【원 고】
주식회사 한림해운 (소송대리인 법무법인 양헌 담당변호사 성준환)
【피 고】
인천해양경비안전서장 (소송대리인 변호사 김성천)
【변론종결】
2016. 5. 12.
【주 문】
1. 이 사건 소 중 주위적 청구 부분과 예비적으로 청구한 별지1 목록 순번 1 내지 20번 기재 각 처분에 대한 취소청구 부분을 각 각하한다.
2. 피고가 2015. 6. 5. 세종해운 주식회사에 대하여 한 별지1 목록 순번 21 기재 처분을 취소한다.
3. 소송비용 중 95%는 원고가, 5%는 피고가 각 부담한다.
【청구취지】
주위적 청구취지 : 피고가 2015. 6. 5. 세종해운 주식회사(이하 ‘세종해운’이라 한다)에 대하여 한 도선사업면허처분을 취소한다.
예비적 청구취지 : 피고가 세종해운에 대하여 한 별지1 목록 기재 각 처분을 모두 취소한다.
선택적 청구취지 : 피고가 2015. 6. 17. 원고에게 한 세종해운의 도선사업면허 취소신청에 대한 거부처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 세종해운은 1999. 3. 4.경 피고(당시 명칭은 ‘인천해양경찰서장’이었으나, 2014. 11. 19. 정부조직 개편으로 ‘인천해양경비안전서장’으로 명칭이 변경되었다)로부터 구 유선 및 도선사업법(2008. 6. 5. 법률 제9095호로 개정되기 전의 것) 제3조, 같은 법 시행령 제3조에 의하여 인천 중구 운서동 삼목도와 인천 옹진군 북도면 신도 및 장봉도에 각 도선장을 두고 영업구역으로 ‘중구 운서동 삼목도~옹진군 북도면 신도(1.8㎞)~옹진군 북도면 장봉 도선장(6.5㎞)’(이하 ‘이 사건 항로’라 한다)를 신진페리호(강선, 88톤, 여객 134명, 선원 4명, 계 138명)로 일출 전 30분부터 일몰 후 30분까지(1일 6회 운항) 운항하는 내용의 도선사업면허(사업기간: 1999. 3. 4.~ 영구, 이하 ‘이 사건 도선사업면허’라 한다)를 취득하였다. 이후 위 도선사업면허는 세종해운의 면허사항 변경신청으로 별지1 목록 순번 2 내지 20번 기재와 같이 그 내용이 변경승인되었다(이하 별지1 목록 순번 2 내지 21 기재 변경승인처분을 ‘이 사건 각 변경승인처분’이라 통칭하고, 개별 처분은 그 처분일자에 따라 ‘○○○○. ○. ○.자 변경승인처분’이라 칭한다).
나. 세종해운은 2003. 1. 11.경 인천지방해양수산청장으로부터 이 사건 항로를 운영구역으로 하여 세종5호를 운항하는 내항 정기 여객운송사업면허를 취득하여 그 무렵부터 위 항로를 독점적으로 영위하여 오고 있었다.
다. 해양수산부는 세종해운에 대한 연안여객선 승선 모니터링 및 이용고객 만족도 조사 결과 세종해운이 최하위를 기록하자 이 사건 항로에 대하여 다른 사업자에게 신규 여객운송사업면허를 부여하기로 결정하였고, 그에 따라 인천지방해양수산청장(당시 명칭은 ‘인천지방해양항만청’이었으나, 2015. 1.경 정부조직 개편으로 ‘인천지방해양수산청’으로 명칭이 변경되었다)이 2014. 3. 27. 이 사건 항로를 신규 사업자에게 면허를 개방하기로 결정하여 사업자선정공고를 하였다.
