【원 고】
서울특별시장 (소송대리인 변호사 곽창욱)
【피 고】
서울특별시의회 (소송대리인 변호사 김청만)
【원심판결】
2014. 12. 11.
【주 문】
피고가 2012. 7. 9.에 한 ‘서울특별시 도시개발 체비지 관리조례 일부개정조례안’에 대한 재의결은 효력이 없다. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 이 사건 조례안의 재의결
갑 제1호증의 1, 2, 3, 갑 제2호증의 1, 2, 갑 제3호증, 갑 제4호증의 1, 2, 3, 갑 제5호증의 1, 2의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 다음의 사실을 인정할 수 있다.
가. 피고는 2012. 5. 2. 제237회 서울특별시의회 임시회를 개최하여 ‘서울특별시 도시개발 체비지 관리조례 일부개정 조례안’(이하 ‘이 사건 조례안’이라고 한다. 이하 같다)을 의결하여 2012. 5. 3. 원고에게 이송하였다.
나. 서울특별시 도시개발 체비지 관리조례(이하 ‘체비지 관리조례’라고 한다. 이하 같다) 제19조 제2항은 “변상금은 매 회계연도별로 부과·징수하되 다음 연도 2월 말일까지 부과하여야 한다. 다만, 해당 체비지의 매각 등 특별한 사유가 있는 경우에는 수시로 부과·징수할 수 있다.”고 규정하고 있다. 이 사건 조례안은 제3항(이하 ‘이 사건 조례규정’이라고 한다. 이하 같다)을 신설하여 “제2항의 규정에 불구하고 제16조 제1항 단서의 집단이주정착용 체비지에 대하여는 변상금을 매각 시 부과할 수 있다.”고 규정하고 있다.
다. 원고는 2012. 5. 22. 이 사건 조례규정에 의하면 정상적으로 사용·수익허가 및 대부계약을 체결한 경우와 형평에 어긋날 뿐만 아니라 이 사건 조례규정은 모법인 공유재산 및 물품 관리법 시행령(이하 ‘시행령’이라고 한다. 이하 같다) 제81조에서 규정한 변상금징수절차에 위배된다는 등의 이유를 들어 피고에게 재의를 요구하였으나, 피고는 2012. 7. 9. 이 사건 조례안을 재의결함으로써 이 사건 조례안을 확정하였다.
2. 이 사건 조례규정의 법령위반 여부
지방자치법 제22조 본문은 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다.”고 규정하고 있으므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위배되는 경우에는 효력이 없고, 조례가 법령에 위배되는지 여부는 법령과 조례의 각각의 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 둘 사이에 모순·저촉이 있는지의 여부에 따라서 개별적·구체적으로 결정하여야 할 것이다(대법원 2009. 10. 15. 선고 2008추32 판결 참조).
공유재산 및 물품 관리법(이하 ‘법’이라고 한다. 이하 같다) 제81조 제1항 전문은 “지방자치단체의 장은 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유한 자(사용·수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다)에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 ‘변상금’이라 한다)을 징수한다.”고 규정하고, 제2항은 ‘변상금은 대통령령으로 정하는 바에 따라 나누어 내게 할 수 있다’고 규정하고 있다. 그 위임에 따라 시행령 제81조 제1항은 “법 제81조에 따른 변상금은 그 재산을 무단으로 점유하거나 무단으로 사용·수익한 기간에 대하여 회계연도별로 제14조 및 제31조에 따라 산정한 사용료 또는 대부료 합계액의 100분의 120에 해당하는 금액으로 한다. 다만, 변상금이 100만 원을 초과하는 경우에는 연 6퍼센트의 이자를 붙여 3년 이내의 기간으로 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 분할납부하게 할 수 있다.”고 규정하고 있다.
관련 규정들의 내용 및 체제와 아울러 변상금 징수의 요건이 법 제81조 제1항에 명백히 규정되어 있으므로 변상금을 징수할 것인가는 처분청의 재량을 허용하지 않는 기속행위라고 봄이 타당한 점(대법원 1998. 9. 22. 선고 98두7602 판결 참조) 등을 종합하면, 지방자치단체의 장은 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유한 자에 대하여 변상금을 매 회계연도별로 부과·징수하여야 한다고 보아야 한다. 그런데 이 사건 조례규정에 따라 집단이주정착용 체비지에 대하여 매각 시 변상금을 부과할 수 있도록 한다면, 5년을 넘는 기간 동안 사용·수익허가나 대부계약 없이 위 체비지를 사용·수익하거나 점유하다가 매각하는 경우에는 지방재정법 제82조 제1항에 따라 5년의 소멸시효가 완성되어 지방자치단체로서는 더 이상 변상금을 부과·징수할 수 없는 부분이 발생할 수 있다.
따라서 이 사건 조례규정은 법 및 시행령에 위배된다 할 것이고, 이 사건 조례안에 대한 재의결은 전부 효력이 부인되어야 할 것이므로, 그 재의결의 효력 배제를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있다.
3. 결론
그러므로 원고의 이 사건 청구를 인용하고 소송비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박보영(재판장) 민일영 김신 권순일(주심)