【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
서울특별시 관악구청장 (소송대리인 변호사 장경욱)
【원심판결】
서울고법 2010. 1. 19. 선고 2009누15045 판결
【주 문】
원심판결 중 45,187,860원 상당의 2008. 6. 24.자 이행강제금 부과처분 및 2008. 6. 30.자 위반건축물사용제한처분에 대한 각 취소청구 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다. 나머지 상고를 기각한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 이 사건 시정명령처분에 대하여
원심은 그 판결에서 채용하고 있는 증거들을 종합하여, 원고들이 무단으로 이 사건 건물 중 근린생활시설인 지하 1, 2층, 1 내지 5층 총면적 670.36㎡ 부분에 각 개별 칸막이와 화장실 및 세면대를 설치하고 1층에 공동취사시설을 설치하여 73개의 방을 만든 사실을 인정한 후, 이 부분은 장기간 일상적인 주거용도로 사용하기에 충분한 주택으로서 그 층수가 5층 이상인 경우로서 구 건축법 시행령(2008. 10. 29. 대통령령 제21098호로 개정되기 전의 것) [별표 1]에서 규정하고 있는 공동주택 중 아파트에 해당하고, 위와 같이 근린생활시설인 부분을 공동주택으로 무단용도 변경한 행위를 시정할 것을 명한 이 사건 시정명령처분은 적법하며, 그 처분이 신뢰보호의 원칙이나 평등의 원칙에 반하지 않고, 2009. 8. 5. 대통령령 제21668호로 개정된 건축법 시행령 제3조의4 [별표 1]은 소급적용에 관한 규정이 없어 이 사건에 적용되지 않는다고 판단하였다. 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 그와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 건축법상 건축물의 용도 분류, 법령의 소급적용, 신뢰보호의 원칙 및 평등의 원칙에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없다.
2. 이 사건 이행강제금 부과처분에 대하여
건축법 제79조 제1항 및 제80조 제1항에 의하면, 허가권자는 먼저 건축주 등에 대하여 상당한 기간을 정하여 시정명령을 하고, 건축주 등이 그 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니하면, 다시 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행할 수 있는 기회를 준 후가 아니면 이행강제금을 부과할 수 없다.
원심은, 이행강제금 부과 당시 원고들이 이 사건 건물에서 고시원을 계속 운영할 생각으로 칸막이 등의 완전한 철거는 고려하고 있지 않았던 점, 원고들이 2008. 6. 12.에 피고에게 2008. 6. 20.까지 자진 철거를 약속함으로써 처음의 시정명령에 따른 시정기한의 이익을 포기한 것으로 볼 수 있는 점 등 시정기한 단축 경위 및 이 사건 이행강제금 부과처분 당시의 원고들의 태도 등에 비추어 보면, 1, 2차 시정기한이 상당하지 않다거나 이 사건 이행강제금 부과처분이 건축법 제80조 제1항이 정한 2중의 유예기간을 두지 않은 것으로 위법하다고 할 수는 없다고 판단하였다.
그러나 원심의 이 부분 판단은 다음과 같은 이유로 수긍할 수 없다.
앞서 본 건축법 제79조 제1항 및 제80조 제1항의 규정취지에 비추어 볼 때, 행정청의 상대방이 시정명령을 이행할 의사가 없음이 명백하더라도 이행강제금 부과처분에 있어 시정명령이라는 요건이 면제되는 것은 아니고, 2차 시정명령은 1차 시정명령에서 정한 시정기간이 경과한 후에 다시 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 행해져야 하는데, 이 사건 2차 시정명령은 1차 시정명령에서 정한 시정기간의 만료일인 2008. 6. 30.이 경과하기 전인 2008. 6. 12.에 행해졌을 뿐 아니라 2차 시정명령에서 정한 시정기간의 만료일 또한 1차 시정명령의 그것보다 오히려 앞당겨진 2008. 6. 20.로 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한이라고 할 수 없다(원고들이 2008. 6. 12. 피고에게 2008. 6. 20.까지 자진 철거를 약속한 행위는 시정명령을 이행하겠으니 선처해 달라는 정도의 언동에 불과하여 시정기한의 이익을 포기한 것이라고 보기 어려울 뿐 아니라, 설령 위와 같은 행위를 시정기한 이익 포기로 본다고 하더라도 그 포기의 대상은 1차 시정명령에서 정한 시정기간 중 2008. 6. 21. 이후부터 2008. 6. 30.까지의 그것을 포기하겠다는 것이지 2008. 6. 21. 이후 상당한 시정기간을 부여한 2차 시정명령을 받을 수 있는 이익까지 포기하겠다는 것으로 보기는 어려우므로, 적법한 2차 시정명령이 되기 위해서는 2008. 6. 21. 이후 발령된 것으로 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한이 부여된 것이어야 할 것인데, 이 사건 2차 시정명령은 위와 같은 요건도 갖추지 못하였다). 따라서 이 사건 이행강제금 부과처분 중 제1심에서 취소되지 않은 45,187,860원 부분 또한 부과요건 흠결 또는 절차상 흠으로 인하여 위법하다고 봄이 상당하다.
