【원 고】
현대엘리베이터 주식회사 (소송대리인 변호사 박순성외 3인)
【피 고】
공정거래위원회 (소송대리인 법무법인 봄 담당변호사 양규응외 2인_
【변론종결】
2009. 6. 18.
【주 문】
1. 피고가 원고에 대하여 2008. 9. 25.에 의결 제2008-268호로 한 별지1 기재 처분 및 2008. 9. 24.에 의결 제2008-269호로 한 별지2 기재 처분 중 각 과징금 납부명령을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고 등의 지위
원고와 오티스엘리베이터 유한회사, 티센크루프엘리베이터 코리아 주식회사, 주식회사 디와이홀딩스, 한국미쓰비시엘리베이터 주식회사, 주식회사 쉰들러엘리베이터, 후지테크코리아 주식회사(이하 법인을 표시하는 명칭과 상호 중 엘리베이터는 생략한다)는 엘리베이터의 제작, 설치, 판매, 관리를 업으로 하는 사업자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 공정거래법이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당된다.
나. 원고 등의 공동행위
(1) 원고 등 5개사의 민간 및 관급수요처 발주 엘리베이터 구매계약 부문(이하 민관수부문이라 한다)에 관한 공동행위
원고, 오티스, 티센크루프, 디와이홀딩스, 한국미쓰비시(이하 원고 등 5개사라 한다)는 1996. 4.경부터 2005. 11. 24.경까지 각사 회의실, 엘리베이터협회 등에서 대형 민관수부문에서 발주하는 국내 엘리베이터 공사물량을 일정한 비율에 따라 배분하기로 합의하고 그 배분비율에 따라 위 엘리베이터 공사 입찰에서 구체적으로 낙찰예정자를 사전 결정한 뒤 들러리 회사가 낙찰예정회사보다 견적금액을 높게 제출하는 방법으로 사전에 결정된 회사가 낙찰되도록 하였는바, 피고는 이를 공정거래법 제19조 제1항의 부당한 공동행위에 해당한다고 판단하였다(이하 이 사건 제1공동행위라 한다).
(2) 원고 등 7개사의 대한주택공사 발주 엘리베이터 구매계약 부문(이하 주공부문이라 한다)에 관한 공동행위
원고, 오티스, 티센크루프, 디와이홀딩스, 한국미쓰비시, 쉰들러, 후지테크코리아(이하 원고 등 7개사라 한다)는 2001년부터 2005. 11. 24.까지 각 사 회의실, 음식점 등에서 모임을 갖고 주공부문에서의 엘리베이터 공사물량을 순번제 방식으로 배분하기로 합의한 다음 입찰이 실시되면 낙찰예정회사가 다른 회사들에게 응찰가격을 통보해 주고 다른 회사들은 그 가격에 따라 입찰에 참가하는 방법으로 서로 협조함으로써 그 합의를 실행하였는바, 피고는 위 행위 역시 공정거래법 제19조 제1항의 부당한 공동행위에 해당한다고 판단하였다(이하 이 사건 제2공동행위라 한다).
다. 이 사건 제1공동행위에 관한 피고의 과징금부과처분
피고는 2008. 9. 25. 원고 등 5개사(이 사건 제2공동행위의 당사자와 명백히 구분되면 원고 등이라고 한다)의 이 사건 제1공동행위에 관해 의결 제2008-268호로 별지1 기재의 처분을 하였는바, 원고에 대하여는 다음과 같은 과정을 거쳐 산정한 13,507백만 원의 과징금부과처분(이하 이 사건 제1과징금 부과처분이라 한다)을 하였다
(1) 과징금 부과 여부의 결정
국내 엘리베이터 구매계약 시장에서 80% 이상의 점유율을 차지하고 있는 원고 등의 법 위반행위는 시장에 미치는 경쟁제한효과 및 파급효과의 정도가 상당하다고 인정되므로 원고 등에게 공정거래법(2004. 12. 31. 법률 제7315호로 개정된 것) 부칙 제8조에 의하여 구 공정거래법(법률 제7315호로 개정되기 전의 것) 제22조, 제55조의3, 공정거래법 시행령 (2005. 3. 31. 대통령령 제18768호로 개정된 것) 부칙 제4조에 의하여 구 시행령(대통령령 제18768호로 개정되기 전의 것) 제9조, 제61조, 구 과징금부과 세부기준 등에 관한고시(2005. 4. 1. 공정거래위원회 고시 제2005-3호로 개정되기 전의 것, 구 고시라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정을 적용하여 과징금을 부과한다.
