【원고, 피상고인】
원고 (소송대리인 변호사 한상곤)
【피고, 상고인】
충청북도옥천교육청교육장 (소송대리인 법무법인 주성 담당변호사 이보헌외 4인)
【원심판결】
대전고법 2009. 9. 10. 선고 2009누353 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 대전고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 학교보건법 제6조 제1항 단서의 규정에 의하여 시·도교육위원회 교육감 또는 교육감이 지정하는 자가 학교환경위생정화구역 안에서의 금지행위 및 시설의 해제신청에 대하여 그 행위 및 시설이 학습과 학교보건에 나쁜 영향을 주지 않는 것인지의 여부를 결정하여 그 금지행위 및 시설을 해제하거나 계속하여 금지(해제거부)하는 조치는 시·도교육위원회 교육감 또는 교육감이 지정하는 자의 재량행위에 속하는 것으로서, 그것이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 하기 위하여는 그 행위 및 시설의 종류나 규모, 학교에서의 거리와 위치는 물론이고, 학교의 종류와 학생 수, 학교주변의 환경, 그리고 위 행위 및 시설이 주변의 다른 행위나 시설 등과 합하여 학습과 학교보건위생 등에 미칠 영향 등의 사정과 그 행위나 시설이 금지됨으로 인하여 상대방이 입게 될 재산권 침해를 비롯한 불이익 등의 사정 등 여러 가지 사항들을 합리적으로 비교·교량하여 신중하게 판단하여야 한다 (대법원 2003. 3. 14. 선고 2002두10667 판결, 대법원 2003. 12. 11. 선고 2003두9541 판결 등 참조).
2. 원심은 그 채택 증거에 의하여 다음의 사실을 인정하였다.
원고는 옥천○○초등학교(이하 ‘○○초교’라 한다) 인근의 이 사건 신청지에 저장용량 20t 규모의 액화석유가스 충전소(이하 ‘이 사건 충전소’라 한다)를 운영하기 위하여 피고에게 이 사건 충전소에 관하여 학교환경위생정화구역 내 금지시설해제신청을 하였다. 이 사건 신청지는 ○○초교 후문에서부터 151.2m, 학교경계선으로부터 114m 떨어진 곳에 위치하고 있으며, 도로를 사이에 두고 ○○초교와 마주보고 있는데, 그 사이에는 작은 실개천과 방음림용 나무 몇 그루 외에 건물 등 다른 시설물이 전혀 없다. ○○초교의 학생수는 약 770명이고, 교사는 학교담장에서 안쪽으로 약간 떨어진 곳에 있으나 ○○초교 부설 유치원 건물은 담장 바로 옆에 위치하고 있다. 이 사건 충전소에는 저장능력 19.96t 규모의 액화석유가스 저장탱크가 지하에 설치될 예정이다. 액화석유가스는 부탄과 프로판이 주성분인 가연성 가스인데, 일반적으로 대기 중으로 방출되면 곧바로 기화되지만, 폭발성 및 인화성이 강하고, 공기보다 약 2배 정도 무겁기 때문에 낮게 체류하면서 화재나 폭발을 초래할 위험성이 있으며, 전기절연성이 높고, 유동, 여과, 분무시에 정전기를 발생하는 성질이 있어서 방전스파크에 의한 폭발의 위험성도 존재한다. 액화석유가스 충전소에서 가스가 누출됨으로써 발생할 수 있는 폭발사고로는 증기운 폭발(Vapor Cloud Explosion), 블레비(BLEVE, Boiling Liquid Expanding Vapor Explosion) 폭발 등이 있고, 액화석유가스가 누출된 때 주위에 점화원이 없는 경우 기상성분은 대기 중으로 확산하는데, 얼마간의 시간이 경과된 후 확산된 가스성분의 폭발한계 농도의 확산범위에 점화원이 있으면 증기운 폭발이 되고 폭발과압(Blast Overpressure)에 의해 인명 및 재산에 피해를 입힐 수 있다. 