【원고(선정당사자), 피상고인】
【피고, 상고인】
한국도로공사 외 1인 (소송대리인 변호사 손지열 외 6인)
【원심판결】
서울고법 2008. 5. 15. 선고 2007나75466 판결
【주 문】
원심판결 중 피고들 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유에 대하여 판단한다.
1. 피고 한국도로공사의 상고이유에 대하여
가. 공동주택의 소유자 또는 점유자가 인접 토지에서 발생하는 소음 등으로 인하여 토지사용에 방해를 받거나 생활에 고통을 받고 있고(이하 ‘생활방해’라 한다), 그 방해나 고통의 정도가 사회통념상 일반적으로 참아내야 할 정도(이하 ‘참을 한도’라 한다)를 넘어서는 경우에, 공동주택의 소유자 또는 점유자는 소음 등을 발생시키는 사람 또는 이를 발생시키는 공작물의 설치·관리자를 상대로 손해배상을 구하거나 소음 등의 배제 또는 예방을 구하는 방지청구, 즉 소음방지설비의 시공청구나 소음발생행위의 중지청구 등을 할 수 있다. 이때 생활방해가 참을 한도를 넘는 것인지는 피해의 성질과 정도, 피해이익의 공공성, 가해행위의 태양, 가해행위의 공공성, 가해자의 방지조치 또는 피해 회피의 가능성, 공법상 규제기준의 위반 여부, 지역성, 토지 이용의 선후관계 등 모든 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다(대법원 1999. 7. 27. 선고 98다47528 판결, 대법원 2010. 11. 25. 선고 2007다74560 판결 등 참조).
도로에서 발생하는 소음으로 인한 생활방해가 참을 한도를 넘어서는 것인지를 판단함에 있어서는, 도로가 현대생활에 필수불가결한 시설로서 지역 간 교통과 균형개발 그리고 국가의 산업경제활동 등에 비교할 수 없는 큰 편익을 제공하는 것이고 도시개발사업도 주변의 정비된 도로망 건설을 필수적인 요소로 하여 이루어지고 있는 점, 자동차 교통이 교통의 많은 부분을 차지하고 있고, 도시화·산업화에 따른 주거의 과밀화가 진행되고 있는 현실에서 일정한 정도의 도로소음의 발생과 증가는 사회발전에 따른 불가피한 변화에 속하는 것으로 보아야 하는 점 등도 충분히 고려하여야 한다. 특히 고속국도는 자동차 전용의 고속교통에 공용되는 도로로서 도로소음의 정도가 일반 도로보다 높지만, 자동차교통망의 중요한 축을 이루고 있고, 당해 지역경제뿐 아니라 국민경제 전반의 기반을 공고히 하며, 전체 국민 생활의 질을 향상시키는 데 중요한 역할을 담당하고 있는 점, 전국에 걸쳐 뻗어 있는 고속국도의 관리자로서는 유사한 피해상황에 있는 국민 전체를 기준으로 도로소음 방지조치의 내용을 결정하여야 하고 그 방지조치도 기술적·경제적으로 한계를 지닐 수밖에 없는 점 등의 특수성이 있으므로, 이미 운영 중이거나 운영이 예정된 고속국도에 근접하여 거주를 시작한 경우의 참을 한도 초과 여부는 더 엄격한 기준에 의하여 판단하여야 할 것이다.
