【원 고】
별지 원고 목록의 기재와 같다. (소송대리인 법무법인 호민 담당변호사 김덕현)
【피 고】
경기도지사
【피고보조참가인】
양주시장
【변론종결】
2011. 3. 29.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 2010. 2. 19. 경기도제2청고시 제2010-5031호 및 2010. 3. 2. 경기도제2청고시 제2010-5039호로 고시한 각 양주 도시관리계획결정을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 피고보조참가인은 2005.경부터 양주시 관할 구역에 대하여 계획적 개발을 통한 난개발 및 무분별한 시가화 확장을 방지하고, 침체된 기존 시가화용지를 정비하기 위한 양주시 도시관리계획(용도지역변경, 제1종지구단위계획구역변경, 제1종지구단위계획)을 수립하고, 주민 및 이해관계인에게 입안계획의 공람 및 의견청취를 위하여 4차례에 걸쳐 공람공고를 하였다.
나. 피고보조참가인은 위 주민공람 및 의견청취절차와 더불어 2008. 4. 22. 양주시의회 의견청취, 같은 달 24. 양주시 도시계획위원회의 자문 절차를 거친 후, 2008. 11. 6. 피고에게 위와 같이 작성된 양주시 도시관리계획안에 대한 승인신청(위와 같이 승인신청한 양주시 도시관리계획안을 ‘이 사건 승인신청계획안’이라 한다)을 하였다.
다. 피고는 관련실과 및 중앙부처 협의, 교통영향분석·개선대책 및 경기도 도시계획위원회 심의 등의 절차를 거쳐 승인신청계획안 중 도로, 노외주차장, 초등학교, 근린공원 및 공공청사 부지에 관한 사항을 일부 수정한 후, 원고 1, 원고 2, 원고 4, 원고 5, 원고 8, 원고 9의 소유 토지가 속해 있는 일영지구에 대하여는 2010. 2. 19. 경기도제2청고시 제2010-5031호로 양주(일영지구) 도시관리계획 결정 및 지형도면을 고시하고, 원고 3, 원고 6, 원고 7의 소유 토지가 속해 있는 부곡2지구에 대하여는 2010. 3. 2. 경기도제2청고시 제2010-5038호로 양주(부곡2지구) 도시관리계획 결정(이하 위 각 도시관리계획 결정을 총칭하여 ‘이 사건 도시관리계획 결정’이라 한다) 및 지형도면을 고시(이하 위 각 고시를 총칭하여 ‘이 사건 고시’라 한다)하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 14호증, 을가 제1 내지 3호증, 을나 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
원고들은 다음과 같은 사유로 이 사건 고시가 위법하다고 주장한다.
(1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제28조 제1항에 의하면 도시관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 한다고, 토지이용규제 기본법 제8조 제1항에 의하면 지역, 지구 등을 지정, 변경할 때에는 주민의 의견을 들어야 한다고 각 규정하고 있음에도 불구하고, 피고는 이 사건 도시관리계획 결정을 함에 있어서 사전에 주민의 의견을 청취하는 절차 없이 피고보조참가인의 이 사건 승인신청계획안을 대폭 수정하여 4회에 걸친 주민공람과 전혀 다르게 결정, 고시하였다.
(2) 피고의 이 사건 도시관리계획 결정에 의하여 이 사건 승인신청계획안에는 없던 도로, 노외주차장, 초등학교, 근린공원 및 공공청사 부지 등이 원고들의 토지상에 신설 또는 변경계획 됨으로써 원고들 토지의 소유권이 극히 제한되는 결과가 발생하였으나 위 변경, 신설된 사항은 기존 시설물의 확장, 개발 등으로 충분히 대체할 수 있는 것이므로 이와 같은 사정을 전혀 고려하지 않은 채 한 이 사건 고시는 재량권을 일탈, 남용한 것이다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령의 기재와 같다.
