【원 고】
주식회사한원컨트리클럽 (소송대리인 법무법인 보나 담당변호사 명관호)
【피 고】
용인시 외 2인 (소송대리인 법무법인 로월드 외 1인)
【변론종결】
2011. 6. 10.
【주 문】
1. 원고에게, 피고 대한민국은 13,566,785원, 피고 용인시는 137,785,415원, 피고 경기도는 124,218,630원 및 위 각 금원에 대한 2011. 5. 26.부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율에 의한 금원을 각 지급하라.
2. 소송비용은 피고들이 부담한다.
3. 제1항은 가집행할 수 있다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 전제되는 사실
가. 원고의 점용허가와 골프장 조성
(1) 원고는 1970년경 지목이 전 또는 구거이던 피고 대한민국 소유 재산인 별지 목록 1 기재 각 토지와 피고 경기도 소유 재산인 별지 목록 2 기재 각 토지(이하 각 ‘목록 1 토지’ 및 ‘목록 2 토지’라 하고, 이를 통틀어 ‘이 사건 각 토지’라 한다)에 대하여 골프장 조성 목적으로 점용허가를 받아 골프장을 조성한 후 1970. 10. 3.경부터 ‘한원컨트리클럽’이라는 상호로 골프장 영업을 하였다.
(2) 한편, 골프장이 조성된 후 이 사건 각 토지는 그 지목이 체육용지로 변경되었다.
나. 대부계약 체결 및 대부료 납부
(1) 원고는 피고 대한민국 및 피고 경기도로부터 이 사건 각 토지의 관리·처분에 관한 사무를 위임받은 용인시장과 사이에 이 사건 각 토지에 관한 대부계약을 체결하고 위 대부계약을 매년 갱신하면서 골프장을 운영하여 왔는데, 위 대부계약상 대부료는 ‘ 국유재산법 시행령 제26조 제2항 제1호의 규정에 의하여 연도마다 산출한 재산가액을 기준으로 매년 대부료를 결정한다’고 규정되어 있다.
(2) 한편, 용인시장은 2006년부터 2010년까지 사이에 이 사건 각 토지가 골프장으로 이용되고 있는 계약체결 당시 이용상태를 기준으로 산정된 개별공시지가에 따라 재산가액을 산정한 후 여기에 사용료율 50/1,000을 곱하여 대부료를 산정하여 부과하였는데, 그에 따라 원고가 이 사건 각 토지에 대하여 납부한 대부료 내역은 아래와 같다.
연도 목록 1 토지 목록 2 토지 2006년 5,878,970원 48,224,100원2007년 6,614,730원 56,538,600원2008년 7,334,790원 60,695,850원2009년 9,006,800원 66,516,000원2010년 8,781,630원 71,338,410원합계 37,616,920원303,312,960원
다. 대부료의 귀속
원고가 납부한 대부료는 목록 1 토지의 경우 국유재산법 시행령에 따라 그 50%는 피고 대한민국에, 나머지 50%는 피고 용인시에 각 귀속되었고, 목록 2 토지의 경우 공유재산 및 물품관리법 시행령에 따라 그 50%는 피고 경기도에, 나머지 50%는 피고 용인시에 각 귀속되었다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제1 내지 3호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관련 법령
국·공유재산 대부료와 관련한 규정은 다음과 같다.
[국유재산법(2004. 12. 31. 법률 제7325호로 개정되고, 2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전문 개정되기 이전의 것)]
제25조 (사용료)
① 행정재산 또는 보존재산(이하 이 장에서 "행정재산등"이라 한다)의 사용·수익을 허가한 때에는 대통령령이 정하는 요율과 산출방법에 의하여 매년 사용료를 징수한다.
