【원고, 피항소인】
【피고, 항소인】
서울특별시 성동구청장 (소송대리인 변호사 조건호)
【제1심판결】
서울행정법원 2009. 6. 10. 선고 2008구합50445 판결
【변론종결】
2010. 10. 26.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 원고들의 청구를 기각한다.
3. 소송총비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고는 별지 목록 기재 의원들에 대하여 피고에게 각 24,040,080원을 지급할 것을 청구하라.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 기초사실, 원고들의 청구원인의 요지, 관련법령
이 법원이 이 부분에 설시할 이유는 제1심 판결의 이유 중 각 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조에 의하여 이를 인용한다.
2. 판 단
가. 조례의 무효 사유에 관하여
헌법 제117조 제1항은 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”고 규정함으로써 지방자치단체의 자치입법권을 보장하고 있고, 이에 따라 지방자치법 제22조 본문은 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다”고 규정하고 있다. 여기서 ‘법령의 범위 안에서’라 함은 ‘법령에 위반되지 아니하는 범위 내에서’를 말하고, ‘그 사무에 관하여’라고 함은 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 이른바 단체위임사무라고 해석된다.
지방자치단체가 제정한 조례가 법령을 위반하는 경우에는 그 효력은 무효라고 할 것이지만, 여기서 조례가 법령에 위반되는지 여부는 법령과 조례의 각각의 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 양자 사이에 모순, 저촉이 있는지의 여부에 따라서 개별적, 구체적으로 결정하여야 할 것이다(대법원 2004. 4. 23. 선고 2002추16 판결 참조).
그리고, 지방자치단체의 고유사무에 관하여는 지방자치단체가 스스로 처리할 수 있는 권한을 가지고 있으므로, 법령에서 정하고 있지 아니한 사항이라고 하더라도 조례로써 이를 규정할 수 있다 할 것이며, 또한 고유사무에 관하여 법령에 규정이 있다고 하더라도 그 법령에 위반되지 아니하는 범위 내에서는 헌법에서 보장한 바에 따라 자치적으로 조례를 제정할 수 있다고 할 것이므로, 단체위임사무와 달리 자치입법권이 보장된 고유사무에 속하는 사항의 법령 위반 여부에 관하여는 이와 같은 조례의 자율성을 고려함이 상당하다 할 것이다.
이러한 법리에 비추어 보면, 고유사무에 관한 조례 제정에 대하여 법령에서 절차적인 규정만을 두고 있는 경우에는 조례 내용에 관하여는 자율성을 보장하려는 취지이므로 그 절차에 따라 조례가 제정되는 한 조례의 내용에 관하여는 법령에 의한 제한을 받지 아니한다 할 것이며, 또한 이 경우 법령에서 요구하는 절차를 객관적으로 거쳤다면 비록 그 절차의 내용이 다소 부실하다고 하더라도 그 부실의 정도가 그 절차를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도로 커서 형식적으로 절차를 거친 것에 불과하고 실질적으로 그 절차를 거치지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상, 그 부실하다는 사정만으로 그 절차를 거쳐 제정된 조례가 무효라고 볼 것인 아니다.
다만, 조례의 대상이 지방의회 의원의 이익과 관련이 있는 것이어서 조례의 제정 과정에 그 이해관계의 중립성을 가진 제3의 기관 등의 의견을 반영하도록 한 경우에는, 다른 일반적인 경우보다 그 의견 반영 절차가 가지는 중요성을 크게 평가하여 조례의 법령 위반 여부를 가려야 할 것이다. 그렇지만, 이 경우에도 제3의 기관 등의 의견의 내용이나 범위에 관하여 법령에 특별한 제한을 두고 있지 않다면 이는 그 중립성이 있는 제3의 기관의 의견이 반영된다는 것 자체에 의하여 조례로 정해지는 사항의 중립성을 확보하려는 것이 법령의 취지라고 봄이 상당하므로, 법령이 정한 절차에 따라 그 제3의 기관이 구성되고 그 제3의 기관 등이 자율적으로 의견을 결정·수렴하였다면, 비록 그 의견 결정·수렴 과정에서 다소 미흡한 부분이 있다고 하더라도 그 의견 반영 절차를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도로 형식적인 절차를 거친 것에 불과하여 실질적으로 그 절차를 거치지 아니한 것과 다를 바 없는 정도에 이르는 특별한 사정이 없는 한, 그 제3의 기관의 의견 등을 반영하여 그 의견 범위 내에서 제정된 조례를 무효라고 볼 수는 없을 것이다. 이 경우에, 비록 그 제3의 기관 등의 의견 등을 반영하여 제정·개정된 조례의 내용이 종전보다 지방의회 의원에게 더 유리한 내용을 담고 있고, 이로 인하여 지방 주민의 상당 수가 그 조례의 내용에 관하여 거부감을 가지고 있다고 하더라도, 이러한 조례 제정에 관여한 지방의회 의원들이 주민들에게 정치도의적인 부담을 지고 나아가 새로운 입법이나 조례 개정 등의 방법에 의하여 그와 같은 조례 내용을 시정하는 것은 별론으로 하고, 법령에서 정한 절차를 위반하지 아니하고 제정된 주민자치입법인 조례의 효력 자체에 관하여 해석을 달리할 것은 아니다.
