【원고, 피항소인】
【피고, 항소인】
제주세무서장
【제1심판결】
제주지법 2010. 1. 13. 선고 2009구합588 판결
【변론종결】
2010. 6. 9.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 원고에 대하여 한 2009. 6. 15.자 종합주류도매 판매장 이전 불허가 처분을 취소한다.
2. 항소취지
제1심판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 처분 경위
가. 원고는 2003. 11. 17. 종합주류도매업 면허를 받고 서귀포시 안덕면 (상세주소 1 생략)에 판매장을 두고 주류판매업을 하여 왔다.
나. 그러던 중 원고는 2009. 6. 초순경 서귀포시에 있던 위 판매장을 제주시 (상세주소 2 생략)로 이전하기 위하여 주세법 제11조 단서에 따라 피고에게 판매장 이전허가신청을 하였다.
다. 그런데 피고는 2009. 6. 15. 주세법 제11조 단서, 제10조 제13호에 따라 국세청장이 정한 ‘주류 판매면허 제한 지역에 관한 지정 고시(국세청 제2006-24호, 이하 ‘국세청 고시’라고 한다)’의 시·군별 면허 허용범위(T/O)가 제주시의 경우 이미 초과되었다는 등의 이유로 원고의 판매장 이전허가신청을 거부하는 처분을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 2호증, 변론 전체의 취지
2. 처분의 적법 여부
가. 관계 법령 : 별지 기재와 같다.
나. 원고 주장
(1) 주세법 제11조 단서는 “대통령령이 정하는 주류 판매업 면허를 받은 자가 판매장을 이전하려는 장소가 제10조 제13호에 해당하는 장소인 경우에는 전입지 관할 세무서장의 허가를 받아야 한다.”라고 규정하고 있고, 위 주세법 제10조 제13호에 해당하는 장소란 “국세청장이 인구, 주류 소비량 및 판매장의 수 등을 고려하여 주류의 수급균형을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정하여 지정·고시한 지역”을 말한다.
(2) 주세법 제10조 제13호에 터잡은 위 국세청 고시는 “인구 수, 주류소비량 및 판매장 수 등을 감안한 시·군별 면허의 허용범위(T/O) 내에서 종합주류도매업 면허를 부여한다.”라고 규정하고 있다.
(3) 그런데 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(이하 ‘특별법’이라 한다)이 2006. 7. 1.부터 시행되면서 종전의 제주도에 있던 시·군을 없애는 대신 지방자치단체가 아닌 행정시로 제주시와 서귀포시를 두게 되었는데, 위 특별법 제11조 제1항은 “다른 법령에서 지방자치단체, 도 또는 시·군을 인용하고 있는 경우에는 각각 제주특별자치도를 포함한 것으로 보아 당해 법령을 적용한다.”라고 규정하고 있고, 특히 위 특별법이 2009. 3. 25. 법률 제9526호로 개정되면서 제15조 제4항으로 “다른 법령에서 시를 인용하는 경우 해당 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 행정시는 포함되지 아니한다.”라는 규정을 신설하였다.
(4) 그렇다면 행정시인 제주시와 서귀포시는 위 국세청 고시에서 정한 시·군별 면허 허용범위를 계산함에 있어 특별법 제11조 제1항, 제15조 4항에 따라 더 이상 시·군에 포함될 수 없으므로, 제주시와 서귀포시를 구분하지 말고 제주특별자치도 전체를 한 구역으로 보고 면허 허용범위를 계산하여야 한다. 따라서 이와 달리 제주시와 서귀포시를 다른 시·군으로 보고 제주시의 경우 면허 허용범위가 이미 초과되었다는 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다.
다. 판단
위 국세청 고시가 특별법 제11조 제1항, 제15조 제4항에서 말하는 시(市)를 인용하는 ‘다른 법령’이라 할 수 있는지에 관하여 살피건대, 어떤 법령이 특정 행정기관에 그 법령내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 구체적인 절차나 방법을 특정하고 있지 않은 관계로 수임 행정기관이 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 규정한 고시는, 당해 법률 및 그 시행령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가진다고 할 것인바( 대법원 2002. 9. 27. 선고 2000두7933 판결, 대법원 2003. 9. 26. 선고 2003두2774 판결, 대법원 2004. 4. 9. 선고 2003두1592 판결 등 참조), 위 국세청 고시는 국세청장이 주세법 제10조 제13호의 위임에 따라 면허를 제한할 수 있는 지역을 구체적으로 정한 것으로 법규명령으로서 효력을 가진다고 할 것이므로, 일응 위 국세청 고시는 위 특별법 제11조 제1항, 제15조 제4항의 ‘다른 법령’에 해당한다고 볼 여지가 있다.
그러나 ① 특별법에 따라 제주특별자치도가 설치되고 종전의 제주도에 있던 기초 지방자치단체인 시·군이 없어지면서 대신 지방자치단체가 아닌 행정시로 제주시와 서귀포시를 둔 점, ② 특별법 제11조와 제15조는 각 그 조문 제목에서 알 수 있는 바와 같이 ‘제주자치도의 설치에 따른 법령 적용상의 특례’와 ‘지방자치단체가 아닌 시 및 읍·면·동의 설치’에 관한 규정인 점 등에 비추어 볼 때, 특별법 제11조 제1항과 제15조 제4항은 제주시와 서귀포시는 지방자치단체가 아닌 행정시이기 때문에 어떤 법령이 지방자치단체로서 시를 인용하는 경우 그 법령을 적용함에 있어 행정시인 제주시와 서귀포시를 제외한다는 규정이라 해석함이 상당하고, 이와 달리 지방자치단체로서의 시를 전제로 하지 않은 경우까지 무조건 제주시와 서귀포시를 제외하라는 규정으로 볼 수는 없다.
그런데 ① 주세법 제10조 제13호는 국세청장이 인구, 주류 소비량 및 판매장의 수 등을 고려하여 종합주류면허의 허용범위를 정하도록 규정하고 있지, 지방자치단체별로 허용범위를 정하도록 규정하고 있지 않은 점, ② 실제 위 국세청 고시도 광역자치단체로서의 특별시, 광역시와 기초자치단체로서의 시를 구별하지 아니한 채 단지 인구, 주류 소비량 및 판매장 수 등을 고려하여 전국을 단순히 시와 군으로 나누고 그 면허 허용범위를 정하고 있는 점, ③ 또한 위 국세청 고시는 지방자치단체로서의 구 또는 도에 따른 면허 허용범위를 전혀 예상하거나 고려하지 않고 있는 점 등을 종합해 보면, 위 국세청 고시에서 면허 허용범위를 정하는 시·군은 지방자치단체로서의 시·군이 아니라 단순한 행정구역상으로의 시·군을 의미한다고 할 것이다.
그렇다면 지방자치단체가 아닌 행정구역상으로의 시·군을 전제로 하는 위 국세청 고시는 특별법 제11조 제1항, 제15조 제4항의 ‘다른 법령’, 즉 지방자치단체로서의 시를 인용하는 법령에 해당되지 않는다고 할 것이므로 위 국세청 고시에 따라 원고의 판매장 이전신청을 거부한 위 처분은 적법하고, 따라서 특별법 제11조 제1항, 제15조 제4항을 이유로 제주특별자치도를 한 지역으로 보고 면허 허용범위를 계산하여야 한다는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 이와 결론을 달리한 제1심판결은 부당하므로 이를 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령 : 생략]
판사 박흥대(재판장) 이상훈 고제성