【원고, 상고인】
홍성군 (소송대리인 변호사 선영석 외 1인)
【피고, 피상고인】
주식회사 홍주미트 (소송대리인 법무법인 율촌 외 2인)
【원심판결】
대전고법 2010. 12. 17. 선고 2010나3245 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 제1심판결을 취소한다. 사건을 대전지방법원 본원 합의부에 이송한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
1. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채용 증거들을 종합하여, 피고는 1997. 11. 13. 도축업, 식육가공업 등 축산물의 종합처리를 목적으로 하여 원고 및 영농법인 푸른축산이 출자하여 설립된 회사인데, 단기차입금 상환 등으로 인하여 생돈 구매자금 및 회사 운영자금이 부족해지자 2003. 12. 8. 원고에게 5년 후에 원금만 상환하는 조건으로 보조금 15억 6,000만 원의 지원을 요청한 사실, 원고는 2003. 12. 11. 홍성군 의회의 의결을 거쳐 2003. 12. 29. 피고에게 축산물종합처리장 경영안정자금 지원 명목으로 보조금 15억 원을 지급하기로 결정(이하 ‘이 사건 보조금 지급결정’이라고 한다)하되, ‘보조일부터 5년이 되는 2008. 12. 31.까지 원금을 일시불로 반환’하도록 하는 보조금 교부조건(이하 ‘이 사건 교부조건’이라 한다)을 붙여 피고에게 이 사건 보조금 지급결정을 통보한 사실, 피고는 2003. 12. 30. ‘피고의 경영안정자금으로 원고로부터 15억 원을 보조받아 경영안정에 최선을 다하고, 보조금 15억 원에 대하여 피고의 경영주체가 변경될 시에도 철저한 인계·인수로 보조금 교부조건에 명시된 바와 같이 2008. 12. 31.까지 일시에 반환할 것을 확약합니다’라는 내용의 확약서를 원고에게 제출한 사실, 원고는 2003. 12. 31. 9억 7,000만 원, 2004. 3. 12. 5억 3,000만 원 등 합계 15억 원의 보조금을 피고에게 교부한 사실을 인정한 다음, 원고는 피고로 하여금 이 사건 보조금 15억 원을 운용함으로써 5년 동안의 이자 상당에 해당하는 금융이익을 보조한 것이 아닌 15억 원 자체를 보조해 준 것이며, 원고의 피고에 대한 이 사건 보조금의 교부는 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 가진 이른바 수익적 행정처분으로서 행정청의 재량행위에 속하고, 수익적 행정처분은 법령에 특별한 근거규정이 없다고 하더라도 그 부관으로서 부담을 붙일 수 있는 점에 비추어 이 사건 보조금 지급결정에 부가된 이 사건 교부조건은 부관에 해당하기는 하지만, 그 내용이 장래의 수익 발생 여부와 상관없이 무조건 이미 교부한 보조금의 반환의무를 부가하는 것이어서 보조금 교부조건에 관한 일반규정이라 할 수 있는 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률(이하 ‘보조금법’이라 한다) 제18조 제2항의 취지에 배치되며, 반대급부 없이 주어지는 금전인 보조금의 취지에도 반하여 보조금의 교부라는 행정처분의 본질적 효력을 해하므로, 이 사건 교부조건에는 중대한 하자가 있으며, 이러한 중대한 하자는 그 내용 자체에서 객관적으로 명백하여 무효이고, 이 사건 확약 역시 원고가 위법하게 부가한 이 사건 교부조건에 부당하게 결부시킨 것에 불과하므로 무효라고 판단하였다.
2. 그러나 위와 같은 원심의 판단은 다음과 같은 이유로 수긍할 수 없다.
가. 원심이 인정한 사실에 의하더라도, 피고는 당초부터 스스로 원고에게 5년 후에 원금만 상환하는 조건으로 보조금을 지원해 줄 것을 요청하였고, 원고는 이를 받아들여 보조금 지급결정을 하면서 이 사건 교부조건을 붙인 것이며, 나아가 피고는 2008. 12. 31.까지 보조금을 일시에 반환하겠다고 확약서까지 제출하였다는 것이므로, 원고의 이 사건 보조금 지급결정은 피고에게 이 사건 보조금 15억 원을 반대급부 없이 교부하는 내용이 아니라, 2008. 12. 31.까지 피고가 원금을 상환하되, 다만 2003. 12. 31.부터 2008. 12. 31.까지 기간 동안의 이자는 면제하는 조건으로 교부하는 내용임이 명백하다. 따라서 이 사건 보조금 지급결정은 위 5년의 기간 동안 피고에게 시중 금융이자 상당액을 보조해 주는 실질을 가진다.
나. 그런데 보조금법 제2조 제1호는 “위 법에 규정된 보조금이라 함은 국가 외의 자가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금(지방자치단체에 대한 것과 기타 법인 또는 개인의 시설자금이나 운영자금에 대한 것에 한한다)·부담금(국제조약에 의한 부담금은 제외한다) 기타 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.”고 규정하고 있으므로, 위 법의 적용을 받는 보조금은 국가가 교부하는 보조금에 한정된다 ( 대법원 2010. 3. 25. 선고 2009도8769 판결 등 참조). 따라서 지방자치단체인 원고가 피고에게 교부하는 보조금에 관하여는 위 법의 적용이 없고, 지방재정법 및 지방재정법 시행령 그리고 홍성군 보조금관리조례가 적용될 뿐이다.
