【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
서울특별시 동작구청장
【원심판결】
서울고법 2012. 6. 1. 선고 2011누14076 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」(이하 ‘법’이라 한다) 제11조에 의하면, 시장·군수 또는 구청장(이하 ‘시장 등’이라 한다)은 개별공시지가를 결정·공시하는 경우 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 지가를 산정한 다음, 그와 같이 산정된 지가의 타당성에 대하여 감정평가업자의 검증을 받고(다만 이 검증은 생략할 수 있는 경우도 있다) 토지소유자 그 밖의 이해관계인의 의견을 들은 후 시·군·구부동산평가위원회의 심의를 거쳐서 개별공시지가를 결정하고, 이때 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. 그리고 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률 시행령」(이하 ‘법 시행령’이라 한다) 제17조 제2항에 의하면, 시장 등으로부터 검증의뢰를 받은 감정평가업자는 ‘비교표준지의 선정에 관한 사항’과 ‘개별토지의 가격산정의 적정성에 관한 사항’ 외에도 ‘산정한 개별토지의 가격과 표준지공시지가의 균형유지에 관한 사항’, ‘산정한 개별토지의 가격과 인근 토지의 지가 및 전년도 지가와의 균형유지에 관한 사항’, ‘그 밖에 시장 등이 검토를 의뢰한 사항’을 검토·확인하고 의견을 제시하여야 한다.
이와 같은 규정들의 취지와 그 문언에 비추어 보면, 시장 등은 표준지공시지가에 토지가격비준표를 사용하여 산정된 지가와 감정평가업자의 검증의견 및 토지소유자 등의 의견을 종합하여 당해 토지에 대하여 표준지공시지가와 균형을 유지한 개별공시지가를 결정할 수 있고, 그와 같이 결정된 개별공시지가가 표준지공시지가와 균형을 유지하지 못할 정도로 현저히 불합리하다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 결과적으로 토지가격비준표를 사용하여 산정한 지가와 달리 결정되었거나 감정평가사의 검증의견에 따라 결정되었다는 이유만으로 그 개별공시지가의 결정이 위법하다고 볼 수는 없다.
2. 원심은 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 피고는 이 사건 각 토지의 개별공시지가를 결정하면서 감정평가업자가 산정지가의 검증과정에서 토지가격비준표에 제시된 토지특성에 기초한 가격배율을 무시하고 감정평가방식에 따라 독자적으로 산정하여 의견을 제시한 검증지가를 그대로 반영하였을 뿐만 아니라 그 과정에서 참작하여서는 아니 되는 ‘장래의 이용가능성’을 개별공시지가 감액의 요소로 반영하였고, 이와 같은 잘못은 원고의 이의신청에 따라 실시한 다른 감정평가업자의 검증과정 및 동작구 부동산평가위원회의 심의과정에서도 바로잡히지 아니하였으므로, 피고가 이 사건 각 토지에 대한 개별공시지가를 1㎡당 700만 원으로 결정한 이 사건 처분은 법과 법 시행령에 규정된 개별공시지가 산정방법에 어긋나는 것으로서 위법하다고 판단하였다.
3. 그러나 원심의 이러한 판단은 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.
원심판결 이유와 기록에 의하면, ① 피고는 이 사건 각 토지의 비교표준지로 서울 동작구 (주소 생략) 토지(2010. 1. 1. 기준 공시지가는 1㎡당 810만 원이다)를 선정하고 이 사건 각 토지와 비교표준지의 토지가격비준표상 총 가격배율을 1.00으로 조사함에 따라 이 사건 각 토지의 가격을 1㎡당 810만 원으로 산정한 사실, ② 법 제11조에 따라 피고로부터 이와 같이 산정된 가격의 검증을 의뢰받은 감정평가사 소외 1은, 이 사건 각 토지가 비교표준지와 비교하여 환경조건, 획지조건 및 기타조건에서 열세에 있어(기타조건과 관련하여, 비교표준지는 개발을 위한 거래가 이어지고 있으나, 이 사건 각 토지는 개발 움직임이 없다는 점을 ‘장래의 동향’으로 반영하여 97%의 비율로 열세에 있다고 보았다) 비교표준지의 공시지가를 약 83.9%의 비율로 감액한 1㎡당 680만 원을 개별공시지가로 정함이 적정하다는 검증의견을 제시한 사실, ③ 피고가 이 검증의견을 받아들여 이 사건 각 토지의 개별공시지가를 1㎡당 680만 원으로 결정·공시하였는데, 이에 대하여 원고가 이의신청을 제기한 사실, ④ 원고의 이의신청에 따라 피고로부터 다시 이 사건 각 토지의 가격에 대한 검증을 의뢰받은 감정평가사 소외 2는, 이 사건 각 토지가 비교표준지와 비교하여 환경조건에서 95%, 획지조건에서 91%의 비율로 열세에 있다고 보아(기타조건에서는 비교표준지와 대등하다고 보았다) 비교표준지의 공시지가에 대하여 약 86.5%의 비율로 감액한 1㎡당 700만 원을 이 사건 각 토지의 개별공시지가로 정함이 적정하다는 검증의견을 제시하였고, 피고는 동작구 부동산평가위원회의 심의를 거쳐 이 검증의견을 받아들여 이 사건 처분을 한 사실을 알 수 있다.
이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 감정평가사 소외 2의 검증의견은 이 사건 각 토지의 가격을 감정평가방식에 의하여 독자적으로 산정한 것이 아니라 법령상 절차에 따라 제시한 이 사건 각 토지와 비교표준지 사이의 가격균형유지 등에 관한 의견으로서, 피고는 토지가격비준표를 사용하여 산정된 당해 토지의 가격과 감정평가사 소외 2의 검증의견 등을 종합하고 동작구 부동산평가위원회의 심의를 거쳐 이 사건 처분을 한 것으로 보인다. 따라서 피고가 결정한 이 사건 각 토지의 개별공시지가가 결과적으로 토지가격비준표를 사용하여 산정한 지가가 아니라 감정평가사의 검증의견과 같게 되었더라도 이것만으로 이 사건 처분을 위법하다고 볼 수는 없다. 원심이 인용한 대법원판례들은 이 사건과 적용되는 법령의 내용을 달리하는 사안에 관한 것으로서 이 사건에 원용하기에 적절하지 아니하다. 그리고 위와 같은 사실관계에 의하면, 감정평가사 소외 2의 검증의견이나 그에 따른 이 사건 처분에는 이 사건 각 토지의 ‘장래의 이용가능성’이 그 개별공시지가에 대한 감액의 요소로 반영되었다고 볼 수도 없다. 나아가 이 사건 각 토지에 대한 ‘장래의 동향’이 평가의 요소로 반영되었더라도 이는 이 사건 각 토지와 비교표준지의 가격을 비교하는 기준시점 당시의 요소로 고려한 것일 뿐 이 사건 각 토지에 대한 현실적 이용 상황과는 다른 ‘장래의 이용가능성’을 고려한 것으로 볼 수 없으므로, 이를 들어 이 사건 처분이 위법하다고 할 수도 없다.
그럼에도 원심은 그 판시와 같은 이유를 들어 이 사건 처분이 위법하다고 판단하였으니, 원심의 이러한 판단에는 개별공시지가의 결정에 관한 법리를 오해하였을 뿐만 아니라, 논리와 경험의 법칙을 위반하고 자유심증주의의 한계를 벗어나 사실을 잘못 인정함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이를 지적하는 취지의 상고이유의 주장은 이유 있다.
4. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김소영(재판장) 신영철 이상훈(주심) 김용덕