【원고, 항소인】
【피고, 피항소인】
한국교육과정평가원 외 1인 (소송대리인 법무법인 광장 외 1인)
【제1심판결】
서울행법 2013. 12. 16. 선고 2013구합29681 판결
【변론종결】
2014. 9. 4.
【주 문】
1. 제1심판결 중 피고 한국교육과정평가원에 대한 원고들의 패소 부분을 취소한다.
2. 피고 한국교육과정평가원이 2013. 11. 27. 원고들에 대하여 한 2014학년도 대학수학능력시험 세계지리 과목에 대한 등급 결정 처분을 취소한다.
3. 원고들의 피고 교육부장관에 대한 항소를 기각한다.
4. 원고들과 피고 한국교육과정평가원 사이에 생긴 소송총비용은 피고 한국교육과정평가원이 부담하고, 원고들과 피고 교육부장관 사이에 생긴 항소비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심판결을 취소한다. 피고들이 2013. 11. 27. 원고들에 대하여 한 2014학년도 대학수학능력시험 세계지리 과목에 대한 등급 결정 처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가) 피고 한국교육과정평가원(이하 ‘피고 평가원’이라고만 한다)은 고등교육법 제34조 제3항, 같은 법 시행령 제36조, 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제45조 제3항 제2호에 의하여 대학수학능력시험(이하 ‘수능시험’이라 한다)의 출제, 문제지 인쇄, 채점 및 성적통지, 세부시행계획의 수립 및 시행 등의 업무를 피고 교육부장관으로부터 위탁받아 매년 수능시험을 실시하여 왔다.
나) 2013. 11. 7. 치러진 2014학년도 수능시험에는 약 60만 명의 수험생이 응시하였고, 그중 원고들을 포함한 37,684명의 수험생들은 사회탐구영역의 선택 과목 중 세계지리를 선택하여 수능시험에 응시하였다.
다) 피고 평가원은 시험 종료 직후 아래의 세계지리 8번 문제(이하 ‘이 사건 문제’라 한다)의 정답을 ‘ㄱ’, ‘ㄷ’ 지문이 포함된 ②번(이하 이 사건 문제 중 ‘ㄷ’ 지문을 ‘이 사건 지문’이라 한다)으로 발표하였는데, 원고들은 이 사건 문제의 정답을 ②번으로 기재하지 않았다(이하 이 사건 문제 중 지도 오른쪽 아래 부분에 표시된 ‘(2012)’를 ‘이 사건 연도 표시’라 한다).
라) 2014학년도 수능시험 세계지리에 응시한 수험생 중 일부는 피고 평가원에 이 사건 지문이 객관적 사실에 부합하지 않아 틀린 지문이라는 이유로 이 사건 문제의 정답에 대하여 이의를 신청하였다. 피고 평가원은 2013. 11. 13. 이의심사실무위원회를 개최하여 이 사건 문제의 정답에 이상이 없다고 결정하였다.
마) 피고 평가원은 2013. 11. 14. 한국경제지리학회 및 한국지리환경교육학회에 이 사건 문제의 정답, 이 사건 연도 표시의 의미, 이 사건 지문의 진위 여부 등에 관하여 자문을 요청하였고, 한국경제지리학회 및 한국지리환경교육학회는 2013. 11. 15. 피고 평가원에 별지 1 ‘학회의 의견’ 기재와 같이 이 사건 문제의 정답에 이상이 없다는 내용의 의견을 보냈다.
바) 피고 평가원은 2013. 11. 18. 이의심사위원회를 개최하여 이 사건 문제의 정답에 이상이 없다는 내용으로 결정하였고, 2013. 11. 27. 이 사건 문제의 정답이 ②번임을 전제로 원고들을 비롯한 2014학년도 수능시험 응시자들의 등급 등을 결정한 뒤 원고들에 대하여 2014학년도 수능시험 성적을 통지하였다(이하 원고들에 대한 세계지리 과목 등급 결정 처분을 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 5, 9, 11, 17, 갑 제2호증의 5, 9, 11, 17, 갑 제3호증의 6, 11, 14, 20, 갑 제5호증의 1, 2, 을가 제4호증, 을가 제13호증, 을가 제16호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 피고 교육부장관에 대한 소의 적법 여부
행정처분의 취소를 구하는 행정소송은 원칙적으로 소송의 대상인 행정처분을 외부적으로 그의 명의로 행한 행정청을 피고로 하여야 한다. 살피건대, 피고 교육부장관은 원고들에 대하여 이 사건 처분을 한 바 없으므로 이 사건 처분의 취소를 구하는 이 사건 소의 피고 적격이 없다.
따라서 원고들의 피고 교육부장관에 대한 소는 부적법하다.
3. 피고 평가원에 대한 청구에 관한 판단
가. 당사자들의 주장
1) 원고들의 주장
가) 절차상 하자
이 사건 문제의 정답에 대한 이의신청은 중대한 이의신청에 해당하므로 피고 평가원은 이 사건 문제의 정답에 대한 이의신청을 접수한 다음에 곧바로 관련 학회에 자문을 요청하였어야 한다. 그러나 피고 평가원은 관련 학회의 자문 없이 2013. 11. 13. 이의심사실무위원회를 개최하여 이 사건 문제의 정답에 이상이 없다는 내용의 결정을 하였고, 위와 같은 결정을 한 이후에 비로소 한국경제지리학회 및 한국지리환경교육학회에 자문을 요청하였다. 뿐만 아니라 피고 평가원은 중대한 사안의 경우 거쳐야 할 이의심사위원회를 개최하지 않고 이 사건 문제의 정답에 대한 이의신청에 관하여 결정하였다.
따라서 이 사건 처분은 절차상 하자가 존재하여 위법하다.
