【원고, 피상고인】
유한회사 전남응급환자이송단 (소송대리인 변호사 김병하 외 1인)
【피고, 상고인】
전라남도지사 (소송대리인 법무법인 서석 담당변호사 윤춘주)
【원심판결】
광주고법 2013. 10. 31. 선고 2013누1064 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 가. 일반적으로 행정 각부의 장이 정하는 고시라 하더라도 그것이 특히 법령의 규정에서 특정 행정기관에서 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여함으로써 그 법령 내용을 보충하는 기능을 가질 경우에는 그 형식과 상관없이 근거 법령 규정과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다(대법원 1999. 6. 22. 선고 98두17807 판결, 대법원 1999. 11. 26. 선고 97누13474 판결 등 참조).
한편 국가의 법체계는 그 자체로 통일체를 이루고 있으므로 상·하규범 사이의 충돌은 최대한 배제되어야 하며 또한 규범이 무효라고 선언될 경우에 생길 수 있는 법적 혼란과 불안정 및 새로운 규범이 제정될 때까지의 법적 공백 등으로 인한 폐해를 회피할 필요성이 있음에 비추어 보면, 하위법령의 규정이 상위법령의 규정에 저촉되는지 여부가 명백하지 아니한 경우에, 관련 법령의 내용과 입법 취지 및 연혁 등을 종합적으로 살펴 하위법령의 의미를 상위법령에 합치되는 것으로 해석하는 것도 가능한 경우라면, 하위법령이 상위법령에 위반된다는 이유로 쉽게 무효를 선언할 것은 아니다(대법원 2001. 8. 24. 선고 2000두2716 판결, 대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두3527 판결 등 참조).
나. (1) 구 응급의료에 관한 법률(2010. 3. 31. 법률 제10219호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 응급의료법’이라 한다) 제2조 제2호는 “응급의료라 함은 응급환자의 발생부터 생명의 위험에서 회복되거나 심신상의 중대한 위해가 제거되기까지의 과정에서 응급환자를 위하여 행하여지는 상담·구조·이송·응급처치 및 진료 등의 조치를 말한다.”라고 정하였고, 제8장에서 응급환자 이송 등에 관하여 정하면서 제44조에서 ‘구급차 등을 운용하는 자’를 ‘국가 또는 지방자치단체, 의료법 제3조의 규정에 의한 의료기관, 다른 법령에 의하여 구급차 등을 둘 수 있는 자, 이 법에 의하여 응급환자이송업의 허가를 받은 자, 응급환자의 이송을 목적사업으로 하여 보건복지부장관의 설립허가를 받은 비영리법인’으로 정하였다.
(2) 구 응급의료법 제23조 제1항은 “응급의료수가의 기준은 보건복지부장관이 정한다.”라고 규정하였고, 이에 따라 구 응급의료수가기준(2013. 10. 11. 보건복지부고시 제2013-158호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)이 제정되었다.
구 응급의료수가기준은 (가) 의료법 제3조에 의한 의료기관 또는 지역의료법 제8조에 의한 보건의료원에서 응급환자를 진료한 경우에 관한 ‘의료수가기준’을 정하는 한편, (나) 구 응급의료법 제32조에 의하여 구급차를 운용하는 의료기관 또는 응급환자이송업 허가를 받은 사람이 구급차를 이용하여 환자를 이송한 경우에 관한 ‘이송처치료’의 기준(이하 ‘이 사건 기준’이라 한다)을 정하고 있는데, 구급차를 운용하는 사람은 환자 이송에 대한 이송처치비용을 이 사건 기준에서 정한 이송처치료를 초과하여 징수할 수 없다고 규정하고, 나아가 그 산정기준에 관하여 “이송처치료는 환자가 탑승한 거리에 따라 [별표 3]의 기준에 의하여 산정하고 일반구급차의 경우 응급구조사, 의사 또는 간호사가 동승한 때에는 기본요금의 25%를 가산한다.”라는 규정(나.목)과 “이송처치료는 의사, 간호사, 응급구조사의 현장출동비용, 이송 중에 사용한 응급의료장비 사용 및 구급처치비용, 소모품, 의약품 비용이 포함되어 있으므로 [별표 3]에 의한 이송처치료기준액표 이외에 별도 산정할 수 없다.”라는 등의 규정(다.목) 등을 두고 있으며, 그 [별표 3] ‘이송처치료기준액표’에서는 ① 일반구급차에 관하여 “기본요금(10km 이내) 20,000원, 10km 초과 시 1km당 800원 추가”로 ② 특수구급차에 관하여 “기본요금(10km 이내) 50,000원, 10km 초과 시 1km당 1,000원 추가”로 규정하였다.
(3) 한편 구 응급의료법 제24조는 “구급차 등을 운용하는 자가 구급차 등을 이용하여 응급환자 등을 이송한 경우에는 보건복지부령이 정하는 이송처치료를 응급환자로부터 징수할 수 있다.”라고 규정하였다.
