【원고, 항소인】
【피고, 피항소인】
인천광역시경제자유구역청장
【제1심판결】
인천지방법원 2016. 9. 9. 선고 2016구단381 판결
【변론종결】
2017. 3. 21.
【주 문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심판결을 취소한다. 피고가 2015. 9. 4. 원고에 대하여 한 이행강제금 12,960,000원의 부과처분을 취소한다.
【이 유】
1. 제1심판결의 인용
이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는 제1심판결문 일부를 다음과 같이 고치고, 아래 제2항과 같은 판단을 추가하는 이외에는 제1심판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
다 음
가. 제1심판결 제3쪽 밑에서 제7행의 ‘D4'를 ’D14'로 고친다.
나. 제1심판결 제5쪽 제14행의 “않다 할 것이므로,”를 “않다. 한편 2014. 3. 24. 대통령령 제25273호로 개정된 건축법 시행령(이하 ‘개정된 건축법 시행령’이라 한다) 부칙 제5조는 ‘이 영 시행 당시 다른 법령에서 종전의 별표 1의 규정을 인용한 경우 이 영 가운데 그에 해당하는 규정이 있을 때에는 종전의 규정을 갈음하여 별표 1의 개정규정을 인용한 것으로 본다.’고 규정하고 있는바, 인천경제자유구역 청라국제도시지구단위계획 자체는 개정된 건축법 시행령 부칙 제5조에서 말하는 ‘다른 법령’에 해당한다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 설령 원고의 주장과 같이 개정된 건축법 시행령 부칙 제5조가 위 지구단위계획에 적용된다고 보더라도, 위 부칙 규정은 시행령의 개정에 따라 건축물 용도 앞에 붙는 목이 달라질 경우 달라진 개정 규정이 적용된다는 취지로 해석되므로, 위 지구단위계획에서 정한 건축물의 허용용도 자체가 변경되었다고 볼 수 없다.“로 고친다.
다. 별지에 아래 법규정을 추가한다.
“■ 구 건축법(2016. 2. 3. 법률 제14016호로 일부개정되기 전의 것)
제35조(건축물의 유지·관리)
① 건축물의 소유자나 관리자는 건축물, 대지 및 건축설비를 제40조부터 제50조까지, 제50조의2, 제51조부터 제58조까지, 제60조부터 제64조까지, 제65조의2, 제67조 및 제68조와 「녹색건축물 조성 지원법」 제15조부터 제17조까지의 규정에 적합하도록 유지·관리하여야 한다. 이 경우 제65조의2 및 「녹색건축물 조성 지원법」 제16조·제17조는 인증을 받은 경우로 한정한다.
② 건축물의 소유자나 관리자는 건축물의 유지·관리를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 정기점검 및 수시점검을 실시하고, 그 결과를 허가권자에게 보고하여야 한다.
③ 제1항 및 제2항에 따른 건축물 유지·관리의 기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.“
2. 당심에서 추가 판단하는 부분
가. 이 사건 처분은 근거법령이 부정확하여 위법하다는 주장에 대한 판단
1) 원고의 주장
피고는 원고에게 이 사건 처분을 하면서 근거법령으로 건축법 제35조 및 국토계획법 제54조를 기재하였는데, 원고는 건축법 제35조를 위반한 사실이 없을 뿐만 아니라 국토계획법 제54조를 위반한 경우에 이행강제금을 부과할 수 있는 근거 조항이 없다. 이와 같이 피고가 원고에게 이 사건 처분의 법적 근거를 정확하게 제시하지 아니함으로써 원고는 이 사건 처분에 대한 불복신청을 하는데 있어서 절차적 권리를 보장받지 못하였으므로 이 사건 처분은 위법하다.
2) 판단
행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서는 다른 사유를 추가하거나 변경할 수도 있으나, 기본적 사실관계가 동일하다는 것은 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초적인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한 것을 말하며, 처분청이 처분 당시에 적시한 구체적 사실을 변경하지 아니하는 범위 내에서 단지 그 처분의 근거 법령만을 추가·변경하거나 당초의 처분사유를 구체적으로 표시하는 것에 불과한 경우에는 새로운 처분사유를 추가하거나 변경하는 것이라고 볼 수 없다(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791, 13807 판결 참조).
