【원 고】
원고 1 외 8인 (소송대리인 변호사 현근택 외 5인)
【피 고】
용인시장 (소송대리인 법무법인 (유한) 태평양 담당변호사 송재우 외 2인)
【피고보조참가인】
피고보조참가인 (소송대리인 법무법인 남강 담당변호사 김재영)
【변론종결】
2016. 12. 13.
【주 문】
1. 원고들의 이 사건 소 중,
가. 소외 1[용인시 (주소 1 생략)]에 대한 철제차량 선정 및 공사비 과다 지출, 최소운영수입보장으로 인한 각 손해배상청구 부분,
나. 소외 3[용인시 (주소 5 생략)]에 대한 준공보고서 반려, 경량전철 활성화 프로젝트팀 설치, 국제중재에 대한 예측 실패, 경량전철 개통과정에서의 절차 미준수, 시민들에 대한 기망행위, 삼성에버랜드 주식회사에 대한 특혜제공으로 인한 각 손해배상청구 부분,
다. 별지1 청구목록 중 [구분]란 기재 용역기관과 연구원들에 대한 각 손해배상청구 부분,
라. 별지1 청구목록 중 [구분]란 기재 시의원들에 대한 각 부당이득반환청구 부분,
마. 별지1 청구목록 중 [구분]란 기재 사업관계자들에 대한 각 손해배상청구 및 부당이득반환청구 부분,
바. 별지1 청구목록 중 [구분]란 기재 건설회사들에 대한 각 부당이득반환청구 부분을
모두 각하한다.
2. 피고는 소외 3[용인시 (주소 5 생략)]과 피고보조참가인[용인시 (주소 3 생략)]에게 550,000,000원을 공동하여 지급하도록 청구하라.
3. 원고들의 나머지 청구를 모두 기각한다.
4. 소송비용 중 19/20은 원고들이, 나머지 1/20은 피고가 각 부담한다.
【청구취지】
피고는 별지1 청구목록 중 [성명]란 기재 상대방들에 대하여 청구금액(원)란 기재 각 해당 금원을 지급하도록 청구하라는 판결.
【이 유】
1. 기초사실
가. 용인경전철 사업의 진행 경과(개괄적 진행사항은 별지2 이 사건 사업의 경과의 기재와 같다)
1) 소외 20 前경기도지사는 1995. 8. 2. 용인군수에게 용인경량전철 건설 추진을 검토하도록 지시하였고, 소외 21 前용인군수는 1995. 10. 27. 용역비 5억 원을 확보하여 민자유치기본계획을 수립한 다음 1996. 2. 21. 교통개발연구원(2005. 8. 17. 한국교통연구원으로 명칭이 변경되었다. 이하 ‘한국교통연구원’으로 통칭한다)과 사이에 ‘용인경량전철 건설 및 운영 기본계획’에 관한 용역계약을 체결하였으며, 한국교통연구원은 1996. 12. 31. ‘용인경전철 건설 및 운영 기본계획’을 수립하여 용인군에 제출하였다.
2) 재정경제원장관은 1997. 4. 7. 용인경전철사업을 민자유치대상사업으로 지정, 고시하였고, 그 후 기획예산처장관의 고시로 용인경전철사업이 민간투자사업에서 자동적으로 제외됨에 따라 용인시는 용인경전철건설 민간투자사업을 재신청하였으며, 기획예산처장관은 1999. 12. 31. 용인경전철사업을 민자유치대상사업으로 재지정, 고시하였다.
3) 용인시는 2000. 7.경 한국교통연구원 및 서영기술단으로부터 총사업비 및 교통수요예측 등이 포함된 ‘용인경량전철 건설사업 사업성 평가 보고서’를 제출받은 다음 2000. 7. 3. ‘도시철도 기본계획안’을 수립하였고, 2000. 7. 13. 용인시장을 위원장으로 하고, 한국교통연구원 소외 18 종합교통연구팀장 등 관련 분야 전문가들이 참여하는 용인경전철 건설추진위원회를 발족하였다.
4) 용인시는 2000. 9. 6. 한국교통연구원과 사이에 용역금액 3억 1,450만 원에 ‘용인경전철 건설 타당성 분석 및 실행플랜 수립’을 위한 용역을 의뢰하여, 2001. 9. 5. 한국교통연구원으로부터 용인시 경량전철 실행플랜(이하 ‘실행플랜’이라 한다)을 제출받았다.
5) 건설교통부장관은 국토연구원 민간투자지원센터(PICKO)의 검토를 거쳐 용인시의 도시철도기본계획안을 승인한 다음 2001. 12. 15. ‘도시철도기본계획’을 확정, 고시하였고, 기획예산처장관은 2001. 12. 26. ‘용인경량전철건설 민간투자시설사업기본계획안’을 심의확정, 승인하였다.
6) 용인시장은 2001. 12. 31. 용인시고시 제2001-295호로 ‘용인경량전철건설 민간투자시설사업기본계획’을 고시하였고, 캐나다국의 건설사인 Bombardier Inc.(이하 ‘봄바디어’라 한다)가 주축이 된 Bombardier Transportation 컨소시엄[봄바디어가 60%, △△△△ 주식회사(이하 ‘△△△△‘이라 한다)가 28%, ○○○○ 주식회사(이하 ’○○○○‘이라 한다)가 12%의 지분을 보유하였다. 이하 ‘봄바디어컨소시엄’이라 한다]이 2002. 7. 2. 용인경전철 민자사업계획서를 제출하였다.
7) 용인시는 봄바디어컨소시엄이 제출한 위 사업계획서에 관하여 한국교통연구원의 평가를 거쳐 2002. 9. 3. 봄바디어컨소시엄을 우선협상대상자로 지정하였다(아래에서 보는 바와 같이 봄바디어컨소시엄은 2004. 7. 27. 사업시행자로 지정되었고, 2004. 4. 22. 설립된 용인경전철 주식회사가 봄바디어컨소시엄의 사업시행자 지위를 승계하였는바, 이하 ‘용인경전철’이라 통칭한다).
8) 용인시는 2002. 9. 27. 한국교통연구원과 사이에 ‘용인경량전철 민간투자유치사업 협상 및 실시협약 작성’을 위한 업무협약을 체결하였고, 위 협약에 따라 한국교통연구원은 2002. 10. 1. 한국교통연구원 소속 연구원, 용인시 공무원이 각 1인씩 포함된 전문가들을 위촉하여 총괄 및 실시협약 협상반, 수요 협상반, 사업성 협상반, 기술 및 사업비용 협상반, 협상 지원반으로 구성된 협상단(이하 ‘용인시 측 협상단’이라 한다)을 조직한 다음 2002. 10. 4.부터 용인경전철 측 협상단과의 협상을 시작하였다.
9) 용인시 측 협상단은 용인경전철 측 협상단과 사이에 총괄 및 실시협약 협상 25회, 기술 및 사업비 협상 41회, 수요협상 7회, 사업성협상 12회 등 합계 85회에 걸쳐 협상을 진행하였고, 위 협상을 통해 용인경전철 측 협상단이 제시한 총사업비 8,441억 원 중 17.4%를 삭감하여 6,970억 원에, 운영비 8,840억 원 중 15.7%를 삭감하여 7,450억 원에 각 합의하였으며, 2008년 기준 1일 예상 교통수요를 사업계획서 기재의 14만 9,000명에서 하향 조정된 13만 9,000명으로 합의하였고, 운영수입보증기간을 30년으로 보장하여 주는 대신 정부보조금을 45%에서 43%로 약 140억 원 감액하여 2003. 10. 20. 실시협약안에 대한 가협상을 완료하였다.
10) 용인시 민간투자사업 심의위원회는 2003. 12. 11. 위와 같이 가협상된 실시협약안에 대하여 심의한 뒤 “실시협약안 중 제75조(분당선연장구간)에서 분당선연장구간의 일부 미개통(구갈~수원)으로 인한 운영비감소를 차감한 금액을 별도로 사업시행자에게 지급하는 내용은 삭제”하는 내용으로 수정의결하였다.
11) 용인시 측 협상단은 용인시 민간투자사업 심의위원회의 위 수정의결안을 반영하여 2004. 2. 13. 용인경전철 측 협상단과 사이에 실시협약안에 대한 최종 협의를 마쳤고, 중앙 민간투자사업 심의위원회는 2004. 2. 23. ‘30년간 90% 운영수입보장은 단계적으로 축소할 필요가 있음 등’의 부대의견을 첨부하여 위 실시협약안을 원안대로 의결하였다.
12) 용인시는 2004. 7. 27. 용인경전철과 사이에 용인경량전철 민간투자시설사업 실시협약(이하 위 사업을 ‘이 사건 사업’, 위 실시협약을 ‘이 사건 실시협약’이라 한다)을 체결하였다.
13) 용인경전철은 2005. 7. 26. 용인시에 사업실시계획의 승인을 신청하였고, 용인시는 경기도 도시계획위원회의 도시관리계획 심의 및 건설교통부장관의 도시철도사업계획의 승인을 위한 협의를 완료한 다음, 2005. 11. 15. 용인시 고시 제2005-378호로 용인경전철의 사업실시계획을 승인·고시하였다.
14) 용인경전철은 2005. 12. 16. 용인경전철 공사를 착공하였다.
15) 용인시는 2008. 1. 7. 용인경전철에 이 사건 실시협약의 변경을 요구하여 2009. 7. 8. 용인경전철과 사이에 실시협약 변경특약이 체결되었는데, ① 실시협약 제63조의 운임수입보조금의 지급 기준을 예상운임수입금의 90%에서 79.9%로 변경, ② 실시협약 제75조의 분당선 연장지연 손실보상규정의 삭제가 위 변경특약의 주요내용이다.
16) 용인경전철은 용인경전철 공사를 완료한 뒤 2010. 7. 5., 2010. 11. 10., 2010. 12. 10. 3회에 걸쳐 용인시에 준공보고서를 제출하였으나, 용인시는 서류 미비 등의 사유로 2010. 7. 14. 2010. 12. 8. 2010. 12. 20. 위 준공보고서를 각 반려하였다.
17) 용인경전철은 용인시의 부당 준공거부 등의 의무불이행을 이유로 2011. 1. 11. 이 사건 실시협약을 해지한 뒤 2011. 2. 18. 국제상업회의소 국제중재법원에 국제중재를 신청하였고, 용인시는 용인경전철의 의무이행거절을 이유로 2011. 3. 2. 이 사건 실시협약을 해지하였다.
18) 국제상업회의소 국제중재법원은 2011. 9. 26.(1차)과 2012. 6. 11.(2차)에 ‘용인시의 준공반려사유는 준공거부사유에 해당하지 않고 이에 용인경전철은 유효하게 이 사건 실시협약을 해지하였다는 이유로 용인시는 용인경전철에게 미지급 공사비 및 기회비용 명목의 합계 778,663,000,000원 및 이에 대한 지연손해금을 지급하라“는 내용의 중재판정을 하였다.
19) 용인시는 용인경전철과 사이에, 2차 중재판정 직전인 2012. 4. 19. “실시협약에 대한 해지통지의 철회, 최소운영수입 보장방식에서 연간사업운영비 보전방식으로 사업구조변경, 용인시가 재가동 업무비용 350억 원을 부담”하는 내용의 양해계약 및 재가동약정을 체결하였고, 2012. 6. 1. 용인경전철의 2011. 1. 11.자 실시협약의 해지 및 용인시의 2011. 3. 2.자 실시협약의 해지를 각 철회하여 이 사건 실시협약의 효력을 부활시키고 3년간 용인경전철이 이 사건 사업을 위탁운영하는 내용의 재구조화 및 자금재조달 협약을 체결하였다.
20) 용인경철철은 2013. 4. 26. 용인시 경량전철의 운행을 개시하였다.
나. 이 사건 실시협약의 주요 내용
용인시와 용인경전철이 2004. 7. 27. 체결한 이 사건 실시협약의 주요 내용은 다음과 같다.
제1조(협약의 목적)본 협약은, 본 협약에 따라 본 사업을 수행할 사업시행자와 주무관청간에 합의된 바에 의거하여, Bombardier Transportation 컨소시엄을 본 사업을 위한 사업시행자로 지정하고, 본 사업의 시행에 관한 주무관청과 사업시행자간의 합의사항을 규정함을 목적으로 한다.제2조(사업의 범위)본 사업은 본 협약에 따라 이용자에 대한 운임의 부과 및 징수를 포함하여 본 경량전철시스템에 관련된 설계, 건설, 자금조달, 관리, 운영 및 유지보수와 경미한 수익성 사업 등으로 구성된다.제3조(정의)본 협약에서 사용된 용어는 본 협약에서 달리 규정되는 경우를 제외하고는 다음과 같은 의미를 가진다.9. ‘경미한 수익성 사업’이라 함은 사업시행자 지정 후 민간투자법 제14조 제4항의 단서에 따라 본 사업과 관련하여 주무관청이 인정하는 경미한 수익성 사업을 말하며, 이용객의 편의를 위한 구내매점 운영, 자동판매기설치 등 편의시설 사업과 철도시설을 이용한 광고사업 등을 포함한다.26. ‘기본계획’이라 함은 기회예산처 공고 제2002-5호(2002. 5. 10.) 2002년도 민간투자사업기본계획을 말한다.제6조(사업시행자의 권리)① 주무관청은 본 협약을 체결함으로써 Bombardier Transportation 컨소시엄을 본 사업의 사업시행자로 지정한다. 주무관청은 본 협약의 규정에 따라 사업시행자에게 다음과 같은 지위, 권한 및 독점적 권리를 부여한다.1. 본 경량전철시스템을 설계, 건설하고 자금을 조달하며 본 경량전철시스템을 운영, 관리하며 사업기간 동안 운임을 부과하고 이용자로부터 이를 징수할 수 있는 권리2. 제1호의 목적을 위하여 사업기간 동안 본 사업 부지와 본 경량전철 시스템을 무상사용할 수 있는 권리3. 본 협약 제46조(부대사업)에 따라 부대사업을 시행할 수 있는 권리4. 경미한 수익성 사업을 수행할 수 있는 권리② 주무관청은 본 협약 제45조(준공확인)에 따른 준공확인필증의 교부와 동시에 사업시행자를 위한 관리운영권을 설정한다. 사업시행자의 관리운영권은 그 설정시점부터 운영기간의 만료일까지 존속하는 것으로 한다.제9조(사업기간과 운영기간)① 본 협약에서 달리 개정, 수정 또는 연장하지 아니하는 한 사업기간은 본 협약체결일로부터 운영기간의 만료일까지로 한다.② 본 협약에서 달리 개정, 수정 또는 연장하지 아니하는 한 운영기간은 운영개시일로부터 30년간으로 한다. 다만, 조기준공의 경우 사업시행자는 조기준공으로 인하여 건설기간이 단축된 준공일에서 운영개시 예정일까지의 기간만큼 본 경량전철시스템을 무상으로 사용할 수 있다.제10조(약정 투자금)① 사업시행자는 본 사업의 자금조달을 위하여 출자자들이 약정투자금을 납입하도록 하여야 한다.③ 사업시행자는 사업시행자의 발행 주식의 5% 이상의 지분율을 가진 출자자 또는 그 출자자의 지분율을 변경하고자 할 경우 주무관청의 사전승인을 받아야 한다. 이 경우 주무관청은 합리적인 사유가 없는 한 위 승인을 거절할 수 없다. 다만, 2인 이상의 출자자들이 합병하게 됨으로써 출자지분을 변경하는 경우이거나 출자자의 계열회사에 대한 출자지분의 양도에 따라 출자지분을 변경하는 경우에는 위 동의를 요하지 아니한다. 이 경우 사업시행자는 주무관청에 이를 즉시 통지하여야 한다.④ 사업시행자의 발행 주식의 5% 미만을 소유하는 출자자는 주무관청의 사전 승인을 받지 않고 자신의 주식을 매각 또는 양도할 수 있으며, 사업시행자는 그 매각이나 양도를 1개월 이내에 주무관청에 통지하여야 한다.제12조(총사업비 및 총민간사업비)① 본 사업의 총사업비는 금 6,970억 원(2001년 12월 31일 불변가격 기준)으로 한다.② 본 사업의 총민간사업비는 총사업비에서 주무관청보조금 금 2,997억 원(2001년 12월 31일 불변가격 기준)을 차감한 금 3,973억 원(2001년 12월 31일 불변가격 기준)으로 한다.제13조(총사업비의 변경)① 총사업비는 본 협약에서 정한 사유 이외에는 변경되지 아니한다.② 위 제1항에 따라 총사업비를 변경하고자 하는 경우, 사업시행자는 총사업비의 변경에 대한 증빙자료를 주무관청에 제출하여 승인을 받아야 한다.제14조(사업시행과 경량전철시스템의 소유)① 본 사업은 민간투자법 제4조 제1호의 방식(BTO : Build-Transfer-Operate)에 따라 실시된다.② 경량전철 관련 시설 및 경량전철의 운영을 위하여 취득한 본 경량전철 시스템의 소유권은 준공과 동시에, 운영기간 중의 개량물 및 추가물은 개량되거나 추가되는 동시에 용인시에 귀속된다.제16조(실시계획)① 사업시행자는 본 협약체결일로부터 10개월 이내에 주무관청에 실시계획 승인신청을 하여야 한다. 다만, 불가피한 사유가 있는 경우, 사업시행자는 3개월의 범위 내에서 위 실시계획 승인 신청 기한의 연장을 주무관청에 요청할 수 있으며, 이 경우 주무관청은 1회에 한하여 그 기한연장을 허용하기로 한다.③ 주무관청은 사업시행자의 실시계획 승인신청일로부터 3개월 이내에 그 승인여부를 사업시행자에게 통보한다. 다만, 불가피한 사유가 있는 경우 주무관청은 3개월의 범위 내에서 위 실시계획승인의 기한을 1회에 한하여 연장할 수 있다.제22조(주무관청의 감독)① 주무관청은 민간투자법과 관련법령 및 본 협약에 따라 사업시행자의 자유로운 경영활동을 방해하지 않는 범위 내에서 본 사업과 관련한 사항들을 감독할 권리를 갖는다.② 주무관청은 민간투자법에 따라 사업기간 동안 주무관청의 감독업무 수행에 필요한 자료제출을 사업시행자에게 요구할 수 있으며, 사업시행자는 이에 응하여야 한다.제27조(도급계약)① 사업시행자는 수급인의 선정 또는 변경시 주무관청에 통보하여야 한다.② 수급인이 하수급인(이하 ‘하수급인’이라 한다)과 본 사업을 위한 하도급계약을 체결하는 경우, 사업시행자는 수급인이 그 하수급인으로 하여금 건설산업기본법, 전기공사업법, 정보통신공사업법 및 기타 관계법령의 규정을 준수하도록 하여야 한다.⑥ 주무관청은 수급인 또는 그 하수급인에 대하여 어떠한 책임도 지지 않으며 어떠한 면에서도 도급계약 또는 그 하도급계약에 구속되지 않는다. 다만, 주무관청이 본 협약의 규정에 따라 사업시행자의 의무를 인수한 경우는 예외로 한다.⑦ 사업시행자는 지역 경제 활성화를 위해 본 사업의 시행과 관련한 지역업체의 본 사업 참여방안을 강구하기로 한다.제52조(경미한 수익성 사업)① 사업시행자는 본 경량전철시스템의 운영에 지장이 없는 범위 내에서 민간투자법 제14조 제4항 단서의 규정에 따라 사업기간 중 부록 6(경미한 수익성 사업)에 열거된 바와 같이 경미한 수익성 사업을 할 수 있다.② 부록 6(경미한 수익성 사업)에 열거된 경미한 수익성 사업 이외의 추가적인 경미한 수익성 사업을 시행하는 경우 주무관청의 사전승인을 받아야 한다.제53조(사업 수익률)본 사업의 사업 수익률은 8.86%로 한다.제63조(운임수입보조금 및 운임수입환수금)① 운영개시일로부터 어느 운영년도의 실제운임수입이 부록4(예상운임수입)에 따른 당해 운영연도의 예상운임수입(경상가격 기준)의 90%보다 적을 경우, 주무관청은 운임수입보조금을 사업시행자에게 지급한다. 특정 운영년도의 운임수입보조액은 예상운임수입의 90%에서 당해 운영년도의 실제운임수입을 차감한 금액으로 한다.② 운영개시일로부터 어느 운영년도의 실제운임수입이 부록4(예상운임수입)에 따른 당해 운영년도의 예상운임수입(경상가격 기준)의 110%보다 많을 경우, 사업시행자는 주무관청에게 운임수입환수금을 지급한다. 특정 운영년도의 운임수입환수금은 당해 운영년도의 실제운임수입에서 예상운임수입의 110%를 차감한 금액에서 동 환수대상금액에 대해 발생하는 제세공과금 등의 비용을 공제한 금액으로 한다.③ 사업시행자는 매 운영년도의 2월 말까지 직전 운영년도의 실제운임수입과 운임수입보조금 및 운임수입환수금을 확인하는 운임수입 연간보고서를 주무관청에 제출한다.