【원고, 피항소인】
【피고, 항소인】
부산지방국토관리청장
【피고보조참가인】
한국수자원공사 (소송대리인 법무법인 청률 담당변호사 문지영)
【제1심판결】
부산지법 2010. 10. 7. 선고 2010구합1935 판결
【변론종결】
2011. 4. 27.
【주 문】
1. 피고와 피고보조참가인의 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용 중 피고의 항소로 인한 부분은 피고가, 피고보조참가인의 항소로 인한 부분은 피고보조참가인이 각 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2010. 3. 11. 원고에 대하여 한 별지 정보 목록 기재 각 정보에 대한 정보공개거부처분을 취소한다.
2. 항소취지
제1심판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 피고는 정부 산하 3개 위원회 및 4개 부처 합동 국책사업인 ‘4대강 정비사업’ 중 하나인 낙동강살리기사업을 설계 및 시공 일괄입찰공사 방식(이른바 턴키방식)으로 진행하기로 하고, 2009. 6. 29. 낙동강살리기 20, 22, 24, 30, 32, 33공구 사업(이하 ‘이 사건 1단계 공사’)에 관하여, 2009. 10. 6. 낙동강살리기 25, 31공구 사업(이하 ‘이 사건 2단계 공사’)에 관하여 각 국제입찰공고를 하였다.
나. (1) 이 사건 1단계 공사는 2009. 9. 30. 입찰 결과 에스케이건설 주식회사 등 6개 업체가 각 실시설계적격자로 선정되었는데, 위 업체들은 우선시공분에 대한 공사를 시행함과 동시에 실시설계를 하여 피고로부터 설계적격심의를 받아 2010. 3. 25.부터 같은 달 29.까지 피고와 사이에 이 사건 1단계 공사에 관하여 최종수정계약을 각 체결하였다. 한편 이 사건 1단계 공사 중 20, 22공구 사업에 대하여는 국토해양부장관의 결정에 의하여 사업시행기관이 피고에서 피고보조참가인으로 변경되었다.
(2) 이 사건 2단계 공사는 2010. 1. 26. 입찰 결과 주식회사 한화건설, 삼환기업 주식회사가 각 실시설계적격자로 선정되었는데, 현재 위 업체들이 한 실시설계에 대한 피고의 설계적격심의 중에 있다.
다. (1) 원고는 2010. 3. 8. 피고에게 이 사건 1, 2단계 공사의 입찰공고에 명시된 업종별 추정금액(추정가격)의 구체적인 산출근거와 기준에 관한 별지 정보 목록 기재 각 정보(이하 ‘이 사건 정보’)의 공개를 청구하였다.
(2) 피고는 2010. 3. 11. 원고에게, 낙동강살리기사업은 현재 일괄입찰방식으로 추진되고 있고, 계약절차가 진행 중이어서 이 사건 정보는 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’) 제9조 소정의 비공개대상에 해당한다는 이유로 이 사건 정보의 공개를 거부하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’)을 하였다.
라. 이에 원고는 2010. 3. 26. 피고에게 이의신청을 제기하였는데, 피고는 2010. 4. 9. 낙동강살리기사업에 대한 종합정비기본계획 및 하천공사시행고시 취소소송 등의 행정소송이 진행 중이므로 이 사건 정보는 정보공개법 제9조 제1항 제4호의 비공개대상정보에 해당하고, 또한 이 사건 2단계 사업은 현재 계약절차가 진행 중에 있으므로 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개대상정보에 해당한다는 이유로 원고의 이의신청을 기각하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1호증, 2호증, 을 1호증 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 당사자들의 주장
(1) 피고 및 피고보조참가인의 주장
(가) 이 사건 처분 당시 부산지방법원 2009구합5672호로 피고가 한 낙동강살리기사업 하천공사시행계획고시처분의 취소를 구하는 행정소송이 제기되어 있었는바, 이 사건 정보는 위 행정소송과 직접적·구체적으로 관련되어 있는 정보이고, 이 사건 정보를 공개할 경우 판결의 결과에 영향을 미칠 수 있으므로, 이 사건 정보는 정보공개법 제9조 제1항 제4호 소정의 비공개대상정보에 해당한다.
(나) 이 사건 처분 당시 이 사건 1, 2단계 공사에 관한 실시설계적격자가 선정된 후 선정된 업체들의 실시설계에 대한 적격심의절차가 진행 중이었고, 최종적인 계약은 체결되지 않은 상태이었는데, 이러한 상태에서의 이 사건 정보는 정보공개법 제9조 제1항 제5호 소정의 ‘입찰계약·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항’에 관한 정보이고, 한편 위와 같은 상태에서 이 사건 정보를 공개하게 되면 실시설계의 적격성 판단을 위한 내부적인 구체적 배점기준을 미리 알려주는 결과가 되어 최종계약이 체결되기 전에 추정금액의 구체적 산정근거가 공개됨으로써 공종 분야별 구체적 산정근거는 알려주지 않고 추정금액만 알려주어 실시설계적격자로 하여금 창의적인 설계를 하게 하기 위하여 턴키방식으로 사업을 진행하려는 피고의 업무수행에 현저한 지장이 초래되므로, 이 사건 정보는 정보공개법 제9조 제1항 제5호 소정의 비공개대상정보에 해당한다.
