【원고, 항소인】
원고 (소송대리인 법무법인 조율 담당변호사 정진)
【피고, 피항소인】
구좌읍장 (소송대리인 변호사 고영권)
【제1심판결】
제주지방법원 2012. 7. 11. 선고 2011구합1010 판결
【변론종결】
2012. 11. 14.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 2011. 2. 17. 원고에 대하여 한 건축신고 반려처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
다음의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.
가. 원고는 2011. 1. 11. 피고에게 자신이 소유하는 제주시 (주소 1 생략) 임야 2,031㎡ 중 330㎡(이하 ‘이 사건 임야’라고 한다) 지상에 지상 2층 단독주택(이하 ‘이 사건 건축물’이라고 한다)을 건축하기 위한 건축신고(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)를 하였다.
나. 피고는 2011. 2. 17. 원고에 대하여 아래와 같은 처분사유로 건축신고 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다.
① 산지전용협의 불가 이 사건 임야는 종전에 산림형질변경불허가처분이 적법하다는 판결(대법원 2006. 1. 13. 선고 2005두10521 판결)이 확정된 장소에 포함된 산지로서, 중산간지역의 난개발 방지라는 공익적인 측면이 크고, 산지전용협의를 하여 줄 경우 이미 분할된 인근 산지의 무분별한 개발로 산지관리법(2012. 2. 22. 법률 제11352호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제1조와 위 대법원 판결에 반하는 결과가 초래될 우려가 있다.② 개발행위허가 불가 이 사건 임야는 중산간지역에 위치하면서 세계자연유산인 거문오름에 근접하여 있을 뿐만 아니라 중산간지역의 무분별한 난개발로 생태계 파괴는 물론 자연환경이 현저히 훼손될 우려가 있으므로, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 시행령(2012. 4. 10. 대통령령 제23718호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제56조 제1항 [별표 1의2] 개발행위 허가기준 제1호 라목 (2) 및 제주특별자치도 도시계획조례(이하 ‘도시계획조례’라고 한다) 제16조 제1항 [별표 1] 개발행위 허가기준 제1호 가목 (3)의 (가)에 의하면, 개발행위허가가 불가능하다.
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 절차상 하자의 존재
피고는 민원사무 처리에 관한 법률(이하 ‘법’이라고만 한다) 제24조, 같은 법 시행령(이하 ‘영’이라고만 한다) 제37조 제3항을 위반하여 기관장인 자신이 구좌읍 민원조정위원회를 주재하고 외부 법률전문가나 감사담당관을 참여시키지 아니하였으며, 영 제37조 제6항을 위반하여 원고에게 민원조정위원회의 개최 사실을 통지하지 아니하였다. 또한 피고는 이 사건 처분을 하면서 행정절차법 제21조 제1항, 제22조 제3항을 위반하여 원고에게 의견진술의 기회를 주지 아니하였다.
2) 재량권의 일탈·남용 등
처분사유에 기재된 대법원 판결은 이미 폐지된 구 산림법(2005. 8. 4. 법률 제7678호 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 부칙 제2조에 의하여 폐지된 것)상 산림형질변경불허가처분의 적법성에 관한 것인 데다가 이 사건과는 당사자 및 건축지역을 서로 달리하여 이 사건 처분의 근거로 삼을 수 없고, 이 사건 임야에 이 사건 건축물이 신축되더라도 대기오염, 수질오염이나 생태계 파괴의 우려가 없으며, 이 사건 임야의 평균 경사도가 10% 미만이어서 위해 발생의 우려도 없다. 그리고 피고가 이미 이 사건 임야 인근에 위치한 (주소 2 생략) 임야상 단독주택에 관하여 건축허가를 내어 준 사실도 있다. 따라서 이 사건 처분은 형평의 원칙과 신뢰보호의 원칙에 위배되고, 원고의 사익을 지나치게 침해하여 재량권의 범위를 일탈하거나 이를 남용한 것이다.
나. 관계법령
별지 관계법령 기재와 같다.
다. 판단
1) 먼저 원고의 절차상 위법에 관한 주장에 대하여 살펴본다.
법 제24조, 영 제37조 제1, 3, 6항에 의하면, 행정기관의 장은 민원 1회방문 처리제 절차 중 하나로서 처리주무부서 또는 실무종합심의회에서 결정된 민원에 대한 법규적용의 타당성 여부, 복합민원에 따른 민원의 심의 등에 해당하는 사항을 심의·조정하기 위하여 당해 행정기관의 부기관장이 주재하고 처리주무부서의 국장과 관계부서의 국장, 외부 법률전문가 및 감사담당관으로 구성되는 것을 원칙으로 하는 민원조정위원회를 설치·운영하여야 하고, 민원조정위원회 위원장은 민원조정위원회를 개최하는 때에는 민원인이 참석할 수 있도록 회의일정 등을 사전에 통지하여야 하며, 다만 민원인이 원하거나 출석할 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는 서면에 의한 의견진술로 갈음할 수 있도록 되어 있다.
