【원고, 피항소인】
농업회사법인 주식회사진명농원 (소송대리인 법무법인 미래로 담당변호사 김해붕)
【피고, 항소인】
사천시장 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 최재정)
【제1심판결】
창원지방법원 2017. 2. 7. 선고 2016구합52123 판결
【변론종결】
2017. 10. 25.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 원고에 대하여 한 2016. 6. 22.자 관광농원 개발사업 승인취소처분, 2016. 7. 1.자 산지전용허가취소 및 복구명령을 각 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 유한회사 농업회사법인 배가내(이하 ‘배가내’라 한다)는 2015. 11. 3. 피고로부터 사천시 (주소 생략) 외 1필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 중 15,195㎡에 관하여 영농체험시설 등을 설치하여 관광농원을 조성하는 내용으로 농어촌정비법 제83조 소정의 관광농원 개발사업계획승인(이하 위 사업을 ‘이 사건 사업’이라 하고, 위 승인을 ‘이 사건 사업 승인’이라 한다)을 받았다. 배가내는 그 무렵 관광농원 부지조성사업을 위한 개발행위허가, 산지전용허가, 도로점용허가도 함께 받았다.
나. 원고와 배가내는 2016. 2. 4. 피고에게 이 사건 사업시행자 명의를 배가내에서 원고로 변경하는 내용의 사업계획 변경승인 신청을 하였고, 피고는 2016. 2. 22. 사업계획 변경을 승인하였다. 그와 함께 개발행위허가, 산지전용허가, 도로점용허가의 수허가자 명의도 배가내에서 원고로 변경되었다.
다. 배가내가 이 사건 사업 승인을 받기 전인 2015. 10. 22. 원고에게 이 사건 토지를 매도한 사실을 뒤늦게 발견한 피고는, 배가내가 처음부터 개발사업권을 양도하는 데 목적이 있었을 뿐이고 이 사건 사업을 수행할 의사가 없었다고 보아, 2016. 6. 9. 이 사건 사업 승인 취소를 위한 청문을 실시하기로 하고 원고와 배가내에게 청문 실시 통지를 하였는데, 그 통지서에 기재한 처분의 원인이 되는 사실은 다음과 같다.
배가내는 법인등기 목적사업에 관광농원관련 사업이 등록되어 있지 않으므로, 관광농원개발사업을 시행 주 목적사업 및 부대사업의 범위를 벗어난 행위 및 관광농원개발의 주 목적인 농어업인의 소득증대를 위한 것이 아니라 사업권 매매를 목적으로 거짓으로 관광농원개발 사업 승인을 득한 것으로 판단됨
라. 피고는 2016. 6. 21. 청문 절차를 실시한 다음 2016. 6. 22. 원고에게 아래와 같은 이유로 이 사건 사업 승인을 취소하는 처분(이하 ‘이 사건 취소 처분’이라 한다)을 하였다.
〈관광농원 개발사업 행정처분(승인 취소) 알림의 기재내용〉1. 원고와 배가내는 농어촌정비법 제83조 제2항의 규정 및 농림축산식품부사업시행지침에 따른 관광농원의 목적을 위반하였기에, 농어촌정비법 제116조 및 같은 법 시행규칙 제61조 [별표6]의 처분기준에 따라 관광농원 개발사업 승인을 취소합니다.〈행정처분명령서의 기재내용〉1. 처분이유 : 관광농원 개발사업의 주 목적이 아닌 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 승인을 받은 경우는 관광농원개발사업 승인 취소 ○ 농어촌정비법 제83조 제2항, 농림축산식품부사업시행지침 관광농원의 목적 위반
마. 피고는 2016. 7. 1. 원고에게 이 사건 사업 승인이 취소됨에 따라 산지전용허가가 취소되었으니 형질 변경된 산지를 2016. 10. 17.까지 복구하라는 내용의 산지전용허가취소 및 복구명령 통보(이하 ‘이 사건 산지전용허가취소 및 복구명령’이라 하고, 이 사건 취소 처분과 통틀어 ‘이 사건 취소 처분 등’이라 한다)를 하였다.
바. 원고는 이 사건 처분 등에 불복하여 경상남도 행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나, 2016. 9. 28. 기각결정을 받았다.
