【원고, 피상고인】
주식회사 제주탐라에너지 (소송대리인 변호사 고광수)
【피고, 상고인】
제주시장 (소송대리인 변호사 강상수)
【원심판결】
광주고법 2010. 10. 27. 선고 (제주)2010누32 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 액화석유가스의 안전관리 및 사업법(이하 ‘액화가스법’이라 한다) 제4조 제1항은 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 액화석유가스 충전사업, 가스용품 제조사업, 액화석유가스 집단공급사업, 액화석유가스 판매사업의 허가신청을 받으면 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우 허가하여야 한다고 규정하면서, 각 호 중 제3호로 ‘연결도로, 도시계획, 인구 밀집 등을 고려하여 설치가 적정하지 아니하다고 인정되는 지역에 사업 시설을 설치하지 아니할 것’을, 제6호로 ‘이 법과 그 밖의 다른 법령에 적합할 것’을 규정하고 있다.
한편 액화가스법 제3조 제4항은 “액화석유가스의 충전·집단공급·판매 및 가스용품 제조에 관한 시설기준과 기술기준은 지식경제부령으로 정한다.”고 규정하고, 이에 따라 같은 법 시행규칙 제10조 제1항 제1호에서 액화석유가스 충전의 시설기준과 기술기준을 [별표 3]으로 정하면서 시설기준의 하나로 ‘사업소의 부지는 그 한 면이 폭 8m 이상의 도로에 접할 것’이라고 규정(이하 ‘이 사건 규정’이라 한다)하고 있다. 이러한 규정의 취지는 액화석유가스 충전·판매 사업소에 대형 가스수송차량이나 유사 시 소방차량 등이 출입할 수 있는 도로의 폭을 확보함으로써 가스충전 사업소 인근의 교통소통을 원활하게 하고 안전을 도모하기 위한 것이라고 할 것이다. 위와 같은 법령의 취지와 내용 등에 비추어 보면, 이 사건 규정이 정한 시설기준을 충족하기 위해서는 지적공부에 도로의 폭이 8m 이상으로 기재되어 있는 것만으로는 부족하고, 도로의 실제 현황도 폭이 8m 이상이 되어야 한다.
따라서 허가관청은 액화석유가스 충전사업소의 부지에 접한 도로의 폭이 지적공부뿐 아니라 실제의 현황에 의하더라도 8m 이상이 되지 아니하여 액화가스법 제3조 제4항에서 정한 시설기준과 기술기준에 적합하지 아니함에 따라 제4조 제1항 제6호의 요건을 갖추지 못하거나, 연결도로, 도시계획, 인구 밀집 등을 고려하여 사업설치가 적정하지 아니한 지역이라고 인정되어 제4조 제1항 제3호의 요건을 갖추지 못하는 경우에는 허가를 하여서는 아니 된다.
2. 기록에 의하면, ① 이 사건 액화석유가스 충전사업소 부지(이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다)의 서쪽에 접하여 사업지 입구 4가로에 이어지는 도로의 폭은 3m이고, 원고는 교통영향분석·개선대책 심의위원회의 심의 과정에서 위 폭 3m 구간 108.5m를 폭 8m로 도로포장을 하겠다는 개선방안을 제시하였음에도 그 후 이를 이행하였음을 인정할 수 있는 자료를 기록상 찾아볼 수 없고, ② 이 사건 사업부지에서 간선도로로 나가기 위한 진출입 도로구간은 ‘사업지 입구 4가로에서부터 축산마을 입구 3가로까지의 498m 구간’과 ‘축산마을 입구 3가로에서부터 축산진흥원 앞 3가로까지의 670m 구간’을 합한 총 1,168m의 도로구간(이하 ‘이 사건 도로’라 한다)인데, 이 사건 도로는 지적공부에는 도로 폭이 8m로 등재되어 있으나, 이 사건 도로의 총 구간 1,168m 중 약 105m의 구간은 가로수 등이 도로를 침범하여 식재되거나 소외 1, 2가 집의 돌담을 도로 쪽으로 침범하여 쌓는 등으로 도로를 무단 점용하여 실제 도로 폭이 8m에 미치지 못하며, ③ 제1심법원의 