【원 고】
원고 (소송대리인 법무법인 예지, 담당변호사 윤성배)
【피 고】
서산시장 (소송대리인 법무법인 중도, 담당변호사 이강천)
【변론종결】
2017. 4. 27.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2015. 6. 26. 원고에 대하여 한 폐기물 처리에 대한 조치명령은 무효임을 확인한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 서산시 (주소 1 생략)에서 ○○자원이라는 상호로 재활용품 수집상을 운영하였던 자이다.
나. 피고는 2015. 6. 26. 폐기물관리법 제48조 제1항에 따라 원고에게 ‘2015. 10. 30.까지 서산시 (주소 1 생략) 일원에 장기간 방치된 폐기물(이하 ’이 사건 폐기물‘이라 한다)을 적정하게 처리할 것’을 내용으로 하는 폐기물 처리에 관한 조치명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 무효여부
가. 원고의 주장
1) 절차적 하자
가) 피고는 이 사건 처분을 하기 전에 원고에게 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하지 아니하였으므로, 이 사건 처분은 행정절차법 제21조, 제22조 및 폐기물관리법 제48조의2에 각 위배되어 무효이다.
나) 이 사건 폐기물은 서산시 (주소 1 생략) 토지와 (주소 2 생략) 토지 중 일부에 적치되어 있다가, 2010. 8.경 위 토지의 소유자인 소외인이 집행권원에 기하여 부동산 인도집행을 함에 따라 현재 서산시 (주소 2 생략) 토지에만 적치되어 있음에도, 피고는 이 사건 처분에서 원고에게 ‘서산시 (주소 1 생략) 일원’에 적치된 폐기물을 처리하라고 하였으므로, 처분사유의 구체성·명확성을 갖추지 못한 이 사건 처분은 행정절차법 제23조에 위배되어 무효이다.
다) 피고는 이 사건 처분을 하면서 불복절차에 관한 고지를 하지 아니하였으므로, 이 사건 처분은 행정절차법 제26조에 위배되어 무효이다.
2) 처분의 상대방을 잘못 지정한 하자
피고는 원고뿐만 아니라 원고에게 서산시 (주소 1 생략) 토지 등의 사용을 허락한 소외인에게도 폐기물관리법 제48조 제3호(폐기물을 직접 처리하거나 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자)를 적용하여 처분을 하였어야 함에도, 원고에게만 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 무효이다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 인정사실
앞서 든 각 증거, 을 제1, 2, 4 내지 8호증(각 가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음 각 사실이 인정된다.
1) 피고는 2009. 8. 12. 원고에게 ‘원고가 운영하는 ○○자원의 사업장(서산시 (주소 1 생략) 토지 일원, 이하 ’이 사건 토지‘라 한다)에 장기 보관중인 폐합성수지류(폐비닐, 배관류 등)에 대한 적정처리를 3회에 걸쳐 촉구하였음에도 이행되지 않아 폐기물관리법 제48조 제1항에 따라 2009. 11. 12.까지 위 폐기물을 처리할 것을 명령한다’는 통보(이하 ‘이 사건 1차 조치명령’이라 한다)를 하였다.
2) 원고는 2010. 7. 22. 대전지방법원 서산지원 2010고단33호로 ‘이 사건 1차 조치명령을 받고도 이를 이행하지 아니하였다’는 범죄사실에 관하여 폐기물관리법위반죄로 징역 10월, 집행유예 2년, 사회봉사명령 120시간의 유죄판결을 선고받았고, 위 판결은 2011. 9. 8. 확정되었다.
3) 피고는 2013. 6. 19. 원고에게 ‘원고가 현재까지 이 사건 1차 조치명령을 이행하지 아니하고 있으므로, 폐기물관리법 제48조 제1항에 따라 2013. 12. 20.까지 이 사건 토지에 방치된 폐기물을 적정하게 처리할 것을 명령한다’는 통보(이하 ‘이 사건 2차 조치명령’이라 한다)를 하였다.
