【원고, 피항소인】
원고 (소송대리인 변호사 유정은)
【피고, 항소인】
근로복지공단
【제1심판결】
서울행정법원 2017. 4. 27. 선고 2016구단63753 판결
【변론종결】
2017. 7. 6.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송 총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2016. 5. 19. 원고에 대하여 한 진폐 장해위로금 부지급 처분을 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증, 을 제1, 2, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
가. 원고는, 1960. 5. 1.부터 1973. 7. 1.까지 대한석탄공사 ○○광업소에서, 1974. 1. 1.부터 1979. 10. 1.까지 주식회사 △△△△광업소에서 각 광원으로 근무하다가 퇴사하였다.
나. 원고는 1979. 10. 15. 진폐증 진단을 받고 1980. 3. 24.부터 1980. 3. 29.까지 정밀진단을 받은 결과 진폐병형 1/1형, 심폐기능 F2(중등도장해)로 장해등급 제3급 판정을 받았다. 이에 따라 피고는 1980. 5. 27. 원고에게 산업재해보상보험법에 따른 장해급여로 장해보상일시금 15,476,060원을 지급하였다.
다. 원고는 2014. 3. 20.부터 2014. 3. 22.까지 진폐증으로 정밀진단을 받은 결과, 진폐병형 1/0형, 심폐기능 F1/2(경미장해)로 장해등급 제11급 판정을 받았다.
라. 원고는 2015. 6. 22. 피고에게 ‘진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률’(이하 ‘진폐예방법’이라 한다)에 따른 진폐장해등급 제3급의 장해위로금 지급신청을 하였으나, 피고는 2015. 6. 29. ‘원고의 장해위로금 지급청구권이 3년의 소멸시효 완성으로 소멸되었다’는 이유로 부지급결정을 하였다.
마. 원고는 다시 2015. 10. 21. 진폐예방법에 따른 진폐장해등급 제11급의 진폐재해위로금 지급신청을 하였다. 이에 피고는 2016. 5. 19. “진폐예방법 부칙 제4조에 따르면, 이 법 시행 전에 종전의 규정에 따라 장해위로금을 받은 근로자(이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 근로자를 포함한다)가 이 법 시행 후에 진폐장해등급이 변경된 경우에 종전의 규정에 따라 장해위로금을 지급하도록 하고 있다. 원고는 진폐 장해등급이 3급에서 11급으로 하향 변경된 경우로, 장해등급 차액분이 발생되지 않아 부득이 지급신청은 부지급한다.”라는 이유로 그 신청을 거부하는 부지급 결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 원고는 2016. 5. 31. 중앙행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 심판을 청구하였으나 2016. 8. 23. 기각되었다.
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 진폐예방법 개정 경과와 경과규정의 신설
진폐예방법(2010. 5. 20. 법률 제10304호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 진폐예방법’이라고 한다) 제24조는 진폐위로금의 종류를 ‘작업전환수당, 장해위로금, 유족위로금’으로 구분하면서(제1항), 그중 장해위로금은 ‘진폐로 산업재해보상보험법에 따른 장해급여의 대상이 된 근로자가 퇴직하거나 퇴직한 근로자가 진폐로 산업재해보상보험법에 따른 장해급여의 대상이 되는 경우’에 지급하도록 규정하였다(제3항).
반면 2010. 5. 20. 법률 제10304호로 개정된 진폐예방법(2016. 1. 27. 법률 제13811호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개정 진폐예방법’이라 한다) 제24조는 진폐위로금의 종류로 ‘작업전환수당’과 ‘진폐재해위로금’만 규정하고 종전의 유족위로금 제도를 폐지하면서(제1항), 진폐재해위로금은 ‘산업재해보상보험법 제91조의8의 진폐판정에 따른 진폐장해등급이 결정된 근로자’에게 지급하고(제3항), 이어 제25조에서 그 금액 지급기준을 정하였다. 그리고 그 부칙(2010. 5. 20.) 제2조는 ‘진폐재해위로금의 지급에 관한 적용례’라는 제목 아래 “제24조 및 제25조의 개정규정은 이 법 시행 후에 최초로 진폐재해위로금의 지급사유가 발생한 사람부터 적용한다.”라고 규정하고 있다.
