【원 고】
검은머리물떼새외 286인 (소송대리인 법무법인 드림 담당변호사 오기환)
【피 고】
지식경제부장관 (소송대리인 법무법인 화우 담당변호사 황상현외 1인)
【피고보조참가인】
한국서부발전 주식회사 (소송대리인 법무법인 화우 담당변호사 황상현외 1인)
【변론종결】
2010. 3. 9.
【주 문】
1. 별지 원고들 명단 기재 1.(검은머리물떼새)부터 14.까지의 소를 각 각하한다.
2. 별지 원고들 명단 기재 15.부터 287.까지의 각 청구를 모두 기각한다.
3. 다만, 피고가 2007. 7. 20. 피고보조참가인에 대하여 한 공사계획인가처분은 위법하다.
4. 소송비용 중 제1항 기재 원고들과 피고 및 피고보조참가인 사이에 생긴 부분은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 제1항 기재 원고들이 부담하고, 나머지 소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【청구취지】
피고가 2007. 7. 20. 피고보조참가인(이하 ‘참가인’)에 대하여 한 공사계획인가처분을 취소한다. 선택적으로, 피고가 2007. 7. 20. 참가인에 대하여 한 공사계획인가처분은 무효임을 확인한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 참가인은 군산시 경암동 590-2에서 무연탄을 연료로 하는 군산화력발전소를 운영하다가 제1차 전력수급기본계획(2002. 8. 17.)에 의하여 2004년 1월경 위 발전소를 폐지하였다.
나. 참가인은 2004. 7.경 군산시와 산업자원부(현재 지식경제부 소관)에 대하여 군산화력발전소 부지에 액화석유가스(LNG)를 주연료로 하는 복합화력발전소(이하 ‘이 사건 복합화력발전소’)를 건설하여 운영하는 것을 내용으로 하는 유치신청서를 제출하였다.
다. 참가인은 2005년 10월경 환경영향평가 작업에 착수하였고, 2006년 10월경 군산시 경암동에서 군산시 주민들을 상대로 환경교통영향평가 설명회를 개최하였다.
라. 산업자원부는 2006. 12. 12. 이 사건 복합화력발전소 건립사업을 2009년 11월까지 모두 마친다는 내용을 포함하는 제3차 전력수급기본계획을 고시하였다.
마. 참가인은 2007. 3. 22. 산업자원부에 발전사업허가신청을 하여 허가를 받았고, 2007. 4. 12. 대림산업 주식회사와 삼성물산 주식회사와 사이에 시공계약을 체결하였다.
바. 참가인은 2007. 7. 18. 환경영향평가 협의완료를 근거로 산업자원부에 공사계획인가신청을 하였고, 산업자원부 장관은 2007. 7. 20. 이를 승인하였다(이하 ‘이 사건 처분’).
사. 원고 검은머리물떼새는 천연기념물 제326호이면서 멸종위기동물 2급에 속하는 조류로서 충남 서천군 장항읍 유부도와 금강 하구 비인만 일대에서 월동한다. 원고 2.부터 원고 14.까지(이하 ‘ 원고 2. 등’)는 대전광역시에 거주하는 환경운동가들이다. 원고 15.부터 원고 287.까지(이하 ‘ 원고 15. 등’)는 충남 서천군 장항읍에 거주하는 주민들이다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1 내지 240호증, 갑 제2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 소의 적법 여부에 대한 판단
가. 피고의 본안전 항변
원고들이 피고를 상대로 이 사건 처분의 취소 또는 무효확인을 구함에 대하여, 피고는 본안전 항변으로 원고들에게 원고적격이 없고, 제소기간이 도과하였다고 주장한다.
나. 원고 검은머리물떼새의 당사자능력 유무에 관한 판단
피고는 원고 검은머리물떼새는 자연물로서 그 자체로 당사자능력이 없어 원고적격이 인정되지 않는다고 주장한다. 살피건대, 당사자능력이란 일반적으로 소송당사자가 될 수 있는 소송법상의 능력(자격)을 말하는 것으로서 자기의 이름으로 재판을 청구하거나 또는 소송상의 효과를 받을 수 있는 자격을 말한다. 이러한 당사자능력은 소송법상의 추상적이고 일반적인 관념이며 소송사건의 성질이나 내용과는 관계없이 일반적으로 정해지는 능력으로서 어떠한 실체에 당사자능력을 인정할 것이냐의 문제는 소송법 입장에서 독자적으로 결정된다.
행정소송법에는 항고소송에서 행정청의 피고적격을 인정하는 규정인 제13조와 제38조 이외에 당사자능력에 관한 특별한 규정이 없고, 행정소송법 제8조 제2항은 행정소송법에 특별한 규정이 없는 사항에 대하여는 법원조직법, 민사소송법, 민사집행법의 규정을 준용하도록 정하고 있으며, 민사소송법 제51조는 당사자능력에 관하여 민사소송법에 특별한 규정이 없으면 민법과 그 밖의 법률에 따르도록 정하고 있고, 같은 법 제52조는 대표자나 관리인이 있는 경우 법인 아닌 사단이나 재단에 대하여도 소송상의 당사자능력을 인정하는 특별규정을 두고 있으나, 자연이나 자연물에 대하여 권리능력이나 당사자능력을 인정하고 있는 규정은 없다.
