【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
경기도행정심판위원회
【피고 보조참가인, 상고인】
【원심판결】
서울고법 2013. 3. 7. 선고 2012누19955 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는, 자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 증명하여야 원고적격이 인정된다. 다만 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정되며, 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 증명하여야만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결, 대법원 2010. 4. 15. 선고 2007두16127 판결 등 참조).
2. 가. 이 사건 신청지에 대한 개발행위허가 처분의 근거 법규인 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토계획법’이라 한다) 제56조 제1항, 제58조 제1항과 구 국토계획법 제58조 제3항의 위임에 따른 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2010. 11. 2. 대통령령 제22467호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 시행령’이라 한다) 제56조 제1항 [별표 1의2] 제1호 (라)목 (2)가 개발행위 허가기준의 하나로 ‘주변지역의 토지이용실태 등 주변환경과 조화를 이룰 것’을 규정하고, 그 세부사항으로 ‘개발행위로 인하여 당해지역 및 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것’을 규정하고 있는 취지는, 토지의 형질 변경 등 당해 개발행위에 따른 대기오염 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등으로 직접적이고도 중대한 환경상 피해를 입을 것으로 예상되는 주민들의 생활환경상의 개별적 이익을 직접적·구체적으로 보호하려는 데 있다고 할 것이다. 따라서 개발행위가 시행될 당해지역이나 주변지역의 주민은 물론, 그 밖에 ‘개발행위로 위와 같은 자신의 생활환경상의 개별적 이익이 수인한도를 넘어 침해되거나 침해될 우려가 있음을 증명한 자’는 개발행위허가 처분을 다툴 법률상 이익을 인정받을 수 있다.
나. 원심이 인용한 제1심판결 이유 및 적법하게 채택된 증거들에 의하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
1) 이 사건 개발행위허가 처분의 내용은 참가인이 단독주택의 부지로 산지전용허가를 받은 그 소유 화성시 팔탄면 (이하 생략) 임야(이하 ‘이 사건 단독주택 부지’라 한다)로부터 약 168m 떨어져 서남쪽에 위치한 인근 마을의 포장도로까지 폭 6m의 아스콘포장 진출입로(이하 ‘이 사건 진출입로’라 한다)를 개설하기 위하여 전답인 이 사건 신청지의 형질 변경을 허용한다는 것이다.
2) 위 인근 마을에는 8개동의 단독주택이 들어서 있고, 그 마을 서쪽에는 남북 방향으로 2차선 도로가 개설되어 있으며, 위 2차선 도로에서 위 인근 마을까지의 진입로(포장도로)가 동서 방향으로 연결되어 있다. 그 진입로는 마을 초입에서 윗길과 아랫길로 나뉘어 ‘Y’자로 갈라지며, 각 위 인근 마을의 가장 동쪽에 위치한 단독주택들 부근에서 포장이 끝난다(이하 위 포장이 끝나는 부분까지의 위 ‘Y’자 진입로를 ‘기존 개설도로’, 그중 ‘Y’자로 분기한 두 갈래 길을 각 ‘윗길’과 ‘아랫길’이라 한다). 위 8동의 단독주택들은 윗길과 아랫길에 세 열(윗길 북쪽, 윗길과 아랫길의 중간, 아랫길 남쪽)로 연접하여 있다.
3) 아랫길의 포장이 끝나는 부분은 차량 한 대의 통행이 가능한 너비의 비포장 소로(기존 현황도로)와 연결되어 이 사건 단독주택 부지 바로 아래(그 부지의 남쪽)를 거쳐 건달산을 오르는 등산로로 이어진다.
4) 원고는 위 인근 마을에 단독주택을 소유하고 거주하는 자인데, 그 소유 주택은 아랫길 남쪽에 연접하여 나란히 동서로 위치한 세 동의 단독주택 중 가운데에 있고, 윗길과는 아랫길 및 2동의 다른 단독주택을 사이에 두고 있으며, 이 사건 신청지와 최단거리는 22m이다. 등산객은 주로 원고 소유 주택의 앞길인 아랫길을 이용하여 건달산 산행을 하여 왔다.
5) 한편 기존 개설도로 윗길은 포장이 끝나는 부분에서 그대로 막혀 있다. 이 사건 진출입로가 개설되면 막혀 있던 윗길의 포장도로가 이 사건 단독주택 부지까지 연결된다. 그 결과 이 사건 진출입로 중 서쪽 부분은 통행로가 없던 곳에 약 40~50m 정도 도로가 새로 조성되고, 그 나머지 동쪽 부분은 기존의 현황도로가 확장·포장된다. 그 동쪽은 확장·포장이 끝난 채 다시 기존 비포장 현황도로 및 등산로와 이어지게 된다. 그 도로 포장이 끝나는 곳에 주차장 등의 설치가 예정되어 있지 아니하다.
6) 이 사건 단독주택 부지와 이 사건 신청지 남쪽과 서쪽으로는 인근 마을과 논밭이 있고, 그 동쪽과 북쪽은 표고가 높아지면서 건달산으로 이어지는 산림이 형성되어 있다.
