【원고, 피항소인】
【피고, 항소인】
국토해양부장관 (소송대리인 법무법인(유한) 영진 담당변호사 송시헌 외 1인)
【제1심판결】
서울행정법원 2010. 11. 18. 선고 2010구합20737 판결
【변론종결】
2011. 5. 27.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2010. 5. 4. 원고에 대하여 한 징계처분(업무정지 2개월 15일)을 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 기초사실
가. 부산제주연료협동조합(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다)은「부산 강서구 봉림동 둔치도 연료단지 조성사업」을 위하여 1995. 9.경 부산광역시 강서구청장으로부터 개발제한구역으로 지정되어 있던 부산 강서구 봉림동 763-38외 68필지 총 183,110㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대한 부지조성과 이 사건 토지 위에 28개동 총 연면적 58,373.3㎡의 건물신축에 관한 개발행위허가를 받아 1997. 10.경부터 이 사건 토지 위에 연료단지를 조성하기 위한 토지형질변경공사를 진행하여 왔다(당초 허가기간은 2001. 12. 31.까지였으나, 이후 수차례에 걸쳐 연장되어 2010. 12. 31.까지로 되었다).
나. 재정경제부장관은 2003. 10. 30. 부산 강서구, 경남 진해시 일원 총 5개 지역 합계 104.1㎢(신항만지역 10.7㎢, 명지지역 10.9㎢, 지사지역 40.2㎢, 두동지역 20.6㎢, 웅동지역 21.7㎢)를 부산·진해경제자유구역으로 지정·고시하였는데(재정경제부 고시 제2003-20호), 이 사건 토지는 신항만지역에 접해 있다.
다. 이 사건 조합은 위와 같이 부산·진해경제자유구역 지정·고시가 있자 이 사건 토지를 연료단지로 조성하는 것은 그 필요성과 효율성이 상실되었다고 판단하고 대신 에 화물자동차 공동차고지 및 부대시설 등 물류단지로 조성하기로 계획하고, 2005. 11. 11. 화물자동차 운송주선사업허가를 받았고, 부산광역시장은 2006. 2. 16. 이 사건 토지가 화물자동차 공동차고지 조성사업지로 선정되었음을 통보하였다.
라. 이 사건 조합은 2006. 4.경 감정평가사인 원고에게 이 사건 토지를 화물자동차 공동차고지로 조성하고 그 위에 하차창고 등 총 연면적 57,189㎡의 건물을 신축하는 등 물류단지로 조성한 후에 형성될 이 사건 토지 및 그 지상 건물에 대한 추정시가를 평가하여 달라는 취지의 감정평가를 의뢰하였고, 원고는 2006. 4. 11. 물류단지로 조성된 후의 이 사건 토지가격을 95,100,600,000원으로, 그 위에 신축될 지상건물 가격을 36,660,900,00원으로 평가하였다(이하 ‘이 사건 감정평가’라 한다).
마. 부산지방법원은 이 사건 조합에 대한 채권자 대한석탄공사의 신청에 의하여 2007. 11. 13. 개시된 이 사건 조합 소유의 이 사건 토지 중 일부인 부산 강서구 763-38 등 67 필지 158,070㎡에 대한 경매절차( 위 법원 2007타경49808)에서 (주) 가온감정평가법인에게 위 경매목적물에 대한 감정평가를 의뢰하였고, 위 감정평가법인 소속 감정평가사 전태일은 위 경매목적물이 2007. 2. 5.을 기준으로 13,119,893,000원이라고 평가(이하 ‘이 사건 비교대상 감정평가’라 한다)하였는데, 위 평가금액은 농경지만으로 사용이 극히 제한된 다른 개발제한구역 내의 전(田)을 비교표준지로 선정하여 산정된 것이다.
바. 국토해양부 소속 감정평가사징계위원회는 2010. 4. 28. 아래와 같은 사유로 원고에 대하여 업무정지 2개월 15일(2010. 5. 20.~2010. 8. 3.)을 징계의결하였고, 피고는 2010. 5. 4. 원고에게 위와 같이 징계의결되었음을 통보하였다(이하 ‘이 사건 징계처분’이라 한다).
[처분이유]
○ 감정평가사는 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」(이하 “부동산공시법”이라 함) 제29조에서 정한 감정평가업자의 업무를 행함에 있어서 같은 법 제31조의 감정평가준칙을 준수하여야 하고, 또한 같은 법 제37조 제1항에 따라 품위를 유지하여야 하고, 신의와 성실로써 공정하게 감정평가를 하여야 하며, 고의 또는 중대한 과실로 잘못된 평가를 하여서는 아니 됩니다.
