【원고(선정당사자), 피상고인】
【피 고】
경주시장
【피고보조참가인, 상고인】
해성도료 주식회사 (소송대리인 변호사 이경구 외 1인)
【원심판결】
대구고법 2013. 1. 11. 선고 2012누1212 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고보조참가인이 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 상고이유 제1점에 대하여
가. 법령의 해석은 어디까지나 법적 안정성을 해치지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 방향으로 이루어져야 한다. 이를 위해서는 가능한 한 원칙적으로 법령에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하고, 나아가 당해 법령의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 타당성 있는 법령 해석의 요청에 부응하여야 한다(대법원 2012. 7. 5. 선고 2011두19239 전원합의체 판결 등 참조).
나. 1) 구 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(2011. 7. 28. 법률 제10973호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘가축분뇨법’이라 한다) 제2조는 가축분뇨법에서 사용하는 용어들을 정의하면서 제3호에서 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등을 ‘배출시설’로, 제4호에서 이러한 배출시설에서 배출되는 가축분뇨를 퇴비·액비 또는 바이오에너지 등으로 만드는 시설을 ‘자원화시설’로, 제7호에서 가축분뇨를 침전·분해 등의 방법으로 처리하는 시설을 ‘정화시설’로, 제8호에서 가축분뇨를 자원화 또는 정화(이하 ‘처리’라 한다)하는 자원화시설 또는 정화시설을 ‘처리시설’로, 제9호에서 지방자치단체의 장이 설치하는 처리시설을 ‘공공처리시설’로 각 규정하고 있다.
2) 한편 가축분뇨법 제12조, 제24조, 제27조, 제28조에 의하면, 가축분뇨법 제2조 제8호의 처리시설과 제9호의 공공처리시설로는 ① 가축분뇨법 제11조에 따라 배출시설에 대한 허가를 받거나 신고를 한 시설설치자가 단독 내지 공동으로 설치하는 처리시설, ② 지방자치단체의 장이 가축분뇨법 제11조에 따른 배출시설에 해당하지 아니하는 소규모 축산농가에서 발생하는 가축분뇨를 처리하기 위하여 설치하는 공공처리시설, ③ 시장·군수·구청장에게 재활용처리 신고를 한 자가 설치하는 재활용시설, ④ 처리시설을 갖추어 시장·군수·구청장의 허가를 받아 처리하는 가축분뇨처리업자가 설치하는 처리시설이 있다.
3) 그런데 이 사건 처분 당시 시행되던 구 환경영향평가법(2011. 7. 21. 법률 제10892호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조 제3호는 환경영향평가 대상사업의 사업자나 승인기관의 장이 환경부장관에게 환경영향평가서에 대해 협의를 요청할 때 적용되는 ‘협의기준’을 정의하면서, 그 대상시설 중의 하나로 “가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제2조 제8호에 따른 처리시설”을 규정하고, 제4조 제1항은 환경영향평가를 실시하여야 하는 사업(이하 ‘환경영향평가대상사업’이라 한다)으로 제18호에서 “환경에 영향을 미치는 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치사업”을 규정하며, 제4조 제3항은 환경영향평가대상사업의 구체적인 범위는 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다.
그리고 그 위임에 의한 구 환경영향평가법 시행령(2012. 7. 20. 대통령령 제23966호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제3조 제1항은 구 환경영향평가법 제4조 제1항 제18호에서 ‘대통령령으로 정하는 시설’이란 가축분뇨법 제2조 제8호 또는 제9호에 따른 처리시설 또는 공공처리시설을 말한다고 규정하고, 제3조 제2항은 구 환경영향평가법 제4조 제3항에 따른 환경영향평가대상사업의 구체적인 범위는 [별표 1]과 같다고 규정하며, [별표 1] 제15호 (나)목 2)는 환경영향평가대상사업의 범위를 가축분뇨법 제2조 제8호에 따른 처리시설로서 처리용량이 1일 100㎘ 이상인 것이라고 규정하고, 평가서 제출시기 또는 협의요청시기를 가축분뇨법 제24조 또는 제28조에 따른 공공처리시설의 설치승인 전 또는 분뇨처리업의 허가 전이라고 규정하고 있다.
다. 위와 같은 규정들에 의하면, 가축분뇨법에 의한 가축분뇨 처리시설의 설치사업으로 가축분뇨 처리시설을 설치하는 경우 환경영향평가대상사업에 해당하는지 여부는 승인 등을 받고자 하는 가축분뇨 처리시설의 처리용량이 1일 100㎘ 이상인지 여부에 따라 결정된다고 봄이 상당하다.
