【원고, 피항소인】
【피고, 항소인】
대구광역시 수성구청장 (소송대리인 변호사 임규옥)
【피고보조참가인】
【제1심판결】
대구지방법원 2008. 8. 20. 선고 2007구합3895 판결
【변론종결】
2009. 6. 26.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송총비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 모두 원고가 부담한다.
4. 제1심 법원이 2008. 8. 20. 원고에 대하여 한 2007. 9. 12.자 ○○동 주택재개발정비사업조합설립추진위원회에 대한 해산신고수리처분의 집행정지결정을 취소한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2007. 9. 12. ○○동 주택재개발정비사업조합설립추진위원회에 대하여 한 해산신고수리처분을 취소한다.
2. 항소취지
주문 제1, 2항과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 대구 수성구 ○○동(이하지번 1 생략)번지 일대 토지등소유자 중 원고를 포함한 239명은 그 토지를 사업부지로 한 재개발사업을 추진하기 위해 추진위원장을 원고로 하는 ○○동 주택재개발정비사업조합설립 추진위원회(이하 ‘이 사건 위원회’라 한다)를 구성한 다음 2006. 8. 7. 피고로부터 도시 및 주거환경정비법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘도시정비법’이라 한다)에 따라 위 위원회 설립 및 운영규정에 대한 승인을 받았다.
나. 그런데 위 토지등소유자 중 피고보조참가인 129명을 포함한 소외 2 등 254명은 2007. 8. 13. 피고에게 해산동의서와 인감증명서를 첨부하여 이 사건 위원회의 해산신고서를 제출하였다(이하 ‘이 사건 해산신고’라고 한다).
다. 피고는 위 해산신고서를 검토한 결과, 사업부지 내 토지등소유자 총 433명 중 과반수에 해당하는 226명이 해산에 동의(동의율 52.1%)한 것으로 보아{해산신고시 신고된 토지등소유자의 수는 총 422명이나(을 제13호증 참조), 피고는 ① 순번 29번 대구 수성구 ○○동(이하지번 2 생략) 토지 및 건물에 대하여, 토지는 소외 3과 소외 4의 공유이나 건물은 소외 4의 단독소유라는 이유로 토지등소유자의 수를 1명이 아닌 2명으로 계산하여 총 433명으로 산정하였고, ② 해산 동의자의 수는, 각 공유자가 개별적으로 제출한 해산동의서와 2중으로 제출된 해산동의서에 대하여 그 중 1인 또는 1건만 해산 동의자 수에 포함시키고 나머지는 포함시키지 않는 방법으로 226명을 산정하였다. 그런데 피고가 산정한 토지등소유자 총 433명 중 대구 수성구 ○○동(이하지번 3 생략) 토지 및 건물과 같은 동 (이하지번 4 생략) 토지 및 건물의 각 소유자인 소외 5는 중복산정되었다}, 이를 수리하고, 2007. 9. 12. 이 사건 위원회에게 이 사건 해산신고가 수리되었음을 통보하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2호증의 1 내지 갑 제3호증의 4, 갑 제5호증의 1, 2, 을 제3호증, 을 제13호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 피고의 본안 전 항변에 대한 판단
가. 피고의 주장
원고는 이 사건 위원회 해산 신청 전인 2007. 7. 24. 추진위원장을 자진사퇴함으로써 해산신고 수리사실을 통보받은 이 사건 위원회의 위원장이나 위원이 아닌데다가 이 사건 위원회 해산신고에 동의한 적도 없고, 또한 피고의 이 사건 처분은 이 사건 위원회에 대하여 행하여진 것으로 이를 원고에 대한 행정처분이라 볼 수 없으므로, 제3자인 원고가 제기한 이 사건 소는 부적법하다.
나. 판단
살피건대, 행정소송법 제12조에서 말하는 법률상 이익이란 당해 행정처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고 당해 행정처분과 관련하여 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다 할 것이나, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다고 할 것이다( 대법원 2004. 5. 14. 선고 2002두12465판결 등 참조).
