【원고, 피상고인】
서울철관공업 주식회사
【피고, 상고인】
대한민국
【원심판결】
부산고법 2008. 1. 30. 선고 2007나13268 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 부산고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 상고이유 제1점에 대하여
가. 구 농지의 보전 및 이용에 관한 법률(1993. 8. 5. 법률 제4572호로 개정되기 전의 것, 1994. 12. 22. 법률 제4817호 농지법 부칙 제2조에 의하여 폐지, 이하 ‘구 농지보전법’이라고 한다) 제4조에 의하면, 농지를 전용하고자 하는 자는 원칙적으로 농림수산부장관의 허가를 받아야 하고( 제1항), 주무부장관(주무부장관으로부터 권한의 위임을 받은 당해 소속기관의 장 또는 지방자치단체의 장을 포함한다)이 도시계획법 제2조 제1항 제2호의 규정에 의한 도시계획구역 등을 결정 또는 지정할 때에 당해 구역 내에 농지가 포함되어 있는 경우에는 농림수산부장관과 협의하여야 하며( 제2항), 제1항의 규정에 의하여 농지전용허가를 받고자 하는 자, 제2항의 규정에 의하여 협의를 받아 농지를 전용하고자 하는 자 등은 그 전용하고자 하는 농지에 상당하는 농지의 조성에 소요되는 비용(이하 ‘농지조성비’라고 한다)을 농어촌진흥공사 및 농지관리기금법 제32조 제1항의 규정에 의한 농지관리기금을 운용·관리하는 자에게 납입하여야 한다( 제4항). 또한 구 농어촌발전 특별조치법(1994. 12. 22. 법률 제4817호로 개정되기 전의 것, 2009. 5. 27. 법률 제9717호 농어업·농어촌 및 식품산업 기본법 부칙 제2조에 의하여 폐지, 이하 ‘구 농특법’이라고 한다) 제45조의2 제1항 제1호에 의하면, 농림수산부장관은 구 농지보전법 제4조 제4항의 규정에 의하여 농지조성비를 납입하여야 하는 자에 대하여 전용부담금(이하 ‘전용부담금’이라고 한다)을 부과·징수하여야 한다.
한편 구 중소기업창업 지원법(1997. 12. 13. 법률 제5453호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 중소기업지원법’이라고 한다) 제22조 제1항 제11호에 의하면, 창업자가 제21조의 규정에 의한 사업계획의 승인을 얻은 때에는 구 농지보전법 제4조의 규정에 의한 농지전용의 허가를 받은 것으로 보고, 제23조 제1항에 의하면 사업계획의 승인을 받은 자가 그 사업계획의 승인내용과 현저하게 다르게 사업을 영위하는 등 대통령령이 정하는 사유로 인하여 사업계획승인의 효과를 기대하기 어렵다고 인정되는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 사업계획승인 및 공장건축허가를 취소할 수 있으며, 구 중소기업지원법 시행령(2000. 5. 10. 대통령령 제16806호로 전부 개정되기 전의 것) 제28조 제1항은 구 중소기업지원법 제23조 제1항의 ‘대통령령이 정하는 사유’로 사업계획의 승인을 얻은 날부터 1년이 경과할 때까지 공장의 착공을 하지 아니하거나 공장착공 후 1년 이상 공사를 중단한 경우( 제1호), 사업계획의 승인을 얻은 당해 공장용지를 공장착공을 하지 아니하고 다른 사람에게 양도한 경우( 제2호), 사업계획의 승인을 얻은 후 당해 공장용지를 다른 사람에게 임대하는 등 공장 외의 용도로 활용하는 경우( 제3호), 사업계획의 승인 후 4년이 지나도록 공장건축을 완료하지 아니하는 경우( 제4호)를 들고 있다.
위 관계 법령에 의하면, 구 중소기업지원법 제23조 제1항에 의하여 사업계획승인이 취소되면 사업계획승인으로써 의제된 농지전용허가도 함께 취소된다고 볼 것이지만, 위와 같은 사업계획승인의 취소 및 의제된 농지전용허가의 취소는 모두 장래에 향하여 효력을 상실할 뿐이고, 이로써 당초 유효하였던 농지조성비 부과처분 및 전용부담금 부과처분까지 소급하여 효력을 상실한다고 볼 수 없다.
나. 그럼에도 원심은, 구 중소기업지원법 제23조 제1항에 의하여 사업계획승인이 취소되어 원고가 신고한 내용에 따라 개발행위를 할 수 없게 되고 같은 법 제22조 제1항 제11호에 의하여 의제된 농지전용허가도 취소됨으로써 이 사건 각 농지조성비 및 전용부담금의 부과근거도 함께 소멸하였다고 본 다음 피고는 원고에게 이 사건 각 농지조성비 및 전용부담금 상당의 부당이득을 반환할 의무가 있다고 판단하고 말았으니, 이러한 원심판결에는 구 중소기업지원법 제23조 제1항 소정의 사업계획승인 취소로 인한 농지조성비 부과처분 및 전용부담금 부과처분의 효력 등에 관한 법리를 오해함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 취지의 이 부분 상고이유 주장은 이유 있다.
