【원고, 피상고인】
별지 원고 명단 기재와 같다. (소송대리인 법무법인 한림 담당변호사 권규대)
【피고, 상고인】
경기도 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 김경미 외 1인)
【원심판결】
서울고법 2014. 1. 22. 선고 2012나101826 판결
【주 문】
원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
원심판결 이유에 의하면, 원심은 채택 증거 등을 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정 즉, 이 사건 각 토지 중 대부분이 2004. 12. 30.에 이 사건 택지개발사업의 부지로 편입되면서 그 용도지역도 주거지역 등으로 변경되었고, 2007. 1. 12.에 이르러서는 이 사건 각 토지 전부가 이 사건 택지개발사업의 부지로 편입된 점, 이 사건 택지개발사업 실시계획승인 내용에 이 사건 각 토지는 택지로서 공공청사, 학교 등이 설치되도록 이미 도시계획, 지구단위계획이 결정되어 있었던 점, 이 사건 택지개발사업 시행자인 대한주택공사(이하 ‘소외 공사’라 한다)의 실시계획승인 신청에 대하여 건설교통부장관이 이를 이 사건 도로사업의 주체인 피고에게 보내어 협의요청을 하였고 피고가 위와 같은 이 사건 각 토지의 이용계획 및 이 사건 도로사업에 사용된 토지의 무상귀속에 대하여 동의하는 내용으로 협의의견을 통보하였던 점, 택지개발촉진법 제11조에 의하면 택지개발사업의 시행자가 택지개발사업 실시계획의 승인을 얻은 때에는 이 사건 각 토지가 사용될 용도를 규율하는 각종 법률에 따른 인·허가 등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있어 당초의 도로법에 의한 이 사건 도로사업은 위 택지개발사업의 실시계획승인에 따라 폐지되었거나 변경되었다고 볼 여지가 있는 점, 이 사건 각 토지를 부지로 하여 개통되었던 지방도 310호선에 관하여 2005. 3. 28. 피고 도지사의 노선폐지공고가 있었고 그 후 이 사건 각 토지 중 일부가 지방도 359호선의 부지로 사용되었으나 현재에는 지방도 359호선(경의로)의 선형이 변경되어 이 사건 각 토지 중 일부에 설치되었던 위 도로는 철거된 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 각 토지는 이 사건 택지개발사업의 1단계 실시계획승인·고시가 이루어진 2004. 12. 30. 또는 변경고시가 이루어진 2007. 1. 12.에 각 당초의 취득목적 사업인 이 사건 도로사업에 필요 없게 된 것임이 객관적으로 명백하게 되었으므로 원소유자들에게 환매권이 발생하였다고 판단하였다.
그러나 원심의 위와 같은 판단은 아래와 같은 이유로 수긍하기 어렵다.
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘공익사업법’이라 한다)은 제91조 제1항에서 “토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일부터 10년 이내에 당해 사업의 폐지·변경 그 밖의 사유로 인하여 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인은 당해 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 당해 토지에 대하여 지급받은 보상금에 상당한 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다”라고 규정하고 있는데, 위 조항에서 정하는 ‘당해 사업’이란 토지의 협의취득 또는 수용의 목적이 된 구체적인 특정 공익사업을 가리키는 것이고, 취득된 토지가 ‘필요 없게 된 경우’라 함은 그 토지가 취득의 목적이 된 특정 공익사업의 폐지·변경 그 밖의 사유로 인하여 그 사업에 이용할 필요가 없어진 경우를 의미하며, 위와 같이 취득된 토지가 필요 없게 되었는지의 여부는 당해 공익사업의 목적과 내용, 토지 취득의 경위와 범위, 당해 토지와 공익사업의 관계, 용도 등 제반 사정에 비추어 객관적, 합리적으로 판단하여야 한다(대법원 2010. 5. 13. 선고 2010다12043, 12050 판결 등 참조).
