【원 고】
원고 1 외 1인 (소송대리인 법무법인 청남 담당변호사 김기정)
【피 고】
진천군수 (소송대리인 법무법인 새미래 담당변호사 이민)
【변론종결】
2016. 12. 15.
【주 문】
1. 피고가 2016. 3. 11. 원고들에 대하여 한 각 가설건축물축조신고 불수리처분을 모두 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고 2는 충북 진천군 (주소 1 생략) 답 3,892㎡를, 원고 1은 위 토지와 인접한 (주소 2 생략) 답 4,046㎡(이하 위 토지들을 통틀어 ‘이 사건 각 토지’라 한다)를 각 매수하고, 2016. 3. 9. 피고에게 이 사건 각 토지 지상에 건축연면적이 각 2,480㎡인 가설건축물을 1동씩(이하 ‘이 사건 각 가설건축물’이라 한다) 축조하겠다는 내용의 가설건축물 축조신고(이하 ‘이 사건 각 신고’라 한다)를 하였다.
나. 피고는 2016. 3. 11. 원고들에 대하여 다음과 같은 이유로 각 가설건축물 축조신고 불수리처분(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)을 하였다.
○ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 개발행위허가기준에 의하면, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이루도록 규정하고, 또한 우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없고, 개발행위로 설치하는 건축물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하도록 규정하고 있으나,○ 이 사건 각 토지는 농지가 집단화되어 농업 목적으로 이용할 필요가 있는 농림지역 내 경지 정리된 우량농지이고, 주변이 벼농사와 비닐하우스 등 작물재배로 이용되고 있어 우량농지 보전의 필요가 있고, 주변지역의 토지이용실태와 토지이용계획에 맞지 않음은 물론 주변 환경과의 조화롭지 않은 개발로 축사부지로는 부적함
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4호증의 3, 4, 갑 제7호증의 1, 2, 을 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 각 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 처분 근거법령의 위법
건축법 제20조 제3항이 정하고 있는 가설건축물 축조신고에 관하여는 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조가 적용될 여지가 없음에도 피고는 국토계획법 제58조 등을 처분의 근거법령으로 하여 이 사건 각 처분을 하였으므로, 이 사건 각 처분은 위법하다.
2) 재량권 일탈·남용 등
원고들은 이 사건 각 토지를 매입하기 전 피고 소속 공무원들에게 이 사건 각 토지 지상에 이 사건 각 가설건축물의 축조가 가능한지 여부에 관하여 문의를 한 결과 축조가 가능하다는 답변을 듣고 이 사건 각 토지를 매입한 후 이 사건 각 신고를 하였던 것인데, 피고는 원고들의 이러한 신뢰에 반하여 이 사건 각 처분을 하였다. 또한 ① 이 사건 각 토지는 집단화된 농지의 일부이기는 하나 우량농지로서 보전의 필요성이 있다고 보기 어렵고, 이 사건 각 토지 지상에서 한우를 사육하고자 하는 원고들의 행위는 농지법의 규정 취지에도 반하지 않는 점, ② 이 사건 각 토지는 진천군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례가 정하는 제한 사유에도 해당하지 않는 점, ③ 이 사건 각 처분이 확정되면 원고들이 여러 가지 경제적 비용 지출로 손실을 입게 되는 점, ④ 우량농지인 인근 토지에도 이미 축사 등이 설치되어 있어 형평의 원칙에 위배되는 점 등을 고려하면 이 사건 각 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 우선, 국토계획법 제58조 등을 이 사건 각 처분의 근거법령으로 한 것이 적법한지 여부에 관하여 본다.
건축법 제11조 제5항이 건축물의 건축에 관하여 건축허가를 받으면 각 호의 허가 등을 받은 것으로 규정하면서 제3호에서 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 그 의제되는 허가의 하나로 정하고 있는 것과 달리, 가설건축물의 축조신고에 관하여 정하고 있는 건축법의 관련 규정(제20조 제3항, 제4항 등)은 그와 같은 의제규정을 따로 두거나 이를 준용하고 있지 않으므로, 이 사건 각 신고는 건축법 등 관계 법령에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않은 이상 그 신고를 수리하여야 하고, 원고들이 이 사건 각 신고를 하면서 별도로 개발행위의 허가를 구하는 신청을 한 사실이 없는 이 사건에 있어서는 (원고들이 추후 개발행위허가 신청을 할 경우 피고가 그때 국토계획법 제58조 등을 적용하여 그 허가 여부를 결정할 수 있는 것은 별론으로 하되) 국토계획법 제58조 등이 이 사건 각 신고의 수리 여부를 판단함에 있어서 직접 적용된다고 볼 수 없다. 따라서 피고가 이 사건 각 처분을 하면서 그 근거법령으로 국토계획법 제58조 등을 든 것은 부적법하다.
