【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
미원모방 주식회사외 1인 (소송대리인 법무법인(유한) 태평양외 1인)
【원심판결】
서울고법 2010. 3. 18. 선고 2009나64286 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 피고들이 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 당해 사업의 폐지 등에 관한 법리오해 등의 주장에 대하여
환매권에 관하여 규정한 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라고 한다) 제91조 제1항에서 말하는 ‘당해 사업’이란 토지의 협의취득 또는 수용의 목적이 된 구체적인 특정의 공익사업으로서 공익사업법 제20조 제1항에 의한 사업인정을 받을 때 구체적으로 특정된 공익사업을 말하고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제88조, 제96조 제2항에 의해 도시계획시설사업에 관한 실시계획의 인가를 공익사업법 제20조 제1항의 사업인정으로 보게 되는 경우에는 그 실시계획의 인가를 받을 때 구체적으로 특정된 공익사업이 바로 공익사업법 제91조 제1항에 정한 협의취득 또는 수용의 목적이 된 당해 사업에 해당한다 ( 대법원 1994. 1. 25. 선고 93다11760, 11777, 11784 판결, 대법원 1997. 11. 11. 선고 97다36835 판결 등 참조). 또 위 규정에 정한 당해 사업의 ‘폐지·변경’이란 당해 사업을 아예 그만두거나 다른 사업으로 바꾸는 것을 말하고, 취득한 토지의 전부 또는 일부가 ‘필요 없게 된 때’란 사업시행자가 취득한 토지의 전부 또는 일부가 그 취득 목적 사업을 위하여 사용할 필요 자체가 없어진 경우를 말하며, 협의취득 또는 수용된 토지가 필요 없게 되었는지 여부는 사업시행자의 주관적인 의사를 표준으로 할 것이 아니라 당해 사업의 목적과 내용, 협의취득의 경위와 범위, 당해 토지와 사업의 관계, 용도 등 제반 사정에 비추어 객관적·합리적으로 판단하여야 한다(위 대법원 97다36835 판결 등 참조).
원심판결 이유와 기록에 의하면, 피고 경기도가 이 사건 토지 부근의 일단의 토지를 도시계획시설사업 부지로 협의취득한 것이 아니라, 그 산하 화성시교육청 교육장이 사업시행자로서 이 사건 토지와 그 부근의 ‘초등학교 부지’ 부분(이하 ‘이 사건 학교용지’라고 한다)만 별도로 협의취득한 것이고, 그 공공용지협의취득계약서에도 ‘화성교육청 신설(양산초교)사업 부지에 편입된 토지를 매수한다’는 내용이 기재되어 있는 사실, 피고 경기도가 작성한 사업계획서에 의하면 오산시 양산동 일대 신축 아파트 입주민 자녀들을 수용하고 인근 화산초등학교의 과밀·과대를 해소하기 위하여 양산초등학교를 신설하는 것이 이 사건 사업의 내용인 사실, 오산시장은 도시계획시설사업에 관한 실시계획을 인가하고 이를 고시하면서 그 대상을 ‘오산 도시계획시설(학교：양산초등학교)’로, 사업의 종류 및 명칭을 ‘종류：오산도시계획시설(학교), 명칭：양산초등학교, 사업명：학교시설 설치 및 부지조성공사’로 명기한 사실, 화성교육청 교육장이 작성하여 소관 행정기관과의 협의를 마친 후 고시한 ‘학교시설사업의 시행계획’에도 이 사건 학교용지에 ‘초등학교’를 건립하는 것으로 되어 있는 사실, ‘중학교의 건립’은 협의취득 당시는 물론 초등학교 건립사업에 관한 실시계획 인가나 학교시설사업의 시행계획 작성 당시에도 전혀 예정되어 있지 않았던 사실, 피고 경기도는 이 사건 학교용지 인근의 다른 택지에서 아파트 건설사업을 하던 피고 회사와 사이에 그 아파트 단지 내에 들어설 새 초등학교 부지와 이 사건 학교용지를 교환함으로써 이 사건 학교용지를 피고 회사에 처분한 사실, 그 교환계약 당시까지도 이 사건 학교용지 주변에는 추가 지구단위계획조차 수립되어 있지 않아 중학교를 건립할 필요성이 없었으나 향후에 추가적인 지구단위계획결정으로 부근의 인구가 늘어날 것에 대비하여 장차 이 사건 학교용지를 중학교 부지로 시설결정할 것을 전제로 교환계약이 체결된 사실, 그 후 오산시장은 이 사건 소송 도중인 2009. 8. 19.에 이르러서야 이 사건 학교용지 부근의 주택사업 추진으로 인한 수요증가를 예상하여 이 사건 학교용지에 중학교를 건립하는 것으로 도시관리계획변경 결정을 하고 이를 고시한 사실을 알 수 있다.
