【원고, 피항소인】
주식회사 디지큐브 (소송대리인 법무법인 충정 담당변호사 이우근 외 1인)
【피고, 항소인】
지식경제부장관 외 1 (소송대리인 법무법인 대륙아주 담당변호사 이광민 외 2인)
【제1심판결】
광주지방법원 2010. 4. 15. 선고 2009구합3545 판결
【변론종결】
2010. 9. 30.
【주 문】
1. 피고들의 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용은 피고들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
청구취지
피고 지식경제부장관이 2009. 7. 16.에, 피고 광주광역시장이 2009. 7. 21.에 원고에 대하여 한 지원금지급신청 반려처분을 취소한다.
항소취지
제1심 판결을 취소한다. 원고의 피고들에 대한 청구를 모두 기각한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2006. 4. 12. 서울 금천구 가산동 448 대륭테크노타운 3차 305-1호를 본점으로 하고, 디지털사진 인화기기 제조, 판매 등을 목적으로 하여 설립된 주식회사이다. 그 후 원고는 2007. 1. 22. 서울 금천구 가산동 554-2 마이크로오피스빌딩 비동 502호로 본점을 이전하였고, 2007. 9. 13. 법인등기부상의 본점을 광주 북구 대촌동 958-3 창업보육동 412호로 변경하였다.
나. 원고는 2009. 5. 12. 피고 광주광역시장에게 광주 광산구 월전동 926에 있는 평동지방산업단지 안에 공장을 신축하여 원고의 본사와 공장을 서울특별시에서 광주광역시로 이전하겠다는 계획을 가지고 구 지방자치단체의 지방이전기업유치에 대한 국가의 재정자금지원기준(2010. 1. 4. 지식경제부고시 제2009-335호로 개정되기 전의 것, 이하, ‘재정자금지원기준’이라 한다) 제7조의 규정에 따라 입지보조금 등의 지급을 신청하였고, 피고 광주광역시장은 2009. 5. 18. 피고 지식경제부장관에게 입지보조금 등의 지급신청을 하였다.
다. 이에 대하여 피고 지식경제부장관은 2009. 5. 27. 피고 광주광역시장에게 원고의 입지보조금 등 지급신청은 재정자금지원기준 제6조 제1항의 기준에 부합하지 아니한다는 이유로 이를 반려하였고, 이에 따라 피고 광주광역시장은 2009. 6. 2. 원고에게 위와 같은 이유를 들어서 원고의 입지보조금 등 지급신청을 반려하였다.
라. 그 후 원고는 2009. 6. 10. 피고 광주광역시장에게 재차 입지보조금 등 지급신청을 하였고, 피고 광주광역시장은 2009. 6. 12. 피고 지식경제부장관에게 입지보조금 등 지급신청을 하였다. 이에 대하여 피고 지식경제부장관은 2009. 7. 16. 피고 광주광역시장에게 ‘원고의 수도권 소재 기간이 3년 미만으로 재정자금지원기준 제6조 제1항에 규정된 지원대상 요건을 충족하지 못한다’는 이유로 입지보조금 등 지급신청을 반려하였고(이하, ‘피고 지식경제부장관의 반려처분’이라 한다), 피고 광주광역시장은 2009. 7. 21. 원고에게 위와 같은 이유를 들어서 원고의 입지보조금 등 지급신청을 반려하였다(이하, ‘피고 광주광역시장의 반려처분’이라 한다).
[인정증거] 갑 제1호증, 갑 제10호증의 1 내지 5, 갑 제11 내지 15호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 피고들의 본안 전 항변에 대한 판단
가. 피고 지식경제부장관의 주장에 대한 판단
(1) 피고 지식경제부장관의 주장
피고 지식경제부장관이 2009. 7. 16. 피고 광주광역시장에게 한 회신은 행정기관 상호간의 내부적인 의사결정에 불과할 뿐만 아니라, 원고가 2009. 6. 10. 피고 광주광역시장에게 한 신청은 입지보조금 등 지급의 재신청이 아니라 기존의 반려처분을 재검토하여 달라는 의미의 이의신청에 불과하여 피고 지식경제부장관의 회신을 독립된 거부처분으로 볼 수 없어 취소소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 아니한다. 설령 그렇지 않고 피고 지식경제부장관의 회신이 행정처분에 해당한다 하더라도 처분의 상대방은 원고가 아닌 피고 광주광역시장이므로 제3자인 원고에게는 그 취소를 구할 원고적격이 없다. 따라서 이 사건 소 중 피고 지식경제부장관의 2009. 7. 16.자 회신의 취소를 구하는 부분은 부적법하다.
