【원 고】
서울방사선서비스 주식회사 (소송대리인 법무법인(유한) 정률 담당변호사 조남택 외 1인)
【피 고】
질병관리본부장 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 최상철 외 3인)
【변론종결】
2016. 8. 18.
【주 문】
1. 피고가 2015. 11. 30. 원고에 대하여 한 ‘측정기관 등록 취소’ 처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위와 내용
가. 원고는 1995. 10. 31.부터 2014. 7. 21.까지, 당시 시행되던 「진단용 방사선 발생장치의 안전관리에 관한 규칙」(이하 ‘안전관리규칙’이라 한다) 제6조에 따라, 방사선 관계 종사자의 피폭선량을 측정하는 기관(이하 ‘측정기관’이라 한다)으로 지정되거나 등록하여 왔다.
나. 원고는 피고에게 측정기관으로 재등록을 신청하여 2014. 4. 17.부터 2014. 4. 18.까지 피고로부터 「진단용 방사선 안전관리 규정」(이하 ‘이 사건 안전관리규정’이라 한다) 제7조 등에 따라 현지조사를 받았고, 그 결과 적합 판정을 받아 2014. 7. 21. 측정기관으로 재등록하였다(유효기간: 2014. 7. 22.부터 2018. 7. 21.까지).
다. 피고는 2014. 11. 11.경 국민신문고를 통해 “원고가 부적절하게 측정 업무를 수행하고 있다”는 내용의 민원을 접수하였다. 이에 피고는 원고에 대하여 2014. 11. 18.부터 2014. 11. 19.까지 현지조사, 2014. 11. 20.부터 2014. 12. 3.까지 추가 조사(1차), 2015. 1. 2.부터 2015. 2. 11. 추가 조사(2차)를 실시하였고, 그 결과 별지 1 기재와 같은 사실이 인정된다고 판단하였다.
라. 피고는 2015. 11. 30. 안전관리규칙 제6조 제5항 제1호, 제2호, 안전관리규정 제17조 제1항 [별표 5]를 근거로 원고의 측정기관 등록을 취소하였다(등록취소일: 2016. 10. 1.)(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1~3호증(가지번호 포함), 을 1~3, 9, 11호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장 요지
이 사건 처분은 법률상 근거 없이 안전관리규칙(보건복지부령)과 안전관리규정(질병관리본부고시)에 의해 이루어진 것이므로 위법하다.
이 사건 처분 사유 중 일부(등록사항 위반, 시험방법 위반)는 인정되지 않고, 나머지 처분 사유를 이유로 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.
3. 관련 법령
별지 2 기재와 같다.
4. 판단: 안전관리규칙 제6조 제5항의 효력
우선 피고가 이 사건 처분의 근거로 든 안전관리규칙 제6조 제5항이 모법의 위임에 따른 것인지, 모법의 위임 범위 내에서 규정된 것인지에 관하여 본다.
가. 행정각부의 장은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 부령을 발할 수 있다(헌법 제95조)
특정 사안과 관련하여 법률에서 하위 법령에 위임을 한 경우에 모법의 위임 범위를 확정하거나 하위 법령이 위임의 한계를 준수하고 있는지 여부를 판단할 때에는, 하위 법령이 규정한 내용이 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 본질적 사항으로서 의회유보의 원칙이 지켜져야 할 영역인지, 당해 법률 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 고려하여야 하고, 위임 규정 자체에서 의미 내용을 정확하게 알 수 있는 용어를 사용하여 위임의 한계를 분명히 하고 있는데도 문언적 의미의 한계를 벗어났는지나, 하위 법령의 내용이 모법 자체로부터 위임된 내용의 대강을 예측할 수 있는 범위 내에 속한 것인지, 수권 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 범위를 확장하거나 축소하여서 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 한 것으로 평가할 수 있는지 등을 구체적으로 따져 보아야 한다(대법원 2015. 8. 20. 선고 2012두23808 전원합의체 판결 등 참조).
나. 이 사건에서 문제되는 의료법 제37조, 안전관리규칙 제6조 규정은 다음과 같다( 그 위임에 따라 안전관리규정 제17조 제1항 [별표 5]는 등록취소 및 업무정지 처분의 세부기준 등에 관하여 규정하고 있다).
의료법제37조(진단용 방사선 발생장치)① 진단용 방사선 발생장치를 설치·운영하려는 의료기관은 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하여야 하며, 보건복지부령으로 정하는 안전관리기준에 맞도록 설치·운영하여야 한다.② 의료기관 개설자나 관리자는 진단용 방사선 발생장치를 설치한 경우에는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 안전관리책임자를 선임하고, 정기적으로 검사와 측정을 받아야 하며, 방사선 관계 종사자에 대한 피폭관리를 하여야 한다.③ 제1항과 제2항에 따른 진단용 방사선 발생장치의 범위·신고·검사·설치 및 측정기준 등에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.진단용 방사선 발생장치의 안전관리에 관한 규칙제6조(검사·측정기관)① 제4조에 따른 진단용 방사선 발생장치 및 방사선 방어시설을 검사하는 업무 및 방사선 관계 종사자의 피폭선량을 측정하는 업무를 하려는 자는 질병관리본부장이 정하는 바에 따라 질병관리본부장에게 등록하여야 한다.② 제1항에 따라 진단용 방사선 발생장치 및 방사선 방어시설을 검사하는 기관 또는 방사선 관계 종사자의 피폭선량을 측정하는 기관(이하 “검사·측정기관”이라 한다)으로 등록하려는 자는 별표 4의 기준에 적합하여야 한다.⑤ 질병관리본부장은 검사·측정기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 업무정지를 명하거나 시정명령 등 필요한 조치를 할 수 있다. 다만, 제1호부터 제3호까지의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 등록을 취소하여야 한다.1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 등록을 한 경우2. 고의 또는 중대한 과실로 거짓의 진단용 방사선발생장치 등의 검사에 관한 성적서를 발급한 경우3. 업무정지 처분기간 중에 검사·측정업무를 행하는 경우4. 별표 4에 따른 검사·측정기관의 등록기준에 미달하는 경우5. 질병관리본부장이 정하여 고시하는 검사·측정 업무에 관한 규정을 위반한 경우⑥ 제1항에 따른 검사·측정기관의 등록절차 및 등록제도의 운영 등에 필요한 사항과 제5항에 따른 행정처분의 세부기준 등에 필요한 사항은 질병관리본부장이 따로 정하여 고시한다.
