【원 고】
인천광역시장 (소송대리인 법무법인 새얼 담당변호사 최영식)
【피 고】
인천광역시 의회 (소송대리인 변호사 박철원)
【변론종결】
2009. 10. 29.
【주 문】
피고가 2007. 11. 1.에 한 인천광역시 민간투자사업 추진에 관한 조례안에 대한 재의결은 효력이 없다. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 조례안의 재의결 및 내용의 요지
갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2, 3호증, 갑 제4, 5호증의 각 1, 2의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 다음 사실을 인정할 수 있다.
가. 피고가 2007. 9. 18. 주문 기재 조례안을 의결하여 원고에게 이송하였고, 원고가 이 조례안의 일부 내용이 법령에 위반된다는 등의 이유로 재의결을 요구하였으나 피고는 2007. 11. 1. 이 조례안을 원안대로 재의결하여 확정하였다.
나. 이 조례안은 사회기반시설에 대한 민간투자법(이하 ‘민간투자법’이라 한다) 제6조 제4항 및 같은 법 시행령 제4조 제9항의 규정에 의한 인천광역시 민간투자사업심의위원회(이하 ‘민간투자위원회’라 한다)의 구성과 운영 등에 관한 사항을 규정한 ‘인천광역시 민간투자사업심의위원회 운영 조례’를 전부 개정하여, 그 목적(제1조)으로 종래의 민간투자위원회의 구성과 운영 등에 관한 사항 외에 관계 법률에 의하여 인천광역시장(이하 ‘시장’이라 한다)이 추진하는 지역개발사업에 대한 민간투자사업의 추진절차 및 지역개발에 관한 사항을 추가하고, 지역개발사업에 대한 정의 규정(제2조 제2호)을 두는 한편, 이 조례가 민간개발자가 단독으로 또는 공동으로 시행하는 지역개발사업에 대한 추진절차 및 사업자선정에 적용되도록 하고(제3조 제1호), 지역개발사업에 대한 민간투자사업의 시행과 관련된 민자유치계획의 수립(제4조), 민자유치사업 참여신청(제5조), 개발이익의 환수 및 산정(제6조), 기본협약체결(제7조), 시행자지정(제8조), 경제자유구역 내 개발사업의 시행(제9조) 등에 관하여 규정하고 있다. 그리고 민간투자위원회의 구성과 관련해서는 위원 중 지방의회 의장이 5인 이내의 시의원을 추천하여 시장이 임명 또는 위촉하도록 하고(제11조 제3항), 경제자유구역 내에서 실시되는 개발사업으로서 조세특례제한법에 의한 조세감면 및 토지매각 또는 대부 등의 특례를 받을 수 있는 외국인 개발사업시행자의 자격기준에 대하여도 규정하고 있다(제3조의2).
2. 조례안 각 계쟁조항의 법령 위반 여부
가. 지방자치단체는 그 고유사무인 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무에 관하여 법령에 위반되지 않는 범위 안에서 스스로 조례를 제정할 수 있지만( 지방자치법 제22조, 제9조 제1항), 국가사무인 기관위임사무에 관하여는 개별 법령에서 일정한 사항을 조례로 정하도록 위임하고 있는 경우에 한하여 조례를 제정할 수 있다 ( 대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결 등 참조).
나. 조례안 제2조 제2호, 제10조 중 ‘지역개발사업에 관한 사항’ 부분
이 사건 조례안은 지역개발사업에 대한 정의 규정인 제2조 제2호에서 산업입지 및 개발에 관한 법률(이하 ‘산업입지법’이라 한다)에 의한 산업단지개발사업(다목), 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률(이하 ‘경제자유구역법’이라 한다) 제8조의 규정에 의거 경제자유구역개발계획의 내용에 포함되어 경제자유구역 내에서 시행되는 도시개발법에 의한 도시개발사업, 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업, 산업입지법에 의한 산업단지조성사업, 관광진흥법에 의한 관광지 및 관광단지 조성사업, 물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률에 의한 물류단지조성사업(마목) 등을 지역개발사업으로 규정하면서, 제3조 제1호에서 민간개발자가 위 각 지역개발사업을 추진하는 절차 및 사업자선정에 대해서는 이 조례안이 적용되도록 하고, 조례안 제4조 내지 제9조에서 이에 관한 구체적 규정을 두는 한편, 제10조에서 지역개발사업에 관한 사항을 민간투자위원회의 심의사항으로 규정하고 있다.
그런데 산업입지법 제6조, 제7조의4의 각 규정에 의하면, 산업단지 중 국가산업단지의 지정, 국가산업단지 개발계획의 수립 및 사업시행자의 지정 등은 장관의 권한에 속하고, 경제자유구역법 제3조, 제4조, 제7조, 제9조, 제10조, 제12조, 제14조, 제29조의 각 규정에 의하면, 시·도지사가 제출한 경제자유구역 개발계획의 확정·변경, 경제자유구역의 지정·해제, 개발사업시행자가 작성한 실시계획의 승인·변경승인, 개발사업의 준공검사 및 퇴출업종 등의 고시와 이에 대한 영업정지 등의 권한이 장관에 속한다.
위 각 법률규정의 내용과 취지에 비추어 보면, 산업입지법에 의한 국가산업단지개발사업과 경제자유구역 내에서 시행되는 각 개발사업의 추진절차 및 사업자선정은 국가사무에 해당하고, 이와 관련한 시·도지사의 사무는 국가행정기관의 지위에서 하는 기관위임사무라고 보아야 할 것이다.
