【원 고】
【피 고】
강원도지사
【변론종결】
2014. 5. 16.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2013. 4. 5. 원고에 대하여 한 과징금부과처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2012. 12. 27. 피고로부터 동해구중형트롤어선인 ○○호(58톤, 어선번호 0000000-0000000, 이하 ‘이 사건 어선’이라 한다)에 관하여 허가기간 2013. 1. 11.부터 2017. 12. 31.까지로 하는 다음과 같은 내용의 근해어업허가를 받고 동해에서 오징어 등을 어획하는 조업을 하였다.
허가번호어업의 종류조업의 방법과 어구명칭제한조건강원 동해구중형 트롤어업 (허가번호 생략)근해트롤어업동해구중형 트롤어업해당 어선을 대체하거나 건조 또는 개조를 하여 어선의 선미(어선의 끝 부분)측에 어획물을 끌어올리기 위한 경사로(slip way)를 설치하거나 이와 유사한 시설을 하여서는 아니 된다.
나. 원고는 2010. 9. 10.경부터 2013. 1. 14.경까지 동해안 일원 해상에서 이 사건 어선 선미의 난간을 개방하고 롤러를 설치하여 선미에서 어망을 투·양망하는 방법으로 총 244회에 걸쳐 3,891,396㎏, 시가 11,740,561,040원 상당의 오징어 등을 포획하였다.
다. 피고는 2013. 3. 15. 포항해양경찰서로부터 ‘원고가 위와 같이 조업한 행위는 구 수산자원관리법(2012. 12. 18. 법률 제11566호로 개정되기 전의 것, 이하 ’구 수산자원관리법‘이라 한다) 제23조를 위반하였다’는 이유로 행정처분 의뢰를 받았다. 이에 피고는 2013. 3. 19. 원고에게 행정처분의 사전통지를 하고 2013. 4. 1. 원고로부터 의견을 들은 후 2013. 4. 5. 원고에게 위와 같은 위반사실을 이유로 구 수산자원관리법 제23조, 구 수산업법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 수산업법’이라 한다) 제34조 제1항 제8호, 제49조, 수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙 제4조 등에 의하여 어업정지 30일에 갈음하는 과징금 3,900,000원(= 1일 130,000원 × 30일)을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
【인정 근거】
다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1 내지 4호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같음)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부에 대한 판단
가. 당사자들의 주장
1) 피고
동해구중형트롤어선인 이 사건 어선은 어업허가를 받을 당시 허가조건으로 선미에서 어획물을 끌어올리기 위한 경사로나 이와 유사한 시설을 설치하지 못하도록 제한하였으므로, 원고는 현측에서 어구를 투·양망하는 방식으로 조업하여야 함에도, 위 허가조건을 위반하여 위 어선 선미의 난간을 개방하고 롤러를 설치하여 선미에서 어망을 투·양망하는 방법으로 조업하였는바, 이는 어구의 사용방법을 제한한 구 수산자원관리법 제23조를 위반한 것이므로, 이 사건 처분은 적법하다.
2) 원고
이 사건 처분은 다음과 같은 위법이 있으므로 이는 취소되어야 한다.
원고가 이 사건 어선에 관하여 허가받을 당시 허가조건으로 선미에서 어획물을 끌어올리기 위한 경사로나 이와 유사한 시설을 설치하지 못하도록 한 것이 현측에서 어구를 투·양망하는 방식으로 조업하여야 한다는 것으로 볼 수 없고, 선미에서도 어구를 투·양망하여 조업하는 것이 가능하다고 보아야 하므로, 원고가 어선의 선미에서 조업을 한 것이 허가조건을 위반하여 어구를 사용한 것에 해당한다고 볼 수 없다.
원고는 이 사건 어선 선미의 난간을 개방하고 설치한 롤러를 이용하여 어획물을 수직으로 끌어올린 다음 수평으로 잡아당기는 방식으로 조업하였는데 이는 어획물을 해수면에서부터 비스듬히 끌어올리는 경사로와는 다르고, 롤러는 현측식 어선에도 설치되어 있는 조업에 꼭 필요한 시설에 불과하므로, 원고가 선미 난간을 개방하고 롤러를 설치한 것을 두고, 선미 경사로와 유사한 시설을 설치한 것으로 볼 수도 없다.
