【원 고】
별지 원고 목록 기재와 같다. (소송대리인 변호사 정남순)
【피 고】
국방부장관
【피고보조참가인】
전주시 (소송대리인 변호사 이윤식 외 1인)
【변론종결】
2010. 12. 22.
【주 문】
1. 원고 37(항소심판결의 원고 28), 38(항소심판결의 원고 29), 39(항소심판결의 원고 30), 40(항소심판결의 원고 31), 59(항소심판결의 원고 47), 79(항소심판결의 원고 65)의 주위적 청구와 예비적 청구를 모두 각하한다.
2. 제1항 기재 원고들을 제외한 나머지 원고들의 주위적 청구와 예비적 청구를 모두 기각한다.
3. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 모두 원고들이 부담한다.
【청구취지】
주위적 청구취지 : 피고가 2010. 5. 20. 한 국방·군사시설사업실시계획 승인처분이 무효임을 확인한다.
예비적 청구취지 : 피고가 2010. 5. 20. 한 국방·군사시설사업실시계획 승인처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)은 그 관할구역 내에 있는 ○○사단의 이전사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 추진하는 과정에서 2005. 12. 30. 피고로부터 위 사업의 시행자로 지정되었다(이하 ‘이 사건 사업시행자 지정처분’이라 한다).
나. 참가인은 아래와 같은 내용이 포함된 이 사건 사업의 실시계획을 수립하여 피고에게 그 승인을 신청하였고, 피고는 2007. 4. 20. 국방·군사시설 사업에 관한 법률(이하 ‘국방사업법’이라 한다) 제4조에 따라 위 실시계획에 대한 승인을 한 후(이하 ‘종전처분’이라 한다), 국방부 고시 제2007-13호로 이를 고시하였다.
o 사업의 명칭 : 국방·군사시설사업
o 사업의 개요 : 군부대 이전사업
o 시행기간 : 2007. 4.경 ~ 2010. 12. 31.
o 사업시행청과 그 주소
시행청 : 참가인
주소 : 전주시 완산구 노송광장 1길 1
o 토지의 세목 : 전라북도 임실군 (주소 1 생략) 외 1,784필지 7,105,464.2㎡
다. 원고 1 등 위 사업부지에서 거주하고 있던 주민 42명은 피고를 상대로 서울행정법원 2009구합3316호로 종전처분 무효확인의 소를 제기하고 같은 법원 2009아769호로 종전처분의 집행정지신청을 하였고, 위 법원은 2009. 6. 22. 종전처분에 대한 집행정지결정(이하 ‘이 사건 집행정지결정’이라 한다)을 하였고 같은 해 10. 9. 이 사건 사업이 환경영향평가 대상사업임에도 피고가 환경영향평가가 실시되지 않은 상태에서 이 사건 사업의 실시계획을 승인하였다는 이유로 종전처분이 무효임을 확인하는 판결(이하 ‘이 사건 판결’이라 한다)을 선고하였다. 피고가 위 판결에 대하여 서울고등법원 2009누34831호로 항소하였으나 2010. 8. 20. 항소기각 판결이 선고되었다.
라. 종전판결이 선고되자 피고는 이 사건 사업과 관련하여 환경영향평가(이하 ‘이 사건 환경영향평가’라 한다)를 실시한 후 아래와 같은 내용이 포함된 이 사건 사업의 실시계획을 수립하여 피고에게 그 승인을 신청하였고, 피고는 2010. 5. 20. 국방사업법 제4조에 따라 위 실시계획에 대한 승인을 한 후(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다), 국방부 고시 제2010-21호로 이를 고시하였다.
o 사업의 명칭 : 국방·군사시설사업
o 사업의 개요 : 00부대 이전사업
o 시행기간 : 2006. 3. 7. ~ 2011. 12. 31.
o 사업시행기관과 그 주소
시행청 : 참가인
주소 : 전주시 완산구 노송광장로 10
o 사업용지로 수용 또는 사용할 토지의 세목
전라북도 임실군 (주소 1 생략) 외 1,826필지 7,380,724.5㎡(이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다)
[인정근거 : 다툼이 없거나, 갑 제1, 7호증, 을 제4, 5, 24, 42호증, 을 제16호증의 1 내지 3, 을 제19호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지]
2. 피고의 본안 전 항변에 관한 판단
가. 피고의 항변
원고들 80명 중 이 사건 사업구역 안에 재산이 있거나 위 사업구역 안에 거주하고 있는 53명을 제외한 나머지 27명은 이 사건 사업으로 인하여 환경적인 영향을 받는다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분의 무효확인 또는 취소를 구할 원고적격이 없다.
나. 판단
1) 행정처분의 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구할 수 있고 이 경우 법률상의 이익이란 당해 처분의 근거 법률이나 관련법률 등에 의하여 직접 보호되는 구체적인 이익을 말하므로 제3자가 단지 간접적인 사실상 경제적인 이해관계를 가지는 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구할 원고적격이 없다(대법원 2000. 2. 8. 선고 97누13337 판결 등 참조).
그리고 국방·군사시설사업 실시계획승인처분의 근거 법규 또는 관련 법규가 되는 국방사업법, 국방사업법 시행령, 환경영향평가법, 환경영향평가법 시행령의 각 관련 규정의 취지는, 국방·군사시설사업시행으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가 대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 보호하려는 데에 있다고 할 것이므로, 위 주민들이 국방·군사시설사업 실시계획승인처분 등과 관련하여 갖고 있는 위와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상의 이익에 대한 침해 또는 침해우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 국방·군사시설사업 실시계획승인처분 등의 무효확인 또는 취소를 구할 원고적격이 인정된다 할 것이다. 한편, 환경영향평가 대상지역 밖의 주민이라 할지라도 국방·군사시설사업 실시계획승인처분 등으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있는 경우에는, 국방·군사시설사업 실시계획승인처분 등으로 인하여 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해우려가 있다는 것을 입증함으로써 그 처분 등의 무효확인 또는 취소를 구할 원고적격을 인정받을 수 있다(대법원 2001. 7. 27. 선고 99두2970 판결, 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조).
