【원고, 피상고인】
반포주공2단지주택재건축정비사업조합 (소송대리인 법무법인 광장 외 1인)
【피고, 상고인】
서울특별시 서초구청장 (소송대리인 법무법인(유한) 화우 외 1인)
【원심판결】
서울고법 2014. 3. 18. 선고 2013누19822 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 상고이유보충서들의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 구 도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라고 한다) 제32조 제1항 제3호는 사업시행자가 사업시행인가를 받은 때에는 도로법 제40조의 규정에 의한 도로점용의 허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있고, 제32조 제5항은 ‘정비사업에 대하여 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 다른 법률에 의한 인·허가 등이 있은 것으로 보는 경우에는 관계 법률 또는 시·도 조례에 의하여 당해 인·허가 등의 대가로 부과되는 수수료 등은 이를 면제한다’고 규정하고 있었다. 구 도로법(2008. 3. 21. 법률 제8976호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도로법’이라고 한다) 제43조 제1항은 관리청은 제40조의 규정에 의하여 도로를 점용한 자로부터 점용료를 징수할 수 있도록 규정하고 있고, 제20조는 노선을 인정한 행정청은 그가 인정한 노선의 전부 또는 일부를 폐지하거나 변경할 수 있다고 규정하고 있다. 구 지방재정법(2005. 8. 4. 법률 제7663호로 전부 개정되기 전의 것)상 행정재산이란 지방자치단체의 소유로 된 공유재산으로서 직접 공용, 공공용, 또는 기업용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산을 말하고(제72조), 그중 도로, 공원과 같은 인공적 공공용 재산은 법령에 의하여 지정되거나 행정처분으로써 공공용으로 사용하기로 결정한 경우 또는 행정재산으로 실제로 사용하는 경우의 어느 하나에 해당하면 행정재산이 되는데, 구 지방재정법 시행령(2005. 12. 30. 대통령령 제19226호로 전부 개정되기 전의 것)은 도로·하천·제방·구거 등 공공용 재산이 사실상 공공용으로 사용되지 아니하게 된 때에는 지방자치단체의 장 등은 당해 재산의 일부 또는 전부에 대하여 그 용도를 변경 또는 폐지(당해 재산을 잡종재산으로 하는 것을 말한다)하여야 한다고 정하고 있다(제87조). 한편 구 공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘공유재산법’이라고 한다)은 공유재산을 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분하고, 행정재산 외의 모든 공유재산을 일반재산으로 정한 다음, 행정재산은 사용·수익허가의 대상으로, 일반재산은 대부계약의 대상으로 정하고 있다. 그리고 행정재산이라 하더라도 공용폐지가 되면 행정재산으로서의 성질을 상실하여 일반재산이 되므로, 그에 대한 공유재산법상의 제한이 소멸되고, 강학상 특허에 해당하는 행정재산의 사용·수익에 대한 허가는 그 효력이 소멸된다. 따라서 도로 용도를 폐지하고 재건축아파트의 부지 등 일반재산으로 사용하게 되면 구 도로법이 정한 도로로서의 기능을 상실하게 되므로 이에 대한 점용허가는 더 이상 불가능하다. 또한 도로에 대한 점용허가 처분을 하였을 경우에 인정되는 점용료 부과처분과 같은 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용되어야 하므로, 일반재산에 관하여 대부계약을 체결하고 그에 기초하여 대부료를 징수하는 절차를 거치는 대신 관리청의 처분에 의하여 일방적으로 점용료를 부과할 수 있다고 해석하는 것은 행정의 법률유보원칙과 행정법관계의 명확성원칙에도 반한다.
따라서 이와 같은 관계 법령의 규정들 및 이에 관한 관련 법리들을 종합하여 보면, 도로가 용도폐지로 일반재산이 된 경우에 용도폐지되기 이전에 의제된 점용허가의 효력은 소멸되고, 그때부터 관리청은 구 도로법 제43조를 근거로 점용료를 부과할 수 없다고 해석함이 타당하다.
2. 원심이 인용한 제1심판결 이유 및 적법하게 채택된 증거들에 의하면, (1) 피고는 2004. 12. 31. 원고를 사업시행자로 하는 주택재건축사업시행인가(이하 ‘이 사건 사업시행인가’라고 한다)를 하였고, 2005. 1. 5. 이 사건 사업시행인가를 고시한 사실, (2) 이 사건 도로부지는 이 사건 사업시행인가 고시일인 2005. 1. 5. 도로로서의 종전의 용도가 폐지되어 일반재산이 된 사실, (3) 피고는 2012. 4. 26. 원고에게 이 사건 도로부지에 대한 2007. 5. 1.부터 2009. 6. 30.까지의 점용료 19,481,039,510원(부가가치세 10% 포함)을 부과하였다가, 2012. 12. 26. 점용료 16,950,444,600원과 이에 대한 가산금 1,932,350,640원을 각 부과하는 내용으로 이 사건 점용료 부과처분을 변경한 사실을 알 수 있다.
이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 2005. 1. 5. 이 사건 도로부지가 용도폐지되어 일반재산이 되었음에도 불구하고, 원심이 이 사건 도로부지가 용도폐지된 이후에도 계속하여 구 도로법상 점용료 부과 대상이 된다는 전제하에 이 사건 점용료가 구 도시정비법 제32조 제5항에서 면제되는 것으로 정한 ‘당해 인·허가 등의 대가로 부과되는 수수료 등’에 포함된 것으로 판단한 것은 잘못이다. 그러나 피고는 이 사건 사업시행인가에 의해 의제된 도로 점용의 허가를 근거로 하여 이 사건 사업시행인가의 고시가 있는 날인 2005. 1. 5.부터 종전의 용도가 폐지된 것으로 보는 이 사건 도로부지에 대하여 구 도로법에 따른 이 사건 점용료를 부과할 수는 없으므로 이 사건 점용료 부과 처분은 그 법적 근거 없이 이루어진 것으로서 위법하다 할 것인바, 원심이 이 사건 점용료 부과처분의 취소를 명한 것은 결론적으로 정당하고, 이러한 원심판단에 상고이유 주장과 같이 행정관계 법률의 소급효 금지 등에 관한 법리를 오해하는 잘못으로 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
3. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 권순일(재판장) 김용덕 박보영(주심) 김신