【원고, 피항소인】
학교법인 국암학원 외 5인 (소송대리인 법무법인 산지 담당변호사 경규석)
【피고, 항소인】
서울특별시 (소송대리인 법무법인 양재 담당변호사 김현임)
【제1심판결】
서울행정법원 2011. 8. 12. 선고 2010구합37803 판결
【변론종결】
2012. 1. 18.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 원고들 청구를 모두 기각한다.
3. 소송총비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고는 원고 학교법인 국암학원에 51,585,350원, 원고 학교법인 민정학원에23,992,000원, 원고 학교법인 배명학원에 23,000,000원, 원고 학교법인 배문학원에32,825,000원, 원고 학교법인 서울학원에 44,419,800원, 원고 학교법인 영도의숙에25,677,000원 및 각 이에 대하여 2010. 10. 9.부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율로 계산한 돈을 지급하라.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 기초사실
이 법원이 이 사건에 관하여 쓸 이유는 제1심 판결문 해당 부분(제3쪽 4째 줄부터 제4쪽 2째 줄) 기재와 같다. 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 인용한다.
2. 주장 및 판단
가. 원고들 주장
① 연금부담금과 건강보험료는 의무교육 수행을 위해 부담하게 되는 경비로서 지방교육자치에 관한 법률(이하, ‘지방교육자치법’이라고 한다) 제37조 제1항, 지방교육재정교부금법 제11조 제1항에 따라 피고가 부담하여야 한다.
② 지방자치단체로서 의무교육시설을 확충하고 이를 수행할 의무가 있는 피고는 의무교육수행을 위탁받은 사립학교법인인 원고들에게 민법상 위임규정을 유추적용하여 의무교육과 관련하여 발생한 비용을 지급하여야 한다.
나. 피고 본안 전 항변
1) 피고 주장
지방교육자치법 등 관련 조항은 선언 조항에 불과하므로 원고들에게는 위 조항 등을 근거로 이 사건 지원금 교부를 청구할 수 있는 구체적인 공법상 권리는 없고 현행 행정소송법상 행정청으로 하여금 일정한 행정처분을 하도록 명하는 이행판결을 구하는 소송이나 형성판결을 구하는 소송은 허용되지 아니한다.
2) 판단
원고들 주장은 청구취지 기재 금액 상당 지원금(이하 이 사건 지원금이라고 한다) 지급을 청구할 공법상 권리가 원고들에게 있다는 것이다. 원고들에게 이 사건 지원금을 청구할 공법상 권리가 있는지 여부는 당사자소송 본안에서 판단될 문제이다. 원고들은 항고소송으로 행정처분을 명하도록 하는 이행판결이나 형성판결을 구하고 있는 것이 아니다. 본안 전 항변은 이유 없다.
다. 본안에 관한 판단
1) 관계 법령
별지 기재와 같다.
2) 판단
가) 의무교육 경비 부담에 관한 관련 규정과 의무교육 무상성
(1) 헌법 제31조 제3항은 "의무교육은 무상으로 한다."라고 정하고 있고, 교육기본법 제8조 제1항은 중등교육 3년을 의무교육으로 규정하고 있다. 초·중등교육법 제12조 제2, 3항은 지방자치단체로 하여금 관할구역에 있는 의무교육대상자 전원을 취학시키는데 필요한 중학교를 설립·경영하도록 하도록 하면서, 그것이 곤란한 경우에는 사립중학교에 위탁하여 의무교육대상자 일부에 대한 교육을 실시할 수 있도록 규정하고 있다(이하 "사립중학교"라 하면 의무교육을 위탁받아 실시하는 사립중학교만을 가리킨다).
