【원 고】
사회복지법인 은혜재단 (소송대리인 법무법인 지향 담당변호사 신장식 외 1인)
【피 고】
양평군수 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 서규영 외 1인)
【변론종결】
2016. 5. 11.
【주 문】
1. 피고가 2014. 11. 11. 원고에 대하여 한 별지 처분목록 기재 제2014-4호 ⑤ 개선명령처분을 취소한다.
2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용 중 90%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【청구취지】
피고가 2014. 11. 11. 원고에 대하여 한 별지 처분목록 기재 각 행정처분명령서 처분번호란 각 처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 장애인 생활시설 운영 등을 목적으로 2000. 9. 25. 설립된 사회복지법인으로, 위 목적사업을 수행하기 위하여 중증장애인 요양시설인 은혜의집, 장애인 직업재활시설인 순환보호작업장, 지적장애인 생활시설인 지게의집 등을 설치·운영하고 있다.
나. 보건복지부장관은 원고 법인과 산하 시설들에 대하여 2014. 6. 16.부터 2014. 6. 26.까지 감사를 실시한 뒤 피고에게 적발사항을 통보하였고, 피고는 위 통보에 따라 원고에 대하여 사전통지 및 의견제출 절차를 거쳐 2014. 11. 11. 아래와 같은 처분을 하였다(이하 원고가 취소를 구하는 처분만을 설시하고, 개별처분은 ‘제2014-4호 ①처분’과 같은 방식으로 특정하며, 통칭하여 ‘이 사건 각 처분’이라 한다).
행정처분 명령서처분번호처분 사유처분 내용 및 근거법령제2014-4호(사회복지법인 은혜재단)①은혜의집, 순환보호작업장, 루트의집에서는 2010년부터 2014.5.까지 입소자 생계비 보조금으로 직원 등의 급식을 해결하고, 직원 등으로부터 수납한 식대 78,120,030원은 급식비용으로 사용하지 않고 법인 후원금 통장으로 입금하여 법인운영비 등으로 사용○ 78,120,030원을 은혜의집, 순환보호작업장 시설회계로 반환을 명하는 개선명령○ 사회복지사업법 제40조, 같은 법 시행규칙 제26조의2②후원금으로 지게의집 시설장의 개인사업장(○○○카페)에서 근무한 소외 3에게 지급된 인건비○ 15,409,920원을 원고 법인회계로 반환을 명하는 개선명령○ 사회복지사업법 제40조, 같은 법 시행규칙 제26조의2③후원금으로 기준을 초과하여 은혜의 집 시설장과 사무국장에게 지급한 직무수당○ 21,210,000원을 원고 법인회계로 반환을 명하는 개선명령○ 사회복지사업법 제40조, 같은 법 시행규칙 제26조의2⑤2013년 은혜의집 개축 기증보강을 하면서 당초 사업계획 및 입찰공고와 달리 은혜의집 1동과 저온창고의 면적을 넓혀 개축을 하면서 법인후원금 등으로 79,930,000원을 사용○ 79,930,000원을 원고 법인회계로 반환을 명하는 개선명령○ 사회복지사업법 제40조, 같은 법 시행규칙 제26조의2⑥후원금으로 체험홈 기능보강 자부담으로 사용한 대출금 및 이자 상환비용○ 63,811,490원을 원고 법인회계로 반환을 명하는 개선명령○ 사회복지사업법 제40조, 같은 법 시행규칙 제26조의2⑨후원금으로 입소장애인들의 임시 거주와 관련이 없는 수로관 작업, 물품구입 등 법인 대표이사(소외 1) 개인소유 건물에 지출된 금액○ 4,241,150원을 원고 법인회계로 반환을 명하는 개선명령○ 사회복지사업법 제40조, 같은 법 시행규칙 제26조의2⑩세입계상하지 않은 대출상환대금(주1) 등으로 사용한 바자회 수입금○ 53,514,150원을 원고 법인회계로 반환을 명하는 개선명령○ 사회복지사업법 제40조, 같은 법 시행규칙 제26조의2⑪루트의집 보조금에서 집행된 은혜의 집 물품비용○ 보조금 5,718,000원의 반환명령○ 사회복지사업법 제42조 제3항제2014-5호(은혜의집)⑤채용목적과 다르게 법인 및 개인사업장에서 근무(소외 4, 소외 5 급여)○ 보조금 85,581,320원의 반환명령○ 사회복지사업법 제42조 제3항제2014-6호(지게의집)②직원식대비로 차량유류비, 강아지 예방접종 등으로 사용한 금액○ 39,065,128을 지게의집 시설회계로 반환을 명하는 개선명령○ 사회복지사업법 제40조, 같은 법 시행규칙 제26조의2③채용목적과 다르게 개인사업장 및 조리사 명의 도용 근무○ 보조금 169,964,700원의 반환명령○ 사회복지사업법 제42조 제3항⑤보조금에서 엘리베이터 사용료 부당 지출○ 보조금 660,000원의 반환명령○ 사회복지사업법 제42조 제3항
대출상환대금
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2호증, 을 제8, 19호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
가. 행정절차법 제23조 위반 주장
이 사건 각 처분서만으로는 원고가 구체적으로 어떠한 법령을 위반하였다는 것인지조차 알 수 없는바, 이 사건 각 처분은 처분의 이유와 근거가 분명히 제시되지 않은 것으로서 행정절차법 제23조를 위반한 위법이 있다.
