【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
충청남도지사 (소송대리인 변호사 심창주)
【원심판결】
대전고법 2010. 7. 1. 선고 2009누2557, 2010누786 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 이 사건 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립의 처분이 실효되지 아니하여 그 취소를 구할 소의 이익이 있다는 상고이유에 대하여
가. 구 도시개발법(2009. 12. 29. 법률 제9862호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘법’이라고 한다) 제4조 제1항, 제2항 및 제3항은 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자(이하 ‘지정권자’라고 한다)는 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 개발계획을 수립하여야 하며, 직접 또는 도시개발사업의 시행자 등의 요청을 받아 개발계획을 변경할 수 있다고 정하고, 나아가 환지 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자와 그 지역의 토지소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 하고, 환지 방식으로 시행하기 위하여 개발계획을 변경하려는 경우에도 같으나, 다만 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다고 정하고 있다.
그리고 법 제5조 제1항은 개발계획에 포함될 사항에 관하여 구체적으로 정하고, 법 제8조 제1항은 지정권자가 도시개발구역을 지정하려면 관계 행정기관의 장과 협의한 후 중앙도시계획위원회 또는 시·도도시계획위원회 등의 심의를 거쳐야 하고, 변경하는 경우에도 같으나, 다만 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다고 정하고 있다. 또한 법 제9조 제1항은 지정권자는 도시개발구역을 지정한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 관보나 공보에 고시 등을 하여야 하고, 변경하는 경우에도 같다고 정한다.
이러한 관련 법규정의 내용, 형식 및 취지 등에 비추어 볼 때, 당초 개발계획의 경미한 사항을 변경하는 경우와는 달리 지정권자가 개발계획의 주요 부분을 실질적으로 변경하는 내용으로 새로운 개발계획을 수립하여 고시한 경우에는 당초 개발계획은 달리 특별한 사정이 없는 한 그 효력을 상실한다고 할 것이다( 대법원 2012. 3. 22. 선고 2011두6400 전원합의체 판결 등 참조).
그런데 기록에 의하면, 이 사건 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립의 처분(이하 ‘이 사건 제1차처분’이라고 한다)에 의하여 수립된 개발계획을 변경한 사유는 충남 아산교육청의 의견에 따른 학교용지 폐지, 준주거시설용지 계획 및 생활권별 공원 배분계획 등 기반시설 조정에 따른 개발계획 변경 등이고, 그 구체적인 내용은 학교용지 12,000㎡ 전부를 폐지하고 주차장 면적을 4,920㎡에서 7,668㎡로(2,748㎡ 증가), 공원 면적을 32,547㎡에서 21,510㎡로(11,037㎡ 감소) 변경하는 등 주요 기반시설의 설치계획을 변경하였을 뿐만 아니라, 준주거용지 면적을 46,473㎡에서 54,534㎡로(8,061㎡ 증가), 단독주택용지 면적을 6,436㎡에서 11,280㎡로(4,844㎡ 증가) 변경하는 등 토지이용계획을 변경하는 등으로 당초 수립한 개발계획의 상당 부분을 변경하는 것인 사실, 피고는 이 사건 개발계획변경처분(이하 ‘이 사건 제2차처분’이라고 한다)을 하면서 법 제4조 제3항에 따라 이 사건 사업구역 안의 토지면적 중 3분의 2 이상에 해당하는 토지의 소유자들 및 그 구역 내 토지소유자 187명 중 2분의 1 이상인 118명의 동의를 받는 등 개발계획 변경에 필요한 절차를 거친 사실을 알 수 있다.
이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 제2차처분은 이 사건 제1차처분 중 개발계획 수립 부분의 주요 내용을 실질적으로 변경한 것으로 봄이 상당하고, 그렇다면 이 사건 제1차처분 중 개발계획 수립 부분은 이 사건 제2차처분으로 변경됨으로써 그 효력을 상실하였다고 할 것이다. 따라서 그 부분의 취소를 구하는 소 부분은 소의 이익이 없어 부적법하다.
