【원고, 피상고인】
에어텍정보통신 주식회사 (소송대리인 법무법인 둘로스 담당변호사 이원국 외 1인)
【피고, 상고인】
중소기업중앙회 (소송대리인 법무법인(유한) 에이펙스 담당변호사 민홍기 외 1인)
【원심판결】
서울고법 2014. 12. 16. 선고 2014누55214 판결
【주 문】
원심판결 중 피고 패소부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 직접생산 확인을 받은 제품이 포괄하는 범위에 대한 해석방법에 관하여
(1) 구 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」(2015. 1. 28. 법률 제13094호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘판로지원법’이라 한다) 제6조 제1항, 제7조 제1항, 제9조 제1항 등은 중소기업청장이 중소기업자가 직접 생산·제공하는 제품으로서 판로 확대가 필요하다고 인정되는 제품을 중소기업자 간 경쟁 제품(이하 ‘경쟁제품’이라 한다)으로 지정할 수 있도록 하고, 공공기관의 장으로 하여금 경쟁제품을 조달하는 계약의 체결은 원칙적으로 중소기업자 간 경쟁입찰의 방식을 따르도록 함으로써 중소기업제품의 구매를 촉진하고 판로를 지원함과 동시에, 이렇게 체결되는 조달계약에서는 중소기업자가 해당 제품을 대기업이나 하청업체, 외국 업체 등으로부터 구매하여 납품하는 것을 금지하고 이를 직접 생산하도록 함으로써 국내 중소기업을 육성하고 중소기업자 간 경쟁제도가 실효성 있게 운영되도록 하고 있다.
한편 판로지원법은 공공기관의 장은 중소기업자 간 경쟁의 방법으로 제품조달계약을 체결하려면 그 중소기업자의 직접생산 여부를 확인하여야 하지만(제9조 제1항 본문), 중소기업자가 중소기업청장으로부터 사전에 직접생산능력 보유 여부를 심사받고 발급받은 직접생산 확인증명서를 제출하는 경우에는 직접생산 여부를 확인하지 않아도 되도록 규정함으로써(제9조 제1항 단서, 제4항, 제34조 제2항, 같은 법 시행령 제27조 제1항 제2호), 직접생산의 확인 및 이행이 안정적이고 효율적으로 이루어지도록 하고 있다.
이러한 각 규정의 내용 및 취지 등을 종합하면, 중소기업자의 직접생산 의무는 경쟁제품으로 지정된 제품 범위에 상응하여 부과되는 것이고, 직접생산 확인증명서는 특정한 조달계약을 전제로 하여 그 조달계약의 대상이 된 특정한 제품에 대하여 발급되는 것이 아니라 조달계약이 발주되기 이전에 발급되는 것이며, 공공기관의 장은 제품조달계약 체결 시 직접생산 여부를 확인할 필요 없이 직접생산 확인증명서의 기재만으로 입찰자격을 부여하게 된다. 이와 같은 중소기업자 직접생산 확인 및 확인증명서 제도의 입법 목적, 직접생산 확인증명서의 발급 시기, 용도나 기능 등에 비추어 보면, 직접생산 확인증명서에서 확인의 대상이 된 제품의 범위는 이를 이용하는 공공기관의 관점에서 그 중소기업자가 직접생산 확인을 받았다고 인식되는 범위, 즉 그 확인증명서에 기재된 제품명이 포괄하는 모든 제품이라고 보아야 하고, 이 중에서 그 중소기업자가 실제 생산하고 있는 제품에 한정된다고 볼 것은 아니다. 나아가 중소기업청장이 「물품목록정보의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘물품목록법’이라 한다) 제8조 제1항, 제2항, 같은 법 시행령 제9조 제1항, 제2항 등에 따라 조달청이 목록화한 품명(물품분류번호)과 세부품명(세부품명번호) 체계를 이용하여 경쟁제품을 지정하고, 이를 직접생산 확인증명서의 확인대상이 된 제품을 특정하는 데 사용한 경우 직접생산 확인의 대상이 된 제품이 포괄하는 범위는 물품목록법령의 해석상 품명과 세부품명의 포괄범위와 일치한다고 봄이 타당하다.
(2) 원심판결 이유에 의하면, 원심은 직접생산 확인의 취소를 규정한 판로지원법 제11조 제2항 제3호는 중소기업자가 납품계약의 대상이 된 제품에 관하여 직접생산 확인증명을 받아 중소기업자 간 경쟁입찰을 거쳐 위 납품계약을 체결한 다음 자신이 직접생산하지 아니한 타사 제품을 납품하는 경우에 비로소 적용되는 규정인데, 원고가 중소기업청장으로부터 직접생산 확인증명서의 발급 및 그 취소 등에 관한 사항을 위임받은 피고로부터 직접생산 확인을 받은 제품은 무선송수신기와 양방향라디오이고, 여기에는 아날로그 변조 방식의 무선통신기기만이 포함될 뿐 원고가 한국공항공사 부산지역본부와 대구광역시에 납품한 디지털 무전기는 포함되지 않는다고 판단하였다. 그에 따라 원심은 디지털 무전기에 대한 직접생산 확인증명을 받지 않은 원고가 비록 다른 회사로부터 완성된 디지털 무전기를 구입하여 이를 공공기관에 납품하였다 하더라도 위 규정에 따라 직접생산 확인을 취소할 수는 없다고 판단하였다.
