【원고, 항소인】
학교법인 상지학원 개방이사추천위원회 외 4인 (소송대리인 법무법인 원 외 1인)
【피고, 피항소인】
교육과학기술부장관 (소송대리인 변호사 남승한)
【피고보조참가인】
【제1심판결】
서울행정법원 2011. 10. 21. 선고 2010구합44085, 2011구합11891(병합) 판결
【변론종결】
2012. 5. 23.
【주 문】
1. 원고들의 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 모두 원고들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심판결을 취소한다. 피고가 2010. 8. 30. 피고보조참가인 1, 피고보조참가인 2, 피고보조참가인 3, 소외 1, 소외 2, 소외 3, 소외 4를 학교법인 상지학원의 이사로, 소외 6을 임시이사로 선임하고, 2011. 1. 10. 피고보조참가인 4를 이사로 선임한 처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
학교법인 상지학원(이하 ‘상지학원’이라 한다)은 상지대학교 등을 설치하여 운영하는 법인이다. 피고의 전신인 교육부장관은 1992년경 상지대학교에서 발생한 학내 분규가 장기화되고 상지학원의 이사로 재직 중이던 소외 7이 부정입학 및 그에 관한 금품수수 등의 혐의로 구속되자 1993. 6. 4. 상지학원 이사 전원(9명)에 대한 이사취임승인을 취소하고 임시이사들을 선임함으로써 이후 상지학원은 임시이사들에 의하여 운영되었다.
그러던 중 피고는 사립학교법 제25조의3 제1항에 근거하여 사학분쟁조정위원회(이하 ‘조정위원회’라 한다)의 심의를 거쳐 2010. 8. 30. 상지학원의 이사 7인(피고보조참가인 1, 피고보조참가인 2, 피고보조참가인 3 및 소외 1, 소외 2, 소외 3, 소외 4)과 임시이사 1인(소외 6)을 선임하였고, 2011. 1. 10. 피고보조참가인 4를 이사로 선임하였다(이하 이를 통틀어 ‘이 사건 이사선임처분’이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실
2. 이 사건 소의 적법 여부
가. 원고적격에 관한 법리
원고들이 이 사건 소로써 이 사건 이사선임처분의 취소를 구함에 대하여, 피고는 원고들에게 원고적격이 없다고 다툰다.
행정처분에 대한 취소소송은 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다(행정소송법 제12조). 여기서 법률상 이익이란 당해 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익이 생기는 경우는 포함되지 않는다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조). 따라서 이하에서는 원고들에게 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는지에 관하여 본다.
나. 원고들에게 공통되는 부분
1) 사립학교법상 이해관계인으로서의 법률상 이익
가) 사립학교법 시행령 제9조의6 제3항
(1) 원고들의 주장
사립학교법 시행령 제9조의6 제3항에서는 조정위원회가 이사 선임에 관하여 심의할 때에는 학교의 임직원 등 이해관계인의 의견을 청취하도록 하고 있다. 따라서 그러한 이해관계인에 해당하는 원고들에게는 이 사건 이사선임처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 보호되는 법률상 이익이 있다고 보아야 한다.
(2) 판단
개정 전 사립학교법에서는 관할청이 임시이사를 해임하고 이사를 선임할 때에는 상당한 재산을 출연하거나 학교 발전에 기여한 자 및 학교운영위원회 또는 대학평의원회의 의견을 듣도록 하는 규정을 두고 있었다(제25조의3). 그런데 2007. 7. 27. 개정된 현행 사립학교법에서는 이러한 의견청취절차 규정을 삭제하였고, 다만 법률의 위임 근거 없이 같은 법 시행령 제9조의6 제3항에서, ‘조정위원회는 심의에 필요하다고 인정하는 때에는 해당 학교법인 및 학교의 임직원, 그 밖의 이해관계인 등으로부터 의견을 청취할 수 있다’는 규정을 두고 있을 뿐이다.
