【원 고】
【피 고】
금융감독원장
【변론종결】
2009. 10. 9.
【주 문】
1. 피고가 2009. 3. 6. 원고들에게 한 포상금지급거부처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고 2는 2006년부터 2007년 사이에 처인 원고 1 명의로 코스닥시장에 상장된 법인인 소외 1 주식회사의 주식 약 26만주를 취득한 소액주주이다.
나. 원고들은 2007. 10. 31.경부터 2008. 10.경까지 사이에 피고에게 소외 1 주식회사의 대표이사 등이 소외 1 주식회사에 대하여 유가증권신고서와 사업보고서에 허위 기재를 하였다는 내용 등 아래에 기재한 바와 같은 내용을 신고하였고, 2008. 4.경에는 소외 1 주식회사 직원의 진술을 녹음하여 증거로 제출하였다.
1) 소외 1 주식회사의 공동대표인 소외 2와 소외 3이 2006. 11.부터 1년간 3회에 걸쳐 총 573억 원 규모의 유상증자 자금 등을 가지고 소외 3이 보유하던 부실기업 소외 4 주식회사의 주식을 시장가보다 고가에 매수하였으므로 이에 대한 조치를 요청함.
2) 소외 1 주식회사가 2007. 1. 18.자 유가증권신고서 및 같은 해 3. 27.자 사업보고서 등에 유상증자로 조달된 자금을 인터넷쇼핑몰 구축과 서울 중구 북창동 일대 오피스텔 건립 분양사업 자금으로 사용한다는 내용의 사업보고서를 제출하였음에도 유상증자 공모자금을 이에 사용하지 않고 소외 4 주식회사 등 타법인 지분 투자와 타법인 금전 대여 등에 사용한 점에 비추어 소외 2와 소외 3은 애초부터 오피스텔건립 사업 등 계획이 없이 오로지 유가증권 모집을 목적으로 투자자들을 현혹시키고자 유상증자 목적과 자금사용목적 및 자금사용시기를 허위기재한 것으로 증권거래법 제186조의2에 위반함.
3) 소외 2, 소외 3은 소외 1 주식회사의 유상증자 공모자금을 2007. 1. 12.부터 같은 해 9. 30.까지 사채놀이와 타법인 지분투자 등에 사용하였으면서도, 2007년 1분기, 반기, 3분기 사업보고서, 2007. 10. 23. 유가증권신고서, 2007. 10. 31. 사업설명서와 재무제표에는 이에 관한 기재(단기대여금, 매도가능증권, 장기투자증권 등 내역)를 누락하거나 허위기재를 하여 피고에게 제출함으로써 증권거래법 제186조, 제186조의2, 제186조의3 등 위반하였음.
4) 소외 1 주식회사는 2007. 1. 24.부터 같은 해 9. 11.까지 사이에 소외 4 주식회사 등 타법인 주식을 총 189억 7,000만 원 상당 취득하였음에도 2007년 3분기 보고서 재무제표에는 지분법 적용 투자주식과 매도가능증권으로 총 123억여 원으로 기재하여 약 66억 원을 누락신고하였음.
5) 소외 1 주식회사는 2007. 4. 소외 5 주식회사에 50억 원을 출자하였으면서도 이를 2007년 반기 및 3분기 보고서의 재무제표 및 타법인 출자현황과 주석에도 기재하지 않고 누락신고하였음.
6) 소외 2, 소외 3은 2006. 12. 소외 1 주식회사의 유상증자 공모자금 21억 원으로 인터넷 서버를 구입하여 소외 2 경영의 ○○인사이드에 설치하였음에도 이러한 사실을 사업보고서에 기재하지 않았고, 2007. 1.부터 같은 해 12.까지 소외 1 주식회사의 자금으로 ○○인사이드 직원들의 급여를 지급하였음에도 소외 1 주식회사 직원들의 급여를 지급한 것처럼 사업보고서에 허위기재하였음.
