【원고, 피항소인】
한국수자원공사 (소송대리인 법무법인 세종 담당변호사 황상현 외 10인)
【피고, 항소인】
서울특별시 (소송대리인 법무법인 한길 담당변호사 안원모 외 14인)
【제1심판결】
대전지방법원 2006. 10. 26. 선고 2005가합7287 판결
【변론종결】
2009. 1. 22.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고는 원고에게 11,479,959,130원 및 이에 대하여 이 사건 소장 부본 송달일 다음날부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율에 의한 금원을 지급하라.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 기초사실
다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증의 1, 갑 제2호증의 1, 2, 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제7 내지 11, 33호증, 을 제5호증의 1 내지 3, 을 제6호증의 1, 2, 을 제8 내지 12호증, 을 제13호증의 1 내지 5, 을 제14호증의 1 내지 8의 각 기재에 변론 전체의 취지를 모아 보면, 이를 인정할 수 있다.
가. 원고는 1988. 7. 1. 한국수자원공사법(이하 ‘수공법’이라 한다)에 따라 수자원을 종합적으로 개발·관리하여 생활용수 등의 공급을 원활하게 하고 수질을 개선함으로써 국민생활의 향상과 공공복리의 증진에 기여함을 목적으로 설립된 공법인이다.
피고는 대한민국의 수도로 다수의 인구가 밀집되어 있는 거대 도시인 서울 시민들에게 음용수 등을 공급하는 등으로 주민의 복리에 관한 사무 등을 처리하는 지방자치단체로서, 그 관할구역 내의 한강 유역에 ‘자양 취수장’, ‘풍납 취수장’, ‘구의 취수장’ 등을 설치하여 하천점용허가를 득한 다음 여기에서 한강의 유수를 인용하여 정수과정 등을 거친 후 상수도설비를 이용하여 시민들에게 음용수 등으로 제공하여 오고 있다.
나. 아래 제2의 나.항에서 상세히 보는 바와 같이, 원고는 1988. 12. 30. 피고와 사이에 원고가 사용권을 설정받아 관리하는 충주다목적댐(이하 ‘충주댐’이라 한다) 등의 수자원 개발시설 등에서 공급하는 생·공용수(이하 ‘물’이라 한다)를 피고가 그 관할구역 내의 암사 취수장에서 취수하기로 하는 내용의 계약을 체결한 것을 필두로 하여, 이후 피고 산하의 자양·풍납·강북 취수장에 관한 용수공급계약을 순차로 체결하였다(이하 위 모든 계약을 통틀어 ‘이 사건 용수계약’이라 한다).
다. 한편, 이 사건 용수계약 체결 당시 원·피고와 한강의 하천관리청이었던 건설부 산하 서울지방국토관리청장(이후 그 관리청은 한강홍수통제소장으로 변경되는데, 이하 위와 같은 명칭에 관계없이 ‘한강관리청’으로 통칭한다) 사이에서는, 피고가 총 2,196,000톤/일(이하 특별한 기재가 없는 한 물의 양은 하루당 취수량을 기준으로 하고, ‘/일’의 단위기간 기재를 생략한다)의 기득사용물량(이는 피고가 이 사건 각 용수계약 체결 이전까지 한강 유역의 유수 사용과 관련하여 취수장별로 수회에 걸쳐 점용위치·목적·면적·기간, 유수 사용량 등을 정하여 하천점용허가 및 그에 관한 변경승인을 받을 당시 인정받은 각 취수물량의 합계이다)을 가지고 있다는 것을 전제로 하여 그 초과취수량에 대하여만 용수료를 납부하기로 한 결과 그 무렵 피고는 산하 모든 취수장에서 취수하는 한강 유수 중 위 기득사용물량 2,196,000톤을 초과하는 물량에 대하여만 용수료를 납부하였다.
라. 그런데 2000. 12. 말 이후 위 각 취수장의 폐쇄 또는 취수량 변경과 같은 상황변화가 발생하였음에도 그에 맞는 각 취수장 간 기득사용물량 배분·조정이 이루어지지 아니한 결과, 2004. 4. 무렵 위 각 취수장별로 아래 표에서 보는 바와 같은 잉여 기득사용물량이 생겨나게 되었다.
(단위 : 톤)
순번취수장2000. 12. 말경의 기득사용물량 (①)피고 취수량 (②)잉여 기득사용물량 (③=①-②)용수료 부과대상 (④=②-①)1자양800,000554,000246,00002풍납200,000439,000？239,0003구의960,000570,000390,00004암사236,0001,053,000？817,0005강북0682,000？682,000합 계2,196,0003,298,000636,0001,738,000
마. 원고는 2001년 이후 피고에 대하여 위와 같은 기득사용물량의 취수장별 배분조정·이전없이 위 취수장별 배분을 전제로 각 취수장별 용수료 부과대상 물량을 산출한 다음 여기에 요금심의위원회의 심의 및 당시 건설교통부장관의 승인을 거쳐 결정한 요금을 곱한 금액 상당을 취수장별 용수료로 산정한 후 그 각 취수장별 금액을 합한 총액을 용수료로 산정(이하 이러한 방법에 의한 용수료 산정 방식을 ‘취수장별 공제 방식’이라 한다)하여 납부고지하였고, 피고가 그 고지된 대로의 용수료를 납부함으로써, 결국 피고는 위 잉여 기득사용물량 상당의 용수료 감면을 받지 못하는 것과 동일한 결과에 이르게 되었다.
