【원 고】
롯데건설 주식회사 외 2인 (소송대리인 변호사 이경구 외 1인)
【원고보조참가인】
【피 고】
인천광역시장 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 김재학 외 1인)
【제3자소송참가인】
【변론종결】
2014. 1. 16.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 기각한다.
2. 소송비용 중 원고 보조참가로 인한 부분은 원고 보조참가인들이 부담하고, 나머지 소송비용은 제3자 소송참가로 인한 부분을 포함하여 원고들이 부담한다.
【청구취지】
피고가 2012. 4. 30. 인천광역시고시 제2012-101호로 고시한 인천 계양구 다남동 산 65-14 일원에 대한 도시관리계획(도시계획시설: 체육시설) 폐지결정을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고 롯데건설 주식회사(이하 ‘원고 롯데건설’이라고 한다)는 2006. 6. 28. 국토해양부장관에게 인천 계양구 다남동 산 65-14 일원에 대중골프장을 설치하는 내용의 개발제한구역 관리계획 승인을 요청하였고, 이에 국토해양부장관은 2008. 4. 24. 형질변경면적 606,200㎡, 건축연면적 9,020㎡로 하는 2011년 개발제한구역 관리계획을 승인하였다.
나. 원고 롯데건설은 2008. 6. 9. 피고에게 인천 계양구 다남동에 대중골프장을 조성하는 내용의 도시관리계획 결정의 입안을 제안하였고, 피고는 도시계획위원회 심의를 거쳐 2009. 10. 5. 인천 계양구 다남동 산 65-14 일원 717,000㎡(이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다)에 12홀 규모의 대중골프장을 설치하는 내용의 도시관리계획(도시계획시설: 체육시설) 결정 및 지형도면 고시(인천광역시고시 제2009-312호)를 하였다(이하 ‘이 사건 도시관리계획’이라 한다).
다. 이 사건 사업부지는 약 86.7%인 48필지 612,836㎡를 원고 3이, 약 11.3%인 24필지 81,125㎡를 소외인 등 26명이 각 소유하고 있고, 나머지 약 2%인 18필지 14,039㎡는 국·공유지인데, 소외인 등 26명 중 14명이 원고들이 계획하고 있는 ‘다남동 대중골프장 조성사업’에 동의하고 있다.
라. 원고들은 2011. 5. 31. 피고에게 이 사건 사업의 공동시행자로 지정해달라는 등의 내용으로 사업시행자지정신청서 및 실시계획인가신청서를 제출하였으나, 피고는 2011. 6. 8. 원고들에 대하여 관계 법령에 따른 토지 소유 요건이 충족되지 않아 사업시행자의 자격이 부적합하다는 사유로 위 신청서를 반려하였다.
마. 원고들은 2011. 6. 16. 피고에게 공동사업자인 원고들이 사업대상인 토지면적의 2/3 이상에 해당하는 토지를 소유하고 있어 관계 법령상 요건을 구비하고 있다는 취지로 사업시행자지정신청서 및 실시계획인가신청서를 다시 제출하였으나, 피고는 2011. 6. 20. 위 라.항과 동일한 사유로 위 신청서를 반려하였다.
바. 이후 피고는 2012. 4. 30. 아래와 같은 사유를 들어 도시관리계획[도시계획시설(체육시설: 다남동 대중골프장)] 변경(폐지)결정 및 지형도면 고시(인천광역시고시 제2012-101호)를 하였다[이하 이 고시로 행해진 도시관리계획 변경(폐지)결정을 ‘이 사건 처분’이라 한다].
