【원 고】
【피 고】
의성군수 (소송대리인 변호사 진순석)
【변론종결】
2009. 9. 23.
【주 문】
1. 피고가 2009. 2. 24. 원고에 대하여 한 영업정지 3개월(정지기간 : 2009. 3. 9. ~ 2009. 6. 8.)의 처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
3. 제1항 기재 영업정지 3개월의 처분은 이 판결 확정일까지 그 집행을 정지한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2002. 11. 4. 폐기물(음식물쓰레기) 중간처리업 허가를 받고, 2004. 2.경 단미사료(남은 음식물사료) 제조업 등록을 하였으며, 2005. 7. 1.경 처리능력을 증가하고, 숙성조, 톱밥발효시설, 후숙조를 각 증설하는 내용의 폐기물중간처리업(생물화학적처리시설) 변경허가를 받은 다음 투입숙성조, 발효조, 후숙조 등의 퇴비화시설을 증설한 후 2006. 6.경 탈수된 음식물쓰레기와 톱밥 등이 혼합된 부산물비료(퇴비)를 생산하는 부산물비료(퇴비) 생산업 등록을 하였으며, 2008. 4. 3. 기존의 폐기물중간처리업의 일일 처리용량을 180t에서 80t으로 줄이는 대신 음식물쓰레기를 비료생산원료로 처리하는 내용의 폐기물재활용 신고를 하였다.
나. 피고는 2009. 2. 24. ‘원고가 2006년 7월부터 2008년까지 음식물류 폐기물처리시설 중 사료화시설에 대한 설치검사 및 정기검사를 미이행하여 폐기물관리법(이하 ’법‘이라고 한다) 제30조 제1항, 제2항, 법 시행규칙(이하 ’시행규칙‘이라고 한다) 제41조를 위반하였다’는 사유로 법 제27조 제2항 제11호, 제60조, 시행규칙 제83조 제1항 [별표21] 2. 가. 14)의 규정에 의거하여 원고에게 영업정지 3월(정지기간 : 2009. 3. 9. ~ 2009. 6. 8.)의 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).
다. 한편 원고는 음식물류 폐기물처리시설 중 퇴비화시설에 대해서는 2006. 7. 4. 설치검사를 받은 후 2007. 6. 25. 및 2008. 6. 20. 각 정기검사를 받았다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 1, 2, 갑 제3호증의 1 내지 6, 갑 제5호증의 1, 2, 3, 을 제1, 4, 5, 7, 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고는 다음과 같은 취지로 주장한다.
⑴ 음식물류 폐기물처리시설은 사료화시설과 퇴비화시설의 구분이 없으므로, 퇴비화시설에 대해서 검사를 받은 것으로도 사료화시설에 대해서 검사를 받은 것으로 볼 수 있다. 또한 사료제조업은 폐기물처리업이 아니라 폐기물재활용신고업에 해당하는데 시행규칙 제83조 [별표21]은 폐기물재활용신고업자가 사료화시설에 대한 검사를 받지 않은 것에 대하여 행정처분의 대상으로 삼고 있지 아니하다. 따라서 이 사건 처분은 위법하다.
⑵ 설령 원고가 사료화시설에 대해서 검사를 받지 않은 것이 행정처분의 대상이 된다고 하더라도, 법 제27조 제2항 제11호에 의하면 사료화시설의 검사를 미이행한 것만으로는 행정처분을 할 수 없고 사료화시설을 사용하여야만 행정처분을 할 수 있는데, 원고는 사료화시설을 사용하여 사료를 제조한 적이 없다. 따라서 이 사건 처분은 위법하다.
⑶ 설령 원고가 사료화시설을 사용하였다고 하더라도, 이 사건 처분이 유지될 경우 원고가 도산할 우려가 있는 등의 사정을 고려하면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 원고의 첫 번째 주장에 대한 판단
법 제2조 제8호, 제25조 제5항 제2호, 제30조와 법 시행령 제5조 [별표3] 1. 라. 1) 및 시행규칙 제41조 제6항 [별표10] 4.에 의하면, 사료화시설은 음식물류 폐기물중간처리시설 중 생물학적 처리시설의 하나로서 퇴비화시설과 구분되고 나아가 퇴비화시설과 다른 별도의 검사를 받아야 하며, 위와 같은 사료화시설을 갖추고 폐기물을 생물학적 처리를 하는 것은 폐기물중간처리업 중 하나이므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유가 없다.
