【원 고】
주식회사 대한관광리무진 (소송대리인 법무법인 융평 외 1인)
【피 고】
전라북도지사 (소송대리인 변호사 황선철)
【피고보조참가인】
주식회사 전북고속 외 1인 (소송대리인 법무법인 (유) 바른 외 2인)
【변론종결】
2016. 6. 23.
【주 문】
1. 원고의 주위적 및 예비적 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 모두 원고가 부담한다.
【청구취지】
주위적 청구: 피고가 2015. 10. 6. 주식회사 전북고속에 대하여 한 여객자동차운송사업계획변경 인가처분은 부존재함을 확인하고, 피고가 2015. 10. 6. 유한회사 호남고속에 대하여 한 여객자동차운송사업계획변경 인가처분을 취소한다.
예비적 청구: 피고가 2015. 10. 6. 주식회사 전북고속과 유한회사 호남고속에 대하여 한 각 여객자동차운송사업계획변경 인가처분을 각 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고의 지위
1) 원고는 1996. 12. 12. 피고로부터 ‘전주~익산IC~김포공항’ 노선에 관하여 업무범위 ‘여객의 한정(해외여행업체의 공항이용계약자)’, 유효기간 ‘1996. 12. 12. ~ 1999. 12. 11.(3년간)’으로 정한 시외버스운송사업 한정면허를 받아 공항버스의 운송을 개시한 여객자동차 운송사업자이다.
2) 원고는 이 사건 한정면허의 유효기간 만료일이 다가오자 1999. 9. 30. 피고로부터 업무범위 ‘여객의 한정(해외여행업체의 공항이용계약자)’, 유효기간 ‘1999. 12. 12.부터 계속’으로 정한 시외버스운송사업 한정면허(이하 ‘이 사건 한정면허’라 한다)를 다시 받았고, 2000. 7. 18. 피고로부터 버스의 종점을 인천국제공항으로 연장하는 내용의 여객자동차 운송사업계획변경 인가처분을 받아 현재 ‘전주~익산IC~김포공항~인천국제공항’ 노선을 1일 24회, ‘전주~인천국제공항(직통)’ 노선을 1일 3회 운행하고 있다.
나. 피고보조참가인들에 대한 이 사건 처분
피고는 직행형 시외버스운송사업자인 피고보조참가인들(이하 ‘참가인들’이라 하고, 피고보조참가인 주식회사 전북고속을 ‘참가인 전북고속’, 피고보조참가인 유한회사 호남고속을 ‘참가인 호남고속’이라 한다)의 사업계획변경 인가신청에 따라, 2015. 10. 6. 참가인들에 대하여 아래 표 기재와 같이 기존의 ‘서울(남부)~전주~임실, 운행횟수 참가인 전북고속 1일 9회, 참가인 호남고속 1일 9회’의 노선(이하 ‘제1노선’이라 한다)의 운행횟수를 참가인들 각 1일 6회로 계통분할(이하 감회된 노선을 ‘제2노선’이라 한다)한 다음, 나머지 각 1일 3회에 관해서는 임실부터 전주까지로 운행구간을 단축함과 아울러 전주에서 인천국제공항까지로 운행구간을 연장(이하 ‘제3노선’이라 한다)하는 내용의 여객자동차 운송사업계획변경인가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 하고, 위 운송사업계획변경을 ‘이 사건 사업계획변경’이라 한다)을 하였다.
계통번호변 경 전변 경 후변경내역기점경유지종점거리횟수기점경유지종점거리횟수다4-6-5서울(남부)고속도(경부,천안,논산,호남고속도,전주IC),호남제일문,전주임실234.8전북고속9, 호남고속9서울(남부)고속도(경부, 천안,논산,호남고속도,전주IC),호남제일문,전주임실234.8전북고속6, 호남고속6계통분할인천국제공항고속도(인천국제공항,인천대교),월곶JC,고속도(경부,천안,논산,호남),전주IC, 전주임실282.2전북고속3, 호남고속3단축연장
다. 행정심판 절차
원고는 2015. 11. 4. 중앙행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였으나, 중앙행정심판위원회는 2016. 5. 17. 원고의 청구를 기각하는 재결을 하였다.