환경정책기본법의 환경기준은 국민의 건강을 보호하고 쾌적한 환경을 조성하기 위하여 유지되는 것이 바람직한 기준, 즉 환경행정에서의 정책목표로 설정된 공법상 기준으로서(대법원 2010. 11. 25. 선고 2008다49868 판결 등 참조), 이러한 환경기준은 도로법이나 도로교통법에 규정된 도로의 종류나 등급, 차로의 수, 도로와 주거의 선후관계 등을 고려하지 않은 채 오로지 적용 대상지역에 따라 일정한 기준을 정하고 있을 뿐이어서 모든 상황의 도로에 구체적인 규제의 기준으로 적용되는 것으로 보기 어려운 점, 2층 이상의 건물에 미치는 도로소음이 환경정책기본법의 환경기준을 준수하였는지는 환경부에서 고시하는 소음·진동공정시험방법(환경부고시 제2003-221호)이나 소음·진동공정시험기준(환경부고시 제2010-142호) 등에 규정된 측정방법에 따라 소음피해지점에서 소음원 방향으로 창문·출입문 또는 건물벽 밖의 0.5~1m 떨어진 지점에서 측정한 실외소음에 의해 판정하도록 되어 있으나, 공동주택에 거주하는 사람들의 경우 일상생활이 실제 이루어지는 실내에서 측정된 소음도에 따라 참을 한도를 넘는지 여부를 판단함이 타당한 점 등을 고려하면, 도로변 지역의 소음에 관한 환경정책기본법의 환경기준을 위반하는 도로소음이 있다고 하여 바로 민사상 참을 한도를 넘는 위법한 침해행위가 있다고 단정할 수는 없다.
따라서 도로소음으로 인한 생활방해를 원인으로 제기된 사건에서 공동주택에 거주하는 사람들이 생활방해를 받고 있는지는 특별한 사정이 없는 한 일상생활이 실제 주로 이루어지는 장소인 거실에서 도로 등 해당 소음원에 면한 방향의 모든 창호를 개방한 상태로 측정한 소음도를 기준으로 환경정책기본법상 소음환경기준 등을 초과하였는지에 따라 판단하는 것이 타당하다(대법원 2015. 9. 24. 선고 2011다91784 판결 등 참조).
나아가 도로소음으로 인한 생활방해를 원인으로 소음의 예방 또는 배제를 구하는 방지청구와 금전배상을 구하는 손해배상청구는 서로 근거와 요건을 달리하는 것이어서 같은 사정이라도 청구의 내용에 따라 고려요소의 중요도에 차이가 있을 수 있고, 방지청구는 그것이 인용될 경우 소송당사자뿐 아니라 제3자의 이해관계에도 중대한 영향을 미칠 수 있으므로, 방지청구의 당부를 판단하는 법원으로서는 해당 청구가 인용될 경우에 방지청구를 구하는 당사자가 받게 될 이익과 상대방 및 제3자가 받게 될 불이익 등을 비교·교량하여야 한다(위 2011다91784 판결 등 참조).
나. 원심은 이 사건 도로소음으로 인한 생활방해를 원인으로 한 원고들의 손해배상청구에 대해, 구 환경정책기본법(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제10조 제2항, 같은 법 시행령(2012. 7. 20. 대통령령 제23967호로 전부 개정되기 전의 것) 제2조가 정한 도로변 일반주거지역의 환경기준은 소음·진동공정시험방법(환경부고시 제2003-221호)에 의하여 측정한 실외소음도로 주간(06:00~22:00) 65dB(A), 야간(22:00~06:00) 55dB(A)이고, 구 소음·진동규제법(2009. 6. 9. 법률 제9770호로 개정되기 전의 것) 제27조, 제26조, 같은 법 시행규칙(2009. 1. 5. 환경부령 제317호로 개정되기 전의 것) 제27조가 정한 소음·진동규제지역인 주거지역의 교통소음의 한도는 주간 실외소음도 68dB(A), 야간 실외소음도 58dB(A)인 점, 원고들이 거주하는 이 사건 아파트는 일반주거지역이고 소음·진동규제지역으로 지정되어 있는 점 등을 들어, 그 기준이 되는 참을 한도는 주간 실외소음도 65dB(A) 또는 야간 실외소음도 55dB(A)으로 보아야 하는데, 제1심 감정인이 2006. 9. 5.부터 같은 달 6일까지 소음·진동공정시험방법에 따라 측정한 이 사건 아파트의 소음도는 주간 실외소음도 57.9dB(A)~76.1dB(A), 야간 실외소음도 55dB(A)~75.8dB(A)이므로 그 도로소음이 참을 한도를 넘는다고 판단하였다. 그리고 원고들의 소음방지설비 시공청구에 대해서는, 위와 같은 사정들에 이 사건 도로소음으로 인한 피해가 생활방해에 그침에 반하여 이 사건 도로는 주요 공공시설의 일부인 점, 이 사건 도로에 소음방지설비를 시공할 경우 공사기간 동안 이용자에게 큰 불편을 초래할 것이고 설치에 소요될 것으로 예상되는 비용도 다액인 점, 부천시 도심 내부에 존재하는 기존의 암소음으로 인하여 소음도를 55dB(A) 이하로 낮추기 어려운 점 등을 더하여, 그 기준이 되는 수인한도는 주간, 야간 구분 없이 실외소음도 65dB(A)이라고 판단하였다. 이에 따라 원심은, 피고 한국도로공사는 이 사건 도로의 설치·관리자로서 원고들 전원에게 참을 한도를 넘는 손해에 대한 배상으로서 위자료를 지급할 의무가 있고, 일부 원고들에게는 각자의 주소를 기준으로 이 사건 도로로부터 발생하는 소음이 65dB(A) 이상 유입되지 않도록 조치를 할 의무가 있다고 판단하였다.
