【원 고】
디에스디삼호 주식회사 (소송대리인 법무법인 태일 담당변호사 이종순 외 2인)
【피 고】
대한주택공사 (소송대리인 법무법인 오늘 담당변호사 최종갑 외 2인)
【변론종결】
2008. 12. 12.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고는 원고에게 4,666,031,368원 및 이에 대한 이 사건 소장부본 송달 다음날부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율에 의한 금원을 지급하라.
【이 유】
1. 기초사실
가. 원고는 천안시 (이하 생략) 일대 약 565,000㎡(이하 ‘이 사건 사업구역’이라 한다)에 도시개발사업을 추진하여 왔는데, 그 구체적인 경위는 다음과 같다.
(1) 2004. 5.경 사업계획 수립
(2) 2004. 6월∽9월 이 사건 사업구역 내의 토지소유자들을 대상으로 한 사업설명
(3) 2004. 10. 추진위원회 구성 및 사무실 개소, 충청도시개발 주식회사와 토지매입용역계약 체결
나. 피고는 2006. 5. 29. 건설교통부장관에게 이 사건 사업구역과 상당부분 중첩되는 토지를 지정구역으로 하여 국민임대주택단지 예정지구지정을 신청하였고, 이에 대하여 천안시는 2006. 6. 26.경 위 구역에 관한 국민임대주택단지 예정지구 지정을 위한 주민공람공고를 하였으며, 건설교통부장관은 2007. 1. 4. 건설교통부고시 제2006-628호로 지구면적 667,829㎡, 사업시행자를 피고로 한 천안○○ 국민임대주택단지예정지구 지정(이하 ‘이 사건 지구지정’이라 한다)을 고시하였다.
다. 한편, 원고는 이 사건 사업구역 내의 토지소유자 중 한 사람인 소외 2와 소외 3을 제출명의자로 하여 각각 2006. 6. 13.과 2006. 6. 21. 천안시장에게 도시개발구역지정제안서를 제출( 소외 2는 (이하 1 생략) 일대 약 99,000㎡를, 소외 3은 (이하 2 생략)(대법원판결의 이하 생략) 일대 약 388,933㎡를 각 지정구역으로 제안하였다.)하였으나, 천안시장은 2006. 8. 7. 소외 2의 제안에 대해서는 동의율 기준(66.7%)에 현저히 미달된다는 이유로, 소외 3의 제안에 대해서는 제안구역에 관해서 이미 피고가 2006. 5. 29. 국민임대주택단지 예정지구지정을 건설교통부장관에게 신청한 상태라는 이유 및 동의서 미비를 이유로 각자에게 제안서 등 서류 일체를 반환하였다.
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3호증의 각 기재, 증인 소외 3의 증언, 천안시에 대한 사실조회결과, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
피고의 신청에 따른 이 사건 지구지정으로 인하여 원고가 추진하던 이 사건 사업구역에서의 도시개발사업이 폐지되었고, 이로 인하여 원고는 위 사업을 추진하기 위하여 지출한 도시개발제안서 용역비 344,000,000원, 분양가 산정 용역비 20,000,000원, 부지매입 용역비 740,727,274원, 추진위원회 운영비 104,000,000원, 본사 관리비 990,000,000원, 현장사무실 운영비 117,015,071원, 토지매입 소송비용 278,948,942원, 토지비용 및 이에 대한 금융비용 2,277,950,705원 등 합계 4,872,641,992원(344,000,000원+20,000,000원+740,727,274원+104,000,000원+990,000,000원+117,015,071원+278,948,942원+2,277,950,705원) 상당의 손실을 입게 되었다. 따라서 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 시행규칙 제57조를 직접 또는 유추적용하여, 피고는 원고가 입은 손실에 대한 보상으로 위 금원 중 일부인 4,666,031,368원 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
3. 관련규정
도시개발법(2007. 1. 26. 법률 제8283호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)
제3조 (도시개발구역의 지정 등)
① 특별시장·광역시장 또는 도지사(이하 "시·도지사"라 한다)는 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있다. 이 경우 지정하고자 하는 도시개발구역의 면적이 대통령령이 정하는 규모 이상인 때에는 건설교통부장관의 승인을 얻어야 한다.
