【원고, 피상고인】
별지 원고 목록 기재와 같다. (소송대리인 변호사 김용균 외 1인)
【피고, 상고인】
성남시 외 1인 (소송대리인 변호사 최병진 외 1인)
【원심판결】
서울고법 2012. 5. 24. 선고 2011나11346 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 피고 한국토지주택공사의 상고이유에 관하여
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공익사업법’이라 한다) 제78조에 따르면, 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 ‘이주대책대상자’라 한다)를 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 하고(제1항), 이주대책의 내용에는 이주정착지에 대한 도로·급수시설·배수시설 그 밖의 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설이 포함되어야 하며, 이에 필요한 비용은 사업시행자의 부담으로 하도록 되어 있다(제4항 전문). 따라서 이주대책대상자와 사업시행자 사이에 체결된 택지 또는 주택에 관한 특별공급계약에서 구 공익사업법 제78조 제4항에 규정된 생활기본시설 설치비용을 분양대금에 포함시켰다면, 특별공급계약 중 분양대금에 생활기본시설 설치비용을 포함시킨 부분은 강행법규인 구 공익사업법 제78조 제4항에 위배되어 무효이다(대법원 2011. 6. 23. 선고 2007다63089, 63096 전원합의체 판결 참조).
원심판결 이유에 의하면, 피고 한국토지주택공사(이하 ‘피고 공사’라 한다)는 이주대책대상자인 원고들과 이 사건 택지에 관한 특별공급계약을 체결함에 있어 이주자택지 265㎡를 넘지 않는 부분은 택지조성원가를 토대로 피고 공사의 계산방식에 따라 생활기본시설 설치비용을 공제한 금액과 택지조성원가의 80%에 해당하는 금액을 비교하는 방법으로 택지 공급가격을 산정한 사실을 알 수 있는바, 앞서 본 법리에 비추어 위 택지 공급가격에 생활기본시설 설치비용이 포함되어 있다면 그만큼은 피고 공사의 부당이득이 성립한다고 보아야 하고, 위 택지 공급가격이 택지조성원가에 미치지 못한다고 하여 달리 볼 것은 아니며, 감정가격을 토대로 택지 공급가격이 정하여지지 아니한 이 사건에서 감정가격 상당의 택지 공급가격을 기초로 전가된 생활기본시설 설치비용을 산정하여야 한다는 취지의 주장은 받아들이지 아니한다.
원심판결 이유에 의하면, 원심은 1㎡당 택지조성원가에서 1㎡당 생활기본시설 설치비용을 공제하여 1㎡당 분양대금을 산정한 후, 원고별 택지 공급가격이 위와 같이 산정한 분양대금을 초과하는 부분을 계산하여 피고 공사의 원고들에 대한 각 부당이득액을 정하였다.
피고 공사가 택지조성원가에서 일정한 금액을 할인하여 택지 공급가격을 정한 이 사건에서, 원심의 위 계산방식은 앞서 살펴본 것과 같이 택지 공급가격에 포함된 생활기본시설 설치비용에 상응하는 비용을 부당이득으로 계산한 것과 마찬가지로서 결과에 있어 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 구 공익사업법 제78조 제4항의 해석, 생활기본시설 설치비용의 전가에 따른 부당이득액의 산정 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 없다.
2. 피고들의 상고이유에 관하여
가. 생활기본시설 설치비용에 가산된 이윤의 반환의무 인정 여부
원심판결 이유에 의하면, 원심은, 피고들이 분양한 이 사건 택지의 원가는 생활기본시설 설치비용과 나머지 비용을 합하여 산정되고, 피고들이 택지 공급가격을 정할 때 원가에 일정 비율의 이윤을 가산하였다면, 그 이윤은 생활기본시설 설치비용에 가산된 이윤과 나머지 비용에 가산된 이윤의 합으로 봄이 상당하므로, 이미 이윤이 부가되어 택지가 분양된 이후에 그 택지 공급가격에 포함된 생활기본시설 설치비용에 관하여 피고들의 부당이득액을 산정하는 경우에는 생활기본시설 설치비용에 가산된 이윤까지 부당이득액에 포함하여야 한다고 판단하였다.
그러나 원심판결 이유 및 제1심법원의 성남시 도시개발사업단장에 대한 사실조회 결과 등에 의하면, 원고들에게 분양된 택지 중 265㎡를 넘지 않는 부분의 택지 공급가격은 택지조성원가에 일정 비율의 이윤을 가산하여 정하여진 것이 아니라, 피고 공사의 계산방식에 따라 1㎡당 택지조성원가에서 1㎡당 생활기본시설 설치비용을 공제한 금액과 거기에 1㎡당 신규 공공시설 비용을 합한 금액을 평균하여 산정한 1㎡당 1,691,804원에 택지별 격차율을 적용하여 정하여진 것임을 알 수 있으므로, 원고들이 분양받은 택지 중 265㎡를 넘지 않는 부분의 택지 공급가격이 그 면적에 위 1,691,804원을 곱한 금액을 초과한다고 하여 그 부분을 피고들의 이윤으로 바로 인정할 수는 없다.
