【원 고】
【피 고】
춘천시장
【피고보조참가인】
주식회사 엔바인 (소송대리인 법무법인 원 담당변호사 신용락)
【변론종결】
2011. 10. 28.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지】
피고가 2009. 9. 18. 춘천시 고시 제2009-265호로 고시한 춘천 도시계획시설(체육시설 : 엔바인 리조트)사업 실시계획 인가고시는 무효임을 확인한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 강원도지사는 2009. 2. 20. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제30조에 의하여 엔바인 리조트 조성을 위한 도시관리계획(체육시설 : 골프장, 교통시설 : 도로)을 결정·고시하였다.
나. 이에 따라 피고는 2009. 9. 18. 춘천시 고시 제2009-265호로 춘천 도시계획시설(체육시설 : 엔바인 리조트)사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다) 실시계획인가 고시(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였는데, 그 내용은 다음과 같다.
① 사업시행지의 위치 : 춘천시 동산면 군자리 (지번 1 생략) 일원(이하 ‘이 사건 사업시행지구’라 한다)
② 사업의 종류 및 명칭
- 종류 : 춘천 도시계획시설(체육시설) 사업
- 명칭 : 춘천 엔바인 리조트 조성사업
③ 면적 또는 규모
- 사업면적 : 1,690,324㎡
- 사업규모 : 골프장 회원제 27홀(이하 ‘이 사건 골프장’이라 한다)
④ 시행자 : 피고보조참가인
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
원고들은 이 사건 처분이 다음과 같은 이유로 위법하므로 무효라고 주장한다.
(1) 이 사건 골프장은 회원제 골프장으로서 영리사업에 불과한 점, 헌법재판소가 회원제 골프장은 공익성이 인정되지 아니한다는 이유로 이 사건 처분의 근거법률에 대하여 헌법불합치 결정을 한 점, 골프장 건설로 인하여 산림자원이 훼손되는 점, 실제로 지역 주민들의 고용촉진 효과도 미비하고 지방세에도 도움이 되지 않는 점 등을 고려하여 보면, 이 사건 사업은 공익사업에 해당하지 않는다.
(2) 이 사건 처분의 기초조사인 토지적성평가와 관련하여, 이 사건 사업시행지구는 임목 영급이 대부분 4영급 이상에 해당하는 보전대상지역으로서 토지의 적성평가에 관한 지침(이하 ‘토지적성평가지침’이라 한다)의 평가체계 Ⅰ에 따라 개발이 기본적으로 불가능함에도 피고는 토지적성평가지침의 평가체계 Ⅱ에 의하여 이 사건 사업시행지구에 대한 토지적성평가를 하였다.
(3) 토지적성평가지침 평가체계 Ⅱ에 의하더라도 아래와 같은 이유로 이 사건 사업시행지구에 대한 토지적성평가는 위법하다.
(가) 경사도의 경우 20도가 넘는 경우 개발 등 평가점수 최하점을 받게 되어 있고, 이 사건 사업시행지구의 경사도는 대부분 30도 이상임에도 이를 왜곡하여 잘못 평가하였다.
(나) 이 사건 사업시행지구는 표고차가 150m가 되는 곳이 대부분임에도 이를 사실과 다르게 평가하였다.
(다) 기타 생태자연도 등과 관련하여서도 문제가 있다.
(라) 이 사건 사업시행지구 인근에는 규제지역인 보안림(군자리 (지번 2 생략) 임야 25,686㎡, 같은 리 (지번 3 생략) 임야 28,264㎡, 같은 리 (지번 4 생략) 임야 40,860㎡, 같은 리 (지번 5 생략) 임야 19,071㎡, 같은 리 (지번 6 생략) 임야 52,661㎡)이 존재하고 있는데, 피고는 위 각 필지를 제외한 다른 일부 토지만이 보안림임을 전제로 하여 토지적성평가를 하였다.
(4) 피고는 이 사건 처분을 하는 과정에서 주민여론수렴을 위한 주민설명회 등을 성실히 수행하지 아니하였다.
