【원 고】
에스에이치공사 (소송대리인 법무법인(유한) 에이펙스 담당변호사 김주완 외 2인)
【피 고】
서울특별시 강남구청장 (소송대리인 변호사 이성섭)
【변론종결】
2014. 11. 20.
【주 문】
1. 피고가 2012. 12. 27. 원고에 대하여 한 10,663,408,490원의 폐기물처리시설 부담금 부과처분 중 6,067,029,600원을 초과하는 부분을 취소한다.
2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용 중 40%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【청구취지】
피고가 2012. 12. 27. 원고에 대하여 한 10,663,408,490원의 폐기물처리시설 부담금 부과처분 중 3,112,717,982원을 초과하는 부분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 당사자의 지위
원고는 보금자리주택 건설 등에 관한 특별법에 따라 서울 강남구 수서동, 율현동, 자곡동 일원 770,819㎡에서 서울세곡 2 보금자리주택 건설사업(이하 ‘이 사건 사업’이라고 한다)을 시행하고 있는 사업시행자이다.
나. 폐기물처리시설 부담금 부과 경위
1) 폐기물처리시설 부담금 납부 의무
이 사건 사업지구의 면적은 30만㎡ 이상으로서 원고는 폐기물처리시설 설치 촉진 및 주변지역 지원 등에 관한 법률(이하 ‘법’이라고 한다) 제6조 제1항에 의하여 위 사업지구에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위해 폐기물처리시설을 설치하거나 그 설치비용에 해당하는 금액(이하 ‘폐기물처리시설 부담금’이라 한다)을 지방자치단체장에게 납부할 의무가 있다.
2) 폐기물처리시설 부담금 납부계획서 제출
원고는 이 사건 사업지구 안에 폐기물처리시설을 설치하지 않고 폐기물처리시설 부담금을 납부하기로 하여 2011. 12. 5. 피고에게 폐기물처리시설 부담금 납부계획서를 제출하였다.
3) 관련사건 경위
가) 한편, 서울 강남구 세곡동, 자곡동, 율현동 일원 940,677.6㎡에서 서울강남(세곡2지구) 보금자리주택 건설사업(이하 ‘관련 사업지구’라고 한다)을 시행하고 있는 사업시행자인 한국토지주택공사는 2011. 2. 18. 피고에게 관련 사업지구에 관한 폐기물처리시설 부담금 납부계획서를 제출하였고, 폐기물처리시설 부담금 부과권자인 피고는 ‘강남구의 1일 총 폐기물 발생량’을 ‘강남구의 총 인구수’로 나누어 산출한 ‘강남구 1인당 1일 폐기물 발생량’과 ‘관련 사업지구의 계획인구수’를 곱하는 방법으로 ‘관련 사업지구의 1일 발생예상 폐기물량’을 산출한 후, 2011. 5. 27. 위 ‘관련 사업지구의 1일 발생예상 폐기물량’을 기초로 산정한 관련 사업지구에 대한 폐기물처리시설 부담금 19,178,697,560원을 부과하였다.
나) 한국토지주택공사는 이에 불복하여 피고를 상대로 위 부담금 부과 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고(서울행정법원 2011구합27704호), 위 법원은 2012. 11. 15. ‘강남구 평균 폐기물 원단위 발생량을 적용한 피고의 폐기물 발생량 산출방법은 폐기물 발생량이 과다하게 추정되는 결과를 초래하여 관련 사업지구 내에서 배출되는 폐기물 발생량을 적절하게 예측한 것으로 볼 수 없어 그 객관적 합리성을 인정할 수 없으므로, 이 사건 당초처분에는 강남구 전체를 표본집단으로 선정하여 관련 사업지구 내 폐기물 원단위 발생량을 추정한 위법이 있다’고 판단한 후, ‘객관적으로 합리성 있는 산출방법에 따른 관련 사업지구 내 1일 폐기물 발생량이 산출된 이후에야 비로소 정당한 폐기물처리시설 부담금을 산정할 수 있다’는 이유로 위 부담금 부과 처분을 전부 취소하는 판결을 선고하였고, 위 판결은 2012. 12. 7. 확정되었다.