⑥ 제75조에 따라 분당선 연장의 전체구간이 본 사업 운영개시일까지 준공 운영되지 않는 경우, 운영개시일부터 분당선 연장구간이 전체 운영되는 시점까지는 분당선 연장구간의 미운영 부분으로 인한 연도별 예상운임수입감소액(제75조 제1항에 따라 협약당사자가 합의한 제3의 교통수요전문기관이 산정)을 부록4(예상운임수입)의 해당년도의 예상운임수입에서 차감하여 수정된 예상운임수입을 기준으로 본 조의 규정을 적용한다.제75조(분당선 연장구간)① 본 사업의 운영개시일까지 분당선 연장구간의 3단계(구갈~수원) 구간이 일부만 준공 운영되는 경우에는 분당선 연장구간이 전부 완공될 때까지 분당선 연장구간의 일부 미운영에 의한 본 사업 이용자 수요의 감소분을 양 당사자가 합의한 제3의 교통수요전문기관에 요청 산정(본사업 수요 협상시 합의된 수요 가정조건에 근거)하여 그 수요에 따른 예상운임수입에서 운영비 감소분을 차감한 금액(손실금)을 2012년 1월 1일부터 사업시행자에게 지급한다. 제63조(운임수입보조금 및 운임수입환수금) 규정을 적용할 시에는 실제운임수입에 위 손실금을 가산한 금원을 기준으로 예상운임수입의 미달 또는 초과를 검토한다.② 주무관청은 전체 분당선 연장구간이 늦어도 2011년 12월 31일까지 준공운영되도록 최선의 노력을 하여야 한다.③ 주무관청은 제1항의 손실금을 매월 말 사업시행자에게 지급하기로 한다.제79조(사업시행자의 의무 불이행)제82조(해지)와 관련하여, 다음 각 호의 사유들은 본 협약상 사업시행자의 의무 불이행 사유로 인정된다. 아래 열거한 사항 및 당사자가 별도로 합의하는 경우를 제외하고는 어떠한 사유도 본 협약의 해지를 위한 사업시행자의 의무불이행으로 간주되지 않는다.1. 사업시행자가 제16조(실시계획)에 규정된 기간(연장기간 포함) 경과후 30일 이내에 실시계획 승인신청을 하지 아니하는 경우2. 완공예정일 이후 6개월까지 완공이 이루어지지 아니한 경우3. 본 협약에서 인정된 경우를 제외하고, 사업시행자가 실시계획 승인 통보 후 90일 이내에 본 작업의 공사를 시작하지 아니한 경우4. 착공일 이후 사업시행자가 그 자신의 귀책사유로 본 작업의 공사를 120일 동안 계속하여 중단하는 경우5. 불가항력 사유로 인한 경우를 제외하고, 사업시행자가 정당한 사유 없이 본 경량전철 시스템의 운영을 5일을 초과하여 계속적으로 중단하거나 또는 실질적으로 중단하는 경우6. 사업시행자가 본 협약상 자신이 지급하여야 할 지급금을 그 지급기일로부터 60일 이내에 지급하지 아니하는 경우7. 사업시행자가 법원의 확정판결에 의해 파산 선고를 받은 경우8. 사업시행자가 해산 또는 청산하는 경우(단, 사업시행자의 합병을 목적으로 하는 경우는 제외)9. 사업시행자가 관계법령을 중대하게 위반하거나 또는 본 협약상의 자신의 주요 의무를 위반한 경우10. 출자자들이 부록 2(약정투자금 납입일정)에 따른 약정투자금의 90% 이상을 납입기일로부터 6개월 이내에 납입하지 않은 경우11. 사업시행자가 본 협약에 따라 납부하여야 할 지체상금의 총액이 총 사업비의 10%에 달하는 경우제80조(주무관청의 의무불이행)① 제82조(해지)와 관련하여, 다음 각 호의 사유들은 주무관청의 의무 불이행 사유로 인정된다. 아래 열거한 사항 및 당사자가 별도로 합의하는 경우를 제외하고는 어떠한 사유도 본 협약의 해지를 위한 주무관청의 의무불이행으로 간주되지 않는다.1. 주무관청이 제62조(주무관청보조금의 지급 및 기타 지원)에 따른 주무관청보조금의 지급을 그 지급기일로부터 6개월 이내에 지급하지 아니하는 경우2. 주무관청이 주무관청보조금 이외의 지원금을 그 지급기일로부터 90일 이내에 지급하지 아니하는 경우3. 주무관청이 사업시행자에게 사업시행자의 실시계획 승인일로부터 24개월 이내에 부지의 전부에 대한 점유권을 제공하지 아니하는 경우4. 주무관청이 제16조(실시계획)에 따른 실시계획 승인기한 후 30일 이내에 실시계획의 승인 여부를 사업시행자에게 통보하지 아니하는 경우5. 주무관청이 사업시행자의 인허가 신청 후 관련 규정 등에 정하여진 기간 경과 후 3개월 이내에 인허가를 발급하지 아니하고 이로 인해 본 사업에 중대한 영향을 초래하는 경우6. 본 경량전철 시스템의 전부 또는 그 주요 부분, 사업시행자의 사업시행권이나 사업시행자의 주식에 대한 징발, 몰수 또는 국유화7. 주무관청이 제60조(세제혜택)에 규정된 조세혜택을 제공하지 못하여 사업시행자의 본사업 수행에 중대한 영향을 미치게 되는 경우8. 주무관청이 본 협약상의 주요 의무를 위반한 경우9. 주무관청이 본 협약상의 의무를 이행하거나 준수하는 것이 현재 위법하거나 장래 위법하게 되고, 그 위법성이 중대한 경우, 또는 주무관청의 이와 같은 의무가 현재 적법, 유효 및 집행가능하지 않거나, 장래 그 적법성, 유효성 및 집행가능성이 상실되게 되는 경우10. 주무관청이 준공확인필증 교부 후 1개월 이내에 관리운영권을 등록하지 않는 경우11. 분당선연장구간 건설의 1, 2단계(오리~구갈)가 본 사업의 운영개시 이전에 준공운영되지 못하여 본 사업 운영에 중대한 영향을 초래하는 경우② 주무관청이 제1항을 위반하여 사업시행자에게 손해를 발생하게 한 경우에는 주무관청이 사업시행자에게 이를 배상하여야 한다.제91조(중재)① 본 협약으로부터 또는 본 협약과 관련하여 발생하는 분쟁이 제89조(분쟁의 해결) 제1항에 따라 해결되지 않는 경우에는 당사자들은 그 분쟁을 국제상사중재원의 중재규칙에 따라 해결하기로 하며, 중재를 개시하고자 하는 일방 당사자의 상대방에 대한 통지(‘중재개시통지’)에 의하여 개시된다. 분쟁에 대하여 내려지는 중재판정은 최종적인 것으로 모든 당사자에 대하여 구속력을 가지는 것에 합의한다. 중재는 서울을 중재지로 한다.[부록 6] 경미한 수익성 사업3. 사업시행자는 상업적인 광고를 목적으로 한 경전철 차량 및 역사 내의 공간 임대 및 리스에 관한 독점적인 권한을 가진다. 임차인 선정, 임대 및 리스에 대한 결정권, 광고 승인과 관리에 대한 권한은 사업운영기간 중 전적으로 사업시행자에게 귀속된다.
다. 주민감사청구
원고들 외 383명은 용인시 주민들로서 구 지방자치법(2014. 1. 21. 법률 제12280호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제16조의 규정에 따라 2013. 4. 11. 경기도지사에게 이 사건 사업과 관련한 다음의 기재와 같은 22건의 사안에 대하여 주민감사를 청구하였다(이하 ‘이 사건 감사청구’라 한다).
1. 추진과정상의 문제점가. 국가예산으로 건설할 수 있는 기회 상실: 용인시가 경전철을 추진하면서 관계부처에 의견을 조회했을 때 건설교통부가 1997. 7. 7. 경전철 노선과 수도권 광역철도 계획이 유사한 노선이라고 답변을 하였으므로, 현재의 경전철노선에 국가예산으로 전철을 건설할 수도 있었지만 자치단체장의 선심성 행정으로 이러한 기회를 날려버렸다.나. 우선협상대상자 1개 업체만 선정 - 사회간접자본 시설에 대한 민간투자법 시행령위반: 사회간접자본 시설에 대한 민간투자법 시행령 제13조 제4항은 협상대상자는 ‘특별한 사유가 없는 한 사업계획 평가에 따라 2인 이상을 그 순위를 정하여 지정하여야 한다.’라고 규정하고 있음에도 용인시(소외 1 前시장)는 2002. 9. 2. 봄바디어 컨소시엄 1개 업체만을 우선협상대상자로 선정하였다.2. 실시협약의 문제점 - 소외 1 前시장가. 잘못된 수요예측에 근거함 - 중대한 잘못: 용인시의 용역을 맡은 한국교통연구원의 2001. 9. 5.자 용역보고서상의 이 사건 사업에 대한 수요예측은 사업자 측(◁◁◁◁주식회사)의 수요예측보다 오히려 더 높다.이는 한국교통연구원의 연구원이 2001년 사업자 측(◁◁◁◁주식회사)으로부터 교통예측에 필요한 자료를 제공받고 봄바디어의 본사를 방문하였으며 매년 명절에 선물을 제공받은 까닭에 객관적인 수요예측을 하지 못한 결과일 뿐만 아니라, 용인시의원 18명과 시민·언론인 15명 등 37명이 2003년 7월부터 3차례에 걸쳐서 봄바디어의 경비지원으로 캐나다 등으로 골프여행을 다녀와서 시의회, 언론의 비판기능이 봉쇄된 결과이다.나. 시의회의 동의절차 무시 - 지방자치법, 지방재정법 위반: 지방자치법 제39조 제1항은 ‘법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산외의 의무부담’은 의회의 의결을 받아야 하고, 지방재정법 제44조 제1항은 법령 또는 조례에 의한 것 등을 제외한 ‘채무부담의 원인이 될 계약의 체결 기타의 행위를 하고자 할 때에는 미리 예산으로 지방의회의 의결을 얻어야 한다.’라고 규정하고 있음에도 불구하고, 용인시(소외 1 前시장)는 실시협약을 체결하면서 의회의 결의를 받지 아니하였다.다. 최소운영수입보장(Minimum Revenue Guarantee : MRG, 이하 ‘최소운영수입보장’이라 한다)제도 - 위임입법의 한계를 벗어나서 위법함: 민간투자법 시행령 제37조 제1항은 “실제 운영수입이 실시협약에서 정한 추정운영수입보다 현저히 미달하여 당해 시설의 운영이 어려울 경우에 예산의 범위 안에서 보조금을 교부할 수 있다.”라고 규정하고 있음에도 불구하고 기획재정부 고시인 민간투자기본계획은 아무런 제한도 없이 보조금을 지원할 수 있도록 규정하고 있어서 위임입법의 한계를 벗어나서 위법하다.라. 2003년 민간투자기본계획을 적용하지 아니함 - 중대한 잘못: 용인시(소외 1 前시장)는 2004. 4. 16. 실시협약을 체결하였으므로 당시에 시행 중이던 2003년 기본계획을 적용하여야 할 것임에도 사업자(용인경전철)에게 일방적으로 유리한 2002년 기본계획을 적용시킨 결과, 2003년 기본계획상의 50% 미만규정을 두지 아니하여 용인시로서는 막대한 손실(약 1조원)을 부담하게 되었다.〈민간투자기본계획상 최소운영수입보장제도의 변화(정부고시사업)〉구 분2002년 기본계획2003년 기본계획2006년 기본계획2009년 기본계획(2002. 4.)(2003. 5.)(2006. 1.)(2009. 10.)기 간제한×15년10년폐지비 율90%미만1~5년 90%1~5년 75%6~10년 80%6~10년 65%11~15년 70%조 건없음50% 미만은 배제50% 미만은 배제마. 민간투자심의위 의견 무시, Ramp-up(이론수요와 실제수요는 차이가 나기 때문에 운영초기위험도를 낮추기 위해 이론수요를 실제수요에 가깝도록 조정하는 것을 말한다. 이하 ‘Ramp-up'이라고만 한다) 협상 미비: 용인시 민간투자사업심의위에서 분당선 연장공사 지연에 따른 손실보상조항에 대한 문제제기가 있었고, 중앙 민간투자사업심의위에서 최소운영수입보장 90%, 30년간 보장을 단계적으로 축소할 필요가 있다는 의견이 제시되었지만, 사업자의 요구를 받아들여 철회함으로써 최소한 300억의 손해가 발생하였다.바. 분당선 연장지연에 대한 보상규정 - 197억 추가 부담: 수요예측의 80%가 분당선 환승객이었으므로 분당선의 개통 시기는 매우 중요한 문제였는데, 용인시로서는 분당선 개통이 늦어질 수도 있다는 것을 충분히 알 수 있었음에도 불구하고 2004. 7. 27. 실시협약 제75조에서 분당선 연장지연에 따른 손실을 전액 보상해주기로 한 것은 이중보상에 해당하며, 위 협약으로 인하여 용인시(소외 2 前시장)는 2009. 7. 7. 분당선 죽전~기흥구간 조기개통(2011년 말)을 위하여 197억을 부담하게 되었다.사. 비공개 규정 - 민간투자법과 충돌: 용인시는 실시협약(제99조)에서 ‘지적재산권 등 영업비밀에 관련된 사항을 제외하고’ 제출하거나 열람을 할 수 있다고 규정하였고, 실제로 실시협약서를 6개월간 시의회에 공개하지 않았으며, 사업자도 용인시의 공사비 집행내역 등의 공개요구에 대하여 영업비밀이라는 이유로 자료제출을 거부하여, 언론, 시민단체 등의 감시기능이 제대로 발취되지 않았다.아. 분쟁해결방식의 선택권 상실 - 국제중재조항: 용인시는 분쟁이 발생하였을 때에 어떻게 해결할 것인지에 대한 고민을 전혀 하지 않았고, 이에 사업자가 제시하는 대로 무조건 국제중재로 가기로 하였는데(실시협약서 제91조), 그 결과 국제중재로 가서 패소하였지만 이의제기도 하지 못하게 되었다.3. 실시협약 이후의 문제점가. 지분축소에 대한 미조치 - 직무유기: 용인시 민간투자시설사업기본계획 고시(용인시 고시 제2001-295)는 ‘사업시행자가 5인 이상의 출자자로 구성되는 경우 최상위 출자자의 지분율은 25% 이상을 이어야 한다.’고 규정하고 있고, 실시협약서 제10조 제3항은 ‘사업시행자는 발행주식의 5% 이상의 지분율을 가진 출자자 또는 그 출자자의 지분율을 변경하고자 할 경우 주무관청의 사전승인을 받아야 한다.’고 규정하고 있음에도, 사업자는 2004. 8. 12. 지분변경(26%→13.6%)을 하면서 용인시의 승인을 받지 않았다. 이는 용인시 고시와 실시협약을 명백하게 위반한 것으로서 민간투자법과 실시협약에 의하여 시정명령 등을 내릴 수 있고, 이에 따르지 아니하면 과태료부과, 계약해지 등을 할 수 있었지만, 용인시는 아무런 조치를 취하지 아니하고 있다가 3년이 넘게 지난 2007. 12. 2.에야 협약위반을 통지하였는바, 이는 사업자의 귀책사유로 인한 계약해지 또는 최소운영수입보장의 굴레에서 벗어날 수 있는 기회를 상실한 것이다.나. 소외 1 前시장의 뇌물수수 - 형법 제131조 제2항 위반: 소외 1 前시장은 ▷▷▷▷▷▷을 운영하는 소외 22로부터 미화 1만 달러를 받고 차량기지공사를 19억 원에 수주하도록 하였는바, 이는 시장으로서 민간투자법과 실시협약에 의하여 사업자를 관리·감독해야 할 책임이 있음에도 불구하고 사실상 사업자에 대한 관리·감독권을 포기한 것이다.다. 사업자와 하청업체에 대한 관리감독 소홀 - 직무유기: 민간투자법에 의하면 주무관청은 시설의 설치 및 운영의 부실화를 방지하기 위하여 필요한 명령을 발할 수 있고(제45조), 사업시행자의 법령 위반 시 또는 공익상 필요 시 사업시행자의 변경, 공사의 중지·변경, 시설물의 개축 및 원상회복 등의 필요한 행정처분을 할 수 있고(제46조), 실시협약서에도 이러한 관리감독권이 인정되고 있음에도 사업자와 그 하청회사들의 임직원들의 횡령액이 80억이 넘고, 건설산업기본법 제29조를 위반하여 일괄하도급을 주고, 건설산업기본법 제31조 제1항 및 같은 법 시행령 제34조 제1항이 하도급비율이 82%에 미달하면 하도급계약내용의 적정성 등을 심사하도록 규정하고 있음에도 불구하고 용인시는 아무런 조치를 취하지 아니하였다.라. 동백지구 조경공사 수의계약 - 지방재정법 위반, 관리감독 소홀: 지방재정법 제61조, 같은 법 시행령 제70조에 의하면 2,000만원 미만의 토목공사만 수의계약을 할 수 있고, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제26조에는 수의계약을 할 수 있는 경우가 엄격하게 제한되어 있고, 일정한 경우에는 중앙부처나 감사원에 통지하도록 되어 있음에도 불구하고, 용인시(소외 2 前시장)는 2007. 5. 9. 사업자와 협약을 체결하면서 동백지구 조경공사를 수의계약으로 발주하였고, 하도급과 재하도급이 거치는 과정에서 108억의 공사비 중에서 50억 가량이 사라졌고, 실제로 공사를 하지도 않은 □□□□, ♤♤♤♤ 등에게도 공사비가 지급되었고, 부실시공이 이루어졌지만, 발주자인 용인시는 제대로 된 관리감독을 하지 않았다.4. 공사완료 이후의 문제점 - 소외 3 前시장가. 준공승인을 내주지 않고 법적인 분쟁으로 간 것 - 중대한 잘못: 사업자가 공사를 완료하고 2010. 7. 5.과 그 전후에 3차례에 걸쳐서 준공을 해달라고 요청하였지만, 그 때마다 용인시(소외 3 前시장)는 준공을 해주지 아니하여 사업자가 2010. 12. 17. 가처분신청을 하면서부터 법적인 분쟁이 시작되었고, 결국 8,500억 이상을 한꺼번에 지급하게 되는 결과가 초래되었다.나. 계약해지시에 시의회의 동의절차 무시 - 지방자치법, 지방재정법 위반: 법적인 분쟁으로 끌고 가서 계약해지를 하게 되었고 공사비와 기회비용, 재가동비용, 변호사비용 등을 지급하게 된 것은 예산외의 의무부담을 한 것이므로 계약해지시에도 의회의 동의를 받아야 할 것이지만, 용인시(소외 3 前시장)는 2011. 3. 2. 해지통지를 하면서 의회의 동의를 받지 않았다.다. 잘못된 채용과 잘못된 판단 - 지방공무원법 위반: 지방공무원법 제66조 제1항은 “정년은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 60세로 한다.”라고 규정되어 있지만, 용인시(소외 3 시장)는 2010. 11. 2. 1948년생인 소외 23을 정책보좌관(지방계약직 시간제 나급)으로 채용하여 경전철 TF팀장을 맡겼고, 이렇게 채용된 정책보좌관은 지방공기업법상 공사설립이나 직영체제로 가는 것이 불가능하였지만 공사를 설립하여 직영할 것을 전제로 정책을 수립하였다.라. 로펌선정과정 - 배임혐의: 용인시는 1조 원 규모의 사업에 대한 국제중재에 대응하기 위한 로펌을 선정하면서 하루 전에 공고를 냈던 것으로 보아 사실상 내정을 했던 것으로 보이고, 3배 이상 높은 금액을 제시한 로펌을 선택한 것도 문제가 있다.마. 국제중재에 대한 예측 실패: 실시협약서에 해지시의 지급금에 대한 명확한 규정이 있을 뿐만 아니라(부록 11), 용인시에 경전철에 대한 자문을 해왔고 국제중재의 경험도 풍부한 법무법인 ◇◇◇이 ‘승소할 가능성이 없다’라고 하였으면 이를 감안하여 대책을 수립했어야 할 것이지만 그러지 아니하였다.바. 재협상기회의 상실 - 최소운영수입보장 53% 제안: 재협상과정에서 사업자가 최소운영수입보장 53%를 제시했으므로 최소운영수입보장 53%와 저지규정(50%미만 시 배제)을 협상할 수 있는 기회가 있었음에도 불구하고 법적분쟁으로 가는 바람에 이러한 재협상의 여지가 완전히 사라지게 되었다.사. 에버랜드에 특혜제공: 용인시는 2013. 2. 에버랜드에게 전대역과 차량 20대를 3년간 무상으로 사용하고, 구갈역과 동백역에도 광고판을 설치할 수 있게 했는데, 이는 민간기업에 대한 지나친 특혜이다.아. 중개결정문의 비공개 - 알권리 침해, 정보공개법 위반: 용인시가 2013. 3. 29. 중재결정문(1, 2차 판정, 소송비용)에 대하여 정보공개법 제9조 제7호를 이유로 비공개결정을 한 것은 시민들의 알권리를 침해하고 정보공개법을 위반하였다.