(2) 관련매출액 및 기본과징금 산정
(가) 관련매출액
원고 등의 법 위반행위기간 동안 민관수부문의 엘리베이터, 에스컬레이터, 무빙워크 판매액을 관련매출액으로 산정한다.
(나) 위반행위기간
1996. 4.경을 위반행위 시기로 본다. 다만, 오티스는 엘지산전 주식회사와의 영업양수도계약이 있은 1999. 12. 29.을, 한국미쓰비시는 SK 분당 파크뷰건과 관련해서 오티스와 합의를 한 2002년 초경을 시기로 본다.
한편, 피고가 2005. 11. 24. 엘리베이터들에 대한 조사를 실시할 무렵 원고 등이 감면신청을 하는 등 하여 이 사건 제1공동행위가 사실상 종료되었다.
다만, 디와이홀딩스(구 동양엘리베이터)의 경우는 2003. 10. 1. 티센크루프(구 동양중공업)와의 자산양수도 계약에 의거 엘리베이터 사업부문을 양도한 후 엘리베이터 사업을 더 이상 영위하지 않았으므로, 2003. 10. 1.을 종기로 본다.
(다) 기본과징금 산정
원고 등은 이 사건 제1공동행위의 부당성을 알고 있었고, 그러한 위법성 인식상태에서 장기간에 걸쳐 행위를 지속한 점, 원고 등의 시장지배력이 크며, 국민경제 전반에 미친 영향이 적지 않은 점 등을 고려할 때, 원고 등의 이 사건 제1공동행위는 매우 중대한 위반행위에 해당된다. 따라서 원고 등에 대하여 구 고시 Ⅳ. 1. 다. (1)의 규정에 의해 3.5%～5.0%의 부과기준율 수준을 적용하기로 하되, 법 위반행위의 대부분이 구 고시가 시행되기 이전에 이루어진 점 등을 고려하여 부과기준율은 3.5%를 적용한다. 이에 따라 산정한 기본과징금은 다음 표와 같다.
〈표1〉 원고 등 기본과징금
(단위 : 천원)
회사명 오티스 티센크루프 디와이홀딩스(주3) 원고 한국미쓰비시 관련매출액 1,398,075,258 536,874,433 894,425,110 1,382,744,100 36,048,585(주4) 부과율 3.5% 3.5% 3% 3.5% 3.5% 기본과징금 48,932,634 18,790,605 26,832,753 48,396,043 1,261,700
디와이홀딩스
36,048,585
(3) 부과과징금의 결정
원고, 오티스, 티센크루프, 한국미쓰비시의 경우 위반행위를 중단하고 자진 시정하였으므로 기본과징금의 10%를 감경하고, 티센크루프는 최근 2년 이상 당기순이익이 연속적자인 점을 고려하여 20%를 추가로 감경한다. 디와이홀딩스는 2003. 10. 1. 엘리베이터 사업부문을 양도한 잔존법인으로서 더 이상 해당 영업을 하지 않아 감면신청을 직접 하기는 어려웠던 점 등을 고려하여 부과과징금 산정시 50%를 감경한다.
(4) 자신신고 등에 따른 감면
(가) 티센크루프는 피고가 이 사건 제1공동행위에 대한 충분한 증거를 확보하지 못한 상황에서 이를 입증하는데 필요한 증거를 최초로 제공하고 조사가 완료될 때까지 협조하였으며, 이 사건 제1공동행위를 주도하거나 다른 사업자에게 강요한 사실이 없어 구 공정거래법 제22조의2 제1항 제2호가 규정하는 조사협조자에 해당하므로, 구 공정거래법 시행령 제35조 제2항 제2호에 의하여 부과과징금을 면제한다.
