【원 고】
【피 고】
대구광역시장 (소송대리인 법무법인 삼일 담당변호사 이춘희)
【변론종결】
2012. 7. 18.
【주 문】
1. 피고가 2011. 12. 2. 원고들에게 한 개선명령을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
3. 제1항 기재 처분은 이 사건 판결확정 시까지 그 효력을 정지한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 구 여객자동차 운수사업법(2012. 2. 1. 법률 제11295호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 운수사업법’이라 한다) 제3조 제1항, 제2항, 제4조 제1항에 의하면, 개인택시운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 시·도지사 등의 면허를 받아야 한다. 구 운수사업법 시행령(2011. 12. 8. 대통령령 제23356호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 운수사업법 시행령’이라 한다) 제3조 제2호 (라)목, 구 운수사업법 시행규칙(2009. 12. 2. 국토해양부령 제184호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 운수사업법 시행규칙’이라 한다) 제9조(이하 제9조를 ‘개정전 시행규칙 조항’이라 한다)에 의하면, 개인택시운송사업이란 운행계통을 정하지 아니하고 사업구역에서 1개의 운송계약에 따라 자동차 1대를 사업자가 직접 운전하여 여객을 운송하는 사업으로 이용하는 차량의 종류에 따라 소형·중형·대형·모범형·고급형으로 구분되는데, 소형개인택시운송사업은 배기량 1,500cc 미만의 승용자동차(승차정원 5인승 이하의 것만 해당한다)를 사용하는 개인택시운송사업을 말하고, 중형개인택시운송사업은 배기량 1,500cc 이상 2,000cc 미만의 승용자동차(승차정원 5인승 이하의 것만 해당한다)를 사용하는 개인택시운송사업을 말한다.
나. 원고들은 1,500cc 이상 1,600cc 미만인 승용자동차들(이하 통틀어 ‘이 사건 차량’이라 한다)을 확보한 사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부한 중형개인택시운송사업면허 신청서를 제출하여 피고로부터 면허를 받아 중형개인택시운송사업을 하는 사람들로서 2008. 12. 29.부터 2009. 8. 10.까지 이 사건 차량을 원고들 소유로 등록한 후 현재까지 이 사건 차량을 이용하여 중형개인택시운송사업을 하고 있다.
다. 여객자동차 운수사업법 시행규칙(2009. 12. 2. 국토해양부령 제184호로 개정된 것, 이하 ‘운수사업법 시행규칙’이라 한다) 제9조(이하 ‘개정 후 시행규칙 조항’이라 한다)에 의하면, 개인택시운송사업은 이용하는 차량의 종류에 따라 경형·소형·중형·대형·모범형·고급형으로 구분되는데, 소형개인택시운송사업은 배기량 1,000cc 이상 1,600cc 미만의 승용자동차(승차정원 5인승 이하의 것만 해당한다)를 사용하는 개인택시운송사업을 말하고, 중형개인택시운송사업은 배기량 1,600cc 이상 2,000cc 미만의 승용자동차(승차정원 5인승 이하의 것만 해당한다)를 사용하는 개인택시운송사업을 말한다. 운수사업법 시행규칙 부칙(2009. 12. 2.) 제3조(이하 ‘이 사건 부칙 조항’이라 한다)에 의하면, 개정 전 시행규칙 조항에 따라 중형으로 분류된 1,500cc 이상 1,600cc 미만의 개인택시운송사업용 승용자동차는 개정 후 시행규칙 조항에 불구하고 개정 후 시행규칙 조항을 공포한 날부터 2년 동안 중형개인택시운송사업용 승용자동차로 보므로, 이 사건 차량을 이용하여 하는 개인택시운송사업은 2011. 12. 1.까지는 중형개인택시운송사업으로 보지만 2011. 12. 2.부터는 소형개인택시운송사업으로 본다.
