【원 고】
한국토지주택공사 (소송대리인 변호사 김기섭 외 1인)
【피 고】
고양시장
【변론종결】
2011. 4. 19.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2009. 12. 4. 원고에게 한 개발부담금 14,585,225,580원 및 2011. 3. 11. 한 개발부담금 증액분 13,091,840원의 각 부과처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 대한주택공사(2009. 10. 1. 한국토지공사와의 합병으로 소멸하고, 원고가 신설되어 대한주택공사의 권리의무를 포괄적으로 승계하였다. 이하 위와 같이 합병된 대한주택공사를 ‘원고’라 한다)는 2000. 10. 25. 고양시 일산구 풍동, 식사동 일대 토지 834,725㎡에 택지개발촉진법에 의한 택지개발계획승인을 받고{그 후 개발계획승인이 변경되면서 인가된 토지도 약간 변경되었는데, 2008. 2. 14. 최종적으로 승인된 토지는 857,258.1㎡임(이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다)} 개발사업을 시행하였다.
나. 원고는 이 사건 사업부지 중 B2, B3 블럭(이하 ‘이 사건 지구’라 한다)의 토지(이하 ‘이 사건 대지’라 한다)상에 분양아파트를 신축하고(이하 ‘이 사건 신축’이라 한다), 2008. 3. 31. 준공검사를 받았다.
다. 원고는 2008. 5. 9. 이 사건 신축으로 인한 개발이익금을 23,174,964,143원(= 종료시점지가 529,311,894,287원 - 개시시점지가 93,404,429,424원 - 정상지가 상승분 59,700,983,757원 - 개발비용 총액 353,031,516,963원)으로 보아, 피고에게 이에 따라 산정한 개발부담금 2,896,870,518원을 신고하였다.
라. 이에 피고는 이 사건 신축으로 인한 개발이익금을 97,896,732,365원(= 종료시점지가 538,710,887,643원 - 개시시점지가 90,300,256,225원 - 정상지가 상승분 57,700,101,056원 - 개발비용 총액 292,813,797,997원)으로 보아, 2008. 11. 18. 원고에게 이에 따라 산정한 12,237,091,540원의 개발부담금을 부과하였다(이하 ‘당초 처분’이라 한다).
마. 한편, 원고는 2009. 2. 11. 중앙토지수용위원회에게 위 개발부담금부과처분에 대하여 행정심판청구를 제기하였고, 중앙토지수용위원회는 2009. 8. 20. 원고의 주장을 일부 받아들여 당초 처분을 취소하는 행정심판재결을 하였다.
바. 피고는 2009. 12. 4. 위 재결의 취지에 따라 개시시점지가를 90,300,256,225원, 종료시점지가를 538,710,887,643원, 개시시점부터 종료시점까지의 정상지가 상승분을 57,700,101,056원, 개발비용을 274,028,725,654원으로 각 인정하여 개발이익을 116,681,804,708원(= 종료시점지가 538,710,887,643원 - 개시시점지가 90,300,256,225원 - 정상지가 상승분 57,700,101,056원 - 개발비용 274,028,725,654원)으로 계산한 다음, 개발부담금을 14,585,225,580원(= 116,681,804,708원 × 부담률 25/100 × 감면율 50/100, 10원 미만 버림)으로 산정하여 원고에게 부과·고지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
사. 피고는 2011. 3. 11. 원고에게 일반관리비는 순공사비를 기준으로 그 5%로 산정하여야 하나 이 사건 처분을 하면서 수급업체의 일반관리비, 이윤을 포함한 공사원가와 조사설계비를 모두 포함한 금액을 기준으로 착오 부과하였다는 이유로 개발부담금 증액분 13,091,840원을 부과·고지(이하 ‘이 사건 증액 처분’이라 한다)하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 8호증, 을 제1, 2, 23호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분 및 증액 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
원고는 다음과 같은 사유로 이 사건 처분 및 증액 처분이 위법하므로 취소되어야 한다고 주장한다.
(1) 불이익변경금지 위반
피고가 이 사건 신축과 관련하여 개발부담금 12,237,091,540원을 부과하였다가 중앙토지수용위원회의 행정재판심결로 당초 처분이 취소되었음에도 불구하고 다시 개발부담금 14,585,225,580원의 이 사건 처분 및 13,091,840원의 증액 처분을 한 것은 개발부담금이 준조세에 준한다는 점에 비추어 국세기본법 제79조가 규정하고 있는 불이익변경금지의 원칙에 반한다.
