【원 고】
【피 고】
교육부장관 (소송대리인 법무법인 광장 담당변호사 김선태 외 1인)
【변론종결】
2014. 10. 8.
【주 문】
1. 피고가 2014. 9. 2. 원고에 대하여 한 2015학년도 ○○대학교 의학부 의예과 입학정원 100% 모집정지처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 사립학교법 제2조 제2항에 따라 ○○대학교를 설치·경영하는 학교법인이다. 원고가 경영하는 ○○대학교에는 의학부 의예과가 설치되어 있다. 의학 관련 학과·학부 또는 의학전문대학원을 두는 의학계열(이하 ‘의과대학’이라 한다)이 설치된 대학교는 대학설립·운영규정 제4조 제2항 제3호 단서 (가)목에 따라 「전문의의 수련 및 자격 인정 등에 관한 규정」제7조 제1항에 따른 인턴과정 수련병원의 지정기준을 충족하는 부속병원을 직접 갖추거나 그 기준을 충족하는 병원에 위탁하여 교육에 지장이 없이 실습하도록 하여야 한다.
나. ○○대학교 의학부 의예과는 부속병원인 ○○대학교△△병원에서 실습교육을 실시하고 있었다. 그러나 보건복지부장관은 2011. 11. 23. 위 △△병원이 「전문의의 수련 및 자격 인정 등에 관한 규정」에서 정한 수련병원의 지정기준을 충족하지 못하였다고 보아 원고에 대하여 인턴 및 레지던트 수련병원 지정취소처분을 내렸다. 원고는 보건복지부장관을 상대로 위 처분의 취소를 구하는 소(서울행정법원 2011구합41519)를 제기하였으나 2012. 7. 19. 원고의 청구를 기각하는 판결이 선고되었고, 이에 대한 원고의 항소(서울고등법원 2012누23671) 및 상고(대법원 2013두6855)도 모두 기각되어 2013. 6. 18. 제1심판결이 확정되었다.
다. ○○대학교는 2013. 1. 22. 전주시에 있는 전주▽▽병원과 사이에 ○○대학교가 의학부 의예과의 임상실습교육을 전주▽▽병원에 위탁하기로 하는 내용의 ‘의과대학 임상교육 협약서’를 체결하였다.
라. 피고는 2014. 3.경부터 ○○대학교와 같이 수련과정을 대학의 부속병원이 아닌 다른 병원에 위탁하여 실습하도록 하는 의과대학들에 대하여 실습교육이 제대로 이루어지고 있는지 여부에 대한 평가를 실시하였고, ○○대학교의 실습교육 위탁병원인 전주▽▽병원에 대하여는 2014. 4. 22.부터 그 다음 날까지 현장평가를 실시하였다.
마. 위 현장평가 실시 후 피고는 2014. 6. 30. 원고에 대하여 의과대학의 실습교육이 부실하게 이루어지고 있음을 이유로 고등교육법 제60조 제1항에 따라 시정명령(이하 ‘이 사건 시정명령’이라 한다)을 내렸고, 그 결과를 2014. 7. 29.까지 회신하도록 하였다.
바. 이에 원고는 2014. 7. 29. 피고에게 시정조치사항 이행결과 보고를 제출하였는데, 2014. 8. 6. 피고가 자료의 추가 제출을 요구함에 따라 같은 달 8. 자료를 제출하였다.
사. 그러나 피고는 여전히 원고가 이 사건 시정명령을 이행하지 아니하였다고 보아 2014. 8. 13. 원고에 대하여 ‘○○대학교 의학부 의예과 2015년 입학정원 100% 모집정지 처분’에 대한 의견 제출 기회를 부여한 후, 2014. 9. 2. 원고에게 ‘○○대학교 의학부 의예과 2015년 입학정원 100% 모집정지 처분’(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 내렸다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1, 갑 제2호증의 1, 갑 제3호증, 갑 제4호증의 1, 갑 제5호증, 갑 제6호증의 1, 갑 제7호증의 1, 갑 제9호증의 1, 을 제4호증의 1, 2, 3의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 이 사건 시정명령의 하자의 승계로 인한 이 사건 처분의 위법성
가) 이 사건 시정명령은 다음과 같은 이유에서 위법하다.
