【원고, 상고인】
동남여객자동차 주식회사 외 3인 (소송대리인 법무법인(유한) 태평양 담당변호사 홍기태 외 6인)
【피고, 피상고인】
경상남도지사
【피고 보조참가인】
경원여객자동차 주식회사 외 2인 (소송대리인 법무법인 동남 담당변호사 안창환 외 3인)
【원심판결】
부산고법 2014. 12. 11. 선고 (창원)2014누10625 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 부산고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 상고이유 제1, 2점에 대하여
가. 구 여객자동차 운수사업법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라고 한다) 제78조 제1항, 구 여객자동차 운수사업법 시행규칙(2013. 3. 23. 국토교통부령 제1호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행규칙’이라고 한다) 제5조 제1항 본문에 의하면, 국토해양부장관으로부터 여객자동차운송사업의 사업계획 변경 등에 관한 권한을 위임받아 노선 여객자동차운송사업을 관할하는 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 ‘시·도지사’라고 한다)는, 노선이 둘 이상의 시·도 등에 걸칠 경우에 노선과 관련되는 사업계획 변경인가를 하려면 원칙적으로 관계 시·도지사와 미리 협의하여야 한다. 다만 시행규칙 제5조 제1항 단서 제2호 (나)목에 따르면 “특별시·광역시 또는 특별자치시에 걸치는 노선과 관련되는 사항의 경우”에는 “노선을 신설하거나 연장함으로써 특별시·광역시 또는 특별자치시에 기점 또는 종점이 있게 되는 경우”와 “특별시·광역시 또는 특별자치시의 관할구역에서 기점 또는 종점을 변경하는 경우”(이하 이러한 두 경우를 통칭하여 ‘협의 필요사유’라고 한다)를 제외하고는 관계 시·도지사와 미리 협의를 하지 않아도 무방하도록 규정되어 있다.
나. 그런데 위와 같은 협의 필요사유는 기점이나 종점이 생성되거나 변경되는 두 경우만으로 한정할 것이 아니라, 운행횟수 증가에 관한 사업계획 변경과 같이 관계 시·도에 그와 동일시할 정도의 영향을 미쳐 관계 시·도지사와 협의가 필요한 경우도 포함한다고 해석하여야 한다. 그 이유는 다음과 같다.
1) 법 제78조는, 원래 국토해양부장관이 보유하는 여객자동차운송사업의 사업계획변경에 관한 권한을 시·도지사에게 위임하면서도, 둘 이상의 시·도에 걸친 사업계획변경의 경우에는 상호 영향이나 이해관계 상충이 있을 수 있어 관계 시·도지사 사이에 사전 협의를 거치도록 하고, 협의가 성립하지 아니하면 원래 권한을 보유하던 국토해양부장관에게 조정(調整)을 신청하는 것을 원칙적 모습으로 상정하고 있다. 따라서 시행규칙 제5조 제1항(이하 ‘이 사건 시행규칙 규정’이라고 한다)에서 정하고 있는 관계 시·도지사 사이에 협의를 거치지 않아도 무방한 예외사유는 가급적 엄격하게 인정해야 한다.
2) 이 사건 시행규칙 규정에서 특별시·광역시 또는 특별자치시에 걸치는 노선과 관련되는 사항의 경우 시·도지사와 협의를 거치지 않아도 되는 듯한 취지로 규정하고 있으나, 관계 시·도 중 특별시·광역시 또는 특별자치시의 경우를 도 또는 특별자치도와 구분하여 달리 취급할 이유나 근거를 찾기 어렵다.
