【원고, 항소인】
아산농산(선장알피씨)영농조합법인 (소송대리인 변호사 한상곤)
【피고, 피항소인】
아산시장 (소송대리인 변호사 최병한외 1인)
【제1심판결】
대전지방법원 2008. 11. 26. 선고 2008구합1742 판결
【변론종결】
2009. 4. 9.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 2008. 4. 21. 원고에 대하여 한 신규 건조저장시설(DSC) 사업자인정신청 반려처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2008. 1. 7. 피고에게 신규 건조저장시설(DSC ; Drying Storage Center, 이하 이 사건 건조저장시설이라 한다) 사업자 인정 신청을 하였다.
나. 피고는 2008. 4. 21. 원고에 대하여, 농림사업실시규정(2007. 12. 28. 훈령 제1291호, 이하 ’이 사건 훈령‘이라 한다) 제4조에 의한 2008년도 농림사업시행지침서(이하 ’이 사건 지침서‘라 한다)가 정한 신규 DSC 사업자 인정기준에 적합하지 않다는 이유로 위 신청을 반려하였다(이하 ’이 사건 처분‘이라 한다).
[인정근거]
다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 제4호증, 을 제1 내지 제5호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단
가. 인정사실
(1) RPC(Rice Processing Complex)는 산물 벼를 건조·도정해서 가공·포장하는 미곡종합처리장이고, DSC(Drying Storage Center)은 산물 벼를 건조해서 보관하는 건조저장시설이다.
(2) 신규 DSC 사업자로 인정 되면 벼 매입 실적에 따라 매입자금을 지원 받거나 공공비축 산물 벼 매입량이 배정되는 등의 혜택이 있다.
(3) 이 사건 지침서에 따르면, 신규 RPC 사업자 인정기준과 DSC 사업자 인정기준을 명확히 구분하여 규정하면서, 신규 RPC 사업자는 시·군별 RPC 개소당 논 면적 3,000ha 이상과 원료 벼 확보가능 논 면적 2,000ha 이상을 확보하여야 하고, 신규 DSC 사업자는 시·군별 신규 DSC 개소당 원료 벼 확보가능 논 면적(RPC 및 DSC 모두 권역 내 RPC, DSC, 임도정공장 등을 종합 검토하되, 도시지역의 경우는 인접한 군의 논 면적을 포함하여 검토할 수 있음) 1,000ha 이상을 확보하도록 지역기준을 설정하고 있으나, 시·군별 DSC 개소당 논 면적에 관하여는 명시적인 규정이 없다. 또한 DSC 사업자 인정기준에 있어 벼 가공시설 과잉지역 등은 신규 DSC 사업자 신청 및 선정에서 제외한다고 하면서 ‘선정 제외 지역은 신규 RPC 사업자 인정기준에 준함’이라고 명시하고 있다.
(4) 아산시에는 정부 인정 RPC 4개소와 DSC 1개소가 있고, RPC에 대하여는 1개소당 3,000ha, DSC에 대하여는 1개소당 1,000ha 합계 13,000ha의 논 면적을 확보할 것을 기준으로 요구하고 있으며, 2007년도 아산시의 전체 논 면적은 13,775ha이다.
(5) 농림수산식품부는 1991.부터 2001.까지 미곡의 유통구조 개선 및 품질향상, 가격안정을 위하여 생산자로부터 미곡의 매입·건조·저장·가공·판매를 일괄적으로 처리할 수 있는 미곡종합처리장(RPC) 343개소를 지원하여 설치하였으나, 2005.부터 RPC 통합 등 구조개선을 추진하여 현재 276개소의 RPC를 운영하고 있고, 앞으로 2013.까지 200개 정도의 RPC로 통합하여 개방화에 대비하고 경쟁력을 높이고자 정책적인 지원을 강화하면서, 그에 따라 신규 RPC(DSC) 사업자를 인정할 것인지 여부를 판단할 때 시설, 운영능력 및 지역기준 등을 고려하여 엄격한 심사를 하고 있다.
(6) 아산시 RPC(DSC) 운영협의회는, 원고가 논 면적 확보기준에 225ha 미달하였다는 아산시의 검토결과가 적합하다는 판정을 하였다.
