【원고, 피항소인】
【피고, 항소인】
특수임무수행자보상심의위원회
【제1심판결】
서울행정법원 2011. 9. 28. 선고 2011구합14548 판결
【변론종결】
2012. 8. 23.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
3. 소송총비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2011. 2. 22. 원고들에 대하여 한 각 보상금청구 기각결정을 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 이유 제1항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문 제3쪽 제13행 밑에 아래와 같이,
『 1-1) 소급입법금지 원칙 위반
원고들은 보상법 및 구 보상법 시행령(2010. 10. 27. 대통령령 제22460호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 보상법 시행령’이라 한다) 제4조 제1항 제2호(이하 ‘종전 이 사건 조항’이라 한다)에 의하여 이미 보상금 지급청구권이 발생한 것이고, 피고는 원고들에게 보상금 지급청구권이 있는지 여부를 확인하는 기관에 불과할 뿐이어서 피고의 결정으로 보상금 지급청구권이 창설적으로 발생하는 것이 아니다. 따라서 구 보상법 시행령의 종전 이 사건 조항을 이 사건 조항으로 개정함으로써 종전에 이미 발생한 원고들의 보상금 지급청구권을 박탈한 것은 진정소급입법에 해당하고, 이 사건 처분은 소급입법금지 원칙에 위반된다.
1-2) 경과 규정 미비로 인한 위헌, 위법
원고들은 보상법 및 종전 이 사건 조항에 의하여 이미 보상금 지급청구권이 발생하였는바, 보상법 제2조 제1항 제2호 소정의 ‘특수임무와 관련한 교육훈련을 받은 자’의 대상판단 기준과 관련하여 구 보상법 시행령의 종전 이 사건 조항을 이 사건 조항으로 개정하면서, 원고들과 같이 실제 특수임무와 관련한 교육훈련을 받았으나 이를 마치지 못한 자들(이하 ‘교육훈련 미수료자들’이라 한다)로서 종전 이 사건 조항에 따라 이미 보상금 지급신청을 한 자에 대하여 아무런 경과규정을 두지 않은 것은, 헌법상의 재산권보장 원칙 및 보상법 제2조 제1항 제2호 규정에 위반된다.
1-3) 헌법상의 삼권분립 원칙 위반
국회가 보상법 제2조 제1항 제2호에서 ‘군 첩보부대에 소속되어 특수임무와 관련한 교육훈련을 받은 자’를 보상금 지급대상이 되는 특수임무수행자로 규정하는 것으로 입법하였고, 위 소외인이 제기한 관련 소송(서울행정법원 2007구합32020호 사건 및 그 항소심인 서울고등법원 2008누558호 사건)에서 ‘특수임무수행과 관련한 교육훈련을 받았다면 교육훈련을 마쳤는지 여부에 관계없이 보상금 지급대상자로 보아야 한다’는 취지의 판결이 확정되었음에도, 행정부가 대통령령으로 구 보상법 시행령의 종전 이 사건 조항을 개정하여 교육훈련 미수료자들을 보상대상에서 제외한 것은 헌법상의 삼권분립 원칙에 위반된다. 』
를 추가하고, 제3쪽 제15행의 “구 보상법 시행령”부터 같은 쪽 제17행의 “에서는”까지를 “종전 이 사건 조항에서는”으로 고치며, 제3쪽 제20, 21행의 “(이하 ‘교육훈련 미수료자들’이라 한다)”를 “(교육훈련 미수료자들)”로 고치는 것 외에는 제1심 판결의 이유 제2의 가.항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
나. 관계법령
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 이 판결의 별지 ‘추가하는 법령 조항’을 이 부분에 추가하는 것 외에는 제1심 판결의 이유 제2의 나.항 및 그 별지 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
다. 인정사실
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문 제5쪽 제6행의 “2008누588호”를 “2008누558호”로 고치는 것 외에는 제1심 판결의 이유 제2의 다.항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
라. 판단
1) 이 사건 조항이 위임입법의 한계를 일탈하여 무효라는 주장에 대하여
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 이유 제2의 라. 1)항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2) 소급입법금지 원칙 위반 주장에 대하여
가) 소급입법은 새로운 입법으로 이미 종료된 사실관계 또는 법률관계에 적용케 하는 진정소급입법과 현재 진행 중인 사실관계 또는 법률관계에 적용케 하는 부진정소급입법으로 나눌 수 있는바, 이 중에서 기존의 법에 의하여 이미 형성된 개인의 법적 지위를 사후입법을 통하여 박탈하는 것을 내용으로 하는 진정소급입법은 개인의 신뢰보호와 법적 안정성을 내용으로 하는 법치국가 원리에 의하여 허용되지 아니하는 것이 원칙인 데 반하여, 부진정소급입법은 원칙적으로 허용되지만 소급효를 요구하는 공익상의 사유와 신뢰보호를 요구하는 개인보호의 사유 사이의 교량과정에서 그 범위에 제한이 가하여지는 것이다(대법원 2007. 10. 11. 선고 2005두5390 판결 참조). 또한 행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 개정 법령과 그에 정한 기준에 의하는 것이 원칙이고, 그 개정 법령이 기존의 사실 또는 법률관계를 적용대상으로 하면서 국민의 재산권과 관련하여 종전보다 불리한 법률효과를 규정하고 있는 경우에도 그러한 사실 또는 법률관계가 개정법령이 시행되기 이전에 이미 완성 또는 종결된 것이 아니라면 이를 헌법상 금지되는 소급입법에 의한 재산권 침해라고 할 수는 없다고 할 것이다(대법원 2009. 9. 10. 선고 2008두9324 판결 참조).
