【원고, 항소인】
주식회사 에이스솔루션 (소송대리인 법무법인 충정 담당변호사 김중곤)
【피고, 피항소인】
행정안전부장관 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 박종혁)
【제1심판결】
서울행정법원 2010. 10. 7. 선고 2010구합15704 판결
【변론종결】
2011. 6. 28.
【주 문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고가 2010. 3. 29. 원고에 대하여 한 2010. 5. 1.부터 2010. 6. 15.까지의 업무정지처분을 취소한다.
【이 유】
1. 제1심 판결의 인용
이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문 제5면 제6행부터 제6면 제1행까지 부분을 아래와 같이 고치고, 원고가 당심에서 주장하는 사항에 관하여 아래와 같은 판단을 추가하는 외에는 제1심 판결의 이유 부분 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 고치는 부분
『가) 정보시스템법 제2조 제3호는 ‘정보시스템 감리’를 감리발주자 및 피감리인의 이해관계로부터 독립된 자가 정보시스템의 효율성을 향상시키고 안전성을 확보하기 위하여 제3자적 관점에서 정보시스템의 구축에 관한 사항을 종합적으로 점검하고 문제점을 개선하도록 하는 것으로 정의하고, 정보시스템법 제11조 제6항은 감리법인의 업무범위를 대통령령에 위임하고 있다. 위 위임에 따른 정보시스템법 시행령(2010. 5. 4. 대통령령 제22151호로 폐지된 것) 제12조 제1항 각 호는 감리법인의 업무범위를 정하고, 같은 조 제2항 제7호는 감리법인이 제1항에서 정한 업무를 수행할 절차로 ‘감리조치 결과의 확인 및 통보’를 규정하고 있다. 또한 정보시스템법 제11조 제4항에 따라 제정된 정보시스템 감리기준 제12조 제4항에 의하면, 발주기관 및 피감리인은 감리보고서와 조치계획 검토결과를 토대로 필요한 조치를 수행한 후 그 조치내역을 감리법인에게 통보하여 확인을 요청하여야 한다고 규정하여 감리법인에 대한 감리조치 결과의 확인을 의무화하였다. 따라서 정보시스템법 제16조 제1항 제7호가 감리법인이 거짓으로 감리보고서를 작성하는 경우 업무정지를 명할 수 있도록 규정한 취지는, 정보시스템에 관한 전문지식이 없는 발주기관으로서는 정보시스템이 과업내용대로 구축되지 않았다고 하더라도 이를 알 수 있는 방법이 없으므로 전문가이자 제3자인 감리법인으로 하여금 용역업체를 전문적으로 감시·감독하도록 하고자 함에 있는데, 감리법인이 거짓으로 감리보고서를 작성한다면 정보시스템 구축사업을 제대로 수행할 수 없을 뿐만 아니라, 그로 인한 행정력의 낭비 등 피해가 적지 않기 때문에 이를 방지하기 위함이다.
나) 그런데 다음과 같은 사정 즉, ① 위와 같은 감리법인의 업무내용 및 정보시스템법이 감리법인에게 감리보고서를 작성하게 하는 취지, 감리법인이 감리업무의 일환으로 작성하는 감리결과 조치내역 확인보고서는 발주기관이 정보시스템 구축사업을 제대로 완수하였는지를 판단하는 중요한 문서인 점, ② 비록 정보시스템법 감리기준에 감리보고서와 감리결과 조치내역 확인보고서의 작성 양식을 달리 정하고 있다하더라도 정보시스템법상으로는 감리보고서와 그 외 감리조치 결과확인의 일환으로 작성된 보고서를 구별하고 있지 않고 있으므로, 정보시스템법상의 감리보고서는 감리종료 후 작성되는 감리보고서와 감리보고서에서 지적한 사항의 조치결과를 확인하는 확인보고서를 포함하여 감리법인이 감리 시행 후 그 결과를 종합한 보고서 일체로 해석되는 점, ③ 만약 정보시스템법상의 감리보고서에 감리조치 결과확인 후 작성되는 보고서가 제외된다면 감리법인이 하자를 적절히 지적하여 시정이 필요하다는 내용의 감리보고서를 작성하기만 하면 그 후 감리결과 조치내역 확인보고서에 시정이 이루어지지 않았음에도 시정되었다는 허위 내용이 기재되더라도 감리인에게 아무런 행정적 조치를 취할 수 없어 정보시스템법이 위와 같은 제재규정을 둔 제도적 취지가 몰각되는 매우 불합리한 결과가 발생하는 점 등을 종합하면, 감리법인이 감리업무의 일환으로 작성한 감리결과조치내역 확인보고서도 정보시스템법 제13조 제2항에 따라 감리법인이 거짓으로 작성하여서는 안 되는 ‘감리보고서’에 포함된다고 봄이 상당하다.
