【원 고】
유한회사 세진교통 (소송대리인 법무법인 연 담당변호사 문승현)
【피 고】
전주시장 (소송대리인 법무법인 백제 담당변호사 강영신 외 1인)
【변론종결】
2016. 10. 20.
【주 문】
1. 이 사건 소 중 피고가 2016. 1. 27. 원고에 대하여 한 일반택시 운송사업자 법규 위반사항에 대한 시정명령처분의 취소를 구하는 부분을 각하한다.
2. 피고가 2015. 12. 11. 및 2016. 2. 5. 원고에 대하여 한 각 여객자동차운수사업 휴업허가신청거부처분을 각 취소한다.
3. 소송비용 중 1/3은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【청구취지】
주문 제2항 및 피고가 2016. 1. 27. 원고에 대하여 한 일반택시 운송사업자 법규 위반사항에 대한 시정명령처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 여객자동차 운수사업법(이하 ‘여객자동차법’이라 한다)에 따라 여객자동차 운송사업면허를 받고 일반택시운송사업을 영위하는 회사이다.
나. 원고는 2014. 10. 중순경 피고에게 (차량등록번호 7 생략), (차량등록번호 8 생략), (차량등록번호 9 생략), (차량등록번호 10 생략), (차량등록번호 11 생략) 택시에 관하여 여객자동차법 제16조 제1항 및 같은 법 시행규칙 제38조 제1항에 따라 휴업 기간을 2014. 10. 23.부터 2015. 10. 22.까지로 정한 휴업허가신청을 하여 피고로부터 허가를 받았다.
다. 원고는 2015. 10. 6.경 다시 위 차량들에 관하여 휴업 기간을 2015. 10. 23.부터 2016. 10. 22.까지로 정한 휴업허가신청(이하 ‘이 사건 제1휴업허가신청’이라 한다)을 하였다. 이에 피고는 2015. 12. 11. 원고에 대하여 “(차량등록번호 12 생략)을 제외한 (차량등록번호 7 생략), (차량등록번호 8 생략), (차량등록번호 9 생략), (차량등록번호 10 생략), (차량등록번호 11 생략)의 경우 이미 휴업(2014. 10. 23. ~ 2015. 10. 22.) 중이었으며, 여객자동차법 제16조 및 같은 법 시행규칙 제38조에 따라 휴업 기간은 1년을 넘지 못한다”는 이유로, 이 사건 제1휴업허가신청에 대한 거부처분(이하 ‘이 사건 제1거부처분’이라 한다)을 하였다.
라. 피고는 2016. 1. 27.경 원고에 대하여 “2016. 1. 27.자 현재 별지 1 기재와 같이 휴업 기간 등이 만료되었음에도 현재까지 운송개시 신고를 이행하지 않고 임의휴업을 하고 있으며, 자동차 소유권이 변경되었고, 자동차가 말소 등록된 후 6개월이 경과되었음에도 자동차를 충당하지 않은 위반사항이 확인되었는바, 현재 위반사항으로 지적된 내용에 대하여 2016. 2. 29.까지 시정완료 및 운송개시신고를 이행하고, 기한 내에 시정명령사항을 이행하지 않을 경우 여객자동차법 제85조 규정에 따라 당해 위반차량에 대하여 감차명령처분을 받을 수 있다”는 내용의 통보(이하 ‘이 사건 시정명령 통보’라 한다)를 하였다.
마. 원고는 2016. 2.경 피고에게 (차량등록번호 1 생략), (차량등록번호 2 생략), (차량등록번호 3 생략), (차량등록번호 4 생략), (차량등록번호 5 생략), (차량등록번호 6 생략) 택시에 관하여 휴업 기간을 2015. 2. 21.부터 2016. 2. 20.까지로 정한 휴업허가신청(이하 ‘이 사건 제2휴업허가신청’이라 한다)을 하였다. 이에 피고는 2016. 2. 5. 원고에 대하여 “전주시에서는 택시운송사업 면허기준 대수(30대)를 초과하는 부분에 한하여만 일부 휴업을 허용할 수 있고(이하 ‘제1사유’라 한다), 시정명령사항(자동차 소유권 변경 등)을 현재 이행하지 않고 있으며(이하 ‘제2사유’라 한다), 아울러 여객자동차법 제16조 및 같은 법 시행규칙 제38조에 따라 휴업 기간은 1년을 넘지 못한다”는 이유로 이 사건 제2휴업허가신청에 대한 거부처분(이하 ‘이 사건 제2거부처분’이라 하고, 이 사건 제1, 2거부처분을 통틀어 칭할 때는 ‘이 사건 각 거부처분’이라 한다)을 하였다.
