【원고, 피항소인】
에스에이치공사 (소송대리인 법무법인(유한) 에이펙스 담당변호사 김주완)
【피고, 항소인】
서울특별시 서초구청장 (소송대리인 법무법인 로텍 담당변호사 서범석 외 2인)
【제1심판결】
서울행정법원 2014. 5. 29. 선고 2013구합56928 판결
【변론종결】
2016. 1. 13.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2013. 5. 2. 원고에게 한 15,081,672,000원의 폐기물처리시설 설치비용부담금 부과처분 중 3,047,382,000원을 초과하는 부분을 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 제1심판결의 인용
이 법원이 이 사건에 관하여 적을 이유는 제1심판결의 이유 중 제2의 라.항 판단 부분(제1심판결문 9쪽 8행 이하)을 아래 2항 기재와 같이 고쳐 쓰고 제3항을 삭제하는 외에는 제1심판결의 이유와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.
2. 고쳐 쓰는 부분: 판단
⑴ 이 사건 부담금 산정 시 이 사건 신조례’를 적용한 것이 위법에 해당하는지 여부
㈎ 폐기물처리시설의 부지 확보 촉진과 그 주변지역 주민에 대한 지원을 통하여 폐기물처리시설의 설치를 원활히 하고 주변지역 주민의 복지를 증진함으로써 환경보전과 국민 생활의 질적 향상에 이바지함을 목적으로 하여 제정된 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률(이하 ‘폐기물시설촉진법’이라 한다)은 제6조에서 대통령령으로 정하는 규모 이상의 공동주택단지나 택지를 개발하려는 자는 그 공동주택단지나 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위하여 대통령령으로 정하는 폐기물처리시설을 설치하거나 그 설치비용에 해당하는 금액(이하 ‘폐기물처리시설 부담금’이라 한다)을 해당 지역을 관할하는 시장·군수·구청장 등(이하 ‘구청장 등’이라 한다)에게 내야 한다.”라고 규정하면서, 그에 따른 납부금액의 산정방법, 납부절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하였다(제1항, 제4항). 폐기물시설촉진법 시행령은 제4조에서 폐기물처리시설 부담금의 산정에 관한 일부 사항을 규정하면서, 그 밖에 필요한 사항은 그 지역을 관할하는 시·군·구 등의 조례로 정하도록 하였다(제3항, 제4항). 위와 같은 상위법령의 위임에 따라 제정된 이 사건 구조례는 2012. 10. 4. 이 사건 신조례로 개정되어 공포되었는데, 위 신조례는 아래와 같은 부칙조항(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)을 두었다.
제1조(시행일) 이 조례는 공포한 날부터 시행한다.제2조(경과조치) 사업시행자가 이 조례 시행일 전에 이미 납부계획서를 제출하여 구청장이 그 적정 여부를 확인한 후 납부금액 등을 사업시행자에게 통보한 경우는 이 조례를 적용하지 아니한다.
이 사건의 경우 원고가 2011. 12. 5. 피고에게 이 사건 구조례의 산정 기준에 따라 계산한 폐기물처리시설 부담금 납부계획서를 제출하였는데, 피고는 원고에게 2013. 3. 29. 당시 시행 중이던 이 사건 신조례의 산정 기준에 따라 산정된 폐기물처리시설 부담금 납부예정 내역을 통보한 다음 2013. 6. 3. 이 사건 사업지구에 대한 폐기물처리시설 부담금 15,081,672,000원을 부과하는 이 사건 처분을 하였는바, 피고가 처분 당시 이 사건 신조례를 적용하여 부담금을 산정한 것이 위법에 해당하는지가 문제된다.