위와 같이 행정기관이 민원업무를 처리함에 있어 민원조정위원회 심의를 거치도록 한 취지는, 당해 민원업무에 관한 전문가들의 의견을 행정기관의 의사결정과정에 충실히 반영함으로써 공익에 가장 부합하는 민주적 의사를 도출하고 행정처분의 공정성과 투명성을 확보함과 동시에, 민원 1회방문 처리제를 확립하여 민원인이 불필요하게 행정기관을 다시 방문하지 않도록 하기 위함이라 할 것이고, 더욱이 민원조정위원회의 심의를 거치도록 한 것이 법규성이 결여된 행정규칙이 아닌, 법규성을 갖고 있는 법률 및 대통령령에 근거하고 있을 뿐만 아니라, 심의에 따른 의결내용도 단순히 절차의 형식에 관련된 사항에 그치는 것이 아니라 행정처분의 실체적 내용에 영향을 미칠 수 있는 사항인 점 등에 비추어 보면, 민원업무의 일환으로 행정처분이 행하여짐에 있어 민원조정위원회 심의에 절차상 하자가 존재한다고 한다면 그와 같은 흠을 가리켜 행정처분의 효력에 아무런 영향을 주지 않는다거나 경미한 정도에 불과하다고 볼 수는 없으므로, 특별한 사정이 없는 한, 이는 행정처분을 위법하게 하는 취소사유가 된다.
그런데, 이 사건에 있어 피고는 이 사건 신청의 수리 여부를 심의하기 위하여 2011. 2. 16. 민원조정위원회를 개최하면서 사전에 민원인인 원고에게 회의일정 등을 통지하지 아니하여 원고의 참석 없이 민원조정위원회 심의가 이루어졌고, 피고가 원고에게 서면으로 의견진술기회를 따로 부여한 바도 없었던 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 이 사건 처분에는 취소사유에 이를 정도로 법률 및 대통령령이 정하는 적법한 절차를 거치지 아니한 흠이 존재한다고 할 것이다.
이에 대하여 피고는, 원고가 과거에도 이 사건 신청과 동일한 내용의 민원을 여러 차례 제기한 바 있어 영 제37조 제2항 제3호에 따라 민원조정위원회 심의 자체가 생략가능한 임의적인 절차에 불과하였으므로, 가사 민원조정위원회 심의에 원고가 주장하는 절차상 하자가 존재한다 하더라도 이를 들어 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수 없다는 취지로 주장하므로 살피건대, 을 제1 내지 3호증의 각 기재에 의하면, 원고가 이 사건 처분 이전인 2007. 3. 27. 이 사건 임야에 관하여 건축신고를 신청하여 같은 해 4. 27. 건축신고 및 산지전용 불허가처분을 받은 바 있고, 이후 2010. 3. 8. 다시 이 사건 임야에 관하여 건축신고를 신청하였다가 같은 해 3. 30. 자진취하하였으며, 2010. 10. 5.에는 국민권익위원회를 상대로 산지전용허가 신청에 관한 반려처분이 부당하다는 이유로 구제요청을 하였으나 받아들여지지 않은 사실을 인정할 수 있기는 하나, 피고가 민원조정위원회 심의절차가 생략가능한 것이었다는 주장의 근거로 들고 있는 영 제37조 제2항 제3호는 기존에 민원조정위원회의 심의를 거쳐 거부되었던 민원과 동일한 사유로 다시 민원이 접수된 경우에 국한되는 것임이 그 문언상 명백하므로, 원고가 과거에 이 사건 신청과 동일한 내용으로 제기하였던 민원에 관하여 피고가 민원조정위원회 심의절차를 적법하게 거쳤음을 인정할 아무런 증거가 없는 이 사건에서, 단순히 원고가 이 사건 임야와 관련하여 과거에 위와 같이 여러 차례 민원을 제기하였다는 사정만으로는 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 민원조정위원회 심의절차가 생략가능한 것이었다고 볼 수 없으므로, 피고의 위 주장은 받아들이지 아니한다.
2) 결국 이 사건 처분은 처분의 취소사유가 되는 절차상 흠을 갖고 있으므로, 원고의 나머지 주장에 대하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 위법하다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 이를 취소하고 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 이대경(재판장) 이용우 김호석