【원 고】
주식회사 대한관광리무진 (소송대리인 변호사 조재돈)
【피 고】
전라북도지사 (소송대리인 변호사 황선철)
【변론종결】
2010. 8. 17.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2009. 12. 3. 원고에 대하여 한 여객자동차 운송사업계획 변경인가신청 거부처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1 내지 3, 5 내지 7호증, 을 제1호증의 1, 2, 을 제2호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.
가. 원고는 1996. 12. 12. 피고로부터 ‘전주~익산IC~김포공항’ 노선에 관하여 업무범위 ‘여객의 한정(해외여행업체의 공항이용계약자)’, 유효기간 ‘1996. 12. 12.~1999. 12. 11.(3년간)’으로 정한 시외버스운송사업 한정면허를 받아 공항버스의 운송을 개시한 여객자동차 운송사업자이다.
나. 원고는 이 사건 한정면허의 유효기간 만료일이 다가오자 1999. 9. 30. 피고로부터 업무범위 ‘여객의 한정(해외여행업체의 공항이용계약자)’, 유효기간 ‘1999. 12. 12.부터 계속’으로 정한 시외버스운송사업 한정면허(이하 ‘이 사건 한정면허’라 한다)를 다시 받았고, 2000. 7. 18. 피고로부터 버스의 종점을 인천국제공항으로 연장하는 내용의 여객자동차 운송사업계획 변경인가처분을 받아 현재 ‘전주~익산IC~김포공항~인천국제공항’ 노선을 매일 24회, ‘전주~인천국제공항(직통)’ 노선을 매일 3회 운행하고 있다.
다. 원고는 2009. 11. 20. 피고에게 업무의 범위를 ‘일반 노선버스와 같이 여객의 제한 없는 공항버스’로 변경하는 내용의 여객자동차 운송사업계획 변경인가신청을 하였다(이하 ‘이 사건 인가신청’이라 한다).
라. 피고는 2009. 12. 3. 이 사건 인가신청에 대하여, ① 원고의 업무범위 위반과 관련한 과징금 부과처분 취소소송이 대법원에 계류중(대법원 2009두20397호)이므로 업무범위에 대한 대법원의 확정판결에 따라 그 내용을 검토하여야 하고, ② 한정면허는 여객자동차 운수사업법 제4조 제3항 및 같은 법 시행규칙 제17조의 규정에 의하여 운송할 여객 등에 관한 업무의 범위나 기간을 한정하여 면허를 하는 것으로 여객의 특수성 또는 수요의 불규칙성 등으로 인하여 노선운송사업자가 노선버스를 운행하기 어려운 경우에 한하여 공개적인 방법으로 그 대상자를 선정할 수 있는바, 당초 사업계획과 다른 새로운 사업계획으로 한정면허가 필요하다면 새로이 공고하여 운송사업자를 선정하는 등 절차를 수행하여야 할 것이어서 이 사건 변경신청은 관련 법령에 위배되며, 한정면허의 목적 및 취지에도 부합하지 않고, ③ 일반 노선버스운송사업자가 노선버스를 이용하여 전주~인천공항 노선을 운행하고자 하여 피고가 2007. 11. 주식회사 전북고속 등 3개사에 대하여 전주~인천공항 노선을 인가하였으나, 원고가 위 인가처분의 취소를 구하는 소를 제기함으로 인하여 위 노선버스의 운행이 정지되어 있는 상황으로, 이 사건 인가신청은 ‘한정면허는 노선운송사업자가 노선버스를 운행하기 어려운 경우에 할 수 있다’는 취지로 규정하고 있는 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제17조 제1항의 규정에도 위배된다는 이유로 여객자동차 운송사업계획 변경 불인가처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
(1) 여객자동차운수사업법이 1997. 12. 13. 전면개정됨에 따라 노선버스운송사업에 대하여 한정면허를 하는 경우 공항을 기점 또는 종점으로 하는 운행계통으로 업무범위를 정하거나 면허기간을 한정할 수 있을 뿐 여객의 범위는 한정할 수 없음에도, 여객의 범위를 제한할 수 있다는 취지의 이 사건 처분은 법적 근거 없이 행하여진 위법한 처분이다.
