【채 권 자】
【채 무 자】
둔촌주공아파트주택재건축정비사업조합 (소송대리인 법무법인 을지외 3인)
【주 문】
1. 채권자들이 채무자를 위한 보증으로 금 팔억(800,000,000) 원을 공탁하거나 같은 금액을 보험금액으로 하는 지급보증위탁계약 체결문서를 제출하는 것을 조건으로,
채무자는 2010. 7. 3. 14:00 장충체육관에서 ‘시공자 선정 입찰지침서 인준 및 계약체결 위임의 건(제5호 안건)’ 및 ‘시공자 선정의 건(제7호 안건)’의 결의를 위한 임시총회를 개최하여서는 아니된다.
2. 집행관은 위 명령의 취지를 적당한 방법으로 공시하여야 한다.
3. 소송비용은 채무자가 부담한다.
【신청취지】
담보 제공 조건을 제외하고 주문과 같다.
【이 유】
1. 소명사실
이 사건이 2010. 6. 24. 신청된 후 2010. 7. 2.까지 제출된 자료를 바탕으로 한 기록 및 심문 전체의 취지에 따르면, 다음과 같은 사실이 소명된다.
가. 당사자의 지위
채무자는 서울 강동구 둔촌동 170-1 일대 516,676㎡ 지상 둔촌주공아파트 5,930세대의 재건축을 위해 설립된 주택재건축정비사업조합이고, 채권자들은 채무자의 조합원들이다.
나. 관련 규정
도시 및 주거환경정비법
제11조 (시공자 선정 등)
① 조합은 제16조에 따른 조합설립인가를 받은 후 조합총회에서 국토해양부장관이 정하는 경쟁입찰의 방법으로 건설업자 또는 등록사업자를 시공자로 선정하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 규모 이하의 정비사업의 경우에는 조합총회에서 정관으로 정하는 바에 따라 선정할 수 있다.
정비사업의 시공자 선정기준(국토해양부 고시 제2009-550호)
제3조 (기준의 적용)
이 기준으로 정하지 않은 사항은 정관 등이 정하는 바에 따르며, 정관 등이 정하지 않은 구체적인 방법 및 절차는 대의원회의 의결(대의원회를 두지 않은 경우 총회의 의결에 의한다)에 따른다.
제5조 (입찰의 방법)
조합은 시공자를 선정하고자 하는 경우에는 경쟁입찰의 방법으로 선정하여야 하며, 건설업자 등의 자격을 제한하거나 지명하여 경쟁에 부칠 수 있다. 다만, 미응찰 등의 사유로 3회 이상 유찰된 경우에는 총회의 의결을 거쳐 수의계약할 수 있으며, 도시 및 주거환경정비법 시행령 제19조의2에서 정하는 규모 이하의 정비사업의 경우에는 조합총회에서 정관으로 정하는 바에 따라 선정할 수 있다.
채무자의 정관
제12조 (시공자의 선정 및 계약)
① 조합은 사업시행인가를 받은 후 법 제11조 제2항에 의하여 고시된 시공자 선정기준에 따라 시공자를 선정하여야 한다.
제25조 (대의원회 의결사항)
① 대의원회는 다음 각 호의 사항을 의결한다.
3. 총회 부의안건의 사전심의 및 총회로부터 위임받은 사항
제27조 (이사회의 설치)
① 조합에는 조합의 사무를 집행하기 위하여 조합장과 이사로 구성하는 이사회를 둔다.
제28조 (이사회의 사무) 이사회는 다음 각 호의 사무를 집행한다.
1. 조합의 예산 및 통상업무의 집행에 관한 사항
2. 총회 및 대의원회의 상정안건의 심의·결정에 관한 사항
3. 업무규정 등 조합 내부규정의 제정 및 개정안 작성에 관한 사항
4. 그 밖에 조합의 운영 및 사업시행에 관하여 필요한 사항
채무자의 시공자 선정을 위한 입찰참여지침서(2010. 5. 25.자) 중 입찰참여 규정
제4조 (입찰참여 자격기준)
입찰참여 자격기준은 다음 각 호의 사항을 모두 충족하여야 한다.
