【원고, 항소인】
주식회사 나경인터내셔날 (소송대리인 변호사 김관재 외 1인)
【피고, 피항소인】
광주광역시 동구청장 (소송대리인 법무법인 21세기종합법률사무소 담당변호사 김정태)
【제1심판결】
광주지방법원 2012. 1. 12. 선고 2011구합2026 판결
【변론종결】
2012. 8. 9.
【주 문】
1. 제1심 판결을 다음과 같이 변경한다.
가. 피고가 2008. 2. 27 원고에 대하여 한 광주 동구 (주소 2 생략) 구거 4,047㎡에 관한 2004. 1. 1.부터 같은 해 12. 31.까지 하천사용료 및 가산금 48,988,930원의, 2005. 1. 1.부터 같은 해 12. 31.까지 하천사용료 및 가산금 44,618,170원의 부과처분이 무효임을 확인한다.
나. 원고의 나머지 주위적 청구와 예비적 청구를 각 기각한다.
2. 소송총비용은 이를 4분하여 그 1은 원고의, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 주위적으로, 주문 1.의 가.항과 같은 판결 및 피고가 2008. 2. 27. 원고에 대하여 한 광주 동구 (주소 2 생략) 구거 4,047㎡에 관하여 2006. 4. 1.부터 같은 해 12. 31.까지 하천사용료 및 가산금 28,910,620원의 각 부과처분은 무효임을 확인한다. 예비적으로, 피고가 2008. 2. 27 원고에 대하여 한 광주 동구 (주소 2 생략) 구거 4,047㎡에 관한 2004. 1. 1.부터 같은 해 12. 31.까지 하천사용료 및 가산금 48,988,930원 중 18,205,920원을, 2005. 1. 1.부터 같은 해 12. 31.까지 하천사용료 및 가산금 44,618,170원 중 16,581,600원을, 2006. 4. 1.부터 같은 해 12. 31.까지 하천사용료 및 가산금 28,910,620원 중 10,744,150원을 각 초과하는 부분에 대한 부과처분은 무효임을 확인한다(원고는, 제1심에서 피고의 위 각 부과처분 중 원고가 실제로 주차장으로 사용하였다고 주장하는 위 토지 중 1,504㎡를 초과하는 부분에 대하여만 무효 확인을 구하다가, 당심에서 위 청구를 예비적 청구로 변경한 다음, 주위적 청구로서 원고가 점·사용허가를 승계받은 적이 없음을 이유로 부과처분 전부에 대한 무효 확인 청구를 추가하였다.).
【이 유】
1. 1. 기초사실
가. 대의산업 주식회사(이하 ‘대의산업’이라 한다)는 1996. 8. 23. 광주 동구 (주소 1 생략) 임야 97,929㎡ 및 그 지상에 있는 건물(이하, 위 건물을 이 사건 호텔건물이라고만 한다)과 인근 토지를 낙찰받아 위 호텔건물에서 무등파크호텔을 운영하던 중, 2002. 12.경 피고에게 광주 동구 (주소 2 생략) 구거 5,075㎡ 중 4,047㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 2003. 1. 1.부터 2005. 12. 31.까지 주차장으로 점유·사용하겠다는 공유수면 점·사용허가신청을 하였고, 피고는 이를 허가하였다.
나. 원고는 2003. 11. 26. 임의경매에 의한 경락을 원인으로 대의산업의 소유였던 이 사건 호텔건물 및 그 부속 토지의 소유권을 취득한 후, 계속하여 이 사건 호텔건물에서 무등파크호텔을 운영하면서, 이 사건 토지 중 일부를 여전히 주차장 등으로 사용하다가, 2006. 4. 29. 구 공유수면관리법(2007. 12. 27. 법률 제8819호로 일부개정되기 전의 것, 이하 같다.) 제5조 제4항에 의하여 피고로부터 이 사건 토지 4,047㎡에 관하여 허가기간을 2006. 4. 1.부터 2006. 12. 31.까지로 하는 내용의 공유수면 점·사용변경허가를 받았다.
다. 또한 원고는 2007. 8. 1. 구 공유수면관리법 제5조 제4항에 의하여 피고로부터 아래와 같은 내용의 공유수면 점·사용 변경허가를 받았고, 현재까지 이 사건 토지 중 1,504㎡를 주차장 부지의 일부로 사용하고 있다.
？당초변경면적4,047㎡1,504㎡목적주차장주차장기간2006. 4. 1.～2008. 12. 31.2007. 8. 1.～2009. 12. 31.
