【원 고】
한국토지주택공사 (소송대리인 법무법인 새암 담당변호사 이태헌)
【피 고】
전주시장 (소송대리인 변호사 김동규)
【변론종결】
2015. 6. 24.
【주 문】
1. 피고가 2013. 10. 22. 원고에 대하여 한 전북전주완주혁신도시개발사업 폐기물처리시설 설치비용부담금 2,046,528,000원의 부과처분 중 1,509,897,099원을 초과하는 부분을 취소한다.
2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용 중 3/4은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【청구취지】
피고가 2013. 10. 22. 원고에 대하여 한 전북전주완주혁신도시개발사업 폐기물처리시설 설치비용부담금 2,046,528,000원의 부과처분 중 846,491,000원을 초과하는 부분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 전북개발공사와 공동으로 전주시 ◇◇동 및 ☆☆군▽▽면◎◎리, ◁◁리 일원 9,909,472㎡에서 전북전주완주 혁신도시 개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행하고 있는 사업시행자로, 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률(이하 ‘법’이라 한다) 제6조 제1항, 구 폐기물시설촉진법 시행령(2014. 2. 11. 대통령령 제25165호로 일부개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제4조 제2항에 따라 이 사건 사업지구 내에 폐기물처리시설(소각시설, 음식물류폐기물처리시설)을 설치하는 대신 폐기물처리시설 설치비용 부담금을 납부하기로 하였다.
나. 피고는 2013. 10. 22. 원고에 대하여, 법, 시행령 및 전주시 폐기물처리시설 설치비용 징수와 기금 설치 및 운용에 관한 조례(이하 ‘이 사건 조례’라 한다)에 따라 이 사건 사업지구 중 전주시에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위한 폐기물처리시설 설치비용 부담금 2,046,528,000원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다.
다. 원고는 이에 불복하여 전라북도행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하였으나 2014. 3. 27. 기각되었다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증(가지번호가 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
이 사건 처분은 폐기물처리시설 설치비용 부담금을 산정하는 과정에 아래와 같은 하자가 있는바, 그 중 적법하게 산정된 부담금을 초과하는 부분은 위법하므로 취소되어야 한다.
가. 부지매입비용 산정의 위법성
1) 이 사건 조례 규정의 무효
법, 시행령에 의하면 폐기물처리시설 설치비용 부담금은 택지개발사업자가 실제로 폐기물처리시설을 설치하는데 소요되는 비용과 완전히 동일하여야 하는바, 이 사건 사업지구에서 발생하는 폐기물은 전주 (주소 2 생략)과 전주 (주소 1 생략)에 이미 설치되어 있는 소각시설 및 음식물류폐기물처리시설(이하 ‘기존 폐기물처리시설’이라 한다)에서 처리하기로 확정되었으므로, 부지매입비용은 그 각 해당 부지의 실제 매입비를 기준으로 산정되어야 한다. 그런데 이 사건 조례는 폐기물처리시설이 당해 사업지구 내에 설치되는지 여부, 설치 부지가 확정되었는지 여부를 구분하지 않고 무조건 이 사건 사업지구의 택지조성원가와 이 사건 조례 별표에서 정한 부지면적 산정방식에 따라 부지매입비용을 산정하도록 정하고 있으므로, 부지매입비용 산정에 관한 이 사건 조례 규정은 상위법규인 법과 시행령의 위임범위를 벗어나 무효이다.
2) 구체적인 위법사유
가) ㎡당 부지매입단가를 택시조성원가로 적용한 부분의 위법성
피고가 시설설치비용 산정 시 적용한 ‘2013년도 폐기물처리시설 국고보조금예산지원통합업무처리지침’에 따른 설치단가에는 이미 부지조성비용이 포함되어 있는데, 택지조성원가를 부지매입단가로 적용한다면 부지조성비용이 부지매입비용과 시설설치비용에 중복 계상되는 결과가 되고, 한편 이 사건 사업지구에서 발생하는 폐기물은 이 사건 사업지구 밖에 위치한 기존 폐기물처리시설에서 처리하기로 확정되었으므로, 이 사건 사업지구의 택지조성원가를 부지매입단가로 적용할 수는 없고, 기존 폐기물처리시설의 토지매입평균단가인 79,374원/㎡을 적용하여야 한다.
나) 소각시설 부지면적 산정의 위법성
피고는 소각시설의 톤당 필요 부지면적을 정함에 있어 임의로 1일 처리능력 100톤 이하의 소각시설이 설치될 것을 전제로 이 사건 조례 별표에 따라 시설 부지면적을 톤당 40㎡로 적용하였다. 그러나 시행령 및 조례는 1일 처리능력 200톤의 소각시설을 기준으로 시설설치비용을 산정하도록 정하고 있는바 시설설치비용과 부지매입비용의 기준을 다르게 볼 이유가 없고, 이 사건 사업지구의 소각시설로 확정된 기존 폐기물처리시설의 1일 처리규모도 400톤인 점을 고려하면, 이 사건 소각시설의 필요 부지면적은 1일 처리능력 200톤의 소각시설을 기준으로 이 사건 조례 별표에 따라 톤당 30㎡를 적용하여 산정하여야 한다.
