【원고(선정당사자), 항소인】
【피고, 피항소인】
합병된 대한주택공사의 소송수계인 한국토지주택공사 (소송대리인 법무법인 오늘 담당변호사 유성연)
【제1심판결】
수원지법 성남지원 2009. 6. 25. 선고 2008가합13384 판결
【변론종결】
2010. 3. 25.
【주 문】
1. 원고(선정당사자)들의 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용은 원고(선정당사자)들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심판결을 취소하고, 원고(선정당사자)들 및 나머지 선정자들과 피고 사이에 성남판교 10년 공공임대주택에 관하여 각 체결된 표준임대차계약 중 제12조 제2호의 “임대주택의 분양전환가격 산정기준은 분양전환 당시의 감정평가금액으로 한다”라는 부분은 무효임을 확인한다라는 판결.
【이 유】
1. 기초 사실
다음의 각 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1, 4호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하면, 이를 인정할 수 있다.
가. 아래에서 보는 절차를 통하여 입주자로 당첨된 원고(선정당사자)들 및 나머지 선정자들(이하 통칭하여 ‘원고들’이라고만 한다)은 합병 전 대한주택공사(2009. 10. 1. 한국토지주택공사법이 시행됨에 따라 종전의 한국토지공사와 신설 합병되어 현재의 피고가 되었다)로부터 2006. 5. 29.부터 같은 해 6. 12.까지 사이에(다만, 추가계약자의 경우는 조금씩 다르다) 성남시 분당구 판교동에 있는 판교택지개발지구 내 성남판교 10년 공공임대주택(이하 ‘이 사건 아파트’라고 한다)를 각 임차하면서 표준임대차계약서를 이용한 임대차계약을 체결하였다(이하 ‘이 사건 임대차계약’이라 한다).
(1) 2006. 3. 24. : 일간지와 피고의 인터넷 홈페이지를 통한 입주자 모집공고
(2) 2006. 3. 29.부터 같은 해 4. 13.까지 : 인터넷 등을 통한 청약 접수
(3) 2006. 5. 4. : 피고 홈페이지를 통한 당첨자 발표
나. 위 각 표준임대차계약서 중 제5항 계약 일반조건에서 최초 입주자지정기간 종료 후 10년이 경과한 시점에서 분양을 전환할 수 있도록 정하고 있는데, 그 제12조 제2호(이하 ‘이 사건 조항’이라고 한다)는 “임대주택의 분양전환가격 산정기준은 분양전환 당시의 감정평가금액으로 한다.”라고 정하고 있다.
2. 당사자들의 주장
가. 원고들의 주장
(1) 원고들은, 구 임대주택법(2006. 9. 27. 법률 제8015호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라고만 한다) 제15조 제1항이 ‘입주일 이후부터 분양전환 당시까지 해당 임대주택에 거주한 무주택자인 임차인들에게 당해 임대주택을 우선분양전환하여야 한다’라고 규정하고 있는데[원고들은, 2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부 개정된 임대주택법(이하 ‘신법’이라 한다) 부칙 제3조가 ‘ 법 제15조에 대응하는 규정인 신법 제21조는 이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 분양계획서를 제출하거나 분양전환의 허가를 신청한 임대사업자에 대하여는 이를 적용하지 아니하되, 다만 임대사업자가 분양전환계획서의 제출 또는 분양전환의 허가신청을 이 법 시행 후 6개월 이내에 취소하는 경우에는 그러하지 아니하다’라는 취지로 규정한 것에 터잡아 이 사건 분양전환에 관하여 현행 법령이 적용되는 것을 전제로 주장하고 있으나, 이 사건 조항이 임대주택법의 규정 내용에 따라 그 효력에 영향을 받는다고 한다면, 그 적용 법률은 어디까지나 계약 당시의 법률이 될 수밖에 없고, 그 내용에 있어서도 법 제15조와 신법 제21조 사이에 별다른 차이가 없으므로, 원고들의 주장을 선해하여 위와 같이 판단하기로 한다], 장차 분양전환의 경우에 적용되는 이 사건 조항은 구 약관의 규제에 관한 법률(2006. 9. 27. 법률 제7988호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 약관법’이라 한다) 제2조 소정의 약관에 해당하고, 이는 이 사건 각 임대차계약의 중요한 내용에 해당하므로, 피고로서는 원고들에게 이를 구체적이고 상세하게 설명하였어야 함에도 불구하고 이를 명시·설명하지 아니하였으니, 이 사건 조항을 이 사건 각 임대차계약의 내용으로 삼을 수 없고,
(2) 이 사건 조항으로 인하여 무주택서민을 위하여 설립된 정부투자기관인 피고는 분양가 상한제를 적용받지 않은 채 분양전환을 통하여 수조 원에 달하는 시세차익을 보장받게 되는 반면, 원고들로서는 청약통장을 이용한 청약자격을 상실할 뿐만 아니라 5년 공공임대 주택의 경우보다 높으면서 현재로서는 도저히 예측할 수 없는 시세에 가까운 가격으로 분양전환을 받지 않을 수밖에 없어 중산층으로 편입은커녕 서민, 빈곤층으로 전락할 처지에 놓이게 되었으니, 이 사건 조항은 원고들에게 부당하게 불리한 조항으로서 신의성실의 원칙에 반하여 공정을 잃은 약관이므로, 구 약관법 제6조 제1항에 의하여 무효이며,
(3) 법 제15조 제3항이 분양전환의 방법·절차 및 가격 등에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하였는데, 구 임대주택법 시행령(2007. 3. 27. 대통령령 제19975호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라고만 한다) 제13조 제3항은 분양전환가격의 산정기준에 관하여 구체적으로 정함이 없이 건설교통부령에 의하도록 다시 위임하였고, 그 위임에 기하여 이 사건 조항의 근거가 된 구 임대주택법 시행규칙(2006. 8. 7. 건설교통부령 제530호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행규칙’이라 한다) [별표 1] 공공건설임대주택 분양가격의 산정기준( 제3조의3 관련) 제1호 (가)목이 10년 임대주택의 분양전환가격은 감정평가금액을 초과할 수 없다고 비로소 규정하였는바, 이는 위임입법의 한계를 벗어난 것으로서 무효일 뿐만 아니라, 강행규정으로서 분양가 상한을 규정한 구 주택법(2006. 5. 24. 법률 제7959호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 주택법’이라 한다) 제38조의2 제1항에 반하는 것으로서 무효이므로, 이 사건 조항 역시 무효라고 주장한다.
