【원 고】
선경워텍 주식회사 (소송대리인 법무법인 정맥 담당변호사 송관호 외 1인)
【피 고】
울산광역시 울주군수 (소송대리인 법무법인 우덕 담당변호사 김경아)
【변론종결】
2014. 2. 27.
【주 문】
1. 피고가 2013. 7. 19. 원고에게 한, 하수도 원인자부담금 168,531,200원의 부과처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률(이하 ‘수질보전법’이라 한다) 제33조에 따라 폐수배출시설 설치허가를 받아 폐수수탁처리업, 폐수재이용업 등을 영위하는 회사로서, 사업장 내 자체 폐수배출시설을 통해 폐수를 처리하여 오다가, 2008년경부터 자체 폐수배출시설에서 1차적으로 처리한 폐수를 온산하수처리장을 통해 최종 방류하여 왔다.
나. 피고는, 원고가 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률(이하 ‘수질보전법’이라 한다)에 의한 폐수를 공공하수처리시설을 이용하여 방류수 수질기준 이하로 최종 배출함에 따라 하수도 원인자부담금 부과대상임을 전제로 폐수배출시설의 배출허용기준이 공공하수처리시설 방류수 수질기준과 동일하게 적용된 시점(1999. 8. 9.) 이전에 신고된 폐수배출량을 초과하는 경우에만 부과하거나 지방세기본법 제39조 규정의 지방세징수권 소멸시효에 따라 하수도 원인자부과금 부과가 가능한 최근 5년간에 대한 증가분에 대하여만 소급적용하여, 2013. 7. 19. 원고에게 하수도 원인자부담금 168,531,200원의 부과 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제 1 ~ 4, 6, 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 처분은 다음과 같은 사유로 위법하므로 취소되어야 한다.
1) 하수와 폐수의 구별
피고는 ‘폐수’가 하수도법 제61조 제1항에서 정한 ‘하수’에 포함됨을 전제로 원고가 배출한 폐수에 대하여 하수도 원인자부담금을 부과하였으나, 폐수와 하수는 적용 법령, 규율 방식이 서로 다르므로, ‘하수’만을 대상으로 하는 하수도 원인자부담금을 ‘폐수’에 대해 부과할 수 없다.
2) 하수도 원인자부담금 부과 요건 흠결
하수도법 제61조 제1항, 하수도법 시행령 제35조 제1항에 따르면, 하수도 원인자부담금은 건축물 등의 신축·증축 또는 용도변경으로 인하여 해당 건축물 전체의 오수증가량이 하루 10㎥ 이상 증가한 경우 그 건축물 등의 소유자에게 부과되는 것인데, 원고 사업장은 생산 설비(기계)의 증가, 생산 공정의 변경 등으로 폐수배출량이 증가된 것이어서 위 법령에서 하수도 원인자부담금의 부과 요건으로 규정하고 있는 건축물 등의 신축·증축 또는 용도변경에 해당하지 않는다.
3) 신뢰보호원칙 위반
원고는 사업장 내 자체 폐수처리시설이 있음에도 불구하고 피고의 요청에 따라 온산하수처리장을 통해 폐수를 최종 방류하여 왔고, 피고는 그로부터 현재까지 원고에게 원고가 배출한 폐수에 대해 하수도 원인자부담금을 부과한 적이 없었다. 이에 원고는 향후 하수도 원인자부담금을 부과하지 않겠다는 피고의 공적인 견해 표명을 신뢰하여 각종 추가 비용을 지출하면서까지 공공하수처리장을 이용하여 왔으므로, 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에도 위배된다.
나. 관계 법령
별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다.
다. 판단
1) 이 사건 처분의 적용 하수도법령
가) 하수도 원인자부담금은 그 성질이 인입공과금보다는 건축주 명의로 부과되는 제 세금에 가깝고(대법원 2002. 10. 8. 선고 2001다37026 판결 참조), 세금의 부과는 납세의무의 성립 시에 유효한 법령의 규정에 의하여야 하고, 세법의 개정이 있을 경우에도 특별한 사정이 없는 한 개정 전후의 법령 중에서 납세의무가 성립될 당시의 법령을 적용하여야 한다(대법원 1997. 10. 14. 선고 97누9253 판결).
