【원 고】
【피 고】
구미시장
【피고보조참가인】
한국수자원공사 (소송대리인 법무법인 참길 담당변호사 구인호)
【변론종결】
2013. 4. 3.
【주 문】
1. 피고가 2012. 6. 19. 원고에 대하여 한 이주대책대상자 제외처분을 취소한다.
2. 소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 구미국가산업단지(제2·3·4단지)(이하 ‘이 사건 산업단지’라 한다) 개발계획은 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’(이하 ‘산업입지법’이라 한다) 제6조에 따라 구미시 및 칠곡군 석적면 일원 14,146,000㎡에 수립되어 있었다.
나. 피고는 2006. 1.경 건설교통부장관
에게 이 사건 산업단지의 배후지원단지 개발(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 건의하였고, 건설교통부장관은 이 사건 사업의 타당성을 검토한 후 2006. 9. 15. 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)에게 위 사업의 계획수립 및 추진의 준비를 지시하였고, 참가인은 2006. 9. 20. 피고에게 토지거래계약허가구역의 지정 및 개발행위허가 제한지역의 지정을 요청하였다.
다. 경상북도지사는 2006. 11. 27. 이 사건 사업에 대한 언급 없이 구미시 옥계동, 산동면 일대 10,520,000㎡를 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제117조에 따라 토지거래계약허가구역으로 지정·공고하였고, 피고는 같은 날 위 지역을 ‘토지이용규제 기본법’ 제8조, 같은 법 시행령 제6조에 따라 개발행위허가 제한예정지역으로 공람·공고하였다. 그 후 피고는 2006. 12. 21. 개발행위허가 제한지역 및 지형도면을 고시하였는데, 이때 처음으로 이 사건 사업이 언급되었다.
라. 건설교통부장관은 2006. 12. 13. 이 사건 산업단지 개발계획 중 국민임대산업단지 조성계획 일부 등에 대한 변경·고시를 하였으나, 이는 이 사건 사업과는 무관한 사항이다.
마. 피고는 2008. 4. 21. 산업입지법 제10조, 같은 법 시행령 제11조에 따라 이 사건 산업단지의 명칭을 구미국가산업단지(제2·3·4·확장단지), 면적을 16,603,000㎡(2,457,000㎡ 증가)로 변경하고 사업시행자를 참가인으로 하는 등 이 사건 사업의 내용이 포함된 이 사건 산업단지의 개발계획 변경안을 공람·공고하였고, 국토해양부장관은 2008. 12. 3. 산업입지법 제6조, 같은 법 시행령 제9조 및 ‘토지이용규제 기본법’ 제8조에 따라 위와 같은 내용의 개발계획 변경 및 지형도면을 고시하였다.
바. 참가인은 2009. 9.경 산업입지법 제36조, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제78조, 같은 법 시행령 제40조에 따라 주거용 건축물을 제공함으로써 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이주대책대상자)에 대하여 다음과 같은 내용의 이주대책(이하 ‘이 사건 이주대책’이라 한다)을 수립하였다.
구분기준 2. 적용범위 이 사건 사업의 손실보상에 관하여는 공익사업법의 관계규정을 적용하며, 이주대책 등에 관하여는 다른 법령이 달리 정함이 있는 경우를 제외하고는 이 기준이 정하는 바에 의한다. 3. 이주대책 내용 1) 이주자 택지 공급 단, 이주대책대상자로서 이주택지를 받을 권리를 포기하고 이주정착금의 지급을 요청한 자에게는 이주정착금 지급 4. 대상자 선정기준일 1) 이주자 택지 공급 대상자 선정 기준일 -개발행위허가 제한지역 공람공고일 2006. 11. 27.(이하 ‘이 사건 이주대책기준일’이라 한다) 5. 이주대책 대상자 선정기준이주대책대상자는 당해 개발구역 내 소재하는 주거용 건축물을 이주대책기준일 이전부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 계속 소유하고 그 주거용 건축물에 계속하여 거주한 자로 한다. 다만, 다음 각 호에 해당하는 자는 이주대상자에서 제외한다.6. 주거용건축물 소유 및 거주요건의 특례 2. 이주대책의 기준일 이후에 다음 각 호에 해당하는 사유로 주거용 건축물을 취득한 경우에는 이를 기준일 이전에 취득한 것으로 본다. 다만 그 종전의 소유자가 이 기준에 의한 이주대책대상자가 될 수 있었던 자인 경우에 한한다. 2) 이주대책기준일 이전에 주거용 건축물의 건축허가를 받고 착공하였으나 이주대책기준일 이후에 사용승인을 받아 취득한 경우
사. 참가인으로부터 이 사건 사업의 보상업무를 위탁받은 피고는 2010. 4. 21. 이 사건 사업단지에 편입되는 토지 등에 대한 보상계획을 공고하였다.
