【원 고】
【피 고】
김포시장(소송대리인 변호사 이기문)
【변론종결】
2008. 12. 4.
【주 문】
1. 피고가 원고들에 대하여 한 별지 하수도 사용료 부과내역 기재 각 하수도 사용료 부과처분을 각 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고들은 주택법 제43조, 주택법 시행령 제50조 등에 따라 원고별 아파트 단지의 동별 세대수에 비례하여 선출된 대표자로 구성된 원고별 아파트 단지의 ‘입주자대표회의’ 단체로서, 위 아파트 단지는 모두 김포시 풍무동(2003. 9. 1. 김포3동이 풍무동, 사우동으로 분동됨) 지역에 위치하고 있고, 원고들 아파트 단지에는 원고들 입주자대표회의 외에 별도로 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률(이하 ‘집합건물법’이라 한다) 소정의 관리단이 구성되어 있지는 않다.
나. 피고는 관할구역 내에서 배출되는 하수를 종합적으로 처리하기 위하여 김포시 걸포동 지역에 ‘김포하수종말처리시설’을 완공한 후 2003. 1.부터 이를 가동하면서, 하수도 사업비의 재원을 확보할 목적으로 상수도 사용료의 40%를 하수도 사용료로 책정하여 원고들 아파트 단지의 구분소유자들에 대하여도 매월 정기적으로 하수도 사용료를 부과하기 시작하였고, 2003. 8. 25. 사용개시일을 당초 2002. 8. 19.에서 하수 유입처리 개시일인 2003. 1. 1.로 변경하는 등의 하수도 사용개시 변경공고를 하였다.
다. 이에 따라 피고는 별지 하수도 사용료 부과내역 기재와 같이 원고들 아파트 단지의 구분소유자들에 대하여 2007. 8.부터 2008. 5.까지 사이의 하수도 사용료를 부과(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)하였다.
라. 한편, 원고들의 아파트 단지는 김포하수종말처리시설이 설치되기 전인 1997.부터 1998.까지 사이에 사용승인을 받은 탓에 각 단지별로 하수(오수)정화처리시설이 자체적으로 설치되어 있어, 원고들 아파트 단지의 입주자들은 김포하수종말처리시설이 설치된 후에도 현재까지 위 김포하수종말처리시설을 사용하지 않고 자체 하수정화처리시설을 사용하여 생활하수를 정화처리하고 있으며, 다만 위와 같이 자체 하수정화처리시설에 의하여 정화된 생활하수를 피고가 관리하는 공공하수관거를 이용하여 배출하고 있을 뿐이다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1 내지 10, 갑 제2호증의 1, 2, 갑 제3호증의 1 내지 20, 갑 제4호증의 1 내지 4, 을 제1 내지 12호증, 을 제13호증의 1 내지 6, 을 제14호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 본안 전 항변에 대한 판단
가. 먼저, 피고는 이 사건 각 처분의 실질적인 상대방은 하수도 사용료를 부담하는 아파트의 각 구분소유자들인데, 원고들은 아파트 입주자대표회의에 불과하여 공동주택의 관리에 관한 사항을 결정하여 시행하는 등의 관리권한만을 가질 뿐이고 구분소유자에게 고유하게 귀속되는 권리를 재판상 행사할 수 없으므로, 원고들에게는 이 사건 각 처분을 다툴 수 있는 원고적격이 인정되지 않아서 이 사건 소는 부적법하다고 항변한다.
살피건대, 아파트 입주자대표회의는 주택법 제43조, 주택법 시행령 제50조 등 관련 규정에 따라 아파트 동별 세대수에 비례하여 선출된 대표자로 구성된 공법상의 단체에 해당하고, 이는 집합건물법 제23조 제1항에 따라 구분소유관계가 성립된 집합건물에 대하여 건물 및 그 대지와 부속시설의 관리에 관한 사업의 시행을 목적으로 구분소유자 전원으로 당연설립되는 사법상의 단체인 관리단과는 구별된다. 따라서 입주자대표회의와 관리단은 각각 별개로 구성되어 존립하는 것이라고 할 수 있다. 그리고 하수도 사용료 부담과 같은 사항은 구분소유자의 소유권에 바탕을 둔 것으로서 집합건물의 구분소유자 전원이 당사자가 되거나 집합건물에 관한 사법상의 단체인 구분소유자 전원으로 구성된 관리단이 당사자가 되어야 하는 것이 원칙이다.
