【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
부천시장
【원심판결】
서울고법 2014. 3. 20. 선고 2013누47551 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 신뢰보호원칙의 위반에 대하여
일반적으로 행정상의 법률관계에서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결, 대법원 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 등 참조). 그리고 위 요건의 하나인 행정청의 공적 견해표명이 있었는지를 판단할 때에는 담당자의 조직상의 지위와 임무, 당해 언동을 하게 된 구체적인 경위 및 그에 대한 상대방의 신뢰가능성 등에 비추어 실질에 의하여 판단하여야 한다(대법원 1997. 9. 12. 선고 96누18380 판결 등 참조).
원심은, 피고가 원고 주식회사 거산투어(이하 ‘원고 회사’라 한다)의 여객자동차운송사업계획 변경신청이 접수되었음을 이유로 화성시장에게 그 시설확인을 의뢰하는 공문을 발송한 사실이 인정되기는 하나, 이는 전세버스운송사업자인 원고 회사의 주사무소를 이전하는 내용의 사업계획 변경신청에 대하여 그 진위를 확인하기 위하여 이전할 주사무소의 관할관청에 시설확인을 요구한 것일 뿐 피고가 원고들에 대하여 차고지와 관련한 전세버스운송사업의 등록기준에 미달하더라도 그 등록을 취소하지 않겠다는 공적인 견해를 표명하였다고 볼 수는 없다고 판단하였다.
원심판결 이유를 적법하게 채택된 증거들에 비추어 보면, 위와 같은 원심의 판단은 앞서 본 법리에 기초한 것으로서, 거기에 상고이유의 주장과 같이 행정청의 공적 견해표명 및 신뢰보호 원칙 등에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
2. 재량권의 일탈·남용에 대하여
가. 여객자동차 운수사업법 제85조 제1항 제7호, 여객자동차 운수사업법 시행령 제43조 제1항 제1호 및 [별표 3] 제2호 (가)목에 의하면, 전세버스운송사업자가 여객자동차 운수사업법 제5조에 따른 여객자동차운송사업의 등록기준을 충족하지 못하게 된 경우 3개월 이내에 그 기준을 충족시키지 못하는 한 처분관할관청은 그 사업등록을 취소하도록 규정하고 있다. 또한 위 [별표 3] 제1호 (다)목은 사업등록취소 등 처분의 가중 사유와 감경 사유를 정하면서, 위반 행위자가 처음 해당 위반행위를 한 경우로서, 5년 이상 여객자동차 운수사업을 모범적으로 해 온 사실이 인정되는 등의 경우에는 처분을 감경할 수 있다고 규정하고 있다.
그런데 위 [별표 3] 제1호 (다)목은 임의적 가중·감경규정임이 명백하므로, 등록기준을 충족하지 못한 전세버스운송사업자에게 위와 같은 감경사유가 존재하더라도 처분관할관청이 감경사유까지 고려하고도 전세버스운송사업자의 사업등록을 취소하는 처분을 한 경우에는 이를 위법하다고 단정할 수는 없으나, 위 감경사유가 있음에도 이를 전혀 고려하지 않았거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인한 나머지 처분을 감경하지 아니하였다면 그 사업등록취소처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 할 수밖에 없다(대법원 2005. 9. 15. 선고 2005두3257 판결, 대법원 2010. 7. 15. 선고 2010두7031 판결 등 참조).
나. 원심판결 이유와 원심이 인용한 제1심판결 이유 및 적법하게 채택된 증거들을 비롯한 기록에 의하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(1) 원고 회사는 2006. 3. 6. 전세버스운송사업등록을 마친 다음 그 무렵부터 전세버스운송사업을 경영하여 왔고, 원고 1은 2013. 3. 1. 원고 회사의 대표자로부터 원고 회사의 주식, 사업권 등을 양도받았다.
(2) 원고 회사는 2010. 10. 25. 무렵부터 부천시 원미구 소재 토지를 임차하여 차고지로 사용하여 오던 중 2012. 8. 13. 위 토지에 건물이 준공되는 한편 2012. 10. 24. 임대차기간이 만료되어 위 토지를 더 이상 차고지로 사용할 수 없게 되었다.
(3) 원고 회사는 2013. 3. 25. 화성시 효행로 소재 토지를 새로운 차고지로 임차하여 같은 날 피고에게 주사무소와 차고지를 부천시에서 화성시로 이전하는 내용의 사업계획 변경신청을 하였다. 이에 따라 피고는 2013. 4. 1. 화성시장에게 주사무소와 차고지의 시설확인을 의뢰하였다가 2013. 4. 17. 위 시설의뢰를 취소하고, 2013. 4. 25. 원고 회사의 차고지에 관한 임대차기간이 이미 2012. 10. 24. 만료됨으로써 등록기준을 충족하지 못하였다는 이유로 원고 회사에게 사업계획 변경신청 수리불가통보를 한 다음, 2013. 5. 7. 원고 회사의 대표자에 대한 청문을 거쳐 2013. 5. 13. 원고 회사의 전세버스운송사업등록을 취소하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
(4) 그런데 원고들은 이 사건 소송에서, 원고 회사가 5년 이상 전세버스운송사업을 경영하면서 처음 해당 위반행위를 하였으므로 위 [별표 3] 제1호 (다)목에서 정한 감경사유가 있다고 주장하였고, 이에 대하여 피고는 등록기준을 갖추지 못한 위반행위는 감경사유가 적용되는 위반행위에 해당하지 않는다는 취지로 주장하고 있을 뿐, 피고의 행정처분통지서나 원고 회사 대표자에 대한 청문조서, 원고 회사의 이의신청에 대한 회신 등 기록을 살펴보아도, 피고가 원고들 주장의 감경사유까지 고려하여 이 사건 처분을 하였다고 볼 사정을 찾을 수 없다.
다. 위와 같은 사실관계에 비추어 보면, 원고 회사가 전세버스운송사업등록을 마친 날부터 5년이 지나 이 사건 처분이 있었으므로, 원고 회사가 이 사건 처분 이전에는 그 주장과 같이 등록기준을 충족하지 못한 위반행위를 범한 적이 없다면 원고 회사에 대하여 그 주장과 같은 감경사유가 인정될 수 있을 것으로 보이고, 위와 같은 감경사유는 위 [별표 3] 제1호 (다)목에서 정한 임의적 감경사유의 하나에 해당하여 그 적용대상이 된다고 봄이 타당하다. 그럼에도 피고는 이 사건 처분을 하면서 이러한 감경사유를 전혀 고려하지 않았거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인한 나머지 원고 회사의 전세버스운송사업등록을 취소하는 이 사건 처분에 이른 것으로 보인다.
이러한 사정을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 결국 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분으로 볼 여지가 충분하다.
라. 그럼에도 이와 달리 원심은, 원고 회사에게 원고들 주장의 감경사유가 인정되는지를 충분히 살펴보고 감경사유가 인정된다면 피고가 그 감경사유까지도 고려하여 이 사건 처분에 이른 것인지를 심리·판단하지 아니한 채, 판시와 같은 이유만을 들어 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것으로 보기 어렵다고 판단하였다.
따라서 위와 같은 원심의 판단에는 재량권의 일탈·남용에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이를 지적하는 취지의 상고이유의 주장은 이유 있다.
3. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략하고, 원심판결을 파기하며, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 신영철(재판장) 이상훈 김용덕(주심) 김소영