【원 고】
【피 고】
경상남도지사 (소송대리인 변호사 이우승)
【변론종결】
2013. 11. 26.
【주 문】
1. 피고가 2013. 7. 18. 원고들에게 한 주민투표 청구인대표자 증명서 불교부처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1, 2, 4호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.
가. 피고는 2013. 2. 26. 경상남도가 1983년부터 설립·운영하여 온 경상남도○○의료원(이하 ‘○○의료원’이라 한다)을 폐업하겠다는 방침을 발표하고, 2013. 3. 29. 경상남도 도의회에 ‘경상남도의료원 설립 및 운영 조례’ 제2조 중 ○○의료원을 삭제하는 개정 조례안을 제출한 후, 2013. 5. 29. ○○의료원을 폐업하였다. 경상남도 도의회가 2013. 6. 11. 본회의에서 위 개정 조례안을 통과하자, 피고는 2013. 7. 1. 이를 공포하였다.
나. 경상남도에 거주하면서 사회단체활동을 하던 원고들은 ○○의료원의 폐업과 해산에 대하여 주민투표를 통하여 ○○의료원 개업 여부를 묻기 위하여 그 절차로서 2013. 7. 12. 피고에게 주민투표법 제10조 제1항에 따라 ‘○○의료원 재개업에 대한 찬반 여부를 묻는 주민투표’(이하 ‘이 사건 주민투표안’이라 한다)를 청구대상으로 하는 주민투표 청구인대표자 증명서를 교부하여 달라는 신청을 하였다.
다. 피고는 2013. 7. 18. 원고들에게 다음과 같은 사유를 들어 주민투표 청구인대표자 증명서 교부를 거부하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[불교부 사유] ○ 지방자치법 제14조 및 주민투표법 제7조의 주민투표 대상은 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항이어야 하나,○ ○○의료원 해산은 ○○의료원 노조의 인사권·경영권 개입 및 법을 무시한 단체협약 체결, 만성적자 등의 이유로 추진되었고,○ ○○의료원은 지난 7. 2. 해산등기 및 청산절차를 밟고 있어 재개업 자체가 불가능하여 주민투표의 실효성이 없음 ○ 주민투표의 대상이 되더라도 내년에 주민투표가 실시될 것으로 예상되므로, 과다한 예산을 투입하여 주민투표를 할 이유가 없으므로 청구인대표자의 교부 신청에 대하여 불교부 처분함
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
다음과 같은 사유로 이 사건 처분은 위법하다.
1) ○○의료원 개·폐원은 경상남도의 고유한 자치사무로서 주민투표법 제7조 제1항의 ‘주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항’에 해당하므로 주민투표의 대상에 해당한다.
2) 만약 주민투표로 ○○의료원을 다시 개원하는 것이 확정되면, 피고는 ○○의료원을 다시 개원하여야 할 의무가 있으므로 해산등기와 청산절차를 밟고 있어 ○○의료원을 다시 개업하는 것이 불가능하다는 처분사유는 부당하다. 또한 주민투표 실시에 과다한 예산이 든다는 처분사유도 주민투표 제도 자체를 무력화하는 처분사유로서 부당하다.
3) 그 밖에 이 사건 주민투표안이 주민투표법 제7조 제2항에서 정한 ‘주민투표에 부칠 수 없는 사항’에 해당한다고 볼 사정이 없다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 주민투표법 제10조 제1항, 제2항의 규정 형식에 비추어 보면, 주민투표 청구인대표자 증명서 교부 신청에 대한 지방자치단체장의 증명서 발급 행위는 기속행위이다(대법원 2007. 12. 13. 선고 2007두10556 판결 참조). 따라서 원고들이 발의한 사항이 주민투표 대상이 되고, 원고들이 주민투표법 제10조 제1항의 요건을 갖추어 주민투표 청구인대표자 증명서 교부를 신청하면, 피고는 이를 발급해 주어야 한다.
2) 이에 대하여 피고는, 지방자치법 제14조 제1항에서 “지방자치단체의 장은 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항 등에 대하여 주민투표에 부칠 수 있다.”라고 규정하고, 주민투표법 제7조 제1항에서 “주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항으로서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 사항은 주민투표에 부칠 수 있다.”라고 규정하고 있는 것을 근거로 위 증명서 발급 여부는 재량행위라고 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 원고들은 피고에게 주민투표 실시를 청구한 것이 아니라 주민투표 청구인대표자 증명서 교부를 신청한 것이고, 이는 기속행위이므로 이와 다른 전제에서 주장하는 피고의 주장은 이유 없다.
3) 이 사건 주민투표안이 주민투표 대상에 해당하는지 여부에 대하여 본다.
가) 주민투표법 제7조 제1항은 “주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항으로서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 사항은 주민투표에 부칠 수 있다.”라고 규정하고, 이에 따른 경상남도 주민투표 조례 제3조에서는 ‘다수 주민의 이용에 제공하기 위한 주요 공공시설의 설치 및 관리에 관한 사항(제2호)’, ‘그 밖에 주민에게 과도한 부담을 주거나 주민의 복리·안전 등에 중대한 영향을 미치는 주요 결정사항(제4호)’을 주민투표 대상으로 규정하고 있다.
