【원 고】
주식회사 유성이앤티 (소송대리인 법무법인 유석 담당변호사 백태균 외 1인)
【피 고】
부산광역시 기장군수
【변론종결】
2016. 11. 10.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2016. 7. 7. 원고에 대하여 한 건설폐기물 처리사업계획서 부적합통보처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2016. 4. 29. 피고에게, 부산 기장군 (주소 1 생략) 임야 23,604㎡ 중 5,440㎡(이하 ‘이 사건 사업예정지’라고 한다) 지상에 파쇄·분쇄시설(1,200톤/1일), 분리·선별시설(1,200톤/1일), 보관시설 등을 갖추고 폐콘크리트, 폐아스팔트콘크리트 등 건설폐기물을 중간처리(파쇄)하는 사업장을 설치할 계획이라는 내용의 건설폐기물 중간처리업 사업계획서를 제출하였다.
나. 피고는 2016. 5. 18. 원고에 사업계획서 보완요청을 하였고, 원고는 2016. 6. 30.경 피고에게 위 보완요청에 따른 보완서류 등을 제출하였다.
다. 피고는 2016. 7. 7. 원고에 대하여 다음과 같은 사유로 사업계획서 부적합 통보를 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).
① 사업예정지(주소 1 생략)는 제1종 근린생활시설(소매점) 건축을 위해 조성된 부지로 편의상 A구역(4,209㎡), B구역(4,944㎡), C구역(5,440㎡)으로 구분(토지분할 없음)하고 있지만 공부상 1필지 토지이고 도로 기준 제일 안쪽에 폐기물처리업 사업예정지인 C구역이 위치, 도로사용 등 A, B구역 토지사용에 있어 불가분의 관계에 있는 토지임. 특히 C구역을 처리능력 1,200톤/일의 건설폐기물 중간처리업 부지로 이용 시 특별하게 환경오염 저감시설을 강화한다해도 빈번한 대형차량 통행(1일 35톤 기준 최대 60여회 운행 예상)과 비산먼지, 소음 등 인근 생활환경에 미치는 그 영향이 커 이로 인한 인근 토지 이용 등 재산권 행사에 막대한 지장을 초래할 수 있음.② 또한 건축법 제2조 제2항에 따라 건설폐기물 중간처리업을 하고자 할 경우 건축법 시행령 [별표1]에서 정한 건축물 용도상 ‘자원순환시설’로 용도변경 되어야 하고 이를 위해서는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제57조 제1항에 따라 개발행위허가가 이루어져야 하므로, 이는 당초 건축허가의 목적과도 맞지 않을뿐더러 자연녹지 내의 자원순환시설 설치는 군 도시계획위원회 심의대상으로서 심의결과에 따라 그 가능 여부를 판단할 수 있는바 현재 건축물 용도인 ‘제1종 근린생활시설(소매점)’로는 부적합함③ 사업예정지에 접한 도로는 왕복 2차선으로 진출입로에 가감속차로를 설치하는 조건으로 건축허가 된 부지로서, 1일 처리용량 1,200톤의 건설폐기물 처리업이 설치될 시 1일 최대 60회(35톤/대) 이상의 폐기물 반입 및 순환골재 반출 차량이 운행하게 되어 해당 부지로의 진출입을 위해 수시로 서행을 할 경우 안전사고의 우려가 매우 높으며,④ 동종·유사업종에서 분체상물질 야적 및 작업과정 중에 방진덮개를 열고 작업함에 따라 먼지 등의 흩날림으로 인하여 민원발생이 많이 야기되는바, 건설폐기물 및 순환골재의 야적(옥외보관)은 지양하고 보관 장소의 실내화 등 적극적인 방지대책이 없음⑤ 기장군 전체 건설폐기물 1일 발생량은 580.8톤(전국 폐기물 발생 및 처리 현황, 환경부 2015년)이나 관내 처리시설의 1일 처리능력은 7,200톤(4개 업체)으로 발생량이 기 업체의 처리능력에 턱없이 부족해 신규로 처리시설을 설치하는 것은 자원의 낭비가 초래되고, 업체 과당경쟁으로 인해 건설폐기물의 불법처리를 조장하는 등 제반사항이 부실하게 될 것임⑥ 건설폐기물 중간처리업은 민원발생이 많은 대표적인 공해업종으로 (주소 3 생략) 일대는 폐기물 관련업, 장안 산업단지 등 환경오염물질 발생 사업장이 밀집되어 있어 주변 생활환경 저해 및 민원이 지속적으로 발생하고 있는 실정이어서 건설폐기물 중간처리업이 운영되면 마을 주민의 수인한도를 초과할 우려에 따른 주민 간의 분쟁이 지속될 여지가 있음
라. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 행정심판을 청구하였으나 2016. 9. 27. 청구기각 결정을 받았다.