라. 이 사건 주민감사 결과
경기도지사는 2013. 6. 5.부터 2013. 7. 22.까지 48일간 용인시에 대한 감사를 실시한 후, 2013. 7. 30. ① 경전철 운영 활성화 프로젝트팀 설치·운영의 부적정, ② 계약직 임용 부적정, ③ 상업광고 협약체결 당시 경제성 분석 소홀, ④ 출자자 지분변경에 관한 업무처리 소홀을 지적하고, 위 지적사항에 관한 ‘주의 촉구’ 등 4건의 행정조치 및 관련 공무원 9명에 대한 ‘훈계’처리를 하였다는 내용의 감사결과를 공고하였다.
마. 이 사건 상대방 중 용인시 공무원들의 직위
성명근무기간직위당시 용인시장소외 12002. 7. 1. ~ 2006. 6. 30.시장-소외 22006. 7. 1. ~ 2010. 6. 30.시장-소외 32010. 7. 1. ~ 2014. 6. 30.시장-소외 62004. 6. 25. ~ 2005. 10. 30.기획예산담당관소외 12005. 10. 31. ~ 2007. 7. 1.기획예산과장소외 1/소외 22007. 7. 2. ~ 2009. 1. 1.정책기획과장소외 22010. 9. 6. ~ 2011. 7.자치행정국장소외 3소외 72000. 11. 27. ~ 2002. 7. 5.교통시설담당소외 12002. 7. 6. ~ 2007. 1. 1.전철기획팀장소외 1/소외 22007. 1. 2. ~ 2010. 10. 13.전철기획담당소외 2/소외 32010. 10. 14. ~ 2010. 12. 31.도시행정담당소외 3소외 82006. 8. 25. ~ 2007. 7. 1.경량전철과장소외 22008. 4. 6. ~ 2009. 6. 28.건설사업단장소외 92011. 7. 20. ~ 2013. 1. 1.경량전철과장소외 32013. 1. 2. ~ 2014. 7. 22.도시사업소장소외 3/소외 242016. 1. 6. ~ 2016. 8. 18.교통관리사업소장소외 24피고 보조참가인2010. 11. 25. ~ 2011. 11. 24.정책보좌관소외 3
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 6, 10호증, 을 제3, 4, 5, 6, 11, 13, 15, 27, 33 내지 40, 45, 48, 49, 62, 68, 75, 92, 98, 140, 142호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 증인 소외 7의 증언, 변론 전체의 취지
2. 원고들 주장의 요지
가. 소외 1에 대한 청구
소외 1은 2002. 7. 1.부터 2006. 6. 30.까지 용인시장으로 재직하며 그 기간 동안 용인시의 의사결정에 최종적인 책임이 있는 사람으로 다음과 같은 위법행위를 하였으므로, 용인시에 이로 인한 손해 1조 32억 원을 배상할 책임이 있다.
1) 철제차량 선정 및 공사비 과다 지출 : 952억 원(①~⑤)
용인시는 국토해양부로부터 고무차량을 선정하도록 통보받았음에도 불구하고 용인경전철 측이 철제차량 선정을 제안하자 이를 근거로 실시협약을 체결한 뒤 구조물 공사비로 579억~873억 원을 과다하게 투입하여 최소한 579억 원(①) 상당의 손해가 발생했다고 보아야 하고, 차량 제작사에서 제시한 충격계수(10%)를 적용하지 않고 철도설계기준의 충격계수(축중의 32%)를 적용하여 44억 원(②)의 공사비를 과다하게 투입하였으며, 상하부 구조물이 과다하게 건설되어 공사비 110억 원(③)이 낭비되었고, 강교 등 총 7.4km 구간에 1,940톤의 강재가 과다하게 설계에 반영되어 57억 원의 공사비가 낭비되었을 뿐만 아니라 15개 역에 대하여 120억 원의 공사비가 과다 투입되어 합계 177억 원(④)의 공사비가 낭비되었다. 2009. 7. 9. 실시계획을 변경하여 차량 설비 등 308억 원의 사업비를 증액하는 과정에서 증액하지 말아야 할 차량 시설 사업비 25억 원을 포함하여 추가로 소요될 공사비 등의 세부내역 없이 무선 통신 장비 공사비 17억 원을 승인하여 결과적으로 합계 42억 원(⑤) 상당의 사업비가 증액되었다.
2) Ramp-up 협상 미비 : 300억 원
중앙 민간투자사업심의위에서 최소운영수입보장 규모를 단계적으로 축소할 필요가 있다는 의견이 제시된 상황에서, 용인경전철 측이 수용의사를 표시한 개통초기 5년간 5% 하향을 끝까지 주장했다면 최소한 300억 원의 재정 부담이 감소했을 것임에도, Ramp-up 협상을 제대로 하지 아니하여 위 금액만큼의 손해가 발생하였다.
3) 분당선 연장지연 손실보상 : 196억 원
용인시는 2003. 12. 11. 개최된 용인 민간투자사업 심의위원회와 2004. 3. 11. 개최된 기흥역사 관련 대책회의에서 분당선 연장선이 2008년까지 개통되지 않을 것임을 알았음에도 불구하고 이 사건 실시협약 제75조에서 분당선 연장선의 개통이 늦어져서 탑승객이 줄어들 경우 2012. 1.부터 개통시까지 줄어든 탑승객에 대한 손실을 보상해주기로 함으로써, 용인시가 부담하지 않아도 되는 분당선 연장지연으로 인한 손실보상 196억 원을 부담하게 되는 손해를 입었다.
4) 하도급업체선정 관여 : 18억 9,080만원(①+②)
소외 1은 2005. 11.경 ▷▷▷▷▷▷ 주식회사(이하 ‘▷▷▷▷▷▷’이라 한다)의 실제 운영자인 소외 25로부터 용인경전철 토목공사 중 일부를 수의계약으로 하도급을 받을 수 있게 해달라는 부탁을 받고, 2005. 11. 내지 12.경 △△△△ 관계자에게 ▷▷▷▷▷▷에 용인경전철 토목공사 중 일부를 하도급줄 것을 요구하였고, 이에 △△△△은 2006. 2. 20. ▷▷▷▷▷▷에 2공구 토목공사 중 차량기지공사를 18억 8,100만 원(①)에 수의계약으로 하도급을 주었을 뿐만 아니라, 소외 25는 이에 대한 대가로 2005. 12.경 소외 1에게 미화 1만 달러를 교부하였는바 이를 당시의 환율(964원 내지 992원)로 환산하면 980만 원(②) 상당이므로, 소외 1은 용인시에 위 합계액인 18억 9,080만 원(= 18억 8,100만 원 + 980만 원)을 배상할 책임이 있다.
5) 그 외 : 1조 32억 원
우선협상대상자를 1개 업체만 선정하여 민간투자법을 위반하였을 뿐만 아니라 협상과정에서 용인경전철 측에 끌려가게 되었던 점, 1조 원대의 사업을 추진하면서 이 사건 실시협약 체결 등에 관하여 시의회의 동의절차를 받지 아니하여 지방자치법을 위반하였던 점, 실시협약에서 가장 독소조항은 최소운영수입보장이었는데 이는 민간투자법에 근거가 없는 점, 용인시가 고시한 기본계획에 반하여 2003년 민간투자사업 기본계획이 아닌 용인경전철에 유리한 2002년 민간투자사업 기본계획을 적용한 점, 용인경전철자의 지분양도·축소를 방치하고 아무런 조치도 취하지 않았던 점, 용인경전철과 건설사에 대한 관리감독을 소홀히 하여 건설사 임직원들이 공사비를 횡령하고 적정한 하도급 비율을 준수하지 아니하는 등의 문제가 발생한 점 등의 위법행위가 있었으므로, 소외 1은 용인시에 전체 사업비인 1조 32억 원을 배상할 책임이 있다.
나. 소외 2에 대한 청구
소외 2는 2006. 7. 1.부터 2010. 6. 30.까지 용인시장으로 재직하며 그 기간 동안 용인시의 의사결정에 최종적인 책임이 있는 사람으로 다음과 같은 위법행위를 하였으므로, 용인시에 이로 인한 손해 2,736억 5,300만 원을 배상할 책임이 있다.
1) 동백지구 조경공사 : 108억 5,300만 원
소외 2는 지방재정법에 위반하여 용인경전철과 사이에 동백지구 조경공사에 관하여 사실상의 수의계약을 체결하였고, 위 조경공사의 공사대금은 최종적으로 108억 5,300만 원으로 결정되었으므로, 수의계약으로 체결된 위 108억 5,300만 원을 배상할 책임이 있다.
가사 위 공사대금 전체를 손해액으로 볼 수 없다고 할지라도 용인시가 관리·감독을 소홀히 하는 바람에 위 공사에 관여하지도 않은 건설회사 3개 업체가 합계 12억 원(○○○○ 3억 원, △△△△ 6억 원, □□□□ 3억 원)의 부당이득을 취하였는바 용인시에 적어도 위 금액 상당의 손해가 발생했다고 보아야 할 것이므로, 소외 2는 위 건설회사들과 연대하여 12억 원의 손해를 배상할 의무가 있다.
2) 재협상결과 미흡 : 2,628억 원
소외 2는 용인경전철과의 재협상결과 2009. 7. 8. 실시협약 변경협약을 체결하였는바, 용인경전철 측이 사전 승인을 받지 않고 지분을 양도하는 등의 실시협약을 위반한 사실이 있었음을 이유로 재협상을 유리하게 체결할 수 있었음에도 재협상내용에 ‘실제운임수입이 예상운임수입의 50% 미만일 경우 보상을 하지 않는 내용’을 포함시키지 아니함으로써, 결과적으로 국제중재 2차 판정으로 지급하게 된 2,628억 원 상당의 손해가 발생하였는바, 소외 2는 이를 배상할 책임이 있다.
다. 소외 3에 대한 청구
소외 3은 2010. 7. 1.부터 2014. 6. 30.까지 용인시장으로 재직하며 그 기간 동안 용인시의 의사결정에 최종적인 책임이 있는 사람으로 다음과 같은 위법행위를 하였으므로, 용인시에 이로 인한 손해 478억 8,000만 원을 배상할 책임이 있다.
1) 준공검사 미실시 등 : 476억 원(①+②)
용인시가 실시협약을 위반하여 용인경전철에 준공검사를 내주지 않은 것은 위법하고, 그 결과 사업방식이 최소운영수입 보장방식에서 연간사업운영비 보전방식으로 변경되면서 126억 원(①) 상당의 손해를 보게 되었을 뿐만 아니라, 2012. 4. 19. 재가동약정을 체결하면서 용인경전철에 재가동 업무대금으로 350억 원(②)을 지급하여 그 금액만큼의 손해를 보게 되었는바, 소외 3은 합계 476억 원을 배상할 책임이 있다.
2) 에버랜드 특혜 제공 : 2억 8,000만 원
소외 3은 에버랜드로 하여금 전대역과 차량 20대에 3년간 무상으로 광고를 하도록 하였는바, 이로 인하여 용인시는 이에 해당하는 상업광고료 상당액인 2억 8,000만 원의 손해를 입었다고 보아야 할 것이므로, 소외 3은 이를 배상할 책임이 있다.
라. 용인시 공무원들인 소외 6, 소외 7, 소외 8, 소외 9에 대한 청구
용인시 경전철과 관련한 용인시 공무원인 소외 6, 소외 7, 소외 8, 소외 9의 직위, 복무기간 및 당시 용인시장은 다음 표의 기재와 같은바, 이들은 주로 함께 근무하였던 지방자치단체의 장인 해당 용인시장과 각각 연대하여 손해배상책임을 진다고 보아야 할 것이므로, 소외 6, 소외 7은 소외 1과 연대하여 소외 1의 손해배상책임금액인 1억 32억 원을, 소외 8은 소외 2와 연대하여 소외 2의 손해배상책임금액인 2,736억 5,300만 원을, 소외 9는 소외 3과 연대하여 소외 3의 손해배상책임금액인 478억 8,000만 원을 각 지급할 의무가 있다.
성명복무기간직위용인시장소외 62004. 6. 25. ~ 2005. 10. 30.기획예산담당관소외 12005. 10. 31. ~ 2007. 7. 1.기획예산과장소외 1/소외 22007. 7. 2. ~ 2009. 1. 1.정책기획과장소외 22010. 9. 6. ~ 2011. 7.자치행정국장소외 3소외 72000. 11. 27. ~ 2002. 7. 5.교통시설담당소외 12002. 7. 6. ~ 2007. 1. 1.전철기획팀장소외 1/소외 22007. 1. 2. ~ 2010. 10. 13.전철기획담당소외 2/소외 32010. 10. 14. ~ 2010. 12. 31.도시행정담당소외 3소외 82006. 8. 25. ~ 2007. 7. 1.경량전철과장소외 22008. 4. 6. ~ 2009. 6. 28.건설사업단장소외 92011. 7. 20. ~ 2013. 1. 1.경량전철과장소외 32013. 1. 2. ~ 2014. 7. 22.도시사업소장소외 3/소외 242016. 1. 6. ~ 2016. 8. 18.교통관리사업소장소외 24
마. 피고보조참가인에 대한 청구
1) 법무법인 선정으로 인한 손해배상청구
피고보조참가인은 2010. 11. 25.부터 2011. 11. 24.까지 용인시청 행정과 경량전철 운영 활성화 프로젝트팀(이하 ‘경전철 프로젝트팀’이라 한다)에서 정책보좌관(계약직 나급)으로 근무한 사람으로, 2011. 3. 8.경 용인시에서 국제중재에 대한 로펌을 선정함에 있어서 평가기준표 항목을 사전에 내정된 법무법인에 유리하도록 수정할 것을 지시하고, 2011. 3. 11.경 법무법인 ◇◇◇(이하 ‘◇◇◇’이라 한다)이 9억 5,000만 원, 법무법인 ☆☆(이하 ‘☆☆’이라 한다)이 40억 원을 제안하지만, ☆☆에게 30억 원으로 수정하여 다시 제안하도록 하는 등으로 ☆☆이 용인시의 국재중재 소송수행자로 선임되도록 하였다. 이후 국제중재에서 용인시가 패소하였다는 점까지 더하여 보면, 피고보조참가인의 위와 같은 위법한 행위로 인하여 용인시는 적어도 위 각 법무법인의 입찰금액의 차액 20억 5,000만 원(= 30억 원 - 9억 5,000만 원) 상당의 손해를 입었다고 할 것이므로, 피고보조참가인은 용인시에 이를 배상할 책임이 있다.
2) 위법한 공무원 임용으로 인한 부당이득반환청구
용인시 채용공고에 의하면 만 60세 이상자를 선발할 수 없고, 지방공무원 규정에 따라 6급으로 2년 이상 근무경력이 요구됨에도 불구하고, 용인시는 만 62세인 피고보조참가인을 경력심의회의 심의를 거치지 아니하고 시의회의원 경력을 지방공무원 규정에 따른 근무경력으로 보아 부적법하게 선발하였다. 이후 피고보조참가인은 용인시로부터 2010. 12.부터 2011. 12.까지 합계 37,812,570원의 급여를 지급받았는바, 이는 부당이득에 해당하므로 피고보조참가인은 이를 용인시에 반환할 의무가 있다.
바. 한국교통연구원 및 연구원들에 대한 청구
한국교통연구원은 수요예측 및 용인경전철 측과 협상을 담당했던 기관이고, 소외 17은 경제학박사로서 2002. 7. 실시한 사업계획서 평가의 평가단장이자 2002. 9. 봄바디어 컨소시엄과 협상당시 용인시의 협상단 단장이었던 사람이며, 소외 18은 교통공학박사로서 2000년부터 용인경전철사업에 관여하고 협상단에서 총괄간사를 맡았던 사람이고, 소외 19는 교통계획박사로서 협상단에서 교통·수요분야를 맡았던 사람인데, ① 이들이 사업시행자인 용인경전철과 상당히 유착된 관계였던 점, ② 2013년부터 2016년까지 탑승객은 수요예측의 5~14% 수준이고, 운영수입은 수요예측의 3~4.5% 수준에 불과한 점 등에 비추어 볼 때 이들의 수요예측에는 명백한 오류가 있었을 뿐만 아니라 이에 대한 중대한 과실도 인정할 수 있으므로, 한국교통연구원, 소외 17, 소외 18, 소외 19는 소외 1과 연대하여 사업비 전체인 1조 32억 원을 배상할 책임이 있다.