[인정근거]
다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 제4호증, 을 제1 내지 제5호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재, 제1심 법원의 농림수산식품부에 대한 사실조회결과 및 변론 전체의 취지
나. 판단
(1) 침익적 제한기준을 설정한 것인지 여부
원고는, 이 사건 훈령과 그에 기초한 이 사건 지침서로 ‘1,000ha 이상 논 면적 확보’라는 침익적 제한기준을 설정한 것은 위법하다는 취지로 주장한다. 그러나 이 사건 지침서는 정부의 양곡정책 상 농가의 벼 판로 확보와 산지 쌀 유통 기능을 활성화하기 위하여 미곡종합처리장에 벼 매입자금을 지원하는 농림사업에 관한 것으로서, 사업목적 달성을 가장 효율적으로 수행하기 위한 사업대상자의 선정 기준일 뿐 그 자체로서 직접 국민의 권익을 제한하려는 것이 아니므로, 이는 성격상 침익적인 제한 기준이라고 볼 수 없다.
(2) 이 사건 지침서의 법규성 유무
(가) 원고의 주장
이 사건 지침서가 비록 지침의 형식으로 되어 있기는 하나, 이는 양곡관리법 제22조 제3항 및 양곡관리법 시행규칙의 위임에 따라 그 규정의 내용을 보충하면서 그와 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 보아야 하고, 행정의 자기구속의 법리에 의하더라도 이 사건 지침서에 법규성을 인정할 수 있다. 따라서 원고의 경우 이 사건 지침서가 요구하고 있는 원료 벼 확보가능 논 면적 기준을 충족하고 있는 이 사건에 있어, 이 사건 지침서에 규정되어 있지도 않은 개소 당 논 면적 확보기준을 들어 원고의 신청을 반려한 이 사건 처분은 위법하다.
(나) 판단
이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖지 않지만, 법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않아 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면, 그와 같은 행정규칙은 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 되고 따라서 그 법령 규정과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖게 된다.
그런데 양곡관리법 제22조는, 농림수산식품부장관은 미곡의 유통구조개선·품질향상 및 가격안정을 위하여 생산자로부터의 미곡의 매입, 매입한 미곡의 건조·선별·보관·가공 및 판매 등 종합적인 미곡의 유통기능을 담당하는 미곡유통업을 육성하여야 함을 전제로( 제1항), 농업협동조합 기타 제1항의 규정에 의한 미곡의 유통기능을 능률적으로 수행할 수 있다고 인정되는 자에 대하여 미곡종합처리장 등 미곡의 건조·보관·가공·유통·판매시설의 설치 및 미곡의 매입에 필요한 자금의 일부를 예산의 범위 안에서 융자하거나 보조금을 교부할 수 있도록 하는 한편( 제2항), 제2항의 규정에 의한 융자 및 보조에 관하여 필요한 사항은 농림수산식품부령으로 정하도록 규정하고 있으며( 제3항), 위 규정의 위임을 받은 양곡관리법 시행규칙 제9조는, 양곡관리법 제22조 제2항의 규정에 의한 미곡의 매입자금을 생산자인 농민과의 계약재배를 통하여 원료 벼를 확보하는 자에게 우선 지원할 수 있도록 하고 있다. 위 각 규정들의 내용을 살펴보아도 양곡관리법 제22조 제3항이 일정한 사항을 행정입법으로 정하도록 규정하고 있을 뿐, 양곡관리법 및 그 시행규칙이 미곡의 건조·가공 등 미곡의 유통기능을 담당할 미곡유통업을 육성함에 있어 농림수산식품부장관에게 위 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하였다고 볼 법적인 근거를 찾을 수 없다. 오히려 위 각 규정의 내용이나 성질, 이 사건 지침서의 취지 및 목적 등에 비추어 볼 때, 이 사건 지침서는 미곡종합처리장 등에 벼 매입자금을 지원하는 등의 사업목적 달성을 위한 사업대상자 선정 등에 관한 행정청 내부의 사무처리 준칙을 정한 것에 불과하여 대내적으로 행정청을 기속함은 별론으로 하되 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 법규명령으로서의 효력을 가지고 있다고 볼 수 없다.
