【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
서울특별시 강북구청장 (소송대리인 변호사 홍범식 외 1인)
【원심판결】
서울고법 2011. 3. 30. 선고 2010누24229 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 보충상고이유서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 지역주민 의견수렴 절차의 적법성에 관하여
가. 구 지방자치법(2009. 4. 1. 법률 제9577호로 개정되기 전의 것) 제33조는 지방의회 의원에게 의정활동비, 여비, 월정수당(이하 ‘의정활동비 등’이라고 한다)을 지급하되(제1항), 그 지급기준은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 의정비심의위원회(이하 ‘심의회’라고 한다)에서 결정하는 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하는 한편(제2항), 심의회의 구성·운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다(제3항). 이러한 위임에 따라 구 지방자치법 시행령(2008. 10. 8. 대통령령 제21075호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라고 한다) 제34조 제6항은 심의회가 의정활동비 등의 상한액을 결정하려는 때에는 그 결정의 적정성과 투명성을 위하여 공청회, 주민의견 조사 등 지역주민의 의견을 수렴할 수 있는 절차를 거치도록 규정하고 있다.
이와 같은 심의회의 지역주민 의견수렴 절차에 관한 규정의 형식, 내용 및 체제를 비롯하여, 위 규정이 심의회가 의정활동비 등의 상한액을 결정할 때 지역주민의 의견수렴 절차를 거칠 의무만을 규정할 뿐 그 절차의 구체적 형식이나 내용까지 규정하고 있지 아니하고, 심의회로 하여금 주민의견 수렴결과를 의정활동비 등의 결정에 반영하도록 의무를 부과하고 있지도 아니한 점 등에 비추어 보면, 위 규정의 취지는 의정활동비 등 상한액 결정의 적정성과 투명성을 도모하기 위하여 심의회의 내부 심의만으로 그 상한액을 결정하는 것보다는 지역주민의 여론을 수렴하는 과정을 거치도록 하는 절차적 의무를 부과한 것에 그치고, 의정활동비 등에 관한 지역주민의 의견을 실질적으로 확인하여 그 결과를 반영하여야 할 것까지 요구한다고 볼 수는 없다. 따라서 심의회는 지역주민의 의견수렴 절차의 형식과 내용을 어떻게 형성할 것인지에 관하여 폭넓은 재량이 있고, 심의회가 그 재량 범위 내에서 지역주민의 의견수렴 절차를 거쳤다면, 그것이 다소 미흡하다고 하더라도 그 절차를 거치지 아니한 것과 동일하게 볼 수 있을 정도로 관계 법령의 취지를 명백히 저버린 채 진행된 것이 아닌 한 위법하다고 할 수 없다(대법원 2014. 2. 27. 선고 2011두7489 판결 등 참조).
나. 원심이 인용한 제1심판결의 이유 및 원심과 제1심이 적법하게 채택하여 조사한 증거 등에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ① 이 사건 강북구 심의회는 지역주민의 의견을 수렴하는 방법으로 전화설문조사(ARS) 방식을 선택하고, 전문 여론조사기관에 의뢰하여 지역주민 1,000명을 대상으로 적정한 의정활동비 등의 범위 등에 관하여 의견을 묻는 조사를 거쳐 그 결과를 보고받아 의정활동비 등에 관한 심의 자료로 활용한 점, ② 이 사건 강북구 심의회는 설문안의 내용을 ‘㉠ 연령, ㉡ 성별, ㉢ 의정활동비 등 현실화가 지방의회 역량 강화에 기여할지 여부, ㉣ 의정활동비 등의 적정한 범위’로 하기로 결정하였고, 그 과정에서 위원들이 의정활동비 등의 적정한 범위에 관한 설문안에 대하여 수정의견을 제시하는 등의 심의를 거친 점, ③ 지방자치법을 2005. 8. 4. 법률 제7670호로 개정(2006. 1. 1.부터 시행)하여 종전에 회기에 따라 지급하던 ‘회기수당’을 직무활동에 대하여 지급하는 ‘월정수당’으로 전환하였는바, 이는 지방의회 의원이 전문성을 가지고 의정활동에 전념할 수 있는 기틀을 마련하고자 한 데 그 취지가 있는 점에서 보면, 위와 같이 결정한 설문안에 수긍할 수 있는 측면이 충분히 있는 점, ④ 다수 상대방에 대한 전화설문조사(ARS) 방식의 특성상 응답비율을 높이기 위하여 핵심적인 사항에 관한 간략한 설문에 의한 조사방식이 합리적이라고 볼 수 있는 점 등을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 강북구 심의회가 실시한 지역주민의 의견수렴 절차에 일부 미흡한 점이 있다고 하더라도, 그 절차를 거치지 아니한 것과 동일하게 볼 수 있을 정도로 관계 법령의 취지를 명백히 저버린 것으로 평가하기는 어렵고, 따라서 이를 위법하다고 할 것은 아니다.
