【원고, 항소인】
별지 원고들 총목록 기재와 같다. (소송대리인 법무법인(유한) 정평 외 5인)
【피고, 피항소인】
국토해양부장관 외 1인 (소송대리인 법무법인 율촌 외 2인)
【피고보조참가인】
한국수자원공사 (소송대리인 법무법인 율촌 외 3인)
【제1심판결】
서울행정법원 2010. 12. 3. 선고 2009구합50909 판결
【변론종결】
2011. 10. 10.
【주 문】
1. 원고들의 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 모두 원고들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고 국토해양부장관이 2009. 9.경 한 4대강 정비사업에 대한 정부기본계획, 2009. 11. 23. 국토해양부 고시 제2009-1084호로 한 한강살리기 7공구(중원지구) 사업 실시계획승인, 2009. 12. 1. 국토해양부 고시 제2009-1112호로 한 한강살리기 6공구(여주4지구) 사업 실시계획승인, 2009. 12. 1. 국토해양부 고시 제2009-1121호로 한 한강살리기 3공구(여주1지구) 사업 실시계획승인, 2009. 12. 1. 국토해양부 고시 제2009-1122호로 한 한강살리기 4공구(여주2지구) 사업 실시계획승인, 2010. 2. 5. 국토해양부 고시 제2010-57호로 한 한강살리기 3공구(여주1지구) 사업 실시계획변경 1차 승인, 2010. 2. 5. 국토해양부 고시 제2010-58호로 한 한강살리기 4공구(여주2지구) 사업 실시계획변경 1차 승인, 2010. 2. 5. 국토해양부 고시 제2010-59호로 한 한강살리기 6공구(여주4지구) 사업 실시계획변경 1차 승인, 2010. 2. 5. 국토해양부 고시 제2010-60호로 한 한강살리기 7공구(중원지구) 사업 실시계획변경 1차 승인 및 피고 서울지방국토관리청장이 2009. 10. 23. 서울지방국토관리청 고시 제2009-310호, 제2009-311호로 한 각 하천공사시행계획, 2009. 10. 28. 서울지방국토관리청 고시 제2009-317호로 한 하천공사시행계획, 2009. 11. 12. 서울지방국토관리청 고시 제2009-337 내지 339호로 한 각 하천공사시행계획, 2009. 11. 17. 서울지방국토관리청 고시 제2009-334 내지 336호로 한 각 하천공사시행계획, 2010. 1. 21. 서울지방국토관리청 고시 제2010-14호로 한 하천공사시행계획을 각 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 4대강 살리기 사업의 개요 및 추진과정
1) 4대강 살리기 사업(이하 ‘4대강 사업’이라 한다)은 하천법에 따른 유역종합치수계획 및 하천기본계획, 그 밖의 관련법령에 따라 한강, 낙동강, 금강, 영산강 등 4대강에 대하여 시행되는 사업 중 홍수·가뭄을 방지하여 물 문제를 해결하고, 하천생태계를 복원·활용하며, 지역균형발전과 지역경제 및 문화·관광을 활성화하기 위하여 체계적·중점적으로 관리·시행하는 사업이다(4대강 살리기 추진본부의 구성 및 운영에 관한 규정 제2조 참조).
2) 국가균형발전위원회(2009. 4. 22. 법률 제9629호로 국가균형발전특별법 제22조가 개정되면서 지역발전위원회로 같은 날 그 명칭이 변경되었다)는 2008. 12. 15. 한국형 녹색뉴딜사업으로 4대강 사업 추진을 결정하였다.
3) 물 관련 분야 전문연구기관인 한국건설기술연구원의 주관 아래 문화관광연구원 등이 참여하여 2008. 12. 15. 4대강 살리기 마스터플랜 수립에 착수하였다.
4) 4대강 사업의 추진을 위하여 4대강 살리기 기획단이 2009. 2.경 피고 국토해양부장관 소속으로 설치되었다가, 2009. 4.경 4대강 살리기 추진본부로 확대 개편되었다.
5) 지역발전위원회, 녹색성장위원회, 국가건축위원회 및 국토해양부, 환경부, 문화체육관광부, 농림수산식품부는 2009. 4.경 4대강 살리기 마스터플랜 합동보고대회를 개최하였고, 이에 대하여 2009. 5.경 12차례의 지역설명회, 2차례의 관계부처·학회의 추천을 받은 전문가 그룹의 자문, 2차례의 물환경학회·수자원학회 등 관련 학회 토론, 전문가·시민이 참여한 공청회 등을 개최하였다.
6) 국토해양부, 환경부, 문화체육관광부, 농림수산식품부 등 4개부는 2009. 6. 8. 4대강 사업의 기본방향을 제시하기 위하여 4대강 살리기 마스터플랜을 확정·발표하였고, 4대강 살리기 추진본부는 2009. 8. 24. 4대강 살리기 마스터플랜의 최종보고서를 발간·배포하였다.
나. 4대강 살리기 마스터플랜의 내용
1) 4대강 사업의 비전 및 목표
4대강 사업은 “생명이 넘치는 강, 새로운 대한민국”을 비전으로 제시하면서 ① 기후변화 대비, ② 자연과 인간의 공생, ③ 국토 재창조, ④ 지역균형발전과 녹색성장 기반 구축 등을 목표로 삼고 있다.
2) 4대강 사업의 과제
4대강 사업은 ① 물 부족과 홍수피해를 근본적으로 해결, ② 수질개선과 하천복원으로 건전한 수생태계 조성, ③ 국민 여가문화 수준 및 삶의 질 향상, ④ 녹색뉴딜 사업으로 지역경제 활성화 견인, ⑤ 물 관리 글로벌리더로서 국가경쟁력 제고 등을 5대 과제로 제시하고 있다.
3) 4대강 사업의 과제별 구체적 추진계획
가) 수해 예방을 위한 유기적 홍수방어 대책
기후변화의 영향과 200년 빈도 이상의 홍수에 대비한 홍수조절능력 9.2억㎥ 증대를 위해서 ① 5.7억㎥의 퇴적토 준설(한강 0.5억㎥, 낙동강 4.4억㎥, 금강 0.5억㎥, 영산강 0.3억㎥)을 통한 홍수위 저하, ② 5개의 홍수 조절지 및 강변 저류지 설치로 홍수조절능력 증대, ③ 620㎞의 노후제방 보강으로 치수안전도 증대, ④ 하구둑 배수문 증설로 홍수배제 효과 증대, ⑤ 96개의 농업용저수지 증고, 3개의 중소규모 댐 건설 등 물 확보 방안에 의한 홍수조절효과, ⑥ 도류제 설치로 합류부 유황개선 등을 계획하고 있다.
나) 물 부족 대비 풍부한 수자원 확보
장래 물 부족(2011년 8억㎥, 2016년 10억㎥)과 가뭄에 대비하여 용수 확보량 13억㎥ 증대를 위해서 ① 16개의 다기능 보(洑) 설치(한강 3개, 낙동강 8개, 금강 3개, 영산강 2개), 하상 퇴적토 준설 등으로 용수확보 및 지하수위 저하 방지, ② 중소규모 댐 건설로 지역적 물 부족 해소, ③ 농업용저수지 증고로 갈수기 지류 및 본류 유량 증대 등을 추진하도록 계획하고 있다.
다) 수질개선 및 생태복원
당초 2015년까지로 목표했던 “수영 가능한 좋은 물”(Ⅱ급수, BOD 3㎎/L)의 2012년 조기 달성을 위하여 오염도가 높은 34개 유역의 체계적 관리, 환경기초시설 방류기준 선진화, 353개의 T-P처리시설 등 환경기초시설 확충 및 고도화, 비점오염원 저감대책 추진, 929㎞의 생태하천 조성, 수변생태벨트 조성 등을 계획하고 있다.
라) 지역주민과 함께 하는 복합공간 창조
주변지역으로 방치되었던 수변공간을 국토의 중심이 되는 삶의 공간으로 적극 활용하기 위하여 ① 주차장, 화장실, 음수대, 자전거보관대 등의 편의시설, 정자, 벤치, 야외탁자 등의 휴게시설, 위락/체육시설, 자연관찰시설 등 강을 활용한 여가공간 조성 ② 상하류를 연결하는 1,728㎞의 자전거도로 조성, ③ 수변 접근성 개선 및 수변중심 도시재생, ④ 둔치활용 다양화, 아름다운 수변공간 창출 등을 추진하도록 계획하고 있다.
마) 강 중심의 지역발전
4대강 살리기와 병행하여 ① 지천(지방하전, 소하천 등)도 이수·치수·환경·친수·문화·관광 등을 종합적으로 고려하여 정비하고, 지방하천의 홍수방어능력을 재평가하여 주요 도시구간은 국가하천과 같이 100 ~ 200년 빈도 홍수에 견딜 수 있도록 보강하는 지천 살리기, ② 문화가 흐르는 4대강 살리기를 위해서 문화관광콘텐츠 개발, ③ 4대강 주변 개발여건이 유리한 마을에 농어촌개발 사업을 종합 지원하여 미래 금수강촌의 모델로 제시하고, 마을개발에 민간투자를 유도하기 위해서 제도개선 및 프로그램개발을 함으로써 활력 넘치는 금수강촌 만들기, ④ 4대강 상류유역 산림정비, ⑤ 4대강 수자원확보를 위한 주변 저수지를 대상으로 저수지 수변지역의 우수한 어메니티자원을 활용하여 4대강 살리기와 연계되는 도농교류 공간조성을 통해 명소화 하는 저수지 수변개발, ⑥ 4대강을 활용한 녹색성장산업 활성화 등이 포함되어 있다.
4) 4대강 사업의 사업 범위
4대강 사업은 크게 본 사업, 직접연계사업, 연계사업으로 구분된다. 본 사업은 홍수조절·물확보 등을 위해 4대강 본류에 시행하는 사업으로 국토해양부·농림수산식품부·환경부가 시행하되, 2011년(댐·저수지 등은 2012년) 완료를 목표로 한다. 직접연계사업은 섬진강과 13개 주요 지류 국가하천정비와 하수처리시설 등의 확충을 위한 사업으로 2012년 완료를 목표로 한다. 연계사업은 강살리기로 확보되는 수변경관 등의 인프라를 활용하는 사업으로 국토해양부·농림수산식품부·문화체육관광부·행정안전부·지식경제부·방송통신위원회 등 해당부처 계획에 따라 연차별로 시행한다. 한강은 본류(남한강)·북한강·섬강이, 낙동강은 본류·남강·금호강·황강·서낙동강·맥도강·평강천이, 금강은 본류·미호천·갑천·유등천이, 영산강은 본류·황룡강·함평천·섬진강이 각 사업의 공간적 범위이다.
5) 4대강 사업의 사업비
4대강 사업의 전체 사업비는 약 22조 2,000억 원(본 사업 16조 9,000억 원, 직접연계사업 5조 3,000억 원)에 이르며, 4대강 사업 전체 구간은 공사의 규모, 행정구역, 추후 통합관리의 편의성 등을 고려하여 267개 공구로 분할된다.
6) 마스터플랜의 성격
4대강 살리기 마스터플랜의 최종 보고서에서는, 4대강 살리기 마스터플랜이 강과 주변 지역의 관련 사업을 체계적으로 추진하기 위하여 수립하는 종합계획이자 4대강 사업의 기본방향을 제시하는 계획으로서, 구체적인 내용은 설계 및 시공과정에서 조정될 수 있다고 밝히고 있고, 4대강 살리기 마스터플랜과 유기적으로 연계될 수 있도록 필요시 관계부처가 관련 법정계획을 조정할 것을 당부하고 있다.
다. 이 사건 처분의 경위
1) 4대강 살리기 마스터플랜에 따른 한강살리기 사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)은 본류(남한강), 북한강, 섬강 등 한강유역에 ① 홍수조절능력 0.9억㎥ 증대를 목표로 한 홍수방어대책으로 0.5억㎥의 퇴적토 준설(하도정비), 131㎞의 노후제방 보강, 2개의 강변저류지(여주, 영월) 설치, 12개의 농업용저수지 증고를, ② 용수확보량 0.5억㎥ 증대를 목표로 한 물확보방안으로 3개의 다기능 보(이포보, 여주보, 강천보) 설치, 위 12개의 농업용저수지 증고를, ③ 수질개선과 생태복원 방안으로 전체 22개 중권역 중 11개를 중점관리 유역으로 지정하여 2012년까지 BOD 기준 좋은 물 비율 91%(2006년 81%), TP 농도 기준 0.085㎎/ℓ(2006년 0.124㎎/ℓ) 달성, 55개의 하·폐수처리장 설치와 217개의 TP처리시설 보강 등 환경기초시설 확충 및 고도화, 13㎞의 하천 내 농경지 정리 및 생태습지 조성, 193㎞의 수계 내 생태하천 조성을, ④ 지역주민과 함께하는 복합공간 창조를 위한 방안으로 305㎞의 자전거도로 설치, 다기능 보를 이용한 수면확보를 통한 친수성 제고를, ⑤ 강 중심의 지역발전을 위한 방안으로 480㎞의 지방하천의 단계적 정비 등을 하는 것을 주요 내용으로 한다.
2) 피고 국토해양부장관으로부터 권한을 위임받은 피고 서울지방국토관리청장은 이 사건 사업을 위한 세부계획으로 하천법 제27조에 따라 2009. 10. 23. 서울지방국토관리청 고시 제2009-310호, 311호로 한강살리기 3, 4공구 사업, 2009. 10. 28. 서울지방국토관리청 고시 제2009-317호로 한강살리기 6공구 사업에 대한 각 하천공사시행계획을 수립하여 이를 관보에 고시하고, 2009. 11. 12. 서울지방국토관리청 고시 제2009-337호 내지 339호로 한강살리기 3, 4, 6공구 사업에 대한 하천공사시행계획(변경)을 수립하여 이를 관보에 고시하였으며, 2009. 11. 17. 서울지방국토관리청 고시 제2009-334호 내지 336호로 한강살리기 2, 5, 9공구 사업, 2010. 1. 21. 서울지방국토관리청 고시 제2010-14호로 한강살리기 1공구 사업에 대한 각 하천공사시행계획을 수립하여 이를 경기도보에 고시하였다(이하 모두 가리켜 ‘이 사건 각 하천공사시행계획’이라 한다).
3) 한편, 비상경제대책회의가 2009. 9. 7. 개최되었는데, 그 결과 피고보조참가인이 4대강 사업 중 일부 공구의 사업을 자체사업으로 투자·시행하기로 결정되었다.
4) 이에 피고보조참가인은 2009. 11.경 피고 국토해양부장관에게 한강살리기 3, 4, 6, 7공구 사업에 대한 실시계획승인을 요청하였다. 피고 국토해양부장관은 한국수자원공사법 제10조에 따라 피고보조참가인에 대하여, 2009. 11. 23. 국토해양부 고시 제2009-1084호로 한강살리기 7공구 사업, 2009. 12. 1. 국토해양부 고시 제2009-1112호, 1121호, 1122호로 한강살리기 6, 3, 4공구 사업에 대한 각 실시계획을 승인한 다음 이를 관보에 고시하고, 2010. 2. 5. 국토해양부 고시 제2010-57호 내지 60호로 한강살리기 3, 4, 6, 7공구 사업에 대한 각 실시계획변경(1차)을 승인한 다음 이를 관보에 고시하였다(이하 모두 가리켜 ‘이 사건 각 실시계획승인처분’이라 한다).
마. 각 공구별 사업내용
1) 한강살리기 1공구 사업
피고 서울지방국토관리청장이 2010. 1. 21. 서울지방국토관리청 고시 제2010-14호로 고시한 한강살리기 1공구 사업 하천공사시행계획의 고시문에는 다음의 사항이 기재되어 있다.
① 하천공사의 목적 및 개요
- 목적 : 수질개선 및 하천복원을 통한 건전한 수생태계를 조성하며, 국민 여가 문화 수준 및 삶의 질 향상, 지역경제 활성화를 위한 녹색뉴딜사업의 일환임
- 개요 : 하천개수 L=16㎞, 하천환경정비 L=17㎞, 자전거도로 L=23㎞
② 하천공사시행지역의 위치 :
- 좌안 : 경기도 남양주시 와부읍 팔당리 ~ 경기도 양평군 강하면 송학리 일원
- 우안 : 경기도 하남시 배알미동 ~ 경기도 양평군 양평읍 양근리 일원
③ 하천공사시행자 : 서울지방국토관리청장 (대행자 : 경기도지사) (주소 생략)
④ 하천공사의 착수 및 준공예정일
○ 착수일 : 2010. 3.
○ 준공예정일 : 2011. 12.
2) 한강살리기 2공구 사업
피고 서울지방국토관리청장이 2009. 11. 17. 서울지방국토관리청 고시 제2009-334호로 고시한 한강살리기 2공구 사업 하천공사시행계획의 고시문에는 다음의 사항이 기재되어 있다.
① 하천공사의 목적 및 개요
- 목적 : 물부족과 홍수피해를 근본적으로 해결하고, 수질개선 및 하천복원을 통한 건전한 수생태계를 조성하며, 국민 여가 문화 수준 및 삶의 질 향상은 물론 녹색 뉴딜사업으로, 지역경제 활성화하며, 국가 물관리 글로벌 리더로서 경쟁력을 제고하기 위함
- 개요 : 하천개수 L=8.4㎞, 하천환경정비 L=7.0㎞, 하도정비 L=3.7㎞, 유지관리용도로 L=8.7㎞
② 하천공사시행지역의 위치 :
- 좌안 : 경기도 양평군 강상면 병산리 ~ 경기도 여주군 금사면 외평리 일원
- 우안 : 경기도 양평군 양평읍 양근리 ~ 경기도 여주군 금사면 천서리 일원
③ 하천공사시행자 : 경기도 (주소 생략)
④ 하천공사의 착수 및 준공예정일
○ 착수일 : 2009. 11.
○ 준공예정일 : 2011. 12.
3) 한강살리기 3공구 사업
가) 피고 서울지방국토관리청장이 2009. 10. 23. 서울지방국토관리청 고시 제2009-310호로 고시한 한강살리기 3공구 사업 하천공사시행계획의 고시문에는 다음의 사항이 기재되어 있다.
① 위치 : 경기도 여주군 금사면 금사리 ~ 경기도 여주군 능서면 내양리 일원
② 하천공사의 목적
○ 홍수와 가뭄피해의 근원적 방지 대책 마련
○ 수질개선과 생태복원으로 친환경 조성
○ 수질개선과 지역주민과 함께 하는 복합 공간 창조
○ 일자리 창출과 지역경제 발전기여
③ 공사 개요
○ 총 연장 : L=9.0㎞
○ 하도정비 : 901만㎥/8.47㎞
○ 생태·문화·예술 공간 등 : 5개지구(189만㎡)
○ 제방축조 및 보강 : 제방축조 : 4.020㎞(보강 : 10.776㎞)
○ 하상유지 공사 : 5개소
○ 배수문/통문 : 10개소
○ 자전거도로 : L=25.857㎞(B=3.0~6.0m)
○ 이포보
- 가동보 : L=295m/6문
● 수문 규격[B(m)×H(m)] : 45×3
● 월류언 높이 : EL=25.0m(관리수위 : EL=28.0m)
- 고정보 : L=296m
● 월류언 높이 : EL=28.0m
- 어도 : 1식(L=830m, S=1/300)
- 공도교 : L=744m(50m×2EA, 40m×12EA, 70m×6EA)
- 관리동 건축물 : 1동(연면적 : 1,913㎡)
○ 강변저류지 : 1개소
- 면적 : 220만㎡(준설량 : 1,385만㎥)
④ 하천공사시행자 : 서울지방국토관리청장 (주소 생략)
⑤ 하천공사의 착수 및 준공예정일
○ 착수일 : 2009. 10.
○ 준공예정일 : 2011. 12.
나) 피고 서울지방국토관리청장이 2009. 11. 12. 서울지방국토관리청 고시 제2009-337호로 고시한 한강살리기 3공구 사업 하천공사시행계획(변경)의 고시문에는 다음의 사항이 기재되어 있다.
① 위치 : 경기도 여주군 금사면 금사리 ~ 경기도 여주군 능서면 내양리 일원
② 하천공사의 목적 (변경없음, 생략)
③ 공사 개요
(전체분) (변경없음, 생략)
(우선 시공분)
○ 1차분 : 가설 사무소 1식
○ 2차 변경분 : 가물막이 1식
④ 하천공사시행자 : 서울지방국토관리청장 (주소 생략)
⑤ 하천공사의 착수 및 준공예정일 (변경없음, 생략)
다) 피고 국토해양부장관이 2009. 12. 1. 국토해양부 고시 제2009-1121호로 고시한 한강살리기 3공구 사업 실시계획승인처분의 고시문에는 다음의 사항이 기재되어 있다.
① 사업시행자 : 한국수자원공사 사장 (주소 생략)
② 사업목적
○ 장래 물부족과 가뭄에 대한 대처역량 강화 및 홍수에 안전한 강 구현
○ 수질개선과 하천복원으로 건전한 수생태계 조성
○ 하천 정비, 수변접근성 개선, 수상레저 등 국민 여가문화 수준 및 삶의 질 향상
○ 녹색뉴딜 사업으로 지역경제 활성화 견인 및 물관리 글로벌리더로서 국가위상 제고
③ 사업의 개요
○ 전체 : 생태하천 1식, 하도정비 0.9백만㎥, 다기능보 1식(590m), 소수력발전소 1식(1,500㎾×2기)
○ 금회 실시계획 승인분 : 우선시공분 1식
④ 사업시행지의 위치 및 면적(연장)
㉮ 위치
○ 전체과업
- 좌안 : 경기도 여주군 금사면 금사리 ~ 경기도 여주군 능서면 내양리 일원
- 우안 : 경기도 여주군 대신면 천서리 ~ 경기도 여주군 대신면 당산리 일원
○ 금회 실시계획 승인분 :
- 좌안 : 경기도 여주군 금사면 외평리 ~ 경기도 여주군 흥천면 계신리 일원
- 우안 : 경기도 여주군 대신면 천서리 ~ 경기도 여주군 대신면 당산리 일원
㉯ 면적(연장)
○ 전체과업 : 9.00㎞
○ 금회 실시계획 승인분 : 200,561㎡
⑤ 사업시행기간 : 2009. 11. ~ 2011. 12.
라) 피고 국토해양부장관이 2010. 2. 5. 국토해양부 고시 제2010-57호로 고시한 한강살리기 3공구 사업 실시계획변경(1차)승인처분의 고시문에는 다음의 사항이 기재되어 있다.