다. 그러나 이러한 원심의 판단은 다음과 같은 이유에서 수긍하기 어렵다.
(1) 원심판결 이유 및 원심이 적법하게 채택한 증거들에 의하면, ① 도시화·산업화 및 이로 인한 주거의 과밀화로 인하여 도시에 거주하는 대부분의 거주자는 어느 정도의 소음이 존재하는 상황에서 특정 장소에 거주를 시작하게 되고, 거주자가 고요하고 평온한 상태에서 쾌적한 일상생활을 누릴 수 있는 생활이익은 원칙적으로 그가 거주를 시작한 때 그 장소에서의 소음도를 기초로 형성되기 시작하는 것인데, 이 사건 도로는 1992. 6. 18. 도로구역지정결정고시를 거쳐 1994. 6. 30.경 착공되어 1998. 7. 27.경 완공되었고, 그 후인 1999. 12.부터 2000. 2. 사이에 비로소 제1심 공동피고 주식회사 동양건설산업 등이 피고 한국토지주택공사로부터 이 사건 아파트 부지를 매수하였으며, 이 사건 아파트는 그 후에 건축되어 2002. 4.경에야 원고들이 입주를 시작하였으므로, 원고들은 이 사건 아파트에 거주를 시작할 당시 이 사건 도로로 인한 일정한 정도의 도로소음의 발생과 증가를 알았거나 알 수 있었을 것으로 보이는 점, ② 피고 한국도로공사는 소음방지조치로서 1998년 이 사건 도로 일부에 높이 3~4m, 길이 4,472m의 방음벽을 설치하고, 2002년 나머지 구간에 높이 3~4m, 길이 3,248m의 방음벽을 설치하여, 총 7,720m 길이의 방음벽을 설치한 점, ③ 원심은 제1심 감정인이 소음·진동공정시험방법에 규정된 측정방법에 따라 소음측정기의 마이크로폰을 이 사건 아파트의 베란다 창문으로부터 1m 돌출시켜 이 사건 도로 방향으로 설치하여 측정한 소음도 및 이에 기초하여 산정한 실외소음도를 그대로 받아들여 피고 한국도로공사의 손해배상책임을 인정하였으나, 이 사건 아파트의 대부분 동(棟)이 소음피해 감소를 위해 이 사건 도로와 수직 방향으로 배치되어 있고, 세대별로 아파트 외부와 거실·침실 사이에 베란다가 설치되어 있으며, 이 사건 아파트 부지 지상의 소음은 문제가 되지 않았으므로, 이 사건 아파트의 7층 이상 세대에 거주하는 원고들에 대하여 위 실외소음도를 원고들이 일상생활을 주로 영위하는 지점의 소음도로 보기 어려운 점, ④ 원고들 주장의 피해는 직접 생명이나 신체에 관련된 것이 아니라 생활방해의 정도에 그치는 것인데, 이 사건 도로는 서울외곽순환고속도로의 일부로서 급증하는 수도권 지역의 교통난 해소 및 신도시 건설에 따른 교통수요에 대처하기 위하여 건설된 주요 공공시설이고, 그 건설목적에는 이 사건 아파트가 속한 부천상동택지개발지구의 교통문제의 해소도 포함되었던 것으로 보이는 점 등을 알 수 있다.
