【원 고】
한국법무보호복지공단 (소송대리인 변호사 최규호)
【피 고】
광주시장
【변론종결】
2018. 4. 3.
【주 문】
1. 피고가 2017. 7. 4. 원고에 대하여 한 광주시 곤지암읍 수양리 418-1 지상 건축허가신청반려처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문 제1항과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 출소자를 포함한 갱생보호대상자들의 사회복귀를 지원하는 법무부 산하 공공기관이다.
나. 원고는 보호대상자 지원업무를 실시하기 위해 경기 동부 지소를 설치하고자 하였고, 2016. 11. 29. 이를 위해 그 부지로 계획관리지역 내의 광주시 곤지암읍 수양리 418-1 대 698㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 매수하였다.
다. 원고는 2016. 12. 30. 피고에 대하여 이 사건 토지 지상에 지상 3층, 건축면적 277.95㎡, 연면적 696.45㎡의 교육연구시설 1동(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 건축에 대한 허가를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였다.
라. 피고는 도시계획위원회에 이 사건 신청에 대한 심의를 하게 하였고, 도시계획위원회는 2017. 3. 9. 재심의결정을 하면서 구체적인 사업계획에 대해 주민설명회 등을 통해 인근에 거주하는 주민의 동의를 받을 것, 시설 이용자를 위한 편익시설, 조경녹지 설치계획을 세울 것을 요구하였다.
마. 원고가 주최하려고 한 주민설명회는 그 개최가 무산되었고, 도시계획위원회는 2017. 7. 4. ‘이 사건 토지가 마을 진입로 입구 측 도로변에 입지하고 있어 해당 도로변으로 진·출입하는 마을 주민의 주거환경에 영향을 주고, 민원예방을 위한 차폐녹지, 휴게공간, 주차장 등의 시설이 들어서기에는 대지 규모 또한 협소하므로 교육연구시설로는 입지가 부적정하다’는 취지로 부결하는 심의를 하였다.
바. 피고는 2017. 7. 4. 원고에게 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제59조, 같은 법 시행령 제57조에 따른 도시계획위원회의 심의 결과, 위 심의 내용과 같은 사유로 심의가 부결되었다는 이유로 이 사건 신청을 반려하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
사. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2017경기행심1808호로 경기도행정심판위원회에 행정심판을 청구하였는데, 위 위원회는 2017. 12. 18. 원고의 청구를 기각하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 판단
가. 당사자의 주장
1) 원고의 주장
이 사건 신청은 계획관리지역 내 토지 지상에 토지형질 변경이 없는 건축물의 건축에 관한 것으로 국토계획법상의 도시계획위원회의 심의가 필요한 경우가 아니고, 이 사건 신청을 불허할 중대한 공익상의 필요가 있다고 볼 수도 없으므로, 이 사건 처분은 위법하다.
2) 피고의 주장
이 사건 신청은 계획관리지역 내 교육연구시설을 건축하는 것으로 건축과정에서 토지의 형질변경을 수반하지 않더라도 국토계획법 시행령 제57조 제1항 제1호의2 (다)목의 어느 하나에 해당하는 제외 대상에 해당하지 않으므로 도시계획위원회의 심의 대상에 해당하는데 도시계획위원회의 심의 결과는 부결되었고, 차폐녹지 및 휴게공간과 관련한 내용은 도시계획위원회의 심의 내용인 점, 국토계획법 시행령 [별표 1의2]에 의하면, 개발행위 시 주변지역과의 관계 등을 종합적으로 검토하도록 되어 있는 점에 비추어 도시계획위원회의 부결 결정에 따라 이 사건 신청을 반려한 이 사건 처분은 적법하다.
나. 관계 법령
별지와 같다.
다. 판단
1) 도시계획위원회의 심의 필요 여부에 대한 판단
개발행위 중 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 토석의 채취에 해당하는 행위 중 일정한 행위에 대하여 개발행위허가를 받으려면 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는데(국토계획법 제56조 제1항 제1 내지 3호, 제59조 제1항), 국토계획법 시행령 제57조 제1항의 각호는 그러한 행위로서 ‘건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 일정 규모 이상일 경우’(제1호), ‘관리지역 등에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 일정 규모 미만일 경우’(제1호의2), ‘일정 규모 이상의 토석채취’(제2호)를 들고 있다.
