【원 고】
【피 고】
부산광역시장 (소송대리인 변호사 박옥봉)
【변론종결】
2016. 7. 21.
【주 문】
1. 피고가 2016. 1. 20. 원고들에 대하여 한 청구인대표자증명서 교부신청 거부처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 기초 사실
가. 대한민국 산하 건설교통부(현 국토교통부)는 2006년경 세계시장 선도형 해수담수화 시스템을 중점 추진 프로젝트 VC-10(Value Creator-10) 중 제1과제로 선정하고, 2007년경 한국건설교통기술평가원과 협약을 맺어 ‘플랜트기술고도화사업’이라는 명칭으로 연구개발사업을 시작하였고 시행계획 수립 및 확정 절차를 거쳐 2008. 10. 27. 광역 및 기초자치단체 또는 법인을 대상으로 하여 해수담수화플랜트사업 테스트베드 건설지 선정계획 공고를 하였다.
나. 부산광역시는 위 공고에 응모하여 2009. 4. 30. 한국건설교통기술평가원, 광주과학기술진흥원, 두산중공업 주식회사(이하 ‘두산중공업’이라고만 한다), 부산광역시 사이에 아래와 같은 내용을 주요 내용으로 하는 ‘해수담수화플랜트사업 테스트베드 건설을 위한 협약’이 체결되었다(이하 해수담수화플랜트시설 건설과 관련된 사업을 ‘담수화시설 건설사업’이라고 한다).
갑: 한국건설교통기술평가원, 을: 광주과학기술진흥원, 병: 두산중공업, 정: 부산광역시제1조(목적) 이 협약은 국토해양부 소관 연구개발사업 운영 규정 제9조에 따라 국토해양부와 갑이 체결한 플랜트기술고도화사업협약에 따라 추진하는 해수담수화플랜트 과제에 따른 해수담수화플랜트 테스트베드 건설을 추진하는 데 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다.제3조(사업의 범위)① 이 협약에 따른 사업의 범위는 다음과 같다.1. 테스트베드의 설계·건설 및 시운전제4조(사업비의 부담 등)① 이 협약에 따른 사업비는 토지보상비·설계비·공사비·시운전비, 건설·시운전을 할 때에 소요되는 유틸리티(전기 및 물) 비용 및 부대경비 등 이 사업에 소요되는 모든 비용을 말한다.② 사업기간 내 발생하는 민원은 제안서 내용에 따라 정이 성실히 이행하고, 사업기간 내 제안서 내용 이외에 추가로 발생하는 비용은 갑(국가)이 부담한다.③ 정은 이 사업의 사업비 중 별표 2에 따른 건설부지 등을 부담하고, 병은 별표 1의 제3호에서 제7호까지의 설비·시설비 및 제8호 중 일부 설비·시설비, 이 사업의 설계비·공사비 및 부대경비 등을 부담한다.제6조(역할의 분담)① 이 협약에 따른 갑과 을의 역할은 다음과 같다.1. 병의 업무수행에 대한 지도·감독 및 준공검사2. 제8조에 따른 협의체 구성 및 운영에 대한 사항3. 그 밖에 이 사업에 필요한 사항② 이 협약에 따른 병의 역할은 다음과 같다.1. 테스트베드의 설계·건설 및 시운전2. 그 밖에 이 사업에 필요한 사항③ 이 협약에 따른 정의 역할은 다음과 같다.1. 테스트베드 건설부지 제공2. 테스트베드 건설 및 시운전 기간 중의 유틸리티 제공3. 테스트베드에서 생산된 음용수를 공급하기 위한 시설 및 설비 제공4. 이 사업에 따른 각종 인허가 등 관련 법령에 따른 행정절차 이행5. 이 사업과 관련한 주민 동의 및 사업기간 중 발생하는 민원 행정6. 그 밖에 이 사업에 필요한 사항제7조(테스트베드의 소유 및 운영권)① 이 사업의 사업기간 중에는 테스트베드의 소유 및 운영권은 갑(국가)에 귀속한다.② 사업기간 종료 후의 소유 및 운영권은 사업기간 중에 제8조에 따른 협의체에서 협의하여 따로 정한다. 다만 사업기간 중에 정하지 못할 경우 정해질 때까지 갑(국가)이 소유 및 운영권을 갖는 것으로 본다.③ 제6조 제3항 제1호에 따른 테스트베드 건설 부지는 정의 소유로 한다.④ 테스트베드의 소유권자는 사업기간 종료 후 그 운영을 위탁하고자 할 경우 테스트베드를 설계, 건설 및 시운전에 참여한 자에게 (수탁)운영권을 우선적으로 지정할 수 있다.제9조(인허가 시행)① 정은 제안서에 따라 별표 3의 사업일정에 따라 관련 법령에서 정하는 인허가 절차를 성실히 이행하여야 한다.② 병은 제1항에 따른 인허가 절차에 필요한 사항에 대하여 정에게 적극적으로 협조 및 지원하여야 한다.
