【원고, 피항소인】
영우개발 주식회사 (소송대리인 법무법인 중원 담당변호사 이상선)
【피고, 항소인】
포항시장 (소송대리인 법무법인 신라 담당변호사 권영규)
【제1심판결】
대구지방법원 2011. 11. 16. 선고 2011구합2943 판결
【변론종결】
2012. 4. 27.
【주 문】
1. 피고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 피고가 부담한다.
3. 제1심 판결의 주문 제1항 중 “149,914,440원”을 “149,914,400원”으로, “115,026,410원”을 “115,026,370원”으로 각 경정한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2010. 9. 15. 원고에게 한 재산세 749,572,020원 및 지방교육세 149,914,400원(이 사건 소장의 청구취지에는 ‘149,914,440’원으로 기재되어 있으나 오기로 보인다.)의 부과처분 중 재산세 575,131,940원 및 지방교육세 115,026,370원을 각 초과하는 부분을 취소한다.
2. 항소취지
제1심 판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1 내지 5호증, 을 제1, 2, 3호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 모아 보면 이를 인정할 수 있다.
가. 원고는 2010년도 재산세 과세기준일인 2010. 6. 1. 현재 수도권정비계획법 제2조 제1호에 따른 수도권 외 지역인 포항시에서 골프장용 토지들(이하 통틀어 ‘이 사건 토지들’이라 한다.)을 소유하고 골프장을 운영하고 있다.
나. 원고는 이 사건 토지들에 대하여 2009년도 재산세 및 지방교육세를 납부하면서 과세표준액에 구 지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방세법’이라 한다) 제188조 제1항 제1호 다목 (2)항의 괄호에서 정한 재산세율 1,000분의 20(이하 ‘이 사건 괄호세율’이라 한다.)를 적용하여 산출한 재산세 및 그에 따른 지방교육세( 구 지방세법 제260조의 3 제1항에 의하여 재산세액의 20%)를 납부하였다.
다. 피고는 이 사건 토지들에 대한 2010년도 재산세 및 지방교육세를 부과하면서 구 지방세법 시행령(2010. 9. 20. 대통령령 제22395호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방세법 시행령’이라 한다.) 제142조 제3호를 근거로 재산세율 1,000분의 40을 적용하여 2010. 9. 15. 원고에게 재산세 749,572,020원 및 그에 따른 지방교육세 149,914,400원의 부과처분(이하 위 재산세와 지방교육세 부과처분을 ‘이 사건 처분’이라 한다.)을 하였다.
라. 원고는 2010. 12. 9. 피고에 대하여 이 사건 처분에 대한 이의신청을 하였으나 2011. 3. 3. 기각결정을 받았고, 이에 2011. 4. 26. 다시 조세심판원에 심판청구를 하였으나 2011. 6. 27. 역시 기각결정을 받았다.
2. 당사자의 주장
가. 원고의 주장 요지
이 사건 괄호세율 규정은 구 지방세법 시행령 제142조 제3호 소정의 ‘감면규정’에 해당하지 아니하므로, 이 사건 토지들에 대한 2010년도 재산세를 부과함에 있어서는 이 사건 괄호세율 규정에 따라 직전 연도인 2009년도의 재산세액 상당을 산출하여 2010년도의 재산세액이 구 지방세법 195조의 2가 규정한 세부담의 상한인 직전 연도 재산세액 상당액의 100분의 150을 넘는지를 판단하여야 한다. 그럼에도 불구하고, 피고는 이와 달리 이 사건 괄호세율 규정을 감면규정으로 보고 직전 연도의 재산세액을 산출함에 있어 이 사건 괄호세율을 적용하지 않고 해당 연도인 2010년도의 세율인 1,000분의 40을 적용하여 산출한 다음 2010년도 재산세액이 세부담의 상한인 직전 연도 재산세액의 100분의 150을 넘지 않는다고 판단하여 이 사건 처분을 하였다.
그러나 이 사건 괄호세율 규정은 감면규정이 아니므로, 이 사건 처분에 의한 재산세액 중 이 사건 토지들에 대하여 직전 연도인 2009년도의 재산세율 1,000분의 20을 적용하여 계산한 세액의 100분의 150을 넘는 부분 및 그에 따른 지방교육세액은 세부담 상한을 초과한 것으로 위법하므로 취소되어야 한다.