① 사업시행자 (변경없음) : 한국수자원공사 사장 (주소 생략)
② 사업목적 (변경없음, 생략)
③ 사업의 개요
○ 전체 : 생태하천 1식, 하도정비 892만㎥, 다기능보 1식(590m), 소수력발전소 1식(1,500㎾×2기), 적치장 1식
○ 금회 실시계획 변경(1차)
- 당초 : 우선시공분 1식
- 변경 : 생태하천 1식, 하도정비 892만㎥, 다기능보 1식(590m), 소수력발전소 1식(1,500㎾×2기), 적치장 1식
④ 사업시행지의 위치 및 면적(연장)
㉮ 위치
○ 전체과업
- 좌안 : 경기도 여주군 금사면 금사리 ~ 경기도 여주군 능서면 내양리 일원
- 우안 : 경기도 여주군 대신면 천서리 ~ 경기도 여주군 대신면 당산리 일원
○ 금회 실시계획 변경(1차) 승인 신청분
- [당초] 좌안 : 경기도 여주군 금사면 외평리 ~ 경기도 여주군 흥천면 계신리 일원
우안 : 경기도 여주군 대신면 천서리 ~ 경기도 여주군 대신면 당산리 일원
- [변경] 좌안 : 경기도 여주군 금사면 금사리 ~ 경기도 여주군 능서면 내양리 일원
우안 : 경기도 여주군 대신면 천서리 ~ 경기도 여주군 대신면 당산리 일원
㉯ 면적(연장)
○ 전체과업 : 9.00㎞
○ 금회 실시계획 변경(1차) 승인 신청분
- [당초] 200,561㎡
- [변경] 9,378천㎡
⑤ 사업시행기간(변경없음) : 2009. 11. ~ 2011. 12.
4) 한강살리기 4공구 사업
가) 피고 서울지방국토관리청장이 2009. 10. 23. 서울지방국토관리청 고시 제2009-311호로 고시한 한강살리기 4공구 사업 하천공사시행계획의 고시문에는 다음의 사항이 기재되어 있다.
① 위치 : 경기도 여주군 능서면 ~ 경기도 여주군 대신면 일원
② 하천공사의 목적 (위 한강살리기 3공구 하천공사시행계획의 목적과 같음, 생략)
③ 공사 개요
○ 총 연장 : L=3.7㎞
○ 하도정비 : 저수로정비 1,490만㎥/3.7㎞
○ 생태·문화·예술 공간 등 : 3개지구(128만㎡)
○ 제방축조 및 보강 : 제방축조 : 7.34㎞
○ 지류 하상유지 공사 : 2개소
○ 배수문/통문 : 11개소
○ 자전거도로 : L=7.72㎞(B=4.0m)
○ 여주보
- 가동보 : L=480m/12문
● 수문 규격[B(m)×H(m)×(EA)] : 36×2×11, 36×3×1
● 월류언 높이 : EL=31.0m(11련), EL=30.0m(1련)(관리수위 : EL=33.0m)
- 어도 : 2개소
● 인공형 : L=102m(B=10.0m)
● 자연형 : L=950m(B=5.0~38.0m)
- 공도교 : L=1,000m(50m×2EA, 40m×12EA, 70m×6EA)
- 관리동 건축물 : 1동(연면적 : 2,118.6㎡)
④ 하천공사시행자 : 서울지방국토관리청장 (주소 생략)
⑤ 하천공사의 착수 및 준공예정일
○ 착수일 : 2009. 10.
○ 준공예정일 : 2011. 12.
나) 피고 서울지방국토관리청장이 2009. 11. 12. 서울지방국토관리청 고시 제2009-338호로 고시한 한강살리기 4공구 사업 하천공사시행계획(변경)의 고시문에는 다음의 사항이 기재되어 있다.
① 위치 : 경기도 여주군 능서면 ~ 경기도 여주군 대신면 일원
② 하천공사의 목적 (변경없음, 생략)
③ 공사 개요
(전체분) (변경없음, 생략)
(우선 시공분)
○ 1차분 : 가설 사무소 1식
○ 2차 변경분 : 가물막이 1식
④ 하천공사시행자 : 서울지방국토관리청장 (주소 생략)
⑤ 하천공사의 착수 및 준공예정일 (변경없음, 생략)
다) 피고 국토해양부장관이 2009. 12. 1. 국토해양부 고시 제2009-1122호로 고시한 한강살리기 4공구 사업 실시계획승인처분의 고시문에는 다음의 사항이 기재되어 있다.
① 사업시행자 : 한국수자원공사 사장 (주소 생략)
② 사업목적 (위 한강살리기 3공구 사업 실시계획의 목적과 같음, 생략)
③ 사업의 개요
○ 전체 : 생태하천 1식, 하도정비 14.9백만㎥, 다기능보 1식(480m), 소수력발전소 1식(2,870㎾×3기)
○ 금회 실시계획 승인분 : 우선시공분 1식
④ 사업시행지의 위치 및 면적(연장)
㉮ 위치
○ 전체과업
- 좌안 : 경기도 여주군 흥천면 상백리 ~ 경기도 여주군 능서면 왕대리 일원
- 우안 : 경기도 여주군 대신면 당산리 ~ 경기도 여주군 대신면 천남리 일원
○ 금회 실시계획 승인분 :
- 좌안 : 경기도 여주군 능서면 왕대리 일원
- 우안 : 경기도 여주군 대신면 천남리 일원
㉯ 면적(연장)
○ 전체과업 : 3.7㎞
○ 금회 실시계획 승인분 : 358,561㎡
⑤ 사업시행기간 : 2009. 11. ~ 2011. 12.
라) 피고 국토해양부장관이 2010. 2. 5. 국토해양부 고시 제2010-58호로 고시한 한강살리기 4공구 사업 실시계획변경(1차)승인처분의 고시문에는 다음의 사항이 기재되어 있다.
① 사업시행자 (변경없음) : 한국수자원공사 사장 (주소 생략)
② 사업목적 (변경없음, 생략)
③ 사업의 개요
○ 전체 : 생태하천 1식, 하도정비 12.0백만㎥, 다기능보 1식(480m), 소수력발전소 1식(2,870㎾×3기), 적치장 1식
○ 금회 실시계획 변경(1차)
- 당초 : 우선시공분 1식
- 변경 : 생태하천 1식, 하도정비 12.0백만㎥, 다기능보 1식(480m), 소수력발전소 1식(2,870㎾×3기), 적치장 1식
④ 사업시행지의 위치 및 면적(연장)
㉮ 위치
○ 전체과업
- 좌안 : 경기도 여주군 흥천면 상백리 ~ 경기도 여주군 능서면 왕대리 일원
- 우안 : 경기도 여주군 대신면 당산리 ~ 경기도 여주군 대신면 천남리 일원
○ 금회 실시계획 변경(1차) 승인 신청분
- [당초] 좌안 : 경기도 여주군 능서면 왕대리 일원
우안 : 경기도 여주군 대신면 천남리 일원
- [변경] 좌안 : 경기도 여주군 능서면 왕대리, 백석리, 내양리 / 흥천면 상백리
우안 : 경기도 여주군 대신면 천남리, 가산리, 당산리
㉯ 면적(연장)
○ 전체과업 : 3.7㎞
○ 금회 실시계획 변경(1차) 승인 신청분
- [당초] 358,561㎡
- [변경] 5,167천㎡
⑤ 사업시행기간(변경없음) : 2009. 11. ~ 2011. 12.
5) 한강살리기 5공구 사업
피고 서울지방국토관리청장이 2009. 11. 17. 서울지방국토관리청 고시 제2009-335호로 고시한 한강살리기 5공구 사업 하천공사시행계획의 고시문에는 다음의 사항이 기재되어 있다.
① 하천공사의 목적 및 개요
- 목적 : 향후 물부족과 기후변화에 따른 이상가뭄에 대비하기 위한 용수를 확보하며 기후변화로 인해 빈발하는 홍수에 선제적으로 대응하는 종합적인 대책을 마련. 또한 생태하천조성을 통해 친수환경을 조성하여 주변 경관을 개선함은 물론 수변환경 및 주변지역 관광자원과 연계한 광역 관광네트워크(역사, 문화, 관광, 레저 등)를 조성하여 지역개발의 활성화를 도모
- 개요 : 하도정비 L=3.55㎞, 환경정비 L=5.58㎞, 자전거도로 L=7.27㎞, 하상유지공 2개소(소양천, 오금천), 교량보호공 1개소(세종대교), 배수문/통문 : 1식
② 하천공사시행지역의 위치 :
- 좌안 : 경기도 여주군 능서면 왕대리 ~ 경기도 여주군 여주읍 상리 일원
- 우안 : 경기도 여주군 대신읍 가산리 ~ 경기도 여주군 북내면 천송리 일원
③ 하천공사시행자 : 경기도 (주소 생략)
④ 하천공사의 착수 및 준공예정일
○ 착수일 : 2009. 11.
○ 준공예정일 : 2011. 12.
6) 한강살리기 6공구 사업
가) 피고 서울지방국토관리청장이 2009. 10. 28. 서울지방국토관리청 고시 제2009-317호로 고시한 한강살리기 6공구 사업 하천공사시행계획의 고시문에는 다음의 사항이 기재되어 있다.
① 위치 : 경기도 여주군 여주읍 상리 ~ 경기도 여주군 점동면 삼합리 일원
② 하천공사의 목적 (위 한강살리기 3공구 하천공사시행계획의 목적과 같음, 생략)
③ 공사 개요
가. 전체분
○ 총 연장 : L=17.50㎞
○ 하도정비 : 1,430만㎥/17.5㎞
○ 생태·문화·예술 공간 등 : 7개지구(206만㎡)
○ 제방축조 및 보강 : 제방축조 : 13.123㎞(보강 : 1.266㎞)
○ 하상유지 공사 : 6개소
○ 배수문/통문 : 21개소
○ 자전거도로 : L=30.35㎞(B=3.0~4.0m)
○ 강천보
- 가동보 : L=440m/7련
● 수문 규격[B(m)×H(m)] : 45×3
● 월류언 높이 : EL=35.0m(관리수위 : EL=38.0m)
- 고정보 : L=90m
● 월류언 높이 : EL=38.0m
- 어도 : 1식(L=650m, S=1/130)
- 공도교 : L=485m(42.5m, 50×8EA, 42.5m)
- 관리동 건축물 : 1동(연면적 : 2,858.36㎡)
나. 금회분
○ 가설 사무소 1개소(면적 : 12,991㎡)
④ 하천공사시행자 : 서울지방국토관리청장 (대행자 : 한국수자원공사 사장) (주소 생략)
⑤ 하천공사의 착수 및 준공예정일
○ 착수일 : 2009. 10.
○ 준공예정일 : 2011. 12.
나) 피고 서울지방국토관리청장이 2009. 11. 12. 서울지방국토관리청 고시 제2009-339호로 고시한 한강살리기 6공구 사업 하천공사시행계획(변경)의 고시문에는 다음의 사항이 기재되어 있다.
① 위치 : 경기도 여주군 여주읍 상리 ~ 경기도 여주군 점동면 삼합리 일원
② 하천공사의 목적 (변경없음, 생략)
③ 공사 개요
(전체분) (변경없음, 생략)
(우선 시공분)
○ 1차분 : 가설 사무소 1식
○ 2차 변경분 : 가물막이 1식
④ 하천공사시행자 : 서울지방국토관리청장 (대행자 : 한국수자원공사 사장) (주소 생략)
⑤ 하천공사의 착수 및 준공예정일 (변경없음, 생략)
다) 피고 국토해양부장관이 2009. 12. 1. 국토해양부 고시 제2009-1112호로 고시한 한강살리기 6공구 사업 실시계획승인처분의 고시문에는 다음의 사항이 기재되어 있다.
① 사업시행자 : 한국수자원공사 사장 (주소 생략)
② 사업목적 (위 한강살리기 3공구 사업 실시계획의 목적과 같음, 생략)
③ 사업의 개요
○ 전체 : 생태하천 1식, 하도정비 14.3백만㎥, 다기능보 1식(440m), 소수력발전소 1식(4,350㎾×2기)
○ 금회 실시계획 승인분 : 우선시공분 1식
④ 사업시행지의 위치 및 면적(연장)
㉮ 위치
○ 전체과업
- 좌안 : 경기도 여주군 여주읍 상리 ~ 경기도 여주군 점동면 삼합리 일원
- 우안 : 경기도 여주군 북내면 천송리 ~ 경기도 여주군 강천면 강천리 일원
○ 금회 실시계획 승인분 :
- 좌안 : 경기도 여주군 여주읍 연양리, 단현리, 신진리 / 강천읍 가야리
- 우안 : 경기도 여주군 북내면 가정리, 천송리 / 강천읍 적금리
㉯ 면적(연장)
○ 전체과업 : 17.5㎞
○ 금회 실시계획 승인분 : 253,883㎡
⑤ 사업시행기간 : 2009. 11. ~ 2011. 12.
라) 피고 국토해양부장관이 2010. 2. 5. 국토해양부 고시 제2010-59호로 고시한 한강살리기 6공구 사업 실시계획변경(1차)승인처분의 고시문에는 다음의 사항이 기재되어 있다.
① 사업시행자 (변경없음) : 한국수자원공사 사장 (주소 생략)
② 사업목적 (변경없음, 생략)
③ 사업의 개요
○ 전체 : 생태하천 1식, 하도정비 14.3백만㎥, 다기능보 1식(440m), 소수력발전소 1식(8,750㎾), 적치장 1식
○ 금회 실시계획 변경(1차)
- 당초 : 우선시공분 1식
- 변경 : 생태하천 1식, 하도정비 14.3백만㎥, 다기능보 1식(440m), 소수력발전소 1식(8,750㎾), 적치장 1식
④ 사업시행지의 위치 및 면적(연장)
㉮ 위치
○ 전체과업
- 좌안 : 경기도 여주군 여주읍 상리 ~ 경기도 여주군 점동면 삼합리 일원
- 우안 : 경기도 여주군 북내면 천송리 ~ 경기도 여주군 강천면 강천리 일원
○ 금회 실시계획 변경(1차) 승인 신청분
- [당초] 좌안 : 경기도 여주군 여주읍 연양리, 단현리, 신진리 / 강천읍 가야리 일원
우안 : 경기도 여주군 북내면 가정리, 천송리 / 강천읍 적금리 일원
- [변경] 좌안 : 경기도 여주군 여주읍 상리 ~ 경기도 여주군 점동면 삼합리 일원
우안 : 경기도 여주군 여주읍 천송리 ~ 경기도 여주군 강천면 강천리 일원
㉯ 면적(연장)
○ 전체과업 : 17.5㎞
○ 금회 실시계획 변경(1차) 승인 신청분
- [당초] 253,883㎡
- [변경] 10,889천㎡
⑤ 사업시행기간(변경없음) : 2009. 11. ~ 2011. 12.
7) 한강살리기 7공구 사업
가) 피고 국토해양부장관의 2009. 11. 23. 국토해양부 고시 제2009-1084호로 고시한 한강살리기 7공구 사업 실시계획승인처분의 고시문에는 다음의 사항이 기재되어 있다.
① 사업시행자 : 한국수자원공사 사장 (주소 생략)
② 사업목적 (위 한강살리기 3공구 사업 실시계획의 목적과 같음, 생략)
③ 사업의 개요 : 생태하천 1식, 제방축제 3.71km, 하도정비 4.2백만㎥, 자전거도로 22.11㎞
④ 사업시행지의 위치 및 면적(연장)
○ 좌안 : 충청북도 충주시 가금면 장천리 ~ 충청북도 충주시 앙성면 영죽리 일원
○ 우안 : 충청북도 충주시 금가면 매하리 ~ 충청북도 충주시 소태면 덕은리 일원
○ 면적 : 5,883천㎡
⑤ 사업시행기간 : 2009. 11. ~ 2011. 12.
나) 피고 국토해양부장관이 2010. 2. 5. 국토해양부 고시 제2010-60호로 고시한 한강살리기 7공구 사업 실시계획변경(1차)승인처분의 고시문에는 다음의 사항이 기재되어 있다.
① 사업시행자 (변경없음) : 한국수자원공사 사장 (주소 생략)
② 사업목적 (변경없음)
③ 사업의 개요 : 생태하천 1식, 제방축제 3.71km, 하도정비 4.2백만㎥, 자전거도로 22.11㎞, 적치장 1식
④ 사업시행지의 위치 및 면적(연장)
㉮ 위치
○ 전체과업 : 충청북도 충주시(앙성면, 가금면, 소태면, 엄정면) 일원
○ 금회 실시계획 변경(1차) 승인신청분
[당초] 충청북도 충주시(앙성면, 가금면, 소태면, 엄정면) 일원
[변경] 충청북도 충주시(앙성면, 가금면, 소태면, 엄정면) 일원
적치장(충주시 가금면 봉황리 407 외 11, 충주시 가금면 가흥리 986-16 외 2) 추가
㉯ 면적(연장)
○ 전체과업 : 4,467,328㎡
○ 금회 실시계획 변경(1차) 승인신청분
[당초] 5,883,339㎡
[변경] 4,467,328㎡
⑤ 사업시행기간 (변경없음) : 2009. 11. ~ 2011. 12.
8) 한강살리기 9공구 사업
피고 서울지방국토관리청장이 2009. 11. 17. 서울지방국토관리청 고시 제2009-336호로 고시한 한강살리기 9공구 사업 하천공사시행계획의 고시문에는 다음의 사항이 기재되어 있다.
① 하천공사의 목적 및 개요
- 목적 (위 한강살리기 2공구 하천공사시행계획의 목적과 같음, 생략)
- 개요 : 하천환경정비 L=3.225㎞, 관리용도로 L=17.9㎞
② 하천공사시행지역의 위치 :
- 좌안 : 경기도 양평군 양서면 양수리 ~ 경기도 가평군 설악면 송산리 일원
- 우안 : 경기도 남양주시 조안읍 조안리 ~ 경기도 가평군 가평읍 달전리 일원
③ 하천공사시행자 : 서울지방국토관리청 (주소 생략)
④ 하천공사의 착수 및 준공예정일
○ 착수일 : 2009. 11.
○ 준공예정일 : 2011. 12.
[인정근거] 다툼없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제2호증의 1~6, 갑 제3호증, 갑 제4호증의 1~3, 갑 제5호증, 갑 제6호증의 1~3, 갑 제7호증의 1~4, 갑 제19, 20, 37호증, 을 제1호증, 을 제16호증의 1, 2, 을 제36호증의 1~3, 을 제40호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 소의 적법 여부
가. 정부기본계획의 대상적격
1) 원고들은, 피고 국토해양부장관이 2009. 9.경 ‘4대강 살리기 마스터플랜’이라는 정부기본계획을 발표하였는데 위 정부기본계획은 하천법, 국가재정법, 환경영향평가법 등 관계 법령에 위배되었을 뿐만 아니라, 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 주장하면서 위 정부기본계획의 취소를 구한다.
2) 위 정부기본계획이 항고소송의 대상적격이 있는지에 관하여 보건대, 항고소송의 대상이 되는 행정청의 처분이라 함은 원칙적으로 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 직접 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 말하므로, 행정청의 내부적인 의사결정 등과 같이 상대방 또는 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위는 그에 해당하지 아니한다(대법원 2011. 4. 21.자 2010무111 전원합의체 결정, 대법원 2002. 5. 17. 선고 2001두10578 판결 등 참조).
앞서 본 ‘4대강 살리기 마스터플랜’의 추진경위, 내용 등에 비추어 볼 때, ‘4대강 살리기 마스터플랜’은 4대강 사업과 그 주변 지역의 관련 사업을 체계적으로 추진하기 위하여 수립한 종합계획이자 ‘4대강 살리기 사업’의 기본방향을 제시하는 계획으로서, 이는 행정기관 내부에서 사업의 기본방향을 제시하는 것일 뿐, 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 것은 아니라고 할 것이어서 행정처분에 해당하지 아니한다.
3) 따라서 이 사건 소 중 정부기본계획의 취소를 구하는 부분은 항고소송의 대상이 될 수 있는 처분을 대상으로 한 것이 아니어서 부적법하다.
나. 원고적격
1) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는, 자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 입증하여야 원고적격이 인정되고, 다만 그 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정되며, 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 증명하여야만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결, 2006. 12. 22. 선고 2006두14001 판결, 2010. 4. 15. 선고 2007두16127 판결 등 참조).
하천법 제32조 제1항에서 하천공사시행계획을 수립·고시한 경우 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 본다고 규정하고, 한국수자원공사법 제18조 제1항에서 실시계획의 승인을 받은 경우 위 개발행위허가를 받은 것으로 본다고 규정하는바, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률은 이 사건 각 하천공사시행계획 및 각 실시계획승인처분(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)의 관련 법규라 할 것이고, 그 법률 제58조 제3항의 위임에 따른 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 제1호 ㈑목 ⑵가 ‘개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변 지역에 수질오염에 의한 환경오염이 발생할 우려가 없을 것’을 개발사업의 허가기준으로 규정하고 있는 취지는, 하천시설의 설치 등으로 인한 수질오염 등으로 직접적이고도 중대한 환경상 피해를 입을 것으로 예상되는 주민들이 환경상 침해를 받지 아니한 채 물을 마시거나 용수를 이용하며 쾌적하고 안전하게 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 구체적·직접적으로 보호하려는 데 있다. 따라서 수돗물을 공급받아 이를 마시거나 이용하는 주민들로서는 위 법규가 환경상 이익의 침해를 받지 않은 채 깨끗한 수돗물을 마시거나 이용할 수 있는 자신들의 생활환경상의 개별적 이익을 직접적·구체적으로 보호하고 있음을 증명하여 원고적격을 인정받을 수 있다(대법원 2010. 4. 15. 선고 2007두16127 판결 참조).
2) 아래 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제36, 37호증, 을 제8, 9, 10호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.
가) 한강살리기 1 내지 6공구 사업 구간은 경기 양평군 남종면 분원리 팔당댐 직상 지점을 시점으로, 경기 여주군 강천면 섬강 합류 지점을 종점으로 한 국가하천인 한강수계 중 남한강 하류 구간 연장(延長) 69.7㎞로서, 위 사업구간 내의 하천수가 팔당댐을 거쳐 한강 하류로 흘러들어간다.
나) 위 사업구간의 하천이 통과하는 행정구역 내에 광주시 2개소, 양평군 6개소, 여주군 2개소 합계 10개소의 취수장이 있고, 위 사업구간의 하류에 팔당취수장을 비롯한 여러 취수장이 있으며, 위 각 취수장에서 서울, 인천, 경기에 거주하는 수도권 거주자들에게 수돗물을 공급한다.
다) 한강살리기 1 내지 6공구 사업에 대한 환경영향평가서에 위 10개소의 취수장의 현황이 기재되어 있고, 위 사업이 위 10개소의 취수장에 미치는 영향 여부와 저감대책 등이 분석되어 있다.
