【원고, 상고인】
농업회사법인 주식회사진명농원 (소송대리인 법무법인 충정 담당변호사 송정윤 외 2인)
【피고, 피상고인】
사천시장 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 최재정 외 3인)
【원심판결】
부산고법 2017. 11. 22. 선고 (창원)2017누10442 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 부산고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 후에 제출된 보충서면의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 유한회사 농업회사법인 배가내(이하 ‘배가내’라 한다)가 거짓이나 부정한 방법으로 이 사건 사업 승인을 받았는지 여부
가. 원심은, 배가내가 2015. 11. 3. 피고로부터 사천시 (주소 생략) 외 1필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 지상에 규모 15,195㎡의 관광농원 개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다) 승인을 받았으나, 이 사건 사업의 실질적인 시행자는 주식회사 황금산업개발(이하 ‘황금산업개발’이라 한다)이고, 배가내는 이 사건 사업을 시행할 의사 없이 황금산업개발에게 명의만을 빌려주었을 뿐이라는 사실을 인정한 후, 이처럼 명의만 빌려준 배가내가 이 사건 사업 승인을 받은 것은 농어촌정비법 제116조 제1항 제1호에서 규정한 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 승인을 받은 경우’에 해당한다고 판단하였다.
나. 이 부분 상고이유의 요지는, 배가내가 황금산업개발에 명의만 대여한 회사에 불과한 것이 아니라 황금산업개발과 동업 관계에 있는 실질적인 사업시행자이고, 피고는 황금산업개발이 이 사건 사업 승인 전에 원고에게 이 사건 토지를 매도한 사실을 이미 알고 있었다는 취지이다. 이는 사실심인 원심의 전권사항에 속하는 증거의 취사선택이나 사실인정을 탓하는 것이므로 적법한 상고이유로 볼 수 없다. 기록을 살펴보더라도 원심판결에 논리와 경험칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나는 등의 잘못이 없다. 따라서 위 상고이유는 받아들일 수 없다.
2. 배가내의 사업시행자 지위에 관한 흠을 들어 원고에 대한 이 사건 처분을 취소할 수 있는지 여부
가. 농어촌정비법 제83조 제1항은 “관광농원은 농업·농촌 및 식품산업 기본법 제3조 제2호에 따른 농업인, 수산업·어촌 발전 기본법 제3조 제3호에 따른 어업인, 한국농어촌공사, 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업인 및 어업인 단체가 개발할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 따라서 농업인 등이 아닌 자가 실질적으로 관광농원 개발사업을 시행하는 것임에도 불구하고 농업인 등의 명의로 그 개발사업 승인을 받았다면, 농어촌정비법 제116조 제1항 제1호에서 정한 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 승인을 받은 경우’에 해당한다.
한편 농어촌정비법 제83조 제2항은 “관광농원을 개발하려는 자는 사업계획을 세워 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장 등의 승인을 받아야 한다. 승인을 받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다.”라고 규정하고 있다. 이에 따라 농어촌정비법 시행령 제72조 제2항은 농어촌정비법 제83조 제2항 후단에 따라 변경승인을 받아야 하는 사항의 하나로 “사업시행자의 명의 변경”을 규정하고 있으나, 관광농원 개발사업의 사업시행자 명의가 변경되는 경우 새로운 사업시행자가 종전 사업시행자의 지위를 승계하는지 여부 등에 관하여는 명시적 규정을 두고 있지 않다. 이러한 지위 승계 관련 규정이 없는 이상 사업계획 변경승인의 의미를 사업권 양도·양수에 대한 ‘인가’로서의 성격을 가진다고 볼 수 없는 것이 원칙이다. 그 밖에 사업자 명의변경으로 인한 사업계획 변경승인이 오로지 종전 사업시행자에 대한 사업계획 승인처분이 유효함을 전제로 해서 존속한다는 취지의 규정 역시 찾아보기 어렵다.
