【원고, 항소인】
서울고속 주식회사외 1 (소송대리인 법무법인 청풍로펌 담당변호사 이태화외 5인)
【피고, 피항소인】
충청북도지사
【피고보조참가인】
충북리무진 주식회사 (소송대리인 법무법인 주성 담당변호사 이보헌외 8인)
【제1심판결】
청주지방법원 2008. 10. 23. 선고 2008구합131 판결
【변론종결】
2009. 4. 23.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 2007. 11. 26. 피고보조참가인에 대하여 한 여객자동차운송사업 계획변경인가처분을 취소한다.
3. 소송총비용 중 참가로 인한 부분은 피고보조참가인이 부담하고, 나머지는 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 피고보조참가인(이하 ‘보조참가인’이라 한다)은 직행형 시외버스운송사업자로서 청주 ↔ 광명 노선(이하 ‘종전노선’이라 한다)을 운행하던 중 2007. 11. 1. 피고에게 시외버스운송사업계획변경인가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다.
나. 이에 피고는 같은 달 26. 이 사건 신청이 구 ‘여객자동차 운수사업 인·면허 업무처리요령’(2008. 2. 27. 건설교통부훈령 제707호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘요령’이라고 한다) 제2조 제2의 나목에 규정된 단축연장의 요건에 해당되는 것으로 보고 아래와 같이 종전노선의 운행횟수 중 4회에 관하여, 청주에서 호법분기점까지로 그 운행구간을 단축을 하고 다시 호법분기점에서부터 서울(도심공항터미널)까지로 운행구간을 연장하는 한편, 청주에서 호법분기점까지의 기존 운행경로를 일부 변경(청주공항, 북청주 경유)하는 내용(이하 변경된 노선 및 운행계통을 ‘이 사건 노선’이라 한다)의 시외버스운송사업계획변경인가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
변경 전(종전노선)변경 후(이 사건 노선)계통번호기점경유지종점거리(㎞)회수기점경유지종점거리(㎞)회수변경내용다2-8-105광명(광명IC, 서해안·영동·중부고속도로, 서청주IC)청주134.49광명(광명IC, 서해안 ·영동·중부고속도로, 서청주IC)청주134.45감4회서울도심공항터미널(종합운동장, 올림픽대로, 강일IC, 중부고속도로, 오창IC), 청주공항, 북청주청주134.04단축연장
[인정근거]
갑 제1호증, 을 제1, 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 당사자의 주장
가. 원고들은 다음과 같은 취지로 주장한다.
(1) 원고들은 경업자로서 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다.
(2) 그런데, 이 사건 처분은 법규명령인 구 ‘여객자동차 운수사업법 시행규칙’(2008. 3. 14. 국토해양부령 제4호로 개정되지 전의 것. 이하 ‘규칙’이라 한다) 및 요령에 위반되는 것으로서 위법하다.
즉 요령 제2조 제2호 나목에 규정된 단축연장은 규칙 제31조 제2항 제2호에 규정된 연장의 한 형태로서, 이 사건 신청은 단축된 지점으로부터 연장된 지점까지의 거리가 단축된 후 남은 구간의 거리(청주에서 호법분기점 사이의 거리)의 50%를 초과하므로, 이는 규칙 제31조 제2항 제2호에 위반된다.
따라서 이 사건 신청은 실질적으로 노선 및 운행계통을 신설하는 것이므로, 피고는 요령 제4조 제1항 및 기존의 관례에 따라 원고들을 비롯한 관련사업자들에게 이 사건 신청 내용을 서면으로 통보한 후 관련사업자의 신청을 받아 요령 제7조의 규정에 의하여 처리를 하였어야 함에도 불구하고, 이를 거치지 않은 채 보조참가인에게 특혜를 주기 위하여 단축연장의 형식으로 이 사건 처분을 함으로써 원고들이 노선신설에 참가할 수 있는 기회를 박탈하였다.
나. 피고 및 보조참가인은 다음과 같이 주장한다.
