【원고, 피항소인】
한국가스공사 (소송대리인 법무법인 세종 담당변호사 우도훈)
【피고, 항소인】
영광군수 외 4인
【제1심판결】
광주지법 2014. 10. 23. 선고 2014구합10257 판결
【변론종결】
2015. 3. 19.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고의 피고들에 대한 청구를 모두 기각한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
원고에 대하여, ① 피고 영광군수가 2013. 7. 19. 한 재산세 10,375,300원의 부과처분 중 9,637,620원을 초과하는 부분, ② 피고 곡성군수가 2013. 7. 6. 한 재산세 7,741,850원의 부과처분 중 7,191,410원을 초과하는 부분, 재산세 1,277,730원의 부과처분 중 1,186,890원을 초과하는 부분, 재산세 1,192,090원의 부과처분 중 1,107,340원을 초과하는 부분, ③ 피고 나주시장이 2013. 7. 10. 한 재산세 760,950원의 부과처분 중 706,850원을 초과하는 부분, ④ 피고 영암군수가 2013. 7. 9. 한 재산세 668,610원의 부과처분 중 621,080원을 초과하는 부분, ⑤ 피고 해남군수가 2013. 7. 4. 한 재산세 152,930원의 부과처분 중 142,060원을 초과하는 부분을 각 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 기초 사실
가. 원고는 가스를 장기적으로 안정되게 공급할 수 있는 기반을 마련함으로써 국민생활의 편익을 증진하고 공공복리의 향상에 이바지하게 함을 목적으로 국가와 한국전력공사의 출자를 받아 1983. 8. 18. 설립등기를 마친 법인으로서, 2013년분 재산세 과세기준일인 2013. 6. 1. 현재 원고의 주요 주주는 국가(26.86%), 한국전력공사(24.45%), 지방자치단체(합계 9.48%)인데, 위 지방자치단체에는 서울특별시(3.99%), 경기도(1.22%), 인천광역시(0.70%), 부산광역시(0.66%), 경상남도(0.59%), 대구광역시(0.42%), 전라남도(0.40%), 대전광역시(0.38%), 광주광역시(0.33%), 경상북도(0.31%), 충청북도(0.26%), 충청남도(0.18%), 강원도(0.04%)가 포함되어 있다.
나. 피고 영광군수는 구 영광군 군세 감면조례(2014. 5. 1. 전라남도영광군조례 제2192호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘영광군 조례’라 한다) 제10조에 따라, 피고 곡성군수는 구 곡성군 군세 감면조례(2012. 3. 13. 전라남도곡성군조례 제1881호로 개정되기 전의 것) 제10조에 따라, 피고 나주시장은 구 나주시세 감면조례(2012. 6. 20. 전라남도나주시조례 제958호로 개정되기 전의 것) 제10조에 따라, 피고 영암군수는 구 영암군 군세 감면조례(2012. 5. 10. 전라남도영암군조례 제2056호로 개정되기 전의 것) 제10조에 따라, 피고 해남군수는 구 해남군세 감면조례(2012. 6. 15. 전라남도해남군조례 제2314호로 개정되기 전의 것, 이하 위 각 조례를 통틀어 ‘이 사건 조례’라 한다) 제10조에 따라 원고가 위 각 조례에서 정한 ‘「지방공기업법」에 따라 설립된 지방공사, 지방공단 또는 지방자치단체가 출자 또는 출연한 법인’ 중 ‘지방자치단체가 출자 또는 출연한 법인’에 해당한다는 이유로, 원고가 고유 업무에 직접 사용하기 위하여 보유하고 있는 각 관할구역 소재 부동산에 대한 재산세 중 일정 비율(민간출자비율을 제외한 부분)을 감면하여 왔다.
다. 피고들은 원고에 대하여 원고가 구 지방세특례제한법(2011. 12. 31. 법률 제11138호로 개정되어 2012. 1. 1.부터 시행된 것으로서 2014. 1. 1. 법률 제12175호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방세특례제한법’이라 한다) 제85조의2 제3항(이하 ‘이 사건 감면조항’이라 한다)에서 정한 ‘지방자치단체가 자본금 또는 재산을 출연하여 설립한 상법에 따른 주식회사’에 해당하지 않는다는 이유로, 2013. 7. 4.부터 같은 달 19일까지 [별지 1] 재산세부과처분 내역 기재와 같이 각 관할구역 소재 건축물(업무용 건물 및 가스관, 수도배관 등 구축물)에 대하여 이전과 달리 감면을 하지 아니한 채 2013년분 재산세를 부과하였다(이하 위 각 부과처분을 통틀어서 ‘이 사건 부과처분’이라 한다).
