【원 고】
신당10구역주택재개발정비사업조합설립추진위원회 (소송대리인 법무법인 광장 담당변호사 장찬익 외 1인)
【피 고】
서울특별시 중구청장
【변론종결】
2012. 10. 9.
【주 문】
1. 피고가 2012. 7. 20. 원고에게 한 추진위원 변경신고 처리불가 통보를 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 서울 중구 (주소 생략) 일대(이하 ‘이 사건 정비구역’이라 한다)에서 주택재개발정비사업을 시행하기 위한 조합 설립을 목적으로 하는 조합설립추진위원회로서 2005. 2. 4. 피고로부터 구 도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되기 전의 것) 제13조 제2항에 의하여 설립 승인을 받았다.
나. 원고는 주택재개발정비사업의 시행을 목적으로 2006. 11. 24. 피고에게 조합설립 인가를 신청하였고, 피고는 2007. 1. 9. 구 도시 및 주거환경정비법(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되기 전의 것) 제16조 제1항에 의하여 원고에게 재개발조합설립인가처분(이하 ‘종전 처분’이라 한다)을 하였으며, 위 설립인가 처분에 기하여 신당제10주택재개발 정비사업조합은 2007. 1. 10. 설립등기를 마쳤다.
다. 이에 대하여 이 사건 정비구역내 토지등소유자인 소외인외 15명은 원고가 제출받은 조합설립동의서 중 일부가 관계 법령에서 정한 요건을 갖추지 못한 것으로서 무효라고 주장하면서 2007. 1. 12. 피고를 상대로 종전 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고{서울행정법원 2007구합1767, 2007구합6670(병합)}, 이 법원은 2007. 11. 4. 소외인 등의 주장을 받아들여 종전 처분을 취소하는 판결을 선고하였다. 그 후 피고가 위 1심 판결에 불복하여 항소를 제기하였으나 서울고등법원은 2008. 5. 27. 피고의 항소를 기각하였고, 피고가 항소심 판결에 대해 상고를 제기하지 않아 2008. 6. 19. 1심 판결이 그대로 확정되었다.
라. 위와 같이 소송이 마무리되자, 원고는 구성을 재정비하여 조합설립을 위한 준비작업을 진행할 목적으로 2012. 6. 28. 추진위원회의를 개최하여 ‘추진위원 보궐 선임’ 안건을 결의한 후 2012. 7. 16. 도시 및 주거환경정비법 제13조 제2항, 정비사업 조합설립추진위원회 운영규정(국토해양부 고시 제2009-549호) 제4조 제2항에 의해 피고에게 추진위원 변경 신고(이하 ‘이 사건 신고’라 한다)를 하였다.
마. 이에 대해 피고는 2012. 7. 20. ‘원고는 2007. 1. 9. 피고로부터 조합설립인가를 받으면서 해산되었고, 비록 그 후 행정소송을 통해 재개발조합에 대한 설립인가취소 판결이 확정되었다 하더라도 원고가 다시 부활한다고 볼 수는 없다’는 이유로 원고의 이 사건 신고에 대해 처리불가 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다.
바. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2012. 7. 25. 이 사건 소를 제기하였다.
[인정 근거] 다툼이 없는 사실, 갑 1, 2, 3, 5, 6호증, 을 1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
피고의 종전 처분을 취소한다는 법원의 판결이 확정됨에 따라 종전 처분의 효력이 소급하여 상실되었고, 이로 인하여 적법하고 유효한 조합의 설립이라는 원고의 목적이 달성되지 못한 이상 원고는 해산되지 아니하고 계속하여 존속하고 있는 것으로 보아야 함에도, 피고는 원고가 조합설립이라는 목적의 달성으로 해산하여 소멸되었다는 이유로 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 행정처분을 취소하는 확정판결이 있으면 그 취소판결의 형성력에 의하여 당해 행정처분의 취소나 취소통지 등의 별도의 절차를 요하지 아니하고 당연히 취소의 효과가 발생하고, 행정처분이 취소되면 그 처분은 효력을 상실하여 더 이상 존재하지 않으며(대법원 2010. 9. 9. 선고 2010두5943 판결 등 참조), 행정처분이 나중에 행정쟁송절차에 의하여 취소되었다면 그 행정처분은 처분시에 소급하여 효력을 잃는 것이고 그 행정처분이 단지 장래에 향하여서만 효력을 잃게 된다고 볼 것은 아니다(대법원 1993. 6. 25. 선고 93도277 판결 등 참조). 따라서 종전 처분을 취소한다는 판결이 확정된 이상 종전 처분은 처분시에 소급하여 그 효력을 잃게 된다고 보아야 한다.