4) 원고에 대한 폐기물처리시설 부담금 부과 처분
가) 피고는 위 관련사건에 관한 판결이 확정된 이후 강남구 전체의 1일 총 폐기물 발생량(= 생활 폐기물 발생량 + 사업장 폐기물 발생량)에서 ‘사업장 폐기물 발생량’을 제외한 ‘강남구의 1일 생활 폐기물 발생량’을 ‘강남구의 총 인구수’로 나누어 산출한 ‘강남구 1인당 1일 생활 폐기물 발생량’을 ‘이 사건 사업지구의 계획인구수’에 곱하는 방법으로 ‘이 사건 사업지구의 1일 발생 예상 폐기물 발생량’을 산출한 후, 그를 기초로 이 사건 사업지구에 대한 폐기물처리시설 부담금을 산정하여 2012. 12. 12. 원고에게 폐기물처리시설 부담금 납부예정 내역(일시납으로 11,560,000,000원)을 통보하였다.
나) 원고가 위 납부예정 내역 통보에 불복하여 이의신청을 하였으나, 피고는 2012. 12. 27. 원고에게 이 사건 사업지구에 대한 일시납으로 폐기물처리시설 부담금 10,663,408,490원[= 부지매입비 6,067,029,600원(= 소각시설 4,560,337,740원 + 음식물처리시설 1,506,691,806원) + 시설설치비 4,596,378,891원(= 소각시설 3,187,851,600원 + 음식물처리시설 1,408,527,291원)]을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).
[인정 근거] 다툼이 없는 사실, 갑 제1, 2, 4호증, 을 제5, 6호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 1일 발생 예상 폐기물량 산정방법의 위법성
피고는 통계자료인 ‘2010 전국 폐기물 발생 및 처리현황’의 폐기물량을 기준으로 하고 강남구를 표본집단으로 하여 이 사건 사업지구의 1일 발생 예상 폐기물량을 산정하였는데, ① 위 ‘2010 전국 폐기물 발생 및 처리현황’은 폐기물의 처리시설 반입량을 기준으로 그 발생량을 산정하는 것으로 처리시설 반입 시 가정·비가정의 구분이 현실적으로 불가능할 뿐만 아니라 다중이용시설, 노상폐기물, 사무실, 점포, 음식점 등 다양한 발생원에 유동인구 등의 변수까지 작용된 통계로 이 사건 사업지구와 같은 공동주택단지에 발생하는 폐기물량의 기준으로 삼기에 부적합하고, ② 설령, ‘2010 전국 폐기물 발생 및 처리현황’을 기준으로 1일 발생 예상 폐기물량을 산정한다고 하더라도, 강남구에는 대규모 상업시설, 위락시설이 혼재되어 있어서 유동인구가 많고 그로 인하여 많은 폐기물이 발생하고 있는데 반하여, 이 사건 사업지구는 주거기능이 중심을 이루고 있어서 폐기물의 발생요인이 크지 않은 점을 감안하면 비록 피고가 사업장 부분을 제외하였다고 하더라도 강남구를 표본집단으로 삼은 것 자체가 부적합하다.
2) 부지매입비 산정의 위법성
① 피고의 부지매입비 산정 공식에 의하면, 1일 발생 예상 폐기물량이 위와 같이 과다하게 산출된 이상 시설부지면적이 증가하여 부지매입비가 과다하게 산출될 수밖에 없다.
② ‘서울특별시 강남구 폐기물처리시설 설치비용 징수와 기금설치 및 운용에 관한 조례(이하 “이 사건 조례”라고 한다)’에는 부지매입단가의 기준이 되는 조성원가의 정의에 대하여 아무런 규정이 없음에도, 피고는 부지매입에 소요되는 비용으로 보기 어려운 ‘직접인건비, 판매비, 일반관리비, 기반시설설치비, 자본비용’을 포함한 총사업비를 총유상공급대상면적으로 나눈 금액을 조성원가로 산정하였다.
3) 시설설치비 산정의 위법성
① 피고의 시설설치비 산정 공식에 의하면, 1일 발생 예상 폐기물량이 위와 같이 과다하게 산정된 이상 시설설치비가 과다하게 산출될 수밖에 없다.
