【원고, 항소인】
별지 1 원고 목록 기재와 같다. (소송대리인 법무법인 인강 담당변호사 곽상언)
【피고, 피항소인】
한국전력공사 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 김동선)
【제1심판결】
대전지방법원 2017. 2. 16. 선고 2014가단226373 판결
【변론종결】
2017. 10. 13.
【주 문】
1. 원고들의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
별지 2 청구취지 및 항소취지 기재와 같다(원고들은 제1심법원에서 주위적으로 별지 2 기재 약관의 무효 확인을, 예비적으로 위 약관의 무효 확인과 함께 약관에 기한 전기요금에 대한 부당이득반환을 청구하였으나, 제1심판결은 원고들의 무효확인청구 부분의 소를 각하하고, 부당이득반환청구를 기각하였다. 이에 원고들은 패소한 제1심판결 전부에 대하여 항소하였다가, 당심에서 위 약관의 무효 확인 청구 부분에 관하여는 불복하지 아니하는 것으로 항소취지를 감축하였다. 따라서 원고들의 부당이득반환청구 부분만이 이 법원의 심판대상이 된다).
【이 유】
1. 기초사실
가. 피고는 한국전력공사법에 따라 설립되어 전기사업법에서 정한 전기판매사업 허가를 받은 유일한 전기판매사업자로서 전기사업법 제16조에 따라 전기요금과 그 밖의 공급조건에 관한 약관(이하 ‘기본공급약관’이라 한다)을 작성하여 2012. 8. 6. 지식경제부장관(2013. 3. 23. 이후에는 산업통상자원부장관)의 인가를 받아 위 약관을 토대로 원고들을 비롯한 전기 수요자들에게 전기를 공급하고 요금을 부과하고 있다.
나. 피고의 기본공급약관은 주택용 전력의 요금을 기본요금과 사용량에 비례하여 늘어나는 전력량요금 및 기타 요금으로 구성하고 있고, 기본공급약관 별표1 월간 전기요금표 중 주택용 전력에 해당하는 규정(이하 ‘이 사건 약관’이라고 한다)에 따르면, 전력사용량 100㎾h, 200㎾h, 300㎾h, 400㎾h, 500㎾h을 기준으로 하여 구간을 나누고 높은 전력사용량 구간일수록 더 높은 기본요금 및 전력량요금을 정하는 누진제 방식을 취하고 있다. 주택용 전력요금과 관련된 구체적인 약관 내용은 별지 3 기재와 같다(이하 ‘이 사건 약관’이라고 한다).
2. 원고들의 주장
누진제 방식을 취하는 이 사건 약관 조항은 아래와 같은 이유로 고객인 원고들에게 부당하게 불리하고, 신의성실의 원칙에 반하는 불공정한 약관으로서 약관의 규제에 관한 법률(이하 ‘약관규제법’이라고 한다) 제6조에 따라 무효이다. 따라서 피고는 원고들에게 원고들로부터 이 사건 약관 중 1단계 요금을 적용하여 계산한 액수를 초과하여 지급받은 전기요금을 부당이득으로 반환하여야 한다.
가. 피고는 독점적 전기판매사업자라는 거래상 지위를 남용하여 일방적으로 작성한 이 사건 약관을 토대로 고객인 원고들과 전기공급계약을 맺고 요금을 부과하고 있고, 원고들은 이 사건 약관에 관하여 개별적인 협상을 할 여지가 전혀 없이 계약자유의 원칙이 배제된 상태에서 이 사건 약관에 따른 전기요금 부담을 강요당하고 있다.
나. 이 사건 약관은 누진단계(6단계 내지 7단계) 및 누진율(기본요금의 경우 32.13배, 전력량요금의 경우 13.77배)이 지나치게 과도하여 전력사용량 증가에 따라 전기요금이 비약적으로 높아지는 구조이고, 누진 단계별로 책정된 요금도 총괄원가를 보상하는 수준을 넘어서는 것으로서 과다하므로, 이 사건 약관으로 인하여 원고들은 사용량에 비해 과도한 전기요금을 부담하는 불이익을 입는 반면에 피고는 그와 같이 과도한 전기요금을 전적으로 수취하는 이익을 얻고 있다.
다. 이 사건 약관은 주택용 전력에 대해서는 다른 용도의 전기요금과 달리 계절별·시간대별 차등요금제를 두지 아니하고 오직 고율의 누진제만을 채택함으로써 합리적 이유 없이 주택용 전력사용자들과 다른 용도의 전력사용자들을 차별하고 있고, 이를 통하여 주택용 전력사용자인 원고들로 하여금 단지 생존과 생활에 필요한 수준 이하로 전기를 사용하도록 억압하는 불이익을 주고 있다.
