【원고, 피항소인】
주식회사 대우건설 (소송대리인 법무법인(유한) 태평양 담당변호사 구본웅)
【피고, 항소인】
당진시장 (소송대리인 법무법인 둔산 담당변호사 나경수)
【제1심판결】
대전지방법원 2016. 10. 27. 선고 2016구합102015 판결
【변론종결】
2017. 3. 2.
【주 문】
1. 피고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2016. 2. 24. 원고에 대하여 한 원인자부담금 부과처분을 취소한다.
2. 항소취지
제1심 판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 당진1지구 도시개발사업조합(이하 ‘이 사건 사업조합’이라 한다)은 2007. 6. 11.경 충청남도지사로부터 충남 당진군 (주소 1 생략) 일원 266,310㎡(이하 ‘당진1지구 도시개발구역’이라 한다)에 대하여 환지방식에 의한 도시개발계획 및 실시계획을 승인받아 도시개발사업(이하 ‘이 사건 도시개발사업’이라 한다)을 시행하였다.
나. 이 사건 사업조합은 2011. 12.경 이 사건 도시개발사업의 개발계획 및 실시계획 변경을 승인받았는데, 그 주요내용은 개발구역 및 면적이 일부 변경되고, 총 사업비가 증액되며, 당초 이 사건 사업조합이 부담하기로 했던 상수도시설부담금 2,261,960,000원은 개별 건축주가 부담하는 것으로 변경되는 것이었다.
다. 피고는 2010. 10.경 환경부장관에게 당진1지구 도시개발구역을 포함한 당진읍 일대 택지개발사업구역에 수돗물을 공급하기 위하여 △△배수지(이하 ‘이 사건 수도시설’이라 한다) 신설공사에 관한 수도사업 인가 신청을 하였고, 2011. 5.경 수도사업인가를 받은 후 2014. 12.경 위 공사를 완공하였다.
라. 키온건설 주식회사는 2012. 4. 19. 이 사건 사업조합으로부터 당진1지구 도시개발구역 중 당진시 (주소 2 생략) 대 26,632.2㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 매수하였고, 원고는 2012. 11. 29. 키온건설 주식회사로부터 이 사건 토지를 대물변제받아 소유권이전등기를 마친 후 이 사건 토지 위에 ‘○○○○○○○○ 아파트’(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)를 신축하였다.
마. 원고는 2016. 2. 23. 이 사건 건물에 상수도를 공급하기 위해 피고에게 급수공사 시행 승인을 신청하였고, 이에 피고는 2016. 2. 24. 원고에 대하여 당진시 상수도 원인자부담금 징수조례(이하 '이 사건 조례‘라 한다) 제5조 및 제6조를 근거로 이 사건 건물에 관한 상수도원인자부담금 223,096,000원을 부과하는 처분(이하 ’이 사건 처분‘이라 한다)을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1 내지 4, 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 수도법상 상수도원인자부담금은 수도시설을 신설·증설하는 경우 그 비용의 발생 원인을 제공한 자에게 비용의 전부 또는 일부를 부담하도록 하는 것이다. 이 사건 처분의 대상 수도시설인 이 사건 수도시설은 이 사건 건물의 신축으로 신설된 것이 아니라 기존에 이미 설치되어 있던 수도시설이므로 상수도원인자부담금 부과대상이 아님에도 이에 관하여 원인자부담금을 부과한 이 사건 처분은 위법하다.
2) 이 사건 수도시설은 이 사건 도시개발사업으로 인하여 신설된 수도시설이므로 이에 관한 원인자부담금은 수도시설공사를 하는 데 비용 발생의 원인을 제공한 이 사건 도시개발사업 사업시행자에게 부과되어야 함에도 사업시행자가 아닌 건물 건축주에 불과한 원고에게 원인자부담금을 부과한 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 원고의 첫 번째 주장에 대하여
이 사건 수도시설은 이 사건 도시개발사업으로 인하여 신설되었고, 이 사건 처분의 대상시설이 이 사건 수도시설인 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 그런데 앞서 본 바와 같이 이 사건 수도시설 신설비용에 관한 원인자부담금을 개별 건축주에게 부담시키는 것으로 이 사건 도시개발계획이 변경됨에 따라 피고는 이 사건 도시개발사업의 사업시행자에게 상수도원인자부담금을 부과하지 않은 채 개별 건축주인 원고에게 이를 부과한 것으로 보인다. 결국 이 사건 처분은 이 사건 수도시설의 신설비용에 관한 원인자부담금을 부과한 것으로 봄이 타당하므로, 이 사건 처분이 기존 수도시설에 관한 원인자부담금이라는 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
2) 원고의 두 번째 주장에 대하여
가) 수도법 제71조는 원인자부담금에 관하여 규정하면서, 제1항에서 “수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게 그 수도공사에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다.”고 규정하고 있다.