그러나 관리단은 집합건물법 제23조 제1항의 취지에 부합하는 것이면 그 존립형식이나 명칭에 불구하고, 관리단으로서의 역할을 수행할 수 있다고 할 것이므로( 대법원 1996. 8. 23. 선고 94다27199 판결 참조), 공동주택의 경우 관리단이 입주자대표회의와 별도로 구성되어 있지 않는 한 입주자대표회의가 집합건물법상의 관리단의 역할을 수행하고 있다고 볼 것이다.
이 사건에 관하여 보건대, 앞서 본 바와 같이 원고들 아파트 단지에는 원고들 입주자대표회의 외에 별도로 관리단이 구성되어 있지는 않으므로, 원고들은 집합건물법상의 관리단의 역할을 수행하고 있다 할 것이어서, 피고의 위 항변은 이유 없다.
나. 또 피고는, 입주자대표회의인 원고들의 법적 성격은 법인 아닌 사단이고, 피고를 상대로 한 이 사건 소의 제기는 그 구성원들의 재산권에 관한 권리행사에 관한 것이어서 원고들이 이 사건 소를 제기하기 위해서는 아파트의 각 규약과 정관에 따른 적법한 사원총회의 결의를 거쳐야 하므로 이 사건 소는 부적법하다고 항변한다.
살피건대, 민법 제275조는 제1항에서 법인이 아닌 사단의 사원은 집합체로서 물건을 소유할 때에는 총유로 한다고 규정하면서 제2항에서는 총유에 관하여는 사단의 정관 기타 규약에 의하는 외에 총유물의 관리 및 처분은 사원총회의 결의에 의한다고 규정하고 있는바, 갑 제5호증의 1 내지 10의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고들의 각 규약은 아파트 단지 안의 전기·도로·상하수도·주차장·가스설비·냉난방설비 및 승강기 등의 유지 및 운영기준이나 공동주택관리와 관련한 발생하는 비용·수익의 처리에 관하여 모두 입주자대표회의의 의결사항으로 규정하고 있는 사실, 원고들은 모두 입주자대표회의의 구성원의 과반수찬성결의에 의하여 이 사건 소를 제기한 사실을 인정할 수 있고, 위 인정 사실에 의하면 집합건물법상의 관리단의 역할을 수행하고 있는 원고들은 이 사건 각 처분에 대한 소제기도 아파트의 구분소유자 전부가 아닌 입주자대표회의의 구성원(동별 대표자)의 과반수의 찬성결의에 의하여 가능하다고 봄이 상당하므로, 피고의 위 항변도 이유 없다.
3. 이 사건 각 처분의 적법 여부
가. 당사자의 주장
(1) 원고들의 주장
원고들은 각 아파트 단지에서 사용한 생활하수를 피고의 김포하수종말처리시설로 유입시켜 정화처리하지 않고 원고들 아파트 단지별로 자체적으로 설치한 하수정화처리시설을 통하여 생활하수를 정화처리한 후 피고가 관리하는 공공하수관거를 통하여 배출하고 있으므로, 피고가 위와 같은 원고들의 사정을 감안하지 않고 김포하수종말처리시설을 사용하고 있는 다른 아파트 단지들과 같이 상수도 급수량에 비례하여 획일적으로 하수도 사용료를 부과한 이 사건 각 처분은 위법하다.
(2) 피고의 주장
구 김포시 하수도 사용 조례(2008. 3. 26. 김포시 조례 제729호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개정 전 조례’라고 한다) 제10조 제1항 단서는 하수종말처리시설이 미설치된 지역에 대해서만 하수관거 유지·관리비만을 사용료로 징수하도록 규정하고 있을 뿐이므로 하수종말처리시설이 설치된 지역에 대해서는 피고가 설치, 관리하는 하수종말처리시설에 의하여 정화처리를 하든, 자체 하수정화처리시설에 의하여 정화처리를 하든, 이에 관계없이 하수도 사용개시가 공고되고 원고들이 피고가 관리하는 공공하수관거를 사용하는 이상 하수도 사용료를 납부하여야 한다. 뿐만 아니라 위의 개정 전 조례는 2008. 3. 26. 김포시 조례 제729호로, 하수종말처리시설이 미설치된 지역에 대하여 하수관거 유지·관리비만을 사용료로 징수하도록 규정한 제10조 제1항 단서 부분이 삭제(위와 같이 단서 부분이 삭제된 위의 하수도 사용 조례를 이하 ‘개정 후 조례’라고 한다)되었으므로 원고들은 자체 하수정화처리시설의 사용 여부와 관계없이 상수도 급수량에 비례하여 하수도 사용료를 납부하여야 한다.
