【원 고】
주식회사 서울스마트 외 2인 (소송대리인 법무법인 정률 담당변호사 이대순 외 1인)
【피 고】
동두천시 (소송대리인 변호사 권종칠)
【변론종결】
2011. 11. 3.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지】
피고는, 원고 주식회사 서울스마트에게 3,448,859,505원 및 이에 대하여 2008. 12. 3.부터 이 사건 소장 부본 송달일까지 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지 연 20%의 각 비율로 계산한 돈을, 원고 2, 3에게 각 50,000,000원을 각 지급하라.
【이 유】
1. 기초 사실
가. 원고 주식회사 서울스마트(변경 전 상호 월드컵아리랑관광 주식회사, 이하 ‘서울스마트’라 한다)는 1962. 5. 25. 피고로부터 그 업무 범위가 ‘유엔군 전용’으로 한정된 여객자동차 운송사업면허(이하 ‘이 사건 한정면허’라 한다)를 받은 일반택시 운송사업자이고, 원고 2, 3은 원고 서울스마트의 공동대표이사이다[한편 원고 서울스마트는 위와 같이 최초 1962. 5. 25. 한정면허를 받은 이후 2006. 9. 8. 피고로부터 업무 범위가 유엔군 전용으로 한정된 일반택시운송사업면허(한정면허)증을 재교부받았다].
나. 피고의 처분과 행정소송의 경과
1) 여객자동차 운송사업계획 변경 불인가처분(이하 ‘이 사건 제1처분’이라 한다) 및 이에 대한 행정소송의 경과
① 원고 서울스마트가 2008. 11. 11. 피고에게 위 원고의 상호 및 대표이사를 ‘월드컵아리랑관광 주식회사 대표이사 원고 3’에서 ‘주식회사 서울스마트 대표이사 원고 2’로 변경하는 것을 내용으로 하는 여객자동차 운송사업계획 변경 인가를 신청하자, 피고는 2008. 12. 3. 원고 서울스마트에 대하여 ‘영업 범위가 한정된 위 원고가 미군으로부터 운송계약 해지통보를 받게 되어 사업구역을 확보하지 못하게 됨으로써 사업경영이 불확실하고, 차량면허 기준대수 미달, 보유 차고 면적 및 운송부대시설 등의 미확보로 인해 여객자동차 운수사업법(이하 ‘여객사업법’이라 한다) 제5조가 정하는 면허의 기준을 갖추지 못하여 위 원고의 이 사건 한정면허를 취소할 예정이다’라는 이유로 위 사업계획 변경을 불인가하는 이 사건 제1처분을 하였다.
② 이에 원고 서울스마트가 2009. 2. 4. 피고를 상대로 이 사건 제1처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고( 의정부지방법원 2009구합268호), 위 법원은 2009. 9. 1. ‘운송사업 면허를 취소할 예정이라는 사유는 여객사업법이 정하는 사업계획 변경 제한사유에 해당하지 아니하고, 위 원고의 상호 및 대표이사가 변경된 이후에도 피고가 위 원고의 운송사업 면허를 취소할 수 있으므로 사업계획 변경을 제한해야 할 공익상 필요도 없다’는 이유로 이 사건 제1처분을 취소하는 판결을 하였다. 이에 피고가 항소하였으나( 서울고등법원 2009누30747호) 위 원고가 2010. 6. 4. 소를 취하하였다.
2) 이 사건 한정면허 취소처분(이하 ‘이 사건 제2처분’이라 한다) 및 이에 대한 행정소송의 경과
① 피고는 위와 같이 이 사건 제1처분을 취소하는 판결이 선고되자 그 다음날인 2009. 9. 2. 원고 서울스마트에 대하여 ‘원고 서울스마트가 미육공군 교역처로부터 계약이 해지되어 사업구역을 확보하지 못하였고, 차량의 면허기준 대수 및 보유차고 면적과 운송부대시설 등을 확보하지 못하였음을 이유로 위 원고의 사업경영이 불확실하거나 기타 사유로 사업을 계속함이 적합하지 아니하여 국민의 교통편의를 저해한다’는 이유로 원고 서울스마트의 이 사건 한정면허를 취소하는 이 사건 제2처분을 하였다.