바. 그런데 피고는 2003. 10. 8.경 국회 환경노동위원회로부터 국정감사를 받는 과정에서 ‘수도 원수 무료사용권인 기득사용물량을 전량 사용하지 못하여 2001년 이후 연간 146억 원의 원수비를 낭비하고 있는바, 상수도 관련 부채를 감안하여 기득사용물량 미사용 문제를 시급히 시정하라’는 지적을 받았고, 이에 따라 2004. 2. 20.경부터 2004. 4. 2.까지 한강관리청과 원고에 대하여 기득사용물량을 총량으로 인정하여 전체 취수장의 취수량을 합산한 물량에서 위 기득사용물량 총량을 공제한 것을 잔여 물량으로 인정한 후 이를 기준으로 용수 사용료를 산정(이하 이러한 용수료 산정 방식을 ‘총량 공제 방식’이라 한다)하거나 잉여 기득사용물량을 다른 취수장의 기득사용물량으로 전환하여 줄 것을 요청하였으나, 유수사용허가 등은 취수지점별로 사용목적·수량·기간 등이 특정되어 있다는 이유로 거절당하였다.
사. 그러자 피고는 2004. 4. 이후부터 원고에게 총량 공제 방식으로 산정한 금원 중에서 1999. 4.분부터 2004. 3.분까지 이미 용수료로 지급한 금원 중 총량 공제 방식으로 산정할 경우 초과 지급한 것으로 계산되는 금원 일부를 임의로 공제하고 나머지 금원만을 용수료 명목으로 지급하였다.
2. 당사자의 주장 및 이에 대한 판단
가. 청구원인에 대한 판단
⑴ 당사자의 주장
㈎ 원고는, 피고가 이 사건 용수계약에 기하여 취수장별 공제 방식에 의하여 산정된 용수료를 원고에게 지급할 의무가 있음에도 불구하고, 아무런 근거 없이 총량 공제 방식에 의한 용수료 산정을 주장하면서 2004. 4.분 이후의 용수료 중 일부를 지급하지 아니하였다면서, 이 사건 소로써 그 중 일부인 2004. 4.분부터 2004. 12.분까지의 용수료 미지급금 및 그에 대한 연체료 합계 11,479,959,130원 상당의 지급을 구한다.
㈏ 이에 대하여 피고는, 이 사건 용수계약이 체결되지 않았거나, 가사 계약이 체결되었다 하더라도, 자신이 이 사건 용수계약 체결 이전부터 하천법 소정의 하천점용허가를 받아 일정량(즉 기득사용물량 해당량)의 하천수(한강 유수)를 취수하여 사용하여 오다가 추가적인 취수의 필요성이 발생하였으나 당시의 물수지분석상 한강 유수 중 추가로 취수가능한 물량이 없는 것으로 판명되어 원고와 사이에 암사 취수장에 관한 용수계약을 체결한 다음 이에 준하여 다른 취수장에 관한 각 용수계약을 체결하게 되었는바, 이 사건 용수계약을 통하여 피고가 원고로부터 공급받기로 한 물 다시 말하여 이 사건 용수계약의 대상 내지 목적물은 기왕의 취수량을 넘어 추가로 취수하게 된 물에 국한되고, 그에 따라 피고가 부담하는 용수료 납부의무도 그와 같이 추가로 취수하게 된 물 즉 모든 취수장의 취수량 합산량에서 기득사용물량 총량을 공제한 나머지에 대하여만 발생하는 것이며, 피고는 원고에게 이와 같이 총량 공제 방식에 의하여 산출된 용수료를 이미 모두 납부하였으므로, 원고의 이 사건 청구는 부당하다고 다툰다.
⑵ 인정사실
다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증의 1 내지 5, 갑 제2, 3호증의 각 1 내지 6, 갑 제4호증의 1 내지 4, 갑 제33호증, 갑 제34호증의 1 내지 5, 갑 제38호증, 을 제1, 2호증, 을 제3호증의 1, 2, 을 제11, 12호증, 을 제13호증의 1 내지 5, 을 제14호증의 1 내지 8, 을 제19, 20호증, 을 제24호증의 1 내지 5, 을 제25호증의 1 내지 5, 을 제26호증의 1 내지 6, 을 제27호증의 1 내지 3, 을 제55호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 모아 보면, 이를 인정할 수 있다.
㈎ 과거 위 자양, 풍납, 구의 취수장 등에서 취수하는 물로 시민들의 수요에 충당하던 피고가, 급증하는 서울의 용수 수요 특히 ‘86아시안게임’과 ‘88서울올림픽’ 개최에 따른 용수 수요의 급증 등에 대비하여 ‘암사 취수장’을 건설하면서 1984. 11. 28. 한강관리청에 대하여 그에 따른 하천점용허가신청을 하자, 한강관리청은 유수인용허가처리지침에 따라 1985. 2. 5. 피고에게 ‘충주댐과 관련된 용수계약의 체결 없이는 하천점용허가가 불가하다’는 통보를 하였고, 당시 건설부장관 역시 위 하천점용허가와 관련하여 수차례에 걸쳐 피고에게 한강의 기준갈수량 중 이미 허가된 수량을 제외하면 가용수량이 없으므로, 충주댐 등의 관리자인 원고(당시 산업기지개발공사였다. 이하 양자를 구분하지 않고 ‘원고’로 통칭한다)와 용수계약을 체결하여야 한다고 통보하였다.
