【원 고】
주식회사 신도리코 (소송대리인 변호사 남광)
【피 고】
서울지방고용노동청 서울동부지청장
【변론종결】
2011. 8. 23.
【주 문】
1. 피고가 2011. 2. 21. 원고에 대하여 한 2008. 2. 22.부터 2009. 2. 21.까지의 비용지급제한처분 및 그 처분에 따른 280,553,210원의 환수처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2007. 10. 2. 구 근로자직업능력 개발법(2008. 12. 31. 법률 제9316호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)에 따라 원고의 직원들을 대상으로 하여 실시하고자 하는 성과지향 문제 해결(2007-01) 과정(훈련방법: 집체훈련, 훈련기간: 2007. 10. 12.부터 2007. 11. 3.까지 총 33시간, 이하 ‘이 사건 훈련과정’이라 한다)에 대하여 피고로부터 직업능력개발 훈련과정 인정을 받았다.
나. 원고는 2007. 10. 12.부터 2007. 11. 3.까지 원고 소속 직원 22명을 대상으로 이 사건 훈련과정을 실시한 후, 2008. 2. 12. 피고에게 이 사건 훈련과정을 포함한 직업능력개발 훈련비용(이하 ‘훈련비용’이라 한다)의 지원을 신청하여 2008. 2. 22. 피고로부터 이 사건 훈련과정에 대한 훈련비용 3,575,220원을 포함하여 합계 20,322,710원의 훈련비용을 지원받았는데, 그중에는 이 사건 훈련과정의 훈련생인 소외인에 대한 훈련비용 159,422원이 포함되어 있었다.
다. 피고는 감사원 및 고용노동부로부터 직업능력개발 훈련 기간에 해외를 다녀온 훈련생(그 명단이 첨부되어 있음)에 대한 부정출결관리 여부에 대한 조사를 요청받고 조사한 결과, 원고의 직원인 소외인이 2007. 10. 30.부터 2007. 11. 10.까지 해외로 출국하였음에도 이 사건 훈련과정의 실시일인 2007. 11. 2.과 2007. 11. 3.에 출석한 것으로 처리되어 있음을 확인하였다.
라. 이에 피고는 2011. 2. 21. 원고에 대하여 아래와 같은 각 처분을 하였다(아래의 각 처분 중 제5처분을 ‘이 사건 처분’이라 한다).
구분처분근거 법령제1처분 이 사건 훈련과정에 대한 인정취소 및 당해 훈련과정에 대한 1년간의 인정제한 구 근로자직업능력 개발법 제25조 제1항 제3호, 제2항, 구 근로자직업능력 개발법 시행규칙(2009. 4. 1. 노동부령 제320호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제9조 제3항 [별표 2] 1.의 나. 개별기준 제3호 (가)목 제2처분 이 사건 훈련과정에 대한 인정취소 구 근로자직업능력 개발법 제25조 제1항 제2호, 제5항, 구 근로자직업능력 개발법 시행규칙 제9조 제3항 [별표 2] 1.의 나. 개별기준 제2호 (가)목 제3처분 부정수급액 159,422원의 반환명령구 고용보험법(2008. 12. 31. 법률 제9315호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제35조 제1항, 구 고용보험법 시행령(2008. 9. 18. 대통령령 제21015호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제56조 제1항 제4처분 478,266원 추가징수(부정수급액의 3배)구 고용보험법 제35조 제1항, 제2항, 구 근로자직업능력 개발법 제25조 제4항 제1호 (가)목, 구 근로자직업능력 개발법 시행령(2009. 3. 31. 대통령령 제21398호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제22조의2, 구 근로자직업능력 개발법 시행규칙 제9조 제1항 제1호 (가)목※ 피고는 처분서에 구 근로자직업능력 개발법 제25조 제4항, 제5항 제1호 (가)목을 적시하였으나, 이는 2008. 12. 31. 개정된 구 근로자직업능력 개발법 제25조의 규정으로서 착오에 의한 기재로 보인다. 제5처분 지급제한(2008. 2. 22.부터 2009. 2. 21.