(1) 피고는 이 사건 시정명령을 내리면서 처분의 근거 법령을 기재하지 않았다. 이는 행정절차법 제23조 제1항에 반하는 처분으로서 위법하다.
(2) 피고는 의과대학의 실습교육이 대학설립·운영규정 제4조 제2항 제3호 단서를 충족하고 있는지 여부를 평가하기 위해 자체적으로 평가지표를 세운 후, ○○대학교 의학부 의예과가 위 평가지표에 미달하여 대학설립·운영규정 제4조 제2항 제3호 단서를 위반하였다는 이유로 원고에게 이 사건 시정명령을 내렸다. 그러나 대학설립·운영규정 제4조 제2항 제3호 단서는 의과대학이 위 제4조 제2항 제3호 단서 (가)목을 충족하는 병원에서 실습교육을 실시할 것을 요구하고 있을 뿐이다. 이처럼 이 사건 시정명령의 근거가 된 평가지표는 법령상 근거가 없는 것이므로 위 평가지표를 토대로 내려진 시정명령 또한 법률유보의 원칙에 반하는 처분으로서 위법하다.
(3) 나아가 ○○대학교 의학부 의예과 소속 학생들의 실습이 이루어지고 있는 전주▽▽병원은 대학설립·운영규정 제4조 제2항 제3호 단서 (가)목에서 정한 기준을 충족한 병원이다. 따라서 ○○대학교 의학부 의예과의 실습교육은 대학설립·운영규정 제4조 제2항 제3호 단서를 준수하고 있다고 보아야 함에도 이 사건 시정명령은 그와 다른 전제에서 내려진 것이므로 위법하여 취소되어야 한다.
나) 이 사건 시정명령과 이 사건 처분은 단계적인 일련의 절차로 행해진 처분으로서 이 사건 시정명령의 하자가 이 사건 처분에 승계된다고 보아야 한다. 결국, 이 사건 처분 또한 위법하다.
2) 이 사건 처분에 고유한 하자
가) 원고는 이 사건 시정명령에서 지적된 사항들을 전부 이행하였다. 따라서 이 사건 시정명령이 이행되지 않았음을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.
나) 이처럼 원고가 이 사건 시정명령을 전부 이행하자 피고는 이 사건 시정명령에서 지적되지 않은 위법이 존재한다는 이유로 이 사건 처분을 내렸다. 고등교육법 제60조 제2항에 따라 학생 모집정지 등의 조치를 취하기 위해서는 일단 위법사항에 대해 시정명령이 내려지고 이에 대한 이행이 이루어지지 않았어야 하는 것인데, 이처럼 이 사건 처분의 근거가 된 위법사항에 관하여는 시정명령이 내려진 바 없으므로 이 사건 처분은 위법하다.
다) 피고는 고등교육법 시행령 제71조의2 [별표 4]에 따라 이 사건 처분을 내렸다고 하나, 위 [별표 4] 2. 개별기준에는 원고에게 적용될 수 있는 개별항목이 존재하지 않는다. 결국, 이 사건 처분은 법령상 근거가 없는 처분으로서 위법하다.
라) 피고가 고등교육법 시행령 제71조의2 [별표 4] 1. 일반기준 바.에 따라 위 [별표 4] 2. 개별기준 (어)목을 유추적용하였다고 볼 수 있다 하여도, 원고에게는 충분한 감경사유가 있으므로 위 (어)목에서 정한 기준을 그대로 적용한 이 사건 처분에는 재량권 일탈·남용의 위법이 있다.
나. 관계 법령
[별지] 기재와 같다.
