【원고, 항소인】
【피고, 피항소인】
국토교통부장관 (소송대리인 법무법인 태일 담당변호사 김석영 외 1인)
【제1심판결】
서울행정법원 2012. 5. 3. 선고 2011구합33907 판결
【변론종결】
2013. 3. 26.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 2011. 10. 4. 원고에 대하여 한 3개월(2011. 10. 15. ~ 2012. 1. 14.)의 업무정지 처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 감정평가사 업무정지
갑 제1호증, 을 제4, 7호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 아래와 같은 사실이 인정된다.
[1]
○ 원고는 2007. 3.경 감정평가사 자격을 취득한 다음, 2008. 9. 2.부터 2010. 8. 3.까지 ‘소외 감정평가법인’의 소속 감정평가사이었다.
○ 한편으로 원고는 2008. 7. 7.부터 2010. 4. 30.까지 ‘수산업협동조합 중앙회’(이하 ‘수협’)에서 상근계약직으로 근무하였다.
○ 이에 따라 원고가 2008. 9. 2.부터 2010. 4. 30.까지의 기간 동안 감정평가법인의 소속감정평가사이면서 수협에서 상근계약직으로 근무하였다.
[2]
○ 피고는 2011. 10. 4. 원고에 대하여 감정평가사 업무를 2011. 10. 15.부터 2012. 1. 14.까지 3개월간 정지하는 처분(이하 ‘이 사건 처분‘)을 하였다.
○ 이 사건 처분의 이유는, 원고가 위와 같이 수협에 근무하면서 감정평가법인에 등록하여 소속을 유지하는 방법으로 감정평가사 자격증을 대여하거나 부당하게 행사했다고 봄이 상당하여, 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」(이하 ‘부동산평가법’) 제37조 제2항이 규정하는 자격증 대여 금지 또는 자격증 부당행사 금지에 위반하였다는 것이었다.
○ 원고가 위에서 본 바와 같이 2008. 9. 2.부터 2010. 4. 30.까지의 기간 동안 감정평가법인의 소속감정평가사이면서 수협에서 상근계약직으로 근무하였는데, 위 기간 동안 시행되던 부동산평가법(2008. 3. 28. 및 2010. 3. 17. 개정된 것, 이하 같다)은, △ 제37조 제2항에서, “감정평가업자는 다른 사람에게 자격증·등록증 또는 인가증을 양도 또는 대여하거나 이를 부당하게 행사하여서는 아니된다”고 규정하고, △ 제42조의2 제1항 제8호에서, 감정평가사가 “제37조를 위반한 경우” 국토해양부장관이 징계를 할 수 있다고 규정하였다.
2. 원고 및 피고의 주장
가. 원고의 주장
(1) 부동산평가법은 감정평가사의 겸직을 금지하지 않았고 또한 감정평가법인에서 상근할 것을 요구하지도 않았는데, 원고는 수협에서 근무하는 한편 감정평가법인에서 비상근으로 감정평가사의 업무를 수행하였으므로, 원고가 부동산평가법 제37조 제2항이 규정하는 자격증 대여 금지 또는 자격증 부당행사 금지에 위반한 것이 아니다. 따라서 위와 같은 금지 위반을 이유로 원고에 대하여 감정평가사 업무를 3개월간 정지한 이 사건 처분은 위법하다.
(2) 감사원은 2003년경 국가 및 민간자격 관리운영실태를 점검한 후 감정평가사자격을 가진 일부 공무원 등이 감정평가법인에서 감정평가사로 겸직한 행위를 지적하면서도 「국가공무원법」등에 규정된 겸직금지 위반만을 문제로 삼았을 뿐 자격증 대여 또는 자격증 부당행사에 해당하는 것으로는 보지 않았고 그에 대한 징계요구도 하지 않았으며 피고도 이를 이유로 징계한 바 없다. 그 때문에 감정평가사들은 감정평가법인에의 겸직행위가 자격증 대여 또는 자격증 부당행사에 해당하지 않는다고 인식하였고 원고도 위와 같은 감사원의 감사결과 및 피고의 겸직행위에 대한 묵인을 신뢰하여 수협에 근무하면서 감정평가법인에 적(籍)을 두었다. 따라서 피고가 뒤늦게 이러한 겸직행위를 징계사유로 삼은 이 사건 처분은 신뢰보호 원칙에 위반되어 위법하다.
또한 원고는 징계과정에서 징계위원에 대한 정보를 고지받지 못하여 징계위원에 대한 기피신청의 기회를 박탈당하였으므로, 이 사건 처분은 징계절차에 중대한 하자가 있는 것으로서 위법하다.
(3) 설령 원고가 위와 같은 자격증 대여 금지 또는 자격증 부당행사 금지에 위반하였다고 하더라도, 피고는 원고와 같이 금융기관에 종사하면서 감정평가법인에 소속된 감정평가사들에 대하여만 위와 같은 금지 위반을 이유로 징계를 하여 평등 원칙에 위반되고, 원고의 위반 경위나 원고가 입게 될 불이익 등을 고려해 보면 이 사건 처분은 지나치게 중한 것으로서 재량권 일탈·남용에 해당하여 위법하다.
