【원고, 항소인】
주식회사 서한 (소송대리인 법무법인(유한) 바른 담당변호사 유승정 외 1인)
【피고, 피항소인】
대구광역시장 (소송대리인 변호사 김인현)
【제1심판결】
대구지방법원 2016. 1. 19. 선고 2015구합23276 판결
【변론종결】
2016. 8. 19.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 2015. 6. 2. 원고에 대하여 한 광역교통시설부담금 929,849,000원의 부과처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 국토해양부(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 정부조직법이 개정되어 “국토교통부”로 변경되었다. 이하 명칭변경에 관계없이 “국토교통부”라 한다) 장관은 2008. 11. 21. 대구 달서구 대곡동, 도원동 일원 776,321㎡(이후 지구계획변경에 따라 수차례 증감을 거쳐 2012. 12. 11. 최종 764,512.5㎡로 변경되었다)를 “대구대곡2지구 국민임대주택단지 예정지구”로 지정·고시하였고, 그 후 2009. 12. 4.과 2011. 12. 9. 각 지정변경 및 지구계획변경을 거쳐, 2012. 12. 11. 주택지구의 명칭을 “대구대곡2 보금자리주택지구(이하 ’이 사건 보금자리주택지구‘라 한다)”로, 사업시행자를 “한국토지주택공사”로 지정하는 내용의 “대구대곡2 보금자리주택지구 지정변경 및 지구계획변경”을 승인·고시하였으며(국토교통부고시 제2012-877호), 이에 따라 한국토지주택공사는 이 사건 보금자리주택지구 조성사업을 시행하였다.
나. 한국토지주택공사는 사업비 마련을 위하여 2014. 5. 27. 원고에게 이 사건 보금자리주택지구의 택지 중 C1블록(대곡동 4-1) 대 50,212㎡(이하 “이 사건 부지”라 한다)를 62,657,640,000원에 매도하였다.
다. 원고는 2015. 5. 19. 피고로부터 주택법 제16조에 따라 이 사건 부지에 지하 2층, 지상 14~20층의 아파트 12개동 849세대(74㎡형 116세대, 84㎡형 149세대, 99㎡형 34세대, 101㎡형 550세대) 및 부대·복리시설 12개동을 건설·공급하는 것을 내용으로 하는 주택건설사업계획 승인을 받고, 주택건설사업을 시행하였다(이하 “이 사건 주택건설사업”이라 한다).
라. 피고는 2015. 6. 2. 원고에게 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법(이하 “광역교통법”이라 한다) 제11조 제1항 제4호, 제11조의4 제1항에 따라 이 사건 주택건설사업에 대하여 광역교통시설부담금 929,849,000원을 부과하였다(이하 “이 사건 처분”이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 보금자리주택지구 조성사업은 광역교통법 제11조 제1항 제1호의 택지개발사업 또는 제3호의 대지조성사업에 해당하므로, 광역교통법 제11조의2 제1항 제1호의 광역교통시설부담금의 부과대상으로 결정된 사업이고, 그 납부의무자는 사업시행자인 한국토지주택공사이다. 원고의 이 사건 주택건설사업은 이 사건 보금자리주택지구 내에서 시행되는 것으로서 광역교통법 제11조 제1항 제4호에 따른 주택건설사업이므로, 광역교통법 제11조의2 제1항 제1호에 따라 광역교통시설부담금의 부과대상에서 제외되어야 한다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
1) 이 사건 보금자리주택지구 조성사업이 광역교통시설부담금 부과대상인지 여부
가) 광역교통법 제11조 제1항은 “광역교통시행계획이 수립·고시된 대도시권에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 시행하는 자는 광역교통시설 등의 건설 및 개량을 위한 광역교통시설부담금을 내야 한다.”고 규정하면서 택지개발촉진법에 따른 택지개발사업(제1호), 주택법에 따른 대지조성사업 등(제3호), 주택법에 따른 주택건설사업(제4호) 등을 광역교통시설부담금 부과대상 사업으로 열거하고 있다.
