【원고, 피항소인】
【피고, 항소인】
한국토지주택공사 (소송대리인 법무법인 윈앤윈 담당변호사 박석순)
【제1심판결】
수원지방법원 성남지원 2012. 1. 18. 선고 2011가합10750 판결
【변론종결】
2012. 9. 11.
【주 문】
1. 제1심판결 중 피고 패소 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송총비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고는 원고들에게 별지1 계산표 ‘청구금액’ 란 기재 각 금원 및 이에 대하여 같은 계산표 ‘최종지급일’ 란 기재 각 날짜 다음날부터 이 사건 소장부본 송달일까지 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 원고들에 대한 택지 특별분양
인천 남동구 논현동, 고잔동 일대를 사업지구로 한 인천논현2지구 택지개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 시행자인 대한주택공사(피고가 2009. 10. 1. 대한주택공사의 권리·의무를 포괄승계하였다. 이하 ‘피고’로 통칭한다)는 이 사건 사업으로 생활근거지를 잃게 된 사람들(이하 ‘이주대책대상자’라 한다)에 대한 이주대책으로 이주대책대상자들에게 이 사건 사업지구 내에 조성될 단독주택용지를 특별분양하기로 하였다.
그런데 관련법령과 피고의 내부 규정에 의하면 일반 수요자와 이주대책대상자에 대한 분양대금은 다음과 같이 그 산정방법이 다르다.
① 일반 수요자
구 택지개발촉진법 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20722호로 개정되기 전의 것) 제13조의2 제7항과 이에 근거한 택지개발업무처리지침(2009. 8. 21. 국토해양부 훈령 제376호로 전부 개정되기 전의 것) 제18조 제1항의 [별표3] 택지공급가격기준에 의하면, 단독주택건설용지는 감정가격으로 공급하도록 규정하고 있다.
② 이주대책대상자
피고의 내부 규정인 이주대책의 수립 및 시행에 관한 예규(이하 ‘이주대책예규’라 한다)에는 이주대책대상자에 대한 택지공급에 관하여 다음과 같이 규정하고 있다.
제16조(공급규모) 이주자택지의 공급규모는 1필지당 165제곱미터 내지 265제곱미터를 기준으로 공급함을 원칙으로 한다. 다만, 획지분할 여건·토지이용계획 및 토지이용의 효율성 등 당해 사업지구의 여건과 당해지역 부동산시장동향 등을 종합적으로 고려하여 불가피한 경우에는 그러하지 아니할 수 있다.
제17조(공급가격)
① 이주자택지의 공급단가는 다음 각 호의 기준에 따라 산정한다.
1. 수도권 및 광역시 지역 : 별표2 제1호의 산식과 제2호의 산식에 의한 산술평균치로 산정한다. 다만, 산정된 공급단가가 조성원가(이주대책비를 제외하고 자본비용 산정시에도 이주대책비를 감안하지 아니한다. 이 항에서 같다)의 80%를 초과하는 경우에는 조성원가의 80%로 한다.
③ 이주자택지의 필지별 공급가격에 차등을 둘 필요가 있는 것으로 인정되는 경우에는 이주자택지의 개별적인 사항을 참작하여 급지를 구분하고 그 급지별로 차등가격을 적용할 수 있다.
[별표2]
1. [총 사업비(이주대책비 제외, 이하같다)-생활기본시설 설치비]유상공급 대상면적
2. +×[총 사업비 - 생활기본시설 설치비]생활기본시설 설치비(공공시설면적 - 기존공공시설면적)유상공급 대상면적유상공급 대상면적공공시설면적
피고는 2007. 5. 3.경 이주자택지 공급공고를 하고, 이주대책대상자에 대한 이주자택지 공급가격을 위 이주대책예규에 따라 결정한 다음 이주대책대상자들과 사이에 별지2 계약목록 기재와 같이 각 분양계약을 체결하였다(각 수분양자의 지위는 피고의 동의하에 위 목록 기재와 같이 승계되었다. 이하 ‘이 사건 각 분양계약’이라 한다). 그 후 이 사건 각 분양계약의 수분양자인 원고들은 피고에게 분양대금으로 별지1 계산표 ‘최종지급일’ 란 기재 각 날짜까지 각 분양대금을 모두 지급하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1 내지 12호증, 을 1, 2호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고들의 청구원인
이 사건 각 분양계약의 근거가 되는 법률은 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 법률 제8665로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공익사업법’이라 한다)인바, 피고는 이 사건 사업의 사업시행자로서 강행법규인 구 공익사업법 제78조 제4항에 따라 이주대책대상자에 대한 택지공급에 있어 생활기본시설 설치비용을 부담하여야 한다. 그럼에도 불구하고 피고는 생활기본시설 설치비용을 공제하지 아니한 채 이 사건 각 분양계약의 분양대금을 산정하였다.
