【원고, 피항소인】
한국토지주택공사 (소송대리인 법무법인(유한) 에이펙스 외 1인)
【피고, 항소인】
부천시장 외 1인 (소송대리인 법무법인 율곡 담당변호사 하창진)
【제1심판결】
인천지방법원 2013. 8. 23. 선고 2013구합10353 판결
【변론종결】
2014. 10. 17.
【주 문】
1. 제1심 판결 중 피고들 패소 부분을 취소한다.
2. 위 취소 부분에 해당하는 원고의 피고들에 대한 청구를 모두 기각한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고 부천시장이 2013. 1. 10. 원고에 대하여 한 학교용지부담금 750,794,650원의 부과처분을 취소한다. 피고 부천시는 원고에게 750,794,650원 및 이에 대하여 2013. 3. 4.부터 이 사건 소장부본 송달일까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율로 계산한 금원을 지급하라(제1심은 원고의 피고 부천시에 대한 청구 중 이자 또는 지연손해금 청구의 일부를 기각하였으나 원고가 항소하지 않아 그 부분은 이 법원의 심판대상에서 제외되었다).
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 구 ‘국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법’(2009. 3. 20. 법률 제9511호로 ‘보금자리주택건설 등에 관한 특별법’으로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘국민임대주택건설법’이라 한다) 제4조에 따라 부천범박 국민임대주택단지 개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라고 한다)의 사업시행자로 지정되었다.
나. 피고 부천시장은 2013. 1. 10. 원고에게, 원고가 공급한 부천범박지구 단독주택 일반분양 123세대에 대하여 ‘학교용지확보 등에 관한 특례법’(이하 ‘학교용지특례법’이라 한다.) 제5조 제1항, 제5조의2 규정에 따라 학교용지부담금 756,794,650원을 부과하였다가, 2013. 2. 7. 750,794,650원으로 감액·경정하였다(이하 감액되고 남은 750,794, 650원의 부과처분을 ‘이 사건 처분’이라고 한다).
다. 원고는 2013. 3. 4. 피고 부천시에 위 부담금 750,794,650원을 납부하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 7호증, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
학교용지부담금 부과의 근거가 되는 법률의 해석은 엄격해야 하고 확장해석이나 유추해석이 허용되지 않는다. 학교용지특례법이 학교용지부담금의 부과대상으로 삼고 있는 개발사업은 ‘건축법, 도시개발법, 도시 및 주거환경정비법, 주택법, 택지개발촉진법, 산업입지 및 개발에 관한 법률(이하 ’건축법 등‘이라 한다)’에 따라 시행되는 사업이고, 구 국민임대주택건설법에 따라 시행하는 사업은 포함되지 않는다. 따라서 구 국민임대주택건설법에 따라 시행한 이 사건 사업에 학교용지특례법이 정한 학교용지부담금을 부과한 이 사건 처분은 위법하다.
또한, 이 사건 처분이 적법함을 전제로 원고가 납부한 부담금 750,794,650원은 부당이득에 해당하므로 이를 원고에게 반환하여야 한다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
(1) 조세나 부담금의 부과요건과 징수절차를 법률로 규정하였다고 하더라도 그 규정 내용이 지나치게 추상적이고 불명확하면 부과관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염려가 있으므로 법률 또는 그 위임에 따른 명령·규칙의 규정은 일의적이고 명확해야 한다. 그러나, 법률규정은 일반성, 추상성을 가지는 것이어서 법관의 법보충작용으로서의 해석을 통하여 그 의미가 구체화·명확화될 수 있다. 그러므로, 조세나 부담금에 관한 규정 역시 관련 법령의 입법 취지와 전체적 체계 및 내용 등에 비추어 그 의미가 분명해 질 수 있다면 이러한 경우에도 명확성을 결여하였다고 할 수 없다(대법원 20 07. 10. 26. 선고 2007두9884 판결 등 참조).
