【원고, 상고인 겸 부대피상고인】
별지 1 원고 명단 기재와 같다. (소송대리인 법무법인 베스트 담당변호사 신유천 외 4인)
【원고 보조참가인, 상고인】
별지 2 원고 보조참가인 명단 기재와 같다. (소송대리인 법무법인 베스트 외 1인)
【피고, 피상고인 겸 부대상고인】
대연2구역주택재개발정비사업조합 (소송대리인 법무법인 나무 외 1인)
【피고, 피상고인】
부산광역시 남구청장
【원심판결】
부산고법 2015. 4. 15. 선고 2013누3221 판결
【주 문】
원심판결 중 피고 대연2구역주택재개발정비사업조합이 2013. 4. 4. 피고 부산광역시 남구청장으로부터 변경인가받은 관리처분계획의 취소 청구에 대한 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 부산고등법원에 환송한다. 원고들 및 원고들 보조참가인들의 상고를 모두 기각한다.
【이 유】
상고이유 및 부대상고이유를 판단한다.
1. 피고 대연2구역주택재개발정비사업조합(이하 ‘피고 조합’이라 한다)의 부대상고이유에 관하여
가. 구 도시 및 주거환경정비법(2013. 12. 24. 법률 제12116호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제48조 제1항은 사업시행자(제6조 제1항 제1호부터 제3호까지의 방법으로 시행하는 주거환경개선사업 및 같은 조 제5항의 방법으로 시행하는 주거환경관리사업의 사업시행자는 제외한다)는 제46조에 따른 분양신청기간이 종료된 때에는 제46조에 따른 분양신청의 현황을 기초로 다음 각 호의 사항이 포함된 관리처분계획을 수립하여 시장·군수의 인가를 받도록 정하면서, 제4호에서 관리처분계획에 포함될 사항의 하나로 ‘분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 명세 및 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격(사업시행인가 전에 제48조의2 제2항에 따라 철거된 건축물의 경우에는 시장·군수에게 허가받은 날을 기준으로 한 가격)’을 들고 있고(이하 ‘종전자산가격’이라 한다), 제2항은 ‘제1항에 따른 관리처분계획의 내용은 다음 각 호의 기준에 따른다’고 정하면서, 제1호에서 관리처분계획 수립 기준의 하나로, ‘종전의 토지 또는 건축물의 면적·이용상황·환경 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 대지 또는 건축물이 균형있게 분양신청자에게 배분되고 합리적으로 이용되도록 한다’고 규정하고 있다. 그리고 같은 법 제48조 제5항 제1호는 주택재개발사업 또는 도시환경정비사업에서 종전자산가격 등을 평가할 때에, “「부동산가격 공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 감정평가업자 중 시장·군수가 선정·계약한 감정평가업자 2인 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한다. 다만, 관리처분계획을 변경·중지 또는 폐지하고자 하는 경우에는 분양예정 대상인 대지 또는 건축물의 추산액과 종전의 토지 또는 건축물의 가격은 사업시행자 및 토지등소유자 전원이 합의하여 이를 산정할 수 있다.”고 정하고 있다.