한편 보상법 및 보상법 시행령의 각 규정 취지와 내용에 비추어 보면, 보상법 제2조(정의), 보상법 시행령 제2조(정의), 제3조(적용기간), 제4조(특수임무수행자의 대상판단 등) 등의 규정들만으로는 바로 보상법상의 보상금 등의 지급대상자가 확정된다고 볼 수 없고, 피고의 심의·의결을 거쳐 특수임무수행자로 인정되어야만 비로소 보상금 등의 지급대상자로 확정될 수 있다고 할 것이다(대법원 2008. 12. 11. 선고 2008두6554 판결 참조).
나) 이 사건에서 보건대, 위 인정사실 및 거시증거에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고들이 이 사건 보상금 지급신청을 할 당시에는 보상법 제2조 제1항 제2호 소정의 ‘특수임무와 관련한 교육훈련을 받은 자’의 대상판단 기준과 관련하여 종전 이 사건 조항에서 ‘소정의 교육훈련을 받았는지 여부’라고만 규정하고 있었으나 그 후 이 사건 조항으로 개정되면서 ‘다음 각 목의 구분에 따른 교육훈련과정을 마쳤는지 여부’라고 규정된 것인데, 위와 같은 개정은 위 소외인이 제기한 관련 소송(서울행정법원 2007구합32020호 사건 및 그 항소심인 서울고등법원 2008누558호 사건)의 판결 취지에 비추어, 교육훈련 미수료자들에 대하여 특수임무수행자의 인정요건이 종전보다 불이익한 방향으로 개정된 것으로 볼 여지가 있겠으나, 한편, 원고들은 이 사건 처분 전에는 피고의 심의·의결을 거쳐 특수임무수행자로 인정된 적이 없고, 위와 같은 보상법 시행령의 개정은 교육훈련 미수료자들로서 이미 피고의 심의·의결을 거쳐 특수임무수행자로 인정된 사람에 대하여 사후적으로 특수임무수행자의 법률상 지위를 박탈하는 것으로 개정이 이루어진 것이 아니며, 단지 아직 피고의 심의·의결을 거쳐 특수임무수행자로 인정된 적이 없는 자들에 대하여 위와 같이 개정된 이 사건 조항이 적용되는 것일 뿐이므로, 구 보상법 시행령의 종전 이 사건 조항이 이 사건 조항으로 개정된 것이 진정소급입법에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 이와 다른 전제 하에 있는 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
3) 경과규정을 두지 않은 것이 위헌, 위법이라는 주장에 대하여
살피건대, 앞서 본 바와 같이, 이 사건 조항이 보상법의 위임입법의 한계를 일탈하여 위법하다고 볼 수 없고, 보상법 및 보상법 시행령의 각 규정만으로 바로 보상법상의 보상금 등의 지급대상자가 확정된다고 볼 수 없고 피고의 심의·의결을 거쳐 특수임무수행자로 인정되어야만 비로소 보상금 등의 지급대상자로 확정될 수 있는 것이며, 구 보상법 시행령의 종전 이 사건 조항이 이 사건 조항으로 개정된 것이 교육훈련 미수료자들로서 이미 피고의 심의·의결을 거쳐 특수임무수행자로 인정된 사람에 대하여 사후적으로 특수임무수행자의 법률상 지위를 박탈하는 것도 아니므로, 단지 구 보상법 시행령의 종전 이 사건 조항을 개정하면서 ‘교육훈련 미수료자들로서 종전 이 사건 조항에 따라 이미 보상금 지급신청을 한 자’에 대하여 아무런 경과규정을 두지 않았다고 하여 이 사건 조항이 헌법상의 재산권보장 원칙이나 보상법 제2조 제1항 제2호 규정에 위반된다고 할 수 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
4) 헌법상 삼권분립, 평등원칙, 신뢰보호원칙 위반 주장에 대하여