㈏ 행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과 규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 개정 법령과 그에 정한 기준에 의하는 것이 원칙이고, 그 개정 법령이 기존의 사실 또는 법률관계를 적용 대상으로 하면서 국민의 재산권과 관련하여 종전보다 불리한 법률효과를 규정하고 있는 경우에도 그러한 사실 또는 법률관계가 개정법령이 시행되기 이전에 이미 완성 또는 종결된 것이 아니라면 이를 헌법상 금지되는 소급입법에 의한 재산권 침해라고 할 수는 없으며, 그러한 개정 법령의 적용과 관련하여서는 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 국민의 신뢰를 보호하기 위하여 그 적용이 제한될 수 있는 여지가 있을 따름이다(대법원 1995. 11. 21. 선고 94누10887 판결, 대법원 2000. 3. 10. 선고 97누13818 판결 등 참조). 그리고 이러한 신뢰보호의 원칙 위배 여부를 판단하기 위해서는 한편으로는 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 개정 법령을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교·형량하여야 한다(대법원 2006. 11. 16. 선고 2003두12899 전원합의체 판결, 대법원 2009. 9. 10. 선고 2008두9324 판결, 대법원 2011. 7. 14. 선고 2010두19591 판결 등 참조).
㈐ 이 사건은 해당 지방자치단체가 관련 조례를 개정하면서 경과 규정을 명시하여 둔 경우로서, 특별한 사정이 없는 한 경과 규정에 해당하는 이 사건 부칙조항의 내용에 따라 부담금 산정 시 적용되어야 할 근거 조례를 결정하는 것이 타당하다. 이 사건 부칙조항은 앞서 살핀 바와 같이 이 사건 신조례의 시행 이후에 피고가 폐기물처리시설 부담금을 부과하는 때에는 처분시법에 해당하는 이 사건 신조례를 적용하여야 한다는 내용과 함께, 같은 취지에서 이 사건 신조례의 시행 이전에 사업시행자가 이 사건 구조례에 따라 납부계획서를 제출하여 피고가 그 적정 여부를 확인한 후 납부금액 등을 사업시행자에게 이미 통보한 경우에는 이 사건 신조례를 적용하지 않는다는 내용을 규정하였다. 이는 처분 당시 시행되는 개정 법령과 그에 정한 기준에 따라 행정처분을 하여야 한다는 일반 원칙에 부합하는 내용을 규정한 것으로, 원고가 내세우는 사정만으로 신, 구조례의 적용 기준이 예측가능성의 측면에서 너무 불명확하여 명확성의 원칙에 위배되어 무효에 해당한다고 볼 수 없다. 이 사건 부칙조항에 따르면 이 사건 신조례의 시행 이전에 이 사건 구조례에 근거하여 납부계획서만을 제출하였을 뿐 피고로부터 납부금액 등을 통보받은 사실이 없는 원고의 경우 구조례의 적용을 구할 수가 없게 된다. 원고가 지적하는 바와 같이 구조례 시행 당시에 부담금 납부계획서를 제출한 사업시행자에 대하여 이 사건 신조례를 적용하는 것이 사업시행자에게 불리한 면이 있다고 하더라도, 납부계획서를 제출한 사정만으로 부담금 산정의 기준이 되는 사실 또는 법률관계가 이 사건 신조례가 시행되기 이전에 이미 완성 또는 종결되어 있었다고 보기 어려운 이상 이 사건 부칙조항이 헌법상 금지되는 소급입법에 의해 사업시행자의 재산권을 부당하게 침해하였다고 볼 수는 없다.
㈑ 다음으로 앞서 본 법리에 따라 이 사건 신조례를 적용하여 폐기물처리시설 부담금을 산정한다면 개정 전 이 사건 구조례의 존속에 대한 사업시행자의 신뢰를 부당하게 침해하는 경우에 해당하여 이 사건 신조례의 적용을 제한할 필요가 있는지 여부에 관하여 본다.
