【원고(선정당사자), 상고인】
【피고, 피상고인】
광주광역시 광산구청장
【피고보조참가인】
신가동주택재개발정비사업조합설립추진위원회 (소송대리인 변호사 박도하)
【원심판결】
광주고법 2010. 4. 22. 선고 2009누2121 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고(선정당사자)가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
1. 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자의 중대·명백 여부를 판별함에 있어서는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다( 대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두2403 판결, 대법원 2007. 9. 21. 선고 2005두11937 판결 등 참조). 그리고 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없는 것이고, 행정처분의 대상이 되지 아니하는 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 이를 처분의 대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있는 경우로서 그것이 처분대상이 되는지의 여부가 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 때에는 비록 이를 오인한 하자가 중대하다고 할지라도 외관상 명백하다고 할 수 없다( 대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결, 대법원 2007. 3. 16. 선고 2006다83802 판결 등 참조).
원심은 피고가 2006. 3. 24. 참가인에 대하여 한 주택재개발정비사업 조합설립추진위원회(이하 ‘추진위원회’라 한다) 설립승인처분(이하 ‘이 사건 승인처분’이라 한다)에 관하여, ① 이 사건에 적용되는 구 도시 및 주거환경정비법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도정법’이라 한다) 제13조 제2항은 개정된 현행 도시 및 주거환경정비법 제13조 제2항과 달리 ‘시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자로 구성된 조합을 설립하여야 하고, 위 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립추진위원회를 구성하여 시장·군수의 승인을 얻어야 한다’라고만 규정하고 있었을 뿐 추진위원회의 구성에 관한 토지 등 소유자의 동의 시기를 정비구역 지정 고시 이후로 제한하는 규정을 두고 있지 않았던 점, ② 구 도정법 제3조 및 제4조에 의하면 특별시장·광역시장 또는 시장이 정비구역으로 지정할 예정인 구역의 개략적 범위가 포함된 도시·주거환경정비기본계획을 수립하면 시장·군수 또는 자치구의 구청장은 그 기본계획에 적합한 범위 안에서 정비사업의 명칭, 정비구역 및 그 면적 등이 포함된 정비계획을 수립하여 시·도지사에게 정비구역 지정을 신청하도록 되어 있는데, 이 사건의 경우 기본계획에서 고시된 정비예정구역과 현재 광주광역시 공동위원회 및 도시계획심의위원회의 심의과정에 있는 정비구역에는 차이가 없어 이 사건 정비예정구역 그대로 정비구역의 지정 및 고시가 이루어질 것으로 보이는 점, ③ 광주광역시 도시 및 주거환경정비 조례 제6조 제1항도 구청장이 주민요구에 의하여 정비구역의 지정을 입안하고자 하는 때에는 토지등소유자 총수의 3분의 2 이상의 동의를 얻어야 하고, 이 경우 구 도정법 제13조 제2항의 규정에 의하여 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자도 정비구역 지정 입안에 동의한 것으로 본다고 규정함으로써 정비구역 지정 전 추진위원회의 구성 및 승인을 예정하여 장차 정비사업시행자인 조합으로 발전할 추진위원회로 하여금 정비계획의 수립단계에서부터 참여할 수 있도록 하고 있는 점, ④ 건설교통부 장관이 2003. 9. 2.자로 시행·하달한「정비사업조합설립추진위원회 업무처리기준」에 의하면, 도시·주거환경정비기본계획이 수립되어 있던 시는 당해 지역이 기본계획에 반영되어 있는 경우에는 정비구역 지정 전이라도 추진위원회 승인이 가능하도록 하고 있었던 점, ⑤ 구 도정법 제17조, 구 도정법 시행령(2009. 8. 11. 대통령령 제21679호로 개정되기 전의 것) 제28조 제1항 제5호는 추진위원회의 승인신청 전에 동의를 철회하는 자는 토지등소유자의 동의자 수에서 제외하도록 규정함으로써 토지등소유자로 하여금 승인신청 전에는 언제라도 동의를 철회하도록 보장하고 있는 점 등 그 판시와 같은 사정을 종합하면, 비록 이 사건 승인처분이 정비구역의 지정·고시 이전에 정비예정구역에 의하여 확정된 토지등소유자의 과반수 동의를 얻어 구성된 추진위원회에 대하여 이루어진 것이라고 하더라도 그 하자가 중대하거나 명백하다고 할 수 없다고 판단하였다.
위 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 사실인정과 판단은 정당하다고 수긍이 되고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 채증법칙 위반이나 구 도정법 또는 행정처분의 무효에 관한 법리오해 등의 위법이 없다. 상고이유의 주장은 이유 없다.
상고이유에서 들고 있는 대법원 판결은 이 사건과 사안이 달라 이 사건에 적용하기에는 적절하지 않다.
2. 원심은 채용 증거에 의하여 인정한 그 판시와 같은 사정을 종합하면, 참가인이 이 사건 기본계획안의 공람·공고 또는 이 사건 기본계획의 고시 이전에 받은 동의서도 이 사건 정비예정구역을 사업구역으로 하는 조합설립추진위원회 구성에 대한 동의로서의 효력을 가진다고 판단하였다.
관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 판단은 정당하다고 수긍이 되고, 거기에 채증법칙 위반이나 조합설립추진위원회 구성에 대한 동의의 효력에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
3. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이인복(재판장) 이홍훈 김능환(주심) 민일영