다) 이 사건의 경우, 이 사건 용역계약상 원고가 수행하여야 할 감리용역의 범위에 감리결과에 대한 시정조치결과를 확인하는 것이 포함되어 있음은 앞서 본 바와 같으므로, 원고가 작성한 이 사건 확인보고서는 정보시스템법 제13조 제2항에서 규정한 ‘감리보고서’에 해당한다고 할 것이다.
라) 따라서 원고의 제1주장은 받아들이기 어렵다.』
3. 추가판단사항
가. 원고의 주장
(1) 처분의 절차적 하자에 관하여
행정절차법 제23조 제1항은 ‘신청내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우’, ‘단순·반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우’, ‘긴급을 요하는 경우’가 아닌 한 행정청은 처분을 하는 때에 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 규정하고 있고, 행정처분시 제시되어야 할 근거와 이유란 근거법령과 사실관계를 가리키는 것으로서, 근거법령이나 사실관계가 기재되어 있기는 하나 부실하게 기재되어 있는 경우 절차상 하자가 있는 위법한 처분이 된다.
그런데 이 사건 행정처분서에는 “표준노드링크고도화사업 감리시 전자도로지도의 오프라인 편집기능 등이 부실하게 개발된 것을 알면서도 적정하게 개발된 것으로 사실과 다르게 ‘감리결과조치내역확인보고서’를 작성”이라고 기재되어 있는바, 이 사건 확인보고서에 ‘적정하게 개발되었다’는 기재가 없고, 위 확인보고서상의 어느 부분이 사실과 다른 기재라는 제시가 없으며, 원고나 이해관계인들이 이를 달리 파악할 수 없으므로, 위 처분사유는 추상적인 사실관계의 기재에 그치는 것이다. 따라서 이 사건 처분은 행정절차법 제23조 제1항에 위배되어 위법하다.
(2) 처분의 실체적 하자에 관하여
원고는 이 사건 최종감리보고서를 작성하면서 과업수행자인 길정보시스템이 수행한 작업의 오류기능 9가지를 명확히 기재하였고, 그 후 이 사건 확인보고서를 작성하면서 지적된 9가지 중 5가지에 대하여 시정조치가 이행되었기에 이행되었다고 기재하였을 뿐, 이 사건 사업이 적정하게 개발되었다고 기재한 사실이 없다. 따라서 이 사건 처분은 그 처분사유가 존재하지 아니하므로 실체적 하자가 있어 위법하다.
(3) 재량권의 일탈·남용에 관하여
원고가 작성한 이 사건 확인보고서상에 일부 사실과 다른 기재가 있다 하더라도 이는 극히 사소한 부분이고, 주관적 판단이 개입하여 사실과 다른 것으로 보는 것일 뿐, 순전히 객관적 관점에서 보아 사실과 다른 것이라 판단한 것이 아닌 점, 원고가 이 사건 감리의 대가로 받은 것은 2,000만원에 불과한 점, 45일간의 업무정지를 명한 이 사건 처분이 확정되는 경우 감리 전문업체인 원고는 위 기간 동안 업무가 정지될 뿐만 아니라, 제재처분 사유로 인하여 대부분의 공공기관으로부터 향후 3년 동안 입찰 과정에서 불이익을 받아 막대한 영업상 손해를 입게 되어 재기가 불가능한 점, 40여 명의 직원들의 생계가 심대한 지장을 받는 점 등을 고려하면 이 사건 처분은 그로 인하여 달성하려는 공익 목적을 감안하더라도 지나치게 가혹한 것으로서 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.
나. 판단
(1) 처분의 절차적 하자에 관하여
행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는바, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있는 것이므로, 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결 등 참조).
그런데 갑 제1호증의 기재에 의하면, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어서 원고에게 교부한 행정처분서에는 다음과 같은 내용이 포함되어 있는 사실이 인정된다.
