【원고, 항소인 겸 피항소인】
에스에이치공사 (소송대리인 법무법인(유한) 에이펙스 담당변호사 김주완)
【피고, 피항소인 겸 항소인】
서울특별시 강남구청장 (소송대리인 법무법인(유한) 세광 담당변호사 이중광 외 1인)
【제1심판결】
서울행정법원 2015. 1. 8. 선고 2013구합51572 판결
【변론종결】
2015. 10. 14.
【주 문】
1. 제1심 판결 중 피고 패소부분을 취소하고, 위 취소부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.
2. 원고의 항소를 기각한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2012. 12. 27. 원고에 대하여 한 10,663,408,490원의 폐기물처리시설 부담금 부과처분 중 3,112,717,982원을 초과하는 부분을 취소한다.
2. 항소취지
가. 원고
제1심 판결 중 다음에서 취소를 명하는 부분에 해당하는 원고 패소부분을 취소한다. 피고가 2012. 12. 27. 원고에 대하여 한 폐기물처리시설부담금 중 2,954,311,618원의 부과처분을 취소한다.
나. 피고
제1심 판결 중 피고 패소부분을 취소하고, 위 취소부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 제1심 판결 인용 부분
가. 이 법원의 판결 이유 중 ‘1. 처분의 경위, 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 나. 관계 법령 다. 인정 사실’ 부분은 아래 나.항과 같이 일부 고쳐 쓰는 외에는 제1심 판결의 해당 부분(제2면 제6행부터 제9면 제3행까지) 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
나. 고쳐 쓰는 부분
○ 제5면 제18행의 다음 행에 “③ 부지매입비용도 이 사건 부담금 부과처분시점(2012년)을 기준으로 산정되어야 할 것인데, 납부계획서 제출 이후 재산정된 조성원가를 반영하지 않은 것은 위법하다.”를 추가한다.
2. 판단
가. 1일 발생 예정 폐기물량 산정의 위법 여부
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결 제10면 제20행의 “자료가 없는 점” 다음에 아래의 내용을 추가하는 외에는 제1심 판결의 이유 제2의 라.1)항의 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
“⑤ 원고는, 1일 발생 예상 폐기물량을 산정함에 있어 가장 최근의 통계자료인 ‘2011 전국 폐기물 발생 및 처리현황‘을 기준으로 하여야 한다고 주장하나, 위 통계자료는 2012. 12. 27. 최종적으로 작성이 완료되어 2012. 12. 31.에서야 비로소 환경통계정보로 등재되고 2013. 1. 18. 이후 간행물이 제작되어 공표되었으므로 피고가 2012. 12. 27. 이 사건 처분을 하면서 위 통계자료가 아니라 2010년 통계자료를 기준으로 폐기물량을 산정한 것에 어떠한 잘못이 있다고 보기 어려운 점(을 제22호증의 1, 2 참조)”
나. 부지매입비용 산정의 위법 여부
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결 제14면 제7행의 ”따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다“를 삭제하고, 그 다음 행에 아래의 내용을 추가하는 외에는 제1심 판결의 이유 제2의 라.2)항의 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
“또한 갑 제12, 20호증, 을 제5, 6호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면 원고는 2011. 12. 5. 피고에게 「폐기물처리시설 설치비용부담금 납부계획서」를 제출할 때뿐만 아니라 이 사건 처분 직전인 2012. 12. 20. 다시 피고에게 「폐기물 처리시설 설치이용 부담금 부과에 대한 의견서」를 제출하면서도 택지조성원가를 3,123,519원/㎡으로 산출하여 부지매입비용을 산정하였고 이에 피고도 이 사건 처분 당시 위 택지조성원가를 그대로 적용하여 부지매입비용을 산정한 사실을 인정할 수 있는 점, 원고가 당초 위 택지조성원가를 산출하는 과정에서 어떠한 하자가 있었다고 볼 만한 사정이 없고 피고가 이 사건 처분 당시 이 사건 사업지구의 택지조성원가가 납부계획서 제출 당시보다 하락하였다거나 원고가 산출한 택지조성원가 내역에 착오나 오류가 있음을 알았거나 알 수 있었다고 볼 만한 자료도 없는 점, 갑 제13, 17 내지 19호증의 각 기재에 의하면 원고가 2012. 10.경 다시 산정한 택지조성원가는 2,200,126원/㎡으로 납부계획서 제출 당시보다 다소 하락한 금액인 사실을 인정할 수 있으나 이는 원고가 소송수행한 사건의 판결 등을 고려하여 임의로 이주대책자 생활기본시설설치비와 용지비 산정 내역 등을 일부 변경함에 따른 것이므로 그것만으로는 피고가 이 사건 사업지구의 택지조성원가를 3,123,519원/㎡로 하여 부지매입비용을 산정한 것이 현저히 부당하다고 보여지지 않는 점, 관계 법령에서 부지매입비용 산정의 기초가 되는 택지조성원가의 기준시점에 관하여 달리 아무런 규정을 두고 있지 않은데 지방자치단체의 장이 사업시행자의 의견을 존중하여 납부계획서에서 산출된 택지조성원가를 그대로 적용하여 부지매입비용을 산정한 것이 위법하다고 보기는 어려운 점 등에 비추어 보면, 피고가 이 사건 처분 당시 부지매입비용을 산정하면서 납부계획서 제출 후에 원고가 재산정한 조성원가를 반영하지 않았다고 하여 위법하다고 볼 수 없다.
