【원 고】
【피 고】
제주특별자치도지사 (소송대리인 변호사 신용인)
【변론종결】
2010. 1. 13.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2009. 6. 3. 원고에 대하여 한 일부영업정지(30일)처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고 회사는 자동차대여사업(렌트카 사업)을 목적으로 하는 법인(이하 ‘원고 회사’라 한다)으로 제주시 도두1동 (이하 생략)에 사업장 및 주차장, 제주시 외도1동에 주차장을 두고 142대의 자동차를 보유하면서 자동차대여사업을 영위하고 있다.
나. 제주특별자치도는 제주지역 내 렌터카요금의 무질서한 가격구조를 바로잡기 위하여 렌터카 업체는 제주특별자치도에 자동차대여요금 약관을 미리 신고하도록 하는 ‘제주특별자치도 여객자동차 운수사업 조례(이하 ‘이 사건 조례’라 한다)’를 제정하여 2008. 7. 10.부터 시행하고 있다.
다. 원고 회사는 이 사건 조례에 따라 요금 원가계산 및 그 밖에 요금액의 산출기초를 기재한 서류를 덧붙여 피고에게 대여약관을 신고하였는데, 피고는 2009. 5. 9. 원고 회사가 아래 표 기재와 같이 자동차 12대에 대하여 신고한 대여약관을 위반하였다는 이유로 같은 달 25일까지 청문에 대한 의견을 제출할 것을 통지하고, 같은 해 6. 3. 구 여객자동차 운수사업법(2009. 2. 6. 법률 제9432호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘여객자동차 운수사업법’이라 한다) 제85조 제1항 제11호, 구 여객자동차 운수사업법 시행령(2009. 3. 31. 대통령령 제21399호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘여객자동차 운수사업법 시행령’이라 한다) 제43조 제1항 제6호에 따라 34허9435 차량 등 이 사건 위반차량을 포함한 원고 회사 소유의 자동차 24대에 대하여 2009. 6. 10.부터 같은 해 7. 9.까지 30일 동안 영업을 정지하는 처분(이하, ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
대여약관 위반 내역
？고객명차량번호(차종)대여시간신고요금대여요금위반사항1소외 134허9435 (NF소나타)2009. 3. 27. 14:00부터 54시간138,000원128,000원10,000원 할인2소외 201허4056 (NF소나타)2009. 3. 26. 20:20부터 85시간237,000원218,500원18,500원 할인3소외 371허6903 (스타렉스)2009. 3. 22. 09:30부터 54시간196,000원179,000원17,000원 할인4소외 434허9442 (NF소나타)2009. 3. 27. 18:00부터 48시간116,000원104,000원12,000원 할인5소외 501허4034 (뉴카니발)2009. 3. 23. 00:00부터 77시간305,000원250,000원55,000원 할인6소외 671허6902 (그랜드카니발)2009. 3. 26. 11:40부터 77시간352,000원284,000원68,000원 할인7소외 733허9340 (카니발)2009. 3. 26. 17:35부터 70시간234,000원188,000원46,000원 할인8소외 801허4025 (뉴카니발)2009. 3. 25. 13:25부터 54시간242,000원194,000원48,000원 할인9소외 901허4029 (토스카)2009. 3. 24. 17:00부터 72시간162,000원129,600원32,400원 할인10소외 1034허9436 (NF소나타)2009. 3. 24. 20:00부터 72시간174,000원139,200원34,800원 할인11소외 1134허9434 (NF소나타)2009. 3. 26. 17:10부터 89시간232,000원182,000원50,000원 할인12소외 1233허9307 (라세티)2009. 3. 29. 19:40부터 62시간126,000원98,400원27,600원 할인
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1호증의 1 내지 4, 갑 2호증 1 내지 3, 갑 3호증의 1 내지 3의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 처분의 적법 여부
가. 원고 회사의 주장
① 원고 회사는 인터넷여행사인 ‘아름다운제주’와 ‘제주인터넷여행사’에 렌터카 판매대행을 의뢰하고 송객수수료로 렌터카요금의 35%를 지급하기로 하였는데, 위 여행사들이 고객을 유치하기 위한 방법으로 원고 회사로부터 받기로 되어 있는 송객수수료의 범위 내에서 자체적으로 할인혜택을 준 것인바, 송객수수료는 신고할 수 있는 법적·제도적 장치가 없어 원고 회사로서는 여행사가 자체적으로 마련하는 할인행사를 제재할 방법이 없어서 이는 원고 회사가 대여약관을 위반하여 대여요금을 할인하여 준 것이라 할 수 없고, 고객 소외 8에 대한 위반내역은 원고 회사 측 사정으로 소외 8이 당초 예약한 스타렉스 차량을 대여하지 못하게 되어 그보다 상위단계인 뉴카니발 차량을 대여해 준 것으로, 할인혜택을 준 것이라고 할 수 없으므로, 이 사건 처분에는 사실오인의 위법이 있고, ② 피고가 주장하는 원고 회사의 대여약관 위반차량은 12대이고, 할인금액의 합계는 419,300원에 불과함에도 원고 회사 소유의 자동차 142대 중 17%에 해당하는 24대에 관하여 30일 동안 영업정지처분을 한 것은 원고 회사의 사업 규모, 은행대출금, 보험료, 직원 급여, 사무실 운영비 등 열악한 운영 상황을 고려할 때 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
(1) 먼저, 여행사가 할인혜택을 준 것이므로 원고 회사가 신고한 대여약관을 위반한 것이 아니라는 주장에 관하여 보기로 한다.