2. 입찰마감 전까지 조합에서 정한 조건, 서류 및 입찰보증금 완납업체
제6조 (입찰의 성립·유찰 및 사업참여제안서의 보관, 개봉)
② 입찰서류를 마감하고 제출된 서류를 심사한 결과 아래 각 호에 해당하는 경우에는 대의원회 결의로 유찰을 선언하고 재입찰을 실시한다.
나. 입찰마감 결과 참여한 업체만으로는 공정한 경쟁입찰이 어렵다고 판단되어, 입찰을 계속 진행하는 것이 조합이나 조합원에게 불리하고 피해가 발생할 것으로 판단되거나 부정 담합행위로 판단되는 경우
다. 입찰 성립 후 입찰에 참여한 어느 일방이 적극적인 홍보활동 등을 하지 않고 사실상 입찰포기행태를 보이거나 어느 일방이 입찰을 포기하여 경쟁이 불가능해진 경우
③ 접수된 사업참여제안서는 입찰마감 당일 16시에 각 업체별로 입찰관계자 1명, 조합 임원, 정비사업전문관리업체의 임직원, 비디오 촬영 기사 1명의 입회하에 개봉하며, 즉시 모든 사항은 비디오 영상장치로 촬영하도록 한다. 단, 입찰마감 당일 조합의 사정으로 사업참여제안서의 개봉이 불가능하다고 판단되는 경우에는 연기할 수 있다.
제9조 (사업참여 무효)
① 다음 각 호에 한 개 이상 해당되는 입찰자는 입찰자격 박탈 및 사업참여를 무효시키며, 입찰자는 조합의 결정에 어떠한 이의도 제기하지 못한다.
4. 입찰자들이 사전에 담합하거나 타 입찰자의 경쟁참가를 방해하거나 또는 조합의 업무 집행을 방해한 입찰자
6. 현장설명회에서 조합이 제시하는 입찰참여규정 및 제반 조건을 위반하는 경우
17. 제11조 제2항을 이행하지 아니하고 입찰참여를 한 경우
④ 전 3항의 규정을 위반한 입찰자의 사업참여제안서는 무효로 처리되며, 무효로 처리된 입찰자를 제외한 유효 입찰자가 2개사 미만일 경우, 제16조 제1항의 규정을 준용한다.
제11조 (입찰자 및 상정업체의 홍보)
② 입찰하고자 하는 참여업체는 현장설명회시 배부한 조합의 홍보활동지침에 첨부된 홍보활동지침 준수서약서를 현장설명회일로부터 7일 이내에 공증하여 조합에 제출하여야 한다.
제14조 (입찰의 취소)
③ 입찰자 간 담합 발생시 입찰을 취소한다.
제15조 (입찰의 연기)
① 조합은 다음 각 호의 경우 입찰공고 또는 본 지침서에 기재된 입찰제출서류 제출마감일시를 연기할 수 있다.
1. 제24조 제2항의 설명요구사항의 내용이 중요하여 연기가 불가피하다고 판단되는 경우
2. 기타 불가피한 사유로 인하여 지정된 일시에 입찰을 실시하지 못하는 경우
제16조 (재입찰)
다음 각 호의 하나에 해당하는 경우 재입찰할 수 있다.
① 국토해양부 고시 제2009-550호(2009. 8. 13. 개정) 정비사업의 시공자 선정기준에 의거 유효한 입찰자가 없는 경우 및 제6조 제2항에 해당하는 경우
제24조 (관계 사항의 숙지 등)
② 입찰자는 제1항의 규정에 의한 입찰에 관한 서류의 검토 등에서 발견할 수 있는 본 지침서에 관한 착오, 누락 또는 문구해석 기타 설명이 요구되는 사항에 대하여는 2010. 6. 4.(금요일) 17시(도달기준)까지 조합에 서면으로 질의하여 유권해석을 받아야 하며, 상기 기간 이후에는 질의할 수 없다. 이 경우 조합은 2010. 6. 9.(수요일) 17시(발신기준)까지 질의한 입찰자에게 서면 또는 FAX로 통지하며, 서면통지가 곤란하다고 인정되는 경우에는 유선 등의 방법으로 통지할 수 있다.
