【원 고】
별지 기재와 같다. (원고들 소송대리인 법무법인 향법 외 2인)
【피 고】
국방부장관 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 길진오 외 3인)
【변론종결】
2016. 7. 25.
【주 문】
1. 이 사건 소를 각하한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지】
피고가 2014. 10. 24.에 한 한미연합사 본부 잔류 승인처분 및 동두천 210화력여단 잔류 승인처분이 각 무효임을 확인한다.
【이 유】
1. 기초 사실
가. LPP 협정과 LPP 개정협정의 체결
1) 피고와 미합중국(이하 ‘미국’이라 한다) 국방부장관은 2001. 11.경 제33차 한미연례안보협의회(Security Consultative Meeting, 이하 ‘SCM’이라 한다)에서 주한미군 공여지 반환에 관하여 합의하였다.
2) 피고와 주한미군사령관 등은 2002. 3. 29. 전국 28개 주한미군기지 및 시설과 경기도 내 3개 주한미군훈련장 등 총 4,114만 평(총 공여지의 55.3%)을 2011년까지 단계적으로 대한민국에 반환하는 내용의 ‘대한민국과 미합중국 간의 연합토지관리계획협정’(Land Partnership Plan, 이하 ‘LPP 협정’이라 한다)에 서명하였고, LPP 협정은 국회의 동의를 받아 2002. 10. 31. 발효되었다.
3) 피고와 주한미군사령관 등은 2004. 10. 26. 전국 34개 주한미군기지 1,218만 평과 3개 주한미군훈련장 3,949만 평 등 모두 5,167만 평(총 공여지의 64%)을 대한민국에 반환하고 의정부, 동두천, 파주, 춘천, 부산 등 5개 도시의 도심에 있는 주한미군기지를 2005년까지 조기 반환하는 내용으로 개정된 LPP 협정(이하 ‘LPP 개정협정’이라 한다)에 서명하였고, LPP 개정협정은 국회의 동의를 받아 2004. 12. 17. 발효되었다. LPP 개정협정은 반환 대상에 미군 제2사단 210화력여단(이하 ‘210화력여단’이라 한다)이 주둔한 동두천시 소재 ‘캠프 케이시’를 추가하는 한편, 미군 제2사단 전투부대들의 ‘캠프 험프리’로의 실제 이전은 양 당사국 국가 지도부의 결정에 따라 시행될 것이라고 규정하고 있다(제1조 제2항).
나. YRP 협정의 체결
1) 대한민국 대통령과 미국 대통령은 2003. 5.경 한미 정상회담에서 주한미군 용산기지 이전에 합의하였다.
2) 피고와 주한미군사령관 등은 2004. 10. 26. 유엔군사령부(이하 ‘유엔사’라 한다)·한미연합군사령부(이하 ‘한미연합사’라 한다) 및 주한미군사령부(이하 ‘주한미군사’라 한다)를 이전하는 내용의 ‘대한민국과 미합중국 간의 미합중국군대의 서울 지역으로부터의 이전에 관한 협정’(Yongsan Relocation Program, 이하 ‘YRP 협정’이라 한다)에 서명하였고, YRP 협정은 국회의 동의를 받아 2004. 12. 17. 발효되었다.
3) YRP 협정은, ① 서울 지역에 주둔하고 있는 유엔사·한미연합사 및 주한미군사의 부대는 평택 지역으로 이전되고, 필요한 경우에는 양 당사국의 상호합의에 의하여 다른 지역으로 이전되며(제2조 제2항), ② 서울 지역에 소재한 유엔사·한미연합사 및 주한미군사에 요구되는 임무와 기능이 적정한 시설로 이전된 후, 미국은 서울 지역에 소재한 유엔사·한미연합사 및 주한미군사의 시설 및 구역을 신속히 반환하고(제2조 제9항), ③ 양 당사국은 이전의 시행과정에서 주한미군의 시설과 구역의 소요에 현저한 변화가 발생한 경우에는 상호협의하고 이전계획에 필요한 조정을 가할 수 있으며(제2조 제5항), ④ 유엔사·한미연합사 및 주한미군사는 대한민국 정부기관과 연락을 원활하게 하기 위하여 서울에 부대의 일부를 유지하고, 이 잔류부대의 규모·범위 및 위치는 양 당사국이 공동으로 마련하는 시설종합계획의 일부로서 상호합의에 의하여 결정된다(제3조 제3항)고 규정하고 있다.
