【원 고】
【피 고】
교육부장관 (소송대리인 법무법인 우리법률 담당변호사 김종인)
【변론종결】
2013. 11. 12.
【주 문】
1. 이 사건 소 중 원고의 예비적 청구 부분을 각하한다.
2. 원고의 주위적 청구를 기각한다.
3. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
주위적으로, 피고가 2012. 11. 29. ○○대학교 총장에 대하여 한 외국대학과의 교육과정 공동운영에 대한 폐쇄명령을 취소한다. 예비적으로, 피고가 2012. 11. 2. ○○대학교 총장에 대하여 한 외국대학과의 교육과정 공동운영의 모집행위 중단 및 관련 과정 폐쇄명령을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. ○○대학교는 2010. 3.경 미합중국 캘리포니아주에 있는 주립대학교인 치코대학(이하 ‘치코대학’이라 한다)과 사이에, 1년간 ○○대학교에서 최대 30학점의 교양과목과 어학과정을 이수하고 나머지 3년은 치코대학에서 수학하는 ‘1+3 프로그램’을 운영하기로 하는 내용의 교육협력 협약을 체결하고, 그에 따라 1+3 프로그램에 선발된 학생들에 대하여 교양과목 등 수업을 진행하였다. 원고는 2012. 11. 15. 2013학년도 ○○대학교 1+3 프로그램에 대한 입학지원서를 제출한 사람이다.
나. 피고는 2012. 11. 2. 고등교육기관 전체에 대하여 외국대학과의 교육과정 공동운영(1+3 프로그램 포함)에 관해 민원이 발생하고 있어 구 고등교육법(2012. 12. 11. 법률 제11526호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘고등교육법’이라 한다) 제23조 제1항, 같은 법 시행령(2013. 2. 15. 대통령령 제24375호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘고등교육법 시행령’이라 한다) 제13조, 제29조 제1, 2항, 구 경제자유구역 및 제주국제자유도시의 외국교육기관 설립·운영에 관한 특별법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘외국교육기관특별법’이라 한다) 제5조 제1항, 제4항, 제17조 제3항, 제22조, 구 평생교육법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘평생교육법’이라 한다) 제2조 제1호, 제42조 제3호 등 관계 법령을 명시하면서 이를 숙지하여 교육과정 공동운영에 주의할 것을 요청하면서, 실제로 위 규정을 위반하여 외국대학과 교육과정을 공동운영(1+3 프로그램 포함)하고 있는 대학은 즉시 모집행위를 중단하고 관련 과정을 폐쇄하여 달라는 내용이 포함된 ‘국내대학과 외국대학 간 교육과정 공동운영 유의사항 알림’을 통보하였다(이하 ‘1차 통보’라 한다).
다. 피고는 2012. 11. 29. ○○대학교 총장에 대하여 다음과 같은 이유를 들어 1차 통보에도 불구하고 여전히 운영하고 있는 불법유학프로그램을 즉시 폐쇄조치하라는 내용의 ‘대학본부 불법유학 프로그램 폐쇄 통보’를 하였다(이하 ‘2차 통보’라 한다).
국내대학 학위와 무관한 유학준비 프로그램은 대학학위과정의 공동운영을 명시하고 있는 고등교육법상 교육과정 공동운영에 해당하지 않고 국내대학이 외국대학의 학생을 모집하여 외국대학이 위탁한 영어·교양과정을 운영하고 있어 사실상의 외국교육기관에 해당되어 외국교육기관특별법 위반이며, 동 프로그램을 외국대학 입학을 전제로 한 국내과정으로 보는 경우에도 고등교육법의 정원·대학입시 등 제반 규정에 위배된다.
라. 피고는 2012. 12. 3. ○○대학교 총장에 대하여 피고가 ‘1+3 프로그램의 위법성을 지적하고 즉시 폐쇄 등을 명하였으니 그 조치 결과를 2012. 12. 10.까지 제출해 달라’는 내용의 ‘유학프로그램 폐쇄명령에 대한 조치 결과 제출요청’을 하였다(이하 ‘3차 통보’라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 10, 21호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 소 중 예비적 청구의 적법 여부 및 피고의 본안전항변에 관한 판단
가. 처분의 특정 및 예비적 청구의 적법 여부
원고는 주위적으로 2차 통보의 취소를 구하면서 1차 통보의 처분성이 인정되어 2차 통보가 폐쇄기한의 연기 통보에 불과한 것으로서 처분성이 인정되지 않을 경우에 대비하여 예비적으로 1차 통보의 취소를 구하고 있다. 그런데 앞서 본 사실에 의하면 1차 통보는 처분상대방이 구체적으로 특정되었다고 보기 어렵고 문서의 제목도 ‘유의사항 알림’에 불과하며 고등교육기관 중 어느 대학에 어떤 위법사유가 있는지도 특정되어 있지 아니하다. 나아가 피고는 1차 통보 후 ○○대학교가 1+3 프로그램을 계속 운영하자 ○○대학교 총장을 처분상대방으로 하여 앞서 본 사유를 들어 1+3 프로그램 등 불법유학 프로그램의 폐쇄를 명하였다. 이와 같은 사정 및 경위에 비추어 보면 1차 통보는 행정처분을 하기 전에 자발적 시정을 요구하는 등의 사전 안내에 불과한 것으로 보이고, 2차 통보로 비로소 ○○대학교 총장에게 1+3 프로그램을 폐쇄할 의무를 부과한 것이라고 판단된다. 따라서 2차 통보가 항고소송의 대상이 되는 처분으로 보이고, 1차 통보는 항고소송의 대상이 되는 처분 등에 해당하지 아니하므로, 이 사건 소 중 원고의 예비적 청구 부분은 부적법하다(아래에서는 2차 통보를 ‘이 사건 처분’이라 한다).