살피건대, 갑 제7호증의 1, 2의 각 기재에 의하면 원고는 이 사건 위원회의 사업부지 내인 대구 수성구 황금동 (이하지번 5 생략) 대 296.2㎡ 및 지상 2층 단독주택을 소유하고 있는 사실을 인정할 수 있으며, 원고가 이 사건 처분의 직접 상대방은 아니라고 할지라도 적어도 이 사건 위원회의 주택재개발사업 준비업무수행에 법률상 이해관계를 가진 토지등소유자로서 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 할 것이므로, 피고의 위 본안전 항변은 이유 없어 받아들이지 아니한다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
⑴ 도시정비법상 조합설립추진위원회의 해산신고는 토지등소유자들로 구성된 주민총회의 결의를 거쳐 추진위원회 자신이 직접 해야 하므로, 토지등소유자가 한 이 사건 해산신고는 부적법하여 이를 수리하여서는 아니됨에도 불구하고 이를 수리한 피고의 이 사건 처분은 위법하다.
⑵ 피고는 토지등소유자의 과반수 이상이 이 사건 해산신고에 동의한 것으로 보아 이 사건 처분을 하였으나, 아래에서 보는 바와 같이, 이 사건 해산신청 당시의 해산동의자 수는 전체 토지등소유자의 과반수에 미달하여 그 정족수를 충족하지 못하였으므로, 이를 수리한 이 사건 처분은 위법하다.
① 사업구역 내 토지등소유자의 수 : 수 명이 토지 및 건물을 공유하고 있거나 수명이 토지를 공유하고 있고 그 중 1명이 건물을 공유하고 있는 경우(그 반대의 경우도 포함), 또는 지상권자가 있는 경우 등에는 토지에 대한 소유자와 건물에 대한 소유자를 각각 분리하여 별도로 계산하여야 하므로, 이 사건에서의 토지등소유자를 다시 계산하면, 그 수는 총 459명{최초 이 사건 위원회 설립 당시 산정된 433명 - 중복된 2명( 소외 5, 68) + 추가된 28명 = 459명}이 된다.
② 해산 동의자 수 : ㉮ 해산 동의서를 제출한 사람들 중 소외 1, 69, 70, 71, 72 등 5명은 피고의 이 사건 처분이 있기 이전에 해산동의 철회신청서를 피고에게 제출하려고 하였으나, 피고의 담당공무원이 임의로 이를 접수하지 않고 위법하게 반려하였으므로, 위 5명은 해산 동의자 수에 포함되어서는 아니되고, ㉯ 그 외 해산 동의서를 제출한 사람들 중 소유 토지등의 종류나 소재 지번, 공동주택의 동호수를 기재하지 아니하거나 잘못 기재한 자, 효력이 상실된 인감증명서를 첨부한 자, 불분명한 해산 동의서를 제출한 자 등 37명도 추가로 제외되어야 하므로, 결국 위 합계 42명은 피고가 산정한 해산동의자 수 226명에서 제외되어야 한다.
나. 관련 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
⑴ 해산신고의 주체에 관하여
우선 추진위원회의 해산신고는 추진위원회만이 할 수 있는지에 대하여 본다.
도시정비법 제15조 제2항의 위임에 따라 제정된 정비사업조합설립추진위원회 운영규정(이하 ‘운영규정’이라고 한다) 제5조 제3항에 의하면, 추진위원회는 조합설립인가 전에 위원회를 해산하고자 하는 경우 설립에 동의한 토지등소유자 3분의 2 이상 또는 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 시장 등에게 신고함으로써 해산할 수 있도록 되어 있고, 원고의 운영규정 제5조, 제8조, 제20조, 제21조에 의하면, 추진위원회의 업무 중 위원장 및 감사의 선임, 운영규정의 변경, 정비사업전문관리업자의 선정 및 변경, 기타 조합설립추진과 관련하여 추진위원회에서 주민총회의 의결이 필요하다고 결정하는 사항 등 중요사항에 관하여는 토지등소유자들 전원으로 구성되는 주민총회의 의결을 거쳐 결정하도록 되어 있다.
