【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
교육과학기술부장관 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 서규영 외 1인)
【원심판결】
서울고법 2011. 8. 16. 선고 2010누31319 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 헌법 제31조는 ‘국민의 교육을 받을 권리’를 규정하면서( 제1항) ‘교육의 자주성·전문성·정치적 중립성’은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다고 규정하고 있으며( 제4항), 학교교육을 포함한 교육제도와 그 운영 등에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다고 규정하고 있다( 제6항). 이에 따라 교육기본법 제3조는 모든 국민의 학습권과 교육을 받을 권리에 관하여, 제5조와 제6조는 교육의 자주성과 전문성, 교육의 중립성에 관하여 각기 규정하고 있다.
한편 구 초·중등교육법(2012. 3. 21. 법률 제11384호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제29조는 “학교에서는 국가가 저작권을 가지고 있거나 교육과학기술부장관이 검정 또는 인정한 교과용도서를 사용하여야 한다( 제1항). 교과용도서의 범위·저작·검정·인정·발행·공급·선정 및 가격사정에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다( 제2항).”고 규정하고 있다. 그리고 그 위임에 따라 구 교과용도서에 관한 규정(2009. 8. 18. 대통령령 제21687호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)은 교과용도서의 검정에 관하여 검정실시공고( 제7조), 검정신청( 제8조), 검정방법( 제9조) 등에 관한 규정을 두는 한편 교과용도서의 검정 등에 관한 사항을 심의하기 위하여 각급학교의 교과목 또는 도서별로 교과용도서심의회를 두고, 교원, 행정기관 또는 교육연구기관에 근무하는 자, 학부모, 시민단체에서 추천한 자, 교과용도서의 발행에 전문지식이 있는 자 등을 비롯하여 당해 교과목 또는 도서에 관한 학식이 풍부한 자 중에서 교육과학기술부장관이 위촉 또는 임명한 자로 위 심의회를 구성하도록 하는 내용의 교과용도서심의회의 설치와 구성에 관한 규정( 제18조, 제19조) 및 그 회의의 소집과 의결정족수에 관한 규정( 제21조) 등을 두고 있고, 검정의 합격 여부와 관련하여 “검정의 합격결정은 심사의 결과에 따라 교육과학기술부장관이 행한다.”고 규정하고 있다( 제10조 제1항).
이와 같이 구 초·중등교육법 제29조가 교과용도서에 관한 검정제도를 채택하고, 그 위임을 받은 구 교과용도서에 관한 규정이 교과용도서로서의 적합성 여부를 심사하기 위하여 교원이나 학부모를 비롯한 이해관계 있는 자나 관련 전문가 등으로 구성되는 교과용도서심의회의 심의를 거치도록 한 후 그 심사 결과에 따라 교육과학기술부장관이 검정 합격 여부를 결정하도록 규정한 목적이나 입법 취지는 앞서 본 헌법 제31조와 교육기본법 제3조, 제5조, 제6조에서 규정한 국민의 교육을 받을 권리를 실질적으로 보장하고 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성을 구현하고자 하는 데에 있다고 할 것이다.
또 구 교과용도서에 관한 규정 제26조 제1항은 “교육과학기술부장관은 교과용도서의 내용을 수정할 필요가 있다고 인정될 때에는 국정도서의 경우에는 이를 수정하고, 검정도서의 경우에는 저작자 또는 발행자에게 수정을 명할 수 있다.”고 규정하여 국정도서와 검정도서의 ‘수정’에 관하여 규정하고 있고, 제27조는 “교육과학기술부장관이 국정도서를 개편할 필요가 있다고 인정될 때에는 이를 개편할 수 있다.”고 규정하여 국정도서의 개편에 관하여 규정하고 있으나, 검정도서의 개편에 관하여는 아무런 규정이 없다. 이러한 ‘수정’과 ‘개편’의 의미에 관하여 제2조는 “‘수정’이라 함은 교육과정의 부분개정이나 그 밖의 사유로 인하여 교과용도서의 문구·문장·통계·삽화 등을 교정·증감·변경하는 것으로서 개편의 범위에 이르지 아니하는 것을 말한다( 제8호). ‘개편’이라 함은 교육과정의 전면개정 또는 부분개정이나 그 밖의 사유로 인하여 교과용도서의 총 쪽수(음반·영상·전자저작물 등의 경우에는 총 수록 내용)의 2분의 1을 넘는 내용을 변경하는 것을 말한다( 제7호).”고 정의하고 있다.
