【원 고】
【피 고】
구리시장 (소송대리인 법무법인 정언 담당변호사 김강노 외 1인)
【변론종결】
2014. 3. 25.
【주 문】
1. 피고가 2013. 6. 14. 원고에 대하여 한 건축허가(이축) 신청 불허가처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 인정사실
가. 원고는 1973년경부터 개발제한구역인 구리시 (주소 1 생략) 토지 지상에 공장 및 사무실 91.68㎡(실제 건축면적은 167㎡이다. 이하 ‘이 사건 공장 등’이라 한다)를 건축하여 운영해 오던 중, 그곳이 1999. 4. 14.경 피고의 주거환경개선사업지구에 편입되어 협의취득됨에 따라 이 사건 공장 등에 관한 보상을 받았다.
나. 원고는 취락지구로의 이축만을 허용하던 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법[2000. 7. 1. 법률 제6241호로 제정된 것. 한편, 개발제한구역에서의 행위제한 등을 규정하고 있었던 구 도시계획법 제21조(1971. 1. 19. 법률 제2291호로 제정되어 1972. 12. 30. 법률 제2435호로 개정된 것)는 헌법재판소 1998. 12. 24. 선고 89헌마214, 90헌바16, 97헌바78(병합) 결정으로 헌법불합치결정을 받았다] 제11조 등 관계 법령에 따라 구리시의 취락지구로 지정된 ○○○ 지구(구리시 (주소 2 생략) 일원), △△△ 지구(구리시 (주소 3 생략) 일원), □□□□ 지구(구리시 (주소 4 생략) 일원) 등에서 이 사건 공장 등을 이축하기 위한 부지를 물색하였으나, 공장이전을 할 만한 부지가 거의 없었고, 그나마도 취락지구 내 토지소유자가 공장이축을 원하는 사람들과 토지거래를 원하지 않는 관계로 이 사건 공장 등을 이축하지 못하였다.
다. 그러던 중 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법이 2011. 9. 16. 법률 제11054호로 개정되면서 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위’를 허용하는 제12조 제1항 제3호의2(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 신설되었다.
라. 이에 따라 원고는 2013. 6. 7. 개발제한구역 중 취락지구로 지정되지 않은 구리시 (주소 5 생략) 도로 447㎡의 소유자인 소외인으로부터 대지사용승낙을 받아, 같은 달 11. 피고에게, 이 사건 공장 등을 이축하기 위하여 위 도로 447㎡ 중 272㎡ 부분 지상에 지상 1층, 건축면적 137.28㎡ 규모의 공장 및 사무실을 신축하는 것을 허가해 달라는 건축허가신청을 하였다.
마. 피고는 2013. 6. 14. 원고에 대하여 아래와 같은 사유로 위 신청을 불허하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[불허사유]
○ 이축하고자 하는 건축물은 이 사건 법률조항의 시행일인 2012 .3. 17. 이전인 1999. 4. 15.에 보상 후 철거된 건축물로서 이축이 불가하다(이하 ‘제1 처분사유’라고 한다).
○ 원고의 기존 건축물이 있었던 구리시 (주소 1 생략) 토지는 2006. 1. 10. 개발제한구역에서 우선 해제된 지역(제1종 일반주거지역)으로서, 해제된 지역의 건축물은 개발제한구역내로 이축이 허용되지 않는다(이하 ‘제2 처분사유’라고 한다).
바. 한편 이 사건 공장 등이 소재했던 지역은 2006. 1. 10. 개발제한구역에서 해제되었다.
[인정근거 : 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2호증, 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제4호증의 1 내지 5, 갑 제5, 8호증, 을 제2호증, 을 제3호증의 1, 2, 3의 각 기재, 변론 전체의 취지]
2. 판단
가. 당사자의 주장
1) 원고
이 사건 법률조항은 공익사업의 시행으로 부득이하게 철거되는 건축물 중 취락지구로의 이축이 곤란한 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축할 수 있게 허용함으로써 피수용자의 재산권을 보호하려는 취지이므로, 이 사건 법률조항은 그 시행일 이전에 철거된 주택, 공장 또는 종교시설에 대해서도 이 사건 법률조항에 따라 취락지구가 아닌 지역으로의 이축을 허용한다는 취지이다. 따라서 이 사건 처분은 위법하다.
