【원고, 피상고인】
별지 원고 명단 기재와 같다. (소송대리인 법무법인 정맥 담당변호사 김진수)
【피 고】
부산광역시장
【피고보조참가인, 상고인】
녹산환경대책위원회 외 1인 (소송대리인 법무법인 국제 담당변호사 조성제 외 1인)
【원심판결】
부산고법 2014. 6. 13. 선고 2013누2952 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 부산고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 원심판결의 이유와 기록에 의하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
가. 피고는 부산 강서구 녹산동에 부산광역시 생곡쓰레기매립장(이하 ‘이 사건 폐기물매립장’이라고 한다)을 설치하였는데, 당시 원고들 거주의 ○○마을 등 11개 마을(이하 ‘계쟁 마을들’이라고 한다)을 비롯한 녹산동 내 27개 마을의 주민들은 이에 반대하며 2명씩의 대표위원을 선출하여 보조참가인 녹산환경대책위원회(이하 ‘녹산환경대책위원회’라고 한다)를 조직하였다.
나. 피고와 녹산환경대책위원회는 2001. 9. 18. 이 사건 폐기물매립장의 설치·운영, 주민지원기금의 조성·지원 등에 관하여 합의(이하 ‘1차 합의’라고 한다)를 하였는데, 그 속에는 녹산동 전역을 구 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률(2004. 2. 9. 법률 제7169호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 폐촉법’이라고 한다) 제17조 제1항 소정의 주변영향지역으로 하되, 영향등급은 환경상 영향조사결과에 따라 결정한다는 내용(합의서 제6조)이 포함되어 있다.
다. 그 후 피고는 구 폐촉법 제17조 제2항 소정의 주민지원협의체인 피고보조참가인 부산환경자원공원 주민지원협의체(이하 ‘주민지원협의체’라고 한다)를 구성한 다음, 주민지원협의체가 선정한 전문연구기관으로 하여금 환경상 영향을 조사하게 하는 등 관련 법령이 정한 절차를 거친 후 2003. 8. 8. 주변영향지역 결정고시(이하 ‘당초 결정고시’라고 한다)를 하였다.
당초 결정고시에 의하면, 녹산동 전역이 주변영향지역으로 결정되었는데, 계쟁 마을들 중 ○○마을은 간접 영향권A 지역(대기·악취·소음에 의하여 간헐적으로 그 주민의 생활에 부분적 불편을 초래할 정도로 영향을 줄 수 있는 지역)과 간접 영향권B 지역(대기·악취·소음에 의하여 그 주민의 생활에 불편을 초래할 가능성이 있는 지역)으로, 나머지 마을들은 간접 영향권D 지역(이 사건 폐기물매립장의 존재로 인하여 그 주민이 심미적 요인으로 생활에 불편을 초래할 가능성이 있는 지역)으로 되었다.
라. 피고는 주민지원협의체가 환경상 영향조사가 필요하지 않고 관계 전문가의 검토의견서로 대체할 수 있다고 함에 따라 위 검토의견서를 토대로 2012. 11. 28. 주변영향지역 변경을 위한 결정고시(이하 ‘이 사건 변경결정고시’라고 한다)를 하였는데, 그 결과 계쟁 마을들은 간접 영향권A, B 지역 또는 간접 영향권D 지역에서 ‘환경영향 없음’ 지역으로 결정되어 주변영향지역에서 제외되었다.
마. 위 검토의견서에 의하면 이 사건 폐기물매립장의 설치·운영으로 계쟁 마을들에 미치는 대기·악취·소음의 환경상 영향은 없다.
한편 위 27개 마을 중 계쟁 마을들과 산업단지가 조성됨에 따라 소멸된 마을을 제외한 마을들, 즉 이 사건 변경결정고시 이후에도 여전히 주변영향지역에 해당하는 마을들의 인구는 2003년 12월 현재 4,722명에서 2014년 2월 현재 3,170명으로 32.9%가 감소한 반면, 계쟁 마을들의 인구는 같은 기간 3,476명에서 9,513명으로 174%나 증가하였다.
그리고 이 사건 폐기물매립장에 반입되는 1일 평균 폐기물 양과 이 사건 폐기물매립장을 출입하는 1일 평균 폐기물운반차 수를 보면, 2002년 1,545톤, 275대에서 2012년 780톤, 93대로 감소하였다.
또한 당초 결정고시 후 계쟁 마을들 중 일부가 지사과학일반산업단지, 화전일반산업단지, 신호일반산업단지, 미음외국인투자지역, 국제물류산업단지 등으로 개발되었거나 개발 중에 있고, 수천 세대의 주거단지가 조성되었거나 조성 중에 있다.
