【원고, 항소인】
원고 1 조합 외 3인 (소송대리인 변호사 김동재 외 1인)
【피고, 피항소인】
국민건강보험공단 (소송대리인 변호사 조병기)
【제1심판결】
광주지방법원 2017. 6. 29. 선고 2016구합11520 판결
【변론종결】
2018. 3. 15.
【주 문】
1. 원고들의 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고가 2016. 3. 17. 원고들에게 한 각 요양급여비용 환수결정을 취소한다.
【이 유】
1. 제1심판결의 인용
이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는 아래와 같이 제1심판결의 해당 부분을 고치거나 삭제 또는 추가하고, 제2항과 같이 추가 판단을 하는 외에는 제1심판결의 이유와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
〈〈고치거나 삭제 또는 추가하는 부분〉〉
○ 제4면 17-18행을 ‘1) 원고 조합은 소비자생활협동조합법에 따라 설립인가를 받은 소비자생활협동조합으로서 ○○○○병원을 개설하였다.’로 고치고, 제5면 6행 ‘, 자기구속의 원칙’을 삭제한다.
○ 제7면 2행 ‘살피건대,’ 다음에 ‘갑 제6호증의 기재에 의하면 원고들의 환수예정통보에 대한 의견서가 2016. 3. 14. 09:32 피고의 기록물등록대장(보험급여부) 전산에 등록되었고, 이에 대한 피고의 회신이 같은 날 09:58 위 기록물등록대장 전산에 등록되었으나, 위 기록물등록대장에 나타난 원고들의 의견서 등록일시는 피고의 직원이 우편으로 수령한 원고들의 의견서를 전산에 등록한 시간을 나타낼 뿐 원고들의 의견서에 대한 담당공무원의 검토가 시작된 시간을 나타내는 것이 아니고, 원고들이 제출한 의견서는 ’원고들에 대한 재판이 확정될 때까지 이 사건 처분을 유예해 달라는 것‘으로 사안이 간단하고 전형적이어서 위와 같은 의견을 자주 받는 피고가 답변을 하는 데 긴 시간이 필요해 보이지 않으므로,’를 추가한다.
○ 제7면 10행 ‘및 행정의 자기구속원칙’을 삭제하고 11행부터 13행 ‘그런데’까지를 삭제한다.
2. 추가 판단
가. 원고들의 주장
1) 절차상 하자
이 사건 처분이 원고들의 권익을 심히 침해하거나 이해관계에 중대한 영향을 미침에도 피고가 청문을 실시하지 아니한 절차상 위법이 있다.
피고는 이 사건 처분을 함에 있어 원고 조합 및 원고 조합을 제외한 나머지 원고들(이하 ‘나머지 원고들’이라 한다)에 대한 처분근거법률로 국민건강보험법 제57조만을 명시하였을 뿐 구체적인 항을 적시하지 아니하여 원고들의 방어권 행사에 지장을 초래하였으므로, 이 사건 처분은 위법하다.
2) 처분사유
이 사건 병원이 요양급여비용을 청구하여 수령하였으므로, 국민건강보험법 제57조 제1항에서 정한 보험급여 징수의 상대방인 ‘보험급여 비용을 받은 요양기관’은 이 사건 병원이지 원고 조합이 아니다. 나머지 원고들은 같은 법 제57조 제2항이 정한 ‘해당 요양기관을 개설한 자’에 해당하고, 제57조 제2항은 ‘보험급여를 받은 사람이나 보험급여 비용을 받은 요양기관이 법 제57조 제1항에 따라 부담하는 징수금 납부의무’와 연대하여 부담하는 것이어서 필연적으로 제57조 제1항에 따라 요양기관에 대한 부당이득 환수처분이 전제되어야 하는데, 제57조 제1항의 요양기관인 이 사건 병원에 대하여는 어떠한 환수처분도 없었으므로, 나머지 원고들은 이 사건 병원과 연대하여 징수금을 납부할 의무가 발생하지 않아 이 사건 처분은 그 자체로 위법하다.
국민건강보험법 제57조 제2항 제1호는 의료기관을 개설할 수 없는 자가 의료기관을 개설할 수 있는 의료인의 면허나 의료법인 등의 면허를 대여받은 경우에 한하여 적용된다. 원고 조합은 형식적으로 설립되어 그 자체로 의료기관을 개설할 수 있는 의료법인의 요건을 갖추지 못하였다. 나머지 원고들은 원고 조합을 형식적으로 설립한 후 ‘원고 조합 명의를 이용하여’ 요양기관인 이 사건 병원을 개설하였을 뿐이고, ‘원고 조합의 명의를 대여받아’ 이 사건 병원을 개설한 것이 아니므로, 처분사유가 존재하지 않는다.