바. 원고는 전라북도행정심판위원회에 이 사건 각 거부처분 및 시정명령 통보의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 전라북도행정심판위원회는 2016. 5. 30. 이 사건 시정명령 통보에 대하여는 처분성이 인정되지 아니한다는 이유로 각하재결을, 이 사건 각 거부처분의 취소청구에 대하여는 기각재결을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3 내지 8호증, 갑 제11호증, 을 제8호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 본안전항변에 관한 판단
가. 피고의 주장
피고는 이 사건 시정명령 통보는 피고가 기한을 정하여 원고에게 여객자동차법 위반사항을 시정할 것과 이를 이행하지 아니할 경우 여객자동차법 제85조에 따라 감차명령 처분을 받을 수 있음을 통지하는 내용으로, 단순한 사실의 통지에 불과할 뿐 원고의 구체적인 권리·의무에 직접 영향을 미치는 행정처분이 아니므로 행정소송의 대상이 될 수 없다고 주장한다.
나. 판단
1) 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 가리키는 것이고, 행정권 내부에서의 행위나 알선, 권유, 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위 등은 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니다(대법원 1996. 3. 22. 선고 96누455 판결 등 참조).
2) 위 법리에 비추어 이 사건 시정명령 통보에 관하여 보건대, 여객자동차 운수사업자가 여객자동차법 제10조를 위반하여 인가·등록 또는 신고를 하지 아니하고 사업계획을 변경한 경우(제12호), 여객자동차법 제16조를 위반하여 휴업 기간이 지난 후에도 사업을 재개하지 아니한 경우(제16호)에 피고에게는 여객자동차법 제85조 제1, 3항, 같은 법 시행령 제43조에 의하여 행정절차법에 따른 사전통지 등의 절차를 거쳐 여객자동차 운수사업자의 면허·허가·인가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부를 정지하도록 명하거나 노선폐지 또는 감차 등이 따르는 사업계획 변경을 명할 수 있는 권한이 있다 할 것인데, 피고는 위 감차명령처분을 하기 이전에 별도로 위반사항으로 지적된 사항에 대하여 시정을 명하도록 하는 규정이 없음에도 원고에게 이 사건 시정명령 통보를 함으로써 원고로 하여금 자진하여 시정명령 사항을 이행할 것을 권유함과 동시에 감차명령처분에 앞서 여객자동차 운수사업자인 원고에게 그 사유와 처분을 받을 수도 있음을 알린 것인 점, 원고가 이 사건 시정명령 사항을 이행하지 않아 감차명령처분을 받는다고 하더라도 이는 이 사건 시정명령 사항의 불이행으로 인한 것이 아닌 여객자동차법 위반에 따른 효과로서, 원고는 추후에 감차명령처분의 취소를 구하는 소로써 그 불이익의 배제를 구할 수 있는 점, 또한 이 사건 시정명령 통보는 객관적으로 행정처분으로 인식할 정도의 외형을 갖추고 있지도 아니한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 시정명령 통보는 원고로 하여금 스스로 여객자동차법 위반사항을 시정할 것을 촉구하고, 아울러 시정이 되지 않을 경우 관련 행정처분을 예고하는 행정지도 형식의 통보에 불과할 뿐 이 사건 시정명령 통보로 인하여 원고의 구체적인 권리의무에 직접 영향을 미친다고 보기는 어렵다.
따라서 이 사건 시정명령 통보는 항고소송의 대상이 되는 처분이라고 볼 수 없으므로 피고의 본안전항변은 이유 있다.
3. 본안에 관한 판단
가. 원고의 주장
1) 이 사건 각 거부처분의 공통된 위법성
가) 여객자동차법 제16조 제3항은 ‘제1, 2항의 휴업 기간은 1년을 넘지 못한다’고 규정하고 있는데, 그 해석과 관련하여 휴업은 헌법상 보장되는 영업의 자유에 해당하고, 휴업을 제한하기 위해서는 법률에 그 근거를 명확하게 두어야 하며, 그 제한의 내용이나 기준은 엄격하게 해석하여야 하는 것이 타당한 점에 비추어 볼 때, 위 휴업 기간은 ‘각 휴업 기간의 상한’을 정한 것일 뿐, ‘연속된 각 휴업 기간을 합산한 총 휴업 기간의 상한’을 규정한 것은 아니라 할 것이다. 그럼에도 피고는 여객자동차법 제16조 제3항이 ‘연속된 각 휴업 기간을 합산한 총 휴업 기간의 상한’을 규정한 것으로 해석하고, 법률의 위임 없이 또는 위임의 한계를 벗어나 위법한 피고의 휴업허가 기준에 따라 이 사건 각 거부처분을 하였는바, 이는 위법하다.