라. 종전 소송의 경과
원고는 이 법원 2014구합875호로 피고를 상대로 피고가 2013. 8. 12. 참가인들에 대하여 한 기존의 ‘군산~대야~송도신도시~인천공항, 운행횟수 참가인 전북고속 1일 4회, 참가인 호남고속 1일 4회’의 노선의 운행횟수를 참가인들 각 1일 1회로 감회하고, 나머지 각 1일 3회의 노선을 대야와 송도신도시를 경유지에서 제외하면서 익산을 경유지로 추가하고 종점을 전주로 연장하는 내용의 여객자동차 운송사업계획변경인가처분(이하 ‘이 사건 종전 처분’이라 한다)에 대하여 그 취소를 구하는 소를 제기하였다. 위 법원은 2015. 4. 15. ‘종전 처분은 피고의 권한을 넘어 이루어진 것이고, 종전 처분의 사업계획변경은 사실상 노선의 신설에 해당하여 관계 행정청 등과 미리 협의하여야 함에도 그와 같은 협의절차를 거치지 아니한 하자가 존재하여 위법하다’는 사유로 원고 승소 판결을 선고하였다. 피고는 이에 불복하여 광주고등법원(전주) 2015누399호로 항소하였으나 2015. 9. 21. 항소기각 판결이 선고되었고, 피고가 대법원 2015두53824호로 상고하여 현재 소송계속 중이다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 11, 13, 15호증, 을 제18호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 본안전 항변에 대한 판단
가. 피고 및 참가인들의 본안전 항변
원고는 이 사건 한정면허에 따라 공익적인 필요에 의해 한정적인 범위 안에서 관할관청이 지정한 노선을 운행하므로, 일반노선버스운송사업자인 참가인들과 업무범위, 운행형태, 운행방식 및 근거법률에서 보호하고자 하는 법익이 다르고, 이 사건 처분에 따라 참가인들이 운행하게 된 노선과 원고가 운행하는 노선의 일부 운행구간이 중복된다고 하여 원고와 참가인들이 경업자 관계에 있다고 할 수 없다. 따라서 피고가 참고인들에게 관계법령에 근거하여 적법하게 이 사건 처분을 한 이상 이로 인하여 원고의 법률상 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 침해되었다고 할 수 없으므로, 원고는 이 사건 처분의 취소를 구할 당사자 적격이 없다.
나. 판단
1) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있는바, 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분의 근거가 되는 법률이 해당 업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하는 것도 그 목적으로 하고 있는 경우 다른 업자에 대한 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분에 대하여 미리 같은 종류의 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분을 받아 영업을 하고 있는 기존의 업자는 경업자에 대하여 이루어진 면허나 인·허가 등 행정처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 행정처분의 취소를 구할 당사자적격이 있다(대법원 1999. 10. 12. 선고 99두6026 판결 등 참조).
2) 이 사건에 관하여 보건대, 구 여객자동차 운수사업법(2015. 1. 6. 법률 제12982호로 일부개정되기 전의 것, 이하 ‘여객자동차법’이라 한다) 제5조 제1항 제1호에서 “사업계획이 해당 노선이나 사업구역의 수송 수요와 수송력 공급에 적합할 것”을 여객자동차운송사업의 면허기준으로 정한 것은 여객자동차운송사업에 관한 질서를 확립하고 여객자동차운송사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공의 복리를 증진함과 동시에 업자 간의 경쟁으로 인한 경영의 불합리를 미리 방지하자는 데 그 목적이 있다고 할 것이다.
