【원 고】
주식회사 부영주택 (소송대리인 법무법인 서울 외 1인)
【피 고】
남원시장 (소송대리인 변호사 정상범)
【피고보조참가인】
피고보조참가인 1 외 6인 (소송대리인 법무법인 호민 담당변호사 박희승 외 2인)
【변론종결】
2018. 3. 8.
【주 문】
1. 원고의 주위적 및 예비적 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 모두 원고가 부담한다.
【청구취지】
주위적 청구취지: 피고가 2016. 12. 2. 남원시 (주소 생략)○○○○아파트 임차인대표회의에 한 임대주택 분양전환승인 처분은 무효임을 확인한다.
예비적 청구취지: 피고가 2016. 12. 2. 남원시 (주소 생략)○○○○아파트 임차인대표회의에 한 임대주택 분양전환승인 처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 토목, 건축, 부동산임대 및 분양을 목적으로 하는 임대사업자로서 1994. 12. 12. 임대사업자로 등록한 이후 현재까지 주택임대 사업을 영위하여 오고 있다.
나. 원고는 남원시 (주소 생략) 지상에 ○○○○아파트(이하 ‘이 사건 아파트’라 한다) 686세대(전용면적 48.9060㎡ 378세대, 전용면적 59.2962㎡ 308세대)를 건설하여, 2001. 3. 30. 피고에게 민원 제2217호로 아래와 같은 내용의 임대조건신고서를 접수하였고, 피고는 2001. 3. 31. 원고에게 임대조건 신고필증을 교부하였다.
● 임대기간: 2001. 3. 31.부터 2002. 3. 30.
● 매각시기: 2006년
● 매각가격 산정기준
임대주택법 시행규칙 제3조의3에 의거하여 건설원가와 감정평가금액의 산술평균가액으로 한다. 다만 이 경우에도 분양전환가격은 임대주택의 건축비 및 택지비를 기준으로 분양전환 당시에 산정한 당해 주택의 가격에서 임대기간 중의 감가상각비를 공제한 금액을 초과할 수 없다.
● 임대조건의 변경은 최종 변경일을 기준으로 매 1년마다 주택임대차보호법 제7조의 증액범위 내에서 갱신
다. 이 사건 아파트의 임차인으로 구성된 이 사건 아파트 임차인대표회의는 2016. 11. 1. 구 임대주택법(2015. 8. 28. 법률 제13499호 민간임대주택에 관한 특별법으로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 임대주택법’이라고만 한다) 제21조 제5항에 따라 임대주택 분양전환승인을 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였고, 피고는 2016. 12. 2. 임대주택 분양전환승인(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 9, 16호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을가 제1 내지 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 처분은 아래와 같은 중대, 명백한 하자가 존재하므로 무효이고, 가사 중대, 명백한 하자가 존재하지 않더라도 위법하므로 취소되어야 한다.
1) 임차인의 분양전환승인 신청권 부존재
임차인의 분양전환승인 신청권은 구 임대주택법(2009. 3. 25. 법률 제9541호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개정 임대주택법’이라 한다) 제21조 제5항에 의하여 인정된 권리인데, 개정 임대주택법(법률 제8966호) 부칙(이하 ‘이 사건 부칙’이라고 한다) 제3조는 “제21조의 개정규정은 이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 분양전환계획서를 제출하거나 분양전환의 허가를 신청한 임대사업자에 대하여는 이를 적용하지 아니한다.”라고 규정하고 있다. 이 사건 아파트의 경우 개정 임대주택법이 시행되기 이전에 의무임대기간이 경과하여 이 사건 부칙 제3조에 따라 구 임대주택법 제21조가 적용되지 않으므로, 이 사건 아파트 임차인에게는 분양전환승인 신청권이 존재하지 않는다.
2) 임차인의 분양전환승인 신청권의 소멸시효 완성
임대주택의 분양전환은 그 기본적인 성격이 사인 간의 매매계약이므로, 임차인의 분양전환승인 기대권 또는 분양전환승인 신청권은 민사채권이라 할 것인데, 임차인이 분양전환승인을 신청할 수 있는 때로부터 5년이 경과하였으므로, 임차인의 분양전환승인 신청권은 시효완성으로 소멸하였다.
