【원고, 피상고인】
현대정보기술 주식회사 (소송대리인 변호사 민경식)
【피고, 상고인】
중부지방고용노동청 수원지청장
【원심판결】
서울고법 2011. 2. 16. 선고 2010누29774 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 전 과정에 대한 3개월 위탁제한 처분에 관한 상고이유에 대하여
가. 구 근로자직업능력 개발법(2008. 12. 31. 법률 제9316호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 직능개발법’이라 한다) 제16조 제1항은 “제12조 내지 제15조의 규정에 의한 직업능력개발훈련을 실시하고자 하는 국가·지방자치단체 또는 노동부장관은 대통령령이 정하는 자와 위탁계약을 체결하여 직업능력개발훈련을 실시할 수 있다.”고 규정하고, 제2항은 “직업능력개발훈련을 위탁한 자는 이를 위탁받은 자가 제1호 또는 제2호의 사유에 해당하는 경우에는 그 위탁계약을 해지하여야 한다.”고 규정하면서, 제2호에서 ‘거짓 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 받거나 이를 받고자 한 경우’를 들고 있다. 그리고 구 직능개발법 제16조 제3항은 “국가·지방자치단체 또는 노동부장관은 위탁계약이 해지된 자(제2항 제2호에 해당하여 위탁계약이 해지된 자 중 훈련비용이 대통령령이 정하는 금액 미만인 경우를 제외한다)에 대하여 그 해지일부터 5년의 범위 안에서 제1항의 규정에 의한 직업능력개발훈련의 위탁을 하지 아니할 수 있다.”고 규정하고 있다.
구 직능개발법 제16조 제2항 제2호에 규정된 ‘거짓 그 밖의 부정한 방법’이라 함은 일반적으로 훈련비용을 지급받을 자격이 없는 사람이 그 자격이 있는 것처럼 꾸미거나 그 자격 없는 사실을 감추려는 사회통념상 옳지 못한 모든 행위로서 훈련비용 지급에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 말하고, ‘훈련비용’이라 함은 직업능력개발훈련을 위탁받은 자(이하 ‘수탁자’라 한다)가 훈련을 실시한 대가로 지급받는 비용을 뜻한다.
이러한 처분 근거 법률의 규정 내용과 구 직능개발법 제16조 제6항의 위임에 따른 구 근로자직업능력 개발법 시행령(2009. 3. 31. 대통령령 제21398호로 개정되기 전의 것) 제13조 제4항 제1호가 제재처분의 구체적 조치기준을 정함에 있어 고려하여야 할 사항의 하나로 ‘위반자의 고의 또는 중대한 과실의 여부’를 들고 있어 위반자에게 고의가 없는 경우에도 제재처분을 할 수 있도록 규정하는 등 관계 법령의 규정 내용, 형식 및 체제, 앞서 본 훈련비용의 의미나 성격 등을 종합적으로 고려할 때, 어느 훈련생이 훈련을 받지 않았음에도 수탁자가 훈련생의 출결관리 등에 관한 법령상 또는 계약상 의무를 위반하여 그 훈련생이 훈련을 받은 것처럼 사실과 다르게 훈련비용을 지급청구한 경우에는 실제 지급되어서는 안 되는 훈련비용을 청구한 것이므로, 수탁자가 그 훈련생이 훈련을 받지 않았다는 사실을 몰랐다고 하더라도 ‘거짓 그 밖의 부정한 방법’에 해당한다고 새겨야 한다. 또한, 수탁자가 어느 훈련생에 대한 훈련을 실시하고 지급청구를 하였다고 하더라도 그 훈련생에게 이미 제적사유가 발생하였고 수탁자 또는 그의 관리·감독을 받는 훈련교사 등이 이러한 제적사유 발생사실을 알면서도 그 훈련생을 제적하여야 할 법령상 또는 계약상 의무를 위반하여 훈련을 실시하였다면 정당한 절차에 의해서는 지급받을 수 없는 훈련비용을 청구한 것이므로, 단순히 위탁계약 위반에 그치는 것이 아니라 ‘거짓 그 밖의 부정한 방법’에 해당한다고 해석함이 타당하다.
