【원 고】
【피 고】
국가보훈처장 외 1인
【변론종결】
2013. 3. 5.
【주 문】
1. 피고 국가보훈처장이 2011. 12. 13. 원고에 대하여 한 국립대전현충원 안장신청거부처분 중 국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률 제5조 제1항 제1호 (타)목과 관련된 부분을 취소한다.
2. 원고의 피고 국립대전현충원장에 대한 청구를 기각한다.
3. 소송비용 중 원고와 피고 국가보훈처장 사이에 생긴 부분은 피고 국가보훈처장이, 원고와 피고 국립대전현충원장 사이에 생긴 부분은 원고가 각 부담한다.
【청구취지】
주문 제1항 및 피고 국립대전현충원장이 2012. 8. 17. 원고에 대하여 한 국립대전현충원 안장신청거부처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 망 소외 1(1982. 10. 3.생, 이하 ‘망인’이라 한다)은 2009. 12. 2. 강원도 소속 소방공무원으로 임용되어 속초소방서에서 설악119 산악구조대 구조대원으로 근무하였다.
나. 망인은 2011. 7. 27. 12:43경 강원도 종합상황실로부터 속초시 (주소 생략)에 있는 남양유업 뒤편 3층 건물 난간의 틈에 갇혀 있는 고양이를 구조해 달라는 요청을 받고, 소방기본법 제16조의2 제1항 제5호에 따른 소방지원활동의 일환으로서 동료 소방관인 소외 2, 3 등과 함께 현장에 출동하였다.
다. 망인은 2011. 7. 27. 13:15경 현장에 도착하여 몸에 밧줄을 감고 안전띠를 찬 다음 건물 옥상 쪽에서 난간의 고양이 쪽으로 서서히 하강하던 중 몸을 지지하던 밧줄이 옥상 처마에 설치되어 있던 스테인리스 재질의 날카로운 물받이 차양 부분에 부딪혀 절단되면서 지면으로 추락하여 그 충격으로 외상성 두개 내출혈 등을 입고 인근 병원으로 긴급 후송되어 응급치료를 받았으나 회복하지 못한 채 같은 날 13:57경 사망하였다(이하 ‘이 사건 사고’라 한다).
라. 강릉보훈지청장은 이 사건 사고가 공무수행 중의 사망사고라고 보아 2011. 9. 22. 망인을 구 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국가유공자법’이라 한다)에 따른 국가유공자(순직군경)로 등록 결정하였다.
마. 망인의 처인 원고는 2011. 9. 29. 피고 국가보훈처장에게 망인이 국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률(이하 ‘국립묘지법’이라 한다) 제5조 제1항 제1호 (다)목, (아)목, (타)목에 해당한다는 이유로 국립대전현충원에 안장해달라는 신청을 하였으나, 피고 국가보훈처장은 2011. 12. 13. “ 국립묘지법 제5조 제1항 제1호 (다)목의 적용대상자는 ‘현역군인과 소집 중인 군인 및 군무원’인데 망인은 소방공무원으로 위 (다)목의 적용대상자에 해당되지 않고, 같은 호 (아)목의 적용대상은 ‘화재 진압, 인명 구조 및 구급 업무의 수행 또는 그 현장 상황을 가상한 실습훈련’인데 망인은 일반적인 소방지원활동에 불과한 고양이 포획 구조활동을 하다가 사망한 것이므로 위 (아)목의 적용대상에 해당되지 않으며, 같은 호 (타)목의 적용대상자는 국가유공자법 제4조 제1항 제13호에 따른 순직공무원인데 망인은 같은 항 제5호에 따른 순직군경으로 등록된 소방공무원으로 위 (타)목의 적용대상자에 해당되지 않는다”는 이유로 위 신청을 거부하였다[이하 위 거부처분 중 국립묘지법 제5조 제1항 제1호 (타)목과 관련된 부분을 ‘이 사건 제1처분’이라 한다].
바. 원고는 이에 불복하여 행정심판을 청구하였고, 중앙행정심판위원회는 2012. 7. 17. ‘피고 국가보훈처장의 위 거부처분 중 국립묘지법 제5조 제1항 제1호 (다)목, (아)목에 근거한 부분은 법령상 아무런 권한 없이 행한 처분이므로 무효임을 확인하고, 원고의 나머지 청구(이 사건 제1처분)를 기각한다’는 내용의 재결을 하였다.