3) 신의성실의 원칙 위반
임차인이 임대의무기간이 종료한 때로부터 11년이 경과한 시점에서 분양전환승인을 신청하는 것은 신의성실의 원칙에 반하는 것으로서 허용될 수 없다.
4) 분양전환가격 산정의 하자
이 사건 아파트의 분양전환 가격은 구 임대주택법 제21조 제1항, 제10항, 구 임대주택법 시행령(2015. 12. 28. 대통령령 제26763호 민간임대주택에 관한 특별법 시행령으로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 임대주택법 시행령’이라 한다) 제23조 제8항, 구 임대주택법 시행규칙(2015. 12. 29. 국토교통부령 제270호 민간임대주택에 관한 특별법 시행규칙으로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 임대주택법 시행규칙’이라 한다) 제14조, 제9조 제1항 [별표 1](이하 ‘이 사건 별표’라 한다) 제1호 (나)목에 의하여 ‘건설원가와 감정평가금액을 산술평균한 가액’으로 산정되었다. 그런데 이 사건 아파트의 임대사업 당시 임대의무기간을 10년으로 정할 수 없었고, 이 사건 아파트의 임대기간이 15년을 초과하고 있으므로, 이 사건 아파트의 분양전환가격은 임대의무기간이 10년인 경우와 동일하게 산정되어야 한다.
5) 임차인 총수의 3분의 2 이상 동의 요건 흠결
가) 구 임대주택법 제21조 제1항의 우선분양전환을 받을 자격이 있는 임차인만이 제21조 제5항에 따른 분양전환승인 신청을 할 수 있다. 따라서 우선분양전환을 받을 자격이 없는 임차인을 제외하면, 임차인 총수의 3분의 2 이상의 동의 요건을 충족하지 못하였다.
나) 임차인대표회의가 제출한 분양전환 동의서는 임차인의 임대차계약서, 인감증명서 등이 첨부되어 있지 아니하여 본인의 의사에 기한 것인지 알 수 없고, 실제 거주하지 않거나 전입신고되어 있지 않은 임차인들이 다수 포함되어 있어 임차인 총수의 3분의 2 이상의 동의 요건을 충족하지 못하였다.
나. 관계 법령
[별지 1] 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
1) 임차인의 분양전환승인 신청권 인정 여부(개정 임대주택법이 적용되는지 여부)
이 사건 부칙 제3조는 “제21조의 개정규정은 이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 분양전환계획서를 제출하거나 분양전환의 허가를 신청한 임대사업자에 대하여는 이를 적용하지 아니한다.”라고 규정하고 있다. 이 사건 부칙 조항의 의미는, 개정 임대주택법 제21조의 규정이 이미 임대의무기간이 경과하여 분양전환계획서를 제출한 임대사업자에게는 적용되지 않고, 앞으로 임대의무기간이 경과하여 분양전환절차를 시작하게 될 임대사업자부터 적용된다는 것이다[헌법재판소 2010. 7. 29. 선고 2008헌마581, 582(병합) 전원재판부 결정 등 참조, 이하 ‘이 사건 헌법재판소 결정’이라 한다].