이와 같은 사정들을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 손해배상청구에 있어서 원심이 판시한 바와 같은 사정만으로 주간 실외소음도 65dB(A) 또는 야간 실외소음도 55dB(A) 이상의 소음이 있다고 하여 바로 참을 한도를 넘는 생활방해가 되어 불법행위가 성립한다고 단정하기는 어렵다고 할 것이다.
(2) 또한 방지청구의 당부를 판단함에 있어, 원심으로서는 앞서 본 법리에 따라 석명권을 행사하는 등의 방법으로 일정한 정도 이상의 도로소음이 유입되지 않도록 하기 위하여는 어떠한 조치나 공사가 필요한지를 구체적으로 주장하도록 한 다음, 이를 전제로 그러한 방음대책 이행으로 인하여 원고들이 받게 될 이익과 피고 한국도로공사 및 이 사건 고속도로의 이용자들이 받게 될 불이익 등을 비교·교량하였어야 함에도, 원심은 피고 한국도로공사가 부담해야 할 소음방지설비 시공의무의 구체적인 내용을 일절 특정하지 않았고, 그로 인하여 원고들의 청구가 원고들과 피고 한국도로공사 그리고 이 사건 도로의 이용자들에게 미칠 이익·불이익에 대한 비교·교량을 행하지 아니하였다.
나아가 원심판결 이유 및 원심이 적법하게 채택한 증거들에 의하면, ① 이 사건 도로에 가능한 소음방지설비는 밀폐형 방음터널, 개구형 방음터널, 방음벽 및 저소음포장의 3가지가 있지만, 이 중 원심에서 요구한 소음기준을 만족시키는 것은 밀폐형 방음터널을 시공하는 방법뿐인데, 이를 위해서는 7년이 넘는 기간 동안 이 사건 도로 중 8.5km 구간의 도로 절반을 차단해야 하므로 이 사건 도로는 공사기간 동안 고속국도로서의 기능을 거의 상실할 것으로 보이고, 공사비용도 1,900억 원 이상 소요될 것으로 예상되는 점, ② 원심판단의 기준에 의할 경우, 피고 한국도로공사는 방음벽 설치로는 방음효과를 기대하기 어려운 중층 또는 고층 공동주택이 인접한, 환경정책기본법상 주간 환경기준을 만족시키지 못하는 모든 고속국도에 밀폐형 방음터널을 시공할 의무를 부담하게 될 것으로 보이는 점, ③ 원심판결 이유에 의하더라도 이 사건 도로가 고속국도로서 기능을 유지하면서 야간 실외소음도 55dB(A) 미만의 소음만 유입시킬 수 있는 소음방지설비는 존재하지 않는 것으로 보이므로, 원심판단의 기준에 의할 경우 설령 피고 한국도로공사가 원심이 명한 의무를 이행하더라도 일부 원고들에 대하여는 도로소음으로 인한 손해배상책임을 계속 부담할 수밖에 없게 되는 점 등을 알 수 있다. 이러한 사정들을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 방지청구에 있어서도 원심판시와 같은 사정만으로 주간 또는 야간 실외소음도 65dB(A) 이상의 소음이 있다고 하여 바로 소음방지설비 시공의무가 발생한다고 단정하기는 어렵다고 할 것이다.
