【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
거제시장 (소송대리인 법무법인 삼덕 담당변호사 김백영)
【원심판결】
부산고법 2007. 7. 6. 선고 2006누4080 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 부산고등법원으로 환송한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 후에 제출된 상고이유보충서는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 상고이유 제1점에 대하여
구 대기환경보전법(2005. 12. 29. 법률 제7779호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제28조 제1항, 제59조 제2항 제6호, 구 대기환경보전법 시행규칙(2007. 12. 31. 환경부령 제270호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제62조의 각 규정에 의하면, 일정한 배출구 없이 대기 중에 직접 배출되는 먼지를 발생시키는 사업으로서 대통령령이 정하는 사업(이하 ‘비산먼지발생사업’이라 한다)을 하고자 하는 자는 시·도지사에게 그 사업시행 전에 위 시행규칙 소정의 비산먼지발생사업 신고서를 제출하는 방식에 의하여 신고하여야 하고, 시·도지사는 위 신고가 있는 경우 신고필증을 신고인에게 교부하여야 하며, 이러한 신고를 하지 않으면 과태료에 처해진다. 나아가 구 대기환경보전법 제28조, 제57조 제4호, 제58조 제6의2호의 각 규정에 의하면, 비산먼지발생사업을 하고자 하는 경우 비산먼지의 발생을 억제하기 위한 시설을 설치하거나 필요한 조치를 하여야 하고, 시·도지사는 위와 같은 시설의 설치 또는 필요한 조치를 하지 않거나 그 시설이나 조치가 적합하지 않다고 인정하는 때에는 필요한 시설의 설치나 조치의 이행 또는 개선을 명할 수 있으며, 위 명령을 이행하지 않으면 당해 사업의 중지, 시설 등의 사용중지나 사용제한을 명할 수 있고, 비산먼지의 발생을 억제하기 위한 시설의 설치나 필요한 조치를 하지 않는 자 또는 시·도지사의 비산먼지발생사업의 중지 또는 그 시설에 대한 사용제한 등의 명령을 위반한 자는 형사처벌을 받게 된다.
구 대기환경보전법이나 그 시행규칙 등은 비산먼지배출사업을 단순한 신고사항으로 규정하고 있을 뿐 행정청으로 하여금 그 신고의 수리 여부를 심사, 결정할 수 있도록 규정하고 있지 않으므로, 행정청은 비산먼지배출사업 신고서가 구 대기환경보전법 제28조 제1항, 같은 법 시행규칙 제62조에서 정한 형식적 요건을 모두 갖춘 경우에는 특별한 사정이 없는 한 이를 수리하여야 하고, 만일 비산먼지배출사업을 하는 자가 비산먼지의 발생을 억제하기 위한 시설의 설치 또는 필요한 조치를 하지 않거나 그 시설이나 조치가 적합하지 않다고 인정하는 때에는 필요한 시설의 설치나 조치의 이행 또는 개선을 명하고, 위 명령을 이행하지 않는 경우에는 당해 사업의 중지 또는 시설 등의 사용중지나 사용제한을 명할 수 있을 뿐이다. 그러나 다른 법령에 의하여 비산먼지배출사업을 하는 것 자체가 허용되지 않는다면 설령 비산먼지배출사업이 구 대기환경보전법 제28조 제1항, 같은 법 시행규칙 제62조에서 정한 요건을 모두 갖추고 있다고 하더라도, 비산먼지배출사업을 하고자 하는 자가 적법한 신고를 할 수 없으므로 그 수리거부가 위법하게 되는 것은 아니다.
