【원고, 피상고인】
주식회사 이레환경 (소송대리인 법무법인 정인 담당변호사 강현안)
【피고, 상고인】
부산광역시 강서구청장 (소송대리인 변호사 이재호)
【피고보조참가인, 상고인】
대도환경 주식회사 (소송대리인 법무법인 국제 담당변호사 이원철 외 2인)
【원심판결】
부산고법 2011. 5. 18. 선고 2010누4605 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이 부담하고, 그 나머지 부분은 피고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 함께 판단한다.
1. 구 폐기물관리법(2010. 7. 23. 법률 제10389호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘법’)은 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 적정하게 처리하여 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하기 위하여( 법 제1조) 지방자치단체의 장에게 관할 구역의 폐기물의 배출 및 처리상황을 파악하여 폐기물이 적정하게 처리될 수 있도록 폐기물처리시설을 설치·운영하도록 하는 등 폐기물 처리사업을 능률적으로 수행할 책무, 나아가 이를 위한 기술적·재정적 지원을 하고 그 관할 구역 안의 폐기물처리사업에 대한 조정을 하도록 하는 등 폐기물의 원활하고 적합한 처리를 위한 책무를 부과하고 있다( 법 제4조 제1항, 제2항). 특히 ‘생활폐기물’에 대하여는 그 수집·운반·처리업무를 시장 등이 스스로 처리하도록 하여 그 고유한 업무로 규정하면서도, 공익적 견지에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 같은 법 제25조 제3항에 따른 폐기물처리업의 허가를 받은 사람 등으로 하여금 이를 대행하게 할 수 있도록 정하고 있다( 법 제14조 제1항, 제2항). 그리고 이 사건 처분의 근거인 법 제25조 제2항 내지 제4항 및 구 폐기물관리법 시행규칙(2011. 9. 27. 환경부령 제422호로 개정되기 전의 것) 제28조 제1항 내지 제5항의 체제와 그 문언 등을 살펴보면, 이들 법규정은 폐기물처리업 허가를 받기 위한 최소한도의 요건을 정하고 있을 뿐 그 허가 여부에 대하여 일률적·확정적으로 규정하는 형식을 취하지 아니하여 재량의 여지를 남겨 두고 있다.
나아가 법 제25조에서 폐기물처리업의 허가에 앞서 사업계획서에 대하여 적합 여부를 통보하는 제도를 두고 있는 취지는 폐기물처리업을 하고자 하는 이가 스스로 시설 등을 설치하여 허가신청을 하였다가 허가단계에서 그 사업계획이 부적정하다고 판단되어 불허가되면 막대한 경제적·시간적 손실을 입게 되므로 이를 방지하는 동시에, 허가관청으로 하여금 미리 사업계획서를 심사하여 그 적합 여부의 통보처분을 하도록 하고 나중에 허가단계에서는 나머지 허가요건만을 심사하여 신속하게 허가업무를 처리하도록 하려는 데 있다고 할 것이다. 따라서 사업계획서의 적합 여부를 심사하는 단계에서는 장차 적합통보에 따른 시설이나 장비, 기술능력 등을 갖추더라도 폐기물처리업의 허가를 하기 곤란할 중대한 공익상 필요가 있다면 이러한 사정까지도 고려하여 사업계획서의 적합 여부를 판단하도록 하는 것이 위 제도의 취지에 부합할 뿐만 아니라 행정에 대한 신뢰를 제고하는 길이기도 하다. 그리고 폐기물처리업의 허가에 앞서 사업계획서의 적합 여부를 통보하는 데 있어서 검토하여야 할 사항으로 정하여진 법 제25조 제2항 각 호의 사유는 재량권 행사의 범위와 기준을 보다 구체적이고 명확하게 정함으로써 폐기물처리업 허가의 사전결정절차로서 중요한 의미를 가지는 폐기물처리사업계획서 적합 여부의 통보에 관한 행정작용의 투명성과 적법성을 제고하기 위한 것이라고 할 수 있다.
