【원고, 상고인】
주식회사 한맥 (소송대리인 법무법인(유한) 바른 담당변호사 강훈 외 2인)
【피고, 피상고인】
충청남도 부여군수 (소송대리인 법무법인(유한) 주원 담당변호사 권용범 외 5인)
【원심판결】
대전고법 2016. 4. 14. 선고 2015누13190 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 후에 제출된 상고이유보충서 등의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 산지관리법 제12조 제1항은 임업용 산지 안에서는 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없고, 예외적으로 각 호에 해당하는 행위를 하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 있는 것으로 규정하면서, 제13호로 ‘대통령령으로 정하는 지역사회개발 및 산업발전에 필요한 시설의 설치’를 들고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령(2014. 12. 31. 대통령령 제25952호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제12조 제10항은 “대통령령으로 정하는 지역사회개발 및 산업발전에 필요한 시설이란 관계 행정기관의 장이 다른 법률의 규정에 따라 산림청장 등과 협의하여 산지전용허가·산지일시사용허가 또는 산지전용신고·산지일시사용신고가 의제되는 허가·인가 등의 처분을 받아 설치되는 시설을 말한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설은 제외한다.”라고 규정하면서, 제3호로 “수질 및 수생태계 보전에 관한 법률(이하 ‘수질수생태계법’이라 한다) 제2조 제8호에 따른 특정수질유해물질을 배출하는 시설. 다만, 같은 법 제34조에 따라 폐수무방류배출시설의 설치허가를 받아 운영하는 경우를 제외한다.”고 규정하고 있다(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다). 여기서 ‘특정수질유해물질’은 사람의 건강, 재산이나 동식물의 생육에 직접 또는 간접으로 위해를 줄 우려가 있는 수질오염물질로서 수질수생태계법 시행규칙 제4조 및 [별표 3]에서 정하는 구리, 납, 비소, 수은, 카드뮴 및 그 화합물 등 28종의 물질을 의미한다(수질수생태계법 제2조 제8호).
이 사건 조항은 임업의 생산성을 높이고 수원(水源)을 보호하며 자연생태계를 보전하는 등 산림의 공익 기능을 높이고 산지전용을 자연친화적인 방법으로 하기 위한 산지관리법의 입법 취지 및 산지관리의 기본원칙에 따른 것으로서, 수질수생태계법이나 폐기물관리법상의 각종 시설설치기준과 배출허용기준 등 여러 가지 규제를 위한 규정과는 그 입법 취지와 목적을 달리하며, 다만 수질수생태계법상 ‘특정수질유해물질’의 개념을 원용한 것에 불과하다고 보아야 한다.
따라서 이 사건 조항에 의한 산지전용·산지일시사용의 가능 여부는 당해 시설이 수질수생태계법에서 정한 ‘폐수배출시설’에 해당하는지 여부와는 관계없이 오로지 수질수생태계법이 정한 ‘특정수질유해물질’을 소량이라도 배출하는지 여부 또는 폐수무방류배출시설의 설치허가를 받을 수 있는지 여부만에 의하여 판단할 문제라고 할 것이다.
2. 원심은, 원고가 임업용 산지를 다수 포함하는 이 사건 사업 예정지에 ‘에코타운 조성사업’을 추진하면서 관리형 폐기물매립시설(이하 ‘이 사건 폐기물매립시설’이라 한다)을 설치할 계획을 수립한 후 이를 위한 지질조사시설을 설치하는 내용의 산지일시사용신고를 하였으나 피고가 이 사건 폐기물매립시설이 특정수질유해물질을 배출하는 시설이라는 이유 등으로 위 신고를 반려한 사실, 원고의 사업계획에는 납, 구리, 비소, 카드뮴, 수은 및 각 그 화합물, 6가크롬화합물, 시안화합물, 유기인화합물, 테트라클로로에틸렌, 트리클로로에틸렌 등이 일정농도 이상 함유된 사업장 지정폐기물을 매립한다는 내용이 포함된 사실을 인정한 다음, 이 사건 폐기물매립시설에서 발생하는 침출수를 침출수 배출허용기준 이하로 처리할 수 있는 침출수 처리시설을 갖추더라도 그 침출수에는 당연히 수질수생태계법상 특정수질유해물질에 해당하는 위 물질들이 함유되어 있을 것이므로 이 사건 폐기물매립시설은 폐수무방류배출시설의 설치허가를 받아 운영할 수 없는 시설로서 ‘특정수질유해물질을 배출하는 시설’에 해당한다고 볼 수 있고, 나아가 산지관리법 시행령 제12조 제10항 제4호가 산지전용 및 산지일시사용을 제한하는 대상을 “수질수생태계법에 따른 ‘폐수배출시설’ 중 일정 기준의 사업장에 설치되는 시설”이라는 형식으로 규정한 것과 달리 이 사건 조항은 ‘수질수생태계법 제2조 제8호에 따른 특정수질유해물질을 배출하는 시설’이라고만 규정함으로써 ‘배출시설’과 ‘폐수배출시설’을 명확히 구분하여 표현하고 있으며, 특정수질유해물질을 배출하는 시설은 수질수생태계법상 폐수배출시설에 해당하지 않더라도 임업용 산지 보호를 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 금지할 필요가 있어 보이는 점 등에 비추어, 이 사건 폐기물매립시설이 수질수생태계법상 폐수배출시설에 해당하지 않더라도 ‘특정수질유해물질을 배출하는 시설’에 해당한다고 봄이 타당하다는 이유로 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였다.
3. 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 이 사건 조항의 ‘특정수질유해물질을 배출하는 시설’ 및 수질수생태계법상의 ‘폐수배출시설’에 관한 법리를 오해하거나 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어난 위법이 없다.
4. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김용덕(재판장) 김신 김소영(주심) 이기택