다. 제46차 SCM 공동성명 발표
피고는 2014. 10. 24.(미국 현지 시각으로는 2014. 10. 23.) 제46차 SCM에서 미국 국방부장관과 공동성명을 발표함으로써 한미연합사 본부와 주한미군의 대화력전 수행전력을 현재 위치에 유지하기로 결정하였다. 그 구체적인 내용은 다음과 같다.
1) 지속적인 북한 핵·미사일 위협을 포함한 역내 안보환경의 변화에 맞춰 한미 양국 국방장관은 미군 주도의 연합사령부에서 한국군 주도의 새로운 연합방위사령부로 대한민국이 제안한 ‘조건에 기초한 전작권 전환’을 추진하기로 합의하였다. 양 장관은 적정한 시기에 안정적으로 전작권을 전환하기 위한 양국의 공약을 재확인하면서 조건에 기초한 접근 방식이 대한민국과 동맹이 핵심 군사능력을 구비하고 한반도 및 역내 안보환경이 안정적인 전작권 전환에 부합할 때 전작권이 대한민국으로 전환되는 것을 보장한다고 확인하였다. 양국 국가통수권자들은 SCM 건의를 기초로 전작권 전환에 적정한 시기를 결정할 것이다. 양 장관은 전작권 전환이 이루어질 때까지 필수 최소 규모의 인원과 시설을 포함한 연합사령부 본부를 현재의 용산기지 위치에 유지하기로 결정하였다(이하 ‘한미연합사 잔류 결정’이라고 한다).2) 양 장관은 심화된 북한의 장사정포 위협에 보다 더 효과적으로 대응하기 위해 주한미군의 대화력전 수행전력을 한국군의 대화력전 능력증강 계획이 완성되고 검증될 때까지 한강 이북 현 위치에 유지하기로 결정하였다. 주한미군의 대화력전 수행전력은 한국군의 동 전력증강계획이 완성 및 검증되면 평택 캠프 험프리 기지로 이전할 것이다. 피고는 2020년경까지 개전 초 임무를 수행할 수 있는 한국군의 대화력전 전력증강을 완료하기로 약속하였다(이하 ‘210화력여단 잔류 결정’이라 하고, 한미연합사 잔류 결정과 210화력여단 잔류 결정을 통틀어 ‘이 사건 각 결정’이라 한다).
라. 원고 34, 원고 35(별지 원고 목록 순번 34번, 35번)는 동두천시에 거주하고 있고, 나머지 원고들(별지 원고 목록 순번 1번부터 33번까지)은 서울 용산구에서 거주하거나 사업을 영위하고 있다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 9, 11, 29호증, 을 제2호증(해당 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 소의 적법 여부
가. 대상적격 인정 여부
행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결, 대법원 2011. 3. 10. 선고 2009두23617 판결 등 참조). 또한 항고소송의 일종인 무효확인소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청이 우월한 지위에서 행하는 고권적 또는 일방적 행위이어야 한다.
그런데 이 사건 각 결정은 대한민국을 대표한 피고와 미국을 대표한 미국 국방부장관이 동등한 지위에서 일정한 조건이 충족될 때까지 한미연합사 본부와 210화력여단을 현재 위치에 잔류시키기로 합의한 것이지 피고가 우월한 지위에서 미국을 상대로 주한미군이 일정한 위치에 주둔할 수 있도록 하는 권리를 부여하는 등의 공권력을 행사한 것이 아니다. 따라서 이 사건 각 결정을 무효확인소송의 대상인 처분에 해당한다고 볼 수 없으므로, 대상적격을 갖추지 못한 이 사건 소는 부적법하다.
