【원고, 상고인】
원고 (소송대리인 변호사 윤인성 외 2인)
【피고, 피상고인】
김포시장
【원심판결】
서울고법 2015. 5. 7. 선고 2014누63291 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 다음 제출된 각 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 건축물 용도변경신고의 수리거부사유에 관하여
가. 구 건축법(2014. 1. 14. 법률 제12246호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 건축법’이라 한다) 제19조의 문언과 규정 취지 등에 비추어 볼 때, 행정청은 건축물 용도변경신고가 변경하고자 하는 용도에 관한 건축법상 건축기준에 적합하더라도, 관계 법령이 정한 다른 제한사유에 저촉된다면, 그 용도변경신고의 수리를 거부할 수 있다.
나. 원심은, 이 사건 토지 위에 세워진 이 사건 건물의 용도를 창고시설에서 운동시설(골프연습장)로 변경하는 건축물 용도변경신고와 관련하여, 이 사건 토지가 농지법상 농업진흥구역 안에 있어 구 농지법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 농지법’이라 한다) 제32조 제1항에 따라 토지이용행위가 제한됨을 전제로, 구 농지법 제32조 및 구 농지법 시행령(2013. 12. 30. 대통령령 제25042호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 농지법 시행령’이라 한다) 제29조에 따라 허용되는 토지이용행위에 해당하는 경우에만 수리하여야 한다고 판단하였다.
다. 이러한 원심의 판단은 다음 2항에서 보는 바와 같이, 이 사건 건축물 용도변경신고 대상행위가 농업진흥구역 안에서의 토지이용행위에도 해당하는 이상, 앞서 본 법리에 따른 것으로서 정당하다. 거기에 상고이유 주장과 같이 건축물 용도변경신고 수리에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다.
2. 구 농지법 제32조의 적용범위에 관하여
가. 구 농지법 제32조의 ‘토지이용행위’ 해당 여부
1) 법령의 해석은 어디까지나 법적 안정성을 해치지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 방향으로 이루어져야 한다. 이를 위해서는 가능한 한 원칙적으로 법령에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하고, 나아가 그 법령의 입법 취지와 목적, 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석 방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 타당성 있는 법령 해석의 요청에 부응하여야 한다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 등 참조).
2) 구 농지법은 농지를 효율적으로 이용하고 보전하여 농업의 진흥을 도모하기 위하여 농업진흥구역을 지정할 수 있도록 하는 한편, 해당 구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없도록 하고 있다(구 농지법 제28조, 제32조).
구 농지법 제32조 제1항은 농업진흥구역에서 허용되는 토지이용행위로 대통령령으로 정하는 ‘농수산물의 가공·처리시설의 설치 및 농수산업 관련 시험·연구시설의 설치’(제1호), ‘대통령령으로 정하는 농업인의 공동생활에 필요한 편의 시설 및 이용 시설의 설치’(제2호), ‘농어촌 소득원 개발 등 농어촌 발전에 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치’(제9호) 등을 규정함으로써 토지 내 설치가 허용되는 시설의 용도를 제한하고 있다. 나아가 ‘문화재의 보수’(같은 항 제6호)와 ‘광석의 적치를 위한 장소로 사용하는 행위’(같은 항 제8호), ‘법 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용’(구 농지법 시행령 제29조 제7항 제5호) 등과 같은 토지의 현상변경을 수반하지 않는 행위도, 구 농지법 제32조 제1항의 토지이용행위에 해당함을 당연한 전제로, 농업진흥구역에서 허용되는 토지이용행위의 하나로 규정하고 있다.
이와 같은 구 농지법 제32조 제1항의 문언과 입법 취지, 구 농지법 제32조 제1항 및 구 농지법 시행령 제29조에 따라서 허용되는 토지이용행위의 종류와 범위 등에 비추어 볼 때, 구 농지법 제32조 제1항이 적용되는 토지이용행위에는, 건축물의 건축과 같이 토지의 현상변경을 수반하는 행위뿐만 아니라, 건축물의 용도변경 등 널리 토지를 이용하는 행위도 포함된다고 봄이 타당하다.