나. 처분사유의 부존재
1) 소외 1 등 작성의 확인서의 증명력 배제 주장
피고가 이 사건 각 처분사유에 관한 증거로 제출한 소외 1 등 작성의 확인서는 보건복지부 조사팀이 임의로 정리한 뒤 소외 1 등에게 그 기재내용을 구체적으로 확인할 기회도 주지 않은 채 서명을 종용, 협박하여 작성된 것으로, 그 작성경위에 비추어 이 사건 각 처분의 적법성에 대한 증거로 삼을 수 없다.
2) 개별 처분사유에 관한 주장
원고가 재무회계규칙을 준수하지 못한 것은 사실이나, 피고가 개선명령 및 보조금반환명령의 대상으로 삼은 금원들은 모두 아래와 같이 원고 대표이사 등이 개인적인 용도로 사용하거나 횡령한 것이 아니라, 입소장애인들을 위해 사용되었다. 이를 ‘회계부정’에 해당한다거나 보조금의 반환사유에 해당한다고 볼 수 없다.
가) 제2014-4호 ①처분 관련 주장
원고가 은혜의집 등 시설 직원들의 식대비를 원고 법인 명의 통장으로 입금받아 재무회계규칙에 부합하게 회계정리를 하지 못한 것은 사실이나, 위 금원은 모두 원고 법인과 시설의 입소장애인들을 위해 사용되었다.
나) 제2014-4호 ②처분 관련 주장
○○○까페는 지게의집 시설장 소외 6 개인 명의로 사업자등록이 되어 있기는 하나, 실제로는 원고 산하 시설에 수용된 장애인들을 위한 직업훈련 장소, 쉼터와 문화공간으로서의 기능을 한 곳이었고, 소외 3은 ○○○까페에서 시설 장애인 6명에게 지속적으로 제빵교육, 바리스타 교육 등 직업훈련을 실시하였는바, 결국 소외 3에게 지급된 인건비는 원고 산하 시설의 입소장애인들을 위해 모두 사용된 것이므로 이를 반환할 이유가 없다.
다) 제2014-4호 ③처분 관련 주장
원고가 은혜의집 시설장과 사무국장에게 지급한 직무수당은 형식적으로는 비지정후원금 통장에 입금되었던 돈을 사용한 것으로 보이지만, 실질적으로는 지정후원금을 사용한 것이다. 그리고 원고가 직무수당으로 사용한 재원에는 장애인고용촉진공단으로부터 2008. 3.부터 2014. 4.까지 비지정후원금 통장으로 수령한 62,870,000원도 포함되어 있는데, 장애인고용장려금의 경우 사업주의 권한으로 사업장의 실정에 맞게 사용하여도 좋다는 노무사의 자문을 받아 이를 직무수당으로 사용한 것이다.
라) 제2014-4호 ⑤처분 관련 주장
피고가 당초 사업계획 및 입찰공고와 달리 개축하였다고 지적하는 은혜의집 1동은 옥상의 소방물탱크실로서, 당초 입찰공고의 도면에 포함되어 있었으나 다만 건축면적에 표시되지 않았던 것이고, 저온창고의 면적이 당초 사업계획 및 입찰공고보다 1.24㎡ 늘어난 것은 건축을 하다가 발생할 수 있는 단순오차에 불과하다. 위 처분은 아무런 근거가 없는 것으로서 위법하다.
마) 제2014-4호 ⑥처분 관련 주장
체험홈 사업은 원고 법인의 목적사업에 해당하고, 체험홈 시설 명의로는 대출이 불가능하여 부득이 원고 법인 이사회 결의를 거쳐 원고 법인 명의로 대출을 받았으며, 위 대출금은 원고 법인의 바자회 수익금과 노후시설재건축사업비로 지정된 지정후원금으로 모두 변제하였으므로 위 처분은 위법하다.
