【원 고】
에스에이치공사 (소송대리인 법무법인 (유한)에이펙스 담당변호사 장종필 외 1인)
【피 고】
서초구청장 (소송대리인 변호사 조현우)
【변론종결】
2014. 5. 15.
【주 문】
1. 피고가 2013. 5. 2. 원고에 대하여 한 15,081,672,000원의 폐기물처리시설 설치비용부담금 부과처분 중 3,047,382,000원을 초과하는 부분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 기초사실
가. 원고는 ‘보금자리주택건설 등에 관한 특별법’에 따라 서울 서초구 내곡동, 신원동, 염곡동, 원지동 일원 811,615㎡(이하 ‘이 사건 사업지구’라 한다)에서 서울내곡 보금자리주택지구 조성사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행하는 사업시행자이다.
나. 이 사건 사업지구의 면적은 300,000㎡ 이상으로서 원고는 ‘폐기물처리시설 설치 촉진 및 주변지역 지원 등에 관한 법률’(이하 ‘법’이라 한다) 제6조 제1항에 의하여 이 사건 사업지구에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위해 폐기물처리시설을 설치하거나 그 설치비용에 해당하는 금액(이하 ‘폐기물처리시설 부담금’이라 하고, 이 사건에서 원고가 부담하는 부담금을 ‘이 사건 부담금’이라 한다)을 지방자치단체장에게 납부할 의무가 있다.
다. 원고는 이 사건 사업지구 안에 폐기물처리시설을 설치하지 않고 폐기물처리시설 부담금을 납부하기로 하여 2011. 12. 5. 피고에게 ‘서울특별시 서초구 폐기물처리시설 설치비용 징수와 기금설치 및 운용에 관한 조례’(2010. 3. 22. 조례 제794호로 제정되어 2012. 10. 4. 조례 제892호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 구조례’라 한다)의 산정기준에 따라 계산한 폐기물처리시설 부담금 납부계획서를 제출하였다. 원고가 산출한 부담금액은 3,047,382,000원이었다.
라. 피고는 2012. 10. 4. 이 사건 구조례를 개정하여 공포(조례 제892호, 이하 ‘이 사건 신조례’라 한다)하였고, 2012. 10. 11. 원고에게 이 사건 신조례의 산정기준에 맞추어 폐기물처리시설 부담금 납부계획서를 수정·제출해 달라고 요청하였고, 이 사건 신조례를 적용하여 폐기물 처리시설 부담금을 산정하는 것은 부당하므로 납부계획서 보완은 불가하다는 원고의 답변에도 불구하고 수차례에 걸쳐 수정 납부계획서 제출을 촉구하였다.
마. 피고는 원고에게 2013. 3. 29. 이 사건 신조례의 산정기준에 따라 계산한 폐기물처리시설 부담금 납부예정 내역을 통보하고, 2013. 6. 3. 이 사건 사업지구에 대한 폐기물처리시설 부담금 15,081,672,000원을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 부담금의 내역은 아래와 같다.
구분금액(원)소각시설시설설치비1,706,670,000부지매입비6,269,158,676음식물류폐기물처리시설시설설치비748,800,000부지매입비6,357,044,078합계 15,081,672,754
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2 내지 4, 6 내지 12, 14호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법여부
가. 원고의 주장
(1) 이 사건 부담금은 아래와 같은 이유로 이 사건 신조례가 아닌 구조례에 의하여 산정해야 하므로, 이 사건 신조례에 의해 산정한 폐기물처리시설 부담금을 부과한 이 사건 처분은 위법하다.
(가) 이 사건 신조례의 부칙 제2조는 신구조례의 적용기준을 사업시행자의 납부계획서 제출시점이 아니라 구청장의 납부금액 통보시점으로 정하고 있어, 신구조례의 적용여부에 대한 예측가능성의 측면에서 너무나 불명확하여 명확성의 원칙에 위배되어 무효이다.
