【원고, 상고인】
경북수산 영어조합법인
【피고, 피상고인】
포항시장 외 1인 (소송대리인 법무법인 위더스 담당변호사 배용재)
【원심판결】
대구고법 2013. 12. 13. 선고 2013누995 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 피고 포항시장의 항만시설 사용허가신청 불허가처분에 관하여
가. 재량권 일탈·남용이 있다는 상고이유 주장에 관하여
1) 구 항만법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘항만법’이라고 한다) 제30조 제1항은 항만시설을 사용하려는 자는 국토해양부장관의 허가를 받아 항만시설을 사용할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 국토해양부장관은 제1항에 따른 항만시설 사용허가신청을 받은 경우에는 항만의 개발계획 및 관리·운영에 지장이 없으면 이를 허가하여야 한다고 규정하고 있다. 이와 같은 항만법의 체제 및 형식과 문언, 항만시설사용의 목적, 항만시설 사용허가행위의 성질과 유형 등에 비추어 보면, 항만시설 사용허가신청에 대한 거부처분의 적법 여부를 심사하는 경우 법원은 항만법 제30조 제2항의 허가 요건에 관한 사실인정과 관련 법령의 해석·적용을 통하여 항만시설 사용허가를 받으려는 당사자가 그 허가 요건을 갖추었는지를 판단한 뒤 그 결론에 비추어 거부처분의 적법 여부를 판정하여야 한다.
그리고 이와 같은 처분의 적법 여부는 행정처분을 할 때의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 판단하여야 하고, 처분 후 법령의 개폐나 사실상태의 변동에 의하여 영향을 받지는 않는다(대법원 1993. 5. 27. 선고 92누19033 판결, 대법원 2002. 7. 9. 선고 2001두10684 판결 등 참조).
2) 원심판결 이유와 적법하게 채택된 증거들에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
① 사단법인 한국수산업경영인 경상북도연합회는 2006. 6. 27. 원고가 연안항인 구룡포항 항만구역 내에 위치한 국가 소유의 포항시 남구 구룡포읍 구룡포6리 954-2 잡종지 32,896㎡ 중 일부(2008. 12. 30. 포항시 남구 구룡포읍 구룡포리 954-35 잡종지 2,501㎡로 분할되었다. 이하 ‘이 사건 대지’라고 한다) 지상에 철근콘크리트조 3층 규모의 수산물종합유통센터(이하 ‘이 사건 건물’이라고 한다)를 신축할 수 있도록 피고 포항시장에게 어항구 해제(병포리) 및 지정(구룡포6리)을 신청하였고, 피고 포항시장은 2007. 6. 29. 해양수산부장관으로부터 이 사건 건물을 신축하는 내용의 어항구 지정 승인을 받아 2007. 8. 9. 이를 고시하였다.
② 원고는 이 사건 대지에 이 사건 건물을 신축하기 위하여 포항지방해양항만청장으로부터, 2008. 9. 30. 비관리청 항만공사 시행허가를, 2008. 11. 4. 위 항만공사 실시계획의 승인을 받았다.
③ 이어서 원고는 2008. 11. 7. 피고 포항시 남구청장(이하 ‘피고 남구청장’이라고 한다)으로부터 이 사건 건물의 신축허가를 받았다가 이를 취하하였고, 다시 건축허가 신청을 하여 2009. 8. 19. 건축허가를 받았다가 2009. 10. 14. 이를 취하하는 등 수차례 건축허가를 신청하고 그중 일부에 관하여 허가를 받았다가 이후 신청을 모두 취하하였다.
④ 그리고 원고는 이 사건 건물을 신축하기 위하여 이 사건 대지에 관하여 피고 포항시장으로부터, 2009. 3. 16. 사용기간을 2009. 3. 16.부터 2010. 3. 15.까지로 정한 항만시설 사용허가를 받았고, 위 사용기간 만료 후인 2010. 9. 13. 다시 사용기간을 2010. 9. 16.부터 2011. 9. 15.까지로 정한 항만시설 사용허가를 받았다.
