【원 고】
【피 고】
서울특별시장 (소송대리인 법무법인 비전인터내셔널 담당변호사 이경석외 1인)
【변론종결】
2009. 8. 18.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2009. 3. 13. 원고에 대하여 한 서울34아9401, 9412, 9415, 9424, 9437, 9444, 9451, 9460호 차량에 관한 감차명령을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 70여 대의 택시(감차명령의 대상이 된 택시 포함)를 보유하면서 택시운송사업을 영위하고 있는 여객자동차운송사업자이다.
나. 피고는 2009. 3. 13. 원고가 구 여객자동차 운수사업법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제13조에서 정한 명의이용금지에 위배하여 서울34아9401, 9412, 9415, 9424, 9437, 9444, 9451, 9460호 8대의 택시(이를 통틀어 이하 ‘이 사건 택시’라 한다)를 도급제 형태로 운영하였다는 이유로 원고에게 법 제76조 제1항 제13호 및 법 제80조 제1항 제3호에 의하여 2009. 4. 15.까지 관할구청에 이 사건 택시의 자동차등록증과 자동차등록번호판을 자진반납하고 자동차관리법 제13조 제1항 제4호에 의하여 말소등록을 신청하라는 내용의 감차명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정 근거: 다툼 없는 사실, 갑 1호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지]
2. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
(1) 처분사유 부존재
원고가 2008. 1.경 이 사건 택시 중 일부를 이른바 4대 보험에 가입하지 않은 운전기사들로 하여금 운행하게 하고, 회사에 운송수입금의 전부가 아닌 일정액의 사납금만을 납입하도록 한 것은 사실이다. 그러나 원고가 해당 운전기사들로부터 이력서 등을 제출받고 근로계약을 체결한 점, 이 사건 택시의 배차행위가 원고에 의해 이루어진 점, 차량교대도 항상 차고지에서 하도록 한 점, 그 외 원고가 이 사건 택시에 대한 정비 및 관리를 책임져 왔던 점 등을 종합해 보면, 원고의 이 사건 택시운행은 법 제13조가 금지하는 명의이용에 해당하지 않으며, 설령 이른바 도급제 운행이었다 하더라도 그것이 기사들로 하여금 해당 차량을 이용하여 여객자동차 운송사업을 경영하는 정도에 이르러 법 제13조 제1항의 명의이용금지를 위반한 것이라고는 할 수 없다.
(2) 재량권의 일탈·남용
종래 피고는 원고의 위반행위와 같은 사안을 법 제22조 제1항에서 정한 운송수입금 전액납부의무(이른바 ‘전액관리제’)를 위반한 경우로 보아, 법 제24조에 따른 사업개선명령을 하고 이에 위반할 경우 사업의 일부정지 또는 과징금 120만 원을 부과하여 왔었는데, 2008. 3. 24.경 돌연 그 제재근거를 법 제13조의 명의이용금지 조항으로 하면서 제재 수위를 강화하여 이 사건 처분을 하였는바, 이는 종전의 경미한 제재를 예상하였던 원고의 신뢰에 반하는 점, 이 사건 처분으로 인해 이 사건 택시를 배차받아 근무하던 운전기사 12명 및 예비운전기사 4명이 해고되어야 하는 처지에 놓인 점 등의 여러 사정을 고려하여 보면, 피고의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 인정 사실
(1) 2008. 1. 한 달간 이 사건 택시 중 6대는 다음과 같이 배차되었다.
차량번호서울34아9401서울34아9412서울34아9424서울34아9437서울34아9444서울34아9460운전자 소외 1 소외 2 소외 3 소외 4 소외 5 소외 6 소외 7 배차일수18일 15일 13일 22일 14일 13일 22일
(2) 2008. 1. 19. 원고 소유의 서울34아9415호 택시에 관하여 교통사고가 발생했는데, 당시 운전자는 소외 8이었다. 그런데 원고가 관리하고 있는 배차일지에 의하면 2008. 1. 19.에 위 차량은 하루종일 아무에게도 배차되지 않은 상태였다.
2008. 1. 23. 19:00경 원고 소유의 서울34아9451호 택시에 관하여 교통사고가 발생했는데, 당시 운전자는 소외 9이었다. 그런데 원고가 관리하고 있는 배차일지에 의하면 2008. 1. 23.에 위 차량은 오전에만 소외 10에게 배차된 상태였다.
