【원 고】
주식회사 장안레미콘 (소송대리인 법무법인(유한) 태평양 담당변호사 이동신)
【피 고】
국가기술표준원장
【변론종결】
2016. 10. 13.
【주 문】
1. 피고가 2015. 12. 21. 원고에 대하여 한 3개월간의 한국산업표준 인증표시정지와 판매정지 처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
이 법원의 위헌·위법 시행규칙 심사 결과
산업표준화법 시행규칙 제17조의 [별표 9] 인증심사의 절차 및 방법(제14조 제5항 및 제17조 관련)의 “5. 시판품조사 및 현장조사 등의 방법·절차” 중 “제17조에 따른 시판품조사는 ‘제2호 가목 단서’를 준용한다”는 부분은 산업표준화법 제20조 제1항, 산업표준화법 시행령 제27조 제1항, 제3항에서 시행규칙으로 정하도록 위임한 범위를 벗어난 것이어서 위법하다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 레미콘 제조 및 판매업 등을 영위하는 회사로서, 한국표준협회로부터 원고가 생산하는 레디믹스트 콘크리트에 관하여 한국산업표준(KS) 표시인증을 받았다.
나. 피고는 2015. 8. 6.부터 같은 달 7일까지 부산 기장군 (주소 생략)에 있는 원고의 레미콘 제조공장에서 원고가 제조·판매한 레디믹스트 콘크리트(이하 ‘원고 레미콘’이라 한다)의 자동계량기록지를 확보한 뒤 그 자동계량기록지 기재 내용을 토대로 원고 레미콘에 대한 품질시험검사를 하였다(이하 위 품질시험을 ‘이 사건 조사’라 한다).
다. 위 품질시험검사 결과 원고는 계량기 동하중검사에서 10개 제품이, 제품생산배합량 검사에서 3개 제품이 각 불합격 판정을 받았다.
라. 이에 피고는 이 사건 조사가 산업표준화법(이하 ‘법’이라 한다) 제20조 제1항, 산업표준화법 시행령(이하 ‘시행령’이라 한다) 제27조 제1항, 제3항, 산업표준화법 시행규칙(이하 ‘시행규칙’이라 한다) 제17조 [별표 9] 제5호, 제2호 (가)목 단서에 따라 실시한 ‘시판품조사’에 해당한다고 보고, 2015. 12. 21. 원고에 대하여 법 제21조 제1항, 시행령 제28조 [별표 1의2] 제2호 (다)목(1차 위반)에 따라 3개월간의 한국산업표준 인증표시정지와 판매정지 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정 근거] 갑 제1, 2, 4호증, 을 제1, 2, 4, 5, 7, 8, 10 내지 14호증(가지번호 있는 호증은 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 처분 요건의 부존재
법 제20조 제1항, 시행령 제27조 제1항, 제3항(이하 위 규정들을 통틀어 ‘이 사건 모법 조항’이라 하고, 그중 시행령 조항을 통틀어 ‘이 사건 시행령 조항’이라 한다)은 시료 채취에 의한 시판품조사의 방법과 절차 등에 관한 사항만을 시행규칙으로 정하도록 위임하였으므로, 시행규칙 제17조 [별표 9] 제5호 중 “시판품조사에 ‘제2호 가목 단서’를 준용하여 제품의 생산과 관련된 서류의 비교·분석을 통하여 제품의 품질을 심사하는 방법(이하 ‘서류심사’라 한다)으로도 시판품조사를 할 수 있다”고 규정한 부분은 시료 채취에 의한 시판품조사의 방법과 절차 등만을 시행규칙으로 정하도록 위임한 이 사건 모법 조항의 위임 범위를 벗어난 것으로서 무효이다. 따라서 원고 레미콘에 대하여 자동계량기록지 기재 내용을 분석하는 방법으로 이루어진 이 사건 조사는 시판품조사에 해당하지 않고, 그 결과 시판품조사 없이 이루어진 이 사건 처분은 그 요건으로서 시판품조사가 존재하지 않아 위법하다.
2) 절차상 위법사유
이 사건 조사는 법 제20조 제1항에 따른 현장조사이므로 피고는 조사대상자에게 조사 7일 전까지 조사일시, 조사이유 및 조사내용 등에 대한 조사계획을 통지하여야 하는데(법 제20조 제4항 참조), 피고는 원고에게 이 사건 조사 7일 전까지 조사계획을 통지하지 아니하였으므로, 이 사건 처분에는 절차상 위법사유가 있다.
