【원고, 피항소인】
주식회사 광주일보사 (소송대리인 법무법인 보나 담당변호사 명관호)
【피고, 항소인】
대한민국 (소송대리인 법무법인 (유)화우 담당변호사 정재웅 외 1인)
【제1심판결】
광주지방법원 2011. 9. 2. 선고 2010가합12793 판결
【변론종결】
2012. 4. 25.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고는 원고에게 144,652,214원 및 이에 대한 2010. 9. 14.부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율에 의한 돈을 지급하라.
2. 항소취지
제1심 판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 기초사실
가. 원고는 피고로부터 국유림인 별지 목록 기재 14필지(이하 ‘이 사건 토지’)에 관하여 점용허가를 받아 2002년경부터 2005년경까지 이 사건 토지 및 그 주변 토지를 골프장으로 조성한 후 2005. 4. 29.부터 ‘함평다이너스티 컨트리클럽’이라는 상호로 골프장을 운영해 오고 있다.
나. 피고는 2007. 7. 4. 이 사건 토지 중 12필지에 관하여, 2009. 5. 25. 나머지 2필지에 관하여 각 원고와 사이에 체결된 기존의 대부계약을 갱신하면서, 대부료는 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」(이하 ‘국유림법’) 제23조에 따라 연도마다 산출한 재산가격을 기준으로 매년 결정하여 징수하기로 하였다.
다. 피고는 이 사건 토지가 골프장으로 이용되고 있는 상태를 기준으로 한 개별공시지가에 5%의 요율을 곱하여 대부료를 결정하였고, 이에 따라 원고로부터 2009년 대부료로 96,715,290원, 2010년 대부료로 117,935,120원을 각 지급받았다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 2, 3호증(각 가지번호 포함)의 각 기재
2. 원고의 주장 및 이에 대한 판단
가. 원, 피고의 주장
(1) 원고는, 피고로부터 전 또는 임야로 이용되어 오던 이 사건 토지를 대부받아 점유 개시 후에 골프장으로 조성하여 가치를 증가시켰으므로, 국유림법 제23조 및 국유림법 시행령 제21조의 대부료 산정의 기초가 되는 개별공시지가는 원고가 점유를 개시할 당시인 전 또는 임야로 이용되던 상태를 상정하여 이를 기준으로 평가하여야 하는데도, 피고가 골프장으로 이용되던 상태를 기준으로 평가한 개별공시지가를 기초로 대부료를 산정하였고, 원고가 그와 같이 산정된 대부료를 피고에게 지급하였으므로, 피고는 원고에게 이미 지급한 대부료에서 점유개시 당시 이용상태를 상정하여 적정하게 산정한 대부료를 공제한 차액 상당의 금원을 부당이득으로 반환하여야 한다.
(2) 이에 대하여 피고는 대부료부과 당시의 이용상태인 골프장으로 개별공시지가를 평가하여 이를 기초로 대부료를 결정하여야 한다고 주장한다.
나. 관련 법령
국유재산 또는 국유림의 대부료에 관한 법령 중 이 사건과 관련한 부분은 아래와 같다.
○ 1997. 11. 29. 일부 개정 전 산림법 시행령
제62조(대부료 또는 사용료)
① 산림청장은 법 제75조제1항의 규정에 의하여 국유림의 대부 또는 사용허가를 한 때에는 대부료 또는 사용료(이하 "대부료"라 한다)를 징수하되, 연간 대부료는 당해임야의 임야가격에 다음 각 호의 구분에 의한 요율을 곱한 금액으로 하며, 월할로 계산할 수 있다.
1. 목축·조림용, 휴양림·수목원·수렵장시설 및 법 제75조 제1항 제4호의 산업시설중 농림부령이 정하는 산업시설의 경우 : 100분의 1
2. 공용·공공용·공익사업용·청소년수련시설용·광업용 또는 제조업용으로 사용하는 경우 : 100분의5. 다만, 광업용 목적의 경우 지형변경으로 인하여 장래 산림으로 이용하지 못할 구역에 대하여는 그 대부 또는 사용기간에 대하여 임야가격(대부 또는 사용기간이 만료되는 최종년도의 임야가격을 말한다)의 전액을 대부료로 징수한다.
