【원 고】
주식회사 하나특수 (소송대리인 변호사 손영기)
【피 고】
성주군수 (소송대리인 법무법인 가야종합법률사무소 담당변호사 도낙회)
【변론종결】
2014. 9. 24.
【주 문】
1. 피고가 2014. 5. 20. 원고에 대하여 한 원상회복 처분 및 유가보조금 환수 처분을 각 취소한다.
2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용의 2/3는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
4. 제1항 기재 원상회복 처분은 이 사건 항소심 판결 선고시까지 그 집행을 정지한다.
【청구취지】
피고가 2014. 5. 20. 원고에 대하여 한 별지 1 목록 ‘처분내역’란 기재 각 처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 일반화물자동차 운송사업자로서 2009. 6.~2009. 8. 아래와 같이 주식회사 금강로지스 등으로부터 화물자동차를 양수한 후 피고에게 화물자동차운송사업(일부) 양도·양수 신고를 한 다음 일반형 화물자동차로 대차등록을 마쳤다(이하 아래의 차량들을 ‘이 사건 각 차량’이라 하고, 그 중 (차량번호 1 생략) 차량을 ‘이 사건 위반차량’이라 한다).
차량번호 양도양수 등록일 양도인 양수인 대폐차 등록일 양도 후 양도 전 (차량번호 2 생략) (차량번호 4 생략) 2009. 6. 19. 주식회사 금강로지스 원고 2009. 7. 8. (차량번호 1 생략) (차량번호 5 생략) 2009. 7. 21. 주식회사 보령상운 원고 2009. 7. 31. (차량번호 3 생략) (차량번호 6 생략) 2009. 7. 27. 주식회사 효성로지스틱 원고 2009. 8. 7.
나. 피고는 이 사건 각 차량이 공급이 허용된 특수용도형 화물자동차에서 공급이 제한된 일반형 화물자동차로 대폐차(이하 ‘이 사건 대폐차’라 한다) 신고를 하는 방법으로 불법 변경허가(증차)된 차량이라고 판단한 후, 2014. 4. 29. 화물자동차 운수사업법(이하 ‘화물자동차법’이라 한다) 제3조 제3항, 제5항 제1호, 제19조 제1항 제2호, 제44조, 제44조의2 등에 기하여 원고에 대하여 사업전부정지(47대) 30일 처분(정지기간: 2014. 5. 15.~2014. 6. 13.), 이 사건 위반차량의 원상회복(일반형 카고트럭 → 청소차) 처분(기간: 2014. 4. 29.~2014. 5. 14.), 유가보조금 환수 및 6개월 지급정지(정지기간: 2014. 5. 15.~2014. 11. 14.) 처분을 하였다.
다. 원고가 피고에게 위 처분의 이행기한 등의 연장을 요청하자, 피고는 2014. 5. 20. 종전과 같은 처분사유, 근거법령을 들어 원고에 대하여 별지 1 목록 ‘처분내역’란 기재와 같이 사업전부정지(47대, 별지 2 처분대상 차량내역 참조) 30일 처분, 이 사건 위반차량 원상회복 처분, 유가보조금 환수 및 6개월 지급정지 처분(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)을 하였다.
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 7 내지 9호증, 을 제1, 2, 5 내지 7호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 각 처분은 다음의 각 이유로 위법하다.
1) 피고는 이 사건 대폐차가 화물자동차법 제3조 제3항 본문에 따른 변경허가 사항임을 전제로 이 사건 각 처분을 하였으나, 관련규정의 해석상 운송사업의 종류 또는 전체 화물자동차의 대수가 변경되는 경우만이 변경허가의 대상이라고 할 것이므로, 일반형 화물자동차와 특수용도형 화물자동차의 구성비만 변경될 뿐 전체 화물자동차의 대수에는 변화가 없는 이 사건 대폐차는 같은 항 단서에서 규정한 변경신고 사항에 불과하고 변경허가 사항에 해당하지 않는다.
2) 원고의 대표이사 소외 1은 소외 2 등의 중개로 이 사건 각 차량을 일반형 화물자동차로 알고 번호판 1개당 1,000만 원~1,100만 원에 양수한 후, 경상북도화물자동차운송사업협회(이하 ‘화물협회’라 한다)로부터 정상적으로 대폐차수리통보서를 받아 일반형 화물자동차로 대차등록한 것이고, 이 사건 각 처분 통지 이전까지 이 사건 각 차량이 특수용도형 화물자동차였다는 사실을 알지 못했다.
3) 화물자동차유가보조금관리규정은 유가보조금 지급대상을 특수용도형과 일반형으로 구분하지 않고 있어 이 사건 대폐차가 변경허가 사항인지 여부와 무관하게 이 사건 위반차량은 유가보조금 지급대상이 된다고 보아야 하므로, 원고가 부정한 방법으로 이 사건 위반차량에 대한 유가보조금을 교부받았다고 할 수 없다.
4) 화물자동차법 제44조 제3항은 유가보조금 반환명령의 상대방을 사업자단체 또는 운송사업자 등으로 규정하고 있으므로, 이 사건 위반차량에 대한 유가보조금 반환명령의 상대방은 원고로부터 운송사업을 위탁받은 지입차주가 되어야 한다.
