【원고, 상고인】
원고
【피고, 피상고인】
대한민국
【원심판결】
광주고법 2004. 12. 17. 선고 2003누1348 판결
【주 문】
원심판결 중 원고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 광주고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 구 군인보수법(1989. 12. 21. 법률 제4142호로 개정되어 2008. 1. 17. 법률 제8843호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제10조는 “전시·사변 등의 국가비상시에 있어서 군인사법 제8조에 규정된 현역정년을 초과하여 근무하는 자와 당해 계급의 최고호봉을 초과하여 복무하는 자에게는 당해 최고호봉의 승급기간을 경과할 때마다 호봉간 승급액을 가산 지급한다”고 규정(이하 ‘이 사건 법률 규정’이라 한다)하고 있고, 법은 제23조에서 “법 시행에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다”고 규정하고 있을 뿐 이 사건 법률 규정에 관한 개별적인 위임 조항을 두고 있지 않다.
그런데 1990. 1. 15. 대통령령 제12902호로 개정된 공무원보수규정 제30조의2 제1항은 공무원 중 최고호봉을 받고 근무성적이 양호한 자에 대하여는 승급기간을 초과할 때마다 정기승급일이 속하는 달부터 근속가봉을 지급할 수 있도록 규정하는 한편 제3항은 ‘군인에 대하여는 계급별 승급액에 해당하는 금액을 근속가봉으로 지급하되, 가산하는 회수는 5회를 초과하지 못한다’고 규정하고, 1995. 12. 29. 대통령령 제14855호로 개정된 공무원보수규정의 같은 조항도 ‘가산하는 회수는 6회를 초과하지 못한다’고 규정하고 있다( 위 제3항 규정들을 ‘이 사건 보수규정들’이라 한다).
2. 이 사건 법률규정 개정 당시에 적용되고 있던 구 군인사법(1989. 3. 22. 법률 제4085호로 개정된 것) 제8조 제1항은 연령, 근속, 계급에 따라 현역에서 복무할 정년에 관하여 규정하면서 단서를 두어 ‘전시·사변 등의 국가비상시에는 예외로 한다’라고 규정하고 있지만, 그 정년 범위 내에서 계급에 따른 최고호봉을 초과하여 근무하는 것에 관하여는 아무런 제한 규정을 두고 있지 않다. 이에 비추어 보면, 이 사건 법률규정은 구 군인사법의 규정에 맞추어 ‘전시·사변 등의 국가비상시에 있어서 군인사법 제8조에 규정된 현역정년을 초과하여 근무하는 자’와 ‘당해 계급의 최고호봉을 초과하여 복무하는 자’를 구분하여 이들 모두를 적용대상으로 규정하였다고 보는 것이 합리적이고, 국가비상시가 아닌 평시에 당해 계급의 최고호봉을 초과하여 복무하는 자를 근속가봉에 관한 보수 지급대상에서 제외하는 취지라고 해석할 수는 없다.
3. 한편, 헌법 제40조와 제75조에 의하면 입법권은 국회에 속하며, 대통령은 법률에서 구체적 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있으므로, 법률의 시행령은 모법인 법률에 의하여 위임받은 사항이나 법률이 규정한 범위 내에서 법률을 현실적으로 집행하는 데 필요한 세부적인 사항만을 규정할 수 있을 뿐이고, 법률에 의한 위임이 없는 한 법률이 규정한 개인의 권리·의무에 관한 내용을 변경·보충하거나 법률에 규정되지 아니한 새로운 내용을 규정할 수는 없다( 대법원 1990. 9. 28. 선고 89누2493 판결, 대법원 1995. 1. 24. 선고 93다37342 전원합의체 판결 등 참조). 그리고 대통령령으로 정할 사항에 관한 법률의 위임은 구체적으로 범위를 정하여 이루어져야 하고, 이때 구체적으로 범위를 정한다고 함은 위임의 목적·내용·범위와 그 위임에 따른 행정입법에서 준수하여야 할 목표·기준 등의 요소가 미리 규정되어 있는 것을 가리키며, 이러한 위임이 있는지 여부를 판단함에 있어서는 직접적인 위임 규정의 형식과 내용 외에 당해 법률의 전반적인 체계와 취지·목적 등도 아울러 고려하여야 한다( 대법원 2000. 10. 19. 선고 98두6265 전원합의체 판결, 대법원 2007. 5. 17. 선고 2006두8648 전원합의체 판결 등 참조).
