【원 고】
전국공무원노동조합
【원고 소송수계신청인, 항소인】
전국공무원노동조합 (소송대리인 법무법인 하늘 담당변호사 맹주천)
【피고, 피항소인】
고용노동부장관 (소송대리인 법무법인 청신 담당변호사 최중영)
【제1심판결】
서울행법 2010. 10. 7. 선고 2009구합42106 판결
【변론종결】
2011. 6. 29.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고 소송수계신청인이 한 수계신청을 기각한다.
3. 사건을 서울행정법원에 환송한다.
4. 소송총비용 중 원고 소송수계신청인과 피고 사이에 생긴 부분은 원고 소송수계신청인이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 원고에게, 2009. 7. 16. 한 경기도 안양시 단체협약에 관한 시정명령 중 [별지] 제1목록 부분, 2009. 7. 24. 한 대구광역시 달성군 단체협약에 관한 시정명령 중 [별지] 제2목록 부분, 전라남도 무안군 단체협약에 관한 시정명령 중 [별지] 제3목록 부분, 2009. 7. 30. 한 전라북도 전주시 단체협약에 관한 시정명령 중 [별지] 제4목록 부분을 각 취소한다.
2. 항소취지
제1심판결 중 전라남도 무안군 단체협약에 관한 시정명령에 대한 부분을 취소하고, 피고가 2009. 7. 24. 한 전라남도 무안군 단체협약에 관한 시정명령 중 [별지] 제3목록 부분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분 경위
가. 원고인 전국공무원노동조합(이하 ‘구 전공노’라고 한다)은 2007. 11. 8. 구 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(2010. 3. 17. 법률 제10133호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘공무원노조법’이라고 한다)에 따라 설립신고를 마친 공무원 노동조합이다.
나. 구 전공노 산하 경기지역본부 안양시 지부는 2008. 12.경 안양시장과, 대구경북지역본부 달성군 지부는 2008. 9.경 달성군수와, 전남지역본부 무안군지부는 2008. 12.경 무안군수와, 전북지역본부 전주시 지부는 2008. 12.경 전주시장과, [별지] 제1 내지 4목록 기재 조항을 포함한 단체협약을 체결하였다.
다. 시정명령
1) 경기지방노동위원회는 피고로부터 단체협약의 위법 여부에 대한 심사를 요청받아 단체협약 중 [별지] 제1목록 기재 조항을 포함한 일부가 위법하다고 의결하였고, 이에 따라 피고는 구 전공노에 대하여 2009. 7. 16. [별지] 제1목록 시정명령 사유란 기재 해당 사유를 이유로 노동조합 및 노동관계조정법(이하 ‘노조법’이라고 한다) 제31조 제3항에 따른 시정명령을 하였다.
2) 경북지방노동위원회는 피고로부터 단체협약의 위법 여부에 대한 심사를 요청받아 단체협약 중 [별지] 제2목록 기재 조항을 포함한 일부가 위법하다고 의결하였고, 이에 따라 피고는 구 전공노에 대하여 2009. 7. 24. [별지] 제2목록 시정명령 사유란 기재 해당 사유를 이유로 노조법 제31조 제3항에 따른 시정명령을 하였다.
3) 전남지방노동위원회는 피고로부터 단체협약의 위법 여부에 대한 심사를 요청받아 단체협약 중 [별지] 제3목록 기재 조항을 포함한 일부가 위법하다고 의결하였고, 이에 따라 피고는 구 전공노에 대하여 2009. 7. 24. [별지] 제3목록 시정명령 사유란 기재 해당 사유를 이유로 노조법 제31조 제3항에 따른 시정명령을 하였다.
4) 전북지방노동위원회는 피고로부터 단체협약의 위법 여부에 대한 심사를 요청받아 단체협약 중 [별지] 제4목록 기재 조항을 포함한 일부가 위법하다고 의결하였고, 이에 따라 피고는 구 전공노에 대하여 2009. 7. 30. [별지] 제4목록 시정명령 사유란 기재 해당 사유를 이유로 노조법 제31조 제3항에 따른 시정명령을 하였다.
