【원고, 항소인】
코오롱씨앤씨 주식회사 (소송대리인 법무법인 청률 담당변호사 장희석)
【피고, 피항소인】
부산광역시 해운대구청장
【피고보조참가인】
주식회사 건오 (소송대리인 법무법인 정헌 외 1인)
【제1심판결】
부산지법 2013. 8. 22. 선고 2012구합5610 판결
【변론종결】
2014. 3. 5.
【주 문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심판결을 취소한다. 피고가 2012. 10. 4. 피고보조참가인에 대하여 한 숙박업(생활)영업신고 수리처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 부산 해운대구 (주소 생략)에 있는 ○○○○○호텔은 지하 7층, 지상 30층의 건물에 위치하고 있는데, 그 지하층 대부분은 주차장으로, 지상 1층 내지 3층은 근린생활시설로, 지상 4층은 호텔 사무실과 음식점으로 각 사용되고 있다. 또 나머지 지상 5층부터 30층까지는 호텔식 서비스가 제공되면서 객실 안에 거실과 세탁실, 주방 등의 편의시설을 갖춘 416개의 객실로 이루어져 있으며, 이들 객실은 호실별로 각기 분양되어 개별 구분소유자가 따로 있는 집합건물(이하 ‘이 사건 집합건물’이라 한다)을 구성하고 있다.
나. 원고는 2009. 9. 22. 구분소유자들로부터 이 사건 집합건물의 전체 객실에 대한 운영위탁을 받아 위 건물 4층에 접객대, 호텔 사무실, 로비 시설 등을 갖추어 피고에게 신고하고 숙박업을 영위하였는데, 운영위탁 받은 객실 수는 2010. 8. 4. 380실로, 2011. 4. 18. 383실로 각 변동되었다가 2012. 7. 1. 현재 223실로 감소하였다. 이에 따라 원고는 그에 맞춘 숙박업영업변경신고를 하였다.
다. 한편 피고보조참가인(이하 ‘참가인’으로 줄인다)은 2012. 7. 3. 이 사건 집합건물의 객실 중 6층 617호를 비롯한 168실의 구분소유자들로부터 운영위탁을 받아 위 617호와 6층 공용부분인 아트리움 일부에 접객대, 사무실, 로비 시설 등을 갖추어 피고에게 숙박업 영업신고를 하였다.
라. 피고는 2012. 7. 3. ‘집합건물 숙박시설에 다수의 숙박업 영업신고는 불가’라는 내용의 2008. 1. 22.자 보건복지가족부 질의응답(보건복지가족부 생활위생팀-242호, 이하 ‘관련 질의응답’이라 한다)에 따라 이미 원고가 숙박업 영업신고를 마친 이 사건 집합건물에 다시 참가인이 한 숙박업 영업신고는 불가하다는 이유를 들어 참가인의 숙박업 영업신고를 반려(이하 ‘제1차 반려처분’이라고 한다)하였다. 2008년도 당시 보건복지가족부가 낸 ‘관련 질의응답’의 내용요지는 다음과 같다.
「공중위생관리 법규상 숙박업의 시설 및 설비에 대하여는 별도의 규정이 마련되어 있지 않으나, 숙박업자는 업소 내에 숙박업신고증을, 접객대에 숙박요금표를 게시하여야 하는 등의 준수사항이 있고, 숙박업자가 공중위생관리법위반으로 행정처분의 대상이 되면 공중위생영업을 신고한 자에게 행정상의 권한과 책임(행정처분)이 귀착된다. 따라서 같은 집합건물 내에서 다수의 숙박업 영업을 할 경우 영업신고에 따른 영업자 준수사항이 지켜지기 어렵고 영업주(관리자)가 현실적으로 업소에 종사할 수 없어 성매매행위, 청소년 혼숙 및 각종 사건사고 등을 예방할 수 없으며 이에 따른 책임문제가 발생하는 점 등에 비추어 집합건물 내 다수의 숙박업 영업신고는 불가하다.」
마. 참가인은 2012. 8. 22. 피고에게 종전 168실에다 객실 1개를 더한 169실을 영업객실로 삼아 숙박업 영업신고를 하였으나, 피고는 같은 날 제1차 반려처분과 같은 이유를 들어 영업신고를 반려(이하 ‘제2차 반려처분’이라고 한다)하였다.
