【원 고】
영주시장 (소송대리인 변호사 최한신)
【피 고】
행정자치부장관 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 김형성 외 7인)
【피고보조참가인】
단양군수 (소송대리인 변호사 남준영)
【변론종결】
2016. 6. 23.
【주 문】
원고의 청구를 기각한다. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2012. 6. 26. 원고에 대하여 한 직무이행명령을 취소한다.
【이 유】
1. 직무이행명령의 경위
아래의 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증 내지 갑 제10호증, 을가 제1호증, 을가 제4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.
가. 영주시의 조례 개정·공포
소백산 국립공원(면적 322.011㎢)은 영주시, 경상북도 봉화군과 충청북도 단양군에 걸쳐 있는데, 그중 약 51.6%에 해당하는 면적이 영주시에, 47.7%에 해당하는 면적이 단양군에 위치하고 있고, 영주시 단산면은 소백산 국립공원 면적의 17%를 차지하고 있다.
영주시는 2011. 12. 6. 단산면장으로부터 행정구역 명칭을 ‘영주시 단산면’에서 ‘영주시 소백산면’으로 변경할 것을 요청하는 주민청원서를 제출받고 2012. 1. 3.부터 2012. 1. 25.까지 입법예고를 거쳐, 2012. 3. 15. 지방자치법 제4조의2 제1항 단서에 따라 영주시 읍·면·동 중 ‘단산면’의 명칭을 ‘소백산면’으로 바꾸는 내용으로 ‘영주시 읍·면·동 명칭과 구역에 관한 조례’(이하 ‘이 사건 조례’라 한다)를 개정·공포하였고, 그 부칙에서 이 사건 조례를 2012. 7. 1.부터 시행하기로 하였다.
나. 지방자치단체중앙분쟁조정위원회의 분쟁조정결정
단양군에서는 위 입법예고 기간 중에 명칭 변경에 반대하는 취지의 의견서를 제출하는 등 이 사건 조례 개정에 반대하였으나, 이 사건 조례가 영주시의회에서 의결될 단계에 이르자 피고 보조참가인은 2012. 2. 20. 피고에게 영주시에서 ‘소백산’을 행정구역 명칭으로 사용하지 않도록 해달라는 분쟁조정신청을 하였다.
지방자치단체중앙분쟁조정위원회(이하 ‘중앙분쟁조정위원회’라 한다)는 2012. 6. 14. 이 사건 조례가 행정구역 명칭조정에 관한 조례 제정권의 한계를 넘어섰고, 지방자치단체 상호 간의 협력의무를 위반하였으며, 관할구역 밖의 다른 국민의 법률상 이익을 침해하였고, 지방자치의 한계를 벗어났다는 등의 이유로 ‘피고 보조참가인이 영주시에서 단산면을 소백산면으로 사용하지 않도록 조정하여 줄 것을 요구한 이 사건 분쟁조정신청을 인용한다’고 결정(이하 ‘이 사건 분쟁조정결정’이라 한다)하는 의결을 하였다.
다. 피고의 직무이행명령
피고는 2012. 6. 18. 원고에게 이 사건 분쟁조정결정을 통보하면서 지방자치법 제148조에 의하여 조치하고 같은 법 시행령 제86조에 의한 이행계획서를 제출할 것을 요구하였다.
이에 원고는 2012. 6. 20.부터 행정구역 명칭변경 시행을 중단하고 관계기관에 이를 통보하였으며 영주시 인터넷 홈페이지에 명칭변경 시행 중단을 홍보하였고, 이러한 취지의 이행계획서를 피고에게 제출하였다. 그러나 피고는 2012. 6. 26. 원고의 이행계획서에 이 사건 조례의 개정에 관한 이행계획이 없어 분쟁조정결정의 이행의사가 부족하다고 판단된다는 이유로 원고에게 2012. 8. 10.까지 이 사건 조례를 개정하도록 하는 이 사건 직무이행명령을 하였다.
2. 원고의 주장
가. 이 사건 조례에 의한 행정구역 명칭변경은 자치사무로서 단양군이나 단양군민의 법률상 이익을 침해하지 않아 중앙분쟁조정위원회의 심의·의결 대상에 해당하지 않을 뿐만 아니라 이 사건 조례가 지방자치단체 상호 간의 협력의무를 위반하거나 지방자치권의 내재적 한계를 벗어난 것이라고 볼 수 없으므로, 이 사건 분쟁조정결정은 위법하고 이를 전제로 한 이 사건 직무이행명령 역시 위법하다.
