【원고(선정당사자), 항소인】
원고(선정당사자)
【피고, 피항소인】
보성군(소송대리인 변호사 임일도)
【제1심판결】
광주지방법원 순천지원 2014. 7. 9. 선고 2013가합11646 판결
【변론종결】
2015. 4. 15.
【주 문】
1. 제1심 판결 중 아래에서 지급을 명하는 금원에 해당하는 원고(선정당사자) 패소부분을 취소한다.
피고는 원고(선정당사자), 선정자 소외 1에게 각 500,000원 및 위 각 돈에 대하여 2013. 8. 2.부터 2015. 5. 27.까지는 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율로 계산한 돈을 각 지급하라.
2. 원고(선정당사자)의 나머지 항소를 기각한다.
3. 소송총비용의 9/10는 원고(선정당사자)가, 나머지 1/10은 피고가 각 부담한다.
4. 제1항 중 금원지급 부분은 가집행할 수 있다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고는 원고(선정당사자, 이하 ‘원고’라고 한다), 선정자 소외 1(이하 원고와 선정자를 통칭하여 ‘원고들’이라고 한다)에게 각 5,000,000원 및 위 각 돈에 대하여 2013. 8. 2.부터 이 사건 소장부본 송달일까지는 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율로 계산한 돈을 각 지급하라(원고는 당심에서 청구취지를 감축하였고, 이로써 항소취지도 그 범위 내에서 감축되었다).
【이 유】
1. 기초사실
가. 당사자의 지위
1) 피고는 전남 보성군 (주소 1 생략)○○로(지번 생략)에 있는 폐기물매립시설의 사용기한이 다가오자 2006. 8.경부터 전남 보성군 (주소 2 생략)△△리(지번 2 생략) 일원 34,038㎡에 보성군 농어촌폐기물 종합처리시설 설치사업을 추진하여 다음과 같은 폐기물처리시설(이하 ‘이 사건 폐기물 매립장’이라 한다)을 설치하고, 2009. 11. 24.경 전남도지사에게 사용개시신고를 한 후 현재까지 이 사건 폐기물 매립장을 운영하고 있다.
처리 시설명설치장소시설규모처리예상량처리대상 폐기물면적용량폐기물처리시설(매립시설)보성군 (주소 2 생략) △△리 (지번 2 생략)4,950㎡27,000㎡2,067톤/년생활폐기물(소각재, 불연성)
2) 원고들은 이 사건 폐기물 매립장으로부터 직선거리로 약 1.9㎞ 떨어져 있는 곳에 위치한 □□마을에 거주하는 사람들이다.
나. 이 사건 폐기물 매립장 설치 승인의 경과
1) 피고는 2007. 1.경 협의취득 등의 보상절차를 통해 이 사건 폐기물 매립장이 설치될 부지 및 그 인근 편입부지 12필지를 수용한 후 2007. 3.경 동신기술개발 주식회사와 사이에 이 사건 폐기물 매립장에 관한 설계용역계약을 체결하였고, 2007. 11. 26. 전남 보성군 (주소 2 생략)△△리□□마을회관에서 이 사건 폐기물 매립장 설치사업의 담당자인 피고 소속 공무원 소외 3, 소외 2와 동신기술개발 주식회사의 직원 소외 4 및 전남 보성군 (주소 2 생략)△△리 내 4개 마을(□□, ◇◇, ☆☆, ▽▽)의 주민 18명이 참석한 가운데 주민설명회를 개최하였다(이하 ‘이 사건 주민설명회’라 한다).
2) 피고는 2007. 12. 4.경 피고의 담당공무원 소외 2(지방시설서기), 소외 3(환경미화계장), 소외 5(환경수자원과장) 등의 기안 및 결재를 거쳐 전라남도지사(환경정책과장)에게 이 사건 폐기물 매립장의 설치 승인을 신청하였는데, 전라남도의 실무담당자는 이 사건 폐기물 매립장이 구 보성군 폐기물처리시설 주변지역지원 등에 관한 조례(2013. 11. 5. 조례 제2046호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘폐기물시설조례’라 한다) 제4조 제1호에 의해 입지선정계획대상에 포함되는 시설에 해당된다는 이유로 입지선정계획결정ㆍ공고문과 입지선정위원회의 구성 및 입지 결정ㆍ공고문 등 관련 서류의 보완을 요구하였다.
3) 이에 피고의 환경수자원과장 소외 5는 2007. 12. 18.경 보성군의회의장에게 이 사건 폐기물 매립장 설치 사업과 관련하여 입지선정위원회 및 주민지원협의체 구성 위원으로 위촉할 군의회의원 2명을 추천하여 줄 것을 요청하였고, 보성군의회의장은 2007. 12. 26. 피고에게 군의회의원 소외 6, 소외 7을 추천한다고 통보하였다.
4) 그런데 피고는 위와 같이 보성군의회에 입지선정위원회 및 주민지원협의체 구성을 위한 군의회의원 2명의 추천을 의뢰하여 추천통보를 받았음에도 입지선정위원회를 구성하지는 않는 등, 입지선정위원회의 구성과 입지 선정 등 입지선정위원회와 관련한 절차를 전혀 거치지 않았음에도 2008. 1. 2. 보성군 고시 제2008-4호로 이 사건 폐기물 매립장의 입지를 보성군 (주소 2 생략)△△리(지번 2 생략)번지 일원 34,038㎡로 결정하고, 관련 도면의 열람기간 및 주민의견 제출기간을 2008. 1. 2.부터 2008. 2. 1.까지로 하는 내용의 ‘보성군 농어촌폐기물 종합처리시설 입지 결정ㆍ고시’를 하였다.
