【원고, 항소인】
주식회사 열심히커뮤니케이션즈 (소송대리인 법무법인 광장 담당변호사 정영훈 외 3인)
【피고, 피항소인】
방송통신위원회 (소송대리인 법무법인(유한) 태평양 담당변호사 류광현 외 1인)
【제1심판결】
서울행정법원 2013. 5. 2. 선고 2012구합21154 판결
【변론종결】
2013. 11. 28.
【주 문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2012. 6. 19. 원고에게 한 [별지] 기재 과징금 부과처분, 시정조치 및 공표명령을 각 취소한다.
2. 항소취지
제1심 판결 중 원고 패소 부분을 취소한다. 피고가 2012. 6. 19. 원고에게 한 [별지] 기재 시정조치 및 공표명령을 각 취소한다.
【이 유】
1. 제1심 판결의 인용 부분
이 법원의 판결 이유 중 “1. 처분의 경위”부터 “2. 이 사건 각 처분의 적법 여부, 가. 원고의 주장, 나. 관계 법령, 다. 인정 사실”까지는 제1심 판결의 이유 중에서, 그 일부를 아래 “제2항”과 같이 고쳐 쓰는 이외에는 위 각 해당 부분(제1심 판결문 제2쪽 제5행~제18쪽 제1행, 다만 제1심 판결 중 피고 패소 부분에 해당하는 ‘과징금 부과처분’에 관한 부분은 제외) 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.
2. 고쳐 쓰는 부분
가. 제1심 판결문 제2쪽 제14행의 “〈처분의 내용 및 근거 법령〉란 기재의 각 처분을 하였다.” 부분을 “정보통신망법을 위반한 정보통신서비스 제공자에게 위반행위의 시정을 위하여 필요한 시정조치와 그 시정조치를 받은 사실을 공표할 수 있도록 규정한 정보통신망법 제64조 제4항 등에 따라 〈처분의 내용 및 근거 법령〉란 기재의 각 처분을 하였다.”라고 고쳐 쓴다.
나. 제1심 판결문 제5쪽 제14~16행 부분을 다음과 같이 고쳐 쓴다.
【 라. 또한, 원고는 피고와 사전 협의를 마친 공표문을 2013. 6. 6.부터 2013. 6. 7.까지 사이에 인터넷 홈페이지 첫 화면에 게시하고, 전국적으로 보급되는 1개 중앙일간지인 ‘문화일보’에 1일간 게재하여 이 사건 공표명령을 이행하였다. 】
다. 제1심 판결문 제5쪽 제20행의 “갑 제1호증, 제16호증, 제17호증” 부분을 “갑 제1호증, 제16호증, 제17호증, 제32호증의 1, 2”라고 고쳐 쓴다.
라. 제1심 판결문 제6쪽 제9행의 “잘못된 사실관계를 전제로 한 것이므로 위법하다(이하 ‘사실오인 주장’이라 한다).” 부분을 “잘못된 사실관계를 전제로 한 것이므로 위법하다. 가사, 그와 달리 본다고 하더라도, 피고가 이 사건 각 처분 당시 위법한 것으로 판단한 이벤트 화면 중에서 2011. 7. 4. 이전에 제작·게시된 이벤트 화면의 경우에는 원고가 수집하는 정보가 ‘개인정보’인 사실과 원고가 개인정보를 수집하고 수집한 개인정보를 제3자에게 제공한다는 사실을 명확하게 인식할 수 있도록 하는 컨펌창 문구를 사용하였을 뿐만 아니라, 별도의 상품평 제공 없이 정보통신망법이 정한 고지사항 등을 개인정보 입력란 바로 아래에 배치하였다. 따라서 적어도 원고가 위 2011. 7. 4. 이전에 제작·게시한 이벤트 화면을 통하여 이용자로부터 개인정보의 수집 및 제3자 제공에 관한 동의를 받은 부분은 적법하다 할 것이므로, 그 부분에 대한 이 사건 각 처분은 취소되어야 한다(이하, 이 부분 주장을 ‘사실오인 주장’이라 한다).”라고 고쳐 쓴다.
마. 제1심 판결문 제9쪽 제18~19행의 “(개인정보 수집에 관한 동의와 제3자 제공에 관한 동의는 별개의 과정으로 이루어짐)” 부분을 “(2011. 7. 4. 이후에는 정보통신망법의 개정에 따라 개인정보 수집에 관한 동의와 제3자 제공에 관한 동의는 별개의 과정으로 이루어짐)”이라고 고쳐 쓴다.
바. 제1심 판결문 제10쪽 제10~12행의 “이와 관련하여 피고가 이 사건 각 처분 당시 위법한 것으로 판단한 이벤트 화면(이하 ‘이 사건 이벤트 화면’이라 한다)은 다음 〈그림 1〉과 같다.” 부분을 “이와 관련하여 피고가 이 사건 각 처분 당시 위법한 것으로 판단한 이벤트 화면(이하, ‘이 사건 이벤트 화면’이라 한다)은 그것이 게시된 오픈마켓의 종류 및 이벤트 화면의 작성 시기에 따라 구체적인 형태·내용 등에 있어 다소 차이가 있지만, 화면 상단에 개인정보를 입력하는 부분이 기재되어 있고, 화면 제일 하단에 개인정보를 수집하는 목적 등과 관련된 정보(제공받는 자, 수집자, 수집 항목, 수집 및 이용 목적 등)가 기재된 것은 같으며, 위 이벤트 화면 중 2011. 7. 4. 이후의 화면에서는 화면 중간에 사용 후기 게시판 형태로 원고에게 유리한 사용 후기 일부를 발췌한 이미지가 표시된 것이 상당수 존재한다. 또한, 원고는 이 사건 이벤트 화면을 27인치 모니터를 기준으로 구성하였는데, 그 이용자가 27인치보다 작은 크기의 모니터를 사용하는 경우에는 이용자가 화면 스크롤바를 내려야만 화면 제일 하단에 있는 개인정보 수집 관련 내용 등을 확인할 수 있으며, 구체적인 이벤트 화면의 형태를 보면 대체로 2011. 7. 4. 이후의 것은 아래 〈그림 1〉과 같이 되어 있고, 2011. 7. 4. 이전의 것은 아래 〈그림 1-1〉과 같이 되어 있다.”라고 고쳐 쓴다.