① 계양산 지역의 자연환경·경관의 보전과 훼손된 자연환경·경관의 개선 및 복원 ② 역사적, 문화적, 향토적 유서지인 계양산의 정체성과 문화유산 보호 ③ 계양산 지역의 난개발 방지를 위하여 제정된 『계양산 보호조례』의 이행 ④ 민간 골프장을 도시계획시설로 결정하지 아니하는 중앙정책의 수용 ⑤ 인천시민에게 건전한 여가·휴식공간 제공을 위해 산림휴양공원으로 조성 ⑥ 285만 인천시민의 공익을 위한 녹지공간 확보와 공공복리의 증진 등
사. 한편 원고 보조참가인들은 이 사건 사업부지 인근에 거주하는 주민 내지 이 사건 사업부지 내 토지·건물의 소유자로서 이 사건 사업으로 인한 재산적 이익 발생과 주변 환경 개선 등에 관하여 기대이익을 가지고 있는 사람들이고, 제3자 소송참가인들은 원고 롯데건설이 2009. 12.경 피고에게 제출한 환경영향평가서상 환경영향평가 대상지역 반경 1㎞ 이내에 거주하며 농사를 짓거나 주말농장, 식당 등을 운영하면서 이 사건 사업 시행으로 인한 환경·건강상 피해와 재산적 손해를 우려하는 사람들이다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 9, 10, 17, 18호증, 을가 제2, 5호증, 을나 제2 내지 7호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 본안전항변에 관한 판단
가. 피고의 주장
1) 원고적격: 도시관리계획의 존속을 주장하기 위해서는 최소한 사업시행자로 지정되어야 하는데, 원고 롯데건설은 이 사건 도시관리계획의 입안을 제안하였을 뿐이고, 원고 롯데상사 주식회사(이하 ‘원고 롯데상사’라 한다)는 이 사건 도시관리계획에 따라 다남동 대중골프장 조성사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)이 완료된 후 골프장을 운영하기 위하여 원고 롯데건설과 내부 계약을 맺은 제3자에 불과하며, 원고 3은 이 사건 사업부지의 토지 소유자이자 원고 롯데건설의 특수관계인이지만 이 사건 사업과는 무관한 사람이어서, 원고들은 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 없다.
2) 소의 이익: 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2012. 12. 18. 법률 제11579호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토계획법’이라 한다) 제2조 제6호 (라)목 중 ‘체육시설’ 부분에 대한 헌법재판소의 헌법불합치결정으로 이 사건 도시관리계획의 근거 법령 자체가 소멸하였고, 그 후 위 ‘체육시설’은 ‘공공필요성이 인정되는 체육시설’로 개정되었으나 개정법률 부칙에 경과규정이 없어 이 사건 처분이 취소되더라도 원고들이 개정법률에 근거하여 이 사건 사업을 시행할 수 없으므로 이 사건 소는 소의 이익이 없다.
나. 판단
1) 원고적격에 관하여
행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있고, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이란 당해 행정처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고 제3자가 당해 행정처분과 관련하여 간접적이거나 사실적·경제적인 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다.
살피건대, 원고 롯데건설은 피고에게 이 사건 도시관리계획의 입안을 제안하고 환경영향평가서를 제출하는 등 이 사건 사업을 추진하여 온 사실, 원고 3이 이 사건 사업부지 중 약 86.7% 면적의 토지를 소유하고 있는 사실, 원고들은 피고에게 2011. 5. 31.과 2011. 6. 16. 이 사건 사업의 공동시행자로 지정해 달라고 신청하였으나 피고가 거듭 반려한 사실은 앞서 본 바와 같고, 원고들이 피고를 상대로 위 각 사업시행자지정신청 반려처분의 취소를 구하는 소(인천지방법원 2012구합3662)를 제기하여 2012. 11. 16. 승소판결을 받았고, 피고가 항소하여 위 소송이 항소심 계속 중인 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 이 법원에 현저하다.
이와 같이 이 사건 변론종결일까지 이 사건 도시관리계획에 관한 사업시행자의 지위를 취득하지는 못하였으나 이 사건 처분 전에 이 사건 도시관리계획과 국토계획법 제86조 제7항 및 같은 법 시행령 제96조 제2항에 근거하여 사업시행자로 지정받기 위한 절차를 취한 원고들로서는 이 사건 도시관리계획의 존속에 관하여 그 근거 법률인 국토계획법에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 가지고 있다고 봄이 상당하므로, 원고들은 이 사건 도시관리계획을 폐지한 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 있다고 할 것이다.
따라서 피고의 이 부분 본안전항변은 이유 없다.
