【원고, 피상고인】
별지 원고 명단 기재와 같다. (소송대리인 변호사 최정재)
【피고, 상고인】
화순군수 (소송대리인 법무법인 로컴 담당변호사 이근우 외 4인)
【피고 보조참가인, 상고인】
주식회사 천운레져
【원심판결】
광주고법 2012. 1. 26. 선고 2010누1025 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고 보조참가인이, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
구 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률(2011. 5. 30. 법률 제10762호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 및 그 시행령(2008. 12. 24. 대통령령 제21185호로 개정되기 전의 것)에 의하면, 개발촉진지구 안에서 시행되는 지역개발사업(이하 ‘지구개발사업’이라 한다)에 관하여 광역시장·도지사 또는 시장·군수·구청장 등 지정권자로부터 사업시행자로 지정된 시행자(국가 및 지방자치단체는 제외)는 대통령령이 정하는 바에 따라 실시계획을 작성하여 지정권자의 승인을 얻어야 한다. 그런데 이 경우 지정권자는 시행자로부터 실시계획승인신청서 및 관련 서류 등을 제출받아 그 실시계획이 개발촉진지구 개발계획에 부합되도록 되어 있는지 여부와 당해 지구개발사업의 실시로 개발되는 토지 또는 시설물 등의 관리·처분에 관하여 필요한 사항 등을 종합적으로 고려하여 그 실시계획의 승인 여부를 결정하고(법 제17조 제1항, 시행령 제22조), 그와 별도로 지정권자는 그 실시계획에 관계 법률상의 인·허가 등이 필요한 사항이 포함되어 있는 경우 미리 관계 행정기관의 장과 협의를 하여야 하는데, 그와 같이 협의한 사항에 대하여는 실시계획의 승인으로 해당 인·허가 등을 받은 것으로 보고, 승인된 실시계획이 고시되었을 때에는 관계 법률에 따른 인·허가 등의 고시·공고가 있은 것으로 본다(법 제18조). 그리고 시행자는 당해 지구개발사업의 시행에 필요한 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있고(법 제19조), 승인된 실시계획의 고시가 있은 때에는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률에 따른 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다.
위와 같은 관계 법령의 내용과 취지 등에 비추어 보면 지구개발사업에 관한 지정권자의 실시계획승인처분은 단순히 시행자가 작성한 실시계획에 대한 법률상의 효력을 완성시키는 보충행위에 불과한 것이 아니라 법령상의 요건을 갖춘 경우 법이 규정하고 있는 지구개발사업을 시행할 수 있는 지위를 시행자에게 부여하는 일종의 설권적 처분으로서의 성격을 가진 독립된 행정처분으로 보아야 한다.
원심은, 제1심판결 이유를 인용하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 피고 보조참가인이 작성한 골프장조성사업 실시계획은 구 도시재개발법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 폐지되기 전의 것)에 따른 주택개량재개발조합이 수립한 관리처분계획 등과는 달리 골프장 건설을 위한 토목 및 건축 공정에 관한 계획에 불과하여 독립된 행정처분으로서의 행정계획으로 볼 수 없고, 이에 대한 피고의 이 사건 승인처분은 그 자체가 행정처분의 성격을 띠는 것으로서 독립하여 행정쟁송의 대상이 된다고 판단하여 이 사건 승인처분이 강학상 인가에 해당한다는 피고의 주장을 배척하였다.
원심판결 이유를 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 법이 규정하고 있는 실시계획 및 이에 대한 승인처분의 법적 성격과 효력 및 그 하자와 취소소송의 대상에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다.
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 원고 명단: 생략]
대법관 김소영(재판장) 김용덕 고영한(주심)