【원 고】
한국토지주택공사 (소송대리인 창원법무법인 담당변호사 정주석)
【피 고】
사천시장 (소송대리인 법무법인 유석 담당변호사 김성훈)
【변론종결】
2015. 3. 3.
【주 문】
1. 피고가 2014. 5. 13. 원고에 대하여 한 폐기물처리시설 설치비용 부담금 1,927,939,000원의 부과처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 피고는 사천군과 삼천포시의 통합으로 시청사를 이전함에 따라 행정서비스 개선 및 도시 균형발전을 도모하기 위하여 행정타운을 조성하는 ‘사천·용현지구 택지개발사업’(조성면적 494,384.7㎡, 이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행하기로 하였다.
나. 피고는 독자적인 사업능력이 없어 2001. 9. 15.경 이 사건 사업에 한국토지공사(2009. 10. 1. 대한주택공사와 합병하여 원고가 설립되었는데, 이하 합병 전후를 통틀어 ‘원고’라고만 한다)의 참여를 의뢰하였다.
다. 원고는 이 사건 사업의 타당성을 검토한 결과 간선시설비가 포함될 경우 총 사업비가 약 264억 원, 간선시설비를 제외할 경우 총 사업비가 약 179억 원 소요되는 것으로 분석한 후 간선시설을 원고가 부담할 경우에는 사업성 문제로 참여가 곤란하므로 이를 피고가 부담하는 방안 등을 제시한 사천시 행정타운 사업타당성 검토서를 작성하여 2001. 9. 25. 피고에게 보냈다.
라. 이에 피고는 원고의 요구를 받아들여 이 사건 사업의 상당 부분을 차지하는 사업지구 외 간선도로, 상하수도, 쓰레기 처리시설 등의 간선시설의 설치비를 피고가 부담하겠다는 제안을 하고, 원고가 이를 검토한 결과 사업성이 있다고 판단하여 2002. 7. 9. 피고와 사이에 아래와 같은 내용의 이 사건 사업에 관한 시행협약(이하 ‘이 사건 협약’이라 한다)을 체결하고 이 사건 사업의 시행자로 참여하게 되었다.
제2조 (용어의 정의) 이 협약에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. ② “간선시설 등”이라 함은 진입도로, 상수도 인입시설, 전기시설, 가스공급시설, 공공하수도, 폐기물관리법에 의한 폐기물처리시설(이하 ‘폐기물처리시설’이라 한다)을 말한다.제5조 (간선시설 등의 설치범위 및 비용분담) ① 본 사업시행과 관련한 간선시설의 설치는 다음 제1호 및 제2호에서 정하는 바에 따라 “갑”(피고)과 “을”(한국토지공사)이 각각 분담하여 시행한다. 1. “갑”의 간선시설 설치범위 가. 지구 외 간선도로 개설 나. 사업지구 외 상수도, 하수도, 쓰레기 처리시설의 설치 또는 증설 다. 사업지구 외 하천시설의 정비 2. “을”의 간선시설 설치범위 가. 사업지구 내 모든 간선시설의 설치제8조 (특기사항) ① “갑”과 “을”은 본 사업의 원활한 추진과 사업성 확보를 위하여 필요한 다음 사항에 대하여 적극 협조하여 이행토록 한다. 3. 사업성 확보관련 사항 “갑”은 제4조에서 명기한 간선시설 설치 이외의 추가시설 설치에 따른 비용증가가 발생하지 않도록 적극 협조한다. ② 제1항의 이행사항은 “갑”과 “을”이 협의하여 변경하기로 결정한 경우를 제외하고는 변경될 수 없다.
마. 이 사건 협약 체결 후 2005. 12. 8. 이 사건 사업의 개발계획 승인, 2006. 11. 22. 실시계획 승인이 각 이루어지고, 원고는 2007. 5. 16. 위 택지의 조성공사에 착수하여 2010. 6. 15. 이를 준공하였다.
바. 피고는 이 사건 협약에 따라 원고에게 이 사건 사업과 관련한 폐기물처리시설 설치비용 부담금을 부과하지 않고 있었는데, 이를 지적하는 민원의 제기 등이 있자 입장을 바꾸어 2014. 5. 13. 원고에게 1,927,939,000원의 폐기물처리시설 설치비용 부담금(이하 ‘이 사건 부담금’이라 한다)을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1 내지 4호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지
2. 주장 및 판단
가. 당사자의 주장
1) 원고의 주장
피고는 이 사건 협약에 따라 이 사건 부담금을 부담하겠다는 공적인 견해를 표명하였음에도 이에 반하여 이 사건 부담금을 원고에게 부과하는 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법하다.
2) 피고의 주장
가) 이 사건 처분의 근거 규정인 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률(이하 ‘폐촉법’이라 한다) 제6조 제1항은 강행규정이므로, 이에 반하는 범위 내에서 이 사건 협약은 무효이다.
