【원 고】
【피 고】
양산시장 (소송대리인 법무법인 동행, 담당변호사 정선명)
【변론종결】
2009. 5. 27.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2008. 8. 25. 원고에게 한 개인택시운송사업면허대상자 제외처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 피고는 2008. 5. 19. 양산시 공고 제2008-697호로 사업의 종류, 면허대수(16대), 면허방법, 신청자격, 구비서류 등의 내용이 포함된 “2008년도 개인택시 운송사업 신규면허 공고”를 하였다.
나. 이에 따라 원고는 2008. 6. 18. 피고에게 개인택시 운송사업 신규면허 신청을 하였다.
다. 한편 원고는 1992. 4. 24.부터 1996. 5. 2.까지 4년 9일간 삼미운수 주식회사에서 일반화물자동차 운전기사로 근무하였고, 1999. 4. 11.부터 같은 해 7. 9.까지 2월 29일간은 주식회사 대성교통(이하, ‘대성교통’이라고만 한다)에 임시취업하여 택시기사로 근무하였으며, 1999. 7. 17.부터 2008. 5. 19.까지 8년 10월 3일간은 웅상택시에서 택시기사로 근무하였다.
라. 대성교통과 웅상택시에서의 월 만근일수는 모두 13일인데, 원고가 대성교통에서 근무하였던 기간(이하, ‘임시취업기간’이라 한다)중 실제 운전일수는 1999. 4.에는 입사일인 4. 11.부터 4. 30.까지 20일 동안 8일, 1999. 5.에는 31일 동안 13일, 1999. 6.에는 30일 동안 10일, 1999. 7.에는 7. 1.부터 퇴사일인 7. 9.까지 9일 동안 3일이고, 웅상택시에 입사한 달인 1999. 7.의 실제 운전일수는 7일, 이 사건 면허 공고가 있었던 2008. 5.의 실제 운전일수는 9일이다.
마. 피고는 원고가 대성교통과 웅상택시에서 근무한 기간인 9년 1월 2일(2월 29일 + 8년 10월 3일) 중에서 임시취업기간인 1999. 4.의 12일(20일-8일, 근무기간에서 실제 운전일수를 뺀 일수이다, 이하 같다), 같은 해 6.의 20일(30일-10일), 같은 해 7.의 6일(9일-3일)과 원고가 웅상택시에 입사한 달인 1999. 7.의 7일(14일-7일), 이 사건 신규면허 공고된 날인 2008. 5.의 10일(19일-9일)을 합한 1월 25일(55일)을 공제하여 원고의 택시 무사고 운전경력을 8년 11월 7일(9년 1월 2일 - 1월 25일)로, 실운전경력 및 무사고경력을 12년 11월 16일(8년 11월 7일 + 4년 9일)로 각 산정한 다음 양산시 개인택시 면허업무 처리규칙(이하, ‘면허규칙’이라고만 한다)의 개인택시 면허발급 우선순위에 관한 별표 1의 기준에 따라 원고를 4순위로 분류하고, 소외인 등 22명을 1순위로 분류하였다.