나. 원고는 이 사건 분쟁조정결정에서 정한 조정결정사항을 이행하였을 뿐만 아니라, 이 사건 분쟁조정결정에서는 분쟁조정신청을 인용한다고 하였을 뿐 이 사건 조례를 개정하도록 하지 않았음에도, 조정결정사항이 성실히 이행되지 않았다는 이유로 이 사건 조례를 개정하도록 한 이 사건 직무이행명령은 위법하다. 또한 조례 개정은 지방의회의 권한에 속하므로 지방자치단체의 장을 상대로 이 사건 조례를 개정하도록 한 이 사건 직무이행명령은 위법할 뿐만 아니라, 이를 지방자치단체로서의 영주시에 발령된 것이라고 보더라도 조례에 대한 통제는 지방자치법 제26조 제3항, 제107조 제1항, 제172조 등의 규정에 의해서만 가능하므로 이에 따르지 않고 직접 조례의 개정을 요구한 이 사건 직무이행명령은 위법하다.
3. 판단
가. 분쟁조정결정의 적법 여부
지방자치법은 제148조 제1항에서 ‘지방자치단체 상호 간이나 지방자치단체의 장 상호 간 사무를 처리할 때 의견이 달라 다툼이 생기면 다른 법률에 특별한 규정이 없으면 행정자치부장관이나 시·도지사가 당사자의 신청에 따라 조정할 수 있다. 다만, 그 분쟁이 공익을 현저히 저해하여 조속한 조정이 필요하다고 인정되면 당사자의 신청이 없어도 직권으로 조정할 수 있다’고 정하고, 제148조 제3항, 제4항에서 ‘행정자치부장관이나 시·도지사가 제1항의 분쟁을 조정하고자 할 때에는 관계 중앙행정기관의 장과의 협의를 거쳐 중앙분쟁조정위원회나 지방자치단체지방분쟁조정위원회의 의결에 따라 조정하여야 하고, 제1항의 조정에 대하여 결정을 하면 서면으로 지체 없이 관계 지방자치단체의 장에게 통보하여야 하며, 통보를 받은 지방자치단체의 장은 그 조정결정사항을 이행하여야 한다’고 정하고 있다.
위와 같은 지방자치법의 내용 및 체계에다가 지방자치법이 분쟁조정절차를 둔 입법 취지가 지방자치단체 상호 간이나 지방자치단체의 장 상호 간 사무처리 과정에서 분쟁이 발생하는 경우 당사자의 신청 또는 직권으로 구속력 있는 조정절차를 진행하여 이를 해결하고자 하는 데 있는 점, 분쟁조정 대상에서 자치사무를 배제하고 있지 않은 점 등을 종합하면, 지방자치단체의 자치사무라 하더라도 당해 지방자치단체에 내부적인 효과만을 발생시키는 것이 아니라 그 사무로 인하여 다른 지방자치단체나 그 주민의 보호할 만한 가치가 있는 이익을 침해하는 경우에는 지방자치법 제148조에서 정한 분쟁조정 대상 사무가 될 수 있다.
영주시가 지방자치법 제4조의2 제1항 단서에 의하여 그 관할 구역 안의 ‘단산면’의 명칭을 ‘소백산면’으로 변경하는 것은 지방자치법 제9조 제2항 제1호 (가)목에서 정한 ‘관할 구역 안 행정구역의 명칭·위치 및 구역의 조정’ 사무로서 자치사무에 해당한다.
그런데 영주시가 그 관할 구역 안에서 면의 명칭으로 사용하려고 하는 ‘소백산’은 전국적으로 알려진 산의 고유명사로서 영주시뿐만 아니라 단양군 등 소백산에 인접한 여러 지방자치단체와 주민들이 다양한 이해관계를 맺고 있는 곳이다. 소백산에 인접한 여러 지방자치단체와 주민들은 오랜 기간 동안 특정 지방자치단체의 읍·면·동의 명칭으로 정해지지 않은 상태에서의 소백산이라는 명칭을 함께 사용해 왔으므로, 소백산이라는 명칭에 특정 지방자치단체의 행정구역 명칭이라는 의미는 없고 소백산 그 자체를 가리키는 의미만 있는 상태에서 이를 사용함으로써 발생하는 이익을 향유하고 있다고 볼 수 있다.
