【원고, 피상고인】
원고 (소송대리인 신아 법무법인 담당변호사 방경희 외 1인)
【피고, 상고인】
경기도 교육감 (소송대리인 법무법인(유) 강남 담당변호사 조기연)
【원심판결】
서울고법 2017. 1. 12. 선고 2016누61176 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 가. 헌법 제31조 제4항은 교육의 자주성·전문성 등은 법률이 정하는 바에 의하여 보장한다고 규정하고 있다. 교원직무의 전문성은 다른 전문직인 의사·변호사 또는 성직자와 같이 사회적 역할과 관련하여 고도의 자율성과 사회적 책임성을 아울러 가져야 한다는 사회적·윤리적 특성이 있으므로, 교원은 그 직무수행에 있어서는 높은 수준의 직업윤리의식을 갖추어야 한다. 헌법 제31조 제6항은 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다고 규정하고 있다. 이처럼 교원의 보수 및 근무조건 등을 포함하는 개념인 ‘교원의 지위’에 관한 기본적인 사항을 법률로써 정하도록 한 것은, 같은 조 제1항이 정하는 국민의 교육을 받을 기본적 권리를 보다 효과적으로 보장하기 위한 것이다(헌법재판소 1991. 7. 22. 선고 89헌가106 전원재판부 결정 참조).
나. 초·중등교육법 제19조 제1항 제1호는 초등학교·중학교·고등학교 등에는 교장·교감·수석교사 및 교사를 둔다고 규정하고 있다. 위 법 제20조 제1항은, 교장은 교무를 통할하고, 소속 교직원을 지도·감독하며, 학생을 교육한다고 규정하고 있고, 그 제2항은, 교감은 교장을 보좌하여 교무를 관리하고 학생을 교육하며, 교장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없을 때에는 교장의 직무를 대행한다고 규정하고 있다. 나아가 제21조 제1항은 교장과 교감은 일정한 경력과 재교육 등을 받은 사람으로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 교육부장관이 검정·수여하는 자격증을 받은 사람이어야 한다고 규정하고 있다.
다. 교육공무원법에 의하면, 교장은 교육부장관의 제청으로 대통령이 임명하고(제29조의2 제1항), 교감은 교육부장관이 임용하되, 교육부장관은 그 임용권의 일부를 교육행정기관의 장 등에게 위임할 수 있다(제30조 제1호, 제33조 제1항). 나아가 교육공무원의 승진임용은 같은 종류의 직무에 종사하는 바로 아래 직급의 사람 중에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 경력평정, 재교육성적, 근무성적, 그 밖에 실제 증명되는 능력에 의하여 한다(제13조). 한편 교육공무원의 임용권자 또는 임용제청권자는 제13조 및 대통령령으로 정하는 바에 따라 자격별 승진후보자 명부를 순위에 따라 작성하여 갖추어 두어야 하는데(제14조 제1항), 교육공무원을 승진임용할 때에는 대통령령으로 정하는 특수자격이 있는 사람을 승진임용하거나 승진임용을 제청할 때를 제외하고는 원칙적으로 승진후보자 명부의 순위가 높은 사람부터 차례로 결원된 직위에 대하여 3배수의 범위에서 승진임용하거나 승진임용을 제청하여야 한다(제14조 제2항). 그 위임에 따라 교육공무원 승진규정은 승진임용에서 인사행정의 공정을 기하기 위하여 ‘각급학교의 교사로서 교감의 자격증을 받은 자’ 등 일정 범위의 교육공무원에 대하여 평소 경력평정과 근무성적평정, 연수성적평정을 실시하여, 교감승진의 경우 경력평정점 70점, 근무성적평정점과 다면평가점의 합산점 100점, 연수성적평정점 30점을 각각 만점으로 평정하여 그 평정점을 합산한 점수가 높은 승진후보자의 순서대로 등재하는 방식으로 승진후보자 명부를 작성하도록 규정하고 있다(제1조, 제2조 제1항 제2호, 제40조 제2항, 제4항). 또한 교육공무원임용령은, 임용권자 또는 임용제청권자가 소속교육공무원(대학의 교원 및 수석교사는 제외)을 승진임용하고자 할 때는 승진후보자 명부의 고순위자 순위에 의하여 승진예정인원의 3배수 범위 안에서 임용하거나 임용제청하여야 하고(제14조 제1항), 징계의결요구·징계처분·직위해제 또는 휴직 중인 경우, 징계처분의 집행이 끝난 날부터 일정 기간이 지나지 아니한 경우에는 승진임용을 할 수 없음을 규정하고 있다(제16조 제1항).