위 채택증거와 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고가 운행하고 있는 노선과 참가인들이 이 사건 처분에 따라 운행하게 된 제3노선은 전주에서의 정류장 위치 및 경유지 등 일부 운행계통을 달리하고, 원고는 해외여행 목적으로 인천공항을 이용하고자 하는 승객만을 수송할 수 있는 반면 참가인들은 승객의 제한이 없는 사실은 인정된다. 그러나 그 운행경로의 차이가 크지 않고 두 노선 모두 전주에서 인천공항 또는 그 역방향을 가고자 하는 승객들을 주요 수송대상으로 삼고 있으며, 인천공항을 이용하여 해외로 출국하고자 하는 승객들이 참가인들의 제3노선을 추가로 이용할 수 있게 된 이상 그 수송수요가 중복됨에 따라 이 사건 처분으로 인하여 원고의 수익감소가 예상되는바, 이처럼 이 사건 처분으로 인하여 기존업자인 원고와 신규업자인 참가인들의 노선, 운행계통 및 수송수요 등이 중복되고 그에 따라 원고의 수익감소가 예상된다면 원고와 참가인들은 경업관계에 있다고 봄이 상당하다.
따라서 원고는 위 여객자동차법의 입법목적 등에 비추어 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다고 할 것이므로, 피고와 참가인들의 본안전 항변은 이유 없다.
3. 원고의 주위적 청구 중 부존재확인 청구에 대한 판단
가. 원고의 주장
참가인 전북고속은 2015. 4. 7. 피고로부터 여객자동차운송사업 면허를 받아 이에 기하여 이 사건 사업계획변경인가를 신청하여 2015. 10. 6. 피고로부터 이 사건 처분을 받았다. 그런데 피고는 2016. 1. 20. 참가인 전북고속에 대하여 행한 위 신규면허를 취소함과 동시에 주식회사 전북고속터미널에 대하여 2015. 7. 3.에 한 기존 여객자동차운송사업 면허취소처분을 취소하였는바, 이 사건 처분은 위 2015. 4. 7.자 신규 면허처분에 그 근거를 두고 있다 할 것인데 위 신규 면허처분이 피고에 의하여 직권으로 취소되었으므로, 결국 이 사건 처분은 부존재한다.
나. 판단
살피건대, 참가인 전북고속이 2015. 4. 7. 피고로부터 여객자동차운송사업 면허를 받은 후, 2015. 10. 6. 피고로부터 이 사건 처분을 받은 사실, 피고는 2016. 1. 20. 참가인 전북고속에 대한 2015. 4. 7.자 여객자동차운송사업 면허처분을 취소함과 동시에 주식회사 전북고속터미널에 대하여 2015. 7. 3.에 한 기존 여객자동차운송사업 면허취소처분을 직권으로 취소했던 사실은 이 법원에 현저하나, 한편 피고가 2016. 1. 20. 위와 같이 참가인 전북고속에 대한 2015. 4. 7.자 여객자동차운송사업 면허처분을 취소한 이유는 주식회사 전북고속터미널과 참가인 전북고속 사이의 여객자동차운송사업 양도, 양수 신고수리와 관련하여 법령해석의 착오를 일으켰기 때문일 뿐, 참가인 전북고속의 여객자동차운송사업 운영을 중단시키려는 의도는 아니었던 사실 역시 이 법원에 현저하고, 나아가 참가인 전북고속은 여전히 여객자동차운송사업 면허를 보유하고 있는 것으로 보이고, 이 사건 처분이 참가인 전북고속에 대한 2015. 4. 7.자 여객자동차운송사업 신규면허처분에 터잡고 있다고 보기도 어려우며, 달리 이 사건 처분이 부존재한다고 볼 만한 근거를 찾을 수 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.
4. 원고의 나머지 청구에 대한 판단
가. 원고의 주장
이 사건 처분은 아래와 같은 하자가 있어 위법하므로, 취소되어야 한다.
