【원고(선정당사자), 피항소인】
【피고, 항소인】
정읍시장
【피고보조참가인】
주식회사 엠다스 (소송대리인 법무법인 준경 담당변호사 김건 외 1인)
【제1심판결】
전주지방법원 2012. 5. 29. 선고 2011구합2382 판결
【변론종결】
2013. 4. 1.
【주 문】
1. 피고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2011. 6. 13. 피고보조참가인에 대하여 한 건축허가처분을 취소한다.
2. 항소취지
제1심 판결을 취소한다. 원고(선정당사자, 이하 ‘원고’라고만 한다)의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 제1심 판결의 인용
이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는, 피고 및 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)이 각 당심에서 주장하는 사항에 관하여 다음과 같은 판단을 해당부분에 추가하는 외에는 제1심 판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 추가판단사항 (피고 및 참가인의 신뢰보호원칙 주장에 대하여)
가. 피고 및 참가인 주장의 요지
참가인은 2010. 8. 9. 사전환경성검토가 필요 없는 규모의 동식물관련시설 2동에 대한 건축허가 등을 신청하여, 2010. 8. 12. 피고로부터 건축허가, 산지전용협의, 생산지역 내 동물관련시설 부지조성을 위한 개발행위협의 및 도로점용허가, 가축분뇨시설 설치권고 적합판정 등 위 시설을 위한 건축허가를 얻었고, 또한 2010. 11. 2. 이 사건 건축(증축)허가신청을 하여 관련 법령 협의결과 법령에 제한사항이 없었음을 통보받기까지 하였다.
이에 따라 참가인은 위 시설을 위하여 막대한 자금을 투입하였는바, 참가인으로서는 2010. 8. 12.자 건축허가를 받을 당시 피고로부터 이 사건 건축(증축)허가까지 받아 위 시설을 설치하게 될 것이라는 신뢰이익을 부여받았다고 할 것이므로, 피고가 신뢰보호원칙에 따라 참가인에게 한 위 시설에 관한 이 사건 건축(증축)허가처분은 정당하다.
나. 판단
1) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해 표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해 표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해 표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해 표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해 표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해 표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 1999. 3. 9. 선고 98두19070 판결, 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결, 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조).
또한, 법령의 개정에 있어서 신뢰보호원칙이 적용되어야 하는 이유는 어떤 법령이 장래에도 그대로 존속할 것이라는 합리적이고 정당한 신뢰를 바탕으로 국민이 그 법령에 상응하는 구체적 행위로 나아가 일정한 법적 지위나 생활관계를 형성하여 왔음에도 국가가 이를 전혀 보호하지 않는다면, 법질서에 대한 국민의 신뢰는 무너지고 현재의 행위에 대한 장래의 법적 효과를 예견할 수 없게 되어 법적 안정성이 크게 저해되기 때문이라 할 것이나, 이러한 신뢰보호는 절대적이거나 어느 생활영역에서나 균일한 것은 아니고 개개의 사안마다 관련된 자유나 권리, 이익 등에 따라 보호의 정도와 방법이 다를 수 있으며, 새로운 법령을 통하여 실현하고자 하는 공익적 목적이 우월한 때에는 이를 고려하여 제한될 수 있다고 할 것이므로 이러한 신뢰보호원칙의 위배 여부를 판단하기 위하여는 한편으로는 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새 법령을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교·형량하여야 할 것이다(대법원 2007. 11. 16. 선고 2005두8092 판결, 2006. 11. 16. 선고 2003두12899 전원합의체 판결, 2008. 1. 17. 선고 2006두10931 판결 등 참조).
한편, 건축허가기준에 관한 관계 법령 및 조례(이하 ‘법령’이라고만 한다)의 규정이 개정된 경우, 새로이 개정된 법령의 경과규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시에 시행되는 개정 법령에서 정한 기준에 의하여 건축허가 여부를 결정하는 것이 원칙이고, 그러한 개정 법령의 적용과 관련하여서는 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 국민의 신뢰를 보호하기 위하여 그 적용이 제한될 수 있는 여지가 있을 따름이다(대법원 2005. 7. 29. 선고 2003두3550 판결, 2008. 1. 17. 선고 2006두10931 판결 등 참조).