지방교육자치법 제37조 제1항은 의무교육에 종사하는 교원 보수와 그 밖에 의무교육에 관련되는 경비는 지방교육재정교부금법이 정하는 바에 따라 국가 및 지방자치단체가 부담하도록 하고 있고, 지방교육재정교부금법 제11조 제1항에 따르면 시·도 교육·학예에 소요되는 경비는 당해 지방자치단체 교육비특별회계에서 부담하되, 의무교육에 관련되는 경비는 당해 지방자치단체 교육비특별회계 재원 중 국고에서 나오는 교부금과 지방자치단체가 그 일반회계로부터 부담하는 전입금으로 충당하도록 하여 지방자치단체가 교육기관 및 교육행정기관을 설치·운영하는데 필요한 재원 전부 또는 일부를 국가가 교부하는 절차와 기준을 정하고 있다.
(2) 의무교육 무상에 관한 헌법 제31조 제3항은 교육을 받을 권리를 보다 실효성 있게 보장하기 위하여 의무교육 비용을 학령아동 보호자 개개인이 직접 부담하는 것에서 공동체 전체가 부담하는 것으로 이전하라는 명령일 뿐이고 의무교육 비용을 오로지 국가 또는 지방자치단체 예산, 즉 조세로 해결해야 한다는 의미는 아니다(헌법재판소 2008. 9. 25. 선고 2007헌가1 결정). 헌법 제31조 제4항은 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성은 “법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.”고 하고 있고, 제6항은 “교육제도와 그 운영, 교육재정”에 관한 기본적인 사항을 법률로 정하도록 하고 있어, 교육제도와 교육재정제도 형성에 관하여 헌법이 직접 규정한 사항 외에는 입법자에게 위임하고 있다. 이와 같이 헌법에서 교육관련 제도 형성을 입법자에게 위임한 이상 입법자는 중앙정부와 지방정부 재정상황, 의무교육 수준 등 여러 가지 요소와 사정을 감안하여 교육 및 교육재정 충실을 위한 여러 정책 방안들을 구상하고 그 중 하나를 선택할 수 있으며, 이에 관하여 입법자가 가진 정책 판단·선택권은 넓게 인정된다(헌법재판소 2005. 12. 22. 선고 2004헌라3 결정 참조).
의무교육 무상원칙에 의하여 교육대상자 또는 그 보호자는 의무교육 비용을 부담하지 않게 되지만 그와 같은 의무교육 비용을 국가나 지방자치단체가 전부 부담하여야 하는 것은 아니고 입법자가 교육 재정상황, 의무교육 수준, 실제 의무교육을 담당하는 교육기관 여건 등 여러 가지 요소와 사정을 감안하여 의무교육 비용을 최종 부담할 자를 결정하게 된다. 따라서 의무교육 무상원칙에 의하여 의무교육을 위탁받아 담당하는 교육기관이 의무교육을 수행하기 위하여 지출하는 비용 모두를 국가 또는 지방자치단체에 청구할 수 있다는 결론이 바로 도출되지는 않는다.
나) 연금부담금·건강보험료를 최종 부담자가 피고인지 여부
사립학교교직원 연금법 제47조 제1항 전단은 사립학교 교직원연금 법인부담금을 학교운영기관이 부담한다고 규정하고 있고, 국민건강보험법 제3조 제2호 다목 및 제67조 제1항 또한 사립학교를 설립·운영하는 자가 건강보험료 중 일정 부분을 부담한다고 규정하고 있으므로 사립중학교를 설치·경영하는 원고들로서는 일단 사립학교교직원연금공단이나 국민건강보험공단과 관계에서 제1차로 연금부담금·건강보험료를 부담하여야 한다.
연금부담금·건강보험료가 지방교육자치법 제37조 제1항에서 정한 의무교육에 관련되는 경비에 해당한다고 할지라도 다음과 같은 점에 비추어 이를 지방자치단체가 최종 부담하여야 하는 것은 아니다.