다. 이후 국토교통과학기술진흥원(한국건설교통기술평가원에서 명칭 변경), 두산중공업, 부산광역시는 2013. 12. 해수담수화시설 소유 및 운영을 위한 업무협약을 체결하였던바, 그 주요 내용은 아래와 같다.
제2조(목적) 이 협약은 국토교통부와 국토교통과학기술진흥원이 체결한 플랜트연구사업의 협약에 따라 추진하는 해수담수화플랜트사업단 과제를 수행함에 있어 테스트베드 협약서 제7조에 따른 부산 기장 담수화시설의 소유·운영 등에 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다.제3조(소유권분야) 담수화시설의 소유에 관하여 3개 기관은 다음 각 호의 사항을 적극 이행한다.1. 국토교통과학기술진흥원은 2014년부터 추진예정인 국토교통부 연구개발사업 ‘역삼투압 방식 해수담수화플랜트 공정고도화 기술개발(가칭)’ 과제의 연구기간 종료 시까지 테스트베드 협약서 제7조에 의거 담수화시설에 대한 소유·운영권을 갖는다.2. 국토교통과학기술진흥원은 ‘역삼투압 방식 해수담수화플랜트 공정고도화 기술개발(가칭)’ 과제의 연구종료와 동시에 부산시로 소유권을 무상으로 양여한다.3. 부산시는 테스트베드 협약서 제4조 제3항 별표 2에 따라 건설된 시설(부지 포함)을 소유한다.제4조(운영분야) 담수화시설의 운영에 관하여 3개 기관은 다음 각 호의 사항을 적극 이행한다.1. 국토교통과학기술진흥원과 두산중공업은 지속적인 연구개발투자를 통해 담수화시설의 안정적인 운영과 생산된 수돗물의 생산단가를 부산시 수도급수조례에 의한 기존 정수장 생활용수 판매단가 수준으로 낮출 수 있도록 최대한 노력한다.2. 국토교통과학기술진흥원은 ‘역삼투압 방식 해수담수화플랜트 공정고도화 기술개발(가칭)’ 과제의 연구기간내 운영비(전력비 상승분 포함) 상승 등으로 인하여 부산시에서 지급하는 당해 연도 기존 정수장 생활용수 생산원가 수준으로 담수화시설 운영 중 차질이 발생하는 경우 운영비 상승분이 완화될 수 있도록 지원하며 세부사항은 국토교통과학기술진흥원과 두산중공업이 별도로 정한다. 단 소유권 양여 이후의 운영비 상승분에 대해서는 소유권 양여 이전까지 부산시와 두산중공업이 협의하여 정한다.3. 국토교통과학기술진흥원은 두산중공업과 담수화시설을 활용하여 수돗물을 생산하는 담수화시설의 운영 및 유지관리 협약을 체결하고 그 내용을 부산시에 통보한다.6. 부산시는 후속 연구개발과제의 연구기간 동안 테스트베드 협약서 제4조 제3항 별표 2에서 정한 제2호 유틸리티를 제외한 부지 및 설비를 무상으로 제공한다.제5조(공급분야) 담수화시설에서 생산된 수돗물 공급에 관하여 3개 기관은 다음 각 호의 사항을 적극 이행한다.1. 두산중공업은 담수화시설에서 생산한 수돗물을 지방공기업법 제35조, 부산시 지방공기업 수도사업 회계규칙 및 규정에 따라 산정된 당해연도 생산원가 수준으로 부산시에 공급하고, 부산시는 두산중공업이 공급하는 수돗물에 대해 그 비용을 두산중공업에게 지급한다.2. 부산시는 급수구역을 감안하여 공급량을 연차적으로 확대하여 담수화시설 용량에 따라 적정 공급량을 보장하도록 노력하고 두산중공업은 주민급수에 지장이 없도록 노력하여야 한다. 단 연차별 공급량은 국토교통과학기술진흥원과 두산중공업이 협의하여 정한다.