그런데 도시정비법 제13조 제2항에 의하여 토지등소유자 과반수의 동의와 시장·군수의 승인을 얻어 설립되는 주택재건축 정비사업을 위한 추진위원회는 추진위원들로 구성되는 단체로서 비법인사단으로서의 실체를 가지고 있으나, 그 구성원이 아닌 토지등소유자의 의사에 기하여 설립되고, 그 구성원인 추진위원들의 결의에 의하여는 해산할 수 없는 등 다른 단체와는 본질적인 차이가 있는 점, 추진위원회가 조합을 설립할 경우 도시정비법 제15조 제4항에 의하여 추진위원회가 행한 업무와 관련된 권리와 의무는 조합이 포괄승계하는 등 추진위원회의 구성에 동의하지 아니한 정비구역 내의 토지등소유자도 추진위원회의 존립에 대하여 직접적이고 구체적인 이해관계를 갖고 있는 점, 운영규정 제5조 제3항은 토지등소유자의 동의에 의한 추진위원회 해산규정을 둠으로써 파행적으로 운영되는 추진위원회를 해산시키고 토지등소유자의 대표성을 가지는 추진위원회를 구성할 수 있도록 하기 위하여 신설된 조항으로서, 그 전체적인 문맥상 그 해산신고의 주체를 추진위원회로 제한하고 있다고 보이지 않으며, 토지등소유자의 과반수가 적법하게 설립된 추진위원회의 해산에 동의하였음에도 추진위원회 스스로 해산신고를 하지 아니하는 경우 그 해산에 동의한 토지등소유자들 스스로 해산신고를 할 수 있다고 해석하는 것이 위 조항의 취지에 부합한다고 보이는 점 등을 종합하여 보면, 위 운영규정 제5조 제3항은 ‘조합설립인가 전에 추진위원회를 해산하고자 하는 자는 추진위원회의 설립에 동의한 토지등소유자의 3분의 2 이상 또는 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 시장·군수에게 신고함으로써 추진위원회를 해산할 수 있다’는 취지로 해석함이 상당하므로, 추진위원회의 해산에 동의한 토지등소유자 과반수의 대표자도 추진위원회 해산신고를 할 수 있다고 보아야 한다( 대법원 2009. 1. 30. 선고 2008두14869 판결 참조).
또한, 위와 같이 토지등소유자의 과반수가 직접 자신의 이름으로 또는 대표자를 선임하여 추진위원회의 해산신고를 하는 이상 그 해산신고에 앞서 반드시 별도의 주민총회를 소집하여 그 총회에서 해산에 대한 의결을 거쳐야 하는 것은 아니다(원고의 운영규정 제21조에도 해산에 대한 사항을 주민총회의 의결사항으로 명시하고 있지는 않다).
그렇다면 이 사건 위원회의 해산신고를 함에 있어서는 주민총회의 의결을 거쳐 이 사건 위원회가 직접 해야 한다는 원고의 이 부분 주장은 결국 이유 없어 받아들이지 아니한다.
⑵ 정족수 충족 여부
㈎ 토지등소유자의 수에 관하여
원고가 증가되어야 한다고 주장하는 총 토지등소유자의 수(28명으로 주장하나, 실제로는 27명이다)와 이에 대한 피고의 종전 산정 내역 및 원고 주장에 대한 인정 여부는 아래 표와 같다(편의상 부동산에 대하여는 그 지번만 표시하기로 한다).
