【원 고】
【피 고】
마포구청장
【피고보조참가인】
용강제3구역주택재개발정비사업조합 (소송대리인 법무법인 중추 담당변호사 이성규 외 1인)
【변론종결】
2010. 11. 5.
【주 문】
1. 피고가 2010. 5. 11. 피고 보조참가인에 대하여 한 조합설립변경인가 중 ‘건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액’의 변경을 인가한 부분을 취소한다.
2. 원고들의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용 중 30%는 원고들이, 70%는 피고가 각 부담한다.
【청구취지】
피고가 2010. 5. 11. 피고 보조참가인에 대하여 한 조합설립변경인가를 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 서울특별시장은 2004. 6. 25. 도시·주거환경정비기본계획을 고시하면서 서울 마포구 용강동 일대를 주택재개발사업 정비예정지구로 고시하였고, 용강제3구역주택재개발정비사업조합설립추진위원회(이하 ‘이 사건 추진위원회’라 한다)는 위 정비예정지구 내 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 2005. 3. 25. 피고로부터 그 설립승인을 받았다.
나. 서울특별시장은 2008. 6. 26. 서울특별시 고시 제2008-216호로 위와 같이 수립된 정비기본계획에 기초하여 서울 마포구 용강동 (지번 생략) 일대 30,946.7㎡(이하 ‘이 사건 정비구역’이라 한다)를 용강제3구역주택재개발정비구역으로 지정·고시하였다.
다. 이 사건 추진위원회는 2008. 8. 19. 조합창립총회를 개최한 후 이 사건 정비구역 내 토지등소유자 429명 중 336명의 동의서(동의율 78.3%)를 첨부하여 피고에게 조합설립인가 신청을 하였고, 피고는 2008. 9. 29. 피고 보조참가인(이하 ‘참가인’이라고만 한다)의 설립을 인가하였다(이하 ‘이 사건 조합설립인가’라 한다).
라. 참가인은 이 사건 조합설립인가 이후 조합원 수의 감소, 사업시행구역 면적의 감축, 건물 철거비 및 신축비용 개산액의 증가 등을 이유로 이 사건 정비구역 중 30,711.40㎡ 내 토지등소유자 422명 중 319명(동의율 75.6%)으로부터 다시 조합설립동의서를 제출받아 피고에게 조합설립변경인가를 신청하였고, 피고는 2010. 5. 11. 참가인에게 조합설립변경인가를 하였다(이하 ‘이 사건 변경인가’라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4, 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 주장 및 판단
가. 원고들의 주장
이 사건 변경인가는 아래와 같은 사유로 그 기초가 되는 이 사건 조합설립인가가 무효이거나 변경인가 자체에 위법이 있으므로, 취소되어야 한다.
(1) 주택재개발정비사업조합의 설립을 위하여는 도시 및 주거환경정비법 시행령 제26조 제2항이 정한 건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적 금액과 그 비용분담에 관한 사항 등이 기재된 동의서에 의하여 정비구역 안에 소재한 토지등소유자의 3/4 이상의 동의를 얻어야 하는데, 아래와 같은 이유로 무효인 동의서를 제외하면 이 사건 조합설립인가는 위 동의율에 미달된 상태에서 이루어졌다.
(가) 이 사건 추진위원회는 이 사건 정비구역 내 토지등소유자들로부터 ‘건축물의 설계개요’와 ‘건축물철거 및 신축비용 개산액’ 항목이 공란인 채로 참가인 조합의 설립을 위한 동의서(이하 ‘이 사건 동의서’라 한다)를 징구하였고, 동의서 제출자들로부터 개별적으로 보충권한을 위임받은 바 없이 임의로 이 사건 동의서의 공란을 보충하였다.
(나) 이 사건 추진위원회가 정비구역의 지정·고시 이전에 징구한 조합설립동의서는 재개발사업구역과 그 면적, 구역 내 토지등소유자의 범위, 신축건물의 용적률 등 규모 등 동의의 대상이 확정되지 않은 상태에서 작성되었다.
