【원고, 피항소인】
【피고, 항소인】
한국토지주택공사 (소송대리인 법무법인 헌암 담당변호사 신성호)
【제1심판결】
서울중앙지방법원 2011. 1. 25. 선고 2009가단483951 판결
【변론종결】
2011. 8. 17.
【주 문】
1. 피고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 피고가 부담한다.
3. 제1심 판결문의 주문 제1항 중 “2010. 2. 16.”을 “2010. 12. 16.”로 경정한다.
【청구취지 및 항소취지】
청구취지 : 피고는 원고 1에게 7,497,894원, 원고 2에게 36,031,880원, 원고 3에게 619,556원, 원고 4에게 24,118,878원, 원고 5에게 13,420,812원, 원고 6에게 2,458,410원, 원고 7에게 3,059,903원, 원고 8에게 13,459,940원, 제1심 공동원고 6에게 47,161,705원, 제1심 공동원고 7에게 15,827,568원, 제1심 공동원고 11에게 6,439,771원 및 위 각 금원에 대하여 2010. 12. 10.자 청구취지 변경신청서 부본 송달 다음날부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율로 계산한 금원을 지급하라.
항소취지 : 제1심 판결 중 원고 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8에 대한 부분을 취소한다. 원고 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8의 청구를 모두 기각한다.
【이 유】
1. 기초사실
아래 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제2호증의 2 내지 16, 18 내지 21, 갑 제6호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.
가. 원고들은 별지 토지 소유현황표 ‘토지의 표시’란 기재 각 토지(이하 ‘이 사건 각 토지’라고 한다)를 ‘취득일자’란 기재 각 일자에 취득하여 이를 소유하고 있었다.
나. 그런데 한국전력공사는 이 사건 각 토지 지상에 철탑과 고압송전선 등을 각 설치하여 사용하였고, 그로 인하여 이 사건 각 토지 중 이용제한을 받는 면적은 별지 이용제한현황 ‘이용제한면적’ 기재와 같다.
다. 한편 원고 1, 2, 3, 4, 7은 이 사건 각 토지 지상에 철탑과 고압송전선 등이 설치된 이후에 토지 소유권을 취득한 자이고, 원고 5, 6은 이 사건 각 토지 지상에 철탑과 고압송전선 등이 설치되기 전에 토지 소유권을 취득한 자이며, 원고 8의 경우 토지취득일과 철탑, 고압송전선 등의 설치일 사이의 선후관계가 기록상 명백하지 않다.
라. 피고는 이 사건 각 토지 일대에 국민임대주택단지를 조성하고자 주식회사 제일감정평가법인 등이 감정한 이 사건 각 토지에 관한 감정평가금액을 근거로 하여 원고들과 협의매수를 추진하였는데, 원고들은 피고로부터 별지 이용제한현황 ‘평가금액’란 기재 각 보상금을 지급받고, 별지 토지 소유현황표 ‘처분일자’란 기재 각 일자에 이 사건 각 토지에 관하여 피고 앞으로 공공용지의 협의취득을 원인으로 한 각 소유권이전등기를 마쳐 주었다.
마. 위 협의취득 당시 원고들과 피고는 ‘매매대금이 고의·과실·착오평가 등으로 과다 또는 과소하게 책정되어 지급되었을 때에는 원고들과 피고는 과부족금액을 상대방에게 청구할 수 있으며, 원고들과 피고는 상대방이 청구한 금액을 즉시 지급 또는 반환하여야 한다.’고 약정(이하 ‘이 사건 약정’이라고 한다)하였다.
바. 위 감정평가 당시 감정평가기관은 이 사건 각 토지 중 별지 이용제한현황의 ‘이용제한면적’란 기재 각 면적에 관하여는 그러한 이용제한이 없는 토지와 비교한 후 감액하여 별지 이용제한현황 ‘평가금액’란 기재와 같은 각 금액을 평가하였는데, 이는 한국감정평가업협회의 내부 기준인 구 토지보상평가 지침(2003. 2. 14.자로 개정된 것)에 따른 것이었다.