한편 2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정된 산업재해보상보험법(2012. 12. 18. 법률 제11569호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개정 산재보험법’이라 한다) 제91조의8에 의하면, 근로복지공단은 진폐심사회의의 심사를 거쳐 해당 근로자의 진폐병형, 합병증의 유무 및 종류, 심폐기능의 정도 등을 판정하고(이하 ‘진폐판정’이라 한다)(제1항), 진폐판정 결과에 따라 요양급여의 지급 여부, 진폐장해등급과 그에 따른 진폐보상연금의 지급 여부 등을 결정하며(제2항), 합병증 등으로 심폐기능의 정도를 판정하기 곤란한 진폐근로자에 대하여는 제2항의 진폐장해등급 기준에도 불구하고 진폐병형을 고려하여 진폐장해등급을 결정하여야 하고(제3항), 진폐판정에 필요한 기준, 진폐장해등급 기준 및 합병증 등에 따른 요양대상 인정기준은 대통령령으로 정하도록 위임하였다(제1항 내지 제3항). 그 위임에 따라 신설된 산업재해보상보험법 시행령(2011. 12. 30. 대통령령 제23468호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개정 산재보험법 시행령’이라 한다) 제83조의2 및 [별표 11의2]와 [별표 11의3]는 진폐장해등급의 구체적인 결정기준을 규정하고, 그 부칙(2010. 11. 15.) 제3조는 “제83조의2, 별표 11의2 및 별표 11의3의 개정 규정은 진폐판정 및 보험급여 결정을 위한 진단서 또는 소견서가 이 영 시행 후 최초로 발급된 경우부터 적용한다.”라고 규정하였다.
위 규정들에 의하면, 진폐예방법은 개정 전후에 따라 위로금의 개념과 산정방식에 차이가 있다. 구 진폐예방법에서는 진폐로 산재보험법에 따른 장해급여의 대상이 된 근로자에게 장해급여와 장해위로금을 지급하였으나, 개정 진폐예방법 시행 이후에는 산재보험법 제91조의8의 진폐판정에 따른 진폐장해등급이 결정된 근로자에게 진폐보상연금과 진폐재해위로금을 지급하게 된다.
그런데 산재보험법에 따른 장해급여의 대상이 된 근로자로서 구 진폐예방법에 의해 진폐로 인한 장해급여를 받았거나 받고 있는 사람의 경우 개정 진폐예방법 시행으로 인한 경과조치가 필요하다.
이에 따라 개정 산재보험법 부칙(2010. 5. 20.) 제2조 제1항에서는 “제36조 제1항·제2항 및 제91조의3의 개정규정은 종전의 규정에 따라 진폐로 인하여 장해보상연금을 받고 있는 사람(이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 사람을 포함한다)에 대하여도 적용하되, 종전의 규정에 따라 산정된 장해보상연금액이 같은 개정규정에 따라 산정된 진폐보상연금액보다 많은 경우에는 종전의 규정에 따라 장해보상연금을 계속 지급한다.”라고 규정하여 개정 산재보험법에 따라 결정된 진폐장해등급이 개정 전 산업재해보상보험법에 따라 결정된 장해등급과 등급의 급수가 같은 경우를 규정하고, 제2항에서는 “제36조 제1항·제2항 및 제91조의3의 개정규정은 종전의 규정에 따라 진폐로 인하여 장해보상연금을 받고 있는 사람(이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 사람을 포함한다) 중 이 법 시행 후에 진폐장해등급이 변경(종전의 장해등급과 비교하여 등급의 급수가 다른 경우를 말한다. 이하 이 조에서 같다)된 사람에 대하여도 적용하되, 종전의 규정에 따라 산정된 장해보상연금액이 같은 개정규정에 따라 산정된 진폐보상연금액보다 많은 경우에는 종전의 규정에 따라 장해보상연금을 계속 지급한다.”라고 정하여 개정 산재보험법에 따라 결정된 진폐장해등급이 개정 전 산업재해보상보험법에 따라 결정된 장해등급과 등급의 급수가 다른 경우를 규정하고 있다.
