【원 고】
양구군 (소송대리인 법무법인 (유한) 바른 담당변호사 정인진)
【피 고】
안전행정부장관
【변론종결】
2013. 9. 12.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2012. 12. 17. 원고에 대하여 한 2013년도 지방교부세 16,112,500,000원의 감액처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 강원외국어고등학교 설립 경위
1) 강원도교육감은 2006. 4. 18. 다음과 같이 강원외국어고등학교를 설립 추진계획을 공고하였다.
○ 설립근거- 초·중등교육법 제4조(학교의 설립 등)- 초·중등교육법 시행령 제3조(사립학교의 설립인가 신청)○ 설립조건- 학교형태: 일반 사립고등학교(자치단체가 참여하는 사립포함)- 설립지역: 강원도 일원
2) 기초 지방자치단체인 원고는 강원외국어고등학교 설립자 공모에 참여하기로 결정하고, 소유 재산을 출연하여 학교법인 양록학원(이하 ‘양록학원’이라 한다)을 설립한 다음 2006. 7. 28. 양록학원 명의로 강원외국어고등학교 설립자 공모에 참여하였다.
3) 강원도교육감은 2006년 12월경 양록학원을 강원외국어고등학교 설립자로 선정하고, 2007. 2. 9. 사립학교법 제10조 및 행정권한의위임및위탁에관한규정 제26조 제1항 제1호 가목에 따라 양록학원의 설립을 허가하고, 초·중등교육법 제4조 및 같은 법 시행령 제3조, 고등학교이하각급학교 설립·운영규정시행규칙 제3조의 규정에 따라 양록학원의 강원외국어고등학교 설립계획을 승인하였다.
4) 원고는 2007. 2. 9. 양록학원 설립 및 운영 지원에 관한 지원조례를 제정하고, 지방재정법 제17조 제1항, 사립학교법 제43조 및 위 조례를 근거로 양록학원의 강원외국어고등학교 설립업무에 대하여 행정·재정적 지원을 하였다.
5) 강원도교육감은 2009. 10. 8. 초·중등교육법 제4조 제2항에 따라 강원외국어고등학교 설립을 인가하고 교육과학기술부와 협의를 거쳐 강원외국어고등학교를 초·중등교육법 시행령 제90조에 의한 특수목적고등학교로 지정하였다.
6) 강원외국어고등학교는 2010년 3월 개교하여 2013년 2월 첫 졸업생 142명을 배출하였다.
7) 원고는 2007. 1. 10.부터 2010. 3. 22.까지 11회에 걸쳐 양록학원에 합계 348억 28,754,000원을 출연금으로 지출하였다(이하 ‘이 사건 출연행위’라 한다).
나. 감사원 감사결과
감사원은 2010. 3. 22.부터 같은 해 4. 20.까지 ‘지방자치단체 장학재단 설립·운영 실태’에 관한 감사를 실시하고, 2011. 2. 22. 원고 등 지방자치단체와 피고에게, ‘이 사건 출연행위는 지방자치법 제9조 제2항 제5호, 같은 법 시행령 제8조, 지방교육자치에 관한 법률 제2조, 사립학교법 제2조 제1항, 지방재정법 제17조 규정에 어긋나므로, 피고는 원고에 대한 제재방안을 강구하고, 기초 지방자치단체가 지방재정법 제17조에 어긋나게 학교법인을 설립하여 예산을 출연하는 일이 없도록 지도·감독하는 방안을 마련하라’고 감사결과를 통보하였다.
다. 이 사건 처분
1) 피고는 매년 감사원 및 피고의 감사결과 지방자치단체가 법령을 위반한 재정 지출 및 수입 징수를 게을리한 것으로 지적받은 자료를 조사하고, 지방자치단체의 소명 자료와 관계부처의 의견을 제출받아 ‘안전행정부 정책자문위원회의 지방재정분과위원회’ 자문을 거쳐 지방교부세 감액을 결정하고, 다음 년도 지방교부세를 감액하고 있다.