사. 시의원들에 대한 청구
소외 26, 소외 27, 소외 28, 소외 29, 소외 30, 소외 31, 소외 32, 소외 33, 소외 34, 소외 35, 소외 36, 소외 37, 소외 38, 피고보조참가인, 소외 39, 소외 40, 소외 41은 제4대 용인시의회의원들로서, 그 중 소외 26, 소외 27, 소외 28은 2003. 7. 14.부터 2003. 7. 22.까지, 소외 29, 소외 30, 소외 31, 소외 32, 소외 33, 소외 34, 소외 35, 소외 36, 소외 37, 소외 38, 피고보조참가인, 소외 39, 소외 40, 소외 41은 2004. 10. 18.부터 2004. 10. 26.까지 용인경전철 측의 여행경비 지원을 받아 캐나다, 미국여행을 다녀왔는바, 소외 1은 시의회의 비판과 감시를 무마하기 위하여 미국, 캐나다여행을 주선하였던 점, 시의원들의 방문은 경전철견학을 명목으로 한 것이지만 실제로는 골프, 도심관광 등을 위주로 한 유람성 여행이었고 최고급 호텔 등을 제공받았으며, 현지에서는 용인경전철의 대표이사인 소외 4가 직접 안내를 하였던 점, 시의원들은 경전철사업의 적절성에 대한 감시와 견제를 할 책무가 있는 점, 용인경전철이 지원한 여행경비는 용인경전철 사업비에 반영될 수밖에 없는 점 등에 비추어 볼 때, 위 시의원들은 여행경비 지원액 상당을 부당이득한 셈이고, 결국 용인시는 위 시의원들에게 통상 위 시의원들이 시 또는 시의회로부터 지원받는 여행경비 상당액을 반환청구할 수 있다고 보아야 한다(그 구체적 금액은 별지1 청구 목록 중 시의원에 해당하는 각 해당 청구금액란 기재 금액과 같다).
아. 사업관계자들에 대한 청구
소외 4는 2004. 7. 26.부터 2013. 4.경까지 용인경전철의 대표이사로서 업무를 총괄하던 사람이고, 소외 5는 소외 1의 동생으로서 ♡♡전력의 회장이었던 사람으로, 소외 4가 아래 표 기재와 같이 용인경전철 주식회사의 자금을 횡령하여 유죄가 확정되었고, 소외 5는 아래 표 기재와 같이 형인 소외 1 시장을 앞세워서 공사수주를 하였을 뿐만 아니라 회사자금 횡령 등으로 공소가 제기되었는바, 여기에 용인경전철이 용인시와 체결한 이 사건 실시협약에 의하여 설립된 법인이라는 점, 소외 4, 소외 5가 각 횡령한 자금 및 소외 5가 부당하게 수주한 공사금액은 결국 용인시의 예산에서 지출된 것과 마찬가지라는 점 등을 고려하면, 소외 4와 소외 5는 위 금액 상당액에 관하여 용인시에 대하여 손해배상 또는 부당이득반환을 해야 할 책임이 있다.
성명범죄사실금액(원)소외 4용인경전철 자금횡령144,373,510소외 5소외 1 시장을 통해 수주387,530,000회사자금(횡령)135,000,000회사자금(횡령)621,721,065부당한 어음거래(배임)549,000,000소 계1,144,251,065
자. 건설회사들에 대한 청구
1) ○○○○은 토목공사 1공구의 시공사이고, △△△△은 토목공사 2, 3공구의 시공사이고, □□□□은 토목공사 4공구의 시공사로서, 건설공사하도급 심사기준(건설교통부고시 제2003-5호)에 의하면 하도급비율이 82% 미만인 경우에는 하도급의 적정성 여부에 대하여 심사를 해야 한다고 규정하여 82%를 최저 하도급율로 정하고 있음에도 불구하고 위 건설회사들의 실제 하도급비율은 아래 표 기재와 같이 위 건설교통부 고시가 정하는 82%에 미치지 못한다. 건설교통부 고시에 의한 82%에서 실제로 위 건설회사들이 하도급을 준 금액과의 차액은 건설회사가 부당이득을 취했다고 보아야 할 것인바, 용인경전철은 용인시와 체결한 이 사건 실시협약을 이행하기 위하여 위 건설회사들과 도급계약을 체결하였다는 점, 용인경전철이 지급한 이 사건 사업 공사비는 계약해지와 법적인 분쟁을 거치면서 결국 용인시의 예산에서 지급되었다는 점, 당초 사업시행자의 자산이던 경전철(토목공사에 의한 시설물)을 용인시가 인수하였다는 점 등을 감안하면 위와 같은 건설회사의 부당이득액은 주민소송의 대상으로 규정하는 ‘공금의 지출에 관한 사항’이나 ‘재산의 취득에 관한 사항’ 또는 ‘계약의 이행에 관한 사항’에 해당한다고 보아야 할 것이므로, 위 건설회사들은 용인시에 위 각 금원을 부당이득으로 반환할 의무가 있다.
공구건설회사도급액(억)82%하도급액차액(억)1공구○○○○1,2511,0257163092공구△△△△1,1269236552683공구9597865981884공구□□□□834683304379
2) 또한 동백지구 조경공사비 108억 원 중에서 실제로 공사를 담당한 업체에 지급된 금액은 65억 원에 불과하며, 소외 4는 △△△△의 자회사인 ●●가 단독으로 조경공사를 할 것을 알면서도 곧바로 ●●에게 도급을 주지 아니하고 △△△△, □□□□을 공동도급자로, ○○○○을 공동하도급업자로 끼워 넣어 전혀 공사에 관여하지 않은 △△△△에게 6억 원, □□□□에 3억 원, ♤♤♤♤에 3억 원의 부당이득을 취하게 하였으므로, 위 건설회사들은 위 각 해당 금원을 소외 2와 연대하여 용인시에게 부당이득으로 반환할 의무가 있다.
3. 관계 법령
별지3 관계 법령의 기재와 같다.
4. 주민소송의 개관
가. 구 지방자치법의 규정
구 지방자치법은 지방자치단체의 19세 이상의 주민은 시·도는 500명, 제175조에 따른 인구 50만 이상 대도시는 300명, 그 밖의 시·군 및 자치구는 200명을 넘지 아니하는 범위에서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 19세 이상의 주민 수 이상의 연서(連署)로, 시·도에서는 주무부장관에게, 시·군 및 자치구에서는 시·도지사에게 그 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되면 감사를 청구할 수 있도록 규정하고 있고(제16조 제1항 본문), 제16조 제1항의 규정에 의하여 공금의 지출에 관한 사항, 재산의 취득·관리·처분에 관한 사항, 해당 지방자치단체를 당사자로 하는 매매·임차·도급 계약이나 그 밖의 계약의 체결·이행에 관한 사항 또는 지방세·사용료·수수료·과태료 등 공금의 부과·징수를 게을리 한 사항을 감사청구한 주민은 주무부장관이나 시·도지사가 감사청구를 수리한 날부터 60일이 지나도 감사를 끝내지 아니한 경우 등에는 그 감사청구한 사항과 관련이 있는 위법한 행위나 업무를 게을리 한 사실에 대하여 해당 지방자치단체의 장(해당 사항의 사무처리에 관한 권한을 소속 기관의 장에게 위임한 경우에는 그 소속 기관의 장을 말한다)을 상대방으로 하여 소송을 제기할 수 있도록 규정하고 있으며(제17조 제1항), 이에 의하여 주민이 제기할 수 있는 소송에는 해당 지방자치단체의 장 및 직원, 지방의회의원, 해당 행위와 관련이 있는 상대방에게 손해배상청구 또는 부당이득반환청구를 할 것을 요구하는 소송 등이 포함된다(제17조 제2항 제4호 본문).
나. 감사청구전치주의
주민소송 제도에 있어 주민소송이 적법하게 제기되기 위해서는 우선적으로 일정 수 이상의 주민이 연서로 상급기관에 주민감사를 청구하여야 하며, 상급기관의 감사결과에 불복이 있을 경우, 주민감사청구에 참여한 주민에 한하여 주민소송을 제기할 수 있다. 그리고 이때의 주민감사청구는 적법한 것이어야 하고, 감사청구한 사항과 ‘관련이 있는’ 위법한 행위나 업무를 게을리 한 사실에 대하여 주민소송을 제기할 수 있는 것인바(지방자치법 제17조 제1항), 주민소송의 대상이 적법한 감사청구를 거친 것인지 여부에 관한 판단은 ‘감사청구 및 주민소송에 있어서 위법하다고 주장되는 당해 행위, 해태사실에 관하여 사회적 사건으로서의 동일성이 인정되는지 여부’에 의하여 판단되는 것이고, 지방자치단체의 장 또는 직원 등의 이름이 감사청구서에 명시되었는지 여부에 의해 판단되는 것은 아니다.
다. 주민소송의 대상
1) 이와 같은 주민소송 제도는 지방자치단체 주민이 지방자치단체의 위법한 재무회계행위의 방지 또는 시정을 구하거나 그로 인한 손해의 회복 청구를 요구할 수 있도록 함으로써 지방자치단체의 재무행정의 적법성과 지방재정의 건전하고 적정한 운영을 확보하려는데 그 목적이 있고, 행정일반의 비위를 추급하기 위한 제도가 아니다.
그리고 주민소송의 대상으로서의 재무회계행위는 ① 공금의 지출에 관한 사항, ② 재산의 취득·관리·처분에 관한 사항, ③ 해당 지방자치단체를 당사자로 하는 매매·임차·도급이나 그 밖의 계약의 체결·이행에 관한 사항, ④ 지방세·사용료·수수료·과태료 등 공금의 부과·징수를 게을리 한 사항으로 규정되어 있는바(지방자치법 제17조 제1항), 이 사건에서 문제가 되는 ① 공금의 지출에 관한 사항, ② 재산의 취득·관리·처분에 관한 사항, ③ 계약의 체결·이행에 관한 사항을 구체적으로 살피면 다음과 같다.
2) 즉, “공금의 지출에 관한 사항”이라 함은, 구 지방재정법(2011. 8. 4. 법률 제10991호로 개정되기 전의 것) 제67조 제1항은 “지방자치단체의 지출의 원인이 되는 계약 그 밖의 행위(이하 "지출원인행위"라 한다)는 지방자치단체의 장이 하되, 소속 공무원에게 위임하여 지출원인행위를 하게 할 수 있다.”고 규정하고 있고, 제69조는 “경리관이 그 소관에 속하는 세출예산에 의하여 지출원인행위를 한 때에는 지방자치단체의 장이 임명한 공무원(이하 "지출원"이라 한다)에게 지출원인행위 관계 서류를 송부하여야 한다.”고 규정하고 있으며, 제70조는 “지출원이 지출원인행위에 의하여 지출을 하는 때에는 현금의 지급에 갈음하여 그 지방자치단체의 금고(金庫)에 대하여 지급명령을 발하여야 한다.”고 규정하고 있는 등에 비추어 볼 때, 지출원인행위 즉, 지방자치단체의 지출의 원인이 되는 계약 그 밖의 행위로서 당해 행위에 의하여 지방자치단체가 지출의무를 부담하는 예산집행의 최초 행위와 그에 따른 지급명령 및 지출 등에 한정되고, 특별한 사정이 없는 한 이러한 지출원인행위 등에 선행하여 그러한 지출원인행위를 수반하게 하는 당해 지방자치단체의 장 및 직원, 지방의회 의원의 결정 등과 같은 행위는 포함되지 않는다고 보아야 할 것이다.
그러나 지출원인행위 등을 하는 행정기관이 선행행위의 행정기관과 동일하거나 선행행위에 대한 취소·정지권을 갖는 경우 지출원인행위 등을 하는 행정기관은 지방자치단체에 직접적으로 지출의무를 부담하게 하는 지출원인행위 단계에서 그 선행행위의 타당성 또는 재정상 합리성을 다시 심사할 의무가 있는 점, 이러한 심사를 통하여 선행행위가 현저하게 합리성을 결하고 있다는 것을 확인하여 이를 시정할 수 있었음에도 그에 따른 지출원인행위 등을 그대로 진행하는 것은 부당한 공금의 지출이 되어 지방재정의 건전하고 적정한 운용에 반하는 점, 지출원인행위 자체에 고유한 위법이 있는 경우뿐만 아니라 선행행위에 간과할 수 없는 하자가 존재하고 있음에도 이에 따른 지출원인행위 등 단계에서의 심사 및 시정의무를 소홀히 한 경우에도 당해 지출원인행위를 위법하다고 보아야 하는 점 등에 비추어 보면, 선행행위가 현저하게 합리성을 결하여 그 때문에 지방재정의 적정성 확보의 견지에서 간과할 수 없는 하자가 존재하는 경우에는 지출원인행위의 단계에서 그 선행행위를 심사하여 이를 시정하여야 할 회계관계 법규상의 의무가 있다고 보아야 할 것이다. 따라서 이러한 하자를 간과하여 그대로 지출원인행위 및 그에 따른 지급명령 및 지출 등의 행위에 나아간 경우에는 그러한 지출원인행위 등 자체가 회계관계 법규에 반하여 위법하다고 보아야 하고, 이러한 위법사유가 존재하는지 여부를 판단함에 있어서는 선행행위와 지출원인행위의 관계, 지출원인행위 당시 선행행위가 위법하여 직권으로 취소하여야 할 사정이 있었는지 여부, 지출원인행위 등을 한 당해 지방자치단체의 장 및 직원 등이 선행행위의 위법성을 명백히 인식하였거나 이를 인식할 만한 충분한 객관적인 사정이 존재하여 선행행위를 시정할 수 있었는지 여부 등을 종합적으로 고려하여야 한다(대법원 2011. 12. 22. 선고 2009두14309 판결 참조).
3) 다음으로 “재산의 취득”이라 함은 계약 등에 의해 지방자치단체에게 재산취득의 효과를 발생시키는 것을 목적으로 하는 행위를 말하고, 지방지치단체에 대한 유증과 같이 재산취득의 효과는 있지만 지방자치단체의 기관이나 직원의 행위가 개입되지 않은 경우는 제외된다. “재산의 관리·처분”이라 함은 재산가치의 유지와 보전에 관한 행위나 재산가치의 실현을 직접적인 목적으로 하는 행위를 말하는데, 행적목적의 실현을 위해 지장이 없는 상태로 공물을 유지하는 일상적인 공물관리행위는 이에 속하지 않는다고 볼 것이다.
4) 또한 “계약의 체결·이행에 관한 사항”에서 ‘계약’이란 해당 지방자치단체가 일방 당사자로서 행하는 의사표시와 상대방의 의사표시의 합치에 의하여 법률상의 효과가 발생하는 법률행위를 말하는데, 주민소송은 위법한 재무회계행위를 시정할 것을 그 목적으로 하기 때문에 그 대상인 계약도 재무적 처리를 직접 목적으로 하는 경우에 한정되고, 비재무적인 행정상 사무처리 목적의 계약은 이에 해당하지 않는다.
라. 주민소송의 유형
1) 주민소송의 유형에는 ① 해당 행위를 계속하면 회복하기 곤란한 손해를 발생시킬 우려가 있는 경우에는 그 행위의 전부나 일부를 중지할 것을 요구하는 소송(제1호), ② 행정처분인 해당 행위의 취소 또는 변경을 요구하거나 그 행위의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 요구하는 소송(제2호), ③ 게을리 한 사실의 위법 확인을 요구하는 소송(제3호), ④ 해당 지방자치단체의 장 및 직원, 지방의회의원, 해당 행위와 관련이 있는 상대방에게 손해배상청구 또는 부당이득반환청구를 할 것을 요구하는 소송(다만, 그 지방자치단체의 직원이 「지방재정법」 제94조나 「회계관계직원 등의 책임에 관한 법률」 제4조에 따른 변상책임을 져야 하는 경우에는 변상명령을 할 것을 요구하는 소송)(제4호) 등이 있다(지방자치법 제17조 제2항). 이 사건의 경우는 지방자치단체의 장 및 직원, 지방의회의원, 해당 행위와 관련이 있는 상대방에 대하여 손해배상청구 또는 부당이득반환청구를 할 것을 요구하는 소송으로 위 ④번의 지방자치법 제17조 제2항 제4호 소송(이하 ‘제4호 소송’이라 한다)에 해당한다.
2) 이 사건 중 손해배상 청구소송의 경우에는 통상의 손해배상 청구소송과 마찬가지로 그 성립요건으로서 위법성, 고의·과실, 손해의 발생, 인과관계 등이 필요하므로, 지방자치단체장 및 직원 등의 재무회계행위에 위법사유가 존재하더라도 그 행위자에게 고의 또는 과실이 없거나 지방자치단체에 손해가 발생하지 않은 경우에는 주민소송에 의한 추급이 인정되지 않는다. 또한 이 사건 중 부당이득반환 청구소송의 경우 역시 통상의 부당이득반환청구소송과 마찬가지로 지방지치단체의 손해와 반환의무자의 이득의 발생, 인과관계, 법률상 원인의 흠결 등이 필요하므로, 지방자치단체에 손해가 발생하지 않거나 반환의무자의 이득과 지방자치단체의 손해 사이에 인과관계가 인정되지 않는 경우에는 주민소송에 의한 추급이 인정되지 않는다.
그리고 위와 같은 손해배상청구권 또는 부당이득반환청구권의 성립요건사실에 대한 주장·입증책임은 원칙적으로 이를 주장하는 원고들에게 있다.
3) 이때 제4호 소송 중 손해배상 청구소송에 있어 손해배상책임 발생에 관한 주관적 요건을 손해발생 행위자의 지위에 따라 나누어 살펴본다.
가) 지방자치단체장 이외의 공무원
구 지방자치법 제17조 제2항 제4호는 “해당 지방자치단체의 장 및 직원, 지방의회의원, 해당 행위와 관련이 있는 상대방에게 손해배상청구 또는 부당이득반환청구를 할 것을 요구하는 소송. 다만, 그 지방자치단체의 직원이 「구 지방재정법」(2016. 5. 29. 법률 제14197호로 개정되기 전의 것, 이하 같다). 제94조나 「회계관계직원 등의 책임에 관한 법률」 제4조에 따른 변상책임을 져야 하는 경우에는 변상명령을 할 것을 요구하는 소송을 말한다”고 규정하고 있을 뿐, 지방자치단체장 이외의 공무원(이하 ‘일반 공무원’이라 한다)에 대해 손해배상청구를 함에 있어 주관적 책임요건으로 경과실을 배제함은 명시하지 않고 있다.
그러나, 「구 지방재정법」 제94조 또는 「회계관계직원 등의 책임에 관한 법률」 제4조에 따른 변상책임의 요건은 회계관계공무원이 “고의 또는 중대한 과실”로 법령이나 그 밖의 관계 규정 및 예산에 정하여진 바를 위반하여 지방자치단체의 재산에 손해를 끼친 경우에만 변상할 책임이 있음을 명언하고 있는 점, 제4호 소송의 손해배상청구 자체가 “재무회계행위와 관련하여” 위법한 행위를 한 공무원에 대해 손해배상청구 등을 하는 경우에 인정되는 제도로서 변상책임제도와 근본적인 취지 및 목적을 공유하는 점, 재무회계행위와 관련된 책임을 묻는 이상 일반 공무원이 회계관계공무원에 비하여 더 중한 책임을 부담하는 것으로 볼 합당한 근거를 찾기 어려운 점 등을 종합하면 일반 공무원은 앞서 본 구 지방재정법 등이 규정하는 변상책임의 주관적 요건에 관한 부분이 준용되어 당해 위법행위에 대하여 “고의 또는 중대한 과실”이 있는 경우에야 제4호 소송의 손해배상책임을 부담하는 것으로 봄이 타당하고, 이에 관한 주장·입증책임은 원고에게 있다.
