【원고, 항소인】
한국토지주택공사 (소송대리인 법무법인(유한) 대륙아주 담당변호사 전재기)
【피고, 피항소인】
한국전력공사 (소송대리인 변호사 김영태)
【제1심판결】
서울행정법원 2014. 4. 17. 선고 2013구합9106 판결
【변론종결】
2014. 8. 19.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 설치한 345Kv 신인천 T/L(No.58 ~ No.59) 송전선로와 345kv 신영서 T/L(No.35 ~ No.36) 송전선로 중 시흥장현보금자리주택지구 내 송전선로의 지중화 이설비용의 부담주체는 피고임을 확인한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 기초사실
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문 3쪽 1줄 및 4쪽 4~5줄의 “이 사건 송전선로 중 중 345kv 신인천 T/L(No.58 ~ No.59) 송전선로의”를 “이 사건 송전선로의”로, 4쪽 4줄의 “건축물을”을 “21m 높이의 건축물(= 통상적 층고 3m × 7층)을”로 각 고치는 이외에는 제1심 판결문의 이유 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.
2. 원고의 주장 및 관련 규정
가. 원고 주장의 요지
이 사건 송전선로는 2001. 11. 30. 및 2001. 12. 18. 6283호 전기사업법 제89조에 따라 시흥장현지구 내에 있는 다른 사람의 토지 위의 공중에 설치된 전선로인데 그 토지의 소유자인 원고가 시행하는 이 사건 사업의 지구단위계획에 의하면 위 송전선로의 선하지(이하 ‘이 사건 선하지’라 한다)는 상업지역으로서 7층 건축물의 건축이 이루어질 것이어서 그 전선과 위 건축물과의 이격거리가 이에 관한 기술기준에 적합하지 않게 될 것이므로 이러한 기술기준 부적합을 해소하기 위한 위 송전선로의 지중화 이설비용은 6637호 전기사업법 부칙 제2조 제1호에 따라 적용될 6283호 전기사업법 제72조 제2항 단서(이하 위 두 조항을 합하여 ‘이 사건 조항’이라 한다)에 의하여 전기사업자인 피고가 부담하여야 한다.
다. 관련 규정
별지 ‘관련 규정’ 기재와 같다.
3. 이설비용 부담주체에 관한 판단
가. 청구원인에 대한 판단
1) 관련 규정의 개괄적 내용
가) 전기사업법 제72조의 규정 내용 및 개정 경과에 의하면, 전기사업법 제72조는 ① 전기설비 상호간 또는 전기설비와 다른 물건 간에 상호 장애가 발생하거나 지장을 주는 경우(이하 ‘전기설비 장애·지장 발생’이라 한다)와 ② 전기설비가 다른 사람이 설치한 지상물 또는 그 밖의 물건의 설치로 인하여 기술기준에 적합하지 아니하게 된 경우(이하 ‘전기설비 부적합 발생’이라 한다)를 구별하여, 전기설비 장애·지장 발생의 경우에는 사후 원인제공자가(제1항), 전기설비 부적합 발생의 경우에는 지상물 등 설치자가(제2항) 해당 전기설비 장애·지장 내지 부적합 제거에 필요한 조치를 하거나 그 소요비용을 부담하여야 하는 것으로 규정하고 있다.
