【원 고】
【피 고】
서울특별시교육감 (소송대리인 변호사 주영달)
【변론종결】
2016. 8. 26.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지】
피고가 2016. 1. 11. 원고들에 대하여 한 각 임원취임승인취소처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 학교법인 ○○학원(이하 ‘○○학원’이라고만 한다)은 ○○중학교 및 ○○고등학교를 설치, 운영하는 학교법인이고, 원고들과 소외 11, 소외 4, 소외 1, 소외 9는 아래 표 기재와 같이 ○○학원의 이사 및 감사로 재직하였거나 재직하고 있는 임원들(이하 ‘이 사건 임원들’이라 한다)이다.
성명구분임기비고원고 1이사2008. 1. 23. ~ 2012. 1. 22.이사장 직무대행2012. 2. 17. ~ 2016. 2. 16.이사장 직무대행원고 2이사2013. 5. 6. ~ 2017. 5. 5. 원고 3이사2011. 12. 23. ~ 2015. 12. 22. 원고 4감사2014. 3. 14. ~ 2017. 3. 13. 소외 1이사2014. 3. 14. ~ 2018. 3. 13. 소외 11이사2013. 8. 1. ~ 2017. 7. 31. 소외 4이사2013. 3. 20. ~ 2017. 3. 19. 소외 9감사2011. 12. 23. ~ 2014. 12. 22.
나. 피고는 2015. 7. 20.부터 같은 달 7. 31.까지 ○○학원 및 ○○중학교, ○○고등학교에 대한 감사(이하 ‘이 사건 감사’라 한다)를 실시하였다.
다. 피고는 2015. 11. 3. 이 사건 임원들에게 이 사건 감사에서 지적된 사항에 대한 시정요구(이하 ‘이 사건 시정요구’라 한다)를 하였고, 사립학교법 제20조의2 및 사립학교법 시행령 제9조의2에 따라 이 사건 임원들에 대한 임원취임승인을 취소할 예정이라고 계고하였다.
라. 원고 1은 2015. 11. 23. 피고에게 이 사건 시정요구에 대한 조치결과를 보고하였다.
마. 피고는 2016. 1. 11. 이 사건 시정요구에 따른 시정이 완전히 이행되지 아니한 것으로 보고 원고들을 비롯한 이 사건 임원들에 대하여 위 감사에서 지적된 사항 중 임원취임승인의 취소사유에 해당하는 부분을 추출한 아래와 같은 처분사유로 원고들에 대한 임원취임승인을 각 취소하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
처분사유해당 임원1. 학교법인 임원 직무해태(장기간 이사회 기능마비)(이하 ‘제1처분사유’라 한다)이 사건 임원들 가. 이사간 갈등으로 인한 이사회 장기간 미개최 나. 설치·경영학교(○○고등학교)의 학교장 등 미임용으로 인한 학사행정 장애 야기 ① 고등학교 종교교육 관련 교육과정 편성·운영 부적정 ② 학업성적관리 부적정 ③ 교원인사위원회 구성 및 운영 부적정 ④ 학교 운동부 지도자 채용절차 등 운영 부적정 ⑤ 학교운영위원회 구성 및 운영 부적정 ⑥ 각종 공과금 지연 납부로 인한 예산낭비 ⑦ 학교급식비 집행 및 관리 부적정 ⑧ 예산편성 부적정 다. 학교법인 회계 예·결산에 대한 이사회 지연 및 미의결 라. 감사의 임무 해태2. 차입금 등 법인회계 부당 집행(이하 ‘제2처분사유’라 한다)원고 13. 이사장 자격사칭으로 업무 부당 처리(이하 ‘제3처분사유’라 한다)원고 14. 수익용 기본재산 관리 부적정(이하 ‘제4처분사유’라 한다)이 사건 임원들 가. 수익용 기본재산 임대수입 등 재산관리 소홀 나. 수익용 기본재산 임차인에게 전기, 상수도 요금 미징수5. 교육용 기본재산 관리 운영 부적정(교육부 감사 미이행 포함)(이하 ‘제5처분사유’라 한다)이 사건 임원들 가. 행정동 증축 예산 신청 시 제출한 사업계획서의 목적 및 설계와 다르게 교육용 기본재산 운용 나. 교육부 종합감사 지적사항 미이행6. 감사자료 미제출(이하 ‘제6처분사유’라 한다)원고 17. 임원결원 미보충(이하 ‘제7처분사유’라 한다)원고 1,원고 2,원고 3,소외 1소외 11소외 4※ 처분대상자의 책임 범위는 각 임원들의 임기에 발생한 것에 한함.
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제1, 5, 9호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
나. 처분사유의 존부에 대한 판단
1) 제1처분사유에 대한 판단
가) 원고들의 주장
(1) 소외 2의 이사 자격 문제로 시작된 이사들 간의 갈등은 피고가 소외 2의 이사 자격에 관하여 이중적인 회신을 하는 등 그 원인을 제공하였다.
(2) 원고들은 이사회에 참석하여 안건을 처리하기 위하여 노력하였고 이사회가 개최되지 못한 것은 소외 1, 소외 11, 소외 4가 이사회에 참석하지 아니하여 의사정족수를 충족하지 못하였기 때문이다.
(3) 장기간 ○○고등학교의 교장직이 공석이었던 것은 피고가 합리적 이유 없이 교장 승인을 보류하였기 때문이었다.
(4) 피고가 제1처분사유에서 지적한 학사행정의 장애들이 모두 교장의 공석으로 인한 것이라고 보기 어렵고, 학교 운영의 세세한 점까지 모두 이사들에게 책임을 묻는 것은 이사들에게 과도한 책임을 지우는 것이다.
나) 인정사실
(1) 소외 2의 이사 자격과 관련된 이사들 사이의 분쟁 경위
(가) 피고는 2011. 3. 23. 소외 2가 ○○학원의 이사로 취임하는 것에 대하여 승인을 거부하는 처분을 하였는데, 위 거부처분이 법원에서 최종적으로 위법한 것으로 판단되었고, 피고는 2014. 3. 14. 소외 2가 ○○학원의 이사로 취임하는 것에 대하여 임원취임승인처분을 하였다.
(나) 소외 2는 2014. 3. 4. ○○학원에 사임일이 정확하게 기재되지 아니한 사임서를 제출하였다가 2014. 5. 19. 사임 철회서를 제출하였다.
(다) 소외 2가 제출한 사임서 및 사임 철회서의 효력 유무에 관하여 이사들 사이에서 의견 대립이 발생하였는데, 원고 1, 원고 2, 원고 3(이하 ‘원고 1 등’이라 한다)은 이사의 지위가 인정된다는 입장이었고, 소외 1, 소외 11, 소외 4(이하 ‘소외 1 등’이라 한다)는 이사의 지위가 인정되지 아니한다는 입장이었다.
(라) 소외 2가 이사로서 참석하여 의결권을 행사한 ○○학원의 제446회 이사회(2014. 6. 10., 이하 제○회 이사회‘라고만 한다)에서 소외 3을, 소외 2와 소외 3이 이사로서 참석하여 의결권을 행사한 제447회 이사회(2014. 7. 8.)에서 소외 5를 각 이사로 선임하는 결의가 이루어졌다.
(마) 피고는 2014. 6. 18. 소외 3에 대하여, 2014. 8. 12. 소외 5에 대하여 각 임원취임승인처분을 하였다.
(바) 소외 1 등은 2014. 6. 19. ○○학원 등을 상대로 서울서부지방법원 2014가합34669호로 이사 자격이 없는 소외 2가 의결에 참여하였다는 이유로 소외 3을 이사로 선임한 제446회 이사회의 결의 무효의 확인을 구하는 소(이하 ‘제446회 이사회 소송’이라 한다)를 제기하였고, 위 법원은 2014. 10. 2. 소외 2의 이사 지위가 인정되지 아니하고, 위 이사회에서 소외 3의 이사 선임에 찬성하였던 소외 2가 제외됨에 따라 위 이사회 결의는 의결정족수를 갖추지 못하여 무효임을 확인한다는 판결을 선고하였다. ○○학원이 위 판결에 대하여 항소하였으나 서울고등법원(2014나2041184호)은 2015. 3. 6. 항소를 기각하였고, ○○학원이 다시 위 항소심판결에 대하여 상고하였으나 대법원(2015다211401호)은 2015. 7. 9. 상고를 기각하였다(이하 위 대법원 판결을 ‘이 사건 대법원 판결’이라 한다).