사. 제1심 판결문 제11쪽 제1행의 “〈그림 1〉” 아래에 다음과 같이 “〈그림 1-1〉”을 추가한다.
〈그림 1-1〉
아. 제1심 판결문 제11쪽 제5행~제7행 부분을 다음과 같이 고쳐 쓴다.
■ 2011. 7. 4. 이후의 팝업창 문구① “추첨 경품을 받으시려면 상품안내 및 정보제공의 동의에 확인을 선택해 주십시오.② “이벤트에 참여하시려면 하단의 정보수집활용 동의에 확인을 선택해 주십시오.③ “동의하시면 추첨을 통해 경품을 드립니다. 동의하시겠습니까?”■ 2011. 7. 4. 이전의 팝업창 문구“이벤트에 참여하시려면 하단의 개인정보 수집 · 활용에 동의하셔야 합니다. 동의하시려면 확인을 선택해주십시오.”
3. 원고의 주장에 관한 판단
가. 사실오인 주장에 대한 판단
(1) 관련 법리
대한민국 헌법 제10조 제1문에서 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권을, 제17조에서 사생활의 비밀과 자유를 규정하고 있는데, 위 규정들은 고도로 정보화된 현대사회에서 개인이 그에 대한 개인정보를 자율적으로 통제할 수 있는 적극적인 권리까지도 보장하기 위한 취지로 해석되고(대법원 1998. 7. 24. 선고 96다42789 판결 참조), 위 규정들에 기초하여 개인은 자신의 개인정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알려지고 또 이용되도록 할 것인지를 스스로 결정할 수 있는 권리, 즉 정보주체인 개인이 개인정보의 공개와 이용에 관하여 스스로 결정할 권리에 해당하는 ‘개인정보 자기결정권’을 가진다고 볼 수 있다[헌법재판소 2005. 5. 26. 선고 99헌마513, 2004헌마190(병합) 결정 등 참조]. 그리고 정보통신망법은 정보통신서비스 제공자가 개인정보를 수집·이용하거나 제3자에 제공하기 위해 정보주체에 해당하는 이용자의 동의를 그 전제요건으로 정하고 있다. 즉, 정보통신망법 제22조 제1항에서 정보통신서비스 제공자는 이용자의 개인정보를 이용하려고 수집하는 경우에는 개인정보의 수집·이용 목적, 수집하는 개인정보의 항목, 개인정보의 보유·이용 기간을 이용자에게 알리고 동의를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제24조의2 제1항에서 정보통신서비스 제공자는 이용자의 개인정보를 제3자에게 제공하려면 개인정보를 제공받는 자, 개인정보를 제공받는 자의 개인정보 이용 목적, 제공하는 개인정보의 항목, 개인정보를 제공받는 자의 개인정보 보유 및 이용 기간을 이용자에게 알리고 동의를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제31조 제1항은 정보통신서비스 제공자 등이 만 14세 미만의 아동으로부터 개인정보 수집·이용·제공 등의 동의를 받으려면 그 법정대리인의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있다. 또한, 구 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 시행령(2012. 8. 17. 대통령령 제24047호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘정보통신망법 시행령’이라 한다) 제12조 제1항은 정보통신서비스 제공자가 이용자로부터 동의를 얻는 방법을 규정하면서, 이 경우 정보통신서비스 제공자는 동의를 얻어야 할 사항을 이용자가 명확하게 인지하고 확인할 수 있도록 표시하여야 한다고 규정하고 있다.
위와 같은 관련 법령의 취지·내용과 함께 현대사회는 정보통신기술의 발달에 따라 개인의 인적 사항이나 생활상의 각종 정보가 정보주체의 의사와 무관하게 타인의 수중에 무한대로 집적되어 이용되거나 공개될 위험성이 증대되고 있는 점, 개인정보의 수집·제3자 제공에 대한 동의는 해당 정보주체로 하여금 개인정보 자기결정권의 포기나 제한에 해당되는 것이므로 해당 정보주체가 개인정보의 수집·제3자 제공의 이유나 영향 등을 명확히 인식하고 이를 동의하는 것이 정보주체 개인의 결정의 자유를 보호하기 위해 중요하다고 판단되는 점 등에 비추어 볼 때, 정보주체인 정보통신서비스 이용자는 그 개인정보의 공개와 이용을 스스로 결정하고 통제할 수 있는 권리를 갖고 있고, 이러한 권리의 실현 과정으로서 개인정보 수집·제3자 제공에 관한 동의를 통하여 개인정보의 수집·이용·제3자에 대한 제공 여부, 그 목적 및 범위 등에 관한 자신의 의사를 표시하게 된다 할 것이다. 따라서 정보통신망법이 정한 개인정보 수집·이용 및 제3자 제공에 관한 동의 절차는 정보주체인 정보통신서비스 이용자에게 보장된 개인정보 자기결정권의 실현이 뒷받침될 수 있는 것이어야 한다.
