【원 고】
진천여객 주식회사 (소송대리인 법무법인 정동 담당변호사 박충규)
【피 고】
청주시장
【변론종결】
2009. 12. 3.
【주 문】
1. 피고가 2009. 1. 28. 원고에 대하여 한 환승보조금 지급거부처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문 제1항과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 진천군에 소재한 농어촌버스운송업체이다. 예전에 원고는 진천-오창 노선을 운행하였고, 청주시 소재 시내버스업체(총 6개 회사이다, 이하 위 회사들을 ‘청주시내버스업체’라 한다)는 청주-오창 노선을 운행하였다. 그 후 원고와 청주시내버스업체는 각자의 일부 노선을 연장하여 진천-청주 간을 운행하기로 합의하였고, 사업계획변경 등 행정절차를 거쳐 2001. 4. 22.부터 진천-청주 노선을 운행하기 시작하였다.
나. 피고는 청주시내 대중교통 이용의 편의 및 서비스 질을 개선하기 위하여 2005. 2. 1.부터 청주시내 전 지역에서 무료 환승 제도를 실시하였다. 무료 환승 제도는 승객이 청주시내에서 교통카드를 이용하여 일단 시내버스를 탔을 경우 그 버스에서 하차하였더라도 30분 이내에는 1회에 한하여 무료로 다른 시내버스에 환승할 수 있는 제도이다. 피고는 무료 환승 제도를 시행하기 전 이를 대대적으로 홍보하였고, 청주시내버스업체에게는 무료 환승으로 인한 손실액의 일부를 보조해 주는 조건으로 업체의 동의서를 받았고 버스에 교통카드 단말기까지 무료로 설치해 주었다. 피고는 무료 환승 손실에 대한 보조금 비율을 처음에는 손실금의 50%로 시작하였으나 그 후 2007. 3.부터는 60%, 2008. 7.부터는 70%, 2009. 1.부터는 80%로 점차 확대하였다.
다. 원고는 피고에게, 청주시내버스업체와 마찬가지로 원고의 버스에도 교통카드 단말기를 설치하고 향후 보조금을 지급해 줄 것을 수차례 건의하였으나, 피고는 원고가 다른 지방자치단체 소속 업체라는 이유로 원고의 요청을 수용하지 않았다.
라. 무료 환승 제도의 시행 후 청주시내에서 원고의 버스에 탑승한 승객들이 무료 환승이 되지 않는 것에 대하여 강하게 항의하는 일이 빈번하게 발생하자, 원고는 2005. 3.경 자비로 버스에 무료 환승 단말기를 설치하고 청주시내 구간에서 승객들의 무료 환승을 허용하였다.
마. 원고는 2006. 1.경 및 2007. 8.경 피고에게 무료 환승에 관하여 보조금지급신청을 하였으나 거절되었다.
바. 원고는 2009. 1. 15. 다시 피고에게 2005. 3.부터 2008. 10.까지의 환승손실액 1억 2,800만 원에 대한 보조금을 지급해 줄 것을 신청하였다. 피고는 2009. 1. 28. 전과 마찬가지로 ‘여객자동차 운수사업법, 지방재정법 등 관련 법규에 타 자치단체 소속 업체에 환승보조금을 지급할 근거가 없다’는 이유로 보조금 지급을 거부하는 이 사건 처분을 하였다.
사. 현재 진천-청주 노선은 아래와 같이 원고가 1일 54회, 청주시내버스업체가 1일 95회 운행하고 있다.
○ 원고 : ① 진천-오창-청주대-상당공원-청주역 (1일 20회)
② 진천-오창-청주대-상당구청-무심동로-청주역 (1일 34회)
○ 청주시내버스업체 : 진천-오창-청주대-상당공원-청주역 (1일 95회)
아. 무료 환승이 가능한 곳은 청주시내의 구간에 한정된다. 따라서 청주시내에서 무료로 환승한 승객이 청주를 벗어나 오창 또는 진천까지 갈 경우에는 청주를 벗어난 구간부터 도착하는 지점까지의 요금을 별도로 지불하여야 한다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 2, 9 내지 11, 14호증, 을 4, 5, 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
무료 환승 제도가 시행되는데 원고만 참여하지 않을 경우 청주시내에서 영업하는 것이 아예 불가능하고, 무료 환승으로 인한 이익은 청주시민에게 돌아가며, 운행노선이 동일함에도 원고를 청주시내버스업체와 차별 취급하는 것은 형평에 반하고, 관계 법령에 의하더라도 피고가 원고에게 보조금을 지급할 법적 근거가 충분하므로, 이런 사정을 고려할 때 원고의 보조금지급신청을 거부한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로써 위법하다.
나. 피고의 주장
지방재정법 제14조, 같은 법 시행령 제24조에 의하면 지방자치단체는 ‘지방자치단체의 소관에 속하는 사무 수행과 관련하여 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 않으면 그 사업을 수행할 수 없는 경우’가 아니면 보조금을 지급할 수 없다. 그런데 원고는 청주시가 아닌 다른 지방자치단체 소속으로서 청주시내 연장노선의 운행으로 인하여 오히려 영업이익을 내고 있으므로 위 보조금 지급 요건에 해당하지 않는다. 따라서 이 사건 처분은 적법하다.
다. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
라. 판단
(1) 구 여객자동차 운수사업법(2009. 5. 27. 법률 제9733호로 개정되기 전의 것) 제50조 제2항 제1호, 제1항 제7호, 같은 법 시행규칙 제94조에 의하면, 시·도는 운임할인 등 공적 부담으로 인한 결손액의 보전을 위해서는 조례로 정하는 바에 따라 보조금을 지급할 수 있다. 또한 지방재정법 제17조, 같은 법 시행령 제29조에 의하면, 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 않으면 그 사업을 수행할 수 없는 경우 조례로 정하는 바에 따라 보조금을 지급할 수 있다. 위 각 법령의 위임에 따라 제정된 ‘청주시 보조금 관리조례’ 제4조에 의하면, 법률에 규정이 있거나 시가 권장하는 사업을 위해 필요하다고 인정되는 경우 보조금을 지급할 수 있다고 규정되어 있다.
앞서 본 바와 같이 무료 환승 제도는 피고가 청주시내 대중교통 이용의 편의를 위해 실시한 제도로서 청주시내 구간을 운행하는 버스운송업체는 위 제도로 인하여 무료 환승에 따른 손실을 입게 되므로, 피고가 그 손실액을 보조해 주지 않는 한 원활하게 무료 환승 제도에 참여할 수 없다. 따라서 피고가 청주시내 노선을 운행하는 버스 운송업체에 무료 환승 손실에 대한 보조금을 지급하는 것은 위 법령에서 정하는 ‘보조금을 지출하지 않으면 시가 권장하는 사업을 수행할 수 없는 경우’에 해당하고, 위 법령에서 보조금 지급 대상을 당해 지방자치단체에 주사무소를 둔 법인으로 제한하고 있지 않으므로, 청주시내 노선을 운행하는 버스운송업체로서 무료 환승에 따른 보조금을 지급받을 수 있는 대상은 청주시내버스업체로 한정되지 않는다.
다만 위 법령 및 조례에 의하더라도 실제로 보조금을 지급할 것인지에 대한 최종 결정은 피고의 재량에 속하는 것으로 보아야 하므로, 결국 이 사건의 쟁점은 다른 지방자치단체에 속한 업체라는 이유로 피고가 원고에게 보조금지급을 거부한 것이 과연 재량권의 일탈·남용에 해당하여 위법한지 여부이다.
(2) 앞서 본 사실관계에 의하면 다음과 같은 사정이 인정된다.
① 원고와 청주시내버스업체는 상호간의 합의 및 사업계획변경절차를 거쳐 노선을 연장한 결과 청주-진천 간을 운행하고 있고, 쌍방의 운행계통이 진천-오창-청주대-청주역으로 대부분 겹치기 때문에 원고와 청주시내버스업체의 버스를 이용하는 대상 승객군은 사실상 동일한 것으로 보아야 한다.
② 피고가 원고와 청주시내버스업체를 차별 취급한 유일한 이유는 원고의 주사무소가 청주시가 아닌 진천군에 소재한다는 점이다. 그런데 피고가 무료 환승 제도를 시행한 취지는 청주시내 대중교통의 서비스 질을 개선하기 위한 것이므로, 여기에는 노선여객자동차운송사업의 특성상 운행 노선과 운행 지역이 중요한 요소이지 운송사업자의 주사무소 소재지가 어디인가 하는 점은 아무런 문제가 되지 않는다. 따라서 청주시내 구간 노선에 한해서는 원고를 청주시내버스업체와 차별 대우할 합리적 이유가 전혀 없다.
③ 원고의 진천-청주 노선을 이용하는 승객 가운데는 당연히 청주시민들이 포함되어 있고, 특히 청주시내 구간 내에서 승하차하는 승객은 대부분 청주시민들이므로, 원고 소속 버스의 무료 환승으로 인한 혜택은 상당 부분 청주시민에게 돌아간다.
④ 원고는 무료 환승 제도가 시행되기 전부터 적법한 사업계획변경을 거쳐 연장된 진천-청주 노선을 운행하고 있었고, 여객자동차 운수사업법상 사업계획변경이 둘 이상의 시도에 걸칠 경우 관계 시장·군수와의 협의가 당연히 전제되므로, 피고는 물론 그 과정에서 진천군과의 협의를 통해 사업계획변경에 동의한 것으로 보인다. 그런데 원고의 입장에서 보면 피고가 일방적으로 무료 환승 제도를 실시함에 따라 여기에 동참하지 않을 경우 사실상 청주시내 구간을 운행하는 것이 불가능하고, 어쩔 수 없어 부득이 무료 환승에 참여하는 경우에는 그로 인한 손실을 피할 길이 없으므로, 결국 어떤 선택을 하든지 간에 피고의 동의하에 적법하게 인정된 진천-청주 노선의 운행에 따른 기왕의 권익을 이유 없이 침해당하는 결과가 된다.
(3) 이런 사정들을 종합하여 볼 때, 피고가 청주시내에서 시민들의 발이 되는 대중교통의 편의와 서비스 질의 향상을 위해 운송업체에 대한 보조금 지급을 전제로 무료 환승 제도를 시행하는 것은 본연의 복지행정 업무에 속하는 것이고, 여기에 관련된 원고와 청주시내버스업체들은 해당 운송구간과 노선 및 대상 승객이 동일하여 공간적으로는 청주시내에서, 기능적으로는 청주시민들의 편익에 봉사한다는 점에서 아무런 차이가 없음에도 불구하고, 단지 주된 사무소의 소재지가 청주시가 아니라는 단 한가지의 형식적 이유만으로 그 밖에 다른 아무런 합리적인 근거 없이 원고를 부당하게 차별 대우하여 청주시내버스업체와 달리 원고에 대한 보조금 지급을 거부하는 것은 사실상 원고 소속 버스의 청주시내 운행 자체를 불가능하게 만드는 것이므로 평등의 원칙과 정의의 이념에 정면으로 반한다. 따라서 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것에 해당하여 위법하다.
3. 결 론
원고 청구 인용.
[[별 지] 관계 법령 : 생략]
판사 황성주(재판장) 이지영 신정일