【원 고】
【피 고】
익산시장
【변론종결】
2015. 11. 25.
【주 문】
1. 원고들의 소를 모두 각하한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2014. 10. 29. 원고 1 유한회사에 별지 1 기재 차량에 대하여 한, 원고 유한회사 이성택시에 별지 2 기재 차량에 대하여 한, 원고 유한회사 홍신택시에 별지 3 기재 차량에 대하여 한, 원고 유한회사 대보교통에 별지 4 기재 차량에 대하여 한 각 감차처분을 취소한다.
【이 유】
1. 기초사실
가. 원고들은 익산시에서 택시를 보유하면서 택시운송사업을 영위하는 여객자동차운송사업자이다.
나. 피고가 재단법인 전북도시경영연구원에 의뢰한 익산시 택시 중기 수급계획 연구용역에 의하면, 익산시에 272대의 택시가 과잉공급되어 2010년부터 2014년까지 272대를 감차하여야 한다는 결과가 나왔고, 피고는 2010. 10.경 익산시 택시 중기 수급계획을 수립하여 원고들을 포함한 11개 여객자동차운송사업자들의 법인택시 272대를 감차하기로 합의하면서 2012. 9. 19. 원고들을 포함한 익산시 일반택시운송사업자들과 아래와 같은 내용의 합의(이하 ‘이 사건 합의’라 한다)를 하였다.
법인택시 감차 합의서피고와 익산시 일반택시운송사업자(이하 ‘택시사업자’라 한다)는 「익산시 택시 중기 수급계획」에 따라 감차 및 여객자동차운수사업법 제50조 제2항 제5호의 규정에 의한 재정지원에 대하여 다음과 같이 합의하고 합의서를 체결한다.합 의 내 용1. 피고와 택시사업자는 익산시 택시 중기 수급계획에 의하여 2014년까지 법인택시 총 272대를 감차하는데 합의하고, 택시사업자는 피고에게 감차 신청서를 제출한다.2. 피고는 택시사업자가 신청한 감차대수에 따라 감차보상금을 지급하여야 하며, 감차보상금은 택시 감차보상금 산정 심의위원회에서 결정된 금액(1대당 17,390,000원)으로 한다. 단, 감차보상금 결정금액은 2014년도까지 감차분까지만 적용하며, 2015년도 이후에 감차할 경우 감차보상금을 재산정한다.3. 업체별 감차계획은 [붙임]과 같으며, 년도별 감차보상비 예산확보 상황에 따라 피고와 택시사업자가 협의조정할 수 있다.4. 택시업체는 감차를 이유로 근로자들을 인위적으로 구조조정할 수 없으며, 구조조정이 불가피한 경우에도 노·사 합의로 시행한다.5. 업체별 배정된 감차 목표대수에 대한 감차신청을 거부할 경우 해당업체에 대하여는 기 교부된 감차보상금을 환수하거나, 면허권자인 피고가 직권으로 감차명령을 할 수 있다. 이 경우 택시사업자는 법적, 행정적으로 아무런 이의를 제기할 수 없다.6. 본 합의를 성실히 이행하기 위하여 합의서는 법무법인의 공증을 받아 피고와 택시사업자가 각각 1부씩 보관한다.
다. 원고들을 포함한 익산시 일반택시운송사업자는 이 사건 합의에 따라 2012년 96대, 2013년 86대 합계 182대를 감차하였다.
라. 피고는 원고들에게 2014. 1. 20., 2014. 7. 23. 이 사건 합의에 따라 사업계획변경인가 신청을 하라는 통지를 하였고, 익산시 법인택시협의회는 2014. 7. 23. 피고에게 ‘택시감차에 관한 사업자 의견서’라는 제목으로 아래와 같은 내용의 의견을 제출하였다.
