【원 고】
【피 고】
지식경제부장관 (소송대리인 법무법인 마당 담당변호사 김종훈)
【피고참가인】
황해경제자유구역청장 (소송대리인 법무법인 마당 담당변호사 김종훈)
【변론종결】
2009. 4. 21.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지】
피고가 2008. 4. 25. 한 황해경제자유구역 지정처분 중 평택시 현덕면 기산2리에 관한 부분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고들은 평택시 현덕면 기산2리에 거주하고 그곳에 있는 토지 등을 소유하고 있는 주민들이다.
나. 경기도지사와 충청남도지사는 2006. 4. 20.경 재정경제부장관(이후 정부조직 개편에 따라 경제자유구역 지정업무가 피고로 이관되었다. 이하 해당 일자에 따라 당시의 명칭으로 기재한다)에게 공동으로 황해경제자유구역개발계획을 작성·제출하고, 황해경제자유구역의 지정을 요청하였다(그 후 관련부처와의 협의 등을 거쳐 수차례 위 개발계획안 및 지정 요청의 내용이 변경되었다).
다. 피고는 2008. 4. 25. 경기도 평택시 및 화성시, 충청남도 아산시, 서산시 및 당진군 일원의 5개 지구(그 중 원고들이 거주하는 기산2리는 포승지구에 포함되었다) 총 면적 합계 5,505만㎡(경기도 2,545만㎡, 충청남도 2,960만㎡)에 대하여, 수도권과 비수도권의 공동개발로 지역균형발전의 모범사례를 구축하고, 중국 동부연안도시의 빠른 성장에 대응하는 서해안 성장벨트를 구축하며, 기존 경제자유구역과의 보완적·차별적 기능 분담으로 경쟁력을 배가시킬 목적으로, 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률(이하 ‘경제자유구역법’이라 한다) 제4조에 따라 경제자유구역위원회의 심의·의결을 거쳐 황해경제자유구역개발계획을 확정하고, 황해경제자유구역을 지정(이와 같은 황해경제자유구역 지정처분을 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)한 후, 2008. 5. 6. 지식경제부 고시 제2008-34호로 이를 고시하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1호증, 갑 2, 8호증의 각 1, 2, 을 1, 2호증, 을 3호증의 1, 2, 을 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
아래와 같은 이유에서 피고의 이 사건 처분은 위법하다.
(1) 행정절차법 제22조 제3항의 절차 위반
피고가 이 사건 처분을 하면서 함께 고시한 지형도면에 의하면, 이 사건 처분은 특정한 범위의 지역은 물론 그 지역의 주민을 대상으로 한 불이익한 처분임이 분명하므로, 행정절차법 제22조 제3항에 따라 그 해당지역 주민 및 토지소유자들에게 의견제출의 기회를 부여하여야 함에도 이러한 절차가 누락되었다.
(2) 사전환경성 검토 및 기초조사 누락
이 사건 처분에 앞서 평택시 현덕면 기산2리 지역에 대하여는 외부평가단에 의하여 대상지역에 대한 현지실사 등의 기초조사가 실시되지 않았음은 물론, 사전환경성검토가 실시되지 않았고, 사전환경성검토서 초안에 관한 주민공람 및 주민설명회가 개최되지 않았으므로, 이 사건 처분은 환경정책기본법 제25조 및 같은 법 시행령 제8조의2를 위반하였다.