(3) 2008. 1. 당시 위 소외 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9(이하 ‘이 사건 기사들’이라 한다)은 원고의 근로자라면 마땅히 가입하였어야 할 국민건강보험, 국민연금, 고용·산재보험 등에 가입되지 않은 상태였고(원고는 2008. 4. 16. 또는 2008. 4. 22. 비로소 위 기사들에 대하여 각 보험자격취득신고를 하면서 자격취득일을 2008. 1. 1.로 소급하도록 했을 뿐이다. 다만, 소외 2, 6, 8은 연령초과로 인해 국민연금에 가입되지 않았고, 생활보호대상자인 소외 7은 국민연금, 국민건강보험에 가입되지 않았다), 서울특별시택시운송사업조합에 취업보고가 되어 있지 않았으며, 원고로부터 급여를 지급받은 바 없고, 사원코드도 부여받지 않은 상태였다. 또한 이들에 대하여는 매달 운행일자별로 그 날의 사용유량과 그에 따른 기준요금 및 실입금액이 기재된 운전자별월계표가 작성되지 않았다(급여를 받는 기사들에 대하여는 작성되고 있었다).
(4) 이 사건 기사들은 하루 8시간 40분 동안 이 사건 택시를 운행하고, 그에 대하여 원고에게 사납금으로 30,000원에서 57,000원을 입금한 후, 나머지 운송수입금은 자신이 가졌는데, 이 사건 택시의 운행에 소요되는 가스비는 기사들이 지불했다.
(5) 원고는 전국택시운송사업조합연합회 공제조합과 사이에 2007. 12. 22부터 2008. 1. 21.까지를 유효기간으로 하여 이 사건 택시를 포함한 원고 보유의 택시에 관하여 자동차 공제에 가입하였다. 또한, 원고의 정비일지, 판금·도색일지에 의하면 2008. 1. 1.부터 같은 달 31.까지 사이에 이 사건 택시의 엔진오일, 밋션오일, 각종 필터, 헤드라이트 전구, 타이어, 워터펌프, 와이퍼 등을 교환 또는 정비하고, 필요한 경우 판금·도색을 한 기록이 있다.
(6) 피고는 2008. 3. 24. 원고를 비롯한 관내 택시업체 등에 대하여 아래 기재와 같은 사항을 주요한 내용으로 하는 ‘택시 명의이용금지 위반행위에 대한 단속 및 처분지침 알림’을 통보했다.
〈택시 명의이용금지 위반행위에 대한 단속 및 처분지침〉
택시의 불법 도급제에 대하여 명의이용금지 위반 조항을 적용할 수 있게 됨에 따라 이에 대한 단속 및 행정처분 지침을 마련함.
1. 불법 도급제에 대한 처분기준 변경
- 종전 사업개선명령 위반[ 법 제24조 적용, 위반차량 2배수에 대한 사업일부정지(60일) 또는 과징금(120만 원)]에서 명의이용금지 위반( 법 제13조 적용, 면허취소 또는 일부감차)으로 강화
2. 명의이용금지 위반에 대한 세부 유형
- 운송사업자는 어떠한 경우에도 본인의 명의로 영업을 해야 하며 다른 사람에게 그 명의를 이용하게 할 수 없음
■ 택시운송사업에 있어 명의이용금지 위반에의 해당사례
① 명의이용금지에 위반되지 않는 사례 : 근로계약관계(근로기준법) 준수
○ 운송사업자와 근로자가 채용계약을 체결하고 고용자의 의무인 4대 보험에 가입하고 차고지내 교대, 일일수입금의 입금조치와 정상적인 임금을 지불하는 관계
② 명의이용금지에 위반되는 사례 : 불법적인 지입·도급
○ 근로계약을 체결하지 않은 자에게 운송사업자 명의의 택시를 운송하게 하거나, 제3자에게 유·무상으로 위탁 또는 임대운영 또는 택시를 구입하게 하고 명의를 빌려주는 사례 등
■ 명의이용금지 위반의 세부사례 유형
② 제3자에게 임대하는 경우
○ 사업주가 제3자와 도급계약을 체결하고 1대 이상의 차량을 제반경비 및 이익금 명목으로 1일 또는 1월 기준으로 일정액을 받고 1일 이상 임대하는 형태
④ 수습사원제(비정규직)
○ 신규 택시면허 소유자 등 미경험자를 정규 채용을 하지 않고 일정기간(1주～1개월) 임시고용 형태로 운영(채용계약 미체결)
[인정 근거: 다툼 없는 사실, 갑 5, 17 내지 20호증(각 가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같음), 을 2 내지 17호증의 각 기재, 증인 소외 6의 증언, 변론 전체의 취지]
라. 판단
(1) 처분사유의 존부에 관한 판단
(가) 법 제13조 제1항은 ‘운송사업자는 다른 운송사업자 또는 운송사업자가 아닌 자로 하여금 유상 또는 무상으로 그 사업용자동차의 전부 또는 일부를 사용하여 여객자동차운송사업을 경영하게 할 수 없다. 이 경우 운송사업자가 다른 운송사업자 또는 운송사업자가 아닌 자에 대하여 당해 사업과 관련되는 지시를 하는 경우에도 또한 같다’고 규정하고 있다.