까지) 및 위 지급제한기간에 지급된 지원금 280,553,210원의 반환명령 구 고용보험법 제35조 제1항, 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항, 구 근로자직업능력 개발법 제25조 제3항 ※ 구 근로자직업능력 개발법 제25조 제3항은 제5처분의 근거 법령이 아닌데 착오로 이를 적시한 것으로 보인다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1호증의 1 내지 4, 갑 2호증, 을 1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 구 고용보험법 제35조 제2항 단서는 구 근로자직업능력 개발법 제2조 제1호의 직업능력개발 훈련을 실시하는 자에 대하여는 구 근로자직업능력 개발법 제16조 제5항 제1호 및 제25조 제4항 제1호를 준용한다고 규정하고 있는바, 이 사건 훈련과정은 구 근로자직업능력 개발법에 따라 사업주가 실시하는 직업능력개발훈련이므로 위 규정에 따라 구 근로자직업능력 개발법 제25조 제4항 제1호를 준용하여야 하고, 그 결과 인정취소나 인정제한처분의 대상은 당해 훈련과정인 이 사건 훈련과정에 한정되며 그에 따라 반환하여야 할 지원금도 이 사건 훈련과정에 대한 훈련비용인 2,245,950원을 한도로 하여야 하는 것이지, 구 고용보험법 제35조 제1항 및 그 위임에 따른 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항을 적용하여 1년 동안의 지급제한기간을 설정하고 그 지급제한기간에 지급된 일체의 지원금, 장려금 또는 직업능력개발 훈련비용(이하 ‘지원금 등’이라 한다)의 반환을 명하는 이 사건 처분을 할 수는 없다.
2) 설령 구 고용보험법 제35조 제1항 및 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항이 이 사건 처분의 근거 법령이 될 수 있다고 하더라도, 위 시행령 제56조 제2항이 1년 동안의 지급제한기간에 지급된 거짓이나 그 밖의 부정한 방법과 무관한 모든 지원금 등에 대하여 무조건 반환명령을 하도록 규정한 것은 지나치게 가혹하고 불합리하여 모법인 구 고용보험법 제35조 제1항의 위임 취지에 반하여 무효이다.
나. 관계 법령
[별지] 기재와 같다.
다. 판단
1) 첫 번째 주장에 대한 판단
가) 구 고용보험법 제35조 제1항은 노동부장관은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 이 장(제3장)의 규정에 따른 고용안정·직업능력개발사업의 지원을 받은 자 또는 받으려는 자에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 지원을 제한하거나 이미 지원된 것을 반환하도록 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 그 본문에서 노동부장관은 제1항에 따라 반환을 명하는 경우에는 이에 추가하여 노동부령으로 정하는 기준에 따라 그 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 금액에 상당하는 액수 이하의 금액을 징수할 수 있다고 규정하면서, 그 단서에서 구 근로자직업능력 개발법 제2조 제1호의 직업능력개발훈련을 실시하는 자에 대하여는 같은 법 제16조 제5항 제1호(직업능력개발훈련을 실시하려는 국가 또는 지방자치단체가 이를 위탁하여 실시하는 경우의 규정) 및 제25조 제4항 제1호(사업주가 직업능력개발훈련을 실시하는 경우의 규정)를 준용한다고 규정하고 있다. 그리고 구 고용보험법 제35조 제1항의 위임에 따른 구 고용보험법 시행령 제56조 제1항은 노동부장관은 구 고용보험법 제35조 제1항에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원금 등을 받거나 받으려는 자에게는 그 나머지 지원금 등이나 지급받으려는 지원금 등은 지급하지 아니하며, 이미 지급된 지원금 등에 대하여는 반환을 명하여야 한다고 규정하고 있고, 구 고용보험법 제56조 제2항은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제1항의 지원금 등을 받거나 받으려 한 자에 대하여는 지원금 등을 받은 날이나 지급 신청을 한 날부터 1년 동안 지원금 등을 지급하지 아니하며, 노동부장관은 지급제한기간에 지급된 지원금 등에 대하여는 반환을 명하여야 한다고 규정하고 있다.
한편 구 근로자직업능력 개발법 제25조 제4항은 노동부장관은 제1항의 규정에 따라 인정이 취소된 자 또는 제3항의 규정에 따라 수강 또는 지원·융자의 제한을 받은 사업주·근로자·사업주단체 등 또는 직업능력개발단체에 대하여 이미 지원 또는 융자된 금액에 대하여는 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있고, 이 경우 노동부령이 정하는 기준에 따라 이미 지원받은 금액 중 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 지원받은 금액에 대하여는 다음 각 호의 구분에 따른 금액을 추가로 징수할 수 있다고 하면서, 그 제1호에서 제1항의 규정에 따라 인정이 취소된 자에 대하여 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 지원받은 금액에 따라 추가 징수할 수 있는 금액을 규정하고 있다.
