【원고, 항소인】
【피고, 피항소인】
한국토지주택공사 외 1인 (소송대리인 법무법인 오늘 담당변호사 노덕기)
【제1심판결】
서울중앙지방법원 2013. 4. 17. 선고 2012가단103675 판결
【변론종결】
2013. 11. 28.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 가. 피고 대한민국은 피고 한국토지주택공사에게 용인시 기흥구 (주소 2 생략) 도로 10,781.4㎡ 중 별지 도면 표시 1, 11, 56, 16, 55, 1의 각 점을 차례로 연결한 선내 ㉮ 부분 205㎡에 관하여 수원지방법원 용인등기소 2011. 1. 19. 접수 제9139호로 마친 소유권이전등기의 말소등기절차를,
나. 피고 한국토지주택공사는 위 ㉮ 부분 205㎡에 관하여 원고에게 2013. 11. 22. 환매를 원인으로 한 소유권이전등기절차를
각 이행하라.
3. 소송총비용은 피고들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 기초사실
가. 피고 한국토지주택공사(이하 ‘피고 공사’라 한다)는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제4조 제5호 소정의 공익사업인 용인흥덕택지개발사업(이하 ‘이 사건 택지개발사업’이라 한다)을 위하여 보상금 576,352,000원을 원고에게 지급하고, 2005. 6. 3. 원고 소유의 용인시 기흥구 (주소 1 생략) 전 992㎡(이하 ‘이 사건 수용토지’라 한다)에 관하여 수용을 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤다.
나. 그 후 이 사건 수용토지는 이 사건 택지개발사업 시행과정에서 다른 6필지(용인시 기흥구 (주소 2 생략) 도로 중 205㎡, 같은 동 1230 도로 중 164㎡, 같은 동 1231 도로 중 296㎡, 같은 동 1232 도로 중 259㎡, 같은 동 1236 공원 2㎡, 같은 동 1237 공원 66㎡)로 그 지번이 변경되었다.
다. 한편 전 건설교통부(현 국토해양부) 장관은 2006. 8. 22. 사업시행자를 ‘경수고속도로 주식회사’로 하여 사회기반시설에 대한 민간투자법(이하 ‘민간투자법’이라 한다) 제15조에 따른 민간투자사업으로 ‘용인-서울 고속도로(고속국도 제141호) 건설사업’ 2단계 구간에 대한 실시계획을 승인·고시(건설교통부 고시 제2006-325호)하고, 2010. 3. 5. 위 사업실시계획의 변경을 승인(건설교통부 고시 제2010-138호)하였다.
라. 이 사건 수용토지 중 일부는 그 본래의 수용목적인 이 사건 택지개발사업에 사용되었으나, 나머지 일부가 포함된 용인시 기흥구 (주소 2 생략) 도로 10781.4㎡는 공익사업법 제4조 제2호 소정의 공익사업인 위 고속도로 건설사업(이하 ’이 사건 고속도로 건설사업‘이라 한다)을 위하여 피고 대한민국에게 무상귀속되어 수원지방법원 용인등기소 2011. 1. 19. 접수 제9139호로 피고 대한민국 명의로 소유권이전등기(이하 ’이 사건 소유권이전등기‘라 한다)가 경료되었다.
마. 이 사건 수용토지 중 이 사건 고속도로 건설사업에 편입된 부분은, 위 용인시 기흥구 (주소 2 생략) 도로 10,781.4㎡ 중 별지 도면 표시 1, 11, 56, 16, 55, 1의 각 점을 차례로 연결한 선내 ㉮ 부분 205㎡(이하 ‘이 사건 편입토지’라 한다)이다.
바. 원고는 2013. 11. 20. 이 사건 편입토지에 대한 환매권 행사를 목적으로 수원지방법원 성남지원 2013년 금 제3796호로 피고 공사를 피공탁자로 하여 이 사건 편입토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액인 119,105,000원(＝이 사건 수용토지에 대하여 받은 보상금 576,352,000원×이 사건 편입토지의 면적 205㎡/이 사건 수용토지의 면적 992㎡)을 공탁하고, 2013. 11. 21.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본 송달로써 피고 공사에게 환매권을 행사하였는데, 위 청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본은 같은 달 22. 피고 공사에게 송달되었다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7, 10호증, 을다 제1 내지 6호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 제1심 감정인 소외인의 측량감정결과, 변론 전체의 취지
2. 관련 규정
[공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것)]
제4조 (공익사업) 이 법에 따라 토지 등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업이어야 한다.