④ 시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 대통령령이 정하는 바에 따라 시·도지사에게 도시개발구역의 지정을 요청할 수 있다.
제4조 (개발계획의 수립 및 변경)
① 제3조의 규정에 의하여 도시개발구역을 지정하는 자(이하 "지정권자"라 한다)는 도시개발구역을 지정하고자 할 때에는 당해 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 "개발계획"이라 한다)을 수립하여야 한다.
② 지정권자는 직접 또는 제3조 제3항 제2호 및 제4항의 규정에 의한 관계 중앙행정기관의 장 또는 시장·군수·구청장의 요청을 받아 개발계획을 변경할 수 있다.
제5조 (개발계획의 내용)
① 개발계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 다만, 제13호 및 제14호에 해당하는 사항은 도시개발구역의 지정 후에 이를 개발계획에 포함시킬 수 있다.
1. 도시개발구역의 명칭·위치와 면적
2. 도시개발구역의 지정목적 및 도시개발사업의 시행기간
3. 도시개발구역을 2 이상의 사업시행지구로 분할하여 도시개발사업을 시행하는 경우 그 지구분할에 관한 사항
4. 도시개발사업의 시행자에 관한 사항
5. 도시개발사업의 시행방식
6. 인구수용계획
7. 토지이용계획
8. 교통처리계획
9. 환경보전계획
10. 보건의료 및 복지시설의 설치계획
11. 도로, 상·하수도 등 주요 기반시설의 설치계획
12. 재원조달계획
13. 도시개발구역밖의 지역에 기반시설을 설치하여야 하는 경우에는 당해 시설의 설치에 필요한 비용의 부담계획
14. 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지·건축물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 "토지 등"이라 한다)가 있는 경우에는 그 세목
15. 기타 대통령령이 정하는 사항
제6조 (기초조사 등)
① 도시개발사업의 시행자 또는 시행자가 되고자 하는 자는 도시개발구역을 지정하거나 도시개발구역의 지정을 요청 또는 제안하고자 하는 때에는 도시개발구역으로 지정될 구역안의 토지, 건축물, 공작물 기타 필요한 사항에 관하여 대통령령이 정하는 바에 따라 조사를 하거나 측량을 할 수 있다.
② 제1항의 규정에 의하여 조사 또는 측량을 하고자 하는 자는 관계행정기관·지방자치단체·정부투자기관·정부출연기관 기타 관계기관의 장에게 필요한 자료의 제출을 요청할 수 있다. 이 경우 자료제출을 요청받은 기관의 장은 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다.
제11조 (시행자 등)
① 도시개발사업의 시행자(이하 "시행자"라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 이를 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지소유자 또는 조합을 시행자로 지정한다.
1. 국가 또는 지방자치단체
2. 대통령령이 정하는 정부투자기관
3. 지방공기업법에 의하여 설립된 지방공사
4. 제1호 또는 제2호에 해당하는 자가 제7호에 해당하는 자와 도시개발사업의 시행을 위하여 공동으로 출자하여 설립한 법인( 제1호 또는 제2호에 해당하는 자의 출자비율이 100분의 50을 초과하는 경우에 한한다)
5. 도시개발구역 안의 토지소유자 또는 이들이 도시개발사업을 위하여 설립한 조합(이하 "조합"이라 한다)
6. 수도권정비계획법에 의한 과밀억제권역에서 수도권 외의 지역으로 이전하는 법인중 과밀억제권역 안의 사업기간 등 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 법인
7. 건설산업기본법에 의한 토목공사업 또는 토목건축공사업의 면허를 받는 등 개발계획에 적합하게 도시개발사업을 시행할 능력이 있다고 인정되는 자로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 자
② 지정권자는 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 시행자를 변경할 수 있다.