그런데 이 사건 신청은 건축물의 건축을 위한 것이고, 이 사건 토지는 이미 대지로서 건물을 신축하기 위한 별도의 형질변경이 필요하다고 볼 증거가 없으므로, 개발행위허가를 받기 위해 국토계획법상의 도시계획위원회의 심의가 필요하다고 볼 수 없다.
따라서 이 사건 신청에 대해서는 도시계획위원회의 심의를 반드시 거칠 필요는 없으나, 국토계획법 및 시행령에서 일정한 개발행위에 대해서 도시계획위원회의 심의를 반드시 거치도록 규정한 것을 그에 해당하지 않는 개발행위에 대해서 도시계획위원회의 심의를 금지하는 취지로 볼 수는 없는 점, 도시계획위원회의 업무에는 개발행위허가와 관련하여 시장 등이 자문하는 사항에 대한 조언도 포함되어 있는 점(국토계획법 제113조 제2항 제4호, 국토계획법 시행령 제110조 제2항 제3호) 등에 의하면, 피고가 이 사건 처분을 함에 앞서 도시계획위원회의 심의를 거친 것에 절차적 위법이 있다고는 볼 수 없다.
2) 재량권 일탈·남용 여부에 대한 판단
가) 관련 법리
국토계획법 제56조 제1항 제1호는 건축물의 건축을 개발행위로 규정하면서 개발행위를 하려는 자는 행정청으로부터 개발행위허가를 받아야 한다고 규정하고 있으므로, 건축허가를 받으려는 사람은 건축법상 건축허가와 동시에 국토계획법상의 개발행위허가까지 받아야 한다. 그런데 국토계획법 제58조 제1항 및 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2]에서는 여러 가지 불확정개념을 사용하여 개발행위허가의 기준을 상세히 규정하고 있으므로, 개발행위허가는 재량행위라 할 것이고, 건축법 제11조 제5항 제3호에 따르면 건축허가를 받으면 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가가 의제되므로, 결국 위와 같이 개발행위허가가 의제되는 건축허가는 재량행위로 볼 수밖에 없다(대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결 등 참조).
그러나 행정처분이 재량행위라 하더라도 그 행위가 사실오인 등에 근거하여 이루어졌거나 비례의 원칙 또는 평등의 원칙 등에 위배되는 경우에는 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다(대법원 2008. 12. 11. 선고 2007두18215 판결 등 참조).
나) 판단
갑 제6 내지 9, 14호증(가지번호 포함), 을 제3호증의 각 기재 또는 영상에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 처분은 그로 인해 달성하고자 하는 공익보다 원고가 입게 될 불이익이 훨씬 크므로, 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 따라서 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
① 이 사건 건물에는 11명 정도의 직원이 상주하여 근무할 예정이고, 보호사업의 대상자로서 연간 1,000명 정도의 사람이 이 사건 건물을 방문할 것으로 보이는 점, 기타 인근의 도로현황 등에 비추어, 이 사건 건물의 존재로 인해 마을의 교통이나 주차 공간을 혼잡하게 할 우려가 있다고 단정하기 어렵다.
② 원고는 전국 각지에 이 사건 건물과 같은 용도의 기관을 두고 있고 그중에는 주거지역에 위치한 경우가 많은데, 이로 인해 주민 피해가 발생했다고 볼 만한 사례가 보고된 적이 없다.
③ 원고는 법령에서 요구하는 주차공간보다 더 넓은 면적의 주차장을 설치하는 것으로 건축설계를 하였고, 달리 법에서 정한 요건 외에 차폐녹지, 휴게공간, 주차장 등의 시설이 추가로 더 필요하다고 볼 구체적인 사정이 보이지 않는다.
④ 도시계획위원회가 원고에게 요구한 주민설명회가 개최되지 못한 사실은 앞서 본 바와 같고, 인근 주민들은 이 사건 건물이 ‘구금시설 보호대상자(출소) 교육시설’로서 혐오시설 등이라는 이유로 마을에 들어서는 것을 반대하고 있다. 그러나 주민설명회는 법령에서 요구하는 절차가 아니고, 인근 주민들의 반대 그 자체가 건축허가 여부를 판단함에 있어서 적법한 기준이 될 수는 없는데(대법원 2002. 7. 26. 선고 2000두9762 판결 등 참조), 위 시설의 설치로 인해 인근 주민이나 주변 환경에 어떠한 구체적인 위해를 미칠 것인지를 알 수 있는 증거가 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령: 생략]
판사 당우증(재판장) 정종건 최유경