라. 2014. 5.경 부산광역시 기장군에 해수담수화 플랜트사업 테스트베드 건설이 완공되었고, 피고는 2015. 10. 14. 부산광역시 고시 제2015-390호로 수도법 제17조 및 같은 법 시행령 제28조의 규정에 기해 아래와 같은 내용을 내용으로 하는 부산기장 해양정수센터 일반수도사업 인가 고시(이하 ‘이 사건 고시’라 한다)를 하였다(이하 담수화된 수돗물 공급과 관련한 사업을 ‘담수화 수돗물 공급사업’이라 한다).
1. 사업명: 부산기장 해양정수센터2. 사업시행자(기관명): 국토교통과학기술진흥원, 광주과학기술원, 부산광역시3. 사업의 목적 및 개요가. 목적낙동강수질사고에 대비한 비상급수체계 구축과 늘어나는 동부산 지역 물 수요에 대비한 근거리 급수공급 체계 구축 및 21세기 글로벌 물산업 선진도시 육성을 위해 국내 우수 기술력으로 설계 시공된 해수담수화시설에서 생산하는 생활용수를 부산 기장군 및 송정동 일원 주민에게 맑고 깨끗한 수돗물을 공급코자 함.나. 사업개요1) 수원: 부산광역시 기장군 지선 공유수면 해수2) 시설용량: 45,000㎥/일3) 시설개요○ 취·배출수시설: 취수시설 D1200㎜, L=330.8m배출수시설 D800~1,200㎜, L=400.8m○ 정수시설: 해수담수화, Q=45,000㎥/일5. 급수구역, 급수인구 및 급수량가. 급수구역: 기장군 기장읍, 일광면, 장안읍, 해운대구 송정동나. 총 계획 인구: 105,398명다. 계획급수인구: 105,398명라. 보급률: 100%마. 1인당 1일 급수량: 415ℓpcd
마. 원고들은 2016. 1. 13. 기존 상수도를 두산중공업의 해수 담수로 대체하려는 시도에 대하여 부산 기장군 기장읍, 장안읍, 일광면, 부산 해운대구 송정동 주민을 대상으로 주민투표를 실시하기 위하여 주민투표 청구인대표자증명서 교부를 신청하였으나, 피고는 2016. 1. 20. 기장 해수담수화플랜트 사업으로 생산된 수돗물 공급은 주민투표법 제7조 제2항이 규정한 ‘국가의 권한 또는 사무에 속하는 사항’으로서 주민투표 대상이 아니라는 이유로 이를 거부하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증(가지번호 있는 경우 이를 각 포함, 이하 같다), 을 제1 내지 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 당사자들의 주장
1) 원고들의 주장
담수화 수돗물 공급사업은 부산광역시의 자치사무이고, 그렇지 않다고 하더라도 국가와 부산광역시의 공동사무로서 주민투표의 대상이 된다 할 것이므로 이 사건 처분은 위법하다.
2) 피고의 주장
① 담수화 수돗물 공급사업은 담수화시설 건설사업 추진 단계에서부터 당연히 예정되어 있던 것이므로 국가의 사무에 해당하여 주민투표의 대상에서 제외된다.
② 담수화 수돗물 공급사업은 주민에게 혜택을 주고, 피고 측이 담수화시설을 무상 양수받는 이득이 있으며, 수질 문제로 인하여 주민건강에 영향을 미칠 가능성이 존재하거나 수돗물의 계속적 공급이 확보되지 않는 경우가 아님이 밝혀졌으므로 ‘주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정사항’에 해당하지 아니하여 주민투표의 대상이 아니다.
③ 가사 담수화 수돗물 공급사업이 주민투표의 대상이라고 하더라도, 이미 국가에서 막대한 예산이 투입되어 완성된 해수담수화시설을 활용하지 않는 것은 큰 경제적 손실이고, 부산광역시의 경우 기존 정수장만으로는 갈수기 또는 여타 정수장 개량공사 시에 유효하게 대처할 수 없어서 담수화된 수돗물을 이용하여야 할 현실적인 필요성이 있으며, 담수화된 수돗물은 부산광역시 소재 정수장에서 생산된 어떠한 물보다 더 음용에 적합한 것으로 판명된 점 등에 비추어 볼 때 행정소송법 제28조 제1항 소정에 따른 사정판결을 하기에 충분하다.
나. 관련 법령
별지 관련 법령 기재와 같다.