나) 원고는 원고 소속 근로자들로 구성된 노동조합의 파업으로 인한 경영악화 및 운송근로자의 부족 때문에 휴업을 할 수밖에 없었고, 피고로부터 휴업허가를 받은 이후 휴업 기간이 만료될 때마다 휴업을 다시 신청하는 방식으로 1년 단위로 여객자동차운송사업의 일부를 휴업하여 왔다. 결국 피고는 이 사건 제1거부처분 이전에 원고의 휴업허가신청에 대하여 이를 허가함으로써 공적인 견해표명을 하였고, 이로 인하여 원고에게 신뢰이익을 부여하였으며, 상당기간 동안 위와 같은 휴업신청허가를 함으로써 여객자동차운송사업의 일부 휴업에 관한 관행을 형성하여 행정청 스스로 자기구속을 받음에도 이 사건 각 거부처분을 함으로써 원고의 정당한 신뢰이익을 침해하였다.
다) 피고는 여객자동차법 제16조 제3항이 ‘각 휴업 기간의 상한’을 규정한 것이라는 사실을 잘 알고 있었고, 이를 기초로 그 동안 원고의 휴업허가 신청에 관하여 아무런 이의를 제기하지 아니하고 휴업신청을 허가하여 왔음에도 원고에 대하여 악의적인 의도를 가지고 이 사건 각 거부처분을 하였는바, 이 사건 각 거부처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.
2) 이 사건 제2거부처분 고유의 위법성
가) 제1사유에 관하여
피고는 여객자동차 운송사업자가 사업의 일부를 휴업하는 경우에 여객자동차법이 정한 최저 면허기준 대수(전주시의 경우 30대)를 초과하는 부분에 한하여만 휴업을 허가할 수 있다는 사유로 이 사건 제2거부처분을 하였는데, 택시운송사업 면허기준 대수를 초과하는 부분에 한하여만 일부 휴업을 허용할 수 있다는 피고의 휴업허가 기준은 영업의 자유를 침해하는 것이고, 법률의 위임이 없거나 위임의 한계를 벗어나 위법하므로, 결국 이 사건 제2거부처분은 위법하다.
나) 제2사유에 관하여
이 사건 시정명령 통보는 아래와 같은 사유로 위법한바, 이를 이행하지 아니하였음을 이유로 한 이 사건 제2거부처분은 위법하다.
(1) 절차상의 하자
이 사건 시정명령 통보는 행정청이 공권력의 지위에서 사인에게 의무를 부과하는 부담적 행정행위로서 행정처분에 해당하므로 행정절차법이 정하는 절차를 거쳐야 할 것인데, 피고는 행정절차법 제23조 제1항에 따라 처분의 이유를 제시하고, 같은 법 제22조에 따라 원고의 의견을 청취하는 기회를 제공하였어야 함에도 아무런 설시 없이 위반내용을 고지함으로서 원고에게 적절한 방어권을 보장하지 아니하였다.
(2) 실체상의 하자
① 피고는 원고의 (차량등록번호 2 생략), (차량등록번호 7 생략), (차량등록번호 13 생략), (차량등록번호 14 생략), (차량등록번호 15 생략), (차량등록번호 8 생략), (차량등록번호 9 생략), (차량등록번호 16 생략), (차량등록번호 10 생략), (차량등록번호 11 생략), (차량등록번호 5 생략), (차량등록번호 6 생략), (차량등록번호 17 생략), (차량등록번호 18 생략) 합계 14대 차량(이하 ‘휴업 기간 경과 후 사업미재개 차량’이라 한다)에 관하여 휴업 기간을 경과하고도 사업을 재개하지 아니하였음을 전제로 이를 시정하라고 하였으나, 먼저 원고는 (차량등록번호 7 생략), (차량등록번호 8 생략), (차량등록번호 9 생략), (차량등록번호 10 생략), (차량등록번호 11 생략)에 대하여 휴업 기간의 만료 전에 피고에게 휴업을 신청하였음에도 피고로부터 부당하게 이 사건 제1거부처분을 받았고, 위 차량을 제외한 나머지 차량 9대[원고가 제2휴업허가를 신청한 (차량등록번호 2 생략), (차량등록번호 5 생략), (차량등록번호 6 생략) 차량 포함]는 모두 이 사건 시정명령 통보 당시 피고로부터 휴업허가를 받아 휴업 기간 중에 있었을 뿐, 휴업 기간 경과 후 사업을 재개하지 않은 사실이 없다.
