【원고, 상고인】
서울주택도시공사 (변경 전 명칭: 에스에이치공사) (소송대리인 법무법인(유한) 에이펙스 담당변호사 박기웅 외 1인)
【피고, 피상고인】
서울특별시 강남구청장 (소송대리인 법무법인 광장 담당변호사 이인형 외 1인)
【원심판결】
서울고법 2015. 11. 18. 선고 2015누34146 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 시설부지 매입비용 산정의 위법 여부에 관하여(상고이유 제1점)
가. 조세나 부담금의 부과요건과 징수절차를 법률로 규정하였다고 하더라도 그 규정 내용이 지나치게 추상적이고 불명확하면 부과관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염려가 있으므로 법률 또는 그 위임에 따른 명령·규칙의 규정은 일의적이고 명확해야 한다. 그러나 법률규정은 일반성, 추상성을 가지는 것이어서 법관의 법 보충작용으로서의 해석을 통하여 그 의미가 구체화되고 명확해질 수 있으므로, 조세나 부담금에 관한 규정이 관련 법령의 입법 취지와 전체적 체계 및 내용 등에 비추어 그 의미가 분명해질 수 있다면 이러한 경우에도 명확성을 결여하였다고 하여 위헌이라고 할 수는 없다(대법원 2007. 7. 26. 선고 2005두2612 판결 참조).
나. 구 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률(2013. 8. 13. 법률 제12077호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘폐기물시설촉진법’이라고 한다) 제6조 제1항, 제2항, 구 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령(2014. 2. 11. 대통령령 제25165호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘폐기물시설촉진법 시행령’이라고 한다) 제4조 제1항, 제2항 등에 의하면, 조성면적 30만㎡ 이상인 공동주택단지 또는 택지를 개발하려는 자(이하 ‘사업시행자’라고 한다)는 그 공동주택단지나 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위한 소각시설과 음식물류 폐기물처리시설을 설치하거나 그 설치비용에 해당하는 금액(이하 ‘설치비용 해당금액’이라고 한다)을 해당 지역을 관할하는 구청장 등에게 내야 하고, 구청장 등은 납부 받은 설치비용 해당금액을 해당 공동주택단지나 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위한 폐기물처리시설을 설치하는 데 사용하여야 한다.
폐기물시설촉진법 시행령 제4조 제3항, 제4항에 의하면, 설치비용 해당금액은 시설부지의 매입에 드는 비용과 시설의 설치에 드는 비용을 구분하여 산정하되, 납부금액의 산정에 관하여 그 밖에 필요한 사항은 그 지역을 관할하는 자치구 등의 조례로 정하도록 하고 있다.
그 위임에 따라 설치비용 해당금액 산정기준을 정한 「서울특별시 강남구 폐기물처리시설 설치비용 징수와 기금설치 및 운용에 관한 조례」(2011. 3. 4. 조례 제1016호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 조례’라고 한다) 제6조 제2항 제3호는 부지가 확정되지 않은 경우 시설부지 매입비용을 ‘택지개발사업지구 조성원가(이하 ‘택지조성원가’라고 한다)에 필요한 면적을 곱한 금액’으로 산정하도록 규정하고 있다.
한편 폐기물시설촉진법 시행령 제4조 제5항은 설치비용 해당금액을 납부하려는 자는 납부계획서를 그 개발사업의 착공 전에 해당지역을 관할하는 구청장 등에게 제출하여야 하고, 납부계획서를 제출받은 구청장 등은 그 적정 여부를 확인한 후 납부금액과 납부기한을 납부계획서의 제출자에게 통보하여야 한다고 규정하고 있다.
다. 이와 같이 폐기물시설촉진법령과 이 사건 조례는 설치비용 해당금액 산정기준에 관하여 상세한 규정을 두면서도 시설부지 매입비용 산정기준이 되는 택지조성원가의 기준시점에 관하여는 아무런 규정을 두지 않는 한편, 사업시행자에게 착공 전 납부계획서를 제출할 의무를 부과하고, 구청장 등은 제출된 납부계획서의 적정 여부를 확인한 후 납부금액 등을 정하도록 규정하고 있다. 이에 의하면, 관계 법령은 납부계획서 제출 시의 기초자료를 근거로 하여 설치비용 해당금액을 산정하는 것이 당연히 허용됨을 전제하고 있다고 볼 수 있다. 나아가 구 택지개발촉진법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제18조의2 제1항은 택지조성원가는 택지를 공급하는 사업시행자가 공시하도록 규정하고 있다.
따라서 구청장 등이 사업시행자의 의견을 존중하여 납부계획서에 기재되어 있는 택지조성원가를 적용하여 시설부지 매입비용을 산정하였다면, 부담금 부과처분 당시 택지조성원가의 급격한 변동이 발생하여 이러한 사정을 반영하지 아니한 조치가 현저히 불합리하다는 등의 특별한 사정이 없는 이상, 이러한 시설부지 매입비용 산정이 위법하다고 볼 수는 없다.