2) 소의 이익에 관하여
헌법재판소 2011. 6. 30. 선고 2008헌바166, 2011헌바35 전원재판부 결정은 도시계획시설로 결정될 수 있는 기반시설의 하나로 ‘학교·운동장·공공청사·문화시설·체육시설 등 공공·문화체육시설’을 들고 있는 구 국토계획법 제2조 제6호 (라)목 중 ‘체육시설’ 부분(이하 ‘이 사건 정의조항’이라 한다)에 대하여, 체육시설의 종류와 범위를 대통령령에 위임하기 위해서는 공공필요성이 인정되는 범위로 한정해 두어야 함에도 체육시설의 구체적인 내용을 아무런 제한 없이 대통령령에 위임하고 있으므로 포괄위임금지원칙에 위배된다는 이유로 헌법불합치를 선언하면서 그 개정에 관한 입법시한을 2012. 12. 31.로 정하여 그때까지는 이를 계속 적용하도록 하였고, 위 헌법불합치 결정에 따라 이 사건 정의조항은 2012. 12. 18. 법률 제11579호로서 ‘공공필요성이 인정되는 체육시설’로 개정되었다.
이와 같이 헌법재판소가 이 사건 정의조항의 잠정 적용을 명하면서 그 적용의 범위를 따로 한정하지 아니한 이상 위 개정법률의 시행 전까지 이 사건 정의조항은 유효하게 그대로 적용되어야 하고, 설령 위 헌법불합치 결정으로 이 사건 정의조항이 효력을 잃는다 하더라도 이 사건 도시관리계획 결정이 당연무효가 되는 것이 아닌 이상(대법원 2013. 7. 12. 선고 2012두21796 판결 등 참조) 피고가 일반인의 이용에 제공하기 위하여 설치하는 위 대중골프장을 개정된 국토계획법상 ‘공공필요성이 인정되는 체육시설’로 보아 이 사건 도시관리계획 결정과 별개의 후행처분인 사업시행자 지정과 도시계획시설사업 실시계획 인가 등의 절차에 나아가는 것이 불가능하지 않으므로, 이 사건 소가 소의 이익이 없다고 할 수 없다.
따라서 피고의 이 부분 본안전항변도 받아들이지 아니한다.
3. 본안에 관한 판단
가. 원고들의 주장
원고들은 이 사건 처분은 다음과 같은 사유로 인하여 위법하다고 주장하며 그 취소를 구한다.
1) 피고가 제시한 처분사유, 즉 이 사건 도시관리계획 변경(폐지)결정의 취지(갑 제2호증)는 아래와 같이 이 사건 도시관리계획을 폐지할 사유로 타당하지 않거나 아무런 구체적인 자료가 제시되어 있지 않고, 이 사건 처분은 2010. 7. 취임한 민선 지방자치단체장(피고)이 민간사업자에 대한 행정의 연속성과 신뢰에 반한다는 점을 알면서도 공약사항을 이행하기 위해 자의적으로 행한 것으로 관계되는 이익에 대한 실질적인 검토와 합리적인 이익형량을 거치지 않았고, 이익형량 과정에서 재량권을 적정하게 행사하지도 않았다.
가) 이 사건 처분은 공익과 사익을 형량하여 새롭게 도시관리계획을 수립하고자 하는 것이 아니라 한강유역환경청, 산림청, 문화재청 및 인근 군부대와의 협의를 거쳐 이익형량을 통해 적법하게 결정된 도시관리계획을 폐지하여 기존 도시관리계획의 용도대로 개발할 수 없도록 하는 침익적 처분으로서 실질적으로 수익적 행정행위의 취소에 준하는 것이므로, 적법한 도시관리계획 및 이를 토대로 한 원고들의 신뢰와 정당한 이익에 우선하는 새로운 공익 또는 중대한 사정변경이 있어야 한다.
나) 원고들은 이 사건 사업부지 초입에 주민들을 위한 휴게·편의시설을 건설하고 그 인근에 별도로 다남동 근린공원을 조성하고자 하였는데, 피고의 열악한 재정 사정, 축사 등이 난립해 있는 계양산의 관리 상태, 공원 조성 현황 등을 고려할 때 피고가 이 사건 처분사유로 열거한 공익 목적은 이 사건 처분을 통해 달성할 수 없음이 명백하고, 오히려 이 사건 도시관리계획에 따라 친환경적 대중골프장과 근린공원을 건설함으로써 자연환경을 보호하고 인천시민에게 건전한 여가·휴식공간을 제공할 수 있다.
다) 인천광역시의회에서 제정한 계양산 보호조례는 특정 산의 보호를 위해 제정된 매우 이례적인 조례로서 무리하게 행정계획을 변경하는 과정에서 형식적인 정당성을 확보하고자 졸속으로 제정된 것이고, 이 사건 정의조항에 대한 헌법불합치 결정이나 관계 법령 개정으로 인하여 이미 결정, 고시된 이 사건 도시관리계획이 무효가 되는 것이 아니다.