[인정근거] 갑 제2 내지 4, 7호증, 을 제1, 3, 10, 18, 28호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
피고가 이 사건 처분을 하면서 제시한 사유들과 이 사건에 이르러서 추가로 주장한 사유는 다음과 같은 점에서 부당하여 이 사건 처분은 평등의 원칙에 반하거나 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.
1) 원고는 이 사건 사업예정지 인근 토지 소유자들로부터 모두 대지사용승낙서를 받아 재산권 침해 우려가 없고, 향후 이 사건 사업예정지에 10m 높이의 방진벽과 살수시설 등을 설치하고 필요 시 지붕 덮개 등도 설치하는 등 비산, 소음 등 발생 방지 시설을 갖출 것이다. 피고가 주장하는 장안천으로의 침출수 유입과 관련하여 이는 피고가 이 사건 처분 당시 제시한 처분사유에 포함되어 있지도 않고, 원고는 이 사건 사업예정지를 콘크리트로 포장하여 관리할 예정이다.
2) 주식회사 그린골재(이하 ‘그린골재’라고만 한다)는 2009. 10. 29. 피고로부터 이 사건 사업예정지에서 건설폐기물 중간처리업 사업계획 적정통보를 받은 적이 있는데, 그 이후 이 사건 사업예정지 주변 환경이나 관계 법령이 변화된 바 없음에도 피고가 이 사건 처분을 한 것은 평등원칙에 반한다.
3) 이 사건 사업예정지는 자연녹지지역으로 건설폐기물처리업 시설 설치가 가능하고, 원고는 추후에 건축물 용도변경 허가도 받을 예정인바, 피고는 이러한 절차를 거쳐야 한다는 것을 조건으로 적정통보를 할 수 있음에도 그러지 아니하였다.
4) 피고가 주장하는 교통량은 원고의 사업장이 최대로 가동하는 경우를 상정한 것이고, 원고는 가감속차로를 확보할 예정이어서 안전사고 발생 문제는 해소될 것이다.
5) 원고는 전국을 대상으로 사업을 할 예정이어서 피고가 주장하는 과당경쟁의 문제는 발생하지 않고, 제반 사항이 부실화되기보다는 원활한 건설폐기물 처리에 기여할 것이다.
6) 이 사건 사업예정지 인근에 오염물질 발생 사업장이 밀집해 있지 않고, 피고가 민원을 이유로 부적합 통보를 하여서는 안 된다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 인정 사실
앞서 든 각 증거, 갑 제5, 8 내지 10, 12 내지 14호증, 을 제2, 5, 8, 9, 14, 16, 24, 26, 27호증의 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 종합하면 다음과 같은 사실이 인정된다.
1) 이 사건 사업예정지는 지목이 임야로서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다)상 용도지역이 자연녹지지역에 해당하고 현재 제1종근린생활시설(소매점)로 건축허가 된 부지이다.
2) 이 사건 사업예정지 남쪽으로 약 100m 위치에 장안천이 위치하고 있고, 장안천은 환경정책기본법 및 같은 법 시행령상 하천 생활환경 기준 등급이 ‘좋음’에 해당한다. 이 사건 사업예정지 동쪽으로 약 400m 위치에 단독주택 17채가 위치하고 있고, 약 800m 위치에 788세대 규모의 아파트 단지가 위치하고 있으며, 서쪽으로 약 700m 위치에 47세대가 거주하는 반룡마을이, 서남쪽으로 약 800m 위치에 30세대가 거주하는 구기마을이 각 위치하고 위 각 마을에 접하여 장안일반산업단지가 위치하고 있고, 북서쪽으로 약 1㎞ 위치에 46세대가 거주하는 고무마을이 위치하고 있다.
3) 이 사건 사업예정지에 접한 도로는 남쪽에 위치한 왕복 2차로(편도 1차로)의 도로가 유일한데 위 도로와 이 사건 사업예정지 사이에는 인도가 설치되어 있고, 인도를 따라 전신주와 가로등 등이 설치되어 있다.
