【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
국방부장관
【원심판결】
서울고법 2015. 6. 4. 선고 2014누67323 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 구 군인연금법(2013. 3. 22. 법률 제11632호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제23조 제1항은 군인이 공무상 질병 또는 부상으로 인하여 폐질상태로 되어 퇴직한 때 또는 퇴직 후에 그 질병 또는 부상으로 인하여 폐질상태로 된 때에는 그때부터 사망할 때까지 제1급 내지 제7급으로 구분하여 정한 기준 금액에 따라 상이연금을 지급하도록 규정하고, 제24조 제1항은 상이연금을 받을 권리가 있는 자의 폐질의 정도가 호전되거나 악화된 경우에 본인의 청구가 있거나 또는 국방부장관이 인정한 때에는 군인연금급여심의회의 심의를 거쳐 상이등급을 다시 정할 수 있도록 규정하고 있다.
구 군인연금법 제23조 제1항이 정한 ‘질병 또는 부상으로 인한 폐질상태’라 함은 질병 또는 부상이 치유되었으나 신체에 영구적인 정신적 또는 육체적 훼손상태가 잔존하게 된 경우를 말하고, 여기에서 치유란 질병 또는 부상에 대한 치료의 효과를 기대할 수 없게 되었거나 그 증상이 고정된 상태에 이르게 된 것을 뜻하므로(대법원 1988. 5. 24. 선고 87누121 판결 참조), 구 군인연금법 제24조 제1항이 정한 상이등급 개정요건인 ‘폐질의 정도가 호전되거나 악화된 경우’에 해당하려면 기존 상이등급 결정 당시와 비교하여 질병 또는 부상의 정도가 일시적으로 호전되거나 악화된 것만으로는 부족하고, 이와 같이 호전 또는 악화된 상태가 그 질병 또는 부상에 대한 치료의 효과를 기대할 수 없거나 증상이 고정됨으로써 기존 상이등급을 그대로 유지할 수 없는 상태에 이르러야 한다고 해석함이 타당하다.
2. 가. 원심판결 이유와 원심이 적법하게 채택한 증거 등에 의하면, ① 원고의 배우자 망 소외인(이하 ‘망인’이라 한다)은 군복무 중 위암 4기 판정을 받아 2005. 6. 1. 위장과 비장을 절제하는 수술을 받고, 2005. 10. 31. 전역한 후 2006. 1. 17. 피고로부터 상이등급 제3급 4호(흉복부장기의 기능에 뚜렷한 장해가 남아 일생 동안 노무에 종사할 수 없는 사람) 판정을 받은 사실, ② 이후 망인은 2011. 5. 2. 국군대전병원 의사로부터 ‘군인연금법상 상이등급은 제5급 7호(흉복부장기의 기능에 뚜렷한 장해가 남아 특별히 손쉬운 노무 외에는 종사할 수 없는 사람)에 해당한다’는 내용의 장해진단서를 발급받아 이를 피고에게 제출하였으나, 피고는 2011. 6. 29. 군인연금급여심의회의 심의결과에 따라 장해진단서 기재 내용과 달리 망인에 대한 상이등급을 제7급 5호(흉복부장기의 기능에 장해가 남아 손쉬운 노무 외에는 종사하지 못하는 사람)로 결정(이하 ‘종전 처분’이라 한다)한 사실, ③ 망인은 2012. 5.경 상이등급 상향 조정신청을 하였는데, 2012. 5. 13. 위암 및 전이성 골종양으로 사망한 사실, ④ 피고는 2012. 10. 17. 원고에게 ‘상이등급 개정은 폐질의 정도가 호전되거나 악화된 경우를 전제로 하는데, 망인은 급속한 질환 악화로 사망까지 하였고, 이는 고정된 장애 상태인 폐질이라고 볼 수 없다’는 이유로 위 상이등급 개정신청을 기각한다고 결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)한 사실 등을 알 수 있다.
나. 원심은, 이러한 사실관계를 바탕으로, (1) 피고의 종전 처분이나 이 사건 처분은 모두 망인에 대한 상이등급이 어느 등급에 해당하는지를 정하는 처분으로서 하나의 법률효과를 발생시키기 위한 것이고, 이 사건 처분은 종전 처분이 적법함을 전제로 종전 처분 이후에 망인이 급속한 질환의 악화로 사망하였다는 사유에 근거한 것이므로, 원고로서는 종전 처분의 위법사유를 이 사건 처분의 위법사유로 주장할 수 있다고 판단한 다음, (2) 망인의 장애 상태는 2005. 6. 1. 수술 이후 사망 시까지 큰 변화가 없이 고정된 상태였음에도 불구하고, 피고가 종전 처분에서 망인에 대한 상이등급을 제7급 5호로 낮춘 것은 위법하고, 따라서 망인의 폐질상태는 여전히 제3급 4호 또는 제5급 7호에 해당하므로, 이와 다른 취지의 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였다.