아. 원고는 구미시 산동면 (주소 1 생략) 토지 및 지상 1층 일반음식점 507.57㎡, 2층 단독주택 245.88㎡(이하 ‘이 사건 토지 및 건물’이라 한다)의 소유자로서 피고에게 이주대책대상자로 선정해 줄 것을 신청하였으나, 피고는 2012. 6. 19. 원고에게 ‘이 사건 이주대책기준일 이후 전입·주택취득·건축물사용승인’을 이유로 이주대책대상자 부적격통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 4호증, 을 제1호증의 1 내지 제4호증, 제11호증의 1 내지 제14호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 당사자의 주장
1) 원고의 주장
가) 이 사건 이주대책기준일은 공익사업법 시행령 제40조에 규정된 ‘관계 법령에 의한 고시 등이 있은 날’이라고 볼 수 없고, 이 사건 사업에 대한 고시일인 2008. 12. 3. 또는 그 이후의 날이 이 사건 사업의 적법한 이주대책기준일이다.
나) 설사 이 사건 이주대책기준일에 따르더라도, 원고는 2005. 12. 6. 건축허가를 받아 이 사건 건물을 신축하여 2006. 7. 9.부터 위 건물에 거주하였고 2006. 12. 29. 소유권보존등기를 마쳤으므로, 이 사건 이주대책 중 소유 및 거주요건의 특례인 ‘이주대책기준일 이전에 주거용 건축물의 건축허가를 받고 착공하였으나 이주대책기준일 이후에 사용승인을 받아 취득한 경우에 취득한 경우’에 해당한다. 따라서 원고는 이 사건 이주대책에 따른 이주대책대상자에 해당한다.
2) 피고의 주장
가) ‘토지이용규제 기본법’에 따른 개발행위허가 제한예정지역 공람공고일은 공익사업법 시행령 제49조 제3항 제2호에서 규정한 ‘관계 법령에 의한 고시 등’에 해당하므로, 이주대책대상자와 아닌 자를 판단하는 기준일로서 이 사건 이주대책기준일을 정한 것은 적법하다.
나) 원고는 이 사건 이주대책기준일 이후에 이 사건 건물에 관한 사용승인을 받고 소유권보존등기를 마쳤으며, 주민등록 전입일자도 위 이주대책기준일 이후이므로, 원고는 이주대책대상자의 소유요건 및 거주요건을 모두 충족하지 못하였다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
1) 이 사건 이주대책기준일의 적법 여부에 관한 판단
가) 공익사업법 제78조 제1항은 사업시행자는 이주대책대상자를 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하도록 규정하고, 같은 법 시행령 제40조 제3항 제2호는 당해 건축물에 공익사업을 위한 관계 법령에 의한 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자는 원칙적으로 이주대책대상자에서 제외하도록 규정하고 있다.
위 각 규정의 문언, 내용 및 입법 취지 등을 종합하여 보면, 공익사업법 시행령 제40조 제3항 제2호에서 말하는 ‘공익사업을 위한 관계 법령에 의한 고시 등이 있은 날’은 이주대책대상자와 아닌 자를 정하는 기준일이라 할 것이고, 위 ‘관계 법령에 의한 고시 등이 있은 날’에는 토지수용 절차에 공익사업법을 준용하도록 한 관계 법률에서 사업인정의 고시 외에 주민 등에 대한 공람공고를 예정하고 있는 경우에는 사업인정의 고시일뿐만 아니라 공람공고일도 포함될 수 있다(대법원 2009. 2. 26. 선고 2007두13340 판결, 대법원 2009. 6. 11. 선고 2009두3323 판결 등 참조).
