【원 고】
【피 고】
한국전력공사 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 조민현 외 1인)
【변론종결】
2016. 8. 11.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지】
피고는 원고 1에게 308,659원, 원고 2에게 1,331,671원, 원고 3에게 223,145원, 원고 4에게 147,793원, 원고 5에게 95,926원, 원고 6에게 1,159,164원, 원고 7에게 296,439원, 원고 8에게 373,460원, 원고 9에게 81,191원, 원고 10에게 624,158원, 원고 11에게 350,724원, 원고 12에게 469,485원, 원고 13에게 465,152원, 원고 14에게 380,624원, 원고 15에게 151,253원, 원고 16에게 233,239원, 원고 17에게 92,769원 및 위 각 금원에 대하여 이 사건 소장부본 송달 다음 날부터 다 갚는 날까지 연 15%의 비율로 계산한 금원을 지급하라.
【이 유】
1. 기초 사실
가. 피고는 전기사업의 합리적인 운영을 기하여 전력수급의 안정을 도모하고 국민경제 발전에 이바지하게 함을 목적으로 한 한국전력공사법에 따라 설립되어 전기사업법에 따라 주무부장관(2013. 3. 23. 이전에는 지식경제부장관, 그 이후부터는 산업통상자원부장관, 이하 같음)으로부터 전기판매사업허가를 받아 독점적 지위에서 원고들을 비롯한 고객들에게 전기를 공급하고 있는 법인이고, 원고들은 피고와 사이에 체결한 전기공급계약에 따라 피고로부터 전기를 공급받은 전기사용자이다.
나. 피고가 전기사업법 제16조에 따라 전기요금과 그 밖의 공급조건에 관한 약관을 작성하여 주무부장관에 인가신청을 하면 주무부장관은 물가안정에 관한 법률 제4조 제1항에 따라 미리 기획재정부장관과 협의하고 대통령이 임명 또는 위촉한 전기위원들로 구성된 산하 전기위원회의 심의를 거쳐 위 약관을 인가하였고, 피고는 원고들과 사이에 위 인가받은 약관을 적용한 전기공급계약을 체결하였는데, 구체적으로 2012. 8. 6.부터 2013. 11. 21.까지 적용된 각 전기공급약관(2012. 8. 6., 2013. 1. 14., 2013. 11. 21. 각 시행된 전기공급약관, 이하 ‘이 사건 각 전기공급약관’이라 함) 중 주택용 전기요금약관(이하 ‘이 사건 각 주택용 전기요금약관’이라 함)의 주요 내용은 다음과 같다.
다 음
○ 2012. 8. 6. 시행 전기공급약관
별표 1 월간 전기요금표
1. 주택용 전력
가. 저압전력(표준전압 110V 이상 380V 이하 고객)
1) 기본요금
기본요금(호당)전력량 요금(kWh당)100kWh 이하 사용390원처음 100kWh까지57.90원101~200kWh 사용870원다음 100kWh까지120.20원201~300kWh 사용1,530원다음 100kWh까지179.40원301~400kWh 사용3,680원다음 100kWh까지267.80원401~500kWh 사용6,970원다음 100kWh까지398.70원500kWh 초과 사용12,350원500kWh 초과677.30원
월간 최저요금 1,000원으로 하되, 월 사용전력량이 1,350kWh를 초과하는 경우에는 초과 사용량에 대하여 100kWh 초과 200kWh 이하 사용전력량에 적용하는 전력량 요금 단가의 100%를 할증하여 부과하고, 다만 첫 번째 달에는 고객에게 할증요금 부과를 예고하고, 첫 번째 달부터 1년 이내에 다시 할증된 요금단가가 적용되거나 마지막 할증요금을 부과한 달부터 1년 이내에 다시 할증된 요금단가가 적용되는 경우에는 할증요금을 부과하며, 세칙에서 정하는 바에 해당하는 경우에는 할증요금 부과대상에서 제외함.