라. 이와 같이 원심은 피고 한국도로공사가 원고들에 대하여 손해배상책임 또는 소음방지설비 시공의무를 부담하는지를 판단함에 있어서, 원고들의 일상생활이 실제 주로 이루어지는 지점의 소음도를 측정하지 아니하였고, 이 사건 도로의 특성과 토지이용의 선후관계를 제대로 고려하지 아니하였으며, 피고 한국도로공사가 이 사건 도로에 관하여 행한 소음방지조치가 기술적·경제적으로 기대 가능한 수준에 미치지 못하는 것이었는지 등에 관하여 충분한 심리를 하지 아니하였을 뿐만 아니라, 나아가 피고 한국도로공사가 부담해야 할 소음방지설비 시공의무의 구체적인 내용을 일절 특정하지 않고 이 사건 방지청구가 인용됨으로써 소송당사자들과 도로이용자들이 받게 될 이익·불이익을 비교·교량하지 아니한 채, 이 사건 도로소음이 구 환경정책기본법상 주간 또는 야간 환경기준을 초과하고 있다는 점을 주된 고려요소로 삼아, 피고 한국도로공사가 원고들 전원에게 손해배상책임을 부담하고, 일부 원고들에게는 이 사건 도로로부터 발생하는 소음이 65dB(A) 이상 유입되지 않도록 할 의무를 부담한다고 판단하였으므로, 이러한 원심의 판단에는 도로소음으로 말미암은 생활방해에서 참을 한도 및 손해배상책임과 소음방지설비 시공의무 등에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 않음으로써 판결 결과에 영향을 미친 잘못이 있다. 이 점을 지적하는 상고이유의 주장에는 정당한 이유가 있다.
2. 피고 한국토지주택공사의 상고이유에 대하여
가. 원심은, 피고 한국토지주택공사는 공동주택 건설을 위한 택지조성사업자로서 구 주택건설촉진법(2003. 5. 29. 법률 제6916호 주택법으로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제3조 제5호 및 구 주택건설기준 등에 관한 규정(2007. 7. 24. 대통령령 제20189호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 주택건설기준’이라 한다) 제9조 제1항에 의하여 택지를 조성함에 있어 공동주택이 들어설 택지에 발생되는 소음의 정도를 되도록 정확히 예측하고, 이를 토대로 소음원으로부터 거리를 두거나 소음원과 사이에 수림대 등 소음방지시설을 설치하는 등의 방법으로 장차 조성될 택지에 공동주택이 건설되었을 경우 참을 한도를 초과하는 소음이 발생하지 않도록 할 의무가 있는데, 이 사건 도로의 설치계획이 이미 확정되어 그 건설공사가 진행 중에 있었음에도 위 규정에 따라 충분한 이격거리를 두거나 소음방지대책을 수립·설치하지 아니한 채, 주택건설용지의 위치·면적 등이 특정된 택지개발계획을 승인받아 택지조성사업을 강행한 후 주택건설업체들에게 이 사건 아파트의 부지를 공급함으로써 원고들에게 참을 한도를 넘는 소음 피해를 입게 하였고, 따라서 손해배상청구에 있어서는 주간 실외소음도 65dB(A) 또는 야간 실외소음도 55dB(A) 이상인 원고들에게 손해를 배상하고, 방지청구에 있어서는 주간 또는 야간 실외소음도 65dB(A) 이상인 원고들에게 그 이상의 소음이 유입되지 않도록 할 의무가 있다고 판단하였다.
나. 그러나 이 부분 원심의 판단도 다음과 같은 이유에서 수긍하기 어렵다.
구 주택건설촉진법 제31조 제1항은 “사업주체가 건설·공급하는 주택의 건설기준, 부대시설·복리시설의 설치기준, 주택의 규모 및 규모별 건설비율과 대지조성기준은 대통령령으로 정한다.”, 제2항은 “사업주체는 제1항에 의한 주택건설기준 등에 따라 주택건설사업 또는 대지조성사업을 시행하여야 한다.”고 규정하고, 구 주택건설기준 제9조 제1항은 ‘공동주택을 건설하는 지점의 소음도가 건설교통부장관이 환경부장관과 협의하여 고시하는 소음측정기준에 의하여 65dB(A) 이상인 경우에는 공동주택을 철도·고속도로·자동차전용도로·폭 20m 이상인 일반도로 기타 소음발생시설로부터 수평거리 50m 이상 떨어진 곳에 배치하거나 방음벽·수림대 등의 방음시설을 설치하여 당해 공동주택의 건설지점의 소음도가 65dB(A) 미만이 되도록 하여야 한다’고 규정하고 있다.