(나) 원고는 환경부장관의 표준조례 제정 공포 및 시행일보다도 한참 전에 이미 폐기물처리시설 부담금 납부계획서를 제출하여 이 사건 구조례에 의하여 부담금이 산정될 것이라는 신뢰를 가지고 있었으므로, 피고가 그 이후 개정된 이 사건 신조례에 의하여 이 사건 부담금을 산정한 것은 신뢰보호원칙에 위반된다.
(2) 가사 이 사건 신조례에 의하여 이 사건 부담금을 산정하는 것이 타당하다고 하더라도 이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 위법하다.
(가) 1일 발생 예상 폐기물량 산정의 위법
피고는 ‘2011 전국 폐기물 발생 및 처리현황’의 폐기물량을 기준으로 서초구 전체를 표준집단으로 하여 1일 발생 예상 폐기물량을 산정하였는데, ① 위 자료는 폐기물의 처리시설 반입량을 기준으로 그 발생량을 산정하는 것으로 처리시설 반입시 가정·비가정의 구분이 현실적으로 불가능할 뿐만 아니라 다중이용시설, 노상폐기물, 사무실, 점포, 음식점 등 다양한 발생원에 유동인구 등의 변수까지 작용된 통계로 이 사건 사업지구와 같은 공동주택단지에 발생하는 폐기물량의 기준으로 삼기에 부적합하고, ② 서초구에는 상업시설, 위락시설이 혼재되어 있어서 유동인구가 많고 그로 인하여 많은 폐기물이 발생하고 있는데 반하여, 이 사건 사업지구는 주거기능이 중심을 이루고 있어서 폐기물의 발생요인이 크지 않으므로 서초구 전체를 표본집단으로 삼는 것은 부적합하다.
(나) 부지매입비 산정의 위법
① 피고의 부지매입비 산정 공식에 의하면, 1일 발생 예상 폐기물량이 위와 같이 과다하게 산출된 이상 시설부지면적이 증가하여 부지매입비가 과다하게 산출될 수밖에 없다.
② 이 사건 신조례에는 부지매입단가의 기준이 되는 조성원가의 정의에 대하여 아무런 규정이 없음에도, 피고는 부지매입에 소요되는 비용으로 보기 어려운 ‘직접인건비, 판매비, 일반관리비, 기반시설설치비, 자본비용’을 포함한 총사업비를 총유상공급대상면적으로 나눈 금액을 조성원가로 산정하였다.
③ 원고에게는 주민편익시설 설치의무나 설치비용에 해당하는 금액을 납부할 의무가 없음에도, 피고는 법령상 근거도 없이 이 사건 신조례에 따라 주민편익시설 부지매입비용까지 부지매입비용에 포함시켰다.
(다) 시설설치비 산정의 위법
① 피고의 시설설치비 산정 공식에 의하면, 1일 발생 예상 폐기물량이 위와 같이 과다하게 산정된 이상 시설설치비가 과다하게 산출될 수밖에 없다.
② 법 시행령 4조 4항은 소각시설 및 음식물류폐기물처리시설의 설치비용 톤당 단가의 기준은 자치구가 구체적으로 정하도록 하고 있으나, 이 사건 신조례는 설치비용 톤당 단가의 기준의 구체적 내용을 정하고 있지 않고, 피고는 임의로 톤당 단가를 결정하였다.
나. 관계법령
별지 기재와 같다.
다. 인정사실
(1) 이 사건 처분의 경위
(가) 원고는 2010. 4. 27. 이 사건 사업에 대한 지구계획 승인을 받아 2011. 11. 30. 이 사건 사업의 택지조성공사에 착공하였고, 2011. 12. 5. 피고에게 이 사건 구조례의 산정기준에 따라 계산한 폐기물처리시설 부담금 납부계획서를 제출하였다.