나) 다만, 전기설비 부적합 발생의 경우 중 ‘전기사업법 제89조(6283호 전기사업법이 시행되기 전에는 4214호 전기사업법 제57조)의 규정에 따라 다른 사람의 토지 위의 공중에 전선로를 설치한 후 그 토지의 소유자 또는 점유자(이하 소유자 또는 점유자를 모아서 ’소유자 등‘이라 한다)가 그 토지에 지상물 기타 물건을 설치하는 경우’(이하 ‘소유자 신축’이라 한다)의 해당 전기설비 부적합 제거 조치의무 내지 비용부담(이하 ‘이 사건 비용부담’이라 한다)에 관하여는 현재의 법적용을 기준으로 ㉮ 1990. 4. 14.부터 2001. 2. 23.까지 설치된 전선로에 관하여는 6637호 전기사업법 부칙 제2조 제2호에 따라 소유자 등이 부담하고, ㉯ 2001. 2. 24.부터 2002. 7. 26.까지 설치된 전선로에 관하여는 6637호 전기사업법 부칙 제2조 제1호에 따라 6283호 전기사업법 제72조 제2항 단서의 규정(이하 위 두 조항을 합하여 ‘이 사건 조항’이라 한다)에 의한 전기사업자가 부담하며, ㉰ 2002. 7. 27. 이후에 설치된 전선로에 관하여는 그 토지의 소유자 등이 부담하되 대통령령이 정하는 바에 따라 이설비용이 일부 감면되게 된다.
2) 이 사건 조항의 해당 여부
가) 이 사건 조항의 요건 개관
(1) 관련 규정에 의하면 이 사건 조항에 해당하기 위해서는 ‘6637호 전기사업법 시행 당시 6283호 전기사업법 제89조에 의하여 다른 사람의 토지 위의 공중에 전선로를 설치한 후 그 토지의 소유자 등이 그 토지에 지상물 그 밖의 물건을 설치하였거나 설치할 경우에 그 전선로가 기술기준에 적합하지 아니하게 되었거나 되어야’ 한다.
(2) 앞서 살펴본 기초사실과 관련 규정에 의하면, 이 사건 송전선로는 2001.경 종전의 규정인 6283호 전기사업법 제89조에 의하여 다른 사람의 토지 위에 설치되어 2001. 11. 30. 및 2001. 12. 18. 사용전검사에 합격함으로써 6637호 전기사업법 시행 당시에 설치되었다고 할 것이다. 또한 같은 인정근거에 의하면, 그 이후 이루어진 이 사건 사업에 관한 지구단위계획은 이 사건 선하지가 상업지역으로서 5층 내지 7층의 건축물이 건축될 것을 계획하고 있는데, 한국종합설계 주식회사가 2013. 9.경 조사한 바에 의하면 이 사건 선하지에 21m 높이의 건축물(= 통상적 층고 3m × 7층)이 신축될 경우 이 사건 송전선로의 전선과 건축물의 이격거리가 지식경제부장관이 공고한 ‘전기설비기준의 판단기준’에서 정한 이격거리 기준인 7.65m에 미치지 못하게 된다. 위 인정사실에 의하면, 경험칙상 이 사건 사업으로 조성된 이 사건 선하지를 분양 받는 사람(이하 ‘이 사건 수분양자’라 한다)은 특별한 사정이 없는 한 최대한의 수익을 얻기 위하여 그곳에 5층이나 6층이 아닌 7층 건축물을 지을 것이 거의 확실히 예상되므로, 이러한 상황은 해당 선하지에 지상물을 설치할 경우에 그 전선로가 기술기준에 적합하지 아니하게 될 경우에 해당한다.
나) 원고의 “그 토지의 소유자 또는 점유자” 해당 여부
(1) 피고는 ‘6637호 전기사업법 부칙 제2조에서 말하는 “그 토지의 소유자 또는 점유자”(이하 ’이 사건 권리자‘라 한다)는 전기사업자가 전선로를 설치할 당시 당해 선하지의 소유자 등에 한정되므로 그 이후에 소유자가 된 원고는 이에 해당하지 않는다’고 주장한다. 그러므로 아래에서는 이 사건 권리자에 원고와 같이 전선로 설치 이후에 소유권을 취득한 사람도 포함되는지 여부에 관하여 살피기로 한다.