사. 원고는 2012. 8. 9. 피고 국립대전현충원장에게 망인이 국립묘지법 제5조 제1항 제1호 (다)목, (아)목에 해당한다는 이유로 국립대전현충원에 안장해달라는 신청을 하였으나, 피고 국립대전현충원장은 2012. 8. 17. 피고 국가보훈처장과 같은 이유로 위 신청을 거부하였다(이하 ‘이 사건 제2처분’이라 하고, 이 사건 제1, 2처분을 합쳐서 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정 근거] 갑 제1 내지 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
원고는 다음과 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.
1) 이 사건 제1처분
망인은 소방공무원으로서 공무수행 중 사망하였는바 국가유공자법 제4조 제1항 제13호에 따른 순직공무원에 해당하므로, 피고 국가보훈처장은 국립묘지법 제5조 제1항 제1호 (타)목(이하 ‘이 사건 심의안장 조항’이라 한다)에 따라 안장대상심의위원회에 안장대상 해당 여부에 대한 심의를 의뢰하여야 함에도 이러한 절차를 거치지 않고 곧바로 원고의 신청을 거부하였다.
2) 이 사건 제2처분
가) 망인은 국립묘지법 제5조 제1항 제1호 (다)목(이하 ‘이 사건 제1당연안장 조항’이라 한다) 전문에서 규정하고 있는 ‘현역군인과 소집 중인 군인 및 군무원’에 해당하지는 않지만, 이 사건 제1당연안장 조항 후문에서 규정하는 ‘ 국가유공자법 제4조 제1항 제5호 (나)목에 해당하는 사람’이므로, 당연히 국립대전현충원에 안장되어야 한다.
나) 국립묘지법 제5조 제1항 제1호 (아)목(이하 ‘이 사건 제2당연안장 조항’이라 한다)에서 규정하고 있는 소방공무원의 업무는 예시적인 것에 불과하므로 망인이 한 고양이 구조활동도 소방공무원의 업무로서 여기에 포함되어야 한다. 설령 이 사건 제2당연안장 조항에서 규정하고 있는 소방공무원의 업무를 제한적·열거적인 것으로 보더라도 망인이 한 고양이 구조활동은 간접적인 인명 구조 및 구급 업무로서 여기에 해당한다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
1) 이 사건 제1처분의 적법 여부
국립묘지법 제5조 제1항 제1호 (타)목(이 사건 심의안장 조항)은 국가유공자법 제4조 제1항 제13호 및 제14호에 따른 순직공무원과 공상공무원으로서 (카)목의 대통령령으로 정하는 요건의 직무에 준하는 위험한 직무수행 중 사망 또는 부상하였다고 인정하여 제10조에 따른 안장대상심의위원회가 안장 대상자로 결정한 사람은 국립서울현충원 및 국립대전현충원에 유골이나 시신을 안장한다고 규정하고 있다.
피고 국가보훈처장은, 망인이 국가유공자법 제4조 제1항 제5호에 따른 순직군경으로 등록된 국가유공자에 해당할 뿐 같은 항 제13호에 따른 순직공무원이 아니므로 이 사건 심의안장 조항이 적용되지 않는다는 이유로 안장대상심의위원회에 안장대상 해당 여부에 대한 심의를 의뢰하는 등 이 사건 심의안장 조항에 따른 후속 절차에 나아가지 않고 원고의 신청을 거부하는 이 사건 제1처분을 하였는바, 이 사건에서 망인이 국가유공자법 제4조 제1항 제13호에 따른 순직공무원에 해당하는지가 문제된다.
살피건대, 다음과 같은 사정들을 종합해 보면, 망인은 국가유공자법 제4조 제1항 제13호에 따른 순직공무원에 해당한다고 봄이 타당하고, 나아가 망인은 이 사건 심의안장 조항에서 정하고 있는 ‘대통령령으로 정하는 요건의 직무에 준하는 위험한 직무수행’( 국립묘지법 시행령 제3조 제3항에 따르면 위 위험한 직무수행이란 공무원 수당 등에 관한 규정 [별표 9] 및 지방공무원 수당 등에 관한 규정 [별표 8]에 따라 위험근무수당이 지급되는 직무수행을 말하는바, 망인은 소방공무원으로서 지방공무원 수당 등에 관한 규정 [별표 8]에 따라 위험한 직무 갑종 위험근무수당으로 매월 5만 원을 지급받았다) 중 사망하였다고 인정되므로, 피고 국가보훈처장은 이 사건 심의안장 조항 및 국립묘지법 제9조, 제10조, 같은 법 시행령 제5조, 제6조에 따라 안장대상심의위원회에 망인의 안장대상 해당 여부에 대한 심의를 의뢰하여야 함에도 이러한 절차를 생략한 채 곧바로 원고의 신청을 거부하는 이 사건 제1처분을 하였으므로, 이 사건 제1처분은 위법하다. 원고의 위 주장은 이유 있다.