(가) 인정 사실
1) 원고 회사는 인터넷 여행사인 ‘아름다운제주’와 ‘제주인터넷여행사’에 렌터카 판매대행을 의뢰하고 송객수수료로 렌터카요금의 35%를 지급하기로 하는 약정을 체결하고, 2009. 3. 1.부터 2009. 4. 3.까지 아름다운제주로부터 45회, 제주인터넷여행사로부터 88회에 걸쳐 고객을 알선 받았는데, 고객들은 여행사 인터넷사이트에 일정 비율의 예약금을 지급하고(예약금 지급은 선택사항이다), 나머지 금원은 렌트카를 인수받으면서 원고 회사에게 현장에서 직접 납부하는 방식으로 대여요금을 지급하였다.
2) 원고 회사는 아름다운제주에게 위 기간 동안의 총매출액 6,565,000원(신고요금 기준) 중 송객수수료에 해당하는 2,297,750원(= 6,565,000원 × 35%)에서 여행사가 인터넷으로 미리 지급받은 예약금 954,250원과 원고 회사가 아름다운제주에 미리 지급한 58,000원을 제외한 나머지 1,285,500원(= 2,297,750원 - 954,250원 - 58,000원)을 지급하였고, 제주인터넷여행사에게 위 기간 동안의 총매출액 14,761,000원(신고요금 기준) 중 송객수수료에 해당하는 5,166,350원(= 14,761,000원 × 35%)에서 여행사가 인터넷으로 미리 지급받은 예약금 3,676,650원과 원고 회사가 제주인터넷여행사에 미리 지급한 182,500원을 제외한 나머지 1,307,200원(= 5,166,350원 - 3,676,650원 - 182,500원)을 지급하였다.
3) 아름다운제주의 홈페이지에서 렌트카 요금검색 및 예약 화면을 누르면, ‘렌트카 이용고객님께 기간별 사용금액의 최대 20%를 관광지 할인입장권 구매시 구매하신 입장권금액에서 추가할인 해드립니다. 렌트카 이용고객님게 감귤 1박스와 농수산물 20%추가할인권을 무료로 드립니다’는 문구가, 제주인터넷여행사의 홈페이지에서 렌트카 요금검색 및 예약 화면을 누르면, ‘관광지입장권을 구매하시면 렌트카 이용금액의 20~15% 지원 + 제주감귤 1박스를 드립니다. 저희 제주인터넷여행사에서는 제주도를 찾아 렌트카를 이용하시는 고객님게 부담을 덜어 드리고자 관광지 수익기금을 통하여 렌트카 대여요금을 지원해 드립니다’는 문구가 화면에 나타난다.
4) 이 사건 처분에서 문제된 고객들에 대한 요금은 아래 표 기재와 같다.