(3) 재량권 일탈·남용
피고는 이 사건 처분을 함에 있어 포승읍과 현덕면 기산2리 사이에 장수리라는 유보지를 두어, 포승읍으로부터 한참 떨어진 현덕면 기산2리의 집성촌 및 주거지역을 관통하는 형태로 구역지정을 하였는바, 이는 당초의 계획에도 없었던 현덕면 기산2리 부분을 평택시의 일방적인 추가 편입 요청에 따라 구역 내로 편입시킨 것이고, 실사 등의 절차 없이 서류만을 보고 판단한 탁상행정에 불과하므로, 이 사건 처분은 행정계획재량을 일탈·남용하였다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
(1) 행정절차법 제22조 제3항의 절차 위반 여부
(가) 위 인정사실 및 변론 전체에 나타난 사정을 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 점, 즉 ① 행정절차법 제2조 제4호가 행정절차법의 당사자를 행정청의 처분에 대하여 직접 그 상대가 되는 자로 규정하고 있는 점, ② 경제자유구역법 제2조 제1호는 ‘경제자유구역’을 외국인 투자기업의 경영환경과 외국인의 생활여건을 개선하기 위하여 조성된 지역으로 규정하고 있어서, 경제자유구역법 제4조에 따른 경제자유구역의 지정은 특정한 ‘지역’을 대상으로 이루어지는 것으로 봄이 상당하며, 그 지역 내에 거주하는 주민들이나 토지소유자 등을 직접 상대방으로 하여 이루어지는 것으로는 보기는 어려운 점, ③ 경제자유구역법 제4조 제6항, 제7조 제2항에 의하면 경제자유구역을 지정하거나 해제한 경우 그 내용을 관보에 고시하고, 관할 시·도지사에게 통지함으로써 14일 이상 일반인이 그 내용을 열람할 수 있도록 하고 있는 점, ④ 경제자유구역법은 별도로 대상구역 내 주민들 및 토지소유자 등의 의견제출의 기회부여에 관한 명시적인 규정을 두고 있지 않은 점, ⑤ 경제자유구역법 제8조의2 등에 의하면 경제자유구역의 지정으로 인하여 구역 내에서 토지의 형질변경, 건축물의 건축 등의 행위가 제한되는 등의 측면도 있지만, 한편 경제자유구역의 지정 및 운영이 외국인투자 촉진, 국가경쟁력 강화 및 지역 간 균형발전의 도모 등의 목적 달성을 통하여 대상구역 주민들 및 토지소유자 등에게 수익적인 효과를 가져다줄 수도 있다는 면에서, 경제자유구역을 지정하는 이 사건 처분이 반드시 대상구역의 모든 주민들 및 토지소유자 등에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 측면만 있다고 보기는 어려워, 이 사건 처분이 주민 모두에게 행정절차법 제22조 제3항에서 정한 의견제출의 기회가 부여되어야 하는 불이익한 처분이라고 단정할 수도 없는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분은 행정절차법 제22조 제3항의 의견청취의 대상이 되는 처분은 아니라고 할 것이다.
(나) 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(2) 사전환경성 검토 및 기초조사 누락
(가) 을 2호증, 을 6호증의 1 내지 29, 을 8호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 경기도지사와 충청남도지사는 2007. 10. 31.경 재정경제부장관에게 공동으로 황해경제자유구역개발계획을 수정하여 작성·제출하고, 재차 황해경제자유구역의 지정을 요청한 사실, 이에 따라 재정경제부 외부평가단이 2007. 11. 18.경 경기 평택시 일대 및 충남 당진군 일대 등에서 현지실사를 실시하였고, 이를 기초로 관련부처 협의 등을 거쳐 이 사건 처분이 이루어진 사실, 경기도와 충청남도는 2007. 11.경 황해경제자유구역의 지정에 필요한 사전환경성검토서 초안을 완성하였고(위 초안에는 현덕면 기산2리가 포함되어 있다), 2007. 11. 2.부터 20일간 주민공람을 실시하였는데, 원고들이 거주하는 현덕면 기산2리는 포승지구에 포함되어 있는 관계로 현덕면을 관할하는 평택시 안중출장소에서 위 사전환경성검토서 초안의 주민공람이 이루어진 사실, 경기도와 충청남도는 2007. 11. 15. 15:00에 평택항 홍보관 영상회의실에서 위 사전환경성검토서 초안에 대한 주민설명회를 개최한 사실을 인정할 수 있다.