현장검증 당시 측정한 바에 따르면, 이 사건 사업부지로부터 축산마을길을 연결하는 이 사건 도로 중 위 각 무단점용 구간의 동쪽 경계에 있는 돌담과 서쪽 경계에 있는 나무 밑동 사이의 폭은 6.4m, 동쪽 경계에 있는 돌담과 서쪽 경계에 있는 전봇대 사이의 폭은 7.1m, 동·서쪽 양쪽 경계에 있는 나무 밑동 사이의 폭은 5.1m이고, 위 5.1m 부분은 주변의 나무와 철조망 등을 제거하더라도 약 7m 정도에 불과하며, ④ 교통영향분석·개선대책 심의위원회의 심의 결과 이 사건 도로 1,168m 구간에 대하여 폭 8m로 도로포장을 하는 것을 조건으로 심의가 통과되어, 피고는 위 소외 1 등에 대하여 무단 점용 부분을 원상회복하도록 2차례에 걸쳐 계고하면서 2010. 4. 15.까지 원상회복이 이루어지지 않을 경우에는 대집행 등 조치를 취할 것임을 통보하였으나, 소외 1 등은 위 기한까지 원상회복 조치를 취하지 않았고, 원고는 원심 변론종결 당시까지도 달리 위 무단 점용 부분을 확보할 방안을 제시하지 못한 등의 사정을 알 수 있다.
따라서 이러한 사정들을 종합하여 보면, 현재 원고가 위와 같이 폭 8m에 미달하는 각 도로 부분의 부지를 확보하지 못하고 있고 가까운 장래에도 이를 확보하여 폭 8m로 확장하는 것이 쉽지 않아 보인다.
3. 그렇다면 앞서 본 법리에 비추어 볼 때 피고가 이 사건 신청에 대한 불허가 사유로, 이 사건 사업부지와 접하는 면의 도로 및 이 사건 도로의 폭이 8m에 미달되어 이 사건 규정이 정한 시설기준에 미달한다는 점을 들고 있는 것은 위법하다고 볼 수 없다.
그리고 위와 같은 사정들에다가 교통영향평가가 이 사건 사업부지에 접하는 도로의 폭이 8m로 확장된 이후의 상태를 전제하여 작성된 점과 아울러 피고가 교통영향분석·개선대책 심의과정에서 원고에게 이 사건 도로의 지적공부상 도로 폭이 8m이나 그 현황은 이에 미치지 못하므로 향후 예산확보 후 도로 폭을 확보할 예정이라는 내용으로 회시하기는 하였으나, 이러한 회시만으로는 피고가 이 사건 사업부지와 접하는 면의 도로 및 이 사건 도로의 폭을 이 사건 액화석유가스 충전사업의 불허가 사유로 삼지 않겠다는 공적인 견해를 표명한 것으로 보기에는 부족한 점을 함께 참작하여 보면, 피고가 도로 폭 8m 이상을 확보하여 포장하는 것을 이행조건으로 심의된 교통영향평가사항을 실현하기 어렵다거나, 위와 같은 이 사건 사업부지 주변의 도로 사정 등을 감안하여 연결도로의 교통소통 장애가 우려된다는 이유로 액화가스법 제4조 제1항 제3호의 허가기준에 적합하지 않다는 점을 이 사건 신청의 불허가사유로 삼은 것 또한 위법하다고 보기는 어렵다.
그럼에도 불구하고 원심은 이 사건 규정이 요구하는 도로의 폭은 실제 현황이 아니라 토지대장 등 지적공부의 기재를 기준으로 해야 한다는 잘못된 전제하에, 이 사건 도로의 지적공부에 도로 폭이 8m로 기재되어 있어 이 사건 규정이 정한 시설기준을 충족하였다고 보고 피고가 이 사건 처분의 불허가 사유로 내세운 사유들은 정당한 사유로 인정되기 어렵다고 판단하여 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다며 이를 취소하였으니, 이러한 원심의 판단에는 액화가스법 제3조 제4항, 제4조 제1항 및 같은 법 시행규칙 제10조 제1항 제1호 [별표 3]의 해석에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있고, 이 점을 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.
4. 그러므로 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 전수안(재판장) 이상훈 김용덕(주심)