【원고, 피상고인】
서울특별시 중구 (소송대리인 서초 법무법인 담당변호사 박상기)
【피고, 상고인】
한국자산관리공사 (소송대리인 법무법인 세종 담당변호사 임병일 외 2인)
【원심판결】
서울고법 2014. 6. 24. 선고 2013누19082 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 상고이유 제1점에 대하여
가. 국유재산법상의 행정재산이란 국가가 소유하는 재산으로서 직접 공용, 공공용, 또는 기업용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산을 말한다. 그 중 도로, 공원과 같은 인공적 공공용 재산은 법령에 의하여 지정되거나 행정처분으로써 공공용으로 사용하기로 결정한 경우, 또는 행정재산으로 실제로 사용하는 경우의 어느 하나에 해당하면 행정재산이 되는 것인데(대법원 2000. 2. 25. 선고 99다54332 판결 참조), 1980. 1. 4. 법률 제3256호로 제정된 도시공원법이 시행되기 이전에 구 도시계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 부칙 제2조로 폐지, 이하 같다)상 공원으로 결정·고시된 국유토지라는 사정만으로는 행정처분으로써 공공용으로 사용하기로 결정한 것으로 보기는 부족하다고 할 것이나(대법원 1998. 9. 4. 선고 97다24481 판결 참조), 서울특별시장이 구 공원법(1980. 1. 4. 법률 제3243호로 폐지되기 전의 것), 구 도시계획법에 따라 사업실시계획의 인가내용을 고시함으로써 공원시설의 종류, 위치 및 범위 등이 구체적으로 확정되거나 도시계획사업의 시행으로 도시공원이 실제로 설치된 토지라면 공공용물로서 행정재산에 해당한다고 할 것이다.
원심판결 이유 및 기록에 의하면, 건설부장관은 1973. 11. 22. 건설부고시 제460호로 이 사건 토지를 포함한 서울 서대문구 의주로2가 일부 17,670㎡를 도시계획시설(공원)로 결정하여 고시한 사실, 사업시행자인 서울특별시장은 도시계획사업(의주로공원) 실시계획을 수립한 후 건설부장관으로부터 권한을 위임받아 1975. 7.경 서울특별시고시 제106호로 도시계획사업(공원) 실시계획인가를, 1975. 7. 29. 서울특별시고시 제116호로 도시계획시설(공원) 지적승인을 각 고시하였고, 1976. 7. 22. 서소문공원의 조성을 완료한 사실, 그 후 서울특별시장이 서소문공원 내 이 사건 토지에 지하주차장을 민자유치 주차장 건설방식으로 신축하기로 결정하고 1992. 1. 15. 도시계획사업(주차장 건설)시행을 허가하고 이를 고시한 사실, 서울특별시장은 1996. 12. 27.경 주식회사 대우가 주차장 공사를 완료하자 서소문공원 지하주차장 관리계획에 따라 원고로 하여금 이 사건 주차장을 주식회사 대우로부터 직접 기부채납 받아 관리하게 한 사실, 이 사건 토지 지하에는 주차장이 설치되어 있으나 지상은 여전히 서소문공원의 일부를 이루고 있는 사실을 알 수 있다.
이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 원심이 대한민국이 1973. 11. 22. 이 사건 토지를 도시계획시설(공원)로 결정하여 고시한 때에 공용개시행위가 있었다고 판단한 부분은 잘못이지만, 그 후 서울특별시장이 구 도시계획법에 따라 도시계획사업(의주로공원) 실시계획의 인가내용을 고시하고 서소문공원을 설치하였으므로 늦어도 서소문공원 조성을 완료한 1976. 7. 22.경에는 이 사건 토지에 대한 공용개시행위가 있었다고 할 수 있고, 그 후 그 용도가 폐지된 적이 없으므로, 원심이 이 사건 토지가 행정재산임을 전제로 재정경제부장관의 2006. 1. 6.자 국유잡종재산 위탁결정의 적법 여부를 판단한 것은 결론적으로 정당하다.