② 피고는 원고의 (차량등록번호 12 생략), (차량등록번호 13 생략), (차량등록번호 15 생략), (차량등록번호 19 생략), (차량등록번호 20 생략), (차량등록번호 16 생략), (차량등록번호 17 생략), (차량등록번호 18 생략) 합계 8대 차량에 관하여 차량 만료일 이후 6개월 이내에 차량을 충당하지 아니함으로써 사업계획을 임의로 변경하였으므로 이를 시정하라고 하였으나, 피고는 여객자동차법에 따라 여객자동차 운수사업자가 노후차량의 대체 등 자동차의 변경으로 인한 자동차말소등록 후 6개월 이내에 자동차를 충당하도록 하면서 부득이한 사유로 자동차를 충당하지 못할 경우 해당차량에 관한 휴업신고를 하도록 규정하고 있고, 피고로부터 관련 업무를 위임받아 수행하는 전라북도택시운송사업 조합 역시 해당 휴업 기간만료일까지 차량 충당일이 연장되도록 운영하고 있다. 따라서 사업계획변경차량 중 (차량등록번호 13 생략), (차량등록번호 15 생략), (차량등록번호 16 생략), (차량등록번호 17 생략), (차량등록번호 18 생략) 차량은 이 사건 시정명령 통보 당시 각 휴업 기간 만료일이 도래하지 아니하였으므로 차량충당만료일 역시 도래하지 않았고, 위 차량을 제외한 나머지 차량 3대는 이 사건 각 거부처분 이후 피고가 원고의 휴업신청을 허가함으로써 각 차량의 차량충당만료일이 현재까지 도래하지 아니하였다.
③ 결국 원고가 휴업 기간 경과 후 사업을 재개하지 아니하거나, 사업계획을 임의로 변경한 사실이 없음에도 피고는 잘못된 전제 사실을 기초로 이 사건 시정명령 통보를 하였다.
나. 관계 법령
별지 2 기재와 같다.
다. 인정사실
1) 전국택시산업노동조합 전북지역본부 세진교통분회(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다)는 원고 소속 근로자들로 구성된 노동조합이다.
2) 이 사건 조합은 2011. 9. 6.경 파업을 결의하여 이는 2011. 10. 1.부터 2013. 4. 23.경까지 지속되었고, 파업기간 동안 원고 소속 근로자들의 대부분이 퇴사하였다. 원고는 2013. 5. 3.부터 2015. 9. 25.까지 피고에게 면허대수 58대에 대하여 휴업허가를 36회 신청하여 허가를 받아왔다.
3) 피고는 2003. 10. 23.부터 택시운송사업 휴업기준을 정하여 여객운송사업자에게 이를 통보해왔고, 2015. 3. 27. 피고는 원고에게 아래와 같이 2015. 7. 1.부터 시행되는 여객(택시)운송사업 휴업 허가(신고) 기준 사항을 통보하였다.
Ⅰ. 관련근거○ 여객자동차법 제16조(여객자동차운송사업의 휴업·폐업)○ 같은 법 시행규칙 제38조(사업의 휴업·폐업 허가신청 등)○ 택시제도운영기준에 관한 업무처리요령 제14조Ⅱ. 허가(신고)기준○ 휴업 허가기준: 일부 휴업에 한함 - 시행일시: 2015. 7. 1.부터 - 휴업 기간: 신청일로부터 1년 이내 - 1회당 휴업 허가 대수는 등록대수의 10%를 초과할 수 없음(소수점 절상) - 누적 휴업 대수는 당해 회사 면허대수의 30%를 초과할 수 없음 예외 1) 차령초과 또는 교통사고 등으로 인한 말소등록된 경우 예외 2) 택시운송사업 면허기준 대수를 초과하는 부분에 한하여 일부 휴업 허용(우리시 면허기준 대수: 30대)○ 휴업 허가사유 - 운전기사 부족으로 등록 차량 일부를 운행할 수 없는 때에 한함.