다) 관리동 및 세차장 등 기타시설 부지면적 산정의 위법성
피고는 폐기물처리시설의 총 부지면적에 관리동 및 세차장 등 기타시설 부지면적을 포함시키면서, 이 사건 조례에 따라 1일 처리능력이 500톤 이하인 폐기물처리시설의 관리동 및 세차장 등 기타시설 부지면적을 무조건 각 330㎡로 산정하였다. 그러나 이는 1일 발생 예상 폐기물량이 적을 경우 실제 폐기물처리시설의 부지면적에서 관리동 및 세차장 등 기타시설이 차지하는 비중이 과도하게 높아지는 결과가 되어 부당하고, 이 사건 조례는 소각시설의 경우 1일 처리능력 200톤 규모를 기준으로, 음식물류폐기물처리시설의 경우 1일 처리능력 30톤 규모를 기준으로 각 설치비용을 산정하고 있으므로 이를 기준으로 환산한 관리동 및 세차장 등 기타시설 면적{소각시설 : 각 1.65㎡/톤(330㎡ ÷ 200톤), 음식물류폐기물처리시설 : 각 11㎡/톤(330㎡ ÷ 30톤)}에 이 사건 사업지구의 1일 발생 예상 폐기물량을 곱하여 관리동 및 세차장 등 기타시설 부지면적을 산정하여야 한다.
라) 주민편익시설 부지면적 산정의 위법성
피고는 폐기물처리시설의 부지면적을 산정함에 있어 이 사건 조례에 따라 시설 부지면적의 10%에 해당하는 주민편익시설의 면적을 가산하였다. 그러나 법, 시행령은 피고와 같은 지방자치단체장이 폐기물처리시설 설치 지역에 주민편익시설을 설치할 의무가 있다고 규정하고 있을 뿐, 사업시행자인 원고가 폐기물처리시설이 아닌 주민편익시설을 설치하거나 그 설치비용에 해당하는 금액을 납부할 의무를 부담한다고 할 수 없으므로, 이는 피고의 책임을 원고에게 전가하는 것으로 위법하다.
나. 시설설치비용 산정의 위법성
1) 시설설치단가 산정의 위법성
피고는 환경부에서 정한 ‘2013년도 폐기물처리시설 국고보조금예산지원통합업무처리지침’에 따른 폐기물처리시설 설치비용 표준단가를 소각시설 및 음식물류폐기물처리시설의 톤당 설치단가로 적용하였다. 그러나 이 사건 사업지구에서 발생하는 폐기물은 기존 폐기물처리시설에서 처리하기로 확정되었으므로, 기존 폐기물처리시설의 설치단가(소각시설 : 281,078,000원/톤, 음식물류폐기물처리시설 : 24,967,000원/톤)를 기준으로 폐기물처리시설 부담금을 산정하여야 한다.
2) 음식물류폐기물처리시설 규모지수 적용의 위법성
피고는 음식물류폐기물처리시설의 설치비용을 산정함에 있어 이 사건 사업지구의 1일 발생 예상 음식물폐기물량 6.75톤을 기준으로 이 사건 조례에 따라 규모지수 1.2를 적용하였다. 그러나 법이나 시행령은 시설설치비용에 있어서 규모지수를 적용할 수 있다고 규정하고 있지 아니하므로 이 사건 조례가 규모지수 적용하여 시설설치비용을 가중할 수 있도록 한 것은 위임범위를 벗어난 것으로 무효이고, 이 사건 사업지구의 음식물류폐기물처리시설로 확정된 기존 폐기물처리시설의 1일 처리규모는 300톤이므로, 이 사건 조례에 의하더라도 규모지수를 적용할 수 없다.
3. 관계법령
별지 기재와 같다.
