【원고, 항소인】
유한회사 전일여객 외 4인 (소송대리인 변호사 이보향)
【피고, 피항소인】
전주시장
【제1심판결】
전주지방법원 2012. 10. 9. 선고 2012구합1256 판결
【변론종결】
2013. 1. 7.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 피고가 2012. 2. 9. 원고들에 대하여 한 각 과징금 25,000,000원의 부과처분을 모두 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문 제1, 2항 기재와 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고들은 전라북도 지역에서 여객자동차운송사업면허를 받고 시내버스 운송사업을 영위할 목적으로 설립된 법인들이다.
나. 피고는 2011. 9. 5.부터 2011. 11. 9.까지 사이에 원고 유한회사 전일여객(이하 ‘전일여객’이라 한다)이 6,824회, 원고 주식회사 시민여객자동차(이하 ‘시민여객’이라 한다)가 1,076회, 원고 제일여객자동차 주식회사(이하 ‘제일여객’이라 한다)가 9,271회, 원고 신성여객자동차 합자회사(이하 ‘신성여객’이라 한다)가 7,165회, 원고 유한회사 호남고속(이하 ‘호남고속’이라 한다)이 2,844회에 걸쳐 각 임의결행(이하 ‘이 사건 각 위반행위’라고 한다)한 사실을 적발하였고, 이에 대하여 2011. 7. 12. 여객자동차운수사업법(2012. 2. 1. 법률 제11295호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라고만 한다) 제10조 위반을 이유로 법 제85조 제1항 제12호, 제88조, 법 시행령(2011. 12. 30. 대통령령 제23473호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제46조 [별표5]를 적용하여 각 과징금 25,000,000원{= 50,000,000원 × 1/2(감경)}을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)을 하였다.
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1 내지 5의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 각 처분의 적법 여부에 관한 판단
가. 원고들의 주장 요지
1) 처분사유의 부존재 주장
이 사건 각 위반행위는 원고들 소속 근로자들이 전국공공운수사회서비스노동조합의 지시에 따라 준법투쟁이라는 명목으로 집단적으로 불법쟁의행위를 하는 과정에서 초래된 것인바, ① 피고가 이 사건 처분의 근거로 들고 있는 법 제10조 등 관련 규정은 이 사건 각 위반행위와 같이 여객자동차운수사업자의 비자발적 사유에 의한 결행된 경우에는 적용되지 않는다고 할 것이고, ② 원고들의 취업규칙에는 근로자들이 회사의 지시에 따라 성실히 운전사로서의 직무를 수행하도록 규정하고 있고, 원고들은 근로자들이 운전업무에 종사하기 전에 철저한 교육을 실시할 뿐 아니라 이에 대한 각서도 받고 있으며, 특히 위 쟁의행위에 대하여는 철회 내지 자제를 요청하는 공문을 수회 발송하였고, 이 사건 각 위반행위 당일에도 운행계통에 따라 운행할 차량의 배차를 완료하고 차량별로 운전기사를 배치하였으며 위와 같은 위반행위를 하지 말도록 지시하는 등 위 각 위반행위를 방지하고자 최선의 노력을 다하였으나, 근로자들이 불규칙적으로 구간별 임의결행 행위를 함에 따라 이를 예측·관리할 수 없어 결과적으로 이를 막지 못했던 것이므로, 이 사건 각 위반행위는 법 시행령 제46조 [별표5]의 비고 3항 규정에 따라 처분대상에서 제외되는 ‘천재지변이나 그 밖의 부득이한 사유로 발생한 위반행위’에 해당한다.
따라서 이 사건 각 위반행위는 원고들의 지배영역을 벗어난 것으로서 책임이 없다고 보아야 하므로, 이 사건 각 처분은 그 사유가 존재하지 않는다.