2) 피고는 2012. 12. 17. 원고에게, 구 지방교부세법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제11조 제2항 및 같은 법 시행령(2011. 9. 6. 대통령령 제23121호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제12조 제1항에 근거하여, 이 사건 출연행위가 ‘법령위반 경비의 과다지출’에 해당한다는 이유로 지방교부세 161억 1,250만 원을 감액하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
다만, 피고는, 이 사건 출연행위에 따른 출연금 348억 28,754,000원 중 학교 설립 이후 출연한 26억 3,754,000원을 제외하고, 강원도교육감의 설립추진계획 공고, 학교법인 설립허가 및 학교설립 인가에 따라 이 사건 출연행위가 이루어진 점 등을 고려하여 법령 위반 금액의 50%인 161억 1,250만 원만 감액하되 원고의 재정 충격이 완화되도록 2013년부터 2019년까지 분할하여(2013년부터 2018년까지는 매년 25억 원, 2019년은 나머지 금액) 지방교부세를 감액하도록 결정하였다.
[인정근거] 갑 제1 내지 15호증, 을 제2 내지 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
원고는 강원도교육감의 승인·허가를 받아 사립학교법에 의하여 적법하게 학교법인을 설립하였고, 이 사건 출연행위는 지방자치단체의 소관 사무로서 지방재정법 제17조 제1항, 사립학교법 제43조 제1항에 근거한 적법한 출연행위이다. 따라서 이 사건 처분은 처분 사유가 없고, 원고의 재정상황에 비추어 감액 교부금이 지나치게 과다하여 재량권의 한계를 일탈·남용한 위법이 있다.
나. 관계 법령
별지. 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
1) 피고는 지방자치단체가 법령을 위반하여 지나치게 많은 경비를 지출한 경우 그 지방자치단체에 교부할 교부세를 감액하거나 이미 교부한 교부세의 일부를 반환하도록 명할 수 있고(지방교부세법 제11조 제2항), 감사원의 감사결과 등에 의하여 법령을 위반한 경비의 과다지출이 판명된 경우 ‘법령을 위반하여 지출한 금액’ 이내에서 교부세의 감액 또는 반환이 이루어져야 한다(같은 법 시행령 제12조 제1항).
2) 이 사건 출연행위의 법령 위반 여부
지방자치법 제9조 제2항 제5호, 지방자치법 시행령 제8조 [별표1], 지방교육자치에 관한 법률 제2조에 따르면, 공립의 고등학교 등 이에 준하는 각종 학교의 설립·경영, 공·사립 고등학교 등 이에 준하는 각종 학교의 지휘·감독은 광역지방자치단체의 사무이다. 또한, 사립학교법 제2조 제1항에 의하면 ‘사립학교’라 함은 ‘학교법인 또는 공공단체 외의 법인 기타 사인이 설치하는 고등교육법 제2조에 규정된 학교’를 말하고, ‘학교법인’이란 사립학교만을 설치·경영함을 목적으로 사립학교법에 의하여 설립되는 법인을 말하며, 초·중등교육법 제3조는 지방자치단체가 설립·경영하는 학교는 공립학교로, 법인이나 개인이 설립·경영하는 학교는 사립학교로 구분하고 있다.
한편 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부 등 공금 지출을 할 수 없지만, 지방자치단체의 소관에 속하는 사무로서 법률의 규정이 있거나 국가가 지정한 경우, 용도를 지정한 기부금, 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 단체에 대하여 기부·보조·출연이 가능하다(지방재정법 제17조). 지방자치단체는 교육의 진흥상 필요하다고 인정할 때에는 사립학교교육의 지원을 위하여 대통령령 또는 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 의하여 보조를 신청한 학교법인에 대하여 보조금을 교부하거나 기타의 지원을 할 수 있다(사립학교법 제43조).
살피건대, 위와 같은 관계 법령에 비춰볼 때, 이 사건 출연행위는 지방재정법 제17조 제1항을 위반한 지출행위라고 봄이 상당하다.
① 공립 고등학교 등의 설립은 광역 지방자치단체의 사무로 기초 지방자치단체인 시·군·자치구는 공립 고등학교 등을 설립할 수 없다. 또한, 사립학교법은 국·공립학교와 사립학교를 구분하고, 초·중등교육법에서도 지방자치단체가 설립·경영하는 학교는 공립학교, 법인이나 개인이 설립·경영하는 학교는 사립학교로 명백하게 구분하여 규율하고 있어, 지방자치단체는 원칙적으로 공립학교만 설립할 수 있을 뿐 사립학교를 설립할 수는 없어 보인다. 따라서 기초 지방자치단체가 사립고등학교를 설립하는 것은 기초 지방자치단체의 사무에 관한 지방자치법 제9조를 위반하는 것이다.
