【원 고】
별지 ‘원고 목록’ 기재와 같다. (소송대리인 법무법인 박앤정 담당변호사 박승용 외 1인)
【피 고】
대신2-2지구주택재건축정비사업조합 (소송대리인 변호사 김성한)
【변론종결】
2014. 3. 19.
【주 문】
1. 피고가 2012. 3. 21. 대구광역시 중구청장으로부터 인가받은 관리처분계획 중 별지 추산액 등 목록 기재 부분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
선택적으로, 주문 제1항 또는 피고가 2012. 3. 21. 대구광역시 중구청장으로부터 인가받은 관리처분계획 중 별지 추산액 등 목록 기재 부분은 무효임을 확인한다.
【이 유】
1. 기초사실
가. 피고의 설립 및 원고들의 지위
피고는 2004년경 대구 중구 (주소 1 생략) 외 459필지 49,631㎡에 관한 주택재건축사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 하기 위하여 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다)에 따라 설립되어 같은 해 12. 24. 대구광역시 중구청장(이하 ‘중구청장’이라 한다)으로부터 그 설립인가를 받은 주택재건축정비사업조합이고, 원고들은 이 사건 사업구역 내의 토지 및 건축물의 소유자로서 분양신청을 한 조합원의 지위에 있는 사람들이다.
나. 당초 사업시행인가 및 관리처분계획인가
1) 피고는 2005. 6. 13. 중구청장으로부터 이 사건 사업의 최초 사업시행계획에 관한 사업시행인가(이하 ‘당초 사업시행인가’라 한다)를 받았고, 같은 해 9. 21.부터 10. 21.까지 조합원들로부터 이 사건 사업으로 신축하는 공동주택 등에 관한 분양신청(이하 ‘1차 분양신청’이라 한다)을 받았으며, 2회에 걸쳐 2006. 4. 10.까지 분양기간을 연장하였는데, 원고들 중 원고 20, 원고 21, 원고 22는 위 기간 중 분양신청을 하였고, 나머지 원고들(이하 ‘나머지 원고들’이라 한다)은 분양신청을 하지 않았다.
2) 피고는 2006. 3. 9. 개최된 정기총회에서 조합원들에 대한 대물보상 금액을 산식화한 권리가액 산정방법을 ‘[(평당예상개발이익 × 대지면적(평)) + 감정평가액]’으로 결의하였는데, 이는 이 사건 사업지구 내 부동산의 기존 가치를 반영하지 않고 단지 면적에만 비례하여 권리가액을 산정한 것이다.
3) 피고는 2006. 6. 9. 개최된 관리처분총회에서 평당 예상개발이익을 90만 원으로 특정하여 산출한 조합원 권리가액을 승인·결의하였고, 2006. 7. 13. 중구청장에게 위와 같은 내용이 포함된 관리처분계획을 제출하여 인가를 신청하였으나, 조합원들 사이의 형평에 반한다는 이유로 보류통지를 받았다.
4) 피고는 2006. 9. 28. 개최된 임시총회에서 다음과 같은 비례율을 적용한 권리가액산정방식으로 변경한 후, 1차 분양신청 기간 동안 분양신청을 하지 않은 조합원들을 제외하고 비례율 1.24를 적용한 관리처분계획(이하 ‘당초 관리처분계획’이라 한다)을 결의하였고, 중구청장은 같은 해 12. 27. 이를 인가하였다.
■ 권리가액 산정방법 ○ 권리가액: 조합원 종전 자산 평가액(토지 및 건물가액 감정평가 산술평균액) X 비례율 ○ 비례율: (총 분양수입 - 총 사업비) / 조합원 종전 자산 감정평가액 총액 ※ 조합원 권리가액이 450만 원(평당) 미만인 경우는 부족금에 한하여 예비비에서 충당한다. 단 충당요건은 건축물 및 그 부속토지에 한한다.
다. 종전 자산에 대한 감정평가 및 1·2차 사업시행변경인가
1) 주식회사 경일감정평가법인은 2006. 5. 4. 피고에게 당초 사업시행인가일인 2005. 6. 13.을 기준으로 토지 면적 36,770㎡를 감정가액 43,362,317,65원, 건물 면적 23,126.304㎡를 감정가액 7,802,694,250원 합계 51,165,011,715원으로 평가한 감정평가서를, 주식회사 정일감정평가법인(이후 주식회사 가온감정평가법인으로 상호 변경)도 그 무렵 피고에게 사업시행인가일을 기준으로 같은 토지를 감정가액 43,814,980,650원, 같은 건물을 감정가액 7,660,634,350원 합계 51,475,615,000원으로 평가한 감정평가서를 각각 작성·제출하였다(이하 ‘당초 감정’이라 한다).
2) 피고는 도시정비법 제48조 제6항, 제5항에 기하여 「부동산가격 공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 감정평가업자 2인이 당초 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 평가한 당초 감정 금액을 산술평균하여 분양대상자의 종전의 토지 및 건축물(이하 ‘종전 자산’이라 한다)의 가격을 산정하였다.
3) 한편 최초 사업시행계획에 관하여 아래와 같이 2008. 7. 1. 1차 사업시행변경인가가, 2011. 7. 21. 2차 사업시행변경인가가 각각 이루어졌다.