그럼에도 원심은 일부 원고들이 분양받은 택지 중 265㎡를 넘지 않는 부분의 택지 공급가격이 그 면적에 위 1,691,804원을 곱한 금액을 초과하는 부분을 피고들의 이윤으로 의제한 후, 그중 생활기본시설 설치비용이 총 사업비에서 차지하는 비율에 해당하는 부분을 피고들이 반환해야 할 부당이득액에 포함하였으니, 원심의 이러한 판단에는 구 공익사업법 제78조 제4항에 따라 피고들이 반환할 부당이득의 범위에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
나. 생활기본시설 설치비용의 인정 범위
1) 구 공익사업법 제78조 제4항의 취지는 이주대책대상자에게 생활의 근거를 마련해 주고자 하는 데 그 목적이 있으므로, 그 규정의 ‘도로·급수시설·배수시설 그 밖의 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설’이라 함은 주택법 제23조 등 관계 법령에 의하여 주택건설사업이나 대지조성사업을 시행하는 사업주체가 설치하도록 되어 있는 도로 및 상하수도시설, 전기시설·통신시설·가스시설 또는 지역난방시설 등 간선시설을 의미한다고 보아야 한다(위 전원합의체 판결 참조). 위 판결의 취지는 이주대책대상자에게 생활의 근거로 제공되어야 하는 구 공익사업법 제78조 제4항에서 정한 ‘도로·급수시설·배수시설 그 밖의 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설’에 택지개발사업지구 내에 설치되는 여러 항목의 공공시설 중 어떠한 공공시설이 포함되는지가 불명확하므로 이를 주택법에 규정된 간선시설의 개념을 통하여 생활기본시설의 항목을 명확히 하기 위한 것이다.
2) 원심이 이 사건 택지개발사업에 관한 생활기본시설 설치비용을 산정함에 있어 ① 생활기본시설 용지비로 교통광장, 수도용지, 가압장, 하수처리장, 배수지, 변전소 등의 각 용지비를, ② 생활기본시설 조성비로 부대공사비, 조사설계비, 확정측량비, 부대비 중 생활기본시설 면적비율에 해당하는 부분과 가압장·배수지·하수처리장 등의 각 설치비를, ③ 직접인건비, 판매비와 관리비, 자본비용, 기타비용 중 그 판시와 같은 방식으로 계산한 생활기본시설 설치 관련 부분을 각 포함한 것은 앞서 본 법리에 비추어 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 생활기본시설 설치비용의 범위 등에 관한 법리를 오해하는 등 판결에 영향을 미친 위법이 없다.
3) 또한 원심은 생활기본시설 조성비를 산정함에 있어 가로등·지하차도·터널·교량(육교 등)·교량(하천) 설치비를 이 사건 택지개발사업지구 내 길이 200m, 폭 8m 이상인 도로와 관련된 부분에 한정하지 아니하고 이를 전액 포함하였다.
택지개발사업지구 내에서 주택건설사업이나 대지조성사업을 시행하는 사업주체가 이주대책대상자에게 생활기본시설로 제공해야 하는 도로는 그 길이나 폭을 묻지 아니하고 구 주택법(2009. 2. 3. 법률 제9405호로 개정되기 전의 것) 제2조 제8호에서 정하고 있는 간선시설에 해당하는 도로, 즉 주택단지 안의 도로를 당해 주택단지 밖에 있는 동종의 도로에 연결시키는 도로를 모두 포함한다 할 것이므로, 원심의 위와 같은 판단은 결론에 있어 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 생활기본시설 설치비용의 범위 등에 관한 법리를 오해하는 등 판결에 영향을 미친 위법이 없다.
4) 한편 원심은 영덕-양재대로, 신분당선 부담금, 기타 광역교통처리비용(이하 ‘이 사건 분담금’이라 한다) 등에 관하여, 영덕-양재대로, 신분당선 등은 구 공익사업법 제78조 제4항이 정한 ‘당해 지역조건에 따른 생활기본시설’에 해당한다고 보기 어려우나, 피고들이 원고들의 택지 공급가격에 이 사건 분담금을 전가한 부분은 강행규정인 구 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법(2007. 1. 19. 법률 제8251호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 광역교통법’이라 한다) 제11조의2 제1항 제3호에 반하여 무효이고, 피고들이 이 사건 분담금을 구 광역교통법 제7조가 정한 광역교통개선대책에 따라 분담한 것이라 하더라도 그 판시와 같은 사정에 비추어 피고들이 원고들에게 이를 다시 부담시킬 수는 없으므로, 피고들은 원고들의 택지 공급가격에 포함된 이 사건 분담금 부분을 부당이득으로 반환해야 한다고 판단하였다.
그러나 원심의 이러한 판단은 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.