다. 그럼에도 원심은 이 사건 강북구 심의회의 지역주민 의견수렴 절차가 그 판시와 같은 이유로 시행령 제34조 제6항을 위반하여 위법한 것으로 판단하였는바, 이는 심의회의 지역주민 의견수렴 절차의 적법성에 관한 법리를 오해하여 판단을 그르친 것이다.
2. 의정활동비 등의 상한액 결정의 적법성에 관하여
가. 앞서 본 바와 같이 지방자치법 제33조 제1항, 제2항은 지방의회 의원에게 지급하는 의정활동비 등의 지급기준을 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 심의회에서 결정하는 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있다. 이러한 위임에 따라 시행령 제33조 제1항은 의정활동비 등의 지급기준을 심의회가 해당 지방자치단체의 재정능력 등을 고려하여 결정한 금액 이내에서 조례로 정하되, 의정활동비와 여비는 시행령 별표에 따른 금액 범위에서 결정하고(제1호, 제2호), 월정수당은 “지역주민의 소득수준, 지방공무원 보수인상률, 물가상승률 및 지방의회 의정활동실적 등을 종합적으로 고려한 금액”의 범위에서 결정하도록 규정하고 있다(제3호).
이에 따르면 법령은 지방의회 의원에게 지급하는 비용으로서 조례로 정하는 의정활동비 등의 지급기준의 객관성과 적정성을 확보하기 위하여 의정활동비 등을 심의회가 결정한 금액 이내로 제한함과 아울러, 심의회가 그 상한액을 결정할 때 따라야 할 기준과 절차를 제시하면서, 의정활동비나 여비와는 달리 월정수당에 관하여는 그 금액이나 산정방법에 관한 구체적이고 실질적인 기준을 정하지 아니한 채 지역주민의 소득수준 등 일정한 사항을 고려하도록 예시적으로 열거하고 있을 뿐이다.
따라서 심의회가 자율적으로 ‘의정활동비 등의 상한액’을 결정한 경우에는 그 결정 과정에서 주민의 정서나 여론조사 결과에 일부 부합하지 아니한 부분이 있다고 하더라도 그것이 법령에서 심의회의 의결을 반영하는 절차를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도로 형식적인 절차를 거친 것에 불과하여 실질적으로 그 절차를 거치지 아니한 것과 다름없는 정도에 이른 것이 아닌 이상 심의회가 행한 ‘의정활동비 등의 상한액’ 결정이 위법하다고 할 수 없다(대법원 2012. 7. 26. 선고 2010두13524 판결 참조).
나. 원심이 인용한 제1심판결의 이유 및 원심과 제1심이 적법하게 채택하여 조사한 증거 등에 의하면, ① 이 사건 강북구 심의회가 4차례에 걸쳐 회의를 열어 ‘의정활동비 등의 상한액’을 결정하는 과정에서 서울특별시 자치구별 재정·인구·예산에 관한 자료 등을 확인하고 회기수당을 월정수당으로 전환한 입법 취지, 다른 공무원과의 균형, 주민의견 수렴결과, 서울특별시 다른 자치구의 의정활동비 잠정액과 결정기준, 재정자립도 등 여러 고려요소에 관하여 심의위원들 사이에 토론을 거치고 심의위원 각자가 금액을 기재하는 방식으로 투표를 실시한 결과 4,800만 원에서 6,000만 원까지 다양한 의견이 제시된 사실, ② 그에 따라 이 사건 강북구 심의회는 위와 같이 제시된 금액들의 평균에 가까운 5,495만 원을 의정활동비 등의 상한액으로 결정하였고, 그 금액의 범위 내에서 최종적으로 조례로 의정활동비 등 상한액을 53,749,000원으로 정한 사실, ③ 위 금액이 비록 지방공무원의 보수인상률, 물가상승률 등과 비교할 때 월정수당을 큰 폭으로 인상한 것이기는 하지만, 월정수당의 보수로서의 성격이나 다른 자치구와의 형평성 등을 아울러 고려할 때 지나치게 과다한 것은 아닌 사실을 알 수 있다.
이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 강북구 심의회의 ‘의정활동비 등의 상한액’ 결정이 법령에서 심의회의 의결을 반영하는 절차를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도로 형식적인 절차를 거친 것에 불과하여 실질적으로 그 절차를 거치지 아니한 것과 다름없어 위법하다고 평가하기는 어렵다.
다. 그럼에도 원심은 이 사건 강북구 심의회의 ‘의정활동비 등의 상한액’ 결정이 그 판시와 같은 이유로 시행령 제33조 제1항을 위반하여 위법한 것으로 판단하였는바, 이는 심의회의 ‘의정활동비 등의 상한액’ 결정의 적법성에 관한 법리를 오해하여 판단을 그르친 것이다.
3. 결론
그러므로 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박보영(재판장) 민일영(주심) 이인복 김신