4. 판단
가. 인정사실
1) 법, 시행령 및 이 사건 조례에서 정한 폐기물처리시설 설치부담금 산정기준
폐기물처리시설 설치부담금 = 부지매입비용 + 시설설치비용부지매입비용개발하고자 하는 당해 택지의 1㎡ 당 조성원가 × 부지면적(시설부지 면적 + 시설부지 면적의 10%에 해당하는 주민편익시설 면적 + 주변녹지대 면적)시설설치비용소각시설1일 처리능력 200톤 규모의 소각시설을 설치하는 데에 드는 비용의 톤당 단가 × 당해 택지에서의 1일 발생 예상 폐기물량의 톤수음식물류폐기물처리시설1일 처리능력 30톤 규모의 퇴비화·사료화 시설을 설치하는 데에 드는 비용의 톤당 단가 × 당해 택지에서의 1일 발생 예상 폐기물량의 톤수
2) 피고의 부담금 산정내역
가) 부지매입비용 : 1,027,211,250원
○ 시설부지면적
① 필요 폐기물 처리시설부지면적(㎡/톤)② 1일 발생 예상 폐기물량(톤/일)③ 관리동 및 세차동 등 기타시설 부지면적(㎡)④ 총 시설부지면적(㎡)(=①×② + ③)소각시설403.43660797.2음식물류폐기물처리시설406.75660930
○ 총 부지면적
소각시설총 시설부지 면적 797.2 ÷ 건폐율 40% × 주민편익시설면적 1.1 = 2,192㎡ (소수점 이하는 반올림, 이하 같다)음식물류폐기물 처리시설총 시설부지 면적 930 ÷ 건폐율 40% × 주민편익시설면적 1.1 = 2,558㎡
○ 부지매입비용
합계소각시설총 부지면적 2,192㎡ × 이 사건 사업지구의 택지조성원가 216,255원/㎡ = 474,030,960원1,027,211,250원음식물류폐기물 처리시설총 부지면적 2,558㎡ × 이 사건 사업지구의 택지조성원가 216,255원/㎡ = 553,180,290원
나) 시설설치비용 : 1,966,700,000원
① 1일 발생 예상 폐기물량(톤/일)②시설설치단가*(원/톤)③규모 지수④ 총 시설설치비용(원)(=①×②×③)합계소각시설3.43290,000,000 994,700,0001,966,700,000원음식물류폐기물 처리시설6.75120,000,0001.2972,000,000 * 2013년도 폐기물처리시설 국고보조금예산지원통합업무처리지침(이하 ‘이 사건 업무처리지침’이라 한다)에서 정한 설치단가
다) 원고의 부담 부분 : 2,046,528,000원
(부지매입비용 1,027,211,250원 + 시설설치비용 1,966,700,000원) ×
(원고의 사업시행구간에 해당하는 인구수 12,339인 / 이 사건 전체 사업구간의 인구수 18,051인)
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
나. 부지매입비용 산정의 위법성에 관한 판단
1) 이 사건 조례 규정의 효력
가) 법 제6조 제1항에 의하면 사업시행자는 직접 폐기물처리시설을 설치하거나 그에 갈음하여 그 설치비용에 해당하는 금액을 해당 지역을 관할하는 시장 등에게 내야하고, 시행령 제4조 제3항, 제4항은 그 설치비용을 시설부지의 매입에 드는 비용과 시설의 설치에 드는 비용으로 구분하면서, 시설부지매입비용의 산정 방식에 관하여는 별도의 기준이나 제한을 두지 않은 채 조례에 그 산정에 필요한 사항을 정하도록 위임하고 있는바, 시행자가 부담하여야 할 폐기물처리시설 설치비용은 원칙적으로 그 시설을 설치하는 데에 실제로 소요되는 비용과 동일하여야 할 것이다.
따라서 폐기물처리시설 설치비용 산정 당시 행정청이 사업시행자를 대신하여 폐기물처리시설을 설치할 장소를 이미 확정한 경우라면 그 해당 부지의 실제 매입가격을 기준으로 부지매입비용을 산정하여야 할 것임에도, 이 사건 조례가 폐기물처리시설 설치 장소가 확정되어 있는 경우에까지 획일적으로 이 사건 사업지구의 택지조성원가와 별표에서 정한 부지면적을 기준으로 폐기물처리시설 설치비용을 산정하도록 규정한 것은 법과 시행령의 위임범위를 벗어난 것으로서 그 효력이 없다고 봄이 상당하다.
나) 나아가 이 사건의 경우 폐기물처리시설 설치 장소가 이미 확정되어 있어 이 사건 조례에 따라 그 설치비용을 산정하는 것이 부당한지에 관하여 보건대, 아래와 같은 사정들에 비추어 보면 설치 장소의 확정 여부는 ‘해당 택지에서 발생할 폐기물을 처리하기 위한 시설을 새로 설치하는 경우’를 전제로 판단함이 상당하고, 설령 현재 다른 곳에 있는 폐기물처리시설을 활용하여 폐기물을 처리하고 있다고 하더라도 이를 폐기물처리시설 설치 장소가 확정된 경우라고 볼 수는 없다.
