【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
서울특별시 성북구 (소송대리인 법무법인 안세 담당변호사 이성환 외 3인)
【원심판결】
서울중앙지법 2013. 2. 20. 선고 2012나24667 판결
【주 문】
원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울중앙지방법원 합의부에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
원심은, 행정청이 관리처분계획에 대한 인가 여부를 결정할 때에는 그 내용이 도시정비법령 등의 기준과 내용에 적합한지 심사, 감독하여야 하고, 이를 위하여 필요한 조사를 하여야 한다는 법리를 전제한 다음, 서울특별시 성북구청장(이하 ‘성북구청장’이라고 한다)이 현금청산대상자에서 원고가 누락된 이 사건 관리처분계획을 그대로 인가하고 이 사건 조합이 관리처분계획에 따라 이전고시를 함으로써 원고가 이 사건 토지의 소유권을 상실하게 된 것은 이 사건 조합의 과실과 관리처분계획을 인가하면서 현금청산대상자가 누락되었는지에 관한 심사를 소홀히 한 성북구청장의 과실이 경합한 결과이므로, 성북구청장이 소속한 지방자치단체인 피고가 원고에 대하여 그 손해를 배상할 책임이 있다고 판단하였다.
그러나 원심의 이러한 판단은 다음과 같은 이유에서 수긍하기 어렵다.
구 도시 및 주거환경정비법(2005. 8. 4. 법률 제7678호로 개정되어 2006. 8. 4. 시행되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라고 한다) 제48조 제1항은 분양신청기간 종료 후 기존 건축물 철거 전에 사업시행자가 분양설계(제1호), 분양대상자의 주소 및 성명(제2호), 분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액(제3호), 분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 명세 및 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격(제4호), 정비사업비의 추산액 및 그에 따른 조합원 부담규모 및 부담시기(제5호), 분양대상자의 종전의 토지 또는 건축물에 관한 소유권 외의 권리명세(제6호), 그 밖에 정비사업과 관련한 권리 등에 대하여 대통령령이 정하는 사항(제7호)을 포함한 관리처분계획을 수립하여 시장·군수 또는 자치구 구청장(이하 ‘구청장’이라고 한다)의 인가를 받도록 규정하고 있고, 위 제7호의 위임을 받은 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2006. 6. 7. 대통령령 제19503호로 개정되어 2006. 6. 8. 시행되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법 시행령’이라고 한다) 제50조는 관리처분계획에 포함되어야 할 사항으로서 구 도시정비법 제47조의 규정에 의하여 현금으로 청산하여야 하는 토지등소유자별 기존의 토지·건축물 또는 그 밖의 권리의 명세와 이에 대한 청산방법(제1호), 정비사업의 시행으로 인하여 새로이 설치되는 정비기반시설의 명세와 용도가 폐지되는 정비기반시설의 명세(제2호), 구 도시정비법 제48조 제3항 전단의 규정에 의한 보류지 등의 명세와 추산가액 및 처분방법(제3호), 제52조 제1항 제4호의 규정에 의한 비용의 부담비율에 의한 대지 및 건축물의 분양계획과 그 비용부담의 한도·방법 및 시기(제4호)를 규정하고 있으며, 구 도시정비법 제48조 제2항은 위와 같은 관리처분계획의 내용을 정하는 기준에 관하여 자세히 규정하고 있다. 나아가 구 도시정비법 제75조 제2항은 구청장이 정비사업의 원활한 시행을 위하여 감독상 필요하다고 인정하는 때에는 사업시행자에 대하여 보고 또는 자료의 제출을 명할 수 있고, 소속 공무원으로 하여금 그 업무에 관한 사항을 조사하게 할 수 있도록 규정하고 있고, 제77조 제1항은 정비사업의 시행이 구 도시정비법에 의한 명령·처분이나 사업시행계획서 또는 관리처분계획에 위반되었다고 인정되는 때에는 정비사업의 적정한 시행을 위하여 필요한 범위 안에서 구청장이 사업시행자에게 그 처분의 취소·변경 또는 정지, 그 공사의 중지·변경, 임원의 개선 권고, 그 밖의 필요한 조치를 취할 수 있도록 규정하고 있다. 한편 관리처분계획에 대한 행정청의 인가는 관리처분계획의 법률상 효력을 완성시키는 보충행위로서의 성질을 가지는데, 이에 관하여 구 도시정비법 제49조 제2항과 제3항에서 사업시행자로부터 관리처분계획의 인가 신청이 있는 경우 30일 이내에 인가 여부를 결정하여 사업시행자에게 통보하고, 인가를 하는 경우 그 내용을 당해 지방자치단체의 공보에 고시하도록 규정하고 있을 뿐이다.
이러한 관리처분계획 및 그에 대한 인가처분의 의의와 성질, 그 근거가 되는 구 도시정비법령의 위 규정들에 비추어 보면, 행정청이 관리처분계획에 대한 인가 여부를 결정할 때에는 관리처분계획인가 신청서와 첨부서류를 기준으로 그 관리처분계획에 구 도시정비법 제48조 제1항, 구 도시정비법 시행령 제50조에 규정된 사항이 포함되어 있는지, 그 계획의 내용이 구 도시정비법 제48조 제2항의 기준에 부합하는지 여부 등을 심사·확인하여 인가 여부를 결정하면 되고, 그 과정에서 행정청은 구 도시정비법 제75조 제2항, 제77조 제1항에서 정한 조치를 통하여 관리처분계획을 실질적으로 심사할 권한이 있으나, 더 나아가 행정청이 정비계획 수립 과정에서 미리 조사하거나 재개발조합으로부터 이미 제출받아 보유하고 있는 정비구역 내 토지등소유자의 명단과 관리처분계획상 분양대상자, 현금청산대상자 명단을 하나하나 대조하여 현금청산대상자 중 누락된 사람이 있는지를 확인할 의무까지 부담한다고 볼 수 없으며, 설령 현금청산대상자를 누락하는 등의 하자가 있는 관리처분계획을 그대로 인가하였다고 하더라도 그 하자의 존재를 관리처분계획인가 신청서와 첨부서류에 대한 심사만으로 발견할 수 없는 경우라면 누락된 현금청산대상자에 대하여 불법행위로 인한 손해배상책임을 진다고 볼 수 없다.
그런데도 원심은 성북구청장이 정비계획 수립 과정에서 조사한 ‘토지 및 건축물의 이용과 소유현황’, ‘토지의 용도 소유자·규모별 현황’ 및 이 사건 조합이 제출한 사업시행계획서에 포함된 ‘토지 또는 건축물 등에 관한 권리자 및 그 권리의 명세’에 관한 내용을 이 사건 관리처분계획과 대조함으로써 원고가 현금청산대상자에서 누락된 사실을 알 수 있었는데도 이에 관한 심사를 소홀히 한 과실이 있다고 인정하고 말았으니, 원심의 이러한 판단은 행정청의 관리처분계획에 대한 심사의무의 범위에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 피고의 상고이유 주장은 이유 있다.
그러므로 나머지 상고이유 주장에 관한 판단을 생략한 채, 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이인복(재판장) 민일영 박보영 김신(주심)