【원고, 상고인】
【원고보조참가인】
【피고, 피상고인】
특수임무수행자보상심의위원회
【원심판결】
서울고법 2012. 6. 27. 선고 2011누23278 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다. 원고 보조참가인들의 보조참가신청을 모두 각하한다. 보조참가신청으로 인한 소송비용은 원고 보조참가인들이 부담한다.
【이 유】
1. 상고이유를 판단한다.
가. 특수임무수행자 보상에 관한 법률(이하 ‘보상법’이라 한다) 제18조 제1항은 “국가는 이 법에 의한 보상금 등을 지급받은 자가 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 그 보상금 등의 전부 또는 일부를 환수하여야 한다”고 규정하면서 제2호에서 ‘잘못 지급된 경우’를 들고 있다.
한편 보상법에서 정한 보상금 등은 특수임무와 관련된 특별한 희생에 대한 국가보상 내지 국가보훈의 성격과 아울러 사회보장적 성격도 함께 가지므로(대법원 2008. 11. 13. 선고 2007두13302 판결 참조), 보상법에 따른 보상금 등의 수급권은 이른바 사회보장 수급권에 속한다. 그런데 이와 같은 사회보장 급부를 내용으로 하는 행정영역에서 수익적 행정처분의 취소를 통해 달성하려는 공익이란 본질적으로 국고부담 등을 통하여 형성되는 재정상 이익인 반면, 수익자는 수익적 행정처분의 취소에 의해 신뢰보호 및 법률생활의 안정 등과 같은 사익의 침해를 입게 될 것이므로, 수익적 행정처분에 존재하는 하자에 관하여 수익자에게 고의 또는 중과실의 귀책사유가 없는 한, 그 공익상 필요가 수익자가 입게 될 불이익보다 중요하거나 크다고 함부로 단정할 수는 없다.
이러한 위 각 규정의 내용과 취지, 사회보장 행정영역에서의 수익적 행정처분 취소의 특수성 등을 종합하여 보면, 보상법 제18조 제1항 제2호에 따라 보상금 등을 받은 당사자로부터 잘못 지급된 부분을 환수하는 처분을 하는 경우에는 그 보상금 등의 수급에 관하여 당사자에게 고의 또는 중과실의 귀책사유가 있는지 여부, 보상금의 액수와 보상금 지급일과 환수처분일 사이의 시간적 간격 및 수급자의 보상금 소비 여부 등에 비추어 이를 다시 원상회복하는 것이 수급자에게 가혹한지 여부, 잘못 지급된 보상금 등에 해당하는 금액을 징수하는 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익상 필요의 구체적 내용과 그 처분으로 말미암아 당사자가 입게 될 불이익의 내용 및 정도와 같은 여러 사정을 두루 살펴, 잘못 지급된 보상금 등에 해당하는 금액을 징수하는 처분을 하여야 할 공익상 필요와 그로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰의 보호 및 법률생활 안정의 침해 등의 불이익을 비교·교량한 후, 그 공익상 필요가 당사자가 입게 될 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 보상금 등을 받은 당사자로부터 잘못 지급된 보상금 등에 해당하는 금액을 환수하는 처분을 하여야 한다고 봄이 타당하다(대법원 2014. 4. 10. 선고 2011두31697 판결 참조).
나. 원심판결 이유 및 적법하게 채택된 증거들에 비추어 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(1) 원고는 2002. 5. 27.경 특수민원위로보상심의위원회에 원고가 1952. 7. 2. 공군 (부대번호 2 생략)특무부대에 입대하여 특수임무를 수행하였음을 이유로 위로보상금의 지급을 구하는 민원신청서를 제출하였으나, 2003. 3.경 위 위원회로부터 미 공군 (부대번호 1 생략) 항공정보부대(이하 ‘미(번호 1 생략)부대’라 한다) 소속이라는 이유로 보류결정을 받았다.