2) 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제13조 제2항은 제1항의 규정에 의한 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 조합설립추진위원회(이하 ‘추진위원회’라 한다)를 구성하여 국토해양부령이 정하는 방법 및 절차에 따라 시장·군수의 승인을 얻도록 규정하고 있다. 도시정비법 제14조 제1항, 제3항, 제15조 제3항은 추진위원회는 정비사업전문관리업자의 선정, 개략적인 정비사업 시행계획서의 작성, 조합의 설립인가를 받기 위한 준비업무, 그 밖에 조합설립의 추진을 위하여 필요한 업무로서 대통령령이 정하는 업무 등을 수행하고, 토지등소유자는 추진위원회의 운영에 필요한 경비를 운영규정이 정하는 바에 따라 납부할 의무가 있다고 규정하고 있다. 또한 도시정비법 제15조 제4항, 제5항은 추진위원회는 추진위원회가 행한 업무를 조합 총회에 보고하여야 하고 추진위원회가 행한 업무와 관련된 권리와 의무는 조합이 포괄승계하며, 추진위원회는 사용경비를 기재한 회계장부 및 관련 서류를 조합 설립 인가일로부터 30일 이내에 조합에 인계하여야 한다고 규정하고 있다.
그리고 도시정비법 제16조는 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 토지등소유자의 4분의 3 이상의 동의를 얻어 정관 및 건설교통부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 도시정비법 제18조 제1항, 제2항, 제19조, 제21조, 제27조에 의하면 조합은 법인으로 하고, 조합 설립의 인가를 받은 날부터 30일 이내에 주된 사무소의 소재지에서 대통령령이 정하는 사항을 등기함으로써 성립하며, 토지등소유자를 조합원으로 하고, 조합장, 이사, 감사의 임원을 두며, 도시정비법에 규정된 것을 제외하고는 민법 중 사단법인에 관한 규정이 준용되도록 규정되어 있다.
한편 도시정비법 제15조 제2항의 위임에 따라 제정된 정비사업조합설립추진위원회 운영규정(2009. 8. 13. 건설교통부 고시 제2009-549호) 제5조 제1항은 ‘추진위원회는 조합설립인가일까지 업무를 수행할 수 있고, 조합이 설립되면 모든 업무와 자산을 조합에 인계하고 추진위원회는 해산한다’고 규정하고 있고, 제5조 제3항은 ‘추진위원회는 조합설립인가 전에 추진위원회를 해산하고자 하는 경우 추진위원회 설립에 동의한 토지등소유자의 3분의 2 이상 또는 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 시장·군수에게 신고함으로써 해산할 수 있다’고 규정하고 있으며, 제6조는 ‘이 운영규정이 정하는 추진위원회 업무범위를 초과하는 업무나 계약, 용역업체의 선정 등은 조합에 승계되지 아니한다’고 규정하고 있다.
