【원고, 항소인】
광명종합건설 주식회사 (소송대리인 법무법인 덕수 담당변호사 위대영 외 1인)
【피고, 피항소인】
대한민국
【제1심판결】
서울중앙지방법원 2011. 11. 18. 선고 2011가합7258 판결
【변론종결】
2013. 1. 24.
【주 문】
1. 제1심판결을 다음과 같이 변경한다.
(1) 피고는 원고에게 42,785,789원 및 이에 대한 2011. 1. 28.부터 2013. 2. 7.까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 비율에 따른 금원을 지급하라.
(2) 원고의 나머지 청구를 기각한다.
2. 소송총비용 중 1/2은 원고가, 나머지는 피고가 부담한다.
3. 제1항의 (1)은 가집행할 수 있다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심판결을 취소한다. 피고는 원고에게 1억 100만 원 및 이에 대한 이 사건 소장 부본이 송달된 날부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율에 따른 금원을 지급하라는 판결.
【이 유】
1. 사안의 개요와 전제된 사실관계
가. 사안의 개요
이 사건은 원고가 피고에 대하여 피고 소속 공무원으로 설계용역업무를 담당하던 소외 2 대위가 표준품셈보다 노무수량을 과도하게 축소·삭감하여 설계금액을 산정함으로써 지나치게 낮은 예정가격으로 입찰이 이루어져 그 입찰절차에서 제주시에 있는 ○○-○○부대장 관사신축공사(이하, ‘관사신축공사’라 한다)를 낙찰받아 낮은 가격에 공사도급계약을 체결하여 공사를 시공한 결과 계약금액과 실제 지출한 공사비용의 차액 상당의 손해를 입었다고 주장하면서 국가배상 또는 사용자책임에 기초한 손해배상 중 일부 청구로서 1억 100만 원과 그 지연손해금의 지급을 구하는 사안이다.
제1심판결은 소외 2 대위가 건축사사무소에 표준품셈보다 노무수량을 축소·삭감하여 작성한 공사원가계산서와 공종별 집계표를 주면서 수정을 요청한 행위는 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 ‘국가계약법’이라 한다) 13조 및 14조에 규정된 계약담당공무원의 검사·감독 권한에 근거한 것으로서 고의 또는 과실에 의한 법령 위반 행위로 볼 수 없다는 이유로 원고의 청구를 기각하였고, 원고가 이에 불복하여 항소를 제기하였다.
나. 전제된 사실관계
【증거】
갑1, 3, 갑8의 1에서 10, 갑9, 을1의 1에서 5, 을3, 4, 5, 7, 을8의 1, 2, 을9, 10, 15, 증인 소외 2, 건축사사무소 이뉴에 대한 사실조회 결과와 변론 전체의 취지
(1) 입찰예정가격이 산정된 경위
㈎ 2010. 1. 21.자 ‘2010년도 국직기관 신영공사 집행계획 승인’ 및 해군본부 시설관리과의 2010. 1. 27.자 ‘2010년 신영공사 조정사업 집행지시’ 등에 의하여 관사신축공사에 예산 273,830,000원이 배정되었다.
㈏ 피고는 2010. 4. 6. 건축사사무소 이뉴(이하, ‘건축사사무소’라 한다)와 사이에 관사신축공사에 필요한 설계업무에 관하여 위탁금액(계약금액) 10,117,870원, 위탁기간 2010. 4. 6.부터 2010. 5. 17.까지로 하는 설계업무 위탁계약을 체결하였다.
㈐ 건축사사무소는 2010. 5. 7. 피고에게 관사신축공사의 원가를 5억 원 정도(직접노무비와 간접노무비는 166,208,034원)로 하는 설계도서와 설계내역서를 제출하였다. 그러나 피고 소속 공무원 소외 1 소령은 건축사사무소에 공사비를 낮추는 방안을 요구하였고, 건축사사무소는 건축 재료를 변경하거나 부대공사와 냉난방설비공사를 제외할 것을 제안하였다.
㈑ 건축사사무소는 2010. 5. 13. 피고에게 피고의 요구를 반영하여 관사신축공사의 원가를 3억 원 정도로 하는 설계도서와 설계내역서를 제출하였다. 그러나 피고는 주재료의 변경이 많다는 이유로 그러한 내용의 설계도서와 설계내역서를 받아들이지 않았다.
