【원고(선정당사자)】
【피 고】
정읍시장
【피고 보조참가인】
주식회사 오리엔트이엔지 (소송대리인 법무법인 준경 담당변호사 김건)
【변론종결】
2012. 5. 15.
【주 문】
1. 피고가 2011. 6. 13. 피고 보조참가인에 대하여 한 건축허가처분을 취소한다.
2. 소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고 보조참가인이, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 피고 보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)은 의약품 및 의약품 원료와 의료용구, 위생용품의 제조·수출입, 백신 및 백신원료 제조·수출입 등을 영위하는 회사로서, 실험용 비글견을 생산하기 위하여 2010. 8. 12. 피고로부터 정읍시 (주소 1 생략), (주소 2 생략), (주소 3 생략) 지상에 대지면적 5,825㎡, 건축면적 1,455㎡의 동식물관련시설 2개동(견사 1개동, 퇴비사 1개동)에 관한 건축허가를 받은 후 위 시설을 건축하여 운영 중이다. 원고(선정당사자, 이하 ‘원고’라 한다)와 선정자들은 이 사건 시설 인근에 있는 ○○마을의 주민들이다.
나. 참가인은 위 비글견 사육시설을 정읍시 (주소 1 생략), (주소 2 생략), (주소 4 생략), (주소 5 생략), (주소 6 생략), (주소 7 생략), (주소 3 생략), (주소 8 생략) 등 8필지에 걸쳐 대지면적 29,966㎡, 건축면적 6,552.01㎡로 증축하고자 2010. 11. 2. 피고에게 건축(증축)허가신청을 하였다[이하 증축할 비글견 사육시설을 ‘이 사건 시설’이라 하고, 건축(증축)허가신청을 ‘이 사건 신청’이라 한다].
다. 피고는 2011. 2. 18. 이 사건 신청 부지가 마을로 진입하는 도로변에 위치하여 혐오시설로 인식될 수 있고, 대규모 견사가 들어설 경우 악취, 소음, 지하수 오염 등 주민생활 환경 및 보건위생상 피해가 예상된다는 등의 이유로, 참가인의 이 사건 신청에 대하여 불허가하였다.
라. 참가인은 위 불허가처분에 대하여 전라북도 행정심판위원회에 행정심판을 청구하였는데, 전라북도 행정심판위원회는 2011. 6. 8. 참가인이 증축하고자 하는 시설이 여타의 일반 축사와 달리 소음 방지시설 및 오염 저감시설을 충분히 마련하고 있는 점, 실험동물의 경우 엄격하게 관리될 필요성이 있는 점, 이로써 유발될 경제적 효과가 큰 점 등을 이유로 참가인의 청구를 받아들여, “피고의 2011. 2. 18. 참가인에 대한 건축불허가처분을 취소한다”는 재결을 하였다.
마. 위 재결에 따라 피고는 2011. 6. 13. 참가인에 대하여 건축(증축)을 허가하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제1, 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 피고의 본안전 항변에 관한 판단
가. 피고의 주장
원고는 이 사건 처분의 직접 상대방이 아닌 제3자로서 이 사건 처분에 대하여 간접적 또는 사실적 이해관계를 가지는 것에 불과하므로, 이 사건 소는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없는 자에 의하여 제기된 것으로서 부적법하다.
나. 판단
1) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는, 자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 입증하여야 원고적격이 인정되고, 다만 그 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정되며, 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 증명하여야만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다(대법원 2006. 12. 22. 선고 2006두14001 판결 참조).
2) 살피건대, 이 사건 처분의 관련 법규인 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제8조 제1항 제1호 및 구 정읍시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례(2011. 10. 7. 조례 제996호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항, 제3항 및 [별표 1]에 의하면, 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역 중 민가 등으로부터 직선거리 500m 내에 있는 지역에서는 일정한 규모 이상의 가축사육을 제한하고 있는데, 원고가 이 사건 시설로부터 직선거리 500m 이내에 있는 ○○마을의 주민인 사실에 대하여는 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 원고는 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권 내의 주민들로서 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정된다 할 것이므로, 원고에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 직접적이고 구체적인 법률상의 이익이 있다고 할 것이다. 따라서 피고의 본안전 항변은 이유 없다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 이 사건 시설은 이 사건 처분 당시에 시행 중이던 정읍시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 소정의 상대제한지역에 해당함에도 불구하고 피고는 대규모 가축사육시설인 이 사건 시설의 증축을 허가하였으므로, 이 사건 처분은 법령에 위반되는 것으로서 위법하다.
