【원고, 피항소인】
【피고, 항소인】
부산광역시장 (소송대리인 법무법인 삼양 담당변호사 송대원 외 1인)
【피고보조참가인】
녹산환경대책위원회 외 1인 (소송대리인 법무법인 국제 담당변호사 조성제 외 2인)
【제1심판결】
부산지방법원 2013. 10. 10. 선고 2012구합6170 판결
【변론종결】
2014. 5. 23.
【주 문】
1. 피고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용 중 보조참가로 인한 비용은 피고 보조참가인들이 부담하고, 나머지는 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2012. 11. 28. 한 부산광역시 고시 제2012-454호 조정결정고시를 취소한다.
2. 항소취지
제1심 판결을 취소한다. 원고들의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 피고는 부산 강서구 (주소 생략) 일원에 총사업면적 758,342㎡, 매립면적 507,431㎡ 규모의 부산광역시 △△쓰레기매립장(이하 ‘이 사건 폐기물 매립장’이라고 한다)을 설치한 기관이고, 원고들은 2001. 12. 31. 이전부터 계속하여 이 사건 폐기물 매립장의 주변지역에 살고 있는 주민들이다.
나. 녹산동 주변 마을 주민들은 이 사건 폐기물 매립장 조성사업에 반대하며 주변 27개 마을에서 각 2명씩의 위원 및 위원장 1인 등 총 55명의 회원을 구성원으로 하여 피고 보조참가인 녹산환경대책위원회(이하 ‘녹산대책위원회’라고 한다)를 조직한 다음, 2001. 9. 18. 피고와 사이에 이 사건 폐기물 매립장의 설치·운영, 주민지원기금의 조성·지원 등에 관한 합의(이하 ‘1차 합의’라고 한다)를 하였는데, 1차 합의서 제6조는 ‘매립장주변영향권 결정은 주변지역 주민의 직·간접영향을 고려하여 녹산동 전 지역을 환경상영향 주변지역으로 결정고시하고, 영향등급은 환경상 영향조사 결과를 근거로 주민지원협의체에서 결정하기로 한다’고 정하였다.
다. 피고는 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률(2004. 2. 9. 법률 제7169호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘폐촉법’이라고 한다) 제17조 및 같은 법 시행령(2004. 8. 10. 대통령령 제18514호로 개정되기 전의 것) 제18조에 따라 이 사건 폐기물 매립장 주변 환경영향권 결정 및 주변환경영향지역 주민에 대한 지원사업을 위하여 2002. 1. 24. 주민들을 대표한 녹산대책위원회 등의 추천을 받아 피고 보조참가인 부산환경자원공원 주민지원협의체(이하 ‘주민지원협의체’라고 한다)를 구성하였다.
라. 피고는 주민지원협의체가 선정한 전문가위원으로 하여금 환경상 영향조사보고서를 작성토록 한 후 그 결과를 수렴하여 2003. 8. 8. 아래와 같이 이 사건 폐기물 매립장 주변영향지역을 결정고시(이하 ‘당초 결정고시’라고 한다)하였는데, 당시 원고들이 속한 마을이 포함된 13개 마을은 ‘관할 행정구역 내 폐기물 매립지가 존재함으로 인해 지역주민들이 입을 수 있는 정신적 손해 등 심미적 요인으로 생활에 불편을 초래할 가능성이 있는 지역인 ‘간접영향권D 지역’으로 분류되었다. 이후 주변영향지역에 속하는 마을에 대하여 마을단위 혹은 마을 내 개인에게 지원금이 지원되어 왔다.
1. 폐기물처리시설의 명칭 및 시설설치기관
가. 시설의 명칭 : 부산광역시 △△쓰레기매립장
나. 시설설치기관 : 부산광역시
2. 폐기물처리시설의 위치·규모 및 명세
이하 생략
3. 폐기물처리시설의 설치사업의 착공 및 준공예정일
가. 착공일 : 1994. 11.
나. 준공일 : 2021. 12.
4. 폐기물처리시설의 운영기간 : 1996. 4. 1. ~ 매립종료시까지
5. 주변영향지역의 위치·면적 및 지정기간
구분위치면적지정기간직접영향지역강서구 녹산동 △△, □□마을0.18㎢고시일 ~ 매립종료일간접영향지역직접영향지역을 제외한 녹산동 전지역55.57㎢
마. 주민지원협의체는 2012. 2. 21. 회의를 열어 ‘주변영향지역 중 간접영향권D 지역은 주변 환경이 많이 달라져 심미적 요인이 더 이상 존재하지 않는다’는 이유로 환경상 영향조사를 전문가위원 2인의 검토의견서로 대체하기로 하여 간접영향지역을 조정결정하기로 의결하였다.