「정보시스템의 효율적 도입 및 운영 등에 관한 법률」(이하 ‘정보시스템법’) 제16조 제1항 제7호 및 동법 시행규칙 별표2 행정처분기준에 따라 귀 감리법인에 대하여 아래와 같이 업무정지 처분을 명하니 처분내용대로 이행하시기 바랍니다.
○ 처분내용
- (주) 에이스솔루션에 대하여 업무정지 1.5개월
○ 처분기간 : 2010. 5. 1. ~ 6. 15.
○ 처분사유 : 허위 감리보고서 작성
- 표준노드링크고도화사업 감리시 전자도로지도의 오프라인 편집기능 등이 부실하게 개발된 것을 알면서도 적정하게 개발된 것으로 사실과 다르게 ‘감리결과조치내역확인보고서’를 작성
○ 향후 조치사항(붙임 참조)
- 감리법인등록증 제출 : 2010. 5. 3.까지
- 처분사항 통지 : 기 계약체결 발주기관에 즉시 통지
※ 정보시스템법 제17조 제1항에 따라 처분 전 체결계약의 업무수행 계속시
위 인정사실에 의하면, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어서 ① 행정처분의 기준이 되는 근거법령을 분명히 제시하고 있고, ② 그 처분 사유를 ‘이 사건 사업 감리시 전자도로지도의 오프라인 편집기능 등이 부실하게 개발된 것을 알면서도 적정하게 개발된 것으로 사실과 다르게 이 사건 확인보고서를 작성한 것’이라고 밝혔으며, ③ 전자도로지도의 오프라인 편집기능은 노드·링크 작업 중 노드·링크 편집과 관련된 것이므로 위와 같은 내용만으로 원고는 자신이 수행한 여러 감리 중 어떠한 부분이 어떠한 사유로 문제되었는지 충분히 알 수 있다고 판단될 뿐만 아니라, 이 사건 처분에 이르는 과정에서 원고가 조사받은 내용 등을 종합하여 볼 때 이 사건 처분 당시 원고가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있었다고 할 것이다. 따라서 이 사건 처분에 행정절차법 제23조 제1항의 규정을 위반한 절차상 위법이 있다고 할 수 없으므로 이 부분 원고의 주장은 이유 없다.
(2) 처분의 실체적 하자에 관하여
(가) 인정사실
갑 제7, 8호증, 을 제1호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음과 같은 사실이 인정된다.
① 원고는 2007. 7. 1.부터 같은 달 7.까지 사전점검을 거쳐 같은 달 9.부터 12.까지 이 사건 사업에 대한 감리를 실시하여 발주기관인 국토연구원에 이 사건 최종감리보고서를 작성·제출하였다.
② 이 사건 최종감리보고서에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다.
『○ 종합의견
지자체별로 구축된 교통정보의 원활한 상호호환을 위하여 2004년부터 표준 노드/링크 관리시스템을 구축하여 운영 중에 있고, 건설교통부에 설치된 표준 노드/링크 클라이언트 프로그램을 웹환경으로 전환하는 것이 본 사업의 목적임. 프로그램 소스 등을 다수 수정해야 하나 절대적인 사업수행기간이 매우 짧은 관계로 일부 미흡한 부분이 존재함.
- 프로젝트관리 및 품질보증활동 분야에서는 제안요청서 및 과업내용서상의 과업요건을 확인한 결과 구축기능이 일부 미흡함. 즉 노드/링크 ID 부여 등의 기능이 아직 구현이 되지 않았고, 시스템구현이 근간이 되는 GIS TOOL의 설치가 미흡한 상황임. 따라서 조속한 기능구현이 필요함.
- 응용시스템 분야에서는 과업범위에 대한 기능이 대부분 구현되었으나, 기능완성도 측면에서 일부 처리기능에서 오류가 발견되고 사용자 편의성 측면에서 개선이 요구되는 사항이 존재하며, 요구사항기술서의 내용이 일부 미반영된 건이 존재하므로 보완이 요구됨.
- 데이터베이스 분야에서는 건설교통종합정보센터 표준 노드/링크 관리시스템에서 기 사용 중인 데이터베이스의 개선과 기 사용 데이터의 재활용을 위한 수작업 데이터 전환작업이 이루어졌음. 데이터모델링 및 설계의 적정성을 확인한 결과 데이테베이스 관련 산출물 간 상호 연관성 측면의 일관성이 미흡한 부분과 일부 데이터모델링의 규칙 및 업무의 특성을 위배하여 데이터의 무결성의 결여가 발생할 소지가 있는 부분 등의 모델링의 미흡한 사항 등이 발견되어 이에 대한 개선 조치가 필요함.