다. 판단
(1) 인정사실
(가) 피고보조참가인은 이 사건 양주시 도시관리계획(용도지역변경, 제1종지구단위계획구역변경, 제1종지구단위계획)을 수립하고, 이를 입안하기 위하여 주민 및 이해관계인에게, 2006. 6. 30. 그 입안계획의 공람 및 주민의견을 청취하기로 하고 경기일보와 중부일보에 공람기간을 위 공고일부터 14일간으로(국, 공휴일 제외, 이하 같다), 공람장소를 양주1동사무소로, 주민의견제출장소를 위 공람장소, 양주시청 도시과, 양주시 인터넷홈페이지로 하는 내용의 도시관리계획안 제1차 공람공고를 하였고, 다시 위 제1차 공람시 제출된 의견을 반영하여 2008. 2. 29. 기호일보와 경인일보에 공람기간을 위 공고일부터 14일간으로, 공람장소 및 주민의견제출장소를 제1차 공람공고와 같이 하는 내용의 도시관리계획안 제2차 공람공고를 하였으며, 다시 위 제2차 공람시 제출된 의견을 반영하여 2008. 4. 22. 중부일보와 인천일보에 공람기간을 위 공고일부터 14일간으로, 공람장소를 양주시청 사회단체사무실로, 주민의견제출장소를 위 공람장소, 양주시청 도시과, 양주시 인터넷홈페이지로 하는 내용의 도시관리계획안 제3차 공람공고를 한 후, 마지막으로 양주시 관할 구역 중 복지지구, 부곡2지구, 광석공업지구에 대하여만 위 제3차 공람시 제출된 의견을 반영하여 2008. 6. 10. 경기일보와 경기도민일보에 공람기간을 위 공고일부터 14일간으로, 공람장소를 양주시청 도시과로, 주민의견제출장소를 위 공람장소, 양주시 인터넷홈페이지로 하는 내용의 도시관리계획안 제4차 공람공고를 하였다.
(나) 피고보조참가인은 양주시의회 의견청취 및 양주시 도시계획위원회의 자문 절차를 거친 후, 2008. 11. 6. 피고에게 위와 같이 4번에 걸쳐 공람공고되어 수립된 도시관리계획안(이 사건 승인신청계획안)에 대한 승인신청을 하였다.
(다) 피고는 2009. 7. 30. 및 같은 해 9. 17. 이 사건 승인신청계획안에 대하여 교통영향분석·개선대책위원회의 심의를 거치도록 하였는데, 위 위원회는 이 사건 승인신청계획안 중 일부를 수정의결 하였는바, 그 중 원고들 소유의 토지와 관련한 내용은 아래와 같다.
(1) 일영지구
- 소로 1-10호선, 소로 2-3호선을 3차로로 확폭하여 준주거지역 내부 차량의 원활한 흐름을 도모(B = 13.0m → 16.0m)
- 주간선도로 및 보조간선도로인 대로 1-6호선, 중로 1-1호선, 중로 1-2호선 전 구간에 진출입불허구간을 확대하여 무분별한 진출입을 방지
- 공공청사의 부지는 각 방면 진출입동선체계를 확보
- 공공주택 내 자전거, 보행자 겸용도로는 지장물 설치를 고려하여 양측 보도를 각각 0.5m 확폭(B = 15.2m → 16.0m)
- 소로 1-7호선, 소로 2-3호선 도로선형을 정형화하고 인근 3지 교차로를→ 4지 교차로로 변경하여 복잡하고 기형적인 기하구조의 도로망 체계를 단순화 기하구조로 개선하는 등 적극적인 개선대책을 강구
- 북측 준주거-31 부지 주변에도 노외주차장 설치하고 주-4 부지를 공공청사 측으로 이전 설치
(2) 부곡2지구
- 대로 3-75호선은 도로선형을 직선화하여 사업지 내부 이용차량 및 통과차량의 원활한 흐름을 도모
- 준주거-36과 준주거-37을 연결하도록 중로 2-1호선과 하부 하천변 보행자도로 설치
- 주-3부지 앞 교량 확폭하여 통학안전을 위한 보도 추가 확보(B = 10.0m → 13.0m, 보도 = 3.0m)
- 지구 내 공공보행통로, 보행자전용도로 등을 추가하여 전체 지구에 보행자동선체계를 강화(공동-24, 26, 27 공공보행통로 신설)
- 자전거도로는 지역 여건을 고려하여 가급적 차도 측 설치 검토
(라) 피고는 2009. 10. 9. 이 사건 승인신청계획안에 대하여 경기도 도시계획위원회의 심의를 거치도록 하였는데, 위 위원회는 이 사건 승인신청계획안 중 일부를 수정의결 하였는바, 그 중 원고 1 소유의 토지와 관련한 내용은 아래와 같다.