바) 제2014-4호 ⑨처분 관련 주장
소외 1은 원고 산하 시설 입소 장애인들의 임시 거주를 위하여 무상으로 자신이 소유하는 건물을 원고 법인에 빌려주었는데, 위 건물에는 입소장애인들을 위한 시설이 전무한 탓에 커텐과 식탁, 배식판 등을 구입하고 수도관을 설치하였으며, 이는 입소장애인들을 위한 것이었으므로 그 비용을 법인회계에서 지출한 것이다.
사) 제2014-4호 ⑩처분 관련 주장
원고가 이 부분 금원을 원고 시설 입소장애인들을 위해 사용한 것은 명백하므로 이 부분 처분은 위법하다.
아) 제2014-4호 ⑪처분 관련 주장
피고가 반환을 명한 금원 중 2012. 12. 19. 지출한 난방비 370만 원 및 2013. 12. 31. 지출한 토너구입비 1,518,000원의 경우 일부 은혜의 집에서 사용하기도 하였으나, 주 사용처는 루트의 집이었다. 또한 2013 3. 29. 지출한 트럭수리비 50만 원은 사회복지공동모금회 지원사업으로 진행하던 벨리댄스 공연을 위해 짐을 이송하던 중 고장으로 인해 현장에서 처리한 비용으로 적법하게 지출한 것이다.
자) 제2014-5호 ⑤처분 관련 주장
시설종사자는 직무에 지장을 초래할 염려가 없고 영리를 목적으로 하지 않는 지속성 있는 일에 대해 시설장의 허가를 받아 복무할 수 있는바, 법인 업무는 회계 및 행정적인 업무가 중심이기 때문에 시설종사자의 직무에 지장을 초래할 염려가 없고 영리를 목적으로 하지 않으므로, 경기도 내 대부분의 사회복지법인들은 시설종사자들이 법인 업무를 겸하고 있으며, 실제 소외 4, 소외 5가 법인 업무를 수행한 시간도 2011년 총 65시간, 2012년 총 112시간, 2014년 총 44시간에 불과한바, 이를 도외시한 위 처분은 위법하다.
차) 제2014-6호 ②처분 관련 주장
원고가 지게의집 시설 직원들의 식대비를 잡수익으로 처리하여 시설보수공사비 등으로 사용하는 등 지출항목을 전용하기는 하였으나, 어디까지나 시설운영비로 사용된 것이므로 위 처분은 위법하다.
카) 제2014-6호 ③처분 관련 주장
○○○까페는 영리를 목적으로 하는 개인사업장이 아니라, 원고 산하 시설의 입소장애인들을 위한 직업훈련 장소이자 휴게, 문화공간인바, 지게의집 시설장 소외 6이 ○○○까페에서 근무하였다고 하더라도 이는 오히려 직무수행의 일환으로 볼 수 있고, 시설장으로서의 고유업무에 어떠한 지장도 초래하지 않았다. 또한 소외 7이 2012. 6. 30. 정년퇴직을 한 것은 사실이나, 다른 조리사를 구할 수 없어 부득이 소외 7의 자녀인 소외 8을 조리원으로 등록하고 소외 7로 하여금 계속 조리원으로 근무하게 한 것이다. 소외 6과 소외 7에게 지급된 인건비 전액에 대한 보조금을 환수하는 위 처분은 위법하다.
타) 제2014-6호 ⑤처분 관련 주장
2013년경 시설 안전문제로 은혜의집과 지게의집 입소장애인 중 일부를 소외 1이 당시 신축한 노유자시설에 임시거주토록 하였는바, 뇌성마비와 지적장애의 중복장애를 가진 입소자들에게 엘리베이터는 필수시설이었으므로, 그 전기요금을 지게의집 보조금에서 지출한 것은 정당하다.
다. 재량권의 일탈·남용
피고가 단순 회계상의 오류를 바로잡기 위한 행정지도나 권고 등을 하지 않고, 곧바로 개선명령을 하고, 보조금에 관하여도 그 전부를 반환케 한 것은 지나치게 가혹한 처분으로 비례원칙을 위반한 것이다. 원고로서는 이미 지출한 돈에 관하여 회계반환을 위한 재원을 마련하는 것이 불가능하고, 이 사건 처분은 원고가 사회복지법인으로서 정상적인 기능을 수행하는데 중대한 장애가 되므로, 이 사건 처분은 위법하다.
3. 관계법령
별지 관계법령 기재와 같다.
4. 판단
가. 행정절차법 제23조 위반 여부
행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두18571 판결 참조).