부동산 소유자 해산 동의서 제출자 피고의 종전 산정내역(토지등소유자의 수/동의자 수) 토지등 소유자의 수에 대한 원고의 주장 피고 인정 여부 (이하지번 6 생략) 토.건 소외 6, 7 소외 6, 소외 7 1명 / 1명 2명(+1) ○ (이하지번 7 생략)4 토.건 소외 6 (이하지번 8 생략)1 토.건 소외 8, 9 × 1명 / × 2명(+1) × (이하지번 9 생략) 토.건 소외 10, 11, 12 소외 10, 12 1명 / 1명 3명(+2) ○ (이하지번 10 생략) 건 소외 12 (이하지번 10 생략) 토 소외 12, 지상권자 (이하지번 11 생략) 토 소외 3, 4 소외 3, 4 2명 / 2명 2명 당초 산정내용과 동일 (이하지번 11 생략) 건 소외 4 (이하지번 12 생략) 토 소외 13, 14 소외 13, 14 1명 / 1명 2명(+1) ○ (이하지번 12 생략) 건 소외 13 (이하지번 37 생략) 토.건 소외 15, 16 × 1명 / × 2명(+1) × (이하지번 38 생략) 토.건 소외 17, 18 × 1명 / × 2명(+1) × (이하지번 39 생략) 토.건 소외 19, 20 × 1명 / × 2명(+1) × (이하지번 13 생략) 토.건 소외 21 소외 21 1명 / 1명 2명(+1) ○ (이하지번 14 생략)토 소외 22, 지상권자 (이하지번 15 생략)토.건 소외 23, 24, 25, 26, 27 × 1명 / × 2명(+1) × (이하지번 16 생략) 201호 토.건 소외 28, 29 × 1명 / × 2명(+1) × (이하지번 17 생략) 토.건 소외 30, 31 × 1명 / × 2명(+1) × (이하지번 18 생략) 토.건 소외 32, 33, 34 × 1명 / × 3명(+2) × (이하지번 18 생략) 토.건 (이하지번 19 생략) 토.건 소외 35, 36 × 1명 / × 2명(+1) × (이하지번 20 생략) 토.건 소외 37, 38 × 1명 / × 2명(+1) × (이하지번 21 생략) 토.건 소외 39, 40 × 1명 / × 2명(+1) × (이하지번 22 생략) 토.건 소외 41, 42 × 1명 / × 2명(+1) × (이하지번 23 생략) 201호 토.건 소외 43, 44 소외 43, 44 1명 / 1명 2명(+1) × (이하지번 24 생략) 토.건 소외 45, 46 × 1명 / × 2명(+1) × (이하지번 25 생략) 토.건 소외 47 × 2명 / × 3명(+1) ○ (이하지번 26 생략) 토.건 소외 48 (이하지번 27 생략)2 토.건 소외 49 (이하지번 28 생략) 토.건 소외 50 소외 50 1명 / 1명 2명(+1) ○ (이하지번 29 생략) 도로 소외 50, 51, 52 (이하지번 30 생략) 102호 토.건 소외 53, 54 × 1명 / × 2명(+1) × (이하지번 31 생략) 토.건 소외 55 소외 55 1명 / 1명 2명(+1) ○ (이하지번 32 생략) 도로 소외 55, 56, 57, 58 (이하지번 33 생략) 도로 소외 59, 60, 61, 62,63 소외 59, 64 1명 / 1명 3명(+2) ○ (이하지번 34 생략) 토 소외 59 (이하지번 34 생략) 건 소외 59, 65 (이하지번 35생략) 토 소외 66 × 1명 / × 2명(+1) ○ (이하지번 36 생략) 도로 소외 67, 66 합계？ + 27명 + 11명
원고 주장의 당부에 대하여 본다.
관련 법령 기재와 같이 도시 및 주거환경정비법 제17조의 위임에 따른 같은 법 시행령 제28조에 의하면, 주택재개발사업에 있어서의 토지등소유자의 동의자 수 산정방법에 관하여, 1필지의 토지 또는 하나의 건축물이 수인의 공유에 속하는 때에는 그 수인을 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정하고, 토지에 지상권이 설정되어 있는 경우 토지의 소유자와 해당 토지의 지상권자를 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정하며, 1인이 다수 필지의 토지 또는 다수의 건축물을 소유하고 있는 경우에는 필지나 건축물의 수에 관계없이 토지등소유자를 1인으로 산정하도록 규정하고 있다.