또한, 산재보험법에 따른 장해급여의 대상이 된 근로자로서 구 진폐예방법에 따라 진폐로 인한 장해위로금 또는 유족위로금의 지급대상이었던 사람은 개정 진폐예방법의 진폐재해위로금의 지급대상이 아니므로 개정 진폐예방법 시행으로 인한 경과조치가 필요하다.
이에 따라 개정 진폐예방법은 부칙(2010. 5. 20.) 제4조(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다)로 “이 법 시행 전에 종전의 규정에 따라 장해위로금을 받은 근로자(이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 근로자를 포함한다)가 이 법 시행 후에 진폐장해등급이 변경된 경우(종전의 장해등급과 비교하여 등급의 급수가 다른 경우를 말한다)에도 종전의 규정에 따라 장해위로금을 지급한다.”라고 규정하고, 제5조에서 “이 법 시행 전에 종전의 규정에 따라 장해위로금을 받은 근로자(이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 근로자를 포함한다)가 진폐로 사망한 경우에는 그 유족에 대하여는 종전의 규정에 따라 유족위로금을 지급한다.”라고 규정하고 있다.
나. 이 사건 조항의 적용 여부
1) 원고는, 최초로 진폐증 진단을 받아 장해등급 제3급 판정을 받았을 당시에는 아직 진폐로 인한 장해위로금 제도가 도입되기 전이었고, 개정 진폐예방법 시행 후 진폐로 인한 장해등급 제11급 판정을 받아 진폐장해등급이 변경되었는데, 이 사건 조항이 ‘장해등급이 변경된 경우’라고만 되어 있을 뿐 장해등급이 상향되어야 한다거나 지급할 장해위로금의 차액분이 남아있어야 한다는 요건이 명시되어 있지 아니하므로, 그 문언에 따라 장해등급이 하향된 경우에도 종전 규정에 따라 장해위로금을 지급하여야 한다고 주장한다. 또한, 원고는 제3급 장해등급 판정에 따른 장해위로금을 받은 사실이 없음에도 장해등급 차액분이 발생되지 않았다는 이유로 장해위로금 지급을 거부하는 것은 위법하다고 주장한다.
2) 법은 원칙적으로 불특정 다수인에 대하여 동일한 구속력을 갖는 사회의 보편타당한 규범이므로 이를 해석함에 있어서는 법의 표준적 의미를 밝혀 객관적 타당성이 있도록 하여야 하고, 가급적 모든 사람이 수긍할 수 있는 일관성을 유지함으로써 법적 안정성이 손상되지 않도록 하여야 한다. 한편 실정법은 보편적이고 전형적인 사안을 염두에 두고 규정되기 마련이므로 사회현실에서 일어나는 다양한 사안에서 그 법을 적용함에 있어서는 구체적 사안에 맞는 가장 타당한 해결이 될 수 있도록 해석할 것도 또한 요구된다. 요컨대 법 해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 한다. 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법 해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 한다(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결 참조).
3) 이 사건 조항을 문언에 따라 형식적으로 해석하면 진폐장해등급이 변경되기만 하면 종전의 장해등급과 비교하여 상향되거나 하향된 경우 모두 이 사건 조항이 적용된다고 볼 여지가 있다. 그러나 위 인정 사실과 앞서 살펴본 진폐예방법 개정 경과, 변론 전체의 취지로 알 수 있는 아래의 사정들을 앞서 본 법리에 비추어 체계적·논리적으로 해석하면, 이 사건 조항은 개정 진폐예방법 시행 후의 진폐장해등급이 종전의 장해등급에 비해 등급의 급수가 상향되어 구 진폐예방법에 따른 장해위로금 차액분이 발생한 경우에 한하여 적용되는 것으로 봄이 타당하다.