이 사건에서 보건대, 갑 제2호증, 을 제8, 19호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 보건복지부장관의 원고 법인 및 산하 시설들에 대한 감사 결과 적발된 사항들과 관련하여 2014. 9. 2. 원고에게 이 사건 각 처분을 비롯한 총 34건의 처분에 대한 사전통지를 하였고, 원고는 2014. 9. 16. 및 2014. 9. 25. 두 차례에 걸쳐 위 각 처분들 중 21건에 대한 의견서를 제출하였으며, 피고는 그 중 4건에 대한 원고의 의견을 수용하여 최종적으로 2014. 11. 11. 이 사건 각 처분을 포함한 총 30건의 처분을 한 사실, 이 사건 각 처분서에는 처분의 근거법령으로 “사회복지사업법 제40조 제1항 제4호, 제3항, 제42조, 같은 법 시행규칙 제26조의2, 사회복지법인 및 사회복지시설 재무·회계규칙 제15조”가 기재되어 있고, ‘처분내용’란에는 각 적발사항이 요약 적시되어 있는 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정사실에 의하면 원고는 이 사건 각 처분 당시 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있었다고 보이므로, 이 사건 각 처분에 행정절차법 제23조 제1항의 규정을 위반한 절차상 위법이 있다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
나. 처분사유의 존부
1) 소외 1 등이 작성한 확인서의 증명력
행정관청이 현지조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실에 대하여 이를 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았다면 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 혹은 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 입증자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치는 쉽게 부인할 수 없고(대법원 2002. 12. 6. 선고 2001두2560 판결 등 참조), 위 증명력을 배제할 특별한 사정에 대해서는 원고가 입증책임을 진다고 할 것이다.
이 사건에서 보건대, 보건복지부장관의 감사 당시 소외 1 등이 작성한 확인서가 보건복지부 조사팀의 강압이나 회유로 작성되었다는 점에 부합하는 듯한 갑 제8, 9호증의 각 기재는 믿기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 위 확인서들은 이 사건 각 처분사유를 인정할 증거로 삼을 수 있다. 원고의 위 주장은 이유 없다.
2) 개선명령의 근거 법령
사회복지사업법 제40조 제1항은 “보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 시설이 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 그 시설의 개선, 사업의 정지, 시설의 장의 교체를 명하거나 시설의 폐쇄를 명할 수 있다.”라고 규정하면서 제4호에서 ‘회계부정이나 불법행위 또는 그 밖의 부당행위 등이 발견되었을 때‘를 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서 “제1항에 따른 행정처분의 세부적인 기준은 그 위반행위의 유형과 위반 정도 등을 고려하여 보건복지부령으로 정한다.”라고 규정하고 있다. 이에 따른 사회복지사업법 시행규칙 제26조의2 [별표 4]는 ’2. 개별기준‘에서 ’4. 회계부정이나 불법행위 기타 부당행위 등이 발견된 때‘의 유형으로 가.목에 ’국가나 지방자치단체의 보조금 또는 후원금을 사용용도 외의 용도로 사용한 때‘를, 나.목에 ’회계장부를 기재하지 아니하거나 허위로 기재한 때‘를, 다.목에 ’그 밖에 회계 및 시설운영과 관련한 부당행위가 발생한 때‘를 들고 있으며, 위 각 유형의 1차 위반에 대한 행정처분으로 ’개선명령‘을 하도록 규정하고 있다.
한편 사회복지사업법 제23조 제4항은 ‘사회복지법인의 재산과 그 회계에 관하여 필요한 사항을 보건복지부령으로 정한다’고 규정하고, 제34조 제3항은 ‘사회복지시설을 설치·운영하는 자는 보건복지부령으로 정하는 재무·회계에 관한 기준에 따라 시설을 투명하게 운영하여야 한다’고 규정하고 있으며, 제45조 제2항은 ‘후원금의 관리 등에 관한 구체적인 사항은 보건복지부령으로 정한다’고 규정하고 있다. 이에 따라 사회복지법인 및 사회복지시설의 재무·회계 및 후원금관리에 관한 사항을 규정하고 있는 사회복지법인 및 사회복지시설 재무·회계 규칙(이하 ’재무회계규칙‘이라 한다)은 제6조에서 “법인의 회계는 법인회계, 해당 법인이 설치·운영하는 시설의 시설회계 및 수익사업회계로 구분하여야 하며, 시설의 회계는 해당 시설의 시설회계로 한다.”(제2항), 제8조에서 “세입과 세출은 모두 예산에 계상하여야 한다.”, 제15조에서 “법인회계 및 시설회계의 예산은 세출예산이 정한 목적외에 이를 사용하지 못한다.”라고 각 규정하고 있고, 제41조의7 제2항에서 “보건복지부장관은 후원자가 사용용도를 지정하지 아니한 후원금에 대하여 그 사용기준을 정할 수 있다.”라고 정하고 있으며, 이에 따라 보건복지부장관이 정한 ‘사회복지시설 관리안내’지침에서는 비지정후원금의 사용기준 등을 규율하고 있다.