다. 아래 사정에 비추어 볼 때, 안전관리규칙 제6조 제5항은 그에 관한 모법 규정의 위임 없이 규정된 것이거나 그 위임 범위를 벗어난 것으로서 무효라고 할 것이므로, 그 규정의 위임에 따른 안전관리규정 제17조 제1항 역시 무효라고 본다. 그렇다면 원고에 대하여 측정기관 등록을 취소한 이 사건 처분은 무효인 안전관리규칙 제6조 제5항 및 안전관리규정 제17조 제1항에 근거하여 이루어진 것이어서 위법하다.
1) 안전관리규칙 제6조 제1항, 제5항에 의하면 진단용 방사선 발생장치 및 방사선 방어시설을 검사하는 업무, 방사선 관계 종사자의 피폭선량을 측정하는 업무를 하려는 자는 피고에게 검사·측정기관으로 등록하여야 하고, 피고로부터 등록취소 또는 업무정지 처분을 받을 경우 다시 등록을 하거나 정지 기간이 경과하지 않는 이상 그 업무를 수행할 수 없게 된다. 이처럼 안전관리규칙 제6조 제1항, 제5항이 정한 검사·측정기관 등록 제도는 국민의 기본권인 직업선택의 자유와 관련된 것으로서 법률에 의해 정해져야 할 본질적 사항에 해당한다고 보므로, 이러한 제도를 채택하는 법률에서는 적어도 검사·측정기관의 등록과 제재처분 등에 관한 기본적인 사항을 직접적으로 규정하고 있어야 한다.
그런데 모법인 의료법 제37조 제3항은 단지 “진단용 방사선 발생장치의 범위·신고·검사·설치 및 측정기준 등에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.”고만 규정할 뿐, 검사·측정기관 등록 제도에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않다. 이러한 경우 ‘진단용 방사선 발생장치의 범위·신고·검사·설치 및 측정기준 등’이라는 내용에 검사·측정기관 등록 제도의 창설까지 포함되는 것으로 해석하게 되면, 법률로 정할 본질적 사항을 위임한 법률 조항 자체가 법률유보 원칙에 반하는 것이거나 포괄위임금지 원칙에 반하는 것이 되어 법률의 위헌성 문제가 제기된다고 본다. 따라서 의료법 제37조 제3항이 검사·측정기관 등록 제도를 직접적으로 규정하고 있다고 볼 수 없다.
2) 나아가 의료법 제37조 제1항에서 진단용 방사선 발생장치 설치·운영의 주체가 의료기관임을 명시하고 있고, 제2항에서 진단용 방사선 발생장치를 설치한 의료기관 개설자나 관리자로 하여금 안전관리책임자 선임, 정기적 검사와 측정, 방사선 관계 종사자에 대한 피폭관리 등의 의무를 부과하고 있으므로, 제3항에서 보건복지부령에 위임한 내용은 의료기관 등이 주체가 된 진단용 방사선 발생장치의 설치, 검사와 측정의 절차나 방법 등에 관한 것일 뿐, 거기에서 나아가 검사·측정기관의 등록과 제재처분까지 위임한 취지는 아니라고 보아야 한다.
이처럼 의료법 제37조 제3항의 문언, 규정 체계 및 취지, 다른 규정과의 관계 등을 종합하여 보아도, 의료법 제37조 제3항이 위임하는 범위에 검사·측정기관 등록 제도가 포함된 것으로 보기 어렵다. 그밖에 달리 안전관리규칙에서 검사·측정기관의 등록과 제재처분에 관한 사항을 정하도록 위임한 모법 규정을 찾기 어렵다.
3) 또한 검사·측정기관 등록 제도가 법률로 규율하는 데 입법기술상 어려움이 있다거나, 세부적·기술적·가변적인 사항이어서 이를 형식적인 법률로 규정하기에 부적절하다고 볼 수도 없다.
4) 한편 수의사법은 ‘동물용 진단용 방사선 발생장치’의 설치·운영에 관한 규정인 제17조의3과는 별도로 제17조의5를 두어, “농림축산식품부장관은 검사용 장비를 갖추는 등 농림축산식품부령으로 정하는 일정한 요건을 갖춘 기관을 동물 진단용 방사선 발생장치의 검사기관 또는 측정기관으로 지정할 수 있다(제1항). 농림축산식품부장관은 제1항에 따른 검사·측정기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지정을 받은 경우 등(이 사건 안전관리규정 제6조 제5항과 처분 사유가 거의 동일하다)에는 지정을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 업무의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호부터 제3호까지의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 지정을 취소하여야 한다(제2항). 제1항에 따른 검사·측정기관의 지정절차 및 제2항에 따른 지정 취소, 업무 정지에 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다(제3항)”고 규정하고 있다.
4. 결론
원고의 청구는 이유 있으므로 인용한다.
[[별 지1] 위반 내용: 생략]
[[별 지2] 관계 법령: 생략]
판사 홍진호(재판장) 박광민 김노아