① 법 제6조 제1항, 제2항, 시행령 제4조 제1항, 제2항이 30만㎡ 이상의 택지를 개발하려는 자는 그 택지에서 발생하는 폐기물의 처리를 위하여 폐기물처리시설을 설치하거나 그 설치비용에 해당하는 금액을 해당 지역을 관할하는 시장 등에게 내야하고, 시장 등은 사업시행자로부터 받은 금액을 해당 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위한 폐기물처리시설을 설치하는 데에 사용하여야 한다고 규정하고 있는 것은 대규모 택지개발로 해당 택지지구의 인구가 급격히 증가할 경우 폐기물 발생량도 증가할 것이 예상되므로 폐기물을 원활하게 처리하여 주민복리를 증진할 목적으로 장래 폐기물처리시설을 설치할 재원을 확보하려는 데 주된 취지가 있다.
② 피고가 이 사건 사업지구에서 발생하는 폐기물을 기존 폐기물처리시설에서 처리할 예정이라고 하더라도, 폐기물 배출량 증가나 가동연한 경과 등에 따라 기존 폐기물처리시설의 폐기물처리용량이 이 사건 사업지구에서 발생하는 폐기물을 처리하기에 부족하게 될 가능성을 배제할 수 없다.
③ 시행령 제4조 제6항은 폐기물처리시설 설치비용을 납부받은 시장 등은 그 관할 지역에 이미 소각시설 또는 음식물류폐기물처리시설이 설치되어 있어 이를 설치할 필요가 없다고 인정되는 경우 해당 지역에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위하여 소각시설, 매립시설 및 퇴비화·사료화 시설을 제외한 폐기물처리시설을 설치하는 데에 그 납부금액을 사용할 수 있다고 규정하고 있어, 기존에 설치된 폐기물처리시설을 사용할 수 있는 경우에도 원칙적으로 폐기물처리시설 설치비용을 납부하여야 함을 전제로 하고 있다.
다) 따라서 원고의 주장과 같이 이 사건의 경우 사업지구 밖에 이미 설치되어 있던 기존 폐기물처리시설을 활용할 예정이라고 하더라도, 이를 폐기물처리시설 설치 장소가 확정되어 있는 경우로 보아 그 부지매입비용을 기준으로 원고가 납부하여야 할 폐기물처리시설 설치부담금을 산정할 수는 없고, 장래 폐기물처리시설을 새로 설치할 경우 발생하는 비용을 기준으로 그 부담금을 산정하여야 할 것인바, 이와 같이 폐기물처리시설 설치부지가 확정되지 아니한 경우에 이 사건 조례에서 정한 바에 따라 부지매입비용을 산정하는 것이 구체적인 부분에 있어 법이나 시행령을 위반하여 위법한지에 관하여 본다.
2) ㎡당 부지매입단가를 택시조성원가로 적용한 부분의 위법성
가) 먼저 폐기물처리시설 설치부지가 확정되지 아니한 경우 그 부담금 산정의 기준이 되는 설치 장소에 관하여 보건대, ① 택지개발촉진법 제2조, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제6호 (사)목에 따르면 택지개발촉진법상 택지는 그 법에 따라 개발·공급되는 주택건설용지 및 공공시설용지를 의미하고, 공공시설용지에는 기반시설에 해당하는 폐기물처리시설을 설치하기 위한 토지가 포함되는바, 위 규정들은 폐기물처리시설은 사업시행자가 개발하여 공급한 당해 택지에 설치될 것을 전제로 하고 있는 점, ② 법 제7조는 택지개발사업에 수반된 폐기물처리시설을 설치하려는 자는 미리 그 시설의 부지확보계획을 해당 택지의 개발 등 계획에 포함시키는 조치를 하여야 한다고 규정하고 있고, 법 제8조는 지방자치단체가 폐기물처리시설이 설치되어 있는 지역과 그 외의 지역 사이에 폐기물처리비용을 차등 징수할 수 있도록 규정함으로써 각 지역의 적극적인 폐기물처리시설의 설치를 유도하고 있는 점, ③ 원인자·수익자 부담의 원칙상 당해 택지에서 발생한 폐기물에 대한 처리시설은 당해 단지에서 처리하는 것이 바람직하고, 해당 택지개발사업지구 밖의 토지에 폐기물처리시설을 설치하는 것에는 주민들과의 협의, 폐기물의 이동거리 및 이동방법 등 여러 현실적인 어려움이 있을 것으로 예상되는 점 등을 고려하면, 폐기물처리시설 설치비용은 원칙적으로 해당 사업지구 내에 폐기물처리시설을 설치하는 것을 전제로 산정함이 타당하다.
