【원 고】
서울특별시 서초구청장 (소송대리인 법무법인 남강 담당변호사 이장호)
【피 고】
서울특별시 서초구의회 (소송대리인 변호사 박기동)
【변론종결】
2013. 11. 14.
【주 문】
원고의 청구를 기각한다. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2013. 4. 25. 한 ‘서울특별시 서초구 예산절감 및 낭비사례 공개에 관한 조례안’에 대한 재의결은 효력이 없다.
【이 유】
1. 이 사건 조례안의 재의결 및 그 내용의 요지
갑 제1 내지 7호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 다음 사실을 인정할 수 있다.
가. 피고는 2013. 2. 22. 청구취지 기재 조례안(이하 ‘이 사건 조례안’이라 한다)을 의결하였고, 원고는 2013. 4. 25. 이 사건 조례안 중 제2조 제3호, 제3조 제1항 제2호, 제4조 제1항, 제7조 제1항이 ‘예산낭비’라는 추상적 규범을 통해 지방의회의 판단에 따라 그 사례를 공개하도록 하여(이하 ‘예산낭비사례 공개 부분’이라 한다) 지방자치단체장의 예산집행권을 과도하게 제한하는 결과를 초래하고, 지방재정법 등 법률의 위임 없이 하위 법규인 조례로 예산성과금의 지급 한도를 제한함으로써(이하 ‘예산성과금 지급 부분’이라 한다) 지방자치단체장의 예산집행권을 사전적으로 제한하는 등으로 지방자치법에 위배된다는 이유 등으로 재의를 요구하였으나, 피고는 2013. 4. 25. 이 사건 조례안을 원안대로 재의결함으로써 이 사건 조례안이 확정되었다.
나. 이 사건 조례안 중 예산낭비사례 공개 부분의 내용
위 조례안 부분은 원고가 예산을 정당한 목적과 절차 이외의 방법으로 집행하여 의회의 결산검사 또는 행정사무감사 등에서 적발되어 시정조치 된 사례를 “예산낭비”로 정의하고(이 사건 조례안 제2조 제3호), 이 같은 예산낭비 사례 및 그 조치결과 등을 공개하도록 하고 있다(이 사건 조례안 제3조 제1항 제2호, 제4조 제1, 2항).
다. 이 사건 조례안 중 예산성과금 지급 부분의 내용
지방재정법 제48조 제1항, 지방재정법 시행령 제50조, 제51조 등은 지방자치단체장으로 하여금 지출절약 또는 수입증대에 기여한 자에게 예산성과금을 지급할 수 있도록 규정하면서 이 경우 1인당 지급할 수 있는 예산성과금의 상한을 원칙적으로 2천만 원으로 정하고, 예외적으로 지출절약의 경우에는 예산성과금심사위원회가 인정할 경우 일정한 비율의 범위 안에서 가산하여 지급할 수 있도록 규정하고 있는데, 위 조례안 부분은 공무원이 집행방법이나 제도의 개선 등을 통한 예산절감 시 건당 100만 원 이내의 성과금을 지급할 수 있도록 하는 것을 주된 내용으로 삼고 있다(이 사건 조례안 제7조 제1항).
2. 이 사건 조례안의 효력
가. 예산낭비사례 공개 부분
1) 이 사건 조례안 제2조 제3호의 불명확 여부
원고는 이 사건 조례안 제2조 제3호가 공개 대상이 되는 ‘예산낭비’를 ‘원고가 예산을 정당한 목적과 절차 이외의 방법으로 집행하여 의회의 결산검사 또는 행정사무감사 등에서 적발되어 시정조치 된 사례 등’으로 규정하고 있는바, 그 해당 여부의 전제가 되는 ‘정당성’에 관한 판단에 추상적 가치판단이 개입될 수밖에 없는 등의 이유로 공개 대상이 되는 예산낭비의 의미 자체가 불명확하고, 이 같은 규정은 지방재정법령에서 주민감시의 대상으로 정한 ‘불법지출’에 관하여 명확하게 그 의미를 규정한 것에도 반한다는 취지로 주장한다.
지방자치법 제41조의2, 제134조 등에 의하면, 지방자치단체의 장은 지방의회로부터 예산의 결산에 관한 승인을 받아야 하고, 지방의회는 결산의 심사결과 위법 또는 부당한 사항이 있는 경우와 행정사무감사 등의 결과 해당 지방자치단체 등의 시정을 필요로 하는 사유가 있을 때에 그 시정을 요구할 수 있으며, 지방자치단체 등은 시정요구를 받은 사항을 지체없이 처리하여 그 결과를 지방의회에 보고하여야 한다.