(다) 이 사건 동의서상 ‘신축건축물의 설계개요’란에 신축건축물의 규모가 “아파트 지하 2층, 지상 19층 및 부대시설”로 기재되었는바, 위 기재만으로는 이 사건 재개발사업으로 인하여 신축될 상가용 건물의 규모·설계개요를 알 수 없다.
(라) 이 사건 동의서는 필수적으로 첨부되어야 하는 조합정관이 첨부되지 않았고, 일부에는 작성일자의 기재가 누락되었다.
(2) 조합설립변경인가를 받기 위하여는 도시 및 주거환경정비법 제16조, 제24조 등에 정한 요건·절차를 갖추어야 하는데, 이 사건 변경인가는 아래와 같은 이유로 그 요건·절차를 갖추지 못하여 위법하다.
(가) 참가인은 이 사건 변경인가를 받을 목적으로 토지등소유자로부터 신축건물의 설계개요, 건축물 철거 및 신축비용 개산액이 변경·기재된 조합설립동의서를 새로 징구하였음에도(이하 새로 징구한 동의서를 ‘이 사건 재동의서’라 한다) 토지등소유자에게 이 사건 조합설립인가에 대한 무효소송에 대비하기 위한 목적이라고 말함으로써 동의를 받으려는 사항 및 목적, 이 사건 재동의서의 용도를 허위로 고지하였을 뿐 아니라 동의서에 의한 동의의사의 철회 방법을 고지하지 않았고, 토지등소유자들은 이 사건 재동의서가 이 사건 변경인가 신청에 사용될 것이라는 점을 알지 못하고 이 사건 재동의서를 작성·제출함으로써 동의의사가 결여되었으므로, 이 사건 재동의서는 전부 무효이다.
(나) 설령 이 사건 재동의서가 무효가 아니라 하더라도 이 사건 재동의서를 제출한 토지등소유자 중 38명이 이 사건 변경인가 신청 이전에 동의철회서를 제출하였으므로, 위 철회한 토지등소유자의 동의서를 제외하면 참가인은 조합설립변경인가를 위한 토지등소유자 3/4 이상의 동의를 얻지 못하였다.
(다) 참가인이 건설되는 건축물의 설계 개요, 건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액을 변경하기 위하여는 반드시 조합원 총회의 의결을 거쳐야 하는데, 이 사건 변경인가로써 신축건물의 설계개요, 건축물 철거 및 신축비용 개산액이 크게 변경되었음에도 그 변경에 관한 조합원 총회의 의결을 거치지 않았다.
나. 관계법령
별지 기재와 같다.
다. 인정사실
(1) 이 사건 추진위원회는 설립승인을 받은 직후 건설교통부가 고시한 추진위원회운영규정에 정한 조합설립동의서 양식에 따라 그 정비구역 내 토지등소유자들로부터 이 사건 동의서를 징구하였는데, 당시 제출받은 이 사건 동의서에는 아래와 같이 기재되어 있었고, ‘건축물의 설계개요’와 ‘건축물철거 및 신축비용 개산액’ 항목은 공란이었다.
5. 조합정관 승인 동의
조합정관안에 동의하고 법 제16조에 의거 정비사업조합을 설립함에 있어 그 조합정관을 신의성실의 원칙에 의거 준수하며 조합정관이 정하는 바에 따라 조합정관이 변경되는 경우 이의 없이 따를 것에 동의함
※조합정관 간인은 임원 및 감사 날인으로 대체하는 것에 동의함.
