【원고, 피항소인】
주식회사 한중네트웍(소송대리인 변호사 안슬기)
【피고, 항소인】
문화체육관광부장관(소송대리인 법무법인(유한) 한별 담당변호사 안시은)
【제1심판결】
서울행정법원 2017. 11. 2. 선고 2016구합82720 판결
【변론종결】
2018. 3. 28.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송 총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2016. 11. 4. 원고에게 한 중국 단체관광객 유치 전담여행사 지정취소 처분을 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 제1심판결 이유의 인용
이 법원이 적을 이유는, 아래 제2항과 같이 일부 내용을 고쳐 쓰는 것 이외에는 제1심판결의 이유 중 제1, 2항과 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 고쳐 쓰는 부분
■ 제1심판결문 제12면의 제16행부터 제16면의 제10행까지를 아래와 같이 고친다.
2) 처분기준의 공표의무 위반 여부
가) 관련 규정 및 취지
행정절차법 제20조 제1항은 ‘행정청은 필요한 처분기준을 해당 처분의 성질에 비추어 되도록 구체적으로 정하여 공표하여야 한다’고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 ‘제1항에 따른 처분기준을 공표하는 것이 해당 처분의 성질상 현저히 곤란하거나 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해치는 것으로 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 처분기준을 공표하지 아니할 수 있다’고 규정하고 있다.
이러한 처분기준의 설정·공표제도는 행정청의 자의적인 권한행사를 방지하여 행정의 투명성과 예측가능성을 보장하려는 데 그 취지가 있으므로, 행정청은 당해 처분의 성질이 허락하는 한 최대한 구체적으로 처분기준을 설정·공표하여야 할 의무가 있다(대법원 2011. 8. 25. 선고 2008두5148 판결 참조).
나) 이 사건의 경우
전담여행사 제도를 관리·운영하는 피고는 전담여행사 갱신제의 평가 항목 및 배점, 평가 방식, 평가 점수의 구체적 산정 방법 및 기준 등에 상당한 재량을 가지며, 일부 전담여행사의 영업 행태에 따른 문제를 시정하기 위해 행정제재 이력을 벌점화하거나 이를 독자적 지정취소 사유로 삼는 것으로 평가기준을 변경하는 것은 피고에게 허용된 재량의 범위 내에 있다고 보아야 한다.
한편, 위와 같은 평가기준 변경을 공표하지 않은 것의 절차적 위법성을 판단함에 있어서는 앞서 본 바와 같은 행정절차법의 취지가 훼손되었는지 여부를 그 기준으로 삼아야 할 것이다. 앞서 인정한 사실과 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 비록 피고가 원고를 비롯한 전담여행사들에 2016년도 갱신제 평가기준을 사전에 공표하지 않았다고 하더라도 그러한 사정만으로 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 자의적으로 권한행사를 하였다거나 행정의 투명성과 예측가능성을 보장하지 않았다고 보기는 어려우므로, 이 사건 처분에 행정절차법 제20조 제1항의 규정을 위반한 절차상 위법이 있다고 할 수 없다.
① 피고는 전담여행사 갱신제를 도입하면서 ‘유치성과, 재정 건전성, 법제도 준수, 고부가 관광상품 판매, 정부정책 호응도’를 평가항목으로 하는 2013년도 갱신제 평가 기준을 원고 등 전담여행사들에 안내하였고, 2013년도 갱신제시행결과(2년 미만의 전담여행사 36개를 제외한 143개 중 원고 포함 121개 업체 재지정)를 통보하면서 이와 함께 유치실적, 상품가격, 행정제재 이력, 저가상품 판매여부, 고부가상품 판매비율 등을 지속적으로 모니터링하여 이를 2년마다 실시하는 갱신제 평가에 반영할 것을 공지하였다.