기록에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. ① 원고가 부담금 납부계획서를 피고에게 제출하기 수개월 전인 2011. 9. 16. ‘폐기물처리시설 설치비용 중 부지매입비 산정 기준에 관한 지방자치단체와 개발사업자 사이의 법적 분쟁이 끊이지 않아 불필요하게 행정력이 낭비되고 있으므로 그 분쟁을 최소화할 수 있도록 관련 산정 기준을 구체화하는 방안을 마련하라.’는 감사원의 감사결과처분 요구가 있었다. 감사원이 지적한 바와 같이 한국토지주택공사가 2011. 7. 인천광역시 남동구청장을 상대로 행정소송(인천지방법원 2011구합3665호)을 제기하고 2011. 8. 서울특별시 강남구청장을 상대로 행정소송(서울행정법원 2011구합27704호)을 제기하는 등 폐기물처리시설 부담금 부과와 관련된 법적 분쟁들이 실제로 증가하였다. ② 환경부장관은 2011. 12. 30. 관계기관 회의를 거쳐 택지개발사업에 따른 폐기물처리시설 설치비용 산정을 위한 표준조례안을 마련하여 서울특별시 등 지방자치단체에 의견을 조회하였다. 피고는 2012. 1. 10. 위 표준조례안에 대한 의견을 제출하는 한편 위 표준조례가 확정되는 대로 그에 맞춰 이 사건 구조례를 개정하기로 하였다. 환경부장관은 2012. 6. 11. 택지개발사업에 따른 폐기물처리시설 설치비용 산정을 위한 표준조례를 제정하여 서울특별시 등 지방자치단체에 통보하였다. ③ 피고는 2012. 6. 환경부 표준조례의 내용을 반영하여 폐기물처리시설 설치비용 산정에 관한 합리적인 기준을 마련하고자 이 사건 구조례를 개정한다는 계획을 수립하면서, 2012. 6. 29. 표준조례에 따른 조례 개정안을 입법예고하여 구민들을 상대로 조례 개정안에 대한 의견 제출을 요청하였다. 원고는 2012. 7. 18.경 피고에게 조례 개정안 중 부지매입단가 기준을 평균 공시지가에서 조성원가로 변경하는 부분과 폐기물처리시설 부지면적 산정 기준 중 주변녹지대 설치 면적을 추가하는 부분이 부적정하다는 의견을 제출하였다. 피고는 2012. 7. 27. 원고가 제출한 의견에 대한 처리결과(미반영)를 원고에게 통지하였다. ④ 피고는 2012. 10. 4. 이 사건 신조례를 개정 공포하였다. 피고는 2012. 10. 11.경부터 다섯 차례에 걸쳐 원고에게 이 사건 신조례의 산정 기준에 따라 납부계획서를 수정하여 제출해 줄 것을 요구하였으나, 원고는 이 사건 신조례의 적용이 부당하다는 이유로 납부계획서 제출을 거절하면서 다만 2013. 3. 8.경 택지조성원가에 관한 정보는 제공하였다. ⑤ 피고는 2013. 3. 29. 이 사건 신조례에 근거하여 원고가 제공한 택지조성원가를 반영하여 부담금 납부예정 내역을 원고에게 통보한 다음 2013. 5. 2. 이 사건 처분을 하였다.
위와 같은 관련 조례의 개정 과정 및 이 사건 처분의 구체적 경위 등에 비추어 알 수 있는 침해받는 사업시행자의 이익, 사업시행자의 신뢰가 손상된 정도, 신뢰 침해의 방법 등과 개정된 조례를 통하여 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교·형량하여 볼 때, 이 사건 신조례를 통하여 달성하고자 하는 공익은 폐기물처리시설 부담금에 대한 적정한 기준을 수립하여 사업시행자와 피고 사이의 법적 분쟁을 예방하고, 처분 당시를 기준으로 폐기물처리시설에 대한 합리적인 설치비용을 확보함으로써 궁극적으로 환경 보전과 국민 생활의 질적 향상을 도모하려는 데에 있는 것이며, 이와 같은 공익은 침해되는 사업시행자의 기대이익보다 크다고 하지 않을 수 없다. 따라서 이 사건의 경우 개정 전 구조례의 존속에 대한 사업시행자의 신뢰가 신조례의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 볼 수 없으므로 신뢰보호의 원칙에 따라 이 사건 신조례의 적용에 어떠한 제한이 가해져야 한다고 보기는 어렵다.
