【원 고】
주식회사 준건설 외 1인 (소송대리인 법무법인 (유한) 로고스 담당변호사 송진현 외 1인)
【피 고】
정읍시장
【변론종결】
2012. 6. 5.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지】
피고가 2011. 10. 25. 원고들에 대하여 한 토석채취변경불허가처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고 주식회사 준건설(이하 ‘준건설’이라 한다)은 2007. 5. 1. 피고로부터 정읍시 감곡면 (주소 1 생략), (주소 2 내지 5 생략) 등 5개 필지 중 93,392㎡ 부분(이하 ‘이 사건 채취지’라고 한다)에 대하여 2007. 4. 30.경부터 2010. 4. 30.경까지로 하는 토사채취허가를 받아 토사를 채취해 오다가, 2010. 6. 9. 위 토사채취허가기간을 2011. 12. 31.경까지로 연장받았다.
나. 원고 준건설은 이 사건 채취지에서 토사를 채취하던 중 예상치 못한 암반이 나타나자, 2011. 9. 23. 원고 유한회사 대일개발(이하 ‘대일개발’이라 한다)과 함께 피고에게 위와 같은 기존의 토사채취허가를 토석채취허가로 변경하여 줄 것을 신청하였다(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다).
다. 이에 피고는 2011. 10. 25. 원고들에게 아래와 같은 사유를 들어 원고들의 이 사건 신청을 불허하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
(1) 상기 신청지 임야는 산지관리법 제25조의 3 및 동법 시행령 제32조의 3 제2항 제1, 2호 규정에 의하여 토석채취제한지역인 고속도로 및 철도 연변가시지역 2,000m 이내이며, 국도 가시권에서 1,000m 이내인 지역으로서 토석채취허가가 불가한 지역임(이하 ‘제1처분사유’라 한다).
(2) 토석(토사)허가 신청시에는 산지관리법 시행규칙 제24조 제1항 제6호 ‘연차별 토석채취구역실측도’가 누락되었으며, 같은 항 제10호와 관련하여 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙 별표 2에 의거 진입로 설계시 규정을 위반하여 일부구간을 노면포장 없이 16.9%로 설계되어 토석채취허가기준에 맞지 아니하였음(이하 ‘제2처분사유’라 한다).
(3) 신청지 주변 농작물에 대한 비산먼지피해, 축사소음, 진동피해(착유량감소), 폭우시 토사유실 피해가 예상되나 구체적으로 실현가능한 피해예방대책 부재와 주요도로의 교통대책을 수립하지 아니하였음(이하 ‘제3처분사유’라 한다).
(4) 공동 신청자 중 대표로 선정된 주식회사 준건설이 산림골재채취등록증이 없어 차후 채석현장에서 산림골재채취업 미등록자의 토석채취 작업이 우려됨(이하 ‘제4처분사유’라 한다).
(5) 정읍시에 진입하는 주요 도로변(고속도로, 국도)에서 산림환경보전 등 중대한 공익상 피해가 예상되는 토석채취허가시 이로 인하여 주민에게 미치는 영향이 많을 것으로 예상되고 인근 지역 주민들은 토석채취에 반대 의견임(이하 ‘제5처분사유’라 한다).
(6) 본 허가 신청지역은 정읍시에 진입하는 고속도로 및 국도변에 위치해 신청토지의 현장과 그 주위의 상황 등을 고려할 때 국토 및 자연의 유지와 환경보전, 자연경관 등 중대한 공익상 보호의 필요가 있다고 판단되며, 공익상 목적이 사익의 보호보다 크게 우선되어 토석채취제한지역에서 국가사업지정은 타당성이 결여되어 이 지역을 더 이상 훼손시키지 말고 조속히 산림의 공익적 기능을 높이는 방향으로 복원이 이루어져야 할 지역으로 판단됨(이하 ‘제6처분사유’라 한다).
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제3, 10, 14, 17, 29호증, 갑 제41호증의 1 내지 6, 갑 제52호증, 을 제2, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 절차상 위법 주장
산지관리법 시행령 제32조 제2항에 의하면, 토석채취허가신청에 대한 처분을 내리기에 앞서 지방산지관리위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정되어 있음에도 불구하고 피고는 지방산지관리위원회의 심의를 거치지 아니한 채 이 사건 처분을 하였으므로, 이는 법령상 필수적으로 규정된 절차를 흠결한 것으로서 위법하다.