나) 이 사건 문제 출제에 있어서의 재량권 일탈·남용
이 사건 지문은 유럽연합(European Union, EU)과 북미자유무역협정(North American Free Trade Agreement, NAFTA)의 총생산액[국내총생산(Gross Domestic Product, GDP)을 의미하는 것으로 보인다]을 비교하는 지문임에도 비교 시점을 제시하지 않았으므로 총생산액을 비교할 수 없는 점, 총생산액 자체가 국내총생산인지, 국민총생산(Gross National Product, GNP)인지, 아니면 국민총소득(Gross National Income, GNI)인지 모호한 점, 이 사건 지문이 유럽연합과 북미자유무역협정의 총생산액의 일반적인 경향이나 추세를 묻는 것이었다면 ‘대체로’나 ‘경향상’과 같은 표현 등이 있어야 하는데 이러한 조건이 제시되지 않은 점 등에 비추어 보면 이 사건 지문은 지문 자체로 중대한 오류가 있다.
또한 이 사건 지문은 총생산액을 비교하는 데에 반드시 필요한 비교 시점을 제시하지 않았는데 이 사건 문제에 포함된 지도에는 2012년으로 이 사건 연도 표시가 되어 있는 점 등을 고려하면 이 사건 지문에서 유럽연합과 북미자유무역협정의 총생산액을 비교하는 시점은 이 사건 연도 표시에 따라 2012년이 되어야 하는데 2012년을 기준으로 할 때 북미자유무역협정의 총생산액이 유럽연합의 총생산액보다 많으므로 이 사건 지문은 객관적으로 명백하게 틀린 지문이다.
이러한 사정들을 고려하면 이 사건 지문은 다의적으로 해석할 수 있는 지문이 아니라 객관적으로 틀린 지문으로 이 사건 문제는 정답이 없고, 피고 평가원은 평균수준의 수험생으로 하여금 정당한 답항을 선택할 수 없도록 문제를 출제하여 객관식 문제의 출제에 있어서 허용되는 재량권을 일탈·남용하였다. 따라서 이 사건 문제의 정답을 ②번으로 하여 원고들에 대한 세계지리 등급을 결정한 피고 평가원의 이 사건 처분은 위법하다.
2) 피고 평가원의 주장
가) 절차상 하자 부분
수능시험 기본계획에 의하면 이의심사실무위원회에서도 필요한 경우 관련 학회에 자문을 요청할 수 있다고 되어 있을 뿐 이의심사실무위원회에서 반드시 관련 학회의 자문을 받아야 하는 것은 아니고, 이의신청이 된 문제가 중요사안인지 여부는 이의심사실무위원회에서 분류하는 것으로 이의신청에 대하여 최종적으로 결정하는 것은 이의심사위원회이므로 이의심사위원회 개최 이전에 한국경제지리학회 및 한국지리환경교육학회에 이 사건 문제의 정답에 관한 자문을 요청하여 의견을 제시받은 이상 이의심사실무위원회 개최 이후에 관련 학회에 이 사건 문제의 정답에 대한 자문을 요청하였다고 하여 이 사건 처분에 절차상 하자가 있다고 할 수 없다.
나) 이 사건 지문이 틀린 것인지 여부
수능시험의 출제범위는 고등학교 교육과정으로 세계지리 교과서 2종에 따르면 이 사건 지문은 옳은 지문으로 해석되고, 교과서에는 일반적인 경향으로서 경제블록 간의 관계에 대해 설명하고 있을 뿐 특정연도를 기준으로 한 설명을 하고 있지 않은 점, 고등학교 세계지리는 단편적 지식의 암기보다는 일반화된 개념이나 원리의 이해 등을 종합적으로 평가하는 것을 평가의 방향으로 삼고 있으며, 수능시험은 고등학교 교육과정에 제시된 내용을 제대로 이해하고 있는지를 측정하는 것을 그 출제 목적으로 하고 있으므로 이 사건 지문이 총생산액의 규모를 비교할 기준 시점을 제시하지 않았다고 하여 이 사건 지문이 판단 불가능한 지문이라고 단정할 수 없는 점, 이 사건 연도 표시는 이 사건 문제에서 제시된 지도가 ‘2012년도 유럽연합과 북미자유무역협정의 회원국 분포도’임을 나타내는 것에 불과하고 이 사건 지문 안에 기재되어 있는 것이 아니며, 세계지리 과목에서 교과서에 나오지 않는 최신 경제 통계를 비교하는 문제가 출제되는 것은 극히 이례적이므로 이 사건 지문을 2012년을 기준으로 유럽연합과 북미자유무역협정 중 어느 지역의 총생산액이 더 많은지를 묻는 것으로 해석할 수는 없는 점, 관련 학회들도 이 사건 문제가 학문적 수준에서 정답에 이상이 없다고 판단한 점 등에 비추어 이 사건 지문은 판단 불가능한 지문이라거나 틀린 지문으로 볼 수 없다.
다) 이 사건 문제 출제의 재량권 일탈·남용 여부
교과서의 내용을 고려하지 않더라도 2007년부터 2011년까지의 평균 총생산액은 유럽연합이 북미자유무역협정보다 많았으므로 이 사건 지문은 시기에 따라 옳은 지문이 될 수도 있고 틀린 지문이 될 수 있는데 공통된 교과서 내용과 시사적 내용의 결론이 다르다면 수험생은 별도의 지시가 없어도 당연히 교과서를 기준으로 정답을 골라야 하며, 상위권 학생들 대부분이 정답을 맞히는 등 이 사건 문제의 변별도, 신뢰도, 타당도가 매우 높은 점 등에 비추어 고등학교 교육과정을 정상적으로 성실히 이수한 수험생이라면 유럽연합과 북미자유무역협정 간의 일반적, 평균적 특성으로서 경제환경을 비교하라는 이 사건 지문의 진정한 출제의도를 파악하고 문항과 답항의 내용을 상호 비교·검토하여 명백히 틀린 답항을 제거하는 등의 방법으로 정답을 고르는 것이 충분히 가능하였으므로 이 사건 문제의 출제에 재량권의 일탈·남용이 없다.