○ 감리영역별 개선권고사항
- 프로젝트관리 및 품질보증활동 분야
본 사업에 대한 RFP 및 과업내용서를 기준으로 과업대비 이행 여부를 점검한 결과 기능부족이 다수 존재하는 바 조속한 보완 및 검증작업이 필요함.
계약상의 요건인 협상서의 세부사항에 대한 이행방안이 미흡한 경우가 일부 존재하므로 개선이 필요함.
사업종료일까지 충분한 기능이 완성되고 유지되기 위해서는 백업 방안 수립 및 시행, GIS/웹서버의 부하대책 등이 해결되어야 하나 미흡하므로 조속한 개선이 필요함.
- 응용시스템 분야
구현된 시스템의 기능오류 및 개선이 요구되는 사항이 존재하므로 보완이 요구됨.
테스트 계획서를 구체적으로 작성 및 보완하고 테스트 계획에 근거한 테스트를 통하여 시스템 완성도를 제고하여야 함.
산출물의 현행화와 일관성 유지를 통하여 전반적인 산출물의 완성도를 제고하고 미작성된 산출물의 조속한 작성이 필요함.
요구사항 수용 여부의 추적성 확보를 위한 요구사항 추적표의 작성이 필요함.
- 데이터 베이스 분야
설계 및 구현에 있어 일관성 측면의 보완과 컬럼 간 무결성에 대한 보완이 요구되고, 코드성 컬럼에 대한 코드 정의가 필요함.
자료 이행(전환)과 초기자료 구축을 위한 구체적인 전환계획을 수립하고 발주기관과 개발기관의 역할 정립이 필요함.
[표1-1] 과업대비 이행여부 점검 결과
(범례 : ○ 완료, △ 보완필요, X 기능미비, - 대상 제외)
구 분업무명세부처리업무이행여부미비점2. 노드/링크 작업검색행정경계 검색○？노드 공간 검색△- 행정경계 검색 조건과 연계 미비노드 속성 검색△회전 정보 검색△링크 공간 감색△링크 속성 검색△중용 구간 검색△노드 편집노드 생성○？노드 수정○？노드 속성편집○？노드 삭제○？링크편집링크 생성○？링크 수정○？링크 속성편집○？링크 방향성 구성○？링크 삭제○？ID 부여ID 개별 부여○？ID 일괄 부여○？자료 검증○？자동 반영○？
』
③ 원고는 이 사건 최종감리보고서에 지적한 사항에 관한 결과를 정리하여 2007. 7. 20. 국토연구원에 이 사건 확인보고서를 제출하였는데, 이 사건 확인보고서에 는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다.
『○ 종합의견
과업의 이행 여부와 관련하여 대부분 이행되었으나 계약서의 일부 내용인 협약서 내용 중 지자체를 대상으로 동시 접속으로 인한 과부하 테스트 등 일부 사항에 대해서는 진행 중에 있어 조속한 완료가 요구됨. 응용시스템 기능은 지적한 내용이 대부분 조치되었음을 확인하였으나 시스템에 적용할 도움말 기능은 아직 적용되지 않았으며, GPKI 기능과 ID/비밀번호의 건설교통종합센터 홈페이지 체계와 통합 운영 등 연계기능 측면은 운영계 환경에서 추가적인 점검이 요구됨. 산출물과 관련해서는 대부분의 산출물이 보완되었으나 요구사항추적표는 작성 중에 있으므로 조속한 완료가 요구됨.