가) 법령의 개정에 있어서 신뢰보호원칙이 적용되어야 하는 이유는 어떤 법령이 장래에도 그대로 존속할 것이라는 합리적이고 정당한 신뢰를 바탕으로 국민이 그 법령에 상응하는 구체적 행위로 나아가 일정한 법적 지위나 생활관계를 형성하여 왔음에도 국가가 이를 전혀 보호하지 않는다면, 법질서에 대한 국민의 신뢰는 무너지고 현재의 행위에 대한 장래의 법적 효과를 예견할 수 없게 되어 법적 안정성이 크게 저해되기 때문이라 할 것이나, 이러한 신뢰보호는 절대적이거나 어느 생활영역에서나 균일한 것은 아니고 개개의 사안마다 관련된 자유나 권리, 이익 등에 따라 보호의 정도와 방법이 다를 수 있으며, 새로운 법령을 통하여 실현하고자 하는 공익적 목적이 우월한 때에는 이를 고려하여 제한될 수 있다고 할 것이므로, 이러한 신뢰보호원칙의 위배 여부를 판단하기 위해서는 한편으로는 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새 법령을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교·형량하여야 할 것이다(대법원 2006. 11. 16. 선고 2003두12899 전원합의체 판결 등 참조). 한편, 어떤 기준을 정하는 법령의 규정이 개정된 경우 새로이 개정된 법령의 경과규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시에 시행되는 개정 법령에서 정한 기준에 의하여 결정하는 것이 원칙이고, 그러한 개정 법령의 적용과 관련하여서는 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 국민의 신뢰를 보호하기 위하여 그 적용이 제한될 수 있는 여지가 있을 따름이다(대법원 2002. 6. 25. 선고 2001두5125 판결, 대법원 2005. 7. 29. 선고 2003두3550 판결 등 참조).
나) 이 사건에 관하여 보건대, 위 인정사실과 위 거시증거 및 을 제2 내지 4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① (i) 보상법 제2조 제1항 제2호 소정의 ‘특수임무와 관련한 교육훈련을 받은 자’의 의미는 문리적 해석에 의하더라도 특수임무와 관련한 교육훈련을 다 받았을 것으로 해석될 여지가 있어, 특수임무와 관련한 교육훈련을 일부라도 받기만 하면 족한 것으로 명백하게 해석된다고 단정하기 어렵고(위 소외인이 제기한 관련 소송의 판결에서도 종전 이 사건 조항과 관련하여 ‘보상법 및 보상법 시행령에 교육훈련기간이 명시되지 않았다’는 점을 들어 교육훈련을 받은 자의 의미를 교육훈련을 마친 자로 한정할 근거가 없다고 판단한 것이다), (ii) 보상법 및 보상법 시행령은 특수임무를 한 자뿐만 아니라 ‘특수임무와 관련한 교육훈련을 받은 자’까지 보상대상자로 규정하고 있고 ‘특수임무를 한 자’에 관하여는 특수임무를 실제로 수행한 자들만을 보상대상자로 한정하고 있는 것에 비추어 보더라도, ‘특수임무와 관련한 교육훈련을 받은 자’에 대하여도 특수임무를 한 자에 대한 인정요건에 상응할 정도로 엄격하게 해석할 필요성이 있으며, (iii) 따라서, 원고들의 주장하는 바와 같은 신뢰이익은 보상법 제2조 제1항 제2호 및 종전 이 사건 조항의 존속에 대한 신뢰라기보다는, 위 소외인이 제기한 관련 소송의 판결에서 나타난 법 해석이 변함없이 원고들에게도 계속 적용되어야 한다는 사실상의 기대에 불과한 것으로 보이는 점, ② 위 소외인이 제기한 관련 소송의 판결이 확정된 후, 피고가 기존 입장과 달리 원고들을 포함한 교육훈련 미수료자들에게 향후 보상금을 지급하겠다는 취지로 어떤 공적인 견해를 표시한 적은 없었을 뿐만 아니라, 원고들도 피고에게 보상금 지급신청을 한 것 외에는 피고의 무슨 견해표명을 신뢰하여 적극적으로 어떤 행위를 하는 등으로 일정한 법적 지위나 생활관계를 형성한 적은 없는 점, ③ 원고들은 구 보상법 시행령의 종전 이 사건 조항이 시행되고 있던 시기에 보상금 지급신청을 하였고(원고 1은 2007. 9. 21.에, 원고 3은 2007. 10. 30.에, 원고 2는 2009. 4. 1.에, 원고 4는 2010. 7. 28.에 각 보상금 지급신청을 하였다), 피고는 구 보상법 시행령의 종전 이 사건 조항이 이 사건 조항으로 개정된 후 2011. 