다. 판단
1) 이 사건 시정명령의 위법성
가) 이 사건 시정명령의 근거가 된 고등교육법 제60조 제1항은 ‘학교가 시설, 설비, 수업, 학사, 그 밖의 사항에 관하여 교육 관계 법령 또는 이에 따른 명령이나 학칙을 위반’한 경우에 시정명령을 내릴 수 있다고 규정하고 있다. 피고는 ○○대학교 의학부 의예과의 실습교육이 대학설립·운영규정 제4조 제2항 제3호 단서 (가)목을 충족하지 못함으로써 ‘교육 관계 법령’의 위반이 있었고 이에 따라 고등교육법 제60조에 기하여 이 사건 시정명령이 내려졌다고 주장한다. 결국, 이 사건 시정명령의 적법 여부를 살펴보기 위해서는 ○○대학교 의학부 의예과의 실습교육이 대학설립·운영규정 제4조 제2항 제3호 단서 (가)목이 요구하는 기준을 충족하였는지 여부를 살펴볼 필요가 있다.
나) 인정 사실
(1) 대학설립·운영규정 제10조 제2항이 2013. 11. 20. 시행됨에 따라 피고는 의과대학의 실습교육과 관련하여 대학설립·운영규정 제4조 제2항 제3호 단서에 따른 부속병원의 기준 충족 여부 등에 관한 평가를 할 때 관련 기관이나 단체의 의견을 들을 수 있게 되었다.
(2) 이에 피고는 교육부가 추천한 2인, 보건복지부가 추천한 1인, 한국의학교육평가원이 추천한 1인, 대학병원협회가 추천한 1인, 한국의과대학·의학전문대학원협회가 추천한 1인 등 총 7인으로 이루어진 평가단을 구성한 후 의과대학의 실습교육이 대학설립·운영규정 제4조 제2항 제3호 단서를 충족하고 있는지 여부를 평가하고자 총 19개 항목의 평가지표(이하 ‘이 사건 평가지표’라 한다)를 만들었다. 그 내역은 아래와 같다.
영 역부 문평 가 지 표1. 운영체계1.1. 의학대학과 협력병원간의 관계실습교육을 위한 협약이 구체적으로 체결되어 있고, 이의 실행을 위한 구체적인 노력이 이루어지고 있다.1.2. 학생실습교육 행정 조직 및 인력교육 총괄 보직자가 임명되어 있고, 학생교육과 생활을 지원하는 행정구조와 전담직원이 있다.2. 교육자원2.1. 인턴 과정 수련 병원 지정협력병원은 인턴과정 수련병원으로 지정되어 있다.2.2. 학생을 위한 교육시설(1) 병원 내에 적절한 학생교육시설을 갖추고 있다.(2) 학생 20명당 최소 1개 이상의 학생전용공간을 갖추고 있다.2.3. 학생 교육을 위한 예산 확보·집행협력병원 실습교육을 위한 별도 예산이 확보되어 집행되고 있다(확보 집행 주체: 학교).3. 교원3.1. 실습전임교원 확보(1) 의과대학 임상과목 전임교원*이 20개 이상 전문과목에 총 85명 이상이고 이 중 2/3 이상이 협력병원에 근무하고 있다.* 대학정보공시상의 전임교원 산정 기준에 따름(2) 협력병원에 근무하고 있는 전임교원의 50% 이상은 교육경력이 10년 이상이다.3.2. 교수 개발 프로그램 마련 및 운영실습교육 참여 전임교원 중 50% 이상이 의학교육 연수 프로그램에 1년 3시간 이상 참석하고 있다.4. 실습교육4.1. 대학의 교육목표와 실습교육목표와의 연계성실습교육과정이 교육목표와 성과를 달성할 수 있도록 구성되어 있고, 협력병원에서 실행되고 있다.4.2. 실습교육 지침서 제공·활용학생에게 구체적인 실습교육 지침서가 제공되고, 병원에서는 지침서 대로 실습교육을 실행하고 있다.4.3. 학생 지도·감독 및 피드백실습교육 책임교원과 교육담당 전공의가 과별로 임명되어 있고, 학생에 대한 적절한 지도감독과 피드백이 이루어지고 있다.4.4. 학생 및 환자의 안전 교육 및 예방 교육(1) 위험에 대한 예방과 대처방법을 교육하고 있다.(2) 학생에 대한 사전 예방 검진이 이루어지고 있다.(3) 협력병원은 학생실습으로 인한 환자 위해와 학생 위해 예방을 위해 적절한 노력을 하고 있다.(4) 환자의 개인정보 및 사생활보호를 위한 노력을 하고 있다.4.5. 실습교육의 질 관리(1) 실습교육이 최소 52주, 주당 36시간 이상 이루어지고 있다.(2) 병원 내 실습교육을 관리하는 위원회 등의 기구가 있고, 정기적으로 회의를 하며, 그 결과를 실습교육 개선에 활용하고 있다.(3) 최근 2년간 실습교육 관련 외부평가, 감사 등에서 지적한 사항을 개선하고 있다.