바. 이에 불복한 참가인은 부산광역시 행정심판위원회에 행정심판을 청구하였는데, 그 심판절차에서 2012. 9. 18. 제2차 반려처분을 취소한다는 인용재결을 받았다. 이에 따라 피고는 2012. 10. 4. 참가인의 2012. 8. 22.자 숙박업 영업신고를 수리(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3(이하 각 서증에서 가지번호 있는 것 포함, 이하 같다) 내지 20호증, 을가 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 본안전항변에 관한 판단
가. 피고와 참가인은, 원고가 이 사건 처분의 직접 상대방이 아닌 제3자에 불과하여 위 처분으로 인해 법률상 보호되는 이익을 침해당하지 않았으므로 원고적격이 없다고 주장한다.
나. 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다. 그리고 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익을 말한다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조).
공중위생관리법 제1조는, “이 법은 공중이 이용하는 영업과 시설의 위생관리 등에 관한 사항을 규정함으로써 위생수준을 향상시켜 국민의 건강증진에 기여함을 목적으로 한다.”고 규정하고, 그 제3조 제1항은, “공중위생영업을 하고자 하는 자는 공중위생영업의 종류별로 보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 시장·군수·구청장(자치구의 구청장에 한한다. 이하 같다)에게 신고하여야 한다. 보건복지부령이 정하는 중요사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다.”라고 규정하며, 그 제3조의2 제1항은, “공중위생영업자가 그 공중위생영업을 양도하거나 사망한 때 또는 법인의 합병이 있는 때에는 그 양수인·상속인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병에 의하여 설립되는 법인은 그 공중위생영업자의 지위를 승계한다.”라고 규정하고 있다. 공중위생관리법에서 이러한 규정을 둔 취지에는, 공중이용시설의 관리주체나 법령상 의무위반으로 인한 책임주체 등을 분명히 함으로써 공중이용시설의 위생수준을 향상시켜 국민의 건강증진에 기여하는 것을 기본적인 목적으로 삼는 것 이외에도, 공중위생영업을 영위하는 데 필요한 시설 및 설비를 갖춘 공중위생영업자에게 신고수리제도를 통해 그 시설 및 설비를 이용한 영업상 권리를 보장함과 아울러 이를 양도 가능한 재산권으로 인정하여 보호하는 측면도 담겨 있다고 해석된다.
이러한 관계 법령에 따른 규정 취지에다가, 이 사건 집합건물은 호텔식 영업을 하는 영업장으로서 전체 416실이 호실별로 각기 분양되어 개별 구분소유자가 따로 있고, 그들이 직접 그 객실을 이용하여 숙박업을 영위하는 것이 아니라 원고나 참가인과 같은 위탁운영업체에 위탁하여 숙박업을 영위하되 업체는 구분소유자들에게 수익금을 지급하기로 약정하는 형태로 운영되는 점, 같은 건물에서 원고와 참가인이 위탁운영업체로서 객실확보 등을 두고 직접적인 경쟁을 벌일 수밖에 없는 관계에 서는 점, 이에 따라 원고와 참가인은 이 사건 집합건물의 관리나 사용을 둘러싸고 상호 이해의 대립이나 영업상 권리 침해 등이 문제될 수 있는 점 등을 아울러 고려해 보면, 이 사건 처분으로 인하여 기존 영업자인 원고가 영향을 받게 되는 이익은 행정처분에 따른 단순한 반사적 이익에 불과한 것이 아니라 법률상 보호될 만한 직접적·구체적 이익에 해당한다.
다. 따라서 원고는 이 사건 처분의 취소를 구할 자격을 갖추었다 할 것이므로, 이와 다른 전제에서 나온 피고 등의 위 주장은 이유 없다.
3. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 처분에는 아래와 같은 위법사유가 있으므로 취소되어야 한다.
