【원고, 상고인】
【원고, 피상고인】
【제3참가인】
부산광역시 (소송대리인 법무법인 바른외 1인)
【피고, 상고인 겸 피상고인】
김해시장 (소송대리인 법무법인 국제외 2인)
【피고보조참가인】
【원심판결】
부산고법 2007. 6. 29. 선고 2006누5540 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 부산고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 원고 78, 79를 제외한 나머지 원고들(이하 ‘나머지 원고들’이라 한다)의 상고이유에 대한 판단
행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는, 자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 입증하여야 원고적격이 인정되고, 다만 그 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정되며, 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 증명하여야만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다( 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결, 대법원 2006. 12. 22. 선고 2006두14001 판결 등 참조).
이 사건 공장설립승인처분의 근거 법규 및 관련 법규인 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(2005. 8. 4. 법률 제7678호로 개정되어 2006. 8. 5. 시행되기 전의 것, 이하 ‘공장설립법’이라 한다) 제8조 제4호가 산업자원부장관으로 하여금 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 ‘환경오염을 일으킬 수 있는 공장의 입지제한에 관한 사항’을 정하여 고시하도록 규정하고 있고, 이에 따른 산업자원부 장관의 공장입지기준고시(제2004-98호) 제5조 제1호가 ‘상수원 등 용수이용에 현저한 영향을 미치는 지역의 상류’를 환경오염을 일으킬 수 있는 공장의 입지제한지역으로 정할 수 있다고 규정하고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조 제3항의 위임에 따른 같은 법 시행령(2006. 8. 17. 대통령령 제19647호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제56조 제1항 [별표 1] 제1호 (라)목 (2)가 ‘개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변 지역에 수질오염에 의한 환경오염이 발생할 우려가 없을 것’을 개발사업의 허가기준으로 규정하고 있는 취지는, 공장설립승인처분과 그 후속절차에 따라 공장이 설립되어 가동됨으로써 그 배출수 등으로 인한 수질오염 등으로 직접적이고도 중대한 환경상 피해를 입을 것으로 예상되는 주민들이 환경상 침해를 받지 아니한 채 물을 마시거나 용수를 이용하며 쾌적하고 안전하게 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 구체적·직접적으로 보호하려는 데 있다고 할 것이다. 따라서 수돗물을 공급받아 이를 마시거나 이용하는 주민들로서는 위 근거 법규 및 관련 법규가 환경상 이익의 침해를 받지 않은 채 깨끗한 수돗물을 마시거나 이용할 수 있는 자신들의 생활환경상의 개별적 이익을 직접적·구체적으로 보호하고 있음을 증명하여 원고적격을 인정받을 수 있다.
원심이 적법하게 채택한 증거와 기록에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 이 사건 공장 설립 예정지인 김해시 상동면 매리 산 140-40 토지를 비롯한 그 일대 토지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 주변의 하천수는 소감천을 통해 낙동강에 합류하게 되는데, 상수원인 물금취수장은 소감천이 흘러 내려 낙동강 본류와 합류하는 지점에 근접하여 위치하고 있는 점, 이 사건 공장 설립에 따라 사전환경성검토협의를 위해 제출된 검토서에 물금취수장이 주요보호 대상시설물의 하나로 기재되어 있고, 이 사건 공장설립으로 인한 수질오염 등이 물금취수장에 미치는 영향이 분석되어 있는 점, 사전환경성검토협의를 한 낙동강유역환경청장은 이 사건 공장설립이 물금취수장에 미치는 영향 등을 이유로 ‘이 사건 신청지를 대상부지로 하는 공장설립은 바람직하지 않다’는 협의의견을 제시한 점 등을 종합하여 보면, 물금취수장은 이 사건 공장설립으로 인하여 그 근거 법규 및 관련 법규가 개별적·구체적·직접적인 환경상 이익으로서 보호하고 있는 ‘상수원 등 용수이용에 현저한 영향을 미치는 지역’이나 ‘수질오염에 의한 환경오염이 발생할 우려가 있는 개발행위의 주변 지역’에 위치한다고 볼 여지가 충분하고, 비록 나머지 원고들의 거주지역이 물금취수장으로부터 다소 떨어진 부산광역시 또는 양산시이기는 하나, 수돗물은 수도관 등 급수시설에 의해 공급되는 것이어서 수돗물을 공급받는 주민들이 가지게 되는 수돗물의 수질악화 등으로 인한 환경상 이익의 침해나 침해 우려는 그 거주 지역에 불구하고 그 수돗물을 공급하는 취수시설이 입게 되는 수질오염 등의 피해나 피해 우려와 동일하게 평가될 수 있다고 할 것이다. 따라서 물금취수장에서 취수된 물을 수돗물로 공급받는 나머지 원고들로서는 이 사건 공장설립승인처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 개별적·구체적·직접적으로 보호되는 환경상 이익, 즉 법률상 보호되는 이익이 침해되거나 침해될 우려가 있는 주민으로서 원고적격이 인정될 수 있다고 할 것이다.