위 규정들의 내용을 종합하면, 토지의 필지별 또는 토지·건물의 소유자, 공유자가 서로 다를 경우에는 각 부동산별로 1인을 토지등소유자로 산정하여야 하고, 동일한 공유자가 서로 다른 필지의 토지 또는 토지·건물을 공동소유하고 있을 때에는 부동산의 수와 관계없이 그 공유자들 중 1인만이 토지등소유자로 산정된다고 보아야 할 것이다.
이러한 법리에 따르면, 원고가 증가되어야 한다고 주장하는 위 27명 중 각 부동산별 공유자가 서로 다르거나 단독소유가 포함된 경우로서 피고가 인정하는 위 11명은 토지등소유자에 추가로 포함된다고 할 것이나, 이를 제외한 나머지 16명은 각 부동산별 공유자가 동일한 경우로서 그 중 1명만이 토지등소유자에 산정될 뿐 토지등소유자에 추가로 포함되는 것은 아니다.
따라서 이 사건 처분 당시의 적법한 토지등소유자의 수를 다시 산정해 보면, 그 수는 총 443명이 된다(피고가 최초 산정한 433명 - 중복산정한 소외 5 1명 + 추가된 11명).
㈏ 해산 동의자 수에 관하여
우선, 소외 1 등 5명이 피고에게 제출한 해산동의 철회신청서를 피고 담당공무원이 위법하게 반려하였는지에 대하여는, 갑 제10호증의 1 내지 5의 각 기재만으로는 이를 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 아무런 증거가 없으므로, 결국 위 5명의 해산동의의 의사표시가 적법하게 철회되었다고 인정할 수 없다.
또한, 원고가 주장하는 기타 해산 동의서의 무효사유에 관하여 보더라도, 일부 착오로 인하여, 주소나 토지등 소유지번, 주민등록번호 등을 오기 또는 누락하거나 동의서 작성일자를 미기재한 경우가 있으나, 동의서상의 다른 기재에 의하여 동일인 또는 토지등 지번을 충분히 특정할 수 있을 뿐만 아니라 해산 동의서에 날인된 본인의 인감도장 및 용도란에 ‘해산동의용’이라고 명기된 인감증명서의 첨부 등을 통하여 토지등소유자 본인의 정당한 의사에 기하여 해산 동의서를 작성·제출하였음이 충분히 입증되므로, 원고 주장의 위와 같은 사유만으로는 그 해산 동의서가 무효라고 볼 수는 없다.
따라서 피고가 산정한 해산 동의자 226명에서 위와 같은 사유로 해산 동의 무효에 해당하는 42명이 제외되어야 한다는 원고의 이 부분 주장은 이유 없어 받아들이지 아니한다.
㈐ 과반수 충족 여부
토지등소유자가 총 443명이라는 점은 앞서 본 바와 같고, 위 해산 동의자 226명은 그 과반수에 해당함이 명백하므로, 이 사건 해산신고는 과반수 동의라는 정족수 요건을 충족하였다고 할 것이다(한편, 토지등소유자의 수를 위와 같이 443명으로 본다면, 위 표의 기재와 같이 해산 동의자의 수도 4명이 추가로 증가한다고 보아야 하고, 또한 원고의 주장을 모두 수용하여 토지등소유자가 459명이라고 가정하더라도 해산 동의자의 수 역시 5명이 증가된 231명이 되어, 어느 경우에 의하더라도 과반수라는 정족수 요건은 충족된다).
⑶ 소결론
그렇다면 전체 토지등소유자의 과반수에 해당하는 토지등소유자들이 그 정당한 의사에 기하여 한 이 사건 해산신고는 적법하므로, 이를 수리한 이 사건 처분 역시 적법하다고 할 것이고, 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 결국 이유 없다.
4. 결론
따라서 이 사건 처분이 위법함을 전제로 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 피고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고 원고의 청구를 기각하며, 직권으로 제1심 법원이 2008. 8. 20. 원고에 대하여 한 이 사건 처분의 집행정지결정을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[피고 보조참가인 목록 생략]
판사 최우식(재판장) 손현찬 김종혁