- 공동주택과 근린공원 입지지역에 부족한 초등학교를 신설하고, 공원 접근성을 고려하여 초등학교 북측부에 근린공원을 소공원으로 조정하여 공원 간 단절 없이 조성하여 안전성에 지장이 없도록 반영
(마) 피고는 위와 같은 교통영향분석·개선대책 및 경기도 도시계획위원회 심의결과에 따라 이 사건 승인신청계획안 중 앞서 본 바와 같은 도로, 노외주차장, 초등학교, 근린공원 및 공공청사 부지 등에 관한 사항을 일부 수정한 후 이 사건 도시관리계획 결정을 하였는데, 그 과정에서 별도의 재공람공고 및 의견청취절차는 거치지 아니하였다.
(바) 위와 같이 이 사건 승인신청계획안에서는 없던 것으로 이 사건 도시관리계획 결정에 새로 반영되어 원고들 소유의 토지에 제한을 주게 된 사항은 아래 표와 같다.
고시원고지번편입 사항2010. 2. 19. 경기도제2청고시 제2010-5031호원고 1양주시 장흥면 일영리 (지번 1 생략), (지번 2 생략)공원부지 편입원고 2같은 리 (지번 4 생략), (지번 5 생략), (지번 3 생략), (지번 7 생략), (지번 8 생략), (지번 9 생략)1,300평이 150 ~ 200평 잔여지 외 중로, 완충지대, 주차장 편입원고 4같은 리 (지번 10 생략), (지번 11 생략), (지번 12 생략)도로 편입원고 5같은 리 (지번 13 생략)공원부지 편입원고 8같은 리 (지번 14 생략), (지번 15 생략)녹지, 도로 편입원고 9같은 리 (지번 16 생략), (지번 17 생략), (지번 18 생략), (지번 19 생략)녹지, 도로 편입2010. 3. 2. 경기도제2청고시 제2010-5039호원고 3양주시 장흥면 부곡리 (지번 20 생략), (지번 21 생략), (지번 22 생략), (지번 23 생략), (지번 24 생략), (지번 25 생략)도로 편입원고 6같은 리 (지번 26 생략), (지번 27 생략), (지번 28 생략)도로 편입원고 7같은 리 (지번 29 생략), (지번 30 생략), (지번 31 생략), (지번 32 생략), (지번 33 생략), (지번 6 생략)도로 편입
[인정근거] 갑 제1호증, 갑 제4호증의 1 내지 3, 갑 제5호증의 1 내지 7, 갑 제6호증의 1 내지 10, 갑 제7호증의 1 내지 6, 갑 제8호증의 1 내지 3, 갑 제9호증의 1 내지 5, 갑 제10호증의 1 내지 11, 갑 제11호증의 1 내지 3, 갑 제12호증의 1 내지 6, 갑 제14호증, 을가 제1 내지 5호증, 을가 제6, 7호증의 각 1 내지 3, 을가 제8, 9호증, 을나 제1 내지 4호증의 각 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지
(2) 원고들의 첫 번째 주장에 관하여
국토계획법상 주민공람 및 의견청취에 관한 규정은 아래와 같은 바, 국토계획법 제28조 제1항은 ‘시장 또는 군수는 제25조에 따라 도시관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시관리계획안에 반영하여야 한다. 다만, 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 사항(관계 중앙행정기관의 장이 요청하는 것만 해당한다)이거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다.’라고, 제28조 제4항은 ‘제1항에 따른 주민의 의견 청취에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.’고 규정하고 있고, 국토계획법 시행령 제22조 제2항은 ‘시장 또는 군수는 국토계획법 제28조 제4항의 규정에 의하여 도시관리계획의 입안에 관하여 주민의 의견을 청취하고자 하는 때에는 도시관리계획안의 주요내용을 당해 시 또는 군의 지역을 주된 보급지역으로 하는 2 이상의 일간신문과 당해 시 또는 군의 인터넷 홈페이지 등에 공고하고 도시관리계획안을 14일 이상 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다.’라고, 제22조 제1항은 ‘국토계획법 제28조 제1항 단서에서 “대통령령이 정하는 경미한 사항”이라 함은 제25조 제3항 각호 및 동조 제4항 각호의 사항을 말한다.’고 규정하고 있으며, 국토계획법 시행령 제25조 제3항 각호 및 동조 제4항 각호는 관계 행정기관의 장과의 협의, 국토해양부장관과의 협의 및 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 변경할 수 있는 경미한 사항에 대하여 각 나열하고 있다.