위 각 규정에 의하면, 사회복지법인인 원고가 그 법인이나 시설을 운영함에 있어 재무회계규칙에 위반하여 법인회계와 시설회계를 구분하지 않는 행위, 세입과 세출을 예산에 계상하지 않는 행위, 세출예산이 정한 목적 외에 예산을 사용하는 행위, 사회복지시설 관리안내지침에 위반하여 비지정후원금을 사용하는 행위 등은 모두 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호 소정의 ‘회계부정이나 불법행위 또는 그 밖의 부당행위‘에 해당하여 피고로서는 같은 항 규정에서 정한 바에 따라 원고에 대하여 개선명령을 할 수 있고, 위 개선명령의 일환으로 대상 금원을 법인회계나 시설회계로 반환토록 명령할 수 있다.
3) 보조금 반환명령의 근거 법령
사회복지사업법 제42조 제2항은 ‘국가나 지방자치단체가 지급한 보조금은 그 목적 외의 용도에 사용할 수 없다’고 규정하고, 제3항 제2호에서 ‘국가나 지방자치단체는 보조금을 받은 자가 “사업 목적 외의 용도에 보조금을 사용하였을 때”에는 이미 지급한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다’고 규정하고 있다.
4) 이 사건 각 처분사유에 관한 개별적 검토
가) 제2014-4호 ①처분 관련
을 제1호증, 을 제9호증의 1 내지 5의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고가 2010년부터 2014년 5월까지 은혜의집, 순환보호작업장, 루트의집 시설 직원들로부터 수납한 식대비 합계 78,120,030원을 각 시설회계 예산에 계상하지 아니하고 원고 법인 명의의 통장으로 입금받아 이를 법인운영비 등으로 사용한 사실을 인정할 수 있는바, 이는 법인회계와 시설회계를 구분하고, 세입을 모두 예산에 계상하도록 정한 재무회계규칙 제6조 제2항 및 제8조를 위반한 것이므로, 피고는 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호에 따라 원고에게 위 금원을 각 시설의 시설회계로 반환할 것을 명하는 내용의 개선명령을 할 수 있다. 원고의 위 주장은 이유 없다.
나) 제2014-4호 ②처분 관련
을 제2호증, 을 제10호증의 6, 20, 21, 22, 24호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, ‘○○○까페’는 원고의 대표이사였던 소외 1의 처이자 지게의집 시설장인 소외 6이 자신 명의로 사업자등록을 하여 운영하던 영업장인 사실, 소외 3은 원고 법인의 직업재활교사로 채용되었으나, 실제로는 ○○○까페에서 바리스타로 근무한 사실, 원고는 소외 3에 대한 급여를 법인후원금에서 지급한 사실을 인정할 수 있다.
원고가 제출한 갑 제15호증의 1 내지 8의 각 기재만으로는 ○○○까페가 전적으로 원고 산하 시설에 수용된 장애인들을 위한 직업훈련 장소, 쉼터와 문화공간으로만 사용되었다거나, 소외 3이 원고 산하 시설에 수용된 장애인들에게 지속적으로 직업훈련을 실시하였다고 인정하기 어려우며, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
따라서 원고는 법인의 직원으로 하여금 채용목적과 관련 없는 업무를 수행하게 하면서도 그 급여를 법인의 후원금으로 지급하였는바, 이는 ‘법인의 후원금을 사용용도 외의 용도로 사용’한 것일 뿐만 아니라 ‘법인회계의 예산을 세출예산이 정한 목적 외에 사용’한 것으로도 볼 수 있으므로, 피고는 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호에 따라 원고에게 위 금원을 법인회계로 반환할 것을 명하는 내용의 개선명령을 할 수 있다. 원고의 위 주장은 이유 없다.
다) 제2014-4호 ③처분 관련
⑴ 사회복지시설 관리안내지침(을 제3호증)은 ‘비지정후원금은 인건비로 사용가능하되, 후원금으로 직원수당을 지급하는 경우에는 근로기준법 또는 이 지침에서 정하고 있는 수당(명절휴가비, 시간외근무수당등, 가족수당), 사회복지업무수당(다만 사회복지공무원에게 지급되는 수당 이상을 초과할 수 없으며 전체 비지정후원금의 50% 한도 내에서만 수당 지급 가능)과 지방자치단체에서 별도로 정하고 있는 수당에 한하여 편성·지급하여야 함을 원칙으로 한다’, ‘사회복지업무수당이란 종사자 처우 개선을 위한 특수업무수당, 직무수당, 종사자 장려수당, 종사자 복지수당 등’이라고 정하고 있고, 지방공무원 수당 등에 관한 규정 제14조 별표9에 의하면, 사회복지업무를 상시적으로 직접 담당하는 공무원이 받을 수 있는 직무수당은 10만 원을 초과할 수 없다.
