【원고, 피상고인】
유한회사 세진교통 (소송대리인 법무법인 연 담당변호사 우석환 외 6인)
【피고, 상고인】
전주시장 (소송대리인 법무법인 백제 담당변호사 김영 외 3인)
【원심판결】
광주고법 2017. 6. 12. 선고 (전주)2016누2323 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 여객자동차 운수사업법은 여객자동차 운수사업에 관한 질서를 확립하고 여객의 원활한 운송과 여객자동차 운수사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공복리를 증진하는 것을 목적으로 제정되었다. 구 여객자동차 운수사업법(2017. 3. 21. 법률 제14716호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘여객자동차법’이라고 한다) 제16조는 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자는 그 사업의 전부 또는 일부를 휴업하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 허가를 받아야 하고(제1항), 그 휴업 기간은 1년을 넘지 못한다고 규정하였다(제3항). 그리고 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제38조 제1항은 여객자동차운송사업 휴업허가를 받으려면 운송사업의 종류와 운행형태, 휴업예정기간, 휴업사유를 기재한 휴업허가신청서를 제출하여야 한다고 규정하고 있다.
이처럼 여객자동차법령은 운송사업자의 휴업을 허용하면서도 구체적으로 휴업허가에 관한 기준을 정하지 않음으로써 행정청이 휴업하는 사업의 종류와 운행형태, 휴업예정기간, 휴업사유 등을 살펴 휴업의 필요성과 휴업을 허가하여서는 안 될 공익상 필요가 있는지 등을 종합적으로 고려하여 휴업허가 여부를 결정할 수 있도록 재량의 여지를 남겨 두고 있다. 그리고 여객자동차법이 운송사업자의 휴업을 허용하는 한편 휴업 기간을 제한하고 있는 것은 여객자동차운송사업의 공공성을 고려하여 수송력이 지속적·안정적으로 공급될 수 있도록 함과 아울러 수송 수요에 탄력적으로 대응할 수 있도록 하기 위한 것이다.
이러한 경우 여객자동차운송사업이 적정하게 이루어질 수 있도록 해당 지역에서의 현재 및 장래의 수송 수요와 공급상황 등을 고려하여 휴업허가를 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로 그에 관하여 내부적으로 설정한 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중하여야 한다. 그러나 설정된 기준이 그 자체로 객관적으로 합리적이지 않거나 타당하지 않음에도 행정청이 만연히 그에 따라 처분한 경우 또는 기준을 설정하였던 때와 처분 당시를 비교하여 수송 수요와 공급상황이 달라졌는지 등을 전혀 고려하지 않은 채 설정된 기준만을 기계적으로 적용함으로써 휴업을 허가할 것인지를 결정하기 위하여 마땅히 고려하여야 할 사항을 제대로 살피지 아니한 경우 등에까지 단지 행정청의 재량에 속하는 사항이라는 이유만으로 그 행정청의 의사를 존중하여야 하는 것은 아니며, 이러한 경우의 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 조치로서 위법하다고 보아야 한다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두961 판결 등 참조).
2. 원심판결 이유에 의하면 원심의 판단은 아래와 같다.
가. 휴업은 헌법상 보장되는 영업의 자유에 해당하므로 휴업을 제한하려면 법률에 그 근거를 명확하게 두어야 하고, 그 제한의 내용이나 기준은 엄격하게 해석하여야 한다. 여객자동차법은 제16조 제1항 및 제3항에서 휴업을 하려면 관할관청의 허가를 받도록 하면서 휴업 기간의 상한을 1년으로 제한하고 있을 뿐, 휴업의 횟수 등에 관한 다른 특별한 규정을 두고 있지 않다. 그렇다면 휴업 기간이 1년을 넘지 못하도록 한 것은 관할관청의 허가 대상이 되는 ‘각 휴업 기간의 상한’을 정한 것으로 보아야 한다.
이와 같이 본다고 하더라도 각 휴업 기간이 도과될 때마다 운송사업자는 관할관청으로부터 다시 허가를 받아야 하고, 운송사업자의 휴업허가 신청에 정당한 사유가 인정되지 아니할 경우 관할관청은 이를 불허함으로써 무분별하고 제한 없는 휴업을 일삼는 운송사업자로 인하여 택시운송업 관련 질서가 혼란해지는 것을 막고 시민들이 감수하여야 할 교통의 불편 등을 방지할 수 있다.
나. 여객자동차법령은 최저 면허기준 대수 이상의 자동차를 운행하는 범위에서만 휴업을 허가할 수 있다는 등의 특별한 제한을 두고 있지 아니하고 실제로도 최저 면허기준 대수 이상의 자동차를 운행할 필요가 없는 경우도 있을 수 있다. 이러한 사정에 비추어 볼 때, 운송사업자의 영업의 자유를 존중할 필요성과 그 운송사업자의 휴업을 허가하여서는 안 될 중대한 공익상 필요가 있는지를 종합적으로 고려하여 휴업허가 여부를 결정하지 않고 일률적으로 최저 면허기준 대수를 초과하는 부분에 한하여만 휴업을 허용하게 한다면 필요 이상으로 영업의 자유를 제한하게 될 수 있다.
다. 원고가 휴업허가 신청 택시와 관련하여 사업계획을 임의로 변경하였다거나 휴업 기간 경과 후 사업을 재개하지 아니하였다고 볼 수 없다.
라. 따라서 피고가 여객자동차법 제16조 제3항이 ‘연속된 각 휴업 기간을 합산한 총 휴업 기간의 상한’을 규정한 것이라는 이유를 들거나, 또는 거기에 더하여 택시운송사업 면허기준 대수(30대)를 초과하는 부분에 한하여만 일부 휴업을 허용할 수 있고, 휴업허가 신청 택시와 관련한 시정명령을 이행하지 않았다는 이유를 들어 원고의 이 사건 각 휴업허가 신청을 거부한 것은 위법하다.
3. 이러한 원심의 판단은 앞서 본 관련 법령과 법리에 기초한 것으로서 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유 주장과 같이 여객자동차법상 휴업허가 등에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
4. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김소영(재판장) 고영한 권순일 조재연(주심)