(2) 전기사업법 제72조의 규정 내용 및 개정 경과와 갑 제8호증의 기재로부터 알 수 있는 다음의 사정들, 즉 ① 이 사건 조항의 문언에 비추어 “그 토지의 소유자 또는 점유자”의 “그”가 “토지”를 수식하는 것으로 보아 이를 단순히 ‘해당 선하지의 소유자 등’으로 해석하는 것이 자연스럽고, ‘전선로 설치 당시의 해당 선하지 소유자 등’으로 한정되는 것으로 보는 것이 오히려 부자연스러운 것으로 보이는 점, ② 이 사건 조항은 소유자 신축의 경우에 있어 6283호 전기사업법 제72조 제2항 단서에 의하여 원래 이 사건 비용부담을 하지 않던 선하지 소유자 등이 6637호 전기사업법 시행으로 인하여 그 비용부담을 하여야만 하게 되는 상황에서 적어도 6283호 전기사업법 시행 당시에 설치된 전선로에 한해서는 선하지 소유자 등이 이 사건 비용부담을 하지 않게 함으로써 헌법상 보장되는 선하지 소유자 등의 재산권을 최대한 보장하기 위한 목적에서 특별히 규정된 것으로서 ‘부진정 소급입법 관련 경과규정’에 해당하는 점, ③ 그런데 이 사건 조항으로 보장하고자 하는 선하지에 관한 재산권은 일신전속성이 있는 것이 아니므로 특별한 사정이 없는 한 전선로 설치 이후에 선하지의 소유권 등을 취득한 사람을 종전의 소유자등과 달리 취급할 이유가 없고, 선하지에 관한 재산권 보장을 위하여 특별히 규정한 경과규정이라는 속성에 비추어 보더라도 이 사건 권리자의 범위를 전선로 설치 당시의 소유자 등으로 좁게 해석할 것이 아니라 그 목적이 충분히 달성되도록 적절히 해석하여야 하는데, 달리 이 사건 조항의 개정 경과나 문언에서 이 사건 권리자의 범위를 위와 같이 좁게 해석할 아무런 실마리도 찾을 수 없는 점, ④ 오히려 선하지에 관한 재산권 보장이라는 이 사건 조항의 입법목적을 제대로 달성하기 위해서는 전선로 설치 당시의 선하지 소유자 등이 이 사건 비용부담의 우려 없이 선하지에 자유롭게 건물을 신축할 수 있어야 할 뿐만 아니라(소유권의 사용·수익 권능), 나아가 이를 처분함에 있어서도 그 양수인이 소유자 신축의 경우에 이 사건 비용부담을 받지 않도록 함으로써 그 교환가치의 하락이 발생하지 않도록 하여야(소유권의 처분 권능) 할 것으로 보이는 점, ⑤ 이 사건 전기위원회의 재정은 그 이유에서 ‘송전선로의 이설로 아무런 혜택을 받지 않는 불특정 소비자에게 최종적으로 이 사건 비용부담을 전가하는 것은 사회비용적·공익적 측면에서 바람직하지 않다’고 하나, 전기사업자에 의한 이 사건 비용부담은 원활하고 안전한 전기공급에 관한 불특정 소비자의 공익을 달성함에 있어 소유자 신축 경우에 있어 선하지 소유자 등의 재산권을 적절히 보장하는 과정에서 불가피하게 발생한 것으로서 그 비용부담이 궁극적으로 공익의 귀속주체인 불특정 소비자로 전가된다고 하더라도 이를 부당한 것으로 보기는 어려운 점 등을 종합하면, 이 사건 권리자는 전기사업자가 전선로를 설치할 당시 당해 선하지의 소유자 등에 한정되지 아니하고 원고와 같이 그 이후에 소유자가 된 사람도 포함되는 것으로 해석하는 것이 타당하다고 할 것이다.
