【원고, 피항소인】
케이티지엘에스 주식회사 (소송대리인 변호사 강창문)
【피고, 항소인】
조달청장
【참가 행정청】
서울특별시 서초구청장 (소송대리인 변호사 여상규 외 1인)
【제1심판결】
서울행정법원 2010. 9. 2. 선고 2009구합37586 판결
【변론종결】
2011. 6. 2.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송총비용(행정청 참가로 인한 부분 포함)은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2009. 8. 27.(소장 기재 처분일 ‘2009. 9. 2.’은 착오에 의한 오기로 보인다) 원고에 대하여 한 6개월(2009. 9. 2.~2010. 3. 1.)의 부정당업자입찰참가자격제한처분을 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 이 사건 처분의 경위
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문 제2쪽 제16행의 “이유로” 다음에 “2008. 12. 4. 소외 회사에게 이 사건 용역계약의 해지를 통보한 후,”를 추가하는 것 외에는 제1심 판결의 이유 제1항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건의 사업의 당초 주된 목적은 별도의 로그인(Log-in) 없이 전국 단위의 부동산정보를 제공하는 웹 사이트를 구축하는 것이었으나, 국토해양부가 정보공유를 거절함으로써 그 목적 달성이 불가능하게 되어 서초구 관내 부동산정보만이라도 제공하는 것으로 사업내용이 변경되었는바, 참가행정청(이하 ‘참가인’이라고만 한다)은 원고에게 소외 회사의 일의 완성정도 내지 이 사건 사업에 대한 진척상황, 국토해양부 등 부동산정보제공자의 동의여부 등에 대한 자료를 제공하지 아니하였을 뿐만 아니라, 이 사건 사업내용이 위와 같이 변경됨에 따라 원고가 참가인에게 3가지 부동산정보 연계방안을 제시하여 그 선택을 요청하였음에도 참가인이 이에 대하여도 아무런 답변을 하지 않는 등, 참가인의 책임 있는 사유로 일을 완성하지 못한 것이므로, 원고가 이 사건 용역계약의 이행보증인으로서 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 못하였음을 전제로 하는 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계법령
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 이유 제2의 나.항 및 별지 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
다. 인정사실
(1) 과업지시서의 제공
(가) 참가인은 소외 회사 및 원고에게 이 사건 사업의 추진배경, 내용, 수행기준 및 방법 등을 담은 과업지시서(을가11호증)를 제공하였다.
(나) 위 과업지시서에 의하면, 이 사건 사업 수행을 위한 모든 설비와 소품은 소외 회사의 자체 설비를 이용하여야 하고, 필요시 참가인의 승인 하에 참가인의 설비를 이용할 수 있으며, 소외 회사 및 원고는 참가인의 지시에 따라 이 사건 사업을 수행함을 기본으로 하고, 이 사건 사업내용을 변경하고자 할 경우에는 참가인과 소외 회사(내지 원고) 사이의 합의에 의하며, 사업을 수행함에 있어 문제가 발생할 경우 참가인이 제시하는 조치사항에 따르도록 되어 있다.
(2) 이 사건 사업의 내용의 변경
(가) 이 사건 사업의 당초 목적은 국토해양부가 운영하는 온나라 부동산정보 통합포털, 서울특별시가 운영하는 서울시 GIS포털 시스템, 한국토지정보시스템(KLIS) 등 부동산정보 제공 사이트에 별도의 로그인(Log-in) 없이 전국 단위 부동산정보를 공유할 수 있는 웹 사이트를 구축하는 것으로, 주된 사업내용은 ⓛ 전국 부동산 공시정보 무료열람 웹 사이트(이하 ‘이 사건 웹 사이트’라 한다) 구축, ② 부동산 관련 민·관 사이트 정보 연계, ③ 공간분석시스템 구축이었다.
(나) 소외 회사는 이 사건 사업을 진행하던 중 납품기한(2008. 9. 20)이 다가오자 참가인에게 국토해양부의 협조가 필요함을 요청하였고, 이에 참가인이 2008. 9.경 국토해양부에 온나라 부동산정보 통합포털에서 제공하는 자료를 연계하여 사용할 수 있도록 해달라는 요청을 하였으나, 국토해양부가 2008. 9. 22. 참가인에게 전국 단위의 부동산 정보는 위 포털을 링크하여 제공하는 것이 바람직하다는 이유로 사실상 거절하였다. 이에 참가인은 대안으로 2008. 10. 7. 소외 회사에게 전국 단위와 서초구 단위의 서비스를 구분하여 서초구 자체 관련 정보를 주별 단위로 자동 업로드 할 수 있는 방안을 마련하도록 통보하였다.