4) 한편, 이 사건 시정명령 통보 대상 및 제2휴업허가신청대상 중 (차량등록번호 2 생략), (차량등록번호 5 생략), (차량등록번호 6 생략) 차량 3대의 휴업허가기간은 2015. 2. 21.부터 2016. 2. 20.까지이고, 이 사건 시정명령 통보 대상 중 (차량등록번호 14 생략) 차량의 휴업허가기간은 2015. 3. 16.부터 2016. 3. 15.까지이다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제22호증, 을 제2, 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 판단
1) 이 사건 각 거부처분의 공통된 위법사유의 존부
가) 여객자동차법 제16조 제1항은 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자는 그 사업의 전부 또는 일부를 휴업하거나 그 사업의 전부를 폐업하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관 또는 시·도지사의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항은 ‘제1, 2항의 휴업 기간은 1년을 넘지 못한다’고 규정하고 있으며, 같은 법 제85조 제1항 제16호에 따르면 허가를 받지 아니하고 여객자동차 운송사업을 휴업하거나 휴업 기간이 지난 후에도 사업을 재개하지 아니한 경우에는 면허취소 등의 행정처분을 받도록 규정하고 있다.
나) 여객자동차법 제16조 제3항의 해석과 관련하여 위 규정이 관할관청의 허가대상이 되는 ‘각 휴업 기간의 상한’을 규정한 것인지, 아니면 ‘연속된 각 휴업 기간을 합산한 총 휴업 기간의 상한’을 규정한 것인지에 관하여 살피건대, ① 휴업은 헌법상 보장되는 영업의 자유에 해당하므로 휴업을 제한하려면 법률에 그 근거를 명확하게 두어야 하고, 그 제한의 내용이나 기준은 엄격하게 해석하여야 할 것인데, 여객자동차법은 제16조 제1항 및 제3항에서 휴업을 하려면 관할관청의 허가를 받도록 하면서 휴업 기간의 상한을 1년으로 제한하고 있을 뿐, 휴업의 횟수 등에 관한 다른 특별한 규정을 두고 있지 않는바, 휴업 기간이 1년을 넘지 못하도록 한 것은 관할관청의 허가 대상이 되는 ‘각 휴업 기간의 상한’을 정한 것으로 보아야 할 것인 점, ② 피고는 위 법률조항이 ‘각 휴업 기간의 상한’을 정한 것으로 해석한다면, 운송사업자는 아무런 제한 없이 연속하여 휴업이 가능하게 되어 사실상 위 법률 조항의 의미가 없어지고, 여객자동차운송사업자들이 휴업허가를 받고 운행을 하지 않음으로써 사업면허를 유지하거나 감차처분 등을 받지 않기 위한 방편으로 휴업허가를 악용하는 것을 방지할 수 없게 되어 공익을 해칠 염려가 있다고 주장하나, 위 규정을 ‘각 휴업 기간의 상한’을 정한 것으로 본다고 하더라도 각 휴업 기간이 도과될 때마다 운송사업자는 관할관청으로부터 허가를 다시 받아야 하고, 운송사업자의 휴업허가 신청에 정당한 사유가 인정되지 아니할 경우 관할관청은 이를 불허함으로써 무분별하고 제한 없는 휴업을 일삼는 운송사업자로 인하여 택시운송업 관련 질서가 혼란해지는 것을 막고 시민들이 감수하여야 할 교통의 불편 등을 방지할 수 있는 점, ③ 피고는 사업용자동차의 차령기간이 보통 6년 이내인 점을 감안하면 여객자동차법 제16조 제3항은 연속된 각 휴업 기간을 합산한 총 휴업 기간이 1년을 초과할 수 없다는 의미로 규정된 것이라고 주장하나, 그와 같은 사정만으로는 위와 같이 해석해야 한다고 보기 어려운 점 등에 비추어 보면, 여객자동차법 제16조 제3항이 휴업 기간은 1년을 넘지 못한다고 규정한 것은 관할관청의 허가 대상이 되는 ‘각 휴업 기간의 상한’을 정한 것으로 해석함이 상당하다.
다) 따라서 피고가 여객자동차법 제16조 제3항이 ‘연속된 각 휴업 기간을 합산한 총 휴업 기간의 상한’을 규정한 것임을 전제로 한 이 사건 각 거부처분은 그 처분사유가 부존재하여 위법하다 할 것이다. 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.