위와 같은 관련 규정의 문언·취지·체계 등에 더하여, ① 구 도시정비법에 따른 재개발·재건축 등 정비사업은 정비구역 내의 토지 등 소유자가 종전자산을 출자하고 공사비 등을 투입하여 공동주택 등을 새로이 건설한 후 조합원에게 배분되고 남는 공동주택 등을 일반에게 분양하여 발생한 개발이익을 조합원들 사이의 출자 비율에 따라 나누어 가지는 사업으로서, 관리처분계획의 내용으로서 종전자산가격의 평가는 이와 같은 조합원들 사이의 상대적 출자 비율을 정하기 위한 것인 점, ② 구 도시정비법 제48조 제1항 제4호가 원칙적으로 사업시행인가 고시일을 기준으로 종전자산가격을 평가하도록 정하면서, 구 도시정비법 제48조의2 제2항에 따라 철거된 건축물의 경우에는 시장·군수에게 허가받은 날을 기준으로 평가하도록 하고 있을 뿐, 사업시행계획이 변경된 경우 종전자산가격의 평가를 새로 하여야 한다는 내용의 규정을 두고 있지 아니한 것은 평가시점에 따라 종전자산의 가격이 달라질 경우 발생할 수 있는 분쟁을 방지하고 종전자산의 가격 평가시점을 획일적으로 정하기 위한 것으로 보이는 점, ③ 사업시행계획의 변경이 필연적으로 종전자산의 가격에 영향을 미쳐 그 평가를 변경인가 고시일을 기준으로 새로 해야 한다고 볼 수도 없는 점, ④ 최초 사업시행계획의 주요 부분에 해당하는 공동주택의 면적, 세대수 및 세대별 면적 등이 실질적으로 변경되어 최초 사업시행계획이 효력을 상실한다고 하더라도, 이는 사업시행계획 변경시점을 기준으로 최초 사업시행계획이 장래를 향하여 실효된다는 의미일 뿐, 그 이전에 이루어진 종전자산가격의 평가에 어떠한 영향을 미친다고 볼 수 없는 점, ⑤ 사업완료 후 총수입에서 총사업비를 공제한 금액을 종전자산의 총 가액으로 나눈 비례율에 조합원의 종전자산가격을 곱하여 산정되는 조합원별 권리가액의 산정방식에 비추어, 종전자산의 가격이 사후에 상승하였다고 하더라도 종전자산의 총 가액을 분모로 하는 비례율이 하락하여 그 상승분이 상쇄되므로, 평가시점의 차이로 정비구역 내 종전자산의 가액이 달라져도 반드시 권리가액이 달라진다고 볼 수는 없어 최초 사업시행계획 인가 고시일을 기준으로 종전자산가격을 평가하도록 한 것이 부당하다고 볼 수 없는 점 등에 비추어 보면, 비교적 장기간에 걸쳐서 진행되는 정비사업의 특성을 감안하더라도 구 도시정비법 제48조 제1항 제4호가 정한 ‘사업시행인가 고시일’이란 ‘최초 사업시행계획 인가 고시일’을 의미하는 것으로 봄이 타당하고, 따라서 최초 사업시행계획의 주요 부분을 실질적으로 변경하는 사업시행계획 변경인가가 있었다고 하더라도 특별한 사정이 없는 한 최초 사업시행계획 인가 고시일을 기준으로 평가한 종전자산가격을 기초로 하여 수립된 관리처분계획이 종전자산의 면적·이용상황·환경 등을 종합적으로 고려하여 대지 또는 건축물이 균형있게 분양신청자에게 배분되도록 정한 구 도시정비법 제48조 제2항 제1호에 위반된다고 볼 수 없다.
나. 원심판결 이유에 의하면, 다음 각 사실을 알 수 있다.
1) 피고 조합은 2005. 11. 16. 부산 남구 (주소 생략) 일대 165,070㎡에서 주택재개발사업을 시행하기 위하여 피고 부산광역시 남구청장(이하 ‘피고 구청장’이라 한다)으로부터 인가를 받아 설립된 주택재개발 정비사업조합으로서, 2007. 8. 16. 사업시행계획을 수립하여 피고 구청장으로부터 인가를 받은 다음(이하 ‘최초 사업시행계획’이라 한다), 조합원들로부터 분양신청을 받아 이를 기초로 관리처분계획을 수립하고 2010. 5. 10. 피고 구청장으로부터 관리처분계획을 인가받았다(이하 ‘최초 관리처분계획’이라 한다).
2) 그런데 최초 사업시행계획은 이후 2011. 5. 26.과 2012. 10. 19. 각 변경인가·고시되었는데(이하 2012. 10. 19.자로 변경인가받은 사업시행계획을 ‘이 사건 사업시행계획’이라 한다), 최초 사업시행계획에 비하여 공동주택의 규모, 건축연면적, 주택평형별 세대수 등이 달라졌다.
3) 피고 조합은 이 사건 사업시행계획 인가 이후 조합원들로부터 분양신청을 받아 관리처분계획을 수립한 다음 2013. 1. 26. 총회에서 이를 의결하였고, 피고 구청장은 2013. 4. 4. 위 관리처분계획변경을 인가하였다(이하 변경인가받은 관리처분계획을 ‘이 사건 관리처분계획’이라 한다).
4) 한편 피고 조합은 이 사건 관리처분계획을 수립하면서 최초 사업시행인가 고시일인 2007. 8. 22.을 기준으로 한 종전자산가격에 대한 감정평가액을 그대로 사용하였다.
