【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
춘천시장
【피고보조참가인】
주식회사 엔바인 (소송대리인 법무법인(유한) 원 담당변호사 신용락 외 1인)
【원심판결】
서울고법 2012. 5. 16. 선고 (춘천)2011누1172 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고들이 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 토지적성평가에 관한 주장에 대하여
원심은, 이 사건 사업시행지구에 대한 토지적성평가 당시인 2008. 4.에는 2003년도 임상도가 가장 최근의 것이어서 이를 기초로 영급(齡級)분류를 하였는데 이 사건 사업시행지구에는 4영급 이상의 토지가 존재하지 않았던 사실 등을 인정하고, 거기에 도시계획시설을 설치하기 위한 계획을 입안하는 경우에는 ‘토지의 적성평가에 관한 지침’의 평가체계Ⅰ이 적용될 여지는 없고 평가체계Ⅱ만 적용된다고 판단하였다. 나아가 원심은, 평가체계Ⅱ에 의하더라도 토지적성평가가 위법하다는 원고들의 주장에 대하여는, 인정한 사실관계를 기초로 피고는 경사도, 표고, 생태자연도 상위등급 비율, 보전산지 비율, 공적 규제지역과의 거리, 경지정리지역과의 거리의 급간 기준을 조정함에 있어 재량권 내에서 적법한 절차를 거친 것으로 판단될 뿐, 달리 피고가 위 각 기준을 조정하면서 피고보조참가인에 유리하도록 부당하게 조정하여 주었다거나 특별한 법적 하자가 있었다고 인정할 만한 사정을 찾아볼 수 없다는 이유로 이를 배척하였다. 또 토지적성평가 과정에서 원고 주장의 보안림들을 공적 규제지역 거리측정 대상에서 제외하였다고 하여 위법하다고도 볼 수 없다고 판단하였다.
관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단과 그 판단에 이르게 된 사실인정은 모두 정당한 것으로 수긍이 되고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같이 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나서 사실을 인정하거나 토지적성평가의 하자에 관한 법리를 오해하는 등으로 판결에 영향을 미친 위법은 없다.
2. 토지소유자 동의 요건에 관한 주장에 대하여
원심은, 피고의 이 사건 시행자지정처분 당시 토지소유자 동의 요건의 구비 여부에 관해 중대하고 객관적으로 명백한 하자가 있어 이로 인하여 이 사건 도시계획시설사업 실시계획인가가 당연무효가 된다고 보기는 어렵다고 판단하였다. 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같이 토지소유자 동의 요건에 관한 법리를 오해하였다는 등의 위법은 없다.
3. 공익사업에 관한 주장에 대하여
가. 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것) 및 그 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것), 구 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙 (2011. 11. 1. 국토해양부령 제394호로 개정되기 전의 것), 체육시설의 설치·이용에 관한 법률 제3조, 그 시행령의 각 규정 형식과 내용, 그리고 도시계획시설사업에 관한 실시계획의 인가처분은 도시계획시설결정에 따른 특정 도시계획시설사업을 구체화하여 현실적으로 실현하기 위한 것이라는 점 등을 종합하여 보면, 행정청이 골프장에 관하여 한 도시계획시설결정은 특별한 사정이 없는 한 일반인의 이용에 제공하기 위하여 설치하는 체육시설인 경우에 한하여 적법한 것으로 인정될 수 있다 할 것이고, 행정청이 그 도시계획시설결정에 관한 실시계획을 인가할 때에는 그 실시계획이 법령이 정한 도시계획시설(체육시설)의 결정·구조 및 설치의 기준은 물론이고, 운영방식 등에서 일반인의 이용에 제공하기 위한 체육시설에 해당하는지도 함께 살펴 이를 긍정할 수 있을 때에 한하여 인가할 수 있다고 보아야 한다.
그리고 체육시설이 운영방식 등에서 일반인의 이용에 제공하기 위한 시설에 해당하는지 여부는, 그 종류의 시설을 이용하여 체육활동을 하는 일반인의 숫자, 당해 시설의 운영상의 개방성, 시설 이용에 드는 경제적 부담의 정도, 시설의 규모와 공공적 요소 등을 종합적으로 고려하여 그 시설의 이용 가능성이 불특정 다수에게 실질적으로 열려 있는지를 중심으로 판단하여야 한다.
