【원고, 항소인】
주식회사 정토지오텍 외 1인 (소송대리인 법무법인 동서파트너스 담당변호사 표재진)
【피고, 피항소인】
한국환경산업기술원장 (소송대리인 변호사 박홍서)
【제1심판결】
서울행정법원 2013. 12. 19. 선고 2012구합36705 판결
【변론종결】
2014. 10. 22.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 이 사건 소를 모두 각하한다.
3. 소송총비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심판결을 취소한다. 피고가 2012. 8. 31. 원고들에게 한 ‘강우 월류수 저류 및 처리장치’ 과제의 연구개발중단 처분을 취소한다.
【이 유】
1. 기초사실
원고 주식회사 정토지오텍(이하 ‘원고 회사’라고만 한다)의 공동대표이사인 원고 2 외 1인은 2011. 11. 1.경 피고와 사이에, ‘강우 월류수 저류 및 처리장치’ 환경기술개발사업에 관하여 연구개발기간을 2011. 11. 1.부터 2012. 9. 30.까지로 하여 정부출연 기술개발자금 8억 3,000만 원을 지원받기로 하는 내용의 환경기술개발사업협약(이하 ‘이 사건 협약’이라 한다)을 체결하였다.
피고는 2012. 8. 31. 연차평가를 실시한 결과 절대평가 60점 미만으로 평가되었다는 이유로 원고들에게 ‘연구개발과제 중단 및 연구개발비 집행 중지’를 통보하였다(이하 ‘이 사건 통보’라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 8, 9호증의 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 소의 적법 여부에 관한 판단
가. 피고의 주장
원고들이 항고소송으로 이 사건 통보의 취소를 구하고 있으나, 이 사건 통보는 이 사건 협약에 근거한 것으로 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니다.
나. 판단
행정소송법 제2조 제1항 제1호에서는 항고소송의 대상이 되는 ‘처분’을 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용이라고 규정하고 있다. 그러므로 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하려면 행정청이 우월한 지위에서 일방적으로 행하는 공권력 행사이어야 하며, 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 그 계약에 근거하여 행하는 의사표시는 이에 해당하지 아니한다(대법원 2014. 4. 24. 선고 2013두6244 판결 참조).
그런데 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 협약은 피고가 한국환경산업기술원의 대표자 지위에 원고들과 체결한 것이며, 이 사건 통보 역시 이 사건 협약에 근거하여 피고가 한국환경산업기술원의 대표자로서 행한 것으로서, 한국환경산업기술원이 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 이 사건 협약에 근거하여 대등한 지위에서 행한 의사표시로 봄이 옳다. 따라서 이것이 행정처분임을 전제로 항고소송으로 그 취소를 구하는 이 사건 소는 부적법하다.
① 한국환경산업기술원은 환경기술개발 등을 효율적으로 지원하고 환경산업을 육성하기 위해 환경기술 및 환경산업 지원법(2013. 7. 16. 법률 제11917호로 개정되기 전의 것)에 따라 설립된 법인이다. 이 사건 협약에서는 한국환경산업기술원의 대표자인 피고와 원고 회사의 공동대표이사들이 협약 당사자로 되어 있기는 하지만, 이는 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정(대통령령, 이하 ‘개발사업관리규정’이라 한다) 제9조 제2항 단서에서 ‘전문기관의 장은 주관연구기관의 장과 개별적으로 협약을 체결하여야 한다.’고 규정하고 있기 때문으로 보일 뿐이며, 협약의 법률적 효과는 모두 전문기관 및 주관연구기관에 귀속되는 점에서 협약 당사자는 한국환경산업기술원과 원고 회사로 봄이 옳다.
② 피고는 환경기술개발사업운영규정(이하 ‘개발사업운영규정’이라 한다) 제29조 제6항 및 제33조 제1항 제1호에 근거하여 이 사건 통보를 하였다(갑 제8호증). 이 조항에서 정한 연구개발 중단 및 연구개발비 집행 중지 등은 상대방에게 불이익을 가하는 제재적 행위에 해당한다. 따라서 이 조항이 법규로서의 효력을 갖기 위해서는 엄격한 위임의 근거가 있어야 한다. 한편 행정권한의 위임은 권한의 법적인 귀속을 변경하는 것인 만큼 법률이 위임을 허용하고 있는 경우에 한하여 허용된다(대법원 1989. 9. 12. 선고 89누671 판결 참조).
그런데 개발사업운영규정은 환경부 훈령으로, 개발사업관리규정 제34조 즉 ‘중앙행정기관의 장은 이 영에 저촉되지 아니하는 범위에서 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 세부 규정을 제정·시행할 수 있다’는 규정에 근거를 두고 있다. 그러나 개발사업관리규정 제17조에서는 평가결과에 따른 연구개발 중단 등의 조치를 중앙행정기관의 장의 권한으로 하고 있을 뿐, 이를 전문기관인 한국환경산업기술원이나 그 대표자(피고)에게 위임하거나 위임할 수 있도록 하는 규정은 두고 있지 않다.
따라서 개발사업운영규정 제29조 제7항 및 제33조 제1항 제1호가 원래 중앙행정기관의 장의 권한인 것을 전문기관인 한국환경산업기술원이나 그 대표자인 피고로 하여금 행사하도록 하는 것이라면 이는 상위 법령인 개발사업관리규정에 저촉되어 효력이 없다. 그리고 그 외 달리 다른 상위 법령에서도 그와 같은 위임이 있다고 볼 근거는 없다.
그러므로 개발사업운영규정 제29조 제7항 및 제33조 제1항 제1호는 상위 법령의 적법한 위임이 없는 것으로서, 대외적 구속력을 갖는 법규명령에 해당한다고 할 수 없다.
③ 한편 이 사건 협약 제19조 제2항에서는 ‘본 협약서에 기재하지 아니한 사항도 개발사업운영규정 등에 포함된 규정은 본 협약서상의 내용으로 간주한다.’고 규정하고 있다. 따라서 이 사건 통보의 근거가 된 개발사업운영규정 제29조 제7항 및 제33조 제1항 제1호는 위와 같은 협약 조항에 따라 이 사건 협약의 내용으로 편입되었다고 보아야 한다. 이러한 점에서 이 사건 통보는 법령에 근거한 것이 아니라 이 사건 협약에 근거한 것으로 봄이 옳다.
④ 이 사건 통보는 연구개발 중단 및 연구개발비 집행 중지를 요구하는 것이며 이를 위반하여 집행된 금액에 대해서는 환수할 수 있는 등 이 사건 협약(개발사업운영규정 포함)에서 정하고 있는 효과 외에 다른 법적 효과를 직접 발생시킨다고 볼 근거는 없다.
⑤ 이 사건 통보를 행정처분으로 인정하지 않더라도 그것이 위법할 경우 협약의 일방 당사자인 원고 회사는 협약 상대방인 한국환경산업기술원을 상대로 공법상 당사자소송을 제기하여 이 사건 통보의 무효확인을 구할 수 있다는 점에서 다른 구제수단이 존재한다.
3. 결론
이 사건 소는 부적법하므로 모두 각하되어야 한다. 제1심판결은 결론을 달리하여 부당하다. 제1심판결을 취소하고, 이 사건 소를 모두 각하한다.
[별지 관계법령 생략]
판사 윤성근(재판장) 노경필 손철우