【원고, 피상고인】
삼성교통 주식회사 외 1인 (소송대리인 법무법인 청률 담당변호사 권재창 외 2인)
【피고, 상고인】
진주시장 (소송대리인 법무법인 금강 담당변호사 김원태 외 3인)
【피고 보조참가인】
부산교통 주식회사 외 1인 (소송대리인 법무법인 동남 외 1인)
【원심판결】
부산고법 2015. 3. 27. 선고 (창원)2014누10960 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고 보조참가인들이, 그 나머지 부분은 피고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 신청 내용과 일부 다른 내용으로 운송사업계획 변경인가를 한 것만으로 처분이 위법하게 되는지 여부
구 「여객자동차 운수사업법」(2014. 1. 28. 법률 제12377호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제4조 제1항, 제5조, 제10조, 구 「여객자동차 운수사업법 시행규칙」(2014. 7. 29. 국토교통부령 제118호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행규칙’이라 한다) 제12조, 제32조 등 관계 법령의 규정 내용 및 체계에 따르면, 여객자동차 운송사업계획 변경인가를 하기 위해서는, 교통수요·운송업체의 수송 및 공급능력 등에 관한 기술적·전문적 판단이 필요하고, 운수행정을 통한 공익실현과 아울러 합목적성을 추구하기 위하여 구체적 타당성을 확보하기 위한 적합한 기준에 따라야 하므로, 법령이 특별히 규정한 바가 없으면 그 범위 내에서는 행정청이 재량을 보유한다(대법원 2014. 4. 30. 선고 2011두14685 판결 참조).
나아가 ① 행정청이 운송시간 등에 관한 운송사업계획 변경인가 여부를 결정하려면, 관련 사업자들 사이의 이해관계 조정 이외에도, 원활한 운송체계의 확보, 일반 공중의 교통 편의성 제고 등 공익적 측면을 아울러 고려하여야 하므로 그에 따라 적극적으로 운송체계를 형성해 나갈 필요가 있고, ② 운송사업계획 변경인가 신청은 1년에 2회로 제한되는 것이 원칙이어서(시행규칙 제32조 제1항), 인가신청 후 변경인가 내용을 구체적으로 형성하는 과정에서 신청인 및 관련 사업자들의 의견과 제반 공익적 필요 등을 고려하여 최초 신청 내용과 일부 다른 내용으로 변경인가를 하여야 하는 경우가 있을 수 있다. 따라서 적어도 운송사업계획 변경인가 신청인이 그 인가된 내용에 관하여 아무런 이의가 없는 것으로 보이는 사안에서 최초 신청된 내용과 일부 다른 내용으로 변경인가를 하였다고 하여 곧바로 그 변경인가 처분이 위법하다고 단정할 수는 없다.
그럼에도 원심은 이와 달리, 운송사업계획 변경인가의 과정과 경위, 변경인가 신청인의 의사, 행정청이 고려한 제반 이해관계 등을 구체적으로 살펴보지 아니한 채, 운송사업계획 변경인가 신청에 대하여 인가 또는 불인가의 처분만을 할 수 있다는 전제에서 그 신청 내용과 일부 다른 내용으로 변경인가를 하였다는 이유만을 들어 곧바로 이 사건 처분이 위법하다고 판단하였다. 이러한 원심 판단에는 여객자동차 운송사업계획 변경인가에 관한 법리 등을 오해한 잘못이 있다.
2. 재량권 일탈·남용 여부에 관하여
가. 법 제10조 제1항 본문은 운송사업계획을 변경하려는 때에는 국토교통부장관 또는 시·도지사의 인가를 받도록 정하면서도, 그 단서에서는 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 때에는 국토교통부장관 또는 시·도지사에게 신고하도록 정하고 있다. 나아가 법 제10조 제1항 단서의 위임에 따라 시행규칙 제33조는 제1항 제2호 (마)목에서 시내버스 운송사업에서 ‘운행계통을 기준으로 하여 사업자별 운행대수 또는 운행횟수의 연간 10% 이내의 증감’은 관할관청에 신고하여야 하는 경미한 사항의 변경으로 정하고 있고, 제2항 제4호에서 ‘관련 운송사업자 간의 합의에 의한 운행계통별 운행시간의 변경’은 신고 대상인 경미한 사항으로 정하고 있다.