같은 취지에서 원심이 이 사건 제1차처분 중 개발계획 수립 부분의 취소를 구하는 소를 각하한 것은 정당한 것으로 수긍할 수 있다. 거기에 상고이유의 주장과 같이 변경처분으로 인하여 변경 전 처분이 효력을 상실하는지에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
나. 다만 이 사건 제2차처분으로 인하여 변경·실효된 것은 이 사건 제1차처분 중 개발계획 수립 부분이므로, 원심이 이 사건 제1차처분 중 개발계획 수립 부분뿐만 아니라 이를 제외한 나머지 부분도 이 사건 제2차처분으로 인하여 실효되어 그 부분의 취소를 구하는 소 부분도 소의 이익이 없어 부적법하다고 본 것은 잘못이다.
그러나 그 취소사유로 주장하는 사유는 이 사건 제1차처분이 제안권이 없거나 제안에 필요한 동의요건을 갖추지 못한 개발구역지정제안에 기초하여 이루어졌다는 것에 불과하여 뒤에서 보는 바와 같이 취소사유로 삼을 수 없는 것이거나, 주민의견 청취 등 절차를 위반하였다는 것으로서 기록에 비추어 이유 없는 것이므로, 결국 그 청구를 기각하여야 할 것이다. 그렇다면 원고만이 상고한 이 사건에서 불이익변경금지의 원칙상 원고에게 불이익하게 판결할 수 없으므로, 이 부분 소를 각하한 원심판결은 그대로 유지될 수밖에 없다.
2. 이 사건 제1차처분 중 개발계획수립을 제외한 나머지 부분이 제안권 없는 자의 제안에 기초한 것이어서 위법하다는 등의 상고이유에 대하여
법 제3조 제1항은 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사(이하 ‘시·도지사’라고 한다) 등은 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있다고 정하고, 같은 조 제4항은 시장(대도시 시장을 제외한다)·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도지사에게 도시개발구역의 지정을 요청할 수 있다고 정하고 있다.
한편 법 제11조 제5항은 도시개발구역의 토지소유자 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있다고 정하고, 같은 조 제6항은 토지소유자 등이 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하려는 경우에는 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자(지상권자를 포함한다)의 동의를 받아야 한다고 정하고 있다.
이러한 법 규정의 내용 및 취지 등에 비추어 볼 때, 시·도지사 등 지정권자는 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있고, 토지소유자 등의 개발구역지정제안은 지정권자가 도시개발구역을 지정하는 데 반드시 필요한 절차가 아니라 단순히 지정권자의 권한 행사를 촉구하는 것에 불과하다고 할 것이다. 따라서 도시개발구역지정을 제안한 제안자가 적법한 제안권자가 아니라거나 개발구역지정제안에 필요한 대상구역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 얻지 못하였다고 하더라도, 그와 같은 사유로 인하여 그 제안에 기초하여 이루어진 도시개발구역지정처분이 위법하다고 할 수 없다.
같은 취지에서 원심이 이 사건 제1차처분 중 개발계획수립을 제외한 나머지 부분이 제안권 없는 자의 제안에 기초한 것이어서 위법하다는 원고의 주장을 배척한 것은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 법 제3조, 제4조 및 제11조에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
그리고 위 처분이 개발구역지정제안에 필요한 동의요건을 갖추지 못한 제안에 기초한 것이어서 위법하다는 상고이유의 주장 또한 같은 이유에서 받아들일 수 없다.
3. 이 사건 제2차처분의 적법 여부에 관하여 필요한 심리를 다하지 아니하는 등의 위법이 있다는 상고이유에 대하여
원심은 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 제2차처분은 법 제4조 제3항 소정의 동의요건을 적법하게 갖추고 고시된 것으로서 유효하다는 취지로 판단하였다.
기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유의 주장과 같이 필요한 심리를 다하지 아니하는 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
4. 결론
그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자인 원고가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 고영한(재판장) 양창수(주심) 박병대 김창석