광역교통시설부담금과 같은 부담금의 부과는 침익적 행정행위로서 그 부과 근거가 되는 법률규정은 조세 법규와 마찬가지로 문언에 따라 엄격하게 해석하여야 하고, 법의 흠결을 유추해석으로 메우거나 행정 편의적인 확장해석을 하는 것은 허용되지 않는다. 그러나 법률규정은 일반성, 추상성을 가지는 것이어서 법관의 법보충작용으로서의 해석을 통하여 그 의미가 구체화·명확화될 수 있는 것이므로, 부담금 부과에 관한 규정 역시 관련 법령의 입법 취지와 전체적 체계 및 내용 등에 비추어 그 의미를 해석하여야 한다.
나) 살피건대, 관계 법령 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법(2014. 1. 14. “공공주택건설 등에 관한 특별법”으로 일부 개정되기 전의 것, 이하 “구 보금자리주택법”이라 한다)에 따른 이 사건 보금자리주택지구 조성사업 역시 광역교통법상의 광역교통시설부담금 부과대상이 되는 사업에 포함된다고 봄이 상당하다.
(1) 광역교통시설부담금 제도는 대도시권의 교통문제를 광역적인 차원에서 효율적으로 해결하기 위하여 교통수요를 발생시키는 일정 규모 이상의 사업을 시행하는 자에 대하여 그로 인한 교통시설 설치비의 일부를 부담시켜 광역교통시설의 건설 및 개량에 소요되는 재원을 확보하여 교통난을 완화하기 위한 것인데(광역교통법 제1조, 제2조, 제11조 등), 구 보금자리주택법은 저소득층의 주거안정 및 주거수준 향상을 도모하고 무주택자의 주택마련을 촉진하여 국민의 쾌적한 주거생활에 이바지함을 목적으로 대규모 택지개발 및 주택단지 건축 등을 예정하고 있으므로(구 보금자리주택법 제1조, 제2조), 구 보금자리주택법에 따른 보금자리주택사업의 시행과정에서도 교통수요 및 그로 인한 광역교통시설 확보의 필요성이 동일하게 유발된다고 할 것이다.
(2) 구 보금자리주택법 제18조 제1항 제28호, 제35조 제4항 제21호에 의하면, 보금자리주택사업의 시행자가 보금자리주택지구계획을 수립하여 국토교통부장관의 승인을 받거나 보금자리주택에 대한 사업계획의 승인을 받은 때에는 택지개발촉진법 제6조에 따른 행위의 허가, 주택법 제16조에 따른 사업계획의 승인 등을 받은 것으로 의제되는데, 국토교통부장관은 구 보금자리주택법 제18조 제2항, 제35조 제6항에 따라 인·허가가 의제되는 사항이 포함되어 있는 때에는 지구계획이나 사업계획의 승인에 앞서 미리 관계 행정기관의 장과 협의를 하여야 한다. 이에 따르면 결국 구 보금자리주택법에 따른 보금자리주택사업을 하기 위해서는 택지개발촉진법, 주택법 등이 정하는 요건을 충족하여야 하므로, 광역교통법 제11조 제1항 각 호에서 규정한 택지개발촉진법 등에 따른 개발사업과 구 보금자리주택법에 따라 시행되는 보금자리주택사업의 실질이 다르다고 볼 수 없다.
실제로 광역교통법 제11조 제1항 제4호는 주택법에 따른 주택건설사업의 경우 다른 법령에 따라 사업 승인이 의제되는 협의를 거친 경우 역시 광역교통시설부담금의 부과대상에 포함되는 것으로 규정하고 있다.
(3) 구 보금자리주택법 제30조 제3호는 “보금자리주택사업에 부과되는 광역교통법 제11조에 따른 광역교통시설부담금에 대하여는 관련 법령으로 정하는 바에 따라 감면하거나 부과하지 아니할 수 있다.”고 규정하고 있는바, 이는 원칙적으로 위 보금자리주택사업이 광역교통법에 따른 광역교통시설부담금의 부과대상임을 전제로 하는 것으로 볼 수 있다.