4) 원고는 2014. 5. 9. 대전지방법원 서산지원 2014고단142호로 ‘이 사건 2차 조치명령을 받고도 이를 이행하지 아니하였다’는 범죄사실에 관하여 폐기물관리법위반죄로 징역 1년, 집행유예 2년, 사회봉사명령 200시간의 유죄판결을 선고받았고, 위 판결은 2015. 4. 3. 확정되었다.
5) 이후 서산시청 소속 담당 공무원들은 원고에게 전화를 하거나 원고를 직접 대면하는 방식으로 수회에 걸쳐 이 사건 폐기물을 조속히 처리할 것을 촉구하였으나, 원고는 이 사건 폐기물을 처리하지 않겠다는 의사를 표시하였다. 위 공무원들이 2015. 6. 23. 이 사건 토지를 방문하여 폐기물 방치 실태를 확인한 결과, 폐기물이 처리되지 않은 상태로 그대로 남아 있었고, 이에 피고는 별도의 사전통지 및 의견청취 절차를 거치지 아니하고 이 사건 처분을 하였다.
6) 원고는 2016. 12. 16. 대전지방법원 서산지원 2016고단276호로 ‘이 사건 처분을 받고도 이를 이행하지 아니하였다’는 범죄사실에 관하여 폐기물관리법위반죄로 벌금 3,000만 원의 유죄판결을 선고받았고, 현재 원고 및 검사가 항소하여 항소심 계속 중이다.
라. 이 사건 처분이 절차적 하자로 인하여 무효인지 여부
1) 행정절차법 제21조(폐기물관리법 제48조의2), 제22조 및 제23조 위반 여부
가) 관련 법리
(1) 행정절차법 제21조 제1항, 제3항, 제4항, 제22조에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 ‘처분의 제목’, ‘처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거’, ‘이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법’, ‘의견제출기관의 명칭과 주소’, ‘의견제출기한’ 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 의견제출기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 하며, 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하며, 다만 ‘해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’ 등에 한하여 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면, 사전통지나 의견제출의 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한, 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다. 그리고 여기에서 ‘의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’에 해당하는지는 해당 행정처분의 성질에 비추어 판단하여야 하며, 처분상대방이 이미 행정청에 위반사실을 시인하였다거나 처분의 사전통지 이전에 의견을 진술할 기회가 있었다는 사정을 고려하여 판단할 것은 아니다.
(2) 행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있다. 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서의 내용, 관계 법령, 처분에 이른 전체적인 과정 등을 종합하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어졌는지를 충분히 알 수 있어서 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우에는, 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그 처분이 위법하다고 할 수 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결 참조).
나) 판단
위 법리에 비추어 살피건대, 위 인정사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 처분에 처분의 이유 및 근거 제시 흠결의 하자가 있다거나, 사전통지 및 의견제출 절차 흠결의 하자가 있어 무효라고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(1) 이 사건 처분서에는 ‘원고에게 서산시 (주소 1 생략) 일원에 장기간 방치하고 있는 폐기물을 적정하게 처리할 것을 명령한다’는 처분사유와 ‘폐기물관리법 제48조 제1항’이라는 처분의 근거법령이 모두 명시되어 있다. 원고는 이 사건 처분서에 폐기물 적치 장소가 잘못 기재되어 있다는 취지로 주장하나, 처분서에 기재된 ‘서산시 (주소 1 생략) 일원’은 ‘서산시 (주소 1 생략) 토지’뿐만 아니라 그 주변 일정범위의 지역을 포함하는 의미이고, 이 사건 처분 이전부터 장기간에 걸쳐 이 사건 1차 및 2차 조치명령과 그에 관한 형사재판을 받아온 원고로서는 ‘서산시 (주소 1 생략) 일원’에 자신이 ○○자원의 사업장으로 사용한 ‘서산시 (주소 2 생략) 토지’도 포함된다는 것을 넉넉히 알 수 있었을 것이므로, 이 사건 처분에 처분사유 및 근거 제시에 관한 절차적 하자가 있다고 볼 수 없다.
