【원 고】
주식회사 케이알티씨 외 1인 (소송대리인 법무법인(유한) 태평양 담당변호사 오정면 외 3인)
【피 고】
한국철도시설공단 (소송대리인 법무법인 나은 담당변호사 석윤수 외 1인)
【변론종결】
2015. 12. 9.
【주 문】
1. 피고가 2015. 2. 10. 원고 2에게 한 입찰참가자격제한 처분을 취소한다.
2. 원고 주식회사 케이알티씨의 청구를 기각한다.
3. 소송비용 중 원고 주식회사 케이알티씨와 피고 사이에 생긴 부분은 원고 주식회사 케이알티씨가 부담하고, 원고 2와 피고 사이에 생긴 부분은 피고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2015. 2. 10. 원고들에 대하여 한 입찰참가자격제한 처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 당사자들의 지위
원고 주식회사 케이알티씨(이하 ‘원고 회사’라 한다)는 궤도설계 및 감리를 수행하는 철도전문 엔지니어링 회사이고, 원고 2는 원고 회사의 대표이사이며, 피고는 철도산업발전기본법 및 한국철도시설공단법에 의하여 철도시설의 건설 및 관리와 그 밖에 이와 관련된 사업을 시행하는 법인이자 공공기관의 운영에 관한 법률(이하 ‘공공기관운영법’이라 한다)에 따라 위탁집행형 준정부기관으로 지정된 공공기관이다.
나. 원고 회사 직원의 뇌물공여 및 피고의 입찰참가자격제한처분
1) 원고 회사는 2010. 5. 7. 피고와 호남고속철도 궤도공사 제2공구(익산-광주송정간) 실시설계(이하 ‘호남고속철도 실시설계’라 한다)에 관하여 계약기간을 2010. 5. 10.부터 2011. 7. 7.까지로 정하여 계약을 체결하였다.
2) 원고 회사의 궤도사업본부장 소외 1은 피고의 건설본부 궤도처 고속궤도 부장인 소외 4에게 2010. 7. 초순경 현금 100만 원, 2010. 8. 하순경 현금 100만 원, 2010. 10. 하순경 10만 원권 상품권 5장, 2010. 12.경 현금 100만 원 및 기프트카드 100만 원, 2011. 초경 현금 100만 원 합계 550만 원을 교부하였고(이하 ‘소외 1의 금품교부 행위’라 한다), 소외 4는 2015. 8. 13. 아래와 같은 범죄사실로 유죄판결을 받았다(서울중앙지방법원 2014고합1154호).
소외 4는 원고 회사 등이 호남고속철도 실시설계 용역을 감독하는 업무를 담당하던 중, 원고 회사 궤도사업본부장 소외 1로부터 위 실시설계 용역과 관련하여 편의를 제공해 달라는 명목 등으로, 2010. 7. 초순경 서울 관악구 (주소 1 생략)에 있는 원고 회사 사무실에서 현금 100만 원, 2010. 8. 하순경 서울 서초구 (주소 2 생략)에 있는 ‘○○○ ○○’ 식당에서 현금 100만 원, 2010. 10. 하순경 원고 회사 사무실에서 10만 원권 롯데백화점 상품권 5장, 2010. 12. 초순경 원고 회사 사무실에서 현금 100만 원 및 우리은행 기프트카드 50만 원권 2장을 각각 교부받았다.
3) 원고 회사는 2012. 11. 28. 피고와 중앙선 영천~신경주 복선전철 제1공구 노반 기본 및 실시설계(제1차)(이하 ‘중앙선 실시설계’라 한다)에 관하여 계약기간을 2012. 11. 27.부터 2014. 5. 21.까지로 정하여 계약을 체결하였다.
4) 원고 회사의 토목사업본부장 소외 2는 피고의 건설본부 일반철도처장인 소외 3에게 2013. 11.경부터 2013. 12.경 사이에 현금 200만 원을 교부하였고(이하 ‘소외 2의 금품교부 행위’라 한다), 소외 2는 2015. 4. 17. 아래와 같은 범죄사실로 유죄판결을 받았다(서울중앙지방법원 2014고합1155호).
소외 3은 2013. 11.경부터 2013. 12.경 사이에 피고 건설본부 일반철도처 사무실에서 원고 회사 토목사업본부장인 소외 2로부터, 피고가 발주하여 원고 회사에서 설계 중이거나 설계 예정이던 ‘영천~신경주 1공구 기본 및 실시설계’, ‘동해선 포항~삼척 철도건설 노반보완 실시설계’ 등의 업무와 관련하여 원고 회사에 편의를 봐달라는 등의 명목으로 현금 200만원을 교부받았다.
