【원 고】
원고 (소송대리인 변호사 신용석)
【피 고】
안산시장 (소송대리인 법무법인 해마루 담당변호사 이만용)
【변론종결】
2011. 8. 10.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2010. 11. 30. 원고에 대하여 한 개발제한구역 내 주유소 설치 우선순위자 제외처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 피고는 2010. 4. 20. 안산시 고시 제2010-452호로 안산시 일대 개발제한구역 내에 주유소·충전소·휴게소의 배치를 내용으로 하는 기존 고시를 변경하여 수인산업도로(국도 42호선, 수원방향)의 북고개 삼거리부터 양촌IC까지 3.7km 구간(이하 ‘이 사건 도로 구간’이라 한다)에 주유소 1개를 신규로 배치하기로 하는 개발제한구역 내 주유소·충전소 배치계획 변경고시(이하 ‘이 사건 배치계획’이라 한다)를 하였다.
나. 원고는 2010. 5. 12. 피고에게 이 사건 배치계획에 따라 이 사건 도로 구간에 주유소를 설치하고자 안산시 상록구 팔곡일동 (지번 생략)외 3필지 합계 1,500㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)를 신청지로 하여 주유소 설치 우선순위자 결정신청을 하였다.
다. 이에 피고는 2010. 11. 30. 원고에게 이 사건 신청지는 도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙(이하 ‘도로연결규칙’이라 한다) 제6조 제6호 규정에 부적합하여 이 사건 배치계획 제4조 제3항 제4호의 규정에 따라 우선순위 선정대상에서 제외하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
(1) 수인산업도로는 도로법 제20조 제2항에 따라 안산시장이 도로의 관리청이므로 이 사건 신청지와 수인산업도로의 연결에 관하여는 도로법 제64조 제3항에 따라 안산시 도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 조례(이하 ’안산시 도로연결조례‘라 한다)가 적용되어야 함에도 이 사건 처분은 도로연결규칙을 적용하였으므로 법률유보원칙에 반하여 위법하다.
(2) 일반적으로 측도(농로이용부분)에 관해서도 도로연결(점용)허가가 가능하고, 이 사건 신청지와 교차하게 될 농로는 옮겨 설치하지 않아도 주민의 통행에 위험이 발생될 우려가 전혀 없어 도로연결허가 금지구간에 해당되지 않아 안산시 도로연결조례나 도로연결규칙에 저촉되지 않음에도 불구하고 도로연결허가 금지구간에 해당된다고 보아 한 이 사건 처분은 위법하다.
(3) 이 사건 신청지와 같이 개발제한구역 내 안산시 및 시흥시 주유소 및 충전소 중 진출입로가 농로와 교차하여 허가되어 운영되고 있는 곳이 8곳 이상 됨에도 똑같은 조건의 이 사건 신청지에 대하여만 주유소 설치를 할 수 없도록 한 이 사건 처분은 평등의 원칙 및 행정의 자기구속의 원칙에 반하여 위법하다.
(4) 원고가 의뢰한 교통영향평가에 의하면, 이 사건 신청지의 진출입로를 측도와 연결하더라도 마을주민 및 진출입로 이용자의 교통안전에 문제가 없는바, 그럼에도 불구하고 이 사건 신청지의 교통안전에 관하여 어떠한 판단도 하지 않은 채 도로연결허가 금지구간이라는 이유만으로 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
(1) 법률유보원칙에 반한다는 주장에 대하여
도로법 제20조 제2항에 의하면, 특별시·광역시·특별자치도 또는 시가 관할하는 구역의 상급도로는 특별시장·광역시장·특별자치도지사 또는 시장이 관리청이 되고, 도로법 제64조 제3항에 의하면, 도로법 제20조 제2항이 적용되는 국도의 경우 도로에 다른 도로, 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 허가 기준·절차 등 허가에 관하여 필요한 사항은 그 도로의 관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정하도록 되어 있는바, 수인산업도로는 안산시가 관할하는 상급도로로 안산시장이 그 관리청이므로 이 사건 신청지와 수인산업도로의 연결에 관한 사항은 국토해양부령인 도로연결규칙이 아닌 안산시 도로연결조례가 적용되어야 한다.