설령 이 사건 어선의 선미에서 조업을 하는 것이 제한된다고 보더라도, 원고가 위 어선의 선미에서 조업한 행위는 위 어선의 허가조건을 규정한 구 수산업법 제43조를 위반한 것에 해당할 뿐 구 수산자원관리법 제23조를 위반한 것으로 볼 수 없다.
나. 관계 법령
이 사건과 관련된 법령은 별지와 같다.
다. 판단
1) 인정 사실
가) 동해구중형트롤어업은 주로 현측식(배의 옆 쪽에서 어구를 투·양망하여 조업하는 방식)으로 강원, 경북, 울산을 주어장으로 하여 새우류 등을 포획하던 어업으로서, 1980년대까지는 새우트롤어업이 번성하였으나, 그 이후 대상자원의 급격한 감소로 현재는 오징어, 청어, 가자미류, 도루묵 등을 주로 포획하고 있다. 그런데 오징어의 포획은 야간에 강한 빛에 잘 모이는 오징어의 습성을 이용하여 이루어지는바, 집어등(集魚燈) 시설이 없는 선미식(배의 선미에서 어구를 투·양망하여 조업하는 방식) 트롤어선은 주로 집어등이 설치된 채낚기어선과 공조하여 채낚기어선이 오징어를 집어하면, 오징어가 모여든 지점으로 이동하면서 순식간에 대량의 오징어를 포획하는 방법을 이용하여 왔으며, 2000년부터 선미식 트롤어선이 증가하였다.
나) 당초 동해안에서 오징어는 비교적 영세한 규모의 어선이 연, 근해에서 채낚기를 이용하여 포획하여 왔는데, 동해안 오징어채낚기어업인들은 2000년경 해양수산부장관에게 동해구중형트롤어선이 현측식에서 선미식으로 개조한 다음, 오징어채낚기어선과 공조하여 오징어를 대량으로 어획하여 그로 인한 어가(漁價) 하락으로 생계에 막대한 지장이 있는 데다가, 오징어의 남획으로 인한 수산자원의 고갈 등을 이유로 선미식 경사로 설치를 위한 어선개조를 불허하여 줄 것을 요구하였다. 이에 해양수산부에서는 트롤어업계과 채낚기어업계의 조업분쟁 해소방안에 관한 자율적 협의를 시도하였하였으나, 아무런 진전이 없자 자율조정에 의한 분쟁해결이 어렵다고 판단하였다. 결국 해양수산부는 2001. 7. 30. 오징어의 대량어획을 방지하여 오징어의 재생산력을 유지하고, 오징어채낚기어업계의 경영안정을 도모하며, 불법공조조업에 의한 자원남획과 불빛사용에 의한 생태계파괴를 효율적으로 차단하는 것을 그 기대효과로 삼아, 동해구중형트롤어선 중 이미 선미식으로 개조를 완료하였거나, 그 당시 개조허가를 받아 개조 중인 어선은 경과 규정에 의하여 인정하되, 그 외의 어선은 현재의 조업방법에 따라 현측식으로 그대로 조업하게 하는 내용의 연근해어업의 어업조정에 관한 고시(2001. 7. 30. 제정, 해양수산부고시 제2001-59호)를 제정하였다.
다) 위 고시에 따라 동해구중형트롤어선의 선미식으로의 개조가 금지되었고, 이러한 고시 내용은 2010. 4. 28. 동해구중형트롤어선의 어업허가의 제한과 조건에 관하여 다음과 같이 규정한 구 어업의 허가 및 신고 등에 관한 규칙(2010. 4. 28. 농림수산식품부령 제120호로 개정된 것, 이하 ‘구 어업의 허가 및 신고 등에 관한 규칙’이라 한다) 제13조의 별표 8로 입법화되어 지금까지 이르고 있다.
▣ 구 어업의 허가 및 신고 등에 관한 규칙(2010. 4. 28. 농림수산식품부령 제120호로 개정된 것)제13조 (허가의 제한 및 조건)수산업법 제43조제1항에 따른 어업허가의 제한과 어업허가에 붙이는 조건은 별표 8과 같다.[별표 8]1. 근해어업나. 동해구중형트롤어업동해구중형트롤어업의 허가를 받은 어선은 해당 어선을 대체하거나 건조 또는 개조를 하여 어선의 선미 측에 어획물을 끌어올리기 위한 경사로(slip way)를 설치하거나 이와 유사한 시설을 하여서는 아니 된다. 다만, 2001년 7월 30일 이전에 어선의 선미 측에 경사로를 설치한 어선은 적용하지 아니한다.