다) “그 소유자 또는 점유자가 그 토지에 지상물 등을 설치할 경우” 해당 여부
(1) 피고는 ‘이 사건 조항은 이 사건 권리자가 직접 그 토지에 지상물 등을 설치할 경우에만 적용되고 원고와 같이 이 사건 선하지를 보금자리주택지구로 조성한 다음 이를 타인에게 분양함으로써 그가 그 토지에 지상물 등을 설치하게 될 것임에 그치는 경우에는 적용되지 않는다'고 주장한다. 그러므로 아래에서는 이 사건 권리자가 직접 그 토지에 지상물 등을 설치할 경우에만 “그 소유자 또는 점유자가 그 토지에 지상물 등을 설치할 경우”(이하 ’이 사건 권리행사 사유‘라 한다)에 해당하는지 여부에 관하여 살피기로 한다.
(2) 전기사업법 제72조의 규정 내용 및 개정 경과와 갑 제8호증의 기재로부터 알 수 있는 다음의 사정들, 즉 ① 문언에 비추어 보면 이 사건 권리자가 직접 지상물 등을 설치할 경우에만 이 사건 권리행사 사유에 해당하는 것으로 해석하는 것이 보다 자연스러운 것으로 보이지만, 위 권리자가 직접 지상물 등을 설치할 것은 아니지만 타인으로 하여금 이를 설치하게 할 경우에도 이에 해당하는 것으로 해석하더라도 문언의 가능한 의미를 벗어나는 것으로는 보이지 않으므로 이러한 해석의 여지가 열려 있는 점, ② 그런데 이 사건 조항의 입법목적은 선하지 소유자 등이 원칙적으로는 전선로 설치를 수인하여야 하더라도 예외적으로 선하지에 건축물을 건축하고자 하는 등의 경우만은 이 사건 비용부담으로 인한 제한 없이 이를 할 수 있도록 함으로써 그 재산권을 보장함에 있는데, 여기에서 이러한 재산권 보장을 충분히 달성하기 위해서는 이 사건 권리행사 사유를 권리자가 직접 건축물을 건축하는 경우만으로 한정할 뚜렷한 이유가 없는 점, ③ 이러한 이유에 대하여 ‘전기사업법 제72조의 개정 경과에 비추어 이 사건 비용부담을 전기사업자로부터 선하지 소유자 등으로 이전·전환하도록 하는 것이 입법자의 궁극적 의도임을 고려하면 이 사건 조항은 예외규정으로서 가능한 좁게 해석함으로써 전기사업자가 이 사건 비용부담을 할 여지를 줄여야 한다’는 지적이 있을 수 있으나, 위와 같은 개정 경향에도 불구하고 이 사건 조항이 선하지에 관한 재산권 보장을 위하여 특별히 둔 경과규정임에 비추어 보면 이를 예외규정이라는 이유만으로 좁게 해석할 것이 아니라 그 입법목적이 충분히 달성되도록 적절히 해석하여야 하는데, 뚜렷한 실질적 근거도 없이 이 사건 권리행사 사유를 권리자가 직접 건축물을 건축하는 경우만으로 한정하여 해석함으로써 결과적으로 전기사업자로 하여금 이 사건 비용부담을 하지 않게 하는 것은 지나치게 전기사업자의 이익만을 앞세우는 것으로서 부당하므로, 위 지적은 타당하다고 보기 어려운 점, ④ 오히려 실제로 선하지에 건축물의 건축을 할 고도의 개연성이 객관적으로 인정되는 경우라면 이 사건 권리자로부터 그 선하지를 양수할 사람이 위 건축물의 건축을 실행하는 것으로 예정되어 있더라도 이를 이 사건 권리행사 사유에 해당하는 것으로 인정함으로써 위 권리자가 선하지 양도 전이라도 미리 이 사건 조항을 원용하여 이 사건 비용부담이 전기사업자에 귀속됨을 분명히 하는 등으로 위 비용부담의 불확실로 인한 선하지의 거래곤란, 교환가치 감소 우려, 관련 분쟁가능성 발생 등의 불이익을 부담하지 않고도 