【원 고】
원주시장 (소송대리인 변호사 김선홍)
【피 고】
원주시의회 (소송대리인 법무법인 치악종합법률사무소 담당변호사 송기헌외 3인)
【변론종결】
2009. 9. 10.
【주 문】
원고의 청구를 기각한다. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2008. 6. 30.에 한 원주 혁신 및 기업도시 편입지역 주민지원조례안에 대한 재의결은 무효임을 확인한다.
【이 유】
1. 이 사건 조례안의 재의결 및 그 내용의 요지
갑 제1호증의 1에서 3, 갑 제2호증의 1, 2, 갑 제3호증의 1의 각 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 피고는 2008. 6. 5. ‘원주 혁신도시 및 기업도시 편입지역 주민지원 조례안’(이하 ‘이 사건 조례안’이라 한다)을 의결하여 원고에게 이송하였고, 원고는 2008. 6. 27. 이 사건 조례안 중 제2조, 제5조, 제6조, 제7조 등이 법령을 위반하였다는 등의 이유로 재의를 요구하였으나, 피고는 2008. 6. 30. 위 조례안을 재의결함으로써 이 사건 조례안을 확정하였다.
나. 이 사건 조례안은 ‘공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법’(이하 ‘혁신도시법’이라 한다)과 ‘기업도시개발 특별법’(이하 ‘기업도시법’이라 한다)에 따라 지정된 원주 혁신도시 및 원주 기업도시 건설로 인해 생활기반을 잃게 되는 혁신도시·기업도시 편입지역 주민들(각 ‘혁신도시 주민’, ‘기업도시 주민’이라 한다)의 재정착을 돕고 생활보장 차원에서 주민들에 대한 지원 대책을 수립·시행함을 목적으로 제정된 것으로서(제1조), 지원대상은 원주시 내 혁신·기업도시 주민과 혁신·기업도시 주민 과반수가 참여한 단일 생계조합 또는 과반수가 출자한 단일법인(이하 ‘주민생계회사’라 한다)이며(제5조), 시장은 혁신·기업도시 주민들의 정서를 고려해 고향관을 건립하고(제6조 제1호), 혁신·기업도시 주민들의 주거안정을 위해 일정한 요건에 해당하는 혁신·기업도시 주민에 대해 임대보증금을 2천만 원 이내에서 지원할 수 있고(제6조 제2호), 주민생계회사가 법령에서 정하는 자격요건을 충족할 경우 혁신도시 및 기업도시 건설과 관련해 시가 직접 추진하는 혁신·기업도시 주민고용센터 설립사업, 혁신·기업도시 주민을 위한 고향관 건립사업, 혁신·기업도시 기반시설 건립을 위해 시행하는 진입도로 확장 및 신설사업을 주민생계회사에 위탁해 시행할 수 있으며(제6조 제3호), 혁신·기업도시 공동사업 시행자와 협의해 혁신·기업도시 지구 내에 시행되는 토목, 건축, 지장물 철거 등 각종 사업에 주민생계회사의 참여를 보장하는 양해각서(MOU)를 체결(제6조 제4호)할 수 있다는 것을 그 내용으로 하고 있다.
2. 이 사건 조례안이 평등원칙을 위반하였는지 여부
원고는 먼저, 이 사건 조례안 제2조 등은 원주 혁신 및 기업도시 주민들에 대해서만 지원 대책을 수립, 시행하도록 규정하고 있으므로 원주시 내 다른 공익사업에 따른 주민들을 합리적 이유 없이 차별하고 있다고 주장한다.
그러나 국가나 지방자치단체가 국민이나 주민을 수혜 대상자로 하여 재정적 지원을 하는 정책을 실행하는 경우 그 정책은 재정 상태에 따라 영향을 받을 수밖에 없다고 할 것인바, 국가나 지방자치단체가 합리적인 기준에 따라 능력이 허용하는 범위 내에서 법적 가치의 상향적 구현을 위한 제도의 단계적인 개선을 추진할 수 있는 길을 선택할 수 없다면, 모든 사항과 계층을 대상으로 하여 동시에 제도의 개선을 추진하는 예외적인 경우를 제외하고는 어떠한 제도의 개선도 그 시행이 불가능하다는 결과에 이르게 되어 불합리할 뿐만 아니라 평등의 원칙이 실현하고자 하는 가치에도 어긋난다( 헌법재판소 2005. 9. 29. 2004헌바53 결정 참조). 따라서 이 사건 조례안이 원주시 내에 건설되는 혁신도시, 기업도시의 주민 등에게만 일정한 지원을 하도록 하고 있더라도 그것만으로 이 사건 조례안이 평등원칙을 위반하고 있다고 보기는 어렵다.