7. 동의내용
위와 같이 본인은 용강제3구역 주택재개발/도시환경정비사업 시행구역 안의 토지등소유자로서 제3호 내지 제6호의 사항을 숙지하고 동의하며 도시 및 주거환경정비법 제16조 제2·3항에 따른 조합설립에 동의합니다. 아울러 제3호의 “조합설립 및 정비사업 내용동의”는 사업시행인가내용, 시공자 등과의 계약내용 및 제 사업비 지출내용에 따라 변경될 수 있으며, 동 내용이 변경되거나 이에 따라 조합원 청산금 등의 조정이 필요할 경우 도시 및 주거환경정비법 및 동법 시행령이 정하는 절차에 따라 변경절차를 거쳐 사업을 계속 추진하는 것에 동의합니다.
(2) 이 사건 추진위원회는 이 사건 정비구역 내 토지등소유자 429명 중 336명으로부터 위 (1)항과 같이 이 사건 동의서를 제출받은 후 조합설립인가 신청 이전에 조합원들에게 조합창립총회 개최를 통지함과 동시에 그 총회에서 의결할 아래 [주요안건] 항과 같은 내용 등의 안건이 기재된 회의자료를 배포한 후 2008. 8. 19. 조합 창립총회를 개최하였는데, 제6호 안건은 당시 총 조합원 427명 가운데 서면결의자 중 찬성 263명, 반대 2명, 기권 8명, 직접출석자 중 찬성 45명, 반대 1명(동의율 72.1%)으로 가결처리되었다.
[주요안건] 제2호 안건 : 조합정관(안), 운영규정(안) 심의 의결의 건 제6호 안건 : 사업시행계획 결의의 건 2. 제안근거 1) 도시 및 주거환경정비법 제28조(사업시행인가) 3. 제안내용 1) 사업시행자는 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 정관 등과 건설교통부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수에게 제출하고 사업시행인가를 받아야한다. 2) 조합설립 동의서에 정비사업 내용을 작성하여 인가권자인 마포구청에 조합설립 서류를 제출하여야 한다. 4. 의결내용 ◎ 첨부된 사업시행계획에 대하여 결의하여 주시기 바랍니다. ※ 별첨 - 용강제3구역 주택재개발 정비사업시행 계획(안) - 마포용강 제3구역 주택재개발 정비사업 - ■ 설계개요구 분내 용대지면적 공부상면적 : 약 30,946.70㎡ (9,361.38평) 공제면적[종교시설:1,335.04㎡,공공시설: 5798.34㎡(공원, 도로, 공공건물)] 사용 면적 : 약 22,968.12㎡ (6,947.86평)규 모 지하 2층, 지상 10~19층연 면 적지상층 49,540.37㎡ (14,985.96평) 근린생활 : 750㎡ + 경비실 : 25.92㎡포함)지하층 26,652.83㎡ (8,062.48평)계 76,193.20㎡ (23,048.44평) (근린생활시설면적포함)건축면적 4,166.62㎡건 폐 율 18.14%용 적 률 215.69% (개발기능용적률 : 216.16%)조경면적 4,134.26㎡ (대지면적의 15%)용적면적 49,540.37㎡ ■ 부대 복리시설 설계개요구 분법 정계 획비 고근린생활시설 세대수×6㎡(500㎡ 미만인 경우 500㎡ 가능)이하2,964.00㎡2,179.79㎡지상 779㎡주택재개발정비사업조합설립동의서 3. 조합설립 및 정비사업 내용 동의 가. 신축건축물의 설계개요대지면적(공부상면적)건축연면적규모기타30,946.70㎡76,193.20㎡아파트 지하2층, 지상 10~19층 9개동 및 부대시설 나. 건축물 철거 및 신축비용 개산액(단위 : 백만원)철 거 비신 축 비그 밖의 사업비용합 계98475,7607,67484,418 ※ 사업계획 인가 및 관리처분 시 변경될 수 있음을 동의함
(3) 이 사건 추진위원회는 위 창립총회 의결 내용대로 이 사건 동의서 336장에 아래 [보충내용]과 같이 ‘건축물의 설계개요’와 ‘건축물 철거 및 신축비용 개산액’ 항목을 보충한 다음 이를 첨부하여 피고에게 조합설립인가 신청을 하여 이 사건 조합설립인가를 받았는데, 위 신청 당시 제출된 이 사건 전체 동의서 중 9장은 정비구역 지정·고시 이전에 작성된 것이고, 103장은 그 작성일자가 기재되어 있지 않으나 그에 첨부된 인감증명서가 정비구역 지정·고시 이전에 발급된 것이다.
