【원고, 피상고인】
사회복지법인 인애원 (소송대리인 변호사 박호섭)
【피고, 상고인】
대전광역시 유성구청장
【원심판결】
대전고법 2010. 1. 28. 선고 2009누2304 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 대전고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
1. 원심은, 원고가 구 대덕연구개발특구 등의 육성에 관한 특별법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 특구법’이라 한다)에 의해 지정된 대덕연구개발특구(이하 ‘특구’라 한다) 내의 대전 유성구 화암동 산 23-1 등 토지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 노인의료복지시설(이하 ‘이 사건 사회복지시설’이라 한다)을 건립하기 위하여 피고에게 도시계획시설의 설치를 제안하자 피고는 2008. 10. 8. 이 사건 사회복지시설을 설치하고자 하는 도시관리계획(사회복지시설)결정을 하고 그 지형도면을 고시한 사실, 원고는 2008. 11. 20. 피고에게 도시계획시설사업 실시계획 인가신청과 함께 이 사건 사회복지시설에 대한 건축허가신청(이하 ‘이 사건 건축허가신청’이라 한다)을 한 사실, 피고는 2008. 12. 8. 원고에게 “① 특구 관리권자인 지식경제부장관이 구 특구법에 근거하지 않은 도시관리계획결정은 부당하다는 이유로 이 사건 사회복지시설 설립을 위한 도시관리계획결정에 대하여 철회를 요구하여 현재 철회 절차가 진행 중이고, ② 이 사건 사회복지시설 설립으로 인한 인근 연구기관의 연구환경저해 및 산림훼손, 무분별한 개발확산 및 난개발의 방지를 위하여 이 사건 신청지를 원형대로 유지·보전함이 타당하며, ③ 특구육성종합계획에 의거 지식경제부장관으로부터 특구개발사업자로 지정받은 후 실시계획승인을 득하는 등( 구 특구법 제6조, 제26조 등)의 구 특구법 절차에 따르지 않은 개발사업은 불가하다”는 이유로 이 사건 건축허가신청을 반려하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 한 사실, 이 사건 신청지는 구 특구법 제34조 제2항 제3호에 따른 특구 안의 토지용도 구분상 녹지구역에 속하는 사실 등을 인정한 다음, 이 사건 사회복지시설의 경우 구 특구법 제35조 제1항 제3호, 같은 법 시행령 제30조 제5호 [별표 6]이 정하고 있는 녹지구역 내 노인복지시설로서 구 특구법에 의한 건축행위 및 건축허가 등의 제한을 받지 아니함이 명백하므로, 달리 이 사건 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정한 제한을 위반하였다는 점에 관한 주장·입증이 없는 이상 이 사건 처분은 위법하고, 이는 비록 구 특구법 제6조 및 제27조에 따른 특구육성종합계획과 특구개발사업의 시행자가 작성한 실시계획에 이 사건 사회복지시설의 설치에 관한 사항이 포함되어 있지 않다 하더라도 마찬가지라고 보아 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 판단하였다.
2. 그러나 원심 판단은 다음과 같은 이유에서 그대로 수긍하기 어렵다.
구 특구법에 의하면, 지식경제부장관은 구 특구법의 목적을 효율적으로 달성하기 위하여 5년마다 특구의 육성에 관한 특구육성종합계획을 세우고 추진하여야 하는데, 특구육성종합계획에는 특구 육성의 기본방향에 관한 사항, 특구 안의 대학·연구소 및 기업의 연구개발 활동 및 지적재산권 관리의 지원에 관한 사항 등과 함께 특구에서 실시되는 도로·용수 등 기반시설의 설치, 산업 및 연구시설용지의 조성 등 개발사업(이하 ‘특구개발사업’이라 한다) 및 그 시행방법(시행자 선정을 포함한다)에 관한 사항 등이 포함되어야 하고( 구 특구법 제6조), 위 특구개발사업 및 그 시행방법에 관한 사항에는 특구의 명칭·위치 및 면적, 특구개발사업의 시행자·시행방법·시행기간, 토지이용계획 및 주요 기반시설계획, 재원조달방법, 인구수용계획 및 주거시설 조성계획, 교통처리계획, 대학·연구소 및 기업유치계획, 보건의료·교육·문화·복지시설 설치계획, 환경보전계획, 공원·녹지계획, 외국인의 투자유치 및 정주를 위한 환경조성계획 등이 포함되며( 구 특구법 시행령 제7조), 특구개발사업은 지식경제부장관이 직접 시행하거나 구 특구법 제26조 각 호의 자 중에서 지식경제부장관이 지정하는 자가 이를 시행하는데( 구 특구법 제26조), 특구개발사업의 시행자는 그 시행자로 고시된 날로부터 2년 이내에 사업규모와 내용, 사업시행기간 및 재원조달계획 등 대통령령이 정하는 사항을 포함한 실시계획을 작성하여 지식경제부장관의 승인을 얻어(승인을 얻은 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다) 개발사업을 시행하고( 구 특구법 제27조), 특구개발사업의 시행자가 실시계획의 승인 또는 변경승인을 얻은 경우에는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조의 규정에 따른 도시관리계획의 결정, 같은 법 제86조의 규정에 따른 도시계획시설사업시행자의 지정 및 같은 법 제88조의 규정에 따른 실시계획의 인가 등을 받은 것으로 의제하고 있다( 구 특구법 제29조).
연구개발특구의 육성을 통하여 그 지역에 있는 대학·연구소 및 기업의 연구개발을 촉진하고, 상호협력을 활성화하며, 연구개발 성과의 사업화 및 창업을 지원함으로써 국가기술의 혁신 및 국민경제의 발전에 이바지하고자 하는 구 특구법의 입법 목적과 위와 같은 규정들을 종합하여 보면, 구 특구법에 의하여 지정된 연구개발특구 내에서의 특구개발사업은 지식경제부장관 또는 지식경제부장관이 지정한 특구개발사업의 시행자가 특구육성종합계획과 특구관리계획에 맞게 실시계획을 작성하여 지식경제부장관의 승인을 얻는 등으로 구 특구법이 정하는 절차와 방식에 따라 이루어져야 할 것이다.
기록에 의하면, 이 사건 사회복지시설 설치사업은 구 특구법 제6조, 같은 법 시행령 제7조에 규정된 복지시설을 설치하는 사업으로서 특구개발사업에 해당한다고 할 것인데, 원고는 구 특구법이 정한 특구개발사업에 관한 절차와 방식에 따르지 아니한 채 이 사건 건축허가신청을 하였음을 알 수 있다.
위와 같은 사정을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 원고의 이 사건 건축허가신청은 구 특구법이 정한 절차와 방식에 위배되는 것이고, 따라서 이를 이유로 이 사건 건축허가신청을 반려한 피고의 이 사건 처분은 적법하다.
그럼에도 불구하고 원심은 이와 달리 특구관리계획상 이 사건 신청지가 노인복지시설의 설치가 가능한 토지라는 등의 사정만으로 이 사건 처분이 위법하다고 판단하고 말았으니, 이러한 원심판단에는 구 특구법에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
3. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김영란(재판장) 이홍훈 김능환(주심) 민일영