내 역 2005. 6. 13. 당초 사업시행인가 (갑 제18호증의 8) 2008. 7. 1. 1차 사업시행변경인가 (갑 제19호증의 11) 2011. 7. 21. 2차 사업시행변경인가 (갑 제20호증의 9) 시행면적 49,631㎡ (주소 2 생략 외 459필지) 49,709㎡ (주소 2 생략 외 465필지) 49,614㎡ (주소 2 생략 외 465필지) 대지면적 47,887㎡ 47,971㎡ 47,876㎡ 건폐율 16.81% 18.67% 17.78% 용적율 272.37% 268.33% 264.84% 건축물의 높이 92.75m 최고 96.18m 최고 98.55m 층수 지하 2층, 지상 32층 지하 2층, 지상 33층 지하 2층, 지상 34층 연면적 166,992.4828㎡ 174,168,0525㎡ 171,689.72㎡ 공동주택의 규모 12개동 998세대 13개동 959세대 13개동 1,147세대 주택평형별 76.2726㎡: 152세대 79.2006㎡: 185세대 59.9566㎡(59A) 125세대 84.9467㎡: 71세대 59.9385㎡(59B) 119세대 84.9461㎡: 353세대 84.9478㎡: 160세대 59.8582㎡(59C) 62세대 93.5472㎡: 100세대 84.9793㎡: 110세대 84.9235㎡(84A) 188세대 113.9068㎡: 196세대 96.5318㎡: 207세대 84.8382㎡(84B) 362세대 106.9759㎡: 27세대 128.2957㎡: 170세대 84.8382㎡(84C) 197세대 126.1228㎡: 170세대 141.3486㎡: 56세대 96.4815㎡(96) 94세대 사업시행기간 구역지정일로부터 3년 (04.12.20.~07.12.20.) 구역지정일로부터 5년 (04.12.20.~09.12.20.) 정비구역지정변경고시일로부터 5년(2011.4.11.~2016.5.11.)
라. 종전 소송의 경과
1) 1차 소송의 경과
원고 19, 원고 9, 원고 22, 원고 20, 원고 1, 원고 21, 원고 3(이하 ‘원고 19 등’이라 한다)을 포함한 34명은 2006. 10. 27. 피고를 상대로 2006. 9. 28.자 임시총회 결의 내용 중 ‘조합원 권리가액이 450만 원 미만인 경우 부족금에 한하여 예비비에서 충당한다’는 부분의 무효확인을 구하는 소(대구지방법원 2006가합15964호)를 제기하였으나, 위 법원은 2008. 2. 19. 분양신청하지 않은 현금청산대상자들인 원고 3을 포함한 29명의 소는 법률상 이익이 없다는 이유로 각하하고, 분양신청자들인 원고 22를 포함한 5명의 청구는 보전비용이 전체 사업비용 및 예비비에서 차지하는 비중이 적으므로 형평의 원칙에 어긋난다고 보기 어렵고 설사 하자가 있어도 무효의 정도에 이르지 않는다는 이유로 기각하는 내용의 판결을 선고하였고, 위 판결은 그 무렵 확정되었다(이하 ‘이 사건 확정판결’이라 한다).
2) 2차 소송의 경과
가) 피고는 1차 분양신청시 분양신청을 하지 않은 현금청산대상자들(나머지 원고들 포함)을 상대로 소유권이전등기절차의 이행 및 인도를 구하는 소(대구지방법원 2008가합3880호)를 제기하였는데, 위 법원은 2009. 9. 16. 피고의 본소청구를 모두 기각하는 판결을 선고하였고, 항소심(대구고등법원 2009나8186호)에서 2011. 5. 31. 다음과 같은 내용의 조정에 갈음하는 결정(갑 제12호증)이 이루어졌고, 위 결정이 그대로 확정되었다(이하 ‘이 사건 조정’이라 한다).
■ 조정결정사항 1. 가. 피고는 원고들이 조합 설립시부터 현재까지 조합원지위에 있음을 인정한다. 나. 만일 대구 중구청장 등 관계 행정당국이 원고들의 피고 조합원 자격을 인정해주지 아니하는 경우에는 원고들이 피고 조합원 지위를 보유함에 영향이 없도록 원고들, 피고 쌍방이 필요한 조치를 취하되, 부득이하게 형식적인 조합원가입 서면이 새로 필요한 경우, 원고들은 피고 조합가입절차를 이행하고, 피고는 이를 인수하며, 원고들을 다른 조합원들과 차별대우하지 않는다. 2. 피고는 종전의 분양절차가 아닌 2010. 11. 27.자 총회 결의에 따른 새로운 분양절차를 이행하고, 피고는 원고들에게 기존 조합원들과 마찬가지로 분양신청권을 인정하며, 원고들은 피고가 원고들에 대하여 기존 조합원들과 같은 조건으로 분양신청절차를 진행하는데 이의하지 아니한다. 다만, 피고는 상가이든 주택지이든 간에 어느 조합원에게나 법에 따라 형평에 맞게 처리한다. 3. 피고는 위 2.항 분양절차를 밟음에 있어 특히 상가조합원의 분양신청 및 배정기준을 정함에 있어서, 분양할 상가의 최소면적, 평당 분양가를 특정하여 제시하고, 경합이 되지 않는 상가분양에 있어서는 조합원들의 종전 자산가액에 비례하는 분양면적을 우선 보장한다. 4. 원고들 중 분양신청기간 종료일까지 분양신청을 한 원고들은 피고로부터 각 이주비를 지급받음과 동시에피고에게 해당 부동산에 관하여 권리제한등기를 말소하고, 신탁을 원인으로 한 소유권이전등기절차를 이행하며, 명도, 철거를 용인한다. 5. 가. 원고들 중 분양신청을 하지 아니한 원고들 소유 부동산에 대하여는 위에서 본 새로운 분양신청기간 종료일로부터 1주일 이내에 피고와 해당 원고들 쌍방의 균등 비용부담으로 한국감정원으로 하여금 위 새로운 분양신청기간 종료일 다음날을 기준으로 하여 해당 원고들 소유 각 부동산에 대한 시가감정평가를 실시한다. ■ 청구취지 ○ 본소 - 제1선택적으로, 원고들은 피고에게, 이 사건 각 부동산에 관하여 각 권리제한등기를 말소하고, 피고로부터 별지 목록 금원을 지급받음과 동시에 2006. 4. 11.자 매매를 원인으로 한 소유권이전등기절차를 이행하고, 각 해당 부동산을 인도하라. - 제2선택적으로, 원고들은 피고에게, 이 사건 각 부동산에 관하여 각 권리제한등기를 말소하고, 피고로부터 별지 목록 금원을 지급받음과 동시에 2006. 4. 11.자 현금청산을 원인으로 한 소유권이전등기절차를 이행하고, 각 해당 부동산을 인도하라. ○ 중간확인의 반소 피고는 원고들을 포함한 피고의 조합원들 전원에 대하여 이 사건 사업시행에 대한 2008. 7. 1.자 변경인가에 따른 분양신청을 통지할 의무가 있음을 확인한다.