3) 재량권 일탈·남용
원고가 이 사건 처분 이전에는 아무런 제재처분을 받은 적이 없는 점, 이 사건 처분 이후 원고가 판넬을 최신형으로 교체한 뒤로는 원고 레미콘이 한국산업표준 인증심사기준을 충족해 오고 있는 점, 원고가 한국산업표준 인증에 부합하는 레미콘을 생산하고 있음에도 이 사건 처분으로 그렇지 않다는 오해를 받을 수 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 그로써 달성하려는 공익 목적에 비하여 그로 인하여 원고가 입게 되는 불이익이 지나치게 커서 비례의 원칙에 위반된다.
나. 관계 법령
별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다.
다. 판단
먼저, 이 사건 처분 사유가 존재하는지를 본다.
1) 이 부분의 쟁점
이 사건 처분의 근거 법령은 법 제21조 제1항, 시행령 제28조 [별표 1의2](이하 ‘시행령 처분기준’이라 한다) 제2호 (다)목(1차 위반)이고, 시행령 처분기준 제2호 (다)목은 그 처분기준의 적용요건을 ‘시판품조사 결과 법 제12조 제1항에 따른 한국산업표준에 맞지 아니하는 정도가 법 제 제17조 제1항에 따른 인증심사기준에서 정한 품질이나 성능의 결함 등 중대한 결함에 해당하는 경우‘로 규정하고 있다. 따라서 인증제품에 대한 시판품조사의 실시는 처분의 근거 법령에서 정한 처분 요건이 된다.
한편, 이 사건 조사가 원고 레미콘에 대하여 시료를 채취하지 아니하고 자동계량기록지 기재 내용을 분석하는 서류심사 방법으로 이루어진 사실은 앞에서 본 바와 같고, 시행규칙 제17조 [별표 9] 제5호 중 시판품조사에 제2호 (가)목 단서까지 준용하도록 정한 부분(이하 ‘이 사건 시행규칙 조항’이라 한다)을 제외하면 법, 시행령, 시행규칙에는 인증제품에 대하여 서류심사의 방법으로 시판품조사를 할 수 있는 근거 규정이 없다. 따라서 이 사건 시행규칙 조항이 이 사건 모법 조항의 위임범위를 벗어나서 무효라면 이 사건 조사가 시판품조사에 해당한다고 볼 수 없고 이 사건 처분은 시판품조사라는 처분요건이 갖추어지지 않은 것이 된다.
결국 이 사건 시행규칙 조항이 이 사건 모법 조항에서 시행규칙으로 정하도록 위임한 범위를 일탈하였는지가 이 부분의 쟁점이라 할 것이고, 이는 이 사건 모법 조항의 위임 범위를 확정하는 법해석의 문제이다.
2) 판단
법은 원칙적으로 불특정 다수인에 대하여 동일한 구속력을 갖는 사회의 보편타당한 규범이므로 이를 해석함에 있어서는 법의 표준적 의미를 밝혀 객관적 타당성이 있도록 하여야 하고, 가급적 모든 사람이 수긍할 수 있는 일관성을 유지함으로써 법적 안정성이 손상되지 않도록 하여야 한다. 따라서 법해석은 어디까지나 법령에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원하는 방법으로 이루어져야 한다. 그러므로 법령을 해석할 때에 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없고, 어떠한 법령 조항에서 사용된 용어에 관하여 그 문언의 통상적 의미와 다르게 해석하려 하더라도 당해 법령 내의 다른 규정들 및 다른 법령과의 체계적 관련성 내지 전체 법체계와의 조화를 무시할 수 없으므로, 거기에는 일정한 한계가 있을 수밖에 없다(대법원 2016. 7. 7. 선고 2016두35755 판결 등 참조). 그리고 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규의 경우에는 문언에 따라 엄격하게 해석하여야 할 필요성이 크고, 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 하더라도 문언의 통상적인 의미를 벗어나 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 아니 된다(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결 등 참조).