2) 이 사건 제2거부처분의 위법사유의 존부
가) 제1사유에 관한 판단
여객자동차법 제5조 제1항 제2호는 여객자동차운송사업의 면허를 받기 위하여는 최저 면허기준 대수 기준에 적합할 것을 요구하고 있고, 같은 법 시행규칙 제14조 제1항 [별표2] 1. 라목은 일반택시운송사업의 지역별 자동차 면허대수를 규정하고 있다.
전주시에서는 택시운송사업 면허기준 대수(30대)를 초과하는 부분에 한하여만 일부 휴업을 허용할 수 있음을 근거로 한 이 사건 제1사유에 관하여 살피건대, ① 휴업은 헌법상 보장되는 영업의 자유에 해당하는 것이므로 휴업을 제한하려면 법률에 그 근거를 명확하게 두어야 하고, 그 제한의 내용이나 기준은 엄격하게 해석하여야 할 것인데, 여객자동차법은 사용을 정지할 수 있는 자동차 대수를 제한하는 다른 특별한 규정은 두고 있지 않으므로, 피고의 행정지침에 불과한 휴업허가기준으로써 일반택시운송사업자가 일부 휴업을 할 때 사용을 정지할 수 있는 자동차의 대수를 제한할 수는 없다고 할 것인 점, ② 일반택시운송사업자가 일부 휴업을 하는 경우에는 사용을 정지하는 자동차의 대수에 따라 최저 면허기준 대수에 미달하는 자동차 대수만 운행하는 경우도 발생할 수 있으나, 일부 휴업은 일반택시운송사업에 사용할 자동차 중 일부를 법령에 정해진 절차에 따라 일정 기간 사용하지 않는 것일 뿐, 일반택시운송사업자가 소유하고 있는 자동차 대수에 변경이 있는 것은 아니어서 일부 휴업 중인 일반택시운송사업자는 여전히 여객의 운송에 필요한 수송능력에 관한 면허기준을 충족하고 있다고 보아야 할 것이므로, 일반택시운송사업을 일부 휴업하는 경우에는 최저 면허기준 대수 이상의 자동차를 운행할 필요가 없다고 할 것인 점 등에 비추어 보면, 일반택시운송사업자가 여객자동차법 제16조 제1항에 따라 사업을 일부 휴업하는 경우에는 같은 법 제5조 제1항 제2호에 따른 최저 면허기준 대수 이상의 자동차를 운행하여야 한다고 볼 수는 없는바, 이 사건 제1사유는 위법하다 할 것이다.
나) 제2사유에 관한 판단
(1) 이 사건 시정명령 통보는 앞에서 본 바와 같이 행정처분이 아니라 할 것이므로, 이 사건 시정명령 통보가 행정처분임을 전제로 행정절차법 상의 절차를 거치지 아니한 하자가 있다는 원고의 주장은 이유 없다.
(2) 원고가 휴업 기간 경과 후 사업을 재개하지 아니하거나, 사업계획을 임의로 변경한 사실이 없음에도 피고가 사실을 오인하여 이 사건 시정명령 통보를 하였는지에 관하여 살피건대, 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고는 휴업 기간 경과 후 사업미재개 차량 14대에 대하여 휴업 기간 등이 만료되었음에도 현재까지 운송개시 신고를 이행하지 않았음을 전제로 이 사건 시정명령 통보를 하였으나, 휴업 기간 경과 후 사업미재개 차량 중 (차량등록번호 2 생략), (차량등록번호 14 생략), (차량등록번호 5 생략), (차량등록번호 6 생략) 차량 4대는 이 사건 시정명령 통보 당시 휴업기간이 경과하지 않아 사업미재개 상태에 있지 아니하였으므로, 이 사건 시정명령 통보는 일부 잘못된 전제 사실을 기초로 이루어졌다 할 것이다. 따라서 이와 같이 일부 잘못된 전제 사실을 기초로 한 시정명령 통보를 이행하지 않았다는 내용의 이 사건 제2사유는 이 사건 제2거부처분의 정당한 처분사유가 될 수 없다 할 것이다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 소 중 피고가 2016. 1. 27. 원고에 대하여 한 일반택시 운송사업자 법규 위반사항에 대한 시정명령처분의 취소를 구하는 부분은 부적법하여 이를 각하하기로 하고, 나머지 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 각 생략]
판사 방창현(재판장) 한진희 정성화