나) 피고는 이 사건 조정에 따라 2011. 9. 15. 분양신청을 하지 않은 원고들에게 다시 조합원지위를 부여하는 내용의 변경신고를 하고, 2011. 9. 19. 분양신청(이하 ‘2차 분양신청’이라 한다) 공고를 한 후 2011. 10. 21.까지 분양신청을 받았는데, 1차 분양신청 시 분양신청을 하지 않았던 나머지 원고들도 2차 분양신청 시에는 모두 분양신청을 하였다.
마. 관리처분계획변경인가·고시 등
1) 피고는 2012. 1. 18. 개최된 임시총회에서 1, 2차 사업시행계획변경내용 및 일부 조합원지위 회복 등을 반영한 관리처분계획변경을 의결하였고, 중구청장은 2012. 3. 21. 위 관리처분계획변경을 인가한 후 같은 달 30. 이를 고시하였다(이하 위 변경인가된 관리처분계획을 ‘이 사건 관리처분계획’이라 한다).
2) 이 사건 관리처분계획 중 당초 관리처분계획과 달라진 내용은 다음과 같고, 건축면적, 용적률, 주택규모 등 건축에 관하여 변경된 부분은 2차 사업시행변경계획의 내용과 동일하며, 별지 추산액 등 목록 기재 부분(이하 ‘이 사건 추산액 등 부분’이라 한다)은 당초 관리처분계획과 같이 당초 감정을 기초로 작성되었다.
당초 관리처분계획(갑 제21호증의 26, 38, 48) 이 사건 관리처분계획(갑 제22호증의 2, 11, 15) 사업개요 1. 정비구역 면적: 49,631㎡((주소 1 생략) 외 459필지) 1. 정비구역 면적: 49,614㎡((주소 2 생략) 외 465필지) 2. 건축면적: 8,051.99㎡ 2. 건축면적: 8,514.31㎡ 3. 건축연면적: 166,992㎡ 3. 건축연면적: 171,689.72㎡ 4. 건폐율: 16.81% 4. 건폐율: 17.78% 5. 용적률: 272.37% 5. 용적률: 264.84% 6. 주택규모: 지상 32층 지하 2층 아파트 12개동 998세대 및 부대복리시설 6. 주택규모: 지상 34층 지하 2층 아파트 13개동 1,147세대 및 부대복리시설 -59.9566㎡(59A) 125세대 -30.57평형 152세대 59.9385㎡(59B) 119세대 33.74평형 353세대 59.8582㎡(59C) 62세대 37.99평형 100세대 84.9235㎡(84A) 188세대 43.92평형 196세대 84.8382㎡(84B) 362세대 43.55평형 27세대 84.8382㎡(84C) 197세대 47.73평형 170세대 96.4815㎡(96) 94세대 평가액 또는 추산액 시행 전: 37,245,495,175원 시행 전: 58,573,920,475원 시행 후: 51,855,000,000원 시행 후: 308,750,000,000원 자금운용 총소요사업비 233,871,106,000원 총소요사업비 268,945,821,214원 수입추산액 280,055,520,000원 수입추산액 308,750,000,000원 분양신청자수 272명(상가 4명 포함) 266명(상가 23명 포함) 주택분양가 1. 조합원 분양가 1. 조합원 분양가 59.9566㎡(59A): 평당 7,100,000원 30.57평형: 평당 4,500,000원 59.9385㎡(59B): 평당 7,100,000원 33.74평형: 평당 5,400,000원 59.8582㎡(59C): 평당 7,100,000원 37.99평형: 평당 6,200,000원 84.9235㎡(84A): 평당 7,200,000원 43.92평형: 평당 6,400,000원 84.8382㎡(84B): 평당 7,200,000원 43.55평형: 평당 6,400,000원 84.8382㎡(84C): 평당 7,200,000원 47.73평형: 평당 6,600,000원 96.4815㎡(96): 평당 7,200,000원 2. 일반 분양가 2. 일반 분양가 30.57평형: 평당 6,700,000원 59.9566㎡(59A): 평당 8,120,000원 33.74평형: 평당 7,200,000원 59.9385㎡(59B): 평당 8,120,000원 37.99평형: 평당 7,700,000원 59.8582㎡(59C): 평당 8,120,000원 43.92평형: 평당 7,900,000원 84.9235㎡(84A): 평당 8,220,000원 43.55평형: 평당 7,900,000원 84.8382㎡(84B): 평당 8,220,000원 47.73평형: 평당 8,100,000원 84.8382㎡(84C): 평당 8,220,000원 96.4815㎡(96): 평당 8,220,000원 상가분양가 1. 