2) 이 사건 처분 이전에 있었던 참가인에 대한 2010. 8. 12.자 기존 건축허가에도 정읍시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 소정의 상대제한지역 규정에 위반하여 건축허가를 해준 실체적 하자가 있었는바, 기존의 위 하자가 이 사건 처분에 승계되었으므로, 이 사건 처분 역시 하자 있는 처분으로 취소되어야 한다.
3) 마을 방문객이 이 사건 시설을 혐오시설로 인식할 우려가 높은 점, 이 사건 시설과 같은 대규모 축사로 인한 악취, 소음, 지하수 오염 등으로 주민들의 환경권에 심각한 피해가 초래될 것으로 예상되는 점, 인근 주민들이 이 사건 시설에 대한 강력한 반대 민원을 제기하고 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분을 거부할 중대한 공익상의 필요가 있다.
나. 관계법령
별지 관계법령 기재와 같다.
다. 인정사실
1) 정읍시 가축분뇨 조례의 개정 경과
가) 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제8조 제1항에 의하면, “시장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전 등을 위하여 일정한 지역에 대하여 조례가 정하는 바에 따라 가축의 사육을 제한할 수 있다”고 규정하고 있다. 이에 따라 정읍시는 2008. 4. 4. 조례 제831호로 정읍시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례(이하 ‘정읍시 가축분뇨 조례’라 한다)를 제정하여 일정한 경우 가축의 사육을 금지 또는 제한하였다.
나) 정읍시 가축분뇨 조례 제3조 제1항, 제4조 제1항, 제2항에서는 3마리 이하의 애완용 개를 제외한 어떠한 가축도 사육이 금지되는 ‘절대제한지역’과 소규모의 농업용·농가부업용 가축사육만이 제한적으로 허용되는 ‘상대제한지역’으로 구분하고 있다.
다) 한편, 정읍시 가축분뇨 조례는 제정 이후 현재까지 3차례에 걸쳐 개정되어 왔는바, 특히 상대제한지역의 거리제한 규정에서 많은 개정이 있었다. 구체적인 개정경과를 살펴보면 다음과 같다.
〈상대제한지역 거리제한 규정의 개정경과〉
○ 제정(2008. 4. 4. 조례 831호, 이하 ‘제정 조례’라 한다): 절대금지지역을 제외한 지역 중 5호이상의 민가가 밀집한 지역(기타 공중이 수시 집합하는 시설 또는 장소 포함), 마을회관, 모정, 병의원, 사회복지시설의 건물부지경계와 축사부지 경계선의 가장 가까운 지적·임야도상 직선거리 100m이내의 지역
○ 1차 개정(2010. 12. 3. 조례 제956호, 이하 ‘1차 개정 조례’라 한다): 절대금지지역을 제외한 지역 중 5호이상의 민가(공중이 수시 집합하는 시설 또는 장소 포함)가 밀집한 지역·마을회관·모정·병의원·사회복지시설·공공기관이 설치·운영하는 수련원·유원지(이하 ‘민가 등’이라 한다)의 건물부지 경계와 축사부지 경계선의 가장 가까운 지적·임야도상 직선거리로 500m이내 지역[다만 소·젖소·말·사슴·양의 경우 200m이내 지역. 정읍에 주소를 두고 5년 이상 거주하는 자로서 본인이 직접 경영할 경우 1회에 한하여 거리제한 500m를 300m이내로 완화할 수 있다(다만, 소·젖소·말·사슴·양·염소·타조의 경우 150m이내 지역). 이하 이 단서 조항을 ‘300m 완화규정’이라 한다].
○ 2차 개정(2011. 10. 7. 조례 제996호): 절대금지지역을 제외한 지역 중 5호이상의 민가(공중이 수시 집합하는 시설 또는 장소 포함)가 밀집한 지역·마을회관·모정·병의원·사회복지시설·공공기관이 설치·운영하는 수련원·유원지의 건물부지 경계와 축사부지 경계선의 가장 가까운 지적·임야도상 직선거리로 1킬로미터이내 지역, 다만 소·젖소·말·사슴·양의 경우 500미터이내 지역.
○ 3차 개정(2012. 2. 23. 조례 제1063호): 2차 개정과 같으나, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제4조에 따라 공익사업에 필요한 축사를 협의 또는 수용에 의하여 가축분뇨배출시설을 이전하고자 하는 경우 보상금 수령 후 종전 규모에 한하여 1년 이내에 가축사육 제한지역의 거리를 50%로 경감하여 적용한다는 규정을 추가함.
2) 이 사건 시설 주변의 현황
가) 이 사건 시설로부터 직선거리로 약 50m에 있는 정읍시 (주소 9 생략)는 현재 아무런 건물이 없는 나대지 상태이다.