나) 다음으로 이 사건 사업지구의 택지조성원가를 기준으로 부지매입단가를 산정하는 것이 적법한지에 관하여 보건대, 갑 제7, 8호증, 을 제1호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사정을 고려하면, 이 사건 조례가 폐기물처리시설의 평당 부지매입단가를 이 사건 사업지구의 택지조성원가로 적용하도록 정한 것은 법이나 시행령의 규정을 구체화한 것에 불과할 뿐 상위법규의 위임범위를 벗어난 것으로서 위법하다고 할 수 없고, 위에서 본 바와 같이 이 사건 사업의 경우 폐기물처리시설 설치부지가 확정되었다고 할 수 없는 이상 기존 폐기물처리시설의 토지매입평균단가를 부지매입단가로 보아 부지매입비용을 산정하여야 한다는 원고의 위 주장은 이유 없다.
① 택지개발사업시행자는 직접 폐기물처리시설을 설치하지 아니하는 대신 폐기물처리시설 설치비용을 납부하고, 시장 등이 그 금액으로 폐기물처리시설을 설치하므로, 폐기물처리시설 설치비용 중 부지매입비용은 시장 등이 폐기물처리시설의 설치부지를 매입하는 데 소요되는 모든 비용을 의미한다. 그런데 위에서 본 바와 같이 기반시설에 해당하는 폐기물처리시설을 설치하기 위한 토지는 공공시설용지로서 택지개발촉진법상 택지에 포함되고, 택지개발촉진법 제18조 제2항, 제18조의2 제1항, 택지개발업무처리지침 제22조 제1항 [별표 3]의 각 규정에 의하면 택지개발사업시행자는 택지를 공급하고자 할 경우 택지조성원가를 공시하여야 하며 공공용지는 조성원가 또는 조성원가 이상의 감정가격으로 공급하여야 하므로, 시장 등이 택지개발사업지구 내에 폐기물처리시설을 설치하기 위하여 사업시행자로부터 부지를 매수하는 경우에도 택지조성원가가 그 매수가격의 기준이 된다.
② 택지개발촉진법상 조성원가 항목에는 부지 취득에 직접 소요되는 비용(용지비) 외에도 부지조성 공사비, 전기통신 공사비, 설계비, 조경 공사비 등 조성비와 이주대책비 등이 포함되는데, 택지지구 안의 용지가 그 기능을 제대로 하기 위해서는 부지조성 뿐만 아니라 도로, 전기통신, 상·하수도 등의 부대시설 설치가 필수적이고 이는 택지지구 안에 폐기물처리시설을 설치하는 경우에도 마찬가지이며, 조성비, 이주대책비 등은 사업시행자가 직접 사업지구 내에 폐기물처리시설을 설치하고자 하는 경우에도 당연히 그 소요비용으로 계상되는 항목에 해당한다.
③ 피고가 시설설치비용 산정 시 적용한 이 사건 업무처리지침에 따른 설치비용 표준단가에 토목, 전기, 조경 공사비 등이 포함되어 있다고 하더라도, 택지조성원가에 포함된 조성비는 당해 사업지구의 조성에 소요된 직접비를 의미하는 것이므로, 택지 내 특정 부지에 폐기물처리시설을 설치하는 데에 직접 소요되는 토목, 전기, 조경 공사비 등과 택지조성원가에 포함된 조성비가 반드시 중복하여 계상되는 것이라고 단정할 수 없다.
3) 소각시설 부지면적 산정의 위법성
시행령 제4조 제3항은 소각시설 설치비용을 부지매입비용과 시설설치비용으로 구분하면서, 시설설치비용의 경우 1일 처리능력 200톤 규모의 소각시설을 설치하는 데에 드는 비용의 톤당 단가에 1일 발생 예상 폐기물량의 톤수를 곱한 금액으로 그 구체적인 산정 방식을 정하고 있는 반면, 부지매입비용의 경우에는 별도의 기준이나 제한을 두지 아니한 채 조례에 그 산정에 필요한 사항을 정하도록 위임하고 있으므로, 부지매입비용의 경우에는 해당 사업지구의 구체적인 상황을 고려하여 보다 탄력적인 산정이 가능하다고 할 것이다.
따라서 피고가 소각시설의 부지매입비용을 산정함에 있어서는 반드시 1일 처리능력 200톤 규모의 시설을 기준으로 하여야 한다고 할 수 없고, 이 사건 사업지구의 경우 1일 발생 예상 가연성 폐기물량은 3.43톤에 불과한바, 피고가 1일 처리능력 100톤 이하 규모 소각시설의 설치를 예상하여 이 사건 조례에 따라 그 부지면적을 톤당 40㎡로 적용한 것은 실제 설치될 소각시설의 부지면적을 반영하기 위한 것일 뿐 거기에 어떠한 위법이 있다고 보기 어려우므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
4) 관리동 및 세차장 등 기타시설 부지면적 산정의 위법성
가) 법, 시행령이 폐기물처리시설 부지매입비용에 관하여 별도의 기준이나 제한을 두지 아니한 채 조례에 그 구체적인 산정기준을 위임하고 있다고 하더라도, 법 제6조, 시행령 제4조의 규정 취지에 비추어 그 부지매입비용은 원칙적으로 시장 등이 사업시행자를 대신하여 폐기물처리시설의 설치부지를 매입하는 데 소요되는 비용과 동일하여야 하는 것이므로, 부지매입비용 산정의 기초가 되는 부지면적 또한 실제 폐기물처리시설을 설치하여 운영하는데 필요한 면적을 가능한 정확하게 반영하여야 할 것이다.
