【원고, 피상고인】
선경워텍 주식회사 (소송대리인 법무법인 정맥 담당변호사 송관호)
【피고, 상고인】
울산광역시장
【원심판결】
부산고법 2015. 1. 16. 선고 2014누441 판결
【주 문】
원심판결 중 피고 패소부분을 파기하고, 이 부분 사건을 부산고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 가. 구 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률(2013. 7. 30. 법률 제11979호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 수질수생태계법’이라고 한다) 제64조 제2항은 ‘환경부장관은 폐수처리업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업정지를 명할 수 있다’고 규정하고, 각 호의 하나로 ‘고의 또는 중대한 과실로 폐수처리영업을 부실하게 한 경우’(제3호)를 들고 있다. 또한 구 수질수생태계법 제71조는 ‘이 법 또는 이 법에 의한 명령을 위반한 행위에 대한 행정처분의 기준에 관하여는 환경부령으로 정한다’고 규정하고, 그 위임에 따라 구 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙(2014. 1. 29. 환경부령 제543호로 개정되기 전의 것) 제105조 제1항 [별표 22] 제2호 (사)목 21)(이하 ‘이 사건 규칙 조항’이라고 한다)에서는 ‘폐수처리에 필요하지 아니한 배관을 설치한 경우’에 관하여, 1차 위반의 경우 영업정지 3개월, 2차 위반의 경우 등록취소를 하도록 규정하고 있다.
이러한 규정의 입법 취지 및 문언 등에 비추어, 구 수질수생태계법 제71조가 환경부령에 위임한 것은 ‘위 법 또는 위 법에 의한 명령을 위반한 행위에 대한 행정처분의 기준’일 뿐이고, 이는 그 규정의 문언상 구 수질수생태계법 위반행위에 대한 제재적 처분의 정도와 가중·감경 등에 관한 사항을 의미한다고 할 것이지 처분의 요건까지를 위임한 것으로 볼 수 없다. 따라서 이 사건 규칙 조항은 ‘고의 또는 중대한 과실로 폐수처리영업을 부실하게 한 경우’에 해당하는 하나의 유형인 ‘폐수처리에 필요하지 아니한 배관을 설치한 경우’에 대한 처분의 양정에 관한 사항만을 정한 것으로 보아야 한다. 그렇다면 어떠한 행위가 구 수질수생태계법 제64조 제2항 제3호가 정한 ‘고의 또는 중대한 과실로 폐수처리영업을 부실하게 한 경우’에 해당하는지 여부는 행위자의 의도와 목적, 문제된 행위의 태양 및 이로 인하여 초래된 결과의 정도 등 제반사정을 종합적으로 고려하여 위와 같이 처분 요건을 정한 법률의 규정에 포섭되는지를 기준으로 판단하여야 하고, 이 사건 규칙 조항인 ‘폐수처리에 필요하지 아니한 배관을 설치한 경우’에 해당하지 아니한다고 하여 당연히 ‘고의 또는 중대한 과실로 폐수처리영업을 부실하게 한 경우’에 해당하지 않는다고 볼 수는 없다.
그리고 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서는 다른 사유를 추가하거나 변경할 수도 있으나, 기본적 사실관계가 동일하다는 것은 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초적인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한 것을 말하며, 처분청이 처분 당시에 적시한 구체적 사실을 변경하지 아니하는 범위 내에서 단지 그 처분의 근거 법령만을 추가·변경하거나 당초의 처분사유를 구체적으로 표시하는 것에 불과한 경우에는 새로운 처분사유를 추가하거나 변경하는 것이라고 볼 수 없다(대법원 2007. 2. 8. 선고 2006두4899 판결 등 참조).
나. 원심판결 이유와 원심이 일부 인용한 제1심판결 이유 등에 의하면, ① 원고는 2008. 4. 2. MBR 공법에 의한 폐수처리를 목적으로 피고의 허가를 받아 2계열의 폭기조에 가지관(이하 ‘기존 가지관’이라고 한다)을 설치하였으나 위 공법에 의한 폐수처리를 하지 아니하기로 하고, 2010. 4. 8.경 피고로부터 위 공정을 폐쇄하고 2차 침전조를 변경하는 등의 내용으로 변경허가를 받은 사실, ② 원고가 정상적으로 폐수를 처리하는 과정은 폭기조에서 생물학적 처리를 거친 폐수를 침전조, 여과시설을 거쳐 최종방류구로 배출하는 것인 사실, ③ 원고는 2011. 8. 8.경부터 기존 가지관을 통해 폐수를 곧바로 최종방류구로 무단 배출하다가 위 가지관의 관경이 협소한 탓에 2011. 10.경부터 이동식 임시호스를 설치한 후 이를 통해 폐수를 무단 배출하였고, 다시 2011. 11. 17.경 이후에는 기존 가지관을 철거하고 그 대신 설치한 넓은 관경의 새로운 가지관을 통해 폐수를 무단 배출한 사실, ④ 피고는 ‘원고가 2011. 8. 8.부터 2011. 11. 24.까지 폐수처리에 필요하지 아니한 배관을 설치하여 배출허용기준을 초과한 수질오염물질을 배출하였다’는 사유(이하 ‘당초 처분사유’라고 한다)로 이 사건 영업정지처분을 한 사실, ⑤ 피고는 원심에 이르러, ‘원고가 위반행위 기간 중 폭기조에 새로 임시호스와 가지관을 설치하여 폐수를 무단 배출하였다’는 사유(이하 ‘추가된 처분사유’라고 한다)를 추가로 주장한 사실 등을 알 수 있다.
이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 보면, 원고는 처분사유에 적시된 위반행위 기간 중 정상적인 폐수처리에 필요하지 아니한 배관을 통해 폐수를 무단 배출하였고, 무단 배출할 수 있는 폐수의 양을 증가시킬 의도로 배출의 통로를 변경·확장까지 한 사정을 알 수 있으므로, 원고의 행위는 구 수질수생태계법 제64조 제2항 제3호에 정한 ‘고의 또는 중대한 과실로 폐수처리영업을 부실하게 한 경우’에 해당한다고 볼 수 있다.
또한 당초 처분사유와 추가된 처분사유를 비교하여 보면, 추가된 처분사유 중 ‘새로 임시호스와 가지관을 설치하여’라는 부분은 당초 처분사유 중 ‘폐수처리에 필요하지 아니한 배관을 설치하여’라는 부분을 구체적으로 표시하는 것에 불과하고 당초의 처분사유와 기본적 사실관계와 동일성이 없는 별개의 또는 새로운 처분사유를 추가하는 것이라고 할 수 없다.
다. 그럼에도 원심은, 이 사건 규칙 조항의 의미를 ‘설치 당시를 기준으로 폐수처리에 필요하지 아니한 배관을 설치한 경우’에 한정된다고 해석한 다음, 이 사건 규칙 조항에 해당하지 아니하는 행위는 구 수질수생태계법 제64조 제2항 제3호에 해당할 수 없음을 전제로 하여, 원고의 행위가 이 사건 규칙 조항의 요건에 해당하지 아니하고 추가된 처분사유는 당초 처분사유와 기본적 사실관계를 달리한다고 보아 이 사건 영업정지처분이 위법하다고 판단하고 말았으니, 이러한 원심판결에는 구 수질수생태계법 제64조 제2항 제3호의 해석·적용 및 처분사유의 추가·변경 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
2. 그러므로 원심판결 중 피고 패소부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박상옥(재판장) 이상훈 김창석(주심) 조희대