⑤ 원고는 이 사건 건물 신축을 위하여 다시 2011. 9. 23. 피고 남구청장에게 건축허가신청을 하고, 위 항만시설 사용허가 기간 만료 후인 2012. 2. 23. 피고 포항시장에게 이 사건 대지에 관한 항만시설 사용허가신청을 하였다. 이에 피고 포항시장은 2012. 3. 9. 이 사건 대지 주변의 여건 변화, 특히 구룡포항에서의 각종 행사의 증가, 그로 인한 관광객 급증과 주차공간 등 공공시설 부족 심화, 구룡포항 내에서의 차량 통행을 위한 이 사건 대지의 이용 필요성, 피고 포항시장의 수산물상설할인판매장 건립 계획 등을 고려하면 원고에게 이 사건 대지에 관한 항만시설 사용허가를 할 경우 항만의 효율적인 관리·운영에 지장이 있다는 이유로 원고의 항만시설 사용을 불허하는 처분(이하 ‘이 사건 제1처분’이라고 한다)을 하였다. 그리고 피고 남구청장은 2012. 3. 27. 원고에게 보완사항(항만시설 사용허가기간 만료에 대한 기간 연장)이 이행되지 않았고 항만시설 사용허가가 나지 않았다는 이유로 위 건축허가신청을 반려하는 처분(이하 ‘이 사건 제2처분’이라고 한다)을 하였다.
⑥ 원고는 위와 같이 비관리청 항만공사 시행허가 및 그 실시계획의 승인을 받은 후 수차례에 걸쳐 항만시설 사용허가와 건축허가를 받고서도 이 사건 제1처분이 내려질 무렵까지 이 사건 건물의 신축공사에 착수하지 않았고, 이 사건 대지는 최초 항만시설 사용허가 당시의 상태 그대로 남아 있다. 그리고 위 기간 동안 이 사건 대지는 주차장, 과메기 판매 행사장, 수산물 수송차량의 통행로 내지 포항과 구룡포 사이를 오가는 시내버스 회차지 등으로 사용되어 왔고, 구룡포항은 과메기 축제, 구룡포 수산물 한마당 잔치, 문화거리축제, 백일장 등의 연중행사로 인하여 방문객이 급증하였으며, 그 결과 주차공간 등 공공시설이 매우 부족하게 되었다. 피고 포항시는 이 사건 대지 인근에 지역 어민들을 위하여 구룡포수산업협동조합이 운영하는 수산물상설할인판매장 건립을 추진하였고 그에 따라 이 사건 각 처분 이후 실제로 수산물판매장이 개점하였다.
3) 이러한 사실관계를 앞서 본 법리와 규정에 비추어 보면, 피고 포항시장이 이 사건 제1처분 당시 원고에게 이 사건 건물의 신축을 위하여 항만시설인 이 사건 대지를 사용하도록 허가할 경우에는 구룡포항 내의 이 사건 대지를 포함한 항만시설을 이용하여 수산물을 수송하는 지역 어민들과 구룡포항을 경유하는 대중교통을 이용하는 일반 지역민들의 교통 편의성이 저해되고, 구룡포항에서 연중 이루어지는 다양한 행사에 참여하거나 이 사건 대지 인근에 건립되는 수산물판매장 등을 포함하여 구룡포항 일대를 방문하는 다수의 지역민들, 외지 방문객들의 주차난과 교통 혼잡이 가중되는 등 연안항인 구룡포항의 관리·운영에 상당한 지장이 초래될 것으로 보이므로 원고의 위 항만시설 사용허가신청은 항만법 제30조 제2항에서 정한 허가 요건을 갖추지 못하였다고 할 것이다. 따라서 같은 이유로 원고의 항만시설 사용을 허가하지 않은 피고의 이 사건 제1처분은 적법하다. 한편 이 사건 제1처분 이후에 항만법이 일부 개정되었다는 사정은 이 사건 제1처분의 적법 여부 판단에 아무런 영향을 미치지 못한다.
