【원고, 항소인】
유한회사 전남응급환자이송단 (소송대리인 변호사 김병하 외 1인)
【피고, 피항소인】
전라남도지사
【제1심판결】
광주지방법원 2013. 5. 23. 선고 2012구합5848 판결
【변론종결】
2013. 10. 10.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 2012. 9. 21. 원고에게 한 업무정지 1월 3일의 처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2000. 6. 30. 피고로부터 응급환자 이송업의 허가를 받고, 그 때부터 응급환자 이송업무를 영위해 왔다.
나. 한편, 원고는 응급환자 이송업무를 영위해오면서 아래 표와 같이 업무정지에 갈음하는 과징금 부과처분을 받았다.
차수위반사항처분일과징금액업무정지1응급구조사 없이 영업지역 이탈2000. 11. 9.990,000원업무정지1월 7일2사무소 및 차고지 무단변경2001. 4. 3.900,000원업무정지 1월3시정명령 미이행2001. 7. 23.1,800,000원업무정지 2월4응급구조사 미탑승2004. 11. 11.420,000원업무정지 7일5응급구조사 미탑승2011. 7. 29.420,000원업무정지 7일6이송료 과다징수2011. 12. 14.1,800,000원업무정지 1월
다. 피고는 2012. 9. 21. 원고가 응급환자에 대한 이송업무와 관련하여 이송처치료를 과다징수하여 구 응급의료에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 응급의료법’이라 한다) 제24조를 위반하였고, 응급환자이송업자가 갖추어야 할 시설 등을 갖추지 아니하여 구 응급의료법 제51조를 위반하였음을 이유로 원고에 대하여 구 응급의료법 제55조 제2항 제1호 및 제3호에 따라 1월 3일(2013. 1. 1.부터 2013. 2. 2.까지)의 영업정지처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정근거] 갑 제1 내지 4호증(각 가지번호 포함), 을 3, 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
(1) 이송처치료 과다징수 부분에 관한 주장
(가) 구 응급의료법 시행규칙 제45조 [별표18]의 기재에 의하면 특수구급차의 경우 응급환자로부터 이송료와 이송중 응급처치료를 지급받을 수 있다고 규정하고 있음에도 불구하고, 응급의료수가기준 중 Ⅱ의 제2항 다목은 이송중 응급처치료에 대해서 위 시행규칙상의 이송료에 해당하는 이송처치료기준액 이외에 별도 산정할 수 없다고 규정하고 있는데, 이와 같은 응급의료수가기준은 상위법령인 시행규칙이 이송료와 이송처치료를 세분하여 정하고 있는 위임의 취지의 반하는 것으로서 위임입법의 한계를 일탈하여 무효라고 할 것이므로, 원고가 이송처치료를 징수함에 있어 무효인 응급의료수가기준을 따르지 아니하였다는 점은 처분사유가 될 수 없다.
(나) 설령 원고가 이송중 응급처치료에 해당하는 고압산소처치료를 징수할 수 없다고 하더라도 원고가 실제로 징수한 이송중 응급처치료는 10,000원에 불과한데, 그 위반행위의 내용에 비하여 이 사건 처분은 지나치게 가혹하므로, 결국 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.
(2) 인력기준 위반 부분에 관한 주장
원고는 2012. 6. 경 피고가 실사를 나왔을 당시, 법정 인력 수에 미달하는 인력을 고용함으로써 인력기준을 위반한 사실을 인정하나, 농촌지역의 특성상 부득이 법정 인력수에 미달하는 인력밖에 고용할 수 없었던 것인데, 위와 같은 현실을 도외시한 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.
(3) 이 사건 처분의 기준에 관한 주장
원고는 행정처분일과 재적발일을 기준으로 최근 1년간 이송처치료를 과다 징수하여 적발된 경우는 1회 밖에 없고, 특히 인력기준 위반 사유로는 어떠한 제재처분을 받은 전력이 없으므로, 업무정지처분에 갈음하여 과징금 부과처분을 받을 수 있는 경우에 해당한다.