다. 피고는 원고들의 위와 같은 신고에 대하여 소외 1 주식회사의 보고서, 재무제표 등의 기재, 소외 1 주식회사의 주장 등을 토대로, ⓛ 자금사용내역이 당초 신고서상 사용목적과 일치하지 않는다는 사실만으로는 신고서 허위기재로 보기 어렵고, ② 원고들이 사실관계를 잘못 이해하고 있는 것으로 보이며, ③ 타법인 주식 취득에 대한 사기·배임·횡령 여부는 사법당국에서 판단할 사항이므로 피고가 관여하기 어려운 사항이고, ④ 피고가 제보에 의해 감리를 실시하려면 제보자가 회계처리기준 위반혐의를 구체적으로 적시하고 관련 증빙자료를 함께 제출하여야 한다는 등 취지로 답변하며 소외 1 주식회사에 대하여 별다른 조치를 취하지 아니하였으나, 원고 2로부터 소외 1 주식회사의 직원 진술 녹취 내용을 제출받고, 원고 2에 대하여 두 차례에 걸쳐 출석 조사를 한 이후인 2008. 5. 15.경부터는 소외 1 주식회사에 대한 조사에 착수하였다.
라. 피고는 소외 1 주식회사에 대한 감리·조사 결과 아래 기재와 같은 주식회사의 외부감사에 관한 법률(이하 ‘외감법’이라 한다)과 구 증권거래법(2007. 8. 3. 법률 제8635호로 폐지되기 전의 것, 이하 ‘증권거래법’이라고만 한다) 위반 사실을 적발하고 증권선물위원회의 2008. 7. 23. 및 같은 해 9. 10.자 의결을 거쳐 같은 해 9. 12. 소외 1 주식회사에 대하여 증권거래법 제206조의11 제4항에 따라 과징금 7억 7,290만 원을, 소외 1 주식회사의 전 대표이사 소외 3에 대하여 과징금 2,000만 원을 각 부과하였다.
1) 지적사항
가) 선급금 과다계상(2007년 반기 및 3분기 : 50억 원)
- 2007. 4. 6. 상장회사인 소외 5 주식회사의 주식 370만 주(50억 원, 지분율 9.4%)를 취득하여 이를 매도가능증권으로 계상하여야 함에도 2007년 반기 및 3분기에 선급금으로 계상하고,
- 매도가능증권 감액손실 및 평가손실을 인식하지 아니하여 2007년 반기 및 3분기에 자기자본 15억 9,600만 원 및 25억 2,100만 원을 과다계상함.
나) 매도가능증권 과다계상(2008년 1분기 : 17억 9,100만 원)
- 소외 1 주식회사가 보유한 상장주식인 소외 5 주식회사(장부가액 15억 3,800만 원), 소외 4 주식회사(장부가액 30억 1,600만 원), 소외 6 주식회사(장부가액 10억 원)의 주식에 대하여 공정가액으로 평가하지 아니하여 매도가능증권 합계 17억 9,100만 원을 과다계상함.
다) 공모자금 사용내역 미기재 등(2007년 1분기, 반기 및 3분기)
- 소외 1 주식회사는 2007. 3. 15. 유상증자를 통하여 179억 원의 주식대금을 납입받은 후 2007. 6. 30.까지 실제 30억 원(누적금액)을 운영자금으로 집행하였음에도 동 공모자금 사용내역을 제4기 1분기 보고서, 반기 보고서에 기재하지 아니하였고,
- 2007. 4. 6. 소외 5 주식회사의 주식 370만 주를 취득한 사실을 2007년 반기 및 3분기 보고서의 타법인 출자 현황에 기재하지 아니하였음.
라) 유가증권신고서 허위기재
- 소외 1 주식회사는 2007. 10. 23. 220억 원의 무보증 신주인수권부사채 발행을 위한 유가증권신고서상 ‘재무에 관한 사항’란에 위와 같이 자기자본(선급금)이 과다계상(15억 9,600만 원)된 2007년 반기 재무제표를 기재하였고,
- 위 신고서상 ‘공모자금 사용내역’란에 위 공모자금을 2007. 10. 23.까지 운영자금 등으로 87억 7,000만 원(누적금액)을 집행한 사실을 기재하지 아니하였으며,
- 위 신고서상 ‘타법인 출자 현황’란에도 위 타법인 출자( 소외 5 주식회사주식 370만 주, 50억 원) 사실을 기재하지 않았음.