㈒ 피고 소속 공무원으로서 설계업무의 준공검사를 담당하였던 소외 2 대위는 건축사사무소로부터 받은 설계도서(2010. 5. 7.자)와 설계내역서에 기재된 철근콘크리트설치 등 19개 공종에 관한 일위대가표의 노무 수량을 대폭 축소하거나 삭감하여 관사신축공사의 원가를 226,965,002원으로 하는 원가계산서 등을 작성한 다음, 건축사사무소에 주면서 설계도서와 설계내역서의 수정을 요청하였다.
㈓ 이에 따라 건축사사무소는 2010. 5. 17. 피고에게 소외 2 대위가 요청한 사항을 대부분 반영하고, 일부 노무 수량은 증가시켜서 관사신축공사의 원가를 230,377,000원으로 하는 설계도서와 설계내역서를 최종적으로 제출하였고, 이를 검수한 소외 2 대위는 설계업무가 완성된 것으로 처리하였다.
(2) 피고의 입찰공고와 공사도급계약의 체결과 공사 시공
㈎ 피고는 2010. 6. 14. 관사신축공사에 관하여 제한경쟁입찰(전자입찰) 방식으로 기초예비가격 223,465,690원, 예산액 230,377,000원, 입찰방법 총액제, 입찰일 2010. 6. 22., 공사기간 계약일로부터 6개월 낙찰자결정방식은 국방부 군시설공사 적격심사기준에 관한 예규에서 정한 평가기준에 따라 심사하여 종합평점 95점 이상인 자 중에서 예정가격의 87.745% 이상인 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 결정하기로 하는 내용(적격심사낙찰제)의 입찰공고를 하였다. 입찰공고에는 첨부서류로 입찰공고문안, 건축시방서, 설비시방서, 공사도면, 원가계산서가 첨부되어 있었다.
㈏ 원고는 2010. 6. 22. 관사신축공사를 예정가격 222,572,477원의 87.7781%에 해당하는 195,370,000원에 낙찰받았고, 2010. 6. 28. 피고와 사이에 관사신축공사에 관하여 계약금액(공사대금) 195,370,000원, 공사기간 2010. 6. 28.부터 2010. 12. 27.까지(6개월 동안)로 하는 내용의 공사도급계약을 체결한 다음, 공사를 시작하였다.
(3) 원고의 계약금액 증액조정 요청과 피고의 거절
원고는 공사현장을 실사한 후 2010. 8. 4. 피고에게 외부업체에 의뢰하여 피고의 공무원이 공고한 설계금액의 타당성을 조사한 결과 공사에 필요한 노무비가 지나치게 낮게 산정된 것으로 밝혀져(설계금액은 직접노무비 40,262,862원 간접노무비 2,013,143원이지만, 원가계산 용역기관 산정금액은 직접노무비 129,856,253원, 간접노무비 14,284,187원) 설계변경에 따른 계약금액의 증액조정을 요청하였다. 그러나 피고는 공사원가계산서나 예정가격조서, 단가산출서나 일위대가표 자체는 설계서가 아니므로 그러한 서류의 작성상 오류 등의 사유만으로는 설계변경에 따른 계약금액 조정을 할 수 없다는 이유로 원고의 요구를 거절하였다.
(4) 원고의 공사완공
원고는 계약금액 증액요구가 거절되자 부득이 관사신축공사를 진행하여 공사를 완공하여 피고에게 인도하였고, 그 결과 원고는 공사완공을 위해서 피고와 공사도급계약에서 정한 계약금액보다 더 많은 공사비용을 지출하게 되었다.