바. 피고는 위 의결에 따라 전문가위원 2인의 검토의견서가 제출되자 2012. 5. 30. 부산광역시 고시 제2012-208호로 ◇◇, ☆☆, ▽▽, ◎◎, ◁◁, ▷▷, ♤♤, ◐◐, ♡♡마을 등 총 9개 마을에 대하여 ‘간접영향권D’에서 ‘환경영향없음’으로, ○○마을에 대하여 ‘간접영향권 A, B'에서 ’환경영향없음‘으로 각 변경하는 주변영향지역평가등급 조정을 하였고(위 고시에는 ▒▒마을이 ’산단편입 후 없어짐‘으로 기재되어 있으나, ▒▒마을은 산업단지에 편입되지 않고 행정구역개편으로 ’●●마을‘로 변경되었고 위 고시 당시 ’간접영향권D'에서 ‘환경영향없음’으로 평가등급이 조정된 사실은 당사자 사이에 다툼이 없는바, ●●마을까지 포함하면 주변영향지역평가등급이 조정된 마을은 총 11개 이다), 매립대상에 ‘정수슬러지, 하수슬러지’를 추가하였으며, 폐기물처리시설 설치사업의 준공예정일을 ‘당초 2021년 12월’에서 ‘2031년 12월’로 연장하는 취지의 조정결정고시(이하 ‘1차 조정결정고시’라고 한다)를 하였다.
사. 1차 조정결정 고시에서 ‘환경영향없음’ 등급을 받은 원고들이 속한 위 11개 마을 주민들은 부산광역시 환경국장이 이 사건 협의체의 위원장을 맡아 진행하였으므로 이 사건 협의체의 구성 및 운영에 하자가 있다고 반발하였고, 이에 위 환경국장을 위원장에서 배제하고 새로이 이 사건 협의체를 구성하고 2012. 11. 9. 회의를 개최하여 위 2012. 2. 21.자 의결과 같은 내용의 의결을 하였고, 그 후 피고는 2012. 11. 28. 부산광역시 고시 제2012-454호로 1차 조정결정고시와 같은 내용으로 조정결정고시(이하 ‘이 사건 조정결정고시’라고 한다)를 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2 내지 5호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제 1, 3, 4, 6, 7, 8, 15, 16호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 보조참가신청에 대한 판단
가. 보조참가인들이 피고의 승소를 보조하기 위하여 보조참가의 허가를 구함에 대하여, 원고들은 위 보조참가신청이 부적법하다고 다툰다.
나. 특정 소송사건에서 당사자 일방을 보조하기 위하여 보조참가를 하려면 당해 소송의 결과에 대하여 이해관계가 있어야 할 것이고, 여기서 말하는 이해관계라 함은 사실상·경제상 또는 감정상의 이해관계가 아니라 법률상의 이해관계를 말하는 것으로, 이는 당해 소송의 판결의 기판력이나 집행력을 당연히 받는 경우 또는 당해 소송의 판결의 효력이 직접 미치지는 아니한다고 하더라도 적어도 그 판결을 전제로 하여 보조참가를 하려는 자의 법률상의 지위가 결정되는 관계에 있는 경우를 의미하는 것이다(대법원 2007. 4. 26. 선고 2005다19156 판결).
한편, 비법인사단은 구성원의 개인성과는 별개로 권리·의무의 주체가 될 수 있는 독자적 존재로서의 단체적 조직을 가지는 특성이 있는데, 어떤 단체가 고유의 목적을 가지고 사단적 성격을 가지는 규약을 만들어 이에 근거하여 의사결정기관 및 집행기관인 대표자를 두는 등의 조직을 갖추고 있고, 기관의 의결이나 업무집행방법이 다수결의 원칙에 의하여 행하여지며, 구성원의 가입, 탈퇴 등으로 인한 변경에 관계없이 단체 그 자체가 존속되고, 그 조직에 의하여 대표의 방법, 총회나 이사회 등의 운영, 자본의 구성, 재산의 관리 기타 단체로서의 주요사항이 확정되어 있는 경우에는 비법인사단으로서의 실체를 가진다. 민사소송법 제48조가 비법인의 당사자능력을 인정하는 것은 법인이 아닌 사단이나 재단이라도 사단 또는 재단으로서의 실체를 갖추고 대표자 또는 관리인을 통하여 사회적 활동이나 거래를 하는 경우에는, 그로 인하여 발생하는 분쟁은 그 단체의 이름으로 당사자가 되어 소송을 통하여 해결하게 하고자 함에 있으므로 여기서 말하는 사단이라 함은 일정한 목적을 위하여 조직된 다수인의 결합체로서 대외적으로 사단을 대표할 기관에 관한 정함이 있는 단체를 말한다(대법원 1997. 12. 9. 선고 97다18547 판결 등 참조).
