【원고, 상고인】
원고
【피고, 피상고인】
경기도교육감 (소송대리인 법무법인 드림 담당변호사 엄윤상)
【원심판결】
서울고법 2016. 6. 3. 선고 2015누51523 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 처분성 인정 여부
가. 항고소송의 대상이 되는 ‘처분 등’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다(행정소송법 제2조 제1항 제1호). 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 되는 처분 등에 해당하는지는 일반적·추상적으로 결정할 수 없고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관한 행정청과 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 등 참조).
한편 항고소송은 처분 등의 취소 또는 무효확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있고(행정소송법 제12조, 제35조), 불이익처분의 상대방은 직접 개인적 이익의 침해를 받은 자로서 원고적격이 인정된다(대법원 1995. 8. 22. 선고 94누8129 판결, 대법원 2015. 10. 29. 선고 2013두27517 판결 등 참조).
나. (1) 「초·중등교육법」에 따르면, 교장은 교무를 통할하고 소속 교직원을 지도·감독하며 학생을 교육한다(제20조 제1항). 교감은 교장을 보좌하여 교무를 관리하고 학생을 교육하며, 교장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없을 때에는 교장의 직무를 대행한다(제20조 제2항). 또한 교감 승진임용권은 교육감에게 위임되어 있다(교육공무원법 제33조 제1항, 교육공무원임용령 제3조 제5항 제3호).
(2) 교육공무원법에 따르면, 교육공무원의 승진임용은 같은 종류의 직무에 종사하는 바로 아래 직급의 사람 중에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 경력평정, 재교육성적, 근무성적, 그 밖에 실제 증명되는 능력에 의하여 한다(제13조). 교육공무원의 임용권자 또는 임용제청권자는 제13조 및 대통령령으로 정하는 바에 따라 자격별 승진후보자 명부를 순위에 따라 작성하여 갖추어 두어야 하는데(제14조 제1항), 교육공무원을 승진임용할 때에는 대통령령으로 정하는 특수자격이 있는 사람을 승진임용하거나 승진임용을 제청할 때를 제외하고는 원칙적으로 승진후보자 명부의 순위가 높은 사람부터 차례로 결원된 직위에 대하여 3배수의 범위에서 승진임용하거나 승진임용을 제청하여야 한다(제14조 제2항).
그 위임에 따라 교육공무원 승진규정은 승진임용에서 인사행정의 공정을 기하기 위하여 ‘각급학교의 교감으로서 동급학교의 교장의 자격증을 받은 자’ 등 일정 범위의 교육공무원에 대하여 평소 경력평정과 근무성적평정, 연수성적평정을 실시하여, 교감승진의 경우 경력평정점 70점, 근무성적평정점과 다면평가점의 합산점 100점, 연수성적평정점 30점을 각각 만점으로 평정하여 그 평정점을 합산한 점수가 높은 승진후보자의 순서대로 등재하는 방식으로 승진후보자 명부를 작성하도록 정하고 있다(제1조, 제2조 제1항 제2호, 제40조 제2항, 제4항). 또한 교육공무원임용령에 따르면, 임용권자 또는 임용제청권자가 소속교육공무원(대학의 교원 및 수석교사는 제외)을 승진임용하고자 할 때는 승진후보자 명부의 고순위자 순위에 의하여 승진예정인원의 3배수 범위 안에서 임용하거나 임용제청하여야 하고(제14조 제1항), 징계의결요구·징계처분·직위해제 또는 휴직 중인 경우, 징계처분의 집행이 끝난 날부터 일정 기간이 지나지 않은 경우에는 승진임용을 할 수 없다(제16조 제1항).
(3) 이러한 법령 규정에 따르면, 교육공무원의 임용권자는 승진예정인원의 3배수의 범위 안에 들어간 후보자들을 대상으로 순위가 높은 사람부터 차례로 승진임용 여부를 심사하여야 하고, 이에 따라 승진후보자 명부에 포함된 후보자는 임용권자로부터 정당한 심사를 받게 될 것에 관한 절차적 기대를 하게 된다. 그런데 임용권자 등이 자의적으로 승진후보자 명부에 포함된 후보자를 승진임용에서 제외하는 처분을 한 경우에, 이러한 승진임용제외처분을 항고소송의 대상이 되는 처분으로 보지 않는다면, 달리 이에 대하여는 불복하여 침해된 권리를 구제받을 방법이 없다. 따라서 교육공무원법상 승진후보자 명부에 의한 승진심사 방식으로 행해지는 승진임용에서 승진후보자 명부에 포함되어 있던 후보자를 승진임용인사발령에서 제외하는 행위는 불이익처분으로서 항고소송의 대상인 처분에 해당한다고 보아야 한다(승진시험에 응시하여 합격한 공무원에 대한 승진임용제외처분에 관한 대법원 1992. 6. 23. 선고 92누1834 판결 등 참조).
다만 임용권자는 승진후보자 명부에 포함된 후보자들에 대하여 일정한 심사를 진행하여 승진임용 여부를 결정할 수 있고, 승진후보자 명부에 포함된 특정 후보자를 반드시 승진임용을 하여야 하는 것도 아니다. 나아가 교감은 초·중등학교 내 교육에 관하여 광범위한 권한을 갖는 교장을 보좌하고 대행하는 지위에 있으므로, 교감의 승진임용에서는 특정 후보자가 국민의 교육을 받을 권리를 보다 효과적으로 보장하고, 교육수요자인 학부모와 학생의 기대를 충족시키는 데 적합한 능력과 자질을 갖추고 있는지에 관한 평가가 요구된다. 이처럼 공무원 승진임용에 관해서는 임용권자에게 일반 국민에 대한 행정처분이나 공무원에 대한 징계처분에서와는 비교할 수 없을 정도의 광범위한 재량이 부여되어 있다. 따라서 승진후보자 명부에 포함된 후보자를 승진임용에서 제외하는 결정이 공무원의 자격을 정한 관련 법령 규정에 위반되지 않고 사회통념상 합리성을 갖춘 사유에 따른 것이라는 점에 관한 주장·증명이 있다면 쉽사리 위법하다고 판단해서는 안 된다.
