【원고, 항소인】
주식회사 지오매틱코리아 (소송대리인 법무법인 공존 담당변호사 신은영)
【피고, 피항소인】
국토지리정보원장 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 김경미)
【제1심판결】
수원지방법원 2013. 11. 13. 선고 2013구합3499 판결
【변론종결】
2014. 8. 20.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 피고가 2013. 3. 28. 원고에게 한 등록취소 처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분 경위
측지측량업 등을 영위하는 원고는 소외 1과 소외 2로부터 국가기술 자격증을 불법으로 대여받아 2011. 1. 11.과 2012. 1. 18. 피고에게 원고의 측지측량업 기술인력으로 신고하였다. 이에 대해 피고는 소외 1과 소외 2를 제외하면, 원고가 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률(이하 ‘측량법’이라고 한다) 제52조 제1항 제4호(이하 ‘이 사건 법률조항'이라고 한다)의 ‘제44조 제2항에 따른 등록기준에 미달하게 된 경우’에 해당된다는 이유로 2013. 3. 28. 원고의 측지측량업 등록을 취소하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3호증의 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고 주장
이 사건 법률조항의 ‘제44조 제2항에 따른 등록기준에 미달하게 된 경우’란 처분 당시 등록기준에 미달하는 경우를 의미하는데, 원고가 이 사건 처분 당시에는 등록기준을 충족하였으므로 원고에게는 이 사건 법률조항을 적용할 수 없다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
다음 사정을 종합하면 이 사건 법률조항의 ‘제44조 제2항에 따른 등록기준에 미달하게 된 경우’란 처분 당시에 등록기준 미달상태에 있는 경우를 의미한다고 봄이 옳다. 그런데 원고가 이 사건 처분 당시에는 미달된 등록기준을 보완하여 등록기준 미달상태에 있지 않았음은 당사자 사이에 다툼이 없다. 따라서 이 사건 처분은 위법하다.
① 어떤 법률의 입법목적이 정당하고 그 목적을 달성하기 위해 선택한 수단이 어느 정도 적합하다 하더라도, 입법자가 임의적 규정으로 입법목적을 실현할 수 있음에도 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려할 수 있는 가능성을 일체 배제한 채 필요적 규정으로 그 목적을 실현하려 한다면 이는 최소침해성 원칙에 위배된다(헌법재판소 2014. 4. 24. 선고 2013헌바25 결정). 한편 어떤 법률의 개념이 다의적이고 그 어의의 테두리 안에서 여러 가지 해석이 가능할 때에는 헌법을 최고법규로 하는 통일적인 법질서의 형성을 위하여 헌법에 합치되는 해석을 택하여야 한다(대법원 2011. 4. 14. 선고 2008도6693 판결 참조).
② 이 사건 법률조항은 “제44조 제2항에 따른 등록기준에 미달하게 된 경우. 다만, 일시적으로 등록기준에 미달되는 등 대통령령으로 정하는 경우는 제외한다.”라고 규정하고, 측량법 시행령(2014. 1. 17. 대통령령 제25104호로 개정되기 전의 것) 제44조에서는 ‘일시적으로 등록기준에 미달되는 등 대통령령으로 정하는 경우’란 별표 8에 따른 기술능력에 해당하는 사람의 사망·실종 또는 퇴직으로 인하여 등록기준에 미달되는 기간이 90일 이내인 경우를 말한다고 규정하고 있다. 따라서 등록기준 미달 기간이 90일이 넘는 경우에는 그 미달된 기간의 장단(長短)이나 미달된 등록기준을 보완하지 못한 사유 등에 관계없이 이 사건 법률조항이 적용된다.
③ 한편 이 사건 법률조항의 ‘등록기준에 미달하게 된 경우’는 그 문언상 ‘처분 당시’에 미달한 상태에 있는 경우를 의미한다고 볼 수도 있고, 그와 달리 처분 당시에 보완되었는지에 관계없이 ‘과거에’ 등록기준에 미달한 사실이 있는 경우를 말한다는 해석도 가능하다.