2) 재량권의 일탈·남용 주장
이 사건 각 위반행위는 근로자들의 불법쟁의행위로서 감행된 것인 점, 이 사건 각 위반행위는 원고들이 예측하고 사전에 방지하기 어려운 방식으로 이루어졌으나 그럼에도 원고들은 이를 방지하기 위한 최선의 노력을 다하였던 점, 위 불법쟁의행위로 말미암아 원고들은 이미 피고로부터 받아야 할 재정지원금을 삭감하는 조치를 당하였던 점, 근로자들의 불법행위에 대하여 사용자에게 행정적 제재를 가할 경우 근로자들이 이를 이용하여 사용자에 대한 압박수단으로 악용할 위험도 있는 점 등을 고려해 보면, 이 사건 각 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이므로 위법하다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
1) 관련 법리
행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 그 의무의 이행을 그 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2009두4272 판결, 1980. 5. 13. 선고 79누251 판결 등 참조).
2) 인정사실
가) 원고들 소속 근로자들 중 전국운수산업노동조합(이후 전국공공운수사회서비스노동조합으로 조직이 변경되었다, 이하 조직 변경 전후를 모두 ‘노조’라고만 한다)에 가입한 근로자들은 원고들이 임금협상 및 단체협약 체결을 위한 단체교섭을 거부한다는 이유로 2010. 12. 8.부터 파업에 돌입하였다가 2011. 4. 21. 단체협약 체결에 관한 잠정합의에 이르자 2011. 5. 2.부터 업무에 복귀하였다.
나) 그러나 그 이후 개별적 협의가 지연되자, 원고들 소속 근로자들은 준법투쟁이라는 명목으로 2011. 5. 중순경부터 같은 해 7. 초순경까지 시내버스를 운행함에 있어 행선지 표지판과 현금수납함을 장착하지 않고, 연료주입 및 휴식시간 부족을 이유로 노선운행을 결행하는 등의 행위를 하였다.
다) 2011. 6. 1. 노조는 원고들에게 “쟁의행위의 일환으로 주유 및 충전거부, 요금통 수납 거부, 행선판 교체 거부, 차량 내 청소 거부 등 승무 외 운행에 부대적으로 필요한 모든 행위를 거부할 예정이므로 사측은 운행에 지장이 없도록 대비하라”는 내용의 공문을 발송하였고, 이에 원고 제일여객은 그 다음날인 6. 2. 노조에게 “주유 및 충전, 요금통 수납, 행선판 교체, 차량 내부 청소 거부 등은 운전자로서 당연한 고유업무이므로 이를 거부하거나 해태할 경우에는 회사의 정당한 업무지시 등에 위반하는 행위로 보아 징계 등의 조치를 취할 예정이니 정상적인 운행에 적극 협조하라”는 내용을 통보하는 한편, 같은 달 13. 회사 내에 “행선지판 미부착, 임의결행 등의 위반행위를 하는 운전사원은 배차에서 배제할 계획”이라는 내용의 공문을 게시하였다. 한편 원고 전일여객도 같은 달 15. 회사 내에 불법쟁의행위에 계속 가담하는 근로자들의 정상업무 복귀를 촉구하는 공문을 게시하였다.
라) 그 이후인 2011. 7.경에는 노사 양측의 잠정합의에 따라 위와 같은 위반행위가 중단되었으나, 노조는 2011. 9. 5.경부터 구체적인 개별합의의 지연을 이유로 한 준법투쟁에 다시 돌입하였고, 2011. 9. 5.부터 2011. 11. 9.까지 임의결행, 출차지연 및 운행거부 등의 행위를 하였다.
마) 이에 원고 호남고속은 2011. 9. 5. 회사 내에 “운행 도중 CNG 가스 충전을 이유로 결행하는 경우 승무정지 등의 조치를 취하겠다”는 취지의 공고문을 부착하였고, 2011. 9. 8.에는 결행 운전원에 대한 조치 기준(1회 적발시: 경고조치, 2회 적발시: 승무발령 조치통보, 3회 적발시: 예비운전원 승무발령, 예비운전원이 2회 이상 적발시 회수에 따라 기사 승무발령을 1년씩 유예)을 공고하였으며, 2011. 9. 17.에는 무단결행을 감행한 운전원의 명단 및 이들을 배차에서 제외한다는 내용의 공고를 게시하였고, 2011. 9. 28.에는 일부 근로자들을 예비운전기사로 발령하는 내용의 인사명령을 공고하였다.
