【원 고】
주식회사 중앙에너비스 (소송대리인 법무법인 광장 담당변호사 김범진 외 1인)
【피 고】
의정부시장 (소송대리인 법무법인 아테나 외 1인)
【변론종결】
2014. 3. 11.
【주 문】
1. 피고가 2013. 7. 25. 원고에 대하여 한 건축허가 철회신청 거부처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 인정사실
가. 피고의 건축허가 경위
1) 원고는 2012. 3. 30. 주식회사 구룡산업개발(이하 ‘구룡산업개발’이라 한다)에게 원고 소유의 의정부시 (주소 생략) 토지(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다) 및 그 지상 건물을 다음과 같은 내용으로 매도하기로 하는 부동산매매계약(이하 ‘이 사건 계약’이라 합니다)을 체결하고, 같은 날 구룡산업개발로부터 계약금 5억 원을 수령하였다.
○ 매매대금 : 55억 원○ 지급절차 : 계약금 5억 원(계약일 지급)잔금 50억 원(2012. 8. 30. 지급)○ 계약의 해제매수인이 이 계약 체결 후 잔금지급의무를 불이행할 경우 또는 이 계약상의 제반 의무를 불이행할 경우 매도인은 서면으로 그 이행을 청구할 수 있고, 청구일로부터 15일 이내에 매수인이 잔금 전액의 지급 또는 제반 의무의 이행을 하지 않을 경우 매도인은 매수인에 대한 서면통지로 본 계약을 즉시 해제할 수 있다.○ 토지사용승낙서의 무효 등매도인은 계약시 매수인의 요청이 있을시 매수인의 사업인허가 용도의 토지사용 제공에 동의하며, 토지사용승낙서가 발급되더라도 본 계약이 해지 또는 무효가 될 경우 토지사용승낙서도 자동으로 무효가 된다.
2) 구룡산업개발은 2012. 7. 24.경 피고에게 원고의 토지사용승낙서를 첨부하여 이 사건 토지 외 1필지 지상에 공동주택을 신축하는 내용의 건축허가를 신청하였다.
3) 이후 피고는 2012. 10. 2. 건축주로 주식회사 무궁화신탁(이하 ‘무궁화신탁’이라 한다)이 추가됨에 따라 구룡산업개발 및 무궁화신탁에게 기존의 토지사용승낙서상 사용자를 1인(구룡산업개발)이 아닌 2인(구룡산업개발 및 무궁화신탁)으로 변경한 토지사용승낙서를 제출하도록 하였다.
4) 이에 구룡산업개발 및 무궁화신탁은 2012. 10. 10. 원고로부터 이 사건 토지에 관한 사용자를 ‘구룡산업개발 및 무궁화신탁’으로 변경한 토지사용승낙서(이하 ‘이 사건 사용승낙서’라고 한다)의 작성받았고, 그 승낙서의 하단에 “이 사건 사용승낙서는 이 사건 매매계약에 근거한 것이므로 위 매매계약의 파기로 무효가 되고, 사용자(구룡산업개발, 무궁화신탁)는 어떠한 사유라도 이와 관련한 권리를 주장하지 못한다.”라고 명시하였다.
5) 구룡산업개발 및 무궁화신탁은 피고에게 이 사건 사용승낙서를 제출하여 2012. 10. 15. 피고로부터 위 신청에 따른 건축허가를 받았다(이하 ‘이 사건 건축허가’라고 한다).
나. 구룡산업개발의 잔금 지급의무 불이행과 원고의 해제권 행사
1) 구룡산업개발은 2012. 8. 29. 이 사건 매매계약의 잔금 지급기일이 다가오자 원고에게 지급기일의 연장을 요청하여 그 지급기일을 2012. 9. 28.로 연장받은 것을 비롯하여 2012. 9. 28., 2012. 10. 31., 2012. 11. 30. 및 2012. 12. 31. 총 5차례나 그 각 지급기일을 연장받았고, 2012. 12. 31.에는 잔금 기급기일을 2013. 1. 31.로 연장받으면서 아래와 같은 합의서(이하 ‘이 사건 합의서’라고 한다)를 작성하였다.