나) 지방자치단체장
국가배상법 제2조 제1항은 지방자치단체의 공무원이 직무를 집행하면서 고의 또는 과실로 법령을 위반하여 “타인”에게 손해를 입힌 경우에 지방자치단체가 손해배상책임을 부담함을 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 위와 같이 손해배상책임을 이행한 경우 해당 공무원에게 “고의 또는 중대한 과실”이 있으면 지방자치단체가 구상(求償)할 수 있음을 규정하고 있다. 그러나 제4호 소송은 위에서 본 바와 같이 지방자치단체의 장, 일반 공무원 등이 해당 지방자치단체에 대해 위법한 재무회계행위로 손해를 입혔을 경우 그에 대한 배상 등을 구하는 소송으로서 원칙적으로 지방자치단체의 내부 관계에서의 책임 추급에 해당하므로, 대외적으로 타인에 손해를 배상한 후 내부적으로 구상권을 행사하는 경우를 전제로 한 국가배상법 제2조 제2항은 적용되거나 준용될 수 없다.
또한 지방자치단체의 장은 구 지방재정법 제91조 등이 정하는 바에 따라 회계관계공무원, 즉 징수관·재무관·재산관리관·물품관리관·채권관리관·부채관리관·지출원 또는 출납원과 그 대리인·분임자(分任者) 등을 임명하는 지위에 있을 뿐이고 자신이 회계관계공무원에 해당하지 않음은 법문상 명백한 점, 지방자치단체의 장은 일반 공무원과는 달리 지방자치단체를 대표하고, 그 사무를 총괄하면서 소속 공무원을 지휘·감독하며, 해당 자치단체의 사무와 정책에 있어 최종 결정권을 가지는 지위에 있는 이상 재무회계상의 정책 결정, 사무 통할, 소속 공무원에 대한 지휘·감독 등의 직무수행에 있어 위법한 행위로 해당 지방자체단체에 손해가 발생하였을 경우 일반 공무원에 비해서 보다 무거운 책임을 지우는 것이 타당한 점 등을 고려하면 지방자치단체의 장에 대해서는 위에서 본 구 지방재정법 등의 변상책임에 관한 규정이 준용될 수 없는 것으로 봄이 타당하다.
이에 따라 지방자치단체의 장이 부담하는 손해배상책임의 주관적 요건은 민법상 채무불이행 또는 불법행위의 규정에 따라 경과실이 포함됨을 전제로 아래에서 판단한다.
다) 상대방
일반 공무원이 아니면서 위법한 재무회계행위와 관련된 당사자가 되는 상대방의 경우 민법상 채무불이행 또는 불법행위 규정에 따라 “고의 또는 과실”이 있는 경우에 손해배상책임을 부담하게 된다.
5. 소외 1에 대한 청구에 관한 판단
가. 철제차량 선정 및 공사비 과다 지출로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단
주민소송이 적법하게 제기되기 위해서는 일정 수 이상의 주민들이 연서로 상급기관에 주민감사를 한 뒤, 감사청구한 사항과 관련이 있는 위법한 행위나 업무를 게을리 한 사실에 대하여 주민소송을 제기할 수 있는 것인데(구 지방자치법 제17조 제1항), 앞서 설시한 기초사실에 의하면 이 부분 청구는 이 사건 감사청구 당시 감사청구사항에 포함되지 않았던 사실이 인정되고, 다른 감사청구사항과 관련이 있는 사안이라고 볼 수도 없으므로, 이 사건 소 중 위 청구부분은 부적법하다.
나. Ramp-up 협상 미비로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단
1) 인정사실
갑 제12호증, 을 제4, 14, 15, 39, 46호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 다음의 각 사실이 인정된다.
① 한국교통연구원은 1985. 11. 1. 재단법인으로 설립허가를 받고, 1987. 8. 25. 도시교통정비촉진법 제24조에 의거 정부출연연구기관으로 출범하였으며, 2005. 7. 1. 정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률 제8조에 의거 경제사회연구회 소관 정부출연연구기관으로 된 기관으로서, 의정부경전철, 부산-김해간 경전철 등의 교통수요를 조사하여 기본계획을 수립한 바 있다.
② 한국교통연구원의 실행플랜(2001.), 용인경전철 제출의 사업계획서(2002.), 이 사건 실시협약(2004.), 경기개발연구원의 보고서(2011. 1.) 등에 나타난 각 용인경전철의 수요예측결과는 다음과 같다.
구분2008년2009년2010년2011년2016년2021년2001년 실행플랜16만 4,000명17만 1,000명17만 7,000명18만 3,000명19만 7,000명20만 4,000명2002년 당초 사업계획서15만 8,000천명??19만 명??2002년 변경 사업계획서14만 8,000명15만 6,000명16만 3,000명17만 1,000명19만 1,000명20만 명2004년 실시협약13만 9,000명14만 6,000명15만 3,000명16만 1,000명17만 9,000명18만 8,000명2011년 경기개발연구원???3만 2,400명6만 9,200명7만 1,600명
③ 실시협약 협상 초기에 용인시 측 협상단의 소외 42 책임연구원 등은 “잠정합의한 교통수요를 5년간 10% 하향 조정하자”는 의견을 제시하였으나, 용인시 측 협상단 내에서도 ramp-up의 시기 및 비율에 관하여 의견이 합치되지 아니하였다.
④ 용인경전철 측 협상단이 “초기수요를 하락시키면 수입이 감소하고 이에 따른 단기차입금 상환 부담이 발생하며, 투자자 모집에 어려움을 겪을 가능성이 커서 곤란하다”며 강하게 반발하여 결국 용인경전철 측이 예측한 당초 수요보다 12%(=15만 8,000명-13만 9,000명/15만 8,000명) 하향 조정하여 이 사건 실시계획을 체결하는 것으로 합의가 되었다.
⑤ 소외 1은 원고들의 이 부분 주장과 같은 직무상 부정한 행위를 하였다는 이유로 기소되었으나, 이와 관련된 부정한 행위를 인정하기 어렵다는 이유로 무죄판결을 선고받아 위 판결이 그대로 확정되었다(수원지방법원 2012고합244호).
2) 판단
위 인정사실에 비추어 알 수 있는 다음의 각 사정 즉, ① 수요예측조사를 담당한 한국교통연구원이 교통수요를 예측하면서 자의적으로 모형을 선택하고 적용하였다고 볼만한 근거가 없는 점, ② 한국교통연구원은 1996년경 용인시의 의뢰에 따라 수행한 용인경량전철 건설 및 운영기본계획을 수립할 당시 조사한 기종점 통행량 등을 기초자료로 하여 2001년경 교통수요를 예측하여 실행플랜을 작성하였고, 경기개발연구원의 교통수요예측은 2010년경 국가교통DB센터가 공식적으로 제공한 기초자료 및 표준지침상의 예측방법론을 적용하여 교통수요를 예측한 것으로서 위 각 기관의 예측 사이에는 상당한 시간적 간격이 있고, 그 사이 종전 조사에서는 예상할 수 없었던 사정(예컨대, 분당선 전철 개통의 지연, 동백지구 및 에버랜드 등의 자동차도로의 신설, 광역급행버스의 도입 등)이 경기개발연구원의 교통수요예측에 영향을 미쳤을 가능성을 고려해야 하는 점, ③ 한국교통연구원은 정부출연연구기관으로서 의정부경전철, 부산-김해간 경전철 등의 교통수요를 조사하여 기본계획을 수립한 적도 있는 바, 교통수요예측에 전문적인 지식을 가지고 있지 아니한 용인시 공무원들로서는 한국교통연구원의 보고서를 신뢰할 수밖에 없는 점, ④ 교통수요에 대한 ramp-up을 할 것인지, ramp-up을 한다면 어느 정도의 비율로 얼마의 기간 동안 할 것인지에 관하여 용인시 측 협상단 내부에서도 전문가들 사이에 이견이 있었고, 용인경전철 측 협상단의 강한 반대에 부딪혀 실시협약에 반영되지 못하였으나, 용인경전철 측이 당초 예측한 수요보다 12% 하향 조정하여 이 사건 실시협약이 체결된 점, ⑤ 협상의 특성상 용인시 측의 요구를 협상결과에 전부 반영시킬 수는 없으므로, 이 사건 실시협약상 용인시 측에 가장 유리한 내용이 규정되어 있지 않다는 점만으로 이 사건 실시협약이 위법하다거나 소외 1에게 고의 또는 과실이 있다고 보기는 어려운 점, ⑥ 더욱이 소외 1이 협상과정에서 협상단에 ramp-up에 관한 구체적인 지시를 하였음을 인정할 만한 증거가 없는 점, ⑦ 소외 1은 위와 같은 사정을 이유로 원고들의 이 부분 주장과 같은 공소사실에 대하여 무죄판결을 선고받았던 점 등을 종합하여 보면, 용인시 측 협상단이 최초 제안한 ramp-up이 그대로 이 사건 실시협약에 반영되지 아니하였다는 사실만으로 용인시에 손해가 발생하였다고 단정하기는 어려울 뿐만 아니라 이에 대한 소외 1의 고의 또는 과실을 인정할 수도 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
다. 분당선 연장지연 손실보상규정으로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단
1) 인정사실
을 제13, 99, 108 내지 121호증의 각 기재, 증인 소외 7의 증언 및 변론 전체의 취지에 의하면 다음의 각 사실이 인정된다.
① 용인경전철 측 협상단은 용인시 측 협상단에 분당선 연장구간의 개통지연에 따른 손실보상조항을 이 사건 실시협약에 포함시켜 줄 것을 강하게 요구하였고, 이에 용인시 측 협상단은 분당선 연장구간 개통에 관한 철도청의 예상시점인 2008년 말보다 3년 후인 2012. 1. 1.부터 예상운임수입 보상분을 지급하기로 하여, 이 사건 실시협약 제75조가 합의되었다.
② 용인시의 실시협약 변경요구에 따라 용인시와 용인경전철은 2009. 7. 8. 실시협약 변경특약을 체결하였는데, 위 변경특약으로 이 사건 실시협약 제75조는 다음과 같이 변경되었다.
이 사건 실시협약2009. 7. 8. 변경특약제75조(분당선 연장구간)제75조(분당선 연장구간)① 본 사업의 운영개시일까지 분당선연장구간의 3단계(구갈~수원) 구간이 일부만 준공 운영되는 경우에는 분당선 연장구간이 전부 완공될 때까지 분당선 연장구간의 일부 미운영에 의한 본 사업 이용자 수요의 감소분을 양 당사자가 합의한 제3의 교통수요전문기관에 요청 산정(본사업 수요 협상시 합의된 수요 가정조건에 근거)하여 그 수요에 따른 예상운임수입에서 운영비 감소분을 차감한 금액(손실금)을 2012년 1월 1일부터 사업시행자에게 지급한다. 제63조(운임수입보조금 및 운임수입환수금) 규정을 적용할 시에는 실제운임수입에 위 손실금을 가산한 금원을 기준으로 예상운임수입의 미달 또는 초과를 검토한다.① 〈삭제〉② 주무관청은 전체 분당선 연장구간이 늦어도 2011년 12월 31일까지 준공운영되도록 최선의 노력을 하여야 한다.② 주무관청은 전체 분당선 연장구간이 늦어도 2011년 12월 31일까지 준공운영되도록 최선의 노력을 하여야 한다.③ 주무관청은 제1항의 손실금을 매월 말 사업시행자에게 지급하기로 한다.③ 〈삭제〉
③ 한편, 중앙부처(건설교통부, 철도청)의 분당선 연장사업 계획에 따르면 3단계 사업구간(구갈~수원)은 2008년 말경 완공과 동시에 개통할 계획으로 되어있었으나, 그 개통시기가 2013년으로 지연됨에 따라 용인시는 2007년경부터 한국철도시설공단에 ‘분당선 연장구간의 개통이 늦어질 경우 분당선 연장사업과 연계된 이 사건 실시협약의 손실보상규정에 따른 손실부담금을 부담하게 됨을 이유로’ 분당선 연장구간(오리~수원) 중 죽전~기흥구간을 조기에 개통해줄 것을 요청하였고, 이에 한국철도시설공단은 공사기간 단축에 따른 추가공사비 310억 원의 행정지원이 이루어지는 경우 죽전~기흥구간이 2011. 12. 이전에 조기개통 가능함을 통지하였다.
④ 이에 용인시는 2009. 7. 한국철도시설공단과 사이에 “용인시는 조기개통에 소요되는 추가비용 310억 원(추정)을 전액부담하고, 한국철도시설공단은 죽전~기흥구간을 2011년 말경까지 조기개통한다”는 내용의 ‘조기개통구간(죽전~기흥) 추가사업비 부담협약’을 체결하였고, 이에 따라 용인시는 2009년 109억 원, 2010년 72억 원, 2011년 27억 원을 한국철도시설공단에 납부하였다.
2) 판단
위 인정사실에 갑 제12호증의 기재를 더하여 보면 알 수 있는 다음의 각 사정 즉, ① 분당선 연장구간 미개통에 따른 손실보상조항(이하 ‘이 사건 손실보상조항’이라 한다)은 용인경전철이 용인시에 강하게 요구하여 협상과정에서 가장 난항을 겪은 부분으로, 이용객의 수와 관련이 있어 용인경전철의 이익뿐만 아니라 이 사건 사업 자체의 성공 여부에도 중대한 영향을 미치는 사항인 점, ② 이 사건 실시협약에 의하면, 분당선 연장구간이 2011. 12. 31.까지 개통되지 않는 경우 그 손실금이 가산된 실제운임수입이 예상운임수입의 90%에 미달할 경우 그 미달하는 금액만이 운임수입보조금으로 지급하게 되므로 이중보상이 되지 아니하고 실제운임수입이 예상운임수입의 90% 이상일 경우 손실보상금이 별도로 지급되겠지만 분당선 연장구간이 개통되지 아니함에도 실제운임수입이 예상운임수입의 90% 이상이 될 가능성이 높지 않은 것으로 보이는 점, ③ 실제로 현재까지도 실제운임수입이 예상운임수입의 90% 이하인 것으로 확인되는 점, ④ 용인시 측 협상단은 이 사건 실시협약 체결 당시 이중 보상으로 해석될 가능성이 있는 문구를 삭제하고, 손실보상 개시시점을 철도청의 계획보다 3년 늦춤으로써 보상액을 축소한 점, ⑤ 용인시 및 용인시 측 협상단은 분당선 연장구간 미개통에 따른 손실보상규정에 관하여 많은 검토를 거쳐 실시협약에 반영한 점, ⑥ 소외 1은 위와 같은 사정을 이유로 앞서 본 형사재판에서 원고들의 이 부분 주장과 같은 공소사실에 대하여 무죄판결을 선고받았던 점 등을 감안하여 보면, 이 사건 실시협약에 이 사건 손실보상조항 포함되어 있다는 사실만으로 용인시에 손해가 발생하였다고 단정하기는 어려울 뿐만 아니라 이에 대한 소외 1의 고의 또는 과실을 인정할 수 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다[다만, 용인시가 한국철도시설공단과 사이에 2009. 7. ‘조기개통구간(죽전~기흥) 추가사업비 부담협약’을 체결한 경위 및 2009. 7. 8. 용인경전철과 실시협약 변경특약을 체결하며 이 사건 손실보상조항을 삭제한 사정 등을 감안하여 보면, 용인시는 2012년 이후 이 사건 손실보상조항에 따른 손실보상금의 지급가능성만을 염두에 두고 한국철도시설공단에 약 209억 원 상당의 죽전~기흥 조기개통 추가사업비를 납부한 것으로 보이는데, 이는 앞서 설시한 바와 같이 용인경전철의 실제운임수입이 예상운임수입의 90% 이하일 경우 이 사건 손실보상조항에 따른 별도의 손실보상금이 지급될 여지가 없음에도 이를 고려하지 아니하고 한 정책결정인 것으로 보인다. 하지만 이는 2009년 소외 2의 용인시장 재임 당시의 일로서 소외 1의 용인시장 재임 당시에는 예측할 수 있는 사정이 아닐 뿐만 아니라, 원고들의 이 부분 주장은 이 사건 실시협약이 이 사건 손실보상조항이 규정됨이 위법함을 다투고 있는 것으로 보이므로, 용인시와 한국철도시설공단과 사이의 2009. 7.경 ‘죽전~기흥 조기개통 추가사업비 부담협약’ 체결의 위법여부에 관하여는 나아가 판단하지 아니한다].
라. 하도급업체선정 관여로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단
1) 인정사실
갑 제11, 12호증, 을 제4호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 가지번호 포함) 및 증인 소외 1의 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면, 소외 1은 “2005. 11.경 ▷▷▷▷▷▷의 실제 운영자인 소외 25로부터 ‘용인경전철 토목공사 중 일부를 수의계약으로 하도급받을 수 있게 해달라’는 부탁을 받아 △△△△으로 하여금 2006. 2. 20. ▷▷▷▷▷▷에 2공구 토목공사 중 차량기지공사를 18억 8,100만 원에 수의계약으로 하도급주도록 한 뒤, 2005. 12.경 소외 25로부터 이에 대한 대가로 미화 1만 달러를 수수하였다”는 부정처사 후 수뢰의 공소사실로 기소되어 징역 1년의 유죄판결(수원지방법원 2012고합244호)을 받아 위 판결이 그대로 확정된 사실은 인정된다.
2) 판단
살피건대, 다음의 각 사정 즉, ① 차량기지공사에 대한 하도급 공사대금 18억 8,100만 원은 용인시가 아닌 △△△△이 위 차량기지를 시공하는 대가로 ▷▷▷▷▷▷에 지급한 돈인 점, ② 소외 1이 수수한 미화 1만 달러 역시 용인시가 아닌 ▷▷▷▷▷▷의 실질적 운영자인 소외 25가 소외 1에게 지급한 돈인 점, ③ 더욱이 이 사건 실시협약 제12조는 이 사건 사업의 주무관청보조금은 2,997억 원, 민간사업비는 3,973억 원으로 정하고 있고 하도급공사대금 명목 등으로 위와 같이 지급된 돈으로 인하여 위 사업비가 변경되지도 않았던 점 등을 종합하여 보면, 소외 1이 △△△△으로 하여금 ▷▷▷▷▷▷에 2공구 토목공사 중 차량기지공사를 하도급주도록 한 뒤 소외 25로부터 미화 1만 달러를 수수함으로써 부정처사 후 수뢰를 하여 유죄판결을 받았다는 사실만으로 용인시에 이에 상당하는 손해가 발생하였다고 보기는 어려우므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
마. 우선협상대상자 1개 업체 선정으로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단
1) 관계 법령
구 사회간접자본시설에 대한 민간투자법(2004. 12. 31. 법률 제7303호로 개정되기 전의 것, 약칭: ‘민간투자법’) 제13조 제2항은 “주무관청은 제1항의 규정에 의하여 제출된 사업계획을 대통령령이 정하는 바에 따라 검토·평가한 후 사업계획을 제출한 자 중 협상대상자를 지정하여야 한다”고 규정하고, 구 사회간접자본시설에 대한 민간투자법 시행령(2002. 12. 30. 대통령령 제17854호로 개정되기 전의 것) 제13조 제4항은 “주무관청은 법 제13조 제2항의 규정에 따라 협상대상자를 지정함에 있어서 특별한 사유가 없는 한 사업계획 평가결과에 따라 2인 이상을 그 순위를 정하여 지정하여야 한다”고 규정하고 있는바, 위 규정은 민간투자사업을 희망하는 복수의 사업자가 존재하는 경우 사업시행자의 선정을 위한 심사의 절차 및 요건을 규정함으로써 사업자 선정의 공정성과 투명성을 확보하기 위한 것으로, 위 ‘특별한 사유’란 ① 사업자 1인만이 사업계획서를 제출한 경우 또는 ② 다수가 사업계획서를 제출하였더라도 1인만 주무관청이 정하는 요건을 충족하는 경우 등 2인의 협상대상자를 선정할 수 없는 불가피한 사정이 있는 경우를 의미하는 것으로 해석하여야 하고, 만약 그렇게 해석하지 아니할 경우 통상 막대한 투자를 요하는 민간투자사업의 특성상 다수의 사업자가 참여하기 힘든 민간투자사업에 단수의 사업자만이 참여를 희망하였다는 이유만으로 위 사업을 진행할 수 없는 상황에 이르게 될 가능성이 높게 되고, 만일 단수의 사업자만이 입찰에 응한 경우에도 미리 정해진 기준에 따라 위 사업자의 타당성을 검토하여 부적절하다고 판단될 경우 사업자선정을 하지 아니하고 다시 공고를 하거나 사업의 계속 진행 여부를 재검토함으로써 사업자 선정에 적정을 기할 수 있다.