(5) 피고보조참가인이 피고로부터 도시계획시설사업의 시행자로 지정을 받으려면 국토계획법 제86조 제7항, 같은 법 시행령 제96조 제2항에 의하여 이 사건 사업시행지구 토지소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 얻어야 한다. 그런데, 춘천시 동산면 군자리 (지번 7 생략) 대 413㎡, 같은 리 (지번 8 생략) 대 582㎡, 같은 리 (지번 9 생략) 대 473㎡에 관하여는 소유자가 각 1인이었다가 24명, 28명, 17명으로 공유자지분의 형식으로 소유자의 수가 증가되었고, 피고보조참가인은 그들로부터 동의를 받아 위 동의 요건을 충족하였는바, 이는 피고보조참가인이 명의신탁의 방법으로 소유자수를 탈법적으로 늘린 것이다. 또한, 이 사건 사업시행지구 토지소유자 총수를 산정함에 있어 사망한 토지소유자들의 상속인들을 정확하게 산정하였다면, 피고보조참가인이 동의를 받은 토지소유자는 토지소유자 총수의 2분의 1 이상이 되지 않는다.
나. 관계법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
(1) 이 사건 사업이 공익사업에 해당하지 않는다는 주장에 대하여
(가) 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제4조 제8호는 “그 밖에 다른 법률에 의하여 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있는 사업”을 공익사업의 하나로 열거하고 있고, 국토계획법 제2조 제6호, 국토계획법 시행령 제2조 제1항, 제3항, 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙(이하 ‘도시계획시설 규칙’이라 한다) 제99조는 기반시설을 교통시설, 공간시설, 유통·공급시설, 공공·문화체육시설, 방재시설, 보건위생시설, 환경기초시설로 구분하고, 그 중 공공·문화체육시설을 다시 학교·운동장·공공청사·문화시설·체육시설·도서관·연구시설·사회복지시설·공공직업훈련시설·청소년수련시설로 각 구분한 다음, 체육시설의 설치·이용에 관한 법률(이하 ‘체육시설법’이라 한다)에서 정하는 체육시설 중 일반인의 이용에 제공하기 위하여 설치되는 것을 국토계획법에서 의미하는 체육시설이라고 규정하고 있으며, 체육시설법 제3조, 같은 법 시행령 제2조 [별표1] ‘체육시설의 종류’에서는 골프장을 체육시설의 하나로 규정하고 있고, 국토계획법 제95조 제1항은 도시계획시설사업의 시행자로 하여금 도시계획시설사업에 필요한 토지를 수용 또는 사용할 수 있도록 규정하고 있다.
(나) 살피건대, 위와 같이 현행 법령은 골프장을 기반시설로 규정하면서 그 사업시행자에게 토지의 수용 및 사용권을 부여하고 있는바, 일반적으로 기반시설은 도시 공동생활을 위해 기본적으로 공급되어야 하지만 공공성이나 외부경제성이 크기 때문에 시설의 입지결정, 설치 및 관리 등에 공공의 개입이 필요한 시설을 의미하는데, 기반시설을 조성하는 행정계획 영역에서 행정주체가 가지는 광범위한 재량의 영역, 현대 도시생활의 복잡·다양화 및 질적 수준 향상 등을 고려하면 당해 시설이 가지는 국민들의 행복한 삶의 추구에 보탬이 되는 기반시설로서의 가치 및 그로부터 파생되는 공공성의 요청이 충족되는 이상 당해 시설의 설치 및 운영에 사업시행자의 영리 목적이 포함되어 있다는 이유만으로 이를 기반시설이 아니라고 보기 어려운 점, 앞서 본 법령의 기본적인 문리해석에 의하더라도, 대등하게 열거되어 있는 학교·운동장·공공청사·문화시설·체육시설·도서관·연구시설·사회복지시설·공공직업훈련시설·청소년수련시설 중 어느 하나에 속하면 ‘공공시설 및 문화체육시설’을 의미하는 ‘공공·문화체육시설’로서의 기반시설에 해당된다고 해석될 뿐, ‘공공’이란 표현이 ‘문화체육시설’을 수식하는 것으로 보아 민간 주체가 영리를 목적으로 설치·운영하는 시설은 여기에서 배제된다고 그 의미 내용을 제한적으로 해석하기 어려운 점, 국토계획법상의 기반시설인 체육시설에 해당하기 위해 도시계획시설 규칙에서 부가된 ‘일반인의 이용에 제공하기 위하여 설치한다’는 요건은 특정인이나 특정 단체가 아닌 불특정 다수에게 사용가능성이 열려 있음을 의미하는 것이라고 봄이 상당한 점에 비추어 보면, 앞서 본 법령상의 요건을 구비한 경우 사업시행자가 영리 목적을 가지고 있는지 여부에 관계 없이 이 사건 골프장은 국토계획법 소정의 체육시설에 해당하고, 이 사건 사업은 공익사업법 소정의 공익사업에 해당한다고 볼 것이다[한편, 헌법재판소는 2008헌바166, 2011헌바35(병합) 사건에서 국토계획법 제2조 제6호 라목 중 ‘체육시설’ 부분에 대하여 헌법불합치 결정을 하였으나, 이는 위 국토계획법 제2조 제6호 라목 중 ‘체육시설’ 부분이 포괄위임금지원칙에 위배된다는 이유로 헌법불합치 결정을 한 것으로, 원고들의 주장과 같이 회원제 골프장의 경우 공익성이 인정되지 않는다는 이유로 헌법불합치 결정을 한 것은 아니며, 헌법재판소가 위 조항에 대하여 잠정적용을 명한 이상 위와 같은 헌법재판소의 헌법불합치 결정이 있었다는 이유만으로 위와 같은 판단을 달리 할 것은 아니다].