라) 원고들 중 별지 원고들 목록 ⑴ 기재 원고들은 강원, 대전, 충남, 제주 일원에 거주하는 자들이고, 그들을 제외한 나머지 원고들은 한강살리기 1 내지 7, 9공구 사업구간을 비롯하여 서울, 인천, 경기 일원에 거주하는 자들이다.
3) 위 법리 및 인정사실을 종합하여 이 사건에 관하여 보건대, 위 사업구간 내 위치한 10개소의 취수장 및 위 사업구간의 하류에 위치한 팔당취수장을 비롯한 취수장들은 이 사건 각 처분으로 인하여 그 관련 법규가 개별적·구체적·직접적인 환경상 이익으로서 보호하고 있는 ‘수질오염에 의한 환경오염이 발생할 우려가 있는 개발행위의 주변 지역’에 위치한다고 볼 여지가 충분하다. 그리고 수돗물은 수도관 등 급수시설에 의해 공급되는 것이어서 수돗물을 공급받는 주민들이 가지게 되는 수돗물의 수질악화 등으로 인한 환경상 이익의 침해나 침해 우려는 그 거주 지역에 불구하고 그 수돗물을 공급하는 취수시설이 입게 되는 수질오염 등의 피해나 피해 우려와 동일하게 평가될 수 있다. 따라서 별지 원고들 목록 (1) 기재 원고들을 제외한 나머지 원고들은 한강살리기 1 내지 7, 9공구 사업구간 또는 그 하류에 위치한 각 취수장으로부터 수돗물을 공급받는 지역인 서울, 인천, 경기 일원에 거주하고 있으므로, 이 사건 각 처분의 관련 법규에 의하여 개별적·구체적·직접적으로 보호되는 환경상 이익, 즉 법률상 보호되는 이익이 침해되거나 침해될 우려가 있는 주민으로서 원고적격이 인정된다.
그러나 별지 원고들 목록 ⑴ 기재 원고들은 강원, 대전, 충남, 제주 일원에 거주하는 자들로서 이 사건 각 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권 밖에 있다 할 것인데, 별지 원고들 목록 ⑴ 기재 원고들이 이 사건 각 처분으로 인하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있음을 인정할 만한 증거가 없으므로, 이들은 환경상 이익의 침해를 이유로 이 사건 각 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다. 따라서 원고적격이 없는 이들이 제기한 소는 부적법하다.
4) 한편, 원고들은 국가재정법, 하천법에 따라 원고적격이 있다고 주장하므로, 그에 관하여 살펴본다.
가) 국가재정법에 의한 원고적격의 유무
⑴ 원고들은 국가재정법 제100조는 국가의 예산 또는 기금을 집행하는 자 등이 법령을 위반함으로써 국가에 손해를 가하였음이 명백한 때에는 누구든지 집행에 책임 있는 중앙관서의 장 또는 기금관리 주체에게 불법지출에 대한 증거를 제출하고 시정을 요구할 수 있다고 규정함으로써 예산의 불법지출에 대한 국민감시권을 규정하고 있는데, 이러한 권리는 법률에 의하여 인정되는 개별적·직접적·구체적 권리라고 할 것이므로 원고들에게 원고적격이 인정된다는 취지로 주장한다.
⑵ 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있지만(대법원 1999. 10. 12. 선고 99두6026 판결 등 참조), 국가재정법 제100조는 예산·기금의 불법지출에 대한 증거를 제출하고 시정을 요구하는 국민의 권리를 규정한 것인바, 이 사건 각 처분과 그 처분의 집행에 따른 예산·기금의 불법지출은 구별되는 것이고, 원고들은 이 사건 각 처분에도 불구하고 국가재정법 제100조에 따라 이 사건 각 처분 등으로써 이루어지는 이 사건 사업을 위한 재정지출 과정의 위법한 행위로 국가에 손해가 가해졌음이 명백한 때에 불법지출에 대한 증거제출 및 시정요구를 할 수 있으므로, 이 사건 각 처분으로 인하여 원고들에게 위 규정에 의하여 보호되는 법률상 이익이 침해당하거나 침해당할 우려가 있다 할 수 없다. 따라서 원고들의 위 주장은 이유 없다.
나) 하천법에 의한 원고적격의 유무
⑴ 원고들은 하천법 제1조, 제33조 등 하천법의 제반 규정에 의하면, 하천시설을 설치하거나 하천공사를 시행하는 경우 그 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 피해를 입을 것으로 예상되는 사람들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 침해를 받지 않고 생활할 수 있는 개별적 이익을 보호하려는 것이 하천법의 전체적인 취지이므로, 적어도 한강유역에 의존하여 살고 있는 원고들은 원고적격이 있다고 주장한다.
⑵ 그러나, 하천법 제1조에서 이 법은 하천사용의 이익을 증진하고 하천을 자연친화적으로 정비·보전하며 하천의 유수로 인한 피해를 예방하기 위하여 하천의 지정·관리·사용 및 보전 등에 관한 사항을 규정함으로써 하천을 적정하게 관리하고 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 하천법 제33조에서는 하천점용허가를 하고자 할 경우, 하천의 구조·시설 기준에 적합 여부, 하천기본계획에의 적합 여부, 공작물의 설치로 인근 지대에 침수가 발생하지 아니하도록 하는 배수시설의 설치 여부, 하천수 사용 및 공작물 설치 등으로 수문조사시설 등 하천시설에 미치는 영향 등을 고려하여야 하고, 하천의 오염으로 인한 공해, 그 밖의 보건위생상 위해를 방지함에 필요한 부관을 붙일 수 있도록 하고 있으나, 그 내용에 비추어 위 조항이 일반 국민에게 구체적인 권리를 부여한 것으로 볼 수 없는 점, 홍수피해 방지와 하천의 적정한 이용 등 효율적인 하천관리라는 공익 증진에 하천법의 목적이 있는 점, 하천법에 하천시설을 설치하거나 하천공사를 시행하는 경우 하천 주변 지역 거주자들의 생활상의 이익을 보호하는 명문의 규정이 없는 점 등에 비추어 볼 때, 하천법 제1조, 제33조 등으로 인하여 보호되는 원고들의 생활상의 이익은 공익보호의 결과로 인하여 국민 일반이 가지는 추상적·평균적·일반적 이익에 불과하다 할 것이다. 따라서 원고들의 위 주장은 이유 없다.
다. 제소기간
1) 직권으로 원고들이 2010. 2. 23.자 청구취지 변경(추가) 신청으로 제기한 소 중, 피고 서울지방국토관리청장이 2009. 11. 17. 서울지방국토관리청 고시 제2009-334 내지 336호로 한 각 하천공사시행계획의 취소청구에 관한 소의 적법 여부에 관하여 본다.
2) 통상 고시 또는 공고에 의하여 행정처분을 하는 경우에는 그 처분의 상대방이 불특정 다수인이고, 그 처분의 효력이 불특정 다수인에게 일률적으로 적용되는 것이므로, 그 행정처분에 이해관계를 갖는 자가 고시 또는 공고가 있었다는 사실을 현실적으로 알았는지 여부에 관계없이 고시가 효력을 발생하는 날 행정처분이 있음을 알았다고 보아야 하고, 따라서 그에 대한 취소소송은 그 날로부터 90일 이내에 제기하여야 한다(대법원 2007. 6. 14. 선고 2004두619 판결 등 참조). 한편 사무처리규정 제8조 제2항 단서에서는 공고문서의 경우에는 공고문서에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 고시 또는 공고가 있은 후 5일이 경과한 날부터 효력을 발생한다고 규정하고 있다. 그런데 피고 서울지방국토관리청장이 2009. 11. 17. 서울지방국토관리청 고시 제2009-334 내지 336호로 한강살리기 2, 5, 9공구 사업에 대한 각 하천공사시행계획을 경기도보에 고시한 사실은 앞서 본 바와 같고, 원고들이 이 사건 소송 계속 중인 2010. 2. 23. 위 각 하천공사시행계획의 취소를 구하는 청구취지를 추가한 사실은 기록상 명백하다.
3) 위 법리 및 인정사실을 종합하여 이 사건에 관하여 보건대, 원고들은 위 각 하천공사시행계획이 고시된 후 5일이 경과한 날에 위 각 하천공사시행계획이 있음을 알았다고 봄이 상당한데, 그로부터 행정소송법 제20조 제1항에서 정한 90일이 경과한 2010. 2. 23. 비로소 위 각 하천공사시행계획의 취소를 구하였으므로, 위 각 하천공사시행계획의 취소 청구 부분은 제소기간을 도과하여 제기된 것으로 부적법하다.
라. 소결론
결국 별지 원고들 목록 ⑴ 기재 원고들의 소 및 나머지 원고들{이하 별지 원고들 목록 ⑴ 기재 원고들을 제외한 원고들을 모두 가리켜 ‘나머지 원고들’이라 한다}의 소 중 정부기본계획의 취소 청구 부분, 피고 서울지방국토관리청장이 2009. 11. 17. 서울지방국토관리청 고시 제2009-334 내지 336호로 한 각 하천공사시행계획의 취소 청구 부분은 모두 부적법하다.
3. 이 사건 각 처분의 적법 여부
나머지 원고들(이하 이 항에서는 ‘원고들’이라 한다)은 이 사건 각 처분(이 항에서는 한강살리기 2, 5, 9공구에 대한 각 하천공사시행계획을 제외한 각 하천공사시행계획 및 각 실시계획승인처분을 가리킨다)의 전부 또는 그 일부에 대하여 국가재정법, 하천법, 한국수자원공사법, 문화재보호법, 환경영향평가법에 위배되는 위법이 있고, 재량권 일탈·남용의 위법이 있다고 주장하므로, 아래에서 차례로 살펴본다.
가. 국가재정법 위반 여부
1) 원고들의 주장
이 사건 각 처분에는 국가재정법 제38조 제1항에 따른 예비타당성조사를 실시하지 않은 위법이 있으므로 취소되어야 한다.
4대강 사업은 보의 설치, 준설, 제방, 자전거도로 등의 개별 사업 내용이 서로 밀접하게 연관되어 있는 집단 사업(Package Project)이므로 수계별로 예비타당성조사를 실시하여야 함에도 정부는 4대강 사업을 내용별로 개별 사업으로 구분하여 500억 원 이하의 개별 사업에 대하여 예비타당성조사를 하지 않고, 보의 설치와 준설에 대하여는 재해예방사업이라는 이유로 예비타당성조사를 하지 않았다. 국가재정법 시행령 제13조 제2항 제6호 중 ‘재해예방 지원 목적으로 시급한 추진이 필요한 사업’ 부분은 예비타당성조사 제도를 시행령만으로 무력화시킨 것으로 모법의 위임범위를 벗어나 무효이고, 그렇지 않더라도 보의 설치와 준설은 재해예방을 위하여 시급히 추진할 필요가 있는 사업이 아니어서 국가재정법 시행령 제13조 제2항 제6호 소정의 예비타당성조사 제외 사업에 해당하지도 않는다.
2) 인정사실
가) 4대강 사업에 대하여 개별 사업별로 예비타당성조사가 실시되었다. 구체적인 예비타당성조사 시행 내역은 아래와 같다.
① 보의 설치, 준설, 강변저류지, 홍수조절지, 하구둑 배수문 증설 등 : 국가재정법 제13조 제2항 제6호의 ‘재해예방사업’이라는 이유로 예비타당성조사 제외
② 생태하천 조성 : 총 215개 지구 중 총 사업비 500억 원 이상인 8개 지구(하중도지구, 동촌유원지, 감전·엄궁지구, 금호지구, 세도지구, 군수지구, 동림지구, 함평천3지구) 시행
③ 자전거도로 : 총 1,728㎞ 중 총 사업비 500억 원 이상인 낙동강 수계 743㎞만 시행
④ 댐 건설 : 3개소 중 2개소(보현산댐, 영주댐) 시행
⑤ 농업용 저수지 : 총 96개소 중 총 사업비 500억 원 이상인 6개소(나주저수지, 광주저수지, 함동저수지, 장성저수지, 담양저수지, 백곡저수지) 시행
⑥ 하수처리장 건설 : 국가재정법 시행령 제13조 제2항 제7호의 ‘법령에 따라 설치하거나 추진하여야 하는 사업’이라는 이유로 예비타당성조사 제외
나) 국가재정법 시행령 제13조 제2항에서 규정하는 예비타당성조사 제외사업인지를 판단함에 있어, 기획재정부에서는 사업이 위 시행령 내용에 해당함이 명백한 경우 별도의 절차 없이 예산을 반영하고, 사업이 위 시행령 규정의 적용 여부가 명백하지 않은 경우 소관 부처의 요청에 따라 검토하며, 민간전문가 및 정부위원이 참여하는 기획재정부 내 재정사업평가자문회의의 의견을 수렴하여 예비타당성조사 제외사업인지 여부를 결정하여 해당 부처에 통보한다.
다) 기획재정부에서는 4대강 사업 중 보의 설치, 준설, 제방보강, 하구둑 설치 등의 사업에 대해 홍수조절기능을 수행하므로 재난 및 안전관리 기본법, 자연재해대책법에서 규정하고 있는 재해를 사전적으로 예방하는 것을 주목적으로 하는 사업이라고 판단하고, 최근 급격한 기후변화 등으로 인한 자연재해를 정확히 예측하기 어려운 상황에서 4대강 사업의 치수대책이 지연될 경우 예기치 못한 재해의 발생가능성이 있고, 대규모의 재해가 발생할 경우 심각한 피해가 우려되는 점에서 시급하다고 판단하여 예비타당성조사를 실시하지 않았다고 밝혔다.
[인정근거] 다툼없는 사실, 제1심 증인 소외 1의 증언, 제1심 법원의 기획재정부에 대한 사실조회결과, 변론 전체의 취지
3) 판단
가) 구 국가재정법(2009. 5. 27. 법률 제9712호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국가재정법’이라 한다) 제38조 및 구 국가재정법 시행령(2010. 7. 9. 대통령령 제22268호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제13조에 의하면, 기획재정부장관은 총사업비가 500억 원 이상이고 국가의 재정지원 규모가 300억 원 이상인 신규 사업으로서 건설공사가 포함된 사업 등에 해당하거나, 국회가 그 의결로 요구하는 사업에 대하여 예비타당성조사를 실시하도록 규정하고 있다.
나) 앞에서 본 바와 같이 4대강 사업 중 보의 설치, 준설 등 일부 개별사업에 대하여 예비타당성조사를 실시하지 않은 사실은 인정되나, 예비타당성조사는 이 사건 각 처분과 그 형식상 전혀 별개의 행정계획인 예산의 편성을 위한 절차이지 이 사건 각 처분이나 그 근거법규 자체에서 규정한 절차가 아니므로, 원고들 주장과 같은 하자가 있다 하더라도, 이는 원칙적으로 예산 자체의 하자일 뿐, 그로써 곧바로 이 사건 각 처분의 하자가 된다고 할 수 없다.
다) 나아가 ① 예산은 1회계연도에 있어 국가의 향후 재원 마련 및 지출 예정 내역에 관하여 정한 계획으로 매년 국회의 심의·의결을 거쳐 확정되는 것으로서 이 사건 각 처분과 비교할 때 그 수립절차, 효과, 목적이 서로 다른 점, ② 이 사건 각 처분과 예산은 단계적인 일련의 관계에 있는 것이 아니라 서로 별개의 독립적인 것이고, 예산은 관련 국가 행정기관만을 구속할 뿐 국민에 대한 직접적인 구속력을 발생한다고 보기 어려운 점 등을 종합하여 보면, 예산이 이 사건 각 처분 등으로써 이루어지는 이 사건 사업을 위한 재정지출을 그 내용으로 하고 있고, 그 예산의 편성에 절차상 하자가 있다 하더라도, 그 하자가 이 사건 각 처분에 승계된다거나 영향을 미쳐 이 사건 각 처분이 위법하게 되는 것은 아니다.
따라서 보의 설치와 준설 등에 대하여 예비타당성조사를 거치지 않아 이 사건 각 처분이 위법하다는 원고들의 이 부분 주장은 그와 같이 예비타당성조사를 거치지 않은 것이 과연 국가재정법 위반에 해당하는지에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
라) 설령 예산편성의 절차상 하자로 인하여 그 예산상의 재원으로 집행 예정이던 처분마저 위법하게 된다는 원고들의 주장을 받아들인다 하더라도, 보의 설치와 준설 등에 대하여 예비타당성조사를 거치지 않은 것이 국가재정법 제38조 제1항 위반이므로 이 사건 각 처분이 위법하다는 원고들 주장은 아래와 같은 이유로 받아들일 수 없다.
⑴ 먼저, 집단사업이므로 수계별로 예비타당성조사를 실시하여야 하는지에 관하여 보건대, 국가재정법 제38조 제4항에 따른 2009년도 예비타당성조사 운용지침 제9조 제1항에서 예비타당성조사 대상사업의 단위는 원칙적으로 현행 예산 및 기금의 과목구조상 세부사업을 기준으로 한다고 규정하고, 같은 조 제3항에서 지역개발, 관광지 개발 등 여러 개의 개별 단위사업으로 구성된 집단사업(Package Project)의 경우에는 원칙적으로 개별 단위사업별로 예비타당성조사를 실시한다고 규정하고 있다. 위 규정의 내용에 비추어 볼 때, 집단사업이라 하더라도 원고들 주장과 같이 반드시 수계별로 예비타당성조사를 실시하여야 하는 것은 아니다.
⑵ 국가재정법 시행령 제13조 제2항 제6호 중 ‘재해예방 지원 목적으로 시급한 추진이 필요한 사업’ 부분이 모법의 위임범위를 벗어나 무효인지에 관하여 보건대, 국가재정법 제38조 제1항에서 기획재정부장관은 대통령령이 정하는 대규모사업에 대한 예산을 편성하기 위하여 미리 예비타당성조사를 실시하여야 한다고 규정하고, 그 위임을 받은 국가재정법 시행령 제13조 제1항, 제2항에서 예비타당성조사 대상사업 및 그 제외사업을 규정하고 있는바, 국가재정법 시행령 제13조 제2항 제6호에서 ‘재해예방 지원 목적으로 시급한 추진이 필요한 사업’을 예비타당성조사 제외사업으로 규정하고 있다.
그런데 ① 국가재정법 시행령 제13조 제2항 제6호는 예비타당성조사 대상사업의 범위를 정한 것으로서 국가재정법 제38조 제1항에 따른 구체적인 위임사항을 규정한 것임이 명백한 점, ② 국가재정법 제38조의 제목, 내용, 위치 등에 비추어 예비타당성조사가 대규모 재정사업의 타당성을 조사하여 그 결과를 예산 편성 및 그 이후의 예산 확정 절차에 참작하기 위한 것임을 예측할 수 있고, 따라서 그와 같이 사업의 타당성 여부를 굳이 논할 필요 없이 막바로 시행될 필요가 있는 사업이 예비타당성조사의 제외사업이 될 것임을 역시 예측할 수 있는 점, ③ 그런데 경제적·사회적 상황의 변동이나 국방, 재해예방 등 긴급한 필요에 따라 예비타당성조사의 제외사업을 탄력적·유동적으로 정할 필요가 있는 점, ④ 현대사회에서 재난이 대형화·다양화·복잡화되는 양상을 보이고 있고, 재난의 예방·수습·복구가 상호 유기적이며 순환적인 성격을 가지고 있는 점, ⑤ 국가재정법상 예비타당성조사 제도는 예산편성을 위한 것으로 국민에게 직접 적용되는 것이 아니고, 국회가 의결로 요구하는 사업에 대하여는 예비타당성조사를 실시하여야 하며, 예산은 국회의 심의·의결을 거쳐 확정되므로, 예비타당성조사를 생략할 수 있는 사업을 다소 폭넓게 인정하고 있다고 하더라도 이를 두고 바로 위임입법의 한계를 벗어났다고 보기는 어려운 점 등에 비추어 볼 때, 예비타당성조사의 제외대상을 규정한 국가재정법 시행령 제13조 제2항 제6호 중 ‘재해예방 지원 목적으로 시급한 추진이 필요한 사업’ 부분이 모법의 위임범위를 벗어나 무효라고 할 수 없다.
⑶ 준설과 보의 설치 등이 재해예방 지원 목적으로 시급한 추진이 필요한 사업이 아니라는 주장에 관하여 보건대, 뒤의 ‘바. 재량권 일탈·남용 여부‘ 부분에서 보는 바와 같이, 준설과 보의 설치 등으로 한강 본류의 홍수위가 낮아질 뿐만 아니라, 수위를 적절히 조절하여 홍수피해를 줄일 수 있어 보이고, 한강유역의 강우현황, 수해의 규모 등에 비추어 홍수예방의 시급성이 없다 단정할 수 없다.
나. 하천법 위반 여부
1) 원고들의 주장
가) 하천법 제24조 제7항, 제27조 제2항에 따라 하천공사시행계획은 수자원장기종합계획, 유역종합치수계획, 하천기본계획과 같은 상위계획의 범위 안에서 순차적으로 수립·변경되어야 한다. 그런데 이 사건 각 하천공사시행계획은 위와 같은 상위계획에 기초하여 수립된 것이 아니라, ‘4대강 살리기 마스터플랜’에 기초하여 급조되었으므로, 이 사건 각 하천공사시행계획은 절차상 하천법이 정한 계획수립절차에 따라 진행되지 않았다. 한편, 준설과 보 설치를 주요 내용으로 하는 이 사건 각 하천공사시행계획은 내용상 상위계획과도 부합하지 않는다. 따라서 이 사건 각 하천공사시행계획은 모두 위법하다.
나) 피고 국토해양부장관이 한강유역종합치수계획을 수립함에 있어 하천법 제24조 제4항에서 정한 지방하천관리위원회의 자문과 중앙하천관리위원회의 심의를 제대로 거치지 않은 것으로 보이고, 한강하천기본계획을 수립함에 있어 하천법 제25조 제5항에서 정한 하천관리심의위원회의 심의를 제대로 거치지 않은 것으로 보인다. 따라서 위 계획들에 절차상 하자가 있는 이상 이 사건 각 하천공사시행계획 역시 위법하다.
다) 한강유역종합치수계획을 수립하기 전에 하천법 제24조 제5항에서 정한 유역관리협의회를 구성·운영하지 않은 것으로 보인다. 따라서 위 계획에 절차상 하자가 있는 이상 이 사건 각 하천공사시행계획 역시 위법하다.
