【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
외교부장관 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 길진오 외 2인)
【원심판결】
서울고법 2016. 4. 7. 선고 2015누39172 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 징계사유의 존부에 관한 상고이유에 대하여
가. 국가공무원법 제56조는 “모든 공무원은 법령을 준수하며 성실히 직무를 수행하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 이러한 성실의무는 공무원에게 부과된 가장 기본적이고 중요한 의무로서 최대한으로 공공의 이익을 도모하고 그 불이익을 방지하기 위하여 전인격과 양심을 바쳐서 성실히 직무를 수행하여야 하는 것을 그 내용으로 한다(대법원 1989. 5. 23. 선고 88누3161 판결, 대법원 2017. 11. 9. 선고 2017두47472 판결 등 참조).
나. 원심이 인용한 제1심판결 이유에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(1) 원고는 2008. 5. 23.부터 2010. 7. 28.까지 국무총리실 외교안보정책관으로 근무하면서 에너지협력외교업무를 수행하였고, 2010. 7. 29.부터 2012. 1. 26.까지 외교통상부(정부조직법이 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정됨에 따라 그 명칭이 ‘외교부’로 변경되었다. 이하 ‘외교통상부’라 한다) 에너지자원대사로 에너지자원외교 관련 대내외 업무 및 협상에 관하여 장관을 보좌하는 업무를 수행하였다.
(2) 소외 1이 대표이사로 있는 원심 판시 카메룬 법인[C＆K MINING INC SA로서 이하 ‘씨앤케이마이닝(카메룬)’이라 한다]은 2006. 4. 26. 카메룬 정부로부터 카메룬 내 모빌롱(Mobilong) 지역에 위치한 다이아몬드 광상(이하 ‘이 사건 광상’이라 한다)의 탐사권을 부여받아, 이 사건 광상의 다이아몬드 매장량을 탐사하였다[소외 1은 주식회사 씨앤케이마이닝{이하 ‘씨앤케이마이닝(한국)’이라 한다}, 주식회사 씨앤케이인터내셔널(이하 ‘씨앤케이인터내셔널’이라 한다)의 대표이사로서 위 회사들을 운영하였는데, 이하 위 회사들과 씨앤케이마이닝(카메룬) 및 소외 1을 통틀어 ‘씨앤케이 측’이라 한다].
(3) 소외 1은 2008. 11.경 원고를 만나 이 사건 광상 개발 사업에 관한 정부 차원의 지원과 협조를 요청하였고, 원고는 다양한 방법을 통해 소외 1이 카메룬 정부로부터 광상개발에 관한 권리를 부여받을 수 있도록 지원하였다.
(4) 카메룬 정부는 2010. 12. 16. 씨앤케이마이닝(카메룬)에 대하여 이 사건 광상에 대한 개발권을 부여하였고, 외교통상부 대변인실은 다음 날 위와 같은 사실을 알리는 보도자료(이하 ‘제1차 보도자료’라 한다)를 배포하였다.
(5) 그런데 그 후 언론이 이 사건 광상의 다이아몬드 매장량 및 광상 개발 사업의 경제성 여부에 대해 여러 의혹을 제기하고 외교통상부가 제1차 보도자료를 통해 섣불리 이 사건 광상의 다이아몬드 추정매장량을 발표함으로써 주식시장에 혼란을 일으켰다고 비판하자, 외교통상부 대변인실은 2011. 6. 28. 추가로 보도자료(이하 ‘제2차 보도자료’라 한다)를 배포하여 위와 같은 의혹을 불식시키려 하였다.
(6) 그렇지만 이 사건 광상의 다이아몬드 추정매장량이 부풀려졌다는 의혹이 계속적으로 제기되었고, 위와 같은 외교통상부 대변인실의 보도자료들로 인해 씨앤케이인터내셔널의 주가가 폭등하여 씨앤케이인터내셔널의 주식을 보유한 원고의 친·인척들이 부당하게 이득을 얻었다는 의혹이 제기되었다.
(7) 이에 감사원은 원고에 대하여 조사절차를 거친 뒤 피고에게 원고를 해임에 처할 것을 요구하였고, 피고는 2012. 6. 12. 중앙징계위원회의 의결에 따라 ① 이 사건 광상 개발에 관한 에너지협력외교 추진의 부적정, ② 보도자료 작성 및 배포업무의 부당처리, ③ 직무관련자 또는 친·인척 주식거래 부적정을 징계사유(이하 차례로 ‘제1 내지 3 징계사유’라 한다)로 삼아, 국가공무원법 제56조(성실의무) 위반을 이유로 원고에 대하여 강등 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
다. 그런데 원심은 판시와 같은 이유로, ① 제2 징계사유에 대하여는 제1차 보도자료 및 제2차 보도자료의 작성·배포가 적법한 징계사유에 해당한다고 판단하면서도, ② 제1 징계사유에 대하여는 원고가 고위 외교관으로서 어느 기업에 대한 지원활동을 할 것인지에 대해 결정할 재량을 가지고 있고 또한 사적으로 이해관계가 있는 기업에 대한 지원이나 사회통념상 지나치게 편파적인 지원 등에 한정하여 징계사유에 해당할 수 있다는 등의 사정들을 들어 원고의 씨앤케이 측에 대한 지원활동이 징계사유에 해당한다고 보기 어렵다고 판단하고, ③ 제3 징계사유에 대하여도 적법한 징계사유를 구성할 수 없다고 판단하였다.