원고 검은머리물떼새는 자연물이고, 비록 자연 내지 자연물에 대한 보호의 필요성이 크다고는 하나 자연 내지 자연물 자체에 대하여 당사자능력을 인정하고 있는 현행 법률이 없으며, 이를 인정하는 관습법도 존재하지 아니하므로 원고 검은머리물떼새에게는 당사자능력이 있다고 할 수 없다. 따라서 원고 검은머리물떼새의 소는 부적법하다.
다. 원고 2. 등의 원고적격 유무에 관한 판단
원고 2. 등은 자신들이 오랜 기간 동안 환경운동가로 일해 왔으므로 헌법상 환경권을 근거로 이 사건 처분의 취소나 무효확인을 구할 수 있는 법률상의 이익이 있다고 주장한다. 살피건대, 헌법 제35조 제1항은 환경권을 기본권의 하나로 규정하고 있고, 국가는 이러한 기본권이 충분히 보장되도록 배려하여야 할 것이나, 헌법상의 기본권으로서의 환경권에 관한 위 규정만으로는 그 보호대상인 환경의 내용 및 범위, 권리의 주체 등이 명확하지 못하여 이 규정이 개개의 국민에게 직접 구체적인 권리를 부여한 것이라고 보기는 어려우므로, 원고 2. 등에게 이 사건 처분의 취소나 무효확인을 구할 원고적격이 있다고 할 수 없다( 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 판결 등 참조). 따라서 원고 2. 등의 소는 부적법하다.
라. 원고 15. 등의 원고적격 유무에 관한 판단
1) 피고는, 원고 15. 등이 거주하는 서천군 일대는 이 사건 처분으로써 이루어지는 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위 밖에 위치하고, 원고 15. 등은 이 사건 사업지역으로부터 10km 이상 떨어진 지역에서 김 양식 등의 어업활동을 하고 있어 이 사건 처분으로 인하여 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려 또한 없다고 할 것이므로, 원고 15. 등은 법률상 보호되는 이익이 인정되지 않아 원고적격과 소의 이익이 존재하지 않는다고 주장한다.
2) 살피건대, 이 사건 처분의 근거 법규 또는 관련 법규가 되는 구 전기사업법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 같다), 구 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법(2008. 3. 28. 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다), 구 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법 시행령(2008. 12. 24. 대통령령 제21185호로 개정되기 전의 것, 이하 같다), 구 환경정책기본법(2008. 3. 28. 법률 제9037호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)의 각 관련 규정의 취지는, 이 사건 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가 대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 보호하려는 데에 있다고 할 것이므로, 위 주민들이 이 사건 처분 등과 관련하여 갖고 있는 위와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상의 이익에 대한 침해 또는 침해우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 이 사건 처분의 취소 또는 무효확인을 구할 원고적격이 인정된다고 할 것이다( 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조).
3) 갑 제1호증의 1 내지 240호증, 갑 제2호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 다음 각 사실을 인정할 수 있다.
가) 이 사건 복합화력발전소의 발전 방식은 1차적으로 액화석유가스를 연소하여 발생하는 가스로 가스터빈 발전기를 가동하고, 2차적으로 위 가스의 열을 회수하여 증기를 만들어 증기터빈 발전기를 가동하는 복합화력 발전 방식이다.
나) 이 사건 복합화력발전소 건설사업에 관하여 작성된 환경영향평가서(이하 ‘이 사건 환경영향평가서’) 중 “환경영향평가 대상지역의 설정” 부분에 의하면, 위 건설사업으로 인하여 환경영향이 미칠 것으로 예상되는 지역의 범위를 사업의 규모 및 내용, 지역의 특성 및 환경인자 등을 고려하여 과학적으로 예측·분석함으로써 다음 표와 같이 환경영향평가 대상지역이 설정되었다.