증기운 폭발이 발생한 경우의 피해의 정도를 ‘홈킨슨의 삼승근 법칙’을 이용하여 측정하고 이 측정된 수치를 가지고 액화석유가스 1t이 폭발하였을 경우의 피해범위를 산출하면 유개화학차의 완전파손은 10m, 주택의 완전파손은 12m, 전신주 등의 파손은 14m, 고막파손은 23m, 사람이 살 수 없을 정도의 주택파손은 46m, 유리창 파손은 190m, 폭음(137dB)은 765m이나, 이 사건 충전소와 같은 자동차 충전소의 기상배관으로부터 지속 누출된 가스가 확산되어 증기운 폭발이 발생할 경우의 최대 피해거리는 약 100m 정도[증기운 폭발이나 블레비(BLEVE) 폭발보다 상대적으로 피해가 가벼운, 가스누출로 인한 화재의 최대 피해범위는 55m 이내]이다. 블레비(BLEVE) 폭발이란 인근에서 발생한 화재의 화염이 탱크로리를 가열할 경우 탱크 속의 액화석유가스는 가열되고 높은 증기압으로 인하여 탱크의 가장 약한 부분으로부터 개방되어 일시에 많은 양의 액화석유가스가 화구(Fire Ball)를 이루며 폭발하는 것을 말하며, 폭발압력보다 화구에 의한 복사열량에 의한 피해가 현저히 큰데, 이 사건 충전소와 같은 자동차 충전소의 기상배관으로부터 지속 누출된 가스가 확산되어 블레비(BLEVE) 폭발이 발생할 경우 최대 피해거리(18t 탱크로리 기준)는 화염이 미치는 범위는 70m, 복사열이 미치는 범위는 237m이다. 액화석유가스 충전소의 가스폭발사고는 실제로 종종 발생하여, 1998. 9. 11. 부천시 오정구 내동 소재 가스충전소(지하매몰형 39.9t)에서 폭발사고가 발생하여 1명이 사망하고, 83명이 부상하였고, 1998. 10. 6. 익산시 소재 가스충전소(지하매몰 15t)에서 폭발사고가 발생하여 1명이 사망하고, 6명이 부상하였으며, 2003. 12. 16. 충북 옥천군 옥천읍 금구리 소재 가스충전소에서 화재사고가 발생하여 1명이 부상하였고, 2006. 3. 14. 대전시 대덕구 소재 가스충전소에서 화재사고가 발생한 바 있다. 다만, 위 부천시 소재 가스충전소 폭발사고 이후 액화석유가스충전시설에 대하여 저장·충전설비의 외면과 사업소 경계 사이의 이격거리기준이 강화되고 살수장치의 설치를 의무화하는 등의 제도적 개선이 이루어졌으며, 또한 블레비(BLEVE) 폭발이 발생할 가능성 자체는 매우 낮은 편이어서 1998. 9.경 일어난 위 부천시 소재 가스충전소 폭발사고 이후 우리나라에서 블레비(BLEVE) 폭발사고가 발생한 적은 없다. 2008. 12.경 현재 학교보건법상 상대정화구역 내에 설치되어 있는 고압가스, 천연가스, 액화석유가스 제조소 및 저장소의 수는 전국적으로 229개소(학교환경위생정화위원회의 심의 후 설치된 업소의 수)에 이른다. 학교보건법상 상대정화구역 내 설치되어 운영 중이거나 금지가 해제된 다른 지역의 액화석유가스 충전소 중 일부는 앞서 본 이 사건 충전소의 경우보다, 학교출입문 또는 경계선과 사이의 거리가 짧은 것으로 나타났다. 이 사건 신청지가 속한 충북 옥천군 옥천읍 관내에는 현재 1곳(또 다른 한 곳은 고속도로 휴게소에 위치하고 있다)의 액화석유가스 저장소가 운영 중이며 이 사건 신청지와는 800m 가량 떨어져 있다.