다. 위와 같은 법리에 기초하여 이 사건 보조참가신청에 대하여 본다. 앞서 ‘처분의 경위’에서 본 바와 같이 녹산대책위원회는 녹산동 주변 마을 주민들이 피고의 이 사건 폐기물 매립장 조성사업에 반대하며 주변 27개 마을에서 총 55명의 회원을 구성원으로 조직되어 2001. 9. 18. 피고와 사이에 1차 합의를 체결한 후 피고로부터 위 합의에 기초하여 주민지원기금 등을 교부받아 그 소속 마을주민들에게 지급하여 온 사실, 주민지원협의체는 폐촉법에 따라 이 사건 폐기물 매립장 주변 환경영향권 결정 및 주변환경영향지역 주민에 대한 지원사업을 위하여 2002. 1. 24. 주민들을 대표한 녹산대책위원회의 추천을 받은 위원 등으로 구성되어 대외적으로 단체를 대표할 기관, 위원의 구성 및 운영방법 등을 정하고 있는 사실이 인정된다. 이에 따르면, 녹산대책위원회와 주민지원협의체는 일정한 목적을 가진 다수인의 결합체로서 그 결합체의 의사를 결정하고 업무를 집행할 기관들 및 대표자의 정함이 있는 법인 아닌 사단에 해당하고, 이 사건 소송결과에 따라 녹산대책위원회를 구성하는 대책위원들의 자격요건과 녹산대책위원회 등의 추천을 받은 주민지원협의체 위원들의 구성에 영향을 미칠 뿐만 아니라, 생활환경개선자금의 분배 등 주변영향지역에 속한 마을들을 대상으로 한 주민지원사업의 내용 등이 달라지게 되는 법률상 이해관계를 가진다고 할 것이고, 항소심에 이르러 제기된 보조참가신청이 소송절차를 지연하려는 의도가 있다고 보기도 어렵다.
따라서 녹산대책위원회와 주민지원협의체의 보조참가신청은 적법하다.
3. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 조정결정고시는 아래와 같이 위법하거나 부당한 사유가 있으므로 취소되어야 한다.
1) 피고와 녹산대책위원회 사이의 1차 합의에 의하면, 녹산동 전 지역을 환경상 영향 주변지역으로 결정고시하고 영향등급은 환경상 영향 조사결과를 근거로 주민지원협의체에서 결정하기로 하였는바, 아무런 환경상 영향변동이 없음에도 피고가 녹산대책위원회의 심의·의결을 거치지 아니하고 또한 환경상 영향 조사 없이 한 이 사건 조정결정고시는 이 사건 합의와 이에 따른 당초 결정고시에 반한 것이거나 이에 대한 원고들의 신뢰에 반하여 위법하다.
2) 이 사건 조정결정고시는 처리대상에 정수슬러지, 하수슬러지를 추가하였고 원고들이 속한 10개 마을 등이 주변환경지역에서 배제되어 피고로부터 생활지원금을 받을 수 없게 하는 등으로 원고들의 환경상 이익 및 재산권을 침해한 침익적 행정행위에 해당하므로 그 이전 단계인 주민지원협의체의 회의를 개최하기 전에 주민들에게 회의 안건을 공개하고, 여론을 수렴하는 등의 절차를 거쳤어야 하는바, 이 사건 협의체에서 위와 같은 절차 없이 의결이 이루어진 것은 행정절차상 위법이 있다. 또한 피고의 환경국장이 위원장으로 선임되어 이루진 주민지원협의체의 결의는 하자가 있다.
3) 원고들이 당초 결정고시 당시와 달라진 것이 없음에도 피고의 자의적인 기준에 의하여 이 사건 조정결정고시를 통하여 간접영향지역에서 원고들이 속한 마을을 배제함으로써 원고들이 계속적으로 받아왔던 지원금을 받지 못하게 되었는바, 이는 재량권을 일탈·남용한 것으로서 심히 부당하여 위법하다.
나. 관계 법령
별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다.
다. 인정사실
1) 녹산대책위원회의 정관 및 녹산대책위원회와 피고 사이에 체결된 1, 2, 3차 합의의 내용
가) 녹산대책위원회 정관의 주요 내용은 아래와 같다.