② 이에 원고 서울스마트는 2010. 1. 27. 피고를 상대로 이 사건 제2처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고( 의정부지방법원 2010구합325호), 위 법원은 ‘위 원고가 계약 해지로 인해 사업구역을 확보하지 못하여 더 이상 영업을 계속할 수 없다거나, 차량 면허기준 대수를 확보하지 못하였다고 단정할 수 없고, 보유차고 면적 미확보를 인정할 증거가 없어 이를 면허취소 처분사유로 삼을 수 없으므로, 이 사건 제2처분이 위법하다’는 이유로 이 사건 제2처분을 취소하는 판결을 선고하였다. 이에 피고가 항소하였으나 (서울고등법원 2010누20463호) 2010. 12. 14. 기각판결이 선고되었고, 다시 상고하였으나 (대법원 2011두2149호) 2011. 4. 28. 기각되어 그 판결이 확정되었다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1 내지 3호증, 을 1호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 판단
가. 당사자의 주장
원고들은, 피고의 위법한 이 사건 제1, 2처분으로 인하여 원고 서울스마트가 이 사건 제1처분일인 2008. 12. 3.부터 이 사건 제2처분 취소판결이 확정된 2011. 4. 28.까지 택시영업을 하지 못함으로써 일실수입 3,448,859,505원 상당의 재산적 손해를 입었고, 이로 인하여 원고 서울스마트의 공동대표이사인 원고 2, 3이 각 50,000,000원 상당의 정신적 손해를 입었다고 주장하면서, 피고에 대하여 그 손해배상 및 이에 대한 지연손해금의 지급을 구한다.
이에 대하여 피고는, ① 이 사건 한정면허에 관한 업무는 여객사업법상 기관위임사무로서 그 사무의 귀속 주체인 국가가 손해배상책임의 주체가 되므로, 원고들이 대한민국을 상대로 소를 제기하는 것은 별론으로 하더라도 사무처리자에 불과한 피고에게 손해배상청구를 할 수 없고, ② 피고의 공무원에게 고의 또는 과실이 없으며, ③ 원고들이 이 사건 제1, 2처분으로 인하여 손해를 입은 사실도 없다고 다툰다.
나. 손해배상책임의 귀속 주체
국가배상법 제6조 제1항 소정의 ‘공무원의 봉급·급여 기타의 비용’이란 공무원의 인건비만을 가리키는 것이 아니라 당해 사무에 필요한 일체의 경비를 의미한다 할 것이고, 적어도 대외적으로 그러한 경비를 지출하는 자는 경비의 실질적·궁극적 부담자가 아니더라도 그러한 경비를 부담하는 자에 포함된다. 또한 지방자치단체의 장이 기관위임된 국가행정사무를 처리하는 경우 그에 소요되는 경비의 실질적·궁극적 부담자는 국가라 하더라도 당해 지방자치단체는 국가로부터 내부적으로 교부된 금원으로 그 사무에 필요한 경비를 대외적으로 지출하는 자이므로, 이러한 경우 지방자치단체는 국가배상법 제6조 제1항 소정의 비용부담자로서 공무원의 불법행위로 인한 같은 법에 의한 손해를 배상할 책임이 있다( 대법원 1994. 12. 9. 선고 94다38137 판결 등 참조).
여객자동차 운송사업의 계획 변경, 면허 및 그 취소는 국토해양부장관이 관장하는 국가행정사무이고( 여객사업법 제4조 제1항, 제10조 제1항, 제75조의 각 규정 참조), 이 사건 제1, 2처분은 피고 시장이 국토해양부장관으로부터 위 사무를 위임받은 경기도지사로부터 이를 재위임받아 지방자치단체의 장이 아닌 국가행정기관의 지위에서 한 것인바, 위와 같은 법리에 비추어 보면, 피고는 위 기관위임사무에 소요되는 경비의 실질적·궁극적 부담자인 국가로부터 내부적으로 교부된 금원으로 그 사무에 필요한 경비를 대외적으로 지출하는 자이므로, 국가배상법 제6조 제1항 소정의 비용부담자에 해당한다 할 것이어서, 원고들 주장과 같이 이 사건 제1, 2처분이 불법행위를 구성한다면, 피고는 공무원의 불법행위로 인한 국가배상법에 의한 손해를 배상할 책임이 있다. 이와 같은 점에서 피고의 위 ① 주장은 이유 없다.