(2) 학교용지특례법 제5조 제1항은 “시·도지사는 ‘개발사업’ 지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과·징수할 수 있다.”고 규정하면서, 학교용지특례법 제2조 제2호는 ‘개발사업’을 “「건축법」, 「도시개발법」, 「도시 및 주거환경정비법」, 「주택법」, 「택지개발촉진법」및 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성·개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말한다.”고 규정하고 있다. 원고는 이 사건 사업이 위 조항에서 열거하고 있는 각 사업에 해당하지 않는다고 다투고 있으므로 먼저 이에 관하여 보기로 한다.
구 국민임대주택건설법 제23조 제4, 6항 등에 의하면, 시행자가 국민임대주택에 관한 사업계획의 승인을 얻은 때에는 건축법에 따른 건축허가, 도시개발법에 따른 도시개발구역의 지정, 택지개발촉진법에 따른 행위의 허가 등을 받은 것으로 의제된다. 이러한 인·허가의제규정이 있다 하더라도 구 국민임대주택건설법에 따른 이 사건 사업을 하기 위해서는 건축법, 도시개발법 및 택지개발촉진법이 정하는 요건을 충족하여야 한다. 그러므로 학교용지특례법이 정하는 건축법, 도시개발법 및 택지개발촉진법에 따른 개발사업과 이 사건 사업의 실질이 다르다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 사업은 일응 학교용지특례법 제2조 제2호가 열거한 개발사업에 해당한다고 봄이 상당하다.
게다가 학교용지특례법 제5조 제1항 제2호는 ‘임대주택을 분양하는 경우’를 학교용지부담금을 부과·징수할 수 없는 예외적인 경우로 열거하고 있다. 이는 구 국민임대주택건설법에 의한 사업 등 임대주택의 분양을 포함하는 사업도 일단 학교용지부담금의 부과대상으로 예정하면서 임대를 목적으로 하는 경우에만 그 예외로 한다는 취지여서, 비록 구 국민임대주택건설법에 의한 사업이 명시적으로 열거되어 있지 않았다고 하더라도, 이를 규율대상으로 하고자 하는 입법자의 의사를 읽을 수 있는 문리적 근거가 될 수 있다.
나아가 구 국민임대주택건설법의 순차 개정을 통하여 그 제명이 변경된 ‘공공주택건설 등에 관한 특별법(이하 ‘공공주택건설법’이라 한다)‘ 제40조의5 제1항에 따르면, “제40조의2 제1항에 따른 공공주택사업(대학생·신혼부부 등을 공급대상으로 한 공공주택사업)의 시행자는 학교용지특례법 제3조에도 불구하고 교육감의 의견을 들어 학교용지를 개발·확보하지 아니할 수 있다.”고 규정하고 있다. 이와 같이 규정한 이유는, 개정전 법령에 의할 때 원칙적으로 공공주택건설법에 따른 개발사업에 학교용지특례법이 적용됨을 전제로, 일부 공공주택사업에 대하여 학교용지특례법에 대한 예외를 규정하기 위함에 있다. 이러한 개정경위를 보더라도, 구 국민임대주택건설법에 따른 개발사업은 학교용지특례법을 적용을 받는 개발사업에 포함된다고 봄에 입법자의 의사가 있음은 명백하다.
따라서 구 국민임대주택건설법에 따른 이 사건 사업은 학교용지특례법 제2조 제2호가 정한 적용대상 개발사업인 건축법, 도시개발법 및 택지개발촉진법에 따라 시행하는 사업에 해당한다고 봄이 관련 법령의 전체적 체계 및 내용에 부합한다고 판단된다.
(3) 그리고 관련법령들에 의하여 나타나는 입법취지를 비롯한 다음 ① 내지 ⑤ 사정들을 보태어 보면, 구 국민임대주택건설법에 따라 시행되는 이 사건 개발사업이 학교용지특례법의 적용을 받는 개발사업에 포함됨이 더욱 명백해진다.