사. 피고는 이 법원에서 이 사건 취소 처분의 사유로 ‘이 사건 사업의 실질적인 사업시행자는 주식회사 황금산업개발(이하 ‘황금산업개발’이라 한다)이고 배가내는 황금산업개발에 명의를 대여한 회사에 불과하므로 배가내가 이 사건 사업을 시행할 의사가 없었다. 그럼에도 불구하고 배가내가 이 사건 사업을 시행할 것처럼 이 사건 사업 승인을 받은 것은 거짓이나 그 밖에 부정한 방법으로 승인을 받은 경우에 해당하여 위법하므로 이 사건 사업 승인을 취소한다.’는 내용을 추가하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 13, 18호증, 을 제1 내지 12, 19호증(각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 취소 처분 등의 적법 여부에 관한 판단
가. 원고의 주장
이 사건 취소 처분은 아래와 같은 이유로 위법하다. 이 사건 취소 처분이 위법한 이상 그 처분이 적법함을 전제로 한 이 사건 산지전용허가취소 및 복구명령도 위법하다.
1) 배가내는 황금산업개발과 공동으로 투자하여 이 사건 사업을 시행할 계획이었으나 황금산업개발의 자금난으로 인해 사업을 중단하였을 뿐이다. 배가내는 황금산업개발에 명의를 대여하지 않았으므로, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 승인을 받은 경우에 해당하지 않는다.
2) 배가내에 대한 취소사유가 있다고 하더라도 배가내로부터 이 사건 사업을 양수하여 그 변경계획을 승인 받은 원고에게 그 취소 사유가 승계된다는 법적 근거가 없으므로, 피고는 원고에게 이 사건 취소 처분을 할 수 없다.
3) 이 사건 취소 처분은 피고가 2016. 2. 22. 원고에게 한 사업개획 변경승인 처분에 반하여 내려진 것으로서 신뢰보호의 원칙을 위반하거나 재량권을 일탈·남용하였다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 처분사유의 추가
행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서, 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일한 범위 내에서만 다른 사유를 추가 혹은 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 같은지 여부에 따라 결정된다(대법원 2009. 11. 26. 선고 2009두15586 판결 참조).
피고는 이 사건 취소 처분을 하면서 그 처분사유로 배가내가 이 사건 사업을 주목적으로 하지 않고 개발사업권 양도를 목적으로 이 사건 사업계획승인을 신청하였다는 사실과 그에 대한 법적 근거로 농어촌정비법 제116조 제1항 제1호 다목(거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 승인을 받은 경우) 및 같은 법 시행규칙 제61조 [별표6] 2. 개별기준 가목의 2)를 명시하고 있고(갑 제12호증), 이 사건 소송과정에서 그 처분사유로 추가 주장하는 내용은 ‘이 사건 사업의 실질적인 사업시행자는 황금산업개발이고 배가내는 황금산업개발에 명의를 대여한 회사에 불과하므로, 배가내가 이 사건 사업을 시행할 의사가 없었다. 그럼에도 불구하고 배가내가 이 사건 사업을 시행할 것처럼 이 사건 사업 승인을 받은 것은 거짓이나 그 밖에 부정한 방법으로 승인을 받은 경우에 해당한다’는 것이므로, ‘배가내가 이 사건 사업을 시행할 의사가 없으면서 이 사건 사업 승인을 받았다’라는 점은 동일하다. 나아가 피고가 당초 처분의 근거로 삼은 ‘배가내의 법인등기 목적 사항에 관광농원개발사업이 포함되어 있지 않다’ 및 ‘배가내가 이 사건 사업권을 매도하였다’라는 것도 이 사건 사업의 실질적인 사업시행자는 황금개발산업이고 배가내가 이 사건 사업을 시행할 의사가 없었다는 점에 대한 판단 근거가 될 수 있는 것이므로 그 기초인 사회적 사실관계는 동일하다. 결국 피고는 당초 ‘배가내가 이 사건 사업을 시행할 의사가 없으면서도 이 사건 사업 승인을 받았다’는 것을 처분 사유로 하고 있고, 처분사유로 추가한 ‘이 사건 사업의 실질적인 시행자는 황금산업개발이다’는 배가내의 사업 시행의사 유무에 관한 판단 근거를 보충하여 주장하고 있는 것에 불과하므로, 처분사유의 추가는 허용된다.
2) 배가내가 거짓이나 부정한 방법으로 이 사건 사업 승인을 받았는지 여부
가) 농어촌정비법 제116조 제1항 제1호에서 정한 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 승인을 받은 경우’라고 함은 허가를 받을 수 있는 요건이 갖추어지지 아니하였음에도 허위, 기만, 은폐 등 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위를 하여 허가를 받은 경우를 말한다(대법원 2014. 11. 27. 선고 2014두9226 판결 등 참조). 농어촌정비법 제81조는 농림축산식품부장관·해양수산부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 농어촌 관광휴양을 지원·육성하여 농어촌지역과 준농어촌지역의 자연경관을 보존하고 농어촌의 소득을 늘리기 위하여 농어촌 관광휴양자원개발이나 관광휴양사업 육성을 추진할 수 있도록 규정하고, 농어촌정비법 제83조 제1항은 ‘관광농원은 농업·농촌 및 식품산업 기본법 제3조 제2호에 따른 농업인, 수산업·어촌 발전 기본법 제3조 제3호에 따른 어업인, 한국농어촌공사, 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업인 및 어업인 단체가 개발할 수 있다’고 규정하고 있으므로, 농업인 등이 아닌 자가 실질적으로 관광농원개발사업을 시행하는 것임에도 불구하고 농업인 등의 명의로 그 개발사업 승인을 받았다면, 농어촌정비법 제116조 제1항 제1호에서 정한 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 승인을 받은 경우’에 해당한다.