[보충내용]
3. 조합설립 및 정비사업 내용 동의
가. 신축건축물의 설계개요
대지면적(공부상면적)건축연면적규모기타30,946.70㎡76,193.20㎡아파트 지하2층, 지상 19층 및 부대시설
나. 건축물의 철거 및 신축비용 개산액
철거비신축비기타 사업비용합계98475,7607,67484,418
(4) 참가인은 조합원들로부터 분양신청을 받은 후 ‘건축물 철거 및 신축비용 개산액’에 관하여 아래 [표]와 같은 내용의 관리처분계획을 수립하여 2009. 11. 24. 관리처분계획 총회를 개최하였는데, 위 총회에서 3호 안건으로 ‘관리처분계획(안) 의결의 건’을 상정하여 당시 조합원 429명 중 서면결의자 217명, 직접출석자 27명 합계 244명의 동의(동의율 56.8%)를 받아 가결처리하였다.
[표]철거비신축비기타 사업비용합계2,776,000,000원92,403,139,500원53,440,792,860원148,619,932,360원
(5) 참가인 조합정관 중 정관의 변경, 총회의 의결에 관한 규정은 아래와 같다.
제8조 (정관의 변경)
② 정관의 변경에는 조합원 과반수(법 제20조 제1항 제2호 내지 제4호, 제8호, 제12호 또는 제15호의 경우에는 3분의 2 이상을 말한다)의 동의를 얻어 시장·군수의 인가를 받아야 한다. 다만, 도시 및 주거환경정비법 시행령(이하 ‘영’이라 한다)이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 조합원 과반수 출석과 출석조합원 과반수 찬성의 총회의결을 얻어야 한다.
제20조 (총회의 의결사항) 다음 각 호의 사항은 총회의 의결을 거쳐 결정한다.
1. 정관의 변경
3. 법 제61조의 규정에 의한 부과금의 금액 및 징수방법
4. 정비사업비의 사용계획 등 예산안
9. 정비사업비의 조합원별 분담내역
10. 법 제48조의 규정에 의한 관리처분계획의 수립 및 변경(동법 제48조 제1항 단서의 규정에 의한 경미한 변경을 제외한다)
제21조 (총회의 의결방법)
ⓛ 총회는 법, 이 정관에서 특별히 정한 경우를 제외하고는 조합원 과반수 출석으로 개의하고 출석조합원의 과반수 찬성으로 의결한다.
② 제1항의 규정에 불구하고 다음 각 호에 관한 사항은 조합원 과반수 출석과 출석조합원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결한다.
4. 조합의 비용부담 및 조합의 회계
5. 공사비 등 정비사업에 소요되는 비용의 부담시기 및 절차
⑥ 총회 소집결과 정족수에 미달되는 때에는 재소집하여야 하며, 재소집의 경우에도 정족수에 미달되는 때에는 대의원회로 총회를 갈음할 수 있다(단서 생략).
(6) 참가인은 2009. 9.경부터 2010. 4.경까지 사이에 당시 조합원 422명 중 319명으로부터 아래 [변경내용]과 같이 ‘건축물의 설계개요’와 ‘건축물철거 및 신축비용 개산액’ 등이 기재된 이 사건 재동의서를 제출받아 피고에게 조합설립변경인가를 신청하였다(한편 이 사건 재동의서 제출자 중 38명은 동의철회서를 작성하였으나 이를 비상대책위원회에 제출하였던 관계로 그 동의철회서가 피고나 참가인에게 도달되지 않았다).
