【원고, 항소인】
【피고, 피항소인】
공무원연금공단
【제1심판결】
서울행정법원 2010. 8. 12. 선고 2010구합11511 판결
【변론종결】
2011. 3. 4.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 2009. 10. 21. 원고에 대하여 한 퇴직급여 및 퇴직수당의 제한지급처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고의 지위
원고는 1968. 7. 8. 경북 영덕군 소재 ○○초등학교 교사로 임용된 이래 영덕교육청 소속 초등학교에서 교사 및 교감으로 근무하다가 2004. 3. 1.부터 포항교육청 소속 △△초등학교의 교장으로, 2006. 3. 1.부터 포항교육청 소속 □□초등학교 교장으로 근무하였다.
나. 원고에 대한 해임처분
경상북도 교육감은 원고가 국가공무원법 제56조(성실 의무), 제63조(품위유지의 의무)에 위반하였다는 이유로 같은 법 제78조 제1항 제3호를 적용하여 2006. 10. 13. 원고를 징계해임하였다(이하 ‘이 사건 징계해임’이라 한다). 원고는 위 해임처분에 불복하여 교육인적자원부 교원소청심사위원회에 소청을 제기하였으나, 2007. 1. 15. 기각되었다. 원고에게 인정된 해임처분 사유는 아래와 같다.
① 2005. 10.말 경 소외 1(대법원판결의 소외인)과 최초 성관계를 가진 후 2006. 4.말까지 주 1∼2회 정도 성관계를 가지는 등 소외 1과 불륜관계를 유지하였다. 소외 1과의 관계를 기록한 ‘불씨’라는 일기체 형식의 문건을 작성하여 보관하던 중 위 문건이 소외 1의 자녀들에게 유출되었는바, 원고는 이에 대한 책임이 있다.
② 2006. 4. 27.부터 같은 달 28.까지 초등학교 교과수업과 관련이 없는 충남 농업기술원 등이 개최하는 벤처농업박람회(이하 ‘이 사건 벤처농업박람회’)에 소외 1과 동행하면서 이를 출장조치하여 출장비 176,000원을 수령하였다. 원고는 위와 같이 복무를 소홀히 하였고, 학교예산을 사적인 용도로 사용하였다.
③ 2006. 4. 21. 정오 무렵 소외 1의 전화를 받고 콤푸레샤를 수리해 주고 점심을 먹은 후 성관계를 가지는 등 정상 근무시간에 근무지를 이탈하여 부적절한 행위를 하였다.
④ 2006. 3. 1.부터 2006. 4. 30.까지 근무시간 중 개인적인 용무로 학교 전화를 이용하여 소외 1의 집으로 32회, 소외 1의 휴대폰으로 48회 전화하여 학교예산을 낭비하고 직무를 소홀히 하였다.
⑤ 사회적으로 높은 도덕적 품성이 요구되는 교장의 신분으로서 어느 누구보다도 모범을 보여야 함에도 혼인빙자간음혐의로 수사를 받고 있고, 소외 1과 부적절한 관계를 유지하였다.
다. 피고의 원고에 대한 퇴직급여 및 퇴직수당 제한 지급처분
(1) 원고는 2009. 10. 12. 피고에게 퇴직급여 및 퇴직수당의 지급을 청구하였다.
(2) 피고는 원고가 공무원연금법 제64조 제1항 제3호 소정의 급여제한사유인 “공금의 횡령·유용으로 징계 해임된 경우”에 해당한다는 이유로 같은 법 시행령 제55조 제1항 제2호 나목 및 다목에 따라 2009. 10. 21. 원고에게 퇴직급여 및 퇴직수당의 총액에서 1/4을 감액한 153,324,400원만을 지급하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
라. 공무원연금급여 재심위원회의 결정
원고는 공무원연금급여 재심위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 심사를 청구하였으나, 위 재심위원회는 2009. 12. 9. ‘원고가 위 나.의 ②항 기재와 같이 학교예산 176,000원을 사적인 용도로 사용함으로써 징계해임되었고, 이는 공무원연금법 제64조 제1항 제3호, 같은 법 시행령 제55조 제1항 제2호 소정의 퇴직급여 및 퇴직수당 감액사유에 해당한다’는 이유로 위 심사청구를 기각하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증 내지 제4호증, 갑 제5호증의 1, 2, 갑 제6호증의 1 내지 4, 갑 제11, 14호증, 갑 제15호증의 1, 2, 을 제1호증 내지 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
(1) 원고는 서산농업기술센터 등으로부터 이 사건 벤처농업박람회의 초청장을 받은 상태에서 우리나라 농업이 얼마나 발전하였는지 알고 싶었고, 또한 이는 초등학교 교과수업에 절대적으로 필요하여 출장을 간 것으로, 당시 행정실장이 출장이 가능하다고 하여 출장처리한 후 출장비 176,000원을 지급하기에 이를 수령한 것뿐이다. 이와 같이 원고는 학교업무의 일환으로 이 사건 벤처농업박람회에 출장을 간 후 그 출장비를 수령한 것이므로 이를 두고 공금의 횡령 내지 유용이라고 할 수 없다.
