【원고, 항소인】
【피고, 피항소인】
한강유역환경청장
【제1심판결】
수원지방법원 2010. 1. 20. 선고 2009구합10896 판결
【변론종결】
2010. 8. 26.
【주 문】
1. 제1심 판결을 아래와 같이 변경한다.
가. 피고가 2009. 9. 2. 원고에게 한 국제멸종위기종 용도변경 승인신청 거부처분 중 가공품 재료로의 용도변경 승인신청에 관한 부분을 취소한다.
나. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
2. 소송총비용 중 50%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고가 2009. 9. 2. 원고에게 한 국제멸종위기종 용도변경 승인신청 거부처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
① 원고는 2009. 8. 26. 피고에게 ‘원고가 사육하던 1986년생 반달가슴곰 암컷 1두(이하 ‘이 사건 곰’이라 한다)의 웅지를 비누, 에센스의 제조에 사용하고 발바닥을 요리에 사용할 수 있도록 이 사건 곰의 용도를 사육곰에서 식품 및 가공품 재료로 변경하는 것을 승인하여 달라‘는 취지로 국제적멸종위기종 용도변경 승인신청(이하 ‘이 사건 승인신청’이라 한다)을 하였다.
② 피고는 2009. 9. 2. 원고에게 ‘수입 또는 반입하여 인공사육중인 곰(수입 또는 반입한 것으로부터 증식한 개체 포함)은 웅담 등을 약재로 사용하는 경우 외에는 용도변경승인 대상에 해당하지 않는다’는 이유로 이 사건 승인신청서를 반려하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없음, 갑 제1, 2, 16호증, 을 제2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 곰은 원고가 인공적으로 사육하는 곰으로서 사유재산에 해당하고 개량종으로 국제적멸종위기종에 해당하지 않으므로, 이 사건 곰의 용도를 식품 및 가공품 재료로 변경을 하는 것을 승인하지 않은 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 인정사실
① 원고는 1997. 6. 15. 소외인으로부터 1983년생으로서 재수출을 하기 위하여 수입된 반달가슴곰 1두(암컷), 이로부터 1986년에 번식한 이 사건 곰과 1993년에 번식한 수컷 1두 합계 3두를 3,900만 원에 매수하여 사육하여 왔다.
② 위 곰 3두가 속하는 반달가슴곰(학명: Ursus thibetanus)은 1979. 6. 28. 이래 「멸종위기에 처한 야생동·식물종의 국제거래에 관한 협약(CITES)」(이하 ‘이 사건 협약’이라 한다) 부속서 I(이 사건 협약 부속서 Ⅰ에 등재된 동·식물 및 그 가공품은 상업적 국제거래가 금지된다)에 국제적멸종위기종으로 등재되어 있다.
③ 대한민국은 1985. 7. 1. 상공부 고시로 곰의 수입을 금지하는 한편 1993. 7. 9. 이 사건 협약에 가입하여 그 가입 효력이 1993. 10. 7. 발효되었다.
[인정 근거] 갑 제16호증, 을 제2호증, 을 제3호증의 1, 2, 을 제8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 판단
위 인정사실 및 관계 법령에 의하여 알 수 있는 다음 각 사정을 종합하여 보면, 원고가 이 사건 곰의 웅지[곰 기름]를 비누, 화장품 등의 제조에 사용하는 것은 가공품의 재료로 사용하는 경우에 해당한다고 할 것이지만, 곰 발바닥을 음식의 재료로 사용하는 것은 가공품의 재료로 사용하는 경우에 해당한다 할 수 없으므로, 원고의 위 주장은 이 사건 곰을 가공품 재료로 용도변경 승인신청을 한 부분에 한하여 이유 있고 나머지 주장은 이유 없다.
① 야생동·식물보호법 제2조 제3호 가목, 제16조 제3항, 야생동·식물보호법 시행규칙 제22조 제1항 제4호, 별표 5 각 규정의 내용과 체계, 농가소득 증대를 위해 국제적멸종위기종의 용도변경 제도를 도입 및 확대하고 있는 입법 취지 및 연혁 등에 비추어 볼 때 반달가슴곰은 이 사건 협약 부속서 Ⅰ에 등재되어 상업적인 국제거래가 금지된 국제적멸종위기종으로서 원칙적으로 수입 또는 반입 당시의 목적 외의 용도로 사용할 수 없지만, 재수출을 하기 위해 수입하여 인공사육중인 반달가슴곰 또는 이로부터 증식하여 인공사육중인 반달가슴곰은 야생동·식물보호법 시행규칙 제22조 제1항 제4호에 의하여 이를 가공품의 재료(웅담 등을 약재로 사용하는 것을 포함한다)로 사용하고자 하는 경우에 지방환경관서의 장에게 용도변경 승인신청을 할 수 있고, 지방환경관서의 장은 관계 법령이 정한 요건이 충족되는 경우에 용도변경 승인을 하여야 할 것이다.
② 위 ① 항 기재 각 규정의 내용, 입법 취지 및 연혁 등에 비추어 볼 때 반달가슴곰의 발바닥을 음식의 재료로 사용하는 경우와 같이 국제적멸종위기종인 반달가슴곰을 식용의 재료로 사용하는 것은 가공품의 재료로 사용하고자 하는 경우에 해당한다고 볼 수 없으므로 인공사육중인 반달가슴곰의 용도를 식용의 재료로 사용하거나 이를 위해 판매하는 것은 허용되지 않는다 할 것이다.