나. 피고의 주장 요지
(1) 지방세법에는 ‘감면’의 정의를 명확하게 규정하고 있지 않으나, 조세특례제한법, 농어촌특별세법은 ‘조세감면’, ‘감면’에 특례세율 적용도 포함시키고 있고, 지방세특례제한법에는 세율의 경감을 ‘지방세 특례’에 포함시키고 있어, 세율의 경감을 통한 세액 경감도 현행법상 조세감면에 포함된다고 보아야 한다.
그런데 이 사건 괄호세율 규정은 본문에서 골프장 등의 세율을 과세표준액의 1,000분의 40으로 규정하면서, 괄호 안에 비수도권 지역의 골프장의 세율을 2009. 12. 31.까지 과세표준액의 1,000분의 20으로 감경하는 내용으로 규정한 것으로, 문언상 세율을 경감한다는 표현은 없다 하더라도, 이는 일정 기간 동안 특정 납세자에게 일반적 세율이 아닌 특례세율 적용을 통한 세율 경감의 방법으로 사실상의 조세감면을 규정한 것으로 보아야 한다.
(2) 이 사건 괄호세율 규정은 골프관광 수지 적자를 개선하기 위하여 비수도권 지역의 골프장에 한하여 2009. 12. 31.까지 한시적으로 세부담을 경감시킴으로써 골프장 가격인하를 유도하기 위한 것으로서, 그 입법취지에 비추어 보아도 감면규정으로 보아야 한다.
(3) 세부담 상한제의 취지는 과세표준이 원가에서 시가로 변경됨에 따른 예기치 않은 세부담의 급격한 상승을 막기 위한 것이지, 이 사건과 같이 재산세율 인상이나 감면의 종료로 인한 세액의 급등을 막기 위한 제도는 아니며, 세제감면의 종료로 이미 세부담의 상승이 예정된 상태임에도 세부담 상한제를 적용하여 계속 세제혜택을 부여하는 것은 불합리하다.
3. 관계법령
별지 ‘관계법령’ 기재와 같다.
4. 판단
가. 구 지방세법 제188조 제1항 제1호 다목 (2)항 본문에 의하면, 골프장 등의 표준세율은 과세표준액의 1,000분의 40(이하 ‘이 사건 본문세율’이라 한다.)으로 규정하면서, 괄호 안에 이 사건 괄호세율로, 수도권정비계획법 제2조 1호에 따른 수도권 외의 지역의 골프장의 표준세율은 2009. 12. 31.까지 과세표준액의 1,000분의 20으로 각 규정하고 있다.
한편 구 지방세법 제195조의 2(세부담의 상한)에 의하면, 당해 재산에 대한 재산세의 산출세액이 직전 연도의 당해 재산에 대한 재산세액 상당액의 100분의 150을 초과하는 경우에는 100분의 150에 해당하는 금액을 당해 연도에 징수할 세액으로 한다고 규정하고 있고, 구 지방세법 시행령 제142조 제3호에 의하면, 직전 연도의 당해 재산에 대한 재산세액을 산출함에 있어 해당 연도의 토지·건축물 및 주택에 대하여 ‘비과세·감면규정’이 적용되지 아니하거나 적용된 경우에는 직전 연도에도 해당 규정이 적용되지 아니하거나 적용된 것으로 보아 재산세액 상당액을 산출하는 것으로 규정하고 있다.
나. 위 각 규정에 의하면, 2009. 12. 31.까지 적용되는 이 사건 괄호세율 규정이 구 지방세법 시행령 제142조 제3항이 정한 ‘감면규정’에 해당하는지 여부에 따라 이 사건 토지들에 대한 2010년도 재산세액의 상한이 달라지므로, 과연 이 사건 괄호세율 규정이 위 시행령 조항상의 ‘감면규정’에 해당하는지에 관하여 살피건대, 아래와 같은 사정을 종합해보면 이 사건 괄호세율 규정은 기본적인 세율에 관한 규정일 뿐, 구 지방세법 시행령 제142조 제3항 소정의 ‘감면규정’이라고 볼 수는 없다 할 것이다.