5) 원고는 이 사건 각 차량이 일반형 화물자동차라는 화물협회의 안내에 따라 차량을 양수하고 대폐차한 것인데, 이제 와서 불법 대폐차를 이유로 원고에 대하여 이 사건 각 처분을 하는 것은 신뢰보호의 원칙에 위배된다.
6) 이 사건 대폐차가 이루어진 주된 책임은 화물협회와 피고에게 있는 점, 원고는 이 사건 각 차량의 번호판을 적법한 일반형 화물자동차 번호판으로 알고 1,000만 원 이상을 지급하고 구입한 점, 이 사건 각 처분으로 지입차주의 생계가 막막해지는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 각 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이다.
나. 관계법령
별지 3 관계법령 기재와 같다.
다. 인정사실
1) 화물자동차법 제3조 제5항 제1호는 화물자동차 운송사업의 허가 또는 증차를 수반하는 변경허가의 기준은 국토해양부장관이 화물의 운송 수요를 고려하여 업종별로 고시하는 공급기준에 맞아야 한다고 규정하고, 이에 따라 국토해양부장관은 매년 ‘화물자동차 운수사업 공급기준’을 고시하는데, 2004년부터 화물자동차운송사업에 대하여는 화물차의 신규공급(허가)을 원칙적으로 금지하고 예외적으로 특정화물의 수송 등을 위해 자동차 구조를 특별하게 제작한 차량으로서 자동차관리법 시행규칙 제2조 [별표1] 제2호에 따른 특수용도형 화물자동차의 경우 서울특별시장·광역시장 또는 도지사가 해당 지역의 수송수요를 감안하여 허가할 수 있도록 하고 있다.
2) 그런데 화물자동차의 차령이 만료된 차량 등을 다른 차량으로 교체하는 대폐차(화물자동차법 제57조 제1항)는 화물자동차법 제3조 제3항 단서에 따라 경미한 허가사항 변경으로 변경신고 대상이고, 각 시·도별 화물자동차운송사업협회에서 국토해양부장관으로부터 화물자동차의 대폐차에 따른 허가사항 변경신고 수리업무 권한을 위탁받아 처리(화물자동차법 제64조 제1항, 같은 법 시행령 제15조 제1항 제1호)하면서 ‘화물자동차운송사업허가사항변경(대폐차)수리통보서’를 교부하는 업무를 담당하고 있다.
3) 영업용 화물자동차를 대폐차하는 방법은 우선 기존 차량이 노후되어 그 차량을 폐차하고 새 차를 그 번호에 신규 등록하는 방법인데, 화물자동차운송사업자는 폐차할 자동차의 말소등록을 신청하고, 신규 등록시 화물자동차운송사업협회에서 발급한 화물자동차운송사업허가사항변경(대폐차)수리통보서와 기존 차량의 자동차말소사실증명서를 제출하면 기존 번호로 차량을 등록할 수 있다. 또한 기존 차량을 위수탁차주 또는 다른 화물자동차운송사업자에게 양도하고 다른 차량을 양수하여 자동차 이전등록시 화물자동차운송사업허가사항변경(대폐차)수리통보서를 제출하면 양수 차량에 대하여 양도 차량의 해당 영업용 번호를 그대로 사용할 수 있다. 즉 기존 차량을 새로운 차량으로 대폐차하고 자동차등록을 할 때, 화물자동차운송사업협회의 화물자동차운송사업허가사항변경(대폐차)수리통보서가 필요하다.
4) 이 사건 각 차량에 대하여 다음과 같이 여러 차례의 양도양수 및 대폐차가 이루어졌고, 이 사건 대폐차 내역은 음영처리된 부분과 같은바, 원고는 특수용도형 화물자동차인 이 사건 각 차량을 양수하여 일반형 화물자동차로 대폐차를 하였고, 그 후 (차량번호 2 생략), (차량번호 3 생략)를 주식회사 대광티엔알, 주식회사 해진물류에 각각 양도하였다.
대상차량 차대번호 등록일자 관할시군 세부사항 용도 등록내용 소유자 (차량번호 2 생략) 100805 2009.06.19. 경북성주 암롤(청소차) 특수용도형 양도양수 원고 000961 2009.07.08. 경북성주 카고트럭 일반형 대폐차 원고 000061 2009.07.15. 경북성주 카고트럭 일반형 대폐차 원고 000061 2009.07.16. 경북성주 카고트럭 일반형 양도양수 ㈜대광티엔알 000074 2009.07.17. 경북성주 카고트럭 일반형 대폐차 ㈜대광티엔알 (차량번호 1 생략) (이 사건 위반차량) 100805 2009.07.21. 경북성주 암롤(청소차) 특수용도형 양도양수 원고 000101 2009.07.31. 경북성주 카고트럭 일반형 대폐차 원고 001152 2012.04.03. 경북성주 카고트럭 일반형 대폐차 원고 (차량번호 3 생략) 100805 2009.07.27. 경북성주 암롤(청소차) 특수용도형 양도양수 원고 002087 2009.08.07. 경북성주 카고트럭 일반형 대폐차 원고 002087 2009.08.10. 경북성주 카고트럭 일반형 양도양수 ㈜해진물류 017841 2009.10.08. 경북성주 카고트럭 일반형 대폐차 ㈜해진물류 001427 2009.10.26. 경북성주 카고트럭 일반형 대폐차 ㈜해진물류 001427 2010.05.20. 경북성주 카고트럭 일반형 양도양수 ㈜언진로직스 000037 2011.09.06. 경북성주 카고트럭 일반형 대폐차 ㈜언진로직스 000143 2013.03.26. 경북성주 카고트럭 일반형 대폐차 ㈜언진로직스
5) 원고의 각 화물자동차운송사업(일부) 양도·양수신고에 따른 피고의 각 신고수리 통보서 등에 의하면, 피고는 일반화물자동차 운송사업자인 원고가 보유한 화물자동차의 종류별 등록현황[일반형 화물자동차(카고, 밴형 등), 특수용도형 화물자동차(청소차, 진개덤프, 크레인, 사다리 등), 특수자동차(트레일러)]을 모두 파악하여 그 자료를 보유하고 있고, 화물자동차의 양도·양수신고서 수리 후에는 그에 따른 화물자동차의 변동 현황 내역서를 신고자에게 통보하고 있다.
