【원 고】
【피 고】
강원도지사
【피고 보조참가인】
주식회사 용평리조트 (소송대리인 변호사 이재성)
【변론종결】
2009. 10. 29.
【주 문】
1. 이 사건 소를 각하한다.
2. 소송비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 모두 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2009. 5. 15. 원고에 대하여 한 강원 평창군 대관령면 (이하 생략) 묘지 7,031㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 대한 관광단지지정취소신청거부처분을 취소한다.
【이 유】
1. 기초사실
가. 피고의 ‘평창 용평 관광단지(이하 ‘이 사건 관광단지’라고 한다)’ 지정·고시
○ 지정·고시일 : 2001. 2. 21.
○ 관광단지의 명칭 : 평창 용평 관광단지
○ 관광단지의 위치 및 면적 : 강원 평창군 도암면(2007. 9. 1. 행정구역명칭 변경으로 대관령면으로 변경됨) 용산리, 같은 면 수하리 일대 17,189,420㎡
○ 관광단지의 지정목적 : 해외투자 유치에 의한 국제관광단지 조성과 동계스포츠시설 확충으로 국제적인 행사 유치를 위한 기반 조성
나. 이 사건 관광단지에 대한 지정면적 변경 및 조성계획 승인·고시
○ 승인·고시일 : 2004. 3. 16. 승인, 2004. 3. 20. 고시
○ 변경된 지정면적 : 17,179,099㎡(관광단지 편입 토지의 분할·등록전환시 발생한 환산공차로 인해 10,321㎡ 감소)
○ 조성계획승인면적 : 17,179,099㎡
○ 사업시행자 : 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라고 한다)
○ 총사업비 : 1조 1,095억 2,700만 원
○ 사업계획기간(계획 기준연도 2002년) : 1단계 2002년～2005년, 2단계 2006년～2010년, 3단계 2011년～2015년
○ 주요시설 : 관광호텔 1동 400실, 가족호텔 30동 51실, 콘도 95동 1,952실,
스키장 28면, 빙상장 1동, 대중골프장 9홀, 회원제골프장 36홀,
스키박물관 1동, 컨벤션센타 1동, 테마파크 1식, 휴양시설 등
시설지구명칭 토지면적(㎡) 건축연면적(㎡)동수 공공편익시설 86,691 2,328 1동 숙박시설 634,951331,919 126동 운동오락시설 5,677,83774,84641동 휴양문화시설 1,639,7329,386 4동 기타시설 9,139,888- - 합계 17,179,099418,479 172동
다. 이 사건 토지의 현황
이 사건 토지는 원고의 종산으로서 지목은 묘지이나 현재는 분묘를 모두 이장한 후 임야 상태로 있고, 이 사건 관광단지 지정면적 및 조성계획승인면적에 포함되어 있는데, 위 조성계획에 의하면 이 사건 토지의 경우 2011년부터 2015년까지 추진되는 3단계 사업 중 스키장 부대시설 부지로 예정되어 있다.
라. 원고의 관광단지지정 취소신청과 그에 대한 피고의 회신
(1) 원고는 2009. 5. 7. 피고에게 “이 사건 관광단지지정은 원고에게 아무런 통지 없이 이루어진 것으로 절차상 위법할 뿐만 아니라, 조성계획 승인고시일부터 2년 이내에 조성사업에 착수하지 않았으므로 관광진흥법 제56조 제2항에 따라 실효되었다”고 주장하면서 이 사건 토지에 대한 관광단지지정을 취소해 달라는 내용의 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라고 한다)을 하였다.
(2) 이에 피고는 2009. 5. 15. 원고에게 “이 사건 관광단지지정은 적법한 절차를 거쳤고, 이에 따른 조성사업이 진행 중에 있으며, 사업시행자인 참가인은 3단계 사업계획 수립시 이 사건 토지를 매수할 예정이다”는 이유로 원고의 위 신청을 거부하는 취지의 회신(이하 ‘이 사건 회신’이라고 한다)을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1 내지 3, 5호증, 을 1 내지 6호증의 각 기재, 이 법원의 현장검증결과, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 소의 적법 여부
가. 피고의 본안 전 항변
참가인이 이 사건 관광단지 조성계획 승인고시일로부터 2년 내에 사업에 착수하지 않음으로써 이 사건 관광단지 지정이 실효되었음에도 불구하고 피고가 원고 소유의 이 사건 토지에 대한 관광단지지정 취소신청을 거부한 것은 위법하다는 취지의 원고의 이 사건 소에 대하여, 피고는 원고에게 관광단지지정 취소신청권이 있다고 볼 수 없고, 이 사건 회신은 원고의 민원에 대하여 단지 사업추진현황 등을 알려준 것에 불과하여 행정처분에 해당하지도 않으므로, 이 사건 소는 부적법하다고 항변한다.
나. 판단
(1) 행정청이 국민의 신청에 대하여 한 거부행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 되려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 하는바, 이러한 신청권의 근거 없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니한 경우에는 그 거부로 인하여 신청인의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 주는 것이 아니므로, 이를 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다( 대법원 2002. 11. 22. 선고 2000두9229 판결, 대법원 2005. 4. 15. 선고 2004두11626 판결 등 참조).
