【원고, 항소인】
【피고, 피항소인】
서울특별시 종로구청장 외 1인 (소송대리인 법무법인 우인 외 2인)
【제1심판결】
서울행정법원 2010. 10. 28. 선고 2010구합15650 판결
【변론종결】
2011. 6. 29.
【주 문】
1. 원고가 한 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고 서울특별시 종로구청장이 2009. 5. 15. 피고 지엘피에프브이원 주식회사에 한 사업시행인가처분은 무효임을 확인한다. 피고 지엘피에프브이원 주식회사가 피고 서울특별시 종로구청장으로부터 2009. 5. 15. 인가받은 사업시행계획이 무효임을 확인하고, 2009. 12. 31. 인가받은 관리처분계획, 2010. 3. 26. 인가받은 관리처분변경계획을 각 취소한다.
【이 유】
1. 처분 경위
이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 제1심 판결 3면 10행 “피고 구청장”을 “피고 서울특별시 종로구청장(이하 ‘피고 구청장’이라고 한다)”으로 고치는 외에는 제1심 판결 제1항과 같다. 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 해당 부분을 인용한다.
2. 피고 구청장에 대한 청구에 관한 판단
가. 원고 주장
피고 시행자가 이 사건 사업구역 내 토지등소유자로부터 사업시행계획에 대한 동의를 받으면서 구 도시정비법 제30조, 같은 법 시행령 제41조 제2항 제5호에 따른 자금계획 내용을 누락하였으므로 사업시행계획에 대한 동의는 무효이다.
피고 구청장은 위와 같은 흠을 간과하고 이 사건 인가처분을 하였으므로, 이 사건 인가처분은 무효이다.
나. 판단
피고 시행자가 수립한 사업시행계획은 인가·고시를 통해 확정되면 이해관계인에 대한 구속적 행정계획으로서 독립된 행정처분에 해당하므로, 사업시행계획을 인가하는 행정청의 행위는 도시환경정비사업의 사업시행계획에 대한 법률상의 효력을 완성시키는 보충행위에 해당한다(대법원 2010. 12. 9. 선고 2009두4913 판결 참조). 따라서 기본행위가 적법·유효하고 보충행위인 인가처분 자체에만 흠이 있다면 그 인가처분의 무효나 취소를 주장할 수 있지만, 인가처분에 흠이 없다면 기본행위에 흠이 있다 하더라도 따로 기본행위 흠을 다투는 것은 별론으로 하고, 기본행위의 무효를 내세워 바로 그에 대한 인가처분의 무효확인을 구할 수 없다.
원고가 주장하는 사유는 이 사건 인가처분의 기본행위 흠을 다투는 내용이어서 그에 대한 보충행위인 이 사건 인가처분의 무효확인 또는 취소를 구하는 사유가 되지 못한다. 원고가 이 사건 사업시행계획을 인가한 피고 구청장을 상대로 기본행위의 무효를 이유로 무효확인을 구할 법률상 이익이 없다. 이 부분 청구는 부적법하다.
3. 피고 시행자에 대한 이 사건 사업시행계획 무효확인 청구에 관한 판단
가. 원고 주장
피고 시행자는 2009. 3. 7. 토지등소유자에게 이 사건 사업시행계획 확정을 위한 임시총회 개최 통지를 하면서 ‘자금계획’등 주요 내용이 생략된 사업시행계획서만을 첨부하였고, 임시총회에서 자금계획 등에 관한 내용을 누락한 채 토지등소유자의 동의를 받았다. 피고 시행자는 그 후 피고 구청장에게 사업시행계획 인가를 신청하는 단계에 이르러 비로소 토지매입비, 철거비, 건축비 등의 구체적인 금액이 기재된 자금운용계획서(갑 11호증)를 사업시행계획에 첨부하여 제출하였다. 이와 같이 자금계획을 누락한 채 토지등소유자로부터 동의를 받아 수립한 이 사건 사업시행계획은 중대, 명백한 흠이 있어 무효이다.
나. 인정사실
갑 10호증, 을나 4호증의 1 내지 5, 을나 5호증의 1 내지 3, 을나 6호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 아래 각 사실이 인정된다.
1) 피고 시행자는 2009. 3. 7. 토지등소유자에게 사업시행계획동의를 위한 임시총회 개최 통지를 하였다. 당시 개최통지서에는 사업시행규약, 사업시행계획안 요약, 건축개요 및 설계도서안, 위임장 양식 1부가 첨부되어 있었다.
