【원 고】
【피 고】
서울특별시 남부교육청교육장 (소송대리인 변호사 주영달)
【변론종결】
2010. 4. 13.
【주 문】
1. 피고가 2009. 12. 10. 원고에 대하여 한 학원수강료 조정명령을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문 기재와 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 학원운영 등을 목적으로 하는 회사로서 서울 금천구 시흥동 (이하 생략)○○빌딩 4, 6, 7층에서 고등학생을 대상으로 보통교과를 교육하는 보습학원인 ‘ △△△△△학원’(이하 ‘이 사건 학원’이라고 한다)을 운영하고 있다.
나. 피고는 2009. 7. 21. 서울특별시남부교육청 학원수강료조정위원회를 열어 관내 학원의 수강료 상한기준을 심의하여 관내 입시·검정 및 보습학원의 단과반 수강료를 분당 73.65원에서 분당 105.83원으로 인상하기는 등의 내용으로 별지 수강료 상한기준과 같이 2009년도 서울특별시남부교육청 수강료 상한기준(이하 ‘이 사건 기준’이라 한다)을 결정하였는바, 단과반 수강료 상한기준을 인상한 것은 2006. 5. 17. 이래 동결한 종래의 수강료 상한기준이 너무 낮아 현실적인 수강료 인상이 필요하다고 보아서 다른 교육청 관내의 수강료 상한기준과 최근의 물가상승률을 참고하여 위와 같이 인상하기로 결정한 것이다.
다. 원고는 2009. 8. 5. 이 사건 수강료 상한기준을 초과하는 내용으로 수강료를 정하여 피고에게 통보하였는데(원고가 작성한 수강료 통보서의 작성일자는 2009. 6. 5.이다), 그 내용은 아래 표 기재와 같다(이하 ‘이 사건 수강료 통보’라 한다).
교습 대상교습과목교습시간수강료학원통보 수강료교육청 상한수강료차액수강료인상률고 1 영,수, 국,과 (연합) 사회,논술 (선택)영어·수학각 1008분각 16만 원160,000 (158.73)120,790 (119.84)39,210 (38.89)32.46%국어·과학·사회각 756분각 12만 원120,000 (158.73)90,570 (119.81)29,430 (38.92)32.49%논술630분10만 원150,000 (158.73)66,660 (105.82)83,340 (132.28)125.02%고2 영,수,국 (연합) 과학 사회,논술 (선택)문과국어· 이과수학Ⅰ·영어각 1008분각 16만 원160,000 (158.73)120,760(119.81) 39,240(38.92) 32.49%이과국어· 문과수학Ⅰ·수학Ⅱ각 756분각 12만 원120,000 (158.73)90,570 (119.81)29,430 (38.92)32.49%과학·사회각 441분각 7만 원70,000 (158.73)52,840 (119.84)17,160 (38.89)32.48%논술630분각 10만 원150,000 (238.10)66,660 (105.82)83,340 (132.28)125.02%고3 영,수,국 (연합) 과학 사회,논술 (선택)영어·수학Ⅰ·국어각 1134분각 18만 원180,000 (144.23)135,860 (119.81)44,140 (38.92)32.49%수학Ⅱ· 과학Ⅱ각 756분각 12만 원120,000 (158.73)90,590 (119.84)29,410 (38.89)32.46%과학·사회각 441분각 7만 원70,000 (158.73)46,660 (105.82)23,340 (52.91)50.02%논술1260분20만 원400,000 (317.46)133,330 (119.84)266,670 (211.64)200.00%방학특강영어·수학각 1008분각 16만 원180,000 (144.23)149,560 (119.84)30,440 (24.39)20.35%