나) 한편 하수도법 제61조 제3항에 따르면 하수도 원인자부담금의 산정기준·징수방법 그 밖의 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 되어 있고, 그 위임에 따른 울산광역시 하수도 사용조례(이하 ‘하수도 사용조례’라 한다) 제24조 제1항 제6호 가목에 따르면 원인자부담금의 부과시기는 건축물의 신축, 증축, 개축·재축 및 건축물 용도변경 등에 대한 인·허가 시 부과한다고 되어 있으며, 갑 제2호증의 기재에 따르면, 피고는 원고 사업장의 2011. 5. 13.자 폐수증가량을 원인으로 이 사건 처분을 한 사실을 인정할 수 있는바, 그렇다면 이 사건 처분에 대하여 적용되어야 할 하수도법령은 구 하수도법(2013. 7. 16. 법률 제11915호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 하수도법’이라 한다)과 구 하수도법 시행령(2014. 7. 16. 대통령령 제25478호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 하수도법 시행령’이라 한다)이다.
2) 구 하수도법상 ‘하수’에 수질보전법상의 ‘폐수’가 포함되는지 여부
가) 구 하수도법은 하수도의 설치 및 관리의 기준 등을 정함으로써 하수와 분뇨를 적정하게 처리하여 지역사회의 건전한 발전과 공중위생의 향상에 기여하고 공공수역의 수질을 보전함을 목적으로 하면서(제1조), 제61조 제1항에서 “공공하수도관리청은 대통령령이 정하는 양 이상의 하수를 공공하수도로 유출시킬 수 있는 건축물 등의 소유자(건축 또는 건설 중인 경우에는 건축주 또는 건설주체를 말한다)에게 공공하수도 개축비용의 전부 또는 일부를 부담시킬 수 있다.”고 규정하고, 제2조 제1호에서 "하수"에 대하여 사람의 생활이나 경제활동으로 인하여 액체성 또는 고체성의 물질이 섞이어 오염된 물(이하 "오수"라 한다)과 건물·도로 그 밖의 시설물의 부지로부터 하수도로 유입되는 빗물·지하수를 말하고, 다만, 농작물의 경작으로 인한 것을 제외한다고 정의하고 있다. 한편 구 수질보전법(2013. 7. 30. 법률 제11979호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 수질보전법’이라 한다)은 수질오염으로 인한 국민건강 및 환경상의 위해를 예방하고 하천·호소 등 공공수역의 수질 및 수생태계를 적정하게 관리·보전함으로써 국민으로 하여금 그 혜택을 널리 향유할 수 있도록 함과 동시에 미래의 세대에게 승계될 수 있도록 함을 목적으로 하면서(제1조), 제2조 제4호에서 “폐수란 물에 액체성 또는 고체성의 수질오염물질이 섞여 있어 그대로는 사용할 수 없는 물을 말한다.”고 정의하고, 제2조 제7호에서 “수질오염물질이란 수질오염의 요인이 되는 물질로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다.”고 규정하고 있다. 위 법률 규정들을 종합하면, 구 수질보전법에서 ‘폐수’는, 물에 액체성 또는 고체성의, 환경부령으로 정하는 수질오염물질이 섞여 있어 그대로는 사용할 수 없는 물로 규정하면서 수질보전법상의 규정을 적용받도록 하고 있지만, 구 하수도법상 ‘하수(오수)’의 정의 규정과 같이 ‘사람의 경제활동으로 인하여 액체성 또는 고체성의 물질이 섞이어 오염된 물’에 개념상 포함되는 점, 구 하수도법이나 구 수질보전법에서 ‘폐수’를 ‘하수(오수)’에서 제외한다는 규정이 없는 점, 구 하수도법은 하수와 분뇨의 적정 처리를 통하여 공공수역의 수질을 보전함을 목적으로 하고, 구 수질보전법은 수질오염 방지 및 공공수역의 수질 및 수생태계 적정 관리·보전을 목적으로 하고 있어 각 법률이 삼고 있는 목적이 달라 폐수와 하수를 배타적으로 규율할 필요성이 없는 점 등을 고려하면 하수도법상 ‘하수(오수)’에서 수질보전법상의 ‘폐수’가 배제된다고 단정할 수 없다.
