【원 고】
【피 고】
괴산군수 (소송대리인 법무법인 청주로 담당변호사 유재풍외 3인)
【변론종결】
2009. 4. 2.
【주 문】
1. 피고가 2008. 2. 15. 원고에 대하여 한 개발행위신청불허처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 충북 괴산군 청안면 백봉리 (지번 1 생략) 답 5,094㎡, 같은 리 (지번 2 생략) 답 1,431㎡, 같은 리 (지번 3 생략) 답 1,336㎡, 같은 리 (지번 4 생략) 답 1,821㎡(이하 위 필지를 통틀어 ‘이 사건 신청지’라 한다) 지상에 병아리 부화장을 건립하기로 마음먹고, 2008. 1. 8. 피고에게 동물관련시설(부화장) 건립 부지조성 목적의 개발행위허가신청을 하였다.
나. 그러나 피고는 2008. 2. 15. 아래의 이유로 원고의 신청을 불허하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
“이 사건 신청지는 관리지역 내 답으로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조(개발행위허가 기준) 및 개발행위 운영지침 3-1-4(주변지역과의 관계)에 따라 적합하지 않고(이하 ‘1사유’라 한다), 대규모 동물관련시설(부화장) 신축시 인근 밀집주거지역( ○○마을) 및 연접지·하류지역에 발생할 환경영향{대기(악취포함)오염·수질오염·토양오염} 관련 저감방안 계획이 미비하며(이하 ‘2사유’라 한다), 부화장 내 AI 조류인플루엔자 바이러스가 발생할 우려가 있고(이하 ‘3사유’라 한다), 사람도 감염되는 악성가축전염병으로 대규모 동물관련시설(부화장)이 운영될 시 인근 주거지역에 발생할 수 있는 피해를 사전에 예방할 필요가 있다(이하 ‘4사유’라 한다).”
다. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 행정심판을 청구하였으나, 2008. 5. 16. 기각되었다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3, 5, 6호증, 을 제1호증의 각 기재
2. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
(1) 이 사건 신청지 인근에는 마을이 없다. 가장 가까운 마을은 산 너머에 있으므로 이 사건 부화장이 새로 들어선다고 하더라도 별로 영향을 받지 않는다. 병아리 부화장은 닭을 사육하는 양계장과는 기능이 전혀 다르므로 악취나 폐수가 발생하지 않고, 조류인플루엔자가 발생할 우려가 있다는 것도 막연한 불안감에 불과하다. 따라서 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것에 해당한다.
(2) 피고는 이 사건 신청과 관련한 사전심의 결과 개발행위허가가 가능하다는 의견을 표명하였으므로, 그 후에 입장을 바꿔 이 사건 신청을 불허한 것은 신뢰보호의 원칙에 반한다.
나. 관련 법령
별지 관련 법령 기재와 같다.
다. 인정 사실
(1) 이 사건 신청지는 충북 괴산군 청안면에서 증평읍 쪽으로 지방도 592호선을 따라 가다가 부흥사거리를 약간 지난 후 왼쪽으로 연결된 폭 3m 가량의 포장도로를 통해 620m 정도 들어간 곳에 있다. 이 사건 신청지에서 가장 가까운 마을은 지도상의 직선거리로 약 330m 떨어진 곳에 있는 ○○마을이나, ○○마을과 이 사건 신청지 사이에는 산이 가로막고 있어 마을에서 신청지가 보이지는 않으며, 그 외에 이 사건 신청지로부터 약 1.3㎞ 떨어진 곳에 ○○마을, ○○마을 및 ○○마을이 있다.
(2) 이 사건 신청지 주변은 농경지이고 인근에 압항천 상류인 작은 냇물이 흐르고 있으며, 인근 마을의 주민들이 관정을 개발하여 친환경농법으로 농사를 짓고 있다.