㈏ 그 후 용수계약의 체결 여부 및 용수 사용료 산정 단가에 관하여 원고 및 피고, 한강관리청 사이에 의견 대립이 있던 중, 피고는 1988. 12. 30. 원고와 사이에 다음과 같은 내용으로 원고가 사용권을 설정받아 운영·관리하는 수자원개발시설(다목적댐)에서 공급하는 물을 위 암사 취수장에서 취수하기로 하는 물사용계약을 체결하고 ‘수자원 개발시설에 의한 물 사용 계약서’를 작성하였는데, 그 사용계약서(갑 제1호증의 1) 모두에서는 “원고와 피고는 원고가 사용권을 설정받아 운영 관리하는 수자원 개발시설(다목적댐)에서 공급하는 생·공용수(물)를 서울특별시계 내의 한강에서 피고가 취수함에 있어 하천법 제25조 및 특정다목적댐법시행령 제11조의2와 수공법 제15조의 규정에 의거 사용계약을 체결한다”고 명시하였다.
■ 계약대상 물량 : 1,000,000톤(그 중 143,000톤은 기득사용물량으로 인정, 잔여물량 857,000톤은 용수대 징수계약 대상 물량으로 함)
■ 요금 적용시기 : 1989. 1.부터
■ 요금·적용단가 : 5.94원/톤의 단가를 적용하여, 암사 취수장에서 정수 생산한 물의 총량에서 기득물량 143,000톤을 공제한 잔여물량에 정부가 승인한 단가를 곱하여 산출한 금액
이후 피고는 1989. 1. 20. 한강관리청으로부터 암사 취수장에 대해 점용목적, 점용취지, 점용면적, 유수 인용량 1,000,000톤, 점용기간 등이 특정된 하천점용허가를 받았는데, 그 승인조건에서는 “구의 취수장 확장 승인시 취소하였던 443,000톤(영등포 취수장 240,000톤, 노량진 취수장 203,000톤) 중 300,000톤은 기득사용물량을 인정하였으며, 잔여 물량 143,000톤에 대하여는 금회 암사 취수장 유수 인용 승인량 1,000,000톤에 포함하였음”을 명시하고 있었다.
㈐ 그리고, 그 이후 원고와 피고 사이에서는 피고가 운영하여 오던 위 기존의 취수장들 중 구의 취수장을 제외한 다른 취수장들 및 새로이 추가 건설된 강북 취수장 등과 관련한 물사용계약이 체결되었다(당시 구의 취수장에서는 기득사용물량 중 구의 취수장 몫으로 배분된 범위내에서만 취수를 하는 까닭에 물사용계약이 체결되지 아니하였다는 점은 원고가 이를 자인하고 있다).
즉, ① 자양 취수장에 관하여는 1990. 6. 9. 계약량 500,000톤, ② 풍납 취수장에 관하여는 1990. 11. 14. 계약량 360,000톤, ③ 강북 취수장에 관하여는 1992. 12. 30. 계약량 500,000톤(이는 예정 계약량 2,000,000톤 중 일부인 1단계 계약량이다)으로 하는 내용의 각 물사용계약이 체결되었는데, 그 각 계약은 위 암사 취수장에 관한 계약과는 달리 피고의 물사용승낙청약서에 원고가 승인하는 방식으로 체결되었으며(1장의 용지로 되어 있는데 그 상단부에는 청약문구가, 하단부에는 승낙문구가 기재되어 있다), 취수기간(각 “승인일로부터 영구”), 취수목적(각 “생활용수”), 취수지점과 위 각 계약량 내지 취수물량 등의 기재는 있으나, 기득사용물량이나 단가 등에 관하여는 아무런 기재가 없었다.
㈑ 이 사건 용수계약에서는 그 계약기간에 관하여는 따로 명확히 규정하지 아니하였고, 다만 이 사건 용수계약 중 암사 취수장에 관한 것을 제외한 나머지 용수계약 체결의 근거가 된 ‘댐 및 하구둑 물 사용규정’(원고가 제정하여 1990. 1. 1.부터 시행되다가 1993. 8. 24. 댐용수공급규정으로 개정되었다. 이하 ‘댐용수규정’이라 한다)에서는 ‘댐용수의 사용기간은 1년을 원칙으로 하여 그 사용기간 만료일 이전에 댐용수 사용계약이 해지 또는 변경되지 아니하면 사용계약은 사용기간을 1년으로 하여 종전과 동일한 조건으로 갱신된 것으로 본다’고 규정(댐용수규정 제6조의2 제3항, 제6항)하고 있었던바, 원고가 이후 매년 초 피고에게 위 암사·자양·풍납·강북 취수장과 관련한 각 사용승낙서를 보내는 방법으로 위 각 용수계약이 갱신되어 왔다.
그런데, 원고는 이 사건 소송이 제기(2005. 8. 25.)되기 이전인 2005년분 사용승낙서들까지는 각 취수장별 ‘사용계약량’만을 표시하다가, 2006. 1. 31. 피고에게 보낸 2006년분 각 취수장별 사용승낙서를 통하여 처음으로 위 사용계약량 외에 각 취수장별 ‘기득사용물량’을 보충 기재하였다.
