【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
서울특별시 양천구청장 (소송대리인 법무법인 미르 외 1인)
【원심판결】
서울고법 2011. 1. 20. 선고 2009누16284 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 구 지방자치법(2009. 4. 1. 법률 제9577호로 개정되기 전의 것) 제33조 제1항, 제2항은 지방의회의원에게 지급하는 의정활동비, 여비 및 월정수당(이하 ‘의정활동비 등’이라 한다.)의 지급기준을 대통령령이 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 의정비심의위원회에서 결정하는 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있다. 이러한 위임에 따라 구 지방자치법 시행령(2008. 10. 8. 대통령령 제21075호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라고 한다.) 제33조 제1항은 의정활동비 등의 지급기준을 의정비심의위원회가 해당 지방자치단체의 재정능력 등을 고려하여 결정한 금액 이내에서 조례로 정하도록 하되, 의정비심의위원회는 의정활동비와 여비에 관하여는 시행령이 별표에서 구체적으로 정한 금액 범위 내에서 결정하여야 하고(제1호, 제2호), 월정수당에 관하여는 “지역주민의 소득수준, 지방공무원 보수인상률, 물가상승률 및 지방의회 의정활동 실적 등을 종합적으로 고려한 금액” 범위에서 결정하도록 규정하고 있다(제3호).
이에 따르면 법령은 지방의회의원에게 지급하는 비용으로서 조례로 정하는 의정활동비 등의 지급기준의 객관성과 적정성을 확보하기 위하여 의정활동비 등을 지방의회로부터 독립된 제3의 기관인 의정비심의위원회가 결정한 범위(이하 ‘의정활동비 등의 상한액’이라 한다.)로 제한하는 한편, 의정비심의위원회가 ‘의정활동비 등의 상한액’을 결정할 때 준수하여야 할 제한 또는 기준을 제시하면서 월정수당에 관하여는 의정활동비나 여비와 달리 그 금액이나 산정방법에 대한 구체적이고 실질적인 기준을 제시하지 아니한 채, 지역주민의 소득수준 등 일정한 고려사항을 예시적으로 열거하고 있을 뿐이다. 따라서 의정비심의위원회가 관계 법령에서 정한 절차에 의하여 구성되고 자율적으로 ‘의정활동비 등의 상한액’을 결정한 경우에는 그 결정 과정에서 주민들의 정서나 여론조사 결과에 부합하지 아니한 부분이 있다고 하더라도 법령에서 제3의 기관인 의정비심의위원회의 의결을 반영하는 절차를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도로 형식적인 절차를 거친 것에 불과하여 실질적으로 그 절차를 거치지 않은 것과 다르지 않다고 볼 정도에 이르지 아니한다면, 의정비심의위원회가 행한 ‘의정활동비 등의 상한액’의 결정이 위법하다고 볼 수는 없다(대법원 2012. 7. 26. 선고 2010두13524 판결 참조).
2. 원심판결 이유 및 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거 등에 의하면, ① 이 사건 의정비심의위원회는 제3차·제4차 회의를 통해 의정활동비와 월정수당(이하 ‘의정비’라 한다.)의 상한액을 결정하는 과정에서 양천구의회 의원의 2007년도 의정비 수준, 지방공무원 보수 수준, 재정자립도, 물가상승률, 양천구의 2008년도 예산 증가율과 지방의회의원 유급제 도입 취지, 지방공무원에 대한 구의원의 지위 등을 고려하였고, ② 의정비심의위원회가 제4차 회의에서 의정비 상한액을 결정하기 위한 전 단계로서 의정비 인상의 상한선을 4,000만 원으로 의결하였다가, 제5차 회의에서 그 의결이 시행령 제34조 제5항에서 규정한 재적위원 과반수의 의결정족수에 위반되어 무효라는 문제가 제기되자 토론 끝에 정당한 표결절차를 거쳐 종전 의결을 폐기한 후, 다른 자치구가 정한 의정비 수준을 고려하기로 하여 의정비 인상의 상한선을 다른 자치구가 정한 의정비 중 최고금액(5,800만 원)으로 정하여 그 범위에서 의정비 상한액을 의결하였으며, ③ 그 의결 내용은 비록 지방공무원 보수 인상률, 물가상승률 등과 비교할 때 월정수당을 대폭 인상한 것이지만, 의정비심의위원회가 지방의회의원 유급제의 도입 취지, 월정수당의 보수로서의 성격, 다른 자치구와의 형평성 등을 고려한 결과임을 알 수 있다. 이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 의정비심의위원회의 의정비 상한액 결정이 법령에서 제3의 기관인 의정비심의위원회의 의결을 반영하는 절차를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도로 형식적인 절차를 거친 것에 불과하여 실질적으로 그 절차를 거치지 않은 것과 다르지 않다고 평가하기는 어렵다.
그런데 원심은 의정비심의위원회의 의정비 상한액 결정의 적법성에 관하여 그 판시와 같이 앞서 본 법리와 다른 판단기준을 내세워 이 사건 의정비심의위원회가 한 의정비 상한액 결정이 시행령 제33조 제1항 제3호에 위반된다는 취지로 판단하고 말았으니, 이러한 원심판단에는 의정비심의위원회의 ‘의정활동비 등의 상한액’ 결정에 관한 법리를 오해함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
3. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이상훈(재판장) 신영철 김용덕 김소영(주심)