제32조 (관리·처분기관)
③ 총괄청은 대통령령이 정하는 바에 따라 제1항 본문 및 제2항의 규정에 의한 관리·처분에 관한 사무의 일부를 총괄청소속공무원, 관리청 또는 그 소속공무원, 지방자치단체의 장 또는 그 소속공무원에게 위임하거나 정부출자기업체, 금융기관, 투자매매업자·투자중개업자 또는 특별법에 의하여 설립된 법인으로서 대통령령이 정하는 자에게 위탁할 수 있다.
⑥ 제3항 및 제4항의 규정에 의하여 위임 또는 위탁받아 관리·처분한 국유재산중 대통령령이 정하는 국유재산의 대부료·매각대금·신탁수입 또는 변상금은 예산회계법에 불구하고 대통령령이 정하는 바에 따라 위임 또는 위탁받은 자에게 귀속시킬 수 있다.
제38조 (대부료, 계약의 해제등)
① 잡종재산의 대부의 제한, 대부료, 무상대부 및 대부계약의 해제 또는 해지에 관하여는 제24조제3항· 제4항· 제6항, 제25조제1항· 제2항· 제4항, 제25조의2, 제26조 및 제28조의 규정을 준용한다.
[국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전문개정된 이후의 것)]
제32조 (사용료)
① 행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율(요율)과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다.
제42조 (관리·처분 사무의 위임·위탁)
① 총괄청은 대통령령으로 정하는 바에 따라 제8조제1항에 따른 일반재산의 관리·처분에 관한 사무의 일부를 총괄청 소속 공무원, 관리청 또는 그 소속 공무원, 지방자치단체의 장 또는 그 소속 공무원에게 위임하거나 정부출자기업체, 금융기관, 투자매매업자·투자중개업자 또는 특별법에 따라 설립된 법인으로서 대통령령으로 정하는 자에게 위탁할 수 있다.
⑥ 제1항 및 제4항에 따라 위임이나 위탁을 받아 관리·처분한 일반재산 중 대통령령으로 정하는 재산의 대부료, 매각대금, 개발수입 또는 변상금은 「국가재정법」 제17조와 「국고금관리법」 제7조에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 위임이나 위탁을 받은 자에게 귀속시킬 수 있다.
제47조 (대부료, 계약의 해제 등)
일반재산의 대부의 제한, 대부료, 대부료의 면제 및 대부계약의 해제나 해지 등에 관하여는 제30조제2항, 제31조제1항· 제2항, 제32조, 제33조, 제34조제1항제2호· 제3호, 같은 조 제2항, 제36조 및 제38조를 준용한다.
[국유재산법 시행령(2007. 12. 28 대통령령 제20463호로 개정되기 전의 것)]
제26조 (사용료율과 평가방법)
① 법 제25조 제1항의 규정에 의한 연간사용료는 당해 재산의 가액에 다음 각 호의 요율을 곱한 금액으로 하되, 월할 또는 일할 계산할 수 있다.
1. 행정목적 또는 보존목적 수행에 필요한 때 : 1천분의 25 이상
2. 공무원의 후생목적을 위하여 필요한 때 : 1천분의 40 이상
3. 경작용의 경우 : 1천분의 10 이상
4. 주거용의 경우 : 1천분의 25 이상
5. 기타의 경우 : 1천분의 50 이상
② 제1항의 규정에 의하여 사용료를 계산함에 있어서의 재산가액은 다음 각 호의 방법에 의하여 산출한다.
1. 토지의 경우 : 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의한 해당 토지의 개별공시지가(해당 토지의 개별공시지가가 없는 경우에는 동법 제9조의 규정에 의하여 공시지가를 기준으로 하여 산정한 금액을 말한다)를 적용한다.
제34조 (대부료등의 귀속)
① 법 제32조제6항에서 "대통령령이 정하는 국유재산"이라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 재산을 말한다.
1. 부동산과 그 종물
③ 제1항제1호의 경우에 당해 지방자치단체에 귀속시킬 수 있는 대부료·매각대금·신탁수입 또는 변상금(이하 "귀속금"이라 한다)의 범위는 다음 각 호와 같다.