1. 국방·군사에 관한 사업
2. 관계 법률에 따라 허가·인가·승인·지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 철도·도로·공항·항만·주차장·공영차고지·화물터미널·궤도·하천·제방·댐·운하·수도·하수도·하수종말처리·폐수처리·사방·방풍·방화·방조·방수·저수지·용수로·배수로·석유비축·송유·폐기물처리·전기·전기통신·방송·가스 및 기상 관측에 관한 사업
3. ~4. (생략)
5. 국가, 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관, 「지방공기업법」에 따른 지방공기업 또는 국가나 지방자치단체가 지정한 자가 임대나 양도의 목적으로 시행하는 주택 건설 또는 택지 조성에 관한 사업
6. ~8. (생략)
제91조(환매권)
① 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 "취득일"이라 한다)부터 10년 이내에 해당 사업의 폐지·변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 "환매권자"라 한다)은 그 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.
② 내지 ④ (생략)
⑤ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 환매권은 「부동산등기법」에서 정하는 바에 따라 공익사업에 필요한 토지의 협의취득 또는 수용의 등기가 되었을 때에는 제3자에게 대항할 수 있다.
⑥ 국가, 지방자치단체 또는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관 중 대통령령으로 정하는 공공기관이 사업인정을 받아 공익사업에 필요한 토지를 협의취득하거나 수용한 후 해당 공익사업이 제4조 제1호부터 제5호까지에 규정된 다른 공익사업으로 변경된 경우 제1항 및 제2항에 따른 환매권 행사기간은 관보에 해당 공익사업의 변경을 고시한 날부터 기산한다. 이 경우 국가, 지방자치단체 또는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관 중 대통령령으로 정하는 공공기관은 공익사업이 변경된 사실을 대통령령으로 정하는 바에 따라 환매권자에게 통지하여야 한다.
3. 원고의 청구원인에 관한 판단
가. 관련 법리
공익사업법 제91조 제1항에서 정하는 ‘당해 사업’이라 함은 토지의 수용 또는 협의취득의 목적이 된 구체적인 특정의 공익사업을 말하는 것으로서 그 사업실시계획의 인가를 받을 때 구체적으로 특정된 공익사업이 바로 협의취득의 목적이 된 당해 사업에 해당하는 것이라고 보아야 할 것이며, 위 규정에서 정한 당해 사업의 ‘폐지·변경’이란 당해 사업을 아예 그만두거나 다른 사업으로 바꾸는 것을 말하고, 취득한 토지의 전부 또는 일부가 ‘필요 없게 된 때’란 사업시행자가 취득한 토지의 전부 또는 일부가 그 취득 목적 사업을 위하여 사용할 필요 자체가 없어진 경우를 말하며, 협의취득 또는 수용된 토지가 필요 없게 되었는지 여부는 당해 사업의 목적과 내용, 협의취득의 경위와 범위, 당해 토지와 사업의 관계, 용도 등 제반 사정에 비추어 객관적·합리적으로 판단하여야 한다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010다30782 판결 등 참조).
나. 판단
앞에서 살펴본 법리에 따라 이 사건에 관하여 살피건대, 이 사건 편입토지가 당초의 목적사업인 이 사건 택지개발사업에 사용되지 않게 되었음은 앞서 본 바와 같으므로, 적어도 이 사건 편입토지에 관하여는 위 택지개발사업은 폐지 또는 변경되었다고 보는 것이 타당하다. 따라서 특별한 사정이 없으면 이 사건 편입토지의 원소유자인 원고는 공익사업법 제91조 제1, 5항에 따라 위 택지개발사업의 시행자인 피고 공사에 대하여 이 사건 편입토지에 관한 환매권을 행사할 수 있고 이는 제3취득자인 피고 대한민국에 대하여도 대항할 수 있으므로, 피고 대한민국은 피고 공사에게 이 사건 편입토지에 관하여 이 사건 소유권이전등기의 말소등기절차를, 피고 공사는 원고에게 위 편입토지에 관하여 원고가 구하는 바에 따라 2013. 11. 21.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본 송달일인 2013. 11. 22. 환매를 원인으로 한 소유권이전등기절차를 각 이행할 의무가 있다(따라서 이 사건 택지개발사업과 이 사건 고속도로 건설사업이 동일한 공익사업으로 볼 여지가 있어 원고에게 이 사건 편입토지에 대하여 환매권이 인정될 수 없다는 취지의 피고들 주장은 받아들이지 않는다).
