【원 고】
한국토지주택공사 (소송대리인 변호사 이송헌)
【피 고】
진주시장
【변론종결】
2015. 12. 15.
【주 문】
1. 피고가 원고에 대하여, 2013. 8. 5. 한 경남진주 혁신도시 택지개발지구 A-1 블록에 대한 98,736,000원의, 2013. 10. 29. 한 경남진주 혁신도시 택지개발지구 A-4 블록에 대한 136,791,000원의, 2014. 5. 20. 한 경남진주 혁신도시 택지개발지구 A-5 블록에 대한 80,418,000원의 각 시설분담금 부과처분은 모두 무효임을 확인한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 건설교통부장관(현 국토교통부장관)은 2007. 3. 19. 진주시 (주소 생략) 일원 4,172,000㎡를 경남진주 혁신도시 개발예정지구(이하 ‘이 사건 지구’라 한다)로 지정하고 원고, 진주시, 경상남도개발공사를 사업시행자로 지정하였으며(건설교통부고시 제2007-80호), 이에 따라 원고는 경남진주 혁신도시 택지개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행하였다.
나. 원고는 이 사건 지구 일부에 아파트를 신축하는 과정에서 피고에게 급수공사를 신청하였고, 이에 피고는 위 급수공사를 승인하면서 지방자치법 제138조, 제139조, 진주시수도급수조례(이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제14조에 근거하여 원고에게 아래 표 기재와 같이 이 사건 지구 내 A-1 블록, A-4 블록, A-5 블록의 아파트 및 상가에 대한 각 시설분담금을 부과하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
부과일단지세대수아파트 부과분(원)상가영업용 부과분(원)부과액(원)2013. 8. 5. A-174295,718,0003,018,00098,736,0002013. 10. 29.A-41,037133,773,0003,018,000136,791,0002014. 5. 20.A-560077,400,0003,018,00080,418,000합계315,945,000
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1, 2, 3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 수도법 제71조가 규정한 원인자부담금은 수도시설의 신설 또는 증설공사가 필요한 경우로서 수도사업자가 해당 수도공사를 하거나 또는 수도시설로 수돗물을 공급함에 있어 수도사업자가 이미 설치한 기존의 수도시설이 이용되는 것을 전제로 해당 수도공사에 필요한 비용과 기존 수도시설의 이용량에 상당하는 기존 수도시설의 설치비용을 그 공사 및 이용의 원인을 제공한 자에게 최종적으로 부담시키고자 하는 것인데, 원고는 이 사건 지구 내의 수도시설을 직접 설치하였으므로 수도시설에 관하여 아무런 비용을 지출한 바 없는 피고로서는 수도법 및 이 사건 조례에 따라 원고에게 시설분담금을 부과할 수 없다. 따라서 피고의 이 사건 처분은 아무런 법적 근거 없이 시설분담금 납부의무를 부담하지 않는 자에 대하여 그 이행을 명한 것으로서 그 하자가 중대ㆍ명백하여 무효이다.
2) 수도법 제71조가 규정한 원인자부담금과 이 사건 조례 제14조가 규정한 시설분담금은 상수도시설 관련 재정의 충당이라는 동일한 부과목적을 가지므로 수도시설 설치를 위하여 원인자부담금을 이미 납부한 자에게 시설분담금을 재차 부과하는 것은 중복부과로서 위법하다고 할 것인바, 원고는 이 사건 지구 내 수도시설공사를 직접 완료하였고 이는 원인자부담금을 모두 납부한 것과 같으므로, 원고에게 시설분담금을 부과하는 이 사건 처분은 원인자부담금 납부의무를 지지 않는 자에 대하여 그 이행을 명한 것으로서 그 하자가 중대ㆍ명백하여 무효이다.
3) 이 사건 처분의 근거법률인 지방자치법 제138조는 “지방자치단체는 그 재산 또는 공공시설의 설치로 주민의 일부가 특히 이익을 받으면 이익을 받는 자로부터 그 이익의 범위에서 분담금을 징수할 수 있다.”고 규정하고 있는바, 이 사건 조례 제14조는 이 사건 지구의 ‘주민으로 특히 이익을 받는 자’에 해당하지 않는 원고에 대하여 시설분담금을 부과할 수 있도록 하여 상위법령인 지방자치법 제138조의 위임 범위를 벗어난 내용을 규정하고 있어 무효이고, 이와 같이 무효인 이 사건 조례 제14조에 근거한 이 사건 처분은 그 하자가 중대ㆍ명백하여 무효이다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 이 사건 조례 제14조의 위법 여부
가) 지방자치법 제12조는 ‘주민’의 자격에 대하여 ‘지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자’라고 규정하고 있고, 제138조는 “지방자치단체는 그 재산 또는 공공시설의 설치로 주민의 일부가 특히 이익을 받으면 이익을 받는 자로부터 그 이익의 범위에서 분담금을 징수할 수 있다.”고 규정하고 있으며, 제139조 제1항은 “분담금의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다.”고 규정하고 있다.