2) 이 사건 처분은 “도시관리계획은 원칙적으로 결정된 날부터 5년 이내에는 이를 변경할 수 없다”는 국토해양부 도시관리계획수립지침(국토해양부훈령 제771호) 1-7-1-2.에 반한다.
3) 이 사건 처분은 이 사건 도시관리계획 고시를 통한 피고의 공적인 견해표명을 신뢰하여 이 사건 사업 추진을 위해 공동사업약정을 맺고 주민공청회, 환경영향평가, 문화재지표조사 등을 시행하는 한편, 사업시행자지정신청 및 실시계획인가신청까지 마치는 등 수년간 많은 비용과 노력을 들인 원고들의 보호가치 있는 신뢰이익을 침해하는 것으로서 신뢰보호의 원칙에 위배된다.
나. 관계 법령
[별지] 기재와 같다.
다. 판단
1) 행정계획 폐지에 대한 적법성 판단에 관한 법리
국토계획법상 도시관리계획은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 일종의 행정계획으로서, 국토계획법 등 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정할 때 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정할 때 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다. 이러한 법리는 행정주체가 주민의 도시관리계획 입안 제안을 받아들여 도시관리계획 결정을 할 것인지를 결정할 때에도 마찬가지이고, 나아가 도시관리계획 결정을 폐지할 것인지를 결정하는 경우에도 동일하게 적용된다고 보아야 한다(대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결, 대법원 2013. 3. 14. 선고 2011두16605 판결 등 참조).
2) 형량에 하자가 있어 위법한지 여부
갑 제11, 18호증, 을가 제6 내지 8, 13, 20, 24, 26 내지 31호증, 제44호증의 2, 을나 제11호증의 각 기재 또는 영상과 이 법원의 검증 결과를 비롯한 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 피고가 이 사건 도시관리계획을 변경(폐지)함에 있어 그 결정이 위법하게 될 정도로 공익과 사익 사이에서나 공익 상호 간, 사익 상호 간 이익형량을 전혀 행하지 않았다거나 이익형량에 정당성과 객관성이 결여되었다고 보기 어렵다.
① 원고들이 아직 사업시행자로 지정되지 않은 상태이고, 도시관리계획은 입안제안자에 대한 권리 설정이나 특정인의 이익 보호를 위해서가 아니라 공공복리 증진과 시민들의 삶의 질 향상을 위해서 수립하는 것인 점, 이 사건 도시관리계획으로 인하여 그 구역 안에 있는 토지 소유자의 권리행사가 일정한 제한을 받고 있었던 점 등에 비추어 이 사건 도시관리계획 결정을 원고들에 대한 수익적 행정처분이라고 보기는 어렵다.
② 원고들이 그 주장과 같이 토지매입비를 제외하고 이 사건 사업을 위한 외주 용역비와 운영실비로 52억 원이 넘는 비용을 투입하였다고 하더라도, 그 중에서 이 사건 도시관리계획이 고시되기 전에 개발제한구역 관리계획 승인을 요청하거나 이 사건 도시관리계획의 입안 제안을 하기 위하여 발생한 비용(원고들이 지출하였다고 주장하는 용역비 2,840,400,000원 중 1,457,900,000원)이 차지하는 비중이 크다.
③ 고용 창출 및 주변 상권의 발전, 환경 개선, 체육시설 이용이라는 원고 보조참가인들을 비롯한 인근 주민들의 기대이익은 대중골프장 건설로써만 충족할 수 있는 것은 아니고, 아래에서 보는 바와 같이 피고가 추진하는 산림휴양공원 조성으로도 달성할 수 있다.
④ 이 사건 도시관리계획에서 설치하고자 한 도시계획시설이 회원제 골프장이 아닌 대중골프장이라고 하더라도 사실상 그 이용에 일정한 경제적 제약이 존재하는 현실에서 이를 시민들이 손쉽게 부담 없이 이용할 수 있는 시설이라고 할 수는 없다(통계청에서 작성한 2011년도 레저시설 이용횟수 통계에 따르면 전 국민 중 골프장 이용자는 6.1%인 반면 삼림욕장·휴양림 이용자는 29.1%에 달한다).