1) 계통분할과 단축연장은 동시처분이 불가능하다는 주장
여객자동차법 및 동 시행규칙의 위임을 받아 제정된 여객자동차운수사업 인·면허업무처리요령(이하 ‘업무처리요령’이라 한다)은 노선의 분할, 단축연장, 신설을 엄격하게 구분하여 규정하고 있다. 참가인들은 이 사건 사업계획변경에서 제2노선에 대하여 “계통분할”, 제3노선에 대하여 “단축연장”이라고 기재하였으나, 제1노선을 “계통분할”하는 것이라면 제2노선이나 제3노선이 아닌 ‘서울(남부)~전주’ 노선과 ‘전주~임실’ 노선으로 분리되었어야 하고, 제1노선을 “감회”하여 제2노선으로 하는 것이라면 제3노선은 존재하지 않아야 하며, 만약 제1노선을 “단축연장”하여 제3노선으로 하는 것이라면 제2노선은 존재할 수 없고 단지 제3노선의 운행횟수를 제1노선의 운행횟수인 각 9회로 기재하였어야 하는데 이 사건 사업계획변경에는 그와 같은 내용이 없다. 설령 제1노선의 운행횟수를 분할하여 ‘제2노선, 각 6회’와 ‘제3노선, 각 3회’로 분할하여 제3노선을 “분할연장”하는 것이라면 제3노선은 ‘인천국제공항~서울, 전주~임실, 각 6회’가 되어야 하는데 ‘전주~서울’ 구간이 폐지되어 분할연장이 될 수가 없다. 결국 제2노선은 업무처리요령 제7조 제4호의 “운행횟수의 감회”에 해당하고, 제3노선은 업무처리요령 제7조 제1호의 “운행계통의 신설”에 해당한다.
따라서 제1노선을 제2노선과 제3노선으로 변경하는 내용의 이 사건 사업계획변경은 외관상 그 기재사항의 하자가 명백함에도 피고는 이에 대한 보완을 요구하는 등의 절차를 거치지 아니한 채 동시에 성립이 불가능한 “계통분할”과 “단축연장”을 동시에 하도록 하는 내용의 이 사건 처분을 하였는바, 이는 관련 법령에서 규정한 사업계획변경기준을 위배한 것이다.
2) 여객자동차법 시행규칙 제32조 제2항 제6호 위반
여객자동차법 시행규칙 제32조 제2항 제6호에 따라, 일정 기준을 초과하는 둘 이상의 시·도에 걸치는 노선의 운행횟수 증감은 관련 시외버스운송사업자 또는 관할관청이 참여하여 해당 운행계통에 대한 수송수요 등을 조사한 후에 변경하여야 한다. 이 사건 처분은 제1노선의 운행횟수를 각 3회 감회(기존 운행횟수의 33.3% 감회)하고, 각 3회의 제3노선을 신설(운행계통 200% 증회)하는 것이므로, 제1노선 및 제3노선의 운행횟수 증감이 연간 10%를 초과하는 경우에 해당하여 위 조항에 따라 수송수요 조사 절차를 거쳐야 한다.
그럼에도 피고는 아무런 수송수요 조사 절차를 거치지 아니한 채 이 사건 처분을 하였다.
3) 업무처리요령 제7조 제1호 위반
이 사건 사업계획변경에 제3노선은 “단축연장”으로 되어 있지만 그 실질은 “운행계통을 신설”하는 것으로, 피고는 업무처리요령 제7조 제1호에 따라 신설되는 운행계통에 2개 이상의 업체가 신청한 때에는 신설운행계통의 노선연고도, 지시사항 등의 이행 등을 배분비율에 따라 환산한 점수에 따라야 하고, 운행횟수의 배분도 위 규정에서 정한 산식에 따라 산출된 횟수로 하여야 한다.
그럼에도 피고는 참가인별로 환산 점수를 산정하거나 운행횟수를 산식에 따라 산출하지 아니한 채 이 사건 처분을 하였다.
4) 업무처리요령 제7조 제3호 나목 위반
업무처리요령 제7조 제3호 나목에 따라 운행계통의 분할 및 단축은 이용주민에게 교통편의를 증진할 수 있는 범위 내에서 하여야 하는데, 제1노선은 임실 및 전주에서 서울로 가는 승객의 교통편의를 위한 것이었으나 이 사건 처분으로 인하여 제1노선의 운행횟수가 33%나 줄어들어 기존에 이를 이용하던 주민에게 교통의 불편을 초래하였는바, 이 사건 처분은 위법하다.