라. 먼저 제1 징계사유에 관한 상고이유에 대하여, 원심이 인용한 제1심판결 이유 및 적법하게 채택된 증거들에 비추어 살펴본다.
(1) 제1 징계사유의 구체적인 내용은 “정부의 제3차 해외자원개발기본계획에 의하면 석유·가스 및 6대 전략광물(유연탄, 우라늄, 철, 동, 아연, 니켈) 등 주요 에너지 자원의 자립능력을 제고하는 데 해외자원개발의 목표를 설정하고 있는 점, 원고가 2008. 12. 민간회사인 씨앤케이 대표 소외 1로부터 다이아몬드 개발사업 추진현황을 설명 받은 이후 그 업체가 주장하는 매장량 등의 근거 및 내용이 타당한지 여부에 대한 관계 전문기관의 검토를 받지 아니한 점, 원고가 에너지협력외교 아프리카 조사단(2009. 5. 2.~5. 11.), 에너지협력외교 아프리카 대표단(2010. 5. 3.~2010. 5. 14.) 활동에 씨앤케이 다이아몬드 개발권 획득 관련 내용을 포함하여 카메룬 정부의 관심과 지원을 요청한 점, 원고가 2009. 1.부터 2010. 10.까지의 기간 중 당시 소외 2 주(駐) 카메룬대사에게 여러 차례 이메일을 보내어 씨앤케이마이닝(카메룬)을 지원해 주도록 요구한 점, 카메룬은 2011. 12. 현재까지 킴벌리프로세스(Kimberly Process)에 가입되어 있지 아니한 점, 씨앤케이 자료에 근거한 추정매장량, 출처 등에 대한 사실 확인 없이 다이아몬드개발권 획득 관련 보도자료를 2010. 12. 17. 작성·배포하는 등 민간회사인 씨앤케이의 사업성과를 공신력 있는 외교통상부에서 홍보해 주는 결과를 초래한 점 등을 종합하여 고려할 때, 원고가 에너지협력외교 지원활동을 부적정하게 추진하여 특정 민간회사에 대한 특혜시비를 불러일으키고 정부의 신뢰성을 떨어뜨리는 결과를 초래한 사실이 인정된다”는 것이다.
(2) 그런데 제1심판결 이유 등에 의하더라도 아래에서 보는 것과 같이 제1 징계사유의 근거로 삼은 사정들이 실제의 사실관계와 부합함을 알 수 있다.
(가) 대한민국 정부는 제3차 해외자원개발 기본계획(2007년~2016년)을 수립하여 석유·가스 및 6대 전략광물 등 주요 에너지 자원의 자립능력 제고의 중요성을 강조하였다. 위 기본계획 실행을 위해서는 자원이 풍부한 국가들과의 외교관계 수립 및 지원 등이 중요하였으므로 대한민국은 2008. 9.경 카메룬에 대한민국 대사관을 다시 개설하고 위 대사관을 에너지협력외교 공관으로 지정하였다. 그러나 다이아몬드는 위 기본계획에서 정한 6대 전략광물에 포함되지 아니하였다.
(나) 씨앤케이마이닝(카메룬)은 ○○대학교 소속 소외 3 교수에게 탐사를 의뢰하여 2008. 3. 이 사건 광상의 다이아몬드 추정매장량이 약 7억 3,600만 캐럿이라는 연구결과를 받았다. 그 연구결과는 유엔개발계획(United Nations Development Program)의 1982년부터 1987년까지의 모빌롱 지역의 광상 조사 보고서를 기초로 한 것으로서 그 보고서에는 ‘모빌롱의 퇴적자갈층은 다이아몬드가 풍부하다. 예상 품위는 장소에 따라 다르나 0.3~0.7캐럿/㎥이다’라는 기재가 있다. 그러나 그 무렵 주(駐) 나이지리아 대한민국 대사관은 위 연구결과에 기초한 언론보도에 대하여 외교통상부 북서아프리카과 등에 세 차례에 걸쳐 전문을 보냈는데, 위 보도 내용에 대한 객관적 자료가 부족하고 전문기관의 탐사를 통해 부존량을 확인하기 전까지는 신중한 접근이 필요하다는 취지였다.
소외 1이 원고에게 이 사건 광상 개발 사업에 관한 정부 차원의 지원과 협조를 요청할 무렵인 2008. 11.경, 씨앤케이마이닝(한국)과 씨앤케이마이닝(카메룬)은 2002년경부터 당기순손실이 계속 누적되어 왔던 씨앤케이인터내셔널의 지분 일부를 인수하고 제3자 배정 유상증자를 통해 씨앤케이인터내셔널의 지배권을 취득함으로써 우회적으로 코스닥시장에 상장되는 것과 같은 효과를 볼 수 있게 되었으나, 씨앤케이인터내셔널의 자본잠식률은 2009년에 40%, 2010년에 43%에 이르렀고, 2009년도, 2010년도에도 당기순손실을 기록하였다.
(다) 이 사건 광상의 다이아몬드 매장량이 객관적으로 뚜렷하지 아니하고 또한 씨앤케이 측의 회사들이 부실하여 다이아몬드 광상 개발 사업을 추진할 수 있는 자본력을 갖추고 있는지 검증되지도 아니한 상태에 있었음에도, 원고는 소외 1의 요청을 받고 2009. 1. 12. 주(駐) 카메룬 대한민국 대사 소외 2에게 메일을 보내 씨앤케이마이닝(카메룬)의 다이아몬드 광상 개발에 관하여 협조해 달라고 요청하였다.