그로 인하여 원고들은 생활기본시설 설치비용이 포함된 분양대금을 지급하였는바, 이 사건 각 분양계약 중 생활기본시설 설치비용을 공제하지 않은 부분은 강행법규 위반으로 무효이므로, 피고는 원고들에게 생활기본시설 설치비용에 해당하는 부당이득으로서 별지1 계산표 ‘청구금액’ 란 기재 각 금원 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
3. 부당이득반환의무의 발생
구 공익사업법 제78조 제1항은 사업시행자의 이주대책 수립·실시의무를 정하고 있고, 같은 법 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20722호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공익사업법 시행령’이라 한다) 제40조 제2항 단서는 사업시행자가 주택법 등 관계 법령에 의하여 이주대책대상자에게 주택을 공급한 경우 이주대책을 수립·실시한 것으로 보도록 규정하고 있으며, 구 공익사업법 제78조 제4항 본문은 이주대책의 내용에 도로·급수시설·배수시설 그 밖의 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설이 포함되어야 하고 이에 필요한 비용은 사업시행자가 부담하도록 규정하고 있다. 위 각 규정을 종합하면 사업시행자가 구 공익사업법 시행령 제40조 제2항 단서에 따라 주택법 등 관계 법령에 의하여 이주대책대상자들에게 택지를 특별공급하는 것도 구 공익사업법 제78조 제1항의 위임에 근거하여 사업시행자가 선택할 수 있는 이주대책의 한 방법이므로, 택지 특별공급의 경우에도 이주정착지를 제공하는 경우와 마찬가지로 사업시행자의 부담으로 같은 조 제4항이 정한 생활기본시설을 설치하여 이주대책대상자들에게 제공하여야 한다고 봄이 상당하다.
구 공익사업법은 공익사업에 필요한 토지 등을 협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실의 보상에 관한 사항을 규정함으로써 공익사업의 효율적인 수행을 통하여 공공복리의 증진과 재산권의 적정한 보호를 도모함을 목적으로 하고 있고, 위 법에 의한 이주대책은 공익사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로 인하여 생활의 근거를 상실하게 되는 이주대책대상자들에게 종전의 생활상태를 원상으로 회복시키면서 동시에 인간다운 생활을 보장하여 주기 위하여 마련된 제도이므로, 사업시행자의 이주대책 수립·실시의무를 정하고 있는 구 공익사업법 제78조 제1항은 물론 그 이주대책의 내용에 관하여 규정하고 있는 같은 법 제78조 제4항 본문 역시 당사자의 합의 또는 사업시행자의 재량에 의하여 그 적용을 배제할 수 없는 강행법규이다.
나아가 구 공익사업법 제78조 제4항의 취지는 이주대책대상자들에게 생활의 근거를 마련해 주고자 하는 데 그 목적이 있으므로, 위 규정의 ‘도로·급수시설·배수시설 그 밖의 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설’이라 함은 구 주택법(2012. 1. 26. 법률 제11243호로 개정되기 전의 것) 제23조 등 관계 법령에 의하여 주택건설사업이나 대지조성사업을 시행하는 사업주체가 설치하도록 되어 있는 도로 및 상하수도시설, 전기시설·통신시설·가스시설 또는 지역난방시설 등 간선시설을 의미한다고 보아야 한다(대법원 2011. 6. 23. 선고 2007다63089, 63096 전원합의체 판결 등 참조).
따라서 이 사건 각 분양계약에서 구 공익사업법 제78조 제4항에 규정된 생활기본시설 설치비용을 분양대금에 포함시킴으로써 원고들이 생활기본시설 설치비용까지 지급하게 되었다면, 이 사건 각 분양계약 중 분양대금에 생활기본시설 설치비용을 포함시킨 부분은 강행법규인 구 공익사업법 제78조 제4항에 위배되어 무효이므로, 피고는 위 분양대금 중 생활기본시설 설치비용에 해당하는 금액을 원고들에게 부당이득으로 반환할 의무가 있다.