라. 원고의 두 번째 주장에 대한 판단
⑴ 사료화시설에 대하여 검사를 받지 않은 것만으로 행정처분을 할 수 있는지 여부
행정처분인 이 사건 처분의 근거조항인 법 제27조 제2항은 ‘폐기물처리시설을 설치·운영하는 자가 검사기관으로부터 법 제30조에 따른 검사를 받지 아니하거나 적합판정을 받지 아니한 폐기물처리시설을 사용한 경우에는 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명령할 수 있다’라고 규정하고 있고, 형사처벌상의 근거조항인 법 제65조는 ‘ 법 제30조의 규정을 위반하여 검사를 받지 아니하거나 적합 판정을 받지 아니하고 폐기물처리시설을 사용한 자는 3년 이하의 징역이나 2천만원 이하의 벌금에 처한다’라고 규정하고 있다.
위와 같이 이 사건 처분의 근거조항의 규정취지와 문언형식, 형사처벌상의 근거조항의 규정취지와 문언형식, 위 각 규정과의 관계 등을 종합하여 고려하면, 사료화시설에 대하여 검사를 받지 않은 것만으로는 영업정지 등의 행정처분을 할 수 없고, 사료화시설에 대하여 검사를 받지 아니하고 그 시설을 사용한 경우까지 나아가야만 영업정지 등의 행정처분을 할 수 있다고 판단된다.
⑵ 원고가 검사를 미이행한 사료화시설을 사용하였는지 여부
㈎ 을 제6호증, 을 제13호증의 1, 2, 을 제14, 15, 16호증, 을 제18호증의 1 내지 4의 각 기재 및 증인 소외 1의 일부 증언에 의하면, ① 경북 의성군청 환경축산과 소속 직원인 소외 2가 2007. 1. 9. 경상북도지사에게 ‘원고가 2006년도 하반기에 970t의 단미사료를 생산하여 630t을 판매하였다’라는 내용의 보고(이하 ‘이 사건 보고’라고 한다)를 한 사실, ② 경북도청 축산경영과 소속 공무원인 소외 1 및 경북 의성군청 환경축산과 소속 공무원인 소외 2는 2008. 9. 17. 원고 공장을 현장단속한 후 ‘원고는 남은 음식물사료업체로서 성분등록하지 않고 사료를 제조한 사실이 있어 사료관리법 제12조(사료의 성분등록 및 취소)의 규정에 의거 행정처분함’이라는 내용의 확인서(이하 ‘이 사건 확인서’라고 한다)를 작성하였고, 그 후 원고 대표이사 소외 3은 2008. 10. 2. ‘영업의 전부 또는 과징금 부과 중 과징금 부과를 신청합니다. 추후에는 이런 일이 일어나지 않도록 하겠습니다’라는 의견제출서를 작성한 후 경상북도지사에게 의견제출을 하였으며, 이에 경상북도지사는 2008. 10. 6. ‘원고가 사료관리법 제12조(사료의 성분등록 및 취소)를 위반하였다’는 사유로 원고에게 영업의 전부정지 1월에 해당하는 과징금 150만원의 부과처분을 하였고, 원고는 위 과징금을 납부한 사실을 인정할 수 있다.
