【원고, 피상고인】
주식회사 디지큐브 (소송대리인 법무법인 충정 담당변호사 이우근 외 2인)
【피고, 상고인】
지식경제부장관 외 1인 (소송대리인 법무법인 대륙아주 외 1인)
【원심판결】
광주고법 2010. 10. 28. 선고 2010누886 판결
【주 문】
원심판결 중 피고 지식경제부장관에 대한 부분을 파기하여 그 부분 제1심판결을 취소하고, 그 해당 부분에 관한 소를 각하한다. 피고 광주광역시장의 상고를 기각한다. 소각하 부분에 관한 소송총비용은 원고가 부담하고, 상고기각 부분에 관한 상고비용은 피고 광주광역시장이 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 피고 지식경제부장관의 상고이유에 대하여
국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다( 대법원 2009. 9. 10. 선고 2007두20638 판결 등 참조)
원심은 그 채택 증거들을 종합하여, 원고는 2009. 5. 12. 원고의 본사와 공장을 서울특별시에서 광주광역시로 이전하겠다는 계획을 가지고 피고 광주광역시장에게 구 지방자치단체의 지방이전기업유치에 대한 국가의 재정자금지원기준(2010. 1. 4. 지식경제부고시 제2009-335호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘재정자금지원기준’이라고 한다) 제7조의 규정에 따라 입지보조금 등의 지급을 신청하였고, 피고 광주광역시장은 2009. 5. 18. 피고 지식경제부장관에게 입지보조금 등의 지급신청을 한 사실, 피고 지식경제부장관은 2009. 5. 27. 피고 광주광역시장에게 원고의 입지보조금 등 지급신청이 재정자금지원기준 제6조 제1항의 기준에 부합하지 아니한다는 이유를 들어 이를 반려하였고, 이에 따라 피고 광주광역시장은 2009. 6. 2. 원고에게 위와 같은 이유를 들어 원고의 입지보조금 등 지급신청을 반려한 사실, 그 후 원고는 2009. 6. 10. 피고 광주광역시장에게 다시 입지보조금 등 지급신청을 하였고, 피고 광주광역시장은 2009. 6. 12. 피고 지식경제부장관에게 입지보조금 등 지급신청을 하였는데, 이에 대하여 피고 지식경제부장관은 2009. 7. 16. 피고 광주광역시장에게 ‘원고의 수도권 소재 기간이 3년 미만으로 재정자금지원기준 제6조 제1항에 규정된 지원대상 요건을 충족하지 못한다’는 이유를 들어 입지보조금 등 지급신청을 반려하였고(이하 ‘피고 지식경제부장관의 반려회신’이라고 한다), 피고 광주광역시장은 2009. 7. 21. 원고에게 위와 같은 이유를 들어 원고의 입지보조금 등 지급신청을 반려한 사실(이하 ‘피고 광주광역시장의 반려회신’이라고 한다)을 각 인정하였다.
원심은 위 인정 사실에 터잡아, 원고의 2009. 6. 10.자 신청은 피고들의 반려회신에 대하여 단순히 이의를 제기한 것에 불과한 것이 아니라 입지보조금 등 지급의 재신청에 해당한다고 봄이 상당하다고 판단한 다음, 국가균형발전 특별법 제19조 제1항은 보조금 지원의 주체로 국가와 지방자치단체를 함께 규정하고 있는 점, 재정자금지원기준 제4조 제1항에 의하면, 지방자치단체의 장은 법령, 보조금 교부결정의 내용 또는 재정자금지원기준에 의한 피고 지식경제부장관의 처분에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히 보조사업을 수행하여야 함을 규정하고 있는 점, 재정자금지원기준 제9조 제2항은 입지보조금을 지원받고자 하는 자는 토지 등을 분양·매입 또는 임대하기 위한 계약체결일부터 1년 이내에 해당 지방자치단체의 장에게 신청하여야 한다고 규정하고 있고, 제13조 제1항, 제3항은 피고 지식경제부장관은 보조금의 교부 여부를 결정하여야 하고, 보조금의 교부를 결정한 때에는 그 결정 내용을 지방자치단체에 통보하여야 한다고 규정하고 있어 입지보조금의 신청 및 결정 통보는 해당 지방자치단체를 통하여 이루어지는 점, 입지보조금 등의 교부 결정은 피고 광주광역시장과 피고 지식경제부장관의 유기적인 협력으로 이루어지는 것으로 피고 광주광역시장의 역할을 원고와 피고 지식경제부장관 사이의 중간 전달자로만 볼 수는 없는 점 등에 비추어 보면, 피고 지식경제부장관의 반려회신과 피고 광주광역시장의 반려회신은 서로 유기적으로 결합하여 원고에 대하여 하나의 법률효과를 발생시키는 행정처분이라고 판단하였다.