2) 이 사건에 돌아와 보건대, 이 사건 사업은 국가의 주무장관인 피고가 이 사건 처분을 근거로 하여 전주시내에 있던 ○○사단을 전라북도 임실군 임실읍 정월리 일대로 이전하는 것을 내용으로 하는 사업으로서 환경영향평가법상 환경영향평가 대상사업에 해당하고(환경영향평가법 제4조 제1항 제16호), 아래에서 보는 바와 같이 이 사건 환경영향평가 대상지역은 전라북도 임실군 임실읍 대곡리, 정월리, 감성리, 망전리 일원과 같은 군 오수면 오암리, 같은 군 오수면 봉천리 일원이다.
그런데, 원고 37, 38, 39, 40, 59, 79(원고 37. 내지 40., 59., 79.)를 제외한 나머지 원고들은 이 사건 환경영향평가 대상지역 내에 거주하거나 토지 등을 가진 자 또는 토지 등을 경작하는 자인 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으나, 한편, 원고 37, 38, 39는 전라북도 임실군 삼계면 덕계리에, 원고 40은 같은 군 오수면 오수리에, 원고 59, 79는 같은 군 삼계면 삼은리에 각 거주하고 있고, 원고 37, 38, 39, 40, 59, 79는 이 사건 사업부지 내 토지 등을 소유하고 있지 않는 사실은 당사자 사이에 다툼이 없는바, 위 인정사실에 의하면 원고 37, 38, 39, 40, 59, 79가 거주하는 지역은 이 사건 환경영향평가 대상지역이 아닐 뿐만 아니라 위 원고들은 이 사건 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 점을 입증하지 못하고 있고, 달리 위 원고들이 이 사건 처분과 관련한 이 사건 사업구역 내 토지 등에 관하여 권리를 가진 자나 이해관계인에 해당한다고 인정할 자료도 없다. 따라서 위 원고들에게는 이 사건 처분의 무효확인 또는 취소를 구할 원고적격이 있다고 할 수 없으므로, 피고의 위 항변은 위 인정 범위 내에서 이유 있다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단
가. 원고 37, 38, 39, 40, 59, 79를 제외한 나머지 원고들(제3항에서는 ‘원고들’이라고만 한다)의 주장
다음과 같은 이유로 이 사건 처분에는 중대·명백한 하자가 있으므로 무효이고 그렇지 않다고 하더라도 취소되어야 한다.
1) 다음과 같은 이유로 이 사건 처분은 종전 처분과 별개의 새로운 처분이라고 할 수 없고 종전처분의 변경처분에 불과하므로 환경영향평가를 실시하지 아니한 종전처분의 중대·명백한 하자가 이 사건 처분에 승계되고, 종전처분 이후에 환경영향평가를 실시하였다 하더라도 그 하자가 치유되지 않는다.
가) 종전처분이 무효가 됨으로써 이 사건 사업시행자 지정처분 역시 효력을 상실하였음에도 피고는 참가인을 이 사건 사업의 시행자로 지정하지 않았다.
나) 참가인이 종전처분과 관련하여 진행되던 환경영향평가절차와 별도로 새로운 절차를 진행하여 이 사건 환경영향평가를 한 것이 아니라 종전처분과 관련하여 진행되던 환경영향평가절차를 이용하여 이 사건 환경영향평가를 하였으므로 이는 종전처분과 관련된 환경영향평가이지 이 사건 처분을 위한 새로운 환경영향평가라 할 수 없다.
다) 피고가 이 사건 처분을 하기 위하여 국방사업법 제5조에 기한 관계기관과 협의를 하면서 종전처분과 관련한 협의를 기초로 추가된 사항 등에 대하여만 부분적으로 협의를 하였으므로 이 사건 처분을 하기 위하여 종전의 협의절차와 별개의 새로운 협의절차를 거쳤다고 볼 수 없다.
2) 이 사건 처분이 종전처분과 별개의 새로운 처분이라고 하더라도 이 사건 환경영향평가에는 다음과 같은 하자가 있다.
가) 이 사건 환경영향평가는 종전처분과 관련하여 진행되던 환경영향평가절차를 이용하여 실시된 것이어서 종전처분을 위한 환경영향평가인데 종전처분이 무효이므로 이 사건 환경영향평가도 무효이다.
나) 환경영향평가법 제16조 제1항에 따르면 개발행위가 이루어지기 전에 환경영향평가가 이루어져야 함에도 종전처분에 기한 공사가 진행된 상태에서 환경영향평가가 이루어 졌다.
다) 이 사건 사업구역 내에 거주하고 있던 주민들 중 일부는 이미 이주한 상태이기 때문에 형식적으로 환경영향평가법 제13조, 제14조가 규정한 주민의견수렴절차를 거쳤다고 하더라도 위 주민의견수렴절차를 거쳤다고 볼 수 없다.
라) 환경영향평가법 제28조에 의하면 환경영향평가에 대한 협의절차가 끝나기 전에 공사를 시행하여서는 아니됨에도 이 사건 처분과 관련한 환경영향평가에 대한 협의절차가 끝나기 전에 이미 공사가 진행되었다.
나. 관계법령
별지 관계법령 기재와 같다.
