【원 고】
【피 고】
전라북도교육감
【변론종결】
2009. 6. 16.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2009. 1. 28. 원고에 대하여 한 정직 3월의 처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 1981. 3. 11. ◇◇중학교 교사로 임용된 이래 ◇◇공업고등학교 등을 거쳐 2005. 3. 1.부터 다시 ◇◇중학교에서 근무하던 중, 2008. 3. 1. 의원면직됨과 동시에 내부형 공모제 교장으로 임용되어 재직중인 교육공무원이다.
나. 전라북도교육공무원 일반징계위원회는 2009. 1. 15. 원고에 대하여 “원고는 아래와 같은 사유(이하, ‘이 사건 징계사유’라고 한다)로 초·중등교육법 제9조, 행정감사규정 제19조, 국가공무원법 제56조(성실 의무), 제57조(복종의 의무)를 위반하였으므로 국가공무원법 제78조 제1항을 적용하여 정직 3월에 처한다.”는 의결을 하였다.
[이 사건 징계사유]
(1) 원고는 2008. 10. 14.부터 같은 달 15.까지 실시되는 2008년도 국가수준학업성취도평가(이하, ‘이 사건 학업성취도평가’라고 한다) 전날인 2008. 10. 13. 15:30경 ◇◇중학교 교직원회의를 개최하여 3학년 담임교사들에게 “이 사건 학업성취도평가 응시 여부의 선택권을 학생과 학부모에게 부여할 필요가 있으므로 학업성취도평가 대신 현장체험학습을 희망하는 학생들에게 그 신청서를 제출하도록 지도하라.”고 지시하였다. 이에 따라 원고는 총 15명의 학생들로부터 현장체험학습을 신청받아, 해당 학생의 담임교사로 하여금 그들의 학부모와 통화하여 동의 여부를 확인하게 한 후, 학부모의 동의를 받은 총 9명의 학생들로 하여금 현장체험학습을 하도록 허가하였다. 그 결과 원고는 8명의 학생들로 하여금 이 사건 학업성취도평가에 결시(위 9명의 학생 중 나머지 1명은 이 사건 학업성취도평가 첫날 2교시에 출석하여 평가에 응시하였다)하도록 하여 사실상 그들로 하여금 평가를 거부하도록 유도하였다.
(2) 아울러, 원고는 정당한 사유 없이 위 (1)항 기재 행위를 조사하기 위한 전라북도◇◇교육청의 3회에 걸친 방문조사 및 전라북도교육청의 2회에 걸친 출석요구에 모두 불응하였다.
다. 피고는 위 의결에 따라 2009. 1. 28. 원고에 대하여 정직 3월의 징계처분(이하, ‘이 사건 처분’이라 한다)을 발령하였다.
라. 이에 대하여 원고는 2009. 2. 12. 교원소청심사위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 소청심사를 청구하였으나 2009. 4. 6. 기각되었다.
[인정 근거 : 다툼 없는 사실, 갑 1호증의 1, 2, 갑 2호증, 을 7호증, 을 11호증의 각 기재, 변론 전체의 취지]
2. 관계 법령
별지 기재와 같다
3. 원고의 주장 및 판단
가. 이 사건 징계사유의 존부
(1) 원고의 주장
(가) 이 사건 학업성취도평가가 실시될 무렵인 2008. 10. 10.을 전후하여 15명의 학생들이 학업성취도평가에 응시하는 대신 현장체험학습을 하겠다는 신청서를 담임교사에게 제출함에 따라, 원고는 이 사건 학업성취도평가 전날인 2008. 10. 13. 교직원회의를 개최하여 협의한 결과, 현장체험학습을 신청한 해당 학생의 학부모의 의지 및 학습계획이 확실한 경우에는 현장체험학습을 허가하기로 결정하였고, 이에 따라 현장체험학습을 신청한 해당 학생의 담임교사로 하여금 학부모에게 전화하여 학부모의 동의 및 학습계획의 확실성을 확인한 후, 9명의 학생에 대해서만 현장체험학습을 허가한 것이므로, 이 사건 징계사유처럼 원고가 담임교사로 하여금 현장체험학습을 희망하는 학생들로부터 그 신청서를 교부받도록 지시하였거나 학생들로 하여금 이 사건 학업성취도평가를 거부하도록 유도한 사실이 없다.
