【원 고】
【피 고】
대한주택공사 (소송대리인 변호사 박준형)
【변론종결】
2009. 8. 21.
【주 문】
1. 원고들의 이 사건 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지】
피고는 원고들에게 각 5,000,000원 및 이에 대하여 이 사건 소장 부본 송달일 다음날부터 갚는 날까지 연 20%의 비율로 계산한 돈을 지급하라.
【이 유】
1. 기초사실
아래 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증의 1 내지 45, 제2호증, 을 제 1 내지 8호증의 각 기재, 이 법원의 대구광역시장에 대한 사실조회결과 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.
가. 대구 남구 이천동 235-5 일원은 1997. 12. 15. 구 도시저소득주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법(이하 ‘임시조치법’이라 한다) 제3조 제1항에 의하여 대구 이천 2-5 주거환경개선사업지구(이하 ‘이 사건 사업지구’라 한다)로 지정·고시되었는데, 사업시행방식은 사업지구 내에 공동주택을 건설하여 주민들에게 공급(분양)하는 공동주택건설방식(이와 달리 소유자가 자신의 주택을 스스로 개량하고 공공시설정비는 시장·군수가 하는 시행방식을 ‘현지개량방식’이라고 한다)으로 정해졌다.
나. 피고는 이 사건 사업지구에 대한 주거환경개선사업의 시행자로 지정된 후, 대구광역시장으로부터 2001. 9. 29. 주택건설사업계획의 승인 및 2004. 6. 9. 위 계획에 대한 변경승인을 받았고, 2003. 11. 이 사건 사업지구 내 공동주택(주공아파트)의 건설에 착공하여, 이 사건 주거환경개선사업 시행으로 말미암아 주거용 건물 등이 철거된 이 사건 사업지구 내 거주민들에게 새로 건설될 주공아파트의 우선 공급을 안내하고 위 주민들로부터 분양신청을 받아, 2004. 10. 27.부터 당첨자들과 분양계약(이하 ‘이 사건 분양계약’이라 한다)을 체결하였다.
다. 원고들은 이 사건 사업지구 내 주민들로서 피고와 분양계약을 체결하였거나 수분양자들로부터 권리·의무를 승계한 자들이다.
라. 한편, 피고는 원고들에게 분양하는 주공아파트의 분양가(공급가격)를 산정하면서 이 사건 사업지구에 대한 도로, 급수 및 배수시설 기타 공공시설 등 생활기본시설 설치비용 등을 포함시켰다.
2. 당사자들의 주장
가. 원고들의 주장
주거환경개선사업도 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공익사업법’이라 한다) 제4조 소정의 공익사업에 해당하므로 피고가 원고들에게 이 사건 사업지구 내에 건설한 주공아파트를 분양한 것은 구 공익사업법 제78조에서 정한 이주대책의 일환이라 할 것인바, 사업시행자가 이주대책으로서 이주정착지에 택지 등을 조성하여 개별 공급하는 경우 이주정착지에 대한 도로, 급수 및 배수시설 기타 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설 등이 설치되어야 하고, 공급하는 주택의 분양가격도 생활기본시설 설치비용과 이윤 등이 공제된 소지가격, 택지조성비 및 건축원가를 합산한 정도가 되어야 하므로 피고가 원고들에게 이 사건 주공아파트를 분양하면서 생활기본시설 설치비용과 분양수익을 포함하여 분양가격을 산정한 것은 강행법규인 구 공익사업법 등에 위반하여 무효이다. 따라서 피고는 원고들에게 이 사건 분양계약에 따른 분양대금채무 중 간선시설비, 도로포장공사비 등의 생활기본시설 설치비용과 이윤 등을 공제하여 산정한 조성원가를 공제한 나머지 금액에 상응하는 부당이득을 반환할 의무가 있다.
나. 피고의 주장
아래 기재와 같은 이유로, 피고가 이 사건 사업지구 내 주민들인 원고들에게 생활기본시설 설치비용을 포함한 분양가격으로 사업지구 내의 공동주택을 공급한 이 사건 분양계약은 무효가 아니다.
① 임시조치법에 의하여 시행되는 주거환경개선사업은 당해 사업지구에 거주하는 저소득주민의 주거환경개선을 위하여 사업추진 여부에 대한 주민동의절차를 거쳐 임시조치법 소정의 요건과 절차에 따라 지구주민 등에게 우선적으로 주택을 공급해 주는 것이 주목적으로서, 사업지구 내 주민들의 동의 없이 토지 등을 수용하여 일반 다수인에게 주택이나 택지를 공급하는 일반 주택건설사업이나 택지개발사업 등의 공익사업과는 근거법령, 목적을 달리하고 있으므로, 구 공익사업법 제4조 소정의 공익사업에 해당하지 않는다.