② 이 사건 조례에 의하면, 가연성 일반폐기물 시설설치비 및 음식물처리시설 설치비의 경우 1일 발생 예상 폐기물량에 변동계수 1.3과 톤당 단가를 곱하여 계산하는데, 톤당 단가의 경우 ‘당해 연도에 완공 또는 완공예정인 수도권 지역 시설의 톤당 평균 설치비용’을 기준으로 하되, ‘당해 연도에 완공 또는 완공예정 시설이 없을 경우 최근 5년 이내 설치된 시설 중 최근 년도에 완공된 2개 시설의 평균 톤당 설치비용‘을 적용한다고 규정하고 있다. 그런데 이때 ’당해 연도‘는 이 사건 처분을 한 연도를 의미하는바, 이와 달리 납부계획서를 제출한 연도를 기준으로 한 이 사건 처분 중 시설설치비 부분은 이 사건 조례에 어긋난 것으로서 위법하다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 인정 사실
1) 피고의 부담금 산정방법
가) 이 사건 사업지구 내 1일 발생 예상 폐기물량
피고는 ‘이 사건 사업지구의 1일 발생 예상 폐기물량’을 산정함에 있어서 환경부가 발행한 통계자료인 ‘2010 전국 폐기물 발생 및 처리현황’을 기초로 하여 강남구를 표본집단으로 선정하고(다만, 위에서 본 바와 같이 사업장에서 발생하는 폐기물은 제외하고 생활 폐기물 발생량만 산출하였다), ‘강남구의 1일 생활 폐기물 발생량’을 강남구의 총 인구수로 나누어 산출한 ‘강남구 1인당 1일 생활 폐기물 발생량’을 ‘이 사건 사업지구의 계획인구수’에 곱한 뒤 ‘최대 변동계수 1.3’을 곱하여 산출하였는데, 아래와 같은 산식을 통해 산정된 이 사건 사업지구의 1일 발생 예상 폐기물량은 일반폐기물 7.3톤, 음식물폐기물 6.891톤이다.
1일 발생 예상 폐기물량 = 강남구 1인당 1일 생활 폐기물발생량(강남구 1일 생활 폐기물 발생량 / 강남구 총 인구수) × 이 사건 사업지구의 계획인구수 × 최대 변동계수
구분강남구 1일 생활 폐기물 발생량(㎏/일)강남구 인구(명)강남구 1인당 1일 생활 폐기물 발생량(㎏/1인·일)이 사건 사업지구 계획인구(명)최대 변동계수1일 발생 예상 폐기물량(톤/일)일반폐기물274,900570,0950.48211,6501.37.3음식물류 폐기물259,5000.4556.891
나) 부지매입비용의 산정
피고는 법 시행령 제4조 제3항, 이 사건 조례 제6조 제2항 제3호에 따라 위와 같이 산출된 ‘1일 발생 예상 폐기물량’에 필요한 부지의 면적(폐기물 1톤당 소각시설의 경우 200㎡, 음식물 처리시설의 경우 70㎡)을 곱하고, 여기에 다시 이 사건 사업지구의 택지조성원가 3,123,519원/㎡(= 사업비 1,024,222,594,000원 ÷ 유상공급 대상면적 387,544㎡)을 곱하는 방법으로 아래와 같이 부지매입비용을 산정하였다.
각 시설별 부지매입비 = 1일 발생 예상 폐기물량 × 톤당 소요부지면적 × ㎡당 부지매입비용
구분1일 발생예상 폐기물량(톤/일)필요부지면적(㎡/톤)조성원가(원)부지매입비용(원)소각시설7.32003,123,5194,560,337,740음식물처리시설6.891703,123,5191,506,691,860합계6,067,029,600
다) 시설설치비용의 산정
(1) 피고는 법 시행령 제4조 제3, 4항, 이 사건 조례 제7조 제3항, 제6조 제1항에 따라 위와 같이 산출된 ‘1일 발생 예상 폐기물량’을 기준으로 소각시설 및 음식물 처리시설의 평균 설치비용을 곱하여 시설설치비용을 산출하였다.
각 시설별 시설설치비 = 1일 발생 예상 폐기물량 × 톤당 평균 설치비용
구분1일 발생 예상 폐기물량(톤/일)평균 설치비용(원/톤)시설설치비용(원)소각시설7.3436,692,0003,187,851,600음식물처리시설6.891204,401,0001,408,527,291합계4,596,378,891
(2) 한편 피고는 평균 설치비용을 산정함에 있어 원고가 납부계획서를 제출한 2011년을 기준으로 하여 2011년에 완공된 폐기물처리시설의 설치비용의 평균을 산출하였는데, 그 구체적인 내역은 아래와 같다.
