【원고, 피상고인】
선경워텍 주식회사
【피고, 상고인】
울산광역시 울주군수 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 부효준 외 2인)
【원심판결】
부산고법 2015. 3. 19. 선고 2014누22632 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)에 대하여 판단한다.
1. 상고이유 제1점에 대하여
원심은 그 판시와 같은 이유로 구 하수도법 시행령(2014. 7. 16. 대통령령 제25478호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제35조 제1항이 ‘공공하수도로 유출되는 하수의 양' 이외에 ‘건축물 등의 신축·증축 또는 용도변경'이라는 사항을 추가한 것은 모법인 구 하수도법(2013. 7. 16. 법률 제11915호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제61조 제1항의 취지에 근거하여 이를 구체화한 것으로 보일 뿐, 모법의 규율 범위를 벗어난 것으로 보이지 않다고 판단하였다.
원심판결 이유를 관련 법리와 기록에 비추어 보면, 원심의 이 부분 판단에 상고이유 주장과 같이 위임입법의 한계 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 없다.
2. 상고이유 제2점, 제3점에 대하여
가. 구 하수도법 제61조 제1항은 공공하수도관리청은 대통령령이 정하는 양 이상의 하수를 공공하수도로 유출시킬 수 있는 건축물 등의 소유자에게 공공하수도 개축비용의 전부 또는 일부를 부담시킬 수 있다고 규정하고 있고, 구 하수도법 시행령 제35조 제1항은 구 하수도법 제61조 제1항에서 ‘대통령령이 정하는 양 이상의 하수를 공공하수도로 유출시킬 수 있는 건축물 등의 소유자’란 건축물 등을 신축·증축 또는 용도변경하여 오수를 하루에 10㎥ 이상 새로이 배출하거나 증가시키려는 자를 말한다고 규정하고 있으며, 나아가 구 하수도법 제61조 제3항의 위임에 따라 원인자부담금의 산정기준·징수방법 그 밖의 필요한 사항을 규정하고 있는 울산광역시 하수도 사용조례 제24조 제1항에서도 원인자부담금 부과요건으로 건축물 등의 신축·증축 또는 용도변경 등의 행정행위와 오수발생량 10㎥/일 이상을 요구하고 있다. 또 2013. 7. 16. 법률 제11915호로 개정된 하수도법 제61조 제1항은 공공하수도관리청은 건축물 등을 신축·증축하거나 용도변경하여 오수가 대통령령으로 정하는 양 이상 증가되는 경우 해당 건축물 등의 소유자에게 원인자부담금을 부과할 수 있다고 규정하여 건축물 등의 신축·증축 또는 용도변경의 요건을 법률에서 정하고 있다. 이러한 관계 법령의 내용, 형식 및 체제, 개정 경과 등을 종합하면, 구 하수도법 제61조 제1항에 따라 원인자부담금을 부과하기 위해서는 건축물 등의 신축·증축 또는 용도변경과 하루 10㎥ 이상 오수의 새로운 배출이나 증가라는 요건이 함께 충족되어야 한다고 봄이 타당하다.
한편 구 하수도법 관련 법령에서는 구 하수도법 제61조 제1항, 구 하수도법 시행령 제35조 제1항에 규정된 ‘건축물 등’의 정의에 관하여 따로 정하고 있지 않다. 그런데 위 각 조항에서는 ‘건축물 등’이라고 규정하고 있어 그 문언상으로도 일정한 양 이상의 하수를 공공하수도로 유출시킬 수 있는 것이면 건축물에 한정되지 않음은 명백하다. 또 구 하수도법 제27조 제1항은 공공하수도의 사용이 개시된 때에는 배수구역 안의 토지 위 ‘시설물’의 소유자 등으로 하여금 그 배수구역의 하수를 공공하수도에 유입시키고 이에 필요한 배수설비를 설치하도록 규정하는 한편, 구 하수도법 제34조 제1항 본문, 제35조 제1항은 건물 외에 오수를 배출하는 ‘시설 등’을 설치하거나 일정 규모 이상으로 증축 또는 일정한 용도로 변경하여 발생하는 오수의 양이 증가되는 경우에도 개인하수처리시설을 설치하거나 그 처리용량을 증대시키도록 규정하고 있다. 나아가 울산광역시 하수도 사용조례 제24조 제1항 제1호에 따라 오수발생량 산정에 적용되는 환경부 고시인 ‘건축물의 용도별 오수발생량 및 정화조 처리대상인원 산정방법’의 별표 ‘건축물의 용도별 오수발생량 및 정화조 처리대상인원 산정기준’에서도 건축물 용도 중 하나로 공업시설을 규정하면서 그 세부내용에 공장을 포함하고 있다. 그리고 구 하수도법은 하수와 분뇨를 적정하게 처리하여 지역사회의 건전한 발전과 공중위생의 향상에 기여하고 공공수역의 수질을 보전하는 것을 입법 목적으로 하고, 원인자부담금은 공공하수도 자체의 설치·관리를 위한 공사 외에 공공하수도 공사의 원인이 되거나 결과적으로 공공하수도 공사를 필요하게 하는 원인 제공자에 대하여 그 비용을 부담시키고자 하는 데 그 취지가 있다.
