【원고, 피상고인】
주식회사 한재 (소송대리인 법무법인 광장 담당변호사 권광중 외 2인)
【피고, 상고인】
광주광역시 남구청장 (소송대리인 변호사 이정학)
【피고보조참가인(선정당사자)】
【원심판결】
광주고법 2013. 1. 24. 선고 2012누903 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인(선정당사자)들이, 나머지 부분은 피고가 부담한다.
【이 유】
상고이유에 대하여 판단한다.
1. 법률이 상호 모순·저촉되는 경우에는 신법이 구법에, 그리고 특별법이 일반법에 우선하여 적용되어야 한다. 이때 법률이 상호 모순·저촉되는지는 각 법률의 입법 목적, 규정 사항 및 그 적용범위 등을 종합적으로 검토하여 판단하여야 한다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2010두16714 판결 등 참조).
2. 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 12. 29. 법률 제9861호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제43조 제1항은 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류·명칭·위치·규모 등을 미리 도시관리계획으로 결정하여야 한다고 규정하고 있고, 제2항은 기반시설 중 도시관리계획으로 결정되는 시설인 도시계획시설의 결정·구조 및 설치의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토해양부령으로 정하도록 규정하고 있으며, 그 위임에 따른 구 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙(2009. 12. 14. 국토해양부령 제187호로 개정되기 전의 것) 제156조에서는 구 폐기물관리법 시행규칙(2010. 1. 15. 환경부령 제359호로 개정되기 전의 것) 제38조 제1호에 해당하는 시설로서 지정폐기물의 1일 처분능력이 10t 미만인 폐기물처리시설을 국토계획법의 적용 대상이 되는 폐기물처리시설에서 제외하도록 규정하고 있다.
한편 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 제1항 제1호 및 같은 법 시행령(2009. 8. 5. 대통령령 제21670호로 개정되기 전의 것) 제13조 제1항 [별표 1]에 의하면 개발제한구역 안에서 폐기물처리시설과 같은 기반시설은 건축물의 연면적이 1,500㎡ 이상, 토지의 형질변경 면적이 5,000㎡ 이상인 경우에만 도시계획시설로 설치하도록 규정하고 있다.
원고가 개발제한구역 안에서 설치하려는 이 사건 폐기물처리시설은 건축물 부지면적 2,185㎡, 연면적 1,127.88㎡, 1일 폐기물처리능력 24t 규모인바, 위와 같이 국토계획법령에 의하면 1일 폐기물처리능력이 10t 이상이어서 국토계획법의 적용대상이 되어 그 법이 정한 절차에 따라 도시계획시설로 설치하여야 하나, 개발제한구역법령에 의하면 건축물의 연면적이나 부지면적이 기준면적에 이르지 아니하여 도시계획시설로 할 필요없이 시장·군수·구청장의 허가를 받으면 설치가 가능하도록 되어 있어, 도시계획시설로 설치해야 하는지 여부에 관하여 양 법령이 충돌하고 있다.
3. 국토계획법은 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 하여 제정된 법으로서, 제38조 제1항에서는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있는 경우 국토해양부장관이 개발제한구역의 지정 또는 변경을 도시관리계획으로 결정할 수 있다고 규정하고, 그 제2항에서는 개발제한구역의 지정 또는 변경에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정한다고 규정하고 있으며, 제80조에서는 개발제한구역에서의 행위 제한이나 그 밖에 개발제한구역의 관리에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다고 규정하고 있다. 이에 따라 개발제한구역법 제1조는 ‘이 법은 국토계획법 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다’고 규정하고 있고, 제12조 및 같은 법 시행령에서 개발제한구역에서의 행위 제한에 대하여 규정하고 있다.
한편 국토계획법 제43조 제2항은 도시계획시설의 결정·구조 및 설치의 기준 등에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있으면 그 법률에 따르도록 규정하고 있는데, 개발제한구역법 및 그 시행령에서는 개발제한구역 내에서의 행위 제한에 관한 사항을 구체적으로 규정하면서 각 시설의 종류와 건축물의 규모 등에 따라 일정한 경우에만 도시계획시설로 설치하면 되도록 정하여, 도시계획시설의 설치 기준 등에 관하여 특별한 규정을 두고 있다.
이러한 국토계획법과 개발제한구역법 규정의 체계와 내용, 위 법률들의 입법 취지와 목적 등을 종합하여 보면, 개발제한구역에서의 행위 제한에 관하여는 개발제한구역법이 국토계획법에 대하여 특별법의 관계에 있다고 할 것이므로, 개발제한구역에 설치하려는 이 사건 폐기물처리시설은 특별법인 개발제한구역법령의 규정에 따라 이를 도시계획시설로 설치할 필요가 없고 시장·군수·구청장의 허가를 받으면 설치가 가능하다고 볼 것이다.
4. 원심은, 이 사건 폐기물처리시설은 개발제한구역법령에 따라 도시계획시설로 하지 아니하여도 설치할 수 있는 기반시설에 해당하므로 그와 달리 국토계획법 제43조 제1항 등에 따라 도시계획시설로 설치하여야 한다는 점을 전제로 한 피고의 이 사건 처분이 위법하다고 판단하였는바, 이러한 원심의 판단은 앞서 본 법리에 따른 것으로서 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 특별법 우선의 원칙에 관한 법리 등을 오해하거나 판단을 누락한 위법이 없다.
그리고 위와 같이 이 사건 폐기물처리시설을 도시계획시설로 설치하지 아니하여도 된다는 원심의 판단이 정당하므로, 원심의 가정적 판단의 당부에 관한 나머지 상고이유 부분은 더 나아가 살펴볼 필요가 없다.
5. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 선정자 명단: 생략]
대법관 김신(재판장) 민일영 이인복(주심) 박보영