【원 고】
울산광역시자동차검사정비사업 제1조합 (소송대리인 법무법인 한신 담당변호사 정만규)
【피 고】
울산광역시장 (소송대리인 변호사 조익래)
【변론종결】
2012. 1. 11.
【주 문】
1. 피고가 2011. 7. 13. 원고에 대하여 한 조합설립인가거부처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 울산광역시에 등록한 37명의 자동차정비사업자는 사단법인 울산광역시 자동차검사정비사업조합(이하 이 사건 기존 조합이라 한다)과는 별도의 자동차검사정비사업조합을 설립하기로 발기하여 2011. 6. 23. 창립총회를 개최하고 정관 채택, 임원 구성, 사업계획 마련 등을 함으로써 원고를 설립하였고, 이어 원고는 2011. 6. 24. 피고에게 원고의 설립에 대한 인가를 구하는 신청(이하 이 사건 신청이라 한다)을 하였다.
나. 하지만 피고는 2011. 7. 13. 다음과 같은 이유로 원고에게 자동차관리사업자단체설립 인가 불허가통보(이하 이 사건 처분이라 한다)를 하였다.
이 사건 처분사유 [1] 원고는 이 사건 기존 조합과 설립목적 및 사업내용 등이 대동소이하고, [2] 사업계획 및 수지예산서를 검토한바 수입부는 기본회비, 가입비, 잡수입 등으로 구성되어 있는데, 재산취득비로 분류될 전세금은 지출부에 계상하여야 하며, 이 경우 수입금액보다 지출금액이 크므로, 국토해양부 및 그 소속청 소관 비영리 법인의 설립 및 감독에 관한 규칙 제4조 제1항 제2호에 명시한 재정적 기초가 확립되어 있거나 확립될 수 있을 것으로 보기 어렵고, 법인의 목적과 사업의 실현가능성도 낮을 것으로 판단되며, [3] 자동차관리법 시행규칙 제61조 제2항(정기점검의 기록), 자동차관리법 제77조(권한의 위임과 위탁), 같은 법 시행령 제19조(권한의 위임)는 정비책임자의 선임 및 해임신고의 처리에 관한 권한을 자동차관리법 제67조에 따라 설립된 자동차정비업에 관한 사업자단체에 위탁한다고 규정되어 있어 복수의 조합을 인가할 경우 위탁업무의 혼선, 사업자간의 분열과 갈등이 발생할 소지가 있으므로 [4] 이 사건 기존 조합과 유사한 원고의 법인설립을 허가할 경우 다른 유사단체의 법인화를 막을 방법이 없어 결국 유사법인의 난립을 조장하고 자동차정비사업자 간의 혼란과 분열을 초래하게 되며 이는 결국 원고 및 이 사건 기존 조합이 궁극적으로 추구하고자 하는 설립목적인 자동차정비에 관한 설비의 개량, 기술의 향상 발전 및 자동차 정비업자의 공동이익 도모와 자동차관리사업의 건전한 발전과 질서확립을 저해하게 될 것이 충분히 예상되는 점 등을 고려하여 원고의 법인설립 인가신청은 불허가 처분한다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 위법 여부
가. 원고 주장의 요지
다음과 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하다.
1) 이 사건 처분사유 중 [1], [3], [4]의 각 사유는, 원고가 자동차관리법 등 관계법령에서 정한 요건을 모두 갖추었고 그 설립·운영에 있어 개선이 필요한 사항이 없는 점, 자동차관리법 등 관계법령상 복수의 자동차정비사업조합 설립이 금지되지 않고 있는 한편 그 설립요건에 의하여 자동차정비사업조합의 난립은 방지되고 있는 점, [3], [4]의 각 사유에서 들고 있는 위탁업무의 혼선 발생, 사업자들 간의 분열과 갈등의 발생 및 이에 따른 자동차정비사업조합의 설립목적인 자동차 정비에 관한 설비의 개량, 기술의 향상·발전 및 사업자의 공동이익 도모, 자동차관리사업의 건전한 발전과 질서확립의 저해 등과 같은 부작용이 예상된다는 것은 근거 없거나 필요 이상의 우려 등에 해당할 뿐 아니라, 그러한 부작용은 피고가 이 사건 처분과 같이 새로운 자동차정비사업조합의 설립을 불허가하는 과도한 조치를 취하지 않더라도 피고에게 부여된 감독권을 적법하고도 절적하게 행사함으로써 충분히 막을 수 있는 점, 다른 지역 중에는 복수의 자동차정비사업조합 설립이 인가된 곳이 있고, 울산광역시에도 과거 복수의 자동차정비사업조합 설립이 인가된 적이 있었던 점 등을 감안하면 적법한 불허사유가 될 수 없다.