위와 같은 규정들의 내용 및 취지를 종합해 보면, ① 토지등소유자 과반수의 동의와 시장·군수의 승인을 얻어 설립되는 추진위원회는 추진위원들로 구성되는 단체로서 비법인사단으로서의 실체를 갖고 있으나, 구성원이 아닌 토지등소유자의 의사에 기하여 설립되고 구성원인 추진위원들의 결의에 의해서는 해산할 수 없는 등 다른 비법인사단과는 본질적인 차이가 있고, ② 도시정비법 제16조 제1항에 따른 조합설립 인가신청의 주체는 시장·군수의 설립승인을 받은 추진위원회로 규정되어 있으며, ③ 추진위원회는 설립인가를 받은 조합과는 그 구성원, 권한, 설립 요건, 설립 및 운영 절차를 달리하고, ④ 추진위원회는 조합설립인가처분이 있은 후 추진위원회가 행한 업무를 조합 총회에 보고해야 하고, 사용경비를 기재한 회계장부 및 관련 서류를 조합설립인가일부터 30일 이내에 조합에 인계하여야 하는 등 조합설립인가 이후에도 위와 같은 업무의 범위 내에서 존속하며, ⑤ 조합설립 또는 추진위원회 업무범위를 초과하는 업무나 계약, 용역업체의 선정 등은 조합에 승계되지 아니함을 알 수 있다. 따라서 추진위원회는 조합과는 별개의 설립승인처분에 의하여 정비사업시행을 위한 조합의 설립을 추진할 수 있는 권한을 부여받은 단체이고, 조합설립인가처분이 있다고 하여 그 즉시 추진위원회가 해산된다거나 추진위원회의 모든 권리·의무가 조합에 승계된다고 볼 수는 없으며, 조합설립인가처분 및 설립등기가 모두 적법하고 유효하게 이루어져 조합이 성립한 경우, 추진위원회의 업무범위 내에서 적법한 절차에 따라 이루어진 업무로 인한 추진위원회의 권리·의무만이 포괄적으로 조합에게 승계된다고 봄이 상당하다.
3) 도시정비법상 주택재개발정비사업조합은 주택재개발사업의 추진위원회가 정비구역 안에 소재한 토지등소유자로부터 조합설립의 동의를 받은 다음, 관계 법령이 정하는 요건과 절차에 따라 행정청에 재개발조합설립인가신청을 하여 행정청으로부터 조합설립의 인가를 받아 등기함으로써 법인으로 성립한다. 이와 같이 하여 설립된 재개발조합은 재개발사업의 사업시행자로서 조합원에 대한 법률관계에서 특수한 존립목적을 부여받은 행정주체로서의 지위를 갖게 되고, 이러한 행정주체의 지위에서 정비구역 안에 있는 토지 등을 수용하거나, 관리처분계획, 경비부과처분 등과 같은 행정처분을 할 수 있는 권한을 부여받는다. 따라서 재개발조합설립 인가신청에 대한 행정청의 조합설립인가처분은 단순히 사인들의 조합설립행위에 대한 보충행위로서의 성질을 가지는 것이 아니라 법령상 일정한 요건을 갖추는 경우 행정주체(공법인)의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분의 성질을 가진다(대법원 2010. 1. 28. 선고 2009두4845 판결 등 참조).
추진위원회의 설립목적은 조합의 설립이고, 추진위원회는 조합 설립이 이루어지면 그 목적이 달성됨과 동시에 특별한 사정이 없는 한 해산하게 되는 한시적 기구라 할 것이나, 여기서 조합이라 함은 도시정비법에 의해 사업구역 내에서 주택재개발정비사업을 시행할 수 있는 행정주체의 지위를 부여받아 등기까지 경료하여 적법하고 유효하게 설립된 조합을 말한다고 보아야 하고, 도시정비법에 규정된 ‘조합’은 모두 이러한 조합을 의미하는 것으로 봄이 상당하므로, 아직 이러한 지위를 부여받지 못한 조합 설립행위 단계에 있는 비법인사단으로서의 조합이 구성되었다고 하여 추진위원회의 목적이 달성되었다고 볼 수는 없다.
또한 정비사업조합설립추진위원회 운영규정 제5조 제1항은 ‘추진위원회는 조합설립인가일까지 업무를 수행할 수 있고, 조합이 설립되면 모든 업무와 자산을 조합에 인계하며 추진위원회는 해산한다’고 규정하고 있으나, 추진위원회의 해산시기가 구체적으로 언제인지에 관하여는 도시정비법 및 시행령이나 위 운영규정에 아무런 내용이 없는바, 위 운영규정 제5조 제1항 후문의 내용은, 민법 제77조에서 법인의 해산사유로 ‘법인의 목적의 달성’을 들고 있는 것과 마찬가지로 추진위원회의 목적이 조합의 설립에 있으므로, 그 목적의 달성에 해당하는 ‘조합의 설립’을 추진위원회의 해산사유로 규정한 것에 불과한 것으로 보아야 한다.