(2) 개발비용 산정 위법
(가) 건설자금이자, 건설간접비
개발이익환수에 관한 법률(이하 ‘법’이라 한다) 시행령 제12조 제4항 제1호에 의하면 같은 조 제3항의 예외규정으로서 원고와 같은 ‘감면기관’으로서 구 정부투자기관 관리기본법(2007. 1. 19. 법률 제8258호로 폐지되기 전의 것)에 따라 지출한 개발비용은 위 제3항의 금액을 초과하더라도 개발비용으로 인정해야 하는 것이고, 건설자금에는 필수적으로 금융비용(이자)이 지출되게 되므로, 이는 개발비용에 포함되어야 마땅하며, 정부투자기관 회계기준 시행세칙(대한주택공사 제20차 개정, 2006. 12. 26., 이하 같다. 현 공기업·준정부기관 회계기준 시행세칙으로 명칭이 변경되었음)의 관련 규정에 의하면 건설원가 중 ‘재료비’에 건설자금이자가 포함되어 있고 노무비와 경비는 건설간접비의 제 비목으로 구분한다고 되어 있음에도, 피고는 위 두 가지 항목을 개발비용 중 순공사비 항목에서 전액 제외하였다.
(나) 일반관리비
이 사건 일반관리비는 순공사비의 5%로 산정되었는데, 위 순공사비에 원고 주장의 건설자금이자, 건설간접비가 포함되어야 하고, 또한 일반관리비는 순공사비 외에 수급업자의 도급공사비 내 부가가치세, 일반관리비, 이윤, 조사비, 설계비를 합산한 금액을 기준으로 산정되어야 함에도, 피고는 위 각 개발비용을 제외한 금액을 산정기준으로 하였다.
(다) 주변도로 개설에 따른 비용
이 사건 지구 주변에 원고가 설치하여 피고에게 기부한 도로(이하 ‘이 사건 주변도로’라 한다)에 들어간 비용은 법 시행령 제12조 제1항 제5호 또는 같은 항 제6호에 해당하여 전액 개발비용에 산입되어야 함에도, 피고는 원고가 이 사건 지구 인근에 함께 건설한 임대주택 지구와의 면적 비율로 위 개발비용을 안분하여 이 사건 지구에 해당하는 액수만을 개발비용으로 인정하였다. 그러나 이는 원고가 임대주택을 건설하여 당해 사업의 공익성이 커질수록 사업시행자가 부담하여야 하는 개발부담금 부담이 늘어나는 모순이 발생한다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령의 기재와 같다.
다. 판단
(1) 불이익변경금지 위반에 관하여
국세기본법 제79조 제2항은 과세처분에 불복하는 심판청구에 대한 결정을 함에 있어서 심판청구를 한 처분보다 청구인에게 불이익이 되는 결정을 하지 못한다고 규정하고 있는바, 이러한 불이익변경금지는 심판결정의 주문 내용이 심판청구 대상인 과세처분보다 청구인에게 불이익한 경우에 적용되고, 과세관청이 심판결정의 이유에서 밝혀진 내용에 근거하여 새로운 과세처분을 하는 과정에서 새로운 탈루 또는 오류를 발견하고 이를 바로 잡아 과세표준이나 세액을 변경하는 경우에는 적용되지 아니한다 할 것이므로(대법원 2007. 11. 16. 선고 2005두10675 판결 등 참조), 이와 다른 전제에 선 원고의 위 주장은 이유 없다.
(2) 건설자금이자, 건설간접비에 관하여
(가) 개발비용 판단 기준
개발이익의 산정에 있어 공제대상이 되는 개발비용 중 순공사비는 재료비(직접재료비 및 간접재료비 등)·노무비(직접노무비 및 간접노무비)·경비를 합한 이른바 공사원가 등을 그 구성요소로 하지만, 개발이익 자체가 개발사업을 통하여 얻게 되는 토지의 가치증진으로 인한 이득을 가리키는 것이어서, 위와 같은 세 가지 항목의 공사원가라 하더라도 그것이 당해 개발사업의 시행을 위하여 사업대상 토지에 투입되어 그 편익 혹은 가치의 증가를 가져온 것이라야 순공사비로서 개발비용에 해당될 수 있다(대법원 2002. 1. 22. 선고 99두8923 판결 등 참조).
