【원 고】
이천에너지 주식회사 (소송대리인 법무법인(유한) 화우 담당변호사 전종민 외 1인)
【피 고】
경기도지사
【변론종결】
2011. 10. 27.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2010. 11. 24. 원고에 대하여 한 ‘대기배출시설 설치허가신청 및 대기오염물질 총량관리사업장 설치변경허가신청’에 대한 각 불허가처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 두산건설 주식회사는 1993. 4. 8. 인근 공장에 열과 전기를 공급할 목적으로 이천시 부발읍 신하리 (지번 1 생략) 지상에 열병합발전소(이하 ‘이 사건 발전소’라 한다)를 설치하고 인근 공장에 스팀과 전기를 공급하는 회사로서, 1993. 4. 19. 산업자원부장관으로부터 집단에너지사업허가를 받고, 2004. 2. 23. 피고에게 대기배출시설(사용연료 : 벙커-C유) 설치신고를 하였다.
나. 두산산업개발 주식회사(이후 2007. 3. 30. 두산건설 주식회사로 상호변경됨)는 2004. 6. 3. 두산건설 주식회사로부터 이 사건 발전소 시설 일체와 부지를 양수한 후 피고로부터 2008. 1. 2. 대기오염물질 총량관리사업장 설치허가를 받았고, 2008. 6. 24. 대기배출시설의 사용연료를 우드칩(Wood Chip)으로 변경하였으며, 2009. 2. 24. 에너지솔류션즈 주식회사에 이 사건 발전소의 시설 및 사업 일체를 양도하였다.
다. 원고는 2009. 8. 24. 이 사건 발전소의 시설 및 사업 일체를 에너지솔류션즈 주식회사로부터 양수하고 그 무렵 피고에게 위 각 허가에 대한 변경절차를 마쳤다.
라. 원고는 2010. 11. 2. 이 사건 발전소의 사용연료를 우드칩(Wood Chip)에서 RPF(폐프라스틱 고형연료, Refuse Plastic Fuel), RDF(생활폐기물 고형연료, Refuse Derived Fuel), WCF(폐목재 고형연료, Wood Chip Fuel)로 변경하고, 그에 따라 우드칩 전용보일러를 고형연료제품 전용시설로 교체하며 오염방지시설도 교체하는 내용으로 피고에게 대기오염물질 총량관리사업장설치 변경허가신청 및 대기배출시설 설치허가신청을 하였다(이하 ‘이 사건 신청’이라 하고, 위와 같이 변경신청한 시설을 이하 ‘이 사건 시설’이라 한다).
마. 이에 대하여 피고는 2010. 11. 24. 아래와 같은 이유로 불허가하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
- 이 사건 발전소는 수도권 지역 중 대기오염이 심각하다고 인정되는 대기관리권역으로 지정된 지역으로서, 원고가 신청한 대기배출시설에 사용되는 RPF(폐프라스틱 고형연료), RDF(생활폐기물 고형연료), WCF(폐목재 고형연료)를 소각할 경우 염화수소, 다이옥신, 납 등의 특정대기유해물질 및 기타 오염물질 등이 배출되므로, 환경피해가 예상되고 대기오염이 심화될 것으로 판단된다고 하여 그 지역을 관할하는 이천시장으로부터 불허가처리 의견이 제출되었다. - 이 사건 시설로부터 발생되는 환경오염물질로 인하여 인근 주민의 건강·재산 및 동·식물의 생육에 대한 위해와 주변 300m 내에 위치한 상수원(급수인구 168,355명)에 대한 악영향을 초래할 우려가 있으며, 그 지역주민의 설치반대 민원이 지속적으로 야기되고 있다. - 따라서 대기환경보전법 제23조 제6항 및 같은 법 시행령 제12조에 의거 이 사건 신청을 불허가한다.