② 임시조치법의 주택공급 대상자와 구 공익사업법의 이주대책대상자는 그 요건이 다르므로 원고들은 구 공익사업법 제78조에서 규정하고 있는 ‘이주대책대상자’로 볼 수 없다. 또한 구 공익사업법의 이주정착지란 사업시행자가 당해 공익사업구역 밖에 이주자만을 위하여 별도로 제공한 토지를 의미하는데, 원고들이 공급받은 이 사건 사업지구는 별도의 이주정착지가 아니라 본래의 거주지이므로 구 공익사업법 제78조에서 규정하고 있는 ‘이주정착지’가 아니다.
③ 설령 이 사건 주거환경개선사업이 구 공익사업법 제4조의 공익사업에 해당하는 것으로 보더라도, 이주대책 수립에 있어 생활기본시설 설치에 필요한 비용을 사업시행자에게 부담시키는 구 공익사업법 제78조 제4항은 사업지구 이외의 이주정착지를 조성·공급하는 경우에 적용되는 것이고, 이와 달리 구 공익사업법 시행령 제40조 제2항 단서에 의하여 이 사건 주거환경개선사업과 같이 주택법 등에 따라 사업지구 내에 이주대책대상자들에게 이주대책으로 주택을 공급하는 경우에는 분양대금 산정에 관하여 이를 제한하는 법적 근거가 없어 계약자유의 원칙에 따라야 할 것이지 구 공익사업법 제78조 제4항이 적용될 여지가 없다.
3. 이 사건의 쟁점 및 판단
가. 이 사건의 쟁점
구 공익사업법 제78조 제1항, 제4항은 ‘사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자를 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 하고, 그 내용에는 이주정착지에 대한 생활기본시설이 포함되어야 하며, 이에 필요한 비용은 사업시행자의 부담으로 한다’고 규정하고 있으므로, 원칙적으로 구 공익사업법에 따른 이주정착지에 대한 생활기본시설의 설치비용을 사업시행자가 부담하여야 함은 원고들의 주장과 같다.
그런데, 구 공익사업법 시행령 제40조 제2항에 ‘이주대책은 건설교통부령이 정하는 부득이한 사유가 있는 경우를 제외하고는 이주대책대상자 중 이주정착지에 이주를 희망하는 자가 10호 이상인 경우에 수립·실시하되, 다만 사업시행자가 택지개발촉진법 또는 주택법 등 관계법령에 의하여 이주대책대상자에게 택지 또는 주택을 공급한 경우(사업시행자의 알선에 의하여 공급한 경우를 포함한다)에는 이주대책을 수립·실시한 것으로 본다’고 규정하고 있고, 앞서 보았듯이 원고들은 자신들이 거주하던 기존의 주택 등을 철거당한 이후에 별도의 이주정착지로 단체 이주한 것이 아니라 처음부터 이 사건 주거환경개선사업이 공동주택건설방식으로 시행됨에 따라 사업시행자인 피고로부터 이 사건 사업지구 내에 건설되는 아파트를 분양받았다.
결국, 이 사건의 쟁점은 위와 같이 새로운 이주택지를 조성하거나 사업지구 밖에 별도의 주택단지를 건설하여 공급하는 것이 아니라 공동주택건설방식으로 시행되는 주거환경개선사업에 토지 등을 제공하여 공동주택이 완공될 때까지 일시적으로 거주지를 잃게 된 원고들에 대하여 피고가 이 사건 사업지구 내에 건설하는 공동주택을 일반분양자들과의 경쟁 없이 우선 공급받도록 기회를 부여하는 경우에도 구 공익사업법 제78조 제1항 및 제4항의 규정이 적용되어 분양받을 택지의 소지가격 및 택지조성비, 건축원가만을 부담시킬 수 있을 뿐인지 여부에 있다고 할 것이다.
나. 판단
⑴ 앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지 및 관련법령의 규정을 종합하여 인정되는 아래와 같은 사정을 고려할 때, 임시조치법{위 법률은 도시 및 주거환경정비법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정되어 2003. 7. 1.부터 시행된 것) 부칙 제2조, 제1조에 의하여 2003. 7. 1. 폐지되었으나, 한편 위 부칙은 제5조에서 ‘이 법 시행 후 4년까지 종전 도시저소득주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법의 규정을 적용하여 정비사업을 시행할 수 있다’고 규정하고 있고, 제7조 제1항에서 ‘종전 법률에 의하여 사업계획의 승인이나 사업시행인가를 받아 시행 중인 것은 종전의 규정에 의한다’고 규정하고 있으므로, 이 사건 주거환경개선사업에는 여전히 임시조치법이 적용된다} 제7조 제4항에 의하여 공동주택건설을 목적으로 주거환경개선사업을 시행하여 사업지구 내의 주민들에게 공동주택을 공급하는 경우는 주택법 등의 관련규정에 따라 공급수량, 공급대상자의 선정, 분양가격의 결정 등이 이루어지는 것으로서, 이와 같은 방식의 주거환경개선사업은 구 공익사업법 제4조 소정의 공익사업에 해당한다고 볼 수 없다.