순번고객명 (예약자명)신고요금현장 직불금여행사 예약금여행사납부일여행사1소외 1 (생략)148,000원128,000원20,000원2009. 3. 25.아름다운제주2소외 2 (생략)237,000원218,500원18,500원2009. 3. 13.아름다운제주3소외 3 (생략)196,000원178,900원17,100원2009. 3. 17.아름다운제주4소외 4 (생략)116,000원104,000원12,000원2009. 3. 26.제주인터넷여행사5소외 5 (생략)305,000원250,000원55,000원2009. 3. 8.제주인터넷여행사6소외 6 (생략)352,000원284,000원68,000원2009. 3. 10.제주인터넷여행사7소외 7 (생략)234,000원188,000원46,000원2009. 3. 16제주인터넷여행사8소외 8 (생략)196,000원194,000원예약금 미지급제주인터넷여행사9소외 9 (생략)162,000원129,600원32,400원2009. 3. 23.제주인터넷여행사10소외 10 (생략)174,000원139,200원34,800원2009. 3. 23.제주인터넷여행사11소외 11 (생략)232,000원182,000원50,000원2009. 3. 20.제주인터넷여행사12소외 12 (생략)126,000원98,400원27,600원2009. 3. 18.제주인터넷여행사
5) 피고는 제주지역의 자동차대여사업으로 인한 4대 민원사항을 정하고, 최대의 관광지이면서 섬이라는 제주특별자치도의 지리적 특성으로 인하여 렌트카의 수요가 많은 곳인데다가 최근 국내·외 관광객 증가에 따라 렌터카 수요가 크게 증가하고 있고, 렌터카의 경우 성수기와 비수기에 따른 할증·할인의 폭이 커서 관광객들의 소위 ‘바가지 요금’이라는 인식을 갖고 있어 이를 불식시킬 필요가 있으며 렌터카 대여업체의 과잉공급으로 인항 과당경쟁, 불법 지입차주들에 의한 공항에서의 호객행위 등을 근절시킬 필요가 있다고 보아 이 사건 조례를 제정하여 여객자동차 운수사업법에서 정하는 대여약관의 내용보다 구체적으로 대여요금 부분에 관하여 대여요금에 관한 원가계산 및 그 밖에 요금액의 산출기초를 기재한 서류를 덧붙이도록 하였다.
6) 이후 피고는 자동차대여사업조합과 제주지역 내 자동차대여업체들에게 공문을 통해 관광여행사들에게 신고한 대여요금을 준수하도록 안내할 것, 신고요금 준수요청에도 이를 이행하지 않는 여행사들을 행정청에 통보하여 줄 것 등 대여약관(신고대여요금)을 철저하게 준수하여 줄 것을 당부하였고, 자동차대여사업조합에서 자율지도원들을 선출하여 각 자동차대여업체가 대여약관 준수를 통하여 민원 해소 등 고객에 대한 서비스의 질을 개선할 수 있도록 독려하였으며, 수차례에 걸쳐 자동차대여사업조합 이사장과 제주지역 내 전 자동차대여업체 대표들에게 대여약관 위반시(신고한 요금보다 할인·할증하는 경우 등)에는 사업정지 등 강력한 행정처분을 취할 예정이라며 신고된 대여약관 위반업체에 대한 행정처분을 강화하겠다는 취지의 공문을 발송하기도 하였으며, 인터넷여행사와의 여행바우처 등으로 인한 대여요금 환불이 문제되자 도내 온라인 여행사 대표들에게 렌트카바우처(여행바우처) 등 광고시 모든 고객에게 대여요금의 10~20%를 현금으로 직접 돌려준다는 문구를 삭제하여 줄 것을 요청하는 공문을 발송하기도 하였다.
7) 이에 따라 자동차대여사업조합은 대여요금의 안정화를 위하여 자율지도원을 선발하고 대여약관 위반사항 항목을 만들어 그 위반업체를 적발하여 왔는데, 원고 회사 대표이사 소외 13은 자동차대여사업조합에 가입하여 2006. 2. 22. 이사로 선임되어 자동차 대여사업자들의 무분별한 할인 및 호객 영업을 막기 위한 조례 제정에 찬성하는 등의 활동을 하였고, 2008. 6. 24. 자율지도원으로 위촉되었는데, 2008. 9.경과 같은 해 11.경, 2009. 1.경 대여약관 위반사실이 적발되어 행정처분을 받게 되자 2009. 1. 13. 자동차대여사업조합에서 탈퇴하였다.
8) 제주지역 내 자동차대여업체들은 2009. 6.경 대여약관에 ‘제35조(판매대행등) 회사는 임차인에게 직접 대여하지 아니하고, 임차인을 위하여 렌터카를 알선하거나, 회사를 위하여 판매대행을 하는 여행알선업체를 통하여 대여할 경우에는 여행알선업체에 대여금의 15%의 범위 내에서 수수료를 지급할 수 있다’는 내용의 조항을 삽입하여 약관변경신고를 하였고, 원고 역시 위와 같은 조항을 삽입하여 대여약관변경신고를 하였다.