3. 기타 목적의 경우 : 100분의 10
② “생략”
③ 제1항 및 제2항의 규정에 의한 임야가격은 공시지가로 한다. 이 경우 임야가격은 대부 또는 사용허가기간 중 매년 결정하여 적용한다.
(이하 생략)
○ 1997. 11. 29. 일부 개정 산림법 시행령
제62조(대부료 또는 사용료)
① 및 ② 각“생략”
③ 제1항 및 제2항의 규정에 의한 대부 또는 사용허가지의 가격은 대부·사용허가기간 중 다음 각 호의 방법에 의하여 매년 결정하되, 제1호의 규정에 의한 대부 또는 사용허가지의 가격은 결정후 3년이내에 한하여 이를 적용할 수 있다.
1. 대부 또는 사용허가를 받은 자가 자기의 부담으로 개발한 대부·사용허가지 : 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 감정평가 법인이 개발이전의 토지상태를 기준으로 하여 대부·사용료 부과 당시의 가격으로 평가한 금액
2. 제1호외의 대부·사용허가지:지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 해당 토지의 최근의 개별공시지가. 다만, 해당 토지의 개별공시지가가 없는 경우에는 동법 제10조의 규정에 의하여 공시지가를 기준으로 하여 산정한 금액으로 하거나 인근에 대부·사용허가지와 유사한 토지가 있는 경우에는 그 유사한 토지의 개별공시지가를 기준으로 하여 산정한 금액으로 할 수 있다.
(이하 생략)
○ 국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 제07677호 2005.8.4 제정 2006. 8. 4. 시행
제23조(대부료 등)
① 산림청장은 제21조제1항의 규정에 의하여 대부등을 하는 때에는 대통령령이 정하는 요율과 산출방법에 의하여 매년 대부료 또는 사용료(이하 "대부료등"이라 한다)를 징수하여야 한다.
(이하 생략)
○ 국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령 제19640호 2006.8.4 제정(2006. 8. 4. 산림법 시행령 폐지)
제21조 (대부료등)
① 법 제23조제1항에 따라 대부료 또는 사용료(이하 "대부료등"이라 한다)는 대부등을 받은 국유림의 가격에 다음 각 호의 구분에 따른 요율을 곱한 금액으로 하며, 월할 또는 일할로 계산할 수 있다.
1. 법 제21조 제1항 제3호 내지 제5호· 제7호 내지 제9호 및 농림어업소득사업의 경우 : 1천분의 10이상
2. 법 제21조제1항 제1호 및 주거용의 경우 : 1천분의 25이상
3. 스키장용 및 썰매장용의 경우 : 1천분의 20이상
4. 제1호 내지 제3호 외의 경우 : 1천분의 50이상
② 제1항에 따른 대부료등은 매년 결정하며, 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따라 최근에 공시한 당해 토지에 대한 개별공시지가를 기준으로 산정한 토지가격(해당토지의 개별공시지가가 없거나 대부료등의 부과 당시의 이용상태로 평가되지 아니한 경우에는 동법 제2조에 따른 감정평가업자에게 감정평가를 의뢰하여 산정한 토지가격이나 인근에 있는 이용가치가 유사한 토지의 개별공시지가를 기준으로 하여 산정한 토지가격)을 적용하여 산출한다.
(이하 생략)
○ 국유재산법 시행령 제21518호 2009.5.29 일부개정
제26조 (사용료율과 평가방법)
① “생략”
② 제1항의 규정에 의하여 사용료를 계산함에 있어서의 재산가액은 다음 각호의 방법에 의하여 산출한다. 이 경우 제1호 및 제2호 단서의 규정에 의한 재산가액은 사용·수익허가기간 중 연도마다 결정하고, 제2호 본문의 규정에 의한 재산가액은 결정 후 3년 이내에 한하여 이를 적용할 수 있다.
1. 토지의 경우 : 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따라 최근 공시된 해당 토지의 개별공시지가(해당 토지의 개별공시지가가 없는 경우에는 동법 제9조의 규정에 의하여 공시지가를 기준으로 하여 산정한 금액을 말한다)를 적용한다.