[변경내용]
3. 조합설립 및 정비사업 내용 동의
가. 신축건축물의 설계개요(※ 사업시행인가 변경 등으로 추후 변동될 수 있음)
대지면적연면적건축면적용적율건축규모30,653.40㎡75,371.95㎡5,059.46㎡213.07%지하2층, 지상 10~19층 아파트 7개동(분양),2개동(임대), 상가 2개동
나. 건축물의 철거 및 신축비용 개산액(※ 추산액 등으로 추후 변동될 수 있음)
철거비신축비기타 사업비용합계3,000,000,000원91,199,640,000원48,020,995,000원142,220,635,000원
[인정근거] 앞서 든 증거, 갑 제3, 7, 8, 9, 12, 14, 15, 16호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 판단
(1) 원고들의 가(1)항 기재 주장에 대한 판단
(가) 이 사건 동의서 중 일부 항목이 공란으로 제출되었다는 점
도시 및 주거환경정비법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제16조 제1항, 같은 법 시행령(2008. 10. 29. 대통령령 제21098호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제26조 제1항에 의하면, 주택재개발사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 토지등소유자로부터 건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액, 그 비용의 분담에 관한 사항 등이 기재된 동의서에 동의를 받는 방법에 의하도록 하고 있고, 서울특별시 도시 및 주거환경정비 조례(2006. 7. 19. 서울특별시 조례 제4426호로 개정된 것) 제14조 제1항 제5호에서는, 조합설립에 관한 토지등소유자의 동의서는 도시정비법 제15조 제2항에 근거하여 당시 건설교통부장관(현 국토해양부장관)이 고시한 「정비사업조합 설립추진위원회 운영규정」(건설교통부 고시 제165호)의 동의서(이하 ‘표준동의서’라 한다)에 의하도록 하고 있는바, 위 규정에 의하더라도 조합설립추진위원회가 그 설립동의서를 징구함에 있어서 그 동의서의 형식적 기재사항을 완전하게 갖추어 그 동의자의 서명날인을 받도록 하고 있는 것은 아니므로, 동의서 중 일부가 백지상태인 동의서에 그 동의자로부터 날인을 받은 후 설립인가 신청 전에 그 백지부분을 사후에 보충하였다고 하더라도 그러한 사정만으로 그 동의서가 무효라고 할 수 없다(대법원 2010. 10. 28. 선고 2009다29380 판결 참조).
(나) 이 사건 동의서 중 일부가 정비구역 지정·고시 전에 징구되었다는 점
① 도시정비법 제13조는 시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 하고(제1항), 제1항의 규정에 의한 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 조합설립추진위원회를 구성하여 건설교통부령이 정하는 방법 및 절차에 따라 시장·군수의 승인을 얻어야 한다(제2항)고 규정하고 있을 뿐, 추진위원회의 설립시기에 대하여는 명문의 규정을 두고 있지 않으며, 도시정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 것) 부칙 제8조 단서 등이 그 개정 전 조합설립추진위원회 설립승인 시기에 관하여 정비구역 지정 전 추진위원회 승인을 당연히 예정하고 있는 점, ② 정비구역 지정·고시 전이라도 추진위원회의 설립을 허용하여 정비사업의 시행주체인 추진위원회로 하여금 정비계획의 수립에 참여시키는 것이 바람직한 점(추진위원회의 구성이 없는 경우 원활한 정비계획수립 및 정비구역 지정 추진과 사업추진에 따른 초기 사업비의 투자와 추진 주체 확보 등의 문제로 사실상 사업추진이 어렵게 될 가능성이 있음), ③ 도시정비법 제3조 및 제4조에 의하면, 특별시장 등은 정비구역으로 지정할 예정인 구역의 개략적 범위, 건폐율·용적률 등에 관한 건축물의 밀도계획 등을 포함하여 도시·환경정비기본계획을 수립하고, 시장·군수는 위 기본계획의 범위 안에서 정비구역과 그 면적, 건축물의 주용도·건폐율·용적률·높이·층수 및 연면적에 관한 계획 등을 구체화하여 정비계획을 수립하고 정비구역을 지정하도록 규정하고 있으므로, 정비기본계획이 수립되어 있는 경우에는 정비구역 지정·고시 전이라도 ‘토지등소유자’의 개념은 유효하게 존재하고, 또한 그 범위를 확정할 수 있으며, 신축될 건물의 건폐율·용적률 등도 어느 정도 확정되어 있는 점 등을 모두 종합하여 보면, 이 사건 추진위원회가 정비구역의 지정·고시 이전에 징구한 조합설립동의서는 재개발사업구역과 그 면적, 구역 내 토지등소유자의 범위, 신축건물의 용적률 등 규모 등 동의의 대상이 확정되지 않은 상태에서 작성된 무효인 동의서라고 할 수 없다.
