【원고, 피상고인】
주식회사 렉스김잉글리쉬
【피고, 상고인】
서울특별시 강남교육지원청 교육장 (변경전 명칭: 서울특별시 강남교육청 교육장) (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 서규영 외 5인)
【원심판결】
서울고법 2010. 9. 29. 선고 2009누25325 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률(이하 ‘학원법’이라고 한다) 제15조 제1항은 “학원설립·운영자 및 교습자(이하 ‘학원운영자 등’이라고 한다)는 학습자로부터 수강료·이용료 또는 교습료(이하 ‘수강료 등’이라고 한다)를 받을 수 있다.”, 제2항은 “수강료 등은 교습내용과 교습시간 등을 고려하여 해당 학원운영자 등이 정하고 이를 게시하여야 한다.”, 제3항은 “학원운영자 등은 표시·게시한 수강료 등을 초과한 금액을 징수하여서는 아니된다.”, 제4항은 “교육감은 제2항에 따라 정한 수강료 등이 과다하다고 인정되면 수강료 등의 조정을 명할 수 있다.”고 각 규정하고, 제17조 제1항은 교육감은 학원이 “ 제15조 제3항을 위반하여 표시·게시한 수강료 등을 초과하여 징수한 경우”( 제7호), “그 밖에 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 경우”( 제9호) 등에 해당하면 그 등록을 말소하거나 교습의 정지를 명할 수 있다고 규정하고 있으며, 한편 학원법 제21조 제1항, 학원법 시행령 제20조 제1항은 “교육감은 학원법 제15조 제4항에 따른 수강료 등 조정명령과 제17조의 규정에 의한 행정처분 등의 권한을 교육장에게 위임한다.”고 규정하고 있다.
원심판결 이유에 의하면, 원심은 채택 증거를 종합하여, 원고가 서울 강남구 대치동에서 초·중등학생을 대상으로 영어를 교육하는 이 사건 학원을 운영하고 있는 사실, 피고가 2007. 8. 28. 원고를 포함한 학원 및 평생직업교육학원, 교습소 운영자들로 구성된 강남교육청 학원운영협의회 회장에게 수강료 등을 일률적으로 전년 대비 8% 인상하겠다는 내용(이하 위와 같이 인상된 금액을 ‘종전 결정액’이라고 한다)을 알린 사실, 그러자 위 협의회장은 2007. 11. 5. 피고에게 종전 결정액을 추가 인상해 줄 것을 요청하였으며, 이에 피고가 2007. 12. 20. 학원수강료 조정위원회를 열어 이 사건 학원을 포함한 246개 학원에 대한 수강료 인상 여부를 심의하여 종전 결정액에서 4.9%를 다시 일괄 인상하기로 결정하고, 2007. 12. 28. 이 사건 학원에 위와 같은 내용을 담은 학원수강료 개별조정명령(이하 ‘이 사건 조정명령’이라고 한다)을 통보한 사실, 피고가 2008. 2. 28. 실시한 학원 특별조사에서 원고가 이 사건 조정명령에서 정한 금액을 100% 초과한 수강료를 받은 사실로 적발된 사실, 이후 원고는 2008. 10. 9. 피고에게 이 사건 조정명령에 따라 조정된 수강료를 100% 초과하는 수강료를 받겠다는 내용의 수강료통보서를 보낸 사실, 피고는 2008. 11. 13. 특별조사를 실시하여 원고가 위 수강료통보서의 내용에 따라 수강료를 게시하고 게시된 수강료를 받은 사실을 확인한 사실, 피고가 2009. 1. 22. 원고에게 학원법 제17조 및 서울특별시 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 조례(이하 ‘이 사건 조례’라고 한다) 제10조(행정처분기준)에 따라 위반사항을 ‘수강료 초과징수 2차(100% 이상) : 40점’으로 한 14일 영업정지처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 한 사실 등을 인정하였다. 이어 원심은 학원법 제17조의 규정에 의한 행정처분의 구체적 기준을 정하고 있는 이 사건 조례 시행규칙(2009. 7. 16. 교육규칙 제743호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제15조의 [별표 4]는 위반사항 중 ‘수강료 초과징수’와 ‘관계 규정에 의한 시정명령 미이행’을 별도로 구분하여 그 행정처분의 종류를 달리 규정하고 있는바, 피고가 이 사건 처분 당시 ‘수강료 초과징수’ 위반을 처분사유로 삼았고, 또한 이 사건 조례 시행규칙의 위 [별표 4] 중 ‘수강료 초과징수’ 위반사항을 적용하여 벌점을 산정한 후 이 사건 처분을 한 점 등에 비추어 보면, 피고는 학원법 제17조 제1항 제7호(표시·게시한 수강료 등 초과징수)를 적용하여 이 사건 처분을 하였다고 봄이 상당한데, 원고는 이 사건 조정명령에서 정한 금액을 초과한 수강료를 징수한 사실이 있을 뿐, 스스로 정하여 표시·게시한 금액을 초과하여 수강료를 징수한 사실은 없으므로 원고가 학원법 제17조 제1항 제7호를 위반한 것으로 볼 수 없고, 나아가 피고가 이 사건에서 학원법 제17조 제1항 제9호 위반, 즉 이 사건 조정명령 미이행을 처분사유로 추가하는 것도 당초 처분사유와 기본적 사실관계에 동일성이 인정되지 않아 허용될 수 없다고 판단하였다.