조합원 분양가 지하 1층: 평당 6,199,669원 지상 1층: 평당 13,610,248원 조합원 분양가 지상 2층: 평당 6,507,438원 지상 1층: 평당 13,000,000원 지상 3층: 평당 5,411,240원 지상 2층: 평당 7,000,000원 2. 일반 분양가 지상 3층: 평당 5,000,000원 지하 1층: 평당 7,183,082원 지상 1층: 평당 15,770,568원 지상 2층: 평당 7,539,977원 지상 3층: 평당 6,269,988원 권리가액산정방법 ○ 비례율 방식 ○ 비례율 방식 ○ 비례율 = (총수입추산액 - 총지출추산액) / (분양신청한 토지등소유자의 토지 또는 건축물 감정평가액) ○ 비례율 = (총수입추산액 - 총지출추산액) / (분양신청한 토지등소유자의 토지 또는 건축물 감정평가액) ○ 조합원 권리가액이 450만 원(평당) 미만인 경우는 부족금에 한하여 예비비에서 충당한다. 단, 충당 요건은 건축물 및 그 부속 토지에 한한다. ○ 비례율: 103.11% ○ 비례율: 124% = [308,750,000,000원(총수입추산액) - 268,945,821,214원(총지출추산액)] / 38,603,546,900원(분양신청한 토지등소유자의 토지 또는 건축물 감정평가액) = [280,055,520,000원(총수입추산액) - 233,871,106,000원(총지출추산액)] / 37,245,495,175원(분양신청한 토지등소유자의 토지 또는 건축물 감정평가액) ※ 당초 관리처분계획 중 조합원 권리가액이 450만 원 미만인 경우에 예비비에서 충당하기로 한 부분은 삭제되었음
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 5 내지 7, 12, 14 내지 24, 28, 29호증, 을 제2 내지 11호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 이 법원의 주식회사 가온감정평가법인, 주식회사 경일감정평가법인에 대한 각 사실조회 결과, 변론 전체의 취지
2. 본안전 항변에 대한 판단
가. 피고의 주장
1) 원고 19 등이 피고를 상대로 제기한 1차 소송에서 현금청산대상자라는 이유로 소를 각하하거나 결의에 무효의 정도에 이르는 하자가 있다고 볼 수 없다는 이유로 청구를 기각하는 내용의 판결이 선고·확정되었으므로, 원고 19 등의 이 사건 소는 이 사건 확정판결의 기판력에 반하여 부적법하다.
2) 나머지 원고들은 2차 소송에서 피고와 사이에 ‘피고로부터 조합원 지위를 인정받는 대신 피고가 기존 조합원들과 같은 조건으로 분양신청절차를 진행하는데 이의하지 아니한다’는 내용의 이 사건 조정이 성립되었으므로, 나머지 원고들의 이 사건 소는 위 조정의 효력에 반하여 부적법하다.
3) 이 사건 관리처분계획의 내용은 이 사건 확정판결에서 정당한 것으로 인정된 종전 관리처분계획 중 ‘권리가액이 평당 450만 원에 미치지 못하는 조합원에 한하여 예비비로 충당한다’는 부분이 삭제된 외에는 동일하다. 특히 원고들이 이 사건 소송에서 무효확인 또는 취소를 구하고 있는 ‘종전의 토지, 건축물의 평가액’은 당초 감정 결과를 평균하여 산정한 것으로 종전 관리처분계획의 내용과 동일하다. 그러므로 당초 관리처분계획의 내용과 변함이 없는 종전 자산평가 부분에 불복이 있다고 하여 이 사건 관리처분계획에 대한 무효확인 또는 취소를 구하는 것은 소의 이익이나 법률상 이익이 없는 것으로 부적법하다.
나. 판단
1) 첫째 주장에 관한 판단
취소판결의 기판력은 소송물로 된 행정처분의 위법성 존부에 관한 판단 그 자체에만 미치는 것이므로 전소와 후소가 그 소송물을 달리하는 경우에는 전소 확정판결의 기판력이 후소에 미치지 아니한다(대법원 1996. 4. 26. 선고 95누5820 판결 등 참조).
살피건대, 원고 19 등은 1차 소송에서 피고를 상대로 2006. 9. 28.자 임시총회 결의 내용 중 ‘조합원 권리가액이 450만 원 미만인 경우 부족금에 한하여 예비비에서 충당한다’는 부분의 무효확인을 구한 사실은 앞서 본 바와 같고, 원고들은 이 사건 소송에서 피고가 2012. 3. 21. 대구광역시 중구청장으로부터 인가받은 이 사건 관리처분계획 중 이 사건 추산액 등 부분의 무효확인 또는 취소를 구하고 있는 사실은 기록상 분명한바, 위 인정사실에 의하면 이 사건 확정판결의 소송물과 원고들이 제기한 이 사건 소의 소송물은 상이하여 이 사건 확정판결의 기판력이 이 사건 소에 미치지 아니한다. 따라서 피고의 위 주장은 이유 없다.