2. 이 사건의 쟁점
가. 공무원의 직무집행에 있어 고의나 과실에 의한 법령위반행위에 따른 국가배상책임의 성립 여부
나. 손해배상의 범위
다. 손해배상책임의 제한 여부
3. 이 법원의 판단
가. 공무원의 직무집행에 있어 고의나 과실에 의한 법령위반행위에 따른 국가배상책임의 성립 여부
[원고의 주장]
원고는, 피고 소속 공무원으로 예정가격 산정의 기초로 삼기 위한 설계업무의 검수를 담당하던 소외 2 대위가 표준품셈보다 노무수량을 재량의 범위를 넘어서 과도하게 축소·삭감한 후 건축사사무소에 그에 따라 설계도서와 설계내역서를 작성하도록 요구한 행위는 계약담당공무원의 표준품셈 준수를 규정하고 있는 국가계약법 시행규칙과 국방부의 설계도서 작성지침에 위반되는 행위로서 직무집행에 있어 고의 또는 과실에 의한 법령 위반행위에 해당한다고 주장한다.
[피고의 반론]
피고는, 표준품셈은 공사원가 산정을 위한 하나의 기준에 불과하고, 국가계약법 13조에서 계약담당공무원에게 계약의 적정한 이행을 감독할 권한을 부여하고 있으며, 소외 2 대위가 건축사사무소에 자신의 요구를 따르도록 지시·강요하였다는 사정이 없어, 소외 2 대위가 건축사사무소에 표준품셈보다 노무수량을 축소·삭감하도록 요구한 행위는 공무원의 직무집행에 있어 고의 또는 과실에 의한 법령 위반행위에 해당하지 않는다고 다툰다.
[판단]
(1) 예정가격은 입찰 또는 계약 체결 전에 낙찰자 및 계약금액의 결정기준으로 삼기 위하여 미리 작성·비치하여 두는 가액으로서(국가계약법 시행령 2조 2호), 계약담당공무원은 거래실례가격이나 원가계산에 의한 가격 또는 실적공사비로서 중앙관서의 장이 인정한 가격 등을 기준으로 예정가격을 결정하여야 한다(국가계약법 시행령 9조 1항). 그리고 원가계산에 의한 가격으로 예정가격을 결정함에 있어 노무비는 노무량에 단위당 가격을 곱하여 산정하는데[국가계약법 시행규칙 6조 1항, 예정가격작성기준(2010. 10. 22. 기획재정부회계예규 2200.04-160-8호로 개정되기 전의 것) 5조 1항, 18조], 노무량의 산출은 계약목적물에 대한 규격서, 설계서 등에 의하거나 예정가격작성기준 34조의 규정에 의한 원가 계산자료를 근거로 하여 산정하여야 한다(예정가격작성기준 5조 3항). 이 경우에 계약담당공무원은 원가계산을 위하여 각 중앙관서의 장 또는 그가 지정하는 단체에서 제정한 표준품셈을 가격결정의 기초자료로 하여야 하고(예정가격작성기준 34조 2항), 한국건설기술연구원이 만든 표준품셈을 국가 등에서 시행하는 건설공사의 예정가격을 산정하는 기초자료로 활용할 수 있다{실적공사비 및 표준품셈 관리규정(2012. 8. 10. 국토해양부훈령 863호로 개정되기 전의 것) 2조}.
그리고 계약담당공무원은 원가계산에 의한 가격을 기준으로 예정가격을 결정함에 있어서 계약수량, 이행기간, 수급상황, 계약조건 기타 제반 여건을 참작하여야 하고(국가계약법 시행령 9조 3항, 예정가격작성기준 6조), 노무비 산정을 위한 노무량의 산출은 계약목적물의 내용 및 특성 등을 고려하여 그 완성에 적합하다고 인정되는 합리적인 방법으로 하여야 한다(예정가격작성기준 5조 3항). 또 계약담당공무원은 용역기관에서 제출된 최종원가계산서의 내용이 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법령과 이 예규 및 계약서 등의 용역조건에 부합되는지 여부를 검토하여 당해 원가계산의 적정을 꾀하여야 하고(예정가격작성기준 32조 5항), 무엇보다 예정가격 작성 당시 부당하게 감액하거나 과잉 계산되지 않도록 하여야 하며 불가피하게 원가계산 등에 의하여 산정된 금액과 다르게 예정가격을 결정한 때에는 그 조정사유를 예정가격 조서에 명시하여야 한다(예정가격작성기준 2조 2항). 이러한 국가계약 관련 법령은 국가가 체결하는 공공공사 등의 계약에 관한 입찰에 관해서 기회균등, 공정성, 투명성, 경제성 등을 확보하기 위한 것으로서 국가가 입찰의 방법으로 계약을 체결하는 경우에 예정가격을 최고로 하여 그 이하의 가격으로 입찰한 사람을 낙찰자로 정하는 것이므로 국가 소속 공무원이 예정가격을 정함에 있어 공사원가계산서의 노무비 산정을 충분히 고려하지 아니하고 하나의 고려 요소에 불과한 예산 사정만을 중시하여 극히 불합리하고 사회통념에 비추어 현저하게 타당성을 갖추지 못할 정도로 재량의 범위를 넘어서 지나치게 축소하고 낮게 조작하여 이를 설계금액으로 정하여 공고하는 행위는 계약담당공무원의 법령을 위반한 행위로서 과실이 있다고 보아야 한다.