그런데 원심의 사실인정에 의하더라도 원고가 이 사건 조정명령에서 정한 금액을 초과하여 수강료를 징수하다가 피고에 의해 두 차례 적발된 사실이 있다는 것인 점, 원고가 스스로 표시·게시한 금액을 초과하여 수강료를 징수한 사실이 전혀 없어 피고가 학원법 제17조 제1항 제7호를 적용하여 이 사건 처분을 할 이유도 전혀 없는 점, 이 사건 조례 시행규칙의 위 [별표 4] 중 ‘수강료’ 관련 위반사항 중에는 ‘수강료 등 조정명령 미이행’ 위반사항은 별도로 규정되어 있지 않은 반면, ‘수강료 초과징수’ 위반사항의 위반내용 설명 부분에는 ‘적정수강료 기준 초과징수’라고 기재되어 있어 수강료가 과다하다고 인정될 때 이를 ‘적정한’ 금액으로 조정하는 수강료 등 조정명령을 위반한 경우 위 ‘수강료 초과징수’ 위반사항에 해당한다고 볼 여지가 많은 점 등에 비추어 보면, 피고는 ‘표시·게시한 수강료 등 초과징수’가 아닌 ‘이 사건 조정명령 미이행’을 사유로 이 사건 처분을 한 것으로 봄이 상당하고, 따라서 원심이 이 사건 처분사유를 학원법 제17조 제1항 제7호 위반이라고 판단한 것은 잘못이라고 할 것이다.
그러나 다른 한편, 학원법 제15조 제2항, 제4항 및 학원법 시행령 제5조, 제7조, 제20조의 각 규정에 의하면, 수강료 등은 해당 학원운영자 등이 정하여 교육장에게 통보하기만 하면 되고, 교육장은 학원운영자 등이 통보한 수강료 등이 과다하다고 인정되면 그 수강료 등의 조정을 명할 수 있다고 규정하고 있는바, 이와 같은 규정들을 종합해 보면, 학원법 제15조 제4항에 의한 수강료 등 조정명령은 학원운영자 등이 ‘이미 정하여 통보한’ 수강료 등을 그 대상으로 하는 것이라고 보아야 하고, 조정명령 이후 학원운영자 등이 새로 정하여 교육장에게 통보한 수강료 등에 대해서까지 그 조정명령의 효력이 미친다고 볼 수는 없으며, 나아가 학원운영자 등이 수강료 등을 새로 정하여 통보한 경우에는 그에 대한 새로운 조정명령이 내려질 때까지는 종전의 수강료 등을 그대로 징수하여야 한다는 등의 별도의 규정이 없는 이상, 학원운영자 등은 종전의 수강료 등 조정명령의 효력에 구속되지 않고 새로 정하여 통보한 수강료 등을 징수할 수 있다고 보아야 할 것인바, 앞서 본 원심이 인정한 사실관계에 의하면, 이 사건 조정명령이 발령된 후인 2008. 10. 9. 원고가 피고에게 이 사건 조정명령에 따라 조정된 금액을 100% 초과하는 수강료를 받겠다는 내용의 통보를 하였다는 것이므로, 위 법리에 의할 때 그 이후인 2008. 11. 13. 피고의 특별조사 당시 원고가 위와 같이 새로 정하여 통보한 수강료 금액에 따라 수강료를 징수하였다 하더라도 이 사건 조정명령을 위반한 것으로는 볼 수 없다 할 것이고, 따라서 원고가 이 사건 조정명령을 ‘2차에 걸쳐’ 위반하였다는 이 사건 처분의 처분사유는 인정되지 않는다고 할 것이다. 같은 취지에서 원심이 이 사건 조정명령 미이행을 처분사유로 추가할 수 있다고 보는 경우에 대한 가정적 판단으로, 원고가 2008. 11. 13. 피고의 특별조사 당시 2차로 이 사건 조정명령을 위반한 것으로는 볼 수 없어 이 사건 처분이 위법하다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 학원법 제15조 제4항 소정의 수강료 등 조정명령의 효력에 관한 법리오해 등의 위법이 없으며, 이 사건 처분이 위법하다고 판단하여 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구를 인용한 원심의 결론이 정당한 이상, 앞서 본 원심의 잘못은 판결 결과에 영향이 없다.
그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박시환(재판장) 안대희 차한성(주심) 신영철