【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
화순군수 (소송대리인 법무법인 로컴 담당변호사 이근우 외 1인)
【피고보조참가인, 상고인】
주식회사 천운레져 (소송대리인 법무법인 민우 담당변호사 문흥수 외 1인)
【원심판결】
광주고법 2012. 1. 26. 선고 2010누1063 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
구 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률(2011. 5. 30. 법률 제10762호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지역균형개발법’이라 한다)에 의하면, 개발촉진지구 안에서 시행되는 지역개발사업(국가 또는 지방자치단체가 직접 시행하는 경우를 제외한다, 이하 ‘지구개발사업’이라 한다)에 대하여는 관할시장·군수 또는 구청장이 개발계획에 의한 사업내용 및 규모 등을 고려하여 시행자를 지정하여야 하고(제16조 제2항), 시행자는 대통령령이 정하는 바에 따라 실시계획을 작성하여 지정권자의 승인을 얻어야 하며(제17조 제1항), 이러한 위임에 따라 구 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률 시행령(2008. 12. 24. 대통령령 제21185호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지역균형개발법 시행령’이라 한다) 제22조는 시행자가 실시계획의 승인을 얻고자 하는 경우에는 관련 서류 및 도면을 첨부한 실시계획승인신청서를 지정권자에게 제출하도록 규정하고 있다.
한편 구 지역균형개발법에 의하면, 지정권자가 실시계획을 승인하고자 하는 때에는 미리 관계 행정기관의 장과의 협의를 거쳐야 하고(제17조 제2항), 지정권자가 실시계획을 승인한 경우에는 대통령이 정하는 바에 따라 그 내용을 고시하여야 하며(제17조 제3항), 지정권자가 실시계획을 승인하면서 당해 실시계획에 대한 관계 법률의 인·허가 등에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 당해 인·허가 등을 받은 것으로 보고, 실시계획이 고시된 때에는 관계 법률에 의한 인·허가 등의 고시·공고가 있은 것으로 본다(제18조 제1항, 제3항). 그리고 시행자는 지구개발사업의 시행에 필요한 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건이나 이에 관한 소유권 이외의 권리·광업권·어업권·물의 사용에 관한 권리를 수용 또는 사용할 수 있고(제17조 제4항, 제19조 제1항), 실시계획의 고시가 있은 때에는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있은 것으로 본다(제19조 제2항).
이러한 관계 법령의 내용 및 취지 등에 비추어 보면, 지구개발사업에서 지정권자의 실시계획승인처분은 단순히 시행자가 작성한 실시계획에 대한 보충행위로서의 성질을 가지는 것이 아니라 시행자에게 구 지역균형개발법상 지구개발사업을 시행할 수 있는 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분의 성격을 가진 독립된 행정처분으로 보아야 한다.
원심은 판시와 같은 이유를 들어, 피고보조참가인의 이 사건 골프장조성사업 실시계획은 단순히 골프장 건설을 위한 토목 및 건축 공정에 관한 계획에 불과하여 이에 대한 피고의 이 사건 승인처분은 그 자체가 행정처분의 성격을 띠는 것으로서 독립하여 행정쟁송의 대상이 된다고 판단하여, 이 사건 승인처분은 이 사건 골프장조성사업 실시계획에 대하여 법률상의 효력을 완성시키는 보충적인 행위에 불과하여 실시계획의 하자를 내세워 이 사건 승인처분의 취소를 구할 수 없다는 피고의 주장을 배척하였다.
원심판결 이유를 적법하게 채택된 증거들에 비추어 살펴보면, 위와 같은 원심의 판단은 앞서 본 법리에 기초한 것으로 보이고, 거기에 상고이유의 주장과 같이 구 지역균형개발법령의 관련 규정들에서 정한 실시계획 및 그 승인의 법적 성격과 효력, 그 하자와 취소소송의 대상에 관한 법리를 오해하는 등의 사유로 판결에 영향을 미친 위법이 없다.
상고이유로 들고 있는 대법원 판결은 이 사건과 사안이 다르므로 이 사건에 원용하기에 적절하지 않다.
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 고영한(재판장) 김용덕(주심) 김소영