【원고, 항소인】
주식회사 엔에스피 (소송대리인 법무법인 율촌 담당변호사 전영준)
【피고, 피항소인】
성남시 분당구청장 (소송대리인 법무법인 새길 담당변호사 이현용)
【제1심판결】
수원지방법원 2016. 12. 7. 선고 2016구합1111 판결
【변론종결】
2018. 4. 13.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 원고에 대하여 2015. 7. 10. 한 2015년 재산세(건축물) 146,870,410원, 지역자원시설세 135,544,810원, 지방교육세 18,829,520원의 각 부과처분 및 2015. 9. 8. 한 2015년 재산세(토지) 186,268,120원, 지방교육세 21,913,890원의 각 부과처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 제1심 판결 이유의 인용
이 판결 이유는, 제1심 판결 이유 중 아래와 같은 내용을 고치거나 추가하는 외에는 제1심 판결 이유 중 제1, 2항과 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.
○ 5면 7행(도표는 행수에서 제외함)의 "53,798,734,737원"을 "53,798,734,727원"으로 고친다.
○ 7면 13행부터 10면 18행까지를 아래와 같이 고친다.
『다. 관련법리
1) 구 지방세법 제110조 제1항에 의하면, 토지, 건축물에 대한 재산세의 과세표준은 같은 법 제4조 제1항 및 제2항에 따른 시가표준액을 기준으로 하고, 구 지방세법 제4조 제1항은 ‘이 법에서 적용하는 토지 및 주택에 대한 시가표준액은 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 따라 공시된 가액으로 한다‘고, 구 지방세법 시행령 제2조는 ’구 지방세법 제4조 제1항 본문에 따른 토지 등의 시가표준액은 지방세기본법 제34조에 따른 세목별 납세의무의 성립시기 당시에 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 따라 공시된 개별공시지가 등으로 한다‘고 규정하고 있다. 그리고 구 지방세법 제4조 제2항은 ’제1항 외의 건축물 등의 과세대상에 대한 시가표준액은 거래가격 등을 고려하여 정한 기준가격에 종류, 구조, 용도, 경과연수 등 과세대상별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준에 따라 지방자치단체의 장이 결정한 가액으로 한다‘고 규정하고, 구 지방세법 시행령 제4조 제1항 제1호는 ’건축물의 시가표준액에 관하여 구 소득세법 제99조 제1항 제1호 나목에 따라 산정·고시하는 건물신축가격기준액에 건물의 구조별·용도별·위치별 지수(가목), 건물의 경과연수별 잔존가치율(나목), 건물의 규모·형태·특수한 부대설비 등의 유무 및 그 밖의 여건에 따른 가감산율(다목)을 적용하여 결정한다‘고 규정하고 있다. 위와 같은 지방세법령에 따라 토지의 시가표준액 산정의 기초가 되는 개별공시지가의 결정에 위법이 있는 경우에는 그 자체를 행정소송의 대상이 되는 행정처분으로 보아 그 위법 여부를 다툴 수 있음은 물론 이를 기초로 한 과세처분 등 행정처분의 취소를 구하는 행정소송에서도 선행처분인 개별공시지가결정의 위법을 독립된 불복사유로 주장할 수 있다(대법원 1996. 5. 14. 선고 93누10118 판결 참조). 또한 지방자치단체의 장이 건물신축가격을 기준으로 하여 구 지방세법 시행령 제4조 제1항 제1호 소정의 제반 요소들을 모두 참작하여 시가표준액을 결정하였다 하더라도 그 시가표준액이 시가나 기타 사정에 비추어 현저하게 불합리한 것으로 인정되는 경우에는 그 시가표준액 결정은 위법한 것으로 보아야 할 것이다(대법원 1997. 7. 8. 선고 95누17953 판결 참조).
