【원고, 상고인】
대원스틸 주식회사 (소송대리인 변호사 김영기)
【피고, 피상고인】
공주시장 (소송대리인 대전종합 법무법인 담당변호사 안병진)
【원심판결】
대전고법 2011. 1. 27. 선고 2010누2133 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 가. ‘국가균형발전 특별법’(이하 ‘국가균형발전법’이라고 한다)은 지역의 특성에 맞는 발전과 지역 간의 연계 및 협력 증진을 통하여 지역경쟁력을 높이고 삶의 질을 향상함으로써 지역 간의 균형 있는 발전에 이바지함을 목적으로 하여 제정된 법률로서(제1조), 그 목적을 달성하기 위한 시책의 하나로 제19조 제1항에서 “국가와 지방자치단체는 수도권 중 시·군·구별로 인구과밀·산업입지·산업집적 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 지역에 있는 기업이 지방으로 이전하는 경우 재정적·행정적 사항 등에 관한 지원을 할 수 있다.”고 규정하면서, 제19조 제3항에서 이에 따른 지원의 대상 및 절차 등 세부적인 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 이러한 위임에 따라 ‘국가균형발전 특별법 시행령’(2013. 3. 23. 대통령령 제24441호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국가균형발전법 시행령’이라고 한다)은 제17조 제2항에서 “지식경제부장관은 법 제19조 제1항에 따라 지방으로 이전하는 기업에 대하여 토지 등의 분양가액 인하, 교육훈련보조금의 지급 등 지방이전을 위한 지원을 할 수 있다.”고, 같은 조 제3항에서 “지식경제부장관은 제2항에 따른 지원의 대상, 요건 및 절차 등 세부 기준을 정하여 고시한다. 이 경우 기획재정부장관 및 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 한다.”고 규정하고 있다.
그리고 국가균형발전법 제19조 제1항 및 제3항, 국가균형발전법 시행령 제17조 제3항에 따라 지식경제부장관이 고시하는 ‘지방자치단체의 지방이전기업 유치에 대한 국가의 재정자금 지원기준’(2010. 1. 4. 지식경제부 고시 제2009-335호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘재정자금지원기준’이라고 한다)은 제6조에서 지방자치단체의 기업 유치와 관련하여 국가의 보조금 지원대상이 될 수 있는 기업의 요건에 관한 기준을 규정하고 있다. 즉 재정자금지원기준 제6조 제1항(이하 ‘이 사건 규정’이라 한다)은 “이 기준에 의한 국가의 보조금 지원대상은 지방자치단체가 다음 각 호의 모두에 해당하는 기업을 유치하는 경우로 한다.”고 규정하면서, 제1호에서 ‘영위하는 사업이 조세특례제한법 시행령 제9조 제1항 및 제60조의2 제1항’의 소비성 서비스업 또는 부동산업 등에 해당하지 않을 것, 제2호에서 ‘별표에서 정한 지역에서 3년 이상 소재한 상시고용인원 30인 이상일 것’, 제3호에서 ‘지방으로의 이전이 다음 각 목의 어느 하나에 해당할 것. (가) 공장, 본사 및 연구소를 전부 이전하는 경우, (나) 공장, 본사 또는 연구소를 각각 또는 동반하여 전부 이전하는 경우, (다) 공장의 생산라인을 일부 이전하는 경우’, 제4호에서 ‘지방으로 이전한 후 상시고용인원이 30인 이상일 것’ 등과 같이 보조금 지원대상 기업에 해당하기 위한 원칙적 기준을 규정하고 있다[이하 이 사건 규정 제3호 (다)목에서 정한 기준을 ‘공장 일부 이전 기준’이라 한다]. 한편 이 사건 규정과 별도로 재정자금지원기준은 제6조 제2항에서 제1항 제1호, 제2호에 해당하는 기업이 지방의 낙후지역 등에 지방분공장을 신설·증설하거나 연구소를 설치한 후 상시고용인원이 30인 이상인 경우 등을 예외적인 국가의 보조금 지원대상으로 규정하고 있다.