2. “생략”
(이하 생략)
다. 판단
(1) 원고와 피고가 이 사건 대부 계약에서 대부료는 국유림법 제23조에 따라 연도마다 산출한 재산가격을 기준으로 매년 결정하기로 정하였음은 앞서 본 바와 같고, 국유림법 제23조는 대부료는 국유림법 시행령이 정하는 요율과 산출방법에 의하여 정하도록 정하고 있고, 국유림법 시행령 제21조 제1항에서 요율을, 제2항에서 토지가격의 산출방법을 정하고 있는바, 이 사건의 쟁점은 위 제2항의 ‘개별공시지가’를 어떠한 이용상태로 평가하여야 하는가이다.
(2) 원고는, 국유림의 대부관계에 있어서 대부료 산정의 기준이 되는 구 산림법 시행령 제62조 제1항 소정의 ‘당해 임야의 임야가격’은 특별한 사정이 없는 한 국유림을 대부받은 자가 그 후 자기의 비용과 노력으로 가치를 증가시킨 현 상태를 기준으로 할 것이 아니라 그 부과 시점에서 대부 당시의 현실 이용상태인 임야 상태를 상정하여 이를 기준으로 평가되어야 한다( 대법원 1996. 11. 8. 선고 96다6127 판결, 대법원 2004. 10. 28. 선고 2002다20995 판결 등)는 대법원 판결을 그 주장의 근거로 들고 있다.
(3) 그러나 앞에서 본 바와 같이 원고와 피고 사이에 이 사건 대부료를 국유림법에 따라 산출하기로 명백히 약정한 점, 구 산림법 시행령이 1997. 11. 29. 위 대법원 판결의 취지에 부합하게 개정되었다가 폐지되었고, 2006. 8. 4.부터 국유림법 시행령이 시행된 점 및 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건에서의 대부료 산정의 기준이 되는 토지가격은 대부료 부과 당시 이용상태로 평가한 개별공시지가를 기준으로 산정함이 상당하다 할 것이다.
① 국유재산법 시행령 또는 구 산림법 시행령(1997. 11. 29. 일부 개정 전 법률)의 대부료 산정 기준이 단순히 “「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따라 최근 공시된 해당 토지의 개별공시지가”라고 규정되어 있는 반면에, 국유림법 시행령의 대부료 산정 기준은 “「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따라 최근에 공시한 당해 토지에 대한 개별공시지가를 기준으로 산정한 토지가격(해당토지의 개별공시지가가 없거나 대부료등의 부과 당시의 이용상태로 평가되지 아니한 경우에는 동법 제2조에 따른 감정평가업자에게 감정평가를 의뢰하여 산정한 토지가격이나 인근에 있는 이용가치가 유사한 토지의 개별공시지가를 기준으로 하여 산정한 토지가격)”이라고 ‘대부료등의 부과 당시의 이용상태’라고 명시적으로 부가하고 있어, 반드시 국유림법 시행령의 대부료 산정 기준에 관한 규정을 국유재산법 시행령 또는 구 산림법 시행령의 규정과 동일하게 해석하여야 하는 것은 아니다.
② 을 제8호증에 의하면 국무조정실은 2005. 12. 22. “골프장 편입 국공유지를 전수 조사하여 행정목적상 보유필요성이 적은 소규모 국공유지는 매각하고, 불가피하게 보유하는 국공유지에 대해서는 대부료 현실화”를 국공유재산관리제도 개선방안으로 계획하였고, 감사원도 골프장 편입 국공유지의 대부료율 상향 조정 필요성을 지적한 사실을 인정할 수 있는바, 이러한 사실에 비추어 보면 국유림법 시행령 제정 전의 구 산림법에 의하여 대부받은 자가 자기의 부담으로 개발한 경우에 개발 이전 상태를 기준으로 평가한 토지가격을 기초로 정한 대부료가 적정 금액보다 낮았기 때문에 적정한 대부료를 정할 수 있도록 법령 개정의 필요성이 제기되었음을 알 수 있다.