2) 다만, 피고로서는 이 사건 각 신고에 건축법 등 관계 법령에서 정하는 어떠한 제한에 배치되는 사유가 없더라도 중대한 공익상의 필요가 있는 경우에는 그 수리를 거부할 수 있다고 할 것이므로, 아래에서는 이 사건 각 처분의 처분사유와 같이 이 사건 각 신고의 수리를 거부할 만한 중대한 공익상 필요가 존재하는지 여부에 관하여 살피기로 한다.
농산물 시장개방의 확대와 국민의 식품 소비패턴의 변화로 쌀 재고는 늘어나는 반면 친환경 축산물의 수요는 지속적으로 증가함에 따라, 2007. 1. 3. 법률 제8179호로 개정된 농지법은 제2조 제1호 나목, 같은 조 제9호에서 농지의 범위에 축산물 생산시설의 부지를 포함시켜 농지전용절차를 거치지 않고서도 농지에 축사를 설치·운영할 수 있도록 규제를 완화하였다. 나아가 2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부개정된 농지법은 제28조 제1항, 제2항 제1호, 제32조 제1항 및 같은 법 시행령(2007. 6. 29. 대통령령 제20136호로 전부개정된 것) 제29조 제1항 제4호에서 농지의 보전을 위해 설정한 농업진흥구역 안에서도 축사를 건축할 수 있도록 하였다. 이와 같은 농지법의 개정 경위 등을 살펴보면, 경지정리·수리시설 등 농업생산기반이 정비되어 있는 농지로 구성되어 있는 농업진흥구역 안에서도 농지전용허가 없이 축사를 건축할 수 있게 되었다고 할 것이다.
이러한 농지법의 개정 경위 등 관계 법령에 갑 제4, 5, 9, 10, 12 내지 15호증(가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 보태어 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 개정된 농지법령에 의하면 이 사건 각 토지와 같이 국토계획법상 농림지역에 해당하고 농지법상 농업진흥구역 내에 위치한 토지에서의 축사 건축이 농지전용절차를 거치지 않고서도 허용되는 점, ② 이 사건 각 토지의 위치, 인근 토지의 이용현황, 이 사건 각 가설건축물의 규모나 원고들의 축사 운영계획 등을 고려하면 이 사건 각 토지는 인근 우량농지 지상의 다른 한우축사들이나 계사 등의 경우와 비교할 때 그 보전의 필요성 등에서 별다른 차이가 없는 것으로 보이고, 달리 이 사건 각 신고의 경우에만 피고가 이를 수리하지 아니할 특별한 사정이 있다거나 이 사건 각 가설건축물의 축조로 인하여 주변의 토지이용실태 등 주변 환경이나 경관과 부조화가 발생할 우려가 있다고 보기도 어려운 점(특히 원고 2는 이 사건 각 토지의 인근 토지로서 이 사건 각 토지와 동일하게 국토계획법상 농림지역에 해당하고 농지법상 농업진흥구역 내에 위치한 충북 진천군 (주소 3 생략) 답 2,981㎡ 및 (주소 4 생략) 답 928㎡ 지상에 이 사건과 같은 간이축사 형태의 가설건축물을 축조하겠다는 신고를 피고에게 하였는데, 피고는 이에 관하여는 주변 친환경 단지 등에 피해를 주지 않아야 한다는 조건을 붙여 이를 2016. 3. 2. 수리하기도 하였다), ③ 피고는 개정 농지법의 취지와 신청지의 주변 환경 등을 고려하여 각 사안마다 건축신고 등의 수리나 개발행위허가 여부를 결정할 수 있으므로 이 사건 각 신고를 받아들인다고 하여 반드시 연쇄적인 우량농지 잠식이 발생한다고 단정하기도 어려운 점, ④ 이 사건 각 토지는 구 진천군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례(2016. 8. 22. 충청북도진천군조례 제2470호로 개정되기 전의 것)가 정하는 가축사육제한구역 중 일부제한지역에 해당하나, 주거밀집지역에서 335미터와 350미터 가량 떨어져 있어 위 조례에서 정한 제한사유(주거밀집지역에서 200미터 이내 지역)에 해당하지 않는 점, ⑤ 그 밖에 피고는 이 사건 처분으로 보호되는 공익 중 하나로 악취 등 환경오염 등을 들고 있으나 이는 당초 이 사건 각 처분의 처분사유에 포함되지 아니하였던 점 등을 종합하여 보면, 피고가 주장하는 여러 사정들을 고려하더라도 그러한 사정들만으로 이 사건 각 신고의 수리를 거부할 만한 중대한 공익상 필요가 존재한다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
3) 따라서 국토계획법 제58조 등을 들어 이 사건 각 신고의 수리를 거부한 이 사건 각 처분은 위법하고, 원고들의 주장은 이유 있다.
3. 결론
그렇다면, 원고들의 청구는 이유 있어 이를 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 양태경(재판장) 인형준 김기홍