나아가 앞서 본 가축분뇨법, 구 환경영향평가법, 같은 법 시행령의 규정 내용과 그 입법 취지 및 개정 경위 등을 종합하여 보면, 비록 위 [별표 1] 제15호 (나)목 2)가 평가서 제출시기 또는 협의요청시기를 가축분뇨법 제24조 또는 제28조에 따른 공공처리시설의 설치승인 전 또는 분뇨처리업의 허가 전이라고 규정하였지만, 이는 구 환경영향평가법 제16조, 같은 법 시행령 제23조의 위임을 받아 규정된 환경영향평가의 절차에 관한 규정일 뿐이고, 위 ‘평가서 제출시기 또는 협의요청시기’의 규정 내용을 이유로 환경영향평가대상사업의 범위를 공공처리시설이나 분뇨처리업자의 처리시설로 제한할 수는 없으므로, 구 환경영향평가법상 가축분뇨를 처리하는 시설로서 처리용량이 1일 100㎘ 이상인 것은 그 운영 주체와 상관없이 그 전부가 환경영향평가대상사업이 된다고 봄이 상당하다.
라. 한편 구 환경영향평가법에서 환경영향평가대상사업으로 규정된 가축분뇨 처리시설의 설치사업은 그 시설의 특수성상 일반 건축물과는 달리 시설의 설치와 시설에서의 사업 운영이 밀접하게 관련되어 있어 시설의 설치는 곧 시설에서의 사업 운영을 전제로 하는 것이고, 환경영향평가대상사업의 사업계획을 수립·시행할 때 미리 그 사업이 환경에 미칠 영향을 평가·검토하도록 함으로써 쾌적하고 안전한 국민생활을 도모함을 목적으로 하는 환경영향평가제도의 근본취지에 비추어 볼 때 가축분뇨 처리시설이 이미 건축된 후에 환경영향평가를 하는 것은 시기적으로 너무 늦어 사회적, 경제적으로 의미가 없다.
이에 비추어 보면 가축분뇨법 제27조에 따라 가축분뇨를 재활용의 목적으로 처리하고자 하는 자가 시장 등에게 신고하기 이전에 가축분뇨 처리시설 자체의 설치를 위한 건축허가나 개발행위허가 등을 신청한 경우에는 최소한 그 개별적인 가축분뇨 처리시설의 건축허가나 개발행위허가 전에 환경영향평가를 실시할 필요가 있다.
따라서 비록 이 사건 처분 당시 구 환경영향평가법 시행령 [별표 1] 제15호 (나)목 2)에 가축분뇨법 제27조에 따른 재활용 신고대상 처리시설에 대한 평가서 제출시기 또는 협의요청시기에 관하여 구체적인 규정이 없다고 하더라도 위와 같은 경우에는 특별한 사정이 없는 한 개별적인 가축분뇨 처리시설의 설치를 위한 건축허가나 개발행위허가 전에 환경영향평가를 실시하여야 한다고 보아야 한다.
마. 원심은 그 판시와 같은 이유를 들어 가축분뇨를 재활용의 목적으로 처리하고자 하는 피고보조참가인은 가축분뇨법 제27조 소정의 신고를 하면 이 사건 시설을 이용하여 가축분뇨를 처리할 수 있으나, 이 사건 시설의 설치사업은 환경영향평가를 실시하여야 하는 대상사업에 포함되므로, 피고가 피고보조참가인으로부터 환경영향평가서를 제출받지 아니한 채 한 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였다.
원심판결 이유를 앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 가축분뇨법 제27조 소정의 재활용신고 사업이 환경영향평가대상사업인지 여부에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
2. 상고이유 제2점에 관하여
원심은 그 채택 증거를 종합하여 판시와 같은 사실 및 사정을 인정한 다음, 이 사건 시설은 가축분뇨법 제2조 제8호에 따른 가축분뇨 처리시설로서 그 처리용량이 1일 100㎘ 이상인 시설에 해당한다고 판단하였다.
원심판결 이유를 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 환경영향평가대상사업 여부의 판단 기준인 ‘처리용량 1일 100㎘ 이상’에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
3. 결론
그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 선정자 명단: 생략]
대법관 김창석(재판장) 양창수 고영한(주심)