그러나 피고 지식경제부장관의 반려회신을 행정처분으로 본 원심의 판단은 다음과 같은 이유로 수긍할 수 없다.
국가균형발전 특별법 제19조 제1항은 “국가와 지방자치단체는 수도권 중 시·군·구별로 인구과밀·산업입지·산업집적 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 지역에 있는 기업이 지방으로 이전하는 경우 재정적·행정적 사항 등에 관한 지원을 할 수 있다.”고 규정하고, 제3항은 “ 제1항 및 제2항에 따른 지원의 대상 및 절차 등 세부적인 사항은 대통령령으로 정한다.”고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제17조 제2항은 “지식경제부장관은 법 제19조 제1항에 따라 지방으로 이전하는 기업에 대하여 토지 등의 분양가액 인하, 교육훈련보조금의 지급 등 지방이전을 위한 지원을 할 수 있다.”고 규정하고, 제3항은 “지식경제부장관은 제2항에 따른 지원의 대상, 요건 및 절차 등 세부 기준을 정하여 고시한다.”고 규정하고 있다. 이에 따라 제정된 재정자금지원기준은, 지방자치단체가 일정한 요건에 해당하는 기업을 유치하는 경우 국가의 보조금 지원대상으로 하되( 제6조), 입지보조금, 투자보조금, 고용보조금, 교육훈련보조금을 지원받고자 하는 기업은 일정 기간 이내에 해당 지방자치단체의 장에게 신청하여야 하고( 제9조 제2항, 제9조의2 제2항, 제10조 제2항, 제11조 제2항), 지방자치단체가 지방이전기업 유치를 위하여 지식경제부장관으로부터 보조금을 지원받고자 하는 경우 지식경제부장관에게 지방이전기업이 제출한 사업계획서의 적정성 및 실행가능성에 대한 지방자치단체의 장의 검토의견 등을 첨부한 보조금 신청서를 제출하여야 하며( 제7조 제1항), 지식경제부장관은 지방자치단체로부터 보조금 신청서가 제출된 경우 20일 이내에 보조금의 교부 여부를 결정하여야 하고( 제13조 제1항), 보조금의 교부를 결정한 때에는 그 결정 내용을 5일 이내에 해당 지방자치단체에 통보하여야 하며( 제13조 제3항), 지방자치단체의 장이 정당한 사유 없이 이전기업에 보조금을 지급하지 않는 경우 그 지급을 요구할 수 있고, 당해 지방자치단체의 장이 신규로 보조금을 신청하는 때에는 보조금 신청액과 당해 연도에 교부한 보조금의 미집행액을 상계할 수 있으며( 제13조 제5항), 집행잔액이 발생한 지방자치단체의 장이 신규로 보조금을 신청하는 때에는 보조금 신청액과 당해 연도에 교부한 보조금의 집행잔액을 상계할 수 있다( 제13조 제6항)고 각 규정하고 있다. 또한 재정자금지원기준은, 지방자치단체의 장은 법령, 보조금 교부결정의 내용 또는 위 기준에 의한 지식경제부장관의 처분에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히 보조사업을 수행하여야 하며 보조금을 다른 용도에 사용하여서는 아니 되고( 제4조 제1항), 사정의 변경으로 보조사업의 내용을 변경하거나 보조사업에 소요되는 경비의 배분을 변경하고자 할 때에는 지식경제부장관의 승인을 얻어야 한다( 제4조 제2항)고 규정하고 있다.
