【원 고】
【피 고】
경상남도지사 (소송대리인 변호사 이우승)
【변론종결】
2015. 7. 7.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지】
피고가 2015. 2. 17. 원고들에게 한 주민투표 청구인대표자 증명서 불교부처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 피고는 2010. 6. 2. 경상남도 교육감과 사이에 도내 초·중학교 및 농어촌 고등학교에 대한 친환경 무상급식을 확대하기 위한 정책간담회를 개최하였고, 그 결과 경상남도가 예산을 지원하여 무상급식 지원대상을 2014년도까지 점차적으로 확대하기로 하고 이를 위한 학교급식지원(식품비)에 대하여 경상남도가 30%, 경상남도 교육청이 30%, 그리고 시·군이 40%의 비율로 예산을 분담하기로 합의하였다.
나. 2011년도부터 2013년도까지 학교급식지원 대상이 증가함에 따라 경상남도의 학교급식지원에 대한 예산분담액이 2011년도 180억 원, 2012년도 340억 원, 2013년도 403억 원으로 증가하자, 경상남도는 2013. 5. 14. 경상남도 교육청에 재정상 어려움을 이유로 도와 시·군의 예산분담률을 70%에서 50%로 조정해 달라는 등의 요구를 하였다.
다. 이후 경상남도와 경상남도 교육청은 여러 차례 협의와 의견조율을 거쳐 2014. 2. 17. 아래와 같은 내용의 합의(이하 ‘이 사건 합의’라 한다)를 하였고, 이 사건 합의에 따라 경상남도는 학교급식지원에 대한 예산을 분담하였다.
1. 2014년 학교무상급식(식품비)은 2013년 수준으로 지원하며, 지원비율은 지방비 62.5%, 교육청 37.5%로 한다.2. 향후 학교무상급식은 재정여건이 허락하는 범위 내에서 단계적으로 확대한다.3. 학교급식 식자재는 우선적으로 도내산 농·수·축산물 공급을 확대하기로 한다.
라. 경상남도는 2014. 8. 20. 경상남도 교육청과 사이에 2015년도 학교급식지원에 대한 예산분담률 조정 등을 위해 협의를 거쳤으나 예산분담률 조정에 이견이 있었고, 이후 여러 차례 협의를 하였음에도 이견을 좁히지 못하였다.
마. 경상남도는 2014. 10.경 학교급식지원 예산의 집행실태에 대하여 감사를 하려고 하였으나 경상남도 교육청이 이를 거부하자, 피고는 2015년도 학교급식지원에 대한 예산분담을 중단하기로 결정하였고, 경상남도 의회는 2015년도 예산심사에서 학교급식지원에 대한 경상남도 전입금 257억 원과 시·군 전입금 386억 원을 세출예산에서 삭감하고 이를 경상남도 교육청의 예산으로 충당하도록 의결하였다.
바. 그러나 경상남도 교육청은 자체 예산으로 위와 같이 삭제된 세출예산을 충당하지 아니하였고, 이러한 경상남도와 경상남도 교육청의 학교급식지원의 예산분담률에 관한 갈등으로 인하여 결국 2015. 4. 1.부터 저소득층 자녀 및 특수학교 학생 등 약 6만 명에 대하여만 학교급식 등이 지원되었으며, 종래 지원대상이 되었던 22만 명의 학생들은 자비로 학교급식비를 납부하게 되었다.
사. 이에 경상남도 의회 의원인 원고 1과 경상남도에 거주하는 나머지 원고들은 2015. 2. 5. 피고에게 주민투표법 제10조 제1항에 따라 청구대상을 “이 사건 합의서의 이행에 대한 찬반투표”(이하 ‘이 사건 주민투표안’이라 한다)로, 청구취지를 “경상남도는 학교급식지원조례에 따라 지난 2008년부터 우수식품비 지원과 2011년부터 학교무상급식 식품비를 지원하여 왔으며, 이를 근거로 이 사건 합의 내용의 이행에 대한 경상남도 도민들의 찬반투표(이행하여야 한다면 찬성, 이행하지 않아도 된다면 반대)”로 하여 주민투표 청구인대표자 증명서를 교부하여 달라는 신청을 하였다.