위와 같은 전제하에 원고들이 주장하는 이 사건 조례의 위법·무효 사유들에 대하여 개별적으로 살피기로 한다.
나. 심의위원회 구성의 위법 주장에 대하여
(1) 지방자치법(2009. 4. 1. 법률 제9577호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제33조 제1 내지 3항에 의하면, 지방의회의원에게는 의정활동비, 여비, 월정수당 등을 지급하고, 그 비용의 지급기준은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 의정비심의위원회에서 결정하는 범위 내에서 지방자치단체의 조례로 정하며, 의정비심의위원회의 구성·운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 되어 있다. 이에 따라 지방자치법 시행령(2008. 10. 8. 대통령령 제21075호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제34조 제1항은 “법 제33조 제3항에 따른 심의위원회는 법 제33조 제1항 각 호에 따른 비용 지급기준의 결정이 필요한 경우에 10명의 위원으로 구성하되, 위원은 지방자치단체의 장 및 지방의회의 의장이 학계·법조계·언론계 및 시민단체 등으로부터 추천을 받은 자 중에서 각각 5명씩 선정하고, 지방자치단체의 장이 위촉한다”라고만 규정되어 있을 뿐, 학계·법조계·언론계 및 시민단체 등으로부터 심의위원 후보자를 복수추천 받을 것을 요구하지는 아니한다.
다만 갑 제7호증의 기재에 의하면, 행정자치부가 지방의회 의원의 월정수당 등 지급기준액 결정의 투명성과 신뢰성을 확보하기 위하여 마련한 ‘지방의회의원 유급제 도입운영 지침’에는 2 ~ 3배수의 심의위원 후보자 추천을 받은 후 심의위원을 선정하도록 되어 있는 사실을 인정할 수 있으나, 이러한 지침은 심의위원회 구성과 관련한 단순한 행정지도 차원의 지침에 불과하여 법규로서의 효력은 없는 것이므로, 설령 피고가 위 지침을 위반하여 단수추천된 후보자들을 심의위원으로 선정하였다고 하더라도 그 자체만으로 심의위원회의 구성에 어떠한 위법이 있다고 할 수 없다.
(2) 또한, 지방자치법 시행령 제34조 제2항은 “심의위원이 될 수 있는 자는 위원회가 구성되는 해의 1월 1일을 기준으로 1년 이전부터 계속하여 당해 지방자치단체의 관할구역에 주민등록이 되어 있는 19세 이상인 자로 한다. 다만, 공직선거법 제18조에 따라 선거권이 없는 자와 그 지방자치단체의 소속 공무원·의회의원·교육위원 및 그 배우자·직계존비속·형제자매는 위원이 될 수 없다”라고 규정하여 심의위원의 자격요건을 명시하고 있는 외에 별다른 적격요건을 정하여 두고 있지 않다.