나. 피고의 주장
(1) 이 사건 처분의 대상이 된 원고의 행위는 감정평가법인에서 업무를 수행하지 않으면서 형식적으로만 소속을 유지한 행위인바, 원고는 감정평가법인의 업무를 전혀 수행하지 않았고, 설령 그 업무를 수행했다고 하더라도 감정평가경력을 인정받기 위해 필수적인 감정평가업무를 수행하지 않으면서 감정평가법인에 소속을 유지함으로써 자신의 감정평가경력을 부당하게 인정받음과 아울러 감정평가법인 근무경력과 감정평가협회 회원자격을 유지하는 한편 감정평가법인의 설립·유지에 요구되는 최소 인원수를 충족시키려는 감정평가법인의 필요에 따랐다. 원고의 이러한 행위는 부동산평가법 제37조 제2항이 규정하는 자격증 대여 또는 자격증 부당행사에 해당하고, 또한 자격증의 남용으로서 위와 같은 자격증 부당행사에 해당하므로, 이 사건 처분은 적법하다.
(2) 원고의 주장과 같은 감사결과가 있었다고 하여도 이 사건 처분이 신뢰보호 원칙에 위반되는 것은 아니고, 원고의 주장과 같이 징계절차에 중대한 하자가 있었던 것도 아니므로, 이 사건 처분은 적법하다.
(3) 감정평가업무의 공정성 확보, 감정평가업체에 대한 신뢰회복, 위법행위를 관행인 것처럼 정당화하려는 잘못된 인식의 개선 등에 비추어 볼 때 이 사건 처분이 평등 원칙에 위반된 것으로 볼 수 없고, 또한 원고에게 지나치게 중한 것으로서 재량권 일탈·남용에 해당한다고도 볼 수 없으므로, 이 사건 처분은 적법하다.
3. 자격증 및 등록증
가. 감정평가사 자격수첩
(1) 부동산평가법 제23조 제1항은, △ 감정평가사 제1차 시험 및 제2차 시험에 합격하고 대통령령이 정하는 기간 이상의 실무수습을 마친 자, △ 대통령령이 정하는 기관에서 5년 이상 감정평가와 관련된 업무에 종사한 자로서 감정평가사 제2차 시험에 합격한 자는 감정평가사자격이 있다고 규정하였다.
한편으로 부동산평가법 제24조는, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 감정평가사가 될 수 없다고 규정하면서, 그 각 호에서 △ 금치산자·한정치산자 또는 미성년자(제1호), △ 파산선고를 받은 자로서 복권되지 아니한 자(제2호), △ 금고 이상의 형을 선고받고 그 집행이 종료되거나 그 집행이 면제된 날부터 3년이 지나지 아니한 자(제3호), △ 금고 이상의 형의 집행유예를 받고 그 유예기간이 만료된 날부터 1년이 지나지 아니한 자(제4호), △ 금고 이상의 형의 선고유예를 받고 그 유예기간 중에 있는 자(제5호), △ 감정평가사 자격이 취소된 후 3년이 경과되지 아니한 자(제6호)를 규정하였다(이하 위 각 호의 사유를 ‘결격사유’라고 한다).
(2) 부동산평가법 시행령(2012. 6. 29. 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제63조는, 국토해양부장관은 부동산평가법 제23조 제1항에 해당하는 자가 감정평가사자격수첩의 발급을 요청한 때 부동산평가법 제24조가 규정하는 결격사유에 해당하지 아니하는 경우에는 감정평가사자격수첩을 교부하여야 한다고 규정하였다.
(3) 위와 같은 규정에 의하면, 감정평가사자격수첩은 △ 특정인에 대하여 감정평가사자격이 있는지 여부와 결격사유가 없는지 여부를 확인하고 그러한 확인이 이루어지면 교부해야 하는 것으로서, △ 특정인에게 감정평가사자격이 있으면서 결격사유가 없음을 증명하는 효력이 있다.
나. 감정평가사 등록증
(1) 부동산평가법 제26조의2는, △ 제1항에서, 제23조에 따른 감정평가사자격이 있는 자가 제29조 제1항 각 호의 업무(이하 ‘감정평가업무’)를 하려는 경우에는 국토해양부장관에게 등록하여야 한다고 규정하고, △ 제2항에서, 위와 같이 등록한 감정평가사는 대통령령이 정하는 바에 따라 등록을 갱신하여야 한다고 규정하였다.