그러나 을 제1호증, 을 제2호증 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 신청지에는 수인산업도로와 1.5m~2m 간격을 두고 폭 5.5m의 측도(이하 ‘이 사건 측도’라 한다)가 거의 일직선으로 수인산업도로와 나란하게 설치되어 있고, 이 사건 신청지 출입을 위해서는 이 사건 측도를 통과하여야 되는 사실을 인정할 수 있고, 이 사건 배치계획 제4조 제3항 제4호는 도로연결규칙에 저촉되는 위치에 주유소를 설치하고자 하는 자는 주유소 우선순위선정 대상에서 제외한다고 규정하고 있으며, 피고가 이 사건 처분을 하면서 도로연결규칙 제6조 제6호를 근거 조항으로 들었으나 이는 2010. 9. 15. 국토해양부령 제282호로 도로연결규칙이 개정되어 기존 제6조 제6호 규정사항이 제6조 제7호로 변경되었음에도 피고가 이를 알지 못하여 개정전 도로연결규칙의 규정을 표시한 것에 불과하고, 개정전 도로연결규칙 제6조 제6호와 개정된 도로연결규칙 제6조 제7호는 동일하게 규정되어 있으므로 이 사건 처분사유는 이 사건 신청지가 측도를 옮겨 설치할 수 없거나 옮겨 설치하는 경우 주민 통행에 위험이 발생될 우려가 있는 도로연결허가 금지구간에 해당한다는 것으로 보아야 하며, 도로연결규칙과 안산시 도로연결조례는 모두 도로법 제64조의 위임에 따라 제정된 것으로 적용범위에 대한 조항만을 제외하고 그 내용이 서로 동일하고, 도로연결규칙 제6조 제7호와 안산시 도로연결조례 제6조 제6호는 ‘버스 정차대, 측도 등 주민편의시설이 설치되어 이를 옮겨 설치할 수 없거나 옮겨 설치하는 경우 주민 통행에 위험이 발생될 우려가 있는 구간’이라고 동일하게 규정되어 있어 근거 법령을 도로연결규칙에서 안산시 도로연결조례로 변경하더라도 기본적 사실관계가 달라진다고 볼 수 없는 점 등에 비추어 보면, 기본적 사실관계가 동일한 이상 피고가 안산시 도로연결조례가 아닌 도로연결규칙을 이 사건 처분의 처분사유로 기재하였다 하여 이 사건 처분이 법률에 근거하지 않았다고 할 수 없고, 이 사건 배치계획에서 안산시 도로연결조례가 아닌 도로연결규칙을 적용하여 심사하도록 하였다 하여 법률유보원칙에 반한다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 주장은 이유 없다.
(2) 도로연결허가 금지구간이 아니라는 주장에 대하여
도로연결규칙(2010. 9. 15. 국토해양부령 제282호로 개정된 것) 제6조 제7호 및 안산시 도로연결조례 제6조 제6호는 버스 정차대, 측도 등 주민편의시설이 설치되어 이를 옮겨 설치할 수 없거나 옮겨 설치하는 경우 주민 통행에 위험이 발생될 우려가 있는 구간을 도로연결허가 금지구간으로 규정하고 있다.