따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.”
다. 시설설치비용 산정의 위법 여부
1) 법 시행령 제4조 제3항은 시설 설치에 드는 비용에 관하여 ⅰ) 소각시설의 경우 ‘1일 처리능력 200톤 규모의 소각시설’을 설치하는 데 드는 비용의 톤당 단가(톤당 설치비용)에 1일 발생 예상 폐기물량 중 재활용되는 폐기물량, 불연성폐기물량 및 가연성폐기물 중 음식물류폐기물처리시설에서 처리할 예정인 유기성폐기물량을 뺀 폐기물 전량의 톤수를 곱하고 ⅱ) 음식물류폐기물처리시설의 경우 ‘1일 처리능력 30톤 규모의 퇴비화·사료화 시설을 설치하는 데 드는 비용의 톤당 단가(톤당 설치비용)에 1일 발생 예상 폐기물량 중 분리배출되는 음식물 등 유기성폐기물 전량의 톤수를 곱하여 산출하도록 규정하고 있으며, 이 사건 조례 제7조 제2항은 톤당 설치비용의 구체적 산정방법에 대해 ‘당해 연도에 완공 또는 완공 예정인 수도권 지역 시설의 톤당 평균 설치비용을 기준으로 하되, 당해 연도에 완공 또는 완공예정 시설이 없을 경우 최근 5년 이내 설치된 시설 중 최근 년도에 완공된 2개 시설의 평균 톤당 설치비용을 적용한다’고 규정하고 있다.
2) 관계 법령, 위 각 증거와 앞서 본 사실 및 당심에서 추가로 제출된 을 제21호증의 2, 3의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들 즉, ① 법 제6조 제1항, 법 시행령 제4조 제5항의 해석상 택지 개발사업자인 원고의 폐기물처리시설 부담금 납부의무는 피고가 원고 제출의 납부계획서에 대한 적정 여부를 확인한 후 실제로 부담금 부과처분을 한 시점에 성립하고, 실제로 폐기물처리시설을 설치하는 시점에 보다 근접한 시점인 부과처분시를 기준으로 시설설치비용을 산정하는 것이 정책적으로 타당한 면이 있다고 하더라도 관계 법령에서 시설설치비용의 기준시점에 대하여 달리 아무런 규정을 두고 있지 아니한 이상 피고가 납부계획서 제출시점을 기준으로 시설설치비용을 산정하였다는 것만으로 당연히 이 사건 처분이 위법하게 된다고는 볼 수 없는 점, ② 이 사건 조례 제7조는 폐기물처리시설의 설치를 원활히 한다는 법의 목적을 실현하기 위하여 부여받은 입법형성의 재량권에 기초하여 폐기물처리시설의 시설설치비용 산정방법을 구체적으로 정한 것인데 그 문언만으로는 ‘당해 연도’가 부담금 부과처분을 하는 시점을 의미하는 것이라고 단정하기 어려운 점, ③ 원고는 2011. 12. 5. 피고에게 폐기물처리시설부담금 납부계획서를 제출하였으나, 피고는 2012. 3. 21.경 원고에게 관련 사건(서울행정법원 2011구합27704호)에 관한 판결결과에 따라 이 사건 사업지구에 대한 폐기물처리시설 부담금을 부과하겠다고 회신하였으며, 그 후 위 사건의 판결이 2012. 12. 7. 확정되자 2012. 12. 20. 원고로부터 폐기물처리시설 부담금에 관한 의견서를 제출받아 그 의견을 반영하여 2012. 12. 27. 원고에게 이 사건 처분을 하기에 이른 점, ④ 원고는 위 의견서 제출 당시 최근 5년 이내 설치된 시설 중 최근 완공된 2개 시설의 평균 톤당 설치비용을 적용해야 함을 전제로 소각시설에 대하여는 2008. 7. 완공된 이천시 소각시설(톤당 설치비용 310,740,000원)과 2011. 