【원 고】
한국토지주택공사 (소송대리인 법무법인 새빛 담당변호사 백승엽 외 1인)
【피 고】
인천광역시 남동구청장 (소송대리인 법무법인 겨레 담당변호사 황봉환)
【변론종결】
2011. 12. 29.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2011. 4. 29. 원고에 대하여 한 8,998,136,730원의 폐기물처리시설 설치부담금 부과 처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2006. 11. 3. 건설교통부 고시 제2006-464호에 따라 인천 남동구 서창동, 운연동, 논현동 일원 인천서창2 보금자리주택지구(면적: 2,099,858.6㎡, 사업시행기간: 2006. 11. 3.~2012. 12. 31., 이하 ‘이 사건 사업지구’라 한다)의 택지개발 사업자로 지정된 사업시행자이다.
나. 피고는 2011. 4. 29. 원고에게, 이 사건 사업지구에 관하여 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률(이하 ‘폐기물처리시설법’이라 한다) 제6조, 같은 법 시행령 제4조, 인천광역시 남동구 폐기물처리시설 설치비용 산정 및 특별회계 설치·운용에 관한 조례(이하 ‘이 사건 조례’라 한다)에 따라 원고가 아래와 같이 페기물처리시설(소각시설 및 음식물류폐기물처리시설) 부지매입비용 및 설치비용을 납부할 것을 내용으로 하는 폐기물처리시설 설치부담금 부과 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다.
소각시설음식물류폐기물처리시설합계부지매입비용시설설치비용부지매입비용시설설치비용3,147,356,6123,811,463,3821,146,496,000892,820,7428,998,136,736
다. 피고는 전항과 같이 부지매입비용을 산정할 때 ① 소각시설 부지매입비용은 이 사건 조례 제3조 제2항 3. 나.에 따라 ‘설치부지가 확정되지 않은 경우’로 보고 이 사건 사업지구의 ㎡당 택지 조성원가인 1,176,406원에 부지면적 2,058㎡와 변동계수 1.3을 곱하여 산정하고, ② 음식물 처리시설 부지매입비용은 남동구 음식물쓰레기 자원화시설의 ㎡당 감정평가금액 1,060,000원에 부지면적 832㎡와 변동계수 1.3을 곱하여 산정하였으며, ② 소각시설과 음식물 처리시설 설치비용은 환경부에서 고시한 생활폐기물 설치운영지침에 나와 있는 생활폐기물 소각시설과 음식물 처리시설의 톤당 설치단가에 폐기물발생예정량과 변동계수 1.3을 곱하여 산정하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제12, 13호증(가지번호 있는 경우 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 처분은 아래와 같은 이유에서 위법하다.
(1) 이 사건 사업지구에서 발생하는 소각 폐기물은 인천 연수구에 이미 설치되어 있는 ○○자원환경센터에서 처리될 예정이고, 이는 이 사건 조례 제3조 제2항 3. 가.에서 정한 ‘설치부지가 확정된 경우’에 해당하므로, 소각시설 부지매입비용을 산정할 때 ○○자원환경센터 부지에 대한 감정평가금액을 기준으로 산정하여야 한다. 설령 설치부지가 확정되지 않은 경우로 보더라도, 이 사건 조례 제3조 제2항 3. 나.에서 정하는 ‘대지조성원가’는 택지개발촉진법이 정한 택지조성원가와는 다른 개념으로서, 이 사건 사업지구의 총 사업비에서 각종 시설설치비용을 제외한 부지매입비용과 기본적인 공사비만을 기준으로 산정한 금액을 적용하여야 한다.
(2) 이 사건 사업지구에서 발생하는 음식물류 폐기물은 남동구 음식물쓰레기 자원화 시설에서 처리될 예정인데, 위 남동구 음식물쓰레기 자원화 시설 부지는 원고가 1992년 남동공단을 조성하고 유수지로 피고에게 기부채납한 토지로서 피고는 위 부지의 매입을 위하여 일체의 비용을 지출하지 않았으므로, 이 사건 음식물류 폐기물 처리시설 부지 매입비용은 무상으로 적용되어야 한다.
