【원고, 피상고인】
김포어촌계 (소송대리인 법무법인 호수 담당변호사 김익성)
【피고, 상고인】
김포시장 (소송대리인 법무법인 서우 담당변호사 이중훈 외 1인)
【원심판결】
서울고법 2012. 6. 29. 선고 2011누36083 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 구 어촌·어항법(2011. 7. 14. 법률 제10848호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제38조, 제42조 제1항 및 그 위임에 따라 제정된 김포시 어항관리 조례 제26조 제2항 단서, 구 국유재산법 시행규칙(2009. 7. 31. 기획재정부령 제93호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제19조 제1항을 종합하면, 어항시설인 법 제2조 제5호 (나)목 5)의 수산물직매장을 사용하거나 점용하려는 자는 어항관리청의 허가를 받아야 하며, 어항관리청은 그 허가를 받아 어항시설을 사용하거나 점용하는 자로부터 사용료 또는 점용료를 징수할 수 있는데, 그 사용료는 어항시설의 가액을 기준으로 위 조례 제26조 제1항에서 정한 방식으로 계산하며, 어항시설 건물 전체를 사용·수익하는 경우에는 건물가액 및 건물의 바닥면적에다가 건물사용자가 전용하는 토지를 포함한 부지가액을 합산한 금액을 그 어항시설의 가액으로 한다.
2. 원심은 다음과 같은 이유로, 이 사건 어항시설 건물의 바닥면적만을 그 부지면적으로 보아 이 사건 어항시설의 2010년도 사용료를 산정하여야 하므로, 이를 초과한 부지면적을 기초로 2010년도 사용료를 부과한 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였다.
가. 원심판시 대명항 수산물직매장(이하 ‘이 사건 어항시설’이라 한다)이 설치된 4필지의 면적 합계가 7,745㎡이나, 그중 이 사건 어항시설 건물의 바닥면적 합계는 2,894.82㎡(수산물직매장 2,796㎡ 및 화장실 98.82㎡)이다.
그 바닥면적을 제외한 나머지 토지 부분은 주차장과 진출입로로서 일반에게 개방되어 있어(이하 이러한 토지 부분을 ‘이 사건 개방된 토지 부분’이라 한다), 이 사건 어항시설 주변에 있는 상가, 해안공원, 박물관의 방문객들이나 이 사건 어항시설의 방문객들이 별다른 제한 없이 주차장과 진출입로로 사용하고 있고, 또한 이 사건 어항시설의 점포에 입주하여 수산물판매 사업을 하는 원고 소속 어촌계원들도 이 사건 개방된 토지 부분을 별도의 전용구역 없이 사용하고 있다.
따라서 이 사건 개방된 토지 부분은 구 국유재산법 시행규칙 제19조에서 정한 ‘건물사용자가 전용하는 토지’라고 할 수 없고, 위 건물의 바닥면적 외에 이 사건 어항시설의 사용자가 전용하는 토지가 있다고 인정할 만한 증거가 없다.
나. 피고의 내부 실무지침서에서는 ‘경계가 불명확하여 전용면적의 산출이 불가능한 경우 건폐율을 역산하여 건물이 속한 부지면적을 산출’하도록 하였으나, 이러한 내부 실무지침서는 대외적으로 국민을 기속할 수 있는 것이 아니다. 그리고 구 국유재산법 시행규칙 제19조가 부지가액에 관하여 ‘당해 건물의 바닥면적 이외에 건물사용자가 전용하는 토지를 포함한다’고 규정하였으므로, 경계가 불명확하여 전용면적의 산출이 불가능하다는 이유만으로 건물사용자가 전용하는 토지를 특정하지 아니한 채 건폐율을 역산하는 방식으로 부지면적을 산정할 수는 없다.
3. 법이 적용되는 어항시설에는 건물 등의 시설과 아울러 그 시설을 조성하기 위한 부지와 수역이 모두 포함되는데(제2조), 이 사건 어항시설에 대한 사용·점용허가서(갑 제3호증)에 의하면 사용·점용의 목적은 ‘수산물직매장’으로, 그 사용·점용 면적은 ‘2,796㎡’로 각각 명시되어 있으므로, 원고는 그 사용·점용 면적 범위 내에서 기능시설인 수산물직매장을 전용으로 사용할 수 있을 뿐, 다른 사정이 없는 한 허가받은 그 사용·점용 면적을 초과하여 어항시설을 배타적으로 사용·점용하는 것은 허용되지 아니한다고 할 것이다.
4. 이러한 사정에 비추어 원심판결 이유를 살펴보면, 원심의 위와 같은 사실인정과 판단은 앞서 본 법리에 기초한 것으로 보이고, 거기에 상고이유의 주장과 같이 논리와 경험의 법칙을 위반하고 자유심증주의의 한계를 벗어나 필요한 심리를 다하지 아니하거나 사용료 산정의 기준이 되는 건물사용자가 전용하는 토지 내지 어항시설 가액 산정에 관한 법리 등을 오해한 위법이 있다고 할 수 없다.
한편 경기도 공유재산 관리 조례의 적용에 관한 상고이유의 주장은 상고심에서 처음으로 주장된 것으로서 받아들일 수 없다.
5. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 신영철(재판장) 이상훈 김용덕(주심) 김소영