【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
서울특별시 관악구청장
【원심판결】
서울고법 2009. 4. 22. 선고 2008누26567 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
1. 구 기반시설부담금에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9051호로 폐지, 이하 ‘법률’이라 한다) 및 그 폐지법률에 관한 위헌 주장에 대하여(본항의 판시 법리에 관하여는 헌법재판소 2010. 2. 25. 선고 2007헌바131 등 결정 참조)
가. 법률 제6조 제2항, 제7조 제1항의 위헌 여부
법률에 의한 기반시설부담금제도의 목적은 건축행위로 인해 유발되는 기반시설의 설치비용을 당해 건축행위자가 부담하도록 함으로써 기반시설의 설치에 드는 비용부담의 형평성을 제고하여 수익자부담 및 원인자부담의 원칙을 실현하고, 기반시설의 설치재원을 확보하여 도시 및 주거환경의 수준을 향상시키며, 기반시설을 갖추지 않고 공공택지개발지역 인근에서 이루어지는 투기·난개발을 억제하여 토지시장의 안정화를 이루려는 데 있다.
법률 제7조 제1항, 제6조 제2항에 의하면, 기반시설부담금 납부의무자를 건축연면적 200㎡를 초과하는 건축물의 건축행위를 하는 자로 규정하고 있는데, 그러한 건축행위를 하는 자들은 다른 집단과 구별되는 집단적 동질성을 가지면서 기반시설의 설치를 적지 않게 유발하므로, 도시 및 주거환경 수준의 향상이라는 사회적·경제적 과제와 객관적으로 밀접하게 관련되어 그에 대한 집단적 책임을 진다. 한편 이들은 그 설치를 유발한 기반시설로부터 집단적 편익을 얻게 되므로, 이들에게 기반시설의 설치비용을 부담하게 하는 것은 원인자부담 및 수익자부담의 원칙을 실현하고, 그 설치를 유발하지 아니한 일반 국민의 설치비용에 대한 부담을 덜어줌으로써 비용부담의 형평성을 제고하며, 나아가 기반시설을 갖추지 않고 이루어지는 난개발을 억제하여 토지시장의 안정화를 도모할 수 있게 한다. 그렇다면, 법률이 건축연면적 200㎡를 초과하는 건축물의 건축행위를 하는 자들을 기반시설부담금의 부과대상 집단으로 선정하여 이들에게 다른 집단과 달리 특별한 재정책임인 기반시설부담금 납부의무를 지게 한 것은 위와 같은 사회적·경제적 과제를 적절하게 실현할 수 있게 하는 합리적 근거를 가진 차별로서 평등의 원칙에 위반되지 아니한다.
다만, 지역마다 기존에 설치된 기반시설의 총량이 다르므로 같은 면적의 건축행위라도 지역에 따라 기반시설의 설치를 유발하는 정도가 다를 수 있으나, 지방자치단체별로 기반시설의 수요를 추정하고 설치계획을 수립할 수 있는 기초자료가 아직 완비되지 않은 상태이고 또 그러한 자료구비와 계획수립에는 많은 시간과 비용이 소요될 것으로 예상되는 반면 기반시설부담금 부과에 의하여 앞서 본 바와 같은 사회적·경제적 과제를 실현하여야 할 필요는 큰 것이 현실이므로, 이러한 사정을 고려하여 입법자가 지역의 특성을 정확히 반영하는 기반시설부담금제도를 선택하는 대신 지역적 특성은 상대적으로 덜 고려되지만 신속하고 정형적인 시행이 가능한 기반시설부담금제도를 선택하였다고 하여, 입법재량을 일탈하였다고 단정하기 어렵다.
나아가 법률은 기반시설부담금 부과에 있어 건축행위의 기반시설 유발 정도가 반영될 수 있도록 다양한 보완책을 두고 있다. 즉, 법률은 모든 건축행위에 대하여 일률적으로 기반시설부담금을 부과하는 것이 아니라 시·군·구별 평균 공시지가의 적용으로 지가 차이를 반영하고, 부담률을 건물 규모, 지역 특성 등을 감안하여 100분의 25 범위 내에서 가감할 수 있도록 하며, 용도지역에 따라 용지환산계수를 차등 적용할 뿐 아니라 건축물 용도별로 기반시설의 유발 정도를 반영한 유발계수를 도입하고, 기존 건축물을 철거하고 동일한 용도 범위 내에서 신축하는 경우에는 기존 건축물의 건축연면적을 초과하는 건축행위에 대하여만 기반시설부담금을 부과하도록 하는 등 건축행위가 기반시설의 설치를 유발하는 정도를 반영할 수 있도록 하고 있다.