(나) 오티스는 피고가 조사를 시작한 후 두 번째로 이 사건 제1공동행위 사실을 입증하는데 필요한 증거를 제공하고 조사가 완료될 때까지 협조하였으며, 이 사건 제1공동행위를 주도하거나 다른 사업자에게 강요한 사실이 없어 구 공정거래법 제22조의2 제1항 제2호가 규정하는 조사협조자에 해당하므로, 구 공정거래법 시행령 제35조 제2항 제3호에 의하여 과징금을 감경하되, 이 사건 제1공동행위 외의 다른 제품시장에서 발생한 부당한 공동행위의 입증자료를 조사 개시 전 최초로 제공한 점을 고려하여 부과과징금의 65%를 감경한다.
(다) 원고는 앞서 감면 신청한 2개사가 제출한 증거자료 및 진술을 뒷받침하여 증거력을 높이는 데에 기여하고 조사가 완료될 때까지 협조하였으며, 이 사건 제1 공동행위를 주도하거나 다른 사업자에게 강요한 사실이 없어 구 공정거래법 제22조의2 제1항 제2호가 규정하는 조사협조자에 해당하고, 이 사건 제1공동행위 외의 다른 부당 공동행위의 입증자료를 제공한 점을 고려하여 구 공정거래법 시행령 제35조 제2항 제3호에 의하여 부과과징금의 35%를 감경한다.
(5) 최종 부과과징금
최종 부과과징금은 구 공정거래법 제22조 및 구 공정거래법 시행령 제9조에 의하여 법위반행위의 종료일을 기준으로 직전 3개 사업연도의 평균매출액에 100분의 5를 곱한 금액(법정한도)을 초과하지 아니하는 금액이어야 한다.
이러한 점들을 모두 고려한 원고 등에 대한 최종 부과과징금은 다음 표와 같다(원고에 대한 과징금은 법정한도액이다).
〈표2〉 최종 부과과징금
(단위 : 백 만원)
회사명 오티스 디와이홀딩스 원고 미쓰비시 부과과징금 15,413 9,228 18,507 1,135
라. 이 사건 제2공동행위에 관한 피고의 과징금부과처분
피고는 2008. 9. 24.에 원고 등 7개사(이하 이 사건 제1공동행위의 당사자와 명맥히 구분되면 원고 등이라고 한다)의 이 사건 제2공동행위에 관해 의결 제2008-269호로 별지2 기재의 처분을 하였는바, 원고에 대하여는 다음과 같은 과정을 거쳐 산정한 1,179백만 원의 과징금부과처분(이하 이 사건 제2과징금 부과처분이라 한다)을 하였다.
(1) 과징금 부과여부의 결정
주공부분의 시장에서 90% 이상의 시장점유율을 차지하고 있는 원고 등의 이 사건 법 위반행위는 관련 시장에 미치는 경쟁제한효과 및 파급효과의 정도가 크다고 인정되므로, 원고 등에 대하여 구 공정거래법 제22조, 제55조의3, 구 공정거래법 시행령 제61조, 구 고시 Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 의하여 과징금을 부과한다.
(2) 관련매출액 및 기본과징금 산정
(가) 관련매출액
원고 등의 법 위반행위기간 동안 주공부문 엘리베이터, 에스컬레이터, 무빙워크 판매액을 관련매출액으로 산정한다.
(나) 위반행위기간
원고, 오티스, 티센크루프, 디와이홀딩스에 대하여는 2001. 1.을 법 위반행위의 시기로 보고, 쉰들러는 2002. 1.을, 한국미쓰비시와 후지테크는 2005. 8. 31.부터 합의에 참가하였으므로, 그 때를 위반행위의 시기로 본다.
피고가 2005. 11. 24. 엘리베이터사들에 대한 조사를 실시할 무렵 원고 등이 감면신청을 하는 등 하여 이 사건 제2공동행위가 사실상 종료되었다.
다만, 디와이홀딩스는 위와 같은 사업부문 양도일인 2003. 10. 1.을 종기로 본다.
(다) 기본과징금 산정
원고 등은 이 사건 제2공동행위의 부당성을 알고 있었고, 그러한 위법성 인식상태에서 장기간에 걸쳐 행위를 지속한 점, 원고 등의 시장지배력이 큰 점 등을 고려할 때, 이 사건 위반행위는 매우 중대한 위반행위에 해당된다.
