【원고, 피항소인】
주식회사 한영산업 (소송대리인 법무법인 바른길 담당변호사 나양명 외 1인)
【피고, 항소인】
목포지방해양항만청장 (소송대리인 변호사 정갑주 외 1인)
【제1심판결】
광주지방법원 2011. 11. 24. 선고 2011구합2088 판결
【변론종결】
2012. 12. 20.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2011. 3. 14. 원고에게 한 비관리청 항만공사시행 허가신청 반려처분을 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
○ 원고는 목포신항만에서 선박메가블럭 및 플랜트화물 등을 조립·생산하는 내용의 사업계획을 수립하여 추진하였다.
○ 목포신항만 주식회사(이하 ‘목포신항만(주)’라고 한다)는 2010. 8. 20. 국토해양부장관에게, 원고를 사업의향자로 하여 ‘플랜트화물의 효율적 처리를 위한 항만장비 개선방안 관련 기타 경미한 수익성 사업’의 시행을 승인하여 줄 것을 요청하였고, 이에 대하여 국토해양부장관은 2010. 9. 27. 목포신항만의 다목적 부두내 항만부지(이하 ‘이 사건 항만부지’라고 한다)에 관하여 사용면적 34,200㎡, 임대료 매년 2억 4,800만 원, 사용기간 2016년까지로 각 정하여 이를 승인하였으며, 한편 피고는 2010. 8. 31. 국토해양부장관에게 위 사업 승인 요청과 관련하여 위 사업의 시행을 승인하더라도 항만의 운영상에 별다른 문제점이 없을 것으로 판단된다는 검토의견을 제출하였다.
○ 그에 따라 원고는 2010. 9. 28. 목포신항만(주)로부터 목포신항만 배후부지에 위치한 목포시 (주소 생략) 외 13필지 면적 합계 34,919.2㎡(이하 ‘이 사건 배후부지’라고 한다)를 62억 5백만 원에 매수하였고, 같은 해 10. 20. 목포신항만(주)와 사이에, 이 사건 항만부지 및 부지내 항만시설을 2016. 12. 31.까지 사용하기로 하는 내용의 항만부지 사용계약과 항만시설 사용계약을 각 체결하였다.
○ 원고와 피고, 목포시, 목포신항만(주)는 2010. 10. 25. ‘원고는 이 사건 항만부지와 배후부지에 조선용 메가블럭, 골리앗크레인, 해양플랜트를 설치하는 등 총 360억 원 규모의 투자를 하고, 피고와 목포시, 목포신항만(주)는 원고의 성공적 투자를 위하여 행정적·재정적 지원에 최선을 다한다’는 내용의 투자협약을 체결하였다.
○ 이후 원고는 2011. 2. 8. 피고에게, 이 사건 항만부지에 선박블럭, 플랜트화물 등을 조립·생산하기 위한 트랜스퍼크레인을 설치하는 내용의 비관리청 항만공사시행 허가신청(이하 ‘이 사건 항만공사 허가신청’이라고 한다)을 하였으나, 피고는 2011. 3. 14. 다음과 같은 처분사유를 들어 이를 거부하는 이 사건 처분을 하였다.
- 처분사유 -목포신항 다목적부두내 트랜스퍼크레인 설치를 위한 공사지역 인근은 항만 기본계획상 자동차부두로 2011년 착공예정으로 있으며, 사업시행예정지와 약 600m 떨어져 있는 신항 재정부두는 수출자동차를 취급하고 있습니다. 이와 관련하여 수출자동차 화주인 기아자동차는 동 시설 설치시 분진발생(금속, 페인트) 예상을 사유로 타항으로의 이전이 불가피함을 피력함에 따라 자동차부두 개발계획에 영향을 미칠 것으로 예상되며, 목포항 주력화물인 수출차의 타항 이전시 항만관련 산업(예·도선)의 침체 및 항만노무자의 반발로 인한 파업 등 목포항 항만운영에도 큰 지장이 있을 것으로 예상됩니다.