2) 이 사건 처분 사유 중 [2]의 사유는 아무런 근거 없는 억측일 뿐이다.
나. 관계법령
별지 1. 관계법령 기재와 같다.
다. 인정사실
1) 울산광역시에 등록한 자동차정비사업자는 이 사건 신청 당시에는 145개였고 2011. 10.경에는 141개이다.
2) 이 사건 기존 조합은 1997. 7. 22. 피고로부터 그 설립에 대한 인가를 받았고 2011. 10.경 그 조합원 수는 99명이며, 이에 가입하지 않은 울산광역시에 등록한 자동차정비사업자는 42명이다. 원고 조합의 발기인 중 32명은 이 사건 기존 조합에서 탈퇴하여 원고 조합을 설립하게 되었다.
3) 16개 시·도별 자동차검사정비사업조합의 현황은 별지 2. 표 기재와 같다.
4) 원고가 이 사건 신청 당시 피고에게 제출한 수지예산서에 의하면 원고의 2011. 수입 및 지출예산은 48,920,000원이고, 원고 소속 조합원들의 월회비는 50,000원(원동기 정비업의 경우 30,000원)이며, 자동차정비사업의 신규가입비는 500,000원, 양도·양수 및 대표자 변경시 가입비는 각 200,000원이고, 수입부 및 지출부는 별지 3. 표 기재와 같다. 또한 원고의 재산으로는 울산 북구 진장동 53블록 12롯트 302호(약 30㎡) 소재 사무소가 있다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제8호증, 을 제5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 판단
1) 이 사건 신청 당시 적용되는 구 자동차관리법(2012. 1. 17. 법률 제11190호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제67조는 ‘자동차관리사업자는 자동차관리사업의 건전한 발전과 질서 확립을 도모하기 위하여 필요하면 국토해양부장관 또는 시·도지사의 인가를 받아 국토해양부령으로 정하는 구분에 따른 자동차관리사업자로 구성하는 조합 또는 협회(이하 "조합등"이라 한다)를 설립할 수 있고(제1항), 조합등은 법인으로 하며(제2항), 조합 등을 설립하려면 그 조합 등의 조합원 또는 회원이 될 자격이 있는 자의 5분의 1 이상이 발기(발기)하여 창립총회에서 정관을 작성한 후 인가를 신청하여야 한다(제3항)’고 규정하고, 이에 따른 자동차관리법 시행규칙 제1항은 ‘자동차관리사업자는 법 제67조 제1항의 규정에 의하여 다음 각 호의 구분에 따라 시·도 단위의 조합 또는 전국단위의 협회(이하 "조합 등"이라 한다)를 설립할 수 있다. 2. 자동차정비사업조합 : 자동차정비에 관한 설비의 개량, 기술의 향상·발전과 자동차정비업자(자동차부분정비업자를 제외한다)의 공동이익을 도모하기 위하여 설립하는 조합’라고 규정하고 있다.