⑤ 해발 395m의 계양산은 인천의 진산(鎭山)으로서 계양산성과 만일사지·명월사지·봉일사지 등의 불교유적 및 부평향교(인천광역시유형문화재 제12호) 등의 유교유적이 있고, 멸종위기종인 말똥가리, 천연기념물인 소쩍새, 황조롱이 등의 조류, 멸종위기종 2급인 맹꽁이, 인천시 지정 보호종인 도롱뇽, 한국산 개구리, 줄장지뱀 등의 양서류·파충류가 서식하며, 산림청 지정 희귀식물인 삼지구엽초, 이삭귀개, 땅귀개가 발견되는 등 생물다양성이 풍부하고, 인천 도심에서 쉽게 접근할 수 있는 인천 지역의 대표적 등산·휴식공간이다.
⑥ 아래 도면과 같이 이 사건 사업부지 한복판에 수백 그루의 소나무가 우거지고 계곡물이 흐르는 솔밭이 있고, 일부 등산로가 솔밭을 비롯한 이 사건 사업부지를 관통하고 있는데, 원고들은 골프코스를 솔밭 양쪽으로 6홀씩 설치할 예정으로, 원고들 설계와 같이 양쪽 코스를 잇는 카트로를 등산로로부터 이격하고 급경사 구간은 터널로 조성하며 대체등산로를 개설한다 하더라도 카트로 건설로 인하여 녹지 일부가 훼손되어 생태축이 단절될 것으로 보이고, 사업부지 내 등산로의 폐지 또는 변경이 불가피하다.
⑦ 원고들은 위 도면과 같이 기 훼손지 위주로 골프코스를 설치하고 녹지를 원형보존하며 차폐수림대·생태통로·대체서식지·자연생태연못을 조성하는 등의 방법으로 친환경적으로 개발할 것이라고 주장하나, 골프장 건설 및 운영 과정에서 절·성토로 인한 지형 변화, 소음 발생, 동물의 서식지 파괴·교란, 식생 감소, 농약·비료 사용 등으로 환경이 훼손될 우려는 여전히 존재한다.
⑧ 지방자치법은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하고 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있는데, 인천광역시의회는 2011. 10. 24. 조례 제4999호로 계양산의 자연자원과 생태계를 보호하기 위한 계양산 보호조례를 제정하였다.
⑨ 인천일보의 2006. 12.경 여론조사에서 계양산에 골프장을 건립하는 방안에 대하여 인천시민의 83.6%(계양구민의 83.1%)가 반대하고 자연친화적 휴양림·수목원을 조성하는 방안에 대하여 인천시민의 89.4%가 찬성하였으며, 2011. 7.경 여론조사에서는 계양산 골프장 건설을 백지화한 것에 대하여 인천시민의 37%가 ‘매우 잘한 일’, 23%가 ‘잘한 일’이라고 답하였다.
⑩ 피고가 2011. 1. 21.부터 2011. 2. 7.까지 이 사건 도시관리계획의 폐지를 위한 주민 열람·공고를 하여 이해관계자들에게 의견제출의 기회를 제공한 결과 의견을 제출한 6,146명 중 6,145명이 이 사건 도시관리계획 폐지에 찬성하였는데, 이에 대하여 원고들은 휴일을 제외하면 공람 기간이 너무 짧았고 반대표가 하나밖에 나오지 않은 것에 비추어 위 공람이 일방적·형식적으로 진행되었다고 주장하나, 그러한 사정만으로 의견수렴절차에 어떠한 하자가 있었다고 단정할 수는 없다.
⑪ 피고는 이 사건 처분에 앞서 위와 같이 이 사건 도시관리계획의 폐지를 위한 주민 열람·공고를 하는 한편, 원고 롯데건설에 2011. 3. 7. 이 사건 사업부지에 대중골프장 대신 수목원과 자연휴양림을 조성하는 방안을 제안하였고, 이에 원고 롯데건설이 토지 교환 또는 매입을 제안하자 2011. 4. 13. 이 사건 사업부지 중 원고 3 소유 토지와 시유지를 교환하거나 원고 3 소유 토지를 연차별로 매입하는 방식의 대안을 제시하는 등 상당 기간에 걸쳐 수차례 협의를 시도하였으며, 이와 관련된 원고들의 의견을 제출받아 도시관리계획위원회의 심의절차를 거치기도 하였다.