㈒ 나아가 이 사건이 피고가 납부계획서를 제출받고서도 정당한 이유 없이 처리를 지연함에 따라 그 사이에 근거 조례가 변경된 경우에 해당하는지 여부에 관하여 본다. 여기에서 ‘정당한 이유 없이 처리를 지연하였는지’ 여부는 통상적인 처리기간, 당해 처분이 지연되게 된 구체적인 경위나 사정을 중심으로 살펴 판단하되, 개정 전 구조례의 적용을 피하려는 행정청의 동기나 의도가 있었는지, 처분 지연을 쉽게 피할 가능성이 있었는지 등을 고려하여야 할 것인데, 기록상 나타나는 여러 정황 등에 비추어 볼 때 피고가 정당한 이유 없이 이 사건 부담금에 대한 부과를 늦추었다고 보기는 어렵다. 이 사건 구조례를 개정하려는 움직임은 폐기물처리시설 설치비용에 관한 부적정한 산정 기준을 검토하여 수정함으로써 그로 인한 법적 분쟁을 방지하고자 하는 의도에서 시작되었다. 구조례에 대한 개정 방침은 원고가 부담금 납부계획서를 제출하기 수개월 전인 감사원의 감사결과처분 요구가 있었을 당시부터 이미 예정되어 있었다고도 볼 수 있다. 원고가 납부계획서를 제출한 후 불과 약 25일 만에 환경부가 표준조례안을 마련하여 지방자치단체를 상대로 의견을 조회하는 상황이 전개되었다. 피고는 환경부 표준조례가 조만간 확정되고 그에 따라 이 사건 구조례가 개정될 것을 예상하면서 사업시행자와의 사이에 분쟁이 야기될 소지가 많은 위 구조례에 근거하여 부담금을 산정하여 부과하지 않고 신조례의 시행을 기다려 이 사건 부담금 부과의 처분 시기를 다소 늦추었던 것으로 보이는바, 이러한 피고의 조치를 부당하고 자의적인 지연행위로까지 보기는 어렵다. 조례 개정 절차는 통상적인 절차에 따라 중단 없이 진행되었다. 원고는 입법예고된 이 사건 신조례 개정안에 대하여 적극적으로 의견을 제출하기도 하였다. 2012. 10. 이후 이 사건 신조례에 근거한 피고의 납부계획서 수정·제출 요구에 대하여 원고가 계속적으로 불응한 것도 이 사건 처분이 늦어지게 된 주요 원인으로 작용하였다. 또한 부담금 납부계획서가 제출된 이후 검토 과정에 통상적으로 소요되는 시간, 납부금액 예정 통보 이후 사업시행자로부터 제출된 의견을 검토하는 데 필요한 시간 등을 살펴보더라도, 이 사건의 경우 사업 규모나 부담금 액수 등에 비추어 적어도 6개월 내지 1년 정도의 처리기간은 소요되는 것이 일반적이라고 보이는 점, 피고가 구조례를 적용하여 부담금을 산정하기 시작하였더라도 부담금을 최종 부과하기 전에 신조례가 시행되었거나 시행이 임박하였을 개연성이 높은 점 등을 고려할 때 피고가 통상적인 처리기간을 현저히 도과하여 부당하게 처리를 지연하였다고 단정하기는 어렵다.
㈓ 따라서 이 사건 신조례를 적용하여 부담금을 산정한 피고의 처분에 어떠한 위법사유가 있다고 볼 수 없다. 이에 의하면 원고의 주장은 받아들이지 않는다.