2. 원심은, 그 판시 사실을 인정한 다음 피고가 위와 같은 1차 합의를 하고, 이에 근거하여 당초 결정고시와 생활지원금지원을 한 것은 공적인 견해의 표명에 해당하는데, ① 27개 마을 주민들은 피고가 생활환경피해를 최소화하고 최적의 매립장 건설을 위한 대책을 마련하여 철저히 이행할 것을 조건으로 1차 합의를 하였는데, 1차 합의서에 위 주민들에 대한 지원내용과 더불어 녹산동 전역을 주변영향지역으로 결정하기로 명시되었던 점, ② 피고가 당초 결정고시 당시 ○○마을을 제외한 계쟁 마을들에 대기·악취·소음의 환경상 영향이 없더라도 그 주민이 입을 수 있는 정신적 손해 등 심미적 요인으로 생활에 불편을 초래할 가능성이 있다고 판단하여 주변영향지역으로 결정하였고, 그 과정에서 관계 법령의 위반이 없는 점, ③ 이 사건 변경결정고시는 녹산환경대책위원장을 중심으로 한 일부 대책위원들이 계쟁 마을들의 인구증가에 대비하여 자신들의 기존 권리를 공고히 할 생각으로 계쟁 마을들에서 선출된 대책위원들의 의결권을 제한하기 위한 방편으로 이루어진 것으로 보이는 점, ④ 계쟁 마을들의 주민 대부분은 당초 결정고시 후에도 같은 곳에서 거주하고 있고, 이 사건 폐기물매립장의 매립기간이 10년 증가하였으며, 위 매립장 주변에 매립장가스발전시설, 음식물쓰레기자원화시설, 자원재활용센터 등이 추가로 설치되었고, 매립대상물에 정수슬러지와 하수슬러지가 추가된 점 등을 종합하면 이 사건 변경결정고시는 신뢰보호의 원칙을 위반한 것이어서 위법하다고 판단하였다.
또한 원심은 위 판단에 덧붙여, 설령 피고의 1차 합의와 당초 결정고시가 행정청의 공적 견해표명에 해당하지 않는다고 하더라도, 처분청은 별도의 법적 근거가 없어도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 처분을 철회할 수 있다는 견지에서 보면, 원고들은 계쟁 마을들이 주변영향지역으로 결정됨에 따라 마을단위 또는 개인별로 생활지원금을 받아 왔는데, 자신들의 귀책사유 없이 이 사건 변경결정고시로 수년간 계속 받아왔던 위 생활지원금을 갑자기 지원받지 못하게 된 점, 원고들이 이 사건 폐기물매립장의 설치·운영으로 원고들이 느끼는 정신적 손해 등 심미적 요인이 확연이 달라졌거나 중대한 사정변경이 있다고 보기 어려운 점 등에 비추어 보면 이 사건의 경우 당초 결정고시를 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 중대한 공익상의 필요가 발생하여 이를 철회할 사유가 있다고 볼 수 없다고 판단하였다.
3. 그러나 원심의 위와 같은 판단은 다음과 같은 이유로 수긍할 수 없다.
가. 현행 폐촉법 제17조 제1항, 제2항에 의하면, 폐기물처리시설 설치기관은 폐기물처리시설 설치계획이 공고된 날부터 대통령령으로 정하는 기간에 그 폐기물처리시설의 설치·운영으로 인하여 환경상 영향을 받게 되는 주변지역(이하 ‘주변영향지역’이라 한다)을 결정·고시하여야 하되, 이 경우 주민지원협의체가 선정한 전문연구기관으로 하여금 환경상 영향을 조사하게 하여 그 결과를 수렴하여 하고, 다만 주민지원협의체가 주변지역의 환경상 영향조사가 필요하지 아니하다고 인정하는 경우에는 해당 조사를 생략하거나 관계 전문가의 검토의견서로 대체할 수 있고, 한편 같은 법 시행령 제17조 후문은 “결정·고시를 한 후 환경상 영향의 변동이 있다고 인정되는 경우에는 주변영향지역을 조정할 수 있다.”고 규정하고 있는바, 폐기물처리시설 설치기관은 주변영향지역을 결정·고시한 후에도 위 규정에 따라 환경상 영향의 변동이 있다고 인정되는 경우에는 주변영향지역을 조정할 수 있다.
