【원고, 상고인】
주식회사 삼웅 (소송대리인 법무법인 유진 담당변호사 김용찬 외 2인)
【피고, 피상고인】
성남시 중원구청장 (소송대리인 법무법인 새길 담당변호사 이현용 외 3인)
【원심판결】
서울고법 2011. 8. 26. 선고 2011누5652 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 후에 제출된 상고이유보충서는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제124조 제1항은 토지거래계약 허가를 받은 자에 대하여 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우 외에는 5년의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간에 그 토지를 허가받은 목적대로 이용할 의무를 부과하고, 국토계획법 제124조의2는 시장·군수 또는 구청장은 토지거래계약 허가를 받은 자가 그 허가받은 목적대로 토지를 이용할 의무를 이행하지 아니한 자에 대하여는 상당한 기간을 정하여 토지의 이용 의무를 이행하도록 명할 수 있고, 이에 따른 이행명령이 정하여진 기간에 이행되지 아니한 경우에는 토지 취득가액의 100분의 10의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액의 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있다. 그 위임에 따라 국토계획법 시행령(이하 ‘시행령’이라 한다) 제124조의3 제3항은 그 이행강제금액을 토지이용의무 위반행위의 유형에 따라 토지취득가액을 기준으로, 당초의 목적대로 이용하지 아니하고 방치한 경우에는 100분의 10, 직접 이용하지 아니하고 임대한 경우에는 100분의 7, 시장·군수 또는 구청장의 승인을 얻지 아니하고 당초의 이용목적을 변경하여 이용하는 경우에는 100분의 5, 그 이외의 경우에는 100분의 7에 상당하는 금액으로 구분하여 규정하고 있다.
2. 이와 같은 국토계획법령의 규정은 투기적 토지거래를 방지함으로써 지가상승을 억제하여 국민의 경제생활을 안정시키고 국토의 효율적 이용을 도모하기 위하여 도입된 토지거래계약 허가 제도의 실효성을 확보하기 위한 것이므로(대법원 2012. 2. 9.자 2011아42 결정 참조), 이미 건물이 존재하여 그 부지로 사용되는 토지에 대한 토지거래계약 허가는 결국 건물의 이용목적에 대한 규제를 통하여 그 토지가 투기목적으로 이용되는 것을 규제하는 것이 타당하다. 따라서 그 경우 토지를 허가받은 목적대로 이용하고 있는지 여부는 단지 그 건물이 허가받은 목적에 부합하는 용도로 사용될 수 있는지 여부에 의할 것이 아니라 실제 그 건물이 토지거래계약허가증에 기재된 이용목적대로 이용되고 있는지 여부에 따라 판단하여야 하고, 이는 토지거래허가 신청 시 제출한 토지이용계획의 내용, 그 지상 건물의 구조 및 이용현황, 토지이용계획과 그 이용현황에 차이가 있는 경우 그 정도와 사유 등을 전체적·종합적으로 고려하여 사회통념에 따라 판단할 것이다.
원심은 그 채택 증거에 의하여, 원고가 토지거래허가 구역 내에 있는 판시 각 토지(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)를 매수하면서 그 지상에 건축되어 있던 판시 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 이용목적을 “근린상가(1층: 골프류 소매업, 2층: 목욕탕 운영업)”로 하여 토지거래허가를 신청하여 피고로부터 그 신청 취지와 같은 목적대로 토지거래허가를 받았으나, 피고는 원고가 이 사건 토지를 토지거래허가를 받은 목적대로 이용하지 아니한 채 방치하였다는 사유로 원고에게 이 사건 이행강제금을 부과한 사실을 인정하고, 건물의 부지로 사용되는 토지에 대하여 토지거래허가를 받은 자가 그 토지를 토지거래허가를 받은 목적대로 이용하고 있는지 여부는, 토지 지상 건물을 토지거래허가를 받은 목적대로 이용하고 있는지 여부에 따라서 판단되어야 한다고 전제한 다음, 그 판시와 같은 여러 사정을 종합할 때, 원고가 이 사건 건물을 토지거래허가를 받은 목적인 근린상가로 이용하지 않고 그대로 방치한 것으로 보아야 한다는 이유를 들어, ‘이 사건 토지를 토지거래허가를 받은 목적인 근린상가의 부지로 이용하였다’는 원고의 주장을 배척하였다.
원심판결 이유를 앞서 본 법리와 기록에 따라 살펴보면, 원심의 위 인정과 판단은 정당하다. 거기에 토지거래허가의 조건과 방치에 관한 법리를 오해하거나 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어난 위법이 없다.
그리고 토지거래계약을 허가받은 자에 대한 토지이용의무를 규정한 국토계획법 제124조 제1항은 토지거래계약을 허가받은 자가 투기목적으로 해당 토지를 매수하였는지 여부를 그 요건으로 규정하고 있지 아니하므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 상고이유도 받아들일 수 없다(대법원 2012. 2. 9. 선고 2011두10935 판결 참조).
3. 앞서 본 바와 같이 법률의 위임에 따라 시행령이 이행강제금액의 기준을 위반행위의 유형별로 구분하여 각각에 대한 부과비율을 특정하여 규정하고 있고, 그 규정의 문언상 부과처분의 금액에 관한 재량을 허용하는 내용으로 되어 있지도 않은 점 등 관련 규정의 체계와 형식 및 내용에 비추어 보면, 국토계획법 및 그 시행령이 정한 이행강제금의 부과기준은 단지 상한을 정한 것이 아니라, 위반행위의 유형별로 계산된 특정 금액을 규정한 것으로 보아야 하고, 따라서 행정청에 이와 다른 이행강제금액을 결정할 재량권은 없다.
원심판결 이유를 위 법리와 기록에 따라 살펴보면, 원심이 피고가 원고에게 부과할 이행강제금의 액수를 위와 같이 법령이 정한 것과 달리 결정할 재량이 없다고 보고, 이와 다른 전제에서 ‘이 사건 이행강제금액이 과다하여 이 사건 부과처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다’고 한 원고의 주장을 배척한 것은 정당하다. 거기에 재량권 일탈·남용에 관한 법리를 오해하거나 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어난 위법이 없다.
4. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이상훈(재판장) 신영철 김창석 조희대(주심)