바. 피고는 이 사건 소송 중에, 이 사건 발전소 소재지가 팔당상수원 수질보전 특별대책지역에 속하므로 환경정책기본법 제22조 제2항 및 환경부 고시 제2010-18호(팔당·대청호 상수원 수질보전 특별대책지역 지정 및 특별종합대책)에 의하여 특정수질유해물질을 배출하는 이 사건 시설의 설치가 허용될 수 없다는 것을 이 사건 처분의 사유로 추가하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2호증의 1, 2, 3, 갑 제3호증의 1, 2, 3의 각 기재 및 변론 전체의 취지
2. 주장 및 판단
가. 원고의 주장
아래와 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.
1) 허가제한요건의 불비에 관하여
이 사건 발전소는 연간 10톤 이상의 특정대기유해물질을 배출하는 시설이 아니고, 이 사건 처분 당시 반경 1km 안의 상주 인구가 2만명에 미치지 못하므로 대기환경보전법 제23조 제6항, 같은 법 시행령 제12조 제1호의 허가제한요건에 해당하지 않고, 인근 주민들의 반대민원과 이천시장의 반대의견이 있다는 사정은 이 사건 신청에 대한 불허가 사유가 될 수 없다.
2) 재량권의 일탈·남용에 관하여
대기환경보전법 제23조 제6항, 같은 법 시행령 제12조 제1호에서 향후 예측되는 인구증가를 허가제한요건으로 규정하고 있지 않을 뿐만 아니라 도시개발계획이 수립되었다고 하여 반드시 가까운 장래에 상주인구가 급격히 증가할 것이 명백하다고 볼 수도 없고, 이 사건 시설은 저탄소 녹색성장이라는 국가정책에 따른 것으로 화석연료의 사용감축 및 신재생에너지의 사용을 통해 오염물질의 배출을 저감할 수 있어 장기적으로는 환경보전 및 개선에 기여하고 국가경쟁력 강화에도 기여하는 점 등에 비추어 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 것이다.
3) 추가된 처분사유에 관하여
피고가 이 사건 변론에 이르러 추가한 처분사유는 당초 이 사건 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 있어 동일성이 인정되지 않으므로 허용될 수 없다.
가사 위와 같은 처분사유의 추가가 인정된다 하더라도, 이러한 경우 피고는 행정절차법 제17조 제5항에 따라 원고에게 특정수질유해물질의 배출과 관련하여 보완을 요구하여야 함에도 이를 이행하지 않아 위 규정을 위반하였다.
또한 위와 같은 처분사유의 추가가 인정된다 하더라도, 원고가 환경부 고시 제2010-18호가 있기 전에 이미 폐수배출시설 설치허가를 받았음에도 불구하고 피고는 위 고시의 기준에 맞게 기존의 폐수배출시설 설치허가를 철회 또는 변경하거나 기존 폐수배출시설의 대체를 권고하지 않았고, 불허가 대신 그러한 변경이나 대체를 부관이나 허가조건으로 하여 원고의 피해를 최소화할 수 있었음에도 그러한 조치를 하지 않은 점에서 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이고, 원고는 이러한 피고의 태도를 신뢰하여 기존의 폐수배출시설을 토대로 이 사건 시설의 설치가 가능할 것으로 신뢰하고 그에 관한 아무런 조치도 행하지 않았던 것이므로 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에도 위반된다.
나. 관계법령
별지 기재와 같다.
다. 인정사실
1) 원고는 이 사건 시설의 연간 질소산화물 배출량을 87.21톤, 연간 황산화물 배출량을 19.60톤, 연간 먼지 배출량을 6.41톤으로 하고, 특정대기유해물질인 염화수소의 연간 배출량을 18.47톤으로 하여 이 사건 신청을 하였다.
2) 이 사건 처분 당시 이 사건 발전소 소재지로부터 반경 1km 안의 상주인구는 11,451명이었다.
3) 이 사건 처분 당시 이미 이 사건 발전소로부터 800m 거리에 있는 이천시 부발읍 신하리 (지번 2 생략) 일대 35만㎡에 부발역세권 제1종지구단위계획이 수립되어 있었고, 성남~여주 복선전철 건설사업에 따라 신설되는 부발역에 2011년 승하차 예상인원이 12,184명에 이르며, 2020 이천도시기본계획에 의하면 부발역세권의 예상 수용인구는 22,400명에 이른다. 그 밖에도 이 사건 발전소로부터 1.4km 가량 떨어진 이천시 부발읍 가좌리 (지번 3 생략) 일대 110만㎡에 가좌지구 제1종지구단위계획이 수립되어 있었다.