① 구 지방세법 시행령 제142조는 세부담 상한의 기준이 되는 직전 연도의 당해 재산에 대한 재산세액 상당을 정의하면서 제3호에서 해당 연도의 토지 등에 대하여 ‘비과세·감면규정’이 적용되지 아니하거나 적용된 경우에는 직전 연도에도 해당 규정이 적용되지 아니하거나 적용된 것으로 보아 재산세액 상당액을 산출한다고 규정하고 있으나, 구 지방세법이나 구 지방세법 시행령에는 ‘비과세·감면규정’에 대하여 아무런 정의 규정을 두지 않고 있다. 조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니한다 할 것이고( 대법원 1998. 3. 27. 선고 97누20090 판결, 대법원 1995. 9. 26. 선고 95누7857 판결 등 참조), ‘감면’이란 ‘감경’ 및 ‘면제’를 의미하는 점에 비추어 볼 때, ‘토지에 대한 감면규정’이라 함은 구 지방세법상 ‘토지의 재산세의 산출에 관하여 감면, 감경 또는 면제라는 문언이나 같은 취지의 문언이 명시된 규정’만을 의미한다고 해석해야 할 것이고, 유사한 다른 과세물건이나 납세의무자에 비하여 사실상 감면의 효과가 나타나는 규정까지 함부로 ‘감면규정’에 포함시키는 것은 조세법규의 확장해석이나 유추해석으로 허용되지 않는다고 보아야 한다.
② 구 지방세법상 토지의 재산세의 산출에 관하여 ‘감면, 감경, 면제’라는 문언을 사용한 규정으로는 제9조의 2(천재등으로 인한 감면) 외에 ‘제5장 과세면제 및 경감’ 중 재산세를 감면하는 많은 규정들{ 제266조(농어민관련사업 등에 대한 감면), 제276조(산업단지 등에 대한 감면), 제277조(관광단지개발 등에 대한 감면), 제290조(국립공원관리사업에 대한 감면) 등}이 있는데, 구 지방세법 제291조(사치성재산의 감면 제외)는 ‘이 장의 감면규정을 적용함에 있어 제112조 제2항 각호에 규정된 부동산 등은 감면대상에서 제외한다’라고 규정하고 있고, 구 지방세법 제112조 제2항 제2호는 ‘골프장 : 체육시설의 설치·이용에 관한 법률의 규정에 의한 회원제 골프장용 부동산 중 구분등록의 대상이 되는 토지와 건축물 및 그 토지상의 입목’을 규정하고 있으므로, 이 사건 토지들과 같은 골프장 부지는 구 지방세법 ‘제5장 과세면제 및 경감’ 부분이 규정한 감면대상에서 제외됨이 명백하다.
③ 이 사건 괄호세율 규정이 괄호 안에 비수도권 지역의 골프장에 대하여 한시적으로 낮은 세율을 적용할 것을 규정하고 있어 사실상 일정 기간 동안 비수도권 지역 골프장에 대한 조세 부담을 덜어주는 효과가 있고 입법취지에 그러한 면이 있다 하더라도, 이 사건 본문세율과 괄호세율은 구 지방세법 제5장의 ‘과세면제 및 경감’ 부분이나 조세특례제한법, 지방세특례제한법 등 조세의 감면, 특례 등을 정한 법규에 규정된 것이 아니고, 구 지방세법 제3장 시·군세, 제2절 재산세, 제2관 과세표준 및 세율 아래에 제188조(세율) 제1항에서 표준세율의 하나로서 1. 토지 다. 분리과세대상 (2) 골프장 및 고급오락장용 토지 항목으로 수도권 지역의 골프장은 과세표준액의 1,000분의 40으로 정하면서 괄호 안에 수도권 외 지역의 골프장은 2009. 12. 31.까지는 과세표준액의 1,000분의 20으로 역시 표준세율을 정한 것으로(이는 비수도권 지역 골프장 세율에 관하여 괄호 안에 넣지 않고 항목을 나누어 2009. 12. 31.까지는 과세표준의 1,000분의 20, 2010. 1. 1.부터는 1,000분의 40의 세율을 정한 것과 동일한 내용인데, 괄호 안에 2009. 12. 31.까지의 세율만을 규정함으로써 조문 형식을 간략화한 것으로 볼 수 있다.) 그 조문의 체계, 위치, 표제, 형식에 비추어, 다시 그 세율 또는 그 세율로 계산한 세액의 감경, 면제의 기준이 될 수 있는 기본적 세율을 정한 것이지, 이를 어느 세율을 기준세율로 하여 감경한 세율이라고 할 수는 없다.