7) 이 사건 개발행위허가 신청에 대하여는 당초 이 사건 신청지가 기준 표고를 초과하여 허가요건을 갖추지 못하였다는 이유로 불허가처분이 이루어졌으나, 피고가 신뢰보호의 원칙을 이유로 위 요건 흠결에 불구하고 그 불허가처분을 취소하는 이 사건 재결을 함으로써 그 재결의 취지에 따라 이 사건 개발행위허가 처분이 이루어진 것이다. 이 사건 신청지 주변의 임야는 모두 이 사건 신청지보다 높은 표고에 위치하므로 개발행위허가의 요건을 갖추기 어려워 개발행위가 추가로 이루어질 가능성은 낮다.
다. 이 사건 개발행위의 내용 및 규모, 원고 거주지의 위치, 개발행위의 확산 가능성 등에 관한 위와 같은 사실관계로부터 그 개발행위로 야기될 것으로 예상되는 생활환경상 침해되는 이익의 내용, 정도 및 범위, 이 사건 개발행위와 원고의 관련성 등에 관하여 알 수 있는 사정은 다음과 같다.
1) 이 사건 개발행위는 이 사건 단독주택 부지의 진출입로를 개설하기 위하여 이 사건 신청지의 형질을 전답에서 도로로 변경하는 것으로서, 그 내용이나 규모, 주변 토지의 이용현황 등에 비추어 볼 때 특별한 사정이 없는 한 그 개발행위 자체만으로는 주변의 임야를 훼손하는 등 직접적인 생태계의 파괴나 위해의 발생이 있을 것으로 보이지 아니하고, 다만 이 사건 단독주택 부지의 진출입이나 그 너머 건달산 산행을 위한 차량의 통행으로 소음·진동·분진·매연 등이 발생함으로써 그 소음 등의 영향이 미치는 지역에 거주하는 자들의 생활환경상 이익을 침해할 가능성은 있다.
2) 그런데 이 사건 개발행위는 단독주택의 진출입로를 개설하는 데 불과하고, 게다가 개설 예정인 도로는 이 사건 단독주택 부지 부근까지이므로 이 사건 단독주택 부지 거주자의 차량 외에 다수의 일반 차량이 통행할 가능성이 커 보이지 아니한다. 등산객이 차량을 이용하여 새로 개설될 도로를 이용할 가능성은 있으나 등산로 입구에 주차장의 설치가 예정되어 있지 아니하여 그 수는 많지 않을 것으로 보인다.
3) 그뿐만 아니라 앞서 이 사건 개발행위허가 처분의 경위 등에서 보았듯이 이 사건 신청지 주변의 추가적인 개발가능성도 낮아 보인다.
4) 이러한 사정들에 기초하여 장차 이 사건 진출입로를 다닐 것으로 예상되는 차량의 종류나 이용 목적, 빈도 등을 고려할 때, 이 사건 진출입로에서 다른 주택 2동 및 기존 개설도로 아랫길을 사이에 두고 떨어져 있는 원고의 거주지는 이 사건 진출입로의 차량 통행으로 생길 수 있는 소음·진동·분진·매연 등으로 쾌적한 생활환경상 이익을 침해받을 것으로 예상하기 쉽지 아니하다.
라. 이와 같은 제반 사정을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 원고가 이 사건 진출입로의 개설로 예상되는 생활환경상 이익을 침해받는 영향권 내에 있는 주민으로서 그 개발행위가 시행될 당해지역이나 주변지역의 주민에 해당한다고 단정하기 어렵고, 나아가 원고가 이 사건 개발행위허가에 따른 개발행위로 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘어 생활환경상 이익을 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 점이 충분히 증명되었다고 보기 어렵다.
3. 그럼에도 원심은, 위와 같은 구체적 사정을 살피지 아니한 채 이 사건 신청지의 위치와 주변환경, 건달산의 자연생태계 보전의 필요성이나 이 사건 개발행위 이후의 추가 개발가능성에 관한 일반적인 내용, 원고 거주지와 이 사건 신청지 등 사이의 거리 등 그 판시와 같은 사정만을 들어, 이 사건 개발행위로 이 사건 신청지 주변지역의 자연환경이 오염·훼손되거나 그 주거환경이 침해될 우려가 있고, 이러한 환경상의 피해는 이 사건 신청지에 근접한 곳에 거주하는 원고의 수인한도를 넘을 것으로 쉽게 단정하여, 원고에게 참가인의 개발행위허가신청에 대한 불허가처분을 취소한 이 사건 재결을 다툴 법률상 이익이 있다고 판단하였다.
그렇다면 원심으로서는 앞서 본 구체적 사정과 아울러 그 밖에 추가로 고려할 사정이 있는지를 더 심리하여 원고가 이 사건 재결을 다툴 법률상 이익이 있는지 여부를 살필 필요가 있다. 따라서 이 부분 원심판단에는 항고소송에서 원고적격에 관한 법리를 오해하고 필요한 심리를 다하지 아니하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
4. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채, 원심판결을 파기하고 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원으로 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이인복(재판장) 김용덕 고영한(주심) 김소영