(3) 원고는 이 사건 개발행위허가신청을 하기 전인 2007. 12. 5. 피고에게 ‘충북 괴산군 청안면 백봉리 (지번 5 생략)번지 외 1필지에 관하여 대지면적 6,793㎡, 건축면적 1,983.47㎡인 부화장 건립을 위한 부지조성 개발행위허가가 가능한지’ 여부를 묻는 사전심의신청을 하였고, 이에 대하여 피고는 2007. 12. 10. ‘ 국토계획법 제58조 및 개발행위허가 운영지침 3-1-1~6에 적합할 때 부화장 건축이 가능하다’면서 요건에 맞으면 허가를 내줄 수 있다는 취지의 답변을 하였다.
(4) 그 후 원고는 2008. 1. 8. 이 사건 개발행위허가신청을 하였고, 그때 제출한 사업계획의 개요는 아래와 같다.
(가) 대지면적 8,478㎡, 건축면적 2,453㎡의 부화장 건립에 따른 부지조성.
(나) 부화장 관리·운영 : 관리인이 주거하며 직접 관리함.
(다) 피해방지계획서 : 본 시설은 악취 및 폐수가 전혀 발생하지 않는 시설이나, 환경부 악취관련지침에 의거 악취를 관리하고, 필요시 정화조를 설치하여 주변지역 폐수 유출을 방지하며, 지하수 부족시 새로운 관정을 개발하는 등 환경오염을 최대한 줄이도록 노력하겠음.
(5) 피고는 2008. 1. 24. 원고에게 이 사건 신청과 관련하여 환경영향{대기(악취)·수질·토질·분진} 저감방안과 주변지역의 생활·농업용수 확보방안을 제시할 것을 내용으로 하는 보완요구를 하였고, 이에 원고는 다시 피고에게 사업계획서, 계획평면도, 피해방지계획서, 설계비 내역서를 제출하였다. 그 내용은 다음과 같다.
(가) 부화장 건축면적 2,453㎡(부화장 28,083㎡, 관리사 172㎡, 창고 132㎡, 소독조 66㎡)
(나) 월입란능력 : 990,720개
(다) 고용 : 부화장 상주인원 10명, 수시(일용)인원 40명, 운송기사 상시 4명
(라) 오폐수처리계획 : 자체 정화조(처리용량 40t)를 이용하여 처리하여도 문제발생 없음. 생활용수(관리실 6실), 부화기 청소시 오수
(6) 원고는 장차 이 사건 부화장이 건립될 경우 거기서 부화된 병아리를 주식회사 마니커(이하 ‘마니커’라 한다)의 계열사가 운영하는 양계장에 공급할 예정이다.
(7) 마니커는 다른 곳에서 이미 병아리 부화장을 운영하고 있다. 달걀이 부화장에 들어오면 그로부터 21일이 지나 부화 되고, 부화된 병아리는 6시간 내에 암수를 감별한 후 양계장으로 출하된다. 달걀 115,200개를 기준으로 할 경우 부화과정에 필요한 물 사용량은 하루에 2톤 정도이나 미립자 상태의 스프레이 분사를 하기 때문에 특별히 폐수가 발생할 여지가 없고, 그 외에 냉각기의 냉각수로 5t 정도의 물이 필요하지만 순환과정에서 증발되는 소량을 보충해주는 것을 제외하면 처음에 투입한 물을 계속 사용하므로 추가 공급분이 문제될 여지가 별로 없다. 부화과정의 부산물로는 무정란, 사추와 약추(부화되지 못하고 죽은 것 및 부화되기는 하였으나 건강상태가 좋지 않아 폐기되는 것), 달걀껍질 등이 있지만, 부화 후 남은 달걀껍질은 즉시 파쇄하여 거름으로 사용하고, 나머지 부산물도 발생 즉시 다른 곳으로 옮겨 사료원료로 제공되기 때문에 역시 환경오염원으로 작용할 가능성이 없다. 부화장를 가동할 때 건물 내부에서는 비릿한 냄새가 심하게 나지만 일단 부화장 밖으로 나가면 미미하게 느낄 수 있을 정도로 냄새가 크게 줄어든다.