나. 인정 사실
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 앞서 든 각 증거, 갑 제4호증, 갑 제8, 12, 13호증, 을가 제1호증, 을가 제2호증의 1, 2, 을가 제6호증, 을가 제7호증의 1 내지 3, 을가 제15호증의 1, 2의 각 기재, 이 법원의 전국지리교사모임에 대한 사실조회 결과 및 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.
1) 고등학교 교육과정
‘초·중등학교 교육과정’(2009. 12. 23. 교육과학기술부고시 제2009-41호로 개정된 것, 이하 ‘2009년 개정 교육과정’이라 한다)에는 고등학교 세계지리 교육과정에 관하여 다음과 같은 내용이 기재되어 있다.
2. 목표 세계 지리의 목표는 세계 각 지역의 지리적 현상을 종합적, 체계적으로 이해하고, 세계화 시대에 지역 간 협력 및 상호 공존의 길을 모색하며, 지구적인 시각에서 우리 삶의 터전을 보다 살기 좋은 공간으로 개발, 이용, 보존하기 위해 노력하는 자세를 기르는 데에 있다. 가. 세계의 다양한 자연환경과 인문 환경에 대해 체계적이고 종합적으로 이해하는 능력을 기른다. 3. 내용 (6) 갈등과 공존의 세계 경제 활동의 세계화로 국가 간, 지역 간 경제 협력이 중요해지고 있다. 이에 따라 지역에 기반을 둔 경제 블록이 형성되고 있으며, 국가 사이의 자유 무역 협정(FTA)도 중요해지고 있다. 또 지역 간 인구 이동이 활발해지면서 서로 다른 문화를 가진 집단 사이에 갈등이 발생하고 있으며, 이에 따라 타 문화에 대한 존중과 이해가 중요해지고 있다. 세계화 시대에 우리나라의 역할에 대하여 토론해 보고, 국제 협력의 자세를 기른다. ① 경제 블록과 자유무역협정 등 세계 경제 환경의 변화를 이해하고, 이를 둘러싼 국가·지역·주민 간 갈등과 공존을 이해한다. 4. 교수·학습 방법 라. 교과서 내용과 학생들의 경험이 연계되도록 교과서에 제시된 사례 연구 외의 다양한 주제를 수업에 활용한다. 마. 탐구 활동, 토론, 발표, 논술, 사례 연구 등 다양한 교수·학습 활동을 통해 학습자의 창의성, 자율성, 효용성을 높일 수 있도록 한다. 바. 지도, 통계 등 지리적 정보를 통한 지도읽기, 자료의 수집, 정리, 분석, 해석, 추론하는 능력이 신장될 수 있도록 한다. 사. 개발과 환경 문제, 자원 문제 등의 내용은 가치 갈등, 분석, 가치 명료화 과정 등 사실 및 가치 탐구 활동을 통해 해결할 수 있게 하고, 사회적 관심의 초점이 되거나 실생활과 밀접한 관계가 있는 주제들을 학습에 적용한다. 자. 학습자의 흥미와 관심이 고취되고, 또 실제에 적용 가능하고 유용한 교수·학습이 이루어지도록 정선된 다양한 학습 자료를 활용한다. 5. 평가 〈평가의 기본 방향〉 가. 단순한 사실이나 단편적 지식의 암기보다는 일반화된 개념이나 원리의 이해, 문제 해결 능력, 가치의 내면화와 태도 및 신념의 형성 정도를 종합적으로 평가한다. 〈영역별 평가 방향〉 가. 지식 영역: 단순한 사실이나 단편적 정보 및 지식의 암기에서 벗어나 지역에 대한 종합적 인식에 필요한 개념 및 원리의 이해, 지역 문제의 인식 능력 및 해결책의 제시 능력 등을 종합적으로 평가한다.
2) 2014학년도 수능시험 시행기본계획 등
가) 피고 평가원은 2013. 3. 29. 2014학년도 수능시험 시행기본계획(이하 ‘수능시험 기본계획’이라 한다)을 발표하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다.
Ⅰ. 시험 개요 1. 시험의 성격 및 목적 ○ 수능시험은 대학교육에 필요한 수학 능력을 측정하고, ○ 고등학교 교육과정의 수준과 내용에 맞추어 출제하여 고등학교 교육의 정상화에 기여하며, ○ 개별 교과의 특성을 바탕으로 신뢰도와 타당도를 갖춘 시험으로써 공정성과 객관성이 높은 대입 전형자료를 제공하는 데에 목적이 있다.Ⅱ. 출제 1. 출제 기본 방향 가. 출제 원칙 (1) 학교 교육의 정상화에 기여할 수 있도록 고등학교 교육과정의 내용과 수준에 맞추어 출제한다. ○ 고등학교 교육과정을 정상적으로 이수하여 중요한 개념과 원리를 이해하면 풀 수 있도록 출제함 (2) 기본 개념과 원리에 충실하고 추리, 분석, 종합, 평가 등 사고력을 측정하도록 출제한다. ○ 수학, 사회, 과학, 직업탐구 및 제2외국어, 한문 영역은 개별 교과의 특성을 고려하여 개념과 원리를 바탕으로 한 사고력 중심의 문항을 출제함 나. 영역별 출제 방향 (4) 사회탐구 영역 ○ 사회탐구 영역의 개념·원리의 이해 능력과 탐구 능력 등을 측정하도록 출제함 ○ 고등학교 교육과정에 제시된 내용의 이해는 물론 해당 과목 학습을 통해 형성된 탐구 능력 및 문제 해결 능력도 측정할 수 있도록 출제함 ○ 평가의 내용이나 소재 선택은 교육과정의 범위와 수준에 근거하되 일상생활에서 접할 수 있는 내용 및 시사성이 있는 교과서 이외의 소재나 내용도 출제에 포함시킴Ⅲ. 시험 관리 8. 이의신청 방법 및 절차 ○ 구체적인 이의신청 기간, 절차, 방법 등은 2013. 7. 1. 시험 시행세부계획 공고 시 발표함 ※ 이의신청에 대한 심사의 공정성 제고를 위해 다음과 같이 실시할 예정임 - 이의신청 접수 단계에서부터 중대사안(문제 및 정답 오류, 교육과정 위배 가능성이 있는 문항)에 대해서는 관련 학회(또는 외부 전문가)에 자문을 요청함 - 중대사안의 경우 이의심사실무위원회에 출제위원이 아닌 외부 전문가를 영역별 3인 이상 참여시킴 - 이의심사실무위원회에서도 필요한 경우 관련 학회(또는 외부 전문가)에 자문을 요청할 수 있도록 함
나) 피고 평가원은 2013. 7. 1. 2014학년도 수능시험 시행세부계획(이하 ‘수능시험 세부계획’이라 한다)을 공고하였는데 그 주요 내용은 다음과 같다.