(3) 피고는 ○○대학교 의학부 의예과가 실시하는 실습교육이 위 19개 지표 중 15개 지표를 충족하지 못하여 대학설립·운영규정 제4조 제2항 제3호 단서를 위반하였다고 보았다. 이에 피고는 원고에 대하여 고등교육법 제60조 제1항을 근거로 위 평가기준에 미달된 사항을 시정하라는 취지의 이 사건 시정명령을 내렸다.
[인정 근거] 을 제8, 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
다) 판단
(1) 피고는 이처럼 ○○대학교 의학부 의예과가 실시하는 실습교육이 대학설립·운영규정 제4조 제2항 제3호 단서를 충족하였는지 여부를 평가함에 있어 이 사건 평가지표를 활용하였다. 그런데 정작 피고가 이 사건 평가지표의 근거라고 주장하는 대학설립·운영규정 제4조 제2항 제3호 단서는 의과대학 등이 설치된 대학에 대하여 ‘다음 각 목의 구분에 따른 기준을 충족하는 부속병원을 직접 갖추거나 그 기준을 충족하는 병원에 위탁하여 교육에 지장이 없이 실습하도록’ 요구하고 있을 뿐이고, 그에 더해 실습교육이 이루어지는 병원이 추가적으로 갖추어야 할 기준을 규정하고 있다거나, 피고에게 그와 같은 기준의 설정을 위임하고 있지 않다.
(2) 피고는 대학설립·운영규정 제4조 제2항 제3호 단서가 ‘교육에 지장이 없이 실습하도록’ 요구하고 있음을 이유로 의과대학에서 ‘교육에 지장이 없는 실습’이 이루어지고 있는지 여부를 평가하기 위해 피고가 자체적으로 추가적인 평가기준을 설정할 수 있다고 주장한다. 그러나 대학설립·운영규정 제4조 제2항 제3호 단서는 ‘다음 각 목의 구분에 따른 기준을 충족하는 부속병원을 직접 갖추거나 그 기준을 충족하는 병원에 위탁하여 교육에 지장이 없이 실습하도록’ 하여야 한다고 규정하고 있다. 위 문언에 비추어 보면, 대학설립·운영규정 제4조 제2항 제3호 단서는 ‘교육에 지장이 없도록 실습’이 이루어지도록 하는 구체적 방법으로 해당 실습이 각 목의 구분에 따른 기준을 충족하는 병원에서 이루어질 것을 요구하고 있다고 여겨질 뿐, 교육에 지장이 없는 실습을 위해 별도의 기준을 충족할 것을 요구하는 것으로 해석하기 어렵다. 더군다나 대학설립·운영규정 제4조가 교사(校舍)에 관한 규정이란 점에 비추어 보면, 대학설립·운영규정 제4조 제2항 제3호 단서의 문언만을 가지고 의과대학이 실습교육을 시행함에 있어 교사(校舍)와 무관한 이 사건 평가지표를 충족해야 한다는 의무를 도출하기는 더욱 어렵다.