(2) 원고는 2005. 2. 14.경 피고에게 보상법에서 정한 보상금의 지급을 신청하면서, 보상법령에서 정한 서식에 따라 지급신청서 및 관련증빙자료를 제출하였다. 원고는 위 신청서의 특수임무관련 주요내용란 중 소속부대를 공군 (부대번호 2 생략)특무대로 기재하는 한편, 함께 첨부한 특수임무수행경위서의 경위란에는 원고가 1951. 9. 평양에서 공군 (부대번호 2 생략)특무대 소속 북파공작원 소외 1에 의하여 현지 공작원으로 채용되어 공작활동을 하던 중 소외 1을 따라 평양을 탈출한 다음 1952. 9.경 소외 2와 함께 평양에 북파되어 반공인사 15명을 대동하여 공군 (부대번호 2 생략)특무부대 교동도 파견대에 복귀하는 등 특수임무를 수행한 것으로 기재하였다.
(3) 피고는 원고가 군 첩보부대인 공군 (부대번호 2 생략)특무부대((번호 3 생략)첩보대) 소속 민간공작원으로서 1952. 9. 18.부터 1952. 10. 10.까지 납치공작임무를 1회 수행한 특수임무수행자라고 인정하여 2007. 11. 27. 원고에 대하여 보상금 등의 지급결정을 하고 그 무렵 이를 지급하였다. 그 후 피고는 원고와 같은 부대에서 특수임무를 수행하였음을 이유로 보상금 지급을 신청한 소외 1, 3 등에 대한 지급심사를 위하여 사실조사 등을 하면서 원고에 대하여 직권으로 재심사를 한 결과, 원고가 위와 같은 임무를 수행한 사실은 인정되나 군 첩보부대가 아닌 외국군 소속 첩보부대인 미(번호 1 생략)부대에서 근무하여 보상법에서 정한 특수임무수행자에 해당하지 않음에도 보상금 등이 잘못 지급되었다는 이유로 3년여 기간이 지난 2010. 12. 29. 이 사건 처분을 하였다.
(4) 공군본부 발간 자료, 국가인권위원회결정문 등 관련 자료들에 의하면, 미(번호 1 생략)부대는 한국전쟁 당시 미 공군 파견대장으로서 대한민국 공군 정보고문관을 겸한 소외 4 소령이 부대장으로 지휘하면서 대한민국 공군 장병과 함께 첩보활동을 전개한 미 공군 소속 부대였던 것으로 알려져 있다.
(5) 원고가 보상금 지급신청 당시 증빙자료로 제출한 원고의 자서전 등에는 원고가 근무하였다는 교동도 파견대가 미(번호 1 생략)부대 소속임을 나타내는 내용들이 기재되어 있고, 소외 1, 3 등은 위 사실조사 과정에서 그들 및 원고가 소속된 부대는 공군첩보부대가 아닌 미군 소속부대임을 인정하는 취지로 진술하였다.
(6) 그런데 소외 3은 원심법정에서, 자신은 부대의 명칭조차 모르는 상태에서 근무하면서 국군으로부터 교육과 지시를 받았다고 진술하였다. 또한 한국전쟁 당시 공군본부 정보국에서 근무한 소외 5는 원심법정에서, 공군이 미군의 지원을 받아 교동도를 포함한 서해도서지역에서 민간인을 파견대원으로 훈련시켜 특수임무를 수행하게 하였는데, 파견대원들은 부대 본부가 어떻게 운영되는지 몰랐다는 취지로 진술하였다. 그리고 공군본부 정보국에서 근무한 소외 6 역시 원심법정에서, 자신은 교동도 파견대를 대한민국 공군 소속부대로 알고 있었다는 취지로 진술하였다.
(7) 한편 한국전쟁 당시 공군(번호 3 생략)첩보대장으로서 미군과 함께 첩보활동을 수행한 예비역 준장 소외 7이 소외 4 등과 연명으로 작성한 공적확인서에는, 원고와 소외 2가 한미합동정보부대인 미(번호 1 생략)부대에서 특수임무를 수행하였다는 내용이 기재되어 있고, 당시 공군 서해지구대장으로 근무한 소외 8이 작성한 사실확인서에는 원고, 소외 2 등이 공군대위 소외 9 등의 지휘 아래 공작임무를 수행하였다는 내용이 기재되어 있다.
(8) 원고는 피고의 재심사부터 원심에 이르기까지 일관하여 자신이 소속된 부대가 대한민국 군대이거나 한미 혼성부대에 해당한다고 주장하였다.
