【원 고】
주식회사 부영 (소송대리인 변호사 황용경외 3인)
【피 고】
마산시장 (소송대리인 경남법무법인 담당변호사 안동규외 1인)
【변론종결】
2008. 10. 9.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2007. 9. 18. 원고에 대하여 한 마산시 ○○동(지번 생략) 일원(구 한국철강 부지) 정화조치명령을 취소한다.
【이 유】
1. 이 사건 처분의 경위
다음 사실은 갑1, 2호증, 갑3호증의 1 내지 13의 각 기재에 의하여 인정된다.
가. 원고는 주택건설업 등을 목적으로 하는 회사로서, 2003. 3. 14. 한국철강 주식회사(이하 ‘한국철강’이라 한다)로부터 별지 목록 기재 각 토지 합계 245,730.7㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 매수하여 2003. 3. 25. 원고 앞으로 소유권이전등기를 마쳤다.
나. 이 사건 토지는 오래 전부터 한국철강의 철강공장 부지로 사용되어 오던 것으로서, 2006. 10.경 토양오염정밀조사 결과 아연, 니켈 등 토양오염물질이 토양환경보전법(이하 ‘법’이라 한다)이 정한 토양오염 우려기준을 초과하는 것으로 나타났다.
다. 이에 피고는 2007. 9. 18. 원고에게, 원고의 경우 법 제10조의3 제3항 제3호의 토지오염관리대상시설을 양수한 자에 해당한다고 보아, 오염토양인 이 사건 토지(오염토사량 679,645㎡)에 대하여 법 제15조 제3항 제3호의 정화조치명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장 요지
원고는 다음과 같은 이유로 이 사건 처분이 위법하다고 주장하면서, 그 취소를 구하고 있다.
(1) 이 사건 토지는 공장부지로서 공장가동으로 인한 토양오염의 객체에 불과할 뿐 법 제2조 제3호의 토지오염관리대상시설에 포함되거나 해당하지 아니하고, 원고는 한국철강으로부터 공장건물 등 시설물 일체의 철거를 전제로 하여 토양을 오염시킬 우려가 없는 이 사건 토지만을 매수하였으므로, 이러한 원고의 경우 법 제10조의3 제3항 제3호의 ‘토양오염관리대상시설을 양수한 자’에 해당하지 아니한다.
(2) 뿐만 아니라 원고는 위 매수 당시 이 사건 토지의 토양오염을 전혀 알지 못하고, 알지 못한데 아무런 과실이 없었으므로, 법 제15조 제3항 제3호의 오염토양 정화책임을 지지 아니한다.
(3) 피고는 이 사건 토지에 관하여 법에 따라 직접적 오염원인자인 한국철강에 만 오염토양 정화조치명령을 하면 충분함에도 원고에게까지 정화조치명령을 한 것은 그 재량권을 일탈, 남용하였다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 인정 사실
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑1, 2호증, 갑3호증의 1 내지 13, 갑4호증의 1 내지 8, 을10호증의 1, 2, 을11, 15, 16호증, 을17, 18호증의 각 1, 2, 을19호증, 을20호증의 1, 2, 3, 을21호증의 각 기재 또는 영상 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정된다.
(1) 이 사건 매매계약의 체결
(가) 원고는 아파트 신축을 목적으로 2003. 3. 14. 한국철강과 사이에 이 사건 토지를 대금 166,730,000,000원에 매수하는 내용의 매매계약(이하 ‘이 사건 매매계약’이라 한다)을 체결하였는데, 이 사건 매매계약의 관련 주요 내용은 다음과 같다.
제4조 (소유권이전등기)
① 한국철강은 제2조의 규정에 따라 매매대금을 전부 지급받음과 동시에 이 사건 토지에 관하여 부동산등기부상에 설정되어 있는 일체의 용익물권 및 담보물권을 말소한 후 원고에게 이 사건 토지의 이전등기에 필요한 서류를 교부한다.