〈소각시설〉구분파주운정환경관리센터(2011. 8. 31. 준공)평균 설치비용시설용량90톤설치비용436,692,000원436,692,000원
〈음식물 처리시설〉구분파주운정환경관리센터(2011. 8. 31. 준공)의정부시 음식물지원화 시설(2011. 7. 1. 준공)광주시 음식물 자원화시설(2011. 12. 12. 준공)평균 설치비용시설용량60톤90톤40톤설치비용320,056,000원135,709,000원157,437,000원204,401,000원
2) 이 사건 사업지구와 강남구의 주거 및 상업지역 비율은 아래와 같다.
구분용도지역 비율 상업지역비율(%)주거지역비율(%)강남구 전체5.854.2이 사건 사업지구070.7
3) 이 사건 사업지구 전체 면적 770,819.㎡ 중 104,978㎡에는 학교, 근린생활시설, 사회복지시설, 종교시설 등 기타시설이 설치될 것이 예정되어 있다.
[인정 근거] 다툼이 없는 사실, 갑 제1, 4호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지
라. 판단
1) 1일 발생 예정 폐기물량 산정의 위법 여부
가) 전제되는 법리
이 사건 사업지구에서 발생할 폐기물 발생량을 확정하는 것은 미래의 사실에 관한 예측적 판단으로서 피고가 산정한 1일 발생 예상 폐기물량과 실제 발생한 폐기물량 사이에 차이가 생기는 것은 필연적이라고 할 수 있고, 이 사건 사업부지에서의 1일 발생 예상 폐기물량 산출방법에 관하여는 이 사건 조례를 포함한 관계 법령상 아무런 규정이 없는바, 이를 정하는 것은 폐기물처리시설 부담금 부과권자인 피고의 재량에 맡겨져 있다고 보아야 한다. 따라서 피고가 선택한 1일 발생 예상 폐기물량 산출방법이 객관적으로 합리성을 잃은 것으로 판단되는 경우에 한하여 이를 위법하다고 평가할 수 있을 것이다.
나) 통계자료 ‘2010 전국 폐기물 발생 및 처리현황’을 기준으로 한 부분
(1) 피고는 이 사건 사업부지의 1일 발생 예상 폐기물량을 산출하기 위하여 환경부에서 발간한 ‘2010 전국 폐기물 발생 및 처리현황’을 기준으로 하였음은 앞서 본 바와 같다.
(2) 이에 대하여 원고는 1일 발생 예상 폐기물량을 산정함에 있어 피고가 근거로 삼은 통계자료인 ‘2010 전국 폐기물 발생 및 처리현황’이 아닌 환경부가 2007년도에 작성한 ‘제3차 전국 폐기물 통계조사’(이하 ‘제3차 통계조사’라고 한다)를 기준으로 하여야 한다고 주장한다.
환경부에서는 ‘전국 폐기물 발생 및 처리현황’과 ‘전국 폐기물 통계조사’의 2가지 자료를 발간하고 있는데, ‘전국 폐기물 발생 및 처리현황’은 연보의 형식이고, 대한민국 전역에 대한 전수조사를 바탕으로 하고 있음에 반해, ‘전국 폐기물 통계조사’는 5년 마다 작성되고 표본조사를 바탕으로 하고 있다.
