【원고(선정당사자)】
【피 고】
보성군수 외 1인 (소송대리인 법무법인 공감 담당변호사 김보름 외 2인)
【변론종결】
2018. 5. 3.
【주 문】
1. 피고 보성군수가 2008. 1. 2. 보성군 (주소 생략) 외 26필지에 대하여 한 보성군 농어촌폐기물 종합처리시설 입지 결정·고시처분은 무효임을 확인한다.
2. 피고 전라남도지사가 2008. 2. 20. 피고 보성군수에 대하여 한 농어촌폐기물 종합처리시설(매립) 설치계획 승인처분은 무효임을 확인한다.
3. 소송비용은 피고들이 부담한다.
【청구취지】
주문 제1항 및 주위적으로 주문 제2항, 예비적으로 피고 전라남도지사가 2008. 2. 20. 피고 보성군수에 대하여 한 주문 제2항 기재 승인처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위 등
가. 피고 보성군수는 2006. 8.경부터 전남 보성군 (주소 생략) 일원 34,038㎡에 ‘시설의 면적: 4,950㎡, 시설의 용량: 27,000㎡, 폐기물처리예상량: 2,067t/년, 처리대상 폐기물: 생활폐기물(소각재, 불연성)’인 농어촌폐기물 종합처리시설(관리형매립시설, 이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)을 설치하는 사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 추진하여 왔다.
나. 그런데 피고 보성군수는 그 과정에서 입지선정위원회를 구성하고, 그 회의를 진행하는 등 입지선정위원회와 관련한 절차를 전혀 거치지 않았음에도 2008. 1. 2. 보성군 고시 제2008-4호로 이 사건 시설의 입지를 전남 보성군 (주소 생략) 일원 34,038㎡로 결정하여 고시(이하 ‘이 사건 보성군수의 처분’이라 한다)하였다.
다. 그 후 피고 보성군수의 담당공무원인 소외 1은 2008. 2. 초순경 관련 절차를 거친 것처럼 보이기 위하여 ‘입지선정위원회를 구성하기 위하여 주민추천 전문가로 소외 2, 소외 3을 추천한다’는 내용의 주민대표들의 추천서, ‘2007. 12. 28.자 농어촌폐기물 종합처리시설 입지선정위원회 회의 알림’ 공문, ‘2007. 12. 31. 개최된 입지선정위원회 회의록’ 등 관련 서류를 위조하였다.
라. 피고 보성군수는 2008. 2. 14.경 피고 전라남도지사에게 위와 같이 위조된 서류들을 포함하여 이 사건 시설의 설치 승인을 요청하였고, 피고 전라남도지사는 2008. 2. 20. 피고 보성군수에게 이 사건 시설의 설치계획을 승인(이하 ‘이 사건 전라남도지사의 처분’이라 한다)하였다.
마. 한편 위 소외 1은 2014. 12. 22. 앞서 본 바와 같이 관련 서류를 위조하였다는 혐의로 공소제기되어 2015. 10. 27. 광주지방법원 2015노655호로 징역 8월의 형의 선고유예와 벌금 2,000,000원의 판결을 선고받아 그 무렵 확정되었다.
바. 그리고 원고(선정당사자)와 선정자들은 이 사건 시설로부터 직선거리로 2km 내에 있는 ○○마을 등에 거주하는 주민들이다.
[인정 근거] 다툼 없거나 이 법원에 현저한 사실, 갑 제1 내지 11, 16호증(가지번호 포함, 이하 같다), 을가 제1, 4, 6 내지 9호증, 을나 제1 내지 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
가. 이 사건 보성군수의 처분은 다음과 같은 이유로 그 하자가 중대하고 객관적으로도 명백하여 무효이다.
1) 피고 보성군수는 입지선정위원회를 설치하여 입지선정위원회로 하여금 이 사건 시설의 입지를 선정하도록 하였어야 함에도, 입지선정위원회를 구성조차 하지 않은 채 이 사건 시설의 입지를 결정하여 고시하였다.
