【원고, 항소인 겸 피항소인】
한국토지주택공사 (소송대리인 변호사 조계선)
【피고, 피항소인 겸 항소인】
전주시장 (소송대리인 변호사 김동규)
【제1심판결】
전주지방법원 2015. 7. 22. 선고 2014구합1786 판결
【변론종결】
2016. 9. 26.
【주 문】
1. 원고와 피고의 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용은 각자 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2013. 10. 22. 원고에 대하여 한 전북전주완주혁신도시개발사업 폐기물처리시설 설치비용부담금 2,046,528,000원의 부과처분 중 846,491,000원을 초과하는 부분을 취소한다.
2. 항소취지
가. 원고
제1심 판결 중 원고 패소부분을 취소하고, 그 취소부분에 해당하는 피고가 2013. 10. 22. 원고에 대하여 한 전북전주완주혁신도시개발사업 폐기물처리시설 설치비용부담금 부과처분을 취소한다.
나. 피고
제1심 판결 중 피고 패소부분을 취소하고, 그 취소부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 제1심 판결의 인용
이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결문 중 아래 제2항 기재 부분을 고쳐 쓰는 이외에는 제1심 판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
2. 고쳐 쓰는 부분
가. 제1심 판결문 제9쪽의 ②항을 다음과 같이 고쳐 쓴다.
“② 2016. 3.경 현재 이 사건 사업지구에서 발생되는 폐기물은 전주시 (주소 1 생략)에 설치되어 있는 ‘전주시 음식물류폐기물자원화시설장’ 및 전주시 (주소 2 생략)에 설치되어 있는 ‘전주권 소각자원센터’에서 처리되고 있다(을 제9호증의 1 참조).
㉮ 먼저, 이 사건 사업지구에서 발생될 음식물류폐기물을 ‘전주시 음식물류폐기물자원화시설장’에서 처리하는 것이 확정되었는지 여부에 관하여 본다.
살피건대, 을 제9호증의 1의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 위 음식물류폐기물자원화시설장은 1일당 300톤의 음식물류폐기물을 처리할 수 있는데, 2015년을 기준으로 1일당 271톤을 처리하고 있고, 2016. 3.경을 기준으로 전주시에서 발생되는 음식물류폐기물을 전량 정상 처리하고 있으며, 전주시가 공사 시행 중인 리싸이클링타운(음식물류자원화시설, 하수슬러지자원화시설, 재활용품선별시설)이 2016. 9. 30. 준공되면 ○○동으로 이전하여 신공법으로 처리할 계획에 있는 사실, 위 리싸이클링타운에 설치되는 음식물류자원화시설은 현대화된 시설로서 전주시에서 발생되는 음식물쓰레기의 전량 처리가 가능한 사실, 한편 전주시는 다량배출사업장(200㎡ 이상 규모의 휴게 및 일반음식점, 집단급식소)에 대하여는 2016년도 상반기부터 별도로 민간위탁처리를 추진 중인 사실을 인정할 수 있다.
위 인정사실 및 을 제9호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 비록 2016. 3.경을 기준으로 이 사건 사업지구를 포함하여 전주시에서 발생되는 음식물류폐기물은 전주시 음식물류폐기물자원화시설장에서 전량 정상 처리되고 있기는 하나, 1일당 300톤의 처리능력을 감안하더라도 2015년을 기준으로 이미 1일당 271톤이 처리되고 있고, 그 이후에도 전주시의 도시개발에 따라 음식물류폐기물이 지속적으로 증가함으로써 1일당 처리량이 거의 포화상태에 이를 것으로 보이는 점, 위와 같이 전주시가 새로운 장소인 전주시 ○○동에 리싸이클링타운 공사를 시행하고 다량배출사업장에 대하여는 별도로 민간위탁으로 처리하는 방안을 추진하고 있는 것은 기존의 음식물류폐기물자원화시설장만으로는 향후 전주시에서 배출되는 폐기물을 전량 처리할 수 있는 능력이 한계치에 이를 것으로 판단하였기 때문으로 보이고, 위 리싸이클링타운 공사의 시행이나 다량배출사업장의 민간위탁 처리 사업에는 추가적인 비용이 소요될 수밖에 없는 점, 이에 더하여 전주시는 이 사건 처분이 있기 이전인 2013. 7.경에도 향후 해마다 이 사건 사업지구 내에 공공기관, 공동주택, 단독주택 및 상가 등이 이전·조성됨에 따라 인구가 증가함으로써 생활폐기물 발생량이 지속적으로 증가할 것으로 예상하였던 점(을 제9호증의 2 참조) 등에 비추어 보면, 이 사건 처분 당시 이 사건 사업지구에서 발생될 음식물류폐기물을 기존의 ‘전주시 음식물류폐기물자원화시설장’에서 처리하는 것이 확정되었다고 볼 수 없다.