이에 대해 소외 2 대사는 2009. 2. 17. 원고에게, ‘유엔개발계획의 조사는 단순 기초조사이기 때문에 광물의 부존량을 알려주는 것은 아니고, 따라서 소외 3 교수가 이 사건 광상의 추정매장량이 7억여 캐럿이라고 발표한 것은 실제 탐사를 거쳐야 입증될 수 있으며, 카메룬 광물부 관계자에 따르면 다이아몬드 등 희귀 광물자원의 탐사 개발은 그 성공 가능성이 극히 낮기 때문에 초기 단계에서는 조그만 회사들이 나서고 어느 정도 채굴 전망이 있을 때 크고 유력한 기업들이 본격적으로 참여하게 되는데, 씨엔케이 측도 이와 같은 용감한, 어느 면에서는 무모한 소기업 가운데 하나이다’라는 취지로 답변하였다.
(라) 씨앤케이마이닝(카메룬)은 2009. 1. 21. 카메룬 정부에 이 사건 광상의 다이아몬드 추정매장량이 416,150,236캐럿이라는 내용이 기재된 최종탐사보고서를 제출하였다. 위 추정매장량은 표본 1㎥에 들어있는 다이아몬드 원석의 양(이하 ‘평균 품위’라 한다)을 알아낸 후 그 표본이 속한 지층의 체적(부피)을 곱하는 방식으로 측정되는데, 위 최종탐사보고서상 이 사건 광상의 자갈층의 평균 품위는 0.304캐럿/㎥, 역암층의 평균 품위는 0.340캐럿/㎥로 산출되었다. 또한 위 최종탐사보고서에 의하면, 자갈층의 매장량이 230,236캐럿, 역암층의 매장량이 415,920,000캐럿으로 추정매장량의 대부분은 역암층에 매장되어 있는 것으로 보고되었다. 그렇지만 위 최종탐사보고서에 의하면 씨앤케이마이닝(카메룬)은 역암층의 평균 품위를 산정할 때에 ‘풍화된 역암층’에 대하여만 조사하였고, ‘신선한 역암층’에 대하여는 별도로 조사하지 아니하였다. 또한 위 최종탐사보고서의 경제성 분석에서는 자갈층에서 생산 가능한 다이아몬드의 평균 품위를 0.304캐럿/㎥, 역암층에서 생산 가능한 다이아몬드의 평균 품위를 0.13캐럿/㎥으로 기재하였는데, 이와 같이 다이아몬드 평균 품위가 대폭 줄어든 이유는 역암층의 경우에는 자갈층과 달리 파쇄에 의해 다이아몬드 손실이 발생하기 때문이므로, 추정매장량에 해당하는 다이아몬드의 생산이 가능하다고 볼 수 없다.
(마) 이러한 상태에서 원고는 2009. 5. 2.부터 같은 달 11일까지 ‘에너지협력외교 아프리카 대표단’의 일원으로 카메룬을 포함한 아프리카 각국을 방문하였는데, 당시 카메룬 광업부장관 등 카메룬 정부관계자와 면담을 하면서 씨앤케이마이닝(카메룬)의 이 사건 광상의 개발권 취득을 위한 지원활동을 진행하였다.
(바) 그 후 씨앤케이마이닝(카메룬)은 2009. 3. 5. 이 사건 광상에 대한 개발계획서를 첨부한 최종보고서를 제출하고, 2009. 4. 27. 환경영향평가 보고서를 제출하였는데, 이에 대해 카메룬 정부는 2009. 7.경 씨앤케이마이닝(카메룬)에 위 최종탐사보고서에서 누락된 ‘신선한 역암층’에 대한 추가조사를 요구하였다. 씨앤케이마이닝(카메룬)은 이에 따라 2009. 8.부터 2010. 2. 말경까지 이 사건 광상의 신선한 역암층 6개 지역(1개 지역에 우선 조사 후 보고서를 제출하고, 그 후에 5개 지역에 대하여 추가로 조사하였다)에 대하여 추가로 추정매장량 산출을 위한 조사를 진행하였다.
주(駐) 카메룬 대한민국 대사 소외 2는 2010. 1. 7. 외교통상부 에너지기후변화과장에게 위 추가발파 작업 진행 상황을 보고하는 취지의 전문을 보냈고 위 전문은 원고에게도 사본으로 전해졌다. 그런데 위 전문에는 우리나라는 광석체의 매장량을 부존의 확실성에 따라 ‘확정광량, 추정광량, 예상광량’으로 구분하고 있는데, 이 사건 광상의 416,150,000캐럿은 예상매장량이며, 과거 프랑스 지질자원연구소가 해당 지역 탐사했으나 충분한 다이아몬드 매장량이 확인되지 아니하였고 높은 탐사 비용 때문에 투자 유치에 실패했다는 취지의 기재가 있었다(다만 원고는 위 프랑스 지질자원연구소의 탐사는 이 사건 광상 지역에 관한 탐사가 아니라고 주장하고 있고, 피고도 이에 관한 정확한 자료를 제시하지 못하고 있다). 한편 당시 외교통상부 아중동국장 소외 4는 소외 2 대사에게 위 전문과 관련하여 다이아몬드 광상 개발 사업의 진전상황, 사업의 타당성, 정부 차원의 지원 필요성 등 다각적인 측면을 고려하여 관련된 사항을 보고하여 줄 것을 요청하였는데, 소외 2 대사는 2010. 2. 26. 종전과 달리 이 사건 광상의 사업타당성이 높은 것으로 판단되어 개발권을 획득하면 성공 전망이 밝다는 긍정적 평가가 담긴 내용의 전문을 보냈다.