라. 이러한 법령 규정에 따르면, 교육공무원의 임용권자는 결원된 직위의 3배수의 범위 안에 들어간 후보자들을 대상으로 순위가 높은 사람부터 차례로 승진임용 여부를 심사하여야 하고, 이에 따라 승진후보자 명부에 포함된 후보자는 임용권자로부터 정당한 심사를 받게 될 것에 관한 절차적 기대를 하게 된다. 그런데 임용권자 등이 자의적인 이유로 승진후보자 명부에 포함된 후보자를 승진임용에서 제외하는 처분을 한 경우에, 이러한 승진임용 제외처분을 항고소송의 대상이 되는 처분으로 보지 않는다면, 달리 이에 대하여는 불복하여 침해된 권리를 구제받을 방법이 없다. 따라서 교육공무원법상 승진후보자 명부에 의한 승진심사 방식으로 행해지는 승진임용에서 승진후보자 명부에 포함되어 있던 후보자를 승진임용 인사발령에서 제외하는 행위는 불이익처분으로서 항고소송의 대상인 처분에 해당한다고 보아야 한다.
다만 임용권자는 승진후보자 명부에 포함된 후보자들에 대하여 일정한 심사를 진행하여 승진임용 여부를 결정할 수 있고, 승진후보자 명부의 고순위 후보자를 반드시 승진임용을 하여야 하는 것도 아니다. 나아가 초·중등학교 내 교육에 관하여 광범위한 권한을 갖는 교장을 보좌하고 대행하는 지위에 있는 교감의 승진임용에 있어서는, 특정 후보자가 국민의 교육을 받을 권리를 보다 효과적으로 보장하고, 교육수요자인 학부모와 학생의 기대를 충족시키는 데 적합한 능력과 자질을 갖추고 있는지에 관한 평가가 요구된다. 이처럼 교육공무원 승진임용에 관해서는 법령이 정하는 범위에서 임용권자에게 일반 국민에 대한 행정처분이나 공무원에 대한 징계처분보다는 훨씬 광범위한 재량이 부여되어 있다. 따라서 승진후보자 명부에 포함된 후보자를 승진임용에서 제외하는 결정이 승진임용자의 자격을 정한 관련 법령 규정에 위반되지 아니하고, 사회통념상 합리성을 갖춘 사유에 따른 것이라는 일응의 주장·증명이 있다면 쉽사리 위법하다고 판단하여서는 아니 된다.
2. 원심은, 원고에 대한 징계처분 기록이 2013. 11. 2. 말소된 이후인 2014. 8. 18. 경기도교육청 교육공무원인사위원회가 교육공무원 4대 비위(금품·향응 수수, 상습폭행, 성폭행, 성적조작) 관련으로 징계를 받은 자는 징계기록 말소 여부와 관계없이 승진대상자에서 제외하기로 하는 내용의 초·중등학교 교감승진임용 기준안을 심의·의결하면서, 이를 2014. 9. 1. 임용대상자부터 적용하기로 한 것은, 이미 징계기록이 말소된 원고의 불이익이 지나치게 크고, 교감으로 임용될 사람이 금품 수수로 인하여 징계를 받았다는 사정이 있더라도, 원고에 대한 징계처분의 비위사실은 그 비위의 정도가 심각하게 중한 것으로 보이지는 않아, 교감승진임용의 공정성과 투명성 및 적정성을 기할 공익에 비하여 원고의 교감승진임용에 대한 기대권 내지는 신뢰이익이 더욱 중대하므로, 피고가 원고에 대하여 이 사건 승진임용 제외처분을 한 것은 재량권의 한계를 벗어나거나 이를 남용한 것으로 봄이 상당하다고 판단하였다.