① 구 국가유공자법(2011. 3. 29. 법률 제10471호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국가유공자법’이라 한다) 제4조 제1항 제5호는 국가유공자로 예우하는 ‘순직군경’을 교육훈련 또는 직무수행 중 사망한 ‘군인’이나 ‘경찰공무원’으로 규정하였으나, 직무 수행상 위험에 상시적으로 노출되어 있는 ‘소방공무원’을 국가유공자법상 순직군경으로 추가함으로써 국가유공자로서의 법률상 지위를 명확히 하기 위하여, 2011. 3. 29. 법률 제10471호로 개정(2011. 6. 30. 시행)된 국가유공자법(이하 ‘개정 국가유공자법’이라 한다) 제4조 제1항 제5호는 국가유공자로 예우하는 ‘순직군경’에 기존의 ‘군인’ 및 ‘경찰공무원’ 외에 ‘소방공무원’을 추가하였다(갑 제11호증 국가유공자법 일부 개정법률안 중 제안이유 참조).
② 개정 국가유공자법이 시행되기 이전에 공무수행 중 사망한 소방공무원은 구 국가유공자법 제4조 제1항 제5호에 따른 순직군경으로 국가유공자 등록을 할 수 없고, 구 국가유공자법 제4조 제1항 제13호에 따른 순직공무원으로 국가유공자 등록을 하였다. 한편 개정 국가유공자법이 시행되기 이전에 국립묘지 안장과 관련하여 ‘화재 진압, 인명 구조 및 구급 업무의 수행’ 중 순직한 소방공무원은 국립묘지법 제5조 제1항 제1호 (아)목(이 사건 제2당연안장 조항)에 따라 별도의 심의 없이 국립서울현충원 및 국립대전현충원에 안장되었고, 그 밖의 공무수행 중 사망한 소방공무원은 국립묘지법 제5조 제1항 제1호 (타)목(이 사건 심의안장 조항)에 따라 안장대상심의위원회의 심의를 거쳐 국립서울현충원 및 국립대전현충원에의 안장 여부가 결정되었다.
③ 개정 국가유공자법이 시행됨에 따라 공무수행 중 사망한 소방공무원은 국가유공자법 제4조 제1항 제13호에 따라 ‘순직공무원’으로 국가유공자 등록을 할 수 있을 뿐만 아니라 국가유공자법 제4조 제1항 제5호에 따라 ‘순직군경’으로 국가유공자 등록을 할 수 있게 되었다. 그런데 같은 국가유공자(순직군경, 순직공무원)라 하더라도 순직군경이 순직공무원보다 격상된 예우(보상금, 부양가족수당 등)를 받기 때문에 공무수행 중 사망한 소방공무원의 유족들은 순직군경으로 국가유공자 등록이 되기를 희망하였다. 원고 또한 망인에 대하여 순직공무원으로 국가유공자 등록 신청을 할 수도 있었지만, 예우가 더 좋은 순직군경으로 국가유공자 등록 신청을 하였다.
④ 이와 같이 망인은 개정 국가유공자법에 따라 국가유공자법 제4조 제1항 제5호에 따른 ‘순직군경’과 국가유공자법 제4조 제1항 제13호에 따른 ‘순직공무원’의 요건을 모두 갖추게 되어 그 중 예우가 더 좋은 ‘순직군경’으로 국가유공자 등록을 한 것에 불과하므로, 망인이 비록 ‘순직공무원’으로 국가유공자 등록을 하지 않았다고 하여 망인이 국가유공자법 제4조 제1항 제13호에 따른 ‘순직공무원’에 해당하지 않는다고 보기는 어렵다.
⑤ 이 사건 심의안장 조항의 문언상으로도 ‘ 국가유공자법 제4조 제1항 제13호에 따른 순직공무원’이라고만 규정하고 있어 ‘순직공무원’으로 국가유공자 등록할 것을 요건으로 하지 않고 있다. 그뿐만 아니라 망인은 순직공무원보다 격상된 예우를 받는 순직군경으로 ‘국가유공자’ 등록 결정을 받았다.