2) 근거 법규
가) 외감법 제13조 제3항, 기업회계기준서 제8호 문단 5, 20, 제21호 문단 15
ⓛ 회사는 회계처리기준에 따라 재무제표를 작성하여야 하고, 재무제표는 경제적 사실과 거래의 실질을 반영하여 기업의 재무상태, 경영성과를 공정하게 표시하여야 함.
② 유가증권은 그 유가증권을 통제할 수 있는 때에 자산으로 인식하고, 매도가능증권은 공정가액으로 평가하여야 함.
나) 증권거래법 제8조, 제186조의2, 제186조의3, 제186조의5, 동법 시행령 제5조의4, 제83조의3, 유가증권발행 및 공시 등에 관한 규정 제2조 제2항, 제72조 등.
- 위 규정에 따르면 상장법인 등은 증권거래법에 의하여 공시하는 분·반기 보고서, 유가증권신고서 등에 공모자금 사용내역 및 타법인 출자 현황을 기재하고, 재무에 관한 사항을 회계처리기준에 따라 작성해야 함.
마. 한편 피고는 2008. 5. 27. 검찰에 관련 자료를 송부하여 소외 1 주식회사의 전 대표이사의 출국금지조치를 요청하였고, 2008. 9. 4. 소외 1 주식회사의 전 대표이사와 부사장 등의 횡령, 배임 혐의 등에 관하여 수사기관의 강제수사가 필요하다고 판단하여 관련사실을 검찰에 업무정보로 제공하였다.
바. 원고들은 2009. 2. 24. 피고에 대하여 “원고들이 2007. 10.부터 2008. 6.까지 수차례에 걸쳐 소외 1 주식회사의 역분식 결산, 횡령, 배임, 유가증권신고서 및 사업보고서 허위기재 등의 증권범죄를 피고에 신고하여 의법조치를 요구하였고, 이에 피고는 2008. 6.부터 같은 해 8.까지 소외 1 주식회사에 대하여 회계감리를 실시하면서 원고 2에 대하여 2차례에 걸친 출석 조사를 하였으며, 2008. 9. 10. 피고는 소외 1 주식회사에 대하여 선급금 과다계상 등으로 과징금 7억 7,290만 원을, 대표이사에 대하여 과징금 2,000만 원을 부과하였으므로, 회계관련 부정행위 신고 및 포상 등에 관한 규정 제3조와 제7조에 따라 포상금을 지급하여 달라”는 취지로 포상금 지급 요청을 하였다.
사. 피고는 원고들의 위 요구에 대하여 2009. 3. 6. “포상금 지급제외 사유에 해당하여 포상금을 지급할 수 없다”는 내용의 통보를 하였다(이하 ‘이 사건 거부처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3호증, 을 제2호증의 1 내지 63, 을 제3호증의 1 내지 37, 을 제4, 5호증의 각 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 소의 적법 여부
가. 피고의 본안전 항변
신고포상금제도는 사회적 위해방지라는 행정목적을 수행하기 위해 행정청이 사경제주체로서 상대방과 대등한 지위에서 행하는 사법상의 행위에 의해 형성되는 법률관계로서 현상광고와 유사한 사법계약관계라 할 것이고, 행정청은 사법계약의 일방 당사자로서 신고가 계약의 요건을 충족하는지 여부를 판단하여 포상금의 지급여부를 결정할 수 있는 것이므로 피고의 포상금 지급 또는 지급거부는 사법계약에 따른 채무이행에 관한 문제일 뿐 공권력의 행사 또는 거부가 아니다. 따라서 이 사건 소는 항고소송의 대상적격을 갖추지 못하여 부적법하다.