(2) 이 사건 인가신청은 원고의 업무범위 위반과 관련한 과징금 부과처분 취소소송 결과와는 관련이 없고, 한정면허에 있어 여객의 범위를 한정할 수 있다는 법적 근거도 없으며, 이 사건 인가신청과 같이 기존 여객자동차 운송사업자가 사업계획을 변경하는 경우에는 공개적인 대상자 선정과정이 필요하지 않고, 피고가 기존 노선버스 사업자에 대하여 전주~공항 노선 신설계획을 인가한 것은 원고가 입게 될 불이익이 막대하여 위법한 것일 뿐 원고의 이 사건 인가신청과는 무관하므로, 피고가 내세운 이 사건 처분사유는 모두 이유 없고, 따라서 이 사건 처분은 위법하다.
(3) 대중교통의 육성 및 이용촉진에 관한 법률 제4조 제1항은 모든 국민은 대중교통서비스를 제공받는데 있어 부당한 차별을 받지 아니하고, 편리하고 안전하게 대중교통을 이용할 권리를 가진다고 규정하고 있음에도, 원고의 업무범위를 해외여행업체의 공항이용계약자로 한정하는 것은 국민의 권리를 침해하는 것이다.
(4) 다른 시·도의 경우에는 공항버스의 한정면허를 하면서 업무의 범위를 해외여행업체의 공항이용계약자로 한정하는 사례가 없음에도, 원고의 업무범위를 해외여행업체의 공항이용계약자로 한정하는 것은 형평성의 원칙 내지 평등의 원칙에 반하는 것이다.
나. 관계법령
별지 기재와 같다.
다. 인정사실
다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제9호증의 1 내지 3, 을 제4호증의 1 내지 3, 갑 제6호증의 3 내지 11의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.
(1) 원고는, 1996. 11.경 피고에게 “전라북도에는 해외여행자 수송에 있어 해외여행사업자와 전세버스 사업자간 계약에 의하여 김포공항까지 왕복수송을 하고 있는 실정이나, 대당 승차인원이 적게는 10명부터 많게는 30명 내외의 인원이 동일한 국제선 항공편 이용시 여행사별로 전세버스를 이용하고, 1일 운송 대수가 30대에서 40대까지 운행이 되고 있어 상행시에는 하행차량이 공차운행하고 하행시에는 상행차량이 공차로 운행함으로써 엄청난 경제적 손실과 도로교통의 혼잡은 물론 운송질서를 문란하게 하는 근본원인이 되고 있어 이러한 문제를 적극적으로 해소하기 위하여는 해외여행자 수송을 위한 공항버스의 운행이 절실히 요구되고 있는 실정이며 특히 외국인의 전라북도 관광 및 내방에도 크게 기여하고, 전라북도 관광 발전에 기여한다”는 공익상 필요사유를 들면서, 여객의 범위를 ‘여행업체의 국제선 이용객 및 외국인’으로 한정하여 이 사건 한정면허를 신청하였다. 이에 따라 피고는 1996. 12. 12. 원고에게 승객의 범위를 ‘해외여행업체의 공항이용계약자’로 한정하여 그 업무의 범위를 제한하는 이 사건 한정면허 처분을 하였다.