또한 원고는, 이 사건 조례안은 지원 대상을 원주 혁신·기업도시 주민들 중에서도 토지, 가옥 및 지장물 등을 수용당한 주민들로 한정하여 협의로 보상을 받은 주민들을 배제함으로써 합리적 이유 없이 이들을 차별하고 있다고 주장한다.
그런데 을 제1호증, 을 제2호증의 2 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 조례안 원안 제2조 제1호, 제2호 등에서는 ‘수용’이라는 용어 대신 ‘강제수용’이라는 용어를 사용하고 있었으나, 강원도지사가 2008. 2. 28. 위 조례안에서 그 지원 대상을 혁신·기업도시 건설로 인해 토지 등의 소유권을 상실한 자 중 ‘강제수용’된 자로 한정한 것과 관련하여 원고로 하여금 재의결 요구를 하도록 재의요구서를 보내자, 원고가 재의요구를 하였고, 이에 피고가 2008. 4. 30. 제120회 임시회에서 ‘이 문구(강제수용)대로 할 경우에 협의로 보상을 받은 주민들이 배제될 뿐만 아니라 협의가 아닌 강제수용을 유도할 수 있어 입법 취지에 어긋난다’라고 하여 ‘강제수용’에서 ‘강제’라는 문구를 삭제하였던 사실을 인정할 수 있고, 나아가 피고도 위 규정상의 ‘수용’에는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’에 따라 보상받은 자 모두가 포함된다는 점에 관하여 다투지 아니한다.
사정이 위와 같다면, 이 사건 조례안의 ‘수용’에는 ‘협의’에 의한 취득의 경우도 포함된다고 풀이함이 상당하고, 그와 같이 보는 이상, 이 사건 조례안이 ‘협의’와 ‘수용’을 나누어 차별하고 있다는 원고의 주장은 이유 없다.
3. 이 사건 조례안이 법령의 한계를 일탈하였는지 여부
지방자치법 제22조 본문은 ‘지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다’고 규정하고 있으므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없는 것이고 ( 대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 등 참조), 조례가 법령에 위반되는지 여부는 법령과 조례의 각각의 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 양자 사이에 모순·저촉이 있는지의 여부에 따라서 개별적·구체적으로 결정하여야 할 것이다( 대법원 2004. 4. 23. 선고 2002추16 판결 참조).
가. 혁신도시법 제47조의2 및 기업도시법 제14조 위반 여부
원고는, 이 사건 조례안 제6조 단서에서는 이 사건 조례안에 의한 지원 범위에서 혁신도시법 제47조의2 및 기업도시법 제14조에서 규정하는 혁신·기업도시 주민에 대한 지원 대책을 제외한다고 규정하고 있고, 혁신도시법 및 기업도시법에 따른 지원 대책에는 고향관 건립이 포함되어 있음에도 불구하고, 이 사건 조례안 제6조 제1호에서는 시장으로 하여금 혁신·기업도시 주민들의 정서를 고려해 고향관을 건립하도록 규정하고 있어 그 규정 사이에 서로 모순되어 위법하다고 주장한다.
그런데 우선 혁신도시법 제47조의2, 같은 법 시행령 제44조의2 제1항에 의하면, 혁신도시 주민 지원 대책은 직업전환훈련, 소득창출사업 지원, 직업알선 등으로 고향관 건립은 포함하지 않고 있으므로, 이를 전제로 한 원고의 주장은 이유 없다.
그리고 기업도시법 제14조 제7항, 같은 법 시행령 제19조 규정에 의한 ‘기업도시개발에 따른 이주대책 등에 관한 기준’ 제44조는, 사업시행자는 주민의견을 수렴하여 필요한 경우에 문화유적 및 향토박물관 등의 설치에 관한 계획을 개발계획에 반영하여야 한다고 규정하고 있는바, 이러한 규정 내용과 이 사건 조례안 제6조 규정의 취지 등을 종합적으로 고려하여 보면, 이 사건 조례안 규정은 기업도시법에 따른 사업시행에 고향관 건립이 예정되어 있지 않은 경우 비로소 적용되는 것으로 봄이 상당하여 위 규정들 사이에 상호 모순이 있다고 볼 수 없다. 이 부분 원고 주장도 받아들일 수 없다.
나. 지방자치법 제13조 제1항, 제107조, 제108조, 지방재정법 제17조 위반 여부
원고는 이 사건 조례안 제6조 제2호가 혁신·기업도시 주민에게 임대아파트의 임대 보증금을 2천만 원의 한도에서 지원하도록 하고 있는 것은 지방자치법 제13조 제1항에 위반된다고 주장한다.
