【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
충청남도지사 (소송대리인 법무법인 대전제일법률사무소 담당변호사 심재필 외 2인)
【원심판결】
대전고법 2013. 4. 18. 선고 2012누2458 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 피고들이 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제28조 제1항은 시장 또는 군수가 도시관리계획을 입안할 때에는 위 조항 단서의 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우 등에 해당하지 않는 한 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시관리계획안에 반영하여야 한다고 규정하고, 같은 조 제2항, 제3항은 도시관리계획의 결정권자인 도지사가 직접 수립하는 사업의 계획으로서 도시관리계획으로 결정하여야 할 사항이 포함되어 있는 등의 경우로서 국토계획법 제24조 제6항에 따라 해당 도시관리계획을 직접 입안하는 때에도 주민의 의견청취 기한을 밝혀 도시관리계획안을 관계 시장 또는 군수 등에게 송부하여 시장 또는 군수가 그 기한까지 그 도시관리계획안에 대한 주민의 의견을 듣고 그 결과를 도지사에게 제출하도록 규정함으로써 주민의 의견을 듣는 절차를 의무화하고 있다. 그리고 국토계획법 제28조 제4항 등의 위임에 따라 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2012. 4. 10. 대통령령 제23718호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제22조 제5항은 시·도지사, 시장 또는 군수는 공고된 도시관리계획안의 내용에 관하여 제출된 의견을 도시관리계획안에 반영하고자 하는 경우 그 내용이 해당 시 또는 군의 도시계획조례가 정하는 중요한 사항인 때에는 그 내용을 다시 공고·열람하게 하여 주민의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있다.
위 국토계획법령이 관할 행정청으로 하여금 도시관리계획을 입안할 때 해당 도시관리계획안의 내용을 주민에게 공고·열람하도록 한 것은 다수 이해관계자의 이익을 합리적으로 조정하여 국민의 권리에 대한 부당한 침해를 방지하고 행정의 민주화와 신뢰를 확보하기 위하여 국민의 의사를 그 과정에 반영시키는 데 그 취지가 있다(대법원 1988. 5. 24. 선고 87누388 판결, 대법원 2000. 3. 23. 선고 98두2768 판결 등 참조). 그리고 이와 같이 주민의 의견을 듣는 절차의 의의와 필요성은 시장 또는 군수가 도시관리계획을 입안하는 과정에서뿐만 아니라 입안된 도시관리계획의 결정이 시·도지사에게 신청된 후에 그 내용이 관계 행정기관의 장의 협의 및 도시계획위원회의 심의 등을 거치면서 변경되는 경우에도 마찬가지라고 할 것이다. 그러므로 시·도지사가 도시관리계획의 결정 과정에서 관계 행정기관의 장의 협의 등을 반영하여 시장 또는 군수가 신청한 당초의 도시관리계획안을 변경하려는 경우에, 그 내용이 해당 시 또는 군의 도시계획조례가 정하는 중요한 사항인 때에는 특별한 사정이 없는 한 국토계획법 제28조 제2항, 시행령 제22조 제5항을 준용하여 그 내용을 관계 시장 또는 군수에게 송부하여 주민의 의견을 듣는 절차를 거쳐야 한다고 봄이 타당하다.
2. 원심은, (1) ① 피고 보령시장이 용도지역의 지정·변경을 위한 도시관리계획인 ‘보령시 도시관리계획결정(변경)’을 입안하면서 주민의 의견을 듣기 위하여 그에 대한 공고·열람을 거친 다음 2010. 9. 14. 피고 충청남도지사에게 도시관리계획의 결정을 신청한 사실, ② 피고 충청남도지사는 관계 행정기관의 장의 협의와 도시계획위원회의 심의를 거쳐 피고 보령시장에게 위 심의결과에 따른 조치계획 등을 제출할 것을 요청하였고, 이에 피고 보령시장은 위 심의결과를 반영하여, 관리지역으로 지정 또는 변경하기로 입안된 토지 중 총 면적의 25% 가량에 해당하는 토지를 도시관리계획안에서 제외하여 이를 농림지역으로 유지하는 한편, 계획관리지역으로 변경하기로 입안된 농림지역의 일부 토지를 보전관리지역으로 변경하기로 하는 등의 내용이 포함된 조치계획서를 제출하였는데, 이에 따르면 당초 계획관리지역으로 변경되는 것으로 입안된 26,866㎡에 이르는 이 사건 변경구역 중 이 사건 토지를 비롯한 상당한 부분이 보전관리지역으로 바뀌게 된 사실, ③ 피고 충청남도지사는 2011. 6. 10. 위 조치계획서의 내용을 반영한 도시관리계획을 결정하여 고시하였고, 피고 충청남도지사의 위임을 받은 피고 보령시장은 이에 관한 지형도면을 승인·고시한 사실 등을 인정한 다음, (2) 피고 충청남도지사의 도시관리계획 결정·고시는 피고 보령시장의 도시관리계획결정 신청 후에 최초의 도시관리계획안과 본질적으로 다른 내용으로 변경하여 결정한 셈이 되므로 다른 내용으로 변경된 도시관리계획안에 대하여는 주민의견청취를 위한 공고·열람 절차가 이루어지지 않은 것이 되거나, 피고 충청남도지사의 도시계획위원회 심의결과 통보 후에 보완변경된 내용이 법에서 정한 경미한 사항이 아닌 이상 보완변경된 부분에 대하여는 주민의견청취절차를 거치지 아니한 셈이 되므로, 결국 피고 충청남도지사의 위 도시관리계획 결정·고시 처분은 주민의견청취를 위한 공고·열람 절차가 이루어지지 않은 하자가 있어 위법하고, 이에 기초한 피고 보령시장의 위 지형도면 승인·고시 처분 역시 위법하다고 판단하였다.
원심판결 이유를 적법하게 채택된 증거들에 비추어 살펴보면, 원심의 이유 설시에 다소 미흡한 부분이 있지만, 원심의 위와 같은 판단은 앞서 본 법리에 기초한 것으로 보이고, 거기에 상고이유의 주장과 같이 국토계획법 제28조 내지 제30조 등에서 정한 도시관리계획의 입안 및 결정 절차, 도시관리계획 수립과정에서의 주민의견청취 절차 및 행정계획의 재량행위성 등에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
피고 충청남도지사가 상고이유에서 들고 있는 대법원 판결은 이 사건과 사안이 달라 이 사건에 원용하기에 적절하지 않다.
3. 그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들이 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김소영(재판장) 이인복 김용덕(주심) 고영한