【원고, 피상고인 겸 상고인】
국제전자센터관리단 외 2인 (소송대리인 법무법인 상록 담당변호사 천낙붕)
【피고, 상고인 겸 피상고인】
서울특별시 강남수도사업소장
【원심판결】
서울고법 2011. 7. 13. 선고 2010누44940 판결
【주 문】
원심판결의 원고들 패소부분 중 상수도사용료 및 하수도사용료 부과처분에 관한 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다. 원고들의 나머지 상고와 피고의 상고를 모두 기각한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 경과된 후에 제출된 상고이유보충서는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 원고들의 상고이유에 대한 판단
가. 상수도과태료 및 하수도과태료 부과처분에 관한 상고이유 주장에 대하여
「서울특별시 수도조례」(이하 ‘수도조례’) 제44조 제4항, 「서울특별시 하수도사용조례」(이하 ‘하수도사용조례’) 제42조는 위 각 조례에 기한 과태료에 관하여 그 부과·징수 및 이의신청 등에 관한 사항은 질서위반행위규제법을 따른다고 규정하고 있다. 질서위반행위규제법 제20조 제1항, 제2항, 제21조 제1항, 제25조, 제36조 제1항, 제38조 제1항은 행정청의 과태료 부과에 불복하는 당사자는 과태료 부과 통지를 받은 날부터 60일 이내에 해당 행정청에 서면으로 이의제기를 할 수 있고, 이의제기가 있는 경우에는 그 과태료 부과처분은 효력을 상실하며, 이의제기를 받은 행정청은 이의제기를 받은 날부터 14일 이내에 이에 대한 의견 및 증빙서류를 첨부하여 관할 법원에 통보하여야 하고, 그 통보를 받은 관할 법원은 이유를 붙인 결정으로써 과태료 재판을 하며, 당사자와 검사는 과태료 재판에 대하여 즉시항고를 할 수 있다고 규정하고 있다. 또 질서위반행위규제법 제5조는 ‘과태료의 부과·징수, 재판 및 집행 등의 절차에 관한 다른 법률의 규정 중 이 법의 규정에 저촉되는 것은 이 법으로 정하는 바에 따른다’고 규정하고 있다.
위와 같은 규정을 종합하여 보면, 수도조례 및 하수도사용조례에 기한 과태료의 부과 여부 및 그 당부는 최종적으로 질서위반행위규제법에 의한 절차에 의하여 판단되어야 한다고 할 것이므로, 그 과태료 부과처분은 행정청을 피고로 하는 행정소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없다.
같은 취지의 원심판결은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같이 과태료 부과처분의 불복절차에 관한 법리를 오해하는 등으로 판결에 영향을 미친 위법은 없다.
한편 원고들은 질서위반행위규제법 제20조 제1항이 행정청의 과태료 부과처분에 대하여 이의신청을 거치지 않으면 행정소송을 제기하는 등으로 불복할 수 없다고 해석되는 한도에서 무효이거나 헌법상 재판청구권의 제한으로 헌법을 위반한 것이라고 주장한다. 그러나 원고들의 주장과 같이 질서위반행위규제법 제20조 제1항을 무효라고 볼 아무런 근거가 없으므로, 이 부분 주장은 받아들일 수 없다. 또한 질서위반행위규제법이 행정청의 과태료 부과처분에 대하여 당사자가 이의제기를 통해 불복할 수 있고, 이의제기가 있으면 그 효력이 상실되도록 함으로써 행정청의 과태료 부과처분이 그 자체로는 국민의 권리의무 등에 직접적으로 어떠한 영향을 미치지 못하도록 하는 한편, 법원으로 하여금 과태료의 부과 여부 및 그 당부를 질서위반행위규제법에 의한 절차에 의하여 판단하도록 한 것을 두고 헌법상 보장된 재판청구권의 행사를 제한하고 있다고 볼 수도 없다. 이 부분 주장 역시 받아들일 수 없다.
나. 상수도사용료 및 하수도사용료 부과처분에 관한 상고이유 주장에 대하여
원심판결 이유 및 기록에 의하면, 원고들은 이 사건 건물의 관리단 내지 지하 1층의 구분소유자들 중 일부인데, 주식회사 국제스파휘트니스(이하 ‘국제스파’)가 이 사건 건물 지하 1층을 임차하여 이 사건 사우나를 운영한 사실, 서울특별시상수도사업본부 소속 공무원인 소외인은 국제스파의 대표이사와 관리부장으로부터 매월 뇌물을 받기로 하고 2004. 6.경 계량기 조작 기술자로 하여금 이 사건 사우나의 유입 수도계량기를 떼어내고 그 자리에 검침바늘이 늦게 돌아가도록 조작된 계량기를 설치하게 하여 이 사건 사우나의 수도요금이 적게 나오게 해 준 사실, 피고는 2010. 3. 9.경 국제스파가 위와 같이 부정한 수단으로 2004년 6월 납기분부터 2010년 2월 납기분까지 69개월간(이하 ‘부정급수기간’) 수도요금 등의 징수를 면한 것을 발견하고 구 계량기를 새 계량기로 교체한 후 이 사건 추징사용량을 확정한 다음, 2010. 3. 26. 수도조례 제44조 제1항, 하수도사용조례 제40조를 근거로 국제스파에게 위 부정급수기간의 이 사건 추징사용량에 따른 상수도사용료 및 하수도사용료를 부과·고지하면서 수도조례 제23조 제3항에 따라 급수설비의 소유자와 관리인도 수도요금 납부에 있어 급수설비의 사용자와 함께 연대책임을 진다는 이유로 원고들에게 이 사건 상수도사용료 및 하수도사용료 부과처분을 한 사실을 알 수 있다.