3) 따라서 건물의 용도를 창고시설에서 운동시설로 변경하는 행위 역시 구 농지법 제32조 제1항에서 정한 토지이용행위에 해당할 수 있다.
나. 구 농지법 제32조와 다른 규정의 관계
1) 상고인은 상고이유로서, 구 농지법 제40조 제1항, 구 농지법 시행령 제59조에 따라 농지전용허가 등의 절차를 거쳐 농지전용 목적사업에 사용되고 있거나 사용된 토지와 관련하여, 농지전용목적이 완료된 날로부터 5년이 경과된 후에 시설의 용도를 변경하는 경우에는 구 농지법 제32조가 적용되지 않는다고 주장한다. 또한 구 농지법 제34조 제1항, 제37조 제1항, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제76조 제5항 제3호 등의 취지에 따르면, 국토계획법상 도시지역에 있는 농업진흥구역에 대하여는 구 농지법 제32조가 적용되지 않는다고 주장한다.
2) 그러나 입법 목적 등을 달리하는 법률 조항들이 일정한 행위의 허용에 관한 요건을 따로따로 정하고 있는 경우, 어느 조항이 다른 조항에 우선하여 배타적으로 적용된다고 풀이되지 아니하는 한, 그 행위는 관련 각 조항의 규정에 따른 요건을 모두 충족하여야 한다. 이에 따라 살펴보면, 농업진흥구역에서의 토지이용행위를 제한하는 구 농지법 제32조는, 농지전용목적이 완료된 토지의 용도변경승인을 규정한 구 농지법 제40조, 농지전용허가 및 그 제한에 관한 구 농지법 제34조, 제37조, 용도지역 및 용도지구에서의 건축 제한 등에 관한 국토계획법 제76조 등과는 그 목적과 규율 내용을 서로 달리하는 별개의 규정으로 볼 수 있다. 상고인이 주장하는 위 규정들에서 농업진흥구역으로 지정된 이 사건 토지의 이용행위에 대하여 구 농지법 제32조의 적용을 배제하는 특별한 규정을 두고 있지 않으므로, 이 사건 토지이용행위는 여전히 구 농지법 제32조에 따른 제한을 받아야 한다.
다. 소결
따라서 이 사건 토지이용행위에 구 농지법 제32조가 적용되지 않는다는 전제에 선 상고이유 주장은 받아들일 수 없고, 같은 취지로 판단한 원심판결에는 구 농지법 제32조의 적용 범위, 토지이용행위의 해석 등에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
3. 농지법 제32조 제1항 제2호에 따른 시설에 해당되는지에 관하여
가. 구 농지법 제32조 제1항 제2호는 농업진흥구역에서 예외적으로 허용되는 토지이용행위로 “어린이놀이터, 마을회관, 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업인의 공동생활에 필요한 편의 시설 및 이용 시설의 설치”를 규정하고 있고, 그 위임에 따른 구 농지법 시행령 제29조 제3항 제4호는 “농업생산자단체가 농업인으로 하여금 사용하게 할 목적으로 설치하는 운동시설”을 그중 하나로 들고 있다.
농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적으로 하는 구 농지법의 입법 취지, 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련된 토지이용행위만을 허용하고 있는 구 농지법 제32조 제1항의 내용과 취지 등에 비추어 볼 때, 구 농지법 시행령 제29조 제3항 제4호에서 말하는 운동시설이란 농업생산자단체가 ‘농업인의 편의와 복리의 증진’이라는 공익적 목적을 주된 이유로 함이 명확한 것으로서 그 단체가 직접 설치하는 운동시설을 의미한다.
나. 원심은 이 사건 토지이용행위에 대하여 구 농지법 제32조 제1항이 적용됨을 전제로 하여, 이 사건 스크린 골프연습장은 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련이 있는 시설이라고 할 수 없고, 농업인들에게 사용하게 할 목적으로 설치되는 운동시설에 해당한다고 할 수도 없다고 판단하였다.
다. 원심의 판단은 앞서 본 법리에 따른 것으로서 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 농지법 제32조 제1항 제2호의 해석·적용에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
4. 결론
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이기택(재판장) 박상옥(주심) 박정화