그럼에도 이와 다른 판단을 한 원심판결에는 이행강제금 부과처분 요건이나 절차에 관한 법리 등을 오해한 위법이 있고, 이러한 위법은 판결에 영향을 미쳤음이 분명하다. 이 점에 관한 상고이유의 주장은 이유 있다.
3. 이 사건 사용제한처분에 대하여
당해 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 아니한 경우 법령상 용어의 해석은 그 법령의 전반적인 체계와 취지·목적, 당해 조항의 규정형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 하고( 대법원 2005. 2. 18. 선고 2004도7807 판결, 대법원 2006. 5. 26. 선고 2006도826 판결 참조), 건축법령상의 주거업무시설군 중 단독주택, 공동주택 등의 주거용 건축물에 해당하기 위해서는 보통 사람이 장기간 일상적인 주거용도로 사용하기에 충분하여야 하며, 그와 같은 요건을 갖추었는지는 일상의 의·식·주에 필요한 화장실이나 세면장, 취사시설이 설치되어 있는지(위 각 시설이 반드시 개별 공간 내에 설치되어야 하는 것은 아니다), 난방이 가능한지, 방실 구획이 어떠한 재질의 물질로 되어 있는지 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.
원심은 원고들의 시정조치로 이 사건 건물 각 방실에 설치된 양변기와 세면대, 그리고 1층의 공동취사시설이 철거되었다 하더라도 각 방실의 칸막이 및 수도배관과 층당 화장실 2개가 남아 있으므로, 근린생활시설을 주거용 건축물로 무단용도 변경한 건축법 제19조 제2항 제2호의 위반상태가 여전히 존재함을 전제로 이 사건 사용제한처분이 적법하다고 판단하였다.
그러나 원심의 이 부분 판단 또한 아래와 같은 이유로 수긍할 수 없다.
앞서 본 법리와 원심이 인정한 사실에 비추어 볼 때, 이 사건 건물은 원고들의 2008. 6. 23.까지의 시정조치로 공동취사시설이 철거되는 등 보통 사람이 장기간 일상적인 주거용도로 사용되기에 부족하다고 볼 여지가 충분하고, 이 사건 건물이 주거용 건물에 해당하지 않는다면 이 사건 사용제한처분이 들고 있는 건축법 위반사유는 그 발령당시에 이미 존재하지 않으므로 이를 사유로 한 위 처분은 위법하다고 봄이 상당하다.
그럼에도 이와 다른 판단을 한 원심판결에는 건축법상 건축물의 용도 분류 및 사용제한처분에 관한 법리 등을 오해하였거나 그로써 심리를 다하지 아니한 잘못이 있고, 이러한 위법은 판결에 영향을 미쳤음이 분명하다. 이 점에 관한 상고이유의 주장 역시 이유 있다.
4. 결론
그러므로 이 사건 이행강제금 부과처분 및 사용제한처분에 대한 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채 원심판결 중 45,187,860원 상당의 이 사건 이행강제금 부과처분 및 사용제한처분에 대한 각 취소청구 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하며, 나머지 상고를 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 차한성(재판장) 박시환(주심) 안대희 신영철