【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
대전광역시 교육감 (소송대리인 한밭 법무법인 담당변호사 박주봉 외 3인)
【원심판결】
대전고법 2012. 6. 21. 선고 2011누2031 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. ‘대전광역시 중학교 입학자격 검정고시 규칙’의 응시연령 제한규정이 상위 법령의 위임 한계를 벗어나 무효인지 여부에 관하여
법률의 시행령이나 시행규칙은 그 법률에 의한 위임이 없으면 개인의 권리·의무에 관한 내용을 변경·보충하거나 법률이 규정하지 아니한 새로운 내용을 정할 수는 없지만, 법률의 시행령이나 시행규칙의 내용이 모법의 입법 취지와 관련 조항 전체를 유기적·체계적으로 살펴보아 모법의 해석상 가능한 것을 명시한 것에 지나지 아니하거나 모법 조항의 취지에 근거하여 이를 구체화하기 위한 것인 때에는 모법의 규율 범위를 벗어난 것으로 볼 수 없으므로, 모법에 이에 관하여 직접 위임하는 규정을 두지 아니하였다고 하더라도 이를 무효라고 볼 수는 없다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2008두13637 판결 참조). 이러한 법리는 지방자치단체의 교육감이 제정하는 교육규칙과 그 모법인 상위 법령의 관계에서도 마찬가지이다.
구 초·중등교육법(2012. 1. 26. 법률 제11219호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제43조 제1항은 “중학교에 입학할 수 있는 자는 초등학교를 졸업한 자 또는 법령에 의하여 이와 동등 이상의 학력이 있다고 인정된 자로 한다.”고 정하고 있고, 구 초·중등교육법 시행령(2012. 10. 29. 대통령령 제24148호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라고 한다) 제96조는 제1항 제1호에서 “중학교 입학자격 검정고시(이하 ‘중입검정고시’라고 한다)에 합격한 자”를 초등학교 졸업자와 동등의 학력이 있다고 본다고 정하면서, 제2항에서 중입검정고시에 관하여 필요한 사항을 시·도 교육규칙으로 정하도록 위임하고 있다. 이에 ‘대전광역시 중학교 입학자격 검정고시 규칙’ 제14조 제2호는 초등학교 재학생 중 시행령 제29조의 규정에 의하여 학적이 정원 외로 관리되는 자에게 중입검정고시 응시자격을 인정하면서 학년초(3월 1일)를 기준으로 만 12세 이상인 자로 응시연령을 제한하고 있다(이하 위 규칙의 응시연령 제한에 관한 부분을 ‘이 사건 규정’이라고 한다).
앞서 본 법리에 비추어 보면, ① 중입검정고시는 그 합격자에게 초등학교를 졸업한 것과 동등한 학력을 인정하는 시험이므로 이러한 검정고시의 응시에 일반적으로 일정한 자격요건이 요구될 것을 예상할 수 있고, 이러한 응시자격의 제한은 시행령 제96조 제2항의 ‘중입검정고시에 관하여 필요한 사항’에 속한다고 볼 수 있는 점, ② 모든 국민은 헌법 제31조 제2항에 따라 그 보호하는 자녀에게 초등교육을 받게 할 의무를 지고 있고, 구 초·중등교육법 제13조 제1항은 그 의무의 내용을 구체화하여 원칙적으로 모든 국민에게 그가 보호하는 자녀 또는 아동이 만 6세가 된 날이 속하는 해의 다음 해 3월 1일부터 만 12세가 되는 날이 속하는 해의 다음 해 2월 말까지 그 자녀 또는 아동을 초등학교에 취학시킬 의무를 지우고 있는 점, ③ 구 초·중등교육법 제14조, 시행령 제28조, 제29조에 의하면 질병·발육상태 등 부득이한 사유로 인하여 취학이 불가능한 의무교육대상자에 대하여는 취학의무의 면제나 유예를 받을 수 있고, 초등학교의 장은 취학의무를 유예받은 이나 정당한 사유 없이 3월 이상 장기결석을 한 이에 대하여 학칙이 정하는 바에 따라 정원 외로 학적을 관리할 수 있는데, 취학의무를 유예받은 이의 보호자도 그 유예기간이 경과하면 그가 보호하는 자녀 또는 아동을 취학시켜야 하므로 정원 외로 학적이 관리되는 자녀나 아동의 보호자도 여전히 취학의무를 부담하고 있는 점, ④ 중입검정고시의 응시연령을 제한하는 것은 보호자가 초등학교 취학대상 연령의 자녀 또는 아동으로 하여금 중입검정고시에 응시·합격하여 중학교에 입학할 수 있는 자격을 가지도록 함으로써 초등학교 취학의무의 이행을 회피하는 것을 막기 위하여 필요하다고 보이는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 규정이 초등학교 취학의무 대상 연령대의 아동에 대하여 중입검정고시 응시자격을 제한한 것은 구 초·중등교육법 및 시행령의 해석상 가능한 내용을 구체화한 것이라고 볼 수 있다. 따라서 이 사건 규정이 시행령 제96조 제2항의 위임 범위에서 벗어났다고 볼 수 없다.
