【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
국가보훈처장
【원심판결】
서울고법 2014. 9. 26. 선고 2014누41376 판결
【주 문】
원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 구 공공기관의 정보공개에 관한 법률(2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조 제1항 제5호에서 규정하고 있는 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우’라 함은, 같은 법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 같은 법 제9조 제1항 제5호의 규정에 의한 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 볼 때, 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 한다(대법원 2010. 6. 10. 선고 2010두2913 판결, 대법원 2014. 7. 24. 선고 2013두20301 판결 등 참조). 한편 정보공개법 제9조 제1항 제5호에서의 ‘감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항’은 비공개대상정보를 예시적으로 열거한 것이라고 할 것이므로, 의사결정과정에 제공된 회의관련자료나 의사결정과정이 기록된 회의록 등은 의사가 결정되거나 의사가 집행된 경우에는 더 이상 의사결정과정에 있는 사항 그 자체라고는 할 수 없으나, 의사결정과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 비공개대상정보에 포함될 수 있다(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결 등 참조).
2. 원심판결 및 원심이 인용한 제1심판결 이유에 의하면, 원심은 국가보훈처 안장대상심의위원회(이하 ‘심의위원회’라 한다)가 망 소외 1 및 망 소외 2를 국립묘지에 안장할지 여부를 각 심의·의결함에 있어 그 심의·의결 과정 및 위원들의 발언 내용을 기록한 이 사건 각 회의록에 관하여, ① 소외 1은 국회의원, 소외 2는 육군참모총장을 각 역임한 사람들로 일반적인 국립묘지 안장대상자들보다 강한 공인(公人)의 지위에 있는 점, ② 위 각 회의록은 회의의 진행방식과 내용 등에 비추어 그 내용이 공개되더라도 심의위원들의 공정한 업무수행에 지장이 될 내용을 포함하고 있지 않은 점, ③ 심의위원들의 명단과 발언자를 익명으로 할 경우 회의록의 공개가 심의위원들에게 주는 부담을 상당 부분 감쇄할 것으로 보이는 점 등을 고려하면, 위 각 회의록의 경우에는 공개로 인한 국민의 알권리 보장의 필요성이 비공개로 인하여 보호되는 이익보다 크므로, 이 사건 각 회의록 중 발언자 이름 및 발언자의 신원을 유추할 수 있는 참석대상자·참석자·불참자의 수 및 그 이름, 소속, 직위에 대한 부분을 제외한 나머지 부분은 정보공개법 제9조 제1항 제5호에서 정한 비공개정보에 해당하지 아니한다고 판단하였다.
3. 그러나 원심의 위와 같은 판단은 다음과 같은 이유로 그대로 수긍하기 어렵다.
가. 국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률 제5조, 제10조 제1항, 국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률 시행령 제13조에 의하면, 안장 대상으로 신청된 사람이 위 관계 법령이 규정한 일정한 사유에 해당하여 피고 등이 심의위원회에 심의를 의뢰한 경우 심의위원회는 그 사람의 국립묘지 안장이 국립묘지의 영예성을 훼손하는지 여부 등을 심의하여 그 결과를 심의를 의뢰한 피고 또는 국방부장관에게 통보하여야 하고, 이를 통보받은 피고 또는 국방부장관은 그 안장 여부 등을 결정하고 그 결과를 안장신청을 한 유족 등에게 통보하여야 하는데, 위와 같은 관계 규정의 취지와 내용에 따르면 심의위원회의 심의는 피고 등이 안장 대상으로 신청된 사람의 안장 여부를 결정하기 위한 절차의 하나일 뿐이어서 의사결정과정에 있는 사항에 준하여 비공개정보에 포함될 수 있고, 이에 대한 신청당사자의 알권리는 일정 부분 제한될 수밖에 없는 한계를 지니고 있다.
나. 안장 대상으로 신청된 사람의 국립묘지 안장이 국립묘지의 영예성을 훼손하는지 여부를 심의하기 위해서는 그 사람의 평생의 공과, 즉 그 사람이 어떠한 범죄를 범하였고 그 경위가 어떠한지, 그 사람이 사망 시까지 평생 동안 어떠한 공적을 세웠고 그 공적이 위 범죄를 감안하더라도 국립묘지에 안장될 정도로 충분히 큰지 등을 종합적으로 광범위하게 심의하여야 하므로, 심의위원회의 심의에는 심의위원들의 전문적·주관적 가치판단이 상당 부분 개입될 수밖에 없고, 이러한 심의의 본질에 비추어 공개를 염두에 두지 아니한 상태에서의 심의가 그렇지 아니한 경우보다 더욱 자유롭고 활발한 문답과 토의를 거쳐 객관적이고 공정한 심의 결과에 이를 개연성이 크다고 할 것이다.
다. 설령 원심 판단과 같이 이 사건 각 회의록 자체만 놓고 보면 그 내용이 공개되더라도 심의위원들의 공정한 업무수행에 지장이 될 내용이 포함되어 있지 않다 하더라도, 심의위원들로서는 장차 회의록이 공개될 가능성이 있음을 인식하는 것만으로도 솔직하고 자유로운 의사교환에 제한을 받을 수밖에 없을 것이고, 특히 한 사람의 일생의 행적에 대한 평가 과정에서 심의위원들이 한 발언에 대하여는 유족들이 매우 민감한 반응을 보일 가능성이 높으므로 심의위원들이 이를 의식하고 허심탄회한 의견교환을 꺼리게 됨으로써 공정한 심의업무의 수행이 전반적으로 곤란해지게 될 것이며, 이와 같은 문제점은 이 사건 각 회의록을 익명으로 처리한다 하더라도 충분히 해소되기 어렵다.
라. 이 사건 각 회의록의 공개에 의하여 보호되는 알권리의 보장과 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익 등을 위와 같이 비교·교량하여 볼 때, 이 사건 각 회의록은 정보공개법 제9조 제1항 제5호에서 정한 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’에 해당한다고 보아야 할 것이다.
마. 그럼에도 원심은 그 판시와 같은 사정만으로 이 사건 각 회의록이 정보공개법 제9조 제1항 제5호에서 정한 비공개대상정보에 해당하지 아니한다고 판단하였다. 이러한 원심판결에는 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정보에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 이 부분 상고이유 주장은 이유 있다.
4. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채, 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이인복(재판장) 김용덕 고영한(주심) 김소영