【원고, 피상고인】
한국도로공사 (소송대리인 법무법인 대륙아주 담당변호사 박국수 외 3인)
【피고, 상고인】
괴산군수 외 6인
【원심판결】
대전고법 2011. 6. 22. 선고 (청주)2010누574 판결
【주 문】
원심판결 중 피고들 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 대전고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유에 대하여 판단한다.
1. 이 사건 각 토지가 도로법에 의한 도로에 해당하는지 여부
도로법 제2조 제1항 제1호, 제4호, 제2항 및 구 도로법 시행령(2010. 9. 17. 대통령령 제22386호로 개정되기 전의 것) 제2조 제5호에 의하면 ‘도로법에 의한 도로’에는 도로뿐만 아니라 도로의 이용증진을 위하여 설치한 휴게시설 등 도로의 부속물도 포함된다.
따라서 원심이 원고가 관리하는 각 고속국도에 위치한 이 사건 각 휴게시설의 부지로 사용되고 있는 이 사건 각 토지가 도로의 부속물로서 도로법에 의한 도로에 해당한다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 도로법상 도로 및 도로의 부속물에 관한 법리오해의 위법이 없다.
2. 이 사건 각 토지가 수익사업에 사용되고 있는지 여부
가. 구 지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부 개정되기 전의 것) 제186조 제4호, 구 지방세법 시행령(2010. 9. 20. 대통령령 제22395호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제137조 제1항 제1호는 ‘도로법에 의한 도로에 대하여는 재산세를 부과하지 아니하되, 수익사업에 사용되는 경우에는 그러하지 아니하다’고 규정하고 있다.
나. 원심은 채택 증거에 의하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, ① 원고는 고속국도의 관리와 원활한 교통의 확보 등에 필요한 휴게소 및 주유소의 설치·관리의무를 이행하기 위하여 이 사건 각 휴게시설의 부지인 이 사건 각 토지를 취득한 점, ② 이 사건 각 휴게시설은 원고가 관리하는 고속국도에 위치하고 있어 그 사용자가 고속국도의 이용객으로 제한되고, 위 각 휴게시설에서 취급하는 업종도 고속국도 이용객의 편의를 위한 요식업, 유류소매업, 기타 고속국도의 이용에 필요한 식품 및 잡화의 판매업으로 제한되어 있는 점, ③ 원고는 이 사건 각 휴게시설의 원활한 운영을 위하여 휴게소를 임대하여 운영하면서 영업시간, 영업품목, 영업시설, 기타 경영서비스 전반에 관하여 관리·감독을 철저하게 하고 있는 점, ④ 이 사건 각 휴게시설 내에서 판매되는 재화나 용역의 가격은 임차인들이 자율적으로 정하나, 원고는 경영서비스 전반에 관한 평가를 통하여 간접적으로 가격을 관리할 수 있고, 고속국도에서 휴게시설의 독점적 지위를 고려할 때 휴게시설에서 판매되는 재화나 용역의 가격이 시중가격에 비하여 고가라고 볼 수 없는 점, ⑤ 원고의 임대료율은 ‘고속도로 휴게소·주유소 임대료 산정요율표’에 의하여 일률적으로 산정되고, 전국 고속국도의 휴게시설을 임대함으로써 얻는 수익은 휴게시설의 신축이나 편의시설의 설치 등에 사용되는 점 등을 참작할 때, 비록 이 사건 각 휴게시설의 임차인들이 영리를 추구하는 회사이고, 원고가 이 사건 각 휴게시설과 그 부지를 임대하여 임대료 명목의 돈을 받았다고 하더라도 이 사건 각 토지가 도로법상 도로 본래의 용도에서 벗어나 수익사업에 사용되고 있다고 볼 수 없다는 이유로, 이 사건 각 토지가 수익사업에 사용되고 있음을 전제로 피고들이 원고에게 재산세 등을 부과한 이 사건 각 처분은 위법하다고 판단하였다.