원고는 이 사건 헌법재판소 결정 취지에 비추어 개정 임대주택법이 ‘임대의무기간이 경과한 임대사업자’에게는 적용되지 않는다는 취지로 주장하나, ① 이 사건 헌법재판소 결정 역시 평등권 침해 판단 부분에서 “개정 임대주택법 시행 당시 분양전환계획서를 제출하였는지 여부에 따라 구법을 적용할지 개정법을 적용할지가 달라질 따름”이라고 판시하였던 점, ② 이 사건 부칙 제3조가 제21조의 개정규정은 의무임대기간 경과 유무가 아닌 분양전환계획서 제출 또는 분양전환의 허가를 기준으로 적용 여부를 정하고 있는 점, ③ 원고로서는 이 사건 부칙 제3조에 따라 개정 임대주택법 시행 전에 분양전환계획서를 제출함으로써 개정 임대주택법 적용을 받지 않을 수 있었던 점 등을 종합하여 보면, 개정 임대주택법 시행 당시 임대사업자가 분양전환계획서를 제출하거나 분양전환의 허가를 신청하였는지 여부에 따라 개정 임대주택법 제21조의 적용 여부가 결정된다고 봄이 상당하다. 따라서 원고가 개정 임대주택법 시행 당시 분양전환계획서를 제출하거나 분양전환의 허가를 신청한 사실이 없는 이상, 개정된 구 임대주택법이 적용되어 임차인에게 분양전환승인 신청권이 있다고 봄이 상당하다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 분양전환승인 신청권의 소멸시효 완성 주장에 대한 판단
무주택 서민에게 시세보다 저렴하게 주택을 공급한다는 목적을 가진 임대주택법은, 임대주택의 원활한 건설을 촉진하기 위하여 건설임대사업자에게 국민주택기금을 장기저리로 융자하여 주고 택지를 우선 공급하여 주는 등 각종 혜택을 부여하고 있다. 또한 임대의무기간 중 임대주택의 매각을 제한하고 임대사업자로 하여금 임대보증금에 관한 보증에 가입하도록 하며 분양전환 이전까지는 임대주택에 저당권, 전세권 등을 설정하지 못하도록 하고 임차인의 자격, 선정 방법, 임대보증금, 임대료 등 임대 조건에 관한 기준을 별도로 정하는 등 임차인을 보호하기 위한 여러 규정을 두고 있고, 입주자 모집공고 단계부터 임대사업자로 하여금 임대의무기간, 분양전환시기 및 분양전환가격의 산정기준을 포함시키도록 하고, 표준임대차계약서를 사용하도록 하는 등, 일반 임대차와는 구별되는 여러 가지 제한을 두고 있다[헌법재판소 2010. 7. 29. 선고 2008헌마581, 582(병합) 전원재판부 결정 등 참조].
위와 같은 관련 규정의 내용 및 구 임대주택법의 입법 목적 등을 종합하여 보면, 임대의무기간이 지난 후 임대주택을 분양전환승인 신청할 것인지 여부는 원칙적으로 임대사업자의 선택에 맡겨진 것이고 다만 그 분양전환을 하고자 하는 경우에는 임차인에게 우선적으로 분양전환하여야 할 의무가 있을 뿐이다. 임대사업자가 임대의무기간 경과 후 정해진 기간 내에 그러한 분양전환승인을 신청하지 아니하는 경우에는 임차인도 그 분양전환을 할 것인지 여부에 대한 선택권을 가지게 되어 임차인 총수의 3분의 2 이상의 동의를 받으면 그 분양전환승인을 신청할 수 있는 것이고, 임차인의 그러한 신청도 없다면 임대사업자는 임대의무기간의 제한이 없는 상태에서 종전처럼 임대사업을 계속할 수 있으나, 이때에도 임대사업자나 임차인은 위와 같은 분양전환승인의 신청권을 여전히 가지는 것이므로 분양전환에 관한 기존의 의사나 입장에 변화가 있다면 각자 언제든지 그 신청권을 행사하여 분양전환을 추진할 수 있다고 보아야 한다. 또한 임대사업자 또는 임차인은 구 임대주택법 제21조의 정해진 절차에 따라 임대차계약의 상대방이 아닌 시장 등에게 분양전환승인을 신청하여야 하는바, 이는 민사채권이나 상사채권과는 그 법적 성질을 달리하는 공법상 권리라고 보아야 할 것이다. 따라서 임차인의 분양전환승인 신청권이 소멸시효가 적용되는 권리로는 볼 수 없다.
