【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
서울특별시동부교육청교육장 (소송대리인 변호사 정현수)
【원심판결】
서울고법 2005. 8. 25. 선고 2004누13426 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 구 평생교육법(2007. 10. 17. 법률 제8640호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제22조 제1항은 “누구든지 정보통신매체를 이용하여 특정 또는 불특정 다수인에게 원격교육을 실시하거나 다양한 정보를 제공하는 등의 평생교육을 실시할 수 있다..”고 규정하고 있고, 그 제2항은 불특정 다수인을 대상으로 학습비를 받고 원격교육형태의 평생교육을 실시하고자 하는 자는 교육인적자원부장관에게 신고하도록 하고 있으며, 그 제3항은 전문대학 또는 대학졸업자와 동등한 학력·학위가 인정되는 원격대학 형태의 평생교육시설을 설치하고자 하는 경우에는 교육인적자원부장관의 인가를 받도록 하고 있다. 그리고 법 제22조 제2항에 따른 신고절차에 관하여 규정하고 있는 구 평생교육법 시행령(2004. 1. 29. 대통령령 제18245호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제27조 제1항, 제2항은 명칭·목적 등 시행령 제27조 제1항 각 호 소정의 사항을 기재한 신고서에 운영규칙 및 교육인적자원부령이 정하는 서류를 첨부하여 제출하도록 하고, 그 제3항은 교육인적자원부장관은 위와 같은 신고가 있는 때에는 이를 검토하여 요건이 맞는 경우 교육인적자원부령이 정한 신고증을 교부하여야 한다고 규정하고 있다.
위 규정들에 의하면, 정보통신매체를 이용하여 학습비를 받지 아니하고 원격평생교육을 실시하고자 하는 경우에는 누구든지 아무런 신고 없이 자유롭게 이를 할 수가 있고, 다만 위와 같은 교육을 불특정 다수인에게 학습비를 받고 실시하는 경우에는 이를 신고하여야 하나, 법 제22조가 신고를 요하는 제2항의 경우와 신고를 요하지 않는 제1항 사이에 ‘학습비’의 수수 외에 그 교육의 대상이나 방법 등의 다른 요건을 달리 규정하고 있지 않을 뿐 아니라 제2항의 경우에도 학습비의 금액이나 수령 등에 관하여 아무런 제한을 하고 있지 않은 점에 비추어 볼 때, 피고로서는 신고서의 기재사항에 흠결이 없고 소정의 서류가 구비된 때에는 이를 수리하여야 하며, 이러한 형식적 요건을 모두 갖추었음에도 그 신고대상이 된 교육이나 학습이 공익적 기준에 적합하지 않는다는 등의 실체적 사유를 들어 신고의 수리를 거부할 수는 없다고 할 것이다 ( 대법원 1997. 8. 29. 선고 96누6646 판결 등 참조).
2. 원심은 제1심판결을 인용하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 평생교육을 통하여 교육하고 학습하게 될 침·뜸행위는 의료행위에 해당하므로 이 사건 교육의 결과 그 교육을 받은 사람들이 이러한 행위를 하는 경우 원고와 같이 의료법 시행 전에 종전 규정에 의하여 의료유사업자의 자격을 받은 자 외에는 모두 무면허 의료행위로 처벌될 것이 명백한 점, 이 사건 교육과정 중에 행해질 것으로 예상되는 실습행위가 무면허 의료행위로서 처벌의 대상이 될 것으로 보이는 점, 침·뜸행위는 실제 그 실행과정에서 여러 가지 부작용이 발생할 위험성이 큰 점, 이 사건 평생교육으로 침·뜸 관련과목을 교육받은 수강생들은 자신들이 교육받은 침·뜸행위를 실제 실행하려 할 것으로 예상되는데도 원고가 각 단계별 교육과정을 이수한 자에게 수료증까지 발급함으로써 결과적으로 무면허 의료행위를 조장하게 될 수 있는 점을 종합하여 보면, 피고로서는 신고서에 첨부된 운영규칙에 기재된 교육과정의 내용이 의료법에 저촉되는지 여부, 신고에 따른 교육이 실제 이루어짐으로써 발생할 것으로 예상되는 부작용을 고려하여 이 사건 신고를 반려할 수 있다고 보아, 피고의 이 사건 신고 반려 처분은 적법하다고 판단하였다.
3. 그러나 원심의 위와 같은 인정과 판단은 다음과 같은 이유에서 이를 수긍할 수 없다.
가. 원심이 인정한 사실에 의하면, 이 사건 신고는 시행령 제27조 제1항, 제2항이 요구하는 신고서와 첨부서류를 모두 구비한 것으로 보이고 피고도 신고서의 기재사항이나 제출된 서류에 형식적 흠결이 있다는 것을 처분사유로 삼고 있지는 않으므로, 피고로서는 그 신고서의 기재사항에 흠결이 없고 소정의 서류가 구비된 이상 신고를 수리하여야 하고, 신고의 형식적 요건이 아닌 신고의 내용이 공익적 기준에 적합하지 않다는 등의 실체적 사유를 들어서 신고의 수리를 거부할 수 없다고 보아야 한다. 따라서 피고가 형식적 심사의 범위에 속하지 않는 사항을 수리거부사유로 삼아 이 사건 신고를 반려한 것은 위법하다.