5) 이후 피고의 담당공무원인 소외 2는 2008. 2. 초순경 ① ‘폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 제9조에 의거 보성군 농어촌폐기물 종합처리시설 입지선정계획을 결정ㆍ공고한다’는 내용의 피고 환경수자원과장 명의로 된 2007. 12. 20.자 ‘보성군 농어촌폐기물 종합처리시설 입지선정계획 결정ㆍ공고문’의 내부결재 문서(을 제9호증 제1면)와 ② ‘처리대상 폐기물 종류 및 발생량, 폐기물처리를 대상으로 하는 지역, 폐기물처리시설의 종류 및 규모, 입지선정 기준과 방법 등에 대한 입지선정계획을 결정ㆍ공고한다’는 내용의 보성군수 명의로 된 2007. 12. 20.자 ’보성군 농어촌폐기물 종합처리시설 입지선정계획 결정ㆍ공고문‘(을 제9호증 제2면)을 각 위조하고, ③ ‘입지선정위원회를 구성하기 위하여 주민추천 전문가로 소외 8, 소외 9를 추천한다’는 내용의 소외 10, 소외 11, 소외 12 명의의 추천서(을 제7호증의 2 제5면)를 위조하였으며, ④ ‘◎◎대학교소외 13 교수 외 10인’을 수신자로 하고 ‘보성군 농어촌폐기물 종합처리시설 설치와 관련하여 입지선정위원회가 구성되어 입지선정 회의를 개최하니 참석해달라’는 내용의 보성군수 명의로 된 2007. 12. 28.자 ‘농어촌폐기물 종합처리시설 입지선정위원회 회의 알림’ 공문(을 제13호증)을 위조하였고, ⑤ 2007. 12. 31. 10:00부터 11:00까지 보성군청 회의실에서 ‘보성군 농어촌폐기물 종합처리시설 설치와 관련하여 입지선정위원회가 개최되어 입지 후보지에 대한 타당성조사의 필요 여부 및 방법 결정 등을 안건으로 하여 회의를 진행하였다’는 내용의 입지선정 위원 소외 14, 소외 15, 소외 16, 소외 11, 소외 8, 소외 9, 소외 10, 소외 12 명의로 된 ‘입지선정위원회 회의록’(을 제14호증)을 위조하였다.
6) 피고는 2008. 2. 14.경 종전에 전라남도로부터 보완 요구를 받은 관련 서류들을 위와 같이 위조된 서류들로 보완하여 전라남도지사(환경정책과장)에게 이 사건 폐기물 매립장의 설치 승인을 재차 신청하였고, 전라남도지사는 2008. 2. 20.경 피고에게 이 사건 폐기물 매립장의 설치계획을 승인한다는 통보와 함께 이 사건 폐기물 매립장의 설치를 승인하였다.
7) 소외 2는 2014. 12. 22. 위 5)항 기재와 같은 내용의 공소사실로 광주지방법원 순천지원에 기소되었고(2014고단2161호), 위 법원은 2015. 3. 11. 소외 2의 자백 등을 근거로 위 공소사실을 유죄로 인정하고 소외 2에 대하여 징역 8월의 형의 선고를 유예하는 판결을 선고하였다(위 판결에 대하여는 검사만이 불복, 항소하여 현재 광주지방법원 2015노655호로 항소심 재판이 진행 중에 있다).
다. 이 사건 폐기물 매립장 설치 승인 관련 규정
1) 폐기물처리시설 설치기관 해당성 관련
가) 구 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률(2008. 3. 21. 법률 제8976호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘폐기물시설촉진법’이라 한다)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
2. "폐기물처리시설 설치기관"이란 다음 각 목의 자를 말한다.
가. 다음의 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하려는 환경부장관 또는 지방자치단체의 장
⑴ 하루 매립량 300톤 이상으로서 조성면적 15만㎡ 이상인 폐기물매립시설
⑵ 하루 처리능력 50톤 이상인 폐기물소각시설
⑶ 그 밖의 폐기물처리시설로서 주변지역의 환경에 미칠 영향을 고려하여 환경부장관이 정하여 고시하는 시설(환경부장관이 설치하는 시설만을 말한다)이나 지방자치단체의 조례로 정하는 시설(지방자치단체가 설치하는 시설만을 말한다)
나) 폐기물시설조례
제4조 (입지선정계획 결정대상 시설의 규모)
입지선정계획대상에 포함할 수 있는 폐기물처리시설의 규모는 다음과 같다.
1. 조성면적 1,500제곱미터 이상인 폐기물매립시설
2) 폐기물처리시설의 입지선정 절차 관련
가) 폐기물시설촉진법
제9조 (폐기물처리시설의 입지 선정)
① 폐기물처리시설 설치기관은 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하려는 경우에는 그 입지선정계획을 결정ㆍ공고하여야 한다.(단서 및 각호 생략)
② (생략)
③ 폐기물처리시설 설치기관은 제1항에 따른 입지선정계획을 공고한 경우에는 지체 없이 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민대표가 참여하는 입지선정위원회(이하 "입지선정위원회"라 한다)를 설치하여 해당 폐기물처리시설의 입지를 선정하도록 하여야 한다.
④ 입지선정위원회가 제3항에 따라 입지를 선정할 때에는 미리 대통령령으로 정하는 전문연구기관 중 입지선정위원회가 선정한 기관으로 하여금 입지 후보지에 대한 타당성을 조사하도록 하여 그 결과를 고려하여야 한다. 다만, 입지선정위원회는 전문연구기관에 의한 입지후보지 타당성 조사가 필요하지 아니하다고 인정하면 조사를 생략하거나 대통령령으로 정하는 관계 전문가의 검토의견서로 대체할 수 있다.
⑤ 입지선정위원회는 대통령령으로 정하는 지역에 거주하는 세대주의 과반수가 제1항의 입지선정계획에 따라 그 지역에 폐기물처리시설의 설치를 원하는 경우에는 그 지역에 대하여만 제4항에 따른 입지 후보지 타당성 조사를 실시할 수 있다.