사. 한편 이 사건 각 토지에 관하여 이용제한이 없는 상태에서 평가한 금액은 별지 이용제한현황 ‘정당한 금액’란 기재 각 금원이고, ‘정당한 금액’과 위 라.에서 본 ‘평가금액’과의 차액은 별지 이용제한현황 ‘차액’란 기재 각 금원과 같다.
2. 관련 규정
〈공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라 한다)〉
제16조 (협의)
사업시행자는 토지 등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하며, 협의의 절차 및 방법 등 협의에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제68조 (보상액의 산정)
① 사업시행자는 토지 등에 대한 보상액을 산정하려는 경우에는 감정평가업자 2인 이상에게 토지 등의 평가를 의뢰하여야 한다.
② 제1항의 규정에 의하여 감정평가업자를 선정함에 있어 대통령령이 정하는 바에 따라 토지소유자가 요청하는 경우 제1항의 규정에 의한 감정평가업자 외에 토지소유자가 추천하는 감정평가업자 1인을 선정할 수 있다.
③ 제1항 및 제2항의 규정에 의한 평가의뢰의 절차 및 방법, 보상액의 산정기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토해양부령으로 정한다.
〈공익사업법 시행규칙〉
제20조 (구분평가 등)
① 취득할 토지에 건축물·입목·공작물 그 밖에 토지에 정착한 물건(이하 "건축물 등"이라 한다)이 있는 경우에는 토지와 그 건축물 등을 각각 평가하여야 한다.
제22조 (취득하는 토지의 평가)
② 토지에 건축물 등이 있는 때에는 그 건축물 등이 없는 상태를 상정하여 토지를 평가한다.
〈구 토지보상평가 지침(2003. 2. 14.자로 개정된 것)〉
제46조의2 (선하지 등의 평가)
① 토지의 지상 공간에 고압선이 통과하고 있는 토지(선하지)에 대한 평가는 인근 지역에 있는 유사한 제한을 받는 상태로 공시된 표준지 공시지가를 기준으로 함을 원칙으로 한다.
〈토지보상평가 지침(2009. 10. 28.자로 전면 개정된 것)〉
제46조의2 (선하지 등의 평가)
① 토지의 지상 공간에 고압선이 통과하고 있는 토지(선하지)에 대한 평가는 그 제한을 받지 아니한 상태를 기준으로 한다.
3. 판단
가. 사업시행자가 공익사업법의 규정에 따라 토지 등의 소유자로부터 토지 등을 협의취득하는 것은 공공기관이 사경제주체로서 행하는 사법상 매매의 실질을 가지는 것이고( 대법원 2004. 9. 24. 선고 2002다68713 판결 등 참조), 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖지 않지만, 법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않아 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면, 그와 같은 행정규칙은 위에서 본 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 되고, 따라서 이와 같은 행정규칙은 당해 법령의 위임 한계를 벗어나지 않는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다( 대법원 2008. 3. 27. 선고 2006두3742, 3759 판결 등 참조).
나. 위 법리와 관련 규정 및 앞서 본 인정사실에 의하면, 공익사업법 제68조 제3항은 협의취득의 보상액 산정에 관한 구체적 기준을 동법 시행규칙에 위임하고 있으며, 그 위임을 받은 공익사업법 시행규칙 제22조는 토지에 건축물 등이 있는 경우에는 그 건축물 등이 없는 상태를 상정하여 토지를 평가하도록 규정하고 있다. 그런데 공익사업법 제68조 제3항은 시행규칙에 보상액 산정에 관한 구체적 기준을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않으므로, 보상액 산정에 관하여는 공익사업법 시행규칙 제22조가 공익사업법의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 공익사업법 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖는 것으로 공익사업법의 위임 한계를 벗어나지 않는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력을 가진다고 보아야 한다.