기록에 의하면, ① 피고 도지사는 1995. 10. 30. 삼송·장남 간 도로 약 71km 구간을 지방도 310호선으로 인정하는 도로구역결정(변경)을 고시하였고, 1997. 2. 10. 위 지방도 310호선 중 송포·문산 간 도로의 확·포장공사, 즉 이 사건 도로사업을 위한 도로구역결정(변경)을 고시한 사실, ② 피고는 1997. 1. 16.부터 1998. 12. 11. 사이에 이 사건 도로사업의 부지로 편입시키기 위해 원소유자들로부터 이 사건 각 토지를 협의취득 또는 수용의 방법으로 취득하여 소유권이전등기를 마쳤고, 그 후 위 각 토지를 부지로 하여 지방도 310호선이 개통된 사실, ③ 한편 건설교통부장관은 2001. 1. 4. 파주시, 소외 공사를 시행자로 하여 파주시 교하면 야당리 등 일대 3,025,000㎡를 파주운정택지개발예정지구로 지정·고시하였고, 2003. 5. 20. 택지개발예정지구를 파주시 교하읍 당하리, 동패리, 목동리, 야당리, 와동리 일대 4,692,000㎡로 변경하는 택지개발예정지구 변경지정 및 택지개발계획 승인을 고시한 사실, ④ 이 사건 각 토지는 2004. 12. 30. 및 2007. 1. 12. 이 사건 택지개발사업의 1단계 실시계획 승인·고시 및 변경고시를 통하여 위 택지개발사업의 부지에 편입된 사실, ⑤ 이 사건 택지개발사업 실시계획승인에도 불구하고 지방도 310호선은 계속 도로로 이용되다가 2005. 3. 28. 피고 도지사에 의한 노선폐지공고가 있었으나, 같은 날 위 지방도 310호선의 노선 가운데 이 사건 각 토지 중 상당수가 포함된 부분의 도로는 다시 피고 도지사의 도로구역결정(변경) 고시를 통해 일산·문산 간 25㎞ 구간의 지방도 359호선으로 새로 노선번호를 부여받아 마찬가지로 도로로 이용된 사실, ⑥ 위 지방도 359호선은 2009. 3. 16. 이를 대체할 신설도로, 지하차도의 착공 및 위 공사를 위한 임시우회도로의 개통에 따라 도로로서의 사용이 중단된 사실을 각 알 수 있다.
위와 같은 사실에 의하면, 이 사건 택지개발사업의 승인된 실시계획에서 이 사건 각 토지 지상에 공공청사, 학교 등이 설치되는 것으로 정해져 있었다고 하더라도, 2009. 3. 16.까지 지방도 359호선이 공중의 공동사용에 제공되는 동안은 도로로서의 효용이나 공익상 필요가 현실적으로 소멸되지 아니하였다고 볼 수 있고, 따라서 이 사건 택지개발사업의 실시계획승인만으로 이 사건 각 토지 중 지방도 359호선의 부지로 편입된 부분이 객관적으로 이 사건 도로사업에 필요 없게 되었다고 단정하기는 어렵다고 할 것이다.
그렇다면 원심으로서는 지방도 310호선의 노선폐지가 이루어짐과 동시에 지방도 359호선에 관한 도로구역결정(변경)이 이루어지게 된 경위 및 내용, 이 사건 각 토지 중 지방도 359호선에 편입된 토지의 특정, 우회도로의 개통 전까지의 이 사건 택지개발사업 과정에서 이 사건 각 토지 중 지방도 359호선의 부지에서 제외된 것이 존재하는지 여부 등에 관하여 심리를 함으로써 이 사건 각 토지가 이 사건 도로사업에 부합되게 사용되었는지 여부와 그 범위를 확정한 다음에 앞서 본 판단을 기초로 하여 이 사건 각 토지가 이 사건 도로사업에 필요 없게 된 시기 및 그에 따른 이 사건 각 토지의 환매권 발생 여부를 확정하였어야 할 것이다.
그럼에도 원심은 이 사건 택지개발사업의 실시계획승인이 있었다는 사정만으로 이 사건 각 토지가 이 사건 도로사업에 필요 없게 되어 바로 원고들에게 환매권이 발생하였다고 판단하고 말았으니, 그와 같은 판단에는 공익사업법 제91조 제1항에서 규정한 환매권의 발생에 관한 법리를 오해하고 심리를 다하지 아니함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채, 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 원고 명단: 생략]
대법관 김용덕(재판장) 신영철(주심) 이상훈 김소영