【원고, 피상고인】
주식회사 대영인더스 (소송대리인 법무법인 율정 담당변호사 백유란 외 2인)
【피고, 상고인】
고양시 일산서구청장 (소송대리인 법무법인 티엘비에스 담당변호사 이덕재 외 2인)
【원심판결】
서울고법 2015. 8. 25. 선고 2014누73328 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 ‘공원녹지법’이라 한다) 제38조에 의하면, 녹지의 조성에 필요한 시설 외의 시설·건축물 또는 공작물을 설치하는 행위를 하려는 자는 점용허가를 받아야 하고(제1항 제1호), 허가권자는 그 점용이 녹지의 설치목적을 저해하지 아니하고, 그 조성 및 유지·관리에 지장을 주지 아니하는 범위에서 이를 허가할 수 있다(제2항). 공원녹지법 제38조 제3항은 점용허가를 받아 녹지를 점용할 수 있는 대상을 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 구 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령」(2014. 9. 2. 대통령령 제25585호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘공원녹지법 시행령’이라 한다) 제43조는 녹지의 점용허가 대상으로 ‘도로·교량·철도 및 궤도·노외주차장·선착장의 설치’(제1호, 제22조 제3호), ‘제1호의 시설과 유사한 기능을 갖는 시설의 설치’(제7호) 등을 들고 있다. 따라서 ‘노외주차장과 유사한 기능을 갖는 시설’은 녹지의 점용허가 대상이 될 수 있는데, 공원녹지법이나 공원녹지법 시행령은 노외주차장에 대한 정의 규정을 두고 있지 아니하다.
한편 주차장법은 주차장의 설치·정비 및 관리에 필요한 사항을 규정함으로써 자동차교통을 원활하게 하여 공중의 편의를 도모함을 목적으로 제정된 법률로서(제1조), 주차장을 노상주차장, 노외주차장, 부설주차장으로 구분하면서, ‘노외주차장’을 ‘자동차의 주차를 위한 시설로서 도로의 노면 및 교통광장 외의 장소에 설치된 주차장으로서 일반의 이용에 제공되는 것’으로, ‘부설주차장’을 ‘자동차의 주차를 위한 시설로서 제19조에 따라 건축물, 골프연습장, 그 밖에 주차수요를 유발하는 시설에 부대(附帶)하여 설치된 주차장으로서 해당 건축물·시설의 이용자 또는 일반의 이용에 제공되는 것’으로 각 정의하고 있다(제2조 제1호).
해당 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 아니한 경우에, 법령상 용어의 해석은 그 법령의 전반적인 체계와 취지·목적, 해당 조항의 규정형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 한다(대법원 2005. 2. 18. 선고 2004도7807 판결, 대법원 2006. 5. 26. 선고 2006도826 판결 참조).
이러한 법리에 비추어 공원녹지법령과 주차장법의 목적 및 관련 규정들의 문언·취지·체계 등을 살펴보면, 공원녹지법령에 의하여 녹지점용허가를 받을 수 있는 ‘노외주차장’은 도로·교량·철도 및 궤도·선착장 등 교통 관련 시설과 같은 기능을 가지는 것으로서 주차장법에서 정한 노외주차장과 동일한 의미로 보이며, 주차장법에서 정한 노외주차장은 다른 주차수요를 유발하는 시설에 부대하여 설치되지 아니하고 전적으로 일반의 이용에 제공된다는 점에서 부설주차장과 구별되므로, 공원녹지법상 녹지점용허가 대상인 ‘노외주차장과 유사한 기능을 갖는 시설’은 적어도 그 주된 목적이 자동차의 주차를 위한 것으로서 일반의 이용에 제공되는 시설이라고 해석함이 타당하며, 그 해당 여부는 그 시설의 설치 목적, 구조, 이용 상황 및 주된 이용자의 범위 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.
2. 원심판결 이유와 적법하게 채택된 증거들에 의하면, ① 이 사건 토지는 공원녹지법에서 정한 완충녹지인 사실, ② 원고는 2007년부터 중고자동차전시장 설치 등을 목적으로 녹지점용허가를 받아, 이 사건 토지에 연접한 토지상의 건물 일부 등을 중고자동차 매매업자에게 임대하였고, 이 사건 토지는 중고자동차전시장으로 사용되어 온 사실, ③ 그런데 피고는 2014. 3. 3. 원고에게 ‘고양시 감사담당관으로부터 점용허가 기간 만료 이후에는 법령상 가능한 목적으로만 이 사건 토지에 대한 점용허가를 처리하라는 지시사항이 시달되었다’는 내용의 사전 통지를 하였고, 원고의 이 사건 토지에 대한 점용허가 연장신청에 대하여, 2014. 4. 1. 중고자동차전시장 설치는 녹지점용허가 대상이 되지 아니함을 이유로 하여 그 연장신청을 거부하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 한 사실을 알 수 있다.
한편 자동차관리법 제2조 제7호는 자동차의 매매 등을 업으로 하는 자동차관리사업을 자동차매매업이라고 정의하고 있고, 나아가 자동차관리법 제53조 제3항과 자동차관리법 시행규칙 제111조의2 및 [별표 21의2]는 자동차매매업에 대하여 일정한 면적과 구조의 자동차 전시시설을 갖추도록 규정하고 있다.
3. 이러한 사실관계와 규정들을 앞에서 본 법리에 비추어 보면, 원고가 이 사건 토지에 설치하려는 중고자동차전시장은 주차장법에 의한 주차 관련 시설이 아니라 자동차관리법에서 정한 자동차매매업을 하기 위해 필요한 전시시설로 보이고, 그 시설 내에 자동차의 주차가 가능하다 하더라도, 그 주된 목적이 자동차의 주차를 위한 것으로서 일반의 이용에 제공되는 시설이라고 인정하기에 부족하므로, 녹지점용허가 대상으로서 ‘노외주차장과 유사한 기능을 갖는 시설’에 해당한다고 보기 어렵다.
4. 그럼에도 원심은 이와 다른 전제에서, 위 중고자동차전시장이 ‘노외주차장과 유사한 기능을 갖는 시설’로서 녹지점용허가의 대상에 해당한다고 보아, 그 대상에 해당하지 아니함을 이유로 한 이 사건 처분이 위법하다고 판단하였다.
따라서 이러한 원심의 판단에는 녹지점용허가 대상에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
5. 그러므로 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략하고 원심판결을 파기하며, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김신(재판장) 김용덕(주심) 박보영 권순일