라. 구 운수사업법 제23조 제1항 제1호, 제85조 제1항 제22호에 의하면, 시·도지사 등은 여객의 원활한 운송과 서비스의 개선을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 운송사업자에게 사업계획의 변경을 명할 수 있고, 위 개선명령을 이행하지 아니한 경우에는 면허를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부를 정지하도록 명하거나 노선폐지 또는 감차 등이 따르는 사업계획 변경을 명할 수 있다. 구 운수사업법 제10조 제1항, 구 운수사업법 시행규칙 제31조 제1항 [별지 제14호 서식]에 의하면, 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 사업계획 변경인가를 받으려면 신·구 사업계획을 대비한 서류 또는 도면 등을 첨부한 여객자동차운송사업계획 변경인가 신청서를 제출하여야 한다.
마. 피고는 2011. 12. 2. 원고들에게 ① 이 사건 부칙조항이 정한 경과조치가 2011. 12. 1. 만료됨에 따라 2012. 1. 2.까지 원고들의 사업계획을 변경하여 원고들이 보유한 중형택시운송사업면허를 소형택시운송사업면허로 전환하는 인가를 받은 후 이 사건 차량을 운행하거나 이 사건 차량을 1,600cc 이상의 차량으로 대체하는 대·폐차절차를 이행한 후 이 사건 차량을 운행하고, ② 위 기한 내에 이를 이행하지 아니할 경우 구 운수사업법 제85조 제1항에 따라 사업 일부가 정지될 수 있다는 내용의 개선명령을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 제8호증의 1, 3, 4, 5, 6, 을 제17호증의 1 내지 5의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고들의 주장은 다음과 같다.
가. 이 사건 처분은 침익적 행정처분으로서 행정절차법 제21조 제1항, 제4항, 제22조 제3항에서 정한 사전통지나 의견청취 등의 절차를 거치지 않았으므로 위법하다.
나. 개정 후 시행규칙 조항을 원고들의 중형택시운송사업면허에 적용하는 것은 원고들이 이미 획득한 영업권 내지 재산권을 소급하여 침해하는 것이므로 이 사건 처분은 위법하다.
3. 관계 법령
별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다.
4. 이 사건 소의 적법 여부
가. 피고는, 이 사건 처분은 원고들에게 개정 후 시행규칙 조항의 준수를 권유하고 이를 준수하지 아니할 경우 사업 일부가 정지될 수 있다는 사실을 통지한 것에 불과하여 항고소송의 대상이 되지 아니하므로 이 사건 소는 부적법하다고 주장한다.
나. 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하는 것이고, 행정권 내부에서의 행위나 알선, 권유, 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위 등은 항고소송의 대상이 될 수 없다( 대법원 1995. 11. 21. 선고 95누9099 판결, 대법원 1998. 7. 10. 선고 96누6202 판결, 대법원 2008. 4. 24. 선고 2008두3500 판결 등 참조).
시·도지사 등은 구 운수사업법 제23조에 의한 개선명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니한 경우 구 운수사업법 제10조 제3항 제2호에 의하여 사업계획의 변경을 제한하거나, 구 운수사업법 제85조 제1항 제22호에 의하여 면허취소, 사업의 정지명령 등을 할 수 있는데, 이 사건 처분서(갑 제1호증)는 제목이 ‘택시운송사업 개선명령’이고, 기한 내에 이행하지 아니할 경우 구 운수사업법 제85조 제1항에 따라 사업 일부가 정지될 수 있음을 명시하고 있으므로, 이 사건 처분은 구 운수사업법 제23조에 의한 개선명령으로서 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위에 해당하여 취소소송의 대상으로 볼 것이니, 피고의 주장은 이유 없다.
5. 판단
가. 원고들의 위 2. 가. 주장에 대한 판단
(1) 행정절차법 제21조 제1항, 제4항 및 제22조 제1항 내지 제4항의 규정에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리 방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되, 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있으므로, 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없으나( 대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결 등 참조), 당해 행정처분의 성질에 비추어 사전통지나 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정되는 경우에는 그러하지 아니하다( 대법원 2001. 4. 13. 선고 2000두3337 판결 참조). 이 사건 처분은 원고들에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 침해적 처분에 해당한다.