다. 인정사실
1) 이 사건 사업의 추진경과 및 종전처분의 경위
가) 육군 ○○사단이 예전에는 전주시 외곽에 있었으나 도시화가 진행됨에 따라 부대 주변이 도시화되었고, 이에 따라 참가인이 1999. 3. 11. 피고에게 사업추진방식을 특별회계방식에서 기부대 양여방식으로 변경하여 이 사건 사업을 추진할 것을 요청하자, 임실군수, 임실군 의회 의장 등으로 구성된 임실군 향토사단유치 추진위원회 등은 1999. 12.경 참가인에게 ○○사단을 임실군으로 이전해 줄 것을 건의 하였다.
나) 참가인과 ○○사단은 2005. 11. 21. ○○사단 이전을 위한 합의각서를 체결하였고, 피고는 같은 해 12. 30. 참가인을 이 사건 사업의 시행자로 지정하였다.
다) 참가인은 2006. 3. 27. ○○사단에 이 사건 사업과 관련한 사전환경성검토를 요청하여 같은 해 8. 4. ○○사단으로부터 그 협의결과를 통보받는 등 환경정책기본법 제3조 등이 규정한 사전환경성검토를 실시하였다.
라) ○○사단장은 2007. 1. 16. 임실군수에게 전라북도 임실군 임실읍 일대 300,086.6㎡에 관한 국유재산 관리환 가능여부에 대한 검토를 의뢰하였고, 이에 임실군수는 같은 해 2. 15. 지역주민들이 반대하고 있으니 주민설득과 이해를 구하는 절차를 선행하라고 회신하였다.
마) 전주시장은 2007. 3. 12. 임실군수에게 전라북도 임실군 (주소 2 생략) 외 61필지 42,886.6㎡에 관한 공유재산 사용 및 매수가능 여부에 대한 검토를 의뢰하였고, 이에 임실군수는 같은 해 3. 13. 지역주민들이 반대하고 있으니 주민설득과 이해를 구하는 절차를 선행하라고 회신하였다.
바) 전주시장은 다음과 같이 임실군수로부터 보안림지정해제협의 등에 대한 회신을 받고 2007. 3. 12. 피고에게 이를 통보하였다.
회신일협의내용 대상회신내용 2007. 2. 2.초지전용협의전라북도 임실군 (주소 7 생략) 3,806㎡, 같은 리 (주소 8 생략) 4,952㎡ 합계 8,758㎡일부 지역주민들이 이 사건 사업을 반대하고 있으므로 주민설득과 이해를 선행하도록 할 것2007. 3. 9.보안림지정해제전라북도 임실군 (주소 12 생략) 외 34필지 이 사건 사업구역에 포함된 보안림 중 원형보전지는 보안림으로 계속 존치하도록 변경회신당초협의면적 : 1,012,250.7㎡변경협의면적 : 232.784㎡
사) 농림부장관은 피고와 전라북도지사로부터 다음과 같이 전라북도 임실군 (주소 11 생략) 일대 농지에 대한 농지전용협의를 요청받고 2007. 4. 19. 농지보전부담금 납입 등을 조건으로 농지전용에 동의한다고 회신하였다.
용도구역별합계농지비농지계답전과수원기타 농지합계710.5ha139.6ha89.7ha28.5ha-21.4ha570.9ha농업진흥지역93.1ha88ha66.3ha 2.7ha-19ha 5.1ha농업진흥지역 밖617.4ha617.4ha51.6ha23.4ha- 2.4ha565.8ha
아) 피고가 2007. 4. 20. 종전처분을 하자 참가인과 임실군은 2007. 7. 2. 참가인은 이 사건 사업으로 인하여 참가인에게 귀속되는 이익을 참가인과 임실군에 50:50으로 분배하고 임실군은 이 사건 사업과 관련한 각종 인·허가에 적극 협조한다는 내용의 합의를 하였다.
자) 한편, 참가인은 종전처분 이후인 2007. 6.경 임실군에 환경영향평가서 초안을 제출하고 주민설명회 개최를 요구하였고, 임실군은 2007. 7.경 수차례 위 환경영향평가서 초안을 주민들이 공람하게 하고 주민설명회를 개최하려고 하였으나 일부 주민들의 방해로 진행되지 못하였고, 지장물 철거 및 토공사가 2008. 5.경 시작되었다.
2) 새로운 사업계획승인을 받기 위한 절차의 진행
가) 서울행정법원이 2009. 6. 22. 이 사건 집행정지결정(2009. 6. 25. 피고에게 송달됨)을 하고 같은 해 10. 9. 종전처분이 무효임을 확인하는 이 사건 판결을 선고함으로써 이 사건 사업이 중단되자, 전주시장은 2009. 11. 30. 환경부장관에게 피고로부터 종전처분과 별도의 이 사건 사업 실시계획 승인처분을 받기 위하여 환경정책기본법상 사전환경성검토 및 환경영향평가법상 환경영향평가를 다시 실시하여야 하는지 여부, 다시 환경영향평가를 하는 경우 환경보전방안 등 당초의 평가자료를 원용하여 평가서를 작성할 수 있는지 여부, 당초의 평가자료를 원용하여 환경영향평가서를 작성하는 경우 환경영향평가법 제10조에 따라 평가계획서를 다시 작성하여야 하는지 여부 등에 관하여 질의를 하였고, 이에 대하여 환경부장관은 2009. 12. 2. 전주시장에게 환경정책기본법 시행령 제7조 제3항 제1호에 따라 환경영향평가만 다시 실시하면 되고 환경영향평가법 제10조에 따른 평가계획서의 작성 및 평가항목·범위의 결정은 2009. 4. 1. 이후 환경영향평가서 초안을 최초로 작성하는 사업부터 적용되므로 사업계획의 변경없이 2009. 4. 1. 이전에 작성된 환경영향평가서 초안을 활용하는 경우에는 이러한 절차를 거칠 필요가 없다고 회신하였다.