위와 같은 관련 규정들의 형식 및 내용에 의하면, 피고 지식경제부장관에 대한 국가 보조금 지급신청권은 해당 지방자치단체의 장에게 있다고 할 것이고, 지방이전기업은 해당 지방자치단체의 장에게 국가 보조금의 지급신청을 할 수 있을 뿐 피고 지식경제부장관에 대하여 국가 보조금의 지급을 요구할 법규상 또는 조리상 신청권이 있다고 볼 수 없으므로, 피고 지식경제부장관의 반려회신은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당되지 않는다고 할 것이다.
그럼에도 원심은 그 판시와 같은 이유만을 들어 피고 지식경제부장관의 반려회신이 행정처분에 해당한다는 전제하에 원고의 청구를 인용하고 말았으니, 이러한 원심판결에는 취소소송의 대상이 되는 행정처분에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다.
2. 피고 광주광역시장의 상고이유에 대하여
가. 취소소송의 대상이 되는 행정처분 및 제소기간 준수 여부에 관한 법리오해 주장에 대하여
국민이 어떤 신청을 한 경우에 그 신청의 근거가 된 조항의 해석상 행정발동에 대한 개인의 신청권을 인정하고 있다고 보이면 그 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 처분으로 보아야 한다( 대법원 1996. 6. 11. 선고 95누12460 판결, 대법원 2009. 9. 10. 선고 2007두20638 판결 등 참조). 그리고 거부처분은 당사자의 신청에 대하여 관할 행정청이 이를 거절하는 의사를 대외적으로 명백히 표시함으로써 성립되는 것이므로, 당사자가 한 신청에 대하여 거부처분이 있은 후 당사자가 다시 신청을 한 경우에 그 신청의 제목 여하에 불구하고 그 내용이 새로운 신청을 하는 취지라면 관할 행정청이 이를 다시 거절한 이상 새로운 거부처분이 있은 것으로 보아야 한다( 대법원 1991. 6. 11. 선고 90누10292 판결, 대법원 1992. 10. 27. 선고 92누1643 판결 등 참조).
위 법리에 비추어 보면, 원고는 앞서 제1항에서 든 관련 규정 및 구 광주광역시 투자유치 촉진 조례(2010. 1. 1. 조례 제3761호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘조례’라고 한다) 제18조 제1항 제3호, 제19조, 제20조, 제21조 및 구 광주광역시 투자유치 촉진 조례 시행규칙(2010. 5. 3. 규칙 제2783호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘조례 시행규칙’이라고 한다) 제8조, 제9조, 제10조에 따라 피고 광주광역시장에 대하여 보조금 지급신청권을 가진다고 할 것이어서 피고 광주광역시장의 반려처분은 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하므로, 같은 취지의 원심의 판단은 정당하다.
또한 원고의 2009. 6. 10.자 신청을 그 실질적인 내용에 따라 피고 광주광역시장의 종전 반려회신에 대한 이의신청이 아니라 보조금 지급의 재신청으로 보아 이 사건 소가 제소기간 내에 제기된 것으로 본 원심의 판단도 정당하다. 거기에 이 부분 상고이유와 같은 취소소송의 대상이 되는 행정처분에 관한 법리오해나 제소기간 준수 여부에 관한 법리오해의 위법이 없다.
나. 재정자금지원기준 제6조 제1항 제2호 소정의 수도권 소재 요건의 해석에 관한 법리오해 및 자유심증주의 위반 주장에 대하여
재정자금지원기준 제6조 제1항은 “이 기준에 의한 국가의 보조금 지원대상은 지방자치단체가 다음 각 호의 모두에 해당하는 기업을 유치하는 경우로 한다.”고 규정하면서 그 제2호로 ‘별표에서 정한 지역에서 3년 이상 소재한 상시고용인원 30인 이상일 것’과 제3호로 ‘지방으로의 이전이 다음 각 목의 어느 하나에 해당할 것’을 들고 있고, 다시 제3호 (가)목은 ‘공장, 본사 및 연구소를 전부 이전하는 경우’를, 제3호 (나)목은 ‘공장, 본사 또는 연구소를 각각 또는 동반하여 전부 이전하는 경우’를 들고 있으며, 한편 재정자금지원기준 제2조 제2호는 “본사라 함은 기업의 설립등기에 명시된 본점 또는 주사무소의 소재지에 위치하고 있는 사업장을 말한다.”고 규정하고 있다.