(2) 원고는 수령한 출장비 176,000원을 학교에 모두 반환하였고, 교육공무원으로 장기간 근속하면서 수많은 표창장을 받는 등 공적이 있음에도 이러한 사정을 전혀 감안하지 않은 채 이루어진 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이다.
나. 관계법령
별지 관계법령 기재와 같다.
다. 인정사실
(1) 원고가 소외 1과 불륜관계를 맺게 된 계기와 과정
㈎ 원고는 오래전부터 앓고 있던 간염에 맥반석이 효능이 있다고 믿게 되어 2005. 9. 중순경 소외 1이 운영하는 맥반석공장에서 맥반석을 구입하면서 소외 1을 알게 되었는데, 2005. 10. 하순경 소외 1의 집에서 최초로 성관계를 가진 이후에 2006. 5.경 초순경까지 수십 차례에 걸쳐 소외 1과 성관계를 갖게 되었다.
㈏ 원고는 당시 소외 1과 지속적인 성관계를 유지하면서 소외 1이 원고에게 처와 이혼하고 자신과 결혼하자고 집요하게 요구하자 마지못해 이를 긍정하는 대답을 하였고, 소외 1의 요청으로 그녀의 자녀들을 만나 마치 소외 1과 결혼할 듯한 태도를 보이기도 하였다.
㈐ 그 와중에 원고는 2005. 11.경부터 2006. 3.경까지 소외 1의 요구에 따라 약 2,100만 원의 돈을 소외 1에게 빌려주고 약 400만 원을 변제받는 등 소외 1과 금전거래도 하였다.
(2) 원고와 소외 1의 불륜관계의 종료와 소외 1의 민원 제기
㈎ 원고가 2006. 5. 6.경 소외 1에게 여러 가지 이유를 들어 더 이상 만나지 않겠다고 통보하자 소외 1은 이에 강하게 반발하면서 그 대가로 원고에게 5억 원을 요구하였고, 원고가 이를 거절하자 소외 1은 원고를 혼인빙자간음죄로 형사고소하였다.
㈏ 나아가 소외 1은 경상북도 교육청에 위와 같은 내용으로 원고에 대한 진정을 제기하였고, 이에 경상북도 교육감은 원고가 사회적으로 높은 도덕적 품성이 요구되는 초등학교 교장의 신분임에도 불륜으로 인한 혼인빙자간음으로 고소되었다는 사유를 들어 원고에 대한 징계절차를 개시하였다.
㈐ 한편, 소외 1은 위와 같이 돈을 요구하면서 그 과정을 녹취하기도 하였는데, 이후 원고를 협박하였다는 이유로 기소되었다.
(3) 원고에 대한 징계절차 및 형사재판의 진행과 결과
㈎ 원고는 앞서 본 바와 같은 국가공무원법 상의 성실의무 및 품위유지의무 위반을 이유로 이 사건 징계해임처분을 받게 되었는데, 그 징계조사 과정에서 위에서 본 바와 같이 소외 1과의 수개월 동안의 주 1, 2회 정도의 성관계를 가져왔다는 것 이외에도 업무 중인 점심시간 중에도 소외 1을 만나 성관계를 맺었다거나 소외 1과의 관계를 기록한 문건을 소외 1의 자녀들에게 유출되게 하였다는 점, 이 사건 벤처농업박람회에 소외 1과 동행하면서 공식 출장비를 받아 사적으로 사용한 점 및 원고가 근무시간 중에 학교 전화를 사용하여 소외 1과 통화를 한 점도 징계사유로 포함되었다.