4. 부당이득의 범위
가. 부당이득금액의 산정방법
1) 이 사건 각 분양계약 중 무효가 되어 부당이득이 문제되는 부분은 각 분양대금에 포함된 생활기본시설 설치비용이다. 그런데 피고는 앞서 본 바와 같이 이 사건 각 분양계약의 분양대금을 피고가 계산한 택지조성원가의 80%를 넘지 않는 범위에서 피고가 계산한 생활기본시설 설치비를 공제한 산식에 의하여 산정하였다. 그러므로 부당이득이 되는 부분은 생활기본시설 설치비용에서 택지조성원가와 분양대금의 차액만큼을 공제한 금액이 되고, 이는 결국 피고가 위와 같이 계산한 이 사건 각 분양계약의 분양대금(기지급액)에서 ‘정당한 분양대금’(택지조성원가 - 생활기본시설 설치비용)을 초과하는 금액이 된다.
따라서 원고별 부당이득금액은 다음과 같은 산식에 따라 계산할 수 있다.
* ㎡당 정당한 분양대금 = (택지조성원가 - 생활기본시설 설치비용)/전체 유상공급면적
* 원고별 부당이득 = 원고별 분양대금(기지급액) - 원고별 분양면적 × ㎡당 정당한 분양대금
2) 이에 대하여 피고는, 이주대책대상자들을 제외한 일반 수요자들에 대하여 구 택지개발촉진법 시행령과 택지개발업무처리지침에서 단독주택건설용지를 감정가격으로 공급하도록 하여 감정가격으로 일반분양이 이루어졌으므로, 이주대책대상자들에 대하여도 택지조성원가가 아니라 감정가격에서 생활기본시설 설치비용을 공제하여야 한다고 주장한다. 그러나 피고의 위 주장은 다음과 같은 점들에 비추어 받아들일 수 없다.
① 택지의 감정가격은 시장거래가격을 추정한 것으로 택지조성비용과는 개념상 출발점이 서로 다르다. 생활기본시설 설치비용은 택지조성원가의 산출과정에서 밝혀낼 수 있는 금액이고, 생활기본시설 설치비용이 분양대금에 포함되어 있는지 여부는 시장가격만으로는 알 수 없다. 일반적이지는 않지만 시장가격이 택지조성원가에 미치지 못하는 경우, 피고의 계산방법에 따르면 오히려 부당이득을 과다 인정하게 된다. 그리고 택지의 가격을 시장가격인 감정가격으로 산정하면서 생활기본시설은 그 시장가치가 아닌 설치원가에 의하여 산정하게 된다면 서로 계산의 균형이 맞지도 않는다.
② 피고의 주장은, 일반분양의 경우에는 피고가 택지조성원가를 초과한 분양수익을 얻게 되는데 이주대책대상자인 원고들과 분양계약을 체결함에 있어서는 위 분양수익을 포기하였으므로, 위 분양수익 상당의 금액은 생활기본시설 설치비용을 대신하여 분양대금에서 미리 공제된 것으로 볼 수 있다거나 피고의 부당이득을 계산함에 있어 공제되어야 할 이익이라는 취지로 이해된다. 그러나 피고는 정부의 출자금을 자본금 전액으로 하여 설립된 공법인으로서, 이윤을 추구하는 일반 사기업과 달리 국민주거생활의 향상 및 국토의 효율적인 이용이라는 공익을 추구하는 단체이다. 그러한 피고가 이주대책대상자로부터 분양수익을 얻지 않은 것은 피고의 설립 및 활동 목적을 고려할 때 오히려 당연한 것이고, 단지 구 공익사업법에 따른 사업시행자로서의 의무를 이행하기 위한 것이었다고 볼 수는 없다. 더구나 피고는 위와 같이 이주대책대상자에게 생활기본시설 설치비용을 부담하여 택지 등을 공급할 강행법규상의 의무를 부담하고 있는데, 단지 분양한 택지의 시장가치가 투입한 비용보다 높게 평가된다는 사정에 의하여 피고가 현실적으로 생활기본시설 설치비용을 부담하지 않게 된다는 것도 부당하다. 결과적으로 원고들이 이 사건 각 분양계약을 통하여 위 분양수익에 상당한 정도의 혜택을 얻었지만, 그러한 혜택이 피고의 생활기본시설 설치비용 부담의무를 대신하는 것이었다고 볼 수는 없고, 피고의 부당이득과 동일한 사실관계에서 발생한 이익으로 보기도 어렵다.