5) 피고는 2015. 2. 10. 원고들에게 ‘원고 회사 직원인 소외 1과 소외 2가 계약의 이행 과정에서 피고 직원에게 뇌물을 주었다’는 이유로, 공공기관운영법 제39조 제2항, 공기업·준정부기관 계약사무규칙(이하 ‘계약사무규칙’이라 한다) 제15조 제1항, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 ‘국가계약법’이라 한다) 시행령 제76조 제1항 제10호, 같은 법 시행규칙 제76조 제1항 [별표 2] 제12호 라목을 적용하여, 각 3개월(2015. 2. 12. ~ 2015. 5. 11.) 간 입찰참가자격을 제한하는 처분을 하였다(이하 원고들에 대한 처분을 통틀어 ‘이 사건 처분’이라 한다).
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제2 내지 5호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법여부
가. 원고들의 주장
1) 처분사유의 부존재
소외 1, 소외 2의 각 금품교부 행위는 입찰·낙찰, 계약의 체결·이행과는 무관하게 활동경비나 회식비 등의 지급 목적으로 이루어진 의례적인 행위이므로, 뇌물공여에 해당하지 않는다.
설령 소외 1, 소외 2의 각 금품교부 행위가 뇌물공여에 해당한다고 하더라도, 공공기관운영법 제39조 제2항, 계약사무규칙 제15조 제1항에 의하면 ‘공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백한 경우’에 한하여 입찰참가자격을 제한할 수 있다. 그런데 소외 1, 소외 2의 각 금품교부 행위로 인하여 계약이 체결되거나 업무의 편의를 제공받은 사실이 없는 등 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행이 명백히 침해된 사실이 없으므로, 원고 회사에게는 입찰참가자격제한 사유가 존재하지 아니한다.
2) 면책사유의 존재
설령 원고 회사에게 입찰참가자격제한 사유가 존재한다고 하더라도 원고 회사는 대리인, 지배인 또는 그 밖의 사용인 모두에 대하여 금품제공 행위 등을 방지하기 위해 윤리교육을 실시하는 등 상당한 주의와 감독을 기울였으므로, 원고 회사에게는 공공기관운영법 제39조 제2항, 계약사무규칙 제15조 제1항 단서에 따라 면책사유가 존재한다.
3) 재량권의 일탈·남용
소외 1이 피고 직원에게 교부한 금품이 550만 원, 소외 2가 피고 직원에게 교부한 금품이 200만 원에 불과하고, 이 또한 개인적 목적으로 의례적으로 지급한 것에 불과한 점, 이 사건 처분으로 입찰참가자격이 제한될 뿐만 아니라 그 이후에도 피고가 발주하는 공사는 물론 국가, 지방자치단체, 다른 공공기관이 발주하는 공사에서 사실상 낙찰을 받지 못하게 되는 점, 원고 회사는 철도전문 엔지니어링 회사로 매출의 대부분이 관급공사에서 발생하는 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 그로써 달성하려는 공익에 비하여 원고 회사가 입게 될 불이익이 너무 커 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.
4) 원고 2에 대한 처분의 근거법령 부존재
공공기관운영법 제39조 제3항은 제2항에 따른 입찰참가자격의 제한기준 등에 관하여 필요한 사항을 기획재정부령에 의한다고 하고 있을 뿐 입찰참가자격 제한의 ‘대상’에 대하여는 아무런 위임 규정을 두고 있지 아니하므로, 법인 대표자에 대하여 입찰참가자격을 제한하고 있는 계약사무규칙 제15조 제4항은 위임입법의 한계를 벗어난 것이어서 대외적 구속력이 없다. 따라서 원고 2에 대한 이 사건 처분은 근거 법령 없이 이루어진 것으로 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 처분사유 부존재 주장에 관하여
뇌물죄는 공무원의 직무집행의 공정과 이에 대한 사회의 신뢰 및 직무행위의 불가매수성을 그 보호법익으로 하고 있고, 직무에 관한 청탁이나 부정한 행위를 필요로 하는 것은 아니기 때문에 수수된 금품의 뇌물성을 인정하는 데 특별한 청탁이 있어야만 하는 것은 아니며, 또한 금품이 직무에 관하여 수수된 것으로 족하고 개개의 직무행위와 대가적 관계에 있을 필요는 없고, 공무원이 그 직무의 대상이 되는 사람으로부터 금품 기타 이익을 받은 때에는 사회상규에 비추어 볼 때에 의례상의 대가에 불과한 것이라고 여겨지거나, 개인적인 친분관계가 있어서 교분상의 필요에 의한 것이라고 명백하게 인정할 수 있는 경우 등 특별한 사정이 없는 한 직무와의 관련성이 없는 것으로 볼 수 없으며, 공무원이 직무와 관련하여 금품을 수수하였다면 비록 사교적 의례의 형식을 빌어 금품을 주고 받았다 하더라도 그 수수한 금품은 뇌물이 되는 것이다(대법원 2001. 10. 12. 선고 2001도3579 판결 등 참조).