나) 이에 따라 전주시장은 2009. 12.경 2007. 6.경에 작성된 위 환경영향평가서 초안을 기초로 이 사건 환경영향평가서 초안을 작성한 다음 환경영향평가법 제14조, 동법 시행령 제13조에 따라 같은 해 12. 30. 임실군수에게, 같은 해 12. 31. 피고, 환경부장관, 전라북도지사 등에게 위 환경영향평가서 초안을 제출하였다.
다) 이에 따라 임실군수는 2010. 1. 26. 경향신문과 전북일보 등에 이 사건 사업의 개요 등을 공고하였고 2010. 1. 27.부터 같은 해 2. 28.까지 주민들에게 이 사건 환경영향평가서 초안을 공람하게 하였으며, 전주시장은 2010. 2. 5. 10:30부터 11:30까지 임실군 군민회관에서 주민설명회를 개최하여 이 사건 사업개요, 주민지원방안, 이주대책, 향후계획, 이 사건 환경영향평가서 초안 등에 대한 설명, 질의·답변 등을 하였는데, 당시 주민 약 150명이 참석하였고, 참석한 주민들은 주로 보상금의 액수와 그 지급시기 및 방법 등에 대하여 질문을 하였다. 또한 이 사건 환경영향평가 대상지역 안의 주민 38명이 2010. 2. 23. 임실군수에게 이 사건 환경영향평가서 초안에 대한 의견 및 소송 중이어서 공청회개최가 필요 없다는 의견을 제출하였다.
라) 관계중앙행정기관의 장 등과의 협의
⑴ 국유재산 관리환 사전협의
㈎ 기획재정부장관은 앞서 본 ○○사단장의 국유재산 관리환 협의 요청에 따라 국유재산법 제22조에 기하여 2008. 11. 24. 당초 농림수산식품부가 관리하던 전라북도 임실군 (주소 1 생략) 외 59필지 195.229.6㎡를 국방부가 관리하는 것으로 관리환결정을 하였고, 같은 해 12. 8. 당초 국토해양부과 관리하던 전라북도 임실군 (주소 15 생략) 외 73필지 100,039.5㎡를 국방부가 관리하는 것으로 관리환결정을 하였다.
㈏ 전주시장은 2010. 3. 5. 육군 제△△△△부대장에게 국유재산 관리환 사전협의를 요청하였고, 육군 제△△△△부대장은 임실군수와 서부지방산림청장에게 국유재산 관리환 사전협의를 의뢰하였다.
㈐ 육군 제△△△△부대장은 2010. 3. 29. 임실군수와 서부지방산림청장에게 다음 토지에 대한 관리환 협의를 요청하였다.
소재지 편입면적사용용도관리청 인수청 전라북도 임실군 (주소 6 생략)147㎡ 군부대 시설 및 훈련장 부지 국토해양부 국방부 같은 리 (주소 16 생략)2,270㎡ 군부대 시설 및 훈련장 부지 산림청 국방부 같은 리 (주소 17 생략)13,359㎡군부대 시설 및 훈련장 부지 산림청 국방부
㈑ 임실군수는 2010. 4. 1. 육군 제△△△△부대장에게 전라북도 임실군 (주소 6 생략) 147㎡에 관하여 관리환 협의를 하니 사업시행시 지역 주민들의 민원이 발생하지 않도록 해야 한다는 회신을 하였고, 서부지방산림청장은 2010. 4. 7. 육군 제△△△△부대장에게 산림청의 협의결과에 따라 처리할 계획임을 회신하였다.
⑵ 공유재산 매수가능여부 협의
㈎ 임실군수는 2008. 7. 9. 전주시장에게 참가인이 종전에 매입 요청한 전라북도 임실군 (주소 2 생략) 외 61필지 42,886.6㎡ 외에 면적이 과소하여 더 이상 임야 등으로 사용이 불가능한 같은 읍 (주소 3 생략) 외 2필지 54,745㎡를 추가로 매입해 줄 것을 요구하였다.
㈏ 전주시장은 2010. 3. 5. 임실군수와 전라북도지사에게 이 사건 사업과 관련한 공유재산 매수협의를 하였고, 이에 전라북도지사는 같은 해 3. 29. 전주시장에게 전라북도 임실군 (주소 5 생략) 외 2필지 1,347㎡에 대하여 관련 규정에 따라 협의한다는 회신을 하였고, 임실군수는 2010. 4. 1. 위 54,745㎡를 포함한 전라북도 임실군 (주소 18 생략) 외 117필지 1,109,729.2㎡에 관하여 협의회신을 하였다.
⑶ 문화재보존협의
임실군수는 2010. 2. 25. 전주시장으로부터 문화재보호법 제62조, 제91조에 기하여 이 사건 사업부지 및 그 주변의 문화재 보존을 위한 조치사항에 대한 협의를 요청받고 같은 해 3. 9. 전주시장에게 지표조사에서 유구, 유물이 확인되지 않은 것으로 보고되었으므로 계획대로 이 사건 사업을 시행해도 좋다는 통보를 하였다.
⑷ 보안림 지정해제 협의
㈎ 전주시장은 2010. 3. 5. 임실군수에게 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 제46조 등에 기하여 당초 보안림 지정해제 협의를 한 232,784㎡에서 일부 토지는 제외하고 일부 토지를 추가하여 전라북도 임실군 (주소 13 생략) 42필지 269,095㎡에 관한 보안림 지정해제 협의를 요청하였다.
㈏ 이에 임실군수는 같은 해 3. 31. 산지관리법에 기하여 산림청장의 협의가 있은 후에 처리가 가능하다고 회신하였는데, 산림청장은 2010. 4. 29. 피고에게 산림보호조치 등을 조건으로 협의에 응한다고 회신하였다.