2) 둘째 주장에 관한 판단
조정은 당사자 사이에 합의된 사항을 조서에 기재함으로써 성립하고 조정조서는 재판상의 화해조서와 같이 확정판결과 동일한 효력이 있으며 창설적 효력을 가지는 것이어서 당사자 사이에 조정이 성립하면 종전의 다툼 있는 법률관계를 바탕으로 한 권리·의무관계는 소멸하고 조정의 내용에 따른 새로운 권리·의무관계가 성립한다. 이러한 조정조서에 인정되는 확정판결과 동일한 효력은 소송물인 권리관계의 존부에 관한 판단에만 미친다고 할 것이므로, 소송절차 진행 중에 사건이 조정에 회부되어 조정이 성립한 경우 소송물 이외의 권리관계에도 조정의 효력이 미치려면 특별한 사정이 없는 한 그 권리관계가 조정조항에 특정되거나 조정조서 중 청구의 표시 다음에 부가적으로 기재됨으로써 조정조서의 기재 내용에 의하여 소송물인 권리관계가 되었다고 인정할 수 있어야 한다(대법원 2008. 1. 10. 선고 2006다37304 판결, 대법원 2011.9.8. 선고 2009다91903, 91910 판결 참조). 또한 특정한 권리나 법률관계에 관하여 분쟁이 있어도 제소하지 아니하기로 합의한 경우 이에 위배되어 제기된 소는 권리보호의 이익이 없고, 부제소합의는 소송당사자에게 헌법상 보장된 재판청구권의 포기와 같은 중대한 소송법상의 효과를 발생시키는 것으로서 그 합의 시에 예상할 수 있는 상황에 관한 것이어야 유효하고, 그 효력의 유무나 범위를 둘러싸고 이견이 있을 수 있는 경우에는 당사자의 의사를 합리적으로 해석한 후 이를 판단하여야 한다(대법원 2013. 11. 28. 선고 2011다80449 판결 등 참조).
살피건대, 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음의 각 사정 즉, ① 이 사건 조정조서의 조정조항이나 청구취지 등에 이 사건 관리처분계획이나 특히 그 중 이 사건 추산액 등에 관한 기재 내용이 전혀 없는 점, ② 피고가 제기한 2차 소송의 본소 청구취지는 원고들을 상대로 매매를 원인으로 한 소유권이전등기의 이행과 해당 부동산의 인도를 구하는 내용인 점, ③ 이 사건 조정조항 제2항에서는 ‘나머지 원고들은 피고가 기존조합원들과 같은 조건으로 분양신청절차를 진행하는데 이의하지 아니한다’, ‘다만 피고는 상가이든 주택이든 간에 어느 조합원에게나 법에 따라 형평에 맞게 처리한다’라고 기재되어 있는 점, ④ 이 사건 조정 이후 당초 관리처분계획이 2012. 3. 21. 이 사건 관리처분계획으로 변경인가된 점, ⑤ 이 사건 관리처분계획은 당초 관리처분계획과 달리 건축면적, 용적률, 주택규모, 평가액, 추산액, 주택·상가분양가, 비례율 등 상당 부분 변경된 점, ⑥ 원고들은 이 사건 소로서 이 사건 조정 이후에 변경된 사정에 기한 이 사건 관리처분계획 중 이 사건 추산액 등 부분을 다투고 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 관리처분계획의 효력에 관하여는 이 사건 조정조항이나 청구취지 등에 전혀 기재된 바가 없어 이 사건 조정의 소송물인 관리관계가 되었다고 할 수 없고, 나머지 원고들이 피고의 분양신청절차에 이의하지 아니한다는 조항의 의미를 이 사건 조정 이후 변경된 사정에 기초하여 피고의 총회에서 새로이 결의한 이 사건 관리처분계획의 위법사항까지 다툴 수 없다는 것으로 해석할 수는 없다. 따라서 원고들의 이 사건 소가 이 사건 조정조서의 효력에 반하여 부적법하다는 피고의 위 주장은 이유 없다.
3) 셋째 주장에 관한 판단
살피건대, 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음의 각 사정 즉, ① 이 사건 확정판결의 소송물과 원고들이 제기한 이 사건 소의 소송물은 상이하여 이 사건 확정판결의 기판력이 이 사건 소에 미치지 아니하는 점, ② 종전 관리처분계획 중 권리가액이 평당 450만 원에 미치지 못하는 조합원에 한하여 예비비로 충당한다는 부분 외에도 종전 관리처분계획과 이 사건 관리처분계획은 그 내용에 있어서 상당한 부분 차이가 있는 점, ③ 종전 관리처분계획 및 이 사건 관리처분계획 모두 당초 감정에 기초하여 이 사건 추정액 등을 산정하였지만 그 금액에 상당한 차이가 있는 점, ④ 설사 피고의 주장과 같이 종전 관리처분계획과 이 사건 관리처분계획의 내용이 모두 당초 감정에 기초하여 실질적으로 동일하다고 하더라도, 그러한 사유는 원고들 청구의 당부 판단 시 고려할 사항이지 이 사건 소의 적법 요건이 될 수 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 관리처분계획 중 이 사건 추산액 등 부분이 위법하여 취소되거나 무효가 된다면 토지등 소유자로서 분양신청을 한 조합원의 지위에 있는 원고들의 권리의무에 직접적이고 구체적으로 영향을 미친다고 할 것이므로, 원고들은 이 사건 소를 제기할 법률상 이익이 있다. 따라서 피고의 위 주장도 이유 없다.
3. 이 사건 관리처분계획의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 관리처분계획 중 이 사건 추산액 등 부분은 다음과 같은 이유로 위법하므로 무효이거나 취소되어야 한다.