① 지방교육자치법 제37조 제1항은 의무교육에 종사하는 교원 보수와 그밖에 의무교육에 관련되는 경비는 지방교육재정교부금법이 정하는 바에 따라 국가 및 지방자치단체가 부담한다고 하고 있을 뿐 그 전부를 무조건 지방자치단체가 부담한다고 하고 있지는 않다. 그런데 현행 지방교육재정교부금법은 지방자치단체가 교육기관 등을 설치·운영하는데 필요한 재원 전부 또는 일부를 국가가 교부하는 절차와 기준을 정하고 있을 뿐(제11조 제1항), 의무교육 비용 최종부담 주체를 지방자치단체로 규정하고 있지 않다.
② 초·중등교육법 제12조 제3항은 지방자치단체는 사립중학교에 위탁하여 의무교육대상자 일부에 대한 교육을 실시할 수 있도록 규정하고 있으나, 위탁교육을 실시한다는 의미가 지방자치단체가 위탁교육에 따른 비용 일체를 사립중학교를 설치·경영하는 학교법인 등에게 지급하여야 한다는 의미는 아니다(원고들 스스로도 지방교육자치법 제37조 제1항에서 규정한 ‘의무교육에 종사하는 교원 보수와 그 밖에 의무교육에 관련된 경비’를 지방교육재정교부금법 제11조 제1항에 따라 피고가 부담하여야 한다고 주장할 뿐, 사립학교법 등 법령에 의하여 학교법인이 갖출 것을 요구하는 사립학교에 필요한 시설·설비 등에 대한 이용료 또는 그 상당 기회비용을 피고가 부담하여야 한다고 주장하지는 않는다).
③ 사립학교교직원 연금법 제45조, 제46조, 제47조는 제정 당시부터 국가 재정부담과 재정조달 어려움을 고려하여 비용부담은 국가, 수급자 개인, 학교경영기관 3자가 나누어 부담하는 것을 원칙으로 하였다(1973. 12. 20. 법률 제2650호로 제정된 구 사립학교교원연금법 제43조 참조).
사학연금제도는 교원지위법정주의 취지에서 사립학교에 근무하는 교직원에 대하여 국·공립학교에 근무하는 교직원에 상응하는 사회보장제도를 마련하기 위하여 도입된 것으로 연금 수급자인 사립학교 교직원 개인부담금 금액은 공무원인 국·공립학교 교직원과 동일하고, 법인부담금 부분은 국가가 사립학교 교직원에 대하여도 국·공립학교 교직원에 상응하는 사회보장체계를 마련하여 주되 재원조달이 어려운 현실을 고려하여 국가 부담 부분 중 일부를 학교경영기관이 나누어 부담하도록 한 것으로, 사립학교 법인이 공법상 의무이행으로서 사립학교교직원연금관리공단에 납부하는 것이다(사립학교교직원연금법 제48조, 헌법재판소 2009. 7. 30. 선고 2007헌바113 결정 참조). 국민건강보험법 역시 마찬가지 취지로 사립학교 교직원은 당해 교직원이 소속되어 있는 사립학교를 설립·운영하는 자가 보험료액 100분의 30을 부담하되, 부담액 전액을 부담할 수 없을 때에는 학교가 부담하게 한다고 규정하고 있다(제3조 제2호 다목 및 제67조 제1항).
