【원고, 상고인】
별지 원고 명단 기재와 같다. (소송대리인 법무법인 율현 담당변호사 안재형)
【피고, 피상고인】
원주시장 (소송대리인 법무법인 원주 담당변호사 김주택 외 2인)
【원심판결】
서울고법 2012. 11. 28. 선고 (춘천)2012누503 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들이 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 상고이유 제1점에 관하여
(1) 「구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조 제1항 제4호 및 그 시행령(2012. 4. 10. 대통령령 제23718호로 개정되기 전의 것) 제51조 제5호 (가)목에 의하면, 녹지지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계 법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할은 개발행위로서 특별시장·광역시장·시장 또는 군수(이하 ‘개발행위허가권자’라 한다)의 허가를 받아야 한다.
국토계획법이 토지분할을 개발행위로서 규제하는 취지는 국토가 무분별하게 개발되는 것을 방지하고, 토지이용을 합리적·효율적으로 관리하여 공공복리를 증진하려는 목적을 달성하고자 하는 데 있으므로, 개발행위허가권자는 분할허가 신청의 대상인 당해 토지의 합리적 이용 및 공공복리의 증진에 지장이 될 우려가 있는지 등을 고려하여 재량으로 그 허가 여부를 결정할 수 있다.
(2) 한편 이 사건 처분 당시 시행되던 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」(이하 ‘지적에 관한 법률’이라 한다) 제79조와 그 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것) 제65조 제2항 및 시행규칙(2011. 10. 10. 국토해양부령 제389호로 개정되기 전의 것) 제83조 제1항에 의하면, 토지소유자가 토지를 분할하려면 지적소관청에 분할사유를 적은 신청서를 제출하여야 하고, 분할허가 대상인 토지의 경우에는 허가서 사본을, 법원의 확정판결에 따라 토지를 분할하는 경우에는 확정판결서 정본 또는 사본을 첨부하여야 한다.
이처럼 지적에 관한 법령에서 토지분할 신청 시에 위와 같은 첨부서류를 제출하도록 한 것은, 개발행위허가 등의 공법상 규제요건과 확정판결 등의 사법상 권리변동요건의 충족 여부를 각 제출서류에 의해 심사함으로써 국토의 효율적 관리와 국민의 소유권 보호라는 입법 목적을 조화롭게 추구하려는 것이므로, 국토계획법상 개발행위허가 대상인 토지에 대하여 분할을 신청하려면 반드시 그 허가서 사본을 제출하여야 하고, 공유물분할의 확정판결이 있다고 하여 달리 볼 것은 아니다.
(3) 위와 같은 국토계획법상 토지분할 허가제도의 취지·목적, 개발행위허가권자의 재량권의 범위, 지적에 관한 법률 규정의 취지 등에 비추어 볼 때, 개발행위허가권자는 신청인이 토지분할 허가신청을 하면서 공유물분할의 확정판결을 제출하더라도 국토계획법에서 정한 개발행위 허가 기준 등을 고려하여 거부처분을 할 수 있으며, 이러한 처분이 공유물분할 판결의 효력에 반하는 것은 아니다.
(4) 원심판결 이유에 의하면, 원심은 피고가 국토계획법상 농림지역에 속한 이 사건 토지에 관한 원고들의 국토계획법상 토지분할 허가신청을 거부한 이 사건 처분의 적법성을 판단하면서, 원고들이 이 사건 토지에 관한 공유물분할 판결을 받아 그 판결이 확정된 사정을 고려하지 아니한 채, 국토계획법상 개발행위허가의 법적 성격, 그 요건이나 기준 등에 관한 독자적인 법리에 따랐다.
앞서 본 법리에 비추어 보면, 원심이 이처럼 판단한 것은 정당하고, 거기에 공유물분할에 관한 확정판결의 효력, 지적에 관한 법률 및 국토계획법상의 토지분할에 관한 법리 등을 오해한 잘못이 없다.
원고가 상고이유에서 들고 있는 대법원 판결은 이 사건과 사안이 다르므로 이 사건에 원용하기에 적절하지 않다.
2. 상고이유 제2점에 관하여
원심은 그 채택 증거를 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, ① 원고들의 이 사건 토지의 취득경위, 토지의 분할방식 및 형태 등에 비추어 볼 때, 이 사건 개발행위허가 신청은 향후 토지의 형질변경, 산지전용 등을 수반하는 건축물의 축조를 예정하고 있는 것으로 보이는 점, ② 농림지역은 농지법에 따른 농업진흥지역 또는 산지관리법에 따른 보전산지 등으로서 농림업을 진흥시키고 산림을 보전하기 위하여 필요한 지역이고(국토계획법 제6조 제3호), 임업용산지는 산림자원의 조성과 임업경영기반의 구축 등 임업생산기능의 증진을 위하여 필요한 산지로 지정된 곳인바[산지관리법 제4조 제1항 제1호 (가)목], 이 사건 토지는 산지관리법 제12조 제1항 각 호에 나열된 행위 외에는 산지전용행위를 할 수 없도록 엄격히 제한되어 있는 점, ③ 이 사건 토지는 경사도가 25° 이상인 면적이 전체 면적의 58.5%를 차지하고 평균 경사도가 26.67°에 이르며, 입목이 우거진 지역으로서 도로 등의 기반시설이 전혀 갖추어져 있지 않아 건축물의 축조나 진입로의 개설을 위한 개발행위가 제한될 가능성이 크다고 보이는 점, ④ 이 사건 토지 분할이 이루어질 경우 대다수의 필지가 맹지가 되는 점, ⑤ 위와 같이 개발이 어려운 임야를 택지식·바둑판식으로 분할하는 경우 이는 부동산 투기나 난개발을 야기하게 되고 개발이 가능한 토지로 오인한 선의의 피해자가 발생하게 되는 등 기획부동산의 전형적인 형태로 흐를 우려가 있어 이를 방지할 공익상의 필요가 있으므로 피고의 이와 같은 제한은 합리적이고 타당한 기준으로 보이는 점 등에 비추어 이 사건 처분에 헌법상 비례·평등의 원칙 위배 등 재량권을 일탈·남용한 위법이 없다고 판단하였다.
원심의 이러한 판단은 국토계획법상 개발행위허가의 재량행위에 관한 법리에 기초한 것으로서 정당하고, 거기에 국토계획법상 토지분할허가 거부처분의 재량권 일탈·남용에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
3. 결론
그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들이 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 원고 명단: 생략]
대법관 이인복(재판장) 민일영(주심) 김신