나. 원심은, 그 채택 증거에 의하여 원고가 2007. 3. 피고로부터 ‘Java Development Specialist’ 훈련과정(이하 ‘이 사건 훈련과정’이라 한다)을 위탁받아 직업능력개발 훈련을 함에 있어 훈련생 소외인이 2007. 10. 4.부터 같은 달 12.까지의 기간 중 7일간 결석하였는데도, 동료 훈련생이 소외인의 직업훈련카드를 가지고 대리출석을 하게 하여 출석한 것으로 처리하고 그에 기초하여 훈련비용을 지급받은 사실을 인정한 다음, 이와 같은 원고의 행위는 ‘거짓 그 밖의 부정한 방법’으로 훈련비용을 지급받은 경우에 해당한다고 판단하였다.
나아가 원심은, 피고가 소외인에 대한 훈련비용으로 지급된 2007년 9월 훈련비용 485,500원과 10월 훈련비용 606,980원을 합한 1,093,480원을 원고가 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 훈련비용으로 산정한 다음, 구 직능개발법 제16조 제2항 제2호, 제3항, 구 근로자직업능력 개발법 시행규칙(2009. 3. 10. 노동부령 제315호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 직능개발법 시행규칙’이라 한다) 제6조 제3항 [별표 1] 1. 나. 2) 나)에 근거하여, 원고가 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 받은 훈련비용이 100만 원 이상 500만 원 미만인 경우로 보아 계약해지와 함께 3개월 위탁제한 처분을 하였으나, 소외인이 대리출석을 하게 한 날은 2007. 10. 4.부터 2007. 10. 12.까지의 기간 중 7일(이하 ‘결석기간’이라 한다)이므로 피고가 부정수급된 훈련비용으로 산정한 1,093,480원 중 적어도 2009년 9월 훈련비용 485,500원은 부정수급액이 아니어서 원고가 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 훈련비용은 100만 원 미만이므로, 구 직능개발법 제16조 제3항 및 구 직능개발법 시행령 제13조의2에 따라 직업능력개발훈련의 위탁을 제한할 수 없음에도, 원고가 지급받은 부정수급액이 100만 원 이상이라고 오인하여 한 전 과정에 대한 3개월 위탁제한 처분은 위법하다고 판단하였다.
다. 앞서 본 법리와 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거 등에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 구 직능개발법 제16조 제2항 제2호에 규정된 ‘거짓 그 밖의 부정한 방법’의 적용 범위에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
2. 해당 훈련과정에 대한 1년 3개월 위탁제한 처분에 관한 상고이유에 대하여
가. 구 직능개발법 제16조 제2항 제3호는 ‘직업능력개발훈련을 위탁받은 자가 위탁계약을 위반하여 직업능력개발훈련을 실시한 경우 직업능력개발훈련을 위탁한 자는 그 위탁계약을 해지할 수 있다.’고 규정하고, 제3항은 ‘국가·지방자치단체 또는 노동부장관은 위탁계약이 해지된 자에 대하여 그 해지일부터 5년의 범위 안에서 제1항의 규정에 의한 직업능력개발훈련의 위탁을 하지 아니할 수 있다.’고 규정하고 있다. 그리고 구 직능개발법 시행규칙 제6조 제3항 [별표 1] 1. 나. 3) 다. (1)은 ‘훈련생 관리에 관하여 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 훈련인원을 조작하거나 출결관리를 한 경우 계약해지 및 해당 훈련과정에 대한 1년간의 위탁제한을 할 수 있다.’고 규정하고 있다.