한편 특정 사안과 관련하여 법률에서 하위 법령에 위임을 한 경우 하위 법령이 위임의 한계를 준수하고 있는지 여부를 판단할 때는 당해 법률 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴야 하고, 위임 규정 자체에서 그 의미 내용을 정확하게 알 수 있는 용어를 사용하여 위임의 한계를 분명히 하고 있는데도 그 문언적 의미의 한계를 벗어났는지 여부나, 수권 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 그 범위를 확장하거나 축소하여서 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 하였는지 여부 등도 고려하여야 한다. 또한 어느 하위 법령의 규정이 모법의 위임범위를 벗어난 것인지 여부를 판단함에 있어서 중요한 기준 중 하나는 예측가능성인데, 이는 당해 하위 법령의 내용이 이미 모법에서 구체적으로 위임되어 있는 사항을 규정한 것으로서 누구라도 모법 자체로부터 그 위임된 내용의 대강을 예측할 수 있는 범위 내에 속한 것이어야 함을 의미한다(대법원 2012. 7. 26. 선고 2011두28431 판결 참조). 그리고 위와 같은 법리는 특정 사안과 관련하여 대통령령에서 시행규칙 등의 하위 법령에 위임을 한 경우에도 마찬가지로 적용된다고 할 것이다.
법 제20조 제1항은 “산업통상자원부장관은 … 대통령령으로 정하는 바에 따라 공무원이나 인증심사원으로 하여금 판매되고 있는 인증제품에 대한 품질시험(이하 ‘시판품조사’라 한다)을 하게 … 할 수 있다.”라고 규정하고, 그 위임에 따른 시행령 제27조 제1항은 “법 제20조 제1항에 따른 인증제품의 시판품조사는 유통되고 있는 인증제품 중에서 그 시료를 채취하여 실시하여야 한다. 다만, 유통과정에서 시료 채취가 곤란한 경우에는 그 제품의 제조공장에서 시료를 채취할 수 있다.”라고 하여 시판품조사 방법으로 시료 채취에 의한 방법만을 정하고 있다. 따라서 인증제품에 대하여 시료를 채취하지 아니하고 이루어지는 품질시험은 법 제20조 제1항, 시행령 제27조 제1항에서 시판품조사 방법으로 상정하고 있지 아니한 시험방법이라고 할 것이다.
그리고 시행령 제27조 제3항은 “제1항…에 따른 시판품조사…의 절차·방법 등에 필요한 사항은 산업통상자원부령으로 정한다”라고 규정하고 있는데, 시행령 제27조 제3항에서 말하는 ‘제1항에 따른 시판품조사’는 그 문언 자체로 시행령 제27조 제1항에서 정한 시판품조사를 가리키는 것이 분명하다.
위와 같은 이 사건 모법 조항의 문언과 체계에 비추어 보면, 이 사건 모법 조항에서 시행규칙으로 정하도록 위임한 것은 시행령 제27조 제1항에서 정한 ‘시료 채취에 의한 시판품조사’의 절차·방법 등에 관한 사항이라고 해석하는 것이 타당하고, 이 사건 모법 조항의 위임 사항에 법 제20조 제1항, 시행령 제27조 제1항에서 상정하지 아니한 다른 시판품조사 방법을 정하는 것까지 포함되어 있다고 보이지는 않는다.
그런데 시행규칙 제17조 [별표 9] 제5호는 시판품조사에 관하여 위 [별표 9] 제2호 (가)목을 준용한다고 규정하는데, 위 (가)목 본문은 시료 채취 검사에 관한 것이나, 그 단서 부분은 시료를 채취하지 아니하고 이루어지는 서류심사의 방법에 관한 것이다. 따라서 이 사건 시행규칙 조항은 이 사건 모법 조항에서 시행규칙으로 정하도록 위임한 시료 채취에 의한 시판품조사의 절차·방법 등에 관한 사항을 정한 것이 아니라 이 사건 모법 조항에서 상정하지 아니한 서류심사의 방법에 의한 시판품조사라는 새로운 시판품조사의 방법을 창설한 것으로 보아야 한다.
그리고 이 사건 모법 조항에서는 시판품조사에 관하여 시료 채취 이외의 다른 방법을 상정하고 있지 않고, 이 사건 모법 조항 자체에 시료 채취가 곤란한 경우에는 시료 채취 이외의 다른 방법으로 시판품조사를 할 수 있다는 내용이 내재되어 있다고 볼 수도 없으므로, 이 사건 시행규칙 조항이 이 사건 모법 조항의 해석상 가능한 것을 명시하거나 모법 조항의 취지를 구체화한 것에 불과하다고 보기도 어렵다.