(2) 원고는 공항버스 운행에 있어 승객과 사이의 구체적인 사항을 정하기 위하여 피고에게 공항버스운송사업약관 인가신청을 하여 1997. 1. 11. 이를 인가받았는데, 위 약관 제2조 1호는 ‘공항리무진버스 승차 쿠폰이란 공항이용 여행자와 여행 업체간 계약에 의하여 발행하는 증표를 말한다’, 제9조는 ‘여행자와 여행계약을 체결한 경우 소정의 운임을 받고 승차쿠폰을 발행하여야 하며, 이 경우 단체 또는 개인이 왕복을 이용하고자 할 때 이용편수에 따른 연월일시 및 좌석번호를 기입하고 신청순서에 따라 발행하여야 하며 승차쿠폰은 발행자의 원부, 회수용, 여행자 소지용으로 구분발행하여야 한다’고 규정하고 있다.
(3) 원고는 현재 ‘전주~익산IC~김포공항~인천국제공항’ 노선을 매일 24회, ‘전주~인천국제공항(직통)’ 노선을 매일 3회 운행하고 있다. 그런데 원고는 해외여행객이나 외국인 관광객이 아니더라도(즉 해외여행의 목적 없는 공항 이용자 혹은 전주시와 서울 서부권 사이를 김포공항, 인천공항을 경유하여 왕래하는 사람이더라도) 원고 버스의 승차권을 구입한 사람이라면 이 사건 한정면허의 업무범위 내의 승객으로 보고 이들을 원고 버스로 운송하다가 2008. 4. 16. 적발되어 2008. 5. 29. 이 사건 한정면허에 정해진 업무범위에 위배하여 해외여행객 이외의 승객을 운송하였다는 사유로 피고로부터 1,800,000원의 과징금 부과처분을 받았다. 원고는 위 과징금 부과처분에 불복하여 전주지방법원 2008구합1952호로 과징금 부과처분 취소소송을 제기하였으나 2009. 5. 12. 기각판결을 선고받았고, 광주고등법원 2009누828호로 항소하였으나 2009. 10. 23. 항소기각판결을 선고받았으며, 이에 대법원 2009두20397호로 상고하였으나 2010. 2. 25. 상고기각판결을 선고받음으로써 위 판결이 그대로 확정되었다.
(4) 한편 피고는 2007. 11. 23. 주식회사 전북고속, 유한회사 호남고속 및 주식회사 대한고속에 대하여 전주~대야~인천국제공항을 운행하는 일반직행버스노선을 신설하는 내용의 여객자동차 운송사업계획 변경인가처분을 하였다. 이에 대하여 원고가 피고를 상대로 위 인가처분의 취소를 청구하는 소(전주지방법원 2007구합2859호)를 제기하여 2008. 6. 26. 위 법원으로부터 ‘위 인가처분은 원고에게 한정면허를 부여한 취지 및 원고의 신뢰이익 등에 반하여 위법하다’는 등의 이유로 원고승소판결을 선고받았고, 이에 대한 피고의 항소 및 상고가 각 기각되어(광주고등법원 2008. 9. 26. 선고 2008누1251 판결 및 대법원 2010. 2. 25. 선고 2008두18168 판결) 위 판결이 확정되었다.
라. 판단
(1) 구 자동차운수사업법(1997. 12. 13. 법률 제5448호로 전문개정되기 전의 것) 제4조 제3항은 교통부장관은 자동차운송사업의 면허를 할 때에는 운송의 수요자나 운송할 여객·화물 등 업무의 범위 또는 기간을 정한 면허(한정면허)를 할 수 있다는 취지로 규정하고 있고, 구 자동차운수사업법 시행규칙(1998. 8. 20. 건설교통부령 제147호로 전문개정되기 전의 것) 제14조의2 제5항은 한정면허를 하는 경우의 노선버스 운행계통의 기점 및 종점은 일반면허를 받은 노선버스가 운행하기 어렵거나 수요의 불규칙성 또는 여객의 특수성 등으로 일반면허를 받은 노선버스운송사업자가 운행하지 아니하는 고지대마을·벽지마을·아파트단지·공업단지·각급학교 또는 종교단체의 소재지 등으로 하여야 한다는 취지로 규정하고 있으며, 「버스운송사업 한정면허제도 운영요령」(1995. 5. 8. 건설교통부훈령 제68호) 제3조 제3호는 관할관청은 공항을 이용하는 내·외국인의 교통불편을 해소하기 위하여 공항버스의 운행이 필요하다고 판단될 경우 공항버스를 운행하도록 할 수 있다고 규정하고 있다. 그런데 위 규정에서 말하는 한정면허는 일반노선버스가 운행하기 어렵거나 수요의 불규칙성 또는 여객의 특수성 등으로 인하여 운송의 수요자나 운송할 여객·화물 등 업무의 범위 또는 기간을 정한 것을 그 내용으로 하므로, 피고로서는 업무의 범위 중 운송할 여객을 한정하여 한정면허를 할 수 있다. 따라서 당초 원고가 1996. 12. 12. 원고에 대하여 한 한정면허는 위와 같은 규정에 의거한 것으로서 적법하다.