라. 원고는 2014. 10. 7. 신규사업자로 선정되어 2015. 5. 27. 인천지방해양수산청장으로부터 해운법 제4조 제1항 및 같은 법 시행규칙 제2조 제6항에 의하여 이 사건 항로와 동일하게 운영구역을 ‘영종도(삼목)~장봉도’로 하고 기항지를 신도(1개소)로 하여 북도고속페리(642톤, 여객 499명, 차량 86대)로 총 7번(야간 1번 포함) 왕복 운항하는 내용의 내항 정기 여객운송사업면허(이하 ‘이 사건 여객운송사업면허’라 한다)를 취득하였다.
마. 이에 세종해운은 2015. 6. 1. 인천지방해양수산청장에게 경영 악화 예상 등을 이유로 내항 정기 여객운송사업 폐업신고를 하여 2015. 6. 3. 폐업하였고, 그 무렵인 2015. 6. 1. 위 여객운송사업에 사용하던 세종5호 선박을 이 사건 도선사업에 사용하고자 피고에게 ‘삼목-신도-응암 구간 도선 1척 증선’을 내용으로 한 도선사업 면허사항 변경신청을 하였으며, 피고는 위 신청을 받아들여 2015. 6. 5.자 변경승인처분을 하였다.
바. 원고는 2015. 6. 8. 피고에게 세종해운의 동일 항로에서의 도선사업 영위로 이 사건 여객운송사업권자로서의 영업권이 침해당하고 있다는 등의 이유로 세종해운에 대한 이 사건 도선사업면허의 취소를 구하는 신청을 하였으나, 피고는 2015. 6. 17. 세종해운의 도선사업면허는 원고의 여객운송사업면허 취득 이전에 교부된 것으로서 현행법상 면허권의 침해가 아니고 세종해운이 유선 및 도선사업법 제9조가 정한 면허취소사유에 해당하지 않는다는 등의 이유로 원고의 위 신청을 반려한다는 내용의 회신을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증, 갑 제7호증, 을 제1, 2호증, 을 제4 내지 6호증(가지번호 있는 경우 각 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 주위적 청구에 대한 본안전항변에 관한 판단
가. 당사자들 주장의 요지
원고는 세종해운이 2015. 5. 29. 세종5호 도선 1척을 증선하는 내용의 도선사업 면허사항 변경신청하자 피고는 위 신청을 받아들여 2015. 6. 5. 세종해운에게 변경된 내용을 반영하여 새롭게 도선사업면허증을 발급하여 주었는바, 이로써 세종해운이 당초 받았던 도선사업면허는 그 효력이 소멸하고 피고의 2015. 6. 5.자 변경승인처분은 새로운 도선사업면허로서 효력을 가진다고 주장하면서, 피고가 2015. 6. 5. 세종해운에 대하여 한 도선사업면허처분의 취소를 구하고 있다. 이에 대하여 피고는 피고의 2015. 6. 5.자 변경승인처분이 신규면허처분이 아니라 기존 도선사업면허에 대한 변경승인에 불과하므로 피고의 2015. 6. 5. 도선사업면허처분의 취소를 구하는 주위적 청구는 대상적격을 결여하여 부적법하다고 항변한다.
나. 판단
구 유선 및 도선 사업법(2015. 2. 3. 법률 제13193호로 개정되어 2015. 2. 3. 시행된 것, 이하 ‘개정 법’이라 한다) 제3조 제1항은 ‘유선사업 및 도선사업을 하려는 자는 영업구역이 해수면인 경우 관할관청인 해양경비안전서장 등으로부터 면허를 받거나 관할관청에 신고하여야 한다. 면허 또는 신고사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.’고 규정하고 있고, 구 유선 및 도선 사업법 시행규칙(2016. 1. 27. 총리령 제1247호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 시행규칙’이라 한다) 제3조에 의하면, 도선사업면허를 받으려는 자는 도선사업 면허신청서에 유선장 또는 도선장의 위치, 영업구역, 선박명세, 사업기간, 영업시간(영업횟수) 등을 기재하고 각종 증빙서류를 첨부하여 제출하여야 하고, 위 면허사항을 변경하기 위하여는 사업면허증과 변경사항을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 면허사항 변경신청하도록 하고, 그 변경신청이 법, 영 및 이 규칙에 적합하다고 인정하는 경우에만 승인하도록 하고 있다.