따라서 이 사건 조례안이 각 개발사업을 지역개발사업이라고 정의한 제2조의 (다)목, (마)목 및 이에 근거한 제10조의 ‘지역개발사업에 관한 사항’ 부분은 국가사무에 관하여 법령의 위임 없이 조례로 정한 것이 되므로, 지방자치법 제9조 제2항이 정한 조례제정권의 한계를 일탈한 것으로서 위법하다.
다. 조례안 제3조의2 중 토지매각 또는 대부 등의 특례에 관한 부분
이 사건 조례안 제3조의2는 경제자유구역 내에서 실시되는 개발사업의 시행자인 외국인투자기업이 토지매각 또는 대부 등의 특례를 받기 위해서는 그 외국인투자기업이 조세감면을 받기 위해서 요구되는 조세특례제한법령에 정해진 조세감면기준과 동일한 기준을 갖추어야 한다고 규정하고 있다.
경제자유구역법 제16조 제5항은 “국가 및 지방자치단체는 국유재산법, 공유재산 및 물품관리법, 그 밖에 다른 법률의 규정에 불구하고 개발사업시행자 또는 입주외국인투자기업에 대하여 국가 또는 지방자치단체가 소유하는 국·공유재산을 수의계약에 의하여 사용·수익허가 또는 대부하거나 매각할 수 있다”고 규정함으로써, 지방자치단체에 공유재산을 수의계약에 의해 대부하거나 매각할 수 있는 권한을 부여하고 있지만, 개발사업시행자가 위와 같은 특례를 부여받을 수 있는 구체적 기준에 관하여는 규정하고 있지 않다.
경제자유구역법 제16조 제5항의 입법 취지와 더불어 공유재산의 관리가 본래 지방자치단체의 자치사무라는 점 등을 종합하여 보면, 경제자유구역법은 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 공유재산의 매각 등에 관한 특례를 부여할 수 있는 외국인투자기업의 자격기준 등을 정하는 것을 배제하는 취지는 아니라고 보이므로, 이 사건 조례안 제3조의2가 상위 법령에 위반한다거나 또는 지방자치단체의 장의 집행권한의 본질적인 부분을 침해하였다고 보기 어렵다(이 사건 조례안 제3조의2의 규율대상에는 국유재산이 포함되지 않고, 이로 인하여 장관의 개발사업시행자 지정권한이 제한되는 것도 아니다).
따라서 위 조항이 조례제정권의 한계를 일탈하여 위법하다는 원고의 주장은 이유 없다.
라. 조례안 제9조 제2항, 제3항
이 사건 조례안 제9조 제2항은, ‘경제자유구역 안에서 실시되는 개발사업은 도시개발법 제3조의 규정에 의한 도시개발사업(제1호) 등 각 호의 사업으로 구분명시하여 시행하여야 한다’고 규정하고, 제3항은 ‘경제자유구역 안에서 조성된 용지의 매각 등에 대하여는 제2항 각 호에 의한 해당 법률이 정하는 바에 따른다’고 규정한다.
그런데 경제자유구역 개발계획에 포함되어 경제자유구역 내에서 시행되는 각 개발사업에 관한 사무가 국가사무에 해당함은 앞에서 본 바와 같고, 경제자유구역법 제3조, 제9조 제1항, 경제자유구역법 시행령 제8조 제2항 제6호의 각 규정에 의하면, 경제자유구역 개발계획은 다른 개발계획에 우선하고, 경제자유구역 내에서 개발사업을 하는 시행자는 개발사업으로 조성되는 토지 및 시설의 사용·수익·관리 및 처분에 관한 계획서를 첨부하여 실시계획승인을 받게 되므로 경제자유구역 안에서 조성된 용지의 매각 등은 위 실시계획에 따라야 한다.
그러므로 조례안 제9조 제2항, 제3항은 국가사무에 대하여 법령의 위임 없이 조례로 정한 것에 해당하고, 특히 제3항은 경제자유구역 개발계획의 우선 적용을 배제하고 있어 조례제정권의 한계를 일탈하였거나 경제자유구역법령에 위배되어 위법하다.
마. 조례안 제11조 제3항
지방의회가 집행기관의 인사권에 사전에 적극적으로 개입하는 것은 의결기관과 집행기관 사이의 권한분리 및 배분의 취지에 배치되고, 또 집행기관의 인사권에 의장이 개인 자격으로 관여할 수 있는 권한은 없고 조례로써 이를 허용할 수도 없다( 대법원 1994. 4. 26. 선고 93추175 판결 등 참조).
이 사건 조례안 제11조 제3항은 의회 의장이 5인 이내의 시의원을 민간투자위원회 위원으로 추천하여 시장이 임명 또는 위촉하도록 규정하고 있는바, 위 규정은 의장이 개인 자격으로 시장의 인사권에 사전에 적극적으로 개입할 수 있도록 하여 시장의 고유권한을 침해하고 있으므로 조례제정권의 한계를 일탈하여 위법하다(이 조항을 의회의 의결로 피추천인을 결정하여 대표자인 의장 명의로 추천하도록 한 규정이라고 해석하여야 한다는 피고의 주장은 문언의 의미를 벗어난 해석으로서 허용될 수 없으므로 받아들일 수 없다).
3. 결론
위에서 본 바와 같이 이 사건 조례안 중 일부 조항이 법령에 위배되는 이상 이 사건 조례안에 대한 재의결은 전부 효력이 부인되어야 할 것이므로, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 소송비용은 패소자가 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 차한성(재판장) 박시환(주심) 안대희 신영철