(다) 따라서 원고들의 위 주장은 이유 없다.
(2) 보전대상지역이어서 개발 자체가 불가능하다는 주장에 대하여
갑 제4호증의 1, 을 제1, 6호증, 을 제8호증의 1 내지 3의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 보면, 피고의 이 사건 사업시행지구에 대한 토지적성평가 당시 적용되던 토지적성평가지침 1-3-3의 (1) 및 3-1-1의 (1)은 “관리지역을 국토계획법 부칙 제8조의 규정에 의하여 보전관리지역·생산관리지역 또는 계획관리지역으로 세분하는 경우”에 평가체계 Ⅰ을 적용한다고 규정하고 있었고, 위 토지적성평가지침 1-3-3 (2)의 나목은 도시계획시설을 설치하기 위한 계획을 입안하는 경우 평가체계 Ⅱ를 적용한다고 규정하고 있었으며, 위 토지적성평가지침 3-2-1의 (2) [별표 4] 중 5. 특수시설설치지역에 대한 평가지표 및 평가기준은 임상도 4영급 이상인 지역에 대해서는 개발이 불가능한 A등급(보전등급)을 부여하도록 하고 있었고, 현행 토지적성평가지침은 임상도 5영급 이상인 지역에 대해서 A등급을 부여하도록 하고 있는 사실, 임상도는 산림청의 산림조사를 토대로 제작하는데 그 작업에 수년의 시간이 걸리는 사실, 이 사건 사업시행지구에 대한 토지적성평가 당시에는 1986년부터의 3차 산림조사를 토대로 제작한 2003년도 임상도가 최근의 것이어서 이를 기초로 영급 분류를 하였는데 이 사건 사업시행지구에는 4영급 이상의 토지가 존재하지 않았던 사실이 인정되는바, 이 사건 사업시행지구의 경우 국토계획법 부칙 제8조 제1, 2항 어느 경우에도 해당하지 않으므로 토지적성평가지침의 평가체계 Ⅰ이 적용될 여지는 없고, 평가체계 Ⅱ만이 적용된다고 할 것인데, 위 인정사실에 의하면 임상도 영급 분류에 있어 어떠한 하자가 있다고 할 수 없으므로, 원고들의 위 주장도 이유 없다.
