【원고, 피항소인 겸 항소인】
현대엔지니어링 주식회사 (소송대리인 법무법인 동신 담당변호사 조주영)
【피고, 항소인 겸 피항소인】
울산광역시 상수도사업본부 동부사업소장 (소송대리인 법무법인 마이더스 담당변호사 채시호)
【제1심판결】
울산지방법원 2016. 9. 8. 선고 2015구합6587 판결
【변론종결】
2016. 12. 9.
【주 문】
1. 원고와 피고의 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용은 각자 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2015. 8. 11. 원고에게 한 880,276,900원의 부과처분 중 ① 급수공사비 398,370,000원 부분과 ② 시설분담금 481,838,000원 중 350,012,000원을 초과하는 부분을 각 취소한다.
2. 원고 항소취지
제1심 판결 중 원고 패소부분을 취소하고, 피고가 2015. 8. 11. 원고에게 한 880,276,900원의 부과처분 시설분담금 481,838,000원 중 350,012,000원을 초과하는 부분을 취소한다.
3. 피고 항소취지
제1심 판결 중 피고 패소부분을 취소하고, 위 취소부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 제1심 판결의 인용
이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는, 쌍방이 당심에서 거듭하여 주장하는 사항에 관하여 아래 제2항에서 ‘쌍방의 당심 주장에 대한 판단’을 추가하는 외에는 제1심 판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 쌍방의 당심 주장에 대한 판단
가. 피고의 주장
정액 급수공사비 제도는 실제 비용과 다른 공사비가 부과될 것을 이미 예정하고 있는 점, 낙후된 농어촌 지역의 상수도 보급률을 제고하기 위해서는 농어촌의 경우에는 실제 급수공사비보다 낮은 정액 급수공사비를 부과하여야 하는 반면에, 개발된 도시 지역의 경우에는 실제 급수공사비보다 높은 정액 급수공사비를 부과할 수밖에 없는 점 등을 함께 고려해 보면, 비록 이 사건 처분 중 급수공사비 부분이 실제 소요된 공사비의 약 12배에 이른다 하더라도 적법하다고 보아야 한다.
나. 원고의 주장
이 사건 조례 제15조 제4항은 기존의 급수설비가 철거되는지 여부를 묻지 아니하고 ‘급수설비가 이미 설치된 장소’에 공동주택 등을 건축하는 이상 시설분담금을 공제하도록 규정하고 있으므로, 위 규정에 따르면, 비록 이 사건 사업으로 기존의 급수설비가 철거되었다 하더라도, 시설분담금을 공제하지 아니한, 이 사건 처분 중 시설분담금 부분은 위법하여 취소되어야 한다.
다. 피고의 주장에 대한 판단
제1심에서 인정한 사실관계 및 증거들에 의하여 인정되는 아래의 사정을 종합해 보면, 이 사건 처분 중 시설분담금 부분은 위법하여 취소되어야 할 것이므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.
① 이 사건 조례에 의하더라도 정액공사비를 산정함에 있어서 원칙적으로 실비로 비용을 계산하도록 규정하고 있을 뿐만 아니라, 이 사건 사업 등 건설사업에서 관계인에게 실비만큼의 비용을 부담시킴이 일반적인 원칙인 점을 고려하면, 비록 정액공사비 제도를 통하여 행정의 효율성과 낙후된 농어촌의 상수도 보급률을 제고할 수 있다고 하더라도, 그 편차가 지나치게 커져서는 안 된다.
② 이 사건 정액공사비는 실제 소요된 비용의 약 12배에 달하는바, 이는 비용의 실비 부담 원칙에서 현저히 벗어난 것으로서 정액공사비 제도의 필요성이나 취지를 고려하더라도 이 사건 조례의 위임취지나 비례 원칙에 반하여 위법한 것으로 평가된다.
라. 원고의 주장에 대한 판단
제1심에서 인정한 사실관계 및 증거들에 의하여 인정되는 아래의 사정을 종합해 보면, 이 사건 처분 중 시설분담금 부분은 적법하다 할 것이므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.
① 이 사건 조례 제15조 제4항에서, 기존의 급수설비가 철거되는지 여부에 따라 달리 취급하는 취지의 명시적인 기재가 없으나, 기존의 급수설비가 철거되는 경우에도 이 사건 조례 제15조 제4항을 적용할 것인지 여부는 위 규정의 목적이나 취지, 이 사건 조례의 전체적인 규정 체계, 기존의 급수설비가 철거되는지에 따라 시설분담금의 부과대상이 달라지는지 여부 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.