또한 시행령 제27조 제1항은 시판품조사의 방법에 관하여, “유통되고 있는 인증제품 중에서 그 시료를 채취하여 실시하여야 한다. 다만, 유통과정에서 시료 채취가 곤란한 경우에는 그 제품의 제조공장에서 시료를 채취할 수 있다.”라고 규정하여, 유통되고 있는 인증제품에서 시료를 채취하는 것을 원칙으로 하고, 그것이 곤란한 경우에도 시료 채취의 장소를 제품의 제조공장으로 달리 하고 있을 뿐 시료 채취에 의한 조사 방법만큼은 여전히 고수하고 있다. 이러한 시행령 제27조 제1항의 문언과 체계에 비추어 보면, 위 시행령 조항에서는 시판품조사의 방법을 시료 채취 방법으로 정한 것이 분명하고, 이 사건 시행령 조항의 수권을 받은 시행규칙에서 정해질 내용은 ‘유통되고 있는 인증제품에 대한 시료 채취의 절차·방법 등’에 관한 것이거나 ‘제조공장에서 이루어지는 시료 채취의 절차·방법 등’에 관한 것으로 예측될 뿐이고, 시료 채취를 전제로 하지 아니하는 다른 시판품조사 방법에 관한 내용이 새롭게 규정되리라고는 선뜻 예측하기 어렵다.
그리고 시행령 처분기준은 법 제21조 제1항의 위임규정에 터잡은 대통령령이므로 그 성질이 부령인 시행규칙이나 지방자치단체의 규칙과는 달리 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 법규명령에 해당하고, 시행령 처분기준 제2호 (나)목 내지 (마)목에서는 인증제품이 시판품조사에 의하여 인증기준 미달로 판정된 경우에 현장조사에 의하여 인증기준 미달로 판정된 경우보다 더 중하게 제재할 수 있도록 규정하고 있으므로, 시행령 제27조 제1항의 규정과 달리 이 사건 모법 조항에서 시행규칙에 시료 채취에 의하지 아니하는 시판품조사 방법까지 정할 수 있도록 위임한 것으로 해석하는 것은 제재적 행정처분의 근거가 되는 시판품조사의 개념을 국민에게 불리하게 확장하는 결과가 된다(이는 인증제품에 대한 조사 중 시판품조사에 해당하지 아니하는 것이 모두 현장조사에 해당한다는 명제가 성립할 수 없다고 하더라도 마찬가지이다).
한편 광공업품에 대한 한국산업표준 ’인증심사’ 단계에서는 시료 채취에 의한 심사뿐만 아니라 서류심사방법에 의한 제품심사도 허용되고 있기는 하다(법 제15조 제1항, 제17조 제1항, 제5항, 시행령 제24조 제2항 제2호, 시행규칙 제14조 제5항 별표 9 참조. 위 시행규칙 제14조 제5항 별표 9는 이 사건 시행규칙 조항을 포함하고 있는 위 시행규칙 제17조 별표 9와 동일한 내용이다). 그러나 인증심사 단계에서 할 수 있는 제품심사 방법과 이미 한국산업표준 인증을 받은 인증제품이 인증심사기준에 미달하는지 여부를 판단하기 위하여 할 수 있는 제품심사 방법 중 시판품조사 방법이 반드시 일치하여야 한다는 법률상 근거는 발견할 수 없고, 그와 같이 보아야 할 논리필연적인 이유도 없다. 또한 시판품조사 방법을 정하는 것은 법 제20조 제1항의 입법 취지 등을 고려하여 대통령령에서 정책적으로 정할 수 있는 사항이라 할 것인데, 시행령 제27조 제1항에서는 인증제품의 시료를 채취하여 그 성분을 조사하는 제품심사 방법이 다른 제품심사 방법보다 정확도의 측면에서 우월하다고 보고, 현장조사보다 중한 제재적 행정처분의 근거가 되는 시판품조사의 방법을 시료 채취 방법으로 한정한 것으로도 보인다. 따라서 이 사건 시행령 조항에서 시판품조사의 방법을 시료 채취에 의한 방법으로 정한 것이 모법의 입법 취지에 반한다거나 전체적인 관련조항의 체계에 비추어 부당하다고 보이지도 아니한다.
결론적으로, 이 사건 시행규칙 조항은 이 사건 모법 조항에서 위임한 범위를 벗어난 것이어서 그 효력을 인정할 수 없다. 따라서 이 사건 조사는 시판품조사에 해당하지 아니하고, 이 사건 처분은 근거 법령에서 정한 처분 요건을 갖추지 못하여 원고의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 살펴 볼 것 없이 위법하다.
3. 결론
원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 이진만(재판장) 송병훈 송종환