제1장 총칙제3조(목적) 본 위원회는‘녹산 쓰레기 매립장 및 환경관련시설’의 친환경적 기능이 유지관리 되도록 감시, 감독하며 피해영향권 지역의 민원 및 보조사항을 관련 기관과 제반업무 대책을 협의추진하고 주민이 환경 피해 최소화와 건강과 생명을 지키고 삶의 터전과 기본 재산권을 정당하게 보호하며 주민의 행복추구권을 향유하는데 그 목적이 있다.제4조(사업 및 활동) ① 관련 기관과 협의된 각종 주민지원사업의 실행과 추진 ② 당해시설에 관한 오염감시 및 조사연구 ③ 주민숙원사업 및 복지사업 ④ 기타 본 위원회의 목적을 성취하는데 필요한 사업 ⑤ 2001. 12. 31. 이전 거주자를 녹산원주민으로 자격을 부여한다.제2장 위원제5조(자격) ① 당해 시설로 인하여 생활환경 및 기타 나쁜 영향이 있다고 판정된 마을의 주민으로서 주민들로부터 과반수 이상의 동의로 추천되어 권한을 위임받은 단위마을 대표 ② 녹산동 내에 주민등록을 두고 실제로 거주하는 자제6조(권리) ① 모든 위원은 본 위원회가 주관하는 전 사업에 참여할 수 있고 ‘정기 및 임시총회’(이하 ‘총회’라 칭함)에서의 의사 진행에 대해 알 권리를 갖는다. ② 모든 위원은 총회에서 의결권, 임원선출 선거권 및 피선거권을 갖는다(이하 생략).제7조(임원 및 위원의 책임과 의무) ① 단위마을 대표위원들은 위원회에서 의결된 안건이나 위임된 사항을 단위마을로 전달 또는 처리함에 있어서 원만히 민주적으로 운영해야 할 책임을 진다. ② 위원 전원은 위원회의 제반 사항에 적극 참여할 의무를 가진다.제3장 총회제11조(권한) ① 정관 개정에 관한 사항 ② 예산, 결산 및 사업운영 전반에 관한 심의, 의결 ③ 임원 및 감사 선출 ④ 기타 중요한 안건의 처리제12조(의결) 모든 총회의 의결은 위원의 과반수 이상의 참석과 참석위원 과반수 이상의 찬성으로 의결하며 전 안건에 대하여 회의록을 작성 비치한다.제4장 조직제13조(임원 및 위원) ① 전 대책위원은 단위 마을별로 주민 과반수 이상의 위임을 받아 추천된 자로 마을별 2명에 한한다(단, 위원장 소재 마을에는 위원장 외 2명으로 한다).이하 생략
나) 녹산대책위원회와 피고 사이에 체결된 1차 합의의 주요 내용은 아래와 같고, 1차 합의서는 ‘시대 상황 변화에 따른 주민지원 대책을 강구 매 5년 단위(기준연월일 2002. 1. 1.)로 재협의하기로 하며, 본 합의서에 포함되지 않은 사안이나 추가할 사안이 있을 시는 수시로 협의 보완할 수 있다’고 정하고 있다.
1. 매립장 주변의 환경피해를 최소화하기 위하여 2003년부터 음식물쓰레기 반입을 금지하고 각종 중금속을 포함한 사업장폐기물의 철저한 분리로 매립장 관리에 만전을 기한다. 6. 매립장주변영향권 결정은 주변지역 주민의 직·간접영향을 고려하여 녹산동 전 지역을 환경상영향 주변지역으로 결정고시하고, 영향등급은 환경상 영향조사 결과를 근거로 주민지원협의체에서 결정하기로 한다. 8. 매립기간은 기존매립장 잔여기간을 포함하여 2021년까지 향후 20년간으로 한다. 13. 매립장 주변마을의 환경개선, 소득향상 및 복지증진을 위한 사업 등을 위하여 매년 8억 원을 지원한다. 15. 매립장 조성으로 건립된 녹산주민회관 운영비를 매년 지원한다. 16. 장학금은 녹산동장학회에 연 2억 원씩 20억 원을 추가 조성하며, 녹산체육회 기금 2억 원을 지원한다. 17. 주민소득사업을 위해 주민이 원하는 환경관련 사업체를 최우선 건립하여 그 운영권을 주민에게 부여한다.
