【원고, 항소인】
원고 (소송대리인 법무법인 유진 담당변호사 김용찬 외 1인)
【피고, 피항소인】
고양시 일산동구청장
【제1심판결】
의정부지방법원 2017. 9. 27. 선고 2016구단6083 판결
【변론종결】
2018. 2. 27.
【주 문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심판결을 취소한다. 주위적으로, 피고가 2016. 4. 5. 원고에게 한 농지법이행강제금 148,082,000원의 부과처분을 취소하고, 예비적으로, 피고가 2015. 8. 13. 원고에게 한 농지처분명령 및 2016. 4. 5. 원고에게 한 농지법이행강제금 148,082,000원의 부과처분은 각 무효임을 확인한다.
【이 유】
1. 제1심판결의 인용
원고가 당심에서 주장하는 사유는 제1심에서의 주장과 다르지 아니하고, 제1심에 제출된 증거들에다가 당심에 추가로 제출된 갑 제28 내지 30호증(가지번호 포함)의 각 기재를 보태어 보더라도 원고의 청구를 배척한 제1심의 판단은 정당한 것으로 인정할 수 있다. 이에 이 법원이 이 사건에 관하여 적을 이유는 다음의 ‘2. 고치거나 추가하는 부분’ 외에는 제1심판결 이유와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 고치거나 추가하는 부분
○ 제1심판결문 제3면 제9행의 “이용되어 있어”를 “이용되고 있어”로 고친다.
○ 제1심판결문 제4면 제6, 7행의 “부적법하다” 다음에 “[원고는, 피고가 이 사건 이행강제금부과처분을 하면서 ’처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 재결청에 행정심판을 청구하거나 관할 행정법원에 행정소송을 제기할 수 있다‘라고 안내하였고, 원고는 위 안내에 따라 이 사건 이행강제금부과처분에 대하여 행정심판을 거쳐 행정소송을 제기하였으므로, 이 사건 이행강제금부과처분에 대하여 비송사건절차법에 의한 절차로만 다툴 수 있다는 취지로 이 부분 소를 각하한 것은 행정소송법 제20조 제1항 단서의 취지나 신뢰보호원칙 등에 비추어 위법하다고 주장한다. 살피건대, 갑 제5호증의 기재에 의하면, 피고가 이 사건 이행강제금부과처분에 대하여 행정심판 청구나 행정소송 제기도 가능한 것처럼 안내한 사실(이의를 거쳐 비송사건절차법에 의한 절차로 처리된다는 내용도 안내하였다)은 인정할 수 있다. 그러나 이 사건 이행강제금부과처분이 행정소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없음은 앞서 본 바와 같은바, 피고의 잘못된 안내만으로 행정처분이 아닌 이 사건 이행강제금부과처분에 대하여 행정소송으로 그 무효 또는 취소를 구할 수 있다고 볼 수는 없다. 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다]“를 추가하고, 같은 면 제18행의 ”있는 것을“을 ”있고, 현황이 잡종지임을 전제로 재산세가 부과된 것을“로 고친다.