(다) 이후 참가인은 2008. 10. 8. 국토해양부에 한국토지정보시스템(KLIS)에서 제공하는 서초구 관내 토지대장, 토지이용계획, 개별공시지가에 대한 자료를 위 시스템 서버에서 주단위로 다운받아 편집한 후 이 사건 웹 사이트에서 제공할 수 있도록 하는 연계방법 등에 대한 기술지원을 요청하였고, 국토해양부는 참가인에게 2008. 10. 11. 시스템간 연계는 View Table 형식에 한하여 동의하고, 세부적인 활용 및 연동방식에 대하여는 상호 시스템 상황을 고려한 후 협의하여 결정하겠다는 취지의 회신을 하였고, 2008. 11. 5. 구체적인 연계방안을 적시한 의견서를 보냈다. 또한 참가인은 2008. 10. 27. 서울시에도 국토해양부에 한 것과 같은 기술지원요청을 하였고, 서울시는 2008. 10. 30. 참가인에게 정보의 연계방법을 알려주었다.
(3) 이 사건 통보 이후의 진행상황
(가) 참가인은 이 사건 통보 이후 원고에 대하여, ① 2009. 1. 7. 사업계획서 제출 요청, ② 2009. 1. 9. 상세한 과업계획서 제출 요청, ③ 2009. 1. 14. 상세 과업계획서 및 사전 보고 요청, 공간분석시스템 구축 요청, ④ 2009. 1. 21. 소외 회사 결과물의 미비사항 파악 및 문제점 보고 요청, 공간분석시스템 개발 요청, ⑤ 2009. 1. 28. 참가인 조치요구사항 이행 촉구, ⑥ 2009. 2. 24. 원고 실무진에 의한 공정도 파악 요청, 연계방안 개발 요청, 공간분석시스템 구축 요청, ⑦ 2009. 3. 6. 유관기관 협의사항 보고 및 공간분석시스템 구축 요청, 소외 회사의 결과물에 대한 공정 파악 및 조치방안 제출 요청, ⑧ 2009. 3. 24. 개발방안 마련 협의 요청, 주간 및 월간보고서 제출 요청, 공간분석시스템 구축 요청, ⑨ 2009. 3. 31. 소외 회사 결과물의 보완제출 요청, 개발방안계획서 제출 요청, 공간분석시스템 제출 요청, ⑩ 2009. 4. 15. 정보연계방안 세부 내역서 작성 후 보고회 개최 요청 등을 통보하였다.
(나) 그러나 원고는 참가인에 대하여 소외 회사가 해 놓은 이 사건 사업의 진척상황 및 국토해양부 등 정보제공자의 동의가 있었는지 여부의 확인을 요청하고 감리보고서 등 향후계획에 필요한 자료를 제공해 달라고 요청만 하였을 뿐, 참가인의 위 요구사항을 이행하지 않고, 공간분석시스템을 제출하지도 않고, 주간 및 월간보고서를 제출하지도 않고, 부동산정보 연계방안의 설명을 위한 보고회를 개최하지도 않았다.
(4) 계약해제요청 등
(가) 이에 참가인은 2009. 5. 25. 피고에게 아래와 같은 이유로 이 사건 용역계약의 이행이 불가능함을 들어 계약을 해제하여 줄 것을 요청하였다.
ⓛ 용역(사업완료)기간 장기간 도과
② 공간분석시스템(FlyMap2D) 구축(납품) 요구 불응
③ 용역수행자료 제출거부, 과업수행 무성의 및 불성실로 용역수행 불가
(나) 피고는 2009. 5. 26. 원고에게 ‘위 (가)항 기재와 같은 계약해제요청통보가 있으니 2009. 6. 1.까지 이에 대한 의견서를 제출하고, 의견이 없을 시에는 계약을 해제함과 동시에 부정당업자로 제재할 것이다’라는 취지의 통보를 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3 내지 21, 26호증, 을가 제1 내지 20호증, 을나 제1 내지 9호증(각 가지번호 생략)의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 판단
{소의 이익 여부 : 원고는 2009. 9. 17. 서울행정법원 2009아2786 집행정지 사건에서 이 사건 제1심 판결 선고시까지 이 사건 처분의 집행을 정지한다는 결정을 받았으나 그 후 이 사건 처분에서 정한 제재기간이 경과하였는바, 그렇다고 하더라도 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조 제2항에서 입찰참가자격의 제한을 받은 자에게 그 처분일부터 입찰참가자격제한기간 종료후 6월이 경과하는 날까지의 기간 중 다시 부정당업자에 해당하는 사유가 발생한 경우에는 자격제한기간을 가중할 수 있도록 규정하고 있으므로, 원고로서는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 보아야 한다(대법원 2006. 6. 22. 선고 2003두1684 전원합의체 판결 참조).}
국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조 제1항은 각 중앙관서의 장은 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대하여서는 2년 이내의 범위에서 대통령령이 정하는 바에 따라 입찰참가자격을 제한하도록 규정하고, 같은 법 시행령 제76조 제1항은 부정당업자의 입찰참가자격 제한사유를 열거하면서 제6호에서 ‘정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니한 자’를 들고 있다.