○ 우리부에서 운영하고 있는 감정평가사징계위원회에서 귀하가 부산제주연료공업협동조합으로부터 부산광역시 강서구 봉림동 763-38 등 68필지 158,501㎡ 및 그 지상 건물(이하 “이 사건 토지 등”이라 함)을 ’06. 4월 평가의뢰를 받고 ’06. 4. 11.에 131,761,500,000원으로 조사평가한 것이 이 사건 토지 등을 가온감정평가법인에서 ’07. 12. 5.에 조사평가한 경매감정금액과 비교하여 10배 정도 차이가 나게 감정평가한 것은 「감정평가에 관한 규칙」제5조(정상가격주의), 제7조(가격시점), 제8조 제5호(자료검토 및 가격형성요인의 분석)의 규정에 따라 적법하게 평가한 것으로 볼 수 없고,
○ 또한 귀하께서 주장하는 바와 같이 본건 서류가 감정평가서가 아니라 용역컨설팅보고서라고 보더라도 보고서에 전제조건을 적시하지 않은 점, 의뢰인이 제시한 자료의 합리성과 물리적·경제적 타당성에 대한 검토가 불충분한 점 등은 통상적인 보고서로서도 미흡한 것으로 보여지며, 이러한 미흡한 수준의 보고서를 일반적으로 사용하는 감정평가서 서식으로 작성·제출한 것은 제3자로 하여금 감정평가서로 오인토록 하여 결국 감정평가의 공신력을 실추시키는 결과를 초래하고, 본 보고서는 의뢰인의 요구에 따라 과다평가한 사례로써 부동산평가시장의 질서를 저해하였다하여 부동산공시법 제31조의 감정평가준칙 준수의무와 제37조 제1항에서 정한 성실의무를 위반하였다고 결정하였습니다.
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 1 내지 5호증(가지번호 포함), 을 1, 2, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 징계처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 조합이 이 사건 토지에 대한 개발행위허가를 받아 토지형질변경공사를 진행하여 그 객관적 가치를 증대시켰음에도 불구하고, 이 사건 비교대상 감정평가는 다른 개발제한구역 내의 전(田)을 이 사건 토지에 대한 비교표준지로 선정하여 이 사건 토지를 평가하였는바, 이와 같이 잘못된 이 사건 비교대상 감정평가를 기초로 한 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.
나. 피고의 주장
피고는 앞서 본 징계사유와 관련하여 다음과 같이 주장한다.
(1) 원고가 이 사건 토지를 정상가격이 아닌 특정가격으로 평가하기 위해서는 의뢰인이 제시한 조건이 물리적·경제적·법률적으로 타당하고 실현가능하여야 하는데 이 사건 감정평가 당시 이 사건 토지가 화물관련 물류단지로 개발될 가능성이 없었고 이에 대한 검토도 제대로 하지 않았으므로, 이 사건 감정평가는 감정평가에 관한 규칙(이하 ‘감정평가규칙’이라 한다) 제5조를 위반한 것이다.
(2) 원고가 감정평가규칙 제7조에 따라 가격시점을 명시하여야 함에도 이를 명시하지 않은 잘못이 있다.
(3) 원고가 감정평가규칙 제8조 제5호에 따라 평가대상 부동산의 적정한 가격을 산정하기 위해 실질적으로 필요한 자료를 검토하고 이를 기반으로 가격형성요인의 분석을 행하여야 함에도 이를 제대로 이행하지 않은 잘못이 있다. 이는 감정평가규칙 제8조 제5호와 신의와 성실로써 공정하게 감정평가를 하여야 한다는 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(이하 ‘부동산공시법’이라 한다) 제37조 제1항을 위반한 것이다.
다. 판단
(1) 감정평가규칙 제5조 위반 여부
감정평가규칙 제4조 제1호는 “정상가격이라 함은 평가대상토지 등이 통상적인 시장에서 충분한 기간 거래된 후 그 대상물건의 내용에 정통한 거래당사자간에 통상 성립한다고 인정되는 적정가격을 말한다”라고 규정하고 있고, 감정평가규칙 제5조는 “대상물건에 대한 평가가액은 정상가격 또는 정상임료로 결정함을 원칙으로 한다. 다만, 평가목적·대상물건의 성격상 정상가격 또는 정상임료로 평가함이 적정하지 아니하거나 평가에 있어서 특수한 조건이 수반되는 경우에는 그 목적·성격이나 조건에 맞는 특정가격 또는 특정임료로 결정할 수 있다”라고 규정하고 있다.