3) 한편 둘 이상의 시·도에 걸치는 노선과 관련된 사업계획 변경이 있게 되면, 관계 시·도지사로부터 면허를 받은 기존의 여객운송사업자와 경업관계를 초래할 수 있고, 관계 시·도의 수송수급에 불균형을 초래하거나 관계 시·도 내의 교통흐름과 이용자의 편의에 영향을 미치거나 관계 시·도 사이에 이해관계의 충돌이 생겨 이해관계인 사이에 법적 분쟁이 발생할 우려가 있다. 이러한 사정들 때문에 관계 법령에서는 원칙적으로 시·도지사들 사이의 사전 협의를 요구함으로써 여객자동차운수사업에 관한 질서를 확립하고 여객의 원활한 운송과 여객자동차운수사업의 종합적인 발달을 도모하고자 하고 있다. 운행횟수의 증가는 기점이나 종점이 생성되거나 변경되는 경우와 마찬가지로 관계 시·도 사이에 이해관계의 충돌이 생겨 법적 분쟁이 발생할 우려가 있어 관계 시·도지사들 사이에 사전 협의가 필요하다고 할 것이고, 그러한 사정은 특별시·광역시 또는 특별자치시라고 하여 다르지 않다.
4) 그러므로 노선이 둘 이상의 시·도 등에 걸칠 경우에 운행횟수 증가에 관한 사업계획 변경에는, 그로 인한 제반 영향이나 이해관계 상충 우려가 없다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 특별시·광역시 또는 특별자치시의 경우도 도 또는 특별자치도와 마찬가지로 관계 시·도지사 사이의 사전 협의가 필요하다고 보아야 한다.
다. 원심판결 이유에 의하면, 피고는 2013. 7. 25. 경상남도에 주사무소를 두고 거제시 지역을 종점으로, 부산 서부 지역을 기점으로 하여 시외버스를 운행하는 운송사업자들인 피고 보조참가인들에게 각 시외버스 노선의 운행횟수를 3 내지 9회 추가로 증가하는 내용의 여객자동차 운송사업계획 변경인가(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)를 하였는데, 그 과정에서 부산광역시장과 아무런 협의를 거치지 않았음을 알 수 있다.
이러한 사정을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 운행횟수 증가에 관한 협의를 거치지 않아도 될 만한 특별한 사정이 보이지 아니하는 이 사건에서, 부산광역시장과의 협의 없이 이루어진 피고의 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다.
라. 그럼에도 원심은, 위 시외버스 노선의 운행횟수 증가에 관한 사업계획 변경에는 관계 시·도가 특별시·광역시 또는 특별자치시의 경우 그 시·도지사와의 협의가 필요 없다는 잘못된 전제 아래 부산광역시장과의 협의 없이 이루어진 피고의 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였다. 이러한 원심 판단에는 시행규칙 제5조 제1항 단서 제2호 (나)목의 해석·적용에 관한 법리를 오해함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
2. 상고이유 제3점에 대하여
시행규칙 제32조 제2항 제6호, 제33조 제1항 제3호 (가)목에 의하면, 사업계획 변경 시 해당 운행계통을 운행하는 사업자별로 운행횟수가 연간 10%를 초과하여 증감하는 경우로서 둘 이상의 시·도에 걸치는 운행횟수의 증감은 관련 시외버스운송사업자 또는 관할관청이 참여하여 해당 운행계통에 대한 수송수요 등을 조사한 후에 변경하도록 규정하고 있다. 따라서 위 법령에 따라 실시되는 수송수요 조사에 관련 시외버스운송사업자와 관할관청 중 어느 한쪽이라도 참여하였다면, 설령 다른 한쪽이 참여하지 않았다고 하더라도 위 수송수요 조사에 절차적 위법이 있다고 볼 수는 없다.
원심은 증거에 의하여, 관련 시외버스운송사업자에 해당하는 경상남도버스운송사업조합이 이 사건 처분 이전에 피고가 실시한 수송수요 조사에 참여한 사실을 인정하였다. 그렇다면 부산광역시장이 참여하였는지 여부와 무관하게 위 수송수요 조사에 절차적 하자가 있다고 볼 수 없다.
원심의 이유 설시에 다소 미흡한 부분이 있으나, 수송수요 조사에 절차적 하자가 없다고 본 원심의 결론은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 시행규칙 제32조 제2항 제6호, 제33조 제1항 제3호 (가)목에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
3. 결론
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원으로 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박정화(재판장) 김용덕 김신(주심) 박상옥