바) 한편, 원고들은 2011. 9. 21. 전주지방법원 2011카합566호로 소속 근로자들 중 쟁의행위에 적극 가담하는 자들을 상대로 원고들 소유의 시내버스를 운행함에 있어 행선지표지판 미부착, 연료주입 및 휴식시간 부족을 명목으로 한 노선운행결행 등의 행위를 하지 말도록 하는 내용의 업무방해금지가처분을 신청하였다(위 가처분신청은 2011. 11. 8. 노사 양측의 합의로 인한 쟁의행위 중단에 따라 보전의 필요성이 없다는 이유로 기각되었다).
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제3호증, 제4호증의 1, 3, 4, 6, 제5, 6호증, 제7호증의 1, 2, 제8호증, 제9호증의 2 내지 4, 제10호증의 1, 제12호증, 제13호증의 1 내지 11의 각 기재, 변론 전체의 취지
3) 판단
이 사건의 쟁점은 원고들에게 이 사건 각 위반행위에 대하여 그 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는지 여부라고 할 것이다.
이에 대하여 보건대, 위 인정사실에 더하여 위 각 위반행위에 참가한 근로자들은 노조의 지시를 받아 조직적으로 원고들에 대항하면서 자신들의 요구사항을 관철하기 위하여 위 각 위반행위를 수단으로 이용하였던 점, 위 근로자들이 버스의 운행 자체를 거부한 것이 아니라 버스를 운행하면서 준법투쟁이라는 명목으로 이 사건 위반행위를 저질렀는바, 원고들로서는 개개의 위반행위가 언제 어떤 방법으로 발생할 것인지 예측하기 어려웠을 것이고, 근로자들이 버스를 운행하는 한 그들을 버스 운행에서 배제하고 대체 인력을 투입하는 것도 기대할 수 없을 뿐 아니라 이들을 운행에서 배제할 경우 노사간에 더 큰 분쟁으로 번질 위험성이 있었을 것인 점, 또한 대체인력이나 위 근로자들의 위반행위를 일일이 감시할 수 있는 인력을 상시적으로 조달할 수 있다고 보기도 어렵고, 어느 정도 감시할 수 있다 하더라도 그들이 또 다른 유사한 위반행위로 나아갈 수 있는 가능성을 배제할 수 없는 점 등의 사정을 더해보면, 이 사건 각 위반행위를 방지하지 못한 데 대하여 원고들에게 어떤 잘못이 있다고 보기는 어렵다 할 것이다.
따라서 이 사건 각 처분은 원고들에게 그 위반행위에 대한 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우에 해당하므로 모두 위법하다.
또한, 이 사건 위반행위에 관련하여, 시내버스의 결행에 ‘임의성’이 있었는지에 대하여 보건대, 앞서 본 바와 같이 위 시내버스의 결행은 근로자들의 준법투쟁 명목의 쟁의행위에 기인한 것이므로 위와 같은 결행행위가 원고들의 의사에 따른 것이라거나 원고들의 지배영역 내에서 발생된 것이라고 보기도 어려우므로 ‘임의성’도 없었다고 봄이 상당하다. 따라서 이 점에서도 이 사건 처분은 위법하다.
그렇다면 이 사건 각 처분은 원고들의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 판단할 필요도 없이 모두 위법하다.
3. 결론
따라서 원고들의 이 사건 청구는 모두 이유 있어 이를 각 인용할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 원고들의 항소를 모두 받아들여 제1심판결을 모두 취소하고, 피고의 원고들에 대한 이 사건 각 처분을 모두 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관련법령 생략]
판사 김종근(재판장) 이기선 박상국