○ 조치내역 확인결과
(적정 - 해당 개선권고사항에 대해 적정하게 조치가 완료되었거나 적정한 계획의 수립에 따라 양호하게 조치가 수행되고 있는 경우, 미흡 - 해당 개선권고사항에 대해 특별한 사유 없이 조치가 완료되지 않았거나 미흡하게 조치된 경우, N/A - 반영불가 사항 또는 권고 사항으로 조치내역 확인의 대상에서 제외된 경우)
- 프로젝트관리 및 품질보증활동 분야
본 사업에 대한 REP 및 과업내용서를 기준으로 과업대비 이행여부를 점검한 결과 기능부족이 다수 존재하는바, 조속한 보완 및 검증작업이 필요함. -〉 대다수 조치, 일부 조치 중 -〉 적정
계약상의 요건인 협상서의 세부사항에 대한 이행방안이 미흡한 경우가 일부 존재하므로 개선이 필요함. -〉 조치 중 -〉 미흡
사업종료일까지 충분한 기능이 완성되고 유지되기 위해서는 백업방안 수립 및 시행, GIS/웹서버의 부하대책 등이 해결되어야 하나 미흡하므로 조속한 개선이 필요함. -〉 조치완료 -〉 적정
- 응용시스템 분야
구현된 시스템의 기능 오류 및 개선이 요구되는 사항이 존재하므로 보완이 요구됨. -〉 대다수 조치, 일부 조치 중 -〉 적정
테스트 계획서를 구체적으로 작성 및 보완하고 테스트 계획에 근거한 테스트를 통하여 전반적인 산출물의 완성도를 제고하여야 함. -〉 조치완료 -〉 적정
산출물의 현행화와 일관성 유지를 통하여 전반적인 산출물의 완성도를 제고하고, 미작성된 산출물의 조속한 작성이 필요함. -〉 조치완료 -〉 적정(계속적인 보완이 필요함)
요구사항 수용 여부의 추적성 확보를 위한 요구사항 추적표의 작성이 필요함 -〉 조치완료 -〉 미흡(요구사항 추적표 작성 중)
- 데이터베이스 분야
데이터베이스 설계 및 구현에 있어 일관성 측면의 보완과 컬럼간 무결성에 대한 보완이 요구되며, 코드성 컬럼에 대한 코드 정의가 필요함. -〉 조치완료 -〉 적정
자료 이행(전환)과 초기 자료 구축을 위한 구체적인 전환계획을 수립하고 발주기관과 개발기관의 역할 정립이 필요함. -〉 조치완료 -〉 적정
[표2-1] 각 기능별 테스트
(범례 : ○ 완료, △ 보완필요, X 기능미비, - 대상 제외)
구 분업무명세부처리업무이행여부미비점2. 노드/링크 작업검색행정경계 검색○？노드 공간 검색○- 행정경계 검색 조건과 연계 미비노드 속성 검색○회전 정보 검색○링크 공간 감색○링크 속성 검색○중용 구간 검색○노드 편집노드 생성○？노드 수정○？노드 속성편집○？노드 삭제○？링크편집링크 생성○？링크 수정○？링크 속성편집○？링크 방향성 구성○？링크 삭제○？ID 부여ID 개별 부여○？ID 일괄 부여○？자료 검증○？자동 반영○？
』
④ 국토연구원은 이 사건 확인보고서에 따라 당초 이 사건 최종감리보고서에서 지적된 사항들이 대부분 시정되어 전자도로지도 관리시스템이 정상적으로 가동될 것으로 생각하고 이 사건 사업을 종결지었다.
⑤ 그런데 그 후 청원-상주간 고속도로가 개통되었음에도 한국도로공사는 전자도로지도를 수정·갱신할 수 없었고, 13개월이 지난 2008. 12. 26.에야 수정·갱신이 가능하게 되었으며, 교통안전공단에서는 2009. 5. 27. 현재까지 전국 229,000개 링크 가운데 65,000개 링크(서울특별시 등 수도권 13개 지방자치단체, 인천광역시 등 6개 광역시 및 원주시 등 일부 시내도로)만 활용되는 등 전국 단위 도로정보 활용이 미흡(활용도 28% 이하)할 뿐만 아니라, 오프라인 편집·검증기능이 여전히 미흡하여 시스템의 정식 인수를 미룬 채 일부 메뉴 관리 업무만을 수행하고 있는 실정이다.
⑥ 또한 국토연구원에서는 2007. 12. 11.부터 웹관리시스템을 정식 개통하고 국토해양부의 위탁운영기관인 교통안전공단에 국가교통센터의 시스템과 관련된 모든 내역을 인계하고자 하였으나, 교통안전공단에서는 시스템 운영을 위한 인수 테스트를 수차례 실시한 결과 편집 에러 등 오류가 발생하여 국토연구원에 시스템 보완을 요청하였다.
⑦ 감사원은 위와 같은 정보시스템 부실 개발로 인한 예산낭비 등이 문제되자 2009. 4. 27.부터 같은 해 5. 27.까지 정부 각 부처의 정보화사업에 대한 감사를 실시하였고, 2009. 8.경 ‘감사결과 처분요구서’를 통하여 피고에게 원고에 대하여 제재하는 방안을 마련할 것을 요구하여 이 사건 처분에 이르게 되었다.