그런데 을 제4호증, 을 제11호증의 1 내지 50의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 위 기준을 위반하여 비지정후원금으로 은혜의집 시설장인 소외 1에게 2010. 3.부터 2014. 5.까지 직무수당으로 매월 50만 원(초과액 40만 원)을, 은혜의집 사무국장인 소외 2에게 2010. 3. 직무수당으로 11만 원(초과액 1만 원) 및 2014. 1.부터 2014. 4.까지 직무수당으로 매월 30만 원(초과액 20만 원)을 각 지급하여 그 초과지급액의 합계가 21,210,000원에 이르는 사실을 인정할 수 있다.
원고가 제출한 갑 제5호증의 1 내지 4의 각 기재만으로는 원고가 위와 같이 은혜의집 시설장과 사무국장에게 기준을 초과하여 지급한 직무수당이 지정후원금에서 지급된 것이라거나 장애인고용장려금에서 지급된 것이라고 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
⑵ 따라서 원고의 위 행위는 ‘후원금을 사용용도 외의 용도로 사용‘한 경우에 해당하므로, 피고는 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호에 따라 원고에게 위 금원을 법인회계로 반환할 것을 명하는 내용의 개선명령을 할 수 있다. 원고의 위 주장은 이유 없다.
라) 제2014-4호 ⑤처분 관련
이 부분 처분사유는 원고가 ‘2013년 은혜의집 개축 기증보강을 하면서 당초 사업계획 및 입찰공고와 달리 은혜의집 1동과 저온창고의 면적을 넓혀 개축을 하면서 법인후원금 등으로 79,930,000원을 사용’하였다는 것인데, 피고가 위 처분사유에 대한 증거로 제출한 을 제17호증은 피고측이 작성한 조사결과서에 불과하여 그 기재만으로 위 처분사유를 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 위 처분은 위법하다.
마) 제2014-4호 ⑥처분 관련
사회복지시설 관리안내지침은 ‘비지정후원금은 법인 운영비 및 시설 운영비로 사용하되, 간접비로 사용하는 비율은 50%를 초과하지 못하고, 다만 간접비 중에서도 부채상환금으로는 사용이 금지된다’고 정하고 있는데, 을 제6호증, 을 제13호증의 1, 3, 4의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고가 체험홈 아파트의 구입자금 중 일부를 원고 법인 명의로 대출받은 뒤, 그 대출원금 및 이자 중 63,811,490원을 원고 법인의 비지정후원금으로 상환한 사실을 인정할 수 있는바, 원고의 위 행위는 ‘후원금을 사용용도 외의 용도로 사용‘한 경우에 해당하므로, 피고는 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호에 따라 원고에게 위 금원을 법인회계로 반환할 것을 명하는 내용의 개선명령을 할 수 있다. 원고의 위 주장은 이유 없다.
바) 제2014-4호 ⑨처분 관련
을 제18호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 은혜의집 증축공사로 인해 입소장애인들이 2013. 4.부터 2013. 12.까지 임시로 거주한 경기 양평군 (주소 생략) 소재 소외 1 소유 건물에 위 입소장애인들의 임시거주와는 관련이 없는 커텐, 강화유리, TV 설치비용 2,890,000원, 발코니지붕 골조(각파이프등) 비용 251,150원, 수로관작업시 몰탈 등 비용 1,100,000원 합계 4,241,150원을 원고 법인의 비지정후원금에서 지출한 사실을 인정할 수 있는바, 이는 ‘법인의 후원금을 사용용도 외의 용도로 사용’한 것일 뿐만 아니라 ‘법인회계의 예산을 세출예산이 정한 목적 외에 사용’한 것으로도 볼 수 있으므로, 피고는 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호에 따라 원고에게 위 금원을 법인회계로 반환할 것을 명하는 내용의 개선명령을 할 수 있다. 원고의 위 주장은 이유 없다.
사) 제2014-4호 ⑩처분 관련
사회복지시설 관리안내지침에 의하면, 바자회수입금은 후원금의 일종인 자선모금품에 해당하고, 재무회계규칙 제8조에 따라 법인에 대한 후원금은 세입으로 계상하여야 하는데, 을 제19호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 원고 법인이 주관한 바자회(2010. 11. 13.자, 2012. 11. 3.자, 2013. 11. 2.자)에서 발생한 수입금 합계 53,514,150원을 법인회계에 세입으로 계상하지 아니한 채, 소외 1 개인 소유의 △△△요양원 공사대금 등으로 사용한 사실을 인정할 수 있다. 원고의 위 행위는 재무회계규칙 제8조를 위반한 것으로서 회계부정에 해당하므로, 피고는 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호에 따라 원고에게 위 금원을 법인회계로 반환할 것을 명하는 내용의 개선명령을 할 수 있다. 원고의 위 주장은 이유 없다.