4) 한편 원고는 이 사건 신청 전인 2010. 2. 2. 인근 주민들과의 간담회에서 인근 주민들이 이 사건 시설의 설치에 반대할 경우 고형연료 사용은 추진하지 않고 당시 이미 허가받은 우드칩으로 사업성을 검토하여 추진하겠다고 밝혔다.
5) 이천시장은 이 사건 신청에 대하여 피고에게, 이천시 대기오염이 인근 시군에 비하여 높고, 고형연료를 사용할 경우 대기질 저하가 우려되며, 이 사건 발전소로부터 300m 내에 이천시 상수도사업소가 위치하고 있어 이천시민(급수인구 168,355명)의 안정적 상수공급에 악영향을 미칠 수 있는 점, 원고가 2010. 2. 2.자 간담회에서 밝힌 것과 달리 이 사건 신청을 함으로써 인근 주민들의 집단반발을 야기한 점 등을 종합하여 불허가처리 의견을 제출하였다.
6) 환경부는 이 사건 처분 직전에 두 곳의 고형연료 사용시설을 현장조사한 후 RPF(폐프라스틱 고형연료) 소각시 염화수소, 카드뮴, 다이옥신 등 특정대기유해물질 배출로 도시 주변지역 대기질에 악영향을 초래하고, 전용소각로의 품질확보 이전까지는 대기오염 민감지역 내에서 그 사용의 제한이 필요하다는 검토결과를 내놓았다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3호증의 2, 을 제1, 2, 4, 5, 6, 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 판 단
1) 어느 행정행위가 기속행위인지 또는 재량행위인지 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수는 없고, 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체제 또는 문언에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것이다(대법원 1995. 12. 12. 선고 94누12302 판결 참조).
앞서 본 바와 같이 이 사건 시설은 특정대기유해물질인 염화수소를 배출하는 시설이므로 대기환경보전법 제23조 제1항, 같은 법 시행령 제11조 제1항에 의한 허가를 받아야 하는바, 같은 법 제23조, 같은 법 시행령 제12조에 의하면 특정대기유해물질 배출시설을 설치하려는 자는 허가권자의 허가를 받게 되어 있을 뿐 어떤 경우에 허가를 할 것인지 일의적으로 정하고 있지 않고, 허가권자는 일정한 경우 그 설치를 제한할 수 있도록만 되어 있으므로 그 허가 여부의 판단은 원칙적으로 행정청의 재량에 속한다고 보아야 한다.
또한 앞서 본 바와 같이 원고는 2008. 1. 2. 이미 대기오염물질 총량관리사업장 설치허가를 받았으므로 그 허가 시설을 이 사건 시설로 변경하기 위해서는 수도권 대기환경개선에 관한 특별법 제14조 제1항에 의한 허가를 받아야 하는바, 위 조항은 대기관리권역에서 총량관리대상 오염물질(질소산화물·황산화물·먼지) 배출시설 설치허가를 받은 자가 허가받은 사항을 변경하려는 경우 허가권자의 허가를 받도록 되어 있을 뿐 어떤 경우에 허가를 할 것인지 일의적으로 정하고 있지 않고, 같은 법 제15조에 의하여 그 허가가 제한되는 경우에도 일정한 요건 아래 이를 허가할 수 있는 예외를 인정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 그 허가 여부 역시 원칙적으로 행정청의 재량행위에 해당한다고 보아야 한다.
한편 재량행위에 대한 사법심사에 있어서는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 동기의 부정 유무 등을 그 판단의 대상으로 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 등 참조).