라. 이 사건 약관은 피고가 다른 용도의 전기를 저렴하게 공급하여 발생한 손실을 주택용 전력에 누진제를 채택하여 얻은 추가 이익으로 보전하는 등 피고의 이익만을 위하여 작성된 것이다.
3. 이 사건 약관의 법적 성격 및 무효 판단 기준
가. 원고들의 주장
원고들은 피고가 이 사건 약관을 일방적으로 작성하고 있고 고객들인 원고들은 협상의 여지 없이 피고가 작성한 이 사건 약관을 그대로 적용받아 전기를 공급받아야 하므로, 실질상 이 사건 약관은 규범에 유사한 성격이 있으므로, 그 위법성 통제 또한 규범통제 기준을 적용하여야 한다고 주장한다.
나. 이 사건 약관의 법적 성질 및 약관의 무효 판단 기준
전기사업법은 다수의 일반수요자에게 생활에 필수적인 전기를 공급하는 공익사업인 전기사업의 합리적 운용과 사용자의 이익보호를 위하여 계약자유의 원칙을 배제하여 일반 전기사업자와 일반 수요자와의 공급계약에 대하여 당사자가 개별적으로 계약조건을 협정하는 것을 금지하고 오로지 공급규정의 정함에 따르도록 하여 특히 전기요금에 관하여는 공공요금의 공정하고 합리적인 결정이라는 입장에서 엄격한 절차를 요구하고 있는바, 이 사건 약관은 일반전기사업자와 그의 공급구역 내의 현재 및 장래의 불특정다수의 수요자 사이에 이루어지는 모든 전기공급 계약에 대하여 적용되는 보통계약 약관으로서의 성질을 가진다.
그리고 약관규제법 제6조 제1항, 제2항 제1호에 따라 고객에 대하여 부당하게 불리한 조항으로서 ‘신의성실의 원칙에 반하여 공정을 잃은 약관조항’이라는 이유로 무효라고 보기 위해서는, 그 약관조항이 고객에게 다소 불이익하다는 점만으로는 부족하고, 약관 작성자가 거래상의 지위를 남용하여 계약 상대방의 정당한 이익과 합리적인 기대에 반하여 형평에 어긋나는 약관조항을 작성·사용함으로써 건전한 거래질서를 훼손하는 등 고객에게 부당하게 불이익을 주었다는 점이 인정되어야 하고, 이와 같이 약관조항의 무효 사유에 해당하는 ‘고객에게 부당하게 불리한 조항’인지 여부는 그 약관조항에 의하여 고객에게 생길 수 있는 불이익의 내용과 불이익 발생의 개연성, 당사자들 사이의 거래과정에 미치는 영향, 관계 법령의 규정 등 모든 사정을 종합하여 판단하여야 한다(대법원 1991. 12. 24. 선고 90다카23899 전원합의체 판결, 대법원 2014. 6. 12. 선고 2013다214864 판결 참조).
다. 소결
통상 사업자가 일방적으로 작성한 계약의 내용이 되는 거래 조건을 약관이라고 함에 비추어 볼 때, 피고가 이 사건 약관을 일방적으로 작성하였다는 사정만으로 이 사건 약관이 규범 유사의 성격을 가진다고 볼 수 없다. 또한 이 사건 약관이 재화의 거래 조건에 관한 내용임에 비추어 이는 전기 거래라는 특수한 사법관계에서 맺어지는 거래 당사자간의 합의로 보는 것이 더 타당하므로 이 사건 약관을 일반적으로 구속력 있는 법규범이라고 평가할 수 없다. 따라서 이 사건 약관은 규범 통제의 기준에 따라서 그 위법성 여부를 판단할 것이 아니라 보통계약 약관으로서 약관 작성자가 거래상의 지위를 남용하여 계약 상대방의 정당한 이익과 합리적인 기대에 반하여 형평에 어긋나는 약관조항을 작성·사용함으로써 건전한 거래질서를 훼손하는 등 고객에게 부당하게 불이익을 주었다는 점이 인정되는지 여부에 따라 무효 여부를 판단하여야 한다.