6) 한편 원고의 대표이사인 소외 1이 2009. 12.경~2011. 4.경 소외 3, 소외 4, 소외 5 등과 공모하여, 폐차하는 화물자동차가 특수용도형임에도 일반형으로 허위신고하여 마치 일반형 사이에 대폐차가 이루어지는 것으로 가장하여 충북화물협회 등으로부터 일반형 화물자동차로의 대폐차수리통보서를 발급받아서, 화물자동차법 제3조 제3항 단서, 같은 법 시행령 제2조 제4호의 경미한 사항의 변경(일반형 화물자동차 사이의 대폐차)에 해당함을 전제로 관할관청에 변경신고만을 하는 방법으로 변경허가 없이 사실상 일반형 화물자동차를 증차하였다는 등의 범죄사실로 기소(대구지방법원 서부지원 2012고단1530호)되었고(다만 이 사건 각 차량은 기소대상에 포함되어 있지 않음), 위 법원은 2014. 10. 17. 소외 1에 대하여 ‘변경허가를 받지 않음에 따른 화물자동차 운수사업법위반의 점’에 관하여는 무죄를 선고하고, 허위 대폐차와 관련된 사기, 사문서위조, 위조사문서행사, 뇌물공여 등에 관하여는 징역 2년에 집행유예 4년 및 사회봉사명령 240시간에 처한다는 판결을 선고하였다(이하 ‘관련 형사판결’이라 한다).
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제3, 7 내지 9호증, 을 제5 내지 7호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 판단
1) 이 사건 원상회복 처분 및 유가보조금 환수처분의 적법 여부
가) 행정소송에 있어서 특단의 사정이 있는 경우를 제외하면 당해 행정처분의 적법성에 관하여는 당해 처분청이 이를 주장·입증하여야 한다(대법원 2000. 3. 23. 선고 98두2768 판결 등 참조).
나) 먼저 피고는 원고에게 일반형 카고트럭인 이 사건 위반차량을 청소차로 원상회복하도록 명하는 이 사건 원상회복 처분을 하였는바 이에 대한 법령상 근거가 있는지에 관하여 살펴본다.
피고가 이 사건 처분서에서 근거법령으로 화물자동차법 제3조 제3항, 제3조 제5항 제1호, 제19조 제1항 제2호, 같은 법 시행령 제5조 제1항 [별표 1], 제5조 제2항을 들고 있는 사실은 앞서 본 바와 같고, 화물자동차법 제3조 제3항, 제3조 제5항 제1호는 운송사업자가 허가사항을 변경하려면 국토교통부장관의 변경허가를 받아야 하고, 변경허가 기준은 국토교통부장관이 업종별로 고시하는 공급기준에 맞아야 한다고 규정하고, 같은 법 제19조 제1항 제2호는 국토교통부장관은 부정한 방법으로 변경허가를 받은 경우에 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업 전부 또는 일부 정지를 명령하거나 감차 조치를 명할 수 있다고 규정하고, 같은 법 제5조 제1항은 법 제19조 제1항에 따른 허가취소, 사업정지처분 또는 감차 조치 명령은 [별표 1]의 기준에 따라야 한다고 규정하고, [별표 1] 제2항에서는 부정한 방법으로 변경허가를 받거나, 변경허가를 받지 않고 허가사항을 변경한 경우 1차 사업 전부정지(60일), 2차 허가취소를 규정하고, 제5조 제2항은 국토교통부장관은 공공복리의 침해 정도, 위반행위의 내용·횟수 등을 고려하여 [별표 1]에 따른 처분을 가중하거나 경감할 수 있다고 규정하고 있다.
위 인정사실 및 관계법령에 의하면, 피고는 부정한 방법으로 화물자동차법 제3조 제3항에 따른 변경허가를 받지 않은 이 사건 위반행위와 관련하여 원고에 대하여 1차 위반 시 사업 전부정지(60일) 처분을 할 수 있을 뿐이고, 일반형 카고트럭인 이 사건 위반차량을 청소차로 원상회복하도록 명할 법령상 아무런 근거가 없다.