5) 이행불능의 중복처분이라는 주장
이 사건 종전 처분은 법원의 판결이 확정되기 전 까지는 행정처분의 공정력으로 인해 여전히 유효하다 할 것인데, 그럼에도 피고는 참가인들에 대하여 이 사건 종전 처분과 동일한 ‘전주~인천공항’ 노선에 대하여 재차 이 사건 처분을 하였다. 이는 동일노선에 대한 중복처분으로 그 이행자체가 불가능하다.
6) 재량권의 일탈·남용
피고는 수요의 불규칙성 등으로 인하여 전주~인천공항 노선에 일반노선버스를 운행하기 어렵다는 판단 하에 이용자의 교통 불편을 해소하기 위하여 원고에게 이 사건 한정면허를 주었고, 이는 전적으로 원고의 사익을 위한 것이라기보다는 승객의 교통편의를 위한 공익적 측면도 있다는 점에서 원고에게는 일반운송사업자에 비하여 위 노선에 대한 어느 정도의 우선권이 있다는 점에 대한 신뢰이익이 있다.
따라서 피고가 일반노선버스사업에 대하여 전주~인천공항 노선의 중복운행을 허용하기 위해서는 원고의 수송능력만으로는 늘어나는 수송수요를 감당할 수 없다거나 원고가 위 노선의 독점적 지위를 이용하여 주민들에게 피해를 주고 있다는 등의 특단의 사정이 있어야 할 것인데, 원고가 현재 운행하고 있는 버스만으로도 위 노선에 대한 수송수요를 충족할 수 있고, 그 수요가 있다 하더라도 원고의 노선을 증회하여 충분히 대응할 수 있음에도, 피고는 위와 같은 특단의 사정에 관한 아무런 객관적인 근거도 없이 이 사건 처분을 통해 참가인들로 하여금 위 노선과 중복된 제3노선을 운행할 수 있도록 하였고, 더욱이 피고는 이 사건 종전 처분이 법원의 판결에 의해 취소되어, 종전 처분의 노선운행이 중지되었음에도 불구하고 소송 계속 중에 다시 종전 처분과 동일한 내용의 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 이 사건 사업계획변경이 단축연장에 해당하는지 여부
가) 관련 법리
구 여객자동차운수사업법(2007. 7. 13. 법률 제8511호로 개정되어 2008. 1. 13.부터 시행되기 전의 것. 이하 ‘운수사업법’이라 한다) 제11조 제1항은 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 사업계획을 변경하고자 하는 때에는 건설교통부장관 또는 시·도지사의 인가를 받아야 한다고 규정하면서, 같은 조 제4항에서 제1항 내지 제3항의 규정에 의한 사업계획변경의 절차·기준 기타 필요한 사항은 건설교통부령으로 정한다고 규정하고 있고, 구 여객자동차운수사업법 시행규칙(2008. 3. 14. 국토해양부령 제4호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘운수사업법 시행규칙’이라 한다) 제31조 제5항은 제1항, 제2항 및 제4항에서 규정한 사항 외의 사업계획변경의 세부절차 기타 필요한 사항에 관하여는 건설교통부장관 또는 시·도지사가 따로 정하는 바에 의한다고 규정하고 있다. 그런데 위와 같은 위임에 의하여 제정된 구 여객자동차운수사업 인·면허 업무처리요령(2008. 2. 27. 건설교통부훈령 제707호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘업무처리요령’이라 한다) 제2조에서는 ‘신설’이라 함은 새로운 노선 및 운행계통을 만드는 것을 말하고(1호), ‘연장’이라 함은 기존노선 및 운행계통에서 일정한 지점까지의 운행경로를 연장하여 기·종점을 변경하는 것으로서, 기점 또는 종점에서 일정 지점까지의 운행경로를 연장하는 ‘단순연장’(가목)과 기존노선 및 운행계통의 일부구간을 폐지하거나, 일부구간을 단축하여 운행횟수를 감회한 후 단축된 지점으로부터 운행경로를 변경하여 기점 또는 종점을 연장하는 ‘단축연장’(나목)을 각각 규정하고 있으며(2호), 그 외 ‘단축’이라 함은 기존 노선 및 운행계통의 운행경로 중 일부를 폐지하는 것을 말한다(6호)고 규정하고 있다.
