【원 고】
【피 고】
서울특별시 강남구청장 (소송대리인 법무법인 한길 담당변호사 김지호)
【변론종결】
2010. 4. 6.
【주 문】
1. 피고가 2009. 11. 4. 원고에 대하여 한 주민등록전입신고수리거부처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 기초 사실
가. 원고는 2002. 8.경 서울 강남구 개포동에 위치한 속칭 구룡마을(이하 ‘구룡마을’) 제3지구 (이하 생략)(이하 ‘이 사건 거주지’)로 이사하여 그 무렵부터 현재까지 위 거주지에서 거주하고 있다
나. 원고와 구룡마을 주민인 소외 1, 2(이하 ‘원고 등’)는 2009. 10. 26. 국민권익위원회에 ‘주민등록 등재에 관한 호소문’이라는 제목으로, 원고 등이 이 사건 거주지에 살고 있는데 주민등록 등재가 되어 있지 않아 도움을 받고자 한다며 고충민원을 제기하였고, 그 민원이 피고에게 이첩되었다.
다. 이에 대하여 피고는 2009. 11. 4. 원고 등에게 “구룡마을은 전체 면적의 대부분(95% 이상)이 사유지로 400여 개의 필지로 구성되어 있습니다. 전입신고의 정확한 주소지 등재를 위하여는 사전적 조치로 지적측량(토지소유주 등 이해관계인이 의뢰·동의)이 필요하여 주민등록 등재가 어려움을 알려드립니다”라는 내용의 회신(이하 ‘이 사건 회신’)을 하였다.
【인정 근거】
다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1 내지 6, 갑 제2호증, 갑 제3호증의 1 내지 8, 갑 제5, 6, 7호증의 각 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지
2. 본안전 항변에 관한 판단
원고가 이 사건 회신이 주민등록전입신고 거부처분에 해당함을 전제로 이 사건 소로써 그 취소를 구함에 대하여, 피고는 이 사건 회신이 단순히 고충민원에 대한 회신으로서 단순한 사실 또는 관념의 통지에 불과하여 그 자체로써 권리를 부여 또는 제한하거나 의무를 부담시키는 것이 아니므로 행정처분이 아니라고 항변한다.
살피건대, 원고가 국민권익위원회에 대하여 주민등록 등재를 하여 달라는 취지의 고충민원을 제기하여 그 민원이 피고에게 이첩된 사실은 앞서 본 바와 같고, 이러한 원고의 고충민원은 주민등록 전입신고 수리업무를 담당하는 공권력행사기관에게 자신의 주민등록 전입신고를 수리하여 달라는 신청으로 볼 수 있으며, 이에 따라 국민권익위원회는 이러한 업무를 담당하는 공권력행사기관인 피고에게 그 신청사건을 이관한 것으로 보아야 할 것이다.
따라서 이 사건 회신은 위와 같은 경위로 주민등록 전입신고를 받은 피고가 원고에 대하여 거부의 의사를 표시한 것이라 할 것이므로 원고의 권리를 제한하는 행정처분이라 할 것이고, 이와 다른 전제에 서는 피고의 위 항변은 이유 없다.
3. 이 사건 회신의 적법성에 대한 판단
가. 원고의 주장
원고는 이 사건 거주지에 실제 거주하고 있고, 위 거주지에 30일 이상 거주할 목적으로 주민등록 전입신고를 한 이상 피고는 이를 수리할 의무가 있음에도 전입신고 수리와 아무런 관련이 없는 ‘주소로 표기될 수 없다’는 등의 사정을 들어 이를 거부하는 것은 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 인정 사실
1) 구룡마을의 형성 경위와 규모 등
가) 이 사건 거주지가 속한 구룡마을은 인근 대모산 및 구룡산 북측 자락의 경사가 완만한 구릉지에 위치하고 있는데, 1980년대 초에는 농업용 비닐하우스들이 세워져 있다가 1988년경부터 광명시 철산동 일대의 무허가건물 철거민들을 포함하여 여러 곳의 철거민들이 이주하여 오면서 기존의 비닐하우스들을 주거용 건물로 개축하거나 새로 무허가 가설물을 축조하는 등의 방법으로 집을 지어 거주하기 시작하면서 형성되었다.
나) 구룡마을은 현재 약 1,300여 세대가 살고 있는데, 건물이 대부분 목재, 합판, 보온용 담요, 비닐 등 가연성 물질을 이용하여 급조되고 주거생활에 필요한 각종 편의시설을 제대로 갖추지 못하여 재해에 취약한 지역이다. 관할관청에서는 2007년경 비상저수조와 소화전 등을 설치하고 전기, 수도, 가스 등을 확대 공급하여 주고 있다.