2) 판단
이 사건의 경우, 을 제1, 2, 3, 4호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 비추어 알 수 있는 다음의 각 사정 즉, ① 기획예산처장관이 민간투자법에 따라 2002. 5. 10. 공고한 2002년도 민간투자사업기본계획 및 2004. 6. 3. 공고한 2004년도 민간투자사업기본계획에는 단수사업자가 사업계획을 제출한 경우에 관하여 따로 규정을 두고 있지 아니한 점(다만 2005년부터 민간제안사업의 경우 단독 제안이 있을 때는 유찰하고 한 차례 재공고할 것을 의무화하는 규정을 추가하였다), ② 용인시가 2001. 12. 31. 용인시 고시 제2001-295호로 고시한 용인경전철 건설 민간투자시설사업기본계획에도 1인의 사업자가 참여한 경우에 관하여 아무런 언급이 없는 점, ③ 용인시 민간투자사업 심의위원회 및 중앙 민간투자사업 심의위원회의 심의에서도 위 우선협상대상자 선정에 관하여 아무런 지적이 제기되지 아니한 점, ④ 용인경전철과 마찬가지로 민간투자사업으로 진행된 부산 초읍선, 지하철 9호선의 경우에도 1개의 컨소시엄이 단독으로 응하여 협상대상자로 선정되었고, 부산김해경전철, 의정부경전철도 2개 사업자가 신청하였으나 부득이한 사유로 인해 1개 사업자만이 우선협상대상자로 지정된 점, ⑤ 용인경전철이 단독으로 사업계획서를 제출하였으나, 용인시의 의뢰를 받은 한국교통연구원은 출자·재무부문, 교통·운영부문, 기술부문의 3개 전문분야별로 평가단을 구성하고, 해당 분야의 교수, 연구원, 기술사 등 외부전문가들을 위촉하여 평가위원으로 선임한 다음 2002. 7. 22.부터 2002. 8. 31.까지 기간 동안 사업시행자의 구성, 조사설계 및 건설계획의 적정성, 차량수급계획, 사업의 경제성, 사업의 관리능력 및 공익성 등을 평가항목으로 해서 심사절차를 진행하여 용인경전철의 사업계획서에 대해 배점 1,000점 중 678.9점을 부여하였고, 용인시는 기준 점수 이상을 획득한 용인경전철을 우선협상대상자로 선정하였는바, 위 우선협상대상자 선정 절차 과정에 어떠한 위법이나 부당함이 발견되지 아니하는 점 등을 종합하면, 용인경전철만이 사업계획서를 제출하여 용인경전철 1개 업체만을 우선협상대상자로 선정하였다는 사정만으로 소외 1의 우선협상대상자 선정행위가 위법하다고 볼 수는 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
바. 시의회 동의절차 흠결로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단
1) 관계 법령
지방의회의 권한에 관한 일반법인 구 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 개정되기 전의 것) 제35조 제1항은 “지방의회는 다음 사항을 의결한다. 6. 대통령령으로 정하는 중요재산의 취득·처분, 7. 대통령령으로 정하는 공공시설의 설치·처분, 8. 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산외 의무부담이나 권리의 포기”라고 규정하고 있고, 민간투자법은 민간투자사업의 절차를 전반적으로 규정하면서 위 지방자치법의 규정을 배제하는 명시적인 규정을 두고 있지 아니하고 있는 점에 비추어 보면, 민간투자사업의 추진 과정에서 중요재산 취득의 효과가 발생할 경우 및 지방자치단체의 예산외 의무부담이 발생할 경우에는 지방의회의 의결을 거쳐야 한다 할 것이다.
2) 판단
이 사건의 경우, 을 제4, 8호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 증인 소외 26의 증언 및 변론 전체의 취지에 비추어 알 수 있는 다음의 각 사정 즉, ① 용인경전철 추진사업단 소속 공무원들을 포함한 용인시 공무원들은 이 사건 실시협약에 관하여 용인시의회의 의결을 거쳐야 한다는 사실을 알지 못하였고, 소외 1 역시 그에 관한 인식이 없었던 것으로 보이는 점, ② 이 사건 실시협약 체결 당시 민간투자사업에 관하여 지방의회의 의결이 필요한지에 관하여 견해가 통일되어 있지 아니하였고, 용인시를 포함한 대다수의 지방자치단체가 이에 관한 조례 등을 정하지 아니한 상황이었으며, 실제 다수의 민간투자사업이 지방의회의 의결 절차를 이행하지 아니한 채 추진되었던 점, ③ 용인시는 이 사건 실시협약에 대하여 용인시의회의 의결을 받지 아니하였으나, 용인경전철 사업을 진행하면서 정기회, 임시회 등에서 수시로 사업진행 상황을 보고하였고, 사업 추진 과정에서 실제 발생한 용역비 등 금원의 지출에 대해서는 의회의 의결 절차를 거친 점, ④ 용인시의회 의원들도 이 사건 실시협약 체결 당시 협약 내용의 부당성에 대한 문제를 제기하기는 하였으나 지방의회 의결의 흠결로 인한 절차적 위법성을 문제 삼지 아니하였던 점, ⑤ 당시 용인시의원들은 다수가 용인경전철 사업에 찬성하는 입장이었고, 피고보조참가인 의원만이 사업 자체를 반대하는 상황이었던 바, 이 사건 실시협약 체결 당시 시의회 의결을 거쳤다고 하더라도 이 사건 실시협약의 체결이라는 결과가 달라졌을 것으로 보이지도 않는 점, ⑥ 서울특별시는 2007. 3. 27.에 이르러 비로소 민간투자사업의 경우 시설사업기본계획 고시 전에 서울특별시의회의 동의를 얻어야 한다는 내용의 서울특별시 민간투자사업에 관한 기본 조례를 통과시킨 점(위 조례도 실시협약에 대하여는 사전 동의 대상에서 제외하였다) 등을 종합하면, 비록 이 사건 실시협약을 체결하면서 용인시의회의 의결을 거치지 아니하였고 또 그러한 절차 위반은 위법하다고 할 것이나, 소외 1에게 이에 대한 고의 또는 과실이 있었다거나, 이로 인하여 용인시에 어떠한 손해가 발생하였다고 보기는 어려우므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
사. 민간투자법에 근거가 없는 최소운영수입보장규정으로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단
원고들의 이 부분 주장은, 민간투자법 제53조는 “국가 또는 지방자치단체는 귀속시설사업의 원활한 시행을 위하여 필요한 경우에는 대통령령이 정하는 경우에 한하여 사업시행자에게 보조금을 교부하거나 장기대부를 할 수 있다”고 규정하여 보조금 교부 및 장기대부의 권한만을 규정하고 있을 뿐 재정지원의 사유는 모두 대통령령으로 위임하고 있는바 위 규정은 포괄위임입법의 원칙에 반하여 위헌이라거나, 위 민간투자법의 위임을 받아 제정된 대통령령은 위임입법의 한계를 벗어나 위법하므로 이에 기한 최소운영수입보장규정은 위법하다는 취지이나, 위 주장은 법령의 위헌·위법을 다투는 내용으로 주민소송의 대상이 되는 용인시의 재무회계행위라 볼 수 없고, 이와 같은 이유로 이 사건 감사청구에서도 위 주장 관련 부분은 감사대상에서 제외되었으므로, 이 사건 소 중 위 청구부분은 부적법하다.
아. 2002년 기본계획 적용으로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단
1) 인정사실
갑 제9호증, 을 제9, 10호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 기획예산처의 민간투자사업기본계획 중 최소운영수입보장규정은 다음과 같이 변경된 사실, 이 사건 실시협약은 2002년 민간투자사업기본계획을 적용하여 최소운영수입보장을 30년간 90%로 정하여 체결된 사실(2009. 7. 8. 실시협약 변경특약을 체결하며 79.9%로 변경되었다)은 인정된다.
구 분2002년 기본계획2003년 기본계획2006년 기본계획2009년 기본계획(2002. 4.)(2003. 5.)(2006. 1.)(2009. 10.)기 간제한×15년10년폐지비 율90%미만1~5년 90%1~5년 75%6~10년 80%6~10년 65%11~15년 70%?조 건없음50% 미만은 배제50% 미만은 배제
2) 판단
하지만, 을 제10, 11호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 비추어 인정되는 다음의 각 사정 즉, ① 2003년도 민간투자사업기본계획은 “운영수입 보장과 초과수입 환수기간 및 한도의 변경은 동 계획이 고시되는 시점에서 협상대상자가 지정되어 있지 않은 사업부터 적용하되, 협상대상자가 지정된 사업의 경우에도 주무관청과 협상대상자 간의 합의에 의해 변경된 기준은 적용할 수 있음”으로 명시하고 있는 점, ② 이에 용인시 민간투자사업 심의위원회 및 중앙 민간투자사업 심의위원회의 심의에서도 2002년도 민간투자사업기본계획이 적용된 이 사건 최소운영수입보장규정에 관하여 지적이 제기되지 아니한 점(중앙 민간투자사업 심의위원회에서 ‘30년간 90% 운영수입보장은 단계적으로 축소할 필요’라는 부대의견이 제시되기는 하였으나, 이를 2002년도 민간투자사업기본계획이 적용된 점 자체에 관한 지적이라고 볼 수는 없다) 등을 종합하여 보면, 2002년 민간투자사업기본계획을 적용하여 이 사건 실시협약을 체결하였다는 사실만으로 소외 1의 실시협약 체결행위가 위법하다고 볼 수는 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
자. 사업시행자의 지분양도·축소 방치로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단
1) 인정사실
갑 제1호증, 을 제3, 17, 50, 51호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 용인시장이 2001. 12. 31. 용인시고시 제2001-295호로 고시한 ‘용인경량전철건설 민간투자시설사업기본계획’에는 “사업신청자는 법인 또는 설립예정법인이어야 하며, 사업신청자가 5인 이상의 출자자로 구성되는 경우 최상위 출자자의 지분율은 25%이상이어야 함”으로 규정되어 있는 사실, 이 사건 실시협약 제10조 제3항은 “사업시행자는 사업시행자의 발행 주식의 5% 이상의 지분율을 가진 출자자 또는 그 출자자의 지분율을 변경하고자 할 경우 주무관청의 사전승인을 받아야 한다. 이 경우 주무관청은 합리적인 사유가 없는 한 위 승인을 거절할 수 없다. 다만, 2인 이상의 출자자들이 합병하게 됨으로써 출자지분을 변경하는 경우이거나 출자자의 계열회사에 대한 출자지분의 양도에 따라 출자지분을 변경하는 경우에는 위 동의를 요하지 아니한다. 이 경우 사업시행자는 주무관청에 이를 즉시 통지하여야 한다”라고 규정되어 있는 사실, 봄바디어는 2004. 7. 30. 자신이 소유하던 용인경전철의 지분 60%를 그 자회사인 BTIH에 전부 양도하고 이를 용인시에 통지한 사실, BTIH, △△△△, ○○○○은 2004. 7. 30. 용인경전철의 지분을 다음 표의 기재와 같이 양도하면서 용인시의 사전승인을 신청하고 용인시는 2004. 8. 5. 위 지분변경을 승인한 사실, BTIH는 2004. 8. 12. 용인경전철의 지분 중 5.97%를 ▲▲▲▲에, 6.99%를 ■■■■■에 양도였으나 위 지분양도에 관하여 용인시의 사전승인을 받지는 아니한 사실이 인정된다.
구분BTIH△△△△○○○○□□□□교보생명대한생명삼성생명교직원공제회지방행정공제회계당초602812------100변경2612.57.5515105145100
2) 판단
위 인정사실에 의하면, BTIH는 2004. 8. 12.자 주식양도로 인하여 용인경전철에 대한 지분이 26%에서 13.04%로 낮아졌고, 이는 용인경량전철건설 민간투자시설사업기본계획에 반하는 점은 인정되나, 용인시 내지 소외 1이 이와 같은 출자자의 내부 지분변경을 알았거나 알 수 있었음에도 이를 방치하였다고 볼 만한 아무런 증거가 없고, 이와 같은 용인경량전철건설 민간투자시설사업기본계획의 위배는 이 사건 실시협약 제79조가 정하는 ‘협약해지를 위한 사업시행자의 의무불이행’에 해당하지 않을 뿐만 아니라, 이로 인하여 용인시에 손해가 발생하였다고 보기도 어려우므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다(원고들은 봄바디어가 2004. 7. 30. 자신이 소유하던 용인경전철의 지분 60%를 그 자회사인 BTIH에 전부 양도하고 이를 용인시에 통지하였을 뿐 사전승인을 받지 아니한 점을 다투는 취지로도 주장하나, 이는 이 사건 감사청구사항이 아니어서 적법한 주민소송 대상이 될 수 없을 뿐만 아니라, 이 사건 실시협약 제10조 제3항에 따르면 계열회사에 대한 출자지분의 양도이므로 용인시의 사전승인대상이 되는 지분변경으로 볼 수도 없다).
차. 사업자와 건설사에 대한 관리감독 소홀로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단
1) 인정사실
갑 제11, 12, 13호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 용인경전철의 대표이사이던 소외 4는 거래업체의 공사대금을 부풀려 지급한 후 그 차액을 되돌려 받는 방법으로 용인경전철의 자금 373,560,697원을 횡령하였다는 혐의로 기소되어 재판을 받았으나 이를 인정할 만한 증거가 없다는 이유로 무죄판결을 선고받아 위 판결이 확정된 사실(서울고등법원 2013노1114호, 소외 4가 유죄판결을 선고받은 기소부분은 인천도시철도의 사업과 관련한 횡령부분이다), 소외 1은 △△△△ 관계자 등에게 자신의 동생인 소외 5가 실질적으로 운영하는 ♡♡전력 주식회사에게 용인경전철 토목공사 중 전기공사를 하도급줄 것을 요구하여 △△△△과 ○○○○로 하여금 ♡♡전력 주식회사에게 공사대금 합계 38억 7,530만 원의 전기공사를 하도급주도록 하였다는 혐의로 기소되어 재판을 받았으나 이를 인정할 만한 증거가 없다는 이유로 무죄판결을 선고받아 위 판결이 확정된 사실(수원지방법원 2012고합244호), ♡♡전력 주식회사의 실질적 운영자인 소외 5는 2005. 1. 14.경부터 2008. 6. 19.경까지 사이에 ♡♡전력 주식회사의 자금 합계 553,919,850원을 횡령하였다는 이유로 징역 1년 6월, 집행유예 3년의 유죄판결(서울고등법원 2013노4037호)을 받아 위 판결이 확정된 사실 등이 인정된다.
2) 판단
원고들의 이 부분 주장은 그 주장하는 일부 사실관계를 인정하기 어려울 뿐만 아니라, 위 인정사실에 의하면, 이 사건 실시협약 제12조는 이 사건 사업의 주무관청보조금을 2,997억 원, 민간사업비를 3,973억 원으로 정하고 있고 원고들의 주장과 같은 사정으로 인하여 위 사업비가 변경되지도 않았던 점 등을 종합하여 보면, 원고들의 주장하는 사실관계만으로 용인시에 어떠한 손해가 발생하였다고 보기도 어려우므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
6. 소외 2에 대한 청구에 관한 판단
가. 동백지구 조경공사 관련 위법행위로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단
1) 인정사실
갑 제3, 13호증, 을 제59, 60, 105, 106, 107호(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 용인시는 2006. 7. 7. 한국토지공사 경기지역본부(이하 ‘토지공사’라고 한다)로부터 다음 [표 1]과 같은 내용으로 ‘용인동백 택지개발사업지구내 조경공사‘를 위탁받은 사실, 용인시는 2007. 5. 1. 위와 같이 토지공사로부터 위탁받은 ‘용인동백 택지개발사업지구내 조경공사‘를 용인경전철에게 다음 [표 2]와 같은 내용으로 재위탁한 사실, 용인경전철은 2007. 11. 15.경 △△△△과 □□□□에게 ‘용인동백 택지개발사업지구내 조경공사‘를 공사대금 91억 1,000만 원(2009. 5. 28. 설계변경에 의해 108억 5,300만 원으로 증액되었다)에 수의계약으로 도급을 준 사실이 인정된다.
[표 1]제5조(사업범위 및 규모)① 용인시는 토지공사로부터 인수받은 택지개발사업지구내 공공용지 등에 경전철사업과 조경공사 등을 시행하며, 토지공사는 조경공사 등의 사업비를 부담한다. 조경공사 등이 시행되는 공공용지 등의 면적은 ‘별표 1’과 같다. 단, 용인시는 경전철사업 중복구간의 조경공사의 효율적 관리를 위하여 위탁시행할 수 있다.제8조(사업비 및 사업비 납부방법 등)① 용인시가 입주민의 요구사항 등을 반영하여 설계한 조경공사비(10,660백만원)에 대하여 토지공사가 사업비를 부담하되, 용인시가 지정하는 계좌로 아래와 같이 총 3회 분납으로 납부한다.② 용인시는 ①항의 사업비 범위 내에서 조경공사 등을 시행하고 잔여 사업비는 토지공사에게 정산, 환입한다. 단, 토지공사가 납부한 조경공사비에서 발생한 금융이자는 용인시의 필요에 따라 조경공사에 사용할 수 있으며, 잔여 사업비는 제5조 제1항에서 위탁받은 시행자가 토지공사에게 직접 환입토록 한다.
[표 2]제5조(의무)조경공사 시행을 위한 용인시와 용인경전철의 의무는 다음과 같다.① 용인시는 행정업무와 사업기간 동안의 민원처리 지원업무를 수행한다.③ 용인경전철은 실시설계의 작성제출, 시공, 준공과 필요시 토지공사 또는 용인시가 지정한 기관으로의 시설물 인계와 사업기간 동안 본 조경공사와 관련된 설계 및 공사민원을 처리키로 한다.제6조(사업비의 산정 및 부담)조경공사의 사업비(설계 및 공사비)는 실시설계 승인시 확정된 사업비를 말하며 용인시는 확정된 사업비를 부담키로 한다.제7조(사업비의 지급 및 정산)① 용인경전철은 본 조경공사 관련 별도의 자금관리계좌를 개설하여 용인시에게 통보하고 용인시는 통보된 계좌에 본 협약 체결 이후 매년 단위로 용인경전철이 제출하여 승인된 소요자금 계획의 금액을 토지공사로부터 용인경전철의 통보된 계좌로 입금토록 하여 용인경전철이 관리토록 한다.③ 용인경전철은 준공(부분 준공을 포함한다) 후 1개월 이내에 사업비를 정산보고하고 잔액에 대하여는 용인시 또는 토지공사가 지정하는 계좌로 입금한다.제9조(계획, 설계 및 시공)① 용인경전철은 조경공사 수행을 위해 설계 및 시공사를 선정하고 설계와 시공에 대하여 책임을 진다.