[환경영향평가 항목별 평가대상지역 및 예측범위]
항 목 ＼ 구 분예 측 범 위설 정 내 용공간적 범위시간적 범위자연환경기 상사업예정지역운영시군산기상대 및 사업예정지역을 포함한 주변 지역지형·지질사업예정지역운영시사업예정지역동·식물상(육 상)사업예정지역 및 인접영향지역●공사시사업예정지역을 포함한 주변지역●운영시(사업예정지역 4km 범위)동·식물상 (해 양)사업예정지역 전면 해역 및 주변 해역●공사시 ●운영시사업예정지역 전면 해역 및 주변해역(온배수 확산지역)해양환경(해양물리)사업예정지역 전면 해역 및 주변 해역●공사시 ●운영시사업예정지역 전면 해역 및 주변해역(온배수 확산지역)해양환경(해양수질 및 저질)사업예정지역 전면 해역 및 주변 해역●공사시 ●운영시사업예정지역 전면 해역 및 주변해역(온배수 확산지역)생활환경토지이용사업예정지역 ●공사시 ●운영시사업예정지역대기질사업예정지역 및 주변영향지역●공사시 ●운영시사업예정지역 중심 반경 10km 범위 사업예정지역 중심 반경 40km 범위수 질사업예정지역 주변 수계운영시사업예정지역 주변 인근 수계토 양사업예정지역 및 주변영향지역●공사시 ●운영시사업예정지역 및 주변지역
다) 이 사건 환경영향평가 항목에 대한 평가와 관련하여서는 특히 ⓛ 이 사건 복합화력발전소는 액화천연가스를 연소하여 발전의 원동력으로 삼게 되므로 이산화질소(NO₂) 등 대기오염물질이 포함되어 있는 다량의 배기가스 배출이 예상되는 점, ② 일과식 냉각방식(Once-Through Cooling System, 취수한 물을 냉각에 사용한 후 재순환하지 않고 데워진 상태로 방류하는 냉각방식)을 취함에 따라 해양 생태계에 대한 악영향의 가능성이 문제되는 다량의 온배수 배출이 예상되는 점 등이 그 영향의 지속성, 광범위성 등 측면에서 문제된다.
라) 충남 서천군과 군산시는 금강 하구를 사이에 두고 남북으로 위치하여 있는데, 원고 15. 등은 금강 하구의 북쪽 연안에 위치한 충남 서천군 장항읍에 거주하면서 장항항을 근거지로 하여 충남 연안 일원에서 연안자망어업, 연안복합어업, 연안안강망어업, 패류형망어업 등 10t 미만의 동력어선을 사용하여 수산동물을 포획하는 어업을 하는 어민들이다.
마) 이 사건 복합화력발전소가 위치한 군산시 경암동 590-2 부지로부터 금강 건너편의 충남 서천군까지의 최단 거리는 2km 이하이고, 장항항과 사이의 거리는 약 4km 정도이다.
바) 온배수 방류에 따라 2℃ 이상 수온이 상승하는 범위에서는 해양동·식물상에 간접적인 영향이 예상되고, 1℃ 이상 수온이 상승하는 범위에서는 해양생태계에 미치는 파급효과가 즉시 나타나지는 않지만 장기적인 영향이 예상된다. 온배수 확산지역은 계절과 조석에 따라 변화하는데, 이 사건 환경영향평가서에서 예측한 바에 의하면 주변 수온을 1℃ 이상 초과하여 온배수가 확산되는 면적을 기준으로 하는 경우 온배수는 동계 대조기에 가장 멀리까지 퍼져서 거의 서해까지 이르고, 그 면적 또한 넓어서 금강 하구 중 상당 부분을 포함하게 되며 시기에 따라서는 충남 서천군 연안까지 미치기도 한다.
사) 이 사건 환경영향평가서의 작성을 위하여 이 사건 발전소 전면 해역을 포함한 금강 하구와 주변 해역의 해양 동·식물 현황이 조사되었는데, 조사 결과 계절에 따라 다소 차이는 있으나 상당수의 동·식물성 플랑크톤, 부유성 어란, 자치어, 성어(연안 정착성 어류), 대형 저서생물(환형동물, 연체동물, 절지동물 등) 등이 발견되었다.
4) 위 인정 사실에 의하여 인정되는 다음 각 사정 즉, ⓛ 이 사건 환경영향평가서에 기재된 환경영향평가 대상지역의 범위는 평가 항목에 따라 대기질 항목은 사업예정지역 중심 반경 10km(공사시), 40km(운영시) 범위, 동·식물상(육상) 항목은 사업예정지역을 포함한 주변지역(사업예정지역 4km 범위)으로서 원고 15. 등의 거주지역이 포함되는 점, ② 이 사건 환경영향평가 항목 중 동·식물상(해양), 해양환경(해양물리, 해양수질 및 저질) 항목에 관한 환경영향평가 대상지역의 범위는 사업예정지역 전면 해역 및 주변해역(온배수확산지역)으로서 원고 15. 등이 어업에 종사하는 해역에 근접하여 있고, 해양생물들은 스스로 또는 조수의 흐름에 따라 이동하게 되므로 비록 온배수로 인하여 1℃ 이상 수온이 상승하는 범위 자체는 금강 하구 내에 한정된다고 하더라도 그 범위의 해양 생태계가 온배수로 인하여 침해를 받게 되면 그 주변의 해역에서 수산동물을 포획하는 어업에 종사하는 원고 15. 등이 그로 인하여 어종의 변화, 어획량 감소 등 피해를 입을 가능성을 배제할 수 없는 점, 그 밖에 이 사건 복합화력발전소의 규모, 운영계획 등을 종합적으로 고려하면, 원고 15. 등은 이 사건 환경영향평가 대상지역 내의 주민들로서 이 사건 처분에 의하여 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 이 사건 처분에 대한 항고소송을 제기할 원고적격이 인정된다고 할 것이다.