나) 이 사건 협약이 체결된 2002. 7. 9.에는 구 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령(2004. 8. 10. 대통령령 제18514호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 폐촉법 시행령’이라 한다) 제4조에 따라 택지 조성면적이 100만㎡ 미만인 이 사건 사업에는 폐촉법이 적용되지 아니하였으므로, 피고는 원고의 폐기물처리시설 설치의무 내지 설치비용 납부의무를 면제하는 협약을 체결할 수 있었으나, 2004. 8. 10. 구 폐촉법 시행령의 개정으로 그 적용대상이 택지 조성면적 30만㎡ 이상인 경우로 변경되고 그 후에 이 사건 사업에 대한 실시계획승인이 이루어지면서 이 사건 사업이 폐기물처리시설 설치비용 납부대상에 해당하게 되었다.
이는 원고와 피고가 예상할 수 없었던 현저한 사정변경에 해당하므로, 피고는 이 사건 협약 중 피고가 이 사건 부담금을 부담하기로 하는 부분을 해제한다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 이 사건 처분의 적법 여부
일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2008. 10. 9. 선고 2008두6127 판결 등 참조).
위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 본 사실관계와 증거들에 나타난 바와 같이 ① 피고는 원고로부터 이 사건 사업의 타당성 검토서를 받아 검토한 끝에 원고의 요구를 받아들여 이 사건 부담금 부분에 해당하는 간선시설의 설치를 피고가 부담하기로 하는 내용의 이 사건 협약을 체결한 점, ② 이 사건 협약은 이 사건 사업의 효율적 수행을 위하여 필요한 사항을 정하려는 목적으로 원고의 경남지사장과 피고 명의로 체결된 것으로서, 원고와 피고의 관인이 날인되어 있고, 날인한 날부터 효력이 발생한다고 정하고 있는 점, ③ 이 사건 협약 제8조 제2항은 제1항의 이행사항은 원고와 피고가 협의하여 변경하기로 결정한 경우를 제외하고는 변경될 수 없다고 정하고 있는 점, ④ 이 사건 협약에 따라 피고는 원고에게 10년 이상 이 사건 부담금을 부과하지 않은 점 등 이 사건 협약을 하게 된 구체적인 경위와 그 전후의 정황, 시기, 내용 및 형식, 그에 대한 원고의 신뢰가능성 등을 종합해 보면, 행정청인 피고가 원고에 대하여 이 사건 부담금을 부과하지 않겠다는 공적인 견해를 표명하였다고 보는 것이 타당하다.
다음으로, 당초 원고는 이 사건 사업의 참여에 난색을 표명하였으나, 원고의 참여가 필요했던 피고가 원고의 보고서를 충분히 검토한 후 피고가 받아들일 만한 조건이라고 판단하여 적극적으로 이 사건 협약을 체결한 것으로 보일 뿐, 이 사건 협약이 원고의 사실은폐나 기타 사위의 방법에 의한 신청행위 등 부정행위에 기인하여 체결된 것이 아니고, 이 사건 협약 체결 당시의 구 폐촉법 시행령 제4조에 따르면 택지 조성면적이 100만㎡ 미만인 이 사건 사업에서는 원고에게 폐기물처리시설 설치의무 내지 설치비용 납부의무가 있지 않아 이 사건 협약 내용에 당시의 법령상으로도 아무런 문제가 없었으며, 달리 원고가 이 사건 협약을 신뢰한 데 대하여 어떠한 귀책사유가 있다고 볼 자료를 기록상 찾아볼 수 없다(피고가 2005. 7. 27. 경상남도지사로부터 받은 이 사건 사업 영향평가 초안보고서에 이 사건 사업부지가 30만㎡ 이상으로서 폐기물처리시설을 설치하거나 설치비용을 납부해야 하므로 이에 대한 검토 및 대책 제시가 필요하다는 의견이 담겨 있고, 피고가 2005. 8. 10. 원고에게 이를 통보하기는 하였으나, 이는 초안보고서의 의견에 불과하였을 뿐만 아니라 거기에도 비용부담의 주체에 관하여는 언급이 되지 않았고, 피고가 그 후에도 10년 가까이 원고에게 이 사건 협약의 변경을 요구하거나 이 사건 부담금을 부과한 사실이 없는 점 등에 비추어 위와 같은 사정만으로 원고의 신뢰에 귀책사유가 있다고 인정하기는 어렵다).
또한 이 사건 협약의 체결로 원고가 이 사건 사업에 참여함에 따라 이 사건 사업의 개발계획 승인, 실시계획 승인이 이루어졌고, 원고는 이 사건 협약을 신뢰하여 이 사건 부담금을 부담하지 않음을 전제로 택지조성원가를 산정하여 사업을 진행한 결과 2010. 6. 15.경 택지조성공사를 완료하였음에도, 그로부터도 약 4년이 경과하여 원고가 이 사건 부담금 부과로 인한 손실을 메꿀 기회를 사실상 상실한 시점에 피고의 견해표명에 반하여 20억 원에 가까운 부담금을 부과하는 이 사건 처분이 이루어짐으로써 그 견해표명을 신뢰한 원고의 이익이 크게 침해되는 결과가 초래되었다고 할 것이다.