또한 이 사건 조례 제6조 제2항 제3호가 택지조성원가의 기준시점에 대하여 명시하고 있지는 아니하나, 위 조항은 위에서 본 바와 같이 택지조성원가의 기준시점을 일응 납부계획서 제출 시로 보되, 합리적인 시설부지 매입비용 산정을 위하여 관할 행정청이 구체적인 경우에 따라 기준시점을 탄력적으로 선택할 수 있도록 한 취지라고 해석할 수 있고, 택지조성원가는 시설부지 매입비용을 추정·평가하기 위한 기초자료 중 하나에 불과하며, 폐기물시설촉진법령 및 이 사건 조례가 시설부지 매입비용의 산정 방법에 관하여 상세히 규정하고 있으므로, 위 조례 조항이 부과관청에게 자의적 해석과 집행의 여지를 주거나 수범자의 예견가능성을 해할 정도로 불명확하여 명확성 원칙에 위배된다고 볼 수도 없다.
라. 원심은, 원고가 2011. 12. 5. 피고에게 ‘납부계획서’를 제출할 때뿐만 아니라 이 사건 처분 직전인 2012. 12. 20. 다시 피고에게 ‘부담금 부과에 대한 의견서’를 제출하면서도 택지조성원가를 3,123,519원/㎡으로 기재하였고, 피고가 이 사건 처분 당시 이 사건 사업지구의 택지조성원가가 납부계획서 제출 당시보다 하락하였다거나 원고가 산출한 택지조성원가 내역에 착오나 오류가 있음을 알았거나 알 수 있었다고 볼 만한 자료도 없는 점 등을 고려하여, 피고가 납부계획서 제출 후에 원고가 재산정한 조성원가를 반영하지 아니하고, 납부계획서에서 산출된 택지조성원가를 그대로 적용하여 조성부지 매입비용을 산정한 조치가 위법하다고 볼 수 없다고 판단하였다.
마. 앞에서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 명확성 원칙, 조성부지 매입비용 산정에 관한 법리를 오해하거나, 논리와 경험의 법칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나는 등의 잘못이 없다.
2. 시설설치비용 산정의 위법 여부에 관하여(상고이유 제2점)
가. 폐기물시설촉진법 제6조 제1항의 위임에 따른 폐기물시설촉진법 시행령 제4조 제3항은, 시설설치비용에 관하여 ① 소각시설의 경우 ‘1일 처리능력 200t 규모의 소각시설을 설치하는 데 드는 비용의 톤당 단가’, ② 음식물류폐기물처리시설의 경우 ‘1일 처리능력 30t 규모의 퇴비화·사료화 시설을 설치하는 데 드는 비용의 톤당 단가’를 기준으로 산정하도록 하고 있다. 나아가 이 사건 조례 제7조 제2항은 ‘톤당 설치비용’의 구체적 산정 방법에 대해 당해 연도에 완공 또는 완공 예정인 수도권 지역 시설의 톤당 평균 설치비용을 기준으로 하되, 당해 연도에 완공 또는 완공예정 시설이 없을 경우 최근 5년 이내 설치된 시설 중 최근 연도에 완공된 2개 시설의 평균 톤당 설치비용을 적용한다고 규정하고 있다.
나. 이러한 관련 규정의 내용·체계에 ‘당해 연도에 완공 예정인 수도권 지역 시설의 톤당 평균 설치비용’은 시설설치비용을 추정·평가하기 위한 기초자료 중 하나일 뿐이라는 점까지 보태어 보면, 구청장 등이 납부계획서를 제출받은 시점에 완공된 수도권 지역 시설의 톤당 평균 설치비용을 기준으로 시설설치비용을 산정하였다고 하더라도, 기초자료에 급격한 변동이 발생하여 이러한 사정을 반영하지 아니한 조치가 현저히 불합리하다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 시설설치비용 산정이 위법하다고 볼 수는 없다. 나아가 이 사건 조례 제7조 제2항에서 규정한 ‘당해 연도’와 관련하여 통상의 해석방법에 의하여 이러한 해석이 가능하므로 위 조례 조항이 명확성의 원칙에 위배된다고 볼 수도 없다.
다. 원심은, ① 원고가 이 사건 처분 직전 제출한 의견서에 그 당시 기준으로 최근 5년 이내 설치된 시설 중 최근 완공된 2개 시설의 평균 톤당 설치비용을 적용하여 줄 것을 요청하였으나, 피고는 납부계획서가 제출된 2011년이 ‘당해 연도’임을 전제로 2011년에 완공된 소각시설 및 음식물처리시설의 평균 톤당 설치비용을 기준으로 이 사건 사업지구의 시설설치비용을 산정한 점, ② 원고는 이 사건 처분 시를 기준으로 시설설치비용을 산정할 경우 그 비용이 감소한다고 주장하나, 이는 잘못된 예상 폐기물량을 적용하고 2012년도에 완공된 김포시자원화센터의 음식물처리시설 설치비용 산정 시 기계 및 전기 공사비를 제외한 건축, 토목, 배관, 소방 등의 각종 시설을 설치하는 비용을 포함시키지 않은 잘못에 따른 결과일 뿐인 점 등 판시 각 사정을 고려하여, 피고가 원고로부터 납부계획서를 제출받은 2011년에 완공된 수도권 지역 시설의 평균 톤당 설치비용을 기준으로 이 사건 사업지구의 시설설치비용을 산정한 조치가 위법하다고 볼 수 없다고 판단하였다.
앞에서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 명확성 원칙, 시설설치비용 산정에 관한 법리를 오해하거나, 논리와 경험의 법칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나는 등의 잘못이 없다.
3. 결론
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 고영한(재판장) 조희대 권순일(주심) 조재연