나. 피고의 본안전항변에 관한 판단
1) 피고의 주장
원고는 이 사건 처분의 직접 상대방이 아닐 뿐만 아니라 이 사건 처분 당시 ○○대학교의 학생도 아니었고 그때까지 치코대학에 합격하였다고 볼 증거가 없어 ○○대학교의 교환학생 자격도 취득할 수 없으므로, 원고에게 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없어 이 사건 소는 부적법하다.
2) 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
3) 판단
원고가 이 사건 처분의 직접 상대방이 아니기는 하다. 그러나 이 사건 처분의 상대방인 ○○대학교 총장이 시정명령을 이행하지 아니할 경우 형사제재를 당할 위험이 있기 때문에(고등교육법 제60조 제1항, 제64조 제2항 제3호) ○○대학교 총장이 이 사건 처분에 따라 1+3 프로그램을 폐쇄할 것이 사실상 강제되는 점(을 제6호증의 기재에 의하면 실제로 ○○대학교 총장은 2012. 12. 7.경 1+3 프로그램을 폐쇄하였다), 이 사건 처분의 상대방인 ○○대학교 총장이 감독기관인 피고를 상대로 이 사건 처분의 적법성을 다툴 것으로 기대하기 어렵고 실제로 ○○대학교 총장이 피고를 상대로 이 사건 처분의 효력을 다투고 있지 아니한 점, 교육기본법은 교육에 관한 국민의 권리·의무 등에 관한 사항을 규정함을 목적으로 하면서(제1조), 고등교육 등에 관한 사항은 고등교육법에서 정하도록 하고 있는데(제9조 제4항, 고등교육법 제1조), 고등교육법은 교육과정의 운영, 수업의 방법, 학점의 인정, 대학의 학생선발방법, 학위수여 등에 관하여 규정하고 있는바(제21 내지 23조, 제34조, 제35조), 위 각 규정에는 국민의 고등교육에 관한 권리와 이익을 보호하고자 하는 취지가 내포되어 있는 것으로 보이는 점, 원고가 이 사건 처분 당시 확정적으로 ○○대학교 또는 치코대학 학생으로서의 지위를 획득하지는 못하였지만 적어도 이미 1+3 프로그램에 대하여 입학지원서를 제출하여 해당 전형이 진행되고 있었는데 원고로서는 이 사건 처분에 의하여 1+3 프로그램이 폐쇄될 경우 ○○대학교와 치코대학에서 수학하거나 그에 따라 1+3 프로그램에 의한 학사학위를 취득할 기회가 박탈되는 점, 갑 제15, 24호증(각 가지번호 포함)의 각 기재에 의하면 이 사건 처분 이후 원고는 실제로 1+3 프로그램에 합격하여 2013. 3.경부터 위 프로그램에 따라 ○○대학교에서 교양과목 및 어학과정을 이수한 것으로 보이는 점(이 사건 처분은 서울행정법원 2013. 1. 15.자 2012아4367 집행정지결정에 의하여 그 집행이 정지되었기 때문에, ○○대학교는 이후 1+3 프로그램 폐쇄를 철회하고 위 프로그램을 운영한 것으로 보인다) 등을 종합해 보면, 원고에게 제3자로서 이 사건 처분의 취소를 구할 수 있는 법률상 이익이 있는 것으로 판단된다. 피고의 본안전항변은 이유 없다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 절차상 하자
가) 피고가 이 사건 처분에서 1+3 프로그램이 어떤 점에서 교육과정 공동운영에 해당하는지, 어떤 점에서 외국교육기관특별법과 고등교육법 등에 위배되는지에 관하여 구체적인 이유를 제시하지 아니하였으므로, 이 사건 처분은 행정절차법 제23조 제1항에 위배된다.
나) 피고는 행정처분을 함에 있어 당사자에게 그 처분에 관한 불복방법을 알려주어야 함에도, 이 사건 처분을 하는 과정에서 이에 관한 언급이 전혀 없었기 때문에, 이 사건 처분은 행정절차법 제26조에 위배된다.
2) 처분사유 부존재
가) 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 상당한 기간을 정하지 아니하였고 고등교육법 제60조 제2항과의 관계에 비추어 볼 때 같은 조 제1항의 시정명령 범위에 교육프로그램의 ‘폐쇄’가 포함될 수 없으므로, 고등교육법 제60조 제1항이 이 사건 처분의 근거가 될 수 없다. 또한 피고는 이 사건 처분 이전에 ○○대학교 총장에 대하여 기간을 정한 시정명령을 한 바가 없고 고등교육법 시행령 제71조의2 제1항 [별표 4]에서 정한 기준에 따르지도 아니하였기 때문에 고등교육법 제60조 제2항이 이 사건 처분의 근거가 될 수도 없다. 따라서 이 사건 처분은 법률적 근거가 없다.
나) 1+3 프로그램은 고등교육법 제23조 제1항, ○○대학교 국제교류에 관한 규정(이하 ‘국제교류규정’이라 한다) 및 ○○대학교와 치코대학 사이에 체결된 교육협력 협약을 근거로 하는 초청방문학생 및 학점교류과정이지, 고등교육법 제21조 제1항 단서에 해당하는 국내대학과 외국대학 간 교육과정 공동운영이 아니다. 원고는 치코대학의 정상적인 입학사정을 거쳐 최종적인 입학허가를 받은 치코대학 학생이지 조건부 입학생이 아니고, 위 교육협력 협약에 따라 치코대학이 ○○대학교에 요청하여 초청방문학생으로 ○○대학교에서 교육을 받고 있을 뿐이다. 따라서 위 프로그램에는 고등교육법 제21조 제1항 단서 등이 적용되지 않는다.
