【원고, 상고인】
주식회사 동아일보사 (소송대리인 변호사 류용현)
【피고, 피상고인】
행정안전부장관 (경정 전: 진실·화해를위한과거사정리위원회)
【원심판결】
서울고법 2010. 9. 30. 선고 2010누1370 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 상고이유보충서들의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다( 대법원 1992. 1. 17. 선고 91누1714 판결, 대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 등 참조).
「진실·화해를 위한 과거사정리 기본법」(이하 ‘법’이라 한다)은 반민주적 또는 반인권적 행위에 의한 인권유린 사건 등을 조사하여 왜곡되거나 은폐된 진실을 밝혀냄으로써 민족의 정통성을 확립하고 과거와의 화해를 통해 미래로 나아가기 위한 국민통합에 기여함을 목적으로 제정된 법률이다( 제1조). 법은 1945. 8. 15.부터 권위주의 통치시까지 헌정질서 파괴행위 등 위법 또는 현저히 부당한 공권력의 행사로 인하여 발생한 중대한 인권침해사건과 조작의혹사건 등의 진실을 규명하기 위하여 ‘진실·화해를 위한 과거사정리위원회’(이하 ‘과거사정리위원회’라 한다)를 설치하고( 제2조, 제3조), 피해자 및 그 유족 등에게 진실규명을 신청할 수 있는 권리를 부여하고 있다( 제19조). 과거사정리위원회는 진실규명 신청이 법에서 정한 각하 사유에 해당하지 아니하는 경우 조사개시결정을 하고( 제22조), 자료제출요구, 동행명령 등을 통한 조사를 거쳐( 제23조, 제24조) 진실규명결정이나 진실규명불능결정을 한다( 제26조, 제27조). 과거사정리위원회는 조사개시결정이나 진실규명결정 등을 진실규명 신청인과 조사대상자·참고인(이하 ‘진실규명 신청인 등’이라 한다)에게 통지하여야 하고, 진실규명 신청인 등에게는 그 결정에 대한 이의신청권이 부여되어 있다( 제28조).
나아가 법은 국가에 대하여 진실규명사건 피해자의 피해 및 명예의 회복을 위하여 노력할 의무와 가해자를 상대로 적절한 법적·정치적 화해조치를 취할 의무를 부과하는 한편( 제34조), 정부에 대하여 규명된 진실에 따라 희생자, 피해자 및 유가족의 피해 및 명예를 회복시키기 위한 적절한 조치를 취할 의무를 부과하고 있다( 제36조 제1항). 또한 법은 과거사정리위원회의 활동이 최종 종료될 경우 과거사정리위원회로 하여금 종합보고서를 작성하여 대통령과 국회에 보고하도록 하면서, 그 종합보고서에 진실규명사건 피해자 등의 피해와 명예를 회복하기 위하여 국가가 하여야 할 조치, 진실규명사건의 가해자에 대한 법적·정치적 화해조치에 관한 사항 등에 대한 권고를 포함하도록 하고, 그 권고사항을 소관으로 하는 국가기관에 대하여 해당 권고사항을 존중하고 이행하기 위하여 노력할 의무를 부과하고 있다( 제32조 제2항, 제4항, 제5항).
이에 따라 과거사 관련 권고사항에 대한 정부의 이행 방향을 수립하고 이행 상황을 점검·관리하는 등 권고사항 이행의 실효성을 확보하기 위하여 필요한 사항을 정하는 것을 목적으로 하여 2008. 1. 8. 대통령령 제20532호로 「과거사 관련 권고사항 처리에 관한 규정」이 제정되어 법 제32조 제4항에 따른 권고를 ‘과거사 관련 권고사항’ 중 하나로 규정하고 있다( 제1조, 제2조 제1항 제1호).
그 후 개정된 「과거사 관련 권고사항 처리에 관한 규정」(2010. 2. 24. 대통령령 제22055호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘권고사항 처리규정’이라 한다)은 권고의 이행계획, 이행상황의 점검·관리와 그 밖에 권고의 이행을 위하여 필요한 사항을 심의·의결하기 위하여 행정안전부장관 소속으로 ‘과거사 관련 권고사항 처리 심의위원회’(이하 ‘심의위원회’라 한다)를 설치하고, 그 아래 실무위원회와 기획단을 두어 과거사 관련 권고사항의 이행에 필요한 업무를 처리하도록 하고 있다( 제3조 내지 제5조). 심의위원회 위원장은 과거사정리위원회로부터 권고를 접수하면 소관 중앙행정기관을 지정하여 이를 통보하고, 권고의 처리방향 등을 수립하여 실무위원회의 협의·조정을 거친 후 심의위원회의 심의 등을 거쳐 확정된 권고의 처리방향 등을 소관 중앙행정기관의 장에게 즉시 통보하여야 한다( 제6조). 과거사정리위원회의 권고를 통보받은 소관 중앙행정기관의 장은 그 권고를 이행하기 위하여 이행계획을 수립하여 심의위원회 위원장에게 제출하고, 심의위원회에서 의결된 이행계획에 대하여 매 분기 말부터 15일 이내에 이행상황 및 결과를 심의위원회 위원장에게 통보하여야 하며, 그 권고를 이행하지 못할 경우에는 그 사유를 심의위원회 위원장에게 문서로 통보하여야 한다( 제7조 제1항 내지 제3항).
위와 같은 법과 권고사항 처리규정의 목적, 내용 및 취지를 바탕으로, 피해자 등에게 명문으로 진실규명 신청권, 진실규명결정 통지 수령권 및 진실규명결정에 대한 이의신청권 등이 부여된 점, 진실규명결정이 이루어지면 그 결정에서 규명된 진실에 따라 국가가 피해자 등에 대하여 피해 및 명예회복 조치를 취할 법률상 의무를 부담하게 되는 점, 과거사정리위원회가 위와 같은 법률상 의무를 부담하는 국가에 대하여 피해자 등의 피해 및 명예 회복을 위한 조치로 권고한 사항에 대한 이행의 실효성이 법적·제도적으로 확보되고 있는 점 등 여러 사정을 종합하여 보면, 법이 규정하는 진실규명결정은 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 봄이 상당하다.
2. 그런데도 원심은 이와 달리 과거사정리위원회의 진실규명결정이 있다 하더라도 법에 의하여 국가 및 과거사정리위원회에 부과되는 의무는 일반적이고 추상적인 것에 불과하고, 법은 국가 및 과거사정리위원회가 아닌 제3자에 대하여는 진실규명결정에서 규명된 사실에 따라 어떠한 조치를 취할 의무를 부담시킨 바 없으며, 진실규명결정에 포함된 권고의 효력이나 권고를 이행하지 않았을 경우 어떠한 불이익한 제재를 가할 수 있다는 조항을 두고 있지 아니하다는 등의 이유를 들어 진실규명결정은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 아니한다고 판단하고, 이 사건 소를 부적법한 것으로 보아 각하한 제1심의 결론을 그대로 유지하였다.
이러한 원심의 조치에는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이를 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.
3. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김소영(재판장) 신영철 이상훈(주심) 김용덕