【원 고】
금강토건 주식회사 외 1인 (소송대리인 변호사 김규수)
【피 고】
철원군수
【변론종결】
2016. 4. 28.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지】
피고가 2015. 12. 29. 원고들에 대하여 한 5개월(2016. 1. 11. - 2016. 6. 10)의 입찰참가자격제한처분을 모두 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 당사자들의 지위
원고 금강건설 주식회사(변경전 상호 장수건설 주식회사, 이하 ‘원고 금강건설‘이라고 한다)은 토목건축공사업을 목적으로, 원고 태하건설 주식회사(이하 ’원고 태하건설‘이라고 한다)는 토목공사업을 목적으로 각 설립된 주식회사이다.
나. 소외 1의 형사판결
원고 금강건설의 대표이사였던 소외 1은 다음의 범죄사실로 컴퓨터등사용사기죄, 입찰방해죄로 공소제기되어 2014. 2. 13. 징역 2년 집행유예 3년의 유죄판결(서울중앙지방법원 2013고단7692호)을 선고받았고, 위 판결은 2014. 2. 21. 확정되었다.
소외 1은 소외 2, 성명불상 프로그래머 등과 함께 재무관 PC에서 작성되는 예가 15개(순번 포함)를 공고번호, 공사기초금액 등을 기초로 하여 일정한 알고리즘에 따라 특정값으로 변환되는 악성프로그램(이하 ‘재무관PC용 악성프로그램’이라 한다), 입찰자(건설사)가 입찰금액을 입력하면서 선택하는 예가 추첨 번호 2개를 미리 지정된 번호 4개 중에서 선택되어 조달청 서버로 전송되도록 변조·조작하는 악성프로그램(이하 ‘입찰자PC용 악성프로그램’라 한다) 및 위 입찰자PC용 악성프로그램과 자동 접속하는 연결서버를 각각 개발·설치하고, 발주처의 재무관PC에 위 재무관PC용 악성프로그램을, 입찰 참여 건설사들의 입찰담당자 PC에 위 입찰자PC용 악성프로그램을 각각 설치하였다. 소외 1은 입찰자들이 입찰금액을 입력하면서 선택하는 예가 추첨번호 2개가 연결 서버에 미리 지정된 예가 추첨번호 4개 중에서 선택되도록 변조·조작하고, 재무관PC에서 예가 15개(순번 포함)를 미리 특정값으로 변조·조작하는 방법으로 낙찰하한가를 알아내어 원고 금강토건 명의로 불법적으로 철원군에서 시행하여 준공한 “2012대교천 정비사업(약촌교상류)”과 “2012소하천(하용수천) 정비사업”의 공사(이하 ‘이 사건 각 사업’이라고 한다) 등을 낙찰받았다.소외 1은 이러한 방법으로 2011. 10.경부터 2012. 5.경까지 사이에 원고 금강토건 명의로 공사를 낙찰받아 합계 3,668,439,400원 상당의 재산상 이익을 취득함과 동시에 위계로 입찰의 공정을 해하였다.
다. 지방자치단체들의 원고들에 대한 입찰참가자격 제한처분
위 나라장터 전자입찰 해킹 부정행위로 인하여 원고들은 다음과 같이 입찰참가자격 제한처분을 받았다.
1) 동해시는 원고들에 대하여 2014. 5. 7.부터 2015. 5. 6.까지 입찰참가자격 제한처분을 내렸는데, 제한기간이 2015. 1. 7.부터 2015. 10. 2.까지로 변경되었다가 원고들의 집행정지신청(2015. 2. 4.부터 2015. 6. 2.까지)이 받아들여져 2015. 6. 3.부터 2016. 1. 29.까지로 재차 변경되었다.
2) 춘천시는 원고 금강토건에 대하여 2014. 5. 12.부터 2015. 5. 11.까지 1년간 입찰참가자격 제한처분을 내렸는데, 원고 금강토건의 집행정지신청이 받아들여져 2016. 3. 14.까지로 변경되었다.
3) 피고는 2015. 12. 29. 원고들에 대하여 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제31조 제1항, 같은 법 시행령 제92조 제1항 제18호, 같은 법 규칙 제76조 제1항 [별표2]의 20.나.항에 따라 2016. 1. 11.부터 2016. 6. 10.까지 5개월간의 입찰참가자격제한처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 내렸다.
라. 2015년 광복 70주년 특별사면 및 특별감면조치(이하 ‘광복 70주년 특별사면조치’라 한다)
1) 광복 70주년 특별사면조치는 2015. 8. 13. 이전의 처분으로 건설관련업체 및 건설기술자가 받고 있는 입찰참가자격제한 또는 그 입찰참가자격제한의 원인이 되는 처분의 해제를 그 내용으로 한다.