이와 같이 업무처리요령이 ‘단축연장’을 ‘단축’과 별도로 규정하면서 연장의 한 형태로 규정하고 있는 점, 운수사업법 제11조 제3항에서 정하고 있는 사업계획변경제한 사유에 해당하지 않는 한 사업계획변경의 횟수나 기간을 제한하는 별도의 규정이 없어 단축신청과 연장신청을 동시에 또는 연달아 신청하는 것도 가능한 점 등에 비추어 보면, 단축연장은 단순히 단축인가를 받은 후 다시 그 단축된 지점으로부터의 연장인가를 받는 것과 실질적으로 동일한 것이 아니라, ‘기존 노선 및 운행계통의 중간 어느 지점에서 다른 방향으로 연장되는 형태’라고 해석함이 상당하다(대법원 2010. 6. 10. 선고 2009두10512 판결 참조).
나) 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 사업계획변경의 내용은 제1노선인 ‘서울(남부)~전주~임실, 운행횟수 참가인 전북고속 1일 9회, 참가인 호남고속 1일 9회’의 운행횟수를 참가인들 각 1일 6회로 감회(이는 단축연장의 내용에 포함된 감회이다)한 다음, 나머지 각 1일 3회에 관해서는 임실부터 전주까지로 운행구간을 단축함과 아울러 전주에서 인천국제공항까지로 운행구간을 연장하는 내용이므로, 업무처리요령 제2조 제2호 나목의 단축연장에 해당한다고 할 것이다.
다) 이에 대하여 원고는 행정처분의 기초가 되는 법령상의 정의 규정은 보다 엄격하게 해석되어야 하는바, 업무처리요령상 “단축연장”의 성립요건인 ‘감회’는 당해 운행계통의 일부구간을 폐지 또는 단축한 결과이며, 동시에 연장의 원인이 되는 것을 의미한다고 주장하면서, 원고의 해석에 따른 단축연장은 이 사건 제1노선을 기준으로 ‘서울(남부)~전주’ 구간을 단축으로 전부 폐지하고(각 9회), 그 폐지된 구간을 ‘인천공항~전주’ 구간으로 연장(각 9회)하는 것이라고 한다.
살피건대, 앞서 본 법리 및 관련 법령에 비추어 보면 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 원고의 해석에 따른 단축연장은 단순히 단축인가를 받은 후 다시 그 단축된 지점으로부터 연장인가를 받는 것과 실질적으로 동일한 것으로 단축연장을 위와 같이 한정적으로 해석하는 것은 주민의 이용편의를 증진시키고, 노선운송사업자로 하여금 수송수요 및 수송능력에 탄력적으로 대응하도록 하기 위하여 규정된 노선 및 운행계통의 신설, 연장, 단축 등 사업계획변경에 관한 운수사업법 등 관련 법규들의 입법취지에 부합하지 않는 점, ② 원고의 해석에 의하면, 이 사건 제1노선에서 ‘서울(남부)~전주 구간 각 3회 감회 및 단축 후 인천공항~전주 구간 각 3회 연장’의 경우는 “단축연장”에 해당하지 아니하고 “감회”와 “신설”에 해당하여 이에 따른 각각의 절차를 요구하는 반면, 이 사건 제1노선에서 ‘서울(남부)~전주 구간 전회(9회) 감회 및 단축 후 인천공항~전주 구간 각 9회 연장’의 경우에는 “단축연장”에 해당하여 단축연장의 절차만을 요구한다 할 것인데, 이는 주민의 교통편의에 미치는 영향이 더 클 수밖에 없는 일부구간의 전부폐지에 대하여 일부구간의 일부폐지보다 경한 절차를 요구하는 모순적인 결과를 초래하는 점, ③ 업무처리요령에서 단축연장을 연장의 한 형태로 규정하고 있고, 업무처리요령 제7조 제2호 가목에서 연장구간의 운행횟수는 3회 이상이어야 하며, 기존 운행횟수가 3회 미만인 운행계통은 당해업체의 전 운행횟수를 연장하여야 한다고 규정하고 있는바, 연장구간의 운행횟수를 3회 이상으로 지정한다는 것은 기존노선의 운행횟수에서 3회 이상만 연장구간의 운행횟수로 적용하면 된다고 해석되므로, 이 사건 처분과 같이 기존노선의 운행횟수(각 9회)에서 각 3회를 단축연장의 운행횟수로 사용할 수 있다 할 것인 점 등에 비추어 보면, 원고의 위 주장은 이유 없다 할 것이다.