나. 원고적격 구비 여부
1) 피고는 이 사건 소가 원고적격을 갖추지 못하여 부적법하다고 본안전항변을 한다. 이에 대하여 원고들은, 이 사건 각 결정으로 인하여 이 사건 각 결정의 관련 법규인 군사기지 및 군사시설 보호법(이하 ‘군사기지법’이라 한다)과 환경영향평가법 등에 의하여 보호받는 원고들의 재산권, 직업의 자유, 환경권 등이 제한을 받으므로, 원고들에게 이 사건 각 결정의 무효 확인을 구할 법률상 이익이 있다고 주장한다.
2) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 항고소송을 제기하여 당부의 판단을 받을 자격이 있다. 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익과 같이 사실적·경제적 이해관계를 갖는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다. 또한 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 법률상 이익은 ① 당해 처분의 근거 법규의 명문 규정에 의하여 보호받는 법률상 이익, ② 당해 처분의 근거 법규에 의하여 보호되지는 아니하나 당해 처분의 행정목적을 달성하기 위한 일련의 단계적인 관련 처분들의 근거 법규(이하 ‘관련 법규’라 한다)에 의하여 명시적으로 보호받는 법률상 이익, ③ 당해 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에서 명시적으로 당해 이익을 보호하는 명문의 규정이 없더라도 근거 법규 및 관련 법규의 합리적 해석상 그 법규에서 행정청을 제약하는 이유가 순수한 공익의 보호만이 아닌 개별적·직접적·구체적 이익을 보호하는 취지가 포함되어 있다고 해석되는 경우까지를 말한다(대법원 2004. 8. 16. 선고 2003두2175 판결, 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조).
3) 설령 이 사건 각 결정이 무효확인소송의 대상인 처분에 해당한다고 하더라도 다음과 같은 이유로 원고들에게 이 사건 각 결정의 무효 확인을 구할 법률상 이익이 있다고 보기 어렵다.
① 이 사건 각 결정의 근거 법규인 YRP 협정과 LPP 개정 협정에는 원고들과 같이 한미연합사와 210화력여단 인근에 거주하는 주민의 개별적·직접적·구체적 이익을 보호하는 명문의 규정이 없고, 위와 같은 인근 주민의 이익을 보호하는 취지가 포함되어 있다고 보기 어렵다. 위 조약들은 대한민국과 미국 사이의 긴밀한 상호 이익의 유대 또는 군사적 협력이라는 공공의 이익을 위한 것일 뿐이다.
② 환경영향평가법 제22조 제1항 제16호는 ‘국방·군사시설의 설치사업을 하려는 자는 환경영향평가를 실시하여야 한다’고 규정하고 있다. 그런데 이 사건 각 결정은 이미 서울 용산구에 주둔한 한미연합사와 동두천시에 주둔한 210화력여단의 잔류를 결정한 것이지 국방·군사시설을 새로이 설치하는 사업을 하는 것이 아니므로, 피고가 이 사건 각 결정을 하기에 앞서 환경영향평가를 실시하여야 하는 것은 아니다. 따라서 환경영향평가법은 이 사건 각 결정의 관련 법규에 해당한다고 할 수 없다.