그런데 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 세종해운은 2015. 6. 1. 도선사업 면허사항 가운데 하나인 선박명세에 세종5호를 도선으로 추가하기 위하여 도선 1척 증선을 내용으로 한 도선사업 면허사항 변경신청을 하였고, 피고는 위 신청이 법, 영 및 규칙에 적합하다고 판단하여 세종해운에게 2015. 6. 4. 도선사업 면허사항 변경신청 승인통지를 하고 2015. 6. 5. 변경된 내용을 반영한 사업면허증을 재작성하여 교부하여 준 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정사실에다가 앞서 본 제반규정을 종합하여 보면, 세종해운에 대한 2015. 6. 5.자 변경승인처분은 당초 도선사업면허처분에 의하여 이미 면허받은 사항에 새로운 사항을 추가하는 것으로서 당초 세종해운이 받은 유효한 도선사업면허처분에 근거하여 그 면허의 내용이나 범위를 변경하는 성질을 가지는 것에 불과하고, 위와 같은 내용(도선 1척 증선)의 변경만으로는 세종해운의 도선사업면허의 내용이 기존에 받은 도선사업면허사항과의 동일성을 상실하였다고 볼 정도로 그 내용이 변경되었다고 보기는 어려우므로 피고가 세종해운에게 2015. 6. 5.자 변경승인처분을 함으로써 실질적으로 새로운 도선사업면허처분을 한 것이라고 볼 수 없다.
비록 피고가 2015. 6. 5.자 변경승인처분을 하면서 세종해운에게 변경된 사항을 반영한 도선사업면허증을 다시 작성하여 교부하기는 하였으나, 이는 구 시행규칙 제3조 제5항에 따라 사업면허증을 고쳐 쓰는 것에 갈음하여 사업면허증을 재작성 발급한 것에 불과하므로 이를 가지고 피고의 2015. 6. 5.자 변경승인처분이 새로운 도선사업면허처분으로 평가되어야 한다고 볼 수는 없다.
따라서 원고의 소 중 피고가 세종해운에 대하여 2015. 6. 5. 도선사업면허처분을 새롭게 하였음을 전제로 한 주위적 청구 부분은 취소의 대상이 되는 처분이 존재하지 아니하므로 부적법하고, 이를 지적하는 피고의 위 항변은 이유 있다.
3. 예비적 청구에 대한 본안전항변에 관한 판단
가. 피고 주장의 요지
1) 원고적격에 관하여
가) 세종해운이 이 사건 도선사업면허를 취득한 1999. 3. 4.경부터 2015. 4. 14.자 변경승인처분이 이루어지기 전까지 원고는 이 사건 항로에서 여객선을 운항하고 있지 않던 자였으므로, 위 각 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다.
나) 원고가 이 사건 여객운송사업면허를 취득할 당시 세종해운은 이 사건 항로에서 도선 2척과 여객선 1척을 이미 운항 중이었으므로, 세종해운이 세종5호에 대한 여객운송사업을 폐업하고 피고로부터 2015. 6. 5.자 변경승인처분을 받아 위 선박을 도선사업에 투입하였다고 하더라도 실질적으로 이 사건 항로에서 운항 중인 선박의 수 등에는 변동이 없다. 따라서 원고는 피고의 2015. 6. 5.자 변경승인처분으로 인하여 어떠한 이익도 침해당하지 아니하였으므로, 위 처분의 취소를 구할 원고적격이 없다.
2) 대상적격에 관하여
도선사업 면허사항 변경신청이 있는 경우 피고는 유선 및 도선 사업법 및 관계법령에 따라 신고의 요건을 갖추었는지 판단하여 그 신고를 수리하는 의미에서 이 사건 각 변경승인처분을 하는 것일 뿐이므로, 이 사건 각 변경승인처분은 취소소송의 대상이 되는 처분에 해당하지 아니한다.