그런데 ① 구 주택건설촉진법 제3조 제5호가 ‘사업주체’를 주택건설사업자와 대지조성사업자로 구별하고 있고, 구 주택건설기준 제1조, 제3조도 주택건설사업계획의 승인대상인 주택, 부대시설 및 복리시설의 설치기준과 대지조성사업계획의 승인대상인 대지의 조성기준을 구별하고 있는 점, ② 구 주택건설기준은 주택·부대시설·복리시설의 설치기준에 관하여는 제2장 내지 제5장(제9조 내지 제55조)에서, 대지의 조성기준에 관하여는 제6장(제56조, 제57조)에서 나누어 규정을 하고 있는데, 공동주택 건설지점의 소음 기준에 관한 제9조 제1항은 제2장에 속해 있고 그 내용도 소음발생시설로부터 50m 이상 떨어진 곳에 공동주택의 건설지점을 두거나(공동주택을 배치하거나) 방음시설을 설치하여 공동주택을 건설하는 지점의 소음도가 65dB(A) 미만이 되도록 하라는 것이므로, 이는 공동주택을 건설하는 자의 의무를 규정한 것임이 문언상 명백한 점, ③ 2007. 7. 24 대통령령 제20189호로 개정된 주택건설기준 제9조 제1항은 환기설비와 방음창을 갖추어 실내소음도가 45dB(A) 이하인 공동주택을 건설하는 경우에는 위 기준의 적용을 받지 않도록 단서규정을 신설하였는데, 이는 구 주택건설기준 제9조 제1항이 주택건설사업자에 대한 의무를 규정한 조항임을 당연한 전제로 주택건설사업자가 도로에 근접해서도 공동주택을 건설할 수 있게 해주기 위한 것으로 보이는 점, ④ 대지를 조성하여 주택건설사업자에게 매각하였으나 대지의 어느 부분에 언제 어떠한 형태와 구조로 공동주택이 건설될 것인지를 알 수 없는 대지조성사업자에게 구 주택건설기준 제9조 제1항에 따라 장래 대지 지상에 건설될 수 있는 공동주택의 전 세대에 대해 소음도가 65dB(A) 미만이 되도록 할 소음방지의무를 부담시키는 것은 대지조성사업자에게 과도하고 불합리한 부담을 지우는 것이 되는 점, ⑤ 한편 구 주택건설기준 제56조 제2항에 의해 준용되는 구 건축법(2008. 3. 21. 법률 제8974호로 전부 개정되기 전의 것) 제30조, 제31조는 대지의 조성 및 토지굴착 시의 의무들을 상세히 규정하고 있는데, 그중 장래 대지 지상에 건설될 건물 또는 그 거주자에 관한 의무는 포함되어 있지 않은 점 등을 종합하면, 구 주택건설기준 제9조 제1항은 주택건설사업자를 적용대상으로 한 규정으로서 특별한 사정이 없는 한 대지조성사업자에게는 적용되지 않는다고 봄이 타당하다.
그럼에도 원심은 이와 달리 구 주택건설기준 제9조 제1항이 대지조성사업자에게도 적용되고 따라서 위 아파트의 대지를 조성한 피고 한국토지주택공사는 이 사건 아파트의 수분양자들로서 위 아파트에 거주하였거나 거주하고 있는 원고들에게 참을 한도를 넘는 소음이 발생하지 않도록 할 의무가 있다고 판단하였으니, 이러한 원심의 판단에는 구 주택건설기준 제9조 제1항에서 정한 소음방지의무에 관한 법리를 오해한 나머지 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 취지의 상고이유의 주장에는 정당한 이유가 있다.
3. 결론
그러므로 나머지 상고이유들에 대한 판단을 생략한 채 원심판결 중 피고들 패소 부분을 모두 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김소영(재판장) 이인복(주심) 고영한 이기택