【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
행정자치부장관
【원심판결】
서울고법 2011. 9. 8. 선고 2010누46182 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
【이 유】
상고이유에 대하여 판단한다.
1. 「대일항쟁기 강제동원 피해조사 및 국외강제동원 희생자 등 지원에 관한 특별법」(이하 ‘강제동원조사법’이라 한다)은 1938년 4월 1일부터 1945년 8월 15일 사이에 일제에 의하여 군인·군무원 또는 노무자 등으로 국외로 강제동원되어 그 기간 중 또는 국내로 돌아오는 과정에서 사망하거나 행방불명된 사람 또는 대통령령으로 정하는 부상으로 장해를 입은 국외강제동원 희생자 또는 그 유족에게 일정한 위로금 등을 지원하도록 규정하면서(제2조, 제4조), 그 지원 제외대상 중 하나로 ‘대한민국의 국적을 갖고 있지 아니한 사람’(제7조 제4호)을 들고 있다.
강제동원조사법은 1965년에 체결된「대한민국과 일본국 간의 재산 및 청구권에 관한 문제의 해결과 경제협력에 관한 협정」과 관련하여 국가가 태평양전쟁 전후 국외강제동원 희생자와 그 유족 등에게 인도적 차원에서 위로금 등을 지원함으로써 이들의 고통을 치유하고 국민화합에 기여함을 목적으로 제정된 것으로서, 이러한 입법 취지와 위 법의 제정 경위, 위로금 등의 구체적인 지원대상 및 그 내용 등과 함께, ① 위 법은 태평양전쟁이라는 특수한 상황에서 일제의 강제동원으로 인한 피해를 입은 사람과 그 유족이 입은 고통을 치유하기 위하여 인도적 차원에서 위로금 등을 지원하려는 것일 뿐 피해자나 유족들이 받은 손해를 보상 또는 배상하는 것이 아니고, 그와 같은 지원의 범위와 대상 등을 정함에 있어서는 입법자에게 제반 사정을 고려한 형성의 자유가 인정되므로(헌법재판소 2015. 12. 23. 선고 2011헌바139 결정 등 참조), 그 위로금의 지급 대상이 반드시 위 협정의 적용대상과 일치하여야 한다고 볼 수 없는 점, ② 우리 헌법이 대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다는 영토조항을 두고 있는 이상 대한민국 헌법은 북한 지역을 포함한 한반도 전체에 그 효력이 미치는 것이므로 북한 지역도 당연히 대한민국의 영토가 되고, 북한주민 역시 일반적으로 대한민국 국민에 포함된다고 보아야 하는 점, ③ 강제동원조사법은 위로금 지원 제외대상을 ‘대한민국 국적을 갖지 아니한 사람’으로 정하고 있을 뿐, 북한주민을 그 지원 대상에서 제외하는 명시적인 규정을 두고 있지 않은 점, ④ 일제에 의한 강제동원으로 인한 피해를 입은 사람 등의 고통을 치유하고자 하는 위 법의 입법 목적에 비추어 그 적용 범위를 남북 분단과 6·25 등으로 그 의사와 무관하게 북한정권의 사실상 지배 아래 놓이게 된 군사분계선 이북 지역의 주민 또는 그의 유족을 배제하는 방향으로 축소해석할 이유가 있다고 볼 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 북한주민은 강제동원조사법상 위로금 지급 제외대상인 ‘대한민국 국적을 갖지 아니한 사람’에 해당하지 않는다고 보는 것이 타당하다.
2. 원심은 제1심판결 이유를 인용하여, 망인이 1943. 5. 1. 일제에 의해 일본지역에 노무자로 강제동원되었다가 1945년 이후 북한 지역으로 돌아온 후 6·25 당시 북한 지역에 남게 된 사실을 인정한 다음, 대한민국 헌법 제정 당시 시행 중이던 남조선과도정부법률 제11호 국적에 관한 임시조례 제2조 제1호, 제2호는 조선인을 부친으로 하여 출생한 자는 조선의 국적을 가지는 것으로 규정하고 있고, 제헌헌법은 제3조에서 대한민국의 국민이 되는 요건을 법률로써 정한다고 규정하면서 제100조에서 현행 법령은 이 헌법에 저촉되지 아니하는 한 효력을 가진다고 규정하고 있으므로, 제헌헌법 공포 당시 조선인을 부모로 하여 출생하는 등의 요건을 갖추어 위 임시조례의 규정에 따라 조선국적을 취득한 사람은 1948. 7. 17. 제헌헌법의 공포와 동시에 대한민국 국적을 취득하였다고 할 것이고, 설령 망인이 북한법의 규정에 따라 북한국적을 취득하였다고 하더라도 북한 지역 역시 대한민국의 영토에 속하는 한반도의 일부를 이루는 것이어서 대한민국의 주권이 미치므로 그러한 사정은 망인이 대한민국 국적을 취득하고 이를 유지하는 데 영향을 미칠 수 없다는 이유로, 망인이 이 사건 특별법상 위로금 지급 제외대상인 ‘대한민국의 국적을 갖지 아니한 사람’에 해당함을 전제로 한 이 사건 처분이 위법하다고 판단하였다.
앞서 본 법리에 비추어 보면 원심의 이러한 판단은 정당하고, 거기에 강제동원조사법상의 위로금 지원 제외대상 등의 해석에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
3. 한편 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서는 처분청이 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있는 것인데, 피고가 이 사건 소송에서 추가로 주장한 사유인 ‘망인의 부상 정도와 원고가 위로금 수급권자인 유족에 해당한다고 인정할 만한 자료가 없다’는 점은 피고가 이 사건 처분의 근거로 삼은 ‘망인이 대한민국 국적을 갖지 아니한 사람에 해당한다’는 당초의 사유와 기본적 사실관계가 동일하다고 볼 수 없으므로, 원심이 위 추가된 사유까지 처분사유의 하나로 보고 처분의 적법 여부를 판단한 것은 적절하지 않으나, 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분이 위법하다고 본 원심의 판단이 정당한 이상 원심의 위와 같은 잘못은 판결 결과에 영향을 미쳤다고 볼 수 없다. 이 부분 상고이유 주장도 받아들일 수 없다.
4. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하되, 강제동원조사법 제19조 제1항에 의하여 대일항쟁기강제동원피해조사및국외강제동원희생자등지원위원회의 존속기간이 2015. 12. 31.로 만료하였고, 같은 조 제4항에 따라 그 소관 사무를 행정자치부장관이 승계하였으므로 행정소송법 제14조 제6항, 제13조 제1항 단서의 규정을 적용하여 피고를 행정자치부장관으로 경정하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김소영(재판장) 이인복(주심) 고영한 이기택