라. 구 전공노는 2009. 12. 1. 피고에게 전국민주공무원노동조합, 법원공무원노동조합과 합병하여 새로운 전국공무원노동조합이 설립되어 구 전공노는 해산하였다고 하면서 노동조합 해산신고서를 제출하였고, 원고 소송수계신청인인 전국공무원노동조합(대표자 위원장 양성윤, 이하 ‘신 전공노’라고 한다)은 2009. 12. 1. 피고에게 구 전공노, 전국민주공무원노동조합 및 법원공무원노동조합이 합병하여 신 전공노가 설립되었다고 하면서 노동조합 설립신고서를 제출하였으나, 피고는 2009. 12. 24. 노동조합 설립신고서를 반려하였다.
마. 신 전공노는 2010. 2. 25. 피고에게 다시 노동조합 설립신고서를 제출하였으나, 피고는 2010. 3. 3. 다음과 같은 이유로 노동조합 설립신고서를 반려하였다.
1) 구 전공노에 공무원 노동조합의 조합원 자격이 없는 해직자 82명이 가입되어 있었는데, 이들이 신 전공노의 조합원에 그대로 포함되어 있다.
2) 신 전공노의 산하조직 대표자 중 8명이 공무원노조법 제6조 제2항 제1호 및 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 시행령(이하 ‘공무원노조법 시행령’이라고 한다) 제3조 제1호 (나)목 규정에 따라 노동조합의 가입이 금지되는, 부서 내 다른 공무원의 업무수행을 지휘·감독하거나 총괄하는 업무에 주로 종사하는 공무원(이하 ‘업무총괄자’라고 한다)에 해당되는 것으로 확인되었고, 상당수 업무총괄자가 신 전공노의 조합원에 포함되어 있는 것으로 판단된다.
바. 신 전공노는 서울행정법원에 피고를 상대로 2010. 3. 3.자 노동조합 설립신고 반려처분 취소를 구하는 소를 제기하였으나 그 청구가 기각되었고( 서울행정법원 2010. 7. 23. 선고 2010구합11276 판결), 그 판결에 대하여 항소하였으나 항소가 기각되었으며( 서울고등법원 2011. 2. 16. 선고 2010누25239 판결), 항소심 판결에 대하여 다시 상고를 제기하여 그 상고심이 대법원에 계속중이다( 대법원 2011두6998 사건).
[인정 근거: 갑 15호증의 1 내지 4, 갑 16호증의 1 내지 4, 갑 17호증의 1 내지 4, 갑 18호증의 1 내지 4, 갑 28 내지 34호증, 을 4, 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지]
2. 원고 소송수계신청인의 소송수계신청에 대한 판단
가. 원고 소송수계신청인의 주장
원고 소송수계신청인은 구 전공노, 전국민주공무원노동조합 및 법원공무원노동조합이 합병을 결의하여 신 전공노인 원고 소송수계신청인이 설립되었고 구 전공노인 원고는 합병으로 해산하였으므로, 원고 소송수계신청인이 원고의 소송상 지위를 당연히 승계하게 되어 수계를 신청한다고 주장한다.
나. 법리
2개 이상의 노동조합이 일정한 절차에 따라 그 당사자로 된 노동조합의 일방 또는 전부가 청산절차 없이 해산하여 소멸되고 1개의 노동조합으로 존속 또는 신설되는 것을 노동조합의 합병이라고 하고, 노조법 제28조 제1항 제2호에서는 노동조합의 합병 또는 분할로 노동조합이 소멸한 경우를 노동조합 해산사유의 하나로 규정하고 있다.
노동조합이 합병에 따라 해산하는 경우 합병으로 소멸되는 노동조합의 재산관계 및 그 노동조합이 체결한 단체협약 주체의 지위는 그대로 흡수된 노동조합이나 신설된 노동조합에 승계되므로, 합병에 의하여 흡수 또는 설립된 노동조합은 합병 전 노동조합이 당사자로 된 소송절차를 수계할 수 있다( 민사소송법 제234조).