재정자금지원기준 제6조 소정의 지원대상 지방이전기업 해당 여부를 판단함에 있어서는 그 문언의 내용과 형식은 물론이고 지역의 특성에 맞는 발전과 지역 간의 연계 및 협력 증진을 통하여 지역경쟁력을 높이고 삶의 질을 향상함으로써 지역 간의 균형 있는 발전에 이바지한다는 국가균형발전 특별법의 입법 목적과 위 법 및 시행령에 의하여 국가가 지방자치단체의 지방이전기업 유치를 촉진하기 위하여 재정자금을 지원하고자 하는 재정자금지원기준의 제정 목적을 함께 고려하여야 하므로, 재정자금지원기준 제6조 제1항 제2호 소정의 ‘별표에서 정한 지역에서 3년 이상 소재’하였는지 여부를 판단함에 있어서 법인등기부상의 본점만이 아니라 실질적으로 주된 영업활동이 이루어지는 곳도 그 기준으로 삼을 수 있다고 봄이 타당하다.
원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거들을 종합하여, 원고가 2007. 9. 13. 광주에 본사를 두고 있는 중소·벤처기업에게 투자하는 HTIC-광주전략산업투자조합으로부터 투자를 받기 위하여 법인등기부상 본점을 광주 북구 (주소 1 생략)으로 변경하였으나 2006. 4. 12. 회사가 설립된 때부터 2009. 6. 10. 보조금 지급신청을 할 때까지 서울 금천구 (주소 2 생략)에서 실질적인 영업활동을 하여 온 사실을 인정한 다음, 원고가 재정자금지원기준 제6조 제1항 소정의 지원대상 지방이전기업에 해당된다고 판단하였다.
위 법리에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 이 부분 상고이유와 같은 재정자금지원기준 제6조 제1항 제2호 소정의 수도권 소재 요건의 해석에 관한 법리오해 또는 논리칙과 경험의 법칙에 위배하고 자유심증주의의 한계를 벗어나 사실을 인정한 위법이 없다.
다. 재정자금지원기준 제6조 제1항 제2호 소정의 수도권 소재 요건의 구비시점에 관한 법리오해 주장에 대하여
재정자금지원기준은 제6조 제1항 제2호 소정의 ‘별표에서 정한 지역에서 3년 이상 소재’하였는지 여부의 판단 기준시에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 아니하나, 국가가 지방자치단체의 지방이전기업 유치를 촉진하기 위하여 재정자금을 지원하고자 하는 재정자금지원기준의 제정 목적에다가 재정자금지원기준 제7조 제1항은 지방자치단체가 지방이전기업 유치를 위하여 지식경제부장관으로부터 보조금을 지원받고자 하는 경우에는 보조금 신청서에 같은 항 각 호의 서류를 첨부하여 지식경제부장관에게 제출하도록 규정하면서 그 제1호로 ‘제6조에 해당함을 입증할 수 있는 서류’를 들고 있는 사정을 종합하면, 재정자금지원기준 제6조 제1항 제2호 소정의 ‘별표에서 정한 지역에서 3년 이상 소재’하였는지 여부는 지방자치단체가 지식경제부장관에게 보조금을 신청하는 시점을 기준으로 판단함이 타당하다.
같은 취지에서 피고 광주광역시장이 피고 지식경제부장관에게 보조금을 신청할 당시 원고가 재정자금지원기준 제6조 제1항 제2호 소정의 ‘별표에서 정한 지역에서 3년 이상 소재’하였다고 본 원심의 판단은 정당하고, 거기에 이 부분 상고이유와 같은 재정자금지원기준 제6조 제1항 제2호 소정의 수도권 소재 요건의 구비시점의 해석에 관한 법리오해의 위법이 없다.
3. 그러므로 원심판결 중 피고 지식경제부장관에 대한 부분은 피고 지식경제부장관의 나머지 상고이유를 살펴볼 필요 없이 이를 파기하여 그 부분 제1심판결을 취소하되, 그 해당 부분은 대법원이 직접 재판하기에 충분하므로 자판하기로 하여 이 부분 소를 각하하고, 피고 광주광역시장의 상고를 기각하며, 소 각하 부분의 소송총비용과 상고기각 부분의 상고비용은 각 패소자가 부담하도록 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박시환(재판장) 차한성 신영철(주심) 박병대