(나) 초·중등교육법 제9조 제4항에 의하면, “평가대상기관의 장은 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 학업성취도평가에 응하여야 한다.”고 규정하고 있다. 이에 따라 원고는 이 사건 학업성취도평가에 응하여, ◇◇중학교 3학년 학생 61명 중 87%에 달하는 53명은 이 사건 학업성취도평가시험에 응시하였다. 다만 학업성취도평가에 응시하지 않은 위 8명의 학생은 그 학부모 및 학생의 현장체험학습 의지가 명확하여 위 학생들로 하여금 현장체험학습을 하도록 허가하였는바, 이는 학교장에게 현장체험학습 허가권을 부여한 초·중등교육법 시행령 제48조 제5항 및 ‘2008학년도 ◇◇중학교 학업성적관리규정’ 제23조에 따른 것으로 초·중등교육법 제9조 제4항의 ‘특별한 사유가 있는 경우’에 해당한다 할 것이다.
(다) 또한, 헌법 제31조 제1항 및 1989. 11. 20. 유엔에서 채택하고 1991. 12. 20. 우리나라가 가입·비준한 UN 아동권리협약의 규정 등에 비추어 볼 때, 교육에 관한 권리(학습권)은 1차적으로 학생에게 있고, 학습자가 미성년자일 때에는 그 부모에게 있는 것이며, 그 부모로부터 교육에 관한 권한을 위임받아 전문적·자주적으로 교육 활동을 수행해야 할 교육전문가인 교사에게는 수업권이 보장되어 있는 반면, 시·도교육감은 교육을 위한 시설·설비·재정 및 교원 등을 확보하고 운용·관리하는 책임만을 부여받고 있는 관리주체에 불과한바, 원고가 위와 같이 현장체험학습의 의지 및 그 계획이 확실한 학생 및 그 학부모들의 학습권을 존중하여 현장체험학습을 허가한 행위는 학생 및 그 학부모들의 학습권 내지 교사의 수업권에 따른 것으로, 피고가 주장하는 것처럼 초·중등교육법이나 국가공무원법을 위반한 것이 아니다.
(2) 교육에 있어 국가와 공립중학교 학교장의 관계
(가) 국가의 교육권한
‘부모의 자녀에 대한 교육권’은 비록 헌법에 명문으로 규정되어 있지는 아니하지만, 이는 모든 인간이 국적과 관계없이 누리는 양도할 수 없는 불가침의 인권으로서 혼인과 가족생활을 보장하는 헌법 제36조 제1항, 행복추구권을 보장하는 헌법 제10조 및 “국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아니한다.”고 규정한 헌법 제37조 제1항에서 나오는 중요한 기본권이며, 다른 교육 주체와의 관계에서 원칙적인 우위를 가지고 있으므로 교육의 모든 영역에서 존중되어야 한다.
그러나 부모가 헌법 제36조 제1항에 의하여 자녀교육에 대한 독점적인 권리를 부여받는 것은 아니다. 국가는 헌법 제31조 제6항에 의하여 모든 학교제도의 조직, 계획, 운영, 감독에 관한 포괄적인 권한, 즉 학교제도에 관한 전반적인 형성권과 규율권을 가지고 있으며, 학교교육에 관한 한, 국가는 헌법 제31조에 의하여 부모의 교육권으로부터 원칙적으로 독립된 독자적인 교육권한을 부여받았고, 따라서 학교교육에 관한 광범위한 형성권을 가지고 있다( 대법원 2007. 9. 20. 선고 2005다25298 판결, 헌법재판소 1992. 11. 12. 선고 89헌마88 결정, 헌법재판소 2000. 4. 27. 선고 98헌가16, 98헌마429 결정 등 참조).
이러한 형성권의 범위 내에서 초·중·고등학교 학생의 학업성취도를 체계적이고 과학적으로 진단하여 학업성취도의 변화 추이를 파악하고, 교육과정의 문제점과 정착 정도를 파악하여 교육과정 개선의 기초 자료로 활용하기 위한 목적에서, 초·중등교육법 제9조 제1항은 “교육과학기술부장관은 학교에 재학중인 학생의 학업성취도를 측정하기 위한 평가를 실시할 수 있다.”라고, 같은 조 제4항은 “평가대상기관의 장은 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 제1항의 규정에 의한 평가에 응하여야 한다.”라고 각 규정하고 있다.
(나) 공립중학교 학교장의 교육상 직무권한 등
학교교육에 있어서 교사의 가르치는 권리를 수업권이라고 한다면 그것은 자연법적으로는 학부모에게 속하는 자녀에 대한 교육권을 신탁받은 것이고, 실정법상으로는 공교육의 책임이 있은 국가의 위임에 의한 것이다. 수업권은 교사의 지위에서 생기는 학생에 대한 일차적인 교육상의 직무권한(직권)으로서 교사의 지위에서 생겨나는데, 그것이 헌법상 보장되는 기본권이라고 할 수 있느냐에 대해서는 이를 부정적으로 보는 견해가 많다( 헌법재판소 1992. 11. 12. 선고 89헌마88 결정 참조).