다. 시공자 선정을 위한 임시총회의 개최 경위
1) 시공자 선정을 위한 입찰 과정
가) 채무자는 2010. 5. 8. 임시총회를 개최하여 ‘조합 운영규정의 제정·변경·개폐’ 및 ‘그 밖에 사업추진상 긴급을 요하는 사항’ 등을 대의원회로 위임하고, 대의원회의 결의 후 시행한 다음 차기 총회에서 추인받을 것을 의결하였다.
나) 채무자는 2010. 5. 18. 둔촌주공아파트 주택재건축정비사업의 시공자 선정을 위하여, ① 입찰방법으로 ‘일반경쟁에 의한 입찰’을, ② 입찰 유의사항으로 ‘입찰관련 세부사항은 현장설명회에서 배부하는 입찰참여지침서에 의함’, ③ 입찰등록마감일은 ‘2010. 6. 14. 15:00’ 등이 기재된 입찰공고를 하였다.
다) 채무자는 2010. 5. 25. 시공자 선정을 위한 현장설명회를 개최하여, 이에 참여한 16개 업체에 대하여 입찰참여지침서를 교부하였다.
라) 현장설명회에 참석한 업체 중 12개 업체만이 홍보활동지침 준수서약서 제출기한인 2010. 6. 1.까지 이를 제출한 반면, 주식회사 한양은 이를 제출하지 않았다.
2) 입찰마감일 연기 경위
가) 현대산업개발 주식회사, 주식회사 대우건설, 롯데건설 주식회사는 입찰마감일인 2010. 6. 14. 채무자에게 사업참여제안서 작성 및 컨소시엄 구성 등의 어려움을 이유로 입찰마감일 연기 요청을 하였다.
나) 채무자는 입찰마감시간 1시간 전인 같은 날 14:00 긴급 이사회를 개최하여 입찰에 참여한 업체가 없어 유찰이 될 경우 주문 제1항 기재 임시총회가 개최될 수 없음을 우려하여, ① 같은 날 14:50까지 입찰보증금의 입금 내역을 확인한 후 위 12개 업체에 입찰마감일을 같은 달 17. 15:00까지 연기하는 것을 통보할 것, ② 다음날 입찰마감일 변경을 신문공고할 것, ③ 같은 달 17. 19:30 제10차 대의원회를 개최하여 입찰마감일 변경 및 입찰지침서 변경사항에 대한 추인을 받은 다음 사업참여제안서를 개봉할 것 등을 결정하였다.
다) 채무자는 2010. 6. 14. 14:50경 홍보활동지침 준수서약서를 제출한 12개 업체에 대하여만 팩스로 ‘입찰참여지침서 제15조 제1항에 따라 입찰마감일을 같은 달 17. 15:00로 연기한다’는 내용을 통보하였고, 같은 날 18:00경 대의원들에게 익일특급 등기우편으로 같은 달 17. 19:30 ‘시공자 입찰마감일시 변경 및 입찰에 관한 건’을 안건으로 하는 제10차 대의원대회 개최 통지서를 발송하였다.
라) 채무자는 같은 달 15. ① 문화일보에 시공자 선정을 위한 입찰마감일 변경공고를 하였으나, 입찰지침서 변경사항에 대하여는 아무런 기재를 하지 않았고, ② 위 12개 업체에 대하여만 팩스로 입찰참여규정 중 변경사항으로, ㉮ 제8조 제2항에 합동홍보설명회 및 총회개최 비용을 낙찰자가 선정되지 않는 경우에는 총회 상정업체가 공동으로 부담한다는 내용을 추가하고, 이 경우 같은 조 제3, 4항의 ‘낙찰자’를 ‘총회 상정업체’로 본다는 내용을 제5항으로 신설하는 것, ㉯ 제18조의 입찰보증금은 보증보험증권으로 대체 가능하나 낙찰자로 선정된 후 3일 이내에 전액을 입금해야 한다는 취지를 신설하는 것을 각 통보하였다.