4. 이 사건 약관의 무효 여부
가. 거래상 지위 남용으로 작성되었는지 여부
1) 전기판매사업자는 기본공급약관의 작성과 변경에 있어서 산업통상자원부장관의 인가를 받아야 하고(전기사업법 제16조 제1항), 산업통상자원부장관은 위 인가에 앞서 전기위원회의 심의를 거치고(같은 조 제2항), 기획재정부장관과 협의를 하여야 한다(물가안정에 관한 법률 제4조 제1항). 한편, 전기위원회는 3급 이상의 공무원 경력, 판사·검사·변호사로서 10년 이상 경력, 대학이나 연구기관에서 부교수 이상 등의 연구 경력, 전기 관련 기업에 대표자 등으로 종사한 경력, 전기 관련 단체 및 소비자보호 관련 단체에서의 10년 이상 경력에 해당하는 위원으로 구성되어 있고(전기사업법 제54조 제1항), 전기위원회 위원은 금고 이상의 형을 선고받은 경우 등이 아니고서는 의사에 반하여 해임, 해촉되지 않도록 신분보장이 되어 있다(같은 법 제55조).
2) 기본공급약관에 대한 인가 또는 변경인가는 ‘전기요금은 적정 원가에 적정 이윤을 더한 것일 것’, ‘전기요금을 공급 종류별 또는 전압별로 구분하여 규정하고 있을 것’이라는 요건을 준수하여야 한다(전기사업법 시행령 제7조 제1항 제1호). 또한 전기요금은 물가안정에 관한 법률상 공공요금이라 할 것인데, 공공요금은 총괄원가를 보상하는 수준에서 결정하고(물가안정에 관한 법률 시행령 제6조 제1항), 총괄원가는 공공서비스를 제공하는 자가 성실하고 능률적으로 경영한다는 전제 하에 해당 공공서비스를 제공하는 데에 드는 적정원가와 해당 공공서비스의 제공에 사용되는 자산에 대한 적정투자보수를 더한 금액으로 산정하도록 하고 있다(같은 조 제2항). 나아가 피고는 전기요금 산정을 위한 원가 검증을 위하여 관련 회계자료를 산업통상자원부와 기획재정부에 제출하여야 한다(지식경제부 고시 제2012-2호 제12조 제2항).
3) 위와 같이 기본공급약관의 작성 및 변경에 있어서는 전기위원회의 심의와 기획재정부장관과의 협의를 거쳐 산업통상자원부장관의 인가를 받아야 한다는 점이나 전기요금의 책정에 있어서 법령이나 고시 등에 미리 정해진 산정기준과 달리 피고가 임의로 전기요금을 증감할 수 없다는 점에 비추어 보면, 피고가 유일한 전기판매사업자라는 독점적 지위를 이용하여 피고에게만 유리하도록 약관을 작성할 수 있다거나 전기요금을 책정할 수 있다고 보기 어렵다. 따라서 피고가 거래상 지위를 남용하여 이 사건 약관을 작성하였다고 볼 수 없다.
나. 누진제 방식 채택의 부당성 여부
1) 누진제의 법적 근거
전기사업법 시행령 제7조는 기본공급약관의 인가 및 변경인가의 기준을 정하면서 세부적인 사항을 산업통상자원부장관(2013. 3. 23. 이전은 지식경제부장관)이 정하도록 하고 있고, 지식경제부장관은 2012. 1. 6. 지식경제부고시 제2012-2호로 ‘발전사업 세부허가기준, 전기요금 산정기준, 전력량계 허용오차 및 전력계통 운영업무에 관한 고시’(이하 ‘전기요금 산정기준 고시’라고 한다)를 고시하여 전기요금을 전기공급에 소요된 총괄원가를 보상하는 수준에서 결정하는 것을 원칙으로 하되 전기사업자의 경영효율성을 제고하기 위한 유인규제 방식을 시행할 수 있도록 하고(제8조 제1항), 전기요금은 기본요금과 전력량 요금 및 연료비 조정요금을 원칙으로 하되, 자원의 효율적 배분을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 차등요금, 누진요금 등으로 보완할 수 있도록 하였다(제9조 제2항). 주택용 전력요금 체계가 누진제 방식을 채택한 것은 여기에 근거하고 있다.
2) 전력 공급 구조에 기인하는 특수성
을 제7호증의 3의 기재에 의하면, 1㎾h당 발전원별 거래 정산단가는 원자력이 39.12원으로 가장 낮고, 유류가 221.78원으로 가장 높은바, 이에 따르면 전력수요가 크지 않을 경우에는 낮은 단가의 발전원으로 생산된 전력이 공급되다가 전력수요가 커질수록 점점 높은 단가의 발전원으로 생산된 전력이 공급되는 구조임을 알 수 있다. 위와 같이 전력수요가 늘어날수록 단위당 발전비용이 늘어나는 전력 생산 및 공급구조도 누진제 방식의 요금구조를 채택한 데 하나의 원인이 되었다고 보인다.