다. 원심판결의 이유와 기록에 따르면 다음의 사정을 알 수 있다.
(1) 원고는 1983. 3. 25. 초등교육공무원으로 신규 임용되어, 경기도교육청 관내 초등학교 교사로 재직 중인 교육공무원이다.
(2) 원고는 2007. 8. 31. ○○○○○○○대학교에서 교육학 석사학위를 취득한 다음, 2012년 교감 자격연수 대상자로 선정되어 해당 연수를 받았다.
(3) 감사원은 2012. 10. 8.부터 같은 해 11. 23.까지 ‘창의교육 시책 추진실태’에 대한 감사를 실시하여, ○○○○○○○대학교가 2004년경부터 2012년경까지 단축수업 등으로 수업시수가 모자람에도 학점을 부여하는 등의 비정상적인 학사운영을 통하여 원고 등 199명에게 학위를 수여한 사실을 적발하였다. 이에 교육부장관은 2013. 5. 23. ○○○○○○○대학교에 원고 등의 학위를 취소하라는 시정명령을 하고, 2013. 5. 31. 피고 등 시·도교육감에게 관련 시정조치가 완료될 때까지 원고 등 교원에 대하여 석사학위 취득을 전제로 한 승진, 자격연수 등 임용 등 행위를 보류할 것을 요청하였다.
(4) 이에 따라 피고는 2013. 6. 7. 원고에게 원고의 석사학위 취득을 전제로 한 승진, 자격연수 등 임용 등 행위를 보류한다는 통보를 하였다.
(5) 피고는 매년 1. 31.을 기준으로 경력, 근무성적, 연수성적을 평정하여 그 평정점을 합산한 점수가 높은 승진후보자의 순서대로 승진후보자 명부를 작성하였는데, 2014학년도 경기도교육청 관내 초등학교 교감 승진예정인원은 110명이었고, 피고가 2014. 1. 31. 작성한 ‘교육공무원(초등학교 교감) 승진후보자 명부’에는 원고가 순위 318번으로 등재되어 있다.
(6) 피고는 2014. 3. 1. 경기도교육청 관내 초등학교 교감 110명을 승진임용하였는데, 그중에 원고가 포함되지 않았다.
라. 위와 같은 사실관계를 위에서 본 법리에 비추어 살펴보면, 2014학년도 경기도교육청 관내 초등학교 교감 승진임용에서 피고가 교감 승진후보자 명부에 포함된 후보자였던 원고를 승진임용인사발령에서 제외한 행위는 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 볼 수 있다(이하 위 제외행위를 ‘이 사건 승진임용제외처분’이라고 한다). 원고는 당초 교감 승진후보자 명부에 포함되었던 사람이므로, 구체적으로 원고에게 승진임용 제한사유가 있는지 여부는 본안에서 심리 후 판단하여야 할 사항이다.
한편 원심이 원용한 거부처분의 신청권 법리는 어떤 신청행위가 있고 행정청이 그에 대한 거부행위를 한 경우를 전제로 하는 것이어서, 이 사건에 원용하기에는 적절하지 않다.
2. 재량권 일탈·남용 여부
가. 원심은 다음의 사정 등을 종합하여 이 사건 승진임용제외처분에 신뢰보호원칙 등을 위반하여 재량권을 일탈·남용하는 등의 위법이 없다고 판단하였다. ① 감사원의 감사 결과 ○○○○○○○대학교가 원고 등에 대하여 학점과 학위를 부당하게 수여한 사실이 밝혀져, 교육부장관이 ○○○○○○○대학교에 원고 등의 학위를 취소하는 시정명령을 하였다. 원고가 ○○○○○○○대학교에서 취득한 석사학위가 평정자료로 사용되지 않았다면 원고는 2012년도 교감자격연수 대상자조차 될 수 없었다. ② 만일 원고의 석사학위를 그대로 평정자료로 인정하여 원고에게 승진자격을 부여하고 그에 따라 원고를 승진임용한다면, 정상적인 방법으로 석사학위를 취득하거나 이를 대체할 만한 평정점수를 취득한 다른 교원들이나 승진후보자들과의 관계에서 형평성과 합리성을 갖추었다고 보기 어렵다. ③ 원고가 ○○○○○○○대학교에서 석사학위를 취득한 경위와 석사학위과정의 이수내용 등에 비추어, 원고로서는 자신이 비정상적인 방법으로 부당하게 학점을 부여받거나 석사학위를 취득하였음을 충분히 인식할 수 있었을 것이므로, 위와 같은 방법으로 석사학위를 취득하거나 이를 평정자료로 제출한 데에 원고의 귀책사유를 인정할 수 있다. ④ 교감 승진임용의 공정성, 투명성, 합리성과 적정성을 기할 공익이 원고의 승진임용에 대한 기대권이나 신뢰이익보다 우월하다.
나. 원심판결 이유를 관련 법리와 아울러 적법하게 채택된 증거에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단은 수긍할 수 있다. 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 교감 승진임용과 관련한 재량권의 일탈·남용 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
3. 결론
원고의 상고는 이유 없어 이를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김창석(재판장) 조희대 김재형(주심) 민유숙