그런데 노동조합의 합병에 따라 신설되는 노동조합도 노조법 제2조 제4호에서 규정하는 노동조합으로서 요건(실질적 요건)과 노조법 제10조에 따른 설립신고를 마쳐야 하고(형식적 요건), 신설되는 노동조합이 그와 같은 요건을 갖추지 못하는 경우 노동조합의 합병 효과가 나타날 수 없고, 그와 같은 법리는 공무원노조법에 따른 공무원 노동조합의 경우도 마찬가지다( 공무원노조법 제17조 제2항).
다. 해직자가 포함되어 있는지 여부
피고는 원고 소송수계신청인 노동조합에 해직자와 업무총괄자가 조합원으로 포함되어 있다고 보아 노동조합 설립신고서를 반려하였으므로, 먼저 해직자가 원고 소송수계신청인 조합원에 포함되어 있는지에 관하여 본다.
1) 공무원노조법 제2조 본문에서는 공무원이란 국가공무원법 제2조 및 지방공무원법 제2조에서 규정하고 있는 공무원을 말한다고 규정하고, 제6조에서는 공무원이 면직·파면 또는 해임되어 노조법 제82조 제1항에 따라 노동위원회에 부당노동행위 구제신청을 한 경우를 제외하고는( 제3항) 6급 이하 일반직공무원 등 공무원노조법 제6조 제1항 각 호에서 열거한 공무원을 공무원 노동조합 조직대상으로 하고 있다.
따라서 공무원 노동조합의 조합원 자격은 공무원노조법 제6조 제3항에서 규정한 경우를 제외하고는 국가공무원법 제2조나 지방공무원법 제2조에 따른 공무원 자격을 유지하고 있는 자에 한정되는 것으로 해석하는 것이 맞다.
2) 당사자 사이에 다툼이 없는 사실, 을 4, 5, 14호증의 각 기재에 변론 전체에 취지를 종합하면, 아래 각 사실이 인정된다.
① 구 전공노 소속이었던 해직 공무원 중 소외 1은 조직실장, 소외 2는 기획실장, 소외 3은 교섭실장, 소외 4는 통일위원장, 소외 5는 희생자 원상회복투쟁위원장을 맡고 있고, 이들은 원고 소송수계신청인 조합원에 해당한다(원고 소송수계신청인이 제정한 규약 제40조에 따르면, 위원장은 직무를 수행하기 위하여 상근직원을 채용할 수 있다고 규정하고 있으나, 이들이 담당한 업무에 비추어 조합원이 아닌 상근직원이라고 보기 어렵다).
② 원고 소송수계신청인이 2010. 3. 31. 제정한 ‘희생자 구제 규정’에서는 조합원이 조합의 의결기관이 결의한 사항의 이행, 조합 공식기구의 지침에 따른 활동으로 인하여 해고 또는 형의 선고에 의한 면직을 당한 경우 중 조합이 인정한 경우에 해당하면 해당 조합원을 희생자라고 정하고(제3조), 희생자는 성실하게 조합 활동에 복무하여야 하고(제5조 제1항), 희생자의 구체적인 업무에 대해서는 본인의 의사를 고려하여 위원장이 정한다(제5조 제2항)고 규정하고 있다.
3) 위 인정 사실에 따르면, 해직 공무원인 소외 1, 2, 3, 4, 5는 원고 소송수계신청인 조합원으로 활동하고 있고, 그들은 원고 소송수계신청인 내에서 상당한 지위와 권한을 가지고 있다. 또한 원고 소송수계신청인이 2010. 3. 31. 제정한 ‘희생자 구제 규정’에서는 해직 공무원이 일정한 조합 활동을 할 근거까지 마련하여 두고 있다. 원고 소송수계신청인은 공무원노조법이 정한 가입범위에 해당하지 않는 사람도 조합원 범위에 포함하고 있으므로, 공무원노조법에 따른 적법한 공무원 노동조합이라고 볼 수 없다.