그런데 씨앤케이마이닝(카메룬)이 앞서 본 바와 같이 신선한 역암층에 대한 추가 조사를 시행한 결과 신선한 역암층의 다이아몬드 평균 품위는 0.022캐럿/㎥으로서 종전에 최종탐사보고서에 기재된 평균 품위 수치(0.340캐럿/㎥)보다 현저히 낮게 나왔다. 씨앤케이마이닝(카메룬)은 2010. 3. 초경 카메룬 정부에 대하여 위와 같은 조사 결과를 담은 추가 보고서를 제출하는 한편, 향후 이 사건 광상 개발을 위한 개발협약서 체결을 위한 제반 서류를 제출하였다.
(사) 그 사이에 원고는 2010. 2.경 소외 1로 하여금 국무총리실의 소외 5 전(前) 국무차장을 면담할 수 있도록 자리를 주선하여 주었고, 소외 1은 이를 기회로 소외 5 전(前) 국무차장에게 이 사건 광상 개발 사업에 관하여 설명할 수 있게 되었다. 또한 원고는 2010. 5. 3.부터 같은 달 14일까지 ‘에너지협력외교 아프리카 대표단’의 일원으로 아프리카 각국을 방문하면서 카메룬도 방문하였고, ‘에너지협력외교 아프리카 대표단’의 대표단장인 소외 5 전(前) 국무차장을 비롯한 대표단원들은 2010. 5. 11. 이 사건 광상에 대한 개발협약서 체결 여부를 논의하기 위한 카메룬 정부의 관계 부처 간 심의회에 참여하여 씨앤케이마이닝(카메룬)의 이 사건 광상 개발권 취득을 위한 지원 활동을 하였다.
그 후 카메룬은 2010. 6. 15. 청와대에서 개최된 ‘유·무상 통합 중점협력국 선정회의’(원고는 위 회의에 참석하였다)에서 중점협력국으로 최종 선정되었고, 씨앤케이마이닝(카메룬)은 2010. 7. 9. 카메룬 정부와 이 사건 광상 개발에 관한 개발협약서를 체결하였으며 2010. 12. 16. 카메룬 정부로부터 이 사건 광상에 관하여 존속기간이 25년으로 된 개발권을 취득하였다.
(아) 원고는 씨앤케이마이닝(카메룬)이 개발권을 취득한 다음 날 제1차 보도자료를 작성·배포하면서, 위 보도자료에 “이 사건 광상의 다이아몬드 추정 매장량은 최소 약 4.2억 캐럿('95~’97년 유엔개발계획 조사 및 ’07년 ○○대 탐사팀 탐사 결과)”이라고 기재하였다.
그런데 제1차 보도자료 배포에 앞서 주(駐) 카메룬 대한민국 대사관에서 보낸 전문에는 이 사건 광상의 다이아몬드 추정매장량의 근거는 씨앤케이 측의 자료에 따른 것이라고 기재되어 있었다. 또한 한국거래소 측은 위 추정매장량이 객관적으로 검증되지 아니하였다고 지적하였고, 이에 따라 씨앤케이인터내셔널은 2010. 12. 17. 이 사건 광상 개발권 획득 사실을 자율공시사항으로 공시하면서도 이 사건 광상의 다이아몬드 추정매장량은 공시하지 못하였다.
(자) 그 후 언론이 이 사건 광상의 다이아몬드 매장량 및 광상 개발 사업의 경제성 여부에 대해 여러 의혹을 제기하자, 원고는 이를 불식하기 위하여 2011. 6. 28. 추가로 제2차 보도자료를 배포하였는데, 그 보도자료에는 “제1차 보도자료는 카메룬 정부의 발표에 근거하고 있다”, “자원보유국 정부는 자원 탐사과정에서 탐사방법이 적절한지, 탐사보고에 거짓이나 과장은 없는지, 현지 법령을 위반하는 경우가 없는지 등을 확인하며, 카메룬 정부도 탐사과정에서 엄격한 대조검토(cross-check)를 했다”, “카메룬 정부가 씨앤케이마이닝(카메룬)에 다이아몬드 개발권을 부여한 것은 씨앤케이마이닝(카메룬)의 탐사 결과보고를 공식적으로 인정했음을 의미한다”라는 등의 내용이 포함되어 있었다.
그러나 원고는 제2차 보도자료를 작성하면서도, 카메룬 정부가 탐사과정에서 실제로 ‘엄격한 대조검토(cross-check)’를 하였는지 여부 등을 제대로 확인하지 아니한 상태에서 위와 같이 단정적으로 표현하였을 뿐 아니라, 제1차 보도자료가 카메룬 정부의 발표에 근거하고 있다고 표현함에 따라, 제1차 보도자료에 기재된 ‘추정매장량 최소 약 4.2억 캐럿’이라는 수치가 마치 카메룬 정부가 공식적으로 인정한 수치라고 오해를 낳는 결과를 초래하였다. 오히려 보도자료 배포 경위 등에 대하여 조사한 감사원 소속 소외 6 감사관 등이 2011. 12. 14. 주 카메룬 한국 대사관 직원들과 함께 카메룬 광물부차관 소외 7을 방문하여 이루어진 면담에서, 소외 7 차관은 카메룬 정부가 ‘대조검토(cross check)'를 하지 아니한다는 내용을 언급하였고, 배석한 카메룬 광업부 기술자문 소외 8은 “카메룬 정부가 추가 작업이나 크로스체크를 하기 위하여 현장으로 돌아갈 수는 없었다(Cameroon Government could no go back to the field to do extra work or cross check)”라고 부연 설명하였으므로, 보도자료에 기재된 ‘엄격한 대조검토’ 등에 관한 표현은 이러한 카메룬 정부 관계자의 발언 내용과 어긋난다. 그럼에도 원고는 제2차 보도자료를 배포하는 것이 부적절하다는 보도자료 전결권자인 외교통상부 국제경제국장의 반대 의견에도 불구하고 제2차 보도자료를 배포하였다.
