【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
서울특별시 구로구청장
【원심판결】
서울고법 2010. 2. 3. 선고 2009누241 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 가. 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제63조 제1항 제3호는 건설교통부장관, 특별시장·광역시장·도지사 등이 “도시기본계획 또는 도시관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 당해 도시기본계획 또는 도시관리계획이 결정될 경우 용도지역·용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역”으로서 도시관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대하여 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있도록 정하고 있다. 그리고 국토계획법 제139조 제2항, 구 서울특별시 도시계획 조례(2008. 7. 30. 서울특별시 조례 제4666호로 개정되기 전의 것) 제68조 제1항 [별표 3]에 의하여 서울특별시장의 권한에 속하는 위 개발행위허가의 제한에 관한 사무는 구청장에게 위임되어 있다.
나. 국토계획법이 정하는 도시기본계획은 특별시·광역시·시 또는 군의 관할구역에 대하여 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시관리계획수립의 지침이 되는 계획을 말하고( 국토계획법 제2조 제3호), 도시관리계획은 특별시·광역시·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 도시개발사업 또는 정비사업에 관한 계획 등을 말하며( 국토계획법 제2조 제4호), 도시계획사업은 도시관리계획을 시행하기 위한 사업으로서 ‘도시 및 주거환경정비법’에 의한 정비사업 등을 말한다( 국토계획법 제2조 제11호). 그리고 구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘도시정비법’이라고 한다)이 정하는 정비사업은 정비구역 안에서 정비기반시설을 정비하고 주택 등 건축물을 개량하거나 건설하는 사업으로서 주택재개발사업, 주택재건축사업 등을 말한다( 도시정비법 제2조 제2호). 또한 구 ‘도시재정비 촉진을 위한 특별법’(2009. 12. 29. 법률 제9876호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘도시재정비촉진법’이라고 한다)이 정하는 재정비촉진사업은 재정비촉진지구 안에서 시행되는 도시정비법에 의한 주택재개발사업, 주택재건축사업 등을 말하고( 도시재정비촉진법 제2조 제2호), 재정비촉진계획은 재정비촉진지구의 재정비촉진사업을 계획적이고 체계적으로 추진하기 위한 재정비촉진지구의 토지이용, 기반시설의 설치 등에 관한 계획을 말하며( 도시재정비촉진법 제2조 제3호), 재정비촉진구역은 재정비촉진사업별로 결정된 구역을 말한다( 도시재정비촉진법 제2조 제4호).
다. 따라서 도시정비법에 의하여 정비구역에서 시행되는 주택재개발사업, 주택재건축사업에 관한 계획 및 도시재정비촉진법에 의하여 재정비촉진구역에서 시행되는 주택재개발사업, 주택재건축사업에 관한 재정비촉진계획은 국토계획법 제63조 제1항 제3호가 적용되는 도시관리계획에 해당하며, 서울특별시의 구청장은 위 계획들이 수립되고 있는 지역에서 위 법률 규정에 따라 개발행위허가를 제한할 수 있다.
2. 원심판결 이유 및 기록에 의하면 아래와 같은 사실을 알 수 있다.
가. 서울특별시는 2004년경 ‘도시및주거환경정비기본계획-주택재개발사업부문’을 수립하고, 2005년경 ‘도시및주거환경정비기본계획-도시환경정비사업부문’을 수립하였으며, 2006년경 ‘2020 서울도시기본계획’을 수립하였다.
나. 피고는 도시재정비촉진법이 2006. 7. 1.부터 시행됨에 따라 2006. 11. 7. 관할 구로2동, 본동 및 가리봉2동을 1지구(이하 ‘이 사건 제1지구’라고 한다)로 구분하는 등 관할 구로구 9개동을 3개 지구로 광역 구분하고, 이 사건 제1지구를 보광아파트가 있는 지역을 제외한 9개 구역으로 나누어 설정한 다음, 서울특별시장으로부터 도시재정비촉진법에 의하여 재정비촉진구역으로 지정받아 재정비촉진계획을 수립하여 재정비촉진사업을 시행하거나, 도시정비법에 의하여 서울특별시의 ‘도시·주거환경정비기본계획’에 적합한 범위 안에서 정비구역으로 지정받아 정비계획을 수립하여 정비사업을 시행하기로 하는, ‘노후·불량주택 광역개발을 위한 종합시행계획 수립 및 기초현황조사 시행계획’을 확정하였다.