이러한 점들을 종합하면, 소백산이라는 명칭을 영주시가 일방적으로 지방자치법 제4조의2 제1항 단서에 따라 그 관할 구역 안 행정구역의 명칭으로 사용할 경우에는 소백산에 인접한 다른 지방자치단체와 주민들의 명칭 사용에 관한 이익을 포함한 보호할 만한 가치가 있는 이익을 구체적·직접적으로 침해할 우려가 있다. 원고가 일방적으로 위와 같은 소백산 명칭을 선점하여 지방자치법 제4조의2 제1항 단서에 따라 면의 명칭으로 사용하려는 행위는 합리적으로 통제될 필요가 있고, 이러한 통제가 지방자치의 본질을 훼손한다고 보기 어렵다.
따라서 영주시가 그 관할구역 안의 면의 명칭을 변경하는 것이 자치사무라고 하더라도 ‘단산면’의 명칭을 ‘소백산면’으로 변경하는 것은 지방자치법 제148조에서 정한 분쟁조정 대상 사무에 해당하고, 이를 전제로 이 사건 분쟁조정결정에서 정한 조정결정사항의 내용 또한 위법하다고 볼 수 없다. 이 사건 분쟁조정결정이 위법함을 전제로 이 사건 직무이행명령이 위법하다는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.
나. 직무이행명령 자체의 적법 여부
지방자치법은 제148조 제7항에서 “행정자치부장관이나 시·도지사는 제4항부터 제6항까지의 규정에 따른 조정결정사항이 성실히 이행되지 아니하면 그 지방자치단체에 대하여 제170조를 준용하여 이행하게 할 수 있다.”라고 정하고 있고, 제170조 제1항에서 “지방자치단체의 장이 법령의 규정에 따라 그 의무에 속하는 국가위임사무나 시·도위임사무의 관리와 집행을 명백히 게을리하고 있다고 인정되면 시·도에 대하여는 주무부장관이, 시·군 및 자치구에 대하여는 시·도지사가 기간을 정하여 서면으로 이행할 사항을 명령할 수 있다.”라고 정하고 있다. 위 규정에 의하면, 지방자치법 제148조에서 정한 분쟁조정 대상 사무가 될 수 있는 자치사무에 관하여 분쟁조정결정이 있었음에도 그 조정결정사항을 성실히 이행하지 않은 지방자치단체에 대하여는 제148조 제7항에 따라 제170조를 준용하여 그 지방자치단체를 대표하는 지방자치단체의 장에 대하여 조정결정사항의 이행을 위하여 직무이행명령을 할 수 있다. 한편 지방자치법 제4조의2 제1항 단서에 의하면 자치구가 아닌 구와 읍·면·동 등의 명칭의 변경은 그 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있다.
앞서 본 사실관계를 위 관련 규정과 법리에 비추어 보면, 피고 보조참가인이 영주시가 ‘소백산’을 그 관할 구역 안 행정구역 명칭으로 사용하지 않도록 해달라는 분쟁조정신청을 하여 중앙분쟁조정위원회가 이를 인용하는 이 사건 분쟁조정결정을 하였고 피고가 원고에게 이를 통보하였는데도, ‘영주시 단산면’의 명칭을 ‘영주시 소백산면’으로 변경하는 이 사건 조례가 그대로 유지되고 있으므로, 원고가 행정구역 명칭변경 시행을 중단하고 관계기관에 명칭변경 시행중단을 통보하여 사실상 이를 사용하고 있지 않다고 하여 조정결정사항을 성실히 이행하였다고 할 수는 없다.
따라서 피고는 지방자치법 제148조 제7항, 제170조에 의하여 영주시를 대표하는 원고에 대하여 이 사건 조례를 개정하도록 하는 직무이행명령을 할 수 있고, 여기에 원고 주장과 같은 위법이 있다고 할 수 없다. 이 부분 원고의 주장 또한 받아들일 수 없다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 직무이행명령은 적법하므로 원고의 청구를 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김소영(재판장) 이인복(주심) 김용덕 이기택