결국, 앞서 살핀 제반 사정을 종합해 보면, 정보통신망법이 정한 개인정보의 수집·이용 및 제3자 제공에 필요한 이용자의 동의가 명시적인 동의가 되기 위해서는, 단순히 정보통신서비스 제공자가 개인정보 수집 등에 관한 동의를 구하고 있는 사실 및 그 동의를 얻기 위하여 미리 고지하도록 정보통신망법이 규정한 고지사항(이하, ‘법정 고지사항’이라 한다)에 관하여 이용자에게 인식 가능성만을 부여한 것으로는 충분하지 않고, 이용자로 하여금 개인정보 수집·이용, 제3자 제공에 관한 동의를 구하고 있다는 사실 및 법정 고지사항을 명확히 인식·확인하게 한 상태에서 이용자의 자발적 의사에 따라 동의 여부를 판단·결정한 것이라고 볼 수 있어야 한다. 나아가, 그러한 이용자의 동의가 형식적이지 않고 실질적인 동의라고 보려면 “미리” 법정 고지사항에 관하여 일반적으로 예상되는 방법을 사용하여 이해하기 쉽고 “명확하게 표시”하여 이를 이용자에게 알린 상태에서 동의를 받은 것이라고 평가할 수 있어야 할 것이다.
(2) 판단
아래와 같은 여러 사정들을 위 법리 및 앞서 인용한 사실 등과 종합해 볼 때, 원고가 제작·게시한 이 사건 이벤트 화면은 법정 고지사항이 미리 명확하게 표시되지 않았을 뿐만 아니라, 위 이벤트 화면의 이용자의 입장에서도 그 이용 과정에서 미리 이용자의 개인정보 수집·제3자 제공 동의에 필요한 법정 고지사항을 명확히 인식·확인한 상태에서 이 사건 이벤트 화면에 표시된 이 사건 팝업창 문구 아래에 있는 “확인” 버튼을 선택한 것으로 보이지 않는다. 따라서 원고는 이 사건 이벤트 화면을 통해 이용자의 개인정보 수집 등을 함에 있어서 정보통신망법이 정한 바에 따라 개인정보의 수집·제3자 제공에 필요한 이용자의 명시적 동의를 받지 않았다고 봄이 타당하다. 결국, 그와 달리 적법하게 이용자의 명시적 동의를 받았음을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 모두 이유 없다.
(가) 앞서 인용한 증거 등에 의할 때, 원고가 이 사건 이벤트 화면을 통하여 제공한다고 게시한 할인쿠폰 등의 경제적 가치가 그리 크지 않다고 인정되고, 위 이벤트에 참여하려는 의사가 존재하더라도 그와 별개인 개인정보 수집·이용, 제3자 제공에 관한 동의 의사가 당연히 존재한다고 단정하기도 어려운 이상, 이 사건 이벤트 화면을 통한 이벤트 참여자로서는 원고에게 그 개인정보가 수집되거나 수집된 개인정보가 제3자에게 제공된다는 사실은 이벤트 참여 여부를 결정함에 있어 중요한 요소에 해당한다고 할 것이다. 따라서 원고와 같은 개인정보를 수집하기 위한 배너광고 이벤트형 사업자로서는 이벤트 참여자가 해당 이벤트 참여 여부를 결정하고 그 개인정보를 입력하기 전에 미리 법정 고지사항 및 그에 관한 동의 여부를 표시하기 위한 체크박스 등의 존재를 쉽게 알도록 이벤트 화면 상단에다가 법정 고시사항 등에 관한 안내 문구를 배치함과 아울러 그 표시도 굵고 큰 문자나 색채·부호 등을 이용하여 가능한 법정 고지사항 등의 존재·내용을 명확히 드러나게 하거나, 이벤트 참여자의 개인정보 입력 전에 미리 법정 고지사항 및 그 동의 여부를 개별적으로 확인·표시하게 한 이후에 개인정보 등을 입력하도록 조치할 필요가 있다 할 것이다. 그런데 앞서 인용한 사실과 증거 등에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 원고는 개인정보 수집 목적으로 일반인의 방문이 빈번한 오픈마켓에 이벤트 참여에 대한 대가로 할인쿠폰 등 경품을 제공한다는 배너·팝업 광고를 게시함에 있어 이벤트 참여의 대가로 이벤트 참여자의 개인정보가 수집되고 그것이 보험회사 등에 제공된다는 점을 제대로 알리지 않았던 것으로 보이는 점, ② 이 사건 이벤트 화면을 보고 이벤트에 참여하려는 자가 위 광고를 선택하면 이 사건 이벤트 화면이 열리는데, 위 화면에서도 모니터의 규격이 27인치가 아닌 이상 스크롤바를 내리지 않으면 법정 고지사항에 관한 표시를 이벤트 참여자가 인식할 수 없도록 구성되어 있는 점(더군다나 2011. 7. 4. 이후의 이 사건 이벤트 화면에서는 화면 중간에 상품평 이미지까지 삽입하여 법정 고지사항이 표시된 화면 제일 하단 부분을 확인하기가 조금 더 어렵게 되어 있다), ③ 또한, 이 사건 이벤트 화면은 이벤트 참여자의 개인정보 입력 전에 먼저 개인정보 수집 등에 관한 안내와 그 동의 여부를 표시한 후에 위 이벤트 화면을 통하여 개인정보를 입력하도록 구성되어 있지 않음과 아울러, 이 사건 각 처분 당시에 피고가 적법하다고 판단한 원고의 다른 이벤트 화면인 위 〈그림 4〉와 같이 최소한 개인정보 입력 및 이벤트 내용에 대한 설명 부분 바로 아래에 개인정보 제공에 대한 사항의 기재와 함께 그 동의 여부를 표시할 체크박스가 위치하고 있지도 않은 점, ④ 한편, 피고가 2010. 3.경 발간한 ‘인터넷 이벤트 사업자를 위한 개인정보보호 안내서’ 중 앞서 살핀 〈그림 2〉에 의하면, 원고와 같은 배너광고 이벤트형 사업자가 이벤트 화면을 제작함에 있어서는 개인정보 입력란과 법정 고지사항 및 그 동의 여부에 관한 체크박스를 이용자로 하여금 쉽게 인식하게 하기 위하여 밀접하게 배치할 것을 권고하고 있는 점 등을 종합해 볼 때, 원고가 이 사건 이벤트 화면에서 법정 고지사항을 위 화면 제일 하단에 배치한 것은 그 이용자가 법정 고지사항을 미리 명확하게 인지하고 확인할 수 있게 배치한 것이라고 볼 수 없다.