(2) 원고의 주장
(가) 이 사건 정보가 정보공개법 제9조 제1항 제4호 소정의 비공개대상정보라는 것은 당초 이 사건 처분의 사유가 아니었고, 피고가 원고의 위 이의신청을 기각하면서 이를 이 사건 처분의 사유로 추가하였으므로, 이 사건 정보가 정보공개법 제9조 제1항 제4호 소정의 비공개대상정보에 해당한다는 것은 이 사건 처분의 사유로 될 수 없을 뿐만 아니라 이 사건 정보는 위 행정소송과 직접적이거나 구체적으로 관련된 정보가 아니므로 정보공개법 제9조 제1항 제4호 소정의 비공개대상정보에 해당하지 않는다.
(나) 이 사건 정보는 입찰 전에 국제입찰대상 여부를 판단하는 데에 기준이 되는 추정금액에 대한 산출근거 및 기준에 관한 정보에 해당할 뿐 이후 진행되는 입찰업무 진행에 아무런 영향을 미치지 못한다. 게다가 이 사건 1, 2단계 공사는 이미 입찰이 종료되어 우선시공분 계약이 체결되고 공사가 착수된 상태에 있어 이 사건 정보가 공개된다고 해서 피고의 업무를 방해할 여지도 없으며, 실시설계적격자의 실시설계의 적격심의절차와 이 사건 정보와는 아무런 관계가 없다. 따라서 이 사건 정보는 정보공개법 제9조 제1항 제5호 소정의 비공개대상정보에 해당되지 않는다.
나. 관계 법령 : 생략
다. 판단
(1) 이 사건 처분의 사유·근거 법규 및 그 추가 가능 여부
(가) 피고가 원고의 이 사건 정보에 대한 공개청구에 대하여 이 사건 정보가 현재 계약절차가 진행 중인 사항에 해당하므로 정보공개법 제9조에 따라 비공개대상에 해당한다는 이유로 이 사건 처분을 하였다가 원고가 이 사건 처분에 대하여 이의신청을 하자 그제야 이 사건 정보가 정보공개법 제9조 제1항 제4호 및 제5호의 비공개대상정보에 해당하므로 공개할 수 없다는 취지로 원고의 이의신청을 기각한 사실은 앞에서 본 바와 같은바, 위 인정 사실에다가 피고가 이 사건 처분을 하면서 처분사유 및 근거 법규로 정보공개법 제9조 몇 항 몇 호에서 정한 비공개사유에 해당하는지 구체적으로 적시하지는 아니하였으나 처분내용을 보면 이 사건 정보가 입찰계약과정에 있는 사항으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다는 것을 처분사유로서 한 것이 분명해 보이는 점을 보태어 보면 이 사건 처분 당시의 처분사유 및 근거 법규는 정보공개법 제9조 제1항 제5호 소정의 사유로 봄이 상당하므로, 그 후 피고가 이 사건 처분 사유라고 주장하는 정보공개법 제9조 제1항 제4호 소정의 사유는 이 사건 처분 후 추가된 것으로 된다.
(나) 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서, 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되며, 이와 같이 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것이 허용되지 않는다고 해석하는 이유는 행정처분의 상대방의 방어권을 보장함으로써 실질적 법치주의를 구현하고 행정처분의 상대방에 대한 신뢰를 보호하고자 함에 그 취지가 있고, 추가 또는 변경된 사유가 당초의 처분 시 그 사유를 명기하지 않았을 뿐 처분 시에 이미 존재하고 있었고 당사자도 그 사실을 알고 있었다 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있는 것이라 할 수 없다( 대법원 2008. 10. 23. 선고 2007두1798 판결 등 참조).
정보공개법 제9조 제1항 제4호는 진행 중인 재판에 관련된 정보 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보를, 제5호는 입찰계약과정, 의사결정과정 또는 내부검토과정 등에 있는 사항으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보를 각 비공개대상정보로 규정하고 있어 그 비공개사유의 요건이 되는 사실을 달리하고 있고, 정보공개법 제9조 제1항 제4호는 진행 중인 재판의 공정성·독립성, 범죄의 일반예방과 특별예방, 원활한 수사 및 교정행정을 보호하고자 함에 그 입법 취지가, 제5호는 감사·감독·시험·입찰계약 등의 과정에서의 원활하고 공정한 업무수행을 보장하고자 함에 그 입법 취지가 있으므로 정보공개법 제9조 제1항 제4호와 제5호를 비공개대상정보로 한 근거와 입법 취지가 다를 뿐 아니라 그 내용과 범위 및 요건이 다른 점 등 여러 사정을 합목적적으로 고려하여 보면, 피고가 처분사유로 추가한 정보공개법 제9조 제1항 제4호에서 주장하는 사유는 당초의 처분사유인 제5호에서 주장하는 사유와는 기본적 사실관계가 동일하다고 할 수 없고, 추가로 주장하는 위 제4호에서 규정하고 있는 사유가 이 사건 처분 후에 새로 발생한 사실을 토대로 한 것이 아니라 당초의 처분 당시에 이미 존재한 사실에 기초한 것이라 하여 달리 볼 것은 아니다.