상수도원인자부담금은 생활용수에 대한 수요를 발생케 하여 상수도의 신설·증설을 야기한 원인자에게 그 비용을 부담시키고자 하는 데 근본 취지가 있다 할 것이므로, 이 사건과 같은 도시개발사업의 경우 상수도시설 확대를 야기한 실질적 원인자는 특별한 사정이 없는 한 당해 개발사업의 시행자이지 그 사업지구 내의 부지를 분양받아 건축물을 신축한 건축물 소유자라 할 수는 없다. 따라서 도시개발사업의 사업시행자가 도시개발사업으로 조성한 토지에 그 사업계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 건축물이 건축된 경우에는 원인자부담금은 사업시행자가 부담하는 것이 원칙이고, 당해 건축물이 원래 사업에서 예정된 범위를 초과하는 등의 특별한 사정이 없는 한 건축물 등 소유자는 따로 원인자부담금을 부담하지 않는다고 보아야 할 것이다(대법원 2012. 10. 11. 선고 2010두7604 판결 참조. 위 대법원 판결 사안은 하수도원인자부담금에 관한 사안이나. 하수도법상 하수도원인자부담금과 수도법상 상수도원인자부담금은 그 제도취지가 유사하므로 위 판결에서 설시한 하수도원인자부담금에 관한 법리를 이 사건에도 적용할 수 있을 것으로 판단된다).
이 사건에 관하여 보건대, 원고는 이 사건 도시개발구역 내 일부 토지에 건축물을 신축한 개별 건축주에 불과할 뿐 이 사건 도시개발사업의 사업시행자가 아니므로, 위 수도법 제71조 제1항의 ‘수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자’에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 원고에게 이 사건 도시개발사업으로 인한 원인자부담금을 부과한 이 사건 처분은 위법하다.
나) 이에 대하여 피고는, 이 사건 조례 제4조 제1항 [별표 1] 원인자부담금 부과대상 기준에 의하면 환지방식에 의한 도시개발사업에 대하여는 지구별로 부과하지 않고 지구 내 각 개별행위 시설물에 대하여 원인자부담금을 부과하도록 규정하고 있는바(이하 ‘이 사건 조례 중 [별표 1] 관련 부분’이라 한다), 위 조례규정에 근거하여 원고에게 원인자부담금을 부과한 이 사건 처분은 적법하다고 주장한다.
살피건대, 수도법 제71조는 원인자부담금의 산정 기준 등을 대통령령이 정하도록 위임하고 있고, 이에 따라 수도법 시행령 제65조는 원인자부담금을 구성하는 비용의 항목을 열거하고(제3항), 각 항목 비용의 산출에 필요한 세부기준을 해당 지방자치단체의 조례에 위임하고 있다(제6항). 이에 따르면 지방자치단체의 조례는 수도법이 정한 ‘원인자부담금의 부과대상 및 범위’와 수도법 시행령이 정한 ‘원인자부담금 산정기준’의 범위 내에서 ‘부담금의 비용 산출에 필요한 세부기준’을 정할 수 있을 뿐, 상위법령에서 정한 범위를 벗어나 새로운 부과요건을 창설할 수 없다.
앞서 본 바와 같이 수도법 제71조에서 정한 신설된 수도시설에 관한 원인자부담금 부담 주체는 ‘수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자’로서 도시개발사업의 경우 사업시행자만 이에 해당함에도 불구하고 도시개발지구 내 각 개별 시설물의 건축주에게까지 원인자부담금을 부과하도록 한 이 사건 조례 중 [별표 1] 관련 부분은 상위법령에서 위임하지 않은 사항을 제정한 것이어서 무효이다.
따라서 무효인 조례 규정에 근거한 이 사건 처분은 위법하다 할 것이므로, 피고의 위 주장은 이유 없다.
3. 결론
원고의 이 사건 청구는 이유 있어 인용할 것인바, 이와 결론을 같이 한 제1심 판결은 정당하므로 피고의 항소는 이유 없어 이를 기각한다.
[별지 생략]
판사 허용석(재판장) 오명희 박우근