위 인정사실로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 피고의 직원 소외 4은 호남고속철도 실시설계 업무와 관련하여 편의를 제공하기로 하고 계약기간 중에 원고 회사의 궤도사업본부장인 소외 1으로부터 5차례에 걸쳐 합계 550만 원을 교부받은 점, ② 피고의 직원 소외 3은 중앙선 실시설계 업무와 관련하여 편의를 제공하기로 하고 계약기간 중에 원고 회사의 토목사업본부장인 소외 2로부터 200만 원을 교부받은 점, ③ 설령 소외 1, 소외 2의 각 금품교부 행위가 특정한 목적을 가지고 이루어진 것이 아니라 할지라도 공사 계약기간 중에 담당자인 피고 직원들에 대하여 이루어진 것이라면, 소외 1, 소외 2의 각 금품교부는 호남고속철도 실시설계, 중앙선 실시설계의 이행과 관련된 일반적인 편의제공의 대가로 이루어진 것임을 넉넉히 추인할 수 있는 점, ④ 소외 1, 소외 2의 각 금품교부 시기, 금액 등에 의하면 단순히 개인적인 친분관계가 있어서 교분상의 필요에 의한 것이라고 명백하게 인정할 수 있는 경우로 보기 어려운 점 등을 위 법리에 비추어 살펴보면, 소외 1, 소외 2의 각 금품교부 행위는 뇌물공여에 해당한다.
나아가 공공기관운영법 제39조 제2항은 공기업·준정부기관의 공개경쟁입찰에서 부정당행위를 하는 경우 이는 한 개인의 문제로만 귀착되는 것이 아니라 사회적, 국가적 공익과 관련하여서도 커다란 폐해를 초래하게 되므로 일정기간 입찰참가자격을 제한하는 방법으로 이후에 발생할 수 있는 유사한 공적 피해를 예방하며 동시에 당해 입찰 및 계약 이행의 공정성과 충실성을 확보할 필요가 있다는 취지에서 마련된 규정인데, 계약의 이행과정에서 뇌물을 교부하는 행위는 당해 계약 이행의 충실성과 추후에 있을 다른 입찰의 공정성에 영향을 미치게 되므로 그러한 행위는 공기업·준정부기관의 계약당사자가 계약체결과 그 이행과정에서 불공정한 행위를 하여 계약의 공정성과 적정성을 해치고 계약을 통해 달성하려는 목적을 해할 수 있는 행위에 해당함이 명백하다. 따라서 소외 1, 소외 2의 각 금품교부 행위는 공공기관운영법 제39조 제2항에 규정된 ‘공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백한 행위’에 해당한다. 원고 회사의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 면책사유 존재 주장에 관하여
살피건대, 갑 제6 내지 12호증의 각 기재에 의하면, 원고 회사가 소속 임직원들을 상대로 윤리교육을 실시하는 등 소속 임직원들의 윤리의식을 고양하기 위한 나름의 조치를 취한 사실을 인정할 수 있기는 하다.
그러나 앞서 인정한 사실로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 원고 회사는 철도전문 엔지니어링 회사로 매출의 대부분이 관급공사에서 발생하는 이상 계약 이행 과정에서 소속 임직원들의 부정행위가 개입되지 않도록 통상의 경우보다 고도의 소속 임직원들에 대한 관리·감독의무를 부담한다고 보는 것이 타당한 점, ② 원고 회사 직원인 소외 1, 소외 2가 계약기간 중에 원고 회사 몰래 개인적인 목적으로 피고 직원들에게 뇌물을 공여하였다고 보기 어려운 점 등에 비추어 보면, 원고 회사는 위와 같은 소속 임직원들의 윤리의식 고양을 위한 조치에도 불구하고 호남고속철도 실시설계, 중앙선 실시설계 과정에서 소속 임직원들의 뇌물공여행위를 방지하기 위하여 필요한 관리·감독의무를 다하지 않은 데 책임이 있다고 봄이 상당하므로, 면책사유는 인정되지 않는다. 원고 회사의 이 부분 주장도 이유 없다.
