【원고, 항소인】
대창운수 주식회사 (소송대리인 변호사 오세욱, 양시복)
【피고, 피항소인】
광주광역시 북구청장
【제1심판결】
광주지방법원 2011. 1. 6. 선고 2010구합2203 판결
【변론종결】
2011. 6. 15.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 2010. 5. 10. 원고에 대하여 한 고압가스제조(LCNG복합충전소)허가신청반려처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문 제1, 2항 기재와 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 광주 북구 (주소 1 생략), (주소 2 생략), (주소 3 생략) 등을 근거지로 여객운송업을 영위하는 법인으로서, 광주광역시에 운행되는 시내버스 중 312대 가량을 보유하고 있다.
나. 원고는 자동차정류장으로 도시계획시설 결정이 되어 있는 위 광주 북구 (주소 2 생략), (주소 3 생략)(이하 ‘이 사건 신청부지’라고 한다) 지상에 그 보유 시내버스 연료충전에 사용할 자동차용가스충전소를 설치하기 위하여 2010. 3. 15. 피고에게 고압가스안전관리법에 따른 고압가스 제조허가 신청(이하 ‘이 사건 허가신청’이라 한다)을 하였다
다. 이 사건 허가신청서에 첨부된 사업계획서에 의하면 위 가스충전소는 액화천연가스(LNG)차량에 LNG를 충전하기 위하여 ①90.288톤(45.144톤×2기) 용량의 액화가스(LNG) 저장설비, ②72ton/일의 액화가스(LNG) 충전설비를, LNG를 기화시켜 천연가스차량(NGV)에 충전하기 위하여 ①446.4ton/일 처리용량의 1차 펌프, 111,360N㎥/일 처리용량의 2차 펌프, 6,750N㎥/3기 처리용량의 기화기, ② 978.9N㎥ 용량의 압축가스(CNG) 저장설비, ③ 397,440N㎥/일 용량의 압축가스(CNG) 충전설비 (이하 위 시설 전부를 포함하여 ‘이 사건 시설’이라고 한다)를 갖출 예정이다(이와 같이 이 사건 시설은 LNG를 기화시켜 고압가스를 제조하는 공정을 포함하고 있기 때문에 이 사건 시설의 설치를 위하여는 고압가스 제조허가가 필요하다).
라. 피고는 2010. 5. 10. 다음과 같은 사유로 원고의 이 사건 허가신청을 반려하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다.
다 음
(1) 이 사건 신청부지는 국가산업단지 내 자동차정류장으로, 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙(이하‘도시계획시설규칙’이라고 한다) 제33조 제1항에 의하여 자동차용 가스충전소를 부대시설로 설치할 수 있으나, 허가신청 내용을 보면 탱크 저장능력이 90.288톤으로 같은 규칙 제70조 제1호에 의한 가스공급설비에 해당되어 도시계획시설 결정을 득하여야 할 사항이며(이하 ‘이 사건 제1처분사유’라고 한다),
(2) 정부의 CNG 버스 보급계획에 따라 광주광역시에서 시내버스 노선을 고려하여 현재까지 6개의 CNG 충전소가 설치완료된 상태로 추가로 설치할 경우 도시가스 공급비용 산정시 수송용 인상요인으로 작용하여 시 재정부담(준공영제) 증가로 인한 시내버스 요금인상 등 시민부담 가중이 예상되어 공공의 이익에 부합하지 않음(이하 ‘이 사건 제2처분사유’라고 한다).
마. 원고는 2010. 5. 24. 광주광역시행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 재결을 청구하였으나, 같은 해 10. 26. 기각재결이 내려졌다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3, 6호증, 을 제7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
(1) 이 사건 제1처분사유에 대한 주장
(가) 피고는 이 사건 시설이 도시계획시설규칙 제70조 제1호 소정의 가스공급설비이므로, 이 사건 허가신청에 대한 허가처분을 하기 위해서는 도시계획시설 결정을 얻어야 한다고 하였으나, 이 사건 시설은 고압가스안전관리법 제3조 제1호에 따른 저장소가 아닌 같은 법 제4조 제1항 소정의 고압가스 제조소로서 도시계획시설규칙 소정의 가스공급설비에 해당하지 않는바, 이 사건 시설이 위 규칙 소정의 가스공급설비에 해당함을 전제로 하는 이 사건 제1처분사유는 법리를 오해한 것으로 위법하다.