2) 이 사건으로 돌아와 이 사건 건축(증축)허가처분이 신뢰보호원칙에 따라 한 것으로 정당한지 여부에 관하여 보건대, 당사자 사이에 다툼이 없는 사실 및 갑 제1, 4호증의 각 기재에 의하면, 참가인이 실험용 비글견을 생산하기 위하여 2010. 8. 13. 피고로부터 정읍시 (주소 1 생략), (주소 2 생략), (주소 3 생략) 지상에 대지면적 5,825㎡, 건축면적 1,455㎡의 동식물관련시설 2개동(견사 1개동, 퇴비사 1개동)에 관한 건축허가를 받은 후 위 시설을 건축한 사실, 그 후 참가인이 위 비글견 사육시설을 정읍시 (주소 1 생략), (주소 2 생략), (주소 4 생략), (주소 5 생략), (주소 6 생략), (주소 7 생략), (주소 3 생략), (주소 8 생략) 등 8필지에 걸쳐 대지면적 29,966㎡, 건축면적 6,552.01㎡로 증축하고자 2010. 11. 2. 피고에게 이 사건 건축(증축)허가신청을 한 사실은 인정된다.
그러나, 피고가 참가인에게 위 동식물관련시설 허가신청을 2차례에 나누어 신청하라고 권유한 적은 없고, 또한 피고가 위 2010. 8. 13.자 건축허가를 하기 전에 참가인에게 민원회신 등을 통하여 위 동식물관련시설의 인·허가상 아무런 문제가 없고 최단 시간에 허가를 해줄 수 있다는 입장을 전달한 사실도 없는 사실은 피고가 자인하고 있으며, 한편 을 제7호증의 기재에 의하면 오히려 피고는 참가인으로부터 이 사건 건축(증축)허가신청을 받은 후, 2011. 1. 11. 참가인에게 위 동식물관련시설 건축(증축)사업에 대하여 환경정책기본법 제25조의6 규정에 따라 사전환경성검토 협의의견을 회신하면서 위 사업계획에 반영되도록 조치할 것을 촉구한 사실을 인정할 수 있는바, 그렇다면 참가인이 2010. 8. 13. 피고로부터 위 동식물관련시설 2개동(견사 1개동, 퇴비사 1개동)에 관한 건축허가를 받은 후 위 시설을 건축했다는 사실 및 당심 증인 소외 1, 소외 2의 각 증언만으로는 참가인에게 피고가 위 동식물관련시설 건축(증축)허가까지 해 줄 것이라는 정당한 기대가 발생하였다고 보기 어렵다고 할 것이고, 나아가 참가인이 5호이상의 민가가 밀집한 지역, 마을회관 등의 건물부지경계와 축사부지 경계선의 가장 가까운 지적·임야도상 직선거리 ‘100m이내’의 지역에서 건축이 가능하다고 규정한 구 정읍시 가축분뇨 조례(2010. 12. 3. 조례 제956호로 일부개정되기 전의 것, 이하 ‘제정 조례’라 한다) 제3조 제3항 [별표 1]의 ‘상대제한지역’ 규정의 존속에 대하여 신뢰를 가졌다고 하더라도 이러한 신뢰가 정읍시에 의하여 유도된 것이라고 볼 수도 없다고 할 것이다.
또한, 정읍시가 2010. 12. 3. 제정 조례 제3조 제3항 [별표 1] ‘상대제한지역’ 규정의 ‘100m이내’ 부분을 ‘500m이내’로 개정한 구 정읍시 가축분뇨 조례(2011. 10. 7. 조례 제996호로 일부 개정되기 전, 이하 ‘1차 개정 조례’라 한다)의 개정취지가 자연환경과 생활환경을 청결하게 하고 수질오염을 감소시켜 시민 보건향상과 지역 환경보전을 도모하기 위한 것임을 고려하여 보면, 개정 전 제정 조례 조항의 존속에 대한 참가인의 신뢰가 1차 개정 조례가 추구하는 공익보다 더 보호가치가 있는 것이라고 단정할 수도 없다.
따라서 피고가 신뢰보호원칙에 따라 참가인에게 이 사건 건축(증축)허가처분을 하는 것이 정당하다고 할 수는 없으므로, 피고 및 참가인의 위 주장은 받아들이지 않는다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 피고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 이창형(재판장) 송승훈 이영호