나. 그런데, 재정자금지원기준 제2조 제5호는 ‘일부 이전’이란 기업이 종전 소재지의 공장의 일부 생산라인을 폐쇄하고 다른 장소로 이동하여 종전의 사업이나 확장된 사업을 계속하는 것을 말한다고 정하면서도, 그 이동하는 일부 생산라인의 범위에 관하여는 구체적으로 정하고 있지 않고, 이는 ‘공장 일부 이전 기준’의 경우에도 마찬가지다.
그렇지만, 위 보조금 지원제도는 원칙적으로 수도권에 소재한 기업이 공장, 본사 또는 연구소를 지방으로 이전하는 경우에 적용되는 것으로서, 기업이 기존의 수도권 공장, 본사 또는 연구소에 배치된 시설이나 인력을 이전하지 않고 단지 새로운 지방분공장을 설립함에 그치는 경우에는 일부 지방을 대상으로 하는 때에 한하여 예외적으로 보조금 지원 대상이 되므로, 생산라인의 일부 이전과 새로운 지방분공장의 설립은 실질적으로 구분되어야 한다.
그리고 이 사건 규정 제3호에서 규정한 수도권 기업의 지방 이전에 관한 원칙적인 모습은 공장, 본사 또는 연구소를 전부 이전하는 것으로서, ‘일부 이전’의 경우는 공장에 한하여 인정되고 또한 이로 인하여 기존 수도권 공장의 일부 생산라인이 폐쇄되어야 한다. 통상 ‘생산라인’이란 용어는 원재료 또는 부품을 투입한 후 가공·조립 등을 거쳐 물품을 생산하기까지의 일련의 연속적인 제조공정을 구성하는 시설 또는 설비를 지칭하는 의미로 사용되므로 이전된 시설이 이에 미치지 못하는 경우에는 이를 보조금 지원 대상인 ‘공장 일부 이전 기준’에 해당한다고 볼 수 없다.
국가균형발전법은 재정적·행정적 사항 등의 지원을 통하여 인구과밀·산업집적 등이 이루어진 지역으로부터 공장 등의 지방 이전을 촉진시킴으로써 지역경쟁력을 높이고 지역 간의 균형 있는 발전에 이바지하려는 것으로서 그 재정적·행정적 사항 등의 지원은 재량행위라 할 것이며, 그 지원 대상이 되는 공장 등의 지방 이전은 이와 같은 지역경쟁력의 향상 및 지역 간의 균형 있는 발전이라는 국가균형발전법의 입법 목적에 부합되는 것이라야 할 것이다(대법원 2011. 9. 29. 선고 2010두26339 판결 참조). 이 사건 규정은 2010. 1. 4. 지식경제부 고시 제2009-335호로 개정되면서, 수도권 기업이 공장, 본사 또는 연구소를 전부 지방으로 이전하는 경우 외에 공장의 생산라인 일부를 이전하는 경우에 대해서는 보조금 지원대상에서 제외하였는데, 이는 공장의 생산라인 일부 이전만으로는 국가균형발전법의 입법 목적에 미치지 못함을 고려하였기 때문으로 보인다.
이와 같은 수도권 기업의 지방이전에 관한 보조금 지원제도 관련 법령의 내용과 아울러, 공장 등의 지방 이전과 지방에서의 공장 등의 신설을 구분하여야 할 필요성, 지방 이전을 촉진시키려는 국가균형발전법 및 재정자금지원기준의 목적과 내용 및 보조금 지원 대상 변경에 관한 이 사건 규정의 개정 경과 등을 종합하여 보면, ‘공장 일부 이전 기준’에서 정한 ‘공장의 생산라인을 일부 이전하는 경우’는 기업이 인구과밀·산업집적 등이 이루어진 수도권 등에 있는 기존 공장의 일부 생산라인의 일체를 폐쇄하고 이를 지방으로 이전함으로써 수도권 등 지역의 인구과밀 또는 산업시설 집중 문제를 완화하는 한편, 그 생산 능력을 지방으로 옮겨 지방 경제를 활성화시켜 지역 간의 균형 있는 발전이라는 실질적인 효과를 유발할 수 있는 경우로 제한하여 해석·적용되어야 할 것이다. 따라서 공장의 생산라인 중에서 일부 시설·설비만을 이전하는 경우나 생산라인의 전부를 이전하는 경우라고 하더라도 그 생산라인의 규모가 매우 적은 경우 등과 같이 시설·설비 또는 생산라인의 이전으로 인하여 수도권 등의 문제 완화나 지방 경제 활성화에 미치는 영향이 미약한 경우에, 이를 보조금 지원 대상인 ‘공장 일부 이전 기준’에서 정한 생산라인의 일부 이전으로 보지 않는다고 하여 국가균형발전법에 의한 보조금 지원 대상에 관한 해석 및 판단을 그르친 위법이 있다고 할 수 없다.