○ 제1심판결문 제6면 제11행의 “확정된 점” 다음에 “, 이 사건 농지처분명령을 받은 원고가 2016. 2. 11. 이 사건 토지를 농지로 원상회복했다는 농지원상회복신고서를 현장사진과 함께 피고에게 제출하기도 한 점”을, 같은 면 제14행의 “보이므로” 다음에 “(이 사건 토지에 대한 재산세가 현황이 잡종지임을 전제로 부과되었다는 것이 이 사건 토지가 아직 농지로 원상회복이 되지 않았다는 것을 넘어서 농지법의 적용을 받는 농지가 아니라는 것을 의미하는 것은 아니다)”를, 같은 면 제15행의 “증거도 없다.” 다음에 “한편 원고는, 이 사건 토지가 농지에서 타 용도로 전용이 이루어졌더라도 이 사건 토지에 관하여 2007. 3. 28. 택지개발예정지구 지정이 이루어져 미리 농림부장관(농림부는 2008년 2월경 정부조직법 개정에 따라 해양수산부 및 보건복지부 일부와 통합했다가 2013년 3월경 농림축산식품부로 재편되었다. 이하 ‘농림축산식품부장관’이라 한다)과 농지전용에 관한 협의를 거쳤으므로 이 사건 토지는 농지전용허가의 예외 대상 토지라고 주장한다. 그런데 갑 제2호증의 기재와 제1심 및 당심의 고양시장에 대한 각 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 농림축산식품부장관은 건설교통부장관 및 경기도지사로부터 고양시 풍동 국민임대 주택단지 예정지구(이하 ‘풍동2지구라 한다) 지정에 관한 협의를 요청받고 2006. 12. 27. ‘실시계획 승인 시에는 본 협의와는 별도로 농업진흥지역 해제 및 농지전용 협의 절차를 거쳐야 하며, 이때 편입농지(농지개량시설 부지 및 사실 상 농지 포함)에 대하여 한국농촌공사사장이 고지하는 바에 따라 농지보전부담금을 납부하여야 하며, 농지보전부담금을 납부하기 전에는 농지의 형질을 변경할 수 없다’라는 조건 등을 붙여 동의한 사실, 이후 이 사건 토지가 속한 풍동2지구가 2007. 3. 28. 택지개발예정지구로 지정되었다가, 사업시행자인 한국토지주택공사가 위 택지개발계획 승인일로부터 3년이 경과하도록 택지개발사업 실시계획 승인신청을 하지 않았다는 이유로 구 택지개발촉진법(2007. 4. 20. 법률 제8384호로 개정되기 전의 것) 제3조 제3항 제2호에 따라 2013. 8. 14. 택지개발예정지구 지정이 해제된 사실은 인정할 수 있으나, 나아가 풍동2지구에 관하여 택지개발사업 실시계획 승인신청이 있었다거나 이 사건 토지의 타 용도로의 전용에 관하여 농림축산식품부장관과 협의가 이루어졌다거나 이 사건 토지에 관하여 농지보전부담금이 부과 또는 납부되었음을 인정할 아무런 자료가 없다. 따라서 이 사건 토지가 농지전용허가의 예외대상이라는 원고의 주장은 이유 없다(원고는 이 사건 토지의 용도지역이 2015. 2. 27.자로 농림지역에서 도시지역으로 변경되어 농지전용허가가 불필요해졌으므로, 설령 그 이전에 위법한 농지전용이 이루어졌더라도 이를 불법적인 농지전용이라고 볼 수 없다는 취지의 주장도 한다. 그러나 용도지역이 도시지역으로 변경되었다고 하여 곧바로 불법적인 농지전용이 적법해지거나 농지전용에 허가가 불필요해진다고 볼 근거가 없으므로 원고의 위 주장은 이유 없다. 또 원고는, 택지개발촉진법 제11조 제1항 제9호에 의하면, 시행자가 실시계획을 작성한 단계에서 농지법상 농지전용허가 등을 받은 것으로 의제되는데, 풍동2지구의 경우 약 7년간 택지개발사업이 진행되어 시행자인 한국토지주택공사가 실시계획을 작성하였을 것으로 보이므로, 이 사건 토지는 농지전용허가를 받은 토지에 해당한다는 주장도 한다. 그러나 한국토지주택공사가 풍동2지구에 관하여 실시계획을 작성하였다고 볼만한 아무런 자료가 없으므로, 원고의 위 주장 또한 이유 없다).”를, 같은 면 제16행의 “받아들이지 않는다.” 다음에 “원고는, 농지처분명령을 받은 농지의 가격이 높은 경우 등에는 농지 소유자가 최선의 노력을 다하여도 매수자를 찾지 못하여 농지를 처분할 수 없음에도 불구하고, 이러한 경우에도 농지 소유자에게 농지처분명령을 할 수 있게 하는 농지법 제10조, 제11조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)은 헌법 제23조에 의한 재산권 보장의 원칙에 위배될 뿐 아니라 과잉금지원칙 등에 위배되어 위헌·무효이므로, 이 사건 법률조항들을 근거로 한 이 사건 농지처분명령은 무효라는 취지의 주장을 한다. 