라) 4대강 사업은 국가하천의 유지·보수공사를 포함하는 사업이므로, 하천법 제27조 제5항 단서에 따라 시·도지사가 시행할 하천공사에 해당하여 그 공사를 대행하게 할 경우 하천법 제28조 제2항 후문에서 정한 해당 시·도지사와의 협의 절차가 필요하다. 그러나 피고 국토해양부장관은 피고보조참가인으로 하여금 하천공사를 대행하게 하면서 하천법 제28조 제2항 후문에서 정한 시·도지사와의 사전 협의를 거치지 않은 것으로 보인다. 따라서 피고보조참가인의 하천공사 대행은 위법하다 할 것인바, 한강살리기 6공구 사업에 대한 각 하천공사시행계획은 위법하다.
마) 하천법 시행령 제26조 제1항 제7호, 제31조 제2항을 종합하면, 피고들은 하천공사시행계획 및 하천공사실시계획 수립시 실시설계도서를 작성한 다음, 위 실시설계도서를 포함한 계획을 고시하여야 한다. 그런데 피고들은 이 사건 각 처분의 고시 무렵까지 실시설계도서를 작성하지 않았는바, 이 사건 각 처분에는 수립 및 고시 당시 실시설계도서를 포함하지 않은 하자가 있다. 따라서 이 사건 각 처분은 하천법 제27조 제1항, 하천법 시행령 제26조 제1항 제7호, 제31조 제2항에 어긋나 위법하다.
바) 하천법 제13조, 제17조를 종합하면, 하천시설을 설치하고자 할 때에는 반드시 사전 안전점검을 실시하여 안전을 확보할 수 있도록 해야 한다. 그런데 수리모형실험 등의 사전 안전점검 없이 보를 설치하는 내용의 하천공사시행계획과 사업실시계획이 수립·고시되어, 그에 따라 한강수계에 3개의 보를 설치하는 공사가 진행되고 있다. 따라서 한강살리기 3, 4, 6공구 사업에 대한 각 처분은 하천법을 위반한 중대한 절차적 하자가 있어 위법하다.
사) 피고 서울지방국토관리청장은 2009. 10. 28. 및 2009. 11. 12. 피고보조참가인이 하천공사를 대행하는 내용의 한강살리기 6공구 사업에 대한 각 하천공사시행계획을 고시하였다. 그러나 한강살리기 6공구 사업의 하천공사는 하천공사의 대행범위에 관하여 규정한 하천법 제28조 제2항, 구 하천법 시행령(2009. 11. 16. 대통령령 제21824호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 하천법 시행령’이라 한다) 제28조 제4항에서 정한 하천공사에 해당하지 않으므로, 위 각 하천공사시행계획은 위법하다. 그리고 위와 같은 하자는 피고 국토해양부장관이 한강살리기 6공구 사업에 대하여 한 각 실시계획승인처분에도 승계된다.
2) 판단
가) 원고들의 첫 번째 주장에 관하여 본다.
⑴ 하천법 제24조 제7항에서 유역종합치수계획은 수자원장기종합계획의 범위 안에서 수립되어야 하며 하천기본계획의 기본이 된다고 규정하고, 제27조 제2항에서 하천공사시행계획은 하천기본계획의 범위 안에서 수립되어야 한다고 규정하고 있다.
⑵ 그러나 하천법 제23조에 따르면, 수자원장기종합계획은 국토해양부장관이 수자원의 안정적인 확보와 하천의 효율적인 이용·개발 및 보전을 위하여 20년 단위로 수립하고 5년마다 그 타당성 여부를 검토하여야 하는 계획이고, 하천법 제24조에 따르면, 유역종합치수계획은 국토해양부장관이 하천유역의 수자원 개발·이용의 적정화, 하천환경의 개선, 홍수예방 및 홍수발생시 피해의 최소화 등을 위하여 필요한 사항 등을 내용으로 하여 10년 단위로 수립하고 5년마다 그 타당성 여부를 검토하여야 하는 계획이며, 하천법 제25조에 따르면, 하천기본계획은 하천관리청이 그가 관리하는 하천에 대하여 하천의 이용 및 자연친화적 관리에 필요한 기본적인 사항 등을 내용으로 하여 10년 단위로 수립하고 5년마다 그 타당성 여부를 검토하여야 하는 계획인바, 위 각 계획의 근거 법 규정의 내용 및 그 각 법 규정의 위임에 따라 계획의 내용에 포함되어야 할 사항을 정한 하천법 시행령 제19조, 제20조, 제24조의 내용에 비추어 볼 때, 수자원장기종합계획을 비롯하여 유역종합치수계획, 하천기본계획은 하천의 장기적인 관리·이용의 방향 등을 제시하는 지침적 성격의 계획으로서 일반 국민이나 행정청에 대한 직접적인 구속력은 없는 것이다.
⑶ 그리고 이러한 각 계획들은 ① 수립주체, 절차, 목적, 내용, 기간이 서로 다르고, ② 일회적이고 일시적인 계획이 아니라 20년 또는 10년 단위로 반복하여 수립되는 계속적이고 장기적인 계획이므로 각 계획들 간에 필연적으로 시차가 발생할 수 밖에 없으며, ③ 5년 마다 그 타당성 여부를 검토하여 필요한 경우 그 계획을 변경하도록 하고 있으므로 위 타당성 검토 시 상위계획의 내용, 현황 및 추가적으로 필요한 정책 등을 반영할 수 있다. 위와 같은 각 계획의 수립기간 및 절차상 차이점과 타당성 검토 후 변경 가능성을 고려해 볼 때, 각 계획이 상위계획의 범위 안에서 수립되어야 한다고 규정하고 있는 하천법 제24조 제7항 및 제27조 제2항을 각 계획들 간의 시간적 선후관계에 관한 제한규정으로 해석할 수는 없고, 달리 하천법상 위 계획들 사이의 시간적 선후관계에 관한 아무런 규정도 찾을 수 없다. 따라서 하천법상 수자원장기종합계획, 유역종합치수계획, 하천기본계획 및 하천공사시행계획은 원고들 주장처럼 반드시 시간상 선후관계에 있다고 볼 것은 아니다.
⑷ 따라서 설령 원고들 주장과 같이 위와 같은 상위계획의 순차적인 수립을 거쳐 하천공사시행계획이 수립되지 않았다거나, 하천공사시행계획의 내용이 상위계획의 내용과 다르다 하더라도, 그와 같은 사정만으로 하천공사시행계획이 위법한 것은 아니다(대법원 1998. 11. 27. 선고 96누13927 판결, 2002. 10. 11. 선고 2000두8226 판결, 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결 등 참조). 따라서 원고들의 이 부분 주장은 더 나아가 나머지 점에 관하여 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
나) 원고들의 두 번째 주장에 관하여 본다.
⑴ 갑 제37호증, 을 제2호증의 1, 2, 을 제3호증의 1, 2, 을 제4호증의 1~3의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고 국토해양부장관이 2008. 10. 31. 서울특별시 지방하천관리위원회, 경기도 지방하천관리위원회, 인천광역시 지방하천관리위원회, 강원도 지방하천관리위원회, 충청북도 지방하천관리위원회 위원들에게 2008. 11. 20.까지 한강권역 유역종합치수계획 수립에 대한 자문에 회신하여 줄 것을 요청하여, 2008. 11.경 지방하천관리위원회 위원들로부터 받은 자문의견에 따른 조치계획을 수립한 사실, 피고 국토해양부장관 산하의 중앙하천관리위원회가 2009. 5. 20. 제2차 중앙하천관리위원회 회의를 개최하여 한강유역종합치수계획(안)에 대하여 심의하고, 2009. 6. 22. 중앙하천관리위원회(제2분과) 회의에서 남한강 하천정비기본계획(보완)에 대하여 심의한 사실, 피고 국토해양부장관이 2009. 6. 8. 국토해양부 고시 제2009-334호로 한강수계 유역종합치수계획을 수립·고시하고, 피고 서울지방국토관리청장이 2009. 7. 2. 서울지방국토관리청 고시 제2009-165호로 한강하천기본계획(변경)을 수립·고시한 사실을 인정할 수 있다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
⑵ 나아가 앞서 본 법리에 비추어 볼 때, 설령 상위계획인 한강유역종합치수계획의 수립에 원고들이 주장하는 바와 같은 하자가 있다고 하더라도 이 사건 각 하천공사시행계획마저 위법하게 되는 것은 아니다.
다) 원고들의 세 번째 주장에 관하여 본다.
⑴ 앞서 본 법리에 비추어 볼 때, 설령 상위계획인 한강유역종합치수계획의 수립에 원고들이 주장하는 바와 같은 하자가 있다고 하더라도 그로써 이 사건 각 하천공사시행계획마저 위법하게 되는 것은 아니다. 또한 하천법 제24조 제5항에서 국토해양부장관은 유역종합치수계획을 수립하거나 변경하기 전에 지역주민 등의 의견을 반영하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 유역관리협의회를 구성·운영할 수 있다고 규정하고 있는바, 위 규정의 문언 자체로 유역관리협의회의 구성·운영은 재량사항이므로, 피고 국토해양부장관이 유역관리협의회를 구성·운영하지 않는다 하더라도 이로써 유역종합치수계획이 위법하다 할 수 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 더 나아가 나머지 점에 관하여 살펴볼 필요 없이 이유 없다
⑵ 나아가 을 제5호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고 서울지방국토관리청장이 2008. 11. 19. 한강권역 유역관리협의회를 개최하여 한강권역 유역종합치수계획(안)에 대하여 자문 및 의견수렴을 한 사실, 2008. 11.경 위 유역관리협의회의 검토의견에 대한 조치계획이 수립된 사실을 인정할 수 있으므로, 이 점에서도 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
라) 원고들의 네 번째 주장에 관하여 본다.
⑴ 하천법 제8조 제1항, 제2항, 제27조 제5항에 의하면, 국가하천의 하천관리청은 국토해양부장관이고, 지방하천의 하천관리청은 그 관할 구역의 시·도지사이며, 하천공사와 하천의 유지·보수는 원칙적으로 하천관리청이 시행하되, 다만 국가하천의 유지·보수는 시·도지사가 시행한다. 그리고 하천법 제28조 제1항, 제2항, 제3항, 하천법 시행령 제28조 제1항, 제3항에 의하면, 국토해양부장관은 필요하다고 인정하는 때에는 지방하천의 하천공사 또는 국가하천의 유지·보수공사를 대행할 수 있고, 이 경우 한국수자원공사로 하여금 이를 대행하게 하는 때에는 미리 해당 시·도지사와 협의하여야 한다. 그러나 한편으로는 국토해양부장관은 필요하다고 인정하는 때에는 시·도지사 또는 한국수자원공사로 하여금 국토해양부장관이 시행할 하천공사를 대행하게 할 수도 있는데, 이 경우에는 시·도지사와 협의하여야 한다는 규정을 두고 있지 않다. 위 관계 규정을 종합하여 보면, 피고보조참가인이 대행하는 사업이 지방하천의 하천공사 또는 국가하천의 유지·보수공사에 해당하는 경우에는 해당 시·도지사와의 협의가 필요하나, 국토해양부장관이 시행할 하천공사에 해당하는 경우에는 시·도지사와의 협의가 필요하지 않다고 할 것이다.
⑵ 그런데 하천법 제2조 제5호에서 “하천공사”라 함은 하천의 기능을 높이기 위하여 하천의 신설·증설·개량 및 보수 등을 하는 공사를 말한다고 규정하는 한편, 같은 조 제6호에서 “유지·보수”라 함은 하천의 기능이 정상적으로 유지될 수 있도록 실시하는 점검·정비 등의 활동을 말한다고 규정하고 있어, 개념상 “하천공사”와 “유지·보수”가 구별되는바, 앞서 본 이 사건 사업의 목적, 내용 등에 비추어 볼 때, 피고보조참가인이 대행하기로 한 한강살리기 6공구 사업은 단순히 국가하천의 유지·보수가 아닌 국가하천의 하천공사에 해당하여 국토해양부장관이 시행할 하천공사라 할 것이므로, 한강살리기 6공구 사업을 대행함에 있어서는 시·도지사와의 협의가 불필요하다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
마) 원고들의 다섯 번째 주장에 관하여 본다.
⑴ 먼저, 이 사건 각 처분을 수립하면서 실시설계도서를 포함하지 않았는지에 관하여 보건대, 을 제36호증의 1~3의 각 기재, 을 제36호증의 4~6의 기재 및 영상, 제1심 증인 소외 3의 증언, 제1심 법원의 대림산업 주식회사, 삼성물산 주식회사, 현대건설 주식회사에 대한 각 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 사업은 공구별로 일반공사 방식과 설계·시공병행 턴키공사(F/T, Fast Track) 방식으로 나누어 진행된 사실, 일반공사 방식으로 진행된 공구의 경우 각 처분일 이전에 실시설계도서가 완성된 사실, 설계·시공병행 턴키공사 방식으로 진행된 공구의 경우 각 최초 처분일 이전에 실시설계도서 전체가 작성된 것은 아니지만 우선시공분에 대한 실시설계도서는 작성되어 그에 대하여 각 처분이 이루어졌고, 그 후 실시설계도서 전체가 작성된 다음 그에 대하여 각 변경처분이 이루어진 사실을 인정할 수 있으므로, 실시설계도서의 포함 없이 이 사건 각 처분이 이루어졌다 할 수 없다.
⑵ 다음으로, 이 사건 각 처분을 고시하면서 그 고시문에 실시설계도서를 포함하지 않아 위법하다는 취지의 주장에 관하여 보건대, 하천법 시행령 제26조 제1항 제7호에서 하천공사시행계획에 포함되어야 하는 사항의 하나로 실시설계도서를 들고 있으나, 같은 조 제3항에서 하천관리청은 하천공사시행계획을 수립하거나 변경한 경우에는 제1항 제1호부터 제6호까지의 사항을 관보 또는 공보에 고시하여야 한다고 규정하고 있을 뿐이다. 그리고 이 사건 각 실시계획승인처분의 근거 법령은 한국수자원공사법 제10조인데, 같은 조 제4항에서 국토해양부장관은 실시계획을 승인한 경우 관보에 고시하여야 한다고 규정하고, 같은 법 시행령 제15조 제1항에서 실시계획승인을 고시하는 경우 포함되어야 하는 사항을 열거하고 있으나 실시설계도서는 위 사항에 포함되어 있지 않다. 따라서 원고들 주장과 같이 피고 서울지방국토관리청장이 이 사건 각 하천공사시행계획을 고시함에 있어 실시설계도서까지 고시하여야 한다거나 피고 국토해양부장관이 이 사건 각 실시계획승인처분을 고시함에 있어 실시설계도서까지 고시하여야 한다고 할 수 없으므로, 고시에 있어 실시설계도서가 포함되어 있지 않다 하여 이를 위법하다 할 수 없다.
⑶ 결국 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
바) 원고들의 여섯 번째 주장에 관하여 본다.
⑴ 하천법 제13조 제1항에서 하천의 구조·시설과 하천의 유지·보수 및 안전점검은 국토해양부령으로 정하는 기준에 따른다고 규정하고, 같은 조 제2항에서 국토해양부장관이 제1항에 따른 기준을 정하려는 때에는 하천공사로 생태계가 훼손되는 것을 최소화하고 하천의 구조·수위·유량·지형 및 지질, 그 밖의 하천상황과 자중(自重)·수압 외에 예상된 하중을 고려하여 안전을 확보할 수 있도록 하여야 한다고 규정하고 있으나, 하천법 시행규칙에서 그 기준에 관한 규정을 두고 있지는 않다. 한편, 하천법 제17조는 수문조사(水文調査)의 실시에 관한 규정일 뿐, 안전점검의 실시 여부와 관련이 없는 규정이다. 하천법 제13조, 제17조를 근거로 하천시설을 설치하는 내용의 하천공사시행계획이나 사업실시계획의 수립·고시에 앞서 반드시 사전 안전점검이 실시되어야 한다고 해석할 수 없다. 따라서 이 사건 사업의 3, 4, 6공구에 보를 설치함에 있어 수리모형실험 등이 완료되지 않은 상태에서 처분이 이루어지고 공사가 시작되었다 하여 이를 두고 하천법 제13조, 제17조를 위반하였다고 할 수 없다. 결국 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다
⑵ 나아가 제1심 증인 소외 2, 소외 3의 각 증언과 제1심 법원의 대림산업 주식회사, 삼성물산 주식회사, 현대건설 주식회사에 대한 각 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 자연현상을 해석하는 방법 중 하나인 수치모델링은 자연현상을 대표하는 방정식을 세우고 매개변수를 설정하여 지형, 구조물 등의 정보를 수치 해석기법상의 그리드로 구축하여 컴퓨터로 자연현상을 해석하는 방법인 반면, 수리모형실험은 원형의 모형을 제작하여 모형에 실험을 실시한 다음 상사법칙을 이용하여 자연현상을 해석하는 방법인 사실, 그런데 한강살리기 3공구 사업의 기본설계 단계에서 수치모델링을 실시하여 보의 디자인을 결정한 사실, 실시설계 보완 단계에서부터 단계별로 수리모형실험을 하여 그 결과를 반영하여 착공한 사실, 한강살리기 4공구 사업의 기본설계, 실시설계 단계에서 수치모델링을 실시하여 보의 디자인을 결정하고 보의 안전성을 검증한 사실, 수리모형실험 중 보 자체에 대한 실험은 2010. 2. 말경 완료하여 안전성에 문제가 없음을 확인하고 착공한 사실, 한강살리기 6공구 사업의 각 설계 단계에서 수치모델링을 실시하여 보의 안전성을 검증한 사실, 수리모형실험 중 보 자체에 대한 실험은 2010. 2.말경 완료하여 안전성에 문제가 없음을 확인하고 착공한 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정사실에 비추어 볼 때 이 사건 사업의 3, 4, 6공구에 보를 설치함에 있어 사전 안전점검이 이루어지지 않았다 할 수도 없다. 이 점에서도 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
사) 원고들의 일곱 번째 주장에 관하여 본다.
⑴ 먼저 하천공사시행계획에 원고들이 주장하는 하자가 있는지 보건대, ① 하천공사시행계획은 하천법 제27조에서, 하천공사 대행은 하천법 제28조에서 각 별도로 규율하고 있는데, 하천법 제27조에서 정한 하천공사시행계획은 하천관리청이 하천공사의 시행에 앞서 그 구체적인 내용을 정한 행정계획인 반면에 하천법 제28조에서 정한 하천공사의 대행은 국토해양부장관, 시·도지사, 한국수자원공사가 하천공사의 시행자인 하천관리청을 대신하여 하천공사를 시행하는 것으로 개념상 서로 구별되는 점, ② 하천법 제27조 제1항에 따른 하천법 시행령 제26조 제1항에서 하천공사시행계획에 포함되어야 하는 사항을 구체적으로 열거하고 있는데, 거기에 하천공사의 대행에 관한 사항은 포함되어 있지 않은 점, ③ 하천법에서 하천공사 대행의 시기를 제한하는 규정이 없는바, 하천공사 대행이 반드시 하천공사시행계획의 수립과 같이 이루어져야 할 이유가 없고, 오히려 이러한 하천법 체계와 논리상 하천관리청이 먼저 하천법 제27조에 따라 하천공사시행계획을 수립한 다음, 그 계획에 따라 하천공사를 구체적으로 시행하는 단계에서 필요할 경우 하천법 제28조에 따라 공사시행대행결정을 하는 것이 가능하며, 하천법의 관련 조문 편제 순서 역시 이러한 경우를 예정한 것으로 보이는 점, ④ 또한 하천법에서 하천공사를 대행하게 할 경우 대행자의 명칭 및 주소를 고시하도록 정한 규정이 없으므로 이를 반드시 고시하여야 하는 것도 아니고, 다만 하천법 제28조 제4항, 하천법 시행령 제27조 제5항, 제28조 제7항에 따라 하천공사 대행의 준공고시에 한하여 대행자의 명칭 및 주소를 고시하도록 규정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 하천공사의 대행은 하천공사시행계획을 전제로 하지만 하천공사시행계획 자체와는 구분되는 별개의 것이라 할 것인다.
따라서 피고 서울지방국토관리청장이 한강살리기 6공구 사업에 대한 각 하천공사시행계획을 고시하면서 그 고시문 안에 하천공사 대행자의 명칭 및 주소를 같이 기재하였다 하여도, 이로써 위 하천공사 대행에 관한 부분마저 하천공사시행계획의 내용에 포함되는 것은 아니고 그와 별도로 피고 서울지방국토관리청장이 피고보조참가인으로 하여금 하천공사를 대행하도록 결정한 것으로 구분하여 볼 것이어서, 원고들의 주장과 같이 피고 서울지방국토관리청장이 피고보조참가인에게 위 6공구 사업에 대한 하천공사를 대행하게 함에 있어 구 하천법 시행령(2009. 11. 16. 대통령령 제21824호로 개정되기 전의 것) 제28조 제4항에서 정한 범위를 일탈하였다 하더라도 그것은 하천공사 대행 자체의 하자에 불과하고 그로써 곧바로 위 하천공사시행계획마저 위법하게 되는 것은 아니다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 더 나아가 나머지 점에 관하여 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
⑵ 뿐만 아니라, 하천법에 따른 하천공사시행계획과 한국수자원공사법에 따른 실시계획승인처분은 별개의 법률효과를 목적으로 하는 별개의 처분으로, 일정한 행정목적을 위하여 단계적인 일련의 절차로 연속하여 행하여지는 선행처분과 후행처분의 관계에 있는 것이 아니고, 실시계획승인처분이 하천공사시행계획을 전제로 하는 것도 아니므로, 한강살리기 6공구 사업에 대한 각 하천공사시행계획에 원고들이 주장하는 하자가 있다고 하더라도, 한강살리기 6공구 사업에 대한 각 실시계획승인처분이 위법하게 되는 것은 아니다.
다. 한국수자원공사법 위반 여부
1) 원고들의 주장
가) 하천은 재해를 발생시키는 위험물인 동시에 공적 자원으로서 국가에게 재해예방의무가 있고 국가 및 지방자치단체에 하천관리청으로서 하천을 관리하는 책무가 있는 점, 하천관리청이 아닌 자가 하천법 제30조에 따라 할 수 있는 하천공사는 하천법 시행령 제28조 제4항에서 정한 하천공사의 대행범위보다 그 범위가 작아야 할 것인 점 등을 고려해 볼 때, 피고보조참가인이 하천법 제30조 또는 한국수자원공사법 제10조에 따라 시행할 수 있는 하천공사는 하천관리청이 재해예방의무와 하천관리책무를 수행함에 있어 시공능력, 효율성, 시급성에 비추어 불가피한 경우로서, 공사의 범위가 하천의 규모에 비해 경미하여 하천관리청의 책무를 방기하였거나 전가하였다고 볼 수 있을 정도가 아닌 경우에 한정된다고 보아야 한다. 그런데 피고보조참가인이 한강살리기 3, 4, 6, 7공구 사업을 담당해야 할 정도로 시공능력, 효율성, 시급성의 측면에서 불가피하다 할 만한 사정이 없으므로, 이 사건 각 실시계획승인처분은 하천법 제27조 제5항, 제28조, 제30조, 한국수자원공사법 제9조 제1항 제1호 라목, 제10조를 위반하여 위법하다.
