【원고, 피상고인】
주식회사 세연개발 (소송대리인 변호사 손동광)
【피고, 상고인】
공주시장 (소송대리인 변호사 선진혜)
【원심판결】
대전고법 2017. 11. 9. 선고 2017누11976 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 대전고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(이하 ‘산업집적법’이라고 한다)에 의하면, 공장건축면적이 500㎡ 이상인 공장의 설립 등을 하려는 자는 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하고(제13조 제1항), 공장설립 등의 승인을 할 때 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 공장과 진입로 부지에 대한 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제56조 제1항에 따른 개발행위허가 등을 받은 것으로 의제된다(제13조의2 제1항 제5호). 또한 산업집적법 시행령 제19조 제2항에는 시장·군수 또는 구청장은 공장설립 등의 승인신청을 받은 때에 그 신청이 산업집적법 등 관계 법령에 적합한지를 검토하여 승인 여부를 결정하도록 규정하고 있다. 한편 국토계획법 제56조 제1항은 시장·군수 등의 허가 대상이 되는 개발행위로 건축물의 건축 또는 공작물의 설치(제1호), 토지의 형질 변경(제2호) 등을 들고 있고, 제58조는 시장·군수 등은 개발행위허가 신청 내용이 허가기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하되(제1항), 그 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 용도지역의 구분에 따라 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다(제3항). 그중 특히 주변 지역과의 관계와 관련된 허가기준은 국토계획법 제58조 제1항 제4호 및 제3항과 그 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] ‘개발행위허가기준’ 제1호 (라)목 (2)항에서 정하고 있다. 이에 의하면, 개발행위허가는 주변 지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이루고, 해당 지역과 그 주변 지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계 파괴·위해 등이 발생할 우려가 없는 경우에만 가능하다.
이러한 규정들을 종합하면, 공장설립 등의 승인이 개발행위허가 요건을 갖추지 못한 경우 행정청은 이를 이유로 공장설립 등의 승인을 거부할 수 있고, 개발행위허가는 허가기준과 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결, 대법원 2012. 12. 13. 선고 2011두29205 판결 등 참조).
특히 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당 지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형과 환경권 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 따라서 ‘환경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 합리성이 없거나 상반되는 이익과 가치를 대비해 볼 때 형평과 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되지 않는 한 폭넓게 존중되어야 한다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조).
2. 원심판결 이유와 적법하게 채택된 증거에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
가. 원고는 2015. 6. 11. 공주시 의당면 덕학리 산112-4 외 1필지(이하 ‘이 사건 신청지’라고 한다)에 비금속광물 분쇄물 생산공장(이하 ‘이 사건 공장’이라고 한다)을 설립하기 위한 공장신설 승인신청(공장부지 16,550㎡, 제조시설 525㎡, 이하 ‘1차 신청’이라고 한다)을 하였다가, 2015. 8. 18. 1차 신청을 취하하였다.
나. 원고는 2015. 10. 19. 같은 내용의 공장신설 승인신청(공장부지 5,041㎡, 제조시설 525㎡, 이하 ‘2차 신청’이라고 한다)을 하였다. 피고가 원고에게 2차 신청에 따른 사업이 소규모 환경영향평가 대상 사업에 해당하므로 금강유역환경청장과 협의할 것을 요구하자, 원고는 면적을 축소하여 소규모 환경영향평가 대상 사업이 아니라고 주장하다가 2016. 4. 4. 2차 신청을 취하하였다.
다. 원고는 2차 신청 취하 다음 날인 2016. 4. 5. 제조시설 규모는 동일하게 유지하되, 사업부지 면적, 특히 야적장 면적을 대폭 축소하여 이 사건 신청(공장부지 3,010㎡, 제조시설 525㎡)을 하였다.
라. 피고는 2016. 8. 25. 다음과 같은 사유로 이 사건 신청을 불승인하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).
1) 이 사건 신청은 환경영향평가를 회피할 목적으로 한 부적합한 신청이다.
2) 비산먼지, 소음, 교통사고 증가, 수질오염 등 다양한 환경피해가 예상되어 주민들의 삶의 질 저하가 심히 우려되고, 농촌체험마을 조성사업과 전원주택단지 조성 등 인구유입을 위해 추진 중인 국·도비 사업에 큰 차질이 예상된다.