그런데, 을 제1, 2호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 심의위원의 추천의뢰를 할 당시 “추천대상자는 2007. 1. 1. 이전부터 계속하여 서울특별시 성동구에 주민등록이 되어 있는 19세 이상의 주민 중 공직선거법상 선거권보유자일 것을 요하고 성동구 소속 공무원·구의원·교육위원 및 그 배우자·직계존비속·형제자매는 위촉이 불가하다”라는 취지를 명시하였고, 이에 따라 위 적격요건에 부합하는 자들을 추천받아 위 적격요건에 대한 확인을 거쳐 심의위원으로 위촉한 사실을 인정할 수 있으므로, 설령 피고가 위 적격요건 이외에 성동구의회와 이해관계가 있는 자인지 여부 등을 따로 심사하지 아니한 채 심의위원을 위촉한 결과 성동구의회로부터 예산지원을 받는 단체의 구성원이 심의위원으로 선정되었다고 하더라도 이러한 사람들이 위 시행령 조항에서 정한 부적격자에 해당한다고 할 수는 없으므로 피고가 위법하게 심의위원을 위촉하였다고 볼 수 없다.
(3) 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
다. 지역주민 의견수렴절차상의 위법에 대하여
(1) 지방자치법 시행령 제34조 제6항은 ‘심의회는 제5항의 금액(의정활동비·여비 및 월정수당)을 결정하려는 때에는 그 결정의 적정성과 투명성을 위하여 공청회, 주민의견 조사 등 지역주민의 의견을 수렴할 수 있는 절차를 거쳐야 한다’고 규정하고 있다.
(2) 갑 제4, 8호증, 을 제7, 9호증의 각 기재에 의하면, 심의위원회는 2007. 10. 4. 제2차 회의에서 지역주민의 의견수렴을 위하여 컴퓨터자동응답시스템 방식에 의한 전화설문조사(ARS)를 실시하기로 결정하고, 같은 달 12. 열린 제3차 회의 및 같은 달 25. 열린 제4차 회의에서 설문조사안을 토의하여 출석위원 9인 만장일치로 의결한 사실, 피고는 위 결정에 따라 객관적인 의견수렴을 위하여 여론조사 전문기관인 ‘더 피플’에 의뢰하여 ‘2008년도 성동구의원 의정비 책정관련 주민여론조사’(조사대상 : 서울 성동구 거주 19세 이상 거주자, 표본크기 : 총 1,008명, 표본오차 : 95% 신뢰수준에서 ± 3.1%)를 실시한 사실, 전화설문조사 내용은 아래 표 기재의 질문내용과 선택지와 같이 5개의 질문과 그에 따른 선택지로 구성된 사실, 여론조사의 결과는 아래 표 기재의 응답결과와 같이 조사되었고, 이는 2007. 10. 31. 개최된 제5차 심의위원회에 보고되었고, 위원들이 이를 회의자료로 제출받아 특히 그 중 제3, 4, 5항 응답결과를 가지고 토론을 거쳐 의정비 심의를 한 사실을 인정할 수 있다.
[설문 조사내용 및 조사결과]
문항질문내용선택지응답결과1귀하의 나이는 올해 몇이십니까?1) 20대21.7%2) 30대26.3%3) 40대20.9%4) 50대14.9%5) 60대 이상16.2%2직업은 무엇입니까?1) 전문직,관리직, 사무직, 전문기술직 등31.1%2) 판매직, 서비스직, 노무직, 생산직, 기술직, 자영업30.9%3) 가정주부20.1%4) 학생6.8%5) 무직 기타11.1%3지방의원의 보수수준의 결정시 다음 반영기준에 가충치를 어디에 두어야 한다고 생각하십니까?1) 지역주민의 소득수준23.7%2) 지방공무원의 보수수준11.5%3) 지방의회의 의정활동 실적26.4%4) 지방자치단체의 재정능력19.0%5) 타시도와의 형평성19.3%4현재 성동구의 경우 의정활동비 및 월정수당을 통해 월 평균 262만원, 연 3,146만원을 받고 있습니다. 귀하는 구 의원들에게 지급되는 의정비가 금액상으로는 어느 정도 수준이 적당하다고 생각하십니까?1) 연봉 4,000만원 정도74.6%2) 연봉 4,500만원 정도11.7%3) 연봉 5,000만원 정도7.8%4) 연봉 5,500만원 정도 2.3%5) 연봉 6,000만원 이상 3.6%5귀하는 구의원들에게 지급되는 의정활동비가 구청 공무원들과 비교하여 어느 정도 수준이 적당하다고 생각하십니까?1) 구청장 수준13.7%2) 부구청장 수준15.1%3) 국장 수준24.7%4) 과장 수준22.3%5) 계장 수준24.2%
(3) 위 관련법령 및 인정사실 그리고 이 사건 변론 전체의 취지를 통하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사유들만으로는 심의위원회가 주민들의 의견수렴절차의 실질적 요건을 충족하지 못하여 지방자치법 시행령 제34조 제6항에 위반된다고 단정할 수 없다.
