【원고, 피상고인】
서울고속 주식회사외 1인 (소송대리인 변호사 이관형외 2인)
【피고, 상고인】
충청북도지사
【피고보조참가인, 상고인】
충북리무진 주식회사 (소송대리인 법무법인 주성외 1인)
【원심판결】
대전고법 2009. 6. 4. 선고 2008누2864 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 대전고등법원으로 환송한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
1. 원고적격 관련 주장에 관하여
행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 일반적으로 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분의 근거가 되는 법률이 해당 업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하는 것도 그 목적으로 하고 있는 경우, 다른 업자에 대한 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분을 받아 영업을 하고 있는 기존의 업자는 경업자에 대하여 이루어진 면허나 인·허가 등 행정처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 행정처분의 취소를 구할 원고적격이 있다( 대법원 2002. 10. 25. 선고 2001두4450 판결, 대법원 2008. 3. 27. 선고 2007두23811 판결 등 참조).
원심판결 이유에 의하면, 원심은 판시와 같은 사실을 인정한 다음 원고들의 시외버스운송사업과 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)의 시외버스운송사업은 다 같이 운행계통을 정하고 여객을 운송하는 노선여객자동차 운송사업에 속하고 피고의 참가인에 대한 이 사건 시외버스운송사업계획변경인가 처분으로 인하여 기존의 시외버스운송사업자인 원고들의 노선 및 운행계통과 참가인의 그것들이 일부 동일하고, 기점 혹은 종점이 동일하거나 인근에 위치하여 원고들의 수익감소가 예상되므로, 원고들과 참가인은 경업관계에 있는 것으로 봄이 상당하여, 원고들에게 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다고 판단하였다.
앞에서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면 이와 같은 원심의 판단은 정당하고, 거기에 피고 및 참가인이 주장하는 바와 같은 원고적격에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
2. 이 사건 노선이 단축연장으로서 적법하다는 주장에 관하여
구 여객자동차 운수사업법(2007. 7. 13. 법률 제8511호로 개정되어 2008. 1. 13.부터 시행되기 전의 것. 이하 ‘운수사업법’이라 한다) 제11조 제1항은 여객자동차 운송사업의 면허를 받은 자가 사업계획을 변경하고자 하는 때에는 건설교통부장관 또는 시·도지사의 인가를 받아야 한다고 규정하면서, 같은 조 제4항에서 제1항 내지 제3항의 규정에 의한 사업계획변경의 절차·기준 기타 필요한 사항은 건설교통부령으로 정한다고 규정하고 있고, 구 여객자동차 운수사업법 시행규칙(2008. 3. 14. 국토해양부령 제4호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘운수사업법 시행규칙’이라 한다) 제31조 제2항 제2호는 노선 및 운행계통을 연장하고자 하는 때에 그 연장거리는 기존운행계통의 50% 이하로 할 것을 정하고, 같은 조 제5항은 제1항, 제2항 및 제4항에서 규정한 사항 외의 사업계획변경의 세부절차 기타 필요한 사항에 관하여는 건설교통부장관 또는 시·도지사가 따로 정하는 바에 의한다고 규정하고 있다. 그런데 위와 같은 위임에 의하여 제정된 구 여객자동차운수사업 인·면허 업무처리요령(2008. 2. 27. 건설교통부훈령 제707호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘업무처리요령’이라 한다) 제2조에서는 ‘신설’이라 함은 새로운 노선 및 운행계통을 만드는 것을 말하고(1호), ‘연장’이라 함은 기존노선 및 운행계통에서 일정한 지점까지의 운행경로를 연장하여 기·종점을 변경하는 것으로서, 기점 또는 종점에서 일정 지점까지의 운행경로를 연장하는 ‘단순연장’(가)목과 기존노선 및 운행계통의 일부구간을 폐지하거나, 일부구간을 단축하여 운행횟수를 감회한 후 단축된 지점으로부터 운행경로를 변경하여 기점 또는 종점을 연장하는 ‘단축연장’(나)목을 각각 규정하고 있으며(2호), 그 외 ‘단축’이라 함은 기존 노선 및 운행계통의 운행경로 중 일부를 폐지하는 것을 말한다(6호)고 규정하고 있다.
이와 같이 업무처리요령이 ‘단축연장’을 ‘단축’과 별도로 규정하면서 연장의 한 형태로 규정하고 있는 점, 운수사업법 제11조 제3항에서 정하고 있는 사업계획변경제한 사유에 해당하지 않는 한 사업계획변경의 횟수나 기간을 제한하는 별도의 규정이 없어 단축신청과 연장신청을 동시에 또는 연달아 신청하는 것도 가능한 점 등에 비추어 보면, 단축연장은 단순히 단축인가를 받은 후 다시 그 단축된 지점으로부터의 연장인가를 받는 것과 실질적으로 동일한 것이 아니라, ‘기존 노선 및 운행계통의 중간 어느 지점에서 다른 방향으로 연장되는 형태’라고 해석함이 상당하다.
여기에 노선 및 운행계통의 신설, 연장, 단축 등 사업계획변경에 관한 운수사업법 등 관련 법규들은 노선운송사업자 간의 과당경쟁을 방지하기 위한 목적뿐만 아니라 주민의 이용편의를 증진시키고, 노선운송사업자로 하여금 수송수요 및 수송능력에 탄력적으로 대응하도록 하기 위하여 규정된 것이라는 점, 단축연장에서의 기존운행계통을 ‘폐지 또는 단축하기 전의 기존 노선 및 운행계통 총 거리’(이하 ‘기존 노선 총 거리’라 한다)로 보더라도 신설에 따른 규제나 제한을 잠탈할 우려가 크다고 보기도 어렵고, 이러한 우려들은 노선이 2 이상의 시·도에 걸치는 경우 사업계획변경인가신청을 받은 관할 시·도지사는 관계 시·도지사와 미리 협의하여야 한다는 규정( 운수사업법 시행규칙 제5조 제1항), 기존의 운행계통과 동일하지 아니하여야 한다는 규정( 운수사업법 시행규칙 제31조 제2항 제4호), 운행계통의 분할 및 단축은 이용주민에게 교통편의를 증진할 수 있는 범위 내에서 하여야 한다는 규정[업무처리요령 제7조 제3호 (나)목] 등에 의하여 더 효과적으로 제한될 수 있는 것으로 보이는 점을 더하여 보면, 단축연장에서의 기존운행계통은 ‘기존 노선 총 거리’라고 봄이 상당하다.
그런데 원심이 인정한 사실에 의하면 이 사건 처분으로 변경되는 노선의 연장거리는 기존 노선 총 거리의 약 45.2%(= 60.8km/134.4km x 100)로서 운수사업법 시행규칙 제31조 제2항 제2호에 요구하고 있는 기존 운행계통의 50%를 넘지 않고 있으므로, 참가인이 신청한 이 사건 사업계획변경을 인가한 피고의 이 사건 처분은 적법하다고 하여야 한다.
그럼에도 불구하고 원심은 이와 다른 견지에서 단축연장에서의 기존운행계통을 ‘기존 노선 및 운행계통 중 폐지 또는 단축하고 남은 거리’라고 보아 이 사건 처분이 위법하다고 판단하고 말았으니, 이러한 원심의 판단에는 단축연장에서의 연장거리에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
3. 결론
그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원으로 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 전수안(재판장) 양승태(주심) 김지형 양창수