(3) 폐기물처리법 시행령 제4조 제3항에 따르면, 폐기물처리시설 설치비용을 산정할 때 '그 택지 등에서의 1일 발생 예상 폐기물량'을 기준으로 산정하도록 규정하고 있을 뿐인데, 이 사건 조례 제3조 제2항 제1호에서는 해당 택지 등에서 1일 발생이 예상되는 폐기물량에 최대 변동계수 1.3을 곱하도록 규정하고 있다. 이는 관련 법령보다 가중된 기준을 조례에서 규정하는 것이어서 이 사건 조례는 위법하여 무효이다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령의 기재와 같다.
다. 판단
(1) 첫 번째 주장에 관한 판단
(가) 설치부지가 확정되었는지 여부
다음과 같은 사정을 종합하면 이 사건 사업지구에 관하여 소각시설 ‘설치부지가 확정되지 않은 경우’라고 봄이 타당하다. 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.
① 폐기물처리법 제6조 제1항, 같은 법 시행령 제4조 제1항, 제2항에 따르면 30만㎡ 이상인 공동주택단지 또는 택지를 개발하려는 자는 그 공동주택단지나 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위하여 폐기물처리시설(소각시설, 음식물류폐기물처리시설)을 설치하거나 그 설치 비용에 해당하는 금액을 해당 지역을 관할하는 구청장 등에게 내야 한다고 규정하고 있고, 폐기물처리법 제6조 제2항에 따르면 구청장 등은 제1항에 따라 받은 금액을 해당 공동주택단지나 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위한 폐기물처리시설을 설치하는 데에 사용하여야 한다고 규정하고 있다. 이는 대규모 택지개발로 해당 택지지구의 인구가 급격히 증가할 경우 폐기물 발생량도 증가할 것이 명백하므로 폐기물의 원활히 처리하여 주민복리를 증진하기 위하여 장래 폐기물처리시설을 설치할 재원을 확보하려는 데 주된 취지가 있는 것이다. 따라서 사업시행자는 자신이 폐기물처리시설을 설치하지 않는 경우에도 현재 다른 곳에 있는 폐기물처리시설을 활용할 수 있는지 여부와 관계 없이 원칙적으로 해당 택지지구 안에 폐기물처리시설을 설치할 경우 발생하는 비용에 해당하는 금액을 구청장 등에게 낼 의무가 있다.
② 이 사건 조례 제3조 제1항 제3호는, 사업시행자가 폐기물처리시설을 설치하지 아니하고 그 설치비용에 상당하는 금액을 납부하는 경우 폐기물처리시설 설치부지 매입비용의 산정기준이 되는 매입단가를, ‘설치부지가 확정된 경우’에는 소요면적에 대한 감정평가금액으로(가호), ‘설치부지가 확정되지 않은 경우’에는 당해 택지개발사업지구 대지 조성원가로(나호) 본다고 규정하고 있다. 앞서 본 폐기물처리법 제6조 제1항, 같은 법 시행령 제4조 제1항, 제2항의 규정 취지에 비추어 보면, 위 조례의 가호 규정은 해당 택지개발사업지구에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위하여 사업시행자 대신 관할 구청장 등이 폐기물 처리시설을 새로 설치하는 경우로서 설치부지가 확정된 경우에 적용되고, 나호 규정은 그 밖의 경우에 적용된다고 보아야 한다. 결국 기존의 폐기물처리시설을 활용하는 경우에는 위 나호 규정이 적용되는 것이고, 기존의 특정한 폐기물처리시설을 활용하기로 정하였다고 하더라도 위 가호의 ‘설치부지가 확정된 경우’에 해당한다고 볼 수는 없다.
③ 피고가 현재 관내에서 발생하는 소각 폐기물 중 일부를 ○○자원환경센터, △△자원환경센터에서 소각하고, 일부는 수도권매립지로 반입하여 처리하고 있는 점, ○○자원환경센터의 폐기물처리용량에 현재 여유가 있다 하더라도 폐기물배출량 증가나 가동연한 경과 등에 따라 그 여유량이 이 사건 사업지구에서 발생하는 폐기물을 처리하기에 부족하게 될 가능성을 배제할 수 없는 점에 비추어 보면, 이 사건 사업지구에서 발생될 폐기물을 ○○자원환경센터에서 처리하는 것이 확정되었다고 볼 수도 없다.
