【원고, 상고인】
별지 원고들 명단 기재와 같다. (소송대리인 법무법인 하나 담당변호사 최종우)
【피고, 피상고인】
한국수자원공사 (소송대리인 법무법인 주원 담당변호사 이건개 외 3인)
【원심판결】
부산고법 2011. 6. 16. 선고 (창원)2010나3042 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들이 부담한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 상고이유보충서 등은 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 상고이유 제1점에 대하여
가. 공공사업의 시행과 같이 적법한 공권력의 행사로 가하여진 재산상의 특별한 희생에 대하여 전체적인 공평 부담의 견지에서 손실보상이 인정되는 것이므로, 공공사업의 시행으로 손해를 입었다고 주장하는 자가 보상을 받을 권리를 가졌는지는 해당 공공사업의 시행 당시를 기준으로 판단하여야 하고, 공공사업의 시행에 관한 실시계획 승인과 그에 따른 고시가 된 이상 그 이후에 영업을 위하여 이루어진 각종 허가나 신고는 위와 같은 공공사업의 시행에 따른 제한이 이미 객관적으로 확정된 상태에서 그 제한을 전제로 하여 한 것으로서 그 이전에 어업허가 또는 신고를 마친 어업자와는 달리 위 공공사업이 시행됨으로써 그렇지 아니할 경우에 비하여 그 어업자가 얻을 수 있는 이익이 감소된다고 하더라도 손실보상의 대상이 되는 특별한 손실을 보게 되었다고 할 수 없으므로 이에 대하여는 손실보상 또는 손해배상을 청구할 수 없다. 그리고 어업에 관한 허가 또는 신고의 경우 그러한 공공사업에 의한 제한이 있는 상태에서 이루어진 것인지 아닌지는 당해 허가 또는 신고를 기준으로 하여야 하며, 그 이전에 받았으나 이미 유효기간이 만료한 어업허가 또는 신고를 기준으로 할 수는 없다(대법원 2002. 2. 26. 선고 2000다72404 판결, 대법원 2011. 7. 28. 선고 2011두5728 판결 등 참조).
나. 원심은 채택 증거에 의하여 건설부장관이 1989. 9. 16. 남강댐 보강공사의 기본계획을 수립하여 보강공사로 인한 남강댐의 총 저수량, 방류량 등 주요 내용을 포함한 기본계획에 관하여 공고하였으며, 1990. 6. 14. 위 보강공사의 실시계획을 승인·고시한 사실, 원고들은 모두 1993. 12.경부터 2007. 1.경까지 사이에 어업권을 취득하거나 갱신한 자들인 사실을 인정한 다음, 원고들의 어업권은 남강댐 보강공사의 시행에 따른 제한이 이미 확정된 상태에서 취득 또는 갱신된 것이어서, 남강댐 보강공사의 시행으로 원고들이 손실보상의 대상이 되는 특별한 손실을 입은 것으로 볼 수 없다고 판단하였다.
다. 기록에 의하면, 원고들 중 대부분은 남강댐 보강공사의 실시계획 승인·고시일인 1990. 6. 14. 이후에 어업권을 취득하거나 갱신한 자들이나, 원고들 중 일부는 위 보강공사 실시계획 승인·고시 이전인 1987년부터 1989년 사이에 어업면허권을 취득하여 남강댐 보강공사의 실시계획이 승인·고시된 1990. 6. 14. 당시 어업면허권자임을 알 수 있다. 그렇다면 위 일부 원고들의 어업권은 남강댐 보강공사의 시행에 따른 제한이 이미 확정된 상태에서 취득 또는 갱신된 것이 아님에도 원심이 원고들 모두의 어업권에 대하여 남강댐 보강공사의 시행에 따른 제한이 이미 확정된 상태에서 취득 또는 갱신한 것으로 판단한 것은 잘못이다.
그러나 원심판결 이유 및 원심이 채택한 증거들에 의하면 남강댐은 1962년경 착공되어 1969. 10. 7. 준공되었는데, 건설부는 1969년경 남강댐 준공으로 인해 사천만으로 유입되는 담수로 인한 어업피해가 예상되자 사천만 일대의 어업권자에게 피해 보상을 한 사실, 그 후 남강댐의 보강을 통한 댐 기능 증대의 필요성이 대두하여 건설부장관이 1989. 9. 16. 남강댐 보강공사의 기본계획을 수립하고 1990. 6. 14. 위 보강공사의 실시계획을 승인·고시하여 이에 따라 피고가 남강댐 보강공사를 하여 1999. 11.경 보강공사를 완료한 사실, 위와 같은 보강공사로 인하여 남강댐의 높이가 8m 높아지고 총 저수량이 증가하여 사천만 일대로 방류하는 담수의 양이 축소되도록 홍수조절계획이 변경된 사실 등을 알 수 있다.