제5조 (부동산의 인도)
① 한국철강은 제4조 제1항에 따라 소유권이전등기를 이행한 이후에도 2003. 12. 31.까지 이 사건 토지 지상의 공장을 가동·운영하기 위하여 이 사건 토지를 계속하여 점유·사용할 수 있으며, 원고는 2004. 3. 31.까지 한국철강으로부터 사전에 서면으로 동의를 받은 경우를 제외하고 이 사건 토지에 대한 이와 같은 한국철강의 점유·사용을 제한하거나 기타 방법으로 이 사건 토지의 사용 또는 수익하려는 어떠한 행위도 하지 아니하기로 한다.
② 한국철강은 제1항에 따른 점유·사용을 마친 후 늦어도 2004. 3. 31.까지 원고에게 이 사건 토지를 그 당시의 상태로 인도하기로 하며, 이로써 한국철강의 이 사건 토지 인도의무를 모두 이행한 것으로 보기로 한다.
제6조 (시설물 등의 철거)
① 한국철강은 2004. 3. 31.까지 자신의 비용으로 이 사건 토지 지상 또는 지하에 존재하는 건축물, 공작물, 기계, 설비, 수목 등 시설물(이하‘시설물 등’이라 한다) 중에서 한국철강이 원하는 시설물 등을 계속 소유하거나 사용하는 등의 목적으로 철거, 취거 또는 제거할 수 있다.
② 원고는 제5조 제1항에 따라 이 사건 토지를 인도받은 후 (ⅰ) 제1항에 따라서 한국철강이 철거, 취거 또는 제거하는 시설물 등을 제외한 나머지 시설물 등 일체 및 그 내부에 남아 있는 집기, 비품 등 물건을 자신의 책임과 비용으로 철거, 취거, 제거 또는 폐기하고, (ⅱ) 이 사건 토지의 일부 또는 시설물 등을 점유하고 있는 제3자가 있는 경우 자신의 책임과 비용으로 그 인도 또는 명도를 구하며, (ⅲ) 시효취득, 일부 건축물 등의 소유권의 주장 등을 포함하여 발생하는 일체의 민원도 자신의 책임과 비용으로 해결할 의무를 부담한다.
③ 이 사건 토지의 지상 또는 지하에서 슬러지, 환경오염물질 등을 포함하여 폐기물이 발견되는 경우, 폐기물관리법 제25조에 의한 매도인이 사업장폐기물 처리의무에도 불구하고, 매수인이 자신의 책임과 비용으로 이를 처리, 제거 또는 폐기한다.
(나) 원고는 2003. 3. 25. 한국철강에게 대금을 모두 지급한 후, 같은 날 이 사건 토지에 관하여 소유권이전등기를 마쳤다.
(2) 이 사건 매매계약 후의 이 사건 토지 상황
(가) 한국철강은 이 사건 매매계약 체결 이후에도 당초 약정에 따라 2003. 11.말경까지 이 사건 토지에서 철강공장을 계속 가동하였다.
(나) 원고는 2004. 3. 31.경 한국철강으로부터 이 사건 토지를 인도받았는데, 제강설비, 압연설비 일부를 제외하고는 이 사건 매매계약 당시 그대로 공장시설물, 각종 폐기물, 지하 석유류 저장시설 등이 이 사건 토지에 방치되어 있었다.
(다) 그 후 원고는 2004. 6.경 성도건설산업에 위 잔존물 등에 대한 철거를 위탁하였는데, 그 양이 대규모인 관계로 상당한 시간이 소요되었다.
(3) 이 사건 토지의 오염 및 그 발견
(가) 원고가 이 사건 토지에 아파트를 건설하기 위한 사업을 추진하려 하자 환경단체에서 지속적으로 민원을 제기하였고, 이에 원고 등은 2006. 10.경 서울대학교 농업과학공동기기센터 등 3개 연구기관에 이 사건 토지에 대하여 토양오염정밀조사를 의뢰하였다.