나. 관계법령
별지 기재와 같다.
다. 인정사실
(1) 원고의 운전대원인 소외 1은 2010. 12. 18. (차량번호 생략) 특수구급차를 운전하여 응급환자 소외 2(남, 70세)를 순천시 소재 ○○○○병원에서 부산 소재 △△△△ 부산병원까지 약 190km를 이송하였는데, 위 특수구급차에는 응급구조사가 동승하여 위 응급환자에게 약 2시간 동안 고압산소를 공급하는 응급처치를 시행하였다.
(2) 한편, 원고는 같은 날 위 소외 2의 아들인 소외 3으로부터 이송처치료로 250,000원을 징수하였는데, 그 산정내역은 아래 표와 같다.
항 목요 금비 고① 기본요금50,000원기본 10km 이내 요금② 초과요금180,000원1km당 1,000원 × 180km③ 응급구조사가 동승한 경우10,000원 ④ 고압산소처치료(이송 중 응급처치료)24,760원 ⑤ 합계(①+②+③+④)264,760원 ⑥ 최종 징수 금액(⑤ - 14,760원)250,000원14,760원 절사
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 2의 기재, 변론 전체의 취지
라. 판단
(1) 이송처치료 과다징수 여부에 대한 판단
(가) 살피건대, 법률이 특정 사안과 관련하여 시행령에 위임을 한 경우 시행령이 위임의 한계를 준수하고 있는지를 판단할 때는 당해 법률 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴야 하고, 법률의 위임 규정 자체가 그 의미 내용을 정확하게 알 수 있는 용어를 사용하여 위임의 한계를 분명히 하고 있는데도 시행령이 그 문언적 의미의 한계를 벗어났다든지, 위임 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 그 범위를 확장하거나 축소함으로써 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 한 것으로 평가할 수 있다면, 이는 위임의 한계를 일탈한 것으로서 허용되지 않는다고 할 것이고(대법원 2012. 12. 20. 선고 2011두30878 전원합의체 판결 등 참조), 이는 시행규칙이 특정 사안과 관련하여 관계부처 장관에게 고시 등의 형식으로 위임한 경우에도 마찬가지라고 할 것이다.
(나) 이 사건에 관하여 보건대, 구 응급의료법은 응급의료수가의 기준은 보건복지부장관이 정하도록 규정하고 있고(제23조 제1항), 구급차 등을 운용하는 자가 응급환자 등을 이송한 경우에는 보건복지부령이 정하는 이송처치료를 징수할 수 있도록 규정하고 있으며(제24조), 구 응급의료법 시행규칙 제11조는 구급차 등을 운용하는 자가 구 응급의료법 제24조의 규정에 따라 응급환자로부터 받을 수 있는 이송처치료의 기준은 [별표 3]과 같다고 규정하면서, [별표 3] 이송처치료의 기준에서 이송처치료를 ‘이송료’와 ‘이송 중 응급처치료’로 나누어, 이송료에 관하여는 일반구급차와 특수구급차의 각 기본요금(10km 이내) 및 초과요금(10km 초과시)을, 이송 중 응급처치료에 관하여는 ‘구 응급의료법 제23조의 규정에 따라 보건복지부장관이 정하는 응급의료수가기준에 의한 금액’을 각 그 기준으로 규정함으로써 이송처치료 중 이송료를 제외한 이송중 응급처치료에 관하여는 보건복지부령에 재위임하고 있다.
그런데 보건복지부 고시인 응급의료수가기준은 II. 이송처치료 중 제1항 적용기준의 가목에서 ‘[별표3] 이송처치료 기준액표는 응급의료에 관한 법률 제32조의 규정에 의하여 구급차를 운용하는 의료기관 또는 응급환자이송업허가를 받은 자가 구급차를 이용하여 환자를 이송한 경우에 적용한다’고 규정하면서도, 나목에서 ‘구급차를 운용하는 자는 환자 이송에 대한 이송처치비용을 이 기준에서 정한 이송처치료를 초과하여 징수할 수 없다’라고 규정하고 있고, [별표 3] 이송처치료 기준액표는 시행규칙상 이송료와 동일한 액수의 기본요금 및 초과요금을 규정하고 있을 뿐(특수구급차의 경우 10km 이내 50,000원, 10km 초과시 1km 당 1,000원 추가), 시행규칙상 이송중 응급처치료에 대한 별도의 규정을 두고 있지 아니하다.