이 사건에서 보건대, 위 인정사실 및 거시증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 용역계약의 이행과정은 실제 기술력을 갖고 있는 소외 회사 또는 이행보증인인 원고가 과업지시서에 따라 구체적 개발계획을 세워 참가인과 협의하고 과업을 수행하여 결과물을 참가인에게 제출하는 것인 점, ② 참가인은, 국토해양부가 전국 단위 부동산정보 공유를 사실상 거절함에 따라, 그 대안으로 전국 단위와 서초구 단위의 서비스를 구분하여 서초구 자체 관련 정보를 주별 단위로 자동 업로드 할 수 있는 방안을 마련하고, 국토해양부에 한국토지정보시스템(KLIS)에서 제공하는 서초구 관내 부동산 정보에 대한 자료를 주단위로 다운받아 편집하여 이 사건 웹사이트에서 제공할 수 있도록 하는 연계방법 등에 대한 기술지원을 요청하였으며, 소외 회사가 수행한 결과물을 원고에게 제시하고 공정파악 및 조치방안을 제출하도록 요구하는 등 참가인으로서는 원고에게 이 사건 사업 수행을 위하여 필요한 조치나 자료제공을 한 점, ③ 이 사건 용역계약의 이행보증인으로서 잔여부분을 이행할 것을 통보받은 원고로서는 스스로 이 사건 사업의 내용 및 진척상황을 파악하고 진행계획을 수립한 후 결과물을 제출하여야 하고, 더욱이 원고는 소외 회사와 동일한 사업목적을 가지고 같은 사무실을 사용하고 있으며 소외 회사의 이 사건 용역계약에 대한 이행보증인이었기 때문에 소외 회사의 이 사건 사업의 진척상황을 파악하기가 그리 어렵지 않았을 것임에도, 원고 자신이 수행해야 하는 업무라 할 소외 회사의 진척상황 및 국토해양부 등 정보제공자의 동의 여부의 확인 등에 관하여 오히려 참가인에게 이를 확인해달라고 요청하고 향후계획에 필요한 자료를 제공해 달라는 요청만 반복하면서, 실제로는 사업계획서 제출, 공간분석시스템 구축, 소외 회사 결과물의 공정 파악 및 보완, 소외 회사 결과물에 대한 조치방안을 담은 보고서 제출, 과업지시서에 따른 주간 및 월간보고서 제출, 정보연계방안 세부 내역서 작성 및 보고회 개최 등 참가인의 요청사항에 관한 이행을 전혀 수행하지 아니한 점, ④ 원고는, 원고가 참가인에게 부동산정보 연계방안 3가지를 제시하고 각 방안에 대한 장·단점을 비교분석한 자료까지 제공하였음에도 참가인이 위 방안 중 어느 것을 선택할지 여부를 결정하여 알려주지 않아 이 사건 용역계약을 완성할 수 없었다고 주장하고 있으나, 이 사건 용역계약을 이행할 의무가 있는 원고는 스스로 부동산정보 연계방안의 비교분석하여 최선의 방안을 마련하고 이행하여야 하는 것이지 피고가 부동산정보 연계방안 3가지 중 하나를 선택해야 할 의무가 있다고 볼 수 없는 점, ⑤ 원고는, 공간분석시스템의 개발엔진을 외국회사로부터 구입하여 납품하려고 하였음에도 참가인이 이 사건 용역의 계약금액(50,026,910원)을 초과하는 6,000만 원 이상의 가격대인 국내제품의 구입·납품만을 요구함에 따라 공간분석시스템을 구축하지 못한 것이라고 다투고 있으나, 참가인이 원고에게 국내제품으로만 개발엔진을 구입·납품하라고 요구하였다고 볼 아무런 자료가 없고, 오히려 원고가 주장하고 있는 국내제품인 (주)한국지오매틱스의 공간분석시스템 개발엔진의 가격은 27,9489,389원(부가가치세 별도) 정도에 불과하였던 점, ⑥ 원고가 이 사건 통보를 받은 2008. 12. 15.경부터 참가인이 피고에게 해지요청을 한 2009. 5. 25.경까지 5개월이 넘는 기간 동안, 원고가 이 사건 용역계약의 주된 사업내용인 이 사건 웹사이트 구축, 부동산 관련 민·관 사이트 정보연계, 공간분석시스템 구축과 관련하여 실제로 이행에 착수하거나 결과물을 만들어 낸 것이 전혀 없는 점 등에 비추어 보면, 원고는 이 사건 용역계약의 이행보증인으로서 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니한 자에 해당한다고 할 것이므로, 이 사건 처분은 적법하다고 할 것이고, 이와 다른 전제 하에 있는 원고의 주장은 이유 없다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 피고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 조인호(재판장) 반정모 이영풍