라. 원고는 이에 불복하여 2013. 9. 30. 조세심판원에 심판청구를 하였으나, 조세심판원은 2013. 12. 16. 원고의 심판청구를 기각하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 11호증의 각 기재(각 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장 및 관계 법령
가. 원고의 주장
원고에 대한 이 사건 부과처분 중 [별지 1] 기재 불복액란 기재 금액 부분은 아래와 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다.
1) 원고는 ‘지방자치단체가 자본금 또는 재산을 출연하여 설립한’ 법인에 해당함
○ 이 사건 감면조항은 지방자치단체의 출자만을 요건으로 한다고 보아야 한다. 당초 재산세 감면의 근거 규정이었던 이 사건 조례는 ‘지방자치단체가 출자 또는 출연한 법인’에 대하여 지방세를 감면하였고, 이에 따라 원고도 피고들로부터 지방세를 감면받아 왔다. 그 후 이 사건 조례를 법률로 정한 이 사건 감면조항 역시 지방공기업법에 따라 설립되었을 것을 요건으로 하고 있지 않다.
○ 이 사건 감면조항의 ‘지방자치단체가 자본금 또는 재산을 출연하여 설립한 법인’이라는 문언의 취지가 설립 시 최초 자본금을 납입한 경우만을 의미하는 것은 아니다. 지방자치단체는 원고의 설립 당시부터 자본금 납입의무를 부담하고 있었는데, 관련부처 협의 및 국무총리 승인이 지체되어 납입이 지연된 것에 불과하므로 지방자치단체가 설립 시에 자본금을 납입한 경우와 차별할 이유가 없고, 원고는 1986년 말경 지방자치단체인 서울특별시 등이 원고의 지분을 취득한 이후에 설립목적인 천연가스 공급을 본격적으로 개시하는 등 실질적으로 설립되었다고 할 것이므로, 위 문언을 법인 설립 당시 지방자치단체가 최초 자본금을 납입한 경우로 해석하는 것은 부당한 축소해석이다.
2) 원고는 ‘상법에 따른 주식회사’에 해당함
한국가스공사법 제18조에 따라 원고는 상법 중 주식회사에 관한 규정을 적용받으며, 이 사건 감면조항의 ‘상법에 따른 주식회사’라는 문언은 민법에 따른 재단법인과 대비하기 위한 표현일 뿐 ‘상법에 따라 설립된 주식회사’를 의미하는 것이 아니다.
3) 피고 영광군수의 부과처분의 위법성
피고 영광군수는 영광군조례 제10조가 폐지되지 아니하였음에도 위 조례 규정에 위반하여 원고에게 재산세 부과처분을 한 것은 위법하다.
나. 관계 법령
[별지] 기재와 같다.
3. 이 사건 부과처분의 적법 여부
가. 원고가 ‘지방자치단체가 자본금 또는 재산을 출연하여 설립한’ 법인에 해당하는지
1) 먼저, 이 사건 감면조항의 해석 관련 법리, 지방공기업과 공공기관 관련 법령 및 이 사건 감면조항의 규율 내용을 살펴본다.
가) 조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에 부합한다(대법원 2011. 1. 27. 선고 2010도1191 판결 등 참조).
나) 구 지방공기업법(2014. 3. 24. 법률 제12507호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방공기업법’이라 한다)은 지방자치단체가 설립·운영할 수 있는 지방공기업으로 ① 지방공사(위 법 제3장), ② 지방공단(제4장) 외에 제3유형으로 ③ 지방자치단체가 공공사업을 효율적으로 수행할 목적으로 자본금의 10분의 1 이상 2분의 1 미만을 출자하여 지방자치단체 외의 자와 공동으로 상법에 따른 주식회사 등을 설립·운영할 수 있도록 ‘지방공사 및 지방공단 외의 출자법인 등’(제4장의2, 이하 ‘지방공기업 중 제3유형’이라 한다)을 규정하고 있었다[그 후 지방공기업 중 제3유형만을 별도로 규정한「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」이 2014. 3. 24. 제정되었는데(위 법률 부칙 제10조의 규정에 따라 구 지방공기업법 제4장의2 각 조항, 즉 제77조의3 내지 제77조의7이 전부 삭제되었다), 위 법 제2조 제2항 제2호에서는 ‘공공기관의 운영에 관한 법률 제6조에 따라 기획재정부장관이 지정한 공공기관’을 그 적용대상에서 제외하고 있다].