(1) 이 사건 노선은 원고들의 운행노선과 동일한 노선이 아니고, 이 사건 처분으로 인하여 원고들이 입는 경제적 불이익은 법률상 보호되는 이익이 아니므로, 원고들에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 없다.
(2) 또 이 사건 처분과 같은 단축연장에 있어서 규칙 제31조 제2항 제2호의 연장거리를 계산함에 있어 기준이 되는 기존운행계통은 단축된 후 남은 구간의 거리가 아니라 기존노선인 청주에서 광명까지의 거리라 할 것인데, 이 사건 처분에서 연장거리는 위와 같은 기존운행계통의 50%를 초과하지 않으므로, 이 사건 처분은 위 규정에 반하지 않는다.
(3) 가사 이 사건 처분이 노선 및 운행계통의 신설에 해당한다고 하더라도, 이 사건 처분은 적법하다.
즉, 이 사건에 적용되는 규칙 및 요령은 국민이나 법원을 구속하는 법규명령이 아니므로 이를 위반하였다고 하더라도 이 사건 처분이 위법하다고 할 수 없고, 이 사건 처분은 재량행위로서 재량권을 일탈·남용한 것이라 할 수 없다. 뿐만 아니라 요령 제4조 제1항은 피고가 관련사업자들에게 이 사건 신청 내용을 공고하거나 통지하여야 하도록 규정되어 있지도 않고, 원고들은 관련자업자라 할 수도 없으므로, 피고가 이 사건 신청 내용을 공고하거나 원고들에게 통지할 의무도 없다. 그렇지 않다고 하더라도 원고들은 이 사건 처분 이전에 피고에게 이 사건 노선과 동일한 노선에 대한 인가를 신청하였으나 관련 시·도지사인 경기도지사나 서울특별시장의 부동의로 인가를 받지 못한 적이 있으므로, 피고가 원고들에게 이 사건 신청 내용을 알리지 않았다고 하여 이 사건 처분이 위법하다고 할 수 없다. 그리고 이 사건 신청 당시 2개 이상의 업체가 신청한 것은 아니므로 요령 제7조 제1호는 적용될 여지도 없다.
3. 관계법령
별지 관계법령 기재와 같다.
4. 본안 전 항변에 대한 판단
가. 구 ‘여객자동차 운수사업법’(2007. 7. 13. 법률 제8511호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘법’이라 한다) 제6조 제1항 제1호에서 ‘사업계획이 당해 노선 또는 사업구역의 수송수요와 수송력공급에 적합할 것'을 여객자동차운송사업의 면허기준으로 정한 것은 여객자동차운송사업에 관한 질서를 확립하고 여객자동차운송사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공의 복리를 증진함과 동시에 업자 간의 경쟁으로 인한 경영의 불합리를 미리 방지하자는 데 그 목적이 있다 할 것이므로, 시외버스운송사업계획변경인가 처분으로 인하여 기존의 시외버스운송사업자의 노선 및 운행계통과 변경 인가되는 그것들이 일부 중복되게 되고 기존업자의 수익감소가 예상된다면, 기존의 시외버스운송사업자와 변경 인가를 받는 시외버스운송사업자는 경업관계에 있는 것으로 봄이 상당하다 할 것이어서 기존의 시외버스운송사업자에게 시외버스운송사업계획변경인가 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다( 대법원 2002. 10. 25. 선고 2001두4450 판결, 1992. 7. 10. 선고 91누9107 판결 등 참조).
나. 갑 제3, 5호증의 각 1, 2, 갑 제15호증, 갑 제19, 20, 21호증, 갑 제23호증의 1 내지 갑 제27호증의 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 아래와 같은 사실이 인정된다.
(1) 이 사건 처분 당시 원고들은 피고로부터 직행형 시외버스운송사업면허를 받은 기존 사업자로서 다음과 같은 청주공항 경유 노선을 운행하는 외에 청주(시외버스터미널) ↔ 서울(남부터미널) 직행노선을 주당 105회, 청주(시외버스터미널) ↔ 서울(강남센트럴시티터미널) 직행노선을 주당 22회 독점 운행하고, 청주(시외버스터미널) ↔ 서울(동서울터미널) 직행노선을 주당 51회 운행하고 있었다.