(차) 한편 씨앤케이인터내셔널의 주가는 제1차 보도자료 배포 전날인 2010. 12. 16. 주당 3,465원에서 2011. 1. 10. 16,100원으로 4.6배 이상 급등하였고, 이처럼 주가가 상승하자 2010. 12. 27.부터 2011. 1. 12. 사이에 위 회사 임원 소외 9 등 3명이 228,000주를, 위 회사는 자기주식 204,222주를 합계 약 55억 원에 매도하였고 위 회사 대표 소외 1도 2010. 12. 17. 이후 750,554주 상당의 신주인수권을 장외에서 매도하여 약 51억여 원의 이득을 얻었다.
그리고 그 후 이 사건 광상에 관한 여러 의혹이 계속 제기되는 등으로 인하여 위 회사의 주가는 2011. 6. 27. 7,400원까지 떨어졌으나, 제2차 보도자료 배포에 따른 언론보도 이후 다시 급상승하여 2011. 8. 9. 18,500원에 이르렀다.
(카) 그러나 감사원이 이 사건 광상의 매장량 4.2억 캐럿은 부풀려진 것이라는 감사결과를 발표하고 검찰이 소외 1 등을 주가조작 혐의로 조사하게 되자 씨앤케이인터내셔널의 주가는 다시 급격히 하락하였다. 씨앤케이 측의 주장에 의하더라도 개발권을 취득한 이후 2년 동안 600여 캐럿(1억 5,000여만 원 상당)에 불과한 소량의 다이아몬드 원석만을 국내로 반입하였을 뿐, 다이아몬드 대량생산을 위한 사업을 진척시키지 못하는 등 이 사건 광상 개발의 성과는 미미하였다. 결국 씨앤케이인터내셔널은 2015. 5. 상장폐지되었고, 소외 1, 소외 9 등 씨앤케이 측 경영진과 씨앤케이인터내셔널, 씨앤케이마이닝(한국)은 금융투자상품의 매매, 그 밖의 거래와 관련하여 허위 공시, 허위 내용의 보도자료, 언론 인터뷰, 홈페이지 공지사항 등을 통한 허위사실 유포 등 부정한 수단을 사용한 사실 등이 인정되어 사기적 부정거래로 인한 자본시장과 금융투자업에 관한 법률 위반으로 유죄판결을 선고받았다.
(3) 그리고 위와 같은 사실관계를 앞에서 본 법리에 비추어 살펴보면 다음과 같이 판단된다.
(가) 정책을 수립·시행하는 고위 공무원이 국가적인 사업을 추진하는 경우에, 당시 정부의 정책, 산업 분야의 경제적 영향 등 다양한 정책적 요소에 대한 고도의 전문적 판단이 요구되므로 상당히 폭넓은 재량이 인정되며, 그 사업 추진 결과가 기대에 미치지 못한다고 하여 그 사유만으로 징계사유로 삼기는 어렵다. 그렇지만 그러한 사업추진이 주식시장에 상장된 특정 회사의 사업에 대한 지원으로 이어지고 나아가 국가가 그 회사의 사업을 홍보까지 하는 경우에는 특혜 시비를 낳을 수 있고, 더욱이 부적정한 상장회사에 대한 지원은 주식시장의 혼란, 정부 및 국가정책에 대한 신뢰를 크게 떨어뜨릴 우려가 있으므로, 그 지원 활동을 결정하는 공무원은 지원 대상 사업의 타당성, 공익성 및 실현가능성, 해당 회사의 재정상태 및 경영의 투명성 등에 관하여 객관적 검증을 거친 후, 신뢰할 수 있는 사업에 대하여 신중하게 그 지원 여부 및 지원 방법을 결정함으로써, 정부의 정책과 행정에 대한 공적 신뢰를 유지하고 공공의 이익을 도모할 수 있도록 주의를 기울여야 한다고 봄이 타당하며, 이는 앞에서 본 공무원에게 부과된 가장 기본적이고 중요한 의무인 성실의무의 내용을 이룬다고 할 것이다.
이 사건에서 원고가 국가적인 해외자원개발 정책 및 에너지자원 외교의 일환으로 카메룬 내 다이아몬드 광상 개발 사업을 지원한 것은 외교통상부 고위 외무공무원으로서의 정책적 판단에 의한 것이라 할 수 있다. 그렇지만 소규모의 상장기업 차원에서 이루어지는 이 사건 광상 개발권 취득에 대하여 대한민국 정부가 전폭적인 외교적 지원 및 홍보를 함에 따라 그에 대하여 국민적 관심이 집중될 수밖에 없고, 그 결과 씨앤케이 측의 사업추진 및 성과 여부가 정부 및 해외자원개발 정책 추진에 대한 공공의 신뢰와 카메룬과의 외교 관계 및 국가 신인도에 영향을 줄 뿐 아니라 주식시장의 거래 및 일반 투자자의 이해관계에도 직결되어 공공의 이익에 중대한 영향을 미치게 되므로, 원고는 이 사건 광상의 다이아몬드 매장량 및 광상 개발 사업의 경제성, 소외 1을 비롯한 씨앤케이 측의 재정상태·신뢰성 등에 관하여 객관적 검증을 거친 후, 신뢰할 수 있는 사업이라고 판단되는 경우에 신중하게 그 지원 여부 및 지원 방법을 결정하였어야 한다.
