【원고, 피상고인】
대구광역시 동구 (소송대리인 변호사 방문일)
【피고, 상고인】
한국철도시설공단 (소송대리인 법무법인(유한) 정률 담당변호사 송강호 외 1인)
【원심판결】
대구고법 2012. 9. 7. 선고 2011누3044 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 대구고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 후에 제출된 참고서면 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 원심의 판단
가. 원심은, 구 국유재산법(2011. 3. 30. 법률 제10485호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제72조 제1항에 의해 국유재산의 무단점유자에 대하여 변상금을 부과·징수할 수 있는 자는 국가재정법 제6조에 따른 중앙관서의 장인 관리청과 구 국유재산법 제42조 제1항에 따라 일반재산의 관리·처분에 관한 사무를 위임·위탁받은 자에 한정되고 같은 법 제29조 제1항에 따라 행정재산의 관리위탁을 받은 자는 변상금을 부과·징수할 권한이 없으므로, 피고가 국토해양부장관으로부터 구 철도산업발전기본법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 철도기본법’이라고 한다) 제23조 제4항 및 이를 근거로 피고와 국토해양부장관 사이에 체결된 일반철도의 시설자산 관리위탁 계약(이하 ‘이 사건 관리위탁 계약’이라고 한다)에 의해 행정재산인 이 사건 토지들에 관한 변상금 부과권한을 포함한 관리업무를 위탁받았다고 하더라도 구 국유재산법상 변상금을 부과할 수 있는 ‘관리청 등’에 해당하지 않아 피고의 이 사건 처분은 권한이 없는 행정청이 한 행위로서 위법하다고 판단하였다.
나. 원심은 가정적 판단으로 피고에게 적법한 변상금 부과권한이 있다 하더라도, 대한민국이 소유하고 있던 이 사건 토지들은 구 대구선의 철도부지로 사용되고 있었는데, 경상북도지사가 구 대구선 폐선 이후인 1974. 11. 18.경 대구시장에게 이 사건 토지들을 포함한 대구시 소재 토지에 관하여 도시계획도로(소로)결정 및 지적승인을 하였고(경상북도 고시 제255호), 대구시장은 그에 따라 도시계획사업을 시행하여 철도부지이던 이 사건 토지들 상에 폭 8m의 소로1류 동 5호선 도로(신성로)를 설치하는 도시계획사업을 완료함으로써 이 사건 토지들이 신설된 공공시설인 도로의 부지로서 도로와 함께 도로를 관리할 대구시에 무상으로 귀속되었다는 이유로, 이 사건 토지들이 국유재산임을 전제로 하는 피고의 이 사건 처분이 위법하다고 판단하였다.
2. 대법원의 판단
가. 먼저 피고의 변상금 부과권한에 관한 원심의 위와 같은 판단은 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.
(1) 구 국유재산법 제72조 제1항은 관리청 등은 국유재산의 무단점유자에 대하여 변상금을 부과·징수할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제4조 본문은 “국유재산의 관리와 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다.”고 규정하고 있다. 한편 구 철도기본법 제19조 제2항은 철도의 관리청인 국토해양부장관이 철도시설의 건설 및 관리 등에 관한 업무의 일부를 대통령령이 정하는 바에 의하여 피고로 하여금 대행하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항은 피고가 위 제2항의 규정에 의하여 국토해양부장관의 업무를 대행하는 경우에 그 대행하는 범위 안에서 이 법과 그 밖의 철도에 관한 법률의 적용에 있어서는 그 철도의 관리청으로 본다고 규정하고 있으며, 구 철도산업발전기본법 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 철도기본법 시행령’이라고 한다) 제28조 제2호는 피고가 국토해양부장관을 대행하는 업무로서 ‘국가 소유의 철도시설에 대한 사용료 징수 등 관리업무의 집행’을 규정하고 있다.