㈒ 그 후 2000. 말경까지의 기간에 있어서는, 일부 취수장의 폐쇄·취수량 변경 등으로 인하여 잉여 기득사용물량이 발생한 경우 원고가 피고의 요청을 받아들여 위 사용승낙상의 사용계약량을 조정함과 동시에 용수료를 산정함에 있어 당해 취수장에서 취수한 물의 총량에서 당해 취수장에 그동안 인정되어 온 기득사용물량뿐만 아니라 다른 취수장에서 발생한 잉여 기득사용물량 중 일부를 더한 물량을 공제한 후 그 잔여 물량에 소정의 용수단가를 곱하는 방식에 의하여 용수료를 산정함에 따라, 피고는 위 기간 동안 위 기득사용물량 2,196,000톤 전부에 대하여 용수료 납부를 면제받았는데, 위와 같은 원고의 조정 결과 2000. 12. 말경 위 기득사용물량은 자양 취수장 800,000톤, 구의 취수장 960,000톤, 풍납 취수장 200,000톤, 암사 취수장 236,000톤이 배분되어 있는 것으로 간주되어 피고는 그 초과 취수분에 대하여서만 용수료를 납부하였다.
㈓ 유수사용에 관한 하천점용허가를 함에 있어 가장 중요한 판단 인자인 물수지분석의 기준이 되는 기준갈수량은 각각의 하천별로 정해지는데, 이것은 과거 10년 동안 연 355일간 흐르던 물 중 최저량 즉 갈수량을 말하므로, 연중 당해 하천에 흐르는 최저 지표수위에 해당한다. 그리고 기준갈수량은 하천유수를 취수하는 개별 취수지점의 기준갈수량이 아니라 국가에서 고시하는 특정 지점(한강은 인도교)의 기준갈수량을 의미한다. 이는 하천의 물은 상·하류 공동으로 이용해야 하기 때문에 한강수계 전체의 기준이 되는 인도교 지점을 기준으로 삼기 때문이며, 따라서 취수하고자 하는 개별 지점의 기준갈수량은 한강관리청의 유수사용허가 내지 하천점용허가 여부에 영향을 미치지 않는다.
⑶ 판단
㈎ 이 사건 용수계약의 성립 여부 및 상호간의 관계
위 인정사실에 비추어 추론되는 다음과 같은 사정들 즉, ① 피고는 암사 취수장을 건설하여 취수하고자 하기 전까지는 한강의 기준갈수량 범위에서 피고에게 배분되어 있는 유수를 취수하는 것으로 시민들의 용수수요를 충족시킬 수 있었으나, 그 용수수요가 증가하여 추가적인 취수가 필요하게 되자 부득이 유일한 대안인 용수 유상공급이라는 방안을 찾게 되었고, 이것이 원·피고 사이의 암사 취수장에 관한 용수계약이라는 모습으로 구체화되었던 것으로 보이는 점, ② 이에 따라 그 계약서(갑 제1호증의 1)에서는 그 용수계약이 암사 취수장의 취수에 관한 것이 아니라 한강에서 피고가 유수를 취수함에 필요한 사항을 규율하고자 체결되는 것임을 명시하면서 그 취수지점으로 ‘암사 취수장’을 지정한 것으로 봄이 상당한 점, ③ 그 무렵 피고가 운용하던 다른 취수장들 중 구의 취수장에 관하여는 아예 용수공급계약이 체결되지도 아니하였고, 자양과 풍납 취수장에 관하여는 위 최초의 용수계약 체결일로부터 약 1년 6개월과 1년 11개월이 지난 후 일응의 용수공급계약이 체결되기는 하였지만, 통상적인 매매계약 내지 공급계약에서 작성되는 내용과 형식을 갖춘 계약서(갑 제1호증의 1)를 사용하였던 암사 취수장의 경우와 달리 사용계약량 정도만이 표시된 간이한 형태의 계약서에 의하였던바, 이는 위 3군데의 취수장들은 피고가 그동안의 관행대로 하천점용허가를 받아 한강의 유수를 취수함에 그치는데 비하여 신설된 암사취수장의 경우 취수물량의 대부분이 한강의 유수가 아니라 원고가 사용권한을 가지고 있는 댐의 저수이었던 점에 기인한 체약형식상의 차별이었던 것으로 보이는 점, ④ 이 사건 용수계약의 내용으로 편입된 댐용수규정에 의하면 용수료 산정의 근거가 되는 사용량은 위 각 용수계약에서 미리 정하여 놓은 ‘사용계약량’을 기준을 하는 것이 아니라 피고가 실제로 취수한 물량을 가리키는 ‘검침량’을 기준으로 산출되는바, 결국 이 사건 각 용수계약상의 사용계약량은 일응의 예상 사용량이자 하천점용허가상 취수물량의 상한으로서의 의미를 가지는 점, ⑤ 원래 원고의 피고에 대한 용수공급은 원고가 사용권한을 가지고 있는 댐에서 피고의 정수장까지 별도의 도수관로(導水管路)를 설치하여 이루어질 수도 있지만, 이 사건에서와 같이 원고는 댐의 저수를 한강에 방류하고 그 하류에서 피고가 취수하는 방식은 한강을 일종의 자연 도수관로로 사용하는 것이고[이 사건 최초의 용수계약이 체결되기 전 법제처는 ‘댐법은 댐에서 방류되어 하천에 흐르는 물을 취수하여 사용하는 것을 댐의 저수를 사용하는 주된 방법으로 보고 있다’는 취지의 유권해석을 하였고(갑 제12호증), 원·피고는 이를 받아들여 위 용수계약을 체결하였는데, 이에 관하여는 현재에도 당사자 사이에 다툼이 없다], 피고가 어느 취수장에서 원고가 방류한 댐의 저수를 취수하는가의 문제는 용수공급 방법의 문제에 지나지 않으므로, 취수장별로 물사용계약서가 작성되었다고 하여 취수장별로 별개의 계약이 체결되었다고 볼 것은 아닌 점, ⑥ 원고는 피고 산하 구의 취수장에 관하여는 아예 용수계약을 체결하지도 아니하였을 뿐만 아니라 각각의 취수장별로 용수료를 고지·청구한 것이 아니라 모든 취수장의 용수료를 한데 모아 고지·청구하였고, 이 사건 용수계약 체결 후 피고에게 매년 초 보내 준 각 사용승낙서에 사용계약량만을 표시하다가 이 사건 소송이 제기된 연후에야 갑자기 취수장별 기득사용물량을 표시하기 시작한 점 등에 동일한 당사자 사이에서 동일한 물건을 동일한 목적으로 공급하기로 하는 계약이 순차적으로 체결될 경우 나중에 체결된 계약은 앞서 체결된 계약의 공급량에 대한 부분을 추가 내지 확장하기로 하는 합의로 봄이 상당하다는 점까지 보태어 보면, 원고와 피고 사이에서 암사 취수장에 관한 최초의 용수계약에 뒤이어 체결된 다른 취수장들에 관한 각 용수계약은 주로 사용계약량(또는 예상 사용량)과 용수 공급방식(또는 이행인수의 장소와 물량)과 관련하여 기본적인 계약에 해당하는 암사 취수장에 관한 위 용수계약의 내용을 보충하거나 변경하는 합의로 봄이 상당하다.