3) 신의성실 원칙에 반한다는 주장에 대한 판단
신의성실의 원칙은 법률관계의 당사자는 상대방의 이익을 배려하여 형평에 어긋나거나 신뢰를 저버리는 내용 또는 방법으로 권리를 행사하거나 의무를 이행하여서는 아니 된다는 추상적 규범을 말하는 것으로서, 신의성실의 원칙에 위배된다는 이유로 그 권리의 행사를 부정하기 위하여는 상대방에게 신의를 주었다거나 객관적으로 보아 상대방이 그러한 신의를 가짐이 정당한 상태에 이르러야 하고, 이와 같은 상대방의 신의에 반하여 권리를 행사하는 것이 정의 관념에 비추어 용인될 수 없는 정도의 상태에 이르러야 한다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2002두11233 판결 등 참조).
위 법리에 비추어 살피건대, 임차인들이 적극적, 확정적으로 분양전환승인 신청을 하지 않겠다는 의사를 원고에게 표시하지 아니한 이상 다수의 임차인들이 기존 분양전환 설문조사에서 분양전환을 희망하지 아니하였다거나 임대의무기간 경과 이후 10년 이상 경과하였다는 사정만으로는, 임차인의 분양전환승인 신청이 정의 관념에 비추어 용인될 수 없는 정도의 상태에 이르렀다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
4) 분양전환가격 산정의 위법에 관한 판단
갑 제16호증의 기재, 변론전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 피고가 이 사건 별표 제1호 (나)목에 따라 분양전환가격을 ‘건설원가와 감정평가금액을 산술평균한 가액’으로 산정한 것이 위법하다고 보기 어렵다.
① 구 임대주택법 시행령(2005. 9. 16. 대통령령 제19051호로 개정되기 전의 것) 제9조 제3호에서는 임대의무기간이 10년인 임대주택 규정을 신설하였고, 이에 따라 구 임대주택법 시행규칙(2005. 9. 22. 건설교통부령 제471호로 개정되기 전의 것) [별표 1]에서도 임대의무기간이 10년인 경우 분양전환가격은 감정평가금액을 초과할 수 없다는 내용의 조항이 신설되었다. 위 임대주택법 시행령에서 임대의무기간이 10년인 공공건설임대주택을 추가한 것은 서민층이 안정적으로 거주할 수 있는 장기임대주택의 비율이 낮아 주택가격이 상승할 때마다 국민의 주거불안이 지속되는 문제를 해결하기 위함에 그 목적이 있고, 임대의무기간이 10년인 경우 분양전환가격을 임대의무기간이 5년인 경우보다 임대사업자에게 유리하게 정한 것은 장기임대주택의 공급의 확대를 유도하기 위한 정책적 결단이라고 볼 수 있다. 따라서 의무임대기간이 10년인 임대주택 규정을 도입한 취지를 고려하면, 임대의무기간이 10년인 경우와 5년인 경우에는 분양전환가격을 달리할 필요성이 존재한다.
② 임대사업자는 임대기간이 경과한 이후에는 자신의 판단에 따라 분양전환승인 신청 여부에 대하여 결정권을 가지고, 이에 따라 분양전환을 할지 임대사업을 계속할지 여부에 대하여 선택이 가능하다. 따라서 임대의무기간이 5년으로 정해진 임대사업자가 분양전환승인 신청을 하지 않은 채 임대사업을 시작한 때로부터 10년이 경과하였다 하더라도 이는 자신의 선택에 의한 것이므로, 임대의무기간을 처음부터 10년으로 정한 경우와 같게 볼 수는 없다.
③ 원고가 이 사건 아파트 임대사업을 시작할 당시에는 임대의무기간이 5년으로 정해져 있어 원고가 10년의 임대의무기간을 선택할 수 없었던 사실은 인정된다. 그러나 원고가 2001. 3. 30. 피고에게 제출한 임대조건신고서의 매각가격 산정기준에는 “임대주택법 시행규칙 제3조의3에 의거 건설원가와 감정평가금액의 산술평균 가액으로 한다. 다만 이 경우에도 분양전환가격은 임대주택의 건축비 및 택지비를 기준으로 분양전환 당시에 산정한 당해 주택의 가격에서 임대기간 중의 감가상각비를 공제한 금액을 초과할 수 없다.”라고 기재되어 있다. 원고는 임대조건 신고 당시 위와 같이 매각가격이 산정될 것을 알고 있었다 할 것이므로, 비록 이 사건 아파트 임대사업 이후 의무기간을 10년으로 정한 임대주택제도 조항이 신설되었다 하더라도 원고에게 예상하지 못한 손해가 발생하였다고 보기는 어렵다.