공립중학교 학교장은 교사들의 대표이면서 교육공무원으로서 학생의 학습권, 부모의 교육권, 교사의 수업권이 조화를 이루면서 보장될 수 있도록 교내 교육행정업무를 통괄하는 직무권한을 국가로부터 위임받았다. 그러나 그 직무권한은 무제한적인 것이 아니라 헌법 제31조에 의하여 국가가 형성한 교육에 관한 법질서의 범위 내에서 행사되어야 한다. 즉 공립중학교 학교장은 국민의 대표인 국회가 학교교육에 관하여 정한 법률과 그 하위 행정입법 등을 성실히 따르고 존중할 의무가 있으며, 그것이 학교장 개인의 교육적 소신에 부합하지 않는다는 이유로 무시하거나 우회적인 방법으로 회피하는 행위를 하여서는 아니된다.
(3) 기초사실
다음 각 사실은 갑 3호증의 1 내지 9, 갑 5호증의 1, 을 1호증, 을 2호증의 1, 을 3호증의 1, 2, 을 4호증의 1, 2, 을 5호증의 1, 2, 을 6호증의 1, 2, 을 8호증의 1 내지 4의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있고, 이에 어긋나는 듯한 갑 7호증의 기재는 믿지 아니하며, 달리 반증이 없다.
(가) 초·중등교육법 시행령 제10조 제1항의 위임을 받은 교육과학기술부장관의 이 사건 학업성취도평가 실시계획에 따라 전라북도◇◇교육청 교육장은 2008. 9. 11. 이 사건 학업성취도평가의 시행 근거, 시행 목적, 세부 계획 등이 기재된 ‘2008년 국가수준 학업성취도평가 시행 계획’을 첨부하여, 원고 등 관할 중학교 교장에게 “이 사건 학업성취도평가 준비 및 시행에 만전을 기하여 달라.”는 ‘2008학년도 국가수준 학업성취도평가 시행 계획 안내’공문을 발송하였다.
(나) 원고는 이 사건 징계사유에 관한 경위서에서 “이 사건 학업성취도평가 전날인 2008. 10. 13. 15:30에 개최된 교직원 회의에서 학생과 학부모에게 학업성취도평가 응시여부의 선택권을 부여할 필요성이 있다고 생각하고 이를 교사들에게 설명한 후, 현장체험학습을 희망하는 학생들은 현장체험학습 신청서를 제출할 수 있도록 담임 교사에게 지시하였고, 그 결과 15명의 학생들이 현장체험학습 신청서를 제출하였다.”라는 취지로 기재하였고, 이러한 사실은 당시 현장체험학습 실시를 반대하였던 ◇◇중학교 교감에 대한 조사과정에서도 확인되었다.
(다) 원고로부터 현장체험학습을 승인받은 9명의 학생은 ‘바쁜 농사일과 집안일을 돕기 위하여’, ‘이사하는 친척 언니의 집을 방문하여 이사를 도와주고 서울도 돌아다니기 위하여’, ‘식당을 개업한 부모님을 도와 식당일을 하기 위하여’, ‘작은아빠 집을 방문하여 고구마 캐는 것을 도와주기 위하여’ 현장체험학습을 신청하면서 신청일자를 위와 같이 교직원회의가 개최된 당일인 2008. 10. 13.이라고 기재하였고(다만, 그 중 1명은 착오로 2008. 10. 14.로 기재한 것으로 보인다), 일부 신청서에는 부모의 날인도 없다.
(라) 전라북도◇◇교육청 소속 조사관들이 이 사건 징계사유를 조사하기 위하여 미리 예고를 한 후 2008. 10. 24.과 같은 달 28. 및 같은 달 29. 3회에 걸쳐 ◇◇중학교 교장실을 방문하였으나, 원고는 조사를 거부하였다.
(마) 그 후 피고는 원고에게 2008. 11. 14. 및 같은 달 21. 2회에 걸쳐 전라북도교육청 감사담당관실로의 출석을 요구하였으나, 원고는 출석요구에 모두 불응하였다.