바. 이에 대하여 원고가 2008. 8. 11. 이의를 제기하였으나, 양산시 버스·택시 교통개선위원회 심의결과 피고는 원고의 이의를 받아들이지 않기로 하고 2008. 8. 25. 원고를 제외한 채 개인택시 운송사업 면허대상자 확정 공고를 함으로써 원고를 개인택시 운송사업 면허대상에서 제외하였다(이하, ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 2, 제2호증의 1,2, 제3, 4호증, 을 제1, 2, 4호증, 제3호증의 1,2의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 당사자의 주장 및 판단
가. 원고의 주장
면허규칙 제6조 제3항에 의하면 “운전경력의 산정은 매월을 기준으로 실제 운전한 일수가 만근일수의 100분의50 이상일 때에는 운전경력 1월로 산정하고, 100분의50 미만일 때에는 실제 운전한 일수만 운전경력으로 산정한다. 이 경우 100분의50 미만의 근무일수는 합산하여 만근일수를 기준으로 월단위로 산정한다”고 규정하고, 같은 조 제5항은 “임시취업 또는 일용직으로 운전한 경력은 배차일지, 임금지급대장, 갑근세 납세필 증명서 등의 객관적인 근거에 따라 확인되는 근무일수만 운전경력으로 인정한다. 이 경우 경력산정은 매월단위 만근일을 기준으로 만근일수 이상 실제 운전한 때에는 1월로 인정하고, 만근일수 미만 실제 운전한 때에는 운전일수를 합산하여 만근일수를 기준으로 1월로 산정한다”고 규정하고 있는바, 이에 따라 원고가 임시취업기간 중인 1999. 4.의 실운전일수 8일, 같은 해 6.의 실운전일수 10일, 같은 해 7.의 실운전일수 3일을 합산하면 21일인데 이를 면허규칙 제6조 제5항에 따라 만근일수 13일을 기준으로 1월로 환산하면 1월 8일이 되고, 웅상택시에서 근무했던 1999. 7.의 실운전일수는 7일이고, 2008. 5.의 실운전일수는 9일로서 모두 만근일수의 100분의 50 이상이므로 이를 면허규칙 제6조 제3항에 따라 환산하면 2월의 운전경력이 되어, 나머지 택시 운전경력과 합산하면 원고의 택시 무사고 운전경력은 9년 이상이어서 개인택시 면허발급 1순위자에 해당하고, 여기에 화물자동차 운전경력까지 감안하면 같은 1순위자들 중에서도 원고가 선순위로서 개인택시 면허발급 대상에 해당함에도 불구하고, 피고는 원고의 운전경력 산정을 잘못하여 원고를 4순위에 해당한다고 분류하고 결과적으로 개인택시 면허대상에서 제외한 이 사건 처분은 위법하다.
나. 피고의 주장
면허규칙 제6조 제3항 및 제5항에 따라 운전경력을 산정하기 위해서는 우선 당해 월의 1일부터 말일까지 근무하였을 것이 전제로 되는 것이나, 원고의 임시취업기간 중 쟁점이 된 1999. 4, 6, 7월과 웅상택시 근무기간 중 쟁점인 1999. 7. 및 2008. 5. 중에서 원고가 그 달의 1일부터 말일까지 근무하였던 것은 1999. 6.뿐이므로 나머지 기간에 대해서는 면허규칙 제6조 제3항 및 제5항의 규정을 적용할 수 없고, 1999. 6.의 경우에도 만근일수를 채우지 못하였으므로 실제 운전일수를 기준으로 운전경력을 산정하여 한 이 사건 처분은 적법하다.
다. 관련 법령
구 여객자동차 운수사업법 시행규칙(2008. 11. 6. 국토해양부령 제66호로 전부개정되기 전의 것) 제17조 제1항에서는 개인택시 운송사업의 면허기준에 관하여 규정하고 있는데, 한편 같은 조 제7항에서는 관할관청이 지역실정을 고려하여 제1항의 규정에 의한 개인택시 운송사업의 면허기준 외에 면허발급요건 또는 우선순위 등의 사항이 포함된 별도의 면허기준을 정할 수 있도록 하고 있고, 이에 따라 피고 측이 제정한 면허규칙 제6조는 다음과 같이 규정하고 있다.
제6조(운전경력산정 등)
①운전경력이라 함은 운전면허를 득하고 여객자동차운송사업용 자동차, 화물자동차운수사업에 사용되는 화물자동차, 건설기계대여업에 사용되는 건설기계 또는 비사업용자동차, 비사업용건설기계 운전실무에 직접 종사한 경력을 말하며, 근속기간과는 구분된다.
②운전경력은 취업규칙이나 단체협약 등 근로계약에 의하여 정상적으로 운전실무에 종사한 기간으로 한다. 다만, 종사한 기간 중에 휴직, 운전면허취소, 운전면허정지 등의 기간과 노동조합업무를 수행하면서 운전에 종사한 경우 등은 다음 각호에 의거 경력을 산정한다.
1. 휴직기간은 운전경력에서 제외한다.
2. 법규위반 및 교통사고 등으로 운전면허의 취소 또는 정지기간은 제외한다.