나) 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 조례 별표는 폐기물처리시설 부지면적에 관리동 및 세차동 등 기타시설의 면적을 포함시키면서, 그 면적을 폐기물처리시설의 1일 처리능력 500톤을 기준으로 그 이하일 경우에는 각 330㎡로, 그 이상일 경우에는 각 500㎡로 정하고 있다. 그러나 아래와 같은 사정들에 비추어 보면 그에 따라 부지면적을 산정할 경우 시장 등이 사업시행자를 대신하여 폐기물처리시설의 설치부지를 매입하는 데 소요되는 실제 비용보다 부지매입비용이 지나치게 가중될 위험이 있으므로, 이 사건 조례 별표 중 관리동 및 세차동 등 부지면적 산정에 관한 부분은 법과 시행령의 위임범위를 벗어난 것으로서 무효라고 봄이 상당하고, 피고가 이 사건 조례에 따라 관리동 및 세차동 등 기타시설의 면적 각 330㎡를 폐기물처리시설의 부지면적에 포함시켜 부지매입비용을 산정한 것은 위법하다고 할 것이다.
① 이 사건 조례는 폐기물처리시설 자체의 부지면적은 그 1일 처리능력이 100톤 이하인 경우, 100톤에서 300톤 사이인 경우, 300톤에서 500톤 사이인 경우, 500톤을 초과하는 경우로 구분하여 톤당 필요면적을 규정하고 있어 실제 필요한 부지면적을 세분화하여 반영할 수 있는 반면, 관리동 및 세차장 등 기타시설의 경우 필요면적을 폐기물처리시설의 1일 처리능력 500톤을 기준으로 오로지 두 가지 경우로만 구분하고 있다.
② 그 결과 이 사건 조례에 의할 경우 폐기물처리시설 자체의 부지면적에 비하여 관리동 및 세차장 등 기타시설의 부지면적이 지나치게 넓게 산정될 우려가 있고, 이 사건 폐기물처리시설의 경우에 있어서도 시설 자체의 부지면적은 소각시설의 경우 137.2㎡(1일 발생 예상 폐기물량 3.43톤 × 40㎡), 음식물류폐기물처리시설의 경우 270㎡(1일 발생 예상 폐기물량 6.75톤 × 40㎡)에 불과한 반면 관리동 및 세차장 등 기타시설의 부지면적은 각 660㎡로 시설 자체 부지면적의 약 2.5배~5배에 달하게 된다.
③ 폐기물처리시설을 운영함에 있어 직원들을 수용하기 위한 관리동 및 부대시설이 어느 정도 필요하기는 할 것으로 보이나, 이 사건 조례에서 정한 세차장 등 기타시설의 의미가 명확하지 아니하여 그 설치를 위하여 필요한 부지면적이 어느 정도인지를 예측할 수 없고, 한편 관리동 및 기타 부대시설의 면적은 폐기물처리시설의 1일 처리능력에 따라 달라지는 것이라기보다는 직원 수, 운영 방식 등 보다 다양한 요소들을 고려하여 결정되어야 한다.
다) 따라서 관리동 및 세차장 등 기타시설 부지면적 산정의 위법성을 지적하는 원고의 위 주장은 이유 있다{다만 원고는 소각시설의 경우 1일 처리능력 200톤 규모를 기준으로, 음식물류폐기물처리시설의 경우 1일 처리능력 30톤 규모를 기준으로 기준으로 환산한 관리동 및 세차장 등 기타시설 면적(소각시설 : 각 1.65㎡/톤, 음식물류폐기물처리시설 : 각 11㎡/톤)에 이 사건 사업지구의 1일 발생 예상 폐기물량을 곱하여 관리동 및 세차장 등 기타시설 부지면적을 산정하여야 한다고 주장하나, 위 ③의 점은 원고가 주장하는 산정 방식에 있어서도 그대로 문제되는 것이고, 관리동 등 폐기물처리시설의 운영에 필수적인 시설을 위한 최소한의 면적은 확보되어야 할 것인데, 원고의 주장 방식에 의할 경우 반대로 관리동 등의 부지면적이 지나치게 과소하게 산정될 우려가 있으므로(이 사건에서 원고의 주장 방식에 의할 경우의 소각시설 관리동 면적은 5.66㎡에 불과하게 된다), 원고의 주장 방식에 따라 관리동 및 세차장 등 기타시설의 부지면적을 산정하기는 어렵고, 달리 이 부분 부지면적을 구체적으로 산정할 수 있는 다른 증거가 없다}.
