【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
사단법인 성남산업단지관리공단 외 1인 (소송대리인 법무법인 마당 외 2인)
【원심판결】
서울고법 2014. 11. 27. 선고 2014누50226 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 피고들이 부담한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간 경과 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 변경계약 취소의 처분성에 관한 상고이유에 대하여
행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 해당 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 등 참조).
구 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 산업집적법’이라 한다)에 따르면, 일반산업단지의 관리권자는 시·도지사이고(제30조 제1항 제2호), 피고 사단법인 성남산업단지관리공단(이하 ‘피고 공단’이라 한다)은 관리권자로부터 관리업무를 위탁받은 관리기관이며(같은 조 제2항 제3호), 산업단지에서 제조업을 하거나 하려는 자는 지식경제부령이 정하는 바에 따라 관리기관과 입주계약을 체결하여야 하고(제38조 제1항 본문), 입주계약사항 중 지식경제부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에는 새로 변경계약을 체결하여야 한다(같은 조 제2항). 그리고 입주계약 및 변경계약을 체결한 경우에는 공장설립 등의 승인을 받은 것으로 보며(제13조 제2항 제2호, 제1항), 입주계약을 위반하거나 변경계약을 체결하지 아니하고 지식경제부령으로 정하는 사항을 변경한 때에는 관리기관은 일정한 기간 내에 그 시정을 명하고 이를 이행하지 아니하는 경우 사전에 계약당사자의 의견을 듣고 그 입주계약을 해지할 수 있으며(제42조 제1항 제4호, 제5호, 제5항), 이 경우 입주계약이 해지된 자는 남은 업무의 처리 등을 제외하고는 그 사업을 즉시 중지하여야 하고(같은 조 제2항), 그가 소유하는 산업용지 및 공장 등을 처분하여야 한다(제43조). 또한 산업용지 또는 공장 등을 취득한 자가 일정한 기간 내에 입주계약을 체결하지 못한 경우에는 그 산업용지 등을 제3자 또는 관리기관 등에게 양도하여야 하고(제40조, 제40조의2), 입주계약을 체결하지 아니하고 제조업 등을 하거나 입주계약 해지에 따른 사업중지의무에 위반하여 계속 그 사업을 하는 자는 3년 이하의 징역 또는 1천 500만 원 이하의 벌금에 처하며(제52조 제2항 제5호, 제6호), 변경계약을 체결하지 아니하고 제조업 등을 하는 자는 1천 500만 원 이하의 벌금에 처하거나(제53조 제4호) 과태료 부과 대상이 되고(제55조 제2항 제9호), 입주계약 해지 후의 재산 처분·양도 의무를 이행하지 아니한 자에게는 과태료가 부과되며(제55조 제1항 제4호), 이행강제금이 부과될 수 있다(제43조의3).
이와 같은 규정들에서 알 수 있는 피고 공단의 지위, 입주계약 및 변경계약의 효과, 입주계약 및 변경계약 체결 의무와 그 의무를 불이행한 경우의 형사적 내지 행정적 제재, 입주계약해지의 절차, 그 해지통보에 수반되는 법적 의무 및 그 의무를 불이행한 경우의 형사적 내지 행정적 제재 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 변경계약 취소는 행정청인 관리권자로부터 관리업무를 위탁받은 피고 공단이 우월적 지위에서 원고들에게 일정한 법률상 효과를 발생하게 하는 것으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 보아야 한다(대법원 2011. 6. 30. 선고 2010두23859 판결 참조).
원심판결 이유와 원심이 인용한 제1심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거를 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 구 산업집적법의 공익적 목적과 규정 내용 등 그 판시와 같은 이유를 들어 이 사건 변경계약의 취소는 행정처분에 해당한다고 판단하였다.
이러한 원심의 판단은 앞서 본 법리에 따른 것으로서 정당하고, 거기에 변경계약 취소의 법적 성질에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다. 피고들이 상고이유에서 들고 있는 대법원 1995. 9. 29. 선고 95누8447 판결은 구 「공업배치 및 공장설립에 관한 법률」(1994. 1. 7. 법률 제4720호로 개정되기 전의 것)에 따른 입주계약에 관한 것으로 이 사건과는 사안이 다르다.
2. 이 사건 변경계약 취소 및 건축불허가 처분의 위법성에 관한 상고이유에 대하여
일정한 행정처분으로 국민이 일정한 이익과 권리를 취득하였을 경우에 종전 행정처분에 하자가 있음을 전제로 직권으로 이를 취소하는 행정처분은 이미 취득한 국민의 기존 이익과 권리를 박탈하는 별개의 행정처분으로, 취소될 행정처분에 하자가 있어야 하고, 나아가 행정처분에 하자가 있다고 하더라도 취소해야 할 공익상 필요와 취소로 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 비교·교량한 후 공익상 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있는 것이며, 하자나 취소해야 할 필요성에 관한 증명책임은 기존 이익과 권리를 침해하는 처분을 한 행정청에 있다(대법원 2014. 11. 27. 선고 2014두9226 판결 등 참조). 이러한 신뢰보호와 이익형량의 취지는 산업집적법에 따른 입주계약 또는 변경계약을 취소하는 경우에도 마찬가지로 적용될 수 있다.
원심판결 이유와 원심이 인용한 제1심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거를 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 변경계약의 하자가 원고들의 사실은폐나 기타 사위의 방법에 의한 신청행위에 기인한 것으로 보기 어렵다고 판단하였다. 그리고 원심은, ① 2003년경부터 이 사건 산업단지 내에서 여러 개의 도금업체가 운영 중임에도 그로 인한 공해 관련 민원 등이 제기된 바 없었던 점, ② 원고들이 제시하고 있는 공해방지시설을 제대로 설치·가동할 경우 환경오염 및 공해발생 등에 따른 피해를 상당 부분 줄일 수 있을 것으로 예상되므로, 이 사건 변경계약을 유지함으로 인하여 인근 주민들에게 사회통념상 수인한도를 넘어서는 피해가 발생한다고 보기 어려운 점, ③ 피고들도 처음에는 도금업이 입주제한 업종인 공해유발업종에 해당하지 아니한다는 의견을 밝혀왔던 점, ④ 원고들은 이 사건 변경계약을 신뢰하여 배출시설 설치허가 용역계약을 체결하는 등 이미 많은 자금과 노력을 투자한 것으로 보이고, 원고들이 장차 설립할 지식산업센터에 대해서는 관련 법령에 따른 철저한 사전·사후관리 등을 통하여 주변 환경과 인근 주민에 대한 피해를 최소화할 수 있을 것으로 보이는 점 등의 제반 사정을 종합하여 볼 때, 이 사건 변경계약이 취소됨으로 인하여 원고들이 입을 불이익을 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요가 있다고 보기 어려우므로 이 사건 변경계약 취소처분은 위법하고, 이 사건 변경계약의 취소를 전제로 한 건축불허가처분 또한 위법하다고 판단하였다.
앞서 본 법리와 기록에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 논리와 경험의 법칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 신뢰보호의 원칙에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
3. 결론
그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들이 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김신(재판장) 김용덕 김소영 이기택(주심)