1) 2005. 6. 13. 당초 사업시행인가, 2008. 7. 1. 1차 사업시행변경인가, 2011. 7. 21. 2차 사업시행변경인가가 있었는데, 이 사건 사업의 사업시행기간은 당초 사업시행인가 2004. 12. 20.~2007. 12. 20., 1차 사업시행변경인가 2004. 12. 20.~2009. 12. 20., 2차 사업시행변경인가 2011. 4. 11.~2016. 4. 11.이었다. 또한 위 1·2차 사업시행변경인가를 통하여 당초 사업시행인가의 주요 부분(설계, 정비구역 면적, 건축면적, 건축연면적, 건폐율, 용적률, 건축물의 높이, 공동주택 규모, 주차장 규모, 조경, 부대복리시설 위치 및 면적)이 실질적으로 변경되었다. 따라서 당초 사업시행인가는 실효되었으므로, 종전 자산 평가의 기준시점은 2차 사업시행변경인가일인 2011. 7. 21.이 되어야 함에도 당초 사업시행인가일인 2005. 6. 13.을 기준시점으로 한 당초 감정에 기하여 이 사건 관리처분계획이 수립되었다.
2) 「주택재개발·재건축사업등에관한 평가지침」(이하 ‘평가지침’이라 한다) 제9조는 종전 자산 평가시 당해 사업으로 인한 개발이익을 배제하도록 규정하고 있는 점, 개발이익의 분배방식 중 비례율 방식에서 비례율은 개발이익(= 정비사업 완료 후 총수입 - 총사업비)을 종전 자산의 총가액으로 나누는 방식으로 산정되는데, 개발이익을 배분함에 있어 이미 당해 사업으로 인한 기대이익으로 인한 지가상승분이 포함된 지분율로 배분하는 것은 이치에 맞지 아니하는 점, 내부토지의 경우 표준지공시지가의 2.25배에 이르는 가격으로 감정된 반면, 도로변 토지의 경우 표준지공시지가의 1.45배 정도의 가격으로 감정된 점, 내부토지의 경우 개발이익이 포함된 사업지구 내 표준지를 사용한 점, 재건축 등 사업추진이 없을 경우 통상 주택지 대비 상업시설이 있는 도로변과 그 후면 주택지간에는 통상 약 3~4배의 지가차이가 있는 점 등을 종합하면, 당초 감정은 내부토지에 대하여 개발이익을 포함하여 감정함으로써 형평에 반하고, 이 사건 관리처분계획은 위와 같이 잘못된 당초 감정에 기하여 수립되었다.
3) 당초 감정상 개별토지에 적용된 비교표준지가 특정되어 있지 않고, 개별토지와 표준지 사이에 품등비교치 뿐만 아니라 그 근거가 되는 세부적인 개별요인 비교표조차 나타나 있지 않으며, 어느 정도 기타요인보정치가 참작되었고, 그 참작의 근거가 무엇인지가 나타나 있지 아니한바, 이러한 감정은 「부동산 가격 공시 및 감정평가에 관한 법률」 제21조 및 「감정평가에 관한 규칙」 제14조, 제15조, 제17조에 위반된 것이고, 이 사건 관리처분계획은 위와 같이 잘못된 당초 감정에 기하여 수립되었다.
나. 판단
1) 첫째 주장에 관한 판단
가) 종전 자산가격 산정의 기준시점에 관한 판단
종전 자산가격 산정의 기준시점과 관련하여 도시정비법 제48조 제1항 제4호는 ‘사업시행인가 고시일’을 기준으로 종전 자산가격을 산정하는 것으로 규정하고 있을 뿐, 사업시행인가가 변경된 경우에 관하여 구체적으로 규정하고 있지는 아니하다.
그러나 위 인정사실 및 관계법령에 의하여 알 수 있는 다음의 각 사정에 비추어 보면, 위 규정에서 말하는 ‘사업시행인가 고시일’이란 최초 사업시행인가 고시일 뿐만 아니라 그 주요 부분을 실질적으로 변경하는 내용으로 새로운 사업시행계획 인가가 있은 경우에는 그 변경인가 고시일도 포함하는 것으로 해석하는 것이 타당하다.
① 도시정비법 제28조 제1항은 사업시행자는 정비사업을 시행하고자 하는 경우 사업시행계획서에 정관 등과 그 밖에 국토교통부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수에게 제출하고 사업시행인가를 받아야 하고, 인가받은 내용을 변경하거나 정비사업을 중지 또는 폐지하고자 하는 경우에도 같으며, 다만 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 시장·군수에게 이를 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 이에 따라 도시정비법 제38조 각 호에서는 시장·군수에게 신고함으로 충분한 경미한 변경사항에 관하여 규정하고 있다. 이러한 도시정비법 관련 규정의 내용, 형식 및 취지 등에 의하면, 도시정비법령은 당초 사업시행계획의 경미한 사항을 변경하는 경우와는 달리 당초 사업시행계획의 주요 부분을 실질적으로 변경하는 내용으로 새로운 사업시행계획을 수립하여 시장·군수의 인가를 받는 경우에는 최초 사업시행인가의 경우와 원칙적으로 그 절차 등에서 다르게 취급하고 있지 아니하다.