나) 피고보조참가인이 자체사업으로 이 사건 사업에 참여하는 것은 한국수자원공사법 제9조에서 규정한 수자원개발시설의 건설·관리라는 피고보조참가인의 사업범위를 넘어서는 것이다. 하천법 제3조에서 하천에 대한 국가의 책무를 규정하고 있는 점 등에 비추어, 피고보조참가인이 자체적으로 영위할 수 있는 사업범위는 오로지 또는 주된 목적이 이수(利水)인 경우만 포함되고, 단순 또는 주된 목적이 치수(治水)인 경우는 해당하지 않는다. 그런데 이 사건 사업은 보의 설치, 준설, 강변저류지, 제방보강 공사를 통한 홍수위 하강과 홍수조절을 주된 목적으로 하고, 부수적으로 확보된 용수와 수변공간을 이용하겠다는 취지이므로 한국수자원공사법 제9조 제1항 제1호 라목에서 정한 수자원의 종합개발과 그 이용을 위한 시설의 건설사업이 아니다. 특히 한강살리기 7공구 사업의 내용은 생태하천, 제방축제, 하도정비, 적치장인데, 그 중 수자원의 이용에 관련된 것은 전혀 없다.
다) 피고 국토해양부장관은 한국수자원공사법 제10조 제3항에 따라 같은 조 제1항의 실시계획을 승인하고자 할 때에는 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장과 협의하여야 한다. 그런데 피고 국토해양부장관은 이 사건 각 실시계획승인처분에 앞서 경기도지사 및 여주군수와 협의를 거치지 않았다. 따라서 피고 국토해양부장관의 한강살리기 3, 4, 6공구 사업에 대한 각 실시계획승인처분은 모두 위법하다.
라) 피고보조참가인은 공공기관의 운영에 관한 법률 제5조 제3항 제1호 나목의 준시장형 공기업인바, 기업 활동에 따른 수입 목적으로 목적 사업을 수행하는 기업임이 전제되어 있다. 그런데 이 사건 사업은 불특정 다수의 국민을 대상으로 시행하는 공공복리 사업이므로, 이 사건 사업 자체에서 특정 수혜자의 부담으로 비용을 회수할 수 있는 법적 장치가 마련되어 있지 않다. 따라서 이 사건 각 실시계획승인처분은 피고보조참가인의 준시장형 공기업으로서의 성질에 반하여 위법하다.
2) 판단
가) 원고들의 첫 번째 주장에 관하여 본다.
① 하천법 시행령 제28조 제4항에서 피고보조참가인의 하천공사 시행의 대행범위를 하천공사의 목적에 따라 제한하고 있으나, 그 외에 피고보조참가인의 하천공사 시행을 하천공사의 규모 또는 하천의 규모에 따라 제한하는 취지의 규정을 한국수자원공사법이나 하천법에서 두고 있지 않은 점, ② 하천법 제29조, 제30조에서 공사원인자 또는 하천관리청 아닌 자에게 하천공사를 시행하도록 규정하면서 하천공사의 규모 또는 하천의 규모에 따라 하천공사 시행을 제한하고 있지 않은 점, ③ 한국수자원공사법과 하천법의 입법목적과 규율 대상 등이 서로 다른 이상 피고보조참가인이 한국수자원공사법에서 정한 입법목적과 사업범위에 해당하는 하천공사를 한국수자원공사법에 따라 시행할 수 있는 점 등에 비추어 볼 때, 원고들의 주장과 같이 하천관리청이 재해예방의무와 하천관리 책무를 수행함에 있어 시공능력, 효율성, 시급성에 비추어 불가피한 경우로서 공사의 범위가 하천의 규모에 비해 경미하여 하천관리청의 책무를 방기하였거나 전가하였다고 볼 수 있을 정도가 아닌 경우에 한하여 비로소 피고보조참가인이 하천공사를 시행할 수 있다고 할 수 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
나) 원고들의 두 번째 주장에 관하여 본다.
① 한국수자원공사법 제1조에서 수자원을 종합적으로 개발·관리하여 생활용수 등의 공급을 원활하게 하고 수질을 개선함으로써 국민생활의 향상과 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 피고보조참가인의 목적으로 규정하고 있고, 같은 법 제2조에서 피고보조참가인을 법인으로 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제9조에서 수자원의 종합적인 이용·개발을 위한 시설의 건설 및 운영·관리를 비롯한 11개의 구체적인 사업 및 다른 법령에 따라 피고보조참가인이 시행할 수 있는 사업을 피고보조참가인의 사업으로 광범위하게 규정하고 있는 점, ② 법인의 목적 범위 내의 행위라 함은 법률이나 정관에 명시된 목적 자체에 국한되는 것이 아니라 그 목적을 수행하는 데 있어 직접, 간접으로 필요한 행위는 모두 포함하는 것인 점(대법원 1991. 11. 22. 선고 91다8821 판결, 2007. 1. 26. 선고 2004도1632 판결 등 참조) 등에 비추어 볼 때, 피고보조참가인의 사업 범위가 반드시 원고들의 주장과 같이 오로지 또는 주된 목적이 이수(利水)인 경우로 제한된다 볼 수 없다.
그리고 앞서 본 바와 같이 이 사건 각 실시계획승인처분의 목적이 ① 장래 물부족과 가뭄에 대한 대처역량 강화 및 홍수에 안전한 강 구현, ② 수질개선과 하천복원으로 건전한 수생태계 조성, ③ 하천 정비, 수변접근성 개선, 수상레저 등 국민 여가문화 수준 및 삶의 질 향상, ④ 녹색뉴딜 사업으로 지역경제 활성화 견인 및 물관리 글로벌리더로서 국가위상 제고인바, 이수(利水)가 그 목적 중 하나임이 분명한 점, 한강살리기 3, 4, 6공구 사업 중 보의 설치, 준설, 소수력발전소 공사 및 한강살리기 7공구 사업 중 자전거도로 공사는 용수공급을 대비한 용수확보, 수자원을 이용한 소수력발전, 수변공간을 활용한 여가공간 확충을 목적으로 하는 것으로 이수(利水)와 관련이 있는 점 등에 비추어 볼 때, 피고보조참가인이 이 사건 각 실시계획승인처분에 따라 한강살리기 3, 4, 6, 7공구 사업을 시행하는 것이 한국수자원공사법에서 정한 사업범위에 어긋난다 할 수 없다. 따라서 원고들의 위 주장은 이유 없다.
다) 원고들의 세 번째 주장에 관하여 본다.
을 제36호증의 1~3, 을 제37호증의 1~8, 제38호증의 1~16의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고보조참가인이 2009. 11.경 피고 국토해양부장관에게 한강살리기 3, 4, 6공구 사업에 대한 각 실시계획승인을 요청한 사실, 이에 피고 국토해양부장관이 2009. 12. 1.자 각 실시계획승인처분에 앞서 2009. 11. 10.부터 2009. 11. 23.까지, 2010. 2. 5.자 각 실시계획승인처분에 앞서 2010. 1. 11.부터 2010. 1. 25.까지 기획재정부 등 중앙행정기관 및 경기도, 여주군 등 지방자체단체의 장과 협의한 사실을 인정할 수 있다. 따라서 원고들의 위 주장은 이유 없다.
라) 원고들의 네 번째 주장에 관하여 본다.
⑴ 갑 제19, 20호증, 을 제16호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 국무총리 주재 하에 2009. 9. 25. 제35차 국가정책조정회의가 개최된 결과, 피고보조참가인이 하천주변지역 개발사업을 통해 4대강 사업에 소요되는 투자비용을 회수하되, 정부가 이를 재정적·제도적으로 뒷받침하기로 결정한 사실을 인정할 수 있다.
⑵ 공기업은 공공수요의 충족과 공공복리의 증진을 목적으로 설립·운영되는 공익사업체로서의 공공성과 관료조직의 관여를 되도록 배제하고 자율·책임경영에 의한 경영의 능률과 효율을 제고하여 이윤을 추구하는 조직체로서의 기업성을 동시에 가지고 있다 할 것인데, ① 앞서 본 바와 같이 이 사건 각 실시계획승인처분에 따른 피고보조참가인의 이 사건 사업 참여가 피고보조참가인의 설립목적 및 사업범위 내에 속하는 점, ② 법인이 그 목적을 수행하는 데 있어 직접, 간접으로 필요한 행위를 모두 할 수 있는 점, ③ 공공성 없이 영리추구를 목적으로 하는 사기업의 경우에도 그 목적 범위 내에서는 무상의 대가 없는 행위를 할 수 있는 점에 비추어 공기업의 기업성이 곧바로 공기업의 모든 행위에 유상의 대가적 관계가 있어야 함을 뜻한다 할 수 없는 점, ④ 위와 같이 하천주변지역 개발사업을 통해 피고보조참가인에게 그 비용 회수 방안이 마련된 점 등을 종합하여 보면, 원고들이 주장하는 사정만으로 피고보조참가인의 이 사건 사업 참여가 공기업으로서의 성질에 반한다 할 수 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
라. 문화재보호법 위반 여부
1) 원고들의 주장
4대강 사업에 대한 문화재지표조사는 2개월 만에 이루어졌는데, 사업구간의 길이와 짧은 조사기간에 비추어 볼 때, 부실한 조사임이 분명하다. 그리고 사업대상이 하천이므로 수중지표조사가 필수적인데, 위 문화재지표조사에 참여한 23개 기관 중 수중지표조사기관으로 지정된 기관은 단 한 곳도 없는 점에 비추어 볼 때, 수중지표조사가 전혀 이루어지지 않았다고 보인다. 따라서 이 사건 각 처분은 위법하다.
2) 판단
문화재 지표조사 방법 및 절차에 관한 규정(문화재청고시 제2009-127호) 제7조 제3항에서 수중 지표조사는 사업대상 지역의 여건 및 특성 등에 따라 조사절차 및 방법(탐사장비 운용 등)을 선택적 또는 신축적으로 적용할 수 있으며, 기존 조사 자료, 사업시행자가 제공하는 자료로 조사자료를 대체할 수 있다고 규정하고, 같은 규정 제8조에서 지표조사 기간에 대하여 조사기관은 조사대상면적, 지역여건 등을 감안하여 적정 조사기간을 산정하되, 문헌조사, 현장조사, 보고서 작성 등에 필요한 일련의 기간을 모두 포함하여 20일 이내에 조사 및 보고서 작성을 완료하고 그 결과를 의뢰자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다.
그런데 을 제14호증의 2, 을 제15호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하면, 23개 문화재 전문조사기관의 참여로 4대강 사업에 대한 육상지표조사가 2009. 2. 10.부터 2009. 4. 30.까지 수계별로 사업예정구역 및 그 주변구역 294㎢를 대상으로 실시된 사실, 4개 수중지표조사기관의 참여로 4대강 사업에 대한 수중지표조사가 2009. 7. 23.부터 2009. 8. 21.까지 27개 지역 270,000㎡를 대상으로 실시된 사실, 특히 한강수계에 대하여는 2개 수중지표조사기관의 참여로 2009. 7. 23.부터 2009. 7. 31.까지 구미포나루 일원, 조포나루 일원, 새나루 일원 3개 지역 30,000㎡를 대상으로 수중지표조사가 실시되었는데, 수중유구 및 유물이 발견되지 않은 사실, 문화재청장이 2009. 10. 5. 피고 서울지방국토관리청장을 비롯한 4대강 사업 시행자들에게 추후 준설 공사시 관계전문가를 입회시켜 혹시 발견될지 모르는 수중문화재 보호에 만전을 기하여 달라는 취지의 공문을 발송한 사실을 인정할 수 있다.
4대강 사업에 대하여 실시된 육상 및 수중 지표조사기간이 문화재 지표조사 방법 및 절차에 관한 규정 제8조에서 정한 기간 이상인 점, 실제로 4대강 사업에 대한 수중지표조사가 이루어진데다가 수중지표조사의 경우 위 규정 제7조 제3항에서 조사절차 및 방법을 유연하게 정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 각 처분에 지표조사를 짧게 하거나 수중지표조사가 실시되지 않음으로써 문화재보호법에 어긋나는 하자가 있다 할 수 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
마. 환경영향평가법 위반 여부
1) 부실한 환경영향평가로 위법한지 여부
가) 원고들의 주장
피고 서울지방국토관리청장이 실시한 한강살리기 1 내지 6공구 사업에 대한 환경영향평가(이하 ‘이 사건 환경영향평가’라 한다)는 아래와 같은 이유로 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 않은 것과 다를 바 없는 정도의 것이므로, 한강살리기 1, 3, 4, 6공구 사업에 대한 각 하천공사시행계획 및 각 실시계획승인처분은 모두 위법하다.
① 이 사건 사업에 따른 가장 중요한 환경영향은 수질과 생태계에 대한 것인데, 이 사건 환경영향평가서의 수질예측은 환경부 산하 국립환경과학원의 수질예측결과를 그대로 인용하고 있다. 그러나 국립환경과학원은 이 사건 환경영향평가서 작성 주체인 사업시행자가 아니라 오히려 환경부 소속 기관으로서 사업시행자가 작성한 환경영향평가에 대하여 그 타당성 여부를 검토할 지위에 있으므로 이 부분에 대한 환경영향평가는 작성주체의 면에서 환경영향평가법이 정하고 있는 환경영향평가로 볼 수 없다. 또한 국립환경과학원의 수질예측에는 이 사건 사업의 가장 핵심적인 보 건설로 인한 체류시간 증가, 조류 성장 및 이로 인한 수질의 영향이 포함되지 않아 수질예측을 하지 않은 것과 마찬가지다. 수질 항목에 관하여 제대로 된 환경영향평가 정보를 제공하지 않아 주민들의 의견진술권을 침해한 결과가 되었다.
② 환경현황조사는 현지조사를 원칙으로 하여야 함에도 수질의 현황조사에 있어2009. 7.경부터 2009. 9.경까지 3회의 수질 관련 현지조사를, 자연생태환경의 현황조사에 있어서도 2009. 7.경부터 2009. 9.경까지 4회의 현지조사를 실시하였을 뿐이다. 조사자료로 2003, 2004년도에 실시된 사전환경성검토 조사결과를 인용하고 있는바, 위 조사결과는 이 사건 사업과 관련이 없을 뿐만 아니라 오래 전의 것으로 이 사건 환경영향평가의 자료로서 부적합하다.
③ 보의 설치와 준설로 인한 부유사(浮遊沙) 확산, 오탁방지막의 저감 효과 등 수질과 관련하여 정확한 과학적 예측결과가 없고, 수질오염에 대한 실효성 있는 저감방안이나 목표수질을 달성하기 위한 실효성 있는 대책과 대안을 제시하지 않았다. 보의 설치와 준설이 생태계에 미치는 영향을 제대로 평가하지 않았고, 생태계에 미치는 악영향에 대한 저감대책 마련에 문제가 있다.
④ 사업의 규모와 기간 등에 비추어 볼 때, 단기간에 현장조사를 집중하고 3~4개월 만에 마쳐진 이 사건 환경영향평가는 자연생태환경을 제대로 조사하였다고 할 수 없어 졸속적이고 부실한 환경영향평가이다.
나) 인정사실
⑴ 이 사건 환경영향평가의 경위
㈎ 피고 서울지방국토관리청장은 2009. 7. 20. 개최된 환경영향평가계획서심의위원회 회의에서 한강살리기 1 내지 6공구 사업에 대한 평가항목·범위 등에 대한 심의를 하였다.
㈏ 피고 서울지방국토관리청장은 2009. 7. 31. 환경부장관으로부터 권한을 위임받은 한강유역환경청장 및 지방자치단체장 등에게 이 사건 환경영향평가서 초안을 제출하였다.
㈐ 여주군수는 2009. 8. 3. 여주군 공고 제2009-807호로 위 평가서 초안의 주민공람, 주민설명회 개최 계획을 공고하였고, 그에 따른 주민공람이 2009. 8. 3.부터 2009. 8. 26.까지 광주시 환경보호과 외 2개소, 경기 양평군 환경위생과 외 12개소, 경기 여주군 환경보호과 외 10개소에서 있었으며, 3회에 걸친 주민설명회가 2009. 8. 12.과 2009. 8. 13. 광주시, 경기 양평군, 경기 여주군에서 각각 있었다. 한편, 피고 서울지방국토관리청장은 2009. 9. 7. 서울지방국토관리청 공고 제2009-90호로 공청회 계획을 공고하여, 그에 따른 공청회가 2009. 9. 21. 양평군 군민회관에서 개최되었다.
㈑ 피고 서울지방국토관리청장은 2009. 9. 30. 한강유역환경청장에게 위와 같은 의견수렴절차의 내용을 반영하고 평가서 초안의 미비점을 보완하여 이 사건 환경영향평가서를 제출하고, 그 평가서에 대하여 협의를 요청하였다.
㈒ 피고 서울지방국토관리청장의 위 협의 요청에 대하여 한강유역환경청장은 2009. 10. 26. 보완을 요청하였다.
㈓ 피고 서울지방국토관리청장은 2009. 10. 30. 보완 요청사항을 반영한 환경영향평가서 보완서를 제출하고, 2009. 11. 6. 협의내용 통보를 받아 환경영향평가 절차가 완료되었다.
⑵ 이 사건 환경영향평가서의 개요
㈎ 이 사건 환경영향평가서에는 한강살리기 1 내지 6공구 사업에 대한 환경이 대기환경(기상, 대기질), 수환경(수질, 수리·수문), 토지환경(토지이용, 토양, 지형·지질), 자연생태환경(동·식물상, 자연환경자산), 생활환경(친환경적 자원순환, 소음·진동, 위락·경관)으로 세분되어 있고, 각 항목에 따라 위 사업의 시행으로 야기될 수 있는 영향과 저감대책, 대안 및 결론 등이 제시되어 있다.
㈏ 피고 서울지방국토관리청장은 이 사건 환경영향평가서에 평가서 초안에 대한 한강유역환경청 및 경기도, 여주군, 양평군 등 지방자치단체, 사단법인 환경영향평가협회의 검토의견, 주민공람·공청회 당시 주민들이 제시한 검토의견을 구체적으로 기술하고, 대체로 그 의견을 반영하여 평가서 내용에 포함시키거나, 일부 그 의견을 반영하지 않을 경우 그 사유를 기재하였다.
㈐ 이 사건 환경영향평가서에는 분야별로 아래와 같은 저감대책이 제시되어 있다.
○ 대기환경분야
- 주기적인 살수 실시, 세륜·측면 살수시설 설치, 이동식 가설방진망 설치, 운반차량의 규제, 불필요한 공회전 금지
○ 수환경분야(수질)
- 공사시 : 오수처리계획, 침사지 설치계획, 하도정비에 따른 부유사 확산 저감방안(오탁방지막 설치, 진공흡입 준설, 가물막이, 물돌리기 및 Sheet File), 보 설치에 따른 저감방안(가물막이, 2중 오탁방지막 설치)
- 운영시 : 유류유출 방지대책(오일휀스, 유흡착포 등 방제장비 확보 및 비치, 방재요령 사업장 내 부착), 취수장 영향 저감대책(취수구 주변 오탁방지막 설치, 취수구 개량, 응고제 및 여과보조제 투입), 보 설치에 따른 저감방안(가동보 설치, 보 하단에 배사구 설치, 종합 하천관리 시스템 도입)
○ 수환경분야(수리·수문)
- 하천 시설물 설치계획(하천환경보전 측면 등을 고려한 제방 구조 선택, 자연형 호안 채택 유도, 배수문 2개소 설치, 4개 지구에 배수펌프장 설치), 각 보의 수문유지 관리 및 자전거도로의 연계기능을 고려하도록 공도교 설치, 각 보의 운영은 통합운영관리시스템 구축으로 신속한 재난 대응 및 치수건전성 확보, 하상변동에 의한 세굴 등의 방지를 위한 하상유지공 설치
○ 토지환경분야(토지이용)
- 보상계획
○ 토지환경분야(토양)
- 유류 사용에 따른 환경관리계획, 폐유 처리계획, 준설토 관리계획
○ 토지환경분야(지형·지질)
- 하천정비에 따른 지형변화 최소화 계획, 친환경적인 자연형 호안 조성 계획, 토사 및 준설토 처리계획, 토사유출 방지대책 수립(갈수기에 공사 시작, 노출 사면부 비닐 및 거적 덮기, 오탁방지막 등)
○ 자연생태환경분야(동·식물상)
- 식물상 : 하천준설구간(단계별 공사 실시, 가물박이 공법, 진공흡입식 준설 공법, 가물막이·우회수로·임시제방·오탁방지막·침사지 등 설치, 가배수로 연결), 동식물미소서식지 조성, 하천환경정비지구(제방과 호안 조성시 친환경 공법 적용), 하천환경정비(친수공간 도입, 자전거도로를 제방이나 하천구역 외곽에 설치), 환경부 지정 멸종위기등급종(단양쑥부쟁이의 생태이식 또는 대체이식), 보호수(비산방진망 설치 등), 기타(주변식생이 훼손되지 않도록 공정관리 계획, 공사완료 후 자연성을 높이는 복원방안 수립 계획)
- 동물상 : 생태저류지 조성, 친환경적인 저류지 조성, 친수공간 조성, 수변식생 조성, 수달의 저감대책(장마시기를 피하여 조기에 공사를 마치고, 토사유출 저감방안을 철저히 수행할 계획), 수조류의 저감대책(월동기에 일시적으로 사업 중단 축소 방안 검토)
- 육수동물상 : 어도 설치방안수립, 부영양화 방지 대책(저류보 상하류역의 수변지역에 수질정화효과가 큰 갈대, 애기부들, 줄 등과 같은 대형추수식물대 조성)
○ 생활환경분야(친환경적 자원순환)
- 공사시 : 생활폐기물처리계획, 분뇨처리계획, 지정폐기물(폐유)처리계획, 준설토처리계획
- 운영시 : 친수공간에 발생하는 폐기물에 대한 청소 및 관리, 부유쓰레기 처리대책(장마철 이전 대대적인 청소 실시)
○ 생활환경분야(소음·진동)
- 공사장 소음·진동 관리지침서에 준하여 공사 시행, 가설방음판넬 설치 및 저소음형 장비 사용
○ 생활환경분야(위락·경관)
- 환경친화적인 하천정비계획의 수립, 자연친화적 하천경관의 도입
㈒ 이 사건 환경영향평가서에는 대안으로, 보 구조 형식은 치수안정성 확보를 위해 홍수시 충분한 유수소통능력을 갖도록 수리조건을 고려하여 전면가동보 및 복합형 보를 설치하도록 계획하고, 보 제체 형식은 기능적 특성과 잘 부합되고 재료원 구득여건, 제체의 안정성, 수위변동에 유리한 콘크리트 형식을 선정하며, 저수로의 비탈면경사는 수생태 환경 측면, 추이대 기능 및 하천의 접근성을 고려한 결과 1:5 경사가 가장 유리하고, 어도의 형식으로 소상 어류가 휴식을 취하면서 소상 가능한 계단식 어도, 수로식 어도, 아이스하버식 어도 구간이 혼합된 자연수로 형태의 어도를 계획하는 방안이 제시되어 있다.
