【원 고】
인천광역시장 (소송대리인 법무법인 새얼 담당변호사 최영식)
【피 고】
인천광역시 의회 (소송대리인 변호사 박철원)
【변론종결】
2009. 10. 29.
【주 문】
피고가 2007. 11. 1.에 한 인천광역시의회 운영에 관한 조례 일부개정조례안에 대한 재의결은 효력이 없다. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 조례안의 재의결
갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2호증, 갑 제3 내지 5호증의 각 1, 2의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 다음 사실을 인정할 수 있다.
가. 피고가 2007. 9. 18. 주문 기재 조례안을 의결하여 원고에게 이송하였고, 원고가 이 조례안의 일부 내용이 법령에 위반된다는 등의 이유로 재의결을 요구하였으나 피고는 2007. 11. 1. 이 조례안을 원안대로 재의결하여 확정하였다.
나. 이 사건 조례안에는 의회의 의결사항을 추가하는 내용의 제11조가 신설되었다.
2. 조례안 계쟁조항의 법령 위반 여부
가. 조례안 제11조 제1호
(1) 조례안 제11조 제1호는 의회에서 의결되어야 할 사항으로 “경제자유구역 개발사업 등 개발사업의 시행과 관련하여 시의 의무부담 및 권리 등에 관한 사항이 포함된 면적 150,000㎡ 이상 또는 총 개발사업비 300억 원 이상 개발사업의 협약, 대행, 위탁 등에 관한 사항”을 규정하고 있다.
(2) 이 조항의 문언 중 ‘경제자유구역 개발사업 등 개발사업’, ‘시의 의무부담 및 권리 등에 관한 사항’과 ‘개발사업의 협약, 대행, 위탁 등에 관한 사항’에 각각 ‘등’이 포함되어 있기는 하나 나머지 문언의 의미가 명확하고 ‘등’은 법원의 보충적 해석에 의하여 그 의미를 규명할 수 있다고 할 것이어서 이 조항이 불명확하여 무효라고 할 것은 아니다.
(3) 그러나 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률(이하 ‘경제자유구역법’이라 한다) 제3조, 제4조, 제7조, 제9조, 제10조, 제12조, 제14조, 제29조의 각 규정에 의하면, 시·도지사가 제출한 경제자유구역 개발계획의 확정·변경, 경제자유구역의 지정·해제, 개발사업시행자가 작성한 실시계획의 승인·변경승인, 개발사업의 준공검사 및 퇴출업종 등의 고시와 이에 대한 영업정지 등의 권한은 장관에 속한다.
이러한 법률규정의 내용과 취지에 비추어 보면, 경제자유구역 내에서 시행되는 각 개발사업은 국가사무에 해당하고, 이와 관련한 시·도지사의 사무는 국가행정기관의 지위에서 하는 기관위임사무라고 보아야 할 것이다.
그런데 조례안 제11조 제1호는 ‘시의 의무부담 및 권리 등에 관한 사항이 포함된 면적 150,000㎡ 또는 총개발사업비 300억 원 이상 개발사업’으로 제한하고 있기는 하나 경제자유구역 개발사업의 시행과 관련한 개발사업의 협약, 대행, 위탁 등에 관한 사항이 국가사무에 해당할 수 있음에도 이를 지방의회의 의결사항으로 정하고 있다.
따라서 조례안 제11조 제1호는 경제자유구역 개발사업의 시행과 관련한 개발사업의 협약 등에 관한 사항이라는 국가사무에 대해 지방의회의 의결을 거치라는 내용을 포함하고 있고 그에 대해 법령이 조례로 정할 수 있다고 위임하고 있지도 않으므로 조례제정권의 한계를 일탈하여 위법하다(경제자유구역 개발사업 이외의 다른 개발사업의 시행과 관련한 사무는 그 개발사업의 근거법령에 따라 지방자치단체의 사무에 해당할 수 있으나, 조례안의 이 조항이 각 근거법령에 위반되는지 여부는 각 근거법령의 규정을 개별적·구체적으로 살펴 보아야 알 수 있고, 앞에서 본 바와 같이 이 조항에 조례제정권의 한계를 일탈한 부분이 있으므로 더 나아가 판단하지 않는다).
나. 제11조 제2호
이 사건 조례안 제11조 제2호는 의회에서 의결되어야 할 사항으로 ‘지방공기업법 등에 의해 시행되는 경영수익사업의 용지매각으로써 감정가격 이하의 가격으로 수의계약에 의해 매각하는 100억 원 이상의 용지매각, 교환 등 소유권이전에 관한 사항’을 규정하고 있다.
지방공기업법은 지방직영기업의 중요한 자산(5억 원 이상이거나 5억 원 미만의 1만㎡ 이상인 토지)의 취득·처분에 대해 예산으로 지방의회의 의결을 얻되, 예산에 대한 의회의 의결을 얻으면 지방자치법 또는 지방재정법(현재의 공유재산 및 물품관리법, 이하 ‘공유재산법’이라 한다)에 의한 중요한 재산의 취득·처분에 대한 지방의회의 의결이 있는 것으로 간주한다( 지방공기업법 제40조, 같은 법 시행령 제41조 제1항).
조례안의 이 조항이 ‘감정가격 이하의 가격으로 수의계약에 의해 100억 원 이상으로 소유권이전을 할 경우’를 한정하여 지방의회의 의결사항으로 하고 있지만, 지방공기업법 제40조의 문언과 지방직영기업이 경영환경변화에 신축적으로 대응할 수 있도록 하기 위하여 이 조항을 둔 취지, 공유재산법령 및 인천광역시의 관련 조례에서 수의계약 및 감정가격 이하로 매각할 수 있는 경우는 이미 엄격하게 제한하고 있는 점과 인천광역시의 경우 다른 지방자치단체와 달리 별도로 규율하여야 할 특별한 사정도 보이지 않고, 매각 등의 계약을 체결함에 있어 미리 의회의 의결을 얻도록 하는 것은 집행기관인 시장의 계약체결에 대해 의회가 사전에 적극적으로 개입하여 사실상 계약체결 여부를 결정하는 것으로 견제의 범위를 벗어나 시장의 권한을 침해한 것으로 볼 수 있다.
또한, 지방자치법 제39조 제1항 제8호는 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리의 포기에 대해 지방의회의 의결사항으로 하고 있는바, 지방직영기업의 중요한 자산의 취득·처분에 대해 앞에서 본 바와 같이 지방공기업법령에서 이미 규정을 하고 있으므로, 이 조항에 의한 지방의회의 의결사항에도 포함되지 않는다.
따라서 조례안 제11조 제2호는 지방공기업법 제40조, 같은 법 제41조 제1항에 위배되고, 견제의 범위를 벗어나 시장의 집행권한을 침해하였다고 할 것이므로 위법하다.
3. 결론
위에서 본 바와 같이 이 사건 조례안 제11조는 법령에 위배되므로 그 재의결은 효력이 부인되어야 한다. 따라서 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 소송비용은 패소자가 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 차한성(재판장) 박시환(주심) 안대희 신영철