【원 고】
【피 고】
서울특별시 종로구청장 (소송대리인 법무법인 케이씨엘 담당변호사 배호성)
【변론종결】
2009. 2. 26.
【주 문】
1. 이 사건 소를 각하한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2008. 9. 19. 개정 공포한 별지 기재 서울특별시 종로구 동사무소 명칭과 소재지 및 관할구역에 관한 조례(서울특별시 종로구 조례 제740호)의 별표 중 기존 청운동과 효자동을 청운효자동으로 통합하여 동주민센터 명칭을 정한 부분, 청운효자동의 동주민센터 명칭을 정한 부분, 청운효자동의 동주민센터 소재지를 궁정동 12-1로 정한 부분 및 청운효자동의 법정동 관할을 정한 부분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 피고는 관할 행정 구역 내에 87개의 법정동과 주민센터(구 동사무소, 이하 ‘동사무소’라고만 한다)가 설치된 19개의 행정동이 있었는데, 행정의 전산화 및 온라인화 등으로 인한 급격한 행정환경의 변화와 이로 인해 단순 거리 기준으로 기존의 소규모 동사무소를 유지하는 것은 인력 및 예산의 비효율을 초래할 수 있어 2007. 5. 25.경 이를 개선하기 위하여 기존의 동사무소(행정동)를 적정 규모로 통폐합하고 가용 인력을 재배치하기 위한 종로구 동(洞) 통합 기본계획(안)을 수립하였다.
나. 피고는 그 무렵부터 2008. 8. 1.까지 위 기본계획에 대한 구의회 설명회와 효자동 및 청운동 주민설명회를 거쳐 동 통합 단계별 추진계획을 수립하고 이에 대하여 효자동 및 청운동 통합 추진위원회 15인과 각 5인 공동대표를 상대로 합동 설명회를 한 후 2008. 8. 1.부터 2008. 8. 28.까지 위 동 통합을 위한 서울특별시 종로구 동사무소 명칭과 소재지 및 관할구역에 관한 조례 일부 개정(안)을 입법 예고하였다.
다. 피고는 2008. 9. 8. 종로구 의회 본회의에서 위 개정 조례안이 원안대로 가결되자 2008. 9. 19. 별지 기재 서울특별시 종로구 동사무소 명칭과 소재지 및 관할구역에 관한 조례(서울특별시 종로구 조례 제740호, 이하 ‘이 사건 조례’라 한다)를 공포하였다.
라. 이 사건 조례의 공포로 인해 서울 종로구 궁정동 12-1에 있는 기존의 청운동 동사무소(관할 법정동 : 청운동, 신교동, 궁정동, 세종로 1번지 청와대, 인구수 : 4,680명, 직원수 : 11명)와 위 종로구 옥인동 30에 있는 기존의 효자동 동사무소(관할 법정동 : 효자동, 창성동, 통인동, 누상동, 누하동, 옥인동, 인구수 : 12,094명, 직원수 : 13명)가 통합되어 기존의 청운동 동사무소는 청운효자동 동사무소로, 기존의 효자동 동사무소는 향후 주민들의 복지센터로 각 변경되었고, 이에 따라 각 동사무소별 관할 법정동도 함께 통합되었으나, 주민들의 기존 법정동에 의한 주소는 변동되지 않았다.
마. 한편, 원고는 기존의 효자동 동사무소의 관할 법정동인 서울 종로구 효자동에서 1960년대 중반 경부터 현재까지 40여 년간 거주하고 있는 주민이다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 7호증, 을 1, 2, 4, 5, 6, 8, 9, 11, 14, 15호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 소의 적법 여부에 대한 판단
가. 원고의 주장
(1) 이 사건 조례의 개정으로 인해 원고와 같은 기존의 효자동 주민들은 종전의 효자동 동사무소를 이용하지 못하고 멀리 떨어져 있는 통합 청운효자동 동사무소를 이용할 수밖에 없는 등으로 지방자치법 제13조 제1항이 정한 지방자치단체로부터 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리를 침해받았다.
(2) 피고가 당초 약속한 효자동 및 청운동 주민 설문조사를 실시하지 않음으로써 행정의 신뢰보호원칙을 위반하였고, 지방자치법 제14조가 정한 주민투표를 실시하지 않음으로써 재량행사에 있어 일탈·남용의 위법이 있으며, 합리적 근거 없이 효자동 주민과 청운동 주민을 차별함으로써 행정의 형평원칙을 위반하였다. 따라서 이 사건 조례의 별표 중 기존 청운동과 효자동을 청운효자동으로 통합하여 동주민센터 명칭을 정한 부분, 청운효자동의 동주민센터 명칭을 정한 부분, 청운효자동의 동주민센터 소재지를 궁정동 12-1로 정한 부분 및 청운효자동의 법정동 관할을 정한 부분(이하 ‘이 사건 조례 규정’이라 한다)은 위법하다.
나. 피고의 본안 전 항변에 대한 판단
(1) 이 사건 조례 규정의 취소를 구하는 원고의 이 사건 소는 행정소송법 제4조 제1호가 정한 행정청의 위법한 처분 등을 취소 또는 변경하는 항고소송이다. 그런데 일반적으로 항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상의 행위로서 특정 사항에 대하여 법률에 의하여 권리를 설정하고 의무를 명하며, 기타 법률상 효과를 발생케 하는 등 국민의 권리의무에 직접관계가 있는 행위이어야 하고, 그 자체로서 국민의 구체적인 권리의무에 직접적인 변동을 초래케 하는 것이 아닌 일반적·추상적인 법령 등은 그 대상이 될 수 없다. 조례의 경우에도 그 조례가 집행행위의 개입 없이도 그 자체로서 직접 국민의 구체적인 권리, 의무나 법적 이익에 영향을 미치는 등의 법률상의 효과를 발생하는 경우 외에는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 할 수 없다( 대법원 1996. 9. 20. 선고 95누8003 판결 참조).
(2) 이 사건에서 원고가 취소를 구하는 이 사건 조례규정은, 앞에서 본 바와 같이 기존의 청운동 동사무소와 효자동 동사무소를 통합하여 청운효자동 동사무소를 신설하는데, 기존의 청운동 동사무소를 통합 동사무소로 사용하고 기존의 효자동 동사무소는 향후 주민들의 복지센터로 바꾸는 것에 불과하고, 이로 인해 기존의 효자동 주민들이 종전의 효자동 동사무소를 이용하지 못하고 멀리 떨어져 있는 종전의 청운동 동사무소를 이용할 수밖에 없다고 하더라도 이는 이 사건 조례의 개정으로 인한 사실상 효과에 지나지 않는다고 할 것이다.
(3) 따라서 이 사건 조례 규정으로 인해 원고가 지방자치법 제13조 제1항이 정한 지방자치단체로부터 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리를 침해받았다고 할 수 없고 이 사건 조례 규정 자체는 일반적·추상적인 규정에 불과하여 원고의 구체적인 권리·의무에 직접적인 변동을 초래하지 않으므로 이는 행정처분이 아니다. 그러므로 이 사건 조례규정이 항고소송의 대상이 되는 행정처분임을 전제로 하는 원고의 이 사건 소는 부적법하다.
3. 결 론
그렇다면 원고의 이 사건 소는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] : (생략)]
판사 성지용(재판장) 이창헌 강문희