다) 녹산대책위원회는 2006. 11. 30. 피고와 사이에 주거환경개선사업비 지원 등 1차 합의에 따른 주민지원사업의 내용을 구체화하면서 합의의 효력발생시점을 2007. 1. 1.로 정하고 이로써 1차 합의서는 폐지한다는 내용의 2차 합의서(이하 ‘2차 합의’라고 한다)를 작성하였는데, 1차 합의와 구별되는 주요 내용은 아래와 같다.
제7조(추가시설의 설치)시는 △△매립장과 관련하여 추가시설 등을 설치하고자 할 경우 관련 규정에 따라 ‘녹산대책위’와 협의하여 설치하며 이로 인한 영향권 조정이 필요시 관련 규정에 따라 조치한다.제8조(재활용 선별 및 처리시설 운영 및 지원)① 유화사업의 지원대상은 ‘녹산대책위’로 하고 피고는 부지 및 건물을 무상으로 임대할 수 있다.② 유화사업장에서 처리하는 재활용품은 ‘△△대책위’와 ‘녹산대책위’가 협의한 품목에 한한다.제9조(매립기간)△△매립장 계획 범위 안에서 매립기간을 당초 2012. 12. 31.에서 10년 연장하여 2031. 12. 31.까지로 한다.
라) 피고는 2012. 7. 30. 녹산대책위원회와 사이에 2012. 1. 1.부터 효력이 발생하고 이로써 2차 합의서는 폐지한다는 내용의 3차 합의서(이하 ‘3차 합의’라고 한다)를 작성하였는데, 그 주요 내용은 2차 합의와 동일·유사하고 환경상 영향의 변화에 따른 주변영향지역의 조정에 대하여는 아무런 기재가 없다.
2) 이 사건 조정결정고시의 제안 배경과 협의 과정
가) 당초 조정결정 고시 이후 녹산동 일대는 ♤♤과학산업단지, ♡♡·◁◁산업단지, 국제산업물류단지 등 조성사업이 계속 진행되어 이 사건 폐기물 매립장 부지경계선으로부터 2㎞ 내에 있던 주변영향지역에 속한 기존 마을들이 산업단지에 편입되어 없어지거나 축소되었고, 이와 달리 위 부지경계선을 기준으로 2㎞ 외곽지역에는 ♡♡ ■ 아파트, ◆◆아파트, ♤♤ ★★★★ 아파트 등이 준공되거나 준공을 앞두고 있어 수 천 세대의 신규 주민들이 유입되고 있는 상황이다.
나) 녹산대책위원회 위원장을 중심으로 한 일부 대책위원들은 위와 같이 신규 주민들이 유입되는 상황에서 당초 결정고시와 같이 녹산동 전 지역을 간접영향지역으로 보아 마을 단위로 주민지원사업비 등을 분배할 경우 이 사건 폐기물 매립장으로 인해 직접 환경상 영향을 받는 지역 주민들의 혜택이 줄어들게 될 뿐만 아니라 새로운 이주민들이 마을 대책위원으로 녹산대책위원회 의사결정에 관여할 여지가 있다고 판단하였다. 이에 위 대책위원들은 2011. 6. 21.부터 2011. 12. 22.까지 4회에 걸쳐 간접영향권D 지역에 속한 마을 대책위원들과 간담회를 개최하여 위 지역에 대한 주민지원사업비 등의 지원 혜택은 유지하되 녹산대책위원회 대책 위원으로서의 지위는 배제한다는 내용의 녹산대책위원회 정관 개정안을 논의하였으나 기존 대책위원들의 반발로 일정한 합의점을 찾지 못한 상태에서 중단되었다.
다) 이에 주민지원협의체 위원 소외 1은 간접영향권D 지역에 속한 대책위원이 상당수를 차지하는 녹산대책위원회에서 정관개정을 통하여 이 문제를 해결할 수 없다고 판단한 후 2012. 11. 9. 주민지원협의체에 ‘간접영향권D 지역을 제외한 폐촉법 제17조 제3항 제2호 및 동법 시행령 제20조에서 정한 폐기물매립시설의 부지경계선으로부터 2㎞ 이내의 지역에 대하여만 간접영향지역으로 주변영향지역의 등급을 조정하여야 한다’는 취지의 ‘△△쓰레기매립장 주변영향지역(간접영향권) 조정결정(안)’을 제안하기에 이르렀다.
주민지원협의체는 2012. 2. 21. 위 안건 등으로 회의를 열어 환경상 영향조사를 전문가위원 2인의 검토의견서로 대체하기로 한 후 위 안건과 같이 간접영향지역을 조정결정하기로 의결하였다.