이와 같은 법리에 비추어 살펴보면, 정년 또는 최고호봉을 초과하여 근무한 군인의 근속가봉에 관한 보수를 정한 이 사건 법률규정은 보수수급권자에 관한 재산권인 보수청구권을 형성하는 법률이라 할 것이고, 이 사건 법률규정에서 국가비상시뿐 아니라 평시의 경우에도 가산 횟수를 제한하지 않고 당해 최고호봉의 승급기간을 경과할 때마다 호봉간 승급액을 가산하여 근속가봉에 의한 보수를 지급하도록 정한 것과는 달리 군인의 근속가봉을 일정한 횟수 내로 제한하고 있는 이 사건 보수규정들은 이 사건 법률규정에 의하여 형성된 보수청구권의 내용을 불리하게 제한하는 것으로서 이 사건 법률규정을 현실적으로 집행하는 데 필요한 세부적인 사항을 규정한 것으로는 볼 수 없다. 따라서 하위법령인 대통령령에서 이 사건 보수규정들과 같은 규정을 두려면 법에서 구체적인 범위를 정하여 위임하고 있어야 할 것이나, 법은 제23조에서 ‘법 시행에 필요한 사항에 관하여 대통령령으로 정한다’고 규정하였을 뿐 이 사건 법률규정에 관한 위임 규정을 별도로 두고 있지 아니하므로, 법으로부터 근속가봉 횟수 제한에 관한 구체적이고 명확한 위임을 받았다고 할 수 없다.
결국, 이 사건 법률규정이 형성한 재산권인 군인의 근속가봉에 관한 보수청구권의 내용을 제한한 이 사건 보수규정들은 모법의 위임 없이 제정되었고 모법이 허용하고 있는 규율 범위를 벗어난 것으로서 무효라고 할 것이다.
4. 따라서 위에서 인정한 법리와 달리 이 사건 법률규정이 국가비상시에 한하여 적용되므로 원고에게는 적용되지 아니한다고 보고 또한, 이 사건 보수규정들이 유효함을 전제로 하여 이 사건 보수규정들이 정한 바에 따라 근속가봉 횟수를 제한하여 원고의 호봉을 산정한 원심판결에는 이 사건 법률규정 및 법률에 의한 위임에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이 사건 보수규정들을 적용한 원심판결이 부당함을 지적하는 상고 이유에 관한 주장은 이유 있다.
그러므로 원심판결 중 원고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
이 판결에는 대법관 박일환의 반대의견이 있는 외에는 관여 법관의 의견이 일치되었다.
5. 대법관 박일환의 반대의견은 다음과 같다.
다수의견은 이 사건 법률규정이 당해 계급의 최고호봉을 초과하여 복무하는 자에 대하여 국가비상시가 아닌 평시에도 적용된다고 하나 다음과 같은 이유로 찬성할 수 없다.
일반적으로 일정한 근속기간이 지나 최고 호봉에 이른 공무원에 대해 근속 기간이 늘어난다고 하더라도 최고호봉에 해당하는 봉급을 지급할 뿐이고, 군인이라고 하여 달리 볼 것은 아니다. 다만, 가봉에 관한 규정이 있을 경우 가봉에 해당하는 금액이 지급될 수 있지만 가봉이 최고호봉에 해당하는 봉급에 더하여 추가 금액을 지급하게 한다는 점에서 가봉을 인정하기 위해서는 추가 금액을 지급하여야 할 합리적이고 타당한 이유가 있어야 한다. 전시·사변 등의 국가비상시에 최고호봉에 해당하는 봉급에 더하여 추가 금액을 지급하는 것은 합리적이며 타당한 이유가 있는 것이고, 이 사건 법률규정도 이러한 국가비상시에 가봉을 인정하여 승급기간이 경과할 때마다 호봉간 승급액을 지급하도록 한 것이다. 문언상으로도 이 사건 법률규정은 전시·사변 등의 국가비상시에 있어서 ‘ 군인사법 제8조에 규정된 현역정년을 초과하여 복무하는 자’와 ‘당해 계급의 최고호봉을 초과하여 복무하는 자’가 적용대상이라고 하는 것이 자연스럽고, 군인사법 제8조 단서는 이 사건 법률규정을 이렇게 해석하는 데 아무런 장애가 되지 않는다.
이렇듯 이 사건 법률규정은 국가비상시에 적용되는 규정이라 할 것이고, 국가비상시가 아닌 평시에 가봉을 인정할지, 가봉을 인정할 경우 그 횟수를 어떻게 할지 등은 봉급을 지급하여야 할 지급 주체가 그 재정의 여력 등을 감안하여 그 재량에 따라 정할 수 있는 것이므로, 그러한 재량에 따라 규정된 이 사건 보수규정들을 모법에 위임이 없다거나 모법의 규율 범위를 벗어났다고 할 수는 없다.
같은 취지에서, 평시에 퇴역연금의 지급을 구하는 이 사건에 이 사건 법률규정이 적용되지 않는다고 보고, 이 사건 보수규정들이 정한 바에 따라 원고에 대한 가봉의 가산횟수를 제한하여 원고의 호봉을 산정한 원심판결은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 이 사건 법률규정이나 이 사건 보수규정들의 적용 여부나 범위 등에 관한 법리 오해 등의 위법은 없다.
대법원장 이용훈(재판장) 김영란 양승태 박시환 김지형 이홍훈 박일환 김능환 전수안(주심) 안대희 차한성 양창수 신영철