라. 한편, 피고는 2008. 2. 27. 원고에게 아래와 같이 이 사건 토지에 관한 하천사용료 및 가산금 납부·고지(이하 ① 2004. 1. 1.부터 2004. 12. 31.까지의 부분에 대한 처분을 ‘2004년분 부과처분’, ② 2005. 1. 1.부터 2005. 12. 31.까지의 부분에 대한 처분을 ‘2005년분 부과처분’, ③ 2006. 4. 1.부터 2006. 12. 31.까지의 부분에 대한 처분을 ‘2006년분 부과처분’이라고 하고, 위 각 처분을 통틀어 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다.
점용기간계하천사용료가산금2004. 1. 1.～2004. 12. 31.48,988,93030,352,50018,636,4302005. 1. 1.～2005. 12. 31.44,618,17030,352,50014,265,6702006. 4. 1.～2006. 12. 31.28,910,62022,764,3006,146,320
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3호증, 을 제1 내지 4호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 2. 원고의 주위적 청구에 대한 판단
가. 원고의 주장
원고는 대의산업 소유의 이 사건 호텔건물 및 그 부속토지의 소유권을 취득하였을 뿐, 이 사건 토지에 관한 위 대의산업의 공유수면 점·사용 허가에 따른 권리·의무는 승계받은 적이 없음에도, 피고는 이와 반대의 전제에서 원고에게 이 사건 처분을 하였는바, 이는 부당하다.
나. 관계법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
(1) 2004년분 부과처분 및 2005년분 부과처분에 대한 판단
(가) 이 사건 토지는 구 공유수면관리법 제2조 제1호 나목 소정의 국유로서 구거로 사용되는 것에 해당하는 공유수면인 사실, 원고가 낙찰받아 소유권을 취득한 것은 이 사건 호텔건물 및 그 부속토지에 한하고, 원고가 이 사건 토지의 그 소유권을 취득한 적은 없는 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으며, 나아가, 원고는 피고로부터 2006. 4. 29.에서야 이 사건 토지에 관한 공유수면 점·사용 변경허가를 받은 사실은 앞에서 본 바와 같고, 이와 달리 원고와 대의산업 사이에 이 사건 토지에 대한 공유수면 점·사용권에 관한 이전약정이 있었다는 점을 인정할 별다른 증거는 없다.
(나) 살피건대, 이와 같이 원고와 대의산업 사이에 이 사건 토지에 대한 공유수면 점·사용권에 관한 이전약정이 없었다면, 비록 이 사건 토지 중 일부가 예전부터 그 주위 토지와 함께 주차장부지로 사용되고 있었으며, 현재에도 주차장 부지로 사용되고 있다는 사정만으로는, 별도의 절차 없이 곧바로 원고가 대의산업으로부터 이 사건 토지 전부에 관한 점·사용권을 승계하였다고는 볼 수 없으므로, 원고는 정당한 권원 없이 이 사건 토지 중의 일부를 주차장 부지로 사용하고 있었다고는 볼 수 있을지언정, 점·사용권자로서 이 사건 토지 중의 일부를 사용하였다고 볼 수는 없다. 따라서, 이 사건 처분 중 2004년분 부과처분 및 2005년분 부과처분은 점·사용허가권자가 아닌 자에게 부과된 것이어서 그 하자가 중대하고 명백하여 당연 무효라고 할 것이다.
(다) 이에 대하여 피고는 ① 이 사건 토지에 관한 점·사용권은 이 사건 호텔건물 또는 부속토지의 사용에 공하는 것이어서 종물 또는 종된 권리라고 주장하나, ㉠ 구 공유수면관리법 제11조 제1항, 제2항, 구 공유수면관리법 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20722호로 일부개정된 것, 이하 같다) 제19조 제1항의 각 규정에 의하면, 일반적인 공유수면점용허가권은 공법상의 권리이나 허가를 받은 자가 관할 관청의 허가 없이 그 점용허가권을 자유로이 양도할 수 있으므로 독립한 재산적 가치를 가지고 있는 것(대법원 2005. 11. 10. 선고 2004다7873 판결)이라고 할 것이고, ㉡ 설령 이와 달리 본다고 하더라도, 이 사건 토지에 관한 점·사용권이 이 사건 토지의 처분에 부수하는 것으로는 해석할 수 있으나, 이 사건 토지가 아닌 주위 토지의 처분에 부수하는 것으로까지 확대해서 해석할 만한 아무런 근거도 없으며, ② 원고가 피고에게 분할납부를 요청한 것에 비추어 보면, 원고가 승계사실을 자인하고 있다고 주장하나, 이는 원고가 이 사건 토지에 관한 점·사용허가의 승계에 관한 법리를 착오한 것에 불과한 것으로 봄이 상당하므로, 이와 같은 사정만으로 원고가 점·사용권을 승계하였다고 볼 것은 아니다.
