【원 고】
【피 고】
공무원연금관리공단
【변론종결】
2009. 7. 7.
【주 문】
1. 피고가 2008. 2. 26. 원고에 대하여 한 퇴직급여 등 감액지급처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 1982. 3. 1. 교육직 공무원으로 임용되어 고등학교 교사로 재직하던 자로서, 한의사가 아님에도 불구하고 2003. 10.경부터 2004. 6.말경까지 사이에 60명의 환자들에게 침을 놓아주고 그 대가로 500,000원 상당을 교부받아 영리를 목적으로 한방의료행위를 업으로 하였다. 원고는 위 사실에 대하여 보건범죄단속에 관한 특별조치법 위반(부정의료업자)죄로 기소되어 2007. 12. 21. 광주지방법원에서 징역 1년에 집행유예 2년, 벌금 1,000,000원을 선고받았고, 위 판결은 2007. 12. 29. 확정되었다.
나. 원고는 2007. 12. 29.자로 당연퇴직되었고, 2008. 1. 25. 피고에게 퇴직연금일시금 및 퇴직수당 지급을 청구하였는데, 피고는 2008. 2. 26. 원고에게 공무원연금법 제64조 제1항 제1호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), 공무원연금법 시행령 제55조 제1항에 따라 원고의 퇴직연금일시금 및 퇴직수당 중 1/2을 감액하고, 나머지 퇴직연금일시금 107,225,200원 및 퇴직수당 36,143,320원을 지급하는 내용의 이 사건 처분을 하였다.
[인정 근거: 다툼 없는 사실, 갑 1, 2, 3, 5호증, 을 1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지]
2. 이 사건 법률조항에 대한 헌법불합치결정 및 입법부작위
가. 헌법재판소는 2007. 3. 29. 다음과 같은 이유로, 이 사건 법률조항에 대하여 헌법불합치결정을 하면서 이 사건 법률조항은 2008. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 존속하고 잠정적으로 적용하게 한다는 내용의 결정을 선고하였다(이하 ‘이 사건 헌법불합치 결정’이라 한다).
(1) 이 사건 법률조항은 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하는 효과를 달성하고자 재산권인 급여수급권을 제한하고 있는데, 공무원의 직무상 의무나 공무원 신분과 관련된 범죄로 인하여 금고 이상의 형을 선고받은 자에 대하여 퇴직급여 등을 감액하는 것은 위 입법목적의 달성에 상당한 수단이라고 할 것이나, 공무원의 신분이나 직무상 의무와 관련이 없는 범죄의 경우에도 일률적·필요적으로 퇴직급여 등을 제한하는 것은 위 입법목적을 달성하는 데 적합한 수단이라고 볼 수 없고, 이는 법익의 최소침해성의 요건 및 법익균형성의 요건도 충족시키지 못하고 있으며, 공무원을 국민연금법상의 사업장가입자 및 근로기준법상의 근로자에 비해 자의적으로 차별대우하여 평등의 원칙에 위배되는 부분을 포함하고 있으므로 헌법에 위반된다.
(2) 따라서 이 사건 법률조항에 대해서는 단순위헌결정을 하여 바로 그 효력을 상실시키는 것이 원칙이라 할 것이나, 이미 공무원연금과 관련된 연간 국가예산 및 기금운용계획이 확정된 상태에서 이 사건 법률조항에 대한 단순위헌선언으로 그 효력을 즉시 상실시킬 경우에는 여러 가지 혼란과 부작용이 발생할 우려가 있고, 또한 이미 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받아 급여를 감액당한 다른 퇴직공무원과의 형평성을 고려하여야 한다. 그러므로 입법자는 죄의 종류와 내용을 묻지 않고 모든 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때에는 퇴직급여 등을 제한한다고 해서는 안 되고 퇴직급여 등까지를 제한해야 할 합리적이고 특별한 필요가 있는 경우로 그 사유를 한정하여 그 경우에만 퇴직급여 등을 제한함으로써 합헌적인 방향으로 법률을 개선하여야 하고 그때까지 일정기간 동안은 위헌적인 법규정을 존속하게 하고 또한 잠정적으로 적용하게 할 필요가 있다.
나. 국회는 위 헌법불합치결정에서 정한 입법시한이 지난 현재까지도 개선입법을 하지 아니하고 있다.
3. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 헌법불합치결정의 취지에 비추어 보면, 원고가 원고의 신분이나 직무와는 전혀 관련이 없는 범죄사실에 관하여 징역 1년에 집행유예 2년의 형을 선고받은 것은, 이 사건 법률조항의 ‘재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때’에 해당하지 않는다고 할 것이다. 그럼에도 불구하고 원고에 대하여 이 사건 법률조항에서 정한 처분사유가 있다는 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
(1) 헌법불합치결정에서 정한 시한까지 개선입법이 이루어지지 않은 경우 당해 법률조항의 효력
법률이 헌법에 위반되는 경우 그 법률은 원칙적으로 무효로 선언되어야 하고, 위헌으로 결정된 법률 또는 법률의 조항은 그 결정이 있는 날부터 효력을 상실한다. 다만, 헌법재판소는 단순 위헌결정으로 인한 위헌법률의 제거가 법적 공백이나 혼란을 초래할 우려가 있고, 위헌법률을 잠정적으로 적용하는 위헌적인 상태와 위헌결정으로 인해 발생하는 규율 없는 합헌적 상태를 비교해 볼 때, 예외적으로 차라리 일정기간 위헌적 상태를 감수하는 것이 법적 안정성의 관점에서 헌법적 질서에 더 가깝다고 판단되는 등의 특별한 사유가 있을 때 예외적으로 개선입법의 시한을 정하여 그때까지의 당해 법률조항의 잠정적용을 명하는 헌법불합치결정을 하고 있다.
헌법재판소가 위와 같은 이유로 헌법불합치결정을 하면서 주문에서 개선입법의 시한을 둔 경우, 이는 그 시한 이후부터는 기존 법률이 계속 적용됨으로 인해 발생하는 위헌적 상태가 법적 안정성의 측면을 고려하더라도 정당화될 수 없는 것이라는 판단이 포함된 것이라고 봄이 상당하므로, 헌법불합치결정에서 정한 시한이 지나도록 개선입법이 이루어지지 않은 경우, 당해 법률조항은 바로 효력을 상실한다고 할 것이다.
(2) 위헌법률의 잠정적용을 명한 헌법불합치결정의 효력이 미치는 사건의 범위
헌법재판소가 헌법불합치결정을 한 경우, 헌법재판소는 당해 법률조항의 위헌성만을 선언할 뿐 그 위헌성의 제거를 어떠한 방식과 내용으로 할 것인지에 관하여는 국회에 미루어 둔 것이므로, 헌법재판소의 헌법불합치결정에 따른 법상태는 원칙적으로 국회의 개선입법의 내용에 따라 결정되어야 할 것이다. 그러나 이 사건의 경우에는 이러한 개선입법이 이루어지지 아니하였으므로 이 법원이 헌법불합치결정의 효력과 그 결정의 취지를 바탕으로 판단할 수밖에 없다.
이 사건 헌법불합치결정은 헌법재판소법 제45조 본문 및 제47조 제1항에서 정한 위헌결정의 하나이고, 다만 “위헌으로 결정된 법률 또는 법률의 조항은 그 결정이 있는 날로부터 효력을 상실한다”는 헌법재판소법 제47조 제2항 본문의 예외로서 위헌결정으로 인한 법률조항의 효력상실 시기만을 일정기간 뒤로 미루고 있음에 지나지 아니한다( 대법원 1991. 6. 11. 선고 90다5450 판결 참조). 이 사건 헌법불합치결정 이후 헌법재판소가 정한 시한까지 국회가 개선입법을 하지 아니하였으므로 이 사건 법률조항은 2009. 1. 1.자로 효력을 상실하였고 이러한 법상태는 2009. 1. 1.자로 이 사건 법률조항에 대하여 헌법재판소의 위헌결정이 있었던 것에 준하는 것으로 볼 수 있다.