아) 제2014-4호 ⑪처분 관련
을 제7호증, 을 제14호증의 1, 6 내지 9의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 피고가 루트의집 시설에 대한 보조금으로 지급한 5,718,385원을 루트의집 시설회계에서 인출하여 원고 산하의 다른 시설인 은혜의집을 위한 난방비로 370만 원, 토너구입비로 1,518,000원, 은혜의집 소유 차량의 수리비로 50만 원을 각 사용한 사실을 인정할 수 있는바(이와 달리 위 각 비용이 루트의집 시설을 위하여 사용된 것이라는 취지의 원고 주장사실을 인정할만한 아무런 증거가 없다), 원고는 피고가 루트의집 시설에 대하여 지급한 보조금을 루트의집 시설과 무관하게 은혜의집 시설을 위하여 사용함으로서 ‘사업목적 외의 용도에 보조금을 사용’하였다고 할 것이므로, 피고는 사회복지사업법 제42조 제3항에 따라 원고에게 지급한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다. 원고의 위 주장은 이유 없다.
자) 제2014-5호 ⑤처분 관련
을 제2호증, 을 제10호증의 5, 8, 14, 15, 16, 25 내지 28, 81, 186 내지 191의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 법인회계업무를 담당하는 법인 소속 직원을 별도로 채용하지 아니한 채, 은혜의집 시설 사무원으로 채용한 소외 5와 소외 4에게 법인회계 및 사무보조 업무를 전담하게 한 사실, 소외 5는 2011. 1.부터 2013. 6.까지, 소외 4는 2013. 7.부터 2014. 5.까지 각 법인회계업무를 전담하였고, 같은 기간 이들에 대한 급여(소외 4: 합계 23,787,990원, 소외 5: 합계 61,793,330원)는 피고가 은혜의집 시설에 지급한 보조금에서 지출된 사실을 인정할 수 있고, 원고가 제출한 갑 제19 내지 21호증의 각 1, 2의 각 기재만으로는 위 인정을 뒤집기에 부족한바, 이와 같이 원고가 은혜의집 시설의 직원으로 하여금 채용목적과 관련 없는 법인업무를 수행하게 하면서도 그 급여를 시설에 대한 보조금으로 지급한 것은 ‘사업목적 외의 용도에 보조금을 사용’한 것에 해당하므로, 피고는 사회복지사업법 제42조 제3항에 따라 원고에게 지급한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다. 원고의 위 주장은 이유 없다.
차) 제2014-6호 ②처분 관련
을 제1호증, 을 제9호증의 10, 12, 14의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 지게의집 시설장인 소외 6은 시설 직원들로부터 받은 식대비를 시설의 회계에 세입처리하지 않고 이를 현금으로 받아 보관하면서 임의로 차량유류비, 강아지 예방접종비 등의 다른 용도로 사용한 사실을 인정할 수 있는바, 이는 세입을 모두 예산에 계상하고, 예산은 세출예산이 정한 목적외에 사용하지 못하도록 정한 재무회계규칙 제8조, 제15조를 위반한 것이므로, 피고는 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호에 따라 원고에게 위 금원을 지게의집 시설회계로 반환할 것을 명하는 내용의 개선명령을 할 수 있다. 원고의 위 주장은 이유 없다.
카) 제2014-6호 ③처분 관련
⑴ 사회복지사업법 제35조 제1항은 "시설의 장은 상근하여야 한다.“라고 규정하고 있고, 사회복지시설 관리안내지침(을 제16호증)에 의하면, 상근의무란 휴일 기타 근무를 요하지 않는 날을 제외하고 일정한 근무계획 하에 매일 소정의 근무시간 중 상시 그 직무에 종사하여야 하는 것을 말하며, 영리를 목적으로 하는 업무의 겸직은 금지된다고 할 것인데, 을 제2호증, 을 제10호증의 12, 13, 20, 21 22, 24, 29의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 지게의집 시설장인 소외 6은 2011. 4. 28.경 ○○○까페를 개설한 이래 2014. 5.까지 근무시간 중 지게의집과 ○○○까페를 수시로 오가며 시설장 업무와 까페 운영업무를 병행해 온 사실, 같은 기간 소외 6이 지게의집 시설장으로서 지급받은 인건비 합계 130,601,060원은 모두 피고가 지급한 보조금에서 지출된 사실을 인정할 수 있고, 위 나)에서 본 바와 같이 ○○○까페는 소외 6이 자신 명의로 사업자등록을 하여 운영하던 영업장으로, 그 영업장이 원고 산하 시설의 입소장애인들을 위한 직업훈련 장소, 쉼터와 문화공간으로 사용되었다고 보기 어렵다. 이와 같이 원고가 산하 시설장으로 하여금 채용목적과 달리 영리 업무를 수행하게 하면서도 그 급여를 시설에 대한 보조금으로 지급한 것은 ‘사업목적 외의 용도에 보조금을 사용’한 것에 해당하므로, 피고는 사회복지사업법 제42조 제3항에 따라 원고에게 지급한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다.