④ 토지에 대한 재산세의 세율을 정한 구 지방세법 제188조 제1항 제1호는 토지를 종합합산대상, 별도합산대상 및 분리과세대상으로 구분하여 각 구분에 대하여 세율을 달리 정하였을 뿐 아니라 분리과세대상 내에서도 4종류의 세율을 구분하여 정하고 있는데, 어느 세율이 경감과 가중을 판단하는 기준 세율인지 특별히 규정하지 않았다. 분리과세대상 중 가장 경한 세율인 임야에 대한 세율(과세표준액의 1,000분의 0.7)을 기준으로 하면 그보다 높은 세율을 정한 나머지 세율은 모두 중과세율이 되고, 그중 가장 중한 세율인 이 사건 본문세율을 기준으로 하면 나머지 세율은 모두 감경세율이 되므로, 감경의 기준이 되는 세율이 규정되지 않은 상태에서 어느 특정한 세율을 기준으로 감경 여부를 판단하는 것은 자의적이라 할 수 있다. 따라서 어느 세율이 기본적 세율인지, 기본적 세율에서 감경 또는 가중된 세율인지 여부가 법문의 문언상 나타나지 않는데도, 감경된 세율인지 여부가 납세액의 확정에 직접 영향을 미치는 이 사건과 같은 경우에 함부로 어느 세율은 기본적 세율이고 어느 세율은 감경된 세율이라고 판단할 수는 없다.
⑤ 피고는 구 지방세법 제195조의 2(세부담의 상한) 규정이 재산세 과세표준을 원가에서 시가로 개선하는 보유세제 개편규정에 따라 도입되어 과세표준을 대폭 현실화함에 따라 세부담이 급증되지 않도록 세부담 완화차원에서 마련된 제도라고 하나, 위 규정은 과세표준의 현실화뿐만 아니라 직전 연도의 세율 규정이 조세법규가 정한 비과세·감면규정에 해당하지 않는 한 세율의 인상으로 인하여 조세부담이 증가되는 경우에도 적용되는 것이고, 이 경우 세율이 연도에 따라 상승할 것이 미리 예정되어 있다 하더라도 그러한 경우에 위 규정의 적용을 배제하는 규정이 없는 이상 달리 볼 것은 아니다.
⑥ 세법은 각종 경제정책의 수단으로서 전년도에 비하여 세율을 인하하거나 인상하는 등으로 수시로 개정되기 때문에 어느 연도의 세율이 기준세율이고 어느 연도의 세율이 가중 또는 감경된 세율인지는 단정할 수 없으므로, 현 연도의 세율이 전 연도에 비하여 인상되었다고 하여 전 연도에 감면규정이 적용되었다고 할 수 없다.
다. 따라서 피고가 이 사건 괄호세율 규정을 ‘감면규정’으로 보아 이를 적용하지 않고 직전 연도 재산세액을 산출한 다음 그것을 기초로 세부담 상한 초과 여부를 판단하여 이 사건 토지들에 대한 2010년도 재산세, 지방교육세를 산정한 것은 잘못이라 할 것이다. 그런데 이 사건 괄호세율 규정이 ‘감면규정’에 해당하지 않는다고 볼 경우 이 사건 토지들에 대한 직전 연도인 2009년도의 세율인 1,000분의 20을 적용하여 세부담 상한액을 계산한 다음 이에 따라 이 사건 토지들에 대한 2010년도 세액을 산정하면, 재산세액이 575,131,940원, 지방교육세액이 115,026,370원이 되는 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 이 사건 처분 중 위 각 금액을 초과하는 부분은 위법하므로 취소되어야 할 것이다.
5. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유가 있어 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하고 피고의 항소는 이유가 없으므로, 이를 기각하기로 하되, 다만 제1심 판결의 주문 제1항에는 계산상 오류가 있음이 명백하므로 이를 경정하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 이기광(재판장) 신안재 정성욱