2) 판단
위 인정사실에 의하면, 용인시는 ‘용인동백 택지개발사업지구내 조경공사‘의 수탁자이자 재위탁자에 불과하고, 위 조경공사의 사업시행자는 용인경전철이며, 위 조경공사의 사업비는 토지공사가 전액 부담하는 것이므로, 가사 원고의 주장이 사실이라고 하더라도 소외 2에게 이와 관련한 어떠한 위법행위가 있다거나 용인시에 어떠한 손해가 발생하였다고 보기 어려우므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
나. 재협상결과 미흡으로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단
용인시는 2008. 1. 7. 용인경전철에 이 사건 실시협약의 변경을 요구하여 2009. 7. 8. 용인경전철과 사이에 “이 사건 실시협약 제63조의 운임수입보조금의 기준을 예상운임수입금의 79.9% 이하로 변경”하는 내용의 실시협약 변경특약을 체결한 사실은 앞서 설시한 바와 같은데, 을 제124 내지 127호증의 각 기재, 증인 소외 7의 증언 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정 즉, ① 용인시는 ‘실제 운임수입이 예상 운임수입의 50% 미만일 경우 운임수입보장을 배제하는 조항’의 삽입을 검토한 뒤, 2008. 1. 7. 용인경전철에 이를 제안하였던 점, ② 하지만 용인경전철과의 협상 끝에 “이 사건 실시협약 제63조의 운임수입보조금의 기준을 예상운임수입금의 90% 이하에서 79.9% 이하로 변경”하는 내용으로 실시협약 변경특약을 체결한 점, ③ 협상의 특성상 용인시 측의 요구를 협상결과에 전부 반영시킬 수는 없으므로, 실시협약 변경특약에 용인시 측에 가장 유리한 내용이 규정되어 있지 않다는 점만으로 위 변경특약이 위법하다거나 소외 2에게 이에 관한 고의 또는 과실이 있다고 보기는 어려운 점, ④ 더욱이 소외 2가 협상과정에서 협상단에 최소운영수입보장규정에 관한 구체적인 지시를 하였음을 인정할 만한 아무런 증거가 없는 점 등에 비추어 보면, 실시협약 변경특약에 ‘실제운임수입이 예상운임수입의 50% 미만일 경우 보상을 하지 않는 내용’이 포함되지 않았다는 사실만으로 소외 2의 이에 관한 위법행위를 인정할 수는 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
7. 피고보조참가인에 대한 청구에 관한 판단
가. 법무법인 선정으로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단
1) 인정사실
갑 제16, 21호증, 을 제68, 69, 70, 71, 72, 128호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 다음의 각 사실 즉, ① 용인시는 2007. 10. 29. ◇◇◇을 용인경전철 사업의 특별고문변호사로 위촉하고, 2010. 8. 2. ◇◇◇과 용인경전철 사업의 법률자문 용역 약정을 체결하였으며, 2010. 10. 13. ◇◇◇과 기존 시간제 지급 방식에서 총액계약 방식으로 약정을 변경한 사실, ② 용인시가 2010. 7. 14. 및 2010. 12. 8. 2차례에 걸쳐 용인경전철의 준공보고서를 반려하자, 용인경전철은 2010. 12. 17. 용인시를 상대로 수원지방법원 2010아957호로 부분준공확인자의 지위 등을 정하기 위한 가처분을 신청하였는데, 용인시 경량전철과에서는 위 가처분 사건의 대리인으로 ◇◇◇을 선임하고자 하였으나 2010. 11. 25.부터 정책보좌관으로 일을 시작한 피고보조참가인이 소송대리인 변경을 주장하여 결국 ☆☆과 소외 10 변호사가 위 가처분 사건의 대리인으로 선임된 사실, ③ 위 가처분 사건은 용인경전철의 2011. 2. 21. 신청취하로 종결되었고, 이후 용인경전철은 2011. 2. 18. 용인시를 상대로 홍콩에 있는 국제상업회의소 국제중재법원에 용인경전철 준공과 관련된 국제중재를 신청하였던 사실, ④ 용인시는 2011. 3. 8. 용인시를 대리하여 위 국제중재업무를 수행할 소송대리인을 지명경쟁입찰 방식으로 선정하기로 결정하였으며, 이에 따라 위 경량전철과 소속 소외 11은, 『가격 : 50점, 국제중재실적 : 20점, 수행계획 20점, 면접 : 10점』으로 한 평가기준표를 작성한 사실, ⑤ 피고보조참가인은 2011. 3. 8.경 경전철 프로젝트팀 사무실에서, 경량전철과장 소외 12 및 경량전철과 소속 소외 13 등에게 “기존에 법률자문을 맡았던 ◇◇◇은 시장의 신임을 잃었으니, ☆☆과 소송수행자 선임 계약을 체결해야 한다”라는 취지로 말하고, 2011. 3. 9.경에는 위 평가기준표를 들고 온 소외 13 등에게 “변호사 선임은 이미 내정된 사안인데, 왜 일을 복잡하게 만드느냐, 어느 세월에 면접을 하느냐, 시장님 취지대로 ☆☆을 당장 선임해야 한다, 형식적으로 금요일까지 제안서를 받아 월요일에 변호사를 선임하도록 추진하고, 평가항목 및 배점은 내정된 법무법인에 맞춰서 다시 작성하라”라고 말하는 등 위 평가기준표 항목을 ☆☆에 유리하도록 수정할 것을 지시한 사실, ⑥ 피고보조참가인의 지시에 따라 위 경량전철과 소속 직원인 소외 11은 2011. 3. 10. 평가기준표를 『가격 : 30점, 수행계획 : 50점, 사업의 이해도 : 20점』으로 수정한 다음, ◇◇◇, ☆☆, 법무법인 ▽▽ 및 법무법인 ◎◎에 소송수행자 입찰 제안을 요청하였고, 2011. 3. 11. 소송수행에 대한 선임료로 ◇◇◇은 9억 5,000만 원을, ☆☆은 40억 원을 제안한 수임제안서를 각각 제출한 사실, ⑦ ◇◇◇의 위 수임제안서는 ‘용인경전철의 각 주장에 관한 구체적 대응방안’을 구체적으로 설시하고 있는 반면, ☆☆의 위 수임제안서는 ‘국제중재의 일반적 절차 진행 및 ☆☆의 국제분쟁팀 소개’에 그치고 있는 사실, ⑧ 피고보조참가인은 2011. 3. 11. 소외 13으로부터 수정된 평가기준표에 의하더라도 선임료(40억 원)가 너무 높아 소송수행자로 선임되기 힘들다는 취지의 보고를 받게 되자, 소외 13에게 “알았다, 내가 조치를 취하겠다.”라고 한 뒤, 같은 날 ☆☆으로 하여금 선임료를 30억 원으로 감액한 수정 제안서를 다시 제출하도록 한 사실, ⑨ 피고보조참가인은 2011. 3. 14.경 경량전철과 소속 소외 13으로부터 위와 같이 수정된 평가기준표 및 30억 원으로 감액한 수정 제안서에 따라 재채점된 가평가서(☆☆의 모든 항목에 최우수 점수를 주어 총점수를 79.5점으로 내정하고, 법무법인 ◇◇◇은 위 79.5점에 미치지 못하도록 평가항목을 보통 이하로 조정하여 평가한 가평가서를 의미함)를 보고받고, 소외 13에게 “다 결정된 사항이니 이대로 일을 진행하고, 빨리 ☆☆과 사이에 소송수행자 선임 계약을 체결하라”라고 지시함으로써, 소외 13으로 하여금 평가위원들인 정책기획과장 소외 14, 재정법무과장 소외 15, 경량전철과장 소외 12 및 경전철 프로젝트팀 팀장 소외 16 등에게 ‘☆☆을 선임하는 것이 시장님의 의중이다, ◇◇◇에게 보통 이하의 점수를 주어야만 ☆☆이 선임될 수 있다’라는 취지로 말하도록 하고, 결국 위 평가위원들로 하여금 평가기준표 중 ‘수행계획’ 및 ‘사업의 이해도’ 부분에서 ☆☆에 ‘최우수’ 평가를 하고, ◇◇◇에는 ‘보통’ 내지 ‘미흡’의 평가를 하도록 함으로써 ☆☆이 용인시를 대리하여 국제중재 소송수행자로 선임되게 한 사실, ⑩ 피고보조참가인은 위와 같은 입찰방해 혐의로 기소되어 2015. 2. 4. 징역 8월, 집행유예 2년의 유죄판결을 받았고(수원지방법원 2013고단6833호), 이에 피고보조참가인이 항소하였으나 같은 형이 선고된 사실(수원지방법원 2015노961호. 현재 상고심 계속 중), ⑪ 한편, 국제상업회의소 국제중재법원은 2011. 9. 26.(1차)과 2012. 6. 11.(2차)에 ‘용인시의 준공반려사유는 준공거부사유에 해당하지 않고 이에 용인경전철은 유효하게 이 사건 실시협약을 해지하였다는 이유로 용인시는 용인경전철에게 미지급 공사비 및 기회비용 명목의 합계 778,663,000,000원 및 이에 대한 지연손해금을 지급하라“는 내용의 중재판정을 한 사실 등이 인정된다.
2) 판단
위 인정사실을 종합하면, 피고보조참가인은 소외 13에게 용인시를 대리하여 국제중재업무를 대리할 소송대리인으로 ☆☆을 선임해야 하고 이는 내정된 사안이라는 취지로 이야기하며 소외 13 등으로 하여금 ☆☆에 유리한 방식으로 평가기준표 항목을 수정하게 하고, ☆☆으로 하여금 평가기준표에 적합하도록 선임료를 감액한 수정 제안서를 다시 제출하도록 하였으며, 평가위원들로 하여금 평가기준표에 ☆☆에 일방적으로 높은 점수를 주도록 하는 등의 위법한 방법으로 ☆☆이 국제중재업무에서 용인시의 대리인으로 선정되도록 하였다고 보이고, 이러한 불법행위로 인하여 용인시로서는 적어도 ◇◇◇과 ☆☆의 수임료 차이만큼의 손해를 입었다고 판단되므로, 피고보조참가인은 용인시에 위 손해를 배상할 책임이 있고, 피고보조참가인의 이러한 손해배상책임은 아래 제8. 라.항에서 기재하는 바와 같이 소외 3의 용인시에 대한 손해배상책임과 부진정연대관계에 있다.
따라서 피고보조참가인은 용인시에 손해배상으로 5억 5,000만 원[15억 원(용인시는 ☆☆에게 착수금 15억 원만을 지급하였고, 성공보수금은 달리 지급하지 아니한 것으로 보인다) - 9억 5,000만 원]을 소외 3과 공동으로 지급할 의무가 있다(원고들은 위 손해배상금에 대한 지연손해금을 구하지 아니하므로, 지연손해금에 대한 판단은 하지 아니한다).
3) 소결
원고들의 이 부분 주장은 위 인정 범위 내에서 이유 있다.
나. 위법한 공무원 임용으로 인한 부당이득반환청구 주장에 관한 판단
1) 당사자들의 주장
원고들은 용인시가 피고보조참가인을 정책보좌관으로 임용한 것은 용인시 채용공고 및 공무원 규정에 반하여 위법하므로 피고보조참가인이 용인시로부터 지급받은 급여는 부당이득으로 용인시에 반환하여야 한다고 주장하고, 이에 대하여 피고 및 피고보조참가인은 피고보조참가인을 임용한 행위를 당연무효로 볼 수 없을 뿐만 아니라 피고보조참가인은 실제로 용인시에 근로를 제공하여 온 이상 피고보조참가인이 용인시에 대하여 가지는 급여 상당의 부당이득반환채권으로 상계가 가능하므로 원고들의 주장은 이유 없다고 다툰다.
2) 관련법리
앞서 설시한 바와 같이, 구 지방자치법 제17조 제1항이 정하는 ‘공금의 지출에 관한 사항’이라 함은 지출원인행위 즉, 지방자치단체의 지출의 원인이 되는 계약 그 밖의 행위로서 당해 행위에 의하여 지방자치단체가 지출의무를 부담하는 예산집행의 최초 행위와 그에 따른 지급명령 및 지출 등에 한정되고, 특별한 사정이 없는 한 이러한 지출원인행위 등에 선행하여 그러한 지출원인행위를 수반하게 하는 당해 지방자치단체의 장 및 직원, 지방의회 의원의 결정 등과 같은 행위는 포함되지 않는다고 보아야 할 것이나, 지출원인행위 등을 하는 행정기관이 선행행위의 행정기관과 동일하거나 선행행위에 대한 취소·정지권을 갖는 경우 지출원인행위 등을 하는 행정기관은 지방자치단체에 직접적으로 지출의무를 부담하게 하는 지출원인행위 단계에서 그 선행행위의 타당성 또는 재정상 합리성을 다시 심사할 의무가 있는 점 등에 비추어 보면, 선행행위가 현저하게 합리성을 결하여 그 때문에 지방재정의 적정성 확보의 견지에서 간과할 수 없는 하자가 존재하는 경우에는 지출원인행위의 단계에서 그 선행행위를 심사하여 이를 시정하여야 할 회계관계 법규상의 의무가 있다.
3) 판단
이 사건에 돌이켜 살피건대, 갑 제1호증, 을 제65, 66, 67호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, ① 용인시인사위원장은 2010. 10. 18. 용인시인사위원회 공고 제2010-1746호로 ‘용인시 지방계약직공무원 채용계획’을 공고하였는데, 이때 응시자격을 “지방공무원법 제31조(결격사유)에 해당되거나, 지방공무원법 제66조(정년)에 해당되는 자 또는 지방공무원임용령 제65조 등 관계법령에 의하여 응시자격을 정지당한 자는 응시할 수 없음”으로, 자격요건을 “채용예정직무분야와 관련된 석사학위를 취득한 후 해당분야의 2년 이상 경력이 있는 자, 채용예정직무분야와 관련된 학사학위를 취득한 후 해당분야의 4년 이상 경력이 있는 자, 6급 또는 6급 상당 이상 공무원으로 2년 이상 채용예정직무분야의 경력이 있는 자, 그 밖에 이에 상응하는 자격이나 능력이 있다고 인정되는 자”로 규정하여 공고한 사실, ② 피고보조참가인은 1948. 10. 22.생으로 2010. 11. 3. 응시원서를 제출할 당시 만 62세였던 사실, ③ 그럼에도 피고보조참가인은 용인시 계약직 공무원으로 채용되어 2010. 11. 25.부터 2011. 11. 24. 경전철 프로젝트팀 정책보좌관으로 근무하였고 그 기간 동안 용인시로부터 합계 37,812,570원의 급여를 지급받은 사실 등이 인정된다.
위 인정사실에 의하면, 용인시장이 피고보조참가인을 임용한 행위는 지방공무원의 정년을 규정한 지방공무원법 제66조에 위배되어 당연무효라 할 것이어서 피고보조참가인은 적법한 공무원신분을 취득하지 못한다 할 것인바, 용인시는 피고보조참가인에 대하여 지급한 급여 상당의 부당이득반환채권을 가지게 된다. 그러나 한편, 피고보조참가인은 용인시에 대하여 채용시부터 퇴직시까지의 제공한 근로 상당의 부당이득반환채권을 가지게 되는데, 위 근로 상당의 부당이득반환액수는 통상 용인시가 피고보조참가인에 대하여 지급한 급여 상당액일 것으로 보이며(대법원 2004. 7. 22. 선고 2004다10350호 판결 참조), 위 두 채권은 상계적상의 관계에 있었다고 보이는바, 피고보조참가인이 이 사건 소송에 피고보조참가인으로 참가하여 위 각 채권을 대등액에서 상계한다는 의사표시가 담긴 2016. 11. 11.자 준비서면을 제출하였으므로, 위 각 채권은 상계적상일에 소급하여 대등액의 범위에서 소멸하였다고 봄이 상당하다.
따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
8. 소외 3에 대한 청구에 관한 판단
가. 준공보고서의 위법한 반려, 조례를 위반한 경전철 프로젝트팀 설치, 국제중재결과예측 실패, 시의회 승인 관련 개통절차 미준수, 용인시민들에 대한 기망행위 등으로 인한 손해배상청구 부분의 적법 여부
원고들은, 소외 3이 2010. 7. 14., 2010. 12. 8., 2010. 12. 20. 3차례에 걸쳐 용인경전철의 준공보고서를 반려하여 이 사건 실시협약을 위반한 점, 조례의 근거 없이 경전철 프로젝트팀을 설치한 점, 국제중재결과의 예측을 제대로 하지 못하면서도 법적 분쟁으로 나아간 점, 용인시의회가 변경된 실시협약을 승인하기 전에 용인경전철을 개통한 점, 용인시민들을 기망한 점(용인시민들에 대하여 국재중재 판정문의 결과를 잘못 알린 점) 등의 위법행위를 하였으므로, 용인시에 이로 인한 손해배상금을 지급할 책임이 있다고 주장한다.
주민소송 제도는 지방자치단체 주민이 지방자치단체의 위법한 재무회계행위의 방지 또는 시정을 구하거나 그로 인한 손해의 회복 청구를 요구할 수 있도록 함으로써 지방자치단체의 재무행정의 적법성과 지방재정의 건전하고 적정한 운영을 확보하려는데 그 목적이 있고, 지방자치법 제17조 제1항은 주민소송의 대상으로서의 재무회계행위를 ① 공금의 지출에 관한 사항, ② 재산의 취득·관리·처분에 관한 사항, ③ 해당 지방자치단체를 당사자로 하는 매매·임차·도급이나 그 밖의 계약의 체결·이행에 관한 사항, ④ 지방세·사용료·수수료·과태료 등 공금의 부과·징수를 게을리 한 사항으로 한정하여 규정하고 있음은 앞서 설시한 바와 같다.
따라서 소외 3이 원고들의 주장과 같은 위법행위를 하였다고 하더라도, 준공보고서의 반려행위는 일반 건축행정에 관련된 부분인 점, 경전철 프로젝트팀 설치는 피고의 내부 조직편성과 관련된 부분인 점, 개통절차 미준수 관련 부분도 공물인 공공 교통수단의 운행개시와 관련된 부분인 점, 국제중재결과예측 실패 및 용인시민들에 대한 기망행위 부분 또한 피고의 재무회계행위와 직접적 연관성이 있는 구체적 행위가 있었음에 관하여 원고의 주장 자체가 명백하지 않은 점 등을 고려하면, 이 사건 소 중 이 부분 각 청구는 지방자치법이 주민소송의 대상으로 규정하고 있는 ① 공금의 지출에 관한 사항, ② 재산의 취득·관리·처분에 관한 사항, ③ 해당 지방자치단체를 당사자로 하는 매매·임차·도급이나 그 밖의 계약의 체결·이행에 관한 사항, ④ 지방세·사용료·수수료·과태료 등 공금의 부과·징수를 게을리 한 사항에 해당하는 것으로 보기 어려우므로, 더 나아가 살펴볼 필요 없이 모두 부적법하다.
나. 에버랜드에 대한 무상광고기회 제공으로 인한 손해배상청구 부분의 적법 여부
을 제25호증의 기재에 의하면, 용인경전철과 용인시는 2013. 4. 26. 삼성에버랜드 주식회사(이하 ‘에버랜드’라 한다)와 사이에 다음과 같은 업무제휴계약을 체결한 사실이 인정된다.