(사) 한편, 소외 1 등의 신청에 따라 2014. 8. 14. 소외 3에 대하여, 2014. 9. 25. 소외 2에 대하여, 2015. 3. 11. 소외 5에 대하여 이사 직무집행정지 가처분이 내려졌다.
(2) 소외 2의 이사 지위 인정 여부에 관한 피고의 의견 표명
(가) 피고는 2014. 5. 26. 소외 2에 대하여 임원취임승인이 된 날인 2014. 3. 14. 이전에 사임서가 제출되었고, 사임서에 작성일자를 특정하지 않은 점에 비추어 사임의사가 즉각적으로 볼 수 없고 사임의 효력이 발생하지 아니하였다는 이유 등으로 소외 2의 이사 지위가 인정된다는 취지의 의견을 표명하였다.
(나) 피고는 2014. 5. 30. 제444회 이사회에 소외 2가 사임서를 제출하였다고 보고하는 행위가 사임서의 수리행위로 인정될 수 있는지 여부에 관한 소외 1 등의 민원 질의에 대하여, 사임 수리행위 인정여부가 이사회 내부에서 논란이 있고, 제444회 이사회의 정식 회의록이 없는 사항에서 피고가 판단할 수 없고, 이사의 지위 확인은 교육청의 판단을 요하는 사항이 아니며, 임원의 임면에 관한 사항은 학교법인의 고유권한으로 이사 지위와 관련하여 분쟁이 있을 경우 민사쟁송으로 확인을 구하는 등의 방법으로 분쟁을 해결하여야 한다는 취지로 회신하였다.
(다) 피고는 2014. 6. 3. ○○학원에 대하여 앞서 회신한 사정에 더하여 소외 2가 ○○학원에 사임 철회서를 제출한 사실이 있다는 이유 등으로 소외 2의 이사 지위가 인정된다는 취지로 질의회신을 하였다.
(라) 소외 1 등은 2014. 6. 14. 피고에게 소외 2의 이사 지위가 인정되지 아니하고 이사회 소집 절차에 하자가 있다는 이유로 제446회 이사회에서 소외 3을 이사로 선임한 결의는 무효이므로 소외 3에 대한 임원취임승인을 보류하여 달라고 요청하였으나, 피고는 2014. 6. 18. 소외 3에 대하여 임원취임승인처분을 한 후 2014. 6. 23. 소외 1 등에게 임원취임을 승인함에 있어 그 기본행위인 이사회 결의 내용의 적법성까지 판단할 수 없고, 이사회에서 의결한 사항에 대한 분쟁은 민사소송을 통하여 해결하여야 한다는 취지로 회신하였다.
(마) 피고는 2014. 9. 22. ○○학원에 제446회 이사회 소송의 판결 확정시까지 소외 3 이사의 직무집행을 정지하는 가처분결정이 있었으므로 이 점을 참고하여 논란이 되는 중요사항 결정은 본안판결(2014. 10. 2.) 이후 의결하는 것이 합리적일 것으로 사료되니 분쟁을 예방하기 위하여 이사회 운영에 만전을 기하라는 취지로 행정지도를 하였고, 같은 날 소외 1의 민원에 대하여 ○○학원의 불필요한 분쟁 소지를 미연에 방지하기 위하여 논란이 되는 중요사항 결정은 제446회 이사회 소송의 본안판결(2014. 10. 2.) 이후 의결하는 것이 합리적일 것이므로 법률관계의 혼란을 최소화 할 수 있도록 유의하라는 취지로 회신하였다.
(바) 피고는 2014. 10. 29. 소외 1의 ‘비상식적인 이사회 금지요청’ 민원에 대하여 제446회 이사회 소송이 진행중인 상황에서 본안 확정판결 후의 이해관계에 상당한 영향을 미칠 수 있는 이사 선임행위는 또 다른 오해와 분란을 일으킬 소지가 있으므로, 임원간의 분쟁의 소지가 있을 수 있는 사항은 법률관계의 혼란을 최소화 할 수 있도록 신중을 기하여 처리하도록 ○○학원에 행정지도하였으나, 임원 임면에 관한 사항을 의결하기 위하여 이사회를 소집하는 것은 학교법인 이사회의 고유권한이므로 관할청이 그 소집을 금지할 수는 없다고 회신하였다.
(3) 이사회 운영의 파행
(가) 소외 2 이사의 자격 문제로 이사들 간에 의견 대립이 발생한 무렵부터 ○○학원의 이사회는 아래 표 기재와 같이 의사정족수를 충족하지 못하여 개최되지 못하거나, 개최되더라도 참석한 이사 중 일부가 회의록에 서명·날인을 거부하는 등으로 정상적으로 개최되지 못하였다.
회수학년도개최일시회의 안건참석 이사불참 이사개최 여부제443회20142014.2.17.의결사항(5명)(1명)개최(월)10시30분1.2013학년도 추경예산(중,고,법인)건원고 1,소외 5,원고 3,원고 2,소외 11소외 42.2014학년도 예산(중,고,법인) 건(감사 : 소외 9)3.교직원 임용 건4.기능직이 일반직 전환으로 인한 정관 변경 건5.후암동 땅 처리건 -사용료 징구 및 독촉 설명6.기타안건제444회20142014.3.14.의결사항(4명)(2명)미개최〈제1차〉(금)오후 4시1.2013학년도 결산(중,고,법인) 건원고 1,소외 5,원고 2,원고 3소외 4, 소외 112.개방이사 선임 건(감사 : 소외 9) -추가 : 소외 12, 소외 13 추천 2014.3.13*소외 13.기타안건(교육청승인전)제444회20142014.3.31.의결사항(4명)(3명)미개최〈제2차〉(월)오후 4시1.2013학년도 결산(중,고,법인) 건원고 1,소외 5,원고 2,원고 3소외 4, 소외 1 소외 112.이사 선임 건(감사 : 소외 9,원고 4)3.기타안건제444회20142014.4.8.의결사항(4명)(3명)미개최〈제3차〉(화)오후 4시30분1.2013학년도 결산(중,고,법인) 건원고 1,소외 5,원고 2,원고 3소외 4, 소외 1 소외 112.이사 선임 건(감사 : 소외 9,원고 4)3.기타 안건제444회2014.4.18.의결사항(4명)(3명)미개최〈제4차〉(금)오후 4시30분1.2103학년도 결산(중,고,법인) 건원고 1,소외 5,원고 2,원고 3소외 4, 소외 1 소외 112.이사 선임 건(감사 : 소외 9,원고 4)3.기타 안건제444회20142014.5.16.의결사항(6명)(1명)개최〈제5차〉(금)10시30분1.2013학년도 결산(중,고,법인) 건원고 1,소외 5,원고 2,소외 4,소외 11,소외 1원고 3(외국) -소외 9 감사 적정하다고 보고(감사 : 소외 9,원고 4)2.이사 선임의 건소외 4,소외 11,소외 1 서명하지 않음3.교장 선임의 건4.기타 안건제445회20142014.6.2.의결사항(6명)원고 3, 소외 2 :‘회의실 점거로 입장 못함’이라고 작성됨개최(월)10시1.2013학년도 결산(중,고,법인) 건원고 1,소외 5,원고 2,소외 4,소외 11,소외 12.교장 선임 건(감사 : 소외 9,원고 4)3.이사 선임 건파행이라고 작성됨4.기타안건제446회20142014.6.10.의결사항(5명)(3명)개최(화)11시1.2013학년도 결산 건(중,고,법인)원고 1,소외 5,원고 3.원고 2,소외 2소외 4, 소외 11 소외 111시10분 폐회2.이사 선임 건(소외 3)(감사: 소외 9,원고 4)3.기타 안건제447회20142014.7.8.의결사항(8명)(1명)개최(화)11시1.교원 임면에 관한 건(중,고)원고 1,소외 5,원고 3.원고 2,소외 11,소외 1,소외 2(화상참석),소외 4 -추가:소외 8 교감자격연수자로 선정소외 3 -교원인사위원회에서는 소외 14 다수2.이사장 선임 건3.교장 선임 건4.정관 시행세칙 개정 건5.이사 해임 건소외 4,소외 11,소외 1 서명하지 않음6.이사 선임 건-원고 1의 자격문제7.기타 안건제448회20142014.7.18.