(나) 앞서 인용한 사실과 증거 등에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 원고가 이 사건 이벤트 화면을 오픈마켓에 게시한 목적은 위 화면에 게시한 이벤트 참여자에게 할인쿠폰 등을 지급하기 위한 것이 아니라, 그 참여자로부터 개인정보를 수집하거나 수집한 개인정보를 원고와 유상계약을 체결한 보험회사 등 거래사에게 제공하기 위한 것인 점, ② 그런데 이 사건 이벤트 화면에는 이벤트 참여자에게 할인쿠폰 등을 지급한다는 내용을 상단에 굵고 큰 글자로 표시하면서 개인정보 수집·제3자 제공 목적 등과 관련된 법정 고지사항은 위 화면 제일 하단에 상대적으로 작은 글자로 표시한 점, ③ 이 사건 팝업창 문구가 모니터 화면에 표시된 상태에서는 그 이용자가 화면 스크롤바를 아래로 내릴 수 없어 이 사건 이벤트 화면 제일 하단에 표시된 법정 고지사항을 확인할 수 없게 되어 있고, 위 화면 제일 하단 부분을 확인하고 그곳에 표시된 체크박스란 “동의” 표시 없이도 일련의 팝업창에서 “확인” 버튼만 선택하면 개인정보 수집·제3자 제공에 동의한 것으로 간주하도록 처리한 점 등과 함께, 원고가 제출한 증거들만으로는 원고가 이 사건 이벤트 화면의 제일 하단에 배치한 법정 고지사항 부분 이외에 달리 그 이벤트 참여자에게 개인정보 수집·이용, 제3자 제공에 관한 동의를 구하고 있다는 것과 관련된 사실을 구체적으로 설명·고지한 부분이 존재한다고 인정할 수 없고, 인터넷을 통한 통상의 이벤트 행사 참여자의 경우에는 이벤트 참여와 직접 관련되지 않는 내용까지 확인하기 위해 스크롤바를 사용하여 화면 하단의 내용까지 일일이 확인하지 아니할 것으로 보이는 사정까지 보태어 보면, 원고가 이 사건 이벤트 화면에 스크롤바를 설치한 것만으로는, 위 이벤트 참여자가 누구나 이 사건 이벤트 화면을 통하여 개인정보 수집·이용, 제3자 제공에 관한 동의를 구하고 있고, 위 화면 하단에 법정 고지사항이 존재한다는 점을 쉽게 인지하여 이를 확인할 수 있는 형태로 이 사건 이벤트 화면이 구성된 것이라고 판단되지 않는다.
(다) 또한, 이 사건 이벤트 화면을 통한 이벤트 참여자가 체크박스에 아무런 체크를 하지 않고 이벤트에 참여하고자 할 때 나타나는 팝업창과 관련하여 그 팝업창에 의한 동의 방식 자체가 허용된다고 하더라도, 그 참여자에게 개인정보 수집·제3자 제공에 대한 명확한 인식 가능성이 충분히 담보된 상태에서 동의가 이루어져야 적법하다고 평가할 수 있을 것이다. 그러나 ① 앞서 본 이 사건 팝업창 문구는 그 자체만으로는 개인정보를 수집·제공한다는 내용이 기재되어 있지 않거나, 위에서 살핀 이 사건 이벤트 화면의 형식이나 구체적 내용 등에 비추어 수집·제공의 대상이 “개인정보”이고, 개인정보의 제공처가 제3자인 보험회사라는 점을 쉽고 명확하게 밝힌 것으로 볼 수 없는 점, ② 또한, 이 사건 팝업창 문구 아래의 “확인” 버튼을 선택한 경우에 법정 고지사항을 볼 수 있는 기회를 제공하는 조치를 강구할 수 있었음에도 그러한 조치 없이 곧바로 동의 의사가 존재하는 것으로 간주해 버린 점, ③ 한편, 위 ‘개인정보보호 안내서’에서는 개인정보의 수집·이용에 관한 동의 방법은 체크박스를 두어 이용자가 능동적으로 동의 절차에 참여할 수 있도록 하여야 한다고 설명하고 있는 점(기록 104쪽 참조) 등을 종합해 본다면, 이벤트 참여자의 입장에서 볼 때 이 사건 팝업창 문구만으로는 이 사건 이벤트 화면 제일 하단에 있는 법정 고지사항과 함께 이벤트 참여의 대가로 원고에게 개인정보가 제공됨과 아울러 그와 같이 수집된 개인정보가 제3자에게 제공된다는 사실을 쉽고 명확하게 인지할 수 있게 하는 조치로 충분하지 않다고 보인다.