(3) 평가체계 Ⅱ에 의하더라도 위법하다는 주장에 대하여
(가) 살피건대, 갑 제4호증의 1, 을 제1, 6호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 보면, 피고의 이 사건 사업시행지구에 대한 토지적성평가 당시 적용되던 토지적성평가지침은 토지적성평가의 수행절차와 관련하여 평가단위별 적성값을 산정하고 나서 이를 평가대상토지별 면적으로 가중평균한 종합적성값을 산출하여 적성등급을 A, B, C 세 개의 등급으로 분류한 다음 도시관리계획 입안에 활용하도록 규정하면서, 종합적성값이 만점의 40% 미만인 경우에는 도시관리계획을 입안할 수 없는 보전적성등급(A등급)을, 종합적성값이 만점의 40% 이상 60% 미만인 경우에는 ① 당해 지역의 도시기본계획 등에서 결정된 시설로서 다른 지역에 입지가 사실상 곤란한 경우, ② 당해 지역의 토지수급상 공급이 부족한 경우(이 경우 골프장, 묘지 등 광역적 이용시설의 경우에는 시·도 단위의 수급을 고려하여 판단) 및 ③ 도시계획시설 중 보건위생시설과 환경기초시설의 경우에 해당 도시계획위원회의 심의를 거쳐 도시관리계획을 입안할 수 있는 중간적성등급(B등급)을, 종합적성값이 만점의 60% 이상인 경우에는 도시관리계획을 입안할 수 있는 개발적성등급(C등급)을 종합적성등급으로 부여하도록 규정하고 있었던 사실, 위 토지적성평가지침 3-2-1의 (2) [별표 4] 5. 특수시설설치지역에 대한 평가지표 및 평가기준은 개발가능지역 판정기준을 다음 〈표 1〉과 같이 규정하고 있었던 사실, 그런데 위 토지적성평가지침 3-2-1의 (3)은 위 평가방법 및 기준을 적용함에 있어 개발가능지역 판정기준에 있는 평가지표별 평가기준은 해당 별표에 제시된 평가지표를 사용함을 원칙으로 하되, 지역현황을 고려하여 그 평가지표의 일부를 다른 평가지표로 대체하여 사용할 필요가 있는 경우에는 도시계획위원회의 자문을 거쳐 [별표 1]에 규정된 평가지표군에 있는 다른 지표로 이를 대체하여 사용할 수 있도록 규정하고 있었고, [별표 1]은 보전성 지표와 관련하여 공적규제지역면적비율과 보전산지비율을 함께 적시하고 있었던 사실, 위 토지적성평가지침 3-2-1의 (4)는 위 평가방법 및 기준을 적용함에 있어 개발가능지역 판정기준에 있는 평가지표별 평가기준은 해당 [별표 4]의 1 내지 5에 제시된 평가기준의 급간 기준을 사용하되, 지역현황을 고려하여 급간 기준을 조정할 필요가 있는 경우에는 제시된 급간 기준의 ±30%(비율지표의 경우 ±50%) 범위 내에서 도시계획위원회의 자문을 거쳐 조정하여 사용할 수 있도록 규정하고 있었던 사실, 이에 따라 피고는 2007. 11. 27. 춘천시가 행정구역의 76% 이상이 임야로서 전국 평균 65%보다 높을 뿐만 아니라 임야의 대부분이 보전산지로 지정된 지역 특수성이 있음에도 토지적성평가시 전국적으로 통일된 절대적 평가지표 및 평가기준을 활용함으로써 춘천시의 지역적 특수성을 반영하지 못해 각종 지역개발정책 수립에 불이익을 받고 있어 기준의 경직성을 완화하기 위해 지역 특성을 반영한 평가지표 및 평가기준을 조정한다는 취지로 개발가능지역 판정기준을 〈표 2〉와 같이 조정하는 내용의 ‘평가지표의 대체 및 평가기준 조정(안)’을 춘천시 도시계획위원회에 제출하였고, 위 위원회의 자문을 거쳐 최종적으로 위 조정(안)이 확정된 사실, 피고는 이 사건 사업시행지구에 대한 토지적성평가 당시 경사도에 관하여는 평가대상토지별로 각 20-100점을, 표고에 관해서는 최저표고점(175m)과 0-208m의 표고차를 나타내고 있다고 하여 평가대상토지별로 평가점수 20-100점을, 생태자연도 상위등급비율은 39.8%(7,507,488㎡/18,855,847㎡)로서 37.5%를 초과하므로 평가점수 20점을, 보전산지비율은 66.6%로서 직선보간법을 사용하여 평가점수 96.06점을, 공적규제지역과의 거리에 관하여는 공적규제지역과 모든 평가대상필지와 반경 510-2,030m 거리내에 포함되므로 평가대상필지별로 각 57.1-100점을, 경지정리지역과의 거리에 관하여는 0.35km 이내에 경지정리지역이 존재하지 않는다고 하여 100점을 각 부여한 결과 평가대상토지별 적성등급이 모두 C등급으로 도출되었고, 결국 종합적성값이 452점으로서 만점의 75.3%에 이르러 개발적성등급(C등급)의 종합적성등급이 부여된 사실이 인정된다.
