【원고, 상고인】
별지 원고 명단 기재와 같다. (소송대리인 법무법인 인의 담당변호사 박경준 외 2인)
【피고, 피상고인】
한국도로공사 (소송대리인 법무법인 선우 담당변호사 서종식 외 4인)
【원심판결】
서울고법 2012. 12. 14. 선고 2012누8627 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들이 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 상고이유 제1점에 대하여
가. (1) 행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 개정 법령과 그에 정한 기준에 의하는 것이 원칙이고, 그 개정 법령이 기존의 사실 또는 법률관계를 적용대상으로 하면서 국민의 재산권과 관련하여 종전보다 불리한 법률효과를 규정하고 있는 경우에도 그러한 사실 또는 법률관계가 개정 법령이 시행되기 이전에 이미 완성 또는 종결된 것이 아니라면 이를 헌법상 금지되는 소급입법에 의한 재산권 침해라고 할 수는 없으며, 그러한 개정 법령의 적용과 관련하여서는 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 국민의 신뢰를 보호하기 위하여 그 적용이 제한될 여지가 있을 따름이다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2008두8918 판결 등 참조).
(2) 구 유료도로법(1980. 1. 4. 법률 제3254호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘1977년 유료도로법’이라 한다) 제2조 제2항은 ‘유료도로’를 ‘이 법의 규정에 의하여 통행료를 징수하는 도로’로 규정하고, 제9조 제2항은 징수기간을 통하여 징수하는 통행료의 총액은 당해 유료도로의 신설·개축·유지·수선 기타 관리에 요하는 비용의 원리금의 총액을 초과할 수 없도록 규정하고 있다. 그런데 구 유료도로법(1980. 1. 4. 법률 제3254호로 개정되어 2001. 1. 29. 법률 제6403호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘1980년 유료도로법’이라 한다) 제9조 제3항은, 고속국도에 대하여 통행료의 액과 징수기간의 기준을 적용함에 있어서 2 이상의 도로가 ① 당해 2 이상의 도로에 대한 유료도로관리권자가 동일할 것, ② 당해 2 이상의 도로가 교통상 관련을 가지고 있을 것, ③ 당해 2 이상의 도로에 대한 통행료의 징수를 통합하여 행하여야 할 특별한 사유가 있을 것의 요건에 해당하는 경우에는 이들 도로를 1의 도로로 하여 통행료를 징수할 수 있도록 규정하고(이하 ‘통합채산제’라 한다), 구 유료도로법(2001. 1. 29. 법률 제6403호로 전부 개정되어 2012. 12. 18. 법률 제11586호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘2001년 유료도로법’이라 한다) 제18조는 통합채산제의 적용 범위를 고속국도에서 유료도로로 확대하고 있다.
이와 같은 관련 규정의 문언·취지·연혁 등에 더하여, ① 1977년, 1980년, 2001년 유료도로법 모두 ‘이 법의 규정에 의하여 통행료를 징수하는 도로’를 유료도로로 정의하고 있으므로, 개정 법률이 그 이전 법률과 통행료 징수요건을 달리 정하고 있더라도 그 시행 이후에는 개정 법률에 따른 통행료 징수 요건을 충족하는 이상 ‘유료도로’로 볼 수 있는 점, ② 설령 당해 도로가 개정 전 법률에 따라 통행료를 더 이상 부과할 수 없게 되었더라도 개정 법률 시행 이후에 당해 도로를 통행하는 차량에 대하여 개정 법률에 따라 통행료를 부과하는 것이 ‘기존의 완성된 사실관계’에 대하여 종전보다 불리한 개정 법률을 적용하는 것으로 보기 어려운 점, ③ 1980년 유료도로법에서 통합채산제를 도입한 취지 등에 비추어 1977년 유료도로법의 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상 요구보다 더 보호가치가 있다고 단정하기도 어려운 점 등을 종합적으로 고려할 때, 1977년 유료도로법에 따라 통행료를 징수할 수 없게 된 고속국도라 하더라도 1980년 유료도로법 또는 2001년 유료도로법에 따른 유료도로의 요건을 갖추었다면 그 시행 이후 그 도로를 통행하는 차량에 대하여 통행료를 부과할 수 있다고 해석함이 타당하고, 이러한 해석이 헌법상 소급입법에 의한 재산권 침해 금지 원칙에 반한다고 볼 수 없다.
(3) 원심이 같은 취지에서 이 사건 처분이 적법하다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같이 헌법상 소급입법금지원칙에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니하는 등의 위법이 없다.
나. 원심은 경인고속국도가 전국의 다른 고속국도와 교통상 관련성이 인정됨을 전제로, ① 우리나라의 국토면적과 지형, 산업시설의 지역적 분포 등 제반 여건상 전국의 고속국도가 밀접한 관련을 가지고 있는 점, ② 통행료를 고속국도 별로 받는 경우 통행료 수입의 지역적 불균형을 초래하여 통행료 수입이 적은 고속국도의 유지·수선이나 새로운 고속국도의 신설이 곤란해질 수밖에 없는 점 등을 들어, 당해 2 이상의 도로에 대한 통행료의 징수를 통합하여 행하여야 할 특별한 사유가 있으므로 경인고속국도를 다른 고속국도와 하나의 유료도로로 보아 통행료를 징수할 수 있다는 취지로 판단하였다.
원심판결 이유를 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같이 유료도로법상 통합채산제 적용 요건에 관하여 필요한 심리를 다하지 아니하는 등의 위법이 없다.
2. 상고이유 제2점에 대하여
2001년 유료도로법 제16조 제4항은, 당해 유료도로의 통행료·그 수납기간 및 총액과 건설유지비총액산정의 기준·방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항을 대통령령에 위임하고, 그에 따라 유료도로법 시행령(2001. 9. 6. 대통령령 제17352호로 전부 개정된 것, 이하 같다) 제10조 제1항은 유료도로관리청은 법 제16조의 규정에 의하여 30년의 범위 안에서 통행료의 수납기간을 정하도록 규정하고 있다.
앞서 본 관련 규정의 문언·체제·연혁·취지 등에 비추어, 유료도로법 시행령 제10조 제1항의 취지는 유료도로관리청이 통행료 수납기간을 정함에 있어서 30년을 넘는 장기간의 통행료 수납기간을 정해서는 아니 된다는 것으로 봄이 타당하고, 이와 달리 어떠한 경우에도 당해 도로의 통행료 징수 개시시점부터 30년이 경과하면 일률적으로 통행료를 수납할 수 없도록 하려는 취지라고 볼 수는 없다.
원심이 같은 취지에서 경인고속국도 개통시점부터 30년이 경과한 후에 그 통행료 수납기간을 2007. 12. 1.부터 2017. 11. 30.까지로 연장하고, 이에 따라 경인고속국도 통행차량에 대하여 통행료를 부과한 이 사건 처분이 적법하다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같이 유료도로법 시행령 제10조 제1항이 정한 ‘통행료의 수납기간’의 해석·적용에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다.
3. 결론
그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들이 부담하도록 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 원고 명단: 생략]
대법관 조희대(재판장) 이상훈(주심) 김창석 박상옥