(나) 그런데, 갑 제4호증, 갑 제6, 7호증, 을 제2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지와 관계 법령을 종합하여 인정되는 다음의 사정에 의하면, 원고 주장의 건설자금이자, 건설간접비는 순공사비로 인정할 수 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.
1) 공기업·준정부기관의 회계처리와 관련하여 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 제3항은 공기업·준정부기관의 회계처리 원칙 등에 관하여 필요한 사항은 기획재정부령으로 정한다고 규정하고 있고, 공기업·준정부기관 회계사무규칙 제19조는 위 규칙 시행에 필요한 사항은 재정경제부장관이 정하여 고시하고, 기관장은 재정경제부장관이 정하여 고시한 범위에서 위 규칙 시행에 필요한 세부사항을 정할 수 있도록 규정하고 있으며, 이에 따라 공기업·준정부기관 회계기준(재정경제부고시 제2007-63호) 및 정부투자기관 회계기준 시행세칙이 마련되어 있다.
2) 원고가 순공사비 산입의 근거로 삼고 있는 정부투자기관 회계기준 시행세칙 제158조, 제179조, 제181조 등에서 규정한 건설원가 계산은, 이와 같이 공기업·준정부기관의 회계처리 원칙에 필요한 사항을 정한 것이어서 개발비용의 항목 및 산정목적과 반드시 일치하는 것이 아니다.
3) 법 시행령 제12조 제3항 제1호는 재료비·노무비·경비는 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제9조에 따른 예정가격 결정기준 중 공사원가계산을 위한 재료비·노무비·경비 산출 방법을 적용하여 산출하도록 규정하고 있고, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제9조 제1항 제2호, 그 시행규칙 제6조 제1, 2, 3호에 의하면, 재료비는 ‘계약목적물의 제조·시공 또는 용역등에 소요되는 규격별 재료량에 그 단위당 가격을 곱한 금액’, 노무비는 ‘계약목적물의 제조·시공 또는 용역등에 소요되는 공종별 노무량에 그 노임단가를 곱한 금액’, 경비는 ‘계약목적물의 제조·시공 또는 용역등에 소요되는 비목별 경비의 합계액’으로 규정하고 있을 뿐이다.
4) 정부투자기관 회계기준 시행세칙에 의한 건설원가 비용항목이 개발비용 순공사비 항목과 명칭이 동일·유사하더라도, 개발부담금 부과 산정의 기준이 되는 개발비용에 포함될 수 있는지 여부는 앞서 본 바와 같이 그 비용이 당해 개발사업의 시행을 위하여 사업대상 토지에 투입되어 그 편익 혹은 가치의 증가를 가져온 것이라야 할 것인데, 원고 주장의 건설자금이자(용지보상채권이자, 국민주택기금이자, 일반차입금이자), 건설간접비(원고 본사, 각 지역본부, 현장에서의 인건비)는 그 내역에 비추어 주택건설에 소요된 비용이거나 일반관리비 등으로 볼 수 있어 사업대상 토지에 투입된 순공사비에 해당한다고 보기 부족하다.
5) 건설자금이자를 개발비용으로 인정할 경우 자기 자본으로 사업을 시행하는 일반 사업시행자에 비해 개발비용 인정 범위가 넓고, 원고 주장의 건설자금이자, 건설간접비는 제반 건설공사에 투입된 모든 비용의 합산액을 구하고 있어 일반 사업시행자와의 형평에 맞지 아니한 면이 있다.
6) 개발비용 산정시 공익사업과 비공익사업을 달리 취급할 수 없고, 공익사업은 부과제외 및 감면, 부담률 등의 방법으로 비공익사업과 달리 취급될 수 있을 뿐이다.
(3) 일반관리비에 대하여
(가) 순공사비 부분
앞서 본 바와 같이 순공사비에 원고 주장의 건설자금이자, 건설간접비가 포함될 수 없으므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.
(나) 수급업자의 도급공사비 내 부가가치세, 일반관리비, 이윤 및 조사비, 설계비 부분
살피건대, 위 인정사실 및 관계 법령에 의하면, 다음과 같은 사정을 알 수 있다.