한편 구 자동차관리법 제67조 제1항의 ‘인가’란 행정청이 제3자의 법률행위를 동의로써 보충하여 그 행위의 효력을 완정시켜 주는 행정행위로서, 법률행위의 자유를 전제로 하면서도 일정한 공익상의 필요로 인해 행정청의 동의를 얻도록 하는 것으로, 특히 자동차관리사업조합은 자동차관리법 제67조 제4항에 의하여 국토해양부장관 또는 시·도지사로부터 위탁받은 업무 및 지시사항을 처리하고, 자동차관리사업의 육성에 필요한 업무를 수행하는 등 공익과 관련된 업무를 수행하므로, 결국 행정청은 자동차관리사업조합 설립인가 여부에 관하여 판단함에 있어서 위와 같은 자동차관리법의 취지에 따라 공익적인 견지에서 일정한 재량을 가진다고 할 것이다. 그러나 그 재량이라는 것도 자유재량을 말하는 것은 아니므로 공익목적을 달성하기 위한 수단으로서 반드시 가장 합리적이며 효율적인 수단을 선택하여야 하는 것은 아니라고 할지라도 적어도 현저하게 불합리하고 불공정한 수단의 선택은 피하여야 할 것이다.
2) 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 처분사유 중 [1], [3], [4]의 사유는, 같은 구역 내에 2개 이상의 자동차정비사업조합의 설립을 허용하는 경우, 위탁업무에 혼선이 발생할 수 있고 아울러 조합의 난립, 사업자들의 분열과 갈등을 초래하여 결국, 자동차정비사업조합의 설립목적인 자동차정비에 관한 설비의 개량, 기술의 향상 발전 및 자동차 정비업자의 공동이익 도모와 자동차정비사업의 건전한 발전과 질서확립을 저해하게 될 것이 예상되므로 원고의 설립을 불허함으로써 이러한 폐해를 미연에 방지하고자 하는 것으로 이해된다. 즉, 앞서 본 자동차관리법 등 관계법령상의 자동차정비사업조합의 설립목적에다 자동차정비사업조합은 시장 등으로부터 정비책임자의 선임 및 해임신고의 처리에 관한 권한(구 자동차관리법 제64조 제1항)을 위탁받아 수행하고(구 자동차관리법 시행령 제19조 제6항), 자동차정비사업자에 대한 자율지도, 국토해양부장관 도는 시·도지사로부터 위탁받은 업무 및 지시사항의 처리, 소속 자동차정비사업자의 공동발전에 필요한 업무(구 자동차관리법 제67조 제4항) 등을 주요사업에 포함하고 있는바, 동일한 조합구역 내에 복수의 자동차정비사업조합이 설립되는 경우에는 위와 같은 위탁업무 수행과정에서 혼선이 발생할 소지가 있고 나아가 위 위탁업무를 비롯한 사업을 함에 있어서도 적정한 조합원 수를 유지하기 위하여 조합 간에 조합원 확보를 위한 경쟁이 심화되고 적정한 조합원수를 확보하지 못한 조합의 파행적 운행도 예상되며 그로 말미암아 결국에는 자동차정비사업의 설립목적인 자동차 정비에 관한 설비의 개량, 기술의 향상·발전 및 사업자의 공동이익 도모, 자동차관리사업의 건전한 발전과 질서확립이 저해될 것이 예상된다는 것이다. 그리하여 이러한 폐해를 미리 막고 자동차정비사업조합 설립의 궁극적인 목적인 자동차정비사업의 건전한 발전과 질서확립을 도모하기 위하여 원고의 설립을 불허한다는 것이다. 이는 결국 자동차정비사업의 건전한 발전과 질서확립의 도모라는 공익을 위하여 원고의 설립과 관련된 결사의 자유, 직업선택의 자유, 평등권 등의 기본권을 제한하는 경우에 해당한다고 할 것인바, 이 사건 처분사유에서 들고 있는 원고 설립이 인가될 경우(복수의 자동차정비사업조합의 설립을 허용하는 경우) 발생할 부작용에 대한 우려는 어느 정도 수긍할 수 있다.
그러나 그럼에도 불구하고 이 사건 처분은 다음과 같은 이유에서 과잉금지의 원칙 및 자의금지의 원칙에 반하여 결사의 자유, 직업의 자유, 평등권을 침해하고 있다할 것이다.
