【원고, 피상고인】
남여주레저개발 주식회사(변경 전 상호: 한국체육진흥 주식회사) (소송대리인 법무법인 율촌 담당변호사 소순무 외 3인)
【피고, 상고인】
여주군 외 1인 (소송대리인 변호사 박종혁 외 4인)
【원심판결】
서울고법 2011. 11. 24. 선고 2011나47192 판결
【주 문】
원심판결의 피고들 패소 부분 중 2009. 7. 31. 이후의 부당이득금 및 이에 대한 지연손해금 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다. 나머지 상고를 모두 기각한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 가. 국유 일반재산인 토지에 대한 대부료 산정의 기준이 되는 근거 법령인 국유재산법 시행령에서는 대부료는 해당 토지의 가액에 일정한 요율을 곱한 금액으로 산정한다고 하면서 대부료 산정의 기초가 되는 해당 토지의 가액을 산출하는 기준에 관하여 규정하고 있다. 구체적으로는, ① 2007. 12. 28. 대통령령 제20463호로 개정되기 전의 구 국유재산법 시행령(이하 ‘2007년 개정 전 국유재산법 시행령’) 제26조 제1항, 제2항 제1호는 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의한 해당 토지의 ‘개별공시지가’를 적용하도록 규정하고, ② 2009. 7. 27. 대통령령 제21641호로 전부 개정되기 전의 구 국유재산법 시행령(이하 ‘2009년 개정 전 국유재산법 시행령’) 제26조 제1항, 제2항 제1호는 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따라 ‘최근 공시된 해당 토지의 개별공시지가’를 적용하도록 규정하고 있었다가, ③ 2009. 7. 27. 대통령령 제21641호로 전부 개정되어 같은 달 31일부터 시행된 현행 국유재산법 시행령(이하 ‘2009년 개정 국유재산법 시행령’) 제29조 제1항, 제2항 제1호는 ‘사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가(「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제11조에 따른 해당 토지의 개별공시지가로 하며, 해당 토지의 개별공시지가가 없으면 같은 법 제9조에 따른 공시지가를 기준으로 하여 산출한 금액을 말한다)’를 적용하도록 규정하고 있다.
나. 대법원은 일찍이 국유 일반재산인 토지에 대한 대부료 산정의 기준이 되는 근거 법령인 위 2007년 개정 전 국유재산법 시행령의 ‘개별공시지가’나 2009년 개정 전 국유재산법 시행령의 ‘최근 공시된 해당 토지의 개별공시지가’와 유사한 표현인 구 국유재산법 시행령(1996. 6. 15. 대통령령 제15026호로 개정되기 전의 것) 제26조 제2항 제1호의 ‘가장 최근에 공시한 공시지가’나 구 국유재산법 시행령(2000. 2. 14. 대통령령 제16709호로 개정되기 전의 것) 제26조 제2항 제1호의 ‘개별공시지가’를 기준으로 산출하게 되어 있던 토지 가액의 평가와 관련하여, 그러한 평가는 국유재산을 대부받은 점유자가 점유 개시 후에 자기의 비용과 노력으로 가치를 증가시킨 변경된 상태를 기준으로 할 것이 아니라 점유자가 점유를 개시할 당시의 현실적 이용상태를 상정하여 이를 기준으로 평가하여야 한다고 판시하여 왔다(대법원 2004. 10. 28. 선고 2002다20995 판결 등 참조). 대법원의 이러한 해석론은 토지가액의 평가 기준에 관하여 동일하거나 유사한 용어를 사용하고 있던 2007년 개정 전 국유재산법 시행령과 2009년 개정 전 국유재산법 시행령에 대하여도 마찬가지로 적용된다.
그런데 그 후 2009년 개정 국유재산법 시행령에서 종전 시행령이 전부 개정되어 대부료 산정의 기초가 되는 해당 토지가액의 산출 기준이 ‘최근 공시된 해당 토지의 개별공시지가’에서 ‘사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가’로 변경되었다. 여기서 ‘사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가’는 재산가액 결정 당시 시점에 해당 토지가 현실적으로 이용되는 상태를 그대로 평가하여 정해지는 것이고, 위와 같은 문언으로 개정한 입법 취지도 토지를 형질변경하게 되면 그에 따라 사용이익이 증감하는 것이 일반적이므로 그러한 현상을 있는 그대로 반영하여 대부료를 적정하게 산정하는 것이 더욱 합리적이라는 사고에 바탕을 두고 이를 분명하게 하기 위한 데 있다. 이러한 점들을 고려할 때, ‘사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가’라는 위 개정 조항에는 단순히 ‘개별공시지가’라고만 되어 있었거나 거기에 ‘최근’이라는 문구가 첨가되어 있던 종전 조항들과는 달리 ‘점유 개시 당시가 아닌 현재의 현실적 이용상태’를 기준으로 한다는 의미가 담겨 있다고 봄이 타당하다. 따라서 국유 일반재산인 토지를 대부받은 점유자가 점유를 개시한 후에 자기의 비용과 노력으로 가치를 증가시켰다고 하더라도 2009년 개정 국유재산법 시행령의 시행일인 2009. 7. 31.부터는 점유자가 점유를 개시할 당시의 현실적 이용상태를 상정하여 이를 기준으로 해당 재산가액을 평가할 것이 아니라, 새로이 대부계약을 체결할 당시의 현실적 이용상태를 기준으로 해당 재산가액을 산출하여야 한다. 그리고 이는 당초 국유재산의 점용 또는 사용·수익허가를 받아 점유를 개시한 후에 대부계약을 갱신하여 체결한 경우에도 마찬가지이다(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결 참조).