다. 이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 보면, 설령 이 사건 사업시행계획이 최초 사업시행계획 내용의 주요 부분을 실질적으로 변경한 것이라 하더라도, 그러한 사정만으로 최초 사업시행계획 인가 고시일을 기준으로 평가한 종전자산가격을 기초로 수립된 이 사건 관리처분계획이 위법하다고 볼 수 없다.
그럼에도 원심은 이와 다른 전제에서, 이 사건 사업시행계획 인가 고시일을 기준으로 새로 종전자산가격을 평가하지 아니하고 최초 사업시행계획 인가 고시일을 기준으로 평가한 종전자산가격을 기초로 작성하였다는 이유로 이 사건 관리처분계획이 위법하다고 판단하였다. 이러한 원심판결에는 종전자산가격의 평가 기준 시점에 관한 법리 등을 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
2. 원고들 및 원고들 보조참가인들의 상고이유에 관하여
가. 이 사건 정비구역 지정처분이 무효라는 주장에 대하여
1) 구 도시 및 주거환경정비법(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되기 전의 것) 제2조 제3호 (다)목, 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2008. 10. 29. 대통령령 제21098호로 개정되기 전의 것) 제2조 제2항 제1호가 규정한 ‘건축물의 노후화로 인한 구조적 결함 등으로 인하여 철거가 불가피한 건축물로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도 조례로 정하는 건축물’이란, 준공된 후 20년 등이 지난 건축물로서 그로 인하여 건축물이 노후화되고 구조적 결함 등이 발생하여 철거가 불가피한 건축물을 말한다고 해석하는 것이 타당하다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두16592 전원합의체 판결 참조).
그런데 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다. 한편 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다(대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 전원합의체 판결, 대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두25107 판결 등 참조).
2) 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, ① 이 사건 사업구역 내에 준공된 후 20년 이상 지난 건축물이 전체 건축물 대비 45%에 이를 뿐만 아니라, 부산광역시장이 건물의 존치기간, 구조상 불량 여부, 위생상 불량 여부, 주거 지장 여부를 조사함과 아울러 노후·불량건축물 등 현황을 실질적으로 검토하여 위와 같이 분류 및 평가한 것으로 볼 수 있는 점, ② 주택재개발구역의 지정은 관계 행정청이 도시기능 회복의 필요성이나 불량한 주거환경의 정비 및 효율적 개량을 위한 도시정책상의 전문적, 기술적 판단을 기초로 하는 것으로서 법령의 범위 내에서 행정청에게 일정한 재량이 인정되는 점, ③ 이 사건 정비구역 지정처분 당시 노후·불량 건축물의 개념에 관한 법리가 명확하게 밝혀지지 아니한 점 등을 들어, 이 사건 정비구역 지정처분에 하자가 없거나 설령 하자가 있다 하더라도 그 하자가 중대·명백하여 무효라고 할 수 없다고 판단하였다.
3) 앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 정비구역 지정의 요건으로서 노후·불량 건축물의 판단기준 등에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다.
나. 이 사건 사업시행계획을 위한 총회 결의의 절차적 위법 주장에 대하여
1) 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 판시 사실을 인정한 다음, ① 이 사건 총회에 714장의 서면결의서가 제출되었는데, 그 집계 과정에 일부 오류가 있었다 하더라도, 여전히 이 사건 총회에서 조합원 2/3 이상의 동의로 이 사건 사업시행계획이 의결되었으므로 가중 정족수 요건을 충족하고, 달리 서면결의서 자체에 이 사건 총회 결의의 성립에 영향을 미치거나 조합원들의 의사를 왜곡했다고 볼 만한 사정이 있다고 보기 어려운 점, ② 서면결의서에 주민등록번호 기재가 필수적 기재사항이라고 볼 수 없으므로 주민등록번호가 누락된 서면결의서의 효력을 부인할 수 없는 점, ③ 피고 조합이 사업시행계획 변경을 위한 총회 전에 배포한 자료를 통하여 설계개요의 변경 및 그 사유, 그에 따라 증가된 사업비가 조합원들에게 고지되었으므로 조합원들로서는 자금계획의 변경 사유를 충분히 알고 의결권을 행사할 수 있었던 점 등의 이유를 들어, 이 사건 사업시행계획 변경을 위한 총회 결의에 서면결의서 요건 흠결, 서면결의에 의한 총회 절차의 불공정 및 조합원의 의결권 침해 등 위법이 있다는 취지의 원고들 주장을 배척하였다.