㈓ 이 사건 환경영향평가서에서는, 위 사업으로 인하여 지형 및 토지이용 변화, 동·식물상의 변화, 공사시 일시적인 장비 가동으로 인한 소음·진동 발생 및 대기오염물질의 확산, 공사시 토사유출에 따른 하천 영향, 운영시 하천 수위·수질 변화가 예상되는데, 앞서 제시한 저감대책을 충실히 이행하면, 사업 시행으로 인한 환경피해를 최소화하면서 지역주민의 생활환경개선에 크게 기여함과 동시에 다극 분산형 국토구조를 이루어 국가경쟁력을 강화하고, 지역간 상생발전을 통해 국민통합에 기여할 것으로 판단된다고 결론을 내리고 있다.
㈔ 피고 서울지방국토관리청장은 한강유역환경청장의 보완 요청에 따른 이 사건 환경영향평가서의 보완 과정에서, 수질, 수리·수문, 토지이용, 동·식물상 항목에 대한 17개의 보완 요청사항의 내용을 전부 반영하여 보완서에 포함시켰다.
⑶ 현지조사 등
이 사건 환경영향평가서에는 하천수질, 동식물상 등에 대한 현지조사결과가 반영되어 있다. 수질의 경우 2009. 7. 21.부터 2009. 9. 7.까지 3차에 걸쳐, 동식물상의 경우 2009. 7. 14.부터 2009. 9. 11.까지 4차에 걸쳐 현지조사가 실시되는 등 평가계획서심의위원회에서 결정된 바에 따라 현지조사가 실시되었다. 이 사건 환경영향평가서에는 위와 같은 현지조사결과에 더하여 남한강 하천정비기본계획 수립을 위한 사전환경성검토 당시 이 사건 사업대상지역에 대하여 2003년과 2004년에 현지조사한 자료가 제시되었고, ‘겨울철 조류 동시센서스-팔당호, 남한강, 2004~2008’, ‘한강수계 2007년도 환경기초조사사업-수생태계 건강성 조사 및 평가 최종보고서, 2008‘ 등 최근의 문헌자료 조사결과도 제시되었다.
⑷ 수질 예측
이 사건 환경영향평가서에는 이 사건 사업의 운영시 수질 예측과 관련하여, 환경부 산하기관인 국립환경과학원이 실시한 수질예측모델링 결과가 제시되었다. 국립환경과학원은 이 사건 사업의 운영시 사업구간 및 주변지역에 대한 수질변화를 예측하기 위하여 한강수계의 22개 중권역 중 남한강하류, 충주댐하류, 팔당댐 3개 구간에 대하여 EFDC(Environmental Fluid Dynamics Code) 모델을 이용한 수질모델링을 실시하였는데, 이 모델링에는 하상준설에 의한 단면변화와 보 설치로 인한 유속의 변화, 체류시간의 증가나 조류발생의 영향이 반영되어 있다.
[인정근거] 다툼없는 사실, 을 제7~10, 39호증의 각 기재, 제1심 및 당심 증인 소외 4의 증언, 변론 전체의 취지
다) 판단
⑴ 환경영향평가법령에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 그러한 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 승인 등 처분을 하였다면 그 처분은 위법하다 할 것이나, 그러한 절차를 거쳤다면, 비록 그 환경영향평가의 내용이 다소 부실하다 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상, 그 부실은 당해 승인 등 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소로 됨에 그칠 뿐, 그 부실로 인하여 당연히 당해 승인 등 처분이 위법하게 되는 것이 아니다(대법원 2001. 6. 29. 선고 99두9902 판결, 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 참조).
⑵ 위와 같은 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 아래와 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 환경영향평가가 3개월여 만에 이루어져 그 내용이 일부 부실하다 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이라고 할 수 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
① 피고 서울지방국토관리청장이 이 사건 환경영향평가를 하면서 한강유역환경청 및 경기도, 여주군, 양평군 등 지방자치단체, 사단법인 환경영향평가협회, 주민들의 검토의견을 수렴하여 그 의견을 대체로 반영하고 있고, 대기환경(기상, 대기질), 수환경(수질, 수리·수문), 토지환경(토지이용, 토양, 지형·지질), 자연생태환경(동·식물상, 자연환경자산), 생활환경(친환경적 자원순환, 소음·진동, 위락·경관)별로 환경에 미치는 영향을 기술하고 그에 대한 세부적인 저감대책 및 대안을 마련하고 있다.
② 한강유역환경청장의 수질, 수리·수문, 토지이용, 동·식물상 항목에 대한 17개의 최종 협의내용을 반영하여 보완서가 작성되는 등 내용보완이 상당 부분 이루어졌다.
③ 환경영향평가법 제16조 제2항, 제17조 제1항 및 같은 법 시행령 제23조 제1항 관련 [별표1] 제9호의 각 규정에 의하면, 사업시행자는 시행계획 수립 전 또는 실시계획 승인 전에 환경영향평가서를 작성하여 환경부장관에게 제출한 후 협의를 통한 검토·보완을 실시하도록 규정하고 있다. 그러나 환경영향평가서에 관하여 환경부장관의 협의를 거치도록 한 규정은 환경영향평가의 적정성 여부를 다시금 검토하여 사업시행으로 인한 환경영향을 철저히 협의·보완하고자 하는 것으로, 원고들 주장처럼 반드시 사업시행자 자신이 환경영향평가에 필요한 모든 자료조사 및 예측모델링을 실시하여야만 한다거나, 또한 환경부에 소속된 연구기관에서 작성된 조사자료 및 연구결과 등을 배제하여야 하고, 상위계획 수립과는 별도로 실시되어야 한다는 등의 제한이 있다고는 할 수 없다. 따라서 비록 서울지방국토관리청장이 이 사건 환경영향평가서를 작성함에 있어서 환경부 산하 국립환경과학원의 이 사건 사업 구역에 대한 수질예측모델링 결과를 이용하였다고 하여 이 사건 환경영향평가서가 그 작성주체에 관하여 환경영향평가법령을 위반하였다고 볼 수는 없다. 또한 국립환경과학원의 수질예측에는 이 사건 사업으로 달라지는 하상준설에 의한 단면변화와 보 설치로 인한 유속의 변화, 체류시간의 증가나 조류발생의 영향이 반영되었으므로 수질예측 당시 고려하여야 할 요소가 간과되었다고 볼 수 없다. 설령 원고들 주장처럼 수질예측 당시 일부 요소가 간과되었다고 가정하더라도 과학적으로 통용되는 방법에 의하여 실시된 수질예측인 이상 수질예측이 이루어지지 않은 것과 마찬가지라고 보기는 어렵다.
④ 환경영향평가서 작성 등에 관한 규정에 따른 최신자료 사용의무는 과거의 자료를 일체 사용하여서는 안된다는 취지로 볼 수는 없고(오히려 위 규정 제20조는 환경영향조사는 국가환경측정망자료, 생태환경자료, 문헌 등 기존 자료가 있는 경우에는 이를 활용하여 환경현황조사를 할 수 있다고 규정하고 있다), 그것이 최근의 추세를 확인하기에 적절하다고 인정되는 이상 기존의 자료를 사용할 수 있다고 할 것인데, 이 사건 환경영향평가는 비교적 최근의 자료와 실제 현지조사결과를 근거로 하고 있다. 그리고 사전환경성검토 시 현지조사한 자료는 이 사건 사업 구간을 대상으로 한 것이어서 이 사건 환경영향평가의 자료로 삼기에 부적합다고 보기는 어렵다.
⑤ 환경영향평가는 일종의 예측을 전제로 한 것이어서 과학적·기술적 특성상 그 내용에 어느 정도 한계가 있을 수밖에 없다.
2) 피고보조참가인의 환경영향평가 미실시로 인한 위법 여부
가) 원고들의 주장
환경영향평가법 제25조에서는 사업의 양도, 법인의 합병과 같이 사업 자체를 승계받은 경우에 한하여 협의의 효과를 승계받도록 규정하고 있으며, 이 사건 각 하천공사시행계획 처분과 각 실시계획승인처분은 별개의 처분으로 사업주체, 근거법규 등이 다르므로, 피고보조참가인은 새롭게 환경영향평가를 실시하여야 한다. 그럼에도 사업시행자가 된 피고보조참가인은 환경영향평가를 별도로 실시하지 않았다. 따라서 피고 국토해양부장관의 한강살리기 3, 4, 6공구 사업에 대한 각 실시계획승인처분은 모두 위법하다.
나) 판단
① 환경영향평가법 제25조 제1항에서 사업의 양도, 법인의 합병 등으로 사업자가 변경되면 변경된 사업자는 제23조에 따른 협의내용의 이행 등과 사후환경영향조사 등에 관한 의무를 승계한다고 규정하고 있는바, 환경영향평가 대상사업의 내용에 변화가 없음에도 사업자가 변경되었다는 이유로 다시 환경영향평가를 할 경우 무용한 절차를 반복하게 되므로 이를 피하는 데에 위 규정의 취지가 있는 점, ② ‘사업의 양도, 법인의 합병 등’이라고 규정된 환경영향평가법 제25조 제1항의 문언상 ‘사업의 양도, 법인의 합병’은 사업자가 변경되는 경우를 나타내는 예시적인 표현이고, 위 조항 자체에서 사업의 양도, 법인의 합병 이외에도 다양한 경우의 사업자 변경을 예정하고 있다 할 것인 점, ③ 환경영향평가대상사업의 내용에 변화 없이 사업자가 변경된 경우라면 사업자 변경 전에 이루어진 환경영향평가만으로도 환경영향평가제도를 둔 입법취지를 달성할 수 있다 할 것인 점, ④ 환경영향평가법 제21조 제1항, 같은 법 시행령 제31조에서 환경영향평가서를 재작성하여야 하는 경우를 협의내용 통보 후 5년 이내의 사업의 미착공, 사업 규모 등의 증가, 공사의 7년 이상 중지 후 재개 등으로 한정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 피고 서울지방국토관리청장이 이미 이 사건 환경영향평가를 마친 이 사건에 있어서 한강살리기 3, 4, 6공구에 대한 각 실시계획승인처분에 따라 동일한 내용의 사업을 시행하게 된 피고보조참가인이 별도로 환경영향평가를 다시 실시해야 한다고 할 수 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
바. 재량권 일탈·남용 여부
1) 원고들의 주장
원고들은, 이 사건 각 처분에 아래와 같은 이유로 형량 하자가 있어 이 사건 각 처분이 위법하다고 주장한다.
가) 홍수예방과 관련하여
국가하천의 개수율(改修率)이 97%로서 국가하천의 거의 모든 구간이 정비되어 있고, 남한강 전체 중 제방 여유고가 부족한 구간은 2%에 불과하므로, 국가하천 정비의 필요성이 크지 않고, 홍수의 주요 피해지역은 중소하천, 강원도 등 산간계곡지대, 농경지 배수불량지역, 도시 저지대 등일 뿐, 4대강의 본류에는 홍수 피해가 크지 않으므로, 지류에 대한 투자가 우선되어야 한다. 특히 남한강 본류는 제방여유고가 부족한 구간이 적으며, 퇴적이 심하지 않은 곳으로 하도 전체를 준설할 필요가 없다. 준설은 홍수시 재퇴적에 의해 계획단면이 유지될 수 없고, 이를 위해 막대한 조직과 예산이 소요되므로 홍수예방 수단으로 부적절하고, 보는 홍수조절기능이 전무하며 통수단면을 축소시켜 홍수시 유량배제를 방해하는 시설물로서 준설과 병행하는 것은 부적절하다. 오히려 본류를 준설할 경우 지류에 역행침식이 발생해 재해위험성을 높이고, 보로 인해 통수단면이 축소된 상태에서 그 상류에 재퇴적으로 하상이 상승한다면 이 사건 사업 전 보다 홍수위가 상승해 오히려 재해의 위험성이 가중된다. 피고들은 보와 하천의 안전성을 검증하기 위한 수리모형실험을 공사 전에 실시하여 그 결과를 반영하여야 함에도 수치모델링만 하였고, 수치모델링도 보의 가동보 수문을 모두 개방했을 때를 가정하여 실험하였을 뿐, 최악의 상황인 수문이 모두 닫혀있을 때를 기준으로 한 것이 없다. 피고들은 이 사건 홍수방어 대책을 제방후퇴 등 다른 대안과 비교 없이 채택하였다. 따라서 남한강 본류 전역에 피고들이 계획하는 준설, 보의 설치, 제방고 증고 등은 필요하지 않고 부적절한 수단이다.
나) 용수확보와 관련하여
한강의 경우 물 부족 현상이 심하지 않으며, 물이 부족한 지역은 산간농촌지역과 도서해안지역에 국한되고 있고, 하천의 건천화도 지류에서 발생하고 있다. 정부에서 이 사건 사업으로 늘어나는 용수의 사용에 대한 향후 계획을 수립한 바도 없이 막연하게 용수확보가 필요하다는 것에 불과하다. 특히 한강권역 물 부족량 중 대부분은 중랑천 중권역, 경안천 중권역에서 발생하는데, 이 사건 사업으로 확보된 유량으로 공급할 수 없는 구역이며, 이 사건 사업구간인 충주댐하류, 섬강, 남한강하류 중권역에는 하천유지용수를 고려하더라도 2020년까지 전혀 부족량이 없다. 피고들은 지하수 개발, 저수지 건설 등 다른 대안에 대하여 검토하지 않았다.
다) 수질개선과 관련하여
이미 한강 본류의 수질은 양호한 것으로 평가되고 있으며, 이 사건 사업으로 TP 등의 하천수질기준을 신설하고, TP 등 환경기초시설의 방류수 기준을 강화한다고 하지만, 그 기준에 의하더라도 조류 발생을 막을 수 없고, 비점오염원에서 배출되는 TP의 경우 저감효과가 없을 것으로 보이므로 효과가 미미할 것으로 예상된다. 보의 설치 및 준설로 남한강 본류가 호소(湖沼)화되고, 물의 체류시간이 증가하여 부영양화(富營養化) 현상, 퇴적 현상 등이 발생하여 수질이 악화될 것이다. 수질이 좋지 않은 청미천, 양화천, 복하천 등 지류가 본류로 유입됨에 따른 수질악화와 홍수시 유입수에 따른 수질악화가 현재보다 심해질 것이다. 보의 설치 및 준설 공사 중 오탁수 발생과 중금속 유출의 가능성이 있어 수질이 악화될 것인데, 이를 방지할 시설도 미비한 상태이다. 이 사건 환경영향평가서에서는 이 사건 사업으로 수질이 개선될 것으로 예측된다는 국립환경과학원의 수질예측모델링 결과를 인용하였으나, 위 모델링에서 유속저하로 인한 조류 발생 등 수질악화여부까지 감안하지는 않은 것으로 보여 그 예측을 믿을 수 없다.
라) 생태계에 미치는 영향과 관련하여
이 사건 환경영향평가는 2009. 7. 14.부터 2009. 9. 11.까지 4회에 걸친 현지조사기간이 23일에 불과하고, 계절의 변화에 따른 환경변화를 조사하지 않아 부실하게 이루어졌다. 이 사건 사업으로 남한강 본류의 서식환경이 유수지역에서 호소지역으로 변화된다. 급격한 서식환경의 변화는 생태계 파괴를 야기할 것이다.
마) 사업성과 관련하여
피고들이 주장하는 일자리 창출, 경기 회복 효과는 사업비에 건설업 취업유발계수와 생산유발계수를 적용하여 단순히 계산한 것에 불과하고, 실제로는 그러한 효과가 발생하지 않는다. 오히려 하천에서 농사를 짓지 못하게 된 농민이나, 골재업체 노동자들의 실직이 발생한다. 또한 대형건설사들이 4대강 사업의 공사비의 절반 이상을 차지하는 턴키공사의 대부분을 낙찰받은 점에서 보듯이 4대강 사업은 지역 경제 활성화와는 거리가 있다. 이 사건 사업은 경제적 타당성이 없고, 지금이라도 중단하는 것이 더 경제적이다.
2) 판단
가) 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지는 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다(대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결 등 참조). 이 사건은 4대강 사업 중 이 사건 각 처분으로써 이루어지는 사업의 추진이 타당한지 여부를 정책적인 관점에서 합목적적으로 판단하는 것이 아니라, 이 사건 각 처분에 대하여 원고들이 주장하는 취소 사유가 있는지를 법적인 관점에서 판단하는 것이므로, 아래에서는 위 법리에 따라 이 사건 각 처분에 원고들이 주장하는 형량 하자가 있는지에 관하여 살펴본다.
나) 인정사실
⑴ 홍수예방과 관련하여
㈎ 강우 및 홍수피해 현황
① 수자원장기종합계획 보고서에 의하면, 우리나라에서 1992년부터 2001년까지 1일 100㎜이상의 집중호우가 발생한 빈도는 325회로, 1970~1980년대의 222회에 비해 약 1.5배 증가하였다.
② 한강유역종합치수계획 보고서에 의하면, 기상청 산하 11개 지점(철원, 서울, 춘천, 원주, 홍천, 양평, 이천, 인제, 제천, 충주, 대관령)의 32년(1973년부터 2004년까지, 다만 철원관측소의 경우 1988년부터 2004년까지)간 일강수량 자료를 이용하여 분석된 한강유역의 연평균 강수량은 1,323.3㎜이다. 1973년부터 1982년까지의 연평균 강수량이 1,167㎜, 1983년부터 1992년까지의 연평균 강수량이 1,343㎜, 1993년부터 2004년까지의 연평균 강수량이 1,391㎜로 강수량이 증가하는 추세에 있다.
③ 한강유역종합치수계획 보고서에 의하면, 일반적으로 6월, 7월의 장마기간에 강우가 집중되었으나, 최근 들어 장마기간 이후의 강수량이 많아지고, 지속적인 강우 형태보다 집중호우 형태가 빈번해졌다. 우리나라 부근의 기층의 불안정, 공업화 등으로 인한 지구 온난화 현상 등이 그 원인이다.
④ 한강하천기본계획(팔당댐~충주댐 구간) 보완 보고서에 의하면, 1994년부터 2003년까지의 팔당댐 상류 유역의 연평균 수해 규모는 사망·실종 13인, 이재민 1,545인, 침수면적 2,852㏊, 피해액 약 2,578억 원인 것으로 나타나고, 한강유역종합치수계획 보고서에 의하면, 1987년부터 2006년까지 한강유역의 연평균 수해 규모는 사망 79명, 이재민 16,835명, 침수면적 7,557㏊, 피해액 약 3,450억 원인 것으로 나타난다.
⑤ 한강하천기본계획(팔당댐~충주댐 구간) 보완 보고서에 의하면, 한강유역의 대부분의 홍수피해는 한강 본류보다는 주로 지류 및 소하천, 내수침수에 의해 발생되는데, 북한강수계의 댐군과 남한강의 충주댐 홍수조절 역할에 기인한 한강 본류의 댐군에 의한 유출조절로 한강 본류의 홍수피해가 줄어 상대적으로 지류에 의한 피해가 발생된 것으로 보고 있다.
⑥ 남한강 유역은 북한강 유역에 비하여 홍수조절 능력이 부족하고[홍수조절용량 : 남한강(6.3억㎥), 북한강(7.6억㎥), 댐수 : 남한강(2개소), 북한강(5개소)], 2006년 충주댐에 500년 빈도 이상의 홍수(22,650㎥/s)가 유입되어 수위가 계획홍수위 1m 아래인 EL 144m까지 상승한 바 있는데 홍수기 제한수위 EL 138m보다 여유있게 사전 방류를 실시하지 않았다면 충주댐이 월류할 수 있었다. 2006년 여주지역에 100년 빈도에 육박하는 홍수(15,600㎥/s)가 발생하여 범람 위기를 맞기도 하였다.
㈏ 치수시설물 현황
① 수자원장기종합계획 보고서에 의하면, 2004년 말 기준으로 한 국가하천의 개수율이 96.2%, 지방1급하천의 개수율이 91.9%, 지방2급하천의 개수율이 76.2%이다.
② 한강유역종합치수계획 보고서에 의하면, 국가하천부터 지방하천을 포함한 한강수계 내 개수율은 완성제방 기준으로 73.35%, 미완성제방 기준으로 74.72%이다.
③ 한강하천기본계획(팔당댐~충주댐 구간) 보완 보고서에 의하면, 위 구간의 완전개수율은 80.9%, 불완전개수율이 15.6%, 미개수율이 3.5%이다.
④ 현재 한강에 제방 여유고 2m가 확보되지 않은 구간은 9개소, 4.5㎞인데, 이 사건 사업으로 제방 여유고 2m가 확보된다.
⑤ 한편, 국가하천 제방안전도 일제조사결과(2002년)에 의하면, 전체 국가하천의 52%인 1,542km가 노후화로 안전도가 부족한 것으로 조사되었다.
㈐ 이 사건 사업의 준설구간 및 준설량
4대강 살리기 마스트플랜에 의하면, 팔당댐 약 35km 지점부터 상류 방향으로 하폭에 비하여 저수로 폭이 협소하고, 여주지역은 지류 합류부에 토사가 퇴적되어 홍수 통수능 저하 및 수질 악화 문제가 발생하고 있다고 분석하고, 북한강 유역의 하구~홍천강 합류점은 수질·환경을 고려한 보전 위주의 정비대책을, 홍천강 합류점~평화의 댐 구간은 치수적으로 안전한 구간이므로 접근성을 제고하는 대책을 수립하는 것을 기본방향으로 정한 것에 반하여, 남한강 유역의 팔당호 상류~섬강 합류점 구간(이 사건 사업 내용 중 대부분의 준설이 이루어지고 보가 설치되는 구간이다)은 홍수소통 공간 확보를 위한 퇴적토 준설과 강변저류지 조성 등 적극적 정비 및 보를 통한 친수공간 조성계획을, 섬강 합류점~충주댐 구간은 충주댐 상하류에 강변저류지 설치 등 적극적인 홍수방어계획을 추진하는 것으로 기본방향을 정하였다. 구체적인 구간별 준설량은 아래표 기재와 같다.