선하지를 처분할 수 있게 되므로, 결국 위와 같은 해석을 할 경우에만 궁극적으로 선하지 소유자 등의 재산권이 제대로 보장될 것으로 보이는 점, ⑤ 특히 이 사건과 같이 보금자리주택사업 등 택지개발사업에 있어 지구조성사업과 주택건설사업이 별도의 시행자에 의하여 분리되어 시행될 수도 있고 하나의 시행자에 의하여 일괄적으로 시행될 수도 있는데, 이 사건 권리자가 직접 건축물을 건축할 경우에만 이 사건 권리행사 사유로 인정되게 된다면 부지조성사업과 주택건설사업의 분리시행 또는 일괄시행이라는 우연적 사정에 따라 후자의 경우에는 마땅히 인정될 위 권리행사 사유가 전자의 경우에는 인정되지 않는다는 부당한 결과가 발생하게 되는 점, ⑥ 또한 이러한 사안에서 위와 달리 해석하더라도 선하지 양수인이 소유권이전등기를 마치는 등으로 그 소유권을 취득하게 되면 이 사건 조항을 원용함으로써 전기사업자가 이 사건 비용부담을 하여야 하고 이를 확인 받을 수 있게 되어 결과적으로 이 사건 권리행사 사유를 좁게 해석하더라도 위 비용부담 귀속자의 확인 시기를 소유권이전 시점 이후로 늦추는 것 이외에 어차피 별다른 실익이 없는 것으로 보이는 점 등을 종합하면, 이 사건 권리행사 사유를 이 사건 권리자가 직접 그 토지에 지상물 등을 설치할 경우만으로 좁게 볼 것이 아니라, 실제로 선하지에 지상물 등을 설치할 고도의 개연성이 객관적으로 인정되는 경우라면 이 사건 권리자로부터 그 선하지를 양수할 사람이 위 건축물의 건축을 실행하는 것으로 예정되어 있는 경우도 포함하는 것으로 해석함이 타당하다.
(3) 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 사업에 관한 지구단위계획은 이 사건 선하지가 상업지역으로서 5층 내지 7층의 건축물이 건축될 것을 계획하고 있는데, 이에 비추어 보면 이 사건 선하지에 지상물 등을 설치할 고도의 개연성이 객관적으로 인정된다고 할 것이다. 따라서 이 사건에 있어 이 사건 권리행사 사유가 인정된다.
다) 소결론
따라서 원고가 이 사건 사업의 시행으로 이 사건 선하지에 7층 높이의 건축물을 건축할 것이고 이에 따라 이 사건 송전선로의 기술기준 부적합이 발생할 것이므로 피고는 이 사건 조항에 따라 위 송전선로를 기술기준에 적합하게 하기 위하여 필요한 조치를 하거나 그 조치에 소요되는 비용을 부담할 의무가 있는데, 피고는 현재 이 사건 송전선로를 지중화로 이설하기로 계획하고 있으므로 그 이설비용을 부담하여야 한다.
나. 피고의 주장에 대한 판단
1) 원인자부담 원칙의 적용
피고는 ‘원고가 이 사건 사업을 시행하기 위하여 이 사건 송전선로의 철탑 부지를 수용하여 철거함으로써 위 송전선로의 지중화 이설을 계획하였으므로 “원인자부담원칙”에 의하여 이 사건 비용부담을 하여야 한다’고 주장한다. 그러나 구체적인 법조항이 아닌 “원인자부담원칙”이라는 추상적 원칙만으로는 이 사건 비용부담을 결정할 법률적 근거가 되기에 부족할 뿐만 아니라, 위와 같은 “원인자부담원칙”은 앞서 살펴본 바와 같이 이를 드러내는 전기사업법 제72조 제1항 및 제2항 본문이 그 예외조항인 이 사건 조항에 의하여 적용되지 않음으로써 극복된 결과 피고가 이 사건 비용부담을 하여야 하므로, 피고의 위 주장은 이유 없다.