(라) 나아가, 앞서 인용한 사실과 증거 등에 의할 때, ① 위 〈그림 2〉, 〈그림 3〉, 〈그림 4〉 등과 같이 얼마든지 쉽고 명확하게 법정 고지사항 및 그 동의 여부에 관한 체크박스를 이 사건 이벤트 화면에 표시할 방법이 존재함에도, 원고는 당초 배너광고나 위 화면에서 개인정보 수집 등에 관한 충분한 안내 없이 위 화면 제일 하단에 법정 고지사항을 배치한 점, ② 원고는 보험회사 등과 사이에 개인정보를 수집하여 이를 제공하면 그 대가를 지급받기로 약정한 후 개인정보를 수집할 목적으로 이 사건 이벤트 화면을 제작·게시한 것이므로, 원고로서는 최대한 많은 사람으로부터 개인정보를 수집하여 이를 보험회사에 제공하는 것이 원고에게 이득이 되는데, 그를 위해서는 가급적 이 사건 이벤트 화면을 통하여 개인정보가 수집되고 그것이 보험회사에 제공한다는 사실을 드러내지 않는 것이 원고의 영업에 도움이 되었을 것이라고 판단되는 점, ③ 나아가, 이 사건 이벤트 화면 중에서 원고가 개인정보 수집과 제3자 제공에 관한 동의를 별도로 구한 2011. 7. 4. 이후에 제작·게시한 이벤트 화면의 경우에는 그 팝업창 문구의 구체적 내용이 개인정보 수집 등에 관한 동의를 구하는지가 불분명할 뿐만 아니라, 그 화면 중간에 상품평 이미지까지 삽입하는 등 그 이전에 게시된 이벤트 화면과 비교해 볼 때 객관적으로 법정 고지사항에 관한 이벤트 참여자의 인지·확인이 조금 더 어렵게 구성된 것이라고 평가되는 점 등을 종합해 볼 때, 이 사건 팝업창 문구는 원고가 최대한 많은 개인정보를 수집하기 위하여 그를 수집한다는 사정을 가급적 드러나지 않게 함과 아울러 개인정보 수집·제3자 제공 동의에 필요한 법정 고지사항의 확인이나 명시적·능동적 동의 의사 표시 방법인 이용자의 체크박스 표시 없이 이 사건 팝업창 문구 아래의 “확인” 버튼 선택만으로 이벤트 참여자의 동의 의사를 간주하는 수단으로 이용된 것이라고 봄이 상당하다(따라서 그와 달리 이 사건 팝업창 문구가 개인정보 수집·이용 및 제3자 제공에 관한 주의를 환기하고 법정 고지사항에 대한 인식 가능성을 제고하기 위한 기능을 수행하기 위한 것이라는 원고의 주장은 받아들일 수 없다).
(마) 한편 원고는 원고 외의 다른 정보통신서비스 제공자의 경우에도 그 홈페이지 등에서 개인정보 수집 등에 필요한 법정 고지사항을 개인정보 입력란 바로 아래에 배치하지 않으면서, 단순히 링크만 제공하는 경우나 동일한 페이지 내에서 스크롤바를 이용하여야 법정 고지사항을 확인할 수 있게 구성한 이상, 이 사건 이벤트 화면만을 위법하다고 볼 수 없다는 취지로도 주장한다. 그러나 앞서 인용한 증거 등에 의할 때, 원고가 이 사건 이벤트 화면과 비교 대상으로 들고 있는 정보통신서비스 제공자의 홈페이지 등에서는 이 사건 이벤트 화면과 달리 이용자의 개인정보 입력 전에 법정 고지사항에 대한 이용자의 확인 및 개인정보의 수집 등에 관한 이용자의 동의를 획득한 후에 개인정보를 입력하도록 구성함과 아울러 스크롤바를 이용하더라도 개인정보 수집 등에 관한 동의 안내 화면을 병렬적으로 배치하는 등 그 화면의 구성에 상당한 차이가 있고, 구체적인 개인정보 제공·수집 과정도 당초부터 개인정보 수집·제3자 제공을 목적으로 한 이 사건 이벤트 화면과는 다르다고 인정된다. 결국, 원고의 이 부분 주장만을 이유로 이 사건 각 처분이 위법하다고 볼 것은 아니다.
나. 신뢰보호원칙 위반 주장에 대한 판단
(1) 관련 법리
일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 했어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 행정처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는데, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조). 한편 행정청의 공적 견해표명이 있었는지 여부를 판단함에 있어서는, 반드시 행정 조직상의 형식적인 권한분장에 구애될 것은 아니고, 담당자의 조직상의 지위와 임무, 당해 언동을 하게 된 구체적인 경위와 그에 대한 상대방의 신뢰 가능성에 비추어 그 실질에 따라 판단하여야 한다(대법원 2008. 1. 17. 선고 2006두10931 판결 등 참조). 그리고 신의성실의 원칙이 적용되기 위한 요건의 하나인 “행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하였다”는 사실에 대한 증명책임은 원칙적으로 이를 주장하는 자에게 있다고 봄이 타당하다(대법원 1992. 3. 31. 선고 91누9824 판결 등 참조).
(2) 판단
(가) 앞서 인용한 사실과 증거에 변론 전체의 취지를 종합해 보면, ① 원고는 그 직원을 통하여 2010. 4. 26. 피고의 인터넷 홈페이지 고충민원 신청란에 ‘이벤트 퍼미션 동의 검토 요청’이란 문건을 첨부하여 원고의 이벤트 화면을 어떻게 구성할 것인지에 대하여 질의하였는데, 그 당시 원고가 첨부한 자료에는 앞서 본 〈그림 5〉와 같은 이벤트 예시 화면이 포함되어 있었던 사실, ② 피고의 담당자는 2010. 5. 11. 원고의 직원과 전화 상담을 통하여 아래와 같은 취지로 답변하였고, 이를 위 민원에 대한 회신에 갈음하는 것에 대해 원고 측도 동의하였다는 내용 등이 포함된 ‘처리결과(답변내용)’를 작성한 사실을 인정할 수 있다.