원고의 주장과 같이 제3차 통계조사는 표본조사 지역만 집중적으로 조사하는 대신 생활 폐기물 관련 가정부문의 경우 주거형태별, 도시규모별, 계절별 통계결과를 제시하고 있고, 유동인구가 적은 이 사건 사업지구에 관한 폐기물 발생량을 산출함에 있어서는 위와 같이 발생원별로 구분한 통계 자료가 의미가 있을 수도 있다. 하지만 ① 산업환경이 급속도로 변화하는 점에 비추어 보면, 보다 정확한 발생량을 산출하기 위해서는 최근에 발간된 통계자료를 기준으로 할 필요가 있는데, 제3차 통계조사는 2007. 12.경에 발행된 점, ② 제3차 통계조사는 강남구를 포함하지 않은 단 4개의 자치단체만을 표본으로 하여 조사된 것일 뿐만 아니라, 그 기초가 된 조사는 지역별 표본조사를 수행한 것으로 특히 집중조사가 이루어지지 않은 개별지역(즉, 강남구)의 발생량을 추정함에는 한계가 있는 것으로 보이는 점(을 제8호증 참조), ③ 제3차 통계조사의 목적은 폐기물량 산정이 아니라 폐기물 수거방법 개선에 있는 점, ④ 폐기물의 원단위 발생량을 추정하는 방법 중 전국 총 폐기물 발생량을 추정한 후 전국 총 인구수로 나누는 방법이 일반적인데 ‘2010 전국 폐기물 발생 및 처리현황’이 이를 따르고 있으며, 달리 ‘2010 전국 폐기물 발생 및 처리현황’이 근거 자료로서 부적당하다고 볼 만한 자료가 없는 점 등에 비추어 볼 때, 피고가 이 사건 사업부지에 관한 1일 발생 예상 폐기물량을 산정함에 있어 통계자료인 ‘2010 전국 폐기물 발생 및 처리현황’을 근거로 삼은 것은 비교적 합리적이라고 보이는바(또한, 환경부장관이 지방자치단체의 검토의견을 수렴하는 절차를 거쳐 2012. 6. 11. ‘택지개발사업에 따른 폐기물처리시설 설치비용 산정관련 표준조례’를 제정하였는데, 위 표준조례에서 1일 발생 예상 폐기물량은 납부계획서 작성일을 기준으로 하여 환경부에서 최근년도에 발간한 ‘전국 폐기물 발생 및 처리현황’을 기준으로 하도록 규정하고 있다), 피고가 제3차 통계조사가 아닌 ‘2010 전국 폐기물 발생 및 처리현황’의 폐기물량을 기준으로 하였다고 하여 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
다) 강남구를 표본집단으로 산정한 부분
위 법리를 토대로 이 사건에 관하여 보건대, 위 인정 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 피고가 강남구를 표본집단으로 하면서 사업장 폐기물 발생량을 전부 제외한 ‘강남구의 1일 생활 폐기물 발생량’을 기초로 1일 발생 예상 폐기물량을 산출한 방법은 이 사건 사업지구 내에서 발생할 폐기물량을 적절하게 예측할 수 있는 것으로 비교적 합리적인 것으로 보이는 이상 산출과정에서 물리적 지역으로서의 강남구 전체를 기준으로 한 폐기물량을 기초로 하였다고 하더라도 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
(1) 강남구의 경우 다른 구에 비하여 상대적으로 폐기물 발생량이 높은데, 이는 ‘사무실 면적 구성비, 인구대비 종사자 비율, 보행량, 주간인구지수’(피고는 이를 '유동인구의 변수'라고 표현하였다) 등이 영향을 미쳤다고 볼 수 있다. 그런데 피고는 이 사건 처분 시 위 유동인구의 변수와 직접 상관관계가 있는 부분이 사업장 폐기물이라고 판단한 다음 강남구 전체의 1일 총 폐기물 발생량에서 사업장 폐기물 발생량을 전부 제외한 ‘강남구의 1일 생활 폐기물 발생량’을 기초로 1일 발생 예상 폐기물량을 산출하는 방법을 취하였는바, 이는 강남구보다 상대적으로 주거지역의 분포가 큰 이 사건 사업지구의 특성을 보다 적절하게 반영하려고 노력한 것으로 보인다.
(2) 이 사건 사업부지에도 학교, 근린생활시설, 사회복지시설, 종교시설, 도서관 등의 건립·운영이 예정되어 있어 유동인구 요소와 관련된 폐기물 역시 어느 정도 발생할 것으로 보인다.
(3) 이 사건 사업지구는 아직 택지개발사업이 진행 중인 지역으로 향후 위 지역의 사무실 면적 구성비, 인구대비 종사자 비율, 보행량, 주간인구지수는 현재로서는 정확히 예측하기가 어렵고, 달리 이 사건 사업지구와 위 요소의 측면에서 유사한 다른표본집단을 선정하는 것은 현실적으로 어려워 보인다.
(4) 원고는 ‘2010 전국 폐기물 발생 및 처리현황’에 따르면 생활 폐기물에는 순수 가정부분 폐기물과 1일 평균 300kg 미만의 폐기물을 발생시키는 사업장에서 배출되는 폐기물이 포함되는데, 강남구의 유동인구는 1일 평균 300kg 미만의 폐기물을 발생시키는 사업장에 종사하거나 그러한 사업장을 이용하면서 폐기물을 배출할 것이므로, ‘사무실 면적 구성비, 인구대비 종사자 비율, 보행량, 주간인구지수’ 등의 유동인구 요소는 피고가 제외시킨 사업장(1일 평균 300kg 이상의 폐기물을 발생시키는 사업장) 폐기물 발생량보다는 1일 평균 300kg 미만의 폐기물을 발생시키는 사업장의 폐기물 발생량에 더욱 영향을 미치고, 따라서 강남구를 그대로 표본집단으로 하면서 사업장 폐기물 발생량만 제외하는 것으로는 유동인구 변수가 제거되지 않는다고 주장한다.