2) 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 사업시행계획 수립을 위한 총회결의의 적법 요건 등에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다.
다. 분양신청 통지가 위법하므로 이 사건 관리처분계획이 위법하다는 주장에 대하여
1) 구 도시정비법 제46조 제1항은, 사업시행자는 제28조 제4항의 규정에 의한 사업시행인가의 고시가 있은 날부터 60일 이내에 개략적인 부담금내역 및 분양신청기간, 그 밖에 대통령령이 정하는 사항을 토지등소유자에게 통지하고 분양의 대상이 되는 대지 또는 건축물의 내역 등 대통령령이 정하는 사항을 해당 지역에서 발간되는 일간신문에 공고하도록 정하고, 한편 구 도시정비법 제48조 제1항은, 사업시행자는 제46조에 따른 분양신청기간이 종료된 때에는 제46조에 따른 분양신청의 현황을 기초로 다음 각 호의 사항이 포함된 관리처분계획을 수립하여 시장·군수의 인가를 받도록 정하면서, 제4호에서 관리처분계획에 포함될 사항의 하나로 ‘분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 명세 및 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격’을 정하고 있다.
앞서 본 관련 규정의 문언·체제 등에 비추어, ① 구 도시정비법이 분양신청 통지 및 공고에 포함시킬 사항으로, ‘개략적인 부담금 내역’만을 정하고 있을 뿐 종전 자산의 가격을 정하고 있지 아니한 점, ② 분양신청 통지 및 공고절차는 사업시행인가 고시일로부터 60일 이내에 이루어지도록 정하고 있는데, 구 도시정비법상 그 기간이 만료되기 이전에 사업시행인가 고시일을 기준으로 한 종전자산가격 평가가 이루어져야 한다고 볼 근거도 없는 점 등에 비추어 보면, 구 도시정비법 제46조 제1항에 따른 분양신청 통지에 종전자산가격 평가액에 관한 내용이 포함되지 아니하였다고 하여 분양신청 통지가 위법하다고 볼 수 없고, 이를 기초로 수립된 관리처분계획이 위법하다고 볼 수도 없다.
2) 원심판결 이유와 기록에 의하면, 피고 조합은 이 사건 사업시행계획에 대한 변경인가 이후 2012. 10. 25. 토지등소유자에게 분양신청 통지를 하면서, ① 단위세대별 평균분양가 및 조합원 분양 예정가액, ② 근린생활시설 층별 분양 예정가액, ③ 추정 비례율, ④ 조합원 분양 시 개략적인 부담금 내역(예시) 등이 포함된 ‘개략적인 부담금 내역’을 통지하였고, 종전자산가격은 분양신청 통지에 포함시키지 아니한 사실을 알 수 있다.
이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 관리처분계획의 기초가 된 분양신청 통지에 종전자산가격이 포함되어 있지 않다 하더라도 그러한 사정만으로 분양신청 통지가 위법하다거나 또는 이러한 분양신청절차를 기초로 수립된 관리처분계획이 위법하다고 볼 수 없다.
원심의 이유 설시에 일부 적절치 아니한 부분이 있으나, 분양신청 통지가 위법하지 아니하므로 이 사건 관리처분계획이 위법하다고 볼 수 없다는 결론은 정당하므로, 이러한 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 분양신청 통지 절차에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 없다.
라. 사정판결이 위법하다는 주장에 대하여
이 부분 상고이유는 이 사건 관리처분계획을 취소하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 아니하다고 볼 수 없다는 것으로서, 이 사건 관리처분계획이 위법하다고 본 원심의 판단이 정당함을 전제로 한 것이다. 그런데 앞서 본 바와 같이 최초 사업시행계획 인가 고시일을 기준으로 평가한 종전자산가격을 기초로 작성된 이 사건 관리처분계획이 위법하지 않다는 이유로 원심판결 중 이 사건 관리처분계획 취소 청구에 대한 부분을 파기하는 이상, 이 부분 상고이유 주장은 나아가 판단할 필요 없이 받아들일 수 없다.
3. 결론
그러므로 피고 조합의 나머지 부대상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결 중 이 사건 관리처분계획 취소 청구에 대한 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하며, 원고들 및 원고들 보조참가인들의 상고를 모두 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
[[별 지 1] 원고 명단: 생략]
[[별 지 2] 원고 보조참가인 명단: 생략]
대법관 이기택(재판장) 이인복 고영한(주심) 김소영