⑥ 입지선정위원회는 제4항과 제5항에 따른 입지 후보지에 대한 타당성 조사의 과정과 그 결과(제4항 단서에 따라 타당성 조사를 생략하거나 관계 전문가의 검토의견서로 대체한 경우에는 그 생략 이유 또는 검토의견서를 말한다)를 해당 지역의 주민에게 공개하여야 한다. 이 경우 폐기물처리시설 설치기관은 공개에 필요한 지원을 하여야 한다.
⑦ (생략)
⑧ 폐기물처리시설 설치기관이 제3항에 따라 선정된 입지의 부지면적 등 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려면 입지선정위원회의 동의를 받아야 한다. 이 경우 입지선정위원회가 설치되어 있지 아니하면 제3항을 준용하여 입지선정위원회를 설치하여야 한다.
⑨ (생략)
⑩ 제3항 및 제8항 후단에 따른 입지선정위원회의 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제10조 (폐기물처리시설 입지의 결정ㆍ고시 등)
① 폐기물처리시설 설치기관은 제9조에 따라 폐기물처리시설의 입지를 선정한 경우에는 이를 결정ㆍ고시하고, 1개월 이상 누구든지 그 도면을 열람할 수 있도록 하여야 한다. 고시된 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하는 경우에도 또한 같다.
나) 구 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20680호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘폐기물시설촉진법시행령’이라 한다)
제7조(입지선정위원회의 구성)
법 제9조제3항의 규정에 의한 입지선정위원회(이하 "입지선정위원회"라 한다)의 구성방법은 별표1과 같다.
[별표1] 입지선정위원회의 구성방법(제7조 관련)나. 지방자치단체의 장이 설치하고자 하는 시설인 경우입지선정지역위원정원위촉기준4. 1개 시ㆍ군ㆍ구○위원장 1인 포함 11인 이내○위원장은 위원회에서 의결에 의하여 선임○시ㆍ군ㆍ구의회의원 : 2인○시ㆍ군ㆍ구공무원 : 2인○시ㆍ군ㆍ구의회에서 선정한 주민대표 : 3인○시장ㆍ군수ㆍ구청장이 선정한 전문가 : 2인○주민대표가 추천한 전문가 : 2인비고1. 주민대표는 해당 폐기물처리시설이 입지하는 시ㆍ군ㆍ구에 거주하는 주민 중에서 선정하고, 입지후보지에 거주하는 주민대표를 1인 이상 포함한다. 다만, 주민이 없는 경우에는 그러하지 아니하다.2. 전문가는 전문대학 이상의 환경관련학과의 조교수 이상, 국ㆍ공립연구기관의 환경분야 연구원(연구경력이 5년 이상인 경우에 한한다) 또는 환경관련 박사학위 취득자로서 관련분야의 전문지식과 실무경험이 풍부하다고 인정되는 자로 한다.
제9조(입지선정을 위한 전문가)
법 제9조제4항 단서에서 "대통령령이 정하는 관계 전문가"란 제7조에 따라 구성된 입지선정위원회의 위원인 전문가를 말한다.
제10조(입지후보지 타당성조사의 공개 등)
③ 입지선정위원회는 제1항에 따라 선정한 전문연구기관으로부터 입지후보지 타당성조사의 과정과 결과(법 제9조제4항 단서에 따라 타당성조사를 생략하거나 관계 전문가의 검토의견서로 대체하는 경우에는 그 생략이유나 검토의견서를 말하며, 이하 "조사과정과 결과"라 한다)를 제출받은 때에는 이를 폐기물처리시설설치기관에 통보하고 그 과정과 결과의 개요를 입지선정위원회에 비치하여 20일 이상 지역주민 등이 공람할 수 있도록 하여야 한다.
④ 지역주민은 제3항의 규정에 의하여 공람하거나 공고된 내용에 대하여 의견이 있는 경우에는 공람기간 만료후 15일 이내에 입지선정위원회에 그 의견을 제출할 수 있다.
⑤ 입지선정위원회는 제4항의 규정에 의하여 제출된 의견에 대하여 필요하다고 인정하는 경우에는 공청회 또는 설명회를 개최하여 지역주민 등의 의견을 들을 수 있다.
제11조(입지선정위원회의 운영 등)
① 입지선정위원회는 다음 각 호의 사항을 심의ㆍ의결한다.
1. 폐기물처리시설 입지의 선정 및 변경
2. 입지후보지 타당성조사의 필요 여부
3. 입지후보지 타당성조사를 위한 전문연구기관의 선정 및 타당성조사계획의 수립
4. 공청회 또는 설명회의 개최 여부
3) 폐기물처리시설의 설치계획 관련
폐기물시설촉진법
제11조의3(폐기물처리시설 설치계획의 승인 등)
① 폐기물처리시설 설치기관은 제10조제1항에 따라 폐기물처리시설의 입지를 고시한 경우에는 폐기물처리시설 설치계획을 수립하여야 한다.
② 지방자치단체의 장이나 수도권매립지관리공사의 장이 제1항에 따라 폐기물처리시설 설치계획을 수립한 경우에는 환경부장관의 승인을 받아야 한다.
라. 이 사건 폐기물 매립장의 설치 후 운영 상황 등
1) 피고는 전라남도지사의 2008. 2. 20.자 이 사건 폐기물 매립장의 설치계획 승인 통보 이후 현재까지 이 사건 폐기물 매립장에 관한 주변영향지역의 결정ㆍ고시를 하지 아니하였고, 폐기물시설촉진법령에 따른 주민지원협의체도 구성ㆍ운영하지 아니하고 있다.
2) 이 사건 폐기물 매립장은 빗물로 인한 침출수 발생을 억제할 목적으로 최초 건축 당시에는 매립지(4,950㎡) 지상에 돔 형태의 지붕을 설치하였는데 2012년 태풍 볼라벤의 영향으로 지붕의 일부가 유실되었고(별지 참고사진1 참조), 당시 피고는 빗물이 매립지에 유입되는 것을 막기 위해 지붕이 유실된 매립지 부분을 비닐로 덮은 후 타이어를 사용하여 비닐을 바닥에 고정하여 두었는데, 복구공사가 완료된 이후인 2013. 8. 19.경까지도 당시 사용된 비닐과 타이어를 매립지에서 반출하지 아니한 상태로 방치하였다가 이 사건 폐기물 매립장에 가연성 쓰레기를 매립한다는 민원이 제기되자 이를 수거하여 반출하였다.