4) 한편 그린골재는 피고에게 이 사건 사업예정지에서 건설폐기물처리업(파쇄)을 하겠다는 내용의 건설폐기물처리업 사업계획서를 제출하여, 2009. 10. 29. 피고로부터 적정 통보를 받았다. 그린골재는 위 적정 통보를 받은 날부터 2년 이내에 허가신청을 하지 못하여 피고에게 기간 연장을 요청하였으나 피고로부터 연장불가 통보를 받았고, 위 연장불가 통보에 불복하여 2011. 12. 20. 행정심판을 청구하였다가 2012. 2. 9. 행정심판 청구를 취하하였다.
5) 이 사건 사업예정지가 위치한 부산 기장군 (주소 1 생략) 임야 23,604㎡는 소외인이 지분 23,745분의 14,391을, 주식회사 오성빌딩(이하 ‘오성빌딩’이라고 한다)이 지분 23,745분의 9,354를 각 소유하고 있는데, 소외인은 2016. 5.경, 오성빌딩은 그 이후 무렵 각 원고가 이 사건 사업예정지를 사용함에 있어 이의가 없다는 내용의 대지사용 승낙서를 작성하여 주었다.
6) 소외인은 2016. 6. 4. 부산 기장군 (주소 1 생략) 내 근린생활시설 차량 진·출입로를 점용목적으로 하여 (주소 2 생략) 등에 대한 도로점용허가를 받았으나, 2016. 8.경 위 도로점용허가 취소신청을 하였다.
라. 판단
1) 폐기물처리업 허가와 관련된 법령들의 체제 또는 문언을 살펴보면 이들 규정들은 폐기물처리업 허가를 받기 위한 최소한도의 요건을 규정해 두고는 있으나, 사업계획 적정 여부에 대하여는 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 그 사업의 적정 여부에 대하여 재량의 여지를 남겨 두고 있다 할 것이고, 이러한 경우 사업계획 적정 여부 통보를 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이다. 다만 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이는 경우 또는 그러한 기준을 설정하지 않은 채 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 사업계획의 부적정 통보를 하거나 사업계획서를 반려하는 경우에까지 단지 행정청의 재량에 속하는 사항이라는 이유만으로 그 행정청의 의사를 존중하여야 하는 것은 아니고, 이러한 경우의 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 조치로서 위법하다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두961 판결 등 참조). 나아가 폐기물처리업 허가의 성격, 사업계획서적합통보제도의 취지와 함께 폐기물의 원활하고 적정한 처리라는 공익을 책임지고 실현하기 위한 행정의 합목적성 등을 종합하여 볼 때, 폐기물처리사업계획서의 적합 여부를 심사함에 있어서 관계 법령에 열거된 사항에 저촉되거나 문제되는 사항이 없다고 하더라도 폐기물의 수집·운반·처리에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행 등 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우에는 이를 이유로 사업계획서의 부적합통보를 할 수 있다고 볼 것이다(대법원 2011. 11. 10. 선고 2011두12283 판결 등 참조). 한편 수개의 처분사유 중 일부가 적법하지 않다고 하더라도 다른 처분사유로써 그 처분의 정당성이 인정되는 경우 그 처분을 위법하다고 할 수 없다(대법원 2004. 3. 25. 선고 2003두1264 판결 등 참조).
2) 위 법리에 비추어 이 사건을 보건대, 위 인정 사실에다가 앞서 든 각 증거, 을 제4, 6, 7, 19 내지 21, 23, 25호증의 각 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 피고가 주장하는 처분사유 중 이 사건 사업예정지의 용도 관련 사항, 진입 도로의 안전성, 주변 생활환경에의 피해 등의 사유는 객관적이고 합리적인 것으로 판단되고, 위와 같은 사유 등을 종합적으로 고려하면 건설폐기물 중간처리업 허가를 하기 곤란한 중대한 공익상 사유의 존재가 인정된다고 할 것이다. 또한 위 각 처분사유의 정당성이 인정되어 피고가 제시한 나머지 처분사유들에 대한 적법 여부를 판단하지 않더라도 이 사건 처분의 적법 여부에 영향을 미치지 않을 것으로 보이며, 달리 이 사건 처분에 평등원칙 위반 등 재량권을 일탈·남용한 위법이 없는 이상, 나머지 처분사유들에 대해서는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이 사건 처분은 적법하다고 할 것이다.
