【원고, 항소인】
소방방재청장
【피고, 피항소인】
국민권익위원회위원장
【제1심판결】
서울행정법원 2013. 8. 14. 선고 2013구합7384 판결
【변론종결】
2013. 11. 29.
【주 문】
제1심 판결을 취소하고, 사건을 서울행정법원으로 환송한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고가 2013. 2. 22.(원고는 처분일을 2013. 2. 20.로 기재하였으나 이는 착오에 기인한 것으로 보인다) 원고에 대하여 한 ‘소외 1(대판: 소외인)에 대한 직위해제 및 징계처분’의 취소요구결정을 취소한다.
【이 유】
1. 이 사건 결정의 경위
가. 원고는 ○○○○ 소방안전본부장 소외 1이 2011. 7. 22. 소방방재청장에 취임한 소외 2의 인사비리 등을 기재한 문서를 작성하여 감사원 등에 제보한 행위가 허위사실을 적시한 명예훼손에 해당한다는 등의 이유로 2012. 11. 9. 위 소외 1을 직위해제한 후 2012. 12. 27. 해임의 징계처분을 하였다.
나. 국민권익위원회(이하 ‘이 사건 위원회’라 한다)는 감사원으로부터 소방방재청장 소외 2가 인사와 관련하여 부당한 지시를 한 사실이 인정된다는 내용의 통보를 받고 2012. 2. 20. 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제62조 제7항에 따라 위 소외 1에 대한 신분보장조치로서 원고에 대하여 위 직위해제 및 해임처분의 취소를 요구하기로 의결하였고, 그에 따라 피고가 이 사건 위원회를 대표하여 2012. 2. 22. 원고에게 위 의결내용을 통지하였다(이하 ‘이 사건 조치요구’라고 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2 내지 4호증, 제6, 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 피고의 본안전 항변에 대한 판단
가. 피고의 주장
원고가 이 사건 소로써 이 사건 조치요구의 취소를 구함에 대하여, 피고는 이 사건 소는 국가의 행정기관에 불과하여 당사자능력 및 원고적격이 없는 원고에 의해 제기된 것이므로 부적법하다고 본안전 항변을 한다.
나. 판단
1) 관련 규정
부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률(이하 ‘국민권익위원회법’이라 한다) 제62조는, 누구든지 이 법에 따른 신고 등을 한 이유로 소속기관·단체·기업 등으로부터 징계조치 등 어떠한 신분상 불이익이나 근무조건상의 차별을 받지 아니하고(제1항), 그 신고를 한 이유로 신분상 불이익이나 근무조건상의 차별을 당하였거나 당할 것으로 예상되는 때에는 이 사건 위원회에 해당 불이익처분의 원상회복·전직·징계의 보류 등 신분보장조치와 그 밖에 필요한 조치(이하 ‘신분보장조치’라 한다)를 요구할 수 있으며(제2항), 그 요구가 있는 경우 이 사건 위원회는 조사에 착수하여야 하고(제4항), 조사 결과 요구된 내용이 타당하다고 인정한 때에는 요구자의 소속기관의 장, 관계 기관의 장 또는 요구자가 소속한 단체·기업 등의 장(이하 ‘소속기관 등의 장’이라 한다)에게 적절한 조치를 요구할 수 있으며(이하 ‘조치요구’라 한다), 이 경우 이 사건 위원회로부터 요구를 받은 ‘소속기관 등의 장’은 정당한 사유가 없는 한 이에 따라야 한다(제7항)고 규정하고 있다.
한편 국민권익위원회법은 정당한 사유 없이 이 사건 위원회의 조치요구를 이행하지 아니한 자를 1천만 원 이하의 과태료에 처하고(제91조 제1항 제3호), 제62조 제1항에 따른 신분상 불이익이나 근무조건상의 차별을 한 자가 조치요구를 이행하지 아니한 때에는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처하도록(제90조) 규정하고 있다.
2) 이러한 제반 규정에 의하면 이 사건 위원회의 조치요구의 상대방으로서 조치요구에 따라야 할 의무의 주체는 ‘소속기관 등의 장’임이 분명하므로, 그러한 조치요구에 불복하고자 하는 ‘소속기관 등의 장’에게는 조치요구를 다툴 수 있는 소송상의 지위를 인정하여야 할 것이다.
그런데 이 사건과 같이 국가기관 사이에 어느 일방(이 사건 위원회)이 상대방(원고)에 대하여 일정한 의무를 부과하는 내용의 조치요구를 한 사안에서 그 조치요구의 상대방인 국가기관이 이를 다투고자 할 경우, 이는 국가기관 내부의 권한 행사에 관한 것이어서 기관소송의 대상으로 하는 것이 적절해 보이나, 행정소송법은 제45조에서 ‘기관소송은 법률이 정한 경우에 법률에 정한 자에 한하여 제기할 수 있다’고 규정하여 이른바 기관소송 법정주의를 채택하고 있고, 조치요구에 관하여는 국민권익위원회법 등 법률에서 원고에게 기관소송을 허용하는 규정을 두고 있지 아니하므로, 이 사건 조치요구를 이행할 의무를 부담하고 있는 원고로서는 기관소송으로 이 사건 조치요구를 다툴 수는 없다.
또한, 이 사건 조치요구는 정부 조직 내에서 그 처분의 당부에 대한 심사·조정을 할 수 있는 다른 방도가 없을 뿐만 아니라, 이 사건 위원회는 ‘헌법에 의하여 설치된 국가기관’이라고 할 수 없으므로, 원고와 이 사건 위원회 사이에 헌법 제111조 제1항 제4호 및 헌법재판소법 제62조 제1항에서 정한 권한쟁의심판이 가능해 보이지도 아니한다(헌법재판소 1997. 7. 16. 선고 96헌라2 전원재판부 결정 참조).
결국 앞서 본 바와 같이 국민권익위원회법이 원고에게 이 사건 조치요구에 따라야 할 의무를 부담시키는 외에 별도로 그 의무를 이행하지 아니할 경우 과태료나 형사처벌의 제재까지 규정하고 있는데, 이와 같이 국가기관 일방의 조치요구에 불응한 상대방 국가기관에게 그와 같은 중대한 불이익을 직접적으로 규정한 다른 법령의 사례를 찾기 어려운 점, 그럼에도 원고가 이 사건 조치요구를 다툴 별다른 방법이 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 조치요구에 불복하고자 하는 원고로서는 이 사건 조치요구의 취소를 구하는 항고소송을 제기하는 것이 유효·적절한 수단이라고 할 것이므로, 비록 원고가 국가기관에 불과하더라도 이 사건에서는 당사자능력 및 원고적격을 가진다고 봄이 상당하다(대법원 2013. 7. 25. 선고 2011두1214 판결 참조. 한편 위 소외 1이 2012. 12. 31. 계급정년으로 퇴직하였다고 하더라도 이 사건 조치요구의 효력이 당연 실효되는 것은 아니므로 원고로서는 여전히 그 취소를 구할 법률상 이익도 있다).
따라서 피고의 본안전 항변은 이유 없다.
3. 결론
그런데도 제1심 판결은 이와 다른 전제에서 피고의 본안전 항변을 받아들여 이 사건 소를 각하하였으므로 위법하다. 그러므로 제1심 판결을 취소하고 사건을 제1심 법원으로 환송한다.
판사 조영철(재판장) 여운국 권순민