(2) 을 제1호증 내지 제4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 피고는 2011. 8. 3. 대구광역시 택시운송사업조합 이사장에게 이 사건 부칙 조항이 정한 유예기간이 만료됨에 따라 이 사건 차량을 중형택시로 대·폐차할 것을 조합원들에게 권장해 줄 것을 통보한 사실, ② 피고는 2011. 11. 21. ‘소형택시 면허 전환 관련 관계자 회의’를 개최한 사실, ③ 피고는 2011. 10. 24. 국토해양부장관에게 이 사건 부칙 조항이 정하고 있는 경과조치를 ‘여객자동차 운수사업법 시행규칙 공포한 날로부터 2년’에서 ‘이 사건 차량의 대·폐차 시까지’로 개정하여 줄 것을 건의한 사실을 인정할 수 있다.
그러나 ① 피고의 2011. 8. 3.자 통보의 상대방은 원고들이 아니고, 이 사건 처분의 내용 및 법적 근거 등이 기재되지 않은 점, ② ‘소형택시 면허 전환 관련 관계자 회의’는 이 사건 부칙조항이 정한 경과조치가 만료됨에 따른 관계자의 의견 수렴에 불과하여 장차 행할 이 사건 처분에 대한 의견을 제출할 기회를 원고들에게 준 것이라고 보기 어려운 점 등에 비추어 볼 때, 위와 같은 사정만으로 피고가 이 사건 처분 전에 원고들에게 행정절차법 제21조 제1항에 규정된 사항을 통지하였다거나 의견을 진술할 수 있는 기회를 주었다고 할 수는 없고, 달리 이를 인정할 만한 다른 자료가 없으며, 이 사건 처분이 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에 해당한다고 볼 수도 없으므로, 이 사건 처분은 행정절차법 제21조 제1항, 제4항, 제22조 제3항 소정의 사전통지나 의견청취 등의 절차를 거치지 아니하여 위법하다고 할 것이니, 원고들의 주장은 이유 있다.
나. 원고들의 위 2. 나. 주장에 대한 판단
(1) 헌법 제15조에 의하면 모든 국민은 직업선택의 자유를 가지고, 헌법 제23조 제1항, 제3항에 의하면, 모든 국민의 재산권은 보장되고 그 내용과 한계는 법률로 정하며, 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되 정당한 보상을 지급하여야 한다. 헌법 제13조 제2항에 의하면 모든 국민은 소급입법에 의하여 재산권을 박탈당하지 아니하는데, 여기서 말하는 소급입법은 이미 과거에 완성된 사실·법률관계를 규율의 대상으로 하는 이른바 진정소급효를 가지는 입법만을 말한다( 대법원 1999. 9. 3. 선고 98두7060 판결, 대법원 2001. 9. 14. 선고 2000두406 판결 등 참조). 행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 개정 법령과 그에 정한 기준에 의하는 것이 원칙이고, 그 개정 법령이 기존의 사실 또는 법률관계를 적용대상으로 하면서 국민의 재산권과 관련하여 종전보다 불리한 법률효과를 규정하고 있는 경우에도 그러한 사실 또는 법률관계가 개정 법령이 시행되기 이전에 이미 완성 또는 종결된 것이 아니라면 이를 헌법상 금지되는 소급입법에 의한 재산권 침해라고 할 수는 없으며, 그러한 개정 법령의 적용과 관련하여서는 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 국민의 신뢰를 보호하기 위하여 그 적용이 제한될 수 있는 여지가 있을 따름이다( 대법원 2000. 3. 10. 선고 97누13818 판결, 대법원 2009. 9. 10. 선고 2008두9324 판결, 대법원 2010. 3. 11. 선고 2008두15169 판결 등 참조).
입법자가 애초에는 운송사업에 대하여 제한규정을 두지 않았다가 그러한 종전 법규정을 믿고 적법하게 면허를 받아 영업을 해 온 운송사업자에게 뒤늦게 중대한 제한을 부과하는 경우, 그 제한규정들을 그 시행 전에 면허를 받은 운송사업자들에게도 적용한다면, 이는 그들의 법적 신뢰를 과도하게 침해하여 신뢰보호의 원칙에 위반되고 또한 헌법상 인정되는 직업수행의 자유를 침해하는 것이 되므로 결국 그 제한규정들은 그 시행 전에 운송사업의 면허를 받은 운송사업자에게는 적용되지 아니하는 것으로 해석함이 상당하다( 대법원 2005. 12. 9.자 2004마495 결정 참조).
