【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
서울특별시 서초구청장 (소송대리인 변호사 조현우 외 1인)
【원심판결】
서울고법 2014. 2. 14. 선고 2013누20372 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 후에 제출된 각 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 가. 구 액화석유가스의 안전관리 및 사업법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘액화석유가스법’이라 한다) 제3조 제1항은 액화석유가스 충전사업을 하려는 자는 그 사업소마다 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사의 허가를 받아야 한다고 규정하고, 제4조 제1항은 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 액화석유가스 충전사업의 허가신청을 받으면 ‘다음의 각 호의 요건’을 모두 갖춘 경우에 허가하여야 한다고 규정하면서, 각 호 중 제6호로 ‘이 법과 그 밖의 다른 법령에 적합할 것’을 규정하고 있으며, 제4조 제2항은 제1항 제1호부터 제3호까지의 허가요건에 관한 세부적인 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있다.
한편 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2013. 5. 28. 법률 제11838호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조는 제1항 단서 제1호 (마)목에서 개발제한구역에서는 원칙적으로 건축물의 건축 등을 금지하되, 다만 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 건축물은 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 건축할 수 있다고 규정하고, 제7항에서 위 허가의 세부기준은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다. 이에 따라 구 개발제한구역법 시행령(2013. 10. 30. 대통령령 24818호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개발제한구역법 시행령’이라 한다) 제13조 제1항 [별표 1] 제5호 (마)목 10)에서 개발제한구역 주민의 주거·생활편익 및 생업을 위한 시설 중 하나로서 주민공동이용시설인 ‘자동차용 액화석유가스 충전소’를 규정하고, 제22조 [별표 2] ‘허가 또는 신고의 세부기준’에서 시설 및 건축물 설치 등에 관한 일반적 기준을 규정하고 있으며, 구 개발제한구역법 시행규칙(2013. 3. 23. 국토교통부령 제1호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개발제한구역법 시행규칙’이라 한다) 제7조에서 개발제한구역법 시행령 [별표 1] 제5호 (마)목 10)에 따른 자동차용 액화석유가스 충전소의 시설 간 간격 등 배치계획의 수립기준을 정하고 있다.
위와 같은 관련 법령의 규정들을 종합하여 보면, 개발제한구역에서의 자동차용 액화석유가스 충전사업 허가는 그 기준 내지 요건이 불확정 개념으로 규정되어 있어 허가 여부의 판단에 관하여 행정청에 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 허가권자인 행정청은 그 재량의 범위 내에서 액화석유가스법이 정한 요건과 조례에서 정한 허가기준 및 개발제한구역법 시행령 [별표 2]에서 규정하고 있는 허가의 세부기준 등을 검토하여 허가 여부를 결정할 수 있고, 그에 관한 행정청의 판단이 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 목적 위반 등에 해당하지 아니하는 이상 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 할 수 없다(대법원 2007. 6. 14. 선고 2005두1466 판결, 대법원 2015. 7. 23. 선고 2015두36751 판결 등 참조).
나. 그리고 입법 목적 등을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 정하고 있는 경우에, 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 풀이되지 아니하는 한 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 허가를 받아야 한다. 이때에 그중 하나의 허가에 관한 관계 법령에서 다른 법령의 허가에 관한 규정을 원용하고 있는 경우나 그 행위가 다른 법령에 의하여 절대적으로 금지되고 있어 그것이 객관적으로 불가능한 것이 명백한 경우 등에는 그러한 요건을 고려하여 허가 여부를 결정할 수 있다(대법원 1995. 1. 12. 선고 94누3216 판결, 대법원 1998. 3. 27. 선고 96누19772 판결 등 참조).
위와 같이 액화석유가스법과 개발제한구역법은 각 허가요건을 별도로 규정하고 있고, 입법 목적, 규정사항, 적용범위 등에 비추어 액화석유가스법이 개발제한구역법에 우선하여 배타적으로 적용되는 관계에 있다고 해석되지 아니하므로, 개발제한구역에서 자동차용 액화석유가스 충전사업을 하려는 자는 액화석유가스법에 따른 자동차용 액화석유가스 충전사업 허가와 개발제한구역법에 따른 자동차용 액화석유가스 충전소 허가를 모두 받아야 한다. 그런데 액화석유가스법 제4조 제1항 제6호는 ‘이 법과 그 밖의 다른 법령에 적합할 것’을 허가요건으로 규정하고 있으므로, 허가관청은 액화석유가스법에 의한 자동차용 액화석유가스 충전사업 허가신청에 관하여 개발제한구역법령과 이에 근거한 자동차용 액화석유가스 충전소 배치계획에 관한 규정에 따라 그 허가 여부를 결정할 수 있다(대법원 1998. 3. 27. 선고 96누19772 판결 등 참조).
