【원고, 항소인】
원고 (소송대리인 법무법인 대호 담당변호사 성락인)
【피고, 피항소인】
부산광역시 강서구청장 (소송대리인 법무법인 우리들 담당변호사 문지영)
【제1심판결】
부산지방법원 2017. 7. 7. 선고 2016구합22668 판결
【변론종결】
2017. 9. 13.
【주 문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심판결을 취소한다. 피고가 2016. 6. 15. 원고에게 한 부산 강서구 (주소 생략) 답 2,158㎡의 농지처분의무통지를 취소한다.
【이 유】
1. 제1심판결의 인용 및 수정
이 법원이 이 사건에 관하여 쓸 이유는 제1심판결문 제7면 6행부터 7행까지의 “흙, 모래, 자갈 등”을 “시멘트, 아스콘, 아스팔트 등”으로 고치고, 제1심판결문 제4면 2행부터 제6면 8행까지를 아래와 같이 고쳐 쓰는 것을 제외하고는 제1심판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
[고쳐 쓰는 부분]
1) 첫 번째 주장에 대한 판단
가) 법률의 해석은 해당 법규정이 속하는 법체계 전체의 논리적 맥락에 따라 입법 목적을 고려하여 법률에 사용된 개념과 문언의 의미를 구체화하는 것이다(대법원 2016. 10. 19. 선고 2014다46648 전원합의체 판결 참조). 따라서 당해 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 아니한 경우 법령상 용어의 해석은 그 법령의 전반적인 체계와 취지·목적, 당해 조항의 규정형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 한다(대법원 2010. 6. 24. 선고 2010두3978 판결 참조).
나) 다시 이 사건으로 돌아와 보건대, 농지법 제6조 제2항 제4호와 농지법 제7조 제1항은 상속으로 농지를 취득하여 ‘소유’하는 경우에 관하여 규정하고 있다. 그러나 아래와 같은 법령의 규정내용과 입법취지, 전반적인 체계와 문언내용 등에 비추어 보면, 농지법 제6조 제2항 제4호, 제7조 제1항 소정의 ‘소유’는 ‘소유권 등에 변동이 있는 경우에 소유권을 취득 내지 보유할 수 있다’는 의미로 해석될 뿐 ‘소유권 등에 변동이 있은 이후에 계속 소유 또는 계속 보유할 수 있다’는 의미로 해석되지 않는다. 한편 농지법 제6조 제2항 제4호, 제7조 제1항은 소유권 등의 변동시점을 기준으로 규율하고 있는 것으로서 그 이후의 소유권 계속 보유에 관하여 규율하고 있는 농지법 제10조 제1항과는 그 ‘규율의 방향’을 전혀 달리하는 것으로 해석된다.
따라서 농지법 제6조 제2항 제4호, 제7조 제1항에 따라 상속을 원인으로 농지 소유권을 ‘취득’하였다고 하더라도 당연히 농지 소유권을 ‘계속 보유’하게 된다고 볼 수는 없고, 그와 같은 경우에 농지처분의무에 관하여 규정하고 있는 농지법 제10조 제1항의 적용대상에서 제외된다고 볼 수도 없다. 이와 다른 전제에 서서 상속을 원인으로 농지 소유권을 취득한 경우에는 농업경영을 하지 않더라도 농지 소유권을 계속 보유할 수 있다는 취지의 원고의 첫 번째 주장은 받아들일 수 없다.
헌법 제121조는 “국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다(제1항). 농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다(제2항).”라고 규정하고 있다. 한편 농지법은 그 제1조(목적)에서 “이 법은 농지의 소유·이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안전과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적으로 한다.”라고 규정하는 한편, 그 제3조(농지에 관한 기본이념)에서 “농지는 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전하는 데에 필요한 기반이며 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이므로 소중히 보전되어야 하고 공공복리에 적합하게 관리되어야 하며, 농지에 관한 권리의 행사에는 제한과 의무가 따른다(제1항). 농지는 농업 생산성을 높이는 방향으로 소유·이용되어야 하며, 투기의 대상이 되어서는 아니된다.”라고 규정하고 있다. 이와 같은 헌법 제121조의 규정과 농지법 제1조, 제3조의 규정에 의하면, 농지 소유에 관한 농지법의 관련 조항은 경자유전의 원칙과 농지에 관한 기본이념 등이 달성될 수 있도록 해석함이 상당하다.
농지법 제6조 제2항과 농지법 제10조 제1항의 문언내용을 비교하여 보면, 농지법 제6조 제2항은 ‘소유권 등에 변동이 있는 경우에 농지를 소유(취득 내지 보유)할 수 있는지‘에 관한 규정인 반면에, 농지법 제10조 제1항은 ‘위와 같은 변동사유가 발생한 이후에 그 소유권을 계속 보유할 수 있는지’에 관한 규정으로 해석된다. 이는 농지법 제6조 제2항 제2호, 제3호, 제7호와 이에 대응하는 농지법 제10조 제1항 제3호, 제4호, 제5호를 비교하여 보면 분명하게 드러난다(농지법 제6조 제2항 제2호와 달리 그 제3호와 제7호에는 ‘취득’이라는 문언이 포함되어 있지 않다. 그러나 농지법 제10조 제1항 제4호, 제5호에 의하면, 농지법 제6조 제2항 제3호, 제7호도 소유권을 ‘취득’하거나 농지전용에 따라 농지를 ‘취득’하는 경우에 관한 규정임이 명백하다).