제1조(계약목적)본 계약은 경전철의 수요 및 수익 증대의 일환으로 경전철을 교통수단과 동시에 새로운 관광상품으로 활용하기 위한 업무를 수행하는데 대한 당사자간의 권리와 의무 기타 제반 사항을 정하는데 그 목적이 있다.제2조(계약기간)본 계약의 기간은 계약 체결일자로부터 36개월까지로 하며, 상기 기간은 계약기간 내 당사자간 서면합의를 통해 연장할 수 있다.제3조(계약내용)① 에버랜드는 용인경전철에게 다음의 사항을 제공한다.제공내역제공기한경전철차량 20량 외부랩핑 및 내부 인테리어 제작2013. 4. 27.까지 제작 및 설치완료전대·에버랜드 역사역사 오버브릿지 행인사인역사 외부 그래픽역사 내부 포토스팟 조성내·외부 인테리어 제작승하차장 유리펜스 설치승하차장 DID 모니터 설치광고게시대 2개소 설치오픈관련 기자초청행사 및 기타 이벤트 진행계약기간 내 당사자간 협의일자② 용인경전철은 에버랜드에게 다음의 사항을 제공한다. 단, 다음의 사항이 용인경전철의 또다른 부속수입사업과 병행될 경우 공간사용 및 활동의 우선권은 용인경전철의 결정에 따른다.제공내역제공기한전대 에버랜드 역사 내·외부 인테리어 및 광고 게재 공간 제공위 에버랜드의 제공기한인 2013. 4. 27.(동 제공기한 이후 제작 및 설치가 완료된 경우 실제 제작 및 설치가 완료된 날)로부터 3년간(무상제공)경전철차량(20대) 내·외부 인테리어 및 광고 게재 공간 제공전대 에버랜드 역사 내 이벤트 진행공간 및 부스설치 공간 제공고장, 점검 등 특별한 이상이 없는 한 랩핑차량 우선 운영(단, 용인경전철의 관리운영계획 등 관련 규정 및 용인시와 용인경전철간의 경전철 운영계약에 따른 제한에 따라야 함)
하지만 직권으로 살피건대, 구 지방자치법 제16조 제1항, 제17조 제1항은 ‘해당 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무’의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되는 경우 주민소송의 대상이 될 수 있는 것으로 규정하고 있는바, 이 사건 실시협약 제3조 제9항, [부록 6]은 철도시설을 이용한 광고사업 등은 ‘경미한 수익성 사업’에 해당한다고 규정하고 있고, 같은 협약 제6조 제1항 제4호 및 제52조, [부록 6]은 ‘경미한 수익성 사업에 관한 권한은 용인경전철에게 전적으로 귀속되는 것’으로 규정하고 있으므로, 용인경전철과 에버랜드 사이에 체결된 위 업무제휴협약에 용인시 역시 당사자로 기재되어 있다고 하더라도 위 사실만으로 위 업무제휴협약의 체결이 ‘해당 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무’라고 볼 수는 없으므로, 이 부분 청구는 적법한 주민소송의 대상이 될 수 없다(“용인경전철과 에버랜드 사이에 체결된 업무제휴협약에 용인시 역시 당사자로 기재되어 있는” 사정에 관하여, 피고는 위 업무제휴협약의 이행을 관리·감독한다는 의미에서 형식적으로 기재된 것이라고 진술하고 있고, 앞서 설시한 이 사건 실시협약의 규정에 의하면 위 진술은 믿을 만한 것으로 보인다. 원고는 이 부분 주장에서 “용인시가 에버랜드에게 무상광고기회를 제공한 것”이 위법함을 주장하고 있을 뿐이므로, “용인시가 용인경전철이 에버랜드에게 무상광고기회를 제공하는 것을 관리·감독하지 않은 것“이 위법한지 여부에 관하여는 별도로 판단하지 아니한다).
따라서 이 사건 소 중 위 청구부분은 부적법하다.
다. 시의회 동의 흠결로 인한 손해배상청구에 관한 판단
살피건대, 지방의회의 권한에 관한 일반법인 구 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 개정되기 전의 것) 제35조 제1항은 “지방의회는 다음 사항을 의결한다. 8. 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산외 의무부담이나 권리의 포기”라고 규정하고 있는바, 계약의 해지로 인한 우발적 채무의 발생가능성 등을 감안하면 원칙적으로 지방자치단체가 이미 체결한 계약을 해지할 경우에도 시의회 의결을 거쳐야 하는 것으로 봄이 타당하다.
하지만, 이 사건의 경우 갑 제10호증, 을 제68호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 알 수 있는 다음의 각 사정 즉, ① 소외 3이 2010. 7. 14., 2010. 12. 8., 2010. 12. 20.의 3차례에 걸쳐 용인경전철의 준공보고서를 반려하자 용인경전철은 2011. 1. 11. 용인시에 이 사건 실시협약의 해지를 통보하였던 점, ② 이에 용인시 역시 2011. 3. 2. 용인경전철에 이 사건 실시협약의 해지를 통보하였던 점, ③ 용인시와 용인경전철의 각 협약해지의 시간적 순서를 감안하여 볼 때 용인시의 해지통보로 인하여 용인시가 새로운 우발적 채무를 부담하게 된다고 보기는 어려운 점, ④ 이후 당사자들의 위 각 해지에 관하여, 이 사건 실시협약은 용인경전철의 2011. 1. 11.자 해지로 유효하게 해지되었다는 국제중재판정결과가 있었던 점(갑 제10호증의 2 제108면) 등을 종합하여 보면, 소외 3이 이 사건 실시협약을 해지하면서 용인시의회의 의결을 거치지 않았다고 하더라도 이를 위법하다고 보기는 어려우므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
라. 법무법인 선정으로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단
1) 인정사실
갑 제1호증, 을 제63 내지 67호증의 각 기재, 증인 소외 3의 증언 및 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음의 각 사실 즉, ① 소외 3의 지시로 「용인시 행정기구 및 정원 조례」를 개정하지 아니하고 2010. 10. 14. 용인시청 행정과 내에 경전철 프로젝트팀이 설치된 사실, ② 경전철 프로젝트팀이 설치될 당시 정책보좌관 1명을 채용할 예정이었고, 이에 따라 위 제7. 나.항 기재와 같이 만 62세였던 피고보조참가인이 지방공무원법 제66조에 위배되어 채용된 사실, ③ 소외 3은 이전에 용인경전철 업무를 담당하지 아니하였던 지방농업5급 소외 16을 경전철 프로젝트팀의 팀장으로 하되, 팀원들에게 피고보조참가인이 위 업무와 관련한 실질적 의사결정을 할 것임을 강조하였던 사실, ④ 이후 경전철 프로젝트팀은 문서 생성시 기안이나 검토 없이 시장의 단독 결재로 문서를 생성하였고, 문서에 대한 등록과 접수를 하지 않고 사무분장도 하지 않았던 사실(경전철 프로젝트팀에서 생성하는 문서의 대부분을 피고보조참가인이 시장의 단독 결재로 기안을 올려 처리하였던 것으로 보인다) 등이 인정된다.
2) 판단
위 인정사실에 앞서 제7. 가. 1)항에서 설시한 인정사실을 더하여 알 수 있는 다음의 각 사정 즉, ① 소외 3은 용인시장으로서 용인시의 의사결정에 최종적인 책임이 있는 사람으로, 피고보조참가인에게 경전철에 관한 업무를 독자적으로 처리할 권한을 부여할 목적으로 직제에도 없는 부서를 설치한 뒤, 피고보조참가인을 관계 법령에도 위반하여 채용하였던 점, ② 이에 피고보조참가인은 아무런 검토나 감독 없이 경전철에 관한 대부분의 업무를 독자적으로 처리할 권한을 가지게 되었던 점, ③ 이런 기회에 터잡아 피고보조참가인은 위 제7. 가.항 기재와 같이 위법한 방법으로 ☆☆이 국제중재업무에서 용인시의 대리인으로 선정되도록 하였던 점, ④ 그럼에도 소외 3은 피고보조참가인을 전적으로 신뢰한다는 명목으로 피고보조참가인의 위와 같은 불법행위에 대하여 아무런 감독이나 통제를 하지 아니하였던 점 등을 종합하여 보면, 위 제7. 가.항 기재와 같이 위법한 방법으로 ☆☆이 국제중재업무에서 용인시의 대리인으로 선정된 사실에 관하여 소외 3에게 적어도 경과실이 있다고 보이는바[이 사건과 같이 제4호 주민소송에서 지방자치단체의 장이 부담하는 손해배상책임의 주관적 요건은 민법상 채무불이행 또는 불법행위의 규정에 따라 경과실이 포함됨은 위 4. 라. 3) 나)항에서 설시한 바와 같다], 소외 3은 용인시에 적어도 ◇◇◇과 ☆☆의 수임료 차이만큼의 손해를 배상할 책임이 있고, 이때 소외 3의 용인시에 대한 손해배상책임은 피고보조참가인의 용인시에 대한 손해배상책임과 부진정연대관계에 있다고 봄이 상당하다.
따라서 소외 3은 용인시에 과실에 기한 불법행위로 인한 손해배상으로 5억 5,000만 원[15억 원 - 9억 5,000만 원]을 피고보조참가인과 공동으로 지급할 의무가 있다(원고들은 위 손해배상금에 대한 지연손해금을 구하지 아니하므로, 지연손해금에 대한 판단은 하지 아니한다).
마. 무자격자 채용으로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단
위 제7. 나.항에서 설시한 바와 같이, 피고보조참가인을 임용한 행위가 당연무효에 해당한다고 하더라도 피고보조참가인은 용인시에 대하여 임용시부터 퇴직시까지 근로를 제공하여 왔고, 피고보조참가인이 제공한 근로의 금전적 가치는 용인시가 피고보조참가인에 대하여 지급한 급여 상당액일 것으로 보이는바(대법원 2004. 7. 22. 선고 2004다10350호 판결 참조), 피고보조참가인을 지방공무원법에 위한하여 채용하였다고 하더라도 이로 인하여 용인시에 손해가 발생하였다고 보기 어려우므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
바. 계약해지로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단
원고들은 소외 3의 이 사건 실시협약의 해지로 인하여 용인시에 손해가 발생하였으므로 소외 3은 이를 배상할 책임이 있다는 취지로 주장하나, 설령 원고들의 주장과 같이 이 사건 실시협약의 해지로 인하여 용인시에게 손해가 발생하였다고 하더라도 이는 위 제8. 다.항에서 설시한 바와 같이 용인경전철의 해지로 인한 것이고 용인시의 해지로 인한 것이 아닌바, 실시협약이 해지된 사실과 이로 인하여 용인시에 발생하게 된 손해 사이에 아무런 인과관계가 없다고 할 것이므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
사. 재협상기회 상실로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단
이 부분 원고들의 주장은 용인경전철 측이 재협상과정에서 최소운영수입보장 기준을 53%로 양보하는 안을 제시하였음에도 법적 분쟁으로 나아가 재협상의 여지가 상실되었다는 취지로 보이나, 갑 제28호증의 2의 기재만으로는 소외 3이 용인시장으로 재임하던 기간 중에 용인경전철이 위와 같은 양보안을 제시하였음을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 뚜렷한 증거가 없으므로, 더 나아가 살필 필요 없이 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
아. 소결
원고들의 소외 3을 상대방으로 한 청구는 제8. 라.항의 범위 내에서 이유 있다.
９. 용인시 공무원들에 대한 청구에 대한 판단
원고들은, 소외 6은 2004. 6. 25.부터 2005. 10. 30.까지 용인시 기획예산담당관, 소외 7은 2000. 11. 27.부터 2002. 7. 5.까지 용인시 교통시설담당 공무원, 소외 8은 2006. 8. 25.부터 2007. 7. 1.까지는 경량전철과장, 2008. 4. 6.부터 2009. 6. 28.까지는 건설사업단장, 소외 9는 2011. 7. 20.부터 2013. 1. 1.까지 경량전철과장이었으므로, 소외 6, 소외 7은 소외 1 前시장과 연대하여 1조 32억 원을, 소외 8은 소외 2 前시장과 연대하여 2,736억 5,300만 원을, 소외 9는 소외 3 前시장과 연대하여 478억 8,000만 원을 각 배상할 책임이 있다고 주장하나, 위 사람들의 손해배상책임을 인정할 만한 위법행위, 고의 또는 과실 등에 관하여 아무런 주장·입증을 하지 아니하므로, 원고들의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
10. 한국교통연구원 및 연구원들(소외 17, 소외 18, 소외 19)에 대한 청구에 관한 판단
용인시는 2000. 9. 6. 한국교통연구원과 사이에 용역금액 3억 1,450만 원에 ‘용인경전철 건설 타당성 분석 및 실행플랜 수립’을 위한 용역을 의뢰하여, 2001. 9. 5. 한국교통연구원으로부터 ‘실행플랜’을 제출받은 사실, 위 실행플랜상의 수요예측상의 탑승객은 실제 탑승객과 상당한 차이가 나는 사실은 앞서 설시한 바와 같다.
주민소송 제도는 지방자치단체 주민이 지방자치단체의 위법한 재무회계행위의 방지 또는 시정을 구하거나 그로 인한 손해의 회복 청구를 요구할 수 있도록 함으로써 지방자치단체의 재무행정의 적법성과 지방재정의 건전하고 적정한 운영을 확보하려는데 그 목적이 있고, 지방자치법 제17조 제1항은 주민소송의 대상으로서의 재무회계행위를 ① 공금의 지출에 관한 사항, ② 재산의 취득·관리·처분에 관한 사항, ③ 해당 지방자치단체를 당사자로 하는 매매·임차·도급이나 그 밖의 계약의 체결·이행에 관한 사항, ④ 지방세·사용료·수수료·과태료 등 공금의 부과·징수를 게을리한 사항으로 한정하여 규정하고 있음은 앞서 설시한 바와 같다.
따라서 한국교통연구원 및 그 연구원인 소외 18의 수요예측이 실제 수요를 예측하지 못하였다고 하더라도[소외 17, 소외 19는 실행플랜 작성에 관여한 사람들이 아니다(을 제39호증의 1 제3면)], 이는 지방자치법이 주민소송의 대상으로 규정하고 있는 ① 공금의 지출에 관한 사항, ② 재산의 취득·관리·처분에 관한 사항, ③ 해당 지방자치단체를 당사자로 하는 매매·임차·도급이나 그 밖의 계약의 체결·이행에 관한 사항, ④ 지방세·사용료·수수료·과태료 등 공금의 부과·징수를 게을리한 사항에 해당하는 것으로 보기 어려우므로(원고들은 용역계약에 기하여 용역비용을 지출하였으므로 공금의 지출에 관한 사항 및 계약의 체결·이행에 관한 사항에 해당하는 것으로 주장하나, 정작 손해배상은 용역계약과 무관한 경전철 사업 전반에 관한 1조 32억 원을 청구하고 있으므로 경전철 사업과 관련한 청구로 보아야 할 것인데, 이러한 견지에서 볼 때 전문연구기관의 수요예측행위 자체는 지방자치단체의 재무회계행위에 직접적으로 해당하는 것으로 볼 수 없다), 원고들의 이 부분 청구는 주민소송 대상이 아닌 사항을 다투는 것이어서, 이 사건 소 중 위 청구부분은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 부적법하다.
11. 시의원들에 대한 청구에 관한 판단
앞서 설시한 바와 같이, 지방자치법은 주민소송의 적법 요건으로 주민감사전치주의를 채택하고 있는바, 위 기초사실에 의하면, 원고들은 이 사건 주민감사청구 당시 이 부분 청구를 감사대상으로 삼지 않은 사실이 인정되므로, 이 사건 소 중 위 청구부분은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 부적법하다.
12. 사업관계자들에 대한 청구에 관한 판단
원고들의 이 부분 주장은 소외 4가 용인경전철의 자금을 횡령한 것은 사실상 용인시의 자금을 횡령한 것과 마찬가지이고, 소외 5는 형인 소외 1 前시장을 앞세워 공사수주를 받았으므로 소외 4와 소외 5는 용인시에 대하여 손해배상책임 내지 부당이득반환책임이 있다는 취지이다.
직권으로 살피건대, 구 지방자치법 제16조 제1항, 제17조 제1항은 ‘해당 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무’의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되는 경우 감사청구를 할 수 있고, 적법한 감사청구를 거친 사항에 관하여 주민소송의 대상이 될 수 있는 것으로 규정하고 있는바, 이 사건 감사청구 당시 용인경전철 및 하도급업체의 불법행위에 대한 용인시의 관리감독 소홀을 감사청구대상으로 삼은 것은 사실이나, 위 사업관계자들을 상대방으로 하여 이 부분 청구의 대상으로 삼은 사업시행자 및 그 하도급업체의 운영자가 그 운영의 회사자금을 횡령한 행위 등 자체를 ‘해당 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무’라고 볼 수는 없으므로, 결국 이 부분 청구는 적법한 주민소송의 대상이 될 수 없다.
따라서 이 사건 소 중 위 청구부분은 부적법하다.
13. 건설회사들에 대한 청구에 관한 판단
원고들의 이 부분 주장은, ○○○○, △△△△, □□□□은 용인경전철로부터 용인경전철 공사 중 토목공사 부분을 수급한 뒤 하도급계약을 체결하면서 건설공사하도급 심사기준이 정하는 하도급비율 82%를 지키지 못하였을 뿐만 아니라, 위 업체들은 ‘용인동백 택지개발사업지구내 조경공사’를 전혀 수행하지 아니하고도 공사비를 지급받아 부당이득을 취하였으므로, 용인시에 대하여 부당이득반환책임이 있다는 취지이다.
직권으로 살피건대, 앞서 본 바와 같이 구 지방자치법 제16조 제1항, 제17조 제1항에 따라 ‘해당 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무’에 대해서만 감사청구를 할 수 있고, 적법한 감사청구를 거친 사항에 관하여 주민소송의 대상이 될 수 있는 것인바, 가사 원고들이 주장하는 내용이 모두 사실이라고 하더라도, 용인경전철로부터 공사를 수급한 업체가 그 공사를 진행하면서 부당이득을 취한 행위 자체가 ‘해당 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무’라고 볼 수는 없으므로, 이 부분 청구도 주민소송의 대상이 될 수 없다.
따라서 이 사건 소 중 위 청구부분은 부적법하다.
14. 결론
그렇다면, 이 사건 소 중 소외 1에 대한 철제차량 선정 및 과다 공사비 지출, 민간투자법의 근거가 없는 최소운영수입보장으로 인한 각 손해배상청구 부분, 소외 3에 대한 준공보고서 반려, 경량전철 활성화 프로젝트팀 설치, 국제중재결과에 대한 예측 실패, 경량전철 개통과정에서의 절차 미준수, 시민들에 대한 기망행위, 삼성에버랜드 주식회사에 대한 특혜제공으로 인한 각 손해배상청구 부분, 별지1 청구목록 중 [구분]란 기재 용역기관과 연구원들에 대한 각 손해배상청구 부분, 별지1 청구목록 중 [구분]란 기재 시의원들에 대한 각 부당이득반환청구 부분, 별지1 청구목록 중 [구분]란 기재 사업관계자들에 대한 각 손해배상청구 및 부당이득반환청구 부분, 별지1 청구목록 중 [구분]란 기재 건설회사들에 대한 각 부당이득반환청구 부분은 부적법하므로 이를 모두 각하하고, 원고들의 이 사건 청구 중 피고보조참가인과 소외 3을 상대방으로 한 각 청구 부분은 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 각 인용하며, 원고들의 나머지 청구는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 박형순(재판장) 박소연 문중흠