라. 이에 피고는, 2009. 11. 20.자 서울특별시남부교육청 학원수강료조정위원회에서 원고의 이 사건 수강료 통보에 대하여 이 사건 수강료 상한기준의 범위 내에서 유효한 것으로 심의·의결함에 따라, 2009. 12. 10. 원고에 대하여 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률(이하 ‘법’이라 한다) 제15조 제4항, 동법 시행령 제17조 제1항, 서울특별시 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 규칙(이하 ‘서울시 규칙’이라 한다) 제9조의5 제1항에 의하여 이 사건 수강료 상한기준 범위 내에서 이 사건 학원의 수강료를 징수하도록 하는 내용의 수강료 조정명령(이하 ‘이 사건 조정명령’이라 한다)을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 10, 11, 16, 17, 18호증, 을 제1 내지 11호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 당사자의 주장
(1) 원고의 주장
(가) 법 제15조 제4항은 교육감이 학교교과교습학원 등의 수강료 등이 과다하다고 인정되면 수강료 등의 조정을 명할 수 있도록 하고 있는바, 수요와 공급의 법칙에 의하여 자율적으로 결정되어야 할 개별 용역상품의 가격을 정부가 직접 통제하고 있으므로, 위 조항은 헌법 제23조에 규정된 재산권과 헌법 제15조에 규정된 영업권을 침해하고, 나아가 헌법 제119조 제1항에 규정된 시장경제원칙을 위배한 위헌법률조항이다.
(나) 법 제15조 제4항은 수강료 조정명령의 발동 요건으로 수강료 등이 과다하다고 인정될 것을 요하고 있는바, 학원 교습시간 제한에 따른 고정비용의 증가, 학교에서의 강제적인 보충수업 실시에 따른 수강생의 감소 등의 학원 운영 여건의 변화에다가 이 사건 학원의 시설수준, 교습시간, 임대료, 소비자의 만족도 등 이 사건 학원의 개별적인 사정을 종합하여 보면, 이 사건 수강료 통보에서 정한 수강료 기준은 위 법에서 말하는 과다하다고 인정될 만한 것이 아니다.
(다) 서울시 규칙 제9조의3 제1항에 의하면, 교육장은 학원설립·운영자가 수강료 등을 통보한 날로부터 1개월 이내에 수강료 조정명령을 하여야 하고, 부득이한 사유가 있는 경우에는 1개월의 범위 내에서 연장할 수 있는바, 이 사건 조정명령은 위와 같은 처리기한을 도과하였다(예비적 주장).
(2) 피고의 주장
(가) 학원 등을 통하여 학교교육을 보충하고 있는 교육실정 등을 감안할 때 학원 등의 수강료가 국민경제에 미치는 영향이 매우 크므로 이를 규제할 필요성이 있고, 이로 인하여 제한되는 사익이 이를 통하여 추구하는 공익보다 더 중대한 것이라고 보기도 어려우므로, 학원 수강료 조정명령 제도를 규정한 법 제15조 제4항이 헌법 제37조 제2항에서 정한 과잉금지의 원칙을 위배하여 학원 운영자 등의 재산권이나 직업수행의 자유를 침해하거나 시장경제원칙에 반하는 것이라고는 볼 수 없다.
