【원고, 항소인】
한국수력원자력 주식회사 (소송대리인 법무법인 대구종합법률사무소 담당변호사 박진)
【피고, 피항소인】
청송군수 (소송대리인 변호사 조창학)
【제1심판결】
대구지방법원 2012. 9. 5. 선고 2012구합1664 판결
【변론종결】
2013. 5. 24.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 2011. 7. 8. 원고에 대하여 한 2011년도 정기분 재산세 86,123,140원 및 지방교육세 17,224,590원의 부과처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 경북 청송군 파천면 신흥리 539에 청송양수발전소(이하 ‘이 사건 발전소’라 한다)를 건설하여 전기를 생산·공급하고 있다.
나. 피고는 2011. 7. 8. 원고에 대하여 이 사건 발전소의 지하수로터널 중 ① 도수로터널, ② 상부조압수조, ③ 수직터널, ④ 수평터널, ⑤ 수압철관, ⑥ 흡출터널, ⑦ 하부조압수조, ⑧ 방수터널(이하 ① 내지 ⑧을 통틀어 ‘이 사건 수로터널’이라 한다)이 지방세법 제6조 제4호, 제104조 제2호, 그 법 시행령 제5조 제1항 제5호 소정의 ‘급수·배수시설’에 해당한다고 보아 2011년도 정기분 재산세 86,123,140원 및 지방교육세 17,224,590원을 부과·고지하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
다. 원고는 2012. 1. 18. 이 사건 처분에 불복하여 경상북도지사에게 지방세 심사청구를 하였다가 그 해 2. 23. 기각결정을 받았다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1호증, 을 제4호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 발전소는 낙하하는 물의 위치에너지를 이용하여 전기를 생산하는 발전소인데, 이 사건 수로터널은 양수, 발전을 위하여 발전소의 상부저수지와 하부저수지 사이의 물을 반복적으로 순환시켜 발전전동기를 작동시키는 기능을 한다. 따라서 이 사건 수로터널은 전기를 생산하는 시설에 해당하고 급수·배수시설에 해당하지 아니함에도 불구하고, 피고가 이와 달리 보고 한 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계법령
별지 ‘관계법령’ 기재와 같다.
다. 인정사실
⑴ 이 사건 발전소의 전체 구조 및 발전원리
㈎ 이 사건 발전소는 크게 상부저수지와 하부저수지, 지하수로터널, 지하발전소 및 송전설비의 5개 부분으로 구성되어 있다.
㈏ 이 사건 발전소의 발전원리는 높은 곳에 상부저수지를, 낮은 곳에 하부저수지를, 상부저수지와 하부저수지 사이의 지하에 수로터널과 발전기 등을 각 설치한 다음, 심야 시간대 등의 유휴전력을 이용하여 하부저수지의 물을 상부저수지로 끌어올렸다가 피크타임 등 전력의 소비량이 많은 시간대에 상부저수지의 물을 하부저수지로 흘려내려 보내면서 전력생산, 즉 발전을 하여 전기를 공급하는 것이다.
㈐ 하부저수지의 물을 상부저수지로 끌어올리는 양수과정에는 전기에너지가 전동기를 작동(회전)시키는 과정에 운동에너지로 변환되고, 회전하는 전동기의 운동에너지(회전력)는 양수기를 작동시켜서 상대적으로 낮은 곳에 위치한 하부저수지의 물을 상대적으로 높은 곳에 위치한 상부저수지로 끌어올림으로써 위치에너지로 변환·저장하게 된다. 전기에너지는 축전기술의 미비로 인하여 그 자체로는 저장이 매우 어렵기 때문에 양수과정을 과정을 통해서 높은 곳에 위치한 물이 가지는 위치에너지로 변환시켜서 저장하게 된다.
㈑ 상부저수지의 물을 하부저수지로 흘려내려 보내는 발전과정에는 상대적으로 높은 곳에 위치한 상부저수지의 물의 위치에너지가 상대적으로 낮은 곳에 위치한 하부저수지로 흘려내려 가면서 발전기의 터빈을 회전시켜서 운동에너지로 변환되고, 발전기의 터빈의 운동에너지(회전력)는 터빈이 회전하는 과정에 그 터빈에 감긴 코일을 관통하는 자력선이 변화하면서 전기에너지로 변환된다.