⑸ 임업진흥권역 지정해제 협의
전주시장은 2010. 3. 5. 임업 및 산촌진흥에 관한 법률 제20조 등에 기하여 임실군수에게 임업진흥권역 지정해제 협의를 요청하였고, 이에 임실군수는 같은 해 3. 31. 산지관리법에 기하여 산림청장의 협의가 있은 후에 처리가 가능하다고 회신하였다.
⑹ 초지전용 협의
전주시장은 2010. 3. 5. 초지법 제23조 등에 기하여 임실군수에게 전라북도 임실군 임실읍 대곡리 (주소 9 생략) 8,954㎡, 같은 리 (주소 10 생략) 155㎡ 합계 9,109㎡에 대한 초지전용협의를 요청하였고(같은 리 (주소 7 생략) 3,806㎡와 같은 리 (주소 8 생략) 4,952㎡는 2007. 6. 4. 같은 리 (주소 7 생략) 8,758㎡로 합병된 후 2007. 6. 13. 같은 리 (주소 9 생략) 9,109㎡로 등록전환되었고, 같은 리 (주소 9 생략) 9,109㎡는 2007. 6. 13. 위 같은 리 (주소 9 생략)과 같은 리 (주소 10 생략)로 분할되었다), 이에 임실군수는 2010. 3. 29. 전주시장에게 초지 소유주 및 지역주민이 위 초지전용에 대하여 반대하고 있으므로 먼저 주민을 이해시키고 설득하여 민원이 발생하지 않도록 해 달라고 회신하였다.
⑺ 산지전용협의
전주시장은 2010. 3. 11. 육군 제△△△△부대장과 피고에게 산지관리법 제14조 제5항에 기하여 산지전용협의를 요청하였고, 이에 피고는 같은 해 3. 17. 산림청장에게 산지전용협의 의뢰를 하였고, 산림청장은 같은 해 4. 29. 피고에게 산지전용지내 수목이행계획 등을 보안하고 재해방지시설을 설치하는 등의 조건으로 협의에 응한다고 회신하였다. 산림청장으로부터 위와 같은 회신을 받은 피고는 2010. 4. 30. 전주시장에게 위 산림청장의 회신에서 정한 동의 조건을 준수하여 사업을 시행할 것을 통보하였다.
⑻ 농지전용 협의
㈎ 전주시장은 농지법 제34조 등에 기하여 2010. 3. 5. 육군 제△△△△부대장에게, 같은 해 3. 11. 피고에게 각 전라북도 임실군 (주소 11 생략) 일대 농지 1,403,002.1㎡[답 894.504.5㎡, 전 294,669㎡, 농지개량시설 213,828.6㎡, 그 중 진흥지역이 858,264.8㎡(답 649,230.2㎡, 전 19,731㎡, 농지개량시설 189,303.6㎡)이다]에 대한 농지전용협의를 요청하였고, 이에 피고는 같은 해 3. 12. 농림수산식품부장관에게 농지전용협의를 의뢰하였다.
㈏ 피고는 2010. 4. 12. 농림수산식품부장관으로부터 농지보전부담금 납입 등을 조건으로 농지전용에 동의한다는 회신을 받고 같은 해 4. 12. 전주시장에게 농림수산식품부장관의 동의 조건을 준수하여 사업을 시행하라고 통보하였다.
㈐ 그런데 등록전환으로 인한 대상 토지 면적의 변경, 오류정정, 종전 협의대상의 일부 교체 등으로 인하여 협의대상 토지의 면적이 종전 농지전용 협의대상 토지의 면적 139,600㎡(139.6ha) 보다 증가하였다.
마) 임실군수는 2010. 3. 12. 전주시장에게 환경부장관과 전라북도지사의 검토의견, 주민의견제출서 등을 기초로 한 이 사건 환경영향평가서 초안에 대한 검토의견을 통보하였다.
3) 이 사건 환경영향평가서의 작성
가) 참가인은 2010. 3.경 이 사건 환경영향평가서 초안에 대한 위와 같은 환경부장관, 전라북도지사, 임실군수 등에 대한 의견수렴결과 및 주민의견수렴결과 등을 반영하여 다음과 같이 이 사건 환경영향평가서를 작성하였다.
0 환경영향평가의 대상
대상지역 : 전라북도 임실군 임실읍 대곡리, 정월리, 감성리, 망전리 일원, 같은 군 오수면 오암리, 같은 군 오수면 봉천리 일원
시간적 범위 : 공사시 및 운영시
0 환경에 영향을 미칠 주요 영향 및 저감방안
이 사건 사업으로 인한 환경적인 영향은 공사시 부지조성공사에 의한 토사유출, 임야지역의 수목훼손, 공사장비에 의한 비산먼지의 발생, 소음·진동 발생, 폐유발생 그리고 지장물 철거에 따른 폐기물발생과 운영시 오·폐수발생 및 폐기물 발생, 사격장운영에 의한 소음발생, 중금속 및 화약류 영향 등이 예상되어 대기환경, 수환경, 토지환경, 자연생태환경, 생활환경 분야별로 환경영향 저감방안을 마련함
0 사후환경영향 조사계획
공사 착공시부터 공사 완료시까지 대기환경, 수환경, 토지환경, 자연생태환경, 생활환경 분야별로 현지조사를 실시하여 공사로 인한 환경적인 영향이 크거나 환경기준치에 적합하지 않을 경우 해당 저감시설의 점검과 보수 등을 통해 관리기준을 유지하고 불가피한 경우 추가적인 저감방안을 수립·적용하기 위한 환경모니터링 측면에서의 환경관리계획을 수립
0 환경영향평가 관련 자료
· 대기환경 : 임실관측소 기상자료(1999년부터 2008년까지) 등
· 수환경 : 비점오염원관리업무편람(2008년) 등
· 토지환경 : 임실군 통계연보(2008년) 등
· 자연생태환경 : 현존식생도, 생태자연도 등
· 생활환경 : 임실군 통계연보(2008년), 전국폐기물발생 및 처리현황(2008년) 등
· 사회·경제환경 : 임실군 통계연보(2008년) 등
나) 전주시장이 2010. 3. 30. 피고에게 이 사건 환경영향평가서를 제출하자 피고는 같은 해 3. 31. 환경부장관에게 이 사건 환경영향평가서에 대한 협의를 요청하였는데, 환경부장관은 같은 해 5. 7. 피고에게 생태계보전협력금이 부과·징수될 수 있도록 해달라는 등의 협의내용을 사업계획에 반영해 줄 것을 회신하였다. 이에 피고는 2010. 5. 10. 환경부장관의 협의내용이 이 사건 사업계획에 반영되도록 조치하겠다고 통보하였다.