나. 피고의 주장
이에 대하여 피고는, 원고들의 이 사건 소는 우선 확인의 이익이 없어 부적법하고, 피고에게 이 사건 조항에 대한 명시·설명의무도 없으며, 이 사건 조항이 신의성실의 원칙에 반하여 공정성을 잃은 약관조항도 아닐 뿐만 아니라, 시행규칙 [별표 1] 제1호 (가)목이 위임입법의 한계를 일탈하였거나 구 주택법 제38조의2 제1항을 위반한 것도 아니고, 이 사건 각 임대차계약의 중요한 내용의 하나인 이 사건 조항이 무효라면 피고로서는 10년 동안 막대한 손실을 입고 또 저렴한 가격에 분양전환을 해야 하는 셈이 되어 원고들과 사이에 이 사건 각 임대차계약을 체결하지 않았을 것이어서, 이 사건 각 임대차계약 전부가 무효가 된다고 보지 않을 수 없는데, 원고들로서는 전부 무효를 바라지는 않고 있으므로, 원고들의 주장은 어느 모로 보나 이유 없다고 다툰다.
3. 본안전 항변에 관한 판단
원고들이 이 사건 조항의 무효 확인을 구함에 대하여 피고는, 이 사건 각 임대차계약에 따라 곧바로 원고들에게 일방 예약완결권이나 우선수분양전환청구권 같은 구체적인 권리가 생기는 것이 아니라, 원고들이 관련 법령이 규정하는 바에 따라 입주일 이후부터 분양전환 당시까지 해당 임대주택 거주라는 조건을 갖춘 경우에 비로소 당해 임대주택을 우선분양받을 지위가 보장될 뿐이므로, 장차 우선분양전환시점에 가서 이 사건 조항의 무효를 다투는 것은 몰라도, 현재로서는 원고들이 위 조건을 유지할지 여부를 알 수 없는 이상, 원고들로서는 권리 또는 법률상의 지위에 현존하는 불안·위험이 없어서 확인의 이익이 있다고 할 수 없다고 본안전 항변을 한다.
그러나 원고들로서는 이 사건 각 임대차계약에서 약정한 바에 따라 10년 공공임대주택의 임차인으로서 그 지위에 부수하여 일정한 자격요건을 갖출 것을 전제로 일단 우선분양전환청구권을 보유하게 되었다 할 것이어서, 비록 아직 그 자격요건의 구비 여부가 확정되지 않았고, 우선수분양전환청구권을 행사할 수 있는 시기가 도래하지 않았다고 하더라도, 분양전환의 가격조건을 정한 이 사건 조항에 강행법규 위반의 점이 있어 원고들의 법적 지위에 불안한 점이 있다면, 법적 불안정을 해소하기 위하여 이 사건 조항의 무효 확인을 구할 법적 이익이 있다 할 것이고( 대법원 2003. 7. 25. 선고 2001다57778 판결 참조), 설령 그렇지 않다 하더라도, 원고들과 피고 사이에 현존하는 계약관계를 규율하는 이 사건 각 임대차계약의 중요한 내용의 하나인 이 사건 조항에 관하여 서로간에 다툼이 있음이 분명한 이상, 원고들로서는 그 법적 불안정을 해소하기 위하여 이 사건 조항의 무효 확인을 구할 법률상 이익이 있다 할 것이므로, 피고의 위 항변은 이유가 없다.