① 심의위원회는 지역주민의 의견을 수렴할 수 있는 절차로서 ARS 여론조사 방식을 택하기로 결정하고 전문 여론조사기관의 조사를 거쳐 그 결과를 보고받아 토론자료로 활용하였는바, 심의위원회에서 위와 같은 ARS 여론조사 방식을 선택한 것은 정당한 재량의 범위 내로서 그 방식이나 절차에 있어 특별히 위법·부당하다고 볼 만한 것이 없고, 그 결과를 의정비 심의의 자료로 활용한 것이 분명한 이상 지방자치법 시행령 제34조 제6항의 의견수렴절차를 이행하였다고 보아야 한다.
② 이 사건 설문조사를 함에 있어, ⅰ) 행정자치부에서 정한 ‘지방의회의원 유급제 도입 운영 추가지침(을 제3호증의2)’은 의정비심의회가 잠정결정한 지급기준에 대해 지역주민 의견수렴 절차를 거치도록 하고 있으나, 잠정결정한 지급기준을 제시하지 않았고, ⅱ) 설문 제4항에서 적정의정비의 답항을 4,000만원 정도 및 그 이상만으로 구성함으로써 기존보다 인상된 총액만을 제시하고, ⅲ) 설문 제5항에서 겸직이 가능하고 2007년의 경우 연간 회기일수가 88일에 불과한 구 의원의 월정수당을 전업 공무원들의 보수와 단순비교하는 등 질문지의 내용 중 다소 부적절한 측면이 있는 점은 부인할 수 없다. 그러나, ⅰ) 이 사건 심의위원회에서는 5차례에 걸친 회의를 거치면서 지방자치법의 개정으로 인하여 의원들의 유급화가 실현된 취지에 맞추어 의정비를 인상하여야 한다는 데에는 위원들의 의견이 대체로 일치하여(다만 그 인상폭에 대한 의견이 엇갈렸을 뿐이다) 참석위원들 9인이 토론을 거쳐 만장일치로 설문조사안을 채택하였고, ⅱ) 위 행정자치부의 지침은 법규적 효력이 없는 것으로 심의위원회의 결정 내용이 그 지침과 다르다는 이유만으로 위법하다고 볼 수 없으며, ⅲ) 설문 제4항에서는 성동구 의원들이 현재 연 3,146만 원의 의정비를 받고 있다고 적시하여 이를 인상하고자 하는 취지라는 것을 충분히 암시하고 있고, ⅳ) 지방의원들의 유급화라는 취지에서 보면 그 처우를 지방공무원 중 어느 정도의 수준으로 할 것인지도 유용한 참고자료가 될 수 있을 것으로 보이므로, 이 사건 설문의 내용이 지나치게 주민의 의사를 왜곡하거나 편향되게 하여 그 의견수렴 절차를 형해화할 정도에 이르렀다고 인정하기 어렵다.
③ ARS 방식에 의한 설문조사의 경우 응답비율을 높이기 위하여 최대한 짧은 시간에 실시되어야 하므로 설문조사에 대한 응답 전에 월정수당 등의 금액 결정과 관련한 다양한 고려요소에 대한 정보를 사전에 충분히 제공하려고 한다면 설문조사가 제대로 이루어지지 않아 표본목표치인 1,000명에 대한 조사가 사실상 및 비용상 어렵게 될 수도 있어 위와 같이 핵심적인 사항에 대한 간략한 설문에 의한 조사의 내용과 방식은 합리적으로 수긍할 수 있는 정도에 해당한다고 보인다.
④ 위와 같은 의견수렴절차는 심의위원회가 지방의회 의원에게 지급하는 의정활동비·여비 및 월정수당을 결정함에 있어 사전에 거쳐야 하는 것으로서, 심의위원회는 위 의견수렴절차에서 얻어진 결과를 의정비 결정에 있어서 참작하여야 할 것이나, 그 결과에 구속된다고 볼 수는 없고, 관계법령 어디에도 심의위원회가 의견수렴절차에서 얻어진 결과를 의정비 결정 자체에 반영하여야 한다거나 위 결과에 심의위원회가 구속된다고 규정한 바는 없다.
