【원 고】
주식회사 풍산 (소송대리인 법무법인 광장 담당변호사 지영철 외 2인)
【피 고】
경주시장 (소송대리인 변호사 정연경)
【변론종결】
2017. 4. 18.
【주 문】
1. 원고의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 원고에 대하여 한, 2016. 6. 24.자 하천수 사용료 626,869,270원의 부과처분 및 2017. 2. 8.자 하천수 사용료 279,747,000원의 부과처분을 각 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2008. 7. 4. 설립된 이래 경주시 (주소 생략)에 주식회사 풍산 ○○공장(이하 ‘이 사건 공장’이라 한다)을 설립하고 동 및 동합금소재와 가공품의 제조판매업 등을 영위하여 온 법인이다.
나. 원고는 이 사건 공장을 운영하면서 동 및 동합금소재와 가공품의 생산 등을 위하여 낙동강홍수통제소로부터 하천수 사용허가를 받고 그 사용료를 실제 사용량에 따라 납부하여 왔는데, 피고는 2016. 6. 24. 원고에게 ‘하천법 제50조 제5항의 사용료는 하천수의 실제 사용량이 아니라 허가량을 기준으로 부과하여야 한다’는 이유로 아래와 같이 지난 5년간의 사용료를 허가량을 기준으로 산정한 금액과 이미 납부한 금액의 차액인 626,869,270원(원 이하 버림, 이하 같다)에 10%의 부가가치세를 더한 금액인 689,556,190원을 부과하였는데, 그 납부고지서는 경주시 강동면장 명의의 2016. 6. 23.자 하천수 사용료 징수통보서에 첨부되어 있었다.
부과대상기간(A)허가량(㎥/일)(B)단가(원/㎥)(C)사용료(원)(D=A*B*C)기납부금액(원)(E)부과금액(원)(F=D-E)2011. 6. 1. ~ 2012. 12. 31.(579일)16,70047.93463,449,549723,982,930626,869,2792013. 1. 1. ~ 2014. 12. 17.(716일)16,70050.3601,447,1602014. 12. 18. ~ 2015. 12. 31.(379일)15,00050.3285,955,500합계1,350,852,209723,982,930626,869,279
다. 원고는 이에 불복하여 행정심판을 청구하였으나, 경상북도행정심판위원회는 2016. 10. 31. 원고의 청구를 기각하는 결정을 하였다.
라. 피고는 2016. 11. 15. 원고에게, 원고가 이미 납부한 하천수 사용료에 대한 부가가치세는 부가가치세법 제26조에 따른 면제 대상이라는 이유로 국세기본법 제45조의2에 따라 경정청구를 하여 이를 환급받으라는 취지의 공문을 보냈다.
마. 피고는 이 사건 소송 계속 중인 2017. 2. 8. 원고에게 아래와 같이 허가량을 기준으로 산정한 2016년도 하천수 사용료 279,747,000원을 부과하였다(이하 피고의 위 사용료 부과처분과 2016. 6. 24.자 사용료 626,869,270원의 부과처분을 통틀어 ‘이 사건 처분’이라 한다).
부과대상기간(A)허가량(㎥/일)(B)단가(원/㎥)(C)사용료(원)(D=A*B*C)2016. 1. 1. ~ 2016. 9. 22.(266일)15,00050.3200,697,0002016. 9. 23. ~ 2016. 12. 31.(100일)15,00052.779,050,000합계279,747,000
바. 경주시 강동면장은 이 사건 소송 계속 중인 2017. 3. 21. 원고에게 2016. 6. 23.자 하천수 사용료 징수통보를 직권으로 취소하였다.
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증, 을 제10, 13, 14, 19호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 하천법과 같은 법 시행령, 경상북도 하천점용료 및 사용료 징수 조례와 한국수자원공사의 댐용수공급규정 등 관련 규정에서 하천수 사용료를 실제 사용량을 기준으로 부과하도록 명시하고 있는 점, 그렇지 않다고 하더라도 하천수 사용허가는 하천점용허가와 본질적으로 다른 점, 하천수의 무단 사용에 대한 변상금은 실제 사용량을 기준으로 부과하는 점, 하천법상 하천수 사용량의 계측에 관한 규정이 존재하는 점 등에 비추어 보면, 하천수 사용료는 실제 사용량을 기준으로 부과하여야 하므로, 이와 달리 피고가 허가량을 기준으로 산정한 하천수 사용료와 이미 납부한 금액의 차액을 추가로 부과한 이 사건 처분은 위법하다.