※ 문제 및 정답 이의신청 처리 절차 ○ 2014학년도 수능시험 문제 및 정답 이의신청 처리 일정 - 이의신청 접수 기간: 2013. 11. 7. ~ 2013. 11. 11. 18:00 - 이의 처리 기간: 2013. 11. 12. ~ 2013. 11. 18. - 최종 정답 발표일: 2013. 11. 18. 17:00(1) 이의심사실무위원회 개최 ○ 시기: 2013. 11. 13. ~ 2013. 11. 15. ○ 내용 - 이의신청 문항 분류(단순사안, 중요사안) - 이의신청된 문항에 대한 답변 자료 작성 및 답변 내용 결정 - 중요사안은 이의심사위원회로 이첩(2) 이의심사위원회 개최 ○ 시기: 2013. 11. 18. 14:00 ○ 역할: 이의심사실무위원회에서 결정된 내용에 대하여 심의 확정 이의심사실무위원회에서 중요사안으로 분류되어 이첩된 사안 처리 이의심사실무위원회에서 중요사안으로 분류되어 이첩된 사안이 없는 경우는 서면 심사 가능
3) 2014학년도 대학수학능력시험 홍보자료
피고 평가원은 홈페이지에 2013. 3. 8.부터 “2014학년도 대학수학능력시험 홍보자료(대비학습방법, Q＆A자료집, 이렇게 준비하세요)”를 게시하였는데, 게시된 “2014학년도 수능 이렇게 준비하세요.”라는 안내책자(이하 ‘안내책자’라고 한다)에는 다음과 같은 내용이 포함되어 있다.
○ 2014학년도 대학수학능력시험의 주요특징 · 원칙적으로 고등학교에서 배우는 과목을 중심으로 출제됩니다.○ 사회탐구 영역 - 출제범위 및 특이사항 · 사회탐구 영역의 출제범위는 ‘2009년 개정 교육과정(교육과학기술부 고시 제2009-41호)’에 따른다. · 평가 내용이나 소재 선택은 교육과정의 범위와 수준에 따르되, 교과서 밖의 소재나 일상생활에서 접할 수 있는 내용 및 시사적인 내용 등에서도 출제한다. - 학습방법 · 사회탐구 영역의 교과목과 관련 있는 내용으로서 신문이나 방송 등 언론매체에서 비중 있게 다루고 있는 사회적 쟁점이나 소재 등에 대한 기사를 읽고, 그 의미를 파악해 본다.
4) 피고 평가원의 수능시험 출제지침서 등
피고 평가원의 2014학년도 대학수학능력시험 출제지침서(사회탐구영역)에는 ‘평가 내용이나 평가의 소재 선택은 교육과정의 범위와 그 수준에 근거하되 교과서 내용에만 치중하지 않고 가능한 한 다양한 내용을 포함하도록 한다.’, ‘교과서 이외의 소재나 일상생활에서 접할 수 있는 내용 및 시사성이 있는 내용도 출제에 포함한다.’라고 하고 있고, 문항제작지침으로 제시문에서 통계 자료를 이용할 경우에는 가능한 한 최신의 자료를 찾아서 사용하고 답지는 오답 시비를 없앨 수 있도록 출제하도록 하며, 문항검토지침으로 정답지나 오답지가 관점에 따라 반대가 될 수 있는지 검토하도록 하고 있다. 피고 평가원의 2014학년도 대학수학능력시험 검토지침서 역시 통계자료를 이용할 경우 가능한 최신의 자료를 찾아서 사용하도록 하고 있고, 문두와 답지, 제시문의 내용이 일관성이 있는지, 문항을 검토하며 문항이 지나치게 어렵지는 않은지, 출제 범위를 벗어난 내용은 아닌지, 문항의 내용이 너무 지엽적이고 단편적인 지식을 측정하고 있지 않은지 등을 검토하도록 하고 있다. 그리고 피고 평가원의 2014학년도 대학수학능력시험출제업무요람은 문항검토지침으로 고등학교 교육과정의 정상적 운영에 기여할 수 있게 출제되었는지와 고등학교 교육과정의 내용과 수준에 적합하게 출제되었는지 검토하도록 하고 있다.
5) 고등학교 세계지리 교과서 내용
교학사에서 출판된 세계지리 교과서(제225쪽)에는 ‘한국, 일본, 중국이 자유무역협정을 체결하면 유럽연합, 북미자유무역협정에 이어 세계 3대 경제권의 거대 통합 시장으로 부상할 것으로 전망된다.’라고 기재되어 있고, 위와 같은 내용과 함께 표시된 지도에는 2009년 국제 통계연감을 기준으로 유럽연합의 총생산액이 18조 3,870억 달러, 북미자유무역협정의 총생산액이 16조 4,670억 달러로 표시되어 있다. 천재교육이 출판한 세계지리 교과서(제125쪽)에는 ‘로테르담은 세계 최대의 단일 시장인 유럽연합의 관문으로서......’라고 기재되어 있다. 위 각 교과서의 내용은 다음과 같다.