나. 원고적격 결여 주장에 관한 판단
1) 행정처분의 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 그 처분 등으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있는 것이지만, 위 법률상 보호되는 이익이란 당해 처분의 근거법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 여기에 해당되지 않는다(대법원 1997. 4. 25. 선고 96누14906 판결 등 참조).
예를 들어 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분의 근거가 되는 법률이 해당 업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하는 것도 그 목적으로 하고 있는 경우 다른 업자에 대한 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분에 대하여 미리 같은 종류의 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분을 받아 영업을 하고 있는 기존의 업자나, 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분을 신청한 수인이 서로 경쟁관계에 있어서 일방에 대한 면허나 인·허가 등의 행정처분이 타방에 대한 불면허·불인가·불허가 등으로 귀결될 수밖에 없는 경우[이른바 경원관계(경원관계)에 있는 경우로서 동일 대상지역에 대한 공유수면매립면허나 도로점용허가 혹은 일정지역에 있어서의 영업허가 등에 관하여 거리제한규정이나 업소개수제한규정 등이 있는 경우를 그 예로 들 수 있다.]에 면허나 인·허가 등의 행정처분을 받지 못한 사람 등은 비록 경업자나 경원자에 대하여 이루어진 면허나 인·허가 등 행정처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 행정처분의 취소를 구할 당사자적격이 있다(대법원 1999. 10. 12. 선고 99두6026 판결, 대법원 2010. 6. 10. 선고 2009두10512 판결 등 참조).
2) 위 법리에 비추어 보건대, 개정 법은 제2조에서 ‘도선사업’이란 ‘도선 및 도선장을 갖추고 내수면 또는 대통령령으로 정하는 바다목에서 사람을 운송하거나 사람과 물건을 운송하는 것을 영업으로 하는 것으로서 해운법의 적용을 받지 아니하는 것’을 말한다고 규정하고 있고, 위 규정의 위임에 따라 구 유선 및 도선 사업법 시행령(2016. 1. 22. 대통령령 제26931호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 시행령’이라 한다)은 ‘대통령령으로 정하는 바다목’에 관하여 제2조 제2호에서 ‘육지와 도서 간 및 도서와 도서 간의 거리가 비교적 가깝고 해운법에 따른 여객선이 운항되지 아니하는 해역(여객선이 운항되고 있는 도서 중 한 곳과 여객선이 운항되지 아니하는 다른 도서 간의 해역을 포함한다)’이라 규정하고 있다.
또한, 개정 법 제8조 제1항에 따라 유·도선의 영업구역을 정하고 있는 구 시행령 제7조 제2항 제1호는 ‘유·도선의 영업구역 내에 중간 기착지를 정하는 경우 중간 기착지로 인하여 해운법에 따른 해상운송여객사업자의 영업권을 침해할 우려가 없어야 한다’고 규정하고 있는바, 위 각 규정은 해운법의 적용을 받는 해상운송여객사업자의 기존 영업권을 보호하기 위한 규정이라 할 것이므로, 영업권을 침해받지 않아야 할 기존의 해상운송여객사업자로서의 이익은 단순한 경제적, 간접적 이해관계를 넘어서 법률상 보호되는 이익에 해당한다고 할 것이다.
그러나 한편, 개정 법은 해운법에 따른 여객선이 운항되는 해역에서의 도선사업을 제한하고 있을 뿐 도선사업면허를 받은 후 나중에 해운법에 따른 여객선이 운항되는 경우를 도선사업면허의 발급제한 내지는 취소사유 등으로 규정하고 있지는 않은바, 관련 조항 전체를 유기적·체계적으로 살펴보면, 위 각 규정은 기존에 해운법에 의한 여객운송사업이 이루어지고 있는 상태에서 새로운 도선사업면허 교부 또는 면허사항의 변경으로 영위하고 있던 영업이익을 침해당하지 않도록 보호하기 위한 규정이지, 이를 넘어 도선사업이 이미 이루어지고 있는 영업구역에 신규로 진입한 해상운송여객사업자의 기존 도선사업자에 대한 관계에서 감소되는 영업이익까지 직접 보호함을 목적으로 하고 있다고 보기는 어렵다.