이상과 같은 국토계획법의 관련 규정들을 살펴보면, 국토계획법상 시장 또는 군수가 도시관리계획을 입안할 때에는 반드시 사전에 주민공람 및 의견청취절차를 거쳐야 한다고 할 것이지만, 위와 같은 절차를 거쳐 수립된 도시관리계획안이 시·도지사에게 입안된 이후 시·도지사가 지방의회의 의견청취, 도시계획위원회의 의결과정을 거치면서 이를 변경하여 도시관리계획 결정하는 경우에는 사전에 별도의 재공람절차 및 의견청취절차를 거칠 것인지 여부에 관하여 전혀 규정되어 있지 아니하다 할 것이다(원고들은 토지이용규제 기본법 제8조의 규정도 이 사건 재공람절차 및 의견청취절차의 근거 규정이 될 수 있다는 취지로 주장하고 있으나 위 규정 단서 및 제2호에 의하면 다른 법령 또는 자치법규에 주민의 의견을 듣는 절차가 규정되어 있는 경우에는 적용되지 아니하므로, 도시관리계획에 대한 주민공람 및 의견청취절차를 따로 규정하고 있는 이 사건 국토계획법 부분에 대하여는 적용될 여지가 없다).
따라서 앞서 본 바와 같이 피고보조참가인이 피고에게 이 사건 승인신청계획안의 입안을 제안하기 전 위 승인신청계획안에 대하여 국토계획법상 주민공람공고 및 의견청취절차를 거쳤던 이상, 피고가 이 사건 승인신청계획안의 입안 제안을 받은 후 관련실과 및 중앙부처 협의, 교통영향분석·개선대책 및 경기도 도시계획위원회 심의 등의 절차를 거치는 과정에서 그 내용을 변경하였다고 하더라도 이를 다시 주민들에게 공람하고 의견을 청취하여야 할 의무가 있는 것은 아니라 할 것이므로, 이 사건 도시관리계획 결정에 어떤 절차상의 하자가 있다고 할 수 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
(3) 원고들의 두 번째 주장에 관하여
행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지는 것이므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함하여야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우 등이 아니면 그 행정계획결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 할 수 없다(1996. 11. 29. 선고 96누8567 판결 등 참조).
앞서 인정한 사실에 드러난 다음과 같은 사정 즉, 피고는 이 사건 승인신청계획안에 대한 교통영향분석·개선대책위원회의 심의를 통해 이 사건 일영지구와 부곡2지구의 계획안에서 존재하는 복잡하고 기형적인 기하구조의 도로망 지역, 직선화 되지 않아 사업지 내부 이용차량 및 통과차량의 원활한 흐름을 방해하는 구간, 공공보행통로, 보행자전용도로의 부족지역 등을 발견하고, 경기도 도시계획위원회의 심의를 통해 이 사건 부곡2지구의 계획안에서 공동주택과 근린공원 입지지역에 초등학교 부족문제 및 공원 접근성에 대한 문제 등을 발견하여 이를 수정하기 위한 목적으로 이 사건 승인신청계획안의 내용을 일부 변경한 점, 이 사건 도시관리계획 결정으로 인하여 위와 같은 도로, 교통상의 연계성 및 부대시설의 강화 등이 이루어지면 결국 관할 지역 내 주민들의 지역생활환경의 개선 및 지역경제의 활성화 등의 효과로 이어지게 될 것인 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 그로 인하여 원고들이 입는 불이익을 고려하더라도 얻게 되는 공익이 침해되는 원고들의 사익보다 훨씬 크다고 할 것이므로, 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나, 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우로 볼 수 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
3. 결론
그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 김수천(재판장) 나청 전경훈