한편으로 부동산평가법 제26조의3 제1항은, 국토해양부장관은 제26조의2에 따른 자격등록을 신청한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 등록을 거부하여야 한다고 규정하면서, 그 각 호로서 △ 부동산평가법 제24조가 규정하는 결격사유에 해당하는 경우(제1호), △ 자격등록이 취소된 후 3년이 지나지 않은 경우(제2호), △ 업무가 정지된 감정평가사로서 그 업무정지 기간이 지나지 아니한 자(제3호)를 규정하였다(이하 위 각 호의 사유를 ‘등록거부사유’라고 한다).
(2) 부동산평가법 시행령 제64조의2 제2항은, 국토해양부장관은 부동산평가법 제26조의2 제1항에 따라 등록을 하려는 자로부터 등록신청을 받은 때에는 부동산평가법 제26조의3 제1항이 규정하는 등록거부사유에 해당하는 경우를 제외하고는 등록증을 교부하여야 한다고 규정하였다.
또한 부동산평가법 시행령 제64조의3 제2항은, 국토해양부장관은 등록을 갱신하려는 자로부터 등록갱신의 신청을 받을 때에는 부동산평가법 제26조의3 제1항이 규정하는 등록거부사유에 해당하는 경우를 제외하고는 등록증을 갱신하여 교부하여야 한다고 규정하였다.
(3) 부동산평가법 시행규칙(2012. 6. 27. 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제24조의2는, 감정평가사등록증은 별지 제32호의3 서식과 같이 한다고 규정하였다.
위 서식에서는 감정평가사등록증에, 성명, 생년월일, 등록(갱신)일자, 유효기간을 기재하고, “위의 사람이 ○년 ○월 ○일자로 감정평가사등록부에 등록되었음을 증명합니다”라는 문언을 기재하도록 하였다.
(4) 위와 같은 규정에 의하면, 감정평가사등록증은 △ 감정평가사자격이 있으면서 감정평가업무를 하려는 특정인에 대하여 결격사유 및 자격등록취소, 업무정지가 없는지 여부를 확인하고 그러한 확인이 이루어지면 교부해야 하는 것으로서, △ 감정평가사자격이 있으면서 감정평가업무를 하려는 특정인에게 결격사유 및 자격등록취소, 업무정지가 없어 등록이 이루어졌음을 증명하는 효력이 있다.
4. 자격증 및 등록증의 대여 또는 부당행사
가. 의미
(1) 부동산평가법 제37조 제2항은 앞서 본 바와 같이, “감정평가업자는 다른 사람에게 자격증·등록증 또는 인가증을 양도 또는 대여하거나 이를 부당하게 행사하여서는 아니된다”고 규정하였다.
(2) 위와 같이 자격증·등록증을 ‘대여’하거나 ‘부당하게 행사’한다는 것은, 자격증·등록증 자체를 타인에게 대여하거나 이를 본래의 용도 외에 행사하는 것을 의미한다(대법원 1988. 1. 12. 선고 87누975 판결 참조).
위와 같은 ‘대여’는, 자격증·등록증 자체를 타인에게 대여하거나 이를 본래의 용도 외에 행사하게 하는 것을 의미하고(대법원 1995. 6. 13. 선고 95도641 판결 참조), 다른 사람이 자격증·등록증을 이용하여 자격자로 행세하면서 그 업무를 행하려는 것을 알면서도 자격증·등록증 자체를 빌려주는 것을 의미한다(대법원 2007. 3. 29. 선고 2006도9334 판결 참조).
나. 감정평가법인의 소속감정평가사
(1) 부동산평가법 제28조 제3항은, △ 감정평가법인에는 대통령령으로 정하는 수 이상의 감정평가사를 두어야 하며, △ 감정평가법인의 주사무소 및 분사무소에 주재하는 최소 감정평가사의 수는 대통령령으로 정한다고 규정하였다.
부동산평가법 시행령 제67조는, 위와 같이 감정평가법인에 두는 감정평가사의 수는 10인 이상으로 한다고 규정하였다.
부동산평가법 시행령 제70조는, 위와 같이 주사무소에 주재하는 최소 감정평가사의 수는 3명, 분사무소에 주재하는 최소 감정평가사의 수는 2명으로 규정하였다.
한편으로 부동산평가법 제38조는, 위와 같은 감정평가사의 수가 미달한 날부터 3개월 이내에 감정평가사를 보충하지 아니한 경우 감정평가법인의 설립인가를 취소하여야 한다고 규정하였다.
(2) 부동산평가법 제28조 제4항은, 감정평가법인을 설립하고자 할 때에는 정관을 작성하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 국토해양부장관의 인가를 받아야 한다고 규정하였다.
부동산평가법 시행령 제68조는, △ 제1항에서, 감정평가법인의 설립인가를 받고자 할 때에는 소속감정평가사의 부동산평가법 제64조의2 또는 제64조의3에 따른 ‘등록증 사본’ 등과 ‘그밖에 국토해양부령으로 정하는 서류’를 제출하여야 한다고 규정하면서, △ 제2항에서, 국토해양부장관은 설립인가를 할 때 부동산평가법 제28조 제3항에의 적합 여부를 심사·확인해야 한다고 규정하였다.