라. 업무총괄자가 포함되어 있는지 여부
다음으로 원고 소송수계신청인에 업무총괄자가 포함되어 있는지에 관하여 본다.
1) 공무원노조법 제6조 제2항 제1호는 다른 공무원에 대하여 지휘·감독권을 행사하거나 다른 공무원 업무를 총괄하는 업무에 종사하는 공무원은 노동조합에 가입할 수 없다고 규정하고 있고, 공무원노조법 시행령 제3조 제1호는 공무원노조법 제6조 제2항 및 제4항 규정에 따라 노동조합에 가입할 수 없는 공무원의 하나로 다른 공무원에 대하여 지휘·감독권을 행사하거나 다른 공무원 업무를 총괄하는 업무에 종사하는 공무원을 규정하면서, 법령·조례 또는 규칙에 따라 다른 공무원을 지휘·감독하며 그 복무를 관리할 권한과 책임을 부여받은 공무원[직무 대리자를 포함한다. (가)목], 훈령 또는 사무분장 등에 따라 부서장을 보조하여 부서 내 다른 공무원의 업무 수행을 지휘·감독하거나 총괄하는 업무에 주로 종사하는 공무원[ (나)목]을 들고 있다.
2) 당사자 사이에 다툼 없는 사실, 을 4 내지 14호증(각 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 아래 각 사실이 인정된다.
① 소외 6은 원고 소송수계신청인 안동시 지부장으로 세무 6급 공무원이다. 소외 6은 안동시청 세정과에 소속하여 과표업무를 담당하는 사람으로, 과표업무에 관한 읍·면·동 세정담당자에 대한 업무총괄자로서 업무 조정 및 회의를 주재하고, 같은 조 소속 공무원에 관하여 연가, 출장 등 근무상황에 대한 중간 결재 및 업무 처리에 대한 중간 결재자로서 지휘·감독권을 행사한다.
② 소외 7은 원고 소송수계신청인 안산시청 지부장으로 행정 6급 공무원이다. 소외 7은 안산시청 건설과 지리정보 업무를 담당하는 사람으로, 지리정보 종합계획 수립, 지리정보체계 구축 업무를 담담하며, 공동구 유지관리 및 측량표지 유지관리 업무를 총괄업무로 맡고 있고, 부서 내 계장 지위에서 소속 직원에 관하여 연가, 출장 등 근무상황에 대한 중간 결재 및 업무 처리에 대한 구체적인 지휘·감독권을 행사한다.
③ 소외 8은 원고 소송수계신청인 정선군청 지부장으로 농업 6급 공무원이다. 소외 8은 정선군청 농업정책과에서 농업 판매촉진 업무를 담당하는 사람으로, 소속 공무원에 관하여 연가, 출장 등 근무상황에 대한 중간 결재 업무를 처리하는 등 담당부서 업무를 총괄하고 있다.
④ 소외 9는 원고 소송수계신청인 화천군청 지부장으로 행정 6급 공무원이다. 소외 9는 화천군 주민생활지원실에서 역무연계 업무를 담당하는 사람으로, 중간관리자인 계장 지위에서 사회복지역무 계획 수립 및 추진, 지역사회 복지자원 발굴 및 역무현황 관리 등 16개 업무를 총괄하고 있다.
⑤ 소외 10은 2010. 1. 21. 원고 소송수계신청인 진천군청 지부장 직을 사퇴한 행정 6급 공무원이다. 소외 10은 진천군청 상하수도 사업소 하수시설 조장 지위에서, 하수도 정비기본계획 수립, 공사설계, 심사, 검사, 오염하천 정화사업 유지관리, 하수도 시설 업무를 총괄하고, 연가, 출장 등 근무상황에 대한 중간 결재 및 업무 처리에 대한 구체적인 지휘·감독권을 행사한다.
⑥ 소외 11은 원고 소송수계신청인 대구경북본부 대구교육청 지부장으로 행정 6급 공무원이다. 소외 11은 대구동호초등학교 행정실장으로 행정실 업무를 총괄하면서, 계약, 보수, 경비 지출 등 지출관 업무를 수행하고, 행정실 소속 공무원에 관하여 출장, 연가 등 근무상황에 대한 중간 결재 및 업무에 대한 구체적인 지휘·감독권을 행사한다.