따라서 피고로서는 비록 법위반 상태를 제거할 필요성이 있다고 하더라도, 자동차관리법 제13조 제3항 제4호에 따른 자동차의 직권말소등록처분이나 화물자동차법 시행령 제5조 제1항 제6호의 위반차량 운행정지처분을 할 수 있는지는 별론으로 하고, 법령에 아무런 근거 없이 원고에 대하여 침익적인 원상복구명령을 하는 것은 허용될 수 없다고 할 것이므로, 이 사건 원상회복 처분은 원고의 주장에 관하여 나아가 살펴볼 필요 없이 위법하다.
다) 다음으로 이 사건 유가보조금 환수 처분의 특정 여부에 관하여 보건대, 화물자동차법 제44조 제3항은 국토해양부장관·시장 등은 거짓이나 부정한 방법으로 제43조 제1항 또는 제2항에 따라 보조금이나 융자금을 교부받은 사업자단체 또는 운송사업자등에게 보조금이나 융자금의 반환을 명하여야 한다고 규정하고 있다.
위 인정사실 및 갑 제1호증의 1, 2의 각 기재에 의하여 알 수 있는 다음의 각 사정, 즉 ① 이 사건 처분서에는 환수액이 ‘위반차량 불법 대·폐차 등록일부터 원상회복 시까지 지급된 금액’으로 기재되어 있는 점, ② 이 사건 원상회복 처분은 법령상 근거가 없어서 위법함은 앞서 본 바와 같은 점, ③ 이 사건 위반차량에 대하여 원상회복 시까지 지급된 또는 지급될 유가보조금의 액수는 전혀 알 수 없고, 유가보조금 반환 기한도 전혀 특정되어 있지 않은 점 등에 비추어 보면, 이 사건 유가보조금 환수 처분은 처분의 상대방인 원고가 반환금액, 반환기한 등을 알 수 없어서 그 처분의 이행이 가능할 정도로 구체적으로 특정되었다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 유가보조금 환수 처분은 원고의 주장에 대하여 나아가 살펴볼 필요 없이 위법하다.
2) 이 사건 사업전부정지 및 유가보조금 지급정지 처분의 적법 여부
가) 첫째 주장에 관한 판단
위 인정사실 및 관계법령, 앞서 든 각 증거에 의하여 알 수 있는 다음의 각 사정에 비추어 보면, 화물자동차 운송사업자가가 보유한 화물자동차의 종류는 화물자동차법 제3조 제1항, 제3항의 허가사항이고, 이를 변경하고자 하는 경우에는 국토교통부장관의 변경허가를 받아야 하며, 특히 증차를 수반하는 변경허가의 경우에는 같은 법 제3조 제5항 제1호에 따라 국토교통부장관이 고시한 화물자동차운수사업 공급기준에 맞아야 하는바, 특수용도형 화물자동차를 일반형 화물자동차로 대폐차한 이 사건 대폐차는 화물자동차의 종류를 변경하는 것이므로 증차 여부와 관계없이 국토교통부장관의 변경허가 대상이고, 같은 법 제2조 제4호의 화물자동차의 대폐차는 적법한 대폐차를 전제로 하는 것이므로 불법적으로 이루어진 이 사건 대폐차를 변경신고 사항이라고 할 수 없다. 따라서 증차를 수반하는지 여부는 논외로 하더라도 이 사건 대폐차는 화물자동차법 제19조 제1항 제2호의 변경허가를 받지 아니하고 허가사항을 변경한 경우에 해당함이 분명하고, 나아가 증차가 수반되는지를 보더라도 이 사건 대폐차는 실질적으로 신규공급이 금지된 일반형 화물자동차의 증차를 수반하는 결과를 초래하므로 증차를 수반하는 변경허가 대상이라고 봄이 타당하다. 그렇다면 대폐차의 형식을 갖추었다는 이유만으로 불법적인 이 사건 대폐차가 같은 법 제3조 제3항 단서 및 같은 법 시행령 제2조 제4호의 변경신고 사항에 불과하다는 원고의 위 주장은 이유 없다.
① 화물자동차법은 2004. 1. 20. 법률 제7100호로 개정되면서 화물자동차 운송사업을 종전 등록제에서 허가제로 전환하고(제3조 제1항, 제3항), 허가의 기준으로 국토교통부장관이 화물의 운송수요를 감안하여 업종별로 고시하는 공급기준에 적합할 것을 규정하고 있는바(제3조 제5항), 이는 화물자동차 운송사업의 초과공급으로 인한 불균형을 해소하기 위한 것이다(대법원 2014. 4. 10. 선고 2011두31604 판결 참조).
② 국토교통부 고시인 화물자동차운수사업 공급기준은 2004년 이래로 원칙적으로 화물자동차운송사업의 신규공급(허가)을 금지하되, 특수용도형 화물자동차를 이용한 화물자동차운송사업의 경우에만 예외적으로 신규공급을 허가하는바, 이는 특수용도형 화물자동차를 제외한 일반형 화물자동차의 경우 기존 차량 대수를 초과하는 화물자동차 운송사업 증가를 막고자 하는데 그 목적이 있다.