(4) 징계사유의 존부에 관한 판단
위 인정사실 및 앞서 본 법리에 의하면, ① 원고는 국가공무원인 학교장으로서 초·중등교육법 제9조, 교육과학기술부장관 및 피고의 이 사건 학업성취도평가 시행계획에 따라 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 이 사건 학업성취도평가에 응해야 할 의무가 있음에도 불구하고, 개인적 소신에 따라 이 사건 학업성취도평가 전날에 교직원 회의를 개최하여 교사들에게 현장체험학습을 희망하는 학생들로부터 그 신청서를 제출받도록 지시함으로써 관련 법령을 우회적으로 회피하려 한 것으로 보이는 점, ② 원고는 현장체험학습을 신청한 학생이 이 사건 학업성취도평가에 응시하게 하는 대신 현장체험학습을 하는 것을 허가함에 있어, 이 사건 학업성취도평가의 목적 등과 형량하여 그들이 신청한 현장체험학습의 목적과 그 내용이 정당한지 여부를 충분히 검토하고 그 실시 여부를 허가하여야 할 의무가 있다 할 것인데, 일부 신청서에는 부모의 날인도 없는 등 기재 내용이 부실할 뿐만 아니라, 신청 목적도 앞서 본 바와 같이 현장체함학습의 취지에 부합하지 않는 집안 노동일이거나 친척집 방문에 불과한바, 그럼에도 불구하고 원고가 위 신청을 허가해준 행위는 특별한 사정이 없는 한 초·중등교육법 시행령 제48조 제5항에서 학교장에게 부여한 현장체험학습 허가에 관한 재량권의 범위를 일탈·남용한 것으로 보이는 점, ③ 설령 학생들 및 그 학부모가 자발적으로 이 사건 학업성취도평가 대신 현장체험학습을 신청하였다 하더라도 위와 같이 기재된 신청서의 목적 등에 비추어, 학생을 지도·교육하는 원고로서는 이를 승인할 것이 아니라 초·중등교육법 제9조의 취지를 존중하여 이 사건 학업성취도평가에 응하도록 설득하는 등의 조치를 취하는 것이 관련 규정 및 현장체험학습의 취지에 비추어 합당한 것으로 보이는 점, ④ 또한 원고는 상급관청인 전라북도◇◇교육청이나 전라북도교육청의 조사에 협조해야 할 의무가 있음에도 불구하고 여러 차례에 걸쳐 정당한 사유 없이 상급관청의 방문조사 및 출석요구를 거부하였다는 점 등을 종합하면, 원고는 국가공무원인 학교장으로서 초·중등교육법 제9조, 행정감사규정 제19조, 국가공무원법 제56조, 제57조를 위반하였다 할 것이므로, 국가공무원법 제78조 제1항이 정한 징계사유가 존재한다.
나. 재량권 일탈·남용 여부
(1) 원고의 주장
원고는 학생들의 교육을 위하여 가장 이익되는 방향에서 고민한 끝에 이 사건 학업성취도평가에 관한 선택권을 학부모 또는 학생들에게 부여하는 것이 타당하다고 판단한 결과 현장체험학습을 허가하였다는 점, 유사한 사례 또는 이보다 더 비위가 중한 성추행 사례 등에 관한 다른 시·도교육청의 징계처분에 비하여 이 사건 처분이 지나치게 과중하다는 점 등을 고려하면, 피고의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 취소되어야 한다.
(2) 판단
공무원인 피징계자에게 징계사유가 있어서 징계처분을 하는 경우 어떠한 처분을 할 것인가는 징계권자의 재량에 맡겨진 것이고, 다만 징계권자가 재량권의 행사로서 한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 징계권자에게 맡겨진 재량권을 남용한 것이라고 인정되는 경우에 한하여 그 처분을 위법하다고 할 수 있고, 공무원에 대한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다고 하려면 구체적인 사례에 따라 징계의 원인이 된 비위사실의 내용과 성질, 징계에 의하여 달성하려고 하는 행정목적, 징계 양정의 기준 등 여러 요소를 종합하여 판단할 때에 그 징계 내용이 객관적으로 명백히 부당하다고 인정할 수 있는 경우라야 할 것이다( 대법원 1999. 11. 26. 선고 98두6951 판결 등 참조).
앞서 본 사실관계에 의하여 인정되는 이 사건 처분의 원인이 된 이 사건 징계사유의 내용과 성질, 법규 위반의 정도 및 징계에 의하여 달성하려 하는 행정목적 등을 종합할 때, 원고가 주장하는 사정을 모두 감안한다 하더라도 징계권자인 피고가 재량권의 행사로서 한 이 사건 처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 재량권을 일탈·남용한 것이라고 할 수는 없다.
4. 결론
그렇다면, 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령 : 생략]
판사 여운국(재판장) 윤남현 최승준