③ 위와 같이 이주대책대상자들에 대해서 일반분양과 마찬가지로 감정가격에 의하여 택지를 분양하는 것은 피고의 설립 목적이나 구 공익사업법 제78조의 취지 등에 비추어 부당하고, 달리 이주대책대상자들에게 감정가격으로 택지를 분양하도록 하는 명확한 근거규정도 없다. 오히려 피고는 스스로 택지조성원가를 기준으로 이주대책대상자들에 대한 분양가격을 산정하도록 하는 이주대책예규를 제정하여 시행하여 왔는데, 이는 단지 피고가 이주대책대상자들에 대하여 시혜적인 조치를 취한 것이라고 할 수는 없고 위와 같은 피고의 설립 목적이나 구 공익사업법 등의 취지 등을 반영한 결과라고 보아야 한다.
나. 택지조성원가
을 3호증의 1의 기재에 의하면, 이 사건 사업의 총 사업면적 2,507,012.9㎡ 중 유상공급면적은 1,295,449㎡인 사실, 이 사건 사업의 총 사업비(택지조성원가)는 2007. 5. 3.경을 기준으로 1,163,897,082,000원인 사실이 각 인정된다.
다. 생활기본시설 설치비용
1) 생활기본시설 설치비용 계산방법
생활기본시설 설치비용은 아래 ①, ②의 비용을 합한 금액이다.
① 생활기본시설 용지비 = 총 용지비 × (생활기본시설 설치면적/전체 사업면적)
② 생활기본시설 조성비
③ 직접인건비, 판매비, 일반관리비, 자본비용 및 기타비용 중 생활기본시설 설치비용에 해당하는 부분
2) 생활기본시설 용지비
을 6호증의 기재에 의하면 이 사건 사업의 총 용지비가 691,573,454,000원인 사실을 인정할 수 있다. 그리고 앞서 본 바와 같이 생활기본시설은 ‘주택법 제23조 등 관계 법령에 의하여 주택건설사업이나 대지조성사업을 시행하는 사업주체가 설치하도록 되어 있는 도로 및 상하수도시설, 전기시설·통신시설·가스시설 또는 지역난방시설 등 간선시설’인바, 을 4, 8, 12호증의 기재에 의하면 위 간선시설에 해당하는 생활기본시설 설치면적은 594,472.9㎡(도로 590,241.9㎡ + 하수처리시설 4,231㎡)가 인정된다.
원고들은 전기공급설비 4,879㎡, 열공급설비 38,162㎡, 통신시설 722㎡도 생활기본시설 용지에 포함되어야 한다고 주장한다. 그러나 을 14 내지 18호증의 각 기재에 의하면 위 시설들은 해당 시설의 공급자들인 한국전력공사, 주식회사 케이티 등이 피고로부터 해당 용지를 유상으로 분양받아 이를 설치한 사실을 인정할 수 있어 그 용지비가 이주대책대상자들을 비롯한 택지 수분양자들에게 전가될 여지가 없으므로, 이를 생활기본시설 설치비용의 계산에 포함시켜야 한다는 원고들의 위 주장은 이유 없다.
피고는 구 주택법 제2조 제6, 10호, 제23조 제6항, 구 주택법 시행령 제24조 제4항 별표2 제1호의 규정에 따라 간선시설인 도로는 적어도 폭 8m, 길이 200m 이상이어야 하고, 그에 해당하는 도로의 면적은 345,785㎡에 불과하다고 주장한다. 그러나 구 주택법 제2조 제10호는 ‘간선시설’을 ‘주택단지 안의 기간시설을 그 주택단지 밖에 있는 같은 종류의 기간시설에 연결하는 시설’이라고 규정하고 있고, 구 주택법 제23조 제6항 및 이에 기한 구 주택법 시행령 제24조 제4항 별표2 제1호는 ‘간선시설의 설치 및 비용의 상환’에 관한 규정으로서 그 비용부담관계를 길이 200m를 기준으로 규율하고 있을 뿐이므로, 길이 200m를 초과하는 도로만이 구 주택법상의 간선시설에 해당한다고 할 수는 없으며, 길이 200m 이내의 도로를 포함한 간선시설로서의 도로가 피고의 주장과 같이 345,785㎡에 불과하다고 인정할 만한 아무 증거도 없으므로 피고의 위 주장은 이유 없다.
