【원고, 항소인】
【피고, 피항소인】
한국자산관리공사 (소송대리인 법무법인 진심 담당변호사 이정민 외 1인)
【제1심판결】
부산지방법원 2014. 8. 14. 선고 2014구합732 판결
【변론종결】
2015. 3. 6.
【주 문】
1. 제1심 판결을 다음과 같이 변경한다.
가. 원고의 주위적 청구를 기각한다.
나. 원고의 예비적 청구 부분의 소를 각하한다.
2. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 주위적으로, 피고가 2013. 3. 19. 원고에 대하여 한 부산 남구 (주소 1 생략: 대판 주소 생략) 지상 조표 제8610호 블록조시멘트기와지붕 단층 주택 27.27㎡에 관한 압류해제거부처분을 취소한다. 예비적으로, 피고는 1995. 5. 10.부터 2001. 5. 7.까지 부산 남구청장이 소외 1(대판:소외인)에게 부과한 24,071,070원의 국유재산변상금 채무는 존재하지 아니함을 확인한다(원고는 항소심에서 이 사건 청구취지를 위와 같이 주위적 청구와 예비적 청구를 구하는 것으로 변경하였다).
【이 유】
1. 기초사실
가. 부산광역시 남구청장(이하 남구청장이라 한다)은 소외 1(대판:소외인)(2002. 8.경 사망)이 국가소유의 일반재산인 부산광역시 남구 (주소 1 생략: 대판 주소 생략) 대 214㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 지상에 블록조 시멘트 기와지붕 단층주택(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 신축하여 이를 소유하면서 이 사건 토지를 무단으로 점유하고 있었다는 이유로, 소외 1(대판:소외인)에게 변상금을 부과하였는데, 소외 1(대판:소외인)이 납부기한 내에 변상금을 납부하지 아니하자, 변상금 체납을 이유로 이 사건 건물에 관하여 부산지방법원 동부지원 남부산등기소 1995. 2. 16. 접수 제5461호로 압류(이하 ‘이 사건 압류’라 한다)를 하였다.
나. 원고는 2002. 3. 30. 소외 1(대판:소외인)로부터 이 사건 건물을 매수한 후 2002. 4. 2. 원고 명의로 소유권이전등기를 마쳤다.
다. 남구청장은 소외 1(대판:소외인)에게 계속 변상금을 부과하다가, 2010. 12. 15. 및 2011. 6. 15.경 소외 1(대판:소외인)의 사망 등을 이유로 소외 1(대판:소외인)에 대한 국유재산변상금에 관하여 결손처분(이하 ‘이 사건 결손처분’이라 한다)을 하였다.
라. 원고는 2012. 12. 2. 남구청장에게 ‘이 사건 압류 이후 부과된 변상금은 이미 징수권의 소멸시효 5년이 경과하여 소멸하였다’고 주장하면서 이 사건 압류 당시까지의 변상금 체납액인 2,077,570원을 납부하면서 이 사건 압류의 해제를 신청하였다.
이에 대해 남구청장은, 2012. 12. 4. 원고에게 “소외 1(대판:소외인)로부터 소유권을 이전받을 때까지 이미 발생한 1995. 5. 10.부터 2001. 5. 7.까지의 24,071,070원 상당의 변상금 체납액(이하 ‘이 사건 변상금 채무’라 한다) 전부를 납부하여야 압류 해제가 가능하다”는 취지로 회신하는 한편, 2012. 12. 14. 이 사건 결손처분을 취소하였다.
마. 원고는 2013. 3. 15. 재차 이 사건 압류의 해제를 남구청장에게 요청하였으나, 2013. 3. 19. 남구청장은 위와 동일한 취지로 이 사건 압류 해제를 거부한다는 취지의 회신을 하였다(이하 ‘이 사건 거부처분’이라 한다).
바. 원고는 2013. 4. 2. 피고를 피청구인으로 하여 중앙행정심판위원회에 '이 사건 변상금 채무는 시효로 소멸하였으므로 결손처분을 이행하고, 이 사건 압류를 해제하라‘는 취지로 재결신청을 하였으나, 중앙행정심판위원회는 2013. 11. 26. 결손처분 이행을 구하는 부분은 각하를 하고, 이 사건 압류의 해제를 구하는 부분은 기각하는 결정을 하였다.