4. 본안에 관한 쟁점별 판단
가. 이 사건 조항에 관한 명시·설명의무의 존부 및 불공정약관 여부
(1) 약관에 해당하는지 여부
이 사건 각 임대차계약을 체결함에 있어 사용한 표준임대차계약서는, 구 약관법 제2조 제2항의 사업자에 해당하는 피고가 상대방과의 사전 협의 없이 일방적으로 사전에 부동문자로 작성, 인쇄하여 다수의 청약자들에게 제시한 계약서에 해당하므로, 이 사건 조항은 구 약관법 제2조 제1항 소정의 약관 즉, 계약의 일방 당사자인 피고가 다수의 상대방인 원고들 등과 계약을 체결하기 위하여 일정한 형식에 의하여 미리 마련한 것으로서 계약의 내용이 되는 것에 해당한다 할 것이다( 대법원 1998. 12. 22. 선고 97다15715 판결 참조).
(2) 명시·설명의무 위반 여부
나아가 피고에게 이 사건 조항에 관한 명시·설명의무가 있는지 여부에 관하여 보건대, 구 약관법 제3조 제2항, 제3항이 사업자는 약관에 정하여져 있는 중요한 내용을 고객이 이해할 수 있도록 설명하여야 하고, 이에 위반하여 계약을 체결한 때에는 당해 약관을 계약의 내용으로 주장할 수 없다고 규정하고 있는바, 위와 같이 사업자에게 약관에 정하여져 있는 중요한 내용에 관하여 설명을 요구하는 것은 어디까지나 고객이 알지 못하는 가운데 약관의 중요한 사항이 계약 내용으로 되어 고객이 예측하지 못한 불이익을 받게 되는 것을 피하고자 하는 데 그 근거가 있으므로, 약관에 정하여진 사항이라고 하더라도 거래상 일반적이고 공통된 것이어서 고객이 별도의 설명 없이도 충분히 예상할 수 있었던 사항이거나 이미 법령에 의하여 정하여진 것을 되풀이하거나 부연하는 정도에 불과한 사항이라면, 그러한 사항에 대해서까지 사업자에게 설명의무가 있다고는 할 수 없다 할 것이고( 대법원 2003. 5. 30. 선고 2003다15556 판결, 대법원 2004. 4. 27. 선고 2003다7302 판결 등 참조), 계약의 성질상 설명이 현저히 곤란한 경우에는 설명의무가 면제되는 것인바( 구 약관법 제3조 제2항 단서), 갑제1호증, 을제2호증, 을제7호증의 1, 2, 3, 을제8호증, 을제9호증의 1, 2, 3, 을제15호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 조항은 앞서 본 입주자 모집공고에 포함된 내용 중 일부이고, 위 청약 당시는 전국적인 아파트 가격 폭등 상황하에서 판교가 가지는 주거지로서의 매력과 시세차익에 대한 기대 등으로 거의 전 국민 모두가 판교 청약에 관심을 기울이고 있었던 와중에, 정부가 아파트 가격 안정을 위해 주택공급을 늘리되 종전과는 달리 신규아파트 공급에 따른 시세차익을 거두어들인다는 방침을 세우자, 피고가 이에 호응하여 10년간 임대차 보증금과 월 차임을 저렴한 수준으로 유지함으로써 안정적으로 거주할 환경을 제공하는 대신, 분양전환가격을 분양전환시점의 감정가격에 따르도록 계약 내용을 미리 정하고 이를 입주자모집 공모문에 포함시킨 사실, 이에 따라 언론매체나 부동산 전문가들이 판교 공공임대주택을 분양받아서는 시세차액을 기대하기 어렵다는 의견을 제시하였고 그 내용이 연일 보도된 사실, 이 사건 조항은 입법예고 절차를 거쳐 2004. 3. 22. 신설된 시행규칙 제3조의3 관련 [별표 1] 제1호 (가)목의 내용을 그대로 이 사건 임대차계약에 포함시킨 것에 불과한 사실, 이 사건 아파트 청약자 중 84%에 해당하는 4,325명이 인터넷을 통하여 청약을 하였고, 15%에 해당하는 786명만이 현장에서 청약접수를 한 사실이 인정된다.