다) 1+3 프로그램의 학생모집은 치코대학으로부터 위 프로그램에 관한 행정업무를 위탁받은 씨에스유코리아센터 주식회사(이하 ‘이 사건 센터’라 한다)에 의하여 이루어졌을 뿐 ○○대학교는 학생을 모집한 바가 없다. ○○대학교는 치코대학으로부터 초청방문학생으로 원고 등 학생을 파견받아 교양과목을 이수하도록 한 것이어서 이를 두고 외국교육기관이라고 할 수도 없다. 따라서 ○○대학교가 외국교육기관특별법 제5조 제1항, 제4항 등을 위반하였다는 처분사유가 인정되지 않는다. 설령 외국교육기관특별법위반이 인정되더라도 그 위반 주체는 치코대학이라고 할 것이고 같은 법 17조 제3항 역시 학교법인에 대하여 처분을 하도록 정하고 있으므로 ○○대학교 총장을 상대로 한 이 사건 처분은 위법하고, 외국교육기관특별법은 교육기관의 설립 및 그 인가에 관한 절차를 규정한 것이어서 고등교육법 제60조 제1항의 교육 관계 법령 또는 이에 따른 명령이나 학칙에 해당하지 않는다.
라) ○○대학교는 평생교육시설의 인가를 받은 적이 없기 때문에, 이를 전제로 하는 평생교육법 제42조 제3호가 이 사건 처분의 근거가 될 수 없다.
마) 고등교육법상 정원규정은 ○○대학교 입학생에게 적용되는 것이고 구 수도권정비계획법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘수도권정비계획법’이라 한다)상 총량규제는 대학을 설립하거나 입학정원을 증원할 경우에 적용되는 것이어서 국내대학이 학칙에 근거하여 외국대학과 자율적으로 진행하는 1+3 프로그램에 적용되지 않는다.
바) ○○대학교가 1+3 프로그램 학생을 ○○대학교 학생으로 모집한 것이 아닌 이상, 위 프로그램에 입학전형 시행계획에 관한 고등교육법 시행령 제32조, 제33조가 적용되지 않으므로, 이를 이 사건 처분의 근거로 삼을 수 없다.
3) 재량 일탈·남용
가) 피고는 2010년경부터 1+3 프로그램의 운영현황에 관하여 각 대학으로부터 자료를 제출받아 그 내용을 잘 알고 있었음에도 2013학년도 입학전형이 시작되는 무렵까지 아무런 조치를 취하지 아니하였으므로 이는 1+3 프로그램에 문제가 없다는 공적인 견해를 묵시적으로 표명한 것이고, 원고는 이를 신뢰하여 1+3 프로그램에 입학하였다. 그럼에도 피고는 원고의 위와 같은 보호가치 있는 신뢰에 반하는 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 위배된다.
나) 설령 이 사건 처분의 처분사유가 인정되더라도 1+3 프로그램을 폐쇄하는 대신 문제점을 시정하거나 2013학년도 입학생들을 제외하는 등 원고의 권익침해를 최소화할 수 있었고, 이 사건 처분으로 달성하려는 공익보다 침해되는 원고의 교육권 등 사익이 훨씬 크므로, 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위배된다.
나. 인정 사실
1) ○○대학교와 치코대학 간 교육협력 협약 체결 및 그 내용
○○대학교는 2010. 3.경 치코대학 및 이 사건 센터와 사이에 1+3 프로그램에 관한 ‘교육협력 협약’(이하 ‘이 사건 협약’이라 한다)을 체결하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다.
교육협력 협약치코대학과 ○○대학교는 한국 학생들을 모집하고 해당 한국 학생들에게 수준 높은 대학 교육을 제공하는 데 양 대학이 협력할 목적으로 본 협약을 체결한다. 본 협약은 치코대학 입학자격을 갖춘 한국 학생들을 모집하기 위한 교육협력을 의미한다. 1+3 프로그램에 선발된 학생들은 ○○대학교에서 1년간 최대 30학점을 이수하며 동시에 필요하다면 이 사건 센터가 제공하는 집중영어과정을 수강한다. ○○대학교와 협력하여 이 사건 센터는 1+3 프로그램을 통해 치코대학 입학자격을 갖춘 학생들을 모집하고 해당 학생들의 입학지원 서류들을 치코대학 국제입학처로 송부한다.치코대학 입학허가2. 인가된 고등학교를 졸업하고 치코대학의 기타 모든 입학요건을 충족하지만 최소 아이비티 토플 성적 61점(피비티 500점)을 취득하지 못한 학생들은 치코 미언어문화원과정(ALCI) 이수조건으로 입학허가를 받는다. 해당 학생들은 미언어문화원과정 레벨 6을 성공적으로 이수한 후 치코 학사학위 과정으로 입학허가된다.아카데믹 영어 언어 프로그램1. ○○대학교와 협력하여, 이 사건 센터는 1+3 프로그램 학생들에게 자신들의 아카데믹 영어능력을 향상시킬 수 있도록 ○○대학교의 시설 내에서 집중 영어 훈련 과정을 아래와 같은 일정대로 제공한다. ㆍ 1학기: 16주(200~240시간) ㆍ 2학기: 16주(200~240시간) ㆍ 여름 및 겨울학기: 8주(200~240시간)2. 한국에서 영어 훈련 과정을 성공적으로 이수한 학생들은 치코대학에 도착하여 치코대학 캠퍼스에서 학위과정 수학 전에 미언어문화원과정 최종 레벨을 성공적으로 이수하여야 한다.3. 모든 핵심과목 영역에서 미언어문화원과정 레벨 6을 성공적으로 이수하면, 본 프로그램 해당 학생들은 치코 캠퍼스에서 학부과정을 수학할 수 있게 된다.교양과정치코대학 국제입학처와 협력하여 ○○대학교는 다음과 같은 사항을 이행한다.1. 완전히 입학허가를 받든 혹은 미언어문화원과정 이수조건 입학허가를 받든 1+3 프로그램 학생들에게 1년간 최대 30학점까지 적절한 교양과정 과목을 제공2. ○○대학교가 한국에서 본 프로그램 학생들에게 제공하는 교양과정 과목들에 대한 조율3. 교양과목 목록 및 강의개요 조율을 통해 학생들이 취득한 학점이 치코대학에 원활하게 이전되도록 조치4. 캘리포니아주립대학교 모든 규정에 따라 요구되는 교양과목 성적기록 유지 및 요청 시 해당 학생들에 대한 성적증명서 발급
2) 1+3 프로그램 진행 일반
가) 이 사건 센터는 “○○대학교-캘리포니아주립대학교 1+3 국제특별과정, 2012학년도 정시2차(최종선발)전형”이라는 표제하에 ○○대학교의 약자(△△△)가 기재된 건물 사진을 사용한 포스터를 제작하여 1+3 프로그램을 홍보하였다. 이 사건 센터는 2012. 9. 27. “○○대학교-캘리포니아주립대학교 1+3 국제특별과정, 2013학년도 수시전형 모집요강”이라는 표제하에 치코대학 등 8개 미국의 주립대학교에서 150명의 학생을 선발하되 합격자는 ○○대학교-캘리포니아주립대학교 1+3 국제특별과정 전형관리위원회가 결정한다는 내용의 공지사항을 이 사건 센터 홈페이지에 게시하였다.