2) 피고
이 사건 법률조항 시행일 이전에 철거된 건축물에 대하여 이 사건 법률조항을 적용하는 것은 법률불소급의 원칙에 반하는 것으로 허용될 수 없고, 설령 이 사건 법률조항이 적용된다고 하더라도, 이 사건 공장 등이 소재했던 지역은 이미 개발제한구역에서 해제되었으므로 이 사건 공장 등을 개발제한구역으로 이축할 수 없다. 따라서 이 사건 처분은 적법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 이 사건의 쟁점
이 사건의 주된 쟁점은 이 사건 법률조항 시행일 이전에 철거된 이 사건 공장 등에 대하여 이 사건 법률조항을 적용할 수 있는지 여부이다.
2) 제1 처분사유의 적법 여부
살피건대, ① 행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 개정 법령과 그에 정한 기준에 의하는 것이 원칙인 점, ② 이 사건 법률조항은 시행일 이후 공익사업으로 철거되는 건축물에 대해서만 적용한다는 경과규정 없이 시행일만 공포 후 6개월이 경과한 날로 정하고 있는 점, ③ 이 사건 법률조항이 신설된 취지 역시, 종전에는 관계 법령에서 주택에 대하여는 공익사업의 시행 또는 재해로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우 등 최소한의 생활근거 유지와 주거보장을 위해 취락지구가 아니더라도 자기 소유 토지 중 일정한 곳에 이축을 허용하고 있었던 반면[구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2011. 9. 16. 법률 제11054호로 개정되기 전의 것) 제12조 제1항, 같은 법 시행령(2011. 9. 16. 대통령령 제23147호로 개정되기 전의 것) 제13조 제1항 별표 1 참조], 공장·종교시설 등 건축물에 대해서는 취락지구로만 이축이 가능한 것으로 정하고 있었는바, 취락지구의 지정기준을 주택 위주의 기준으로 정하고 있을 뿐만 아니라(위 시행령 제25조 제1항 제2호 참조), 환경오염 등 주거환경 악화로 주민생활 불편이 초래되어 사실상 공장 등의 시설을 취락지구로 이축하기 곤란한 점, 공장·종교시설 등의 경우도 주택과 동등하게 개발제한구역 내에 있었다가 공익사업에 편입되어 철거되게 된 점, 원칙적으로 이축제도를 허용하면서도 이전할 곳을 취락지구로 한정함으로써 이축이 사실상 불가능하게 되어 종전의 재산을 보전할 방안이 부재한 점 등을 고려하여, 공장 등 건축물에 대해서도 재산권 보장의 차원에서 취락지구가 아닌 지역으로의 이축을 허용함으로써 구제하자는 취지로 해석되는 점, ④ 개정 법령이 기존의 사실 또는 법률관계를 적용대상으로 하면서 국민의 재산권과 관련하여 종전보다 불리한 법률효과를 규정하고 있는 경우에는 소급입법에 의한 재산권 침해의 문제가 발생할 수는 있으나, 이 사건 법률조항은 원고에 대하여 종전과 달리 이 사건 공장 등을 취락지구가 아닌 지역으로의 이축을 허용하는 유리한 법률효과를 규정하고 있으므로 소급입법에 의한 재산권 침해의 문제가 발생하지 않는 점 등을 종합하면, 이 사건 법률조항은 시행일 이전에 철거된 이 사건 공장 등 건축물에 대해서도 적용된다고 할 것이다.
따라서 피고로서는 처분 당시인 2013. 6. 14. 시행되고 있는 이 사건 법률조항 등 관계 법령에 따라 원고의 건축허가 신청에 대한 허부를 결정해야 함에도, 이와 달리 이 사건 법률조항이 적용되지 않는다는 이 사건 제1 처분사유를 들어 위 신청을 거부하였으므로, 이 사건 제1 처분사유는 위법하다.
3) 제2 처분사유의 적법 여부
이 사건 법률조항은 이축의 대상을 ‘개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설’로 정하고 있고, 개발제한구역으로 지정되어 있던 이 사건 공장 등이 1999. 4. 14.경 협의취득되어 그 무렵 철거되었음은 앞서 본 바와 같으므로, 그 이후에 개발제한구역에서 해제되었다는 점은 이 사건 법률조항의 적용에 영향을 미치지 아니한다. 따라서 이와 다른 전제의 이 사건 제2 처분사유 역시 위법하다.
3. 결론
그렇다면 이 사건 제1, 2 처분사유를 들어 원고의 건축허가 신청을 불허한 피고의 이 사건 처분은 위법하므로, 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 정효채(재판장) 최승준 권소영