(나) 그런데 원고가 소외 1로부터 정부 차원의 지원과 협조를 요청받은 이 사건 광상은 해외자원개발 기본계획에서 정한 전략광물에 포함되지 아니한 다이아몬드에 관한 것으로서, 원고는 주(駐) 카메룬 대사관으로부터 다이아몬드의 탐사 개발 산업의 위험성과 씨앤케이 측이 주장하는 이 사건 광상의 매장량이 추정량에 불과한 사정 등에 관하여 보고받아 이를 알고 있었다.
그리고 씨앤케이 측이 주장하는 추정매장량 최소 약 4.2억 캐럿은 사실 그 근거가 뚜렷하지 아니한 씨엔케이 측의 ‘예상매장량’에 불과하다. 즉 씨앤케이 측은 위 유엔개발계획 조사 및 ○○대 탐사팀 탐사 결과를 그 근거로 삼고 있으나, 유엔개발계획 조사결과는 다이아몬드 존재 여부와 지질을 확인하는 기초조사일 뿐 다이아몬드 매장량을 확인하는 조사가 아니어서 ‘추정매장량’을 뒷받침하는 독립적인 근거가 된다고 보기 어렵고, 한편 ○○대 소속 소외 3 교수가 일부 탐사활동을 한 사실은 있으나, ○○대에서 탐사팀을 구성하여 탐사활동을 한 적은 없고 ○○대 탐사팀의 탐사결과가 도출된 바도 없으며, 달리 씨앤케이 측이 추정매장량 산출의 핵심요소인 ‘평균 품위’와 ‘체적’의 산출에 관하여 합리성 있는 객관적, 과학적 근거를 갖추었다고 볼 자료도 제출되어 있지 아니하다. 또한 씨앤케이 측이 제출한 최종탐사보고서에는 이 사건 광상의 다이아몬드 평균품위가 자갈층의 경우 0.304캐럿/㎡, 역암층의 경우 0.340캐럿/㎡으로 되어 있으나 경제성 분석에서는 다이아몬드의 99% 이상이 매장되어 있는 역암층에서 생산 가능한 다이아몬드의 평균품위가 0.13/㎡에 불과하다고 기재되어 있을 뿐 아니라, 그 조사 대상에 신선한 역암층을 포함하지 아니하였는데 그에 대하여 추가조사한 결과 평균품위가 0.022캐럿/㎡으로 현저히 낮게 나타났으므로, 적어도 그 후에는 이 사건 광상에서 실제로 생산 가능한 다이아몬드의 양은 위 추정매장량에 훨씬 미치지 못한다는 사정이 객관적으로 나타나 있었다.
그럼에도 원고는 씨앤케이 측이 제시한 추정매장량 수치의 타당성이나 이 사건 광상 개발 사업의 경제성·적정성 등을 객관적으로 검증하거나 확인하기 위한 기본적인 노력도 제대로 하지 아니한 채, 씨엔케이 측이 이 사건 광상의 개발권 취득을 하도록 다양한 외교적 지원 및 홍보 활동을 하였다.
(다) 또한 소외 1 측이 2009년경 씨앤케이마이닝(한국) 및 씨앤케이마이닝(카메룬)의 우회상장을 위하여 인수한 씨앤케이인터내셔널은 자본잠식률이 높고, 손실이 수년간 누적되었으며, 씨앤케이마이닝(한국)과 씨앤케이마이닝(카메룬) 역시 소규모의 회사에 불과하였으므로, 원고로서는 씨앤케이 측이 막대한 자금이 소요되는 다이아몬드 광상 개발 사업을 원활히 수행할 의사 및 능력이 있는지에 관하여 충분히 의심을 가질 수 있었다. 그럼에도 원고는 씨앤케이 측의 재정상황, 사업의 운영계획 등에 관하여 객관적인 검증절차도 거치지 아니한 것으로 보인다.
(라) 나아가 앞에서 본 것처럼 씨앤케이마이닝(카메룬)이 이 사건 광상 개발권을 취득한 날에 이미 이 사건 광상의 실제 다이아몬드 매장량 및 이 사건 광상에서 실제로 생산 가능한 다이아몬드의 양이 씨앤케이 측이 주장하는 추정매장량에 훨씬 미치지 못함을 알 수 있는 사정들이 객관적으로 나타나 있었음에도, 원고는 이를 제대로 확인하지도 아니하고 바로 그 다음 날에 씨앤케이 측이 제시한 ‘추정매장량’ 및 ‘그 산정 근거’를 그대로 반영하는 한편 자신이 알고 있었던 사업의 불확실성에 관한 사정마저도 제대로 포함하지 아니한 채 제1차 보도자료를 작성하였고, 그 결과 객관적으로 검증되지 아니하였다는 증권거래소 측의 지적에 따라 증권거래소에 공시되지도 아니한 위 추정매장량이 외교통상부 대변인실의 보도자료를 통해 공적으로 인정된 것과 같은 오해를 불러일으켰다. 더욱이 이로 인하여 위 추정매장량 및 경제성에 대하여 의혹이 제기되자, 외교통상부 내부의 일부 반대 의사에도 불구하고 제1차 보도자료 내용의 근거를 설명·보완하는 취지로 제2차 보도자료를 추가로 작성·배포하면서 마치 카메룬 정부가 위 추정매장량을 공식적으로 조사·확인하여 인정한 것처럼 표현함으로써 더 큰 오해를 낳게 하여 혼란을 가중시켰다.