그럼에도 원심은, 나머지 원고들의 개별적·구체적 환경상 이익을 보호하고 있는 근거 법규나 관련 법규도 인정되지 아니할뿐더러 나머지 원고들이 이 사건 공장설립승인처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 건강상·환경상 이익을 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 점을 증명하지 못하였다는 등의 이유로, 나머지 원고들의 원고적격을 부인하고 이 부분 소를 각하한 제1심 판결을 그대로 유지하였으니, 이러한 원심의 판단에는 원고적격에 관한 법리를 오해한 나머지 심리를 다하지 아니하여 판결결과에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다. 이를 지적하는 상고이유는 이유 있다.
2. 피고의 상고이유에 대한 판단
국토계획법 시행령 제71조 제1항 제19호 [별표 20] 제2호 (차)목은 계획관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물의 하나로 ‘「건축법 시행령」 [별표 1] 제13호의 공장 중 부지면적(2 이상의 공장을 함께 건축하거나 기존 공장부지에 접하여 건축하는 경우와 2 이상의 부지가 너비 8ｍ 미만의 도로에 서로 접하는 경우에는 그 면적의 합계를 말한다)이 1만㎡ 이상인 것과 특별시장·광역시장·시장 또는 군수가 1만 5천㎡ 이상의 면적을 정하여 공장의 건축이 가능한 지역으로 고시한 지역 안에 입지하는 것으로서 다음의 1에 해당하지 아니하는 것’을 규정하고 있는바(관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물에 관하여 정하고 있는 국토계획법 시행령 [별표 27] 제2호 (차)목에서도 ‘[별표 20] 제2호 (차)목의 공장’이라고 규정하고 있어, 결국 계획관리지역이든 세분되기 이전의 관리지역이든 상관없이 위 [별표 20] 제2호 (차)목이 적용된다고 할 것이다), 위 규정의 내용 및 입법 취지 등에 비추어 보면, 특별시장·광역시장·시장 또는 군수가 1만 5천㎡ 이상의 면적을 정하여 공장의 건축이 가능한 지역으로 고시한 지역 안에 입지하여야 하는 입지상의 제한을 받는 공장은 그 부지면적이 1만㎡ 미만인 공장에 한하고, 부지면적이 1만㎡ 이상인 공장에 대하여는 그와 같은 입지상의 제한이 있다고 볼 수 없으며, 국토계획법 제76조 및 같은 법 시행령 제71조 제1항 제19호 [별표 20]의 규정에 의하여 조례로 정하도록 한 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하고 있는 ‘김해시 공장건축가능지역 지정에 관한 조례’(2005. 6. 4. 시행, 이하 ‘이 사건 조례’라 한다)는 위와 같이 부지면적이 1만㎡ 미만인 공장에 대하여 그 건축이 가능한 지역을 고시함에 있어 필요한 사항을 정한 것에 불과하다고 할 것이다.
그런데 원심판결이유 및 기록에 의하면, 이 사건 각 공장은 그 부지면적(2 이상의 공장을 함께 건축하는 경우로서 그 면적의 합계)이 148,245㎡로서 위 [별표 20] 제2호 (차)목 소정의 부지면적이 1만㎡ 이상인 공장에 해당함을 알 수 있으므로, 이 사건 조례는 이 사건 공장설립승인처분에 대하여 적용될 여지가 없다고 할 것이다.
그럼에도 원심은, 이 사건 공장설립승인처분에 이 사건 조례가 적용된다고 보고 이 사건 공장설립승인처분이 이 사건 조례 제5조 제2항 제6호에 위배되어 위법하다고 판단하였으니, 이러한 원심의 판단에는 이 사건 조례의 적용범위에 관한 법리를 오해하여 판결결과에 영향을 미친 위법이 있다(이 사건 조례는 이 사건 공장설립승인처분의 근거 법규 및 관련 법규가 될 수 없으므로 원심이 이 사건 조례에 근거하여 위 원고들에게 원고적격이 인정된다고 판단한 것은 잘못이라고 하겠으나, 앞서 나머지 원고들에 대한 판단 부분에서 살펴본 바와 같이 공장설립법 및 국토계획법 등 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 위 원고들의 원고적격이 인정될 수 있다고 할 것이므로, 원심이 위 원고들에게 원고적격이 인정된다고 본 결론에 있어서는 정당하다). 이 점을 지적하는 상고이유 역시 이유 있다.
3. 결론
그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 양승태(재판장) 김지형 전수안(주심) 양창수