(나) 설령 이 사건 시설이 그 구조나 형태상 가스공급설비에 해당한다고 하더라도, 도시계획시설규칙 제33조 제1항 제1호에 의하면, 자동차정류장에는 부대시설로서 자동차용 가스충전소를 설치할 수 있으며 그 용량을 제한하는 별도의 규정이 없는바, 이 사건 시설은 자동차정류장의 부대시설인 가스충전소에 해당하여 위 규칙 제33조 제1항 제1호에 의하여 별도의 도시계획시설결정 없이 설치할 수 있다.
(2) 이 사건 제2처분사유에 대한 주장
피고는 압축가스충전소가 추가로 설치될 경우 광주광역시 재정부담 증가로 인한 시민부담 가중이 예상되어 공공의 이익에 부합하지 않는다고 하나, 압축가스충전소가 추가로 설치된다고 하여 광주광역시 재정부담이 증가된다는 근거가 없고, 오히려 이 사건 시설이 설치되면 각 충전소 사이에 가격 경쟁이 생겨 가스 요금이 하락하는 등 제반 비용이 절감될 것인바, 이 사건 제2처분사유는 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.
(3) 신뢰보호원칙 위배 주장
원고는 이 사건 허가신청 이전에 2회에 걸쳐 피고에게 고압가스제조허가를 신청하였는데, 피고는 위 2회의 신청 모두 원고가 원자재에 해당하는 가스를 공급받지 못한다는 이유로 불허가처분을 하였다.
그런데 원고가 한국도시가스로부터 가스를 공급받기로 하고 이 사건 허가신청을 하자 피고는 종전 불허가처분 사유와는 다른 처분 사유를 들어 이 사건 처분을 하였는바, 이는 신뢰보호의 원칙에 위배되는 위법한 처분이다.
나. 관련 법령
별지 관련 법령 기재와 같다.
다. 판단
(1) 이 사건 제1처분사유에 대하여
(가) 이 사건 시설이 고압가스안전관리법 제3조 제1호 소정의 저장소에 해당하는지 여부
1) 도시계획시설규칙 제70조 제1호에 의하면 고압가스안전관리법 제3조 제1호에 따른 저장소(저장능력 30톤 이하의 액화가스저장소 및 저장능력 3천㎥ 이하의 압축가스저장소 제외)는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제2조 제6호 소정의 기반시설인 가스공급설비에 해당하여 이를 설치하려면 같은 법 제43조 제1항에 따라 그 시설의 종류·명칭·위치·규모 등을 미리 도시관리계획으로 결정하여야 한다.
2) 이 사건 시설의 설치를 위하여 고압가스제조소 설치허가가 필요함은 앞서 본 바와 같은바, 고압가스제조소 설치허가 대상인 이 사건 이 사건 시설이 도시계획시설규칙 제70조 제1호가 인용한 고압가스안전관리법 제3조 제1호 소정의 저장소에 해당하는지에 관하여 본다.