뿐만 아니라, 응급의료수가기준은 II. 이송처치료 중 제2항 산정기준의 다목에서 ‘이송처치료는 의사, 간호사, 응급구조사의 현장출동비용, 이송 중에 사용한 응급의료장비 사용 및 구급처치비용, 소모품, 의약품 비용이 포함되어 있으므로 (별표3)에 의한 이송처치료 기준액표 이외에 별도 산정할 수 없다’라고 규정하여, 어떠한 명목으로도 이송중 응급처치료를 청구할 수 없다는 취지를 명백히 하고 있다(다만, II. 이송처치료 중 제2항 산정기준의 나목에서 일반구급차의 경우에만 응급구조사, 의사 또는 간호사가 동승한 때에는 기본요금의 25%를 가산한다’라고 규정하고 있을 뿐이다).
(다) 응급의료수가기준이 위임입법의 한계를 벗어난 것인지 여부에 관하여 보건대, ① 구 응급의료법 시행규칙의 규정에 따르면 이송료에 관하여는 시행규칙이 직접 정하고 이송중 응급처치료에 관하여는 보건복지부장관이 보건복지부령인 응급의료수가기준을 통하여 그 금액을 정하도록 위임하고 있는데, 시행규칙이 보건복지부장관에게 재위임한 취지와는 달리 응급의료수가기준은 다시 응급의료법 시행규칙상의 이송료에 해당하는 금액만을 징수할 수 있다는 취지만을 규정하고, 이송중 응급처치료에 관하여는 별도로 정하지 아니한 점(오히려 이송중 응급처치료에 해당하는 금액의 징수를 금지하고 있음은 앞서 본 바와 같다), ② 피고의 주장과 같이 응급의료수가기준상의 이송처치료는 시행규칙에서 정한 이송처치료와 동일한 개념이고, 당초 시행규칙의 이송처치료 중 이송료를 제외한 일체의 비용을 청구할 수도 없다는 부분이 응급의료수가기준에서 이송중 응급처치료에 관하여 정한 것이라고 해석한다면, 이는 응급의료수가기준이 이송중 응급처치료를 어떠한 경우에도 청구할 수 없다고 규정한 셈이 되어 시행규칙의 위임의 취지에 명백히 반하는 것으로 보이는 점, ③ 만약 시행규칙이 이송료 이외에 이송중 응급처치료를 별도로 징수하는 것을 금지하는 취지였다면, 이에 관하여 굳이 보건복지부장관에게 재위임을 할 필요 없이 이송료 이외의 금원은 지급받을 수 없다는 취지를 명시하는 것으로 족하였을 것으로 보이는 점, ④ 응급의료법 시행규칙 제11조 관련 별지 제5호 서식에는 “구급차에 응급구조사가 동승한 경우” 추가로 10,000원을 징수할 수 있다는 취지로 기재되어 있는데, 이는 특수구급차에 응급구조사가 동승한 경우라도 이송처치료 등의 명목으로 별도로 청구하는 것을 금하고 있는 응급의료수가기준과도 충돌되는 것으로 보이는 점, ⑤ 피고는 응급의료수가기준상의 이송료가 이송중 응급처치료가 모두 포함되어 산정된 것이라는 취지로 주장하면서도 그 구체적인 산정근거 등에 관하여도 별다른 자료를 제출하지 않고 있는 점(비록 하위법령이 문언상 상위법령의 위임의 한계를 다소 넘어선 것처럼 보이는 부분이 있다고 하더라도, 반드시 고려해야 할 중대한 공익이 있는 경우라면 이와 같은 하위입법을 바로 무효라고 선언하는 것이 허용되지 않는 경우가 있을 수는 있을 것이지만, 이 사안의 경우에 하위법령을 정당화할 수 있을 정도의 정책적 필요성이 있다고도 할 수 없다), ⑥ 응급환자 이송 중에 어떠한 종류의 응급조치를 취하더라도 이송거리를 기준으로 천편일률적으로 산출한 이송료만을 징수할 수 있게 한다면, 응급환자가 필요로 하는 응급서비스가 적절하게 제공될 것을 기대할 수 없게 되어 결국 그 불이익이 응급환자에게 전가되는 결과를 초래할 