(나) 부지매입비용 산정 방법이 적법한지 여부
폐기물처리시설법 시행령 제4조 제3항에 따르면, 폐기물처리시설 설치 비용에 해당하는 금액은 폐기물처리시설(소각시설, 음식물류폐기물처리시설)의 부지매입에 드는 비용과 설치에 드는 비용을 합하여 산정한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에 따르면 제3항에 따른 납부금액의 산정에 관하여 그 밖에 필요한 사항은 그 지역을 관할하는 특별자치도·시·군 또는 구의 조례로 정한다고 규정하고 있다. 이 사건 조례 제3조 제2항 3. 나.는 설치부지가 확정되지 않은 경우 폐기물처리시설 설치부지의 매입에 소요되는 비용은 ‘당해 택지개발사업지구 대지 조성원가’에 부지면적을 곱한 금액으로 한다고 규정하고 있다.
피고는 이 사건 조례 제3조 제2항 3. 나.에 따른 ‘당해 택지개발사업지구 대지 조성원가’를 산정하면서 이 사건 사업지구의 용지비, 조성비, 기반시설설치비 등을 합한 총 사업비를 총 유상공급대상면적으로 나누어 산정하였는바, 다음과 같은 사정에 비추어 보면 피고의 위와 같은 부지매입비용 산정 방법이 위법하다고 볼 수 없다. ① 앞서 본 바와 같이 이 사건 조례 제3조 제2항 3. 나.는 설치부지가 확정되지 않은 경우 폐기물처리시설 설치부지의 매입에 소요되는 비용은 당해 택지개발사업지구 대지 조성원가에 부지면적을 곱한 금액으로 한다고 규정하면서 ‘당해 택지개발사업지구 대지 조성원가’의 개념에 관하여 별다른 규정을 두고 있지 않으므로, 그 해석을 위해서 택지개발촉진법 등 관계 법령의 규정을 살펴보는 것이 불가피하다. ② 택지개발촉진법 제18조의2, 같은 법 시행규칙 제11조 관련 [별표], 공공택지 조성원가 산정기준 및 적용방법(2008. 9. 26. 국토해양부 고시 제2008-523호)에 따르면, 단위면적당 택지조성원가는 총 사업비를 총유상공급대상면적으로 나눈 금액이고, 총 사업비는 용지비, 조성비, 직접인건비, 이주대책비, 판매비, 일반관리비, 용지부담금, 기반시설설치비, 자본비용, 그 밖의 비용으로 구성된다. ③ 사업시행자는 자신이 폐기물처리시설을 설치하지 않는 경우에는 자신이 직접 폐기물처리시설을 설치할 경우 발생하는 비용에 해당하는 금액을 구청장 등에게 내야 하는바, 원고는 이 사건 사업지구의 용지를 다른 곳에 공급할 때 택지개발촉진법에 따른 택지조성원가를 기준으로 공급금액을 정하므로, 원고가 이 사건 사업지구의 용지 일부를 다른 곳에 공급하지 않고 폐기물처리시설 설치부지로 사용할 경우에도 이를 기준으로 부지매입비용을 산정하여야 한다. ④ 택지개발촉진법에 따르면 조성원가 항목 중 조성비에는 부지조성 공사비, 전기통신 공사비 등 당해 사업지구의 조성에 소요된 직접비가 포함되는데, 택지지구 안의 용지가 그 기능을 제대로 하기 위해서는 부지조성 뿐만 아니라 도로, 전기통신, 상·하수도 등의 부대시설 설치가 필수적이고, 이는 택지지구 안에 폐기물처리시설을 설치하는 경우에도 마찬가지이므로(따라서 순환하여 중복되게 폐기물처리리설 설치 비용을 부담하게 된다는 원고 주장은 받아들이지 않는다), 용지비 뿐만 아니라 조성비 등도 조성원가에 포함되어야 한다.
원고는 아울러 소각시설의 톤당 소요부지를 200㎡ 이상으로 산정한 것은 녹지지역에 소각시설을 설치하는 것을 전제로 한 것임에도 이 사건 시설 설치 부지 단가를 주거지역 토지 가격에 준하는 금액으로 산정한 것이 위법하다는 취지의 주장을 하나, 지방자치단체가 그 지역의 토지 위치, 이용 상황 등을 고려하여 조례로 폐기물처리시설의 설치부담금을 정하는 과정에서 피고가 톤당 소요부지를 200㎡로 정한 것에 위법이 있다고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장 역시 받아들이지 않는다.
