【원 고】
【피 고】
영등포구보건소장 외 1인 (소송대리인 변호사 이준석)
【변론종결】
2013. 11. 5.
【주 문】
1. 이 사건 소 중 피고 영등포구보건소장에 대한 부분을 각하한다.
2. 피고 질병관리본부장이 2013. 3. 21. 원고에 대하여 한 장애 일시보상금 부지급결정을 취소한다.
3. 소송비용 중 원고와 피고 영등포구보건소장 사이에 생긴 부분은 원고가 부담하고, 원고와 피고 질병관리본부장 사이에 생긴 부분은 피고 질병관리본부장이 부담한다.
【청구취지】
주위적으로, 피고 영등포구보건소장이 2013. 3. 21. 원고에 대하여 한 장애 일시보상금 부지급결정을 취소한다.
예비적으로, 주문 제2항과 같다.
【이 유】
1. 기초 사실
가. 원고는 주식회사 두산인프라코어 직원으로 위 회사의 지시에 따라 2010. 11. 11. 의료법인 녹십자의료재단이 운영하는 건강증진센터에서 계절독감에 대한 예방접종으로 플루미스트를 투여받았다(이하 ‘이 사건 예방접종’이라고 한다).
나. 원고는 2010. 11. 말경부터 주간에 졸음이 쏟아지는 증상을 느끼고 밤에 숙면을 취하지 못하였고, 같은 해 12. 24. 상세 불명의 비기질적 수면장애, 적응장애를 진단받았다. 원고는 그 이후로 증상이 악화되어 2011. 2.경에는 갑자기 전신에 힘이 빠져 쓰러졌고, 같은 해 3. 19., 같은 해 5. 20., 같은 해 8. 1., 같은 달 29일 졸음운전으로 톨게이트의 발권기를 들이받거나 전방 차량의 후미를 추돌하는 등의 교통사고를 내기도 하였다.
다. 원고는 2011. 7.경 근무 중 탈력발작을 일으켜 같은 달 25일부터 26일까지 가톨릭대학교 성빈센트병원에서 수면다원검사를 통하여 기면병 확진을 받았고, 2012. 5. 3. 삼성서울병원에서 ‘졸음 때문에 의식청명도의 감퇴가 있거나 약간의 야간수면장애가 있다. 일상생활 동작에 상당한 제한이 있고 보호자의 감독이 필요하다’는 이유로 상병명을 기면병과 허탈발작(Narcolepsy and caraplexy), 최종 노동능력상실률을 69%, 미국의학협회(AMA, 이하 ‘AMA’라고 한다)식 장해평가 기준 장애등급을 3단계로 평가한다는 취지의 후유장해진단을 받았다.
라. 국민연금공단은 2013. 2.경 원고에게 장애3급 결정을 하고 장애일시금 2,266,000원을 지급하였다.
마. 원고는 2012. 6. 7. 서울특별시 영등포구청장을 통하여 피고 질병관리본부장에게 ‘이 사건 예방접종으로 기면병이 발병하였다’는 이유로 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」(이하 ‘감염병예방관리법’이라고 한다) 제71조, 같은 법 시행령 제34조 제1항, 같은 법 시행규칙 제47조 제2항에 따라 일시보상금의 지급을 신청하였다.
바. 피고 질병관리본부장은 2012. 12. 18. 서울특별시장에게 ‘원고가 백신을 접종한 확실한 증거를 확보하였으나 백신에 의한 가능성이 불명확하다(probably not related, unlike)’는 2012년도 제4차 예방접종피해보상전문위원회 심의 결과를 통보하면서 피고 영등포구보건소장이 원고에게 이를 통보할 수 있도록 조치할 것을 요청하였다.
사. 피고 영등포구보건소장은 2012. 12. 21. 위 심의 결과를 원고에게 통보하였다.
아. 이에 원고가 2013. 1. 15. 피고 질병관리본부장에게 이의하였는데, 위 피고는 서울특별시장에게 ‘백신에 의한 기면증 발생의 가능성을 배제하지 못하고 가능성이 있는 경우(possibly related, possible)로 재판정함’이라는 2013년도 제1차 예방접종피해보상전문위원회의 심의 결과에 따라 진료비 5,778,636원, 정액 간병비 1,050,000원 합계 6,828,636원을 보상하기로 결정하였으나, 장애 일시보상금 부분은 기각하면서 피고 영등포구보건소장이 원고에게 이를 통보할 수 있도록 조치할 것을 요청하였다(을나 1호증의 2 참조, 이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).
자. 피고 영등포구보건소장은 2013. 3. 21. 위 심의 결과를 원고에게 통지하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 6 내지 12, 14 내지 16호증, 을가 1 내지 6, 을나 1호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 피고 영등포구보건소장의 본안전항변에 관한 판단
피고 영등포구보건소장은 자신이 이 사건 처분의 처분청이 아니므로 이 사건 소 중 피고 영등포구보건소장에 대한 부분이 부적법하다는 취지로 항변한다.
