【원고, 항소인】
【피고, 피항소인】
서울세관장
【제1심판결】
서울행정법원 2015. 2. 26. 선고 2014구합61941 판결
【변론종결】
2015. 10. 16.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 2012. 12. 6. 원고에 대하여 한 별지1. 처분내역 기재 각 처분을 모두 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 ‘○○○○○○○(이하 ’○○○○○‘라 한다)’라는 상호로 볶은 땅콩을 원료로 ‘땅콩버터’ 상품을 제조하여 국내에 판매하는 사람으로서, 2011. 9. 21. 수입신고번호 (수입신고번호 1 생략)으로 중국산 볶은 땅콩을 수입한 것을 비롯하여, 그 외 31건으로 중국산 볶은 땅콩 528.4톤을 수입하면서 한국농수산식품유통공사로부터 할당관세 적용 추천을 받아 할당관세율 24%를 적용하여 관세 등을 신고·납부하였다.
나. 피고는 2012. 7. 3. 조제땅콩 유통업자로부터 ‘원고가 허위로 할당관세 적용 추천서를 발급받아 볶은 땅콩을 통관시킨 후 시중에 불법 유통하였다.’는 내용의 밀수신고를 받고, 원고에 대하여 범칙조사를 실시한 결과 아래와 같은 사실을 적발하였다.
원고는 볶은 땅콩을 수입하려면 농림축산물에 대한 양허세율 63.9%를 적용하여 관세 등을 납부하여야 하지만 농수산식품유통공사로부터 ‘조제땅콩을 원료로 사용하는 실수요업체’ 자격으로 할당관세 적용추천을 받은 경우에는 할당관세율 24%를 적용하여 관세 등을 납부할 수 있다는 점을 악용하여, 원고의 자체 생산능력은 연간 7컨테이너(126톤) 정도의 조제땅콩을 사용하여 ‘땅콩버터’를 생산할 수밖에 없는 정도임에도 불구하고, 원고는 2011. 9. 21.부터 2012. 5. 24.까지 총 528톤의 중국산 볶은 땅콩 전량을 마치 원고가 직접 땅콩버터를 제조하는데 사용하는 실수요업체인 것처럼 기재하여 농수산식품유통공사로부터 할당추천을 받아 할당관세율 24%를 적용하여 관세 등을 납부하고 수입통관하였으며, 그 중 수입신고번호 (수입신고번호 1 생략)(2011. 9. 21. 신고)외 6건 129.5톤은 원고가 땅콩버터를 제조하는 원료로 사용하였고, 나머지 수입신고번호 (수입신고번호 2 생략)(2011. 12. 6. 신고)와 24건 398.9톤(별지1. 처분내역에 기재된 바와 같고, 이하 ‘이 사건 중국산 볶은 땅콩’이라 한다)은 별도의 가공 없이 수입된 상태 그대로 주식회사 수경무역(이하 ‘수경무역’이라 한다)의 대표 소외 1에게 판매하였다.
다. 피고는 2012. 12. 6. 원고에게 위 사실을 이유로 별지 기재와 같이 기본관세율을 63.9%를 적용하여 관세를 산정하고, 증액된 관세를 부가가치세 과세표준에 산입하여 부가가치세를 산정하며, 각 세액 증액분에 대한 가산세를 산정하여 증액된 관세 423, 986,660원, 부가가치세 42,398,680원, 가산세 203,460,040원 등 합계 669,845,380원을 경정·고지하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
라. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2013. 1. 17. 조세심판원에 심판청구를 하였으나, 2014. 4. 2. 기각되자(2014. 4. 4. 원고에게 송달), 여기에 불복하여 2014. 7. 2. 이 사건 소를 제기하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장 및 판단
가. 원고의 주장
1) 추천행위의 공정력에 반한다는 주장
관세법 제71조의 할당관세 적용에 관하여, ‘관세법 제71조에 따른 할당관세의 적용에 관한 규정’에서 대상물품, 한계수량 등을 정하고 있고, 관세법 시행령 제92조에서 일정수량의 할당은 주무부장관 또는 그 위임을 받은 자의 추천으로 행한다고 규정하고 있다. 그리고 한국농수산식품유통공사는 농림수산식품부장관으로부터 낙화생에 대한 추천권한을 위임받은 공무수탁사인에 해당하며, 그 추천행위는 행정처분의 일종이다. 그런데, 이 사건 처분 당시 이 사건 중국산 볶은 땅콩에 관한 한국농수산식품유통공사의 추천의 효력은 유지되고 있었다. 따라서 이 사건 처분 당시 한국농수산식품유통공사의 추천의 효력이 유지되고 있었던 이상 추천권자도 아니고 추천행위의 적법 여부의 판단에 관한 공적 권한을 가진 기관도 아닌 피고가 그 추천행위가 위법하다는 이유로 한 이 사건 처분은 행정행위의 공정력에 반하여 위법하다.
