【원 고】
【피 고】
한국토지주택공사 (소송대리인 변호사 조계선)
【변론종결】
2016. 6. 30.
【주 문】
1. 피고가 2014. 8. 29. 원고에 대하여 한 이주대책대상자 제외처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 전주시장은 2008. 12. 12. 전주시 고시 제2008-108호로 전주시 덕진구 만성동 일대 토지 중 면적 합계 1,375,200㎡를 사업구역으로 하고, 피고를 사업시행자로 정하는 전주 만성 도시개발구역지정 및 개발계획(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 수립하여 고시하였다.
나. 한편 이에 앞서, 전주시장과 피고는 2008. 7. 2. 이 사건 사업과 관련된 이주대책 기준일을 2008. 7. 2.로 정하여 이를 공고하였고, 그 후 피고와 전북개발공사 사장은 2012. 11. 23. 이 사건 사업의 시행으로 인하여 생활근거 등을 상실하는 주민들을 위한 주거대책 및 생활대책으로 이주대책 및 생활대책 보상계획을 공고하였는데, 그중 이 사건 사업의 시행으로 인하여 주거를 상실하는 무허가 주택 소유자를 위한 이주대책(이하 ‘이 사건 이주대책’이라 한다)은 아래 기재와 같다.
〈이 사건 이주대책〉
1) 이주자택지 공급
구분내용대상자이 사건 개발구역 지정 공람 공고일(2008. 7. 2.) 이전부터 보상계약 체결일 또는 수용재결일까지 당해 사업지구 안에 가옥을 소유하고, 동 공람 공고일(2008. 7. 2.) 이전부터 당해 사업지구 내에 계속 거주한 자로서 피고로부터 그 가옥에 대한 보상을 받고 본 사업 시행으로 인하여 이주하는 분*1989. 1. 25. 이후 무허가 가옥 소유자는 제외공급기준1세대 1필지*생계를 같이 하는 동일세대가 2 이상의 가옥을 소유한 경우에도 1필지 공급기준면적점포겸용 265㎡ 이하, 주거전용 330㎡ 이하공급가격감정가에서 이주자택지의 대지면적에 해당하는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령」 제41조의2에 따른 생활기본시설(도로, 상수도 및 하수처리시설, 전기시설, 통신시설, 가스시설) 설치비용을 차감한 금액
2) 이주자주택 공급
구분내용대상자● 이 사건 개발구역 지정 공람 공고일(2008. 7. 2.) 이전부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 사업지구 안에 가옥을 소유하고 거주하고 있는 자로서 우리 공사로부터 그 가옥에 대한 보상을 받고 본 사업 시행으로 인하여 이주하는 분으로서,● 이주자택지를 공급받을 권리를 포기하고 주택공급을 요청한 분*1989. 1. 25. 이후 무허가 가옥 소유자는 제외공급기준피고가 공급하는 국민주택 규모 이하(전용면적이 85㎡ 이하) 공공 분양주택공급가격일반분양가격에서 이주자주택의 대지면적에 해당하는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령」제41조의2에 따른 생활기본시설(도로, 상수도 및 하수처리시설, 전기시설, 통신시설, 가스시설) 설치비용을 차감한 금액
다. 원고는 이 사건 사업구역 내인 전주시 덕진구 (주소 생략)(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 지상의 무허가 건축물인 주택(이하 ‘이 사건 주택’이라고 한다)의 소유자로서, 이주대책 기준일 이전부터 계속하여 이 사건 주택에 거주하여 왔다고 주장하면서 피고에게 자신을 이주대책대상자로 선정하여 줄 것을 신청하였으나, 피고는 2014. 8. 29. 원고에게 이 사건 주택은 1989. 1. 25. 이후 신축된 무허가 가옥에 해당한다는 이유로 원고를 이주대책대상자에서 제외하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다.
라. 피고는 원고와 보상협의가 성립되지 아니함을 이유로 중앙토지수용위원회에 이 사건 주택 등에 대한 수용재결을 신청하였고, 중앙토지수용위원회는 2014. 10. 23. 이 사건 주택 등의 손실보상금을 43,888,650원으로 정하는 내용의 수용재결을 하였으며, 피고는 2014. 12. 15. 위 금액을 공탁하였다.
마. 원고는 피고를 상대로 2014. 10. 17. 중앙행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였으나, 중앙행정심판위원회는 2015. 4. 21. 원고의 심판청구를 기각하는 재결을 하였고, 위 재결은 2015. 5. 2.경 원고에게 송달되었다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 주택은 1989. 1. 24. 이전에 건축된 주거용 주택(이하 ‘종전 주택’이라 한다)을 2004년경 증축한 것에 불과하므로 종전 주택과 동일성이 있고, 원고는 이 사건 사업의 지정 공람공고일(2003. 10. 30.) 이전인 1986. 2.경부터 수용재결일인 2014. 10. 23.까지 이 사건 주택을 소유하면서 위 주택에서 계속 거주하여 왔다. 따라서 피고는 원고를 이주대책대상자로 선정하여야 함에도 불구하고 이 사건 주택이 1989. 1. 25. 이후 신축된 무허가 가옥에 해당함을 전제로 이주대책대상자에서 제외하는 결정을 하였으므로 이 사건 처분은 위법하다.