앞서 본 바와 같이 이 사건 조합은 원고에게 물류단지로 조성한 후에 형성될 이 사건 토지가격 평가를 의뢰하였고, 원고는 이러한 의뢰를 받고 미래에 이 사건 토지가 물류단지로 조성될 것을 조건으로 가격을 평가하였는바, 이러한 조건하에서 평가한 가격은 감정평가규칙 제4조 제1호의 정상가격이 아니라 감정평가규칙 제5조 단서의 특정가격이라고 할 것이다. 다만, 특정가격을 산정함에 있어서는 그 특수한 조건이 물리적·경제적·법률적으로 타당하고 실현가능하여야 한다.
피고는, 이 사건 토지에 대한 미래가치를 특정가격으로 정할 수 있다고 하더라도, 이 사건 감정평가 당시 이 사건 토지가 물류단지로 개발될 가능성이 없었고 원고가 이에 대한 검토도 제대로 하지 않았다는 취지로 주장한다. 그러나 2003. 10. 30. 이 사건 토지를 포함한 토지 일대가 부산·진해경제자유구역으로 지정되었고 2005. 11. 11. 이 사건 조합이 화물자동차 운송주선사업허가를 받았으며 2006. 2. 16. 부산광역시장으로부터 이 사건 토지가 화물자동차 공동차고지 조성사업지로 선정되었음을 통보받은 사실은 앞서 본 바와 같고, 이 사건 토지가 2008. 12. 31.경 ‘부산신항배후 국제산업물류도시 조성 예정지역’으로 지정된 사실은 당사자 사이에 다툼이 없는바, 이러한 사실에 비추어 보면, 비록 현재까지 이 사건 토지가 물류단지로 개발되지 않았다고 하더라도, 원고가 이 사건 감정평가를 한 2006. 4. 11. 당시 이 사건 토지의 물류단지로의 개발이 타당하지 않았고 개발될 가능성도 없었다거나 이 사건 감정평가서의 내용에 비추어 원고가 이에 대한 검토를 제대로 하지 않았다고 단정하기는 어렵다. 따라서 원고가 감정평가규칙 제5조를 위반하였다는 취지의 징계사유는 인정되지 아니한다.
(2) 감정평가규칙 제7조 위반 여부
감정평가규칙 제7조는 “가격시점은 대상물건의 가격조사를 완료한 일자로 한다. 다만, 가격시점이 미리 정하여진 때에는 가격조사가 가능한 경우에 한하여 그 일자를 가격시점으로 정할 수 있다”라고 규정하고 있다. 위 규정에 비추어 보면, 미래가치와 같은 특정가격을 산출함에 있어서는 가격시점을 ‘대상물건의 가격조사를 완료한 일자’로 정할 수는 없지만, 위 규정 단서에서 규정한 ‘가격시점이 미리 정하여진 때’에 해당한다고 보아 미리 정하여진 미래의 가격시점 일자를 특정해야 할 것이다. 가격은 시간의 흐름에 따라 변동하는 것이고 구체적으로 미래가격을 산정하기로 한 이상 그 가격시점은 반드시 특정되어야 하기 때문이다.
원고는 이 사건 조합으로부터 2013년경에 형성될 이 사건 토지의 가격에 대한 감정평가를 의뢰받았고 이 사건 감정평가서는 2013년을 가격시점으로 하여 작성되었다고 주장한다. 그러나 이 사건 감정평가서에는 통상 가격시점이 기재되는 부분에 ‘조사시점 2006. 4. 11.’이라는 기재만이 있을 뿐 가격시점이 일자로서 특정되어 있지 않고, 원고의 주장처럼 2013년이 가격시점이라고 볼 만한 기재도 찾아볼 수 없다.
이에 대하여 원고는 이 사건 감정평가서 중 ‘자산가격의 조사 및 그 결정에 관한 의견’ 제5항에 기재된 대출은행이 작성한 2006년-2013년의 현금흐름표의 최종년도인 2013년에 사업이 완성되어 수익이 발생하므로 2013년을 가격시점으로 하여 기재한 것으로 해석된다는 취지로 주장하지만, 위 제5항의 기재 내용을 볼 때 물류단지 사업과 관련한 2013년까지의 현금흐름을 예상하여 기재한 것에 불과하므로, 이를 이 사건 토지가격 산출에 있어 가격시점을 특정하여 기재한 것으로 보기는 어렵다.
따라서 원고는 이 사건 감정평가를 함에 있어 감정평가규칙 제7조를 위반하였다.
(3) 감정평가규칙 제8조 제5호와 부동산공시법 제37조 제1항 위반 여부
감정평가업자의 평가절차를 규정한 감정평가규칙 제8조는 제5호에서 감정평가업자는 ‘자료검토 및 가격형성요인의 분석’을 하여야 한다고 규정하고 있고, 부동산공시법 제37조 제1항은 감정평가업자는 신의와 성실로써 공정하게 감정평가를 하여야 한다고 규정하고 있다.