사. 피고는 2005. 12. 1. 남구청장으로부터 이 사건 토지에 관한 관리 권한을 이관받았다. 한편 2013. 5. 28. 이전에는 국유재산 변상금 채권을 관리하는 기관이 이원화되어 있었기 때문에 2005. 12. 1. 이전에 발생한 변상금 채권은 남구청장이 관리하고 있었으나, 남구청장이 2013. 5. 28. 관리하던 일체의 변상금 채권을 피고에게 이관하였고, 이로써 이 사건 압류에 대한 해제 권한도 피고가 가지게 되었다.
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제3호증, 갑 제4호증, 갑 제5호증의 1, 2, 갑 제7호증, 을 제1호증, 을 제3호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
3. 주위적 청구에 대한 판단
가. 원고의 주장
(1) 첫 번째 주장
국세징수법 제47조 제2항의 취지는 한번 압류등기를 하고 나면 동일한 사람에 대한 압류 등기 이후에 발생한 체납액에 대하여도 새로운 압류 등기를 거칠 필요 없이 효력이 미친다는 것으로 조세의 특칙으로 규정된 것인데, 국유재산법 제73조 제2항에서 변상금의 체납 처분에 관하여 국세징수법의 체납처분에 관한 규정을 준용하여 징수할 수 있다고 규정하고 있다고 하더라도, 공과금의 일종인 변상금은 조세인 국세와 그 본질적인 성격이 완전히 다르므로 국세징수법 제47조 제2항을 변상금의 체납처분에 그대로 준용할 수는 없다. 따라서 이 사건 압류 이후부터 원고가 소외 1(대판:소외인)로부터 소유권을 이전받기까지 부과된 이 사건 변상금 채무는 이미 징수권의 소멸시효 기간 5년을 도과하여 소멸하였다고 할 것이므로, 이와 다른 전제에서 이 사건 압류의 해제를 구하는 원고의 신청을 거부한 이 사건 거부처분은 위법하다.
(2) 두 번째 주장
남구청장은 지방세기본법 제96조 제1항에 의거 2010. 12. 15. 및 2011. 6. 15. 이 사건 변상금 채무 등에 대하여 소외 1(대판:소외인)의 사망을 이유로 결손처분을 하였다가 다시 지방세기본법 제96조 제2항에 따라 2012. 12. 14.자로 결손처분의 취소처분을 하여 이 사건 변상금 채무 등을 부활시켰다. 그런데 지방세기본법 제96조 제2항에 의하면, 지방자치단체의 장은 결손처분을 한 후 ‘압류할 수 있는 다른 재산을 발견하였을 때’에 그 처분을 취소하고 체납처분을 하여야 한다고 규정하고 있는바, ① 소외 1(대판:소외인)은 2002. 8. 13. 이미 사망하였기 때문에 다른 재산이 있을 가능성이 없는 점, ② 지방세기본법 시행령 제84조 제3항에 따라 결손처분의 취소를 함에 있어서는 결손처분의 취소의 사유와 범위를 구체화한 서면으로 납세자에게 통지하여야 하는데 이미 사망한 소외 1(대판:소외인)에게 통지가 이루어질 수 없는 점 등에 비추어 보면, 소외 1(대판:소외인)에게 부과된 이 사건 변상금 채무에 대한 결손처분의 취소처분은 절차상 중대한 하자로 인하여 당연 무효이고, 따라서 이 사건 변상금 채무는 더 이상 존재하지 아니한다고 할 것이므로, 이와 다른 전제에서 이 사건 압류의 해제를 구하는 원고의 신청을 거부한 이 사건 거부처분은 위법하다.