3) 사회적, 정책적 필요성
전기는 필수재이므로 소비가 불가피한 수준의 필요 최소한의 전기소비량에 대해서는 높은 가격을 책정하고 전기소비량이 늘어날수록 가격을 할인해주어 전기판매량을 최대한 늘리는 것이 피고가 더 많은 전기판매수익을 얻을 수 있는 요금구조가 된다. 그런데도 주택용 전력에 관한 전기요금은 이와 반대로 필요 최소한의 전기사용량 구간에서는 낮은 요금을 책정하고, 높은 사용량 구간에서는 높은 요금을 책정한 누진제 방식이 채택되어 있는바, 이는 전기요금의 체계가 전기사용자의 부담능력, 편익정도 기타 사회정책적 요인 등을 고려하여 전기사용자간에 부담의 형평이 유지되고 자원이 합리적으로 배분되도록 형성되어야 한다는 원칙(전기요금 산정기준 고시 제9조 제1항)에 따라, 한정된 필수공공재인 전기가 소득수준이나 계층에 따라 공급이 편중되는 것을 막고, 전기요금을 통하여 전력사용량이 많은 가구와 그렇지 않은 가구 사이에 소득 재분배를 실현하는 등 그 사회적, 정책적 필요에 의한 것으로 볼 수 있다.
4) 다른 용도의 전기요금과 부당한 차별 취급 여부
이 사건 약관에 따르면 전기는 사용 용도에 따라 주택용, 산업용, 일반용, 교육용, 농사용, 가로등용 등으로 구분되어 요금 기준을 달리하고 있고, 산업용과 일반용의 경우에는 계절별·시간대별 차등 요금제를 적용하고 있는데 반하여 주택용의 경우에는 사용량에 따른 누진제 요금방식만을 채택하고 있으며, 평균적인 전력량 요금도 주택용 전력의 경우가 더 비싸게 책정되어 있다.
판단하건대, 전력공급설비는 항상 최대전력수요량에 대비하여야 하므로 전력수요를 분산하여야 전력공급설비의 설치 및 유지비용을 줄일 수 있고, 요금구조 또한 이처럼 전력수요를 분산·관리할 수 있는 방법이 채택되어야 할 것이다. 그런데 산업용과 일반용 전력의 경우 생산시설 등에 투입되는 것이므로 생산시설 가동시간대 조정 등을 통하여 시간대별, 계절별 전기사용량을 탄력적으로 조절하는 것이 가능할 것이나, 주택용 전력의 경우 일과시간이나 수면시간 등 사람들의 일상시간이 비교적 일정한 까닭에 시간대별로 고정된 전력수요가 있고 이러한 수요량은 사람들이 일상생활을 바꾸지 않는 이상 시간대에 따라 탄력적으로 조정하기 어렵다. 따라서 주택용 전력에 대하여 시간대별 차등요금제를 채택하는 것은 적절하지 않다. 또한 여름이나 겨울철에 주택용 전력수요가 높아지는 것은 기상과 기온에 따른 불가피한 에너지 수요에 따른 것이므로, 이러한 전력수요를 굳이 많은 에너지가 필요하지 않은 봄이나 가을철로 조정하기 위하여 계절별 차등 요금제를 채택하는 것도 적절하다고 보기 어렵다. 그러므로 주택용 전력의 경우 다른 용도의 전력과 달리 시간대별·계절별 차등요금제를 채택하지 않고 누진제 방식을 취한 것은 합리적인 이유에 근거한 것으로서 부당한 차별취급이라고 할 수 없다.
나아가 산업용과 일반용 전력의 경우 고압으로 전력을 공급하기 때문에 저압전력 공급이 대부분이 주택용 전력에 비하여 공급비용이 낮고, 주택용 전력의 경우 산업용, 일반용 전력에 비하여 공급대상자가 많기 때문에 배전비용이나 관리비용이 비교적 높다고 할 것인바, 이러한 사정에 의하면 주택용 전력의 전력량 요금을 산업용, 일반용 전력의 경우보다 높게 책정한 것도 합당한 것으로 인정할 수 있다.
5) 다른 나라와의 비교
갑 제23, 24, 26호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 2012년을 기준으로 1인당 가정용 전력 소비량은 우리나라가 경제협력개발기구(OECD) 34개국 중 26위로서 낮은 순위에 있고, 전력 소비량 수준도 미국의 29%, 일본의 57%, OECD 국가 전체 평균의 55%이며, 다른 OECD 국가들의 경우 산업용, 가정용, 공공·상업용 전력소비 비율이 32% : 32% : 32%로 비슷한 반면에 우리나라는 산업용이 52%, 가정용이 13%, 공공·상업용이 32%의 비율을 보이는 것으로 알려진 사실은 인정된다.
원고들은 주택용 전력에서만 누진제 방식을 채택함으로써 주택용 전력사용자들의 전력 소비를 강제로 억압하고 있기 때문에 다른 국가들에 비하여 우리나라의 가정용 전력소비량과 소비비율이 낮은 것이라고 주장한다.