이 사건 감정평가서 중 ‘자산가격의 조사 및 그 결정에 관한 의견’ 제6항 ‘토지에 대한 가격자료’의 기재를 보면, 원고는 이 사건 토지의 가격산정 자료로서 인근 공장용지 공시지가라고 하며 신호동 210-6, 봉림동 159-1, 녹산동 5-7의 공시지가를 기재하였고, 인근 공업단지 시세라고 하며 명지지구 공업용지 평당 300만원 이상, 신평·장림지구 공업용지 평당 200만원-300만원이라고 기재하였다(공시지가 및 시세는 이 사건 감정평가 당시를 기준으로 한 것으로 판단된다). 원고는 미래가격에 대한 평가에 있어 공시지가가 있는 비교표준지를 설정하는 것이 가능하지 않으므로 이러한 인근 공장용지 공시지가와 인근 공업단지의 시세를 검토한 후 40만원/㎡-90만원/㎡로 범위를 정하여 2013년경의 이 사건 토지의 단가가 최소한 60만원/㎡ 정도 될 것으로 평가하였다고 한다.
미래시점을 기준으로 한 토지가격 평가방법에 관하여 감정평가규칙에 구체적인 규정이 있지 않고, 현 공시지가를 기준으로 비교표준지를 선정하여 토지가격을 평가하는 방법과는 그 평가방법이 다를 수는 있다. 그러나 미래시점을 기준으로 한 토지가격을 평가한다고 하여 객관성, 구체성을 잃은 감정평가를 자의적으로 하는 것은 당연히 허용되지 않는다고 할 것인바, 이 사건 감정평가서를 보면, 가격자료라며 기재한 인근 공장용지라는 신호동 210-6, 봉림동 159-1, 녹산동 5-7 토지들과 인근 공업단지라는 명지지구 공업용지, 신평·장림지구 공업용지의 각각의 면적, 형상, 위치에 관한 기재가 없고, 이 사건 토지의 지리적, 행정적, 개별적 요인이라며 이 사건 토지의 위치와 물류단지로서의 개발가능성 등을 개략적, 반복적으로 기재하고 있을 뿐, 화물관련 물류단지로 개발예정인 이 사건 토지와 물류단지와는 용도가 다른 위 각 공장용지와 공업단지가 어떠한 측면에서 가격평가상 비교가능하고 지리적, 행정적, 개별적 측면에서 구체적으로 무엇이 같고 다른지를 판단할 만한 자료가 없고 이에 대한 적절한 분석도 없다. 물론 이 사건 토지가 미래에 어떻게 개발될지 확정되지 않아 일반 감정평가와 같이 개별요인분석 및 비교를 명확히 할 수는 없지만, 인근 토지 등의 공시지가 및 시세를 기준으로 구체적인 가격산정을 한 이상, 획지조건, 환경조건 등 가능한 개별요인분석 및 비교는 필요하다 할 것이고 그것이 가능하지 않다고 보이지 않는다.
이 사건 감정평가서의 이러한 기재 내용을 검토해 보면, 미래시점을 기준으로 한 토지가격 평가를 어떠한 방법으로 할 것인지는 별론으로 하더라도, 원고는 이 사건 토지에 대한 가격자료 검토 및 가격형성요인 분석을 제대로 하지 않은 상태에서 별다른 근거 없이 물류단지 개발 후의 이 사건 토지가격 단가를 40만원/㎡-90만원/㎡의 범위에서 60만원/㎡로 산정한 것으로 판단된다. 따라서 원고는 감정평가사로서 감정평가규칙 제8조 제5호에서 규정한 자료검토 및 가격형성요인 분석을 함에 있어 부동산공시법 제37조 제1항에서 규정한 성실의무를 위반하였다고 봄이 상당하다(원고가 자료검토 및 가격형성요인 분석을 하지 않은 것은 아니므로 감정평가규칙 제8조 제5호를 위반하였다고 볼 수는 없다).
(4) 소결
그렇다면, 원고가 감정평가규칙 제5조, 제8조 제5호를 위반하지 않았다고 하더라도, 원고는 감정평가규칙 제7조에 따라 감정평가를 하지 않고 부동산공시법 제37조 제1항에서 규정한 성실의무를 위반하였으므로, 이를 이유로 한 이 사건 징계처분은 적법하다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 이와 결론을 달리한 제1심 판결은 부당하므로 이를 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계 법령 생략]
판사 김창보(재판장) 정문성 변성환