3) 이 사건 폐기물 매립장의 입구에는 매립지를 출입하는 폐기물 운반차량의 바퀴를 세척하기 위한 용도로 지표면보다 낮게 설치된 수조 안에 물을 채워둔 형태의 세륜시설이 설치되어 있는데(참고사진2 참조), 피고는 이 사건 폐기물 매립장에서 발생하는 다른 침출수와는 달리 위 세륜시설에서 사용된 물은 이를 수거하여 외부로 반출하지 아니하였다.
4) 원고들이 거주하는 □□마을과 이 사건 폐기물 매립장 사이에는 843호선 지방도가 가로지르고 있고, 위 지방도에서 ◁◁마을을 지나 이 사건 폐기물 매립장까지 연결되는 시멘트 포장의 진입로(이하 ‘이 사건 진입로’라고 한다)가 개설되어 있는데(별지 참고사진3 참조), 이 사건 주민설명회 당시 □□마을 주민 소외 17, 소외 18 등이 피고에게 폐기물 운반차량이 통행할 경우 도로가 협소하여 경운기 등 농기계와의 교행이 어려움을 이유로 이 사건 진입로의 확ㆍ포장을 요구하였고, 피고는 이러한 요구를 반영하여 이 사건 진입로의 확ㆍ포장 공사를 시행하였으나 확장된 도로의 폭은 차량이 교행하기는 어려울 정도이고, 일부 확ㆍ포장 구간에서는 폐기물 운반차량의 통행 등으로 인하여 균열 및 지반침하가 발생하였다.
마. 폐기물처리시설 주변영향지역의 지원 등에 관한 규정
1) 주변영향지역의 결정ㆍ고시 관련
가) 폐기물시설촉진법
제17조 (주변영향지역의 결정ㆍ고시)
① 폐기물처리시설 설치기관은 제11조의3에 따른 폐기물처리시설 설치계획이 공고된 날부터 대통령령으로 정하는 기간에 그 폐기물처리시설의 설치ㆍ운영으로 인하여 환경상 영향을 받게 되는 주변지역(이하 "주변영향지역"이라 한다)을 결정ㆍ고시하여야 한다.
② 폐기물처리시설 설치기관은 제1항에 따라 주변영향지역을 결정ㆍ고시하려면 제17조의2에 따라 구성된 주민지원협의체(이하 "지원협의체"라 한다)가 선정한 전문연구기관으로 하여금 환경상 영향을 조사하게 하고, 그 결과를 수렴하여야 한다.(단서 생략)
③ 주변영향지역은 다음과 같이 구분한다.
1. 직접 영향권 : 제2항의 규정에 의하여 환경상 영향을 조사한 결과 인체 ㆍ 동물의 활동, 농 ㆍ 축산물, 임산물 또는 수산물에 직접적으로 영향을 미칠 것으로 예상되어 지역주민을 이주시킬 필요가 있다고 인정되는 지역
2. 간접 영향권 : 대통령령으로 정하는 범위의 지역으로서 제2항에 따라 환경상 영향을 조사한 결과 환경상 영향이 미칠 것으로 예상되는 직접 영향권 외의 지역. 다만, 특히 필요하다고 인정되는 경우에는 대통령령으로 정하는 범위 밖의 지역도 포함시킬 수 있다.
나) 폐기물시설촉진법시행령
제17조(주변영향지역의 결정ㆍ고시)
① 폐기물처리시설 설치기관은 법 제17조 제1항의 규정에 의하여 당해 폐기물처리시설의 설치ㆍ운영으로 환경상 영향을 받게 되는 주변지역(이하 "주변영향지역"이라 한다)을 폐기물처리시설 설치계획이 공고된 날부터 2년 이내에 결정ㆍ고시하여야 한다. 결정ㆍ고시가 있은 후 환경상 영향의 변동이 있다고 인정되는 경우에는 주변영향지역을 조정하여 고시할 수 있다.
제20조(간접영향권의 범위)
법 제17조 제3항 제2호에서 "대통령령이 정하는 범위"라 함은 폐기물매립시설의 부지경계선으로부터 2킬로미터 이내 또는 폐기물소각시설의 부지경계선으로부터 300미터 이내를 말한다.
2) 주민지원협의체의 구성 등 관련
가) 폐기물시설촉진법
제17조(주변영향지역의 결정ㆍ고시)
② 폐기물처리시설 설치기관은 제1항에 따라 주변영향지역을 결정ㆍ고시하려면 제17조의2에 따라 구성된 주민지원협의체(이하 "지원협의체"라 한다)가 선정한 전문연구기관으로 하여금 환경상 영향을 조사하게 하고, 그 결과를 수렴하여야 한다. 다만, 지원협의체가 주변지역의 환경상 영향조사가 필요하지 아니하다고 인정하는 경우에는 해당 조사를 생략하거나 관계 전문가의 검토의견서로 대체할 수 있다.
제17조의2(지원협의체의 구성기준 및 기능 등)
② 지원협의체의 기능은 다음과 같다.
1. 제17조 제2항의 환경상 영향조사를 위한 전문연구기관의 선정
2. 제20조에 따른 지역주민을 위한 편익시설의 설치에 대한 협의
3. 제22조 제4항에 따른 주변영향지역의 주민지원사업에 대한 협의
4. 제25조제1항의 주민감시요원의 추천
5. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항
③ 지원협의체의 세부적인 구성방법은 대통령령으로 정한다.
나) 폐기물시설촉진법시행령
제18조(주민지원협의체의 구성ㆍ운영 등)
① 법 제17조의2 제2항의 규정에 의한 주민지원협의체(이하 "지원협의체"라 한다)의 구성방법은 별표2와 같다.