갑 제1호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 원고에 대하여 이 사건 처분을 하면서 위반내용으로 “1층 무단변경(음식점 → 자동차영업소) * 청라지구단위계획 용도 위반”이라고 기재한 사실, 당심에 이르러 이 사건 처분 당시 근거법령으로 적시한 건축법 제35조는 착오에 기인한 것이라고 주장하면서 그 근거법령을 건축법 제19조로 변경한 사실을 인정할 수 있다. 이는 처분 당시에 적시한 구체적 사실을 변경한 것이 아니라 단순히 근거법령만을 변경한 것에 불과하므로 새로운 처분 사유를 추가하거나 변경한 것으로 볼 수 없어 허용된다.
그리고 앞서 본 사실관계에 의하면, 원고가 이미 이 사건 건물 1층을 무단 용도변경하였다는 이유로 피고로부터 시정명령을 받고 이행강제금을 납부한 후에도 이를 시정하지 아니하자, 피고가 원고에게 재차 시정을 촉구하고 이행강제금을 부과하는 이 사건 처분을 하였고, 이에 대하여 원고가 제소기간 내에 인천광역시 행정심판위원회에 행정심판을 청구하여 기각결정을 받은 후 이 사건 소를 제기하였음을 알 수 있다. 이와 같은 사건 경위에 비추어 보면, 원고는 피고가 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용에 관하여 충분히 파악하고 있었다고 판단되고, 비록 이 사건 처분서에 기재된 근거법령에 일부 오기나 불명확한 부분이 있더라도 원고가 이 사건 처분에 대한 불복절차에 나아가는 데 별다른 지장이 없었던 것으로 보이므로, 이 사건 처분이 원고의 절차적 권리를 침해한 것이어서 위법하다는 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
나. 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙을 위반하여 위법하다는 주장에 대한 판단
1) 원고의 주장
건축법 시행령 개정은 건축물의 용도변경과 관련된 규제를 완화함으로써 국민의 편의를 증진하고 용도변경 절차에 따른 불필요한 비용을 절감하기 위한 것인데, 원고는 건축물의 용도변경과 관련된 규제를 완화한다는 정부의 공적인 견해표명을 신뢰하고 이 사건 건물 1층을 자동차영업소로 사용하게 하는 임대차계약을 유지하였던 것이므로, 피고가 이 사건 처분을 하는 것은 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법하다.
2) 판단
행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 4. 28. 선고 2005두6539 판결 등 참조).
이 사건의 경우, 정부가 건축법 시행령의 개정 등을 통하여 건축물의 용도변경과 관련된 규제를 완화한다는 견해를 표명하였다고 보더라도, 이는 일반적·추상적인 견해를 밝힌 것에 불과하고, 그러한 정부의 언동이 개별적·구체적으로 원고의 행위나 이 사건 처분을 규율하고 있다고 할 수 없으므로, 위와 같은 사정만으로 피고나 다른 행정청이 원고에게 신뢰의 대상이 되는 어떠한 공적인 견해표명을 하였다거나 이로 인하여 원고에게 법적으로 보호받을 가치 있는 신뢰가 형성되었다고 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 볼 필요 없이 이유 없다.
다. 이 사건 처분은 용도변경이 허용되어야 하므로 부당하다는 주장에 대한 판단
1) 원고의 주장
건축법 제19조 제3항, 제4항, 개정된 건축법 시행령 제14조 제4항 제1호에 따르면, 이 사건 건물 1층의 용도를 ‘일반음식점’에서 ‘자동차영업소’로 변경하는 것은 개정된 건축법 시행령 별표 1의 같은 호에 속하는 건축물 상호 간의 용도변경에 해당하여 용도변경 허가나 신고는 물론이고 건축물대장 기재내용의 변경신청도 할 필요 없이 가능함에도, 기존의 지구단위계획에 저촉된다는 이유만으로 그러한 용도변경이 허용되지 않는 것으로 보아 원고에게 이행강제금을 부과하는 것은 부당하다.
2) 판단
앞서 본 바와 같이 건축법상 건축물에 대한 규제와 국토계획법상 토지 위의 건축물에 대한 규제는 그 규제 목적을 달리하는 것으로서, 지구단위계획구역 내 건축물의 허용용도 변경은 국토계획법령이 정하는 절차에 따라 지구단위계획의 변경에 의하여야 하는 것이므로, 이 사건에서 지구단위계획 결정조서에 따라 자동차영업소가 여전히 허용용도에 포함되어 있지 않은 이상 원고가 주장하는 사정만으로는 이 사건 처분이 부당하다고 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각할 것인데, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하고, 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 조경란(재판장) 박선준 이현우