나. 구 국유재산법(2007. 8. 3. 법률 제8635호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제4조는 국유재산을 행정재산, 보존재산, 잡종재산으로 구분하면서, 같은 법 제6조는 재정경제부장관(이하 ‘총괄청’이라 한다)은 국유재산에 관한 사무를 총괄하고 각 중앙관서의 장(예산회계법 제14조의 규정에 의한 중앙관서의 장을 말하며, 이하 ‘관리청’이라 한다)은 그 소관에 속하는 국유재산을 관리한다고 규정하고 있다. 그리고 국유재산의 관리위임·위탁에 관하여 행정재산과 보존재산은 같은 법 제21조, 제21조의2에서 관리청이 대통령령이 정하는 바에 따라 소속공무원, 다른 관리청의 소속공무원에게 그 소관에 속하는 행정재산과 보존재산의 관리에 관한 사무를 위임하거나, 지방자치단체의 장 또는 그 소속공무원에게 그 관리사무를 위임할 수 있고, 필요한 경우 국가기관 외의 자에게 관리위탁을 할 수 있다고 규정하고, 잡종재산은 같은 법 제32조에서 원칙적으로 총괄청이 관리·처분하고(제1항), 총괄청이 대통령령이 정하는 바에 따라 그 관리·처분에 관한 사무의 일부를 총괄청소속공무원, 관리청 또는 그 소속공무원, 지방자치단체의 장 또는 그 소속공무원에게 위임하거나 정부출자기업체, 금융기관, 증권회사 또는 특별법에 의하여 설립된 법인으로서 대통령령이 정하는 자에게 위탁할 수 있다(제3항)고 규정하고, 그 위임을 받은 같은 법 시행령(2006. 8. 14. 대통령령 제19643호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제33조 제2항 단서에서 총괄청은 총괄청이 관리 처분하는 잡종재산 및 보존재산 중 국세물납으로 인하여 취득된 국유재산 중 총괄청이 따로 지정하는 재산(제1호), 제60조의 규정에 의한 청산법인의 청산종결로 인하여 국가로 현물증여되는 재산(제2호), 기타 재산의 특성상 시·도지사가 직접 관리·처분하기 곤란하다고 인정하여 총괄청이 따로 지정하는 재산(제3호)의 경우에는 「금융기관부실자산의 효율적 처리 및 한국자산관리공사의 설립에 관한 법률」에 의하여 설립된 한국자산관리공사(이하 ‘한국자산관리공사’라 한다) 또는 「한국토지공사법」에 의하여 설립된 한국토지공사에 관리·처분을 위탁할 수 있다고 규정하고 있다. 한편, 구 국유잡종재산의 위탁에 관한 규칙(2001. 11. 13. 재정경제부령 제227호로 개정된 것, 이하 ‘잡종재산 위탁규칙’이라 한다) 제2조는 ‘재정경제부장관(이하 ‘총괄청’이라 한다)이 한국자산관리공사 또는 한국토지공사(이하 ‘수탁기관’이라 한다)에 위탁한 국유잡종재산(이하 ‘위탁재산’이라 한다)의 관리·처분에 관하여는 국유재산법령 및 다른 법령에서 정하는 것을 제외하고는 이 규칙이 정하는 바에 의한다.’, 같은 규칙 제3조 제1항은 ‘총괄청이 국유재산법시행령(이하 ‘영’이라 한다) 제33조 제2항 단서의 규정에 의하여 위탁하기로 결정한 재산을 수탁기관에 통지함에 따라 수탁기관이 종전의 재산관리기관으로부터 그 재산의 관리에 필요한 서류를 수령한 때에 당해 재산이 수탁기관에 인계된 것으로 본다.’라고 규정하고 있다.
이처럼 구 국유재산법 제21조의2가 행정재산에 관하여 총괄청이 아닌 그 행정재산이 속하는 소관 관리청에 관리위탁 권한을 부여한 점, 같은 법 제32조 및 같은 법 시행령 제33조 제2항 단서는 잡종재산 및 보존재산에 한하여 일정한 경우에는 총괄청이 그 관리·처분권을 한국자산관리공사 또는 한국토지공사에 위탁할 수 있도록 한 것이고, 잡종재산 위탁규칙 역시 총괄청이 한국자산관리공사 또는 한국토지공사에 위탁한 ‘잡종재산’의 관리·처분에 관하여 적용되는 점 등을 종합하면, 총괄청은 행정재산에 대하여는 구 국유재산법 제32조 제3항, 같은 법 시행령 제33조 제2항 단서, 잡종재산 위탁규칙 제2조, 제3조에 의하여 그 관리·처분권을 한국자산관리공사 또는 한국토지공사에 위탁할 수 없다.
원심판결 이유에 의하면 원심은, 재정경제부장관이 2006. 7. 1. 구 국유재산법 제32조 제3항, 같은 법 시행령 제33조 제2항 단서, 잡종재산 위탁규칙 제2조, 제3조에 터 잡아 다른 잡종재산에 대한 관리권을 일괄하여 피고에게 위탁하는 결정을 하면서 그 대상이 되는 재산목록 속에 행정재산인 이 사건 토지를 포함시켰는데, 이 사건 토지에 관한 부분은 관리권 위탁의 근거가 될 수 없는 규정에 근거하여 이루어진 것이어서 그 하자가 중대하고 명백하여 무효라고 판단하였다.
원심의 이러한 판단은 앞서 본 법리에 따른 것으로 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 국유재산법상 행정재산의 관리·위탁에 관한 법리 등을 오해하거나 필요한 심리를 다하지 아니한 위법이 없다.
2. 상고이유 제2점에 대하여
이 부분 상고이유 주장의 요지는, 이 사건 토지가 잡종재산으로서 그 관리·처분권이 피고에게 적법하게 위탁되었음을 전제로 원고가 서울특별시 중구청장으로부터 이 사건 토지에 관하여 대부 또는 사용·수익허가를 받았음을 인정할 증거가 없다거나 이 사건 처분으로 원고에 대한 이 사건 토지의 무상 사용승낙을 철회하였다는 것이나, 이 사건 토지가 행정재산이고, 재정경제부장관의 2006. 7. 1.자 국유잡종재산 위탁결정은 이 사건 토지에 관한 부분은 그 하자가 중대·명백하여 무효임은 앞서 보았으므로, 이와 다른 전제에 선 이 부분 상고이유 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
3. 결론
상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김용덕(재판장) 이인복 고영한 김소영(주심)