다. 손해배상책임의 발생 여부
1) 법리
어떠한 행정처분이 후에 항고소송에서 위법한 것으로서 취소되었다 하더라도 그로써 곧 당해 행정처분이 공무원의 고의 또는 과실에 의한 불법행위를 구성한다고 단정할 수 없고, 그 행정처분의 담당공무원이 보통 일반의 공무원을 표준으로 하여 볼 때 객관적 주의의무를 결하여 그 행정처분이 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 정도에 이른 경우에는 국가배상책임의 요건을 충족하였다고 보아야 한다. 이때 객관적 정당성을 상실하였는지 여부는 침해행위가 되는 행정처분의 태양과 그 목적, 피해자의 관여 여부 및 관여의 정도, 침해된 이익의 종류와 손해의 정도 등 여러 사정을 종합하여 결정하되, 그 손해의 전보책임을 국가 또는 지방자치단체에 부담시켜야 할 실질적인 이유가 있는지 여부에 의하여 판단하여야 한다( 대법원 2000. 5. 12. 선고 99다70600 판결 등 참조).
2) 청구원인에 대하여
그러므로 피고가 원고 서울스마트의 여객자동차 운송사업계획 변경 신청을 불인가하는 이 사건 제1처분을 하고 원고 서울스마트의 이 사건 한정면허를 취소하는 이 사건 제2처분을 한 것이 불법행위에 해당하여 손해배상책임을 지는지 여부에 관하여 본다.
갑 2호증의 1, 2, 갑 4, 5호증, 을 1호증의 1, 2, 을 2호증의 3, 을 4호증의 1 내지 5의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고 서울스마트는 1962. 5. 25. 그 업무 범위가 ‘유엔군 전용’으로 한정된 이 사건 한정면허를 받았는바, 위 1962. 5. 25.자 면허증에 ‘유엔군 전용이라 함은 주한유엔군, 군속, 그 가족 및 외국인 관광객 수송에 국한하는 것을 말한다’고 기재되어 있는 사실, 원고 서울스마트는 그로부터 수십 년간 동두천시에 소재한 미2사단 미육공군 교역처와 사이에 미군 기지 내 택시 운행서비스 계약을 체결하고, 미2사단 영내를 출입하며 미군 및 그 가족들만을 상대로 독점적으로 택시 영업을 해 온 사실, 그러던 중 원고 서울스마트 소속 택시 기사들이 2008. 4. 23.경부터 회사에 기본급 인상을 요구하며 장기 파업에 돌입하여 택시 운행을 하지 않자, 이에 미육공군 교역처는 2008년 6월경 원고 서울스마트에 위 계약 해지 통보를 하였고, 그 무렵 위 계약이 해지된 사실, 이에 따라 원고 서울스마트는 더 이상 미2사단 영내를 출입할 수 없게 되었고, 미육공군 교역처로부터 면세유를 공급받지도 못하게 되었으며, 미2사단 영내에 설치되어 있던 사무실 등을 철수하게 된 사실, 한편 미육공군 교역처는 원고 서울스마트 소속 택시만으로는 미군 및 그 가족들을 위한 택시가 부족하자 2007. 12. 30.경부터 개인택시의 영내 출입을 허락하였고, 2008. 5. 15.경 금강택시 주식회사와 사이에 택시 운행서비스계약을 체결하는 한편 원고 서울스마트의 장기 파업으로 인해 위 계약을 해지한 후에는 2008. 8. 21.경 드림택시 주식회사와 사이에 택시 운행서비스계약을 체결하여 이들로 하여금 미군 및 그 가족들을 상대로 택시 영업을 하도록 한 사실, 원고 서울스마트가 동두천시 생연동 548-1 소재 토지를 소유하고 있기는 하나 2008. 6. 30. 그 중 일부를 ‘88화물알선’을 운영하는 소외인에게 재임대하여 원고 서울스마트의 차량이 아닌 다른 화물차량 등의 주차장으로 사용되고 있는 사실, 이후 피고가 원고 서울스마트의 2008. 12. 3.자 여객자동차 운송사업계획 변경 신청 및 2009. 1. 22.자 운행중단을 원인으로 한 여객자동차 운송사업 휴지 신청을 모두 거부하고, 그 후 2009. 9. 2. 원고 서울스마트의 이 사건 면허를 취소하는 이 사건 제2처분을 한 사실이 인정된다.
한편 이 사건 제1, 2처분에 관한 관계 법령의 규정은 아래와 같다.
■ 여객자동차 운수사업법
제5조 (면허 등의 기준)
① 여객자동차운송사업의 면허기준은 다음 각 호와 같다.