위 인정 사실을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 원고들의 어업권은 남강댐이 건설되고 보상이 완료된 1969년경 이후에 새로이 취득한 것으로 남강댐의 설계방류량 이내에서 남강댐 방류로 발생할 수 있는 피해를 감수해야 하는 제한된 어업권에 불과한 것이고, 남강댐 보강공사(남강댐 보강공사로 기존의 남강댐과의 동일성이 상실된 새로운 남강댐이 신축되었다고 볼 수 없다)로 인해 사천만으로의 설계방류량은 오히려 감소되어 위 보강공사 이후 원고들이 감수해야 하는 피해가 늘어난 것으로 볼 수도 없다. 그렇다면 원고들이 남강댐 보강공사의 시행으로 손실보상의 대상이 되는 특별한 손실을 입게 되었다고 할 수 없어 이에 대하여는 손실보상 또는 손해배상을 청구할 수 없다.
따라서 원심이 원고들의 손실보상이나 손해배상을 판단하는 기준일을 남강댐 보강공사 실시계획 승인·고시일인 1990. 6. 14.로 보고 위와 같이 판단한 것은 잘못이라고 할 것이나, 원고들의 청구를 모두 기각한 결론에 있어서는 정당하므로 이 부분 상고이유의 주장은 받아들일 수 없다.
라. 그 밖에 남강댐 보강공사 실시계획의 효력은 수몰지나 공사용지 등의 육상지역에 한하여 미칠 뿐 원고들의 어업피해지역에는 미치지 아니하므로 이러한 승인·고시가 있었다고 하여 원고들의 어업권에 대한 제한이 확정되는 것은 아니라는 취지의 상고이유의 주장은 독자적인 견해에 불과하여 받아들일 수 없다.
2. 상고이유 제2점에 대하여
어업에 관한 허가 또는 신고의 경우 그 유효기간이 경과하면 그 허가나 신고의 효력이 당연히 소멸하며, 재차 허가를 받거나 신고를 하더라도 허가나 신고의 기간만 갱신되어 종전의 어업허가나 신고의 효력 또는 성질이 계속된다고 볼 수 없고 새로운 허가 내지 신고로서의 효력이 발생한다고 할 것이다(대법원 2011. 7. 28. 선고 2011두5728 판결 참조).
원심이 종전의 어업허가는 그 유효기간이 경과하면 당연히 소멸하는 것이고, 그 기간 종료 후에 새로이 받은 어업허가가 종전 어업허가의 기간만 갱신된 것으로서 그 권리의 성질이 계속된다고 볼 것은 아니므로, 원고들이 1993. 12.경부터 2007. 1.경까지 사이에 취득한 어업권이 1990. 6. 14.자 남강댐 보강공사 실시계획의 승인 및 고시 당시에 유효하였던 어업권과 동일성을 유지한 채 단지 그 기간만이 갱신된 것임을 전제로 하는 원고들의 주장을 배척한 조치는 위 법리에 따른 것으로 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 어업허가의 효력에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
3. 상고이유 제3점에 대하여
구 수산업법(1990. 8. 1. 법률 제4252호로 전부 개정되기 전의 것) 제15조에 의하면 공익상 필요하다고 인정할 때에는 어업의 면허 또는 허가를 할 때에 제한 또는 조건을 붙일 수 있는 것인바, 어업권자가 면허를 받을 때 및 기간연장허가를 받을 때 개발사업의 시행으로 인한 일체의 보상청구를 포기하겠다고 하여 그러한 취지의 부관이 어업권등록원부에 기재된 경우 부관의 효력은 유효하고, 이는 그 후의 양수인에게도 미친다고 할 것이다(대법원 1993. 6. 22. 선고 93다17010 판결 참조). 그리고 부관은 그것이 법률에 위반되거나, 이행 불가능하거나, 비례 또는 평등의 원칙에 크게 어긋나거나 또는 행정처분의 본질적인 효력을 해하는 등 그 한계를 일탈하였다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 쉽게 효력을 부정하여서는 안 된다[대법원 1999. 12. 24. 선고 98다57419, 57426(병합) 판결 등 참조].
원심은 ① 경상남도가 1973. 10. 20. 시달한 남강댐 방수로 인한 부분피해지구 어업면허처분지침 제5조에 의하면 ‘남강댐 방류지역의 경우 신규어업면허처분을 하고자 할 때에는 피해어업권과 피해시설물 및 생산물 등 여하한 명목의 피해보상 및 손해배상도 요구하지 않는다는 자진 의사표시의 공정증서를 첨부한 경우에 한하여 면허처분을 할 수 있다.’는 취지로 규정되어 있는 사실, ② 경상남도가 1976. 2. 2. 제정한 어업면허 사무취급규정 제32조에 의하면 ‘남강댐 방류로 인한 보상지역의 경우 어업면허를 신규로 하거나 연장허가를 할 경우에는 시장, 군수의 신청에 의하여 도지사가 관계 기관과 협의 또는 승인요청을 한다.’고 규정되어 있는 사실, ③ 이러한 지침 등에 따라 일부 원고들이 취득 또는 갱신한 어업권에 ‘면허기간 내에 본 어업권을 양도하는 등으로 그 권리가 누구에게 귀속되더라도 남강댐 방류로 인하여 어업권 시설물이나 양식물에 피해가 발생하더라도 여하한 명목의 피해보상 및 손해배상을 청구하지 않겠다.’는 취지의 부관이 붙어 있는 사실 등을 인정한 다음, 위와 같이 부관이 붙은 경위나 이유 등을 고려하면 그 부관이 어업허가 등의 목적 달성을 어렵게 하여 어업권의 본질적 내용을 침해하는 것이라고 보기 어렵다고 보아 원고들은 위 부관에 따라 피고에게 손실보상 또는 손해배상을 청구할 수 없다고 판단하고, 위 부관이 위법하여 무효라는 원고들의 주장을 배척하였다.