다. 이 사건에 관하여 보건대, ① 구 토지보상평가지침은 한국감정평가업협회가 내부적으로 기준을 정한 것에 불과하고 일반 국민이나 법원을 기속하는 것이 아니어서 대외적 구속력이 없는 점, ② 공익사업의 사업시행자들은 철탑 및 송전선의 영구적·장기적 존치를 전제로 토지를 취득하는 것이 아니고, 그로 인하여 토지이용에 제약을 받는 것도 아닌 점, ③ 피고가 공익사업법에 따른 협의취득을 위한 보상액을 산정함에 있어 대외적 구속력을 갖는 공익사업법 시행규칙 제22조에 따라 토지에 건축물 등이 있는 때에는 건축물 등이 없는 상태를 상정하여 토지를 평가하였어야 함에도, 대외적 구속력이 없는 구 토지보상평가지침(2003. 2. 14.자로 개정된 것)에 따라 이 사건 각 토지를 건축물 등에 해당하는 철탑 및 고압송전선의 제한을 받는 상태로 평가한 것은 정당한 토지의 평가라고 할 수 없는 점, ④ 협의취득 당시 이 사건 약정과 같은 규정을 둔 취지 및 그 내용, ⑤ 그 후 2009. 10. 28. 개정된 토지보상평가 지침 제46조의 2 제1항에 의하면, ‘토지의 지상 공간에 고압선이 통과하고 있는 토지(선하지)에 대한 평가는 그 제한을 받지 아니한 상태를 기준으로 한다’고 평가기준이 변경된 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건의 경우 피고가 고의·과실 내지 착오평가 등으로 협의매수대금을 과소하게 책정하여 지급한 경우에 해당한다고 봄이 상당하므로, 피고는 이 사건 약정에 따라 원고들에게 별지 이용제한현황 기재 ‘차액’란 기재 각 금원을 지급할 의무가 있다.
라. 이에 대하여 피고는, 일부 원고들은 이 사건 각 토지 지상에 철탑 및 고압송전선이 설치된 후 위 토지를 매수하였으므로, 그와 같은 제한을 용인한 상태에서 가치를 낮게 평가하여 매수하였을 것인데, 그 후에 이 사건 각 토지들에 관하여 협의매수가 이루어진다고 하여 그와 같은 제한이 없는 상태의 보상을 요구하는 것은 신의칙에 반하고, 또 원고들이 협의매수가 성립한지 수년이 경과한 후에 제소기간 등의 제약이 있는 행정소송이 아닌 민사소송을 제기하는 것은 협의매수의 본질에 반하는 것으로서 신의칙에 반하므로 원고들의 청구에 응할 수 없다고 주장하나, 위와 같은 사정들만으로 원고들의 이 사건 청구가 신의칙에 위반한다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 피고의 위 주장은 이유 없다.
마. 피고는 또 이 사건과 같이 선하지임을 전제로 하는 평가임을 원고들이 인지한 상태에서 협의된 가액으로 협의매수가 성립하였다면, 원고들이 선하지 상태를 전제로 한 평가액을 받아들이겠다는 의사를 표시함으로써 별지 이용제한현황 기재 차액란 기재 각 금액을 포기한 것이라는 취지로 주장하나, 피고가 주장하는 사정만으로는 원고들이 별지 이용제한현황 기재 차액란 기재 각 금액을 포기하였다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로, 피고의 위 주장도 이유 없다.
4. 결론
그렇다면, 피고는 원고 1에게 7,497,894원, 원고 2에게 36,031,880원, 원고 3에게 619,556원, 원고 4에게 24,118,878원, 원고 5에게 13,420,812원, 원고 6에게 2,458,410원, 원고 7에게 3,059,903원, 원고 8에게 13,459,940원 및 위 각 금원에 대하여 이 사건 2010. 12. 10.자 청구취지변경신청서부본 송달 다음날인 2010. 12. 16.부터 다 갚는 날까지 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 20%의 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있으므로, 원고들의 이 사건 각 청구는 이유 있어 각 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하고, 피고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하되, 제1심 판결문의 주문 제1항 중 “2010. 2. 16.”은 “2010. 12. 16.”의 오기임이 명백하므로 이를 경정하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 강승준(재판장) 당우증 이원근