2. 가. 원심이 인용한 제1심판결 이유에 의하면, ① 원고는 1998년 1월경 피고 대한민국으로부터 관리·처분에 관한 사무를 위임받은 여주군수와 사이에 국유재산으로 그 지목이 임야이던 이 사건 산 41-1 토지에 관한 국유재산 대부계약을 체결한 이래 그 기간이 만료되면 대부계약의 갱신을 반복하여 왔고, 2005. 1. 1.부터는 이 사건 산 100-1 토지도 대부대상 토지에 포함시켰다가 2010. 3. 29. 피고 대한민국으로부터 이 사건 산 100-1 토지를 매수한 사실, ② 원고는 1998. 1. 9. 경기도지사로부터 등록체육시설업 사업계획승인을 얻어 이 사건 각 토지와 주변 토지에 상당한 자금을 투자하여 골프장을 조성하여 2000. 6. 3.부터 골프장을 운영하고 있는 사실, ③ 여주군수는 이 사건 각 토지가 골프장으로 이용되고 있는 대부계약 체결(갱신) 당시의 이용상태를 기준으로 한 개별공시지가에 따라 이 사건 각 토지의 재산가액을 정하고 여기에 일정한 사용료율을 곱하여 2006년분부터 2010년분까지의 대부료 합계 409,519,660원을 산정하여 원고로부터 지급받았고, 그 대부료는 관련 법령에 따라 피고들에게 절반씩 귀속된 사실을 알 수 있다.
나. 이러한 사실관계를 토대로 피고들에게 귀속된 이 사건 대부료가 법률상 원인이 없는 부당이득에 해당하는지를 앞서 본 법리에 비추어 살펴본다.
1) 먼저 이 사건 대부료 중 2009년 개정 국유재산법 시행령이 시행되기 전인 2009. 7. 30. 이전 부분에 관하여 보면, 앞서 본 법리에 따라 원고가 자신의 비용과 노력으로 이 사건 각 토지의 가치를 증가시킨 부분에 상응하는 대부료, 즉 피고들에게 귀속된 대부료에서 원고가 이 사건 각 토지에 대한 점유를 개시할 당시의 이용상태를 전제로 적정하게 산정된 대부료 상당액을 공제한 부분은 법률상 원인이 없는 것이므로 이는 원고에 대한 관계에서 부당이득이 된다.
따라서 원심이 이 사건 대부료 중 2009. 7. 30.까지의 부당이득금 반환청구 부분에 대하여 같은 취지로 판단한 것은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같은 국유재산 법령, 부당이득 또는 사법상 계약 등에 관한 법리오해 등의 위법은 없다.
2) 반면에 2009년 개정 국유재산법 시행령이 시행된 2009. 7. 31. 이후의 이 사건 각 토지에 관한 대부료는 앞서 본 법리에 따라 특별한 사정이 없는 한 골프장으로 이용되고 있는 대부계약 체결 당시의 현실적 이용상태를 기준으로 산출한 가액에 일정한 사용료율을 곱하여 산정하여야 한다. 따라서 원고가 이와 같은 방법으로 산정된 대부료를 지급함에 따라 그 대부료가 피고들에게 귀속되었다고 하더라도 이는 원고가 대부계약에 따른 의무를 이행한 것일 뿐, 피고들이 법률상 원인 없이 부당한 이득을 얻은 것으로는 볼 수 없다.
그럼에도 불구하고 원심이 그 판시와 같은 이유로 2009. 7. 31. 이후의 이 사건 대부료에 대하여도 대부계약 체결 당시가 아니라 원고가 이 사건 각 토지에 대한 점유를 개시할 당시의 이용상태를 기준으로 산정한 대부료를 초과한 부분이 법률상 원인이 없는 것으로 피고들이 부당이득한 것이라고 보아 원고의 반환청구를 인용한 것은, 앞서 본 관련 법리를 오해한 것이다. 따라서 이 부분에 관하여는 나머지 상고이유 주장에 대한 판단에 나아갈 필요 없이 피고들의 상고이유 주장이 이유 있다.
3. 이에 원심판결의 피고들 패소 부분 중 2009. 7. 31. 이후의 부당이득금 및 이에 대한 지연손해금 부분을 파기하고 이 부분 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하며, 나머지 상고를 모두 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김창석(재판장) 양창수 박병대(주심) 고영한