【원고, 항소인】
【피고, 피항소인】
서울특별시 동작구청장
【제1심판결】
서울행정법원 2011. 4. 7. 선고 2010구합40526 판결
【변론종결】
2012. 4. 27.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 2010. 7. 21. 서울 동작구 (주소 2 생략) 대 37㎡ 및 서울 동작구 (주소 3 생략) 대 45㎡에 대한 2010. 1. 1. 기준 개별공시지가를 ㎡당 7,000,000원으로 결정한 처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 이유 제1항의 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 주장 및 판단
가. 당사자의 주장
1) 원고의 주장
피고가 이 사건 각 토지의 개별공시지가를 산정함에 있어 토지가격비준표를 사용하여 비교표준지와 이 사건 각 토지 사이의 토지특성의 차이로 인한 가격배율을 정한 후 비교표준지의 공시지가에 곱하는 방식으로 산정하여야 함에도 불구하고, 이와 같은 방식을 무시하고 감정평가업자들이 토지가격비준표 상의 토지특성 항목에 없는 사항을 주관적으로 반영하여 검증한 지가를 개별공시지가로 그대로 결정한 점에 비추어 보면, 이 사건 처분은 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(이하 ‘법’이라 한다)에 어긋나는 것으로서 위법하여 취소되어야 한다.
2) 피고의 주장
피고가 이 사건 각 토지의 개별공시지가를 산정함에 있어 토지가격비준표 상의 가격배율에 의하여 산정한 지가에 대하여 감정평가업자가 검증 과정에서 비교표준지의 공시지가와 균형이 맞지 아니함을 이유로 감액이 필요하다는 의견을 제시하여 동작구 부동산평가위원회의 심의를 거쳐 감액 조정한 것일 뿐이고, 더욱이 원고의 이의신청에 따라 다른 감정평가업자의 검증과 동작구 부동산평가위원회의 심의를 거쳐 인근 지가와의 균형을 고려하여 상향조정한 지가를 개별공시지가로 재결정한 점에 비추어 보면, 이 사건 처분은 법 및 법 시행령 등에 따른 것으로 적법하다.
나. 인정사실
1) 피고가 이 사건 각 토지의 개별공시지가 산정을 위하여 토지가격비준표상 토지특성을 조사한 결과 비교표준지와의 사이에서 총 가격배율은 1.00으로 조사되었다. 개별적인 토지특성에 관하여 구체적으로 살펴보면, 다른 토지특성들은 모두 동일하고 다만 형상에 있어서만 비교표준지는 부정형, 이 사건 각 토지는 삼각형으로 상이하나 이 부분 가격배율은 1.00으로 동일하다.
2) 감정평가사 소외 1은 당시 이 사건 각 토지의 산정지가 검증을 담당하였는바. 이 사건 각 토지에 대하여 비교표준지(공시지가: 810만 원, 이용상황: 상업용, 용도지역: 준주거, 도로교통: 중로한면)와의 사이에서 시점수정(1.00), 지역요인(1.00), 개별요인(0.839)을 비교·평가하여, 이 사건 각 토지의 가격배율상의 산정지가가 비교표준지 공시지가와의 가격균형이 결여되어 있어 이 사건 각 토지의 개별공시지가를 ㎡당 680만 원(≒810만 원 × 1.00 × 1.00 × 0.839)으로 감액함이 상당하다는 의견을 제시하였다. 특히 개별요인 항목 평가에서, 비교표준지와 가로조건, 접근조건, 행정적 조건은 대등하나 환경조건(0.95), 획지조건(0.91)은 열세로 보았고, 더욱이 비교표준지는 개발을 위한 거래가 이어지고 있으나, 이 사건 각 토지는 개발움직임이 없다는 이유로 장래의 동향을 반영하여 기타조건(0.97)도 열세로 보았다(감정평가사 소외 1의 2012. 4. 23.자 개별공시지가 검증내역 수정 제출).
3) 원고는 이 사건 각 토지에 대하여 ㎡당 680만 원으로 결정·고시된 개별공시지가에 대하여 ㎡당 810만 원으로 증액되어야 한다는 취지로 이의신청을 제기하였는바, 위 이의신청에 대하여 검증을 담당한 감정평가사 소외 2는 토지특성 적용 및 비교표준지 선정에 오류가 없으나 인근 지가와의 균형을 고려하여 개별공시지가를 ㎡당 700만 원으로 증액함이 상당하다는 의견을 제시하였고(다만, 이의신청 검증과정에서 최초의 산정지가 검증과정에서의 감액방식에 문제가 있다는 의견은 제시되지 않았다), 피고는 동작구 부동산평가위원회의 심의를 거쳐 2010. 7. 21. 이 사건 각 토지에 대한 개별공시지가를 ㎡당 700만 원으로 상향 조정하여 다시 결정·공시하였다.
