【원고, 상고인】
한국토지주택공사 (소송대리인 법무법인(유한) 태평양 담당변호사 송우철 외 1인)
【피고, 피상고인】
김천시장
【원심판결】
대구고법 2015. 1. 16. 선고 2014누4376 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 대구고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」(이하 ‘학교용지법’이라 한다)은 공립 초등학교·중학교 및 고등학교용 학교용지의 조성·개발·공급과 관련 경비의 부담 등에 관한 특례를 규정함으로써 학교용지의 확보를 쉽게 하고 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 기존 학교의 증축을 쉽게 함을 목적으로 한다(제1조). 학교용지법은 제2조 제2호에서 “‘개발사업’이란 「건축법」, 「도시개발법」, 「도시 및 주거환경정비법」, 「주택법」,「택지개발촉진법」 및 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성·개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말한다.”라고 정하고, 제3호에서 “‘학교용지부담금’이란 개발사업에 대하여 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사가 학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비를 말한다.”라고 정하고 있다.
그리고 구 「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」(2014. 1. 14. 법률 제12251호「공공주택건설 등에 관한 특별법」으로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 보금자리주택건설법’이라 한다) 제35조는 주택건설사업계획의 승인에 관하여 다음과 같이 정하고 있다.
시행자는 보금자리주택에 대한 사업계획(부대시설 및 복리시설의 설치에 관한 계획을 포함한다)을 작성하여 국토해양부장관의 승인을 받아야 하고(제1항), 사업계획의 승인을 받은 때에는 ‘건축법 제11조에 따른 건축허가(제1호)’, ‘도시개발법 제3조에 따른 도시개발구역의 지정, 같은 법 제17조에 따른 실시계획의 인가’(제9호) 등을 받은 것으로 본다(제4항).
2. 원심은 다음과 같은 사실을 인정하였다. 원고가 구 보금자리주택건설법 제35조 제1항에 따라 이 사건 보금자리주택건설사업의 시행자로 지정되어 사업계획의 승인을 받았다. 피고는 2013. 6. 12. 원고에게 이 사건 보금자리주택건설사업 중 공동주택공급에 대하여 구 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」(2015. 1. 20. 법률 제13006호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항, 제5조의2에 따라 학교용지부담금을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
원심은 이러한 사실을 전제로 이 사건 보금자리주택건설사업은 학교용지법 제2조 제2호에 정한 개발사업에 포함되고 학교용지부담금의 부과대상이라고 보아 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였다. 그 이유는 다음과 같다.
보금자리주택에 대한 사업계획의 승인을 받은 때에는 건축법에 의한 건축허가, 도시개발법에 의한 도시개발구역의 지정 및 실시계획의 인가 등을 받은 것으로 보고 보금자리주택건설사업을 실시하기 위해서는 건축법과 도시개발법에 정한 요건을 충족해야 하므로, 이 사건 보금자리주택건설사업은 건축법 및 도시개발법에 따라 시행하는 사업과 그 실질이 다르지 않다. 보금자리주택건설사업을 시행하는 경우에도 그 사업시행으로 형성된 취학 수요에 부응하기 위하여 학교용지를 확보할 필요성이 있으므로 그 재정에 충당하기 위한 학교용지부담금을 부과할 필요가 있다.
3. 그러나 원심의 판단은 다음과 같은 이유에서 받아들이기 어렵다.
가. 법해석의 목표는 법적 안정성을 침해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 추구하는 데 있다. 이를 위하여 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 법률을 해석하는 것이 원칙이고, 나아가 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여 법해석의 목표에 맞는 타당한 해석을 하여야 한다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결, 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결 등 참조). 침익적 행정처분은 수익적 행정처분에 대응하는 개념으로 상대방의 권익을 제한하거나 상대방에게 의무를 부과하는 것이므로 헌법상 요구되는 명확성의 원칙에 따라 그 근거가 되는 행정법규를 더욱 엄격하게 해석·적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 확대해석이나 유추해석을 해서는 안 된다.
그리고 주된 인허가에 관한 사항을 규정하고 있는 법률에서 주된 인허가가 있으면 다른 법률에 의한 인허가를 받은 것으로 본다는 규정을 둔 경우, 주된 인허가가 있으면 다른 법률에 의한 인허가가 있는 것으로 간주하는 데 그치고, 여기에서 더 나아가 다른 법률에 의하여 인허가를 받았음을 전제로 한 다른 법률의 모든 규정들까지 적용되는 것은 아니다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2004다19715 판결 참조).
나. 학교용지부담금 부과대상 사업에 관한 학교용지법 제2조 제2호는 그 부과대상 사업의 근거 법률로 구 보금자리주택건설법이나 그 개정 법률인 「공공주택건설 등에 관한 특별법」을 들고 있지 않다. 그리고 구 보금자리주택건설법 제35조 제4항이 보금자리주택에 대한 사업계획의 승인을 받은 때에는 건축법에 의한 건축허가(제1호), 도시개발법에 의한 실시계획의 인가(제9호)를 받은 것으로 본다고 규정하고 있는데, 이는 보금자리주택에 대한 사업계획의 승인을 받으면 그와 같은 건축허가와 실시계획인가를 받은 것으로 간주하는 것이다. 여기에서 나아가 이 규정에 따라 그와 같은 허가와 인가를 받았음을 전제로 하는 건축법과 도시개발법의 모든 규정들까지 적용된다고 볼 수는 없다.
한편 학교용지부담금 부과의 근거 규정을 그 입법 취지와 목적 등을 고려하여 해석하더라도 그 부과대상이 되는 개발사업의 범위를 원심과 같이 넓게 해석하기 어렵다. 학교용지법의 입법 취지가 학교용지 확보의 필요성을 야기하는 모든 주택용지·주택 공급 사업이 학교용지부담금의 부과대상임을 전제로 하고 있다고 보기도 어렵기 때문이다. 만일 모든 주택용지·주택 공급 사업이 원칙적으로 학교용지부담금의 부과대상이라는 취지라면, 일정 규모 이상의 신규 주택용지·주택을 공급하여 학교용지 수요를 초래한 사업자에게는 학교용지부담금을 부과하되, 일정한 경우 예외로 한다는 입법형식을 취하는 것이 합리적이다. 그런데도 학교용지법은 학교용지부담금의 부과대상이 되는 개발사업의 범위를 그 근거 법률의 종류에 따라 한정하는 입법형식을 취하고 있으므로, 해당 근거 법률에 따른 사업만이 학교용지부담금의 부과대상임을 원칙으로 삼았다고 볼 수 있다.
따라서 보금자리주택건설사업은 학교용지법 제2조 제2호에 정한 학교용지부담금 부과대상 개발사업에 포함되지 않는다고 보아야 하고, 이와 달리 학교용지부담금 부과대상 개발사업에 포함된다고 해석하는 것은 학교용지부담금 부과에 관한 규정을 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것이어서 허용되지 않는다.
다. 그런데도 원심은 이와 다른 전제에서 이 사건 보금자리주택건설사업에 대하여 학교용지부담금을 부과한 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였으니, 이러한 원심판단에는 학교용지부담금의 부과대상이 되는 개발사업의 범위에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
4. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박보영(재판장) 박병대 권순일 김재형(주심)