나) 지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률(이 항에서는 ‘법’이라 한다)과 경상남도의료원 설립 및 운영 조례(2013. 7. 1. 경상남도 조례 제3832호로 개정되기 전의 것)에서는 다음과 같은 사항을 규정하고 있다.
(1) ○○의료원은 경상남도에서 지역주민의 건강 증진과 지역보건의료의 발전에 이바지할 목적으로 설립하였던 2개의 지방의료원 중 하나이다(법 제1조, 제4조 제5항, 조례 제1조, 제2조).
(2) 지방의료원의 설립·해산 및 운영상 중요사항에 대하여는 사전에 지역 주민의 건강증진, 지역보건의료에 미치는 영향과 사업의 타당성 등을 미리 검토하여 지방자치단체의 조례로써 정하여야 한다(법 제4조 제4항, 제5항).
(3) 지방의료원은 지역주민의 진료사업, 감염병 및 주요 질병의 관리 및 예방 사업, 민간 의료기관이 담당하기 곤란한 보건의료사업 의료인·의료기사 및 지역주민의 보건교육사업, 의료지식과 치료기술의 보급 등에 관한 사항, 국가 또는 지방자치단체의 공공보건의료 시책의 수행 등 지방자치단체의 주민들에 대한 공공의료서비스에 관한 사업을 수행하는 것을 그 임무로 하고 있다(법 제7조 제1항).
(4) 지방의료원의 원장은 지방자치단체의 장이 직접 임명한다(제10조).
(5) 지방자치단체 또는 국가가 지방의료원의 운영에 필요한 보조금을 제공하고(제17조), 보건복지부장관은 지방의료원에 대한 운영평가·진단을 실시하고(제21조, 제22조), 지방자치단체의 장은 지방의료원의 업무를 지도·감독한다(제23조).
(6) 지방의료원이 아닌 자가 지방의료원 등 유사명칭을 사용한 경우에는 과태료를 부과하는 등의 처벌규정이 있다(제5조, 제29조).
다) 이러한 관계 규정 등에 비추어 볼 때, 이 사건 주민투표안은 주민투표법 제7조 제1항, 경상남도 주민투표 조례 제3조 제2호, 제4호에서 정한 ‘다수 주민의 이용에 제공하기 위하여 설립된 주요 공공시설의 설치 및 관리에 관한 사항(제2호)’이자 ‘주민의 복리·안전 등에 중대한 영향을 미치는 주요 결정사항(제4호)’에 해당한다고 보는 것이 타당하고, 달리 이 사건 주민투표안이 주민투표법 제7조 제2항 각 호에서 정한 ‘주민투표에 부칠 수 없는 사항’에 해당한다고 볼 만한 사정이 보이지 아니한다.
라) 따라서 이 사건 주민투표안은 주민투표 대상이 된다(피고는 ○○의료원을 이용하는 환자는 경남도민 전체가 아닌 진주 등 서부경남 일부 지역주민에 국한되고, 민간병원이 공공의료서비스에 참여하여 공공의료 대부분인 87%를 담당하고 있어 ○○의료원 폐업과 해산은 이를 이용하는 일부 주민들에게만 이해관계가 있을 뿐 경상남도 전체 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치지 아니하여 주민투표 대상에 해당하지 아니한다고 주장하나, ○○의료원은 법률과 조례에 의하여 경상남도 주민 전체에게 공공의료서비스를 제공하기 위하여 설립된 의료시설로서 다수 주민의 이용에 제공하기 위한 주요 공공시설인 이상, 이에 관한 폐업과 해산에 관한 사항은 주민투표 대상이 된다고 보는 것이 타당하고, 설령 피고 주장처럼 그 현실적 이용 상황이 일부 주민에 국한된다고 하여 달리 볼 것은 아니다).
4) 피고가 이 사건 처분사유로 삼고 있는 사유, 즉 ① ○○의료원 해산의 필요성이나 타당성 또는 주민투표에 필요한 예산이 과다하다는 사유는 주민투표 실시 여부를 결정하는 단계에서 검토할 사항이지 주민투표 실시를 위한 청구인대표자 증명서 발급 여부를 결정하는 단계에서 고려할 사항은 아니고, ② 만약 이 사건 주민투표안에 따른 주민투표가 발의되고 그에 대한 주민투표 결과 ○○의료원이 다시 개원하는 것으로 확정되는 경우에는 피고와 경상남도 도의회는 주민투표법 제24조 제5항에 따라 주민투표에서 확정된 내용대로 행정·재정상의 필요한 조치를 취할 의무가 있으므로 단지 현 상태로서 ○○의료원을 다시 개원하는 것이 불가능하다는 이유만으로 이 사건 신청을 거부하는 것은 부당하다. 따라서 피고가 내세우는 처분사유는 원고들의 주민투표 청구인대표자 증명서 교부 신청을 거부할 수 있는 정당한 사유라고 볼 수 없고, 앞서 본 바와 같이 이 사건 주민투표안이 주민투표 대상이 되는 이상 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다.
3. 결론
그렇다면 원고들의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령: 생략]
판사 김해붕(재판장) 송진호 권세진