【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
서울특별시장
【피고보조참가인】
서울특별시 노원구 (소송대리인 법무법인 광장 담당변호사 이인형 외 1인)
【원심판결】
서울고법 2015. 2. 10. 선고 2014누51274 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 가. 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토계획법’이라고 한다)은 도시·군관리계획(이하 ‘도시관리계획’이라고 한다)을 결정하면 그 결정을 고시하여야 하고(제30조 제6항), 도시관리계획 결정이 고시되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지적이 표시된 지형도에 도면을 작성하여 고시하여야 하며(제32조 제1항, 제4항), 도시관리계획 결정은 제30조 제6항에 따른 고시가 된 날부터 5일 후에 그 효력이 발생한다고 규정하고 있다(제31조 제1항).
행정청이 통상 고시 또는 공고에 의하여 행정처분을 하는 경우에는 그 처분의 상대방이 불특정 다수인이고, 그 처분의 효력이 불특정 다수인에게 일률적으로 적용되는 것이므로, 그 행정처분에 이해관계를 가지는 사람은 고시 또는 공고가 있었다는 사실을 현실적으로 알았는지 여부에 관계없이 고시가 효력을 발생하는 날에 행정처분이 있음을 알았다고 보아야 한다(대법원 2007. 6. 14. 선고 2004두619 판결 참조).
이러한 법리에 따르면, 구 국토계획법에 따른 도시관리계획 결정은 같은 법 제31조 제1항에 의하여 그 고시가 있은 후 5일이 경과한 날부터 효력이 발생한다고 할 것이고, 이해관계인은 특별한 사정이 없는 한 그때 처분이 있음을 알았다고 할 것이므로, 그 취소를 구하는 소의 제소기간은 그때부터 기산된다고 할 것이다(대법원 2010. 12. 9. 선고 2009두4913 판결 등 참조).
나. 구 토지이용규제 기본법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)은 토지이용규제의 투명성을 확보하여 국민의 토지이용상의 불편을 줄이고 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 하고(제1조), ‘지역·지구 등’의 지정과 운영 등에 관하여는 다른 법률의 규정이 있더라도 위 법 제8조에 따르도록 하면서(제3조), ‘지역·지구 등’은 위 법 제5조 각호에 규정된 것 외에는 신설할 수 없도록 하며, 구 국토계획법 제2조 제7호에 정한 ‘도시·군계획시설의 부지’는 ‘지역·지구 등’의 하나로 규정하고 있다(제5조 제1호 별표). 또한 위 법은 지방자치단체의 장이 ‘지역·지구 등’을 지정하는 경우에는 지형도면을 작성하여 그 지방자치단체의 공보에 고시하여야 하고, 이에 따라 지형도면 또는 지적도 등에 ‘지역·지구 등’을 명시한 도면을 고시하여야 하는 ‘지역·지구 등’ 지정의 효력은 지형도면 등의 고시를 함으로써 발생한다고 규정하고 있다(제8조 제2항, 제3항).
구 토지이용규제 기본법의 목적과 입법 취지 및 관련 규정의 내용 등에 비추어 보면, 구 토지이용규제 기본법이 ‘지역·지구 등’을 지정할 때 원칙적으로 지형도면을 작성·고시하도록 한 것은, 국민의 토지이용 제한 등 규제의 대상이 되는 토지는 그 내용을 명확히 공시하여 토지이용의 편의를 도모하고 행정의 예측가능성과 투명성을 확보하려는 데 있다고 할 것이다(대법원 2017. 4. 7. 선고 2014두37122 판결 참조).
2. 원심은, 그 판시와 같은 사정을 들어 이 사건 도시관리계획 결정은 구 토지이용규제 기본법에서 정한 ‘지역·지구 등’의 지정에 해당하므로, 이 사건 도시관리계획 결정의 효력은 같은 법 제8조 제3항 본문에 따라 ‘지역·지구 등’에 관한 지형도면 등의 고시가 있은 날부터 발생한다고 보고, 이 사건 소는 지형도면 고시일로부터 90일이 경과한 후에 제기되어 부적법하다고 판단하였다.
그러나 구 국토계획법 및 구 토지이용규제 기본법의 위 각 규정 및 위 각 법리에 비추어 보면, 이 사건 도시관리계획 결정은 구 국토계획법 제31조 제1항, 구 토지이용규제 기본법 제8조 제3항에 의하여 그 결정 및 지형도면 등이 고시가 된 날부터 5일이 경과한 때 그 효력이 발생하고, 그때 이해관계를 가지는 당사자가 그 처분이 있음을 알았다고 보아야 하며, 그에 대한 제소기간 역시 그때로부터 기산된다고 보아야 한다. 이와 달리 이 사건 도시관리계획 결정이 있은 부지가 구 토지이용규제 기본법 제5조에 정한 ‘지역·지구 등’에 해당 한다고 하여 그 제소기간의 기산점을 지형도면 등이 고시된 날로 앞당겨 기산할 것은 아니다.
원심판결 이유와 기록에 의하면, 원고들은 이 사건 도시관리계획 결정과 지형도면이 2013. 3. 21. 각각 고시된 후 5일이 경과된 날로부터 90일이 지나기 전인 2013. 6. 20. 이 사건 소를 제기한 사실을 알 수 있다.
그렇다면 이 사건 소는 제소기간 내에 적법하게 제기되었다고 할 것임에도, 원심은 이 사건 소가 도시관리계획 결정의 효력이 발생한 날부터 90일이 경과한 후에 제기되어 부적법하다고 판단하였으니, 원심의 이러한 판단에는 도시관리계획 결정의 효력발생일과 취소소송의 제소기간에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이 점을 지적하는 원고들의 상고이유 주장은 이유 있다.
3. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김재형(재판장) 박보영 권순일(주심)