【원고, 피상고인】
한국도로공사 (소송대리인 법무법인 대륙아주 담당변호사 박국수 외 2인)
【피고, 상고인】
서울특별시 서초구청장 (소송대리인 법무법인 우송 담당변호사 한호형)
【원심판결】
서울고법 2011. 1. 27. 선고 2010누14536 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 지방세법 및 그 시행령은 ‘도로법에 의한 도로’에 대해서는 재산세를 부과하지 아니한다고 하면서도 다만 수익사업에 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있다. 여기서 수익사업에 해당하는지 여부는 그 사업의 성질상 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하는지 여부 및 그 규모, 횟수, 태양 등에 비추어 사업활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성이 있는지 등을 고려하여 사회통념에 따라 합리적으로 판단하여야 한다[2009년도분 재산세에 관한 이 사건에 적용되는 구 지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부 개정되기 전의 것) 제186조 제4호, 그 시행령(2010. 9. 20. 대통령령 제22395호로 전부 개정되기 전의 것) 제137조 제1항 제1호 및 대법원 1997. 2. 28. 선고 96누14845 판결, 대법원 2006. 5. 12. 선고 2005두16109 판결 등 참조].
한편 ‘도로법에 의한 도로’에는 일반인의 교통을 위하여 제공되는 협의의 도로 외에 ‘도로의 부속물’도 포함되고, 도로의 부속물에는 ‘도로의 이용증진을 위하여 설치한 휴게시설’이 포함되므로, 고속국도에 설치된 휴게시설의 부지 및 그 이용에 제공된 토지는 위 ‘도로법에 의한 도로’에 해당한다 할 것이다[ 도로법 제2조 제1항 제1호, 제4호 (마)목, 제2항, 구 도로법 시행령(2010. 9. 17. 대통령령 제22386호로 개정되기 전의 것) 제2조 제5호].
2. 원심은 채택 증거에 의하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, ① 원고는 고속국도의 관리와 원활한 교통의 확보 등에 필요한 휴게소 및 주유소의 설치·관리의무를 이행하기 위하여 경부고속국도 부산기점 418km 지점에 위치한 휴게시설(‘서울 만남의 광장’ 휴게소 및 주유소 등. 이하 ‘이 사건 휴게시설’이라 한다)의 부지인 이 사건 토지를 취득한 점, ② 고속국도의 휴게시설은 원래 별도의 재화나 용역을 공급하는 판매시설을 예정하고 있고, 그 사용자도 특별한 경우를 제외하고는 고속국도의 이용객으로 한정되는 점, ③ 이 사건 휴게시설에서 영위할 수 있는 업종은 고속국도 이용객의 편의를 위한 요식업, 유류소매업, 기타 고속국도의 이용에 필요한 식품 및 잡화의 판매업 등으로 제한되어 있고, 상품의 가격도 운영서비스 평가 등의 방법으로 원고가 간접적으로 관리하고 있는 점, ④ 원고가 이 사건 휴게시설을 포함한 전국의 고속국도 휴게시설을 임대함으로써 얻는 수익은 대부분 휴게시설 및 도로의 신·증설과 보수·유지를 위한 재원으로 사용되고 있는 점 등에 비추어 보면, 비록 원고가 이 사건 휴게시설과 그 부지를 임대하여 임대료 명목의 돈을 받았다고 하더라도 이는 이 사건 토지를 그 본래의 용도대로 사용하면서 관리방법을 변경한 것에 불과하여 원고가 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하는 임대사업을 영위한 것으로 볼 수는 없다고 하고, 따라서 이 사건 토지가 수익사업에 사용되고 있음을 전제로 피고가 원고에게 재산세 등을 부과한 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였다.
3. 그러나 이러한 원심의 판단은 다음의 이유로 수긍할 수 없다.
가. 원심판결 이유와 원심이 채택한 증거에 의하면 다음과 같은 사정을 알 수 있다.
① 원고는 도로의 설치·관리와 그 밖에 이에 관련된 사업을 함으로써 도로의 정비를 촉진하고 도로교통의 발달에 이바지함을 목적으로 한국도로공사법에 따라 설립된 공법인이지만, 아울러 위와 같은 사업을 통하여 수익을 얻는 영리법인으로서의 성격도 함께 가지고 있다.
② 이 사건 휴게시설에서 공급하는 재화나 용역은 시중의 슈퍼마켓, 편의점 등의 일반 소매점이나 음식점 등이 공급하는 것과 크게 다르지 않고, 공급가격도 시중의 가격과 비슷한 수준이어서 이 사건 휴게시설에서는 상당한 이윤이 발생하고 있다.
③ 원고는 임차인으로부터 이 사건 휴게시설에서 발생한 매출액 또는 매출이익을 기준으로 산정한 임대료를 받고 있는데, 그 수익은 이 사건 휴게시설의 유지·관리에 소요되는 비용을 훨씬 초과하는 것으로 보인다.
④ 원고는 이 사건 휴게시설을 포함한 전국의 거의 모든 휴게시설을 임대하면서 그 임대차보증금과 임대료의 산정기준을 일률적으로 적용하는 등 휴게시설의 임대차계약을 체계적이고 전문적으로 관리하고 있고, 그 결과 2009 사업연도에만 1,100억 원이 넘는 임대료 수익을 얻었다.
⑤ 원고가 얻은 휴게시설과 그 부속토지에 관한 임대료 수익의 대부분은 새로운 휴게시설의 신·증축, 도로의 신·증설 등 비용으로 사용되고, 나머지 일부가 이 사건 휴게시설을 포함한 기존 휴게시설의 보수·유지비용으로 사용되지만, 그러고도 남는 부분은 영업이익으로 계상되어 결국 원고의 주주에게 배당된다.
나. 이러한 사정들을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 비록 원고가 고속국도의 관리자로서 휴게시설을 설치·관리할 의무를 부담하고 있고, 휴게시설에서의 재화나 용역의 공급은 그러한 의무의 이행과정에서 수반되는 것이며, 휴게시설과 그 부속토지에서 발생한 임대료 수익의 대부분이 원고의 설립목적에 부합하는 공익적 용도에 사용되었다고 하더라도, 이 사건 휴게시설의 임대행위는 객관적으로 보아 그 자체로 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하는 것으로 봄이 상당하고, 또 그 규모와 횟수 등에 비추어 사업활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성도 있다 할 것이다. 따라서 이 사건 휴게시설의 임대사업은 수익사업에 해당한다 할 것이고 그 휴게시설에 부속된 이 사건 토지 역시 수익사업에 사용되고 있다고 보아야 한다.
다. 그럼에도 원심은, 그 판시와 같은 이유로 이 사건 토지가 수익사업에 사용되고 있지 않다고 보아 이 사건 처분이 위법하다고 판단하였으니, 이러한 원심의 판단에는 재산세의 비과세대상에서 제외되는 사유인 ‘수익사업’에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.
4. 그러므로 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김창석(재판장) 양창수 박병대(주심) 고영한