3) 재량권 일탈·남용 주장에 관하여
위 인정사실로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 부정당업자의 입찰참가자격을 제한하는 취지는 공정한 입찰과 계약질서를 어지럽히는 행위를 하는 자에 대하여 일정기간 입찰참가자격을 배제함으로써 피고를 비롯한 공기업 및 공공기관이 입게 될 불이익을 미연에 방지하고 나아가 재정적 손실을 방지하기 위한 것으로서 공익적인 요구가 매우 크고, 계약담당자에게 뇌물을 제공하는 것은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해치는 전형적인 행위로 볼 수 있는 점, ② 피고는 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제10호, 같은 법 시행규칙 제76조 제1항 [별표 2] 제12호 라목을 근거로 원고 회사에게 3월의 입찰참가자격 제한처분을 하였는데, 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 보기 어려운 점, ③ 소외 1, 소외 2의 각 금품교부 행위의 동기, 내용, 금액 등에 비추어 위 처분기준에 정해진 입찰참가자격 제한기간을 감경할 만한 경우로 보이지 않는 점 등을 종합해 보면, 원고 회사가 주장하는 사정 및 이 사건 처분으로 인하여 원고 회사가 불이익을 입게 되는 점을 고려하더라도 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 없다. 원고 회사의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
4) 원고 2에 대한 처분의 근거법령 부존재 주장에 관하여
가) 공공기관운영법 제39조 제3항의 위임에 따라 제정된 계약사무규칙 제15조 제4항은 입찰참가자격을 제한받은 자가 법인인 경우 그 대표자에 대하여 입찰참가자격을 제한하도록 규정하고 있으나, 공공기관운영법 제39조 제3항은 제2항에 따른 ‘입찰참가자격의 제한기준 등에 관하여 필요한 사항’을 기획재정부령에 위임하고 있을 뿐이어서 그 규정의 문언상 입찰참가자격 제한의 ‘대상’에 대해서까지 위임한 것이라고 보기는 어려우므로, 계약사무규칙 제15조 제4항은 위임입법의 한계를 벗어난 것이라 할 것이다( 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 및 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」의 해당 규정에서는 ‘그 밖에 입찰에 참가시키는 것이 적합하지 아니하다고 인정되는 자’를 이미 입찰참가자격의 제한 대상에 포함하도록 규정하고 있어 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 제2, 3항과 그 위임의 내용을 달리하고 있다).
따라서 공공기관운영법 제39조 제3항 및 계약사무규칙 제15조 제4항은 원고 2에 대한 이 사건 처분의 근거 법령이 될 수 없으므로, 원고 2의 이 부분 주장은 이유 있다.
나) 이에 대하여 피고는 국가계약법 시행령 제76조 제4항이 원고 2에 대한 이 사건 처분의 근거가 될 수 있다고 주장한다.
살피건대, 국가계약법 시행령 제76조 제4항은 같은 조 제1항 내지 제3항의 규정에 의하여 입찰참가자격의 제한을 받은 자가 법인 기타 단체인 경우 그 대표자에 대하여 입찰참가자격을 제한하도록 규정하고 있는데, 계약사무규칙 제2조 제5항은 “공기업·준정부기관의 계약에 관하여 이 규칙에 규정되지 아니한 사항에 관하여는 국가계약법을 준용한다.”라고 규정하고 있어 원고 2에 대한 이 사건 처분의 근거 법령으로 국가계약법 시행령의 조문이 적용될 수 있다고 해석될 여지가 있다.
그러나 계약사무규칙 제15조 제4항(공공기관운영법 제39조 제3항에서 정한 위임의 한계를 벗어나서 그 대외적 효력을 인정할 수 없기는 하다)이 앞서 본 바와 같이 법인 등 대표자에 대한 입찰참가자격 제한을 규정하고 있는 이상, 계약사무규칙에 규정되지 아니한 사항에 대하여 국가계약법 시행령을 준용하도록 한 계약사무규칙 제2조 제5항에 의하여 국가계약법 시행령 제76조 제4항을 준용할 여지는 없고, 설령 그렇지 않고 국가계약법 시행령 제76조 제4항이 준용될 수 있다고 하더라도 공공기관운영법 제39조 제3항의 위임 범위를 벗어날 수는 없으므로 법인 등 대표자에 대한 입찰참가자격 제한을 규정한 국가계약법 시행령 제76조 제4항을 계약사무규칙 제2조 제5항에 의하여 준용하는 것은 상위 법령의 위임 없이 처분의 대상을 확대하는 것으로서 그 대외적 구속력을 인정할 수 없음은 마찬가지이어서 결국 국가계약법 시행령 제76조 제4항을 원고 2에 대한 처분의 근거 법령으로 삼을 수는 없다 할 것이다. 피고의 위 주장은 이유 없다.
다) 따라서 원고 2에 대한 이 사건 처분은 법적 근거가 없어 위법하다.
3. 결 론
그렇다면 원고 2의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하고, 원고 회사의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 김병식(재판장) 정교형 정유미