2) 피고 시행자는 2009. 3. 16. 및 2009. 3. 25. 두 차례에 걸쳐 이 사건 사업시행계획 수립을 위한 토지등소유자 임시총회를 개최하였고, 그 자리에서 자금운용계획서(갑 11호증)를 포함한 전체 사업시행계획서를 비치하여 토지등소유자가 열람할 수 있도록 하였다.
3) 피고 시행자는 각 임시총회에서 사업시행계획 동의 안건이 통과된 후, 토지등소유자로부터 “본인은 피고 시행자가 작성한 사업시행계획서를 충분히 숙지하고 사업시행계획서와 같이 도시환경정비사업을 하기로 동의함”이라고 기재되어 있는 동의서를 별도로 받았다.
다. 판단
위 인정사실에 따르면, 피고 시행자는 토지등소유자에게 자금운영계획을 알 수 있는 자료와 기회를 제공한 후 이 사건 시행계획 동의서를 받았다고 인정될 뿐, 그 과정에서 원고가 주장하는 흠이 있었다고 볼 수 없다{원고는 피고 시행자가 위 2009. 3. 16. 및 2009. 3. 25. 총회 당시 별첨 문서인 자금운용계획서를 누락한 채 사업시행계획서를 열람하도록 하고, 사업시행인가신청 단계에 이르러 뒤늦게 첨부하였다는 취지로 주장한다. 그러나 을나 12호증의 기재에 의하면 이 사건 사업시행계획서 표지에 ‘13. 자금계획 : 별첨 #10’이라고 기재된 사실이 인정되는데, 총회 당시 위 별첨문서가 누락되어 있었다면 토지등소유자들로서는 당연히 피고 시행자에게 문서의 열람을 요구하였을 것으로 보이고, 특히 구 도시정비법 제31조에 의하면 시장은 사업시행인가를 하고자 하는 경우에는 관계서류의 사본을 14일 이상 일반인이 공람하게 하여야 하고(제1항), 토지등소유자 또는 조합원 그 밖에 정비사업과 관련하여 이해관계를 가지는 자는 제1항의 공람기간 이내에 시장에게 서면으로 의견을 제출할 수 있도록(제2항) 규정하고 있는데, 위와 같은 공람기간 내에 토지등소유자들로부터 자금운용계획서 누락 등과 관련한 이의제기가 있었다는 사정이 전혀 보이지 않는 점 등을 고려할 때 원고의 주장은 받아들이기 어렵다}.
4. 피고 시행자에 대한 각 관리처분계획 취소 청구에 관한 판단
가. 원고 주장
피고 구청장이 피고 시행자에 대하여 2009. 12. 31., 2010. 3. 26. 인가한 각 관리처분계획(이하 2009. 12. 31. 인가된 관리처분계획을 ‘1차 관리처분계획’, 2010. 3. 26. 인가된 관리처분계획을 ‘2차 관리처분계획’, 1, 2차 관리처분계획을 합하여 ‘이 사건 각 관리처분계획’이라고 한다)은 아래와 같은 이유로 위법하다.
1) 이 사건 인가처분이 무효이므로, 피고 시행자는 이 사건 사업을 시행할 권한이 없다. 이 사건 각 관리처분계획은 권한 없는 자가 수립하여 위법하다.
2) 피고 시행자는 토지등소유자 동의요건을 충족하기 위하여 사업구역 내 토지를 매수하는 과정에서 필요한 토지 매수대금을 외부에서 차용해 조달하였고, 그로 인하여 막대한 이자를 부담하게 되었다. 그런데 피고 시행자는 그 비용을 비용부담액에 포함시킴으로써 부당하게 자신의 해당 지분율을 높이는 반면 사업시행자가 아닌 토지등소유자의 지분율을 낮게 하였다.
3) 관리처분계획 수립 당시 분양지분율을 산정하면서 분양대상자들에게 그들의 종전토지, 건물 기타 비용을 투입하여 발생할 토지 가치 증가분 외에 신축 건물 가치 증가분(개발이익)을 전혀 반영하지 않았다.
나. 소 이익이 있는지 여부에 관한 판단
1) 피고 시행자는 이 사건 사업구역 내에 위치하고 있는 원고 소유의 토지와 건물이 모두 수용되었으므로, 이 사건 각 관리처분계획 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 항변을 한다.
을나 3호증의 1, 2의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 아래 각 사실이 인정된다.