이러한 관련 규정의 내용, 체계 및 취지에 비추어 볼 때, 종전 사업시행자가 농업인 등에 해당하지 않음에도 부정한 방법으로 사업계획승인을 받음으로써 그 승인에 대한 취소 사유가 있더라도, 행정청이 사업시행자 변경으로 인한 사업계획 변경승인 과정에서 변경되는 사업시행자가 농업인 등에 해당하는지 여부에 관하여 새로운 심사를 거쳤다면, 지위 승계 등에 관한 별도의 명문 규정이 없는 이상, 종전 사업시행자가 농업인 등이 아님에도 부정한 방법으로 사업계획승인을 취득하였다는 이유만을 들어 변경된 사업시행자에 대한 사업계획 변경승인을 취소할 수는 없다고 봄이 타당하다.
나. 원심판결 이유 및 적법하게 채택된 증거에 의하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(1) 원고는 2015. 10. 22. 이 사건 토지를 매수하고, 2015. 12. 1. 이 사건 토지에 관하여 원고 명의로 소유권이전등기를 마쳤다.
(2) 원고는 2016. 2. 4. 피고에게 이 사건 사업시행자 명의를 배가내에서 원고로 변경하는 내용의 사업계획 변경승인 신청을 하였고 나머지 사업계획 부분은 종전과 같이 그대로 유지하였다.
(3) 이에 따라 피고는 관계부서와의 협의를 거쳐 원고가 법령에 따른 이 사건 사업시행 자격을 갖추었는지 여부에 관하여 새로 심사한 후, 2016. 2. 22. 사업시행자를 원고로 변경하는 사업계획 변경승인을 하였고, 아울러 개발행위허가, 산지전용허가, 도로점용허가의 수허가자 명의도 배가내에서 원고로 변경하였다.
다. 이러한 사실관계를 앞서 본 관련 법령 및 법리에 따라 살펴보면, 다음과 같이 판단할 수 있다.
원고는 종전에 승인된 사업계획과 동일한 내용으로 사업계획 변경승인을 신청하였고, 피고는 종전 사업계획 내용을 그대로 유지한 부분에 관하여는 구체적·실질적 심사나 관계부서와의 협의를 거치지 않았으며, 사업시행자 변경의 적합성에 관하여는 관계부서와의 협의를 거쳐 이를 새로 심사한 후 원고에 대하여 사업계획 변경승인을 해주었다. 따라서 위 사업계획 변경승인은 종전과 같은 사업계획을 전제로 하여 원고의 농업인 등 해당성 및 그 사업시행에 관한 적격이 있음을 확인하는 것이므로, 결국 배가내에 대한 종전 사업계획 승인처분을 대체·변경하는 새로운 사업계획 승인처분의 실질을 가진다고 볼 수 있다.
종전 사업시행자인 배가내는 농어촌정비법령이 정하는 농업인 등에 해당하지 않는데도 부정한 방법으로 종전 사업계획 승인을 받았다. 그러나 피고는 원고가 농업인 등에 해당하는지 여부 등에 관하여 새롭게 심사하여 원고가 농업인 등에 해당함을 전제로 사업계획 변경승인을 하였다. 따라서 지위 승계 또는 제재 사유 승계에 관한 별도의 명문 규정이 없는 이 사건에서, 농업인 등에 해당하지 않는 배가내가 사업계획 승인을 받았다는 점만을 이유로 들어 원고가 농업인 등에 해당하는지에 관하여 새롭게 심사를 함으로써 사업시행자 변경을 승인한 이 사건 사업계획 변경승인을 취소할 수는 없다.
라. 그런데도 원심은, 배가내가 부정한 방법으로 사업계획승인을 받았다는 이유만을 들어 피고가 원고에 대한 사업계획 변경승인을 취소할 수 있고, 그에 따른 산지전용허가 취소 및 복구 명령도 당연히 적법하다고 판단하였다. 이러한 원심판결에는 농어촌정비법에 따른 사업계획 변경승인의 위법사유 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
3. 결론
그러므로 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 민유숙(재판장) 김창석 조희대(주심) 김재형