나. 원심판결 이유에 의하면, 이 사건 도시계획시설결정은 위와 같은 관련 법령에 의한 체육시설 중 골프장 등에 관한 것으로, 피고는 위 결정에 따라 피고보조참가인을 사업시행자로 하여 27홀 규모의 회원제 골프장을 설치하는 내용인 이 사건 도시계획시설사업 실시계획인가를 하였음을 알 수 있다.
위에서 본 법리에 비추어, 이 사건 도시계획시설결정은 일반인의 이용에 제공하기 위하여 설치하는 골프장에 관하여 한 것이라고 인정되는 범위 내에서만 적법한 것으로 볼 수 있다. 그런데 회원제 골프장은 형식상 누구나 입회비만 내고 회원자격을 얻으면 그 시설을 이용할 수 있지만, 우리 사회의 일반적인 경제적 수준에 비추어 상당한 정도로 고액인 입회비를 내고 회원이 된 사람 이외의 사람에게는 이용이 제한되므로, 그 운영방식에 관하여 달리 볼 특별한 사정이 없는 한 이를 ‘일반인의 이용에 제공하기 위하여 설치하는 체육시설’이라고 보기는 어렵다. 따라서 회원제 골프장을 도시계획시설사업으로 하는 이 사건 도시계획시설사업 실시계획인가는 그 근거가 되는 이 사건 도시계획시설결정의 적법성이 인정되는 범주를 벗어나는 것이므로, 이는 위법하다.
그런데도 원심은 이 사건 도시계획시설사업 실시계획에 의한 회원제 골프장이 이 사건 도시계획시설결정에 적합하다는 취지로 판단하였으니, 이는 도시계획시설결정의 대상인 골프장의 의미, 그 도시계획시설결정에 기초한 도시계획시설사업의 실시계획이 도시계획시설결정에 맞는지 등에 관한 법리를 오해한 것이다.
다. 다만 행정처분이 당연무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 한다(대법원 2004. 6. 10. 선고 2002두12618 판결 등 참조). 그런데 이 사건 도시계획시설사업 실시계획인가처분 당시까지는 체육시설의 운영방식 등이 일반인의 이용에 제공하기 위한 시설에 맞는지를 평가할 때, 시설이용 자격 등 형식적인 사항 외에 시설이용 비용 등까지 고려하여 일반인의 실질적 이용 가능성을 중심으로 판단하여야 한다는 법리가 제시된 바가 없다. 오히려 회원제 골프장이라도 통상은 회원자격에 제한을 두지 않아 형식상 누구나 회원이 될 가능성이 열려 있다는 점에서 ‘일반인의 이용에 제공하기 위하여 설치하는 체육시설’에 해당한다고 해석할 여지가 열려 있었으며, 그러한 연유로 회원제 골프장의 건설을 내용으로 하는 다수의 도시계획시설사업들이 진행되어 온 사실 등이 기록상 드러나 있다.
이와 같은 사정을 종합하여 볼 때, 이 사건 도시계획시설사업 실시계획인가처분 당시로서는 골프장에 관한 도시계획시설결정이 ‘일반인의 이용에 제공하기 위하여 설치하는 체육시설’인 골프장에 한정되고, 회원제 운영방식의 골프장은 이에 맞지 않아 위법하다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없었다고 보기는 어렵다고 할 것이다. 따라서 이 사건 도시계획시설사업 실시계획인가처분이 그 흠이 중대·명백하여 당연무효라고 볼 수는 없다.
라. 결국 원심이 이 사건 도시계획시설사업 실시계획인가처분의 무효확인 청구를 받아들이지 않은 결론은 타당하므로, 위에서 본 원심 판단의 잘못이 판결에 영향을 미친 것은 아니다. 이 부분 상고이유의 주장은 결국 이유 없다.
4. 결론
이에 상고를 모두 기각하고 상고비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 패소자들이 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김창석(재판장) 양창수 박병대(주심) 고영한