3) 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하면, ① 세종해운은 이 사건 항로에서 1999. 3. 4.부터 이 사건 도선사업면허를 받아 유선 및 도선 사업법에 의한 도선사업을 영위하고 있었고, 2003. 1. 11. 내항 정기 여객운송사업면허를 받아 해운법에 의한 여객운송사업도 함께 영위하여 오고 있었던 사실, ② 그러던 중 해양수산부가 이 사건 항로에 대하여 다른 사업자에게 신규 여객운송사업면허를 부여하기로 결정함에 따라 인천지방해양수산청장이 2014. 3. 27. 사업자선정공고를 하고 원고를 신규사업자로 선정하여 2015. 5. 27. 이 사건 여객운송사업면허를 교부하였고, 원고는 2015. 5. 27. 이후에서야 비로소 해운법의 적용을 받는 해상운송여객사업자로서 여객운송사업을 영위하게 된 사실, ③ 이에 세종해운은 2015. 6. 3. 내항 정기 여객운송사업을 폐업하였고, 2015. 6. 1. 피고에게 위 여객운송사업에 사용하던 세종5호 선박을 이 사건 도선사업에 사용할 선박에 추가하는 내용의 도선사업 면허사항 변경신청을 하여 2015. 6. 5.자 변경승인처분을 받은 사실 등을 인정할 수 있다.
위 인정사실에 비추어 보면, 원고는 세종해운이 1999. 3. 4. 취득한 이 사건 도선사업면허와 1999. 7. 2.부터 2015. 4. 14.까지의 변경승인처분에 기한 세종해운의 도선 운항으로 영업상 어려움을 겪고 있다고 하더라도 그 영업이익은 법률상 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이라고 볼 수 없으므로, 이 사건 도선사업면허와 1999. 7. 2.부터 2015. 4. 14.까지의 변경승인처분으로 인하여 원고의 어떠한 법률상 이익이 침해된다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 소 중 예비적으로 청구한 이 사건 도선사업면허와 1999. 7. 2.부터 2015. 4. 14.까지의 변경승인처분의 취소를 구하는 부분은 원고에게 원고적격이 없어 부적법하다.
한편, 피고는 원고가 2015. 5. 27. 이 사건 여객운송사업면허를 받아 이 사건 항로에서 여객선을 운항하고 있음에도 불구하고 세종해운이 내항 정기 여객운송사업 폐업으로 더 이상 그 사업에 사용하지 않게 된 세종5호 선박을 도선사업에 사용할 수 있도록 세종해운의 도선 1척 증선을 내용으로 하는 도선사업 면허사항 변경신청을 받아들이는 2015. 6. 5.자 변경승인처분을 하였는바, 원고의 여객운송사업과 세종해운의 도선사업이 동일한 항로를 대상으로 하고 있고 승객들을 주요 수송대상으로 삼고 있어 그 수송수요가 대부분 중복되므로, 그로 인한 원고의 운행수익 감소가 예상되는 등 원고와 세종해운은 경업자 관계에 있는 것으로 봄이 상당하므로, 원고는 위 2015. 6. 5.자 변경승인처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다. 이 부분에 관한 피고의 항변은 이유 없다.
피고의 이 부분 항변은 위 인정범위 내에서 이유 있다.
다. 대상적격 결여 주장에 관한 판단
살피건대, 개정 법 제3조 제1항, 구 시행규칙 제3조 제4항, 제5항 등 관계 규정에 의하면, 개정 법 제3조 제1항에 따른 도선사업 면허사항 변경신청에는 면허 등 수익적 행정행위의 내용이 변경되는 법률효과가 부여될 뿐만 아니라 그 변경사항을 확인할 수 있도록 증빙서류를 첨부할 것이 요구되고 그 변경신청사항이 법 등 관계규정에 적합하다고 인정되는 경우에만 변경신청을 승인하여 사업면허증을 고쳐 쓰거나 재작성하여 발급할 것을 규정하고 있는바, 이러한 점에 비추어 보면 위 도선사업 면허사항 변경신청은 이른바 수리를 요하는 신고로서 그 신고수리행위는 항고소송의 대상인 행정처분이라고 봄이 상당하고, 이와 다른 전제에 선 피고의 이 부분 항변은 이유 없다.