2) 원고가 납세의무자가 아니라는 주장
이 사건 중국산 볶은 땅콩은 원고가 수입신고를 한 것이 아니라, 원고와 아무런 관련 없이 소외 2가 소외 1로부터 볶은 땅콩의 수입을 위탁받고 무단으로 원고가 운영하는 ○○○○○의 명의를 도용하여 수입신고한 것이다. 따라서 이 사건 중국산 볶은 땅콩의 수입을 위탁한 소외 1 또는 소외 1의 위탁으로 명의를 도용하여 대행 수입한 소외 2가 이 사건 중국산 볶은 땅콩의 실제 화주 및 납세의무자라고 보아야 하고, 원고는 납세의무자라고 할 수 없다.
3) 이 사건 중국산 볶은 땅콩에 대한 할당관세 적용이 적법하다는 주장
이 사건 중국산 볶은 땅콩의 화주 및 납세의무자가 원고라고 하더라도, 이 사건 중국산 볶은 땅콩에 대한 할당관세 추천 자체는 적법하게 이루어진 것이고, 일단 할당관세 추천을 받은 이상 해당 물품을 추후에 제3자에게 양도하였다 하더라도 이는 할당관세 추천요령에서 금지하지 않고 있어 용도외 사용에 해당하지 않으며, 이 사건 중국산 볶은 땅콩은 할당관세 적용 후 실제 사용되는 용도를 점검하여 세율적용의 적정성 여부를 사후관리하도록 하고 있는 관세법상 ‘용도세율’ 적용 대상에도 해당하지 않으므로, 추후에 관세를 경정·고지할 수 있는 경우에 해당하지 않는다.
나. 관계법령
별지2. 관계법령과 같다.
다. 판단
1) 추천행위의 공정력에 반한다는 주장에 대한 판단
가) 구 관세법(2012. 6. 1. 법률 제11458호로 개정되기 전의 것, 이하 같다.) 제71조 제1항은 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 100분의 40의 범위의 율을 기본세율에서 빼고 관세를 부과할 수 있다.”라고 규정하면서, 제1호에서 “원활한 물자수급 또는 산업의 경쟁력 강화를 위하여 특정물품의 수입을 촉진할 필요가 있는 경우”, 제2호에서 “수입가격이 급등한 물품 또는 이를 원재료로 한 제품의 국내가격을 안정시키기 위하여 필요한 경우”를 각각 들고 있다. 같은 조 제3항은 “제1항과 제2항에 따른 관세를 부과하여야 하는 대상 물품, 수량, 세율, 적용기간 등은 대통령령으로 정한다.”라고 규정하고 있다. 그 위임에 따라 ‘구 관세법 제71조에 따른 할당관세의 적용에 관한 규정’(2011. 3. 7. 대통령령 제22690호, 2011. 12. 28. 대통령령 제23391호)은 이 사건 물품과 같은 ‘낙화생’에 대하여 할당관세율(24%)과 한계수량(2011. 3. 7. 대통령령 제22690호 : 1만 메트릭톤, 2011. 12. 28. 대통령령 제23391호 : 5천 메트릭톤)을 정하고 있고, 구 관세법 시행령(2012. 6. 7. 대통령령 제23827호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제92조 제3항은 “법 제71조의 규정에 의한 일정수량의 할당은 당해 수량의 범위안에서 주무부장관 또는 그 위임을 받은 자의 추천으로 행한다”고 규정하고 있다.
한편, 구 관세법 시행령 제92조 제3항에 따라서 주무부장관인 농림수산식품부장관이 공고한 농림수산식품부 소관 농축산물에 대한 할당관세 추천요령(2011. 3. 7. 농림수산식품부공고 제2011-98호, 2012. 6. 5. 농림수산식품부공고 제2012-297호)은 ‘낙화생’에 대한 할당관세 적용 추천기관을 ‘한국농수산식품유통공사’로, 그 추천대상자를 ‘조제땅콩을 원료로 사용하는 실수요업체’로 정하고 있다.
