【원고, 피상고인】
신정석유 주식회사
【피고, 상고인】
서울특별시 양천구청장
【원심판결】
서울고법 2012. 6. 8. 선고 2011누43197 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 이 사건 도로의 점용료 산정에 적용할 법령에 관하여
가. 구 도로법(2011. 4. 12. 법률 제10580호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제41조 제2항은 도로 관리청의 허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 징수할 점용료의 산정기준 등 점용료의 징수에 관하여 필요한 사항은 국도는 대통령령으로, 그 밖의 도로는 대통령령으로 정하는 범위에서 그 도로의 관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있다.
이 사건 도로 점용기간(2011. 1. 1. ~ 2011. 12. 31.)에 시행 중이던 구 도로법 시행령(2010. 9. 17. 대통령령 제22386호로 개정되고 2012. 11. 27 대통령령 제24205호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)은 위 도로법의 위임에 따라 제42조 제2항에서 ‘국도 이외의 도로에 관한 지방자치단체의 점용료 산정기준은 [별표 2]의 점용료 산정기준의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고, [별표 2]에서 점용물의 종류에 따라 점용료 산정기준을 구체적으로 정하고 있는데, 주유소 등의 진·출입로의 점용료에 관하여는 토지가격에 0.02를 곱한 금액으로 산정하도록 하고, 여기서 토지가격은 ‘도로점용 부분과 닿아 있는 토지(도로부지는 제외한다)의 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 의한 개별공시지가’를 적용하도록 하였다. 위 [별표 2]는 2010. 9. 17. 대통령령 제22386호로 점용료 산정의 기준토지가 종전 ‘인접한 토지’에서 ‘도로점용 부분과 닿아 있는 토지(도로부지는 제외한다)’로, 점용료율이 종전 0.025에서 0.02로 개정된 것이다.
한편 이 사건 도로 점용기간에 시행 중이던 구 ‘서울특별시 양천구 도로점용허가 및 점용료 등 징수 조례’(2011. 12. 20. 조례 제1016호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 양천구 조례’라 한다)는 위 구 도로법 제41조 제2항 및 구 도로법 시행령 제42조 제2항의 위임에 따라 제3조, [별표 1]에서 주유소 등의 진·출입로의 점용료를 ‘토지가격에 0.025를 곱한 금액’으로 산정하도록 하였고, 여기서 토지가격은 ‘인접한 토지의 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 의한 개별공시지가’를 적용하도록 하였다(이하 ‘구 양천구 조례 규정’이라 한다). 위 구 양천구 조례 규정은 도로법 시행령이 2010. 9. 17. 위와 같이 개정되기 전 종전 시행령이 정한 범위 내에서 국도 이외 도로의 점용료 산정기준을 정한 것인데, 도로법 시행령이 위와 같이 개정된 이후 이 사건 도로 점용기간에도 도로법 시행령의 개정에 맞추어 개정되지 아니한 채 유지된 결과, 외견상 상위 법령인 구 도로법 시행령 규정과 불일치하게 되었다.
나. 이처럼 이 사건 도로 점용기간에 시행 중이던 구 양천구 조례 규정이 구 도로법 시행령 규정과 불일치로 위법·무효인지 여부에 관하여 살피건대, 구 도로법 제41조 제2항이 점용료의 산정기준 등 점용료의 징수에 관하여 필요한 사항을 국도는 대통령령으로, 그 밖의 도로는 대통령령으로 정하는 범위에서 그 도로의 관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정한 취지는, 국도가 아닌 도로의 점용료에 대해서는 전국에 걸쳐 일률적으로 같은 내용으로 규율하는 것보다는 각 지방자치단체가 그 지방의 구체적 실정에 맞게 별도로 규율할 수 있도록 하는 데 있다. 그러므로 구 도로법 제41조 제2항의 “대통령령으로 정하는 범위에서”라는 문언상 대통령령에서 정한 ‘점용료 산정기준’은 각 지방자치단체 조례가 규정할 수 있는 점용료의 상한을 뜻하는 것으로 볼 수 있다. 그렇다면 구 양천구 조례 규정이 겉보기에 구 도로법 시행령 규정과 일치하지 아니한다고 하여 바로 구 양천구 조례 규정이 위법·무효라고 볼 수는 없고, 구 양천구 조례 규정은 구 도로법 시행령이 정한 산정기준에 따른 점용료 상한의 범위 내에서 유효하고, 이를 벗어날 경우 그 상한이 적용된다는 취지에서 유효하다고 할 것이다.
결국 이 사건 도로 점용기간 중 구 양천구 조례 규정은 위와 같은 취지에서 적법·유효하고, 아울러 구 도로법 제41조 제2항의 내용 및 형식, 취지에 비추어 보면, 국도 이외의 도로의 관리청이 서울특별시 양천구에 속하는 경우 그 도로의 점용료 산정에는 구 양천구 조례 규정이 적용된다고 봄이 상당하다.
다. 원심이 같은 취지에서 국도가 아닌 이 사건 도로의 점용료 산정에는 구 도로법 시행령의 점용료 산정기준의 범위에서 구 양천구 조례 규정이 적용된다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 도로 점용료 산정에 적용할 법령에 관한 법리 등을 오해한 잘못이 없다.
2. 이 사건 도로의 점용료 산정기준에 관하여
원심이 이 사건 주유소 부지는 그 주유소에 출입하는 차량을 위한 진·출입로로 이용되는 이 사건 도로의 주된 사용 목적과 동일 또는 유사한 용도로 사용되고 있다고 할 수 없으므로, 구 양천구 조례 규정을 적용하여 이 사건 도로의 점용료를 산정할 때 이 사건 주유소 부지의 개별공시지가를 기준으로 하여서는 아니 된다는 취지로 판단한 것은 정당하고(대법원 2010. 2. 11. 선고 2009두12730 판결 등 참조), 거기에 도로 점용료 산정기준에 관한 법리 등을 오해한 잘못이 없다.
3. 결론
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박보영(재판장) 민일영(주심) 이인복 김신