더구나 원심판결 이유 및 기록에 의하면, 원고는 1991년경 경주군수에게 구 국토이용관리법(1993. 8. 5. 법률 제4572호로 개정되기 전의 것, 2002. 2. 4. 법률 제6655호 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 부칙 제2조에 의하여 폐지, 이하 ‘구 국토이용관리법’이라고 한다)상 용도지역이 경지지역과 산림보전지역이던 경북 경주군 양남면 서동리 산 28-1 일대 토지 합계 94,380㎡(이하 ‘이 사건 제1토지’라고 한다)에 공장부지를 조성하여 그 지상에 공장을 설치하여 주철강관 제조업을 영위하겠다는 내용의 사업계획서를 제출하면서 이를 위한 국토이용계획변경 등 절차를 요청한 사실, 경주군수는 1991. 6.경 경상북도지사에게 이 사건 제1토지를 개발촉진지역(공업용지지구)으로 변경하는 내용의 국토이용계획변경을 요청하였고, 경상북도지사는 1991. 8. 6. 구 국토이용관리법 제8조 제1항, 제30조의2에 따라 이 사건 제1토지의 용도지역을 개발촉진지역(공업용지지구)으로 변경하는 내용의 국토이용계획변경결정을 하면서 경주군수에게 원고로 하여금 이 사건 제1토지에 포함되어 있는 농지 25,949㎡(이하 ‘이 사건 제1농지’라고 한다)에 대한 농지조성비 85,686,480원을 납부하게 하였고, 원고는 1991. 9. 11. 경주군수의 통지에 따라 위 농지조성비를 납부한 사실, 그 후 원고는 1993. 3. 9. 경주군수에게 구 중소기업지원법에 의하여 이 사건 제1토지 및 그 진입도로로 사용할 경북 경주군 양남면 서동리 산 28-1 등 합계 11,523㎡(이하 ‘이 사건 제2토지’라고 한다) 지상에 주철강관 제조공장 건립을 위한 사업계획승인을 신청하고, 경주군수는 1993. 8. 21. 이를 승인하였는데, 원고는 이 사건 제2토지 중 농지 부분 9,479㎡의 전용에 따른 농지조성비 33,866,640원 및 전용부담금 3,643,500원 합계 37,510,140원을 부과받아 이를 농어촌진흥공사에 납부한 사실을 각 알 수 있다. 위 사실관계에 의하면, 원고가 이 사건 제1농지에 관한 농지조성비를 납부한 것은 구 중소기업지원법 제22조 제1항 제11호에 의한 사업계획승인으로 농지전용허가가 의제됨에 따른 것이 아님이 분명하므로, 위 사업계획승인이 취소되었다고 하여 곧바로 이 사건 제1농지에 관한 농지조성비의 납부에 어떠한 영향이 있는 것도 아니다. 이 사건 제1농지에 관한 농지조성비 부분에 대한 원심의 판단은 이 점에서도 수긍할 수 없다.
2. 상고이유 제3점에 대하여
가. 구 농지법(2002. 1. 14. 법률 제6597호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 농지법’이라고 한다) 제40조 제1항은 농지조성비는 농지관리기금을 운용·관리하는 자에게 납입하여야 한다고 규정하고, 구 농어촌진흥공사 및 농지관리기금법(1996. 8. 8. 법률 제5153호로 개정되기 전의 것) 제27조, 제32조 제1항에 의하면 정부가 농지관리기금을 설치하고 이를 농림수산부장관으로 하여금 운용·관리하도록 규정하고 있으므로 농지조성비의 귀속 주체는 국가이고, 구 농어촌발전 특별조치법(1999. 2. 5. 법률 제5758호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제45조의2 제5항은 전용부담금은 농어촌구조개선 특별회계법에 의한 농어촌구조개선 특별회계에 납입하여야 한다고 규정하고 있으므로 전용부담금의 귀속 주체도 국가인바, 구 농지법 제40조 제2항, 같은 법 시행령(1996. 8. 8. 대통령령 제15135호로 개정되기 전의 것) 제56조, 구 농어촌발전 특별조치법 제45조의2 제7항, 같은 법 시행령(1999. 12. 28. 대통령령 16646호로 개정되기 전의 것, 2009. 11. 26. 농어업·농어촌 및 식품산업 기본법 시행령 부칙 제2조에 의하여 폐지, 이하 같다) 제52조의8에서 납입자에게 반환하도록 규정한 농지조성비 및 전용부담금의 과오납액 또는 환급금액은 모두 그 귀속주체인 국가가 법률상 원인 없이 수령하거나 보유하고 있는 부당이득에 해당하는 것이므로, 위 농지조성비 등 과오납액 또는 환급금액의 반환의무자는 국가이다. 한편 구 농지법 시행령 제56조 제1항, 제2항, 구 농어촌발전 특별조치법 시행령 제52조의8 제1항의 농지조성비 등의 환급금결정 및 환급가산금결정에 관한 규정은 이미 납입자의 환급청구권이 확정된 환급금 및 환급가산금에 대하여 내부적 사무처리절차로서 환급절차를 규정한 것에 지나지 아니하고, 그 규정에 의한 환급금결정 또는 환급가산금결정에 의하여 비로소 환급청구권이 확정되는 것은 아니다 ( 대법원 2006. 6. 30. 선고 2004다1028 판결 참조).
나. 원심이 이와 같은 취지에서 소관청의 환급결정 또는 환급가산급 결정 여부와 관계 없이 납부자인 원고는 피고에 대하여 부당이득반환청구로서 그 환급 및 환급가산금의 지급을 청구할 수 있다고 한 판단한 것은 정당하고, 거기에 이 부분 상고이유와 같은 구 농지법상 농지조성비 환급절차에 관한 법리오해의 위법이 없다. 피고가 상고이유에서 들고 있는 대법원판례는 이 사건과 사안을 달리하여 이 사건에 원용하기에 적절하지 아니하다.
3. 결론
그러므로 나머지 상고이유에 대하여 더 나아가 판단할 필요 없이 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 안대희(재판장) 박시환 차한성 신영철(주심)