① 피고가 노후불량건축물이 밀집되거나 공공시설의 정비상태가 불량하여 주거환경이 열악한 이 사건 사업지구에 대규모 아파트단지를 건설하여 원고들을 비롯한 주민들에게 우선 공급함으로써 철거 이전의 주거여건에 비해 환경, 교육, 교통 등의 모든 영역에서 현저한 개선이 이루어졌는바, 이는 구 공익사업법과는 별도로 임시조치법의 관련규정에 따라 자금지원(이 사건의 경우 총사업비 47,145,000,000원 중 국민주택자금 14,900,000,000원이 포함되어 있다), 국공유지의 무상양여 등 여러 가지 특혜적 성격의 행정적 지원이 뒷받침되었기 때문에 실현된 결과로서, 이 사건 주공아파트를 분양받은 원고들을 비롯한 사업지구 내 주민들은 향후 아무런 대가를 치루지 않고 그로 인한 이익을 계속적으로 향유할 수 있게 된다.
② 피고의 2004. 9. 20.자 입주자모집공고(을 제7, 8호증)에는 원고들에게 주공아파트를 우선 공급한다는 내용이 포함되어 있으나 생활기본시설비용을 공제한다는 등의 분양가격 산정기준은 포함되어 있지 않다{피고가 원고들을 비롯한 이 사건 사업지구 내 주민들을 상대로 주거환경개선사업에 대한 설명을 하면서 배포한 안내자료(갑 제3호증)를 보면, 공동주택건설방식으로 시행하는 경우 주민들에게 우선 공급하는 아파트의 분양가격을 일반분양분보다 저렴하게 책정하겠다는 취지의 내용이 포함된 사실은 인정되나, 이러한 사정만으로 우선 공급분 아파트의 분양가격을 생활기본시설 설치비용 등을 공제한 조성원가만을 기초로 산정하여야 한다고 볼 수는 없다}.
③ 을 제3, 4호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면 원고들이 기존에 소유하던 토지, 건축물, 영업권에 대하여 감정평가법인 등의 감정평가를 거쳐 그 감정결과에 따라 보상절차가 진행되었고, 그에 따라 실시된 보상의 내용을 살펴보면 토지, 건축물 뿐만 아니라 세입자에게는 주거대책비 또는 아파트를 공급하는 등 이 사건 사업지구 내 주민들이 일시적으로 생활의 근거를 상실한 것에 대한 충분한 손실보상이 이미 이루어졌다.
④ 을 제4호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고들은 1세대 1주택의 경우 보유기간에 관계없이 양도소득세가 면제되고, 원고들이 이 사건 사업시행으로 인하여 취득하는 전용면적 85이하의 주거용 부동산에 대해서 취득세와 등록세가 면제되며, 대체 부동산을 취득한 때에도 취득세와 등록세가 면제되는 등의 특혜조치를 받고 있다.
⑤ 주택법에 의하여 아파트를 우선 공급하는 경우 주택법 등의 관련규정에 의하여 주택건설기준, 분양가에 대한 관리·감독, 주택의 건설·공급·관리와 이를 위한 자금의 조달·운용 등에 관한 사항이 규율되는 것이고, 공급자는 이와 같은 규정에 따른 사항을 준수하여 분양가 등을 책정하면 되는 것이며, 달리 주택법 등에 분양가격을 조성원가로 하여야 한다는 규정을 두거나 분양가격의 상한이나 산정방식을 규정하고 있지는 않다.
⑥ 피고가 건설한 주공아파트의 분양가격은 주택법에 따라 분양가 상한제의 적용을 받아 산정되었으며, 주택법에서 정한 주택공급절차에 따라 관할 대구광역시 남구청의 분양가심사위원회의 심의 등을 거쳤다.
⑦ 구 공익사업법 제78조에 의한 이주대책은 ‘이주정착지’라는 개념을 전제로 그 비용에 관하여 규율하고 있는 점, 구 공익사업법 시행규칙 제53조 제1항 제1호는 ‘공익사업 시행지구의 「인근」에 택지 조성에 적합한 토지가 없는 경우’라고 규정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 본래적 의미의 이주정착지는 당해 공익사업 시행지구가 아니라 그 ‘인근’에 조성되는 것을 전제로 하고 있음에 반해, 임시조치법에 의해 공동주택건설방식으로 시행되는 이 사건 주거환경개선사업의 일환으로 사업지구 내에 건설되는 공동주택을 주민에게 우선 공급하는 것은 ‘이주정착지’를 전제로 한 것은 아닐 뿐 아니라, 원고들 주장과 같이 소지가격, 건축원가 등의 가격으로 주택을 공급하는 것은 이주대책대상자들 스스로 그러한 가격에 주택을 건축하여 취득할 수 있는 상태를 전제로 한 것이지, 공동주택건설방식으로 시행되는 이 사건 주거환경개선사업과 같은 경우에 적용될 것은 아니다.