나) ○○대학교는 이 사건 협약에 따라 1+3 프로그램에 합격한 학생들에게 1년간 ○○대학교 내에서 치코대학에서 정규학점으로 인정될 수 있는 교양과목에 대하여 치코대학과 협의하여 교육을 실시하였고, 이 사건 센터는 1+3 프로그램 관련 행정업무를 지원하고 토플을 대체하는 어학과정을 운영하였으며 위 프로그램 운영 및 학사관리 등을 위해 ○○대학교로부터 필요한 교내 공간을 지원받았다.
다) 학생들에 대한 등록금고지서는 이 사건 센터 명의로 발급되고 등록금 및 전형료 입금계좌 역시 이 사건 센터의 계좌였다. 위 프로그램에 합격한 학생이 ○○대학교에서 1년간 교육받는 과정에서 부담하는 등록금은 2,600만 원 가량이다. ○○대학교는 이 사건 센터로부터 1+3 프로그램의 교양과정 수업료로 2011년에는 28억 원, 2012년에는 19억 원 가량을 받았다.
라) ○○대학교에서는 1+3 프로그램 학생들에게 ○○대학교의 학사학위를 수여하지 않는다.
3) 원고 등 2013학년도 모집의 경우
가) 원고는 2012. 11. 15. 이 사건 센터에 1+3 프로그램에 대한 입학지원서를 제출하였다. 치코대학 관계자는 2012. 11. 27. 이 사건 센터에 원고 등 1+3 프로그램 지원자에 대한 사전평가 결과를 이메일로 제공하였고, 2013. 1. 2. 원고 등이 공식서류를 모두 제출하면 치코대학의 입학조건을 충족한다고 확인해 주었다.
나) 치코대학은 2013. 3. 1. 원고에게 원고가 ○○대학교-치코대학(1+3) 프로그램에 입학 허가되었음을 확인하는 증서를 교부하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제10, 12, 15, 16, 21, 36호증, 을 제1, 2호증, 이 법원의 ○○대학교에 대한 사실조회 회신, 변론 전체의 취지
다. 판단
1) 절차 위반 주장에 관한 판단
가) 이유제시의무 위반 여부
앞서 본 사실에 의하면 피고가 2012. 11. 2. 1차 통보를 하면서 1+3 프로그램 등에 관하여 민원이 발생하고 있고 고등교육법 제23조 제1항, 같은 법 시행령 제13조 제1항 등 관련 법령을 명시하면서 위 프로그램이 이에 위배될 소지가 있음을 안내하였고, 이 사건 처분을 하면서 1+3 프로그램이 국내대학 학위와 무관하기 때문에 이는 고등교육법상 교육과정 공동운영에 해당하지 아니하고 외국대학 학생에 대하여 외국대학이 위탁한 영어·교양과정을 운영하고 있어 사실상 외국교육기관에 해당하므로 외국교육기관특별법 위반이라는 등의 이유를 제시하였다. 이 사건 처분의 상대방은 ○○대학교 총장인데 ○○대학교 총장은 직접 1+3 프로그램을 운영하는 ○○대학교의 대표자이다. 이와 같은 사정들을 고려해 보면 이 사건 처분 당시 처분 상대방인 ○○대학교 총장으로서는 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 이에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되므로, 피고가 이에 더 나아가 보다 구체적인 이유를 제시하지 아니하였다고 하여 이 사건 처분에 행정절차법 제23조 제1항을 위반한 하자가 있다고 보이지 않는다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
나) 불복방법 고지의무 위반 여부
행정절차법 제26조는 처분상대방에게 행정처분에 대한 불복절차를 고지하도록 규정하고 있는바, 위 고지절차에 관한 규정은 행정처분의 상대방이 그 처분에 대한 행정심판 등의 불복 절차를 밟는 데 있어 편의를 제공하려는 데 있으므로, 처분청이 위 규정에 따른 고지의무를 이행하지 아니하였다고 하더라도 경우에 따라서는 행정심판의 제기기간이 연장될 수 있는 것에 그치고 그러한 사정만으로 심판의 대상이 되는 행정처분에 어떤 하자가 수반된다고 할 수 없다(대법원 1987. 11. 24. 선고 87누529 판결 취지 참조). 나아가 원고는 행정소송법이 정한 제소기간 내에 이 사건 소를 제기하였으므로 피고가 이 사건 처분 당시 불복방법을 고지하지 아니하였다는 사정만으로 이 사건 처분이 위법하다고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 처분사유의 존부에 관한 판단
가) 법률유보원칙 위배 여부