살피건대, 헌법 제122조는 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다고 규정하고 있고, 헌법 제121조는 국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지되고(제1항), 농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다(제2항)고 규정하여 경자유전의 원칙을 천명하고 있다. 농지법은 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못하고(제6조 제1항), 농지를 취득하고자 하는 자는 농지의 소재지를 관할하는 시장·구청장·읍장 또는 면장으로부터 농지취득자격증명을 발급받아야 한다(제8조 제4항)고 규정하고, 이 사건 법률조항들은 농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 소유자는 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 당해 농지를 처분하여야 하고, 시장·군수 또는 구청장은 위 처분의무기간 내에 처분대상 농지를 처분하지 아니한 농지의 소유자에 대하여는 6월 이내에 당해 농지를 처분할 것을 명할 수 있도록 정하고 있는바, 이 사건 법률조항들을 포함한 농지법의 위 규정들은 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다는 헌법 제122조 및 경자유전의 원칙 및 소작제도 금지를 규정한 헌법 제121조 제1항에 근거를 두고 이를 구체화한 것으로서 그 목적이 정당하다. 한편, 입법자는 경자유전의 원칙과 농지보전이라는 목적을 달성하기 위하여 어떠한 조치나 수단을 선택할 것인지를 결정할 수 있고, 이 경우 입법자의 판단에 따라 강도 높은 수단을 선택할 수도 있고 완화된 수단을 선택할 수도 있는데, 어떠한 수단을 선택할 것인지는 제한되는 기본권의 종류, 달성하고자 하는 공익의 중요성과 공익을 둘러싼 경제적 이해관계 등을 고려하여 결정할 문제로서, 농지를 취득한 이후에도 계속 농지를 농업경영에 이용할 의무를 부과하고, 이에 위반하여 농지소유자격이 없는 자에 대하여 농지를 처분할 의무를 부과하는 것은 경자유전의 원칙 및 농지보전 목적을 효과적으로 달성하기 위한 적절한 수단으로 보인다. 또한 농지법은 정당한 사유가 있으면 농지처분의무를 면제하고(제10조 제1항 제1, 4, 8호), 농지처분명령을 통지받은 농지 소유자에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있는 권리를 부여하는 등(제11조 제2항)으로 농지처분 강제로 인한 피해를 최소화하고 있다(원고는 이 사건 토지의 가격이 높아 한국농어촌공사가 매수를 하지 않음을 전제로 이 사건 법률조항들의 효력을 다투고 있으나, 한국농어촌공사가 이 사건 토지에 관하여 매수불가통지를 한 것이 이 사건 토지의 가격 때문임을 인정할 자료는 없고, 오히려 원상회복 미흡이 원인임은 앞서 본 바와 같다). 또한 농지를 자유롭게 이용할 수 있는 개인의 권리가 제한되지만, 농지의 효율적인 이용과 관리를 통하여 국민의 안정적 식량생산기반을 유지하고 헌법상의 경자유전원칙을 실현한다는 공적 이익이 훨씬 크므로, 이 사건 법률조항들은 법익의 균형성도 충족하고 있다. 이와 같이 이 사건 법률조항들은 과잉금지원칙에 위반되거나 기본권의 본질적 내용을 침해하는 것으로 보이지 않으므로 재산권을 침해하지 아니한다[헌법재판소 2010. 2. 25. 선고 2010헌바39, 40(병합) 전원재판부 결정 등 참조]. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 위 주장도 이유 없다.“를 각 추가한다.
3. 결 론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각할 것인데, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 이승영(재판장) 박선준 이현우