(8) 이 사건 부화장이 가동될 경우 상주 인원은 10여 명 정도이나, 병아리가 부화되어 나오면 일시적으로 30-40명 정도의 임시 인력이 필요하다.
[인정 근거] 갑 제1, 2, 4, 5호증, 을 제2, 3, 4, 17호증의 각 기재, 이 법원의 각 현장검증결과, 변론 전체의 취지
라. 판 단
(1) 신뢰보호원칙위반 주장에 대한 판단
원고는 이 사건 신청을 하기에 앞서 피고에게 이 사건 부화장의 신축이 가능한지를 문의하는 사전심의신청을 하여 그 답변을 들은 것은 사실이나, 그때 피고가 답변한 내용은 단순히 ‘ 국토계획법 제58조 및 개발행위허가 운영지침 3-1-1~6에 적합할 때 부화장 건축이 가능하다’는 취지였으므로, 이는 앞으로 원고가 부화장 신축을 위한 개발행위허가신청을 할 경우 그 허가를 해주겠다는 확정적, 구체적 견해 표명을 한 것이 아니라, 사업 시행에 필요한 일반적인 요건과 절차를 안내하여 준 것에 불과하므로, 이로써 원고에게 법의 보호를 받을 수 있을 정도로 확실한 신뢰를 형성하였다고 할 수는 없다.
(2) 재량권 일탈·남용 주장에 대한 판단
(가) 국토계획법 제56조 제1항의 규정에 의한 개발행위허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 재량행위에 속하지만, 그렇다고 하더라도 행정청이 재량에 기한 공익판단을 함에 있어 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등의 잘못을 저질러 재량을 일탈·남용한 것으로 인정되는 경우에는 처분의 취소를 면할 수 없다.
(나) 피고가 들고 있는 이 사건 처분 사유 중 먼저 1, 2사유에 관하여 본다. 이는 이 사건 부화장이 들어설 경우 인근의 주거지와 하류 지역의 환경을 오염시킬 위험이 있다는 취지이나, 이 사건 처분서의 문맥 및 변론의 전체 취지에 비추어 볼 때 피고는 기본적으로 이 사건 부화장을 양계장과 혼동하여 마치 양계장이 들어섰을 때의 통상적인 위험성을 지적하면서 우려하고 있는 것이 아닌가 하는 의문이 든다. 아래에서는 세부 항목별로 구체적으로 검토한다.
(1) 악취 : 밀폐된 실내에서 달걀을 부화하는 것이기 때문에 양계장과는 크게 사정이 다르다. 실내에서는 비린내가 나지만 부화장 건물 밖에서는 별로 냄새가 나지 않는다. 병아리가 부화되면 즉시 선별작업에 들어가 6시간 내에 모든 작업을 마치고 다른 곳의 양계장으로 옮기므로 양계 시설로서의 성격은 거의 없다. 이 사건 신청지에서 가장 가까운 ○○마을조차 직선거리로 300m 이상 떨어져 있을 뿐만 아니라 중간에 산이 가로막혀 있으므로 인근의 주거지에 악취 피해를 입힐 가능성은 없는 것으로 보인다. 이와 관련하여 피고는 환경부 지침에 의거 인근의 주거지와의 이격거리가 1,980m 이상 되어야 한다고 주장하나, 이는 양계장을 염두에 둔 규정이므로 이 사건에는 적용할 여지가 없다.