1) 집합건물에 다수의 숙박업자가 존재한다면 공중위생관리법 등 관계 법령에서 요구하는 준수사항을 지키기 어려울뿐더러 책임귀속주체가 모호해지고 행정청의 감독도 어려워지므로 이 사건 집합건물에 다수 숙박업자가 영업신고를 할 수 없다.
2) 참가인은 이 사건 집합건물의 6층 공용부분에 접객대, 로비 시설 등을 설치하였는데, 참가인이 위 공용부분을 전적으로 사용할 권리가 없으므로 위와 같은 설비를 설치하는 것은 불법이다. 이러한 불법시설을 바탕으로 한 신고를 받아들여서는 아니 된다.
3) 참가인은 원고가 이미 영업장소로 신고를 마친 객실 중 12실을 자신의 영업객실로 삼아 이중 신고하는 등 제대로 사용권을 확보하지 아니하였을 뿐만 아니라, 숙박업 영업주체를 구별할 수 있는 시설 및 설비를 제대로 갖추지 않은 채 신고를 하였다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 다수 숙박업자의 영업신고 가부(위 가. 1)항)에 대한 판단
가) 앞서 본 바와 같이 공중위생관리법의 직접적인 목적은 ‘공중이 이용하는 영업과 시설의 위생관리 등에 관한 사항을 규정함으로써 위생수준을 향상시켜 국민의 건강증진에 기여’하는 것에 있다(제1조). 이러한 목적을 달성하기 위해 공중위생관리법 제3조, 제4조, 같은 법 시행규칙(2012. 12. 11. 보건복지부령 제173호로 개정되기 전의 것) 제2조, 제3조, 제3조의2, 제7조 등에 따라 공중위생영업을 하려는 자는 영업에 필요한 시설과 설비를 갖추어 신고하여야 하며, 그에 관한 중요사항을 변경하는 경우에도 신고의무가 부과되고, 영업 시설 및 설비는 위생적이고 안전하게 관리되어야 한다. 이러한 의무에 위반한 자에 대해서는 위생지도 및 개선명령, 영업장 폐쇄, 과징금처분, 영업금지, 과태료 등의 제재가 가해지도록 되어 있다(공중위생관리법 제10조, 제11조, 제11조의2 등 참조). 나아가 공중위생영업의 양수인은 영업자의 지위와 행정제재처분을 승계하도록 되어 있다(공중위생관리법 제3조의2, 제11조의3 참조).
나) 위와 같은 관계 규정의 내용상 공중위생영업을 영위하는 데 필요한 시설 및 설비를 갖추고 있는지 여부를 심사하여 그 영업을 허용하는 것은 이른바 ‘대물적 처분’에 해당하는 것으로서 영업자가 물적 시설 등을 제대로 갖추어 관리하는지 여부가 관계 법령의 주된 관리대상이 되는 것으로 볼 수 있다.
위에서 든 증거에 의하면, 참가인은 6층 객실 및 로비 일부에 접객대 등을 설치하고, 위탁받은 169개 객실을 특정하여 영업장소로 신고하는 등 관계 규정에서 요구하는 물적 시설 및 요건을 갖추어 영업신고를 한 사실이 인정된다. 나아가 이 사건 집합건물에서 다수의 업체가 숙박업을 영위하는 도중 관계 법령에 위반하는 행위 등이 발생한다면 이미 각자의 영업장소가 특정되어 신고가 이루어져 있으므로 그 발생원인이나 문제 되는 장소, 책임소재 등을 가려내는 데 어떤 문제가 있다고 볼 수 없다.
다) 원고는 종래 대부분의 객실에 대해 위탁을 받아 운영해 오다가 점차 그 위탁객실 수가 감소하는 한편, 참가인이 상당수의 객실에 대한 운영위탁권을 확보하여 이 사건 영업신고를 하기에 이른 사실은 앞서 본 바와 같다.