㈒ 양수발전소의 발전원리는 높은 곳에 위치한 물의 위치에너지를 이용하는 점에서는 일반 수력발전소와 같지만, 일반 수력발전소는 강의 상류 지역에 위치한 물의 자연스런 낙차에 따른 위치에너지를 이용하고, 양수발전소는 유휴전력을 이용하여 상대적으로 낮은 하부저수지의 물을 상대적으로 높은 상부저수지로 끌어올림으로써 상부저수지에 위치한 물의 인공적 낙차에 따른 위치에너지를 이용하는 점에서 양자는 서로 다르다. 다른 한편으로 양수발전소는 유휴전력을 이용하는 점에서 우라늄 등 방사성물질을 이용하여 전기를 생산하는 원자력발전소, 석유, 석탄, 천연가스 등 화석연료를 이용하여 전기를 생산하는 화력발전소와 근본적으로 다르다. 원자력발전소와 화력발전소는 고온·고압의 증기로 발전기의 터빈을 회전시켜서 전기를 생산하는 점에서는 동일하지만, 고온·고압의 증기를 만드는 에너지가 원자력발전소의 경우에는 방사성물질의 핵분열과정에 발생하는 열에너지이고, 화력발전소는 화석연료가 연소과정에 발생하는 열에너지인 점에서 서로 근본적으로 다르다.
⑵ 상부저수지
㈎ 상부저수지는 해발 650m 가량 되는 산등성이 사이의 높은 계곡에 위치하고 있는데, 그 길이는 398m이고, 높이는 98m이며, 저수용량은 700만 톤이다. 상부저수지는 대형발전전동기 및 대형양수기에 의하여 하부저수지에서 끌어올린 물을 저장하는 초대형저수조의 역할을 하게 되는데, 궁극적으로는 그 물이 가지고 있는 위치에너지를 저장하는 에너지저장시설의 기능을 한다.
㈏ 상부저수지는 그 유역이 아주 좁기 때문에 그 유역에 내린 빗물이 아무리 모여도 상부저수지가 넘치지 않을 뿐만 아니라 상부저수지 유역의 강우량은 1년간 모두 모아도 1일 발전에 필요한 수량에도 미달한다. 상부저수지에 물이 넘쳐서 배수를 하는 경우란 있을 수 없기 때문에 상부저수지에는 여수로가 없다. 이 사건 발전소는 2006. 12. 31. 준공된 이래 현재까지 단 한 번도 발전이 아닌 배수를 위해서 물을 흘려보낸 일이 없고, 다만 상부저수지 및 하부저수지 등의 수리를 위해서 배수를 한 적이 한 번 있다.
⑶ 발전전동기
이 사건 발전소의 발전전동기는 상부저수지와 하부저수지의 중간지점 지하발전소 내에 2기 설치되어 있는데, 지상과는 진입터널에 의하여 연결되어 있다.
발전전동기는 발전기와 전동기의 2가지 기능을 겸하고 있는데, 그 각 기능은 이 사건 수로터널과 일체화되어 있기 때문에 가능하다. 즉, 발전전동기는 전력이 남아도는 심야시간대 등에 전기에 의하여 수차터빈을 회전시키면 양수를 위한 전동기의 기능을 하게 되고, 전력이 부족한 피크시간대 등에 상부저수지의 물을 이용하여 수차터빈을 회전시키면 발전을 위한 발전기의 기능을 하게 되는데, 이 경우 이 사건 수로터널과 일체화되지 아니하면 양수와 발전을 할 수 없다.
⑷ 하부저수지
㈎ 하부저수지는 해발 250m 가량 되는 산등성이 사이의 낮은 계곡에 위치하고 있는데, 그 길이는 300m이고, 높이는 62m이며, 저수용량은 1,020만 톤이다.
㈏ 하부저수지는 그 유역이 매우 넓은데, 그 유역에서 자연강우에 의하여 흘러내린 물 및 상부저수지에서 발전과정에 흘러내린 물을 필요시 상부저수지로 끌어올릴 수 있도록 저장하는 초대형저수조의 역할을 한다. 누수, 증발 등으로 인하여 줄어든 하부저수지의 자연감소분 수량은 자연강우 시 그 유역에서 흘러든 물로 보충하는데, 만일 그 흘러든 수량이 저수용량을 초과할 경우에는 여수로를 통해서 하류로 흘려보낸다.