이러한 입법연혁과 시행령 규정의 문언 내용 및 그 형식 등에 비추어 보면, 조정위원회가 하는, 이해관계인으로부터의 의견청취절차는 심의의 필수적인 절차가 아니라 조정위원회의 폭넓은 재량에 맡겨진 임의적인 절차에 불과한 것으로 봄이 옳다. 그리하여 조정위원회가 그와 같은 의견청취절차를 거치지 아니하였다 하더라도 그러한 사정만으로 심의절차가 위법하게 된다고 볼 수는 없다. 이러한 의미에서 이 규정이 이해관계인에게 의견진술권과 같은 어떤 개별적·직접적·구체적 이익을 보호하고 있다고는 보이지 않는다. 그러므로 원고들이 단지 이 규정상의 이해관계인에 해당한다는 이유만으로 조정위원회의 심의를 거쳐 이루어진 이 사건 이사선임처분에 대하여 취소를 구할 법률상 이익을 가진다고 볼 수 없다. 원고들의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.
나) 사립학교법 제25조 제1항
(1) 원고들의 주장
원고들은 사립학교법 제25조 제1항에 따라 이해관계인으로서 임시이사 선임 및 해임 청구권이 있으므로, 만약 이 사건 이사선임처분의 취소를 구할 법률상 이익이 인정되지 않는다면 원고들의 임시이사 해임청구권이 침해될 뿐 아니라 나아가 원고들의 재판청구권까지 침해된다.
(2) 판단
피고의 이 사건 이사선임처분은 임시이사 선임사유가 해소되었다고 인정할 때에 조정위원회 심의를 거쳐 임시이사를 해임한 후에 행하여지는 것이다. 따라서 피고의 이 사건 이사선임처분 당시에는 이미 선행처분으로 임시이사가 해임된 상태이므로 그 후에 이루어지는 이사선임처분에 의해 원고들의 임시이사 해임청구권이 침해된다고 볼 수는 없다. 그리고 그와 같이 보는 이상 원고들의 재판청구권이 침해될 여지도 없다. 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.
2) 교육기본법 및 헌법에 근거한 법률상 이익
가) 원고들의 주장
교육기본법은 학생에게 학습권을 보장하고(제3조), 교원에게는 교육의 자주성과 전문성을 보장하며(제5조 제1항), 교직원·학생·학부모 및 지역 주민에게는 학교운영 참여권을 인정하고 있고(제5조 제2항), 학교는 공공성을 가진다고 명시하고 있는 바(제9조 제2항), 이러한 규정들은 원고들과 같은 교수, 직원, 학생, 동창회 등에게 개별적·직접적·구체적 이익을 보호하려는 것이다. 또한, 대학, 교수, 교수회 등은 헌법상 보장된 대학 자치의 주체에 해당한다. 따라서 원고들은 이 사건 이사선임처분의 취소를 구할 원고적격이 있다.
나) 판단
이 사건 이사선임처분은 학교법인을 운영하는 이사의 선임에 관한 것이다. 그런데 원고들이 주장하는 권리 등은 모두 학교법인의 운영에 관한 것이 아니라 학교의 운영이나 학문의 자유 등에 관한 것이다. 따라서 학교법인을 운영하는 이사의 선임으로 원고들의 위와 같은 권리나 이익이 침해된다고 볼 수는 없으며, 설령 침해될 가능성이 있다 하더라도 이는 지극히 간접적일 수밖에 없다(원고들도 피고의 이 사건 이사선임처분으로 자신들의 지위나 권리 등에 구체적으로 어떤 영향을 미치는지 혹은 어떠한 지위나 권리 등이 침해되는지 등에 관하여 아무런 주장도 하지 못하고 있다).
또 원고들은 사학의 공공성도 주장하나, 그와 같은 공익보호의 결과로 갖게 되는 일반적·간접적·추상적 이익이 법률상 이익이 될 수 없음은 앞서 본 바와 같다.
이러한 점에서 위와 같은 규정들만으로 원고들에게 이 사건 이사선임처분의 취소를 구할 개별적·직접적·구체적 이익이 있다고 할 수 없다. 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.
3) 종전 이사와 대비한 법률상 이익
가) 원고들의 주장
임시이사가 선임되기 직전의 종전 이사에게는 이사선임을 다툴 법률상 이익이 있다고 인정되는데, 종전 이사에게 그와 같이 법률상 이익을 인정할 필요성은 학교구성원들인 원고들에게도 마찬가지이며, 더구나 피고의 이사선임처분이 종전 이사 측에 유리한 내용이면 종전 이사가 이를 다툴 것을 기대할 수 없으므로 이러한 사정을 고려하여서라도 원고들과 같은 학교구성원들에게도 원고적격을 인정하여야 한다.