살피건대, ① 고압가스안전관리법 제3조 제1호는 ‘저장소’를 일정량 이상의 고압가스를 용기나 저장탱크로 저장하는 일정한 장소로만 규정하고 있고, 달리 제조소에 포함된 저장소 등을 제외하고 있지 않은 점, ② 고압가스안전관리법이 제4조 제1항에서 고압가스제조소 설치허가에 관하여, 제4조 제3항에서 고압가스저장소 설치허가와 판매소 설치허가에 관하여 각 규정하여 고압가스제조소와 저장소의 설치허가를 구분하고 있기는 하나, 한편 고압가스안전관리법 시행령 제3조 제2항은 고압가스안전관리법 제4조 제3항에 따른 고압가스저장소 설치허가의 대상범위를 정하면서 고압가스 제조허가를 받은 자가 그 허가받은 내용에 따라 고압가스를 저장하는 것은 제외하고 있어, 위 규정에 의하면 고압가스제조허가를 받은 자는 고압가스 저장소 설치허가를 별도로 받지 않고도 고압가스 저장소를 설치할 수 있는 점, ③ 고압가스안전관리법 시행규칙 제8조 제1항 제1호 별표 4는 고압가스 제조에 필요한 시설기준을 규정하고 있는데, 그 기준에는 저장설비기준도 포함되어 있는 점 등을 종합하여 보면, 고압가스 저장설비(저장능력 30톤 이하의 액화가스저장소 및 저장능력 3천㎥ 이하의 압축가스저장소 제외)를 포함하는 고압가스 제조소 역시 그 저장설비에 관하여 별도의 저장소 허가가 필요 없다는 것일 뿐 그 저장설비 자체는 고압가스안전관리법 제3조 제1호에 따른 저장소에 해당된다고 봄이 상당하고, 이 사건 시설이 90.288톤 용량의 액화가스저장설비를 포함한 고압가스제조소임은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 시설은 고압가스안전관리법 제3조 제1호의 저장소에 해당한다.
3) 이와 같이 이 사건 시설 자체는 도시계획시설규칙 제70조 제1호가 인용한 고압가스안전관리법 제3조 제1호의 저장소에 해당하지만, 아래 (나)항에서 보는 바와 같은 이유로 이 사건 시설에 대하여는 도시계획시설규칙 제70조 제1호가 적용되지 않는다.
(나) 자동차정류장의 부대시설로서 별도의 도시계획시설결정 없이 설치할 수 있는지 여부(이 사건 시설에 대하여 도시계획시설규칙 제70조 제1호가 적용되는지 여부)
1) 이 사건 신청부지가 자동차정류장으로 도시계획시설 결정이 되어 있고, 이 사건 허가신청의 목적이 원고가 그 보유 시내버스의 연료충전에 사용할 자동차용가스충전소를 이 사건 신청부지에 설치하기 위한 것임은 앞서 본 바와 같고, 이 사건 신청부지에 자동차정류장의 부대시설인 자동차용가스충전소를 설치할 수 있다는 점은 이 사건 처분사유에도 명시되어 있다.
피고의 불허사유는, 이 사건 신청부지에 자동차정류장의 부대시설로서 자동차용가스충전소를 설치할 수 있기는 하나, 다만 도시계획시설규칙 제33조 제1항 제1호 소정의 자동차정류장의 부대시설인 자동차용가스충전소라도 그것이 30톤 초과의 저장설비를 포함하고 있는 경우에는 위 규칙 제70조 제1호에 따라 별도로 가스공급설비로서의 도시계획시설결정을 얻어야 하는데, 이 사건 설비는 저장능력이 30톤을 초과하므로 별도로 가스공급설비로서 도시계획시설결정이 이루어지지 않는 한 이 사건 신청부지에는 부대시설로서의 가스충전소도 설치할 수 없다는 것인바, 부대시설로서 자동차용가스충전소를 설치하는 경우까지 별도의 도시계획시설결정을 얻어야 한다는 위 처분사유는 아래에서 보는 바와 같은 이유로 타당하지 않다.
① 도시계획시설규칙 제33조 제1호는 자동차정류장의 부대시설로서 주유소, 자동차용가스충전소, 변전실, 보일러실 등을 설치할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 위 자동차용가스충전소의 시설 용량에 관하여 아무런 제한을 두고 있지 않다.
② 위 조항은 어떤 토지가 자동차정류장으로 이미 도시계획시설결정이 되어 있는 경우 같은 토지 내에 자동차정류장 자체의 기능발휘와 이용을 위하여 필요한 부대시설들을 별도의 도시계획시설결정 없이 설치할 수 있도록 규정한 것인바, 자동차용가스충전소가 그 구조나 형태상 가스공급설비에 해당한다고 하여 자동차정류장의 부대시설로 설치하는 경우까지 도시계획시설결정을 받아야 한다고 해석하는 것은 위 조항을 둔 취지에 반한다.
