【원고, 피상고인 겸 상고인】
부산광역시 북구 (소송대리인 법무법인 국제 담당변호사 박권병)
【피고, 상고인 겸 피상고인】
한국철도시설공단 (소송대리인 법무법인(유한) 정률 담당변호사 송강호 외 1인)
【원심판결】
부산고법 2012. 11. 9. 선고 2012누1754 판결
【주 문】
원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 부산고등법원에 환송한다. 원고의 상고를 기각한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 원고의 상고이유에 대하여
가. 상고이유 제1점에 대하여
(1) 원고는, 피고에게 이 사건 처분에 관한 처분권한이 없으므로 이 사건 처분이 위법하다고 주장하나, 행정소송에 있어서 처분청의 처분권한 유무는 직권조사사항이라고 할 수 없는 것인데(대법원 1997. 6. 19. 선고 95누8669 전원합의체 판결 참조), 위 상고이유는 원고가 상고심에 이르러 처음으로 하는 주장임이 기록상 명백하여 원심판결에 대한 적법한 상고이유가 될 수 없다.
(2) 뿐만 아니라 원고의 이 부분 상고이유는 다음과 같은 점에서도 받아들일 수 없다.
(가) 구 국유재산법(2011. 3. 30. 법률 제10485호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국유재산법’이라 한다) 제72조 제1항은 관리청 등은 국유재산의 무단점유자에 대하여 변상금을 부과·징수할 수 있도록 규정하고 있고, 구 국유재산법 제4조 본문은 “국유재산의 관리와 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다.”고 규정하고 있다. 한편 구 철도산업발전기본법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 철도기본법’이라 한다) 제19조 제2항은 철도의 관리청인 국토해양부장관이 철도시설의 건설 및 관리 등에 관한 업무의 일부를 대통령령이 정하는 바에 의하여 피고로 하여금 대행하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항은 피고가 위 제2항의 규정에 의하여 국토해양부장관의 업무를 대행하는 경우에 그 대행하는 범위 안에서 이 법과 그 밖의 철도에 관한 법률의 적용에 있어서는 그 철도의 관리청으로 본다고 규정하고 있으며, 구 철도산업발전기본법 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 철도기본법 시행령’이라 한다) 제28조 제2호는 피고가 국토해양부장관을 대행하는 업무로서 ‘국가 소유의 철도시설에 대한 사용료 징수 등 관리업무의 집행’을 규정하고 있다.
또한 구 철도기본법 제23조 제4항은 국토해양부장관이 철도자산처리계획에 의하여 철도청장으로부터 시설자산, 기타자산 등의 철도자산을 이관받으며, 그 관리업무를 철도시설공단, 철도공사, 관련 기관 및 단체 또는 대통령령이 정하는 민간법인에 위탁하거나 그 자산을 사용·수익하게 할 수 있다고 규정하고 있는데, 기록에 의하면, 국토해양부장관과 피고는 구 철도기본법 제23조 제4항에 따라 철도자산의 효율적이고 체계적인 관리를 위하여 국토해양부장관이 피고에게 이 사건 각 토지를 비롯한 철도자산의 관리를 위탁하는 내용의 일반철도의 시설자산 관리위탁계약(이하 ‘관리위탁계약’이라 한다)을 체결한 사실, 위 관리위탁 계약 제3조 제1항 카호에서 관리위탁 업무로서 국유재산법 제72조에 따른 변상금 징수 업무를 규정하고 있는 사실을 알 수 있다.
(나) 위에서 본 바와 같은 구 철도기본법 제19조 제2항과 제3항 및 구 철도기본법 시행령 제28조 제2호, 같은 법 제23조 제4항의 각 규정 내용과 이에 따라 체결된 관리위탁계약의 내용, 국가가 철도시설의 건설 및 관리와 그 밖에 이와 관련된 사업을 체계적이고 효율적으로 추진하기 위하여 그 집행조직으로서 법인 형태의 피고를 설립한 점, 무단점유자에 대한 변상금의 부과·징수는 국유재산인 철도자산의 적정한 관리를 위하여 필요한 업무인 점 등을 종합하여 보면 행정재산인 이 사건 각 토지의 관리청인 국토해양부장관의 변상금 부과권한이 피고에게 위탁되어 이전되었다고 봄이 상당하다. 따라서 피고의 이 사건 처분은 권한이 있는 자에 의한 처분으로서 적법하다고 할 것이다.