③ 군사기지법 제1조는 ‘이 법은 군사기지 및 군사시설을 보호하고 군사작전을 원활히 수행하기 위하여 필요한 사항을 규정함으로써 국가안전보장에 이바지함을 목적으로 한다’고, 제23조는 ‘군사기지법은 헌법에 규정된 절차에 따라 대한민국에 주류하는 외국군의 군사기지 및 군사시설에 대하여도 적용한다’고 각각 규정하고 있다. 또한 군사기지법 제5조 제1항은 통제보호구역과 제한보호구역의 지정범위에 관하여 규정하고 있고, 제9조는 ‘보호구역 안에서 건축물의 건축, 공작물·매설물 등의 설치 등이 금지되고 국방부장관 또는 관할부대장 등이 군용통신에 장애가 되는 공작물·매설물 등의 사용을 제한할 수 있다’는 취지로 규정하고 있다. 이러한 군사기지법 관련 규정들과 군사기지법의 입법 취지를 고려하면, 군사기지법은 ‘군사기지 및 군사시설을 보호, 군사작전의 원활한 수행 등 국가안전보장’이라는 공익을 보호할 뿐이고, 원고들이 주장하는 이익은 군사기지법에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이라고 할 수 없다.
④ 원고들은 이 사건 각 결정으로 인하여 군사기지법에 규정된 제한을 받게 되었다고 주장하나, 이 법원에 제출된 증거만으로는 원고들이 한미연합사와 210화력여단의 주둔으로 지정된 통제보호구역 또는 제한보호구역 내에서 거주하거나 사업을 영위하고 있다는 사실을 인정하기 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.
⑤ 이 사건 각 결정에 따라 원고들이 주장하는 바와 같이 지역 발전이 지체되거나 주한미군 범죄 및 환경오염 등에 노출될 수 있다고 하더라도, 이는 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계에 불과하다.
4) 따라서 원고적격이 없는 원고들이 제기한 이 사건 소는 부적법하고, 피고의 이 부분 본안전항변은 이유 있다.
다. 이 사건 각 결정이 사법심사의 대상이 되는지 여부
1) 입헌적 법치주의국가의 기본원칙은 어떠한 국가행위나 국가작용도 헌법과 법률에 근거하여 그 테두리 안에서 합헌적·합법적으로 행하여질 것을 요구하며, 이러한 합헌성과 합법성의 판단은 본질적으로 사법의 권능에 속한다고 할 것이다. 그러나 국가행위 중에는 고도의 정치성을 띤 것이 있고, 그러한 고도의 정치행위에 대하여 정치적 책임을 지지 않는 법원이 정치의 합목적성이나 정당성을 도외시한 채 합법성의 심사를 감행함으로써 정책결정이 좌우되는 일은 결코 바람직한 일이 아니며, 법원이 정치문제에 개입되어 그 중립성과 독립성을 침해당할 위험성도 부인할 수 없으므로, 고도의 정치성을 띤 국가행위에 대하여는 이른바 통치행위라 하여 법원 스스로 사법심사권의 행사를 억제하여 그 심사대상에서 제외할 수 있다(대법원 2004. 3. 26. 선고 2003도7878 판결 참조).
2) 헌법은 대통령에게 영토의 보전·국가의 계속성을 수호할 책무 등을 지도록 하는 한편(제66조 제2항) 외국에 대하여 국가를 대표할 권한, 다른 나라와의 외교관계에 대한 권한과 함께 선전포고와 강화를 할 수 있는 권한을 부여하고 있고(제66조 제1항, 제73조), 외국군대의 대한민국 영역 안에서의 주류에 대하여 국회의 동의를 받도록 하고 있다(제60조 제2항).