5) 임차인 총수의 3분의 2 이상의 동의가 있었는지 여부
가) 임차인에게 우선분양전환자격이 필요한지 여부
구 임대주택법 제21조 제1항에 의하면 임대사업자가 임대의무기간이 지난 후 주택법 제16조에 따라 사업계획승인을 받아 건설한 공공임대주택을 분양전환하는 경우에는 제1항 각호의 어느 하나에 해당하는 임차인에게 우선 분양전환하여야 하고(제1항), 위 건설임대주택을 분양전환하고자 하는 임대사업자는 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수·구청장(이하 ‘시장 등’이라 한다)에게 분양전환승인을 신청하여야 하며(제3항), 시장 등은 그 신청을 받은 경우 30일 이내에 승인을 하되 대통령령으로 정하는 분양전환가격으로 승인하여야 하고(제4항), 임대사업자가 분양전환승인을 받은 이후에도 임차인이 6개월 이상 분양전환에 응하지 아니하는 경우에는 임대사업자는 해당 임대주택을 제3자에게 매각할 수 있다(제7항). 그리고 구 임대주택법 제21조 제3항의 위임에 따라 시행규칙 제13조 제1항은 분양전환승인을 신청하려는 자는 [별지 제13호 서식]의 신청서에 ‘분양받기를 희망하지 아니하는 임차인 명단’, ‘분양포기확인서 등 분양받기를 희망하지 아니한다는 사실을 증명하는 서류’ 등을 첨부하여 시장 등에 제출하도록 규정하고 있고, 위 신청서 서식에는 공급대상을 우선 공급 세대수와 일반 공급 세대수로 나누어 기재하도록 하고 있다.
이와 같은 임대주택 분양전환승인 및 우선분양전환에 관한 규정의 형식과 내용에 더하여, ① 구 임대주택법은 시장 등이 임대주택의 분양전환을 승인할 때 임차인에게 우선 분양전환하여야 할 임대주택과 제3자에게 매각할 수 있는 임대주택을 구분하여 승인하도록 규정하고 있지 아니하고, 분양전환승인 신청서 서식에도 우선 공급 세대수와 일반 공급 세대수만 기재하도록 하고 있을 뿐 분양전환 세대별로 임차인에 대한 우선 공급 여부까지 기재하도록 하고 있지는 아니한 점, ② 구 임대주택법 시행규칙 제13조 제1항이 분양전환승인 신청서에 첨부하도록 규정한 서류들만으로는 분양전환승인 신청 세대의 우선분양전환권 존재 여부까지 심사할 자료로 충분하지 아니한 점, ③ 구 임대주택법 제21조 제7항에 따르면 우선분양전환권을 보유한 임차인은 분양전환승인 이후 6개월까지 분양전환에 응할지 여부의 선택권을 가진다고 볼 수 있는데, 시행규칙이 분양전환승인 신청서의 첨부서류로서 ‘분양받기를 희망하지 아니하는 임차인 명단’, ‘분양포기확인서 등 분양받기를 희망하지 아니한다는 사실을 증명하는 서류’ 등을 규정하였다고 하여, 임차인이 분양전환승인 신청 전에 미리 우선분양전환권을 포기할 수 있고 이에 따라 우선분양전환권의 보유 여부가 확정된다고 볼 수는 없는 점, ④ 분양전환승인 신청서에 기재하는 우선 공급 세대수와 일반 공급 세대수는 잠정적인 것에 불과하고 구 임대주택법 시행규칙이 분양전환승인 신청서에 위 서류를 첨부하도록 규정한 것은 승인의 대상이 되는 분양전환사업의 전체적인 현황을 파악하려는 행정청의 업무편의를 위한 것으로 볼 수 있는 점, ⑤ 임차인대표회의도 분양전환승인 신청의 주체가 될 수 있고 분양을 포기한 임차인도 임차인 총수에 포함되는 점 등을 종합적으로 고려하면, 구 임대주택법 제21조의 분양전환승인은 임대주택이 임대의무기간을 경과하였는지 여부, 임차인 총수의 3분의 2 이상의 동의 등으로 분양전환의 요건을 충족하는지 여부를 심사하여 승인하는 것에 그칠 뿐이고, 해당 임대주택에 관하여 우선분양전환권 있는 임차인의 존재 여부 등을 심사하여 해당 임대주택을 임차인에게 우선 분양전환할 것인지 아니면 제3자에게 매각할 것인지까지 승인하는 것은 아니라고 할 것이다. 따라서 구 임대주택법 제21조 제5항에서 규정한 임차인은 우선분양전환권 있는 임차인에 한정된다고 볼 수 없고, 이러한 전제에서 임차인 총수의 3분의 2 이상의 동의가 없었다는 원고의 주장은 이유 없다.