원심의 이 부분에 관한 이유 설시에 부적절한 점은 있으나, 비산먼지배출사업의 신고가 법령에 의하여 허용되지 않는 경우에는 행정청이 그 신고의 수리를 거부하더라도 위법하지 않다고 본 결론에 있어서는 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 구 대기환경보전법에 따른 비산먼지발생사업 신고 및 그 수리에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
2. 상고이유 제2점에 대하여
국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)은 제49조 제2호에서 ‘계획관리지역 또는 개발진흥지구를 체계적·계획적으로 개발 또는 관리하기 위하여 용도지역의 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등에 대한 제한을 완화하거나 건폐율 또는 용적률을 완화하여 수립하는 계획’을 제2종지구단위계획으로 정의하면서, 제51조 제3항에서 시·도지사 등은 계획관리지역 또는 개발진흥지구로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 지역에 대하여 제2종지구단위계획구역을 지정할 수 있다고 규정하고 있고, 제52조 제1항에서 지구단위계획구역의 지정목적을 달성하기 위하여 제2종지구단위계획에는 대통령령이 정하는 기반시설의 배치와 규모, 도로로 둘러싸인 일단의 지역 또는 계획적인 개발·정비를 위하여 구획된 일단의 토지의 규모와 조성계획, 건축물의 용도제한·건축물의 건폐율 또는 용적률·건축물의 높이의 최고한도 또는 최저한도, 교통처리계획 등의 내용이 포함되어야 한다고 규정하고 있으며, 제54조 본문에서 지구단위계획구역 안에서 건축물을 건축하거나 건축물의 용도를 변경하고자 하는 경우에는 그 지구단위계획에 적합하게 건축하거나 용도를 변경하여야 한다고 규정하고 있다.
위와 같은 규정들에 비추어 보면, 제2종지구단위계획구역 안에서 건축물의 건축이나 그 밖의 행위를 하는 경우 그 행위에 관하여 제2종지구단위계획에서 정하고 있으면 그 계획에 적합하게 하여야 하나, 그 계획에서 정하고 있지 않은 사항에 관하여는 다른 법령에 의하여 제한되지 않는 한 자유롭게 할 수 있으며, 이는 비산먼지발생사업의 경우에도 마찬가지라 할 것이다. 따라서 제2종지구단위계획구역 안에서 비산먼지발생사업을 하고자 하는 자가 구 대기환경보전법 제28조 제1항과 같은 법 시행규칙 제62조 제1항이 정한 요건을 모두 갖추어 비산먼지발생사업 신고를 한 경우, 그 신고가 제2종지구단위계획에 저촉된다는 이유로 그 신고의 수리를 거부하기 위해서는 제2종지구단위계획에서 신고의 대상이 된 비산먼지발생사업을 제한하거나 금지하고 있어야 하고, 제2종지구단위계획이 수립될 당시 비산먼지발생사업을 예상하지 못하였다는 등의 사정만으로 비산먼지발생사업 신고를 거부할 수는 없다.
원심이 적법하게 확정한 사실관계 및 제출된 증거에 의하면, 거제시 사등면 사등리 2055-2, 2055-12(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 일대는 레미콘 공장시설 부지 및 수산물 건조장 용지 등으로 사용할 목적으로 1986. 8. 28. 공유수면 매립허가를 받아 매립된 곳으로서, 구 국토이용관리법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지됨)에 의하여 준도시지역(산업촉진지구)으로 용도지역이 지정된 사실, 주식회사 신풍산업(이하 ‘신풍산업’이라 한다)이 1997. 10. 1. 이 사건 토지에서 선박구성품 제조업을 할 수 있도록 토지이용계획(개발계획)변경 신청을 하자, 피고는 주민들의 의견청취를 위한 공람·공고를 거쳐, 같은 달 31. 이 사건 토지에 관하여 레미콘 공장시설 부지에서 선박구성품 제조시설 용지로 변경하는 내용으로 개발계획을 변경한 후(이하 위 개발계획을 ‘이 사건 계획’이라 한다) 거제시 고시 제1997-52호로 이를 고시하였는데, 신풍산업이 위 신청을 하면서 제출한 사업계획서상의 생산공정에는 ‘야외도장, 야외탈청, 야외연마’ 작업이 포함되어 있지 않았던 사실, 그 후 원고는 이 사건 토지에 공장을 설립한 다음 2000. 