1) 법 제11조 제1항 제1호, 법 시행령 제12조 제1항 제4호, 같은 조 제2항 단서, 국가를 당사자로 하는 법률 시행령 제9조, 같은 법 시행규칙 제6조 제4호에 의하면, 순공사비의 일종인 일반관리비는 ‘재료비·노무비 및 경비’의 합계액에 일정한 비율을 곱한 금액으로 규정이 되어 있다.
이처럼 법이 개발비용의 항목과 내용을 상세히 정한 입법취지는, 사업시행자가 관련 법령이 인정한 항목과 금액을 초과하는 비용을 지출한 경우에, 그 초과부분을 개발비용으로 부당하게 공제하여 개발이익을 축소함으로써 개발부담금 부담을 회피하는 것을 막으려는 취지이므로, 개발비용의 산정에 있어서 관련 법령이 규정한 비용 항목과 금액의 한계를 함부로 초과하거나 확장하여 인정하는 해석을 해서는 안 된다.
2) 만일 이와 달리 해석하게 되면, 개발사업이 여러 단계에 걸쳐 하도급되어 시공될 경우, 여러 단계의 도급인들의 일반관리비들이 누적적으로 공사비에 중복 포함되어 순공사비가 점점 더 불어나게 되는 등, 위와 같이 개발비용을 명확히 정한 입법취지를 크게 훼손하게 되어 불합리하다.
따라서, 이와 다른 전제에서 수급업자들에게 지급한 공사비 중 부가가치세, 일반관리비, 이윤 및 조사비, 설계비 부분까지도 일반관리비에 포함되어야 한다는 원고의 위 주장도 이유 없다.
(4) 주변도로 개설에 따른 부담금에 대하여
살피건대, 갑 제2, 3호증, 을 제4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하면, 피고가 이 사건 사업을 승인하면서 원고가 분양아파트를 건설하는 이 사건 지구와 임대주택 지구를 포함한 전체 택지에 대한 교통영향평가 심의 등이 이루어진 사실, 위 전체 택지의 교통문제를 해결하기 위하여 원고가 이 사건 주변도로를 포함한 일부 도로를 개설한 후 피고에게 기부채납하기로 약정한 사실, 현재 분양아파트뿐만 아니라 임대주택 거주자들도 이 사건 주변도로를 함께 이용하고 있는 사실이 인정된다.
위 인정사실에 의하면, 위 부담금이 법 시행령 제12조 제1항 제5호 내지 제6호에 해당하여 개발비용에 포함되는 것은 명확하나, 한편 앞서 인정한 사실 및 변론 전체의 취지에 드러난 다음과 같은 사정, 즉 전체 사업지구 내에서 개발부담금 부과대상토지(분양아파트 지구)와 부과제외토지(임대주택 지구)가 공존하는 경우 도로개설에 따라 분양아파트 지구와 임대주택 지구가 함께 편익을 얻고 있음에도 국민임대주택단지조성사업(임대주택 지구)에 대해 개발부담금 부과대상에서 제외되고 있는 특수한 사정이 있는 점, 법 시행령 제12조 제1항 제5호 내지 제6호 규정이 그 부담금이나 기부하는 공공시설 또는 토지 등의 가액 ‘전부’를 개발비용으로 인정하여야 하는 근거라고 볼 수 없고, 개발비용은 개발사업을 통하여 얻게 되는 토지의 가치증진으로 인한 개발이익의 환수라는 입법 목적을 고려하여 그 범위를 정함이 그 목적 달성을 위하여 필요하고 합리적이라고 보이는 점, 원고는 당해 사업의 공익성(임대주택 지구 등에 대하여 개발부담금의 부과를 면제하는 이유는 공익성을 고려한 것이다)이 커질수록 사업시행자가 부담하여야 하는 개발부담금이 증가하게 되는 모순된 결과를 가져온다고 주장하나, 임대주택 등 부과제외토지의 면적이 클수록 부과대상토지 면적 자체가 줄어들게 되어 반드시 사업시행자가 부담하여야 할 개발부담금이 더 커진다고 볼 수 없는 점 등에 비추어 보면, 피고가 개발부담금 부과제외토지의 면적비율 만큼 그 개발비용에서 제외하고 일부만 인정한 것은 적법하다고 할 것이므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 김수천(재판장) 나청 전경훈