1. 사업계획이 해당 노선이나 사업구역의 수송 수요와 수송력 공급에 적합할 것
2. 최저 면허기준 대수, 보유 차고 면적, 부대시설, 그 밖에 국토해양부령으로 정하는 기준에 적합할 것
3. 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업인 경우에는 운전 경력, 교통사고 유무, 거주지 등 국토해양부령으로 정하는 기준에 적합할 것
⑤ 여객자동차운송사업의 등록기준이 되는 최저 등록기준 대수, 보유 차고 면적, 부대시설, 수송력 공급계획의 수립·공고, 그 밖에 필요한 사항은 국토해양부령으로 정한다.
제16조 (여객자동차운송사업의 휴업·폐업)
① 제4조 제1항에 따라 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자는 그 사업의 전부 또는 일부를 휴업하거나 그 사업의 전부를 폐업하려면 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 국토해양부장관 또는 시·도지사의 허가를 받아야 한다. 다만 도로나 다리가 파괴되거나 그 밖에 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.
③ 제1항과 제2항의 휴업 기간은 1년을 넘지 못한다.
제85조 (면허취소 등)
① 국토해양부장관 또는 시·도지사(터미널사업·자동차대여사업 및 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업인 경우만 해당한다)는 여객자동차 운수사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 면허·허가·인가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부를 정지하도록 명하거나 노선폐지 또는 감차 등이 따르는 사업계획 변경을 명할 수 있다. 다만 제5호· 제8호 및 제39호의 경우에는 면허 또는 등록을 취소하여야 한다.
2. 사업경영의 불확실, 자산상태의 현저한 불량, 그 밖의 사유로 사업을 계속하는 것이 적합하지 아니하여 국민의 교통편의를 해치는 경우
7. 제5조· 제29조 또는 제37조에 따른 여객자동차운송사업·자동차대여사업 또는 터미널사업의 면허기준이나 등록기준을 충족하지 못하게 된 경우. 다만 3개월 이내에 그 기준을 충족시킨 경우에는 그러하지 아니하다.
■ 여객자동차 운수사업법 시행령
제43조 (사업면허·등록취소 및 사업정지의 처분기준 및 그 적용)
① 처분관할관청은 법 제83조에 따른 자가용자동차의 사용제한 또는 사용금지처분과 법 제85조에 따른 여객자동차 운수사업자에 대한 면허취소 등의 처분을 다음 각 호의 구분에 따라 [별표 3]의 기준에 의하여 하여야 한다.
1. 사업면허취소·사업등록취소·사업허가취소 또는 사업인가취소: 사업면허·사업등록·사업허가 또는 사업인가의 취소
[별표 3]
구분위반내용관계 법조문처분내용1차 위반2차 위반3차 위반24. 사업경영부실 71. 사업경영의 불확실 또는 자산상태의 현저한 불량이나 그 밖의 사유로 사업을 계속하는 것이 적합하지 아니하여 국민의 교통편의를 해치는 경우법 85조 제1항 제2호 사업면허취소·사업등록취소 ？ ？
■ 여객자동차 운수사업법 시행규칙
제12조 (사업면허 신청)
① 법 제4조 제1항에 따라 노선 여객자동차운송사업 또는 일반택시운송사업의 면허를 받으려는 자는 [별지 제6호] 서식의 여객자동차운송사업 면허신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 관할관청에 제출하여야 한다. 이 경우 담당공무원은 「전자정부법」 제21조 제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 법인등기부 등본(신청인이 법인인 경우만 해당한다)을 확인하여야 하며, 신청인이 담당공무원의 확인에 동의하지 아니하는 경우에는 해당 서류를 첨부하게 하여야 한다.
1. 사업계획서
③ 제1항 제1호에 따른 사업계획서에는 다음 각 호의 구분에 따라 해당 사항을 적어야 한다.
