【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
고양시장 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 김경미 외 2인)
【원심판결】
서울고법 2016. 4. 21. 선고 2015누58388 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제19조 및 이에 근거하여 지방자치단체가 제정한 개인택시 운송사업면허 업무처리규정에서 말하는 ‘운전경력’은 수익적 행정행위인 개인택시 운송사업면허의 발급요건을 구성하는 사실이므로 그 행정행위의 상대방인 운전자가 증명책임을 부담하는바 그 증명은 원칙적으로 사실심 변론종결 당시까지 할 수 있다. 그러나 개인택시 운송사업면허는 한정된 면허대수의 범위 내에서 그 발급에 필요한 요건을 갖춘 다수의 신청자들 중 그 범위 내의 순위에 해당하는 신청자들에게만 발급하게 되므로, 기본적 요건이 되는 운전경력의 증명은 위 업무처리규정에서 정하는 서류와 동등한 정도의 객관적이고 합리적인 증거자료에 의하여야 할 것이다(대법원 2009. 8. 20. 선고 2008두19871 판결 참조).
2. 가. 원심판결 이유와 기록에 의하면 다음 각 사실을 알 수 있다.
(1) 원고는 1990. 9. 1.부터 2003. 3. 27.까지 ○○○○ 주식회사(상호가 소외 1 주식회사로 변경되었다. 이하 ‘소외 1 회사’라고 한다)에서 근무하였고, 2003. 5. 1.부터 소외 2 주식회사(이하 ‘소외 2 회사’라고 한다)에서 근무해 왔다.
(2) 피고는 2013. 5. 31. ‘2013년도 고양시 개인택시 운송사업 신규면허 공급대상자 모집공고’를 하였는데, ① 운전경력을 증명하기 위한 구비서류로, 운전경력증명서, 연도별 월별 근무일수 내역서 등을 제출하도록 하였고, ② 운전경력증명서 양식은 고양시 개인택시 운송사업면허 사무처리규정에서 지정한 양식으로 경력증명을 확인받은 것이어야 하며 인사관계 서류, 출근부, 배차일지, 조합이나 협회에 비치된 취업 근거 서류에 의거 발급하여야 하며, 동료 등의 인우보증만을 근거로 발급하는 등 명확한 근거 서류가 없는 경우는 인정하지 아니한다고 기재되어 있었다.
(3) 원고는 2013. 6. 26. 피고에게 개인택시 운송사업면허를 신청하면서 소외 2 회사에서 근무한 내역에 대하여는 연도별 월별 근무일수 내역서를 포함한 구비서류를 모두 제출하였으나, 소외 1 회사가 2008년도 이전 자료를 모두 폐기하여 원고가 소외 1 회사에서 근무할 당시의 출근부, 배차일지 등이 남아있지 아니한 이유로 소외 1 회사에서 근무한 내역에 대하여는 연도별 월별 근무일수 내역서를 제출하지 못하였다.
(4) 피고는 2013. 10. 2. 무사고 운전경력이 14년 1개월 27일 이상인 상위 19명의 신청인들에 한하여 2013년도 개인택시 운송사업면허 예정자로 공고하였는데, 원고에 대하여는 소외 1 회사에서의 운전경력을 제외한 나머지 운전경력 10년 1개월 1일만을 인정하여 면허예정자 대상에서 제외하였다.
(5) 원고는 1998. 12. 9.부터 2001. 12. 31.까지의 운전경력을 증명하기 위하여, 이 사건 원심에서 소외 1 회사가 작성한 1998년부터 2001년까지의 각 연도별 급료대장 및 1999년부터 2001년까지의 각 연도별, 소득자별 근로소득원천징수부를 제출하였는데, 위 급료대장에는 원고를 포함한 소외 1 회사 소속 운전기사들의 매월 실입금액과 인정금액, 주야 근무일수 및 이를 바탕으로 산정된 월 급여 내역이 기재되어 있다.
(6) 또한 원고는 2002. 1. 1.부터 2003. 3. 27.까지의 운전경력을 증명하기 위하여, 소외 1 회사의 대표이사가 2009. 4. 20.경 발급한 운전경력증명서, 경력증명서발급대장, 인감증명서를 제출하였는데, 위 운전경력증명서는 원고가 2009. 4.경 피고에게 개인택시 운송사업면허를 신청하면서 제출한 서류로서, 위 기간 중 연도별, 월별 근무일수가 기재되어 있다.