㉯ 다음으로, 이 사건 사업지구에서 발생될 소각 가능한 생활폐기물을 ‘전주권 소각자원센터’에서 처리하는 것이 확정되었는지 여부에 관하여 본다.
살피건대, 을 제9호증의 1의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 위 소각자원센터는 1일당 400톤의 생활폐기물을 처리할 수 있는데, 2015년을 기준으로 1일당 282톤을 처리하고 있고, 그 운영기간은 △△마을□□□□협의체와의 협약에 따른 2026년까지이며, 그 이후에는 대수선 정비하여 10년을 연장하여 처리할 계획인 사실, 위 소각자원센터는 향후 단기간 내에는 생활폐기물을 충분히 소각 처리할 수 있으나, 1일당 400톤의 처리량이 초과되어 포화상태에 도달할 경우에는 신규 소각장이 건설될 예정인 사실을 인정할 수 있다.
위 인정사실 및 을 제9호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 위 소각자원센터가 비록 1일당 400톤의 처리능력에 비하여 2015년을 기준으로 1일당 282톤을 처리하고 있어 향후 어느 정도의 기간 동안은 그 처리량이 한계에 이르지는 않을 것으로 보이기는 하나, 전주시의 도시개발에 따라 생활폐기물이 지속적으로 증가함으로써 1일당 처리량이 포화상태에 이를 가능성을 배제할 수는 없는 점, 위 소각자원센터는 2026년경에 대수선을 통한 정비가 계획되어 있어 추가적인 비용 지출이 이미 예정되어 있는 점, 이에 더하여 앞서 본 바와 같이 전주시는 이 사건 처분이 있기 이전인 2013. 7.경에도 향후 해마다 이 사건 사업지구 내에 공공기관, 공동주택, 단독주택 및 상가 등이 이전·조성됨에 따라 인구가 증가함으로써 생활폐기물 발생량이 지속적으로 증가할 것으로 예상하였던 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분 당시 이 사건 사업지구에서 발생될 소각 가능한 생활폐기물을 위 소각자원센터에서 처리하는 것이 확정되었다고 볼 수 없다.“
나. 제1심 판결문 제15쪽의 ③항을 다음과 같이 고쳐 쓴다.
“③ 폐기물처리시설을 운영함에 있어 이 사건 조례 별표에서 규정한 ‘관리동’ 및 ‘세차동 등 기타시설’의 부대시설이 어느 정도 필요한 것으로 보이기는 하나, 아래와 같은 사정들을 고려하면 폐기물처리시설의 부대시설 면적은 폐기물처리시설의 1일 처리능력에 따라 달라지는 것이라기보다는 개개의 폐기물처리시설의 특성, 직원 수, 운영 방식 등 보다 다양한 요소들을 전체적으로 고려하여 결정되어야 한다고 봄이 상당하다.
㉮ 을 제8호증의 2의 기재, 이 법원의 환경부 폐자원에너지과에 대한 사실조회결과(2015. 12. 2.자 회신 중 폐자원에너지과-제2273호 공문)에 의하면, 환경부 폐자원에너지과는 이 법원의 「택지개발에 따른 폐기물처리시설 설치비용 산정에 관한 표준조례」 [별표] 중 ‘관리동’과 ‘세차동 등 기타시설‘의 소요면적을 ’500톤/일‘을 기준으로 구분하여 규정한 이유 또는 근거가 무엇인지, ’관리동‘과 ’세차동 등 기타시설’의 소요면적을 ‘폐기물처리시설’과 다른 기준을 적용하여 산정하도록 규정한 이유 또는 근거가 무엇인지에 관한 사실조회에 대하여 ‘부대시설인 관리동과 세차동 등 기타시설의 면적은 소각시설의 용량에 따라 비례할 수 없으며, 시설용량이 아무리 작아도 시설물의 유지관리를 위하여 최소한의 부대시설 공간 확보가 필요하다’는 내용으로 회신한 사실, 환경부가 위 회신내용의 근거로 들고 있는 「생활폐기물 소각시설 설치·운영지침 해설서 개정본」(2012. 10. 환경부)에는 ‘관리동’은 ‘사무실, 홍보실, 구내식당, 자료실, 회의실, 실험실, 전기실, 창고, 주민협의체, 사무실 등’을 포함하는 것으로 규정하고 있고, ‘세차동 등 기타시설’은 세차동 외에 ‘계량동, 정비동, 굴뚝 등, 주차장, 녹지공간, 휴게공간 등 여유공간, 종합청소시설(재활용시설, 음식물류폐기물, 청소차고 등)’을 포함하는 것으로 규정하고 있는 사실을 인정할 수 있다.