⑥ 법 제17조제2항의 규정에 의하여 지원협의체는 폐기물처리시설 설치계획이 공고된 날부터 90일 이내에 당해 폐기물처리시설 설치로 인한 환경상 영향조사를 위하여 전문연구기관을 선정하고, 이를 폐기물처리시설 설치기관에 통보하여야 한다.
⑦ 폐기물처리시설 설치기관은 제6항의 규정에 의하여 선정된 전문연구기관으로 하여금 환경상 영향을 조사하도록 하고 그 실시결과를 제1항의 규정에 의하여 구성된 지원협의체에 통지하고 주변영향지역의 결정에 관한 사항을 지원협의체와 협의하여야 한다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1, 2, 갑 제15호증의 1, 갑 제19호증의 1 내지 6, 갑 제20호증의 1, 2, 갑 제31, 32, 38 내지 40, 43, 48, 49호증, 을 제1호증의 1, 2, 을 제2호증, 을 제3, 4호증의 각 1, 2, 을 제9 내지 11, 16호증의 각 기재 및 영상, 제1심 법원의 현장검증결과, 변론 전체의 취지
2. 원고들의 주장
원고들은, 피고가 ① 입지선정위원회와 주민지원협의체의 구성, 폐기물처리시설 주변영향지역 결정ㆍ고시 등 이 사건 폐기물 매립장 설치과정에서 준수하여야 할 제반 행정절차를 이행하지 아니함으로 인하여 주변영향지역 주민인 원고들의 행정절차 참여권 등을 침해하였고, ② 이 사건 폐기물 매립장의 지붕 유실 후 보수를 마칠 때까지 장기간 매립지에 빗물이 유입되도록 방치하거나 매립지 일부를 비닐로 덮어두는 등 불충분한 대처만을 하여 왔고, 소각재나 불연성 생활폐기물만을 처리대상으로 하는 이 사건 폐기물 매립장에 비닐과 폐타이어 등 가연성 쓰레기를 매립ㆍ방치하였으며, 세륜시설에서 사용된 물은 매립지의 다른 침출수와 마찬가지로 모두 수거하여 외부로 반출하여야 함에도 이를 하지 아니한 채 그대로 방치하는 등 이 사건 폐기물 매립장을 부실하게 운영하여 이 사건 폐기물 매립장에서 발생한 침출수가 외부로 유출되어 지하수와 주변 갯벌 등을 오염시키도록 방치함으로써 주변영향지역에 거주하는 원고들의 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 침해하였으며, ③ 이 사건 진입로의 폭을 불충분하게 확장하고 부실하게 포장한 채 이 사건 폐기물 매립장을 운영하여 이 사건 진입로에서의 교통사고 발생 위험성을 조장ㆍ방치함으로써 원고들의 안전하게 통행할 권리를 침해하였으므로 피고는 위와 같은 불법행위로 인하여 원고들이 입은 손해에 대한 위자료로 원고들에게 각 500만 원 상당을 지급할 의무가 있다고 주장한다.
3. 판단
가. 행정절차 불이행으로 인한 주민참여권 침해 주장에 관한 판단
1) 피고의 법령 위반에 관하여
이 사건 폐기물 매립장은 지방자치단체인 피고의 폐기물시설조례로 정한 폐기물처리시설에 해당하므로{폐기물설치촉진법 제2조 제2호 가.목 ⑶}, 피고의 대표자인 보성군수는 폐기물설치촉진법에서 정한 폐기물처리시설 설치기관에 해당하고, 따라서 이 사건 폐기물 매립장을 설치ㆍ운영하려는 피고로서는 그 입지선정계획을 결정ㆍ공고하여야 하며, 입지선정계획을 공고 후 지체 없이 주민대표가 참여하는 입지선정위원회를 설치하여 입지선정위원회로 하여금 해당 폐기물처리시설의 입지를 선정하도록 하여야 함에도(폐기물시설촉진법 제9조), 이러한 규정을 위반하여 입지선정계획을 결정ㆍ공고하지 아니하였고, 보성군의회로부터 입지선정위원으로 위촉할 2인의 군의회의원을 지정받은 것 이외에는 보성군의회로부터 주민대표를 선정받거나 선정된 주민대표로부터 전문가를 추천받는 등의 입지선정위원회의 구성을 위한 절차를 이행하지 아니하였으며, 이에 따라 입지선정위원회에 의한 입지후보지의 타당성 조사와 입지선정위원회를 통한 지역주민의 의견수렴, 입지 선정의 심의ㆍ의결 등의 과정을 일체 거치지 아니한 채 이 사건 폐기물 매립장의 입지를 결정하여 고시한 사실은 앞서 본 바와 같다. 또한 피고는 폐기물처리시설 설치계획이 공고되면, 정원 중 반수 이상이 주민대표로 구성된 주민지원협의체를 구성하고(폐기물시설촉진법시행령 제18조 제1항, 별표2), 주민지원협의체가 선정한 전문연구기관으로 하여금 환경상 영향을 조사하게 하여 그 결과를 수렴한 후(폐기물시설촉진법 제17조 제2항), 폐기물처리시설 설치계획 공고일로부터 2년 이내에 주변영향지역을 결정ㆍ고시하여야 함에도(폐기물시설촉진법 제17조 제1항, 폐기물시설촉진법시행령 제17조 제1항) 2008. 2. 20. 이 사건 폐기물 매립장의 설치계획이 승인된 이후 현재까지 주민지원협의체를 구성하거나 전문연구기관으로 하여금 환경상 영향을 조사하게 한 후 주변영향지역을 결정ㆍ고시하지 않고 있는 사실 역시 앞서 본 바와 같다{피고가 2007. 7. 31. 보성군 고시 제2007-31호로 한 보성군 폐기물처리시설 주변영향지역의 결정ㆍ고시(갑 제1호증의 2, 을 제6호증)에는 보성군 (주소 2 생략) 매립장 주변영향지역으로서 당초 □□리(◁◁마을)만이 지정되어 있던 것을 △△리, ▽▽리, ◇◇리 등을 위 주변영향지역으로 추가한다는 취지가 기재되어 있기는 하나, 그 대상시설이 매립장 1,700㎡로 기재되어 있어 이 사건 폐기물 매립장의 면적(4,950㎡)과는 큰 차이가 있을 뿐만 아니라, 위 결정ㆍ고시문에 첨부된 ‘주변영향지역 환경성 조사 진단 의견서’는 전남 보성군 (주소 1 생략)♤♤리에 설치된 소각로와 매립장에 관한 의견과 진단일 뿐(그중 소각로로 인하여 발생하는 대기오염, 악취 등에 대한 것이 대부분이다), 이 사건 폐기물 매립장에 관한 것이 아니므로 위 결정ㆍ고시가 이 사건 폐기물 매립장에 관한 주변영향지역 결정ㆍ고시라고도 할 수 없다}.