나. 원심은 이러한 사실관계를 전제로 하여, 원고가 2002. 1. 1.부터 2003. 3. 27.까지의 운전경력을 증명하기 위하여 제출한 운전경력증명서, 경력증명서발급대장, 인감증명서에 대하여, ① 위 운전경력증명서는 소외 1 회사 대표이사가 발급한 것으로서 운전경력증명서에서 허위사실이 발견된 경우 이를 발급한 운수업체가 면허취소 처분의 불이익을 받을 위험이 있어 소외 1 회사가 임의로 운전경력증명서에 월별 근무일수를 기재하기는 어렵다고 보이는 점, ② 위 운전경력증명서에는 2002년 및 2003년의 월별 근무일수 내역만 기재되어 있고 그 이전인 1993년부터 2001년까지의 기간에 관하여는 월별 근무일수란이 모두 빈 칸으로 되어 있어 소외 1 회사에서 당시 보관하고 있는 급료대장 등 객관적인 관계서류에 근거하여 근무일수가 확인되는 기간에 대해서만 그 일수를 기재한 것으로 보이는 점 등의 이유를 들어, 원고가 2002. 1. 1.부터 2003. 3. 27.까지 1년 3개월 동안 소외 1 회사에서 택시운전 업무에 종사하였음을 충분히 인정할 수 있다고 판단하였다. 나아가 원심은 위 기간에 원고의 1998. 12. 9.부터 2001. 12. 31.까지의 운전경력을 합산할 경우 원고의 운전경력은 총 4년 2개월 13일이 되어 피고가 공고한 개인택시 운송사업면허 발급 대상인 우선순위 19위 내에 포함되므로 원고를 개인택시 운송사업 신규면허 대상자에서 제외한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 판단하였다.
3. 그러나 위와 같은 원심의 판단은 앞서 본 법리에 비추어 다음과 같은 이유에서 이를 수긍하기 어렵다.
여객자동차 운수사업법 시행규칙 제19조에 의하여 제정된 고양시 개인택시 운송사업면허 사무처리규정 제27조 제1항에서 택시 운전경력은 인사관계 서류, 급여지급관계 서류, 출근부, 배차일지, 갑근세 납세필증명서, 취업관계 서류 등 확실한 근거에 의하여 발급하여야 하고 객관적이고 확실한 서류를 따르지 않고 발급된 경우에는 운전경력으로 인정하지 아니하도록 정하고 있으므로, 원고의 택시 운전경력의 증명은 위 사무처리규정 제27조 제1항에서 정하는 서류 또는 이에 준하는 객관적이고 합리적인 증거자료에 의하여야 할 것이다.
그런데 원심이 원고의 2002. 1. 1.부터 2003. 3. 27.까지 1년 3개월 동안 운전경력 인정의 근거로 삼은 운전경력증명서, 경력증명서발급대장, 인감증명서 등을 종합하더라도, 원고가 2002. 1. 1.부터 2003. 3. 27.까지 1년 3개월 동안 소외 1 회사에서 근무하면서 임금을 지급받은 사실과 소외 1 회사의 대표이사가 2009. 4. 20.경 원고의 2002. 1.부터 2003. 3.까지 소외 1 회사에서 월별 근무일수가 기재된 운전경력증명서를 발급하였다는 사실을 인정할 수 있을 뿐이고, 나아가 위 운전경력증명서가 위 사무처리규정 제27조 제1항이 규정한 바와 같이 인사관계 서류 등 확실한 근거에 의하여 발급된 것이라거나 또는 이에 준하는 객관적이고 합리적인 증거자료에 해당한다고 보기 어렵다.
그럼에도 불구하고, 원심은 그 판시와 같은 이유만을 들어 위 기간에 대한 원고의 택시운전경력을 인정하고 말았으니, 이러한 원심판결에는 개인택시 운송사업면허의 운전경력 산정에 관한 법리를 오해하는 등으로 판결 결과에 영향을 미친 잘못이 있고, 이 점을 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.
4. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김재형(재판장) 박병대 박보영(주심) 권순일