① 헌법 제21조가 규정하는 결사의 자유라 함은 다수의 자연인 또는 법인이 공동의 목적을 위하여 단체를 결성할 수 있는 자유를 말하는 것으로 적극적으로는 단체결성의 자유, 단체존속의 자유, 단체활동의 자유, 결사에의 가입·잔류의 자유를, 소극적으로는 기존의 단체로부터 탈퇴할 자유와 결사에 가입하지 아니할 자유를 내용으로 하는바, 위에서 말하는 결사란 자연인 또는 법인의 다수가 상당한 기간 동안 공동목적을 위하여 자유의사에 기하여 결합하고 조직화된 의사형성이 가능한 단체를 말하는 것으로 공법상의 결사는 이에 포함되지 아니한다. 그런데 구 자동차관리법상의 자동차정비사업조합은 기본적으로 자동차정비사업의 진흥과 그 구성원의 경제적·사회적 지위향상과 공동이익을 도모함을 목적으로 하는 자주적 협동조직이고(구 자동차관리법 제67조 제1항), 조합원이 될 자격이 있는 자의 5분의 1 이상이 발기인이 되어 설립하며(구 자동차관리법 제67조 제2항), 조합원의 출자로 자금을 조달하며, 조합의 결성이나 가입이 강제되지 아니하고, 조합원의 임의탈퇴나 해산이 허용되며, 조합장은 조합원 중에서 조합원이 선출하는 등 그 목적이나 설립·관리면에서 자주적인 단체로서 사법인이라고 할 것이다. 따라서 자동차정비사업조합의 설립과 관련하여도 결사의 자유는 보장된다고 할 것이다.
또 헌법 제15조가 규정하는 직업선택의 자유라 함은 자신이 원하는 직업을 자유로이 선택하고 이에 종사하는 등 직업에 관한 종합적이고 포괄적인 자유를 말하고, 직업결정의 자유, 직업종사(직업수행)의 자유, 전직의 자유 등을 포함하는바, 법인의 설립은 그 자체가 간접적인 직업선택의 한 방법이다.
그러하다면 이 사건 처분은 결국 이러한 결사의 자유와 직업선택의 자유를 제한하는 것이라 하지 않을 수 없다.
그런데 자동차관리사업조합의 설립과 관련하여 규정한 구 자동차관리법 제67조 제3항이 종전에는 자동차관리사업조합 설립을 위한 발기인의 수를 ‘조합원이 될 자격이 있는 자 10분의 1 이상’으로 정하였다가 2007. 1. 19. 법률 제8254호로 자동차관리사업자 조합의 난립 및 그로 인한 갈등을 최소화하기 위하여 그 발기인의 수를 ‘조합원이 될 자격이 있는 자 5분의 1 이상’으로 변경하였는바, 이에 의하여 기존 조합의 구역 내에서 새로운 조합을 설립할 수 있는 길을 열어 두면서도 조합의 설립요건을 강화함으로써 조합이 난립하는 것을 막고 있다(피고는 이 사건 신청 이후인 2012. 1. 17. 법률 제11190호로 개정되어 같은 날부터 시행되는 자동차관리법 제67조 제2항이 그 요건을 강화하여 조합등을 설립하기 위하여는 조합원이 될 자격이 있는 자의 5분의 1 이상이 발기하고 조합원이 될 자격이 있는 자의 3분의 1 이상의 동의를 받아 인가를 신청하도록 규정하고 있는 점을 들어 복수 조합 설립을 인가하지 않은 이 사건 처분을 옹호하나, 그와 같이 개정된 자동차관리법의 규정에 의하더라도 복수 자동차정비사업조합 설립이 금지되는 것은 아니다).