(다) 신축 건물의 설계 개요에 관한 사항이 구체적이지 않다는 점
① 주택재개발조합은 조합설립인가를 받은 후에야 시공사를 선정할 수 있고, 시공사 선정 후에 조합총회의 의결을 통해 수립된 관리처분계획에 대하여 시장·군수의 인가를 받도록 하면서 그 관리처분계획에는 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 따른 종전 토지와 건축물에 대한 감정평가 등을 거쳐 정비사업비의 추산액 및 그에 따른 조합원 부담규모 및 부담시기 등을 포함하도록 규정하고 있어 관리처분계획의 인가단계에 가서야 그 내용이 구체화 될 수 있으므로, 조합설립 이전에는 건축물의 철거 및 신축에 드는 비용의 개략적인 금액 등 도시정비법 시행령 제26조 제1항이 요구하는 사항 등을 상세하고 구체적이며 확정적으로 정할 수 없는 점, ② 이 사건 동의서는 신축건물의 설계개요 부분이 백지인 상태로 징구된 후 “아파트 지하2층, 지상 19층 및 부대시설”이라고 보충·기재되었고, 참가인 조합 창립총회 개최 이전에 작성·배포된 회의자료에서 부대복리시설의 설계개요로 “근린생활시설 2,179.79㎡, 지상 779㎡”로 명시되어 있어 이 사건 조합설립인가 이전에 조합원들이 그 개략적인 내용을 알 수 있었던 점 등을 종합하면, 이 사건 동의서는 도시정비법 시행령 제26조 제1항이 정한 사항에 관하여 어느 정도 정함이 있다고 볼 수 있고, 위와 같은 내용이 구체성이 없어 위법한 것이라고 할 수는 없다.
(라) 이 사건 동의서에 조합정관 미첨부 또는 작성일자 누락되었다는 점
① 도시정비법 시행령 제26조 제1항 제5호는 동의서에 조합정관에 관한 사항이 기재되어야 한다고 규정하고 있을 뿐 조합정관 자체를 첨부하도록 규정하고 있지는 아니하고, 이 사건 동의서의 문면상 동의 대상은 ‘조합의 설립’이지 ‘정관의 확정’이 아닌 점, ② 조합원들이 총회에서 추진위원회가 작성한 정관초안을 의결함으로써 정관으로서의 효력이 발생한다고 할 것인데, 조합의 설립 이전에 징구되는 동의서에 확정적인 조합정관을 첨부하는 것은 불가능하므로 조합설립을 위한 동의서에는 정관의 초안에 관한 사항을 언급하는 것으로 충분해 보이는 점, ③ 조합정관에 관한 사항이 동의서에 포함되어야 한다고 규정한 취지는 토지등소유자로 하여금 조합정관에 포함되어 있는 정보, 특히 재개발사업에 참여할지 여부의 의사결정에 필요한 정보를 제공받을 수 있도록 하기 위한 것이라고 할 것인데, 이 사건 동의서에는 ‘5. 조합정관 승인 동의’에 관한 내용이 기재되어 있었고, 이후 창립총회에서 참가인의 조합정관을 확정하는 의결까지 있었던 점에 비추어, 그와 같은 정보는 늦어도 조합원 창립총회 책자의 배부와 같은 방법으로 창립총회일 이전에 조합원들에게 제시된 것으로 보이며, 이로써 위와 같은 입법목적은 충분히 달성될 수 있었던 것으로 보이는 점, ④ 토지등소유자가 작성한 조합설립동의서에 작성일자가 기재되어 있지 않다고 하더라도 위 서류가 토지등소유자의 진정한 의사에 의한 것이고 여러 자료를 통하여 그 내용을 분명히 추정할 수 있는 한 이를 무효의 서면으로 볼 것은 아닌 점 등에 비추어 보면, 이 사건 동의서에 조합정관을 첨부하지 않았다거나 그 작성일자의 기재가 누락되어 있다고 하여 이 사건 동의서가 무효로 된다고 할 수는 없다.