○ 또한, 원고는 2011. 3. 14. 목포시에 이 사건 배후부지에 선박블럭 등을 조립하기 위한 공장을 신축하는 내용의 건축허가신청을 하였으나, 목포시는 2011. 4. 18. 공장 내에서 발생하는 분진에 의하여 인근에 있는 주식회사 기아자동차(이하 ‘기아자동차’라고 한다)의 수출용 자동차에 피해가 우려된다는 점을 주된 이유로 이를 거부하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 10, 16호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고 주장의 요지
이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 위법하다.
(1) 비관리청 항만공사 시행허가의 기속행위성
비관리청 항만공사 시행허가는 행정청의 기속행위라고 할 것인데, 원고의 이 사건 항만공사 허가신청은 제3차 항만기본계획에 부합하는 등 항만법 제9조 제3항에 규정된 허가요건을 모두 충족하고 있으므로, 피고는 이 사건 항만공사 허가신청을 허가하여야 할 의무가 있음에도 이 사건 처분을 한 것은 위법하다.
(2) 항만법상 허용되는 작업과정에서 발생하는 분진을 처분사유로 하는 이 사건 처분의 위법성
국토해양부장관이 이미 원고가 이 사건 항만부지에서 사상·용접·도장 작업 등 대형철구조물을 대조립할 수 있도록 승인을 하여 주었으므로 원고가 하려는 위와 같은 작업은 항만법상 허용되는 작업이고, 원고의 이 사건 항만공사 허가신청은 이 사건 항만부지에 트랜스퍼크레인을 설치할 수 있도록 허가하여 달라는 것임에도, 피고가 이 사건 항만부지에 트랜스퍼크레인을 설치하는 과정에서 생기는 분진이 아닌 원고에게 이미 허용된 작업인 사상·용접·도장 작업 과정에서 생기는 분진을 이유로 하여 이 사건 처분을 한 것은 위법하다.
(3) 재량권의 일탈·남용
설령, 비관리청 항만공사 시행허가가 재량행위에 해당한다고 하더라도, ① 목포신항만에서는 그 동안 선박블럭, 플랜트화물의 조립 및 제작 등이 이루어져 왔으나, 분진 등에 의한 환경오염 피해사례가 한 건도 없었던 점, 원고는 이 사건 항만부지 인근에 위치한 기아자동차의 수출용 자동차에 분진피해가 발생하지 않도록 분진피해 예방대책을 충분히 수립한 점, 원고가 추진하고 있는 선박블럭 및 플랜트화물 처리시설 설치사업은 목포신항만 및 지역경제 활성화에 상당한 도움이 될 것으로 기대되는 점, 이 사건 항만공사 허가신청이 불허된다면 원고로서는 기투자비용을 비롯한 상당한 규모의 재산적 손실을 입게 되는 점 등에 비추어 보면, 피고가 이 사건 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익은 그리 크지 않는 반면, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 되는 불이익은 과중하다고 보이므로 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위배되고, ② 기아자동차의 수출용 자동차 선적부두 바로 옆에서 분진 피해발생 염려가 더 높은 시멘트공장이 가동 중에 있을 뿐만 아니라 석탄부두 축조공사가 이루어지고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 유독 원고에게만 이 사건 항만공사 허가신청을 불허하는 것은 원고를 합리적인 이유 없이 차별하는 것으로서 평등의 원칙에도 위반되므로, 결국 이 사건 처분은 비례의 원칙과 평등의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.
(4) 신뢰보호의 원칙 위반
국토해양부장관이 2010. 9. 27. 목포신항만(주)가 원고를 사업의향자로 하여 신청한 ‘플랜트화물의 효율적인 처리를 위한 항만장비 개선방안 관련 기타 경미한 수익성 사업’의 시행을 승인하였고, 피고는 국토해양부장관에게 위 사업을 승인하더라도 항만운영상에 문제점이 없을 것으로 판단된다는 검토의견을 제출하였을 뿐만 아니라 원고와 2010. 10. 25. 투자협약을 체결하였는바, 이는 피고가 공적인 견해를 표명한 것에 해당하고, 원고는 이를 신뢰하여 이 사건 배후부지를 매입하는 등 상당한 비용을 들여 위 사업시행승인 및 투자협약에 따른 후속조치를 취해왔는데도 피고가 이제 와서 위 견해 표명에 반하는 이 사건 처분을 하는 것은 신뢰보호의 원칙에 위배된다.