위와 같은 관계 법령의 규정 형식과 내용 등을 종합하면, 지방의회는 지방자치단체의 예산집행에 관한 결산 승인권 등을 통해 지방자치단체장의 예산집행이 적법하게 이루어졌는지는 물론 그 집행이 정당하게 이루어졌는지를 심사하여 예산집행을 감시 통제할 수 있고 그 결과에 따른 시정을 요구할 수 있으며, 지방자치단체 등은 시정요구를 받은 사항을 처리하고 그 결과를 지방의회에 보고할 의무가 있다. 따라서 법령이 규정한 지방의회의 결산 승인이나 행정사무감사 과정에서 지방의회가 지방자치단체 등에 한 시정요구와 이에 대한 지방자치단체의 처리 및 그 결과 보고 절차 등을 통해 이 사건 조례안이 공개의 대상으로 정한 ‘예산낭비사례’가 충분히 가려질 수 있다.
따라서 이 사건 조례안 제2조 제3호에서 정한 예산낭비에 관한 정의가 불명확하다거나 예산낭비의 해당성 여부가 전적으로 지방의회의 추상적 가치판단에 따라 정해진다고 보기 어렵다.
나아가 지방재정법 제48조의2 제1항, 지방재정법 시행령 제54조의2 제1항은 예산의 낭비 등에 대한 주민감시와 관련하여 ‘누구든지 지방자치단체의 예산 또는 기금을 집행하는 자 등이 법령을 위반함으로써 지방자치단체에 손해를 가하였음이 명백한 때에는 지방자치단체의 장 등에게 불법지출에 대한 시정을 요구할 수 있다’고 규정하고 있으나, 위 규정은 예산에 관한 주민감시의 대상으로 예산의 불법지출 등을 규정한 것일 뿐, 이 사건 조례안의 위임 근거 법령으로서 공개 대상인 ‘예산낭비’에 관한 정의를 규정한 것이 아니다. 그러므로 이 사건 조례안이 정한 예산낭비에 관한 정의가 지방재정법령상의 용어와 일치하지 아니한다고 하여 위 예산낭비의 의미가 불명확하다거나 조례의 집행에 혼선을 초래할 우려가 있다고 볼 수 없다.
따라서 이 사건 조례안 제2조 제3호의 의미가 불명확하여 효력이 배제되어야 한다는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.
2) 이 사건 조례안 제2조 제3호의 법령 위반 여부
헌법 제117조 제1항과 지방자치법 제22조에 의하면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있고, 지방자치법은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체장의 사무집행을 감시 통제할 수 있게 하고 지방자치단체장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구권 등으로 의회의 의결권행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 위와 같은 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다고 할 것이다(대법원 2000. 6. 13. 선고 99추92 판결 등 참조).
앞서 본 바와 같이 지방의회는 결산 승인권 등에 의하여 지방자치단체의 예산집행을 감시 통제할 수 있고, 지방자치단체 등은 지방의회의 시정요구에 따른 처리결과를 보고하여야 할 뿐만 아니라, 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제4조 제2항의 위임에 따른 「서울특별시 서초구 행정정보 공개 조례」 제8조 제1항 제3항은 예산집행의 내용과 사업평가결과 등 행정감시를 위하여 필요한 정보를 정기적으로 공개하도록 규정하고 있는바, 여기에 이 사건 조례안에서 공개하도록 하는 예산낭비사례는 ‘예산집행의 내용’ 또는 ‘행정감시를 위하여 필요한 정보’에 해당한다고 볼 수 있는 점까지 보태어 보면, 이 사건 조례안이 예산낭비사례를 공개하도록 한 것은 지방자치단체의 예산낭비를 막고 예산집행의 효율성과 정당성을 담보하고자 하는 지방의회의 지방자치단체 예산집행에 관한 감시 통제권의 범위 내에 있다고 보인다.
따라서 이 부분 조례안은 관계 법령에서 부여한 지방자치단체의 예산집행 등에 관한 지방의회의 감시 통제권의 일환으로 예산낭비사례를 공개하라는 것에 불과하여 지방자치법 제22조에서 정하고 있는 법령의 범위 내의 규정이라고 할 것이므로, 위 조항이 지방자치단체장의 예산집행 등에 관한 권한을 본질적으로 침해하여 위법하다는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.