2. 대부의 경우에는 그 대부료의 100분의 50
[국유재산법 시행령(2009. 7. 27 대통령령 제21641호로 개정되기 전의 것)]
제26조 (사용료율과 평가방법)
① 법 제25조 제1항에 따른 연간 사용료는 시장 임대료를 고려하여 당해 재산의 가액에 다음 각 호의 요율을 곱한 금액으로 하되, 월할 또는 일할 계산할 수 있다.
1. 행정목적 또는 보존목적 수행에 필요한 때 : 1천분의 25 이상
2. 공무원의 후생목적을 위하여 필요한 때 : 1천분의 40 이상
3. 경작용의 경우 : 1천분의 10 이상
4. 주거용의 경우 : 1천분의 25 이상
5. 기타의 경우 : 1천분의 50 이상
② 제1항의 규정에 의하여 사용료를 계산함에 있어서의 재산가액은 다음 각 호의 방법에 의하여 산출한다.
1. 토지의 경우 : 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따라 최근 공시된 해당 토지의 개별공시지가(해당 토지의 개별공시지가가 없는 경우에는 동법 제9조의 규정에 의하여 공시지가를 기준으로 하여 산정한 금액을 말한다)를 적용한다.
제34조 (대부료등의 귀속)
① 법 제32조제6항에서 "대통령령이 정하는 국유재산"이라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 재산을 말한다.
1. 부동산과 그 종물
③ 제1항제1호의 경우에 당해 지방자치단체에 귀속시킬 수 있는 대부료·매각대금·신탁수입 또는 변상금(이하 "귀속금"이라 한다)의 범위는 다음 각 호와 같다.
2. 대부의 경우에는 그 대부료의 100분의 50
[(2009. 7. 27 대통령령 제21641호로 개정된 후의 것)]
제29조(사용료율과 사용료 산출방법)
① 법 제32조 제1항에 따른 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되, 월할 또는 일할 계산할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 재산의 가액에 해당 요율을 곱한 금액으로 한다.
1. 경작용인 경우: 1천분의 10 이상
2. 주거용인 경우: 1천분의 20 이상
3. 행정목적의 수행에 사용하는 경우: 1천분의 25 이상
4. 공무원의 후생목적으로 사용하는 경우: 1천분의 40 이상
② 제1항에 따라 사용료를 계산할 때 해당 재산가액은 다음 각 호의 방법으로 산출한다.
1. 토지 : 사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가( 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」제11조에 따른 해당 토지의 개별공시지가로 하며, 해당 토지의 개별공시지가가 없으면 같은 법 제9조에 따른 공시지가를 기준으로 하여 산출한 금액을 말한다. 이하 이 조 및 제57조에서 같다)를 적용한다.
제39조 (대부료 등의 귀속)
① 법 제42조제6항에서 "대통령령으로 정하는 재산"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산을 말한다.
1. 부동산과 그 종물
② 제1항제1호의 경우에 해당 지방자치단체에 귀속시킬 수 있는 대부료, 매각대금, 신탁수입 또는 변상금(이하 이 조에서 "귀속금"이라 한다)의 범위는 다음 각 호와 같다.
1. 대부의 경우: 대부료의 100분의 50
[공유재산 및 물품관리법]
제32조
① 일반재산의 대부계약을 체결하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 대부료를 징수한다.
[공유재산 및 물품관리법 시행령]
제31조 (대부료율과 대부재산의 평가)
① 법 제32조제1항에 따른 일반재산의 대부료는 시가를 반영한 해당 재산 평정가격의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할 또는 일할로 계산할 수 있다.
② 법 제32조제1항에 따라 대부료를 계산할 때에 해당 재산의 가격은 다음 각 호의 방법으로 산출한다. 이 경우 재산의 가격 결정은 대부기간 동안 연도마다 하되, 건물이 아닌 구조물 등으로서 경과연수 및 잔존가치율의 평가가 불가능한 재산의 경우에는 첫째 연도의 가격 결정을 한 후 5년 이내에는 가격 결정을 하지 않을 수 있다.