피고는 ⓛ 이 사건 복합화력발전소 주변지역의 주풍향이 북서계열인 점을 들어 그로부터 북쪽으로 1.7km 이상 떨어져 있는 서천군 지역은 대기질 농도가 변화될 것으로 예상되는 범위에 해당하지 않고, 이 사건 환경영향평가서에 언급된 “사업예정지역 중심 반경 10km 또는 40km 범위”는 대기질의 변화를 예측하기 위한 모델인 가우시안 ISCST3 모델 등에서 사용하는 기준 영역을 지칭하는 것으로서 위 범위가 평가대상지역을 의미하는 것은 아니라고 주장하고, ② 환경부 고시인 “환경영향평가서작성 등에 관한 규정”에 육상 동·식물상에 관하여는 사업대상지역의 장축길이 2배 면적을 조사하도록 되어 있는 점, 이 사건 복합화력발전소와 충남 서천군이 육상으로 연결되어 있지 않은 점을 들어 충남 서천군이 육상 동·식물상 조사 범위 밖이라고 주장하며, ③ 갑 제2호증 73면의 어업권 현황도를 들어 원고들을 포함한 주변지역 어민의 경우 이 사건 복합화력발전소로부터 10km 이상 떨어진 지역에서 김 양식 등의 어업활동을 하고 있어 해양 동·식물상 조사범위 밖이라고 주장하나, ⓛ 갑 제2호증(505면, 507면 등)의 기재에 의하여 인정되는 바와 같이 이 사건 복합화력발전소 주변에는 봄철에는 남풍 계열의 강한 바람이 부는 경우가 있고, 7월 중에는 주변 풍향이 관측일수 11일 중 6일간 남남동풍, 동남동풍, 남풍 등 충남 서천군 방향인 것으로 관찰된 점 등 사정에 비추어 보면 충남 서천군 주민들이 이 사건 복합화력발전소로 인한 대기질 변화의 영향을 받을 우려가 없다고 보기는 어렵고[피고가 위 주장을 뒷받침하기 위해 언급하는 이 사건 환경영향평가서의 그림 7.2.2-10은 북서풍이 주로 불었던 2005. 12. 20.(상층에서는 비교적 강한 북서풍이 하루 종일 지속되었고 하층에서는 북풍 및 북동풍이 불었음)에 관한 모델링 결과일 뿐이다], 이 사건 환경영향평가서에는 사업시행으로 인한 영향예측과 관련하여 발전소 공사시와 운영시의 영향 정도 및 주변 주거지역이나 산업단지 분포현황 등을 고려하여 발전소를 중심으로 반경 10km 내지 40km의 예측범위를 설정하여 영향을 예측한다고 명시되어 있을 뿐만 아니라, 위 범위는 단순히 ISCST3 모델 등의 기준영역으로 사용된 것이 아니라 실제로 3차원 기상장 분석을 위하여 MM5 모델링을 함에 있어서 범위를 설정하는 기준으로 작용하였으므로(갑 제2호증 511면, 516면 등) 위 범위를 대기질에 관한 환경영향평가 대상지역의 범위가 아니라고 보기 어려우며, ② “환경영향평가서작성 등에 관한 규정”에 기재된 육상 동·식물상의 조사범위에 관한 내용은 사업의 종류나 그로 인하여 배출되는 환경오염물질 등에 관한 고려 없이 제시된 일응의 기준이므로, 구체적인 사정을 고려하여 설정하여야 할 환경영향평가 대상지역의 범위가 위 기준의 범위 내로 한정된다고 보기는 어렵고, 육상 동·식물상에 미치는 환경상 영향은 육상을 매개로 하여서만 전달되는 것이 아니고 대기 등을 통하여 전달될 수도 있는 것이어서 비록 충남 서천군이 이 사건 복합화력발전소와 육상으로 연결되어 있지 않다고 하더라도 평가 대상지역에서 배제되는 것으로는 보기 어려우며, ③ 이 사건 환경영향평가서에 기재되거나 도면으로 표시된 어업권 현황(갑 제2호증 70면, 73면)은 군산시의 양식 어업권만을 나타내고 있는 것이어서, 이로써 원고 15. 등과 같이 충남 서천군의 주민으로서 동력어선을 이용하여 연안어업을 하는 어민들의 어업 현황을 파악할 수 있는 것은 아니므로 이를 근거로 하여 원고 15. 등이 해양 동·식물상 조사범위 밖의 주민들이라고 하기는 어렵다. 따라서 환경영향평가 대상지역에 관한 피고의 위 각 주장은 모두 이유 없다.