위와 같은 법의 입법목적과 규정사항, 폐기물처리업 허가의 성격, 사업계획서적합통보제도의 취지와 함께 폐기물의 원활하고 적정한 처리라는 공익을 책임지고 실현하기 위한 행정의 합목적성 등을 종합하여 볼 때, 폐기물처리사업계획서의 적합 여부를 심사함에 있어서 법 제25조 제2항 각 호에서 열거된 사항을 검토한 결과 이에 저촉되거나 문제되는 사항이 없다고 하더라도 폐기물의 수집·운반·처리에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행 등 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우에는 이를 이유로 사업계획서의 부적합통보를 할 수 있다고 볼 것이다 .
따라서 원심이 이와 달리 그 판시와 같은 사정을 이유로 법 제25조 제2항 각 호의 사유를 제한적으로 정한 것으로 보아, 여기에 열거된 사항 외의 사유, 즉 피고가 부산광역시 강서구 내에서 생활폐기물 발생량 등에 변동이 거의 없을 것으로 예상되고 기존에 허가된 1개의 수집·운반업체가 보유하고 있는 인력과 장비로 충분한 처리가 이루어지고 있어 별도의 신규허가가 어렵다는 것을 사유로 한 이 사건 처분에 대하여 곧바로 적법한 처분사유가 없다고 판단한 것은 적절하지 아니하다.
2. 그러나 원심은 부가적으로 다음과 같이 판단하였다. 설사 피고가 폐기물사업처리계획서의 적합 여부를 검토하는 단계에서 법 제25조 제2항 각 호에서 정한 사유 이외의 사정들, 즉 폐기물의 발생량 및 향후 폐기물처리계획, 기존 업체의 처리능력 등을 고려할 수 있다고 하더라도, 폐기물처리사업계획서의 적합 여부를 결정하는 행정청이 관할구역 안에 1개의 폐기물수집·운반업체만이 허가되어 있는 상황에서 새로운 업체가 새로이 허가를 신청하는 경우에, 당해 지방자치단체 내의 폐기물발생량에 비하여 기존 업체의 시설이 과다하여 신규허가를 한다면 업체 사이의 과당경쟁 및 무계획적인 수집·운반으로 인하여 폐기물의 수집·운반에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행이 불가능하게 될 것으로 예상되는 특별한 사정이 있는 경우가 아니고, 또한 법 제25조 제7항 소정의 영업구역 제한 기타 필요한 조건을 붙이더라도 이를 해결할 수 없는 상태가 아닌 한, 기존의 업체만으로도 폐기물의 수집·운반 등에 별다른 지장이 없다는 사유만으로 이를 거부함은 실질적으로 허가업체의 수를 유지하거나 독점적 대행권을 유지하는 것이 되어 법령의 목적에 위배되거나 객관적인 합리성과 타당성을 잃은 것으로서 위법하다는 것이다. 나아가 원심은 그 채용 증거를 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 피고가 원고나 다른 업체에 대하여 신규로 생활폐기물수집·운반업을 허가한다면 일시적으로 시설의 공급과잉현상이 나타나 피고보조참가인(이하 ‘참가인’)에게 어느 정도의 손해 발생이 예상되지만 신규허가로 인하여 업체의 난립 및 과당경쟁으로 기존 생활폐기물수집·운반의 질서가 파괴될 정도에 이른다고 볼 수 없고, 나아가 이 사건 처분 당시 참가인의 1일 생활폐기물수집·운반능력이 부산광역시 강서구의 1일 생활폐기물배출량을 훨씬 능가하게 된 데에는 종전에 신규 업체가 피고로부터 생활폐기물의 수집·운반업 허가를 위한 사업계획서의 반려처분을 받고 그 취소를 구하는 행정소송을 제기하였다가 패소한 후에 참가인이 폐기물의 수집·운반 차량을 대폭 늘린 데에도 그 원인이 있으므로 이러한 사정을 고려하지 아니한 채 참가인의 생활폐기물수집·운반능력이 생활폐기물배출량보다 많다는 이유로 신규업체의 시장진입을 허용하지 아니하는 것은 사실상 기존업체에게 독점적 대행권을 유지하는 결과가 된다는 등 그 판시와 같은 이유로 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 보았다.
관련 법리에 비추어 기록을 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같이 폐기물처리사업계획서의 적합성 판단에 관련하여 재량권의 범위 등에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
따라서 이 사건 처분이 위법하다고 본 원심의 판단이 결론에 있어서 정당한 이상, 결국 상고이유의 주장은 받아들일 수 없다.
3. 그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 패소자들이 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김지형(재판장) 전수안 양창수(주심) 이상훈