① 개발사업이 진행되는 지역에서 단기간에 형성된 취학 수요에 부응하기 위하여 학교를 신설 및 증축하는 것은 개발지역의 기반시설을 확보하려는 것이고, 학교용지특례법에서 그 재정을 충당하기 위하여 학교용지부담금을 개발사업의 시행자에게 부과하는 것은 개발사업의 시행자가 위와 같은 학교시설 확보의 필요성을 유발하였기 때문이다(헌법재판소 2013. 7. 25.자 2011헌가32 결정 참조). 구 국민임대주택건설법은 저소득층의 주거안정에 기여하고 나아가 국민의 주거수준 향상에 이바지함을 목적으로 대규모 택지개발 및 주택단지 건축 등을 예정하고 있어 구 국민임대주택건설법에 따른 사업시행과정에서도 학교시설 확보의 필요성이 유발된다.
② 건축법은 건축물의 대지·구조·설비 기준 및 용도 등을 규율하는 법이고(건축법 제1조), 주택법은 주택의 건설·공급·관리와 이를 위한 자금의 조달·운용 등에 관한 사항을 정하는 법이며(주택법 제1조), 택지개발촉진법은 주택건설에 필요한 택지의 취득·개발·공급 및 관리 등에 관하여 특례를 정한 법으로(택지개발촉진법 제1조) 모두 일반법의 성격을 갖고 있고, 특정 사업만을 대상으로 한정하여 규율하는 법이 아니다. 그리고 구 국민임대주택건설법 제22조는 “국민임대주택단지의 조성에 관하여 이 법에서 정하지 아니한 사항은 택지개발촉진법을 적용한다”고 규정하고, 같은 법 제26조는 “국민임대주택의 건설에 관하여 이 법에서 정하지 아니한 사항은 주택법을 적용한다”고 규정하고 있다. 이와 같이 구 국민임대주택건설법은 택지개발촉진법과 주택법을 각 적용하도록 하는 규정을 두고 있다. 이와 같은 법령의 취지와 문언에 따르면, 구 국민임대주택건설법은 본질적으로 택지개발촉진법이나 주택법에 근거하고 있고, 다만 서민들이 부담가능한 저렴한 가격으로 거주가 가능한 주택이 공급되도록 하려는 목적에 맞는 제도나 절차를 추가적으로 규정한 특별법에 해당한다고 볼 수 밖에 없다. 따라서 구 국민임대주택건설법에 의한 이 사건 사업은 학교용지특례법이 적용대상으로 열거하고 있는 주택법, 택지개발촉진법에 따라 시행하는 사업으로 평가될 수 있다.
③ 학교용지특례법 제5조 제1항은 제1호로 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공익사업법’이라 한다)에 따른 이주용 택지나 이주용 주택을 분양하는 경우를 학교용지부담금을 부과·징수할 수 없는 예외적인 경우로 열거하고 있다. 이는 위 경우가 원래는 학교용지특례법의 적용대상이라는 것을 전제로 하고 있다. 그런데 학교용지특례법 제2조 제2호 소정의 개발사업에 공익사업법에 따라 시행하는 사업을 명시적으로 규정하고 있지 않음은 앞서 본 바와 같다. 그럼에도 학교용지특례법이 이주용 택지나 이주용 주택을 분양하는 경우도 1차적으로는 적용대상으로 보는 이유는 그 분양경위에 따라 그 실질이 주택법, 택지개발촉진법에 따른 주택, 택지의 공급으로 볼 수 있는 경우가 있음을 예상하였기 때문이라고 이해된다.
④ 학교용지특례법 제5조 제4항 제3호는 부담금을 면제하여야만 하는 사유로 ‘노인복지법 제32조에 따른 노인복지주택 등 취학 수요가 발생하지 아니하는 용도의 개발사업을 시행하는 경우’를 들고 있다. 건축법에서 노인복지주택 개발사업의 시행에 관하여 규정하고 있지 않다. 노인복지법 제32조가 노인복지주택 공급에 관한 근거규정으로서 제3항에서 “노인복지주택의 설치·관리 및 공급 등에 관하여 이 법에서 규정된 사항을 제외하고는 주택법의 관련규정을 ‘준용’한다.”고 규정하고 있을 뿐이다. 학교용지특례법이 노인복지법에 따른 노인복지주택도 1차적으로 적용대상으로 본 이유는 위와 같은 준용규정에 의하여 노인복지주택 건설사업의 실질이 주택법에 의한 개발사업과 같기 때문으로 이해된다.