2) 하천수 사용료를 허가량을 기준으로 부과하여야 한다고 하더라도, 피고는 이 사건 처분 이전까지 하천수 사용료를 실제 사용량을 기준으로 부과하기로 하는 공적 견해를 표명하였고, 원고는 이를 신뢰하여 실제 사용량을 기준으로 산정한 하천수 사용료를 납부하여 왔으며, 이와 같은 원고의 신뢰에 아무런 귀책사유가 존재하지 않으므로, 피고가 소급하여 허가량을 기준으로 하천수 사용료를 부과한 이 사건 처분은 신뢰보호 원칙 또는 행정의 자기구속 원칙에 반하여 위법하다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
1) 하천수 사용료를 허가량을 기준으로 부과할 수 없다는 주장에 대하여
가) 하천법 제50조 제5항은 ‘시·도지사는 제1항에 따라 하천수 사용허가를 받은 자에게 사용료를 징수할 수 있다’고 규정하면서, 같은 조 제9항에서 ‘제5항 및 제6항에 따른 하천수 사용료의 징수 및 감면에 관하여는 제37조 제3항부터 제5항까지의 규정을 준용한다’고 규정하고 있고, 제37조 제1항 본문은 ‘하천관리청은 하천점용허가를 받은 자로부터 토지의 점용료, 그 밖의 하천사용료(이하 “점용료등”이라 한다)를 징수할 수 있다’고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항은 ‘제1항부터 제3항까지에 따른 점용료등과 변상금의 금액 및 징수방법 등은 대통령령으로 정하는 범위 안에서 그 하천관리청이 속하는 시·도의 조례로 정한다’고 규정하고 있다. 이에 따라 「경상북도 하천점용료 및 사용료 징수 조례」(2010. 4. 19. 조례 제3182호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제1조는 ‘이 조례는 하천법 제37조, 제50조 및 같은 법 시행령 제42조, 제43조, 제44조, 제57조 및 제58조의 규정에 따라 토지의 점용료, 토석, 모래·자갈 등 산출물의 채취료, 변상금, 하천수 사용료, 그 밖의 하천사용료(이하 “점용료 등”이라 한다)의 부과·징수 및 감면에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다’고 규정하고 있고, 제2조 제1항 본문은 ‘점용료 등은 [별표1]의 기준에 의하여 정한다’고 규정하고 있으며, 제5조 제1항은 ‘점용료 등은 회계연도별로 구분하여 징수하되, 점용 등 허가를 한 연도분은 그 허가 시 또는 허가처분 통보를 접수한 때에, 그 이후 연도분은 각각 당해연도 3월내에 징수한다’고 규정하고 있다. 한편 이 사건 조례 [별표1] 4.의 다.항에 의하면, 생활용수 또는 공업용수 및 그 밖의 용수의 하천수 사용료는 한국수자원공사법 제16조 제2항에 따라 국토해양부장관이 승인한 요금 또는 사용료를 기준으로 산정한다고 규정하고 있다.
나) 위와 같은 관계 법령의 내용에 을 제4, 5, 16, 17호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 하천법 제50조 제5항의 하천수 사용료는 실제 사용량이 아니라 허가량을 기준으로 징수하는 것이 타당하다고 할 것이므로, 피고가 허가량을 기준으로 원고의 지난 5년간의 사용료를 재산정하여 이미 납부한 사용료와의 차액을 원고에게 추가로 부과한 이 사건 처분은 적법하다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다.
(1) 이 사건 조례는 제1조에서 하천수 사용료를 “점용료 등”에 포함되는 것으로 규정하면서, 제5조 제1항에서 ‘점용료 등은 회계연도별로 구분하여 징수하되, 점용 등 허가를 한 연도분은 그 허가 시 또는 허가처분 통보를 접수한 때에, 그 이후 연도분은 각각 당해연도 3월내에 징수한다’고 규정하고 있고, 제6조 제1항에서 ‘점용료 등의 징수는 점용허가 시 또는 점용허가처분 통보를 접수한 때와 기타의 경우 발부된 납입고지서에 의하여 징수한다’고 규정하고 있다. 그런데 하천수 사용료를 실제 사용량을 기준으로 산정하여야 한다고 볼 경우, 허가를 한 연도분의 사용료를 ‘허가 시나 허가처분 통보를 접수한 때’에 산정할 수 없게 되고, 그 이후 연도분의 사용료도 당해연도 3월내에 징수하는 이상 당해연도의 총 사용량을 기초로 산정할 수 없게 되는 문제가 발생한다. 따라서 위와 같은 이 사건 조례의 관련 규정은 허가량을 기준으로 하천수 사용료를 산정·부과하는 것을 전제로 한다고 해석함이 조례의 규정취지에 부합한다.
