【원고, 상고인】
대한민국 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 최상철 외 3인)
【피고, 피상고인】
【원심판결】
서울중앙지법 2015. 5. 6. 선고 2015나2392 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울중앙지방법원 합의부에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 소액사건에 있어서 구체적 사건에 적용할 법령의 해석에 관한 대법원판례가 아직 없는 상황에서 같은 법령의 해석이 쟁점으로 되어 있는 다수의 소액사건들이 하급심에 계속되어 있을 뿐 아니라 재판부에 따라 엇갈리는 판단을 하는 사례가 나타나고 있는 경우, 소액사건이라는 이유로 대법원이 그 법령의 해석에 관하여 판단을 하지 아니한 채 사건을 종결하고 만다면 국민생활의 법적 안전성을 해칠 것이 우려된다고 할 것인바, 이와 같은 특별한 사정이 있는 경우에는 소액사건에 관하여 상고이유로 할 수 있는 ‘대법원의 판례에 상반되는 판단을 한 때’의 요건을 갖추지 아니하였다고 하더라도 법령해석의 통일이라는 대법원의 본질적 기능을 수행하는 차원에서 실체법 해석적용에 있어서의 잘못에 관하여 판단할 수 있다고 보아야 한다(대법원 2004. 8. 20. 선고 2003다1878 판결, 대법원 2015. 3. 26. 선고 2012다48824 판결 등 참조).
이 사건에서 쟁점이 되고 있는 장애인복지법령에 따른 엘피지(LPG) 구입대금 지원사업에 따른 할인지원 혜택에 있어서 장애인과 보호자가 세대 분리되었음에도 지원혜택이 계속된 경우 민법 제741조에 의한 부당이득반환책임이 인정되는지 여부에 관하여 대법원판례가 없고 하급심의 판단이 엇갈리고 있는 상황이므로, 이 사건 원심의 위 법령의 해석 및 적용의 당부에 관하여 판단한다.
2. 가. 구 장애인복지법(2010. 1. 18. 법률 제9932호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘장애인복지법’이라고 한다) 제32조 제1항은 “장애인, 그 법정대리인 또는 대통령령이 정하는 보호자는 장애 상태와 그 밖에 보건복지가족부령이 정하는 사항을 시장·군수 또는 구청장에게 등록하여야 하며, 시장·군수·구청장은 등록을 신청한 장애인이 제2조에 따른 기준에 맞으면 장애인등록증을 내주어야 한다.”라고 규정하고 있다. 구 장애인복지법 시행규칙(2009. 12. 23. 보건복지가족부령 제142호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행규칙’이라고 한다) 제3조 제1항은 “장애인복지법 제32조 제1항에 따라 장애인의 등록을 신청하려는 자는 [별지 제1호 서식]의 신청서에 사진 2장을 첨부하여 관할 읍·면·동장을 거쳐 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 제4조 제3항은 “시장·군수·구청장은 장애인이 신용카드 등과 통합된 등록증의 발급을 신청하는 경우에는 이를 발급할 수 있다.”라고 규정하고 있다.
나. 장애인복지법 제9조 제1항은 국가와 지방자치단체는 장애인의 자립을 지원하고, 보호가 필요한 장애인을 보호하여 장애인의 복지를 향상시킬 책임을 진다고 규정하고 있다. 그리고 장애인복지법 제39조 제1항은 “국가와 지방자치단체, 그 밖의 공공단체는 장애인이 이동수단인 자동차 등을 편리하게 사용할 수 있도록 하고 경제적 부담을 줄여 주기 위하여 조세감면 등 필요한 지원정책을 강구하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 “시장·군수·구청장은 장애인이 이용하는 자동차 등을 지원하는 데에 편리하도록 장애인이 사용하는 자동차 등임을 알아 볼 수 있는 표지를 발급하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 또한 시행규칙 제26조 본문 및 제2호 각 목은 장애인복지법 제39조에 따라 장애인이 사용하는 자동차 등임을 알아 볼 수 있는 표지(이하 ‘장애인자동차표지’라고 한다)의 발급대상으로서 장애인복지법 제32조에 따라 등록한 장애인[(가)목] 또는 그 장애인과 주민등록표상의 주소를 같이 하면서 함께 거주하는 장애인의 배우자, 직계존·비속, 직계비속의 배우자, 형제·자매[(나)목, 이하 장애인과 주민등록표상의 주소를 같이 하면서 함께 거주하는 위 사람들을 합하여 ‘장애인의 가족’이라고 한다]의 명의로 등록하여 장애인이 사용하는 자동차를 들고 있다.