[인정근거] 갑 6호증, 을 2 내지 4, 8호증의 각 기재, 당심 증인 소외 1의 일부 증언, 변론 전체의 취지
다. 관계 법령
별지 기재와 같다.
라. 판단
1) 개별공시지가 결정 관련 규정
개별공시지가를 산정하여 결정·공시함에 있어 시장·군수 또는 구청장은 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 지가를 산정하되, 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 하고(법 제11조 제3항), 산정한 개별토지 가격의 타당성에 대하여 원칙적으로 감정평가업자의 검증을 받고 토지소유자 그 밖의 이해관계인의 의견을 들어야 하며(법 제11조 제4항), 시·군·구 부동산평가위원회의 심의를 거쳐야 한다(법 제11조 제1항). 또한, 개별공시지가에 대하여 이의신청을 할 수 있고 시장·군수 또는 구청장은 이를 심사하여 그 이의가 타당한 경우 개별공시지가를 조정하여 다시 결정·공시하여야 한다(법 제12조 제1항, 제2항).
한편 국토해양부장관은 지가형성에 영향을 미치는 토지특성조사에 관한 사항, 개별공시지가의 산정기준이 되는 비교표준지의 선정에 관한 사항, 토지가격비준표의 사용에 관한 사항 등이 포함된「개별공시지가의 조사·산정지침」을 정하여 시장·군수 또는 구청장에게 통보하여야 하고, 시장·군수 또는 구청장은 그 지침에 따라 개별공시지가를 조사·산정하여야 한다(법 제11조 제7항, 법 시행령 제16조 제1항, 제2항).
또한, 시장·군수 또는 구청장은 법 제11조 제4항의 규정에 의하여 검증을 의뢰하고자 하는 때에는 법 제11조 제3항의 규정에 의하여 산정한 전체 개별토지의 가격에 대한 지가현황도면 및 지가조사자료를 제공하여야 하고(법 시행령 제17조 제1항), 시장·군수 또는 구청장으로부터 검증의뢰를 받은 감정평가업자는 1. 비교표준지의 선정에 관한 사항, 2. 개별토지의 가격산정의 적정성에 관한 사항, 3. 산정한 개별토지의 가격과 표준지공시지가의 균형유지에 관한 사항, 4. 산정한 개별토지의 가격과 인근토지의 지가 및 전년도 지가와의 균형유지에 관한 사항. 5. 그 밖에 시장·군수 또는 구청장이 검토를 의뢰한 사항을 검토·확인하고 의견을 제시하여야 한다(법 시행령 제17조 제2항).
이와 관련하여 개별공시지가의 검증업무 처리지침(개정 2009.12.18. 국토해양부훈령 제518호, 이하 ‘지침’이라 한다)에서 개별공시지가의 검증에 관한 세부적인 사항을 규율하고 있다. 즉, 시장·군수·구청장은 개별공시지가의 산정지가검증에 필요한 자료(지가현황도면, 개별토지가격의 산정조서 및 전산자료, 토지특성조사표 등)를 미리 준비하여 감정평가업자에게 이를 제공하여야 하고(지침 제7조), 산정지가검증을 의뢰받은 감정평가업자는 시장·군수·구청장이 작성하여 제공하는 지가현황도면 및 지가조사자료를 기준으로 개별토지가격 산정 등의 적정성 여부를 검토하여야 하며(다만, 감정평가업자가 필요하다고 인정하는 경우에는 현지조사를 실시할 수 있음)(지침 제10조 제1항), 감정평가업자가 제10조 제1항의 규정에 의하여 산정지가검증을 실시할 때에는 법 시행령 제17조 제2항에서 명시한 사항을 충실히 검토·확인하여야 하고(지침 제11조 제1항), 감정평가업자가 지침 제11조 제1항의 규정에 의하여 지가의 적정성을 검토한 결과 산정된 개별토지의 가격이 인근지가 등과 균형을 이루고 있지 않다고 판단될 경우에는 적정한 가격과 이에 관한 의견을 제시하여야 한다(지침 제11조 제2항). 나아가 이의신청지가검증의 방식에 대하여도 산정지가검증의 방식을 준용하고 있다(지침 제20조).
