【원 고】
인천광역시장 (소송대리인 법무법인 새얼 담당변호사 최영식)
【피 고】
인천광역시 의회 (소송대리인 변호사 박철원)
【변론종결】
2009. 10. 29.
【주 문】
피고가 2007. 11. 1.에 한 인천광역시 외국인투자유치 및 지원조례 일부개정조례안에 대한 재의결은 효력이 없다. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 조례안의 재의결 및 내용의 요지
갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2, 3호증, 갑 제4, 5호증의 각 1, 2의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 다음 사실을 인정할 수 있다.
가. 피고가 2007. 9. 18. 주문 기재 조례안을 의결하여 원고에게 이송하였고, 원고가 이 조례안의 일부 내용이 법령에 위반된다는 등의 이유로 재의결을 요구하였으나 피고는 2007. 11. 1. 이 조례안을 원안대로 재의결하여 확정하였다.
나. 이 조례안은 제2장으로 ‘경제자유구역 내 외국인투자업종 등’을 신설하여 제3조(경제자유구역 내 외국인투자기업의 분류), 제4조(입주외국인투자기업), 제5조(외국인투자환경개설시설운영자), 제6조(개발사업시행자)를 두고, 인천광역시 외국인투자유치협의회(이하 ‘협의회’라 한다)의 구성과 관련하여, 개정 전 조례(갑 제3호증) 제3조 제3항이 위원장을 행정부시장으로 하고, 의회에서 의원 2명을 위원으로 추천하도록 한 것을 개정하여 위원장을 호선으로 하고, 5명 이내의 의원을 의회 의장이 추천하도록 하였고(제7조 제2항, 제3항), 협의회의 기능에 ‘인천경제자유구역 내 외국인투자자의 투자관련 협약체결에 관한 사항’을 추가(제8조 제3호)하였다.
2. 조례안 각 계쟁조항의 법령 위반 여부
가. 조례안 제4조, 제6조 중 토지매각 및 대부 등의 특례에 관한 부분
이 사건 조례안 제4조는 경제자유구역 내 입주외국인투자기업(이하 ‘입주외투기업’이라 한다)에 대하여, 조례안 제6조는 경제자유구역 내에서 실시되는 개발사업의 시행자인 외국인투자기업(이하 ‘외투시행자’라 한다)에 대하여 각각 토지매각 및 대부 등의 특례를 받기 위해서는 그 입주외투기업과 외투시행자가 조세감면을 받기 위해서 요구되는 조세특례제한법령에 정해진 조세감면기준과 동일한 기준을 갖추어야 한다고 규정하고 있다.
경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률(이하 ‘경제자유구역법’이라 한다) 제16조 제5항은 “국가 및 지방자치단체는 국유재산법, 공유재산 및 물품관리법, 그 밖에 다른 법률의 규정에 불구하고 개발사업시행자 또는 입주외국인투자기업에 대하여 국가 또는 지방자치단체가 소유하는 국·공유재산을 수의계약에 의하여 사용·수익허가 또는 대부하거나 매각할 수 있다”고 규정함으로써, 지방자치단체에 공유재산을 수의계약에 의해 대부하거나 매각할 수 있는 권한을 부여하고 있지만, 개발사업시행자 또는 입주외투기업에 위와 같은 특례를 부여받을 수 있는 구체적 기준에 관하여는 규정하고 있지 않다.
경제자유구역법 제16조 제5항의 입법 취지와 더불어 공유재산의 관리가 본래 지방자치단체의 자치사무라는 점 등을 종합하여 보면, 경제자유구역법은 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 공유재산의 매각 등에 관한 특례를 부여할 수 있는 외국인투자기업의 자격기준 등을 정하는 것을 배제하는 취지는 아니라고 보이므로, 이 사건 조례안 제4조, 제6조가 상위 법령에 위반한다거나 또는 지방자치단체의 장의 집행권한의 본질적인 부분을 침해하였다고 보기 어렵다(이 사건 조례안 제4조, 제6조의 규율대상에는 국유재산은 포함되지 않고, 이로 인하여 장관의 개발사업시행자 지정권한이 제한되는 것도 아니다).
결국, 이 조항이 조례제정권의 한계를 일탈하여 위법하다는 원고의 주장은 이유 없다.
나. 조례안 제7조 제2항, 제3항
(1) 이 사건 조례안 제7조 제2항은 “협의회의 위원장은 위원 중에서 호선하여 정한다”고 규정하고 있는데, 외국인투자촉진법 시행령 제23조 제2항은 “협의회의 위원장은 시·도 소속 공무원 중 국장급 이상의 공무원이 되고”라고 규정하고 있다.
조례안 제7조 제2항은 협의회 위원장의 선출방법을 상위 법령인 외국인투자촉진법 시행령 제23조 제2항에 위반되게 규정하고 있으므로 위법하다.
(2) 이 사건 조례안 제7조 제3항은 의회 의장이 5인 이내의 시의원을 협의회의 위원으로 추천하여 시장이 임명하도록 규정하고 있는바, 위 규정은 의장이 개인 자격으로 시장의 인사권에 사전에 적극적으로 개입할 수 있도록 하여 시장의 고유권한을 침해하고 있으므로 조례제정권의 한계를 일탈하여 위법하다.
다. 조례안 제8조 제3호
이 사건 조례안 제8조 제3호는 협의회의 심의·의결사항으로 인천경제자유구역 내 외국인 투자자의 투자관련 협약체결에 관한 사항을 규정하고 있다.
그런데 경제자유구역법 제4조, 제6조 제1항 제5호, 제12호, 제9조, 경제자유구역법 시행령 제8조 제2항 제4호의2 등의 각 규정에 의하면, 경제자유구역 개발계획의 확정, 경제자유구역 내에서 실시되는 개발사업의 실시계획의 승인은 장관의 권한에 속하고, 위 개발계획과 실시계획에는 각각 외국인 투자유치계획이 포함된다.
조례안 제8조 제3호가 협의회의 심의·의결사항으로 규정하고 있는 인천경제자유구역 내 외국인 투자자의 투자관련 협약체결에 관한 사항은 장관이 확정하거나 승인한 개발계획 또는 실시계획에 포함된 외국인 투자유치계획을 집행하는 것일 수 있고, 이는 장관의 권한에 속하는 것으로서 국가사무인 개발계획과 실시계획을 집행하는 것에 해당한다고 할 것이다.
따라서 조례안 제8조 제3호는 국가사무에 관하여 법령의 위임 없이 조례로 정한 것이 되므로 조례제정권의 한계를 벗어난 것이어서 위법하다.
3. 결론
위에서 본 바와 같이 이 사건 조례안 중 일부 조항이 법령에 위배되는 이상 이 사건 조례안에 대한 재의결은 전부 효력이 부인되어야 할 것이므로, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 소송비용은 패소자가 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 차한성(재판장) 박시환(주심) 안대희 신영철