즉, 도시계획시설규칙 제70조 제1호는 도시계획시설결정이 필요한 가스공급설비를 정의하고 있고, 위 규칙 제33조 제1호는 자동차정류장의 부대시설이어서 별도의 도시계획시설결정이 필요 없는 시설로서 자동차용가스충전소를 들고 있는바, 가스공급설비의 한 종류인 자동차용가스충전소의 경우, 독립적인 가스공급설비로 설치하는 것이 아니고 특히 그것을 자동차정류장의 부대시설로 설치하는 경우에는 예외적으로 도시계획시설결정을 얻지 않아도 된다고 해석하는 것이 위 조항들의 체계적 해석에도 부합한다.
③ 또한 도시계획시설규칙 제32조에 의하면 자동차정류장은 준주거지역·중심상업지역·일반상업지역·유통상업지역·준공업지역·자연녹지지역 및 계획관리지역에 한정하여 설치할 수 있고, 위 규칙 제71조에 의하면 가스공급설비는 전용공업지역·일반공업지역·준공업지역·자연녹지지역 및 계획관리지역에 한하여 설치할 수 있어 그 설치지역 자체가 다른바, 자동차정류장 자체의 기능발휘와 이용증진을 위하여 필수적인 부대시설인 자동차용가스충전소를 별도의 도시계획시설결정이 필요한 위 70조 소정의 가스공급설비라고 볼 경우 자동차정류장의 설치가 가능한 지역 중 준주거지역·중심상업지역·일반상업지역·유통상업지역에는 부대시설로서 일정 저장용량을 초과하는 자동차용가스충전소를 설치할 수 없게 되는데, 이는 실질적으로 주된시설인 자동차정류장의 설치지역을 제한하는 결과가 되어 타당하지 않다.
④ 부대시설로서 자동차용가스충전소를 설치함에 있어 별도의 도시계획시설결정을 얻을 필요는 없다고 하더라도, 자동차용가스충전소의 설치를 위하여는 고압가스안전관리법상 제조소의 허가를 얻어야 하는데, 고압가스안전관리법 시행령은 제3조에서 제조소 허가의 기준으로 국민의 생명보호 및 재산상의 위해방지와 재해발생방지에 지장이 없을 것, 한국가스안전공사의 기술검토결과 안전한 것으로 인정될 것, 허가관청이 금지한 지역이 아닐 것 등 도시계획시설결정 기준(앞서 본 용도지역의 제한 외에 주요시설물 밀집 지역 등에 설치되지 않도록 할 것, 교통이 번잡하고 사람이 많이 모이는 곳에 설치하지 아니할 것 등 추상적인 기준을 정하고 있다, 도시계획시설규칙 제71조 참조)보다 엄격한 안전기준을 제시하고 있으므로, 위 고압가스안전관리법상 허가기준에 의하여도 도시계획시설결정시 요구되는 안전성이 충분히 담보된다.
⑤ 피고는 자동차정류장으로 도시계획시설결정이 되어 있는 이 사건 신청부지에 이 사건 시설을 설치하기 위하여는 도시계획시설규칙 제3조에 의하여 자동차정류장 및 가스공급설비로 도시계획시설의 중복결정을 받아야 한다고도 주장하나, 위 조항 소정의 중복결정은 둘 이상의 도시계획시설을 같은 토지에 함께 결정할 필요가 있을 때 하는 것인데, 이 사건 시설은 자동차정류장의 부대시설일 뿐 이 사건 시설을 자동차정류장과 별개의 도시계획시설로 볼 수는 없으므로 이 사건 시설이 위 조항 소정의 중복결정의 대상이 된다고도 볼 수 없다.