(마) 결국 원고들이 주장하는 위와 같은 사유들만으로는 이 사건 조합설립인가가 당연무효라고 할 수 없으므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
(2) 원고들의 가(2)항 기재 주장에 대한 판단
(가) 이 사건 재동의서의 무효 또는 재동의서가 철회되었다는 점
이 사건 조합설립인가 후 개정·시행되어 이 사건 변경인가 당시 적용되는 도시정비법(2010. 5. 31. 법률 제10331호로 개정되기 전의 것) 제16조 제1항, 제17조, 도시정비법 시행령(2010. 7. 15. 대통령령 제22277호로 개정되기 전의 것) 제27조 2의3호, 2의4호에 의하면, 주택재개발정비사업조합이 설립인가를 받은 사항을 변경하기 위하여는 원칙적으로 정비구역 안에 소재한 토지등소유자의 3/4 이상의 동의서에 의한 동의를 얻어야 하지만, 예외적으로 건설되는 건축물의 설계 개요 또는 건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액을 변경하고자 하는 때에는 조합원의 동의없이 시장·군수에게 신고하고 변경할 수 있다고 규정하고 있는바, 위 관계규정에 의하면, 참가인 조합이 위 다(3)항과 같이 인가받은 ‘건설되는 건축물의 설계 개요’, ‘건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액’을 위 다(6)항 기재와 같이 변경하기 위하여 이 사건 변경인가를 받기에 앞서 이 사건 정비구역 내 토지등소유자의 3/4 이상의 동의서에 의한 동의를 받을 필요는 없다고 할 것이므로, 참가인이 이 사건 변경인가를 받기 위하여 정비구역 내 토지등소유자의 3/4 이상의 동의서에 의한 동의를 얻어야 한다는 전제에 선 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
(나) 총회 의결을 거치지 않았다는 점
1) 위 개정된 도시정비법 제24조 제3항 제9호의2, 제12호, 제5항, 도시정비법 시행령 제34조 제3호, 제4호, 제38조 제1, 2, 3호 등에 의하면, 주택재개발정비사업조합이 ‘건설되는 건축물의 설계 개요’ 또는 ‘건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액’을 변경하거나 사업시행계획서를 변경하고자 하는 때에는 총회의 의결을 거쳐야 하지만, 정비사업비 또는 대지면적을 10% 범위 내에서 변경하거나 건축물이 아닌 부대·복리시설의 설치규모를 확대하는 등의 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 총회의 의결을 거치지 않아도 되고, 총회 의결방법에 관하여는 조합 정관으로 정하되, 총회에서 의결을 하는 경우 조합원의 10/100 이상이 직접 출석하여야 한다고 규정하고 있으며, 한편, 위 도시정비법 제20조 제1항, 제3항에서는 조합이 정관을 변경하고자 할 경우 총회를 개최하여 조합원 과반수의 동의를 얻어 정관을 변경할 수 있으나, 정비사업 예정구역의 위치 및 면적, 조합의 비용부담 및 조합의 회계, 공사비 등 정비사업에 소요되는 비용의 부담시기 및 절차 등 조합원의 권리·의무에 큰 영향을 미치는 중요사항에 관하여는 조합원 2/3 이상의 동의를 얻도록 규정하고 있는바, 위 관계법령을 종합하면, 재개발조합이 ‘건설되는 건축물의 설계 개요’ 또는 ‘건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액’의 변경에 관한 안건을 총회에 상정하여 의결하는 경우 그 변경의 규모가 물가의 변동 등 건축경기의 상황변화를 감안하더라도 통상 예견할 수 있는 범위를 넘어서는 것으로 조합원의 비용 분담 조건을 크게 변경하는 것이라면 특별다수의 동의요건인 조합원 2/3 이상의 동의를 요한다고 봄이 상당하다.