강남구에 위치한 사업장 중 1일 평균 300kg 미만의 폐기물을 발생시키는 사업장에서 배출되는 폐기물이 피고가 산정한 강남구의 생활 폐기물에 포함될 여지가 있지만 ‘2010 전국 폐기물 발생 및 처리현황’에서는 조사 대상 폐기물을 ① 가정생활폐기물(사업장폐기물 이외의 폐기물로 가정에서 발생되는 폐기물 등), ② 사업장생활폐기물(폐기물을 1일 평균 300㎏ 이상 배출하는 사업장에서 발생되는 폐기물 등), ③ 사업장배출시설폐기물, ④ 건설폐기물로 구분하고 있다. 따라서 위 자료에 따르면 폐기물을 1일 평균 300㎏ 미만 배출하는 사업장에서 발생되는 폐기물은 가정생활폐기물로 분류된다. 이와 달리 제3차 통계조사는 사업장생활폐기물을 제조업의 배출시설계페기물을 제외한 모든 폐기물, 비제조업(시장, 상가)에서 배출되는 폐기물로 규정하여, 1일 평균 300㎏ 미만 또는 이상을 배출하는지를 불문하고 비제조업에서 배출되는 폐기물을 사업장생활폐기물에 포함시키고 있다.
, 강남구에 1일 평균 300kg 미만 및 그 이상의 폐기물을 발생시키는 사업장의 비율이 명백히 드러나지 않은 상황에서 강남구의 유동인구가 원고의 주장대로 대부분 1일 평균 300kg 미만 폐기물을 발생시키는 사업장에 종사하거나 그러한 사업장을 이용하면서 폐기물을 배출할 것이라고 단정할 수는 없고, 달리 이를 인정할 만한 자료를 찾아볼 수 없으며, 앞서 본 바와 같이 이 사건 사업부지에도 학교, 근린생활시설, 사회복지시설, 종교시설, 도서관 등의 건립·운영이 예정되어 있어 유동인구 요소와 관련된 폐기물 역시 어느 정도 발생할 것으로 보이는 점 등을 고려하면, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.
2) 부지매입비용 산정의 위법 여부
’택지개발사업지구 조성원가‘가 토지매입비만을 의미하는 것인지에 관하여 보건대, ① 이 사건 조례에는 ’택지개발사업지구 조성원가‘의 개념에 관한 별다른 규정을 두고 있지 않으므로 그 해석을 위해서는 택지개발촉진법 등 관계 법령의 규정을 참고할 수밖에 없는 점(대법원 2014. 8. 28. 선고 2012두28537 판결, 대법원 2014. 12. 11. 선고 2013두12270 판결 참조), ② 택지개발촉진법 제18조의2, 같은 법 시행규칙 제11조 관련 [별표], 공공택지조성원가 산정기준 및 적용방법(2009. 8. 20. 국토해양부 고시 제2009-690호)에 따르면, 단위면적당 택지조성원가는 총 사업비를 총 유상공급대상면적으로 나눈 금액이고, 총 사업비는 용지비, 조성비, 직접인건비, 이주대책비, 판매비, 일반관리비, 용지부담금, 기반시설설치비, 자본비용, 그 밖의 비용으로 구성되는 점, ③ 문언 해석상 ’조성원가‘가 해당 토지의 매입비만을 의미한다고 보기도 어려운 점, ④ 택지지구 안의 용지가 그 기능을 제대로 하기 위해서는 부지조성 뿐만 아니라 도로, 전기통신, 상·하수도 등의 부대시설 설치가 필수적이고, 이는 택지지구 안에 폐기물처리시설을 설치하는 경우에도 마찬가지이므로, 용지비 뿐만 아니라 조성비 등도 조성원가에 포함되어야 하는 점 등을 고려하면, 피고가 이 사건 처분 당시 적용한 조성원가가 토지매입비용 이외의 비용을 포함하고 있다고 하여 과다산정된 것으로서 위법하다고 볼 수는 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
3) 시설설치비용 산정의 위법 여부
가) 관련 법령 및 쟁점
(1) 법 시행령 제4조 제3항은 시설 설치에 드는 비용을 ‘1일 처리능력 200톤 규모의 소각시설’을 설치하는 데 드는 비용의 톤당 단가(톤당 설치비용)를 산출하여 예상폐기물량 곱하여 산출하도록 규정하고 있고, 이 사건 조례 제7조 제2항은 톤당 설치비용의 구체적 산정방법에 대해 ‘당해 연도에 완공 또는 완공 예정인 수도권 지역 시설의 톤당 평균 설치비용을 기준으로 하되, 당해 연도에 완공 또는 완공예정 시설이 없을 경우 최근 5년 이내 설치된 시설 중 최근 년도에 완공된 2개 시설의 평균 톤당 설치비용을 적용한다고 규정하고 있다.