이 점에서 위 각 취수장별로 복수의 용수계약이 체결되었음을 전제로 하는 원고의 주장은 이유 없다.
㈏ 이 사건 용수계약상 용수료 산정 약정의 내용
나아가 이 사건 용수계약상 용수료 산정 방식에 관하여 보건대, 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 모아 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 피고가 1970년경 구의 취수장에서 하천점용허가를 받은 것을 위시하여 이후 한강 유역의 유수 사용과 관련하여 각 취수장별로 점용위치와 취수물량을 특정하여 하천점용허가 및 변경승인을 받아 그에 기하여 한강 유수를 취수하여 왔으므로, 이 사건 용수계약 체결 이전부터 피고의 한강 유수 취수에 관한 제반 사항은 일관하여 각 취수장별로 관리되어 왔다고 보이는 데다가, 이 사건 용수계약 중 암사 취수장에 관한 용수계약에서는 명확하게 기득사용물량을 규정하고 있는 점, ② 이 사건 용수계약 체결 당시 각 취수장별 점용위치 및 취수 물량과 같은 취수허가의 기준이 이 사건 용수계약의 내용으로 이어진 것으로 보아야 할 것인 점, ③ 피고가 2004. 2.경 원고에 대하여 기득수리권 물량을 총량으로 인정하여 용수료를 산정하여야 한다면서 이의를 제기하기는 하였으나, 1988. 12. 30. 최초로 원고와 사이에 용수계약을 체결한 이래 2004. 2.경까지 약 15년 남짓한 기간 동안 잉여 기득수리권의 전환을 요구한 적이 있었을 뿐 기득수리권 물량을 총량으로 인정하여 용수료를 산정하여야 한다는 취지로 이의를 제기한 사정이 엿보이지 아니할 뿐만 아니라, 원고가 피고의 잉여 기득사용물량을 다른 취수장으로 전환하여 달라는 요구를 거절한 2001년경부터 2004. 3.경까지 3년 남짓한 기간 동안, 피고가 원고에게 특별한 이의 없이 종전과 같이 각 취수장별로 기득사용물량을 공제하는 방식에 의하여 산정한 금액 상당을 용수료 명목으로 지급하였던 점 등에 비추어 보면, 원고와 피고는 이 사건 용수계약 체결 당시 각 취수장별로 취수한 물량에서 각 취수장별로 정하여진 기득사용물량을 공제한 잔여 물량에 단가를 곱하는 방식에 의하여 용수료를 산정하기로 약정하였다고 봄이 상당하다.
나. 피고의 불공정한 법률행위 항변에 대한 판단
⑴ 그러나, 객관적으로 급부와 반대급부 사이에 현저한 불균형이 존재하고 주관적으로 그와 같이 균형을 잃은 거래가 피해 당사자의 궁박, 경솔 또는 무경험을 이용하여 일정한 법률행위가 이루어진 경우에 그 법률행위는 민법 제104조에 규정된 불공정한 법률행위로서 무효인바( 대법원 2008. 2. 1. 선고 2005다74863 판결 등 참조), 피고는 이러한 법리에 터잡아, 원고 주장의 용수료 산정 방식 즉 취수장별 공제 방식에 관한 약정이 불공정한 법률행위에 해당하여 무효라고 주장하므로, 이에 관하여 본다.
⑵ 객관적 요건
먼저 불공정한 법률행위의 객관적 요건인 급부와 반대급부 사이의 불균형이 존재하는지 여부에 관하여 본다.