그러나 우리나라의 가정용 전력소비량과 그 비율이 낮은 것이 오로지 주택용 전력의 누진제 요금구조에서만 기인한 것으로 볼 수 없다. 전력소비량은 요금구조 외에도 국가의 경제규모, 산업구조, 소득격차, 생활방식, 개별 경제주체의 소비성향, 발전원 구성 뿐만 아니라 전기를 비롯한 에너지 사용의 형태와 구조, 정부의 에너지 정책, 대체 에너지의 종류 등 해당 국가의 모든 경제적 여건이 영향을 미치는 것이고, 더 나아가 에너지 소비에 대한 사회적, 문화적 배경 등도 전기사용량과 소비의 형태를 결정하는 요인이 될 수 있다. 한편 갑 제53호증, 을 제6호증의 1, 2의 각 기재에 따르면 미국 일부 주, 일본, 대만 등 다른 나라 역시 누진제 요금 방식을 취하고 있다는 것이므로, 위와 같은 OECD 국가들과의 비교사례만으로 우리나라의 누진제 방식이 주택용 전력 소비자들의 전기소비를 억제할 목적만을 가진 요금방식이라고 평가할 수는 없다.
6) 소결론
이상의 사정을 종합하여 보면, 누진제 요금 방식은 전력 공급 구조, 용도별 공급 비용, 수요관리의 필요성과 아울러 필수공공재로서 성격 등 사회적 필요성에 따라 법적, 제도적 근거 아래 채택된 요금방식으로 합리성을 인정할 수 있다.
다. 이 사건 약관 부분 중 각 구간별 요금의 부당성
1) 요금의 부당성 판단 기준
가) 총괄원가 및 주택용 전력의 종별공급원가
앞서 본 바와 같이, 전기요금은 적정원가에 적정이윤을 더한 수준으로서(전기사업법 시행령 제7조 제1항 제1호), 총괄원가를 보상하는 수준에서 결정되어야 하고, 총괄원가란 성실하고 능률적인 경영하에서 전력의 공급에 소요되는 적정원가에 전력공급 자산에 대한 적정투자보수를 더한 금액을 의미한다(물가안정에 관한 법률 시행령 제6조, 전기요금 산정기준 고시 제8조).
살피건대, 갑 제49, 60, 61, 64호증, 을 제10, 12호증(가지번호 포함)의 각 기재에 의하면, 피고의 전기요금 산정을 위한 회계자료를 바탕으로 하여 전력구입비, 인건비, 송전·배전·판매원가를 합산한 매출원가에 판매비 및 관리비를 더하여 영업비용을 산정한 다음 여기에 세금비용, 재해손실 부분을 가산하고 임대료 등 각종 수익을 공제하여 적정원가를 산출하였고, 순가동설비자산액과 현금수반비용 등을 토대로 산정한 운전자금 등에 시장의 자기자본 수익률과 타인자본 수익률을 피고의 자기자본과 타인자본 비중에 따른 가중 평균으로 산출한 적정투자보수율을 곱한 적정투자보수를 산출한 후 위 적정원가와 적정투자보수를 합산하여 총괄원가를 산정한 사실, 이러한 과정을 거쳐 피고는 2012년도 총괄원가를 1㎾h당 113.94원으로, 2013년도 총괄원가를 1㎾h당 113.13원으로 각 결산하였던 사실, 그리고 이러한 총괄원가를 토대로 주택용 전력의 종별공급원가(용도별 전력의 총괄원가)가 2012년의 경우 143.64원으로, 2013년의 경우 141.70원으로 산정되었던 사실, 피고는 이와 같은 요금산정내역을 비롯하여 원가검증을 위한 재무제표, 제조원가명세서 등 회계자료 등을 모두 산업통상자원부 장관에게 제출하였던 사실을 인정할 수 있다. 위 인정사실에 산업통상자원부 장관도 전기요금 등을 수정하는 기본공급약관 변경 인가에 있어서 위와 같이 피고로부터 제출받은 이러한 회계자료 등을 모두 참작하여 반영한 것으로 보이는 점을 더하여 보면, 피고가 산정한 총괄원가 및 종별공급원가 143.64원(2012년도) 및 141.70원(2013년도)은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 달리 피고가 산정한 총괄원가가 부당하게 계산되었음을 인정할 자료가 없다. 따라서 피고가 주택용 전력의 총괄원가로 밝힌 위 종별공급원가를 기준으로 이 사건 약관이 책정한 요금의 부당성을 판단하되, 그중에서도 더 낮은 금액인 2012년도 종별공급원가 141.70원을 기준으로 삼아 판단한다.