② 지방자치단체가 직접 사립학교를 설립하는 것이 아니라, 학교법인을 설립하고, 그 학교법인으로 하여금 사립고등학교를 설립하도록 한다면, 위와 같은 지방자치단체 사무를 규율한 지방자치법령 및 사립학교 설립 주체를 정한 사립학교법 취지를 잠탈할 우려가 있어 지방자치단체의 학교법인 설립을 통한 사립고등학교 설립 역시 제한된다고 봄이 상당하다.
③ 사립학교법은 사립학교교육의 지원을 위하여 대통령령이나 조례 등을 근거로 국가나 지방자치단체가 학교법인을 지원할 수 있도록 하되, 관할청은 그 지원에 관하여 보고를 받고 지원성과가 저조하면 지원을 중단할 수 있는 등 제재조치를 취할 수 있도록 하는 규정도 두고 있다. 그런데 기초 지방자치단체가 직접 학교법인을 설립할 경우 지원 중단 등의 제재조치를 취하기가 어렵고, 계속적으로 재정지출을 할 수 밖에 없어, 지방자치단체의 부담이 매우 크다. 따라서 기초 지방자치단체가 사립학교를 직접 설립, 운영하는 것은 단순히 지원을 하는 것과는 차원이 달라 사립학교법 제43조 제1항을 근거로 기초 지방자치단체가 학교법인에 출연하는 것이 가능하다고 할 수 없다.
④ 지방재정법은 원칙적으로 지방자치단체가 단체에 출연하는 행위를 금지하면서 지방자치단체 소관에 속하는 사무로서 예외적인 경우에만 출연이 가능하도록 하는데, 사립학교법 제43조 제1항이 학교법인 설립행위를 허용한다고 할 수 없고, 달리 학교법인 설립행위를 허용할 만한 근거 규정이 없다.
위와 같이 이 사건 출연행위가 법령을 위반한 지출이고, 감사원의 감사결과에 의하여 이러한 사실이 밝혀진 이상, 피고는 지방교부세법 제11조 제2항 및 같은 법 시행령 제12조 제1항에 따라 ‘법령을 위반하여 지출한 금액’ 이내에서 교부세의 감액 또는 반환을 명할 수 있다.
3) 재량의 일탈·남용 여부
이 사건 처분이 재량의 범위를 일탈·남용하였는지 보건대, 다음과 같은 사정을 고려하면 재량의 일탈·남용을 인정하기 어렵다.
① 위 처분의 경위에서 본 바와 같이 피고는 이 사건 설립행위가 강원도교육청의 강원외국어고등학교 설립추진계획 공고, 학교법인 설립허가 및 학교설립 인가에 따라 이루어진 점 등을 고려하여, 지출한 금원 중 일부 출연금을 제외하고, 나머지 금원도 2분의 1을 감액한 다음 원고의 재정충격을 고려하여 7년간 분할하여 감액하는 것으로 결정하여, 교부세의 감액을 최소화하였다.
② 원고는 재정자립도가 15.4%로 전국 평균(52.2%) 보다 매우 낮아 전국 지방자치단체 246개 중 186위이고, 예산 중 자체수입인 지방세와 세외수입이 21% 정도로 대부분 보조금 및 지방교부세로 재정을 운영하고 있는 등 재정여건이 매우 좋지 않다. 그런데 이 사건 출연행위는 원고의 자체 수입 중 상당 부분을 차지할 뿐 아니라(2007년 6%, 2008년 37%, 2009년 35%, 2010년 7%), 2008년과 2009년도 지출액은 지방세 수입액보다도 많은 금원을 지출하여, 지방재정법 제17조 제1항 위반 정도가 중하다.
③ 지방교부세(내국세의 19.24% + 종합부동산세 총액)는 국세인 내국세의 증가율(2012년도 9.8%, 2013년도 7.74%)에 따라 증가한다. 따라서 피고가 원고에게 교부하는 지방교부세도 매년 증가한 결과 2013년도 감액을 고려하여도 2013년도 교부액이 2012년도 교부액보다 증가하였고, 2013년도 감액금액은 원고에게 교부하기로 결정된 보통교부세의 2.4%, 2013년도 예산액의 1.26% 정도로 이 사건 처분으로 인하여 원고의 재정이 감당할 수 없을 정도라고는 할 수 없다(을 제9, 10호증 참조).
3. 결론
그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 김경란(재판장) 공현진 김동관