나) 그리고 구 수질보전법 제32조는 폐수배출시설에서 배출되는 수질오염물질의 배출허용기준을 규정하면서(제1항), 환경부장관은 폐수종말처리시설 또는 공공하수처리시설에 배수설비를 통하여 폐수를 전량 유입하는 배출시설에 대해서는 그 폐수처리시설 또는 공공하수처리시설에서 적정하게 처리할 수 있는 항목에 한정하여 제1항에도 불구하고 따로 배출허용기준을 정하여 고시할 수 있다(제8항)고 규정하고 있는바, 위 규정들을 종합하면, 폐수배출업체는 환경부령으로 정하는 수질오염물질의 배출허용기준 내의 폐수를 폐수배출시설에서 배출하여야 하고, 폐수종말처리시설 또는 공공하수처리시설에 배수설비를 통하여 폐수를 전량 유입하는 경우 환경부장관이 고시한 배출허용기준 내의 폐수를 배출하여야 하는데, 이러한 배출허용기준 내의 폐수도 구 하수도법에서 정의하고 있는 바와 같이 ‘경제활동으로 인하여 액체성 또는 고체성의 물질이 섞이어 오염된 물’이라고 할 수 있다.
다) 또한 하수도 원인자부담금은 공공하수도의 신설 내지 증설을 야기한 환경오염의 원인자에게 그 비용을 부담시키고자 하는데 근본 취지가 있는바(대법원 2012. 10. 11. 선고 2010두7604 판결 참조), 구 수질보전법상의 폐수가 환경부장관이 고시한 배출허용기준 내의 폐수로서 공공하수처리시설에 유입되는 이상 공공하수도의 신설 내지 증설을 야기하므로 하수도 원인자부담금 부과 대상이 된다고 보는 것이 하수도 원인자부담금 취지에 부합한다.
라) 따라서 구 수질보전법상의 ‘폐수’도 구 하수도법상 ‘하수(오수)’에 포함된다고 보이므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 하수도 원인자부담금 부과 요건 흠결 여부
가) 구 하수도법 제61조 제1항은 “공공하수도관리청은 대통령령이 정하는 양 이상의 하수를 공공하수도로 유출시킬 수 있는 건축물 등의 소유자(건축 또는 건설 중인 경우에는 건축주 또는 건설주체를 말한다)에게 공공하수도 개축비용의 전부 또는 일부를 부담시킬 수 있다.”고, 같은 조 제3항은 “제1항의 규정에 따른 원인자부담금의 산정기준·징수방법 그 밖의 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다.”고 각 규정하고 있고, 구 하수도법 시행령 제35조 제1항은 “법 제61조 제1항에서 대통령령이 정하는 양 이상의 하수를 공공하수도로 유출시킬 수 있는 건축물 등의 소유자란 건축물 등을 신축·증축 또는 용도변경하여 오수를 하루에 10㎥ 이상 새로이 배출하거나 증가시키려는 자를 말한다.”고 규정하고 있다. 그리고 구 하수도법 제61조 제3항의 위임에 따라 하수도 원인자부담금의 산정기준, 징수방법 등을 규정한 하수도 사용조례 제24조 제1항 제2호는 원인자부담금 부과대상 오수 발생량 산정방법과 관련하여 ‘신축·증축·용도변경 등 각 행정행위로 인한 오수발생량이 10㎥/일 이상인 경우 전체 오수발생량, 수회에 걸쳐 이루어지는 신축·증축·용도변경 등의 행정행위로 오수발생량이 10㎥/일 이상인 경우 10㎥/일을 초과하는 양’으로 규정하고 있고, 같은 항 제5호는 “원인자부담금은 제2호에 따라 산정한 원인자부담금 부과대상 오수발생량(㎥/일)에 단위단가(원/㎥/일)를 곱하여 산정한다.”고, 같은 항 제6호는 “하수도 원인자부담금은 원칙적으로 건축물의 신축, 증축, 개축·재축 및 건축물의 용도변경 등에 대한 인·허가 시 부과하고, 건축물 사용승인 전(건축물 용도변경 등의 경우에는 인·허가 또는 사용승인 전)에 징수(납부)한다.”고 각 규정하고 있다.
나) 이 사건에서, 관계 법령과 위 인정 사실에 따라 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 고려하면, 이 사건 처분은 구 하수도법 제61조 제1항, 구 하수도법 시행령 제35조 제1항, 하수도 사용조례 제24조에서 정한 하수도 원인자부담금의 부과요건을 갖추지 못하였다.