나. 관련 법령
별지 관련 법령 기재와 같다.
다. 인정사실
(1) 목포신항만의 이용현황 등
○ 목포신항만에는 재정부두 1선석과 다목적부두 3선석, 시멘트부두 1선석 등 총 5선석이 운영 중에 있고, 원고가 트랜스퍼크레인을 설치하고자 하는 이 사건 항만부지는 다목적부두 내에 있다.
○ 기아자동차의 수출용 자동차를 취급하고 있는 재정부두 1선석의 물동량은 2010년 기준으로 목포항 전체 물동량의 16%를, 목포신항만 물동량의 76%를 차지하고 있으며, 관련 산업에 종사하는 인원이 연간 15,720명에 달해 연간 103억 원 정도의 지역경제 유발효과가 있는 것으로 알려져 있다.
(2) 기아자동차 등의 민원제기
○ 원고가 이 사건 항만부지 및 배후부지에 선박블럭 및 플랜트화물 처리시설 설치사업을 추진하자, 기아자동차는 피고에게 향후 위 작업장에서 발생하는 금속 및 페인트분진에 의하여 인근 재정부두에서 선적 대기 중인 수출용 자동차에 피해가 우려된다면서, 만일 피고가 이 사건 항만공사 허가신청을 허가하는 경우 자동차 수출항의 타항 이전을 적극 검토할 수밖에 없다는 취지의 의견을 피력하였고, 협력업체들 또한 동일한 취지의 민원을 피고에게 제기하였다.
○ 이에 피고는 2010. 11. 11. 원고에게, 플랜드화물 처리시설 설치 계획에 따른 분진피해 예방대책을 수립할 것을 요구하였다.
(3) 분진피해 예방대책 마련을 위한 회의의 개최 등
○ 피고는 2010. 12. 20. ‘제1차 신항 플랜트화물 처리시설 설치시 분진피해 예방 대책회의’를 개최하였는데, 원고는 그 자리에서 위 회의에 참석한 기아자동차 협력업체 등에게 자체 수립한 분진피해 예방대책안을 제시하였다.
○ 이어서 피고는 2011. 1. 12. ‘제2차 신항 플랜트화물 처리시설 설치시 분진피해 예방 대책회의’를 개최하였고, 원고는 그 자리에서 위 회의에 참석한 전라남도, 목포시, 기아자동차 등에게 분진피해 예방대책안을 재차 설명하고 미진한 부분은 추후 보완하겠다고 하였다.
(4) 원고가 마련한 분진피해 예방대책안
원고가 이 사건 항만공사 허가신청서에 첨부하여 제출한 공정별 분진피해 예방대책안은 다음과 같다.
공 정작업내용예상배출예방대책오염물질대조립작업 (옥외)ㆍ 플랜트 및 메가블럭작업금속분진ㆍ 이동식 방진막 설치ㆍ 진공식 청소차량 및 환경전담요원을 배치ㆍ 풍속 평균초속 8m 이상시 작업중지 계획(취부/용접/사상) ※ 풍향/풍속계 모니터링 시스템 구축도장작업 (옥외)ㆍ 도장 터치-엎(Touch-up) 작업페인트분진ㆍ 최고 높이 1.25배 이상의 3면비산방지망 설치ㆍ 진공식 청소차량 및 환경전담요원을 배치하여 지속적 바닥청소 실시ㆍ 풍속 평균초속 8m 이상시 도장작업 중지계획 ※ 풍향/풍속계 모니터링 시스템 구축
(5) 목포신항만 및 타항의 분진피해 사례 등
○ 기아자동차가 수출용 자동차의 선적장으로 이용하고 있는 재정부두는 이 사건 항만부지로부터 약 600m 떨어진 곳에 위치하고 있다.