한편, 행정의 자기구속의 법리에 따라, 앞서 본 바와 같이 행정청 내부의 사무처리 준칙에 해당하는 이 사건 지침서에 법규성이 인정될 수 있는지 여부에 관하여 보면, 이른바 행정의 자기구속이란, 행정청이 통일적이고도 동등한 재량행사를 확보하기 위해 재량권행사의 준칙인 행정규칙을 정립하여 시행하는 경우에 위 원칙에 따라 동종 사안에 대하여 동일한 처분을 하여야 하는 구속을 받는 것을 의미하고, 이는 본래 법규에 의한 엄격한 구속을 받은 기속행위와는 구별되는 재량영역에서 인정되는 법리인바, 행정청은 동종의 사안에서 재량준칙인 행정규칙에 정한 기준에 따라 행정처분을 함이 보통이라 할 것이므로, 이와 같은 처분 기준을 따르지 아니하고 특정한 상대방에 대하여만 그 기준을 달리 적용하는 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로 볼 여지가 있음을 물론이나, 나아가 행정처분이 위와 같은 행정규칙의 기준을 위반하였다는 사정만으로 그 처분을 위법한 것으로 평가할 수는 없다( 대법원 1993. 6. 29. 선고 93누5635 판결, 1994. 10. 14. 선고 94누4370 판결 등 참조). 따라서 행정의 자기구속의 법리를 행정규칙에 대한 법규성 인정의 근거로 삼을 수 없다.
(3) 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부
(가) 원고의 주장
이 사건 처분은 양곡관리법 제22조 및 이 사건 지침서의 목적과 취지에 비추어 볼 때 행정의 자기구속의 원칙 및 평등원칙에 반할 뿐 아니라, 지역적 불균형성, 생산 농민의 불편 등이 종합적으로 검토되지 않은 채 이루어진 것으로서, 재량권을 일탈·남용한 경우에 해당한다.
(나) 판단
이 사건 지침서가 신규 RPC 및 DSC 사업자 인정기준에 관하여 개소 당 논 면적에 있어서는, RPC의 경우 3,000ha 이상 확보되어야 한다고 규정하고 있는 반면 DSC에 관하여는 규정하고 있지 않은 사실은 앞서 본 바와 같고, 갑 제4호증, 을 제3호증의 2의 각 기재에 의하면, 신규 DSC 인정 신청에 따른 피고 측의 검토 결과 최근 3년간(2005년부터 2007년)의 아산시 관내 RPC 및 DSC(농협 자체 DSC 포함), 임도정공장 등의 평균 벼 매입실적 등을 기준으로 한 원료 벼 확보가능 논 면적이 2007년을 기준으로 2,347ha인 사실이 인정되는바, 이에 앞서 본 인정사실 등을 종합하여 보면, 이 사건 지침서는 RPC 사업자 인정기준과 DSC 사업자 인정기준을 명확히 구분하여 규정하는 한편, RPC 사업자 인정기준을 DSC 사업자 인정기준에 원용할 필요가 있는 경우에는 그 인정기준에 준한다고 명시하고 있으므로, 다른 특별한 정함이 없는 이상 RPC 사업자 인정기준을 DSC 사업자 인정 여부 판단에 적용할 수 없다 할 것이고, 이 사건 지침서에 규정된 개소 당 논 면적 기준의 경우 RPC의 개소 수에 따른 면적과 전체 논 면적을 형식적으로 비교하는 방법을 따르고 있는 반면, 원료 벼 확보가능 논 면적에 있어서는 실제로 신규 RPC와 DSC가 원료 벼를 확보할 수 있는 면적이 얼마인가를 기준으로 하고 있으므로, 원고의 경우 이 사건 지침서가 요구하고 있는 신규 DSC 사업자 인정기준, 즉 원료 벼 확보가능 면적 기준을 충족하고 있음을 알 수 있다.
위와 같은 사정에도 불구하고 피고가 이 사건 지침서에 명시되어 있지 않은 개소 당 논 면적 기준을 충족하지 아니하였음을 근거로 이 사건 처분을 한 것이 행정의 자기구속의 원칙 및 평등원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 경우에 해당하는지 여부에 관하여 본다.