1. 정보통신망법 제24조의2에서는 개인정보 제3자 제공 시 1) 개인정보를 제공받는 자. 2) 개인정보를 제공받는 자의 개인정보 이용목적, 3) 제공하는 개인정보의 항목, 4) 개인정보를 제공받는 자의 개인정보 보유 및 이용기간을 이용자에게 알리고 동의를 받도록 하고 있으므로, 위 사항을 준수하셨다면 개인정보 제3자 제공에 대한 적법한 절차를 따르셨다고 판단됩니다.2, 3. 정보통신망법에서 개인정보 제3자 제공 시 이용자에게 동의를 획득케 하는 것은 이용자의 자기정보통제권을 보장하기 위함이므로, 이벤트를 위한 제휴를 한다면 정보통신망법 제24조의2에 열거된 4가지 사항을 고지하고 이용자의 동의를 획득하기를 권고 드립니다. 또한, 정보통신망법 제26조의2 및 같은 법은 개인정보 제3자 제공 시 동의획득방법에 대하여 같은 법 시행령 제12조에 규정하고 있음을 설명드렸으며 구체적인 동의 획득 방법은 다음과 같습니다.제12조(동의획득방법)① 정보통신서비스 제공자 등이 법 제26조의2에 따라 동의를 얻는 방법은 다음 각 호의 어느 하나와 같다. 이 경우 정보통신서비스 제공자 등은 동의를 얻어야 할 사항(이하 "동의 내용"이라 한다)을 이용자가 명확하게 인지하고 확인할 수 있도록 표시하여야 한다.1. 인터넷 사이트에 동의 내용을 게재하고 이용자가 동의 여부를 표시하도록 하는 방법2. 동의 내용이 기재된 서면을 이용자에게 직접 교부하거나, 우편 또는 모사전송을 통하여 전달하고 이용자가 동의 내용에 대하여 서명날인 후 제출하도록 하는 방법3. 동의 내용이 적힌 전자우편을 발송하여 이용자로부터 동의의 의사표시가 적힌 전자우편을 전송받는 방법4. 전화를 통하여 동의 내용을 이용자에게 알리고 동의를 얻거나 인터넷주소 등 동의 내용을 확인할 수 있는 방법을 안내하고 재차 전화 통화를 통하여 동의를 얻는 방법② 정보통신서비스 제공자 등은 개인정보 수집 매체의 특성상 동의 내용을 전부 표시하기 어려운 경우 이용자에게 동의 내용을 확인할 수 있는 방법(인터넷주소·사업장 전화번호 등)을 안내하고 동의를 얻을 수 있다.
(나) 살피건대, ① 위에서 인정한 사실에 의하면, 피고 측의 위 답변은 피고의 홈페이지에서 불특정 다수인이 제기할 수 있는 ‘고충민원 인터넷 신청’을 통하여 접수된 원고 측의 고충민원에 따른 질의에 관하여 원고 측과 전화 상담 형식으로 대화하는 과정에서 피고의 담당자가 구두로 답변한 것을 정리한 것으로 보이고, 그 내용도 전체적으로는 ‘정보통신망법을 준수하였다면 적법하다’라는 취지의 일반론적인 견해표명에 가깝다고 보이는 점, ② 또한, 피고 측의 위 답변은 원고 측이 일방적으로 제출한 자료만을 기초로 원고 측이 주장한 범위 내에서 피고 측의 추상적인 판단을 나타내는 것일 뿐이고, 위 답변 전에 피고 측의 사실관계 등 조사도 없이 위 답변 당시까지 원고 측이 제공한 자료만에 근거한 잠정적 답변이라고 판단되는 점 등을 위 법리 및 앞서 인용한 증거 등에 의하여 알 수 있는 원고의 질의내용과 형식 등과 종합해 볼 때, 원고가 제출한 증거 및 그 주장의 사정을 모두 고려한다고 하더라도, 피고의 위와 같은 답변은 원고 측의 질의에 대한 일반론적인 견해표명에 불과하다고 판단되고, 원고의 주장과 같이 행정청의 공적인 견해표명이라고 인정할 수는 없다.
(다) 결국, 그와 다른 전제에 기초한 원고의 이 부분 주장도 더 나아가 살필 필요 없이 받아들일 수 없다(한편 원고는 앞서 인용한 바와 같은 ‘검찰의 불기소 처분’이나 ‘공정거래위원회 서울지방공정거래사무소의 민원 답변’을 근거로 이 사건 각 처분이 신뢰보호원칙에 위반된다는 취지의 주장도 하는 것으로 보이지만, 검찰 등은 이 사건 각 처분의 처분청인 피고와 구별되는 별개의 국가기관에 해당되어 위 불기소 처분 등을 이유로 피고에 대해 신뢰보호원칙 위반 주장을 하기는 어렵다고 판단된다. 나아가, 앞서 인용한 사실 등에 의하면, 위 불기소 처분이나 민원 답변 내용을 이 사건 각 처분 사유와 비교해 볼 때, 이 사건 각 처분과 동일한 사실관계나 법률적 쟁점을 대상으로 한 것으로 보이지도 않아, 위 불기서 처분 등을 이유로 한 신뢰보호원칙 위반 주장도 이유 없다).
다. 재량권 일탈·남용 주장에 대한 판단
이 부분에 관한 이 판결의 이유는 제1심 판결문의 해당 부분(제1심 판결문 제25쪽 제11행~제31쪽 제10행) 중 일부를 아래와 같이 고치는 이외에는 위 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.