나) 이 사건 분양전환승인 신청에 동의한 임차인의 수에 관하여
구 임대주택법 제21조 제5항에 따라 분양전환승인 신청을 할 수 있는 임차인에 대하여 아무런 정의규정이 없는 이상 분양전환승인 신청을 할 수 있는 임차인이라 함은 분양전환승인 신청 당시 임대사업자와 임대차계약을 체결한 임차인을 의미한다 할 것이다. 이에 대하여 피고는 실제로 거주하고 있는 임차인만이 분양전환승인 신청을 할 수 있는 임차인이라고 주장하나 앞서 본 바와 같이 구 임대주택법 제21조의 분양전환승인은 임대주택이 분양전환의 요건을 충족하는지 여부를 심사하여 승인하는 것에 그칠 뿐이고, 해당 임대주택에 관하여 우선분양전환권이 있는 임차인의 존재 여부를 심사하여 해당 임대주택을 임차인에게 우선 분양전환할 것인지까지 승인하는 것은 아닌 점, 구 임대주택법 시행규칙 제13조 제1항에서 임차인대표회의에게 ‘분양받기를 희망하지 아니하는 임차인 명단’, ‘분양포기확인서 등 분양받기를 희망하지 아니한다는 사실을 증명하는 서류’, ‘분양전환가격 산정의 근거서류’만을 요구하고 있을 뿐, 주민등록등본 등 실제 거주요건을 확인할 수 있는 서류의 제출을 요구하지 않고 있는 점 등을 종합하여 보면, 분양전환 신청을 할 수 있는 임차인이라 함은 분양전환승인 신청 당시 임대사업자와 임대차계약을 체결한 임차인이라고 봄이 상당하다.
이 사건 분양전환승인 신청에는 458세대(= 임차인 총수 686세대 × 2/3, 1세대 미만 올림) 이상의 임차인의 동의가 필요하다. 갑 제23호증, 을가 제1호증, 을나 제4호증, 5호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 아파트 임차인 총 686세대 중 총 575세대가 분양전환동의서에 서명·날인한 사실, 이 법원에 556세대의 임차인이 자신의 의사에 기하여 분양전환에 동의하였다는 취지로 인감증명서를 제출한 사실, 2016. 11. 1. 분양전환승인 신청 당시의 임차인 중 분양전환동의서에 서명·날인하고 이 법원에 인감증명서를 제출한 임차인이 511세대인 사실을 인정할 수 있다. 위 인정 사실에 의하면 적어도 511세대의 임차인은 이 사건 분양전환승인 신청에 동의하였다고 봄이 상당하므로, 임차인 총수의 3분의 2 이상의 동의 요건을 충족하지 못하였다는 원고의 주장은 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 주위적 및 예비적 청구는 이유 없으므로 모두 기각하고 소송비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 패소자인 원고들이 부담하도록 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지 1] 관계 법령: 생략]
판사 이현우(재판장) 김소연 송한도