그런데 하부저수지도 이 사건 발전소가 준공된 이래 현재까지 상부저수지의 경우와 같이 물이 넘쳐서 배수 목적으로 여수로를 통해서 하류로 물을 흘려보낸 적이 단 한 번도 없고, 다만 상부저수지 및 하부저수지 등의 수리를 위해서 배수를 한 적이 딱 한 번 있다. 따라서 상부저수지와 하부저수지의 물은 폭우 등으로 하부저수지가 넘쳐서 여수로를 통해서 하류로 흘려보내는 경우를 제외하고는 대부분 양수 및 발전의 각 과정에 따라 이 사건 수로터널을 통해서 상부저수지와 하부저수지로 계속·반복적으로 순환하면서 교대로 위치를 이동하게 되고, 그 나머지는 누수, 증발 등에 의하여 없어지게 된다.
⑸ 지하 수로터널
㈎ 이 사건 수로터널은 상부저수지의 취수구에서 시작하여 지하발전소를 통과한 다음, 하부저수지의 방수구에 이르기까지 발전용수가 상·하부댐을 오르내리는 터널구간을 통칭하는 것으로 발전과정 및 양수과정에 발생하는 아주 높은 수압을 견디게 하기 위해서 지하 암반을 깊이 뚫어서 만든 원통형 수로인데, 지름이 7m이고, 길이가 3.2㎞이다.
㈏ 이 사건 수로터널의 구조는 ① 도수로터널, ② 상부조압수조, ③ 수직터널, ④ 수평터널, ⑤ 수압철관, ⑥ 흡출터널, ⑦ 하부조압수조, ⑧ 방수터널로 구성되어 있는데, 각 부분의 세부적인 기능은 다음과 같다.
① 도수로터널 : 상부저수지로부터 빠져나온 물이 수직터널까지 이동하는 직선구간 통로
② 상부조압수조 : 도수로터널로 들어온 물의 압력이 과다할 경우 수압을 흡수하는 장치로, 넘치는 물은 조압수조를 통하여 외부로 배출하는 장치
③ 수직터널 : 도수로를 통과한 물이 수직으로 낙하하여 수평터널에 이르는 통로
④ 수평터널 : 수직터널을 통과한 물이 수평으로 이동하여 수차터빈에 이르는 통로
⑤ 수압철관 : 수평터널 끝지점에서 두 갈래로 나누어 철관으로 만든 구간으로, 각 1호기와 2호기 펌프수차까지 물이 이동하는 통로
⑥ 흡출터널 : 발전(펌프수차를 회전)에 사용된 두 갈래의 물이 방수터널에서 합쳐지는 지점까지 배수되는 통로
⑦ 하부조압수조 : 발전에 사용된 후 배출되는 물의 압력이 과다할 경우 넘치는 물의 일부를 외부로 배출하는 장치
⑧ 방수터널 : 흡출터널을 통과한 물이 합쳐지는 지점부터 하부저수지까지 물이 이동하는 통로
㈐ 도수로터널의 상단은 상부저수지의 맨 밑바닥 수중에 연결되어 양수과정에서는 취수구의 역할을, 발전과정에는 배수구의 역할을 각 하게 되고(상부저수지 기준), 방수터널의 하단은 하부저수지의 맨 밑바닥 수중에 연결되어 양수과정에서는 배수구의 역할을, 발전과정에는 취수구의 역할을 각 하게 된다(하부저수지 기준). 또 이 사건 수로터널은 수압철관, 흡출터널 부분에서 2기의 발전전동기와 연결되어 일체화된다.
㈑ 발전과정에서는 상부저수지의 물이 이 사건 수로터널을 따라 하부저수지로 흘러내려가면서 2기의 발전전동기의 수차를 회전시켜서 발전을 한다. 이 경우 상부저수지와 하부저수지 사이의 수압차를 효율적으로 이용하기 위해서 상부저수지의 물을 이 사건 수로터널 내부 공간에 빈틈(공기층)이 없이 가득 메워서 흘려내려 보내야 한다.
양수과정에서는 하부저수지의 물이 이 사건 수로터널을 따라 발전전동기 및 양수기에 의하여 상부저수지로 끌려올라간다. 이 경우 하부저수지의 물을 효율적으로 끌어올리기 위해서 하부저수지의 물을 이 사건 수로터널 내부 공간에 빈틈(공기층)이 없이 가득 메워서 끌어올려야 한다. 만일 이 사건 수로터널에 틈이 있어서 그 틈이나 취수구로 공기가 빨려 들어가게 되면, 물대신 빨려 들어간 공기의 부피만큼 물을 끌어올릴 수 없거나 물은 빨려 들어가지 않고 공기만 빨려 들어가 아예 물을 끌어올릴 수 없게 된다.