① 앞서 살펴본 바와 같이 개정 산재보험법 부칙(2010. 5. 20.) 제2조는 구 진폐예방법에 따라 장해보상급여를 받았거나 지급받고 있는 근로자에게 개정 산재보험법을 적용하되 개정 전후를 비교하여 더 높은 수준의 장해급여를 지급하는 것으로 규정하고 있다. 이러한 조항에 비추어보면 이 사건 조항도 개정 진폐예방법 시행 후 진폐장해등급의 변경으로 기존 장해등급과 비교하여 더 많은 액수의 장해위로금을 받을 수 있는 경우 그 차액분을 지급하기 위한 규정으로 해석하는 것이 자연스럽다.
② 진폐장해등급이 기존 장해등급의 급수와 동일한 경우에는 장해위로금을 지급할 수 있다는 규정이 별도로 존재하지 않는데, 진폐장해등급이 기존 장해등급의 급수와 달라진 경우를 급수가 동일한 경우와 달리 취급하여 종전 규정에 따라 이미 지급한 장해위로금을 중복하여 지급하는 것은 형평에 반한다.
③ 개정 진폐예방법 시행 당시 개정법률안 검토보고서의 〈진폐근로자별 급여개정 내용〉의 표에 의하면, 기존 진폐판정자 중 장해등급변경자는 개정 진폐예방법에 따라 ‘장해위로금 변동분’을 지급받을 수 있다고 명시되어 있다. 이에 의하면, 이 사건 조항은 이미 지급한 장해위로금을 중복하여 지급하거나 개정 진폐예방법 시행 후 결정된 진폐장해등급에 따라 장해위로금을 새롭게 지급하기 위한 것이 아니라, 기존 진폐판정자들이 개정 진폐예방법 시행으로 불리하게 취급되는 것을 방지하기 위하여 마련된 경과조치로 보인다.
④ 구 진폐예방법 제25조 제2항은 “제24조 제1항 제2호에 따른 장해위로금은 「산업재해보상보험법」 제5조 제2호 및 제35조 제5항에 따른 해당 근로자의 퇴직 당시 평균임금을 기준으로 「산업재해보상보험법」의 진폐에 따른 장해보상일시금의 100분의 60에 해당하는 금액으로 한다.”라고 규정하고 있고, 산재보험법 제59조 제2항은 “제1항에 따른 장해등급등의 재판정 결과 장해등급등이 변경되면 그 변경된 장해등급등에 따라 장해급여 또는 진폐보상연금을 지급한다.”라고 규정하고 있어 구 진폐예방법에서는 장해등급 재판정 결과 장해등급이 변경되면 장해위로금 변동분을 받을 수 있었다. 개정 진폐예방법 부칙 제4조는 이러한 경우와 형평을 고려하여 진폐장해등급이 종전의 장해등급에 비해 급수가 상향된 경우에 개정 진폐예방법 시행 이후에도 장해위로금의 변동분을 받을 수 있도록 규정한 것으로 보인다.
⑤ 구 진폐예방법에 따라 장해위로금의 지급사유가 발생하였으나 받지 못한 근로자의 경우 진폐장해등급이 종전의 장해등급에 비해 하향된 경우에도 장해위로금의 중복지급이 문제 되지 아니한다. 그러나 개정 산재보험법 부칙(2010. 5. 20.) 제2조에서 진폐장해등급이 종전의 장해등급과 급수가 같은 경우와 다른 경우를 각각 규정하고 있는 것과 달리 이 사건 조항은 종전의 장해등급과 다른 경우만을 규정하고 있어 종전 규정에 따라 장해위로금의 지급사유가 발생하였으나 받지 못한 근로자가 개정 후 진폐장해등급이 종전의 장해등급과 동일한 경우에는 이 사건 조항에 따라 장해위로금을 받을 수 없게 되는바, 이 사건 조항에 따라 장해등급이 달라진 경우에만 달리 취급하는 것은 형평에 반하고 이를 입법자의 의도로 보기도 어렵다.