1. 잔금지급기한 가. 이 사건 매매계약에 따른 잔금(50억 원)의 지급기한을 2013. 1. 31.로 변경한다.2. 계약해제 가. 매수인이 본 합의서에서 정한 잔금지급기한까지 잔금지급(연체이자 포함)을 완료하지 못하거나 또는 이 사건 매매계약상 제반 의무를 불이행할 경우 매도인은 별도의 최고절차 없이 이 사건 매매계약을 해제할 수 있다.3. 건축허가 관련 가. 제2조에 따라 이 사건 매매계약이 해제될 경우 매도인이 교부하였던 이 사건 사용승낙서는 그 즉시 효력을 상실하고, 매수인은 이 사건 건축허가를 포기, 철회하기로 한다. 이를 위하여 매수인은 본 합의서 작성과 동시에 건축허가 철회에 필요한 아래 각호 기재 서류를 교부하여야 한다. 1) 매수인 및 무궁화신탁이 위 건축허가를 포기, 철회한다는 취지의 매수인 및 무궁화신탁 명의의 건축허가철회신청서(각 법인인감이 날인된 것) 2) 매수인, 무궁화신탁의 각 법인등기부등본, 각 법인인감증명서 3) 건축허가철회신청서 제출에 대한 권한을 매도인에게 위임한다는 취지의 매수인 및 무궁화신탁 명의의 위임장 나. 매도인은 매수인으로부터 교부받은 가.항 각호 서류를 부동산매매계약이 해제된 이후부터 사용 및 행사할 수 있고, 이에 대하여 매수인은 어떠한 이의도 제기하지 않는다.
2) 원고는 구룡산업개발이 최종 잔금 지급기일인 2013. 1. 31.까지도 여전히 잔금을 지급하지 않자, 2013. 2. 1. 이 사건 합의서 제2조 가.항에 따라 이 사건 매매계약을 해제하는 의사표시가 담긴 내용의 내용증명을 발송하였고, 그 내용증명은 2013. 2. 4. 구룡산업개발에 도달하였다.
다. 원고의 이 사건 건축허가 철회신청과 이에 대한 피고의 거부처분 등
1) 원고는 2013. 7. 24. 피고에게 “이 사건 사용승낙서의 실효로 이에 기초한 이 사건 건축허가 역시 더 이상 존속시킬 필요가 없는 사정변경이 생겼다.”라는 등의 사유로 이 사건 건축허가의 철회를 구하는 신청을 하였다.
2) 이에 대하여 피고는 2013. 7. 25. “건축허가 취소는 건축주 본인의 신청 또는 건축법 제11조 제7항 규정에 해당할 경우 취소가 가능하나, 이해당사자간의 협의 또는 소송 등에 의한 결정이 우선 필요하다.”라는 이유로 위 철회신청을 거부하였다(이하 ‘이 사건 거부처분’이라 한다).
3) 구룡산업개발 및 무궁화신탁은 현재까지도 이 사건 건축허가에 따른 공사를 착수하지 못하고 있다.
[인정근거 : 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 13, 17, 18호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함), 변론 전체의 취지]
2. 이 사건 거부처분의 적법 여부
가. 당사자의 주장
1) 원고
가) 건축허가의 철회 여부는 ‘건축허가 이후 행정행위의 효력을 존속시킬 수 없는 사유가 발생하였는지 여부’에 따라 결정되어야 함에도, 이 사건 건축허가 당시 위법사항이 없다는 취지로 원고의 건축허가 철회신청을 거부한 피고의 이 사건 거부처분은 위법하다.
나) 이 사건 건축허가는 그 기초가 된 이 사건 사용승낙서의 실효로 더 이상 존속시킬 필요가 없는 중대한 사정변경이 발생하였는바, 피고로서는 행정행위 철회의 법리에 따라 이 사건 건축허가를 철회해야 함에도 이를 거부하였으므로, 이 사건 거부처분은 위법하다.
2) 피고
건축허가는 구 건축법(2014. 1. 14. 법률 제12246호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제11조 제7항이 정한 사유에 해당하면 취소될 수 있으나, 이 사건 매매계약이 해제되었다는 사정은 위 사유에 해당하지 않으므로 원고의 건축허가 철회신청을 거부한 이 사건 거부처분은 적법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 행정행위를 한 처분청은 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 또 그 처분 후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 철회할 수 있다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 등 참조). 다만, 수익적 행정처분을 취소 또는 철회하는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교·교량하여 결정하여야 한다(대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두10251 판결 등 참조).