(1) 제1심 판결문 제28쪽 제17~18행의 “정보통신망법을 위반하였다는 것으로서 이 사건 각 처분의 대상이 되는 원고의 위반행위와 차이가 있다.” 부분을 “정보통신망법을 위반하였다는 것으로서 기본적으로 정보통신망법 제49조의2 제1항이 정한 ‘속이는 방법’으로 다른 사람의 정보를 수집한 것에 해당되는지 여부를 그 판단 대상으로 삼은 것임에 반하여, 이 사건 각 처분의 대상이 되는 원고의 위반행위는 정보통신망법 제22조 제1항, 제24조의2 제1항, 제31조 제1항 등의 위반 여부가 쟁점인 것으로 이 사건과는 분명한 차이가 있다.”라고 고쳐 쓴다.
(2) 제1심 판결문 제31쪽 제7~8행 사이에 다음과 같은 내용을 추가한다.
【 (한편 원고는 항소심에서 이 사건 각 처분은 명확한 법률 규정의 마련 없이 피고의 관련 규정에 관한 유추·확장 해석에 근거하여 이루어진 제재조치로 재량권의 일탈·남용에 해당되어 위법하다는 취지로도 주장하지만, 앞서 살핀 바와 같이 이 사건 각 처분은 정보통신망법 제22조 제1항, 제24조의2 제1항, 제26조의2, 제31조 제1항 및 정보통신망법 시행령 제12조에 근거하여 원고가 그 이용자로부터 명시적 동의를 얻지 못하였다는 것을 그 처분사유로 하는 것이므로, 위 처분이 아무런 법령의 근거 없이 이루어진 것이라고 볼 수는 없다. 나아가, 일반적으로 어떠한 법령의 개별 규정은 일반성·추상성을 가질 수 있는 것으로, 그 법령의 제정 근거가 되는 상위 법령의 내용이나 입법 취지 등에 비추어 그 의미가 분명해질 수 있고, 그 법령 등의 전체적 내용을 고찰하여 당해 개별 규정의 의미를 합리적으로 예측할 수 있는 것이라면, 위 개별 규정의 의미 자체가 다소 일의적이지 않게 보인다고 하더라도, 그에 근거한 처분이 위법하다고 단정할 수 없다. 그런데 정보통신망법이 개인정보의 수집 등에 관하여 정보주체인 이용자의 동의를 요구하는 입법 취지, 개인정보 자기결정권의 법적 지위 및 이용자의 동의 획득방법에 관한 정보통신망법 시행령 제12조 제1항의 구체적 문언 내용 등을 위에서 살핀 여러 사정과 종합해 볼 때, 원고가 항소심에서 주장하는 사정을 모두 고려하더라도, 이 사건 각 처분이 명확한 법률 규정 없이 단지 피고 측의 유추·확장 해석에 기초하는 등으로 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보이지 않는다). 】
4. 원고의 항소심에서의 추가 주장에 대한 판단
가. 원고 주장의 요지
(1) 이 사건 각 처분의 근거 법률인 정보통신망법 제22조 제1항, 제24조의2 제1항은 ‘정보통신서비스 제공자’가 ‘이용자’의 개인정보 수집·이용 및 제3자 제공의 경우에 적용되고, 여기서 이용자라 함은 정보통신서비스 제공자가 제공하는 정보통신서비스를 이용하는 자를 의미한다. 그런데 이 사건 이벤트에 참여한 정보주체의 경우 원고의 이벤트에 참여한 후 원고로부터 직접 정보통신서비스를 제공받는 것은 아니므로, 원고의 이용자에 해당한다고 할 수 없다. 오히려 2011. 9. 30. 개인정보 보호에 관한 일반법인 개인정보보호법이 시행됨에 따라 더 이상 이용자의 개념을 넓게 해석할 실익도 없는 점을 고려하면, 2011. 9. 30. 이후의 이 사건 이벤트 화면에 관한 이 사건 각 처분은 법령상 근거 없이 부과된 것으로 위법하다.
(2) 가사, 이 사건 각 처분에 여전히 정보통신망법이 적용된다고 하더라도, 개인정보호법 제15조 제1항 제4호는 “정보주체와의 계약 체결 및 이행을 위하여 불가피하게 필요한 경우”에는 동의 없는 개인정보의 수집·이용을 허용하고 있고, 일반법인 개인정보보호법은 정보통신망법에 보충적으로 적용된다. 그리고 안전행정부가 발간한 개인정보보호법령 해설서에 따르면, ‘경품 배달, 포인트 관리’ 등의 이행도 위 ‘계약의 이행’에 포함되는 것으로 설명하고 있다. 따라서 개인정보보호법이 시행된 2011. 9. 30. 이후에는 경품 배송 등을 위하여 개인정보의 수집·이용 동의를 받아야 하는 부분은 정보주체의 동의가 필요 없는 예외에 해당된다 할 것이다. 결국, 이 사건 각 처분 중 정보통신망법 제22조 제1항에 위반되어 이용자의 동의 없는 개인정보의 수집·이용을 문제 삼는 부분은 일반법인 개인정보보호법 제15조 제1항 제4호가 정보통신망법 제22조 제1항과 관련하여 보충적으로 적용된다는 점을 간과하여 법령을 잘못 적용한 위법이 있다.