가) 교학사 출판 세계지리 교과서(제225쪽)
나) 천재교육 출판 세계지리 교과서 제125쪽
6) 유럽연합과 북미자유무역협정의 총생산액
세계은행(International Bank for Reconstruction and Development, IBRD)이 발표한 통계자료에 의하면, 2007년부터 2012년까지 유럽연합과 북미자유무역협정에 가입한 나라의 총생산액 평균은 북미자유무역협정이 더 많았는데 2012년의 경우 유럽연합의 총생산액은 17조 3,508억 달러인 반면, 북미자유무역협정의 총생산액 합계액은 19조 8,860억 달러이었고, 국제통화기금(IMF)에서 발표한 2012년도 국가별 총생산액에 관한 통계자료에 의하면, 유럽연합의 총생산액은 16조 4,414억 달러인 반면, 북미자유무역협정의 총생산액 합계액은 18조 6,089억 달러이었으며, 국제연합(UN)에서 발표한 2012년도 국가별 총생산액에 관한 통계자료에 의하더라도 유럽연합의 총생산액이 16조 5,977억 달러이고, 북미자유무역협정의 총생산액은 19조 2,497억 달러로서 2012년도 기준으로 북미자유무역협정의 총생산액이 유럽연합의 총생산액보다 많은 것으로 모두 발표되었다. 통계청이 발표한 통계자료에 의하더라도 2008년 및 2009년에는 유럽연합이 북미자유무역협정보다 총생산액이 많았으나 2010년부터 2012년까지는 북미자유무역협정이 유럽연합보다 총생산액이 많았는데 2012년도 기준으로는 북미자유무역협정의 총생산액이 18조 6,835억 달러, 유럽연합의 총생산액이 16조 5,775억 달러이었다.
이러한 여러 통계자료 등을 종합하여 보면, 2008년 세계금융위기에 따른 경제적 혼란으로 인하여 2010년경 무렵부터는 유럽연합과 북미자유무역협정의 총생산액이 역전되어 북미자유무역협정의 총생산액이 유럽연합의 총생산액보다 많게 되었고 이러한 추세는 2012년을 지나 2013년 이 사건 수능시험일 무렵까지도 지속되었다.
7) 이 법원의 전국지리교사모임에 대한 사실조회 결과의 주요내용은 다음과 같다.
가. 유럽연합과 북미자유무역협정을 비교하는 경우 기준연도 제시 없이 총생산액 비교를 할 수는 없음. 유럽연합과 북미자유무역협정처럼 경제적 격차가 크지 않고 경제 규모의 차이가 변화 중인 경우에는 기준연도가 표시된 통계 수치를 함께 제시하는 것이 타당함. 나. 지문에서 다른 비교 시점이 제시되지 않았으므로, 지도에 적힌 (2012)년을 기준연도로 볼 수 있음. 다. 이 사건 문제에서는 통계자료가 제시되지 않았으므로 2010년 이전의 통계자료만을 근거로 이 사건 지문의 정오를 판단하는 것은 타당하지 않음. 학생들에 따라 2010년 이전의 통계자료를 근거로 생각할 수도 있고, 2012년 또는 최신 자료를 근거로 생각할 수도 있는데 기준 연도에 따라 경제 규모의 크기가 달라진다면 문제 출제자가 그 부분까지 고려하여 문제를 출제했어야 함. 라. 이 사건 지문의 총생산액 지표는 그 수치가 시점에 따라 변하는 역동적인 지역 변화를 보여주므로, 시간적 기준이 명확할 때 해석이 가능하며, 시간적 기준이 명확할 때에는 옳고 그름이 분명한 지문임. 마. 위 내용을 종합해 판단해 볼 때 이 사건 지문은 옳지 않은 지문임. 급변하는 세계의 현재 모습을 담아내야하는 세계지리 과목의 특성상 최신 시사 자료나 지역 변화에 민감할 수밖에 없고, 따라서 문제 출제 시 좀 더 심사숙고해야 함. 지역의 특성을 반영한 통계자료가 도표나 주제도를 통해 제시되어 학생들의 탐구력 및 문제해결력을 측정하는 문제가 출제 되어야 함.
8) 우리나라의 신문 등 대다수의 언론기관에서는 2012. 11.경부터 이 사건 수능시험이 실시된 2013. 11.경까지 여러 차례에 걸쳐 우리나라와 중국·일본 간의 자유무역협정 협상을 중요한 이슈로 삼아 ‘한·중·일 자유무역협정이 체결되면 GDP 18조 달러인 북미자유무역협정, 17조 5천억 내지 17조 6천억 달러인 유럽연합에 이어 세계 3위 규모의 지역 통합시장이 된다.’ 등의 내용이 포함된 보도를 계속하였다.
다. 관련 규정
[별지 2] 관련 규정 기재와 같다.
라. 판단
1) 절차상 하자 유무에 대한 판단
수능시험 기본계획에는 ‘이의신청 접수 단계에서부터 중대 사안(문제 및 정답 오류, 교육과정 위배 가능성이 있는 문항)에 대해서는 관련 학회(또는 외부 전문가)에 자문을 요청함, 중대 사안의 경우 이의심사실무위원회에 출제위원이 아닌 외부 전문가를 영역별 3인 이상 참여시킴, 이의심사실무위원회에서도 필요한 경우 관련 학회(또는 외부 전문가)에 자문을 요청할 수 있도록 함’이라고 기재되어 있다. 수능시험 세부계획에 의하면 이의신청이 접수되면 이의심사실무위원회가 이의신청이 된 문제를 단순한 사안과 중요한 사안으로 분류하고 이의신청된 문제에 대한 답변 내용을 결정하되 중요한 사안은 이의심사위원회로 이첩하고, 그 후 이의심사위원회를 개최하여 이의심사실무위원회에서 결정된 내용에 대하여 심의하여 확정하며, 중요한 사안으로 분류되어 이첩된 사안을 처리하도록 되어 있다.