한편 1997. 12. 13. 법률 제5448호로 전문개정된 구 여객자동차 운수사업법(2000. 1. 28. 법률 제6240호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항은 여객자동차운송사업을 경영하고자 하는 자는 사업계획을 작성하여 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 건설교통부장관의 면허를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항은 건설교통부장관은 제1항의 규정에 의하여 면허를 함에 있어서 필요하다고 인정하는 경우에는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 운송할 여객 등에 관한 업무의 범위나 기간을 한정하여 면허(한정면허)를 할 수 있다고 규정하고 있으며, 1998. 8. 20. 건설교통부령 제147호로 전문개정된 구 여객자동차 운수사업법 시행규칙(1999. 12. 16. 건설교통부령 제223호로 개정되기 전의 것) 제15조 제5항은 관할관청은 운행계통의 기점과 종점 간에 노선버스를 운행하는 것이 어렵거나 수요의 불규칙성 또는 여객 및 사용버스의 특수성 등으로 인하여 노선운송사업자가 노선버스를 운행하지 아니하는 경우에 한하여 노선여객자동차운송사업의 한정면허를 하여야 한다고 규정하고 있다. 위와 같은 개정으로 인하여 한정면허에 관한 법령의 규정이 그 형식이나 표현에서 다소 변경되기는 하였으나, 한정면허의 내용이나 피고의 권한에 변동이 있다고 볼 수는 없고, 따라서 피고로서는 여전히 업무의 범위 중 운송할 여객을 한정하여 한정면허를 할 수 있다고 할 것이다. 따라서 원고가 1999. 9. 30. 원고에 대하여 한 이 사건 한정면허 역시 위와 같은 개정규정에 의거한 것으로서 적법하다.
또한 현행 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제17조 제1항 제1호는 노선 여객자동차운송사업의 한정면허는 여객의 특수성 또는 수요의 불규칙성 등으로 인하여 노선운송사업자가 노선버스를 운행하기 어려운 경우로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에 할 수 있다고 규정하면서, 같은 항 가.목에서 공항을 기점 또는 종점으로 하는 경우로서 공항 이용자의 교통불편을 해소하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우를 들고 있다[위와 같은 내용이 처음으로 규정된 것은 피고가 이 사건 한정면허를 한 후인 2000. 8. 23. 건설교통부령 제259호로 개정된 구 여객자동차 운수사업법 시행규칙(2008. 11. 6. 국토해양부령 제66호로 전부개정되기 전의 것) 제15조 제1항 제1호 가.목이고, 위 규정이 2008. 11. 6. 국토해양부령 제66호에 의하여 현행 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제17조 1항 제1호 가.목으로 다시 개정된 것이다]. 그러나 앞서 본 바와 같은 한정면허의 목적 및 취지, 그에 관한 규정의 개정 경과와 현행 여객자동차 운수사업법 제4조 제3항에서 여전히 운송할 여객 등에 관한 업무의 범위나 기간을 한정하여 면허를 할 수 있다고 규정하고 있는 점 등을 종합하여 보면, 위 시행규칙 제17조 제1항 제1호 가.목에 의하여 한정면허의 내용이 공항을 기점 또는 종점으로 하는 운행계통으로 업무범위를 한정할 수 있을 뿐 여객의 범위를 한정할 수 없는 것으로 당연히 변경된다거나, 피고가 그러한 내용의 한정면허만을 하여야 한다고 볼 수는 없고, 이 사건 한정면허와 같이 여객의 범위를 제한하는 한정면허는 여전히 유효하게 존재하며, 피고로서도 그러한 내용의 한정면허를 할 수 있다고 봄이 상당하다.