다. 한편 법령의 규정이 허가관청에 그 법령 내용의 구체적인 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 정하지 아니하고 있는 경우에, 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 규정한 허가관청의 고시는 해당 법률 및 그 시행령의 위임 한계를 벗어나지 아니하는 한 그 법령의 규정과 결합하여 효력을 가지며, 허가관청이 그 위임 범위 내에서 허가기준을 정하였다면 그 허가기준의 내용이 관계 법령의 목적이나 근본취지에 명백히 배치되거나 서로 모순되는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 허가기준이 효력이 없다고 볼 수는 없다(대법원 2002. 9. 27. 선고 2000두7933 판결 등 참조). 그리고 이러한 법리는 개발제한구역법령에 근거하여 시장·군수·구청장이 수립하는 액화석유가스 충전소 배치계획의 경우에도 마찬가지로 적용된다(대법원 2005. 2. 22. 선고 2005두10323 판결 등 참조).
2. 원심이 인용한 제1심판결 일부 이유와 적법하게 채택된 증거들에 의하면, 아래와 같은 사실들을 알 수 있다.
가. (1) 피고는 2001. 11. 9. 서울특별시 서초구 고시 제2001-115호로 ‘서초구 개발제한구역 내 자동차용 액화석유가스 충전소(이하 ‘충전소’라 한다) 배치계획 및 허가기준’을 고시하였다(이하 ‘이 사건 고시’라 한다). 이 사건 고시 [별표 1]에서 정한 충전소 배치계획(이하 ‘이 사건 충전소 배치계획’이라 한다)에 의하면, 아래와 같이 헌릉로의 제1, 2 노선에 충전소를 2개 배치하고, 선바위길의 제3 노선에 충전소를 1개 배치하도록 되어 있다.
① 제1 노선: 헌릉로 남측, 노선길이 4.82㎞, 노폭 30m, 구간 (주소 1 생략)(시점)부터 (주소 2 생략)(종점), 충전소 배치 수 1개
② 제2 노선: 헌릉로 북측, 노선길이 4.82㎞, 노폭 30m, 구간 (주소 3 생략)(시점)부터 (주소 4 생략)(종점), 충전소 배치 수 1개
③ 제3 노선: 선바위길 남측, 노선길이 1.84㎞, 노폭 50m, 구간 (주소 5 생략)(시점)부터 (주소 6 생략)(종점), 충전소 배치 수 1개
(2) 그 후 피고는 2006. 5. 11. 서울특별시 서초구 고시 제2006-36호로 이 사건 고시를 개정하였는데(이하 ‘이 사건 개정고시’라 한다), 이 사건 개정고시 부칙 제2조는 “이 고시에 의한 충전소 설치 신청 접수 대상은 [별표 1] 중 제2번 헌릉로 북측과 제3번 선바위길 남측 노선에 한한다.”라고 규정하고 있다.
나. 원고는 2011. 11. 16. 피고로부터 개발제한구역법에서 정한 개발제한구역이면서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서 정한 토지거래허가구역에 해당하는 서울 서초구 (주소 7 생략) 답 1,773㎡ 외 2필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 관하여 ‘농업(경작)용’으로 토지거래허가를 받고, 2011. 11. 29. 원고 명의의 소유권이전등기를 마쳤다.
다. (1) 원고는 이 사건 토지가 이 사건 충전소 배치계획 중 제1 노선 구간에 있다고 하면서, 2012. 9. 19. 피고에게 액화석유가스법에 의한 액화석유가스 충전사업 허가신청(이하 ‘이 사건 허가신청’이라 한다)을 하였다.
(2) 피고는 2012. 9. 27. 원고의 이 사건 허가신청에 관한 거부처분을 하였고, 그 거부처분사유 중 하나로 ‘이 사건 개정고시 부칙 제2조는 충전소 설치 신청 접수 대상을 이 사건 충전소 배치계획 중 제2 노선(헌릉로 북측) 및 제3 노선(선바위길 남측) 구간에 한한다고 규정하고 있는데, 이 사건 토지는 제1 노선(헌릉로 남측) 구간에 있어 충전소 설치 신청 대상 지역이 아님’을 들고 있다.
3. 위 사실관계를 앞에서 본 법리에 비추어 살펴본다.