그러나 이러한 원심의 판단은 다음과 같은 이유로 수긍할 수 없다.
어느 사업이 수익사업에 해당하는지 여부는 그 사업이 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하면서 그 규모, 횟수, 태양 등에 비추어 사업활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성이 있는지 등을 고려하여 사회통념에 따라 합리적으로 판단하여야 한다(대법원 1997. 2. 28. 선고 96누14845 판결, 대법원 2006. 5. 12. 선고 2005두16109 판결 등 참조). 그리고 법률에 의하여 설립된 공법인의 경우 그 사업에서 얻는 수익이 종국적으로 설립 목적을 달성하기 위한 재원으로 사용된다 하여 함부로 그 수익성을 부정할 것은 아니다(대법원 1991. 5. 10. 선고 90누4327 판결 등 참조).
그런데 원심판결 이유와 기록에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고는 도로의 설치·관리와 그 밖에 이에 관련된 사업을 함으로써 도로의 정비를 촉진하고 도로교통의 발달에 이바지함을 목적으로 한국도로공사법에 따라 설립된 공법인으로서의 성격과 아울러 이러한 사업을 통하여 수익을 얻는 영리법인으로서의 성격도 가지고 있는 점, ② 이 사건 각 휴게시설에서 공급하는 재화나 용역은 시중의 슈퍼마켓, 편의점 등의 일반 소매점이나 음식점 등에서 공급하는 것과 크게 다르지 않고, 그 공급가격도 시중의 가격과 비슷한 수준이어서 이 사건 각 휴게시설에서는 상당한 이윤이 발생하고 있는 점, ③ 원고는 임차인들로부터 이 사건 각 휴게시설에서 발생한 매출액 또는 매출이익을 기준으로 산정한 임대료를 받고 있는데, 그 수익은 이 사건 각 휴게시설의 유지·관리에 소요되는 비용을 훨씬 초과하는 것으로 보이는 점, ④ 원고는 이 사건 각 휴게시설을 포함한 전국의 거의 모든 휴게시설을 임대하면서 그 임대차보증금과 임대료의 산정기준을 일률적으로 적용하는 등 휴게시설의 임대차계약을 체계적이고 전문적으로 관리하고 있고, 그 결과 2009 사업연도에만 1,100억 원이 넘는 임대료 수익을 얻은 점, ⑤ 원고가 얻은 휴게시설과 그 부속토지에 관한 임대료 수익의 대부분은 새로운 휴게시설의 신·증축, 도로의 신·증설 등 비용으로 사용되고, 나머지 일부가 이 사건 각 휴게시설을 포함한 기존 휴게시설의 보수·유지비용으로 사용되지만, 그러고도 남는 부분은 영업이익으로 계상되어 결국 원고의 주주에게 배당되는 점 등을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 비록 원고가 공법인으로서 법률에서 정한 바에 따라 휴게시설을 설치·관리할 의무가 있고, 휴게시설과 그 부속토지에서 발생한 임대료 수익의 대부분을 원고의 설립목적에 부합하는 공익적 용도에 사용하였다 하더라도, 이 사건 각 토지의 임대행위는 객관적으로 보아 그 자체로 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하는 것일 뿐만 아니라 그 규모와 횟수 등에 비추어 부동산 임대사업 활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성이 있으므로 수익사업에 해당한다고 볼 수밖에 없고, 따라서 이 사건 각 토지는 수익사업에 사용되고 있다고 보아야 한다.
다. 그럼에도 원심은, 그 판시와 같은 이유로 이 사건 각 토지가 수익사업에 사용되고 있지 않다고 보아 이 사건 각 처분이 위법하다고 판단하였으니, 이러한 원심의 판단에는 재산세의 비과세대상에서 제외되는 사유인 ‘수익사업’에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 상고이유 주장에는 정당한 이유가 있다.
3. 결론
그러므로 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채 원심판결 중 피고들 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김신(재판장) 민일영 이인복(주심) 박보영