결국, 이와 다른 취지의 원고의 주장은 이유 없다.
(2) 다음으로, 이 사건 처분사유에 관하여 살피건대, 앞서 인정한 사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고는 이 사건 한정면허 신청 당시 경제적 손실 및 교통 혼잡의 문제를 해소하고 더불어 전라북도 관광 발전에 기여할 수 있다고 하면서 여객의 범위를 ‘여행업체의 국제선 이용객 및 외국인’으로 한정하여 피고에게 한정면허를 신청한 점, ② 이에 대하여 피고는 전주에서 김포공항(당시 인천공항은 없었음)을 이용하고자 하는 ‘해외여행을 위하여 공항을 이용하는 내·외국인 또는 관광 등을 목적으로 국내를 방문하는 외국인들’의 교통 불편을 해소하기 위하여 원고에게 관계 법령에 따라 업무의 범위를 ‘해외여행업체의 공항이용계약자’라고 한정하여 이 사건 한정면허를 한 점, ③ 원고가 이 사건 한정면허를 받은 뒤로부터 불과 1개월도 되기 전에 피고로부터 인가받은 원고의 공항버스운송사업약관 제2조, 제9조에 의하면 ‘여행업체는 여행자와 여행계약을 체결한 경우 소정의 운임을 받고 공항리무진 버스 승차권을 발행해야 한다’는 취지로 규정하고 있는데, 이는 약관 자체의 의미로도 해외여행을 위해 공항을 이용하여야 할 여행자가 해외여행 (알선)업체와 해외여행계약을 체결하면서 항공기 탑승을 위해 공항에 가면서 원고가 운행하는 공항리무진버스의 승차권을 발급받는 것을 전제하는 것으로 해석될 수 있는 점 등에 비추어 보면, 원고의 업무범위를 ‘일반 노선버스와 같이 여객의 제한 없는 공항버스’로 인가하여 해외여행객이나 외국인 관광객이 아니더라도 원고의 공항리무진 버스 승차권을 구입한 사람이기만 하면 공항을 이용하여 출·입국하지 않더라도 이들을 운송할 수 있게 한다면, 원고의 사업내용이 여객의 범위에 아무런 제한이 없는 일반 노선버스운송사업자의 사업내용과 구별되지 않게 되어 여객자동차운수사업법이 규정하고 있는 한정면허의 목적 및 취지에 부합하지 않는다 할 것이므로, 이와 같은 사유로 이 사건 인가신청을 거부한 피고의 이 사건 처분은 나머지 처분사유에 관하여 살펴볼 필요 없이 적법하다.
결국, 이와 다른 취지의 원고의 주장은 이유 없다.
(3) 한편 원고는, 원고의 업무범위를 해외여행업체의 공항이용계약자로 한정하는 것은 국민의 권리를 침해하고 형평성의 원칙 내지 평등의 원칙에 반하는 것이라고 주장하나, 위에서 본 한정면허의 목적 및 취지에 비추어 보면 원고가 이 사건 한정면허에 의하여 공항을 이용하여 출·입국하지 않는 승객을 운송할 수 없게 되더라도 이를 두고 다른 지역과의 형평성에 반한다거나 국민의 편리하고 안전하게 대중교통을 이용할 권리를 침해하는 것이라고 할 수는 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계 법령 생략]
판사 강경구(재판장) 김희진 장영채