【원 고】
행정안전부장관 (소송대리인 법무법인(유한) 율촌 담당변호사 박해식 외 2인)
【피 고】
부산광역시의회 (소송대리인 법무법인 삼덕 담당변호사 김백영)
【변론종결】
2012. 11. 29.
【주 문】
피고가 2012. 3. 5. ‘2012년도 부산광역시 일반회계예산 중 상임(특별)위원회 운영 기간제근로자 등 보수’에 관하여 한 재의결은 효력이 없다. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 이 사건 예산안의 재의결 등 경위
갑 제1 내지 7호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 다음의 사실을 인정할 수 있다.
가. 피고는 2011. 12. 15. 상임(특별)위원회 행정업무보조 기간제근로자(이하 ‘이 사건 근로자’라고 한다) 42명에 대한 보수 예산안 611,015,000원[=555,948,000원(인부임) + 55,067,000원(비인부임)](이하 ‘이 사건 예산안’이라고 한다)을 포함한 2012년도 부산광역시 예산안을 의결하였다.
나. 원고는 2011. 12. 30. 부산광역시장에게 이 사건 예산안 의결에 대하여 재의요구를 지시하였고, 이에 부산광역시장은 2012. 1. 3. 피고에게 이 사건 예산안에 대하여 재의를 요구하였다.
다. 피고는 2012. 3. 5. 이 사건 예산안을 재의결하여 이를 확정하였다.
라. 한편 이 사건 근로자들은 ① 행정사무감사, 조례제정 검토 등 각종 상임위원회 활동 지원 및 보조, ② 상임위원회 의정활동을 위한 각종 자료수집 및 분석, ③ 기타 세미나, 워크숍, 현장 확인 등 각종 행사 보조 등의 업무를 담당하도록 되어 있다.
2. 이 사건 예산안의 위법 여부
지방재정법 제36조 제1항은 “지방자치단체는 법령 및 조례로 정하는 범위에서 합리적인 기준에 따라 그 경비를 산정하여 예산에 계상하여야 한다.”고 규정하고 있다. 여기서 ‘법령 및 조례로 정하는 범위에서’란 예산안이 예산편성 기준 등에 관하여 직접 규율하는 법령이나 조례에 반해서는 안 될 뿐만 아니라 당해 세출예산의 집행목적이 법령이나 조례에 반해서도 안 된다는 것을 의미한다고 봄이 상당하므로, 지방의회가 의결한 예산의 집행목적이 법령이나 조례에 반하는 경우 당해 예산안 의결은 효력이 없다.
한편 지방의회의원에 대하여 유급보좌인력을 두는 것은 지방의회의원의 신분·지위 및 그 처우에 관한 현행 법령상의 제도에 중대한 변경을 초래하는 것으로서, 이는 개별 지방의회의 조례로써 규정할 사항이 아니라 국회의 법률로써 규정하여야 할 입법사항이다(국회의원의 입법활동을 지원하기 위한 보좌직원으로서의 보좌관도 국회의원수당 등에 관한 법률 제9조에서 규정하고 있다). 지방의회의원의 신분·지위 및 그 처우에 관하여, 지방자치법은 제33조에서 의정 자료를 수집하고 연구하거나 이를 위한 보조 활동에 사용되는 비용을 보전(補塡)하기 위하여 매월 지급하는 의정활동비, 공무여비 및 지방의회의원의 직무활동에 대하여 지급하는 월정수당 등을 지급하도록 규정하고, 제34조에서 회기 중 직무로 인한 사망·상해 시 보상금을 지급하도록 규정하고 있을 뿐, 지방자치법은 물론 기타 다른 법령에서 지방의회의원에 대하여 유급보좌인력을 둘 수 있는 법적 근거가 있음을 찾아볼 수가 없다. 그리고 지방자치법 제90조는 지방의회에 지방의회의 사무를 처리하기 위하여 사무처(국·과) 및 사무직원을 두도록 규정하고 있으나, 이는 지방의회가 의결기관으로서 기능을 수행하는 데 필요한 의사운영의 보좌 및 그에 수반되는 제반 행정사무의 처리를 위한 것이지 의원 개개인의 원내·외 활동에 대한 보좌를 하도록 하는 규정은 아니다. 따라서 위 각 규정이 지방의회의원에 대하여 유급보좌인력을 둘 수 있는 근거가 될 수도 없다( 대법원 1996. 12. 10. 선고 96추121 판결 참조).
앞에서 본 이 사건 근로자의 담당 업무에는 상임위원회의 활동에 관한 행정적인 지원 및 보조 외에도 상임위원회 의정활동을 위한 각종 자료수집 및 분석 업무가 포함되어 있는데, 그 업무는 의정활동비를 통하여 비용이 보전되고 있는 지방의회의원의 활동인 의정 자료의 수집·연구 및 이를 위한 보조활동과 동일하거나 유사하다. 또한 피고는 이 사건 예산안을 통하여 42명의 이 사건 근로자를 채용하려는데, 이는 피고 지방의원 중 별도로 보조인력이 지원되는 의장, 부의장, 상임위원장 등의 수를 제외한 지방의원의 수와 유사하여 대체로 지방의원 1인당 1명꼴로 이 사건 근로자를 두게 되는 셈이다. 이와 같은 이 사건 근로자의 담당업무, 채용규모 및 이 사건 예산안 재의결 경위 등을 종합하여 보면, 지방의회에서 이 사건 근로자를 두어 의정활동을 지원하는 것은 지방의회의원이 담당하고 있는 의정 자료의 수집·연구 및 이를 위한 보조활동에 대하여 의정활동비를 지급하는 것에서 더 나아가 실질적으로 유급보좌인력을 두는 것과 마찬가지로 봄이 상당하며, 이 사건 근로자가 기간제근로자라고 하여 달리 볼 것은 아니다. 따라서 이는 개별 지방의회에서 정할 사항이 아니라 국회의 법률로써 규정하여야 할 입법사항에 해당하는데, 지방자치법은 물론 다른 법령에서도 이 사건 근로자를 지방의회에 둘 수 있는 법적 근거를 찾아볼 수 없다.
그렇다면 이 사건 예산안 중 이 사건 근로자를 임용하여 그에 대한 보수를 지급하는 내용의 ‘상임(특별)위원회 운영 기간제근로자 등 보수’ 부분은 법령 및 조례로 정하는 범위에서 그 경비를 산정하여 예산에 계상하도록 한 지방재정법 제36조 제1항의 규정에 반하며, 이에 관하여 한 이 사건 재의결은 그 효력이 없다고 할 것이다.
3. 결론
그러므로 원고의 이 사건 청구를 인용하고, 소송비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 신영철(재판장) 이상훈 김용덕(주심) 김소영