4. 25. 피고로부터 업종을 ‘선박구성부분품 제조업’으로 하여 제조시설설치 승인을 받고 선박구성품 제조업을 영위해 왔는데, 원고가 위 승인을 받기 위하여 제출한 사업계획서상의 공정계통에는 ‘도장’은 위탁처리하는 것으로 되어 있었던 사실, 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 구 국토이용관리법이 폐지되고 국토계획법이 제정되어 2003. 1. 1.부터 시행되었는데, 그 부칙 제17조 제1항, 제2항에 의하여 이 사건 토지는 국토계획법에 의한 제2종지구단위계획구역으로 지정된 것으로 간주되었고, 이 사건 계획은 국토계획법에 의하여 수립된 제2종지구단위계획으로 간주된 사실, 원고는 2006. 3. 24. 구 대기환경보전법 제28조 제1항, 같은 법 시행규칙 제62조가 정한 요건을 모두 갖추어 배출공정을 ‘야외탈청, 야외연마, 야외도장’으로 한 비산먼지발생사업 변경신고를 하였는데, 피고는 같은 달 28. “이 사건 토지는 거제시 고시 제1997-52호(1997. 10. 31.)로 제2종지구단위계획(종전 국토이용변경계획)결정(변경)되어 현재 선박구성품 제조시설 용지로 계획되어 있고, 동 지역에서 야외탈청, 야외연마, 야외도장의 행위는 지구단위계획수립시의 내용과 다르므로 비산먼지발생사업 변경수리는 불가하며, 국토계획법 제50조의 규정에 의거 지구단위계획 변경결정(야외도장, 야외탈청, 야외연마 추가)을 받은 후 재신고하여야 한다.”는 이유로 위 신고의 수리를 거부하는 처분을 한 사실을 알 수 있다.
사정이 이와 같다면, 앞서 본 법리에 비추어 볼 때, 이 사건 계획이 이 사건 토지에서 야외탈청, 야외연마, 야외도장 등의 행위를 하는 것을 제한하거나 금지하고 있는 경우에만 피고는 원고의 위 비산먼지발생사업 신고의 수리를 거부할 수 있으며, 신풍산업이 위와 같이 개발계획변경 신청을 하면서 제출한 사업계획서에 야외탈청, 야외연마, 야외도장 등의 공정이 포함되어 있지 않다고 하더라도, 위 사업계획서는 이 사건 계획의 수립에 있어서 참고자료가 되는 것에 불과할 뿐이므로 위 사업계획서의 내용이 이 사건 계획의 내용으로 되어 있지 않은 이상 위 사업계획서의 내용을 들어 야외도장, 야외탈청, 야외연마 등의 작업이 이 사건 계획에 저촉된다고 할 수는 없다. 그렇다면 원심으로서는 이 사건 계획이 이 사건 토지에서 야외탈청, 야외연마, 야외도장 등의 행위를 하는 것을 제한하거나 금지하고 있는지 여부를 심리한 후 피고의 위 비산먼지발생사업 신고수리 거부처분의 적법 여부를 판단했어야 할 것이다.
그럼에도 불구하고 원심은, 신풍산업이 위와 같이 개발계획변경 신청을 하면서 제출한 사업계획서와 원고가 제조시설설치 승인을 받기 위하여 제출한 사업계획서에 야외탈청, 야외연마, 야외도장 등의 공정이 포함되어 있지 않으며, 원고가 위 비산먼지발생사업 신고로 하고자 하는 야외도장 등의 작업은 대기오염을 초래할 우려가 있는 공정으로서 신풍산업의 신청에 의하여 이루어진 이 사건 계획 수립시의 내용이나 원고의 제조시설설치 승인시의 내용과는 서로 다르므로 비산먼지발생사업 신고에 앞서 이 사건 토지에 관하여 위와 같은 작업 공정을 포함하는 것으로의 제2종지구단위계획의 변경결정을 받아야 한다는 이유로 위 신고의 수리를 거부한 피고의 처분이 적법하다고 판단하였는바, 원심판결에는 구 대기환경보전법에 의한 비산먼지발생사업 신고와 국토계획법상의 제2종지구단위계획의 관계에 관한 법리를 오해함으로써 이 사건 토지에 수립된 제2종지구단위계획의 내용에 관한 심리를 다 하지 아니하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
3. 결 론
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원으로 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김지형(재판장) 고현철 전수안 차한성(주심)