2) 계통분할과 단축연장은 동시처분이 불가능하다는 주장
원고는, “계통분할”과 “단축연장”은 동시처분이 불가능함에도 불구하고 계통분할과 단축연장이 결합하여 이루어진 이 사건 사업계획변경에 대한 인가를 한 이 사건 처분은 위법하다고 주장하나, 사업계획변경 내용의 적법 여부는 사업계획변경신청서 및 처분서에 기재된 표현에 의하여 좌우되는 것이 아니라 실체적인 사업계획변경의 내용에 따라 판단하여야 하는 것이고, 앞에서 본 바와 같이 이 사건 사업계획변경의 내용은 단축연장에 해당하는바, 원고의 위 주장은 이유 없다.
3) 여객자동차법 시행규칙 제32조 제2항 제6호 위반
원고는 이 사건 사업계획변경의 내용이 제1노선의 감회와 제3노선의 신설에 해당함을 전제로 여객자동차법 시행규칙 제32조 제3항 제6호에 따른 절차를 거치치 않은 채 이루어진 이 사건 처분은 위법하다고 주장하나, 앞에서 본 바와 같이 이 사건 사업계획변경의 내용은 단축연장에 해당하여 이 사건 처분으로 인하여 참가인들의 기존의 운행계통에 변동이 있었다고 볼 수 없고, 위 운행계통의 운행횟수는 종전과 동일하다 할 것인바, 원고의 위 주장 또한 이유 없다.
4) 업무처리요령 제7조 제1호 위반
원고는 제3노선의 실질이 운행계통의 신설에 해당하는 것을 전제로 피고는 업무처리요령 제7조 제1호에 따르지 아니한 채 이 사건 처분을 하여 위법하다고 주장하나, 앞에서 본 바와 같이 이 사건 제3노선은 운행계통의 신설이 아닌 단축연장에 해당한다고 할 것인바, 원고의 위 주장은 이유 없다.
5) 업무처리요령 제7조 제3호 나목 위반
원고는 이 사건 처분으로 인해 제1노선 이용주민에게 교통의 불편을 초래하여 위법하다고 주장하나, 이 사건 사업계획변경의 내용은 분할 및 단축이 아닌 연장의 한 형태로 규정된 단축연장에 해당하고 운행계통의 변경을 초래하지 않아 업무처리요령 제7조 제3호 나목의 규제를 받지 아니하는바, 원고의 위 주장 역시 이유 없다.
6) 이행불능의 중복처분이라는 주장
원고는 이 사건 처분은 여전히 유효한 이 사건 종전 처분과 동일한 내용의 중복처분으로 그 이행자체가 불가능하다고 주장하므로 보건대, 앞에서 본 바와 같이 이 사건 처분과 종전 처분은 그 대상 노선과 운행계통이 다른 점, 이 사건 종전 처분은 피고의 권한을 넘어 이루어진 것이고, 종전 처분의 사업계획변경은 사실상 노선의 신설에 해당하여 관계 행정청 등과 미리 협의하여야 함에도 그와 같은 협의절차를 거치지 아니한 하자가 존재한다는 사유로 취소된 것으로 이 사건 처분에는 그와 같은 하자가 존재하지 않는 점, 설령 이 사건 처분이 중복 처분이라 하더라도 피고는 중복된 처분의 일부를 직권으로 취소하여 이를 해소할 수 있는 점 등에 비추어 보면, 원고의 위 주장은 이유 없다.