(마) 이러한 부정확한 내용의 제1, 2차 보도자료의 배포는 주식시장에서 씨앤케이인터내셔널의 주가가 단기간 내에 급등하는 데에 영향을 미쳤다고 보이고, 이를 이용하여 씨앤케이인터내셔널 및 소외 1은 위 회사의 주식 및 신주인수권을 매도함으로써 거액의 이득을 얻은 반면, 급등한 주가에 위 회사의 주식 등을 취득한 일반 투자자에게는 막대한 피해를 입혔다.
(바) 이에 따라 신뢰할 수 있고 성공 가능한 사업에 집중되어야 할 국가의 외교적 역량이 낭비되었고, 특정 기업에 대한 특혜시비를 일으켰으며, 위와 같은 내용들에 대하여 의혹을 제기하고 비판하는 언론 보도가 이루어짐에 따라, 해외자원개발 사업과 에너지협력외교 및 이를 추진하는 외교통상부에 대한 국민적 신뢰가 심각하게 훼손되었고, 카메룬에 대한 관계에서도 국가 신인도에 부정적인 영향을 미쳤다고 보인다.
(사) 위와 같은 사정들을 종합하면, 비록 원고가 고위 외무공무원으로서 해외자원개발 사업 지원에 관하여 비교적 넓은 재량을 가지고 있고 이 사건 광상 개발 사업과 관련하여 개인적인 이익을 추구한 사실이 없다 하더라도, 원고가 이 사건 광상의 다이아몬드 매장량 및 광상 개발 사업의 경제성, 사업자의 신뢰성 등에 관한 별다른 확인 조치도 없이 부실한 씨앤케이 측을 에너지협력외교 지원 대상으로 선정하고 씨앤케이 측에 대하여 외교적 지원을 하였을 뿐 아니라 부정확한 보도자료를 작성·배포하여 그 사업을 지원·홍보하고 씨앤케이 측이 주식시장에서 막대한 이익을 얻도록 함으로써 외교통상부에 대한 국민적 신뢰 및 외교적 신인도를 손상시킨 일련의 행위는 공무원의 성실의무 위반에 해당한다고 봄이 타당하고, 이 사건 처분이 이를 제1 징계사유로 삼은 것은 적법하다고 볼 수 있다.
(4) 그럼에도 원심은 이에 어긋나는 판시와 같은 이유를 들어, 원고의 씨앤케이 측에 대한 지원활동이 징계사유에 해당한다고 보기 어렵다고 판단하였다. 따라서 이러한 원심의 판단에는 공무원의 성실의무 위반에 관한 법리를 오해하여 판단을 그르친 위법이 있으며, 이를 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.
마. 다음으로 제3 징계사유에 관한 상고이유에 대하여 살펴본다.
법원은 변론 전체의 취지와 증거조사의 결과를 참작하여 자유로운 심증으로 사회정의와 형평의 이념에 입각하여 논리와 경험의 법칙에 따라 사실 주장이 진실한지 아닌지를 판단하며, 사실심 법원이 적법하게 확정한 사실은 상고법원을 기속한다(행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제202조, 제432조).
원심은 제1심판결 이유를 인용하여, 원고가 친·인척들에게 이 사건 광상 및 다이아몬드 개발권 획득과 관련한 정보를 제공하였다고 보기에 부족하다고 인정하여, 이와 다른 전제에 있는 제3 징계사유가 인정되지 아니한다고 판단하였다.
상고이유 주장은 이러한 원심의 사실인정을 다투는 취지로서 실질적으로 사실심 법원의 자유심증에 속하는 증거의 취사선택과 증거가치의 판단을 탓하는 것에 불과하다. 그리고 원심판결 이유를 위 법리와 적법하게 채택된 증거들에 비추어 살펴보아도, 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 성실의무 위반에 관한 법리를 오해하거나 자유심증주의의 한계를 벗어나는 등의 위법이 없다.
다만 원고가 2009. 1. 말경 설 가족모임에서 자신이 이 사건 광상과 관련된 업무를 담당하고 있다는 정도의 언급을 하였고, 이후 원고의 친·인척들이 2009. 3.경부터 2011. 1.경까지 씨앤케이인터내셔널의 주식을 집중적으로 매수하였으며 일부는 주식을 매도하여 시세차익을 얻었고, 그 결과 원고의 친·인척들이 씨앤케이인터내셔널의 주식 폭등으로 부당하게 이득을 얻었다는 의혹이 제기되었다는 사정은, 고도의 청렴성과 공정성이 요구되는 고위 외무공무원 및 그 소속 외교통상부에 대한 불신과 오해를 불러일으킬 수 있으므로, 이러한 사정을 징계양정의 참작자료로 삼을 수는 있다.