① 원고는 이 사건 사업시행지역 내에 위치하고 있는 토지 및 건물을 각 소유하고 있었으나, 사업시행자인 피고 시행자의 재결신청에 따라 서울특별시 지방토지수용위원회가 2010. 4. 9. 이 사건 사업 시행을 위하여 원고가 소유하고 있던 토지 및 건물의 수용시기를 2010. 5. 28.로 정하여 수용하는 내용의 재결을 하였다.
② 피고 시행자는 2010. 5. 24. 수용재결에서 정한 손실보상금을 모두 공탁하였다. 원고는 위 수용재결에 불복하여 서울행정법원 2010구합45088호로 토지수용재결취소 등 소송을 제기하였고, 그 소송은 아직 계속 중이다.
원고는 피고로부터 이 사건 사업구역 내에서 소유하고 있던 각 토지 및 건물 수용에 대하여 위 소송을 통하여 다투고 있으므로, 이 사건 각 관리처분계획에 따라 그 권리의무에 영향을 받을 지위에 있다(대법원 2011. 1. 27. 선고 2008두14340 판결 참조).
피고 시행자가 한 위 항변은 이유 없다.
2) 피고 시행자는 1차 관리처분계획에 대한 일부 토지등소유자들의 반대 의사를 반영하여 2차 관리처분계획을 수립하여 피고 구청장으로 인가받았고, 그로 인하여 1차 관리처분계획은 실효되었으므로, 1차 관리처분계획 취소를 구할 소의 이익이 없다고 주장한다.
위 인정사실에 따르면, 2차 관리처분계획은 1차 관리처분계획 후 지하 1층 분양자들의 위치를 지상으로 변경시켜 수립한 계획이므로, 1차 관리처분계획 주요 부분은 2차 관리처분계획에 따라 실질적으로 변경되었다. 1차 관리처분계획 취소를 구하는 청구는 존재하지 않는 행정처분을 대상으로 한 것으로 소의 이익이 없어 부적법하다(대법원 2011. 2. 10. 선고 2010두19799 판결 참조).
다. 2차 관리처분계획 적법 여부에 관한 판단
1) 먼저 앞서 본 대로 이 사건 인가처분 또는 이 사건 사업시행계획이 무효라고 볼 수 없으므로, 이를 전제로 한 원고 주장은 이유 없다.
2) 다음으로, 이 사건 각 관리처분계획상 비용부담액에 피고 시행자의 금융비용이 포함되어 있다는 주장에 관하여 보건대, 이를 인정할 증거가 없고 원고도 이 사건 각 관리처분계획에 금융비용이 포함되지 않았다는 사실을 스스로 인정하고 있다(원고 2010. 8. 24.자 준비서면 참조). 이 부분 주장은 이유 없다.
3) 마지막으로 지분율 산정 방식에 위법이 있다는 주장에 관하여 본다.
가) 같은 법 시행령 제52조 제1항 제4호는 도시환경정비사업의 관리처분 기준에 관하여 ‘1필지의 대지 및 그 대지에 건축된 건축물을 2인 이상에게 분양하는 때에는 기존의 토지 및 건축물의 가격과 제41조 제1항, 제4항, 제5항, 제47조 제3항 및 제50조 제4호의 규정에 의하여 토지 등 소유자가 부담하는 비용의 비율에 따라 분양할 것’이라고 정하고 있는 한편, 분양비율의 구체적인 산출방법, 가령 각 토지등소유자의 종전 토지 및 건축물의 가격과 당해 토지 등 소유자가 사업비용으로 부담한 비용을 합산한 가액을 개별적인 ‘분자’로 삼아 분양비율을 산출하는 경우 이에 대응하여 ‘공통분모’로 삼을 수 있는 항목에 관하여는 구체적으로 명시하고 있지 아니하다.
다만, 이는 토지등소유자의 기존 토지 및 건축물의 가격과 당해 토지등소유자가 사업비용으로 부담한 비용의 합계액을 기초로 권리가액을 산정한 다음 이를 토대로 신축건물 중 전용부분에 대한 분양비율을 정하도록 한 취지라고 보이므로, 권리가액을 기초로 한 개별 토지등소유자들의 각 종전 토지 및 건축물가격과 사업비용 부담액을 모두 합산한 전체 사업비(분자값 모두를 합한 금액)를 분모로 삼는 것이 토지등소유자들 각자간의 부담비율을 가장 합리적으로 산출할 수 있는 방법일 것이므로, 다수의 토지등소유자의 이해관계를 조율하는 기준이 되는 분양비율이란 결국 각 토지등소유자가 제공한 종전 토지 등의 가액과 그 토지등소유자가 부담한 사업비용의 합계액이 전체 사업비에 대하여 차지하는 비율을 뜻한다고 보는 것이 옳다.
