【원고, 피상고인 겸 상고인】
원고 주식회사 (소송대리인 법무법인 광장 담당변호사 이규홍외 3인)
【피고, 상고인 겸 피상고인】
인천광역시장
【원심판결】
서울고법 2009. 7. 14. 선고 2008누23513 판결
【주 문】
원심판결 중 피고 패소부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다. 원고의 상고를 기각한다.
【이 유】
원고와 피고의 각 상고이유를 함께 본다.
구 대기환경보전법 (2007. 4. 27. 법률 제8404호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라고 한다) 제16조, 제19조 제1항, 제2항에 의하면, 법정 배출허용기준을 초과하여 대기오염물질을 배출한 사업자에게 그 시정을 위한 개선명령에 뒤이어 부과되는 배출부과금은 오염물질의 종류·배출기간·배출량 등을 기준으로 산정하는 것으로서, 위 법의 위임에 따라 그 산정방법과 산정기준 등에 관하여 필요한 사항을 규정한 같은 법 시행령(2007. 11. 15. 대통령령 제20383호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라고 한다) 제13조 제1항, 제14조 제1항, 제17조 제2항 제2호, 제18조 제1항 제2호, 제28조 제1항 제1호, 제2항에 의하면, 환경부장관으로부터 개선명령을 받은 사업자는 개선하고자 하는 내용 및 기간 등에 관한 개선계획서를 제출하여야 하고, 개선명령을 이행한 때에는 지체 없이 이를 보고하여야 하며, 환경부장관은 위 사업자에 대해 오염물질이 배출되기 시작한 날(이를 알 수 없는 경우에는 배출허용기준 초과 여부의 검사를 위한 오염물질 채취일)부터 법 제16조에 의한 개선명령의 이행완료예정일까지를 배출기간으로 보고 이를 기초로 초과 배출량을 산출하되, 개선기간 만료일 또는 명령이행완료예정일 이전에 개선 또는 명령의 이행이 완료됨으로써 그 배출기간이 달라져 초과 배출량 및 부과금을 다시 산정할 필요가 있는 경우에는 그 배출기간의 종기를 환경부령이 정하는 개선완료일 또는 시행령 제14조 제1항에 의한 명령이행의 보고를 한 날까지로 한다고 규정하고 있다.
위 법령에 의한 배출부과금 산정의 기준이 되는 배출허용기준 초과 배출량은 사업자가 조업에 제공하기 위하여 실제로 가동하는 배출시설로 인하여 배출되는 오염물질의 양을 위 법령에 정한 방법을 토대로 산정하는 것이므로 법령에 특별한 규정이 없는 한 행정청은 가능한 한 객관적 사실관계에 입각하여 이를 산정하여야 할 것이지만(대법원 1994. 5. 10. 선고 93누23763 판결, 대법원 1996. 12. 23. 선고 95누14312 판결 등 참조), 사업장에서의 일정 기간에 걸친 오염물질의 실제 배출량은 그 시기(始期)와 종기(終期)는 물론 그 기간 중에도 늘 같을 수는 없는 관계로 정확한 배출량의 측정 및 그에 따른 배출부과금의 산정은 현실적으로 불가능한 반면, 그 위반행위의 적발이 어려우며 오염물질의 초과 배출로 말미암아 일단 훼손된 환경의 원상회복은 쉽지 아니함을 고려할 때 이와 같은 초과 배출량 및 배출부과금의 산정방법과 기준은 법령에서 정하는 일정한 기준에 따라 이루어질 수밖에 없다 할 것이고, 한편 그 산정방법과 기준은 전문적·과학적인 판단과 탄력적인 규율이 요구되는 영역이므로 하위 법령으로의 위임의 필요성이 인정된다 할 것인바, 이 점에 관한 위 시행령의 각 규정은 법 제19조에서 부과대상, 기본배출부과금, 초과배출부과금의 부과요건을 모두 정한 다음 배출기간 등 그 세부적 사항을 대통령령에 위임한 데에 근거한 것이어서 사업자로서는 배출부과금의 산정방법 및 그 기준의 대강을 쉽게 예측할 수 있을 뿐만 아니라 시행령 제28조에서 개선명령 이행완료예정일 이전의 조기 이행 등에 따른 배출부과금의 조정절차까지 마련하여 사업자가 불측·부당한 손해를 입지 않을 수 있도록 배려하고 있음에 비추어 포괄위임입법 금지원칙에 위반된다고 볼 수도 없다.