⑵ 1일 발생 예상 폐기물량 산정에 위법이 있는지 여부
㈎ 이 사건 부담금 산정 시 피고는 ‘2011 전국 폐기물 발생 및 처리현황’의 폐기물량을 기준으로 1일 발생 예상 폐기물량을 산정하였는바, 이러한 산정 방식이 위법한지 여부에 관하여 본다. 대상 사업지구에서 발생할 폐기물의 발생량을 확정하는 것은 미래의 사실에 관한 예측이 수반되는 판단이므로 피고가 산정한 1일 발생 예상 폐기물량과 실제 발생하게 될 폐기물량 사이에 차이가 생기는 것은 불가피한 측면이 있어 어느 자료에 근거하여 1일 발생 폐기물의 양을 예측할 것인지는 피고의 합리적인 재량에 맡겨져 있다고 봄이 상당하다. 원고가 지적하는 바와 같이 ‘전국 폐기물 발생 및 처리현황 기준’을 통하여 상업시설, 위락시설의 폐기물 등과 이 사건 사업지구와 같은 공동주택단지에서 발생하는 폐기물을 상세히 구분할 수 없는 것은 사실이나, 위 기준은 환경부에서 매년 전국을 지역구별로 구분한 다음 폐기물 발생량을 조사하여 발간하는 통계자료로서 서울특별시 서초구의 폐기물량을 파악하기에 적합한 자료로 보인다. 환경부 표준조례 제5조 제2항에서도 환경부에서 최근년도에 발간한 ‘전국 폐기물 발생 및 처리현황 기준’ 자료를 사용하도록 되어 있다(을 제4호증의 4 참조). 아래에서 보는 바와 같이 서울특별시 서초구 전체를 표본집단으로 삼은 것이 위법하다고 볼 수 없는 이상 공동주택단지만의 폐기물량을 구분하지 않은 것을 잘못이라고 보기도 어렵다. 원고가 적용되어야 한다고 주장하는 ‘전국 폐기물 통계조사’는 매년 발간되는 자료가 아니라 5년마다 한 번씩 발간되는 자료일 뿐만 아니라 전수조사가 아니라 표본조사를 바탕으로 하고 있어 이 사건 폐기물 발생량을 인정할 근거로 삼기에 적합하지 않다. 이에 의하면 피고가 ‘전국 폐기물 발생 및 처리현황 기준’을 사용하여 1일 발생 예상 폐기물량을 정한 데에 위법이 없다.
이 사건 신조례 제5조의3 제2항에 의하면 납부계획서 작성일을 기준으로 최근년도 발간 ‘전국 폐기물 발생 및 처리현황 기준’을 적용하도록 되어 있고, 환경부 표준조례 제5조 제2항도 동일한 내용을 규정하고 있다. 일반적으로 사업시행자가 납부계획서를 제출하면 구청장 등이 그 내용이 적정한지를 살펴 최종 부담금을 결정하여 부과하는 과정을 고려할 때, 사업시행자가 납부계획서를 제출할 무렵부터 부담금 산정에 요구되는 기준 수치와 자료가 필요하다고 보이므로 위 관련 조항의 내용에 합리성이 결여되었다고 볼 수 없다. 이 사건의 경우 납부계획서 작성과 처분 시점 사이에 시간차가 존재하는 사정을 들어 원고는 ‘2013 전국 폐기물 발생 및 처리현황 기준’을 적용하였어야 한다는 취지로도 주장하나, 앞서 살핀 사정에 피고가 원고에게 이 사건 신조례의 산정 기준에 따라 다시 납부계획서를 작성하여 제출할 것을 여러 차례 요청하였음에도 원고가 이에 불응하는 바람에 피고로서는 과거 원고가 제출한 납부계획서를 기초로 부담금을 산정할 수밖에 없었던 사정까지 더하여 보면 피고의 이 부분 산정 방식에 어떠한 위법이 있다고 보기 어렵다. 이에 의하면 원고의 주장은 받아들이지 않는다.