나) 을나 9호증의 기재에 변론 전체 취지를 종합하면, 아래 각 사실이 인정된다.
① 도시재개발법 시행 당시인 2000. 10.경 서울특별시에서 발간한 ‘도심재개발 행정실무’ 중 173면과 184면에는 분양설계에 관하여 다음과 같이 정하고 있다.
라. 관리처분계획의 실례
(2) 분양설계
1) 설계기준
③ 분양지분율 및 분양가격의 산정
ㄱ. 지분율의 산출
분양대상자가 소유한 종전 토지 및 건물의 가격과 전체 가격에 대한 그 가격비율에 의한 분양예정의 대지 평가차액 및 비용부담으로 납부한 금액을 합산한 금액으로 산출한다.
2) 분양기준 및 규모
① 분양기준
ㄱ. 지분율
분양대상자투자금액(종전 토지·건물평가액 + 분양예정의 대지평가차액 + 비용부담액) ------------------------------------------------------------------------------------ 총 사업비(분양예정의 대지평가액 + 신축건축시설평가액)
ㄴ. 분양예정의 대지평가차액
(분양예정의 대지평가액 - 대지조성비 - 종전 토지 및 건물평가액) × 분양대상자별 종전 토지 및 건물평가액비율
이 경우 종전 토지 및 건물평가액은 도시계획법 제83조 제2항에 의한 무상귀속 국·공유지 평가액을 제외한 금액으로 한다.
② 피고는 위와 같은 산식에 따라 산정된 지분율을 기준으로 2차 관리처분계획을 수립하였다.
다) 피고가 이 사건 관리처분계획을 수립하면서 사용한 지분율 산식은 앞에서 본 같은 법 시행령 제52조 제1항 제4호의 취지에 따른 것으로서 적법하고, 지분율 산식을 구성하는 개별 항목의 내용 및 그 상호관계를 살펴보면, 토지등소유자의 기존 토지 및 건축물의 가격과 당해 토지등소유자가 사업비용으로 부담한 비용의 합계액을 기초로 권리가액을 산정한 다음 이를 토대로 신축건물 중 전용부분에 대한 분양비율을 정하도록 한 취지라고 보이므로, 그 합리성이 충분히 인정된다.
2차 관리처분계획 지분율 산정에 어떠한 위법이 있다고 보기 어렵다(변론종결 후 제출된 참고자료에 따르면, 1, 2차 관리처분계획 후 피고 시행자는 피고 구청장으로부터 2010. 9. 29. 대지조성비 등을 삭제하는 관리처분계획을 인가받았는데, 그 관리처분계획이 종전 1, 2차 관리처분계획을 본질적으로 변경하는 경우에는 2차 관리처분계획 취소 청구를 구할 소의 이익이 없게 된다. 원고가 변론종결 시까지 처분 변경에 따른 청구취지 및 원인 변경 신청을 하지 아니하였고, 3차 관리처분계획 후 행정소송법 제22조에서 정한 처분 변경에 따른 청구취지 및 원인변경 신청 기간이 경과되었으며, 2차 관리처분계획 취소 청구를 기각하므로, 3차 관리처분계획 내용에 관하여 굳이 석명하지 않는다).
5. 결론
피고 구청장에 대한 소와 피고 시행자에 대한 1차 관리처분계획 취소 청구 부분은 부적법하여 각하하여야 하고, 피고 시행자에 대한 나머지 청구는 기각하여야 한다.
제1심 판결 중 피고 구청장에 대한 소와 피고 시행장에 대한 1차 관리처분계획 취소 청구를 각하한 부분과 피고 시행자에 대한 이 사건 사업시행계획 무효 확인 청구를 기각한 부분은 정당하다. 제1심 판결 중 피고 시행자에 대한 2차 관리처분계획 취소 청구 부분을 기각하지 않고 각하한 것은 부당하나, 이 부분 청구에 관하여 원고만 항소하였으므로 제1심 판결 중 2차 관리처분계획 취소 청구에 관한 부분을 원고에게 불이익하게 변경할 수 없다.
원고가 한 항소를 모두 기각한다.
판사 김의환(재판장) 김태호 이형근