원심은 나아가, ① 블레비(BLEVE) 폭발의 발생 가능성 자체가 낮을 뿐 아니라, 이 사건 충전소의 구조, 시설 및 규모 등에 비추어 블레비(BLEVE) 폭발의 발생 및 그로 인한 피해가 ○○초교에 미칠 가능성은 거의 없어 보이는 점, ② 블레비(BLEVE) 폭발을 제외한 나머지 사고발생으로 인한 피해의 경우 학교경계선을 기준으로 보아도 그 피해가 ○○초교에는 직접적으로 미치지 않을 것으로 보이는 점, ③ 이 사건 신청지와 ○○초교 사이에는 도로를 제외한 다른 시설물이 없어 ○○초교의 학생 및 교직원이 이 사건 신청지 방향으로 통행할 가능성이 거의 없어 보이는 점, ④ 한국가스안전공사의 기술검토 결과 이 사건 충전소의 시설이 적합 판정을 받은 점, ⑤ 이 사건 충전소의 설치는 생업 등을 위해 가스 충전을 필요로 하는 지역 주민들에게도 이익이 될 뿐 아니라, 이 사건 처분으로 인해 이 사건 충전소가 설치되지 못함으로써 이를 준비하여 온 원고 역시 적지 않은 재산상 손해를 입게 되는 점, ⑥ 이 사건 충전소의 설치 자체로 인해 ○○초교 학생들의 학습권 등이 침해된다고 단정하기도 어려운 점, ⑦ 다른 지역의 학교보건법상 상대정화구역 내에 이미 상당수의 액화석유가스 충전소가 설치되거나 금지해제된 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분은 그에 의하여 달성하려는 공익 목적에 비하여 그로 인한 원고의 사유재산권 등에 대한 침해가 커서 결과적으로 이익형량에 있어 정당성과 객관성이 결여되었을 뿐 아니라 이 사건 충전소를 이용할 소비자의 편의라는 공익적 요소가 전혀 고려되지 아니하였다고 봄이 상당하므로 이 사건 충전소를 설치할 경우 그 인근에 있는 ○○초교의 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 준다는 이유로 원고의 학교환경위생정화구역 내 금지시설해제신청을 거부한 피고의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 판단하였다.
3. 그러나 원심의 판단은 앞서 본 법리와 기록에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 그대로 수긍할 수 없다.
우선, 원심이 이 사건 충전소와 같은 자동차 충전소의 기상배관으로부터 지속 누출된 가스가 확산되어 블레비(BLEVE) 폭발이 발생할 경우 최대 피해거리는 화염이 미치는 범위는 70m, 복사열이 미치는 범위는 237m이고, 이 사건 충전소의 구조, 시설 및 규모 등에 비추어 블레비(BLEVE) 폭발의 발생 및 그로 인한 피해가 ○○초교에 미칠 가능성이 거의 없다고 본 것은, 18t 탱크로리를 기준으로 한 것인데, 이 사건 충전소의 저장탱크용량은 19.96t이므로 위와 같은 원심의 판단은 근거가 부족하다고 보인다. 여기에 이 사건 충전소와 ○○초교 사이에는 별다른 장애물이 없으므로 폭발 등의 사고가 발생할 경우 그 영향은 그대로 ○○초교까지 미칠 것으로 보이는 점, 그런 까닭으로 ○○초교의 학교장이나 학부모들이 이 사건 충전소의 설치에 반대하고 있는 점, 기록에 의하면 이 사건 충전소 근처에 원심이 인정한 1곳 이외에 2곳의 액화석유가스 충전소가 더 있음을 알 수 있어(을 제14호증) 이 사건 처분으로 인하여 가스충전을 필요로 하는 주민들의 이익이 크게 침해받을 것으로는 보이지 않는 점, 그리고 학교교육에 있어 학교주변환경은 학습이나 학교보건위생 등에 커다란 영향을 끼치는 것이고, 특히 나이 어린 초등학생의 경우에는 더욱 그러하다 할 것이며, 국가의 장래를 짊어질 학생들을 위하여는 학교주변에 학습이나 학교보건위생에 유해한 영업행위나 시설물들이 가급적 들어서지 못하도록 해 주는 것이 바람직하고 이러한 취지로 제정된 학교보건법의 목적을 달성하기 위하여는 학교장과 교육당국이 학교보건법 등 관계 법령이 정하는 바에 따라 내린 판단은 최대한 존중함이 상당한 점 등을 종합해 보면, 원고가 이 사건 충전소의 영업을 위하여 많은 돈을 투자한 결과 상당한 재산상의 손실을 입게 된다는 점 등의 사정을 감안하더라도, 이 사건 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용한 것이라고 보기 어렵다.
그럼에도 불구하고, 원심은 이와 달리 그 판시한 사정만으로 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 판단하였으니, 원심판결에는 재량권의 일탈·남용 등에 관한 법리를 오해하였거나 필요한 심리를 다하지 아니하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다 할 것이다. 이 점에 관한 상고이유의 주장은 이유 있다.
3. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김영란(재판장) 이홍훈 김능환(주심) 민일영