【원고, 항소인】
원고 1 외 1인 (소송대리인 법무법인 로월드 외 1인)
【피고, 피항소인】
공무원연금공단
【제1심판결】
서울행정법원 2011. 3. 24. 선고 2010구합26995 판결
【변론종결】
2011. 9. 29.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 2010. 1. 20. 원고들에 대하여 한 급여제한처분 및 환수처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1 내지 4, 6, 7호증, 을 제1, 3 내지 6호증(각 가지번포 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.
가. 원고 1은 1971. 8. 15. 공무원으로 임용되어 2004. 7. 23.부터 상주시청 ○○○○국장으로 근무하였고, 원고 2는 1982. 10. 15. 공무원으로 임용되어 2005. 9. 5.부터 상주시청 △△△과장으로 근무하였다.
나. 상주시는 2005. 10. 1.부터 같은 달 3.까지 3일 동안 2005년 제7회 상주자전거축제(이하 ‘이 사건 축제’라 한다)를 개최하면서 그 일환으로 2005. 10. 3. 상주시민운동장에서 문화방송 가요콘서트 공개녹화(이하 ‘이 사건 가요콘서트’라 한다)를 하기로 하였는데, 소외 1은 상주시장으로서 이 사건 축제추진위원회의 위원장이고 이 사건 가요콘서트가 이루어질 상주시민운동장의 운영자이며 이 사건 가요콘서트를 비롯한 이 사건 축제의 기본계획수립을 비롯하여 행사대행업체의 선정계약, 행사장 시설경비 안전대책 등 축제 관련 업무 전반을 총괄 지휘, 감독하였고, 원고들은 이 사건 축제의 추진위원으로서, 원고 1은 대외협력조정업무를 담당하면서 이 사건 축제의 기본계획수립, 행사대행업체 선정계약, 행사장 안전대책 등의 업무를 지휘·감독하였으며, 원고 2는 이 사건 축제의 세부계획수립 및 기타 축제 일반 업무를 담당하면서 실무행정 전반을 총괄 감독하였다.
다. 그런데, 이 사건 가요콘서트 공연일인 2005. 10. 3. 17:40경 관중들이 공연장인 상주시민운동장에 한꺼번에 입장하려다가 성명불상의 할머니가 뒤쪽 사람들에 의하여 밀려 땅바닥에 넘어지자 그 뒤를 따르던 관중이 연쇄적으로 넘어지는 바람에 다른 관중에게 발로 밟히거나 층층이 포개진 사람들에 눌림으로써 11명이 질식으로 인하여 사망하고 145명이 상해를 입는 사고가 발생하였다(이하 ‘이 사건 사고’라 한다).
라. 원고들은 2005. 11. 15. ‘원고들 등의 업무상과실로 인하여 이 사건 사고가 발생하였다’는 이유로 업무상과실치사 및 업무상과실치상 혐의로 대구지방법원 상주지원 2005고합30호로 공소제기되었고, 위 법원은 2006. 2. 17. 원고들에 대한 혐의를 모두 인정하여 금고 1년에 집행유예 2년을 선고하였으며, 원고들과 검사가 이에 불복하여 항소하였으나 모두 기각되었고, 원고들이 다시 이에 불복하여 상소하였으나 이 또한 기각됨에 따라 2006. 10. 26. 위 판결이 확정되었다.
마. 원고들은 위 판결이 확정된 2006. 10. 26. 당연퇴직하였고, 피고는 2006. 11.경부터 원고들에게 퇴직급여를 지급하면서 구 공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정된 것) 제64조 제1항 제1호에서 정한 ‘재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때’에 해당한다는 이유로 퇴직급여 중 2분의 1을 감액하여 지급하였다.
바. 한편, 헌법재판소는 2007. 3. 29. 구 공무원연금법 제64조 제1항 제1호에 대한 헌법소원 사건에서 아래와 같은 이유로 “공무원연금법 제64조 제1항 제1호(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정된 이후의 것)는 헌법에 합치되지 아니한다. 위 법률 조항은 2008년 12월 31일을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 그 효력을 지속한다.”라는 헌법불합치결정을 하였다(헌법재판소 2007. 3. 29. 선고 2005헌바33 전원재판부 결정 참조).