나) 위 각 규정 및 구 고용보험법의 관련 규정들의 내용을 종합하여 보면, 사업주가 구 근로자직업능력 개발법에 따라 노동부장관으로부터 직업능력개발 훈련과정에 대하여 인정을 받아 직업능력개발훈련을 실시함에 있어 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용(이 경우 사업주가 실시하는 직업능력개발 훈련비용은 구 고용보험법상 고용보험료 등으로 조성된 고용보험기금에서 지급된다)을 받은 경우에는 구 근로자직업능력 개발법 제25조에서 정한 각종 제재(인정취소, 인정제한, 지원 또는 융자 제한, 부정수급액 반환명령, 추가징수액 반환명령)와 더불어 구 고용보험법 제35조 제1항 및 구 고용보험법 시행령 제56조 제1항, 제2항의 규정에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 받거나 받으려는 자에 대하여 의무적으로 잔여 훈련비용을 지급하지 아니하고, 이미 지급된 훈련비용에 대하여 반환을 명하며, 또한 훈련비용을 받은 날이나 지급 신청을 한 날부터 1년 동안 지원금 등을 지급하지 아니하도록 하되(더불어 위 지급제한기간에 이미 지급된 지원금 등에 대하여는 반환을 명함), 구 고용보험법 제35조 제2항에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 훈련비용에 대한 반환명령에 추가하여 금액을 징수할 경우 그 금액의 범위에 관하여는 구 근로자직업능력 개발법 제25조 제4항 제1호에 의하여 정하도록 한 것으로 해석된다( 2008. 12. 31. 개정된 구 고용보험법 제35조 제3항은 같은 조 제1항 및 제2항에도 불구하고 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 직업능력개발 사업의 지원을 받은 자 또는 받으려는 자에 대한 지원의 제한, 반환 및 추가징수에 관하여는 근로자직업능력 개발법 제16조 제4항· 제5항 및 제25조 제3항· 제4항을 준용한다고 규정하여 그 제재를 근로자직업능력 개발법으로 통일하는 한편 그 부칙 제4조에서 제35조의 개정규정에도 불구하고 이 법 시행 전에 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원을 받은 자 또는 받으려 한 자에 대한 지원의 제한 등에 관하여는 종전의 규정에 따른다는 경과규정을 두고 있다).
다) 따라서 이 사건 처분의 근거 법령은 타당하다고 할 것이므로, 이와 다른 전제에서 한 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 두 번째 주장에 대한 판단
가) 구 고용보험법 제35조 제1항, 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항(이하 ‘이 사건 시행령 조항’이라고 한다)의 규정형식이나 체제 또는 문언상 지급제한기간의 설정 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등의 반환을 명하는 처분은 기속행위에 해당한다 할 것이다. 그런데 이처럼 구 고용보험법 제35조 제1항의 위임에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 직업능력개발 훈련비용 등을 받거나 받으려 한 자(이하 ‘부정수급자’라고 한다)에 대하여 의무적으로 1년간 지원금 등을 지급하지 아니하고 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등에 대하여는 반환을 명하여야 한다고 규정한 이 사건 시행령 조항이 모법의 위임 취지나 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배되는 것이 아닌지 여부가 문제된다.
나) 살피건대 이 사건 시행령 조항은 부정수급자에 대한 1년 동안의 지원금 등의 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등의 반환명령을 통하여 지원금 등의 지급과 관련한 부정행위를 방지하고 궁극적으로 실업의 예방, 고용의 촉진 및 근로자의 직업능력의 개발과 향상을 도모하기 위한 것으로서, 지원금 등이 고용보험법상의 고용보험기금이라는 한정된 공적 재원에 의하여 이루어지는 점에 비추어 그 입법 목적 자체는 정당하다고 볼 수 있다. 또한 이 사건 시행령 조항에서 정한 징벌적 제재처분을 통하여 지원금 등의 지급과 관련한 부정행위가 감소될 것으로 보이고 그에 따라 고용보험기금이 보다 건실화될 것으로 보이므로, 이 사건 시행령 조항은 그 입법 목적의 달성에 적합한 수단으로 볼 수 있다.