③ 앞서 본 바와 같이 ‘개별공시지가’로 정해져 있던 구 산림법 시행령이 1997. 11. 29. 개정되면서 ‘대부받은 자가 자기의 부담으로 개발한 경우’와 ‘그 외의 경우’로 2가지를 구분하여 전자의 경우에는 개발이전의 토지상태를 기준으로 하여 대부·사용료 부과 당시의 가격으로 평가한 금액을 기초로 산출하도록 규정하고 있었으나, 2006. 8. 4. 구 산림법 시행령은 폐지되고 이때부터 시행된 국유림법 시행령은 대부받은 자가 자기의 부담으로 개발한 경우를 따로 구분하지 않고 동일한 방법으로 평가하도록 규정하고 있는 점에 비추어 보면 대부받은 자가 자기의 부담으로 개발한 경우와 그 외의 경우 모두 ‘대부료 부과 당시의 이용상태’라는 동일한 기준으로 대부료를 산정하기 위한 것으로 보인다.
④ 위 대법원 판결에서 점유 개시 당시의 현실적 이용상태를 상정하여 평가하도록 한 것은 대부받은 자가 자기의 비용과 노력으로 가치를 증가시켰으므로 그 이익을 대부받은 자가 보유하여야 함에도, 대부자인 국가가 개발된 상태를 기준으로 산출된 대부료를 받는 것은 대부받은 자가 얻을 이익을 국가가 취득하는 것으로서 공평의 이념에 반하여 부당하기 때문인 것으로 보인다.
그러나 대부받은 자가 자기의 비용과 노력으로 가치를 증가시켰다고 하더라도 점유 개시 당시 단기간 비용과 노력을 들임으로써 그 가치가 증가된 국유림을 장기간 대부받아 사용하였거나 장래에도 계속하여 장기간 대부받아 사용한다면 그 가치 증가에 의한 효용과 편익을 충분히 얻었거나 얻을 수 있게 되는 점에 비추어 보면, 이러한 경우에는 대부료 부과 당시 상태로 평가한 토지가격을 기준으로 대부료를 결정하더라도 공평에 반한다고 할 수 없고, 오히려 개발 이전의 상태로 평가한 토지가격을 기준으로 대부료를 결정하는 것이 대부받은 자에게 부당하게 이익을 얻도록 하고, 국가에게는 손해를 가하는 것으로 볼 수도 있다.
⑤ 골프장의 경우 산림법 시행령이 토지가격에 ‘100분의 10’을 곱한 금액으로 대부료를 정하도록 규정하였던 반면에 국유림법 시행령은 토지가격에 ‘1천분의 50’을 곱한 금액으로 더 낮은 요율을 곱하여 대부료를 정하도록 규정하고 있는 점에 비추어 보아도 국유림법 시행령에 의하여 개발된 상태를 기준으로 평가한 토지가격을 기초로 대부료를 정하는 것이 대부받은 자에게 불리하여 부당하다고만 볼 수도 없다.
⑥ 국가가 국유림을 대부하는 행위는 국가가 사경제주체로서 상대방과 대등한 위치에서 행하는 사법상의 법률행위라 할 것인바( 대법원 1993. 12. 21. 선고 93누13735 판결 참조), 임대차 계약에서 임차인의 비용상환청구권에 관한 규정이 강행규정이 아닌 점( 민법 제652조)에 비추어 보면, 골프장을 운영하기 위하여 국유림을 대부받아 자기의 비용과 노력으로 가치를 증가시키고도 그 가치를 증가시킨 부분에 상응하는 대부료까지 납부하기 하는 계약을 체결하는 것은 그의 필요에 따라 합리적으로 의사를 결정한 것이어서 대부받는 자에게 일방적으로 불리한 것으로서 사회질서에 반한다고 할 수도 없다.
(4) 따라서 점유개시 당시의 이용상태를 상정하여 산정한 토지가격을 기초로 대부료를 결정하여야 함을 전제로 한 원고의 부당이득반환 주장은 이유 없다.
3. 결 론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 이를 취소하고, 원고의 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 방극성(재판장) 이민수 심재현