【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
서울특별시 서대문구청장
【원심판결】
서울고법 2013. 1. 16. 선고 2012누14608 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
구 도로법(2012. 6. 1. 법률 제11471호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제41조 제2항은, 도로 관리청의 허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 징수할 점용료의 산정기준 등 점용료의 징수에 관하여 필요한 사항은 국도는 대통령령으로, 그 밖의 도로는 대통령령으로 정하는 범위에서 그 도로의 관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있다. 이 사건 처분의 전제가 된 이 사건 도로의 점용기간(2011. 1. 1.부터 2011. 12. 31.까지)에 시행 중이던 구 도로법 시행령(2010. 9. 17. 대통령령 제22386호로 개정되고, 2012. 11. 27 대통령령 제24205호로 개정되기 전의 것. 이하 같다)은, 위와 같은 구 도로법의 위임에 따라 제42조 제2항에서 국도 외의 도로에 관한 지방자치단체의 점용료 산정기준은 [별표 2]의 점용료 산정기준의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고, [별표 2]에서 점용물의 종류에 따라 점용료 산정기준을 구체적으로 정하고 있는데, 주유소 등의 진·출입로의 점용료에 관하여는 토지가격에 0.02를 곱한 금액으로 산정하도록 하면서, 여기서의 토지가격은 ‘도로점용 부분과 닿아 있는 토지(도로부지는 제외한다)의「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의한 개별공시지가’로 한다고 규정하고 있다. 이러한 [별표 2]의 규정은 2010. 9. 17. 대통령령 제22386호로 점용료 산정의 기준토지가 종전의 ‘인접한 토지’에서 ‘도로점용 부분과 닿아 있는 토지(도로부지는 제외한다)’로, 점용료율이 종전 0.025에서 0.02로 개정된 것이다.
한편 이 사건 도로의 점용기간에 시행 중이던 구 ‘서울특별시 서대문구 도로점용허가 및 점용료 등 징수 조례’(2012. 11. 7. 조례 제973호로 개정되기 전의 것)는 구 도로법 제41조 제2항과 구 도로법 시행령 제42조 제2항의 위임에 따라, 제3조, [별표 1]에서 주유소 등의 진·출입로의 점용료를 ‘토지가격에 0.025를 곱한 금액’으로 산정하도록 규정하고, 여기서의 토지가격은 ‘인접한 토지의 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의한 개별공시지가’로 한다고 규정하고 있다(이하 ‘이 사건 조례 규정’이라 한다). 이 사건 조례 규정은 도로법 시행령이 2010. 9. 17. 위와 같이 개정되기 전에 종전 시행령이 정한 범위 내에서 국도 외의 도로의 점용료 산정기준을 정한 것인데, 도로법 시행령이 위와 같이 개정된 이후에도 그에 맞추어 개정되지 아니함으로써 이 사건 도로의 점용기간 동안 겉보기에는 상위 법령인 구 도로법 시행령 규정과 일치하지 아니한 것처럼 보이게 되었다.
구 도로법 제41조 제2항이 점용료의 산정기준 등 점용료의 징수에 관하여 필요한 사항을 국도는 대통령령으로, 그 밖의 도로는 대통령령으로 정하는 범위에서 그 도로의 관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정한 취지는, 국도가 아닌 도로의 점용료에 대하여는 전국에 걸쳐 일률적으로 같은 내용으로 규율하는 것보다 각 지방자치단체가 그 지방의 구체적 실정에 맞게 별도로 규율할 수 있도록 용인하려는 데 있다. 이러한 입법 취지와 구 도로법 제41조 제2항의 ‘대통령령으로 정하는 범위에서’라는 문언 표현 등을 종합하면, 구 도로법 시행령에서 정한 ‘점용료 산정기준’은 지방자치단체의 조례가 규정할 수 있는 점용료의 상한을 뜻하는 것으로 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 조례 규정이 겉보기에 구 도로법 시행령 규정과 일치하지 아니하는 것처럼 보이더라도 이를 위법·무효라고 볼 수는 없고, 오히려 이 사건 조례 규정은 구 도로법 시행령이 정한 산정기준에 따른 점용료 상한의 범위 내에서 유효하고, 그와 같은 상한을 벗어날 경우 그 상한이 적용될 뿐이라고 보아야 할 것이다. 그리고 이 사건 도로는 국도 외의 도로로서 그 관리청이 피고이므로, 그 도로의 점용료 산정에는 구 도로법 제41조 제2항에 따라 이 사건 조례 규정이 적용된다고 봄이 타당하다.
원심이 이와 같은 취지에서 이 사건 도로의 점용료 산정에 이 사건 조례 규정이 적용됨을 전제로 이 사건 조례 규정의 정당한 해석에 따라 이 사건 처분이 위법하다고 판단한 것은 옳다고 수긍이 가고, 거기에 상고이유의 주장과 같이 도로 점용료 산정에 적용할 법령에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다.
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김소영(재판장) 신영철 이상훈(주심) 김용덕