산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(이하 ‘산업집적법’이라 한다) 제2조 제1호는 ‘공장’이란 ‘건축물 또는 공작물, 물품제조공정을 형성하는 기계·장치 등 제조시설과 그 부대시설을 갖추고 대통령령으로 정하는 제조업을 하기 위한 사업장으로서 대통령령으로 정하는 것’을 말한다고 규정하고 있는데, 위에서 본 하수도법 관련 법령의 내용, 형식, 체제, 입법 목적과 취지 등을 종합하면, 구 하수도법 제61조 제1항, 구 하수도법 시행령 제35조 제1항에 따라 원인자부담금의 부과대상이 되는 ‘건축물 등’에는 산업집적법 제2조 제1호에서 정한 공장도 포함된다고 봄이 상당하다.
나. 원심판결 이유와 기록에 의하면 다음의 사실을 알 수 있다.
1) 피고는 2013. 7. 19. 원고가 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률에 의한 폐수를 온산하수처리장에 유입하였다는 이유로 부과시점 이전 5년 동안 폐수배출시설 설치허가(신고)상의 폐수량을 기준으로 증가된 폐수배출량 154.9㎥/일에 대하여 1,088,000원/㎥/일을 적용하여 원인자부담금 168,531,200원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다.
2) 이 사건 소송에서 원고는 구 하수도법 제61조 제1항, 구 하수도법 시행령 제35조 제1항에 따른 원인자부담금은 건축물 등의 신축·증축 또는 용도변경으로 오수배출량이 하루 10㎥ 이상 증가한 경우 그 건축물 등의 소유자에게 부과되는 것인데, 원고의 사업장은 생산설비(기계)의 증가, 생산공정의 변경 등으로 폐수배출량이 증가된 것이어서 위 법령에서 정한 원인자부담금의 부과요건인 건축물 등의 신축·증축 또는 용도변경에 해당하지 않는다고 주장하면서 이 사건 처분의 취소를 구하였다.
3) 이에 대하여 피고는 2013. 6. 12.경 원고에게 구 하수도법 제61조, 구 하수도법 시행령 제35조에 따라 ‘공장 신축·증축, 용도변경, 생산설비 변경 등으로 인하여 온산하수처리장으로 유입되는 폐수배출증가량에 대하여 원인자부담금을 부과하고자 한다’고 처분사전통지를 하였을 뿐, 원심 변론종결 시까지 원고가 어떠한 내용으로 공장의 신축·증축 또는 용도변경을 하여 원인자부담금 부과요건을 충족하였는지에 대하여 구체적인 주장을 하지 아니하였다.
오히려 피고는 원심 변론종결 시까지 구 하수도법 제61조 제1항에 의하면 건축물 등의 신축·증축 또는 용도변경은 원인자부담금 부과요건이 될 수 없고 폐수배출량의 증가만으로 원인자부담금을 부과할 수 있다거나, 산업폐수에 대해서는 건축물 등의 신축·증축 또는 용도변경 여부에 따라 원인자부담금 부과가 결정되어서는 아니 되고 원고 주장의 사유로 증가된 폐수배출량에 대해 원인자부담금을 부과할 필요가 있다는 취지로 주장하였다.
4) 또 기록을 살펴보더라도 원심 변론종결 시까지 제출된 증거만으로는 원고가 원인자부담금의 부과대상이 되는 어떠한 내용의 공장이나 건축물 등의 신축·증축 또는 용도변경을 하였는지, 이로 인하여 오수배출량이 얼마나 증가하였는지는 물론, 그 부과요건이 충족되었더라도 구 하수도법 제61조 제3항, 울산광역시 하수도 사용조례 제24조 제1항, ‘건축물의 용도별 오수발생량 및 정화조 처리대상인원 산정방법’ 등에 따라 적법하게 산정한 원인자부담금이 얼마인지 등을 인정하기에 부족하다.
다. 이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 보면, 구 하수도법 제61조 제1항에 따라 원인자부담금을 부과하기 위해서는 건축물 등의 신축·증축 또는 용도변경과 하루 10㎥ 이상 오수의 새로운 배출이나 증가라는 요건이 충족되어야 하고, 이때 ‘건축물 등’에는 산업집적법 제2조 제1호에서 정한 공장도 포함되나, 이 사건 소송에서 피고는 원심 변론종결 시까지 원인자부담금의 부과요건, 즉 원고가 어떠한 내용으로 공장을 포함한 건축물 등의 신축·증축 또는 용도변경을 하였고 이로 인하여 오수배출량이 하루 10㎥ 이상 증가하였는지는 물론, 구 하수도법 등에 따라 적법하게 산정한 원인자부담금이 얼마인지 등에 대하여 주장이나 증명을 다하지 못하였다고 할 것이다.
따라서 원심의 이 부분에 관한 이유 설시에 일부 적절하지 못한 점은 있으나, 이 사건 처분이 구 하수도법 제61조 제1항, 구 하수도법 시행령 제35조 제1항에서 요구하는 원인자부담금의 부과요건을 흠결하여 위법하다는 이유로 이를 취소한 결론은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 하위규범의 모법합치적 해석이나 건축물 등의 신축·증축, 용도변경의 개념 범위 등에 관한 법리 또는 석명권 불행사 및 행정소송의 직권심리사항에 관한 법리 등을 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 없다.
3. 결론
그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김소영(재판장) 이인복(주심) 고영한 이기택