2) 실체적 위법 주장
가) 제1처분사유에 관하여
이 사건 채취지가 토석채취제한지역에 속하기는 하나, 원고들이 토석채취를 통하여 수행하고자 하는 도로공사는 국가기간산업으로서 공익사업에 해당하므로 산지관리법 제28조 제1항, 제2항 제3호, 산지관리법 시행령 제37조 제2항 제1호에 의하여 토석채취제한지역임에도 불구하고 이 사건 신청에 대한 허가가 가능한 것이다.
나) 제2처분사유에 관하여
이 사건 채취지로의 임도시설은 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙 소정의 종단기울기 기준에 맞게 설계된 것이다. 또한 원고들이 이 사건 신청시 연차별 토석채취실측도를 누락하였다고 하더라도 위 서류가 토석채취허가의 허가기준에 해당하지는 아니하는 이상 행정절차법 제17조 제5항에 따라 먼저 보완을 요구함이 타당한 것이지, 그대로 이 사건 신청에 대하여 불허가하는 것은 위법하다.
다) 제3처분사유에 관하여
원고들은 비산먼지피해, 축사소음, 진동피해, 토사유실피해 등을 대비한 대책을 충분히 강구하였으며, 사전환경성검토 결과 인근 마을에 미치는 영향이 없는 것으로 평가되었다. 또한, 피고는 교통대책의 미수립을 근거로 하였으나, 이는 산지관리법 등 관계 법령에서 요구하고 있는 요건이 아니므로, 이를 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다.
라) 제4처분사유에 관하여
원고 준건설은 골재채취업 등록을 마치지 아니하였으나, 그렇다 하더라도 산지관리법 시행규칙 제24조 제1항 제4호에 따라 골재채취업 등록을 한 원고 대일개발과 공동으로 적법하게 이 사건 신청을 한 것이므로, 원고 준건설이 골재채취업 등록을 하지 아니하였다는 점과 그러한 골재채취업 등록이 없는 원고 준건설에 의하여 토석채취가 이루어질 것이 예상된다는 점을 이유로 원고들의 이 사건 신청을 거부한 이 사건 처분은 위법하다.
마) 제5처분사유에 관하여
사전환경성검토 결과 인근 마을에 미치는 소음·진동 등의 피해가 없는 것으로 평가되었을 뿐만 아니라, 이 사건 채취장 주변 주민들이 토석채취에 반대한 사실을 인정할 수 없으므로, 이를 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다.
바) 제6처분사유에 관하여
원고들이 수행하는 사업의 공익적 성격상 피고의 이 사건 처분으로 인하여 공익사업 수행에 막대한 차질이 예상되고, 원고들에게도 막대한 재산상 피해가 야기됨을 고려하면 이 사건 처분이 추구하는 공익이 그로 인하여 침해되는 법익에 보다 크게 우선한다고 볼 수 없으므로, 피고의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
1) 절차상 위법 주장에 대하여
가) 산지에서 토석을 채취하려는 자는 그 토석채취 면적이 100,000㎡ 미만인 경우에는 시장·군수·구청장(이하 ‘시장 등’이라 한다)으로부터 토석채취허가 또는 변경허가를 받아야 하는데(산지관리법 제25조 제1항 제2호 참조), 위 허가권자가 토석채취허가 또는 변경허가를 함에 있어서 그 절차에 관하여 현행 산지관리법 시행령 제32조 제2항 본문은 “토석채취허가·변경허가 또는 변경신고 대상 산지에 대하여 현지조사를 실시하고, 그 신청내용이 법 제28조에 따른 토석채취허가기준에 적합한지 여부를 검토한 후 토석채취의 타당성에 관하여 지방산지관리위원회의 심의를 거쳐야 한다”고 규정하고 있다.