2) 이 사건 시설로 인하여 주변 바다가 오염되어 해양 생물들이 죽어가는 등 환경오염의 우려가 막대하다.
나. 이 사건 전라남도지사의 처분은, 주위적으로 위와 같이 무효인 이 사건 보성군수의 처분에 따라 이루어진 것이므로 무효이고, 예비적으로 만일 무효의 정도에 이르지 않더라도 위법하여 취소되어야 한다.
3. 관계 법령
별지 2와 같다.
4. 판단
가. 원고적격 관련
1) 피고 보성군수는 원고적격의 판단은 처분 당시를 기준으로 하여야 한다고 주장하나, 원고적격은 소송요건에 관한 것으로 사실심 변론종결 시를 기준으로 판단하여야 하므로, 피고 보성군수의 위 주장은 이유 없다.
2) 한편 구 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률(2008. 3. 21. 법률 제8976호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘폐기물처리시설법’이라 한다) 제17조 제1항, 제3항, 같은 법 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20680호로 개정되기 전의 것) 제20조에 의하면, 폐기물처리시설 설치기관은 당해 폐기물처리시설의 설치·운영으로 인하여 환경상 영향을 받게 되는 주변지역(이하 ‘주변영향지역'이라 한다)을 결정·고시하여야 하고, 주변영향지역은 직접영향권과 간접영향권으로 구분하되, 직접영향권이란 인체·동물의 활동, 농·축산물, 임산물 또는 수산물에 직접적으로 환경상 영향을 미칠 것으로 예상되어 지역주민을 이주시킬 필요가 있다고 인정되는 지역이며, 간접영향권이란 폐기물매립시설의 경우 그 부지경계선으로부터 2㎞ 이내의 지역으로서 환경상 영향을 조사한 결과 환경상 영향이 미칠 것으로 예상되는 직접영향권 외의 지역을 의미한다. 위 규정들의 취지는 폐기물매립시설을 설치하는 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경상의 침해를 받으리라고 예상되는 직접영향권 내에 있는 주민들이나 폐기물매립시설의 부지경계선으로부터 2㎞ 이내의 지역으로서 환경영향조사 결과 환경상 영향이 미칠 것으로 예상되는 간접영향권 내에 있는 주민들이 사업 시행 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적인 이익까지 보호하려는 데에 있으므로, 주변영향지역 내에 있는 주민들이 폐기물매립시설의 입지 결정·고시와 관련하여 갖는 위와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익이다(대법원 2005. 3. 11. 선고 2003두13489 판결 등 참조).
따라서 앞서 본 바와 같이, 원고(선정당사자)와 선정자들(이하 통칭할 때는 ‘원고들’이라 한다)은 이 사건 시설로부터 2km 이내에서 거주하고 있으므로, 원고들은 이 사건 시설의 입지 결정 절차 등에 대하여 그 무효 등의 확인을 구할 수 있는 원고적격이 있다.