또한 피고는 이 사건 복합화력발전소가 1968. 4. 1.부터 2003. 12. 31.까지 35년 9개월간 운영되었던 군산화력발전소를 대체하는 것이고, 원고 15. 등 충남 서천군 일대의 주민들은 1968년경부터 현재까지 기존 화력발전소에 따른 환경상 영향 및 침해를 사실상 수인하고 거주해왔으므로 이 사건 처분으로 인한 사업으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 새로운 환경상의 침해를 받거나 받을 우려가 있는 것이 아니라고 주장하나, 앞서 처분의 경위에서 살펴본 바와 같이 기존 발전소는 제1차 전력수급기본계획에 의하여 2004. 1.경 이미 폐지되었고, 이 사건 복합화력발전소는 2006. 12. 12. 고시된 제3차 전력수급기본계획에 의하여 계획된 것으로서 계획 당시에는 그로 인한 환경상 침해가 이미 종료된 상태였다고 할 것이므로 종전의 환경상 침해가 지속됨을 전제로 하여 원고 15. 등의 환경상 이익의 침해 여부를 인정할 것은 아니다. 따라서 피고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
따라서 원고 15. 등에게는 이 사건 처분의 취소 또는 무효확인소송을 제기할 원고적격이 인정되고, 이 사건 처분에 관하여 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법 등에 의하여 법률상 보호되는 이익도 인정된다고 할 것이다.
마. 이 사건 소 중 취소청구 부분의 제소기간 도과 여부에 관한 판단
피고는, 원고 15. 등은 이 사건 처분을 안 날부터 90일을 도과한 후 이 사건 소를 제기하였으므로 이 사건 소 중 취소청구 부분은 제소기간 도과로 부적법하다고 주장한다. 살피건대, 충남 서천군의 어민 및 시민단체 회원 등 주민들 일부가 2007. 11. 29. 이 사건 복합화력발전소 건설에 반대하는 성명서를 발표하고 2008. 2. 28. 1,000여 명이 참석한 가운데 이 사건 복합화력발전소 건설 저지 투쟁선포식을 가졌으며, 2008. 3. 26. 서천환경운동연합 등의 주도로 충남 서천군 장항읍사무소 대회의실에서 이 사건 복합화력발전소 설치에 따른 금강하구 생태계 및 주민피해 영향에 관한 긴급토론회를 개최하는 등 이 사건 복합화력발전소 건설에 반대하는 활동을 하여왔던 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없거나 을 제2호증의 1 내지 6의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되나, 위 각 사실들만으로는 원고 15. 등이 위 시위 또는 긴급토론회에 참석하였다거나 서천군 비상대책위원회로부터 이 사건 처분에 관하여 고지받는 등의 경위로 이 사건 처분이 있었다는 사실을 알고 있었다고 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 만한 자료가 없다. 그렇다면 이 사건 처분의 상대방이 아니라 제3자에 불과한 원고 15. 등이 이 사건 소 제기 90일 이전에 이 사건 처분이 있었다는 사실을 이미 알고 있었다고 보기는 어렵다고 할 것이므로 이 사건 소 중 취소청구 부분은 제소기간을 도과하지 아니한 것으로 적법하다고 할 것이고, 이와 다른 전제에 서는 피고의 이 부분 주장은 이유 없다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부에 대한 판단
가. 원고들의 주장
원고들은, 이 사건 처분이 아래 기재한 바와 같이 위법한 환경영향평가에 근거한 것이므로 취소되거나 당연무효라고 보아야 한다고 주장한다.
1) 이 사건 환경영향평가는 환경영향평가 대상지역에 포함되는 충남 서천군을 대상지역에서 배제하고, 충남 서천군수에게 이 사건 환경영향평가서 초안을 제출하지 않았으며, 충남 서천군 주민들의 의견수렴절차를 거치지 아니하고 이루어졌다.
2) 이 사건 환경영향평가는 충남 서천군 주민들의 어업권 현황을 누락하는 등 모든 기본적인 항목들이 부실하거나 실질적인 환경오염대책으로서의 실효를 거둘 수 없는 내용으로 이루어졌고, 특히 이 사건 복합화력발전소 가동으로 인하여 발생되는 가장 큰 문제인 온배수 배출과 관련하여 조간대가 발달하고 금강 하구둑의 방류량이 변화하는 이 사건 복합화력발전소 주변의 해양환경 특성을 반영하지 못하였다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판 단
1) 첫 번째 주장에 대한 판단
앞서 본 바와 같이 원고 15. 등은 이 사건 환경영향평가 대상지역 내에 거주하고 있을 뿐만 아니라 이 사건 복합화력발전소에서 방류되는 온배수로 인한 환경상 침해의 우려가 있는 주민들로서 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법 제6조, 동법 시행령 제6조 제3항, 제7조 제1항, 제8조 제1항에 규정된 ‘환경영향평가 대상지역의 주민’에 포함된다고 할 것이고, 충남 서천군수는 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법 제6조 제3항, 법 시행령 제6조 제1항 제2호에 규정된 ‘환경영향평가 대상지역을 관할하는 군수’에 해당한다고 할 것이다.