한편 보건복지부장관이 장애인복지사업의 집행대상 및 방법 등에 관한 구체적인 사항을 정하여 발간한 ‘2006년도 장애인복지사업안내’(이하 ‘이 사건 지침’이라고 한다)는 장애인들에게 승용차용 엘피지 구입대금 중 세금인상액을 지원하기 위한 장애인차량 엘피지 지원사업(이하 ‘이 사건 지원사업’이라고 한다)에 관한 절차를 정하고 있다. 즉, 이 사건 지침은 ① ‘복지카드 또는 보호자카드로 수송용 엘피지를 구입하는 장애인자동차표지가 부착되어 있고 장애인 또는 그 가족의 명의로 등록되어 있는 장애인용 엘피지 승용차 소유자’를 지원 대상으로 하고 있고, ② 보호자카드는 장애인과 함께 거주하며 엘피지 승용차를 직접 운전하는 가족 1인으로서 그 교부를 신청한 사람에게 교부하며, ③ 보호자카드를 교부받을 수 있는 가족은 장애인과 함께 거주하는 배우자, 직계 존·비속, 직계비속의 배우자, 형제, 자매 중 1인이며, 가족이 장애인과 함께 거주하는지는 주민등록표로 확인하되, 주민등록표상 함께 거주하는 경우라도 행정기관 등에서 실제로 장애인과 함께 거주하지 않는 것으로 확인하면 보호자카드 교부를 할 수 없도록 하고 있고, ④ 복지카드 또는 보호자카드 소지자가 그 카드로 엘피지충전소에서 엘피지를 충전하면, 엘지카드 주식회사(이하 ‘엘지카드’라고 한다)는 엘피지충전소에 세금인상분을 포함한 엘피지 대금을 지급한 다음 복지카드 또는 보호자카드 사용자에게는 세금인상 이전의 대금만을 청구하고 세금인상분은 보건복지부에 청구하며, 보건복지부는 엘지카드에 그 청구대금을 지급하도록 하는 지원절차를 마련하고 있고, ⑤ 읍·면·동장은 보호자카드 발급자에 대하여 수시로 장애인과의 분가 여부를 확인하여 그 정보를 복지단말기에 등록하고, 그 정보를 전송받은 엘지카드는 보호자카드의 엘피지 할인구입기능을 정지하도록 규정하고 있다.
3. 원심판결 이유 및 적법하게 채택된 증거들에 의하면, ① 피고는 장애인인 소외인의 자녀로서 ‘의정부시 (주소 1 생략)’에서 소외인과 함께 거주하면서 원고로부터 보호자카드를 교부받아 사용해 왔는데, 피고가 2008. 3. 18. ‘시흥시 (주소 2 생략), 301호’로 전출함으로써 소외인과 주민등록이 분리되었고, 이는 피고가 2008. 7. 7. ‘의정부시 (주소 1 생략)’로 다시 전입할 때까지 지속된 사실, ② 피고가 위 기간을 포함하여 2008. 3. 18.부터 2009. 8. 29.까지 보호자카드를 사용하여 총 32회에 걸쳐 합계 304,120원 상당의 할인지원을 받은 사실을 알 수 있다.
4. 위와 같은 사실관계를 앞서 본 법령의 규정에 비추어 살펴본다.
가. (1) 장애인복지법 제32조 제1항에 따른 장애인 등록결정은, 등록을 신청한 장애인이 장애인복지법 제2조에 규정된 장애인에 해당함(장애 인정)과 그 장애의 정도가 어떠한 장애등급에 해당하는지(장애등급 사정)를 공적으로 확인하고, 장차 등록장애인으로서 그 장애등급 등에 따라 장애인복지법령에 근거하여 실시되는 각종 복지 혜택을 누릴 수 있는 지위를 부여하는 효력이 있다. 따라서 장애인복지법 제32조 제1항에 따라 장애인 등록을 하면 그 장애등급에 따라 장애인복지를 위하여 마련된 각종 사회보장급여를 받을 권리를 가진다고 볼 수 있으므로, 장애인 등록을 받은 자는 원칙적으로 국가 등으로부터 받은 급여를 보유할 자격 내지 권한이 있다고 보아야 한다.