1. 도시개발사업에 관한 실시계획의 인가를 받은 후 2년 이내에 사업을 착수하지 아니하는 경우
2. 행정처분에 의하여 시행자의 지정 또는 실시계획의 인가가 취소된 경우
3. 시행자의 부도·파산 기타 이와 유사한 사유로 인하여 도시개발사업의 목적을 달성하기 어렵다고 인정되는 경우
4. 제1항 단서의 규정에 의하여 시행자로 지정된 자가 대통령령이 정하는 기간 내에 도시개발사업에 관한 실시계획의 인가를 신청하지 아니하는 경우
⑤ 제1항 제2호 내지 제7호에 해당하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있다. 이 경우 제1항 제5호 내지 제7호에 해당하는 자는 대상구역의 토지면적의 5분의 4 이상에 해당하는 토지소유자(지상권자를 포함한다. 이하 같다)의 동의를 얻어야 한다.
제21조 (토지 등의 수용 또는 사용)
① 시행자는 도시개발사업에 필요한 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있다. 다만, 제11조 제1항 제5호 내지 제7호에 해당하는 시행자는 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 매입하고 토지소유자 총수의 3분의 2 이상에 해당하는 자의 동의를 얻어야 한다.
② 제1항의 규정에 의한 토지 등의 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업법을 준용한다.
도시개발법 시행령(2007. 9. 28. 대통령령 제20298호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)
제9조 (기초조사의 내용)
① 법 제6조제1항의 규정에 의하여 시행자 또는 시행자가 되고자 하는 자가 조사·측량할 수 있는 사항은 다음 각호와 같다.
1. 당해 도시 또는 도시개발구역으로 지정하고자 하는 지역과 생활권이 같은 지역의 인구변동 상황 및 그 추이
2. 도시개발구역안의 인구·토지이용·지장물 및 각종 개발사업 현황에 관한 사항
3. 주변지역의 교통현황
4. 풍수해·산사태·지반의 붕괴 기타 재해의 발생빈도 및 현황
5. 도시기본계획·광역도시계획 등 상위계획에 관한 사항
6. 기타 건설교통부령이 정하는 사항
제19조 (도시개발구역지정의 제안)
① 법 제11조 제5항의 규정에 의하여 도시개발구역의 지정을 제안하고자 하는 자는 건설교통부령이 정하는 서류를 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다.
③ 제1항의 규정에 의하여 도시개발구역지정의 제안을 받은 시장·군수 또는 구청장은 제안내용의 수용 여부를 3월 이내에 제안자에게 통보하여야 한다.
공익사업법(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)
제24조 (사업의 폐지 및 변경)
① 사업인정고시가 있은 후 사업의 전부 또는 일부를 폐지하거나 변경함으로 인하여 토지 등의 전부 또는 일부를 수용 또는 사용할 필요가 없게 된 때에는 사업시행자는 지체 없이 사업지역을 관할하는 시·도지사에게 신고하고, 토지소유자 및 관계인에게 이를 통지하여야 한다.
⑥ 사업시행자는 제1항의 규정에 의하여 사업의 전부 또는 일부를 폐지·변경함으로 인하여 토지소유자 또는 관계인이 입은 손실을 보상하여야 한다.
제61조 (사업시행자 보상) 공익사업에 필요한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자 또는 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 이를 보상하여야 한다.
제77조 (영업의 손실 등에 대한 보상)
① 영업을 폐지하거나 휴업함에 따른 영업 손실에 대하여는 영업이익과 시설의 이전비용 등을 참작하여 보상하여야 한다.
④ 제1항 내지 제3항의 규정에 의한 보상액의 구체적인 산정 및 평가방법과 보상기준은 건설교통부령으로 정한다.
공익사업법 시행규칙(2007. 3. 19. 건설교통부령 제551호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)
제45조 (영업 손실의 보상대상인 영업) 법 제77조 제1항의 규정에 의하여 영업 손실을 보상하여야 하는 영업은 다음 각 호의 영업으로 한다.
1. 사업인정고시일 등 전부터 일정한 장소에서 인적·물적시설을 갖추고 계속적으로 영리를 목적으로 행하고 있는 영업
2. 영업을 행함에 있어서 관계법령에 의한 허가·면허·신고 등(이하 "허가 등"이라 한다)을 필요로 하는 경우에는 허가 등을 받아 그 내용대로 행하고 있는 영업
제57조 (사업폐지 등에 대한 보상) 공익사업의 시행으로 인하여 건축물의 건축을 위한 건축허가 등 관계법령에 의한 절차를 진행중이던 사업 등이 폐지·변경 또는 중지되는 경우 그 사업 등에 소요된 법정수수료 그 밖의 비용 등의 손실에 대하여는 이를 보상하여야 한다.