앞서 본 법리에 위와 같은 사실관계를 비추어보면, 이 사건 토지를 비롯한 이 사건 학교용지에 대한 협의취득의 목적이 된 당해 사업은 ‘양산초등학교 건립사업’이고, ‘중학교 건립사업’은 당초의 협의취득 목적과는 동일성이 유지되지 않는 별개의 사업으로 보아야 하며, 피고 경기도가 이 사건 학교용지를 피고 회사에 처분하고 이 사건 학교용지에 중학교를 건립하는 것으로 도시관리계획을 변경함으로써 이 사건 협의취득의 목적이 된 당해 사업인 ‘양산초등학교 건립사업’은 폐지·변경되었고 이 사건 토지는 더 이상 위 당해 사업에 필요 없게 되었다고 보아야 한다.
원심이 공익사업의 폐지·변경에 관하여 같은 취지로 판단한 것은 정당하고, 거기에 환매권 행사요건인 당해 사업의 폐지·변경에 관한 법리오해 등의 위법은 없다.
2. 제척기간에 관한 법리오해 주장에 대하여
공익사업법 제91조 제1항에서 환매권의 행사요건으로 정한 “당해 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때로부터 1년 또는 그 취득일로부터 10년 이내에 그 토지를 환매할 수 있다”라는 규정의 의미는 취득일로부터 10년 이내에 그 토지가 필요 없게 된 경우에는 그때로부터 1년 이내에 환매권을 행사할 수 있으며, 또 필요 없게 된 때로부터 1년이 지났더라도 취득일로부터 10년이 지나지 않았다면 환매권자는 적법하게 환매권을 행사할 수 있다는 의미로 해석함이 옳다 ( 대법원 1987. 4. 14. 선고 86다324, 86다카1579 판결, 대법원 1995. 2. 10. 선고 94다31310 판결 등 참조).
원심이 같은 취지에서 이 사건 환매권의 제척기간이 지나지 않았다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 환매권의 제척기간에 관한 법리오해 등의 위법은 없다. 토지가 필요 없게 된 때로부터 1년이 지나면 취득일로부터 10년이 지났는지 여부를 묻지 않고 환매권을 행사할 수 없는 것으로 대법원판례가 변경되어야 한다는 취지의 피고 회사의 상고이유 주장은 독자적인 견해에 불과하여 받아들일 수 없다.
3. 공익사업의 변환에 관한 법리오해 주장에 대하여
가. 우선 공익사업의 변환의 효과에 관해서 본다.
구 공익사업법(2010. 4. 5. 법률 제10239호로 개정되기 전의 것) 제91조 제6항 전문은 “국가·지방자치단체 또는 공공기관의 운영에 관한 법률 제4조부터 제6조까지의 규정에 따라 지정·고시된 공공기관 중 대통령령으로 정하는 공공기관이 사업인정을 받아 공익사업에 필요한 토지를 협의취득 또는 수용한 후 당해 공익사업이 제4조 제1호 내지 제4호에 규정된 다른 공익사업으로 변경된 경우 제1항 및 제2항의 규정에 의한 환매권 행사기간은 관보에 당해 공익사업의 변경을 고시한 날부터 기산한다”라고 규정하여 공익사업의 변환을 인정하고 있다.