③ 화물자동차법 제57조에 따른 대폐차 업무의 처리에 관한 구 화물자동차 대·폐차 업무처리규정(2009. 11. 18. 국토해양부고시 제2009-118호로 제정된 것) 제3조에서도 공급허용 특수용도형 화물자동차를 일반형, 덤프형, 밴형 화물자동차와 공급제한 특수용도형 화물자동차로 대차하는 경우(제1호)에는 대폐차를 허용하지 않으며, 공급허용 특수용도형 화물차와 공급제한 특수용도형 화물자동차라 함은 국토해양부장관이 고시하는 화물자동차 운수사업 공급기준 고시에 의한다고 규정하였는바, 이 사건 대폐차 당시에도 카캐리어, 암롤과 같은 공급허용 특수용도형 화물자동차를 일반형 화물자동차로 대폐차하는 것은 허용되지 않았다.
④ 화물자동차의 대폐차가 화물자동차운송사업 허가사항 중 경미한 사항에 해당하여 변경신고 대상이라고 하기 위해서는 당연히 관련규정에 따른 적법한 대폐차를 전제로 하는 것이다. 만약 뇌물을 공여하여 허위의 대폐차수리통보서를 발급받거나, 자동차등록증을 변조하여 허위의 대폐차수리통보서를 발급받거나, 화물협회 명의의 일반형 화물자동차에 대한 대폐차수리통보서를 변조하는 등의 방법으로 위법하게 대폐차가 이루어졌다면, 이러한 대폐차는 화물자동차법 제3조 제3항, 같은 법 시행령 제2조 제4호에 따라 변경신고만으로 운송사업을 할 수 있는 대폐차라고 할 수 없고, 변경신고의 대상도 아니다. 설사 변경신고가 이루어졌다고 하더라도 적법한 변경신고가 아니므로, 화물자동차 운송사업자는 불법 대폐차 화물자동차로는 적법하게 운송사업을 할 수 없다.
⑤ 화물자동차 운송사업의 위·수탁차주가 화물자동차 운수사업법 부칙(2004. 1. 20.) 제3조 제2항에 의하여 운송사업 허가를 받은 후 기존 운송사업자가 위·수탁차량을 다른 차량으로 교체하는 것이 화물자동차법 제3조 제3항 단서, 같은 법 시행령 제2조 제4호의 규정에 의한 변경신고대상인 ‘화물자동차의 대폐차’에 해당하는지가 문제된 사안에서도 대법원은 기존의 운송사업자가 그 위·수탁차량을 다른 차량으로 교체하는 것은 그 운송사업자의 허가대수를 다시 증가시키는 것으로서 변경허가를 받아야 할 사항이지 단순한 변경신고대상이 아니라고 판시하였다(대법원 2014. 4. 10. 선고 2011두31604 판결 참조). 따라서 관련규정을 준수하고 증차를 수반하지 않는 화물자동차의 대폐차만이 화물자동차법 제3조 제3항 단서의 변경신고대상에 해당한다.
⑥ 관련 형사판결에서는 화물자동차 운송사업의 허가를 받으려는 자가 제출하는 화물자동차 운송사업 허가신청서(화물자동차법 시행규칙 별지 제3호 서식)에는 ‘경영하려는 사업의 종류’와 ‘사업에 사용할 화물자동차의 대수’만 기재하도록 되어 있을 뿐 화물자동차의 종류(일반형과 특수용도형 화물자동차)를 구별하지 않고 있다는 것을 대폐차에 통한 일반형 화물자동차의 증차가 화물자동차법 제3조 제3항의 변경허가의 대상이 아니라는 판단의 주된 논거로 들고 있다. 그러나 화물자동차법 제3조 제3항, 같은 법 시행령 제2조에 따라 변경허가의 대상 중 경미한 사항이어서 변경신고만을 하도록 규정한 사항들인 화물자동차의 대폐차, 화물취급소의 설치 또는 폐지, 영업소 및 화물취급소의 이전 등도 역시 화물자동차 운송사업 허가신청서상 기재사항으로 되어 있지 않기는 마찬가지이다.
⑦ 한편 화물자동차 운송사업 허가신청서에 기재된 첨부서류에는 주사무소·영업소 및 화물취급소의 명칭·위치 및 규모를 적은 서류, 주사무소 및 영업소에 배치하는 화물자동차의 대수·종류·차명·형식·연식 및 최대 적재량을 적은 서류, 차고지 설치 확인서, 화물자동차의 매매계약서·양도증명서 또는 출고예정증명서 등이 포함되어 있다. 따라서 영업소의 위치 등 변경신고 사항이 화물자동차 운송사업 허가신청서상 기재내용은 아니지만 첨부서류에 의하여 그 내용을 파악할 수 있고, 마찬가지로 허가신청서의 첨부서류인 화물자동차의 종류·차명·형식 등을 적은 서류와 화물자동차의 매매계약서 등을 통하여 화물자동차 운송사업자가가 보유한 화물자동차의 종류별 구성을 확인할 수 있다.