2. 22. 원고들의 신청을 기각하는 이 사건 처분을 하였는데, (i) 피고가 보상심의를 하는데 소요된 평균기간은 2007년 신청자의 경우 26.08개월, 2009년 신청자의 경우 12.42개월, 2010년 신청자의 경우 7.3개월이었던 점에 비추어, 원고 4(약 7개월)를 제외한 나머지 원고들의 경우 위와 같은 평균 심의기간보다 심의기간이 더 길었으나, (ii) 피고로서는 위 소외인이 제기한 관련소송(서울행정법원 2007구합32020호 사건 및 그 항소심인 서울고등법원 2008누558호 사건과 상고심인 대법원 2008두11426호 사건)의 결과를 기다려볼 필요가 있었고, 위 관련소송의 판결 확정 후에는 위 관련 소송의 판결 취지와 관련하여 특수임무와 관련한 교육훈련기간을 구체적으로 명시하는 방향으로 보상법 시행령이 개정되는 것을 기다려 교육훈련 미수료자들에 대한 보상 여부를 심의하기로 의결하였으며, 그 후 이 사건 조항으로 개정이 이루어지자 원고들의 보상금 지급신청에 대해 최종적으로 판단한 것이어서, 피고가 원고들의 보상금 지급신청에 대하여 정당한 이유 없이 그 처리를 지체한 것이라고 단정하기 어려운 점, ④ 또한, 보상금 지급 범위에 대한 결정은 국가의 재정부담능력 등을 고려한 입법자의 광범위한 입법형성의 자유영역에 속하는 것이어서 언제든지 그 기준은 변동될 수 있는 것이고, 교육훈련 미수료자들은 국가를 위하여 특별한 희생을 한 정도의 면에서 특수임무를 실제로 수행한 자들에 상응한다고 보기 어려우므로, 종전 이 사건 조항을 소정의 교육훈련을 마친 자들에게만 보상금을 지급한다는 내용의 이 사건 조항으로 개정한 것이 불합리하다고 볼 수 없는 점, ⑤ 교육훈련 미수료자들에 대해서까지 보상금을 지급하게 될 경우 특수임무를 수행한 자 또는 특수임무와 관련한 소정의 교육훈련을 마친 자들과의 형평성 문제가 발생할 수 있고, 더욱이 원고들과 같이 종전 이 사건 조항에 따라 보상금 지급신청을 한 교육훈련 미수료자들에 대해서만 보상금을 지급할 경우, 이 사건 조항으로 개정된 이후에 비로소 보상금 지급신청을 한다거나 처음부터 보상금 지급신청을 하지 않은 교육훈련 미수료자들(이들에 대해서는 보상금이 지급될 여지가 없다)과의 형평성 문제가 발생할 수 있는 점, ⑥ 피고가 교육훈련 미수료자들 중 1인으로서 이 사건 조항으로 개정되기 전에 보상금 지급신청을 한 소외인에게 보상금을 지급한 것은, 위 관련 소송에서 확정된 판결에 따른 것이지, 종전 이 사건 조항의 해석과 관련한 피고의 입장을 종전과 달리 변경하여 보상금을 지급한 것이 아니므로, 피고가 이 사건 처분 당시에 시행되고 있던 이 사건 조항에 따라 원고들의 보상금 지급신청을 기각하는 이 사건 처분을 한 것이 원고들과 위 소외인을 합리적인 근거 없이 차별한 것이라고 볼 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 구 보상법 시행령의 종전 이 사건 조항을 이 사건 조항으로 개정한 것이 헌법상의 삼권분립 원칙에 위반된다거나, 이 사건 처분이 평등원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위반된다고 볼 수 없으므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
3. 결론
그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 이유 없어 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 피고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고 원고들의 청구를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 추가하는 법령 조항 생략]
판사 조인호(재판장) 정윤형 김상호