【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
청주시장
【원심판결】
대전고법 2011. 4. 13. 선고 (청주)2010누451 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 대전고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 여객자동차 운수사업법에 의한 개인택시운송사업면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 이른바 수익적 행정행위로서 법령에 특별한 규정이 없는 한 재량행위이고, 그 면허를 위하여 정하여진 순위 내에서 운전경력 인정방법에 관한 기준을 설정하거나 변경하는 것 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 기준의 설정이나 변경이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이지 아니하는 이상, 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 한다( 대법원 2007. 3. 15. 선고 2006두15783 판결 참조).
2. 원심은, 그 채택 증거에 의하여 청주시 개인택시운송사업면허 업무규정(2009. 7. 24. 청주시 훈령 제615호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 업무규정’이라 한다)은 ‘청주시 소재 버스회사’에서 일정기간 근속한 자에 대하여 면허발급 우선순위를 부여하고 있는 사실, 피고는 원고가 화성시에 본점을 둔 주식회사 중앙고속(이하 ‘중앙고속’이라 한다)의 청주영업소에 소속되어 있으면서 근무한 운전경력을 청주시 소재 버스회사에서 근속한 경력으로 볼 수 없다는 이유로 그 경력을 제외한 나머지 경력만을 근거로 우선순위를 계산하여 원고를 면허발급대상에서 제외하는 이 사건 처분을 한 사실을 인정한 다음, 이 사건 업무규정에서 말하는 ‘청주시 소재 버스회사’라 함은 청주시에 본점을 둔 사업체를 의미한다고 할 것이고, 중앙고속과 같이 전국적인 영업망을 갖춘 운수사업체에 근무하는 버스운전경력자의 경우에는 원칙적으로 당해 면허발급 신청자가 소속된 버스회사 본점 소재지를 기준으로 청주시 소재 버스회사에서의 근속 여부를 판단하되, 다만 소속 버스회사 본점 소재지가 다른 지역이라고 하더라도 청주시에 거주하면서 다른 지역과 청주시 사이를 운행하는 노선을 운전하는 경우 등과 같이 청주시에 본점을 둔 버스회사에 소속되어 근무하는 경우와 사실상 동일시할 수 있는 경우에는 청주시 소재 버스회사에서 근속한 것으로 봄이 타당하며, 본점 소재지가 청주시가 아닌 중앙고속에 소속되어 있었으나 청주시에 거주하면서 청주기점 노선을 운행한 버스운전경력자인 원고를 청주기점이나 청주경유 노선을 운행하지 않으면서 본점이 청주시에 있는 버스회사 소속 버스운전경력자에 비하여 단지 소속 회사의 본점 소재지가 청주시가 아니라는 형식적인 이유만 가지고 다른 합리적 이유 없이 부당하게 차별대우하는 것은 평등의 원칙에 반한다고 할 것이므로, 이와 다른 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였다.
3. 그런데 원심이 ‘청주시 소재 버스회사’를 ‘청주시에 본점을 둔 버스회사’로 해석한 것은 수긍할 수 있으나, 원심이 그 판시와 같은 사정을 들어 피고가 합리적인 이유 없이 원고를 부당하게 차별대우하여 평등의 원칙에 반한다는 이유로 이 사건 처분이 위법하다고 판단한 것은 다음과 같은 이유로 이를 수긍하기 어렵다.
여객자동차 운수사업법 시행규칙 제19조 제6항은 관할관청은 지역실정을 고려하여 면허발급 요건 또는 우선순위를 따로 정하여 면허할 수 있다고 규정하고 있고, 기록에서 알 수 있는 피고의 주장에 의하면, 피고가 우선순위 요건을 ‘청주시 소재 버스회사’, 즉 ‘청주시에 본점을 둔 버스회사’에 일정기간 근속한 자만으로 한정한 이유는, 청주시 지역실정을 반영한 것으로서 청주시 관할구역인 개인택시운송사업구역의 지리에 밝고 관할구역 내에 장기간 거주하면서 청주시에 본점을 둔 버스회사에서 근무하여 온 운전자들의 장기적 근속을 유도함과 아울러 이를 통해 청주시에 본점을 둔 버스회사를 보호하여 청주시에서 안정적인 여객운송서비스업이 유지되도록 하고, 특히 버스분야에 배당되는 면허비율이 12%에 불과하여(이 사건 2008년도, 2009년도 모집공고에 의하면 총 31대 중 2대에 불과하다) 청주시에 본점을 둔 버스회사에 근속한 버스운전자만으로 우선순위 범위를 한정한 것이라고 한다.
이러한 지역실정을 고려한 규정취지와 함께 매년 상황에 따라 적절히 면허 숫자를 조절하여야 할 필요성이 있는 개인택시 면허제도의 성격, 택시운송사업의 공익성, 지역실정에 따라 근로자의 이동을 억제하고 지역에서의 장기간 근속을 장려함으로써 안정적인 여객운송서비스를 제공할 일반적 필요성 등의 제반 사정에 비추어 보면, 이 사건 우선순위 규정이 청주시에 본점을 둔 버스회사에 근속한 자만을 우대함으로써 결과적으로 원고와 같은 다른 지역에 본점을 둔 버스회사 소속 신청자에게 불리한 결과를 초래하였다고 하더라도, 이를 객관적으로 합리적이지 아니하거나 타당하지 않다고 보기는 어렵다. 따라서 피고가 본점 소재지가 청주시가 아니라는 형식적인 이유만 가지고 다른 합리적인 이유 없이 원고를 부당하게 차별대우하였다고 할 수 없으므로 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수 없다.
그렇다면, 이와 다른 전제에서 이 사건 처분이 위법하다고 한 원심판결에는 개인택시운송사업면허의 기준 설정 및 해석에 대한 행정청의 재량에 관한 법리를 오해함으로써 판결 결과에 영향을 미친 잘못이 있다. 상고이유로 이 점을 지적하는 피고의 주장은 정당하다.
4. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박보영(재판장) 민일영(주심) 이인복 김신