따라서 원고들이 자체적으로 하수정화처리시설을 갖추고 있다고 하더라도 원고들 아파트 단지가 위치한 김포시 풍무동 지역이 김포하수종말처리시설이 설치된 지역으로 원고들이 공공하수관거를 사용하는 이상, 원고들은 위 김포하수종말처리시설을 사용하지 않더라도 하수도법 및 개정 전·후 조례에 의하여 하수도 사용료를 납부하여야 하므로, 이 사건 각 처분은 적법하다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판 단
(1) 이 사건 각 처분 중 개정 전 조례에 의하여 부과된 부분에 대한 판단
개정 전 조례 제10조 제1항은 본문에서 하수도법에 의한 공공하수도 사용료를 징수하기 위해서는 하수도법의 규정에 의하여 사용개시공고를 한 이후로 한다고 규정하고, 같은 항 단서에서는 하수종말처리시설이 미설치된 지역은 하수관거 유지·관리비만을 사용료로 징수한다고 규정하고 있는바, 공공하수도 사용관계는 이른바 ‘공기업 이용관계’로서 하수도 사용료는 원칙적으로 그 이용에 대한 대가지급의 성격을 가지고 있어 공공하수도를 사용하는 자가 그 실질적인 이용의 정도에 비례하여 그 사용료를 부담하여야 하는 점에 비추어 볼 때, 하수종말처리시설이 설치되어 있는 지역이더라도 이를 사용하지 않고 자체적인 하수정화처리시설에 의하여 생활오수를 처리하며 단지 공공하수관거만을 사용하는 주민의 경우에는 공공하수도의 실질적인 이용의 정도의 점에서는 하수종말처리시설이 미설치된 지역의 주민과 하등 다를 바 없으므로 개정 전 조례 제10조 제1항 단서는 하수종말처리시설이 설치되어 있지 않은 지역뿐만 아니라 하수종말처리시설이 설치되어 있더라도 이를 사용하지 않고 자체 하수정화처리시설을 이용하는 주민에게도 동일하게 적용됨이 상당하다.
그렇다면 원고들이 피고가 설치한 김포하수종말처리시설을 이용하지 않고 각 단지별로 자체적으로 설치한 하수정화처리시설을 통하여 생활하수를 정화처리한 후 피고가 관리하는 공공하수관거만을 이용하여 이를 배출하고 있는 이상, 원고들에 대하여는 개정 전 조례 제10조 제1항 단서에 의하여 하수도 사용료 중 하수관거 유지·관리비만을 부과하여야 함에도, 피고가 이를 따로 산출하지 아니한 채 원고들에 대하여 일괄하여 상수도 급수량을 하수도 사용량으로 보고 하수도 사용료를 부과한 부분은 위법하다.
(2) 이 사건 각 처분 중 개정 후 조례에 의하여 부과된 부분에 대한 판단
하수도법 제65조 제1항은, 공공하수도관리청은 공공하수도를 점용 또는 사용하는 자로부터 점용료 또는 사용료를 징수할 수 있고, 이 경우 점용료 또는 사용료의 징수에 관하여는 대통령령이 정하는 기준에 따라 당해 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제36조 제2항은 사용료의 징수에 관한 기준에 관하여, 공공하수도관리청은 하수도법 제65조 제1항에 따라 사용료를 정하는 경우 공공하수도의 사용에 대하여 공공하수도의 유지관리비, 감가상각비와 시설을 위한 차입금의 이자 및 그 밖에 사업의 계속성을 유지하기 위하여 필요한 비용을 합산한 금액의 범위에서 사용자가 공공하수도에 내보내는 하수의 양, 하수의 질 및 사용 형태를 고려하여 사용료를 정하여야 한다고 규정하고 있다.