(나) 감사원은 2011. 3. 14.부터 2011. 4. 8.까지 기관간 업무협조 실태점검을 실시한 후, 2011. 9. 16. 환경부장관에게 “한국토지주택공사에서 부지매입비를 어떤 기준으로 산정할 것인가를 놓고 기초지방자치단체를 상대로 행정소송을 추진하는 등 지방자치단체와 개발사업자 간 설치비용 산정금액의 적정성을 놓고 분쟁이 끊이지 않아 불필요하게 행정력이 낭비되고 있으므로, 폐기물처리시설 설치비용 산정과 관련한 분쟁을 최소화할 수 있도록 폐기물처리시설 설치비용 중 부지매입비산정기준을 구체화하는 방안을 마련하라”는 취지의 감사결과처분요구를 하였다. 이에 환경부장관은 지방자치단체의 검토의견을 수렴하는 절차를 거쳐 2012. 6. 11. “택지개발사업에 따른 폐기물처리시설 설치비용 산정관련 표준조례”를 제정·통보하였다.
(다) 피고는 위 표준조례를 반영하여 2012. 6. 29. 이 사건 구조례 일부 개정안 및 신구조문 대비표를 첨부하여 이 사건 신조례에 대한 입법예고를 하면서 원고에게 찬반여부 및 그 사유에 관한 의견제출을 요청하였고, 원고는 2012. 7. 18. 피고에게 위 개정안 내용 중 ① 폐기물처리시설 부지매입 단가기준을 ‘평균 공시지가’에서 ‘조성원가’로 변경하는 것과 ② 폐기물처리시설 부지소요면적 산정기준 중 주변녹지대 설치면적을 추가하는 것은 부적정하다는 의견을 제출하였다.
(라) 피고는 2012. 10. 4. 위 개정안 그대로 조례를 개정하여 공포하고, 2012. 10.부터 2013. 2.까지 수차례 원고에게 이 사건 신조례의 산정기준에 맞추어 납부계획서를 수정 제출해 줄 것을 요청하였으나, 원고는 계속하여 이 사건 부담금은 납부계획서 제출시점의 조례인 이 사건 구조례에 따라 산정하는 것이 타당하고, 구청장의 납부금액 통보시점에 따라 신·구조례의 적용여부를 달리하는 불명확한 이 사건 신조례에 기하여 납부계획서를 재작성하는 것은 불합리하다며 거절하였다.
(마) 결국 피고는 2013. 3. 29. 이 사건 신조례에 따라 산정한 폐기물처리시설 부담금 15,081,672,000원의 납부예고를 하고, 2013. 5. 2. 원고에게 15,081,672,000원의 폐기물처리시설 부담금 부과처분을 하였다. (2) 폐기물처리시설 부담금은 부지매입비와 시설설치비로 구성되는데, 이 사건 구조례와 신조례는 부지매입비와 관련하여서는 부지매입원가의 평가방법, 주민편익시설, 주변녹지대 설치 면적을 부지면적에 포함시킬 것인지 여부, 시설부지 면적의 산정기준 등에 관하여, 시설설치비와 관련하여서는 각 시설을 설치하는데 소요되는 톤당 설치비용의 산정방법 등에 관하여 각 달리 규정하고 있다.
(3) 피고가 이 사건 신조례 제5조, 제5조의2, 3, 4, [별표 1]이 정한 폐기물처리시설 부담금 산정기준을 적용하여 산정한 부담금 내역은 아래와 같다.
