【원고, 피상고인 겸 상고인】
이천에너지 주식회사 (소송대리인 법무법인(유한) 화우 담당변호사 이준형 외 3인)
【피고, 상고인 겸 피상고인】
경기도지사 (소송대리인 법무법인 마당 담당변호사 이재철 외 3인)
【원심판결】
서울고법 2012. 9. 5. 선고 2012누3493 판결
【주 문】
원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다. 원고의 상고를 기각한다.
【이 유】
상고이유에 대하여 판단한다.
1. 원고의 상고이유에 대하여
구 수도권 대기환경개선에 관한 특별법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 수도권대기환경특별법’이라 한다)은 대기오염이 심각한 수도권지역의 대기오염원을 체계적으로 관리함으로써 지역주민의 건강을 보호하고 쾌적한 생활환경을 조성하는 것 등을 목적으로 하여 제정된 법으로서, 그 제2조 제2호, 제8조 제2항 제8호, 제14조 제1항과 같은 법 시행령(2011. 12. 30. 대통령령 23465호로 개정되기 전의 것) 제2조, 제17조, [별표 1], [별표 2], 같은 법 시행규칙 제8조 등은 서울특별시·인천광역시 및 경기도 지역을 말하는 수도권지역 중 대기오염이 심각하다고 인정되는 지역 등을 대기관리권역으로 정의하고, 대기관리권역에서 총량관리대상 오염물질인 질소산화물이나 황산화물을 연간 각 4t을 초과하여 배출하거나 먼지를 0.2t을 초과하여 배출하는 사업장을 설치하려는 자 또는 허가받은 사항을 변경하려는 자 등은 환경부장관으로부터 대기오염물질 총량관리사업장 설치의 허가 또는 변경허가를 받아야 한다고 규정하고 있다.
또한 구 수도권대기환경특별법 제15조, 제16조, 제19조 제1항에 의하면, 환경부장관은 대기오염물질 총량관리사업장 설치의 허가 또는 변경허가 신청을 받은 경우 그 사업장의 설치 또는 변경으로 인하여 지역배출허용총량의 범위를 초과하지 아니한 경우에 한하여 이를 허가할 수 있는데, 그 허가 후에도 대기오염물질 총량관리사업장 설치의 허가 또는 변경허가를 받은 자 등에게 배출허용총량의 할당 기준에 따라 5년마다 연도별로 구분하여 총량관리대상 오염물질의 배출허용총량을 할당하고, 일정한 절차를 거쳐 에너지나 전력수급을 이유로 배출허용총량을 할당받은 사업자의 해당 연도의 배출허용총량을 조정할 수 있다.
위와 같은 대기오염물질 총량관리사업장 설치의 허가 또는 변경허가에 관한 규정들의 문언 및 그 체제·형식과 함께 구 수도권대기환경특별법의 입법 목적, 규율대상, 허가의 방법, 허가 후 조치권한 등을 종합적으로 고려할 때, 구 수도권대기환경특별법 제14조 제1항에서 정한 대기오염물질 총량관리사업장 설치의 허가 또는 변경허가는 특정인에게 인구가 밀집되고 대기오염이 심각하다고 인정되는 수도권 대기관리권역에서 총량관리대상 오염물질을 일정량을 초과하여 배출할 수 있는 특정한 권리를 설정하여 주는 행위로서 그 처분의 여부 및 내용의 결정은 행정청의 재량에 속한다고 할 것이다.
원심이 인용한 제1심판결 이유에 의하면, 원심은 구 수도권대기환경특별법 제14조 제1항에서 정한 대기오염물질 총량관리사업장 설치변경허가가 재량행위임을 전제로, 이 사건 발전소 주변에 이미 제1종지구단위계획 등이 수립되어 있어 가까운 장래에 이 사건 시설 반경 1km 안의 상주인구가 2만 명 이상이 될 것으로 예상되고, 인근 주민의 건강을 보호하고 쾌적한 생활환경을 조성한다는 구 수도권대기환경특별법의 목적 등에 비추어 허가 당시 상주인구의 건강 및 생활환경뿐만 아니라 이 사건 시설을 정상가동할 때까지 사이에 증가가 예상되는 상주인구의 건강 및 생활환경도 보호되어야 한다는 등의 사정을 감안하여 대기오염물질 총량관리사업장 설치변경허가 신청을 거부한 피고의 이 사건 처분에 재량권을 일탈하거나 남용한 잘못이 없다는 취지로 판단하였다.
앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 판단은 정당하고 거기에 상고이유의 주장과 같이 구 수도권대기환경특별법상 대기오염물질 총량관리사업장 설치변경허가의 성질과 재량권의 일탈·남용에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없다.
