【원고, 항소인】
【피고, 피항소인】
부천시 소사구청장
【제1심판결】
인천지방법원 2012. 9. 6. 선고 2012구합1758 판결
【변론종결】
2013. 3. 15.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 이 사건을 인천지방법원에 환송한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심판결을 취소한다. 피고가 2012. 1. 6. 원고 1에 대하여 한 사전심사결과(건축허가 내지 개발행위허가 불가) 통보처분은 이를 취소한다.
【이 유】
1. 기초사실
아래의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 1, 2, 5, 6호증, 을 1, 2호증(각 가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있다.
원고 1은 부천시 소사구 (이하 생략) 임야 23,710㎡(이하 ‘이 사건 임야’라 한다)에 4층 이하의 공동주택을 건축하기 위하여 2011. 12. 26. 피고에게 건축허가 또는 개발행위허가의 가능 여부에 관한 사전심사청구를 한 사람이고, 원고 2는 원고 1의 아버지로 이 사건 임야의 소유자이다.
피고는 2012. 1. 6. 원고 1에게 위 사전심사청구에 대하여 관련 부서와 협의한 결과 개발행위가 불가능하다고 통보(이하 ‘이 사건 통보’라고 한다)하였다.
2. 본안전 항변에 관한 판단
가. 피고의 주장
피고는, 이 사건 통보는 그 자체로 원고들에 대하여 직접적으로 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 등의 법적 효과를 발생시키는 것이 아니어서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않으므로 이 사건 소는 부적법하다고 항변한다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
행정청의 어떤 행위를 행정처분으로 볼 것이냐의 문제는 추상적, 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용 및 취지와 그 행위가 주체·내용·형식·절차 등에 있어서 어느 정도로 행정처분으로서의 성립 내지 효력요건을 충족하고 있는지 여부, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 할 것이다(대법원 2007. 6. 14. 선고 2005두4397 판결, 대법원 2008. 9. 11. 선고 2006두18362 판결 등 참조).
민원사무처리에 관한 법률(이하 ‘민원사무처리법’이라 한다) 제19조 제1항은 민원인은 대규모의 경제적 비용이 수반되는 민원사항의 경우 행정기관의 장에게 정식으로 민원서류를 제출하기 전에 약식서류로 사전심사를 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 제3항은 행정기관의 장은 사전심사 결과를 민원인에게 통보하여야 하며, 가능하다고 통보한 민원사항에 대하여는 민원인의 귀책사유 또는 불가항력 그 밖에 특별한 사유로 이를 이행할 수 없는 경우를 제외하고는 사전심사 결과 통보시 적시하지 아니한 다른 이유를 들어 거부하는 등의 방법으로 민원사항을 처리하여서는 아니된다고 규정하고 있으며, 제4항은 행정기관의 장은 제1항의 규정에 의한 사전심사 제도를 효율적으로 운영하기 위하여 필요한 법적·제도적 장치를 마련하여 시행하여야 한다고 규정하고 있다. 한편, 민원사무처리법 시행령 제31조 제3항은 행정기관의 장은 사전심사청구대상 민원의 구비서류를 최소화하여야 하며, 사전심사 청구 후 정식민원이 접수된 때에는 이미 제출한 구비서류를 추가로 요구하여서는 아니된다고 규정하고 있고, 제4항은 행정기관의 장은 사전심사를 거친 민원에 대하여는 특별한 사유가 없는 한 기간을 단축하여 신속히 처리하여야 한다고 규정하고 있다.
이 사건 통보가 행정처분인지 여부에 관하여 살피건대, 원고의 건축허가 관련 사전심사청구에 대한 피고의 이 사건 통보는 위에서 본 법령의 규정에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 봄이 상당하다.
① 민원사무처리법 제19조 제1항이 규정하고 있는 사전심사청구제도는 원고와 같이 건축허가 또는 개발행위허가를 받고자 하는 민원인이 허가신청에 필요한 서류의 작성을 위하여 대규모 비용을 들인 후 허가신청을 하였다가 허가단계에서 불허가사유가 있다고 판명되어 불허가되면 막대한 경제적·시간적 손실을 입게 될 우려가 있는 등 실체상의 권리자로서 권리를 행사할 때 중대한 지장을 초래하게 되므로, 허가관청으로 하여금 미리 민원인이 건축허가 또는 개발행위허가를 받을 수 있는지 여부 등을 심사하여 이를 민원인에게 알려주도록 함으로써 민원인이 불필요한 경제적·시간적 손실을 입지 않도록 하려는 데에 그 목적이 있다.
② 민원사무처리법 제19조 제3항은 사전심사청구를 받은 행정기관의 장으로 하여금 민원인에게 사전심사 결과를 통보하도록 하는 의무를 부과하고 있고, 같은 법 제19조 제3항, 같은 법 시행령 제31조 제3항, 제4항에 따르면 행정기관의 장이 민원인에게 가능하다고 통보한 경우 추후 민원인의 허가 신청시 행정기관의 장은 특별한 사유가 없는 한 사전심사 결과를 통보할 때에 구체적으로 제시하지 아니한 다른 이유를 들어 거부하는 등의 방법으로 허가를 거부할 수 없을 뿐만 아니라 이미 제출한 구비서류를 추가로 요구하여서도 아니되고, 특별한 사유가 없는 한 기간을 단축하여 신속히 처리해야 하는 의무를 부담하고 있다.
③ 만약 이 사건 통보를 사법심사의 대상에서 완전히 제외한다면, 민원인이 그와 같은 내용을 다투기 위해 대규모 비용을 들여 정식의 허가신청을 하고 그에 대한 거부처분을 받은 후 그 거부처분을 다투어야 한다는 것이어서, 사전심사청구제도를 마련한 제도의 취지에도 반하는 결과가 된다.
따라서 피고의 위 항변은 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 이 사건 통보가 행정처분이 아니라는 이유로 이 사건 소를 각하한 제1심판결은 부당하여 이를 취소하고, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제418조 본문에 의하여 이 사건을 제1심법원에 환송하기로 한다.
[별지 관계 법령 생략]
판사 이강원(재판장) 강상욱 정재훈