그런데, 위 규정은 구 산지관리법 시행령(2008. 7. 24. 대통령령 제20936호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제32조 제2항 본문이 “토석채취허가·변경허가 또는 변경신고 대상 산지에 대하여 현지조사를 실시하고, 토석채취의 타당성에 관하여 법 제22조 제1항에 따른 중앙산지관리위원회의 심의를 거쳐 그 신청내용이 법 제28조에 따른 토석채취허가기준 등에 적합한지 여부를 심사하여야 한다”고 규정하고 있었던 것에서, 토석채취허가기준 등의 적합여부 심사를 중앙산지관리위원회의 심의 이전으로 옮기도록 개정함에 따른 것이다(위 구 산지관리법 시행령 개정문에 의하더라도, “제32조 제2항 각 호 외의 부분 본문 중 ‘실시하고,’를 ‘실시하고, 그 신청내용이 법 제28조에 따른 토석채취허가기준에 적합한지 여부를 검토한 후’로, ‘중앙산지관리위원회의 심의를 거쳐 그 신청내용이 법 제28조에 따른 토석채취허가기준 등에 적합한지 여부를 심사하여야’를 ‘중앙산지관리위원회 심의를 거쳐야’로 한다“고 기재되어 있다). 그리고, 모법인 산지관리법이 2010. 5. 31. 법률 제10331호로 개정되면서 토석채취허가 등의 권한을 ‘산림청장’에게 부여하던 것을 ‘시장 등’으로 변경하면서, 위 구 산지관리법 시행령 제32조 제3항 중 ‘중앙산지관리위원회’ 부분도 ‘지방산지관리위원회’로 개정하여(2010. 12. 7. 대통령령 제22513호) 현재에 이르고 있다.
나) 위와 같은 개정 연혁 및 법령의 명시적 문언 등에 비추어 볼 때, 현행 산지관리법은 토석채취허가 등의 신청이 있는 경우 허가권자인 시장 등에게 현지조사를 거쳐 산지관리법 제28조에 따른 토석채취허가기준 등에 적합한지 여부를 1차적으로 검토할 수 있는 권한을 부여하였고, 이후 지방산지관리위원회의 심의를 거치도록 규정한 것이라고 봄이 타당하다.
다) 따라서, 구 산지관리법 시행령이 시행되던 당시에는 허가권자가 산지관리위원회의 심의를 거치지 아니한 채 토석채취허가 등에 대하여 불허가처분을 내리는 경우 절차상 하자가 있다고 볼 여지가 있기는 하나, 현행 법령의 해석으로는, 피고가 일단 원고들의 이 사건 신청을 산지관리법 제28조 소정의 토석채취허가기준에 적합하지 아니한다고 보고 지방산지관리위원회의 심의를 거치지 아니한 채 불허가처분을 한 이 사건에 대하여 법령상 필수적으로 규정된 절차를 거치지 아니한 흠이 있다고 평가할 수는 없다고 할 것이다. 결국 이를 다투는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 실체적 위법 주장에 대하여
가) 토석채취제한지역 내에서 공공·공공용 사업을 위하여 토석을 채취하는 자에 대한 토석채취허가의 법적성격 및 그 적법여부의 심사기준
(1) 산지관리법 제28조 제1항은 시장 등이 토석채취허가(허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다)를 할 때에는 그 허가의 신청내용이 일정한 기준에 맞는 경우에만 허가하여야 한다고 규정하면서, 그 일정한 기준에 관하여는 “1. 토석채취제한지역에 해당되지 아니할 것, 2. 산지의 형태, 임목의 구성, 토석채취면적 및 토석채취방법 등이 대통령령으로 정하는 기준에 맞을 것, 3. 제26조 제1항에 따른 전문조사기관의 평가결과 채석의 경제성이 인정될 것, 4. 토석채취로 인하여 생활환경 등에 영향을 받을 수 있는 인근지역은 재해를 방지하기 위한 시설의 설치 등 대통령령으로 정하는 기준을 충족할 것, 5. 토석채취에 필요한 장비 등을 대통령령으로 정하는 기준에 맞게 갖출 것. 다만, 골재채취법에 따른 골재채취업 등록을 한 자와 제3항 단서에 따라 자연석을 채취하려는 자의 경우에는 그러하지 아니하다”고 규정하고 있다. 나아가, 산지관리법 제28조 제2항 제3호는 “공용·공공용 사업을 위하여 필요한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우”에는 위 같은 조 제1항 각 호의 전부 또는 일부를 적용하지 아니할 수 있다고 규정하였는바, 산지관리법 시행령 제37조 제2항 제1호는 위와 같이 산지관리법 제28조 제1항 각 호 소정의 토석채취허가 기준을 적용하지 아니할 수 있는 경우 중 하나로 “공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제4조 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업에 사용하기 위하여 관계 중앙행정기관의 장(정부조직법 제3조에 따른 특별지방행정기관의 장을 포함하며, 국가지원지방도의 사업의 경우에는 해당 지방자치단체의 장을 말한다)이 토석채취자, 토석채취구역의 위치·면적, 토석의 종류, 토석채취수량 및 토석채취기간을 명시하여 요청한 것으로서 그 요청이 타당하다고 인정되는 경우”를 규정하고 있다.