나) 원고들의 주장에 관하여
원고들은 피고가 보수, 이윤 등까지 포함하여 총괄원가를 산정하고 있는데, 감사원으로부터 원가를 과다산정하였다는 취지로 시정조치를 받았던 점에 비추어 볼 때 피고가 산정한 위 총괄원가는 실제보다 부풀려진 것이고, 주택용 전력의 종별공급원가만 전체 총괄원가나 다른 용도 전력의 종별공급원가에 비하여 높게 산정하여 부당하므로, 피고가 일방적으로 밝힌 주택용 전력의 종별공급원가만을 기준으로 이 사건 약관의 부당성을 판단하여서는 안된다고 주장한다.
그러나 이 사건 약관의 부당성 판단이 되는 총괄원가 수준에 대한 증명책임은 이 사건 약관이 불공정하여 무효라고 주장하는 원고들에게 있다. 나아가 살피더라도, 앞서 본 것처럼 전체 총괄원가 산정의 바탕이 된 회계자료, 재무제표 등은 모두 산업통상자원부장관에게 제출되어 원가검증이 이루어지고 있고, 산정기준 또한 기획재정부장관과 협의를 거쳐 정해지고 있으므로 피고가 밝힌 전체 총괄원가는 부당하게 산정된 것으로 볼 수 없다.
원고들은 피고의 이윤이 총괄원가에 포함된다는 점을 지적하고 있으나, 피고가 이윤의 개념으로 총괄원가에 반영한 적정투자보수는 순가동설비자산액과 운전자금 등을 합산한 금액 및 주주배당 등과 같은 자기자본조달비용을 감안한 자기자본투자보수율과 차입금에 대한 이자 등과 같은 타인자본조달비용을 감안한 타인자본투자보수율을 가중평균한 비율을 기초로 산정한 것이고, 위 각각의 자본투자보수율은 시장에 공시된 비율에 따르는 것이므로, 위 적정투자보수가 일반적인 경우와 비교하여 과다하게 높은 수준의 이윤이라고도 볼 수 없다.
한편 원고들의 주장과 같이 감사원의 감사결과보고서(갑 제55호증)에 "2005년부터 2011년까지 총괄원가가 과다산정되었으므로 개선방안을 마련하라"는 취지로 기재되어 있기는 하다. 그러나 위 감사결과보고서는 이 사건 약관의 적용 기간 이전에 해당하는 2005년부터 2011년까지 6년간을 감사대상으로 한 것이고, 위 감사결과보고서의 "총괄원가의 과다산정 정도는 총괄원가 대비 평균 2.7% 수준으로 전기요금 원가 회수율(77.7~98%)을 고려할 때 총괄원가 과다 산정이 실제 전기요금 징수에 미치는 영향은 미미함"이라는 기재에 비추어 보더라도(감사결과보고서 제86쪽 각주 123) 과다산정된 총괄원가가 피고가 책정한 전기요금에 거의 영향을 미치지 않았던 것으로 보인다. 그리고 피고가 산출한 2013년도 총괄원가를 보면, 위 감사결과보고서가 지적한 대로 종래 2개월간의 운전자금이 아니라 실제 매출채권 회수기간의 운전자금을 산출한 것을 비롯하여 위 감사결과보고서에서 타당하다고 지적한 기준을 적용하여 적정투자보수를 산출한 것으로 보이는바, 피고가 밝힌 2013년도 총괄원가는 이미 감사결과보고서의 지적사항이 반영되었다고 할 것이다. 따라서 위 2012년 또는 2013년의 총괄원가를 주택용 사용자들의 불이익 여부에 관한 판단 기준으로 삼는 것이 불합리하다고 할 수 없다.
다음으로 주택용 전력의 경우 주로 저압으로 전력을 공급하고 배전단계가 많아 주로 고압으로 전력을 공급하는 일반용·산업용보다는 송전과정에서의 전력손실로 인한 비용이 크고, 주택용 전력을 공급받은 개별 가구 수가 산업용·일반용을 공급받은 고객 수에 비하여 매우 많아 요금징수, 검침, 계량 등과 같은 관리비용이 많이 필요하며, 이러한 이유로 주택용 전력의 경우 다른 용도에 비해서 원가상승에 기여하는 정도가 클 것으로 보이는바, 주택용 전력의 종별공급원가 다른 용도의 전력에 비하여 높게 산정된 것도 이러한 이유에서 기인하였다고 할 것이어서, 피고가 주택용 전력의 종별공급원가를 다른 용도보다 높게 산정한 것은 일응 그 타당성을 수긍할 수 있다.