그런데 수도조례 제44조 제1항은 ‘시장은 사기 등 부정한 수단으로 사용료 또는 분담금의 징수를 면한 자 및 급수시설을 부정사용한 자에 대하여는 그 징수를 면한 요금을 추징하는 외에 [별표 4]의 기준에 따른 과태료를 부과한다’고 규정하고 있고, 하수도사용조례 제40조는 ‘시장은 허위 또는 부정한 방법으로 사용료, 점용료 그 밖에 부담금의 징수를 면한 자에 대하여는 이를 각각 추징하는 외에 면한 금액의 5배의 범위 안에서 과태료를 부과한다’고 규정하고 있다. 그러므로 위 수도조례 제44조 제1항 및 하수도사용조례 제40조에 근거한 요금징수처분은 미납된 상수도 및 하수도 사용료 부과처분이 아니라 위 각 규정에 따른 추징금 부과처분이라 할 것이고, 원고들에 대한 이 사건 상수도사용료 및 하수도사용료 부과처분도 그에 해당한다고 할 것이다.
한편 위 각 조례 규정의 문언 및 취지와 위 각 조례에서 정하고 있는 추징금 제도는 사기 또는 허위 등 부정한 수단과 방법으로 수도 및 하수도의 사용료를 면한 부정행위자로부터 그가 부정행위로 징수를 면함으로써 얻게 된 사용료에 상당하는 부당이득을 환수하기 위해 마련된 것으로 보인다. 이에 비추어 보면, 수도조례 제44조 제1항 및 하수도사용조례 제40조에 근거한 추징금 부과처분의 대상자는 부정행위자 본인과 이에 가담하거나 동조한 자에 한정된다고 보아야 할 것이다. 따라서 비록 급수설비의 소유자나 관리인에 해당하여 수도요금 등의 납부에 있어서는 급수설비의 사용자와 함께 연대책임을 진다고 하더라도 위와 같은 부정행위를 하거나 이에 가담 또는 동조하지 않은 경우라면 그에 대하여 추징금을 부과할 수는 없다.
그럼에도 원심은 제1심판결 이유를 인용하여, 원고들은 급수시설의 소유자 또는 관리인으로서 수도사용자 등에 해당하여 수도요금 납부에 있어 연대책임이 있다는 등의 그 판시와 같은 이유만으로, 원고들이 국제스파의 부정행위에 가담하거나 동조하였는지 여부에 관해서는 심리를 하지도 않은 채, 피고가 원고들에 대하여 한 이 사건 추징금 부과처분이 적법하다고 판단하였으니, 원심판결에는 수도조례 및 하수도사용조례에서 정한 추징금 부과처분의 대상자에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이를 지적하는 취지의 상고이유 주장은 이유 있으므로, 이 부분 부과처분에 관한 원심판결은 나머지 상고이유 주장에 대한 판단을 할 필요 없이 파기를 면할 수 없다.
2. 피고의 상고이유에 대한 판단
「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」은 제19조 제1항에서 수도사업자는 대통령령으로 정하는 공공수역으로부터 취수된 원수(原水)를 직접 또는 정수하여 공급받는 최종 수요자에게 물사용량에 비례한 부담금인 물이용부담금을 대통령으로 정하는 바에 따라 부과·징수하도록 규정하면서 물이용부담금의 부과 상대방인 ‘최종 수요자’의 범위에 관해서는 별도로 규정하고 있지 않다. 또한 급수시설의 소유자 또는 관리인에게 물이용부담금의 납부에 있어 연대책임을 지우는 규정도 없다. 이와 더불어 물이용부담금이 최종 수요자가 사용하는 물의 양에 따라 정하도록 되어 있는 점, 최종 수요자라는 표현이 가지는 일반적 의미 등에 비추어 볼 때, 물이용부담금의 부과 상대방인 최종 수요자는 원수를 직접 또는 정수하여 공급받아 실제 사용하는 자로 해석함이 상당하다 .
원심은, 그 판시와 같은 사실관계를 기초로 이 사건에서 물이용부담금의 납부의무가 있는 최종 수요자는 국제스파라고 봄이 상당하므로, 피고가 원고들에 대하여 한 이 사건 물이용부담금 부과처분은 법령상 근거가 없어 위법하다고 판단하였다. 이러한 원심의 판단은 앞서 본 법리에 따른 것이어서 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같이 물이용부담금의 납부의무자에 관한 법리를 오해하는 등으로 판결에 영향을 미친 위법은 없다.
3. 결론
이에 원심판결의 원고들 패소부분 중 상수도사용료 및 하수도사용료 부과처분에 관한 부분을 파기하고 이 부분 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하며, 원고들의 나머지 상고와 피고의 상고를 모두 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김창석(재판장) 양창수 박병대(주심) 고영한