(2) 결국, 위와 같은 관계법령의 규정형식상 토석채취제한지역에서 원칙적으로 토석채취허가가 허용되지 아니하지만 공용·공공용 사업을 위하여 토석 채취가 필요한 경우에는 관계 중앙행정기관의 장 등이 허가권자에게 토석채취에 대한 요청을 하여야 하고 그 요청의 타당성에 대한 판단은 허가권자에게 유보되어 있는 점 등에 비추어 볼 때, 토석채취제한지역에 속하지 아니하는 곳에서의 토석채취허가 뿐만 아니라 토석채취제한지역 내에서 공공·공공용 사업을 위하여 토석을 채취하는 자에 대한 토석채취허가도 행정청의 재량행위에 속한다고 할 것이다.
(3) 그리고 한편, 행정행위를 기속행위와 재량행위로 구분하는 경우 양자에 대한 사법심사는, 전자의 경우 그 법규에 대한 원칙적인 기속성으로 인하여 법원이 사실인정과 관련 법규의 해석·적용을 통하여 일정한 결론을 도출한 후 그 결론에 비추어 행정청이 한 판단의 적법 여부를 독자의 입장에서 판정하는 방식에 의하게 되나, 후자의 경우 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조).
나) 피고가 든 각 처분사유의 존부에 대한 판단
(1) 앞서 본 산지관리법 제28조 제1항, 제2항 제3호, 산지관리법 시행령 제37조 제2항 제1호의 규정을 종합하면, 토석채취제한지역이라 하더라도 관계 중앙행정기관의 장 등으로부터 토석채취에 대한 요청을 받고 그 요청이 타당하다고 인정되는 경우에는 토석채취허가가 가능한 것이라 할 것인바, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 제시하였던 처분사유 중 이 사건 채취지가 토석채취제한지역에 해당하고, 산림환경보전 등 중대한 공익상 피해가 예상되며, 이 사건 채취지가 정읍시에 진입하는 고속도로 및 국도변에 위치하여 환경보전을 위하여 중대한 공익상의 보호 필요성이 있다는 사유(제1처분사유, 제5처분사유 중 전단, 제6처분사유)는 토석채취제한지역에서의 토석채취에 관한 관계 중앙행정기관의 장 등으로부터의 요청이 타당하지 아니함을 전제로 한 것이라고 볼 수 있으므로, 아래에서는 먼저 위 처분사유 부분을 일괄하여 살펴본 다음, 나머지 각 처분사유에 관하여 개별적으로 살피기로 한다.
(2) 토석채취제한지역 및 산림환경보전·국토보전 등 중대한 공익상 보호 필요성 사유(제1처분사유, 제5처분사유 중 전단, 제6처분사유)에 관하여
(가) 살피건대, 이 사건 채취지가 인근의 호남고속도로의 가시지역으로부터는 2,000m 이내에 있고, 1번 국도의 가시지역으로부터는 1,000m 이내에 있는 사실은 당사자 사이에 다툼이 없고, 갑 제1, 3, 9 내지 14호증, 갑 제15호증의 1 내지 3, 갑 제16 내지 19, 24 내지 27호증, 갑 제40호증의 1 내지 4, 갑 제41호증의 1 내지 6, 갑 제42, 43호증, 갑 제44호증의 1 내지 4, 갑 제45호증의 1 내지 3, 갑 제46호증의 1, 2, 갑 제47호증의 1, 갑 제49호증의 1, 2, 갑 제55, 57호증, 갑 제59호증의 1, 2, 을 제2, 3호증, 을 제4호증의 1, 2, 을 제5호증, 을 제6호증의 1 내지 3, 을 제7호증, 을 제8호증의 1, 을 제11호증, 을 제14호증의 1, 2의 각 기재 및 영상, 이 법원의 현장검증결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 익산지방국토관리청은 김제시 관내의 교통분산 등을 위하여 국도에 대한 대체 우회도로 건설공사를 발주하였는데, 원고 준건설이 피고로부터 받았던 기존의 2007. 5. 1.자 토사채취허가는 익산지방국토관리청의 위 도로건설공사 중 ‘신태인－김제 도로확장공사’와 관련하여 성토재로 사용할 토사 951,360㎥를 채취하기 위함이었던 사실(2010. 6. 9.자 토사채취허가기간 연장허가도 같은 취지이다), 원고 준건설은 익산지방국토관리청이 발주한 김제시 관내 국도 대체 우회도로 건설공사(‘흥사－연정’ 구간)를 도급받은 에스케이건설 주식회사와 사이에 2010. 