그러나, 위 표준조례 및 이 사건 조례는 위에서 본 바와 같은 ‘관리동’ 및 ‘세차동 등 기타시설’의 세부항목에 해당하는 여러 건물 등의 면적을 전부 포함하여 이를 합한 면적이 최소한의 부대시설 확보 공간임을 기초로 제정된 것으로 보이는데, 이는 개개의 폐기물처리시설의 특성과 직원 수, 운영방식 등 제반 상황들이 구체적으로 고려되지 아니한 것으로, 위와 같은 여러 건물 등이 각 폐기물처리시설마다 일률적으로 모두 필요한 것이라고 볼 만한 아무런 근거가 없다.
㉯ 이 사건 사업지구 중 전주시에서 발생하는 1일 예상 폐기물량(소각폐기물 3.43톤, 음식물류폐기물 6.75톤)과 처리용량이 비교적 유사한 폐기물처리시설이 설치된 지방자치단체들에 대한 이 법원의 사실조회결과는 아래와 같다.
지방자치단체명 및 시설의 종류1일 처리용량폐기물처리시설 면적관리동 및 세차동 등 기타시설 면적평균 근무인원제주시(소각시설)2.4톤(주3)458.46㎡시설 없음2명영월군 (음식물류폐기물처리시설)5톤274.25㎡시설 없음2명남해군(상동)8톤1,132㎡관리동(사무실, 샤워실, 화장실) 250㎡4명서천군(상동)6톤160㎡세차동 30㎡3명인제군(상동)5톤254.5㎡따로 관리동이나 세차동은 없고, 음식물류폐기물처리시설 2층에 근무자가 사용하는 사무실이 있음(주4)1명
2. 4톤
있음
위 사실조회결과에 의하면, 이 사건 사업지구 중 전주시에서 발생하는 1일 예상 폐기물량과 처리용량이 유사한 폐기물처리시설에 있어 ‘관리동’ 및 ‘세차동 등 기타시설’은 아예 설치되지 아니하였거나, 설치되었더라도 각 폐기물처리시설에 따라 필요한 건물의 종류가 다를 뿐만 아니라 이 사건 조례에서 정한 기준면적인 500㎡에 현저히 미치지 못하는 면적으로도 운영되고 있음을 알 수 있고, 한편 이 사건 조례에서는 관리동의 경우 처리용량이 ‘500톤/일 이하’일 때 작업인원을 ‘35명 내지 50명’을 기준으로 하여 소요면적을 산정하였으나, 실제로는 위 표의 기재와 같이 위 기준에 현저히 미치지 못하는 인원만으로도 폐기물처리시설이 운영되고 있음을 알 수 있으며, 특별히 위 폐기물처리시설들의 운영에 있어 ‘관리동’ 및 ‘세차동 등 기타시설’ 면적이 부족하다거나 작업인원이 부족하다는 등의 문제로 인하여 폐기물 처리업무에 지장이 초래되고 있다고 볼 만한 사정이 존재하지 아니한다.“
다. 제1심 판결문 중,
1) 제3쪽 아래에서 제3행, 제10쪽 제12행의 각 “택시조성원가”를 “택지조성원가”로,
2) 제4쪽 제15, 16, 18, 20행, 제5쪽 제2, 4행, 제13쪽 제13행, 제14쪽 제13, 17, 20행, 제15쪽 제8, 11, 13, 18행, 제19쪽 제4, 7, 8, 11행의 각 “세차장”을 “세차동”으로,
3) 제6쪽 제4행의 “규모지수 적용하여”를 “규모지수를 적용하여”로,
4) 제16쪽 아래에서 제3행부터 제17쪽 제2행까지의 “인근 주민이 폐기물처리시설의 설치로 받게 되는 경제적, 환경적 불이익 등은 시장 등이 그 시설을 스스로 설치하든 사업시행자를 대신하여 설치하든 동일함에도, 시장 등이 사업시행자를 대신하여 폐기물처리시설을 설치하는 경우에 있어서만 폐기물처리시설에 더하여 주민편익시설까지 설치할 의무를 부과함으로써 인근 주민의 불이익을 전보하려는 법의 취지가 몰각되어 부당하다.“를 ”인근 주민이 폐기물처리시설의 설치로 받게 되는 경제적, 환경적 불이익 등은 시장 등이 그 시설을 스스로 설치하든 사업시행자를 대신하여 설치하든 동일한 점에 비추어 볼 때, 인근 주민의 불이익을 전보하려는 법의 취지가 몰각되어 부당하다.“로,
각 고쳐 쓴다.
3. 결 론
그렇다면 원고의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 기각할 것인바, 제1심의 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로, 원고와 피고의 항소는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 노정희(재판장) 고권홍 송호철