같은 취지의 원심판단은 정당하고, 거기에 하위 법령이 상위 법령의 위임범위를 벗어났는지 여부에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없다.
2. 이 사건 규정이 과잉금지원칙 등에 위배되어 무효인지 여부에 관하여
이 사건 규정은 초등학교 학생의 중도 이탈을 막고 정규교육 과정의 이수를 유도함으로써 초등학교 취학대상 연령의 아동에게 지식전달뿐만 아니라 단체생활능력·사회적응능력을 배양함과 아울러 예절·윤리교육 등을 통하여 전인간적인 교육을 실시하려는 초등학교 의무교육의 목적을 구현하기 위한 것으로 그 목적이 정당하고, 중입검정고시의 응시연령을 제한함으로써 상급학교 조기진학을 위하여 초등학교 취학의무를 회피하는 것을 방지할 수 있으므로 그 목적을 이루기 위한 수단의 적합성도 인정된다. 그리고 취학의무의 유예사유에 대하여 심사를 엄격히 하더라도 무단결석으로 정원 외로 학적이 관리되는 자가 되어 중입검정고시에 응시하는 것을 막을 수 없는 점, 재능이 우수한 초등학교 학생은 구 초·중등교육법 제27조가 규정한 조기진급 및 조기졸업 제도를 통하여 단기간에 초등학교 교육과정을 마치고 중학교에 진학할 수 있는 점, 이 사건 규정으로 말미암아 정원 외로 학적이 관리되는 이가 검정고시를 통하여 중학교에 조기진학할 수 없다고 하더라도 위와 같은 방법에 의한 중학교 조기진학은 초등학교 취학의무를 회피하는 행위로 그와 관련된 사익을 보호할 필요성이 초등학교 의무교육제도를 통하여 실현하고자 하는 공익보다 크다고 보기 어려운 점 등을 고려하면, 피해의 최소성과 법익의 균형성의 요건도 충족하였으므로, 이 사건 규정이 헌법상 과잉금지원칙에 위배된다거나 행정규제기본법 제5조가 정한 규제의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
같은 취지의 원심판단은 정당하고, 거기에 과잉금지원칙이나 행정규제기본법상 규제의 원칙에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없다.
3. 이 사건 규정이 평등원칙에 위배되어 무효인지 여부에 관하여
우리나라의 학력인정제도는 원칙적으로 정규학교 교육에 기반을 두고 있고, 검정고시는 국가가 정상적인 교육기회를 놓친 사람들에게 학력 보완의 기회를 제공하기 위하여 만든 보충적인 학력인정제도이다. 국가는 어떠한 요건을 갖춘 사람에게 응시자격을 부여할 것인지를 비롯하여 검정고시제도의 내용 형성에 광범위한 권한을 가진다고 할 것이다. 그리고 앞에서 본 바와 같이 중입검정고시에 이 사건 규정과 같은 응시연령 제한을 둔 이유는 의무교육 과정인 초등학교 교육의 목적을 구현하기 위한 것이다.
이러한 사정을 고려하면, 비록 이 사건 규정에 따르면 중입검정고시를 거쳐 중학교에 입학할 수 있는 최소 연령이 만 13세로서, 구 초·중등교육법 제13조 제2항에 따라 예외적으로 초등학교에 만 5세에 입학한 학생이 정규교육과정을 거쳐 만 11세에 중학교에 입학할 수 있는 것에 비하여 중학교에 입학 가능한 최소 연령에 차별이 없다고는 할 수 없겠지만, 그 차별은 중입검정고시의 응시연령 제한에 따라 발생한 결과이므로 이 사건 규정으로 그러한 차별이 발생하였더라도 그 차별이 평등원칙에 위배된다고 볼 정도로 불합리하다고 볼 수 없다.
같은 취지의 원심판단은 정당하고, 거기에 평등원칙에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없다.
4. 이 사건 규정이 교육제도 법정주의에 위배되어 무효인지 여부에 관하여
구 초·중등교육법은 중학교 교육제도와 그 운영에 관하여 교육의 목적(제41조), 수업연한(제42조), 입학자격(제43조) 등 기본적인 사항을 규정하고, 다만 제43조 제1항에서 중학교의 입학자격 중 ‘초등학교 졸업자와 동등 이상의 학력이 있다고 인정된 자’의 범위에 관하여 시·도 교육규칙에 위임함에 따라 이 사건 규정이 마련되었다.
헌법 제31조 제6항이 교육제도의 기본적인 사항을 법률로 정하도록 규정한 취지가 중학교 입학자격에 관한 세부사항까지 반드시 법률의 형식으로만 정해야 한다는 취지라고 보기는 어려우므로, 위와 같이 법률에서 중학교 입학자격의 기본적인 내용을 정하고 그 세부사항을 하위 법령에서 정하도록 위임한 것이나 그 위임에 따라 지방자치단체의 교육규칙인 이 사건 규정이 중입검정고시의 응시연령을 제한한 것이 헌법상 교육제도 법정주의에 위배된다고 볼 수 없다.
따라서 이를 전제로 한 원심판단에 교육제도 법정주의에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없다.
5. 결론
그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김창석(재판장) 양창수(주심) 고영한 조희대