나) 판단
학교법인은 사립학교를 설치·경영하기 위한 목적으로 설립된 재단법인의 일종으로서, 그 운영에 설립 당시 설립자의 의사, 즉 설립목적을 존중함이 마땅하고, 이러한 학교법인의 설립목적은 그 의사결정기관 및 의사집행기관을 구성하는 자연인인 이사들에 의하여 실현되는 것이므로, 설립자가 최초의 이사들을, 그다음에는 그 이사들이 후임 이사들을, 또 그다음에는 그 후임 이사들이 자신의 후임 이사들을 선임하는 방식으로 차례로 이사를 선임함으로써 학교법인의 설립목적이 영속성 있게 실현되도록 하는 것이 학교법인의 이사 제도의 본질이라 할 수 있다. 이러한 점에서 학교법인에 인정되는 헌법상의 사학의 자유는 순차로 선임되는 관계에 있다는 점에서 연결선상에 있다고 볼 수 있는 이사들에 의하여 실질적으로 구현되는 것이고, 그 중 종전 이사는 보통 학교법인의 자주성과 정체성을 확보하는 임무와 가장 근접한 위치에 있는 자라 할 수 있다. 따라서 임시이사가 선임되기 직전의 종전 이사는 학교법인의 자주성과 정체성을 대변할 지위에 있는 자로서, 사립학교가 정상화되어 임시이사를 해임하고 학교법인의 설립목적을 구현함에 적절한 이사를 선임하는 문제와 관련하여 직접적인 이해관계를 가진다고 할 수 있다(대법원 2007. 5. 17. 선고 2006다19054 전원합의체 판결 참조).
그러나 학교의 구성원일 뿐 학교법인의 운영에 직접 관여할 수 있는 지위에 있지 않은 원고들로서는 이사선임과 관련하여 종전 이사의 위와 같은 지위와 같은 지위에 있다고 할 수 없다. 그러므로 학교구성원인 원고들이 종전 이사에 준하여 이사선임처분에 대하여 다툴 법률상 이익을 가진다고 볼 수는 없다.
더욱이 원래 학교법인의 임원은 정관이 정하는 바에 의하여 이사회에서 선임하고, 관할청의 승인을 얻어 취임하는 것인데(사립학교법 제20조 제1, 2항), 이러한 경우 이사회의 임원선임결의나 관할청의 승인처분에 대하여 원고들과 같은 학교구성원들이 소로써 그 무효확인이나 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 볼 근거는 찾기 어렵다. 이와 같이 학교법인의 임원선임행위나 관할청의 승인처분에 학교구성원이 다툴 법률상 이익이 인정되지 않는다면, 마찬가지로 관할청이 행하는 이사선임처분에 대하여도 법령에 다른 특별한 규정이 있지 않는 한, 다툴 법률상 이익은 없다고 보아야 한다. 관할청의 이사선임처분은 학교법인의 종전 이사들이 모두 해임되고 임시이사에 의해 운영되어 온 관계로 그들로 구성된 이사회에서는 이사를 선임할 수 없어 관할청이 대신 이사를 선임하는 것일 뿐으로, 학교법인의 임원선임행위와 본질적으로 그 법적 성격을 달리한다고 볼 수는 없기 때문이다(뿐만 아니라 2005. 12. 29. 개정된 사립학교법이 적용된 이후로는 학교법인의 이사 정수 중 1/4 이상을 학교운영위원회나 대학평의원회 또는 그 산하의 개방이사추천위원회가 추천한 인사 중에서 선임하여야 하는바, 그들이 종전 이사의 지위에서 새로운 이사의 선임을 다툴 수 있는 것이므로, 그와는 별도로 학교구성원들에게 이사선임을 다툴 법률상 이익이 있다고 볼 필요성도 크지 않다). 이 부분에 관한 원고들 주장도 받아들일 수 없다.