의결사항(7명)(2명)개최(금)오후4시1.소송비용 지출 건원고 1,원고 3.원고 2,소외 11,소외 2(화상참석),소외 1,소외 3소외 5, 소외 4 -추후 논의하기로 함2.중학교 교감 임면 건3.○○교회 엘리베이터 대금 반환 청구 건4.가압류 해지 건소외 11, 소외 1 서명하지 않음5.교장에 관한 건-원고 1의 자격문제 -소외 15 교장 선임자 사의 표명6.기타 안건제449회20142014.8.14.의결사항(6명)(3명)개최(목)11시1.교장 선임 관련 건원고 1,소외 5,원고 2,원고 3, 소외 4 소외 1 -추가:교장초빙 시행 계획,외부초빙으로 논의소외 11,소외 2(화상참석),소외 32.기타 안건제450회20142014.9.15.의결사항(5명)(3명)개최(월)11시1.○○고등학교 교장 선임 건원고 1,소외 5,원고 3,소외 1, 소외 4 소외 11 -추가;일반교사들의 의견을 좀더 청취한 후 차기 이사회에서 논의원고 2,소외 2(화상참석)2.기타안건제451회20142014.9.25.의결사항(5명)(3명)개최(목)오후4시1.○○고등학교 교장 선임 건원고 1,소외 5,원고 3,소외 1, 소외 4 소외 11 -추가:차후 논의원고 2,소외 2(화상참석)2.○○중학교 교사 복직 건(소외 16 보건교사)3.정관 개정 건(사무직원 정원 기준 개정)4.기타안건제452회20142014.10.28.의결사항(4명)(3명)미개최〈1차〉(화)오후4시1.이사 선임에 관한 건원고 1,소외 5,원고 3,소외 1, 소외 4 소외 112.기타 안건(2014.10.24. 취소통보)원고 2제452회20142014.11.6.의결사항(4명)(3명)미개최〈2차〉(화)오후4시1,일반이사(1인) 선임 건원고 1,소외 5,원고 3,원고 2소외 1, 소외 4 소외 11제452회20142014.12.18보고사항(4명)(3명)미개최〈3차〉(목)오후4시1. 법인 감사 보고 건원고 1,소외 5,원고 3,원고 2소외 1, 소외 4 소외 11 추가:직무감사보고서 보고원고 4,소외 9(감사)2. 법인 통장 압류 건의결사항-원고 1의 자격문제1.이사 선임 건2.감사 선임 건 (소외 9 감사 14.12.22 임기만료)3.고등학교 교장 선임 건4.중학교 교사 육아휴직(소외 16) 건5.기타 안건제452회20142014.12.30의결사항(4명)(3명)미개최〈4차〉(화)오후3시1.이사 선임 건원고 1,소외 5,원고 3,원고 2소외 1, 소외 4 소외 112.감사 선임 건 (소외 9 감사 14.12.22 임기만료)원고 4(감사)3.고등학교 교장 선임 건4.중학교 교사(수학 전임) 채용의 건5.중학교 교사 육아휴직(소외 17) 건6.기타안건제452회20152015.02.16.보고사항(3명)(3명)미개최〈5차〉(월)오후 4시30분1.2015학년도 중·고학사 보고 건원고 1,소외 5,원고 2소외 1, 소외 4 소외 11의결사항원고 4(감사)*원고 31.2014학년도 추경 예산 건:‘회의장으로 오는 중 3인이사 불참으로 개회 못함을 통보하여 돌아갔다’고 작성됨2.2015학년도 예산 건3.고등학교 교장 선임 건4.결원 감사 선임 건(법인 감사 임기 만료)5.교원징계위원회 위원 임명 건6.2015학년도 교사 임면(인사) 건제452회20152015.03.05.보고사항*이사회 개회 취소 통보함미개최〈6차〉(목)오후 4시30분1.2015학년도 중·고학사 보고 건의결사항1.2014학년도 추경 예산 건2.2015학년도 예산 건3.고등학교 교장 선임 건4.교원징계위원회 위원 임명 건5.2015학년도 교사 임면(인사) 건제452회20152015.04.10보고사항(2명)(3명)미개최〈7차〉(금)오전11시1.2015학년도 중·고학사 보고 건원고 1,원고 2소외 1,소외 4,소외 11의결사항원고 4(감사)1.2014학년도 추경 예산 건*원고 32.2015학년도 예산 건3.고등학교 교장 선임 건4.결원 감사 선임 건5.교원징계위원회 위원 임명 건6.2015학년도 교사 임면(인사) 건『휴직(고), 의원면직(고), 명예퇴직(중)』제452회20152015.04.24.보고사항(2명)(3명)미개최〈8차〉(금)오전11시1.2015학년도 중·고학사 보고 건원고 1,원고 2소외 1,소외 4,소외 11의결사항원고 4(감사)1.2014학년도 추경 예산 건2.2015학년도 예산 건*원고 33.2014학년도 결산 건-원고 1의 자격문제4.고등학교 교장 선임 건5.결원 감사 선임 건6.교원징계위원회 위원 임명 건7.2015학년도 교사 임면(인사) 건『휴직(고), 의원면직(고), 명예퇴직(중)』-추가:이사회의 참석 촉구서
(나) 피고가 이 사건 대법원 판결이 선고된 2015. 7. 9. 이후 2015. 7. 15.부터 2015. 9. 1.까지 사이에 5차례에 걸쳐 ○○학원에 대하여 이사회 운영의 정상화 또는 ○○고등학교의 교장 선임을 촉구하는 행정지도를 하였음에도 불구하고 ○○학원의 이사회는 이 사건 처분일인 2016. 1. 11.까지 한 차례도 개최되지 못하였다.
(4) ○○고등학교 교장의 장기간 공석
(가) 소외 7이 ○○고등학교의 교장직에 있다가 2010. 8. 31. 퇴직하였고, 당시 교감이었던 소외 6이 2010. 9. 1.부터 교장 직무대행을 하였다.
(나) ○○학원은 2011. 3. 11. 제421회 이사회에서 ‘교장 자격인정제로 교장자격증 취득대상자 소외 6을 ○○고등학교의 교장으로 추천하고 교장자격증이 발급되면 즉시 ○○고등학교의 교장으로 임명한다‘고 결의하고 2011. 4. 5. 피고에게 ○○고등학교 교장 임명보고를 하였으나, 피고는 2011. 4. 18. 소외 6은 2010년 감사결과 현재 검찰에 고발되어 있고 수사결과 통보 내용을 참조하여 추후 징계처분(중징계 또는 경징계) 요구 예정자라는 이유 등으로 교장 임명보고를 반려하였다.
(다) 소외 6은 2012. 5. 24. 위 2010. 감사결과 고발된 범죄사실(소외 7과 공모하여, 2006. 12. 12. ○○고등학교의 후원금 45,724,216원을 ○○교회소외 18 목사에게 전별금으로 지급한 것과 2007. 9. 14. ○○고등학교 행정동 건축비로 지원 결의된 4,000만 원을 ○○학원 전 이사장인 소외 19의 개인계좌로 지급한 것)에 관하여 서울고등법원으로부터 업무상횡령죄로 벌금 500만 원의 유죄판결을 선고받았고, 위 판결에 대하여 상고하였으나 2012. 11. 29. 상고기각판결을 선고받았다.
(라) ○○학원은 2013. 1. 11. 제435회 이사회에서 승진임용에 결격사유가 없는 한 ○○고등학교의 교장은 제421회 이사회 때 선임되었던 소외 6 교감을 교장연수대상자 보고 및 ○○고등학교 교장으로 피고에게 임용보고하기로 결의하고, 2013. 1. 28. 피고에게 ○○고등학교 교장 임명보고를 하였으나, 피고는 2013. 2. 4. 소외 6의 자격증은 교원자격 검정령 제18조, 제23조에 의하여 부관을 붙여 교부된 자격증으로 자격증 수여 요건을 이행하지 못하여 교(원)장 자격증 부관 설정 등에 관한 규정 제8조에 의거 자격 인정을 취소하고, 자격 취소(대상) 자격증을 근거로 ○○학원의 교장 임명보고를 반려하였다.