① 고등교육법 제60조 제1항은 학교가 교육 관계 법령 등을 위반하면, 피고가 상당한 기간을 정하여 학교의 장에게 시정이나 변경을 명할 수 있고, 같은 법 제60조 제2항은 제1항의 시정 또는 변경 명령을 받은 자가 정당한 사유 없이 지정된 기간에 이를 이행하지 아니하면 피고가 직접 학교의 교육 관계 법령 위반행위를 취소 또는 정지할 수 있는 것으로 규정하고 있다. 그런데 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분의 제목이 비록 ‘폐쇄통보’이기는 하나 실제 처분의 내용에 의하면 ○○대학교 총장으로 하여금 1+3 프로그램에 대한 폐쇄조치를 하라는 것이지 피고가 직접 프로그램을 폐쇄한다는 취지가 아니었고, 피고는 그 후 2012. 12. 3. ○○대학교 총장에게 3차 통보를 하면서 피고의 1+3 프로그램 폐쇄명령을 이행하고 조치 결과를 제출해달라고 요청하였으며, 실제로 ○○대학교 총장이 2012. 12. 7. 피고의 폐쇄명령에 따라 1+3 프로그램을 폐쇄하였다. 따라서 이 사건 처분은 고등교육법 제60조 제1항에 근거한 것으로 보이므로, 이 사건 처분이 고등교육법 제60조 제2항에 근거한 처분임을 전제로 한 원고의 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
② 그리고 앞서 본 바와 같이 고등교육법 제60조 제2항은 고등교육기관의 감독관청으로서 피고가 직접 위반행위를 취소할 수 있는 것으로 정하고 있기 때문에, 학교의 장이 주체가 되어 시정하거나 변경하도록 명하는 같은 조 제1항과 그 성격이 다를 뿐만 아니라, 제2항에서 학교의 장이 시정 또는 변경 명령(이하 ‘시정명령’이라 한다)을 이행하지 아니할 경우 피고가 위반행위를 직접 취소할 수 있는 것으로 정하고 있는 이상, 그 전제가 되는 제60조 제1항의 시정명령에는 취소(폐쇄)를 명하는 내용이 포함될 수 있는 것으로 판단된다.
③ 고등교육법 제60조 제1항은 기간을 정하여 시정명령을 하도록 규정하고 있고, 갑 제1호증의 기재에 의하면 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 기간을 정하지 아니한 사실이 인정된다. 그러나 위 조항에서 시정명령의 기간을 정하도록 한 것은 처분상대방에게 현실적으로 시정명령에 따른 조치를 이행할 수 있는 상당한 기간을 부여할 뿐만 아니라, 이를 이행하지 아니할 경우 같은 조 제2항에 따른 후속조치로 나아감에 있어 시정명령의 불이행을 명확히 하는 데 주된 취지가 있는 것으로 보이는데, 앞서 본 사실에 의하면 피고가 이 사건 처분보다 27일가량 전에 1+3 프로그램을 자발적으로 폐쇄할 것을 요청하는 1차 통보를 하였고, 이 사건 처분 이후인 2012. 12. 3.에는 같은 달 10일까지 1+3 프로그램을 폐쇄하고 그 조치 결과를 제출해 달라는 내용의 3차 통보를 하였으므로, 사실상 원고에게 이 사건 처분을 이행할 만한 상당한 기간이 부여되었을 뿐만 아니라 3차 통보에 의하여 피고가 이 사건 처분의 기간을 정한 것으로 볼 여지도 있으며, 나아가 피고가 2차 통보 이후 고등교육법 제60조 제2항에 따라 직접 1+3 프로그램을 폐쇄한 바도 없으므로, 이와 같은 사정만으로 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
나) 고등교육법 및 외국교육기관특별법 위배 여부
(1) 고등교육법 제21조 제1항, 제35조, 같은 법 시행령 제13조 제1항 제1호, 제2항은, 학교는 학칙이 정하는 바에 따라 교육과정을 운영할 수 있으나 다만 외국대학과 공동으로 운영하는 교육과정은 일반대학의 경우 학사학위과정과 대학원 교육과정을 공동운영할 수 있고 그 과정을 마친 사람에게는 단독 또는 외국대학과 공동 명의로 대학의 학사학위를 수여하여야 한다. 그리고 외국교육기관특별법 제5조 제1항, 제17조 제3항은 외국학교법인이 국내에 외국교육기관을 설립할 경우 설립기준을 갖추어 피고의 승인을 얻어야 하고 이를 얻지 아니한 채 외국교육기관의 명칭을 사용하거나 학생을 모집하여 시설을 사실상 외국교육기관의 형태로 운영하는 자에 대하여 시설의 폐쇄를 명할 수 있는 것으로 규정하여 위와 같은 탈법행위를 금지하고 있다. 아래와 같은 여러 사정에 비추어 보면, 1+3 프로그램은 외국대학과의 교육과정 공동운영임에도 국내대학 학위가 부여되지 않고, ○○대학교가 사실상 외국교육기관의 일부로 운영되는 경우에 해당하므로, 1+3 프로그램이 위 각 규정을 위반한 것으로 판단된다.
① 이 사건 협약에는 이 사건 협약이 치코대학 입학자격을 갖춘 한국 학생을 모집하기 위한 교육협력이고 이 사건 센터는 ○○대학교와 협력하여 1+3 프로그램을 통해 치코대학 입학자격을 갖춘 학생들을 모집한다는 내용이 포함되어 있다. 이 사건 센터는 이 사건 협약에 따라 학생들을 모집함에 있어 캘리포니아주립대학교뿐만 아니라 ○○대학교의 명칭과 사진 등을 사용하여 1+3 프로그램을 적극 홍보하였다. 학생들이 1+3 프로그램에 지원할 것인지 여부를 결정함에 있어 위 프로그램 중 1년의 교양과정의 수업을 ○○대학교가 제공한다는 것이 상당한 영향을 미쳤을 것으로 보인다. 따라서 치코대학이 이 사건 센터를 통해 학생을 모집함에 있어 ○○대학교가 상당한 기여를 한 것으로 판단된다.