㈒ 이 사건 수로터널의 상단과 하단은 발전과정 및 양수과정에 취·배수구 역할을 하는데, 공기는 빨려 들어가지 않고, 물만 빨려 들어가도록 앞서 본 바와 같이 상부저수지 및 하부저수지의 각 맨 밑바닥 수중에 연결되어 있다.
㈓ 상부조압수조 및 하부조압수조는 발전과정 및 양수과정에 발생하는 이 사건 수로터널 내의 수압 변화를 완충하여 수압을 조절함으로써 터널 등의 구조물을 보호하는 기능을 한다. 이 사건 수로터널의 하부저수지 쪽 끝 부분에 게이트타워(수로차단시설)가 설치되어 있다.
⑹ 송전설비
송전설비는 지하발전소 옆 지상에 설치되어 있는데, 지하발전소에 설치된 발전전동기 등 각종 전기기기에 전기를 공급하거나 지하발전소에서 생산된 전기를 외부로 송출한다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3호증의 1 내지 6, 갑 제4호증의 1, 갑 제5호증의 1 내지 5, 갑 제7호증의 1, 2, 갑 제8호증의 1 내지 5, 을 제2, 3호증의 각 기재 및 영상, 이 법원의 현장검증결과, 변론 전체의 취지
라. 판단
⑴ 지방세법 제104조 제2호, 제6조 제4호에 의하면, 재산세의 과세대상이 되는 건축물이란 건축법 제2조 제1항 제2호에 따른 건축물과 토지에 정착하거나 지하 또는 다른 구조물에 설치하는 레저시설, 저장시설, 도크(dock)시설, 접안시설, 도관시설, 급수·배수시설, 에너지 공급시설 및 그 밖에 이와 유사한 시설(이에 딸린 시설을 포함한다)로서 대통령령으로 정하는 것을 말하고, 지방세법 시행령 제5조 제1항 제5호에 의하면 ‘급수·배수시설’이란 송수관(연결시설 포함), 급수·배수시설, 복개설비를 말한다.
지방세법 제104조 제2호, 제6조 제4호, 그 법 시행령 제5조 제1항 제5호에서 과세대상으로 규정한 급·배수시설이라 함은 구조, 형태, 기능 등을 전체적으로 고려하여 급수와 배수의 기능을 발휘하는 시설을 의미한다(대법원 1990. 7. 13. 89누5638 판결, 대법원 2002. 6. 28. 선고 2001두10592 판결 등 참조).
(2) 이 사건에 돌아와 보건대, 앞서 든 증거와 갑 제9호증의 1, 2의 각 기재, 앞서 본 인정사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정 즉, ① 이 사건 수로터널의 위치, 구조에 관하여 보면, ㉠ 이 사건 수로터널은 이 사건 발전소의 전체 구조상 형태적으로 수압철관, 흡출터널 지점에서 지하발전소의 발전전동기와 일체화되어 축조된 시설물로서 양자를 기능적·구조적으로 분리할 수 없고, 발전에 필수적인 물의 낙차를 확보하기 위한 공간인 수로터널이 없으면 전력생산기능 자체가 불가능하게 되고, 만약 이 사건 터널이 급·배수시설이라면 전력생산라인과 분리할 수 있어야 하는데, 앞서 본 발전소의 기능적·구조적 특성상 수로터널을 전력생산라인에서 분리할 수 없는 점, ㉡ 원자력발전소의 원자로와 화력발전소의 보일러가 핵심적인 기계장치인 것과 같이 양수발전소의 수로터널도 당연히 기계장치인 점 등에 비추어 보면, 이 사건 수로터널은 발전소의 전력 생산시설과 구조상 일체화되어 있는 점, ② 이 사건 수로터널의 기능에 관하여 보면, ㉠ 이 사건 수로터널은 단단한 암반을 깊이 뚫어서 만든 견고한 구조물로서 물을 상부저수지와 하부저수지 사이에 교대로 이동시키는 단순한 통로의 기능만 하는 것에 그치지 않고 더 나아가 폐쇄형 수로로서 그 내부 공간을 꽉 메워서 흐르는 물이 상부저수지의 물과 하부저수지의 물을 일체로 연결시켜 주는 물기둥을 형성하여 발전과정에 상부저수지의 물과 하부저수지의 물 사이의 높이 차이에 따른 물의 높은 압력(물의 높이 차이가 크면 클수록 그에 비례하여 그 압력도 커짐)이 가급적 감소되지 않고 그대로 발전기의 수차터빈에 