원래 국민의 재산권을 제한하는 토지수용권 등의 발동은 공공복리의 증진을 위하여 긴요하고도 불가피한 특정의 공익사업의 시행에 필요한 최소한도에 그쳐야 하므로, 사정의 변경 등에 따라 그 특정된 공익사업의 전부 또는 일부가 폐지·변경됨으로써 그 공익사업을 위하여 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 되었다면, 설사 그 토지가 새로운 다른 공익사업을 위하여 필요하다고 하더라도 환매권을 행사하는 환매권자에게 일단 되돌려 주었다가 다시 협의취득하거나 수용하는 절차를 밟아야 되는 것이 원칙이나, 당초의 공익사업이 공익성의 정도가 높은 다른 공익사업으로 변경되고 그 다른 공익사업을 위하여 토지를 계속 이용할 필요가 있을 경우에는, 환매권의 행사를 인정한 다음 다시 협의취득이나 수용 등의 방법으로 그 토지를 취득하게 하는 것은 번거로운 절차를 되풀이하여 과도한 시간과 노력 및 비용의 낭비를 초래하고 원활한 공익사업의 시행에도 장애가 되므로, 이를 방지하기 위해 ‘공익사업의 변환’을 인정함으로써 환매권의 행사를 제한하려는 것이 공익사업법 제91조 제6항의 입법 목적이다( 대법원 1992. 4. 28. 선고 91다29927 판결, 헌법재판소 1997. 6. 26. 선고 96헌바94 전원재판부 결정 등 참조).
위와 같은 공익사업의 변환을 인정한 입법 취지 등에 비추어 볼 때, 공익사업법 제91조 제6항은 사업인정을 받은 당해 공익사업의 폐지·변경으로 인하여 협의취득하거나 수용한 토지가 필요 없게 된 때라도 위 규정에 의하여 공익사업의 변환이 허용되는 다른 공익사업으로 변경되는 경우에는 당해 토지의 원소유자 또는 그 포괄승계인에게 환매권이 발생하지 않는다는 취지를 규정한 것이라고 보아야 하고 ( 대법원 1994. 1. 25. 선고 93다11760, 11777, 11784 판결 등 참조), 위 조항에서 정한 “ 제1항 및 제2항의 규정에 의한 환매권 행사기간은 관보에 당해 공익사업의 변경을 고시한 날로부터 기산한다”는 의미는 새로 변경된 공익사업을 기준으로 다시 환매권 행사의 요건을 갖추지 못하는 한 환매권을 행사할 수 없고 환매권 행사 요건을 갖추어 제1항 및 제2항에 정한 환매권을 행사할 수 있는 경우에 그 환매권 행사기간은 당해 공익사업의 변경을 관보에 고시한 날로부터 기산한다는 의미로 해석해야 한다 .
그럼에도 불구하고, 원심은 공익사업의 변환으로 인해 환매권 행사기간의 기산일만 변경될 뿐 환매권 행사가 제한되는 것이 아니라고 판단하였으니, 원심판결에는 공익사업의 변환의 효과에 관한 법리를 그르친 잘못이 있다.
나. 다음으로 변경된 사업의 사업인정에 관하여 본다.
공익사업법 제91조 제6항에 정한 공익사업의 변환은 공익사업법 제20조 제1항의 규정에 의한 사업인정을 받은 공익사업이 일정한 범위 내의 공익성이 높은 다른 공익사업으로 변경된 경우에 한하여 환매권의 행사를 제한하는 것이므로, 적어도 새로운 공익사업에 관해서도 공익사업법 제20조 제1항의 규정에 의해 사업인정을 받거나 또는 위 규정에 따른 사업인정을 받은 것으로 의제하는 다른 법률의 규정에 의해 사업인정을 받은 것으로 볼 수 있는 경우에만 공익사업의 변환에 의한 환매권 행사의 제한을 인정할 수 있다 ( 대법원 1997. 11. 11. 선고 97다36835 판결 등 참조).