나. 고압전력(표준전압 3,300V 이상 고객)
1) 기본요금
기본요금(호당)전력량 요금(kWh당)100kWh 이하 사용390원처음 100kWh까지55.00원101~200kWh 사용700원다음 100kWh까지94.40원201~300kWh 사용1,210원다음 100kWh까지140.60원301~400kWh 사용3,030원다음 100kWh까지205.80원401~500kWh 사용5,780원다음 100kWh까지310.90원500kWh초과 사용10,270원500kWh 초과548.50원
월 사용전력량이 1,350kWh를 초과하는 경우에는 초과 사용량에 대하여 100kWh 초과 200kWh 이하 사용전력량에 적용하는 전력량 요금 단가의 100%를 할증하여 부과하고, 다만 첫 번째 달에는 고객에게 할증요금 부과를 예고하고, 첫 번째 달부터 1년 이내에 다시 할증된 요금단가가 적용되거나 마지막 할증요금을 부과한 달부터 1년 이내에 다시 할증된 요금단가가 적용되는 경우에는 할증요금을 부과하며, 세칙에서 정하는 바에 해당하는 경우에는 할증요금 부과대상에서 제외함.
○ 2013. 1. 14. 시행 전기공급약관
별표 1 월간 전기요금표
1. 주택용 전력
가. 저압전력(표준전압 110V 이상 380V 이하 고객)
1) 기본요금
기본요금(호당)전력량 요금(kWh당)100kWh 이하 사용400원처음 100kWh까지59.10원101~200kWh 사용890원다음 100kWh까지122.60원201~300kWh 사용1,560원다음 100kWh까지183.00원301~400kWh 사용3,750원다음 100kWh까지273.20원401~500kWh 사용7,110원다음 100kWh까지406.70원500kWh 초과 사용12,600원500kWh 초과690.80원
월간 최저요금 1,000원으로 하되, 월 사용전력량이 1,350kWh를 초과하는 경우에는 초과 사용량에 대하여 100kWh 초과 200kWh 이하 사용전력량에 적용하는 전력량 요금 단가의 100%를 할증하여 부과하고, 다만 첫 번째 달에는 고객에게 할증요금 부과를 예고하고, 첫 번째 달부터 1년 이내에 다시 할증된 요금단가가 적용되거나 마지막 할증요금을 부과한 달부터 1년 이내에 다시 할증된 요금단가가 적용되는 경우에는 할증요금을 부과하며, 세칙에서 정하는 바에 해당하는 경우에는 할증요금 부과대상에서 제외함.
나. 고압전력(표준전압 3,300V 이상 고객)
1) 기본요금
기본요금(호당)전력량 요금(kWh당)100kWh 이하 사용400원처음 100kWh까지56.10원101~200kWh 사용710원다음 100kWh까지96.30원201~300kWh 사용1,230원다음 100kWh까지143.40원301~400kWh 사용3,090원다음 100kWh까지209.90원401~500kWh 사용5,900원다음 100kWh까지317.10원500kWh 초과 사용10,480원500kWh 초과559.50원
월 사용전력량이 1,350kWh를 초과하는 경우에는 초과 사용량에 대하여 100kWh 초과 200kWh 이하 사용전력량에 적용하는 전력량 요금 단가의 100%를 할증하여 부과하고, 다만 첫 번째 달에는 고객에게 할증요금 부과를 예고하고, 첫 번째 달부터 1년 이내에 다시 할증된 요금단가가 적용되거나 마지막 할증요금을 부과한 달부터 1년 이내에 다시 할증된 요금단가가 적용되는 경우에는 할증요금을 부과하며, 세칙에서 정하는 바에 해당하는 경우에는 할증요금 부과대상에서 제외함.
○ 2013. 11. 21. 시행 전기공급약관
별표 1 월간 전기요금표
1. 주택용 전력
가. 저압전력(표준전압 110V 이상 380V 이하 고객)
1) 기본요금
기본요금(호당)전력량 요금(kWh당)100kWh 이하 사용410원처음 100kWh까지60.7원101~200kWh 사용910원다음 100kWh까지125.9원201~300kWh 사용1,600원다음 100kWh까지187.9원301~400kWh 사용3,850원다음 100kWh까지280.6원401~500kWh 사용7,300원다음 100kWh까지417.7원500kWh 초과 사용12,940원500kWh 초과709.5원
월간 최저요금은 1,000원으로 함.