2) 개별공시지가 결정 관련 법리
위와 같은 개별공시지가 결정에 관한 관계 법령 등의 취지를 종합하면, 원칙적으로 비교표준지 공시지가에 토지가격비준표에 의한 가격배율을 곱하는 방식에 의하지 아니하고 감정평가업자의 감정평가방식에 따른 감정가액으로 결정한 개별공시지가 결정은 법 및 법 시행령에서 정하는 개별공시지가 산정방식에 어긋나는 것으로서 특별한 사정이 없는 한 위법하다고 할 것이고(대법원 1998. 12. 22. 선고 97누3125 판결, 대법원 1998. 7. 10. 선고 97누1051 판결 등 참조), 이와 같은 법리는 비교표준지 공시지가에 토지가격비준표에 의한 가격배율을 곱하는 방식으로 산정한 지가에 대하여 감정평가업자의 감정평가방식에 따른 검증을 거쳐 부동산평가위원회에서 심의·조정하는 방식으로 이루어진 것이라고 하더라도 달리 볼 것이 아니다(비록 감정평가업자가 법 시행령 제17조 제3항 제3호에 의하여 산정한 개별토지의 가격과 표준지 공시지가의 균형유지에 관한 사항을 검증할 수 있다고 하더라도, 이 사건에서와 같이 감정평가방식을 통한 지가 검증 및 조정을 아무런 제한 없이 허용하게 되면, 법 및 법 시행령과「개별공시지가의 조사·산정지침」에 따라 토지가격비준표를 세밀하게 작성·배포하고 이에 따라 비교표준지에 대하여 개별토지에 대한 토지특성을 조사한 가격배율을 활용하여 산정한 방식을 원칙적인 개별공시지가 산정방식으로 채택한 입법취지를 잠탈하게 되고, 개별공시지가 산정에 관한 토지소유권자 등의 예측가능성을 저해할 우려가 있다).
또한, 개별공시지가를 결정·공시함에 있어 그 대상 토지의 이용상황은 그 현실적인 이용상황을 기준으로 하되 일시적인 이용상황은 이를 고려하여서는 아니되는 한편, 개별공시지가가 각종 조세와 부담금의 부과 등 일정한 행정목적을 위한 지가산정의 기준으로 쓰이는 것으로서 매년 1월 1일을 기준으로 하여 결정·공시되는 것인 점에 비추어 보면 그 결정에 있어서는 당해 토지의 기준시점 당시의 현실적 이용상황을 기준으로 하여야 하고 그 장래의 이용가능성 등을 미리 참작할 수는 없다(대법원 2000. 12. 8. 선고 99두1953 판결, 대법원 1995. 12. 12. 선고 95누10730 판결 등 참조).
3) 개별공시지가 결정의 위법성 여부
위 인정사실을 앞서 본 관계법령과 법리에 비추어 살피건대, 피고는 이 사건 각 토지의 개별공시지가를 산정하여 결정함에 있어 감정평가업자의 산정지가 검증 과정에서 토지가격비준표에서 제시된 토지특성에 기초한 가격배율을 무시하고 감정평가방식에 따라 독자적으로 산정하여 의견을 제시한 검증지가를 그대로 반영하였을 뿐만 아니라, 그 과정에서 참작하여서는 아니 되는 ‘장래의 이용가능성’을 개별공시지가 감액의 요소로 반영한 하자가 있고, 이와 같은 하자는 원고의 이의신청에 따라 실시한 다른 감정평가업자의 검증 과정 및 동작구 부동산평가위원회의 심의 과정에서도 바로잡히지 아니하였다(앞서 살펴본 바와 같이 인근 지가와의 균형만을 고려하여 개별공시지가를 ㎡당 20만 원 상향 조정한 것에 불과하다). 따라서 피고가 이 사건 각 토지에 대한 개별공시지가를 ㎡당 700만 원으로 결정한 처분은 법과 법 시행령에 규정된 개별공시지가 산정방법에 어긋나는 것으로서 위법하다.
3. 결론
그렇다면, 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 제1심 판결을 취소하고 원고의 청구를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계 법령 생략]
판사 강민구(재판장) 이현수 허경호