(2) 그런데 장애인복지법 제39조 제1항은 장애인이 이동수단인 자동차 등을 사용하는 데 있어서 편의도모와 경제적 부담경감을 위하여 국가 등의 조세감면 등 필요한 지원시책을 강구할 책무를 부여하고 있을 뿐, 그 지원시책의 구체적인 내용에 대해서는 직접 규정하고 있지 아니 하고, 다만 같은 조 제2항이 장애인이 이용하는 자동차 등을 지원하는 데에 편리하도록 장애인자동차표지를 발급하도록 규정하고, 같은 조 제4항의 위임에 따라 시행규칙이 장애인자동차표지의 발급대상(제26조)과 그 절차(제27조)를 규정하고 있다. 따라서 장애인복지법 제32조에 따라 등록한 장애인 또는 그 장애인과 주민등록표상의 주소를 같이 하면서 함께 거주하는 장애인의 가족의 명의로 등록하여 장애인이 사용하는 자동차로서 장애인자동차표지를 발급받은 경우에 한하여 장애인복지법 제39조 제1항에 따른 지원시책의 집행으로 국가 등으로부터 받은 급여를 보유할 자격 내지 권한이 있다고 보아야 한다.
(3) 사회보장수급관계의 일반법에 해당하는 사회보장기본법 제9조는 “모든 국민은 사회보장 관계 법령에서 정하는 바에 따라 사회보장급여를 받을 권리(이하 ‘사회보장수급권’이라고 한다)를 가진다.”고 규정하고 있으므로, 사회보장수급권이라는 권리의 존부나 범위를 결정하는 것은 ‘사회보장 관계 법령’이라고 할 수 있고, 장애인복지법과 그 시행규칙 등은 법규적 효력을 갖는 사회보장 관계 법령에 해당한다고 볼 수 있지만, 장애인복지사업의 집행대상 및 방법 등 구체적이고 실무적인 규정을 담고 있는 이 사건 지침은 보건복지부 지침으로서 행정규칙에 불과하다.
(4) 이 사건 지침에 의하면, 주민등록사무를 관장하는 관할 읍·면·동장은 장애인의 보호자용 카드를 교부받은 자가 장애인과 분가하였는지 여부를 수시로 검색·확인하여 장애인과 분가한 보호자의 보호자용 카드에 대하여 할인구입기능이 정지되도록 조치를 취하도록 규정하고 있으나, 이는 수급 자격을 상실한 보호자의 부정수급을 막기 위한 행정부 내부의 업무 처리절차를 정한 것에 불과하므로 위와 같은 조치를 제때 취하지 않았다고 하여 수급 자격을 상실한 보호자의 지원금 부정수급에 대하여 행정청에 어떠한 귀책사유가 있다고 보기 어렵다.
(5) 이상과 같은 여러 사정을 종합하여 보면, 장애인복지법 제39조 제2항 및 시행규칙의 각 해당 규정에 정한 정당한 절차에 따라 장애인자동차표지를 발급받은 후 해당 장애인이 사망하거나 장애인의 가족이 그 장애인과 주민등록표상의 주소를 같이하지 않고 함께 거주하지 않게 된 경우에는 더 이상 법령이 정한 지원 대상에 속하지 아니하므로 급여를 수령하여 이를 보유할 자격 내지 권한이 없다고 보아야 한다.
(6) 따라서 피고는 장애인과 세대 분리한 기간 동안 이 사건 할인지원 혜택을 받을 수 있는 수급 자격을 상실하였음에도 엘피지 할인구입기능이 정지되지 아니한 보호자카드를 계속 사용한 것이고, 원고는 이러한 사정을 모르고 엘지카드에 이 사건 지침에서 정한 지원방법에 따라 피고가 위 세대 분리 기간 동안 엘피지를 충전하여 발생한 세금인상액 상당의 할인지원금을 지급하는 방법으로 피고에게 위 할인지원금 상당액을 지원한 것인바, 원고는 법률상 원인 없이 피고에게 할인지원금 명목의 금원을 지원함으로써 그 금액 상당의 손해를 입은 반면 피고는 같은 금액 상당의 이익을 얻은 셈이 되므로, 피고는 세대 분리 기간 동안 지원받은 할인지원금 명목의 금원을 부당이득으로 원고에게 반환하여야 한다.
나. 그럼에도 원심은, 원고가 피고에게 이 사건 지원사업에 따른 할인지원 혜택을 제공하게 된 법령상의 근거와 제공 경위, 이에 대한 법령상 환수규정의 미비, 귀책사유의 귀속관계나 수익적 행정작용에 있어 보호되어야 할 수급자의 정당한 신뢰 등을 종합적으로 고려해 보면, 피고가 소외인과 주민등록상 세대가 분리된 기간 중에 원고로부터 받게 된 할인지원 혜택에 대하여 원고가 민법 제741조의 부당이득에 해당한다는 이유로 그 반환을 구하는 것은 허용될 수 없다고 판단하였다. 이러한 원심판결에는 부당이득의 성립 및 행사에 관한 법리를 오해하고 필요한 심리를 다하지 아니하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
5. 결론
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 권순일(재판장) 김용덕 박보영(주심) 김신