④ 그런데 측량법 제52조 제1항 단서에서는 이 사건 법률조항에 해당하는 경우 행정청은 필요적으로 등록업체의 등록을 취소하도록 규정하고 있다[이 점에서 등록제를 규정한 다수 법령들(도시가스사업법 제10조의7 제2항, 유해화학물질 관리법 제27조 제2항 제10호, 철도사업법 제40조 제2호 등)이 ‘등록기준에 미달하게 된 경우’ 행정청에게 등록취소 또는 영업정지를 선택할 수 있는 재량권을 부여하고 있는 것과 다르다]. 그리하여 만약 이 사건 법률조항의 ‘등록기준에 미달하게 된 경우’의 의미를 처분 당시 보완되었는지를 불문하고, 과거 언젠가 90일 이상 등록기준에 미달한 적이 있는 경우로 해석한다면, 미달하게 된 기간의 장단이나 미달된 기준을 보완하지 못한 경위 및 사후에 보완하였는지 여부 등 구체적 사안의 개별성과 특수성을 일체 배제한 채 일률적으로 등록을 취소할 수밖에 없게 되어 앞서 본 법리상 최소침해성 원칙에 위배된다고 볼 여지가 크다.
반면 90일이 넘도록 미달된 등록기준을 보완하지 못하였을 뿐 아니라 계속하여 청문절차 등 사전절차를 거쳐 등록을 취소하는 처분에 이를 때까지도 이를 보완하지 못하는 경우에는 더 이상 측량업을 영위할 의사나 능력이 없는 것으로 봄이 상당하여, 필요적으로 등록을 취소하도록 규정한다고 하더라도 그것이 최소침해성 원칙에 반한다고 보기는 어렵다.
따라서 앞서 본 합헌적 법률해석의 원칙에 따라 이 사건 법률규정의 의미를 90일을 초과하여 처분 당시까지 등록기준을 미달하고 있는 경우로 풀이함이 타당하다.
⑤ 더욱이 동일한 법령에서의 용어는 법령에 다른 규정이 있는 등 특별한 사정이 없는 한 동일하게 해석·적용되어야 한다(대법원 2007. 4. 13. 선고 2006두11149 판결).
그런데 측량법 제52조 제1항 단서 제7호에서는 이 사건 법률조항과 마찬가지로 ‘제47조 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 경우’ 등록을 필요적으로 취소하도록 규정하고 있다. 그리고 제47조에서는 측량법 등을 위반하여 금고 이상의 실형을 받고 그 집행이 끝나거나 집행이 면제된 날로부터 2년이 지나지 아니한 자(제2호)나 집행유예를 선고받고 그 집행유예기간 중에 있는 자(제3호), 측량업의 등록이 취소된 후 2년이 지나지 아니한 자(제4호) 등을 규정하고 있다.
이러한 규정의 문언에 비추어 보면, 제47조 각 호의 어느 하나에 ‘해당하게 된 경우’란 ‘처분 당시’에 위와 같은 기간 내에 있는 자로 해석함이 타당하다. 이러한 점에서 이 사건 법률조항의 ‘미달하게 된 경우’도 ‘처분 당시’에 미달한 상태에 있음을 의미한다고 봄이 옳다.
⑥ 피고는, 이처럼 이 사건 법률조항을 ‘처분 당시까지’ 등록기준을 미달한 경우로 제한적으로 본다면, 사업자는 등록기준을 미달한 상태로 영업을 하다가 적발된 후 취소처분 직전에 이르러서야 비로소 등록기준을 보완함으로써 제재처분을 회피하는 수단으로 악용할 수 있다고 주장한다.
그러나 사후적으로 등록기준 미달을 보완한 등록업체라도 측량법 제52조 제1항 제5호(제44조 제4항을 위반하여 측량업 등록사항의 변경신고를 하지 아니한 경우) 또는 제13호(다른 행정기관이 관계 법령에 따라 등록취소 또는 영업정지를 요구한 경우)에 따라 측량업 등록을 취소하거나 영업정지를 명하는 제재처분이 가능하므로 측량법 제52조 제1항 제4호에 따른 제재처분이 불가능하다고 해서 위와 같은 불합리한 결과에 이른다고 볼 수 없다. 또한 과거의 위법사실을 사후적으로 보완한 자와 그렇지 않은 자를 달리 취급한다고 하여 이를 형평에 반한다고 할 수 없으며, 오히려 달리 취급하지 않는 것이 합리적 이유 없는 차별에 해당하여 평등의 원칙에 위배된다고 볼 여지가 크다.
3. 결론
이 사건 처분은 위법하므로 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있어 인용되어야 한다. 제1심판결은 결론을 달리하여 부당하다. 제1심판결을 취소하고, 이 사건 처분을 취소한다.
[별지 생략]
판사 윤성근(재판장) 노경필 손철우