무릇, 사법(私法)적 형식에 의해 이루어지는 행정활동의 경우에도 그것이 수도·전기·가스 등 공공급부와 같이 ‘직접’ 공익을 실현하기 위한 것이라면 공법(公法)적 구속, 특히 평등권·재산권 등을 비롯한 기본권의 적용을 받게 되므로, 이 사건 각 용수계약 중 위와 같은 용수료 산정에 관한 부분은 그 효력이 그대로 인정될 수 있을 것인지가 면밀히 검토될 필요가 있다. 즉, 행정주체는 국고보조활동이나 수익경제활동과 같은 순수한 국고행정영역에서뿐만 아니라, 관리행정(단순고권적 행정)영역에서도 전기·가스 등 에너지 공급, 교통역무제공, 상수공급 및 하수처리, 폐기물처리, 자금조성 등 개인의 생존에 필수적인 급부를 제공하는 생존배려행정을 위하여 사법(私法)형식으로 활동하고 있으며, 행정주체에게는 법질서에 의하여 명시적으로 공법적인 작용이 요구되고 있지 않는 한 그리고 명령과 강제를 통한 행정목적의 수행이 필요하지 않는 한 자신의 행정목적 수행을 위하여 사법형식과 공법형식을 선택할 권한이 부여되어 있으므로 그에 따른 사법상의 효력이 인정되어야 할 것이나, 이러한 생존배려행정은 본래의 공행정 내지 실질적인 공행정에 해당하여 공법적으로 판단되어야 하는 급부행정역역 속함에도 행정주체가 사법형식으로 활동한다면 이는 완전한 사적자치(私的自治)에 맡겨져 있지 않으며 평등권 등 기본권을 비롯하여 일련의 공법적 기속에 예속된다.
그러므로 일련의 공법 규정 등에 의한 적정한 용수료 산정 방법에 관하여 본다.
댐저수 사용료 즉 용수료에 대한 최초의 법령상 근거가 마련된 특정다목적댐법 시행령(1982. 3. 31. 대통령령 제10778호로 개정된 것) 제11조의2(사용료의 수납 등) 제1항은 ‘댐사용권자는 당해 댐의 저수량 중 일정량을 사용하고자 하는 자로부터 사용료를 받을 수 있다’는 취지로, 제2항은 ‘댐사용권자는 제1항의 규정에 의하여 사용료를 받고자 할 때에는 그 산출방법과 수납방법 및 수납기한 등을 정하여 미리 건설부장관의 승인을 얻어야 한다’는 취지로 각 규정하였고(위 시행령의 상위법인 특정다목적댐법에는 사용료에 관한 규정이 없다), 이에 따라 원고가 제정하여 건설부장관의 승인을 받은 ‘댐 및 하구둑 물사용규정’(댐용수규정의 전신으로, 1989. 12. 6. 제정되어 1990. 1. 1.부터 시행되었다)도 제30조 제3항에서 ‘물의 요금계산은 제29조의 규정에 의하여 계량한 취수량에 제1항의 규정에 의한 단가를 곱한 금액으로 하되, 하천관리청 또는 특정다목적댐법 제36조의 규정에 의하여 댐수탁관리자로부터 인정받은 기득사용물량이 있을 경우에는 전체 취수량에서 이를 공제한 물의 양을 취수량으로 한다’고 규정함으로써 처음으로 기득사용물량에 관한 명시적인 조항을 두었다. 그리고 그 이후 특정다목적댐법의 대체법률로 제정되어 원고의 용수료 부과·징수의 법률적 근거가 된 댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률(1999. 9. 7. 법률 제6021호로 제정된 것, 이하 ‘댐법’이라 한다) 제35조 제1항 본문에서는 ‘댐사용권자인 원고는 당해 댐의 저수를 사용하는 자로부터 사용료를 받을 수 있다’고 규정하면서도 그 단서에서 ‘다만, 댐건설 이전에 하천법 제33조의 규정에 의한 하천의 점용허가를 받아 하천의 물을 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다’고 규정하고 있으며, 댐용수규정 제17조는 ‘당월사용량은 당월검침물량에서 전월검침물량과 기득사용물량을 뺀 나머지로 계산하는데, 여기에서 기득사용물량은 댐설치 이전에 하천법 제33조의 규정에 의거 유수점용허가를 득한 물량을 의미한다’는 취지로, 제19조 제3항은 ‘고객이 2이상의 취수시설을 이용하여 댐용수를 취수 사용하는 경우 고객의 요구가 있을 시 동일 고객의 시설별 용수사용량을 통합하여 요금을 계산할 수 있다’는 취지로 각 규정하고 있다.
한편, 원고 등이 충주댐 등의 다목적댐을 건설·관리하면서 댐에 저수된 수량의 배출량을 조절하여 한강 유역 등에 일정한 물량의 유수를 공급함으로써 서울 시민들에게 안정적으로 음용수 등을 공급할 수 있게 된 것이므로, 기존 유수 물량에 근거한 기득사용물량을 초과하여 취수하는 부분에 관하여는 피고가 용수료를 지급할 의무를 부담하는 것이 댐법 등이 상정하고 있는 수익자 부담의 원칙에 부합한다고 보이는 점, 이에 따라 댐법은 각종 댐건설과 관련한 건설비용 등을 포괄하는 용수의 사용료를 당해 댐의 저수를 사용하는 수익자 등이 부담하도록 하되, 다만 댐건설 이전에 하천점용허가를 받아 취수하던 자의 기득사용물량을 무상으로 공급하도록 함으로써 수익자 부담의 원칙과 기득권자 신뢰 보호의 원칙을 조화하기 위하여 제35조 제1항 단서를 규정하는 한편, 댐용수규정상으로는 이용자의 요구에 기하여 이용자별로 용수사용량을 통합하여 요금을 계산하도록 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 댐저수 사용자에 대한 용수료의 산정에 있어서는 각 취수장별 기득사용물량 공제 방식이 아닌 사용자별 기득사용물량 총량 공제 방식에 따르는 것이 위 법문의 규정이나 입법취지에 부합한다.