다. 피고는 ‘서울특별시 도시재정비 촉진을 위한 조례’가 2006. 11. 20.부터 시행되자, 2006. 11. 21. 이 사건 제1지구 등 관할 9개동 3개 지구에 관한 기초현황조사용역을 발주하여 2006. 12. 22. 기초현황조사(이하 ‘이 사건 기초현황조사’라고 한다)에 착수하였다.
라. 피고는 2007. 2. 26. 이 사건 기초현황조사 과정에서, 공영주택, 간이주택 등 소규모 주택단지로서 도로가 협소하고 공원 및 녹지 등 기반시설이 매우 부족한 이 사건 제1지구의 현황이 당시 시행되던 ‘서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례’ 제4조의 주택재개발구역의 지정요건을 완화하는 ‘서울특별시 도시재정비 촉진을 위한 조례’ 제7조의 재정비촉진구역의 지정요건을 충족하고, 이 사건 제1지구의 제7구역 등 3개 구역이 ‘서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례’ 제4조의 주택재개발구역의 지정요건을 충족하는 것으로 나타남에 따라, 이 사건 제1지구를 주거복합 또는 주상복합, 공동주택 등의 주거지 외에 공공보행통로 또는 보행자 전용도로, 학교, 공공청사, 공원·녹지(공원, 광장, 공공녹지 및 완충녹지) 및 도로 등으로 조성함으로써 이 사건 제1지구의 토지이용의 효율성을 증대시키고 구역별 특성 및 현재의 토지이용상황, 기반시설의 용량과 주변 환경과의 연속성 등을 종합적으로 고려하여 이 사건 제1지구가 정비구역 또는 재정비촉진구역으로 지정될 경우의 토지이용계획안을 수립하는 등으로 ‘노후·불량주택지역 광역개발을 위한 종합 처리방안’을 수립하였다.
마. 그런데 피고는 2007. 4. 6. 서울특별시로부터 재정비촉진지구의 지정 및 완화 여부를 심의하는 서울특별시 도시재정비위원회가 그 심의기준으로 노후도(노후·불량건축물의 수의 대상구역 안의 건축물 총수에 대한 비율) 60% 이상을 반드시 충족하여야 한다는 새로운 심의기준을 정하였다는 통보를 받았다.
바. 이에 피고는 2007. 5. 29. 이 사건 제1지구의 당시 노후도가 33%로서 이 사건 제1지구가 노후도 60% 이상을 충족할 수 있는 시점이 2012년으로 예상되어서 이 사건 제1지구에서 그 건축허가를 제한하지 아니할 경우 노후·불량건축물의 비율이 지속적으로 떨어질 수밖에 없어 이 사건 제1지구가 도시재정비촉진법에 의한 재정비촉진구역으로 지정받기가 더욱 어려워질 수 있어 건축허가를 제한할 필요성이 있다고 판단하여, 개발행위허가의 제한 시행계획을 수립하여 2007. 5. 31. 개발행위허가의 제한(안)에 관하여 주민열람을 공고한 다음, 2007. 7. 5. 이 사건 제1지구에 관하여 고시일로부터 3년간 구 건축법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘건축법’이라고 한다) 제9조에 의한 건축신고에 대하여 구로구 도시계획위원회의 심의를 거쳐 그 허용여부를 결정한다는 내용의 개발행위허가의 제한 고시(이하 ‘이 사건 고시’라고 한다)를 하였다.
사. 피고는 2008. 2. 5. ① 이 사건 제1지구가 ‘서울특별시 도시재정비 촉진을 위한 조례’의 재정비촉진구역의 지정요건은 충족하나, 서울특별시 도시재정비위원회의 심의기준인 노후도(60% 이상) 기준에는 미달하고, ② 이 사건 제1지구의 제7구역 등 3개 구역이 ‘서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례’의 주택재개발구역의 지정요건을 충족하며, ③ 위와 같은 이유 등으로 이 사건 제1지구의 9개 구역을 재개발 5개 구역, 단독주택재건축 4개 구역으로 설정하는 등으로 구로구 9개동 3개 지구에 대하여 재정비촉진사업과 정비사업을 병행하여 추진하는 것이 타당하다는 기초현황조사결과를 받았다.