2) 허가제한요건 불비의 주장에 관하여
대기환경보전법 제23조 제6항, 같은 법 시행령 제12조 제1호에 의하면, 배출시설 설치 지점으로부터 반경 1km 안의 상주인구가 2만명 이상인 지역으로서 특정대기유해물질 중 한 가지 종류의 물질을 연간 10톤 이상 배출하거나 두 가지 이상의 물질을 연간 25톤 이상 배출하는 시설을 설치하는 경우 배출시설의 설치를 제한할 수 있도록 되어 있는데, 앞서 본 바와 같이 이 사건 시설에서 배출되는 특정대기유해물질인 염화수소의 양이 연간 10톤을 훨씬 넘어서는 연간 18.47톤이기는 하나, 당시 반경 1km 안의 상주인구가 2만명에 미치지는 못함으로써 위 규정에 따른 허가제한의 요건을 충족하지는 못한다(원고는 이 사건 신청 당시 염화수소 배출량을 연간 18.47톤이라고 한 것은 충분한 여유율 등을 가정한 최대값에 불과하고 시공사의 보증기준은 그보다 낮으며 실제 배출되는 오염물질은 훨씬 적다고 주장하나, 대기환경보전법 시행령 제12조 제1호의 허가제한요건을 판단함에 있어 연간 배출량은 원고가 이 사건 신청 당시 제출한 최대값을 기준으로 판단할 것이지 시공사의 보증기준이나 실제 배출량을 추산하여 판단할 것은 아니므로 위 주장은 받아들이지 않는다).
그러나 특정대기유해물질 배출시설의 설치허가는 재량행위로서 위 허가제한요건을 충족하지 못한다고 해서 행정청이 반드시 그 설치를 허가하여야 하는 것은 아니고, 관계법령의 목적과 공익상의 필요 등을 고려한 재량판단에 의하여 이를 불허할 수 있다고 보아야 하므로, 이 부분 원고의 주장은 받아들이지 아니한다.
3) 재량권 일탈·남용의 주장에 관하여
앞서 본 바와 같이 이 사건 발전소 주변에 이미 제1종지구단위계획 등이 수립되어 있어 가까운 장래에 반경 1km 안의 상주인구가 2만명 이상이 될 것으로 예상되는 점, 원고가 이 사건 시설을 설치하여 정상가동하기까지는 어느 정도 기간이 필요할 것으로 보이고 이 사건 시설의 설치허가는 특별한 기간제한이 없어 향후 지속적으로 이 사건 시설에서 특정대기유해물질이 배출될 것인데, 인근 주민의 건강을 보호하고 쾌적한 생활환경을 조성한다는 대기환경보전법과 수도권 대기환경개선에 관한 특별법의 목적에 비추어 허가 당시 상주인구의 건강 및 생활환경뿐만 아니라 이 사건 시설을 정상가동할 때까지 사이에 증가하는 상주인구와 향후 지속적으로 영향을 받게 될 상주인구의 건강 및 생활환경도 보호되어야 하는 점, 이천시장 뿐만 아니라 환경부에서도 고형연료를 사용할 경우 대기질에 악영향을 초래하므로 그 사용의 제한이 필요하다는 의견이 있었던 점, 이 사건 발전소에서 불과 300m 떨어진 곳에 이천시민에게 먹는 물을 공급하는 상수도사업소가 위치하고 있는 점, 이 사건 시설에서 기존의 우드칩 연료를 사용할 때는 배출되지 않는 특정대기유해물질이 배출되는 것을 감안할 때 이 사건 시설에서의 고형연료 사용이 장기적으로 환경보전 및 개선에 더 기여할 것이라고 보기도 어려운 점 등을 종합하여 보면, 인근 주민들의 건강 및 생활환경을 보호하기 위하여 이 사건 시설의 설치를 제한할 현저한 공익상의 필요가 있다고 봄이 상당하므로 이 사건 처분이 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것이라고 할 수 없다.
따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
4) 이상에서 본 바와 같은 사정만으로도 이 사건 처분의 적법성을 인정하기에 충분하므로 처분사유 추가에 관한 원고의 다른 주장은 따로 판단하지 아니한다.
3. 결 론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계 법령 생략]
판사 장준현(재판장) 이영남 위지현