3. 노동조합업무를 수행한 노동조합간부의 운전경력은 노사단체협약이 정하는 바에 따라 소속업체 대표가 발급한 운전경력에 한하여 인정한다. 이 경우 ‘노동조합간부’라 함은 노동조합법에 의한 노사단체협약에서 정한 노동조합업무 전임자와 연합단체인 노동조합의 노동조합업무 전임자를 말한다.
4. 노사분규 등으로 인한 운행중단 및 직장폐쇄기간은 운전경력에서 제외한다. 다만, 근속기간으로는 인정한다.
5. 기타 운전자가 실제 운전에 종사하지 아니하고 회사관리직 등 타직종에서 재임한 기간은 운전경력 및 근속경력에서 제외한다.
③운전경력의 산정은 매월을 기준으로 실제 운전한 일수가 만근일수의 100분의50 이상일 때에는 운전경력 1월로 산정하고, 100분의50 미만일 때에는 실제 운전한 일수만 운전경력으로 산정한다. 이 경우 100분의50 미만의 근무일수는 합산하여 만근일수를 기준으로 월단위로 산정한다.
④노동조합업무 전임간부가 업체로부터 해고된 후 법원으로부터 승소판결을 받아 원직에 복직되었을 경우 해고기간 중 후임 노동조합업무 전임간부가 선출되지 아니하였을 경우 동 해고기간은 운전경력으로 인정한다.
⑤임시취업 또는 일용직으로 운전한 경력은 배차일지, 임금지급대장, 갑근세납세필증명서 등의 객관적인 근거에 따라 확인되는 근무일수만 운전경력으로 인정한다. 이 경우 경력산정은 매월단위 만근일을 기준으로 만근일수 이상 실제 운전한 때에는 1월로 인정하고, 만근일수 미만 실제 운전한 때에는 운전일수를 합산하여 만근일수를 기준으로 1월로 산정한다.
⑦근속기간의 산정은 같은 업종으로 관내업체에 계속하여 근무한 경력으로 하며 다음 각호의 경우에는 근속으로 본다.
1. 근무회사에서 퇴직한 후 30일 이내 동일회사 또는 같은 업종의 다른 회사에 취업한 경우. 다만, 운전하지 아니한 기간은 운전경력으로 인정하지 아니한다.
한편, 면허발급에 관한 면허규칙의 규정은 다음과 같다.
제3조(면허발급 등)
②신규면허는 공고 등의 방법으로 공개모집하되, 면허신청자 중 여객자동차운수사업법 제7조에 의한 결격사유가 없는 자로서 별표 1의 개인택시 운송사업 면허발급 우선순위에 의한다.
제4조(우선순위 적용)
①신규면허는 제3조 제2항 별표 1의 우선순위에 따라 면허하며 같은 순위의 같은 등급에서 경합이 있을 때에는 장기 무사고 운전경력자를 우선하고, 그래도 경합이 있을 때에는 관내업체 장기근속자를 우선으로 하며, 그 다음으로 주민등록표상 연장자의 순으로 한다.
[별표1] 개인택시 면허발급 우선순위
○1순위 : 택시를 9년 이상 무사고로 운전한 자로서 면허신청 공고일 현재 관내 택시회사에서 7년 이상 근속 중인 자
○2순위 : 택시를 13년 이상 무사고로 운전한 자로서 면허신청 공고일 현재 관내 택시회사에서 4년 이상 근속 중인 자
○3순위 : 택시를 5년 이상 무사고로 운전한 자로서 면허신청 공고일 현재 관내 택시회사에서 13년 이상 근속 중인 자
○4순위 : 택시를 7년 이상 무사고로 운전한 자로서 면허신청 공고일 현재 관내 택시회사에서 7년 이상 근속 중인 자
○5순위 : 택시를 5년 이상 무사고로 운전한 자로서 면허신청 공고일 현재 관내 택시회사에서 5년 이상 근속 중인 자
라. 판 단
이 사건 처분이 적법한지 여부는, 면허규칙 제6조 제3항 및 제5항에 의하여 운전경력을 산정하기 위한 전제로 당해 월의 1일부터 말일까지 택시회사에서 근무하여야 한다는 이른바 매월 기준이 충족되어야 하는지 여부에 달려 있다.