계통번호기점경유지종점운행업체(횟수)다3-3-105서울(남부터미널)청주공항, 북청주청주서울고속 주식회사(8회)새서울고속 주식회사(8회)다3-3-106서울(강남센트럴시티터미널)청주공항, 북청주청주서울고속 주식회사(3회)다3-3-83서울(동서울터미널)청주공항, 북청주청주서울고속 주식회사(6회)
(2) 이 사건 노선의 종점인 도심공항터미널에서 원고들이 운행하는 노선의 기점인 남부터미널까지의 직선거리는 5.4km, 강남센트럴시티터미널까지의 직선거리는 6.1km, 동서울터미널까지의 직선거리는 6.2km이다.
다. 위 인정사실에 따르면, 원고들의 시외버스운송사업과 보조참가인의 시외버스운송사업은 다 같이 운행계통을 정하고 여객을 운송하는 노선여객자동차운송사업에 속하고 피고의 이 사건 처분으로 인하여 기존의 시외버스운송사업자인 원고들의 노선 및 운행계통(특히 계통번호 : 다3-3-106, 다3-3-105, 다3-3-83)과 보조참가인의 그것들이 일부 동일하고, 기점 혹은 종점이 동일하거나 인근에 위치하여 원고들의 수익감소가 예상된다. 따라서 원고들과 보조참가인은 경업관계에 있는 것으로 봄이 상당하므로, 원고들에게 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다. 피고 및 보조참가인의 본안 전 항변은 받아들이지 않는다.
5. 이 사건 처분의 적법 여부에 대한 판단
가. 규칙 및 요령의 법규적 효력
(1) 이 사건에 적용되는 법 제11조 제1항은 ‘여객자동차 운송사업의 면허를 받은 자가 사업계획을 변경하고자 하는 때에는 건설교통부장관 또는 시·도지사의 인가를 받아야 한다.’고 규정하고, 같은 조 제4항은 ‘ 제1항의 규정에 의한 사업계획변경의 절차·기준 기타 필요한 사항은 건설교통부령으로 정한다.’고 규정하고 있는바, 법 제11조 제4항의 위임에 따라 시외버스 운송사업의 사업계획변경 인가의 기준 및 절차 등을 구체적으로 규정한 규칙 제31조는 대외적인 구속력이 있는 법규명령이다( 대법원 2006. 6. 27. 선고 2003두4355 판결 등 참조).
(2) 그리고 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니지만, 법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면 그와 같은 행정규칙은 위에서 본 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 된다 할 것이고, 따라서 이와 같은 행정규칙은 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다( 대법원 2008. 3. 27. 선고 2006두3742,3759 판결 등 참조).
이 사건에서 앞서 본 법 제11조 제1항 및 제4항에 터 잡은 규칙 제31조 제5항은 ”위 제1항· 제2항 및 제4항에서 규정한 사항 외의 사업계획변경의 세부절차 기타 필요한 사항에 관하여는 건설교통부장관 또는 시·도지사가 따로 정하는 바에 의한다.“고 규정하고 있는데, 이를 근거로 건설교통부장관은 요령 제2조, 제4조, 제6조, 제7조 등에서 사업계획변경의 세부 기준 및 절차 등을 규정하고 있는바, 이와 같은 관계 법령의 내용 및 형식, 취지 등을 종합하면, 요령의 위 각 규정은 법 및 규칙의 위임에 따라 그 규정의 내용을 보충하면서 그와 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다( 대법원 1992. 7. 10. 선고 91누9107 판결 등 참조).