(2) 아래와 같은 점을 종합하면, 이 사건 부칙 조항을 원고들에게 적용하는 것은 헌법상 금지되는 소급입법에 의한 재산권 침해에 해당할 뿐 아니라, 원고들의 법적 신뢰를 과도하게 침해하여 신뢰보호의 원칙에 위반되고 또한 헌법상 인정되는 직업수행의 자유를 침해하므로 이 사건 부칙 조항은 원고들에 적용되지 아니하는 것으로 해석함이 상당하고, 따라서 이 사건 부칙 조항에 기한 이 사건 처분은 위법하므로 원고들의 주장은 이유 있다.
(가) 구 운수사업법 제4조 제1항, 제5조, 제6조, 제12조에 의하면 여객자동차 운송사업을 경영하고자 하는 자는 건설교통부장관의 면허를 받아야 하고, 그 면허를 받기 위하여는 일정한 기준 이상의 자동차·차고 시설 및 장비 등을 갖추어야 한다. 구 운수사업법 시행규칙 제19조 제1항에 의하면, 개인택시운송사업면허를 받으려면 시설기준 외에도 장기간의 무사고 운전경력을 요하고, 과태료처분 또는 운전면허에 관한 행정처분을 받은 횟수 또는 누산점수가 일정기준을 초과하여서는 아니됨을 요한다.
우리 헌법이 보장하고 있는 재산권은 ‘경제적 가치가 있는 모든 공법상·사법상의 권리’이고, 이때 재산권 보장에 의하여 보호되는 재산권은 ‘사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치가 있는 구체적 권리’를 의미하는데, 개인택시운송사업자는 장기간의 모범적인 택시운전에 대한 보상의 차원에서 개인택시면허를 취득하였거나, 고액의 프리미엄을 지급하고 개인택시면허를 양수한 사람들이므로 개인택시면허는 자신의 노력으로 혹은 금전적 대가를 치르고 얻은 재산권이라고 할 수 있다( 헌법재판소 2008. 5. 29. 선고 2006헌바85, 2007헌바143 전원재판부 결정 등 참조).
(나) 개정 전 시행규칙 조항에 의하면 소형개인택시운송사업은 배기량 1,500cc 미만의 승용자동차를 사용하는 개인택시운송사업을 말하고, 중형개인택시운송사업은 배기량 1,500cc 이상 2,000cc 미만의 승용자동차를 사용하는 개인택시운송사업을 말하였으나, 개정 후 시행규칙 조항에 의하면, 소형개인택시운송사업은 배기량 1,000cc 이상 1,600cc 미만의 승용자동차를 사용하는 개인택시운송사업을 말하고, 중형개인택시운송사업은 배기량 1,600cc 이상 2,000cc 미만의 승용자동차를 사용하는 개인택시운송사업을 말한다. 이 사건 부칙 조항에 의하면, 개정 전 시행규칙 조항에 따라 중형으로 분류된 1,500cc 이상 1,600cc 미만의 개인택시운송사업용 승용자동차는 개정 후 시행규칙 조항을 공포한 날부터 2년 동안 중형개인택시운송사업용 승용자동차로 보므로, 이 사건 차량을 이용하여 하는 개인택시운송사업은 2011. 12. 1.까지는 중형개인택시운송사업으로 보지만 2011. 12. 2.부터는 소형개인택시운송사업으로 보게 되었다.