나. 고압전력(표준전압 3,300V 이상 고객)
1) 기본요금
기본요금(호당)전력량 요금(kWh당)100kWh 이하 사용410원처음 100kWh까지57.6원101~200kWh 사용730원다음 100kWh까지98.9원201~300kWh 사용1,260원다음 100kWh까지147.3원301~400kWh 사용3,170원다음 100kWh까지215.6원401~500kWh 사용6,060원다음 100kWh까지325.7원500kWh 초과 사용10,760원500kWh 초과574.6원
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1, 2, 갑 제3호증, 을 제12호증의 1 내지 3의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 당사자들의 주장
가. 원고들 주장의 요지
약관의 규제에 관한 법률(이하 ‘약관규제법’이라 함) 제6조에 규정된 신의성실의 원칙을 해석함에 있어서는 보통의 약관과는 다른 전기공급약관의 특별한 사정, 즉 법률인 전기사업법이 전기공급약관의 내용을 규정하고 있고, 전기공급계약에 있어서 계약자유의 원칙이 완전히 배제되어 전기소비자인 국민의 입장에서는 동의가 강제된 것이라는 점 등을 고려해야 한다. 이 사건 각 전기공급약관은 전기위원회의 심사를 거쳐 정부의 승인을 받은 약관으로서 전기사업법에 따라 전기공급약관의 중요한 내용은 항목별로 이미 규정되고 전기사업법 시행령에 따라 전기요금을 공급 종류별 또는 전압별로 구분하여 규정하도록 하는 등 법령으로 전기요금에 대한 통제가 이루어지고 있는데, 원고들을 비롯한 전기사용자 고객들은 구체적 조항 내용을 검토할 기회 자체가 처음부터 배제된 상태에서 계약을 체결하여 계약자유의 원칙이 온전히 배제되었다. 이 사건 각 전기공급약관 중 이 사건 각 주택용 전기요금약관은 누진단계 및 누진율이 과도한 점, 원고들을 포함한 일반 국민에게는 누진제를 통하여 얻는 이익이 전혀 없는 점, 주택용 전력에 대하여만 계절별·시간대별 차등요금제를 두지 않고 있고 오직 고율의 누진제만을 채택하고 있는 점, 전기요금의 일반원칙을 제대로 적용하지 않고 피고의 전기공급정책만을 위해 작성되어 다른 용도 전력의 전기요금으로 인한 손실을 보전하기 위한 것으로서 피고의 이익만을 위하고 전기사용자인 국민의 이익을 보호하지 못한 것으로 전기사업법 제4조를 위반한 점 등 약관규제법 제6조에 따라 신의성실의 원칙을 위반하여 공정성을 잃은 약관으로서 무효이므로, 피고는 원고들에게 원고들이 실제로 납부한 전기요금과 원고들의 전기사용량을 토대로 1단계 누진요금을 기준으로 산정한 전기요금의 차액을 부당이득으로 지급할 의무가 있다.
나. 피고 주장의 요지
주택용 전기에 대한 누진제는 1974년부터 시행되어 오고 있을 뿐만 아니라 매월 사용자에게 발송되는 청구서, 안내자료 등을 통해 지속적으로 설명되고 있는 점, 현재 전기사용자의 약 70%가량이 원가에도 미치지 못하는 3단계 이하의 누진율을 적용받고 있고, 원고가 언급하는 7단계 누진율을 적용받는 사용자는 전체 사용자의 0.005%에 불과한 점, 이 사건 각 전기공급약관에서 채택하고 있는 누진제를 통해 전기사용량이 적은 사용자는 매우 저렴한 요금으로 전기를 사용하는 이익을 얻고 있는 점, 주택용 전기에는 누진제가, 산업용, 일반용 전기에는 계절별·시간대별 차등요금제가 적용되는 것은 전기사용량 측정방식, 전기사용규모, 사용형태 등의 차이에 의한 것인 점, 현재 피고가 공급하고 있는 전력은 주택용을 포함한 모든 계약종별에서 원가 이하로 판매되고 있는 점, 전기사업법 제4조는 선언적 내용을 담고 있는 점, 누진제의 정책적 목적 달성을 위해 누진단계, 누진율 등의 실정은 국가별로 상이한 것이 오히려 당연한 점 등에 비추어 이 사건 각 주택용 전기요금약관은 약관규제법 제6조에 따라 무효라고 볼 수 없다. 설령 이 사건 각 주택용 전기요금약관이 무효라고 가정하더라도 원고들이 피고로부터 공급받은 전기요금체계와 수준을 규정하는 기준이 존재하지 않는 상태가 되는바, 원고들이 피고에게 납부하여야 하는 전기요금은 결국 원칙에 따라 해당 용도의 원가를 보상하는 수준으로 결정되어야 할 것이고, 피고의 전기원가가 누진제 적용을 전제로 사용량 350kW에 해당하는 4단계 수준이므로 3단계 이하의 누진제를 적용받은 약 70%의 대다수 전기사용자들은 오히려 전기요금을 추가로 납부하여야 한다.