(3) 세 번째 주장
남구청장은 소외 1(대판:소외인)에게 변상금을 부과하면서 변상금사전통지서를 보낸 사실이 없으므로 변상금부과처분은 무효이다. 또한 ① 이 사건 변상금 채무에는 소외 1(대판:소외인)이 사망한 이후에 부과된 부분이 있고, 원고가 이 사건 건물을 매수한 이후에도 계속 소외 1(대판:소외인)에게 변상금이 부과된 점, ② 남구청장은 변상금납부고지서를 이 사건 건물로 송달하였을 것으로 보이는데, 이 사건 건물에는 1999. 2. 6.부터 소외 1(대판:소외인)이 아니라 소외 2가 거주하고 있었던 점 등에 비추어 보면, 남구청장은 탁상부과만 하였을 뿐 실제로 소외 1(대판:소외인)에게 변상금 납부고지서를 보내지 않았을 것으로 보이므로, 소외 1(대판:소외인)에 대한 변상금부과처분은 무효이다. 따라서 이 사건 변상금 채무 역시 발생하지 않았다고 할 것이므로, 이와 다른 전제에서 이 사건 압류의 해제를 구하는 원고의 신청을 거부한 이 사건 거부처분은 위법하다.
나. 판단
(1) 첫 번째 주장에 대한 판단
(가) 국유재산법 제73조 제2항은 중앙관서의 장 등은 국유재산의 변상금 및 이에 대한 연체료가 납부기한까지 납부되지 아니한 경우에는 국세징수법 제23조 및 같은 법의 체납처분에 관한 규정을 ‘준용’하여 징수할 수 있다고 규정하고 있고, 국세징수법 ‘제3장 체납처분’에는 국세징수법 제47조 제2항이 편재되어 있는데, 국세징수법 제47조 제2항은 ‘부동산에 대한 압류는 해당 압류재산의 소유권이 이전되기 전에 국세기본법 제35조 제1항 제3호에 따른 법정기일이 도래한 국세의 체납에 대하여도 그 효력이 미친다’고 규정하고 있다.
(나) 국세징수법 제47조 제2항의 취지는, 국세징수의 확보를 위한 정책적 고려에 기인한 것으로서 한 번 압류등기를 하고 나면 동일한 사람에 대한 압류등기 이후에 발생한 체납액에 대하여도 새로운 압류등기를 거칠 필요 없이 당연히 압류의 효력이 미친다는 것일 뿐(대법원 1989. 5. 9. 88다카17174호 판결, 대법원 2012. 7. 26. 2010다50625호 판결 등 참조), 그 압류에 의해 그 후에 발생한 국세채권에 특별한 우선적 효력을 인정하는 것은 아니며(대법원 2004. 11. 12. 2003두6115호 판결 등 참조), 체납액에 대한 압류의 효력발생시기가 당초 압류일자로 소급하는 것도 아니다.
(다) 한편, ‘준용’이라 함은 입법기술상의 한 방법으로, 법령을 적용함에 있어 모든 규정을 일일이 설시할 수 없을 경우, 그 본질적 성격에 반하지 않는 한도 내에서 다른 법령의 규정에 일부 변경을 가하여 적용하는 것인바, 국세징수법의 체납처분 규정을 준용하도록 하고 있는 변상금의 경우에도 일반 민사상 압류의 특칙을 정한 국세징수법 제47조 제2항의 위와 같은 본질적 취지에 반하지 않는다면, 위 국세징수법 제47조 제2항의 규정을 변상금의 체납절차에도 준용할 수 있다고 할 것이다.
(라) 그러므로 변상금의 징수에 있어서 국유재산법 제73조 제2항에 따라 국세징수법 제47조 제2항을 준용하는 것이 위 조항의 본질적 취지에 반하지 않는지 여부에 관하여 보건대, 국세징수법 제47조 제2항의 내용과 취지, 국유재산법 제73조 제2항의 내용과 국세징수법의 체납처분 규정을 준용하도록 한 취지 및 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정들을 모두 종합하여 보면, 변상금 및 이에 대한 연체료에 대하여 국세징수법 제47조 제2항이 준용된다고 봄이 상당하다.