(3) 부동산평가법 시행규칙 제27조 제1항은, 감정평가법인의 설립인가를 받고자 하는 자는 사원이 될 자 또는 이사 취임예정자의 ‘가입동의서’ 또는 ‘취임승낙서’ 등을 제출하여야 한다고 규정하였다.
한편으로 국토해양부장관으로부터 업무를 위탁받은 감정평가협회는「감정평가사의 자격등록신청 접수 등에 관한 업무처리규정」(이하 ‘등록업무처리규정’)을 제정하였다.
감정평가협회의 등록업무처리규정 제14조는, △ 제1항에서, 소속감정평가사의 변동이 발생한 감정평가법인은 소속감정평가사의 ‘가입신고서’ 또는 ‘탈퇴신고서’ 등 관련서류를 첨부한 문서를 감정평가협회에 제출한다고 규정하고, △ 제3항에서, 소속감정평가사의 변동신고 등으로 인하여 새로이 지회에 소속되거나 소속지회가 변경될 경우에는 ‘주재 요건’의 충족 등을 확인하기 위하여 해당 지회장의 의견을 들을 수 있으며, 그 결과 ‘주재 요건’의 충족 등이 곤란하다고 판단되는 경우에는 해당 감정평가법인의 소속감정평가사 변동신고 서류를 반려할 수 있다고 규정하고, △ 제16조에서, 감정평가법인의 설립인가 신청 및 기타 변경사항의 신고 등에 대하여 감정평가협회 회장이 필요하다고 인정하는 경우에는 현장조사를 실시할 수 있다고 규정하였다.
(4) 감정평가사자격수첩은 앞서 본 바와 같이, △ 특정인에 대하여 감정평가사자격이 있는지 여부와 결격사유가 없는지 여부를 확인하고 그러한 확인이 이루어지면 교부해야 하는 것으로서, △ 특정인에게 감정평가사자격이 있으면서 결격사유가 없음을 증명하는 효력이 있다.
또한 감정평가사등록증은 앞서 본 바와 같이, △ 감정평가사자격이 있으면서 감정평가업무를 하려는 특정인에 대하여 결격사유 및 자격등록취소, 업무정지가 없는지 여부를 확인하고 그러한 확인이 이루어지면 교부해야 하는 것으로서, △ 감정평가사자격이 있으면서 감정평가업무를 하려는 특정인에게 결격사유 및 자격등록취소, 업무정지가 없어 등록이 이루어졌음을 증명하는 효력이 있다.
그런데 부동산평가법 제28조 제3항 및 같은 법 시행령 제67조, 제70조가 규정하는 바와 같이 △ 감정평가법인에 두는 감정평가사가 10인 이상인지 여부나, △ 감정평가법인의 주사무소에 주재하는 최소 감정평가사가 3명이고 분사무소에 주재하는 최소 감정평가사가 2명인지 여부는, 감정평가사자격이 있는 특정 감정평가사가 특정 감정평가법인에 소속되거나 그 감정평가법인의 주사무소 및 분사무소에 주재하여 감정평가업무를 행하는 실태이다.
따라서 특정인에게 감정평가사자격이 있다거나 감정평가사자격등록이 마쳐졌다는 것으로써는 위와 같은 실태가 증명되지 않고, 이러한 실태는 감정평가사자격이 있는 특정 감정평가사의 특정 감정평가법인에 대한 ‘가입신청서’ 또는 ‘탈퇴신고서’와 그 감정평가사의 업무수행내역을 확인하는 자료나 현장조사 등에 의하여 증명된다.
그렇다면 감정평가사자격수첩 및 감정평가사등록증 자체는 △ 감정평가법인에 두는 감정평가사가 10인 이상이라는 점이나, △ 감정평가법인의 주사무소에 주재하는 최소 감정평가사가 3명이고 분사무소에 주재하는 최소 감정평가사가 2명인 점을 증명하는 효력은 없는 것이다.
따라서 감정평가사자격이 있는 특정 감정평가사가 자신의 감정평가사자격수첩 및 감정평가사등록증을 행사한 상태에서 위와 같은 감정평가사의 수를 사실과 다르게 위장할 경우, 이는 그 감정평가사의 특정 감정평가법인에 대한 ‘가입신청서’ 또는 ‘탈퇴신고서’와 그 감정평가사의 업무수행내역을 확인하는 자료 등이 허위로 작성되어 행사된 결과이고, 감정평가사자격수첩 및 감정평가사등록증 자체가 본래의 용도 외에 행사된 결과는 아니라고 할 것이다.