그러나 이 사건 시행령 조항의 내용은 아래에서 보는 여러 사정에 비추어 볼 때 ‘피해의 최소성’ 내지 ‘법익의 균형성’이라는 요건을 결여한 나머지 부정수급자의 재산권을 과도하게 침해하는 규정으로서 모법의 위임 취지나 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배된다.
① 구 고용보험법 제35조 제2항은 제1항에 따라 이미 지급된 지원금 등의 반환을 명하는 것에 추가하여 징벌적인 제재로서 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 금액에 상당하는 액수 이하의 금액을 징수할 수 있도록 규정하고 있고, 이에 따라 구 근로자직업능력 개발법 제25조 제4항 제1호, 구 근로자직업능력 개발법 시행령 제22조의2, 구 근로자직업능력 개발법 시행규칙 제9조 제1항에서는 과거 5년 동안 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 비용을 신청한 횟수 등을 기준으로 하여 추가 징수할 금액을 세분하여 정하고 있다. 한편 이 사건 시행령 조항은 위 추가징수 처분과는 별도로 부정수급자에 대하여 의무적으로 1년 동안 지원금 등의 지원을 제한하도록 규정하고, 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등이라면 그것이 거짓이나 그 밖에 부정한 방법으로 지급된 것인지와 관계없이 모두 이를 반환할 것을 명하도록 규정하고 있는데, 이 사건 시행령 조항은 위 추가징수처분의 근거 규정보다 훨씬 강한 징벌적 제재의 성격을 가지고 있음에도 위 추가징수처분의 근거 규정과는 달리 위반행위의 내용이나 정도에 따라 세부적인 기준을 정함이 없이 일률적으로 1년 동안의 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등의 반환명령만을 규정하고 있을 뿐이다. 따라서 피고로서는 원고와 같이 부정수급액이 극히 소액인 사업주에 대하여도 일률적으로 위와 같은 제재처분을 할 수밖에 없는데, 반환명령의 대상이 되는 지원금 등은 통상 부정수급액에 비하여 매우 큰 금액으로서 부정수급자가 부정수급에 대한 제재로서 예상할 수 있는 범위를 현저히 초과하고, 이는 이 사건 시행령 조항을 통하여 달성하고자 하는 입법 목적을 감안하더라도 그 위반행위의 내용과 정도에 비하여 부정수급자에게 지나치게 가혹한 결과가 초래될 수 있다(원고의 경우 부정수급액은 159,422원인데, 이 사건 처분으로 반환이 명하여진 훈련비용은 280,553,210원으로 위 부정수급액의 약 1,800배에 이르고 있다).
② 뿐만 아니라 이 사건 시행령 조항은 지급제한의 기산일을 제재처분일이 아닌 ‘지원금 등을 받거나 지급 신청을 한 날’로 규정하고 있어 부정수급자로서는 제재처분을 받기 이전에 이미 지원받았던 지원금 등을 소급하여 반환하여야 한다. 그런데 부정수급자가 1년 동안 지원금 등에 대한 지급이 제한될 것이라는 사정을 미리 안다면 지급제한기간 동안 직업능력개발 사업을 탄력적으로 실시하여 그 손실을 줄일 수 있고, 그와 같이 직업능력개발 사업을 운영하는 것이 부당하다고 볼 수 없는바, 이 사건 시행령 조항에서 지급제한을 기속행위로 규정하면서도 그 기산일을 지원금 등을 받거나 지급 신청을 한 날로 정함으로써 부정수급자가 입게 되는 피해를 최소화하는 노력을 다하지 못함으로써 ‘피해의 최소성’ 원칙을 준수하지 못하였다고 할 것이다. 더불어 위와 같이 지급제한의 기산일을 제재처분일이 아닌 지원금 등을 받거나 지급 신청을 한 날로 규정함으로써 사업주가 다수의 피보험자 등을 대상으로 장기간에 걸쳐 직업능력개발 사업을 하는 경우 신청된 지원금 등의 지급대상자의 수나 지원금 등의 신청시점 및 지원금 등의 지급시점에 따라 지원금 등의 반환범위에 차이가 발생되는 불합리한 결과가 초래될 수도 있다.
