【원고, 피항소인】
【피고, 항소인】
서울특별시 관악구청장 (소송대리인 변호사 김웅기)
【피고보조참가인】
신림4구역주택재개발정비사업조합설립추진위원회
【제1심판결】
서울행정법원 2010. 11. 5. 선고 2009구합47392 판결
【변론종결】
2011. 10. 12.
【주 문】
1. 피고의 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용 중 보조참가로 인한 비용은 피고보조참가인이 부담하고, 나머지는 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2004. 6. 25. 피고보조참가인에게 한 신림제4구역주택재개발정비사업조합설립추진위원회(이하 ‘참가인 추진위원회’라 한다) 설립승인처분은 무효임을 확인하고, 2009. 10. 15. 원고에게 한 신림1구역조합설립추진위원회 구성을 위한 연번이 부여된 동의서 제공신청 반려처분을 취소한다.
2. 항소취지
제1심 판결 중 피고 패소부분을 취소하고, 이에 대한 원고의 청구를 모두 기각한다.
【이 유】
1. 참가인 추진위원회 설립승인처분의 무효확인 청구
가. 처분의 경위
서울특별시장은 2004. 6. 25. 구 도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7335호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제3조에 의하여 서울 관악구 신림6동 808 일대 120,192.15㎡(12.1ha, 별지 도면상의 ▩로 표시된 ‘기존 신림4구역’ 부분)를 신림제4정비예정구역(이하 ‘이 사건 정비예정구역’이라 한다)으로 지정하는 내용의 서울특별시 도시·주거환경정비기본계획(이하 ‘이 사건 정비기본계획’이라 한다)을 고시하였다.
피고는 2004. 6. 25. 이 사건 정비예정구역의 토지등소유자 1,311명(= 유허가건축물등소유자 685명 + 무허가건축물 소유자 626명) 중 685명(= 유허가건축물등소유자 402명 + 무허가건축물 소유자 283명)이 이 사건 정비예정구역에 관한 주택재개발정비사업조합의 설립을 위한 추진위원회의 구성에 대하여 동의하였다[동의율 52.25%, 무허가건축물 소유자를 제외하는 경우의 동의율은 유허가건축물등소유자 685명 중 402명이 참가인 추진위원회 구성에 동의하여 58.69%에 이른다)는 이유로 참가인의 구성을 승인하였다(이하 ‘이 사건 승인처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없음, 갑 제12, 13호증, 을가 제24, 36호증, 을가 제39호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지
나. 이 사건 승인처분의 당연무효 여부
1) 원고의 주장
무허가건축물 소유자는 구 도시정비법상의 토지등소유자에 해당하지 않는다는 것이 이 사건 승인처분 전에 대법원 판결에 의해 명백하게 밝혀졌는데도, 무허가건축물 소유자들이 참가인 추진위원회의 위원 또는 감사로 그 구성에 참여하고 있었으므로, 참가인 추진위원회는 적법하게 구성된 추진위원회로 볼 수 없다. 그리고 참가인 추가위원회 구성승인 신청서에 첨부된 동의서 총 706명 중 424명만이 유허가건축물등소유자이고, 그 424명 중 24명은 구 도시정비법이 시행되기 전에, 275명은 이 사건 정비기본계획이 공람 공고되기도 전에 각 작성되었므로 명백히 무효이다. 따라서 이 사건 승인처분 당시의 적법한 토지등소유자 전체 685명의 2분의 1에 훨씬 못 미치는 149명만이 참가인 추진위원회 구성에 동의하고 있었을 뿐이다. 그러므로 이 사건 승인처분은 중대하고 명백한 하자가 있어 당연무효이다.
2) 판단
행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분의 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다. 그리고 이 사건 승인처분 당시의 구 도시정비법이나 관련 법령에서는 추진위원회의 구성에 관하여 토지등소유자의 2분의 1 이상의 동의가 있을 것만을 요건으로 하고, 토지등소유자의 동의서 형식이나 동의시기, 추진위원회 위원장 및 위원의 자격이나 선정방식 등에 관하여 특별한 제한을 두고 있지 않았다(대법원 2011. 7. 28. 선고 2011두2842 판결 참조). 또한, 구 도시정비법 제3조, 제4조, 제13조 제2항, 구 도시정비법 시행령(2009. 8. 11. 대통령령 제21679호로 개정되기 전의 것) 제28조 제3항의 각 규정 등을 종합하여 볼 때, 조합설립추진위원회 구성승인처분이 정비구역의 지정·고시 이전에 정비예정구역에 의하여 확정된 토지등소유자의 과반수 동의를 얻어 구성된 추진위원회에 대하여 이루어진 것이라고 하더라도 그 하자가 중대하거나 명백하다고 할 수 없다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010두9358 판결 참조).
이러한 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 승인처분 당시에는 조합설립추진위원회 구성에 관한 동의의 시기나 사업구역과의 관련성에 따른 유·무효의 법리가 명백히 밝혀져 있지 않았을 뿐만 아니라, 피고로서는 별도의 사실관계에 관한 조사 없이 이 사건 동의서 중 일부가 참가인 추진위원회의 구성에 관한 것으로 볼 수 없는 사정이 있음을 알 수 없었다고 보아야 하므로, 설사 원고 주장과 같은 위법사유가 존재한다고 하더라도, 그러한 위법사유가 이 사건 승인처분을 당연무효로 볼 정도로 명백하다고 할 수 없다. 그리고 무허가건축물 소유자를 제외한 적법한 토지등소유자만을 기준으로 하면추진위원회 구성에 관한 동의율이 토지등소유자의 2분의 1 이상을 명백히 초과하므로, 이 사건 승인처분상 동의율에 잘못이 있다고 볼 수 없다.