나. 판 단
증권거래법 제188조의6은 “증권선물위원회는 대통령령이 정하는 바에 따라 신고자등에 대하여 포상금을 지급할 수 있다”고 규정하고 있고, 같은 법 시행령(2008. 7. 29. 대통령령 제20947호로 폐지되기 전의 것, 이하 같다) 제83조의15 제2, 3항은 “증권선물위원회는 제1항의 규정에 의한 신고 또는 제보가 불공정거래행위등의 적발 또는 그에 따른 조치에 도움이 되었다고 인정하는 경우에는 1억 원의 범위 안에서 증권선물위원회가 정하는 기준에 따라 신고 또는 제보를 한 자에게 금융감독원장으로 하여금 금융감독원의 예산의 범위 안에서 포상금을 지급하게 할 수 있다( 제2항)”, “ 제1항 및 제2항 외에 불공정거래행위등의 신고 또는 제보와 포상금의 지급 등에 관하여 필요한 사항은 증권선물위원회가 정한다( 제3항)”고 규정하고 있다. 또한 위 법령에 따라 제정된 불공정거래 신고 및 포상 등에 관한 규정(금융위원회 고시, 이하 ‘이 사건 제1 포상금 고시’라고 한다)에서는 포상금의 지급대상, 지급대상 제외 사유, 지급기준, 포상결정 등을 규정하면서 제6조 제1항에서 “포상금은 사업보고서 등에 허위의 기재를 하는 경우 등 소정의 불공정거래행위를 신고한 자로서 이를 적발 또는 그에 따른 조치에 도움이 되었다고 인정된 자에게 지급한다”고 규정하고 있다.
또한 외감법 제15조의3, 외감법 시행령 제15조의2, 회계관련 부정행위 신고 및 포상 등에 관한 규정(금융위원회 고시, 이하 ‘이 사건 제2 포상금 고시’라고 한다) 제3조 등에도 주권상장법인의 회계정보와 관련한 부정행위자를 신고한 자에 관하여 유사한 취지의 포상금 지급 규정이 마련되어 있다(피고는 소외 1 주식회사가 사업보고서를 작성하면서 회계처리기준을 위반하였으므로, 감사보고서 위반에 적용되는 외감법은 이 사건 포상금 지급의 근거규정이 될 수 없다고 주장하나, 외감법 제15조의3 제5항에서 포상금 지급대상으로 규정하고 있는 사항은 감사인의 감사보고서 작성에 관한 사항에 한정되지 않고 회사의 재무제표 작성 및 이에 준하는 회계정보 허위작성 행위 등을 포함하고 있고, 실제로 피고도 소외 1 주식회사의 증권거래법 위반 사실과 함께 재무제표 허위 작성 행위 등을 적발하며 외감법 등을 근거 법규로 적시하였던 점에 비추어 볼 때 외감법상 포상금 지급에 관한 규정도 이 사건 포상금 지급의 근거 규정이 될 수 있다고 할 것이므로 피고의 위 주장은 이유 없다).
위 규정들을 종합해 볼 때, 증권거래법 제188조의6, 외감법 제15조의3 등 관련 법령 자체만에 의하여 곧바로 신고자에게 구체적인 포상금청구권이 발생한다고 볼 수 없고, 피고가 위 규정들에 기하여 이 사건 제1, 2 포상금 고시에 따라 산정한 포상금을 지급하기로 하는 행정처분을 함으로써 비로소 구체적인 포상금청구권이 발생한다고 할 것이므로 신고자로서는 피고를 상대로 포상금 지급신청을 하여 피고가 포상금을 지급하지 아니하기로 하는 처분을 하면 그 취소를 구하는 항고소송을 제기할 수 있다고 할 것이다( 대법원 1996. 4. 23. 선고 95다53775 판결 참조).
따라서 이 사건 거부처분은 항고소송의 대상이 되는 처분이라고 할 것이므로 피고의 본안전 항변은 이유 없다.
3. 이 사건 거부처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
피고는 원고들의 신고에도 불구하고 조사에 착수하지 않다가 원고들이 한나라당과 금융위원회를 통하여 압력을 행사함에 따라 소외 1 주식회사에 대한 조사를 하게 되었고 소외 1 주식회사 직원의 녹취록을 확보하여 조사에 큰 도움을 준 점에 비추어 원고들의 신고는 피고의 소외 1 주식회사와 소외 3에 대한 조치에 결정적으로 기여하였으므로 포상금 지급대상이 된다.