③ 이 사건 곰은 이 사건 협약 부속서 Ⅰ에 등재된 국제적멸종위기종인 반달가슴곰에 속하는 개체로서 그 어미가 1985. 7. 1. 전에 재수출을 위하여 수입된 후 그로부터 국내에서 번식되어 원고에 의해 사육되고 있고 이 사건 승인신청 당시 연령이 야생동·식물법 시행규칙 별표 5 소정의 처리기준인 10세를 넘기고 있으므로, 이 사건 곰의 웅지를 추출하여 비누, 화장품 등의 재료로 사용하고자 하는 것은 국제적멸종위기종을 가공품의 재료로 사용할 수 있는 경우에 해당한다 할 것이다.
④ 을 제4, 11, 12호증의 각 기재에 의하면, 환경부장관이 2005. 3. 9. 지방환경관서의 장에게 “사육곰의 용도변경 승인시 웅담 등을 약재로 사용하는 경우 외에 곰 고기 등을 식용으로 판매하는 용도로 변경하고자 하는 경우에는 용도변경 승인 불허의 조치를 하고 2005. 3. 7.자 「사육곰 관리 지침」에 따라 처리하라”는 사육곰 용도변경 승인시의 유의사항을 통보하는 한편 2005. 3. 7. 「사육곰 관리 지침」을 제정한 사실을 인정할 수 있지만, 2005. 3. 7.자 「사육곰 관리 지침」에는 ’가공품의 재료로 사용하는 경우‘를 ’웅담 등을 약재로 사용하는 경우‘로 제한하는 내용이 기재되어 있지 않고, 피고 주장과 같이 위 ’사육곰 용도변경 승인시의 유의사항 통보‘와 2005. 3. 7.자 「사육곰 관리 지침」에 의해 ‘가공품의 재료로 사용하는 경우‘를 ’웅담 등을 약재로 사용하는 경우‘로 제한하는 것은 상위 법령에 근거하지 않은 단순한 내부적 행정지침에 불과할 뿐 대외적으로 일반 국민에 대하여 효력을 가지는 법규라 할 수 없으므로 이 사건 처분의 적법성 근거가 될 수 없다.
⑤ 행정처분의 상대방의 방어권을 보장함으로써 실질적 법치주의를 구현하고 행정처분의 상대방인 국민에 대한 신뢰를 보호하려는 견지에서 원칙적으로 처분사유의 변경은 허용되지 않고 당초의 처분사유와 기본적인 사실관계의 동일성이 인정되는 한도 내에서만 이를 추가하거나 변경할 수 있는바( 대법원 1994. 9. 23. 선고 94누9368 판결, 대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결, 대법원 2004. 2. 13. 선고 2001두4030 판결 등 참조), 피고가 이 사건에서 주장하는 바와 같이 웅지가 화장품원료기준(식품의약품안정청 고시 제2009-52호), 대한민국 화장품 원료집, 국제 화장품 원료집 및 EU 화장품 원료집 등에 화장품 원료로 등재되어 있지 않아 화장품 원료로 사용될 수 없다는 사정(다만 실제로 웅지가 화장품 원료로 사용될 수 있는지 여부는 별도로 한다)은 이 사건 처분의 적법성을 판단함에 있어서 고려할 요소가 되지 못한다.
⑥ 이 사건 곰은 당초 농가소득 증대의 목적으로 재수출을 위하여 수입된 인공사육 곰에서 번식된 개체로서 그 용도 역시 재수출용이었는데, 대한민국이 반달가슴곰의 상업적 국제거래를 금지하고 있는 이 사건 협약에 가입하고 이에 따라 조수보호및수렵에관한법률(2005. 2. 7. 대통령령 제18696호로 폐지), 야생동·식물보호법 등 관계 법령을 계속하여 정비함으로써 반달가슴곰인 이 사건 곰의 재수출 등이 금지되어 원고의 재산권 행사가 제한받게 되었는바, 이는 국제적으로 멸종위기에 처한 야생동·식물을 보호, 관리함으로써 멸종을 예방하고 생물의 다양성을 증진시켜 생태계의 균형을 유지함과 아울러 사람과 야생동·식물이 공존하는 건전한 자연환경을 확보한다는 공익적 목적을 위한 것으로서 그 필요성이 인정되고 또한 재수출 금지 등으로 인한 재산권 행사 제한의 불이익을 해소하기 위하여 수입 목적 외의 용도변경금지제도를 바꾸어 가공품 재료로의 용도변경을 승인하는 제도를 마련함으로써 반달가슴곰 사육 농가의 소득증대 목적에 부응하도록 하고 있으므로 곰의 용도를 사육곰에서 식용 재료로 변경하는 신청을 불승인한다 하여 사유재산권의 침해가 있다고 보기 어렵다.
⑦ 지방환경관서의 장은 곰의 용도를 사육곰에서 식용 재료로 변경하는 것에 관한 승인권한을 관계 법령에 의하여 부여받지 못하였음은 앞서 본 바와 같으므로, 피고가 원고의 식용 재료로 용도변경 승인신청을 거부하였다고 하여 재량권의 일탈·남용이 문제될 수 없다.
마. 소결
따라서 이 사건 승인신청 중 이 사건 곰의 용도를 사육곰에서 비누, 화장품 등 가공품 재료로 변경하겠다는 부분에 관하여 피고는 이를 승인하여야 할 것이므로, 이와 다른 전제에서 한 이 사건 처분 중 가공품 재료로의 용도변경 승인신청에 관한 부분은 위법하고 나머지 부분은 적법하다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 청구는 가공품 재료로 용도변경 승인신청 부분에 관하여 이유 있어 이를 인용하고 나머지는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 일부 달리하여 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 주문 기재와 같이 변경하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 이대경(재판장) 정재오 김재형