제64조 (공익사업시행지구 밖의 영업 손실에 대한 보상) 공익사업시행지구 밖에서 제45조의 규정에 의한 영업 손실의 보상대상이 되는 영업을 하고 있는 자가 공익사업의 시행으로 인하여 배후지의 3분의 2 이상이 상실되어 당해 장소에서 영업을 계속할 수 없는 경우에는 그 영업자의 청구에 의하여 당해 영업을 공익사업시행지구에 편입되는 것으로 보아 보상하여야 한다.
4. 판단
가. 공익사업법 시행규칙 제57조 직접 적용 여부
살피건대, 공익사업법 시행규칙 제57조는 그 조문의 위치 및 문언 등을 고려할 때 수용의 대상이 된 토지 등을 이용하여 그 지상에 건축물을 건축하기 위하여 건축허가 등 관계법령에 의한 절차를 진행중이던 사업 등이 공익사업의 시행으로 인하여 폐지·변경 또는 중지됨으로써 발생한 직접적인 손실에 대한 보상책임을 규정한 것이라 할 것이다. 그러나 원고가 이 사건 사업구역에서 도시개발사업을 추진하면서 지출하였다는 도시개발제안서 용역비, 추진위원회 운영비 등은 모두 이 사건 지구지정으로 인하여 위 사업이 폐지됨으로써 발생한 직접적인 손실이라고 볼 수 없다. 게다가, 위 규정은 건축허가 등 행정주체의 행정행위를 신뢰하여 그에 따라 사업을 진행하여 비용지출 등의 행위를 한 자에 대한 손실을 보상하는 것을 목적으로 하고 있다고 할 것인데, 원고는 도시개발구역지정제안서를 제출하였다가 반려 당하였을 뿐 천안시나 피고 기타 행정주체로부터 어떠한 신뢰를 부여받았다는 사정은 엿보이지 않으므로, 결국 이 사건은 위 규정의 직접적인 적용대상이 아니라 할 것이다.
나. 공익사업법 시행규칙 제57조 유추 적용 여부
행정주체의 행정행위를 신뢰하여 그에 따라 재산출연이나 비용지출 등의 행위를 한 자가 그 후에 공공필요에 의하여 수립된 적법한 행정계획으로 인하여 재산권행사가 제한되고 이로 인한 공공사업의 시행 결과 공공사업시행지구 밖에서 발생한 간접손실에 관하여 그 피해자와 사업시행자 사이에 협의가 이루어지지 아니하고, 그 보상에 관한 명문의 근거 법령이 없는 경우라고 하더라도, 공공사업의 시행으로 인하여 그러한 손실이 발생하리라는 것을 쉽게 예견할 수 있고, 그 손실의 범위도 구체적으로 이를 특정할 수 있는 경우에는 그 손실의 보상에 관하여 관련 규정 등을 유추적용할 수 있다( 대법원 2004. 9. 23. 선고 2004다25581 판결).
그런데 앞서 본 바와 같이 이 사건 지구지정 고시 당시 원고는, 도시개발구역지정제안서를 제출하였다가 반려 당하였을 뿐 천안시나 피고 기타 행정주체로부터 원고가 추진하던 사업에 관하여 어떠한 신뢰를 부여받았다는 사정은 엿보이지 않으므로 원고를 “행정주체의 행정행위를 신뢰하여 그에 따라 재산출연이나 비용지출 등의 행위를 한 자“라고 할 수는 없다. 나아가 원고가 입었다는 손실을 피고의 국민임대주택단지사업 시행지구 밖에서 발생한 간접손실이라고 보기도 어려울 뿐 아니라 위 사업 시행으로 인하여 원고가 주장하는 손실이 발생하리라는 것을 쉽게 예견할 수 있다고 보기도 어렵다. 따라서 이 사건에 위 규정을 유추적용 할 수도 없다.
결국, 원고의 주장은 모두 이유 없다.
5. 결 론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 정갑생(재판장) 나상훈 이상훈