그렇다면, 법률 제7조 제1항, 제6조 제2항에 의하여 부과된 기반시설부담금과 당해 건축행위가 실제 유발하는 기반시설의 필요량 사이에 다소 차이가 있을 수 있다는 사정만으로 위 법률 규정이 과잉금지의 원칙에 반한다고 볼 수 없다.
원심은, 법률 제6조 제2항, 제7조 제1항이 당해 건축행위의 기반시설 유발 여부나 당해 지역의 충분한 기반시설 유무를 고려함이 없이 건축연면적 200㎡를 초과하는 건축물의 건축행위에 대하여 획일적으로 기반시설부담금을 부과하도록 규정한 것은 평등의 원칙과 과잉금지의 원칙에 반한다는 원고의 주장을 그 판시와 같은 이유로 배척하였는바, 앞서 본 법리에 비추어 원심의 판단은 정당하다. 이에 관한 상고이유의 주장은 받아들이지 않는다.
나. 법률 폐지법률 부칙 제2조의 위헌 여부
법률은 2008. 3. 28. 법률 제9051호(이하 ‘폐지법률’이라 한다)로 폐지되었는바, 폐지법률 부칙 제2조는 일반적 경과조치로 종전의 법률에 따라 부과하였거나 부과 또는 환급하여야 할 기반시설부담금에 관하여는 종전의 규정에 따른다고 규정하고 있다. 한편 법률의 폐지와 동시에 개정된 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9043호로 개정된 것) 제67조 내지 제70조는 기반시설부담구역과 기반시설설치비용 제도를 규정하여 현재 시행하고 있다.
이러한 입법과정에 비추어, 입법자는 부동산시장과 건축경기의 변동 등을 반영한 입법정책적 판단에 따라 건축행위가 유발하는 기반시설 설치비용의 부과대상지역을 기반시설부담구역으로 축소한 것으로 보일 뿐, 종전 규정의 위헌성을 제거하려는 목적이나 반성적 고려에서 법률을 폐지한 것으로는 보이지 아니한다. 또 입법자는 부동산시장과 건축경기의 변동 등 사회변화를 반영하는 한편 이미 법률에 따라 기반시설부담금을 성실하게 납부한 자와의 형평성 문제, 이미 확정된 법률관계를 번복하게 됨으로써 법적 안정성을 해치는 문제, 부담금을 환급할 경우의 재원확보 문제 등을 고려하여, 폐지법률을 시혜적으로 소급적용하지 않는다는 취지에서 그 부칙 제2조를 둔 것으로 보인다. 이러한 입법자의 판단은 입법 목적, 사회실정, 법률의 개정이유나 경위 등을 참작하여 볼 때, 합리적 입법재량의 범위를 현저히 벗어나 불합리하고 불공정하다고 할 수 없다.
따라서 법률의 폐지 전에 건축행위를 한 자와 그 후에 건축행위를 한 자 사이에 폐지법률 부칙 제2조에 의한 차별취급이 존재한다고 보더라도, 그 차별취급은 합리적 이유가 있는 것이어서 평등의 원칙에 반하지 않는다.
이러한 법리에 비추어 보면, 원심이 폐지법률 부칙 제2조가 입법재량의 범위를 일탈하여 평등의 원칙에 반한다는 원고의 주장을 배척한 것은 정당하고, 상고이유의 주장과 같이 관련 법리를 오해한 위법이 없다.
다. 조세 또는 개발부담금과 기반시설부담금의 중복 여부
도시계획세·취득세·등록세·재산세 등 다른 조세나 개발부담금은 기반시설부담금과는 그 목적 또는 성격과 부과의 대상을 달리하는 것이고, 법률은 다른 법률의 규정에 의하여 기반시설관련 유사 부담금을 납부하는 경우 이를 기반시설부담금에서 공제하도록 하는 등 동일한 목적의 중복 부과를 방지하고 있으므로, 기반시설부담금의 부과가 과도하게 건축행위자의 재산권을 제한한다고 보기 어렵다.
이러한 법리에 비추어 보면, 원심이 기반시설부담금이 취득세·도시계획세 등의 조세나 개발부담금과 중복되어 과잉금지의 원칙에 반한다는 원고의 주장을 배척한 조치는 옳고, 상고이유의 주장과 같이 관련 법리를 오해하거나 심리를 다하지 않은 위법이 없다.