구 광역교통법 제2조에 따르면, ‘대도시권’이라 함은 지방자치법 제2조 제1항 제1호의 규정에 의한 특별시와 광역시 및 그 도시와 같은 교통생활권에 있는 지역 중 대통령령이 정하는 지역을 말하고(제1호), ‘광역교통시설’이라 함은 대도시권의 광역적인 교통수요를 처리하기 위한 교통시설로서 “2개 이상의 특별시·광역시 및 도(이하 ‘시·도’라 한다)에 걸치는 도로(이하 ‘광역도로’라 한다)로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 도로”(가)목, “2개 이상의 시·도에 걸쳐 운행되는 도시철도 또는 철도로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 도시철도 또는 철도(이하 ‘광역전철’이라 한다)”(나)목 등의 시설을 말한다(제2호).
또한 구 광역교통법에 따르면, 대도시권의 광역교통에 영향을 미치는 대규모개발사업 등 대통령령으로 정하는 사업에 대하여 당해 사업이 시행되는 지역의 시·도지사는 개발사업에 따른 광역교통개선대책을 수립하여 건설교통부장관에게 제출하여야 하고(제7조 제1항), 건설교통부장관은 제1항의 규정에 의하여 제출된 광역교통개선대책을 제8조의 규정에 의한 대도시권광역교통위원회의 심의를 거쳐 확정하고, 이를 당해 시·도지사에게 통보하여야 하며(제7조 제2항), 관계 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 및 개발사업의 시행자는 제2항의 규정에 의하여 수립된 광역교통개선대책을 충실히 이행하여야 하는데(제7조 제3항), 구 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법 시행령(2007. 4. 20. 대통령령 제20021호로 개정되기 전의 것)에 따르면, 법 제7조 제1항의 ‘대통령령으로 정하는 사업’에는 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업으로서 그 면적이 100만㎡ 이상이거나 수용인구 또는 수용인원이 2만 명 이상인 것(이하 ‘대규모개발사업’이라 한다)이 포함되고(제9조 제1항 제1호), 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장은 제5항의 규정에 의하여 시·도지사로부터 광역교통개선대책을 통보받은 후에 소관별 추진계획을 수립하여야 하며, 대규모개발사업에 관한 허가·인가·승인 또는 협의 등(이하 ‘허가 등’이라 한다)을 하는 때에는 그 사업의 시행자가 이행하여야 할 사항을 당해 허가 등의 조건으로 하는 등 광역교통개선대책의 충실한 이행에 필요한 조치를 하고 그 결과를 광역교통개선대책을 통보받은 날부터 1개월 이내에 관할 시·도지사에게 통보하여야 한다(제9조 제6항).
한편 구 광역교통법에 따르면, 대도시권 중 대통령령으로 정하는 대도시권에서 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업을 시행하는 자는 광역교통시설 등의 건설 및 개량을 위한 광역교통시설부담금을 납부하여야 하는데(제11조 제1호), 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 제8조의 규정에 의한 이주대책의 실시에 따른 주택지의 조성 및 주택의 건설 사업에 대하여는 광역교통시설부담금이 부과되지 아니한다(제11조의2 제1항 제3호).
위 관계 법령의 내용, 형식 및 취지 등을 종합하여 보면, 대규모개발사업의 시행자가 구 광역교통법 제7조의 광역교통개선대책에 따라 지출한 분담금은 대도시권의 광역적인 교통수요를 처리하기 위한 광역도로, 광역전철 등의 설치 등에 관한 비용으로, 구 공익사업법 제78조 제4항이 정한 ‘당해 지역조건에 따른 생활기본시설’의 설치비용에 해당한다고 볼 수 없고, 나아가 광역교통시설부담금에 관하여 적용되는 구 광역교통법 제11조의2 제1항 제3호의 면제규정도 적용되지 아니하므로, 사업시행자가 이주대책대상자와 체결한 분양계약을 통하여 위 분담금에 관한 부담을 전가하였다 하더라도, 사업시행자가 법률상 원인 없이 이익을 얻었다고 볼 수도 없다.
그런데 원심판결 이유 및 원심이 채택한 증거에 의하면, 이 사건 택지개발사업은 그 면적이 9,315,000㎡, 수용인원이 29,674가구로서 대규모개발사업에 해당하는 사실, 위 사업에 관하여 확정된 광역교통개선대책에는 피고들이 영덕-양재도로의 건설비 중 37%인 4,400억 원, 신분당선 철도 건설비 중 18%인 4,200억 원 등을 분담하는 방안이 포함된 사실 등을 알 수 있는바, 이와 같은 내용인 이 사건 분담금은 구 광역교통법 제7조의 광역교통개선대책에 따른 분담금으로 봄이 상당하고, 그렇다면 앞서 본 법리에 비추어 이 사건 분담금은 생활기본시설 설치비용에 해당하지 않을 뿐만 아니라 피고들이 원고들의 택지 공급가격에 포함하여 그 부담을 전가하였더라도 이를 피고들의 부당이득으로 볼 수 없다.
그럼에도 원심이 앞서 본 바와 같은 이유로 피고들이 원고들의 택지 공급가격에 포함된 이 사건 분담금 부분을 부당이득으로 반환해야 한다고 판단한 데에는 구 광역교통법 제7조에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
3. 결론
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 원고 목록: 생략]
대법관 김용덕(재판장) 신영철(주심) 이상훈 김소영