3. 그러나 원심의 이러한 판단은 다음과 같은 점에 비추어 수긍하기 어렵다.
가. (1) 연속적으로 이루어지는 선행처분과 후행처분이 동일한 행정목적을 달성하기 위하여 단계적인 일련의 절차로 연속하여 행하여지는 것으로서, 서로 결합하여 하나의 법률효과를 발생시키는 것이라면, 선행처분의 하자가 중대·명백한 것이 아니어서 당연무효로 볼 수 없고 행정소송으로 효력이 다투어지지도 아니하여 이미 불가쟁력이 생겼으며, 후행처분 자체에는 아무런 하자가 없다고 하더라도, 후행처분의 취소를 청구하는 소송에서 청구원인으로 선행처분이 위법한 것을 주장할 수 있으나, 이와 달리 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하고 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 된 경우에는 선행처분의 하자가 중대하고 명백하여 당연무효인 경우에만 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 있다(대법원 1996. 2. 9. 선고 95누12507 판결, 대법원 2009. 4. 23. 선고 2007두13159 판결 등 참조).
(2) 구 군인연금법 제24조 제1항은 폐질의 정도가 호전되거나 악화되어 상이등급을 개정하는 경우 국방부장관은 상이연금의 수급권자의 폐질상태 확인을 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 신체검사를 실시할 수 있도록 정하고, 그 위임에 따라 구 군인연금법 시행령(2013. 6. 28. 대통령령 제24643호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제48조는 상이등급의 개정을 받고자 하는 상이연금수급권자는 상이등급개정신청서에 요양기관의 장 또는 군병원의 장이 발행한 진단서를 첨부하여 이를 국방부장관에게 제출하도록 정하고(제1항), 국방부장관은 그 상이연금수급권자의 폐질상태를 확인하기 위하여 원칙적으로 군병원에서 신체검사를 실시하도록 정하고 있다.
이러한 관계 법령의 규정 내용을 종합하면, ① 상이등급 개정은 종전 상이등급 결정 이후 발생한 폐질상태의 호전·악화 등 사정변경 여부를 심사하여 상이등급을 변경하는 것을 내용으로 할 뿐, 종전 상이등급 결정의 당부까지도 그 심사의 내용에 포함된다고 볼 수 없고, ② 상이등급 개정에 있어서 진단서를 첨부하고 신체검사를 하도록 한 취지도 상이등급 개정 당시의 상이연금수급권자의 폐질상태를 기초로 상이등급 개정 여부를 결정하도록 한 것이므로, 종전 상이등급 결정과 그 이후에 이루어진 상이등급 개정 여부에 관한 결정이 동일한 행정목적을 달성하기 위하여 단계적인 일련의 절차로 연속하여 행하여지는 것으로서, 서로 결합하여 하나의 법률효과를 발생시키는 관계에 있다고 볼 수 없다.
(3) 따라서 종전 상이등급 결정에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 된 경우 종전 상이등급 결정의 하자가 중대·명백하여 당연무효가 아닌 이상, 그 하자를 들어 이후에 이루어진 상이등급 개정 여부에 관한 결정의 효력을 다툴 수 없다.
나. 그리고 앞서 본 법리를 기록에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정, ① 망인은 종전 처분에 대하여 취소소송 등을 제기하지 아니하여 그 불가쟁력이 발생하였고, 종전 처분의 내용이 당시 진단서 기재 내용과 다르다는 사정만으로 그 하자가 중대·명백하여 당연 무효라고 보기 어려운 점, ② 망인은 종전 처분 이후 약 8개월 정도가 경과한 시점인 2012. 4.경 늑골·장골의 전이성 골종양 진단을 받고, 그 이후 2012. 5.경 피고에게 상이등급을 조정해 달라는 이 사건 신청을 하였는데, 이로부터 얼마 지나지 아니한 2012. 5. 13. 사망한 점 등에 비추어 보면, 망인이 종전 처분 이후 질병 또는 부상이 악화되었음은 인정되나 나아가 이 사건 처분 당시 망인의 상태가 질병 또는 부상에 대한 치료의 효과를 기대할 수 없거나 증상이 고정됨으로써 구 군인연금법 제24조 제1항이 정한 상이등급 개정의 요건을 충족하였다고 단정할 수는 없다.
다. 그럼에도 원심은 이와 달리, 그 판시와 같은 그릇된 전제 아래 망인이 사망하기 전 장애 상태가 상이등급 제3급 4호 또는 제5급 7호의 상태라고 보아 이 사건 처분이 위법하다고 판단하였으니, 이러한 원심판결에는 상이등급 개정에 관한 구 군인연금법 제24조의 해석·적용에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
4. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 고영한(재판장) 이인복 김소영 이기택(주심)