나. 원심은 그 채택 증거를 종합하여, 피고는 소외인의 대리출석과 관련한 원고의 행위가 구 직능개발법 제16조 제2항 제2호 및 제3호에 중복하여 해당하는 것으로 보아 해당 훈련과정에 대하여 1년 3개월 위탁제한 처분을 한 사실을 인정한 다음, 구 직능개발법 제16조 제2항 제3호, 제3항, 구 직능개발법 시행규칙 제6조 제3항 [별표 1] 1. 나. 3) 다. (1)에서는 훈련생 관리와 관련하여 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 훈련인원을 조작하거나 출결관리를 한 경우 계약해지 및 해당 훈련과정에 대한 1년간 위탁제한을 할 수 있도록 규정하고 있을 뿐, 훈련비용을 부정수급한 것을 근거로 해당 훈련과정에 대한 위탁제한 처분을 할 수 있다는 규정이 없고, 그 판시와 같은 이유로 1년 동안에 이르는 해당 훈련과정에 대한 위탁제한 처분은 피고가 그 재량권을 일탈·남용한 것이라고 보아, 이 사건 해당 훈련과정에 대한 1년 3개월 위탁제한 처분은 위법하다고 판단하였다.
다. 앞서 본 관계 법령의 규정 및 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거 등에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 구 직능개발법 등이 규정하는 해당 훈련과정에 대한 위탁제한의 처분요건이나 재량권 일탈·남용에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
3. 직업능력개발사업 1년간 지급제한 처분 및 그 반환명령에 관한 상고이유에 대하여
가. 제재처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고 처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안 되며, 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 된다(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791, 13807 판결 등 참조).
나. 구 고용보험법(2008. 12. 31. 법률 제9315호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제35조는 “노동부장관은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 이 장의 규정에 따른 고용안정·직업능력개발 사업의 지원을 받은 자 또는 받으려는 자에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 지원을 제한하거나 이미 지원된 것을 반환하도록 명할 수 있다(제1항).”, “노동부장관은 제1항에 따라 반환을 명하는 경우에는 이에 추가하여 노동부령으로 정하는 기준에 따라 그 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 금액에 상당하는 액수 이하의 금액을 징수할 수 있다. 다만, 근로자직업능력 개발법 제2조 제1호의 직업능력개발 훈련을 실시하는 자에 대하여는 같은 법 제16조 제5항 제1호 및 제25조 제4항 제1호를 준용한다(제2항).”고 규정하고 있다.
구 고용보험법 제35조 제1항은 ‘지원 제한’이라는 제재처분의 대상을 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 이 장의 규정에 따른 고용안정·직업능력개발 사업의 지원을 받은 자 또는 받으려는 자’로 명시하고 있고, 제2항은 제1항의 요건이 충족됨을 전제로 한 규정이므로 제2항 단서에 규정된 ‘근로자직업능력 개발법 제2조 제1호의 직업능력개발 훈련을 실시하는 자’는 제1항의 제재처분 대상인 ‘이 장의 규정에 따른 고용안정·직업능력개발 사업의 지원을 받은 자 또는 받으려는 자’ 중에서 ‘근로자직업능력 개발법 제2조 제1호의 직업능력개발 훈련을 실시하는 자’를 의미한다고 보아야 하는 등 관계 법률의 규정 내용, 형식 및 체제 등을 종합적으로 고려할 때, 구 고용보험법 ‘제3장 고용안정·직업능력개발 사업’의 각 규정에 따른 고용안정·직업능력개발 사업의 지원을 받는 것이 아니라 구 직능개발법 제16조 제1항에 따라 국가·지방자치단체 또는 노동부장관으로부터 직업능력개발훈련을 위탁받은 수탁자는 구 고용보험법 제35조 제1항에 규정된 제재처분의 대상에 해당하지 않는다고 해석함이 타당하다.
다. 같은 취지에서 원심이 구 고용보험법 제35조 제1항에 규정된 제재처분의 대상에 해당하지 않는 원고에 대하여 한 고용보험기금 지원사업에 대한 지급제한 처분 및 이를 전제로 한 반환명령은 위법하다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같은 구 고용보험법 제35조 제1항의 적용 범위에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
4. 부정수급액 반환명령 및 추가징수 처분에 관한 상고이유에 대하여
가. 구 직능개발법 제16조 제5항은 “국가·지방자치단체 또는 노동부장관은 제2항의 규정에 따라 위탁계약이 해지된 자 또는 제4항의 규정에 따라 직업능력개발훈련의 수강 또는 지원·융자의 제한을 받은 근로자에 대하여 이미 지급 또는 지원된 금액의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다. 이 경우 노동부령이 정하는 기준에 따라 이미 지급 또는 지원받은 금액 중 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 지급 또는 지원받은 금액에 대하여는 다음 각 호의 구분에 따른 금액을 추가로 징수할 수 있다.”고 규정하고 있는데, 위 규정의 형식 및 문언에 비추어 보면, 위탁계약이 해지된 자에 대한 반환명령 및 추가징수처분은 재량행위로 봄이 타당하다.