나) 이 사건 시설로부터 직선거리로 약 360m 거리에는 ○○마을회관이, 약 410m 거리에는 ○○마을이 각 위치하고 있다.
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제2, 3, 5호증, 을 제1, 5, 6호증의 각 기재, 이 법원의 현장검증 결과, 변론 전체의 취지
라. 판단
1) 이 사건 신청에 대한 허가 여부의 판단기준이 되는 조례
가) 행정행위는 처분 당시에 시행 중인 법령과 허가기준에 의하여 하는 것이 원칙이고, 인·허가신청 후 처분 전에 관계 법령이 개정 시행된 경우 신법령 부칙에 그 시행 전에 이미 허가신청이 있는 때에는 종전의 규정에 의한다는 취지의 경과규정을 두지 아니한 이상 당연히 허가신청 당시의 법령에 의하여 허가 여부를 판단하여야 하는 것은 아니다(대법원 2005. 7. 29. 선고 2003두3550 판결 참조).
나) 살피건대, 참가인이 2010. 11. 2. 피고에게 이 사건 신청을 한 사실, 그 후 정읍시 가축분뇨 조례가 2010. 12. 3. 1차 개정되어 상대제한지역 거리규정이 500m로 강화된 사실, 피고는 1차 개정 조례 시행 당시인 2011. 2. 18. 피고의 이 사건 신청에 대하여 불허가하는 처분을 한 사실은 앞서 본 바와 같고, 갑 제2호증의 기재에 의하면 1차 개정 조례에는 이미 허가신청이 있는 사안에 대하여 신청 당시의 조례를 적용한다는 경과규정이 없는 사실이 인정되고 달리 피고가 참가인의 이 사건 신청을 수리하고도 정당한 이유 없이 처리를 늦추어서 그 사이에 법령 등이 변경된 것이라고 볼 만한 아무런 자료가 없으므로, 이 사건에 있어서 처분의 기준이 되는 근거법령은 바로 1차 개정 조례이다.
2) 이 사건 처분이 1차 개정 조례에 저촉되어 위법한지 여부
가) 살피건대, 이 사건 시설로부터 직선거리로 약 50m 거리에는 민가가 존재하지 아니하나, 약 360m 거리에는 ○○마을회관이, 약 410m 거리에는 ○○마을이 각 위치하고 있음은 앞서 본 바와 같으며, 달리 참가인에 대하여 1차 개정 조례의 300m 완화규정이 적용될 만한 사정은 없으므로, 이 사건 신청지는 이 사건 시설로부터 직선거리로 500m 거리 내에 민가 등이 존재하여 이 사건 1차 개정 조례의 상대제한지역 규정에 저촉되는 지역임이 명백하다. 따라서 피고로서는 1차 개정 조례의 상대제한지역 규정에 저촉됨을 이유로 이 사건 신청을 불허가하였어야 함에도 불구하고 참가인에 대하여 이 사건 시설의 증축을 허가하였으므로 결국 이 사건 처분은 관련 법령에 위반된 것으로서 위법하다 할 것이다.
나) 이에 대하여 피고는 당초 피고의 불허가처분이 전라북도 행정심판위원회의 재결에 의하여 취소되었는바, 피고로서는 위 재결의 기속력에 의하여 이 사건 처분을 할 수밖에 없었다는 취지로 주장하므로 살피건대, 행정심판법 제49조 제1항의 규정에 의하면 행정심판법상 재결은 피청구인인 행정청을 기속하는 효력을 가지므로 재결청이 취소심판청구가 이유 있다고 인정하여 처분청에게 처분을 취소할 것을 명하면 처분청으로서는 그 재결에 따라 처분을 취소하여야 하는 것이지만, 그렇다고 하여 그 재결에 따른 후속처분이 위법할 경우에 이를 항고소송으로 다툴 수 없는 것은 아닌바(대법원 1993. 8. 24. 선고 92누17723 판결 참조), 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분이 처분 당시에 시행되던 1차 개정 조례의 상대제한지역 규정에 위반된 실체적 하자를 지닌 이상 이 사건 처분이 재결에 따른 것이라는 이유만으로 적법하다고 볼 수 있는 것은 아니므로, 피고의 위 주장은 이유 없다.
3) 소결
결국, 이 사건 처분은 원고의 나머지 주장에 대하여 살펴볼 필요 없이 처분 당시에 시행되던 관련 법령을 위반한 위법이 있으므로 취소되어야 한다.
4. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 김종춘(재판장) 유철희 설정은