(5) 그렇다면 원고가 감정평가사자격이 있는 사람으로서 감정평가사등록을 마친 이상, 피고의 주장과 같이 감정평가법인의 설립·유지에 요구되는 최소 인원수를 충족시키려는 감정평가법인의 필요에 따르고자 하여 감정평가사자격수첩이나 감정평가사등록증을 행사하여 형식적으로만 감정평가법인의 소속감정평가사가 되었다고 하더라도, △ 원고의 위와 같은 행위는 자격증·등록증 자체를 다른 사람에게 대여한 것이 아니고, 또한 자격증·등록증 자체를 본래의 용도 외에 행사하거나 행사하게 한 것이 아니며, 다른 사람이 자격증·등록증을 이용하여 자격자로 행세하면서 그 업무를 행하려는 것을 알면서도 자격증·등록증 자체를 빌려준 것도 아니므로, △ 결국 부동산평가법 제37조 제2항이 규정하는 자격증·등록증의 대여 또는 부당행사에 해당한다고 할 수 없다.
다. 감정평가사의 선정·추천
(1) 부동산평가법 제5조와 제16조는, 국토해양부장관이 표준지 및 표준주택의 적정가격을 조사·평가하고자 할 때에는 2 이상의 감정평가업자에게 의뢰하여야 한다고 규정하였다.
부동산평가법 시행령 제7조와 제29조는, △ 국토해양부장관은 위와 같이 조사·평가를 의뢰함에 있어서는 감정평가업자의 조직규모, 소속감정평가사의 실무경력 및 감정평가 업무실적, 그밖의 업무수행능력을 고려하여야 한다고 규정하면서, △ 위와 같은 사항에 대한 기준을 정하여 고시해야 한다고 규정하였다.
이에 따라 국토해양부장관이「부동산가격 조사·평가를 위한 감정평가업자 선정기준」(이하 ‘선정기준’)을 제정하여 고시하였다.
(2) 국토해양부장관의 선정기준에서는, △ 위와 같은 조사·평가업무의 배정에 있어서 일정 요건을 충족시키는 ‘대형감정평가법인’에게 인센티브를 부여할 수 있다고 규정하면서, △ 주사무소와 분사무소 별로 최소 ‘주재감정평가사’ 및 최소 ‘잔류감정평가사’를 확보할 것 등을 요건으로 하여, △ 주사무소의 주재감정평가사는 40인 이상, 잔류감정평가사는 20인 이상으로 하고, 수도권 광역시에 소재한 분사무소의 주재감정평가사는 12인 이상, 잔류감정평가사는 6인 이상으로 하며, △ 이러한 주재감정평가사와 잔류감정평가사는 다른 업무를 겸직하지 않으면서 최근 1년간 감정평가실적이 있는 자로 하였다.
국토해양부장관의 선정기준에서는, 위와 같은 조사·평가업무에 참여할 수 있는 감정평가사는 배정기준일 현재 감정평가경력이 3년 이상이어야 한다고 규정하였다.
(3) 한편으로 감정평가협회는 위와 같은 조사·평가업무에 관하여「부동산가격 조사·평가를 위한 감정평가업자 선정·추천지침」(이하 ‘선정추천지침’)을 제정하였다.
2011. 8. 11. 개정되기 이전에 감정평가협회의 선정추천지침은, 부동산평가법 제29조가 규정하는 감정평가업무와 다른 업무를 겸업하고 타 업종에서 4대 보험을 납부하며 실질적으로 감정평가업무에 종사하지 아니하는 자로서 부동산조사·평가협의회에서 겸업을 인정한 자(실질적 겸업자)는 감정평가법인의 ‘주재 인원’에서 제외한다고 규정하였다.
위 선정추천지침은, 감정평가법인의 소속감정평가사로서 배정기준일 이전 최근 3개월 이상 감정평가업무를 수행한 실적이 없는 자 및 보수가 지급되지 않는 자는 감정평가사로 선정·추천되지 않는다고 규정하였다.
또한 위 선정추천지침은, △ 부동산평가법 제29조 제1항이 규정하는 감정평가업무와 다른 업무를 겸업하고 타 업종에서 4대 보험을 납부하나, 실질적으로 감정평가업무에 종사하는 자로서 부동산조사·평가협의회에서 겸업을 인정하지 아니하는 자(준겸업자)는 감정평가사로 선정·추천되지 않으나, 다만 해당 감정평가업자가 출자한 자회사에 종사하는 제외한다고 규정하였고, △ 부동산평가법 제29조 제1항이 규정하는 감정평가업무와 다른 업무를 겸업하고 타 업종에서 4대 보험을 납부하지 아니하며 실질적으로 감정평가업무에 종사하는 자로서 부동산조사·평가협의회에서 겸업을 인정하지 아니하는 자(형식적 겸업자)는 감정평가사로 선정·추천되지 않으나, 다만 부동산조사·평가협의회에서 승인을 받은 경우에는 그러하지 않다고 규정하였다.