그렇다면 이 사건 조항은 거래상 일반적이고 공통된 것이어서 고객이 별도의 설명 없이도 충분히 예상할 수 있었던 사항이거나 이미 법령에 의하여 정하여진 것을 되풀이하거나 부연하는 정도에 불과한 사항이라 할 것이고, 게다가 계약의 성질상 설명이 현저히 곤란한 것에 해당한다 할 것이어서, 피고로서는 원고들에게 명시·설명하지 않았다 하더라도 이를 이 사건 각 임대차계약의 내용으로 주장할 수 있다 할 것이므로(을제9호증의 1, 2, 3의 각 기재에 의하면, 일부 원고들에 대하여는 피고가 이 사건 조항에 대하여 명시·설명의무를 이행함에 따라 그들이 불만을 표하기도 하였으면서도, 이 사건 각 임대차계약을 체결한 사실이 인정되기도 한다), 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
(3) 불공정약관 여부
다음으로 이 사건 조항이 고객에게 부당하게 불리한 조항( 구 약관법 제6조 제2항 제1호)이거나, 계약의 거래형태 등 제반 사정에 비추어 고객이 예상하기 어려운 조항( 같은 항 제2호), 혹은 계약의 목적을 달성할 수 없을 정도로 계약에 따르는 본질적 권리를 제한하는 규정( 같은 항 제3호)으로서 신의성실의 원칙에 반하여 공정을 잃은 약관조항( 구 약관법 제6조 제1항)인지에 관하여 보건대, 갑제4, 45, 46호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고들이 분양받은 이 사건 아파트의 평형별 세대수를 보면, 20평형 148세대, 22평형 228세대, 24평형 1,304세대, 30평형 102세대, 34평형 102세대 총 1,884세대로 24평 이하가 89%를 차지하는 사실, 5년 공공임대주택과 10년 공공임대주택 중 85㎡ 이하의 경우 입주자격이 청약저축 가입자로서 무주택세대주일 것으로 동일하며, 건설주체도 공공, 민간으로 같음에도 불구하고, 시행규칙 [별표 1] 제1호가 5년 공공임대주택의 경우는 건설원가와 감정평가금액을 산술 평균한 가액을 분양전환가격의 산정기준으로 한 데 반하여, 10년 공공임대주택 중 85㎡ 이하의 경우는 분양전환가격이 감정평가금액을 초과할 수 없다라고만 규정하고 있고, 이 사건 조항은 바로 이러한 시행규칙의 규정을 따른 사실, 원고들의 청약 당시 청약통장 불입 횟수가 적게는 70회 금 700만 원에서 많게는 203회 금 2,030만 원에 이르는데, 이 사건 각 청약에 따른 10년 공공임대주택의 당첨으로 당분간 다른 주택에 대한 청약저축 통장을 이용한 청약이 어렵게 된 사실, 2008. 8. 8. 소외 이종걸 의원 등에 의하여 전용면적 85㎡를 초과하거나 민간 임대사업자가 공공택지 외에 건설한 임대의무기간이 10년인 임대아파트의 표준임대료 및 분양전환가격을 규제하는 내용의 임대주택법 일부 개정안이 발의된 사실, 피고는 이 사건 아파트를 건설·공급함에 있어 국민주택기금으로부터 상당 부분 지원을 받은 사실은 인정된다.
그러나 한편, 갑제5 내지 8호증, 을제2, 6호증, 을제7호증의 1, 2, 3, 을제8, 10호증, 을제11호증의 1, 2, 을제12호증의 1 내지 27, 을제13 내지 16호증, 을제17호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 건설교통부가 5년 임대주택은 임대기간이 짧은 데다가 분양한 지 2년 6개월 후부터 분양전환이 가능하도록 하는 바람에 임대주택으로서의 역할을 제대로 수행하지 못하였고, 30년 임대주택은 입주자격이 도시근로자 월 평균소득의 70% 이하로 제한되는 관계로 중산화 가능 계층의 입주가 곤란하였던 점 등을 감안하여, 10년의 임대주택의 경우에는 그 임대기간 중에는 분양전환을 제한하는 한편, 자력으로는 자기 소유의 주택을 마련하기 어려운 소득 5분위(2002년말 현재 월 가계소득 금 207만 원 ~ 금 239만 원), 6분위(금 239만 원 ~ 금 275만 원) 계층도 입주할 수 있도록 소득제한을 없앤 사실, 공공기관이 개발하여 공급하는 공공택지에서는 무주택 저소득층에게 공공택지개발에 따른 혜택이 돌아가도록 국민임대주택과 10년 공공임대주택 용지를 우선하여 공급하는 한편, 공공임대주택 공급 확대정책으로 더 이상 피고의 적자가 급속히 늘어나는 것을 막고, 민간업체의 사업 참여를 유도할 수 있으며, 임대사업의 장기화에 따른 수익성 악화를 만회할 수 있도록 민간이 자체개발한 택지에 건설하거나 공공개발택지에 건설한 60~85㎡(전용 18평 ~ 25.7평)에 대해서는 임대주택은 분양전환가격을 자율적으로 결정하게 한 사실(분양전환가격을 감정가격과 건설원가의 평균에서 감정가격의 평균으로 하도록 하는 방안 포함), 또한 택지개발지구 내 임대주택용지 비율 확대(임대용지 비율을 종전 수도권 30%, 지방 20%에서 일률적 40%로), 공공택지 내 임대용지 공급가격 인하(조성원가 대비 70~95% 수준인 임대주택용지 공급가격을 10% 인하), 국민주택기금 지원제도 개선(60㎡ 초과 임대주택건설 자금의 금리를 5.5%에서 4.5%로 1% 인하하고, 거치기간을 임대개시 후 10년으로 하여 자금 상환의 부담을 완화함), 임대주택 임대조건 개선(월 임대료 항목에 제세공과금을 반영하고, 자기 자금에 대한 이자 산정기준과 수선유지비를 현실화함) 등의 정책들을 아울러 수립한 사실, 그 밖에 공공 임대주택의 관리 강화를 위하여 6개월마다 입주자의 무주택 여부를 전산 점검하여 무자격자에 대하여는 즉시 임대계약을 해지할 수 있도록 하기로 방침을 정하고, 2003. 