마) 채무자는 같은 날 21:30경 대의원들에게 등기우편으로 같은 달 18. 19:30 ‘총회상정업체 선정의 건’ 및 ‘시공자 선정을 위한 임시총회 개최의 건’ 등의 안건으로 하는 제11차 대의원회 개최 통지서를 발송하였다.
바) 주식회사 한양은 같은 달 16. 채무자에게 시공자 선정 입찰지침이 완화되고 입찰마감일이 연기되었기에 입찰에 참여할 의사가 있음을 표시하면서, ‘홍보활동지침서약서’를 입찰제안시 제출하겠다는 의사를 통보하였다.
3) 입찰 마감 후 총회 상정업체 선정 경위
가) 2010. 6. 17. 15:00 채무자의 시공자 선정을 위한 입찰마감 결과, ① 주식회사 한양, ② 현대사업단 컨소시엄(현대건설 주식회사, 현대산업개발 주식회사, 주식회사 대우건설, 롯데건설 주식회사)만이 사업참여제안서를 제출하였는데, 주식회사 한양은 공증받은 채무자의 홍보활동지침 준수서약서와 입찰보증금 150억 원에 대한 보증보험증권을 제출하였다.
나) 채무자는 같은 날 19:30 제10차 대의원회를 개최하여, ① 입찰참여규정 제11조에서 규정한 홍보활동지침 준수서약서의 제출기한을 ‘현장설명회일부터 7일 이내’에서 ‘입찰마감일’로 변경하는 내용, ② 입찰참여규정 제18조의 입찰보증금을 ‘보증보험증권’으로 대체 가능하나 낙찰자로 선정된 후 3일 이내에 전액을 입금해야 한다는 취지로 변경하는 내용, ③ 입찰참여규정 제8조에 낙찰자가 선정되지 않을 경우에 합동홍보설명회 및 총회 개최비용을 총회 상정업체가 공동 부담한다는 내용을 추가한다는 내용의 결의를 대의원 100명 중 95명이 참석하여 86명의 찬성으로 결의하였고, 사업참여제안서를 낸 2개 업체에 대한 ‘입찰성립의 건’ 역시 대의원 87명의 찬성으로 결의한 후 사업참여제안서를 개봉하였다.
다) 채무자는 같은 달 18. 19:30부터 제11차 대의원회(이후 차수를 변경하여 제12차 대의원회까지 개최하였다)를 개최하여 사업참여제안서를 제출한 2개 업체를 총회상정업체로 선정하였고(제4호 안건), 이를 위한 임시총회 개최 등을 의결한 다음, 같은 날 상정안건으로 ‘시공자 선정 입찰지침서 인준 및 계약체결 위임의 건(제5호 안건)’ 및 ‘시공자 선정의 건(제7호 안건)’ 등이 포함된 시공자 선정을 위한 임시총회(이하 ‘이 사건 총회’라 한다)를 2010. 7. 3. 14:00 장충체육관에서 개최하는 것에 대한 소집공고를 하였다.
라) 주식회사 한양은 현재 별다른 홍보활동을 하지 않는 반면, 현대사업단 컨소시엄은 2010. 6. 25.경부터 채무자의 조합원을 대상으로 버스를 동원하여 주택전시관 관람 등 개별적인 홍보활동을 하고 있어, 서울특별시 강동구청은 채무자에게 위와 같은 현대사업단 컨소시엄의 공사수주를 위한 홍보활동이 정비사업의 시공자 선정기준(국토해양부 고시 제2009-550호) 제13조에 위반되므로 이에 현혹되지 않을 것을 조합원들에게 적극 홍보하는 한편 이에 대한 감독을 철저히 할 것을 통보하였다.
2. 판단
가. 입찰마감일 연기 결정의 유효 여부에 관한 판단
위 소명사실에 따라 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 채무자가 2010. 6. 14. 긴급 이사회 결정에 따라 입찰마감일을 연기한 것은 무효라고 할 것이다.
1) 먼저, 형식적·절차적인 측면에서 볼 때, 채무자의 정관 규정상 입찰마감일의 연기 결정을 위한 권한은 집행기관에 불과한 채무자의 조합장을 포함한 임원들이나 이사회에게 있는 것이 아니라 의결기관인 채무자의 대의원회에 있다고 봄이 상당하므로, 채무자의 대의원회의 사전 결의 없이 채무자의 긴급 이사회의 결의만으로 입찰마감일을 결정한 것은 무효라고 보아야 한다.