따라서 도시정비법에 규정된 절차에 따라 설립승인을 받은 추진위원회가 이후 도시정비법에 의한 행정주체(공법인)의 지위를 부여받는 조합의 설립이라는 목적을 달성하지 못하게 되었다면, 외관상 조합설립인가처분을 받았거나 조합의 설립등기를 경료한 사실이 있었다는 사정만으로 당연히 해산하여 소멸되었다고 볼 수는 없다.
4) 이 사건에 관하여 보건대, ① 피고는 조합설립인가신청의 주체가 되는 원고의 설립을 승인하는 처분을 하였고, 이후 원고가 조합설립인가신청을 할 때까지 토지등소유자들이 제기한 소송 절차를 통하거나 행정청의 직권으로 위 추진위원회 설립승인처분의 효력이 소멸된 적은 없으며, 나아가 조합설립인가처분이 있었다고 하여 그로 인해 추진위원회 설립승인처분의 효력이 소멸한다고 볼 수는 없는 것이고, ② 만약 행정청이 추진위원회의 조합설립인가신청에 대해 동의 요건 미비를 이유로 반려하였을 경우에는 추진위원회로서는 미비된 요건을 갖추어 다시 조합설립인가를 신청할 수 있는 것이라고 보아야 하는데, 이 사건에서 종전 처분을 취소하는 법원의 판결이 확정되었다고 하더라도 그에 따라 효력이 소급적으로 상실되는 것은 어디까지나 종전 처분이지 그로 인해 원고에 대한 추진위원회설립승인처분의 효력까지 소급하여 상실되는 것으로 볼 수는 없으므로, 추진위원회 설립승인을 받은 원고로서는 법원의 판결에서 지적된 하자를 보완하여 다시 조합설립인가를 신청할 수 있다고 보는 것이 타당하며, ③ 위와 같이 해석하는 것은, 조합설립인가처분의 효력에 관하여 행정쟁송으로 다투어지고 있던 중 문제되고 있던 하자를 보완하여 조합설립변경인가를 받는 경우, 그 조합설립변경인가처분이 실질적으로 새로운 조합설립변경인가로서의 성질을 가지는 때에는 당초의 조합설립인가처분이 조합설립변경인가처분에 흡수된다고 보는 법리와 궤를 같이 하는 것이고, ④ 이 사건의 경우 종전 처분이 있은지 3일 후인 2007. 1. 12. 토지등소유자들이 피고를 상대로 종전 처분의 취소를 구하는 소송을 제기함으로써 분쟁이 발생하였고, 그 과정에서 토지등소유자들이나 원고로서는 소송 과정에서 하자가 밝혀지게 되면 이를 보완하여 다시 조합설립인가신청을 할 수 있을 것으로 예상할 수 있었다고 볼 수 있으며, 이후 위 소송에서 조합설립동의서에 하자가 있다는 이유로 종전 처분을 취소한다는 판결이 확정되었는바, 원고로서는 위 판결에서 지적된 조합설립동의서의 하자를 보완하여 새로이 조합설립인가신청을 할 수 있다고 봄이 상당하다.
5) 결국 종전 처분이 법원의 확정판결에 의해 취소되어 소급적으로 그 효력이 상실되었으므로 주택재개발정비사업을 시행할 수 있는 행정주체로서의 지위를 부여받은 조합은 설립되지 못한 것이고, 추진위원회 설립승인을 받은 바 있는 원고는 조합설립이라는 목적을 달성하지 못한 이상 아직 해산되었다고 볼 수 없으며, 원고에 대한 추진위원회 설립승인처분의 효력 역시 상실되었다고 볼 수 없으므로, 조합설립신청 주체인 원고로서는 미비된 요건을 다시 갖추어 피고에게 다시 조합설립인가신청을 할 수 있다고 보아야 한다. 따라서 이와는 다른 전제에서 한 이 사건 처분은 위법하다.
3. 결론
원고의 청구는 이유있으므로 인용한다.
[별지 생략]
판사 조일영(재판장) 문성호 김동관