4. 2015. 6. 5.자 변경승인처분(별지1 목록 순번 21 기재)의 적법 여부
가. 원고 주장의 요지
1) 이 사건 항로는 해운법에 의한 여객선 운항이 시작되면서 더 이상 유선 및 도선 사업법에 의한 도선사업이 이루어질 수 있는 바다목에 해당하지 않게 되었다. 그럼에도 불구하고 피고는 세종해운에게 새로운 선박을 도선으로 추가하는 내용의 2015. 6. 5.자 변경승인처분을 하였는바, 이는 실질적으로 추가된 선박에 대하여 도선사업면허를 부여하는 것과 같은 것으로서 유선 및 도선 사업법 제3조, 제2조, 같은 법 시행령 제2조에 위배되는 위법한 처분이다.
2) 세종5호는 409톤, 여객정원 348명의 대형 여객선으로 해운법에 의한 해상여객운송사업에만 사용될 수 있고 유선 및 도선 사업법에 의한 도선사업에서는 선박으로 사용될 수 없으므로, 이를 도선으로 추가하는 2015. 6. 5.자 변경승인처분은 위법하다.
나. 관계법령
별지2 기재와 같다.
다. 판단
1) 개정 법 제2조 제1호는 도선사업을 도선 및 도선장을 갖추고 내수면 또는 대통령령으로 정하는 바다목에서 사람을 운송하거나 사람과 물건을 운송하는 것을 영업으로 하는 것으로서 해운법의 적용을 받지 아니하는 사업으로 규정하고 있고, 같은 법 제3조 제1항은 유·도선의 규모 또는 영업구역에 따라 면허대상사업과 신고대상사업을 구분하고 있으며, 같은 법 제27조에 의하면, 관할관청은 유·도선의 안전운항과 위해방지 및 공공복리의 증진을 위하여 특히 필요하다고 인정할 때에는 유·도선사업자에게 승선 정원, 영업시간, 영업구역 등을 제한하거나 유·도선을 변경하는 등의 명령을 할 수 있도록 규정하고 있다.
또한, 구 시행령 제2조는 개정 법 제2조 제1항이 정하는 ‘대통령령으로 정하는 바다목’에 관하여 해운법에 따른 여객선이 운항되지 아니하는 해역으로 규정하면서, 같은 시행령 제7조 제2항에서 ‘중간 기착지로 인하여 해운법에 다른 해상운송여객사업자의 영업권을 침해할 우려가 없을 것’을 중간기착지의 요건으로 규정하였는바, 이는 해운법의 적용을 받는 해상운송여객사업자와의 관계에 대해서까지 규율하기 위한 목적으로 보인다.
나아가 도선사업 면허사항의 변경에 관하여 구 시행규칙 제3조 제5항은 변경신청사항이 법, 영 및 이 규칙에 적합하다고 인정하는 경우 그 변경을 승인하도록 규정하여 도선사업면허와 거의 동일한 기준으로 심사할 것을 규정하고 있는바, 위 각 규정을 종합하여 보면, 도선사업면허의 허용 여부 및 면허사항 변경승인 여부는 행정청의 재량에 속하는 것이지만, 위 각 규정의 취지를 고려할 때 안전운항을 위한 영업구역 내의 항로결정, 영업구역이 바다인 경우 해상운송여객사업자와의 관계 등을 종합적으로 고려하여 구체적 타당성에 적합한 기준에 의하여 이루어져야 한다.