작용하여 이를 고속으로 회전시킴으로써 전기 생산을 가능하게 하거나 그 생산 효율을 크게 향상시키는 기능을 하는 점, ㉡ 앞서 본 이 사건 수로터널의 기능 중 후자는 일반 급·배수관이 물이 이동하는 통로의 기능만 할 뿐 취수구와 배수구 사이의 높이 차이에 따른 물의 압력을 감소시키지 않고 그 압력을 이용하여 터빈을 회전시키는 등의 기능을 하지 않는 것과 차이가 있는 점, ㉢ 이 사건 수로터널을 따라 상부저수지와 하부저수지를 오가는 물은 물의 본래 용도인 농업용수, 공업용수, 생활용수 등으로 사용되는 것이 아니라 전기에너지를 운동에너지를 거쳐 위치에너지로 변환·저장하거나 그와 반대로 저장된 위치에너지를 운동에너지를 거쳐 전기에너지로 변환시키는 매체로서의 기능을 하는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 수로터널은 토지에 정착하거나 지하 또는 다른 구조물에 설치되는 일반 급·배수관과는 다른 고유하고 독자적인 기능을 보유한 점, ③ 수로터널을 오르내리는 물은 사용·소비되는 것이 아니라 수력발전에 필수적인 에너지 전환 매개체로서 계속적으로 이용되는 도구이고, 이 사건 발전소가 존속되는 기간 동안 사용·소비되어 없어지지 않으며 외부로 배수되지 않고 누수, 증발 등의 자연소모분을 보충하는 것 외에는 외부로부터 급수도 받지 않으면서 늘 일정한 양의 발전용수만 상·하부댐을 왕복할 뿐이므로, 전력생산의 공정으로 수로터널을 통해 오르내리는 물의 이동을 급수와 배수의 개념으로는 설명할 수 없는 점, ④ 발전소가 전력을 생산하는 원리는 모두 동력을 이용하여 터빈을 돌려서 전기를 생산하는 것인데, 이 사건 양수발전기는 물의 위치에너지를 이용하여 터빈을 회전시켜 전기를 생산하는 반면, 원자력발전소는 우라늄 등 방사성물질의 원자핵분열에서 나오는 열에너지를 원천으로 생산된 증기가, 화력발전소는 석탄이나 석유를 태워 생산된 열에너지로 만들어진 증기가 각 터빈을 회전시켜 전기를 만든 다음 차가운 물이 흐르는 관 사이를 지나면서 다시 물로 바뀌어 증기발생기로 돌아가는 과정을 반복하는 것인 점, ⑤ 그런데 원고는 원자력발전소, 화력발전소의 그와 같은 증기, 물이 이동하는 배관시설에 관하여 지방세법상 재산세를 부과 받았던 적은 없었던 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 수로터널은 단순히 급·배수만을 목적으로 한 일반 급·배수시설이 아니라 발전전동기 등과 함께 전력을 생산하기 위하여 일체화된 생산시설에 해당하고, 취득세 등의 과세대상이 되는 급·배수시설이 아니다.
이에 대하여 피고는, 이 사건 수로터널이 토지, 건물, 발전전동기 및 기타 기계설비들과 함께 전기생산에 꼭 필요한 시설이라고 하더라도 이 사건 발전소 건물에 부합된 것은 아니므로, 그러한 사정만으로 이 사건 수로터널을 전기생산시설로 볼 수는 없다고 주장하나, 건물에의 부합 여부는 민법상 소유권의 귀속을 판별하기 위한 개념으로 민법상 부합되었는지 여부와 세법상 재산세의 과세대상 목적물인지 여부는 별개의 개념일 뿐만 아니라 생산시설의 기능을 일부 담당하는 시설에 대한 재산세 과세여부는 입법정책의 문제에 해당할 뿐이므로, 이에 반하는 피고의 이 부분 주장은 이유 없다.
⑶ 따라서 피고가 이 사건 수로터널을 급·배수시설로 보아 한 이 사건 처분은 위법하다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유가 있어 이를 인용하여야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 이를 취소하고, 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계 법령 생략]
판사 이기광(재판장) 이규철 김상우