한편으로 위 선정추천지침은, 감정평가협회 회장은 △ 감정평가업자에게 위 조사·평가업무에 참여가 가능한 감정평가사의 명단을 제출할 것을 요구하여야 하고, △ 위와 같이 제출된 명단의 진위 여부를 확인하기 위하여 감정평가업자에게 소명자료의 제출을 요구하거나 현지조사를 할 수 있으며, △ 선정·추천 제외대상에 해당한다고 인정되는 감정평가사가 위 명단에 포함되어 있을 경우에는 부동산조사·평가협의회의 심의·의결을 거쳐 이를 제외한다고 규정하였다.
(4) 감정평가사자격수첩은 앞서 본 바와 같이, △ 특정인에 대하여 감정평가사자격이 있는지 여부와 결격사유가 없는지 여부를 확인하고 그러한 확인이 이루어지면 교부해야 하는 것으로서, △ 특정인에게 감정평가사자격이 있으면서 결격사유가 없음을 증명하는 효력이 있다.
또한 감정평가사등록증은 앞서 본 바와 같이, △ 감정평가사자격이 있으면서 감정평가업무를 하려는 특정인에 대하여 결격사유 및 자격등록취소, 업무정지가 없는지 여부를 확인하고 그러한 확인이 이루어지면 교부해야 하는 것으로서, △ 감정평가사자격이 있으면서 감정평가업무를 하려는 특정인에게 결격사유 및 자격등록취소, 업무정지가 없어 등록이 이루어졌음을 증명하는 효력이 있다.
그런데 국토해양부장관의 선정기준과 감정평가협회의 선정추천지침의 규정에 의하면, △ 특정 감정평가법인이 국토해양부장관으로부터 표준지 및 표준주택 적정가격의 조사·평가업무를 의뢰받음에 있어서 ‘대형감정평가법인’으로 인정되어 인센티브를 부여받을 수 있는지 여부나, △ 위와 같은 조사·평가업무에 관하여 특정 감정평가법인의 소속감정평가사가 ‘주재 인원’으로 인정되거나 위 조사·평가업무를 수행할 감정평가사로 선정·추천될 수 있는지 여부는, 감정평가사자격이 있는 특정 감정평가사가 감정평가업무를 행하는 실태 또는 그 업무를 행한 경력 및 실적에 따라 결정된다.
따라서 특정인에게 감정평가사자격이 있다거나 감정평가사자격등록이 마쳐졌다는 것으로써는 위와 같은 실태 또는 경력 및 실적이 증명되지 않고, 이러한 실태 또는 경력 및 실적은 감정평가사자격이 있는 특정 감정평가사의 특정 감정평가법인에 대한 ‘가입신청서’ 또는 ‘탈퇴신고서’, 업무 경력 및 실적을 확인하는 자료나 현지조사 등에 의하여 증명된다.
그렇다면 감정평가사자격수첩 및 감정평가사등록증 자체는 △ 특정 감정평가법인이 국토해양부장관으로부터 표준지 및 표준주택 적정가격의 조사·평가업무를 의뢰받음에 있어서 ‘대형감정평가법인’으로 인정되어 인센티브를 부여받을 수 있다는 점이나, △ 위와 같은 조사·평가업무에 관하여 특정 감정평가법인의 소속감정평가사가 ‘주재 인원’으로 인정되거나 또는 위 조사·평가업무를 수행할 감정평가사로 선정·추천될 수 있다는 점을 증명하는 효력은 없는 것이다.
따라서 감정평가사자격이 있는 특정 감정평가사가 자신의 감정평가사자격수첩 및 감정평가사등록증을 행사한 상태에서 위와 같은 실태 또는 경력 및 실적을 사실과 다르게 위장할 경우, 이는 그 감정평가사의 특정 감정평가법인에 대한 ‘가입신청서’ 또는 ‘탈퇴신고서’와 그 감정평가사의 업무 경력 및 실적을 확인하는 자료 등이 허위로 작성되어 행사된 결과이고, 감정평가사자격수첩 및 감정평가사등록증 자체가 본래의 용도 외에 행사된 결과는 아니라고 할 것이다.
(5) 그렇다면 원고가 감정평가사자격이 있는 사람으로서 감정평가사등록을 마친 이상, 피고의 주장과 같이 원고가 자신의 감정평가경력을 부당하게 인정받음과 아울러 감정평가법인 근무경력과 감정평가협회 회원자격을 유지하고자 하여 감정평가사자격수첩이나 감정평가사등록증을 행사하여 형식적으로만 감정평가법인의 소속감정평가사가 되었다고 하더라도, △ 원고의 위와 같은 행위는 자격증·등록증 자체를 다른 사람에게 대여한 것이 아니고, 또한 자격증·등록증 자체를 본래의 용도 외에 행사하거나 행사하게 한 것이 아니며, 다른 사람이 자격증·등록증을 이용하여 자격자로 행세하면서 그 업무를 행하려는 것을 알면서도 자격증·등록증 자체를 빌려준 것도 아니므로, △ 결국 부동산평가법 제37조 제2항이 규정하는 자격증·등록증의 대여 또는 부당행사에 해당한다고 할 수 없다.