3. 31. 위 도로건설공사 중 연약지반처리공사와 토공·구조물공사에 관하여 하도급계약을 체결한 사실, 위 ‘흥사－연정’ 구간 공사는 위 ‘신태인－김제’ 구간의 도로에서 김제 방향 종점 구간을 연장하는 공사인 사실, 원고 준건설은 당초 위 ‘흥사－연정’ 구간 공사에서의 연약지반처리공사를 군산시 (주소 6 생략)에서 채취한 세골재(모래)를 가지고 모래말뚝을 다져넣는 공법, 이른바 ‘S.C.P.(Sand Compaction Pile) 공법’으로 시공하려던 계획이었으나, 위 군산시 소룡동 일대의 세골재에 대한 시험결과 토목시공상의 품질기준에 부적합하다는 평가가 내려지고, 다른 세골재원으로 충남 서천군 장항읍 원수리 일대를 물색하였으나 운반비가 약 287,100,000원이 증가될 것으로 예상되었던 사실, 이에 세골재가 아닌 골재(석재)를 사용하는 이른바 쇄석다짐말뚝 ‘G.C.P.(Granular Compaction Pile) 공법’으로 설계를 변경하게 되었고, 이에 인근의 군산시, 정읍시, 전주시 일대의 다른 토석채취지를 물색하여 운반거리 및 운반단가 등을 검토하였던 사실, 그 검토결과, 위 ‘흥사－연정’ 구간 공사 현장으로부터 가장 가까운 거리에 있는 정읍시 옹동면 상산리 일대의 토석채취지는 유한회사 상두산업에서 골재를 채취하고 있는 곳으로서 이 사건 채취지보다 약 8.6km가 더 멀리 떨어져 있고, 그와 비교하여 이 사건 채취지에서 토석을 채취하여 사용할 경우에는 공사금액이 약 179,960,000원 감소할 것으로 예상되었던 사실, 원고 준건설이 기존의 토사채취허가를 받아 토사를 채취하던 중 허가받은 수량의 약 28% 분량을 채취한 즈음에서 암반이 나타났으며, 현재 이 사건 채취지의 지질은 토사보다는 주로 토석으로 구성되어 있는 사실, 원고들이 2011. 9. 23. 피고에게 이 사건 신청을 할 당시 첨부하였던 실수요자 증명서에 의하면, 위 ‘흥사－연정’ 구간 공사에 대한 토사·골재 수요로 ‘641,504㎥’이, ‘신태인－김제’ 구간 공사에 대한 골재 수요로 ‘202,286㎥’이, ‘김제－금구’ 구간 공사에 대한 골재 수요로 ‘97,967㎥’이 각 기재되어 있었던 사실, 익산지방국토관리청은 원고들의 이 사건 신청 이후인 2011. 10. 24. 피고에게 “위 ‘흥사－연정’ 구간 공사에 사용될 토사 및 쇄석골재의 원활한 수급과 사업비 절감을 위하여 원고들이 이 사건 채취지에서의 토석채취허가를 신청할 경우 적극 협조해 주시기 바랍니다”는 내용의 협조요청 공문을 보낸 사실, 익산지방국토관리청은 정부조직법 제3조 제1항, 국토해양부와 그 소속기관 직제 제2조 제2항, 제23조 [별표 1]에 의하여 설치된 특별지방행정기관인 사실, 피고는 위와 같은 익산국토관리청의 협조요청에 대하여 2011. 10. 25. “위 산림은 정읍시에 진입하는 고속도로 및 국도의 가시권에 위치해 있어서 산림경관을 저해하는 등으로 정읍시 이미지를 과다하게 훼손하고, 전라북도 감사관실의 토사채취허가 부당에 관한 지적사항 등 그동안 토사채취허가로 인하여 지적사항이 있었음은 물론 2007년 허가 이후에 주민불편 등이 계속되어 국가사업 승인이 불가하오니 양해하여 주시기 바랍니다”라는 내용으로 결과통보 공문을 발송한 사실, 원고 준건설은 호남고속도로와 1번국도에서 바라보이는 이 사건 채취장의 대부분의 법면에 그린망을 3겹으로 설치하고, 침사지를 만들어 두었으며, 토양에 잔디씨를 정착시키기 위하여 녹생토 및 seed spray 기법을 사용한 사실, 이 사건 채취지로부터 북서쪽 방향으로 약 1km 거리에는 석정마을이, 북쪽 방향으로 약 1km 거리에는 녹동마을이, 북동쪽 방향으로 약 1.1km 거리에는 통사마을이 각 위치하고 있는 사실, 2011. 9.경 피고에게 제출된 사전환경성검토에 의하면, 이 사건 채취지에서의 토석채취로 인하여 발생하는 소음·진동 등으로 인근 마을에 미치는 영향은 미미하다고 기재되어 있는 사실을 인정할 수 있다.
