【원고, 항소인】
【피고, 피항소인】
한국토지주택공사 (소송대리인 법무법인 선우 담당변호사 우양태 외 1인)
【제1심판결】
수원지방법원 2015. 4. 30. 선고 2014구합56599 판결
【변론종결】
2015. 9. 11.
【주 문】
제1심판결을 취소한다.
이 사건 소를 각하한다.
소송총비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심판결을 취소한다. 피고가 2014. 4. 30. 원고들에 대하여 한 생활대책용지공급대상자부적격 처분을 취소한다는 판결.
【이 유】
1. 처분의 경위
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑2~1, 2, 갑3, 을3의1~3, 을4, 을5의1~6, 변론 전체의 취지
가. 피고는 위례지구(서울 송파구 거여·장지동, 성남시 수정구 창곡·복정동, 하남시 학암·감이동 일원) 택지개발사업(이하 ‘이 사건 개발사업’이라 한다.)의 사업시행자이다. 피고는 이 사건 개발사업과 관련하여 제1심판결의 별지 기재 위례지구 생활대책대상자 선정기준을 마련하여 생활대책을 수립·실시해 왔다.
나. 피고는 2014. 1. 23.자로 원고들이 위 생활대책대상자 선정기준(택지개발예정지구의 지정에 관한 주민 등의 의견을 위한 공고일인 2006. 1. 31. 이전부터 이 사건 개발사업의 사업구역 안에서 축산업 등을 영위해 올 것)을 충족하지 못하므로 이들을 생활대책용지 공급대상자에서 제외하기로 결정(이하 ‘이 사건 부적격 처분’이라 한다.)하고, 이에 관한 통보서(이하 ‘이 사건 심사 통보서’라 한다.)를 2014. 1. 27. 원고들에게 발송하였다. 위 통보서에는 ‘심사결과와 관련하여 이의가 있는 경우에는 2014. 2. 20.까지 붙임 위례지구 생활대책대상자 선정기준을 참고하시어 이의신청하시기 바랍니다.’는 취지의 안내문구가 기재되어 있었다.
다. 원고들은 위 통보서를 받은 후 위 안내문구에 기재된 방법에 따라 피고에 대하여 이의신청을 하였는데, 피고는 이에 따른 재심사를 한 결과 2014. 4. 30.자로 원고들은 생활대책용지 공급대상자에 해당하지 아니한다고 다시 통보하였고, 그 통보서가 그즈음 원고들에게 도달하였다(이하 이를 ‘이 사건 재심사 통보’라 한다.). 원고들은 이 사건 재심사 통보가 있음을 안 날부터 90일 이내인 2014. 7. 23. 이 사건 소를 제기하였다.
2. 소의 적법 여부에 대한 판단
가. 원고들의 주장
원고들은 ‘택지개발예정지구의 지정에 관한 주민 등의 의견을 위한 공고일인 2006. 1. 31. 이전부터 이 사건 개발사업의 사업구역 안에서 축산업 등을 영위할 것’을 기준으로 정한 위례지구 생활대책대상자 선정기준은 헌법에 반하고, 설령 그렇지 않다고 하더라도 원고들은 2006. 1. 31. 이전부터 위 사업구역 안에서 축산업을 영위하여 왔으므로 위 기준을 충족한다. 따라서 원고들을 생활대책용지 공급대상자로 선정하지 아니하기로 한 이 사건 재심사 통보는 위법한 처분이므로 취소되어야 한다.’고 주장한다.
나. 판단
직권으로 이 사건 소의 적법 여부에 관하여 본다.
(1) 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하는 것이고, 특별한 사정이 없는 한 행정청 내부에서의 행위나 알선, 권유, 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위 등은 항고소송의 대상이 될 수 없다(대법원 1999. 6. 25. 선고 98두15863 판결 참조).