⑧ 또한 화물자동차법 제3조 제5항 제2호, 같은 법 시행규칙 제13조에 따른 화물자동차 운송사업의 허가기준에는 허가기준 대수, 최저자본금, 사무실 및 영업소, 최저보유 차고면적(화물자동차 1대당 해당 화물자동차의 길이와 너비를 곱한 면적), 화물자동차의 종류[최대 적재량 5톤 이상의 자동차관리법에 따른 화물자동차(이사화물의 운송을 위한 최대 적재량 5톤의 밴형 또는 특수용도형 화물자동차와 이사화물의 운송을 위한 고정식 사다리형장비를 갖춘 최대 적재량 5톤 이상의 화물자동차는 제외한다), 자동차관리법에 따른 대형 특수자동차(이사화물의 운송을 위한 고정식 사다리형장비를 갖춘 대형 특수자동차는 제외한다), 자동차관리법에 따른 2대 이상의 화물자동차 또는 특수자동차(용달화물자동차 운송사업용 화물자동차 또는 특수자동차만으로 이루어진 경우는 제외한다)]를 규정하고, 같은 허가기준 비고 8.에서는 업종별 화물자동차의 종류를 적용할 때에는 자동차관리법에 따른 화물자동차 또는 특수자동차가 구조변경된 경우 화물자동차나 특수자동차의 유형은 구조변경 후의 유형을 기준으로 하고, 최대 적재량은 구조변경 전의 최대 적재량을 기준으로 한다고 규정하고 있다. 따라서 화물자동차 운송사업을 허가하려는 행정청으로서는 최저보유 차고면적을 산정하기 위해서는 운송사업자가 보유한 화물자동차의 길이와 너비를 알아야 하고, 이사용 5톤 밴형 또는 특수용도형 화물자동차나 사다리형장비를 갖춘 5톤 이상 화물자동차 등 제외 대상 화물자동차에 해당하지 않는지를 판단하기 위하여 허가신청인의 보유 화물자동차의 종류를 검토하여야 하는바, 이를 위하여 화물자동차 운송사업 허가신청서의 첨부서류로 화물자동차의 대수·종류·차명 등을 적은 서류와 매매계약서 등을 제출하도록 한 것이다.
⑨ 실제로 피고는 일반화물자동차 운수사업자인 원고가 보유한 전체 화물자동차의 종류별 등록현황을 모두 파악하여 그 자료를 보유하고 있으며, 원고의 이 사건 각 양도·양수신고서를 수리한 후에는 신고수리 통보서에 화물자동차의 종류별 현황의 변동내역을 첨부하여 통보하였다.
⑩ 차고지의 경우에도 화물자동차 운송사업 허가신청서에는 기재사항으로 되어 있지 않으나, 차고지 설치확인서(화물자동차법 시행규칙 별지 제2호 서식)가 첨부서류에 포함되어 있을 뿐만 아니라, 화물자동차 운송사업 허가대장(화물자동차법 시행규칙 별지 제5호 서식)의 기재사항이며, 화물자동차 운송사업의 허가기준에도 포함되어 있다. 그리고 차고지 설치확인서에는 차고지의 용도란에 화물자동차의 종류를 기재하도록 되어 있다. 따라서 화물자동차 운송사업 허가신청서에 기재사항으로 되어 있지 않다고 하더라도 차고지의 소재지나 규모, 임대차나 소유관계의 변동 등은 변경신고 대상으로 규정되어 있지 않는 이상 당연히 변경허가를 받아야 하고, 그러한 절차를 거치지 않은 채 차고지를 변경하거나 부정한 방법으로 변경허가를 받았다면 화물자동차법 제19조 제1항 제2호 위반에 해당한다.
⑪ 결국 화물자동차 운송사업자가가 국토교통부장관의 변경허가를 받아야 하는 사항에 해당하는지 여부는 화물자동차 운송사업 허가신청서상의 기재사항뿐만 아니라 허가신청서상 첨부서류, 화물자동차 운송사업 허가기준 등 관련 규정을 종합하여 판단하여야 하고, 화물자동차 운송사업 허가신청상 기재사항이 아니라는 이유로 바로 변경허가 사항이 아니라고 단정할 수는 없다.
⑫ 따라서 화물자동차 운송사업자가가 보유한 화물자동차의 종류는, 화물자동차 운송사업 허가기준, 화물자동차 운송사업 허가신청서의 첨부서류, 차고지 설치확인서의 기재내용 등에 비추어, 화물자동차법 제3조 제1항, 제3항의 허가사항이라고 보아야 하고, 이를 변경하고자 하는 경우에는 국토교통부장관의 변경허가를 받아야 하며, 특히 증차를 수반하는 변경허가의 경우에는 같은 법 제3조 제5항 제1호에 따라 국토교통부장관이 고시하는 화물자동차운수사업 공급기준에 맞아야 한다.
⑬ 이 사건 대폐차가 모두 불법으로 이루어졌고, 이 사건 각 차량은 화물자동차 운송사업의 초과공급으로 인한 불균형을 해소하기 위하여 일반형 화물자동차의 공급을 제한하고자 하는 화물자동차 관계법령의 규정을 잠탈하기 위하여 단지 형식적으로만 대폐차의 방법을 통하여 특수용도형 화물자동차에서 일반형 화물자동차로 변경되었는바, 이러한 대폐차는 변경신고 대상인 화물자동차법 시행령 제2조 제4호의 화물자동차의 대폐차라고 할 수 없고, 화물자동차 운송사업자가가 보유한 화물자동차 종류의 변동을 초래하므로 같은 법 제3조 제3항의 변경허가 대상이라고 보아야 한다. 화물자동차의 종류가 변경되면 최저보유 차고면적(화물자동차 1대당 해당 화물자동차의 길이와 너비를 곱한 면적)이 변경될 수 있고 이러한 경우에는 차고지 변경허가도 받아야 하며, 또한 변경된 화물자동차가 허가기준에 맞는지 여부 등도 검토하여야 하므로, 화물자동차 운송사업자가의 변경신고만으로 바로 해당 화물자동차를 운송사업에 사용할 수는 경미한 사항이라고 할 수 없다.