따라서 피고가 밝힌 2012, 2013년도 주택용 전력의 총괄원가 및 종별공급원가가 부당하게 부풀려서 산정된 것이라는 원고들의 주장은 받아들이기 어렵다.
2) 누진제 1, 2단계 부분
먼저 월간전기요금표에서 전력량 요금단가가 141.70원보다 낮게 책정된 1, 2단계에서는 전기사용자가 1㎾h의 전력을 추가 사용하더라도 위 추가 사용분에 대하여 141.70원보다 낮은 요금이 부과되므로, 1, 2단계 누진제 요금은 총괄원가를 보상하는 수준에도 이르지 못하는 것으로서 원고들에게 부당하게 불이익하지 않음이 명백하다.
3) 나머지 누진제 단계 부분
누진제 3단계가 적용되는 사용량 구간부터는 전기사용자가 1㎾h의 전력을 추가 사용하는 경우 추가 사용분에 대하여 141.70원보다 높은 요금이 부과된다. 그럼에도 불구하고 아래에서 인정하는 사정들을 종합하면 위 나머지 누진제 단계 부분이 책정한 전기요금 또한 주택용 전력사용자에게 부당하게 불리하다고 볼 수 없다.
① 전기사용량이 300㎾h이상이 되어 누진제 3, 4단계까지 적용되는 경우라고 할지라도 아래와 계산에 따르면, 저압전력은 사용량이 약 324.42㎾h이르는 경우에, 고압전력은 사용량이 약 407.80㎾h에 이르는 경우에 각각 비로소 1㎾h당 전기요금이 종별공급원가인 141.70원에 근접하게 된다.
○ 저압전력 324.42㎾h가 사용되는 경우 - 전기요금 45,969원 = 4단계 기본요금 3,680원 + (100㎾h × 1단계 전력량요금 59.10원) + (100㎾h × 2단계 전력량요금 122.60원) + (100㎾h × 3단계 전력량요금 179.40원) + (24.42㎾h × 4단계 전력량 요금 단가 143.40원, 원 미만 버림, 이하 같다) - 사용량에 해당하는 원가 45,970원 = 종별공급원가 141.70원 × 324.42㎾h○ 고압전력 407.80㎾h가 사용되는 경우 - 전기요금 57,785원 = 5단계 기본요금 5,780원 + (100㎾h × 1단계 전력량요금 55.00원) + (100㎾h × 2단계 전력량요금 94.40원) + (100㎾h × 3단계 전력량 요금 140.60원) + (100㎾h × 4단계 전력량요금 205.80원) + (7.80㎾h × 5단계 전력량 요금 310.90원) - 사용량에 해당하는 원가 57,785원 = 종별공급원가 141.70원 × 407.80㎾h
이에 따르면, 전력사용량이 증가하여 누진제가 1, 2단계보다 높은 단계까지 적용되더라도 저압전력의 경우 324.42㎾h, 고압전력의 경우 407.80㎾h이 사용할 때까지는 전기사용자들이 부담할 전기요금은 총괄원가를 보상하는 수준에서 결정될 것으로 볼 수 있다. 위 사용량 이하의 전력을 사용하는 경우는 물가안정에 관한 법률 시행령이나 전기요금 산정기준 고시의 전기요금 산정 원칙에 따른 것으로서 원고들을 비롯한 고객들에게 부당하게 불리하다고 볼 수 없다.
② 갑 제49호증, 을 제4호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 가구별 전기 사용량이 월평균 300㎾h 이하로서 누진제 3단계 이하로 적용되는 경우가 2012년은 66.5%, 2013년은 68.2%이고, 월평균 400㎾h 이하로서 누진제 4단계 이하가 적용되는 경우는 2012년 91%, 2013년 92.3%인 사실, 2012년도의 경우 누진제 4단계의 판매단가가 128.3원/㎾h으로서 4단계 이하에서는 판매단가가 종별공급원가보다 낮은 사실, 2012년도 가구별 월평균 전력 사용량이 241㎾h인 사실을 인정할 수 있다. 위 인정사실에 비추어보면, 전체 주택용 전력 사용자의 약 70% 이상이 총괄원가를 보상하는 이하 수준의 전기요금만을 부담함을 알 수 있다.
그런데 전체 전력 사용자의 상위 30% 정도가 사용하는 전력은 생활에 필수적인 재화의 성격을 벗어나서 사용자의 소득수준과 생활방식 및 소비성향에 따라 높은 요금을 부담하고서라도 전력을 사용하고자 하는 소비자의 선택에 따른 것으로 보아야 할 것이다. 그러므로 총괄원가보다 높은 전기요금이 책정된 구간의 전력을 추가로 사용할지는 사용자의 선택에 달려있을 뿐, 반드시 사용이 필수적인 전력사용량 부분이 아니므로, 피고가 누진제 방식의 요금을 통하여 불가피한 전력 사용량 부분에 대하여 부당한 요금을 강제하는 것으로 볼 수 없다.