② 이 사건 협약은 ○○대학교에 캘리포니아주립대학교의 모든 규정에 따라 요구되는 교양과목의 성적기록을 유지할 의무를 부과하고 있고, 실제로 ○○대학교는 1+3 프로그램 학생들에 대하여 교양과목 수업을 진행함에 있어 치코대학과 협의하여 치코대학에서 정규학점으로 인정될 수 있는 과목을 선택하였다. 결국 ○○대학교는 1+3 프로그램 학생들에 대하여 교양과목 수업을 자율적으로 실시하지 못하였고 치코대학의 학점부여에 관한 규정에 따라 이를 진행하였다.
③ 이 사건 협약과 앞서 본 1+3 프로그램의 운영실태에 비추어 보면, 이 프로그램은 입학지원을 할 때부터 1년은 ○○대학교에서 교양과목 및 어학과정을 이수하고 이를 성공적으로 마치게 되면 나머지 3년은 치코대학에서 전공과정 등을 이수하여 치코대학의 학사학위를 취득하는 것으로 이미 정해져 있어, 학생들에게 이에 관한 아무런 선택권이 없다. 그리고 ○○대학교는 이 사건 협약에 따라 1+3 프로그램 관련 어학과정 및 행정업무를 수행하는 이 사건 센터에 교내시설의 공간을 제공하기도 하였다. 따라서 1+3 프로그램은 적어도 국내대학과 외국대학이 교육과정을 공동으로 운영하는 경우에 해당한다. 그럼에도 1+3 프로그램을 마친 후에 원고에게 ○○대학교 학위가 수여되지 않기 때문에 위 프로그램은 고등교육법 제21조 제1항 단서, 제35조, 같은 법 시행령 제13조에 위배된다. 위 각 조항 및 외국교육기관특별법 제5조 제1항, 제17조 제3항의 규정 내용 및 그 취지에 비추어 보면, 외국대학과의 교육과정 공동운영은 고등교육법이 정한 범위 내에서만 허용되는 것으로 보아야 한다.
④ 앞서 본 바와 같이 1+3 프로그램을 이수하더라도 ○○대학교의 학위가 수여되지 않고 치코대학의 학사학위만 수여되는데, ○○대학교가 1년간 위 프로그램 학생들에 대하여 교양과정 수업을 실시하고 이 사건 센터가 주관하는 어학과정 및 행정업무를 위한 공간을 제공한 점, 모집 단계부터 치코대학의 명칭을 사용하였고 ○○대학교 역시 학생 모집에 상당히 기여한 점, 1년간 교양과정을 이수함에 있어서도 치코대학과 협의하며 치코대학에서 인정받을 수 있는 교양과목이 선택되는 점 등에 비추어 보면, 1+3 프로그램은 피고의 설립승인을 받지 않은 채 외국교육기관의 명칭을 사용하거나 학생을 모집하여 시설을 사실상 외국교육기관의 형태로 운영하는 경우에 해당하는 것으로 볼 여지도 충분히 있다.
⑤ 1+3 프로그램이 외국교육기관특별법 제5조 제1항, 제17조 제3항의 문언 및 그 취지에 반하는 것이기는 하나, 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분은 고등교육법 제61조 제1항에 의한 시정명령일 뿐 외국교육기관특별법 제17조 제3항에 기한 폐쇄명령은 아니다(외국교육기관특별법 제17조 제3항은 위반주체에 관하여 특별한 제한이 없는 것으로 보인다). 그리고 외국교육기관특별법은 경제자유구역 등에 설립하는 외국기관의 설립·운영에 관한 사항을 정하여 그 지역에 거주하는 외국인의 교육여건을 향상시키는 것을 목적으로 하고(제1조), 외국교육기관이 설립 및 중요한 사항 변경, 폐쇄 등에 있어 피고의 승인을 받아야 하며(제5조, 제16조), 피고의 지도감독을 받는 것(제9조)으로 규정하고 있다. 이와 같은 규정에 비추어 보면 외국교육기관특별법 역시 고등교육법 제60조 제1항에서 정한 교육 관계 법령에 해당하는 것으로 판단된다.
(2) 원고는 1+3 프로그램이 고등교육법 제23조 제1항, 국제교류규정 등에 근거한 것이기 때문에 본인이 초청방문학생에 해당한다고 주장한다. 그러나 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 위 프로그램에 합격하여 ○○대학교에서 교육을 받는 원고가 위 각 규정에 근거한 초청방문학생에 해당한다고 볼 수 없으므로, ○○대학교가 원고 등 1+3 프로그램 학생들을 교육할 아무런 법적 근거가 없다.
① 국제교류규정 제26조 내지 제29조에 의하면, 초청방문학생은 교류협정이 체결된 외국대학교에서 학생교류정원을 초과하여 파견하는 학생으로서 ○○대학교의 정규과정을 이수하는 학생인데, 교류협정이 체결된 외국대학교의 재학생으로서 소속대학교 국제교류부서의 추천을 받아 지원서류를 학기 개시 3개월 전까지 ○○대학교 국제교류팀에 통보하여야 하고, 국제교류팀은 심사를 거쳐 ○○대학교 총장의 승인을 받아 외국대학교 국제교류부서에 초청방문학생의 수학허가를 표준입학허가서와 함께 통보하여야 한다(갑 제4호증의 기재).