(다) 구 운수사업법 제84조 제1항, 구 운수사업법 시행령 제40조 제2호, [별표 2] ‘사업용 자동차의 차령과 그 연장조건’에 의하면, 여객자동차 운수사업에 사용되는 자동차 중 중형개인택시의 차령은 7년인 반면, 소형개인택시의 차령은 5년이므로, 중형개인택시의 차령이 소형일반택시의 차령보다 2년 더 많다. 구 운수사업법 제8조 제1항에 따라 신고된 대구광역시 택시운임·요금(을 제12호증)에 의하면, 중형개인택시의 경우 기본운임 2,200원, 거리운임 100원/150m, 시간운임 100원/36초(15㎞/h 이하인 경우)인 반면, 소형개인택시의 경우 기본운임 1,800원, 거리운임 100원/170m, 시간운임 100원/41초(15㎞/h 이하인 경우)이므로, 중형개인택시의 운임이 소형개인택시의 운임보다 많다.
(라) 원고들은 개정 전 시행규칙 조항에 따라 이 사건 차량을 이용하여 중형개인택시운송사업을 하는 중형개인택시운송사업면허를 받은 후 2008. 12. 29.부터 2009. 8. 10.까지 이 사건 차량을 원고들 소유로 등록한 후 개정 후 시행규칙 조항이 시행되기 전부터 이 사건 차량들을 이용하여 중형개인택시운송사업을 하고 있었고, 이 사건 차량을 이용하여 하는 중형개인택시사업면허의 존속기간은 이 사건 차량의 차령 만료일까지(다른 중형일반택시로 대·폐차할 경우에는 존속기간이 연장된다)이므로, 원고들이 이 사건 차량들을 이용하여 차령만료일까지 중형개인택시운송사업을 하는 면허를 취득하였다는 사실 또는 그러한 법률관계는 개정 후 시행규칙 조항이 시행되기 전에 이미 완성 또는 종결된 것이다.
(마) 개정 후 시행규칙 조항을 원고들에게 적용하면 원고들은 이 사건 차량을 이용하여 하는 중형개인택시운송사업면허를 잃게 되고, 운수사업법 제4조 제1항에 의하여 다시 사업계획을 제출하여 피고로부터 소형개인택시운송사업면허로 변경하는 인가를 받지 않는 한 이 사건 차량을 이용하여 어떠한 개인택시운송사업을 할 수도 없고, 가사 원고들이 이 사건 차량을 이용하여 하는 소형개인택시운송사업면허로 변경하는 인가를 받아 그 사업을 하더라도 종전에 이 사건 차량을 이용하여 중형개인택시운송사업을 하던 것에 비하여 차령과 운임요금의 면에서 불리하므로 그 만큼 손실을 입게 됨에도 불구하고, 그 손실을 보상하는 법령의 규정은 없다. 따라서 이 사건 부칙 조항을 원고들의 중형개인택시운송사업면허에 적용하는 것은 개정 후 시행규칙 조항이 시행되기 이전에 이미 완성 또는 종결된 사실 또는 법률관계를 적용대상으로 하면서 종전보다 불리한 법률효과를 부과하는 것이다.
(바) 다만 개정 후 시행규칙 조항이 시행된 후에 중형일반택시운송사업면허를 취득하는 자들(예를 들어 구 운수사업법 제14조 제1항에 따라 종전의 중형일반택시운송사업자들로부터 1,500cc 이상 1,600cc 미만의 승용차를 이용하여 하는 중형일반택시운송사업을 양수한 자)에 대하여 개정 후 시행규칙 조항을 적용하더라도 그 시행 전에 이미 완성 또는 종결된 사실 또는 법률관계에 대하여 적용하는 것이 아니므로, 그들에게 이 사건 부칙 조항을 적용하는 것은 헌법상 금지되는 소급입법에 의한 재산권 침해라고 할 수 없으니, 이 사건 부칙 조항 자체가 무효인 것은 아니고 그 적용대상의 범위가 제한될 뿐이다.
다. 이 사건 처분으로 말미암아 원고에게 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위한 긴급한 필요가 인정되고 달리 집행정지로 말미암아 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있는 때에 해당한다고 인정할 만한 증거가 없으므로, 직권으로 이 사건 처분의 효력을 이 사건 판결확정 시까지 정지하기로 한다.
6. 결론
그렇다면 원고들의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령: 생략 ]
판사 진성철(재판장) 김광남 최선재