한편 이 사건 조례 제6조 제1항은 ‘급수공사의 신청 및 승인’이라는 제목하에 “수돗물을 공급받고자 하는 사람은 미리 시장에게 신청하여 그 승인을 받아야 한다.”고 규정하고 있고, 제13조 제1항 본문은 “급수공사 승인을 받은 신청자는 급수 공사비를 시장이 지정하는 은행에 지정기일까지 선납하여야 한다.”고 규정하고 있으며, 제14조 제1항은 ‘시설분담금’이라는 제목하에 “전용 급수설비, 공용 급수설비, 급수관의 구경확대 중 어느 하나에 해당하는 급수공사를 시행하고자 하는 자는 별표 1의 시설분담금을 제13조에 따른 공사비와 동시에 납부하여야 한다.”고 규정하고 있고, 진주시수도급수조례시행규칙 제2조 제1호는 “조례 제6조 제1항에 따른 급수공사를 하고자 하는 자는 별지 제1호 서식에 따라 전용급수 및 사설 소화용 급수는 가구주, 세대주, 또는 대표자의 명의로 신청하여야 한다.”고 정하고 있다.
나) 앞서 본 관계 법령에 따르면, 지방자치법 제138조 및 이 사건 조례 제14조에 따른 시설분담금의 납부주체는 해당 지방자치단체의 주민으로서 급수설비의 신설 등을 목적으로 하는 급수공사를 요하는 신규 급수신청을 하여 기존 수도시설로 인하여 특히 이익을 받는 자로 한정하여 해석하여야 할 것인바, 이 사건 조례 제14조는 해당 지방자치단체의 주민으로서 기존 수도시설로 인하여 특히 이익을 받는 자가 아닌 경우에도 신규 급수신청을 하였다는 이유로 시설분담금의 납부주체가 될 수 있다고 해석하는 경우에 한하여 모법인 지방자치법 제138조의 위임의 취지 및 범위에 위배된다고 할 것이다. 따라서 진주시 주민이 아닐 뿐만 아니라 기존 수도시설로 인하여 특히 이익을 받는 자에도 해당하지 아니하는 원고가 시설분담금의 납부주체가 된다는 전제에 선 피고의 이 사건 처분은 모법인 지방자치법 제138조에 위배되는 것으로서 원고의 나머지 주장에 관하여 나아가 살펴 볼 필요 없이 위법하다.
2) 하자의 중대ㆍ명백 여부
가) 하자 있는 행정처분이 당연무효로 되려면 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것이어야 할 뿐 아니라 객관적으로 명백한 것이어야 하므로, 행정청이 위법하여 무효인 조례를 적용하여 한 행정처분이 당연무효로 되려면 그 규정이 행정처분의 중요한 부분에 관한 것이어서 결과적으로 그에 따른 행정처분의 중요한 부분에 하자가 있는 것으로 귀착되고, 또한 그 규정의 위법성이 해석상 다툼의 여지가 없을 정도로 객관적으로 명백하여 그에 따른 행정처분의 하자가 객관적으로 명백한 것으로 귀착되어야 한다(대법원 2009. 10. 29. 선고 2007두26285 판결 등 참조).
나) 살피건대, 이 사건 처분은 지방자치법 제138조에 위배되어 법규의 중요한 부분을 위반한 것으로서 그 하자의 정도가 중대한 점, 이 사건 조례 제14조의 모법인 지방자치법 제138조에 따르면 시설분담금의 주체는 해당 지방자치단체의 주민으로 그 시설로 인하여 특히 이익을 받는 자에 해당하여야 하는데, 원고는 진주시 주민도 아닐 뿐만 아니라 수도시설로 인하여 특히 이익을 받는 자에 해당하지 아니함이 객관적으로 명백한 점 등을 종합해 보면, 이 사건 처분은 그 하자가 중대할 뿐만 아니라 객관적으로 명백하여 무효라고 봄이 타당하다.
3. 결 론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 모두 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
(별지 생략)
판사 김경수(재판장) 박규도 박지연