2) 폐기물시설촉진법령의 규정들이 주민 개개인의 이익을 직접적으로 보호하기 위한 규정들인지에 관하여
폐기물시설촉진법 및 폐기물시설촉진법시행령의 관련 규정들을 종합하여 보면, 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하고자 하는 폐기물처리시설 설치기관은 입지선정계획을 수립한 이후 이를 공고하고, 지체없이 주민대표가 참여하는 입지선정위원회를 설치하여야 하며, 주민대표는 해당 폐기물처리시설이 입지하는 시ㆍ군ㆍ구에 거주하는 주민 중 해당 시ㆍ군ㆍ구의회에서 선정하되, 입지후보지에 거주하는 주민대표를 1인 이상 포함하여야 하고, 주민대표는 전문가 위원을 추천할 권한을 갖게 되며(폐기물시설촉진법시행령 제7조), 이와 같이 구성된 입지선정위원회는 폐기물처리시설의 입지 선정을 위해 입지후보지 타당성조사의 필요 여부, 타당성조사계획의 수립, 주민들을 상대로 한 공청회 또는 설명회의 개최 여부 등을 심의ㆍ의결할 권한을 갖게 되고(폐기물시설촉진법시행령 제9조), 지역주민은 입지선정위원회가 수행한 타당성조사의 과정과 결과를 공람한 후 이에 대한 의견을 입지선정위원회에 제출할 수 있도록 하고 있는바(폐기물시설촉진법시행령 제10조), 위 규정들은 폐기물처리시설을 설치하는 지역에 거주하는 주민들에게, 자신이 직접 주민대표로서 입지선정위원회에 참여하고 주민대표로서 전문가 위원을 추천하여 입지선정위원회를 구성하거나 주민대표가 참여한 입지선정위원회의 활동 과정과 결과를 공람하고 입지선정위원회에 자신의 의견을 표명하는 방법 등으로 입지선정위원회를 통해 폐기물처리시설의 입지선정결정 과정에 참여할 수 있도록 보장하려는 데에 그 취지가 있다고 할 것이다.
또한 폐기물처리시설 설치기관은 폐기물처리시설 설치계획이 공고된 날부터 대통령령이 정하는 기간 내에 당해 폐기물처리시설의 설치ㆍ운영으로 인하여 환경상 영향을 받게 되는 주변지역(이하 '주변영향지역'이라 한다)을 결정ㆍ고시하여야 하고(폐기물시설촉진법 제17조 제1항), 주변영향지역은 직접영향권과 간접영향권으로 구분하되, 직접영향권이란 대통령령이 정하는 바에 따라 구성된 주민지원협의체가 선정한 전문연구기관이 환경상 영향을 조사한 결과 인체ㆍ동물의 활동, 농ㆍ축산물, 임산물 또는 수산물에 직접적으로 환경상 영향을 미칠 것으로 예상되어 지역주민을 이주시킬 필요가 있다고 인정되는 지역이며(폐기물시설촉진법 제17조 제3항 제1호), 간접영향권이란 폐기물처리시설 중 이 사건 폐기물 매립장과 같은 폐기물매립시설의 경우, 그 부지경계선으로부터 2㎞ 이내의 지역으로서 환경상 영향을 조사한 결과 환경상 영향이 미칠 것으로 예상되는 직접영향권 외의 지역을 의미한다고 할 것이다(폐기물시설촉진법 제17조 제3항 제2호, 폐기물시설촉진법시행령 제20조). 위 규정들의 취지는 폐기물매립시설을 설치하는 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경상의 침해를 받으리라고 예상되는 직접영향권 내에 있는 주민들이나 폐기물매립시설의 부지경계선으로부터 2㎞ 이내의 지역으로서 환경영향조사 결과 환경상 영향이 미칠 것으로 예상되는 간접영향권 내에 있는 주민들이 사업 시행 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적인 이익까지도 이를 보호하려는 데에 있다 할 것이므로, 주변영향지역 내에 있는 주민들이 폐기물매립시설의 입지 결정ㆍ고시와 관련하여 갖는 위와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적ㆍ구체적 이익이라고 할 것이다(대법원 2005. 3. 11. 선고 2003두13489 판결 등 참조).
따라서 폐기물시설촉진법령에서 폐기물매립시설의 설치기관으로 하여금, 입지선정계획을 결정ㆍ공고하고 입지선정위원회를 설치하여 입지선정위원회로 하여금 폐기물처리시설의 입지를 선정하도록 정하고 있는 것은 단순히 공공 일반의 이익을 위한 것이거나 행정기관 내부의 질서를 규율하기 위한 것만이 아니라, 적어도 폐기물매립시설의 부지경계선으로부터 2㎞ 이내의 지역에 거주하는 주민 개개인에 대하여는 해당 주민들이 폐기물처리시설의 입지 결정 등과 관련하여 갖는 환경상의 이익을 보호하기 위하여 해당 지역 주민들에게 입지선정결정 과정에 일정한 방식으로 참여할 수 있는 권리 내지 기회를 보장하고 있는 것이라고 봄이 상당하다.