〈구간별 준설량〉 구간 길이(km) 평균준설깊이(m) 준설량(백만㎥) 팔당댐~이포보 36.5 0.2 3.9 이포보~여주보 11.7 0.9 21.6 여주보~강천보 9.8 0.5 13.3 강천보~섬강 11.7 0.0 8.8 섬강~충주댐 44.6 0.0 2.7 계 114.3 0.2 50.3
㈑ 이 사건 사업으로 인한 수위의 변동
① 보의 수문을 완전 개방하는 조건으로 실시된 홍수위 시뮬레이션 결과에 의하면, 보의 설치에도 불구하고, 준설, 제방 보강, 저류지 건설 등 이 사건 사업의 시행으로 인하여 팔당댐부터 이포보까지는 0m에서 1m까지, 이포보부터 여주보까지는 1m에서 1.9m까지, 여주보에서 강천보까지는 1.5m에서 2.6m까지, 강천보에서 섬강까지는 1.3m에서 2.2m까지, 섬강에서 충주댐까지는 0.8m에서 2.5m까지 각 홍수위가 낮아지는 것으로 나타났다.
② 경기 여주군 여주읍 상리에 위치한 여주제의 경우 이 사건 사업의 시행 후 제방 여유고가 1.1m에서 2.3m로 높아지는 것으로 예측된다. 이포보에서 여주보까지의 관리수위가 EL 28m, 여주보에서 강천보까지의 관리수위가 EL 33m, 강천보 상류의 관리수위가 EL 38m인데, 이포보에서 여주보까지의 제내지 농경지 지반고가 EL 33.8m 이상, 여주보에서 강천보까지의 제내지 농경지 지반고가 EL 39.9m 이상, 강천보 상류의 제내지 농경지 지반고가 EL 42.92m 이상이고, 제내지가 대부분 하천수위보다 높은 계단식 전답이어서 침수위험이 없는 것으로 예측된다.
③ 시뮬레이션 결과에 따르면, 이 사건 사업으로 인하여 섬강의 수위가 최고 1.46m 감소하고, 상류 11㎞까지 수위가 감소되는 효과가 발생하는 것으로 나타난다.
㈒ 수치모델링 및 수리모형실험 결과
① 피고들은 이포보, 여주보, 강천보에 대한 설계 단계에서 수치모델링을 실시하여 보의 안전성을 검증하였고, 그와 별도로 이포보, 여주보, 강천보에 대한 수리모형실험을 실시하였는데, 2010. 2.경 보의 설치로 인한 안전성에 대한 실험을 하여 안전성에 문제가 없음을 확인하였다.
② 이포보에 대한 수리모형실험 결과, 100년 빈도 계획홍수량 유하시 하천 전 구간에 걸쳐 2m 이상의 제방 여유고가 확보되고, 수문이 모두 닫힌 경우 수위가 평균 0.4m, 최대 0.81m 증가되나, 1.3m 이상의 제방 여유고가 확보되는 것으로 나타났다.
③ 여주보에 대한 수리모형실험 결과, 100년 빈도 계획홍수량 유하시 하천 전 구간에 걸쳐 2.33m 이상의 제방 여유고가 확보되고, 수문이 모두 닫힌 경우 수위가 평균 0.12m, 최대 0.4m 증가되나, 2.3m 이상의 제방 여유고가 확보되는 것으로 나타났다.
④ 강천보에 대한 수리모형실험 결과, 100년 빈도 계획홍수량 유하시 하천 전 구간에 걸쳐 3.13m 이상의 제방 여유고가 확보되고, 수문이 모두 닫힌 경우 수위가 평균 0.65m, 최대 2.13m 증가되나, 1.8m 이상의 제방 여유고가 확보되는 것으로 나타났다.
㈓ 보의 운영관리 지침
① 이포보, 여주보, 강천보는 갈수기에는 수자원확보를 위해 수문을 폐쇄하여 관리수위를 유지하고, 평상시에는 관리수위에 맞게 물을 방류하며, 홍수시에는 수문을 일부 또는 전부 개방하여 물을 방류할 계획이다. 보 설치로 인한 퇴적 현상을 방지하기 위한 퇴사 배제 계획도 수립하고 있다.
② 이포보의 100년 빈도 계획홍수량은 16,070㎥/sec, 100년 빈도 계획홍수위는 EL 36.24m, 보 하류의 관리수위는 EL 25m, 상류의 관리수위는 EL 28m이다. 이포보의 운영 및 유지관리지침서에 따르면, 홍수기 수문운영에 관하여 평소 관리수위를 유지하다가 유입유량이 420㎥/sec를 초과하여 수위가 EL 28.5m 이상 상승하면 수문을 단계적으로 개방하고, 유입유량이 2,300㎥/sec를 초과할 때 모든 수문을 개방하여 홍수조절용량을 확보하도록 계획하고 있다. 6개의 수문은 단계별로 일정 높이만큼 각각 열고, 유입유량에 따라 수문 개수 및 높이를 조절하여 관리수위를 유지하도록 하고 있다.
③ 여주보의 100년 빈도 계획홍수량은 16,070㎥/sec, 100년 빈도 계획홍수위는 EL 40.64m, 보 하류의 관리수위는 EL 28m, 상류의 관리수위는 EL 33m이다. 여주보의 운영 및 유지관리지침서에 따르면, 홍수기 수문운영에 관하여 평소 관리수위를 유지하다가 유입유량이 230㎥/sec를 초과하는 경우 수문을 중앙부부터 단계적으로 개방하고, 유입유량이 6,670㎥/sec에 도달하였을 때 수문 완전개방을 시작하여, 유입유량이 8,035㎥/sec에 도달하기 전까지 수문을 완전개방하는 것으로 계획하고 있다. 12개의 수문은 단계별로 일정 높이만큼 각각 열고, 유입유량에 따라 수문 개수 및 높이를 조절하여 관리수위를 유지하도록 하고 있다.
④ 강천보의 100년 빈도 계획홍수량은 16,070㎥/sec, 100년 빈도 계획홍수위는 EL 45.57m, 보 하류의 관리수위는 EL 33m, 상류의 관리수위는 EL 38m이다. 강천보의 운영 및 유지관리지침서에 따르면, 홍수기 수문운영에 관하여 평소 관리수위를 유지하다가 유입유량이 4,168㎥/sec에 도달하였을 때 수문 완전개방을 시작하여, 유입유량이 8,035㎥/sec에 도달하기 전까지 수문을 완전개방하는 것으로 계획하고 있다. 7개의 수문은 중앙부의 수문부터 양안에 있는 수문에 이르기까지 순차적으로 개폐하는데, 수문 개방 높이를 서로 다르게 열지 않는 것을 원칙으로 하고, 단독으로 특정 수문만을 완전 개방하지 않는 것으로 하고 있다.
㈔ 재퇴적, 역행침식 관련 상황
① 이 사건 사업 구간의 공사 중에 남강한 본류와 금당천, 청미천 합류부 등의 지류 합류부 일부에서 재퇴적 현상이 관찰되고, 하상유지공이 이탈하기도 하였다.
② 4대강 살리기 마스터플랜에 의하면 지류 합류부 부근의 하상준설에 의해 발생한 본류와 지류간의 낙차로 인하여 발생할 수 있는 지류의 하상세굴 방지를 위해 한강의 경우 섬강 등 16개 지류 합류부에 하상유지공을 설치하는 것으로 계획되어 있고, 이 사건 환경영향평가서에서도 지류 하상세굴 방지 방안으로 하상유지공 설치가 반영되어 있다. 실제 이 사건 사업구간에 13개 지류 합류부에 하상유지공이 설치되었으며, 하상유지공은 설치되는 지류하천과 동일한 설계목표인 50~200년 빈도의 홍수에 견디도록 설계하여 설치되고 있다.
③ 이 사건 환경영향평가 당시 하상변동 모의결과 사업종료 20년 후 한강살리기 3공구에서는 0.175~0.413m 퇴적이, 한강살리기 6공구에서는 0.340~0.409m의 퇴적이 예측되었다.
④ 1982년부터 1986년까지 시행된 한강종합개발사업은 서울시 36km 구간에서 6,928㎥를 준설하였는데, 사업완료 후 매년 유지준설량은 11~13만㎥ 정도로 총 준설량의 0.1~0.2%에 불과하다.
⑵ 용수확보와 관련하여
㈎ 수자원장기종합계획 보고서에서는 장래의 물수급 전망을 고수요 시나리오, 기준수요 시나리오, 저수요 시나리오로 구분하여 제시하였는데, 한강권역의 경우 고수요 시나리오에 따르면 2011년 0.97억㎥, 2016년 4.43억㎥, 2020년 4.44억㎥가 부족한 것으로, 기준수요 시나리오에 따르면 2011년 0.42억㎥, 2016년 1.8억㎥, 2020년 1.47억㎥가 부족한 것으로, 저수요 시나리오에 따르면 2011년 0.28억㎥, 2016년 0.25억㎥, 2020년 0.22억㎥가 부족한 것으로 예측하였다.
㈏ 국제인구행동연구소(PAI)에서는 1인당 가용 수자원량이 1,700㎥이하인 국가를 물스트레스 국가로 분류하고 있는데, 국제연합환경계획(UNEP)이 2000년 발간한 보고서에 따르면, 대한민국은 1인당 가용 수자원량이 1,512㎥인 물스트레스 국가로 분류되었다.
㈐ 그 밖에 국제연합환경계획의 2002년도 발간 보고서, 아시아태평양경제사회계획(ESCAP)의 2000년도 발간 보고서에서도 대한민국이 물부족 상태에 있다고 지적하고 있다.
㈑ 한강유역종합치수계획 보고서에 따르면, 한강유역의 강수량 중 홍수기인 6월에서 9월까지의 강수량이 928.1㎜로 연평균 강수량의 약 70%를 차지하는 반면, 비홍수기인 10월에서 5월까지의 강수량은 395.2㎜로 연평균 강수량의 약 30%에 불과한 것으로 나타나는바, 한강유역은 홍수기와 비홍수기 사이에 강우의 계절적 편차가 크다.
㈓ 4대강 살리기 마스터플랜은 위와 같은 물 부족 예측량에 따라, “물 부족 대비 풍부한 수자원 확보”를 사업목적으로 삼은 후, 장래 물 부족과 가뭄에 대비하여, 한강의 경우 용수 확보량을 0.5억㎥로 증대할 계획을 수립하고 있고, 구체적인 용수확보 방안으로서, 준설과 보 설치, 농업용 저수지 증고 등을 계획하고 있다.
㈔ 한편, 우리나라는 지난 100년간(1908년~2007년) 가뭄 16회, 2년 연속 대가뭄 7회가 발생하였고, 주기적 가뭄으로 지역에 따른 물 부족이 심화되어 제한급수, 운반급수, 가뭄대책사업비지원 등이 이루어져 왔다. 우리나라의 1인당 수자원 개발량은 293㎥으로, 미국의 9%, 태국의 29%, 일본의 42%에 그친다.
⑶ 수질개선과 관련하여
㈎ 현재 한강수계의 수질 현황
① 이 사건 환경영향평가서의 수질현황 실측조사 결과, 남한강하류 본류는 pH 6.9~8.5, BOD 0.4~3.6㎎/ℓ, SS 0.6~44㎎/ℓ, DO 6.8~12.8㎎/ℓ, TN 1.54~6.5㎎/ℓ, TP 0.01~0.12㎎/ℓ로 나타나 환경정책기본법 시행령 [별표1] 제3호 가목 ⑵ 하천의 생활환경기준의 ‘매우 좋음(Ⅰa)’ 내지 ‘약간 나쁨’(Ⅳ) 등급으로, 지류는 pH 6.9~8.6, BOD 0.4~3.6㎎/ℓ, SS 0.3~24.4㎎/ℓ, DO 7.4~12.2㎎/ℓ, TN 0.7~6.9㎎/ℓ, TP 0.01~0.16㎎/ℓ로 나타나 위 기준의 ‘매우 좋음(Ⅰa)’ 내지 ‘약간 나쁨’(Ⅳ) 등급으로 조사되었다.
② 이 사건 환경영향평가서의 수질현황 문헌조사 결과, 2000년부터 2008년간 남한강 하류 본류는 BOD 0.6~2.7㎎/ℓ, DO 8~12.6㎎/ℓ, SS 1.2~27.8㎎/ℓ 등으로 BOD 기준으로 ‘매우 좋음(Ⅰa)’ 내지 ‘약간 좋음’(Ⅱ) 등급의 양호한 수질로 조사되었고, 지류는 BOD 0.8~8.8㎎/ℓ, DO 7.7~13.6㎎/ℓ, SS 1.1~74.2㎎/ℓ 등으로 조사되었다. 한강살리기 1 내지 6공구로 유입되는 지류하천의 수질은 전반적으로 Ⅰ~Ⅱ 등급에 해당하나, 경안천과 복하천 지점의 평균 BOD가 4.9~6.6㎎/ℓ로 Ⅲ등급 수질에 해당하였다. 복하천의 수질 악화는 그 유량에 비하여 오염원이 상대적으로 많기 때문으로 분석되고, 경안천의 수질 악화는 인구 및 축산농가의 밀집에 따른 것이며, 용인하수종말처리장의 방류수 오염물질 농도가 높은 것이 그 원인 중 하나로 분석되고 있다.
㈏ 물의 정체와 수질 사이의 관계
① 한강수계는 여러 댐과 보로 연속되어 있다. 한강수계 댐의 유출수는 인접 유역에서 오염물질이 부하되고 있음에도, 유입수에 비하여 수질이 나쁘지 않다. 실제로 소양댐, 충주댐, 춘천댐, 팔당댐의 1995년부터 2009년까지의 평균 수질을 살펴보면, 댐의 유입부 지점에 비하여 댐의 유출부 지점의 BOD, COD, TN, TP, Chl-a
수치가 낮거나 비슷하여 유출부 지점의 수질이 더 좋다.
② 일반적으로 우리나라 호소구간의 수질은 유수지역에서 정체수역으로 바뀌는 지점에서 유기물 농도가 상승하여 나빠지다가, 유출부분에서 유기물 농도가 하강하여 좋아진다. 이는 정체된 수역에서 유기물질이 생산되는 양보다 분해 및 침강에 의하여 유기물질이 소실되는 양이 많기 때문이다.
③ 홍수시에는 가동보의 개방으로 보의 설치 전과 유속 차이가 많지 않으나, 평상시에는 보의 설치와 준설로 유속이 저하되어 물의 체류시간이 증가한다. 그러나 조류의 성장률은 물리적인 체류시간이 아니라, 빛, 영양물질, 온도의 영향을 받고, 조류의 소실률은 온도의 영향을 받는다. 보의 설치와 준설로 인하여 수심이 깊어져 빛이 차단되고 강물의 수온이 낮아지면 조류의 순성장률이 감소한다. 실제로 상류하천보다 수심이 깊은 낙동강 하구둑, 금강 하구둑, 영산강 하구둑의 경우에 Chl-a 농도가 상류하천에 비해 낮게 나타난다.
㈐ 공사 중 수질악화 여부
① 4대강 살리기 마스터플랜과 이 사건 환경영향평가서에서 공사 중 수질오염 저감방안으로 오수처리계획, 침사지 설치계획, 오탁방지막 설치, 진공흡입 준설, 가물막이, 물돌리기 및 Sheet File 등을 제시한 바 있다.
② 이 사건 환경영향평가서에서는 EFDC 모델을 이용하여 보의 설치 및 준설 공사 시의 부유사 확산영향 예측을 실시하였다. 침사지(저감효율 50%) 및 오탁방지막(저감효율 30%)으로 저감 대책을 수립한 시나리오에서는 한강살리기 1 내지 6공구 내에서 12.9㎎/ℓ 이하의 농도 분포를, 침사지(저감효율 70%) 및 오탁방지막(저감효율 50%)으로 저감 대책을 수립한 시나리오에서는 위 구간 내에서 7.2㎎/ℓ 이하의 농도 분포를, 침사지(저감효율 90%) 및 이중오탁방지막(저감효율 75%)으로 저감 대책을 수립한 시나리오에서는 위 구간 내에서 2.6㎎/ℓ 이하의 농도 분포를 보여, 모두 하류 구간에 대한 영향이 미미한 것으로 나타났다.
③ 실제로 가물막이, 오탁방지막 설치 등의 저감 대책이 이루어진 상태로 공사가 진행되고 있다. 2009. 11.경 이 사건 사업의 공사 개시 이후의 팔당호 취수구 지점에서의 BOD, SS, Chl-a 농도는 2007년, 2008년도 같은 시기의 그것과 비교하였을 때 비슷하거나 낮은 수준이다. 이는 하천의 세립질 퇴적물은 홍수시에 자연적으로 준설되어 유출되고, 유량이 많은 남한강의 조립질 퇴적물은 공사 과정에서 부상하지만, 빠른 시간 내에 재퇴적되어 상수원에 영향을 미치지 않기 때문인 것으로 분석된다.
㈑ 시화호 방조제의 설치와 수질 사이의 관계
① 시화호는 방조제를 만들어 바닷물을 막고 담수화를 시도함으로써 만들어졌다. 그 후 희석수로 작용하던 바닷물의 유입이 차단되고, 시화공단 및 반월공단의 오염된 하·폐수가 유입되어 수질이 악화되었다. 1995년 당시 시화호로 유입되던 유입수는 BOD 79.5㎎/ℓ, COD 57.2㎎/ℓ, TN 34.2㎎/ℓ, TP 2.261㎎/ℓ이다. 한편, 이포보, 여주보, 강천보의 중심지역에 해당하는 지점의 현재 수질은 BOD 1.7㎎/ℓ, COD 3.8㎎/ℓ, TN 2.454㎎/ℓ, TP 0.047㎎/ℓ로 시화호에 유입되던 위 유입수의 수질에 비해 그 수치가 14분의 1 내지 48분의 1 정도 낮다.
② 시화호의 연평균 유입유량은 4.9㎥/sec인 반면, 이포보, 여주보, 강천보의 중심지역에 해당하는 지점의 연평균 유입유량은 275㎥/sec이다.
③ 시화호는 담수호로서 염분성층이 형성되었으나, 이포보, 여주보, 강천보의 경우 염분성층이 형성되지 않는다.
④ 한편, 위와 같은 시화호 유입수의 수질이 시화호 내에 정체하면서 BOD 11.9㎎/ℓ(1995년), 14.3㎎/ℓ(1997년), COD 11.1㎎/ℓ(1995년), 20.9㎎/ℓ(1997년), TN 5.17㎎/ℓ(1995년), 3.545㎎/ℓ(1997년), TP 0.434(1995년), 0.496㎎/ℓ(1997년)로 위 유입수에 비하여 수질이 개선되었는데, 이는 유기물의 분해 및 침강 효과에 의한 것으로 분석된다.
㈒ 곡릉천 보 철거와 수질 사이의 관계
① 한국건설기술연구원의 2008년도 발표 논문에 따르면, 곡릉2수중보 철거 전인 3월의 곡릉천 수질은 BOD 4.5㎎/ℓ, COD 3.4㎎/ℓ, SS 13.2㎎/ℓ, TN 4.75㎎/ℓ, TP 0.08㎎/ℓ인데, 철거 후인 9월의 곡릉천 수질은 BOD 1.7㎎/ℓ, COD 1.5㎎/ℓ, SS 5.4㎎/ℓ, TN 1.12㎎/ℓ, TP 0.02㎎/ℓ이었다.
② 제1심 및 당심 증인 소외 4는 위 논문 내용 중 9월의 TN, TP 농도 감소에 대하여, TN 및 TP는 침강에 의해서만 감소하는 것이고, 보가 있을 경우 침강 효과가 더 큰 점에 비추어 볼 때, 보의 철거로 TN 및 TP가 감소한다는 주장은 과학적으로 설명이 되지 않고, 유량의 증가로 TN 및 TP가 감소한 것으로 보아야 한다고 밝혔다.
③ 일반적으로 우리나라 하천은 여름에 강우가 증가하여 유량이 증가함에 따라 3월의 수질에 비하여 9월의 수질이 좋다. 실제로 서울에 있는 탄천, 중랑천, 안양천의 1992년부터 2009년까지의 평균 수질을 살펴보면, 3월에 비하여 9월의 BOD, COD, TN, TP 농도가 모두 감소하는 것으로 나타난다.
㈓ 이 사건 사업 중 수질개선사업 내역
① 이 사건 사업 중 수질개선과 관련된 사업 내역을 살펴보면, 약 1조 2,578억 원을 투입하여 하수종말처리시설 151개소, 마을하수도 122개소, 가축분뇨처리시설 1개소, 비점오염처리시설 12개소, 수생태복원 52개소, 산업폐수처리시설 5개소, TP처리시설 106개소 신·증설, 하수관거 74㎞ 정비 등을 할 예정이다.
② 특히 양화천, 복하천이 흐르는 남한강하류 중권역에 약 3,330억 원을 투입하여 하수종말처리시설 18개소, 마을하수도 8개소, 가축분뇨처리시설 1개소, 비점오염처리시설 12개소, 수생태복원 6개소, TP처리시설 40개소 신·증설, 하수관거 16㎞ 정비 등을 할 예정이다.
㈔ 국립환경과학원의 수질모델링
① 국립환경과학원에서는 이 사건 사업의 운영시 사업구간 및 주변지역에 대한 수질변화를 예측하기 위하여 2차례 수질모델링을 실시하였다. 한강수계의 22개 중권역 중 남한강하류, 충주댐하류, 팔당댐 3개 구간에 대하여 EFDC 모델을 이용한 수질모델링을 실시하였다. 이 모델링에는 보의 설치로 인한 유속의 변화, 체류시간의 증가나 조류발생의 영향이 반영되어 있다.
② 최초 실시된 모델링에서는 이 사건 사업의 내용 중 보 3개의 설치와 농업용 저수지 증고 등을 적용하였다. 그 결과에 따르면, 남한강하류 중권역에 있는 이포보 하류의 강상 지점의 BOD 농도가 2006년 1.8㎎/ℓ에서 2012년 1.7㎎/ℓ로, TP 농도가 2006년 0.068㎎/ℓ에서 2012년 0.059㎎/ℓ로 감소하며, 팔당댐 중권역에 있는 팔당댐 지점의 BOD 농도가 2006년 1.2㎎/ℓ에서 2012년 1.1㎎/ℓ로, TP 농도가 2006년 0.055㎎/ℓ에서 2012년 0.046㎎/ℓ로 감소하는 것으로 나타났다.