(나) 위 인정사실에다가 앞서 본 처분의 경위 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들 즉, ① 이 사건 채취지는 토석채취제한지역에 속하는 곳이고, 호남고속도로 및 1번 국도를 통하여 정읍시에 진입하는 길목에 위치하여 이를 지나는 통행객들에 의해 채취된 산림부분이 쉽게 가시되는 점, ② 원고들이 그린망, 녹생토, seed spray 등 여러 조치를 하였다고는 하나, 그러한 조치를 취한 이 사건 채취지의 법면 부분이 주변 산림과 확연히 구분되고 있고, 원고들이 신청한 예정 토석채취량까지 고려해 볼 때 앞으로의 상당한 산지훼손이 불가피하다고 충분히 예상되는 점, ③ 익산지방국토관리청이 피고에게 이 사건 토석채취지에서의 토석채취허가에 대한 협조요청을 하였으나, 피고는 위 협조요청에 대한 결과통보 공문에서 산림경관 저해 등 환경보호의 취지를 분명히 기재하고 원고들의 토석채취를 반대하는 취지를 명시하였던 점, ④ 원고들이 이 사건 신청에 이른 경위를 보면, 원고 준건설이 위 ‘흥사－연정’ 구간 공사에서 연약지반처리공사를 위해 사용할 토석을 채취하기 위함인 것인데, 원고들이 이 사건 채취지에서의 토석이 아니더라도 다른 인근의 토석채취지를 활용하여 ‘흥사－연정’ 구간 도로공사의 연약지반처리공사를 시공할 수 있을 것으로 보이고, 원고 준건설이 그에 관한 사전검토를 어느 정도 마친 상태로서 이 사건 채취지에서 토석을 채취하여야 할 당위적 필요성이 그리 크지 않은 것으로 판단되는 점, ⑤토석채취행위로 인하여 한번 사라진 산지를 되돌리기는 쉽지 않고, 산지관리법이 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 목적으로 하는 점, ⑥ 원고들은 이 사건 신청이 불허될 경우 원고들이 입게 될 재산적 피해가 막대하다고 주장하나, 앞서 인정된 여러 사정들과 원고들이 주장하는 피해를 비교·형량해 보면, 이 사건 처분이 추구하는 산림환경보전·국토환경보호 등의 공익이 이 사건 처분으로 인한 원고들의 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 해당한다고 보이는 점 등에 비추어 보면, 피고는 토석채취제한지역 내에서 토석을 채취하려는 원고들의 이 사건 신청이 산지보전 내지 국토환경보전에 반하고, 익산지방국토관리청의 요청에 타당성이 없음을 전제로 하여 결국 이 사건 처분에 이른 것인바, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 이 사건 채취지가 토석채취제한지역에 속하고 산림환경보전·국토보전 등 중대한 공익상 보호의 필요성이 있음을 그 사유로 삼은 것에는 어떠한 사실오인, 비례의 원칙 위배 등이 없다고 판단된다.
(3) 연차별 토석채취구역실측도 누락 사유(제2처분사유 중 전단)에 관하여
(가) 행정절차법 제17조 제5항, 제6항에 의하면, 행정청은 신청에 구비서류의 미비 등 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체없이 신청인에게 보완을 요구하여야 하고, 신청인이 보완 기간 내에 보완을 하지 아니한 때에 그 이유를 명시하여 접수된 신청을 되돌려 보낼 수 있다고 규정되어 있는바(민원사무처리에 관한 법률 시행령 제15조, 제16조에도 유사한 취지로 규정되어 있다), 행정의 공정성·투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호하고자 하는 행정절차법의 목적에 비추어 보면, 신청 내지 민원서류의 접수 단계에서 그 흠에 대한 보완요구를 필수적인 것으로 하고 있는 행정절차법의 취지는 기본적으로 비교적 단기간에 손쉽게 보완할 수 있는 가벼운 형식 내지 절차상의 흠만으로 민원의 실체적 사항에 관한 심사를 사전 배제하는 것을 방지함으로써 행정에 대한 신뢰성과 민원행정의 합리성을 확보하여 국민의 권익을 보호하자는 데에 있다고 할 것이다.
