【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
남양주시장
【원심판결】
서울고법 2016. 5. 20. 선고 2015누72117 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다(대법원 1998. 7. 10. 선고 96누14036 판결, 대법원 2007. 10. 11. 선고 2007두1316 판결 등 참조). 그리고 거부행위의 처분성을 인정하는 전제요건이 되는 신청권의 존부는 관계 법규의 해석에 의하여 일반 국민에게 그러한 신청권이 인정되는지 여부를 살펴 추상적으로 결정되는 것이고, 구체적으로 특정인의 신청이 인용될 수 있는가 하는 점은 소송사건의 본안에서 판단하여야 할 사항이다(대법원 1996. 6. 11. 선고 95누12460 판결, 대법원 2009. 9. 10. 선고 2007두20638 판결 참조).
2. 구 공공기관의 정보공개에 관한 법률(2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘정보공개법’이라고 한다) 제10조 제1항 제2호는 정보의 공개를 청구하는 이(이하 ‘청구인’이라고 한다)는 “공개를 청구하는 정보의 내용 및 공개방법” 등을 적은 정보공개 청구서를 제출하는 방법으로 청구할 수 있다고 규정하고, 정보공개법 시행령(2013. 11. 13. 대통령령 제24837호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라고 한다) 제14조 제1항 제4호는 정보공개방법의 하나로, “전자적 형태로 보유·관리하는 정보”에 대하여 “파일을 복제하여 전자우편으로 송부”하는 방법을 규정하고 있다. 한편 정보공개법 제15조는 “공공기관은 전자적 형태로 보유·관리하는 정보에 대하여 청구인이 전자적 형태로 공개하여 줄 것을 요청하는 경우에는 당해 정보의 성질상 현저히 곤란한 경우를 제외하고는 청구인의 요청에 응하여야 한다.”라고 하고(제1항), “전자적 형태로 보유·관리하지 아니하는 정보에 대하여 청구인이 전자적 형태로 공개하여 줄 것을 요청한 경우에는 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래하거나 당해 정보의 성질이 훼손될 우려가 없는 한 그 정보를 전자적 형태로 변환하여 공개할 수 있다.”라고 규정하고 있다(제2항).
위와 같이 정보공개법은, 청구인이 정보공개방법도 아울러 지정하여 정보공개를 청구할 수 있도록 하고 있고, 전자적 형태의 정보를 전자적으로 공개하여 줄 것을 요청한 경우에는 공공기관은 원칙적으로 그 요청에 응할 의무가 있고, 나아가 비전자적 형태의 정보에 관해서도 전자적 형태로 공개하여 줄 것을 요청하면 재량판단에 따라 전자적 형태로 변환하여 공개할 수 있도록 하고 있다. 이는 정보의 효율적 활용을 도모하고 청구인의 편의를 제고함으로써 정보공개법의 목적인 국민의 알 권리를 충실하게 보장하려는 것이므로, 청구인에게는 특정한 공개방법을 지정하여 정보공개를 청구할 수 있는 법령상 신청권이 있다고 보아야 한다.
따라서 공공기관이 공개청구의 대상이 된 정보를 공개는 하되, 청구인이 신청한 공개방법 이외의 방법으로 공개하기로 하는 결정을 하였다면, 이는 정보공개청구 중 정보공개방법에 관한 부분에 대하여 일부 거부처분을 한 것으로 보아야 하고, 청구인은 그에 대하여 항고소송으로 다툴 수 있다고 보아야 한다.
3. 원심판결 이유 및 원심이 일부 인용한 제1심판결 이유에 의하면, 원심은 원고가 남양주시 자동차관리과에서 근무하던 중 피고에게 지출결의서 및 증빙서류(신용카드 사본 등)와 기록물관리대장 등 그 판시의 정보(이하 ‘이 사건 정보’라고 한다)를 전자파일의 형태로 정보통신망을 통하여 송신하는 방법으로 공개할 것을 청구한 사실, 피고는 원고에게 남양주시 자동차관리과 사무실에 직접 방문하여 이 사건 정보를 수령하라는 내용의 이 사건 통보를 한 사실 등을 인정하였다.
원심은, 정보공개법에서 정하고 있는 정보공개청구권의 목적, 정보공개로 인하여 소모되는 공공기관의 인력과 비용 등을 고려하면 공공기관은 정보공개청구권자가 공개대상 정보에 수월하게 접근할 수 있는 방법으로 정보를 공개하면 족하고 항상 정보공개청구권자가 요구하는 방법에 따라 정보를 공개하여야 할 의무는 없다고 하고, 이 사건 통보는 원고가 이 사건 정보에 수월하게 접근할 수 있는 방법에 의한 것이므로 이를 정보공개청구에 대한 거부처분으로 볼 수 없고, 따라서 원고의 이 사건 소는 존재하지 아니하는 거부처분을 취소하여 달라는 것으로서 부적법하다고 판단하였다.
그러나 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 통보는 원고가 신청한 정보공개방법인 전자파일의 형태로 정보통신망을 통하여 송신하는 방법을 취하지 아니하고 직접 방문하여 수령하거나 열람하라는 것이므로, 이는 원고의 정보공개청구 중 일부를 거부한 것으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 보아야 한다.
따라서 원심으로서는 본안에 들어가, 원고가 공개청구한 정보 중 전자적 형태로 보유·관리하는 정보가 있는지, 그리고 그 정보를 전자적 형태로 제공하는 것이 정보의 성질상 현저히 곤란하거나 피고의 정상적인 업무수행에 현저히 지장을 초래할 우려가 있는지 등을 심리하여 원고 청구의 당부를 판단하였어야 한다.
그럼에도 원심은 이 사건 통보가 거부처분이 아니라고 보아 이 사건 소를 각하하였으니, 거기에는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 잘못이 있다.
4. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원으로 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 권순일(재판장) 박병대(주심) 박보영 김재형