【원고, 피상고인 겸 상고인】
군산레져산업 주식회사 (소송대리인 법무법인(유한) 태평양 담당변호사 이인재 외 4인)
【피고, 상고인 겸 피상고인】
군산시장 (소송대리인 변호사 이현규)
【원심판결】
광주고법 2011. 10. 24. 선고 (전주)2011누568 판결
【주 문】
원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 광주고등법원에 환송한다. 원고의 상고를 기각한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 피고의 상고이유에 대하여
행정처분이 법규성이 없는 행정명령 등의 규정에 위배된다고 하더라도 그 이유만으로 처분이 위법하게 되는 것은 아니고, 또 그 행정명령 등에서 정한 요건에 부합한다고 하여 반드시 그 처분이 적법한 것이라고 할 수도 없다. 처분의 적법 여부는 그러한 행정명령 등에서 정한 요건에 합치하는지 여부가 아니라 일반 국민에 대하여 구속력을 가지는 법률 등 법규성이 있는 관계 법령의 규정을 기준으로 판단하여야 한다(대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두10584 판결 등 참조). 따라서 이 사건 처분의 적법 여부 역시 구 행정자치부의「골프장 및 스키장 부지의 지적정리에 관한 지침」및 그 보완 지침에 부합하는지 여부가 아니라 이 사건 처분 당시의 구 지적법령을 기준으로 판단하여야 한다.
구 지적법(2009. 6. 9. 법률 제9774호 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 부칙 제2조로 폐지, 이하 같다)은 지목을 ‘토지의 주된 용도에 따라 토지의 종류를 구분하여 지적공부에 등록한 것’이라고 규정하고 있는데(제2조 제7호), 구 지적법 시행령(2009. 12. 14. 대통령령 제21881호 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령 부칙 제2조로 폐지)은 지목 중 체육용지를 ‘국민의 건강증진 등을 위한 체육활동에 적합한 시설과 형태를 갖춘 종합운동장·실내체육관·야구장·골프장·스키장·승마장·경륜장 등 체육시설의 토지와 이에 접속된 부속시설물의 부지’로 한다고 규정하고 있으며(제5조 제23호), 지목변경신청 사유 중 하나로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관계 법령에 의한 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우(제16조 제1항 제1호)를 들고 있다.
이와 같은 구 지적법령의 내용·형식·입법 취지 등에 의하면, ‘체육시설의 토지에 접속된 부속시설물의 부지’는 체육활동의 필수시설이나 체육활동에 직접 이용되는 시설의 부지에 한정되지 않고, 그 주된 용도가 체육시설의 이용·관리와 밀접한 관련이 있는 부속시설물을 위한 부지도 포함된다고 보아야 하고, 이때 부속시설물에 해당하는지 여부는 그 시설의 조성목적을 비롯하여 당해 체육활동의 내용과 성격, 해당 체육시설의 기능과 이용 상황 및 그 유지를 위하여 필요한 사항 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.
원심판결 이유 및 원심이 적법하게 채택한 증거 등에 의하면, 제1심판결 별지1 목록 기재 각 토지(이하 ‘이 사건 제1토지’라 한다)는 길이 약 1.7km, 폭 약 50m 내외의 호수와 길이 약 1.2km, 폭 약 30m 내지 240m 형태의 호수를 비롯하여 이례적으로 큰 규모의 호수 또는 연못 형태로 되어 있는데 이들은 이 사건 골프장 내 각 골프코스의 각 홀과 접해 있고 이곳에 골프공이 빠질 경우 ‘워터해저드’ 처리를 하는 사실, 이 사건 제1토지는 기존 염전을 활용한 이 사건 골프장 부지의 특수성으로 인하여 당초 배수로 용도로 만들어졌고 수로의 순환을 위한 통수관과 바닷물의 역류를 막기 위한 제방, 갑문 등이 설치되어 있는 사실 등을 알 수 있다.
이러한 사정을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 제1토지의 규모나 형상에 비추어 그 토지가 ‘워터해저드’로 이용된다는 점만으로 곧바로 체육시설의 토지라고 하기는 어렵지만, 이 사건 제1토지는 염전으로 사용되던 곳에 이 사건 골프장을 조성·유지하는 데 필수적인 배수 및 탈염을 위한 기능을 위하여 마련된 것이고, 담수조와 배수로, 통수관의 설치를 위한 부지로 이용되고 있는 상황 등을 고려하면, ‘체육시설의 토지에 접속된 부속시설물의 부지’로서 체육용지라고 봄이 타당하다.
그런데 원심은 이와 달리 이 사건 제1토지가 골프장 토지의 염분 제거 등을 위한 배수기능을 주된 기능으로 하고 있다는 점을 인정하면서도 체육시설의 토지에 접속된 부속시설물이라기보다는 독립적인 구거에 해당한다고 보아 구거로의 지목변경 신청을 거부한 이 사건 처분을 위법하다고 판단하였으니, 이러한 원심판결에는 구 지적법령상 체육용지 지목 설정에 관한 법리오해 등의 위법이 있다.
2. 원고의 상고이유에 대하여
원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 판시와 같은 사정을 들어 제1심판결 별지2 목록 기재 각 토지(이하 ‘이 사건 제2토지’라 한다)는 구 지적법 시행령 제5조 제5호에 규정된 임야가 아니라 ‘체육시설의 토지에 접속된 부속시설물의 부지’로서 구 지적법 시행령 제5조 제23호에 규정된 체육용지에 해당하고, 이 사건 제2토지의 용도와 현황은 이른바 산림개발형 골프장 내에 존재하는 임야의 그것과 차이가 있으므로 이 사건 제2토지의 지목을 임야가 아닌 체육용지로 취급한 것을 두고 합리적 이유 없이 차별한 것이라고 볼 수 없다는 점 등을 근거로, 이 사건 처분 중 이 사건 제2토지에 관한 부분을 적법하다고 판단하였다.
관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유 주장과 같은 법리오해 등의 위법이 없다.
3. 결론
그러므로 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하여 이를 원심법원에 환송하고, 원고의 상고를 기각하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 양창수(재판장) 박병대 고영한(주심) 김창석