이와 같은 여객자동차 운송사업계획 변경인가 및 변경신고에 관한 법령의 내용과 취지를 종합하면, 시내버스 운송사업에서, 운행계통을 기준으로 한 사업자별 운행대수 또는 운행횟수의 연간 10% 이내의 증감은 ‘경미한 사항의 변경’으로서 법 제10조 제1항 단서에 따른 ‘변경신고’의 대상이 될 뿐이나, 운행계통별 운행시간 변경에 관하여는 관련 운송사업자 간의 합의가 이루어진 경우를 제외하고는 법 제10조 제1항 본문에 따라 국토교통부장관 또는 시·도지사의 인가를 별도로 받아야 하고, 이 경우 행정청은 운행대수 또는 운행횟수의 증감에 관한 기존 변경신고 내용에 구속됨 없이 증감 신고된 부분을 포함하여 그 신청된 운행시간 변경이 관련 운송사업자 간의 이해관계 및 운송행정에 관한 제반 공익에 부합하는지 여부를 살펴 변경인가 여부에 관한 재량권을 행사할 수 있다고 봄이 타당하다. 그 이유는, ① 운행대수 또는 운행횟수의 증감과 운행시간 변경은 법령상 별개의 사업계획 항목으로서 전자가 후자를 항상 수반하거나 전제로 하는 것이라고 볼 수 없고, ② 관련 운송사업자 간의 합의가 있을 경우 운행시간 변경을 신고사항으로 정하고 있는 법령의 취지에 비추어 변경인가 단계에서는 오히려 관련 운송사업자 간의 이해관계 조정 등을 가장 중요하게 고려하여야 한다고 해석할 수 있으며, ③ 운송사업자들이 변경신고의 대상인 증차·증회를 계속적으로 반복하는 것이 무제한 허용된다면 ‘운송시간’에 대하여 인가제를 두어 이해관계를 조정하고 운송체계를 공익에 부합하는 방향으로 규제하고자 하는 법의 취지가 몰각되기 때문이다.
나. 원심은, ① 용역조사 결과, 진주시가 인근 지역보다 도시 규모에 비하여 많은 시내버스가 운영되고 있고 이에 따른 과다한 중복노선으로 인근 지역보다 시내버스 운송사업자들의 재정상태가 열악한 것으로 나타난 사실, ② 진주시는 이러한 사정을 고려하여 운송사업자들의 재정문제 해소 및 재정보조금의 효율적인 사용 등을 위해 2007. 10. 16. ‘시내버스 운행체계 개선계획’을 마련한 후, 시내버스 감차 등을 통한 시내버스 노선체계 개편 및 준공영제 시행 등을 추진방향으로 삼아 대중교통정책을 세우기도 한 사실, ③ 한편 감사원은 2011년경 진주시에 위 개선계획과 관련하여 “시내버스를 감차하기 위한 대책이 미흡하여 시내버스 재정지원의 업무 처리가 부적절하므로 진주시장은 감차나 노선폐지 요구에 응하지 않는 관내 여객자동차 운수업체에 재정지원을 대폭 삭감 또는 중단하는 등으로 시내버스 운행체계 개선계획을 효과적으로 추진할 방안을 강구하라.”라는 취지의 통보를 한 사실 등을 인정하였다.
나아가 원심은 위 인정 사실을 전제로, ① 운송시간 변경을 내용으로 하는 참가인들에 대한 이 사건 처분은 과다한 중복노선 등으로 시내버스 운송사업자들의 재정상태가 열악한 진주시에서 중복하여 시내버스의 증차·증회 운행을 허용하는 것으로서, 운수사업에 관한 질서를 확립하고 여객의 원활한 운송과 여객자동차 운수사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공복리를 증진하려는 법의 목적에 반하는 점, ② 이 사건 처분이 취소되어 참가인들의 변경인가 신청이 불인가되고 그 결과 증차·증회된 차량이 운행되지 못한다고 하더라도 이로 인한 불이익은 이 사건 처분이 유지되어 진주시 교통상황과 교통 관련 재정부담에 미칠 부정적인 영향보다 크다고 보기 어려운 점 등의 이유를 들어 이 사건 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있다고 판단하였다.
다. 앞서 본 관련 법령 및 법리 등에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 운행시간 변경인가 처분에서의 재량권 일탈·남용에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다.
라. 그렇다면 원심이 신청 내용과 일부 다른 내용으로 변경인가를 하였다는 이유만으로 이 사건 처분이 위법하다고 본 점에서는 잘못이 있지만, 나아가 이 사건 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있다고 보아 위 처분을 취소한 원심은 결론에서는 정당하고, 결국 앞서 본 원심판단의 잘못은 판결 결과에 영향이 없다.
3. 결론
그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고 보조참가인들이, 그 나머지 부분은 피고가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김용덕(재판장) 김신 박상옥(주심) 박정화