따라서 이 부분 원고 주장은 이유 없다.
나. 이 사건 승인처분의 실효에 의한 무효 여부
1) 원고의 주장
참가인 추진위원회는 이 사건 정비기본계획만 고시된 상태에서 이 사건 승인처분을 받았는데, 도시재정비 촉진을 위한 특별법에 따라 이 사건 정비예정구역에 관하여 사업계획이 대폭 변경되고 새로운 정비구역이 지정되면서 새로운 사업구역 범위, 토지등소유자 수 등이 현저히 변경되어 조합설립추진위원회 구성에 관한 요건도 현저히 변경되었다. 그러므로 참가인 추진위원회는 새로이 지정된 사업구역에 관하여 추진위원회로서의 법적 지위를 가질 수 없고 결국 추진위원회로서의 법적 지위를 상실하였다. 따라서 이 사건 승인처분은 무효라고 보아야 한다.
2) 인정사실
서울특별시장은 2005. 12. 16. 서울특별시 지역균형발전지원에 관한 조례에 따라 이 사건 정비예정구역을 포함하여 별지 도면 선내 전체 부분(단, 일부 제외)과 같이 서울 관악구 신림동 1514 일대 537,100㎡를 ‘신림 뉴타운’으로 지정·고시하였다.
서울특별시장은 2006. 10. 19.경 도시재정비 촉진을 위한 특별법에 따라 ‘신림 뉴타운’을 ‘신림재정비촉진지구’로 다시 지정·고시하였다가, 2008. 4. 10. 신림재정비촉진지구 면적을 537,100㎡에서 527,790㎡로 감축하고 신림재정비촉진지구에 관한 재정비촉진계획을 결정하여 고시하면서 그 신림재정비촉진지구 중 이 사건 정비예정구역을 포함하여 별지 도면과 같이 서울 관악구 신림동 808 일대 233,729㎡(23.4ha)를 신림1재정비촉진구역(이하 ‘이 사건 재정비촉진구역’이라 한다)으로 지정하여 주택재개발사업을 시행하는 것으로 결정하였다. 그 지정·고시 무렵 이 사건 재정비촉진구역의 토지등소유자는 1,411명(여기에는 무허가건축물 소유자 626명이 포함되어 있지 않다)이었다.
[인정 근거] 다툼 없음, 갑 제15, 33, 34호증, 을가 제38, 39호증의 각 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지
3) 판단
이 사건 재정비촉진구역은 이 사건 정비예정구역과 비교하여 사업구역면적이 12.1ha에서 23.4ha로 약 89% 증가하였고, 적법한 토지등소유자 수가 685명에서 1,411명으로 약 106% 증가하여 결국 이 사건 재정비촉진구역의 적법한 토지등소유자 중 참가인 추진위원회 구성에 동의한 비율은 28.49%에 불과하게 된 점에 이 사건 정비예정구역과 재정비촉진구역의 각 사업구역위치 등까지 더하여 살펴보면, 이 사건 정비예정구역과 이 사건 재정비촉진구역 사이에는 동일성이 인정된다고 볼 수 없다. 그러므로 참가인 추진위원회는 이 사건 재정비촉진구역을 사업구역으로 하는 추진위원회로 볼 수 없고, 오히려 이 사건 재정비촉진구역의 지정·고시에 의해 이 사건 정비예정구역이 그와 동일성이 없는 이 사건 재정비촉진구역으로 대체됨에 따라 그 사업대상구역마저 없어져 조합설립추진위원회의 법적 지위를 상실하였으며, 이와 동시에 참가인 추진위원회의 구성을 승인한 이 사건 승인처분도 역시 실효되었고, 이러한 의미에서 이 사건 승인처분은 무효로 되었다고 봄이 타당하다. 따라서 이 부분 원고 주장은 이유 있다.
2. 조합설립추진위원회 구성동의서 제공 신청 반려처분의 취소 청구
가. 처분의 경위
원고를 포함한 이 사건 재정비촉진구역의 일부 토지등소유자들(이하 ‘원고등’이라 한다)은 2009. 10. 8. 이 사건 재정비촉진구역에 관한 주택재개발정비사업을 추진하고자 구 도시정비법 시행규칙 제6조 제2항(2009. 8. 13. 국토해양부령 제157호로 개정되기 전의 것)에 따라 피고에게 연번이 부여된 조합설립추진위원회 구성동의서의 제공을 신청하였다.
그런데 피고는 2009. 10. 15. 원고에게 “한 개의 사업구역에는 하나의 추진위원회만 허용되는데, 이 사건 재정비촉진구역에는 참가인 추진위원회가 이미 승인된 추진위원회로 존재하여 이 사건 재정비촉진구역상의 추진위원회로 변경하는 절차를 진행하고 있다.”는 사유로 원고등의 구성동의서 제공신청을 반려하였다(이하 ‘이 사건 반려처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없음, 갑 제2호증의 1, 2, 갑 제3, 26, 37호증, 을가 제40호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
나. 당사자의 주장과 이에 관한 판단
참가인 추진위원회의 구성승인을 한 이 사건 승인처분은 이 사건 재정비촉진구역의 지정·고시에 의해 실효되었다는 의미에서 무효로 되었음은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 재정비촉진구역에 이미 승인받은 추진위원회가 존재함을 전제로 한 이 사건 반려처분은 더 나아가 살필 필요 없이 위법하다. 그러므로 이 부분 원고 주장도 이유 있다.
3. 결론
따라서 원고의 청구는 모두 이유 있어 이를 인용하여야 한다. 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 피고의 항소는 이유 없어 이를 기각한다.
[별지 생략]
판사 임종헌(재판장) 노경필 정재오