다. 위와 같은 사실관계에 비추어 보면, 설령 원고가 한국전쟁 당시 대한민국의 국군이 창설하여 운용한 부대가 아닌 외국군에 소속되어 있었다고 하더라도, 사실상 대한민국 공군으로부터 지휘와 훈련을 받으면서 특수임무를 수행한 것으로 보이고, 원고로서는 자신이 소속된 부대가 그 주장과 같이 공군 첩보부대이거나 적어도 한미 혼성부대라고 여겨 보상법에서 정한 군 첩보부대에서 특수임무를 수행하였던 것으로 생각하였을 개연성이 상당히 높다고 봄이 타당하다. 따라서 비록 원고가 지급신청서에 그 소속부대를 군 첩보부대로 기재하고 이를 뒷받침하기 위한 자료를 제출함으로 인하여 피고가 보상금 등의 지급결정 과정에서 그 지급대상에 해당하는지에 관한 착오가 있었다고 하더라도 원고에게 고의나 중과실의 귀책사유가 있다고 보기는 어렵다.
그렇다면, 원고가 지급받은 위 보상금 등을 환수하는 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙 등에 위배된다는 원고의 주장에 대하여 판단하는 원심으로서는, 앞서 본 법리에 따라 잘못 지급된 보상금 등에 해당하는 금액을 환수하는 이 사건 처분을 통하여 피고가 달성하고자 하는 공익상 필요의 구체적 내용은 무엇인지, 원고가 피고의 보상금 지급결정에 따라 수령한 보상금을 그대로 보유하고 있는지 아니면 보상금 지급결정의 효력을 신뢰한 나머지 이미 소비하였는지, 보상금 지급결정일부터 상당한 기간이 지난 후에 다액의 보상금 등에 대한 환수를 명하는 이 사건 처분으로 인하여 원고의 신뢰와 법률생활의 안정이 어느 정도 침해되는지 등을 세심하게 살펴서 공익상 필요가 원고가 입게 될 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 해당하는지를 구체적으로 가려보았어야 한다. 그럼에도 이와 달리 원심은, 보상법 제18조 제1항에 따른 이 사건 처분은 잘못 지급된 보상금 지급을 바로잡기 위한 목적에서 이루어진 것으로서 이를 통하여 달성하고자 하는 공익이 원고가 입게 되는 사적 불이익보다 더 크다고 할 수 있다는 등의 판시와 같은 사정들만을 이유로 들어 이 사건 처분이 신뢰보호 원칙 등에 위배된다고 보기 어렵다고 인정하여, 원고의 위 주장을 가볍게 배척하고 말았다.
따라서 이러한 원심의 판단에는 보상법 제18조 제1항에 따른 보상금 환수처분과 관련된 신뢰보호의 원칙에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 않음으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이를 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.
2. 원고 보조참가인들의 보조참가신청에 대하여 직권으로 판단한다.
어느 소송사건에서 당사자 일방을 보조하기 위하여 보조참가를 하려면 당해 소송의 결과에 대하여 이해관계가 있어야 하고, 여기서 말하는 이해관계란 사실상·경제상 또는 감정상의 이해관계가 아니라 법률상의 이해관계를 가리킨다(대법원 1997. 12. 26. 선고 96다51714 판결, 대법원 2011. 6. 23. 선고 2007다63089, 63096 전원합의체 판결 등 참조).
원고 보조참가인들은, 원고에 대한 보상금 등의 환수를 결정한 이 사건 처분이 적법하다고 본 원심판결은 부당하고 원고의 주장이 전적으로 정당하므로, 원고의 소속단체 또는 그 회장으로서 회원인 원고를 돕기 위하여 보조참가신청을 한다는 취지로 주장한다. 그러나 위와 같은 사정은 이 사건 소송 결과에 대한 법률상 이해관계라고 할 수 없으므로, 원고 보조참가인들의 보조참가신청은 참가의 요건을 갖추지 못한 것으로서 부적법하다.
3. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략하고, 원심판결을 파기하며, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하고, 원고 보조참가인들의 보조참가신청을 모두 각하하며, 보조참가신청으로 인한 소송비용은 원고 보조참가인들이 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김소영(재판장) 이인복 김용덕(주심) 고영한