이러한 규정의 입법 취지는 여객자동차운송사업면허를 받은 자가 타인으로 하여금 유상 또는 무상으로 그 사업용자동차를 사용하여 여객자동차운송사업을 경영하게 한다면, 그 타인은 법이 여객자동차운송사업의 공공성을 고려하여 규정한 면허요건을 갖추지 아니하고도 사실상 여객자동차운송사업을 할 수 있게 되어, 일정한 요건을 갖춘 자에 한하여 면허를 받을 수 있도록 하고 여객자동차운송사업의 위탁을 제한하고 일정한 사업을 양도할 경우에 관할관청의 인가를 받도록 정하고 있는 법률의 규정을 무력화시킴으로써 여객자동차운송사업의 질서를 문란하게 할 우려가 있기 때문에 이를 금지하고자 하는 데 있다 할 것이다( 대법원 2004. 10. 15. 선고 2004도4249 판결, 대법원 2007. 7. 26. 선고 2007도1643 판결 등 참조).
(나) 이러한 입법 취지와 앞서 인정한 사실들로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 운송사업자인 원고는 운송사업자가 아닌 이 사건 기사들에게 매일 일정한 금원을 지급받고 일단위로 이 사건 택시를 임대하여 이 사건 기사들로 하여금 이 사건 택시를 사용하여 여객자동차운송사업을 경영하게 하였다고 봄이 상당하다. 따라서 처분사유가 존재하지 않는다는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.
① 이 사건 기사들은 원고와 사이에 고용관계에 있지 않다. 즉, 원고가 이 사건 기사들에 대하여 서울특별시택시운송사업조합에 취업보고를 하지 않았고, 근로자라면 마땅히 가입하였어야 할 이른바 4대 보험에도 가입하지 않았으며, 급여를 지급하지도 않았고, 근로자인 기사들에 대하여는 작성되는 운전자별월계표가 이 사건 기사들에 대하여는 작성되지 않았던 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 기사들은 원고와 근로계약관계에 있지 않다(원고가 근로계약을 체결하였다고 주장하면서 내세우는 갑 5, 23호증의 각 1 내지 9는 사후에 작성된 것으로 보여 선뜻 믿기 어렵거나 근로계약을 내용으로 하는 것이 아니어서 이를 근거로 원고와 이 사건 기사들 사이에 근로계약관계가 존재한다고 인정하기 어렵다. 한편 원고의 대표이사는 수사기관에서 진술하면서 원고와 이 사건 기사들이 근로계약관계에 있지 않다는 사실을 인정한 바 있다). 오히려 이 사건 기사들은 매일 일정액을 원고에게 지급하고 원고로부터 이 사건 택시를 임차하여 이를 영업에 이용한 것이라고 봄이 실질에 맞다.
② 이 사건 기사들은 원고로부터 1일 8시간 가량 택시를 배차받아 운행하였고, 그 대가로 35,000원에서 57,000원 정도의 미리 정해진 사납금만을 원고에게 지급하였으며(운송수입이 위 금액에 미치지 못하더라도 이 사건 기사들은 원고에게 위 금액을 지급하여야 한다) 나머지 운송수입은 모두 이 사건 기사들이 차지하였다. 운행에 소요된 유류대금은 이 사건 기사들이 자신이 직접 지급하였다. 이 사건 기사들은 이와 같이 자신의 계산으로 이 사건 택시를 운행하였다.
③ 원고는 이 사건 기사들에게 택시를 배차하기는 하였지만, 미리 약정된 금원을 지급받는 것 외에는 이 사건 기사들의 차량운행 여부, 운행기록, 운송수입 등에 대하여 아무런 감독이나 관리를 하지 않았다. 게다가 34아9415, 9451호 차량에 관하여는 배차일보에 기재된 바와 달리 배차가 이루어지는 등 배차가 원고의 감독하에 행해지지 않기도 했다.