환경영향평가에 관하여 주민들의 의견을 수렴하도록 한 규정 취지는 환경영향평가를 실시하여야 할 사업(이하 ‘대상사업’이라 한다)이 환경을 해치지 아니하는 방법으로 시행되도록 함으로써 당해 사업과 관련된 환경공익을 보호하려는 데 그치는 것이 아니라, 당해 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 보호하려는 데에 있는 것이다( 대법원 2006. 6. 30. 선고 2005두14363 판결 참조). 따라서 이 사건 환경영향평가서를 작성함에 있어서는 평가서 초안을 충남 서천군수에게 제출하고 원고 15. 등에게 공람하게 하며, 군산시에서 개최된 설명회와는 별도로 설명회를 개최하고, 의견을 제출할 기회를 주어야 할 것이다.
이 사건 환경영향평가는 원고 15. 등과 충남 서천군수의 의견을 수렴하고 이를 평가에 관하여 반영하는 절차를 전혀 거치지 않고 작성된 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없는바, 이로 인하여 환경영향평가 대상지역 안의 주민인 원고 15. 등의 직접적이고 개별적인 이익이 침해되었다고 할 것이고, 그와 같은 이익은 군산시 주민들의 이익과는 구별되는 독립된 것이라고 할 것이므로, 비록 이 사건 환경영향평가에 관하여 군산시장과 군산시 주민들을 상대로 설명회 개최 등 의견수렴 절차가 이루어졌다고 하더라도 이 사건 환경영향평가는 주민 등의 의견 수렴 등 절차에 관한 규정인 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법 제6조 제1항, 제3항, 동법 시행령 제6조 제1항, 제3항, 제7조 제1항, 제8조 제1항의 규정에 위반된 것으로서 위법하다고 할 것이다.
2) 두 번째 주장에 대한 판단
갑 제2호증의 기재, 이 법원의 소외인에 대한 환경영향평가서 감정결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 환경영향평가는 ① 운영시 온배수 확산 예측과 관련하여, ㉠ 금강 하구 지역은 조수간만의 차이가 커서 간조(썰물) 때에는 온통 갯벌이 드러나는 곳으로서(갑 제2호증의 267면, 358면 등 참조) 갯벌의 온배수 냉각 혹은 가열 효과가 적절히 반영되어야 하나, 해저면(조간대, 갯벌)에서의 열교환이 없는 것으로 처리하여 그로 인한 온배수 수온의 변화 가능성을 검토하지 못하였고, 이로 인하여 생태적인 영향 평가를 위해 감안할 필요가 있는 최고 가능 수온, 최저 가능 수온을 제대로 감안하지 못하였으며 ㉡ 온배수 확산의 공간적 특성을 재현한 결과에 대한 비교가 빠져 있어 예측치의 정확성에 대하여 알기 어렵고, ㉢ 온배수의 운동량과 수온의 변화에 영향을 주게 되는 인자인 금강 하구둑 방류량을 반영함에 있어서 하계 방류량이 매우 적거나 없는 극한 조건(Extreme case) 실험이 적절히 수행되지 못하여 온배수에 관한 예측의 충실성이 떨어지며, ② 공사시 부유사 확산에 관한 영향 예측과 관련하여 부유사를 방지하기 위한 오탁방지막 효율을 잘못 설정하는 등 환경에 대한 평가가 다소 부실한 사실이 인정된다.
그러나 위 증거와 을 제9, 10, 11호증의 각 기재 및 이 법원의 소외인에 대한 환경영향평가서 감정결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정 즉, ① 운영시 온배수 확산 예측과 관련하여, ㉠ 통상적으로 온배수로 인한 영향을 산정함에 있어서는 각종 실험 조건들을 동일하게 입력한 상태에서 온배수가 배출되는 조건과 배출되지 않는 조건을 각각 실험한 후 두 조건에 따라 달리 형성되는 주변 해역의 온도의 차이(ΔT)를 온배수의 영향으로 산정하게 되는 것이므로, 온배수 배출 이외의 다른 조건들은 위와 같은 비교 실험 과정에서 서로 상쇄되게 되고, 위와 같은 비교 실험에서는 온배수 배출 조건 이외에도 기상, 조류, 주위수 조건 등 다양한 조건들이 설정되므로 조간대의 열교환 효과를 위와 같은 기타 조건에 포함시키는지 여부에 따라 온배수 배출의 영향에 관한 실험 결과가 크게 달라질 것으로 보기는 어려운 점, ㉡ 종전에 운영하던 군산화력발전소는 환경영향평가가 수행되지 아니하여 수온의 공간분포에 관한 조사 자료가 없었고, 그로 인하여 온배수 확산의 공간적 특성을 재현하지 못하게 된 것인 점, ㉢ 금강 하구둑 방류는 하계에 주로 집중되어 있으므로 그로 인한 영향도 하계의 경우에 의미가 있을 것인데, 이에 관한 극한조건 실험 결과에 의하면 방류량이 없는 극한조건의 경우 온배수 확산 면적이 이 사건 환경영향평가서에서 예측한 것보다 3.5배에서 4배 정도 넓게 나타나기는 하나 동계의 온배수 확산면적에 비해서는 좁게 나타나고 있어 온배수 영향이 미치는 범위에 관한 종전의 예측에서 크게 벗어나지 않는 점, ② 이 사건 환경영향평가서에 기재된 부유사 발생에 관한 오탁방지막 저감 효율은 이에 관하여 구체적이고 명시적으로 결정되어 있는 기준이 없는 상황에서 국내 인근 해역에서 수행되었던 사례들을 감안하여 산정된 것인 점 등을 고려하면, 이 사건 환경영향평가를 시행함에 있어 위와 같이 다소 부실하게 평가가 이루어졌던 사정들은 이 사건 복합화력발전소의 공사계획을 인가한 이 사건 처분에 관하여는 영향을 미치지 않았을 것으로 보인다.