⑧ 감사원이 ‘감사결과 처분요구서’에서 지적한 이 사건 사업에 있어서 부실하게 개발한 기능명세는 다음과 같다.
기능세부 기능내용오프라인 편집·검증노드·링크 형상 및 속성 편집링크 분할·병합, 링크 및 노드 삭제 등 형상 편집과 노드 및 링크 속성 편집시 오류 발생노드·링크 체계 검증오프라인 편집 단계 오류 등으로 오프라인 검증 단계 가동 여부를 확인하기 어려움일괄 반영링크 속성 추가추가한 링크 속성이 일괄 반영되지 않음데이터 검증 단계‘연결확인’ 및 ‘버전체크’ 선택시 50% 이상 실패, 원인 및 조치 방법 미제시온라인 편집노드 및 링크 생성 후 검증‘노드유일성 검증’ 실패 메시지 화면이 나타나고 실패 원인 및 조치 방법 미제시‘편집→자료검증→검증요청’ 시도검증할 자료가 있는데도 ‘검증할 자료가 없음’으로 처리(서울지방국토관리청)편집 작업 시작시에러 메시지 화면 나타남(시도 횟수 중 30% 이상)노드 링크 삭제시에러 메시지 화면 나타남(시도 횟수 중 20% 이상)신규 생성된 링크 선택시모든 신규 링크가 선택(링크 1개로 인식)식별자(ID)부여노드·링크 식별자 부여분할 대상 링크 식별자가 재사용되어 부여시스템 동작상태특정 지방자치단체 접속 후 작업 결과가 검증 오류로 발생한 경우오류 원인 및 조치 방법 미제시, 재접속 후 수정 작업 등이 불가관리시스템 접속시지방자치단체 동시 접속으로 과부하
(나) 판단
앞서 든 증거들과 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ① 이 사건 사업이 종결된 지 2년이 지난 2009. 5. 27.까지 전자도로지도 관리시스템이 정상화되지 못하고 게시판 등 일부 메뉴만 사용되고 있는 상태인 점에 비추어 보면, 당초 이 사건 최종감리보고서에서 지적한 오류 등이 이틀 또는 원고가 주장하는 7일의 단기간에 시정되었다고 보기 어려운 점, ② 감사원이 지적한 가장 큰 문제점으로 이 사건 처분사유가 된 전자도로지도의 오프라인 편집기능, 노드 링크 작업에 관련된 이 사건 사업의 “응용시스템 분야”에 대하여는 이 사건 최종감리보고서에서 ‘일부 오류가 발생하여 보완이 요구된다’고 하면서 노드/링크 작업 중 검색 업무에 관하여 점검 결과 보완이 필요하다고 하였다가 이 사건 확인보고서에서는 ‘점검 결과 오류가 시정되어 완료되었다’는 의견을 표시한 점, ③ 이 사건 사업 이후 전자도로지도의 링크 및 노드 삭제 등 형상 편집기능에 있어서 오류가 계속적으로 발생하는 것으로 나타남에도 원고는 전자도로지도의 노드·링크 작업 중 그와 관련된 업무인 노드 생성·수집·속성편집·속성삭제와 링크 생성·수정·속성편집·방향성 구성·삭제 업무에 관하여 이 사건 확인보고서에서뿐만 아니라 이 사건 최종감리보고서에서조차 그 기능이 정상적으로 운영되고 있다는 의견을 제시하였던 점, ④ 원고는 이 사건 확인보고서에서 총 42개의 점검사항 중 대부분 완료되었다는 의견을 제시하였고, 비록 일부분에 관하여는 보완필요 또는 오류발생이라는 의견을 제시하고 있으나, 그것은 도움말 기능 등 대부분 시스템의 부수적 기능들과 관련된 것이어서 정보시스템의 준공과는 직접적인 관련이 없거나 관련성이 낮다고 보이는 점, ⑤ 원고는, 원고가 이 사건 최종감리보고서에서 이 사건 사업상의 문제점을 나름대로 지적하였고, 길정보시스템에 그 오류 시정과 점검을 충분히 하도록 한 결과 그 오류가 시정되었으며, 추후 계속 보완이 이루어진다는 전제에서 이 사건 확인보고서를 작성하였다고 하나, 이 사건 최종감리보고서가 제출된 지 이틀 또는 원고가 주장하는 7일 안에 위와 같이 지적한 오류가 시정되었다는 것은 상식적으로 납득하기 어렵고, 추후 보완이 이루어져야 한다면 이 사건 확인보고서에 그 부분에 관하여 조치가 완료되었다거나 