위 하수도법 및 같은 법 시행령 규정에 의하여 위임받은 개정 후 조례 제14조 제1항은, 하수도법 제65조의 규정에 따른 공공하수도 사용료는 하수도법 제15조의 규정에 따라 사용 공고된 배수구역(또는 하수처리구역)을 대상으로 징수한다고 규정하면서 종래의 개정 전 조례 제10조 제1항이 “공공하수도 사용료를 징수하기 위해서는 법 제9조의 규정에 의하여 사용개시공고를 한 이후로 한다. 다만, 하수종말처리시설이 미설치된 지역은 하수관거 유지·관리비만을 사용료로 징수한다.”고 규정하고 있던 것을 위의 개정 후 조례 제14조 제1항이 대체함으로써 결과적으로 공공하수처리시설이 설치되어 있는 지역이든 아니든(따라서 피고가 설치한 공공하수처리시설을 이용하든 아니하든) 불문하고 동일한 산정기준에 의하여 동일한 조건으로 공공하수도 사용료를 징수할 수 있도록 규정하고 있고, 개정 후 조례 제14조 제2항은 하수의 양[별표 1]과 가정용, 업무용, 대중목욕탕용 등 사용업종[별표 1-2]에 따른 ㎥당 단가를 달리하여 사용요율을 정하고 그 산정기준에 따라 공공하수도 사용료를 부과·징수할 수 있다고 규정하고 있으며, 개정 후 조례 제14조 제3항은 하수종말처리시설에 배수설비를 통하여 폐수를 전량 유입하는 배출시설에 대하여는 별도의 배출허용기준을 정하여 고시된 지역의 경우 하수의 양과 사용업종에 따른 공공하수도 사용료 외에 추가로 수질하수도사용료를 징수할 수 있다고 규정하고 있다.
그런데 오수 정화는 하수종말처리시설에서 종국적으로 그 처리가 이루어지는 점, 피고가 김포하수종말처리시설의 사용개시공고 전에는 원고들 아파트 단지의 구분소유자들에 대하여 별도로 공공하수관거의 사용에 관한 공공하수도 사용료를 부과하지 않은 점, 공공하수관거의 유지·관리의 비용보다는 하수종말처리시설의 유지·관리 비용이 더 많이 지출될 개연성이 큰 점 등에 비추어 보면, 공공하수처리시설의 이용 여부 역시 공공하수도 사용료의 산정에 있어 중요한 고려요소가 된다 할 것인데, 개정 후 조례 제14조 제2항은 당해지역이 하수종말처리시설이 설치된 지역인지 여부 또는 피고가 이미 설치한 하수종말처리시설을 실제 이용하는지 여부 등 사용형태는 전혀 고려하지 않고 일률적으로 사용료를 부과할 수 있도록 규정하고 있다는 점에서, 모법(母法)인 하수도법 제65조 및 같은 법 시행령 제36조 제2항의 위임의 취지에 반하여 그 합리성과 타당성을 현저히 결여하고 있다고 할 것이어서, 위 조례규정은 피고가 설치한 공공하수처리시설을 이용하지 않고 있는 주민들에 대하여도 이를 이용하는 주민들과 동등한 기준으로 하수도 사용료를 부과하는 범위 내에서는 그 효력이 없다(피고는, 만약 원고가 이 사건 하수도 사용료를 부담하지 않는다면 피고로서는 하수도 정비와 관련한 공공사업에 소요되는 예산을 확보하는 데 어려움이 있어 심각한 공공복리의 침해가 예상된다고 주장하나, 위와 같은 사정은 공공하수도를 실질적으로 이용하고 있는 그 사용자들 사이에 균등하게 부담함으로써 해결할 문제일 뿐이고 단지 위와 같은 사정만으로 위 예산상 비용부담을 자체 하수정화처리시설을 사용하는 원고들에게 전가시킬 수는 없다).
그렇다면 피고의 이 사건 각 처분 중 개정 후 조례에 의하여 부과된 부분 역시 무효인 조례규정에 기한 처분으로서 위법하다.
(3) 소 결
따라서 김포시 하수도 사용 조례의 개정 전후를 불문하고 그 개정 전후에 걸쳐 이루어진 피고의 이 사건 각 처분은 모두 위법하다.
4. 결 론
그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 모두 이유 있으므로 이를 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지 1] 하수도 사용료 부과내역 : (생략)]
[[별 지 2] 관계 법령 : (생략)]
[[별 표 1] 공공하수도 사용료 산정기준 : (생략)]
[[별 표 1-2] 공공하수도 사용업종별 구분표 : (생략)]
[[별 표 2] 수질하수도사용료 산정기준 : (생략)]
판사 신수길(재판장) 조순표 김혜진