그런 즉, 피고가 이 사건 처분사유로 들고 있는 위탁업무의 혼선과 자동차정비사업조합의 난립, 사업자들 간의 분열과 갈등, 이에 따른 자동차정비사업조합의 설립목적의 저해 등과 같은 문제는 위와 같은 조합의 설립요건 강화라든가(자동차관리법은 조합의 설립에 관하여 자유설립주의나 준칙주의를 택하지 아니하고 인가주의를 택하고 있으므로 설립요건의 강화에 의하여도 조합의 난립을 어느 정도 방지할 수 있다), 시·도지사는 조합등의 사무 및 회계를 감독할 수 있고 조합설립요건에 미달하거나 운영사항이 개선 또는 자동차관리사업의 발전을 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 조합등에 대하여 정관, 사업계획, 수지예산 또는 임원의 변경이나 조합의 해산을 명하거나 설립인가를 취소할 수 있는바(자동차관리법 시행규칙 제148조) 이와 같은 조합에 대한 시·도지사의 감독권의 적절한 행사나 그 밖에 조합의 본질에 반하지 않는 수단들을 통하여서도 달성할 수 있을 것임에도, 위와 같이 결사의 자유와 직업선택의 자유 등 기본권의 본질적 내용을 해하는 조합설립불허라는 수단을 선택한 것이어서 과잉금지의 원칙에 반한다.
② 또 이 사건 처분에 따를 경우 늦게 설립되는 조합은 그 구역이 기존의 조합과 중복되는 한 설립인가를 받을 수 없게 되는바 이는 기존 조합과 신설되는 조합 사이에 설립절차를 밟는 시기에 의한 차별을 두는 것이어서 합리적인 이유 없는 차별로서 평등권을 침해하고 있다 할 것이다.
③ 기존 조합구역 내의 자동차정비사업자들이 기존 조합의 존재에도 불구하고 새로운 조합을 설립하려고 하는 주된 이유는 기존 조합의 업무수행 목표나 방법, 운영실적 등에 만족할 수 없는 사정이 있기 때문에 그들의 이상에 맞는 새로운 조합을 설립하려는 데 있을 것이다. 그런데 이 사건 처분 때문에 그들은 원칙적으로 새로운 조합을 설립할 수가 없고 조합활동을 하기 위하여는 기존조합에 가입할 수 밖에 없는바(이 경우에도 기존조합이 정당한 사유를 들어 가입을 거절할 경우에는 조합활동을 할 수조차 없다), 그렇게 되면 조합운영의 목표나 이념이 다르고 조합업무에 관하여 이해관계를 달리하는 자들이 하나의 조합에서 활동할 수밖에 없어 오히려 조합원간의 갈등을 초래하게 될 터인데, 이는 사회적·경제적 이해관계를 같이하는 자들이 그들의 권익을 옹호하기 위하여 자발적으로 결합함을 특질로 하는 조합의 본질에 반하게 되는 것이다.
3) 이 사건 처분사유 [2]에서 적시하고 있는, 원고의 사업계획 및 수지예산서상 재산취득비로 분류될 전세금은 지출부에 계상하여야 하고 이 경우 수입금액보다 지출금액이 크다는 사정만으로는 국토해양부 및 그 소속청 소관 비영리 법인의 설립 및 감독에 관한 규칙 제4조 제1항 제2호에 명시한 재정적 기초가 확립되어 있거나 확립될 수 있을 것이라는 요건을 충족하지 못하였다고 단정하기 어렵고, 나아가 원고의 목적과 사업의 실현가능성이 낮다고 보기에 부족하며, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
4) 결국 이 사건 처분은 자동차정비사업의 건전한 발전과 질서확립을 도모한다고 하는 공익을 달성하기 위하여 앞서 본 바와 같이 헌법상의 기본권인 결사의 자유와 직업선택의 자유를 과도하게 침해하고 평등권도 합리적인 이유 없이 침해하며 자동차정비사업조합의 본질에 반하는 결과를 초래하는 수단, 즉 현저하게 불합리하고 불공정한 수단을 선택한 것이어서 재량권을 남용·일탈하여 위법하다 할 것이다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 홍성주(재판장) 손주희 우경아