11. 7. 관련 내용의 입법예고를 거쳐 관련 법령을 개정한 사실, 이 사건 아파트의 임대조건은 판교 택지개발지구 내에 같은 시점인 2006. 3.경에 공급된 소외 (주) 대방건설의 민간임대주택과 비교하여 볼 때, 전용면적 59㎡의 경우 민간임대주택의 보증금이 금 177,000,000원이고, 월 임대료가 금 420,000원(환산이율을 10%로 한 전세환산액 금 227,880,000원)인 반면, 이 사건 아파트의 보증금은 금 56,640,000원이고, 월 임대료가 금 394,000원(건설교통부 고시 기준에 따른 표준임대료는 금 673,820원, 전세환산액 금 103,920,000원)이며, 전용면적 85㎡의 경우 민간임대주택의 보증금이 금 246,000,000원이고, 월 임대료가 금 593,000원(전세환산액 금 318,100,000원)인 반면, 이 사건 아파트의 보증금은 금 141,140,000원이고, 월 임대료가 금 582,000원(전세환산가액 금 210,980,000원)이어서 민간임대주택의 42% 수준에 불과한 사실, 이 사건 변론을 종결할 무렵 이 사건 아파트의 인근에 있는 성남시 분당구 이매동 이매촌 삼성아파트의 보증금이 전용면적 59.53㎡가 금 180,000,000원 내외이고, 전용면적 84.94㎡가 금 240,000,000원 내외인데, 향후의 이 사건 아파트 보증금과 월 임대료 역시 관련 법령의 규제에 따라 비슷한 수준으로 유지될 것으로 전망되는 사실, 피고는 이 사건 아파트 공급으로 인하여 10년간 약 금 39,995,513,000원 상당의 손실을 입을 것으로 추정하고 있는데, 그 상당 부분이 분양전환을 통하여 회수되도록 예정되어 있는 사실, 이 사건 아파트를 포함한 10년 공공임대주택의 공급의 주된 목적은 어디까지나 국민주택기금 등 정부의 지원으로 저렴한 가격에 서민, 중산층에게 안정된 주거환경을 보장하여 주는 데에 있는 것이고, 분양전환권에 관한 계약조항은 그 부수적인 부분인 사실, 피고가 이 사건 아파트에 적용한 표준건축비는 가산항목을 추가할 경우 평당 금 2,880,800원으로 원고들이 주장하는 입주자 모집공고 당시의 표준 건축비와 비슷한 수준인 사실, 건설교통부의 택지개발업무처리지침 [별표 3]상의 공공택지 공급시 임대주택 용지는 60㎡ 이하의 경우는 조성원가의 60%, 60~85㎡는 조성원가의 85%에 공급하도록 한 기준은, 피고가 택지를 조성하여 제3자에게 공급하는 경우에 한하여 적용되는 것이며, 피고 스스로의 주택용지로 사용하는 경우에는 적용되지 않음에도 불구하고, 피고는 조성원가의 60~85%만을 임대주택 택지비로 반영한 사실, 분양전환시점이 10여 년 후여서 그 당시의 주택가격 수준을 정확히 예측하기가 쉽지는 않으나, 분양전환시점의 감정평가금액에 따라 분양전환가격을 산정하게 되면, 가격 상승기에는 피고가 이득을 기대할 수 있지만, 가격 하락기에는 수분양자들에게 이득이 돌아가는 사실, 10년 공공임대주택 공급의 주된 목적 중의 다른 하나는 수분양자들에게 분양에 따른 시세차익을 부여하여 중산층으로 편입되도록 하는 데 있는 것이 아니라, 중산, 서민층이 저렴한 비용으로 이사 걱정 없이 안정적으로 장기간 거주할 수 있는 주거공간을 제공하는 한편, 시세차액을 정부에 귀속시키는 새로운 제도를 도입함으로써, 주택에 대한 국민들의 생각을 소유에서 거주의 개념으로 전환하도록 유도하고, 신규아파트 공급을 기화로 한 수도권의 부동산가격 폭등에 따른 폐해를 막아보자고 하는 데에 있었으며, 이 같은 이유때문에 언론매체나 부동산 전문가들이 판교 공공임대주택의 분양으로 시세차액을 올리기 어렵다는 의견을 제시하였고, 이 때문에 청약저축 장기 불입자들 대부분이 이 사건 아파트를 비롯한 공공임대주택 청약을 기피한 사실, 그럼에도 불구하고 원고들은 이 사건 아파트에 대해 청약을 한 것이고, 원고들로서는 10년 기간 동안 낮은 임대차 보증금과 월 차임으로 안정된 주거생활을 누리다가 분양전환가격의 수준을 보고 우선분양전환청구권을 행사할지 여부를 결정할 수 있는 사실, 그 후 이 사건 10년 공공임대주택 등이 기반이 되어 서울특별시 에스에이치공사에 의하여 우선분양전환청구권을 인정하지 않으면서 최장 20년 거주가 보장되는 장기전세주택(시프트)이 도입되어 시민들로부터 큰 호응을 받고 있는 사실, 피고는 위 임대주택법 일부 개정안 발의 전부터 관련 법령에 따라 표준임대료 및 분양전환가격 규제를 받아 오고 있고, 이 사건 아파트 건설·공급을 위하여 국민주택기금을 지원받기는 하였지만, 이는 그 비용 중의 일부에 불과할 뿐만 아니라, 위 기금을 지원받음에 따라 그 감독기관으로부터 엄격한 관리를 받고 있고, 지원받은 기금 관리를 위한 제반 비용을 지출하고 있으며, 이러한 문제로 인하여 판교 택지개발지구에 민간임대주택을 공급한 4개의 업체는 위 기금을 지원받기를 포기한 사실이 인정되고, 갑제9호증 내지 제26호증, 갑제28호증의 1, 2, 갑제29 내지 40호증, 갑제41호증의 1 내지 4, 갑제42, 43, 44, 47 내지 61호증, 갑제62호증의 1, 2, 갑제63, 64, 65호증의 각 기재만으로는 위 인정을 뒤집기에 부족하며, 이에 어긋나는 증거가 없는바, 이에 비추어 보면, 앞서 인정한 사실들만으로는, 이 사건 조항이 신의성실의 원칙에 반하여 공정을 잃은 약관조항에 해당한다고 하기 곤란하다.