③ 또한 이 사건 시행령 조항은 ‘지원금 등을 받거나 지급 신청을 한 날’부터 1년 동안 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등에 대한 반환명령을 의무적으로 규정하면서도 위 제재처분을 할 수 있는 기간에 특별한 제한을 두지 아니함으로써 부정수급자의 지위가 장기간 불안정해지는 문제가 발생한다.
④ 한편 구 고용보험법 제35조 제1항이 대통령령에 위임하는 사항의 범위를 명시적으로 특정하지는 아니하였다 하더라도, 위 조항의 입법 취지나 목적 등에 의한 내재적인 위임의 범위나 한계는 충분히 인정할 수 있다고 할 것인데( 대법원 1996. 4. 9. 선고 95누11405 판결, 대법원 1997. 7. 22. 선고 96누6578 판결 등 참조), 구 고용보험법에 따라 지급되는 각종 지원금 등의 성격상 다양한 유형의 위반행위가 예상되는 점과 위 규정의 입법 목적, 헌법상 과잉금지의 원칙 등을 고려하여 보면, 구 고용보험법 제35조 제1항의 위임 취지는 부정행위의 유형과 그 위반의 정도, 내용, 동기 및 그 결과 등의 경중에 따라 그 기준을 합리적으로 세분하여 규정하도록 위임하고 있거나 그렇지 못할 경우 관할 행정청에 일정한 범위 내에서 가중·감경할 수 있도록 규정할 것을 예정하고 있는 것으로 봄이 위 위임규정의 입법 취지에도 부합한다. 그런데 위 규정의 위임에 따른 이 사건 시행령 조항은 앞서 본 바와 같이 위반행위의 내용이나 정도에 따라 세부적인 기준을 정함이 없이 일률적으로 1년 동안의 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급되는 지원금 등의 반환을 명하도록 강제하고 있을 뿐, 이를 가중·감경할 수 있는 재량의 여지도 부여하고 있지 아니하여 위반행위자의 위반 정도나 정상에 관계없이 일률적인 제재처분을 할 수밖에 없는 결과가 초래되어 모법의 위임 취지에도 반한다.
⑤ 2010. 2. 8. 대통령령 제22026호로 개정된 고용보험법 시행령 제56조 제2항은 부정수급자에 대한 1년 동안의 지원금 등의 지급제한을 규정하면서도 “다만, 지원금이나 장려금을 받은 날부터 3년이 지난 경우와 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받거나 받으려고 하는 금액이 300만 원 미만으로서 최초로 부정행위가 적발된 경우에는 1년 동안의 지급 제한을 적용하지 아니한다.”라는 제한을 두었고, 2010. 12. 31. 대통령령 제22603호로 개정되어 현재 시행 중인 고용보험법 시행령 제56조 제2항은 “ 제35조 제1항에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제1항에 따른 각 지원금 중 어느 하나의 지원금을 받거나 받으려 한 자에 대하여 고용노동부장관은 제1항에 따른 반환명령 또는 지급 제한을 한 날부터 1년의 범위에서 새로 지원하게 되는 제1항에 따른 각 지원금 중 어느 하나에 해당하는 지원금에 대해서는 [별표 1]에 따른 기간 동안 지급을 제한한다. 다만, 그 부정한 방법의 정도, 동기 및 결과 등을 고려하여 그 지급제한 기간의 3분의 1까지 감경할 수 있다.”라고 규정하는 것으로 개정하였는데, 이는 이 사건 시행령 조항의 위와 같은 문제점에 대한 반성적 고려에 따른 결과로 보인다.
⑥ 따라서 부정수급자에 대한 징벌적 제재로 추가징수처분을 할 수 있는 구 고용보험법 제35조 제2항 외에 이 사건 시행령 조항을 중복하여 규정함으로써 앞서 본 입법 목적을 보다 효율적으로 달성할 수 있다고 하더라도, 이 사건 시행령 조항에서 부정수급자의 위반행위의 태양에 따라 그 기준을 합리적으로 세분하여 규정하지 아니한 채 의무적으로 1년 동안의 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등에 대한 반환명령을 규정한 것은 부정수급자의 재산권을 과도하게 침해하는 것이다.
다) 소결론
모법의 위임 취지 및 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배되어 무효인 이 사건 시행령 조항에 근거한 이 사건 처분은 위법하다.
3. 결론
원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용한다.
[[별 지] 관계 법령: 생략]
판사 조일영(재판장) 김강산 김용태