③ 그 후 국립환경과학원에서 4대강 살리기 마스터플랜 수립으로 변화된 여건을 감안한 공사 후 운영시 수질예측을 위하여 EFDC 수질모델링을 다시 실시하였다. 그 결과에 따르더라도, 강상 지점의 TP 농도가 2006년 0.068㎎/ℓ에서 2012년 0.062㎎/ℓ로 감소하며, 팔당댐 지점의 TP 농도가 2006년 0.055㎎/ℓ에서 2012년 0.047㎎/ℓ로 감소하는 것으로 나타났다. 위 모델링은 하천변 점용 농경지 철거에 따른 오염부하량 감소를 반영하지 않은 것이므로, 이 사건 사업에 따라 위 오염부하량 감소가 이행될 경우 수질이 더 개선될 것으로 예측된다.
⑷ 생태계에 미치는 영향과 관련하여
㈎ 팔당호의 경우 댐 건설 직전인 1972년 물고기종이 31종이었는데, 2008년에는 53종이 발견되었고, 그 중 38%인 20종이 우리나라에만 사는 고유종으로 우리나라 담수생태계의 평균인 28%보다 높은 비율을 나타냈다. 한강 하류의 평지에 위치한 팔당호는 수량이 풍부하고 넓은 연안대가 발달하며 수위가 일정하게 유지되면서 풍부한 수생식물 군락이 분포하고, 동물들이 서식하게 되었다. 2008년 현재 식물상이 275종, 대형무척추동물 75종, 물고기 53종이 분포하고 있다.
㈏ 한강종합개발사업이 1982년부터 1986년까지 시행되어 6,928만㎥의 준설, 잠실수중보와 신곡수중보의 설치 등이 이루어졌는데, 사업 이후 어류가 1987년 46종에서 2007년 71종으로, 조류가 1987년 52종에서 2007년 98종으로, 수서곤충이 1987년 34종에서 2007년 72종으로 각종 생물상이 꾸준히 증가한 것으로 나타났다.
㈐ 서울 양재천의 경우 생태하천 복원 사업으로 사업 전 없었던 어류가 2001년 20종으로 증가하고, 그 외에도 다양한 습지식물과 천연기념물인 원앙을 비롯한 41종의 조류의 관찰이 가능하게 되었다.
㈑ 피고들은 이 사건 사업의 내용으로 생태복원을 위해 샛강과 자연형 어도의 설치, 하천 내 영농, 비닐하우스, 무허가 시설물 정리, 생태습지 조성, 생태림 조성, 생태하천 조성 등을 계획하고 있다. 피고들은 한강유역의 하천 습지 중 두모소, 비내섬습지, 부처울습지 3개의 습지를 습지보호지역으로 지정하는 것을 추진 중이고, 한강유역에 샛강형 습지 27개소, 개방형 습지 3개소, 정화형 습지 9개소 등 생태습지 39개소, 43.5㎞ 조성을 추진 중이다.
㈒ 피고들은 이 사건 사업으로 인하여 영향을 받을 수 있는 희귀 생물종의 보전·증식 대책을 수립하고 있다. 예를 들어, 한강살리기 6공구 내 위치한 강천섬과 삼합리섬, 굴암지구, 삼합지구 등에 서식하는 희귀종 단양쑥부쟁이의 경우, 강천섬 전체 면적 589,000㎡ 중 93,500㎡에 291,000개체, 삼합리섬 전체 면적 307,000㎡ 중 134,000㎡에 781,000개체가 서식하는데, 피고들은 강천섬에 서식하는 단양쑥부쟁이 중 288,000개체, 삼합리섬에 서식하는 단양쑥부쟁이 중 769,300개체를 원형 보전하기로 계획하고 있다. 굴암지구와 삼합지구에 서식하는 단양쑥부쟁이는 2010. 4.경 강천섬 내 대체서식지로 이식되어 대체로 활착되었다. 그 외에도 평강식물원, 신구대학 식물원, 한택식물원, 황학산수목원, 단양군 농업기술센터 등에서 단양쑥부쟁이를 증식하고 있다.
㈓ 피고들은 이외에도 4대강 본류 구간에 서식하는 감돌고기, 묵납자루, 퉁사리, 얼룩새코미꾸리, 가는돌고기, 꾸구리, 흰수마자, 돌상어 등의 보전·증식을 위한 연구를 진행할 계획이다. 실제로 환경부에서 멸종위기종인 미호종개, 꼬치동자개의 증식·복원에 성공한 사례가 있다.
⑸ 사업성과 관련하여
㈎ 4대강 살리기 마스터플랜에서는, 본 사업 및 직접연계사업 순공사비 19조 4,000억 원에 한국은행 2006년 산업연관표의 건설업 취업유발계수 17.3명/10억 원, 생산유발계수 2.4를 적용하여 이 사건 사업에 약 34만 명의 일자리 창출과 약 40조 원의 생산유발효과가 있을 것으로 예측하였다. 제1심 증인 소외 1은 가시적인 일자리 창출의 수치는 확인할 수 없지만, 이와 같은 산업연관분석을 통한 일자리 창출 및 생산유발효과분석은 공공투자의 기대효과 측정방법으로 널리 활용되는 것인바, 이 사건 사업으로 산업 전 분야에서 다양한 일자리가 유발되는 것으로 추정된다고 밝혔다.
㈏ 4대강 살리기 마스터플랜에서는 관계법령에 따른 4대강 사업의 지역의무공동도급제를 확대하고, 지역업체 최소 참여비율을 40%로 상향하며, 턴키공사의 경우 최소 참여비율을 20%로 설정하는 것으로 정하였다. 실제로 4대강 사업의 1차 턴키공사 대상인 15개 공구 사업에 참여한 125개 참여 업체 중 지역업체가 70개에 이른다.
㈐ 제1심 증인 소외 7은 이 사건 사업에 대하여 비용·편익 분석을 실시하였다. 분석의 전제로 편익 항목에 홍수예방 편익, 용수공급 편익, 일부 생태하천 편익을 포함하고, 비용 항목에 공사 비용, 연간 유지관리비용을 포함하였다. 그 결과 편익·비용 비율(B/C Ratio)이 0.16에서 0.24로 나타나 경제적 타당성이 없는 것으로 나타났다.
㈑ 편익·비용 분석은 동일한 사안에 대한 것이라 하더라도, 분석방법, 항목의 요소, 분석을 담당한 전문가의 견해 차이에 따라 분석결과가 크게 달라질 수 있다. 예를 들어, 한반도 대운하에 대한 편익·비용 비율은 찬성 입장에서는 2.3, 반대 입장에서는 0.05~0.28로 분석되었다.
㈒ 앞서 본 바와 같이 4대강 사업 중 실제 예비타당성조사가 실시된 8개의 생태하천 조성 사업, 낙동강 유역의 자전거도로 설치, 2개의 댐 건설, 6개의 농업용 저수지 사업 등 17개의 세부 사업의 경우, 편익·비용 비율이 0.92에서 3.46까지 나타나는데, 15개 사업에서 1.0 이상이었고, 17개 사업의 AHP가 0.508에서 0.777까지, 모두 0.5 이상으로 나타나 사업 시행이 적절한 것으로 나타났다.
[인정근거] 다툼없는 사실, 갑 제1, 35, 36, 37호증, 을 제8, 9, 10, 17호증, 을 제20호증의 1, 2, 을 제21호증의 1, 2, 을 제22, 24, 25, 26, 27호증, 을 제28호증의 1~3, 을 제33, 34호증, 을 제35호증의 1~3의 각 기재, 제1심 및 당심 증인 소외 4, 제1심 증인 소외 3, 소외 5, 소외 6, 소외 7, 소외 1의 각 증언, 제1심 법원 및 이 법원의 각 현장검증결과, 제1심 법원의 경기도, 여주군, 대림산업 주식회사, 삼성물산 주식회사, 현대건설 주식회사에 대한 각 사실조회결과, 변론 전체의 취지
다) 판단
위 법리 및 인정사실을 종합하여 이 사건에 관하여 본다.
⑴ 홍수예방과 관련하여
㈎ 이 사건 사업 구간에 대하여 홍수예방사업이 필요한지 여부에 관하여 보건대, 아래와 같은 사정을 종합하여 보면, 기후 변화 등으로 미래에 발생 가능한 홍수의 양상과 그로 인한 피해를 예측하여 대책을 수립함으로써 남한강 본류의 대규모 홍수피해를 예방할 필요성을 부인하기 어렵다.
① 기후변화로 인하여 한강유역의 강수량이 늘어나고 집중호우가 빈번해지는 추세에 있다.
② 홍수피해의 규모가 커지고 있고, 경제규모가 커짐과 동시에 도시화·노령화가 심화되어서 향후 한강 본류 지역의 홍수피해 규모가 더 커질 수 있다고 예측된다. ③ 한강 본류에도 일산제 붕괴 등 직접적인 수해가 발생한 바 있다. 특히 이 사건 각 처분의 사업구간인 남한강 유역은 북한강 유역에 비하여 홍수조절능력이 부족하고, 2006년 충주댐에 500년 빈도 이상의 홍수가 유입되어 홍수기 제한수위대로 유지하였다면 월류할 위기가 있었으며, 2006년 여주지역에 100년 빈도에 육박하는 홍수에 범람위기를 맞기도 하였다.
④ 남한강 팔당댐~충주댐 구간의 불완전개수율이 15.6%, 미개수율이 3.5%로 나타나고, 2002년 조사결과 전체 국가하천 52%의 제방이 노후화로 안전도가 부족한 것으로 나타났다.
⑤ 남한강 유역에서 본류에 비하여 지류 하천의 개수율이 낮고, 지류에서 대부분의 홍수가 발생하는 측면이 있다는 사정만으로 남한강 본류에 대한 대규모 홍수피해를 예방할 필요성이 줄어드는 것은 아니다.
㈏ 다음으로 이 사건 사업내용이 홍수예방의 수단으로 적절한지에 관하여 보건대, 아래와 같은 사정을 종합하여 보면 이 사건 사업내용은 홍수예방이라는 목적을 달성하기 위하여 피고들이 선택가능한 수단의 범위 내에 있다고 봄이 상당하다.
① 이 사건 사업내용 중 준설, 강변저류지 설치, 제방증고 등은 홍수예방에 충분히 도움이 될 것으로 보인다. 특히 준설로 인한 통수단면의 증가로 보의 설치를 반영하더라도 팔당댐에서 충주댐까지의 홍수위가 공사 이전에 비하여 낮아지고, 지류인 섬강의 홍수위가 상류 11㎞까지 낮아지는 것으로 예측되는 바, 남한강 본류의 준설은 남한강 본류의 홍수 피해를 예방할 뿐만 아니라 지류에서 본류로의 물흐름을 원활하게 하여 지류의 홍수예방에도 도움이 될 것으로 보인다.
② 이 사건 사업구간 중 일부 지류 합류부 등에서 재퇴적 현상이 관찰되나 이러한 재퇴적 현상이 준설의 효과를 상쇄할 정도라고 볼 객관적 근거가 없으며, 1982년부터 1986년 사이에 시행된 한강종합개발사업의 경우 서울시 구간 36km에서 6,928만㎥의 퇴적토가 준설된 바 있는데, 그 후 매년 유지준설하는 양은 0.1~0.2%에 불과한 점, 공사가 완료되어 계획된 수위가 확보되면 토사이동이 안정적으로 유지될 가능성이 있는 점 등에 비추어 준설의 효과가 단기간에 재퇴적으로 소멸한다고 단정하기 어렵다.
④ 피고들은 이 사건 사업 초기부터 역행침식으로 인한 지류하상의 침식가능성을 고려하였고, 영향이 예상되는 지류에 50~200년 빈도의 홍수에 견디로록 설계하여 하상유지공을 설치하고 있으므로 하상유지공 설치가 완료되어 안정화되면 역행침식의 영향을 방지할 수 있을 것으로 보인다.
⑤ 보의 운영과 관련하여, 이포보, 여주보, 강천보는 가동보 부분이 있어 수문을 개방하여 물을 방류할 수 있고, 홍수기를 대비하여 이포보, 여주보, 강천보에서 수문의 개방기준 및 방법에 대한 지침을 정하고 있는바, 그에 따른 수위 조절로 홍수예방을 할 수 있을 것으로 보인다. 보의 수문이 모두 닫혀 있을 때를 기준으로 한 수리모형실험 결과에 의하더라도, 계획홍수량인 100년 빈도 홍수시 일정 수준의 여유고가 확보되는 것으로 예측되었다.
⑥ 이포보, 여주보, 강천보에 대한 수치모델링 및 수리모형실험 결과에 따르면, 보 구조물 및 치수안전성에 문제가 없다고 예측되었다.
⑦ 수자원장기종합계획에서도 치수대책 방향으로 예방사업 위주의 투자정책을 들고 있고, 그 내용 중 하나로 노후제방 보강사업과 통수단면 확보를 위한 준설사업 병행을 제시하고 있다.
⑧ 이 사건 사업이 기후변화 등으로 변화된 상황과 미래 전망을 반영하여 근원적인 홍수예방, 수자원확보 등 다양한 목적을 달성하기 위하여 추진하는 사업임을 고려하면, 상위계획 등에 필요한 수단이 구체적으로 제시되어 있지 않다고 하여 그러한 사정만으로 피고들이 그 수단을 채택할 수 없다고 보기는 어렵다.
⑨ 이 사건 사업구간 및 사업내용의 결정 경위 등에 비추어, 피고들이 이 사건 사업내용을 결정함에 있어 그 필요성이나 다른 대안을 전혀 검토하지 않았다고 단정하기 어렵다.
⑵ 용수확보와 관련하여
아래 사정을 종합하여 보면, 한강 본류의 용수확보를 위한 이 사건 사업의 내용은 그 목적이 정당하고, 목적 달성을 위한 적절한 수단으로 보인다.
㈎ 이 사건 사업이 추진되기 전인 2006년에 작성된 수자원장기종합계획 보고서에 의하더라도 한강유역에 물이 부족할 것으로 예측되었고, 국제연합환경계획(UNEP)과 아시아태평양경제사회계획(ESCAP)의 보고서에서도 우리나라를 물부족 국가로 분류하고 있다.
㈏ 최근 기후변화로 인한 이상 가뭄에 대비하기 위해서는 단순히 예상수치에 따른 수량뿐 아니라, 풍부한 수자원을 확보하기 위한 노력을 계속할 필요가 있고, 본류에 용수량을 안정적으로 확보하는 것도 장기적인 관점에서 지류의 물부족을 해결할 수 있는 대응책이 될 수 있다.
㈐ 한강 권역 내에 지역별로 물 부족량에 편차가 있고 이를 교정할 수단이 즉시 마련되어 있지 않다고 하더라도, 이 사건 사업 구간에 단계적, 거시적 차원에서 시행하는 용수확보 사업이 불필요하다고 보기는 어렵다.
⑶ 수질개선과 관련하여
㈎ 이 사건 사업은 총인처리시설의 확충, 비점오염원의 관리 등 수질개선 대책을 포함하고 있는 바, 현재 남한강 본류와 지류의 수질에 큰 문제가 없다 하더라도, 수질개선은 지속적으로 추진하여야 하므로 그 필요성이 없다고 볼 수는 없고, 이 사건 사업의 내용을 반영하여 실시된 EFDC 수질모델링 결과에서도 남한강하류와 팔당댐의 수질이 다소 개선되는 것으로 나타나므로 그 효과가 없을 것이라고 보기도 어렵다.
㈏ 다음으로 이 사건 사업으로 수질이 오히려 악화될 것인지 여부에 관하여 보건대, 아래와 같은 사정을 종합하여 보면, 보의 설치로 인한 유속저하 및 체류시간 증가로 수질이 악화된다고 단정하기 어렵고, 공사기간에 공사로 인한 부유물질로 어느 정도 수질의 악화가 발생한다고 하더라도 그 피해가 이 사건 사업으로 의도하는 공익을 능가한다고 보기는 어렵다.
① 한강 본류의 댐에 의하여 형성된 호소들의 경우 유기물질의 분해 및 침강에 따라 유입될 때보다 유출될 때 수질이 더 좋아진 사례에 비추어 보면, 이 사건 사업으로 설치되는 보에서 물을 가두고 있는 경우에도 유기물질의 분해와 침강이 발생할 것이므로, 수질이 크게 악화된다고 단정하기 어렵다.
② 조류의 성장은 물의 체류시간에 의해서만 결정되는 것이 아니라, 빛, 온도, 영양물질에 의하여 영향을 받는 것이므로, 보의 설치로 체류시간이 증가한다는 사정만으로 곧바로 부영양화 현상이 생길 것이라 단정하기 어렵다. 오히려 낙동강, 금강, 영산강 하구둑의 경우에 비추어 볼 때, 수온의 저하와 무광층의 형성으로 조류의 순성장률이 낮아질 가능성도 있을 것으로 보인다.
③ 앞서 본 바와 같이 이 사건 사업의 내용을 반영하여 실시된 EFDC 수질모델링 결과에서도 남한강하류와 팔당댐의 수질이 다소 개선되는 것으로 나타난다.
④ 원고들은 방조제의 체절(締切)로 수질이 오염되었던 시화호의 사례를 이 사건 사업의 대표적인 전례로 들고 있다. 그러나 유입수 자체의 수질 차이, 연평균 유입유량의 차이, 염분성층의 유무, 희석수의 차단 여부 등에 비추어 볼 때, 시화호의 예를 들어 이 사건 사업에 대비하는 것은 적절하지 않고, 해수유통 전 시화호에 극도로 오염된 물이 유입되었음에도 시화호 자체에서는 유기물의 분해 및 침강 효과로 수질이 개선되었던 점까지 더하여 보면, 보의 설치가 곧 수질의 악화를 의미한다고 단정하기 어렵다.
⑤ 그리고 원고들이 보의 철거로 수질이 개선되었다는 예로 들고 있는 곡릉천의 사례를 보면, 보 철거 전인 3월과 보 철거 후인 9월의 수질을 비교한 것인데, 우리나라의 강우특성상 여름철 강우로 유량이 증가함에 따른 수질개선 효과가 있는 점, 비교 결과 TN, TP 농도까지 감소된 점 등에 비추어 볼 때, 위와 같은 비교가 보의 철거와 수질개선 사이에 인과관계가 있음을 명확하게 나타내는 사례로 보기 어렵다.
⑥ 준설공사는 수중준설선 사용, 침사지 및 오탁방지막 설치 등 단계별 수질악화 저감대책을 마련하여 시행하고 있고, 피고들은 준설공사로 발생하는 부유물질의 농도를 측정하여 탁도 관리기준을 초과하는 경우 공사를 중지하는 등의 조치를 계획하고 있어서 수질오염확산 방지 대책을 마련하고 있다.
⑦ 공사 중 수질오염에 대한 저감대책을 반영한 모델링 결과, 부유사 확산이 하류에 미치는 영향이 미미할 것으로 예측되었고, 실제로 상수원으로서의 수질 악화도 발생하지 않고 있다.
⑷ 생태계에 미치는 영향과 관련하여
아래 사정을 종합하여 보면, 이 사건 사업으로 인하여 생태계에 다소 변화가 예상된다 하더라도 그로써 원고들이 주장하는 바와 같이 이 사건 사업으로 의도하는 공익을 능가할 정도로 생태계가 파괴된다고 단정하기 어렵다.
㈎ 이 사건 사업의 내용과 유사성이 있는 팔당댐의 건설, 한강종합개발사업, 양재천의 생태하천 복원사업의 경우 사업 이전에 비하여 생물의 다양성이 늘어난 것으로 나타났다.
㈏ 피고들은 이 사건 사업의 내용으로 가동보의 운영, 샛강과 자연형 어도의 설치, 하천 내 영농, 비닐하우스, 무허가 시설물 정리, 생태습지 조성, 생태림 조성, 생태하천 조성 등을 계획하고 있다.
㈐ 피고들은 단양쑥부쟁이 등 이 사건 사업으로 인하여 영향을 받을 수 있는 희귀 생물종에 대하여 원형 그대로 보전하거나 이식 내지 증식을 할 계획을 수립하여 시행하고 있다.
⑸ 사업성과 관련하여
아래와 같은 사정을 종합하여 보면, 지금이라도 사업을 중단해야 할 정도로 이 사건 사업이 의도하는 공익에 비하여 과다한 비용과 희생이 요구된다고 보기 어렵다.
㈎ 피고들이 통상적인 방법에 따라 일자리 창출 및 생산 유발 효과를 예측한 이상, 그 예측치와 실제로 다른 결과가 발생한다 하여 그러한 사정만으로 사업성이 없다고 단정할 수 없다.
㈏ 피고들은 지역업체 참여를 위한 방안을 수립하였고, 실제로도 상당수의 지역업체가 공사에 참여한 것으로 나타났다.
㈐ 이 사건 사업의 목적이 단순히 일자리 창출에만 있는 것이 아니라, 홍수예방, 용수확보, 지역주민과 함께 하는 복합공간 창조 등에 상당한 비중을 두고 있으므로, 교육서비스업이나 복지서비스업의 일자리 창출 효과가 더 크다는 사정만으로 이 사건 사업의 사업성이 부정되어야 하는 것은 아니다.
㈑ 경제성 분석은 그 분석방법이나 고려요소 여하는 물론 분석을 담당한 전문가의 견해 차이에 따라 분석결과가 크게 달라질 수 있는 것인데, 실제로 제1심 증인 소외 7이 비용·편익 분석을 하면서 이 사건 사업으로 기대되는 수질개선 편익, 레크리에이션 편익 등은 고려하지 않은 점 등에 비추어 그 분석 결과만으로 이 사건 사업의 경제적 타당성이 없다고 단정할 수 없다.
㈒ 이 사건 사업 중 일부에 대하여 예비타당성조사를 실시하지 않은 것은 앞서 본 바와 같이 국가재정법 및 그 시행령에서 정한 예비타당성조사 제외 대상사업에 해당하기 때문이고, 실제로 예비타당성조사가 이루어진 17개 세부 사업의 경우 대부분의 사업에서 경제성이 있으며, AHP 분석 결과 모든 사업의 시행이 적절한 것으로 나타났다.
⑹ 소결론
따라서, 피고들이 이 사건 각 처분을 함에 있어 원고들이 주장하는 바와 같이 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하였거나 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성을 결여하다고 할 수 없고, 이 사건 각 처분의 내용은 피고들이 그 목표를 달성하기 위한 수단으로써 선택할 수 있는 범위 내에 있다 할 것인바, 피고들이 가지는 광범위한 형성의 자유에 따라 이루어진 이 사건 각 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
4. 결론
그렇다면, 별지 원고들 목록 ⑴ 기재 원고들의 소 및 나머지 원고들의 소 중 정부기본계획의 취소 청구 부분, 피고 서울지방국토관리청장이 2009. 11. 17. 서울지방국토관리청 고시 제2009-334 내지 336호로 한 각 하천공사시행계획의 취소 청구 부분은 부적법하므로 이를 모두 각하하고, 나머지 원고들의 각 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하여야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고들의 항소는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 강민구(재판장) 전우진 정재우