㈏ 이후 원고는 소외 1과의 성관계로 인한 혼인빙자간음 부분에 관하여 기소되어 2007. 8. 14. 대구지방법원 포항지원(2006고단835)에서 유죄판결을 선고받았으나 항소하여 2007. 12. 13. 대구지방법원(2007노2825)에서 무죄판결을 선고받았고, 2008. 3. 14. 대법원(2007도11405)에서 검사의 상고가 기각됨으로써 위 무죄판결이 확정되었다.
(4) 이 사건 벤처농업박람회의 참가 경위와 출장비 수령
㈎ 원고는 이 사건 벤처농업박람회의 공동주관사인 충남농업기술원장과 충남농업테크노파크본부장으로부터 정식 참가요청서를 받은 후, 2006. 4. 27.부터 같은 달 28.까지 소외 1과 동행하여 이 사건 벤처농업박람회를 다녀왔는데, 당시 참가요청서에는 위 박람회장 내 친환경농업관을 운영함에 있어 친환경농업을 경험하고 실천하고 있는 원고가 위 박람회에 참가한 농업인과 관람객에게 설명해 달라는 부탁도 함께 담겨 있다.
㈏ 당시 원고는 학교 행정실장에게 문의해 보니 위 박람회에 관하여 출장비 지급이 가능하다는 답변을 듣고 출장을 다녀온 이후인 2006. 5. 2.경 출장비 176,000원을 수령하였다.
㈐ 원고는 경상북도 교육청 감사공보담당관실 소외 2 주사와의 징계조사를 위한 문답 과정에서 이 사건 벤처농업박람회와 관련하여 출장비 176,000원을 수령한 데 대하여 “지금 생각하니 학교업무와 관련이 없는 일에 출장조치를 하여 간 것은 잘못된 것으로 판단됩니다.”라고 답변한 바 있다.
㈑ 이 사건 벤처농업박람회는 농업과 관련한 문화, 과학, 예술을 소개하고 특산물, 벤처농산물, 친환경농산물 등의 전시와 각종 행사를 통해 한국농업의 발전상 등을 알리는 행사로서 그 내용 중에는 동식물의 세계와 구조, 생태와 환경 등을 다루고 있어서 농업지역에 위치한 초등학교 교장인 원고의 직무나 초등학교 교과수업과 전혀 무관하다고 볼 수 없는 측면도 있다.
(5) 기타 사항
원고는 1968. 7. 8. ○○초등학교 교사로 임용된 이래 이 사건 처분으로 해임되기까지 약 38년 3개월 정도 교직에 근무하였는데, 원고가 이 사건 처분으로 인하여 감액당한 퇴직급여 및 퇴직수당의 액수는 원고가 실제 수령한 액수(금 153,324,400원)에 비추어 약 5,000만 원에 이를 것으로 추정된다.
[인정근거] 앞서 든 증거에 더하여 갑 제20호증의 1 내지 12, 갑 제21호증의 1, 2, 갑 제22호증의 각 기재, 원심의 경상북도교육청 및 서산시 농업기술센터장에 대한 각 사실조회회신결과, 변론의 전체적 취지
라. 판 단
(1) 관련 법리
공무원연금법 제64조 제1항 제3호는 공무원이 금품 및 향응수수, 공금의 횡령·유용으로 징계해임된 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 ‘퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급한다’고 규정하고 있는바, 이 법 규정의 취지는 국민 전체에 대한 봉사자로서 엄격한 직무상의 의무를 부담하는 공무원으로 하여금 재직 중 성실하고 청렴하게 근무하도록 유도하기 위한 목적 하에 공무원이 재직 중의 성실·청렴의무를 위반하는 등의 잘못을 저지른 경우에 한하여 재직 중의 성실·청렴의무에 대한 공로보상 또는 사회보장적 성격을 갖는 퇴직급여를 제한하고자 하는 것으로서 그 목적의 정당성과 수단의 상당성 및 법익의 균형성을 갖춘 조항이기는 하지만( 헌법재판소 1995. 7. 221. 선고 94헌가27, 29 전원재판부 결정 참조), 위 조항 문언의 해석상 공무원이 위 규정에서 정한 요건에 해당하는 한 그에 대한 퇴직급여 등의 제한은 반드시 뒤따를 수밖에 없는 것으로서 그 제한 여부가 행정청의 재량에 속한다고 볼 여지가 없고, 해당 공무원에 대하여 징계해임과 같은 제재에 덧붙여 퇴직과 동시에 생활안정을 위해 당연히 지급될 것으로 기대되는 퇴직급여 등까지도 감액하여 지급함으로써 특히 근무기간연한이 오래된 공무원에게는 퇴직 후의 생활보장과 노후복지에 중대한 영향을 미치게 되는 것이므로 위 조항의 해당 여부를 판단함에 있어서는 보다 엄격한 해석이 요구된다고 할 것이다.