라) 그 후 피고는 위 결의에 따라 전문가위원 2인의 검토의견서가 제출되자 2012. 5. 30. 이 사건 제1차 조정결정고시를 하였다가 원고들이 속한 위 11개 마을 주민들의 반발로 새로이 주민지원협의체를 구성한 다음 2012. 11. 9. 회의를 거쳐 2012. 11. 28. 이 사건 조정결정고시를 하였다.
3) 한편, 이 사건 폐기물 매립장은 매립기간이 2031. 12. 31.까지로 연장되었고, 매립장 주변으로 매립장가스발전시설, 음식물쓰레기자원화시설, 자원재활용센터 등이 추가적으로 설치되었으며, 매립대상물이 기존의 생활폐기물에서 정수슬러지, 하수슬러지가 추가되었다.
[인정근거] 앞서 ‘처분의 경위’에서 설시한 증거들, 갑 제19호증, 을 제28, 29호증의 각 기재, 제1심 증인 소외 2, 3, 1의 각 증언, 이 법원의 현장검증결과, 변론 전체의 취지
라. 판단
1) 폐촉법 제17조 제1항은 폐기물처리시설 설치기관은 제11조의3에 따른 폐기물처리시설 설치계획이 공고된 날부터 대통령령으로 정하는 기간에 그 폐기물처리시설의 설치·운영으로 인하여 환경상 영향을 받게 되는 주변지역(이하 ‘주변영향지역’이라고 한다)을 결정·고시하여야 한다고 규정하고, 같은 조 제2항은 폐기물처리시설 설치기관은 제1항에 따라 주변영향지역을 결정·고시하려면 제17조의2에 따라 구성된 주민지원협의체가 선정한 전문연구기관으로 하여금 환경상 영향을 조사하게 하고, 그 결과를 수렴하여야 하고, 다만 주민지원협의체가 주변지역의 환경상 영향조사가 필요하지 아니하다고 인정하는 경우에는 해당 조사를 생략하거나 관계 전문가의 검토의견서로 대체할 수 있다고 규정하고, 같은 조 제3항은 ‘주변영향지역을 인체·동물의 활동, 농·축산물, 임산물 또는 수산물에 직접적으로 환경상 영향을 미칠 것으로 예상되어 지역주민을 이주시킬 필요가 있다고 인정되는 직접 영향권’과 ‘대통령령으로 정하는 범위의 지역으로서 제2항에 따라 환경상 영향을 조사한 결과 환경상 영향이 미칠 것으로 예상되는 직접 영향권 외의 지역 또는 대통령령으로 정하는 범위 밖의 지역이라도 특히 필요하다고 인정되어 포함시키는 지역인 간접영향권’으로 구분하여 규정하고 있다.
나아가 폐촉법 시행령 제17조 제1항은 폐기물처리시설 설치기관은 법 제17조 제1항에 따라 해당 폐기물처리시설의 설치·운영으로 환경상 영향을 받게 되는 주변지역(주변영향지역)을 폐기물처리시설 설치계획이 공고된 날부터 2년 이내에 결정·고시하여야 한다고 규정하고, 제20조는 법 제17조 제3항 제2호에서 ‘대통령령으로 정하는 범위’란 폐기물매립시설의 부지 경계선으로부터 2㎞ 이내 또는 그 밖의 폐기물처리시설의 부지 경계선으로부터 300m 이내를 말한다고 규정하고 있다.
2) 위 인정사실 및 관계 법령에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정들을 종합해 보면, 이 사건 조정결정고시는 원고들을 포함한 녹산동 전 주민들과 피고 사이에 체결된 1차 합의 및 이에 따른 당초 결정고시에 반하는 것일 뿐만 아니라 이에 대한 원고들의 신뢰를 위반한 것으로서 위법하다.
가) 피고의 이 사건 폐기물 매립장 사업추진에 강하게 반발하던 녹산대책위원회를 중심으로 한 녹산동 전 주민들은 피고가 매립장 운영과 관련하여 27개 마을 영향권 주민들의 생활환경 피해를 최소화하고 최적매립지 건설을 위하여 특별한 대책을 마련하여 철저히 이행할 것을 조건으로 1차 합의에 이르게 되었는데, 1차 합의서에는 피고의 이행사항으로 매립장 주변마을의 환경개선사업비, 녹산주민회관 운영비, 장학금 등 구체적인 지원사항과 더불어 ‘매립장 주변 영향권 결정은 주변지역 주민의 직·간접 영향을 고려하여 녹산동 전 지역을 환경상 영향 주변지역으로 결정고시하고, 그 영향등급은 환경상 영향조사 결과를 근거로 주민지원협의체에서 결정한다, 매립기간은 기존 매립장 잔여기간을 포함하여 2021년까지 향후 20년간으로 한다’는 것을 명시하였다.