(2) 판단
거부처분은 관할 행정청이 국민의 처분 신청에 대하여 거절의 의사표시를 함으로써 성립되고, 그 이후 동일한 내용의 새로운 신청에 대하여 다시 거절의 의사표시를 한 경우에는 새로운 거부처분이 있는 것으로 보아야 한다( 대법원 2002. 3. 29. 선고 2000두6084 판결 참조). 또 행정청의 어떤 행위를 행정처분으로 볼 것이냐의 문제는 추상적, 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위라는 점을 고려하고 행정처분이 그 주체, 내용, 형식, 절차에 있어서 어느 정도 성립 내지 효력요건을 충족하느냐에 따라 개별적으로 결정하여야 할 것이며, 행정청의 어떤 행위가 법적 근거도 없이 객관적으로 국민에게 불이익을 주는 행정처분과 같은 외형을 갖추고 있고, 그 행위의 상대방이 이를 행정처분으로 인식할 정도라면 그로 인하여 파생되는 국민의 불이익 내지 불안감을 제거시켜 주기 위한 구제수단이 필요한 점에 비추어 볼 때 행정청의 행위로 인하여 그 상대방이 입는 불이익 내지 불안이 있는지 여부도 그 당시에 있어서의 법치행정의 원리와 국민의 권리의식 수준 등은 물론 행위에 관련한 당해 행정청의 태도도 고려하여 판단하여야 한다( 대법원 1992. 1. 17. 선고 91누1714 판결 참조).
앞서 본 사실관계에 따르면, 원고의 2009. 6. 10.자 신청은 피고들의 반려처분에 대하여 단순히 이의를 제기한 것에 불과한 것이 아니라 입지보조금 등 지급의 재신청에 해당한다고 봄이 상당하다.
또한 국가균형발전 특별법 제19조 제1항은 국가와 지방자치단체는 수도권 중 시·군·구별로 인구과밀·산업입지·산업집적 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 지역에 있는 기업이 지방으로 이전하는 경우 재정적·행정적 사항 등에 관한 지원을 할 수 있다고 규정하여 보조금 지원의 주체로 국가와 지방자치단체를 함께 규정하고 있는 점, 재정자금지원기준 제4조 제1항은 지방자치단체의 장은 법령, 보조금 교부결정의 내용 또는 이 기준에 의한 피고 지식경제부장관의 처분에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히 보조사업을 수행하여야 함을 규정하고 있는 점, 재정자금지원기준 제9조 제2항은 보조금을 지원받고자 하는 자는 토지 등을 분양·매입 또는 임대하기 위한 계약체결일부터 1년 이내에 해당 지방자치단체의 장에게 신청하여야 한다고 규정하고 있고, 제13조 제1항, 제3항은 피고 지식경제부장관은 보조금의 교부 여부를 결정하여야 하고, 보조금의 교부를 결정한 때에는 그 결정 내용을 지방자치단체에 통보하여야 한다고 규정하고 있어 입지보조금의 신청 및 결정 통보는 해당 지방자치단체를 통하여 이루어지는 점, 원고가 보조금을 교부받을지 여부는 피고 지식경제부장관의 결정에 좌우되어 그 결정이 원고의 권리관계에 직접 영향을 미치므로 피고 지식경제부장관의 결정을 행정기관 상호간의 내부적인 의사결정에 불과하다고 볼 수는 없는 점, 광주광역시 투자 촉진 조례 제28조 제1항 제4호는 시장은 국가균형발전특별법 제19조에 의한 지방자치단체의 지방이전기업 유치에 대한 국가의 재정자금지원기준 제6조에 해당하는 기업이 시 관할구역에 입주하는 경우 예산의 범위 안에서 입지보조금 등을 지원할 수 있다고 규정하고 있고, 광주광역시 투자 촉진 조례 시행규칙 제14조의2 제2항은 보조금을 지원받고자 하는 자는 입지보조금의 경우에는 토지 등을 분양·매입 또는 임대하기 위한 계약 체결시부터 1년 이내에 보조금을 신청하여야 한다고 규정하고 있어 입지보조금 등의 교부 결정은 피고 광주광역시장과 피고 지식경제부장관의 유기적인 협력으로 이루어지는 것으로 피고 광주광역시장의 역할을 원고와 피고 지식경제부장관 사이의 중간 전달자로만 볼 수는 없는 점, 원고가 입게 될 불이익 내지 불안감을 제거시켜 주기 위한 구제수단이 필요한 점 등에 비추어 보면, 피고 지식경제부장관의 반려처분과 피고 광주광역시장의 반려처분은 서로 유기적으로 결합하여 원고에 대하여 하나의 법률효과를 발생시키는 행정처분이고, 그 행정처분의 상대방인 원고에게는 피고들의 반려처분의 취소를 구할 원고적격이 있다고 봄이 상당하다.
