【원 고】
서울특별시 서초구청장 (소송대리인 법무법인(유한) 우송 담당변호사 강덕환 외 1인)
【피 고】
서울특별시 서초구의회 (소송대리인 변호사 박기동 외 1인)
【변론종결】
2016. 2. 18.
【주 문】
원고의 청구를 기각한다. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2013. 11. 18. 서울특별시 서초구 임산부전용주차구역 설치 및 운영에 관한 조례안에 대하여 한 재의결은 무효임을 확인한다.
【이 유】
1. 이 사건 조례안의 재의결 및 그 내용의 요지
갑 제1, 2, 3호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(1) 피고는 2013. 10. 22. 그 소속 의원들이 발의한 서울특별시 서초구 임산부전용주차구역 설치 및 운영에 관한 조례안(이하 ‘이 사건 조례안’이라고 한다)을 의결하여 그 무렵 원고에게 이송하였고, 원고는 2013. 11. 8. 이 사건 조례안이 법령에 위배된다는 등의 이유로 피고에게 재의를 요구하였으나, 피고는 2013. 11. 18. 이 사건 조례안을 그대로 재의결하였다.
(2) 이 사건 조례안은 임산부가 탑승한 자동차에 대한 배려와 이용편의를 제공함으로써 출산을 장려하고 여성의 복지증진을 도모하기 위하여 제정된 것으로서(제1조), 서울특별시 서초구청장(이하 ‘구청장’이라 한다)으로 하여금 여행주차장(「서울특별시 서초구 주차장 설치 및 관리 조례」제23조에 규정된 여성이 우선하여 사용하는 주차구획을 말한다) 내 임산부전용주차구역을 설치하도록 하고(제3조), 전용주차구역은 여행주차장 내 주차면수의 10 % 이상으로 하되, 최소 1면 이상은 설치하여야 한다고 규정하는 한편(제4조), 구청장은 모자보건법 제8조에 따라 신고한 임산부에게 임산부자동차표지를 발급하며, 누구든지 임산부자동차표지가 부착되지 아니한 자동차를 전용주차구역에 주차해서는 아니 된다고 규정하고 있다(제6조 제1항, 제3항).
2. 이 사건 조례안의 효력
(1) 원고는, 이 사건 조례안이 일반 주민이 설치·관리하는 주차장에 대하여도 임산부전용주차구역의 설치의무를 부과하고 임산부자동차표지를 발급받지 아니한 주민의 임산부전용주차구역에 대한 이용 권한을 제한함으로써 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 정한 것임에도 법령에 그 위임근거가 없으므로 무효라는 취지로 주장한다.
(2) 어느 조례의 규정이 상위법에 저촉되는지가 명백하지 아니하는 경우에는 상위법과 조례의 다른 규정들과 그 입법 취지, 연혁 등을 종합적으로 살펴 상위법에 합치된다는 해석도 가능한 경우라면 그 규정을 상위법 위반으로 무효라고 선언하여서는 안 된다(대법원 2014. 1. 16. 선고 2011두6264 판결 참조).
(3) 이 사건 조례안은 모자보건법 제3조 및 ‘장애인·노인·임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률’(이하 ‘장애인등편의법’이라 한다) 제6조에 따라 제정된 것이고(제1조), 모자보건법 제3조는 모성의 건강을 유지·증진하기 위하여 필요한 조치를 하여야 할 지방자치단체의 책임을, 장애인등편의법 제6조는 임산부가 안전하고 편리하게 시설 및 설비를 이용할 수 있도록 시책을 마련할 지방자치단체의 의무를 각각 규정하고 있다.
이와 같은 이 사건 조례안의 제정 근거와 그 입법 취지, 조례안 규정의 내용 및 체계와 아울러 ① 이 사건 조례안 제3조가 “구청장은 출산 장려 및 임산부를 우대하는 사회분위기를 조성하기 위하여 여행주차장 내 임산부전용주차구역을 설치한다.”라고 구청장의 책무를 규정하고 바로 이어서 제4조에서 그 설치기준을 정한 점, ② 여행주차장은 「서울특별시 서초구 주차장 설치 및 관리 조례」제23조에 규정된 여성이 우선하여 사용하는 주차구획으로서, 위 조례에서도 일반 주민이 설치하는 주차장에 관하여 여행주차장 설치의무를 부과한 것으로 해석되지 않는 점, ③ 이 사건 조례안 제5조 제2항은 해당 공공건물 및 공중이용시설의 여건에 따라 여행주차장 내 임산부전용주차구역의 설치 여부를 탄력적으로 운영할 수 있도록 규정한 점, ④ 이 사건 조례안에 임산부전용주차구역을 설치하지 않은 경우에 대한 이행강제수단 내지 제재수단에 관한 규정을 두지 않은 점, ⑤ 이 사건 조례안과 같이 임산부전용주차구역의 설치에 관하여 규정하고 있는 대다수 지방자치단체 조례의 내용도 도·시·군·구청의 본청 혹은 직속기관에 임산부전용주차구역을 설치하도록 하고, 그 밖의 공중이용시설에 대해서는 전용주차구역 설치를 권장하는 것인 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 조례안은 상위법인 모자보건법 제3조 및 장애인등편의법 제6조에 따라 임산부전용주차구역의 설치에 관한 지방자치단체장의 책무를 정한 것으로 해석함이 타당하고, 그 외에 일반 주민이 설치·관리하는 주차장에 대하여서도 임산부전용주차구역의 설치의무를 부과하는 취지라고 볼 수 없다.
(4) 그리고 구청장이 설치·관리하는 여행주차장에 임산부전용주차구역을 설치할 경우 이 사건 조례안 제6조 제1항, 제3항에 따라 임산부자동차표지를 부착하지 아니한 자동차는 임산부전용주차구역을 이용할 수 없지만, 관리권자인 구청장이 행정재산인 여행주차장의 사용에 관한 기준을 정한다고 하여 이를 주민의 권리제한에 관한 사항을 정한 것이라고 볼 수도 없다.
(5) 따라서 이 사건 조례안에 관하여 이와 반대되는 해석을 전제로 한 원고의 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
3. 결론
그러므로 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하고, 소송비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김창석(재판장) 이상훈 조희대 박상옥(주심)