갑 제18호증의 1, 2, 을 제1호증, 을 제2호증 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 신청지 주변에는 농지경작 및 분재, 조경을 하고 있는 14필지의 농지, 한국가스공사 반월공급관리소(이하 ‘한국가스공사’라 한다), 한국전력공사 일동 변전소가 있고, 이곳을 출입하기 위해서는 이 사건 측도를 이용하여야 하며, 일일평균 방문 차량은 한국전력공사 일동 변전소가 1대 미만, 한국가스공사가 2.1대인 사실, 한국가스공사 뒤편에는 LPG충전소가 있고 한국가스공사와 LPG충전소 사이에는 농지들이 있는데, 이들 농지의 출입을 위해서는 수인산업도로에서 직접 출입하는 방법과 이 사건 측도를 이용해 출입하는 방법이 있고, 이 사건 측도를 이용해 출입하는 것이 수월하고 보다 안전한 사실을 인정할 수 있고, 이에 앞서 인정된 사실들을 보태어 보면, 이 사건 측도는 비록 교통량이 많지는 않지만 불특정 다수가 차량통행이 많은 수인산업도로와 분리되어 안전하게 농지 등에 출입할 수 있는 일직선의 도로로 비교적 관리가 잘 되어 있는 점, 이 사건 신청지는 이 사건 측도 중간 부분에 위치하고 있어 주유소가 설치된다면 이 사건 측도 대부분은 주유소의 가·감속 차로로 이용될 수밖에 없어 측도로서의 기능을 상실할 우려가 있는 점, 이 사건 측도의 대체부지 확보 곤란, 수인산업도로와의 접근성, 비용 문제 등으로 이 사건 측도의 이전은 사실상 불가능하고, 만약 이전하여 설치한다 하더라도 주민의 통행에 위험이 발생될 우려가 전혀 없다고 볼 수 없는 점 등을 종합적으로 고려하여 보면, 이 사건 신청지는 도로연결규칙 또는 안산시 도로연결조례에서 규정한 도로연결허가 금지구간에 해당된다고 봄이 상당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(3) 평등의 원칙 및 자기구속의 원칙에 반한다는 주장에 대하여
갑 제10호증의 1 내지 9의 기재에 의하면, 안산시 및 시흥시 일원에 농로와 교차하여 도로연결 허가를 받아 설치되어 있는 주유소들이 있는 사실을 인정할 수 있으나 위 주유소들은 구 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법(2008. 3. 28. 법률 제9037호로 환경영향평가법으로 전부 개정되기 전의 것) 제4조 제1항 제15호, 같은 법 시행령(2008. 12. 24. 대통령령 제21185호로 환경영향평가법 시행령으로 전부 개정되기 전의 것) 제2조 제1항 제12호, 제19호에 따라 교통영향평가를 받아 설치된 주유소인 점, 현재는 주유소 설치를 위해서 교통영향평가를 받을 필요는 없지만 도로연결규칙이나 각 자치단체의 도로연결조례의 연결기준에 적합하여야 하는 점, 이 사건 측도는 거의 일직선으로 관리상태가 매우 양호한데 비하여 위 주유소들과 접하고 있는 농로들의 자세한 관리상태를 알 수 없으나 일부는 일직선이 아니고 그 관리상태도 이 사건 측도보다 양호하다고 볼 수 없는 점, 위 주유소들 주변 농로들과 주위 환경이 이 사건 신청지와 다른 점 등에 비추어 보면, 안산시 및 시흥시 일원에서 운영되고 있는 위 주유소들에 대하여 도로연결 및 주유소 설치를 허가하여 주었다 하여 이 사건 신청지에 반드시 주유소 설치 및 도로연결허가를 하여 주어야 하는 것은 아니므로 이 사건 처분이 평등의 원칙 또는 자기구속의 원칙에 위반된다고 볼 수도 없다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.
(4) 재량권 일탈·남용하였다는 주장에 대하여
개발제한구역 내 주유소 등의 설치는 원칙적으로 금지되어 있음에도 시혜적으로 주유소 등의 설치에 대한 우선순위자를 정하기 위하여 이 사건 배치계획이 마련되었을 뿐만 아니라 앞서 제2. 다. (2)항에서 본 바와 같은 사유로 이 사건 신청지가 도로연결허가 금지구간에 해당하므로 피고가 교통안전에 대한 판단을 하지 않았다고 볼 수 없고, 위에서 언급하였던 사정들에 비추어 보면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈하거나 남용한 위법이 있다고 할 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계법령 생략]
판사 김경란(재판장) 이진영 황운서