【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
서울특별시 관악구청장 (소송대리인 변호사 김웅기)
【피고보조참가인, 상고인】
신림4구역주택재개발정비사업조합설립추진위원회
【원심판결】
서울고법 2011. 11. 9. 선고 2011누480 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 이 사건 무효확인청구에 관하여
가. 정비사업을 원활하게 진행하기 위하여 추진위원회 제도를 도입하는 한편 1개의 정비구역 안에 복수의 추진위원회가 구성되는 것을 금지하는 등 그에 대하여 특별한 법적 지위를 부여하고 있는 도시 및 주거환경정비법의 입법 취지와 추진위원회 구성 승인처분이 다수의 이해관계인에게 미치는 파급효과 등에 비추어 보면, 일정한 정비예정구역을 전제로 추진위원회 구성 승인처분이 이루어진 후 정비구역이 정비예정구역과 달리 지정되었다는 사정만으로 승인처분이 당연히 실효된다고 볼 수 없고, 정비예정구역과 정비구역의 각 위치, 면적, 토지등소유자 및 동의자 수의 비교, 정비사업계획이 변경되는 내용과 정도, 정비구역 지정 경위 등을 종합적으로 고려하여 당초 승인처분의 대상인 추진위원회가 새로운 정비구역에서 정비사업을 계속 추진하는 것이 도저히 어렵다고 보여 그 추진위원회의 목적 달성이 사실상 불가능하다고 인정되는 경우에 한하여 그 실효를 인정함이 타당하다고 할 것이다.
나. 원심은 그 채용 증거들을 종합하여 다음과 같은 사실을 인정하였다.
① 서울특별시장은 2004. 6. 25. 구 도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7335호로 개정되기 전의 것) 제3조에 의하여 서울 관악구 신림6동 808 일대 120,192.15㎡를 신림제4정비예정구역(이하 ‘이 사건 정비예정구역’이라 한다)으로 지정하는 내용의 서울특별시 도시·주거환경정비기본계획을 고시하였다.
② 피고는 2004. 6. 25. 이 사건 정비예정구역의 토지등소유자의 과반수가 이 사건 정비예정구역에 관한 주택재개발정비사업조합의 설립을 위한 추진위원회의 구성에 동의하였다는 이유로 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라고 한다) 추진위원회의 구성을 승인하였다(이하 ‘이 사건 승인처분’이라 한다).
③ 서울특별시장은 2005. 12. 16. 서울특별시 지역균형발전지원에 관한 조례에 따라 이 사건 정비예정구역을 포함한 서울 관악구 신림동 1514 일대 537,100㎡를 ‘신림 뉴타운’으로 지정·고시하였다.
④ 서울특별시장은 2006. 10. 19. 도시재정비 촉진을 위한 특별법에 따라 ‘신림 뉴타운’을 ‘신림재정비촉진지구’로 다시 지정·고시하였다가, 2008. 4. 10. 신림재정비촉진지구에 관한 재정비촉진계획을 결정·고시하였는데, 거기에는 이 사건 정비예정구역을 포함한 서울 관악구 신림6동 808 일대 233,729㎡를 신림1재정비촉진구역(이하 ‘이 사건 재정비촉진구역’이라 한다)으로 지정하여 주택재개발사업을 시행하는 내용이 포함되어 있다.
⑤ 한편 이 사건 승인처분 당시 이 사건 정비예정구역 내 적법한 토지등소유자는 685명이었고, 이 사건 재정비촉진구역 지정·고시 당시 이 사건 재정비촉진구역 내 적법한 토지등소유자는 1,411명이었다.
다. 위 인정 사실을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 피고가 이 사건 승인처분 당시 예정한 사업구역과 나중에 서울특별시장이 이 사건 재정비촉진구역 지정·고시에 의하여 확정한 사업구역 사이에 상당한 변경이 이루어졌고, 그로 인하여 사업구역면적은 약 89%, 적법한 토지등소유자 수는 약 106% 증가한 사정은 인정되나, 이는 도시재정비 촉진을 위한 특별법에 따라 광역적이고 체계적·효율적인 주택재개발사업의 시행을 위하여 이 사건 정비예정구역을 중심으로 그 외연이 확대된 것에 불과하므로 그와 같은 사정만으로 이 사건 승인처분이 실효된다고 하기는 어렵고, 참가인 추진위원회는 변경승인 절차를 밟아 그 업무를 수행할 수 있다고 봄이 타당하다.
라. 그럼에도 원심은 이와 달리 그 판시와 같은 이유를 들어 참가인 추진위원회는 이 사건 재정비촉진구역을 사업구역으로 하는 추진위원회로 볼 수 없고, 오히려 이 사건 재정비촉진구역의 지정·고시에 의하여 이 사건 정비예정구역이 그와 동일성이 없는 이 사건 재정비촉진구역으로 대체됨에 따라 그 사업대상구역마저 없어져 조합설립추진위원회의 법적 지위를 상실하였으며 이와 동시에 참가인 추진위원회의 구성을 승인한 이 사건 승인처분 역시 실효되었다고 판단하였으니, 이러한 원심판단에는 추진위원회 구성 승인처분의 실효 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 피고 및 참가인 추진위원회의 상고이유 주장은 이유 있다.
2. 이 사건 반려처분 취소청구에 관하여
원심은, 원고가 이 사건 재정비촉진구역을 대상으로 하는 재개발정비사업조합 설립추진위원회를 구성하기 위하여 피고에게 2009. 8. 13. 국토해양부령 제157호로 개정된 도시 및 주거환경정비법 시행규칙 제6조 제2항에 따라 연번이 부여된 동의서 용지의 교부를 신청한 사실, 피고는 이 사건 정비예정구역을 대상으로 이미 구성 승인을 받은 참가인 추진위원회의 존재를 들어 위 신청을 반려한 사실을 인정한 다음, 참가인 추진위원회에 대한 구성 승인처분이 이미 실효된 이상 이와 다른 전제에 선 이 사건 반려처분 역시 위법하다고 판단하였다.
그러나 구 도시재정비 촉진을 위한 특별법(2011. 5. 30. 법률 제10761호로 개정되기 전의 것) 제13조 제1항 제1호는 재정비촉진계획이 결정·고시된 때에는 도시 및 주거환경정비법 제4조의 규정에 의한 정비구역의 지정 또는 변경이 있는 것으로 본다고 규정하고 있고, 도시 및 주거환경정비법은 1개의 정비구역 안에 복수의 추진위원회가 구성되는 것을 금지하고 있으므로, 앞서 본 바와 같이 이 사건 재정비촉진구역 내 상당 부분을 사업구역으로 하는 참가인 추진위원회에 대한 이 사건 구성 승인처분이 의연히 존속하고 있는 이상 피고의 이 사건 반려처분에 어떠한 잘못이 있다고 보기 어렵다.
따라서 이와 다른 전제에서 이 사건 반려처분이 위법하다고 판단한 원심판결에는 1정비구역 내 1추진위원회 원칙 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 피고의 상고이유 주장 역시 이유 있다.
3. 결론
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박병대(재판장) 양창수 고영한 김창석(주심)