(3) 따라서 사업계획인가변경신청에 대하여 어떠한 내용의 처분을 할 것인지 여부는 행정청의 재량행위 내지 정책 판단 사항이라고 하여도 이를 심사함에 준거가 되는 규칙 및 요령의 위 각 규정에 규정된 심사기준과 그 절차에 따를 것인지 여부조차도 행정청의 재량에 맡겨진 것이라고 볼 수는 없다( 대법원 1992. 7. 10. 선고 91누9107 판결 참조).
나. 단축연장으로서의 적법 여부
(1) 갑 제1호증, 갑 제14호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 인가된 사업계획에 따른 종전노선의 총 거리는 134.4km이고, 그 중 이 사건 처분으로 단축되고 남은 청주에서 호법분기점까지의 거리는 73.2km이며, 이 사건 노선 중 호법분기점에서 서울(도심공항터미널)까지의 거리는 60.8km(이하 ‘이 사건 연장거리’라고 한다)인 사실을 인정할 수 있다. 위 인정사실에 따르면, 이 사건 연장거리는 종전노선 총거리의 약 45.2%( = 60.8km/134.4km×100%)이고, 단축되고 남은 거리의 약 83.0%( = 60.8km/73.2km×100%)가 된다.
(2) 그런데, 규칙 제31조 제2항 제2호(이하 ‘연장거리 제한 규정’이라 한다)는 ‘노선 및 운행계통을 연장하고자 하는 때에 그 연장거리는 기존운행계통의 50% 이하로 할 것’으로 규정하고, 요령 제2조 제2호의 나목은 연장의 일종으로 단축연장을 규정하고 있으므로, 이 사건 처분이 단축연장의 요건을 충족하는지 여부는 위 규정의 ‘기존운행계통’을, 피고 및 보조참가인의 주장처럼 ‘종전노선의 총거리’로 보아야 하는지, 아니면 원고들 주장처럼 ‘단축되고 남은 거리’로 보아야 하는지 여부에 달려 있다고 할 것인바, 다음과 같은 이유로 원고들의 주장과 같이 해석함이 타당하다.
(가) 즉 요령 제2조 제2호는 “연장이라 함은 기존노선 및 운행계통에서 일정한 지점까지의 운행경로를 연장하여 기·종점을 변경하는 것으로서 다음 각 목의 경우를 말한다.”고 규정하면서, 그 가목에서 “단순연장은 기점 또는 종점에서 일정지점까지의 운행경로를 연장하는 것을 말한다.”고 규정하고, 그 나목에서 “단축연장은 기존노선 및 운행계통의 일부 구간을 폐지하거나, 일부 구간을 단축하여 운행횟수를 감회한 후 단축된 지점으로부터 운행경로를 변경하여 기점 또는 종점을 연장하는 것을 말한다.”고 규정하고 있다. 그리고 요령 제2조 제6호는 “단축이라 함은 기존노선 및 운행계통의 운행경로 중 일부를 폐지하는 것을 말한다.”고 규정하고 있다.
위 규정들을 종합하여 보면, 단축연장은 ‘단축 후 연장’을 말하는 것으로서 기존노선의 일부 구간에 대한 단축 인가를 받은 후 다시 그 단축된 지점으로부터 연장 인가를 받는 것과 실질적으로 동일한데, 다만 단축 인가 및 연장 인가를 각각 받게 될 경우 신청인 및 행정청이 부담하게 될 시간적, 경제적 비용을 절약하기 위하여 편의상 연장의 한 형태로 이를 규정하고 있는 것으로 보인다.
(나) 그런데 연장거리 제한 규정의 ‘기존운행계통’은 ‘연장 직전의 운행계통’을 의미하는바, 단축연장은 단축의 일종이 아니라 연장의 일종인 점, 단축연장에서 연장되는 거리는 단축지점에서부터 연장되는 것이지, 단축되기 전의 지점에서부터 연장되는 것이 아닌 점 등에 비추어 보면, 단축연장의 경우에도 ‘기존운행계통’은 단축 직전의 운행계통을 의미하는 것이 아니라 단축 후 연장 직전의 운행계통을 의미하는 것으로 보는 것이 타당하다.
