시설을 이용한 수익성 사업을 허용하면서 그 수입을 통행료 조정에 반영한다고 규정하고 있고, 제25조 제1항 제2호는 사업시행자에게 책임 없는 사유로 인하여 사업시행자에게 손실이나 비용 등이 발생할 경우 통행료를 조정할 수 있도록 규정하고 있는 바, 이러한 사정에 비추어 보더라도 제25조 제2항의 수익성에 중대한 영향을 미치는 경우에 대하여 제25조 제1항 제1호가 그 기준이 된다고 볼 수는 없다.
을 제1 내지 4, 7, 8, 9호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하면 원고가 신청한 재정지원금과 피고가 법인세율 인하 효과를 반영하여 산출한 재정지원금의 비율이 약 51% ~ 69% 가량 차이가 나고 이러한 재정지원금 감액 비율과 그 금액에 비추어 보면 법인세율의 변경은 ‘관계법령 등의 변경으로 인해 본 사업의 수익성에 중대한 영향을 미치는 경우’에 해당한다고 보아야 할 것이다. 또한 원고는 피고로부터 2010년 이후 190억 원이 넘는 돈을 재정지원금으로 지원받았다가 원고가 신고한 금액을 기준으로 같은 기간에 대해 원금만 144억 원이 넘는 돈을 추가로 구하고 있으므로 이러한 금액 비율 및 앞서 본 것처럼 협약당사자들의 의사는 향후 법인세율의 변경으로 인한 통행료 조정을 예정하고 있었으므로 법인세율의 변경은 이 사건 사업의 수익성에 중대한 영향을 미치는 경우에 해당한다고 보아야 할 것이다.
원고의 위 2) 주장 역시 받아들이지 아니한다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각한다.
판사 김형천(재판장) 채대원 주성화