3) 재량권의 일탈·남용
이 사건 병원을 개설함에 있어 나머지 원고들의 개입 정도가 상이하고, 요양급여비용이 원고들에게 모두 귀속된 것이 아님에도, 나머지 원고들에게 일괄하여 환수금액 전액에 대한 책임을 부담하도록 한 것은 비례의 원칙에 위반하였고, 피고가 위료법위반 사항에 관한 관리·감독을 허술하게 하여 자기책임의 원리를 위반하였으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.
나. 판단
1) 청문절차 미경유의 하자 여부
행정절차법 제22조 제1항은 행정청이 처분을 할 때 다른 법령 등에서 청문을 하도록 규정한 경우, 행정청이 필요하다고 인정하는 경우 청문을 실시하도록 규정하고 있는데, 이 사건 처분의 근거가 된 국민건강보험법에서 청문을 거치도록 규정하지 않은 점, 피고가 2016. 2. 15. 원고들에게 부당 요양급여비용 환수예정통보를 하면서 의견제출의 기회를 주었고 이에 따라 원고들이 2016. 3. 11.경 피고에게 의견서를 제출한 점(갑 제7, 9호증, 을 제4호증) 등을 고려하면, 피고가 원고들에게 의견제출의 기회를 부여한 것과 별도로 원고들에게 청문을 실시할 의무가 있다고 보기 어려우므로, 청문절차를 거치지 아니하였더라도 이 사건 처분이 위법하다고 할 수 없다.
2) 처분근거법령 불특정의 하자 여부
행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두18571 판결 등 참조).
갑 제2호증, 을 제5호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 피고가 2016. 3. 17. 원고들에게 이 사건 처분을 하면서 처분의 근거법령으로 국민건강보험법 제57조만을 적시하고 원고 조합의 경우 같은 법 제57조 제1항, 나머지 원고들의 경우 같은 법 제57조 제2항 제1호로 세분화하여 적시하지 않은 사실은 인정되나, 국민건강보험법 제57조의 규정 문언 및 아래에서 보는 기존의 대법원 판결과 헌법재판소 결정례에 비추어 원고들의 처분근거법령이 위와 같이 세분화될 수 있음을 충분히 예상할 수 있었던 점, 원고들은 피고에게 의견제출의 기회를 부여하면서 처분근거법령에 대하여 의문을 제기하지 아니한 점(갑 제7호증), 피고는 이 사건 소송에서 처분근거법령을 위와 같이 세분화하여 의견을 밝힌 점 등에 비추어 보면, 처분서에 처분근거법령이 세분화되어 있지 않더라도 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수 없다.
3) 처분사유의 존재
가) 국민건강보험법 제57조 제1항에서 정한 부당이득 징수의 대상인 ‘보험급여 비용을 받은 요양기관’이란 부당한 방법으로 급여비용을 받은 모든 요양기관 및 의료급여기관이라 할 것인데, 피고에 대한 관계에서 급여비용을 청구하여 지급받는 자는 개설명의자이므로, 그 기관이 법인인 때에는 해당 법인을 의미하고, 법인이 아닌 때에는 그 기관의 개설명의자인 의료인 등을 의미한다[헌법재판소 2015. 7. 30.자 2014헌바298, 357, 2015헌바120(병합) 결정, 대법원 2015. 3. 20. 선고 2014두45420 판결 참조).
이 사건 병원은 영조물에 불과하여 요양급여비용을 청구하여 이를 수령할 독립적인 법인격이 없고, 갑 제1, 11, 12, 13호증, 을 제6, 7, 8호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 원고 조합은 이 사건 병원을 개설한 명의자로서 이 사건 병원 명의의 계좌를 개설하여 피고로부터 이 사건 병원에 대한 요양급여비용을 받았으므로, 이 사건 병원이 아닌 원고 조합이 국민건강보험법 제57조 제1항이 정한 ‘보험급여 비용을 받은 요양기관’에 해당한다.
나) 의료법 제33조 제2항을 위반하여 적법하게 개설되지 아니한 의료기관에서 환자를 진료하는 등의 요양급여를 실시하였다면 해당 의료기관은 국민건강보험법상 요양급여비용을 청구할 수 있는 요양기관에 해당되지 아니하므로 요양급여비용을 적법하게 지급받을 자격이 없다(대법원 2018. 4. 10. 선고 2017도17699 판결, 대법원 2015. 5. 14. 선고 2012다72384 판결 등 참조).
이 사건 병원은 의료기관의 개설자격이 없는 나머지 원고들이 의료법 제33조 제2항을 위반하여 원고 조합의 명의를 빌려 개설한 병원으로서 의료법에 따라 적법하게 개설된 의료기관이라고 볼 수 없으므로, 원고 조합은 국민건강보험법상 적법하게 요양급여비용을 지급받을 자격이 없다. 국민건강보험법 제57조 제1항의 입법취지가 부당하게 지출된 급여비용을 원상회복함으로써 건강보험 및 의료급여 재정의 건전성을 확보하겠다는 것인 점(위 헌법재판소 결정 참조)을 아울러 고려해 보면, 원고 조합이 적법하게 개설된 의료기관임을 전제로 피고로부터 요양급여비용을 지급받은 행위는 국민건강보험법 제57조 제1항이 규정한 ‘속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여 비용을 받은 경우’에 해당하므로(대법원 2012. 1. 27. 선고 2011두21669 판결 참조), 피고는 국민건강보험법 제57조 제1항에 따라 원고 조합에게 보험급여 비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수할 수 있다.