(4) 따라서, 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
라. 월정수당 지급기준의 위법 주장에 대하여
(1) 앞서 본 바와 같이 지방자치법 제33조 제1, 2항에 의하면, 지방의회의원에게는 의정활동비, 여비, 월정수당 등을 지급하고, 그 비용의 지급기준은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 의정비심의위원회에서 결정하는 범위 내에서 지방자치단체의 조례로 정하도록 되어 있고, 한편 지방자치법 시행령 제33조 제1항에서는 위와 같은 의정비의 지급기준 등을 의정비심의위원회가 해당 지방자치단체의 재정능력 등을 고려하여 결정한 금액 이내에서 조례로 정하도록 하되, 제1호와 제2호에서 의정활동비와 여비는 그 금액을 별표에 의하여 구체적으로 기준을 정한 반면 제3호에서 월정수당은 ‘지역주민의 소득수준, 지방공무원 보수인상률, 물가상승률 및 지방의회 의정활동 실적 등을 종합적으로 고려한 금액’으로 하도록만 규정하고 있다.
위와 같이 관련 법령들은 지방의회 의원들의 의정비 중 특히 월정수당의 결정은 지방의회의 자율에 위임하고 다만 중립성 및 객관성을 확보하기 위하여 독립적인 의정비심의위원회를 구성하여 심의하도록 되어 있을 뿐, 그 금액이나 산정방법에 대한 구체적이고 실질적인 기준을 제시하고 있는 것이 아니고(2008. 10. 8. 대통령령 제21075호로 개정된 지방자치법 시행령 제33조 제1항 제3호는 이러한 실질적 기준이 없어 발생하는 월정수당 지급기준 과다 인상, 지방자치단체별 지급기준 편차 등의 문제를 해결하기 위해 일정한 산식에 따라 월정수당 지급기준액을 산정한 후 ±20%의 범위 내에서 지급기준을 결정하도록 규정하였다), 심의위원회가 그 지급기준금액을 결정함에 있어 위 시행령 조항 소정의 사항을 종합적으로 고려할 의무만을 부과하고 있다.
따라서, 지방의회가 심의위원회의 의견 범위 내에서 의결한 조례는 심의위원회가 관계 법령에서 정한 절차에 의하여 구성되고 자율적으로 의견을 결정한 경우에는 그 의견결정 과정에서 다소 미흡하거나 주민들의 정서나 여론조사 결과에 부합하지 않는 부분이 있다고 하더라도 지방자치법 등에서 제3의 기관인 심의위원회의 의견반영 절차를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도로 형식적인 절차를 거친 것에 불과하고 실질적으로 그 절차를 거치지 않은 것과 다를 바가 없는 경우가 아닌 한 쉽사리 무효라고 인정할 수 없다.
(2) 위와 같은 견지에서 이 사건에 관하여 보건대, 갑 제4, 8호증, 을 제5, 6, 7, 9, 10, 11호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 심의위원회가 의원들의 의정활동비를 의결함에 있어 지역주민들의 소득수준, 지역주민의 의사, 지방공무원 보수 인상률, 물가상승률 및 지방의회의 의정활동 실적 등을 실질적으로 고려하지 않음으로써 심의위원회를 둔 법률상의 취지를 몰각시키고 나아가 그에 기초하여 만들어진 이 사건 조례가 상위법령인 지방자치법 시행령 제33조 제1항을 위반하여 무효라고 인정하기에는 부족하다.