한편 「공공기관의 운영에 관한 법률」(이하 ‘공공기관법’이라 한다) 제4조는 ‘다른 법률에 따라 직접 설립’하고 정부가 출연한 기관 또는 정부가 50% 이상의 지분을 가지고 있거나 30%의 이상의 지분을 가지고 당해 기관의 정책 결정에 사실상의 지배력을 확보하고 있는 기관 등을 공공기관으로 지정할 수 있도록 규정하되, ‘지방자치단체가 설립하고 그 운영에 관여하는 기관’은 공공기관으로 지정할 수 없도록 규정하고 있다.
다) 그런데 구 지방세특례제한법 제85조의2는 구 지방공기업법과 같은 순서로 제1항, 제2항은 지방공기업법에 따라 설립된 지방공사와 지방공단에 대하여, 이 사건 감면조항인 제3항은 ‘지방자치단체가 자본금을 출연하여 설립한 상법에 따른 주식회사 등’에 대하여 일정한 기준에 따라 지방세를 경감하도록 규정하고 있는데, 그 제목 또한 ‘지방공기업 등에 대한 감면’이고, 위 제3항은 아래와 같이 지방공기업 중 제3유형의 근거 규정인 구 지방공기업법 제77조의3 제1항과 그 표현방식 및 용어사용이 동일하다.
[이 사건 감면조항] 지방자치단체가 자본금 또는 재산을 출연하여 설립한 「상법」에 따른 주식회사(이하 ‘출자법인’이라 한다) 또는 「민법」에 따른 재단법인(이하 ‘출연법인’이라 한다)에 대해서는 … 지방세를 경감한다. [구 지방공기업법(2002. 3. 25. 법률 제6665호로 개정된 것) 제77조의3 제1항] 지방자치단체는 … 자본금 또는 재산 … 을 출자 또는 출연하여 …「상법」에 따른 주식회사(이하 ‘출자법인’이라 한다) 또는 「민법」에 따른 재단법인(이하 ‘출연법인’이라 한다)을 설립·운영할 수 있다.
라) 또한 갑 제8호증의 기재에 의하면, 이 사건 감면조항을 신설할 당시 지방공기업들이 조례에 의한 지방세 감면을 당연시하며 사업비용으로 인식하지 않는 등 경영 효율화를 위한 노력에 소극적이었고, 한국토지주택공사 등 국가공기업에서도 동일한 수준의 감면을 요구하는 등의 문제점이 초래되어 지방공기업에 대한 지방세 감면을 합리적으로 축소하기 위하여 위와 같이 이 사건 감면조항을 구 지방세특례제한법에 신설한 것으로 보인다.
마) 따라서 위와 같은 관련 법령의 문언과 체계, 즉 구 지방공기업법과 공공기관법이 정부가 설립·운영하는 공공기관과 지방자치단체가 설립·운영하는 지방공기업 등을 구분하여 규정하고 있는데, 이 사건 감면조항은 구 지방공기업법 제77조의3 제1항과 규정 내용이 실질적으로 동일한 점, 이 사건 감면조항은 감면요건으로 지방자치단체의 설립행위까지 요구하고 있는 점 및 이 사건 감면조항의 신설경위 등에 비추어 보면, 이 사건 감면조항의 ‘지방자치단체가 자본금 또는 재산을 출연하여 설립한 상법에 따른 주식회사’라 함은, 설립 당시 지방자치단체가 출자의무를 부담하는 모든 주식회사를 의미하는 것이 아니라, 출자·출연과 함께 직접 설립의 주체가 된 지방공기업 중 제3유형을 의미하고, 공공기관법에 따라 기획재정부장관이 공공기관으로 지정한 기관은 이에 해당하지 아니하는 것으로 봄이 상당하다.