행정의 자기구속이라 함은 앞서 본 바와 같이 행정청이 동종 사안에 대하여 동일한 처분을 하여야 하는 구속을 받는 것을 의미하므로, 일반적으로는 동종 사안에 있어 비교의 대상이 되는 행정선례가 존재함을 전제로 할 것이나, 다만 행정규칙이 대외적으로 공표되어 국민에게 법적으로 보호가치 있는 신뢰가 생긴 경우에는 법적 안정성의 견지에서 행정규칙 자체만으로 행정의 자기구속의 근거로 삼을 수 있고, 재량영역에서 평등원칙을 실현하기 위해 마련된 행정규칙을 위반할 경우 다른 특별한 사정이 없는 이상 당해 행정처분은 자의적인 조치로서 재량권을 일탈·남용하여 위법한 것으로 평가되어야 한다.
이 사건의 경우, 이 사건 지침서가 농림사업실시규정(2007. 12. 28. 훈령 제1291호, 이하 ’이 사건 훈령‘이라 한다) 제4조에 근거한 것으로서 농림수산식품부장관에 의해 ’2008년도 농림사업시행지침서‘로 고시되었음은 피고가 스스로 인정하는 바와 같고, 을 제2호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 지침서가 발간등록번호가 부여되어 대외적으로 발간되었을 뿐 아니라, 신규 RPC 및 DSC 사업자 선정권한을 가지고 있는 각 지방자치단체(희망업체의 신청에 따라 시장·군수가 심사기준 적격여부를 1차 검토한 후 시·군 농정심의회 심의를 거쳐 이를 시·도지사에게 제출하고, 시·도지사는 2차로 심사기준 등을 검토한 후 시·도 농정심의회 심의를 거쳐 선정 여부를 결정하도록 되어 있다)에 배포됨으로써 2008년도 신규사업자 선정을 위한 준칙으로 기능하고 있음을 알 수 있는바, 이를 종합하여 보면 이 사건 지침서가 행정청에 의해 공표됨으로써, 신규 RPC 내지 DSC 사업자로 선정되기를 희망하는 상대방은 이 사건 지침서에 명시된 요건을 충족할 경우 사업자로 선정되어 벼 매입자금 지원 등의 혜택을 받을 수 있다는 보호가치 있는 신뢰를 가지게 되었다고 봄이 상당하고, 결국 앞서 본 바와 같이 이 사건 지침서에 명시되어 있지 아니한 개소 당 논 면적 기준을 충족하지 못하였음을 이유로 한 이 사건 처분은 이 사건 지침서가 예기하고 있는 자기구속을 위반한 것이거나 자의적인 조치로서 평등원칙에 부합하지 아니한다. 따라서 피고의 이 사건 처분은 특별한 사정이 없는 한 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.
다만, 행정의 자기구속이란 원칙적으로 기속행위의 경우와는 달리 재량영역에서 종래의 행정관행을 행정상황의 변화에 따른 합리적 판단에 의해 새로운 행정실무로 변경할 수 있는 탄력적인 구속을 의미하는 것이어서, 이 사건 지침서 역시 농업환경의 변화 등 사정변경이 있을 경우 이에 부응하여 합목적적으로 해석·운용될 수 있다 할 것이나, 을 제4호증 및 제1심 법원의 농림수산식품부에 대한 사실조회결과만으로는 객관적으로 위와 같은 사정변경이 있음을 인정하기에 부족할 뿐 아니라, 가사 농정의 변화를 가져올 사정변경이 있었다 하더라도, 농림수산식품부 장관에 의해 2008년도 이전부터 연차적으로 발간되어 온 이 사건 지침서 작성 시점 이후에 위와 같은 사정변경이 있었다고 보기 어려움에도 이 사건 지침서에 반영되어 있지 아니하므로, 2008년도 DSC 사업자 인정에 이 사건 지침서와 달리 개소 당 논 면적 기준을 적용할 특별한 사정이 있다고 볼 수도 없다.
4. 결 론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 제1심 판결을 취소하고, 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 장석조(재판장) 정선오 최지수