② 국제교류규정 제9조는 교류협정의 기본원칙으로 상호 호혜성을 정하고 있는데, 이 사건 협약은 앞서 본 바와 같이 1+3 프로그램을 통해 치코대학 학위를 수여받는 학생들에 대하여 ○○대학교가 모집 및 어학과정 이수에 협력하고 1년간 교양과정 수업을 제공하는 것으로 규정하고 있을 뿐, ○○대학교 학생이 치코대학에 교환학생 또는 방문학생으로 가거나 치코대학이 ○○대학교에 협력할 의무 등에 관한 내용이 전혀 없다. 따라서 이 사건 협약을 국제교류규정상 교류협정이라고 보기 어렵다.
③ 이 사건 협약에 따르면, 치코대학이 요구하는 토플성적이 없는 경우 미언어문화원과정 레벨 6을 성공적으로 이수한 후 치코대학 학사학위 과정으로 입학이 허가되는데 미언어문화원과정은 ○○대학교에서 1년간의 교양과정 및 어학과정을 마친 뒤 치코대학에 가서 이수해야 한다. 따라서 이 사건 협약에 의할 때 ○○대학교에서 1년간 교양과정 등을 이수하는 원고 등은 적어도 그 당시에는 치코대학의 재학생이 아니다. 원고가 치코대학 측으로부터 입학 관련 통보나 증서 등을 받기는 하였으나 이는 모두 원고가 1+3 프로그램에 입학하였다는 것에 불과하여 이 사건 협약의 내용 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 원고가 치코대학의 재학생이라고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장과 관련 있는 나머지 증거로 갑 제30 내지 33호증(각 가지번호 포함)의 각 기재가 있으나, 오스웨고대학의 1+3 프로그램 지지서한(갑 제30호증)은 ○○대학교와 치코대학 간 이 사건 협약에 관한 것도 아니고 그 담당자가 작성한 것도 아닌 점, 2013학년도 미국주립대 입학생 학번현황(갑 제31호증)은 이 사건 센터가 작성한 것이어서 선뜻 믿기 어려운 점, 2013학년도 입학식 진행 내역(갑 제32호증의1, 2) 등 역시 1+3 프로그램 관련 입학식이어서 이를 두고 원고가 치코대학의 정식 입학허가를 받은 것으로 보기 어려운 점, 2013학년도 1+3 프로그램 신입생 학번 부여 협조 요청(갑 제33호증의1, 2) 등은 ○○대학교 내부 부처 간 작성 공문에 불과한 점 등에 비추어 볼 때, 위 각 증거들만으로 원고가 치코대학의 재학생이라고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할만한 증거가 없다.
④ 기록을 살펴보아도 치코대학과 ○○대학교 사이에 국제교류규정에서 정한 초청방문학생 선발을 위한 절차를 거쳤다고 볼 만한 증거가 없다. 갑 제23호증의 기재에 의하면 치코대학 측에서 2013. 3. 1. ○○대학교에 2013학년도 1+3 프로그램에 합격한 학생 16명에 대한 교양과목 수업을 요청하는 취지의 서한을 보낸 사실이 인정되기는 한다. 그러나 위 인정 사실만으로 치코대학의 국제교류부서의 추천, ○○대학교 국제교류팀의 심사 및 총장 승인에 따른 수학허가 등 절차를 거쳤다고 보기는 어렵다.
⑤ 초청방문학생은 ○○대학교의 정규과정을 이수하는 학생인데, 1+3 프로그램은 치코대학에서 정규학점으로 인정될 수 있는 과목을 상당 부분 ○○대학교 재학생과 별도로 진행하였다(이 법원의 ○○대학교에 대한 사실조회 회신 참조). 따라서 원고 등이 제공받는 수업이 ○○대학교의 정규과정이라고 보기 어렵다.
⑥ 고등교육법 제23조 제1항은 국내대학이 국내외 다른 대학에서 학생이 취득한 학점을 인정할 수 있음을 정하고 있는 것에 불과하여, 위 조항이 1+3 프로그램의 법적 근거가 된다고 보이지도 않는다.
다) 기타 주장에 관한 판단
(1) 평생교육법 위반 여부
이 사건 처분에 1+3 프로그램이 평생교육법에 위배된다는 내용이 기재되어 있지 아니하여, 이 부분이 이 사건 처분사유에 해당하는지 분명하지 아니하고, 설령 이 부분이 이 사건 처분의 사유에 포함된다고 하더라도 ○○대학교가 평생교육법 소정의 평생교육시설의 인가를 받은 자에 해당한다고 볼 만한 증거가 없으므로, 평생교육법 제42조 제3호를 근거로 이 사건 처분을 할 수는 없다.
(2) 고등교육법상 정원규정 위반 여부
고등교육법 제32조, 같은 법 시행령 제28조, 제29조 제1항, 제2항에 의하면, 학생정원은 입학정원을 기준으로 대학설립·운영규정에 따른 교사, 교지, 교원 등에 따라 정해지는 학생 수의 범위에서 학칙이 정하는 모집단위별로 학칙으로 정하고, 입학정원 범위 내에서 입학(편입학을 포함)을 허가하되 다만 위탁학생, 재외국민 및 외국인 등에 해당하는 자의 입학의 경우에는 정원이 따로 있는 것으로 본다고 규정하고 있다. 나아가 수도권정비계획법 제18조 제3항, 같은 법 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제2443호로 개정되기 전의 것) 제24조 제1항 제1호는 대학 및 교육대학의 입학 정원 증가 총수는 국토해양부장관이 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 정한다고 규정하고 있다. 따라서 위 각 규정을 종합해 보면, 고등교육법 제32조에서 정한 학생의 정원이란 대학에 입학 또는 편입학하여 해당 대학의 학위를 취득하는 학생 수를 의미하는 것으로 보이고, 원고 등과 같이 1+3 프로그램에서 정한 교육을 받기는 하나 해당 대학의 학위를 취득하지 않는 경우는 이에 해당하지 않는 것으로 보인다. 설령 1+3 프로그램 학생과 같은 경우에도 위 규정에서 정한 학생의 정원에 제한을 받는다고 보더라도, 피고가 제출한 증거들만으로 1+3 프로그램으로 ○○대학교의 입학정원이 초과되었다고 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.