4. 피고들의 주장에 관한 판단
가. 피고들의 주장
이에 대하여 피고들은, 당초 이 사건 택지개발사업을 위하여 수용되었던 이 사건 편입토지가 그 수용목적과 다른 공익사업인 이 사건 고속도로 건설사업에 사용되었는바, 이는 공익사업법 제91조 제6항 소정의 공익사업의 변환에 해당되므로 원고는 새로이 변경된 공익사업을 기준으로 다시 환매권행사의 요건을 갖추지 못하는 한 환매권을 행사하지 못한다고 보아야 한다면서 원고의 이 사건 청구에 응할 수 없다고 다툰다.
나. 판단
(1) 관련 법리
공익사업법 제91조 제6항 전문은 “국가·지방자치단체 또는 공공기관의 운영에 관한 법률 제4조에 따른 공공기관 중 대통령령으로 정하는 공공기관이 사업인정을 받아 공익사업에 필요한 토지를 협의취득 또는 수용한 후 해당 공익사업이 제4조 제1호부터 제5호까지에 규정된 다른 공익사업으로 변경된 경우 제1항 및 제2항의 규정에 의한 환매권 행사기간은 관보에 해당 공익사업의 변경을 고시한 날부터 기산한다”고 규정하여 공익사업의 변환을 인정하고 있는바, 원래 국민의 재산권을 제한하는 토지수용권 등의 발동은 공공복리의 증진을 위하여 긴요하고도 불가피한 특정의 공익사업의 시행에 필요한 최소한도에 그쳐야 하므로, 사정의 변경 등에 따라 그 특정된 공익사업의 전부 또는 일부가 폐지·변경됨으로써 그 공익사업을 위하여 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 되었다면, 설사 그 토지가 새로운 다른 공익사업을 위하여 필요하다고 하더라도 환매권을 행사하는 환매권자에게 일단 되돌려 주었다가 다시 협의취득하거나 수용하는 절차를 밟아야 되는 것이 원칙이나, 당초의 공익사업이 공익성의 정도가 높은 다른 공익사업으로 변경되고 그 다른 공익사업을 위하여 토지를 계속 이용할 필요가 있을 경우에는, 환매권의 행사를 인정한 다음 다시 협의취득이나 수용 등의 방법으로 그 토지를 취득하게 하는 것은 번거로운 절차를 되풀이하여 과도한 시간과 노력 및 비용의 낭비를 초래하고 원활한 공익사업의 시행에도 장애가 되므로, 이를 방지하기 위해 공익사업의 변환을 인정함으로써 환매권의 행사를 제한하려는 것이 공익사업법 제91조 제6항의 입법 목적이라 할 것이다(대법원 1992. 4. 28. 선고 91다29927 판결, 헌법재판소 1997. 6. 26. 선고 96헌바94 전원재판부 결정 등 참조).
(2) 판단
돌아가 이 사건에 관하여 보건대, 공익사업법 제91조 제6항 소정의 공공기관에 해당하는 피고 공사가 공익사업인 이 사건 택지개발사업을 위하여 이 사건 수용토지를 수용하였다가, 그 일부인 이 사건 편입토지가 위 법 제4조 제2호에 규정된 다른 공익사업에 해당하는 이 사건 고속도로 건설사업에 사용된 사실, 현재 이 사건 편입토지는 전 건설교통부 장관이 적법한 절차를 거쳐 승인·고시한 위 고속도로 건설사업의 부지로 편입된 사실은 앞서 본 바와 같다.