(나) 원고로부터 제출받은 수강료 책정 근거자료를 검토한 결과, 이 사건 학원의 강사료의 지출근거 등 이 사건 수강료를 책정한 근거자료가 빈약한 점, 2008년도 및 2009년도 상반기의 이 사건 학원의 수강료 수입에 비하여 그 이윤이 20% 이상으로서 그 수익률이 과다한 점, 원고가 통보한 수강료는 이 사건 수강료 상한기준에 비하여 일반과목이 최소 20%에서 최고 50%를, 논술은 첨삭비를 포함할 때 최소 125%에서 최고 200%를 각 초과한 것으로 그 초과 폭이 정상적인 범위 내의 것으로 보기에 곤란한 점, 피고의 관내 학원 중 유일하게 이 사건 학원만이 이 사건 수강료 상한기준을 초과하여 수강료를 받겠다고 통보한 점 등을 고려할 때, 이 사건 수강료 통보는 과다하다고 볼 수밖에 없다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
(1) 법 제15조 제4항의 위헌 여부에 관하여
법은, 학원을 설립·운영하는 자(이하 ‘학원설립·운영자’라 한다)에게 자율과 창의로 학원을 운영하며, 학습자에 대한 편의제공, 적정한 수강료 징수 등을 통한 부담경감 및 교육기회의 균등한 제공 등을 위하여 노력하는 등 평생교육 담당자로서의 책무를 다하여야 할 의무를 부여하고 있고( 법 제4조 제1항), 학원설립·운영자가 학습자로부터 수강료·이용료(이하 ‘수강료 등’이라 한다)를 받을 수 있으며( 법 제15조 제1항), 그 금액 역시 교습내용과 교습시간 등을 고려하여 해당 학원설립·운영자가 정하되( 제15조 제2항), 다만 위와 같이 정한 학교교과교습학원의 수강료 등이 과다하다고 인정될 경우에는 교육감이 대통령령으로 정하는 바에 따라 수강료 등의 조정을 명할 수 있도록 규정하고 있다( 법 제15조 제4항).
이와 같이 법 제15조 제4항에서 규정한 학원 수강료 조정명령 제도는 적정한 수강료의 범위를 벗어난 과다한 수강료를 조정하여 지나친 사교육비 징수로 인한 학부모의 경제적 부담을 덜어주고 국민이 되도록 균등한 정도의 사교육을 받도록 함과 아울러 국가적으로도 비정상적인 교육투자로 인한 인적·물적 낭비를 줄이기 위한 것으로 그 입법 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정되고, 원칙적으로는 해당 학원설립·운영자 등이 교습내용 등을 고려하여 수강료 금액을 정할 수 있도록 보장하면서, 그 수강료가 적정한 수강료에 비하여 과다하다고 인정될 경우에 한하여 수강료 조정을 명할 수 있도록 하고 있으므로, 학원설립·운영자들의 기본권을 과도하게 제한한 것이라고 볼 수 없으며, 위 제도로 인하여 제한되는 사익은 과다한 수강료를 받지 못하는 불이익인 반면, 이를 통하여 추구하는 공익은 사교육비의 절감, 사교육기회의 차별의 최소화, 교육자원의 합리적인 배분 등으로 그 법익의 균형성도 충족하므로, 학원 수강료 조정제도를 규정한 법 제15조 제4항이 학원설립·운영자 등의 재산권이나 직업수행의 자유를 침해하였다거나 시장경제의 원칙에 반하는 위헌적인 법률이라고 볼 수는 없다.
(2) 법 제15조 제4항에서 정한 조정명령의 발동 요건에 해당하는지 여부
법 제15조 제4항은 “교육감은 제2항에 따라 정한 학교교과교습학원 또는 교습소의 수강료 등이 과다하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 수강료 등의 조정을 명할 수 있다.”라고 규정하고 있는바, 법 제4조 제1항, 법 제15조 제1항, 제2항, 제3항, 제4항 등 관련 규정과 그 입법 취지 등을 종합하여 보면, 법 제15조 제4항에서 말하는 ‘수강료 등이 과다하다’라고 함은 적정한 수강료에 비하여 해당 학원의 수강료가 사회적으로 용인할 수 없을 정도로 과다하다는 의미로 해석하여야 할 것이므로, 개별 학원의 수강료가 과다한지 여부는 우리나라의 경제상황, 국민소득수준, 물가수준(소비자물가, 생활물가, 교육물가 등), 우리나라 전체의 사교육현황 및 해당 교육청 관내의 사교육현황 등 일반적인 요소뿐만 아니라 학원의 종류·규모 및 시설수준, 교습내용과 그 수준, 교습시간, 학습자의 정원, 강사료·임대료 등 기타 운영비용, 해당 교육청 관내의 학원 현황 및 수강료 징수실태 등 학원의 수강료 수준에 영향을 미치는 여러 요소를 조사·검토하여 도출한 적정한 수강료 수준을 근거로 판단함이 상당하다.