① 국세는 반대급부를 직접적으로 수반하지 않아 그 급부의 이행가능성이 일반채권에 비하여 희박하므로, 그 이행을 담보하기 위한 조치가 필요한데, 대부계약 없이 국유재산을 무단으로 사용·수익하거나 점유하는 자에게 부과되는 변상금의 경우에도 급부의 이행가능성이 일반채권에 비해 희박하므로, 그 이행을 담보하기 위한 조치가 필요하다.
② 변상금의 부과는 대부나 사용, 수익허가 등을 받은 경우에 납부하여야 할 대부료 또는 사용료 상당액 외에도 징벌적 의미에서 국가측이 일방적으로 그 2할 상당액을 추가하여 변상금을 징수토록 하고 있고, 체납시에는 국세징수법에 의하여 강제징수토록 하고 있는 점 등에 비추어 보면 변상금의 부과 및 징수권은 공법상의 권리로서 사법상의 권리와는 그 성질이 완전히 다르다고 볼 것이다. 따라서 변상금의 부과 및 징수로 인한 법률관계는 기본적으로 사법상의 권리관계에 불과한 국유재산 대부료 또는 사용료의 징수와 관련된 법률관계와는 확연히 구분이 되고, 반면 행정청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 일방적으로 부과·징수한다는 측면에서 조세의 부과 및 징수와 유사한 점이 많다.
③ 국유재산을 무단으로 사용하는 자에 대하여 압류 이후 발생한 변상금 채권에 대하여 압류의 효력이 미치지 않는다면, 압류 후 변상금 체납자가 압류재산을 타인에게 이전하는 경우 그때까지 발생한 변상금 체납액을 국가가 정상적으로 실현하기 어렵게 된다. 결국 관리청으로서는 변상금 체납액이 발생할 때마다 수시로 체납자의 재산을 압류해야 하는 등 국가채권을 관리하는데 막대한 행정력을 낭비할 수밖에 없다.
④ 앞서 본 바와 같이 국세징수법 제47조 제2항의 취지는 한 번 압류등기를 하고 나면 압류등기 이후에 발생한 체납액에 대하여 새로운 압류등기를 거칠 필요가 없다는 절차에 관한 특례를 규정한 것일 뿐, 압류 후에 발생한 국세채권에 특별히 우선적 효력을 부여하는 것은 아니므로, 변상금채권이 국세채권과 달리 일반채권에 우선하는 효력이 없다고 하더라도 국세징수법 제47조 제2항을 준용하는 데에 별다른 문제가 없다고 할 것이고, 한편 국유재산법은 국유재산을 적정하게 보호하고 효율적으로 관리·처분하는 데에 그 목적이 있고, 국유재산은 국가의 재정을 형성하는 하나의 요소라고 할 것인바, 국유재산을 적정하게 보호하고 효율적으로 관리함으로써 국가재정을 확보할 필요성은 조세의 징수와 마찬가지로 높다고 할 것이므로, 변상금채권에 대하여도 조세의 경우와 마찬가지로 위와 같은 절차적 특례를 인정할 필요성이 있다.
⑤ 국유재산에 대한 사용료나 변상금에 대해서 국세징수에 대한 본질적인 부분인 국세징수법의 자력집행권에 관한 규정을 준용하여 별도의 집행권원 없이 직접 압류 등의 체납절차를 이행할 수 있다고 하면서, 굳이 자력집행권 규정과 마찬가지로 체납절차의 장에 규정된 국세징수법 제47조 제2항의 압류의 특칙 규정만 그 준용을 배제할 필요성이나 당위성을 찾기 어렵다.
(마) 따라서, 이 사건 압류의 효력은 이 사건 변상금 채무에도 미치고, 그에 따라 이 사건 압류로 인해 이 사건 변상금 채무는 소멸시효가 중단되었다고 할 것이므로, 이 사건 변상금 채무가 이미 5년의 소멸시효 기간이 도과하여 소멸하였음을 전제로 하는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(2) 두 번째 주장에 대한 판단
(가) 남구청장은 소외 1(대판:소외인)이 사망하자 지방세기본법 제96조 제1항에 따라 이 사건 결손처분을 하였다가 뒤늦게 이 사건 변상금 채무가 이 사건 압류에 의하여 효력이 유지됨을 알고 이를 시정하기 위하여 지방세기본법 제96조 제2항에 의거하여 이 사건 결손처분을 취소하였는바, 국유재산법에는 변상금채권의 결손처분에 관하여 아무런 규정을 두지 않고 있음에도, 남구청장이 지방세기본법 제96조 제1항 및 제2항에 기해 이 사건 변상금 채무를 결손처분하였다가 이를 취소한 조치는 적절하지 못한 면이 있다.