① 이 사건 의정비심의위원회는 2007. 9. 13. 개최된 제1차 회의에서부터 2007. 10. 31. 개최된 제5차 회의에 이르기까지 ‘2008년도 성동구의회 의원 의정비 책정을 위한 의정비 심의위원 검토자료’와 ‘제2차 성동구 의정비심의위원회 심의사항 및 참고자료’(이상 을 제10호증)’ 및 ‘의정비 산정시 참고자료(을 제5호증)’ 등에 의하여, 2007년도에 성동구의회 의원 1인당 지급된 의정비 총액이 31,460,000원(월 2,621,000원)으로 그 중 의정활동비는 13,200,000원(월 1,100,000원), 월정수당은 18,260,000원(월 1,521,000원)인 점, 2006. 12. 31. 기준 성동구의 인구는 133,864세대 334,437명이고, 재정규모는 서울 시내 25개 자치구 중 21위, 재정자립도는 14위, 기준재정수요충족도는 12위, 지역주민의 소득수준은 11위, 2007년 기준 재정자립도는 39.9% 정도에 해당하는 점, 2007년도 지역주민(도시근로자) 월평균 가구소득이 월 3,468,000원, 근로자 임금상승률은 5.4%, 공무원 봉급인상률은 2006년도 2.0%, 2007년도 2.5%, 2008년도 2.0%, 소비자 물가상승률은 2006년도 전국 2.2%, 서울시 2.1%, 2007년도 전년 동월대비 2.5%인 점, 성동구 4대 의회의 4년간 의안 처리실적은 891건(연 평균 223건)인데 반해 현 5대 의회의 의원들의 2006. 7.부터 2007. 8.까지의 1년 남짓 기간의 의안 처리실적이 374건인 점 등을 포함한 지방의회 의원의 유급제 추진경위, 서울시 자치구 예산구모 및 재정자립도, 성동구 일반현황 및 재정현황, 관련 법령, 서울시 자치구별 의원 연봉액 등 유사한 사례, 성동구의회 의정활동 실적, 여론조사 방식 및 다른 구의 사례 등이 보고되었고, 심의위원회에서는 위와 같은 보고자료를 바탕으로 5차례의 회의를 거쳐 주민여론조사방식과 설문항목 등을 결정하고, ARS 방식의 전화여론조사를 거쳐, 위와 같이 보고된 모든 자료와 여론조사 결과 등을 놓고 토론을 거쳐 위원별로 의견을 제시하고 최종적으로 10명 제적위원 중 6명의 찬성으로 2008년도 의정비 총액을 55,500,000원(월 4,625,000원)으로 의결{의정활동비는 월 1,100,000원(연 13,200,000원)을 그대로 유지하기로 하였으므로, 결과적으로 월정수당이 42,300,000원(월 3,525,000원)으로 결정된 것이다}하였는바, 위 심의 과정에서 지방자치법 시행령 제33조 제1항 제3호에서 정한 지역주민들의 소득수준, 지방공무원 보수 인상률, 물가상승률 및 지방의회의 의정활동 실적 등을 고려한 것이 분명하고, 지방자치법 시행령 제34조 제5항 후문이 정한 바와 같이 재적위원 과반수의 찬성으로 의결한 이상, 심의위원회의 심의과정에서 지방자치법 시행령이 정한 고려사항을 실질적으로 전혀 고려하지 않은 잘못이 있다거나 의결절차상의 위법이 있다고 볼 수 없다.
② 지방의원들의 유급제가 실현되기 전인 2005년도에 기초의회 의원들은 연간 의정활동비로 평균 13,200,000원, 회기수당으로 평균 800만 원, 총액 평균 21,200,000원 정도를 지급받아 왔는데, 유급제가 실현되면서 2006년도 및 2007년도에는 의정활동비는 그대로 유지되고 회기수당은 없어진 반면 월정수당이 평균 14,560,000원으로 되어 총액 기준 평균 27,760,000원 정도를 지급받게 되었는데, 지방의원들의 유급제가 실현되었음에도 불구하고 월정수당이 지나치게 적게 책정됨으로써 유급제의 취지를 실질적으로 살리지 못하고 있다는 비판이 있어왔고, 2008년도 의정비 책정에 즈음하여 특히 서울시내 기초의회를 중심으로 의정비를 상당액 인상하여 현실화해야 한다는 분위기가 형성되었던 것으로 보인다.
이 사건 의정비심의위원회 역시 제1차 회의에서 제5차 회의에 이르기까지 2007년도 성동구 의원들의 의정비 총액 31,460,000원(월 2,621,000원) 및 그 중 월정수당 18,260,000원(월 1,521,000원)은 지나치게 적은 금액이라는데 위원들의 의견이 대체로 일치했고, 다만 그 인상액을 어떻게 할 것인지에 대하여 논쟁을 벌인 결과 기존 월정수당이 너무 낮게 책정되어 단순히 1년 동안의 공무원 보수인상률이나 물가상승률 등을 반영해 인상률을 결정하는 것은 적절하지 않다는데 의견을 모으고 의정비 지급 총액을 기준으로 의정비 심의를 하기로 하여 여론조사를 거쳐 적절하다고 생각되는 금액을 각자 제시한 후 토론을 거쳐 의정비 총액을 55,500,000원으로 의결하였다.