지방자치법 제13조 제1항은 주민은 지방자치단체로부터 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리를 가진다고 규정하고 있는데, 이 규정은 주민이 지방자치단체로부터 행정적 혜택을 균등하게 받을 수 있다는 권리를 추상적이고 선언적으로 규정한 것으로서 위 규정에 의하여 주민에게 구체적이고 특정한 권리가 발생하는 것이 아닐 뿐만 아니라, 지방자치단체가 주민에 대하여 균등한 행정적 혜택을 부여할 구체적인 법적 의무가 발생하는 것도 아니므로( 대법원 2008. 6. 12. 선고 2007추42 판결 참조) 이 사건 조례안 규정으로 인하여 주민들 가운데 일정 조건에 해당하는 일부 주민이 지원을 받는 일이 발생하였다 하더라도 이것이 지방자치법 제13조 제1항을 위반한 것이라고 볼 수 없다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.
또한 원고는 이 사건 조례안 제6조 제2호의 내용이 지방자치법 제107조 제1항의 공익을 현저히 해하고, 같은 법 제108조 제1항의 예산상 집행할 수 없는 경비가 포함되어 있어 위법하며, 지방자치단체의 기부·보조 등을 금지한 지방재정법 제17조에도 위반된다고 주장한다.
그런데 지방자치법 제107조 제1항 및 제108조 제1항에 정한 사유는 조례안 재의요구 사유에 불과할 뿐, 그에 해당한다고 하여 곧바로 이 사건 조례안이 위법하다고 단정할 수는 없으며, 또 이 사건 조례안이 혁신·기업도시 주민들의 재정착을 위해 자금을 지원하도록 한 것은 혁신도시법 제47조의2, 기업도시법 제14조 등의 법률 규정에 근거한 것이므로 지방재정법 제17조에 위반된다고 할 수 없다. 이 부분 원고의 주장도 이유 없다.
다. 지방자치법 제104조, ‘지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’ 제9조 위반 여부
원고는 이 사건 조례안 제6조 제3호가 혁신·기업도시 주민고용센터 설립사업, 혁신·기업도시 주민을 위한 고향관 건립사업, 혁신·기업도시 기반시설 건립을 위해 시행하는 진입도로 확장 및 신설사업을 주민생계형회사에 위탁해 시행할 수 있도록 하고 있는 것은 지방자치법 제104조의 위임한계를 넘은 것이고, 사실상 수의계약을 허용하는 것과 동일한 것으로서 ‘지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’ 제9조에 위반된다고 주장한다.
그런데 지방자치단체는 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이거나 벌칙에 관한 사항이 아닌 한 법률의 위임이 없더라도 그의 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있을 뿐 아니라( 대법원 1992. 6. 23. 선고 92추17 판결, 대법원 2006. 10. 12. 선고 2006추38 판결 등 참조), 지방자치법 제104조 제3항에서는 ‘지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 주민의 권리·의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다’고 규정하고 있는바, 이 사건 조례안 규정이 정하고 있는 위와 같은 혁신·기업도시 주민고용센터 설립사업 등은 지방자치단체의 사무로서, 주민의 권리·의무와 직접 관련되는 사무로는 볼 수 없다고 할 것이고, 그 위탁에 있어서도 주민생계회사가 법령에서 정하는 자격요건을 충족할 경우에 한하여 재량으로서 할 수 있도록 하고 있으므로, 이 사건 조례안 규정에서 이를 주민생계회사에 위탁할 수 있다고 규정한다 하여 법령에 의한 위임의 한계를 벗어난 것이라고 할 수 없다.
또한 ‘지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’ 제9조 제1항은 ‘지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하고자 하는 경우 이를 공고하여 일반경쟁에 부쳐야 한다’고 하면서, 단 ‘계약의 목적·성질·규모 및 지역특수성 등에 비추어 필요하다고 인정되는 경우에는 수의계약에 의할 수 있다’라고 하고 있고, 같은 법 시행령 제25조 제1항 제8호 (아)목은 다른 법령의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체사업을 위탁 또는 대행할 수 있는 자와 당해 사업에 대한 계약을 하는 경우에는 수의계약을 할 수 있다고 규정하고 있으므로, 이 사건 조례안 규정에 의해 사실상 수의계약을 허용하는 셈이 된다 하여 이 사건 조례안 규정이 위 법률 제9조 제1항에 위반된다고 볼 수도 없다. 이 부분 원고 주장은 모두 이유 없다.
라. 지방자치법 제101조에서 제103조, 혁신도시법 제47조의2 및 같은 법 시행령 제44조의2 위반 여부
원고는 이 사건 조례안 제6조 제4호가 시장으로 하여금 혁신·기업도시 공동사업 시행자와 협의해 혁신·기업도시 지구 내에 시행되는 토목, 건축, 지장물 철거 등 각종 사업에 주민생계회사의 참여를 보장하는 양해각서(MOU)의 체결을 위하여 적극 노력하도록 규정한 것은 지방자치단체장이 사업시행자인 공기업 또는 민간 기업에게 근거 없이 영향력을 행사하도록 하는 것으로서 지방자치법 제101조에서 제103조를 위반한 것이고, 또 혁신도시법 제47조의2 및 같은 법 시행령 제44조의2에서 규정하고 있는 위탁의 범위를 벗어난 것이라고 주장한다.