피고 지식경제부장관의 위 주장은 이유 없다.
나. 피고 광주광역시장의 주장에 대한 판단
(1) 피고 광주광역시장은, 원고의 신청에 따른 입지보조금 등의 지급 주체는 국가이고, 피고 광주광역시장은 원고가 국가에 지방이전보조금을 신청할 때 중간에 경유하는 역할과 국가가 반려한 것을 통보받아 원고에게 이를 전달하는 역할을 한 것에 불과하며, 피고 광주광역시장의 반려처분 내용도 원고가 재정자금지원기준에 규정된 지급대상 요건에 해당하지 아니한다는 사실을 안내해 준 것 뿐이어서 피고 광주광역시장의 반려처분은 독립하여 행정소송의 대상이 되는 행정처분에 해당되지 아니하므로 피고 광주광역시장을 상대로 반려처분의 취소를 구하는 것은 부적법하다고 주장한다.
그런데 행정처분의 취소 또는 무효확인을 구하는 행정소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 소송의 대상인 행정처분 등을 외부적으로 그의 명의로 행한 행정청을 피고로 하여야 하는 것으로서 그 행정처분을 하게 된 연유가 상급 행정청이나 타행정청의 지시나 통보에 의한 것이라 하여 다르지 않다고 할 것이며, 권한의 위임이나 위탁을 받아 수임행정청이 정당한 권한에 기하여 그 명의로 한 처분에 대하여는 말할 것도 없고, 내부위임이나 대리권을 수여받은 데 불과하여 원행정청 명의나 대리관계를 밝히지 아니하고는 그의 명의로 처분 등을 할 권한이 없는 행정청이 권한 없이 그의 명의로 한 처분에 대하여도 처분 명의자인 행정청이 피고가 되어야 한다( 대법원 1995. 12. 22. 선고 95누14688 판결 참조).
이 사건에서 보면, 원고가 피고 광주광역시장에게 두 차례에 걸친 입지보조금 등 지급신청을 하였고, 피고 광주광역시장은 원고에게 반려처분을 한 사실은 앞서 본 바와 같으므로 원고에 대한 행정처분을 그의 명의로 한 피고 광주광역시장에게 피고 적격이 있다(그 뿐만 아니라 피고 지식경제부장관의 반려처분과 피고 광주광역시장의 반려처분이 서로 유기적으로 결합하여 원고에 대하여 하나의 법률효과를 발생시키는 행정처분이 된다고 함은 앞에서 살핀 바와 같다).
피고 광주광역시장의 위 주장은 이유 없다.
(2) 피고 광주광역시장은 또, 피고 광주광역시장의 2009. 7. 21.자 회신은 원고의 2009. 6. 10.자 이의신청에 대한 답변으로 별개의 처분이라고 볼 수 없고, 원고의 입지보조금 등 지급신청을 반려하는 피고 광주광역시장의 회신은 2009. 6. 2. 이루어졌으며, 원고는 늦어도 2009. 6. 10. 무렵에는 위 회신을 알았다고 할 것인데, 그로부터 90일이 지난 2009. 9. 24. 제기된 이 사건 소는 제소기간을 도과하여 제기된 것으로 부적법하다고 주장한다.