원심의 판단은 그 이유 설시에 일부 부적절한 부분이 있지만, 이 사건 제1처분이 적법하다고 판단한 결론은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 필요한 심리를 다하지 아니한 채 논리와 경험의 법칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 항만시설 사용허가에 관한 법리를 오해하는 등으로 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
나. 신뢰보호의 원칙에 반한다는 상고이유 주장에 관하여
1) 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, ① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, ② 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, ③ 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④ 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, ⑤ 그 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조).
2) 원심은, 피고 포항시장이 원고에게 두 차례 항만시설 사용허가를 해주었다는 사실만으로 그 이후로도 계속하여 항만시설 사용허가를 해줄 것이라는 공적인 견해표명을 하였다고 볼 수 없고 달리 피고 포항시장이 원고의 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하였다고 인정할 증거가 없다는 이유로 이 사건 제1처분이 신뢰보호의 원칙에 반하지 않는다고 판단하였다.
원심판결 이유를 앞서 본 법리와 적법하게 채택된 증거들에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 신뢰보호의 원칙에 관한 법리오해나 심리미진, 이유불비 등의 잘못이 없다.
다. 행정절차법에 의한 처분의 사전통지와 의견제출 절차를 거치지 아니하여 위법하다는 상고이유 주장에 관하여
1) 구 행정절차법(2012. 10. 22. 법률 제11498호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘행정절차법’이라고 한다) 제21조 제1항은 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 그에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한 등을 당사자 등에게 통지하도록 하고 있고, 제22조 제3항은 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항에서 정한 청문을 하거나 제2항에서 정한 공청회를 개최하는 경우 외에는 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주도록 하고 있다. 그런데 신청에 따른 처분이 이루어지지 아니한 경우에는 아직 당사자에게 권익이 부과되지 아니하였으므로, 특별한 사정이 없는 한 신청에 대한 거부처분이라고 하더라도 직접 당사자의 권익을 제한하는 것은 아니어서 여기에서 말하는 ‘당사자의 권익을 제한하는 처분'에 해당한다고 할 수 없고, 따라서 처분의 사전통지대상이나 의견청취대상이 된다고 할 수 없다(대법원 2003. 11. 28. 선고 2003두674 판결 참조).
2) 앞서 본 사실관계를 위와 같은 법리와 규정에 비추어 보면, 원고에게 항만시설인 이 사건 대지의 사용을 불허한 이 사건 제1처분은 당사자에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행위를 구하는 원고의 신청에 대한 거부처분에 해당할 뿐, 행정절차법 제21조에서 말하는 당사자의 권익을 제한하는 처분에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 같은 취지에서 이 사건 제1처분에 행정절차법 제21조에 따른 사전통지나 의견제출 절차를 거치지 않은 위법이 없다고 본 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 필요한 심리를 다하지 아니하거나 처분의 사전통지와 의견제출 대상에 관한 법리를 오해하는 등의 잘못이 없다.
2. 피고 남구청장의 건축허가신청 반려처분에 관하여
원심은, 원고가 당초 항만시설 사용허가 기간의 만료로 이 사건 대지를 사용할 권원을 상실하였고, 피고 포항시장으로부터 새로운 항만시설 사용허가도 받지 못하였으며, 그 불허가처분이 적법한 이상 피고 남구청장이 원고가 이 사건 건물을 신축할 대지의 사용에 관한 권리를 보유하지 못한다는 이유로 이 사건 건물의 건축허가신청을 반려하는 이 사건 제2처분을 한 것은 적법하다고 판단하였다.
관련 법리와 적법하게 채택된 증거들에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같이 필요한 심리를 다하지 아니한 채 논리와 경험의 법칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 관련 법리를 오해하는 등의 잘못이 없다.
3. 결론
그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 조희대(재판장) 고영한 권순일 조재연(주심)