나아가 전기요금 산정기준 고시 제9조 제1항은 전기사용자들 사이의 부담의 형평 유지와 자원의 합리적 배분이 형성되도록 요금을 정하여야 한다고 하고 있다. 그런데 통상 더 많은 전력을 사용하는 사용자가 추가로 1㎾h의 전력을 사용하는 것보다 전력 사용량이 보다 적은 사용자가 추가로 1㎾h의 전력을 사용하는 것이 일반적으로 더 높은 효용을 가져온다고 보아야 할 것이어서 경제적으로 더 효율적인 자원배분의 형태이다. 또한 사용자간 공급의 편차를 줄이고 더욱더 많은 사람에게 고른 양의 전력을 균형적으로 공급하는 것이 전기라는 한정된 재화의 필수성, 공공성에 비추어 사회·정책적인 측면에서도 타당하다.
③ 한편 비교적 소수의 높은 전력 사용자들에게 총괄원가를 보상하는 수준을 넘어서는 전기요금을 부과하는 것은 전기요금 산정기준 고시 제8조 제1항의 ‘유인규제’의 영역 또는 위 기준 제9조 제2항의 누진요금의 자원의 효율적 배분 기능이 작동하는 것이라고 평가할 수 있다.
라. 주택용 전력판매 수입으로 다른 용도 전력판매의 손실을 보전하는지 여부
1) 원고들의 주장
피고는 주택용 전력의 종별공급원가를 다른 용도 전력의 종별공급원가보다 비싸게 책정하여 전체 판매량 비율이 약 14%에 불과한 주택용 전력의 판매로 전체 전력 판매수입의 17.5%를 얻었고, 이로 인하여 주택용 전력 판매로 얻은 초과 수입 1조 6,183억 원을 산업용 등 다른 용도 전력 판매에서 비롯된 손실 1조 6,183억 원을 보전하는 데 사용하고 있는바, 누진제 요금이 주택용 전력에만 채택된 것은 주택용 전력판매 수입으로 다른 용도의 전력 판매에서 발생한 손실을 보전하기 위한 목적이다.
2) 판단
먼저 종별공급원가에 관하여 보건대, 주택용 전력의 경우 공급비용이나 관리비용이 더 많이 발생하는 점에 비추어 볼 때 주택용 전력의 종별공급원가가 산업용 등 다른 용도의 전력보다 더 높게 책정된 것이 특별히 부당하다거나 형평에 반하는 것이라고 볼 수 없음은 앞서 본 것과 같다. 그리고 위와 같이 주택용 전력은 종별공급원가가 높은 까닭에 단위당 전기요금 또한 다른 용도 전력보다 더 비쌀 수밖에 없으므로, 같은 양의 전력을 판매하더라도 주택용 전력의 판매 수입이 다른 용도 전력의 판매 수입보다 높을 수밖에 없다. 주택용 전력의 경우 공급비율에 비하여 판매 수입의 비율이 더 큰 것은 이러한 사정에 의한 것으로 보인다.
더구나 갑 제49호증의 기재에 따르면, 주택용 전력을 포함한 모든 용도의 전력의 판매단가가 종별공급원가에 미치지 못하여 피고는 전력 판매로 인하여 손실만을 발생시킨 사실, 2012년도의 경우 피고는 산업용 전력보다 주택용 전력의 판매로 동일 단위당 더 큰 손실을 입은 사실을 인정할 수 있는바, 피고가 주택용 전력을 판매함으로써 다른 용도 전력의 판매에서 발생한 손실을 보전하고 있다고 할 수도 없다.
원고들의 위 주장도 받아들일 수 없다.
마. 소결론
이상의 사정에 비추어 보면, 누진제 요금 방식의 채택 및 책정된 요금이 고객들인 원고들에게 부당하게 불리하거나 형평에 어긋난 불공정한 약관으로서 무효라고 할 수 없고, 일반 국민의 이익을 보호하지 못하는 약관으로서 전기사업법 제4조를 위반한 약관이라고 할 수 없다. 따라서 이 사건 약관이 무효라는 전제에서 하는 원고들의 부당이득 주장은 나머지 점에 관하여 더 나아가 살필 것도 없이 이유 없다.
5. 결론
그렇다면 원고들의 청구는 이유 없어 기각하여야 할 것인바, 이와 결론을 같이한 제1심판결은 정당하므로 원고들의 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 1, 2 생략]
판사 정정미(재판장) 윤성진 이창환