[농지법 제6조 제2항과 제10조 제1항의 비교]
농지법 제6조 제2항농지법 제10조 제1항제2호「초·중등교육법」 및 「고등교육법」에 따른 학교, 농림축산식품부령으로 정하는 공공단체·농업연구기관·농업생산자단체 또는 종묘나 그 밖의 농업 기자재 생산자가 그 목적사업을 수행하기 위하여 필요한 시험지·연구지·실습지·종묘생산지 또는 과수 인공수분용 꽃가루 생산지로 쓰기 위하여 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 농지를 취득하여 소유하는 경우제3호제6조 제2항 제2호에 따라 농지를 취득한 자가 그 농지를 해당 목적사업에 이용하지 아니하게 되었다고 시장·군수 또는 구청장이 인정한 경우제3호주말·체험영농(농업인이 아닌 개인이 주말 등을 이용하여 취미생활이나 여가활동으로 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 것을 말한다. 이하 같다)을 하려고 농지를 소유하는 경우제4호제6조 제2항 제3호에 따라 농지를 취득한 자가 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 그 농지를 주말·체험영농에 이용하지 아니하게 되었다고 시장·군수 또는 구청장이 인정한 경우제7호제34조 제1항에 따른 농지전용허가(다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 인가·허가·승인 등을 포함한다)를 받거나 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고를 한 자가 그 농지를 소유하는 경우제5호제6조 제2항 제7호에 따라 농지를 취득한 자가 취득한 날부터 2년 이내에 그 목적사업에 착수하지 아니한 경우
농지법 제6조 제2항은 ‘소유권 등에 변동이 있는 경우에 농지를 소유할 수 있는지’에 관한 것으로서 그 ‘변동시점’을 기준으로 소유권 취득 내지 보유를 허용할 것인지에 관한 규정이다. 농지법 제6조 제2항 제4호도 “상속으로 농지를 취득하여 소유하는 경우에는 자기의 농업경영에 이용하지 아니할지라도 농지를 소유할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 위와 같은 규정 역시 농지를 ‘취득’하여 소유하는 경우에 관한 것으로서 그 ‘변동시점’을 기준으로 하고 있음이 분명하다.
결국 농지법 제6조 제2항 제4호의 규정은 피상속인의 사망으로 인하여 피상속인의 모든 권리의무가 상속인에게 포괄승계되는 상속의 특수성을 감안하여, 상속인이 자기의 농업경영에 이용하지 아니할지라도 농지 소유권을 취득할 수 있도록 그 ‘변동시점’을 기준으로 예외를 인정한 것에 불과하다. 따라서 농지법 제6조 제2항 제4호의 규정이 농업경영에 이용되는지를 불문하고 농지 소유권의 ‘계속 보유’를 당연히 허용하는 규정이라고 해석할 수는 없다.
한편 농지법 제10조 소정의 농지처분의무 제도는 농지 소유자로 하여금 농지를 농업경영에 계속 이용하도록 함과 동시에 농업인 또는 농업법인이 아닌 자의 계속적인 농지 소유를 제한하려는 데에 그 입법취지가 있다. 이와 같은 농지법 제10조의 입법취지에다가 농지법 제10조가 모든 농지를 그 대상으로 하고 있는 점 등에 비추어 보면, 농지법 제6조 제2항 제4호의 규정에 따라 취득한 농지라고 하더라도 농지법 제10조의 적용대상에서 제외된다고 볼 수는 없다.
농지법 제23조 제1항은 “다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 농지를 임대하거나 사용대할 수 없다.”라고 규정하면서, 그 각 호 중의 하나로 “제6조 제2항 제4호의 규정에 해당하는 농지를 임대하거나 사용대하는 경우(제1호), 상속으로 농지를 취득한 자로서 농업경영을 하지 아니하는 자가 제7조 제1항에서 규정한 소유 상한을 초과하여 소유하고 있는 농지를 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자에게 위탁하여 임대하거나 사용대하는 경우(제7호 가.목)”를 들고 있다.