나. 이 사건 보성군수의 처분의 무효 여부
1) 폐기물처리시설법 제9조 제3항의 위임에 의한 같은 법 시행령 제7조 [별표 1]은 지방자치단체의 장이 설치하고자 하는 폐기물처리시설의 경우 입지선정위원회의 구성은 입지선정지역이 1개 시·군·구인 경우 위원의 정원은 11인 이내로, 위촉 기준은 시·군·구 의회 의원 2인, 시·군·구 공무원 2인, 시·군·구 의회에서 선정한 주민대표 3인, 시장·군수·구청장이 선정한 전문가 2인, 주민대표가 추천한 전문가 2인으로 하도록 규정하고 있는데, 이에 의하면 입지선정위원회는 폐기물처리시설의 입지를 선정하는 의결기관이고, 입지선정위원회의 구성방법에 관하여 일정 수 이상의 주민대표 등을 참여시키도록 한 것은 폐기물처리시설 입지선정 절차에 있어 주민의 참여를 보장함으로써 주민들의 이익과 의사를 대변하도록 하여 주민의 권리에 대한 부당한 침해를 방지하고 행정의 민주화와 신뢰를 확보하는 데 그 취지가 있으므로, 주민대표나 주민대표 추천에 의한 전문가의 참여 없이 이루어지는 등 입지선정위원회의 구성방법이나 절차가 위법한 경우에는 그 하자 있는 입지선정위원회의 의결에 터 잡아 이루어진 폐기물처리시설 입지결정처분도 위법하다. 한편 같은 법 시행령이 입지선정위원회의 구성방법에 관하여 시장·군수·구청장이 선정하는 2인과 주민대표가 추천한 2인의 전문가들을 참여시키도록 한 입법 취지는, 전문적인 식견을 갖춘 전문가로 하여금 폐기물처리시설 설치에 따라 예상되는 여러 문제점들을 사전에 심도 있고 공정하게 검토하여 이를 구체적으로 제시하게 함으로써 전체 주민의 이익과 의사를 대변하도록 하여 주민 참여를 보다 실질적인 것이 되도록 하고, 지방자치단체의 전횡이나 소수 주민대표의 경솔한 결정으로 인한 주민의 권리에 대한 부당한 침해를 방지하여 행정의 민주화와 신뢰를 회복하는 데 있으므로, 이러한 취지에 비추어 입지선정위원회에 전문가 4인의 참여는 필요불가결한 요소이므로, 같은 법 시행령에 의한 구성방법에 따라 입지선정위원회를 구성하지 않은 하자는 중대한 것이고 객관적으로도 명백하다고 보아야 하므로, 그 처분의 하자는 무효사유에 해당한다(대법원 2007. 4. 12. 선고 2006두20150 판결 등 참조).
2) 앞서 본 바와 같이, 피고 보성군수는 이 사건 보성군수의 처분을 함에 있어 폐기물처리시설법령에서 정하는 입지선정위원회를 구성조차 하지 않은 채 이 사건 시설의 입지를 선정하였으므로, 피고들의 주장처럼 원래 기존 시설이 있었다거나 주민설명회를 거쳐 대부분의 주민들이 동의하였다거나 주민들에 대한 지원사업을 성실하게 이행하고 있다거나 실제로 환경피해가 발생하지 않았다고 하더라도 위 법리에 비추어 볼 때, 이 사건 보성군수의 처분의 하자는 중대하고 명백하여 무효이다.
3) 이에 대하여 피고 보성군수는 구 보성군 폐기물처리시설 주변지역지원 등에 관한 조례(2013. 11. 5. 전라남도보성군조례 제2046호로 개정되기 전의 것)의 개정으로 이 사건 시설과 같은 폐기물처리시설의 설치에 있어 입지선정위원회에서 입지를 선정하지 않아도 되어 그 하자가 치유되었다고 주장한다. 그러나 하자의 치유는 그 하자가 중대하고 명백하여 무효인 경우까지 인정되지는 않으므로, 이와 다른 전제에 선 피고 보성군수의 위 주장은 이유 없다.
다. 이 사건 전라남도지사의 처분의 무효 여부
이 사건 전라남도지사의 처분은 이 사건 보성군수의 처분에 따라 이루어졌고, 이 사건 시설의 설치에 있어 입지의 선정은 가장 중요한 요소이므로, 앞서 본 바와 같이 이 사건 보성군수의 처분이 무효인 이상 이 사건 전라남도지사의 처분 역시 그 하자가 중대하고 명백하여 무효라고 볼 수밖에 없다(이처럼 피고 전라남도지사에 대한 주위적 청구를 인용하는 이상 피고 전라남도지사에 대한 예비적 청구는 나아가 살피지 아니한다).
5. 결론
그렇다면 원고의 피고들에 대한 청구(피고 전라남도지사에 대하여는 주위적 청구임)는 모두 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지 1] 선정자 목록: 생략]
[[별 지 2] 관계 법령: 생략]
판사 하현국(재판장) 김용균 권혁재