(마) ○○학원은 2013. 2. 14. 다시 소외 6을 교장 자격연수 대상자로 추천하였고, 피고 산하의 교원양성위원회는 2013. 3. 15. 회의를 열어 소외 6에 대한 교장 자격검정에 대하여 검토하였는데, 출석한 8인의 위원 중 3명이 적합 의견을 내었으나 ○○고등학교 교사 25명이 소외 6이 교장에서 사퇴할 것을 촉구하고 있다는 이유 등으로 2명이 부적합, 3명이 보류 의견을 내어 소외 6에 대한 교장 자격검정을 보류하기로 결정하였다.
(바) 위 교원양성위원회는 2013. 12. 30. 다시 회의를 개최하여 소외 6에 대한 교장 자격검정을 검토하였으나 출석한 6인의 위원이 모두 반려 의견을 내어 소외 6을 교장 자격연수 대상자로 추천하는 서류를 반려하기로 결정하였다.
(사) 소외 6은 2014. 8. 31.경 사직하였고, ○○학원은 2014. 9. 1. 교감 직무대리를 하고 있던 소외 8을 교장 직무대리로 임명하였다.
(아) ○○학원의 이사회는 이 사건 처분일까지 교장을 임명하지 못하였다.
(5) 관련자들의 진술
(가) 소외 1은 2014. 9. 6.경 피고의 이사회 운영에 관한 질문에 대하여 아래와 같은 내용의 답변서를 제출하였고, 소외 11 또한 2014. 9. 7.경 비슷한 취지의 답변서를 제출하였다.
(질문1) 학교법인 ○○학원의 이사회가 2014년도부터 이 사건 감사일 현재까지 개최되지 못하고 있다. 그 이유가 무엇인가 - ○○학원 이사회가 파행으로 치달은 주요 원인은 이사장 직무대행이었던 원고 1의 비상식적, 일방적, 불법적 이사회 운영 때문이었다. 소외 1 등은 지속적으로 상식적, 합법적으로 이사회를 운영하여 줄 것을 요청하고, 그러한 경우 이사회에 참석하여 적극적으로 ○○학원 운영에 협조할 것을 약속하였으나 원고 1은 이러한 요구를 수용하지 않았다. - 제446회 이사회 소송이 진행되는 동안에도 원고 1은 스스로 소외 2, 소외 3, 소외 5의 이사 자격이 유효하다고 주장하면서도 후임이사를 선임하겠다는 안건을 상정하여 이사회 소집통지를 계속해서 보냈다. - ○○고등학교의 교장을 선임하기 위하여 제449회 이사회에서 마련한 교장초빙시행계획안이 사립학교법과 ○○학원 정관에 위배되는 것이어서, 소외 1 등은 지속적으로 이를 시정할 것을 요청하였으나 받아들여지지 아니하였다. 교장초빙계획안은 의결정족수가 아니라 최종적으로는 이사회 대표자였던 원고 1이 지명하는 방식으로 교장을 선임하게 되어 있었다. 또한 이사 자격이 없는 소외 2, 소외 3 등이 제449회 이사회에 참석하여 마련된 시행안이었다. 소외 1 등은 지속적으로 합법적인 교장선임안을 마련하여 교장을 선임할 것을 요구하였으나, 원고 1 이사는 대법원 확정 판결이 있기 전까지는 교장초빙안이 유효하다고 주장하며 계속하여 교장선임안을 포함한 채 이사회 소집을 통지하였다.(질문2) 현재 ○○학원 및 그 소속 ○○중·고등학교의 예·결산 등 학교운영에 관한 중요한 사항이 심의·의결되지 못하고 있는 상황이다. 이에 대한 의견을 말하라. - 소외 1 등은 원고 1에게 2014년도 추경예산건에 관한 상세자료를 요청하였고, 2014년도 결산을 위한 상세자료도 요청하였으나 원고 1은 이사회에 참석하면 보여주겠다고 하면서 이와 같은 요구를 묵살하였다. - 그래서 소외 1 등은 이사 선임이나 교장 선임 안건을 제외하고 결산 안건만으로 이사회를 소집해 줄 것을 요청하였으나 이마저도 묵살 당하였다.(질문3) ○○고등학교의 교장이 장기간 선임되지 못하고 있다. 그 이유가 무엇인가 - 원고 1 등은 500만 원의 벌금형을 받았기 때문에 많은 교사들이 반대하고 피고가 수차례 승인을 반려한 소외 6 교감이 2014년도 여름에 퇴직할 때까지 계속해서 교장으로 선임하고자 피고에 승인요청하였다. 원고 1 등이 소외 6 교감의 교장 선임과 승인요청을 강행한 것이 3년 이상 지속되었다. - 소외 6 교감이 명예퇴직하자 원고 1 등은 제449회 이사회에서 갑자기 교장후보자를 결정했다고 하면서 소외 20 교사를 교장으로 선임할 것을 제안하였다. 영상회의로 이사회에 참석한 소외 2 이사조차도 중요한 교장 인사를 그와 같은 방식으로 결정하는 것은 무리라고 말할 정도였다. 소외 1 등이 적극 반대하였음에도 원고 1은 이를 강행하였다. 그 결과 ○○고등학교 교사들 대부분이 반발하게 되었고, 결국에는 소외 20 교사가 자진 사퇴하였다. - 원고 1 등은 제449회 이사회에서 마련한 교장초빙시행계획안과 이에 따라 교장을 선임하고자 한 과정에서도 계속해서 불법적이고 비상식적인 행태를 지속하였다. 예를 들어 원고 1은 자신이 추천서를 작성하여준 후보자에게나 그 후보자를 추천한 소외 11 이사에게도 한 마디 말도 없이 추천서를 누락하였다. - ○○고등학교 교장을 선임하지 못한 가장 큰 요인은 원고 1의 전횡에 있다.
(나) ○○고등학교의 교사 소외 21은 2015. 7. 27. 이 사건 감사를 진행한 감사단의 질문서에 아래와 같이 기재하였다.
질문: 2014. 6. 2. 귀하가 ○○학원 이사회(제445회) 개최 전·후에 이사장실 또는 회의장소 주변에 출입한 이유는 무엇인가 답변: 이사회 당일 행정실 직원들이 이사회의 회의장소가 있는 행정동 건물을 통제하고 경찰병력이 수십 명 교문 밖에 배치되어 학교를 걱정하는 마음에 이사회의장에 들렀다. 당시 무자격 이사 소외 2를 이사회에 참석시키는 문제로 이사 간에 고성이 오고가는 등 극심한 불안감이 조성되었다. 원고 1이 이사회를 개최하기 전에 간담회를 열자고 제안하였다. 원고 1이 이사, 교사, 동문들과 이사회 운영에 대해 허심탄회하게 소통하자고 하였다.
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 11 내지 16호증, 을 제2, 10, 11, 12호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
다) 판단
위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 제1처분사유에 관하여 원고들이 주장하는 하자는 존재하지 아니하는 것으로 보이므로, 제1처분사유는 정당한 처분사유로 인정된다.
(1) 피고의 이중적인 회신이 원고 1 등과 소외 1 등 사이의 갈등의 원인이 되었다는 주장에 관하여
(가) 소외 2의 이사 자격 여부에 관하여 피고의 의견 표명에 다소 일관성이 없었던 측면은 있으나, 이는 피고가 원고 1 등 또는 소외 1 등의 질의에 대하여 그 내용과 제출된 자료를 기초로 판단할 수밖에 없었던 원인이 있다.
(나) 원고 1 등과 소외 1 등의 분쟁은 피고의 의견 표명이 있기 전에 소외 2 이사의 사임서 및 사임 철회서의 효력과 관련하여 의견 대립이 발생하면서 ○○학원의 이사들 사이에서 생긴 것이고, 피고는 감독청이기는 하나 분쟁을 해결하는 사법기관 또는 준사법기관이 아니므로 원고 1 등과 소외 1 등 사이에서 분쟁이 지속된 것을 피고의 탓으로 돌릴 수 없다.
(다) 피고는 제446회 이사회 소송이 계속된 이후인 2014. 6. 23.부터는 일관되게 소외 2 이사의 지위 인정 문제 또는 소외 3을 이사로 선임한 제446회 이사회 결의의 효력 문제는 제446회 이사회 소송에 따라 해결되어야 하고, 법원의 판단이 나올 때까지 이사회의 운영과 관련하여 새로운 분쟁의 소지가 있는 의결을 자제할 것을 권고하였다.