이러한 관점에서 보건대, 위 조항에서 말하는 ‘공금의 횡령·유용으로 징계해임된 경우’를 해석함에 있어서, 공금의 횡령·유용뿐만 아니라 그 밖의 징계사유가 경합되어 징계해임처분을 받은 공무원에 대하여는 그 공금의 횡령·유용의 사유만으로도 해당 공무원을 징계해임할 수 있을 정도여야 하고, 비위의 정도 등 제반 사정에 비추어 그 공금의 횡령·유용의 사유만으로는 해당 공무원을 징계해임할 정도의 의무위반에 이르지 않았다고 판단되는 경우에는 ‘공금의 횡령·유용으로 징계해임된 경우’에 해당되지 않는다고 해석함이 상당하다. 그렇지 아니하고 징계해임처분을 받은 해당 공무원에 대한 여러 징계사유 중에 극히 사소하거나 경미한 내용의 공금의 횡령·유용 사유도 포함되어 있다고 하여 그 횡령·유용한 금액과는 비교되지 않을 정도로 거액인 퇴직급여 및 퇴직수당의 지급을 제한하는 것은, 위와 같은 공무원연금법 규정의 입법취지나 필요성에 비추어 보더라도 해당 공무원에게 그의 비위행위에 비하여 지나치게 큰 불이익을 감수하도록 하는 것이어서 비례의 원칙상 허용되지 아니한다고 할 것이다.
(2) 이 사건의 경우
앞서 인정한 사실관계에 의하면, 원고의 이 사건 농업벤처박람회 출장은 기본적으로 친환경농업의 경험자인 원고 개인에 대하여 그 경험이나 노하우를 박람회 참가자들에게 강의해 달라는 주관사측의 요청에 따른 것으로서 초등학교 교장의 지위와 관련이 있는 공적 업무의 일환이라고 볼 수 없고, 더군다나 위 박람회를 내연관계를 유지하고 있던 소외 1과 동행하였으며 원고가 징계조사 과정에서 업무관련성이 없었던 출장이었다고 자인한 바도 있는 점 등에 비추어 위 박람회 참석을 이유로 출장비를 수령한 것은 공금의 유용에 해당한다고 봄이 상당하다(또한, 이 사건 징계해임처분의 공정력으로 인하여 그 사유의 존부를 다툴 수 없다). 또한, 원고가 위 소외 1과 사적 통화를 하기 위하여 공적 재산인 학교 전화를 사용한 행위는 공금인 통화료 상당액을 유용한 행위에 해당하는 것도 의심의 여지가 없다.
그러나, 위에서 본 사실관계와 앞서 든 증거에 의하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 종합해 보면, 원고가 이 사건 징계해임처분을 받게 된 것은 여러 징계사유 중 초등학교 교장의 신분으로서 업무시간 등에 부녀와 불륜관계를 맺은 데 대한 성실의무위반과 품위유지의무위반을 주된 사유로 삼은 것으로 보여지고, 위와 같은 출장비 17여만 원 등을 유용하였다는 점은 부수적으로 추가된 사유로서 그 사유만으로는 원고를 징계해임할 정도는 아니라고 보여지므로, 앞서 본 법리에 따라 원고는 ‘공금의 횡령·유용으로 징계해임된 경우’에 해당된다고 볼 수 없다 할 것이어서, 결국 피고가 이를 전제로 원고의 퇴직급여 등의 1/4 상당을 제한하여 지급한 이 사건 처분은 위법하다고 봄이 상당하다.