것임이 명백한 것으로 보이는 점 등을 고려하면, 응급의료수가기준은 상위법령인 시행규칙이 이송료와 이송처치료를 나누어 이송처치료에 관하여 그 내용을 구체화하라는 취지로 재위임한 취지에 반하여 이송처치료를 별도로 산정할 수 없다는 내용의 새로운 입법을 한 것이라고 할 것이고, 이는 위임의 한계를 일탈한 것으로서 허용될 수 없는 것이라고 봄이 상당하므로, 응급의료수가기준 중 특수구급차에 대해 이송중 응급처치료를 정하지 않은 부분(즉, 응급의료수가기준 II. 이송처치료 중 제2항 산정기준의 다목 및 [별표3])은 위법한 것으로서 무효라고 할 것이다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 나머지 주장에 관하여 더 나아가 살필 필요 없이 이유 있다.
(2) 인력기준 위반 여부에 대한 판단
살피건대, 구급차의 기준 및 응급환자 이송업의 시설 등 기준에 관한 규칙 제8조는 ‘구 응급의료법 제40조 제1항의 규정에 의하여 응급환자이송업을 하고자 하는 자가 갖추어야 할 시설 등의 기준은 [별표 3]과 같다’고 규정하고 있고, [별표 3] 응급환자이송업자가 갖추어야 할 시설 등의 기준(제8조 제2항 관련)은 인력기준에 관하여 ‘허가받은 특수구급차의 8할이상의 특수구급차마다 운전자 3명, 응급구조사 3명을 둠으로써 구급차가 항상 출동할 수 있도록 하여야 한다. 이 경우 의사 또는 간호사를 둘 때에는 그 인원만큼 응급구조사를 두지 아니할 수 있다’는 취지로 규정하고 있는바, 원고가 2012. 6.경 법정 인력인 48명(운전사 및 응급구조사 각 24명)에 미치지 못하는 30명만을 고용함으로써 법정 인력기준을 충족시키지 못하였다는 사실에 대해서는 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 이 사건 처분사유 중 인력기준위반 부분은 인정된다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다(이에 대하여 원고는, 농촌지역의 특성상 부득이 법정 인력수에 미달하는 인력을 고용할 수밖에 없는 현실이 고려되어야 한다는 취지로 주장하나, 국민들이 응급상황에서 신속하고 적절한 응급의료를 받을 수 있도록 하고 응급환자의 생명과 건강을 보호하고자 하는 구 응급의료법의 목적 등에 비추어 보면 응급환자이송업자가 정해진 인력기준을 항상 충족하여야 하는 것으로 봄이 상당하므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다).
(3) 소결
따라서 이 사건 처분 중 응급의료수가기준이 적법함을 전제로 하여 원고가 이송처치료를 과다징수하였다는 부분은 응급의료수가기준을 무효라고 판단하는 이상 그 사유가 존재하지 않는다고 할 것인데, 나머지 처분사유만으로 이 사건 처분을 유지하는 것은 원고에게 지나치게 가혹한 것으로서 재량권을 일탈·남용한 것이라고 할 것이므로, 결국 피고의 이 사건 처분은 위법함을 면할 수 없다고 할 것이다
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 원고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고 원고의 청구를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 장병우(재판장) 심재현 모성준