(4) 구 보금자리주택법은 제32조 제1항에서 주택지구 조성 및 조성된 토지의 공급에 관하여 위 법에서 정하지 아니한 사항은 택지개발촉진법을 적용하고, 제40조에서 보금자리주택 건설·공급 및 관리에 관하여 위 법에서 정하지 아니한 사항은 주택법을 적용하도록 각 규정하고 있는바, 구 보금자리주택법은 본질적으로 택지개발촉진법이나 주택법에 뿌리를 두고 있고, 다만 서민의 주거안정과 보금자리주택의 원활한 공급이라는 입법취지에 부합하는 제도나 절차만을 추가적으로 규정한 특별법에 해당한다고 봄이 상당하다.
2) 이 사건 주택건설사업이 광역교통시설부담금 부과대상인지 여부
원고가 2015. 5. 19. 피고로부터 주택법 제16조에 따라 지하 2층, 지상 14~20층 의 아파트 12개동 849세대[그 중 국민주택규모(85㎡)를 초과하는 세대 수는 584세대이다)] 및 부대·복리시설을 건축하는 것을 내용으로 하는 주택건설사업계획 승인을 받은 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 주택건설사업은 광역교통법 제11조 제1항 제4호에 의한 광역교통시설부담금의 부과대상에 해당한다.
3) 이 사건 주택건설사업에 대하여 광역교통시설부담금이 면제되어야 하는지 여부
가) 광역교통법 제11조의2 제1항 제1호는 “제11조 제1항 제1호부터 제3호까지에 해당하여 부담금 부과대상으로 결정된 사업의 지구, 구역 또는 사업지역에서 시행되는 같은 항 제1호부터 제4호까지, 제6호 및 제7호의 사업에 대하여는 부담금을 부과하지 아니한다.”고 규정하고 있는바, 이 사건 보금자리주택지구 조성사업이 광역교통법상의 광역교통시설부담금 부과대상이 되는 사업에 포함됨은 앞서 본 바와 같고, 이 사건 보금자리주택지구 내에서 시행되는 이 사건 주택건설사업은 위와 같이 광역교통법 제11조 제1항 제4호에 의한 광역교통시설부담금 부과대상에 해당하므로, 위 광역교통법 제11조의2 제1항 제1호에 따라 원고의 이 사건 주택건설사업에 대한 광역교통시설부담금은 면제되어야 한다.
나) 이에 대하여 피고는, 광역교통법 제11조의2 제1항 제1호는 같은 법 제11조 제1항 제1호 내지 제3호에 의하여 광역교통시설부담금 부과대상으로 규정된 모든 사업이 아니라 위 각 호에 해당하는 사업 중 피고에 의하여 “부담금 부과대상으로 결정된” 사업의 지구, 구역 또는 사업지역에서 시행되는 사업에 한하여 부담금을 부과하지 아니하도록 규정한 것인데, 이 사건에서 피고는 한국토지주택공사에 대하여 광역교통시설부담금을 부과하기로 결정한 바가 없으므로, 원고의 이 사건 주택건설사업은 광역교통시설부담금의 부과대상으로 결정된 사업의 지구에서 시행되는 주택건설사업이라고 볼 수 없어 광역교통법 제11조의2 제1항 제1호가 정한 광역교통시설부담금 면제대상에 해당하지 않는다는 취지로 주장한다.
