【원고, 피상고인】
서울특별시 (소송대리인 법무법인 비전인터내셔널 담당변호사 유현 외 2인)
【피고, 상고인】
강원도 양양군수 (소송대리인 변호사 한준희)
【원심판결】
서울고법 2012. 9. 26. 선고 (춘천)2012누640 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
【이 유】
1. 상고이유 제1, 2점에 대하여
구 건축법(2011. 5. 30. 법률 제10755호로 개정되어 2011. 12. 1. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제29조 제1항, 제2항, 제11조 제1항 등의 규정 내용에 의하면, 건축협의의 실질은 지방자치단체 등에 대한 건축허가와 다르지 아니하므로, 지방자치단체 등이 건축물을 건축하려는 경우 등에는 미리 건축물의 소재지를 관할하는 허가권자인 지방자치단체의 장과 건축협의를 하지 아니하면, 지방자치단체라 하더라도 건축물을 건축할 수 없다. 그리고 구 지방자치법 등 관련 법령을 살펴보아도 지방자치단체의 장이 다른 지방자치단체를 상대로 한 건축협의 취소에 관하여 다툼이 있는 경우에 그 법적 분쟁을 실효적으로 해결할 구제수단을 찾기도 어렵다.
따라서 이 사건 건축협의 취소는 비록 그 상대방이 다른 지방자치단체 등 행정주체라 하더라도 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력 행사’(행정소송법 제2조 제1항 제1호)로서 처분에 해당한다고 볼 수 있고, 지방자치단체인 원고가 이를 다툴 실효적 해결 수단이 없는 이상, 원고는 피고를 상대로 항고소송을 통해 이 사건 건축협의 취소의 취소를 구할 수 있다고 봄이 타당하다.
같은 취지인 원심판단은 정당하고, 거기에 건축협의 취소의 처분성, 항고소송에서의 원고적격 내지 관할 위반 등에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다.
2. 상고이유 제3, 4, 5점에 대하여
가. 당해 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 아니한 경우 법령상 용어의 해석은 그 법령의 전반적인 체계와 취지·목적, 당해 조항의 규정형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 한다(대법원 2010. 6. 24. 선고 2010두3978 판결 참조).
구 자연공원법(2011. 4. 5. 법률 제10548호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조 제10호, 제18조 제2항 제5호 (가)목, 제20조 제1항, 구 자연공원법 시행령(2011. 9. 30. 대통령령 제23194호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조 제7호, 제15조 제1항 제3호는 공원관리청이 아닌 자가 자연공원 내 공원집단시설지구 중 숙박시설지에서 시행하는 공원사업과 관련하여 허용되는 공원시설로 ‘호텔·여관 등의 숙박시설’을 규정하고 있을 뿐, 공원시설로서 숙박시설에 관한 별도의 정의규정을 두고 있지 아니하다. 한편 구 건축법 제2조 제2항 제15호, 구 건축법 시행령(2011. 12. 8. 대통령령 제23356호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제3조의4 [별표 1] 제15호는 숙박시설을 “일반숙박시설(호텔, 여관 및 여인숙), 관광숙박시설(관광호텔, 수상관광호텔, 한국전통호텔, 가족호텔 및 휴양 콘도미니엄), 고시원(제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것을 말한다), 그 밖에 위 시설과 비슷한 것”이라고 규정하고 있다.
이와 같은 구 자연공원법령에서 정한 공원시설에 관한 규정 형식, 내용 및 입법 취지 및 구 건축법령의 규정 내용을 종합하면, 구 자연공원법 시행령 제2조 제7호에서 말하는 ‘숙박시설’은 구 건축법 시행령 제3조의4 [별표 1] 제15호에서 정한 ‘숙박시설’로서 구 자연공원법의 입법 취지에 부합하는 시설을 의미한다고 보아야 한다.
그런데 원심판결의 이유에 의하면, 이 사건 건축물은 지상 2층, 지하 1층, 연면적 2,243.81㎡의 규모로, 지하층에는 발전기실, 기계실, 전기실, 저수조, 계단실 등이, 지상 1층에는 관리사무실, 재활치료실, 세미나실, 식당, 취미실, 화장실, 캠핑 지원시설, 계단실, 로비 등이, 지상 2층에는 가족실, 단체실, 계단실, 홀 등이 배치될 예정이라는 것인바, 이와 같은 이 사건 건축물의 설계개요에 의하면, 이 사건 건축물은 ‘숙박’을 주된 목적으로 하는 시설로서 구 건축법령에서 말하는 숙박시설에 해당함이 분명하다고 보인다. 비록 이 사건 건물 1층에 재활치료실이 계획되어 있다고 하여도 그 면적은 100.77㎡에 불과하므로 그 규모로 볼 때 이것은 이 사건 건축물의 주된 이용자가 장애인이라는 특수한 사정을 고려하여 그 편익을 도모하기 위한 부대시설에 불과할 뿐 이것만으로 이 사건 건축물이 장애인의 재활치료를 주된 목적으로 하는 시설이라고 보기 어려워 이 사건 건축물의 설치가 구 자연공원법령의 입법 취지에 반한다고 보이지도 아니한다. 따라서 이 사건 건축물은 결국 자연공원법 시행령 제2조 제7호에서 말하는 ‘숙박시설’에 해당하여 자연공원 내 공원집단시설지구 중 숙박시설지에 설치될 수 있다고 할 것이다.
원심이 ‘구 자연공원법 시행령은 숙박시설지에 신축될 수 있는 시설에 관하여 호텔, 여관 등 숙박시설이라고 정하고 있어, 그것이 반드시 구 건축법 시행령 제3조의4 [별표 1] 제15호에서 정하는 숙박시설에 해당하여야만 한다고 단정할 수 없다’고 판시한 것은 부적절하지만, 이 사건 건축물이 구 자연공원법 시행령 제2조 제7호에서 정하는 ‘숙박시설지’에 신축이 가능한 ‘숙박시설’에 해당한다는 결론은 정당하므로, 거기에 상고이유의 주장과 같이 구 자연공원법 시행령 제2조 제7호 소정의 숙박시설에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 없다.
나. 나머지 상고이유는 이 사건 건축물이 위 숙박시설지에 설치될 수 없는 시설임을 전제로 한 주장이거나 원심의 가정적 판단에 대한 것이므로, 나아가 살필 필요가 없다.
3. 결론
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김용덕(재판장) 신영철(주심) 이상훈 김소영