⑥ 순직군경으로 국가유공자 등록한 소방공무원에 대하여 순직공무원으로 국가유공자 등록을 하지 않았다는 이유로 이 사건 심의안장 조항을 적용하지 않는다면, 구 국가유공자법이 시행되던 당시와는 달리 ‘화재 진압, 인명 구조 및 구급 업무의 수행’이 아닌 그 밖의 공무수행(예를 들어 생활안전 및 위험제거활동 등 소방지원활동) 중 사망한 소방공무원의 경우 심의를 거쳐 국립서울현충원 및 국립대전현충원에 안장될 기회를 상실하게 되는 결과가 되는바, 이는 오히려 소방공무원에 대하여 개정 국가유공자법 시행 전보다 못한 예우를 하는 것으로서 소방공무원의 국가유공자로서의 지위를 명확히 하고 그 위상을 드높이면서 한층 격상된 예우를 하려는 개정 국가유공자법의 취지에 반할 뿐만 아니라, 이 사건 심의안장 조항에서 규정하고 있는 다른 위험한 직무를 수행하는 공무원(위험근무수당이 지급되는 직무를 수행하는 공무원)과의 형평에도 어긋난다.
2) 이 사건 제2처분의 적법 여부
가) 이 사건 제1당연안장 조항 해당 여부
국립묘지법 제5조 제1항 제1호 (다)목(이 사건 제1당연안장 조항)은 현역군인과 소집 중인 군인 및 군무원(이하 ‘현역군인’이라고만 한다)으로서 사망한 사람 또는 국가유공자법 제4조 제1항 제3호 (나)목과 제5호 (나)목에 해당하는 사람은 국립서울현충원 및 국립대전현충원에 유골이나 시신을 안장한다고 규정하고 있다.
원고는 망인이 국가유공자법 제4조 제1항 제5호 (나)목에 해당하는 사람임을 전제로 이 사건 제1당연안장 조항을 적용해야 한다고 주장하나, 위 인정 사실에 의하면, 망인은 국가유공자법 제4조 제1항 제5호 (가)목에 해당하는 사람(군인이나 경찰·소방공무원으로서 교육훈련 또는 직무수행 중 사망한 자)이고 국가유공자법 제4조 제1항 제5호 (나)목에 해당하는 사람(군인이나 경찰·소방공무원으로서 교육훈련 또는 직무수행 중 상이를 입고 퇴직한 후 국가유공자 등록신청 이전에 그 상이로 인하여 사망하였다고 의학적으로 인정된 자)이라고 볼 수는 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
한편 더 나아가 살펴보더라도 이 사건 제1당연안장 조항 첫머리에서 ‘현역군인으로서’라고 규정하여 그 적용대상을 현역군인으로 한정하고 있고, 이 사건 제1당연안장 조항의 ‘또는’ 앞의 ‘사망’과 ‘또는’ 뒤의 ‘상이를 입고 퇴직한 후 그 상이로 인하여 사망’이 병렬적·선택적으로 연결되어 있는 점, 경찰·소방공무원의 경우 별도의 당연안장 조항을 두고 있으므로[ 국가유공자법 제4조 제1항 제5호 (바)목, (아)목 참조] 이 사건 제1당연안장 조항은 현역군인에 대한 당연안장 조항이라고 봄이 타당한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 제1당연안장 조항은 조문의 구조 내지 체계상 현역군인임을 전제로, ㉠ 현역군인이 사망하거나 ㉡ 현역군인이 상이를 입고 퇴직한 후 국가유공자 등록신청 이전에 그 상이로 인하여 사망한 경우에, 국립서울현충원 및 국립대전현충원에 안장한다고 해석하는 것이 타당하다.
나) 이 사건 제2당연안장 조항 해당 여부
국립묘지법 제5조 제1항 제1호 (아)목(이 사건 제2당연안장 조항)은 화재 진압, 인명 구조 및 구급 업무의 수행 또는 그 현장 상황을 가상한 실습훈련 중 순직한 소방공무원은 국립서울현충원 및 국립대전현충원에 유골이나 시신을 안장한다고 규정하고 있다.