(2) 원고가 2011. 12. 5. 피고에게 폐기물처리시설 부담금 납부계획서를 제출하였고, 피고는 2012. 12. 27. 원고에게 폐기물처리시설 부담금을 부과하는 이 사건 처분을 하였는바, 위 톤당 설치비용을 산출하기 위한 기준이 되는 ‘당해 연도’를 납부계획서를 제출한 연도로 볼 것인지, 아니면 이 사건 처분을 한 연도로 볼 것인지가 문제된다.
나) 당해 연도의 의미
위 인정 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 법 제6조 제1항은 일정한 규모 이상의 택지 개발사업자에게 폐기물처리시설을 설치하거나 그 설치비용에 해당하는 금액을 해당 지역을 관할하는 시장 등에게 납부할 의무를 규정하고, 법 시행령 제4조 제5항은 폐기물처리시설을 설치하지 아니하고 납부금액을 내려는 자는 납부계획서를 그 개발사업의 착공 전에 위 시장 등에게 제출하여야 하며, 납부계획서를 제출받은 시장 등은 그 적정 여부를 확인한 후 납부금액과 납부기한을 납부계획서의 제출자에게 통보하여야 한다고 규정하고 있는데, 택지 개발사업자인 원고의 폐기물처리시설 부담금 납부의무는 피고가 원고 제출의 납부계획서에 대한 적정 여부를 확인한 후 실제로 부담금 부과처분을 한 시점에서야 성립하는 점(따라서 부과처분이 있기 전까지는 택지 개발사업자가 납부계획서를 철회하고 폐기물처리시설을 직접 설치할 수 있을 것으로 보인다), ② 시장 등은 폐기물처리시설 부담금을 폐기물을 처리하기 위한 폐기물처리시설을 설치하는 데에 사용하여야 하므로 실제로 폐기물처리시설을 설치하는 시점에 보다 근접한 시점인 부과처분시를 기준으로 시설설치비를 산정하는 것이 적정하다고 보이는 점, ③ 또한 이 사건 조례는 폐기물처리시설 설치비용의 산정방법 및 징수 등에 관한 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하고 있으므로, ‘당해 연도’는 실제로 그 설치비용을 산정하여 부과하는 시점이 속한 연도를 가리키는 것으로 보아야 하는 점 등을 고려하면, 위 ‘당해 연도’는 피고가 원고 제출의 납부계획서에 대한 적정 여부를 확인한 후 실체로 부담금 부과처분을 한 2012년으로 봄이 상당하다. 따라서 이와 달리 원고가 납부계획서를 제출한 시점인 2011년을 당해 연도로 전제한 이 사건 처분 중 시설설치비용 부분은 위법하다.
다) 취소의 범위
취소의 범위에 관하여 보건대, 당사자가 제출한 증거나 법원의 증거조사에 의하여 나타난 증거만으로는 2012년을 당해 연도로 볼 때 최종적으로 부과되어야 할 시설설치비용(= 소각시설 + 음식물처리시설)을 구체적으로 산정할 수 없어 이 사건 처분 중 시설설치비용 4,596,378,891원 부분을 전부 취소할 수밖에 없다고 할 것이다.
3. 결론
그렇다면, 이 사건 처분 중 부지매입비용 6,067,029,600원을 초과하는 부분은 취소되어야 하는바, 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 차행전(재판장) 조현욱 김혜성