나) 이 사건에 관하여 보건대, 산업입지법 제6조 제1항, 제7조의4, 같은 법 시행령 제9조 제1항은 국가산업단지는 국토교통부장관이 지정하고, 산업단지를 지정하거나 지정변경한 경우에는 산업단지의 명칭·위치 및 면적 등을 관보에 고시하여야 한다고 규정하고, 산업입지법 제10조 제1항제3항, 같은 법 시행령 제11조 제1항은 산업단지지정권자는 산업단지를 지정하거나 대통령령이 정하는 중요사항을 변경하려는 경우에는 주민 및 관계전문가 등의 의견을 들어야 하고 그 경우 지정계획안의 주요 내용을 해당 지역을 주된 보급지역으로 하는 일간신문과 해당 기관의 인터넷 홈페이지에 공고하고 14일 이상 일반에게 열람하게 하여야 한다고 규정하고, 산업입지법 제22조 제1항, 제5항은 사업시행자는 산업단지개발사업에 필요한 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건과 소유권외의 권리 등을 수용 또는 사용할 수 있는데 이 경우 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업법을 준용한다고 규정하고 있다.
위 관계 법령에 의하면, 이 사건 사업을 위한 토지수용 절차에 공익사업법을 준용하도록 한 산업입지법에서 사업인정의 고시 외에 주민 등에 대한 공람공고를 규정하고 있으므로, 이 사건 사업인정의 고시일인 2008. 12. 3.뿐만 아니라 주민 등에 대한 공람공고일인 2008. 4. 21.도 ‘관계 법령에 의한 고시 등이 있은 날’에 해당함에는 의문이 없다.
다) 나아가 이 사건 사업의 인정 고시나 주민 등에 대한 공람공고 이전에 투기적 거래 등을 예방한다는 목적으로 이루어진 국토계획법에 따른 토지거래계약허가구역의 공고나 ‘토지이용규제 기본법’에 따른 개발행위허가 제한지역의 변경고시가 ‘관계 법령에 의한 고시 등이 있은 날’에 해당하는지에 관하여 본다.
살피건대, ① 공익사업법 시행령 제40조 제3항 제2호에서 규정한 ‘관계 법령’이란 토지수용 절차에 공익사업법을 준용하도록 한 당해 사업 시행의 근거법률, 즉 이 사건에서 산업입지법과 같은 법률을 의미하는 점, ② 산업입지법이나 공익사업법 시행령 어디에도 국토계획법에 따른 토지거래계약허가구역의 공고나 ‘토지이용규제 기본법’에 따른 개발행위허가 제한지역의 변경고시를 이주대책기준일로 볼 수 있다는 규정이 없는 점, ③ 2006. 11. 27.자 토지거래계약허가구역 공고나 개발행위허가 제한예정지역 공람공고에는 이 사건 사업에 관한 내용이 전혀 포함되어 있지 않고, 2006. 12. 21.자 개발행위허가 제한지역 고시에는 이 사건 사업 명칭이 언급되어 있으나 실제 사업면적의 약 4배 이상 면적을 제한지역으로 지정한 점, ④ ‘관계 법령에 의한 고시 등이 있은 날’은 이주대책대상자와 아닌 자를 정하는 기준일인데, 당해 사업과 직접적 관련이 없는 법령에 의한 고시일까지 ‘관계 법령에 의한 고시일’로 본다면, 진정하게 생활근거를 상실한 주민들이 이주대책대상에서 배제될 위험이 있는 점, ⑤ 사업시행자는 거주요건과 소유요건 등에 대한 엄격한 심사를 통해 투기 목적의 전입자를 선별할 수 있을 것인 점, ⑥ 또한 사업시행자는 이주대책대상자에 대하여 그 보호 및 지원의 필요성에 따라 다양한 내용으로 차등을 두어 이주대책을 수립할 수 있는 재량이 있는 점(대법원 2009. 3. 12. 선고 2008두12610 판결 등 참조) 등에 비추어 보면, 국토계획법에 따른 토지거래계약허가구역의 공고나 ‘토지이용규제 기본법’에 따른 개발행위허가 제한지역의 공람공고 및 변경고시는 공익사업법 시행령 제40조 제3항 제2호에서 규정한 ‘관계 법령에 의한 고시 등이 있은 날’에 해당한다고 볼 수 없다.