먼저 이 사건 제2당연안장 조항에서 규정하고 있는 소방공무원의 업무가 예시적인 것인지에 관하여 보건대, ① 소방기본법 제16조 제1항은 소방공무원의 업무로 소방활동(화재 진압과 인명구조·구급)을 규정하고 있고, 같은 법 제16조의2 제1항은 위 소방활동 외에 소방지원활동(산불에 대한 예방·진압 등 지원활동, 자연재해에 따른 급수·배수 및 제설 등 지원활동, 집회·공연 등 각종 행사 시 사고에 대비한 근접대기 등 지원활동, 화재, 재난·재해로 인한 피해복구 지원활동, 119에 접수된 생활안전 및 위험제거활동 등)을 규정하고 있는데, 이 사건 제2당연안장 조항에서 규정하고 있는 ‘화재 진압, 인명 구조 및 구급 업무의 수행’은 위 소방기본법 제16조 제1항 소정의 ‘소방활동’ 업무라고 봄이 타당한 점, ② 이 사건 제2당연안장 조항의 문언상으로도 ‘등’, ‘그 밖의 업무’, ‘관련된 업무’와 같이 예시적 규정으로 해석될만한 단어가 포함되어 있지 않은 점, ③ 이 사건 제2당연안장 조항은 그 대상에 해당되기만 하면 국립묘지법 제5조 제1항 제1호 (차)목, (타)목, (파)목(이른바 심의안장 조항이라 한다)과는 달리 안장대상심의위원회의 심의를 거치지 않고 곧바로 국립묘지에 안장될 수 있으므로(이른바 당연안장 조항이라 한다), 그 대상과 범위를 명확히 할 필요가 있는 점, ④ 이 사건 제2당연안장 조항에서 규정하고 있는 소방공무원의 업무를 예시적인 것으로 보게 되면 소방공무원이 하는 모든 업무가 이 사건 제2당연안장 조항의 적용을 받게 되는바, 이는 일반공무원과의 관계에 있어서 형평에 어긋나 불합리한 결과를 초래하는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 제2당연안장 조항에서 규정하고 있는 소방공무원의 업무는 예시적인 것이 아니라 제한적·열거적인 것이라고 봄이 타당하다.
다음으로 망인이 한 고양이 구조활동이 이 사건 제2당연안장 조항에서 규정하고 있는 인명 구조 및 구급 업무에 해당하는지에 관하여 보건대, ① ‘인명 구조 및 구급 업무’는 소방기본법 제16조 제1항 소정의 ‘소방활동’ 업무인데, 망인이 한 업무는 고양이를 구조해 달라는 119 요청을 받고 소방기본법 제16조의2 제1항 제5호에 따라 현장에 출동한 것으로서 소방지원활동(119에 접수된 생활안전 및 위험제거활동) 업무에 해당하는 점, ② ‘인명 구조 및 구급 업무’란 그 문언상 직접 사람을 대상으로 구조 및 구급 활동을 벌이는 것을 의미하는 것이지 동물 기타 사물을 대상으로 하는 구조 및 구급 활동까지 포함하는 것으로 해석하기는 어려운 점, ③ 119구조·구급에 관한 법률 제2조 제1호는 ‘구조’란 화재, 재난·재해 및 테러, 그 밖의 위급한 상황에서 외부의 도움을 필요로 하는 사람의 생명, 신체 및 재산을 보호하기 위하여 수행하는 모든 활동을 말한다고, 같은 조 제3호는 ‘구급’이란 응급환자에 대하여 행하는 상담, 응급처치 및 이송 등의 활동을 말한다고 각 규정하는 등 관계 법령에서도 구조 및 구급의 대상을 사람으로 규정하고 있는 점, ④ 망인이 한 고양이 구조활동 업무와 같이 소방공무원이 하는 많은 업무는 일반인들이 하기 어려운 일을 대신하는 업무로서 기본적으로 위험이 내재되어 있는바, 소방공무원이 없었더라면 일반 국민이 이와 같은 업무를 직접 함으로써 발생할 수 있는 인명사고를 미리 차단·방지하였다 하더라도, 이를 두고 ‘인명 구조 및 구급 업무’라고 평가하기는 어려운 점 등에 비추어 보면, 망인이 한 고양이 구조활동이 이 사건 제2당연안장 조항에서 규정하고 있는 ‘인명 구조 및 구급 업무’에 해당한다고 보기는 어렵다 할 것이다.
따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
3. 결론
원고의 피고 국가보훈처장에 대한 청구는 이유 있으므로 이를 인용하고, 피고 국립대전현충원장에 대한 청구는 이유 없으므로 이를 기각한다.
[[별 지] 관계 법령: 생략]
판사 김경란(재판장) 공현진 김동관