살피건대, 앞서 본 사실들과 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 피고 평가원은 2013. 11. 18. 이의심사위원회를 개최하여 이 사건 문제 등의 정답에 이상이 없다는 취지로 결정한 점, ② 문제의 정답에 관한 이의신청에 대하여 최종적으로 결정하는 것은 이의심사실무위원회가 아닌 이의심사위원회이므로 이의심사위원회 개최 이전에 한국경제지리학회 및 한국지리환경교육학회에 이 사건 문제의 정답에 관한 자문을 요청하여 의견을 제시받은 이상 이의심사실무위원회 개최 이후에 한국경제지리학회 및 한국지리환경교육학회에 이 사건 문제의 정답에 대한 자문을 요청하였다고 하여 관련 학회의 자문을 거치는 데에 하자가 있다고 보기 어려운 점, ③ 수능시험 기본계획에 의하면 이의심사실무위원회에서도 필요한 경우 관련 학회에 자문을 요청할 수 있다고 되어 있을 뿐 이의심사실무위원회에서 반드시 관련 학회의 자문을 받아야 하는 것은 아닌 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분에 절차상 하자가 존재한다고 볼 수 없다.
따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 이 사건 문제 출제의 재량권 일탈·남용 여부에 대한 판단
가) 관련 법리
일반적으로 행정행위로서의 시험을 출제하는 출제 담당위원은 법령규정의 허용범위 내에서 어떠한 내용의 문제를 출제할 것인가, 그 문제의 문항과 답항을 어떤 용어나 문장형식을 써서 구성할 것인가를 자유롭게 정할 수 있다는 의미에서 재량권을 가진다. 다만 그 재량권에는 그 시험의 목적에 맞추어 수험생들의 능력을 평가할 수 있도록 출제의 내용과 구성에서 적정하게 행사되어야 할 내재적인 한계가 있으므로 그 재량권의 행사가 그 한계를 넘을 때에는 그 출제행위는 위법하게 된다. 한편 객관식 문제의 출제에서 문항 또는 답항의 문장구성이나 표현용어의 선택이 지나칠 정도로 잘못되어 결과적으로 평균 수준의 수험생으로 하여금 정당한 답항을 선택할 수 없게 만든 때에도 재량권의 일탈 또는 남용이 되나, 평균 수준의 수험생이 객관식 답안작성 요령이나 전체 문항과 답항의 종합·분석을 통하여 진정한 출제의도를 파악하고 정답을 선택하는 데에 장애를 받지 않을 정도에 그친 때에는 특별한 사정이 없는 한 재량권의 일탈 또는 남용이라고 할 수 없다.
그리고 객관식 시험문제의 특성상 출제의도와 답항 선택의 지시사항은 시험문제 자체에서 객관적으로 파악·평가하여야 하고 특별한 사정도 없이 문언의 한계를 벗어나 임의로 출제자의 숨겨진 주관적 출제의도를 짐작하여 판단할 수는 없으나, 그것은 문항에 의하여 명시적으로만 결정되는 것이 아니라 문항과 답항에 대한 종합적 분석을 통하여 명시적·묵시적으로 진정한 출제의도와 답항 선택에 관한 지시사항이 결정되는 것이므로, 수험생으로서는 위와 같은 명시적·묵시적 지시사항에 따라 문항과 답항의 내용을 상호 비교·검토하여 가장 적합한 하나만을 정답으로 골라야 한다[대법원 2011. 7. 14. 선고 2010두17267, 2010두17274(병합) 판결 등 참조].
한편 수능시험의 출제원칙이 학교 교육 정상화에 기여할 수 있도록 고등학교 교육과정의 내용과 수준에 맞추어 출제하는 것이라고 하더라도, 고등학교 교육과정의 교과서로 출제범위가 제한된다는 것은 교과서가 진실한 정보를 담고 있다는 것을 전제로 하는 것이다. 그러므로 출제 문항이 사실에 대한 일반적인 학문적 평가나 판단을 구하는 것이 아니라 객관적 사실 자체의 정오 여부를 묻고 있는데 출제의도에 의하여 정답으로 예정된 답안이 객관적 사실 즉 진실과 일치하지 않는 경우에는 비록 정상적인 고등학교 교육과정을 마친 평균 수준의 수험생들이 출제의도에 의하여 정답으로 예정된 답안을 선택할 수 있고 그렇게 선택하는 데 별다른 장애를 받지 않는다고 하더라도, 학생들로 하여금 진리를 탐구하도록 하는 교육의 목적과 고등학교 교육과정의 정상적인 이수에 의한 대학수학능력의 존부를 측정하는 수능시험의 특성 및 문항 자체가 객관적 사실에 부합하는 답항을 정답으로 선택할 것을 요구하는 점들을 고려할 때 출제의도에 의하여 정답으로 예정되었지만 진실에는 부합하지 않는 답항뿐만 아니라 객관적 사실 즉 진실이 기재된 답항도 함께 정답으로 인정하여야 하고, 이러한 객관적 사실 즉 진실이 답항으로 구성되지 않는 경우에는 출제의도에 의하여 정답으로 예정된 답항만을 정답으로 인정하여서는 아니 된다.
나) 이 사건 문제 출제의 재량권 일탈·남용 여부
(1) 이 사건 문제의 내용과 정답
(가) 지도에 표시된 2012년의 의미(기준년도의 존부)
피고 평가원은, 이 사건 문제는 〈발문〉, 〈자료(지도)〉, 〈지문〉으로 나뉘어 있는데 〈자료〉로 제시된 지도는 지리적 위치를 통해 “A”가 유럽연합이고, “B”가 북미자유무역협정의 회원국들이라는 것을 알려주기 위한 것이고, 다만 〈자료〉인 지도에서 2012년을 표시한 것은 ‘2012년도 유럽연합과 북미자유무역협정의 회원국 분포도’임을 나타내는 것에 불과하고 이 사건 지문 안에 기재되어 있는 것이 아니며, 교과서에 나오지 않는 최신 경제 통계를 비교하는 문제가 출제되는 것은 극히 이례적이므로 이 사건 지문을 2012년을 기준으로 유럽연합과 북미자유무역협정 중 어느 지역의 총생산액이 더 많은지를 묻는 것으로 해석할 수는 없고 수험생들은 2009년 개정 교육과정에 의하면 만들어진 교과서 내용을 기준으로 할 때 유럽연합이 북미자유무역협정보다 총생산량 규모가 크다고 평가받는 사실을 학생들이 알고 있는지를 테스트한 것이라고 주장한다.