살피건대, 행정소송법 제13조 제1항 본문은 ‘취소소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 그 처분 등을 행한 행정청을 피고로 한다’고 규정하고 있다. 그런데 감염병예방관리법 시행령 제31조 제3항은 ‘보건복지부장관은 예방접종피해보상전문위원회의 의견을 들어 보상 여부를 결정한 후 그 사실을 시·도지사에게 통보하고, 시·도지사(특별자치도지사는 제외한다)는 시장·군수·구청장에게 통보하여야 한다’고, 제32조 제20호는 ‘예방접종 등에 따른 피해의 국가보상에 관한 업무를 질병관리본부장에게 위임한다’고 각 규정하고 있는바, 위 각 규정 내용을 종합해 볼 때 질병관리본부장이 예방접종피해보상 여부의 결정 및 이의신청에 대한 결정을 하되, 그 내용을 시·도지사, 시장·군수·구청장, 해당 시·군·구에 설치된 보건소장을 통해 신청인에게 통지하는 것으로 보인다. 따라서 피고 영등포구보건소장의 통지는 피고 질병관리본부장의 결정 내용을 전달하는 것에 불과하므로 피고 영등포구보건소장이 이 사건 처분의 주체라고 보기 어렵다.
따라서 이 사건 소 중 피고 영등포구보건소장에 대한 부분은 피고적격이 없으므로 부적법하다.
3. 예비적 청구에 관한 판단
가. 원고의 주장
1) 피고 질병관리본부장이 이 사건 처분 시 장애 일시보상금 신청을 기각하는 이유를 전혀 제시하지 않았으므로 행정절차법 제23조 제1항이 정한 이유제시 의무를 위반하였다.
2) 감염병예방관리법 제71조 제1항이 예방접종으로 인하여 장애인이 된 사람에 대한 보상을 규정하고 있고, 원고가 이 사건 예방접종으로 인해 기면병 확진을 받고 노동능력상실률이 69%에 이르는 장애인이 되었으므로, 피고 질병관리본부장은 원고에게 감염병예방관리법 제71조 제1항 제2호에 따른 장애 일시보상금을 지급하여야 한다.
3) 따라서 이와 다른 전제에 선 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 절차적 위법 여부
가) 행정절차법 제23조 제1항에서 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는 것은 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있는 것이므로, 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결 참조).
나) 위 법리를 토대로 이 사건에 관하여 살펴보건대, 위 기초 사실에 을가 3호증, 을나 1호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ① 원고가 감염병예방관리법 제71조 제1항, 제4항, 같은 법 시행령 제34조 제1항을 근거로 일시보상금 지급을 신청한 점, ② 이 사건 처분서에는 원고에게 진료비, 정액 간병비를 지급하되 원고의 장애 일시보상금 신청을 기각한다는 취지가 기재되어 있고, 보상의 근거로 예방접종 심의위원회의 심의 결과가 제시되어 있는 점, ③ 위 기재 내용이 감염병예방관리법 제71조 제1항에 근거한 것인 점, ④ 원고가 이 사건 처분사유를 토대로 이 사건 소송을 통하여 이 사건 처분의 위법성에 대하여 상세하게 주장하고 있는 점 등을 고려하면, 원고가 이에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 지장이 없었을 것으로 보이므로, 피고 질병관리본부장이 처분의 이유와 근거를 구체적으로 제시하지 않았다고 하더라도 위법하다고 할 수 없다. 원고의 위 주장은 이유 없다.
2) 처분사유의 인정 여부
위 기초 사실에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 고려해 볼 때, 원고는 예방접종으로 인해 감염병예방관리법 제71조 제1항, 같은 법 시행령 제29조 제3호 소정의 장애인이 된 사람에 해당한다고 봄이 타당하므로, 이에 관한 원고의 주장은 이유 있고, 이와 다른 전제에 선 이 사건 처분은 위법하다.
① 예방접종은 국민 건강에 위해가 되는 감염병의 발생과 유행을 미리 방지하기 위하여 시행되고, 이를 통해 감염병의 발병과 유행을 방지함으로써 국민 건강의 증진 및 유지를 도모할 수 있다.
② 감염병예방관리법 제4조 제2항은 국가 및 지방자치단체에 감염병의 예방 및 관리를 위한 방역대책, 예방접종계획의 수립 및 시행, 감염병에 관한 교육 및 홍보 등의 임무를 부여하고 있고, 같은 법 제9조는 감염병의 예방 및 관리에 관한 주요 시책을 심의하기 위하여 보건복지부 산하에 감염병관리위원회를 두어 위 위원회로 하여금 예방접종의 실시기준과 방법, 예방접종으로 인한 피해에 대한 국가보상에 관한 사항을 심의하도록 규정하고 있다. 한편 감염병예방관리법 제24조, 제25조는 구체적으로 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장으로 하여금 관할 보건소를 통하여 또는 관할 구역 안에 있는 의료기관에 위탁하여 12가지 질병에 대한 정기예방접종 및 보건복지부장관이 지정하는 기타 질병에 대한 예방접종을 실시하도록 정하고 있다. 나아가 감염병예방관리법 제71조는 예방접종을 받은 사람이 질병에 걸리거나 장애인이 되거나 사망하였을 때에는 보상할 것을 정하고 있다.
