【신 청 인】
【주 문】
이 사건 위헌법률심판제청신청을 기각한다.
【이 유】
신청이유를 판단한다.
1. 신청대상 법률조항 등
구 소득세법(2007. 12. 31. 법률 제8825호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제104조의3 제1항은 ‘당해 토지를 소유하는 기간 중 대통령령이 정하는 기간 동안 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지’를 비사업용 토지로 규정하면서 제1호에서 ‘전·답 및 과수원(이하 이 조에서 ‘농지’라 한다)으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것’을 들고 있고, 그 (나)목은 ‘특별시·광역시(광역시에 있는 군을 제외한다. 이하 이 조에서 같다) 및 시지역(지방자치법 제3조 제4항의 규정에 의한 도·농복합 형태의 시의 읍·면 지역을 제외한다. 이하 이 호에서 같다) 중 국토의 계획 및 이용에 관한 법률의 규정에 의한 도시지역(대통령령이 정하는 지역을 제외한다, 이하 ‘도시지역’이라 한다) 안의 농지. 다만 대통령령이 정하는 바에 의하여 소유자가 농지소재지에 거주하여 자기가 경작하던 농지가 특별시·광역시 및 시지역의 도시지역에 편입된 날부터 대통령령이 정하는 기간이 종료되지 아니한 농지를 제외한다’고 규정하고 있다[이하 구 소득세법 제104조의3 제1항 제1호 (나)목을 ‘이 사건 법률조항’이라 한다].
한편 구 소득세법 제104조 제1항 제2의7호(이하 ‘이 사건 가중세율조항’이라 한다)는 구 소득세법 제104조의3의 규정에 의한 비사업용 토지의 양도소득세율을 ‘양도소득과세표준의 100분의 60’으로 규정하고 있다.
2. 신청이유의 요지 및 판단
가. 신청이유의 요지
이 사건 법률조항은 비사업용 토지에 대한 양도소득세 중과제도 도입 당시 이미 도시지역에 편입되어 있었던 농지를 계속하여 자경하거나 투기목적 없이 그대로 보유하고 있는 경우 등을 비사업용 토지에서 제외하기 위한 어떠한 보완책도 마련하고 있지 않고, 오히려 도시지역 안의 농지에서 자경하고 있던 농민들에게 불이익을 주거나 그들의 이농을 촉진하는 결과를 초래하고 있으며, 전업에 어려움을 겪게 될 농민들에 대한 양도소득세의 중과라는 사익 침해는 투기수요 억제 등의 공익보다 결코 작다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 법률조항은 헌법상 경자유전의 원칙 및 자작농주의에 위배되고, 그 입법 목적의 정당성과 방법의 적정성이 인정된다고 하더라도 침해의 최소성 및 법익의 균형성 요건을 충족하지 못하여 과잉금지의 원칙에 위배된다.
그리고 도시지역 안의 농지는 자연녹지지역 안의 농지와 그 담세력에서 아무런 차이가 없음에도 도시지역에 편입되어 있다는 이유로 이를 비사업용 토지로 보아 양도소득세 중과대상으로 삼는 것은 조세평등주의에 위배된다.
나. 판단
(1) 경자유전의 원칙 및 자작농주의 위배 여부
이 사건 법률조항은 도시지역 안의 농지를 원칙적으로 생산적인 용도가 아닌 재산증식 수단으로 보유하고 있는 것으로 보아 비사업용 토지에 해당하는 것으로 규정하고 있다. 이는 도시지역 안의 농지의 경우에는 비록 농지소유자가 그 농지소재지에 거주하면서 자경하고 있다 하더라도 그 지역의 특성상 토지 가격이 상승할 가능성이 높아 투기적 거래의 대상이 될 수 있고 도시지역 안의 토지를 농지로 계속 이용하는 것은 국토의 균형 있는 이용·개발이라는 측면에서 볼 때에도 바람직하지 아니하다는 점을 고려한 것으로서, 토지에 대한 투기적 수요를 억제하고 토지의 가격안정을 꾀하며 나아가 국민경제의 건전한 발전을 도모하고 국토의 균형 있는 이용·개발과 보전을 실현하려는 데에 그 입법 목적이 있다(대법원 2012. 10. 25.자 2010아59 결정, 헌법재판소 2012. 7. 26. 선고 2011헌바357 전원재판부 결정 등 참조).