(2) 앞서 본 전제사실에 의하면, 피고 소속 공무원인 소외 2 대위는 건축사사무소로 하여금 원가계산에 의한 방법으로 관사신축공사의 설계금액을 산정하도록 하였고, 건축사사무소의 최초 설계금액이 예산을 훨씬 초과하자 이를 감액하여 다시 설계서 및 설계도서를 작성하도록 하였으며, 건축 재료를 저가로 변경하고 일부 공사를 제외하지 않고 예산의 범위에 맞추어 일방적으로 노무수량을 대폭 축소·삭감하는 방식으로 설계금액을 정하였다. 계약업무를 담당한 공무원인 소외 2 대위가 원가계산에 의한 가격으로 예정가격을 결정함에 있어 노무비 산정을 위한 노무 수량을 산출할 때 표준품셈을 기초자료로 활용하되 반드시 표준품셈 그대로를 적용하여야 하는 것은 아니고 계약 조건 등에 따라 조정하여 적용할 수는 있다고 할 것이므로 소외 2 대위가 표준품셈을 그대로 적용하지 않은 행위 자체를 고의 또는 과실에 의한 법령 위반에 해당한다고 볼 수는 없다.
그러나 계약담당공무원은 예정가격을 정함에 있어 부당하게 감액하거나 과잉 계산되지 않도록 하여야 할 주의의무가 있으므로 예산 범위 내에서 관사신축공사를 진행하기 위한 다른 방법이 있음에도 예산 사정만을 중시하여 표준품셈보다 극히 불합리하고 사회통념에 비추어 현저하게 타당성을 갖추지 못할 정도로 재량의 범위를 넘어서 지나치게 노무 수량을 과다하게 축소하거나 삭감하여 건축사사무소로 하여금 그에 따라 설계금액을 부당하게 감액하도록 한 행위는 고의 또는 과실에 의한 법령 위반에 해당한다고 보는 것이 상당하므로 원고는 국가배상법 2조에 기초하여 원고가 입은 손해의 배상을 구할 수 있다. 따라서 원고의 주장은 이유 있다.
나. 손해배상의 범위
[원고의 주장]
원고는, 소외 2 대위의 노무수량을 축소·삭감으로 지나치게 낮은 계약금액 195,370,000원에 관사신축공사를 낙찰받아 공사도급계약을 체결하여 공사를 시공하는 과정에서 계약금액을 초과하여 실제로 공사비로 지출한 343,407,000원과 계약금액의 차액인 148,037,000원 상당의 손해를 보았거나, 그렇지 않다고 하더라도 적어도 계약금액 중 노무비 35,792,444원(=직접노무비 34,088,042원 + 간접노무비 1,704,402원)과 실제 지출한 공사비용 중 노무비 107,575,650원(=직접노무비 96,915,000원 + 간접노무비 10,660,650원)과 차액인 71,783,206원 상당의 손해를 입었다고 주장한다.
[피고의 반론]
피고는, 소외 2 대위의 노무 수량 축소·삭감 행위와 인과관계 있는 원고의 손해는 계약금액 중 노무비 35,792,444원와 실제 지출한 공사비용 중 노무비와 차액 상당으로 제한되어야 하고, 원고가 실제 지출한 공사비용 중 노무비는 59,790,000원 또는 62,779,500원(=직접노무비 59,790,000원 + 간접노무비 2,989,500원)에 불과하다고 다툰다.