(나) 토양오염정밀조사 결과, 이 사건 토지에서 검출된 아연, 니켈, 불소, 카드뮴 등 9개 항목 토양오염물질이 토양환경보전법이 정한 토양오염 우려기준을 초과하는 것으로 밝혀졌다.
(4) 원고 및 한국철강에 대한 정화조치명령
이에 피고는 원고의 경우 법 제10조의3 제3항 제3호의 오염원인자, 한국철강의 경우 같은 조항 제1호, 제2호의 오염원인자에 각 해당한다고 보아, 2007. 9. 18. 원고와 한국철강 모두에게 이 사건 토지에 대하여 법 제15조 제3항 제3호의 정화조치명령을 하였다.
라. 판단
(1) 원고의 법 제10조의3 제3항 제3호의 오염원인자 해당 여부[위 가.(1)항 주장 부분]
(가) 우선, 공장시설 등의 부지가 법 제2조 제3호의 토지오염관리대상시설에 해당하는지에 관하여 보면, 법 제2조 제3호는 토양오염관리대상시설을 토양오염물질을 생산 또는 처리함으로써 토양을 오염시킬 우려가 있는 시설·장치·건물·구축물 및 장소 등으로 정의함으로써 장소를 시설, 건물 등과는 별도로 토지오염관리대상시설의 하나로 규정하고 있는 점, 장소의 사전적 의미는 ‘무엇이 있거나 어떤 일이 이루어지거나 일어나는 곳’으로 그 개념상 시설 및 건물의 부지나 어떤 행위가 이루어지는 토지는 장소에 포함되는 점, 공장시설 등이 그 부지 없이 설치, 가동될 수 없을 뿐만 아니라 오로지 장소 또는 부지 자체만으로 인하여 토양을 오염시킬 우려가 있는 경우는 좀처럼 상정하기 어려우므로, 시설과 그 부지는 사람의 활동과 결합하여 일체, 불가분적으로 토지오염관리대상시설을 구성하는 것으로 보이는 점, 법 제10조의2 제1항, 제10조의3 제3항 제2호의 규정 내용 및 취지에 비추어 시설 등의 부지는 토지오염관리대상시설에 포함되는 것을 전제로 하고 있는 것으로 해석되는 점, 구 폐기물관리법(2007. 4. 11. 법률 제8371호로 개정되기 전의 것) 제45조 제1항 제3호에 의하면 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자의 경우에도 폐기물 적정 처리 책임을 진다고 규정하고 있는 점 등을 종합하면, 공장시설 등의 부지는 법 제2조 제3호의 토지오염관리대상시설에 포함되거나 해당한다고 풀이함이 상당하다.
(나) 다음으로, 공장시설 등의 부지만을 양수한 자가 법 제10조의3 제3항 제3호의 토지오염관리대상시설을 양수한 자에 해당하는지에 관하여 보면, 위 (가)항에서 본 바와 같이 공장시설 등의 부지가 토지오염관리대상시설에 포함되는 이상 그 시설 등을 제외한 부지만을 양수하더라도 토지오염관리대상시설의 일부를 양수한 것으로 볼 수 밖에 없는 점, 법 제10조의3 제1항의 토양오염의 피해에 관한 당해 오염원인자의 정화책임은 무과실책임이자 공법상의 책임인 점, 환경정책기본법 제7조의 오염원인자 책임원칙을 확장하여 오염 토양의 보다 확실할 정화를 위하여 토양오염유발자 외에 토지오염관리대상시설의 소유자, 양수자, 인수자 등을 오염원인자로 보고 있는 법 제10조의3 제1항 제2호, 제3호, 제4호의 규정 내용과 그 취지, 토지오염관리대상시설이 설치되어 있거나 설치되어 있었던 부지를 양수하는 경우 토양관련전문기관으로부터 토양오염에 관한 평가를 받을 수 있도록 하는 법 제10조의2 제1항의 규정 취지 등을 종합하여 보면, 공장시설 등의 부지만을 양수한 경우에도 그것이 토지오염관리대상시설의 일부인 이상 토지오염관리대상시설을 양수한 자에 해당하는 것으로 보지 않을 수 없고, 설령 그 양수 당시 공장시설의 가동이 이미 중단된 상태이거나 앞으로 그 부지는 토양오염의 우려가 없는 용도에 사용될 예정이라는 등의 사정이 있다 하더라도 이와 달리 볼 수 없다.