그런데 국토계획법 제88조, 제91조에 의하면 도시계획시설사업의 시행자는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 사업에 관한 실시계획을 작성하여( 제88조 제1항) 국토해양부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받아야 하고( 제88조 제2항), 인가받은 실시계획을 변경하거나 폐지하는 경우에도 마찬가지이나, 다만 국토해양부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하며( 제88조 제4항), 국토해양부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 실시계획을 작성하거나 인가한 경우에는 그 내용을 고시하도록( 제91조) 규정하고 있으며, 국토계획법 제96조 제2항에 의하면 같은 법 제91조에 따른 실시계획을 고시한 경우에는 공익사업법 제20조 제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 고시가 있었던 것으로 보도록 규정하고 있으므로, 이 사건과 같이 변경된 공익사업이 국토계획법에 의한 도시계획시설사업인 경우에는 그것이 국토해양부령이 정하는 경미한 사항에 해당하지 않는 한, 그 도시계획시설사업에 관한 실시계획의 인가 및 고시가 있은 후에야 공익사업의 변환에 의한 환매권 제한을 인정할 수 있고, 도시관리계획이 결정·고시된 사실만으로는 이를 인정할 수 없다( 대법원 1994. 8. 12. 선고 93다50550 판결, 위 대법원 97다36835 판결 등 참조).
나아가 학교시설사업 촉진법 제4조, 제5조에 의하면, 국가나 지방자치단체가 학교시설사업을 시행하려면 시행계획을 작성하여 소관 행정기관의 장과 협의한 후( 제4조 제4항 본문) 이를 고시하여야 하고( 제4조 제7항), 제4조 제4항에 따라 협의를 마친 경우에는 국토계획법 제88조에 따른 도시계획시설사업의 실시계획의 인가를 받은 것으로 보도록( 제5조) 규정하고 있다.
원심판결 이유에 의하면, 오산시장은 2003. 11. 24. 국토계획법 제30조에 의하여 이 사건 학교용지에 양산초등학교를 신설하는 내용이 포함된 도시관리계획(도시계획시설)을 결정·고시한 후, 초등학교 건립사업에 관하여 2005. 12. 28. 국토계획법 제88조, 제91조에 의하여 실시계획 인가를 하고 이를 고시하였으며, 그 사업시행자인 경기도 화성교육청 교육장은 2006. 1. 2. 학교시설사업 촉진법 제4조 제4항의 규정에 따라 학교시설사업의 시행계획을 작성하여 소관 행정기관과 협의를 마치고, 같은 법 제4조 제7항에 의해 이를 고시한 사실, 그 후 오산시장은 원고들이 이 사건 소를 제기한 때로부터 1년 남짓 지난 이 사건 소송 도중인 2009. 8. 19. 국토계획법 제30조에 의하여 이 사건 학교용지에 설치될 시설을 ‘초등학교’에서 ‘중학교’로 변경하는 내용 등이 포함된 도시관리계획을 결정하고 이를 고시한 사실을 알 수 있으나, 나아가 기록상 중학교 건립사업에 관하여 별도로 도시계획법 제88조, 제91조에 의한 실시계획의 인가 및 고시나 학교시설사업 촉진법 제4조에 의한 소관 행정기관의 장과의 협의 및 고시가 있었음을 인정할 자료는 없다.
원심이 중학교 건립사업에 관하여 공익사업법에 따른 사업인정을 받지 않았다고 판단한 조치는 위와 같은 법리 및 사실인정에 따른 것으로서 정당하고, 거기에 피고 회사의 상고이유 주장과 같은 공익사업법에 따른 사업인정이나 국토계획법 제96조 제2항에 관한 법리오해 등의 위법은 없다.
다. 한편, 공익사업의 원활한 시행을 위한 무익한 절차의 반복 방지라는 앞서 본 ‘공익사업의 변환’을 인정한 입법 취지에 비추어 볼 때, 만약 사업시행자가 협의취득하거나 수용한 당해 토지를 제3자에게 처분해 버린 경우에는 어차피 변경된 사업시행자는 그 사업의 시행을 위하여 제3자로부터 토지를 재취득해야 하는 절차를 새로 거쳐야 하는 관계로 위와 같은 공익사업의 변환을 인정할 필요성도 없게 되므로, 공익사업의 변환을 인정하기 위해서는 적어도 변경된 사업의 사업시행자가 당해 토지를 소유하고 있어야 한다. 나아가 공익사업을 위해 협의취득하거나 수용한 토지가 제3자에게 처분된 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그 토지는 당해 공익사업에는 필요 없게 된 것이라고 보아야 하고, 변경된 공익사업에 관해서도 마찬가지이므로, 그 토지가 변경된 사업의 사업시행자 아닌 제3자에게 처분된 경우에는 공익사업의 변환을 인정할 여지도 없다.