(라) 사립학교법 제16조, 제18조, 제19조 제3항, 제27조, 민법 제61조에 의하면, 학교법인의 이사회는 ‘학교법인의 예산·결산·차입금 및 재산의 취득·처분과 관리에 관한 사항’, ‘임원의 임면에 관한 사항’, ‘학교법인이 설치한 사립학교의 장 및 교원의 임용에 관한 사항’, ‘학교법인이 설치한 사립학교의 경영에 관한 중요사항’ 등에 관하여 심의·의결하고, 학교법인의 이사는 이사회에 출석하여 학교법인의 업무에 관한 사항을 선량한 관리자의 주의의무를 다하여 심의·의결할 책무를 부담하며, 이사회의 의사는 재적 이사 과반수의 출석으로 개의하고, 이사 정수의 과반수 찬성으로 의결하는바, 위 규정 내용을 종합하여 보면, 학교법인의 중요한 의사결정 등의 업무집행은 이사회를 통하여 이루어지므로, 학교법인의 이사는 단순히 이사회에 출석하여 상정된 의안에 대하여 찬부의 의사표시를 하는 데에 그치지 않고, 이사회가 의사정족수 및 의결정족수를 충족하여 그 의결이 정상적으로 이루어질 수 있도록 서로 협력할 의무도 부담한다고 보아야 한다. 이에 의하면 ○○학원의 이사회가 정상적으로 개최되도록 할 의무는 기본적으로 ○○학원의 이사들인 원고 1 등과 소외 1 등에게 있는 것이고, ○○학원의 정관 제13조는 이사의 정수를 9인으로 정하고 있으므로, 이사 자격에 관하여 논란이 있었던 소외 2, 소외 3, 소외 5 3명을 제외하더라도 원고 1 등과 소외 1 등 6명은 사립학교법 제18조가 정하는 의사정족수 및 의결정족수를 충족하여 이사회의 심의 및 의결을 정상적으로 할 수 있었으므로, 그들이 분쟁으로 인하여 이사회를 정상적으로 개최하지 못한 것에 대하여 피고의 의견 표명 여하에도 불구하고 피고에게 큰 책임이 있다고 보기는 어렵다.
(마) 더욱이 2014. 8. 14. 및 2014. 9. 25. 소외 3, 소외 2에 대하여 각 이사 직무집행정지 가처분이 내려져 이사 자격 논란이 있던 소외 2, 소외 3에 대한 법원의 사법적인 판단이 있었으므로, 적어도 그 이후부터는 원고 1 등과 소외 1 등의 의견 대립에 피고의 의견 표명은 더 이상 별다른 의미가 없다고 할 것이다.
(2) 이사회가 정상적으로 개최되지 못한 것은 소외 1 등이 이사회에 참석하지 아니하여 의사정족수를 충족하지 못하였기 때문이라는 주장에 관하여
(가) 당초 원고 1 등과 소외 1 등 사이에서 분쟁이 발생한 것은 원고 1 등이 사임서를 제출한 소외 2에게 이사의 지위가 인정된다고 주장하였던 것에서 비롯된 것이었고, 소외 1 등이 제기한 제446회 이사회 소송에서 제1, 2심 판결 및 이 사건 대법원 판결에 의하여 소외 1 등의 주장과 같이 소외 2의 이사 지위가 인정되지 아니하는 것으로 밝혀졌다.
(나) 관련자들의 진술에 비추어 원고 1 등과 소외 1 등은 소외 2, 소외 3, 소외 5의 이사 자격 문제 외에도 ○○고등학교의 교장 선임 방안, 2014년도 추가경정예산 및 결산 등의 문제에 관하여 분쟁이 있었던 것으로 보이고, 이사장 직무대행이었던 원고 1은 이사회에 부의하는 안건 및 이사회의 소집에 있어 소외 1 등과 소통을 하려고 하기 보다는 일방적으로 자신의 의사를 관철시키려고 하였던 것으로 보인다.
(다) 따라서 소외 1 등이 이사회에 출석하지 아니한 것은 학교법인 이사의 선관주의의무에 비추어 적절하다고 볼 수 없기는 하나, 장기간 ○○학원의 이사회가 개최되지 못한 데에 원고 1 등의 책임이 없다고 볼 수 없다.
(3) ○○고등학교 교장이 장기간 공석이었던 이유는 피고가 소외 6에 대한 교장 임용에 대한 승인을 합리적인 이유 없이 보류하였기 때문이라는 주장에 관하여
(가) ○○학원이 2011. 4. 5. 피고에게 한 교장 임명 보고가 2011. 4. 18. 반려된 것은 2010년 감사결과 적발된 소외 6의 업무상횡령에 대하여 수사가 진행 중이고 소외 6이 징계처분 요구 예정자라는 합리적인 이유가 있는 것이었다.
(나) 소외 6의 업무상횡령에 대하여 2012. 11. 29. 대법원의 최종적인 유죄판결이 선고되었고 ○○학원은 2013. 1. 28. 피고에게 소외 6에 대한 ○○고등학교 교장 임명보고를 하였는바, 원고 1 등은 그때까지 교장 임용에 적합한 다른 후보자를 찾는 등의 대안을 강구하지 아니하였고, 약 1년 9개월이 지나 업무상횡령으로 유죄의 확정판결을 받은 소외 6을 그대로 교장으로 임용하고자 하였다.
(다) 피고가 위 2013. 1. 28.자 교장 임명보고를 반려한 것은 교장 자격이 실효되었다는 합리적인 이유가 있는 것이었다.
(라) 이에 원고 1 등은 교장 임용에 적합한 다른 후보자를 찾는 등의 대안을 강구하지 아니하고 다시 피고에게 소외 6을 교장자격연수 대상자로 추천하였는데 피고 산하 교원양성위원회가 2013. 3. 15. 소외 6에 대한 교장 자격검정을 보류하였다가 2013. 12. 30. 최종적으로 반려한 것은 불과 약 9개월인데, 그것이 부당한 것이었다고 하여도 ○○고등학교의 교장이 공석이었던 2010. 9. 1.부터 이 사건 처분일 2016. 1. 11.까지 약 5년 4개월 중 극히 일부분에 불과하다.
(마) 소외 6의 교장 임명에 대하여 ○○고등학교 내에서도 상당한 반발이 있는 등 원고 1 등이 업무상횡령죄를 저지른 소외 6을 교장으로 임명하는 것을 계속해서 고집한 합리적인 이유를 찾기 어렵다.
(바) 교장의 임용은 이사회의 심의·의결 사항인데 원고 1 등과 소외 1 등 사이에 이사 자격 문제로 분쟁이 발생하여 이사회가 2014. 3. 14.경부터 이 사건 처분일까지 장기간 정상적으로 개최되지 못하였다.
(4) 피고가 제1처분사유에서 지적한 학사행정의 장애들이 모두 교장의 공석으로 인한 것이라고 보기 어렵다는 주장에 관하여
(가) 초·중등교육법 제20조 제1항에 의하면 교장은 교무를 통할하고, 소속 교직원을 지도·감독하며, 학생을 교육하여야 하는 자인바, 이러한 교장이 약 5년 4개월 동안이나 공석이었다는 것 자체가 ○○고등학교의 운영에 중대한 장애가 있었던 것으로 평가된다.
(나) 위와 같은 교장의 임무에 비추어 제1처분사유에 적시된 학사행정의 장애(① 고등학교 종교교육 관련 교육과정 편성·운영 부적정, ② 학업성적관리 부적정, ③ 교원인사위원회 구성 및 운영 부적정, ④ 학교 운동부 지도자 채용절차 등 운영 부적정, ⑤ 학교운영위원회 구성 및 운영 부적정, ⑥ 각종 공과금 지연 납부로 인한 예산낭비, ⑦ 학교급식비 집행 및 관리 부적정, ⑧ 예산편성 부적정)가 교장의 공석과 무관한 것이라고 볼 수 없다.
(다) 위와 같은 학사행정의 장애는 그 자체가 직접 제1처분사유로 되었다기보다는 원고 1 등이 장기간 교장을 제대로 임명하지 못한 임무해태로 인하여 발생한 학교운영의 중대한 장애 상태를 보여주는 것이다.