○ 삼성중공업을 비롯한 9개사는 2005. 5.경부터 2010. 9.경까지 목포신항만 부두에서 선체블럭 등을 가공하거나 조립하는 등 대형철구조물을 취급해왔는데, 그 과정에서 발생한 분진 등에 의하여 인근에 있는 기아자동차의 수출용 자동차에 피해가 발생하였다는 사례는 보고된 적이 없다.
○ 또한, 라파즈한라시멘트 주식회사는 2008. 8.경 피고로부터 시멘트 전용부두 축조공사에 관한 비관리청 항만공사 시행허가를 받아 기아자동차가 이용하고 있는 재정부두 옆에서 시멘트 공장을 가동하고 있는데, 거기에서 발생하는 분진으로 인하여 위 재정부두에 있는 수출용 자동차에 피해가 발생하였다는 사례는 아직 보고된 바 없다.
○ 한편, 삼호조선은 광양항 부두에서 선박블럭 등을 제작하여 오다가 2008. 7.경 작업 중 발생한 금속 및 페인트분진이 인접한 선적장으로 날아가 그곳에서 대기 중이던 약 3천대의 수출용 자동차 표면이 오염되는 사고가 발생하였다.
(6) 목포항 항만기본계획
2006. 12. 27. 수립된 제2차 전국항만기본계획 수정계획에 의하면, 이 사건 항만부지에 연접하여 자동차부두의 설치가 예정되어 있고, 현재 이 사건 항만부지에 연접하여 자동차부두 설치공사가 2011년경 착공되어 2015년경 완공될 예정에 있다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4, 5, 11, 13, 14, 17호증, 갑 제15, 18호증의 각 1, 2, 을 제2호증, 을 제3호증의 1, 2, 을 제6호증, 을 제7호증의 1, 을 제8호증의 각 기재, 이 법원의 한국국제터미널 주식회사 및 기아자동차 주식회사에 대한 각 사실조회결과, 이 법원의 현장검증결과 및 변론 전체의 취지
라. 판단
(1) 비관리청 항만공사 시행허가의 법적 성질에 관하여
어느 행위가 기속행위인지 또는 재량행위인지 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수는 없고, 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체제 또는 문언에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것인데, 항만법 제9조 제3항의 규정에 의하면, 비관리청 항만공사 시행허가는 기본적으로 특정인에게 권리를 설정하거나 이익을 부여하는 행정행위이고, 위 조항 각 호에서 들고 있는 허가요건 또한 구체적인 기준을 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 행정청에게 재량의 여지를 남겨 두고 있으므로, 비관리청 항만공사의 시행허가 여부를 결정하는 것은 행정청의 재량행위에 속한다고 할 것이므로, 이 사건 항만공사 허가신청에 대한 허가 여부가 피고의 기속행위에 해당한다는 것을 전제로 한 원고의 위 주장은 이유 없다.
(2) 이 사건 항만공사 허가 여부 심사과정에서 분진 피해를 처분사유로 삼을 수 있는지 여부
살피건대, 위 관련 법령 및 갑 제4, 5호증의 각 기재에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 목포신항만(주)가 국토해양부장관으로부터 위와 같은 사업 승인을 받은 것은 사회기반시설에 대한 민간투자법 제14조 제4항 및 목포신외항 다목적부두 실시협약에 따라 민간투자사업 시행자인 목포신항만(주)가 민간투자사업 사업시행자 지정시 주무관청이 인정한 사업외의 다른 사업을 하기 위하여는 주무관청의 승인을 받도록 한 규정에 따른 것으로서, 위 사업 승인은 국토해양부장관이 목포신항만(주)로 하여금 민간투자사업 사업시행자 지정시 인정받은 사업이 아닌 ‘플랜트화물 조립·처리를 위한 크레인 설치부지 임대 사업’을 할 수 있도록 승인해 주는데 목적이 있는 것이지 원고로 하여금 이 사건 항만부지에서 사상·용접·도장 작업 등 대형구조물을 대조립할 수 있도록 승인해 주는데 목적이 있는 것이 아닌 점, 국토해양부장관은 위 사업 승인조건으로 시설물 설치시 관계 법령에 따라 관리청인 피고 및 관계기관의 별도 승인을 받아야 한다고 명시하고 있는 점, 항만법 제1조는 “이 법은 항만의 지정·개발·관리·사용 및 재개발에 관한 사항을 정함으로써 항만과 그 주변지역 개발을 촉진하고 효율적으로 관리·운영하여 국민경제 발전에 