① 익산시는 1998년부터 2009년까지 개인택시 신규면허 300대를 공급하여 2010년 택시총량 산정용역 결과 택시 272대가 과잉 공급되어 법인택시에 막대한 경영손실을 입게 하였다.② 택시총량 산정용역 결과에 따라 2011년 택시감차중장기계획을 수립하여 2012년 96대, 2013년 86대 합계 182대를 감차하였다.③ 익산시의 택시감차사업계획은, 감차조건으로 택시운행 부제를 축소조정(택시부제 운행이 법인택시는 5일 운행에서 4일 운행, 개인택시는 3일 운행에서 2일 운행)하여 103대가 감소하였고, 기감차한 182대 총 285대의 일일운행차량이 감소됨으로 감차 목표대수 272대의 효과는 초과했다고 할 수 있어 추가감차는 불필요하다.④ 추가로 택시감차를 한다면 여객자동차운수사업법에 시 단위 택시회사의 면허기준대수 30대 이하가 되어 정상적인 회사경영이 어려워 불법회사 운영이 불가피할 것으로 예상된다.⑤ 택시운송업은 여객자동차운수사업법상 차고지, 유게차고, 차량정비고, 교양실, 운송수입금 관리실 등 부대시설 및 자격을 가진 정비사, 관리직사원 3명 내지 4명의 인건비가 지출되므로 최소한 차량대수가 40대 내지 50대 규모가 되어야 한다.⑥ 2014년 90대를 감차한다면 택시근로자 약 180명의 일자리가 없어지므로 실업자가 양산되어 일자리창출을 위한 익산시의 기업유치에 반한다.⑦ 익산시 택시대수 1,525대 중 현재 일일운행대수 1,086대로 시민의 택시이용이 불편한데 90대를 감차한다면 일일 996대 운행이 되고, 익산시민의 택시이용에 불편을 주면서까지 막대한 시민의 혈세로 감차를 할 필요가 없다.⑧ 감차를 해야 한다면 원하는 회사에 한하여 자율감차로 하여 주기를 요청한다.
마. 피고는 원고들에게 2014. 8. 18., 2014. 9. 12. 이 사건 합의에 따라 여객자동차운수사업법(이하 ‘여객자동차법’이라 한다) 제10조, 제50조에 의한 사업계획변경인가 신청서를 제출하도록 하였으나, 원고들은 감차신청서(사업계획변경인가 신청)를 제출하지 않았으므로, 이를 이행하지 않을 경우 직권으로 감차를 추진할 계획이라고 통지하였다.
바. 원고들은 2014. 9. 25. 피고에게 ‘여객자동차법에 의하면 30대 이하로 감차할 수 없어 이 사건 합의대로 이행을 할 수 없으므로 위와 같은 합의는 무효이고, 2014년 이후 시행하는 감차는 택시운송사업의 발전에 관한 법률 제11조, 같은 법 시행령 제6조 내지 제18조에 근거하여 시행되어야 한다’며 ‘감차추진 사업계획변경 유보사유서’를 제출하였다.
사. 피고는 2014. 10. 2. 원고들에게 여객자동차법 제10조, 제50조에 따라 사업계획변경인가 신청서를 제출하도록 하였으나, 현재까지 감차신청서(사업계획변경인가 신청)를 제출하지 아니하여 직권으로 감차를 추진할 계획이며, 2014. 10. 24.까지 사업계획변경인가 신청서를 제출하지 아니할 경우에는 이 사건 합의에 따라 직권감차에 대하여 이의가 없는 것으로 간주하여 직권감차를 추진한다‘는 통보를 하였다.
아. 피고는 2014. 10. 29. 원고들에게 ‘「법인택시 감차합의서」에 따른 직권감차 통보’라는 제목으로 아래와 같은 내용의 통보(이하 ‘이 사건 통보’라 한다)를 하였다.