나. 다음으로 피고가 실질적 심사를 하여 이 사건 신고의 수리를 거부한 처분사유도 납득하기 어렵다.
(1) 현행 법령의 체제하에서 침·뜸의 시술은 원칙적으로 면허 또는 자격 있는 의료인에 의해 행하여져야 할 한방의료행위에 해당하지만( 헌법재판소 2010. 7. 29. 선고 2008헌가19, 2008헌바108, 2008헌마269, 736, 2010헌바38, 2010헌마275 전원재판부 결정 등 참조), 이 사건 원격평생교육은 침·뜸의 원리와 방법·효능 및 신체의 경락구조에 대한 의학적 지식을 교육하는 것으로서, 그 교육과정에 임상교육이나 실습과목이 포함되어 있다고 하더라도 그 임상교육 등이 무면허 의료행위를 포함하지 않는 다른 대체수단에 의해 이루어질 가능성을 배제할 수 없는 이상 정보통신매체를 이용한 이 사건 교육과정이 무면허 의료행위를 당연한 전제로 하고 있다고 볼 수는 없다.
(2) 우리 헌법은 교육에 관한 국민의 권리와 평생교육의 진흥에 대한 국가의 책무를 천명하고 있고( 헌법 제31조 제1항, 제5항), 교육기본법 등 관련 법규는 국민에게 다양한 분야의 교육기회를 부여하고 부여받게 하기 위하여 평생교육의 과정과 방법·시간 등을 자유롭게 정하여 실시할 수 있도록 하되 특별히 그 교육대상에 제한을 두고 있지 않다( 교육기본법 제3조, 제10조, 법 제5조).
건강의 유지·증진에 관한 일반 국민의 높은 관심과 지식 욕구는 언론매체에 의한 기사와 보도, 각종 정보통신매체의 지식사이트 등을 통한 여러 형태의 사회적 교육에 의해서 충족되고 있고, 그 결과 이제는 단순한 건강의 유지·증진뿐 아니라 웬만한 질병의 원인과 증상, 치료와 예방에 이르기까지 전문적 의학지식의 일부가 널리 지식과 정보 습득의 대상이 되고 있다.
이러한 의학적 지식과 정보의 광범위한 전파 과정에서 일부 잘못된 지식의 무분별한 습득이나 어설픈 실천이 조장될 우려가 있을지 모르나, 이러한 이유만으로 특별한 법령상 근거도 없이 의학지식과 정보를 전문가들 사이에서만 독점하도록 제한하고 일반인들에게는 그에 대한 접근이나 학습조차 금지할 수는 없을 것이므로, 이 사건 교육과정을 통하여 인체와 경혈의 원리를 이해하고, 종래 민간에서 널리 전수되고 시행되어 온 침·뜸의 원리와 시술에 관한 지식을 습득하는 것 자체가 평생교육의 대상에서 제외된다고 볼 수도 없다.
(3) 자신의 건강을 지키고 증진시키기 위해 인체와 질병에 관한 지식을 학습할 기회를 갖는 것은 행복의 추구와 인간다운 생활을 위한 국민의 기본적 권리에 속하므로 별도의 입법조치가 없는 한 이를 제한할 수 없다고 할 것이다.
그런데 이 사건 평생교육을 통해 제공하고자 하는 교육과정에 의학적 전문지식에 관한 내용이 포함되어 있다고 하더라도, 이는 그 자체로서 법률상 금지되거나 정의관념 내지 사회통념상 허용될 수 없는 경우와는 구별되어야 하며, 앞서 본 바와 같이 이 사건 신고 단계에서부터 이미 무면허 의료행위 등 위법행위가 예정되어 있다고 단정할 수도 없다.
그렇다면 이 사건 신고가 수리된 후 그 실제 교육과정에서 무면허 의료행위나 미등록 학원설립·운영행위 등의 금지된 행위가 이루어진다면 그러한 행위에 대하여 형사상 처벌이나 별도의 행정적 규제를 하는 것은 모르되 행정청이 단지 그러한 금지된 행위가 있을지 모른다는 막연한 우려만으로 침·뜸에 대한 교육과 학습의 기회 제공을 일률적·전면적으로 차단하는 것은 후견주의적 공권력의 과도한 행사일 뿐 아니라 그와 같이 하지 않으면 안 될 공익상 필요가 있다고 볼 수도 없다.
다. 따라서 이 사건 신고에 대한 피고의 수리거부처분은, 형식적 심사의 범위에 속하지 않는 사항을 수리거부사유로 삼았다는 점에서 위법할 뿐만 아니라 그 처분사유가 인정되지 않는다는 점에서도 위법하다 할 것이므로, 이와 달리 이 사건 처분이 적법하다고 본 원심의 판단에는 법 제22조 제2항의 신고 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이 점을 지적하는 상고이유는 이유 있다.
4. 그러므로 나머지 상고이유에 대하여 판단할 필요 없이 원심판결을 파기하고 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이상훈(재판장) 김지형 전수안(주심) 양창수