2) 제2처분사유에 대한 판단
가) 원고 1의 주장
(1) 교육청의 사전승인 및 이사회의 의결 없이 소외 4로부터 행정소송 비용 2,000만 원을 차용한 건에 관하여는 당초 소외 4가 ○○학원에 무상으로 소송비용을 부담하기로 한 것이었지 ○○학원이 소외 4로부터 차용한 것이 아니었으므로 피고의 승인을 받지 않은 것이고, 차용액이 5,000만 원 미만인 경우는 사립학교법 제28조 제1항 단서, 사립학교법 시행령 제11조 제5항 제7호가 정하는 경미한 사항으로서 신고의 대상에 불과한데, ○○학원은 이 사건 감사 과정에서 위 금원에 관한 차용증을 피고에게 제출하였으므로 신고가 이루어진 것으로 볼 수 있으며, 원고 1이 2015. 12. 24. ○○학원에 손해가 발생하는 결과를 막기 위하여 ○○학원의 예금계좌로 2,000만 원을 입금하였고, 소외 4가 위 금원에 관한 차용증을 근거로 ○○학원의 기본재산에 대한 강제집행을 하였으나 ○○학원은 부당이득반환청구의 소를 제기하여 승소판결을 받았으므로 ○○학원에 아무런 손해가 발생하지 아니하였다.
(2) 추가경정예산을 편성하지 아니하고 소송비용 2,200만 원을 지출한 것은 소외 1, 소외 11, 소외 4가 추가경정예산을 편성하기 위한 이사회에 출석하지 아니하였기 때문이고, 피고에게 문의한 결과 이사회가 개최되지 못하는 상황에서는 먼저 이사장이 집행하고 차후에 이사회에서 추인하면 된다고 하여 이에 따라 우선 집행한 것이다.
나) 판단
(1) 을 제35호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고 1이 2011. 10. 12. ○○학원을 대표하여 소외 4로부터 2,000만 원을 ○○학원의 행정소송 비용으로 차용한다는 내용의 차용증을 작성하여 준 사실을 인정할 수 있으나, 나아가 소외 4가 ○○학원의 소송비용을 스스로 부담하기로 하였다는 점을 인정할 아무런 증거가 없다.
사립학교법 제28조 제1항이 ‘학교법인이 그 기본재산을 매도·증여·교환 또는 용도변경하거나 담보에 제공하고자 할 때 또는 의무의 부담이나 권리의 포기를 하고자 할 때에는 관할청의 허가를 받아야 하되, 대통령령이 정하는 경미한 사항은 이를 관할청에 신고하여야 한다’고 규정하는 것은 기본재산의 처분 또는 용도변경 또는 의무의 부담이나 권리의 포기에 앞서 관할청의 관리감독을 받도록 함으로써 학교법인의 재산을 보호하고자 하는 것이므로, 위 차용일로부터 상당한 기간이 지난 후인 이 사건 감사과정에서 차용증을 제출하였다고 하여 사립학교법 제28조 제1항 단서에 따른 신고의무가 이행된 것으로 볼 수 없다.
또한 원고 1이 ○○학원의 손해를 방지하기 위하여 ○○학원의 예금계좌로 2,000만 원을 입금하였다거나 소외 4가 위 차용증에 근거하여 ○○학원의 기본재산에 대한 강제집행을 하여 지급받은 금원을 되돌려 받았다고 하여 위와 같은 신고의무 위반이 치유되는 것이라고 볼 수도 없다.
따라서 이 부분 원고 1의 주장은 이유 없다.
(2) 추가경정예산을 편성하기 위한 이사회를 개최하지 못한 것에 대하여 원고 1 등의 선관주의의무 위반이 인정됨은 앞서 본 바와 같고, 갑 제20호증의 기재만으로는 피고가 이사회가 개최되지 못하는 상황에서는 먼저 이사장이 집행하고 차후에 이사회에서 추인하면 된다고 한 사실을 인정하기 어려우며, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로, 이 부분 원고 1의 주장도 이유 없다.
(3) 따라서 제2처분사유는 정당한 처분사유로 인정된다.
3) 제3처분사유에 대한 판단
가) 원고 1의 주장
원고 1은 2014. 7. 8. 개최된 제447회 이사회에서 호선으로 적법하게 이사장으로 선출되었고, 선출 절차에 하자가 있었다고 하더라도 그 선출 이전부터 이사장 직무대행으로서의 자격을 갖추고 있었으므로 이사장의 자격을 사칭한 것이라고 할 수 없으며, 피고가 원고 1의 이사장 자격을 문제 삼고 있어 원고 1은 이 사건 처분 이후로는 이사장 명칭을 사용하지 아니하고 있다.
나) 판단
갑 제22호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 2014. 7. 8. 개최된 제447회 이사회에서 출석한 8명의 이사 중 6명(소외 5, 소외 3, 소외 2, 원고 1, 원고 3, 원고 2)이 찬성하고, 2명(소외 11, 소외 1)이 기권하여 그동안 이사장 직무대행을 하였던 원고 1을 이사장으로 선임하는 안건이 가결된 사실이 인정된다.
살피건대, 이 사건 대법원 판결에 따라 위 찬성 이사 6명 중 소외 2, 소외 3의 이사 자격이 없는 것으로 확정되어 이사 정원 9명 중 4명만이 찬성한 결과 원고 1을 이사장으로 선출한 제447회 이사회의 결의에 사립학교법 제18조가 정하는 의결정족수를 충족하지 못한 하자가 있다고 하여도 원고 1이 그 당시 이사장 직무대행이었으므로 이사장 직무대행으로서의 지위는 여전히 유지된다고 할 것이고, 피고도 원고 1이 이사장 직무대행의 지위에 있다는 점을 자인하고 있으므로, 이사장의 권한을 행사할 수 있는 이사장 직무대행 원고 1이 ‘직무대행’이라는 표시를 명시하지 아니하고 ○○학원 이사장 명의로 행위하였다고 하여 원고 1이 이사장의 자격을 사칭한 것이라고는 보기 어렵다.
따라서 제3처분사유는 정당한 처분사유로 인정되지 아니한다.
4) 제4, 5처분사유에 대한 판단
가) 원고들의 주장
(1) 피고는 제4, 5처분사유에 대하여만 시정요구를 하였고, 원고들이 시정요구 사항을 15일 이내에 가능한 범위 내에서 선량한 관리자의 주의의무를 다하여 이행하였으므로, 사립학교법 제20조의2 제2항에 따라 제4, 5처분사유는 처분사유로 삼을 수 없다.
(2) 원고 2는 2013. 5. 6. 취임하였는데, 제4처분사유의 경우, ‘소외 10’과 ‘○○교회’에 대한 2011년도 임대료 미징수의 건은 원고 2가 이사로 취임하기 전의 사유이고, ‘○○□□합창단'과 ’△△△△△예술대학‘에 대한 2009. 6. 30. 이후의 차임 미징수의 건도 원고 2가 이사로 취임하기 전의 사유를 포함하여 모두 원고의 취임승인취소사유로 삼고 있는바, 제4처분사유 중 원고 2가 이사로 취임하기 전의 사유는 원고 2에 대한 적법한 처분사유가 될 수 없다.
나) 인정사실
(1) 제4, 5처분사유에 관한 이 사건 시정요구의 내용은 아래와 같다.
제4처분사유에 관한 부분 - (수익용 기본재산 임대수입 등 재산관리 소홀) 미징수한 수익용 기본재산 건물 임대료(4,388,000원)와 보증금(10,000,000원)에 대하여 징수처리한 후 관련 증빙서를 첨부하여 결과 보고 - (수익용 기본재산 임차인에게 전기, 상수도 요금 미징수) 수익용 기본재산 임대차 계약에 명시된 바 대로 전기료, 수도요금 등을 별도로 징수할 수 있도록 계량기를 설치하거나 상호 약정에 의한 계산 방식 등을 통하여 요금 징수방안을 마련 후 결과 보고제5처분사유에 관한 부분 - 교육용 기본재산인 행정동 건물 최초 건립 목적에 맞도록 이사장실과 법인 자문위원실 등 직접 교육활동에 필요하지 않은 공간은 수익용 기본재산 등으로 이전하는 방안을 조속히 마련하여 교육부 감사 미이행 사항을 이행하여 결과 보고
(2) 원고들은 2015. 12. 8. 소외 10으로부터 미납 임대료 388,000원을 완납받았다.