나. 위임입법의 한계 일탈 여부와 구 주택법 제38조의2 제1항 위반 여부
(1) 관련 법령
○ 법
제3조 (다른 법률과의 관계) 임대주택의 건설·공급 및 관리에 관하여 이 법으로 정하지 아니한 사항에는 주택법과 주택임대차보호법을 적용한다.
제15조 (건설임대주택의 우선분양전환) ① 임대사업자는 임대의무기간이 경과된 후 주택법 제16조의 규정에 의하여 사업계획승인을 얻어 건설한 주택 중 주택법 제60조의 규정에 의하여 국민주택기금의 자금을 지원받아 건설하거나 공공사업에 의하여 조성된 택지에 건설하는 임대주택을 분양전환하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 임차인에게 우선분양전환하여야 한다(각 호 생략).
③ 제1항의 규정에 의하여 건설임대주택을 우선분양전환하는 경우 분양전환의 방법·절차 및 가격 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
○ 시행령
제13조 (건설임대주택의 우선분양전환 등)
③ 법 제15조 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 공공건설임대주택( 제9조 제5항 각 호의 공공건설임대주택을 제외한다)을 분양전환하는 경우 분양전환가격의 산정기준에 관하여는 제9조 제5항의 규정에 의한 기준에 의하며, 분양전환의 방법 및 절차는 건설교통부령이 정하는 바에 의한다.
제9조 (임대주택의 임대의무기간 등)
⑤ 다음 각 호의 주택을 제외한 공공건설임대주택을 제2항 제2호 또는 제3호의 규정에 의하여 분양전환하는 경우 그 분양전환가격의 산정기준은 건설교통부령으로 정한다(각 호 생략)
○ 시행규칙
제3조의3 ① 영 제9조 제5항의 규정에 의한 공공건설임대주택 분양전환가격의 산정기준은 [별표 1]과 같다.
② 영 제12조 제2항 후단의 규정에 의한 공공건설임대주택의 건설원가의 산정기준은 [별표 1]의 제2호 (가)목에 의한다.
[별표 1]
공공건설임대주택 분양전환가격의 산정기준( 제3조의3 관련)
1. 분양전환가격의 산정
가. 임대의무기간이 10년인 경우 분양전환가격은 감정평가금액을 초과할 수 없다.
나. 임대의무기간이 5년인 경우 분양전환가격은 건설원가와 감정평가금액을 산술 평균한 가액으로 하되, 임대주택의 건축비 및 택지비를 기준으로 분양전환 당시에 산정한 당해 주택의 가격(이하 ‘산정가격’이라 한다)에서 임대기간 중의 감가상각비를 공제한 금액을 초과할 수 없다.
○ 구 주택법
제38조의2 (주택의 분양가격 제한 등)
① 사업주체가 제16조 제1항의 규정에 의하여 공공택지 안에서 감정가격 이하로 택지를 건설·공급하는 공동주택에 대하여는 건설교통부령이 정하는 기준에 따라 산정되는 분양가격 이하로 공급하여야 한다.
제6조 (다른 법률과의 관계)
① 임대주택의 건설·공급 및 관리에 관하여 임대주택법으로 정하지 아니한 사항에 대하여는 이 법을 적용한다.
(2) 시행규칙 [별표 1] 제1호 (가)목이 위임입법의 한계를 일탈하였는지 여부
(가) 법 제15조 제3항이 건설임대주택을 우선분양전환하는 경우 ‘분양전환의 가격 등에 관하여 필요한 사항’은 대통령령으로 정하도록 하였는데, 시행령 제13조 제3항이 ‘분양전환가격의 산정기준에 관하여는 제9조 제5항의 규정에 의한 기준에 의한다’라고 규정하고, 그 제9조 제5항이 ‘분양전환가격의 산정기준은 건설교통부령으로 정한다’라고 하여 다시 위임을 하였으며, 시행규칙 제3조의3 제1항이 시행령 제9조 제5항의 규정에 의한 공공건설임대주택 분양전환가격의 산정기준은 [별표 1]과 같다고 규정하였고, 그 [별표 1] 제1호 (가)목이 임대의무기간이 10년인 경우 분양전환가격은 감정평가금액을 초과할 수 없다고 규정하고 있는 사실은 앞서 본 바와 같다.