2. 원심판결 이유와 적법하게 채택된 증거에 의하면, ① 원고는 냉간압연 철강 제품의 생산 및 판매 등을 영위하는 법인으로서 시흥시 소재 기존 공장이 협소하여 분공장을 설립하기 위하여 해당 토지를 물색하는 과정에서 공주시 소재 이 사건 농공단지에 공장 부지를 마련하여 이주를 추진하였고, ② 원고 공장의 냉간압연 강판 제조는 원자재 절단, 냉간압연, 열처리, 조질압연, 제품절단 등의 공정을 거쳐 이루어지는데, 원고는 이를 위하여 시흥공장에 원자재 절단기 1대, 압연기(4단, 6단, 20단) 3대, 열처리기 11대, 제품절단기 4대 등의 시설을 갖추고, 약 65명의 직원을 두었는데, ③ 원고의 이 사건 농공단지로의 이전 계획에 의하면, 시흥공장의 제조시설 중 압연기(4단) 1대와 제품절단기 1대, 직원 중 4명만이 공주공장으로 옮기고, 나머지 시설과 인력은 기존 시흥공장에 잔류하게 됨을 알 수 있다.
이러한 사실관계를 앞에서 본 법리에 비추어 보면, 원고가 원고 공장에서 공주로 이전하는 제조시설은 일부 제품 생산라인의 일체가 아닌 그 중의 일부 시설일 뿐 아니라 그 시설의 규모도 적고, 또한 이전된 직원의 비율은 공장 전체 직원의 7%에 미치지 못하며 또한 그 수도 4명에 불과하여, 위 시설 및 직원의 이전만으로는 수도권 등 지역의 인구과밀 또는 산업시설 집중 문제 완화 및 지방 경제 활성화의 효과를 실질적으로 유발하기에는 극히 미약하다고 할 것이므로, 이에 대하여 ‘공장 일부 이전 기준’에서 정한 ‘공장의 생산라인을 일부 이전하는 경우’에 해당하지 아니한다는 이유로 원고의 입지보조금 신청을 반려한 피고의 이 사건 처분에 국가균형발전법에 위배되거나 국가균형발전법에서의 보조금 지원 대상에 관한 판단을 그르친 위법이 있다고 할 수 없다.
3. 원심은, ‘공장 일부 이전 기준’에서 정한 ‘공장의 생산라인을 일부 이전하는 경우’를 생산제품의 종류가 여러 개인 경우에 동종제품의 생산라인 전부를 폐쇄하고 지방으로 이전하는 것에 한정된다고 전제하고, 이에 미치지 아니하는 원고의 공장이전이 ‘공장 일부 이전 기준’에 해당되지 않으므로 원고의 입지보조금 신청을 반려한 피고의 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였다. 원심의 판단 중에서 ‘공장 일부 이전 기준’의 의미에 관하여 설시한 부분은 앞에서 살펴본 법리 등에 비추어 적절하다고 할 수 없으나, 피고의 이 사건 반려 처분이 적법하다고 판단한 원심의 결론은 타당하다. 따라서 원심판결에 상고이유 주장과 같이 국가균형발전법령에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 없다.
4. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 신영철(재판장) 이상훈 김용덕(주심) 김소영