원고들은 2015. 10. 5. 및 2015. 11. 5. ○○교회에 2011. 5. 1.부터 2011. 9. 30.까지 4개월간 미납 임대료 4,000,000원을 ○○학원에 지급할 것을, 2015. 10. 5. 및 2015. 10. 29. △△△△△예술대학에 미납된 임대차보증금 1,000만 원을 ○○학원에 지급할 것을 각 독촉하였으나, ○○교회와 △△△△△예술대학은 이에 응하지 아니하였고, ○○학원은 2015. 12. 8. ○○교회를 상대로 미납 임대료의 지급을, △△△△△예술대학을 상대로 미납 임대차보증금의 지급을 구하는 소를 제기하였다.
(3) 원고들은 2015. 11. 23. 피고에게 수익용 기본재산의 임차인에게 전기, 상수도 요금을 미징수한 부분에 관하여 ‘계량기를 설치하기에는 비용 등 어려움이 많이 있고 사용량이 많지 않으며 차후 임차인과 협의하여 계약 금액에 전기, 상수도 요금을 대략 계산하여 포함하는 방법으로 임대차계약을 체결하겠다’는 취지로 조치결과를 보고하였다.
(4) 원고들은 교육용 기본재산인 행정동에서 이사장실과 자문위원실을 이전하였다.
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제6 내지 10호증의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지
다) 판단
피고의 시정명령은 임원취임승인취소에 앞서 사립학교법 제20조의2 제1항 각호가 정하는 위법상태를 시정하여 적법한 상태로 원상회복할 기회를 주는 것에 있으므로, 시정이 완전히 이루어지지 아니하였음에도 시정을 위한 최선의 노력을 다하였다는 것은 임원취임승인 취소의 재량 남용 여부를 판단함에 있어서 참작할 수 있음은 별론으로 하고 이를 가지고 ‘시정 요구에 응하였다’고 보기는 어렵다.
위 인정사실에 의하더라도 원고들은 △△△△△예술대학으로부터 임대차보증금 1,000만 원을, ○○교회로부터 400만 원을 지급받지 못하였으므로 제4처분사유에 관한 피고의 시정요구에 응하였다고 보기 어렵고, 제5처분사유의 ‘교육부 감사 미이행 사항’은 교육용 기본재산에서 수익용 기본재산으로 변경된 구 중학교 건물에 있는 관현악실, 음악실, 미술실 등 특별교실을 다른 교육용 기본재산으로 옮기라는 것이고, 교육용 기본재산인 행정동에 있는 이사장실과 자문위원실을 행정동에서 이전하는 것은 교육용 기본재산의 공간을 확보하기 위한 예시에 불과하여 원고들이 이사장실과 자문위원실을 행정동에서 이전하였다는 것만으로는 ‘교육부 감사 미이행 사항’을 완전히 이행한 것이 되지 못하므로 원고들이 제5처분사유에 관한 피고의 시정요구에 응하였다고 보기 어렵다.
또한 ○○교회 등으로부터 수익용 기본재산에 대한 임대료를 징수하지 아니한 사유가 원고 2가 이사로 취임하기 전부터 발생한 것이기는 하나 미납상태가 위 원고가 이사로 취임한 이후에도 계속되고 있었고, 수익용 기본재산의 임차인들로부터 전기, 수도요금을 징수하지 아니한 사유는 위 원고가 이사로 취임한 이후에도 계속 발생하였으므로 위 원고의 주장은 받아들일 수 없다.
따라서 제4, 5처분사유는 정당한 처분사유로 인정된다.
5) 제6처분사유에 대한 판단
가) 원고 1의 주장
(1) 피고가 요구한 자료는 정당한 감사자료 제출의 범위를 넘는 것이었으므로 감사자료 미제출에는 정당한 사유가 있다.
(2) 원고 1은 이후 피고가 요구한 소송비 부담자, 차용증 발급여부, 소송비용 지급내역을 모두 제출하였다.
나) 인정사실
다음의 사실은 앞서 본 바와 같거나 갑 제24호증, 을 제9, 31 내지 34호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.
(1) 2011. 11. 22. 개최된 제427회 이사회에 관하여 작성된 회의록에는 ‘소외 5 이사가 ○○학원과 관련하여 진행된 여러 소송에 관하여 소송비용의 처리는 소송건들이 다 끝난 후 정리하자고 말하였고, 이에 이사 전원 5명(원고 1, 소외 22, 소외 23, 소외 24, 소외 5)이 동의하여 의결하였다’고 기재되어 있다.
(2) 2012. 4. 18. 개최된 제433회 이사회에 관하여 작성된 회의록에는 ‘원고 1이 2012. 5. 2. 있을 피고의 4인 이사 취소로 인한 행정소송 항소심에 대해 이사들에게 그동안 진행상황과 앞으로 행정소송의 일정 등을 보고하다. 소외 22 이사가 현재까지 들어간 소송비용과 추후에 들어가는 소송비용 등은 이사회에서 정리하자고 말하였고, 이에 참석 이사 전원이 동의하였다.’라고 기재되어 있다.
(3) 2014. 5. 16. 개최된 제444회 이사회에 관하여 작성된 회의록에는 ‘소외 25 행정실장이 첨부자료에 의거하여 피고가 3인 이사 승인을 거부했던 행정소송 건이 2014. 2. 27. ○○학원 승소로 종국판결되었다고 이사들에게 보고하다. 모든 행정소송이 종결되었으므로 그동안 소요된 소송비를 보고하다.’라고 기재되어 있다. 위 첨부자료에는 2009. 7. 9.경부터 2013. 8. 26.경까지 지급된 변호사 비용 합계 280,050,000원의 내역이 기재되어 있다.
(4) 위 변호사 비용 지급 내역 중 2011. 7. 9. 지급된 22,000,000원 중 20,000,000원은 원고 1이 피고에게 신고하지 아니하고 소외 4로부터 2,000만 원을 차용하여 지급한 것이다.
(5) 피고는 이 사건 감사를 통하여 위와 같은 사실을 확인하고는 2015. 8. 3., 2015. 8. 11. 및 2015. 8. 27. 원고 1에게 학교법인이 제기한 소송의 비용의 마련 절차와 처리계획에 대하여 확인이 필요하다는 사유로 소송비 부담자, 차용증 발급여부, 소송비용 지급 내역 등의 감사자료를 제출하라고 요구하였으나, 원고 1은 감사에 필요한 최소한도를 넘는 것이라는 이유 등으로 이를 거절하였다.
(6) 원고 1은 2015. 11. 13. 피고에게 소송비 부담자, 차용증 발급여부, 소송비용 지급내역에 관하여 아래와 같은 내용으로 '차입금 회계 집행부당 및 감사자료 제출 건'을 작성하여 제출하였다.
1. 회의록에 첨부된 변호사 비용 중 ○○학원이 당사자가 된 사건은 서울행정법원 2011구합12252 임원취임승인거부처분취소 사건(1심), 서울고등법원 2011누30177 사건(2심), 대법원 2012두16671 사건(3심)이 전부이다. 나머지 사건의 경우 ○○학원이 당사자가 아니었으므로 ○○학원이 소송비용을 부담하지 않는다.2. 위 각 소송의 소송비 부담자는 1심의 경우 소외 6과 원고 1, 2심의 경우 소외 4, 소외 25, 3심의 경우 소외 6, 원고 3이었다. 차용증은 소외 4에게 발급한 것이 있으며 그 외에는 차용증을 작성하지 않았다.3. 당시 위 소송비용은 확정적으로 ○○학원이 채무를 부담하는 형태로 진행된 것이 아니었고, 따라서 법인회계에 포함될 회계적 사실이 실현된 것은 아니며, 그래서 관할청의 승인을 받을 사항은 아니라고 판단하였다. 그리고 학교법인의 소송비용 마련 절차와 관련하여 채무부담 행위에 피고의 승인을 받지 못한 것은 당시 피고가 소송의 반대당사자였다는 특수한 사정이 있었기 때문이다.4. 소송비용의 최종적 부담주체에 관하여는 이사회에서 논의하기로 하였으나 아직까지 논의되거나 합의된 바가 없어 차후적으로 이사회 논의 및 당사자들간의 합의로 소송비용의 부담주체 및 조달방법이 결정된 후 ○○학원이 부담할 구체적 액수와 채무의 범위가 확인되는 것이며, 현재로서는 ○○학원이 부담해야 할 구체적 채무가 존재하는 것은 아니다. 이와 같은 이유로 원고 1, 소외 6, 소외 25 등은 ○○학원에 채무변제를 요구하고 있지 아니하다.