㈏ 피고가 서울특별시 서초구 전체를 표본집단으로 삼아 이 사건 사업지구의 1일 발생 예상 폐기물량을 산정한 것이 위법한지 여부에 관하여 본다. 기록에 의하면 서초구의 총 면적은 47.14㎢이고, 이를 용도지역별로 분류하면 주거지역은 18.29㎢(38.8%), 녹지지역은 27.51㎢(58.36%), 상업지역은 1.34㎢(2.84%)이다. 한편 이 사건 사업지구의 총 면적은 0.811㎢이고, 이를 용도지역별로 분류하면 주거지역은 0.254㎢(31.4%), 녹지지역은 0.302㎢(37.2%), 상업지역(=도시지원시설용지+체육시설+주차장+주유소+호텔)은 0.07㎢(9%)이다(갑 제16호증 참조). 위 인정사실에 의하면, 이 사건 사업지구와 서초구를 비교하였을 때 오히려 서초구의 녹지지역 비중이 더 높고 상업지역 비중은 더 낮다고 할 것이어서 서초구 전체를 표본집단으로 삼았다는 이유만으로 이 사건 폐기물 발생량이 과다하게 산정되었다고 보이지 않는다. 따라서 피고가 서초구 전체를 표본집단으로 하여 1일 발생 예상 폐기물량을 산정한 것이 위법하다고 볼 수 없다. 이에 의하면 원고의 주장은 받아들이지 않는다.
⑶ 부지매입비 산정에 위법이 있는지 여부
㈎ 1일 발생 예상 폐기물량이 과다하게 산정되었으므로 그에 따른 부지매입비가 과다하게 산출될 수밖에 없다는 원고의 주장은 앞서 살핀 바와 같이 1일 발생 예상 폐기물량이 과다하게 산정되었다고 볼 수 없는 이상 이를 받아들이지 않는다.
㈏ 피고가 부지매입비용 외의 비용을 포함하여 부지매입단가를 산정한 것이 위법한지 여부에 관하여 본다. 이 사건 신조례 제5조의2 제1호에서는 ‘부지매입비용을 산정하는 데 필요한 부지매입단가는 개발하고자 하는 해당 공동주택단지나 택지의 1㎡당 조성원가로 한다’고 규정하고 있다. 폐기물처리시설 부담금 중 부지매입비용은 구청장 등이 폐기물처리시설의 설치부지를 매입하는 데 소요되는 비용을 말하는 점, 택지개발사업지구 내의 폐기물처리시설 설치부지는 택지개발촉진법상의 공공시설용지로서 위 법이 정한 택지조성원가 산정의 대상이 되는 택지에 해당하는 점, 구청장 등이 택지개발 사업지구 내에 폐기물처리시설을 설치하기 위하여는 택지개발사업시행자로부터 부지를 매수해야 하는데 이 경우 택지조성원가가 매수가격의 기준이 되는 점 등을 고려하면, 이 사건 신조례 제5조의2 제1호의 조성원가는 택지개발촉진법이 정한 택지조성원가를 의미한다고 볼 것이며, 그 경우 택지개발촉진법상 단위면적당 조성원가는 총 사업비를 총 유상공급 대상면적으로 나눈 금액이고, 총 사업비는 용지비, 조성비, 직접인건비, 이주대책비, 판매비, 일반관리비, 용지부담금, 기반시설설치비, 자본비용, 그 밖의 비용으로 구성된다고 하겠다. 그렇다면 원고가 지적하는 바와 같이 피고가 부지매입단가의 산정 기준이 되는 조성원가를 정할 때에 부지매입비용 외의 비용이 포함하였다고 하더라도 그러한 사정만으로 피고의 이 부분 산정 방식이 위법하다 볼 수 없다. 이에 의하면 원고의 주장은 받아들이지 않는다.
㈐ 주민편익시설 면적을 가산하여 부지면적을 산정한 것이 위법한지 여부에 관하여 본다. 폐기물시설촉진법 제2조, 제20조, 폐기물시설촉진법 시행령 제24조는 폐기물처리시설 설치기관, 즉 폐기물처리시설을 설치·운영하려는 환경부장관 또는 지방자치단체의 장, 수도권매립지관리공사의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 폐기물처리시설의 부지나 그 인근에 지원협의체와 협의하여 체육시설 등 지역주민을 위한 편익시설을 설치하여야 한다고 규정함으로써 폐기물처리시설 설치기관에 주민편익시설 설치의무를 부과하고 있으므로, 위 규정의 문언을 형식적으로 따른다면 사업시행자는 주민편익시설을 설치할 의무가 없다고 하겠다. 그럼에도 이 사건 신조례는 별표에서 폐기물처리시설의 부지면적 산정 시 시설부지면적의 10%를 주민편익시설 면적으로 가산하도록 정하고 있어 그 적법성이 문제된다.