라. 법률 제10조, 제11조 제1항의 위헌 여부
기반시설부담금은 기본적·필수적 공공재인 기반시설을 건축물의 준공 전에 설치하여 지역주민에 편의를 제공하기 위한 부담금으로, 건축물의 준공으로 인한 기반시설의 부족이 현실화되기 전에 그 설치재원을 확보할 필요가 있으므로, 건축허가 등을 받은 날을 기준으로 향후의 건축행위에 따른 기반시설 유발 정도를 사전에 판단하여 그 기준시점으로부터 2월 이내에 기반시설부담금을 결정·부과하도록 규정한 법률 제10조, 제11조 제1항의 입법목적의 정당성과 방법의 적절성이 인정된다.
또한 법률은 건축물의 시공기간이 1년 6개월을 초과하지 아니하는 경우에는 기반시설부담금을 건축물의 사용승인 신청시까지 납부하고 위 기간을 초과하는 경우에는 기반시설부담금의 1/2은 그 부과일로부터 1년 6개월 이내에, 나머지는 그 후에 분할납부하도록 하고 있으며, 소정의 사유로 기반시설부담금의 납부가 곤란하다고 인정되는 때에는 1년의 범위 내에서 납부기일을 연기해 주거나 2년의 범위 내에서 분할납부하게 할 수 있도록 하는 등 기반시설부담금의 부과에 의하여 달성하려는 공익과 그 제한되는 사익을 합리적으로 형량하여 납부의무자의 부담을 덜어 주고 있으므로, 건축허가 등을 받은 날로부터 2월 이내에 기반시설부담금을 결정·부과하더라도 재산권을 과도하게 제한한다고 볼 수 없다.
이러한 법리에 비추어, 법률 제10조, 제11조 제1항의 규정이 과잉금지의 원칙에 반한다는 원고의 주장을 배척한 원심의 조치는 정당하고, 상고이유의 주장과 같이 관련 법리를 오해한 위법이 없다.
마. 법률 제9조 제3항 제2호의 위헌 여부
건축행위가 그 인근지역에만 기반시설의 설치를 유발한다고 볼 수 없고, 기반시설이 반드시 건축행위 인근지역에 설치된다고 단정할 수 없으며, 건축행위 인근지역의 개별공시지가 평균이 시·군·구별 평균보다 낮다고 하여 그 유발하는 기반시설의 필요량이 항상 적다고 볼 수 없는 점, 기반시설부담금과 같이 대량적·획일적으로 이루어지는 부담금의 부과에 있어서는 그 산정기준의 객관성 내지 투명성을 확보하여야 할 필요가 있는 점, 관계 법령상 기반시설을 설치·관리하는 주체가 시·군·구로 되어 있는 경우가 많은 점, 또한 법률 제9조 제4항은 건물의 규모, 당해 지역의 지가 수준, 지역특성 등을 감안하여 100분의 25 범위 내에서 부담률을 가감할 수 있도록 규정하여, 시·군·구별 개별공시지가의 평균을 기준으로 기반시설 용지비용을 산정하는 것이 과다하거나 형평에 부합하지 않는 경우에는 구체적인 사정에 따라 기반시설 유발의 책임 정도를 반영할 수 있도록 하고 있는 점, 법률 제9조 제3항 제2호도 용도지역과 지역특성에 따라 부담금의 형평성을 제고하기 위해서 대통령령으로 개별공시지가의 평균을 산출하는 방법을 다양하게 마련할 수 있는 여지도 남기고 있는 점 등을 종합해 보면, 법률 제9조 제3항 제2호가 당해 토지가 속한 시·군·구별 개별공시지가 평균을 기반시설 용지비용의 산정기준으로 규정한 것은 기반시설부담금의 정확한 산정과 법적용의 예측가능성·객관성을 모두 고려한 것으로 나름대로 타당성과 합리성을 가지고 있으므로, 입법형성권의 한계를 일탈하여 재산권이나 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.
같은 취지에서, 원심이 법률 제9조 제3항 제2호의 위와 같은 규정이 평등의 원칙 및 과잉금지의 원칙에 반하여 재산권을 침해하는 것으로 볼 수 없다고 판단한 것은 정당하고, 상고이유의 주장과 같이 관련 법리를 오해한 위법이 없다.
2. 부담률 적용에 관한 재량권 일탈·남용의 주장에 대하여
원심은, 원고가 기존의 건축물을 철거하고 소규모 공동주택을 건축한다는 사정만으로 피고가 법률 제9조 제4항에 따라 부담률을 감경하여 적용하였어야 한다고 단정하기 어렵다는 이유로, 재량권의 일탈·남용에 관한 원고의 주장을 배척하였다. 관련 규정과 기록에 비추어 살펴보면 원심의 판단은 정당하고, 상고이유의 주장과 같이 관련 법리를 오해한 위법이 없다.
3. 결 론
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하게 하기로 관여 대법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 김능환(재판장) 김영란(주심) 이홍훈 민일영