⑦ 소외 12는 원고 소송수계신청인 양천구청 소속 행정 6급 공무원이다. 소외 12는 양천구청 교통행정과 자동차 정비조 조장으로 자동차 정비조 업무, 자동차 관리사업 매매업, 자동차 관리사업 정비업, 자동차 관리사업 폐차업을 총괄하고, 특별사업경찰관 직무에 대한 관리·감독을 한다.
⑧ 소외 13은 원고 소송수계신청인 전남 고흥군청 고흥읍사무소 행정 6급 공무원이다. 소외 13은 산업 담당 업무 주무자로서 직원에 대한 관리·감독 책임을 진다.
3) 위 인정 사실에 따르면, 원고 소송수계신청인 조합원으로 가입되어 있는 소외 6 등은 사무분장 등에 의하여 업무총괄자 지위에 있다. 원고 소송수계신청인은 공무원 노조법 제6조 제2항 제1호에서 정한 다른 공무원의 업무를 총괄하는 업무에 종사하는 공무원을 가입 대상으로 하고 있어(더욱이 소외 6 등은 대부분 신 전공노 지부장 등의 지위를 맡고 있다), 공무원노조법에 따른 적법한 공무원 노동조합이라고 볼 수 없다.
마. 소송수계신청이 적법한지 여부
원고 소송수계신청인은 공무원노조법에 따른 적법한 공무원 노동조합이라고 볼 수 없고, 피고로부터 노동조합 흡수·합병에 따른 노동조합 설립신고를 수리받지도 않았으므로, 공무원 노동조합 설립 요건을 갖추지 못하였다( 대법원 1996. 6. 28. 선고 93도855 판결 참조).
따라서 원고가 원고 소송수계신청인 노동조합으로 흡수·합병되었다고 볼 수 없고, 이를 전제로 원고 소송수계신청인이 한 소송수계신청은 기각되어야 한다[설령 원고 소송수계신청인이 피고를 상대로 제기한 2010. 3. 13.자 노동조합 설립신고 반려처분 취소소송에서 최종적으로 승소하게 되어 설립신고서가 접수된 때에 노동조합이 설립된 것으로 보게 되더라도( 노조법 제12조 제4항에서는 노동조합이 신고증을 교부받은 경우에는 설립신고서가 접수된 때에 설립된 것으로 본다고 규정하고 있다), 소송절차의 안정성에 비추어 볼 때, 그 소송이 확정된 때부터 원고 소송수계신청인이 원고 지위를 수계하게 되는 것이지, 아직 노동조합 설립신고가 수리되지 않은 상태에서는 원고 지위를 수계하지 않는다].
3. 결론
원고 소송수계신청인이 한 소송수계신청은 이유 없으므로 이를 기각하고, 원고의 피고에 대한 청구에 관하여 판단하여야 한다.
제1심판결은 이와 결론을 달리하여 원고 소송수계신청인이 한 소송수계신청이 적법한 것을 전제로 심리를 진행하여 원고 소송수계신청인의 피고에 대한 청구를 각하하는 판결을 선고하였고, 원고의 피고에 대한 청구에 관하여는 판단하지 않았다.
따라서 제1심판결을 취소하고, 원고의 피고에 대한 청구에 관하여 판단하게 하기 위하여 민사소송법 제418조를 유추 적용하여 사건을 서울행정법원으로 환송한다( 대법원 2002. 10. 25. 선고 2000다21802 판결 참조).
원고 소송수계신청인이 한 소송수계신청을 기각하고, 소송총비용 중 원고 소송수계신청인과 피고 사이에 생긴 비용은 원고 소송수계신청인이 부담한다.
[[별지 1] 제1목록: 생략]
[[별지 2] 제2목록: 생략]
[[별지 3] 제3목록: 생략]
[[별지 4] 제4목록: 생략]
판사 김의환(재판장) 김태호 이형근