공무원의 신분이나 직무상 의무와 관련이 없는 범죄의 경우에도 퇴직급여 등을 제한하는 것은, 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직중 성실히 근무하도록 유도하는 입법목적을 달성하는 데 적합한 수단이라고 볼 수 없다. 그리고 특히 과실범의 경우에는 공무원이기 때문에 더 강한 주의의무 내지 결과발생에 대한 가중된 비난가능성이 있다고 보기 어려우므로, 퇴직급여 등의 제한이 공무원으로서의 직무상 의무를 위반하지 않도록 유도 또는 강제하는 수단으로서 작용한다고 보기 어렵다. 입법자로서는 입법목적을 달성함에 반드시 필요한 범죄의 유형과 내용 등으로 그 범위를 한정하여 규정함이 최소침해성의 원칙에 따른 기본권 제한의 적절한 방식이다. 단지 금고 이상의 형을 받았다는 이유만으로 이미 공직에서 퇴출당할 공무원에게 더 나아가 일률적으로 그 생존의 기초가 될 퇴직급여 등까지 반드시 감액하도록 규정한다면 그 법률조항은 침해되는 사익에 비해 지나치게 공익만을 강조한 입법이라고 아니할 수 없다. 나아가 위 법률조항은 퇴직급여에 있어서는 국민연금법상의 사업장 가입자에 비하여, 퇴직수당에 있어서는 근로기준법상의 근로자에 비하여 각각 차별대우를 하고 있는바, 이는 자의적인 차별에 해당한다. 이상과 같은 이유로 위 법률조항은 헌법에 위반되나, 단순위헌선언으로 그 효력을 즉시 상실시킬 경우에는 여러 가지 혼란과 부작용이 발생할 우려가 있고, 또한 이미 급여를 감액당한 다른 퇴직공무원과의 형평성도 고려하여야 한다. 그러므로 입법자는 합헌적인 방향으로 법률을 개선하여야 하고 그때까지 일정기간 동안은 위헌적인 법규정을 존속케 하고 또한 잠정적으로 적용하게 할 필요가 있으므로 헌법불합치결정을 하는 것이다.
사. 피고는 2008. 12. 31.이 경과하도록 개선입법이 이루어지지 않자, 2009. 1.경 원고들에 대한 위 라.항 기재 퇴직급여감액지급처분을 직권으로 취소하고 그때부터 원고들에게 퇴직급여 전액을 지급하였다.
아. 그 후 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 공무원연금법 제64조 제1항 제1호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)는 ‘재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우’라고 하더라도 ‘직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우’ 및 ‘소속상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우(이하 ’이 사건 예외사유‘라 한다)’에는 퇴직급여를 제한할 수 없는 것으로 규정하였고, 그 부칙 제1조 단서(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)는 “제64조의 개정규정은 2009. 1. 1.부터 적용한다.”라고 규정하였다.
자. 이에 피고는 원고들의 경우 이 사건 예외사유에 해당하지 않는다고 보아 이 사건 법률조항 및 부칙조항에 따라 2010. 1. 20. 원고들에 대하여 2009. 1.부터 2009. 12.까지의 기간 동안 지급받은 퇴직급여 합계액의 2분의 1에 해당하는 금액(원고 1은 17,044,560원, 원고 2는 12,690,480원)을 반환하라는 환수처분 및 2010. 1.부터 퇴직급여를 2분의 1 감액하여 지급한다는 내용의 퇴직급여감액지급처분(이하 위 환수처분과 퇴직금여감액지급처분을 통틀어 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
원고들은 아래와 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다고 주장한다.
1) 이 사건 부칙조항은 진정소급입법으로 헌법 제13조 제1항에 반하여 무효라고 할 것이므로 그와 같이 무효인 이 사건 부칙조항에 근거한 이 사건 처분도 위법하다.
2) 원고들은 소속상관인 상주시장 소외 1로부터 이 사건 축제를 대행할 업체의 선정, 이 사건 가요콘서트의 개최 및 진행 등에 관한 구체적인 직무상 명령을 받고 그에 따라 이 사건 가요콘서트와 관련한 업무를 처리하다가 과실로 이 사건 사고를 야기하게 되었으므로, 이 사건 예외사유에 해당한다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 이 사건 부칙조항이 위헌인지 여부
먼저 이 사건 부칙조항은 감액조치없이 전액을 지급받아 간 연금수급권자에 대한 환수조치를 당연히 전제한 것으로 이미 종료된 사실관계 및 법률관계에 작용하도록 한 범위에서 진정소급입법에 해당한다. 진정소급입법은 개인의 신뢰보호와 법적 안정성을 내용으로 하는 법치국가원리에 의하여 특단의 사정이 없는 한 헌법적으로 허용되지 아니하는 것이 원칙이나 예외적으로 국민이 소급입법을 예상할 수 있었거나, 법적 상태가 불확실하고 혼란스러웠거나 하여 보호할 만한 신뢰의 이익이 적은 경우와 소급입법에 의한 당사자의 손실이 없거나 아주 경미한 경우, 그리고 신뢰보호의 요청에 우선하는 심히 중대한 공익상의 사유가 소급입법을 정당화하는 경우에는 허용될 수 있다[헌법재판소 2011. 3. 31. 선고 2008헌바141, 2009헌바14, 19, 36, 247, 352, 2010헌바91(병합) 참조].