나. 판단
(1) 첫 번째 주장에 대한 판단
(가) 정보통신망법 제2조 제1항 제2호에 의하면, “정보통신서비스”란 「전기통신사업법」 제2조 제6호에 따른 전기통신역무와 이를 이용하여 정보를 제공하거나 정보의 제공을 매개하는 것을 말한다.“라고 규정하고 있고, 같은 항 제3호에서는 “정보통신서비스 제공자”란 “「전기통신사업법」 제2조 제8호에 따른 전기통신사업자와 영리를 목적으로 전기통신사업자의 전기통신역무를 이용하여 정보를 제공하거나 정보의 제공을 매개하는 자를 말한다.”라고 규정하고 있으며, 같은 항 제4호에서는 “이용자”란 “정보통신서비스 제공자가 제공하는 정보통신서비스를 이용하는 자를 말한다.”라고 규정하고 있다.
(나) 살피건대, 앞서 인용한 사실과 증거 등에 의하면, 원고는 보험회사 등 거래사와 사이에 거래사의 텔레마케팅 영업을 위한 개인정보 제공 및 이벤트 행사 진행 등에 관한 계약을 체결한 다음, 거래사의 이벤트 진행 요청이 있는 경우 그에 따라 이벤트를 기획하여 오픈마켓 사이트의 배너를 통해 연결되는 거래사의 이벤트 페이지를 제작하고, 그에 접속하여 이벤트에 참여한 자에게 할인쿠폰 등을 제공하는 방법으로 개인정보를 수집한 후 이를 이벤트를 요청한 거래사에 제공하는 영업을 운영한 사실을 인정할 수 있으므로, 원고는 영리를 목적으로 전기통신사업자의 전기통신역무를 이용하여 이 사건 이벤트 화면을 통하여 이벤트에 관한 정보를 제공하거나 그 정보의 제공을 매개하는 자로서 ‘정보통신서비스 제공자’에 해당한다고 할 것이다. 또한, 원고가 제작·게시한 이 사건 이벤트 화면에 접속하여 그 이벤트에 참여하면서 개인정보를 제공한 자는 원고가 이 사건 이벤트 화면을 통하여 제공한 이벤트 관련 내용을 정보통신서비스로 이용한 ‘이용자’에 해당한다고 할 것이다. 비록 원고가 이 사건 이벤트 화면을 통하여 개인정보를 수집한 목적이 원고의 거래사에 이를 제공해 주기 위한 것이라고 하더라도, 그러한 사정만을 이유로 원고가 제작·게시한 이 사건 이벤트 화면에서 제공된 이벤트에 참여하는 과정에서 원고에게 개인정보를 제공한 자가 원고와 사이에서는 정보통신서비스 이용 관계가 전혀 존재하지 않는다고 볼 것은 아니다.
(다) 결국, 그와 다른 전제로 주장하는 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다(한편 원고가 들고 있는 ‘대법원 2013. 10. 17. 선고 2012도4387 판결’은 피고인이 타인이 관리하는 통신포트에 무단 접속하여 타인이 관리하는 전화가입자의 전화번호를 수집한 것에 불과하여 피고인과 위 전화가입자 사이에서 정보통신서비스 이용 관계가 명백히 존재하지 아니한 사안으로, 위 판결에서의 판단 내용을 근거로 이 사건 각 처분이 위법하다고 단정할 수 없다).
(2) 두 번째 주장에 대한 판단
(가) 살피건대, ① 2011. 3. 29. 법률 제10465호로 제정되어 2011. 9. 30.부터 시행된 개인정보보호법 제2조 제5호에 의하면, 위 법의 수범자는 업무를 목적으로 개인정보파일을 운용하기 위하여 스스로 또는 다른 사람을 통하여 개인정보를 처리하는 공공기관, 법인, 단체 및 개인 등에 해당하는 “개인정보처리자”로서 정보통신망법의 수범자인 “정보통신서비스 제공자”와는 명확히 구분하여 규정하고 있는 점, ② 또한, 개인정보보호법은 제6조에서 “개인정보 보호에 관하여는 「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」, 「신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률」 등 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다.”라고 규정하고 있고, 원고와 같은 정보통신서비스 제공자의 개인정보의 수집·이용 및 제3자 제공에 관하여 이용자의 동의가 필요하다는 점 및 그와 같은 동의가 필요하지 아니한 예외 사유에 대하여는 정보통신망법 제22조, 제24조의2 등에서 별도로 규정하고 있으므로, 위 정보통신망법의 관련 규정이 우선적으로 적용되어야 할 것인 점, ③ 비록 개인정보보호법 제15조 제1항에서 정보주체의 동의를 받은 경우(제1호) 이외에 정보주체와의 계약의 체결 및 이행을 위하여 불가피하게 필요한 경우(제4호)에 정보주체의 동의 없이도 개인정보를 수집할 수 있도록 규정하고 있지만, 위 규정의 수범자는 ‘개인정보처리자’임을 명시하고 있는 이상, 개인정보보호법 제15조 제1항 제4호 규정만을 근거로 전기통신설비나 컴퓨터 등을 이용하여 다량의 개인정보를 수집·제3자에 제공할 수 있는 정보통신서비스 제공자로 하여금 이용자의 동의 없는 개인정보의 수집 등을 허용할 수는 없다고 판단되는 점 등을 종합해 볼 때, 원고가 주장하는 사정을 모두 고려한다고 하더라도, 정보통신서비스 제공자인 원고가 개인정보보호법 제15조 제1항 제4호를 근거로 이용자의 동의 없이도 개인정보를 수집할 수 있다고 보기는 어렵다.
(나) 결국, 그와 다른 전제로 주장하는 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.
5. 결론
그렇다면, 이 사건 각 처분 중 시정조치 및 공표명령의 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인데, 그에 관한 제1심 판결은 위와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고의 항소를 기각한다.
[별지 생략]
판사 이태종(재판장) 강경구 임영우