나. 예산성과금 지급 부분
지방재정법 제48조, 지방재정법 시행령 제50조, 제51조, 제54조, 「지방자치단체 예산성과금 운영규칙」 제12조, 제14조, 제15조의2, 제15조의3 등은, 지방자치단체장은 지출절약과 수입증대의 경우에 예산성과금심사위원회의 심사를 거쳐 절약된 예산 등의 일부를 이에 기여한 자에게 1인당 2천만 원을 초과하지 아니하는 등의 범위 내에서 성과금으로 지급할 수 있고, 예산성과금심사위원회는 지급대상 여부에 관한 사항을 비롯하여 지출절약이나 수입증대에 대한 기여도 등의 사항을 종합적으로 고려하여 예산성과금의 규모, 기여도에 따른 차등지급의 내용, 가산지급의 여부 등을 심사하도록 규정하고 있다. 그런데 이 사건 조례안에서 공무원에 대한 성과금 지급 사유로 정하고 있는 “예산절감”이란 서울특별시 서초구의 예산을 집행하는 과정에서 그 집행방법이나 제도의 개선 등을 통하여 회계연도 말까지 집행하지 않고 불용되는 것을 말한다는 것이므로(이 사건 조례안 제2조 제2호), 그 취지상 여기서 말하는 예산절감이란 지방재정법 시행령 제50조 제1항에서 규정한 ‘자발적인 노력을 통하여 정원감축, 예산의 집행방법 또는 제도의 개선 등으로 업무성과를 종전 수준 또는 그 이상으로 유지하면서 경비를 적게 사용하여 예산이 남게 된 경우’인 지출절약을 의미한다고 보아야 한다. 결국 이 부분 조례안은 지방재정법령에서 말하는 공무원의 지출절약에 따른 예산성과금 지급의 상한액을 건당 100만 원으로 축소하는 내용을 규정한 것으로 보인다.
한편 지방자치법 제39조 제1항 제2호, 제41조의2, 제134조 등에 의하면, 지방의회는 지방자치단체의 예산을 심의·확정하고, 예산의 결산에 관한 승인을 하며, 결산의 심사결과 위법 또는 부당한 사항이 있는 경우나 행정사무감사 등의 결과 해당 지방자치단체 등의 시정을 필요로 하는 사유가 있을 때에 그 시정을 요구할 수 있고, 지방자치단체 등은 그 시정요구를 받은 사항을 지체 없이 처리하여 그 결과를 지방의회에 보고하여야 하는 등 지방의회는 지방자치단체 예산의 수립과 집행에 대하여 폭넓은 견제 권한을 가지는 점, 지방재정법 제48조 제1항에 의하면 지방자치단체의 장은 지출절약 등의 경우에 절약한 예산 등의 일부를 이에 기여한 자에게 성과금으로 지급하거나 다른 사업에 사용할 수 있다고 규정하고 있어 예산성과금 지급 여부는 재량 사항이므로 재정 상황 등을 고려하여 지출절약에 대한 예산성과금을 지급하지 아니하더라도 위법하다고 단정할 수 없는 점, 예산성과금의 지급 사무는 자치사무라 할 것이므로 지방의회는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관한 일반적 기준을 조례로 정할 수 있고, 그 기준을 정할 때 해당 지방자치단체의 재정 상황을 고려하여 지방재정법령이 정한 상한액의 범위 내에서 예산성과금의 상한액을 제한할 수 있는 점, 이와 같은 지방의회의 조치는 지방자치단체로 하여금 그 재정을 수지균형의 원칙에 따라 건전하게 운영하여야 할 의무를 부담하도록 한 건전재정의 원칙에도 부합하는 점(지방자치법 제122조), 이 부분 조례안은 지방재정법령에서 정한 성과금의 요건 중 공무원의 지출절약에 따른 예산성과금의 상한액만을 제한하고 있을 뿐 예산 사정을 고려할 여지가 적은 수입증대에 따른 예산성과금의 상한액이나 공무원 외에 지출절약이나 수입증대에 기여한 주민 등에 대한 예산성과금의 상한액 등은 제한하고 있지는 아니하는 점 등에 비추어 보면, 이 부분 조례안이 비록 지방재정법령에서 정한 공무원에 대한 지출절약에 따른 예산성과금의 상한액을 제한하였다고 하여 지방재정법령에 위배된다거나 지방자치단체장의 예산성과금 지급에 관한 권한을 본질적으로 침해하였다고 볼 수 없다. 이와 다른 취지인 원고의 주장은 이유 없다.
3. 결론
그러므로 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하고, 소송비용은 패소자가 부담하도록 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박병대(재판장) 양창수 고영한 김창석(주심)