(나) 그러나 이 사건 법률조항인 제15조는 ‘건설임대주택을 임차인에게 우선분양하는 방법·절차 및 가격 등’ 즉, 급부행정의 영역을 규율하고 있는 것이므로, 그 성격상 임차인에 대한 관계에서 기본권을 제한하거나 침해하는 것이 아니고, 또한 이 사건 법률조항의 위임사항의 중심적 개념인 ‘분양(전환)’은 부동산에 관한 사법상의 처분으로서, 그 성질은 어디까지나 사경제적 작용인 점에서 이 사건 법률조항에 의한 위임사항은 결국 성질상 법률유보사항이 아니다. 따라서 애당초 법률로 정할 사항이 아닌 이상, 여기에 위임입법을 통제하는 포괄위임금지의 원칙이 적용될 여지가 없다 할 것이어서, 이와 다른 전제 위에 선 원고들의 위헌 주장은 받아들일 수 없다.
가사 그렇지 않다 하더라도, 건설임대주택을 임차인에게 우선분양하는 절차나 가격 등을 규율하는 데는 현실적·기술적으로 상당한 어려움이 따를 뿐만 아니라, 제반 사정 및 신속한 사회의 변화에 탄력적으로 대응할 필요성이 있으므로, 국회가 상세히 법률로 규정하는 것은 바람직하지 않은 부분이라 할 것이고, 한편 위임입법의 경우 그 한계는 예측가능성인바, 이는 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미하고, 이러한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며 각 대상 법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여 법률조항과 법률의 입법 취지를 종합적으로 고찰할 때 합리적으로 그 대강이 예측될 수 있는 것이라면 위임의 한계를 일탈하지 아니한 것이라 할 것이다( 헌법재판소 2001. 11. 29. 선고 2000헌바23 전원재판부 결정, 헌법재판소 2006. 6. 29. 선고 2004헌바8 전원재판부 결정 등 참조).
그런데 법 제1조, 제12조, 제15조 제3항을 비롯한 관련 규정들을 종합하여 보면, 공공건설임대주택의 분양전환가격을 분양전환시점의 감정평가금액을 초과할 수 없도록 한 것은 합리적인 범위 내에서 임대주택공급에 참여한 임대사업자의 수익성을 보장하되 그 폭리행위를 막기 위하여 임대주택의 소유권 이전 당시의 주변시세 등을 고려하기 위한 제도임을 알 수가 있는바, 임대주택의 공급과 분양전환에 영향을 미치는 국가 전체의 주택공급 상황, 주택가격 동향, 경제사정 등 요소는 매우 다양하고, 각 임대주택마다 공급주체, 임대기간 등이 달라 각 임대주택의 분양전환가격 산정기준을 정하는 데는 고도의 전문적 능력과 정책적 판단이 요구되므로, 이러한 입법 목적을 달성하기 위하여 구체적으로 분양전환가격을 어떻게 결정할 것인지는, 구체적인 주택공급 상황, 주택가격 동향, 경제사정, 임대주택의 공급주체, 임대기간 등의 변화에 따라서 달라져야 할 성질의 것이고, 그 세부적인 사항을 모두 국회에서 제정한 특별법이나 대통령령에 빠짐없이 규정하도록 요구하는 것은 불가능하거나 부적당하다 할 것이다.
결국, 이 같은 이유 때문에 법 제15조 제3항은 법률에서 그 대강의 내용을 규정한 다음 대통령령에 의하여 부분적인 보충을 할 수 있도록 하는 입법방식을 취한 것인데, 시행령 제13조 제3항이 준용하는 제9조 제5항은 이를 더 구체화한 다음 구체적인 분양전환가격의 산정기준을 다시 건설교통부령에 재위임하고 있는바, 이들 규정들과 관련 규정들을 종합하여 보면, 시행규칙에 의하여 보충될 내용의 대강을 충분히 예측할 수 있고, 오히려 관련 법령들을 종합하여 보면, 10년 공공임대주택의 분양전환가격은 주변시세보다는 저렴한 수준에서 결정되도록 되어 있고, 가격이 급등할 경우 적정한 가격으로 제한할 수 있도록 분양전환가격의 상한선도 규정하고 있으며, 임차인의 우선분양권은 임대기간 만료 이후 분양전환시 예상되는 기대이익에 불과할 뿐 재산권이라고 볼 수 없고, 민간건설임대주택은 공공건설임대주택과 달리 분양전환가격 산정기준에 대한 제한이 없어 임대사업자가 분양전환가격을 자유롭게 정할 수 있는 관계로, 원고들은 도리어 시행규칙 [별표 1] 제1호 (가)목으로 인하여 민간건설임대주택의 임차인보다 저렴한 가격으로 분양전환받을 수 있는 혜택을 누리고 있는 면이 있음을 알 수 있으므로, 시행규칙 [별표 1] 제1호 (가)목이 포괄위임금지의 원칙에 관한 헌법 제75조에 위반된다고 볼 수는 없다.