나아가, 대학설립·운영규정 제4조 제2항 제3호 단서는 ‘교육에 지장이 없는 실습’의 내용이 무엇인지에 관하여 그 어떤 위임 규정을 두고 있지도 않고 있다. 따라서 피고의 주장을 받아들인다면, 각 의과대학들은 법규를 통해서는 ‘교육에 지장이 없는 실습’을 시행하기 위해 어떤 기준을 충족해야 하는지에 대해 예견 가능성이 없게 된다. 이처럼 대학설립·운영규정 제4조 제2항 제3호 단서에 관한 피고의 해석을 채택할 경우 그 구체적 내용을 예상할 수 없는 법규를 수단으로 삼아 학교법인에 대하여 학생 모집제한 등의 조치를 취할 수 있다는 결과가 초래되는바, 이는 법규의 명확성의 원칙에 반하는 결과로서 받아들이기 어렵다(피고는 이 사건 평가지표를 통해 불명확성이 해소되었다는 취지로 주장하나, 앞서 본 바와 같이 대학설립·운영규정은 피고에게 이 사건 평가지표와 같은 구체적 기준의 제정을 위임한 적이 없고, 명확성의 원칙에 위배되는 법규가 이 사건 평가지표와 같은 행정청의 내부지침에 의해 명확성을 획득한다고 볼 수는 없다).
피고는 2013. 11. 20.부터 시행된 대학설립·운영규정 제10조 제2항을 근거로 이 사건 평가지표가 법령상 근거가 있다는 취지로 주장하기도 하나 위 규정은 피고가 대학설립·운영규정 제4조 제2항 제3호 단서에 따른 부속병원의 기준 충족 여부 등에 관한 평가를 할 때 관련 기관이나 단체의 의견을 들을 수 있다는 규정에 불과하므로, 이를 근거로 피고에게 대학설립·운영규정 제4조 제2항 제3호 단서 각 목 외에 의과대학 또는 실습병원이 갖춰야 할 추가적 기준을 설정할 권한이 도출된다고 해석할 수 없다
한편 2012. 2. 1. 법률 제11252호로 개정되어 2017. 2. 2.부터 시행될 예정인 의료법 제5조 제1항 제1호는 고등교육법 제11조의2에 따른 인정기관의 인증을 받은 의과대학을 졸업하고 의학사 학위를 받은 자만이 의사의 자격을 취득할 수 있다고 규정하고 있고, 이에 따라 한국의학교육평가원은 2014. 5.경 고등교육법 제11조의2에 따른 인정기관으로 지정을 받았다. 위와 같은 개정 의료법이 시행될 경우 한국의학교육평가원으로부터 인증을 받지 못한 의과대학 소속 학생들은 의사 자격을 취득하지 못하게 되어 해당 의과대학은 의과대학으로서의 역할을 하지 못하게 되는바, 이와 같은 사정하에서는 한국의학교육평가원의 인증기준에 미달하는 의과대학들에 대해 해당 인증기준을 충족할 것을 내용으로 하는 피고의 시정명령이 정당화될 수도 있을 것이다. 피고는 이 사건 평가지표가 한국의학교육평가원의 의과대학 평가기준과 유사하다는 점을 근거로 이 사건 평가지표의 충족을 요구하는 이 사건 시정명령이 마찬가지로 정당화될 수 있다는 취지로 주장하고 있으나, 설사 이 사건 평가지표가 한국의학교육평가원의 평가기준과 유사하다 하더라도, 의과대학들은 위 의료법 규정이 시행될 2017. 2. 2.부터 비로소 한국의학교육평가원의 평가기준을 준수할 의무를 부담한다 할 것이다. 따라서 위 시행시기에 앞서 의과대학들에 대하여 한국의학교육평가원의 평가기준과 유사한 기준을 대학설립·운영규정 제4조 제2항 제3호 단서를 통해 적용하려 하는 것은 위 개정 의료법에 관한 명문의 시행시기를 해석에 의해 앞당기는 것으로서 받아들일 수 없다.