〈표 1〉구분부문평가지표기준점수개발가능지역 판정기준물리적 특성경사도15도 미만10015도 이상 20도 미만6020도 이상20표 고기준표고로부터 표고차 50m 미만10050m 이상 150m 미만60150m 이상20지역 특성생태자연도 상위등급비율10% 미만10010% 이상 25% 미만6025% 이상20공적규제지역비율10% 미만10010% 이상 15% 미만6015% 이상20공간적 입지특성공적규제지역과의 거리 1.5km 이상1000.5km 이상 1.5km 미만600.5km 미만20경지정리지역과의 거리0.5km 이상1000.2km 이상 0.5km 미만600.2km 미만20
〈표 2〉구분부문평가지표기준점수개발가능지역 판정기준물리적 특성경사도19.5도 미만100표 고6026도 이상20표 고기준표고로부터 표고차 65m 미만10065m 이상 195m 미만60195m 이상20지역 특성생태자연도 상위등급비율15% 미만10015% 이상 37.5% 미만6037.5% 이상20조정전공적규제지역비율10% 미만10010% 이상 15% 미만6015% 이상20조정후보전산지비율65% 미만10065% 이상 97.5% 미만6097.5% 이상20공간적 입지특성공적규제지역과의 거리 1.05km 이상1000.35km 이상 1.05km 미만600.35km 미만20경지정리지역과의 거리0.35km 이상1000.14km 이상 0.35km 미만600.14km 미만20
(나) 위 인정사실에 의하면, 피고는 경사도, 표고, 생태자연도 상위등급비율, 보전산지비율, 공적규제지역과의 거리 및 경지정리지역과의 거리의 급간 기준을 조정함에 있어 재량권 내에서 적법한 절차를 거친 것으로 판단되고, 달리 피고가 위 각 기준을 조정함에 있어 특별히 피고보조참가인을 위하여 부당하게 조정하여 주었다거나 특별한 법적 하자가 있었음을 인정할 만한 사정을 찾아볼 수 없다.
(다) 특히, 을 제1, 6, 9호증, 을나 제1, 4호증, 을나 제5호증의 1 내지 5의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 보면, 이 사건 사업시행지구에 대한 토지적성평가 당시 적용되던 토지적성평가지침 2-3-1 [별표 1] 1. 평가지표군 주 1)은 ‘행정구역과 관계없이 최단거리에 있는 시설 등을 기준으로 평가함을 원칙으로 한다. 다만, 장애물 등으로 평가대상 토지의 적성에 영향을 주지 않는 경우에는 주변상황을 고려하여 그 적용을 배제하며, 기개발·경지정리지역·공적규제지역 등의 면적이 작아 평가대상 토지의 적성에 미치는 영향이 미미하다고 판단되는 경우에도 그 적용을 배제할 수 있다’라고 규정하고 있었고, 2006. 3.경 한국토지공사와 국토연구원이 공동 발간한 ‘토지적성평가제도 발전방향 연구’에는 ‘공적규제지역이 10만㎡ 미만일 경우 공적규제지역 거리측정 대상에서 제외하여야 한다’고 기재되어 있는 사실, 원고들이 공적규제지역과의 거리와 관련하여 주장하는 보안림 토지들이 10만㎡ 미만인 사실이 인정되는바, 그렇다면, 원고들의 주장과 같이 피고가 이 사건 사업시행지구에 대한 토지적성평가 당시 위 각 필지를 제외한 다른 일부 필지만을 보안림임을 전제로 하여 토지적성평가를 하였다 하더라도 위법한 토지적성평가라고 보이지는 아니한다.
(라) 따라서, 원고들의 위 주장도 이유 없다.
(4) 주민설명회 등을 성실히 수행하지 아니하였다는 주장에 대하여
살피건대, 을 제2호증, 을 제7호증의 1 내지 4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 보면, 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 2008. 4. 17., 2009. 2. 4. 각 이 사건 처분과 관련한 공람공고를 하였고, 2009. 3. 25. 이 사건 사업과 관련한 환경영향평가에 대하여 공람공고를 하고 2009. 4. 2. 이와 관련한 주민설명회를 개최하였는데, 위 주민설명회는 이 사건 사업을 반대하는 일부 주민들이 그 참석주민들을 모두 데리고 나가 무산된 사실을 인정할 수 있을 뿐, 피고가 주민여론수렴을 위한 주민설명회 등을 성실히 수행하지 아니한 사실을 인정할 만한 아무런 자료가 없으므로, 원고들의 위 주장도 이유 없다.