다. 지방재정법 및 지방재정법 시행령은 보조금에 관하여 아무런 정의규정을 두지 않고 있는 반면, 홍성군 보조금관리조례는 제2조 제1호에서 “보조금이라 함은 군 이외의 자가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 공익상·시책상의 필요에 따라 군이 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 자금을 말한다.”고 규정하면서, 제7조에서 “군수는 보조금의 교부를 결정함에 있어서 보조금액에 대한 상당률의 자체부담과 법령 및 예산이 정하는 보조금을 교부목적 달성에 필요하다고 인정되는 조건을 붙일 수 있다.”고 규정하고 있다.
라. 위와 같은 홍성군 보조금관리조례의 규정들과 이 사건 보조금 지급결정이 행정청의 재량이 인정되는 수익적 행정행위로서의 성격을 지니고 있고, 특히 경제촉진을 위하여 다양한 형태의 보조금행정을 시행할 필요성도 있는 점 등을 종합하여 보면, 원고가 보조금 지급결정을 하면서 반드시 보조사업자에게 수익이 발생할 경우에 한하여 보조금을 반환하게 하는 조건을 붙일 수 있다고 볼 근거는 없고, 보조사업자의 보조금 신청 내용과 재정상태, 원고의 예산상태, 공익상·시책상의 필요성, 보조금의 교부목적 등을 고려하여 금융이자의 부담 없이 보조금을 사용하도록 하되, 일정 기한 내에 그 보조금을 반환하도록 하는 조건의 재정상 원조를 하는 것도 허용될 수 있다고 해석된다.
보조금법 제18조 제2항은 “중앙관서의 장은 보조금의 교부를 결정함에 있어서 보조사업이 완료된 때에 그 보조사업자에게 상당한 수익이 발생하는 경우에는 그 보조금의 교부목적에 위배되지 아니하는 범위 안에서 이미 교부한 보조금의 전부 또는 일부에 해당하는 금액을 국가에 반환하게 하는 조건을 붙일 수 있다.”고 규정하고 있으나, 이는 국가가 당초 보조금의 반환을 전제로 하지 않은 보조금 지급결정을 한 경우에 관하여 적용되는 규정으로서, 그러한 내용의 보조금 지급결정을 하였음에도 보조사업자에게 수익이 발생하는 여부와 무관하게 원금의 일부 또는 전부를 반환하는 조건을 붙인다면 이는 당초의 보조금 교부목적과 상충된다는 점을 고려한 규정이라고 해석된다. 그러나 이 사건과 같이 피고가 원금상환을 조건으로 보조금교부 신청을 하고, 지방자치단체인 원고가 이를 받아들여 이 사건 교부조건이 부가된 이 사건 보조금 지급결정을 한 경우에는 위 규정이 유추 적용될 여지도 없다.
마. 그렇다면 원고가 피고의 원금상환 조건부 보조금교부 신청을 받아들여 이 사건 보조금 지급결정을 하면서 부가한 이 사건 교부조건은 당초 피고의 보조금교부 신청 내용에 부합하며, 또한 원고가 이 사건 보조금 지급결정을 하면서 의도한 보조금 교부목적을 달성하는 데도 필요한 조건이므로, 이 사건 교부조건이 피고에게 상당한 수익이 발생하였는지 여부와 무관하게 보조금을 상환하게 하는 것이라는 이유만으로 이 사건 교부조건에 중대한 하자가 있다거나 그 하자가 객관적으로 명백하여 무효라고 볼 수는 없다.
따라서 이와 달리 판단한 원심판결에는 지방자치단체가 교부하는 보조금의 법적 성질에 관한 법리를 오해한 위법이 있다.
이를 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.
3. 한편 피고의 원고에 대한 보조금 반환의무는 행정처분인 이 사건 보조금 지급결정에 부가된 부관상 의무이고, 이러한 부관상 의무는 피고가 원고에게 부담하는 공법상 의무이다( 대법원 1982. 12. 28. 선고 80다731, 732 판결 등 참조).
따라서 원고의 피고에 대한 이 사건 청구는 공법상 권리관계의 일방 당사자를 상대로 하여 공법상의 의무이행을 구하는 청구로서 행정소송법 제3조 제2호에서 규정한 당사자소송의 대상임이 분명하다.
그럼에도 제1심과 원심은 이 사건 소가 대전지방법원 홍성지원에 제기됨으로써 전속관할을 위반하였음을 간과한 채 본안판단으로 나아갔으니, 이러한 제1심과 원심의 판단에는 행정소송법상 당사자소송에 관한 법리를 오해하여 전속관할에 관한 규정을 위반한 위법도 있다.
4. 그러므로 직권으로 원심판결을 파기하고, 제1심판결을 취소하며, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 관할법원에 이송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 양창수(재판장) 김지형(주심) 전수안 이상훈