5) 주민편익시설 부지면적 산정의 위법성
법 제2조, 제20조, 시행령 제24조는 폐기물처리시설 설치기관, 즉 폐기물처리시설을 설치·운영하려는 환경부장관 또는 지방자치단체의 장, 수도권매립지관리공사의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 폐기물처리시설의 부지나 그 인근에 지원협의체와 협의하여 체육시설 등 지역주민을 위한 편익시설을 설치하여야 한다고 규정함으로써 폐기물처리시설 설치기관에게만 주민편익시설 설치의무를 부과하고 있으므로, 위 규정의 문언상 폐기물처리시설의 설치기관이 아닌 원고로서는 주민편익시설을 설치할 의무가 없다 할 것인데, 이 사건 조례 별표는 폐기물처리시설의 부지면적 산정 시 시설부지면적의 10%를 주민편익시설 면적으로 가산하도록 정하고 있어 그 위법성이 문제된다.
그러나 택지개발사업시행자가 납부하여야 할 폐기물처리시설 설치비용에 주민편익시설의 설치를 위한 비용이 포함되지 않는다면, 시장 등은 원칙적으로 폐기물처리시설 설치의무를 부담하는 사업시행자를 대신하여 폐기물처리시설을 설치해야 하는 노력을 경주하여야 할 뿐만 아니라, 이에 부수하여 자신의 계산, 결과적으로는 개발사업과 무관한 주민의 세금으로 주민편익시설까지 설치해야 할 의무를 부담한다는 결과가 되어 형평의 원칙에 반하고, 위 규정들의 입법취지에도 반한다고 할 것이다.
나아가 위와 같은 사정을 고려하여 법 제2조, 제20조, 시행령 제24조의 규정을 폐기물처리시설 설치기관인 시장 등이 스스로 폐기물처리시설을 설치하는 경우 외에 사업시행자를 대신하여 설치하는 경우에는 주민편익시설 설치의무가 면제되는 것으로 축소 해석한다면, 인근 주민이 폐기물처리시설의 설치로 받게 되는 경제적, 환경적 불이익 등은 시장 등이 그 시설을 스스로 설치하든 사업시행자를 대신하여 설치하든 동일함에도, 시장 등이 사업시행자를 대신하여 폐기물처리시설을 설치하는 경우에 있어서만 폐기물처리시설에 더하여 주민편익시설까지 설치할 의무를 부과함으로써 인근 주민의 불이익을 전보하려는 법의 취지가 몰각되어 부당하다.
따라서 시장 등에게 사업시행자 대신 폐기물처리시설을 설치하는 것에 더하여 자신의 계산으로 주민편익시설까지 설치하도록 하는 것은 부당하다는 점과 인근 주민들의 이익 등 제반 사정을 모두 고려하면, 법 및 시행령의 위 각 규정은 ① 폐기물처리시설 설치기관에 사업시행자까지 포함되는 것으로 확대해석하거나, ② 사업시행자에게 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위하여 직접 폐기물처리시설을 설치하거나(통상의 경우 이른바 혐오시설의 일종인 폐기물처리시설을 설치하는 사업시행자는 개별적으로 인근 주민들과의 협의 및 보상절차를 거칠 것이 예상된다), 또는 폐기물처리시설 외에 주민편익시설의 설치비용까지 포함된 금액을 시장 등에게 납부할 수 있는 선택권을 부여한 것으로 해석하여야 할 것이다.
그렇다면 이 사건의 경우 어느 해석에 의하더라도 원고는 주민편익시설을 설치할 의무가 있는 폐기물처리시설 설치기관에 포함되거나, 스스로 폐기물처리시설을 직접 설치하는 대신 주민편익시설 설치비용이 포함된 폐기물처리시설 설치비용을 납부하기로 선택하였다고 할 것이므로, 피고가 부지면적 산정에 있어 주민편익시설의 면적을 포함시킨 것은 적법하고, 원고의 위 주장은 이유 없다.
다. 시설설치비용 산정의 위법성에 관한 판단
1) 시설설치단가 산정의 위법성
원고의 이 부분 주장은 이 사건 사업지구의 폐기물처리시설 설치 장소가 기존 폐기물처리시설 부지로 확정되었음을 전제로 하는 것이다. 그러나 위에서 살핀 바와 같이 이 사건의 경우 폐기물처리시설 설치부지가 확정되었다고 할 수 없어 장래 이 사건 사업지구 내에 새롭게 폐기물처리시설을 설치하는 경우의 설치비용을 산정하여야 할 뿐 사업지구 밖에 위치한 기존 폐기물처리시설의 설치단가를 적용할 수는 없고, 달리 이 사건 업무처리지침에서 정한 설치단가를 적용한 것이 실제 시설설치비용보다 가중된 것이라고 볼 만한 사정도 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.