(나) 위 인정사실과 앞서 본 증거로 인정되는 다음과 같은 여러 사정, 즉 ① 현덕면을 관할하는 상급행정기관인 평택시청과 평택시 안중출장소에서 사전환경성검토서 초안에 대한 공람이 이루어진 점, ② 이에 따라 현덕면 주민인 소외 1이 안중출장소에서 이를 열람하기도 한 점(현덕면 주민 소외 2는 향남읍사무소에서 사전환경성검토서 초안을 열람하기도 하였다), ③ 현덕면 기산2리가 포승지구에 포함되어 있기는 하지만 포승지구의 대부분이 포승면에 속하는 까닭에 지구 이름을 포승지구라고 붙였던 것이고, 그렇다면 일간지 공고 시 포승지구의 위치를 포승면 일원이라고 하였다고 하여 이를 오로지 포승면에 속한 지역만을 의미하는 것이라고 볼 수는 없는 점(향남지구의 경우에도 화성시 향남면과 정남면이 황해경제자유구역에 포함되어 있음에도 불구하고 지구 이름을 향남지구로 하였고, 일간지 공고 시 향남지구의 위치를 화성시 향남면 일원이라고 하였다) 등에 비추어 보면, 현덕면 기산2리를 포함한 포승지구 전체에 대하여 황해경제자유구역의 지정에 따른 사전환경성검토 및 주민공람, 주민설명회가 있었다고 봄이 옳고(위 인정사실에 의하면 포승지구 중 현덕면 기산2리에 대해서만 현지실사 등의 기초조사가 실시되지 않았다고 볼 수 없고, 또한 현지실사 등의 기초조사를 실시하지 않았다는 점은 독립하여 이 사건 처분의 위법사유가 된다고 보기도 어렵다), 비록 사전환경성검토서 초안에 대한 주민공람 및 주민설명회의 개최를 알리는 일간지 공고에서 포승지구의 위치가 ‘경기도 평택시 포승면 일원’이라고 되어 있을 뿐 현덕면이 명기되어 있지 않았다고 하더라도, 이를 달리 볼 수는 없다.
(다) 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
(3) 재량권 일탈·남용
(가) 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 관계 법령에는 추상적인 행동목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지는 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다( 대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결 취지 참조).
(나) 이 사건에 관하여 보건대, ① 경제자유구역의 지정에 있어서 유보지를 두는 취지는 장기적인 개발과정에서 추가적인 수요가 발생하여 당초의 계획을 일부 수정할 필요가 생기게 될 것에 대비하기 위한 것으로, 현덕면 기산2리가 속한 포승지구 이외의 황해경제자유구역 내 다른 지구에도 유보지가 설정되어 있는 등 유보지 설정 자체의 정당성이 인정되는 점, ② 갑 4호증의 기재에 의하면, 평택시가 피고참가인 등에게 현덕면 일대 84만 평이 황해경제자유구역 중 포승지구에 추가로 편입되도록 하여 달라는 취지의 요청을 한 사실을 인정할 수 있고, 을 7호증의 1 내지 3, 을 8호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 2008. 2. 14.경 황해경제자유구역 중 포승지구에 대하여 당초 620만 평에서 12만 평을 상향한 632만 평으로의 구역계의 조정이 있었는데, 이때 현덕면 권관리 27만 평이 추가로 편입된 사실을 인정할 수 있으나, 원고들이 거주하고 있는 현덕면 기산2리는 위 구역계의 조정 과정에서 추가로 편입된 지역이 아닌 점, ③ 이 사건 처분은 외국인투자를 촉진하고 나아가 국가경쟁력의 강화와 지역 간 균형발전을 도모함을 목적으로 하는 등 공익적 필요성이 적지 않은 것으로 보이고, 또한 앞서 본 바와 같이 관계 법령에 따라 이루어진 적법한 처분인 점 등의 여러 사정에 비추어 보면, 비록 원고들이 주장하는 사정을 고려하더라도 피고의 이 사건 처분이 행정계획의 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 볼 수는 없다.
(다) 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
3. 결론
따라서 피고의 이 사건 처분은 적법하고, 원고들의 청구는 이유 없어 이를 받아들이지 않는다.
[[별 지] 관계 법령 : 생략]
판사 이진만(재판장) 이은상 백주연