② 더욱이 사업시행계획의 주요 부분이 실질적으로 변경되어 새로이 분양신청을 받고 이를 기초로 새로운 관리처분계획이 수립된 경우에는 관리처분계획도 주요 부분이 실질적으로 변경되게 되는데, 이러한 경우 당초 관리처분계획은 달리 특별한 사정이 없는 한 그 효력을 잃고, 과거의 법률관계에 불과한 당초 관리처분계획은 그 무효확인을 구할 법률상의 이익이 없게 된다. 또한 사업시행계획 인가의 경우에도 주요 부분이 실질적으로 변경된 경우, 그 인가처분의 유효를 전제로 하는 수용절차 등 후속 행위가 없었거나 후속 행위가 있었더라도 이에 대한 변경 내지 대체 절차가 이루어짐으로써 당초의 사업시행계획이 현재 조합원들의 권리·의무에 영향을 미치고 있지 않다면 역시 그 무효확인을 구할 법률상 이익이 없다(대법원 2012. 3. 22. 선고 2011두6400 전원합의체 판결, 대법원 2013. 11. 28. 선고 2011두30199 판결 등 참조). 이러한 상황에서 당초 사업시행계획의 주요 부분을 실질적으로 변경하는 내용의 새로운 사업시행계획에 대하여 인가가 내려지고, 그에 따라 새로운 분양신청 및 관리처분계획 수립 등 후속 절차가 이루어진 경우, 새로이 수립할 관리처분계획을 위한 종전 자산가격 산정의 기준시점과 관련하여 도시정비법 제48조 제1항 제4호의 ‘사업시행인가 고시일’을 해석함에 있어 이미 효력을 잃었고 유효한 후속 행위도 존재하지 아니하여 소로써 다툴 수도 없는 ‘최초 사업시행인가 고시일’만이 도시정비법 제48조 제1항 제4호의 ‘사업시행인가 고시일’이라고 볼 합리적 이유도 찾기 어렵다.
③ 사업시행계획이나 관리처분계획 등의 주요 부분이 실질적으로 변경된 경우의 법률상 이익 존재 여부 등을 비롯한 여러 법적 효과에 관한 최근 대법원 판결에서 알 수 있듯이 경미한 사업시행계획 변경인가의 경우 혹은 그 주요 부분이 실질적으로 변경되지 아니한 채 절차적 요건을 새로 갖추기 위한 변경인가 등의 경우까지 무조건 새로이 종전 자산에 대해 감정평가를 하여야 한다는 취지가 아니고, 새로운 사업시행인가와 동일하다고 볼만한 실질적인 변경이 있는 경우로 한정하여 해석하는 이상, 종전 자산 평가의 정확성이 조합원들의 비례율 산정에서 상당히 중요한 의미를 가지는 점을 고려할 때, 도시정비법 제48조 제1항 제4호를 무조건 ‘최초 사업시행인가 고시일’로 보아야 한다고 해석하는 것은 부당하다.
④ 아울러 사업시행계획 등의 주요 부분에 변동이 생겨 조합원들의 이해관계에 중대한 영향을 미치는 ‘조합의 비용부담’ 등에 관하여 그것이 당초 사업시행계획의 내용을 실질적으로 변경하는 정도에 이르렀음에도 새로운 분양신청 없이 종전의 사업시행계획이나 정비사업의 현황을 기초로 분양신청을 하거나 분양신청을 하지 아니한 토지등소유자의 선택을 여전히 유효한 것으로 강제한다면, 조합원들의 이익을 보호하려는 여러 도시정비법 관계 규정의 취지와도 어긋나는 결과를 가져오게 될 것이다.
⑤ 따라서 조합원들의 이해관계에 중대한 영향을 미치는 ‘조합의 비용부담’ 등에 관하여 그것이 당초 사업시행계획의 내용을 실질적으로 변경하는 정도에 이르렀다면 사업시행자로서는 토지등소유자들을 대상으로 새로운 분양공고 및 분양신청 절차를 거쳐야 하되, 다만 그러한 정도에 이르지 아니하는 사업시행계획의 일부 변경의 경우에는 새로운 분양공고 및 분양신청 절차를 거칠 필요가 없다고 보아야 한다.
⑥ 또한 이처럼 분양신청 절차를 새로 거쳐야 할 정도로 당초 사업시행계획의 내용이 실질적으로 변경된 경우에는 관리처분계획도 새로 수립하여야 함은 물론이며, 그 경우 새로운 관리처분계획의 기초가 되는 종전 자산 및 종후 자산의 평가도 새로운 사업시행계획 인가일을 기준으로 하는 편이 합리적이다.
나) 사업시행계획이 실질적으로 변경되었는지에 관한 판단
조합원들의 이해관계에 중대한 영향을 미치는 ‘조합의 비용부담’ 등에 관하여 그것이 당초 사업시행계획의 내용을 실질적으로 변경하는 정도에 이르렀는지 여부는, 사업시행계획 수립에 관하여 조합원들의 이해관계에 중대한 영향을 미칠 정도로 실질적으로 변경된 경우에 가중된 의결기준이 필요하다고 판시한 판례의 취지(대법원 2012. 8. 23. 선고 2010두13463 판결 등), 사업시행계획서의 수립 및 변경(도시정비법 제28조 제1항에 따른 정비사업의 중지 또는 폐지에 관한 사항을 포함하며, 같은 항 단서에 따른 경미한 변경은 제외한다), 관리처분계획의 수립 및 변경(도시정비법 제48조 제1항 단서에 따른 경미한 변경은 제외한다)에 관하여 일정한 경우 가중된 동의 요건을 규정한 도시정비법(2012. 2. 1 법률 제11293호로 개정된 것) 제24조 제6항의 신설 취지를 비롯하여 정비사업의 진행 경과 등 여러 사정을 개별적, 구체적으로 고려하여 종합적으로 판단하여야 한다.
그러므로 1·2차 사업시행변경인가의 내용이 당초 사업시행인가의 내용과 사이에 주요 부분에 있어 실질적으로 변경이 있는지에 관하여 보건대, 앞서 본 바와 같이 1·2차 사업시행변경인가의 내용은 당초 사업시행인가의 내용과 비교 시 시행면적, 대지면적, 건폐율, 용적율, 건축물의 높이, 층수, 연면적, 공동주택의 규모 및 평형, 사업시행기간 등에 있어서 전반적으로 대폭적인 변경이 있어 주요 부분이 실질적으로 변경된 새로운 사업시행계획에 해당한다고 봄이 타당하다.