3. 판단
가. 이 사건 각 전기공급약관의 법적 성질
전기사업법은 다수의 일반수요자에게 생활에 필수적인 전기를 공급하는 공익사업인 전기사업의 합리적 운용과 사용자의 이익보호를 위하여 계약자유의 원칙을 배제하여 일반 전기사업자와 일반 수요자와의 공급계약에 대하여 당사자가 개별적으로 계약조건을 협정하는 것을 금지하고 오로지 공급규정의 정함에 따르도록 하여 특히 전기요금에 관하여는 공공요금의 공정하고 합리적인 결정이라는 입장에서 엄격한 절차를 요구하고 있는바, 이 사건 각 전기공급약관은 일반전기사업자와 그의 공급구역 내의 현재 및 장래의 불특정다수의 수요자 사이에 이루어지는 모든 전기공급계약에 대하여 적용되는 보통계약약관으로서의 성질을 가진다(대법원 1989. 4. 25. 선고 87다카2792 판결, 대법원 2002. 4. 12. 선고 98다57099 판결 참조).
나. 이 사건 각 주택용 전기요금약관이 약관규제법 제6조에 따른 무효사유에 해당하는지 여부
1) 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
2) 관련 법리
약관규제법 제6조 제1항, 제2항 제1호에 따라 고객에 대하여 부당하게 불리한 조항으로서 ‘신의성실의 원칙에 반하여 공정을 잃은 약관조항’이라는 이유로 무효라고 보기 위해서는, 그 약관조항이 고객에게 다소 불이익하다는 점만으로는 부족하고, 약관 작성자가 거래상의 지위를 남용하여 계약 상대방의 정당한 이익과 합리적인 기대에 반하여 형평에 어긋나는 약관조항을 작성·사용함으로써 건전한 거래질서를 훼손하는 등 고객에게 부당하게 불이익을 주었다는 점이 인정되어야 하고, 이와 같이 약관조항의 무효사유에 해당하는 ‘고객에게 부당하게 불리한 조항’인지 여부는 그 약관조항에 의하여 고객에게 생길 수 있는 불이익의 내용과 불이익 발생의 개연성, 당사자들 사이의 거래과정에 미치는 영향, 관계 법령의 규정 등 모든 사정을 종합하여 판단하여야 한다(대법원 1991. 12. 24. 선고 90다카23899 전원합의체 판결, 대법원 2014. 6. 12. 선고 2013다214864 판결 참조).
3) 판단
이 사건에 관하여 살피건대, 위 기초 사실 및 을 제6호증의 1, 2, 을 제10호증의 1, 2, 을 제11호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 비추어 인정되는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면 원고들이 제출한 증거들만으로는 이 사건 각 주택용 전기요금약관이 약관규제법 제6조에 따라 신의성실의 원칙을 위반하여 공정성을 잃을 정도로 무효사유에 해당한다고 보기에 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없는바, 더 나아가 이 사건 각 주택용 전기요금약관이 무효임을 전제로 한 부당이득의 산정에 관하여 살펴보지 아니하고 원고들의 주장은 받아들이지 아니한다.
가) 이 사건 각 전기공급약관은 한국전력공사법에 따라 설립된 피고가 주무부장관에 인가신청하고 주무부장관이 기획재정부장관과의 협의와 산하 전기위원회의 심의를 거쳐 인가한 것으로서, 피고는 원고들과 사이에 위와 같이 인가받은 이 사건 각 전기공급약관을 적용한 전기공급계약을 체결하였다.
나) 전기요금의 산정과 관련하여 전기사업법에는 별도의 규정이 없으나, 물가안정에 관한 법률에는 주무부장관이 기획재정부장관과 협의하여야 하는 공공요금(주무부장관이 다른 법률에서 정하는 바에 따라 결정·승인·인가 또는 허가하는 사업이나 물품의 가격 또는 요금)의 산정 원칙, 산정 기간, 산정 방법 등에 대하여는 대통령령으로 정하도록 규정되어 있다(제4조 제5항).