원심판결 이유와 기록에 의하면, 피고 경기도는 이 사건 학교용지의 인근에서 아파트 건설사업을 하던 피고 회사와 사이에서 그 아파트 단지 내 피고 회사 소유의 새 초등학교 부지와 이 사건 학교용지에 관하여 교환계약을 체결한 사실, 피고 회사가 이 사건 학교용지에 관한 환매권이 행사될 경우 그 환매비용을 책임지기로 약정하면서까지 이 사건 교환계약을 체결하게 된 것은, 편법으로 아파트 단지 내에 초등학교를 유치함으로써 그로 인한 아파트 가격 상승 등의 이익을 취득하기 위한 목적 또는 그와 같은 초등학교 유치를 조건으로 높은 가격에 선분양받은 수분양자들에 대한 책임을 피하기 위한 목적 때문이고, 이는 열악한 예산문제로 추가적인 새 초등학교 부지의 매입에 따른 비용부담 없이 초등학교를 설립하고 이 사건 학교용지는 향후에 주택건설사업 시행자로부터 기부채납 형식으로 재취득할 수도 있을 것으로 기대한 화성시교육청의 이해관계와 맞아 떨어졌기 때문인 사실, 그런데 피고 경기도가 향후 피고 회사로부터 이 사건 학교용지를 중학교 건립 용도로 무상 기부채납받을 수 있는 어떠한 근거도 없고, 피고 회사도 직접 피고 경기도에 이를 기부채납할 의사는 전혀 없는 사실, 피고 회사는 이 사건 학교용지 부근에서 새로 시행될 아파트 건설사업과는 전혀 무관한 자로서 인근 아파트 단지에 관한 주택건설사업 시행자에 불과하므로, 어차피 피고 경기도로서는 이 사건 학교용지에 중학교를 건립하기 위해서는 다시 피고 회사로부터 이 사건 학교용지를 매수하여야 하는 사실, 피고 경기도는 이 사건 학교용지 부근에 새로운 아파트 단지를 건설하는 주택건설사업의 사업시행자로부터 이 사건 학교용지를 기부채납받을 것을 예상하고 있으나, 그와 같은 기부채납의 확실성이 담보되어 있지도 않은 사실( 학교용지확보 등에 관한 특별법 제4조에 의하면 국가, 지방자치단체, 공공기관 이외의 사업시행자가 공급하는 학교용지는 감정가격으로 매입하도록 되어 있고, 주택법 제16조 제5항에 의하면 주택건설사업 등에 관한 사업계획승인권자는 사업주체에 대하여 주택건설사업 등과 직접적으로 관련이 없는 공공청사 등의 용지의 기부채납을 요구하지 못하도록 되어 있다), 그와 같은 기부채납이 가능하다고 하더라도, 그 기부채납을 위해서는 어차피 주택건설사업의 사업시행자가 토지소유자로부터 이 사건 학교용지를 매수해야 하는 과정을 거쳐야 하는 사실 등을 알 수 있다. 이에 의하면, 이 사건 토지를 포함한 이 사건 학교용지는 중학교 건립사업의 시행자와 무관한 피고 회사에 처분되었을 뿐만 아니라 피고 경기도가 이를 용이하게 재취득할 수 있는 방법도 없고, 가사 피고 경기도가 주택건설사업 시행자를 통해 이 사건 학교용지를 재취득할 수 있다고 하더라도 이 사건 학교용지는 원소유자들에게 환원됨으로써 그 주택건설사업 시행자와의 매매계약을 체결하게 될 당사자도 피고 회사가 아닌 원소유자들이 되어야 함이 옳으므로, 이 사건 토지에 관하여 공익사업의 변환을 인정할 여지는 없다.
라. 따라서 공익사업의 변환에 관한 원심의 판단에는 앞서 본 바와 같은 일부 잘못이 있으나, 결과적으로 공익사업의 변환을 인정하지 않고 원고들의 환매권 행사를 받아들인 원심의 결론은 정당하다. 따라서 피고 회사의 이 부분 상고이유의 주장도 결국 이유 없는 것이 된다.
4. 결론
그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자들이 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 차한성(재판장) 박시환(주심) 안대희 신영철