따라서 위 규정에 의하여 보완요구의 대상이 되는 사항도 원칙적으로 신청에 필요한 기본적 사항으로서 그 서식과 기재사항 또는 관련 구비서류의 제출 등과 같이 보완 가능한 형식적·절차적 사항에 한정되고, 신청의 주요 실체적 내용에 대한 사항이나 그 변경에 대한 사항까지 대상이 되는 것은 아니라고 할 것이므로(대법원 1996. 10. 25. 선고 95누14244 판결 참조), 그러한 실체적 내용에 대한 사항에 관하여는 사전 보완 요구 없이 신청을 거부하더라도 이를 행정절차법의 규정에 반하는 처분이라고 할 수는 없을 것이나, 보완 가능한 형식적·절차적 사항에 관하여는 사전 보완 요구 없이 신청을 거부한다면 이는 행정절차법에 반한다고 할 것이다.
(나) 돌이켜 이 사건에 관하여 보건대, 원고들이 이 사건 신청 당시 연차별 토석채취구역실측도를 누락하였던 사실, 피고가 이 사건 처분에 앞서 원고에게 기간을 정하여 미비서류 등의 보완을 요구한 사실이 없음은 당사자 사이에 다툼이 없는바, 연차별 토석채취구역실측도가 이 사건 신청의 주요 실체적 내용에 관한 것이라기보다는 얼마든지 보완이 가능한 형식적·절차적 사항으로 봄이 상당하므로, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 위 서류의 미비를 그 사유로 삼은 것은 행정절차법의 규정에 반하여 위법하다 할 것이다.
(4) 임도(진입로) 설계규정 위반 사유(제2처분사유 중 후단)에 관하여
(가) 산지관리법 시행규칙 제24조 제1항 제10호 및 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙 제5조 제1항 [별표 2]에 의하면, 임도시설은 특수지형에서 그 종단기울기가 14% 이하이어야 하고, 다만 노면을 포장하는 경우에는 그 종단기울기가 18% 이하이여야 한다고 규정하고 있다.
(나) 살피건대, 갑 제18, 19, 50호증, 을 제9호증의 각 기재 내지 영상, 이 법원의 현장검증결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 채취장으로의 임도(진입로) 종평면도에 의하면 ‘No. 10~No. 15' 구간의 종단기울기(종단구배)는 8.56%이고, ’No. 15~No. 18' 구간의 종단기울기는 16.9%인 사실, ’No. 15~No. 18' 구간에는 노면포장이 되어 있는 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정사실에 의하면 이 사건 채취장으로의 임도는 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙 제5조 제1항 [별표 2] 소정의 임도시설의 종단기울기 기준에 부합한다고 판단되므로, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 위와 같은 임도시설 종단기울기 기준에 부합하지 아니함을 그 사유로 삼은 것은 위법하다 할 것이다.
(5) 비산먼지·소음·진동·토사유실 방지조치 및 교통대책 미비 사유(제3처분사유)에 관하여
(가) 먼저, 비산먼지·소음·진동·토사유실 방지조치 미비의 점에 관하여 살피건대, 원고 준건설이 이 사건 채취장 법면에 그린망을 설치하고, 토양에 녹생토 및 seed spray를 뿌려 토사유실피해를 방지하고자 한 사실, 이 사건 신청 즈음인 2011. 9.경 피고에게 제출된 사전환경성검토에 의하면, 이 사건 채취지에서의 토석채취로 인하여 발생하는 소음·진동 등으로 인근 마을에 미치는 영향은 미미하다고 기재되어 있는 사실은 앞서 본 바와 같은바, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 비산먼지·소음·진동·토사유실 등 주변자연환경에 미치는 피해예방대책을 강구하지 아니하였음을 그 사유로 삼은 것은 위법하다 할 것이다.
