【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
경기도지사
【원심판결】
서울고법 2011. 11. 11. 선고 2011누1803 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 경과된 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 2002. 2. 4. 제정된「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘법’이라 한다)은 같은 날 폐지된 구 국토이용관리법과 구 도시계획법을 통합한 법률로서 법의 시행에 따라 전 국토를 대상으로 용도지역이 지정되게 되었다. 용도지역은 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적·효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위하여 서로 중복되지 아니하게 도시관리계획으로 결정하는 지역으로서( 법 제2조 제15호), 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역으로 구분되고, 그 중 관리지역은 다시 보전관리지역, 생산관리지역, 계획관리지역으로 구분된다( 법 제36조). 그 중 보전관리지역은 자연환경보호, 산림보호, 수질오염방지, 녹지공간 확보 및 생태계 보전 등을 위하여 보전이 필요하나, 주변의 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 자연환경보전지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역을 의미하고[ 같은 조 제1항 제2호 (가)목], 생산관리지역은 농업·임업·어업생산 등을 위하여 관리가 필요하나, 주변의 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역[ 같은 호 (나)목], 계획관리지역은 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역 또는 자연환경을 고려하여 제한적인 이용·개발을 하려는 지역으로서 계획적·체계적인 관리가 필요한 지역[ 같은 호 (다)목]을 의미한다.
이러한 용도지역의 지정은 시·도지사가 행정계획의 일종인 도시관리계획으로 결정하도록 되어 있다( 법 제29조 제1항). 그런데 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있다. 따라서 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다 ( 대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결 등 참조).
2. 원심이 확정한 사실에 의하면, 당초 여주군수는 2007. 7. 16. 피고에게 그때까지 용도지역이 지정되어 있지 않았던 원고 소유의 이 사건 토지들이 포함된 그 일대의 414,674㎡(152구역)를 생산관리지역에 편입시키는 내용의 도시관리계획 변경결정을 신청하였는데, 법 제30조 제1항에 따라 피고의 협의요청을 받은 산림청장이 2008. 5. 2. 이 사건 토지들 및 그에 연접한 토지들 총 44,271㎡를 보전관리지역으로 재구분하도록 요청하였고, 이에 따라 여주군수가 위 44,271㎡(152-3구역)를 보전관리지역에 편입시키는 것으로 신청을 보완하여 피고가 2008. 12. 31. 이 사건 토지들의 용도지역을 보전관리지역으로 결정·고시하는 이 사건 처분을 한 사실, 당시 산림청장의 협의의견은 ‘주변 농지와의 거리, 경지정리지역과의 거리 등 토지적성평가 기준에 의하여 농업적성이 큰 것으로 평가되어 생산관리지역으로 분류한 산지 중 하나의 용도지역으로 구분될 수 있는 일단의 면적(3만㎡) 이상으로 용도지역 결정이 가능한 산지는 보전관리지역으로 재구분’해 달라는 것이었고, 그 협의의견에서 보전관리지역으로 지정되어야 할 토지로 위 44,271㎡를 특정하였던 사실(이 사건 토지들이 임상이 양호한 산지임을 전제로 한 것은 아니었음), 국토해양부장관이 제정한「도시관리계획 수립지침」3-1-6-2조는 법에서 정한 보전관리지역 외에 장래 보전산지나 자연환경보전지역으로 변경할 필요가 있는 지역도 보전관리지역으로 지정하도록 정하고 있는 사실, 위 152 구역 및 152-3 구역의 대부분의 토지들은 토지적성평가에서 3등급지로 평가되었기 때문에 위 수립지침에 따라 보전·생산·관리의 어느 관리지역으로도 편입될 수 있었던 사실, 이 사건 처분은 위와 같은 산림청과의 협의와 더불어 토지적성평가를 포함한 기초조사와 주민 의견청취 및 경기도 도시계획위원회의 심의 등 관계 법령에 정한 절차를 모두 거친 이후에 이루어진 사실, 관계 법령상 보전관리지역의 경우 생산관리지역이나 계획관리지역에 비해서 상대적으로 허용되지 아니하는 건축물의 종류가 많기는 하지만 그 권리행사가 완전히 제한되는 것은 아닌 사실(원고가 이 사건 토지들 지상에 건축하고자 하였던 것으로 보이는 창고시설의 경우 보전관리지역의 경우에도 도시계획조례에 따라 건축이 가능한 것으로 보인다) 등을 알 수 있다.
앞서 본 법리에 비추어, 위와 같은 사실과 기록에 나타나는 이 사건 토지들의 지목과 현황, 주변 토지들의 이용 상태 및 토지 특성 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 피고가 산림청장의 협의의견에 따라 이 사건 토지들을 보전관리지역으로 지정한 것에 이익형량을 흠결하거나 잘못하여 재량권을 일탈한 하자가 있다고 보기는 어렵다.
같은 취지의 원심판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 행정계획에서의 재량권 일탈·남용에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
3. 한편 기록에 의하면, 위와 같이 도시관리계획 변경결정을 신청하기에 앞서 여주군수가 시행한 위 414,674㎡(152구역)에 대한 토지적성평가에서 이 사건 토지들 인근의 7필지 총 22,266㎡가 적법훼손지임에도 불구하고 제5등급이 아닌 제3등급으로 평가된 사실을 알 수 있다.
그러나 여주군수의 그러한 조치가「토지의 적성평가에 관한 지침」에 반드시 반하는 것이라고 보기는 어렵고, 설령 위 7필지가 제5등급으로 평가되었다고 하더라도, 피고가 용도지역을 결정함에 있어 위 7필지와 연접하여 있는 것도 아니고 위 7필지와는 지목이나 이용 형태상으로 분리되는 이 사건 토지들까지 위 7필지와 묶어서 원고가 주장하는 계획관리지역으로 지정해야 할 의무가 있었다고 보기는 어렵다.
따라서 위 7필지에 대한 적성평가를 잘못하여 결과적으로 계획관리지역으로 지정되었어야 할 이 사건 토지들이 위법하게 보전관리지역으로 지정된 것이라는 취지의 원고의 상고이유의 주장도 받아들일 수 없다.
4. 이에 상고를 기각하고, 상고비용은 원고가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 안대희(재판장) 김능환 이인복 박병대(주심)