(3) 대학입시 관련 규정 위배 여부
앞서 본 바와 같이 ○○대학교가 1+3 프로그램 학생 모집에 상당 부분 협력하고 이 사건 센터가 위 프로그램을 홍보하면서 ○○대학교의 대학입시와 혼동될 수 있는 용어를 사용하기는 하였다. 그러나 위 프로그램으로 ○○대학교의 학위가 부여되는 것이 아니어서 이를 국내대학 입학전형이라고 보기는 어렵다. 따라서 ○○대학교가 대학입학전형시행계획 수립 등에 관한 고등교육법 시행령 제32조, 제33조를 위반하였다고 보이지 않는다.
라) 소결론
따라서 1+3 프로그램은 평생교육법, 고등교육법상 정원규정 및 대학입시 관련 규정에 위배되지는 않지만, 앞서 본 교육과정 공동운영에 관한 고등교육법 제21조 제1항 등과 외국교육기관특별법 제5조 제1항, 제17조 제3항에 위배되므로, 피고는 고등교육법 제60조 제1항에 따라 1+3 프로그램의 폐쇄를 명할 수 있다.
3) 재량 일탈·남용 주장에 관한 판단
가) 신뢰보호원칙 위배 여부
갑 제6, 26, 27호증의 각 기재에 의하면, 피고가 2010년경부터 2012년경 사이에 몇 차례에 걸쳐 ○○대학교에 국회 제출 또는 민원 답변 등을 위해 1+3 프로그램에 대한 답변이나 자료제출을 요구하였고, ○○대학교가 이에 답변하거나 일부 자료를 제출한 사실이 인정되기는 한다. 그러나 그와 같은 사정만으로 피고가 원고에 대하여 명시적 또는 묵시적으로 1+3 프로그램에 아무런 법적인 문제가 없다는 공적인 견해표명을 하였다고 단정하기 어렵다. 설령 피고의 일정한 공적 견해표명이 있었다고 보더라도, 원고는 2012. 11. 15. 이 사건 센터에 1+3 프로그램 입학지원서를 제출하였는데, 피고가 그 전인 2012. 11. 2. 고등교육기관 전체에 1+3 프로그램이 고등교육법 등에 위배되므로 폐쇄하라는 내용의 1차 통보를 하였고 1+3 프로그램에 대한 지원을 준비하고 있었던 원고로서는 충분히 이를 알 수 있었을 것으로 보이므로, 원고의 신뢰에 큰 보호가치가 있다고 보기도 어렵다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
나) 비례원칙 위배 여부
앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ① 1+3 프로그램은 사실 ○○대학교 등 국내대학의 학사학위 및 대입전형과 아무런 관련성이 없음에도 실제로 학생 홍보 및 모집과정에 ○○대학교의 명칭과 ‘수시전형’ 또는 ‘정시전형’이라는 용어를 사용하여 입시를 준비하는 수험생들에게 큰 혼란을 초래할 우려가 있는 점, ② 앞서 본 바와 같이 1+3 프로그램은 고등교육법상 허용된 교육과정 공동운영이 아니고 외국교육기관특별법의 취지에 반하여 사실상 일방적으로 외국대학의 과정을 ○○대학교가 대행해 주는 것일 뿐만 아니라, 위 프로그램에서 합격한 학생들을 ○○대학교에서 교육할 수 있는 아무런 법적 근거가 없기 때문에 위 프로그램을 폐쇄하는 외에 침해를 최소화할 다른 효과적인 수단을 찾기 어려운 점, ③ 이와 같은 1+3 프로그램을 허용할 경우 국가와 지방자치단체로부터 재정보조를 받고 여러 가지 세제 혜택을 받는 ○○대학교의 인적·물적 자원을 고등교육법에 따라 정당하게 선발된 ○○대학교 재학생과 그 밖의 피교육자가 아니라 외국대학에 입학하려는 사람들이 이용하게 되는 결과가 되어 이를 제한할 정책적 필요성이 큰 점, ④ 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 이미 2012학년도에 1+3 프로그램에 입학한 학생들에 대하여는 위 프로그램을 계속 운영하도록 한 점, ⑤ 피고가 앞서 본 바와 같이 2012. 11. 2. 1차 통보를 하였고 원고는 그 후인 같은 달 15일 입학지원서를 제출하였기 때문에 원고로서는 입학지원서를 제출하기 전에 이미 1+3 프로그램이 유지되기 어렵다는 것을 충분히 알 수 있었던 것으로 보이는 점, ⑥ ○○대학교에 대한 이 사건 처분에 대하여 서울행정법원의 집행정지 결정이 있었기 때문에 원고는 실제로 2013학년도 1+3 프로그램에 입학하여 ○○대학교에서 실시하는 1년간의 교양과정 및 어학과정을 대부분 이수한 것으로 보여, 향후 이 사건 처분이 집행되더라도 이 사건 협약에 따라 치코대학의 입학허가를 받는 데 별다른 장애가 없을 것으로 예상되어 이 사건 처분으로 인하여 입게 되는 원고의 실질적 불이익이 그다지 크지 않을 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려해 보면, 이 사건 처분으로 달성하려는 공익보다 침해되는 원고의 불이익이 큰 것으로 보이지 않는다. 원고의 위 주장은 이유 없다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 소 중 예비적 청구 부분은 부적법하여 이를 각하하고, 주위적 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령: 생략]
판사 반정우(재판장) 김진하 김정환