이 사건 집합건물이 각 객실을 개인에게 분양함으로써 객실마다 소유자가 각기 다르게 되었고, 이에 따라 숙박업소를 영위하려는 자는 전체 객실의 소유권을 확보하지 않는 이상 개별 소유자로부터 운영위탁을 받아 숙박업소 영업을 하는 것은 불가피하다. 이러한 영업적 특성을 고려하면 각 객실의 소유자는 자신의 의사에 따라 적당하다고 생각되는 자에게 자신의 객실을 영업용으로 자유로이 위탁할 수 있는 것이고, 숙박영업자로서도 위탁받은 객실의 수가 극히 적어 제대로 된 시설을 갖추어 영업장을 꾸려나갈 형편이 되지 않는 경우는 예외로 하고라도, 이에 해당하지 않는 경우에는 관계 법령에서 정한 시설을 갖추기만 한다면 소정의 절차에 따라 기존 영업장과 병존하여 신고하고 영업을 할 수 있다고 보아야 할 것이다. 이와 같이 다수의 영업자가 병존하는 경우에도 자신이 확보한 객실이 특정되고 영업에 필요한 시설을 갖추고 있는 이상 관할 관청으로서도 그 영업신고를 받아들이지 않을 이유가 없다 할 것이며, 그로써 책임귀속주체가 혼동될 염려가 있다고 볼 수도 없다(만일 어떤 영업자가 영업을 개시한 이후 각종 시설기준 등에 어긋나게 되거나 관련 법규에 위배되는 행위가 있다면 관할 관청이 그에 상응한 행정조치를 취할 수 있음은 물론인바, 그러한 행정조치에 대해 영업장소를 달리하여 신고한 다른 영업자가 책임을 질 이유는 없다).
라) 이 사건 처분에 앞서 종전의 보건복지가족부는 관련 질의응답을 통해 각종 준수사항에 따른 책임귀속주체의 혼동, 영업자의 비상주에 따른 청소년 문제 등의 발생 등을 사유로 들어 집합건물 내 다수의 숙박업 영업신고는 불가하다는 해석을 내놓은 바 있다는 점은 앞서 본 바이다. 그러나 이러한 해석은 상급관청의 단순한 행정해석에 불과하여 대외적인 어떤 구속력을 가질 수 없을 뿐만 아니라 그 해석 또한 그 근거가 없거나, 집합건물 내에 다수의 영업신고를 받아줌으로써 발생하는 고유한 문제점이라고 보기 어렵다. 그러므로 위 관련 질의응답이 이 사건 처분을 위법하게 할 근거가 될 수 없다.
마) 한편 원고는 구체적인 신고내역과 관련하여, 영업신고서에 첨부하여 제출하는 ‘영업시설 및 설비개요서’에 이 사건 집합건물 영업장 면적표시를 전유부분과 공유부분으로 나누어 별도로 기재하여야 하는데도, 참가인이 전유부분의 면적과 그 전유부분의 비율에 따른 공용부분의 지분면적을 합쳐 영업장 면적으로 신고한 것은 위법하다고 주장한다. 그러나 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률의 관계 규정상 구분소유자는 공용부분을 전유면적의 비율에 따라 사용할 수 있고 공용부분 중 면적이 있는 것은 전유면적의 비율에 따라 배분하도록 규정되어 있는 점(제11조, 제12조 등 참조) 등에 비추어 보면 참가인이 위와 같이 신고하였다 하여 잘못이라고 볼 수 없고, 설혹 그 표시에 위와 같은 잘못이 있다 하더라도 이를 두고 당초부터 참가인의 신고를 불허하여야 할 정도의 위법사유에 해당한다고 볼 수도 없다.
바) 이상에서 살핀 바와 같이 원고의 위 부분 주장은 어느 것이나 이유 없다.
2) 공용부분 불법사용 여부(위 가. 2)항)에 대한 판단
가) 위에서 든 증거에 갑 제22호증의 기재를 더하여 보면, 참가인이 6층 공용부분인 아트리움의 일부에 의자나 탁자 등을 비치하고 있는 사실은 인정되나, 한편으로 위 6층의 아트리움은 대기실, 통로 등의 용도로 사용되는 공용부분인 점, 참가인은 이 사건 집합건물 객실 419실 중 169실의 구분소유자들로부터 운영위탁을 받은 바 있으므로 그 면적비율에 상응한 공용부분의 사용권을 확보한 셈인 점, 참가인이 확보한 객실을 이용하는 고객뿐만 아니라 원고가 확보한 객실을 이용하는 고객이나 일반인도 자유롭게 위 6층 부분을 이용할 수 있는 점 등 위에서 든 증거에 의하여 인정되는 여러 사정을 고려하면 참가인이 위 부분을 불법적으로 사용하고 있다고 볼 수 없다.