나. 원심은, 피고가 소외인에 대한 훈련비용으로 지급된 2007년 9월 훈련비용 485,500원과 10월 훈련비용 606,980원을 합한 1,093,480원을 원고가 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 훈련비용으로 산정한 것은 잘못이고, 부정수급액은 소외인의 결석기간인 7일에 해당하는 금액에 불과하고 위 결석기간에 해당하는 훈련비용 금액을 산정할 구체적 자료가 없다고 판단한 다음, 반환명령은 재량행위로서 그 반환할 액수를 구체적으로 얼마로 정할 것인지에 관하여 행정청에게 재량이 부여되어 있고 원고의 행위에 참작할 부분이 있으므로 감경할 여지가 있고, 추가징수처분도 재량행위로서 과거 위반횟수 등을 고려하여 행하여야 한다는 등의 이유를 들어 이 사건 부정수급액 반환명령 및 추가징수처분은 모두 위법하다고 판단하였다.
다. 제1항에서 본 법리와 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거 등에 비추어 살펴보면, 수탁자가 어느 훈련생에 대한 훈련을 실시하고 지급청구를 하였다고 하더라도 그 훈련생에게 이미 제적사유가 발생하였고 수탁자 또는 그의 관리·감독을 받는 훈련교사 등이 이러한 제적사유 발생사실을 알면서도 그 훈련생을 제적하여야 할 법령상 또는 계약상 의무를 위반하여 훈련을 실시한 경우에는 ‘거짓 그 밖의 부정한 방법’에 해당한다고 해석함이 타당하므로, 원심이 이러한 경우에 해당하는지 여부를 따져 보지 아니하고 원고의 부정수급액은 소외인의 결석기간인 7일에 해당하는 금액에 불과하다고 판단한 것은 잘못이다.
그러나 재량권을 행사함에 있어 그 기초가 되는 사실을 오인하는 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈·남용에 해당하여 위법하다고 할 것인데, 피고가 소외인의 결석기간(2007. 10. 4.부터 2007. 10. 12.까지 사이의 7일) 이전인 2007년 9월 실시된 훈련비용 486,500원도 원고가 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 훈련비용에 포함시킨 것은 잘못임이 분명하므로, 이 부분 반환명령 및 추가징수처분은 그 재량권을 행사함에 있어 기초가 되는 부정수급액수에 관한 사실을 오인한 것으로서 재량권의 일탈·남용에 해당하여 위법하다고 보아야 하므로, 이 부분 반환명령 및 추가징수처분을 전부 취소할 수밖에 없다.
따라서 이 부분 반환명령 및 추가징수처분을 취소한 원심판결은 그 결과에 있어 정당하므로, 결국 판결에 영향을 미친 위법은 없다.
5. 직업훈련시설 지정취소 예정통지에 관한 상고이유에 대하여
가. 항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나, 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 가리키는 것이고, 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 영향을 미치지 않는 행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니다(대법원 2002. 5. 17. 선고 2001두10578 판결, 대법원 2007. 11. 15. 선고 2007두10198 판결 등 참조).
나. 원심은, 피고가 원고에 대하여 직업훈련시설 지정취소 예정통지를 한 사실을 인정한 다음, 직업훈련시설 지정취소 예정통지는 피고가 위탁제한 처분이 확정되는 경우 장차 훈련시설을 취소하겠다는 내용에 불과하고, 원고 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 변동을 가져오는 행위가 아니므로 행정처분이 아니라고 판단하였다.
앞서 본 법리와 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거 등에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같은 직업훈련시설 지정취소 예정통지의 법적 성격에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
6. 결론
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 양창수(재판장) 박병대 고영한(주심) 김창석