다) 전주시장은 2010. 5. 11. 피고에게 이 사건 사업 실시계획 승인신청서를 제출하였고, 이에 피고는 같은 해 5. 20. 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분을 하였다.
4) 이 사건 사업진행 현황
이 사건 사업이 시행되기 전에 이 사건 사업 구역 내에 118세대가 거주하고 있었으나 사업이 시행되면서 대부분 이주하고 2010. 10. 현재 위 사업 구역 내에 20세대 40명이 거주하고 있고, 2010. 6. 현재 총 사업비 약 6,802억 원(총 공사비 약 3,943억 원을 포함한 금액임) 중 약 1,149억 원(약 16.9%), 총 공사비 약 3,943억 원 중 약 386억 원(약 9.79%)이 집행되었다.
[인정근거 : 다툼이 없거나, 갑 제1 내지 7호증, 을 제1 내지 5, 18, 20 내지 22, 24 내지 28, 31 내지 36, 42, 44, 45, 53호증, 을 제6, 39, 41, 52호증의 각 1 내지 4, 을 제7 내지 11, 17, 19, 23, 29, 30, 47 내지 52호증의 각 1, 2, 을 제12, 13, 38, 43호증의 각 1 내지 5, 을 제14호증의 1 내지 9, 을 제15, 16, 37, 46호증의 각 1 내지 3, 을 제40호증의 1 내지 7의 각 기재, 변론 전체의 취지]
라. 판단
1) 첫 번째 주장에 대하여
가) 참가인이 새로이 사업자지정처분을 받아야 하는지 여부
국방사업법상 사업시행자 지정처분은 사업실시계획을 수립하여 피고로부터 승인을 받는 등으로 사업을 실시할 자를 지정하는 처분인 반면, 사업실시계획 승인처분은 사업시행자로 하여금 실시계획의 고시구역 안에서 국방·군사시설사업에 필요한 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있는 권한을 갖는 행정주체로서의 지위를 부여하는 처분으로서 그 목적이나 법률효과가 사업시행자 지정처분과는 다른 별개의 처분일 뿐만 아니라 사업시행자 지정처분에 후행하는 처분이어서 후행처분인 사업실시계획 승인처분이 무효라고 하더라도 선행처분인 사업시행자 지정처분도 무효가 된다고 볼 수는 없으므로, 사업실시계획 승인처분인 종전처분이 무효라고 하더라도 이 사건 사업시행자 지정처분이 무효라고 할 수는 없어 참가인으로서는 피고로부터 새로이 사업시행자 지정처분을 받을 필요는 없다 할 것이다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
나) 이 사건 환경영향평가를 이 사건 처분을 위한 환경영향평가로 볼 수 있는지 여부
환경영향평가법 제1조, 제3조, 제6조, 제14조, 제16조, 제28조 등의 규정 취지는 환경영향평가를 실시하여야 할 사업이 환경을 해치지 아니하는 방법으로 시행되도록 함으로써 당해 사업과 관련된 환경공익을 보호하려는 데 그치는 것이 아니라, 당해 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가 대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 보호하려는 데에 있는 것이다. 그런데 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 불구하고 승인 등 처분이 이루어진다면, 사전에 환경영향평가를 함에 있어 평가대상지역 주민들의 의견을 수렴하고 그 결과를 토대로 하여 환경부장관과의 협의내용을 사업계획에 미리 반영시키는 것 자체가 원천적으로 봉쇄되는바, 이렇게 되면 환경파괴를 미연에 방지하고 쾌적한 환경을 유지·조성하기 위하여 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없게 되는 결과를 초래할 뿐만 아니라 환경영향평가 대상지역 안의 주민들의 직접적이고 개별적인 이익을 근본적으로 침해하게 되므로, 승인 등 처분을 하는 경우에는 반드시 사전에 환경영향평가를 거칠 것이 요구되는 것이다(대법원 2006. 6. 30. 선고 2005두14363 판결 참조).
