【원고, 상고인】
주식회사 비츠로시스 외 3인 (소송대리인 변호사 김상근 외 2인)
【피고, 피상고인】
조달청장
【원심판결】
서울고법 2016. 5. 26. 선고 2015누36739 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들이 부담한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 상고이유 제1점에 대하여
원심은, ‘건설업체 등이 이전에 받은 부정당업자 제재처분 등을 2015. 8. 14.자로 해제한다’는 취지의 ‘2015년 광복절 특별사면 및 특별감면조치(이하 ‘이 사건 특별조치’라 한다)’가 원심 재판이 진행 중이던 2015. 8. 13.에 있었음을 이유로 하여 그 이전에 있었던 원고들에 대한 각 입찰참가자격 제한 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)이 모두 취소되어야 한다는 원고들의 주장에 대하여, 원고들이 이 사건 특별조치의 대상이 아니라는 이유로 그 주장을 배척하였다.
그러나 제재처분 등이 있은 이후에 사면이나 제재처분 등의 효력을 해제하는 특별조치가 있다고 하더라도, 그러한 특별조치는 해당 제재처분 등의 기성의 효과 또는 위법 여부에 아무런 영향을 미칠 수 없다.
원심이, 원고들이 이 사건 특별조치 대상자에 해당되는지 여부를 나아가 판단한 점에서는 잘못이 있으나, 위 특별조치로 인해 이 사건 처분이 당연무효가 된다는 주장을 배척한 원심의 결론은 정당하다.
2. 상고이유 제2점에 대하여
원고들은 상고심에 이르러, ① 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령(2008. 12. 31. 대통령령 제21202호로 개정되기 전의 것) 제76조 제8항, ② 구 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령(2008. 10. 29. 대통령령 제21098호로 개정되기 전의 것) 제92조 제8항, ③ 구 공기업·준정부기관 계약사무규칙(2011. 8. 23. 기획재정부령 제230호로 개정되기 전의 것) 제15조 제11항(이하 위 ① 내지 ③ 조항을 통틀어 편의상 ‘이 사건 확장제재 조항’이라 한다)은 법률의 근거 없이 피고의 입찰참가자격 제한 처분의 침익적 효과를 다른 기관에 확대하는 조항으로서 법률유보 원칙을 위반하여 무효이므로, 이 사건 확장제재 조항에 근거한 원고들에 대한 처분도 위법하다고 주장하고 있다.
그러나 이 사건 확장제재 조항은 최초의 입찰참가자격 제한 처분에 직접 적용되는 근거 규정이 아니라, 입찰참가자격 제한 처분이 있은 후에 그 처분에 기초하여 다른 처분청이 새로운 제재를 할 수 있는 근거 조항에 불과하고, 위 확장제재 조항에 의하여 최초의 입찰참가자격 제한 처분의 효력이 국가기관이나 지방자치단체 또는 다른 공공기관에 당연히 확장되는 것도 아니므로 위 조항의 위헌·위법성 여하에 따라 원고들에 대한 처분 자체의 적법성이나 효력이 영향을 받는다고 볼 수 없다(대법원 2017. 4. 7. 선고 2015두50313 판결 등 참조).
결국 이 사건 확장제재 조항에 관하여 이와 다른 전제에 서 있는 상고이유는 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
3. 상고이유 제3점에 대하여
조달청장이 조달사업에 관한 법률 제5조의2 제1항 또는 제2항에 따라 수요기관으로부터 계약 체결을 요청받아 그에 따라 체결하는 계약(이하 ‘요청조달계약’이라 한다)에 있어 조달청장은 수요기관으로부터 요청받은 계약 업무를 이행하는 것에 불과하므로, 조달청장이 수요기관을 대신하여 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조 제1항에 규정된 입찰참가자격 제한 처분을 할 수 있기 위해서는 그에 관한 수권의 근거 또는 수권의 취지가 포함된 업무 위탁에 관한 근거가 법률에 별도로 마련되어 있어야 한다(대법원 2017. 6. 29. 선고 2014두14389 판결 참조).
구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(2012. 12. 18. 법률 제11547호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국가계약법’이라 한다) 제6조 제3항은 “각 중앙관서의 장은 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 소관에 속하는 계약에 관한 사무를 다른 관서에 위탁할 수 있다.”라고 규정하고 있는데, ① 국가계약법에 계약 업무 위탁에 관하여 법률 규정을 별도로 두고 있는 취지는 조달청에서 운영하고 있는 전문적이고 체계적인 조달시스템을 완전하게 이용하도록 하기 위한 것인 점, ② 이 사건 요청조달계약의 수요기관은 중앙관서의 장으로서 위탁 전 독자적인 입찰참가자격 제한 처분 권한을 보유하고 있었던 점, ③ 중앙관서의 장으로부터 조달청장에게 계약업무가 전적으로 위탁된 이상, 조달청장은 국가계약법에서 정한 제반 절차에 따라 위탁기관의 계약과 관련한 사무를 처리하여야만 하는 점 등을 종합하여 보면, 국가계약법 제6조 제3항의 ‘계약에 관한 사무 위탁’에는 국가계약법에 정한 중앙관서의 장의 입찰참가자격 제한 처분 권한에 관한 수권도 당연히 포함되는 것으로 볼 수 있다.
이러한 법리와 관련 규정의 내용 및 취지에 비추어 보면, 중앙관서의 장인 경찰청장으로부터 국가계약법 제6조 제3항에 따라 요청조달계약의 형식으로 계약에 관한 사무를 위탁받은 피고는 국가계약법 제27조 제1항에 의하여 원고들에 대하여 이 사건 처분을 할 수 있는 권한이 있다고 봄이 타당하다.
따라서 원심의 이유 설시에 다소 미흡한 부분이 있으나, 피고에게 이 사건 처분 권한이 있다고 본 원심 결론은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 계약 업무 위탁, 입찰참가자격 제한 처분의 권한 등에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
4. 상고이유 제4점에 대하여
원심은, ① 이 사건 공동행위가 2005. 11. 3.부터 2008. 9. 30.까지 약 3년간 95회에 걸쳐 전국적으로 이루어진 점, ② 이 사건 공동행위로 인하여 담합에 참여한 사업자들이 사실상 경쟁 없이 자신들이 원하는 지역에 무인교통 감시장치를 설치하는 계약을 기초금액에 가까운 높은 금액으로 체결함으로써 유·무형의 이익을 얻은 것으로 보이는 점, ③ 당시 입찰에 참여한 사업자들 간에 실질적인 경쟁이 이루어졌다면 그 낙찰가격도 하락하였을 것으로 추정되는 점 등의 사정을 종합하여, 이 사건 공동행위는 국가계약법 제27조 제1항이 규정하는 ‘경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있다고 인정되는 경우’에 해당한다고 판단하였다.
관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 국가계약법 제27조 제1항에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없다.
5. 상고이유 제5점에 대하여
원심은, 이 사건 공동행위의 위법성 정도가 가볍지 아니한 점, 법령이 정한 처분기준의 범위 내에서 제재기간이 정해진 점 등을 고려하면 이 사건 처분에 재량권 일탈·남용이 인정되지 않는다고 판단하였다.
원심판결 이유를 관련 법리에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 재량권 일탈·남용 등에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
6. 결론
그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들이 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김신(재판장) 김용덕 박상옥 박정화(주심)