(가) 이 사건 사업지구 내 1일 발생 예상 폐기물량 산정
1일 발생 예상 폐기물량 = 서초구 1인당 1일 폐기물발생량(서초구 1일 폐기물 발생량 / 서초구 총 인구수) × 이 사건 사업지구의 계획인구수구분① 서초구 폐기물 발생량(kg/일)② 서초구 인구(명)③ 1인당 1일 폐기물 발생량(kg/1인·일)④ 이 사건 사업지구 계획인구(명)⑤ 1일 발생 예상 폐기물량(톤/일)가연성폐기물178,600439,0120.4112,0464.9음식물류폐기물189,2000.435.2
* ① ÷ ② = ③, ③ x ④ = ⑤
* ①은 ‘환경부의 2011년 전국 폐기물 발생 및 처리현황’ 상 2011년도 서초구 폐기물발생량, ②는 2011년도 서초구 인구
(나) 부지매입비 산정
구분① 필요부지 면적(㎡/톤)② ㎡당 조성원가(원)③ 부지 매입비용(원)소각시설㉠ 2,3542,663,1946,269,158,676음식물류폐기물시설㉡ 2,3876,357,044,078계 12,626,202,754
* ① × ② = ③
* ① ㉠ 소각시설 필요부지면적 = 소각시설 부지면적 2,140㎡ {= (1일 발생 예상 폐기물량 4.9톤/일 x 톤당 필요부지면적 40㎡/톤 + 관리동 면적 330㎡+ 세차동 등 면적 330㎡) x 건폐율 100/40} + 주민편익시설 부지면적 214㎡ (= 2,140㎡ x 10%)
㉡ 음식물류폐기물시설 필요부지면적 = 음식물류폐기물시설 부지면적 2,170㎡ {= (1일 발생 예상 폐기물량 5.2톤/일 x 톤당 필요부지면적 40㎡/톤 + 관리동 면적 330㎡+ 세차동 등 면적 330㎡) x 건폐율 100/40} + 주민편익시설 부지면적 217㎡ (= 2,170㎡ x 10%)
* ② 원고가 피고의 요청에 따라 2013. 3. 8. 제출한 이 사건 사업지구 택지조성원가현황
(다) 시설설치비 산정
구분① 톤당 설치비용(원/톤)② 1일 발생예상 폐기물량(톤/일)③ 변동계수/규모지수④ 시설설치비(원)소각시설㉠ 270,000,0004.91.291,706,670,000음식물류폐기물시설㉡ 120,000,0005.21.2748,800,000계 2,455,470,000
* ① × ② × ③ = ④
* ① ㉠ 소각시설의 톤당 설치비용은 ‘환경부 생활폐기물 소각시설 설치운영지침’, ‘환경부 폐기물처리시설 국고보조금예산지원 및 통합업무처리지침’ 상 200톤/일 규모의 소각시설 설치비용 적용
㉡ 음식물류폐기물시설의 톤당 설치비용은 ‘환경부 폐기물처리시설 국고보조금예산지원 및 통합업무처리지침’상 30톤/일 규모의 음식물류폐기물처리시설 설치비용 적용
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 6 내지 12, 14호증, 을 제1, 2, 4, 5호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 판단
(1) 이 사건 부담금 산정에 적용되어야 할 조례의 확정
(가) 폐기물처리시설 설치와 관련된 개발사업자 및 행정청의 의무
법 제6조 제1항은 일정한 규모 이상의 택지 개발사업자에게 폐기물처리시설을 설치하거나 그 설치비용에 해당하는 금액을 해당 지역을 관할하는 시장 등에게 납부할 의무를 부여하고 있고, 법 시행령 제4조 제5항은 “폐기물처리시설을 설치하지 아니하고 납부금액을 내려는 자는 납부계획서를 그 개발사업의 착공 전에 위 시장 등에게 제출하여야 하며, 납부계획서를 제출받은 시장 등은 그 적정 여부를 확인한 후 납부금액과 납부기한을 납부계획서의 제출자에게 통보하여야 한다”고 규정하고 있다.
위 법 시행령 규정의 취지는 개발사업자를 대신하여 폐기물처리시설을 설치하여야 하는 행정청이 사전에 설치에 필요한 재원을 마련함으로써 필수 부대시설인 폐기물처리시설을 적기에 완공할 수 있도록 하기 위한 데 있다고 보이고, 개발사업자 입장에서도 사업시행에 앞서 소요될 비용을 미리 예측하여 준비할 필요성이 있는 점을 고려하면, 해당 행정청에게는 개발사업자로부터 납부계획서를 제출받은 때로부터 합리적인 기한 내에 그 적정여부를 검토하여 납부금액 및 기한을 확정하여 개발사업자에게 통보해 줄 의무가 있다고 할 것이고, 이 때의 합리적인 기한이라 함은 해당 행정청이 제출받은 납부계획서 상의 폐기물처리시설 부담금 내역이 당시 마련되어 있는 부담금 산정기준에 의하여 정당하게 계산된 것인지 여부를 검토하여 부담금의 액수를 확정하는 데 필요한 적정한 시간을 의미한다고 봄이 상당하다.
