【원 고】
갤러리아포레 주식회사 (소송대리인 법무법인 지평지성 담당변호사 장품)
【피 고】
서울특별시 성동구청장 (소송대리인 변호사 백주선)
【변론종결】
2012. 10. 16.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2012. 2. 16. 원고에 대하여 한 기반시설부담금 환급요청 거부처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 서울 성동구 (주소 생략)에 있는 뚝섬특별계획구역 1블럭 내 17,490㎡ 지상에 건물을 신축하는 공사(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)를 진행하고 있다.
나. 피고는 위 건축행위가 구 기반시설부담금에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9051호로 폐지되기 전의 것, 이하 ‘구 기반시설부담금법’이라 한다)이 정한 기반시설부담금의 부과 대상에 해당한다고 보아, 원고에게 기반시설부담금 약 83억 원을 부과하였고, 원고는 2009. 2. 9.경 이를 납부하였다.
다. 서울특별시장은 2011. 6. 28. 도시교통정비촉진법 제15조, 제17조, 같은 법 시행령 제13조의2 및 서울특별시교통사업특별회계설치조례(이하 ‘서울시 조례’라 한다) 제8조에 근거하여 원고에게 교통개선분담금 20억 원(이하 ‘이 사건 교통개선분담금’이라 한다)을 부과하였고, 원고는 2011. 6. 30. 서울특별시장에게 이를 납부하였다.
라. 원고는 이 사건 교통개선분담금이 구 기반시설부담금법 제8조 제5항 및 구 기반시설부담금에 관한 법률 시행령(2008. 9. 25. 대통령령 제21038호로 폐지되기 전의 것, 이하 ‘구 기반시설부담금법 시행령’이라 한다) 제7조 제8항에 따른 공제대상에 해당한다고 보아 피고에게 기납부한 기반시설부담금의 환급을 요청하였으나, 피고는 2012. 2. 16. 이 사건 교통개선분담금은 교통영향심의 시 심의조건으로 제시된 교통개선대책 수립을 위한 비용으로서 기반시설부담금의 공제대상 부담금에 해당되지 않는 점, TSM(Transportation System Management) 개선비용이나 성동교 확장공사 등은 도시계획시설 결정절차 또는 개발행위 허가 등을 거치지 아니하는 사업으로서 기반시설부담금의 공제요건을 충족시키지 못한 점 등을 고려할 때 원고가 납부한 이 사건 교통개선분담금은 기반시설부담금의 환급대상이 아니라는 이유로 원고의 위 환급요청을 거부하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼없는 사실, 갑 제1호증, 을 제2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
구 기반시설부담금법 제8조 제5항 및 같은 법 시행령 제7조 제8항에 의하면 기반시설부담금 납부의무자가 기반시설을 직접 설치하는 대신에 기반시설의 설치비용에 상당하는 금액을 납부하는 경우에도 기반시설부담금에서 당해 설치비용에 해당하는 금액을 공제한다고 규정하고 있는바, 원고는 피고에게 약 83억 원의 기반시설부담금을 납부한 이후 교통개선분담금 명목으로 20억 원을 납부하였는데, 이 사건 교통개선분담금은 신호등 신설 및 이설, 도로 전광표지 설치, 불법 주정차 단속시설 등 도로부속시설의 설치비용(TSM 공사비) 명목으로 5억 원, 성동교 확장 및 연결도로 공사비 명목으로 15억 원이 책정되었으므로, 이 사건 교통개선분담금은 기반시설부담금과 동일한 대상·동일한 목적으로 납부된 것으로서 구 기반시설부담금법에서 정한 기반시설의 설치비용에 해당한다. 따라서 원고가 납부한 이 사건 교통개선분담금 20억 원은 구 기반시설부담금법 제8조 제5항 및 같은 법 시행령 제7조 제8항에 따른 공제대상에 해당함에도 이와 다른 전제에서 한 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 인정 사실
1) 원고가 진행하는 이 사건 사업은 도시교통정비촉진법 제15조에 따른 교통영향분석·개선대책을 수립하여야 하는 대상사업에 해당하는데, 원고는 서울특별시장에게 이 사건 사업에 대한 승인 등을 받기 위하여 도시교통정비촉진법 제16조 제1항에 따라 교통영향분석·개선대책을 제출하였고, 서울특별시장은 2007. 8. 6. 교통영향분석·개선대책심의위원회를 개최하여 원고에게 ‘이 사건 사업지 주변지역에 대하여 TSM 사업을 포함한 종합적인 교통개선대책을 마련할 것(상위계획 포함, 비용은 사업자 부담, 범위는 사업지 주변 약 1km 이내)’을 내용으로 하는 심의를 의결하였다.