그런데, 위 인정사실에서 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉, 참가인은 종전처분 전인 2006.경 환경정책기본법상 사전환경성검토를 실시하였으나 종전처분 이후인 2007. 6.경에야 환경영향평가서 초안을 작성하여 임실군에 제출한 점, 이 사건 사업실시계획 승인처분 이전에 환경영향평가를 실시하지 않아 종전처분이 무효라는 이 사건 판결이 선고되자 참가인은 2009. 12.경 위 환경영향평가서 초안이 작성된 이후 변경되거나 추가된 사업부지 면적, 임실관측소 기상자료(1999.부터 2009.까지), 임실군 통계연보(2008년), 비점오염원관리업무편람(2008년) 등을 기초로 이 사건 환경영향평가서 초안을 작성한 점, 참가인은 2010. 3.경 이 사건 환경영향평가서 초안에 대한 환경부장관, 전라북도지사, 임실군수 등에 대한 의견수렴결과 및 주민의견수렴결과 등을 반영하여 이 사건 환경영향평가서를 작성한 점, 피고는 이 사건 환경영향평가서에 대하여 환경부장관과의 협의를 거쳐 이 사건 처분을 한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 환경영향평가서는 비록 종전처분과 관련하여 작성된 환경영향평가서 초안을 기초로 작성된 것이기는 하나 위 환경영향평가서 초안이 작성된 이후에 변경된 상황과 주민들의 의견 등을 반영하여 작성된 것이라 할 것이므로, 위와 같은 방법으로 실시한 이 사건 환경영향평가에 기하여 이 사건 처분을 하였더라도 환경영향평가제도의 입법 취지를 달성할 수 없다거나 환경영향평가 대상지역 안의 주민들의 이익을 근본적으로 침해하게 된다고 할 수 없으니, 이 사건 환경영향평가는 이 사건 처분을 위한 새로운 환경영향평가라고 볼 수 있다 할 것이다. 따라서, 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
다) 종전의 협의절차와 별개의 새로운 협의절차를 거쳤는지 여부
위 인정사실에서 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉, 피고는 종전처분을 하기 전인 2007. 1.경부터 같은 해 4.경까지 임실군수, 환경부장관 등에게 협의요청을 하여 회신을 받았던 점, 위 협의요청에 따라 기획재정부장관이 일부 국유토지에 대하여 관리청을 국방부로 변경하는 관리환결정을 하였고 이 사건 사업의 사업부지가 일부 변경된 점, 종전처분이 무효라는 이 사건 판결이 선고되자 피고는 2010. 3.경 이 사건 처분을 하기 위하여 위와 같이 변경된 사정을 감안하여 새로이 임실군수, 환경부장관 등과 국유재산 관리환, 공유재산 매수, 문화재보존, 보안림 지정해제 등에 대한 협의절차를 진행한 점 등에 비추어 보면, 피고는 국방사업법 제5조에 기하여 이 사건 처분을 위하여 종전의 협의절차와는 별개의 새로운 협의절차를 거쳤다고 봄이 상당하다. 따라서 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
라) 이 사건 처분의 성격
위와 같이 이 사건 처분은 피고가 종전처분 이전에 행한 이 사건 사업시행자 지정처분 등의 절차를 유효하게 존속시킨다는 전제 아래 종전처분에 존재하던 절차적 하자를 보완하기 위하여 새로이 절차를 진행하여 한 것으로서 새로운 사업시행계획 승인처분으로서의 요건을 모두 갖춘 처분이고, 종전처분과 동일성을 유지하면서 종전처분의 내용을 일부 수정하거나 새로운 사항을 추가하는 것에 불과한 종전처분의 변경처분으로 볼 것은 아니다.
따라서, 종전처분의 하자가 이 사건 처분에 승계된다고 볼 수는 없다 할 것이므로, 원고들의 위 주장은 결국 이유 없다.
2) 두 번째 주장에 대하여
가) 종전처분에 대한 환경영향평가서를 유용하였는지 여부
앞에서 본 바와 같이 비록 이 사건 환경영향평가가 종전처분과 관련하여 작성된 환경영향평가서 초안을 기초로 작성된 것이기는 하나 이 사건 처분을 위한 새로운 환경영향평가로 볼 수 있으므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
나) 사전 환경영향평가를 실시하지 않았는지 여부
앞에서 본 바와 같이 사전 환경영향평가 제도를 둔 입법 취지는 환경영향평가 과정에서 평가대상지역 주민들의 의견을 수렴하여 그 결과를 사업계획에 미리 반영함으로써 환경영향평가 대상지역 안의 주민들의 직접적이고 개별적인 이익을 보호하기 위함이나, 만약 위와 같은 주민들의 이익이 절대적으로 보호받아야 한다는 이유로 사전 환경영향평가를 실시하지 않아 위법한 사업시행계획 승인처분에 기하여 이미 공사가 일부분 진행된 경우에는 더 이상 사업을 계속할 수 없게 될 수 밖에 없는데 이는 오히려 현저히 공공복리에 반하는 것이므로, 위법한 사업시행계획 승인처분에 기하여 이미 공사가 일부 진행되었다 하더라도 공사가 진행되지 않은 상태를 기준으로 사업시행으로 인한 환경영향 저감방안 등을 마련한 환경영향평가를 실시하고 그 과정에서 주민들의 의견을 수렴하여 그 결과를 새로운 사업시행계획에 반영한다면 사전 환경영향평가 제도를 둔 입법 취지에 반하거나 환경영향평가 대상지역 안의 주민들의 이익의 본질적인 부분을 침해한다고 볼 수 없다 할 것이니 위와 같은 환경영향평가는 사전 환경영향평가로서 적법하다고 보아야 한다.