출제된 문제가 질문과 제시문, 답항으로 구성되어 있는 경우에는 질문, 제시문, 정답의 답항 내용을 모두 종합하면 모두 논리적으로 일관성이 있을 뿐만 아니라 진실에 부합하여야 하므로 따로 예외를 표시하지 않는 이상 제시문은 질문과 함께 문제를 구성하여 답항을 정답으로 선택함에 있어 기준이 된다고 할 것이다.
이 사건 문제의 질문항은 “지도는 지역 경제 협력체 A, B의 회원국을 나타낸 것이다. A, B에 대한 옳은 설명만을 〈보기〉에서 있는 대로 고른 것은?”으로 되어 있으므로 이 질문항 자체에서는 아무런 기준년도가 표시되어 있지 않다.
그런데 이 사건 문제의 〈보기〉항을 보면, ㄱ항은 “B가 등장하면서......”라고 표시되어 있으므로 B의 등장시기를 기준 시점으로 ㄱ항의 정오 여부를 판단하도록 되어 있어 따로 기준년도가 필요한 것으로 보이지는 않지만, 그 외 ㄴ, ㄷ, ㄹ항들은 각 지문의 내용들이 북미자유무역협정이나 유럽연합의 정책이나 정치, 경제, 사회, 문화 상황의 변화 또는 발전으로 인하여 정오가 달라질 가능성이 있는 내용으로 구성되어 있으므로 ㄴ, ㄷ, ㄹ항의 경우에는 정오를 확실히 정하기 위하여서는 기준 시점이 특정될 필요성이 있다(다만 ㄴ, ㄹ항의 경우에는 각 경제협력체의 태동 시부터 현재까지 큰 변화가 없어 보이므로 기준 시점을 따로 정할 필요는 없어 보인다).
한편 이 사건 문제에서 제시한 지도에서는 이 사건 연도 표시(2012년)를 표기하여 2012년 현재 유럽연합 및 북미자유무역협정의 각 가입국가 현황을 표시하고 있는바, 질문항은 제시된 지도를 기준으로 정답을 구할 것을 요구하고 있으므로 질문항과 제시된 지도를 결합하여 서술형으로 문제를 재구성하면, 결국 문제항은 “2012년을 기준으로 지역경제협력체 A는 핀란드, 스웨덴, 덴마크, 독일, 오스트리아, 이탈리아, 몰타, 네덜란드, 벨기에, 룩셈부르크, 프랑스, 스페인, 포르투갈, 영국, 아일랜드, 에스토니아, 라트비아, 리투아니아, 폴란드, 체코, 슬로바키아, 헝가리, 슬로베니아, 루마니아, 불가리아, 그리스, 키프로스로 구성되고, 지역경제협력체 B는 미국, 캐나다, 멕시코로 구성된다. A, B에 대한 옳은 설명만을 〈보기〉에서 있는 대로 고른 것은?”이 된다.
이에 더하여 피고 평가원의 수능시험 검토지침에서도 문두와 답지, 제시문의 내용에 일관성이 있는지를 검토하도록 하고 있는 점, 피고 평가원의 2014학년도 대학수학능력시험 출제지침서(사회탐구영역)에는 문항제작지침으로 제시문에서 통계 자료를 이용할 경우에는 가능한 한 최신의 자료를 찾아서 사용하도록 한 점, 피고 평가원이 2013. 3. 29. 발표한 2014학년도 수능시험 시행기본계획 중 사회탐구영역의 출제방향에서는 평가의 내용이나 소재 선택은 교육과정의 범위와 수준에 근거하되 일상생활에서 접할 수 있는 내용 및 시사성이 있는 교과서 이외의 소재나 내용도 출제에 포함시키도록 한 점, 우리나라의 신문 등 다수의 언론기관에서는 2012. 11.경부터 2013. 11.경까지 여러 차례에 걸쳐 한국과 중국·일본 간의 자유무역협정 협상을 중요한 이슈로 삼아 ‘한·중·일 자유무역협정이 체결되면 GDP 18조 달러인 북미자유무역협정, 17조 5천억 내지 17조 6천억 달러인 유럽연합에 이어 세계 3위 규모의 지역 통합시장이 된다.’는 내용이 포함된 관련 보도를 계속 실시하였던 점 등에 비추어 볼 때 이 사건 문제는 질문항과 제시된 지도가 결합하여 2012년 당시 유럽연합과 북미자유무역협정의 현황을 기준으로 〈보기〉 중에 유럽연합과 북미자유무역협정에 관한 설명 중 옳은 지문만을 고르라는 것이라고 할 것이다.