아. 피고는 2008. 3. 19. 원고로부터 이 사건 제1지구의 제7구역에 위치한 이 사건 토지에 대한 건물신축에 관한 원고의 구로구 도시계획위원회의 심의신청으로 건축법 제9조에 의한 건축신고(이하 ‘이 사건 건축신고’라고 한다)를 받았고, 2008. 5. 7. 개최된 구로구 도시계획위원회의 심의결과가 이 사건 토지에 대한 건물건축으로 개발요건인 노후도 산정에 영향을 줄 수 있다는 이유로 부결됨에 따라 2008. 5. 15. 원고에게 위와 같은 내용의 구로구 도시계획위원회의 2008. 5. 7.자 심의결과를 통보(이 사건 건축신고를 반려하는 처분으로 보인다. 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
자. 한편 피고는 2008. 4. 4. 위 기초현황조사결과에 따라 이 사건 제1지구 등 구로구 9개동 3지구에 대하여 재정비촉진사업과 정비사업을 병행하여 추진하기로 하였는데, 이 사건 제1지구가 정비구역 또는 재정비촉진지구로 지정될 경우에 실시할, 주거시설 외에 교통시설(도로확장 및 신규도로 개설), 공간시설(공원, 공공공지 및 녹지 등 개설), 유통공급시설(전기공급시설) 및 공공·문화체육시설(학교, 공공청사, 사회복지시설 및 청소년수련 시설) 등으로 정비하는 내용으로 구성된 정비계획과 재정비촉진계획을 수립하여 ‘뉴타운식 광역개발 기본계획’을 확정하였다.
차. 피고는 2008. 10. 10. 서울특별시에 “뉴타운식 광역개발 기본계획”을 서울특별시의 ‘도시·주거환경정비(재개발, 재건축) 기본계획’에 반영해달라고 요청하였으나, 서울특별시의 ‘2010 도시·주거환경정비기본계획’에 관한 용역 준공일이 2010. 2. 28.로 연기되어 원심변론종결일인 2010. 1. 20. 현재 “뉴타운식 광역개발 기본계획”의 ‘2010 도시·주거환경정비기본계획’으로의 반영 여부가 확정되지 아니하였다.
3. 위 사실에 의하면, 피고는 서울특별시로부터 이 사건 제1지구를 정비구역 또는 재정비촉진구역으로 지정받아 정비계획 또는 재정비촉진계획을 수립하여 정비사업 또는 재정비촉진사업을 추진하기 위하여 이 사건 제1지구에 대하여 이 사건 기초현황조사를 실시하였고, 이 사건 제1지구가 정비구역 또는 재정비촉진구역으로 지정될 경우의 토지이용계획안을 수립하였으며, 특히 이 사건 제1지구가 ‘서울특별시 도시재정비 촉진을 위한 조례’의 재정비촉진구역의 지정요건은 충족하지만 서울특별시 도시재정비위원회의 재정비촉진구역의 지정 및 완화 여부에 관한 심의기준인 노후도를 충족하지 아니함에 따라 이를 충족하기 위하여 이 사건 제1지구에서의 건축허가를 제한할 필요성이 있어서 이 사건 고시를 한 것이다. 따라서 이 사건 제1지구는 피고가 국토계획법 제63조 제1항 제3호가 정하는 도시관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 그 도시관리계획이 결정될 경우 용도지역·용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역이라고 봄이 상당하므로, 이 사건 제1지구에 대하여 구로구 도시계획위원회의 심의를 거쳐 건축신고 허용 여부를 결정하도록 한 이 사건 고시는 국토계획법 제63조 제1항 제3호에 근거한 것으로서 다른 특별한 흠이 없다면 유효하고, 나아가 이 사건 고시에 근거한 이 사건 처분 역시 그 심의과정에서 재량권을 일탈·남용하지 아니하였다면 적법하다고 할 것이다.
그럼에도 원심이 이 사건 고시가 국토계획법 제63조 제1항 제3호의 요건을 갖추지 못하였음을 전제로 하여 이 사건 고시에 근거한 이 사건 처분이 위 법률 규정의 요건을 갖추지 못하였고 이 사건 건축신고를 반려할 중대한 공익상의 필요도 없다는 이유로 위법하다고 판단한 것은, 위 법률 규정의 요건에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니한 잘못이 있다고 할 것이다. 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.
4. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 양창수(재판장) 이상훈 김용덕(주심)