또한 구 철도기본법 제23조 제4항은 국토해양부장관이 철도자산처리계획에 의하여 철도청장으로부터 시설자산, 기타자산 등의 철도자산을 이관받으며, 그 관리업무를 철도시설공단, 철도공사, 관련 기관 및 단체 또는 대통령령이 정하는 민간법인에 위탁하거나 그 자산을 사용·수익하게 할 수 있다고 규정하고 있는데, 기록에 의하면, 국토해양부장관과 피고는 구 철도기본법 제23조 제4항에 따라 철도자산의 효율적이고 체계적인 관리를 위하여 국토해양부장관이 피고에게 이 사건 토지들을 비롯한 철도자산의 관리를 위탁하는 내용의 이 사건 관리위탁 계약(을 제1호증)을 체결한 사실, 위 관리위탁 계약 제3조 제1항 카호에서 관리위탁 업무로서 국유재산법 제72조에 따른 변상금 징수 업무를 규정하고 있는 사실을 알 수 있다.
(2) 위에서 본 바와 같은 구 철도기본법 제19조 제2항, 제3항, 제23조 제4항 및 구 철도기본법 시행령 제28조 제2호의 각 규정 내용과 이에 따라 체결된 이 사건 관리위탁 계약의 내용, 국가가 철도시설의 건설 및 관리와 그 밖에 이와 관련된 사업을 체계적이고 효율적으로 추진하기 위하여 그 집행조직으로서 법인 형태의 피고를 설립한 점, 무단점유자에 대한 변상금의 부과·징수는 국유재산인 철도자산의 적정한 관리를 위하여 필요한 업무인 점 등을 종합하여 보면 행정재산인 이 사건 토지들에 관한 관리청인 국토해양부장관의 변상금 부과권한이 피고에게 위탁되어 이전되었다고 봄이 타당하다.
따라서 피고의 이 사건 처분은 권한이 있는 자에 의한 처분으로서 적법하다고 할 것이다.
나. 다음으로 이 사건 토지들의 소유권 귀속에 관한 원심의 위와 같은 판단은 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.
(1) 구 도시계획법(1991. 12. 14. 법률 제4427호로 개정되기 전의 것, 2002. 2. 4. 법률 제6655호 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 부칙 제2조로 폐지, 이하 같다) 제83조 제1항은 행정청인 시행자가 도시계획사업의 시행으로 새로이 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속된다고 규정하고 있는바, 위 규정은 행정청인 사업시행자가 도시계획사업의 시행으로 새로이 설치할 공공시설에 필요한 토지를 사법상의 계약이나 공법상의 절차에 따른 방법 등으로 취득하여 여기에 공공시설을 설치하고 사업을 완료한 경우에 한하여 적용되는 것이지, 사업시행자가 공공시설에 필요한 토지를 적법하게 취득하지 아니한 채 여기에 공공시설을 설치하여 국가 또는 지방자치단체가 이를 점유·사용하고 있는 경우에까지 적용되는 것은 아니며, 이와 같은 해석은 그 공공시설의 설치에 필요한 토지가 국유지라고 하여 달리할 것이 아니다(대법원 2012. 3. 15. 선고 2011다103069 판결 등 참조).
(2) 원심판결 이유에 의하더라도, 원심은 위 도시계획사업의 시행자인 대구시장이 이 사건 도로의 설치를 위해 그 부지인 이 사건 토지들을 사법상의 계약이나 공법상의 절차에 따라 적법하게 취득하였는지 여부에 관하여 아무런 이유도 설시하지 않았을 뿐 아니라, 기록을 살펴보아도 그에 관한 자료를 찾아볼 수 없는바, 대구시장이 이 사건 토지들을 적법하게 취득하였다고 볼 만한 사정이 인정되지 않는 이상 앞서 본 법리에 비추어 이 사건 토지들이 이 사건 도로의 관리자인 대구시에 무상으로 귀속되었다고 볼 수는 없는 것이다.
다. 그런데도 원심은 이와 달리 피고에게 변상금을 부과할 권한이 없고 원고가 이 사건 토지들을 점유·사용할 당시 이 사건 토지들이 국유재산에 해당하지 않는다고 판단하였으니, 이러한 원심판결에는 행정권한의 위탁에 관한 법리를 오해하고 구 도시계획법 제83조 제1항이 정하는 공공시설의 소유권 귀속에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이를 지적하는 상고이유 주장은 모두 이유 있다.
3. 결론
그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 양창수(재판장) 고영한 김창석(주심) 조희대