3) 피고의 법령상 의무위반이 불법행위를 구성하는지 여부에 관하여
국가나 지방자치단체가 행한 행정처분이 법령을 위반한 하자가 있어 위법하다고 하더라도 그러한 사정만으로 그러한 행정처분이 곧바로 담당공무원의 고의 또는 과실로 인한 것으로서 불법행위를 구성한다고 단정할 수는 없는 것이고, 그 처분의 담당공무원이 보통 일반의 공무원을 표준으로 하여 볼 때 객관적 주의의무를 결하여 그 행정처분이 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 정도에 이른 경우에 국가배상법 제2조 소정의 국가배상책임의 요건을 충족하였다고 봄이 상당할 것이며, 이 때에 객관적 정당성을 상실하였는지 여부는 피침해이익의 종류 및 성질, 침해행위가 되는 행정처분의 태양 및 그 원인, 행정처분의 발동에 대한 피해자 측의 관여의 유무, 정도 및 손해의 정도 등 제반 사정을 종합하여 손해의 전보책임을 국가 또는 지방자치단체에게 부담시켜야 할 실질적인 이유가 있는지 여부에 의하여 판단하여야 한다(대법원 2003. 12. 11. 선고 2001다65236 판결 참조)
이 사건으로 돌아와 보건대, 앞서 본 바와 같이 당시 피고의 담당공무원 소외 2가 전라남도의 실무담당자로부터 입지선정계획의 결정이나 입지선정위원회의 구성 등의 절차를 보완할 것을 요구받았고, 그에 따라 피고의 담당공무원 소외 5가 입지선정위원회의 구성을 위하여 보성군의회의장에게 입지선정위원으로 위촉할 군의회의원을 추천하여 줄 것을 요청한 점 등을 보면, 피고의 담당공무원들로서는 이 사건 폐기물 매립장의 설치ㆍ운영을 위해서는 주민대표 등이 참여한 입지선정위원회를 구성하고 그 위원회로 하여금 폐기물시설촉진법령 등에서 정한 절차를 거쳐 폐기물처리시설의 입지를 결정하여야 한다는 점을 명확히 인식하고 있었다고 봄이 상당하다. 그럼에도 피고의 담당공무원들이 이 사건 폐기물 매립장의 입지선정계획의 결정 및 공고, 입지선정위원회의 구성 및 그 위원회를 통한 이 사건 폐기물 매립장 입지의 선정 등 폐기물시설촉진법령에서 정하는 일련의 절차를 이행하지 아니한데다가 나아가 위 소외 2가 마치 그러한 절차를 밟아 이 사건 폐기물 매립장의 입지 선정이 이루어진 것처럼 관련 공문서 등을 위조하고, 이를 토대로 피고가 전라남도지사로부터 이 사건 폐기물 매립장의 설치 승인을 받고 이 사건 폐기물 매립장을 설치ㆍ운영하고 있는 것은 폐기물시설촉진법령에서 정한 원고들을 비롯한 해당 지역주민들의 입지선정결정 과정에 일정한 방식으로 참여할 수 있는 권리 내지 기회를 고의로 침해하거나 배제한 것이라 할 것이고(소외 2가 관련 공문서들을 위조하였다는 혐의로 기소되어 이미 유죄판결을 선고받은 사실은 앞서 본 바와 같다. 그런데 피고는 이 사건 변론종결일까지도 입지선정위원회를 구성하는 등 관련법령에 따른 절차를 모두 준수하였다는 입장을 고수하고 있다), 비록 그에 앞서 이 사건 폐기물 매립장이 설치될 전남 보성군 (주소 2 생략)△△리 내의 4개 마을 주민들을 상대로 이 사건 주민설명회를 개최하였음은 앞서 본 바와 같으나, 앞서 든 증거들에 의하여 인정되는 이 사건 주민설명회의 개최시기나 그 설명회 내용을 보면, 이 사건 주민설명회는 이 사건 폐기물 매립장에 대한 입지선정이 이미 마쳐진 것을 전제로 이 사건 폐기물 매립장 설치사업의 추진 현황을 설명하는 정도의 자리였다고 봄이 상당하므로 피고가 이 사건 주민설명회를 개최하였다는 사정만으로 이를 달리 볼 것은 아니다. 결국 이러한 피고 담당공무원의 직무행위는 객관적 주의의무를 결한 행위로서 객관적 정당성을 상실하였다고 봄이 상당하므로 피고가 입지선정위원회의 설치 및 그 위원회를 통한 입지선정 과정을 배제한 채 이 사건 폐기물 매립장의 입지를 결정하여 고시한 후 위조한 공문서 등을 토대로 전라남도지사로부터 이 사건 폐기물 매립장의 설치를 승인받아 이 사건 폐기물 매립장을 설치한 일련의 행위는 적어도 이 사건 폐기물 매립장의 부지경계선으로부터 2㎞ 이내에 거주하는 주민들에 대한 관계에 있어서는, 피고 소속 공무원의 고의 또는 과실로 인한 불법행위를 구성한다고 할 것이다(다만, 피고가 2008. 2. 20. 이 사건 폐기물 매립장의 설치계획이 승인된 이후 현재까지 주민지원협의체를 구성하거나 전문연구기관으로 하여금 환경상 영향을 조사하게 한 후 주변영향지역을 결정ㆍ고시하지 않고 있는 등 절차이행을 지체하고 있다는 사정은, 비록 폐기물시설촉진법시행령 제17조 제2항에서 정한 기간을 도과한 잘못이 있다고 하더라도, 피고의 담담공무원이 고의나 과실로 원고들에게 손해를 가하였다거나 그 직무를 수행하는 보통 일반의 공무원을 표준으로 하여 볼 때 객관적 정당성을 결여한 직무집행상의 과실이 있다고 단정하기는 어렵다).