위 각 법령 등의 내용을 종합하여 보면, 위 ‘구 관세법 제71조에 따른 할당관세의 적용에 관한 규정’이 정하고 있는 물품에 해당하는 수입물품이 할당관세율 적용대상인지 여부에 관한 판단은 주무부장관 또는 그 위임을 받은 자에게 위임되어 있고, 주무부장관 또는 그 위임을 받은 자가 할당관세율 적용대상에 해당한다고 판단하여 추천하는 경우 세관장이 그와 다른 판단을 할 수 있는 법령상의 근거는 없다. 또, 주무부장관 또는 그 위임을 받은 자의 추천행위는 그것이 할당관세율 적용 여부에 관한 직접적인 근거가 되므로 행정청이 구체적인 사실에 대한 법집행으로서 행하는 외부에 대하여 직접적·구체적인 법적 효과를 발생시키는 행정행위에 해당한다.
한편, 행정행위에는 공정력과 불가쟁력이 있으므로, 설혹 그것에 위법의 하자가 있다고 하더라도 그 하자가 중대하고도 명백하여 그 행정행위를 당연 무효로 보아야 할 경우가 아니라면 행정행위가 행정소송이나 다른 행정행위에 의하여 적법하게 취소되지 아니하는 한 단순히 그러한 위법사유가 있다는 것만으로는 다른 행정청을 포함하여 누구도 그 효력을 부인할 수 없다(대법원 2009. 7. 23. 선고 2008두15626 판결 등 참조).
또, 행정소송에서 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 있을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 판단하여야 하고, 처분 후 법령의 개폐나 사실상태의 변동에 의하여 영향을 받지 않으며, 하자 있는 행정행위의 치유는 행정행위의 성질이나 법치주의의 관점에 볼 때 원칙적으로 허용될 수 없고, 예외적으로 행정행위의 무용한 반복을 피하고 당사자의 법적 안정성을 위해 이를 허용하는 때에도 국민의 권리와 이익을 침해하지 않는 범위에서 구체적 사정에 따라 합목적적으로 인정하여야 할 것이다(대법원 2010. 8. 26. 선고 2010두2579 판결 등 참조).
나) 갑 제2, 3호증, 을 제16호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, 한국농수산식품유통공사는 이 사건 중국산 볶은 땅콩에 관하여 각 수입당시 할당관세 적용 추천을 한 후 이 사건 처분 이후인 2015. 10. 1. 위 할당관세 적용 추천을 취소한 사실이 인정된다.
다) 위 인정사실을 앞서 본 법리에 비추어 살펴 보면, 피고의 이 사건 처분 당시인 2012. 12. 6.경에는 이 사건 중국산 볶은 땅콩에 관한 한국농수산식품유통공사의 할당관세 적용 추천행위가 유효하게 존재하고 있었으므로, 피고가 위 추천행위가 원고의 허위 신청에 의하여 추천대상이 되지 않는 수입물품에 대하여 한 위법한 것이라는 것을 이유로 한 이 사건 처분은 행정행위의 공정력에 반하는 위법한 처분이다. 이 사건 처분 당시 이와 같은 하자가 있는 이상 한국농수산식품유통공사가 당심 소송 과정에서 위 할당관세 적용 추천을 취소하였다고 하더라도 그 하자의 치유를 인정할 경우 위법한 처분에 대한 가산금 납부의무를 부담하게 되는 등 불이익을 입을 수 있으므로 위와 같은 사정변경만으로 그 하자가 치유된다고 볼 수 없다.
[피고는 이 사건 변론종결 이후인 2015. 12. 15.자 의견서에서, 원고는 할당관세적용 추천대상이 되는 완제품을 생산하는 실수요업체에 해당하지 않음에도 해당되는 것인 양 할당관세추천기관인 한국농수산식품유통공사를 고의로 기망하여 추천서를 발급받았으므로, 원고가 한국농수산식품유통공사에게 한 이 사건 중국산 볶은 땅콩에 관한 할당관세적용 추천신청은 무효이고 그 신청에 따른 한국농수산식품유통공사의 할당관세적용 추천행위 또한 처음부터 무효라고 주장한다. 그러나, 피고의 주장대로 원고의 할당관세적용 추천신청에 허위 내용이 포함되어 있다고 하더라도 그것만으로 신청행위 자체가 무효로 된다고 보기는 어렵다. 따라서 원고의 할당관세적용추천 신청행위가 무효임을 전제로 하는 피고의 주장은 이유 없다.]
2) 이 사건 처분은 위와 같은 위법사유가 있어 취소되어야 하므로, 원고의 나머지 주장에 대하여 더 나아가 판단하지 아니한다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하여야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리 하여 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고, 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 각 생략]
판사 장석조(재판장) 손삼락 김용하