나. 판단
1) 구 도시개발법(2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되기 전의 것) 제23조, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제78조 제1항에서 사업시행자는 도시개발사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 ‘이주대책대상자’라 한다)를 위하여 공익사업법 시행령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다고 규정하는 한편, 공익사업법 시행령 제40조 제3항에서 무허가 건축물의 소유자 등은 원칙적으로 이주대책대상자에서 제외하도록 규정하고 있는바, 사업시행자가 위 법령에서 정한 이주대책대상자의 범위를 확대하는 기준을 수립하여 실시하는 것은 허용되고, 그러한 기준을 수립·실시함에 있어서 이주대책 등은 이주자들에 대하여 종전의 생활상태를 원상으로 회복시키면서 동시에 인간다운 생활을 보장하여 주기 위한 제도라는 점을 염두에 두고 형평에 어긋나지 않도록 하여야 할 것이다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두9819 판결 참조).
2) 살피건대, 을 제1, 2호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 영상에 의하면, 1987. 4.경 촬영된 항공사진상 이 사건 토지상에 종전 주택이 존재하였던 것으로 확인되고, 종전 주택의 지붕은 ‘ㅡ’자 모양의 슬레이트 구조로 되어 있는 사실, 그 후 2009년경 촬영된 항공사진상 이 사건 토지상에 이 사건 주택이 존재하는 것으로 확인되고, 이 사건 주택의 지붕은 ‘ㄱ’자 모양의 블록 조립식 판넬 슬레이트 구조로 되어 있는 사실은 인정된다.
그러나 한편 앞서 든 증거, 갑 제5 내지 15호증의 각 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 전주시장과 피고는 2008. 7. 2. 이 사건 사업과 관련된 이주대책 기준일을 2008. 7. 2.로 정하여 이를 공고한 사실, ② 피고와 전북개발공사 사장은 2012. 11. 23. 이 사건 사업의 시행으로 인하여 생활근거 등을 상실하는 주민들을 위한 주거대책 및 생활대책으로 이주대책 및 생활대책 보상계획을 공고하였는데 그 기준에 의하면 ‘무허가 가옥 소유자’의 경우 “1989. 1. 24. 이전에 건축된 무허가 가옥 소유자로 기준일(2008. 7. 2.) 이전부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 사업지구 안에 가옥을 소유하고 거주하고 있는 사람이 피고로부터 그 가옥에 대한 보상을 받고 본 사업 시행으로 인하여 이주하는 경우 피고가 공급하는 국민주택 규모 이하(전용면적이 85㎡ 이하) 공공 분양주택을 공급한다.”라고 정한 사실, ③ 원고는 1986. 2.경부터 시아버지 소외 1 소유의 종전 주택에서 시아버지와 함께 거주하게 되면서 1986. 2. 27. 이 사건 토지의 주소지인 전주시 덕진구 (주소 생략)로 전입신고를 마친 사실, ④ 원고의 시아버지 소외 1은 1990. 5. 17. 종전 주택에 관하여 자신의 명의로 소유권보존등기를 마치고 1991. 10. 13.경 사망한 사실, ⑤ 원고의 남편인 소외 2는 2004년경 종전 주택을 보수하면서 종전 주택에 연결하여 건물을 ‘ㄱ’자 모양으로 증축하였고, 2014. 5. 31.경 사망하였으며, 원고와 원고의 자녀들은 다른 곳으로 거주지를 옮기지 않은 사실, ⑥ 한국전력공사의 고객종합정보내역에 의하면, 원고는 1988. 9. 30. 한국전력공사와 전기사용계약을 체결하여 2015. 6. 18.까지 위 전기사용계약을 해지한 적이 없었던 사실을 인정할 수 있다.
3) 앞서 본 바와 같은 법리를 바탕으로 위 인정 사실 및 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들 즉, ① 원고는 이 사건 주택의 소유자로서, 1986년경부터 2015. 6.경까지 종전 주택과 종전 주택을 일부 증축한 이 사건 주택을 단절 없이 생활의 근거지로 삼아 거주한 점, ② 이 사건 주택의 증축 경위에 비추어 볼 때, 원고에게 부동산투기나 이주대책대상자의 지위를 참칭하려는 의도가 있었다고 보이지 아니하는 점, ③ 사정이 이러함에도 불구하고, 단지 ‘종전 주택과 이 사건 주택의 물리적 구조만을 살펴 양 건물은 동일성이 없고, 그러한 이상 이 사건 주택은 1989. 1. 25. 이후의 무허가 건물’이라는 다분히 형식적인 관점 및 논리에 치우친 나머지 이를 이유로 원고를 이주대책대상자에서 제외하는 것은 앞서 본 공익사업법에 따른 이주대책 제도의 취지에도 현저하게 반하는 점 등을 종합하면, 원고는 위 이주대책기준에서 규정한 ‘1989. 1. 24. 이전에 건축된 무허가 가옥 소유자로 기준일(2008. 7. 2.) 이전부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 사업지구 안에 가옥을 소유하고 거주하고 있는 사람이 피고로부터 그 가옥에 대한 보상을 받고 본 사업 시행으로 인하여 이주하는 경우’로서의 요건을 갖추었다고 봄이 상당하다.
4) 따라서 원고를 이 사건 이주대책대상자에서 제외한 피고의 이 사건 처분은 위법하다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 방창현(재판장) 한진희 최정윤