또한, 원고들은 피고에 대하여 중대한 증권범죄를 신고한 것이고, 여러 차례에 걸친 신고에도 불구하고 피고의 소극적 태도로 조사가 이루어지지 아니함에 따라 피고를 직무유기로 형사고소하였던 것이므로, 법위반의 정도가 단순 법규위반에 해당하며 기타 포상금 지급이 명백히 불합리한 경우로서 지급대상에서 제외된다는 피고의 주장은 잘못된 것으로서 적법한 거부사유에 해당되지 않는다.
따라서 이 사건 거부처분은 위법하다.
나. 관계 규정
별지 관계 규정 기재와 같다.
다. 판 단
1) 원고들이 포상금 지급대상에 해당되는지 여부
앞서 이 사건 처분의 경위에 비추어 인정되는 다음과 같은 사정 즉, ⓛ 피고가 소외 1 주식회사에 대하여 적발하고 조치한 내용 중 소외 5 주식회사에 관한 선급금 과다계상 부분과 유상증자 공모자금 사용내역의 미기재에 관한 부분, 위 각 내용에 관한 유가증권신고서 허위기재 부분은 비록 원고들의 신고 내용과 정확히 일치하지는 않는다고 하더라도 원고들의 신고 내용과 상당히 유사한 내용인 점, ② 피고는 원고들의 신고에 따라 소외 1 주식회사의 사업보고서나 재무제표 등을 검토하였으면서도 소외 1 주식회사의 증권거래법 및 외감법 위반사실을 적발하지 못하고 있다가 원고들이 소외 1 주식회사 직원의 진술 녹취록을 제출하는 등 적극적인 조치를 취한 이후에 비로소 본격적인 조사에 착수하게 된 점 등에 비추어 보면 원고들의 신고는 피고가 소외 1 주식회사의 증권거래법 및 외감법 위반 사실을 적발하고 이에 대한 조치를 취함에 있어 상당한 도움이 되었다고 인정된다. 설사 피고의 주장처럼 원고들이 제출한 소외 1 주식회사 직원의 녹취록의 기재내용이 사실이 아니어서 피고의 소외 1 주식회사에 대한 과징금부과에 직접적으로 기여한 바가 없다고 하더라도 이는 원고들의 신고와 피고의 소외 1 주식회사에 대한 조치 사이의 기여도를 평가함에 있어서 참작할 사유가 됨은 별론, 이를 들어 위와 달리 원고들의 신고가 피고의 적발과 조치에 도움이 되지 아니하였다고 볼 것은 아니다.
또한, 비록 원고들이 신고 당시에 근거로 든 자료들이 이미 공시되거나 보도된 내용이고, 그 밖의 보충자료 등을 제출하지 않았다고 하더라도 이는 피고가 이 사건 제1 포상금 고시 제4조 제2항(이 사건 제2 포상금 고시 제6조 제3항에도 같은 내용이 규정되어 있다)에 따라 신고를 접수하지 않거나 접수한 신고에 대한 조사 또는 심사 없이 처리를 종결할 수 있는 사유에 해당하거나, 원고들의 신고의 기여율을 평가함에 있어 지표로 삼을 수 있는 사항에 해당할 뿐이고(이 사건 제1 포상금 고시 [별표] 포상금 산정기준 제3항, 이 사건 제2 포상금 고시 [별표] 포상금 산정기준 제4항 참조), 이미 원고들의 신고에 따라 조사가 이루어지고 앞서 본 바와 같이 원고들의 신고가 소외 1 주식회사에 대한 적발과 조치에 도움이 되었음이 인정되는 이상 그와 같은 자료 제출에 관한 사유를 들어 원고들의 신고가 포상금 지급대상에 해당하지 않는다고 할 것은 아니다.