따라서 원고, 오티스, 티센크루프, 쉰들러에 대해여는 구 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 의하여 3.5%~5.%의 부과기준율 수준을 적용하기로 하되, 이 사건 법 위반행위의 대부분이 구 고시가 시행되기 이전에 이루어진 점 등을 고려하여 부과기준율은 3.5%를 적용한다. 이에 따라 산정한 기본과징금은 다음 표와 같다.
〈표 3〉 원고 등 기본과징금
(단위 : 천원)
회사명 오티스 티센크루프 디와이홀딩스(주7) 원고 쉰들러 관련매출액 84,255,000 68,311,274 4,080,571 46,803,014 21,253,000 부과율 3.5% 3.5% 3% 3.5% 3.5% 기본과징금 2,948,925 2,390,894 122,417 1,638,105 743,855
디와이홀딩스
(3) 부과과징금의 결정
원고, 오티스, 티센크루프, 쉰들러는 경우 위반행위를 중단하고 자진 시정하였으므로 기본과징금의 10%를 각각 감경하고, 티센크루프의 경우 최근 2년간 당기 순이익이 연속적자인 점을 고려하여 20%를 추가로 감경한다.
디와이홀딩스의 경우, 2003. 10. 1.자로 엘리베이터 사업을 양도한 잔존법인으로 더 이상 엘리베이터 사업을 영위하지 않아 감면신청을 직접 하기 어려웠던 점 등을 고려하여 부과과징금 산정시 50%를 감경한다.
(4) 자신신고 등에 따른 감면
(가) 티센크루프는 피고의 이 사건 제2공동행위에 대한 조사가 개시된 후에 두 번째로 감면신청서를 제출하고 조사에 협조한 자로서, 이를 입증하는데 필요한 증거를 제공하였고 조사가 완료될 때까지 협조하였으며, 이 사건 제2공동행위를 주도하거나 다른 사업자에게 강요한 사실이 없어 구 공정거래법 제22조의2 제1항 제2호가 규정하는 조사협조자에 해당하므로, 구 공정거래법 시행령 제35조 제2항 제3호에 의하여 과징금을 감경할 것이나, 부당한 공동행위의 입증에 기여한 바가 크고 당해 공동행위에 비해 관련매출액 규모가 월등히 큰 다른 시장에서의 부당한 공동행위에 대한 입증자료를 최초로 제공한 점 등을 고려하여 부과과징금을 면제한다.
(나) 오티스는 피고가 조사를 시작한 후 세 번째로 이 사건 제2공동행위 사실을 입증하는데 필요한 증거를 제공하고 조사가 완료될 때까지 협조하였으며, 이 사건 제2공동행위를 주도하거나 다른 사업자에게 강요한 사실이 없어 구 공정거래법 제22조의2 제1항 제2호가 규정하는 조사협조자에 해당하므로, 구 공정거래법 시행령 제35조 제2항 제3호에 의하여 과징금을 감경하되, 이 사건 제2공동행위 외의 다른 제품시장에서 발생한 부당한 공동행위의 입증자료를 조사 개시 전 최초로 제공한 점을 고려하여 부과과징금의 45%를 감경한다.
(다) 원고는 피고가 조사를 시작한 후 네 번째로 감면신청서를 제출하고 조사에 협조한 자로서, 이 사건 제2공동행위 사실을 입증하는데 필요한 증거를 제공하였고 조사가 완료될 때까지 협조하였으며, 이 사건 제2공동행위를 주도하거나 다른 사업자에게 강요한 사실이 없어 구 공정거래법 제22조의2 제1항 제2호가 규정하는 조사협조자에 해당하므로, 구 공정거래법 시행령 제35조 제2항 제3호에 의하여 부과과징금의 20%를 감경한다.
(5) 최종 부과과징금
이러한 점을 모두 고려한 원고 등에 대한 최종 부과과징금은 다음 표와 같다.