② 이 사건 조례의 전체적인 문언이나 취지에 비추어 보면, 기존의 시설분담금은 기존의 급수설비를 설치된 경우에 그 급수설비로 인하여 수익을 보는 주민들이 수익자분담금을 부담하여야 함을 전제로 한 것으로 보인다. 그런데, 급수설비가 모두 철거되고 새로운 급수설비가 설치되는 경우에는 새로운 급수설비에 대한 시설분담금과 기존의 급수설비에 대한 시설분담금의 부과대상이 다르므로, 새로운 급수설비로 인하여 수익을 보는 주민들이 수익자분담금을 새로이 부담함이 합리적이다.
③ 위와 같은 시설분담금의 성격을 고려하면, 이 사건 조례 제15조 제4항에 따라 시설분담금이 공제되는 것은 기존의 급수설비가 그대로 이용됨을 전제로 추가적으로 급수설비가 설치되는 경우에 한하여 적용되는 것으로 보아야 한다. 그리고 이는 이 사건 조례 제15조 제4항이 ‘이미 설치된 인입배관 구경의 시설분담금에 부족분이 발생한 경우에는 그 차액을 납부하여야 한다’는 문구의 해석과도 부합한다.
④ 나아가, 이 사건 처분 중 시설분담금 부분의 실질은 통상적인 시설분담금(수익자부담금)이 아니라 원인자부담금인 측면도 고려되어야 한다. 당초 이 사건 사업의 시공자인 원고가 피고에게 새로운 급수설비의 설치를 신청하였고, 이러한 원고의 신청에 따라 피고가 새로운 급수설비를 설치한 이상 원고는 수도법 제71조 및 그 위임에 따른 수도법 시행령 및 울산광역시 상수도 원인자부담금 징수 조례에 따라 원인자부담금을 부담하여야 할 위치에 있었다. 그러나 위 법령 및 조례에 따른 원인자부담금액이 예상보다 고액으로 산정되자 원고 등 주민들의 민원이 있었고 결국 울산광역시는 원인자부담금액을 감경하는 취지로 2015. 7. 30. 울산광역시 원인자부담금 징수 조례 시행규칙 제740호로 위 조례 시행규칙을 개정하면서 부칙 제2조 제2항에서 이 사건 사업과 같이 위 개정된 규칙의 시행일(2015. 7. 30.) 이전에 주택건설사업계획이 승인된 경우(이 사건 사업계획은 2012. 12. 27. 변경승인되었다)에는 ‘울산광역시 수도급수 조례’에 따른 시설분담금을 부과하도록 규정하게 되었다. 즉, 원고에게 부과된 시설분담금은 원인자부담금의 실질을 가지는 것으로서, 금액 감경을 위하여 울산광역시 원인자부담금 징수 조례 및 그 시행규칙에 의한 원인자부담금액보다 금액이 적은 울산광역시 수도급수 조례에 따른 시설분담금을 원고에게 부과하게 된 것이다.
⑤ 이와 유사한 종전 선례(이 사건 변론종결일 현재 상고심 계속 중인 서울고등법원 2016누52165 판결 및 그 원심 판결)에 의하더라도, 사업시행자가 상수도원인자부담금을 이미 납부한 경우에, 시설분담금의 부과처분의 근거가 된 관련 조례 조항은 본질적으로 상수도원인자부담금과 동일한 대상에 대하여 부과하는 부담금으로서 부담금관리 기본법 제5조가 정하는 이중 부과 금지원칙에 반하여 위법하다는 것으로서 이 사건 처분 중 시설분담금 부분과 모순되지 아니한다(시설분담금을 수익자분담금으로 본다면 그 분담주체를 주민으로 한정한 지방자치법 제138조에 위반된다는 판단도 있다). 즉, 적어도 개발사업으로 인하여 새로운 급수설비의 설치에 대한 원인을 제공한 자는 원인자부담금 또는 시설분담금 형태로 일정한 비용을 부담함이 합리적이라 할 것인 반편, 원고의 주장은 원인자부담금과 시설분담금을 아무 것도 부담하지 않겠다는 것으로서 불합리하다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 제1심에서 인정한 범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고 나머지는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고와 피고의 항소를 모두 기각한다.
판사 김형천(재판장) 임상민 박재억