위와 같은 사정들을 종합하여 보면, 의과대학이 대학설립·운영규정 제4조 제2항 제3호 단서 (가)목의 기준을 충족하는 병원, 즉 ‘「전문의의 수련 및 자격 인정 등에 관한 규정」 제7조 제1항에 따른 인턴과정 수련병원의 지정기준을 충족하는 부속병원이나 위탁 병원’에서 실습을 시행하고 있다면 이로써 해당 대학은 대학설립·운영규정 제4조 제2항 제3호 단서가 요구하는 기준을 충족하고 있다고 보아야 한다.
(3) 그럼에도 피고는 위 단서 규정의 ‘교육에 지장이 없이 실습하도록’ 이라는 문구로부터 실습교육과 관련하여 의과대학이 충족하여야 할 별도의 요건이 도출된다고 보아 이 사건 평가지표를 정하여 원고에게 이를 충족할 것을 요구하는 시정명령을 내렸다. 그러나 이 사건 평가지표는 법령의 근거가 없는 기준으로서 원고가 이를 충족하지 못하였다고 하더라도 대학설립·운영규정 제4조 제2항 제3호 단서를 위반하였다고 할 수 없고, 결국 이 사건 시정명령은 원고에게 고등교육법 제60조 제1항에서 정한 ‘교육 관계 법령’ 위반 사항이 없는데도 이루어진 처분으로서 위법하다(○○대학교 의학부 의예과 소속 학생들의 실습이 이루어지고 있는 전주▽▽병원이 「전문의의 수련 및 자격 인정 등에 관한 규정」 제7조 제1항에 따른 인턴과정 수련병원의 지정기준을 충족하지 못한 병원임을 인정할 자료가 없을 뿐만 아니라 피고는 이를 이 사건 시정명령의 전제로 삼고 있지도 아니하다).
2) 이 사건 시정명령의 하자의 승계
가) 고등교육법 제60조 제1항은 학교가 교육 관계 법령을 위반하면 피고가 학교의 설립자 등에게 시정명령을 내릴 수 있다고 규정하고 있고, 제2항은 위와 같은 시정명령이 지정된 기간 내에 이행되지 않으면 피고가 학교의 설립자 등에게 학생 모집정지 등의 조치를 취할 수 있다고 규정하고 있으며, 제3항은 위반행위가 이미 종료되는 등 위반행위의 성질상 시정·변경할 수 없는 것이 명백한 경우에는 제1항에 따른 시정명령을 하지 아니하고 제2항에 따른 조치를 할 수 있다고 규정하고 있다.
나) 이처럼 고등교육법은 제60조 제1항에서 학교의 교육 관계 법령 등 위반행위가 시정·변경 가능한 경우에는 우선 학교의 설립자 등에게 스스로 시정할 기회를 주는 한편, 제2항에서 학교의 설립자 등이 그 위반행위를 시정·변경하지 아니할 경우 이를 강제하기 위하여 피고로 하여금 학생 모집정지 등의 조치를 취할 수 있도록 하고 있다. 그렇다면 고등교육법 제60조 제1항에서 정한 시정명령과 제2항에서 정한 학생 모집정지 등의 조치는 학교의 교육 관계 법령 등의 위반상태의 시정이라는 하나의 법적 효과를 목적으로 하는 것으로 보아야 하고, 이에 따라 이 사건 시정명령의 하자는 이 사건 처분에도 승계된다고 보는 것이 타당하다(대법원 1994. 1. 25. 선고 93누8542 판결 등 참조).
다) 결국, 고등교육법 제60조 제1항에서 정한 교육 관계 법령 등의 위반상태가 없는데도 내려진 이 사건 시정명령의 하자는 이 사건 처분에도 승계되었다 보아야 하므로, 원고의 나머지 주장에 관하여는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
3. 결론
원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령: 생략]
판사 이승택(재판장) 하정훈 김태희