그러나 원고의 피고 광주광역시장에 대한 2000. 6. 10.자 신청이 입지보조금 등 지급의 재신청이고, 이에 대한 피고 광주광역시장의 2009. 7. 21.자 회신은 별개의 독립된 처분임은 앞서 본 바와 같고, 원고가 취소를 구하는 피고 광주광역시장의 처분은 2009. 6. 2.자 반려처분이 아니라 2009. 7. 21.자 처분이므로 이와 다른 전제에 선 피고 광주광역시장의 위 주장도 이유 없다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
재정자금지원기준 제6조 제1항 제2호에 규정된 ‘별표에서 정한 지역에서 3년 이상 소재한’ 기업에 해당하는지 여부를 결정하는 요건으로서 ‘본사’란 법인등기부상의 본점 소재지 뿐만 아니라, 기업이 실제로 3년 이상 별표에서 정한 지역에서 주된 영업활동을 한 주사무소의 소재지도 포함한다. 원고는 2007. 9. 11. 법인등기부상의 본점만을 광주 북구 대촌동 958-3 창업보육동 412호로 변경등기 하였을 뿐 서울에 주사무소를 두고 3년 이상 주된 영업활동을 하였으므로 원고는 이 사건 재정자금지원기준 제6조 제1항에서 정하는 지원대상 지방이전기업에 해당된다. 따라서 원고가 보조금 지원대상 지방이전기업에 해당하지 않음을 전제로 한 피고들의 반려 처분은 위법하다.
나. 관련 법령 등
별지 관련 법령 등 기재와 같다.
다. 판단
(1) 인정사실
(가) 원고는 2007. 9. 4. 피고 광주광역시장과 사이에 투자에 관한 양해각서를 체결하였는데, 주요 내용은 다음과 같다.
① 원고는 2007년 하반기에 사업규모 60억 원(고용 인원 50명)이 소요되는 본사 이전 및 공장설립 투자를 이행한다.
② 광주광역시는 원고의 투자실행과 관련한 제반 행정적 서비스, 조세감면, 보조금지원 등 관련 규정에 의한 투자 인센티브를 제공한다.
(나) 원고는 광주에 본사를 두고 있는 중소·벤처기업에게 투자하는 HTIC-광주전략산업투자조합으로부터 투자를 받기 위하여 2007. 9. 13. 법인등기부상의 본점을 광주 북구 대촌동 958-3 창업보육동 412호로 변경하였고, 2007. 10. 25. 위 조합으로부터 10억 원을 지원받았다. 원고는 2006. 4. 12. 회사가 설립된 때부터 2009. 6. 10. 입지보조금 등 지급신청을 할 때까지 서울 금천구 가산동 554-2 마이크로오피스빌딩 비동 502호에서 실질적인 영업활동을 하여 왔다.
(다) 한편 원고는 광주광역시의 행정지원과 HTIC-광주전략산업투자조합의 투자금 등으로 신축공장 건설 및 본사 이전을 추진하던 중 2008. 6. 23. 광주광역시로부터 광주 광산구 월전동 926에 신축공장 부지를 분양받았고, 2009. 3. 17. 신축공장 건설공사를 시작하였다.