「익산시 택시 중기 수급계획」용역에 의하여 원고들과 체결한 「법인택시 감차합의서」에 따라 2014년도 감차추진 계획을 수차례(3회)에 거쳐 원고들의 감차계획분에 대하여 여객자동차운수사업법 제10조, 제50조의 규정에 따라 사업계획변경인가 신청서를 제출토록 하였으나 현재까지 감차신청서(사업계획변경인가 신청)를 제출하지 아니하여 변경인가(직권감차)를 통보하오니, 업체에서는 2014. 11. 28.까지 변경요청한 차량에 대하여 감차를 완료한 후 감차한 자동차에 대한 말소사실증명서 또는 감차사실을 확인할 수 있는 서류를 첨부하여 감차보상금을 신청하여 주시기 바라며, 관련기관에서는 업무에 참고하시기 바랍니다. 아울러 원고들은 해당차량의 운행을 2014. 11. 29.부터 중단하시기 바라며, 차량등록사업소에서는 2014. 12 .1.부로 감차대상 자동차 직권말소등록을 의뢰하오니, 조치하여 주시기 바랍니다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 5 내지 7호증, 을 제4호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
이 사건 합의 이후 2년이 경과하자, 법인택시는 5일 운행에서 4일 운행으로, 개인택시는 3일 운행에서 2일 운행으로 축소하여 그 효과로 추가적인 감차가 불필요하게 된 점, 택시회사 면허기준 30대가 미달하면 면허를 취소하여야 하는 점, 이 사건 합의에 따라 2014년에도 90여대를 감차하면 택시운전기사에 대한 구조조정이 불가피한 점 등의 사정변경이 발생하였으므로 이 사건 감차처분은 재량권을 일탈, 남용하여 위법하다. 설령 원고들에 대한 감차사유가 있다고 하더라도, 피고는 택시운송사업의 발전에 관한 법률에 정한 절차를 이행하지 아니하고 이 사건 감차처분을 하였으므로 위법, 부당하다.
3. 관련 법령
별지 관련 법령 기재와 같다.
4. 피고의 본안전 항변에 관한 판단
가. 피고의 주장
피고는, 이 사건 합의는 원고들과 피고의 의사표시의 합치에 의하여 성립한 ‘공법상 계약’이고, 이 사건 합의에 따른 직권감차통보의 실질은 공법상 계약에 따른 이행의 촉구일 뿐 공권력의 행사 내지 이에 준하는 행정작용에 해당하지 않는다고 본안전항변을 한다.
나. 판단
행정청이 자신과 상대방 사이의 법률관계에 대하여 일방적인 의사표시를 하였다고 하더라도 곧바로 그 의사표시가 행정청으로서 공권력을 행사하여 행하는 행정처분이라고 단정할 수는 없고, 관계 법령이 상대방의 법률관계에 관하여 구체적으로 어떻게 규정하고 있는지에 따라 그 의사표시가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것인지 아니면 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 행하는 의사표시인지 여부를 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2015. 8. 27. 선고 2015두41449 판결 등 참조).
앞서 살핀 법리와 관계 법령의 문언·취지 등에 앞서 본 사실 등을 통하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ① 피고가 익산시 택시 중기 수급계획을 수립한 후 익산시 관내 택시 272대를 감차하고 그에 따른 감차보상을 하기로 하면서 익산시 일반택시운송사업자들과 체결한 이 사건 합의는 공법상 대등한 당사자 사이의 의사표시의 합치로 성립하는 공법상 계약에 해당한다고 봄이 타당한 점, ② 피고는 익산시 택시공급을 적정하게 유지하여 택시산업을 안정화시키기 위하여 이 사건 합의를 하였는바, 피고가 감차를 하지 않는 일반택시운송사업자에 대하여 직권감차 등을 할 수 있다는 점에 관하여는 구체적인 법령상 근거가 없는 점, ③ 이 사건 합의 중 위와 같이 일반택시운송사업자들이 감차신청을 하지 않는 경우에 관한 사항이 이 사건 합의에 포함되어 있고, 이에 따라 피고가 감차보상금을 환수하거나 감차를 통보한 경우 그 효과는 전적으로 이 사건 합의에 정한 바에 따라 정해질 뿐 달리 감차의 효과 또는 이에 수반되는 행정상 제재 등에 관하여 관련 법령에 아무런 규정이 없는 점 등을 더하여 보면, 이 사건 통보는 피고가 이 사건 합의를 체결한 당사자의 지위에서 이 사건 합의에서 정한 내용에 따라 행한 것이어서 공법상 계약에 따라 행정청이 대등한 당사자의 지위에서 하는 의사표시로 봄이 타당하고, 이를 행정청이 우월한 지위에서 행하는 공권력의 행사로서 행정처분에 해당한다고 볼 수는 없다.
따라서 이 사건 통보가 행정처분임을 전제로 한 이 사건 소는 항고소송의 대상이 되지 아니하는 사항의 취소를 구하는 것으로 부적법하다고 할 것이다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 소는 부적법하므로, 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 방창현(재판장) 임경옥 강인혜