라) 이 사건 어선은 일본에서 현측식으로 건조되어 사용하다가 2004년경 수입되어 원고가 구입한 것으로, 수입 당시 위 어선의 선미에도 어획물을 끌어올리기 위한 경사로가 설치되어 있었는데, 2007. 7.경 제9차 불법어업합동단속 과정에서 위 경사로 설치 사실이 적발되어 피고는 원고에 대하여 어업정지처분 및 원상복구명령을 내렸고, 이에 따라 원고는 위 선미 경사로를 폐쇄한 후 수밀검사를 받는 등 원상복구조치를 하였다.
마) 원고는 그 후에도 오징어의 포획을 위하여 앞서 본 바와 같이 선미의 난간을 개방하고 선미에 롤러를 설치하여 선미에서 어구를 투·양망하는 방법으로 2010. 9. 10.부터 2013. 1. 14.까지 총 244회에 걸쳐 3,891,396㎏, 시가 11,740,561,040원 상당의 오징어 등을 포획하였다.
바) 한편, 근해채낚기 어선의 경우 2013년 한 해 동안 오징어 등 어획량은 최고 약 127,000㎏(약 590,000,000원), 최저 17,000㎏(약 110,000,000원) 정도이다.
【인정 근거】
다툼 없는 사실, 갑 제3 내지 5, 8 내지 15호증, 을 제5 내지 11, 15, 18 내지 22호증의 기재 및 영상, 변론 전체의 취지
2) 판단
가) 먼저 이 사건 어선의 허가조건상 선미에서 조업을 하는 것이 제한되는지 여부를 본다.
다음에서 보는 바와 같은 동해안 오징어 포획을 둘러싼 동해구중형트롤어업과 채낚기어업간의 분쟁 경위, 동해구중형트롤어업의 오징어 대량 포획을 방지하여 이와 같은 분쟁을 해결하고 어족자원을 보호하기 위하여 현측식 동해구중형트롤어선의 선미식 조업을 제한한 고시와 관련 법령의 제정 배경 및 내용, 이 사건 어선의 허가조건 등을 종합하면, 이 사건 어선은 허가조건상 선미에서 어구를 투·양망하는 방법으로 조업하는 이른바 선미식 조업이 제한된다고 보아야 한다.
① 동해안 오징어 어획에 있어 동해구중형트롤어업이 선미식 조업으로 인하여 오징어를 대량으로 포획함에 따라 채낚기어업과 분쟁이 발생하게 되었고, 이에 해양수산부는 오징어의 대량어획을 방지하여 오징어의 재생산력을 유지하고, 오징어채낚기어업계의 경영안정을 도모하며, 자원남획과 생태계파괴를 차단하기 위하여, 동해구중형트롤어선에 대하여 현측식으로 조업하게 하는 내용의 위 연근해어업의 어업조정에 관한 고시를 제정하였다.
② 이에 따라 동해구중형트롤어선의 선미식으로의 개조가 금지되었고, 이러한 고시 내용은 2010. 4. 28. 앞서 본 동해구중형트롤어선의 어업허가의 제한과 조건에 관하여 규정한 구 어업의 허가 및 신고 등에 관한 규칙 제13조의 별표 8로 입법화되기까지 하였다.
③ 다만, 고시 제정 당시 이미 선미에 경사로를 설치하였거나 설치하기 위하여 개조허가를 받은 동해구중형트롤어선에 대하여는 선미식 조업을 인정하는 예외를 두었고, 위 규칙 제13조 별표 8에서도 2001. 7. 30. 이전에 어선의 선미측에 경사로를 설치한 선미식 어선에 대하여만 예외적으로 선미식 조업을 허용하였다. 이에 따라 동해구중형트롤어선은 위와 같은 예외에 해당하지 않는 한 어업허가를 받으면서 선미에 어획물을 끌어올리기 위한 경사로나 이와 유사한 시설을 설치하는 것이 금지되었고, 기존 현측식 동해구중형트롤어선을 선미식으로 개조하는 것 또한 금지되었다.