[판단]
(1) 증거(을2, 갑15의 1에서 86, 갑16의 1에서 77, 갑17의 1에서 31, 갑18의 1에서 41, 갑19의 1, 2, 갑20의 1에서 9, 갑21의 1, 2, 3, 갑22의 1, 2)에 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
㈎ 원고와 피고는 2010 6. 22. 관사신축공사에 관한 공사도급계약을 체결하면서 계약금액 중 노무비를 35,792,444원(=직접노무비 34,088,042원 + 간접노무비 1,704,402원)으로 산정하였다.
㈏ 원고는 관사신축공사를 시공하면서 계약금액보다 많은 공사비용을 지출하였는데, 특히 노무비와 관련하여 목공에게 35,650,000원, 철근공에게 8,200,000원, 비계공에게 1,800,000원, 미장공에게 12,000,000원, 타일공에게 1,950,000원, 보통인부에게 190,000원, 잡일 및 현장 관리를 담당한 원고 소속 직원들에게 37,125,000원 합계 96,915,000원을 지출하였다.
(2) 앞서 본 전제사실 및 위 인정사실에 의하면, 설계금액을 정하는 사무를 담당하던 공무원인 대위 소외 2가 관사신축공사를 위한 입찰을 진행하는 과정에서 한정된 예산의 범위에서 시공한다는 사정만을 중시하여 그 재량의 범위를 벗어나 공사시공에 필요한 노무수량을 지나치게 축소하거나 삭감하여 1억 원 이상 노무비를 감액하여 설계업무를 위탁받은 건축사사무소로 하여금 그에 따라 설계금액을 부당하게 산정하도록 하였고, 그 설계금액을 기초로 입찰을 공고하였으며, 내부적으로 예정가격이 정해지고 원고가 입찰에 참가하여 지나치게 낮은 가격에 낙찰을 받은 후 피고와 공사도급계약을 체결하면서 낙찰가격으로 계약금액을 약정하게 되었고, 원고가 낙찰받은 공사를 시공한 결과 계약금액에서 산정한 노무비를 초과하여 노무비용을 지출하게 되었다.
그러나 원고가 추가로 지출한 노무비 이외에 재료비나 경비 등에 관하여 계약금액보다 초과하여 공사비용을 지출하였다고 하더라도 이는 소외 2 대위의 위법한 노무수량 축소·삭감행위와 상당인과관계가 있다고 볼 수 없고, 달리 그 밖에 피고 소속 공무원의 위법행위에 따른 것으로 인정할 만한 자료도 없다.
따라서 소외 2가 예정가격 산정의 기초가 되는 설계금액을 산정하는 사무를 집행함에 있어 고의로 노무수량을 위법하게 축소하거나 삭감함으로 말미암아 원고와 피고가 공사도급계약에서 약정한 계약금액 중 직접노무비가 적어지게 되었으므로 특별한 사정이 없다면 원고가 입은 손해는 계약금액 중 직접노무비와 실제 지출한 공사비용 중 직접노무비와 차액 상당이고, 계약금액 중 간접노무비는 직접노무비에 5%의 간접노무비율을 곱하여 산정된 만큼 소외 2 대위의 위법한 노무수량 축소·삭감으로 낮아진 직접노무비의 영향을 받아 낮아졌을 개연성이 크므로 계약금액 중 간접노무비와 실제 지출한 공사비용 중 간접노무비와의 차액이 있다면 그 차액 상당 역시 소외 2 대위의 위법한 노무수량 축소·삭감 행위에 따른 손해에 해당한다고 보아야 한다(원고는 계약금액 중 간접노무비와 원고가 지출하였다고 주장하는 직접노무비에 11%의 간접노무비율을 곱하여 산정한 간접노무비와의 차액 상당의 손해를 입었다고 주장한다. 그러나 원고는 2012. 11. 7.자 준비서면을 제출하기 전까지 피고가 계약금액 중 간접노무비를 산정할 때 5%의 간접노무비율을 적용한 것이 부당하다는 취지의 주장을 하지 않았고, 설령 피고가 계약금액 중 간접노무비를 산정하면서 5%의 간접노무비율을 적용한 것이 부당하다고 하더라도, 관사신축공사를 완료한 상태라면 실제 지출한 간접노무비를 계산할 수 있을 것으로 보이므로 원고가 위 금액 상당의 손해를 입었다고 보기는 어렵다).