이바지함을 목적으로 한다”고 규정하고 있고, 제9조 제2, 3항은 비관리청이 항만공사를 시행하려는 경우에는 국토해양부장관의 허가를 받아야 하고, 국토해양부장관은 비관리청의 항만공사계획이 항만기본계획 등에 위배되지 아니하며, 항만의 관리·운영상 항만공사의 필요성이 있을 경우에 허가를 하여야 한다고 규정하고 있고, 항만법 시행령 제10조 제1항은 비관리청 항만공사 허가신청서에 ‘공사의 목적(제3호)’과 ‘공사의 장소·규모·기간 및 방법(제4호)’을 적시하여 제출하도록 하고 있는 점 등 항만법의 입법취지 및 허가요건 등에 비추어 볼 때, 피고로서는 이 사건 항만공사 허가 여부에 대한 심사시 원고가 이 사건 항만부지에 설치하고자 하는 트랜스퍼크레인의 설치 목적, 그 규모 및 트랜스퍼크레인을 이용하여 하고자 하는 작업의 내용, 그로 인한 피해 여부 등을 종합적으로 심사할 수 있다고 봄이 상당하므로, 이에 반하는 원고의 위 주장은 이유 없다.
(3) 재량권의 일탈·남용 여부
(가) 재량행위인 경우 법원은 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2010. 12. 23. 선고 2010두21204 판결 등 참조)
(나) 이 사건에 관하여 보건대, 위 인정사실에다가 갑 제17호증, 을 제21호증의 1, 2의 각 기재, 당심 증인 소외인의 증언 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 피고가 ○○대학교소외인 교수팀에 의뢰하여 제출한 용역보고서를 그대로 신뢰할 수는 없다고 하더라도, 원고가 이 사건 항만부지에서 트랜스퍼크레인을 설치하여 하고자 하는 작업은 용접, 사상, 도장작업을 수반하여 금속 및 페인트분진의 발생이 예정되어 있을 뿐만 아니라 옥외에서 이루어지는 관계로 작업 도중 발생한 금속 및 페인트분진이 바람에 날려가 인근에 피해를 야기할 가능성이 없지 아니하고, 원고가 수립한 분진피해 예방대책이 분진 피해를 근본적으로 방지할 수 있다고 단정하기 어려운 점, 실제로 광양항 부두에서 선박블럭 등을 제작하는 과정에서 발생한 금속 및 페인트분진이 인접한 선적장으로 날아가 그곳에서 대기 중이던 수출용 자동차의 표면을 오염시키는 사고가 발생한 적이 있는 점을 감안하면, 피고가 처분사유로 들고 있는 수출용 자동차에 대한 분진피해 우려가 근거 없는 막연한 우려에 불과하다고 보기 어려운 점, 기아자동차는 원고가 이 사건 항만부지에서 대형 철구조물 및 선박블럭 제조 사업을 할 경우 자동차 수출 선적항을 이전할 의사를 피력하고 있는 점, 2006. 12. 27. 수립된 제2차 전국항만기본계획 수정계획 및 그 후의 제3차 전국항만기본계획에 따르면 이 사건 항만부지에 연접하여 자동차부두가 예정되어 있고 현재 착공되어 2015년경 완공 예정으로 있는 점, 목포신항만 물동량의 76%를 차지하고 있고, 연간 103억 원 정도의 지역경제 유발효과가 있는 것으로 알려진 기아자동차의 자동차 수출 선적항이 이전될 경우에 목포신항만 및 지역경제에 상당한 악영향이 미칠 것으로 예상될 뿐만 아니라 피고가 추진하고 있는 자동차부두 개발계획에도 차질이 불가피할 것으로 예상되는바, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 되는 불이익이 이 사건 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익보다 더 중하다고 보기 어려운 점, 라파즈한라시멘트 주식회사가 운영하는 시멘트공장은 사일로 형태의 밀폐된 구조로 되어 있고, 현재 공사 중인 석탄부두 역시 분진 피해 예방을 위하여 밀폐형 구조로 운영할 계획이어서 옥외에서 작업이 이뤄지는 원고가 하고자 하는 작업과 작업방식을 달리 하고 있어 원고에게 이 사건 항만공사를 불허하는 것이 원고를 합리적인 이유 없이 차별하는 것이라고 보기 어려운 점, 항만을 개발하고 효율적으로 관리·운영하여 국민경제 발전에 이바지함을 목적으로 하는 항만법의 입법취지에 비추어 항만을 종합적으로 개발하고 운영할 책임이 있는 피고의 정책적 판단을 존중할 필요가 있는 점 등을 종합적으로 고려해 보면, 이 사건 처분이 사실을 오인하거나 비례·평등의 원칙을 위배하여 재량권을 일탈 내지 남용한 위법이 있다고 보기 어려우므로, 이 사건 처분은 적법하다.