그리고 구 응급의료에 관한 법률 시행규칙(2012. 3. 23. 보건복지부령 제114호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 응급의료법 시행규칙’이라 한다) 제11조 제1항은 “구급차 등을 운용하는 자가 구 응급의료법 제24조의 규정에 따라 응급환자로부터 받을 수 있는 이송처치료의 기준은 별표 3과 같다.”고 정하면서 위 [별표 3]에서 이송처치료를 ‘이송료’와 ‘이송 중 응급처치료’로 구분한 다음, ‘이송료’는 ① 일반구급차에 관하여 “기본요금(10km 이내) 20,000원, 10km 초과 시 1km당 800원 추가”로 ② 특수구급차에 관하여 “기본요금(10km 이내) 50,000원, 10km 초과 시 1km당 1,000원 추가”로 규정하고, ‘이송 중 응급처치료’는 일반구급차 및 특수구급차 모두에 대하여 “구 응급의료법 제23조의 규정에 따라 보건복지부장관이 정하는 응급의료수가기준에 의한 금액”으로 정하고 있다.
다. 이와 같이 구급차 등을 이용한 응급환자의 이송·응급처치 및 이송처치료 등에 관한 구 응급의료법, 구 응급의료법 시행규칙 및 구 응급의료수가기준의 규정들을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, (1) 구급차 등을 이용한 응급환자의 이송 및 응급처치는 구 응급의료법에서 정한 응급의료로서 이송처치료가 그에 대한 대가라 할 것이므로, 구급차를 운용하는 의료기관 또는 응급환자이송업 허가를 받은 사람이 구급차를 이용하여 환자를 이송한 경우의 이송 및 이송 중 응급처치에 대한 이송처치료에 관하여 구 응급의료수가기준에서 이 사건 기준을 정한 것은 구 응급의료법 제23조 제1항의 위임에 의한 것으로서 그 범위 내에서는 유효하다고 할 것이고, (2) 또한 구 응급의료법 시행규칙 제11조 제1항은 이를 고려하여, 구급차 등을 운용하는 자가 구급차 등을 이용하여 응급환자 등을 이송한 경우의 이송처치료를 정하면서, ‘이송료’에 대하여는 이 사건 기준의 [별표 3] ‘이송처치료기준액표’에서 정한 금액과 같은 금액으로 직접 규정하는 한편 ‘이송 중 응급처치료’에 대하여는 이 사건 기준에 의한 금액이 적용되도록 하여 그 합계액이 이 사건 기준에 의한 이송처치료와 같도록 함으로써, 서로 배치되지 아니하도록 한 것으로 보이며, (3) 결국 구급차 등을 운용하는 자가 구급차 등을 이용하여 응급환자 등을 이송한 경우에 ‘이송료’를 제외한 ‘이송 중 응급처치료’는 이 사건 기준의 나.목 및 다.목 등에서 정한 범위 내에서 받을 수 있으므로, 그 다.목에 의하여 위 ‘이송료’ 상당 금액에 포함되어 있는 것으로 간주되는 ‘의사·간호사·응급구조사의 현장출동비용, 이송 중에 사용한 응급의료장비 사용 및 구급처치비용, 소모품, 의약품 비용’은 별도로 받을 수 없다고 해석함이 타당하다.
2. 원심판결 이유 및 적법하게 채택된 증거들에 의하면 다음과 같은 사실들을 알 수 있다.
가. 응급환자이송업의 허가를 받아 이송업무를 하여 온 원고는 2010. 12. 18. 특수구급차를 이용하여 순천시부터 부산까지 응급환자를 이송하였다. 당시 위 특수구급차에는 응급구조사가 동승하여 위 응급환자에게 약 2시간 동안 고압산소를 공급하는 응급처치를 시행하였다.
나. 원고는 같은 날 위 응급환자로부터 이송처치료로 25만 원을 징수하였는데, 그중에는 이송거리에 따라 산정된 요금(이송료) 외에 고압산소처치료(이송 중 응급처치료) 명목의 비용도 포함되어 있었다.
다. 피고는 2012. 9. 21. ① 원고가 위 응급환자에 대한 이송업무와 관련하여 이송료 외에 고압산소처치료 등을 징수함으로써 이송처치료를 과다 징수하였고 ② 응급환자이송업자가 갖추어야 할 시설 등을 갖추지 않았다는 사유로 원고에 대하여 1월 3일의 영업정지처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
3. 위와 같은 사실관계를 앞서 본 법리 등에 비추어 살펴보면, 이 사건 기준에 의하면 이송료 외에 별도로 이송 중의 응급의료장비 사용 및 구급처치비용을 받는 것은 허용되지 않으므로, 원고가 위 응급환자로부터 고압산소처치료 등을 ‘이송 중 응급처치료’로 별도로 징수한 것은 위법하다 할 것이고, 피고가 이를 처분사유 중 하나로 삼아 이 사건 처분을 한 데에 하자가 있다고 보기는 어렵다.
4. 그럼에도 이와 달리 원심은, 이에 어긋나는 판시와 같은 이유로 이 사건 기준이 위임입법의 한계를 벗어난 위법한 것으로서 무효라고 잘못 판단하고, 이를 전제로 원고가 고압산소처치료 등을 ‘이송 중 응급처치료’로서 과다징수하였다고 볼 수는 없다고 보아, 이를 처분사유 중 하나로 삼은 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였다.
따라서 이러한 원심 판단에는 법령의 해석, 위임입법에 관한 법리 등을 오해하여 구 응급의료법 시행규칙 제11조 제1항에서 정한 ‘이송 중 응급처치료’ 및 이 사건 기준의 효력에 관한 해석을 그르침으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이를 지적하는 취지의 상고이유 주장은 이유 있다.
5. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김소영(재판장) 이인복 김용덕(주심) 고영한