2. 재량권 일탈·남용에 관한 상고이유에 대하여
가. 공무원인 피징계자에게 징계사유가 있어서 징계처분을 하는 경우에 어떠한 처분을 할 것인지는 징계권자의 재량에 맡겨져 있고, 다만 징계권자가 재량권의 행사로서 한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 징계권자에게 맡겨진 재량권을 남용한 것이라고 인정되는 경우에 한하여 그 처분을 위법하다고 할 수 있다. 그리고 공무원에 대한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다고 하려면, 구체적인 사례에 따라 징계의 원인이 된 비위사실의 내용과 성질, 징계에 의하여 달성하려고 하는 행정 목적, 징계 양정의 기준 등 여러 요소를 종합하여 판단할 때에 그 징계 내용이 객관적으로 명백히 부당하다고 인정할 수 있는 경우라야 한다(대법원 1999. 11. 26. 선고 98두6951 판결, 대법원 2006. 12. 21. 선고 2006두16274 판결 등 참조).
나. 원심은 제1심판결을 인용하여, 제2 징계사유가 인정된다고 보면서도, 이 사건 처분은 원고의 비행 정도와 비교하여 균형을 잃은 과중한 징계처분으로서 위법하다고 판단하였다.
다. 그러나 원심판결 이유를 위 법리에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 판단은 아래와 같은 이유로 그대로 수긍하기 어렵다.
(1) 원심이 제2 징계사유가 적법하다고 인정한 사정들과 아울러 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 원심이 인정한 제2 징계사유만 보더라도 그 비위의 정도가 가볍지 아니하다.
(가) 행정기관이 제작하는 보도자료는 국민의 알 권리를 보호하기 위한 차원에서 작성되어야 한다. 국정을 홍보하기 위하여 보도자료를 작성하는 과정에서 행정기관의 의견을 개진하거나 그 정책의 타당성 등을 옹호하는 것이 부당하다고 할 수는 없지만, 행정기관이 알고 있는 객관적인 사정과 달리 해당 사항의 긍정적인 측면만을 부각하거나 불확실한 점이 있음에도 과장되거나 단정적인 표현을 사용하여 국민이 해당 사항에 관하여 잘못된 인식을 가지도록 하여서는 아니 된다. 특히 증권 거래 등 일반인들에게 영향을 미칠 수 있는 정보가 보도자료에 포함되는 경우에, 국민으로서는 마치 그 정보가 행정기관의 검증을 거치거나 합리적 근거에 기초한 것으로서 공적으로 인정받았다고 인식하게 되고 실질적으로 해당 정보가 주식시장에 공시되는 것과 유사한 결과를 초래하므로, 담당 공무원은 해당 정보의 진실성 여부 및 주식시장에 미칠 파급효과 등에 관하여 보다 면밀히 살펴 사실과 다르거나 오해를 낳을 수 있는 정보가 보도자료에 담기지 아니하도록 할 주의의무를 부담한다.
(나) 그런데 원고는 이 사건 광상 개발 사업에 대한 외교통상부 명의 보도자료가 씨앤케이인터내셔널의 사업 성과를 외교통상부 차원에서 공적으로 확인하고 홍보하는 것으로서, 씨앤케이인터내셔널의 자체보도와는 성격이 다르며, 그 내용이 주식시장에 직·간접적으로 상당한 영향을 미칠 수 있다는 것을 충분히 알 수 있었다고 보인다. 그럼에도 원고는 앞에서 본 것과 같이, 제1차 보도자료에 적힌 이 사건 광상의 추정매장량은 근거가 미약한 추정치로서 그 추정 근거에 관한 구체적인 설명 없이 ‘추정매장량이 약 4.2억 캐럿’이라고만 기재하여 발표할 경우 이 사건 광상의 경제성에 관하여 왜곡된 인상을 줄 수 있었으며 이러한 위험성을 고려하여 주식시장에서는 그 수치를 공시하지 아니하였음에도, 위와 같이 발표하여 위 추정매장량이 마치 객관적이고 과학적인 탐사결과에 의하여 뒷받침되는 정확한 수치인 것처럼 오해를 낳아 투자자들에게 커다란 혼란을 주었고, 더욱이 그 상태에서 제1차 보도자료를 뒷받침하는 내용의 부정확한 제2차 보도자료를 추가로 발표하여 혼란을 가중시켰다. 이에 따른 주식시장의 혼란과 일반 투자자들의 피해, 정부의 정책에 대한 심각한 신뢰 훼손 등을 고려해 볼 때, 원고의 성실의무 위반의 정도나 직무태만의 정도가 결코 가볍다고 볼 수 없다. 원고가 직무를 이용하여 자기 또는 제3자의 이익을 부당하게 추구하지 아니하였다고 하여 이와 달리 볼 것은 아니다.
(2) 이에 더하여 앞에서 본 것과 같이 원심의 판단과 달리 제1 징계사유까지 적법한 징계사유로 인정될 수 있고, 또한 친·인척의 씨앤케이인터내셔널의 주식거래로 인한 고위 외무공무원 내지 외교통상부에 대한 신뢰 훼손도 징계양정사유로 참작할 수 있으므로, 이러한 사정들까지 함께 종합하여 보면 원고를 강등에 처한 이 사건 처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃을 정도로 원고에게 지나치게 가혹하여 그 재량권의 범위를 일탈하였다고 단정하기 쉽지 아니하다.
라. 따라서 이와 달리 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다는 원심의 판단은, 앞에서 본 것과 같이 제1 징계사유에 관한 판단을 그르치고 또한 징계처분의 ]재량권 일탈·남용 등에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이를 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.
3. 결론
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박상옥(재판장) 김용덕(주심) 김신 박정화