2) 다음으로, 실질적·내용적인 측면에서 볼 때, 채무자가 입찰마감일을 연기한 결정의 직접적인 근거인 입찰참여지침서 제15조 제1항 제2호의 ‘기타 불가피한 사유로 인하여 지정된 일시에 입찰을 실시하지 못하는 경우’라 함은 입찰방해 기타 소란 행위 등 조합 측의 사정으로 인하여 입찰참여 대상업체로 하여금 사실상 입찰의 기회를 부여할 수 없었거나 이에 준하는 사유로 인하여 실제로 입찰을 실시할 수 없는 특별한 사정을 의미하는 것이지, 이 사건과 같이 입찰마감일까지 입찰조건에 따른 입찰자가 없는 사정(이러한 사유는 ‘유찰’에 해당하여 재입찰 절차를 거쳐야 한다)까지 포함한다고 볼 수 없으므로, 이러한 점에서도 채무자의 입찰마감일 연기 결정은 무효로 봄이 상당하다.
나. 주식회사 한양의 입찰참여의 효력 여부에 관한 판단
1) 공정하고 투명한 재건축사업의 추진을 통해 주거환경을 개선하고 조합원의 주거안정 및 주거생활의 질적 향상을 목적으로 하는 주택재건축사업의 목적에 비추어 볼 때, ‘시공자 선정 절차’는 그 핵심에 해당하는 것으로 이를 둘러싼 이해관계인이 많을 뿐만 아니라 그 과정에서 불공정한 행위로 인해 주택재건축사업이 지연되거나 무산되는 등의 결과가 발생할 경우 종국적으로 그 피해가 조합원들에게 돌아갈 수밖에 없으므로, ‘시공자 선정 절차’를 진행함에 있어 공정성·적정성을 전제로 한 엄격한 관계 법령의 준수가 요구된다고 할 것이다. 또한, 이러한 시공자 선정을 위한 입찰절차에 있어서 ‘공정성’이란 적어도 입찰참여 대상자에게 동일한 기준을 적용하고 동일한 정보를 제공함으로써 실제로 입찰에 참여할 의사결정의 기회를 동등하게 부여하였는지 여부를 기준으로 판단함이 상당하다.
2) 위와 같은 기본원칙에다가 위 소명사실에 따라 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 설령 앞서 살펴본 채무자의 입찰마감일 연기 결정이 아래 가)항의 기재와 같이 당초부터 또는 사후적으로 유효하다고 하더라도, 주식회사 한양의 입찰참여는 아래 나)항의 기재와 같이 무효라고 할 것이다.
가) 채무자는 입찰마감일을 연기한 후 신문공고를 통해 이를 고지하였으나, 실제로 입찰자격을 가지는 업체는 현장설명회에 참여한 16개의 업체 중 입찰참여지침서 제4, 9조 등에 따라 홍보활동지침 준수서약서를 제출한 12개의 업체(주식회사 한양은 이에 포함되지 않는다)에 불과하므로, 이들에 대해서는 별도로 팩스로 이러한 사정과 더불어 ‘입찰보증금 및 합동홍보설명회·총회 개최 비용 부담’에 관한 입찰참여규정 변경안을 통보하였는바, 이는 그 당시 입찰참여규정이 변경되지 않은 상황에서 반드시 적법한 것이라고 단정할 수는 없으나, 사후에 대의원회 및 조합원 총회 등의 절차에서 이를 추인받을 경우에는 실질적으로 입찰참여 자격을 가진 12개 업체를 동일한 기준에서 대우한 것이므로 입찰의 공정성을 해하는 것이어서 무효라고 보기는 어렵다.