⑭ 화물자동차법 제3조 제3항은 화물자동차운송사업에 있어 일반 화물차의 증차를 원칙적으로 국토교통부장관의 허가사항으로 둔 뒤 화물자동차운송사업의 초과공급으로 인한 불균형을 해소하기 위하여 이를 엄격하게 금지하고, 다만 대폐차의 경우에는 차령이 만료된 차량을 다른 차량으로 교체하는 등 국토교통부장관의 허가사항인 일반 화물차의 증차가 이루어지지 않는 경우에 한하여 허가 대신 신고사항으로 둔 것이라고 해석하여야 한다(서울고등법원 2014. 5. 1. 선고 2013누50151 판결 참조).
나) 둘째 주장에 관한 판단
행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있는바(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 등 참조), 위 인정사실에 의하면, 원고는 공급이 허용된 특수용도형 화물자동차인 이 사건 각 차량을 변경허가를 받지 않은 채 일반형 화물자동차로 대폐차 신고만을 하는 방법으로 불법적으로 허가사항을 변경하였으므로 원고로서는 그에 대한 행정책임을 질 수밖에 없고, 그 밖에 원고의 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 할 수 없다.
오히려 위 인정사실 및 앞서 거시한 각 증거에 의하여 알 수 있는 원고의 화물자동차운수사업 운영 경력, 사업 운영 규모 및 원고가 피고 등으로부터 변경허가(증차)를 받기 위하여 사문서를 위조하고 위조한 사문서를 행사하여 수십 대의 화물자동차에 대한 변경허가(증차)를 받고, 담당공무원에게 뇌물을 공여하고, 불법 대폐차한 화물자동차 번호를 정상적 일반형 화물자동차 번호인 것처럼 기망하여 수억 원을 편취한 점 등에 비추어 보면, 원고는 이 사건 각 차량이 특수용도형 화물자동차임을 잘 알고서 양수한 후 화물협회를 통해 일반형 화물자동차로의 대폐차수리통보서를 받아 대차등록한 것임을 넉넉히 인정할 수 있다. 따라서 원고의 위 주장은 어느 모로 보나 이유 없다.
다) 셋째 주장에 관한 판단
화물자동차법 제44조 제2항은 거짓이나 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 운송사업자, 운송가맹사업자 및 제40조 제1항에 따라 화물자동차 운송사업을 위탁받은 자(이하 ‘운송사업자등’이라 한다)에게 보조금이나 융자금의 반환을 명하여야 한다고 규정하고 있는바, ‘거짓 또는 부정한 방법’이란 결과적으로 유가보조금의 부정수급을 가능하게 한 행위로서 사회통념상 사위, 부정으로 인정되는 모든 행위를 가리킨다 할 것이다(대법원 2005. 10. 7. 선고 2005도2652 판결 등 참조). 또한 화물자동차운수사업을 효율적으로 관리하고 건전하게 육성하여 화물의 원활한 운송을 도모함으로써 공공복리의 증진에 기여하고자 하는 법의 목적, 유가보조금은 유가인상에 따른 운수사업자의 부담을 덜어주기 위하여 예산의 범위 내에서 운수사업자들에 대하여 유류사용량에 따라 안분, 지급되는 것인 점 등을 고려하면 유가보조금의 교부대상은 법에 따라 적법하게 화물자동차운수사업을 위하여 등록된 차량에 한한다(대법원 2009. 7. 23. 선고 2009두6087 판결 참조).
원고의 대표이사 소외 1이 공급허용 특수용도형 화물자동차이던 이 사건 각 차량을 양수한 후 이 사건 대폐차를 통해 공급제한 일반형 화물자동차로 변경등록한 사실은 앞서 본 바와 같고, 갑 제1호증의 1의 기재에 의하면, 원고는 위와 같이 불법 대폐차를 통해 일반형 화물자동차로 변경등록한 이 사건 위반차량에 대하여 2009. 12.부터 매월 약 300만 원 정도의 유가보조금을 지급받아온 사실이 인정된다.
위 인정사실에 의하면, 원고는 이 사건 위반차량이 불법적으로 대폐차된 차량이라는 사실을 잘 알고 있었음이 충분히 인정되고, 원고는 불법적인 대폐차를 통해 이 사건 위반차량을 특수용도형 화물자동차에서 일반형 화물자동차로 위법하게 변경등록한 다음 위 차량에 대한 유가보조금을 지급받아 왔으므로, 이는 화물자동차법 제44조 제3항에서 규정한 거짓이나 부정한 방법으로 유가보조금을 지급받은 경우에 해당한다. 따라서 원고의 위 주장도 이유 없다.