2) 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음의 사정들에 비추어 보면, 피고가 세종해운에 대하여 여객운송사업에 사용하던 세종5호를 도선으로 추가할 수 있도록 2015. 6. 5.자 변경승인처분을 한 것은 해운법에 따른 여객선 운항으로 더 이상 유선 및 도선 사업법에 의한 도선사업면허를 받을 수 없는 영업구역에서 새로운 선박으로 도선사업을 영위할 수 있도록 이익을 부여한 것과 마찬가지인바, 그로 인하여 원고의 기존 해상운송여객사업자로서의 영업권이 침해당할 우려가 있어서 개정 법 제2조 제2호, 제3조의 취지에 반하므로 위법하다. 원고의 위 첫 번째 주장을 받아들이는 이상 두 번째 주장에 대해서는 나아가 판단하지 아니한다.
① 원고의 해상운송여객사업과 세종해운의 도선사업은 그 근거법률, 여객선과 도선의 운항 형태가 다르기는 하나, 동일한 항로를 대상으로 운항하고 있을 뿐 아니라 세종해운이 도선사업에 사용하는 선박은 세종1호는 383톤, 여객정원 290명, 기선 선박이고, 세종7호는 583톤 여객정원 298명, 기선 선박이며, 세종5호는 409톤, 여객정원 348명, 기선 선박 등으로 규모가 여객선과 다르지 아니하며, 오로지 영업시간 및 횟수 등 선박운항 형태만이 다를 뿐이어서 그 이용대상이 중첩될 수밖에 없고, 위와 같이 이용대상이 중첩되는 이상 세종해운의 도선사업에 새로운 선박이 추가되는 경우 원고로서는 운항수익이 줄어드는 등 영업권의 침해를 받을 것이 우려된다.
② 해운법에 따른 해상운송여객사업자인 원고는 정해진 영업시간 및 횟수로만 여객선을 운항할 수 있는데 반해 도선사업자인 세종해운은 ‘일출 전 30분부터 일몰 후 30분까지 혹은 일출 전 30분부터 21:30까지’ 수시로 도선을 운항할 수 있고, 실제 원고는 세종해운이 위와 같은 차이를 이용하여 승객이 많은 시간대에 원고의 출항시간 직전에 수시로 세종3호, 세종5호, 세종7호를 운항함으로써 원고의 해상운송여객사업자로서의 영업을 방해하고 있다고 주장하고 있는바, 이러한 상황에서 세종해운에게 해운법에 따른 여객선으로 사용하던 세종5호를 도선사업에 사용할 수 있도록 승인한 피고의 2015. 6. 5.자 변경승인처분은 원고의 영업권 침해 우려에 대하여 별다른 검토 없이 이루어진 것으로 보인다.
③ 피고는 세종해운이 이 사건 항로에 대한 내항 정기 여객운송사업을 폐업하고 그 사업에 사용하던 여객선을 이 사건 도선사업에 투입한 것이므로 그로 인하여 원고는 어떠한 권리도 침해받지 아니한다는 취지로 주장한다. 살피건대, 세종해운이 내항 정기 여객운송사업을 폐업함으로써 원고로서는 경쟁하던 여객운송사업자가 감소하는 이익을 얻기는 하였으나, 이는 반사적 이익을 얻은 것에 불과하고 그로 인하여 원고에게 세종해운의 감소된 여객선의 수와 동일한 숫자의 도선 증가를 수인하여야 하는 의무가 생기는 것은 아니며, 원고의 기존 해상운송여객사업자로서의 영업권은 유선 및 도선 사업법에 의하여 도선사업자에 의하여 침해받지 않을 것이 보장되어 있기도 하다.
3) 원고의 이 부분 주장은 이유 있고, 원고의 선택적 청구는 주위적 및 예비적 청구가 전부 기각되는 경우를 전제로 한 것으로 보이므로 따로 판단하지 아니한다.
5. 결론
그렇다면, 이 사건 소 중 주위적 청구 부분과 예비적으로 청구한 별지1 목록 순번 1 내지 20번 기재 각 처분에 대한 취소청구 부분은 부적법하므로 각 각하하고, 원고의 나머지 예비적 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 임민성(재판장) 홍윤하 심우승