3) 이 사건 신청은 개발행위허가 기준에 적합하지 않다. 이 사건 신청지는 자연환경보전법 제34조 규정에 따른 생태·자연도 2등급 권역으로 개발·이용에 따른 훼손을 최소화해야 할 지역이다. 이 사건 신청에는 분진·소음, 오·폐수 처리에 대한 실효적인 저감방안이 마련되어 있지 않고, 경관 및 주변 환경과의 조화가 고려되어 있지 않다. 원고의 사업계획은 생산량(1일 500㎥)을 고려하면 야적장 면적(100㎡)이 작아 목적 사업을 이루기에는 불합리한 계획이다.
마. 이 사건 신청지와 주변 상황은 다음과 같다.
1) 이 사건 신청지는 지방도 691호선(편도 1차선)과 110m 정도, 가장 가까운 민가와는 250m 정도, 집단주거지(서대마을)와는 1.2km 정도 떨어진 농촌 지역이다.
2) 이 사건 신청지 인근에는 소나무 군락, 굴참나무 군락, 활엽수 혼효림 등이 분포되어 있고, 이 사건 신청지는 자연환경보전법 제34조에 따라 생태·자연도 2등급 권역으로 지정되어 있다.
3) 원고가 1차 신청 당시 제출한 소규모 환경영향평가서에 따르면, 이 사건 신청지 인근에서 멸종위기 야생동물 2급이자 천연기념물인 붉은배새매가 관찰되었다.
4) 피고는 이 사건 신청지 인근에서 농촌체험휴양마을 사업, 친환경 농업 사업, 전원주택 사업 등을 시행하거나 그 시행을 예정하고 있다.
3. 위 사실관계를 앞에서 본 법리에 비추어 살펴보면, 아래와 같이 판단할 수 있다.
가. 이 사건 신청지는 불과 250m 정도 떨어진 지점에 민가가 있고, 1.2km 떨어진 지점에 집단주거지가 있는 전형적인 농촌 지역이다. 이 사건 공장은 분진, 소음, 진동 등의 환경오염물질이 배출되는 시설이고 주거지가 비교적 가까이 있으므로 인근 주민의 생활환경에 피해를 줄 우려가 있다.
나. 이 사건 신청지는 생태·자연도 2등급 권역으로 지정되어 있고, 주변 자연환경 등에 비추어, 되도록 개발·이용에 따른 훼손을 최소화해야 할 지역으로 보인다. 공주시 대부분이 1등급 내지 2등급 권역에 해당하여 공주시 내에 쇄석공장 신설이 어렵다고 하더라도, 그와 같은 사정 때문에 반드시 이 사건 신청지에 이 사건 공장 신설을 승인해 주어야 한다고 할 수는 없다.
다. 원고는 이미 2차례에 걸쳐 동일한 내용으로 공장신설승인 신청을 하였다가 소규모 환경영향평가 문제의 보완을 요청받자 그 신청을 취하한 후, 제조시설 규모는 동일하게 유지한 채 사업부지 면적, 특히 야적장 면적을 대폭 축소하여 이 사건 신청을 하였다. 이로써 이 사건 신청은 환경오염 물질 배출요인의 핵심인 제조시설의 규모는 전혀 차이 없음에도 소규모 환경영향평가 대상 사업에 해당하지 않게 되었다.
라. 위와 같이 축소된 야적장(100㎡)에 1일 제품생산량(500㎥)을 야적할 수 있다는 원고 사업계획이 물리적으로 불가능하지는 않겠지만 매우 이례적이다.
마. 원고가 공장건물 내 파쇄 시설 설치, 습식 파쇄 방식 도입 등 운영계획을 밝히는 등으로 분진, 소음, 오·폐수에 대한 저감 대책을 세우고는 있으나, 위와 같은 이 사건 신청에 이르게 된 경위, 사업계획의 내용 등에 비추어 보면, 원고가 내세우는 저감 대책만으로 환경오염 우려를 불식시키기에 부족하다고 판단된다. 환경이 훼손되면 원상회복이 어려운 경우가 많아 피해복구에 한계가 있다는 점까지 고려해 보면 더욱 그러하다.
바. 앞서 본 관련 법령과 법리에 비추어 살펴보면, 분진, 소음 등 환경오염 발생 우려를 이유로 이 사건 신청이 개발행위 허가기준을 충족하지 못하였다고 보아 이를 불승인한 피고의 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 단정하기 어렵다.
4. 그런데도 원심은 이 사건 공장 신설로 인근 주민들에게 수인한도를 넘는 분진, 소음, 진동이 발생하거나 환경을 훼손할 우려가 있다고 보기 어렵다는 전제하에 이 사건 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있다고 판단하였다. 이러한 원심의 판단에는 재량권 일탈·남용에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
5. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이기택(재판장) 김신(주심) 박상옥 박정화