나) 나아가 피고로서는 참가인이 관계 법규 소정의 숙박업 필요 시설 등을 갖추었는지 여부를 심사하여 신고를 수리할 것인지 여부를 판단하면 되는 것이고, 만일 참가인이 위 공용부분에 대한 사용권을 상실하여 관계 법규에서 요구하는 설비 등을 갖추지 못하게 된다면 사후적으로 영업장 폐쇄조치 등의 제재가 가능하다. 그러므로 앞서 본 바와 같이 참가인이 이 사건 숙박업 신고 시 관계 법규에서 요구하는 시설이나 설비를 갖춘 것으로 평가되는 이상 피고로서는 그 사용권원의 정당성까지 따질 필요는 없다 할 것이다.
다) 따라서 이에 관한 원고의 위 주장도 이유 없다.
3) 중복신고 등 영업주체 혼동 여부 등(위 가. 3)항)에 대한 판단
가) 위에서 든 증거에 의하면, 참가인이 숙박업 영업신고를 하면서 위탁운영 객실로 신고한 169실 가운데 12실이 원고의 신고 영업객실과 중복되는 사실은 인정된다. 그런데 앞서 본 바와 같이 각 객실의 소유자로서는 자신의 의사에 따라 위탁운영을 맡길 영업자를 선택할 수 있다 할 것인데, 위와 같이 중복 위탁된 객실의 경우 원고와의 위탁운영계약이 제대로 마무리되지 않은 상태에서 참가인에게 위탁되었을 가능성이 있으나, 거꾸로 위탁운영계약이 해지되었는데도 원고 측이 변동신고를 하지 아니한 채 영업객실신고를 그대로 유지하고 있을 가능성도 있는 등 그 중복 원인은 그 위탁계약의 경위나 효력 등을 따져보아야 가려지는 점, 신고접수 시에 일일이 위탁자의 진정한 의사 유무를 가려 그 신고수리 여부를 결정하여야 할 의무가 피고에게 있다고 보기 어려운 점, 위와 같이 중복되는 객실의 수는 12실에 불과하여 당사자의 진정한 의사가 확인된 후 정정신고절차를 거쳐도 무방하다 할 것인 점 등을 고려하면 위와 같이 신고된 일부 객실의 중복 여부가 신고수리를 거부하여야 할 사유가 될 수 없다.
나) 나아가 위에서 든 증거에 의하면, 이 사건 집합건물 입구에는 원고가 운영하는 호텔의 로비가 4층이라는 간판이, 1층 엘리베이터 입구에는 참가인이 운영하는 호텔 로비가 6층에 있다는 취지가 기재되어 있는 입간판이 각기 설치되어 있고, 1층 입구 및 지하 1층 호텔용 엘리베이터 앞에는 참가인이 운영하고 있는 모든 객실을 일목요연하게 표시한 ‘(주)건오 ○○○○○ 층별 안내도’를 각 게시하고 있는 사실, 호텔용 엘리베이터 내부에는 원고 및 참가인 각자의 로비를 표시하여 두고 있는 사실, 참가인이 위탁받아 운영하는 객실에는 문마다 참가인의 명칭이 표시되어 있는 사실 등이 인정되고, 이러한 사실관계에다가 앞서 살핀 바와 같이 참가인이 617호 객실과 6층 일부에 접객대, 사무실, 로비 시설 등을 설치하고 있는 점을 아울러 고려하면, 참가인은 숙박업 영업주체를 혼동할 염려가 없을 정도의 시설을 갖추었다고 볼 것이다.
다) 따라서 원고의 이에 관한 주장 역시 이유 없다.
4. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로, 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각한다.
[[별 지] 관계 법령: 생략]
판사 구남수(재판장) 문상배 김현석