③ 예방접종은 개인적으로 감염병의 위험과 공포로부터 벗어날 수 있는 수단일 뿐만 아니라 국가 및 지방자치단체가 감염병 예방 및 관리를 위한 유효적절한 방법으로도 기능한다. 여기에 위 각 법률규정의 취지를 더하여 보면, 예방접종 과정에서 발생한 부작용에 대한 피해보상은 개인의 손해를 보전해주는 사적인 구제기능 외에도 이를 통해 예방접종의 부작용 가능성을 두려워하는 국민을 안심시킴으로써 예방접종에 대한 국민적 협조를 얻기 위한 공적인 기능도 담당한다. 나아가 감염병예방관리법 제6조 제1항은 국민에게 감염병 예방 및 관리를 위한 활동에 적극 협조할 의무까지 부여하고 있다. 그렇다면 감염병예방관리법 제71조 제1항이 정한 보상은 단순히 시혜적 차원의 조치가 아니라 국가의 예방접종정책에 따른 국민이 아무런 과실 없이 부작용을 입게 된 경우 그 희생에 대한 회복조치로 봄이 타당하다.
④ 감염병예방관리법 시행령 제29조 제3호는 예방접종으로 장애인이 된 경우 장애인복지법에서 정한 장애등급(구체적으로는 장애인복지법 시행령 제2조 [별표 1])에 따른 일시보상금을 지급한다고 규정하고 있는바, 장애인복지법 제2조 제1항은 ‘장애인이란 신체적·정신적 장애로 오랫동안 일상생활이나 사회생활에서 상당한 제약을 받는 자를 말한다’고 규정하고, 구체적인 장애의 종류와 기준은 같은 법 시행령 제2조 제1항 [별표 1]에서, 장애의 정도에 따른 등급은 같은 법 시행규칙 제2조 제1항 [별표 1]에서 각 규정하고 있다. 구 장애인복지법 시행령(2003. 5. 1. 대통령령 제17976호로 개정되기 전의 것) 제2조 [별표 1]에서는 장애인의 종류를 10가지로 규정하고 있었으나, 2003. 5. 1. 개정 시 장애의 개념이 사회적·기능적으로 확대되고 있는 흐름에 맞추어 일상생활 또는 사회생활에 상당한 제약을 받고 있는 중증질환자에 대한 사회적 지원을 강화하기 위하여 호흡기장애, 간장애, 안면장애, 장루·요루장애, 간질장애를 장애의 종류에 포함하였다. 이처럼 장애인복지법령이 보호대상 장애인의 범위를 넓혀가고 있으나 모든 신체적·정신적 장애를 보호대상으로 포함하고 있는 것은 아니다.
⑤ 위에서 본 바와 같이 예방접종으로 장애인이 된 경우 장애인복지법에서 정한 장애등급에 따른 일시보상금을 지급하는데, 위 장애등급에는 원고의 후유장애인 기면병과 허탈발작이 포함되어 있지 않다. 따라서 외견상 원고가 피고 질병관리본부장에게 일시보상금을 청구할 법률상 근거가 없다. 그러나 감염병예방관리법의 목적, 예방접종사업의 필요성, 피해보상규정을 도입한 취지, 원고가 장애를 입게 된 경위 등을 고려할 때, 감염병예방관리법이 정한 예방접종 과정에서 부작용으로 장애가 발생한 사람과 발생원인을 가리지 않고 장애가 있는 모든 사람을 보호의 대상으로 삼고 있는 장애인복지법 소정의 장애인을 보호의 정도에 있어서 같게 평가할 수 없고, 예방접종 과정에서 장애를 얻은 사람에 대한 보호의 정도가 더 강해야 함은 앞서 본 제반 사정을 고려할 때 분명해 보인다. 따라서 감염병예방관리법 시행령 제29조 제3호가 예방접종으로 후유장애를 입게 된 사람을 장애인복지법에서 정한 장애등급의 요건을 갖춘 사람으로만 한정하는 것은 감염병예방관리법의 위임 취지에 반하고, 감염병예방관리법에 따라 보호받는 비슷한 장애를 가진 다른 사람과 비교하여 합리적인 이유가 없는 차별에 해당한다.
⑥ 원고가 기면병과 허탈발작을 상병명으로 AMA식 장해평가 기준으로 69%의 노동능력상실 판정을 받았는바, 위 증상과 노동능력상실률에 비추어 원고는 일상생활이나 사회생활에서 상당한 제약을 받을 것으로 보인다. 그럼에도 감염병예방관리법 시행령 제29조 제3호의 일시보상금 지급대상에 해당하지 않음을 이유로 한 이 사건 처분은, 위 시행령 규정이 위와 같은 내용의 원고의 후유장애를 제외하는 부분에서는 무효이므로, 위법하다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 소 중 피고 영등포구보건소장에 대한 부분은 부적법하므로 각하하고, 원고의 예비적 청구는 이유 있으므로 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령: 생략]
판사 진창수(재판장) 이강호 김혜성