이에 대하여 피고 평가원은, 이 사건 연도 표시는 2013년에 크로아티아가 유럽연합에 새로 가입하였으므로 이에 대한 수험생의 혼동이나 오해를 불식시키고자 이 사건 문제에서 제시된 지도가 ‘2012년도 유럽연합과 북미자유무역협정의 회원국 분포도’임을 나타내는 것에 불과하고 이 사건 지문 안에 기재되어 있는 것이 아니라고 주장한다. 그렇지만 먼저 이 사건 문제의 각 지문을 살펴보더라도 크로아티아의 유럽연합 가입 여부는 이 사건 각 지문의 정오 판단에 아무런 영향을 미치지 않으므로 수험생들이 정오 판단에 어떠한 혼동이나 오해가 있다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 이 주장 자체에 의하더라도 이 사건 문제 출제에 있어 2009년 개정 교육과정에 의하여 출간된 교과서에 실린 내용뿐만 아니라 그 이후의 변화된 상황까지 고려하였다는 것일 뿐만 아니라 이 사건 문제의 지도에 표시된 2012년이 어떠한 의미에서든 기준년도를 표시하였다고 인정한 것이 된다. 다만 피고 평가원의 주장에 의하면, 수험생들은 이 사건 문제를 풀면서 유럽연합과 북미자유무역협정의 가입국가 현황만을 2012년을 기준으로 하되 지문에 나타난 사항들은 2012년이 아닌 교과서에 표시된 이전년도의 상황을 기준으로 판단하여야 한다는 것인데, 기준년도에 관하여 복수의 기준을 설정하였다고 볼 만한 어떠한 지침이나 설명도 없는 이 사건 문제는 기준년도에 관하여 논리적으로 일관성을 유지하지 못하여 수험생들로 하여금 혼동을 초래하도록 하는 것이어서 피고 평가원의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다(피고 평가원은 위와 같이 본다면 수험생들이 사회탐구 영역 관련 내용의 매년 통계치를 암기하고 있어야 하므로 수험생의 학습 부담이 늘어 향후 교육현장에 악영향을 줄 것이라고 주장하나, 출제가 고등학교 교육과정의 정상적 운영에 기여할 수 있게 출제되었는지, 고등학교 교육과정의 내용과 수준에 적합하게 출제되었는지, 문항의 내용이 너무 지엽적이거나 어려운 것은 아닌지 등을 검토하는 것은 피고 평가원의 역할과 의무이므로 그러한 악영향은 출제 과정의 신중한 검토를 통해 출제 단계에서 방지되도록 하여야 할 것이지, 이미 출제된 문제의 정답을 선택하여야 하는 수험생들이 부담하여 불이익을 받아야 할 것은 아니라고 할 것이다).
(나) 이 사건 지문의 정오
결국 이 사건 지문의 옳고 그름을 판단하는 기준 시점은 지도에 표시된 2012년이 되고, 2010년 이후의 총생산액 및 2007년부터 2012년까지의 평균 총생산액이 북미자유무역협정이 유럽연합보다 더 큰 사실은 앞서 본 바와 같으므로 이 사건 지문은 명백히 틀린 지문이라고 할 것이다.
피고 평가원은 특정 연도의 통계치와 같은 단편적 정보의 비교는 수능시험에 출제되지 않으며, 2007년부터 2011년까지의 통계가 학문적으로 유의미한 통계로 위 기간 동안 유럽연합이 평균 총생산액이 높았으므로 이 사건 지문이 참이라고 주장하나, 출제의도와 답항 선택의 지시사항은 시험문제 자체에서 객관적으로 파악되어야 하고 특별한 사정도 없이 임의로 출제자의 숨겨진 주관적 출제의도를 짐작하여 판단할 수는 없고, 수험생이 문제에서 명시적으로 지시되지 않은 피고 평가원의 주장과 같은 출제자의 의도를 추론하여 이 사건 문제를 풀 수는 없으므로 피고 평가원의 이 부분 주장은 이유 없으며, 또한 피고 평가원의 이 부분 주장과 같은 전제에 선 관련 학회들의 자문 결과도 같은 이유에서 받아들이기 어렵다.
(2) 재량권 일탈·남용 여부
이 사건 문제 중 ‘ㄱ’ 지문은 ‘북미자유무역협정이 등장하면서 멕시코에 대한 외국 자본 투자가 급증했다.’는 것인데, 북미자유무역협정이 체결되면서 멕시코에 대한 외국 자본 투자가 급증한 것이 객관적인 사실에 부합하므로 명백하게 옳은 지문이다. ‘ㄴ’ 지문은 ‘유럽연합, 북미자유무역협정 모두 역외 공동 관세를 부과한다.’라고 되어 있는데 북미자유무역협정은 역외 공동 관세를 부과하지 않으므로 명백하게 틀린 지문이다. ‘ㄹ’ 지문은 ‘북미자유무역협정은 유럽연합보다 총무역액 중 역내 교역 비중이 크다’라고 되어 있는데 유럽연합이 북미자유무역협정보다 역내 교역 비중이 크므로 명백하게 틀린 지문이다.
따라서 이 사건 지문 중 옳은 지문은 ‘ㄱ’ 지문밖에 없으므로 이 사건 문제의 정답은 없는 것이어서 고를 수 있는 선택지가 없으며 이와 같은 문제 자체의 오류는 2012년 기준 북미자유무역협정과 유럽연합의 총생산량의 차이를 알고 있는 수험생들로 하여금 그 문항이나 답항의 의미 파악과 정답항의 선택을 올바르게 못하게 한 정도에 이르렀다고 봄이 상당하다. 따라서 이 부분 원고들의 주장은 이유 있다.
다) 소결론
결국 이 사건 지문 중 옳은 지문은 ‘ㄱ’ 지문밖에 없으므로 이 사건 문제의 정답은 없음에도 불구하고 ‘ㄱ’ 지문과 ‘ㄷ’ 지문이 옳다고 보아 이 사건 문제의 정답이 ②번임을 전제로 2014학년도 수능시험에서의 원고들의 등급을 결정한 것은 수능시험 출제 및 채점에 있어서 피고 평가원의 재량권의 범위를 일탈하거나 남용한 것이 되어 위법하다.
4. 결론
그렇다면 원고들의 피고 교육부장관에 대한 소는 부적법하여 이를 모두 각하하고, 피고 평가원에 대한 청구는 이유 있어 이를 인용하여야 할 것인바, 제1심판결 중 피고 평가원에 대한 부분은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 원고들의 이 부분 항소를 받아들여 제1심판결 중 피고 평가원에 대한 원고들의 패소 부분을 취소하고, 피고 평가원이 원고들에 대하여 한 이 사건 처분을 취소하며, 제1심판결 중 피고 교육부장관에 대한 부분은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고들의 이 부분 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지 1] 학회의 의견: 생략]
[[별 지 2] 관련 규정: 생략]
판사 민중기(재판장) 유헌종 김관용