위와 같은 법령의 취지 및 그 규제대상인 오염물질 초과 배출량과 그 부과금 산정의 특성에 비추어 허용기준 초과 오염물질의 배출에 따른 개선명령을 받고 이행을 완료한 사업자에 대한 배출부과금의 산정은 사업자가 시행령 제28조 제1항에서 정한 조정사유의 발생사실을 들어 그에 필요한 절차를 밟지 아니한 이상 당초 측정된 배출량에 위 시행령의 규정에 따른 배출기간을 곱하여 배출부과금을 산정하여야 하는 것이고, 그와 같이 산정된 배출부과금의 부과처분이 법 제19조 제2항의 규정에 어긋난다고 할 수 없다 (대법원 1992. 12. 22. 선고 92누2998 판결, 대법원 1993. 3. 9. 선고 92누9395 판결, 대법원 1993. 7. 16. 선고 93누814 판결 등 참조).
원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거들을 종합하여 자동차 부품 등 제조업체로서 사업장 내에 대기오염물질의 배출 및 방지를 위한 이 사건 집진시설을 설치, 운영하여 오고 있는 원고의 집진시설에 대한 피고 산하 보건환경연구원의 2007. 7. 27. 대기오염도 검사결과 먼지 배출허용기준 100㎎/S㎥을 훨씬 초과하는 2,879.3㎎/S㎥의 먼지가 검출되어 이에 피고가 2007. 8. 1. 개선명령을 내리자, 원고가 2007. 10. 31.까지 위 집진시설을 개선하겠다는 내용의 개선계획서를 제출한 다음 2007. 10. 31. 개선완료보고를 하였고, 피고는 2007. 11. 2. 그 개선이행상태를 확인한 후 위 2007. 7. 27.자 초과농도 측정결과를 토대로 그 배출기간을 위 집진시설에 대한 오염물질 채취일인 2007. 7. 27.부터 원고의 개선완료보고일인 2007. 10. 31.까지(중간의 휴무일 공제)로 하고 그 기간 중 1일 조업시간을 10시간으로 확정하여 그 판시와 같은 계산식에 따라 총 85일의 배출기간에 대한 초과배출부과금으로 1,303,020,520원을 부과하는 이 사건 처분을 한 사실을 인정한 다음, 이 사건 처분의 기초가 된 위 배출기간 및 조업시간 산정과 초과농도 측정결과에 잘못이 있다는 이유로 위 처분의 취소를 구하는 원고의 청구에 대하여, 위 조업시간 산정 및 초과농도 측정결과를 다투는 원고의 주장은 그 판시 각 증거자료를 토대로 배척하는 한편, 위 배출기간 산정의 당부에 관한 원고의 주장에 대해서는, 위 법령의 관련 규정상 사업자의 개선명령 이행보고 자체가 배출기간의 종기로 의제될 수는 없는 이상 시행령 제28조 제2항에서 정한 개선명령 이행보고일을 원칙적인 배출기간의 종기로 보기는 하되, 이행완료보고만을 늦게 하였음이 증거에 의해 명백히 인정되는 등 특별한 사정이 있는 경우에는 사실상 개선작업을 완료한 날을 배출기간의 종기로 볼 수 있다 할 것인데, 이 사건의 경우 위 집진시설 보수공사가 공사액 1,760만 원 가량의 소규모 공사에 불과한 점, 원고가 제출한 개선명령 이행완료보고서에 보수공사기간이 ‘2007. 9. 1.부터 2007. 9. 30.까지’로 기재되어 있는 점, 위 보수공사를 맡은 그 판시 업체와 원고 사이의 보수공사계약서에 기재된 공사 내역 및 공사대금 지급관계, 2007. 9. 30. 