2) 이에 원고는 위 심의 결과를 이행하기 위하여 2011. 5.경 이 사건 사업지 주변지역에 대한 종합적인 교통개선대책을 마련한 보고서를 제출하였다. 위 보고서는 이 사건 사업지 주변의 교통환경 여건 개선, 자전거 이용시설 개선, 보행환경 개선, 대중교통체계 개선(TSM 사업), 기타(성동교 개선 및 유턴차로 설치) 등을 주요 내용(총 사업비 20억 원)으로 하고 있다.
3) 이에 따라 서울특별시장은 2011. 6. 28. 도시교통정비촉진법 제15조, 제17조, 같은 법 시행령 제13조의2 및 서울시 조례 제8조에 근거하여 원고에게 이 사건 교통개선분담금 20억 원을 부과하였고, 원고는 2011. 6. 30. 서울특별시장에게 이를 납부하였다.
4) 피고는 2012. 8. 30. 성동교 확장공사를 발주하여 현재 공사 진행 중이고, 성동교는 도시계획결정된 도로이므로 위 공사와 관련하여 별도의 도시계획시설 결정절차 또는 개발행위허가를 받지는 않았다.
5) 한편 피고는 2012. 9.경 TSM 사업(교통환경 여건 개선, 자전거 이용시설 개선, 보행환경 개선, 대중교통체계 개선)을 위한 기본 및 실시설계 용역을 주는 등 TSM 사업을 추진 중이나, 위 사업과 관련하여 별도의 도시계획시설 결정절차 또는 개발행위허가가 필요하지는 않은 것으로 보아 그러한 절차나 허가를 받지는 않았다.
[인정 근거] 갑 제7호증, 을 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 판단
구 기반시설부담금법 제8조 제5항은 “납부의무자가 다른 법률의 규정에 근거하여 도시계획시설 결정절차 또는 개발행위허가를 거쳐 직접 기반시설을 설치하고 그 기반시설이 국가 또는 지방자치단체의 소유로 되는 경우에는 기반시설부담금에서 당해 설치비용에 해당하는 금액을 공제한다”고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제7조 제8항은 “법 제8조 제5항은 납부의무자가 기반시설을 직접 설치하는 대신에 기반시설의 설치비용에 상당하는 금액을 납부하는 경우에 준용한다”고 규정하고 있다.
원고가 기납부한 이 사건 교통개선분담금이 구 기반시설부담금법 제8조 제5항 및 같은 법 시행령 제7조 제8항의 기반시설부담금 공제요건을 갖추었는지에 관하여 보건대, 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 원고가 이 사건 사업과 관련하여 교통개선분담금 20억 원을 납부하였다는 사정만으로는, 구 기반시설부담금법 제8조 제5항 및 같은 법 시행령 제7조 제8항의 공제요건을 갖추었다고 볼 수 없으므로 이를 전제로 한 원고의 위 주장은 이유 없다.
① 구 기반시설부담금법 제2조 제1호에 의하면 기반시설이라 함은 도로, 공원, 녹지, 수도, 하수도, 학교(초·중·고등학교), 폐기물처리시설(당해 시설 그 자체의 기능 발휘와 이용을 위하여 필요한 부대시설 및 편익시설을 포함한다)을 말하고, 기반시설부담금은 법 제2조 제2호의 규정에 의한 건축행위로 인하여 유발되는 기반시설을 설치하거나 그에 필요한 용지를 확보하기 위하여 부과·징수되는 금액인 점(구 기반시설부담금법 제2조 제3호), 한편 원고가 진행하는 이 사건 사업은 도시교통정비촉진법 제15조에 따른 교통영향분석·개선대책을 수립하는 대상사업에 해당하는 관계로 서울특별시장으로부터 이 사건 사업에 대한 승인 등을 받기 위하여 도시교통정비촉진법 제16조 제1항에 따라 교통영향분석·개선대책을 제출하게 된 것이고, 서울특별시장은 교통영향분석·개선대책심의위원회를 거쳐 원고에게 ‘이 사건 사업지 주변지역에 대하여 TSM 사업을 포함한 종합적인 교통개선대책을 마련할 것(상위계획 포함, 비용은 사업자 부담, 범위는 사업지 주변 약 1km 이내)’을 이 사건 사업에 대한 승인 등의 조건으로 부가하였으며, 원고는 이를 이행하기 위하여 서울특별시장에게 이 사건 사업지 주변지역에 대한 교통개선사업비 명목으로 이 사건 교통개선분담금 20억 원을 납부한 점 등에 비추어 보면, 원고가 서울특별시장에게 이 사건 교통개선분담금 20억 원을 납부한 것은 이 사건 사업에 대한 승인 등의 조건을 이행한 것으로 보일 뿐, 원고가 이 사건 사업으로 인해 유발되는 기반시설을 설치·확충하기 위하여 이 사건 교통개선분담금을 납부하였다고 볼 수는 없다.