(2) 두 번째 주장에 관한 판단
원고는 이 사건 사업지구에서 발생하는 음식물류 폐기물을 처리할 남동구 음식물쓰레기 자원화 시설 부지는 기부채납된 토지로서 피고는 위 부지의 매입을 위하여 일체의 비용을 지출하지 않았으므로, 이 사건 음식물류 폐기물 처리시설 부지 매입비용은 무상으로 적용되어야 한다고 주장한다. 살피건대, 앞에서 본 바와 같이 폐기물처리법 제6조 제1항, 같은 법 시행령 제4조 제1항, 제2항, 이 사건 조례 제3조 제1항 제3호의 규정에 따르면, 사업시행자가 폐기물처리시설을 설치하지 아니하고 그 설치비용에 상당하는 금액을 납부하는 경우 폐기물처리시설 설치부지 매입비용은 설치부지가 확정된 경우에는 소요면적에 대한 감정평가금액을, 설치부지가 확정되지 않은 경우에는 당해 택지개발사업지구 대지 조성원가를 각각 부지 매입 단가로 보고 여기에 부지면적을 곱하여 산정하도록 규정하고 있으므로, 원고가 주장하는 바와 같이 남동구 음식물 쓰레기 자원화 시설 부지가 기부채납된 사정이 있다고 하더라도 위 규정과 달리 음식물류 폐기물 처리시설 부지 매입비용을 무상으로 처리할 수는 없다. 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.
(3) 세 번째 주장에 관한 판단
폐기물처리법 시행령 제4조 제3항은, 폐기물처리시설 설치비용을 산정할 때 ‘그 택지 등에서의 1일 발생 예상 폐기물량’을 기준으로 산정하도록 규정하고 있고, 같은 조 제4항은, 제3항에 따른 납부금액의 산정에 관하여 그 밖에 필요한 사항은 그 지역을 관할하는 특별자치도·시·군 또는 구의 조례로 정한다고 규정하고 있다. 한편 이 사건 조례 제3조 제2항 제1호는 폐기물처리시설의 규모와 관련하여 해당 택지에서 계획목표 연도의 1일 발생이 예상되는 폐기물량에 최대 변동계수 1.3 이상을 곱하여 산정하도록 규정하고 있다.
다음과 같은 사정을 종합하면 이 사건 조례 제3조 제2항 제1호가 폐기물처리법 시행령 제4조 제3항보다 가중된 기준을 정하는 것이 아니라 위 시행령 규정의 내용을 구체화한 것이라고 봄이 타당하다. 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다. ① 생활폐기물의 발생량은 계절에 따라 변동이 심하고, 전국에서 운영되는 소각시설의 연 평균 가동일은 305.6일로서 1년 중 50일가량은 가동이 중단되어야 한다(을 제18호증). 이와 같은 사정을 고려하여 폐기물처리시설을 설치할 때에는 해당 택지지구에서 발생하는 최대한의 폐기물을 처리할 수 있도록 1일 발생 예상 폐기물량의 평균치가 아닌 1일 발생 예상 폐기물량의 최대치를 기준으로 폐기물처리시설을 설치하여야 한다. ② 인천발전연구원의 연구결과에 따르면 전국 소각시설의 월변동계수의 평균값은 1.229이고, 인천광역시의 경우 2002년부터 2006년까지 5년동안 최대변동계수의 평균값은 1.409이다(을 제18호증). ③ 환경부장관이 작성한 택지개발사업에 따른 폐기물 처리시설 설치비용 산정에 관한 표준 조례(안)에 따르면, 1일 폐기물발생량에 따라 변동계수를 차등 적용하되 1일 폐기물발생량이 30톤 이하인 경우 변동계수 1.3을 적용하도록 규정하고 있다(을 제29호증, 이 사건 처분의 경우 피고가 적용한 소각 폐기물 1일 발생량은 10.29톤이고, 음식물류 폐기물 1일 발생량은 11.89톤이다).
3. 결 론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계법령 생략]
판사 최은배(재판장) 최지경 김동관