2) 이 사건 사용승낙서의 실효
건축법 시행령 제9조 제1항은 “건축물의 건축허가를 받으려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축허가신청서에 관계 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 이에 따른 건축법 시행규칙 제6조 제1항 1의 2목에서는 건축허가를 받으려는 자가 첨부하여야 할 서류로 ‘건축할 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류’ 등을 정하고 있는바, 건축할 대지에 대한 소유권 또는 사용권이 확보되지 않은 상태에서 그 지상에 건축물이 축조되는 경우에는 그 소유자의 용익 권능이 침해되어 분쟁을 야기하고, 향후 건축물이 철거될 운명에 처하게 되어 사회경제적 손실을 야기하게 되므로, 건축할 대지에 대한 소유권 또는 사용권의 존재는 행정청이 건축허가시 반드시 고려해야 할 필수요건이고, 만약 수허가자가 그 소유권 또는 사용권을 상실하게 되는 경우에는 건축허가를 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 발생한 것이라 할 것이다.
이 사건에 돌아와 보건대, 위 인정사실에 의하면, 구룡산업개발은 이 사건 매매계약의 잔금 지급기일을 5차례나 연장받았음에도 그 최종 지급기일인 2013. 1. 31.까지도 잔금지급의무를 이행하지 않았으므로, 원고로서는 이 사건 합의서에 따라 별도의 최고 절차 없이 이 사건 매매계약을 해제할 수 있고, 이를 이유로 원고가 2013. 2. 4.경 구룡산업개발에 이 사건 매매계약을 해제하다는 의사를 표시하였으므로, 이 사건 매매계약은 2013. 2. 4.경 적법하게 해제되었고, 이 사건 사용승낙서 역시 이 사건 합의서 등이 정한 바에 따라 그 효력을 상실하였다. 따라서 이 사건 건축허가에는 그 효력을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 발생하였다.
3) 피고의 이 사건 건축허가 철회권 행사 의무
위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 원고는 이 사건 건축허가가 존속함으로 인해 이 사건 토지에 관하여 사실상 사용·수능·처분 권능을 행사하지 못하고 있는 점, 구룡산업개발 및 무궁화신탁은 이 사건 매매계약이 해제됨에 따라 이 사건 토지의 소유권 또는 사용권을 취득하지 못하게 되었고, 현재까지도 이 사건 건축허가에 따른 공사를 착수하지 못하고 있는 점, 구룡산업개발은 이 사건 매매계약의 잔금 지급기일을 5차례나 연장받았음에도 이를 이행하지 못하였고, 마지막으로 잔금 지급기일을 연장받으면서 원고에게 이 사건 매매계약이 해제될 경우 이 사건 건축허가를 포기, 철회하기로 합의하였던 점 등을 종합하면, 이 사건 건축허가가 철회됨으로써 침해될 구룡산업개발 및 무궁화신탁의 보호가치 있는 이익은 없다고 할 것이다. 따라서 피고로서는 원고의 신청에 따라 이 사건 건축허가를 철회함이 상당하므로 이를 거부하였으므로, 이 사건 거부처분은 위법하다.
이에 대하여 피고는, 구룡산업개발 및 무궁화신탁이 2013. 10. 15. 이 사건 건축허가에 관한 착공연기 신청서를 제출하였고, 피고로서는 위 신청에 구 건축법 제11조 제7항 단서가 정한 정당한 사유가 인정되는 이상 위 신청을 수리하여야 하기 때문에 2013. 10. 23.자로 이 사건 건축허가의 착공예정일자를 2014. 4. 30.로 연장해 주었으므로, 착공예정일자까지는 이 사건 건축허가를 유지해야 한다고 주장하나, 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서 그 처분의 위법 여부는 처분 당시를 기준으로 판단하여야 하는 것이므로(대법원 2005. 4. 15. 선고 2004두10883 판결 등 참조), 착공기한이 위와 같이 연장된 사정은 이 사건 거부처분 이후에 새로이 발생한 사정이어서 이 사건 처분의 적법 여부를 판단하는 근거로 삼을 수 없을 뿐만 아니라, 피고로서는 이 사건 토지 소유자인 원고가 이 사건 건축허가 철회 신청서를 제출함으로써 적어도 이 사건 토지의 사용권과 관련하여 분쟁이 발생하였다는 점을 알게 된 이상 구룡산업개발 및 무궁화신탁에 대하여 착공기간을 연장해 줄 정당한 사유가 없었다고 보일 뿐이다. 따라서 피고의 위 주장은 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계법령 생략]
판사 정효채(재판장) 최승준 권소영