(나) 이 사건 부칙규정의 해석
한편, 이 사건 신조례 부칙 제2조 경과조치(이하 ‘이 사건 부칙규정’이라 한다)는 “사업시행자가 이 조례 시행일 전에 이미 납부계획서를 제출하여 구청장이 그 적정여부를 확인한 후 납부금액 등을 사업시행자에게 통보한 경우는 이 조례를 적용하지 아니한다”고 규정하고 있다.
① 이 사건 부칙규정은 해당 행정청에게 납부계획서 적정여부 검토 및 납부금액 등 통보의무를 부여하고 있는 위 법 시행령 규정과 조화롭게 해석할 필요성이 있는 점, ② 만일 이 사건 부칙규정을 “사업시행자의 납부계획서 제출시점 및 그 이후의 경과와 관계없이 이 사건 신조례가 시행될 때까지 구청장의 적정여부 확인 및 납부금액 등 통보가 없었던 이상 이 사건 신조례를 적용하여야 한다”는 의미로 해석하게 되면, 사업시행자의 납부계획서 제출시점으로부터 상당한 기간이 경과하여 당시 시행 중이던 조례에 따라 위 납부계획서의 적정여부를 검토하여 납부금액 등을 확정·통보하기에 충분한 시간이 주어졌음에도 불구하고, 구청장이 만연히 아무런 조치를 취하지 아니하고 있던 중에 조례가 개정되어 시행된 경우에도 신조례가 적용되는 결과가 되는바, 이 사건 신·구조례의 적용여부가 구청장의 의사에 따라 자의적으로 결정될 우려가 있는 점, ③ 위와 같은 해석에 의하면, 사업시행자로서는 당시 시행 중이던 조례에 따라 납부계획서를 작성하여 제출하였음에도, 자신이 예측할 수 없는 구청장의 납부금액 등 통보시점에 따라 부담금의 산정기준 및 그에 따른 부담금의 액수가 달리 결정되게 되는 불안정한 지위에 놓이게 되어 불합리한 점, ④ 이 사건 부칙규정은 이 사건 신·구조례의 적용시점을 명확히 하기 위하여 마련된 것인데, 위와 같은 해석에 의하면 오히려 위와 같이 그 적용시점이 불명확해지는 결과가 발생하게 되어 이 사건 부칙규정을 둔 취지에 반하게 되는 점(이 사건 부칙규정을 위와 같이 해석한다면, 이 사건 부칙규정은 “이 사건 신조례가 시행된 후 구청장이 납부금액을 통보하는 경우에는 이 사건 신조례를 적용한다”는 것이 되어 경과조치로서 아무런 의미가 없게 된다), ⑤ 이 사건 부칙규정이 구청장에게 그 의사에 따라 이 사건 신·구조례의 적용여부를 임의로 결정할 수 있는 재량권까지 부여하려는 것은 아니라고 할 것인 점 등을 고려하면, 이 사건 부칙규정은 “사업시행자의 납부계획서 제출일로부터 합리적인 기한 내에 구청장의 적정여부 검토 및 납부금액 등 통보가 이루어질 것”을 전제로 한 규정이라고 할 것이고, 이 사건 부칙규정을 해석함에 있어서는 위와 같은 점이 고려되어야 할 것이다.
그렇다면 이 사건 부칙규정은 “이 사건 신조례 시행일 당시 ‘사업시행자가 이미 납부계획서를 제출하여 구청장이 실제로 그 적정여부를 확인한 후 납부금액 등을 사업시행자에게 통보한 경우’뿐만 아니라, ‘구청장이 적정여부를 확인하여 납부금액 등을 사업시행자에게 통보하지 못한 경우일지라도, 사업시행자의 납부계획서 제출일로부터 구청장이 제출받은 납부계획서 상의 폐기물처리시설 부담금 내역이 당시 시행중인 조례상의 부담금 산정기준에 의하여 정당하게 계산된 것인지 여부를 검토하여 부담금의 액수를 확정하는 데 필요한 합리적인 기한이 경과한 경우’에는 이 사건 신조례가 아닌 이 사건 구조례가 적용되어야 한다”고 해석함이 타당하다.