나. 상고이유 제2점에 대하여
원심은 그 판시와 같은 이유로 원고가 도로관리청으로서 주차장법 제10조 제1항 제3호, 같은 법 시행규칙 제6조의2에 따라 이 사건 각 토지에 주거지전용주차장을 설치할 수 있는 권한을 가지고 있다는 원고의 주장을 배척하고, 원고가 국토해양부장관이나 그로부터 관리를 위임받은 피고로부터 이 사건 각 토지를 주거지전용주차장으로 사용함에 있어 허가를 받지 않은 이상 국토해양부장관이나 피고는 원고에게 위 각 토지의 사용수익에 대한 변상금을 부과할 수 있다고 판단하였다.
관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 사실인정과 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유 주장과 같은 변상금 부과요건에 관한 법리오해의 위법이 없다.
2. 피고의 상고이유에 대하여
가. 상고이유 제1점에 대하여
구 국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘개정 전 구 국유재산법’이라 한다) 제51조 제1항과 구 국유재산법(2011. 3. 30. 법률 제10485호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개정 후 구 국유재산법’이라 한다) 제72조 제1항은 국유재산의 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다고 규정하고 있고, 개정 전 구 국유재산법 제25조 제1항과 개정 후 구 국유재산법 제32조 제1항은 행정재산의 사용을 허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다고 규정하고 있으며, 구 국유재산법 시행령(2009. 7. 27. 대통령령 제21641호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘개정 전 시행령’이라 한다) 제26조 제1항 제1호, 같은 시행령 제24조 제1항 제1호와 구 국유재산법 시행령(2011. 4. 1. 대통령령 제22815호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개정 후 시행령’) 제29조 제1항 제3호는 행정목적의 수행에 사용하는 경우 사용료의 요율을 1천분의 25 이상으로 적용하여 연간 사용료를 산정하도록 규정하고 있다.
개정 전 구 국유재산법 제24조 제1항과 개정 후 구 국유재산법 제30조 제1항 제1호는 행정재산의 경우 그 용도 또는 목적에 장애가 되지 아니하는 범위 안에서만 그 사용을 허가할 수 있도록 규정하고 있고, 행정재산의 용도 또는 목적에 장애가 되지 않는 범위 내라고 판단되어 관리청이 그 사용을 허가할 경우 그 용도에 따른 사용료를 정하는 규정이 개정 전 시행령 제26조 제1항 제1호 또는 개정 후 시행령 제29조 제1항 제3호이므로, 개정 전 시행령 제26조 제1항 제1호 또는 개정 후 시행령 제29조 제1항 제3호에 규정된 ‘행정목적’이라 함은 당해 행정재산을 관리하는 행정청의 행정목적을 의미하는 것이고, 이를 무단으로 점유·사용하고 있는 측의 행정목적을 말하는 것이 아니라고 해석함이 상당하다.
기록에 의하면, 이 사건 각 토지는 모두 철도용지로서 행정재산에 속하는 사실, 원고는 주차난을 해소하기 위하여 이 사건 각 토지에 인근 주민들을 위한 주거지전용주차장을 설치한 사실을 알 수 있다.
위 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 살피건대, 원고가 이 사건 각 토지를 주차난 해소라는 지방자치단체의 행정목적의 수행에 사용하고 있다고 하더라도, 이는 철도용지인 이 사건 각 토지가 제공되어 원래 달성하려고 하였던 ‘행정목적’에 해당한다고 보기 어렵다.
그런데도 원심은 원고가 이 사건 각 토지를 위와 같이 사용하는 것이 지방자치단체가 그 행정목적의 수행에 사용하는 경우에 해당하므로 이 사건 각 토지의 사용료 요율은 별도의 정함이 없는 이상 1천분의 25가 되어야 한다고 판단하고 말았으니, 이러한 원심의 판단에는 변상금 산출의 기초가 되는 사용료 요율의 산정에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다.
나. 상고이유 제2점에 대하여
(1) 원심판결 이유에 의하면, 원심은, 개정 후 시행령 제29조 제2항 제1호가 토지의 경우 재산가액은 개별공시지가로 한다고 하면서 공공용지 비준율이 적용된 경우 재산가액을 증액할 수 있다고 하고 있지는 않으므로, 피고가 임의로 재산가액을 증액하는 방법으로 사용료 요율을 인상할 수는 없을 뿐만 아니라 이 사건 각 토지는 그 지목이 철도용지 또는 도로이고 현황 역시 도로로 사용되고 있는바, 이 사건 각 토지의 개별공시지가를 산정할 때 공공용지 비준율 0.33을 적용하였다 하더라도 대지로 사용되고 있는 인근 토지의 개별공시지가와의 균형을 맞추기 위하여 이 사건 각 토지의 재산가액을 증액하거나 사용료 요율을 인상할 필요도 없어 보인다는 이유로 피고가 이 사건 각 토지 중 일부에 대한 변상금을 산정함에 있어 사용료 요율을 1천분의 150으로 산정한 것이 위법하다는 취지로 판단하였다.
(2) 그러나 원심의 위와 같은 판단은 수긍하기 어렵다.