② 구 기반시설부담금법 제8조 제5항에 따라 공제되는 기반시설 설치비용은 그 문언 해석상 기반시설과 관련하여 발생하는 모든 비용(기반시설 유지·보수·개선비용 등)을 말하는 것이 아니라 도시계획시설 결정절차를 거치거나 개발행위허가를 받아 설치하는 기반시설 설치비용만을 의미한다고 봄이 타당하고(대법원 2012. 3. 29. 선고 2010두19119 판결 참조), 이는 구 기반시설부담금 시행령 제7조 제8항에 따라 기반시설을 직접 설치하는 대신에 기반시설의 설치비용에 상당하는 금액을 납부하는 경우에도 마찬가지라 할 것이다(즉 납부의무자가 구 기반시설부담금 시행령 제7조 제8항에 따라 공제를 받기 위해서는 도시계획시설 결정절차를 거치거나 개발행위허가를 받아 설치하는 기반시설에 대한 설치비용 상당액을 납부하는 경우이어야 한다). 그런데 원고가 납부한 이 사건 교통개선분담금이 TSM 사업과 성동교 확장공사에 사용될 것으로는 보이나, TSM 사업과 성동교 확장공사에 관하여 도시계획시설 결정절차를 거치거나 개발행위허가를 받았다거나 그러한 절차나 허가를 거쳐 시행됨을 인정할만한 자료가 없을 뿐만 아니라 TSM 사업과 성동교 확장공사는 기 도시계획결정된 도로에 대한 개선공사에 불과하여 별도의 개발행위허가는 필요 없을 것으로 보인다(실제로도 피고는 이러한 도시계획시설 결정 또는 변경절차나 개발행위허가가 필요하지 않음을 전제로 공사를 추진 중인 것으로 보인다).
③ 이 사건 교통개선분담금은 도시교통정비촉진법에 따른 교통영향분석·개선대책 수립대상 사업자인 원고가 이 사건 사업지 주변지역에 대한 교통개선사업비 명목으로 납부한 것으로서, 이 사건 사업지 주변의 교통환경 여건 개선(신호등 위치조정 및 보행잔여시간 표시기 설치, 도로전광표지 교체, 구조물 도색, 정차금지지대 설치, 횡단보도 재도색), 자전거 이용시설 개선(자전거 보관소 교체 및 신설, 자전거 보관소 CCTV 및 횡단보도 설치), 보행환경 개선(보행자용 방호 울타리 설치, 자동차 진입억제용 말뚝 설치), 대중교통체계 개선(주차 CCTV 설치 및 버스쉘터 설치), 기타(성동교 개선 및 유턴차로 설치) 비용으로 사용될 것으로 보이는바, 이 사건 교통개선분담금은 이 사건 사업지 주변지역에 대한 종합적인 교통개선대책을 마련하기 위한 비용이라고 봄이 타당하고, 건축행위로 인하여 유발되는 기반시설을 설치하거나 그에 필요한 용지를 확보하는 것과는 직접적인 관련이 없다. 즉 이 사건 교통개선분담금은 건축행위로 인하여 유발되는 기반시설을 설치하거나 그에 필요한 용지를 확보하기 위하여 부과하는 기반시설부담금과는 그 목적 및 사용용도가 다르다 할 것이므로, 이 사건 교통개선부담금의 납부가 구 기반시설부담금법 시행령 제7조 제8항에서 말하는 기반시설부담금 납부의무자가 기반시설을 직접 설치하는 대신에 기반시설의 설치비용에 상당하는 금액을 납부하는 경우에 해당한다고 볼 수는 없다.
3. 결론
원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각한다.
[별지 생략]
판사 조일영(재판장) 문성호 김동관