이와 같은 교과용도서의 수정과 개편에 관한 구 교과용도서에 관한 규정의 규정 내용과 태도, 앞서 본 교과용도서의 검정제도에 관한 관계 법령 규정들의 내용과 그 입법 취지 및 검정도서에 대한 수정은 교과용도서로서의 적합성 여부에 관한 교과용도서심의회의 심의를 거쳐 이미 검정의 합격결정을 받은 교과용도서에 대하여 이루어지는 것인 점, 교과용도서의 수정에 관한 교육과학기술부장관의 권한은 교과용도서의 검정에 관한 권한에서 유래된 것으로서 검정에 관한 권한 행사의 일종으로 볼 수 있는 점 등에 비추어 보면, 구 교과용도서에 관한 규정 제26조 제1항에서 규정하고 있는 ‘검정도서에 대한 수정명령’의 요건과 절차는, 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성을 보장하고 있는 헌법과 교육기본법의 기본정신이나 교과용도서에 관하여 검정제도를 채택한 구 초·중등교육법의 목적과 입법 취지 및 구 교과용도서에 관한 규정에 의하여 교원이나 학부모를 비롯한 이해관계 있는 자나 관련 전문가 등의 절차적 관여가 보장된 검정제도의 본질이 훼손되지 아니하도록 이를 합리적으로 해석하는 것이 타당하다.
이와 같은 제반 사정을 참작하면 구 교과용도서에 관한 규정 제26조 제1항은 ‘교육과학기술부장관은 교육과정의 부분개정이나 그 밖의 사유로 인하여 개편의 범위에 이르지 아니할 정도로 검정도서의 문구·문장·통계·삽화 등을 교정·증감·변경하는 등 그 내용을 수정할 필요가 있다고 인정할 때 검정도서의 수정을 명할 수 있다’는 의미라고 할 것이고, 이러한 수정명령의 대상이나 범위에는 문구·문장 등의 기재내용 자체 또는 전후 문맥에 비추어 명백한 표현상의 잘못이나 제본 등 기술적 사항뿐만 아니라 객관적 오류 등을 바로잡는 것도 포함된다고 할 것이다.
그리고 수정명령의 절차와 관련하여서는 구 교과용도서에 관한 규정에 수정명령을 함에 있어서 교과용도서의 검정절차를 거쳐야 한다거나 이를 준용하는 명시적인 규정이 없으므로 교과용도서심의회의 심의 자체를 다시 거쳐야 한다고 보기는 어렵지만, 앞서 본 바와 같이 헌법 등에 근거를 둔 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 교과용도서에 관한 검정제도의 취지에 비추어 보면, 수정명령의 내용이 표현상의 잘못이나 기술적 사항 또는 객관적 오류를 바로잡는 정도를 넘어서서 이미 검정을 거친 내용을 실질적으로 변경하는 결과를 가져오는 경우에는 새로운 검정절차를 취하는 것과 마찬가지라 할 수 있으므로 검정절차상의 교과용도서심의회의 심의에 준하는 절차를 거쳐야 한다고 볼 것이다. 그렇지 않으면 행정청이 수정명령을 통하여 검정제도의 취지를 훼손하거나 잠탈할 수 있고, 교과용도서심의회의 심의 등 적법한 검정절차를 거쳐 검정의 합격결정을 받은 자의 법률상 이익이 쉽게 침해될 수 있기 때문이다.
2. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 구 교과용도서에 관한 규정 제26조 제1항이 ‘교육과학기술부장관은 교과용도서의 내용을 검토하여 수정할 필요가 있다고 인정될 때에는 저작자 또는 발행자에게 수정을 명할 수 있다.’고 규정하고 있을 뿐, 수정명령을 함에 있어 교과용도서의 검정절차를 거쳐야 한다거나 이를 준용하도록 규정하고 있지 아니하고, 해석상 검정도서의 수정절차에 교과용도서의 검정절차를 적용하거나 준용하여야 할 필요성이나 합목적성이 있다고 보기 어렵다는 이유 등을 들어 이 사건 처분에 절차상 하자가 없다고 판단하였다.
그러나 앞서 본 법리에 비추어 보면, 원심으로서는 먼저 이 사건 처분을 통한 수정명령의 대상이나 범위에 명백한 표현상의 잘못이나 기술적 사항 또는 객관적 오류 등을 바로잡는 것을 넘어서서 이미 검정을 거친 내용을 실질적으로 변경하는 결과를 가져오는 것이 포함되어 있는지를 따져 보고, 그러한 것이 있으면 피고가 교과용도서심의회의 심의에 준하는 절차를 거쳤는지 여부를 심리한 다음 그 결과에 따라 이 사건 처분에 절차상 하자가 있는지 여부를 판단하였어야 한다.
그럼에도 원심은 그 판시와 같은 이유만을 들어 이 사건 처분에 절차상 하자가 없다고 판단하였으니, 이러한 원심판결에는 수정명령의 요건과 절차에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니함으로써 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다. 이를 지적하는 취지의 상고이유의 주장은 이유 있다.
3. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김소영 신영철 이상훈(주심) 김용덕