(나) 그러나 행정행위를 한 처분청은 그 행위에 하자가 있는 경우에는 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 이를 취소할 수 있고, 다만 수익적 행정처분을 취소할 때에는 이를 취소하여야 할 공익상의 필요와 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 비교·교량한 후 공익상의 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있다고 할 것인바(대법원 2014. 11. 27. 선고 2013두16111 판결 등 참조), 이 사건 결손처분은 착오에 기한 것이므로 남구청장으로서는 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 이를 취소할 수 있다고 할 것이고, 이 사건 결손처분을 취소하여야 할 공익상의 필요와 취소로 인하여 소외 1(대판:소외인) 또는 원고가 입게 될 기득권 등을 비교할 때, 후자가 전자보다 훨씬 우월하다고 보이지 않고, 가사 우월하다고 하더라도 이 사건 결손처분을 취소한 데에 중대하고도 명백한 하자가 존재한다고 볼 수 없으므로 당연무효라고 할 수도 없다.
(다) 한편, 국유재산법에는 변상금채권의 결손처분에 관한 별다른 규정을 두고 있지 않지만, 국세기본법 내지 지방세기본법 등의 관련 규정을 준용 내지 참고할 여지는 있다.
그런데, 1996. 12. 30. 법률 제5189호로 개정되기 전의 구 국세기본법 제26조 제1호에 납세의무의 소멸사유 중 하나로 규정되어 있던 ‘결손처분’이 개정 국세기본법에서는 납세의무의 소멸사유에서 제외되었음에도, ‘결손처분 당시 다른 압류할 수 있는 재산이 있었던 것을 발견한 때’에는 지체 없이 그 처분을 취소하고 체납처분을 하여야 한다고 규정한 구 국세징수법(1999. 12. 28. 법률 제6053호로 개정되기 전의 것) 제86조 제2항이 그대로 존치되어 오다가, 1999. 12. 28. 법률 제6053호로 국세징수법이 개정되면서(이하 ‘개정 국세징수법’이라 한다) 결손처분의 취소사유가 개정 국세기본법의 취지에 맞추어 ‘압류할 수 있는 다른 재산을 발견한 때’로 확대되었는바, 개정 국세징수법 아래에서 결손처분은 체납처분절차의 종료라는 의미만 가지게 되었고, 결손처분의 취소도 종료된 체납처분절차를 다시 시작하는 행정절차로서의 의미만을 가질 뿐, 국민의 권리와 의무에 영향을 미치는 행정처분이 아니라 행정관청의 내부적인 사무처리 절차에 지나지 않는다고 할 것이므로(대법원 2011.03.24. 선고 2010두25527호 등 참조), 이 사건 결손처분의 취소가 새로운 처분임을 전제로, 취소사실 등을 제대로 통지하지 아니한 하자가 존재한다는 원고의 주장도 받아들이기 어렵다.
(라) 따라서, 남구청장의 이 사건 결손처분 취소가 당연무효임을 전제로 한 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
(3) 세 번째 주장에 대한 판단
(가) 우선, 남구청장이 소외 1(대판:소외인)에게 변상금을 부과하면서 변상금사전통지서를 보낸 사실이 없다는 주장에 관하여 보건대, 설령 남구청장이 변상금사전통지서를 보내지 않았다고 하더라도, 이러한 사유만으로는 변상금부과처분에 중대하고 명백한 하자가 존재한다고 보기는 어렵다.