허가관청인 피고는 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호 (마)목, 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제5호 (마)목 10)에 근거하여 개발제한구역법 시행규칙 제7조에서 정한 배치계획 수립기준을 반영하여 서초구 개발제한구역 내의 충전소 배치계획에 관한 이 사건 고시를 수립하고 개정(변경)할 수 있으며, 이 사건 개정고시는 개발제한구역법과 개발제한구역법 시행령의 위임 범위를 벗어나지 않는 한 개발제한구역법령의 규정과 결합하여 효력을 가진다.
한편 피고는 이 사건 개정고시 부칙 제2조에서 충전소 설치 신청 대상 지역을 이 사건 충전소 배치계획 중 제2, 3 노선 구간으로 한정하여 그 구간에만 1개씩 충전소를 배치하는 것으로 이 사건 고시에서 정한 충전소 배치계획을 축소 변경하였다. 이 사건 개정고시 부칙 제2조는 개발제한구역법령의 위임에 의하여 결정된 것으로 보일 뿐만 아니라, 개발제한구역법 시행규칙 제7조 제3호가 ‘배치계획은 도로의 신설·확장 또는 교통량의 현저한 증가 등으로 부득이하게 주유소 또는 자동차용 액화석유가스충전소를 추가로 설치하여야 하는 경우에만 변경할 것’이라고 규정하고 있으나, 위 규정은 충전소를 추가로 설치하려면 도로의 신설·확장 또는 교통량의 현저한 증가 등으로 인하여 부득이한 사유가 있어야 한다는 취지로서 충전소 설치 장소의 수를 축소하는 것을 금지하는 취지로 보이지 아니하므로, 충전소 배치계획을 축소 변경한다는 사유만으로 이 사건 개정고시 부칙 제2조가 개발제한구역법령의 위임 범위를 벗어났다고 단정할 수 없다. 그리고 개발제한구역의 지정목적과 이에 따른 충전소 설치 억제의 취지에 비추어 볼 때, 피고가 재량에 따라 제2, 3 노선 구간에만 각 1개씩 충전소를 배치하는 것으로 결정하여 허가기준을 구체화한 것이 위임법령의 목적이나 근본취지에 배치되거나 모순된다고 보이지도 아니하므로, 결국 이 사건 개정고시 부칙 제2조에 정한 허가기준은 유효하다고 할 것이다.
또한 원고가 개발제한구역인 이 사건 토지에서 자동차용 액화석유가스 충전사업을 하기 위해서는 액화석유가스법에 따른 허가와 개발제한구역법에 따른 허가를 모두 받아야 하는데, 액화석유가스법 제4조 제1항 제6호는 ‘이 법과 그 밖의 다른 법령에 적합할 것’을 허가요건으로 규정하고 있으므로, 피고는 액화석유가스법에 의한 이 사건 허가신청에 관하여 개발제한구역법령과 그에 근거한 이 사건 개정고시에 따라 그 허가 여부를 결정할 수 있다고 할 것이다.
따라서 피고가 이 사건 개정고시 부칙 제2조에 의하여 이 사건 토지가 서초구 개발제한구역 내의 충전소 설치 신청 대상 지역에 있지 아니함을 사유로 들어 원고의 이 사건 허가신청을 거부한 것은 적법하다고 보인다.
4. 그럼에도 이와 달리 원심은, 개발제한구역법 시행규칙 제7조 제3호 규정을 근거로 들어 피고가 충전소를 추가로 설치하여야 하는 경우에만 이 사건 고시를 변경할 수 있다고 잘못 인정하고, 그 전제 아래에서 피고가 이 사건 개정고시 부칙 제2조에 의하여 제1 노선 구간을 충전소 설치 대상 지역에서 제외함으로써 사실상 이 사건 고시를 변경한 것은 개발제한구역법 시행규칙 제7조 제3호의 배치계획 수립기준에 위배되어 법령의 위임 범위를 벗어났다고 인정하여, 피고는 이 사건 개정고시 부칙 제2조에 근거하여 원고의 이 사건 허가신청을 거부할 수 없다는 취지로 잘못 판단하였다.
따라서 이러한 원심의 판단에는 액화석유가스법 제4조 제1항 제6호 및 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호 (마)목, 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제5호 (마)목 10), 개발제한구역법 시행규칙 제7조의 해석과 이 사건 개정고시 부칙 제2조의 효력에 관한 법리를 오해한 잘못으로 인하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이를 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.
5. 그러므로 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략하고 원심판결을 파기하며, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이기택(재판장) 이인복 김용덕(주심) 김소영