2) 위 관계규정 및 위 인정사실을 종합하면, 참가인이 이 사건 변경인가를 받은 내용 중 ‘건설되는 건축물의 설계 개요’는 이 사건 조합설립인가를 받은 ‘건설되는 건축물의 설계 개요’와 그 내용이 거의 차이가 없을 뿐 아니라 대지면적을 10% 범위 내에서 변경하거나 건축물이 아닌 부대·복리시설의 설치규모를 확대하는 등의 경미한 사항의 변경에 불과하여 총회의 의결을 거치지 않아도 된다고 할 것이다.
3) 그러나, 참가인이 건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액’에 관하여 이 사건 조합설립인가를 받은 84,418,000,000원에서 142,220,635,000원으로 변경하고자 할 때에는 정비사업비용이 약 70% 가까이 증액되는 사항이므로 조합원 총회의 의결을 거쳐야 한다고 할 것인데, ① 참가인이 이 사건 변경인가 신청 이전에 ‘건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액’의 변경을 위한 총회 결의를 거치지 않았음은 자인하고 있고, ② 참가인이 2009. 11. 24.자 관리처분계획 총회에서 3호 안건으로 상정한 ‘관리처분계획(안) 의결의 건’을 위 사항의 변경을 위한 안건으로 본다고 하더라도, 참가인 조합이 지출할 총 사업비용이 당초 84,418,000,000원에서 148,619,932,360원(이 사건 변경인가에서는 142,220,635,000원)으로 약 70% 가까이 증가된 것은 물가의 변동 등 건축경기의 상황변화를 감안하더라도 통상 예견할 수 있는 범위를 넘어서 조합원의 비용 분담 조건을 크게 변경하는 것이므로, 위 안건에 대한 결의를 위해서는 조합원 2/3 이상의 동의가 필요하다 할 것인데, 참가인 조합이 위 안건에 대하여 조합원 56.8%의 동의만을 얻었을 뿐 아니라 전체 조합원 수의 10/100이 위 총회에 직접 출석하지도 않았으므로, 위 안건에 대한 참가인 조합의 결의는 무효라고 할 것이다.
4) 따라서, 참가인이 이 사건 변경인가 신청에 앞서 ‘건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액’의 변경을 위한 총회 결의를 거치지 않았으므로, 이 사건 변경인가는 위 사항의 변경을 인가한 부분에 있어서 위법하다 할 것이어서 원고들의 이 부분 주장은 위 인정 범위 내에서 이유 있다.
3. 결 론
그렇다면, 이 사건 변경인가가 위법함을 이유로 그 취소를 구하는 원고들의 이 사건 청구는 ‘건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액’의 변경을 인가한 부분의 취소를 구하는 부분에 있어서 이유 있어 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 기각한다.
[별지 관계 법령 생략]
판사 김종필(재판장) 진현섭 최영각