따라서 생활기본시설 용지비는 163,988,656,285원(총 용지비 691,573,454,000원 × 생활기본시설 설치면적 594,472.9㎡/전체 사업면적 2,507,012.9㎡, 원 미만 버림, 이하 같다)이 된다.
3) 생활기본시설 조성비
을 5호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 생활기본시설 조성비는 아래 표와 같이 합계 121,669,576,408원으로 계산된다.
순번항목설치비용 (원)1대지조성공사(주6)20,449,687,1282도로축조 및 포장공사22,145,016,0003상수도공사3,503,460,0004하수도공사18,300,248,0005가로등공사6,788,220,0006상수도시설 분담금7,905,000,0007하수도시설 분담금38,796,000,0008기타공사부대비(주7) 3,781,945,280합계121,669,576,408
대지조성공사
기타공사부대비
원고들은 주변도로개설 분담금 1,175,934,000원, 인터체인지개설 분담금 44,800,000,000원, 철도역사 분담금 45,000,000,000원, 광역교통시설 분담금 5,364,375,000원도 생활기본시설 조성비에 포함되어야 한다고 주장한다.
그러나 위 각 분담금이 문제되는 주변도로, 인터체인지, 철도역사 등은 위 각 분담금의 규모 등에 비추어 ‘주택단지 안의 기간시설을 그 주택단지 밖에 있는 같은 종류의 기간시설에 연결하는 시설’로서의 간선시설이라기 보다는 이 사건 사업지구 외곽에 설치된 별도의 기간시설로 보인다. 또한 광역교통시설 분담금은 구 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것)에 의하여 광역교통시설의 건설 및 개량 등을 위하여 부과되는 부담금으로서 광역교통시설이란 대도시권의 광역적인 교통수요를 처리하여 위하여 둘 이상의 시·도에 걸치는 도로, 도시철도 등의 교통시설을 말하는바(위 특별법 제1조, 제2조, 제11조), 위 광역교통시설 분담금이 이 사건 사업지구 내 주택단지의 도로와 외부의 도로를 연결시키는 간선시설인 도로 또는 구 공익사업법에서 정한 ‘당해 지역조건에 맞는 생활기본시설’인 도로에 대하여 부과되었음을 인정할 아무 증거도 없다. 그러므로 원고들의 위 주장은 이유 없다.
피고는 상수도시설 분담금 및 하수도시설 분담금이 수도법 및 하수도법 상의 원인자부담금 규정에 의하여 지구 외 수도시설 또는 공공하수도시설의 신설 또는 증설을 위한 것이므로 생활기본시설 조성비에서 제외되어야 한다고 주장한다. 그러나 위 각 분담금이 이 사건 사업지구 내 주택단지 안의 기간시설인 상하수도 등을 주택단지 밖의 같은 종류의 기간시설을 연결하는 시설인 간선시설로서의 상하수도의 신설 등에 관하여 부과된 이상, 당해 간선시설이 사업지구 밖에 설치되었다고 하여 생활기본시설 조성비에서 제외할 것은 아니므로 피고의 위 주장은 이유 없다.
4) 소결
따라서, 이 사건 택지개발사업의 생활기본시설 설치비용은 합계 285,658,232,693원(생활기본시설 용지비 163,988,656,285원 + 생활기본시설 조성비 121,669,576,408원)이 된다.
라. 원고별 부당이득금액의 계산
앞서 본 바와 같이 원고별 부당이득금액은 ‘원고별 분양대금(기지급액) - 원고별 분양면적 × ㎡당 정당한 분양대금’의 산식으로 계산할 수 있고, ‘㎡당 정당한 분양대금’은 677,941원[(택지조성원가 1,163,897,082,000원 - 생활기본시설 설치비용 285,658,232,693원)/유상공급면적 1,295,449㎡]이므로, 원고들의 각 분양면적에 따라 정당한 분양대금을 계산하면 별지1 계산표 기재와 같이 모두 ‘기지급액’ 란 금액을 초과한다. 따라서 이 사건 각 분양계약과 관련하여 원고들에 대한 피고의 부당이득이 존재한다고 할 수 없다.
5. 결론
그렇다면 원고들의 청구를 모두 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리 하여 부당하므로, 제1심판결 중 피고 패소 부분을 취소하고 그 취소 부분에 해당하는 원고들의 청구를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 이강원(재판장) 견종철 이숙연