개정 전 시행령 제26조 제1항 제5호는 기타 용도로 행정재산을 사용하는 경우 사용료의 요율은 1천분의 50 이상으로 정하도록 규정하고 있고, 개정 후 시행령 제29조 제1항 본문도 사용료의 요율을 원칙적으로 1천분의 50 이상으로 정하도록 규정하고 있다. 이러한 규정에 의하면, 행정재산의 관리청은 무단점유자에 대한 변상금 산정의 기초가 되는 사용료 요율을 1천분의 50 이상의 범위 안에서 선택할 수 있는 재량이 있다고 할 것이므로 관리청이 1천분의 50 이상의 범위 안에서 사용료 요율을 선택하였다면 재량권을 일탈·남용한 것이 아닌 이상 구 국유재산법 및 그 시행령에 부합하여 적법하다고 할 것이다.
한편 개정 전 시행령 제26조 제2항 제1호와 개정 후 시행령 제29조 제2항 제1호는 토지의 재산가액은 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률 제11조에 따른 해당 토지의 개별공시지가로 산출하되, 해당 토지의 개별공시지가가 없으면 같은 법 제9조에 따른 공시지가를 기준으로 하여 산출한 금액으로 하도록 규정하고 있고, 기록에 의하면, ① 피고는 내부적으로 재산관리규정을 마련하여 이 사건 각 토지의 사용료를 산출하여 온 사실, ② 피고의 구 재산관리규정(2009. 2. 27. 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 재산관리규정’이라 한다) 제31조 제3항은 국유재산 사용·수익허가 또는 임대 대상 토지에 대하여 개별공시지가 의뢰 시 공공용지 비준율 적용 여부를 당해 시·군·구에 조회하여 공공용지 비준율이 적용된 개별공시지가의 경우에 인근지의 공시지가를 참고하여 사용료율을 3배수 범위 내에서 조정하여 사용료를 산출한다고 규정하고 있는 사실, ③ 피고의 구 재산관리규정(2009. 9. 24. 개정되기 전의 것)은 위 구 재산관리규정 제31조 제3항을 삭제한 후 부칙 제1조에서 “사용료의 산출방법과 관련하여 공공용지 비준율 적용에 관한 제31조 제3항의 규정은 2010년 1월 1일 이후 재산사용 개시분부터 적용한다.”고 규정하고 있는 사실, ④ 피고는 개별공시지가가 공시되지 아니한 원심 별지 목록 제2, 3, 4, 6, 7호 기재 각 토지의 2005년도 재산가액에 대해서는 인근지의 개별공시지가의 평균액을 기준시가로 정한 후 그 사용료 요율을 50/1,000으로 정하여 사용료를 계산한 사실, ⑤ 피고는 개별공시지가가 공시된 원심 별지 목록 제5호 기재 토지의 2005년도 재산가액과 이 사건 각 토지의 2006년도부터 2009년도까지의 재산가액에 관하여는 그 개별공시지가가 공공용지 비준율 0.33이 적용되어 산정되었음을 이유로 그 사용료 요율을 150/1,000으로 정하여 사용료를 계산한 사실, ⑥ 피고는 개별공시지가가 공시된 이 사건 각 토지에 대한 2010년도 사용료를 산정함에 있어서는 그 개별공시지가가 공공용지 비준율 0.33이 적용되어 산정되었는데도 사용료 요율을 50/1,000으로 정하여 사용료를 계산한 사실, ⑦ 피고는 위와 같이 산정된 사용료를 기초로 그 금액의 120/100에 해당하는 변상금을 산정하여 원고에게 부과한 사실을 알 수 있다.
이와 같은 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 보면 피고가 정한 사용료 요율은 모두 구 국유재산법 및 그 시행령이 정한 사용료 요율의 범위를 벗어나지 아니한 것이고, 공공용지 비준율 적용 여부에 따라 사용료 요율을 3배수 범위 내에서 조정하여 사용료를 산출하도록 한 피고의 구 재산관리규정의 내용이 현저히 부당하게 과다한 사용료를 징수하는 것으로 보기도 어려워, 피고가 위와 같이 사용료 요율을 적용하는 데 있어 재량권을 일탈·남용하였다고도 보기 어렵다.
그런데도 원심은 피고가 위와 같이 사용료 요율을 적용한 것이 위법하다고 판단하였으니, 원심의 이러한 판단에는 변상금 산출의 기초가 되는 사용료 요율의 산정에 관한 법리 및 재량권의 일탈·남용에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다.
3. 결론
그러므로 피고의 나머지 상고이유를 판단할 필요 없이 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고 이 부분 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하며, 원고의 상고를 기각하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김용덕(재판장) 신영철(주심) 이상훈 김소영