한편, 헌법재판소법 제47조는 위헌으로 결정된 법률 또는 법률의 조항은 그 결정이 있는 날로부터 효력을 상실한다고 하여 위헌결정의 장래효를 원칙으로 규정하고 있으나, 위헌심판에서의 구체적 규범통제의 실효성 보장이라는 측면을 고려할 때, 위헌결정의 효력은 위헌제청을 한 당해 사건, 위헌결정이 있기 전에 이와 동종의 위헌 여부에 관하여 헌법재판소에 위헌여부심판제청을 하였거나 법원에 위헌여부심판제청신청을 한 경우의 당해 사건과 따로 위헌제청신청은 아니하였지만 당해 법률 또는 법률의 조항이 재판의 전제가 되어 법원에 계속 중인 사건에도 미친다고 할 것이다. 그런데 이 사건은 이 사건 법률조항의 위헌성을 주장하면서 이 사건 처분의 취소를 구하는 것으로서 2008. 3. 4. 소가 제기되어 2009. 1. 1. 당시 이 법원에 계속 중이었으므로 위와 같은 소급효의 인정범위에 비추어 헌법불합치결정으로 인한 이 사건 법률조항의 효력 상실의 효과는 이 사건에도 미친다고 보아야 한다(이 사건 헌법불합치결정이 선고된 이후에 원고에게 이 사건 법률조항에 따른 퇴직급여 제한 사유가 발생하였고 이에 따른 피고의 이 사건 처분이 있었으므로, 원고로서는 이 사건에서 이 사건 법률조항의 위헌성을 주장하면서도 이에 대한 위헌심판제청신청을 할 수 없고, 개선입법이 이루어지지 아니하였으므로 개선입법이 원고에 대하여는 적용되지 않는 등의 경우 이에 대한 위헌심판제청신청을 할 수도 없는 상태인바, 이러한 사정도 고려되어야 한다).
(3) 소결
(가) 이 사건 처분의 근거가 된 이 사건 법률조항은 이 사건 헌법불합치결정에 의해 2009. 1. 1.자로 효력을 상실하였는데, 이 사건 법률조항의 효력상실이라는 이 사건 헌법불합치결정의 효력은 앞서 본 바와 같이 이 사건에도 미치므로, 피고의 이 사건 처분은 결국 법률의 근거가 없이 행하여진 것이 되어 위법하게 되었다.
(나) 나아가 이 사건의 경우 ① 원고는 공무원으로서의 직무상의 의무나 신분과 관련이 없는 범죄로 인해 금고 이상의 형을 선고받았는데, 이와 같은 경우에도 퇴직급여 등을 제한하는 것은 위헌이라는 것이 이 사건 헌법불합치결정의 취지로 보이는 점, ② 원고에 대한 형의 선고 및 확정이 헌법불합치결정 선고 이후에 발생한 것으로, 이처럼 처분의 기초가 되는 사실관계 자체가 헌법불합치결정 이후에 발생한 경우에 대하여 행정청이 당해 법률조항의 효력이 존속하고 있다는 이유만으로 헌법불합치결정의 취지에 반하는 내용의 처분을 할 수 있다고 보는 것은, 행정작용이 합헌적 법률에 의하여 이루어져야 한다는 원칙에 비추어 허용되지 않는다고 보아야 할 것인 점, ③ 비록 헌법재판소가 이 사건 헌법불합치결정을 하면서 일정한 시한까지 이 사건 법률조항의 효력을 유지시키고 잠정적으로 적용하도록 결정하였다고 하더라도 이 사건에서와 같이 헌법불합치로 선언된 법률조항 중 합헌인 부분과 위헌인 부분이 적용영역상 어느 정도 구분될 수 있는 경우에는, 합헌인 부분에 한정하여 잠정적용을 하도록 하는 것이 바람직하다고 할 것인 점 등을 종합해 보면, 원고에게 이 사건 법률조항을 적용하여 퇴직급여 등을 제한한 이 사건 처분은 위법하다고 봄이 상당하다.
(다) 설령 이 사건 헌법불합치결정의 효력이 이 사건에는 미치지 아니하고, 이 사건 처분시를 기준으로, 이 사건 법률조항이 원고에게 그대로 적용된다고 하더라도 다음과 같은 점에서, 이 사건 처분은 위법하다.
이 사건 법률조항에 대하여 다양한 해석 가능성이 있고 그 중 특정 해석이 헌법에 합치되지 아니하는 경우에는 그 특정 해석과 같이 이 사건 법률조항을 해석할 수는 없고, 헌법에 합치되는 해석을 하여야 하는 것이다. 또한 법률을 헌법합치적으로 해석함에 있어서도 법해석 일반의 경우와 마찬가지로 헌법합치적으로 확대 해석할 수도 있고 반대로 헌법합치적으로 축소 해석할 수도 있는 것이다.