(다) 그리고 연장의 경우 그 연장거리를 기존 운행계통의 50% 이하로 제한한 취지는, 무제한의 연장방식에 의한 사업계획변경인가를 할 경우 운송사업자가 단축과 연장 형식을 결합하는 등의 방법으로 노선신설에 따른 규제나 제한을 회피할 우려가 있기 때문에 이를 막기 위한 것으로 보인다. 그런데 단축연장의 경우 피고 및 보조참가인들 주장처럼 기존운행계통을 해석하게 되면 그와 같은 연장거리 제한의 취지를 잠탈할 우려가 있다.
(라) 따라서 이 사건 신청은 연장거리가 기존운행계통인 단축 후 남은 거리의 약 83.0%에 이르러 연장거리 제한 규정에 위반되므로 단축연장의 형태로 이를 인가할 수 없다.
다. 신설로서의 적법 여부
이 사건 신청이 실질적으로 기존노선 및 운행계통 중 운행횟수 4회를 단축함과 동시에 새로운 노선 및 운행계통을 신설하는 경우에 해당하는 것으로 보더라도 다음과 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하다.
(1) 요령 제4조 제1항은 사업계획변경인가를 함에 있어서는 당해 노선의 관련되는 사업자 전부에 대하여 균등한 기회를 부여하도록 되어 있고, 요령 제7조 제1호는 신설되는 운행계통에 2개 이상의 업체가 신청한 때에는 신설운행계통의 노선연고도 등을 점수화하여 그 점수에 따라 각 업체별로 운행횟수를 배분하도록 되어 있다. 그리고 규칙 제31조 제2항 제6호는 일정한 운행횟수의 증감(원칙적으로 당해운행계통을 운행하는 사업자별로 운행대수 또는 운행횟수의 연간 10퍼센트 이내의 증감)을 초과하는 경우로서 2 이상의 시·도에 걸치는 운행횟수의 증감은 관련 시외버스운송사업자 또는 관할관청이 참여하여 당해 운행계통에 대한 수송수요 등을 조사한 후에 변경하도록 되어 있고, 요령 제7조 제4호 나목은 위 규칙에 따른 증회 횟수의 업체별 배분은 업체별 환산 점수에 따라 행하도록 되어 있다.
(2) 그런데, 이 사건 신청 및 인가가 노선 및 운행계통의 신설 형식이 아닌 보조참가인이 운행하던 기존노선 및 운행계통에 대한 단축연장 형식으로 이루어짐으로써 원고들을 비롯한 관련사업자들(원고들은 요령 제2조 제7호 가목에 따른 관련사업자이다)로서는 이 사건 신청이 있다는 사실을 알게 되었다고 하더라도 요령 제7조 제1호에 따른 신청 등 절차에 참여할 수 없게 되어 관련사업자들의 절차 참여권이 박탈되는 점, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 관련사업자들에게 이 사건 노선에 대한 신설 신청이 있다는 것을 알리는 등 요령 제4조 제1항에 정한 관련사업자 전부에 대하여 균등한 기회를 제공할 수 있는 조치를 취하였다고 볼 아무런 증거가 없는 점[ 법 제5조 제1항, 제67조 제1항, 구 여객자동차운수사업법 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20722호로 개정되기 전의 것) 제26조의 각 규정과 갑 제11, 12호증의 각 기재를 종합하면, 피고는 적어도 원고들과 같은 기존의 면허를 받은 관련사업자들을 쉽게 파악할 수 있었던 것으로 보인다], 그리고 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 규칙 제31조 제2항 제6호에 따라 관련 시외버스운송사업자 또는 관할관청이 참여한 수송수요 등의 조사절차를 거쳤다고 볼 아무런 증거도 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 노선 및 운행계통의 신설과 운행횟수의 증감에 관한 관련 법령의 규정에도 위반된다.
라. 결국 이 사건 처분은 위법하다.
6. 결론
따라서 원고들의 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리 하여 부당하므로, 원고들의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고, 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 장석조(재판장) 정선오 최지수