[인정 근거] 일부 다툼 없는 사실, 갑 2호증의 3, 갑 4호증의 1 내지 12, 갑 5호증의 1 내지 5, 갑 6호증의 1 내지 4, 갑 11호증의 1, 2, 을 1호증의 1 내지 5, 을 2호증의 1 내지 7, 을 3 내지 8호증, 을 10호증의 1, 2, 을 11호증의 1 내지 6의 각 기재, 증인 김상섭의 증언, 증인 김양택, 김시훈의 각 일부 증언, 이 법원의 피고에 대한 사실조회결과, 변론 전체의 취지
(나) 판단
앞서 본 관계 법령에 의하면, 자동차운수사업법상 자동차대여사업자는 다른 자동차대여사업자나 자동차대여사업자가 아닌 자로 하여금 유상이나 무상으로 그 사업용 자동차의 전부 또는 일부를 사용하여 자동차대여사업을 경영하게 할 수 없고( 자동차운수사업법 제35조, 제12조), 자동차대여사업의 관리를 위탁하려면 시·도지사의 허가를 받아야 하며, 이 경우에도 자동차대여사업자가 아닌 자에게는 관리위탁을 하지는 못하는 것이므로( 자동차운수사업법 제32조), 원고 회사가 인터넷여행사들과 고객을 알선받고 송객수수료를 지급하기로 하는 약정을 체결하였다고 하더라도, 인터넷여행사들이 홈페이지에서 고객들로부터 렌트카예약을 받는 것은 인터넷여행사들이 고객들과 독자적인 자동차대여사업체로서 자동차대여계약을 하는 것이 아니라 사업 주체인 원고 회사의 판매대행자 또는 원고 회사의 사용인의 지위에서 고객들과 자동차대여계약을 체결하는 것이라고 보아야 한다.
또한, 위 인정 사실에서 나타나는 다음과 같은 사정들, 즉 이 사건 조례는 제주특별자치도의 지리적 특성과 관광객의 증가로 인하여 렌트카의 수요가 크게 증가함에 따라 각 자동차대여사업체별로 성수기와 비수기에 할증·할인의 폭이 커지는 등 과당경쟁으로 인하여 고객들과 사이에서 발생하는 각종 분쟁 등 제주지역의 자동차대여사업상 문제를 불식시키기 위하여 대여요금을 각 자동차대여사업체가 적정한 요금을 책정하여 일률적으로 신고하도록 규정된 점, 피고는 이 사건 조례를 통하여 자동차대여사업의 안정화를 통한 관광사업의 발전을 도모하고자 자동차대여업체와 자동차대여사업조합에게 신고된 대여약관을 준수할 것을 수차례 강조하고, 여행사를 통한 할인행위 역시 이 사건 조례에 반하는 행위로 보아 강력한 행정처분을 취할 예정임을 수차례 통보하여 온 점, 원고 회사 대표이사 소외 13은 인터넷여행사들을 통한 대여요금 할인이 문제되자 자동차대여사업조합에서 탈퇴한 점 등에 비추어 보면, 인터넷여행사들이 원고 회사로부터 받을 송객수수료의 범위 내에서 독자적으로 고객들에게 할인 혜택을 주는 것과 같이 신고된 대여요금보다 사실상 할인된 가격으로 고객들에게 자동차를 대여하는 행위는 이 사건 조례 제정의 취지를 잠탈하는 것으로써, 송객수수료에 대한 법적·제도적 장치가 미비하다는 이유만으로 위와 같이 이 사건 조례 및 자동차운수사업법상 대여약관 신고에 관한 규정을 무색하게 만드는 탈법행위가 허용된다고 볼 수는 없고(이 부분에 관하여 원고는 송객수수료 지급을 처분사유로 삼았다면 법률상 근거 없이 행해진 처분이어서 위법하다고 주장하나, 이 사건 처분은 송객수수료 약정을 위법하다고 본 것이 아니라, 신고된 대여요금보다 할인된 가격으로 렌트카를 공급한 행위에 대한 것이므로, 원고의 위 주장은 이유 없다), 설령 인터넷여행사들이 대여요금을 할인하여 주는 것을 사전에 원고 회사와 의논하지 않았다고 하더라도, 인터넷여행사들이 독자적으로 자동차운수사업을 영위할 수 있는 업체가 아닌 원고 회사의 판매 대행업체 또는 사용자의 위치에서 고객들과 자동차대여계약을 체결한 것으로 인정되는 이상, 이러한 대여요금 할인은 당연히 원고 회사가 한 것으로 보아야 할 것이며(이 부분에 관하여 원고는 인터넷여행사들이 대여요금을 할인하여 주는 것을 몰랐다고 주장하나, 원고 회사의 판매 대행업체 또는 사용자의 위치에 있는 인터넷여행사들이 이러한 행위를 한 이상 그 효과는 당연히 원고 회사에게 영향을 미치는 것일 뿐만 아니라, 원고 회사는 2008. 