(다) 이 사건 부담금 산정에 적용되어야 할 조례
이 사건의 경우, 원고가 2011. 12. 5. 이 사건 구조례 상의 기준에 의하여 산정한 폐기물처리시설 부담금 납부계획서를 제출하였고, 이 사건 신조례는 그로부터 10개월이 경과한 2012. 10. 4.에 공포·시행된 사실은 앞서 본 바와 같은바, 피고에게는 원고의 납부계획서 제출일부터 이 사건 신조례 시행일 전까지 원고가 제출한 납부계획서 상 폐기물처리시설 부담금 내역이 이 사건 구조례 상의 부담금 산정기준에 의하여 정당하게 계산된 것인지 여부를 검토하여 원고에게 납부금액 및 기한을 통보하기에 충분한 시간이 주어져 있었다고 할 것이므로, 비록 이 사건 신조례 시행 당시 피고의 납부금액 등 통보가 이루어진 바 없었다고 하더라도, 앞서 본 이 사건 부칙규정의 해석에 의하면 이 사건 처분에는 이 사건 신조례가 아닌 이 사건 구조례가 적용되어야 한다고 봄이 타당하다.
[이에 대하여 피고는 감사원의 실태점검 결과 이 사건 구조례에 관한 시정지시가 있었기 때문에 이 사건 신조례가 시행되기 전까지는 구조례에 따른 적정여부 검토 등을 할 수 없었다는 취지로 주장하나, 앞서 본 바와 같이 감사원은 환경부장관에게 폐기물처리시설 설치비용 중 부지매입비 산정기준을 구체화하는 방안을 마련하라는 취지의 처분요구를 하였을 뿐, 피고로 하여금 제출받은 납부계획서에 대하여 이 사건 구조례에 따른 적정여부 검토 및 납부금액 통보를 하지 않도록 지시한 바 없을 뿐 아니라, 환경부가 감사원의 위 처분요구에 따라 폐기물처리시설 설치비용 산정기준에 관하여 달리 규정한 표준조례안을 제정하여 피고에게 통보한 시점은 원고가 위 납부계획서를 제출한 때로부터 이미 6개월이 경과한 2012. 6.이었던 바, 감사원의 처분요구 및 그에 따른 환경부의 표준조례안 제정이 있었던 것이 피고가 이 사건 신조례 시행일 전까지 10개월에 달하는 기간 동안 원고의 위 납부계획서에 대한 적정여부 검토 등을 하지 않고 있었던 것에 대한 정당한 사유가 될 수는 없다. 피고의 위 주장은 이유 없다.]
(2) 이 사건 처분의 위법성
그렇다면 이 사건 구조례가 아닌 신조례에 의하여 산정한 폐기물처리시설 부담금을 부과한 이 사건 처분은 원고의 나머지 주장에 더 나아가 판단할 필요 없이 위법하다.
(3) 취소의 범위
취소의 범위에 관하여 보건대, 당사자가 제출한 증거나 법원의 증거조사에 의하여 나타난 증거만으로는 이 사건 구조례에 의할 때 최종적으로 부과되어야 할 이 사건 부담금 액수를 구체적으로 산정할 수 없어 이 사건 처분을 전부 취소할 수밖에 없다고 할 것이나, 이 사건의 경우 원고는 이 사건 처분 중 3,047,382,000원을 초과하는 부분의 취소만을 구하고 있고 처분권주의에 따라 원고가 구하는 범위를 초과하여 취소를 명할 수는 없으므로, 원고가 구하는 범위를 한도로 하여 이를 취소한다.
3. 결 론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 이승한(재판장) 지창구 이화연