그러나 이 사건 조례안 제6조 제4호 규정은 시장의 양해각서 체결에 대한 노력을 촉구하는 선언적 규정에 불과하고 양해각서 체결을 의무화하는 강제력을 가진다고 볼 수 없다. 따라서 이를 전제로 한 원고의 주장은 이유 없다.
마. 지방자치법 제142조, 지방재정법 제17조 제1항에 위반되는지 여부
원고는, 이 사건 조례안 제7조 제1항은 시장으로 하여금 시의 출연금과 기금 운영의 수익금으로 혁신·기업도시 주민지원기금을 조성하도록 하고 있고, 같은 조 제2항에서 주민생계회사에 향후 5년 동안 매년 2억 원씩 모두 10억 원의 기금을 각각 지원하도록 하고 있는바, 이는 지방자치법 제142조, 지방재정법 제17조 제1항에 위반된다고 주장한다.
그러나 지방자치법 제142조 제1항은, 지방자치단체는 행정목적을 달성하기 위한 경우나 공익상 필요한 경우에는 재산을 보유하거나 특정한 자금을 운용하기 위한 기금을 설치할 수 있다고 규정하고 있고, 이 사건 혁신도시, 기업도시 건설로 발생하는 이주민들에 대한 지원은 이주 주민의 복리를 위해 행정상 또는 공익상 필요한 경우에 해당한다고 할 것이므로 이 사건 조례안 제7조 제1항에서 주민지원 및 주민생계회사의 안정적인 운영을 위하여 주민지원기금을 설치하도록 한 것이 지방자치법 제142조 제1항의 범위를 벗어난 것이라고 볼 수 없고, 또한 앞서 본 바와 같이 혁신도시 또는 기업도시 건설에 따라 발생한 이주민들의 재정착을 위한 지원은 혁신도시법 제47조의2, 기업도시법 제14조 등의 지원 대책에 해당한다고 볼 수 있어 이를 위한 보조금 지급은 지방재정법 제17조 제1항 제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당한다 할 것이므로 이 사건 제2조례안 제7조 제1항이 지방재정법 제17조 제1항에 위반된다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 모두 이유 없다.
바. 지방자치단체 기금관리기본법 제8조 제3항 등 위반 여부
원고는 피고가 원고의 의견을 반영하지 않고 이 사건 주민생계회사에 지원할 기금을 조성하는 조례를 제정한 것은 지방자치단체 기금관리기본법 제8조 제3항 등을 위반한 것이라고 주장한다.
그러나 지방의회는 지방자치단체의 장의 동의 없이 기금운용계획안의 주요항목지출금액을 증액하거나, 새로운 비목을 설치할 수 없다는 위 규정은 같은 조 제1항과 제2항에 따라 매 회계연도에 지방자치단체장이 기금운용계획을 수립하여 이를 세입·세출예산안과 함께 지방의회에 제출하여 의결을 얻어야 하는 경우에 적용되는 것일 뿐, 지방의회가 지방자치법 제142조에 따라 지방자치단체의 행정목적을 달성하거나 공익상 필요에 의해 특정 기금의 설치나 운영에 관하여 필요한 사항을 조례로 제정하는 경우에까지 적용된다고 볼 수 없으므로, 이 부분 원고 주장은 받아들이지 않는다.
나아가 지방자치법 제132조에서는 지방의회로 하여금 새로운 재정부담을 수반하는 조례나 안건을 의결하려면 미리 지방자치단체의 장의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있으므로 이 사건 기금 조성 조례안 규정과 관련해서도 피고는 사전에 원고의 의견을 들어야 한다고 볼 여지도 있으나, 위와 같은 경우에 지방자치법이 지방자치단체장의 의견을 들어야 한다고 규정한 취지는 지방재정의 계획적이고 건전한 운영을 확보하기 위한 것인바, 지방의회가 지방자치단체장의 의견에 반드시 따라야 한다는 것이 아님은 물론이고, 이 사건 조례안은 원고가 지방자치법 제26조 제3항에 따라 피고에 대해 재의를 요구하여 피고가 다시 심의한 후 재의결한 것이어서 원고의 의견을 듣는 절차를 거친 것으로 볼 수 있으므로 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 조례안이 법령에 위반됨을 전제로 그 효력을 다투는 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하고, 소송비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관들의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 신영철(재판장) 박시환 안대희(주심)