(5) 피고보조참가인이 탈법적으로 소유자 동의 요건을 충족시켰다는 주장에 대하여
살피건대, 갑 제9호증의 1, 2, 3, 갑 제14호증의 각 기재, 증인 소외 5, 6의 각 증언에 변론 전체의 취지를 보태어 보면, 춘천시 동산면 군자리 (지번 7 생략) 대 413㎡에 관하여 2007. 11. 5. 소외 7 명의로 소유권이전등기가 경료되었다가 2008. 11. 4. 피고보조참가인의 직원인 소외 8 명의로 소유권이전등기가 경료된 후, 2009. 2. 12.경 위 소외 8 외 23명에게 각 공유지분으로 소유권이전등기가 경료된 사실, 춘천시 동산면 군자리 (지번 8 생략) 대 582㎡에 관하여 2007. 8. 17. 소외 7 명의로 소유권이전등기가 경료되었다가 2008. 11. 6. 피고보조참가인의 직원인 소외 9 명의로 소유권이전등기가 경료된 후, 2009. 2. 13.경 위 소외 9 외 27명에게 각 공유지분으로 소유권이전등기가 경료된 사실, 춘천시 동산면 군자리 (지번 9 생략) 대 473㎡에 관하여는 2007. 11. 5. 소외 7의 명의로 소유권이전등기가 경료되었다가 2008. 11. 6. 소외 10 명의로 소유권이전등기가 경료된 후, 2009. 2. 16.경 위 소외 10 외 16명에게 각 공유지분으로 소유권이전등기가 경료된 사실, 증인 소외 5는 위 소외 9의 소개로 투자 목적으로 100만 원을 지급하고 춘천시 동산면 군자리 (지번 8 생략) 대 582㎡의 일부 지분을 취득하였고, 증인 소외 6은 지인의 소개로 투자 목적으로 100만 원을 지급하고 춘천시 동산면 군자리 (지번 9 생략) 대 473㎡의 일부 지분을 취득한 사실, 위 각 토지에 관하여 2009. 12.경 내지 2010. 3.경 피고보조참가인 앞으로 소유권이전등기가 각 경료된 사실을 인정할 수 있다. 또한 갑 제4호증의 5(202쪽 이하), 갑 제15호증의 1 내지 5, 갑 제16호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하면, 피고보조참가인이 2009. 7.경 피고에게 제출한 실시계획인가신청서에 기재된 토지소유자 소외 1, 2는 이미 사망하였음에도 위 실시계획인가신청서에는 그 상속인들이 토지소유자로 기재되어 있지 않고, 위 소외 1, 2가 기재되어 있는 사실을 인정할 수 있다.
위 인정사실에 의하면, 피고보조참가인이 국토계획법 제86조 제7항, 같은 법 시행령 제96조 제2항에 의한 토지소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의 요건을 충족시키기 위하여 위 각 토지에 대하여 소유자가 1인이었음에도 각각 24명, 28명, 17명의 공유자 지분 형식으로 소유자의 수를 증가시킨 것이 아닌가 하는 강한 의심이 들고, 또한 이 사건 사업시행지구 토지소유자 총수를 산정함에 있어 사망한 토지소유자들의 상속인들을 정확하게 산정하지 못한 잘못이 있다고 보인다.
그러나, 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하는바, 앞서 든 각 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들 즉, 피고보조참가인이 사업자 지정의 다른 요건인 도시계획시설사업의 대상인 토지 면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지의 소유 요건은 충족한 것으로 보이는 점, 앞서 본 바와 같이 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 토지적성평가 등 원고들이 주장하는 다른 사유들은 모두 적법하게 진행된 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 위와 같은 사유가 중대하고 객관적으로 명백한 것으로 이 사건 처분이 당연무효가 된다고까지는 보기 어렵다.
3. 결 론
그렇다면, 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계 법령 생략]
판사 김형훈(재판장) 이경린 이광열