나) 그 후 피고는 녹산대책위원회 등의 적극적인 협조 아래 주민지원협의체를 구성하고 주민지원협의체가 선정한 전문위원으로 하여금 환경상 영향을 조사하게 하는 등 폐촉법 제17조, 제20조에서 정한 절차를 준수한 다음, 2003. 8. 8. 1차 합의와 같이 이 사건 폐기물 매립장 주변 직접영향지역을 ‘강서구 녹산동 △△, □□마을 0.18㎞’, 간접영향지역을 ‘직접영향지역을 제외한 녹산동 전 지역 55.57㎞’, 지정기간을 ‘고시일부터 매립종료일까지’로 정하여 당초 조정결정고시를 하였는데, 당시 원고들이 속한 마을이 포함된 13개 마을에 대하여 환경상 영향이 없더라도 관할 행정구역 내에 폐기물 매립지가 존재함으로 인해 지역주민들이 입을 수 있는 정신적 손해 등 심미적 요인으로 생활에 불편을 초래할 가능성이 있다며 ‘간접영향권D 지역’으로 분류되었다.
다) 폐촉법 제17조 제3항은 폐기물매립시설의 부지 경계선으로부터 2㎞ 이내의 지역으로서 환경상 영향을 조사한 결과 환경상 영향이 미칠 것으로 예상되는 직접 영향권 외의 지역을 간접영향권으로 하고, 다만 ‘특히 필요하다고 인정되는 경우에는 위 부지경계선으로부터 2㎞ 범위 밖의 지역이라도 간접영향권에 포함시킬 수 있다’고 규정하고 있는바, 1차 합의와 당초 조정결정고시에 이른 경위 등에 비추어 보면 피고가 간접영향권D 지역을 폐촉법 제17조 제3항 단서에서 정한 ‘특히 필요하다고 인정되는 경우’라고 보고 간접영향권에 포함시켜 주변영향지역으로 결정·고시한 것은 관계법령에 따른 것으로 적법하다.
라) 한편, 1차 합의서에는 앞서 본 바와 같은 핵심사항 이외에도 ‘시대 상황 변화에 따른 주민지원 대책을 강구 매 5년 단위로 재협의하기로 한다’고 정하고 있는데, 이에 근거하여 2006. 11. 30. 주거환경개선사업비 지원 등 1차 합의에 따른 주민지원사업의 내용을 구체화하고 매립기간을 2021. 12. 31.에서 2031. 12. 31.까지로 연장하는 내용의 2차 합의가 체결되었고, 2012. 7. 30. 2차 합의와 동일·유사할 내용의 3차 합의가 체결된 점, 그런데 2차 합의와 피고의 1차 조정결정고시가 있은 후에 체결된 3차 합의에는 위와 같이 주민지원사업의 내용 등을 정하고 있을 뿐 주민들의 이해관계에 밀접한 관계가 있는 주변영향지역 조정에 대하여는 아무런 기재가 없는 점, 그 밖에 1차 합의의 작성경위, 위 합의서 서문과 합의사항의 내용 및 당초 조정결정고시의 내용 등을 종합해 보면, 녹산동 전 지역을 주변영향지역으로 지정한 1차 합의의 기본 내용은 매립기간과 같이 피고와 녹산대책위원회가 특별히 정한 사항이나 시대상황을 반영하여 추가·변경된 주민지원사업 이외에는 2, 3차 합의에도 불구하고 여전히 유효하다고 보인다.
마) 녹산대책위원장을 중심으로 한 일부 대책위원들은, 녹산동 주변 일대가 산업단지로 편입되고 대규모 아파트가 준공되는 등 이주민들의 유입이 증가됨에 따라 녹산대책위원회의 기존 권리를 공고히 할 생각으로 이주민의 유입이 많은 간접영향권D 지역 대책위원들의 의결권을 제한하기로 정관개정안을 논의하였으나 사실상 합의점을 찾지 못한 상태에서 무산되자, 녹산대책위원회의 총회를 통한 방법이 아닌 주민지원협의체에서 ‘△△쓰레기매립장 주변영향지역(간접영향권) 조정결정(안)’을 제안·의결하는 우회적인 방법으로 이 사건 조정결정고시에 이른 것으로 보인다.