4) 위 인정 사실에 의하면, 원고는 1979. 10. 1. 퇴사하여 1979. 10. 15. 진폐증 진단을 받아 그 무렵 장해등급 제3급 판정을 받았고, 최초 제3급 장해등급 판정을 받은 이후 2010년도, 2011년도 진폐건강진단에서 각 진폐병형 0/0(정상)진단, 2012년도 진폐건강진단에서 진폐병형 0/1(의증) 판단을 받아 진폐장해등급을 받지 못하였으며, 2014년에 진폐장해등급 제11급으로 재판정을 받았다. 따라서 원고는 개정 진폐예방법 시행 후 판정받은 진폐장해등급이 종전의 장해등급에 비하여 하향된 자이므로 추가로 받을 수 있는 장해위로금 차액분이 없어 이 사건 조항이 적용되지 않는다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.
다. 새로운 장해급여의 대상 여부
1) 원고는, 최초 제3급 장해등급 판정을 받은 후 2010년, 2011년도 진폐건강진단에서 각 진폐병형 0/0(정상) 판단, 2012년도 진폐건강진단에서 진폐병형 0/1(의증) 판단을 받아 진폐장해등급이 없어진 상태에서 다시 2014년도에 제11급의 장해등급 판정을 받은 것이므로 새롭게 장해급여의 대상이 되었다고 주장한다.
2) 개정 진폐예방법 부칙(2010. 5. 20.) 제2조는 ‘진폐재해위로금의 지급에 관한 적용례’라는 제목 아래 “제24조 및 제25조의 개정규정은 이 법 시행 후에 최초로 진폐재해위로금의 지급사유가 발생한 사람부터 적용한다.”라고 규정하고 있어 개정 진폐예방법 시행 후 최초로 진폐재해위로금의 지급사유가 발생한 사람, 즉 신규로 진폐판정을 받은 자의 경우 개정 진폐예방법에 따른 ‘진폐재해위로금’을 지급받을 수 있지만, 개정 진폐예방법 시행 전 이미 진폐재해위로금의 지급사유가 발생한 사람, 즉 진폐로 산재보험법에 따른 장해급여의 대상이 된 근로자로서 구 진폐예방법에 따라 장해위로금의 지급대상이었던 근로자는 ‘진폐재해위로금’의 지급 대상이 아니다.
3) 원고는 1979. 10. 1. 퇴사하여 1979. 10. 15. 진폐증 진단을 받아 그 무렵 진폐 장해등급 제3급 판정을 받았음은 앞서 본 바와 같은바, 원고가 개정 진폐예방법 시행 후에 최초로 진폐재해위로금의 지급사유가 발생한 사람이 아니므로 개정 진폐예방법의 ‘진폐재해위로금’의 지급대상이 아니고(원고에게 기존의 사유와는 다른 새로운 진폐재해위로금 지급사유가 발생하였다고 보이지도 아니한다), 이 사건 조항은 ‘이 법 시행 후에 진폐장해등급이 변경된 경우’라고 규정하고 있어 새롭게 장해등급의 판정을 받은 경우를 포함하는 규정이 아니므로, 원고의 위 주장 역시 받아들일 수 없다.
라. 소결론
따라서 원고는 개정 진폐예방법에 따른 진폐재해위로금 지급대상에 해당하지 아니하고, 이 사건 조항에 따른 장해위로금 지급대상에도 해당하지 아니하므로 이 사건 처분은 적법하다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 피고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 윤성원(재판장) 박순영 이정환