2) 이와 같이 도시계획시설규칙 제33조 제1항, 제70조 제1호의 해석상 자동차정류장의 부대시설인 자동차용가스충전소의 경우에는 그것이 저장용량 30톤 초과인 설비를 포함하고 있더라도 별도로 가스공급설비로서 도시계획시설결정을 얻을 필요가 없다고 할 것인바, 이와 다른 전제에 선 이 사건 제1처분 사유는 법령해석을 그르친 것으로 위법하다.
(2) 이 사건 제2처분사유에 대하여
(가) 을 제2호증, 을 제12 내지 14호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 광주광역시가 정부의 압축가스버스 보급계획에 따라 2000년경부터 주식회사 해양도시가스(이하 ‘해양도시가스’라고 한다) 등 민간업체에 압축가스충전소 사업참여를 유도하였고, 이에 해양도시가스가 그 무렵부터 위 충전소 설치 사업에 참여하기 시작하여 이 사건 허가신청 당시까지 광주광역시 관내에 압축가스충전소 6개소 14기를 설치한 사실, 광주광역시는 위와 같이 해양도시가스에 압축가스충전소 사업의 참여를 유도함에 있어 2000. 1.경 및 같은 해 3.경 해양도시가스에게 ‘투자비용 등의 환수를 위하여 시내버스 업체의 부담이 최소화되는 범위 내에서 사업자(해양도시가스)의 적정이윤이 보장될 수 있도록 소매가격을 결정하겠다’는 취지의 통보를 한 사실이 인정되나, 이 사건 허가신청 시점은 위 통보 시점으로부터 10년 정도가 경과된 후인바 그 기간 동안에 해양도시가스가 회수한 투자비용은 얼마인지, 특정업체에 대한 지속적인 이윤보장이 어떤 근거로 공익에 합당한 것인지, 위 이윤보장 언급이 여전히 유효하다고 할 경우 광주광역시가 어떤 기준과 방법에 의하여 해양도시가스의 이윤을 보장해주어야 하는지, 그로 인해 광주광역시의 재정에 어떠한 영향을 미치는지 등에 대한 납득할 만한 설명이 없어, 위 인정사실 및 그 밖에 피고가 위 처분사유를 뒷받침하기 위하여 제출한 을 제5호증, 을 제9, 10호증, 을 제15 내지 31호증의 각 기재만으로는 이 사건 시설의 설치로 인하여 광주광역시의 재정부담이 증가하고, 그로 인해 시내버스 요금인상까지 초래될 수 있다는 취지의 이 사건 제2처분 사유의 존재를 인정하기 어렵다.
(나) 또한 이 사건 허가 신청은 고압가스안전관리법에 따른 제조소 허가신청이고, 같은법 시행령은 그 허가기준으로 국민의 생명보호 및 재산상의 위해방지, 재해발생방지, 기술적 안전성, 설치금지구역에 해당하지 않을 것 등 주로 안전에 관련된 것들만을 규정하고 있을 뿐임에도 불구하고, 피고가 상급 지방자치단체인 광주광역시의 재정부담이나 앞서 본 바와 같이 이 사건 허가와의 인과관계도 명확치 않은 시내버스요금의 인상우려 등을 들어 이 사건 허가신청을 거부하는 것은 위 법령이 예정하는 기준을 현저히 일탈한 것이라고 할 것이다.
(3) 소결
앞서 본 바와 같이 이 사건 제1처분사유는 법령 오인에 따른 것이고, 이 사건 제2처분사유는 그 존재 자체를 인정하기 어려운데다 그 자체로 법령이 정한 허가기준을 일탈한 처분사유라고 할 것인바, 결국 이 사건 처분은 자의적인 기준에 의하여 이루어진 것으로 볼 수밖에 없으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분으로서 취소되어야 할 것이다(이와 같이 이 사건 처분의 적법성이 인정되지 아니한 이상 원고의 신뢰보호원칙 위배 주장에 대하여는 나아가 판단하지 아니한다).
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하여야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고, 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관련법령 생략]
판사 장병우(재판장) 정도성 위인규