나) 갑 제15 내지 22, 38호증의 각 기재, 제1심 법원 증인 소외 1, 이 법원 증인 소외 2, 소외 3의 각 일부 증언, 이 법원의 하나은행 및 농협은행에 대한 각 금융거래정보제출명령결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정을 종합하여 보면, 이 사건 사업의 실질적인 시행자는 황금산업개발이고 배가내는 황금산업개발에 명의를 대여한 회사에 불과하므로 배가내가 이 사건 사업을 시행하려는 것이 아니었다고 충분히 인정할 수 있다. 그럼에도 불구하고 배가내가 이 사건 사업 승인을 받은 것은 농어촌정비법 제116조 제1항 제1호에서 정한 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 승인을 받은 경우’에 해당한다. 처분사유가 존재하지 않는다는 원고의 주장은 이유 없다.
① 황금산업개발은 부동산개발업 등을 하는 회사로 이 사건 토지를 매입하기 2, 3년전부터 개발 의사를 가지게 되었고(증인 소외 3 증언 녹취서 14쪽), 황금산업개발이 소외 4 명의로 2015. 3. 2. 소외 5로부터 이 사건 토지를 9억 5,000만 원에 매수하기로 하는 계약을 체결하였으며, 계약금 9,500만 원과 중도금 5,500만 원을 황금산업개발이 소외 5에게 지급하였다.
② 그 후 2015. 7. 1. 배가내와 소외 5 사이에 이 사건 토지에 관한 매매계약서가 다시 작성되고, 2015. 7. 31. 배가내 명의로 이 사건 토지에 관하여 소유권이전등기를 마치기는 하였다. 그러나 잔금 중 4억 원은 황금산업개발이 부담하여 소외 5에게 지급하였고, 나머지 4억 원은 이 사건 토지를 담보로 제공하고 받은 대출금으로 지급하였으며, 소유권이전등기를 마칠 때 소요된 등기비용 등도 모두 황금산업개발이 부담하였다. 위와 같은 이 사건 토지 매수 경과, 잔금 중 4억 원이 배가내 명의로 소외 5에게 지급되기는 하였지만 위 돈은 이 사건 토지를 담보로 대출받은 것에 불과하고 이 사건 토지는 매매대금이 9억 5,000만 원이어서 담보가치가 충분하였으므로 배가내가 실질적으로 부담한 돈은 없었던 점을 종합하여 보면, 이 사건 토지의 실제 매수자는 황금산업개발이고 배가내는 이 사건 사업 승인 신청을 위하여 명의만 빌려 준 것으로 인정된다.
③ 배가내가 그 명의로 소외 5와의 사이에 이 사건 토지에 관한 매매계약서를 작성하기 이전인 2015. 3. 13. 황금산업개발이 주식회사 영산엔지니어링에 이 사건 사업 단지설계(현황측량, 산지전용, 개발허가, 관광농원사업계획서), 산림조사, 토질조사, 소규모환경영향평가, 사전재해영향성검토, 조감도, 비탈면안정검토에 관한 기술용역 도급을 주고, 그 비용을 부담하는 등 황금산업개발이 이 사건 사업 승인 신청에 필요한 절차를 진행하였다.
④ 이 사건 사업 승인 신청을 할 무렵 황금산업개발은 다른 사업에서 큰 손실을 보는 바람에 자금난을 겪게 되었고 이로 인하여 이 사건 사업을 더 이상 진행하는 것이 어렵게 되자 이 사건 사업의 양도를 추진하게 되었으며(증인 소외 1 증언 녹취서 4, 5쪽), 이 사건 사업 승인을 받기도 전인 2015. 10. 22. 원고에게 이 사건 토지를 13억 5,000만 원에 매도하면서 이 사건 사업도 양도하였다. 이를 중개한 소외 2에 대한 사례금의 지급도 황금산업개발이 하였다.