(다) 나아가, 원고의 경우 아파트 건설 목적으로 공장 시설물 등의 철거를 전제로 하여 그 공장의 부지인 이 사건 토지만을 매수하였다 하더라도, 위 다.항 인정사실 및 변론 전체의 취지에서 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 한국철강은 이 사건 매매계약에 따라 원고의 이 사건 토지에 관한 소유권이전등기 후에도 2003. 11.말경까지 계속하여 철강공장 등을 가동한 점, 원고는 이 사건 매매약정에 따라 한국철강으로부터 각종 시설물 및 잔해 등이 야적, 매립, 방치되어 있는 상태로 이 사건 토지를 인도받았으며, 장기간에 걸쳐 자신의 비용으로 대규모 철거작업을 수행한 점, 이와 같은 과정에서 이 사건 매매계약 후의 공장 가동 및 각종 폐기물 등의 장기간 방치 등으로 인하여 추가적인 토양 오염의 가능성도 배제할 수 없는 점, 또한 이러한 상태에서는 현재에도 이 사건 토지 및 그 주변에 토양오염의 확산 우려가 없다고 단정하기도 어려운 점 등에 비추어, 원고가 이 사건 토지를 토양오염우려가 전혀 없는 이른바 나대지 상태에서 양수하였다고 볼 수도 없다.
(라) 이상의 사정을 종합하면, 원고의 경우 법 제10조의3 제3항 제3호의 오염원인자, 즉 토지오염관리대상시설을 양수한 자에 해당하므로, 이와 다른 입장에서 나온 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.
(2) 원고의 선의, 무과실 여부[위 가.(2)항 주장 부분]
위 다.항 인정사실 및 이 사건 변론에서 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 건설전문업체인 원고로서는 아파트 건설을 위하여 철강공장 부지였던 이 사건 토지를 매수함에 있어 더욱 신중하게 처리하는 것이 통상적일 것임에도, 법 제10조의2 제1항의 토양환경영향평가 등 토양오염실태에 대한 별다른 조사 없이 이 사건 매매계약을 체결한 점, 매수 당시 이 사건 토지 및 그 지상 공장시설의 상태, 원고가 위 매매계약 당시 한국철강과 사이에 이 사건 토지 지상, 지하의 폐기물에 대하여 자신이 책임지기로 약정하는 등 위 매매계약의 약정 내용, 그 밖의 이 사건 토지의 규모, 현황, 형성과정 등에 비추어 보면, 원고는 위 매매계약 당시 설령 이 사건 토지의 토양오염 상태 및 그 정도를 알지 못하였다 하더라도 거기에 과실이 있었다고 봄이 상당하고, 이와 달리 원고의 선의, 무과실을 인정할 만한 충분한 증거자료가 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다.
(3) 재량권의 일탈, 남용 여부[위 가.(3)항 주장 부분]
원고가 법 제10조 제3항 제3호의 오염원인자로서 이 사건 토지에 대하여 공법상 직접적인 토양정화의무를 부담하는 점, 피고가 한국철강에 대하여도 원고와 마찬가지 내용으로 정화조치명령을 한 점, 이 사건 토지의 토양오염 상황 및 소유 관계 등에 비추어, 원고가 주장하는 위 사정만으로 이 사건 처분이 재량권을 일탈, 남용하였다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장 역시 받아들이지 아니한다.
3. 결론
그렇다면, 이 사건 처분은 적법하므로, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[부동산 목록 생략]
판사 박민수(재판장) 엄상문 박동복