또한 위와 같은 문제점들 이외에도 자연환경 중 동·식물상에 관한 조사에 관하여는 동계조사가 포함되어 있지 아니하고, 육상 동식물에 대한 현황조사에 관하여 주요 식생의 군집표나 식생종 조성표가 기재되어 있지 아니하는 등 현존식생에 대한 조사 결과가 일부 누락되어 있으며, 졸참나무를 갈참나무로 기재하고, 등줄쥐를 누락하였으며 히드라 해파리류의 분류 기준을 무시하는 등 식물이나 동물 조사에 관한 조사의 전문성과 충실성이 다소 떨어지는 점 등의 원고 주장의 문제점들이 일부 인정되기는 하나 이들 사항들은 이 사건 처분 여부 결정을 위하여 환경에 미치는 영향을 고려함에 있어서 그다지 중요하지 않은 지엽적인 문제점들이므로, 이에 관하여 다소 잘못이 있다고 하더라도 이 사건 처분에 관하여는 영향을 미치지 않았을 것으로 보인다.
환경영향평가법령에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 그러한 환경영향평가를 거쳤다면, 비록 그 환경영향평가의 내용이 다소 부실하다 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상, 그 부실은 당해 승인 등 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소로 됨에 그칠 뿐, 그 부실로 인하여 당연히 당해 승인 등 처분이 위법하게 되는 것이 아니라고 할 것인데( 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조), 이 사건 환경영향평가는 앞서 본 바와 같이 몇 가지 항목에서 다소 부실하게 이루어지는 등 문제가 있기는 하나, 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도라고 보기는 어렵다. 또한 위와 같은 이 사건 환경영향평가에 관한 부실로 인하여 피고가 이 사건 처분 여부에 관한 재량을 행사함에 있어서 제대로 된 판단을 할 수 없을 정도로 결정적인 사항을 오인하였다거나 제대로 고려하지 못하였다고 보기도 어렵다. 따라서 위와 같은 환경영향평가에 관한 부실로 인하여 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 보기는 어렵다.
3) 소결
행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다( 대법원 2008. 11. 13. 선고 2006두16724 판결 등)
앞서 본 바와 같이 이 사건 환경영향평가는 원고 15. 등의 의견을 수렴하지 아니하고 이루어진 것으로서 위법하다고 할 것이나, ① 사업지역을 관할하는 군산시와 군산시민에 대하여는 의견수렴 절차를 거친 점, ② 이 사건 환경영향평가의 평가 항목 중 대기질과 동·식물상(육상)을 제외한 나머지 항목에 관한 환경영향평가 대상지역은 이 사건 복합화력발전소의 주변 지역이나 주변 해역으로 설정되어 있으므로 충남 서천군이 위 범위에 포함되어 있는지 여부가 명백한 것은 아니고, 대기질과 동·식물상(육상)에 관한 환경영향평가 대상지역에 충남 서천군이 일부 포함된다고 하더라도 이 사건 복합화력발전소로부터 거리와 주된 풍향에 비추어 그 환경상 영향이 그다지 크지 않다고 볼 여지도 있는 점 등에 비추어 보면 그에 관한 하자가 중대·명백하여 무효에 해당한다고 보기는 어렵고, 취소사유에 불과하다고 할 것이다.
4) 사정판결에 관한 판단
가) 결국 이 사건 처분에는 취소사유인 하자가 있고, 행정처분이 위법한 때에는 이를 취소함이 원칙이라고 할 것이나, 행정소송법 제26조, 제28조 제1항 전단의 각 규정에 비추어 보면, 법원은 행정소송에 있어서 행정처분이 위법하여 원고의 청구가 이유 있다고 인정하는 경우에도 그 처분 등을 취소하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 아니하다고 인정하는 때에는 예외적으로 원고의 청구를 기각하는 사정판결을 할 수 있고, 이러한 사정판결을 할 필요가 있다고 인정하는 때에는 당사자의 명백한 주장이 없는 경우에도 일건 기록에 나타난 사실을 기초로 하여 직권으로 사정판결을 할 수 있으며, 그 요건인 ‘현저히 공공복리에 적합하지 아니한가’ 여부를 판단할 때에는 위법·부당한 행정처분을 취소·변경하여야 할 필요와 그 취소·변경으로 발생할 수 있는 공공복리에 반하는 사태 등을 비교·교량하여 그 적용 여부를 판단하여야 한다( 대법원 2009. 12. 10. 선고 2009두8359 판결 등 참조).