(나) 또한, 남구청장이 소외 1(대판:소외인)에게 납부고지서를 제대로 보내지 않았다는 주장에 관하여 보건대, 납부고지서 송달 흠을 이유로 행정처분 당연무효를 주장하는 경우, 송달절차 흠에 관한 증명책임은 당연무효를 주장하는 자에 있다고 할 것인데(대법원 2010. 5. 13. 선고 2009두3460 판결, 대법원 1998. 2. 13. 선고 97누8977 판결 참조), 원고가 주장하는 사유들만으로는 소외 1(대판:소외인)에게 납부고지서가 송달되지 않았다거나 송달절차상 흠이 있다고 인정하기 어렵다.
오히려 갑 제3호증, 갑 제5호증의 1, 갑 제12호증, 을 제2호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 보면, 이 사건 건물에 관한 부동산등기부등본에는 소외 1(대판:소외인)의 주소가 ‘부산 남구 (주소 2 생략)’에서 1998. 10. 7.경 ‘부산 남구 (주소 3 생략)’로 변경된 사실, 남구청장은 소외 1(대판:소외인)의 2000. 1. 1.부터 2000. 12. 31.까지의 점용기간에 대하여 2001. 5. 7. 위와 같이 변경된 소외 1(대판:소외인)의 주소지로 변상금 납부고지서를 보낸 사실이 각 인정되는바, ① 이와 같이 남구청장이 이 사건 건물로 변상금 납부고지서를 보낸 것이 아니라 소외 1(대판:소외인)의 실제 주소지를 파악한 후 그곳으로 납부고지서를 보낸 것으로 보이는 점, ② 이 사건 변상금 채무는 소외 1(대판:소외인)이 사망하기 이전 기간인 1995. 5. 10.부터 2001. 5. 7.까지 부과된 변상금이고, 이는 또한 원고가 이 사건 건물을 매수하기 이전에 부과된 것임이 분명하다는 점 등을 고려하면, 소외 1(대판:소외인)에게 납부고지서가 적법하게 송달된 것으로 추단된다.
(다) 따라서, 소외 1(대판:소외인)에 대한 변상금 납부고지 절차상의 하자를 이유로 변상금부과처분이 당연무효임을 전제로 한 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
3. 예비적 청구에 대한 판단
원고가 예비적 청구로 피고를 상대로 이 사건 변상금채무의 부존재 확인을 구함에 대하여, 피고는 처분의 직접 상대방이 아닌 원고는 이 사건 변상금채무의 부존재 확인을 구할 법률상 이익이 없다고 다툰다.
그러므로 살피건대, 이 사건 변상금채무는 소외 1(대판:소외인)에 대하여 부과된 것이므로 피고와는 직접적인 이해관계가 없다는 점, 결국 피고는 이 사건 압류로 인해 이 사건 건물의 처분하는 데에 제약을 받는다는 등의 불이익이 있음을 이유로 이 사건 압류를 해제시키기 위해 이 사건 변상금채무의 부존재 확인을 구하고 있는 것으로 이해되는데, 변상금의 징수를 위하여 체납처분 절차에 따라 무단점유자 소유의 부동산을 압류한 경우, 그 이후에 압류등기가 된 부동산을 양도받아 소유권이전등기를 마친 사람은 위 압류처분이나 그에 터잡아 이루어지는 국세징수법상의 공매처분에 대하여 사실상이고 간접적인 이해관계를 가질 뿐 법률상 직접적이고 구체적인 이익을 가지는 것은 아니어서 그 압류처분이나 공매처분의 실효나 무효확인을 구할 당사자적격이 없다는 점(대법원 1997. 2. 14. 선고 96누3241 판결 등 참조) 등에 비추어 보면, 원고로서는 이 사건 변상금채무의 부존재를 확인받을 법률상의 이익 또한 없는 것으로 봄이 상당하다.
4. 결론
그렇다면, 당심에서 추가된 원고의 주위적 청구는 이유 없어 이를 기각하고, 예비적 청구 부분의 소는 부적법하여 이를 각하할 것인바, 제1심 판결을 위와 같이 변경하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 박효관(재판장) 이봉수 이상완