(2) 2006년분 부과처분에 대한 판단
살피건대, 원고가 2006. 4. 29. 구 공유수면관리법 제5조 제4항에 의하여 피고로부터 허가기간을 2006. 4. 1.부터 2006. 12. 31.까지로 하는 내용의 공유수면 점·사용변경허가를 받은 사실은 앞에서 본 바와 같으므로, 피고가 한 2006년분 부과처분은 정당하다고 할 것이어서, 이에 대한 원고의 주장은 이유 없다.
(3) 소결론
그렇다면, 원고의 주위적 청구 중 2004년분 부과처분 및 2005년분 부과처분은 점·사용허가권자가 아닌 자에게 부과된 것이어서 당연 무효라고 할 것이나, 2006년분 부과처분은 원고가 점·사용허가를 받은 이후에 원고에게 직접 부과된 것이어서 위법하다고 할 수 없다.
3. 3. 원고의 예비적 청구에 대한 판단
가. 원고의 주장
(1) 이 사건 토지에 대한 2007.경 현황측량결과에 의하면 ① 원고가 이 사건 토지 중 실제 주차장으로 점유·사용하고 있는 면적은 1,504㎡에 불과한 것으로 밝혀졌으므로, 피고로서는 2006년분 부과처분을 함에 있어서 마땅히 위 1,504㎡를 기준으로 하여야 함에도 불구하고 4,047㎡ 전부에 관하여 하천사용료 및 가산금을 납부·고지하였으며, ② 이 사건 토지 중 위 1,504㎡를 초과하는 부분은 주차장 목적으로의 점유·사용이 원시적으로 불가능하므로, 2006년분 부과처분 중 예비적 청구취지 기재와 같이 위 1,504㎡를 초과하는 면적에 대하여 부과한 하천사용료 및 가산금 부분은 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효이다.
(2) 피고는 2007. 8. 1. 이 사건 토지 중 원고의 점·사용 면적을 4,047㎡에서 1,504㎡로 변경하는 내용의 공유수면 점·사용 변경허가를 하여 주었는바, 이는 피고가 이 사건 처분이 잘못되었다는 것을 인정한 후 행한 행정행위의 일부취소에 해당하므로, 2006년분 부과처분 중 위 범위를 초과하는 면적에 대한 부분은 이미 취소되었다.
(3) 원고는 이 사건 토지를 주차장으로 사용하고 있으므로, 그 부과요율은 0.5/100이 적용되어야 할 것임에도, 피고는 원고에게 3/100을 적용하여 2006년분 부과처분을 하였으므로 위법하다.
(4) 피고의 직원인 소외인은 원고에게 실사용면적에 대한 측량결과에 따라 조정된 점·사용료를 납부하면 된다는 말을 하여, 원고가 이를 신뢰하고 있었음에도, 실사용면적과 무관하게 2006년분 부과처분을 한 것은 신뢰보호원칙에 반하여 위법하다.
(원고는 예비적으로 이 사건 처분 모두에 대하여 각 1,504㎡를 초과하는 부분에 대한 무효 확인을 구하나, 이 사건 처분 중 2004년분 부과처분 및 2005년분 부과처분은 위에서 본 바와 같이 주위적 청구를 인용하는 바이므로, 원고의 예비적 청구 중 2006년분 부과처분에 관하여만 판단하기로 한다.)
나. 관계법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
(1) 살피건대, 원고는 2006. 4. 29. 피고로부터 허가기간을 2006. 4. 1.부터 2006. 12. 31.까지로 하여 이 사건 토지, 즉, 4,047㎡에 대한 공유수면 점·사용 허가를 받았고, 피고의 처분은 원고에 대한 위 점·사용허가에 따른 것으로서 아래와 같은 이유에서 이 사건 처분에 그 어떠한 하자가 있다고 할 수 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 이에 대한 주장은 이유 없다.