이후 원고가 다른 공사를 한 적이 없고 그럼에도 위 개선명령 이행보고 후 실시한 오염도 검사결과 배출허용기준을 충족한 것으로 나타난 점, 원고가 시간이 경과할수록 늘어나는 배출부과금의 부담을 무릅쓰고 이행보고를 늦게 할 이유가 없는 이상 원고는 배출부과금의 부과 여부나 그 액수에 관하여 착오를 한 것으로 보이는 점 등의 사정을 종합하면, 위 보수공사 업체가 공사대금의 지급청구를 한 2007. 9. 30.경 사실상 개선작업을 완료한 것으로 봄이 상당하다고 판단함으로써, 위 개선작업 완료일이 2007. 9. 3.임을 전제로 하는 원고의 주장 일부를 받아들여 위 2007. 9. 30.을 종기로 할 경우 총 배출일수 56일을 기초로 산정한 배출부과금 858,460,577원을 초과하는 이 사건 처분을 취소하고, 그 나머지 원고의 청구를 기각하였다.
그러나 앞서 본 법리와 관련 법령의 규정에 의하면, 시행령 제28조 제1항, 제2항이 정한 절차에 따라 이 사건 개선명령 이행완료예정일 이전의 조기 이행을 원인으로 그 배출기간의 단축을 통한 배출부과금의 조정이 가능함에도 불구하고 원고가 이 사건 개선명령 이행완료예정일 이전에 그러한 절차를 취하지 아니한 이상 위 법령에서 정한 바에 따른 배출기간의 종기를 기준으로 배출부과금을 부과한 이 사건 처분이 위법하다 할 수는 없고, 원심이 이 사건 배출기간의 종기를 달리 보아야 하는 특별한 사정으로서 들고 있는 점들은 그 실질에 있어 사업자가 제출하는 자료의 신빙성을 전제로 구체적 사실인정의 절차를 거쳐야만 확인이 가능한 사항이거나, 위 법령상 개선명령의 이행은 오염물질 배출시설물 그 자체에 대한 물리적 보수공사뿐만 아니라 외부에서의 객관적 확인이 곤란한 오염물질 초과배출의 가능한 다른 원인관계의 규명 및 보완 등 절차를 모두 거친 후 행정청의 공식적인 개선명령 이행완료확인을 받음으로써 종결된 것으로 볼 수 있다는 사정을 감안하지 아니한 것이어서, 그와 같은 사정들만으로는 이 사건 배출기간의 종기를 법령의 규정과 달리 볼 수는 없다.
그럼에도 불구하고 위와 같은 일부 부수적인 사정들을 들어 법령의 규정에 따른 이 사건 오염물질 배출기간 및 초과 배출량의 산정이 위법하다 하여 이 사건 배출부과금 부과처분의 일부 취소를 명한 원심판단에는 위 법 및 시행령이 정한 배출부과금 산정에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다 할 것이다.
이 점을 지적하는 취지의 피고의 상고이유의 주장은 이유 있고, 원고의 상고이유 중 이에 배치되는 주장은 이유 없다.
한편, 증거의 취사선택과 사실인정은 그것이 자유심증주의에 위반되는 등의 특별한 사정이 인정되지 않는 한 사실심법원의 전권에 속한다 할 것인바, 이 사건 배출부과금 산정의 기초가 되는 조업시간 산정 및 초과농도 측정결과에 관한 원심의 사실인정에 심리미진 혹은 채증법칙 위배 등의 위법이 있다는 취지의 원고의 상고이유 주장은 적법한 상고이유가 되지 못한다.
그러므로 원심판결 중 피고 패소부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하며, 원고의 상고를 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 양창수(재판장) 양승태 김지형(주심) 전수안