또한 이에 따라 수립된 이 사건 관리처분계획도 당초 관리처분계획과 비교 시 건축물 공급계획이나 종전·종후 자산 평가액 및 추산액, 자금운용, 비례율, 주택규모 등에서 대폭 변경되었고, 더욱이 당초 사업시행계획 인가 이후 새롭게 분양신청을 받았을 뿐만 아니라, 최초 시점으로부터 약 6년 이상의 시간적 간격이 있는 점 등의 사정을 보태어 보면, 이 사건 관리처분계획은 당초 관리처분계획과 비교 시 별개의 새로운 관리처분계획으로 변경된 것으로 보아야 한다.
따라서 이 사건의 경우 도시정비법 제48조 제1항 제4호의 ‘사업시행인가 고시일’은 새로운 사업시행인가 고시일로 보아야 할 것임에도, 피고는 이 사건 관리처분계획을 수립하면서 당초 사업시행인가 고시일인 2005. 6. 13.을 기준으로 당초 감정에 따라 종전 자산가격을 산정하였으므로, 위와 같은 종전 자산가격 산정은 도시정비법 제48조 제1항 제4호에 반하는 것으로 위법하고, 이에 기초하여 산정된 이 사건 관리처분계획 중 이 사건 추산액 등 부분의 취소를 구하는 원고의 위 주장은 이유 있다.
다) 피고의 사정판결 주장에 관한 판단
피고는, 이 사건 관리처분계획 중 이 사건 추산액 등 부분을 취소하더라도 원고들에게 아무런 이익이 되지 않고, 오히려 그 하자를 보완하면 동일한 내용의 관리처분계획이 인가될 것이어서 피고의 조합원들에게 피해를 입히게 되며, 재건축사업의 공익목적 등을 고려할 때, 이 사건 추산액 등 부분을 취소하는 것은 현저히 공공의 복리에 적합하지 아니한다는 이유로 사정판결을 구한다.
행정처분이 위법한 때에는 이를 취소함이 원칙이고 그 위법한 처분을 취소·변경함이 도리어 현저히 공공의 복리에 적합하지 않은 경우에 극히 예외적으로 위법한 행정처분의 취소를 허용하지 않는다는 사정판결을 할 수 있으므로 사정판결의 적용은 극히 엄격한 요건 아래 제한적으로 하여야 하고, 그 요건인 현저히 공공복리에 적합하지 아니한가의 여부를 판단함에 있어서는 위법·부당한 행정처분을 취소·변경하여야 할 필요와 그 취소·변경으로 인하여 발생할 수 있는 공공복리에 반하는 사태 등을 비교·교량하여 그 적용 여부를 판단하여야 한다(대법원 1998. 5. 8. 선고 98두4061 판결 등 참조).
살피건대, 피고 주장과 같은 사유만으로는 이 사건 관리처분계획 중 이 사건 추산액 등 부분의 취소를 명하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 아니하다고 볼 수 없을 뿐만 아니라 달리 이를 인정할 아무런 증거가 없고, 오히려 원고들은 이 사건 관리처분계획 전체의 취소를 구하는 것이 아니라 이 사건 추산액 등 부분의 취소만을 구하고 있을 뿐이므로, 피고의 위 주장은 이유 없다.
2) 둘째 주장에 관한 판단
도시정비법 제48조 제1항 제4호는 사업시행인가 고시일을 기준으로 종전 자산가격을 산정하는 것으로 규정하고, 같은 조 제6항은 주택재건축사업에서 사업시행자가 제1항 제3호 및 제4호의 규정에 의한 재산에 대하여 부동산가격공시및감정평가에관한법률에 의한 감정평가업자의 평가를 받고자 하는 경우에는 같은 조 제5항의 규정을 준용할 수 있다고 규정하고, 같은 조 제5항 제1호는 주택재개발사업 또는 도시환경정비사업에서 제1항 제3호·제4호 및 제7호에 따라 재산 또는 권리를 평가할 때에는 「부동산가격 공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 감정평가업자 중 시장·군수가 선정·계약한 감정평가업자 2인 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한다고 규정하고 있다.
한편 평가지침 제4조 제1호는 재개발사업등 및 재건축사업과 관련된 종전 자산의 사업시행인가고시가 있은 날로 한다고 규정하고, 제9조 제1항은 종전 자산의 평가는 사업시행인가고시가 있은 날의 현실적인 이용상황을 기준으로 하되, 정비구역의 지정은 당해구역의 개발·정비를 위한 구체적인 사업의 시행을 필요로 하는 개별적인 계획제한으로 보고 그 공법상 제한을 받지 아니한 상태를 기준으로 한다고 규정하고 있다.
위 관련규정 등에 의하면, 종전 자산의 평가 기준일은 사업시행인가 고시일(사업이 실질적으로 변경된 경우에는 사업시행변경인가 고시일을 포함)이라고 규정하고 있을 뿐이므로 그 당시까지 정상적인 개발이익은 시가에 포함하여 평가함이 타당하다고 할 것이므로, 당초 감정에 개발이익이 반영되어 위법하다는 취지의 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
3) 소결
따라서 원고들의 나머지 주장을 살펴볼 필요 없이 당초 사업시행인가 고시일을 기준으로 한 당초 감정에 따라 종전 자산가격 등을 산정한 이 사건 관리처분계획 중 이 사건 추산액 등 부분은 도시정비법 제48조 제1항 제4호에 위배되어 위법하다.
4. 결론
그렇다면 원고들의 청구는 이유 있으므로 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 권순형(재판장) 문중흠 김정기