2) 10500호 전기사업법 제72조 제1항
피고는 ‘원고는 이 사건 사업을 시행하기 위하여 이 사건 송전선로의 철탑 부지를 수용하여 철거함으로써 위 송전선로를 훼손하는 행위를 하였다고 할 것인데, 이에 따라 피고의 전기설비와 이 사건 사업 간에 상호 장애가 발생할 우려가 있으므로 10500호 전기사업법 제72조 제1항에 의하여 그 원인을 제공한 원고가 그 장애를 제거하기 위하여 필요한 조치를 하거나 그 조치에 소요되는 비용을 부담하여야 한다’고 주장한다. 그러나 10500호 전기사업법 부칙 제2항은 ‘10500호 전기사업법 제72조는 2011. 10. 1. 시행된 후 최초로 시행하는 사업이나 설치하려는 지상물 또는 그 밖의 물건으로 인하여 비용을 부담하는 것부터 적용한다’고 규정하고 있는데, 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 사업은 2009. 10. 27. 보금자리주택지구로 전환되어 2009. 12. 30. 보금자리주택지구 지정변경 및 지구계획변경 승인을 받았고, 이 사건 사업의 지구단위계획에는 이 사건 송전선로 선하지는 상업지역 8구역으로 지정되어 그 지상에는 5층 내지 7층의 건축물을 건축하도록 계획되어 있으므로, 이 사건 사업과 이를 통해 건축하려는 건축물은 ‘2011. 10. 1. 이후 최초로 시행하는 사업이나 설치하려는 지상물 또는 그 밖의 물건’에 해당한다고 보기는 어렵다. 따라서 10500호 전기사업법 제72조 제1항은 원고의 이 사건 사업 또는 위 건축물에는 적용되지 않으므로 이와 다른 전제에 서 있는 피고의 위 주장은 이유 없다.
3) 6637호 전기사업법 제72조 제1항
피고는 ‘원고는 이 사건 사업을 시행하기 위하여 이 사건 송전선로의 철탑 부지를 수용하여 철거함으로써 위 송전선로를 훼손하는 행위를 하였다고 할 것인데, 이에 따라 피고의 전기설비에 지장을 주었으므로 6637호 전기사업법 제72조 제1항에 의하여 그 원인을 제공한 원고가 그 장애 또는 지장을 제거하기 위하여 필요한 조치를 하거나 그 조치에 소요되는 비용을 부담하여야 한다’고 주장한다. 그러나 원고가 위 철탑 부지를 수용한다고 하더라도 이를 바로 송전선로를 훼손하는 행위라고 보기도 어렵고,
나아가 이 사건 사업의 시행으로 이 사건 선하지에 7층 건축물이 건축되어 이 사건 송전선로가 기술기준에 적합하지 아니하게 될 것임은 앞서 살펴본 바와 같으나, 6637호 전기사업법 제72조 제1항이 규정한 바와 같이 위 건축물로 인하여 ‘이 사건 송전선로가 위 건축물과 상호 장애를 일으키거나 지장을 주는 경우’에 해당함은 이를 인정할 아무런 증거가 없으므로, 피고의 위 주장은 이유 없다.
4) 원고와 피고의 지중화 비용 부담 합의
피고는 ‘원고가 2008. 4. 28. 피고에게 보낸 공문에서 자신의 부담으로 지중화공사를 하겠다는 의사를 표시함에 따라 원고와 피고 사이에 이러한 내용의 합의가 성립하였으므로 이 사건 비용부담을 하여야 한다’고 주장한다. 그러나 이 사건 비용부담에 관하여 이를 규정하는 이 사건 조항 등이 존재하고 있는데 공익적 목적을 달성하기 위하여 설립된 법인들인 원고와 피고가 이를 무시하고 그들에게 사적자치가 적용됨을 전제로 상호간의 합의로 이를 달리 결정할 수 있다고 보기는 어려우므로, 이와 다른 전제에 서 있는 피고의 위 주장은 이유 없다.
4. 결 론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용할 것임에도 이와 결론을 달리한 제1심 판결은 부당하므로 이를 취소하고 원고의 청구를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 지대운(재판장) 이영환 김형석