또한, 원심은 다른 일부 원고들이 1993. 10. 15. ‘사천군의 영세어민들의 생계보장의 일환으로 불법 어장으로 결정되어 자진 철거한 정치망 어구에 관하여 정식 어업허가를 해 줄 것과 어업허가를 해주면 국가를 상대로 향후 어떠한 피해를 당하여도 일체의 손해배상을 제기하지 않겠다.’는 취지의 탄원서를 제출한 사실, 피고와 남강댐 건설 사무소장 등은 위 원고들의 이러한 요구에 따라 향후 제기되는 어떠한 문제에 대해서도 손해배상이나 손실보상을 거론하지 않는 조건으로 위 원고들에게 어업권을 취득하게 한 사실 등을 인정한 다음, 이에 의하면 위 원고들은 어업권을 취득하면서 향후 손해배상 또는 손실보상의 청구를 하지 않겠다는 의사표시를 하였으므로 손해배상청구권이나 손실보상청구권을 포기한 것으로 판단하였다.
앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같은 부관의 효력 등에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
4. 상고이유 제4점에 대하여
원심은 피고가 남강댐 보강공사를 시행하면서 원고들의 어장이 위치한 사천만 일대에 대한 환경영향평가를 시행하지 아니한 것은 위법하다는 원고들의 주장에 대하여, 환경영향평가 미시행으로 인한 손해배상을 청구하기 위해서는 그 손해배상청구의 주체가 환경영향평가 대상 사업을 시행할 당시 평가 대상 지역 내의 주민 등과 같은 이해관계인의 지위에 있어야 한다고 전제한 다음 원고들의 손실보상 또는 손해배상청구의 근거가 되는 어업권은 남강댐 보강공사의 실시계획이 승인·고시되어 그에 따른 제한이 확정된 상황에서 취득 또는 갱신된 것이어서 남강댐 보강공사의 시행에 앞서 사천만 일대의 어업구역에 대한 환경영향평가가 시행되지 아니하였다고 하더라도 이를 이유로 원고들이 손해배상을 구할 수는 없다는 이유로 원고들의 위 주장을 배척하였다.
여기에 기록에 의하여 알 수 있는 피고가 남강댐 보강공사를 시행할 당시 적용되던 구 환경보전법(1990. 8. 1. 법률 제4257호로 폐지되기 전의 것)에 따라 환경처와 협의를 거쳐 환경영향평가를 시행하였으나 사천만 일대의 어업구역에 대하여는 남강댐 보강공사로 인해 댐의 홍수조절기능이 보강됨에 따라 사천만으로의 계획 방류량도 대폭 감소되어 방류로 인한 사천만 일대의 환경적 영향이 오히려 줄어들게 되어 별도의 환경영향평가가 불필요하다는 이유로 환경영향평가 대상에서 제외된 경위 등을 더하여 보면 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같이 환경영향평가의 시행 여부에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
5. 상고이유 제5점에 대하여
원심은 피고가 남강댐에 저장된 담수를 대량 방류함으로써 해양을 담수화하고 혼탁하게 하는 해양오염을 유발하였으므로 그로 인해 원고들이 입은 어업상 손해를 배상해야 한다는 원고들의 주장에 대하여, 피고가 홍수조절과 용수공급 등을 목적으로 댐을 건설하거나 보강공사를 하고, 그 목적에 따라 홍수조절 등을 위해 담수를 방류하는 행위를 과실에 의한 불법행위라고 할 수 없고, 달리 피고의 담수 방류 행위가 불법행위에 해당한다는 점을 인정할 증거가 없다는 이유로 원고들의 위 주장을 배척하였다.
원심판결 이유를 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 법리오해 등의 위법이 없다.
6. 상고이유 제6점에 대하여
원심은 어업피해배상추진위원회와 피고 사이에 작성된 협의결과서와 합의서의 기재 내용만으로는 곧바로 피고에게 용역조사 결과에 따라 보상대책 등을 수립·이행할 의무가 발생한 것으로 볼 수 없다고 판단하였다.
원심판결 이유를 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 법리오해 등의 위법이 없다.
7. 결론
상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자들이 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 원고들 명단: 생략]
대법관 이상훈(재판장) 신영철 김용덕 김소영(주심)