(2) 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음의 각 사정에 의하면, 원고들의 이의신청을 받아들이지 아니하는 취지의 이 사건 재심사 통보는, 종전의 이 사건 부적격 처분을 그대로 유지함을 전제로 하여 피고의 업무처리의 적정 및 원고들의 편의를 위한 조치에 불과할 뿐이므로, 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없다(대법원 2012. 11. 15. 선고 2010두8676 판결 참조).
㈎ 피고는 2014. 1. 23. 원고들을 생활대책대상자에서 제외하는 이 사건 부적격 처분을 하였고, 이에 원고들은 새로이 생활대책대상자 선정 신청을 한 것이 아니라 이 사건 부적격 처분에 대한 이의신청을 하였다.
㈏ 피고의 이 사건 부적격 처분에 대한 원고들의 이의신청은, 행정청의 위법 또는 부당한 처분이나 부작위로 침해된 국민의 권리 또는 이익을 구제함을 목적으로 하여 행정청과 별도의 행정심판기관에 대하여 불복할 수 있도록 한 절차인 행정심판과는 달리, 이 사건 부적격 처분을 한 피고가 그 신청 사항을 다시 심사하여 잘못이 있는 경우 스스로 시정하도록 한 절차에 불과하다.
㈐ 피고가 이의신청을 받아들이지 아니하는 경우에는 다시 부적격 처분을 하지 아니하고 그 결과를 통지함에 그칠 뿐이다.
㈑ 원고들은 이 사건 이의신청 당시 그 이의신청 없이도 이 사건 부적격 처분에 대한 행정심판이나 행정소송을 제기하는 것에 법령상 아무런 제한이 없었고, 특별히 원고들이 일반적으로 하여야 할 주의를 다하였음에도 불구하고 반드시 이 사건 심사 통보서에 기재된 안내문구에 따른 이의신청 절차를 거친 후에만 행정심판이나 행정소송을 제기할 수 있다고 믿을 만한 정당한 사유도 발견할 수 없다.
(3) 설령 원고들이 이 사건 부적격 처분의 취소를 구하는 것으로 선해하여 보더라도, 행정소송법 20조 1항 본문은 취소소송은 처분 등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다고 규정하고 있고, 이 사건 이의신청은 피고가 신속한 권리구제 및 행정업무 처리의 효율성을 도모하기 위한 절차로서 행정심판법상의 행정심판과는 그 성질을 달리하고, 또한 사안의 전문성 등을 위하여 특히 필요하여 일반 행정심판에 갈음하는 특별한 행정불복절차를 정한 경우라고 할 수도 없어 행정소송법에서 정한 행정심판을 거친 경우의 제소기간의 특례가 적용된다고 할 수 없으므로, 이의신청을 기각하는 통보를 받은 날부터 취소소송의 제소기간이 기산된다고 할 수 없다.
그런데 피고는 2014. 1. 23. 원고들에 대한 이 사건 부적격 처분을 하여 그 통보서를 2014. 1. 27. 내용증명우편으로 발송하여 그 처분서가 그즈음 원고들에게 도달한 사실은 앞서 본 바와 같고(다만, 원고들에게 내용증명우편의 정확한 도달일이 기록상 드러나지 않으나, 원고들이 모두 위 처분에 대한 이의를 한 이상 그 이의신청기간인 2014. 2. 20.까지 이 사건 통보서가 원고들에게 도달한 것으로 보인다.), 이 사건 소가 그로부터 90일이 경과한 후인 2014. 7. 23. 제기되었음은 기록상 분명하므로, 원고들의 이 사건 소는 제소기간이 경과된 후에 제기된 것으로 역시 부적법하다.
(4) 따라서 이 사건 재심사 통보의 취소를 구하는 이 사건 소는 부적법하다.
3. 결론
그렇다면 원고들의 소는 부적법하여 이를 각하하여야 한다. 이와 결론을 달리하여 본안에 들어가 원고들의 청구를 배척한 제1심판결은 부당하므로 이를 취소하고, 원고들의 소를 각하하며, 소송총비용은 원고들이 부담하기로 한다.
판사 이균용(재판장) 정재훈 성충용