1. 토지의 경우: 개별공시지가를 사용하여 산출한다.
3. 당사자들의 주장
가. 원고의 주장
(1) 이 사건 각 토지의 대부 사무를 위임받은 용인시장은 국유재산법 시행령 및 공유재산 및 물품관리법 시행령이 정한 바에 따라 적정한 대부료를 산정하여 대부계약을 체결할 의무가 있고, 이 사건 각 토지의 적정한 대부료는 원고의 체육용지로의 개발로 인한 가격상승분이 반영된 개별공시지가를 기준으로 산정할 것이 아니라 원고가 개발하기 전의 토지 상태를 전제로 산정되어야 한다.
(2) 그럼에도 불구하고 용인시장은 2006년부터 2010년까지 대부계약을 체결하여 대부료를 부과함에 있어 이 사건 각 토지가 골프장임을 전제로 산정된 개별공시지가에 따라 재산가액을 과다하게 산정하였고, 여기에 일정한 요율(50/1,000)을 곱하여 대부료를 산정하였으므로, 피고들은 원고에게 국유재산법 시행령이 예정한 적정한 대부료를 초과하여 납부된 대부료 상당을 부당이득으로 반환하여야 한다.
나. 피고들의 주장
원고와 피고들이 체결한 대부계약에서 ‘해당 토지의 개별공시지가’를 대부료 산정의 기준으로 하기로 합의하여 위 합의에 따라 대부료를 산정한 것이고, 나아가 국유재산법 시행령, 공유재산 및 물품관리법 시행령에 의하더라도 대부료 산정에 있어 피고들에게 적정요율을 적용할 재량이 있어 이러한 재량의 범위 내에서 이 사건 각 토지에 대한 대부료 산정은 적정하게 이루어진 것이므로, 피고들에게 부당이득 반환 의무가 없다.
4. 부당이득반환의무의 발생
가. 국·공유재산 관리청의 적정 대부료 산정의무 및 산정 방법
(1) 국유재산법은 일반재산 대부료의 산정과 관련하여 행정재산의 사용료율 및 산출방법에 관한 규정을 준용하면서 대통령령이 정하는 요율과 산출방법에 의하여 매년 대부료를 징수한다고 규정하고 있고, 이에 따라 국유재산법 시행령은 구체적인 대부료 산출방법을 정하고 있는데, 거듭된 개정에도 불구하고 대부계약 체결 당시 공시된 해당 토지의 개별공시지가에 따라 재산가액을 산정하고, 여기에 일정한 사용요율을 곱하여 대부료를 산정하도록 규정하고 있다(앞서 본 바와 같이 공유재산 및 물품관리법과 같은 법 시행령도 공유재산의 대부료 산정과 관련하여 같은 취지의 규정을 두고 있다).
(2) 따라서 국·공유재산을 관리하는 관리청은 위 법령이 정하는 바에 따라 대부료를 산정하여야 할 의무가 있고, 비록 국·공유재산 대부계약의 성질이 사법상 계약이라고 하더라도 우월적 지위에 있는 국가나 지방자치단체가 법령에 어긋나게 대부료를 산정한 다음 그 금액을 가지고 대부계약을 체결한 경우, 대부계약 중 법령에서 정하는 범위를 초과하는 대부료 부분은 효력이 없다고 보는 것이 국유재산법과 공유재산 및 물품관리법의 규정 취지에 부합하므로, 이 부분은 부당이득으로 반환되어야 한다.