2) 표준지공시지가결정은 이를 기초로 한 수용재결 등과는 별개의 독립된 처분으로서 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하지만, 표준지공시지가는 이를 인근 토지의 소유자나 기타 이해관계인에게 개별적으로 고지하도록 되어 있는 것이 아니어서 인근 토지의 소유자 등이 표준지공시지가결정 내용을 알고 있었다고 전제하기가 곤란할 뿐만 아니라, 결정된 표준지공시지가가 공시될 당시 보상금 산정의 기준이 되는 표준지의 인근 토지를 함께 공시하는 것이 아니어서 인근 토지 소유자는 보상금 산정의 기준이 되는 표준지가 어느 토지인지를 알 수 없으므로, 인근 토지 소유자가 표준지의 공시지가가 확정되기 전에 이를 다투는 것은 불가능하다. 더욱이 장차 어떠한 수용재결 등 구체적인 불이익이 현실적으로 나타나게 되었을 경우에 비로소 권리구제의 길을 찾는 것이 우리 국민의 권리의식임을 감안하여 볼 때, 인근 토지소유자 등으로 하여금 결정된 표준지공시지가를 기초로 하여 장차 토지보상 등이 이루어질 것에 대비하여 항상 토지의 가격을 주시하고 표준지공시지가결정이 잘못된 경우 정해진 시정절차를 통하여 이를 시정하도록 요구하는 것은 부당하게 높은 주의의무를 지우는 것이고, 위법한 표준지공시지가결정에 대하여 그 정해진 시정절차를 통하여 시정하도록 요구하지 않았다는 이유로 위법한 표준지공시지가를 기초로 한 수용재결 등 후행 행정처분에서 표준지공시지가결정의 위법을 주장할 수 없도록 하는 것은 수인한도를 넘는 불이익을 강요하는 것으로서 국민의 재산권과 재판받을 권리를 보장한 헌법의 이념에도 부합하는 것이 아니다. 따라서 표준지공시지가결정이 위법한 경우에는 그 자체를 행정소송의 대상이 되는 행정처분으로 보아 그 위법 여부를 다툴 수 있음은 물론, 수용보상금의 증액을 구하는 소송에서도 선행처분으로서 그 수용대상 토지 가격 산정의 기초가 된 비교표준지공시지가결정의 위법을 독립한 사유로 주장할 수 있다(대법원 2008. 8. 21. 선고 2007두13845 판결 참조). 그리고 이러한 법리는 재산세부과처분 취소소송에서 토지의 시가표준액 산정의 기초가 되는 표준지공시지가결정의 위법성을 다투는 경우에도 그대로 적용된다고 봄이 상당하다. 한편 표준지공시지가의 결정절차 및 그 효력과 기능 등에 비추어 보면, 표준지공시지가는 당해 토지뿐 아니라 인근 유사토지의 가격을 결정하는 데에 전제적·표준적 기능을 수행하는 것이어서 특히 그 가격의 적정성이 엄격하게 요구된다. 이를 위해서는 무엇보다도 적정가격 결정의 근거가 되는 감정평가업자의 평가액 산정이 적정하게 이루어졌음이 담보될 수 있어야 하므로, 그 감정평가서에는 평가원인을 구체적으로 특정하여 명시함과 아울러 각 요인별 참작 내용과 정도가 객관적으로 납득이 갈 수 있을 정도로 설명됨으로써, 그 평가액이 당해 토지의 적정가격을 평가한 것임을 인정할 수 있어야 한다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20140 판결 참조).
라. 판단
위 인정사실과 갑 제5, 8, 9호증, 갑 제19호증의 1, 2, 을 제7호증의 각 기재, 이 법원의 감정인 소외인(이하 감정인이라 한다)에 대한 감정촉탁결과, 이 법원의 국토교통부에 대한 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정 등에 비추어 보면, 이 사건 처분의 전제가 된 이 사건 부동산에 대한 시가표준액 결정은 공시지가결정에 위법이 있거나 시가 또는 기타 사정에 비추어 현저하게 불합리한 것으로 위법하다.
1) 성남(분당)여객자동차터미널 및 복합건물에는 이 사건 건축물에 해당하는 여객터미널 시설뿐만 아니라 근린생활시설, 판매시설 등의 편익시설(이하 이 사건 상업시설이라 한다)이 함께 존재하고, 분당 지구단위계획에 따라 여객터미널 시설이 전체 면적의 50%를 초과하도록 하는 등의 공법상 제한을 받고 있다. 그런데 2개의 감정평가법인(제일감정평가법인과 가람감정평가법인)이 위 건물 부지인 성남시 (주소 생략) 잡종지 27,308.1㎡(이하 (주소 생략) 토지라 한다)의 적정가격에 대한 평가를 의뢰받아 작성한 ‘2015년도 표준지 조사사항 및 가격평가의견서’에 의하면, 위 감정평가법인들은 거래사례비교법에 따라 성남시 (주소 2 생략) 대 1,385.1㎡(이하 (주소 2 생략) 토지라 한다)를 거래사례로 선정한 다음 지역요인과 개별요인 비교에서 제반 조건이 대등하다고 판단(다만 획지조건만은 열세로 판단하였다)한 전제에서 감정평가를 하였는바, 위 가격평가의견서들은 전체적으로 그 내용이 거의 동일할 뿐만 아니라 (주소 2 생략) 토지는 여객자동차터미널 부지인 (주소 생략) 토지와는 제반가격형성요인이 달라 비교가능성이 높은 거래사례로 보기 어렵고, 지역요인과 개별요인 비교에서 제반 조건이 대등하다고 볼 수도 없다((주소 생략) 토지는 (주소 2 생략) 토지와 달리 위와 같은 공법상 제한을 받고 있다). 따라서 위 가격평가의견서들을 근거로 한 (주소 생략) 토지에 대한 표준지공시지가결정은 (주소 생략) 토지의 적정가격을 반영한 것으로 보기 어렵다.