④ 법 제13조 제1항에서 정하는 ‘경영’에 해당하는지 여부는 사업용자동차에 대한 관리 및 유지의무의 부담관계, 사업용자동차를 이용한 영업에 따른 수익과 비용의 귀속, 사업용자동차의 운행·영업에 대한 운송사업자의 지휘·감독이 미치는 정도 등을 기준으로 판단하여야 할 것이다. 그런데 타인이 소유, 관리 및 유지하는 자동차를 임차하여 운송사업을 하는 것도 얼마든지 가능하므로 사업용자동차에 대한 관리 및 유지의무의 부담관계는 그다지 크게 고려할 것이 아니다. 이 사건의 경우 이 사건 택시를 이용한 영업에 따른 수익(운송수입)과 비용(유류대금, 원고에게 지급한 사납금 명목의 임차료, 차량의 유지·관리에 필요한 수리비, 공제수수료 등은 위 임차료에 포함되어 있다)은 전적으로 이 사건 기사들에게 귀속되었고, 사업용자동차의 운행·영업에 대한 운송사업자인 원고의 지휘·감독은 이 사건 기사들에게는 거의 미치지 않았다(단지 배차하고 운휴시 이 사건 택시를 원고의 차고에 입고하도록 하는 정도이나 이는 차량의 일일단위 또는 시간단위 임차로 보면 당연한 것이다). 따라서 이 사건 기사들의 이 사건 택시운행에 의한 영업활동은 이를 법 제13조 제1항에서 말하는 경영이라고 볼 수 있다.
⑤ 운송사업자가 사업용자동차를 타인에게 임대하여 자동차운송사업을 경영하게 하는 것도 법 제13조 제1항에서 금지하고 있는 것이므로, 이 사건의 경우 이른바 지입제와 달리, 원고가 이 사건 택시의 소유자로서 이 사건 택시 전부에 대하여 자동차공제에 가입하고, 운휴시 이 사건 택시를 원고의 차고지에 두어 관리하며, 기본적인 정비·유지를 하였다고 하여 이를 이유로 법 제13조 제1항에 위반한 것이 아니라고 볼 수는 없다.
(2) 재량권의 일탈·남용 여부
(가) 법 제13조 제1항에서 명의이용금지를 규정하고, 법 제76조 제1항 제13호에서 이에 위반하였을 때에는 면허취소 등의 제재를 가하도록 한 취지는, 불법 경영관행을 근절함으로써 운송사업에 관한 질서를 확립하고, 여객의 원활한 운송과 운송서비스의 개선을 위한 것이라고 할 것이므로, 명의이용금지 위반을 이유로 한 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 위와 같은 입법 취지를 토대로 해당 사업체의 규모, 위반차량의 비율, 위반의 경위 등과 당해 행정처분으로 인하여 초래되는 사익 침해의 중대성 등 구체적·개별적 사정을 모두 고려하여 판단하여야 한다( 대법원 2005. 3. 10. 선고 2002두9285 판결 취지 참조).
(나) 이 사건에 관하여 보건대, 위 인정 사실을 통하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 법 제13조 제1항에서 정한 명의이용금지 규정은 운송사업자가 아닌 자가 택시운송사업을 할 경우에 초래되는 운행 중 사고 위험성의 증가나 택시의 범행수단화 우려 등 택시 운송으로 인한 공중의 안전에 대한 위험을 방지하기 위한 것에 주된 목적이 있는 점, ② 원고는 공중의 교통에 제공되는 택시운송사업자로서 법 등 관련 법규를 준수하여야 할 의무가 누구보다도 크다고 할 것인데도 위와 같이 이른바 도급제 형식으로 독립적으로 이 사건 택시가 운행되도록 하였던 점, ③ 이 사건의 경우 원고가 이른바 도급제 택시운영 및 전액관리제 위반에 대한 종래의 법적용을 신뢰한 것을 합리적이고 정당한 신뢰라고 보기도 어려울 뿐만 아니라, 원고의 이른바 도급제 택시운영 등의 경영관행이 법적 안정성에 바탕을 둔 신뢰보호원칙을 통하여 보호될 만한 법적 지위나 생활관계라고 볼 수도 없는 점, ④ 위에서 본 바와 같이 법 제13조 제1항의 명의이용금지 규정의 적용을 통하여 실현하고자 하는 공익적 목적이 더욱 우월한 점 등을 고려하여 볼 때, 원고가 주장하는 바와 같은 경제적 손실 등 여러 사정을 참작하더라도 피고의 이 사건 처분을 통하여 택시운송사업의 질서를 확립하여야 할 공익상의 필요가 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 될 불이익에 비하여 작다고 볼 수는 없으므로, 피고의 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 할 수 없다.
3. 결론
원고의 청구는 이유 없어 이를 기각한다.
[[별 지] 관계 법령 : 생략]
판사 이진만(재판장) 이은상 백주연