나) 갑 제2호증의 기재, 을 제14호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 ① 국내 전력수요는 1980년 32,735GWh(기가와트시)에서 2006년 353,353GWh로 약 10.8배 증가하였고, 이와 같은 증가추세는 앞으로도 지속적인 경제성장에 힘입어 지속될 전망임에 따라 정부에서는 전력수급기본계획을 수립하여 향후 안정적인 전력 공급에 대비하고 있는 점, ② 산업자원부는 2006. 12. 12. 제3차 전력수급기본계획에 따라 이 사건 복합화력발전소 건립사업을 2009년 11월까지 모두 마치기로 하였고, 이 사건 복합화력발전소의 발전용량에 비추어 이 사건 복합화력발전소의 건립 및 운영이 지연되는 경우 전력수급기본계획에 따른 안정적인 전력공급에 차질이 생길 수 있는 점, ③ 이 사건 복합화력발전소는 총공사비 7,499억 원(2009년 10월 기준 6,113억 원 집행)의 자금이 투입되는 대형 기간 사업이고, 2009년 10월 기준으로 약 92.6%의 공정률이 진행되어 시운전 중에 있으며 2010년 5월경 준공을 앞두고 있으므로, 만일 이 사건 처분이 취소된다면 상당한 기간 동안 위와 같이 막대한 자금이 투입된 이 사건 복합화력발전소가 무용지물이 됨으로써 적지 않은 사회적 손실이 예상되는 점, ④ 이 사건 처분의 바탕이 된 이 사건 환경영향평가는 비록 절차상 하자가 있고, 내용이 다소 부실하기는 하나, 환경영향평가에 관한 환경부장관과의 협의과정에서 원고 15. 등이 제출할 것으로 예상되는 의견이 대부분 제시되어 반영되었고, 원고 15. 등의 의견을 수렴했더라도 이 사건 처분 여부를 달리할 정도로 완전히 다른 내용의 환경영향평가를 하였을 것으로 보기는 어려우므로, 이 사건 처분을 취소하고 다시 환경영향평가를 거치도록 하는 것은 무익한 절차의 반복에 그칠 것으로 보이는 점, ⑤ 원고들이 주장하는 것처럼 이 사건 복합화력발전소의 온배수 배출로 인하여 갯벌이 정화기능을 상실하고 썩게 되거나 주변 해양의 생태계가 사멸하거나 온배수가 수로를 따라 멀리 흘러감에 따라 광범위한 환경적 영향을 미칠 가능성이 있다고 하더라도, 그와 같이 검증되지 않은 가능성만으로 현재 수준에서 가능한 객관적 평가척도에 따라 과학적으로 이루어진 이 사건 환경영향평가 결과를 부정할 수는 없을 것인 점, ⑥ 이 사건 복합화력발전소에 관해서는 향후 5년간 온배수의 영향에 대한 조사가 예정되어 있고, 미흡한 점이 발견되는 경우에는 시정조치 등을 할 것이 예정되어 있으므로 만약 원고들이 주장하는 바와 같은 환경 피해의 가능성이 현실화된다고 하더라도 냉각계통을 일과식 냉각방식이 아닌 폐회로식 냉각방식으로 바꾸어 온배수를 외부로 배출하지 않도록 한다거나 발전소 운영시간과 가동률을 조절하는 등의 방법으로 이를 사후적으로 조정할 수 있을 것으로 보이는 점, ⑦ 계절에 따라 차이가 있기는 하나 온배수가 확산될 것으로 예측되는 범위가 그다지 넓지 아니하고, 이 사건 발전소로부터 원고 15. 등이 거주하는 충남 서천군 장항읍까지의 거리와 주된 풍향 등에 비추어 대기질의 변화 또한 그다지 크지 않을 것으로 예측되는 점 등에 비추어 보면 원고 15. 등이 어업활동이나 생활환경상 입게 될 손해가 클 것으로 예상되지 않고, 설사 이 사건 복합화력발전소가 운영되는 과정에서 현실적으로 손해를 입게 된다고 하더라도 손해배상 등 구제수단을 강구할 수 있을 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분을 위와 같이 환경영향평가에 관한 절차 위반을 이유로 취소하는 것은 오히려 현저히 공공복리에 적합하지 아니한다고 인정된다.
4. 결론
원고 1.(검은머리물떼새)부터 원고 14.까지의 소는 부적법하여 각하한다. 나머지 원고들의 각 선택적 청구 중, 이 사건 처분의 무효확인을 구하는 부분은 이유 없고, 이 사건 처분의 취소를 구하는 부분은 이유 있으나 이를 인용하여 이 사건 처분을 취소하는 것은 현저히 공공복리에 적합하지 아니하므로 이를 모두 기각하기로 하되, 다만 이 사건 처분이 위법함을 명시하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령 : 생략]
판사 이인형(재판장) 유환우 유상호