나) 이에 반하여, 주식회사 한양의 경우는 2010. 6. 1.까지 홍보활동지침 준수서약서를 제출하지 않아 입찰참여지침서 제9조 제1항 제17호에 따라 이미 입찰참여 자격이 없는 상태였고, 채무자 또한 이러한 사정을 인식하여 같은 달 14. 입찰마감일을 연기하면서도 그 다음날 문화일보에 이를 공고한 것을 제외하고 별도로 주식회사 한양에는 ‘입찰보증금 및 합동홍보설명회·총회 개최 비용 부담’에 관한 입찰참여규정 변경안을 전혀 통보하지 않았다. 그런데 채무자는 입찰이 마감된 이후에야 비로소 제10차 대의원회를 개최하여 ‘홍보활동지침 준수서약서의 제출기한’에 관한 입찰참여규정 제11조를 변경함으로써 입찰참여 자격이 없는 주식회사 한양에 대하여 입찰참여 자격을 사후에 부여하였는바, 이는 사후에 관련 규정을 변경하여 무효인 입찰참여를 유효로 만드는 것이어서 허용될 수 없을 뿐만 아니라 현장설명회에 참여한 16개 업체 중에서 주식회사 한양과 같이 홍보활동지침 준수서약서를 제출하지 않은 4개 업체에 대하여 위와 같은 입찰참여규정 제11조의 변경내용에 관한 아무런 사전 통지도 없는 상태에서 입찰이 마감된 이후에 주식회사 한양에 대해서만 입찰참여의 자격을 부여한 것이어서 이러한 업체들과의 사이에서 입찰참여의 정보와 그 기회가 공정하게 부여된 것이라고 볼 수 없으므로(이러한 점에서 채무자의 제10차 대의원회 중 입찰참여규정 제11조에 대한 변경결의는 적어도 이미 마감된 2010. 6. 17.자 입찰에 관하여 주식회사 한양의 입찰참여 자격을 부여하는 것에 대하여는 무효이다), 채무자가 주식회사 한양의 입찰참여 자격을 부여한 것은 입찰의 공정성은 물론 관련 규정의 적법성에도 위반되어 어느 모로 보나 무효라고 봄이 상당하다.
다. 소결
1) 결국, 채무자의 이 사건 총회에 시공자 선정을 위해 상정된 주식회사 한양은 그 입찰참여 자격이 없어 무효라고 할 것이어서 채무자의 입찰참여지침서 제9조 제1항 제6, 17호 및 제4항, 제16조 제1항에 따라 재입찰을 하여야 할 것이고, 그렇지 않더라도 위 소명사실에서 본 바와 같이 사실상의 공정한 경쟁이 불가능해진 것으로 보이는 이상, 입찰참여지침서 제6조 제2항에 따라 재입찰을 함이 상당하므로, 이 사건은 채무자가 소집한 이 사건 총회에 상정된 주문 제1항 기재 각 안건에 대한 결의가 이뤄질 경우 그 결의가 위법·무효에 해당함이 중대·명백한 경우라고 볼 것이어서 위 안건을 위한 이 사건 총회의 개최의 금지를 구하는 채권자들의 피보전권리에 대한 소명은 인정된다.
2) 한편, 이 사건은 ‘보전의 필요성’에 대하여 엄격히 판단할 필요성이 인정된다고 할 것이지만, 이 사건 총회에서 주문 제1항 기재 각 안건에 대하여 절대적 다수의 조합원들의 찬성에 의한 결의가 이뤄질 것인지 여부에 따라 그 유효 여부가 좌우되는 것이 아니고, 이 사건 신청이 받아들여짐으로 인해 채무자의 시공자 선정 절차가 예정된 일정에 비해 다소 지연될 가능성은 있으나, 시공자 선정 절차의 신속성 못지 않게 중요한 것은 공정성·적정성을 전제로 한 적법절차의 준수라고 할 것이며, 시공자 선정 절차가 이러한 적법절차를 준수하지 못할 경우에 발생할 채무자 및 그 조합원들의 손해는 더욱 광범위할 뿐만 아니라 회복하기도 어렵다고 할 것이므로(채권자들에게 발생할 회복할 수 없는 손해는 이러한 점에서 인정된다), 채권자들의 피보전권리를 보전할 필요성 역시 인정된다.
3. 결론
그렇다면 채권자들의 이 사건 신청은 모두 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 결정한다.
판사 이성철(재판장) 이재혁 최누림