다) 판단
(1) 공공감사에 관한 법률 제20조 제1항 제2호, 제2항, 제3항에 의하면, 감사기구의 장은 자체감사를 위하여 필요할 때에는 자체감사 대상기관 또는 그 소속 공무원이나 직원에 대하여 감사에 필요한 최소한도에서 관계 서류 · 장부 및 물품 등의 제출을 요구할 수 있고, 이를 요구받은 자체감사 대상기관 및 그 소속 공무원이나 직원은 정당한 사유가 없으면 그 요구에 따라야 한다. 또한 사립학교법 제48조에 의하면 관할청은 감독상 필요한 때에는 학교법인에 대하여 보고서의 제출을 명하거나, 장부·서류 등을 검사할 수 있으며 이에 따른 필요한 조치를 명할 수 있다.
(2) 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 피고가 원고 1에 대하여 한 감사자료의 제출 요구는 위 법 규정에 따른 것으로서 감사에 필요한 최소한도의 범위에 포함되는 것으로 보이고, 원고 1은 위 법 규정에 반하여 필요한 감사자료를 제출하지 아니하였으므로, 제6처분사유도 정당한 처분사유로 인정된다.
(가) ○○학원 또는 그 임원과 관련하여 진행된 다수의 소송과 관련된 변호사 비용이 ○○학원의 이사회에 보고된 사실 및 그 중 ○○학원이 소외 4로부터 변호사 비용을 차용하면서 피고에게 이를 신고하지 아니한 사실이 이 사건 감사에서 밝혀졌으므로, 피고로서는 그 외의 변호사 비용의 부담 주체 및 그 증빙 자료를 통하여 ○○학원 또는 그 임원과 관련하여 진행된 소송의 비용이 적법하게 지출되었는지 확인할 필요가 있었다.
(나) 법인의 임원에 관한 소송에서 법인이 부당하게 소송비용을 부담하는 경우가 우리 사회에서 비교적 빈번하게 발생하고 있고, 피고가 ○○학원과의 소송에서 상대방 당사자였다는 사정은 감독청으로서 피고가 ○○학원의 회계 등에 대한 감사를 하는 것과는 별개의 문제이므로, 위와 같은 사정들은 감사자료의 제출을 거부할 정당한 이유가 되지 못한다.
(다) 감사자료의 제출은 감사 목적을 달성하기 위한 것인데, 원고가 피고에게 제출한 ‘차입금 회계 집행부당 및 감사자료 제출 건’은 이 사건 시정요구 및 이 사건 처분의 계고 이후에 이루어진 것으로서 시기를 놓친 것일 뿐만 아니라 그 내용도 피고가 요구하는 감사자료를 제출하는 것이 아닌 감사자료의 제출에 관한 원고의 의견을 기재한 것에 불과하다.
6) 제7처분사유에 대한 판단
가) 원고 1 등의 주장
(1) 이 사건 대법원 판결이 선고됨에 따라 피고는 2015. 7. 15. 이사 자격이 문제되었던 소외 2, 소외 3, 소외 5에 대한 임원취임승인을 취소하였고, 위 2015. 7. 15. 이후 결원된 임원이 선임되지 못하고 있었으나 그때부터 이 사건 처분시까지의 기간은 원고들이 스스로 ○○학원을 정상화하기에 부족한 시간이었고 임원취임승인의 취소사유로 할 정도로 길지 않았다.
(2) 원고들은 이사회를 개최하여 결원된 이사 및 감사를 선임하기 위하여 노력하였으나 소외 1, 소외 11, 소외 4가 이사회에 참석하지 않아 결원된 임원의 선임을 의결할 수 없었다.
나) 판단
(1) 사립학교법 제24조에 의하면 이사 또는 감사 중에 결원이 생긴 때에는 2월 이내에 이를 보충하여야 하는데, 감사 소외 9의 임기가 2014. 12. 22. 만료되었으므로 원고 1 등은 이사회를 개최하여 결원된 감사를 2014. 12. 22.로부터 2개월 내에 선임하였어야 한다.
(2) 그럼에도 불구하고 원고 1 등은 위 기간을 포함하여 장기간 이사회를 개최하지 못하여 이 사건 처분시까지 감사를 선임하지 못하였고, 이사회가 장기간 정상적으로 개최되지 못한 데에 원고 1 등의 책임이 있음은 앞서 본 바와 같다.
(3) 피고가 이사 자격이 문제되었던 소외 2, 소외 3, 소외 5에 대한 임원취임승인을 취소한 때로부터 원고 1 등과 소외 1 등이 스스로 ○○학원을 정상화하여 결원된 임원을 선임할 때까지 이 사건 처분을 보류하여야 한다고 볼 만한 아무런 근거가 없다.
(4) 따라서 원고들의 이 부분 주장도 이유 없고, 제7처분사유는 정당한 사유로 인정된다.
다. 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 판단
1) 원고들의 주장
위 각 처분사유가 인정된다고 하더라도 대부분이 피고에 의하여 유발된 사유이거나 그 위반의 정도가 경미하고, 위반의 기간도 길지 않으므로 이를 이유로 이루어진 이 사건 처분은 보호하고자 하는 공익에 비하여 침해되는 사익이 더 커서 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.
2) 판단
가) 사립학교법 제20조의2 소정의 임원취임승인취소처분은 제재적 행정처분에 해당하는바, 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다(대법원 2007. 7. 19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결 등 참조).
나) 이 사건 처분의 처분사유 중 제3처분사유가 인정되지 아니함은 앞서 본 바와 같으나, 인정되는 나머지 처분사유를 기준으로 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것인지 보건대, 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음의 사정들을 종합하여 보면, 비록 학교의 설립자·경영자에게 학교운영의 자율성이 존중된다는 점을 고려하더라도, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다.
(1) 사립학교법은 이사회를 통하여 학교법인의 주요한 의사결정이 이루어지는 등으로 학교법인이 적정하게 운영될 것을 예정하고 있는데, 원고 1 등의 선관주의의무 위반 및 소외 1 등과의 분쟁으로 인하여 장기간 이사회가 개최되지 못하였고, 학교법인의 감사는 학교법인의 재산상황과 회계를 감사하고, 이사회의 운영과 그 업무에 관한 사항을 감사하며, 학교법인의 재산상황과 회계 또는 이사회의 운영과 그 업무에 관한 사항을 감사한 결과 부정 또는 불비한 점이 있음을 발견한 때 이사회와 관할청에 보고하는 일 등을 수행하여야 함에도, 원고 4는 이러한 감사로서의 업무수행을 제대로 수행하지 못하였다.
(2) 그 결과 이사회의 심의·의결 사항인 사립학교의 장의 임명, 임원의 임명, 학교법인의 예산·결산 등 ○○학원의 중요한 업무가 제대로 처리되지 못하였다. ○○학원의 교장은 이 사건 처분시까지 약 5년 4개월간 공석이었고, 결원된 감사가 제때 충원되지 못하였으며, ○○학원의 예산·결산이 지연되었고, 수익용 기본재산과 교육용 기본재산의 관리가 적정하게 이루어지지 못하였다. 이와 같이 원고들이 ○○학원의 임원으로 재직한 동안 ○○학원은 총체적으로 부실하게 운영되었다.
(3) ○○학원의 이사들인 원고 1 등과 소외 1 등의 분쟁이 장기간 계속되었고, 제446회 이사회 소송이 종결되어 당초 분쟁의 원인이 되었던 소외 2, 소외 3, 소외 5의 이사 자격에 관한 사법적 판단이 있었음에도 불구하고, 그때로부터 이 사건 처분시까지도 원고 1 등과 소외 1 등의 대립은 지속되어 이사회가 정상적으로 개최되지 못하였는바, 원고 1 등은 스스로 ○○학원을 정상화할 역량이 없는 것으로 보이므로 임사이사 등에 의하여 적정하게 선임된 임원이 ○○학원을 정상화하는 것 외에 달리 원고들이 조성한 위법·부당한 상태를 시정하고 그 재발 방지를 위한 조치를 강제할 다른 방법이 없는 것으로 보인다.
(4) 원고들이 이 사건 처분으로 향후 5년 간 학교법인의 임원으로 선임될 수 없게 된다고 하여도 이러한 원고들의 불이익보다는 ○○학원 운영의 정상화 및 유사한 사태의 재발을 방지해야 할 공익상의 필요가 더 크다고 할 것이다.
3. 결 론
그렇다면 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 김용철(재판장) 황지원 김남균