⑵ 또한 사회복지시설 관리안내지침에 의하면, 정부나 지방자치단체에서 종사자의 인건비를 지원하는 시설의 경우 60세의 정년까지만 종사자의 인건비를 지원하고, 정년을 초과하여 계속 근무할 경우에는 인건비 지원을 중단하고 시설 자체적으로 지급하도록 하고 있는데, 을 제2호증, 을 제10호증의 11, 18, 19, 30의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 지게의집에서 조리사로 근무하던 소외 7이 2012. 6. 30. 정년에 도래하였고, 원고는 2012. 7. 12. 피고에게 소외 7이 정년퇴직을 한 것으로 보고한 사실, 그런데 원고는 소외 7로 하여금 2014. 1.까지 자녀 소외 8의 명의를 도용하여 계속 지게의집 조리사로 근무하게 하면서 피고로부터 그 인건비에 대한 보조금 합계 39,363,640원을 지급받은 사실을 인정할 수 있는바, 이는 ‘사업목적 외의 용도에 보조금을 사용’한 것에 해당하므로, 피고는 사회복지사업법 제42조 제3항에 따라 원고에게 지급한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다.
⑶ 따라서 피고가 위 합계금 169,964,700원의 보조금 반환명령을 한 것은 적법하고, 원고의 위 주장은 이유 없다.
타) 제2014-6호 ⑤처분 관련
을 제20호증의 1, 5 내지 13의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고 법인이 피고로부터 받은 보조금으로 소외 1 개인 소유의 건물 엘리베이터에 대한 2013. 8.부터 2013. 12.까지의 사용료 합계 660,000원을 지출한 사실을 인정할 수 있는바, 이는 ‘사업목적 외의 용도에 보조금을 사용’한 것에 해당하므로, 피고는 사회복지사업법 제42조 제3항에 따라 원고에게 지급한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다. 원고의 위 주장도 이유 없다.
다. 재량권 일탈·남용 여부(제2014-4호 ⑤처분을 제외한 나머지 처분에 관하여)
사회복지사업의 공정·투명·적정을 기하여 사회복지의 증진에 이바지하고자 하는 사회복지사업법의 입법취지와 재무회계규칙이 사회복지법인의 회계과 그 산하 시설의 회계를 명확히 구분하여 편성하도록 하고, 비지정후원금의 사용용도를 보건복지부장관이 정하도록 하여 그 사용내역을 엄격하게 관리하도록 규정한 것은 사회복지법인과 시설의 예산 부실화 및 직원들의 횡령을 사전에 예방하여 사회복지법인이 본연의 기능을 제대로 수행할 수 있도록 하기 위함임을 고려하면, 원고가 위반한 제반 규정이 보호하고자 하는 공익과 원고의 위반정도가 결코 가볍다고 할 수 없는 점, 사회복지법인과 시설에서 보조금을 목적 외로 사용하는 행위는 한정된 재원으로 사회복지의 증진에 이바지 하고자 하는 사회복지사업법의 목적에도 위배되고, 국가나 지방자치단체가 행하는 사회복지시설 지원사업의 부실화를 초래할 수 있어 이에 대하여는 실효성 있는 행정제재를 해야 할 중대한 공익상 필요성이 있는 점, 사회복지법인 및 사회복지시설의 보조금 부정 등에 대한 제재조치의 실효성과 재무회계의 투명성을 확보하기 위해 2016. 2. 3. 법률 제13996호로 개정되어 2016. 8. 4. 시행 예정인 사회복지사업법 제42조 제3항 단서는 보조금의 사업 목적 외 사용 등에 대하여 환수명령을 의무화하도록 명시적으로 규정하기도 한 점, 피고가 이 사건 각 처분에 앞서 행정지도나 권고 등을 하였어야 한다고 볼만한 아무런 법적 근거가 없는 점 등을 종합하면, 원고가 내세우는 사정들을 고려하더라도 이 사건 각 처분이 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 볼 수는 없다.
5. 결론
원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 최복규(재판장) 김선영 홍영진