【원 고】
【피 고】
고양시장
【변론종결】
2009. 5. 12.
【주 문】
1. 피고가 2008. 5. 23. 원고 1, 2, 3에게 한 완충녹지지정해제신청에 대한 거부처분, 2008. 6. 29. 원고 4에게 한 완충녹지지정해제신청에 대한 거부처분을 각 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 경기도지사는 1988. 4. 6. 고양시 덕양구 벽제동 일대 10,845㎡(폭 15m × 길이 723m)를 도시계획시설(완충녹지)로 결정·고시(경기도 고시 제1988-89호)하였다.
나. 고양시 대자동과 의정부시를 연결하는 대로 2-11호선(왕복 4차선 도로)과 인접한 토지로서 위 완충녹지 구역에 편입된 고양시 덕양구 벽제동 (지번 1 생략)외 6필지(이하, ‘이 사건 토지’라고 한다)를 아래와 같이 소유하고 있는 원고들은 2008. 5 피고에게 이 사건 토지를 완충녹지에서 해제해 달라는 취지의 신청을 하였다.
순번대상토지 소유자취득일1 벽제동 (지번 1 생략) 답 1063㎡ 원고 2(1/2) 원고 1 (1/2)1986. 2. 5.2 벽제동 (지번 2 생략) 도로 90㎡ 원고 3 1995. 2. 8.3 벽제동 (지번 3 생략) 답 225㎡ 원고 3 1995. 2. 8.4 벽제동 (지번 4 생략) 답 260㎡ 원고 3 2000. 1. 31. 5 벽제동 (지번 5 생략) 도로 64㎡ 원고 4 2000. 8. 25. 6 벽제동 (지번 6 생략) 답 518㎡ 원고 4 2000. 8. 25. 7 벽제동 (지번 7 생략) 답 216㎡ 원고 4 2000. 8. 25.
다. 피고는 2008. 5. 23. 원고 1, 2, 3에게, 2008. 6. 29. 원고 4에게 ‘도시계획위원회 심의결과 해당시설을 주변 주거지역의 소음저감을 위한 완충시설로 계속하여 존치하도록 결정하였으므로 원고들의 신청은 불가하다’는 취지의 민원회신(이하, ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다.
라. 원고들은 이에 불복하여 2008. 8. 13. 이 사건 소를 제기하였다.
[인정 근거] 다툼이 없는 사실, 갑 1, 3, 4, 5호증, 을 1호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
이 사건 토지 일대의 용도지역은 일반 주거지역으로서 주변에 대기오염, 소음, 진동 등 공해와 자연재해가 발생할 여지가 없고, 이 사건 토지의 배후에 위치한 벽제천 및 하천부지가 완충녹지로서의 기능을 수행하고 있는 점, 이 사건 토지가 도시계획시설(완충녹지)결정 이후 20년 동안 실제 완충녹지로 이용되지 않은 점 등을 감안하면 이 사건 처분은 원고들의 재산권을 중대하게 침해한 것으로서 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 국토의계획및이용에관한법률 등 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지는 한편, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교, 교량하여야 한다는 제한이 있는 것이고, 따라서 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하게 된다.
2) 갑 2, 5, 7, 8호증, 을 1호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 이 법원의 현장검증 결과에 변론 전체의 취지의 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 토지를 포함한 완충녹지로 지정된 부분은 고물상, 할인마트, 자동차정비소 부지에 편입되어 있고, 도시계획시설결정일로부터 약 20년이 경과한 현재까지 실제 완충녹지 용도로 사용되지 않고 있는 점, ② 피고 스스로 2008. 2. 고양시 도시계획위원회에 이 사건 토지 등 도시계획시설이 장기간 집행되지 않은 토지를 완충녹지에서 해제할 것을 심의요구한 점, ③ 이 사건 토지가 완충녹지로 지정·결정된 것은 대로 2-11호선에서 발생하는 소음·대기오염 등의 공해로부터 고양동 시가지를 보호하기 위한 것으로 보이나, 용도지역이 제2종일반주거지역인 이 사건 토지가 완충녹지에서 해제된다고 하여 공해 유발 시설이 설치될 것으로 보이지 않을 뿐만 아니라, 이 사건 토지 이외에도 대로 2-11호선과 고양동 시가지 사이에 위치한 폭 35미터 규모의 벽제천, 폭 27미터 규모의 하천부지(공용주차장으로 이용되고 있음), 대로 2-11호선을 경계로 이 사건 토지의 맞은 편에 위치한 야산이 고양동 시가지를 보호하는 완충녹지로서의 기능을 수행하고 있는 것으로 보이는 점, ④ 서울외곽순환고속도로가 개통됨에 따라 대로 2-11호선의 차량 통행량이 감소한 사정을 감안하면, 이 사건 토지가 완충녹지로 결정·고시되었을 당시에 비해 완충녹지 설치의 필요성이 줄어든 것으로 보이는 점, ⑤ 도로교통 소음측정평가 및 영향분석 결과 현재 고양동 시가지에서 측정한 소음은 환경정책기본법 등 관계 법령에서 정한 기준치 이내이고, 이 사건 토지에 건물이 설치될 경우에는 소음저감효과가 커지는 것으로 나타난 점 등을 감안하면, 이 사건 토지를 완충녹지 용도로 유지해야 할 공익상 필요성이 소멸하였다고 볼 수 있으므로, 이 사건 처분은 원고들의 재산권 행사를 과도하게 제한한 것으로서 행정계획을 입안·결정함에 있어 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량의 정당성·객관성이 결여된 경우에 해당하고, 이는 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.
따라서 원고의 위 주장은 이유있다.
3. 결론
그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 김동하(재판장) 문성호 김용태