(2) 오·폐수 : 이 사건 부화 과정에서 사용되는 물의 양이 미미할 뿐만 아니라 특별히 오·폐수가 발생할 만한 위험요소도 찾아볼 수 없다. 이에 관하여 피고는 뒤늦게 이 사건 부화장에서 근무할 상주 인원 10여 명 및 임시 고용 인력 30-40명으로 인하여 지하수 고갈 및 오·폐수 발생의 위험성이 있다고 주장하고 있다. 그러나 이는 결국 피고가 당초 이 사건 처분 사유에서 지적했던 이 사건 부화장의 작업 과정상 특수성에 기인하는 것이 아니라, 단순히 부화장 직원들의 근무 중 발생하게 될 일상의 생활용수 및 생활오수를 문제 삼는 것이므로, 성질상 인근 주민들의 일반적인 용수 및 오수 문제와 크게 다를 것이 없다. 그런데 이 사건 부화장의 상주인원 10여 명은 이 사건 예정지의 주변 여건에 비추어 볼 때 그다지 많은 인원이라고 할 수 없고, 아울러 수시로 임시 작업원 30-40명이 필요하다고는 하나 그 중 상당수는 인근 지역의 주민들로 충원될 가능성이 높을 뿐만 아니라, 그렇지 않다고 하더라도 그 숫자 역시 주변 환경에 중대한 영향을 미칠 정도의 많은 인원이라고 볼 수 없으며 게다가 그들이 항상 부화장에 상주하는 것도 아니다. 따라서 이런 사유만 가지고는 이 사건 부화장의 설치로 지하수가 급격히 고갈됨으로써 농업용수 및 식수가 부족하게 될 구체적인 위험성이 있음을 뒷받침할 만한 객관적이고 뚜렷한 근거가 있다고 보기 어렵다. 원고는 이 사건 신청 단계에서 이미 ‘정화조를 설치하여 각종 오·폐수를 처리하겠다.’는 취지를 밝히고 있으므로, 앞서 본 제반 사정에 비추어 볼 때 이 사건 부화장의 오·폐수 문제에 관하여는 이 정도의 일반적인 대비책을 세운 것으로 충분하다. 혹시 장차 이 사건 부화장의 실제 운영과정에서 어떤 식으로 오·폐수 발생이 문제된다고 하더라도 그 정도가 그다지 심할 것으로는 보이지 않기 때문에 사후적인 시정명령, 영업정지·취소 등의 행정조치만으로도 충분히 규제의 목적을 달성할 수 있을 것으로 예상된다.
(3) 그 외에 달리 이 사건 부화장의 설치 및 운영으로 인하여 토양오염을 비롯한 다른 환경오염이 발생할 가능성이 있다는 점에 대한 피고의 구체적인 주장·입증도 부족하므로, 이 사건 처분은 처분의 전제가 된 환경오염에 관하여 사실을 오인한 것으로 보아야 한다.
(다) 다음 이 사건 처분사유 중 3, 4사유에 관하여 본다. 이는 이 사건 부화장에서 장차 조류독감 및 기타 인체에 해로운 전염병이 발병할 가능성이 있으므로, 아예 처음부터 부화장 설치를 전면적으로 차단하여 예상되는 피해 발생을 사전에 완전히 예방하겠다는 것이나, 피고가 들고 있는 정도의 막연한 위험성은 우리 인간 생활의 통상의 과정에 항상 수반되는 것으로서, 만약 이런 정도로 극단적인 부정적, 염세적 시각을 갖는다면 우리의 일상적인 삶 자체를 유지하는 것조차 도저히 불가능하게 된다. 따라서 이는 객관적이고 구체적인 근거 없이 전적으로 추상적인 위험만을 강조한 것으로서, 비례의 원칙에 비추어 볼 때 목적 달성을 위하여 지나치게 과도한 수단을 사용한 것에 해당하므로 허용되기 어렵다. 아울러 이 사건 부화장은 닭을 사육하는 것이 아니라 달걀에서 병아리를 부화하는 곳에 불과하므로, 일반 양계장의 경우와 비교할 때 경험칙에 비추어 조류독감 등 전염병 발생의 확률이 현저히 낮을 것으로 추정된다.
(라) 이 사건 처분은 처분의 기초가 되는 사실을 오인하였고 비례의 원칙에도 반하므로, 결국 재량을 일탈·남용한 것에 해당하여 위법하다.
3. 결 론
원고의 청구는 이유 있으므로 인용한다.
[[별 지] 관련 법령 : (생략)]
판사 황성주(재판장) 이지영 신정일