다) 전기사업법 시행령에 따르면 전기요금과 그 밖의 공급조건에 관한 약관에 대한 인가 또는 변경인가의 기준에 관하여 ‘전기요금이 적정 원가에 적정 이윤을 더한 것일 것’(제7조 제1항 제1호), ‘전기요금을 공급 종류별 또는 전압별로 구분하여 규정하고 있을 것’(제7조 제1항 제2호)으로 규정되어 있고, 위 기준에 관한 세부적인 사항은 주무부장관이 정하여 고시하도록 규정되어 있으며(제7조 제2항), 물가안정에 관한 법률 시행령에 따르면 공공요금은 해당 사업이나 물품(이하 ‘공공서비스’라 함)의 제공에 드는 총괄원가를 보상하는 수준에서 결정하되, 주무부장관이 다른 산정방식에 따르는 것이 합리적이라고 인정하는 경우에는 기획재정부장관과 협의하여 그 산정방식에 따를 수 있고(제6조 제1항), 총괄원가는 공공서비스를 제공하는 자가 성실하고 능률적으로 경영한다는 전제하에 해당 공공서비스를 제공하는 데에 드는 적정원가와 해당 공공서비스의 제공에 사용되는 자산에 대한 적정투자보수를 더한 금액으로 한다고 규정되어 있다(제6조 제2항).
라) 지식경제부장관이 2012. 1. 6. 지식경제부 고시 제2012-2호로 정한 발전사업 세부허가기준, 전기요금 산정기준, 전력량계 허용오차 및 전력계통운영업무에 관한 고시(이하 ‘이 사건 전기요금 산정기준 등 고시’라 함)에 따르면 전기요금은 전기공급에 소요된 총괄원가를 보상하는 수준에서 결정하는 것을 원칙으로 하되 전기사업자의 경영효율성을 제고하기 위한 유인규제 방식을 시행할 수 있고(제8조 제1항), 총괄원가는 성실하고 능률적인 경영하에서 전력의 공급에 소요되는 적정원가에 적정투자보수를 가산한 금액으로 하며(제8조 제2항), 적정원가와 적정투자보수의 내용에 관하여 이 사건 전기요금 산정기준 고시 제13조 이하에서 구체적으로 규정되어 있는데, 전기요금의 체계는 종별공급원가를 기준으로 전기사용자의 부담능력, 편익정도, 기타 사회정책적 요인 등을 고려하여 전기사용자 간에 부담의 형평이 유지되고 자원이 합리적으로 배분되도록 형성되어야 하거나(제9조 제1항), 적정투자보수율은 전기사업의 자본비용, 위험도, 공금리수준, 물가상승률, 당해 회계연도의 재투자 및 시설확장계획, 원금리상환계획, 물가전망 등 전기사업의 기업성과 공익성을 조화시킬 수 있는 수준에서 결정되어야 하는(제17조 제1항) 등 전기요금의 산정에 있어서 사회·산업정책적 요인들을 감안하도록 규정되어 있다.
마) 이 사건 전기요금 산정기준 등 고시 제9조 제2항에 의하면 자원의 효율적 배분을 위하여 필요하다고 인정하는 경우 차등요금, 누진요금 등으로 보완할 수 있다면서 이 사건 각 전기공급약관 중 주택용 전기요금에 관하여 정하고 있는 누진체계의 근거가 마련되어 있다.
바) 그런데 이 사건 각 주택용 전기요금약관의 누진구간 및 누진율 등에 관하여는 관련 법령이나 이 사건 전기요금 산정기준 등 고시에 그 적정 범위나 한도가 명시적으로 규정되어 있지 아니하고, 기록상 이 사건 각 전기공급약관의 인가 당시 전기요금의 총괄원가(적정원가에 적정투자보수를 가산한 금액)가 얼마이고 어떻게 산정되었으며 이를 토대로 누진구간 및 누진율이 어떻게 정해졌는지 알 수 없는바, 이 사건 각 주택용 전기요금약관상의 전기요금 산정이 이 사건 전기요금 산정기준 등 고시에 따른 산정기준을 명백히 위반하였다거나 사회·산업정책적 요인들을 감안한 적정투자보수율 등의 수인한도를 일탈하였다고 볼 수 있는지 구체적으로 판단할 수 없다.
사) 이 사건 각 주택용 전기요금약관은 누진체계를 기반으로 하면서도 사회적 배려가 필요한 특정 고객에 대하여는 요금계산을 달리하거나 전기요금을 감액하도록 하고, 특정 고객의 선택에 따라 전력요금을 달리 적용할 수 있도록 하고 있다.
아) 각 나라의 전기요금에 관한 정책은 그 나라의 사회적 상황이나 산업구조, 전력설비, 전력수요 등에 따라 다양하게 정해지고 있다.
4. 결론
그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별 지] 관계 법령: 생략]
판사 정우석