사립학교 측이 부담하는 법인부담금은 기본적으로 학교경영기관, 즉 학교법인(즉, 학교회계가 아닌 법인회계)이 부담한다. ‘학교법인’이 법인부담금 전액을 부담할 수 없는 때에는 이를 ‘학교’에서 부담할 수 있다(사립학교교직원 연금법 제47조 제1항). 사립학교법 제43조 제1항에 의하면 국가 또는 지방자치단체는 교육 진흥상 필요하다고 인정할 때에는 사립학교 교육 지원을 위하여 대통령령 또는 당해 지방자치단체 조례가 정하는 바에 의하여 보조를 신청한 학교법인 등에 대하여 보조금을 지급하거나 기타 지원을 할 수 있다고 규정하고 있다. 이와 같이 현행 법령은 의무교육 비용 보전에 대한 별도 규정을 두고 있지 않는 대신 의무교육을 수행하는 사립중학교를 포함하여 사립학교에 대하여 재정결함지원금 등을 지원하는 방법으로 교육비용을 지원하고 있다. 헌법상 의무교육을 무상으로 받을 권리에 대한 입법은 의무교육을 실시하는 기관에게 직접 의무교육 비용에 관한 상환청구권을 부여할 수도 있지만 중앙정부와 지방정부 재정상황, 의무교육 수준 등 여러 가지 요소와 사정을 감안하여 지원금을 지원하는 방법을 선택할 수도 있고 이는 입법자가 가진 입법재량권 범위 내에 속한다.
④ 피고는 초·중등교육법 제12조 제3항, 같은 법 시행령 제14조 제1, 2항에 의하여 사립중학교에 의무교육 수행을 위탁하였으므로 피고와 사립중학교를 설치·운영하는 원고들 사이 위탁관계는 공법상 관계로서 지방교육자치법 등 관련 규정에 의하여 법률관계가 규율될 뿐, 사법상 관계에 관한 민법상 위임규정이 유추적용되지는 않는다. 민법상 위임규정을 유추적용하여 원고들이 피고를 상대로 의무교육과 관련하여 발생한 비용을 청구하지 못한다.
원고들이 부담한 법인부담금·건강보험료 최종 부담자를 피고로 보기 어렵다. 원고들에게 피고를 상대로 이 사건 지원금 상환을 구할 공법상 권리가 존재하지 않는다.
다) 구체적 청구권으로서 연금부담금·건강보험료 상환청구권이 발생하는지 여부
설령 원고들 주장과 같이 지방교육자치법 제37조 제1항, 지방교육재정교부금법 제11조 제1항 등 관련규정에 의하여 원고가 납부한 연금부담금 및 건강보험료를 최종 부담할 자는 피고라고 할지라도 다음과 같은 이유로 원고가 피고에 대하여 연금부담금 및 건강보험료에 대하여 구체적 청구권으로서 상환청구권을 가지지는 않는다.
① 지방교육자치법 제37조 제1항은 의무교육 관련 경비를 지방교육재정교부금법이 정하는 바에 따라 지방자치단체 등이 부담한다고 규정하고 있을 뿐, 사립중학교를 설치·경영하는 학교법인이 지방자치단체에 대하여 의무교육 관련 경비 변상을 청구할 수 있다고 규정하고 있지는 않다. 지방교육자치법 제37조 제1항은 규정형태나 그 법규의 추상성에 비추어 이 규정에 따라 학교법인에게 공법상 급부청구권이 직접 발생한다고 보기 어렵다. 오히려 이 조항은 의무교육이라는 헌법상 이념에 맞게 의무교육경비에 대하여도 국가 및 지방자치단체에게 비용부담 책무를 다하도록 선언한 규정으로 해석하는 것이 옳다.
② 사립학교법 제43조 제1항에 의하면 지방자치단체는 재정결함지원금 등을 지원하는 방법으로 사립중학교를 포함하여 사립학교를 설치·운영하는 학교법인에 대하여 비용 등을 보전해 주도록 하고 있다. 지방자치단체 등이 학교법인에 지원하는 재정결함지원금에 관하여는 보조금 신청과 지급 여부에 대한 행정청 판단이라는 절차를 거치도록 하고 있으면서 의무교육 관련 비용에 관하여는 지방교육자치법, 지방교육재정교부금법 관련규정에 의하여 학교법인 신청과 행정청 판단이라는 절차 없이 곧바로 구체적 청구권이 발생한다고 보기는 어렵다.
3. 결론
제1심 판결을 취소한다. 원고들 청구 모두 기각한다.
[별지 관계법령 생략]
판사 김문석(재판장) 김동현 정석종