(3) 시행규칙 [별표 1] 제1호 (가)목의 구 주택법 제38조의2 제1항 위반 여부
구 주택법 제38조의2 제1항이 사업주체가 공공택지 안에서 감정가격 이하로 택지를 건설·공급하는 공동주택에 대하여는 건설교통부령이 정하는 기준에 따라 산정되는 분양가격 이하로 공급하여야 한다고 규정하고 있음은 앞서 본 바와 같으나, 구 주택법 제3조가 임대주택의 건설·공급 및 관리에 관하여 임대주택법으로 정하지 아니한 사항에 대하여는 같은 법을 적용한다고 규정하고 있고, 법 제3조 역시 임대주택의 건설·공급 및 관리에 관하여 이 법으로 정하지 아니한 사항에는 구 주택법과 구 주택임대차보호법(2007. 8. 3. 법률 제8583호로 개정되기 전의 것)을 적용한다고 규정하고 있는바, 앞서 본 바와 같이 특별법에 해당하는 법 제15조 제3항, 시행령 제13조 제3항, 시행규칙 제3조의3 등이 10년 공공임대주택의 분양전환가격에 관하여 규정을 하고 있어서, 그에 관해서는 일반법에 해당하는 구 주택법 제38조의2 제2항이 적용될 여지가 없으므로, 원고들의 이 부분 주장은 더 살필 필요 없이 이유 없다.
(4) 시행규칙 [별표 1] 제1호 (가)목과 그 관련 사법상 계약의 효력
이 사건 조항은 당사자의 합의에 의하여 이 사건 임대차계약 중 하나의 계약조항으로 삽입된 것이므로, 시행규칙 [별표 1] 제1호 (가)목의 규정과 상관없이 그 효력을 따져야 할 것이고( 대법원 2004. 12. 10. 선고 2004다33605 판결 참조), 다만 법 제15조에서 국민의 주거생활의 보장을 위하여 임대주택에 대한 임차인의 우선적인 분양전환권을 규정하고 있는 이상, 분양전환시에 그 전환가격이 지나치게 높아서 임차인의 우선분양권을 사실상 박탈하는 것과 같은 정도에 이르러 법의 입법 목적을 본질적으로 침해하는 경우라면 이 사건 조항이 무효라 할 것이지만, 여기에서 말하는 “감정평가금액”이란 감정평가업자가 이 사건 아파트의 경제적 가치를 감정평가에 관한 규칙 등에서 규정하는 공정하고 합리적인 원칙에 따라 평가하는 금액을 뜻한다고 할 것이어서, 앞서 본 여러 사정들에 비추어 볼 때, 장차 분양전환가격을 위와 같은 감정평가금액으로 한다고 하여 그 자체로 임차인인 원고들의 우선분양전환청구권을 본질적으로 침해한다고 할 수 없으므로, 이 사건 조항이 무효라고 볼 수는 없다.
그렇다 하더라도, 이 사건 조항 및 그 근거가 된 시행규칙 [별표 1] 제1호 (가)목에서 규정하는 “감정평가금액”을 적용함에 있어서, 분양전환을 통하여 임대사업자는 합리적인 한계를 넘어서 폭리를 취하게 되는 데 반하여, 분양전환가격이 지나치게 높아 임차인들의 우선분양권은 사실상 박탈하는 것과 같은 결과가 초래되어서는 안 될 것이다. 따라서 분양전환시에 감정평가금액을 구체적으로 산정함에 있어서는, 평가 결과가 크게 부적정할 경우 적정하다고 판단되는 다른 방식으로 평가할 수 있다고 규정한 감정평가에 관한 규칙 제10조 제2항의 입법 취지를 십분 감안하여, 폭등한 가격이 그대로 반영되게 되는 거래사례비교법만을 고집할 것이 아니라, 비용성의 원리를 따르는 평가방식인 원가법에 따른 감정평가금액을 고려하는 등으로( 감정평가에 관한 규칙 제10조 제1항 참조), 분양전환 당시의 시장상황에 따른 합리적인 대응이 필요하다 할 것이다.
다. 이 사건 각 임대차계약이 전부 무효가 되는지 여부
앞서 본 바와 같이 이 사건 조항이 무효가 아니어서 이 사건 각 임대차계약 전부가 무효가 되는지 여부에 관하여 굳이 나아가 판단할 필요가 없을 뿐더러, 설령 그렇지 않다고 하더라도, 이 사건 각 임대차계약의 주된 목적은 10년 임대차에 있고, 우선분양전환은 이에 부수되는 것인 데다가, 이 사건 조항이 무효가 된다고 하더라도 효력유지적 축소해석과 관련 규정의 유추적용에 의한 흠결 보충이 불가능한 것도 아니어서, 이 사건 조항의 무효로써 이 사건 각 임대차계약 전부가 바로 무효가 된다고 보기도 어렵다.
5. 결론
그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고들의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 곽종훈(재판장) 권성우 손흥수