다) 국민건강보험법 제57조 제2항 제1호는 국민건강보험법 제57조 제1항에 의한 징수 상대방이 명의상 개설자임을 전제로, 의료기관을 개설할 수 없는 자가 의료인, 의료법인 등의 명의를 대여받아 요양기관을 개설한 경우 실질적 운영자인 명의차용자에 대하여 연대하여 징수금을 부과할 수 있다고 규정하고 있다. 국민건강보험법 제57조 제2항 제1호는 의료인의 면허나 의료법인 등의 명의를 대여하는 주체를 한정하여 명시하지 않은 점, 위 규정의 입법취지와 함께 의료법 제33조 제2항이 형식적으로만 적법한 의료기관의 개설로 가장한 것일 뿐 실질적으로는 의료인 아닌 자가 의료기관을 개설하는 행위를 처벌하려는 취지인 점 등을 고려하면, 의료기관을 개설할 수 있는 자격이 부여된 의료법인 등은 의료기관을 설립하여 운영할 실질을 갖추지 않은 채 형식적으로 설립되었더라도 국민건강보험법 제57조 제2항 제1호에서 명의대여의 대상으로 정한 ‘의료법인 등’에 해당하고, 의료기관을 개설할 수 없는 자가 위와 같이 형식적으로 설립된 의료법인 등으로부터 명의를 빌리는 경우도 같은 호에서 규정한 ‘명의 대여’에 해당한다고 봄이 상당하다.
의료기관을 개설할 수 없는 자인 나머지 원고들이 공동하여 소비자생활협동조합법에 의하여 의료사업이 명시적으로 허용되는 원고 조합을 설립한 다음 원고 조합으로부터 그 명의를 빌려 이 사건 병원을 개설하였으므로, 피고는 국민건강보험법 제57조 제2항에 따라 ‘해당 요양기관을 개설한 자’인 나머지 원고들에게 원고 조합과 연대하여 징수금을 납부하는 처분을 할 수 있다.
4) 재량권의 일탈·남용 여부
① 피고는 부당하게 지출된 급여비용을 원상회복하여 재정 건전성을 회복함과 동시에 이러한 제재를 통하여 향후 부당한 요양급여비용 지급청구를 방지한다는 일반예방 효과라는 공익을 달성하기 위해 이 사건 병원의 개설명의자인 원고 조합 및 그 명의를 빌린 나머지 원고들에게 이 사건 처분을 한 점, ② 이 사건 처분은 부당하게 지급된 요양급여비용을 원상회복하고자 하는 것이어서 특별한 사정이 없는 한 그 전액을 징수하는 것이 원칙인 점, ③ 원고들로서는 의료법 제33조 제2항에 위반하여 이 사건 병원을 개설하여 의료행위를 한 후 애초에 지급받을 수 없는 요양급여비용을 받았다면 언젠가 이를 반환해야 한다는 사정을 충분히 예상할 수 있었던 점, ④ 나머지 원고들은 원고 조합의 이사장 또는 이사들로서 공동하여 비의료인의 의료기관 개설로 인한 의료법위반 범죄를 저질렀다는 이유로 유죄판결이 확정되어 범행의 가담정도가 가볍다고 할 수 없고 나머지 원고들 상호간에 가담정도에 다소 차이가 있다고 하더라도 징수금 반납에 대한 연대책임의 범위를 달리 정해야 할 사정이라고 볼 수 없는 점(갑 제12호증, 을 제6, 7호증), ⑤ 피고가 사전에 나머지 원고들의 위료법위반, 원고 조합의 요양급여비용 부정수급 사항을 적발하지 못하였다고 하더라도 그러한 사정만으로 피고가 지휘·감독을 소홀히 하였다고 보기 어렵고 달리 이를 인정할 증거가 없을 뿐만 아니라, 의료법에 위반하여 이 사건 병원을 개설하고 원고 조합 명의로 부당하게 보험급여를 받은 나머지 원고들에게 부당이득 연대 징수금액을 감액할 사유가 될 수 없는 점 등을 고려하면, 나머지 원고들이 요양급여비용 상당 부분을 이 사건 병원의 운영비용으로 사용하고 그 전부를 개인적 이익으로 취득하지 않았다는 사정을 감안하더라도, 요양급여비용 전액에 상당한 금액을 징수금으로 연대 납부하도록 한 이 사건 처분에 비례의 원칙, 자기책임의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 없다.
3. 결론
그렇다면 원고들의 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고들의 항소는 이유 없어 이를 기각한다.
판사 이창한(재판장) 김성주 홍기만