【원고, 피상고인】
에스케이네트웍스 주식회사 (소송대리인 법무법인(유한) 율촌 담당변호사 박해식 외 3인)
【피고, 상고인】
공정거래위원회 (소송대리인 법무법인 로월드 담당변호사 이홍권 외 1인)
【원심판결】
서울고법 2012. 8. 10. 선고 2012누9019 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 ‘공정거래법’이라 한다) 제8조의2 제3항은 일반지주회사의 자회사가 하여서는 아니 되는 각 호의 행위를 규정하면서, 각 호에서 손자회사 주식보유 기준 미만으로 소유하는 행위(제1호), 손자회사가 아닌 국내 계열회사의 주식을 소유하는 행위(제2호)와 함께 ‘금융업이나 보험업을 영위하는 회사를 손자회사로 지배하는 행위’(제3호)를 그 하나로 들고 있다. 그런데 위 각 호를 위반한 행위 등에 대한 과징금 부과에 관하여 공정거래법 제17조 제4항은 “공정거래위원회는 제8조의2 제2항 내지 제5항을 위반한 자에 대하여 다음 각 호의 금액에 100분의 10을 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다.”고 규정하면서, 그 각 호에서 ‘제8조의2 제2항 제1호의 규정을 위반한 경우’(제1호), ‘제8조의2 제2항 제2호의 규정을 위반한 경우’(제2호), ‘제8조의2 제2항 제3호 내지 제5호, 같은 조 제3항 제2호, 같은 조 제4항 또는 같은 조 제5항을 위반한 경우’(제3호), ‘제8조의2 제3항 제1호의 규정을 위반한 경우’(제4호)에 각각 과징금의 상한을 계산하는 데 기초가 되는 금액에 관한 규정을 두고 있을 뿐, ‘제8조의2 제3항 제3호의 규정을 위반한 경우’에 관하여는 이와 같은 규정을 두고 있지 아니하다. 한편, 공정거래법 제55조의3은 공정거래법상 과징금 부과에 공통적으로 참작하여야 할 일반적 사항으로 ‘위반행위의 내용 및 정도’, ‘위반행위의 기간 및 회수’, ‘위반행위로 인해 취득한 이익의 규모 등’을 규정함과 아울러(제1항) 이에 의한 과징금의 부과기준은 대통령령으로 정하도록 위임하였는데(제5항), 관련 대통령령 역시 공정거래법 제8조의2 제3항 제3호의 규정(이하 ‘이 사건 금지규정’이라 한다)을 위반한 경우에 대한 과징금의 부과기준에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 아니하다.
2. 가. 위와 같은 공정거래법상 위반행위에 대한 과징금 부과 근거 법령의 규정 체계, 형식 및 내용과 이 사건 금지규정의 개정 경위 등에 비추어 보면, 공정거래법 제17조 제4항이 위 제8조의2 제3항 위반행위에 대하여 과징금을 부과할 수 있도록 규정하고 있으나, 그중 이 사건 금지규정의 위반행위(이하 ‘이 사건 위반행위’라고 한다)에 대하여는 과징금 부과의 상한과 기준에 관한 규정이 흠결된 것으로 볼 수 있다. 이와 같이 이 사건 위반행위에 대하여는 행정상 제재처분의 근거규정 중 법률요건에 해당하는 금지규정과 제재의 종류에 관한 규정은 존재하나, 제재 범위에 관한 규정이 존재하지 아니하여 구체적 과징금을 산정하기 위한 기본과징금이 어떠한 기준으로 산정되는지 또는 구체적 과징금이 어떠한 한도 내에서 산정되는지 등에 관하여 행정청뿐 아니라 이 사건 금지규정의 적용대상인 당사자도 전혀 알 수 없게 되어 있다.
따라서 이 사건 위반행위에 관한 과징금 부과 기준의 흠결은 단순히 과징금 산정기준에 관한 규정이 불충분하다는 데 그치는 것이 아니라, 과징금 부과처분의 근거규정의 일부가 존재하지 않는 것으로 보아야 한다.
나. 이와 같이 이 사건 위반행위에 대하여 과징금을 산정·부과하기 위한 기준에 관한 근거규정 자체가 존재하지 않으므로, 법 규정의 문언이 지닌 통상적인 의미를 벗어나지 않는 한도 내에서만 이루어질 수 있는 목적론적 해석은 처음부터 불가능하다.
다. 또한, 과징금 부과와 같은 침익적 행정처분의 근거가 되는 법규는 엄격하게 해석·적용되어야 하고 그 처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석 하여서는 아니 된다. 이 사건 금지규정은 금융업이나 보험업을 영위하는 회사를 손자회사로 ‘지배하는 행위’를 금지하는 것으로서, 공정거래법 제8조의2 제2항 제3호 내지 제5호, 같은 조 제3항 제2호, 같은 조 제4항 또는 같은 조 제5항이 ‘주식의 소유’를 금지하고 있는 것과 금지되는 행위의 내용과 취지가 같다고 볼 수 없어 그 위반행위에 따른 과징금 산정 방법도 달리 정하여야 할 것으로 보인다.
따라서 공정거래법 제8조의2 제3항 제2호 등 위반행위에 관하여 공정거래법 제17조 제4항 제3호가 과징금의 상한을 계산하는 데 기초가 되는 금액으로 정한 ‘위반하여 소유하는 주식의 기준대차대조표상 장부가액의 합계액’이라는 규정을 이 사건 금지규정의 위반행위에 대하여 과징금을 산정할 때 유추하여 적용할 수 없다.
3. 원심이 이와 같은 취지에서 이 사건 위반행위에 대하여는 과징금을 산정·부과할 수 없다고 판단하여 이 사건 과징금 부과처분을 취소한 것은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 과징금 부과 규정의 해석·적용에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없다.
4. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 조희대(재판장) 양창수 고영한(주심) 김창석