(가) 원고가 위 기간 동안 피고로부터 이 사건 토지에 관하여 공유수면 점·사용허가를 받았음이 분명한 이상 실제로 이 사건 토지를 어떻게 점유·사용하는지 여부는 전적으로 원고에게 달려 있는 것으로서 가사 실제 원고 주장과 같이 이 사건 토지 중 주차장으로 점유·사용한 면적이 1,504㎡에 불과하고 나머지 면적은 주차장으로 점유·사용하지 않았다고 하더라도 이러한 사정만으로는 원고가 위 기간 동안 이 사건 토지 중 주차장으로 점유·사용되어 온 1,504㎡를 제외한 나머지 면적을 점유·사용하지 않았다고 할 수 없다.
(나) 나아가, 갑 제4, 5호증, 을 제6, 7, 15호증의 각 기재와 영상, 제1심 법원의 측량감정 및 현장검증 결과에 변론 전체의 취지에 의하면, 원고는 최근까지 이 사건 토지 중 1,504㎡부분은 주차장으로, 나머지 부분은 이 사건 호텔건물의 부속시설로서 수영장(여름) 또는 눈썰매장(겨울)과 그 계단 및 보트장과 물놀이 시설로 가기 위한 통로, 놀이시설과 그 통행로 등으로 점유, 사용하여 온 사실을 인정할 수 있는바, 주차장 부지인 1,504㎡를 제외한 나머지 부분 역시 그 중 일부에 대하여는 실제로 점유·사용하였음이 인정될 뿐만 아니라, 위 나머지 부분이 주차장 외의 용도로서 놀이시설 등으로 점유·사용되어왔다는 사정만으로는 원고 주장과 같이 주차장 목적으로의 사용이 원시적으로 불가능하다고 볼 수 없고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.
(2) 피고가 2007. 8. 1.에 점·사용 면적을 변경한 것이 행정행위의 일부취소에 해당하는지에 관하여 보건대, 갑 제6, 7, 8호증의 각 기재만으로는 이를 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 아무런 증거가 없는 반면, 오히려 피고는 원고의 신청에 따라 구 공유수면관리법 제5조 제4항, 구 공유수면관리법 시행령 제7조 제2호에 따라 점·사용 면적을 변경하여 준 것으로 보일 뿐이다.
(3) 피고가 부과요율을 잘못 산정하였다는 주장에 관하여 보건대, 구 공유수면관리법 시행령 제13조 제1항, 구 공유수면관리법시행규칙(2008. 1. 18. 해양수산부령 제401호로 일부개정된 것) 제8조 제2항은 [별표2]의 규정에 따라 당해 공유수면에 인접한 토지의 가격을 기준으로 일정한 요율에 따라 점·사용료를 부과·징수하도록 규정하고 있기는 하나, 앞에서 본 바와 같이 원고처럼 점·사용허가를 받은 후, 이를 주차장 부지로 사용하거나 수영장 등 다른 용도로 사용하는 경우와 같이 그 사용목적이 여러 가지일 경우에는 그 부과기준이 명시되어 있지 아니하므로, 행정청은 그 사용목적 등을 종합적으로 고려하여, 위 [별표 2]에서 정한 기준의 범위 내에서 점·사용료를 부과할 수 있는 재량권이 있다고 봄이 상당한바, 피고의 2006년분 부과처분이 위 부과기준 범위 내에 있고, 그 외에 달리 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 만한 자료가 없으므로, 이 사건 처분을 곧바로 위법하다고 단정할 수 없을 뿐만 아니라, 설령 그 요율을 적용함에 있어 하자가 있다고 하더라도, 그 하자가 중대·명백하다고 볼 수도 없다.
(4) 마지막으로, 신뢰보호원칙에 반하여 위법하다는 주장에 관하여 보건대, 소외인이 원고에게 하였다는 말이 행정청의 공적인 견해표명으로 볼 수 없을 뿐만 아니라, 설령 이와 달리 본다고 하더라도, 그 하자가 중대·명백하다고 볼 수도 없다.
(5) 원고의 이에 관한 주장은 모두 이유 없다.
3. 결론
그렇다면, 당심에서 추가된 원고의 주위적 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 주위적 청구와 예비적 청구는 이유 없어 이를 각 기각할 것인바, 원고의 예비적 청구를 기각한 제1심 판결은 정당하므로, 원고의 항소는 이를 기각하여야 할 것이나, 원고가 당심에서 추가한 주위적 청구를 일부 인용하는 바이므로, 제1심 판결을 위와 같이 변경하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계 법령 생략]
판사 장병우(재판장) 조현호 김승휘