이 사건 법률조항을 해석함에 있어, ‘재직 중의 사유’를 공무원의 신분이나 직무상 의무와 관련이 없는 범죄까지 포함하여 모든 범죄를 의미하는 것으로 해석할 경우에는, 공무원의 기본권인 재산권을 과도하게 제한하고, 합리적 이유 없이 공무원을 차별하는 것이어서 위헌으로 보인다.
즉, 공무원의 신분이나 직무상 의무와 관련된 범죄로 인하여 금고 이상의 형을 선고받은 자에 대하여 퇴직급여 등을 감액하는 것은 재직 중 공무원으로서의 직무상 의무를 이행하도록 유도하는 입법목적의 달성에 상당한 수단이라고 할 것이지만, 더 나아가 공무원의 신분이나 직무상 의무와 관련이 없는 범죄로 인하여 금고 이상의 형을 받은 경우까지 포함하여 퇴직급여 등을 제한하는 것은, 공무원의 직무상 범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하는 입법목적을 달성하는 데 적합한 수단이라고 보기 어렵다. 공익실현을 위하여 기본권을 제한하는 경우에도 입법목적을 실현하기에 적합한 여러 수단 중에서 되도록 국민의 기본권을 가장 존중하고 기본권을 최소로 침해하는 수단을 선택해야 할 것인데, 이와 같이 목적을 달성하는 데 필요·적절한 수단이 될 수 없는 범위까지 공무원의 퇴직급여 수령권을 제한하는 것은 최소침해성의 원칙에도 부합하지 않는다. 공무원이 국민에 대한 봉사자로서의 지위를 지니고 있고 공정한 공직수행을 위해 직무상 높은 수준의 염결성이 요구됨으로 인해 퇴직급여 등의 제한을 통해 달성하고자 하는 공익도 적지는 않지만, 그렇다고 하여 사유를 불문하고 단지 금고 이상의 형을 받았다는 이유만으로 이미 공직에서 퇴출당한 공무원에게 더 나아가 일률적으로 그 생존의 기초가 될 퇴직급여 등까지 반드시 감액하여야 하는 것으로 해석하는 것은 침해되는 사익에 비해 지나치게 공익만을 강조하는 것이어서 법익균형성에도 맞지 않는다.
이 사건 법률조항은 퇴직급여에 있어서는 국민연금법상의 사업장 가입자에 비하여, 퇴직수당에 있어서는 근로기준법상의 근로자에 비하여 각각 차별대우를 하고 있는 것인데, ‘재직 중의 사유’를 공무원의 신분이나 직무상 의무와 관련이 없는 범죄까지 포함하여 모든 범죄를 의미하는 것으로 해석할 경우에는, 공무원의 국민전체에 대한 봉사자로서의 성실근무의 유도라는 입법목적 및 공무원연금제도의 공무원의 성실한 복무에 대한 보상이라는 부수적 성격을 감안한다고 하더라도, 일반국민이나 근로자에 비하여 지나친 차별을 하는 것이고 그 차별에는 합리적인 근거를 인정하기 어려워 결국 자의적인 차별에 해당한다 할 것이다. 결국 공무원의 평등권을 침해하게 된다.
‘재직 중의 사유’를 공무원의 신분이나 직무상 의무와 관련이 없는 범죄까지 포함하여 모든 범죄를 의미하는 것으로 해석할 경우의, 앞서 본 바와 같은 위헌성에 비추어 보면, 위 ‘재직 중의 사유’는 공무원이 재직 중에 범한 공무원의 신분이나 직무상 의무와 관련된 범죄로 축소하여 해석함이 상당하다.
앞서 인정한 바와 같이 원고가 유죄판결을 받은 범죄사실은, 무면허 의료행위를 업으로 하였다는 것으로서 공무원의 신분이나 직무상 의무와 관련된 범죄라고 볼 수 없으므로, 원고의 경우에는 이 사건 법률조항에서 말하는 ‘재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때’에 해당하지 않는다. 이와 달리 보고 한 피고의 이 사건 처분은 위법하다.
(라) 따라서 이 사건 처분은 어느 모로 보나 위법하다.
3. 결 론
원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용한다.
판사 이진만(재판장) 이은상 백주연