② 2016년도 갱신제 평가기준은 ‘유치성과, 재정 건전성, 법제도 준수, 관광산업발전 기여도’로 2013년도 갱신제 평가기준이나 이 사건 업무지침 제3조의2에서 정하고 있는 기준과 큰 차이가 없고, 단지 세부평가항목에 있어 ‘전자관리시스템 참여 정도’, ‘공모전 수상 및 기관 표창 실적’에 관한 항목이 추가로 반영되었을 뿐이며, 행정제재 이력에 의한 평가가 독자적 지정취소 사유로 추가되었을 뿐이다.
③ 피고의 2013년도 갱신제 평가기준에 의하면 100점 만점 중 75점 이상이면 전담여행사로 재지정받을 수 있었던 반면 2016년도 갱신제 평가기준에서는 행정제재 이력이 별도의 독자적 지정취소 기준으로 추가되었는데, 피고가 이를 사전에 공표하지 않은 점은 인정된다. 그러나 행정의 다양성, 복잡성에 비추어 볼 때 앞서 본 바와 같이 일부 전담여행사의 영업 행태에 따른 문제 등을 시정하기 위해 행정제재 이력을 벌점화하거나 이를 독자적 지정취소 사유로 삼는 것으로 평가기준을 변경하는 것은 피고에게 허용된 재량의 범위 내에 있다고 보아야 하는 점, 2013년도 갱신제 평가기준에서도 2년간 받은 행정제재의 횟수를 갱신 평가의 항목 중 하나로 반영하고 있었던 점, 원고는 이러한 2013년도 갱신제 평가기준을 인식하고 있었던 점, 피고는 2013년 갱신제 시행결과를 통보하면서 행정제재 이력 등을 지속적으로 모니터링하여 이를 2년마다 실시하는 갱신제 평가에 반영할 것임을 공지하였던 점, 행정제재 이력을 별도의 독자적 지정취소 기준으로 한 것은 2013년부터 이미 평가기준으로 공지했던 행정제재 이력을 매우 중요한 평가기준으로 삼은 것이기는 하나 새로운 평가기준을 만든 것은 아닌 점, 피고가 2013년 갱신제 시행결과를 통보하면서 행정제재 이력 등을 지속적으로 모니터링하여 이를 2년마다 실시하는 갱신제 평가에 반영할 것임을 공지한 터에 2016년도 갱신제 평가기준이 미리 공표되었더라도 원고로서는 이미 그 이전에 행정제재를 받았기 때문에 이 사건 처분에 대비할 수는 없었을 것이고, 따라서 2016년도 갱신제 평가를 통과할 수 없었을 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 행정제재 이력을 독자적 지정취소 사유로 삼는 것으로 변경한 2016년도 갱신제 평가기준을 공표하지 않았다고 하여 피고가 자의적으로 권한을 행사한 것이라거나 원고에게 예측가능성이 보장되지 않았다고 보이지 않는다.
3) 재지정 기준의 위법성 여부
구 관광진흥법 시행령(2016. 8. 2. 대통령령 제27425호로 개정되기 전의 것) 제33조 제1항, 별표 2 제1의 나.목, 제2의 퍼.목에 따르면, 1년간 무자격가이드 고용으로 4회 적발시 신고업종의 경우 사업정지 3개월, 그렇지 않은 경우 취소 처분을 하도록 규정되어 있기는 하나, 이는 일반적인 영업정지나 영업취소에 관한 행정처분의 기준이므로, 수익적 행정행위인 전담여행사 지정행위의 기준과 비교할 수는 없다.
원고의 주장과 같이 원고와 같은 중소형 여행업체들이 유자격가이드를 고용하는 것이 불가능해졌다고 인정할 만한 자료가 없고, 원고가 2014. 12.경부터는 관계 법령을 준수하였다거나, 행정처분으로 인한 감점이 6점 이상인 경우 일률적으로 전담여행사 재지정에서 탈락시키는 재지정 탈락 기준은 관광산업의 질적 저하를 야기한 바 없는 업체까지 전담여행사 지정이 취소될 수 있는 결과를 초래할 수 있다는 등 원고가 주장하는 사정만으로는 위와 같은 재지정 기준이 위법하다고 볼 수 없다.
따라서 재지정 기준이 위법하다는 원고의 주장은 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 피고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고, 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 박형남(재판장) 김진석 이숙연