⑤ 또한 구 국민임대주택건설법 제20조에서는 국민임대주택 건설사업에 부과되는 각종 부담금의 감면 규정을 두고 있는데 학교용지부담금은 그 감면대상 부담금으로 열거되어 있지 않다.
(4) 원고의 주장에 대한 판단
(가) 인·허가의제의 법적 성격 관련 주장
원고는, 주된 인·허가에 관한 사항을 규정하고 있는 건축법에서 주된 인·허가가 있으면 도시계획법에 의한 인·허가를 받은 것으로 의제한다는 규정을 둔 경우에는, 주된 인·허가가 있으면 도시계획법에 의한 인·허가가 있는 것으로 보는데 그치는 것이고, 그에서 더 나아가 도시계획법에 의하여 인·허가를 받았음을 전제로 한 다른 법률의 모든 규정들까지 적용되는 것은 아니므로(대법원 2004. 7. 22. 선고 2004다19715 판결 참조), 구 국민임대주택건설법에 위와 같은 인·허가의제조항이 있다고 하여 구 국민임대주택건설법에 따른 사업의 성격이 건축법 등에 따른 사업으로 변한다거나 건축법 등의 다른 규정이 적용되는 것은 아니라고 주장한다.
그러나 이 사건에서는 이 사건 사업에 건축법 등의 인·허가가 의제되면 건축법 등의 다른 구체적인 규정도 적용되느냐가 문제되는 것이 아니라, 이 사건 사업의 실질이 건축법 등의 개발사업과 실질적으로 동일한 것인지 여부가 쟁점이다. 앞서 본 바와 같은 인·허가의제의 내용과 절차 등에 관한 규정에 비추어 보면, 구 국민임대주택건설법에 의해 건축법 등의 인·허가가 의제되면 설령 건축법 등의 규정 중 일부가 적용되지 않는다고 하더라도 건축법 등에 따른 개발사업의 실질을 구비하고, 따라서 학교용지특례법 제2조 제2호의 규율대상에 포함된다고 보는 것이 타당하다.
(나) 학교용지특례법 개정경위 관련 주장
원고는 학교용지특례법의 적용대상으로 열거된 개발사업 중 ‘도시 및 주거환경정비법’, ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’도 주택법, 건축법, 택지개발촉진법 등의 인·허가의제 규정을 두고 있었음에도 불구하고 학교용지특례법 제2조 제2호의 개정을 통해 적용대상으로 포함되었고, 이는 학교용지특례법 제2조 제2호에 명시적으로 포함되지 않은 법률에 의한 개발사업은 부담금 부과대상이 아니라는 입법적인 선언이 내려진 것이라고 주장한다.
그러나 위에서 본 바와 같이 학교용지특례법은 그 자체적으로 주택법, 택지개발촉진법과 실질이 같은 개발사업은 그 직접적인 근거 법률이 건축법 등 적용대상으로 열거된 개발사업이 아니라고 하더라도 규율대상으로 보는 입장을 취하고 있다. 그리고, 나아가 ‘도시 및 주거환경정비법’이나 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’은 구 국민임대주택건설법처럼 광범위하게 주택법, 택지개발촉진법 등을 적용하는 규정도 두고 있지 않으므로 구 국민임대주택건설법의 경우와 같다고 할 수 없다.
라. 소결
따라서, 구 국민임대주택건설법에 따른 이 사건 사업은 학교용지특례법상 학교용지부담금의 부과대상이 되는 사업에 포함되므로, 피고 부천시장의 이 사건 처분은 적법하다. 또한 이 사건 처분이 위법함을 전제로 한 원고의 피고 부천시에 대한 부당이득반환 청구는 이유 없다.
3. 결 론
그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각할 것인바, 제1심 판결 중 피고들 패소 부분은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 이를 취소하고, 이 부분에 해당하는 원고의 청구를 모두 기각하고 피고들의 항소를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 장석조(재판장) 손삼락 김용하