④ 이 사건 어선은 2001. 7. 30. 이전에 어선의 선미에 경사로를 설치하였거나 설치하기 위하여 개조허가를 받은 어선에 해당하지 아니함에 따라 피고는 구 수산업법 제43조 제1항, 구 어업의 허가 및 신고 등에 관한 규칙 제13조 [별표 8]에 의하여, 이 사건 어선에 관하여 어업허가를 하면서 ‘해당 어선을 대체하거나 건조 또는 개조를 하여 어선의 선미측에 어획물을 끌어올리기 위한 경사로를 설치하거나 이와 유사한 시설을 하여서는 아니 된다’는 제한조건을 부과하였음은 앞서 본 바와 같다.
⑤ 한편, 구 수산자원관리법 제23조 제1항은 ’농림수산식품부장관은 …어업의 종류별로 어구의 사용방법 등을 제한할 수 있다‘고 규정하고, 구 수산자원관리법 시행령(2013. 12. 17. 대통령령 제25014호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항 [별표 11]은 동해구중형트롤어업의 경우 ’어구를 현측에서 투망·양망하는 현측식과 선미에서 투망·양망하는 선미식으로 구분하되 어구를 허가조건에 따라 현측(舷側)이나 선미에서 투망한다‘고 규정하고 있다. 위 각 규정에 의하면, 동해구중형트롤어선의 경우 허가조건에 따라 어구의 사용을 현측식과 선미식으로 엄격히 구분하고 있고, 2001. 7. 30. 이전 선미식으로 개조한 어선의 경우에는 선미에서 어구를 투·양망하는 것이 허용되나, 위 예외에 해당하지 아니하여 허가조건상 선미측에서 어획물을 끌어올리기 위한 경사로 및 이와 유사한 설치가 제한된 어선의 경우에는 어구를 현측에서 투·양망하여야 한다고 풀이된다.
나) 다음으로 원고가 선미의 난간을 개방하고 롤러를 설치한 것이 선미 경사로와 유사한 시설에 해당하는지 여부를 본다.
앞서 든 각 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음 사정 즉, ① 동해구중형트롤어선의 선미식 조업을 규제하는 위 각 규정의 내용과 제정 경위 등에 비추어 볼 때, 선미 경사로의 설치를 제한하는 취지는 현측식으로 되어 있는 동해구중형트롤어선이 개조 등을 통하여 선미식 조업을 하는 것을 제한하기 위한 취지로 볼 수 있는 점, ② 이에 따라 이 사건 어선에 관한 허가조건에 선미측에 어획물을 끌어올리기 위한 경사로나 이와 유사한 설치를 제한하였는바, 이는 앞서 본 바와 같이 선미식 조업을 제한한 것으로 보아야 점, ③ 따라서 선미 경사로와 유사한 시설은 선미 경사로와 마찬가지로 선미에서 조업을 용이하게 하는 시설을 의미한다고 보아야 하는바, 원고는 앞서 본 바와 같이 2007년경 선미 경사로를 폐쇄하였음에도 불구하고 그 후 선미 난간을 개방하고 롤러를 설치하는 방법으로 선미식 조업을 계속한 점 등을 종합하여 보면, 원고가 선미식 조업을 하기 위하여 이 사건 어선의 선미 난간을 개방하고 롤러를 설치한 것은 선미 경사로와 유사한 시설을 설치한 것에 해당한다고 볼 수 있다. 또한 원고의 주장과 같이 위 시설이 어획물을 수직으로 끌어올린 다음 수평으로 잡아당기는 방식에 불과하여 어획물을 해수면에서부터 비스듬히 끌어올리는 경사로보다 효율성이 떨어져 그와 유사하다고 볼 수 없다거나, 롤러의 설치는 현측식 어선에도 설치되어 있는 조업에 꼭 필요한 시설에 불과하다고 하여 달리 볼 수 없다.
다) 따라서 원고가 이 사건 어선 선미의 난간을 개방하고 롤러를 설치하여 선미에서 조업을 한 것은 앞서 본 허가조건에서 금지한 방법으로 어구를 사용한 것이어서 구 수산자원관리법 제23조를 위반한 것에 해당하고, 이와 다른 전제에서 하는 원고의 주장은 이유 없다.
3. 결론
원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 강성수(재판장) 이희경 이소진