그러므로 이 사건 부칙조항이 소급입법이 정당화되는 경우에 해당하는지에 관하여 보건대, 원고들이 이 사건 부칙조항이 제정되기 전 2009년도 퇴직연금을 제한조치 없이 전액수령하게 된 것은 이 사건 법률조항에 대한 헌법불합치결정으로 당해 조항의 위헌적 부분뿐 아니라 합헌적 부분도 모두 포함하여 그 효력이 상실되었기 때문인데, 위 헌법불합치결정은 형을 선고받은 공무원에 대한 퇴직연금 제한 자체가 위헌이라는 것은 아니고, 공무원의 직무상 의무나 공무원 신분과 관련된 범죄로 인하여 금고 이상의 형의 선고를 받은 자에 대하여 퇴직연금 등을 제한한 것은 오히려 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도한다는 입법목적에 비추어 상당한 수단이라고 할 것이므로 퇴직연금 등을 제한할 합리적이고 특별한 필요가 있는 경우로 한정하여 합헌적으로 법률을 개선하라는 취지였으므로, 입법자가 이 사건 심판대상조항을 헌법 취지에 맞게 개정한다고 하더라도 직무상 의무와 관련된 범죄의 경우에는 여전히 퇴직급여를 제한하는 방향으로 개정할 것임을 예상할 수 있었고, 원고들이 기지급받은 퇴직연금은 헌법불합치결정에 따른 일시적 입법 공백상태에서 비롯된 것으로, 원고들은 직무상 의무와 관련한 범죄를 저질렀으므로 기지급받은 퇴직연금이 환수될 수 있다는 것을 충분히 알 수 있었고, 기지급받은 퇴직연금에 대한 원고들의 신뢰보다 환수에 대한 공익의 요청이 심히 중대하다고 할 것이므로, 이 사건 부칙조항은 소급입법의 예외에 해당하여 위헌이라고 할 수 없다.
2) 이 사건 예외사유에 해당하는지 여부
가) 관련 법리
이 사건 법률조항은 앞서 본 헌법재판소의 결정에 따라 개선된 입법으로서, 퇴직급여에 대한 감액사유의 하나로 종전과 마찬가지로 “재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우”를 여전히 들고 있으면서 그에 대한 예외사유를 괄호 안에 열거하고 있다. 따라서 이 사건 예외사유를 해석함에 있어서는 위 헌법재판소의 판지, 즉 퇴직급여 제한의 입법목적이 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직중 성실히 근무하도록 유도하는 데에 있다는 점, 특히 과실범의 경우에 퇴직급여를 제한하는 것이 공무원으로서의 직무상 의무를 위반하지 않도록 유도 또는 강제하는 수단으로 작용하기 어려운 점, 퇴직급여는 생존의 기초가 되므로 금고 이상의 형을 받았다는 이유만으로 일률적으로 그 급여를 제한하는 것은 공무원의 퇴직 후 노후생활보장에 중대한 영향을 미치게 되어 지나치게 공익만을 강조하는 결과가 된다는 점 등을 염두에 두어야 할 것이다.
이러한 관점에서 볼 때, 이 사건 예외사유인 ‘소속상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우’라는 것은, 소속상관이 해당 공무원 자신의 직무범위에 속하는 사항에 관하여 법령에 위배되지 않는 내용으로 발한 명령을 따르다가 자신에게 지워진 주의의무를 게을리 하여 범죄를 저지른 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기서 말하는 ‘정당한 직무상의 명령’이란 반드시 아무런 과실 없이 발하여진 것이어야 한다거나 해당 공무원의 직무상 판단이 개입할 여지가 없을 정도로 개별적 구체적으로 발하여진 것만을 뜻한다고 제한적으로 해석하는 것은 적절하지 않다. 따라서 그 직무상 명령 자체가 과실에 기한 경우라거나 그것이 직무범위에 속하는 모든 사항에 관하여 개별적이고 구체적으로 발하여진 것이 아니어서 해당 공무원에게 다소의 재량의 여지가 있는 경우에도 전체적으로 볼 때 직속상관의 직무상 명령을 이행하는 과정에서 취해진 조치로서 거기에 주의의무를 게을리 한 과실이 있는 경우에는 이 사건 예외사유에 해당한다고 보아야 할 것이다.