법령에 규정되어 있는 이와 같은 용수료 산정방식이 실제 이 사건 용수계약의 내용에 포함되어 있는지는 의문이나, 적어도 이와 같은 공법 규정상의 기준은 서울특별시 주민의 상수원을 이루는 이 사건 각 취수장에 관한 용수계약이 앞서 본 생존배려행정의 영역에 속한다는 점을 고려할 때 적용대상자들 간에 평등하게 적용되어야 한다는 공법적 기속을 받게 된다고 봄이 상당하다. 그렇다면, 위 공법규정에 의한 산정기준 즉 사용자별로 기득사용물량을 총량 공제하는 방식은 이용자인 피고가 기득사용물량의 이전 또는 총량 공제 방식에 의한 용수료 산정을 요구하고 있는 이 사건에 있어서 적정한 용수료 산정의 기준이 된다고 볼 수 있고, 나아가 이를 급부와 반대급부 사이의 불균형 여부를 판단하는 기준으로 삼을 수 있다.
이를 전제로 이 사건 용수계약상의 용수료를 취수장별 공제 방식과 총량 공제 방식에 의하여 산출하는 각각의 경우를 비교하여 보면, 별지 2004년 및 2005년 용수료 비교 계산표 기재와 같이 연간 100억 원을 전후한 용수료의 차이가 발생한다(이러한 차이는 용수료의 단가가 매년 인상되는데 따른 것으로서, 시간이 지날수록 차액 규모가 증가하게 될 것으로 추정된다). 여기에 앞서 본 다음과 같은 사정들 즉, 이 사건 원고의 용수 공급은 자연 도수관로인 한강을 이용한 까닭에 이 사건 용수계약이 체결된 이후 한강에 흐르는 유수에는 댐의 건설 이전부터 흐르던 물(정확하게는 기준갈수량에서 하천유지유량을 뺀 물량 중 다른 유수이용권자에게 배분되지 아니하여 피고가 취수할 수 있는 물량에 해당하는 2,196,000톤의 기득사용물량을 가리킨다)과 댐의 건설로 이용가능하게 된 물 중에서 이 사건 각 용수계약에 기하여 원고가 방류(공급)한 물이 혼재되어 있었고, 피고는 산하 취수장의 취수 설비를 이용하여 이를 취수하여 온 사실, 총량 공제 방식을 통한 용수료의 산정 즉 피고 산하 각 취수장 사이에서 각 취수장별 기득사용물량의 이전 내지 전환을 허용하는 것은 특정 용수이용자인 피고와 용수공급자인 원고 사이의 용수료의 수액에 변화를 가져올 뿐(이는 피고가 각 취수장별로 취수하는 물량 중 하천점용허가만에 기하여 취수하는 물량과 원고의 저수로부터 공급받는 물량의 구성비율이 달라졌다는 의미이기도 하다), 피고 이외의 다른 용수이용자에 대한 관계에 있어서는 권리의 경합이나 충돌은 물론이고 용수료의 액수 등과 관련하여서도 아무런 영향을 미치지 아니하여 원고가 달성하려는 공익증진에 별다른 영향이 없는 점 등을 모아 보면, 동질의 재화(물)를 공급받으면서 단순히 용수료의 산정에 관한 기득사용물량의 공제 방식을 정한 이 사건 용수계약으로 인하여 위와 같이 막대한 금액상의 차이가 발생한다는 것은 급부와 반대급부 사이에 현저한 불균형이 존재하는 경우라고 봄이 상당하다.
⑶ 주관적 요건
다음으로, 주관적 요건, 즉, 이 사건 용수계약이 피고의 궁박, 경솔 또는 무경험에 의한 것인지 여부에 관하여 본다.
관련법령의 규정취지나 그에 따른 용수료 산정방식이 위와 같음에도, 이 사건 용수계약과 같이 그동안 하천점용허가를 받아 일정량의 하천유수를 취수하여 오던 자에게 다목적댐의 건설로 확보된 저수를 공급하면서 그 저수공급의 대가 즉 용수료를 정함에 있어서 취수장별로 기득사용물량을 고정시켜 놓은 다음 취수장별 취수량의 변동에 따른 기득사용물량의 이전을 허용하지 않는 이 사건 용수계약은 비록 사법상 계약형식을 취하고 있기는 하나, 이를 허용하는 것은 그 실질에 있어서는 공행정에 해당하는 행정주체의 행위가 당연히 예속되어야 할 일련의 공법적 기속을 회피하게 하는 것으로서 이른바 ‘행정주체의 사법영역으로의 도피’를 용인하여 자의적인 행정행위가 가능하도록 방임함에 다름 아니라는 측면이 있어 진정한 사법상 계약으로서의 효력을 인정할 것인지를 신중히 검토할 필요가 있다.
하천법(2008. 3. 21. 법률 제8974호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제33조 제1항 제1호는 ‘하천구역 안에서 유수의 사용을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 관리청의 허가를 받아야 한다’고, 제85조 제4호는 ‘ 제33조 제1항( 제6호를 제외한다)에 위반하여 하천을 점용한 자는 2년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다’고 각 규정하고 있으며, 수공법 제15조 제1항에서는 ‘원고가 관리하는 수자원 개발시설이나 수도시설에 의하여 공급되는 물·수자원 개발시설 또는 그 수면을 사용하고자 하는 자는 원고와 사용계약을 체결하여야 한다’고 규정하고 있다. 따라서, 그동안 하천점용허가를 받아 취수하여 오던 기득사용물량만으로는 시민들의 용수수요에 대응할 수 없게 되어 추가로 취수장을 건설하여야 할 경우, 피고는 한강관리청으로부터 선행조건으로 하천점용허가를 얻을 것을 요구받고 있으며, 이는 형벌의 제재에 의하여 담보된다.