그리고 제소기간이 이미 도과하여 불가쟁력이 생긴 행정처분에 대하여는, 개별 법규에서 그 변경을 요구할 신청권을 규정하고 있거나 관계 법령의 해석상 그러한 신청권이 인정될 수 있는 등 특별한 사정이 없는 한 국민에게 그 행정처분의 변경을 구할 신청권이 있다고 할 수 없다( 대법원 2007. 4. 26. 선고 2005두11104 판결 등 참조).
(2) 앞서 인정한 사실에 의하면, 원고의 이 사건 신청의 실질은 제소기간 도과로 이미 불가쟁력이 생긴 이 사건 관광단지지정처분 및 조성계획승인처분에 기한 관광단지의 위치·면적에 대하여 변경을 요구하는 것이라고 할 수 있다.
(가) 그런데 앞서 살펴본 관계 법령에 의하면, 관광진흥법은 관광단지의 지정은 시·도지사가 시장·군수·구청장의 신청에 의해 관계 행정기관의 장과 협의를 거친 후 지정하고, 관광단지의 지정취소 또는 면적변경 역시 마찬가지이며( 제52조), 관광단지를 관할하는 시장·군수·구청장은 조성계획을 작성하거나 변경할 때에는 시·도지사의 승인을 받아야 하고, 시·도지사가 조성계획을 승인하거나 변경승인을 하고자 하는 때에는 관계 행정기관의 장과 협의하도록 규정하고 있을 뿐( 제54조), 관광진흥법 등 관계 법령상 관광단지 내 토지소유자에게 관광단지지정처분이나 조성계획승인처분의 변경에 대하여 신청을 할 수 있다는 규정이 없다.
(나) 또한, 관광단지지정 및 그 조성계획과 같이 장기성·종합성이 요구되는 행정행위에 있어서는 관광단지지정이나 조성계획이 일단 확정된 후에 어떤 사정의 변동이 있다고 하여 관광단지 내 토지소유자나 지역 주민 등 이해관계인들에게 일일이 그 변경을 청구할 권리를 인정하여 줄 수는 없을 뿐만 아니라( 대법원 1994. 12. 9. 선고 94누8433 판결, 대법원 2004. 10. 27. 선고 2003두13311 판결 등 참조), 처분청이 처분 후에 원래의 처분을 그대로 존속시킬 필요가 없게 된 중대한 사정변경이나 공익상의 필요가 발생한 경우에는 별도의 법적 근거가 없어도 별개의 행정행위로 이를 철회·변경할 수 있지만, 이는 그러한 철회·변경의 권한을 처분청에게 부여하는 데 그치는 것일 뿐 처분의 상대방이나 이해관계인 등에게 그 철회·변경을 요구할 신청권까지 부여하는 것은 아니므로( 대법원 1997. 9. 12. 선고 96누6219 판결 등 참조), 결국 위와 같이 법규상 또는 조리상의 신청권이 없이 한 관광단지 내 토지소유자인 원고의 관광단지지정취소신청을 피고가 거부한 것은 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당되지 않는다.
(3) 그러므로 이 사건 소는 부적법하다[설령, 원고에게 이 사건 관광단지 지정에 대한 변경을 요구할 권리가 인정된다고 하더라도, 관광진흥법 제56조 제2항은 “사업시행자가 조성계획의 승인고시일부터 2년 이내에 사업을 착수하지 아니하면 조성계획 승인고시일부터 2년이 지난 다음 날에 그 조성계획의 승인은 효력을 상실한다”고 규정하고 있을 뿐 이로 인해 관광단지 지정의 효력까지 상실한다고 규정하고 있지는 않다. 또한, 관광단지 조성사업에 착수하였는지 여부는 사업시행자가 조성사업계획승인 내용에 따라 실질적으로 공사에 착수하였다고 볼 수 있는지를 기준으로 할 것이지 사업면적에 포함된 모든 토지에 대하여 공사에 착수하였는지를 기준으로 할 것은 아닌데, 이 사건 관광단지는 조성사업계획상 3단계에 걸쳐 순차적으로 사업이 진행되며, 이 사건 토지의 경우 사업기간이 2011년부터 2015년까지인 3단계 사업 중 스키장 부대시설 부지로 예정되어 있는 사실은 앞서 인정한 바와 같고, 을 4, 10호증(가지번호 포함)의 각 기재와 이 법원의 현장검증결과에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 참가인은 조성계획승인 후 1단계 사업을 진행하였고, 근래에는 2단계 사업계획에 따라 2006. 10.경 포레스트콘도(1차), 2007. 1.경 그린피아콘도(1차), 2008. 7.경 피크아일랜드, 2008. 9.경 포레스트콘도(2차), 2008. 12.경 베르데힐콘도(2차) 등의 숙박·휴양시설을 신축·개관하는 등 관광단지 조성사업을 계속 진행하고 있는 사실을 인정할 수 있으므로, 이와 다른 전제에서 이 사건 관광단지지정이 당연 실효되었다는 원고의 주장은 어느 모로 보나 받아들여질 수 없을 것이다].
3. 결론
따라서 이 사건 소를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령 : 생략]
판사 송경근(재판장) 김준혁 명선아