그러므로 계약금액 중 직접노무비와 간접노무비는 합계 35,792,444원이고, 원고가 지출한 직접노무비와 간접노무비는 96,915,000원(원고는 원고 소속 직원들에게 지급한 37,125,000원이 직접노무비라고 주장한다. 그러나 직접노무비는 공사현장에서 계약목적물을 완성하기 위하여 직접 작업에 종사하는 종업원과 노무자에 의하여 제공되는 노동력의 대가를, 간접노무비는 직접 공사작업에 종사하지는 않으나 작업 현장에서 보조 작업에 종사하는 노무자, 종업원과 현장감독자 등의 기본급과 제수당, 상여금, 퇴직급여충당금의 합계액을 의미하고(예정가격작성기준 10조, 18조), 증거(갑21의 1에서 3)에 의하면, 원고 소속 직원들은 공사 현장에서 잡무뿐만 아니라 현장 관리를 담당한 사실을 인정할 수 있으므로 원고가 원고 소속 직원들에게 지급한 37,125,000원에는 직접노무비와 간접노무비가 모두 포함되어 있다)이다. 따라서 원고가 소외 2의 위법한 노무수량 축소·삭감 행위에 따라 원고가 입은 손해는 위법한 노무수량 축소나 삭감액의 한도에서 계약금액 중 직접노무비와 간접노무비를 합한 35,792,444원과 원고가 실제 지출한 직접노무비와 간접노무비를 합한 96,915,000원과 차액 상당인 61,122,556원으로 보는 것이 타당하다.
다. 손해배상책임의 제한 여부
[피고의 주장]
피고는, 원고가 관사신축공사를 지나치게 낮은 계약금액에 낙찰·도급받아 손해를 입은 데에는 원고에게도 입찰참가자로서 주의의무위반이 있으므로 피고의 손해배상책임이 제한되어야 한다고 주장한다.
[판단]
앞서 본 전제사실에 의하면, 원고는 공공계약의 입찰에 참가하는 자로서 입찰공고에서 제시한 입찰 관련 서류를 기초로 피고가 제시한 설계금액이 적정한지와 그 설계금액을 참고로 통상의 낙찰률에 따른 정도의 계약금액에 공사를 낙찰받아 공사도급계약에 따라 공사를 시공하는 경우에 수익성이 있는지 등을 면밀하게 검토하여 스스로 입찰에 참여할 것인지를 결정하여야 한다.
그럼에도 원고는 피고가 공고한 관사신축공사의 입찰에 참가할 당시 위와 같은 검토를 거치지 않고 만연히 피고가 제시한 설계금액이 타당하다고 믿고 입찰에 참가하여 관사신축공사를 지나치게 낮은 계약금액에 낙찰받아 공사도급계약에 따라 공사를 시공함으로써 손실을 보게 된 것이므로 이러한 사정도 원고의 손해 발생이나 확대의 한 원인이 되었다고 볼 수 있다. 그러나 이러한 원고의 잘못은 피고의 손해배상책임을 면하게 할 정도는 아니므로 피고가 배상하여야 할 손해액을 산정함에 이를 참작하기로 하되 그 내용에 비추어 원고의 과실을 30% 정도로 보아 피고의 손해배상범위를 70%로 제한함이 상당하다.
4. 결론
그렇다면 피고는 원고에게 손해배상금 42,785,789원(= 61,122,556 × 70%) 및 이에 대하여 불법행위일 이후로서 원고가 구하는 바에 따라 이 사건 소장 부본이 송달된 2011. 1. 28.부터 피고가 그 이행의무의 존재 여부와 범위에 관하여 항쟁함이 상당한 이 법원 판결선고일인 2013. 2. 7.까지는 민법에 정해진 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법에 의한 연 20%의 비율에 따른 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
따라서 원고의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있고, 나머지 청구는 이유 없다. 이와 결론을 달리한 제1심판결은 부당하므로 이를 주문과 같이 변경하기로 한다.
판사 이균용(재판장) 신숙희 박선준