(2) 하천법 관련 규정의 해석을 통하여 도출할 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 하천수 사용허가는 일정기간 배타적으로 하천수를 사용하기 위한 권리를 설정하는 설권행위라고 할 것이고, 하천수 사용료는 이러한 배타적 권리에 대한 대가라고 봄이 타당하다.
(가) 하천법 제49조 제1항은 ‘하천수는 타인의 권리와 공공의 이익을 침해하지 아니하고 물 관리에 지장이 없는 범위 안에서 사용되어야 하며, 모든 국민이 그 혜택을 고루 향유할 수 있도록 배분되어야 한다’고 규정하고 있다.
(나) 하천법 제50조 제1항, 제8항, 제34조, 제35조, 같은 법 시행령(2016. 6. 28. 대통령령 제27282호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제55조 제2항, 같은 법 시행규칙(2016. 6. 30. 국토교통부령 제322호로 개정되기 전의 것) 제27조 및 별지 제41호 서식 등에 의하면, 공업용수로 하천수를 사용하려는 자는 하천수의 사용목적, 사용기간, 취수지점 및 취수시설, 취수허가 사용량 등 주요사항에 대하여 국토교통부장관으로부터 허가를 받아야 하고, 이로 인하여 기득하천사용자가 손실을 받게 되는 경우에는 기득하천사용자의 동의를 얻거나 그 손실을 보상하여야 한다. 또한 하천법 제50조 제3항 제4호, 같은 법 시행령 제56조 제1항에 의하면, 취수목적 또는 취수능력에 비하여 하천수 사용허가의 신청량이 지나치게 많거나, 하천유지유량이 부족하거나, 하천수를 사용하는 기득하천사용자의 권리를 침해하게 되어 기득하천사용자의 동의를 받지 못한 경우 등에는 국토교통부장관이 허가를 거부하거나 취수량을 제한할 수 있다. 이와 같은 하천법의 제반 규정들은 모두 한정된 하천수를 고루 배분하기 위한 취지에서 마련된 것으로 보인다.
(다) 구 하천법(2007. 4. 6. 법률 제8338호로 전부개정되기 전의 것) 제33조 제1항 제1호에서는 하천수의 사용을 하천 점용행위의 한 유형으로 규정하고 있었는데, 개정 하천법에서 하천수의 사용과 배분을 체계적으로 하기 위하여 이를 별도의 장으로 분리한 것에 불과하므로, 이러한 법 개정을 이유로 하천의 점용허가와 하천수의 사용허가의 법적 성질이 서로 다르다고 볼 수는 없다. 따라서 하천수의 사용허가권 역시 하천의 점용허가권과 마찬가지로 특허에 의한 공물사용권의 일종으로서 하천의 관리주체에 대하여 일정한 특별사용을 청구할 수 있는 권리(대법원 2015. 1. 29. 선고 2012두27404 판결 등 참조)로 보아야 한다.
(라) 하천법 관련 규정에서 취수허가 사용량을 허가사항 중 하나로 규정한 취지를 단순히 사용자가 허가량을 초과하여 하천수를 사용하지 못하도록 하기 위한 것으로 단정할 수 없다. 위 규정을 허가량만큼 사용자에게 하천수의 배타적 사용권한을 부여하되, 이를 기준으로 사용료를 부과하려는 취지로 해석하는 것도 충분히 가능하며, 오히려 후자와 같이 해석하는 것이 하천수 사용허가 신청자가 과도하게 허가량을 늘려 신청하는 것을 방지함으로써, 한정된 하천수를 모든 국민에게 고루 배분하려는 하천법의 목적에 부합하는 것으로 보인다.