이 사건에 돌아와 보건대, 위 인정사실에서 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉, 이 사건 환경영향평가서 초안은 이 사건 사업과 관련한 공사가 시작된 2008. 5.경 이전에 작성된 종전의 환경영향평가서 초안을 기초로 작성된 점, 참가인은 이 사건 환경영향평가서 초안에 대한 관계기관 의견수렴결과 및 주민의견수렴결과 등을 반영하여 이 사건 환경영향평가서를 작성한 점, 피고는 이 사건 환경영향평가서에 대하여 환경부장관 등과의 협의를 거친 다음 이 사건 처분을 한 점 등에 비추어 보면, 참가인은 이 사건 사업과 관련한 공사가 진행되지 않은 상태를 기준으로 이 사건 환경영향평가를 실시하고 그 과정에서 환경영향평가 대상지역 주민들의 의견을 수렴하여 그 결과를 이 사건 사업시행계획에 반영하였다고 봄이 상당하다 할 것이므로, 이 사건 환경영향평가가 사전 환경영향평가제도의 입법 취지에 반하여 실시되었다고 볼 수 없다 할 것이다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
다) 실질적인 주민의견수렴절차를 거쳤는지 여부
앞에서 본 바와 같이 환경영향평가법에 따라 임실군수는 2010. 1. 26. 경향신문과 전북일보 등에 이 사건 사업의 개요 등을 공고하였고 2010. 1. 27.부터 같은 해 2. 28.까지 주민들에게 이 사건 환경영향평가서 초안을 공람하게 한 점, 전주시장은 2010. 2. 5. 10:30부터 11:30까지 임실군 군민회관에서 주민설명회를 개최하여 이 사건 사업개요, 주민지원방안, 이주대책, 향후계획, 이 사건 환경영향평가서 초안 등에 대한 설명, 질의·답변 등을 하였는데, 당시 주민 약 150명이 참석하였고, 참석한 주민들은 주로 보상금의 액수와 그 지급시기 및 방법 등에 대하여 질문을 한 점, 이 사건 환경영향평가 대상지역 안의 주민 38명이 2010. 2. 23. 임실군수에게 이 사건 환경영향평가서 초안에 대한 의견 및 소송 중이어서 공청회개최가 필요 없다는 의견 등을 제출한 점 등에 비추어 보면, 비록 이러한 절차가 일부 주민이 이미 이주한 상태에서 이루어졌다 하더라도 형식적으로 이루어졌다고 볼 수는 없다 할 것이므로, 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
라) 사전공사 시행 금지규정을 위반하였는지 여부
⑴ 환경영향평가법 제28조 제1항은 사업자는 제16조부터 제21조까지의 규정에 따른 협의·재협의 절차가 끝나기 전에 환경영향평가 대상사업에 대한 공사를 시행하여서는 안된다고 규정하고 있고, 제2항은 승인기관의 장은 제1항에 따른 절차가 끝나기 전에 사업계획등에 대한 승인등을 하여서는 안된다고 규정하고 있으며, 제3항은 승인기관의 장은 승인등을 받아야 하는 사업자가 제1항을 위반하여 공사를 시행한 때에는 해당 사업의 전부 또는 일부에 대하여 공사중지명령을 하여야 한다고 규정하고 있는바, 환경영향평가법이 이러한 규정을 둔 것은 환경영향평가법 제16조 내지 제21조가 규정한 환경부장관과의 협의절차 및 협의결과를 사업계획등에 반영하는 절차가 끝나기 전에 공사를 시행하는 경우 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없게 되는 결과를 초래할 우려가 있기 때문이나, 앞에서 본 바와 같이 위법한 종전의 사업시행계획에 기하여 공사가 진행된 경우 새로운 사업시행계획에 따라 사업을 시행할 수 없다면 더 이상 사업을 계속할 수 없게 되는데 이는 현저히 공공복리에 반하는 것이므로, 이 사건 처분을 위한 절차를 진행하는 동안 새로운 공사가 진행되지 않았다면 종전처분 전의 공사 상태를 기준으로 환경영향평가를 하면 족하다 할 것이니, 앞에서 본 바와 같이 2008. 5.경부터 2009. 6.경까지 종전처분에 기하여 이 사건 사업구역 내에 공사가 일부 진행되었다 하더라도 종전처분 전의 공사 상태를 기준으로 이 사건 환경영향평가를 한 이상 그것이 환경영향평가법상 사전공사 시행 금지규정을 위반하였다고 볼 수 없다.
⑵ 또한, 갑 제8호증의 1 내지 7, 갑 제9호증의 1 내지 5의 각 기재만으로는, 피고가 이 사건 집행정지결정을 송달받은 2009. 6. 25.경부터 이 사건 처분이 있은 2010. 5. 20.까지 사이에 참가인 등이 이 사건 사업과 관련한 공사를 진행하였다고 보기에는 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없으며, 오히려 을 제43호증의 1 내지 5, 을 제44, 45호증, 을 제46호증의 1 내지 3의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 전주시장은 2009. 6. 29.경 피고로부터 이 사건 집행정지결정이 있었음을 통보받고 그 무렵 시행사인 주식회사 에코시티에 공사를 중지할 것을 통보한 사실, 전주시장은 이 사건 처분이 있은 뒤인 2010. 6. 10. 주식회사 에코시티에 공사를 재개할 것을 지시한 사실 등을 인정할 수 있으므로, 원고들의 이 부분 주장도 결국 이유 없다.
마) 재량권 일탈·남용 여부
⑴ 환경영향평가법령에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 그러한 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 승인 등 처분을 하였다면 그 처분은 위법하다 할 것이나, 그러한 절차를 거쳤다면, 비록 그 환경영향평가의 내용이 다소 부실하다 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상, 그 부실은 당해 승인 등 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소로 됨에 그칠 뿐, 그 부실로 인하여 당연히 당해 승인 등 처분이 위법하게 되는 것이 아니다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조).
⑵ 앞에서 본 바와 같이 이 사건 환경영향평가에 관계법령을 위반한 하자가 있다고 보기 어려우나, 그렇지 않다고 하더라도 사전 환경영향평가제도의 입법 취지, 참가인이 이 사건 환경영향평가를 시행한 방법 및 그 내용, 피고가 이 사건 환경영향평가를 기초로 이 사건 처분을 한 점 등에 비추어 보면, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 재량권을 일탈하거나 남용하였다고 보기도 어렵다 할 것이다.
바) 따라서 원고들의 위 주장도 이유 없다.
4. 결 론
그렇다면, 이 사건 소 중 원고 37, 38, 39, 40, 59, 79의 소는 부적법하여 이를 각하하고, 위 원고들을 제외한 나머지 원고들의 청구는 주위적·예비적 청구 모두 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 서태환(재판장) 이춘근 김선아