이 사건 각 결정과 같은 외국군대의 국내 주둔에 관한 결정은 우리나라의 영토주권 등과 직접적인 관련이 있을 뿐만 아니라 동맹국과의 관계, 국가안보문제 등 궁극적으로 국민 내지 국익에 영향을 미치는 복잡하고도 중요한 문제로서 국내 및 국제정치관계 등 제반 상황을 고려하여 미래를 예측하고 목표를 설정하는 등 고도의 정치적 결단이 요구되는 사안이다. 헌법도 외국군대의 국내 주둔에 관한 권한을 국민으로부터 직접 선출되고 국민에게 직접 책임을 지는 대통령에게 부여하고 그 권한행사에 신중을 기하도록 하기 위해 국회로 하여금 외국군대의 국내 주둔에 대한 동의 여부를 결정할 수 있도록 하고 있으므로, 헌법이 채택하고 있는 대의민주제 통치구조하에서 대의기관인 대통령과 국회의 그와 같은 고도의 정치적 결단은 가급적 존중되어야 한다. 만약 법원이 이 사건 각 결정과 같은 외교 문제에 관하여 대통령이나 국회와 다른 판단을 내린다면, 국제관계에서 대한민국의 신뢰를 실추시키고 국익에 도움이 되지 않는 결과를 초래할 수 있다. 또한 성질상 한정된 자료만을 가지고 있는 법원이 이 사건 각 결정과 같은 사안의 위헌·위법 여부를 판단하는 것은 바람직하지 않다.
이처럼 고도의 정치적 결단으로서 외교에 관한 행위에 해당하는 이 사건 각 결정이 헌법에 위반되거나 위법한지 여부, 즉 국가안보에 보탬이 됨으로써 궁극적으로는 국민과 국익에 이로운 것이 될 것인지 여부나 법률유보 원칙, 비례 원칙, 신뢰보호 원칙 등을 위배한 것인지 여부 등에 대한 판단은 대의기관인 대통령과 국회의 몫이라고 보아야 한다.
3) 주한미군의 국내 주둔에 관한 조약인 YRP 협정과 LPP 개정협정은 앞서 본 바와 같이 대한민국과 미국 사이에 체결되어 국회의 동의를 받았다. 대통령을 수반으로 하는 행정부의 기관으로서 대한민국을 대표한 피고는 미국을 대표한 미국 국방부장관과의 합의를 거쳐 YRP 협정 제2조 제5항에 따라 한미연합사의 이전계획에 필요한 조정으로서 한미연합사 잔류 결정을 하고, LPP 개정협정 제1조 제2항에 따라 210화력여단의 실제 이전 시기를 정하는 210화력여단 잔류 결정을 하였다. 이처럼 이 사건 각 결정은 국회의 동의를 받은 YRP 협정과 LPP 개정협정에 근거하여 위 조약들이 규정한 범위 내에서 한미연합사와 210화력여단의 주둔지를 정한 것이므로 이 사건 각 결정에 대하여 별도로 국회의 동의를 받을 필요는 없는 것으로 보인다. 따라서 대통령으로부터 권한을 위임받은 것으로 보이는 피고와 미국을 대표한 미국 국방부장관의 합의로 이루어진 이 사건 각 결정은 헌법과 법률에 따른 절차적 정당성을 확보하였다고 할 것이다.
4) 그렇다면 이 사건 각 결정은 그 성격상 국방 및 외교에 관련된 고도의 정치적 결단을 요하는 문제로서 헌법과 법률이 정한 절차를 지켜 이루어졌으므로, 최종적으로 대통령의 판단으로 귀속되는 피고의 이 사건 각 결정은 존중되어야 한다. 법원이 합헌성과 합법성의 기준만으로 이 사건 각 결정의 효력 유무를 심사하는 것은 사법권의 내재적 한계를 넘어서고 권력분립의 원칙에 반하므로 자제되어야 한다(설령 법원이 이 사건 각 결정의 효력이 없음을 확인하는 판결을 하여 그 확정판결이 피고를 기속한다고 하더라도 대한민국과 미국 사이의 합의인 이 사건 각 결정이 국제법 차원에서 무효로 된다고 할 수 없으므로 법원의 사법심사가 실효적인 권리구제수단이라고 할 수도 없다). 이 사건 소는 이러한 측면에서도 부적법하고 피고의 이 부분 본안전항변도 이유 있다.
3. 결론
그러므로 이 사건 소를 각하하고 소송비용은 패소자인 원고들이 부담하도록 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 원고 목록: 생략]
판사 호제훈(재판장) 이민구 이정훈