(3) 이 사건 조례 제2조 제1항 및 [별표1] 4.의 다.항에서 ‘공업용수의 하천수 사용료는 한국수자원공사법 제16조 제2항에 따라 국토해양부장관이 승인한 요금 또는 사용료를 기준으로 산정한다’고 규정한 것은, 같은 별표 4.의 가.항 및 나.항에서 발전용수와 농업용수에 대하여 100㎥당 요금단가를 규정한 것과의 균형상 공업용수의 요금단가 산정방법을 정한 취지로 해석하는 것이 체계조화적이다(그렇게 해석하지 않을 경우, 이 사건 조례가 공업용수에 대해서만 사용료 부과기준을 명시적으로 규정하고, 발전용수 및 농업용수에 대해서는 입법의 공백을 방치하였다는 이상한 결론에 이르게 된다).
(4) 이 사건과 같이 하천수 사용허가를 받고 하천수를 사용하는 자에게 사용료를 부과하는 경우와 허가를 받지 않고 하천수를 무단으로 사용하는 자에게 변상금을 부과하는 경우를 동일하게 볼 수는 없다. 그리고 하천법 제52조 제1, 3항에 의하면, 일정한 하천수 사용자에게 그 사용량을 확인할 수 있는 계측시설을 설치하고 하천수의 사용 날짜와 사용량 등 국토교통부령으로 정하는 사항을 기록하여 보관하며, 그 사용실적 등을 국토교통부장관에게 통보하도록 정하고 있으나, 이는 같은 조 제5항 및 같은 법 제53조 제1항에 따라 사용실적을 평가하여 하천수의 사용자가 허가수량보다 국토교통부령으로 정하는 비율 이하로 사용한 경우 등 필요한 경우에는 허가수량을 조정하는 등의 조치를 할 수 있도록 하기 위한 규정으로 보일 뿐, 하천수의 실제 사용량에 따라 사용료를 산정하도록 하기 위한 규정으로 볼 수는 없다.
2) 신뢰보호원칙 또는 행정의 자기구속 원칙 위반 주장에 대하여
가) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 4. 28. 선고 2005두6539 판결 등 참조).
한편, 국세기본법 제18조 제3항에 규정된 비과세관행이 성립하려면, 상당한 기간에 걸쳐 과세를 하지 아니한 객관적 사실이 존재할 뿐만 아니라, 과세관청 자신이 그 사항에 관하여 과세할 수 있음을 알면서도 어떤 특별한 사정 때문에 과세하지 않는다는 의사가 있어야 하며, 위와 같은 공적 견해나 의사는 명시적 또는 묵시적으로 표시되어야 하지만 묵시적 표시가 있다고 하기 위하여는 단순한 과세누락과는 달리 과세관청이 상당기간의 불과세 상태에 대하여 과세하지 않겠다는 의사표시를 한 것으로 볼 수 있는 사정이 있어야 하며(대법원 2003. 9. 5. 선고 2001두7855 판결 등 참조), 이러한 법리는 피고가 허가량을 기준으로 하천수 사용료를 부과하지 않기로 하는 공적 견해를 표명하였는지 여부가 다투어지는 이 사건에도 마찬가지로 적용된다 할 것이다.
나) 위 법리에 비추어 보건대, 갑 제5호증, 을 제5, 9 내지 11, 17호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 원고에게 실제 사용량을 기준으로 하천수 사용료를 부과해 오던 중 경상북도로부터 하천수 사용료 기획감찰 결과를 통보받고, 이에 따른 후속 조치로서 국토교통부 및 법제처에 대한 질의회신을 참고하여 이 사건 처분을 한 사실을 인정할 수 있다. 위 인정사실에 의하면, 피고는 허가량을 기준으로 하천수 사용료를 부과하여야 한다는 사실을 알지 못하여 원고에게 그동안 실제 사용량을 기준으로 사용료를 부과해 온 것으로 보이고, 원고가 주장하는 사정들만으로는 피고가 그동안 원고에게 허가량을 기준으로 하천수 사용료를 부과하지 않겠다는 공적 견해를 명시적 또는 묵시적으로 표명하였다고 보기 어려우며, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
따라서 이 사건 처분이 신뢰보호원칙 또는 행정의 자기구속 원칙에 반한다는 원고의 주장은 더 나아가 살필 것 없이 이유 없다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 서경희(재판장) 유선우 김길호