2. 피고의 상고이유에 대하여
구 대기환경보전법(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조 제9호, 제23조 제1항, 제5항, 같은 법 시행령(2010. 12. 31. 대통령령 제22601호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제11조 제1항 제1호, 같은 법 시행규칙 제4조, [별표 2]에 의하면, 염화수소, 다이옥신 등 특정대기유해물질이 발생되는 배출시설(이하 ‘배출시설’이라 한다)을 설치하려는 자는 환경부장관 또는 그로부터 허가에 관한 권한을 위임받은 시·도지사(이하 ‘환경부장관’이라고만 한다)의 허가를 받아야 하고, 그 허가의 기준으로는 ① 배출시설에서 배출되는 오염물질을 배출허용 기준 이하로 처리할 수 있을 것과 ② 다른 법률에 따른 배출시설 설치제한에 관한 규정을 위반하지 아니할 것을 규정하고 있다.
한편 구 대기환경보전법 제23조 제6항은 “환경부장관은 배출시설로부터 나오는 특정대기유해물질로 인하여 환경 기준의 유지가 곤란하거나 주민의 건강·재산, 동식물의 생육에 심각한 위해를 끼칠 우려가 있다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 특정대기유해물질을 배출하는 배출시설의 설치를 제한할 수 있다.”고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제12조는 환경부장관이 배출시설의 설치를 제한할 수 있는 경우로 배출시설 설치 지점으로부터 반경 1km 안의 상주인구가 2만 명 이상인 지역으로서 특정대기유해물질 중 한 가지 종류의 물질을 연간 10t 이상 배출하거나 두 가지 이상의 물질을 연간 25t 이상 배출하는 시설을 설치하는 경우와 대기오염물질(먼지·황산화물 및 질소산화물만 해당한다)의 발생량 합계가 연간 10t 이상인 배출시설을 특별대책지역에 설치하는 경우를 규정하고 있다.
이와 같은 배출시설 설치허가와 설치제한에 관한 규정들의 문언과 그 체제·형식에 따르면 환경부장관은 배출시설 설치허가 신청이 구 대기환경보전법 제23조 제5항에서 정한 허가 기준에 부합하고 구 대기환경보전법 제23조 제6항, 같은 법 시행령 제12조에서 정한 허가제한사유에 해당하지 아니하는 한 원칙적으로 허가를 하여야 할 것이다. 다만 배출시설의 설치는 국민건강이나 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점과 대기오염으로 인한 국민건강이나 환경에 관한 위해를 예방하고 대기환경을 적정하고 지속가능하게 관리·보전하여 모든 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있게 하려는 구 대기환경보전법의 목적( 제1조) 등을 고려하면, 환경부장관은 구 대기환경보전법 시행령 제12조 각 호에서 정한 사유에 준하는 사유로서 환경 기준의 유지가 곤란하거나 주민의 건강·재산, 동식물의 생육에 심각한 위해를 끼칠 우려가 있다고 인정되는 등 중대한 공익상의 필요가 있을 때에는 허가를 거부할 수 있다고 보는 것이 타당하다.
원심판결 이유 및 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거 등에 의하면, 이 사건 발전소 반경 1km 이내에는 학교와 아파트 단지가 위치하고, 그 인근에는 이미 제1종 지구단위계획이 수립되어 있으며 부발역사 및 가좌지구에 대한 개발이 예정되어 있어 장래 이 사건 시설 반경 1km 안의 상주인구가 2만 명 이상이 될 것으로 예상되며, 이 사건 발전소에서 불과 300m 떨어진 곳에 이천시민에게 먹는 물을 공급하는 상수도사업소가 위치한 사정 등을 알 수 있고, 이러한 사정은 이 사건 배출시설의 설치로 구 대기환경보전법 시행령 제12조 제1호에서 정한 사유에 준하는 정도로 주민의 건강 등에 심각한 위해를 끼칠 우려가 있는 경우에 해당한다고 볼 수 있다.
그럼에도 원심은 배출시설 설치허가가 기속행위에 해당한다는 전제 아래 이 사건 배출시설의 설치허가 신청이 구 대기환경보전법 제23조 제6항, 구 대기환경보전법 시행령 제12조가 규정한 제한사유에 해당하지 아니한다는 사정만을 들어 그 설치허가 신청을 거부한 이 사건 처분이 위법하다고 판단하였으니, 원심판결에는 배출시설 설치허가에 관한 규정의 해석·적용에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다 할 것이다.
3. 결론
그러므로 피고의 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하여 이 부분 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하고 원고의 상고를 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김신(재판장) 민일영 이인복(주심) 박보영