그러므로 살피건대, 개인택시 운송사업 면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 행정행위로서 법령에 특별한 규정이 없는 한 재량행위이고, 그 면허를 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 행정청이 정한 면허발급의 우선순위 등에 관한 기준을 해석, 적용함에 있어서도 그 기준이 객관적으로 보아 합리적이 아니라거나 타당하지 아니하여 재량권을 남용한 위법한 것이라고 인정되지 아니하는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것인바, ①운전경력은 어디까지나 실제 운전업무에 종사한 기간을 의미하는 것이고, 면허규칙 제6조 제3항 및 제5항은 택시 운전의 격일제 근무형태 및 운전자의 휴식과 복지를 고려하여 실제 운전일수에 불구하고 매월 기준 만근일수를 기준으로 일정 일수 이상을 근무하면 해당 월 전체를 운전경력으로 인정하여 주겠다는 예외적인 규정인 점, ②면허규칙 제6조 제2항은 휴직기간, 운전면허 취소 및 정지 기간, 노사분규로 인한 운행중단 및 직장폐쇄 기간, 기타 운전자가 실제 운전에 종사하지 아니하고 회사관리직 등 타직종에 재임한 기간은 운전경력에서 제외하도록 규정하고 있는데, 원고 주장과 같이 택시 회사에 입사한 달이나 퇴사한 달 등에 있어서 실제 근무일을 고려하지 않고 해당 월 전체를 운전경력으로 인정하게 된다면 휴직한 기간, 파업이나 직장폐쇄가 있던 기간, 회사관리직 등으로 근무한 기간을 운전경력에서 제외하도록 한 것과 차이가 발생하고 그 취지와도 맞지 않는 점, ③해당 월의 1일부터 말일까지 택시회사에 근무하지 않았고 운전업무에 종사하지 않았는데도 만근일수만을 기준으로 해당 월 전체를 운전경력으로 인정하게 되면 택시회사에 재직한 근무기간보다 운전경력이 더 길게 되어 불합리한 결과가 되는 점 등에 비추어 보면, 면허규칙 제6조 제3항 및 제5항에 의한 운전경력 산정을 해당 월의 1일부터 말일까지 근무하였을 것을 전제로 하는 것이 불합리하다거나 부당하다고 볼 수는 없고, 여기에 더하여 위와 같은 기준이 원고뿐만 아니라 다른 신청자들에 대하여서도 동일하게 적용되는 것이어서 원고에게만 불리하게 적용된 것이 아닌 점도 감안하면 더욱 그러하다.
따라서 원고가 해당 월의 1일부터 말일까지 근무하지 아니한 달의 경우 실제 근무일수만을 운전경력으로 인정하여 이를 기준으로 면허대상자를 선정한 이 사건 처분은 적법하다.
한편 원고는, 가사 피고가 산정한 방식대로 매달 1일부터 말일까지 근무한 것을 전제로만 면허규칙 제6조 제3항 및 제5항을 적용하는 것이라 하더라도, 원고가 대성교통에서 웅상택시로 이직한 1999. 7.의 경우에는 면허규칙 제6조 제7항에 따라 근속한 것으로 보아야 하므로 만근일수의 100분의 50이상 근무한 것으로서 1월로 산정하여야 하고, 나아가 개인택시 신규면허 공고를 하면서 피고가 한 것과 같은 경력산정 방식을 고지하지 않은 하자가 있어 이 사건 처분은 위법하다는 취지의 주장을 하나, 근속기간의 산정과 운전경력 산정은 그 취지가 상이하고 근속기간에 관한 규정인 면허규칙 제6조 제7항 제1호 단서에서도 운전하지 아니한 기간은 운전경력으로 인정하지 않는다고 명시하고 있으며, 피고가 이미 면허발급기준에 관한 면허규칙을 제정, 공표하였고 그 내용이 예측가능성이 없을 정도로 불명확하다고 보이지도 않는 이상 원고가 사전에 그 해석상 의문이 있어 이에 대한 설명을 요구하는 것은 별론으로 하고 피고에게 개인택시 신규면허 공고를 하면서 그에 대한 고시를 하여야 할 의무가 있다고 할 수도 없으므로, 원고의 위 주장은 모두 이유 없다.
3. 결 론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김종기(재판장) 이우희 정성균