(다) 따라서 이 사건 정보가 정보공개법 제9조 제1항 제4호 소정의 비공개대상정보에 해당한다는 것은 이 사건 처분의 사유가 될 수 없다.
(라) 가사 정보공개법 제9조 제1항 제4호를 이 사건 처분의 처분사유로 추가하는 것이 허용된다고 하더라도, 앞서 본 위 제4호의 규정 취지에 비추어 볼 때 ‘진행 중인 재판에 관련된 정보’라고 함은 당해 정보가 공개될 경우 진행 중인 재판의 심리 또는 재판결과에 영향을 미칠 구체적인 위험성이 있는 경우로 한정하여 해석하여야 하고, 이를 진행 중인 재판의 내용과 관련된 모든 정보로 확대해석하여서는 안 될 것인바, 을 5호증, 6호증의 각 기재에 의하면, 이 사건 처분 당시 부산지방법원 2009구합5672호와 2009아537호로 낙동강살리기사업과 관련하여 하천공사시행계획에 대한 취소청구의 소 및 효력정지신청이 계속되어 있는 사실은 인정되나, 낙동강살리기사업에서의 특정 8개 공구의 입찰공고에 명시된 추정금액의 산출근거에 해당하는 이 사건 정보가 현재 위 재판과 직접적·구체적으로 관련된 정보인지 여부 자체가 불분명할 뿐만 아니라 이 사건 정보가 공개된다고 하여 위 재판의 공정성 및 독립성을 침해할 여지가 있다고 보이지 않고, 오히려 이를 공개하는 것이 구체적인 사실관계를 보다 명확히 하여 위 재판에 도움이 될 여지가 있어 보이므로 이 사건 정보가 ‘공개될 경우 진행 중인 재판의 심리 또는 재판결과에 영향을 미칠 구체적인 위험성이 있는 정보’에 해당한다고 볼 수도 없다.
(2) 이 사건 정보가 정보공개법 제9조 제1항 제5호 소정의 비공개대상정보인지 여부
(가) 정보공개법 제9조 제1항 제5호가 규정하고 있는 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우’라 함은 정보공개법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 제9조 제1항 제5호의 입법 취지에 비추어 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미하고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교ㆍ교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 한다( 대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결 참조).
(나) 위 법리를 토대로 이 사건 정보가 정보공개법 제9조 제1항 제5호 소정의 비공개대상정보인지에 관하여 보건대, 앞에서 본 피고와 피고보조참가인의 위 주장만 있을 뿐 이를 뒷받침할 아무런 증거가 없고(피고는 이 사건 정보에 대한 이 법원의 비공개 증거조사에도 응할 수 없다고 한다), 오히려 위 인정 사실에다가 변론 전체의 취지에 의하면 다음과 같은 사정 즉, ① 이 사건 1, 2단계 공사는 그 각 구간별 추정금액이 산출된 후 이를 토대로 입찰이 이루어져 실시설계적격자가 선정되고, 실시설계적격자에 의하여 우선 시공분에 대한 공사착공 및 실시설계가 이루어졌으므로, 이 사건 정보가 입찰계약과정, 의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항에 관한 정보에 해당한다고 볼 여지가 없어 보이는 점, ② 설계 및 시공 일괄입찰공사에서 추정금액이란 발주자가 입찰공고를 하기에 앞서 입찰대상자 및 적정입찰가격의 기준을 정하고 이에 따른 예산배정을 하기 위하여 특정 공사에 소요되는 예상 금액에 대하여 산출하여 놓은 것으로서 이는 입찰과정에서의 공정한 입찰 및 사업자선정에 있어서 일응의 기준으로서 의미가 있는 것이지 이미 입찰이 종료되어 실시설계적격자가 선정된 이상 큰 의미를 가지지 않는 것이 통상인바, 이른바 턴키방식의 사업의 경우 입찰이 종료되어 실시설계적격자가 선정된 이후에도 중요한 의의를 가진다는 점은 이를 주장하는 자가 증명하여야 할 것인데, 이에 관한 아무런 증명이 없는 점, ③ 이 사건 정보를 공개하는 것이 이 사건 1, 2단계 공사와 관련한 공공기관의 의사결정이 왜곡되거나 외부의 부당한 영향과 압력을 받는 등으로 피고의 공정한 업무수행에 지장을 초래할 가능성이 있다고 보이지 아니하고, 오히려 이 사건 정보를 공개하는 것이 입찰과정에서의 공정성 및 입찰가격의 적정성을 입증하는 데 도움이 된다고 보이는 점 등이 인정될 뿐이므로, 이 사건 정보는 정보공개법 제9조 제1항 제5호 소정의 비공개대상정보에 해당하지 않는다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로, 피고와 피고보조참가인의 항소를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 정보 목록 : 생략]
판사 정용달(재판장) 박주영 박운삼