[인정증거] 갑 제5, 7호증, 갑 제8호증의 1 내지 4, 갑 제17호증의 1 내지 4, 갑 제18호증의 1, 2, 갑 제19호증의 1 내지 11, 갑 제20호증의 1 내지 9, 갑 제21호증의 1 내지 8, 갑 제22호증, 갑 제23호증의 1 내지 6, 갑 제24호증의 1 내지 4, 갑 제25호증의 1 내지 8, 갑 제26호증, 갑 제27호증의 1 내지 16, 갑 제28호증의 1 내지 10, 갑 제29호증의 1 내지 3, 갑 제30호증의 1 내지 8, 갑 제31호증의 1 내지 3, 갑 제43호증의 1 내지 5의 각 기재와 영상, 제1심 법원의 현장검증결과(증거보전절차), 변론 전체의 취지
(2) 위 인정사실과 ①이 사건 재정자금지원기준 제6조 제1항 제2호가 ‘별표에서 정한 지역에서 3년 이상 소재(기업의 사정변경으로 설립등기 상의 설립일이 변경되는 경우 3년 이상 사업영위 사실을 기업이 객관적으로 증명하는 경우를 포함한다)’한 기업을 지원대상 지방이전기업으로 규정하고 있어, 지원대상 지방이전기업에 해당하기 위해서 반드시 법인등기부상의 본점 소재지를 기준으로 수도권에 3년 이상 소재하였을 것을 필요로 하지 않고, 특별한 경우에는 기업이 수도권에서 3년 이상 사업 영위한 사실을 객관적으로 증명하는 것도 허용된다고 보는 것이 합리적인 점, ②재정자금지원기준 제2조 제2호에 의하면 ‘본사’를 ‘기업의 설립등기에 명시된 본점 또는 주사무소의 소재지에 위치하고 있는 사업장’으로 규정하고 있다가, 2010. 1. 4. 지식경제부고시 제2009-335호로 개정된 지방자치단체의 지방이전기업유치에 대한 국가의 재정자금지원기준(이하, ‘개정 재정자금지원기준‘이라 한다) 제2조 제2호에 의하면 ’본사‘를 ’기업의 법인등기에 명시된 본점‘으로 개정하여 규정하고 있는데, 개정 전의 재정자금지원기준에 따르면 법인등기부상의 본점이 아닌 곳에 주사무소가 있는 경우 그 주사무소 역시 ’본사‘에 해당되어 그 소재지에 따라 지원대상 지방이전기업 여부를 판단하는 것으로 봄이 상당한 점, ③입지보조금 등의 지원 취지는 수도권 과밀화를 해소하고 지방이전기업 유치를 촉진하여 지방자치단체의 경제 활성화를 도모하는 데 있는데, 이는 기업의 실질적인 주된 영업활동이 이루어지는 곳이 지방자치단체로 이전되어야 효과적으로 이루어질 수 있는 것이므로 재정자금지원기준상의 지원대상 지방이전기업 해당 여부를 판단할 때에는 법인등기부상의 본점만이 아니라 실질적으로 주된 영업활동이 이루어지는 곳도 소재지 판단의 기준이 되는 것으로 해석함이 상당한 점, ④피고 광주광역시장 역시 원고가 보조금 지급 대상에 해당된다고 판단하여 피고 지식경제부장관에게 보조금 신청을 한 점, ⑤원고의 입지보조금 등 지급신청과 피고들의 반려 처분이 있은 후인 2010. 1. 4. 재정자금지원기준 중 해석에 다툼이 있는 조항이 개정된 경위에 비추어 재정자금지원기준은 원고의 주장과 같이 해석될 여지가 많은 점 등을 종합하여 보면, 원고는 3년 이상 서울에 주사무소를 두고 주된 영업활동을 하였고, 재정자금지원기준 제6조 제1항에 규정된 지원대상 지방이전기업에 해당된다고 봄이 상당하다(피고들은 피고 광주광역시장이 기업을 유치하는 시점에 기업이 재정자금지원기준 제6조 제1항 각 호의 요건을 모두 갖추어야 하는데, 원고가 피고 광주광역시장과 투자양해각서를 체결한 2007. 9. 4.에는 원고 회사의 설립일로부터 3년이 경과되지 않아 그 요건을 갖추지 못하였다고 주장한다. 그러나 개정 재정자금지원기준 별지 제6호 서식과 같이 재정자금지원기준으로 ‘유치시점 기준 3년 이상 사업영위’를 명확히 규정하고 있지 않는 한 기업의 지방이전 과정을 고려할 때 재정자금지원기준에 따른 요건 구비 시한은 지방자치단체의 보조금 신청 시로 봄이 상당하다).
따라서 원고가 입지보조금 지원대상 지방이전기업에 해당하지 않는다고 보아 원고에 대하여 한 피고들의 지원금 지급신청 반려처분은 위법하다.
4. 결론
그렇다면 원고의 피고들에 대한 청구는 모두 이유 있으므로 이를 받아들여야 한다. 제1심 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하고, 피고들의 항소는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 방극성(재판장) 정문수 최창훈