한편 헌법 제121조 제1항은 “국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다.”고 규정하고 있다. 그러나 헌법 제122조는 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”고 규정하고 있는 점, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제6조는 토지의 이용실태 및 특성, 장래의 이용 방향 등을 고려하여 용도지역을 구분하되, ‘인구와 산업이 밀집되어 있거나 밀집이 예상되어 그 지역에 대하여 체계적인 개발·정비·관리·보전 등이 필요한 지역’을 도시지역(제1호)으로 구분하도록 규정하고 있는 점, 앞서 본 바와 같이 도시지역 안의 농지의 경우에는 그 지역의 특성상 토지 가격이 상승할 가능성이 높아 투기적 거래의 대상이 될 수 있고, 이를 농지로 계속 이용하는 것은 국토의 균형 있는 이용·개발이라는 측면에서 볼 때에도 바람직하지 아니하여 양도소득세를 중과하거나 이를 일정한 기간 내에 처분하도록 할 필요가 있는 점 등에 비추어 보면, 도시지역 안의 농지를 원칙적으로 비사업용 토지에 해당하는 것으로 규정한 이 사건 법률조항이 경자유전의 원칙 및 자작농주의에 위배된다고 볼 수 없다.
(2) 과잉금지의 원칙 위배 여부
2005. 12. 31. 법률 제7837호로 개정된 구 소득세법은 이 사건 법률조항과 아울러 이 사건 가중세율조항을 신설하면서 그 부칙 제1조 본문에서 ‘이 법은 2006. 1. 1.부터 시행한다’고 규정하되, 같은 조 단서에서 ‘제104조 제1항(제2호의4를 제외한다)의 개정규정은 2007. 1. 1.부터 시행한다’고 규정하였다.
이처럼 구 소득세법은 이 사건 가중세율조항의 시행시기를 구 소득세법의 시행시기보다 1년 늦춤으로써 구 소득세법의 시행 전에 이미 도시지역에 편입되어 있던 농지를 소유한 자가 도시지역 안의 농지를 양도함으로써 그 적용을 피할 수 있는 유예기간을 두었고, 나아가 구 소득세법 제104조의3 제2항은 “제1항의 규정을 적용함에 있어 토지의 취득 후 법률의 규정으로 인한 사용의 금지 그 밖에 대통령령이 정하는 부득이 한 사유가 있어 비사업용 토지에 해당하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 비사업용 토지로 보지 아니할 수 있다.”고 규정함으로써 당사자의 귀책사유 없이 비사업용 토지로 사용되거나 부득이 한 사유로 양도가 늦어지는 경우 등에 대한 보완책도 마련하고 있다.
조세법의 영역에 있어서는 국가가 조세·재정 정책을 탄력적·합리적으로 운용할 필요성이 매우 큰 만큼, 조세에 관한 법규·제도는 신축적으로 변할 수밖에 없다는 점에서 납세의무자로서는 특별한 사정이 없는 한 현재의 세율이 장래에도 그대로 유지되리라고 기대하거나 신뢰할 수는 없으며(대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두17281 판결 참조), 토지에 대한 투기적 수요를 억제함으로써 토지의 가격안정을 꾀하며 나아가 국민경제의 건전한 발전을 도모하고 국토의 균형 있는 이용·개발과 보전을 실현하기 위한 공익목적이 그로 인해 침해되는 사익보다 큰 점 등에 비추어 보면, 이 사건 법률조항이 구 소득세법의 시행 전부터 이미 보유하고 있던 도시지역 안의 농지를 원칙적으로 양도소득세가 중과되는 비사업용 토지에 해당하는 것으로 규정하였다고 하여 과잉금지의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.
(3) 조세평등주의 위배 여부
헌법 제11조가 규정한 평등의 원칙을 바탕으로 한 조세평등주의는 조세의 부과와 징수는 납세자의 담세능력에 상응하여 공정하고 평등하게 이루어져야 하고, 합리적인 이유 없이 특정의 납세의무자를 불리하게 차별하거나 우대하는 것은 허용되지 아니한다는 원칙이다.
이 사건 법률조항이 규정하는 도시지역 안의 농지는 그 자경 여부와 관계없이 생산적인 용도가 아닌 재산증식 수단으로 보유하고 있을 여지가 큰 데에 반하여 그 외의 농지는 재촌·자경과 같은 일정한 요건을 갖춘 경우 생산적인 용도로 보유하는 것이므로 이들을 본질적으로 동일한 대상이라고 할 수 없을 뿐만 아니라, 이 사건 법률조항은 위와 같은 차이에 근거하여 양자를 달리 취급하는 것이므로 자의적이고 불합리한 차별을 하는 것이라고 할 수 없다. 따라서 이 사건 법률조항은 조세평등주의에 위배되지 아니한다.
3. 결론
그러므로 이 사건 위헌법률심판제청신청은 이유 없어 이를 기각하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
대법관 김용덕(재판장) 신영철(주심) 이상훈 김소영