〈표 4〉 최종 부과과징금
(단위 : 백만원)
회사명 오티스 디와이홀딩스 원고 쉰들러 최종 부과과징금 1,459 61 1,179 669
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1, 2, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
원고는 다음과 같은 이유로 이 사건 각 과징금 납부명령이 위법하다고 주장한다.
가. 이 사건 제1과징금에 관한 자진신고 감면순서의 오류
피고는 원고에 대한 이 사건 제1과징금을 산정함에 있어 구 공정거래법 제22조가 정하는 법정한도액을 초과하지 않는 범위 내에서 산정된 부과과징금에 대하여 위 규정에 의한 감면을 하여야 함에도 이에 위반하여 구 공정거래법 제22조의2 제1항 제1호에 의한 신고자 등에 대한 감면을 먼저 한 다음 그 금액이 법정한도액을 초과하자 그 한도액으로 제한하여 산정하였다.
나. 과징금산정과정에서의 재량권 일탈·남용
(1) 원고가 이 사건 각 공동행위의 조사와 관련하여 엘리베이터 교체시장에서의 부당한 공동행위 사실을 자진 신고하였음에도 다른 사업자와는 달리 원고에 대하여는 다른 공동행위 신고감면 제도(이른바 Amnesty Plus)에 따른 과징금 감면을 하지 않았고, 이 사건 각 공동행위에 있어 자진 신고순위에 차이가 있긴 하나 원고의 적극적인 조사협조와 이 사건 각 공동행위에 기한 배당물량차이에도 불구하고 별다른 근거도 없이 원고와 오티스간 민관수부문은 30%, 주공부분은 25%의 큰 차이를 두었으며, 원고가 엘리베이터 시장의 후발업체로 이 사건 각 공동행위의 추종자에 불과함에도 오티스에 비하여 현저히 적은 감경을 한 것은 피고가 과징금을 산정함에 있어 형평과 비례의 원칙 등에 위배하여 재량권을 일탈·남용한 것이다.
(2) 이 사건 각 공동행위의 동기가 부당이득에 있기보다 출혈경쟁을 방지하기 위한 것으로 매우 중대한 위반행위라고 볼 수 없는 점, 이 사건 각 공동행위 종료 후에 원고의 시장점유율이 증가한 점에 비추어 보면 원고는 이 사건 각 공동행위로 인해 오히려 손해를 보았다고 할 수 있는 점 등의 사정을 고려해 보면, 이 사건 각 과징금은 지나치게 무거워 부당하다.
3. 관계법령
별지3 기재와 같다.
4. 처분의 적법 여부
가. 이 사건 제1과징금에 관한 자진신고 감면순서의 오류 여부
피고가 원고에 대하여 이 사건 제1과징금을 산정함에 있어 자진신고감면을 먼저 적용한 다음, 그 과징금액이 법정한도액을 초과하자 그 법정한도액으로 과징금을 부과하였음은 앞서 본 바와 같다.
이에 대하여 피고는, 구 공정거래법 제22조의2는 자진신고 감면의 근거규정일 뿐이고, 그 적용순서에 대하여는 공정거래법이 정한 바 없으며, 위 조항의 문리해석상 “ 제22조(과징금)의 규정에 의한 과징금”은 “부당한 공동행위에 대한 과징금”을 특정하기 위한 표현에 불과하므로, 피고의 이 사건 제1과징금 부과처분은 법령의 규정에 의한 것으로 적법하다고 주장한다.
살피건대, 구 공정거래법 제22조의2 제1항은 “ 제22조(과징금)의 규정에 의한 과징금”을 감경 또는 면제할 수 있다고 정하고 있어 문리대로의 해석상 제22조가 정하는 법정한도액 내의 과징금을 다시 감경 또는 면제할 수 있는 것으로 보아야 할 것인 점, 신고자에 대한 감경을 한 결과가 법정한도액을 초과하는 경우라면 신고를 한 경우와 그렇지 않은 경우에 동일한 과징금을 부과 받게 되어 신고자감면제도의 취지가 몰각되게 되는 점, 피고도 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시에서 임의적 감경 후 법정한도액에 따른 감경과 자진신고 감면제도에 따른 감경 사이의 선후에 관하여 명확히 정하지 않고 있다가 2007. 12. 31. 종전의 고시를 개정하여 부과과징금을 산정한 후 자진신고자 감면을 적용하도록 정함으로써 감경의 순서를 명확히 한 점 등에 비추어 보면, 자신신고자 감면은 법정한도액 범위 내의 부과과징금을 산정한 다음 적용하는 것이 상당하므로, 이와 다른 전제에서 한 피고의 이 사건 제1과징금 부과처분은 위법하다.