한편 행정상의 법률관계에 있어 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는 우선 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 이 경우 행정청의 공적 견해표명이 있었는지 여부를 판단함에 있어서는 반드시 행정조직상의 형식적인 권한분장에 구애될 것은 아니고 담당자의 조직 내 지위와 임무, 당해 언동을 하게 된 구체적 경위 및 그에 대한 상대방의 신뢰가능성에 비추어 실질에 의하여 판단하여야 한다(대법원 2010. 3. 25. 선고 2009두21499 판결 등 참조).
나. 1) 피고가 녹산환경대책위원회와 사이에 녹산동 전역을 주변영향지역으로 결정하기로 하는 1차 합의를 하고, 이에 근거하여 당초 결정고시까지 한 다음 녹산환경대책위원회에 생활지원금을 지원한 것이 공적인 견해의 표명이라고 봄이 타당하다는 원심의 판단은 수긍 못할 바 아니나, 주변영향지역을 결정고시한 후 환경상 영향의 변동이 있다고 인정되는 경우에는 주변영향지역을 조정할 수 있다는 위 규정의 입법 취지와 폐기물매립장의 설치·운영으로 인한 환경상 영향을 더 이상 받지 않게 된 지역을 주변영향지역에서 제외하는 것이 법치행정에 부합하는 점 등에 비추어 보면 위 표명의 내용에 당초 결정고시 후 환경상 영향이 변동되어 더 이상 계쟁 마을들에 대한 환경상 영향이 없게 되더라도 계쟁 마을들을 주변영향지역에서 제외하지 아니하고, 계속 생활지원금을 지원해주겠다는 의사까지 포함되어 있다고 보기는 어려울 것이다.
그리고 폐촉법의 위임을 받은 시행령이 제17조 후문에서 앞서 본 바와 같이 폐기물처리시설 설치기관은 주변영향지역을 결정·고시한 후에도 위 규정에 따라 환경상 영향의 변동이 있다고 인정되는 경우에는 주변영향지역을 조정할 수 있다고 규정하고 있는 이상, 그 규정 자체가 주변영향지역을 변경할 수 있는 근거가 될 것이므로 원심의 판단과 같이 당초 결정고시를 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 중대한 공익상의 필요가 발생하여야만 당초의 결정고시를 변경할 수 있는 것은 아니다.
2) 나아가 당초 결정고시 후 계쟁 마을들을 주변영향지역에서 제외할 환경상 영향이 변동이 있는지에 관하여 살펴본다. 앞에서 본 사실로부터 유추하거나 기록상 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 당초 결정고시 후 이 사건 폐기물매립장에 반입되는 폐기물의 양과 위 폐기물매립장을 왕래하는 폐기물운반차의 수가 현격하게 줄어들었고, 이 사건 변경결정고시 당시 계쟁 마을들에 대하여는 대기·악취·소음의 환경상 영향이 없는 점, 당초 결정고시 후 녹산동이 다수의 산업단지와 주거단지 등으로 개발됨으로써 녹산동은 폐기물매립장이 있는 곳이라는 심미적 요인이 불식되고, 부산의 대표적인 산업단지가 있는 곳이라고 여겨지기에 충분하며, 이를 반영하듯 당초 결정고시 후 2014년 2월까지 계쟁 마을들의 인구가 174%나 증가한 점, 이 사건 폐기물매립장 인근에 설치된 시설 중 매립장가스발전시설은 위 폐기물매립장에서 발생하는 메탄가스를 포집하여 전기를 생산하는 것으로 오히려 환경오염저감시설에 해당하고, 자원재활용센터는 당초 결정고시 때부터 있던 것으로 주민의 수익사업에 기여할 뿐 그로 인하여 반입되는 폐기물이 증가하는 것은 아닌 점 등을 종합하면, 당초 결정고시 후 계쟁 마을들을 주변영향지역에서 제외할 정도로 대기·악취·소음의 환경상 영향이나 심미적 요인이 소멸되는 환경상 영향이 변동이 있었다고 할 가능성이 충분하다.
따라서 이 사건 변경결정고시는 폐촉법과 그 시행령에 따른 것이어서 적법하다고 보아야 한다.
3) 그럼에도 원심은 위에서 본 것과 같은 이유로 이 사건 변경결정고시가 위법하다고 판단하였는바, 이러한 원심의 판단에는 논리와 경험의 법칙을 위반하고 자유심증주의의 한계를 벗어나 당초 결정고시 후 환경상 영향의 변동이 있는지에 관한 판단이나 그 기초가 되는 사실을 잘못 인정하고, 신뢰보호의 원칙과 수익적 행정행위의 철회에 관한 법리를 오해함으로써 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
4. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 원고 명단: 생략]
대법관 김창석(재판장) 신영철(주심) 이상훈 조희대