① 앞서 본 바와 같이 이 사건 사업예정지는 지목이 임야이고 자연녹지지역에 위치하며 제1종근린생활시설(소매점)로 건축허가 된 부지이어서 현재 상태로는 건설폐기물 중간처리업을 하기에 부적절하다. 또한 자연녹지지역은 제한적인 개발이 허용되는 지역으로서 국토계획법에 따라 도시계획위원회 심의를 거쳐 적합할 경우에만 개발행위허가가 가능하고, 원고가 이 사건 사업예정지에서 건설폐기물 중간처리업을 하고자 할 경우 건축물의 용도를 자원순환관련시설로 변경하여야 하는데, 이를 위해서는 위 개발행위허가, 산지관리법에 따른 산지전용허가 등의 요건을 모두 갖추어야 하고, 원고가 향후 위 요건을 모두 갖추어 용도변경 등의 절차를 거칠 수 있을지 명확하지 않다.
② 이 사건 사업예정지에 진입하는 도로는 왕복 2차로의 도로로서 건설폐기물이나 순환골재를 적재한 대형 덤프트럭이 상시 운행하기에 좁아 보이고, 현재 위 도로를 따라 인도와 전신주 등이 설치되어 있어 가감속차로의 설치도 쉽지 않아 보여, 원고가 이 사건 사업예정지에서 건설폐기물 중간처리업을 영위할 경우 다른 차량이나 보행자의 통행에 상당한 지장을 초래할 뿐만 아니라 항시 교통사고의 위험이 존재할 것으로 보인다.
③ 원고가 설치하겠다는 방진벽 등 오염방지 시설은 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙 제12조에 규정된 시설이 대부분이고, 원고는 이 사건 처분 이전부터 이 사건 소장에 이르기까지 원고가 폐기물 보관시설에서 절단행위를 하지 않을 것이기 때문에 폐기물 보관 장소의 실내화나 지붕덮개 설치가 필요 없다는 취지의 주장을 하다가 2016. 10. 5.자 준비서면에서 위 주장을 유지하면서 지붕 덮개시설이 필요한 상황이라면 지붕덮개를 설치할 것이라고 주장하고 있는데, 원고가 이 사건 사업예정지에서 영위하려는 건설폐기물 중간처리업은 각종 건설 현장에서 다양한 형태로 발생하는 건설폐기물을 폐기물 처리시설 투입구에 투입하여 파쇄 및 분리하는 과정을 거치게 되어 있고 이를 위해서는 위 투입구 투입을 위한 폐기물 절단 작업이 필연적으로 발생할 것으로 보이므로, 그 과정에서 발생하는 분진 등의 확산 방지를 위한 구체적인 방안을 마련하지 않은 채 이 사건 사업예정지에서 건설폐기물 중간처리업을 계획하는 것은 부적절하다고 할 것이다.
④ 건설폐기물 중간처리업은 건설폐기물이나 순환골재를 적재한 대형 덤프트럭 등의 잦은 진·출입으로 인하여 불가피하게 소음, 분진, 진동, 도로파손 등의 피해가 발생할 수 있고, 건축폐자재의 부지 내 적재로 인하여 폐기물이 비에 씻겨 폐수가 주위에 흘러들 수 있는 등 여러 오염 요인이 있는데, 이 사건 사업예정지부터 100m 가량 떨어진 곳에 장안천이 위치하고 1㎞ 이내에 다수의 주거지역이 위치하고 있어 인근 주민이나 장안천 하류 주민들에게 피해를 줄 가능성이 있고, 지방자치단체가 이 사건 처분을 함에 있어 인근 주민들의 생활환경에 미치는 영향 등을 반영하는 것을 두고 적절하지 않다고 볼 수도 없다(원고는 피고가 장안천과 관련한 처분사유를 추가하였다는 취지의 주장을 하나, 이는 피고가 당초 처분의 근거로 삼은 주변 환경과 관련된 사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정된다).
⑤ 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 제21조의 관련 규정은 2013. 6. 12. 법률 제11879호로 개정되었는데, 개정 전 규정이 사업계획서 제출과 통보 절차만을 규정하였으나, 개정 이후 현행 규정은 사업계획서를 제출받은 경우 허가를 받으려는 자가 결격사유에 해당하는지 여부, 입지 등이 다른 법률에 위반되는지 여부, 환경정책기본법이 정한 환경기준의 유지를 곤란하게 하는지 여부 등을 검토하여 적합 여부를 통보하도록 규정하고 있어 그린골재가 이 사건 사업예정지에서 건설폐기물처리업 적합 통보를 받을 당시와 이 사건은 적용되는 법령 자체가 달라 평등원칙 위반 여부가 문제된다고 볼 수 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 김동윤(재판장) 기진석 백상빈