2) 원고의 거주 경위 및 주거 형태
가) 원고는 2002. 8.경 이 사건 거주지로 이사한 이래 현재까지 계속하여 거주하고 있고, 2003년경에는 구룡마을 자치회장직을 담당하기도 하였다.
나) 이 사건 건축물은 판자 패널에 보온용 천 등을 덮어 만든 것으로 부엌과 방 1개로 구성되어 있고, 전기와 수도시설은 물론 씽크대와 가스레인지 등의 주방시설도 설치되어 있다.
3) 원고의 주민등록 등재 상황
원고는 2002. 8. 이후 구룡마을에서 거주하고 있음에도 2003. 5. 3.부터 남양주시 화도읍 묵현리 (이하 생략)를 주소지로 하여 주민등록 등재가 되어 있다.
【인정 근거】
다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1 내지 6, 갑 제2호증, 갑 제3호증의 1 내지 8, 을 제1호증의 3의 각 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지
라. 판 단
1) 당초의 처분사유에 대하여
아래의 여러 사정과 주민등록법의 입법 목적과 취지 등을 종합하면, 원고가 2002. 8.경부터 이 사건 거주지에서 장기간 실제로 거주하고 있는 이상, 피고는 주민등록법의 관련 규정에 따라 원고의 전입신고를 수리하여야 할 의무가 있다 할 것이고, 당초의 처분사유와 같은 사유를 들어 이를 거부할 수는 없다 할 것이므로, 당초의 처분사유를 원인으로 한 피고의 이 사건 회신은 위법하다.
가) 주민등록법은 주민의 거주관계 등 인구의 동태를 항상 명확하게 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무를 적정하게 처리하는 것을 목적으로 하는 것이므로, 이와는 무관한 사유로 주민등록 전입신고를 거부하는 것은 주민등록법의 입법 목적과 취지 등에 비추어 허용될 수 없다.
나) 이 사건 회신으로 인하여 원고는 주민등록 전입신고를 할 수 없어 주민등록에 따라 부여되는 여러 공법상의 이익들을 향유할 수 없게 되거나 공법관계에 의한 법률효과를 부여받지 못하게 되는 관계로 부득이하게 주민등록법을 위반하여 실제 거주하지도 아니하는 곳에 주민등록 전입신고를 할 수밖에 없다는 사정 등에 비추어 보면, 이 사건 회신과 같이 주민등록 전입신고의 수리를 거부하는 것은 피고를 비롯한 행정관청이 주민들에게 주민등록 위장 전입과 같은 불법을 조장하고 주민들을 복지의 사각지대에 방치하는 결과를 야기할 수 있으므로, 극히 예외적으로 신중하게 행사되어야 한다.
다) 주소 등 주민등록 전입신고에 관한 신고사항이 제대로 신고되지 아니한 경우에는 관할 행정청이 이를 조사하여 바로잡도록 할 수 있으나, 원고가 이 사건 거주지에서 장기간 실제로 거주하고 있는 이상, 사유지에 대한 지적측량이 필요하여 구룡마을에 관한 정확한 주소지 등재가 어렵다는 포괄적인 이유로 주민등록 전입신고를 수리하지 아니하는 것은 정당한 신고 수리 거부 사유가 될 수 없다.
2) 추가 처분사유에 대하여
피고는 이 사건 소송 도중 이 사건 거주지가 원고의 ‘실질적인 의미에서의 거주지’가 아니고, 원고의 소유가 아니며, 건축법상 거주지로서의 기본적인 요건을 갖추지 못하고 있는 점, 원고의 주민등록 전입신고를 수리할 경우 화재 등 사고 위험과 각종 투기꾼들의 투기 위험 등이 발생할 수 있는 점을 이 사건 회신의 처분사유로 추가하여 주장하고 있다.
그러나 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서는 실질적 법치주의와 행정처분의 상대방인 국민에 대한 신뢰보호라는 견지에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일하다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있을 뿐, 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장함은 허용되지 아니하는데, 피고가 새로이 추가하는 위 처분사유는 당초 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되지 않으므로, 위 처분사유의 추가를 허용하지 아니한다.
4. 결 론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 인용한다.
[[별 지] 관계 법령 : 생략]
판사 이인형(재판장) 유환우 유상호