바) 피고의 주장처럼 녹산동 일대가 여러 산업단지 조성사업이 추진 중에 있고 ♤♤마을, ♡♡마을 등으로 대규모 아파트 단지가 준공을 하였거나 준공을 앞두고 있어 수 천 세대가 인구가 새로 유입되고 있는 사정은 인정되지만, 원고들이 속한 11개 마을 주민들 대부분은 당초 조정결정고시 이후에도 산업단지에 편입된 바 없이 같은 곳에서 거주하고 있는 점, 이 사건 폐기물 매립장의 매립기간이 2031. 12. 31.까지로 연장되었고, 매립장 주변으로 매립장가스발전시설, 음식물쓰레기자원화시설, 자원재활용센터 등이 추가적으로 설치되어 그 규모가 확대되었으며, 매립대상물이 기존의 생활폐기물에서 정수슬러지, 하수슬러지가 추가된 점 등에 비추어 보면, 피고의 주장처럼 녹산동 주변 환경에 일부 변화가 있다는 사정만으로 이 사건 폐기물 매립장의 존재로 인해 원고들이 느끼는 심미적 영향이 크게 달라져 더 이상 존재하지 않는다고 보이지 않는다.
사) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 이러한 요건을 충족할 때에는 행정청의 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 할 것이다(대법원 1997. 9. 12. 선고 96누18380 판결 참조).
피고가 이 사건 폐기물 매립장 설치에 반대하는 원고들을 포함한 녹산동 일대 주민들의 집단 민원을 해결하고 원만하게 사업을 추진할 생각으로 녹산동 전 지역을 간접영향권으로 지정하기로 1차 합의서를 작성하고 이에 근거하여 당초 조정결정고시까지 한 다음 이 사건 조정결정고시가 있기 전까지 녹산동 전 지역 주민들을 대표하는 녹산대책위원회에 일정한 생활지원금을 지원해 왔다. 위와 같은 피고의 행동은 행정청이 행정작용과 관련하여 그 상대방에 대하여 행정상 확약 내지 공적인 의견표명을 한 것이라고 봄이 상당하고, 이러한 확약 등이 사법상 계약과 같은 효력은 없다고 하더라도 행정작용의 상대방에게 강한 기대를 일으킴으로써 그 이익이 단순한 사실상의 기대를 넘어 법률상의 이익이 되고 그러한 확약 등에 반하는 행정작용을 하는 것은 이를 신뢰하고 있던 원고들의 이익이 침해되는 결과가 초래되어 행정상 신뢰보호의 원칙에 반하게 됨은 분명하다.
아) 이와 달리 피고의 1차 합의 및 당초 조정결정고시가 행정청의 공적 견해표명이라고 평가할 수 없고, 나아가 행정행위를 한 처분청은 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고 또 그 처분 후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없어도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케하는 별도의 행정행위로 이를 철회할 수 있다는 견지에서 이 사건을 보더라도, 당초 조정결정고시 당시 원고들이 속한 마을이 포함된 13개 마을은 관할 행정구역 내 폐기물 매립지가 존재함으로 인해 입을 수 있는 정신적 손해 등 심미적 요인을 고려하여 ‘간접영향권D 지역’으로 분류된 후 피고로부터 각 마을단위 혹은 마을 내 개인별로 일정한 생활지원금을 계속하여 지급받아 왔는데, 자신들의 귀책사유 없이 이 사건 조정결정고시로 인하여 수년 간 계속하여 일정하게 지원받아 왔던 생활지원금을 갑자기 지원받지 못하게 된 점, 녹산동 일대에 산업단지가 조성되고 신규 이주민들이 유입되고 있다는 사정만으로는 원고들이 느끼는 정신적 손해 등 심미적 요인이 확연히 달라졌다거나 중대한 사정변경이 있다고 보기 어려운 점, 녹산대책위원회 소속 대책위원들 간의 이해관계 대립으로 주민지원협의체를 통해 이 사건 조정결정고시에 이르게 되었고, 이 사건 조정결정고시 이후에도 피고의 녹산대책위원회에 대한 지원금에는 아무런 변동이 없어 간접영향권D 지역을 제외한 나머지 주변영향지역 주민들에게 더 많은 혜택이 돌아 갈 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 이 사건에서 원래 행정처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생하여 수익적 행정처분을 철회할 사유가 있다고 볼 수 없다.
3) 따라서 이 사건 조정결정고시에 아무런 실체적인 하자가 없음을 전제로 한 피고의 주장은 이유 없다(원고들의 절차적 하자 내지 재량권 일탈·남용에 관한 나머지 주장은 더 나아가 판단하지 아니한다).
4. 결론
그렇다면, 제1심 판단은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 피고의 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계법령 생략]
판사 박효관(재판장) 장수영 이미정