그 결과 비록 그 인상비율만을 놓고 보면 전년도에 비해 의정비 총액이 76%, 월정수당이 132% 정도 증가되어 급격한 인상이 이루어졌고, 이는 공무원 보수 인상률이나 물가상승률, 근로자 임금상승률 등에 비해 지나치게 높은 것으로 볼 여지가 있고, 설문조사 결과 74.6%의 주민들이 지지했던 4,000만 원 정도의 연봉과도 상당히 차이가 있다.
그렇지만, 2005. 8. 4. 개정되어 2006. 1. 1.부터 시행되기 전의 구 지방자치법에서는 지방의회 의원에게 의정활동비와 여비 및 회기수당만을 지급하도록 되어 있었으나(구법 제32조), 위 개정 후의 지방자치법(법률 제7670호)에서부터 의정활동비와 여비 외에 지방의회의원의 직무활동에 대하여 지급하는 월정수당을 지급하기로 하고, 그 지급기준을 의정비심의위원회가 결정하는 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 하는 규정(제32조)을 둠으로써 기존의 무보수 명예직이던 지방의원들에 대하여 2006년도부터 이른바 유급제가 시행되었는바, 그 중 의정자료의 수집·연구와 이를 위한 보조활동에 소요되는 비용을 보전하기 위하여 매월 지급하는 의정활동비나 본회의 또는 위원회의 의결이나 의장의 명에 의하여 공무로 여행할 때 지급하는 여비는 그 성질상 경비로서 지급되는 것이므로 이를 급여로 보거나 그 액수를 고려하여 적정한 급여 내지 보수액을 정하는 것은 적절하지 않고(이와 달리 위 의정활동비를 위와 같은 제한적인 용도의 경비로 취급하지 아니하고 생활비 등의 사적인 용도로 자유로이 사용할 수 있는 성격의 일반 급여와 같이 취급한다면 이는 지방자치법 취지에 반하는 것이다), 기존에 소요된 시간에 대한 보전의 측면에서 회기수당만을 지급하던 것에서 직무활동에 대한 보수로서 월정수당을 지급하도록 변경된 것이 유급제의 핵심이라 할 것이다. 그런데, 위와 같이 지방의원들에 대한 유급제를 실시하게 된 것은 전문지식을 갖춘 각계각층의 유능인사들이 지방의회에 진출할 수 있는 동기를 부여하여 전문지식을 활용한 집행부 감시·견제기능을 강화하고, 지방의원들의 직무관련 영리행위에 개입을 차단하는 등 청렴성 제고에 기여하고, 직무전념을 위한 겸직금지의 범위를 확대하고자 하는 정책적 고려에서 비롯되었다고 보이므로, 위와 같은 정책적인 목표를 실현하기 위해서는 월정수당이 유급제의 취지에 맞는 상당한 정도의 금액으로 인상되어야 할 것이다.
이와 같이, 지방의원들의 유급제가 실현되었음에도 불구하고 2006년 및 2007년의 월정수당이 지나치게 적게 책정됨으로써 유급제의 취지를 실질적으로 살리지 못함으로 인하여 상당한 액수의 인상이 필요한 만큼, 그 인상률을 1년 동안의 공무원 보수 인상률이나 물가상승률과 단순 비교하는 것은 적절하지 않다. 오히려 적절한 금액의 보수를 찾는다는 점에서 보면 공무원 보수 인상률이나 물가상승률을 고려하는 것보다 보수 총액을 비교함으로써 구의원을 어느 직급 공무원의 보수 내지는 예우에 상응하여 처우할 것인지를 고려함이 더 타당할 수 있다. 그러므로 이 사건 의정비심의위원회가 위와 관련된 사항을 설문조사 대상으로 삼고, 그 설문조사 결과 중간 위치인 50%선에 해당하는 처우가 국장 수준(을 제11호증의 1에 의하면 2007년도 성동구의 국장급 연 평균 보수가 68,000,000원 정도이며, 을 제10호증에 의하면 이 사건 의정비심의위원회에 제출된 제3차 의정비심의 심의안건, 요구 및 검토자료에는 2007년도 22호봉의 성동구 국장의 보수가 56,604,000원으로 기재되어 있다)이며, 또한 과장 수준(위 증거에 의하면 2007년도 성동구의 과장급 연 평균 보수는 66,000,000원을 넘는다) 이상의 처우에 찬성한 의견은 75.8%에 이르는 사정을 구의원 보수 산정의 요소로 고려한 것이 부당하다고 보기는 어렵다.