마지막으로, 이 사건 협약에 따라 폐기물처리시설 설치비용을 피고가 부담한다고 하더라도 폐기물처리시설이 설치될 수밖에 없는 이상, 이 사건 사업지구의 폐기물처리에 지장이 초래되는 등으로 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 보기 어렵다(그 비용을 원고나 피고 누가 부담하든지 국민들의 부담으로 귀착될 수 있음은 마찬가지이다).
따라서 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법하다.
2) 피고의 주장에 관한 판단
가) 폐촉법 제6조 제1항이 강행규정인지 여부
사법상의 계약 기타 법률행위가 일정한 행위를 금지하는 구체적 법 규정에 위반하여 행하여진 경우에 그 법률행위가 무효인가 또는 법원이 법률행위 내용의 실현에 대한 조력을 거부하거나 기타 다른 내용으로 그 효력이 제한되는가의 여부는 당해 법 규정의 해석 여하에 의하여 정하여진다. 특히 금지규정이 이른바 공법에 속하는 것인 경우에는, 법이 빈번하게 명문으로 규정하는 형벌이나 행정적 불이익 등 공법적 제재에 의하여 그러한 행위를 금압하는 것을 넘어서 그 금지규정이 그러한 입법자의 침묵 또는 법 흠결에도 불구하고 사법의 영역에까지 그 효력을 미쳐서 당해 법률행위의 효과에도 영향이 있다고 할 것인지를 신중하게 판단하여야 한다(대법원 2010. 12. 23. 선고 2008다75119 판결 등 참조).
폐촉법은 폐기물처리시설이 필수 기반시설임에도 지역주민의 반대로 그 설치가 어려운 상황을 해소하기 위해 폐기물처리시설의 부지 확보 촉진과 그 주변지역 주민에 대한 지원을 통하여 폐기물처리시설의 설치를 원활히 하기 위한 목적으로 제정된 법이다.
폐촉법 제6조 제1항이 공동주택단지나 택지를 개발하려는 자는 폐기물처리시설을 설치하거나 그 설치비용을 지방자치단체장에게 내야 한다고 규정하고 있으나, 그 설치비용을 지방자치단체가 부담하는 것을 금지하고 있지는 않은 점, 그 설치비용을 지방자치단체가 부담하더라도 폐기물처리시설이 설치되는 이상 위와 같은 폐촉법의 입법 목적이나 취지에 반한다고 볼 수 없는 점, 폐기물관리법 제4조 제1항은 원칙적으로 지방자치단체장에게 폐기물처리시설의 설치·운영의무를 부과하고 있는 점 등을 위 법리에 비추어 보면, 폐촉법 제6조 제1항이 사업시행자와 지방자치단체 사이에 폐기물처리시설의 설치비용을 지방자치단체가 부담하기로 하는 합의의 효력까지도 배제하는 규정이라고 보기는 어렵다.
따라서 피고의 이 부분 주장은 이유 없다.
나) 사정변경에 의한 계약해제 주장에 관하여
이른바 사정변경으로 인한 계약해제는, 계약 성립 당시 당사자가 예견할 수 없었던 현저한 사정의 변경이 발생하였고 그러한 사정의 변경이 해제권을 취득하는 당사자에게 책임 없는 사유로 생긴 것으로서, 계약 내용대로의 구속력을 인정한다면 신의칙에 현저히 반하는 결과가 생기는 경우에 계약준수 원칙의 예외로서 인정되는 것이다(대법원 2011. 6. 24. 선고 2008다44368 판결 등 참조).
이 사건의 경우 이 사건 협약 체결 당시 폐기물처리시설 설치비용 납부대상에 해당하지 않았던 이 사건 사업이 구 폐촉법 시행령의 개정으로 그 납부대상에 해당하게 된 사정의 변경이 있음은 인정되나, 한편 이 사건 협약이 원고가 사업지구 내 간선시설의 설치비용만을 부담하고, 피고가 사업지구 외 간선시설의 설치비용을 부담함으로써 원고의 부담을 줄여주기 위해 체결된 것인 점, 이 사건 협약의 해제를 인정한다면 피고로서는 법령의 개정이라는 우연한 사정에 따라 당초 약속한 19억 원이 넘는 비용의 부담을 면하게 되는 이익을 누리는 반면, 원고로서는 공사도 이미 완료한 시점에 당초 예상하지 못한 큰 손실을 입게 되는 점, 이 사건 협약의 효력을 인정한다고 하더라도 앞서 본 바와 같이 피고의 비용 부담하에 폐기물처리시설을 설치한다면 공익이나 제3자의 이익을 침해할 우려가 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 협약에 따라 이 사건 부담금을 피고가 부담하는 것이 신의칙에 현저히 반하는 결과라고 볼 수는 없으므로, 피고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령: 생략]
판사 김경수(재판장) 박규도 박지연