2) 동일감정평가사무소는 이 사건 경매절차에서 2014. 5. 12.을 기준시점으로 하여 이 사건 부동산을 포함한 성남(분당)여객자동차터미널 및 복합건물의 429개호에 대하여 동시에 감정을 하였는데, 그 결과 이 사건 건축물을 25,515,600,000원, 이 사건 토지를 17,010,400,000원으로 평가하였다. 피고가 결정한 이 사건 건축물의 시가표준액 53,798,734,727원(지4층 101호 16,823,694,033원 + 지3층 101호 17,780,417,869원 + 지1층 701호 5,341,902,209원 + 지1층 702호 9,271,066,449원 + 1층 601호 2,442,687,130원 + 7층 101호 2,138,967,037원)은 위 감정가액의 약 2.1배이고 감정가액과의 차액은 28,283,134,727원이며, 이 사건 토지의 시가표준액 78,263,920,000원은 위 감정가액의 약 4.6배이고 감정가액과의 차액은 61,253,520,000원에 이른다.
3) 감정인은 2015. 1. 1.을 기준시점으로 하여 이 사건 부동산을 38,004,745,000원(이 사건 건축물 15,201,672,000원, 이 사건 토지 22,803,073,000원)으로 평가하였다. 피고가 결정한 이 사건 건축물의 시가표준액 53,798,734,727원은 위 감정가액의 약 3.5배이고 감정가액과의 차액은 38,597,062,727원이며, 이 사건 토지의 시가표준액 78,263,920,000원은 위 감정가액의 약 3.4배이고 감정가액과의 차액은 55,460,847,000원에 이른다.
4) 건축물의 시가표준액 산출 시 적용되는 위치지수는 건물부속토지가격에 따라 달라지는데, 앞서 본 바와 같이 이 사건 토지의 공시지가가 과도하게 높게 결정되었다면 이 사건 건축물의 위치지수와 이를 기초로 산출된 이 사건 건축물의 시가표준액도 과도하게 높게 결정될 수밖에 없다. 나아가 이 사건 건축물과 이 사건 상업시설은 그 이용상황이나 가격요인이 달라 동일하게 평가될 수 없는데도 피고는 위치지수를 적용함에 있어 이러한 차이를 고려하지 않은 것으로 보인다.
5) 안전행정부장관(구 지방세법 시행령상의 행정자치부장관과 같다)이 구 지방세법 제4조 제2항, 구 지방세법 시행령 제4조 제1항에 따라 정한 2015년도 건축물 시가표준액 조정기준은 ‘구조지수, 용도지수, 위치지수 및 가감산율의 적용이 불합리하다고 판단되는 경우에는 시장·군수·구청장이 해당 지수의 30% 범위 내에서 하향 조정(가감산율은 가감 조정)하여 적용할 수 있으나, 그 범위를 초과하는 경우에는 안전행정부장관의 승인을 얻어 시·도지사가 변경 결정·고시하여 적용할 수 있다’라고 규정하고 있고, 나아가 구 지방세법 시행령 제4조 제3항 단서는 ‘시가의 변동 또는 그 밖의 사유로 이미 결정한 시가표준액을 그대로 적용하는 것이 불합리하다고 인정되는 경우에는 도지사 등은 행정자치부장관의 승인을 받아 해당 시가표준액을 변경 결정할 수 있다’라고 규정하고 있다. 이는 정해진 기준대로 시가표준액을 기계적으로 산정하면 구체적 타당성을 잃게 될 우려가 있는 경우를 방지하기 위한 취지로 이해된다. 앞서 본 바와 같이 이 사건 건축물에 관하여 위 각 지수 등의 기계적 적용으로 불합리한 결과가 발생할 것이 명백하다면 피고로서는 위 조정기준에 따라 하향 조정을 하든지 위 구 지방세법 시행령 규정에 따라 변경 결정 절차를 밟는 등의 조치를 취하여야 함에도 그러한 조치를 취한 바 없다.
마. 소결론
따라서 피고의 이 사건 부동산에 대한 시가표준액 결정은 위법하고, 이를 기초로 한 이 사건 처분 역시 위법하며, 이 사건에 제출된 모든 자료에 의하여도 이 사건 부동산의 정당한 시가표준액을 알 수 없어 정당한 세액을 산출할 수 없으므로, 이 사건 처분은 전부 취소되어야 한다.』
○ 13면 도표 7행의 "6,400만원 초과금액" 앞에 "49,100원 + "를 추가한다.
○ 14면 2행 다음에 아래 내용을 추가한다.
『③ 법 제4조 제2항에 따른 건축물, 선박, 항공기 및 그 밖의 과세대상에 대한 시가표준액은 매년 1월 1일 현재 시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 "시장·군수"라 한다)이 제1항의 행정자치부장관이 정하는 기준에 따라 산정하여 특별시장·광역시장 또는 도지사(이하 "도지사"라 한다)의 승인을 받아 결정한다. 다만, 시가의 변동 또는 그 밖의 사유로 이미 결정한 시가표준액을 그대로 적용하는 것이 불합리하다고 인정되는 경우에는 도지사는 행정자치부장관의 승인을 받아 해당 시가표준액을 변경결정할 수 있다.』
2. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 이재영(재판장) 신숙희 이승철