(4) 신뢰보호원칙 위반 여부
(가) 살피건대, 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하여야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 다섯째 종전 견해표명대로 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 없어야 할 것이다(대법원 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 등 참조).
(나) 이 사건에 관하여 보건대, 국토해양부장관이 목포신항만(주)가 요청한 ‘플랜트화물의 효율적인 처리를 위한 항만장비 개선방안 관련 기타 경미한 수익성 사업’의 시행을 승인하였고, 피고가 국토해양부장관에게 위 사업을 승인하더라도 항만의 운영상에 별다른 문제점이 없을 것으로 판단된다는 검토의견을 제출하였으며, 피고가 원고 등과 원고의 사업의 성공적 투자를 위하여 행정적·재정적 지원에 최선을 다한다는 내용의 투자협약을 체결한 사실은 위에서 본 바와 같이 인정되나, 갑 제5호증, 갑 제9호증의 1, 갑 제16호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 국토해양부장관의 위 사업 승인은 목포신항만(주)를 상대로 이 사건 항만부지에 플랜트화물 처리를 위한 크레인 설치부지 임대 사업을 할 수 있도록 승인하여 준 것에 불과할 뿐 원고를 상대로 비관리청 항만공사 시행 허가를 해주겠다는 의사표시라고 보기 어려운데다가 국토해양부장관은 위 사업 승인시 항만법 등 관계 법령에 따라 관리청인 피고로부터 별도 승인을 받을 것을 조건으로 승인한 점, 피고의 위 검토 의견 역시 국토해양부장관에게 목포신항만(주)로 하여금 위 임대사업을 할 수 있도록 사업 승인을 하여 줄 것인지에 관하여 제출한 내부적 의견에 불과한 점, 위 투자협약 또한 피고가 원고 및 목포시, 목포신항만(주)와 함께 원고의 성공적 투자를 위해 행정적, 재정적으로 지원에 최선을 다한다는 협약에 불과할 뿐 그로 인하여 이 사건 항만공사를 허가해 줄 법적 구속력이 있다고 보기 어려운 점 등을 종합하여 보면, 국토해양부장관이나 피고의 위와 같은 행위가 원고에게 이 사건 항만공사 허가를 해주겠다는 공적인 견해를 표명한 것이라고 인정하기 어렵고, 더욱이 이 사건 항만공사를 허가할 경우 위에서 본 바와 같이 목포신항만 및 지역경제에 상당한 악영향이 미치고, 항만기본계획에 따라 수립된 자동차부두 개발계획에도 차질이 불가피할 것으로 예상되며, 위와 같은 공익은 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 되는 불이익보다 더 중하다고 보이는 점을 감안하면, 이 사건 항만공사 허가로 인하여 공익을 현저히 해할 우려가 없다고 보기도 어려우므로, 결국 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하다는 원고의 위 주장은 이유 없다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 이를 취소하고, 원고의 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 관련법령 생략]
판사 장병우(재판장) 조현호 남해광