㈏ 그러나 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제7호증의 1 내지 4, 을 제12, 15호증, 을 제19호증의 2, 을 제20호증의 1, 2의 각 기재 및 영상과 증인 소외 1의 일부 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면 인정되는 다음과 같은 사정 즉, ① 담당공무원인 소외 2는 직접 사료의 생산량과 판매량을 확인한 것이 아니고 당시 원고 상무(성명불상)에게 전화연락을 통해 그 생산량과 판매량을 물어본 후 이 사건 보고를 한 것에 불과한 점(을 제12호증), ② 이 사건 확인서 또한 원고의 대표이사인 소외 3이 날인을 거부하여 담당공무원인 소외 1이 대필로 작성한 것에 불과한 점(을 제15호증), ③ 남은 음식물은 사료 제조의 부원료가 될 뿐만 아니라 퇴비 제조의 부원료도 되고, 사료화시설과 퇴비화시설은 제조공정이 유사하여 퇴비화시설만을 갖추고도 사료를 제조할 수 있어 보이는 점, ④ 소외 1은 단속 당시 공장을 둘러보니까 사료를 만드는데 필요한 부원료가 쌓여 있었고 드럼통 속에 남은 음식물을 사료화 처리한 것이 있어 공장 사장에게 물어보니 시험제조라는 답변을 듣고 단속하였다고 진술하나, 사료와 퇴비를 만드는 재료를 단정할 수는 없다고 진술하고, 원고가 생산한 사료의 양은 모른다고 진술한 것에 비추어 보면, 증인 소외 1의 진술만으로는 원고가 남은 음식물로 사료를 제조하였는지 여부가 불명한 점, ⑤ 원고 대표이사 소외 3은 이 사건과 관련한 형사사건에서 일관되게 사료를 제조한 사실을 부인하였고, 원고 및 소외 3은 대구지방검찰청 의성지청(2009년 형제1160호)으로부터 2009. 5. 12. ‘원고가 2006년경부터 2008년까지 총 3회에 걸친 검사를 이행하지 않은 사료화시설을 사용하여 사료를 생산하여 폐기물관리법을 위반하였다’라는 혐의에 대해서 증거가 부족하다는 사유로 혐의없음(증거불충분)의 불기소 처분을 받은 점을 종합하여 고려하면, 앞서 ㈎항에서 본 것처럼 담당공무원이 이 사건 보고를 하였고 또한 이 사건 확인서를 작성하였으며 원고가 과징금을 납부하였다는 사실만으로는 원고가 사료화시설에 대해서 검사를 받지 않고 나아가 그 사료화시설을 사용하여 사료를 생산하였다는 점을 인정하기 부족하고, 설령 원고가 증인 소외 1의 진술대로 사료를 시험용으로 제조하였다고 하더라도, 이를 두고 원고가 사료화시설을 사용하여 사료를 생산한 것이라고 할 수는 없다고 판단된다.
⑶ 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유가 있다.
마. 원고의 세 번째 주장에 대한 판단
설령 원고가 시험용 사료를 제조한 것이 검사를 받지 않은 사료화시설을 사용한 것으로 본다고 하더라도, ① 시행규칙 제83조 제1항 [별표21]은 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없는 점, ② 원고가 사료화시설을 사용하여 생산한 사료의 양이 불명하고 이 또한 판매를 위한 생산이 아니라 시험용 제조에 불과하므로 위반의 정도가 경미한 점, ③ 원고는 퇴비화시설에 대해서는 설치검사 및 정기검사를 받았으나 사료화시설에 대해서는 별도의 검사를 받아야 한다는 규정을 잘 알지 못하여 검사를 이행하지 않은 것으로 보이므로 고의로 위반한 것은 아닌 점, ④ 피고 또한 사료화시설에 대한 검사 규정을 숙지하지 못하여 단속하지 않다가 진정서를 접수받은 후에야 비로소 위와 같은 규정을 알게 되어 이 사건 처분을 한 점, ⑤ 피고가 이 사건 처분으로 인하여 달성하려는 공익적 목적에 비하여 원고가 영업정지 3개월의 처분으로 입게 될 피해가 큰 것으로 보이는 점 등을 종합하여 고려하면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.
따라서 원고의 이 부분 주장도 이유가 있다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하고, 나아가 이 사건 처분의 집행으로 인하여 원고에게 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있으며, 달리 집행정지로 인하여 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있는 때에 해당한다고 인정할 자료도 부족하므로, 직권으로 이 사건 처분의 집행을 이 사건 판결 확정일까지 정지하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 정용달(재판장) 최유나 성기준