3. 그러나 원심판결의 이유를 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 위와 같은 원심의 판단은 아래와 같은 이유로 수긍하기 어렵다.
가. 원고는 1987. 3. 1. 초등교육공무원으로 신규임용되었고, 이천시 소재 ○○초등학교 교사로 근무하던 2010. 5. 10. 오전 교장실에서, 축구대회에 참가하는 축구부를 인솔하는 교장, 축구감독, 코치와 학생들에게 음료수를 제공할 목적으로, 교장 소외인에게 현금 10만 원을 제공하여, 2010. 11. 2. 견책의 징계처분을 받았다.
나. 위 징계처분 기록은 처분일로부터 3년이 경과한 2013. 11. 2.경 말소되었는데, 피고는 2015. 3. 1. 2015년도 초등학교 교감승진후보자 명부에 기재된 후보자들 중 142명을 교감으로 승진임용하였으나, 원고는 제외하였다.
다. 앞서 본 바와 같이 초등학교·중학교·고등학교 등의 교장은 교무의 통할, 소속 교직원의 지도·감독, 학생 교육 등의 책임자이고, 교감은 교장을 보좌하고, 교장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없을 때에는 교장의 직무를 대행하는 직위에 있다. 그러므로 교감은 일반 교사들에 비해 특히 높은 수준의 도덕성을 갖추어야 하고, 교직원들과 학생들의 모범이 될 수 있어야 하는 것은 법령상으로나 사회통념상 매우 당연하다. 더구나 교육기본법 제14조 제2항은 교원은 교육자로서 갖추어야 할 품성과 자질을 향상시키기 위하여 노력하여야 한다고 규정하고 있다.
라. 경기도교육청 교육공무원인사위원회의 앞서 본 4대 비위 관련 승진임용 기준안은 법령상 근거가 없음에도 그 경과기간의 장단이나 사안의 경중 등을 고려함이 없이 승진임용에서 제외하기로 하는 내용이어서 적절하지 않은 면이 있다.
마. 그런데 원고의 비위행위는, 미성년의 초등학생을 가르치는 13년 경력의 초등학교 중견 교사가 상급자인 교장에게 사회적으로 정당시되지 않는 사유로 금품을 제공한 것이고, 이로 인해 견책의 징계처분을 받은 것에 그쳤다고 하더라도, 교감승진임용에 적합한 능력과 자질을 갖추고 있는지에 관한 심사와 평가에 있어서는, 그러한 행위가 사회통념상 결코 가벼운 비위라고는 할 수 없다.
바. 비록 원고에 대한 징계처분 기록이 기간의 경과로 말소되었다고 하더라도, 승진임용심사에서 비교적 가까운 과거에 있었던 금품 수수의 비위사실에 관한 것인 이상, 이를 고려사유로 삼을 수 없게 되는 것은 아니다.
사. 이러한 사정들과 피고의 교감승진임용에 관한 광범위한 재량권에 비추어 보면, 원심이 들고 있는 사정만으로는, 이 사건 승진임용 제외처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃을 정도로 원고에게 지나치게 가혹하여 그 재량권의 범위를 일탈하거나 남용하였다고 단정하기 쉽지 않다.
4. 따라서 이와 달리 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다는 원심의 판단은, 교육공무원 승진임용 관련 재량권의 일탈·남용 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이를 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.
5. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박정화(재판장) 김신 박상옥(주심) 이기택