⑧ 구 공익사업법 시행령 제41조에 따라 사업시행자가 인근에 택지조성에 적합한 토지가 없거나, 이주대책에 필요한 비용이 공익사업의 시행이 곤란할 정도로 과다하여 이주대책을 수립, 실시하지 않는 경우 일정한 이주정착금을 지급하도록 되어 있는데, 그에 따른 이주정착금의 한도를 같은 법 시행규칙 제53조 제2항에서 1,000만 원으로 정하고 있는바, 이는 사업지구 내에 건설하는 공동주택을 조성원가로 공급받는 경우에 얻는 이득과 비교할 때 현저한 차이가 있다.
⑨ 구 공익사업법의 이주대책에 의한다고 하더라도, 법문의 해석상 구 공익사업법 시행령 제40조 제2항 단서에 의하면 사업시행자가 주택법에 의하여 이주대책대상자에게 주택을 공급한 경우에는 이주대책을 수립·실시한 것으로 간주하고 있는바, 이는 주택법 등에 따른 주택의 공급을 이주대책의 실시에 의하여 구 공익사업법 제78조 제1항의 이주대책에 갈음한다는 의미이므로 해당 법령에 의한 택지 또는 주택의 공급만 있으면 충분한 것이지 그에 대한 비용 부분까지 구 공익사업법 제78조 제4항에 의하여 규율된다고는 보기 어렵다.
⑩ 구 공익사업법에 의한 이주정착지에 생활기본시설을 사업시행자의 부담으로설치하는 것은 주거지가 없어 쾌적한 생활을 영위할 수 없는 이주대책대상자들에게 조속히 주거공간을 제공하는 것이 그 취지인데, 이 사건에서 원고들은 기존의 주택 등을 철거한 이후 우선 공급받을 아파트가 완공되기까지 수년간을 다른 곳에서 거주하여야 하고, 실제로 다른 곳에서 거주하고 있는 자들로서 원고들에게 별도로 생활기본시설을 사업시행자의 부담으로 제공한다면 이는 구 공익사업법의 취지와 맞지 아니한다.
이주정착지를 건설하는 경우 생활기본시설의 설치 여부가 문제되므로 구 공익사업법에서 이를 명확히 하고 그 비용도 사업시행자의 부담으로 하는 것이나, 이 사건과 같이 주거환경개선사업지구 내의 주민들에게 임시조치법에 의하여 건설되는 주택을 공급하는 경우에는 생활기본시설의 설치가 당연히 수반되는 것으로서 구 공익사업법에 의한 이주정착지와는 그 기본적 성격에 있어 차이가 있다.
⑵ 나아가 구 공익사업법에서는 이주대책대상자를 공익사업에 의한 ‘주거용 건축물을 제공하여 생활의 근거를 상실하게 되는 자’를 대상으로 함에 비해, 이 사건 주거환경개선사업에서는 임시조치법 제10조 제5항에 의하여 ‘주거용 건축물’의 소유자 외 ‘토지를 제공한 자’와 ‘세입자’도 사업지구 내 건설되는 주공아파트를 우선 공급받을 자격이 있고, 주거용 건축물과 토지를 제공한 자가 반드시 사업지구 내에 거주할 것을 요건으로 하지 않는 점에 비추어 볼 때, 이 사건 주거환경개선사업지구 내의 주민들인 원고들을 구 공익사업법 제78조의 이주대책대상자와 똑같이 취급할 수는 없다(주거환경개선사업의 현행 근거법률인 도시 및 주거환경정비법 제50조 제2항의 위임을 받아 주거환경개선사업의 주택공급조건 등을 규정하고 있는 위 법 시행령 제54조 제1항 [별표2]는 제4호에서 주택의 공급순위를 임시조치법의 위 규정내용과 동일한 취지로 규정하고 있다).
⑶ 따라서 이 사건 사업시행자인 피고가 사업지구 내의 주민들인 원고들에게 주거환경개선사업의 목적으로 건설되는 공동주택을 공급하면서 기본적인 생활시설의 설치비용을 부담하여야 한다거나 원고들에게 택지소지가격, 건축원가만을 부담하도록 하여야 한다고 볼 수는 없다고 할 것이다.
4. 결론
그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 이영숙(재판장) 김수정 구성진