그런데 이 사건 각 용수계약 체결 무렵 피고로서는 ‘86아시안게임’과 ‘88서울올림픽’ 개최 등과 같은 국가적인 사업수행뿐만 아니라 시민 생활 수준의 향상과 도시규모의 급속한 확대로 인하여 급증하는 서울의 용수 수요에 대응하기 위하여 추가 취수장 건설이 시급하고도 긴요한 상황이었던 반면, 한강의 물수지 분석결과 기준갈수량 중 하천유지유량을 제외한 취수가능물량 전부가 피고를 비롯한 다른 유수 이용권자에게 모두 배분되어 있어서 별도의 용수공급계약을 체결하지 않고서는 하천 유수의 사용을 위한 하천점용허가가 불가능한 상황이었고, 이에 따라 한강관리청이 피고에 대하여 추가로 취수할 유수 확보를 위하여 원고와 사이에 용수공급계약을 체결하여야만 위 취수장에 관한 하천점용허가가 가능하다고 통지한 사실, 피고가 그 요구대로 원고와 사이에 1988. 12. 30. 암사 취수장에 관한 용수공급계약을 체결하자 비로소 한강관리청이 피고에 대하여 그에 관한 하천점용허가를 한 사실은 앞서 본 바와 같다.
그렇다면, 용수료의 산정을 취수장별 공제 방식에 의하기로 한 이 사건 용수계약은 형벌의 제재에 의하여 뒷받침되는 하천점용허가를 받기 위하여 사실상 강요된 것이고, 서울 시민의 생존배려에 불가결한 용수공급을 위하여 불가피한 조치였다고 할 것이므로, 당시 피고의 궁박한 사정을 기반으로 체결된 것이라고 봄이 상당하다.
⑷ 판단
이러한 모든 사정을 종합하여 판단하건대, 이 사건 용수계약 중 원고 주장의 취수장별 공제 방식에 의한 용수료 산정에 관한 약정 부분은 불공정한 법률행위로서 무효이고, 따라서 이 사건 용수계약에 의한 용수료 산정은 총량 공제 방식에 의함이 상당하다.
다. 소결론
한편, 피고가 원고에게 총량 공제 방식에 의하여 산정한 금원 중에서 이미 용수료로 지급한 금원 중 총량 공제 방식에 의한 용수료를 초과 지급한 것으로 계산되는 금원 일부를 상계한 나머지 금원 전부를 용수료 명목으로 지급한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 이로써 피고의 원고에 대한 용수료 지급 의무는 존재하지 아니하므로, 이 점에 있어서도 원고의 이 사건 청구는 이유 없다.
[이와 관련하여 원고는, 피고의 주장과 같이 이 사건 각 취수장 간 기득사용물량의 이전(전환)을 인정하거나 총량 공제 방식에 의하여 용수료를 산정할 경우 이는 피고로 하여금 취수지점을 임의로 변경하는 것을 허용하는 것과 동일한 결과에 이르게 되는데, 이와 같이 취수지점을 상류로 이전할 경우 그 양 취수지점 사이 한강 구간의 유수감소에 따른 유속저하가 환경오염을 유발하게 되고, 이는 원고의 설립목적에 배치되는 결과를 초래한다는 이유로, 피고의 주장은 받아들여져서는 아니된다고 다툰다.
살피건대, 원고가 한강 등 수자원을 종합적으로 개발·관리하여 생활용수 등의 공급을 원활하게 함과 동시에 수질을 개선하여 국민생활의 향상과 공공복리의 증진에 이바지할 의무를 부담하고 있음은 명백하고( 수공법 제1조), 갑 제43호증의 기재에 변론 전체의 취지를 모아 보면, 한강 하류 취수장에서 취수하던 물량을 상류 취수장에서 취수하는 것으로 취수지점별 취수량을 변경할 경우 그 구간에 있어서의 하천유수가 감소하여 유속이 저하되고 이로 인한 하천수의 수질악화가 촉발될 수 있다는 점은 인정된다.
그러나, 원고가 주장하는 바와 같은 취수장별 공제 방식에 의한 용수료의 산정이 환경보호의 문제 내지 하천관리의 문제와 긴밀하게 맞물려 있는 것이라면 취수지점과 취수량에 따라 하천(한강)의 구간별로 환경상의 차이가 유발되므로 용수료도 그에 맞추어 원래부터 취수장별로 서로 다른 단가를 적용하여야 할 것인데, 실제에 있어서는 전국의 모든 댐저수에 대하여 단일 요금제를 적용하여 오고 있는 점, 각 취수장에서의 하천점용허가는 원고가 주장하는 바와 같은 수질에의 영향을 고려하여 내려지게 되는 것인데 피고가 일부 취수장에서 기득사용물량을 사용하지 아니하고 다른 취수장에서 이를 사용한다 하더라도 이는 각 취수장에서의 하천점용허가상 취수가능물량 범위내에서 이루어지는 것인 점, 피고가 취수하는 물량에 변화가 없는 한에 있어서는 한강의 유량·유속은 최하류 취수장을 지나면서 취수장별 취수량 변화 전과 동일하게 복원된다는 점에서 피고 산하 각 취수장에서의 취수량을 변경시키는 것이 한강의 환경오염이나 한강관리에 미치는 영향은 원고가 주장하는 것과 같이 심대하다고 보기 어려운 점 등에 비추어 보더라도, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.]
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 이와 결론을 달리한 제1심 판결은 부당하므로 이를 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 장석조(재판장) 구창모 윤성묵