위와 같은 규정에 의하면, 상속을 원인으로 농지 소유권을 취득하였는데 그 농지가 소유 상한(1만 제곱미터)을 초과하지 않는 경우에는 농지법 제23조 제1항 제1호에 따라 임대 등을 할 수 있고, 그 농지가 소유 상한을 초과하는 경우에는 농지법 제23조 제1항 제7호 가.목에 따라 한국농어촌공사 등에 위탁임대 등을 할 수 있게 된다. 이와 같은 농지법 제23조 제1항 제1호, 제7호 가.목의 규정은 농지법 제10조 제1항 제1호,농지법 시행령 제9조 제1항 제1호의 규정과 체계적으로 연결되어 농지 상속인으로 하여금 해당 농지를 임대 등의 방식으로 농업경영에 이용할 수 있도록 허용하는 한편 위와 같은 방식으로 농업경영에 이용하지 아니할 경우에는 농지처분의무를 부담하게 하는 근거조항의 역할을 하게 된다.
결국 변동시점을 기준으로 ‘소유(취득 내지 보유)’에 관하여 규율하고 있는 농지법 제6조 제2항 제2호, 제3호, 제7호가 변동시점 이후의 ‘계속 보유’ 여부에 관하여 규율하고 있는 농지법 제10조 제1항 제3호, 제4호, 제5호와 각각 대응하는 것과 마찬가지로, 변동시점을 기준으로 ‘소유(취득 내지 보유)’에 관하여 규율하고 있는 농지법 제6조 제2항 제4호는 변동시점 이후의 ‘계속 보유’ 여부에 관하여 규율하고 있는 농지법 제10조 제1항 제1호와 대응하는 것이다.
농지법 제7조 제1항은 “상속으로 농지를 취득한 자로서 농업경영을 하지 아니하는 자는 그 상속 농지 중에서 총 1만제곱미터까지만 소유할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 그 제4항은 “제23조 제1항 제7호에 따라 농지를 임대하거나 사용대하는 경우에는 제1항에도 불구하고 소유 상한을 초과할지라도 그 기간에는 그 농지를 계속 소유할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 그런데 앞서 본 바와 같은 농지법 제6조, 제10조, 제23조의 체계와 문언내용 등에 비추어 보면, 농지법 제7조 제1항은 농지법 제6조 제2항과 같은 규율 방향, 즉 ‘소유권 등에 변동이 있는 경우에 농지를 소유(취득 내지 보유)할 수 있는지’에 관한 규정으로서 그 소유 상한을 설정하는 규정인 반면에, 농지법 제7조 제4항은 농지법 제10조 제1항과 같은 규율 방향, 즉 ‘위와 같은 변동사유가 발생한 이후에 그 소유권을 계속 보유할 수 있는지’에 관한 규정으로서 소유 상한을 넘는 농지의 계속 보유에 관한 규정으로 해석된다. 이러한 해석은 농지법 제7조 제1항과 그 제4항의 문언내용 자체에 차이가 있다는 점에 의하여서도 뒷받침된다(농지법 제7조 제1항은 ‘소유’라는 문언을 사용하고 있는 반면에 그 제4항은 ‘계속 소유’라는 문언을 사용하고 있다).
따라서 농지법 제7조 제1항과 그 제4항을 같은 평면에 놓고서 그 제1항이 “농업경영을 하지 않더라도 소유 상한까지의 농지는 계속 보유할 수 있다.”는 취지의 조항이라고 해석할 수는 없다.
자기의 농업경영에 이용하지 않는 사람이 상속을 원인으로 농지를 취득하는 경우에 관하여 농지법 제6조, 제7조, 제10조, 제23조는 아래와 같이 규정하고 있는 것으로 해석된다. 이와 같은 해석은 헌법 제121조, 농지법 제1조, 제3조의 규정내용과 취지에 부합하는 것으로서, 위 각 법률 조항의 문언 내용에도 어긋나지 않는 것으로 판단된다.
㉠ 소유 상한을 초과하지 않는 농지를 상속을 원인으로 취득하는 것은 허용된다(농지법 제6조 제2항 제4호). 이와 같은 경우에는 농지를 임대하거나 사용대할 수 있고(농지법 제23조 제1항 제1호), 이와 같은 사유가 있는 경우에는 농지의 계속 보유가 허용된다(농지법 제10조 제1항 제1호의 반대해석). 한편 농지 임대 등과 같은 정당한 사유가 없음에도 불구하고 자기의 농업경영에 이용하지 않는 경우에는 그 소유자가 농지처분의무를 부담하게 된다(농지법 제10조 제1항 제1호).
㉡ 소유 상한을 초과하는 농지를 상속한 경우, 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지는 소유할 수 없고 이를 처분하여야 한다(농지법 제7조 제1항, 제10조 제1항 제6호). 이와 같은 경우에도 한국농어촌공사 등에 위탁임대 등을 하는 것은 가능하고(농지법 제23조 제1항 제7호 가.목), 이와 같은 사유가 있는 경우에는 농지의 계속 보유가 허용된다(농지법 제7조 제4항). 한편 농지의 임대 등과 같은 정당한 사유가 없음에도 불구하고 자기의 농업경영에 이용하지 않는 경우에는 소유 상한을 초과하지 않는 부분에 대하여도 그 소유자가 농지처분의무를 부담하게 된다(농지법 제10조 제1항 제1호).
2. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하다. 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각한다.
판사 손지호(재판장) 김종기 구자헌