라) 넷째 주장에 관한 판단 (예비적 판단)
위 인정사실 및 관계법령, 갑 제6호증의 1 내지 34의 각 기재에 의하여 알 수 있는 다음의 각 사정, 즉 ① 원고가 체결한 각 경영위수탁(지입) 계약에 따르면, 지입차주가 계약차량을 원고에게 현물출자하여 원고 명의로 등록하고, 원고는 지입차주에게 계약차량의 운영관리권을 위탁하여 지입차주가 계약차량을 운행·관리하는 점, ② 원고는 이 사건 위반차량의 소유명의자일 뿐만 아니라 원고의 대표자 소외 1의 위법행위가 없었다면 유가보조금이 교부되지 않았을 것이어서 원고의 거짓이나 부정한 방법으로 유가보조금이 교부된 것이 분명하므로, 유가보조금 반환명령의 상대방도 원고가 되어야 하는 점, ③ 지입차량의 경우에 피고가 유가보조금을 지입차주의 예금계좌로 직접 송금하였다고 하더라도 달리 볼 것은 아닌 점(대법원 2009. 7. 23. 선고 2009두6087 판결 참조), ④ 정상적인 일반용 화물자동차인 것으로 기망당하여 위수탁관리계약을 체결하고 지입료까지 편취당한 지입차주들이 거짓이나 부정한 방법으로 보조금을 교부받았다고 볼 수는 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 유가보조금 반환명령의 상대방은 부정하게 유가보조금이 교부되게 한 운수사업자이자 대외적인 관계에서 화물자동차의 소유권이 귀속되는 법률상 지위를 가진 원고라고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 위 주장도 이유 없다.
마) 다섯째 주장에 관한 판단
일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조).
먼저 피고가 원고에 대하여 이 사건 대폐차가 변경신고사항이라는 취지의 공적인 견해표명을 하였다고 볼 수 있는지에 관하여 보건대, 피고는 원고가 제출한 실제 사실과 다른 내용의 이 사건 각 차량에 대한 화물협회의 화물자동차운송사업허가사항변경(대폐차)수리통보서에 따라 이 사건 대폐차 신고를 수리한 사실은 앞서 본 바와 같으나, 이러한 사실만으로 피고가 이 사건 대폐차를 통한 변경신고만으로 특수용도형 화물자동차를 일반형 화물자동차로 변경등록하는 것이 가능하다는 공적인 견해표명을 하였다고 볼 수는 없고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
또한 설사 피고의 어떠한 공적인 견해표명이 있었다고 하더라도, 원고의 대표이사 소외 1이 화물협회로부터 관련규정상 허용되지 않는 특수형 화물자동차를 일반형 화물자동차로 대폐차하는 내용의 화물협회의 수리통보서를 교부받은 후 이를 피고에게 제출한 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 피고의 어떠한 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 원고에게 귀책사유가 없다고 할 수도 없다.
따라서 원고의 위 주장도 어느 모로 보나 이유 없다.
바) 여섯째 주장에 관한 판단
위 인정사실 및 관계법령에 의하여 알 수 있는 다음의 각 사정, 즉 ① 원고는 이 사건 대폐차를 통해 변경허가 대신 변경신고를 하는 방법으로 이 사건 각 차량을 공급허용 특수용도형 화물자동차에서 공급제한 일반형 화물자동차로 변경등록한 점, ② 이는 화물자동차 운송사업의 초과공급으로 인한 불균형을 해소하기 위한 화물자동차법의 취지를 완전히 몰각시키는 점, ③ 원고의 대표이사 소외 1은 이 사건 각 차량뿐만 아니라 수십 대의 특수용도형 화물자동차를 일반형 화물자동차로 변경등록한 후 이를 정상적으로 발급된 일반형 화물자동차 번호인 것처럼 제3자를 기망하여 수억 원의 금원을 편취하였고, 그 과정에서 사문서를 위조하고, 위조사문서를 행사하였으며, 관계 공무원에게 뇌물을 공여하기까지 하는 등 화물자동차 운수사업상 거래질서를 심각하게 어지럽힌 점, ④ 소외 1은 위와 같은 범죄사실로 인하여 징역 2년, 집행유예 4년, 사회봉사 240시간을 선고받은 점, ⑤ 그럼에도 피고는 원고에 대하여 화물자동차법 제5조 제2항의 감경규정을 적용하여 화물자동차법 시행령 제5조 제1항 [별표 1] 제2항의 사업전부정지(60일)를 감경하여 사업전부정지(30일) 처분을 한 점 등에 비추어 보면, 원고가 주장하는 모든 사정들을 감안하더라도 이 사건 사업전부정지처분 및 유가보조금 지급정지 처분으로 인하여 달성하고자 하는 공익상 목적이 그로 인하여 원고가 입게 될 불이익보다 가볍다고 할 수 없으므로, 위 각 처분이 재량권을 남용하거나 그 한계를 벗어난 것이라고 볼 수 없다. 따라서 원고의 위 주장도 이유 없다.
3. 이 사건 원상회복 처분의 집행정지
이 사건 기록에 나타난 자료에 의하면, 이 사건 각 처분 중 위반차량 원상회복 처분의 집행으로 말미암아 원고에게 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위한 긴급한 필요가 있다고 인정되고 달리 집행정지로 말미암아 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있는 때에 해당한다고 인정할 만한 증거도 없으므로, 이 사건 항소심 판결 선고시까지 직권으로 그 집행을 정지한다.
4. 결론
그렇다면 원고의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계법령 등 생략]
판사 권순형(재판장) 문중흠 김정기