나. 이 사건 폐기물 매립장의 부실운영으로 인한 환경권 등 침해 주장에 관한 판단
피고가 이 사건 폐기물 매립장을 설치ㆍ운영하고 있는 사실, 이 사건 폐기물 매립장의 지붕이 유실된 적이 있었고, 유실된 지붕 아래의 매립지 부분을 덮는데 사용되었던 가연성 물질인 비닐과 타이어가 그 지붕 복구공사가 완료된 이후에도 매립지에 방치되고 있었던 사실, 매립지에 출입하는 폐기물 운반차량의 바퀴를 세척하는 세륜시설에서 사용된 물을 수거하여 반출하는 등 이를 별도로 관리하여 오지 않은 사실은 앞서 본 바와 같고, 위 인정사실들에 의하면, 이 사건 폐기물 매립장에서 발생한 침출수가 빗물과 함께 지하로 스며들거나 세륜시설에 담겨 있던 물이 넘치면서 외부로 유출될 수 있는 가능성이 있다고는 할 것이다.
그러므로 과연 그와 같은 사정으로 인하여 실제로 이 사건 폐기물 매립장에서 발생한 침출수가 지하나 외부로 유출되었고, 나아가 그로 인하여 원고들에게 손해를 입혔는지에 관하여 보건대, 원고들이 제출한 증거들만으로는 원고들이 이 사건 폐기물 매립장과 관련하여 어떠한 구체적인 손해를 입었다고 인정하기에 부족하고 달리 그러한 사정을 인정할 증거가 없다. 따라서 비록 피고가 원고들 주장과 같이 이 사건 폐기물 매립장을 부실하게 운영하였다고 하더라도, 그로 인하여 원고들에게 어떠한 손해가 발생하였음이 인정되지 아니하는 이상, 이 부분과 관련한 원고들의 손해배상 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
다. 원고들의 이 사건 진입로에 관한 안전통행권 침해 주장에 관한 판단
원고들이 이 사건 폐기물 매립장으로부터 약 1.9㎞ 떨어진 거리에 거주하고 있고 원고들의 거주지에서 이 사건 폐기물 매립장 사이에 이 사건 진입로가 있는 사실, 피고가 이 사건 주민설명회 이후 이 사건 진입로의 확ㆍ포장 공사를 시행하였으나 확장된 도로의 폭은 차량이 교행하기는 어려울 정도였고, 일부 확ㆍ포장 구간은 폐기물 운반차량의 통행 등으로 인하여 균열 및 지반침하가 발생한 사실은 앞서 본 바와 같다.
그러나 위 인정사실들만으로는 이 사건 진입로의 협소함과 균열 및 침하 등으로 인하여 원고들이 이 사건 진입로를 통행하면서 어떠한 직접적인 피해를 입었다고는 보기 어려운데다가, 달리 그러한 사정을 인정할 증거가 없으며, 설령 위와 같은 사정으로 인하여 원고들이 이 사건 진입로를 이용함에 있어 불편함이 있었다고 하더라도, 이 사건 진입로의 위치와 구조, 이용 상황, 주변 부지의 소유 현황 등의 제반 사정을 종합하여 볼 때, 그러한 사정만으로 피고에게 원고들에 대하여 어떠한 배상책임을 진다고도 보기 어렵다. 이 부분에 대한 원고들의 주장 역시 이유 없다.
라. 피고의 손해배상책임 및 그 범위
위와 같이 피고가 폐기물처리시설인 이 사건 폐기물 매립장을 설치함에 있어 폐기물처리촉진법령에서 정한 입지선정위원회의 설치 및 그 위원회를 통한 지역주민들의 의견수렴 및 입지선정 등의 절차를 이행하지 아니하여 이 사건 폐기물 매립장 설치지역 주민인 원고들이 위 법령에 따른 입지선정결정 과정에 참여할 기회를 전적으로 배제한데다가, 나아가 피고의 담당공무원이 피고가 마치 폐기물처리촉진법령에서 정한 절차를 모두 밟은 것처럼 관련 공문서 등을 위조함으로써 원고들에게 정신적 고통을 입혔다고 봄이 상당하므로 피고는 이를 금전으로나마 위자할 의무가 있다고 할 것인바, 피고가 이 사건 폐기물 매립장을 설치함에 있어 폐기물처리촉진법령을 위반한 내용과 그 정도 및 그 과정에서 이루어진 피고 소속 담당공무원의 불법행위의 내용, 원고들의 거주지와 이 사건 폐기물 매립장 사이의 거리 등을 고려한 원고들이 입은 피해의 정도 등, 이 사건 변론 과정에 나타난 제반 사정들을 종합하여 보면, 피고가 원고들에게 지급하여야 할 위자료 액수는 각 50만 원씩으로 정함이 상당하다.
마. 소결론
따라서 피고는 원고들에게 위자료로 각 50만 원 및 위 각 돈에 대하여 피고의 불법행위시(피고는 늦어도 2008. 2. 14.경 위조된 서류들로 이 사건 폐기물 매립장의 설치 승인을 신청한 시점에서는 원고들의 이 사건 폐기물 매립장의 입지선정결정 과정에의 참여 권한 내지 그 참여 과정상의 이익을 침해하였다고 할 것이다) 이후로서 원고가 구하는 2013. 8. 2.부터 피고가 그 이행의무의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 상당한 이 판결 선고일인 2015. 5. 27.까지는 민법에서 정한 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법에서 정한 연 20%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 각 지급할 의무가 있다.
4. 결론
그렇다면 원고들의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 기각할 것인바, 제1심 판결 중 이와 결론을 일부 달리하여 부당하므로, 원고들의 항소를 일부 받아들여 제1심 판결 중 위 인정 범위에 해당하는 원고 패소부분을 취소하고 피고에 대하여 위 금원의 지급을 명하며, 원고의 나머지 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
(별지 생략)
판사 홍동기(재판장) 안태윤 김성준