아. 그러나 피고는 2015. 2. 17. 원고들에게 “이 사건 주민투표안은 주민투표법 제7조 제1항과 주민투표 조례 제3조 제4호에서 정한 ‘지방자치단체의 주요결정 사항’이 아니며, 주민투표법 제7조 제2항 제3호에서 정한 ‘지방자치단체의 예산에 관한 사항’에 해당되어 주민투표 대상이 아니다.”라는 이유로 주민투표 청구인대표자 증명서 교부를 거부하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1 내지 20호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
1) 2014년도 학교급식지원의 규모는 1,243억 원이고, 그중 경상남도는 310억 원을 분담하였으며, 그 지원대상은 약 28만 명에 이른다. 그런데 피고의 학교급식지원 예산분담의 중단 결정에 따라 학교급식지원 대상이 약 6만 명으로 줄어들게 되었고, 무상급식 문제는 그로 인하여 2011년에 서울시장이 사퇴하기도 할 정도로 중요한 사항임에도 학교급식지원과 관련한 사항을 ‘지방자치단체의 주요결정 사항’이 아니라고 하는 것은 부당하다.
2) 주민투표법 제7조 제2항 제3호에서 주민투표에 부칠 수 없는 사항으로 규정한 ‘지방자치단체의 예산에 관한 사항’은 예산안의 편성 및 의결, 집행 등 예산 자체와 직접 관련되는 사항을 말하는 것이고 새로운 재정부담이나 예산편성이 필요한 정책수립에 관한 사항은 여기에 해당한다고 할 수 없으므로, 예산을 수반하는 정책 결정에 대한 주민투표에는 적용될 수 없고, 예산을 수반하지 않는 정책은 상정하기 어렵다는 점에서 무상급식에 관한 정책이 예산에 관한 사항이라는 취지의 이 사건 처분 사유는 부당하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
이 사건 주민투표안이 주민투표법에서 정한 주민투표의 대상이 되고 원고들이 주민투표법 제10조 제1항에서 정한 요건을 갖추어 주민투표 청구인대표자 증명서 교부를 신청하면 피고는 이를 발급해 주어야 한다. 그러므로 먼저 이 사건 주민투표안이 주민투표의 대상이 되는지 여부에 관하여 보건대, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정 등에 비추어 보면, 이 사건 주민투표안은 주민투표법 제7조 제2항 제3호에서 정한 ‘지방자치단체의 계약 또는 예산에 관한 사항’을 대상으로 하여 주민투표의 대상이 될 수 없으므로, 이 사건 처분은 정당하고 원고의 주장은 이유 없다.
1) 이 사건 주민투표안은 단계적 무상급식과 전면적 무상급식 정책 중 선택하는 주민투표가 아니라 이미 경상남도와 경상남도 교육청 사이에 체결된 계약인 이 사건 합의의 이행에 관한 투표로서, 경상남도와 경상남도 교육청 사이에 학교급식지원 정책의 유지 여부나 그 지원대상의 범위 등에 관하여 이견이 있었던 것이 아니라 다만 예산분담 비율에 관하여만 이견이 있었고, 그 결과 이 사건 합의에 이르게 된 것이므로, 이 사건 합의가 새로운 재정부담이나 예산편성이 필요한 주요 정책의 결정에 관한 사항이라고 보기 어렵고, 이 사건 합의는 경상남도와 경상남도 교육청 사이에 학교급식지원 예산에 관한 분담비율을 정한 것으로 이는 예산안의 편성 등 예산 자체와 직접 관련되는 사항이라고 볼 수 있다.
2) 피고와 경상남도 의회가 위와 같이 경상남도와 시·군 전입금을 삭제하고 기존에 경상남도와 시·군이 부담하였던 학교급식지원 예산을 전부 경상남도 교육청이 부담하도록 예산을 편성하고 의결한 것은 학교급식지원 정책의 대상을 축소하는 등 그 정책의 내용을 변경하는 것이 아니라 확정된 위 정책에 관한 예산의 분담 내용을 변경한 것에 불과하다.
3) 설령 이 사건 주민투표안이 주민투표의 대상이 된다 하더라도, 주민투표법 제24조 제5항에 따르면 지방자치단체의 장 및 지방의회는 주민투표결과 확정된 내용대로 행정·재정상의 필요한 조치를 하여야 하는데, 이 사건 합의 제1항은 2014년도 학교급식지원 예산에 관한 것으로 이미 그 이행이 완료된 것이고, 이 사건 합의 제2, 3항은 재정상 여건이 허락하는 한 가급적 무상급식 제도를 확대·발전시키고 그 과정에서 경상남도에서 산출된 식자재를 최대한 활용하자는 선언적 의미의 합의조항이므로, 이 사건 주민투표안에 대한 투표결과 이 사건 합의의 이행에 찬성하는 것으로 결론이 난다고 하더라도 피고나 경상남도 의회가 주민투표결과대로 필요한 조치를 취하는 것이 불가능하거나 구체적으로 어떠한 조치가 주민투표결과에 따르는 것인지 확정하기 어렵다.
3. 결론
그렇다면 원고들의 청구는 모두 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령: 생략]
판사 김경수(재판장) 박규도 박지연