적정하다고 기재할 것이 아니라 보완이 요구되므로 조치가 미흡하다고 기재하였어야 하는 점, ⑥ 원고는 감사원이 지적한 부실 기능은 당초 원고가 이 사건 최종감리보고서에서 지적한 것과 무관하게 이 사건 사업 종료 후 드러난 문제점이거나 당초 시험 환경에서는 나타나지 않고 실제 운영환경에서 나타난 문제점이라고 주장하나, 위에서 본 바와 같이 감사원 지적사항, 특히 노드·링크 작업의 경우는 원고가 당초 보완이 필요하다고 지적하였다가 이 사건 최종확인보고서에서 조치가 완료되었다고 한 부분이거나 당초부터 문제점이 없다는 의견을 제시한 부분인데, 이 사건 사업 완료 후 곧바로 그 부분에서 문제가 발생한 것이므로 원고가 지적한 오류가 시정되었다거나 사후에 발생한 문제점으로 보기 어려울 뿐만 아니라, 비록 감사원이 지적한 문제점이 당초의 시험 환경에서는 나타나지 않았다 하더라도 이 사건 사업은 실제 운영환경을 전제로 진행된 것이므로 원고는 실제 운영환경에서 나타날 수 있는 상황까지 예상하여 감리의 마지막 단계의 보고서라 할 수 있는 이 사건 확인보고서에서 그 미비점이나 보완사항을 제대로 지적하여 사업이 완성될 수 있도록 하였어야 함에도 만연히 사업에 필요한 시간이 촉박하다는 이유로 별다른 문제점이 없어 조치가 완료되었다고 기재한 것은 감리법인이 정상적인 감리보고서 작성의무를 다하였다고 보기 어려운 점, ⑦ 여기에 원고의 총괄감리인으로서 20년간 IT 분야의 경력을 가지고 있으면서 2006년도 교통정보 연계, 통합시스템 확장 및 운영사업 위탁감리 등 200여 건의 감리를 수행하였고, 이 사건 최종감리보고서와 이 사건 확인보고서를 작성한 전문가인 소외 1(대법원판결의 소외인)이 ‘이 사건 최종보고서에서 개선권고된 사항 중 보완되지 않은 부분이 있으나, 대부분 적정하게 보완되었다’는 취지의 이 사건 확인서까지 작성·제출하였는데, 갑 제30호증의 기재와 당심 증인 소외 1의 증언만으로 이 사건 확인서가 감사원 소속 감사관의 강요 또는 강박에 의하여 사실과 다르게 작성되었다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다는 점 등을 더하여 보면 결국 원고는 거짓으로 이 사건 확인보고서를 작성하였다고 볼 수밖에 없다. 따라서 이 사건 처분에 실체적 하자가 있다는 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
(3) 재량권의 일탈·남용에 관하여
정보시스템법 제16조 제1항 제7호, 제2항, 같은 법 시행규칙 제6조 제1항 [별표 2] 제2호 개별기준 사목에 의하면 감리법인이 거짓으로 감리보고서를 작성한 경우 업무정지 3개월의 처분을 하도록 되어 있고, 제1호 일반기준 다목에 의하면 행정처분권자는 위반행위의 동기, 내용, 횟수 및 위반의 정도 등을 고려하여 업무정지처분기준의 2분의 1의 범위 안에서 더 무겁게 하거나 가볍게 할 수 있도록 되어 있으므로, 원고에 대한 1개월 15일의 업무정지처분은 위 법령상의 감경을 적용하여 최소한의 처분이 내려진 점, 이 사건 사업의 공공성, 이 사건 사업의 부실로 인하여 발생한 재정적 손해 및 국민들이 입게 된 불편 등 공익적 측면을 종합하여 볼 때, 원고의 그 동안의 사업상 경력, 이 사건 감리로 인한 대가, 원고의 경제적 상황, 이 사건 확인보고서의 작성 경위 등 원고가 내세우는 모든 사정을 감안한다 하더라도 이 사건 처분이 지나치게 무거워 재량권을 일탈하거나 남용하였다고 보기는 어렵다. 따라서 이 부분 원고의 주장도 이유 없다.
4. 결론
그렇다면 제1심 판결은 정당하므로 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김창석(재판장) 이종림 김정곤