그러나 기초 사실 및 기초 사실에서 든 각 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉, ① 공익사업법 제91조 제6항 전문은 비록 변경된 공익사업의 시행주체에 대하여는 ‘국가, 지방자치단체 또는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관 중 대통령령으로 정하는 공공기관’(이하 ‘국가·지방자치단체 또는 일정한 공공기관’이라 한다)으로 명시하고 있지는 않지만, 위 전문이 하나의 문장으로 이루어져 있어 문리해석상 기존 공익사업의 시행주체에 관한 규정이 변경된 사업시행주체에도 적용되는 것으로 볼 수 있는 점, ② 헌법재판소도 공익사업법 제91조 제6항은 변환이 가능한 공익사업의 사업시행자를 국가·지방자치단체 또는 일정한 공공기관으로 한정하고 있는 점(헌법재판소 2012. 11. 29. 선고 2011헌바49 전원재판부 결정 등 참조), ③ 앞서 본 법리에서 알 수 있듯이 환매권을 인정한 취지는 원소유자의 사유재산권을 보장하는 것에 있고, 공익사업의 변환은 이러한 환매권의 행사에 관한 예외적인 제한이라는 점을 고려해 보았을 때, 공익사업 변환의 범위는 가급적 좁게 해석되어야 하는 점, ④ 공익사업의 변환은 다시 수용절차를 거칠 경우 발생할 수 있는 행정력 낭비를 막고 소유권 취득 지연에 따른 공익사업 시행에 차질이 없도록 하여 공익사업을 원활하고 효율적으로 시행하려는 공익을 위하여 사익인 원소유자의 환매권 행사를 제한하는 것인데, 이 사건 고속도로 건설사업은 이른바 BTO(Build-Transfer-Operate) 방식(국가가 그 사업부지에 관한 소유권을 취득하고, 사업시행자인 경수고속도로 주식회사는 그 부지 위에 고속도로를 건설하여 소유권을 국가에 귀속시키는 대신 일정 기간 고속도로의 관리·운영권을 취득하는 방식)으로 추진되는 것인바, 비록 이 사건 고속도로 건설사업도 공익성의 정도가 높기는 하나, 위와 같은 공익사업의 변환을 인정하게 되면 결과적으로 사기업인 경수고속도로 주식회사의 사익(고속도로 관리·운영권)을 위하여 원소유자의 환매권 행사를 제한하는 것이 되어 불합리한 점 등을 종합해보면, 공익사업의 변환은 기존 공익사업의 시행자 및 변경된 새로운 공익사업의 시행자가 모두 국가·지방자치단체 또는 일정한 공공기관인 경우에 한하여 인정하는 것이 타당하다고 보이고, 또한, 공익사업의 원활한 시행을 위한 무익한 절차의 반복 방지라는 공익사업의 변환을 인정한 입법 취지에 비추어 볼 때, 만약 사업시행자가 협의취득하거나 수용한 당해 토지를 제3자에게 처분해 버린 경우에는 어차피 변경된 사업시행자는 그 사업의 시행을 위하여 제3자로부터 토지를 재취득해야 하는 절차를 새로 거쳐야 하는 관계로 위와 같은 공익사업의 변환을 인정할 필요성도 없게 되므로, 공익사업의 변환을 인정하기 위해서는 적어도 변경된 사업의 사업시행자가 당해 토지를 소유하고 있어야 하는바(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010다30782 판결), 변경된 사업의 사업시행자인 경수고속도로 주식회사가 이 사건 편입토지를 소유하고 있지도 않은 점 등 환매권과 공익사업 변환의 취지와 그 관계, 이 사건 고속도로 건설사업의 주체와 사업의 시행 내용, 이 사건 편입토지의 소유관계 등을 종합해보면 이 사건에서 변경된 공익사업인 이 사건 고속도로 건설사업은 그 사업시행자가 국가·지방자치단체 또는 일정한 공공기관이 아니라 사기업인 경수고속도로 주식회사이고, 사업시행자인 위 회사가 이 사건 편입토지를 소유하고 있지도 않으므로, 결국 공익사업이 변환됨에 따라 원고의 환매권 행사가 제한된다는 취지의 피고들 주장은 이유 없다.
5. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 모두 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 이를 취소하고, 원고의 항소를 모두 받아들여 피고 대한민국에 대하여는 이 사건 편입토지에 관하여 피고 공사에게 이 사건 소유권이전등기 말소등기절차의, 피고 공사에 대하여는 원고에게 위 편입토지에 관하여 위 소유권이전등기절차의 각 이행을 명한다.
[별지 생략]
판사 김익현(재판장) 유성근 김용두