2) 원고들에게 포상금 지급대상 제외 사유가 존재하는지 여부
우선 피고가 드는 사유 중 이 사건 제1 포상금 고시 제7조 제1호의 사유에 관하여 보면, 비록 원고들이 신고한 내용 중 법 위반의 정도가 경미한 단순 법규 위반에 해당하는 사항이 포함되어 있다고 하더라도 피고가 적발하여 과징금을 부과한 내용들은 중대한 증권거래법 위반 사항에 해당한다고 할 것이고, 앞서 본 바와 같이 원고들의 신고가 위와 같은 적발과 조치에 도움이 된 이상 원고들을 포상금 지급대상에서 제외할 것은 아니므로, 피고의 이 부분 주장은 이유 없다.
다음으로 이 사건 제1 포상금 고시 제7조 제7호의 사유에 관하여 보건대, 갑 제7호증의 4, 갑 제13호증의 1 내지 4, 을 제1호증, 을 제2호증의 1 내지 63의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고들은 자신의 신고에 대하여 조치를 취하지 아니한 피고에 대하여 지속적으로 불만을 표출하고 피고를 직무유기 혐의로 형사 고소하기까지 하였으며, 언론 매체와 인터넷 매체를 통하여 피고와 소속 직원들의 명예를 훼손하는 등 비난받아 마땅한 행위를 한 사실을 인정할 수 있으나, 다음과 같은 사정들을 고려하면 원고들에게 이 사건 제1 포상금 고시 제7조 제7호의 사유가 있다고 보기 어려우므로 피고의 이 부분 주장은 이유 없다.
가) 원고들이 문제를 제기한 소외 1 주식회사의 증권거래법 위반 사실이 일부 사실로 인정되고, 소외 1 주식회사의 일부 관련자들에 대하여 특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률 위반(횡령)죄 등으로 공소가 제기되는 등 원고들의 신고는 상당한 근거가 있는 것으로 보인다.
나) 자신의 신고 내용에 대한 확신을 가지고 있었던 원고들의 입장에서는 피고가 원고들의 신고에 따라 곧바로 조사에 착수하는 등 적극적인 조치를 취하였다면 소외 1 주식회사의 증권거래법 위반 사실을 보다 조기에 적발할 수 있었을 것으로 생각한 것으로 보이고, 원고들은 자신들의 수차례 신고에 대하여 피고와 소속 직원들이 적극적인 조치를 취하지 아니함에 따라 이들에 대하여 오해 내지 불신을 하게 되었을 것으로 보이는 등 원고들의 위와 같은 행위에는 다소 참작할만한 사정이 있다.
다) 증권거래법에서 불공정거래행위 등 위법행위의 신고자에 대한 포상금 지급제도를 마련한 취지는 그와 같은 위법행위의 적발 내지 조치에 기여한 행위에 대하여 보상함으로써 자본시장의 건전한 감시활동을 활성화 하고, 이를 통하여 유가증권의 발행과 매매 기타의 거래를 공정하게 하여 유가증권의 유통을 원활히 하고 투자자를 보호함으로써 국민경제의 발전에 기여하고자 함에 있다고 할 것인바, 원고들은 소외 1 주식회사의 위법사실에 대한 신고와 그에 따라 이루어진 피고의 위법행위 적발 및 조치를 통해 위와 같은 취지 달성에 기여하였다.
라) 원고들의 명예훼손 행위는 소외 1 주식회사에 관한 신고와 관련하여 이루어지기는 하였으나 직접적인 관련은 없고, 그에 대하여는 형사고소 내지 민사상 손해배상 청구와 같은 다른 구제수단을 통해 대처하는 것이 적절한 것으로 보인다.
결국, 원고들은 포상금 지급대상에 해당하고, 지급대상 제외사유에 해당한다는 피고의 주장은 이유 없다. 따라서 이와 달리 원고들이 포상금 지급대상 제외사유에 해당함을 전제로 이루어진 이 사건 거부처분은 위법하다.
4. 결 론
원고들의 청구는 모두 이유 있어 인용한다.
판사 이경구(재판장) 이진석 유상호