9.경부터 위와 같은 문제로 계속 대여약관 위반업체로 적발되어 왔던 점 등을 고려하면, 원고 회사의 위 주장은 믿기 어렵고, 원고의 주장에 부합하는 듯한 증인 증인 김양택, 김시훈의 일부 증언은 믿지 아니한다), 이 사건 처분 이후인 2009. 6.경부터는 대여약관이 변경되어 대여약관에 여행알선업체에 대한 수수료 지급 규정을 추가하였다고 하더라도, 이는 자동차대여업체가 여행알선업체에게 수수료를 지급할 수 있다는 규정일 뿐, 여행알선업체를 통하여 고객들에게 대여요금을 할인하여 줄 수 있다는 취지의 규정이라고 할 수는 없으므로, 결국 원고 회사의 위와 같은 대여요금 할인행위는 위법하다고 할 것이다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(2) 다음으로, 고객 소외 8에 대한 사실오인 주장에 관하여 보건대, 갑 2호증의 3, 갑 4호증의 8의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 소외 8의 경우 스타렉스 9인용 차량(54시간 대여 신고요금 196,000원)을 예약한 사실, 원고 회사는 사정상 소외 8에게 뉴카니발 차량(54시간 대여 신고요금 242,000원)을 스타렉스 9인용 차량 대여요금으로 대여하여 준 사실이 인정되기는 하나, 원고 회사가 소외 8로부터 지급받은 스타렉스 9인용 차량 대여요금이 신고요금보다 2,000원 할인된 194,000원인 이상(여행사가 할인혜택을 준 것이라 하더라도 그에 대하여 원고 회사에게 책임이 있음은 전항에서 본 바와 같다), 이 부분 사실오인 주장 또한 이유 없다.
(3) 마지막으로, 재량권의 일탈·남용 주장에 관하여 보건대, 이 사건 처분은 앞서 본 바와 같이 여객자동차 운수사업법 제85조 제1항 제11호, 여객자동차 운수사업법 시행령 제43조 제1항 제6호 [별표 2]에 터잡아 이루어진 것이므로 법적 근거 없이 이루어진 처분이 아닌데다가, 여객자동차 운수사업법 제85조 제1항은 ‘여객자동차 운수사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 면허·허가·인가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부를 정지하도록 명하거나 노선폐지 또는 감차 등이 따르는 사업계획 변경을 명할 수 있다’고 규정하여 행정청에서 일정한 재량을 부여하고 있긴 하나, 앞서 살펴본 다음과 같은 제주특별자치도의 특수한 사정들, 즉 제주특별자치도는 최대의 관광지이면서 섬이라는 지리적 특성으로 인하여 렌터카의 수요가 많은 곳인데다가 최근 국내·외 관광객 증가에 따라 렌터카 수요가 크게 증가하고 있는 점, 렌터카의 경우 성수기와 비수기에 따른 할증·할인의 폭이 커서 관광객들의 소위 ‘바가지 요금’이라는 인식을 갖고 있어 이를 불식시킬 필요가 있는 점, 렌터카 대여업체의 과잉공급으로 인항 과당경쟁, 불법 지입차주들에 의한 공항에서의 호객행위 등을 근절시킬 필요가 있는 점 등에다가 자동차운수사업에 관한 질서 확립, 자동차운수사업의 종합적인 발달 도모 및 공공복리 증진이라는 여객자동차 운수사업법의 입법 취지를 보태어 보면, 피고가 원고 회사에 대하여 일부영업정지 처분을 한 것에 재량권을 현저하게 일탈·남용한 위법이 있다고 보이지는 않고, 피고가 원고 회사에 대하여 일부영업정지처분을 선택한 이상 여객자동차 운수사업법 시행령 제43조 제1항 제6호에서 정한 바에 따라 ‘위반행위와 직접 관련된 자동차의 2배수의 자동차’에 대하여 사용정지를 해야 하는 것이므로, 영업정지할 자동차의 대수를 정하는 것은 피고의 재량행위에 속하는 부분 아니라고 할 것이어서, 원고 회사의 이 부분 주장은 결국 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령 : 생략]
판사 김현룡(재판장) 김호석 반효림