라. 자격증의 남용
(1) 피고는 앞서 본 바와 같이, 원고가 감정평가법인의 설립·유지에 요구되는 최소 인원수를 충족시키려는 감정평가법인의 필요에 따르거나 자신의 감정평가경력을 부당하게 인정받음과 아울러 감정평가법인 근무경력과 감정평가협회 회원자격을 유지하고자 하여 형식적으로만 감정평가법인의 소속감정평가사가 된 것은 자격증의 남용으로서 부동산평가법 제37조 제2항이 규정하는 자격증의 ‘부당행사’에 해당한다고 주장한다.
(2) 살피건대, 부동산평가법 제37조 제2항은 “감정평가업자는 다른 사람에게 자격증·등록증 또는 인가증을 양도 또는 대여하거나 이를 부당하게 행사하여서는 아니된다”고 규정하여, 대여 또는 부당행사의 목적물을 자격증·등록증으로 특정하였고, 한편으로 부동산평가법 제42조의2는 위와 같은 대여 또는 부당행사를 징계사유로 규정하고 있어, 이에 기한 침익적 행정행위가 가능하다.
그렇다면 △ 부동산평가법 제37조 제2항이 규정하는 ‘부당행사’는 앞서 본 바와 같이 자격증·등록증 자체를 본래의 용도 외에 행사하는 것으로 해석하여야 할 것이고, △ 자격증·등록증 자체를 본래의 용도 외에 행사한 것이 아닌 이상, 그러한 행사와 다른 행위가 합쳐지거나 이어져 부당한 결과가 발생하였다고 하여 그러한 행사를 자격증·등록증의 남용으로 보아 ‘부당행사’에 해당한다고 할 수는 없다고 할 것이다.
(3) 부동산평가법 제28조 제3항, 같은 법 시행령 제67조, 제70조는 앞서 본 바와 같이 △ 감정평가법인에는 10인 이상의 감정평가사를 두어야 하며, △ 주사무소에 주재하는 최소 감정평가사는 3명, 분사무소에 주재하는 최소 감정평가사는 2명이어야 한다고 규정하였다.
또한 국토해양부장관의 선정기준과 감정평가협회의 선정추천지침의 규정에 의하면, △ 특정 감정평가법인이 국토해양부장관으로부터 표준지 및 표준주택 적정가격의 조사·평가업무를 의뢰받음에 있어서 ‘대형감정평가법인’으로 인정되어 인센티브를 부여받을 수 있고, △ 위와 같은 조사·평가업무에 관하여 특정 감정평가법인의 소속감정평가사가 ‘주재 인원’으로 인정되거나 위 조사·평가업무를 수행할 감정평가사로 선정·추천될 수 있다.
위와 같은 경우에 관련하여 특정 감정평가사가 자신의 감정평가사자격수첩 또는 감정평가사등록증을 감정평가사자격이 없는 사람이나 다른 감정평가사에게 빌려주어 그들로 하여금 위 특정감정평가사로 행세하게 함으로써 감정평가법인의 설립·유지에 요구되는 최소 인원수를 부당하게 충족시키거나 위 특정 감정평가사가 감정평가경력을 부당하게 인정받는 등의 결과를 발생케 할 수 있는데, 특정 감정평가사의 위와 같은 행위는 자격증·등록증 자체를 대여 또는 부당행사한 것에 해당하므로 그에 기한 징계가 가능하다.
따라서 부동산평가법 제37조 제2항이 규정하는 ‘부당행사’를 앞서 본 바와 같이 자격증·등록증 자체를 본래의 용도 외에 행사하는 것으로 해석하더라도, 감정평가법인의 설립·유지에 요구되는 최소 인원수를 부당하게 충족시키거나 감정평가사의 감정평가경력을 부당하게 인정받는 것에 관련하여 자격증·등록증에 기한 징계를 전적으로 불가능하게 하는 결과를 초래하는 것은 아니다.
(4) 부동산평가법 제28조 제3항, 같은 법 시행령 제67조, 제70조는 앞서 본 바와 같이 △ 감정평가법인에는 10인 이상의 감정평가사를 두어야 하며, △ 주사무소에 주재하는 최소 감정평가사는 3명, 분사무소에 주재하는 최소 감정평가사는 2명이어야 한다고 규정하였는데, 위와 같이 ‘두어야 하며’의 의미와 ‘주재하는’의 의미에 관하여 별도로 규정하지 않았다.
그러면서 부동산평가법은, △ 제28조 제7항에서, 감정평가법인은 당해 법인의 소속감정평가사 외의 자로 하여금 감정평가업무를 하게 하여서는 아니된다고 규정하고, △ 제37조 제7항에서, 감정평가사는 2 이상의 감정평가법인에 소속될 수 없다고 규정하였다.