(3) 한편, 국유재산의 대부료 산정의 기준이 되는 ‘당해 재산의 가액’ 또는 ‘해당 재산가액’( 공유재산 및 물품관리법 시행령 제31조 제2항에서는 ‘해당 재산의 가격’이라는 용어를 사용하고 있다. 이하에서는 이를 통틀어 ‘재산가액’이라고 한다)은 특별한 사정이 없는 한 국·공유재산을 대부받은 점유자가 점유 개시 이후에 자기의 비용과 노력으로 가치를 증가시킨 변경된 상태를 기준으로 할 것이 아니라 점유자가 점유를 개시할 당시의 현실적 이용 상태를 상정하여 이를 기준으로 평가되어야 하고, 이는 당초 국·공유재산의 점용 또는 사용·수익허가를 받아 점유를 개시한 이후에 대부계약이 체결된 경우에도 마찬가지인바( 대법원 1999. 2. 12. 선고 98두17647, 17654 판결, 대법원 2000. 1. 28. 선고 97누4098 판결, 대법원 2004. 10. 28. 선고 2002다20995 판결 등 참조), 만일 이와 달리 변경된 상태를 기준으로 해당 재산의 가액을 평가하여 대부료를 산정하게 되면, 대부받으려고 하는 자의 노력에 의한 가격상승분까지도 대부료 산정의 기초로 삼게 되므로 형평의 원칙 등에 비추어 부당한 결과가 초래되기 때문이다.
(4) 그런데 원고가 1970년경 점용·사용허가를 받은 이 사건 각 토지에 자기의 노력과 비용을 들여 골프장을 조성하였고, 그로 인하여 이 사건 각 토지 대부분의 지목이 체육용지로 변경되고 개별공시지가가 상승하는 등 그 가치가 증대되었음은 앞에서 본 바와 같으므로, 이 사건 각 토지에 대한 대부료 산정의 기준이 되는 재산가액은 특별한 사정이 없는 한 원고가 1970년경 이를 점유하여 골프장 부지로 개발하기 전의 상태에서 2005년 내지 2010년까지 지가의 자연상승분만이 반영된 토지가액을 기준으로 산정되어야 할 것이다.
나. 판단
따라서, 피고들은 이 사건 각 토지의 재산가액을 평가함에 있어 위와 같은 평가방법을 따르지 않은 채 원고의 노력과 비용으로 가격이 상승되어 있는 이 사건 각 토지 이용 상태(골프장)를 상정하여 재산가액을 평가한 잘못이 있고, 이에 따라 2005년부터 2010년까지 원고로부터 받은 대부료에서 위와 같은 평가방법에 따라 적정하게 산정된 대부료를 뺀 나머지 금액을 원고에게 부당이득으로 각 반환할 의무가 있다.
5. 부당이득반환의 범위
가. 적정 대부료의 산정
(1) 이 사건 임료감정결과 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 각 토지의 지목 및 이용 상태에 관하여 원고가 점유를 개시할 당시를 기준으로 현재까지 골프장이 조성되지 아니한 전 또는 구거라고 상정하여 개별공시지가를 산정한 뒤, 여기에 대부면적을 곱하여 산출된 재산가액에 사용료율(50/1,000)을 곱하여 이 사건 각 토지에 대한 적정 대부료를 산정하면, 아래 표와 같다.
연도 목록 1 토지 목록 2 토지 2006년 1,878,230원 9,811,110원 2007년 1,980,580원 10,642,560원2008년 2,199,930원 11,474,010원2009년 2,153,475원 11,224,575원2010년 2,271,135원 11,723,445원합계 10,483,350원54,875,700원
나. 반환범위
따라서 원고에게, 피고 대한민국은 13,566,785원{(37,616,920원 - 10,483,350원) × 50%}, 피고 용인시는 137,785,415원{(37,616,920원 - 10,483,350원) × 50% + (303,312,960원 - 54,875,700원) × 50%}, 피고 경기도는 124,218,630원{(303,312,960원 - 54,875,700원) × 50%} 및 위 각 금원에 대하여 원고가 구하는 바에 따라 이 사건 청구취지 및 청구원인 변경신청서 최종 송달 다음날인 2011. 5. 26.부터 다 갚는 날까지 소송촉진 등에 관한 특례법에 정한 연 20%의 비율에 의한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
6. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 정강찬(재판장) 박주영 양성욱