2) 광복 70주년 특별사면조치에 따라 동해시는 원고들에 대하여, 춘천시는 원고 금강토건에 대하여 입찰참가자격제한처분을 해제하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7호증(가지번호 포함), 변론 전체의 취지
2. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 광복 70주년 특별사면조치는 발생원인사실을 기준으로 해제대상을 정하였는데, 피고는 그의 사정으로 소외 1이 확정판결을 받은 지 2년 가까이 지나도록 행정처분을 하지 않았다.
2) 위와 같은 사유로 원고들이 광복 70주년 특별사면조치에 따른 입찰참가자격제한처분 해제를 받지 못하면 그 이전에 행정처분을 받아 해제된 경우와 비교하여 볼 때 형평의 원칙에 반한다.
3) 피고가 2015. 8. 13. 이전에 원고에게 입찰참가자격제한처분을 하였을 경우 동해시나 춘천시와 같이 광복 70주년 특별사면조치에 의하여 피고의 원고에 대한 입찰참가자격제한처분이 해제되었을 것이다.
4) 이 사건 처분은 평등의 원칙 내지 신뢰보호원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있고, 광복 70주년 특별사면조치의 취지에도 반한다.
나. 판단
앞서 본 사실 및 관계법령에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 피고가 소외 1의 형사판결 확정된 이후로 2년여가 지난 후 이 사건 처분을 하였다는 사유만으로 이 사건 처분이 평등의 원칙 내지 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 것이라고 할 수 없다. 따라서 원고들의 주장은 이유 없다.
○ 광복 70주년 특별사면조치는 ‘2015. 8. 13. 이전에 부과된 행정처분으로 건설관련업체 및 건설기술자가 받고 있는 입찰참가자격제한 또는 그 입찰참가자격제한의 원인이 되는 부정당업자 제재, 영업정지·자격정지·업무정지처분’만을 대상으로 하고 있어 이 사건 처분은 그 대상이 아니다.
○ 입찰참가자격 제한처분을 하는 행정청의 경우 독자적인 수사권이 없을 뿐만 아니라, 다른 제재처분에 비해 그 처분사유에 해당하는 위반행위의 범위가 넓고 그 위반행위의 증거가 위반행위자에게 편재되어 있는 경우가 대부분이어서 부정당업자의 위반행위가 있었음을 행정청이 스스로 인지하거나 이를 증명하기 어려워 수사기관 등으로부터 조사 내지 수사 결과의 통지를 받아 처분절차에 착수하는 경우가 많다.
피고는 원고들과 동해시, 춘천시의 행정소송이 진행 중이고, 원고들이 신청한 집행정지가 받아들여지는 등의 사정이 있어, 위 사건의 최종판결이 나올 때까지 기다렸다가 그 결과에 따라 이 사건 처분을 하여 처분시기가 다소 늦어진 것이다.
○ 피고가 의도적으로 원고들이 입찰참가자격제한 해제를 받지 못하도록 위 2015. 8. 13.을 경과하여 원고들에게 이 사건 처분을 하였다거나 특별히 원고만을 대상으로 하여 다른 업체들과 차별을 두었다고 볼만한 자료가 없다.
○ 이 사건 처분은 입찰참가자격제한사유 중 컴퓨터등사용사기죄, 입찰방해죄라는 중대한 형사상 범죄행위에 기인한 것으로 지능적이고 계획적으로 악성프로그램을 만들고 설치하여 부당하게 입찰하였으며, 이로 인하여 낙찰받은 공사가 36억 원을 넘는 거액이다.
○ 이 사건 처분을 통하여 공정한 입찰 및 계약질서를 저해하는 행위에 대한 불이익을 가함과 아울러, 장래에 발생할 수 있는 입찰질서의 문란행위를 예방할 공익상의 필요가 있다. 일정기간 동안 공공기관에서 시행하는 입찰에의 참가가 금지되는 부정당업자가 입는 피해가 부정당업자를 일정기간 동안 입찰에서 배제함으로써 공공기관의 계약의 공정성과 적정한 이행을 담보하고 이를 통해 궁극적으로 공공기관이 수행하고 있는 공적 목적을 달성하고자 하는 이 사건 각 법률조항이 추구하는 공익에 비하여 현저하게 크다고 볼 수 없다.
○ 위반행위가 있은 후 상당한 기간이 경과하였다는 사정만으로 부정당업자를 제재할 필요성이 소멸되었다고 보기도 어렵다.
○ 지방계약법 시행규칙 제76조 제1항 [별표2] 제4호 가목에서 입찰참가자격제한기간을 ‘11개월 이상 1년 1개월 미만’으로 규정하고 있음에도 불구하고 피고가 광복 70주년 특별감면조치에 의하여 구제받지 못하였다는 원고의 주장을 감안하여 입찰참가자격제한기간을 5개월로 감경하여 이 사건 처분을 하였다.
3. 결 론
그렇다면 원고들의 청구는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 박정수(재판장) 안현정 박상곤