(3) 그러나 원심의 이러한 판단은 다음과 같은 이유에서 받아들이기 어렵다.
원심판결 이유와 원심판결이 일부 인용한 제1심판결 이유 및 원심이 적법하게 채택한 증거 등에 의하면, 중소기업청장은 2011. 8. 5. 양방향라디오(물품분류번호 43191510) 등을 경쟁제품으로 지정하여 공고하였고, 원고는 2013. 7. 16. 피고로부터 위 양방향라디오의 세부품명에 해당하는 무선송수신기(세부품명번호 4319151001)와 양방향라디오(세부품명번호 4319151002) 등이 확인대상 제품으로 기재된 직접생산 확인증명서를 발급받은 사실을 알 수 있다.
위와 같은 사실관계를 위 법리에 따라 살펴보면, 위 확인증명서에 디지털 무전기 포함 여부에 관하여 별도의 기재가 없는 이상, 위 확인증명서상의 ‘무선송수신기’와 ‘양방향라디오’의 의미 및 그 포괄범위는 물품목록법령에 따라 세부품명으로 분류된 ‘무선송수신기’와 ‘양방향라디오’의 의미 및 그 포괄범위와 같다고 보아야 할 것이다.
물품목록법 시행령 제2조 제1호는 ‘물품분류’를 ‘물품을 기능, 용도, 성질에 따라 대, 중, 소, 세 분류로 나누어 고유번호를 매기는 체계’라고 정의하고, 같은 법 시행령 제9조 제2항에 따라 세부품명을 정할 권한을 위임받은 조달청 훈령인「물품목록정보의 관리 및 이용에 관한 규정」 제12조 제1항은 ‘세부품명’을 ‘품명을 용도, 재질, 형태 등에 따라 세부적으로 추가 분류한 것’으로 규정함으로써 하나의 품명 또는 세부품명은 제품의 기능, 용도, 및 성질(특히 재질과 형태)을 우선적인 기준으로 하여 다른 품명 또는 세부품명과 구분되도록 하였으므로, 결국 이 사건에 있어 디지털 무전기가 무선송수신기나 양방향라디오에 포함되는지 여부 또한 제품의 기능, 용도 및 성질을 기준으로 판단하여야 한다. 그런데 디지털 무전기와 아날로그 무전기는 모두 음성신호를 전파로 전환하여 멀리 떨어져 있는 사람 간에 무선으로 교신할 수 있도록 한다는 점에서 그 기능과 용도가 동일하고, 재질이나 형태도 거의 유사하며, 단지 음성신호를 전파로 전환하는 변조방식에 있어서만 차이가 있을 뿐이므로 무선송수신기와 양방향라디오에는 디지털 무전기가 포함된다고 봄이 타당하다.
원심이 판단한 바와 같이 무선송수신기와 양방향라디오를 포함한 무선통신장치에 대한 직접생산 확인기준이 마련될 당시에는 국내에 디지털 무전기가 상용화되지 않았거나 디지털 변조방식에 높은 수준의 기술이 요구되어 국내 중소기업자 중에는 이를 직접 생산할 능력이 있는 회사가 없었다고 하더라도, 물품목록법령이 품명 및 세부품명을 세분하여 물품을 목록화하는 것은 국가와 지방자치단체가 보유하는 물품과 소요 예상 물품을 경제적·효율적으로 생산, 수급, 관리 및 운용하기 위함이고(물품목록법 제1조, 제3조), 물품의 목록화에는 기존의 제품뿐 아니라 새롭게 등장하는 제품도 포괄할 수 있도록 설계되어야 할 필요가 있으므로, 물품의 상용화 정도나 국내 중소기업자의 생산가능 여부는 물품을 분류하는 결정적인 기준이 될 수 없다. 그리고 판로지원법은 중소기업자 간 경쟁입찰이라는 국가 및 지방자치단체의 물품 조달방법에 관하여 규정한 것이므로, 그 바탕이 되는 물품의 분류 및 관리 등에 관해서는 물품의 분류체계를 통일하고 물품정보에 관한 자료를 수집·분석·정리하여 목록화, 전산화함을 목적으로 하는 물품목록법령에서 마련한 기본 틀을 따라야 할 것이다.
(4) 그럼에도 원심은 그 판시와 같은 이유로 이와 달리 판단하였으니, 이러한 원심의 판단에는 판로지원법에 따른 직접생산 확인의 대상이 되는 제품의 범위의 해석에 관한 법리를 오해하고 필요한 심리를 다하지 아니하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
2. 결론
그러므로 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채 원심판결 중 피고 패소부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이상훈(재판장) 김창석 조희대(주심) 박상옥