나아가 유급제가 실시되기 이전에 2005년도에 기초의회 의원들의 회기 중 출석일수에 대하여 지급된 회기수당의 기준액수는 1일 10만원인바, 구의원을 연간 유급제로 하여 회기수당을 월정수당으로 변경한다는 취지에 따라 연간 일수를 그대로 반영하여 위 기준액수에 의한 월정수당을 산정하면 3,650만원이 된다. 또한 유급제 시행 이후 성동구 의회의 의안 처리실적이 그 전보다 67%나 증가하여, 그 실적만 반영하더라도 성동구의원의 처우는 약 2,430만 원 정도(2006년 월정수당 평균 1,456만 원 × 1.67)로 높여야 할 것인데 그밖에 보수의 증액이라는 유급제의 실질을 반영한다는 취지까지 보태어 보면 그보다 더 상향된 액수의 월정수당을 지급함이 상당할 것으로 보인다. 그리고 2007년도 지역주민(도시근로자)의 연 평균 가구소득은 41,616,000원(월평균 3,468,000원)으로서(을 제5호증), 의정활동비 및 월정수당 중 보수로서의 성격을 가지는 이 사건 연간 월정수당의 액수 42,300,000원(월 3,525,000원)과 거의 비슷하다.
따라서 이러한 여러 사정들에 비추어 보면, 이 사건 의정비심의위원회에서 의결한 월정수당이 종전의 월정수당에 비하여 대폭인상된 것이고 의정활동비까지 합하여 보면 그 총액이 높으며 많은 주민들이 4,000만 원 정도의 연봉을 지지한 설문조사결과와 차이가 있다고 하더라도, 위와 같이 구의원의 처우 수준에 관한 설문조사 결과를 비롯하여 앞서 본 바와 같이 월정수당 증액에 관하여 고려될 수 있는 여러 요소들을 참작하여 이 사건 월정수당액수를 정한 이 사건 심의위원회 의결을 두고 지역주민들의 소득수준, 지방공무원 보수 인상률, 물가상승률 및 지방의회의 의정활동 실적 등을 고려하여 자율적으로 정하도록 한 지방자치법 시행령 제33조 제1항 제3호의 취지를 실질적으로 위반하였다거나 그 취지를 형해화시킬 정도로 부실한 심의가 이루어졌다고 보기에는 부족하다.
③ 보수 내지는 월정수당 증액을 둘러싼 이 사건과 같은 분쟁이 생긴 원인은 2008. 10. 8. 대통령령 제21075호로 개정된 지방자치법 시행령 제33조 제1항 제3호와 같이 구체적인 월정수당액 산정 방식을 제시하지 아니하고 심의에 관한 절차적인 기준만을 제시하고 의정비심의위원회에게 그 액수를 정함에 관한 광범위한 재량을 허용한 구 지방자치법령에 있다. 그러므로 광범위한 재량에 의하여 심의된 액수가 고액이라고 문제되더라도, 조례를 무효화시킬 정도의 뚜렷한 절차적인 위법 사유가 없다면, 다시 의정비심의위원회를 열어 월정수당을 감액하는 내용으로 조례를 개정하거나 구 지방자치법령을 개정하여 구체적인 기준을 마련하여 조례 개정을 강제하는 등의 법률적인 방법에 의하여 시정함이 원칙이며, 그 재량에 기초하여 형성된 조례 내용의 적정성을 문제 삼아 조례를 무효화시키는 것은 구 지방자치법령에 의하여 부여된 재량을 실질적으로 부정하는 것으로서 앞서 본 조례 무효사유의 일반 법리에 비추어 타당하지 않다.
(3) 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
3. 결 론
그렇다면, 이 사건 조례가 위법·무효임을 전제로 한 원고들의 청구는 이유 없다고 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 이를 취소하고, 원고들의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 김용덕(재판장) 문혜정 유영근