(나) 다음으로, 교통대책 미비의 점에 대하여 살피건대, 산지관리법 제28조 제1항 소정의 토석채취허가 기준 등 관계 법령을 모두 살펴보더라도 이 사건 채취지까지의 주요 도로에 대한 교통대책의 수립을 토석채취허가의 요건으로 하고 있지 아니하며, 달리 주요 도로에 대한 교통대책이 수립되어 있어야 할 만한 중대한 공익상 이유가 있다고 볼 수도 없으므로, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 교통대책이 수립되어 있지 아니하였음을 그 사유로 삼은 것은 법령상의 근거가 없는 것으로서 위법하다 할 것이다.
(6) 원고 준건설의 골재채취업 등록 미비 사유(제4처분사유)에 관하여
(가) 산지관리법 제28조 제1항 제5호에서는 토석채취를 허가받고자 하는 자는 토석채취에 필요한 장비 등을 대통령령으로 정하는 기준에 맞게 갖출 것을 요구하면서도, 다만 “골재채취업에 따른 골재채취업 등록을 한 자와 제3항 단서에 따라 자연석을 채취하려는 자의 경우”에는 위와 같은 장비 등 기준을 갖추지 아니하여도 무방함을 규정하고 있고, 산지관리법 시행규칙 제24조 제1항 제4호는 토석채취허가 신청시 “2인 이상이 공동으로 신청하는 경우에는 그 대표자임을 증명할 수 있는 서류 1부”를 첨부할 것을 규정하고 있다. 그리고 산지관리법 제28조 제3항 단서는 자연석을 채취할 수 있는 경우 중 하나로 “국가나 지방자치단체가 공용·공공용 사업을 하기 위하여 필요한 경우”를 규정하고 있다.
(나) 살피건대, 위와 같은 규정들을 종합하여 볼 때, 국가나 지방자치단체가 공용·공공용 사업을 하기 위하여 필요한 경우에는 골재채취업 등록을 한 자와 하지 않은 자가 공동하여 토석채취허가를 신청할 수 있는 것으로 판단되므로, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 단지 원고 준건설이 골재채취업 등록을 하지 아니하였고, 골재채취업 등록을 받은 원고 대일개발이 아닌 원고 준건설이 토석채취작업을 할 것이 우려된다는 점을 그 사유로 든 것은 위법하다 할 것이다.
(7) 인근지역 주민들의 반대 민원 사유(제5처분사유 중 후단)에 관하여
살피건대, 이 사건 채취지의 인근지역 주민들이 원고들의 토석채취를 반대하고 있음을 인정할 만한 아무런 증거가 없을 뿐만 아니라, 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 신청에 대하여 불허가하는 것은 법령상의 근거가 없는 것이므로(대법원 2002. 7. 26. 선고 2000두9762 판결 참조), 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 인근지역 주민들이 원고들의 토석채취에 반대하고 있음을 그 사유로 든 것은 위법하다 할 것이다.
다) 이 사건 처분의 적법성 판단
(1) 앞서 본 바와 같이 피고가 이 사건 처분을 함에 있어, 연차별 토석채취구역실측도를 누락하였다는 사유, 임도 설계규정을 위반하였다는 사유, 재해방지조치를 갖추지 못하였다는 사유, 원고 준건설이 골재채취업 등록을 하지 아니하였다는 사유, 인근 지역 주민들이 토석채취에 반대한다는 사유를 든 것은 잘못이라 할 것이나, 나머지 처분사유는 정당한 처분사유로 존재한다고 할 것이다.
(2) 수개의 처분사유 중 일부가 적법하지 않다고 하더라도 다른 처분사유로써 그 처분의 정당성이 인정되는 경우 그 처분을 위법하다고 할 수 없는 것인데(대법원 1997. 5. 9. 선고 96누1184 판결, 대법원 2004. 3. 25. 선고 2003두1264 판결 참조), 앞서 인정한 바와 같이 적법하지 아니한 처분사유가 있다고 하더라도 그것만으로 이 사건 처분이 위법하게 되는 것은 아니며, 피고의 이 사건 처분 중 이 사건 채취지가 토석채취제한지역에 해당하고, 산림환경보전 등 중대한 공익상 피해가 예상되며, 이 사건 채취지가 정읍시에 진입하는 고속도로 및 국도변에 위치하여 환경보전을 위하여 중대한 공익상의 보호 필요성이 있다는 사유는 이 사건 처분사유의 본질적인 부분을 구성하는 동시에 이 사건 처분의 정당성을 대변하므로 이를 이유로 원고들의 이 사건 신청을 거부한 피고의 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 볼 수는 없다할 것이다. 따라서, 이를 다투는 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
3. 결론
그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계법령 생략]
판사 김종춘(재판장) 유철희 김선영