다. 판단
1) 주민투표 대상 여부
가) 주민투표법이 ‘주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정사항으로서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 사항’을 주민투표에 부칠 수 있도록 규정하고 있고(제7조 제1항), 부산광역시 주민투표 조례(2015. 5. 27. 조례 제5141호) 제4조 제5호에서 주민투표법 제7조 제1항에 따라 주민투표에 부칠 수 있는 사항으로 주민의 복리·안전 등에 중대한 영향을 미치는 주요결정사항을 규정하고 있으며, 주민투표법이 국가 또는 다른 지방자치단체의 권한 또는 사무에 속하는 사항은 주민투표에 부칠 수 없게 한 점(제7조 제2항 제2호)에 비추어 보면 주민투표의 대상이 되는 지방자치단체의 자치사무라 함은 지방자치단체의 고유사무를 말하고, 국가사무 및 기관위임사무는 주민투표의 대상이 되지 않는다고 할 것이다. 그리고 법령상 지방자치단체의 장이 처리하도록 규정하고 있는 사무가 자치사무인지 아니면 기관위임사무인지를 판단함에 있어서는 그에 관한 법령의 규정 형식과 취지를 우선 고려하여야 하지만 그 외에도 그 사무의 성질이 통일적인 처리가 요구되는 사무인지나 그에 관한 경비 부담, 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여야 한다(대법원 2008. 1. 17. 선고 2007두59295 판결 등 참조).
나) 수도법은 국가는 모든 국민이 질 좋은 물을 공급받을 수 있도록 수도에 관한 종합적인 계획을 수립하고 합리적인 시책을 강구하며 수도사업자에 대한 기술 지원 및 재정 지원을 위하여 노력하여야 한다고 규정하고 있고(제2조 제1항), 국토교통부장관은 일반수도 및 공업용수도를 적정하고 합리적으로 설치·관리하기 위하여 10년마다 국가나 한국수자원공사가 설치·관리하는 광역상수도 및 공업용수도에 관한 수도정비에 관한 종합적인 기본계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있으며(제4조 제1항 제1호), 환경부장관은 국가 수도정책의 체계적 발전, 용수의 효율적 이용 및 수돗물의 안정적 공급을 위하여 수도정비기본계획을 바탕으로 하는 전국수도종합계획을 10년마다 수립하여야 한다고 규정하고 있다(제5조 제1항). 또 수도법은 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사와 시장·군수·구청장은 관할 구역의 주민이 질 좋은 물을 공급받을 수 있도록 상수원의 관리 등에 노력하여야 한다고 규정하고 있고(제2조 제2항), 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수(광역시의 군수는 제외한다)는 관할 구역의 주민에게 수돗물이 안정적으로 공급되도록 수도시설의 관리 등에 노력하여야 한다고 규정하고 있으며(제2조 제3항), 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수(광역시의 군수는 제외한다)는 일반수도 및 공업용수도를 적정하고 합리적으로 설치·관리하기 위하여 10년마다 그 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시·군이 설치·관리하는 일반수도 및 공업용수도에 관한 수도정비에 관한 종합적인 기본계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있고(제4조 제1항 제2호), 이 사건과 같이 특별시, 광역시 또는 특별자치시의 관할구역에서 지방자치단체가 설치하는 시설용량 1일 10만t 이하인 광역상수도 및 지방상수도의 경우 일반수도사업을 경영하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장, 광역시장 또는 특별자치시장의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있다(제17조 제1항 제4호). 한편 지방자치법은 지방자치단체의 사무의 예시 중 하나로 ‘상수도·하수도의 설치 및 관리’를 규정하고 있다[제9조 제2항 제4호 (자)목].