한편으로「건설산업 기본법」시행령(2012. 11. 27. 개정된 것)은 건설업의 등록기준에 관하여 별표2에서 규정면서, “기술자격취득자는 ‘상시 근무’하는 자를 말하며”라고 규정하였다.
「기술용역법」시행령(1990. 12. 31. 개정된 것)은 용역업의 등록기준에 관하여 별표4에서 규정하면서, “기술사·고급기술자 및 기술자는 당해 용역업체에서 ‘전용’하는 자이어야 한다”고 규정하였다.
「엔지니어링산업 진흥법」시행령(2012. 6. 29. 개정된 것)은 엔지니어링사업자의 신고기준에 관하여 별표3에서 규정하면서, “기술인력 및 필수기술인력은 엔지니어링 활동을 ‘전담’하는 사람이어야 하며”라고 규정하였다.
위와 같은 규정들을 비교해 보면, 부동산평가법은 감정평가법인에 대하여 △ 소속감정평가사가 ‘상시 근무’할 것을 요구한 것은 아니고, △ 소속감정평가사를 ‘전용’할 것을 요구한 것도 아니며, △ 소속감정평가사가 일정한 업무를 ‘전담’할 것을 요구한 것도 아니라고 할 것이다.
그렇다면 부동산평가법은 감정평가법인에 대하여 △ 상시 근무하지 않거나 전용하지 않는 소속감정평가사를 두고 필요에 따라 그들에게 감정평가업무를 하도록 지시 또는 의뢰할 수 있도록 허용하면서, △ 다른 감정평가법인의 소속감정평가사에게는 그러한 지시 또는 의뢰를 할 수 없도록 제한하는 한편, △ 주사무소 및 분사무소에 머무르면서 감정평가업무를 행하는 소속감정평가사를 일정 인원수 이상 두도록 요구한 것이라고 할 것이다.
따라서 원고가 수협에서 상근계약직으로 근무하더라도, 감정평가법인에서 상시 근무하지 않거나 감정평가법인이 전용하지 않는 소속감정평가사, 또는 감정평가법인의 주사무소 및 분사무소에 머무르지 않는 소속감정평가사로서 필요시에 그 감정평가법인의 지시나 의뢰에 따라 감정평가업무를 행하는 것이 법령에 위반되는 것은 아니라고 할 것이다.
(5) 또한 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제6호증의 1, 2, 을 제2, 3, 4의 각 기재, 당심의 수협에 대한 사실조회결과 및 원고본인신문결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고가 앞서 본 바와 같이 ‘소외 감정평가법인’(이하 ‘소외 평가법인’)의 소속감정평가사이면서 수협에서 상근계약직으로 근무하던 중 △ 소외 평가법인은 수협과 업무협약을 체결하고 수협에 감정평가서를 제출하였는데, 원고는 그 감정평가서를 사전에 검토하거나 사후에 심사하면서 수협의 여신규정에 위배되는 등 미흡하거나 부적절한 사항을 소외 평가법인에 통보하여, 소외 평가법인이 그 감정평가서를 수정하거나 향후 감정평가서를 제출할 때 참고하도록 한 사실, △ 수협은 소외 평가법인을 포함한 수 개의 감정평가법인으로부터 감정평가서를 제출받으면서 평점을 관리하여 감정평가법인 별로 의뢰건수를 조정하였는데, 원고는 위와 같이 소외 평가법인에 미흡하거나 부적절한 사항을 통보하여 위와 같은 평점관리에 참고하도록 한 사실, △ 원고는 위와 같은 사전검토 및 사후심사 경험에 기초하여 작성한 교육자료로 소외 평가법인의 소속감정평가사를 대상으로 교육을 실시하고 소외 평가법인으로부터 실비를 지급받은 사실, △ 한편으로 수협은 원고의 위와 같은 행위가 수협 직원으로서의 직무에 부당한 영향을 주지 않아 승인이 필요하지 않다고 보고, 원고의 위와 같은 행위를 제한하거나 금지하지 않은 사실이 인정된다.
위와 같은 사정에 비추어 보면, 원고가 감정평가법인의 소속감정평가사로서 그 감정평가법인의 지시나 의뢰에 따라 감정평가업무를 행할 의사가 전혀 없었다고 볼 수 없고, 그와 같이 감정평가업무를 행하는 것이 전적으로 불가능하였다고도 볼 수 없다.
(6) 그렇다면 원고의 행위가 자격증의 남용으로서 부동산평가법 제37조 제2항이 규정하는 자격증의 부당행사에 해당한다고 하는 피고의 위 주장은 이유 없다.
5. 결론
이상에서 본 바에 의하면, 원고가 부동산평가법 제37조 제2항이 규정하는 자격증 대여 금지 또는 자격증 부당행사 금지에 위반하였다는 이유로 원고의 감정평가사 업무를 정지한 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다.
따라서 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 위와 결론을 달리하여 부당하므로, 제1심 판결을 취소하고 원고의 청구를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 고의영(재판장) 정준화 이유형