㈎ 원고에 대한 이 사건 징계절차가 개시된 것은 원고와 불륜관계를 맺었던 소외 1의 민원 제기에 따른 것으로서 앞서 본 바와 같이 경상북도 교육감은 원고가 초등학교 교장의 신분이었음에도 불륜으로 인한 혼인빙자간음으로 고소되었다는 것을 이유로 징계절차를 개시하였는데, 그 징계사유의 조사과정에서 원고가 근무시간 중에도 소외 1과 성관계를 가졌다거나 이 사건 벤처농업박람회 참석과 관련하여 학교예산을 사적으로 유용하고 소외 1과 학교 전화로 수십 차례 통화한 내용이 발견되어 그 사유들도 원고에 대한 징계해임사유에 포함되었는바, 징계개시 경위, 징계사유의 유형과 비위 및 원고의 과실 정도 등에 비추어 볼 때 원고가 교육자의 신분에서 소외 1과 불륜관계를 유지하고 근무시간 중에도 소외 1과 성관계를 가지는 등으로 공무원으로서의 성실의무 및 품위유지의무를 위반한 점이 핵심적인 징계사유에 해당하고, 위와 같이 출장비를 부당하게 유용하였다거나 학교 전화를 사적으로 사용했다는 점은 위와 같은 불륜관계의 유지나 지속 과정에서 비롯된 것으로 의무위반의 정도가 경미한 부수적인 징계사유에 해당한다.
㈏ 한편, 원고가 출장비 17여만 원을 유용하였다는 부분에 관하여는, 비록 이 사건 징계해임처분의 공정력으로 인하여 그 사유의 존부를 다툴 수 없는데다가 앞서 본 바와 같이 적법한 징계사유에 해당된다는 것은 인정되지만, 위에서 살펴본 바와 같이 원고의 직무나 초등학교 교과수업과 전혀 무관하다고 볼 수 없는 측면도 있고, 앞서 본 바와 같이 원고는 정식 초청장을 받고 이 사건 벤처농업박람회를 방문하였으며, 행정실장을 통해 출장비 지급가능여부를 확인한 후 적정한 금액의 출장비를 지급받은 것이어서 공금 유용에 관한 인식이 미약하였을 것으로 보여져 원고의 비위 및 과실의 정도가 무겁다 할 수 없다.
㈐ 원고가 유용한 공금의 액수는 출장비 17여만 원과 소외 1과 한 80차례의 전화통화료 상당으로서 경미한 데 반하여 이 사건 처분으로 인하여 감액되는 원고의 퇴직급여 등은 유용액수의 약 300배에 달하는 약 5,000만 원에 이른다.
㈑ 한편, 『교육공무원 징계양정에 관한 규칙』(교육과학기술부령 제57호, 2010. 4. 9. 일부개정) 제2조 관련 별표에 의하면, 성실의무위반의 한 유형으로서 ‘공금횡령·유용, 업무상배임’ 항목에 있어서 비위의 도가 가볍고 경과실인 경우에는 ‘정직－감봉’의 징계를 징계양정 기준으로 제시하고 있다{원고가 이 사건 징계해임을 받을 당시를 기준으로 보면 같은 규칙(교육과학기술부령 제1호, 2008. 3. 4. 개정되기 전의 것) 별표에서 성실의무위반의 유형으로 ‘공금의 횡령·유용’이 별도의 항목으로 규정되어 있지 않았으며, 유사한 항목으로 볼 수 있는 ‘회계질서 문란’이나 ‘기타’ 항목의 경우 해당 징계양정기준은 ‘견책’에 불과하였다}.
㈒ 위와 같은 사정에 더하여 원고의 교직 근무기간과 그 기간 동안의 상훈과 공적, 앞서 본 징계해임사유의 내용과 정도, 원고가 유용한 공금 액수 등을 종합해 보면, 소외 1과의 불륜관계 부분을 제외하고 원고가 출장비 17여만 원의 공금을 유용했다거나 무단으로 공용전화를 수십 차례 사적으로 사용하였다는 사유만으로 원고에 대하여 징계해임처분을 내린다면 이는 징계처분에 있어서 재량권을 현저히 일탈·남용한 것으로 볼 여지가 크다.
3. 결 론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하여야 할 것인데, 이와 결론을 달리한 제1심 판결은 부당하므로, 원고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계 법령 생략]
판사 성낙송(재판장) 박범석 김강대