살피건대 사업시행자가 납부하여야 할 폐기물처리시설 설치비용에 주민편익시설의 설치를 위한 비용이 포함되지 않는다면, 구청장 등은 원칙적으로 폐기물처리시설 설치의무를 부담하는 사업시행자를 대신하여 폐기물처리시설을 설치해야 하는 노력을 다하여야 할 뿐만 아니라, 이에 부수하여 자신의 계산(실질적으로는 개발사업과 무관한 주민들의 세금)으로 주민편익시설까지 설치해야 할 의무를 부담한다는 결과가 되어 형평의 원칙에 반하는 결과가 초래된다. 인근 주민이 폐기물처리시설의 설치로 받게 되는 경제적, 환경적 불이익은 구청장 등이 그 시설을 스스로 설치하든 사업시행자를 대신하여 설치하든 동일한 사정 등을 고려할 때, 사업시행자로 하여금 폐기물처리시설을 직접 설치하지 않을 경우 주민편익시설의 설치비용까지 포함된 부담금을 구청장 등에게 납부하도록 한 이 사건 신조례의 규정이 상위법령에 위배되어 무효라고 볼 수 없다. 따라서 피고가 이 사건 조례에 따라 부지면적 산정 시 주민편익시설의 면적을 포함시킨 것은 적법하다. 이에 의하면 원고의 주장은 받아들이지 않는다.
⑷ 시설설치비 산정에 위법이 있는지 여부
㈎ 1일 발생 예상 폐기물량이 과다하게 산정되었으므로 그에 따른 시설설치비가 과다하게 산출될 수밖에 없다는 원고의 주장은 앞서 살핀 바와 같이 1일 발생 예상 폐기물량이 과다하게 산정되었다고 볼 수 없는 이상 이를 받아들이지 않는다.
㈏ 이 사건 신조례에 규정된 시설설치비 산정 방식이 위법한지 여부에 관하여 본다. 이 사건 신조례는 폐기물시설촉진법 시행령에 따라 소각시설 및 음식물류폐기물처리시설 설치비용의 산정 방법을 정하면서, 소각시설의 경우 구청장이 특히 필요하다고 인정하면 ‘생활폐기물 소각시설 설치·운영지침 해설서(환경부)’상의 시설규모 산정 방법인 계획 월 최대 변동계수 1.30 미만을 표준으로 적용할 수 있도록 하고(제5조의3 제3항), 음식물류폐기물처리시설의 경우 구청장이 특히 필요하다고 인정하면 ‘폐기물처리시설 국고보조금 예산지원 및 통합업무처리지침(환경부)’상의 규모 지수를 일정한 구분에 따라 적용할 수 있도록 하였다(제5조의4 제4항). 이 사건 신조례 중 시설설치비 산정에 관한 위 관련 조항은 입법형성권의 범위 내에서 폐기물처리촉진법 시행령의 규정 내용을 구체화한 것으로 보일 뿐, 원고의 주장과 같이 기준이 명확하지 않아 무효에 해당한다고 볼 수 없다. 원고가 내세우는 사정만으로 위 관련 조항에 근거하여 피고가 시설설치비 산정 시 적용한 톤당 설치단가가 실제 이 사건 사업지구 내에 폐기물처리시설을 직접 설치한다고 상정할 경우와 비교하여 원고에게 불합리하다고 할 만큼 과다한 기준에 해당한다고 보기도 어렵다. 이에 의하면 원고의 주장은 받아들이지 않는다.
3. 결론
이 사건 처분은 적법하므로 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하다. 따라서 제1심판결을 취소하고, 원고의 청구를 기각한다.
판사 김광태(재판장) 손철우 윤정근