다. 원고 학교법인 상지학원 개방이사추천위원회
1) 원고 개방이사추천위의 주장
상지학원의 정관 제22조에 의하면 상지학원의 이사 9명 중 3명은 개방이사로 하고 그 개방이사는 원고 개방이사추천위가 추천한 사람 중에서 선임하도록 하고 있다. 이처럼 원고 개방이사추천위는 개방이사 추천권을 가지므로 이 사건 이사선임처분에 대하여 다툴 법률상 이익이 있다.
2) 판단
다음과 같은 사정에 비추어 보면, 임시이사의 선임사유가 해소되어 관할청이 임시이사를 해임하고 이사를 선임하는 경우에는 이사 중 일정 수 이상을 개방이사추천위원회가 추천한 인사 중에 선임하도록 한 사립학교법이나 상지학원의 정관 규정은 적용되지 아니한다고 보아야 한다. 따라서 개방이사 선임 추천에 관한 규정은 피고의 이 사건 이사선임처분의 근거 법규 또는 관련 법규가 될 수 없고, 그러한 이상 피고의 이 사건 이사선임처분으로 원고 개방이사추천위의 개방이사 추천권이 침해될 여지도 없다. 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.
① 사립학교법은 학교법인이 이사를 선임할 때에는 이사 정수의 1/4 이상을 개방이사추천위원회가 추천한 인사 중에서 선임하도록 규정하고 있으나(제14조, 이하 ‘개방이사제’라 한다), 관할청이 임시이사를 해임하고 이사를 선임하는 경우에는 그러한 규정을 두고 있지 않다(제25조의3 제1항).
② 개정 전 사립학교법에서도 같은 법 제14조에서 위에서 보는 바와 같은 개방이사제를 두면서, 한편으로 임시이사의 선임사유가 해소되어 관할청이 임시이사를 해임하고 이사를 선임할 때에도 이사의 1/3 이상을 학교운영위원회 또는 대학평의원회가 추천하는 자로 선임하도록 하는 규정하였다(제25조의3 제3항). 그러나 2007. 7. 27. 개정된 현행 사립학교법에서는 그와 같은 규정을 삭제하였다.
③ 개방이사제가 도입된 것은 학교법인 측의 이사들로만 구성될 경우 야기될 수 있는 문제를 해소하여 학교법인 운영의 민주성과 투명성 및 공공성을 제고하고자 하는 데 그 취지가 있다. 그런데 개정 전 사립학교법에서는 관할청이 임시이사를 해임하고 이사를 선임하는 경우에 그 선임절차에 위와 같은 민주성과 투명성, 공공성을 담보할 수 있는 절차를 마련하고 있지 않았기 때문에 관할청이 선임하는 경우에도 개방이사제가 필요하였다. 그러나 현행 사립학교법에서는 관할청의 이사선임에 대통령과 국회의장 및 대법원장이 추천하는 고도의 전문적 식견을 갖춘 중립적인 위원들로 구성된 조정위원회의 심의를 거치도록 함으로써 그러한 제도적 목적을 달성하고 있다. 그리하여 현행 사립학교법에서는 별도로 개방이사 추천제도가 필요치 않다고 판단하고 앞서 본 바와 같이 개방이사제에 관한 규정을 삭제한 것이 입법자의 의사이었던 것으로 보인다.
④ 원고 개방이사추천위는 상지학원 정관에서 개방이사제를 두고 있으므로 관할청이 이사를 선임할 때에도 개방이사 추천 규정이 적용되어야 한다는 취지로 주장한다. 그러나 사립학교법상 관할청이 이사를 선임할 때에는 개방이사에 관한 규정이 적용되지 않는다고 보는 이상, 하위 규범인 정관의 개방이사 선임에 관한 규정도 마찬가지로 적용되지 않는다고 봄이 옳다.
3. 결론
원고들이 이 사건 소로 피고의 이사선임처분을 다툴 법률상 이익이 인정되지 않으므로 원고들의 이 사건 소는 부적법하다. 같은 취지의 제1심판결은 정당하고 원고들의 항소는 이유 없다. 원고들의 항소를 모두 기각한다.
[별지 관련 법령 생략]
판사 안영진(재판장) 노경필 정재오