(2) 피고가 이 사건 처분을 하기 전에 원고에게 행정절차법 제21조 소정의 사전통지를 하거나, 같은 법 제22조 또는 폐기물관리법 제48조의2 소정의 의견제출 기회를 부여하지 아니한 사실은 앞서 본 바와 같다. 그러나 다음과 같은 사정들, 즉 ① 행정절차법 제21조 제4항, 제5항, 같은 법 제22조 제4항, 같은 법 시행령 제13조 제2호는 ‘법원의 재판 또는 준사법적 절차를 거치는 행정기관의 결정 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 인정되는 경우’에 사전 통지 및 의견청취를 하지 아니할 수 있다고 규정하고 있는 점, ② 원고는 이 사건 처분 이전에 피고로부터 이 사건 처분사유와 동일한 사유로 이 사건 1차 및 2차 조치명령을 받았고, 형사재판절차에서 위 각 조치명령 불이행의 범죄사실에 관하여 유죄판결을 선고받은 후, 그 판결이 각 확정되기도 한 점, ③ 원고는 위 각 조치명령 불이행에 관한 형사재판에서 범죄사실을 인정하였고, 특히 이 사건 2차 조치명령 불이행에 관한 항소심에서는 원고가 이 사건 폐기물 처리계획을 이행하겠다는 다짐을 하고 있는 사정이 유리한 양형요소로 고려되었던 점, ③ 그럼에도 불구하고 원고는 위 판결이 확정된 이후부터 이 사건 처분이 있기 전까지 피고에게 수회에 걸쳐 이 사건 폐기물을 처리하지 않겠다는 입장을 밝혔고, 현재까지도 별다른 이유 없이 이 사건 폐기물을 처리하지 않고 있는 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 행정절차법 시행령 제13조 제2호가 정한 ‘법원의 재판에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 의견청취가 불필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 할 것이다. 폐기물관리법상의 의견제출 절차를 규정한 폐기물관리법 제48조의2는 의견제출에 관한 일반적인 내용을 규정하고 있는 정도에 불과한 점에서 행정절차법상 예외사유를 배제하는 규정이라고까지 보기 어려우므로, 이 사건 처분이 사전통지 및 의견제출에 관한 절차적 하자로 인해 무효라고 볼 수는 없다.
2) 행정절차법 제26조 위반 여부
가) 관련 법리
행정절차법 제26조의 고지절차에 관한 규정은 상대방이 그 처분에 대한 행정심판 등의 불복절차를 밟는 데 있어 편의를 제공하려는 데 있으므로, 처분청이 위 규정에 따른 고지의무를 이행하지 아니하였다고 하더라도 이로 인하여 심판의 대상이 되는 행정처분에 어떤 하자가 수반된다고 할 수는 없다(대법원 1987. 11. 24. 선고 87누529 판결 등 참조).
나) 판단
위 법리에 비추어 살피건대, 갑 제1호증의 기재에 의하면, 이 사건 처분서에 ‘기한 내 조치명령을 이행하지 않을 경우 폐기물관리법 제65조 제10호의 규정에 따라 형사 처벌 등의 불이익 처분이 발생함을 알려드린다’라고만 기재되어 있고, 불복절차에 관한 내용이 기재되어 있지 않은 사실은 인정되나, 이로 인하여 이 사건 처분에 어떠한 하자가 있다고 볼 수는 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
마. 이 사건 처분이 상대방을 잘못 지정한 하자로 인해 무효인지 여부
살피건대, 위 인정사실에 의하면 원고가 구 폐기물관리법 제48조 제1호 소정의 ‘이 사건 폐기물을 처리한 자’로서 이 사건 처분의 적법한 상대방임이 명백한바, 설령 원고 주장대로 소외인이 이 사건 토지의 소유자로서 구 폐기물관리법 제48조 제3호 소정의 ‘다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자’에 해당하더라도, 그와 같은 사정만으로 원고에 대한 이 사건 처분 자체가 위법하게 되는 것은 아니다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 심준보(재판장) 손호영 박지숙