7) 재량권의 일탈·남용
원고에게는 일반운송사업자에 비하여 위 노선에 대한 어느 정도의 우선권이 있다는 점에 대한 신뢰이익이 있다 할 것이어서, 피고가 일반운송사업자에게 대하여 전주~인천공항 노선의 중복운행을 허용하기 위해서는 원고의 수송능력만으로는 늘어나는 수송수요를 감당할 수 없다거나 원고가 위 노선의 독점적 지위를 이용하여 주민들에게 피해를 주고 있다는 등의 특단의 사정이 있어야 할 것인데, 앞서 든 증거들 및 을 제 2 내지 4호증, 을 제12호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 위와 같은 특단의 사정이 존재한다고 판단되므로, 이 사건 처분은 적법하다.
① 피고는 원고에게 한정면허를 부여하면서 원고가 운송할 여객을 ‘해외여행업체의 공항이용계약자’로 한정하여 그 업무범위를 제한한 점, 원고는 해외여행업체의 공항이용계약자 뿐 아니라 일반 승객도 모두 운송하는 영업행위를 하였음을 이유로 피고로부터 과징금부과처분을 받아 이 법원 2008구합1952호로 그 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 원고 패소 판결이 선고되어 확정되었던 점 등에 의하면, 원고가 이 사건 한정면허를 통하여 기대할 수 있는 신뢰이익은 여행업체와 해외여행계약을 체결한 여행자를 운송할 수 있는 권리이지 여행업체를 통하지 아니한 해외여행자(이하 ‘일반 해외여행자’라 한다), 해외여행과 무관한 교통이용자(이하 ‘일반 교통이용자’라 한다)를 운송할 수 있는 권리도 포함한다고 할 수 없다.
② 전주에서 인천공항으로 가고자 하는 일반 해외여행자의 승객수요는 2008년에 비교하여 현저하게 증가하였으나 해외여행업체의 공항이용계약자 이외의 일반해외여행자와 일반 교통이용자의 경우는 전주에서 인천공항까지의 버스를 이용한 교통편이 존재하지 아니한 상태로, 주민들의 교통편의를 위해 시외버스 운송사업자에게도 ‘전주~인천공항’ 구간에 대한 중복운행을 허용할 특단의 사정이 존재한다.
③ 원고는 1999년 한정면허를 받은 이후 ‘전주~인천공항’ 노선에 대한 우선권을 인정받아 독점적으로 이를 운행하여 왔는데, 지역주민들의 인천국제공항으로의 교통수요가 계속하여 증가되어 왔음에도 원고의 사업권 우선보장을 위해 지역 주민들의 교통수단 선택권이 제한되어 지역 주민들에게 피해가 발생하는 상황이 초래되자, 피고는 도민과 전북을 내방하는 이용객들에게 원고의 한정면허에 의한 수송의 한계를 보완하여 보다 저렴하고 편리하며 다양한 대중교통 서비스의 제공을 위해 이 사건 처분을 한 것이다. 따라서 원고가 누리고 있는 독점적 이익을 보호해야 할 필요성보다는 이 사건 처분으로 지역주민들의 교통 수요를 충족시킴으로써 달성될 수 있는 공익의 정도가 더 크다 할 것이다.
④ 앞서 본 바와 같이 이 사건 종전 처분과 이 사건 처분은 그 대상 노선 및 운행계통이 다른 점 등에 비추어 종전 처분에 대한 소송 계속 중에 이 사건 처분을 하였다는 사정만으로는 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다.
5. 결론
그렇다면 원고의 주위적 및 예비적 청구는 모두 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 방창현(재판장) 한진희 최정윤