8. 31. 완공된 파주운정환경관리센터(톤당 설치비용 436,692,000원)의 평균비용(톤당 설치비용 373,716,000원)을, 음식물처리시설에 대하여는 2011. 7. 1. 준공된 의정부시 음식물지원화시설(톤당 설치비용 135,709,000원)과 2011. 12. 12. 준공된 광주시 음식물지원화시설(톤당 설치비용 157,437,000원)의 평균비용(톤당 설치비용 146,573,000원)을 적용하여 줄 것을 요청한 점, ⑤ 이에 피고는 납부계획서가 제출된 2011년이 ‘당해 연도’임을 전제로 2011년에 완공된 유일한 소각시설인 파주운정환경관리센터의 시설설치비용을 이 사건 소각시설의 설치비용(톤당 설치비용 436,692,000원)으로, 2011년에 완공된 음식물처리시설인 파주운정환경관리센터(톤당 설치비용 320,056,000원), 의정부시 음식물지원화시설, 광주시 음식물지원화시설의 평균 설치비용을 이 사건 음식물처리시설의 설치비용(톤당 설치비용 204,401,000원)으로 각 산출하여 이 사건 처분 당시 시설설치비용을 합계 4,596,378,891원으로 산정한 점, ⑥ 한편 이 사건 처분이 있은 2012년에 수도권 지역에 완공된 폐기물처리시설로는 김포시자원화센터(2012. 6. 22. 완공)와 연천군 자원새롬센터(2012. 4. 20. 완공)가 있는데, 위 시설들의 평균 설치비용으로 이 사건 사업지구의 시설설치비용을 산정할 경우(주민편익시설 제외) 소각시설 설치비용은 414,057,959원(톤당 설치비용), 음식물처리시설 설치비용은 237,209,573원(톤당 설치비용)이 되므로 시설설치비용 합계가 4,657,234,266원에 이르러 이 사건 처분에서 산정한 금액보다 오히려 증가하는 점(원고는 이 사건 처분시를 기준으로 산정할 경우 시설설치비용이 감소한다고 주장하나, 이는 김포시자원화센터의 음식물처리시설 설치비용 산정시 기계 및 전기 공사비를 제외한 건축, 토목, 배관, 소방 등의 각종 시설을 설치하는 비용을 포함시키지 않는 잘못된 산정방식과 앞서 배척한 ‘2011 전국 폐기물 발생 및 처리현황’을 기준으로 한 예상 폐기물량을 적용함에 따른 것이므로 위 주장은 받아들일 수 없고 달리 위 산정내역에 잘못이 있다고 볼 만한 자료가 없다), ⑦ 따라서 피고가 납부계획서 제출시점인 2011년에 완공된 수도권 지역 시설을 기준으로 톤당 설치비용을 산출하여 폐기물처리시설 부담금을 부과하였더라도 이로 인하여 원고가 어떠한 불이익을 입었다거나 입게 될 위험성이 있다고 볼 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 피고가 원고로부터 납부계획서를 제출받은 2011년에 완공된 수도권 지역 시설의 톤당 평균 설치비용을 기준으로 하여 이 사건 사업지구의 시설설치비용을 산정한 것이 위법하다고 보기 어렵다.
따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 이와 결론을 일부 달리한 제1심 판결은 부당하므로 피고의 항소를 받아들여 제1심 판결 중 피고 패소부분을 취소하고 그 취소부분에 해당하는 원고의 청구를 기각하며, 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 성백현(재판장) 왕정옥 채동수