⑤ 위와 같이 황금산업개발이 이 사건 토지를 매수하였고, 이 사건 사업 승인 신청에 필요한 모든 절차를 진행하였으며, 황금산업개발의 사정으로 이 사건 사업 승인을 받기도 전에 이를 원고에게 양도한 점, 이 사건 사업과 관련하여 배가내가 실질적으로 부담한 비용은 없었던 점 등을 모두 종합하여 보면, 이 사건 사업의 실질적인 시행자는 황금산업개발이고 배가내는 황금산업개발에 명의를 대여한 것에 불과하다고 판단할 수 있다.
3) 이 사건 사업 승인의 하자가 원고에게 승계되는지 여부
농어촌정비법 제83조 제2항은 ‘관광농원을 개발하려는 자는 사업계획을 세워 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장 등의 승인을 받아야 한다. 승인을 받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다.’고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제72조 제2항은 농어촌정비법 제83조 제2항 후단에 따라 변경승인을 받아야 하는 사항의 하나로 사업시행자의 명의 변경을 규정하고 있을 뿐, 관광농원 개발사업의 사업시행자 명의가 변경되는 경우 이전 사업시행자에 대한 취소사유가 변경된 사업시행자에게 승계되는지 여부에 관하여는 명시적 규정을 두고 있지 않다.
그러나 갑 제6, 7호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고와 배가내는 2016. 2. 4. 피고에게 사업계획 변경승인 신청을 하면서 사업시행자의 명의변경 외에 나머지 사업계획은 종전과 같이 그대로 유지하였고, 피고가 2016. 2. 22. 한 사업계획 변경승인도 사업시행자의 명의만을 변경한 것에 불과한 사실을 인정할 수 있다. 그렇다면 피고가 한 사업계획 변경승인은 새로운 사업계획의 승인으로 볼 수 없고 종전의 사업계획이 실질적으로 동일하게 유지되었다고 할 것이므로, 원고는 배가내의 사업시행자로서의 지위를 그대로 승계하였다고 보아야 한다. 따라서 피고는 배가내에 대한 취소사유를 들어 원고에게 이 사건 사업 승인을 취소할 수 있다. 농어촌정비법 제87조, 제89조, 제90조의 규정은 농어촌관광휴양지사업 신고를 한 후 그 사업과 관련한 위반행위에 대한 제재처분 및 그 효과의 승계에 관한 규정이어서, 관광농원개발 사업을 승인 받는 과정에서 존재하는 하자의 승계와는 규율 대상이 다르므로, 위 규정에 하자의 승계가 포함되어 있지 않다고 하여 달리 볼 것은 아니다. 이와 관련한 원고의 주장도 이유 없다.
4) 신뢰보호의 원칙 위반 또는 재량권의 일탈·남용 여부
수익적 행정처분을 취소할 때에는 이를 취소하여야 할 공익상의 필요와 그 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 비교·교량한 후 공익상의 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있으며, 나아가 수익적 행정처분의 하자가 당사자의 사실은폐나 기타 사위의 방법에 의한 신청행위에 기인한 것이라면 당사자는 처분에 의한 이익이 위법하게 취득되었음을 알아 취소가능성도 예상하고 있었다 할 것이므로, 그 자신이 처분에 관한 신뢰이익을 원용할 수 없음은 물론 행정청이 이를 고려하지 아니하였더라도 재량권의 남용이 되지 않는다(대법원 2014. 11. 27. 선고 2013두16111 판결 등 참조).
이 사건 사업 승인은, 이 사건 사업의 실질적인 시행자가 황금산업개발이고 배가내는 황금산업개발에 명의를 대여한 회사에 불과하므로 배가내가 이 사건 사업을 시행하는 것이 아니었음에도 불구하고 배가내가 이 사건 사업을 시행할 것처럼 한 허위의 신청행위에 기인한 것이어서 배가내는 그 취소가능성을 충분히 예상할 수 있었던 점, 원고는 배가내의 사업시행자로서의 지위를 그대로 승계한 점, 피고가 사업시행자 명의를 배가내에서 원고로 변경해준 것을 두고 이 사건 사업 승인을 취소하지 않겠다는 공적인 견해를 표명한 것이라고 볼 수 없는 점, 원고는 배가내가 이 사건 사업 승인을 받기 전에 이미 배가내로부터 이 사건 사업을 양도받았고 원고가 그 명의변경에 관한 승인을 받은 때로부터 얼마 지나지 않아 이 사건 취소 처분을 받았으므로 원고가 진행한 관광농원개발 공사의 정도는 비교적 적은 것으로 보이는 점, 관광농원 개발사업은 자연경관의 보존과 농어촌의 소득 증대에 기여하기 방법으로 이루어져야 하고 투기 목적 사업으로 변질되어서는 안 되는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 취소 처분에 신뢰보호의 원칙을 위반하거나 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각할 것인데, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 제1심판결을 취소하고, 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 김연우(재판장) 이수연 조정환