살피건대, ① 앞서 본 바와 같이 광역교통법 제11조 제1항은 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 시행하는 자는 광역교통시설부담금을 내야 한다.”고 규정하여 원칙적으로 위 법률조항에서 정한 부과대상 사업의 시행자에게 부담금 납부의무를 이행하도록 하고 있는 점, ② 광역교통법은 당초에 제11조 제1항 제4호에서 “주택법에 따른 주택건설사업. 다만, 제1호부터 제3호까지의 사업이 시행되는 지구, 구역 또는 사업지역에서 시행되는 경우는 제외한다.”고 규정하여 주택법에 의한 주택건설사업의 시행자라고 하더라도 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업 등이 시행되는 지구, 구역 또는 사업지역 안에서 주택건설사업을 시행하는 경우에는 광역교통시설부담금 부과대상에서 제외하도록 하고 있었다가, 2012. 2. 22. 법률 제11366호 개정을 통하여 위 제11조 제1항 제4호 단서 부분이 신설조항인 제11조의2 제1항 제1호로 옮겨져 “제11조 제1항 제1호부터 제3호까지에 해당하여 부담금 부과대상으로 결정된 사업의 지구, 구역 또는 사업지역에서 시행되는 같은 항 제1호부터 제4호까지, 제6호 및 제7호의 사업에 대하여는 부담금을 부과하지 아니한다.”로 규정하게 되었는데, 그 개정이유(갑 제5호증)에는 동일지역에 다른 부담금 부과대상 사업이 차례로 시행될 경우 뒤에 시행되는 사업에 대해 부담금 감면을 규정하여 부담금의 이중부과를 방지하기 위함이라는 취지의 내용이 기재되어 있을 뿐 광역교통법 제11조의2 제1항 제1호에 따라 광역교통시설부담금이 면제되기 위하여는 광역교통법 제11조 제1항 제1호 내지 제3호의 광역교통시설부담금 부과대상에 대한 행정청의 부과결정이 필요하다는 취지의 내용은 전혀 기재되어 있지 아니한 점, ③ 광역교통법 제11조의2 제1항 제1호의 “부담금 부과대상으로 결정된 사업”을 행정청이 실제로 부담금을 부과하기로 결정한 사업을 의미하는 것으로 해석한다면 부담금의 부과 여부를 행정청의 자의에 맡기는 결과가 되어 법치행정의 원리에 반하는 점 등에 비추어 보면, 위 “부담금 부과대상으로 결정된 사업”은 행정청이 아닌 법규정에 의하여 부담금 부과대상으로 결정된 사업을 가리킨다고 봄이 타당하므로, 결국 광역교통법 제11조의2 제1항 제1호의 “제11조 제1항 제1호부터 제3호까지에 해당하여 부담금 부과대상으로 결정된 사업”이란 “제11조 제1항 제1호부터 제3호까지에 해당하여 부담금 부과대상으로 규정된 사업”을 의미하는 것으로 해석하여야 한다.
앞서 본 바와 같이 이 사건 보금자리주택지구 조성사업은 광역교통법상의 광역교통시설부담금 부과대상으로 규정된 사업에 포함되어 있으므로, 그 사업은 위 법률의 규정에 의하여 부담금 부과대상으로 결정된 사업에 해당한다고 할 수 있다. 따라서 피고가 한국토지주택공사에 대하여 이 사건 보금자리주택지구 조성사업에 따른 광역교통시설부담금을 부과하기로 결정한 바가 없다고 하더라도(더욱이 앞서 본 바와 같이 구 보금자리주택법 제30조 제3호는 보금자리주택사업에 부과되는 광역교통시설부담금에 대하여는 관련 법령으로 정하는 바에 따라 이를 감면하거나 부과하지 아니할 수 있다고 규정하고 있는데, 광역교통법을 비롯한 관계 법령을 살펴보아도 이 사건 보금자리주택지구 조성사업에 대하여 광역교통시설부담금을 감면하거나 부과하지 아니할 수 있도록 정한 규정을 찾기 어렵다. 또한 피고가 실제로 이 사건 보금자리주택지구 조성사업에 대하여 광역교통시설부담금을 부과하지 아니하기로 의사결정을 하였음을 인정할 자료도 보이지 않는다) 그 사업시행자인 한국토지주택공사는 여전히 광역교통시설부담금 납부의무를 진다고 할 것이고, 그에 따라 원고의 이 사건 주택건설사업은 광역교통법 제11조의2 제1항 제1호에 의하여 광역교통시설부담금의 면제대상에 해당한다고 할 것이다. 피고의 위 주장은 받아들일 수 없다.
4) 소결론
따라서 피고가 광역교통시설부담금이 면제되어야 하는 원고에게 이 사건 주택건설사업에 대한 광역교통시설부담금을 부과한 이 사건 처분은 위법하다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고, 피고가 원고에 대하여 한 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 정용달(재판장) 왕해진 강동원