나. 과징금산정과정에서의 재량권 일탈·남용 여부
(1) 다른 공동행위 신고감면 여부
피고가 이 사건 제1과징금을 산정함에 있어 티센크루프에 대하여는 제1순위 신고자인 점 등을 고려하여 과징금을 면제하였고, 오티스에 대하여는 제2신고자인 점과 다른 제품시장에서 발생한 부당한 공동행위의 제1순위 신고자인 점 등을 고려하여 부과과징금의 65%를 감경하였으며, 원고는 조사협조자인 점 및 다른 부당 공동행위의 제1순위 신고자인 점 등을 고려하여 부과과징금의 35%를 감경한 사실, 또한 이 사건 제2과징금을 산정함에 있어 티센크루프에 대하여는 제2순위 신고자인 점, 당해 공동행위에 비해 관련매출액 규모가 월등히 큰 다른 시장에서의 부당한 공동행위에 대한 제1순위 신고자인 점을 고려하여 과징금을 면제하였고, 오티스에 대하여는 제3순위 신고자인 점, 다른 부당한 공동행위의 제1순위 신고자인 점 등을 고려하여 과징금의 45%를 감경하였으며, 원고는 제4순위 신고자인 점 등을 고려하여 과징금의 20%를 감경한 사실은 위에서 본 바와 같다.
이에 대하여 피고는, 다른 공동행위 신고감면제도는 2005. 3. 31. 공정거래법 시행령 개정 시 처음 도입된 것으로써 그 부칙 제4항에 따라 이 사건 각 과징금을 산정함에 있어 다른 공동행위 신고감면을 한 바 없으므로, 원고의 주장은 전제부터가 옳지 않고 원고가 조사에 협조한 사정은 이미 고려되었다고 주장한다.
살피건대, 위에서 본 바에 의하면 피고는 이 사건 각 과징금을 산정함에 있어 다른 공동행위 신고 감면을 적용한 것으로 보아야 할 것이고, 이 사건 각 의결서에도 티센크루프 및 오티스에 대하여 감면제도 운영고시 제16조 제2항에 의한 조사협조자의 지위에 있음을 확인하는 “다른 공동행위에 대한 신고자 등 지위확인서”를 피고로부터 교부받은 점 등을 종합적으로 고려하였다고 설시하여 감면제도 운영고시를 바로 적용한 것은 아니라 해도 적어도 이 사건 각 과징금을 산정함에 있어 다른 공동행위 신고 감면을 하였다는 점을 뒷받침해 주고 있다.
따라서 원고가 이 사건 각 공동행위 조사과정에서 다른 부당한 공동행위를 신고하였음에도(원고가 엘리베이터 교체시장에서의 부당한 공동행위 사실을 제1순위로 자신신고한 점에 관하여는 당사자 사이에 다툼이 없다), 이 사건 제2과징금 산정에 있어서 티센크루프 및 오티스에 대하여는 다른 공동행위 신고감면을 하고도 원고에 대하여는 그러한 감면을 하지 아니한 것은 형평이나 비례원칙에 위배되어 위법하다.
(2) 과징금이 과다하여 부당한지 여부
이 사건 각 공동행위의 내용과 정도, 기간 및 회수, 파급효과 등과 과징금 부과처분의 법적 성격이 재량행위라는 점을 고려해 보면, 원고가 주장하는 사정을 참작하더라도 앞서 본 위법사유 외에 피고의 이 사건 각 과징금 부과처분에 재량권의 일탈·남용이 있는 것으로는 보이지 않으므로, 이에 관한 원고의 주장은 받아들이지 않는다.
5. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 각 과징금 부과처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 1, 2 처분 생략]
판사 이인복(재판장) 이영한 김용한