다) 위 법리 및 위 규정들의 내용에다가 앞서 본 각 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들 즉, ① 지방자치법에서 상수도·하수도의 설치 및 관리를 자치사무로 규정하고 있고, 앞서 본 바와 같이 부산광역시가 부산 기장군 일대에 해수담수화시설을 통하여 수돗물을 공급하기로 한 것은 담수화 수돗물 공급사업에 관한 이 사건 고시에 기한 것인데, 이 사건과 같은 광역시의 관할구역에서 지방자치단체가 설치하는 시설용량 1일 10만t 이하인 광역상수도 및 지방상수도의 경우 일반수도사업의 인가권자는 광역시장으로 규정되어 있는 점, ② 담수화시설 건설사업이 국가의 사무라고 하더라도, 위 사업으로 건설된 담수화시설을 통하여 수돗물을 공급하는 사업까지 당연히 국가의 사무라고 보기는 어려운 점, ③ 국토교통부는 공고를 통해 해수담수화플랜트사업 테스트베드 건설지에 선정되기를 원하는 지방자치단체 등을 모집하였고, 피고는 이에 응하여 위 기초 사실 나., 다.항 기재 각 협약을 체결하기에 이른 점, ④ 담수화 수돗물 공급사업의 대상은 기장군 및 송정동 일원 주민 등에 한정되는바, 사업의 추진 과정 및 절차, 사업으로 인한 수혜 대상 등이 전국적으로 통일적인 처리를 요하는 경우라고 보기 어려운 점, ⑤ 위 담수화 수돗물 공급으로 인한 수도세(사용료) 징수사무는 기존과 마찬가지로 피고가 담당하는 점, ⑥ 위 기초 사실 다.항 기재 협약의 내용에 따르면 ‘역삼투압 방식 해수담수화플랜트 공정고도화 기술개발(가칭)’ 과제의 연구종료와 동시에 위 해수담수화시설을 결국 피고가 소유하게 되는 점 등에 비추어 볼 때, 담수화 수돗물 공급사업은 피고의 자치사무라고 봄이 상당하다.
라) 가사 담수화 수돗물 공급사업이 담수화시설 건설사업 단계에서부터 예정되어 있던 것으로서 국가 사무로서의 성격을 가진다고 하더라도, 담수화 수돗물 공급사업 자체가 자치사무로서의 성격을 갖지 않는다고 볼 수는 없으므로 이 경우 국가와 지방자치단체의 공동사무라 할 것인데, 주민생활에 영향이 지대한 사안에 관하여 주민 스스로 결정할 수 있는 권리를 부여하는 것이나 주민의 의사를 표시하는 것은 지방자치권의 본질에 해당하므로 주민투표법이 예외적으로 주민투표에 부칠 수 없는 사항으로 규정한 ‘국가의 권한 또는 사무에 속하는 사항’은 국가 고유의 사무에 속하는 사항의 경우로 한정된다고 해석함이 상당한 점, 지방자치법 제8조 제1항은 지방자치단체가 주민의 편의와 복리증진을 위하여 노력해야 함을 규정하고 있는 점, 국가로서도 지방의 협력을 얻을 필요가 있는 사안에 대하여 일방적으로 결정할 수는 없다고 봄이 상당한 점 등에 비추어 볼 때, 국가와 지방자치단체의 공동사무의 경우에는 주민투표의 대상에서 제외되지 않는다고 봄이 타당하다.
마) 또 식수 등 생활용수로 사용되는 수돗물의 공급에 관한 사항은 주민의 건강 및 위생에 직결된 문제로서 담수화 수돗물 공급사업은 ‘주민에게 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정사항’에 해당한다.
2) 사정판결 요부
위법한 행정처분을 존치시키는 것은 그 자체가 공공복리에 반하는 것이므로 행정처분이 위법함에도 이를 취소하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 아니하다고 인정하여 사정판결을 함에 있어서는 극히 엄격한 요건 아래 제한적으로 하여야 할 것이고, 그 요건인 현저히 공공복리에 적합하지 아니한가의 여부를 판단함에 있어서는 위법·부당한 행정처분을 취소·변경하여야 할 필요성과 그로 인하여 발생할 수 있는 공공복리에 반하는 사태 등을 비교·교량하여 그 적용 여부를 판단하여야 한다(대법원 2009. 5. 28. 선고 2008두13828 판결 등 참조).
위 법리에 비추어 보면, 피고 주장의 사정만으로 현저히 공공복리에 적합하지 않다고 단정하기 어려울 뿐만 아니라, 위 1)의 마)항에서 본 사정에 청구인대표자증명서 교부절차는 주민투표를 청구하기 위한 자격요건을 확인하는 절차로 이 사건 처분이 취소된다 하여 피고 주장의 사태가 발생한다고 단정할 수도 없는 점 등을 보태어 보면, 이 사건 처분을 취소하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 아니한 경우라고 할 수 없다.
3) 소결론
따라서 담수화 수돗물 공급사업은 주민투표의 대상에 해당하고, 이와 다른 전제에 선 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.
3. 결론
그렇다면 원고들의 청구는 이유 있으므로 이를 모두 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관련 법령: 생략]
판사 김동윤(재판장) 기진석 백상빈