2. 일반택시운송사업의 경우
마. 한정면허의 경우에는 업무의 범위나 기간의 한정내용
위 인정 사실, 관계 법령의 규정 및 그에 나타난 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고 서울스마트는 1962년 이 사건 한정면허를 취득한 이래 수십 년간 미2사단 영내를 출입하며 미군과 그 가족들을 상대로 독점적으로 택시 영업을 해왔는데, 회사 내부의 노사분규 및 파업의 장기화 등 원고 서울스마트의 귀책사유로 인해 미2사단 미육공군 교역처로부터 택시 운행서비스계약이 해지되고, 미육공군 교역처가 개인택시의 영내 출입을 허가하고 원고 서울스마트가 아닌 다른 택시회사들과 계약을 체결하여, 원고 서울스마트로서는 더 이상 종래와 같이 미군 및 그 가족들을 상대로 택시 영업을 하는 것이 사실상 어려워진 점, ② 물론 위 계약이 해지되었다 하더라도 원고 서울스마트는 미2사단 영내 출입이 금지되고 면세유를 공급받지 못하게 될 뿐, 기지 이외의 장소에서는 얼마든지 계속하여 미군 및 그 가족들을 상대로 영업을 할 수 있을 것이기는 하나(이 사건 한정면허가 미군과의 계약을 전제로 하고 있지는 않다), 이 사건 한정면허의 업무 범위가 유엔군 전용(주한유엔군, 군속, 그 가족 및 외국인 관광객 수송)으로 한정되어 있고, 원고 서울스마트가 미육공군 교역처와의 계약을 토대로 오랜 기간 동안 영업을 해 온 점에 비추어, 위 계약의 해지로 인하여 원고 서울스마트의 사업 자체가 어려워진 점, ③ 미육공군 교역처가 원고 서울스마트와의 계약을 해지할 당시 개인택시의 영내 출입을 허가한 상태에서 다른 택시회사들과도 계약을 체결하는 등 미군과 그 가족들을 위한 안정적인 택시 공급을 확보하고 있어 특별한 사정이 없는 한 다시 원고 서울스마트와 재계약을 할 것으로 보이지는 않는 점(계약 해지 당시 피고는 시 차원에서 미2사단과 사이에 해지 재고를 위한 협의를 하기도 하였으나 미2사단의 완강한 입장으로 성사되지 않았다), ④ 여객사업법은 그 면허의 기준으로 ‘사업계획이 해당 노선이나 사업구역의 수송 수요와 수송력 공급에 적합할 것’, ‘최저 면허기준 대수, 보유 차고 면적, 부대시설 등의 기준에 적합할 것’을 규정하고 있고, 위와 같은 면허기준을 충족하지 못할 경우나 ‘사업경영의 불확실, 자산상태의 현저한 불량, 그 밖의 사유로 사업을 계속하는 것이 적합하지 아니하여 국민의 교통편의를 해치는 경우’ 면허를 취소할 수 있다고 규정하고 있어 이 사건 제1, 2처분의 성격이 재량행위인 점, ⑤ 피고가 이 사건 제1, 2처분을 함에 있어 원고 서울스마트 내부의 노사분규 및 장기 파업, 그로 인한 원고 서울스마트와 미2사단 미육공군 교역처 사이의 계약 해지가 가장 큰 원인이 된 점, ⑥ 앞서 본 바와 같이 원고 서울스마트가 미육공군 교역처로부터 계약 해지를 당하였다 하더라도 미2사단 기지 이외의 장소에서는 계속하여 미군 및 그 가족들을 상대로 영업을 할 수는 있겠으나, 미육공군 교역처와의 계약에서 배제되어 미2사단 영내를 출입할 수 없게 된 이상, 그 전과 같이 사업 경영이 확실하다거나 적합하다고 볼 수 없는 여지가 있고, 실제 계약 해지 이후 원고 서울스마트의 택시 영업이 악화되어 피고에게 영업중단을 원인으로 한 휴지 신청까지 한 점 등을 종합하여 보면, 비록 이 사건 제1, 2처분이 행정소송으로 취소되어 결과적으로 위법한 것으로 평가된다 하더라도, 피고 소속 담당공무원이 나름대로 합리적인 근거가 있는 판단에 따라 직무를 집행한 이상 보통 일반의 공무원을 표준으로 하여 볼 때 객관적 주의의무를 결하여 그 행정처분이 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 정도에 이른 것으로 보이지 아니하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으며, 이 사건 제1, 2처분의 하자로 인한 손해의 전보책임을 지방자치단체인 피고에게 부담시킬 만한 실질적인 이유도 없다고 봄이 상당하므로, 피고에게 손해배상책임이 인정되지 아니한다.
따라서 피고 소속 공무원이 이 사건 제1, 2처분에 이르기까지 원고들 주장과 같은 고의 또는 과실로 불법행위를 저질렀음을 전제로 한 원고들의 피고에 대한 이 사건 손해배상청구는 나아가 볼 필요 없이 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 박연욱(재판장) 하효진 이태경