2) 이 사건과 관련하여 원고가 이 사건 감면조항의 ‘지방자치단체가 출자·출연하여 직접 설립한’ 법인인지에 관하여 보건대, 우선 관계 법령 및 갑 제5호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면 지방자치단체는 1982. 12. 31. 법률 제3639호로 제정된 구 한국가스공사법에 따라 원고의 설립 당시부터 국가 및 한국전력공사와 함께 원고의 자본금을 출자할 의무가 있었고, 서울특별시가 1986년 원고의 주식지분을 취득한 이래 지방자치단체는 현재 9.48%의 주식지분을 보유하고 있으며, 원고의 목적사업이 공공복리의 향상에 기여하는 측면이 있다는 점은 인정된다.
그러나 관계 법령 및 갑 제5호증, 을나 제6호증의 각 기재에 비추어 알 수 있는 사정들, 즉 원고의 설립을 위하여 제정된 구 한국가스공사법(법률 제3639호)에는 원고의 명칭, 자본금 및 주식 등의 주식발행사항, 임·직원 및 이사회 등 기관의 구성, 법인의 업무, 예산 및 회계, 손익금의 처리에 관한 사항들이 모두 규정되어 있는 점, 원고는 1983. 8. 9. 최초의 정관을 작성한 뒤 국가와 한국전력공사로부터 출자받은 자본금만을 기초로 하여 1983. 8. 18. 설립등기를 마쳤고, 설립 당시의 주주현황은 국가 800,000주(61.2%)와 한국전력공사 507,200주(38.8%)였던 점에다가, 원고가 설립될 당시 지방자치단체가 정관 작성이나 기관 구성 등의 실체형성절차에 관여하였음을 인정할 만한 증거는 없는 점을 더하여 보면, 앞서 본 사정들만으로는 원고가 이 사건 감면조항의 ‘지방자치단체가 출자·출연하여 직접 설립한 법인’에 해당한다고 보기 어렵다.
나아가 원고가 앞에서 본 ‘지방공기업 중 제3유형’에 해당함을 인정할 만한 증거가 없고, 오히려 갑 제2호증(정관)의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 원고는 기획재정부장관에 의하여 공공기관으로 지정되어 공공기관의 경영공시 등 공공기관법의 적용을 받고 있음(정관 제19조의2 등 참조)을 알 수 있다.
3) 따라서 원고가 이 사건 감면조항의 감면대상에 해당된다는 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 그 이유 없다.
나. 피고 영광군수의 부과처분에 대하여
원고는 피고 영광군수가 이 사건 부과처분 당시 영광군 조례 제10조가 폐지되지 아니하였음에도 위 조례 규정을 적용하지 아니한 채 원고에게 이 사건 부과처분을 하였으므로 이 사건 부과처분은 위 조례에 위반된다고 주장한다.
살피건대, 갑 제3호증의 1의 기재에 의하면 이 사건 부과처분 당시 영광군 조례 제10조는 ‘지방자치단체가 출자 또는 출연한 법인’에 대하여 일정 비율의 지방세를 감면한다고 규정하고 있었던 사실은 인정되나, 한편 구 지방세특례제한법 제4조 제1항은 지방자치단체의 조례로서 지방세를 감면할 수 있도록 허용하되, 위 법에서 정한 지방세 감면은 추가로 확대할 수 없도록 함으로써 조례에 의한 지방세의 감면은 구 지방세특례제한법의 범위 내에서만 가능하도록 규정하고 있는 점, 위 지방세특례제한법은 2011. 12. 31. 법률 제11138호로 개정되면서 ‘지방자치단체가 출연하여 설립한 법인’에 대하여만 일정 비율의 지방세를 경감한다는 취지의 이 사건 감면조항을 신설하였으나 앞서 본 바와 같이 원고가 이 사건 감면조항의 감면대상에 해당되지 아니한 점, 그밖에 구 지방세특례제한법이 원고에 대한 지방세 감면을 별도로 규정하고 있지 아니한 점을 종합하면, 영광군조례 제10조는 구 지방세특례제한법(법률 제11138호)이 정한 지방세 감면을 추가로 확대하는 것으로서 위 법률에 반하는 범위 내에서 효력이 없다 할 것이므로, 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
4. 결론
그렇다면 원고의 피고들에 대한 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각할 것인데, 제1심판결은 이와 결론이 달라 부당하고 피고들의 항소는 이유 있으므로 이를 받아들여 제1심판결을 취소하고, 원고의 피고들에 대한 청구를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계법령 등 생략]
판사 박병칠(재판장) 박현수 장찬수