따라서 개발행위허가 제한예정지역 공람공고일인 이 사건 이주대책기준일이나 개발행위허가 제한지역 변경고시일을 기준으로 이 사건 사업의 이주대책대상자에 해당되는지 여부를 결정하는 것은 공익사업법 시행령 제40조 제3항 제2호에 위배되어 위법하다.
2) 이 사건 사업으로 생활의 근거를 상실하였는지 여부에 관한 판단
가) 공익사업법 제78조는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자들에 대하여 종전의 생활 상태를 원상으로 회복시키면서 동시에 인간다운 생활을 보장하여 주기 위한 국가의 적극적이고 정책적인 배려의 일환으로써 이주대책에 관하여 규정하고 있고, 이에 따라 같은 법 시행령 제40조 제3항 제2호는 당해 건축물에 공익사업을 위한 관계 법령에 의한 고시 등이 있는 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자를 원칙적으로 이주대책대상자에서 제외한다고 규정하고 있는바, 원고가 이 사건 주택을 생활의 근거지로 삼아 계속하여 거주하였는지에 관하여 본다.
나) 살피건대, 갑 제3호증의 1 내지 12, 제5호증 내지 제9호증, 을 제5호증의 1 내지 5의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고는 이 사건 사업인정 고시일이나 이 사건 사업의 주민 등에 대한 공람공고일 이전인 2006. 8.경부터 이 사건 건물에서 가족과 함께 생활근거지로 계속하여 거주하였고, 이 사건 사업의 시행으로 생활근거지를 상실하였다고 할 것이다.
(1) 원고는 2004. 11. 9. 이 사건 토지에 관하여 같은 달 5.자 매매를 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤고, 2005. 12. 6. 건축허가를 받아 위 토지상에 이 사건 건물을 신축한 후 2006. 7. 24. 준공검사를 위한 준공측량을 신청하였다.
(2) 그런데 지적도상의 주택부지 면적과 토지대장 및 등기부등본상 면적의 차이를 정정하는 절차로 인하여 준공검사가 지연되었고, 그 후 원고는 2006. 12. 29. 이 사건 건물에 관한 소유권보존등기를 마쳤다.
(3) 원고는 1994. 7. 27.부터 대부분의 기간 동안 구미시 (주소 2 생략) 101동 803호에 거주하였고, 2005. 2. 28. 구미시 (주소 3 생략)에 전입하였다가 2007. 7. 18. 처 소외 1 및 자녀인 소외 2, 3과 함께 이 사건 건물에 전입신고를 하였다.
(4) 원고의 가족이 2006. 8.경부터 위 건물에서 거주하였음에도 주민등록 전입신고가 늦어진 것은, 원고의 아들이 대학입시에서 농어촌가산점을 받기 위해 입학이 확정될 때까지 구미시 (주소 4 생략)에 주소를 두어야 했기 때문이다.
(5) 원고의 처 소외 1은 이 사건 건물의 1층에서 ‘○○○’이라는 상호로 식당을 운영하였고, 원고의 딸 소외 2는 구미시 옥계동에 있는 주식회사 신화이엔지에 근무하였다. 피고의 직원이 2010. 12. 21. 실시한 거주자 실태조사에서도 이 사건 건물에서 원고와 처, 자녀들이 모두 함께 거주하고 있는 것으로 조사되었다.
(6) 이 사건 주택에서의 전기사용료는 2006. 8.부터 보상계약 체결 전까지 월 평균 10만 원 이상이, 전화요금은 2006. 8.부터 2007. 1.까지 월 1만 원 가량이, 2007. 2.부터 보상계약 체결 전까지는 월 4~5만 원 가량이, 상·하수도사용료는 2006. 8.경부터 월별로 다소의 차이가 있지만 평균 약 10만 원 이상이 각각 발생하였다.
3) 소결론
따라서 원고를 이주대책대상자에서 제외한 이 사건 처분은 위법하다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령: 생략]
판사 권순형(재판장) 최선재 문중흠