2) 음식물류폐기물처리시설 규모지수 적용의 위법성
시행령 제4조 제3항, 제4항은 음식물류폐기물처리시설의 시설설치비용은 1일 처리능력 30톤 규모의 퇴비화·사료화 시설을 설치하는 데에 드는 비용의 톤당 단가에 1일 발생 예상 유기성폐기물 전량의 톤수를 곱하여 산정하도록 정하면서 그 밖에 구체적으로 필요한 사항을 조례에 위임하고 있을 뿐, 여기에 규모지수를 적용할 수 있다는 취지의 규정은 두고 있지 아니하다.
그러나 폐기물처리시설 설치에 있어서 고정적으로 지출되어야 하는 노동력, 자본 등을 고려할 때 대규모 시설일수록 톤당 설치비용이 감경되고 소규모 시설일수록 톤당 설치비용이 가중될 것이므로, 이러한 규모의 경제에 비추어 이 사건 조례 제6조 제3항이 1일 처리능력 30톤의 음식물류폐기물처리시설을 기준으로 그 규모의 변화에 따라 규모지수를 적용할 수 있도록 한 것은 시행령보다 가중된 기준을 정하는 것이 아니라 시행령 규정의 내용을 구체화한 것이라고 봄이 상당하다.
따라서 피고가 1일 발생 예상 음식물류폐기물량이 6.75톤에 불과한 이 사건 사업지구에 1일 처리능력 10톤 이하 규모의 음식물류폐기물처리시설이 설치될 것을 예상하여 이 사건 조례에 정한 바에 따라 규모지수 1.2를 적용한 것은 실제 설치될 음식물류폐기물처리시설의 설치비용을 반영하기 위한 것일 뿐 거기에 어떠한 위법이 있다고 보기 어렵고, 위에서 본 바와 같이 이 사건 사업의 경우 폐기물처리시설 설치부지가 확정되었다고 볼 수 없는 이상, 기존 폐기물처리시설의 처리능력을 기준으로 규모지수 적용여부를 결정하여야 한다는 원고의 위 주장도 이유 없다.
라. 소결론
따라서 이 사건 처분 중 이 사건 조례에 따른 관리동 및 세차장 등 기타시설의 부지면적을 적용하여 산정한 부담금에 해당하는 부분은 위법하고, 위에서 본 바와 같이 정당한 관리동 등의 부지면적을 확정할 수 있는 다른 증거가 없는 이상 위 관리동 및 세차장 등 기타시설의 부지면적에 해당하는 폐기물처리시설 설치비용 부담금 전부를 취소하여야 할 것이므로, 결국 이 사건 처분 중 관리동 및 세차장 등 기타시설의 부지면적을 제외하고 아래와 같이 산정한 폐기물처리시설 설치비용 부담금 1,509,897,099원을 초과한 부분은 위법하여 취소되어야 한다.
○ 부담금 계산근거(관리동 및 세차장 등 기타시설의 부지면적을 제외하고 산정한 폐기물처리시설 설치비용)
① 소각시설의 부지매입비용 : 81,593,012원
총 부지면적 377.3㎡(= 톤당 필요부지면적 40㎡/톤 × 1일 발생 예상 가연성 폐기물량 3.43톤 ÷ 건폐율 40% × 주민편익시설면적 1.1) × 이 사건 사업지구의 택지조성원가 216,255원
② 소각시설의 시설설치비용 : 994,700,000원
소각시설의 이 사건 업무처리지침에 따른 설치단가 290,000,000원/톤 × 1일 발생 예상 가연성 폐기물량 3.43톤)
③ 음식물류폐기물처리시설의 부지매입비용 : 160,569,338원
총 부지면적 742.5㎡(= 톤당 필요부지면적 40㎡/톤 × 1일 발생 예상 음식물류 폐기물량 6.75톤 ÷ 건폐율 40% × 주민편익시설면적 1.1) × 이 사건 사업지구의 택지조성원가 216,255원
④ 음식물류폐기물처리시설의 시설설치비용 : 972,000,000원
음식물류폐기물처리시설의 이 사건 업무처리지침에 따른 설치단가 120,000,000원/톤 × 1일 발생 예상 음식물류 폐기물량 6.75톤 × 규모지수 1.2
⑤ 원고의 부담 부분 : 1,509,897,099원
2,208,862,350원(=①+②+③+④) × (원고의 사업시행구간에 해당하는 인구수 12,339인 / 이 사건 전체 사업구간의 인구수 18,051인
5. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있으므로 이를 인용하고 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 방창현(재판장) 임경옥 강인혜