그런데 을 제1호증, 을 제7호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 이 사건 수강료 상한기준은 최근 연도별 물가 등 인상률에 관한 자료, 서울지역 교육청별 학원의 수강료 단가 비교자료만을 토대로 하여 2006. 5. 17. 이래 학원 수강료 기준이 동결되어서 그 기준이 너무 낮아 수강료 인상이 필요하다고 보아 위와 같이 학원의 종류, 교습과정, 반별(입시·보습학원의 경우에는 단과·2과목·3과목·4과목·5과목으로 구분된다)로 나누어 수강료의 분당 단가를 정한 것인바, 이 사건 수강료 상한기준은 피고가 앞서 본 바와 같은 수강료 수준에 영향을 미치는 여러 요소에 대한 조사·검토 없이(한편, 서울시교육청이 고액 학원비를 통제하기 위해 2008년 9월경 이른바 ‘적정수강료 산출 시스템’을 개발한 바 있어, 위와 같은 시스템에 의하여 산출된 적정한 수강료가 있을 것으로 보이나, 이 법원에 그에 관한 자료가 제출되지 아니하였다) 만연히 종래의 수강료 상한기준과 통계청의 물가자료나 다른 관내의 학원 수강료 상한기준만을 근거로 정하였다는 점에서 이 사건 학원의 수강료가 법 제15조 제4항에서 정한 ‘수강료 등이 과다하다’라는 요건에 해당하는지 여부를 판단하기 위한 기준으로 삼기에는 적절하다고 볼 수 없다.
따라서 이 사건 학원에서 정한 수강료가 이 사건 수강료 상한기준보다 최소 20%에서 최고 50%(논술의 경우 첨삭비를 포함할 때 최소 125%에서 최고 200%)를 초과한 사정은 인정되지만, 이러한 사정만으로는 이 사건 학원에서 정한 수강료가 적정한 수강료에 비하여 사회적으로 용인할 수 없을 정도로 과다하고 단정할 수 없고, 여기에 피고가 주장하는 다른 사정을 더하여 보더라도 마찬가지이므로, 이 사건 조정명령은 법 제15조 제4항에서 정한 요건을 충족하지 못한 하자가 있다고 봄이 상당하다.
이에 대하여 피고는 이 사건 수강료 상한기준은 지역별 교습과정이나 경제여건 등을 감안하여 서울특별시남부교육청 학원수강료조정위원회에서 정하는 일종의 가이드라인이어서 법적 근거를 요하지 아니하고, 학원이 그 기준액을 초과하여 수강료를 받아야 되는 경우에는 그에 따른 합리적이고 객관적인 증빙자료를 제출하면 합당한 수강료로 조정하는 것이 가능하므로, 위와 같은 기준에 근거한 이 사건 조정명령은 적법하다는 취지로 주장하고 있으나, 이 사건 조정명령이 법 제15조 제4항의 요건을 충족하는 것인지 여부는 피고가 입증하여야 하는 것이고, 이 사건 수강료 상한기준을 개별 학원의 수강료가 과다한지 여부를 판단하는 기준으로 삼기에는 적절하지 않은 점은 앞서 본 바와 같으며, 달리 피고는 어느 정도 수준의 수강료가 적절한 것이고, 이 사건 학원의 수강료가 이를 어느 정도 초과하였기 때문에 과다하다는 것인지 여부에 대하여 아무런 입증을 하지 않고 있으므로, 이 사건 조정명령은 위법하다고 볼 수밖에 없고, 따라서 피고의 위 주장은 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 예비적 주장에 관하여 나아가 살필 것 없이 이 사건 조정명령은 취소되어야 할 것이므로, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 인용한다.
[[별지 1] 관계 법령 : 생략]
[[별지 2] 서울특별시남부교육청 학원수강료 상한기준 : 생략]
판사 하종대(재판장) 조기열 장종철