나) 이 사건에 관한 판단
앞서 인정한 원고들의 지위 및 앞서 든 증거에 의하면, 이 사건 가요콘서트의 개최와 관련하여 원고들에게 소속상관인 소외 1과는 독립하여 ‘이 사건 가요콘서트의 개최에 앞서 사단법인 국제문화진흥협회(이하 ’이 사건 협회‘라 한다)가 행사안전계획을 제대로 수립하여 실행하고 있는지 여부를 확인하고 대책마련을 촉구하거나, 관중 출입 통제 등을 위한 경찰경비인력의 추가요청 또는 상주시 자체인력 등 대체인력동원 계획을 수립하고 실행하는 등의 대책을 강구하여 관중 출입 과정상의 혼잡 등으로 인한 인명피해를 방지했어야 할‘ 구체적이고 직접적인 주의의무가 있었는데도 이를 게을리 하였고, 그 과정에서 소외 1로서도 이 사건 협회나 경비업자를 만연히 신뢰할 것이 아니라 원고들을 포함한 부하직원들에 대한 적시·적절한 지휘·감독권 행사를 통하여 이 사건 협회가 작성한 ‘행사안전＆운영계획안’만이라도 제대로 시행되게 하거나, 관중 출입 통제 등을 위한 경찰경비인력의 지원요청 또는 상주시 자체인력동원 등의 대책을 강구하게 하거나, 다소간 공연시작 시각이 늦추어지는 한이 있더라도 안내방송, 다른 출입문 추가개방 등의 조치를 통해 관중을 진정·분산시킴으로써 적어도 무모하게 대규모 관중이 하나의 출입문으로 동시에 입장함으로써 발생한 혼란은 방지하여야 할 직접적이고 구체적인 주의의무가 있었는데도 이를 게을리 하였으며, 그와 같은 원고들과 소외 1의 과실이 이 사건 사고의 한 원인이 되었음은 분명하다.
그러나 다른 한편, 앞서 든 증거 및 갑 제5, 8 내지 36호증(각 가지번호 포함)의 각 일부기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 가요콘서트는 공익적 문화행사를 통해 상주시를 전국에 홍보하기 위한 일환으로 상주시장이자 이 사건 축제추진위원회의 위원장인 소외 1이 이를 유치하기로 최종결정함에 따라 추진된 것이므로, 그에 관한 소외 1의 원고들에 대한 업무지시가 있었다면 이는 소속상관의 정당한 직무상의 구체적인 명령이라고 할 것인 점, ② 그런데, 소외 1은 문화방송의 이 사건 가요콘서트 담당프로듀서인 소외 5로부터 상주시의 의지 부족과 대행사인 이 사건 협회의 준비 부족을 이유로 공개녹화의 상주 유치가 불가하다는 통보를 받자 원고들로 하여금 소외 5를 직접 방문하여 그를 설득하도록 지시하였고, 그와 같은 지시를 통해 이 사건 가요콘서트의 상주 유치가 최종 결정된 후에도 이 사건 협회가 문화방송에 납부하여야 할 협찬금 중 잔금 9,000만 원을 제때에 입금하지 못하자 원고들에게 원고 2 명의로 상주시청 농협출장소에서 6,000만 원을 대출받고 이 사건 축제추진위원회의 예산 3,000만 원을 인출하여 문화방송에 지급하여 이 사건 가요콘서트를 추진하도록 지시하였으며, 이 사건 가요콘서트 공개녹화 당일에는 원고들로 하여금 경비업체 대표에게 경비대금을 상주시에서 책임지고 지급하겠다는 지불보증각서를 작성해 주어 이 사건 가요콘서트 공개녹화에 차질이 없도록 지시하는 등 원고들에게 구체적인 업무지시를 하였던 점 등을 종합하여 보면, 원고들은 소속상관인 소외 1의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 이 사건 사고를 야기하여 금고 이상의 형을 선고받았다고 할 것이고, 앞서 본 바와 같이 소외 1의 직무상 명령에 과실이 있었다거나 소외 1이 원고들에게 이 사건 가요콘서트의 안전대책과 관련한 모든 사항에 대하여 개별적이고 구체적인 명령을 발한 바 없어 원고들에게 소외 1과는 독립하여 지워진 주의의무가 있었다고 하더라도 이와 달리 볼 것이 아니므로, 이와 다른 전제에서 한 이 사건 처분은 위법하다.
3. 결론
그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 원고들의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계 법령 생략]
판사 곽종훈(재판장) 양대권 손동환