⑫ 원고들은 피고가 이 사건 처분 과정에서 환경영향평가를 받지 아니하였다고 주장하나, 도시관리계획을 폐지할 때에는 환경영향평가법령에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업이 존재하지 않으므로 도시관리계획 폐지를 위하여 다시 환경영향평가를 받아야 한다고 볼 법률상 근거가 없다(오히려 국토교통부는 도시관리계획 폐지 시에는 환경영향평가가 필요 없다는 입장이다. 피고 측 참고자료 6).
⑬ 피고는 2012. 7.경 계양산에 2018년까지 2,379,273㎡ 면적의 계양산림휴양공원을 조성하는 사업을 추진하기로 하고 2012년 용역비로 3억 5,000만 원, 반딧불이 서식지 복원 예산으로 1억 원을 확보하였고, 2012. 5.경 사업비 5억 4,200만 원을 투입하여 계양역(경인아라뱃길)과 계양청소년수련관을 잇는 계양산 주변 누리길 조성사업을 완료하였으며, 2012. 11. 12. 계양산에 계양산성 복원과 연계하여 시민 여가시설인 계양역사공원과 계양산림휴양공원을 조성하고 원적산공원, 호봉공원 등과 묶어 자연문화·역사문화 탐방벨트를 구축하는 내용이 포함된 ‘2025년 인천도시기본계획 변경 공고’(인천광역시공고 제2012-1473호)를 하였다.
⑭ 원고들은 피고가 계양산에 역사공원과 산림휴양공원을 조성할 실질적 의지와 재정능력이 없다고 주장하나, 대규모 재정이 투입되고 변경 가능성이 상존하는 행정계획의 시행 가능 여부에 대하여 사법부가 판단하는 것은 불가능하거나 바람직하지 않고, 피고의 재정 부실로 인하여 이 사건 처분이 위법하게 되는 것도 아니며, 피고 스스로 장래에 재정 문제로 행정계획을 이행하지 못할 경우까지 예상하여 이익형량을 할 의무가 있다고 보기도 어렵다.
따라서 이 사건 처분은 이로써 달성하려는 공익과 침해되는 사익에 대한 합리적인 형량 없이 이루어진 것으로서 위법하다는 원고들의 주장은 받아들이지 아니한다.
3) 도시관리계획수립지침(국토해양부훈령 제771호) 위반 여부
상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 ‘행정규칙이나 내부지침’은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로 행정처분이 그에 위반하였다고 하여 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니다. 다만 재량권 행사의 준칙인 행정규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로, 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그를 위반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 된다(대법원 2009. 12. 24. 선고 2009두7967 판결 등 참조).
국토해양부훈령인 도시관리계획수립지침은 그 성격상 행정청 내부의 사무처리준칙에 해당하고, 위 지침 자체에서도 지역 실정 또는 당해구역 여건 등으로 인하여 지침의 세부내용 중 일부에 대하여 이를 그대로 적용하는 것이 불합리한 경우에는 법령의 범위 안에서 그 사유를 명백히 밝히고 다르게 적용할 수 있다고 정하고 있으며(1-1-2.), 1-7-2-1.과 1-7-2-2. 등에서 도시관리계획을 5년 이내에 변경할 수 있는 경우를 예정하고 있으므로, 이 사건 처분이 도시관리계획은 원칙적으로 결정된 날부터 5년 이내에는 변경할 수 없다고 정하고 있는 1-7-1-2.에 어긋난다고 하더라도 이러한 사정만으로 곧바로 위법하게 된다고 할 수 없다.
4) 신뢰보호원칙 위반 여부
일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙을 적용하려면, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 한다.
행정계획은 그 속성상 장래에 대한 예측을 전제로 하고, 본질적으로 변경 가능성을 내포하고 있으므로, 이에 해당하는 이 사건 도시관리계획을 고시한 것만으로는 피고가 위 도시관리계획의 유지나 원고들의 이 사건 사업 시행에 대하여 공적인 견해를 표명하였다고 보기 어렵고, 일반적으로 기존 행정계획의 존속에 대한 특정인의 기대이익을 행정계획의 변경에 따른 공익보다 우선시할 수도 없으므로 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법하다고 보기 어렵다.
4. 결론
그렇다면, 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령: 생략]
판사 조의연(재판장) 김연수 윤명화