(1) 구 하수도법 제61조 제1항은 오수 배출을 공공하수처리시설을 이용하는 건축물 등의 소유자에게 공공하수처리시설의 개축비용을 분담시킴으로써 공공하수도 시설을 확충할 재원을 마련하는데 그 입법취지가 있는데, 원인자부담금의 부과는 침익적 행정행위로서 그 부과 근거가 되는 법률 규정은 조세 법규와 마찬가지로 문언에 따라 엄격하게 해석하여야 하고 법의 흠결을 유추해석으로 메우거나 행정 편의적인 확장해석을 하는 것은 허용되지 않는다(대법원 1983. 12. 27. 선고 83누213 판결 등 참조).
(2) 구 하수도법 제61조 제1항, 구 하수도법 시행령 제35조 제1항에 따르면, 하수도 원인자부담금 납부 대상으로 건축물 등을 신축·증축 또는 용도변경하여 오수를 하루에 10㎥ 이상 새로이 배출하거나 증가시키려는 자를 규정하고 있는바, 하수도 원인자부담금 부과요건으로 건축물 등을 신축·증축 또는 용도변경하는 행위와 오수를 하루에 10㎥ 이상 새로이 배출하거나 증가시키려는 것을 모두 요구하고 있다. 이는 공공하수처리시설을 이용하는 건축물 등의 소유자에게 오수를 새로이 배출하거나 증가시키려는, 건축물 등의 신축·증축 또는 용도변경하는 행위를 할 때 1회적으로 비용을 부담하도록 하되, 건축물 등의 신축·증축 또는 용도변경하는 행위를 하더라도 오수가 실제로 하루에 10㎥ 이상 새로이 배출하거나 증가하지 않을 경우에는 그 비용을 부담시키지 아니하도록 규정한 것으로 보인다.
(3) 또한 하수도 사용조례 제24조 제1항에서 오수발생량은 신축·증축·용도변경 등 각각의 행정행위로 인한 오수발생량이 10㎥/일 이상인 경우 전체 오수발생량이고, 수회에 걸쳐 이루어지는 신축·증축·용도변경 등의 행정행위로 오수발생량이 10㎥/일 이상인 경우 ㎥/일을 초과하는 양으로 한다고 규정하면서, 그 부과시기는 건축물의 신축, 증축, 개축·재축 및 건축물 용도변경 등에 대한 인·허가 시 부과하고, 징수(납부)시기는 건축물 사용승인 전으로 하되, 건축물 용도변경 등의 경우에는 인·허가 또는 사용승인 전으로 한다고 규정하고 있는바, 위 규정들을 종합하면, 하수도 사용조례도 원인자부담금 부과 요건으로 신축·증축·용도변경 등 행정행위와 오수발생량이 10㎥/일 이상일 것을 요구하고 있다.
(4) 그런데 피고는 건축물 등의 신축·개축 또는 용도변경 여부와 상관없이 피고가 전수조사를 통하여 얻은 원고 사업장의 최근 5년 사이의 폐수배출량 중 종전 폐수배출량을 초과한 양에 원인자부담금의 단위단가를 곱하는 방법으로 하수도 원인자부담금을 산정하였다.
(5) 이러한 산정방식은 하수도 원인자부담금 부과 요건 중 ‘건축물 등의 신축·개축 또는 용도변경 행위가 있을 것’을 요건으로 하지 않은 채 오수발생량이 10㎥/일 이상인 경우만을 요건으로 삼아 하수도 원인자부담금을 부과하였는바, 이는 구 하수도법령 및 하수도 사용조례에서 규정하고 있는 하수도 원인자부담금 부과요건을 흠결하였다.
(6) 이러한 요건을 충족하지 않는다면, 공공하수도 사용료가 공공하수도에 대한 대가로서 실제로 공공하수도를 사용하여 하수를 배출한 자만이 그 하수의 양 등에 따라 납부의무를 지는 것(대법원 2003. 6. 24. 선고 2001두8865 판결 참조)과 달리 실제 하수를 배출하였는지 여부와 직접적인 관계없이 하수발생이 예상되는 건축물의 신축, 증축, 타 행위 등에 대하여 예상되는 하수배출량에 따라 부과되는 하수도 원인자부담금의 성격에도 반한다.
다) 따라서 이 사건 처분은 구 하수도법 제61조 제1항, 구 하수도법 시행령 제35조 제1항에서 요구하는 하수도 원인자부담금 부과요건을 흠결하였으므로 위법하고, 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.
라. 소결론
그렇다면 이 사건 처분은 원고의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 위법하므로 취소되어야 한다.
3. 결론
원고의 청구는 이유 있어 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계 법령 생략]
판사 김경대(재판장) 김정진 박하영