【원고(선정당사자), 상고인】
원고(선정당사자) 1 외 2인 (소송대리인 변호사 이림 외 1인)
【피고, 피상고인】
나주시장
【피고 보조참가인】
그린복합 영농조합법인 (소송대리인 법무법인 21세기종합법률사무소 담당변호사 서일석 외 2인)
【원심판결】
광주고법 2016. 12. 22. 선고 2015누7264 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 법령의 해석은 어디까지나 법적 안정성을 해치지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 방향으로 이루어져야 한다. 이를 위해서는 가능한 한 원칙적으로 법령에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하고, 나아가 당해 법령의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 타당성 있는 법령 해석의 요청에 부응하여야 한다(대법원 2012. 7. 5. 선고 2011두19239 전원합의체 판결 등 참조).
원심은, 구 환경영향평가법 시행령(2014. 4. 29. 대통령령 제25339호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘환경영향평가법 시행령’이라고 한다) 제31조 제2항 및 제47조 제2항 [별표 3] 제15호 (나)목 2)에서 ‘가축분뇨 재활용시설 설치사업’에 대한 환경영향평가서 협의 요청시기를 ‘재활용 신고 전’으로 규정하고 있는 부분(이하 ‘이 사건 시행령 규정’이라고 한다)은 가축분뇨 재활용시설 설치가 재활용 신고보다 늦게 이루어지는 경우뿐만 아니라 먼저 이루어지는 경우에도 그대로 적용된다는 전제하에, 재활용시설 설치를 위한 이 사건 사업계획의 승인 처분에 앞서 환경영향평가를 거치지 않았다고 하더라도 아직 재활용 신고 전이어서 그 처분이 위법하지 않다고 판단하였다. 그러나, 원심판결은 아래와 같은 이유로 수긍할 수 없다.
2. 이 사건 시행령 규정은 가축분뇨 재활용시설 설치가 재활용 신고보다 늦게 이루어지는 경우에 한하여 적용되고, 재활용시설 설치가 재활용 신고보다 먼저 이루어지는 경우에는 그대로 적용되지 아니하므로 그 설치를 위한 개발행위허가나 그에 준하는 사업계획 승인 등이 있기 전에 환경영향평가가 시행되어야 한다. 그 이유는 다음과 같다.
가. 먼저 이 사건 사업계획의 승인 단계에서 환경영향평가가 실시되어야 하는지 여부 등에 관하여 그 근거가 되는 구 환경영향평가법(2015. 1. 20. 법률 제13040호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘환경영향평가법’이라고 한다) 제27조 제1항 전단은 “승인기관장 등은 환경영향평가 대상사업에 대한 승인 등을 하거나 환경영향평가 대상사업을 확정하기 전에 환경부장관에게 협의를 요청하여야 한다.”라고 규정하고 있다.
그런데 환경영향평가 대상사업인 재활용시설 설치사업과 관련하여 재활용 신고 전에만 환경영향평가와 관련한 협의를 요청하면 충분한 것으로 보아, 이 사건 시행령 규정의 적용범위에 재활용시설 설치가 재활용 신고보다 먼저 이루어지는 경우도 포함하게 되면 승인기관장 등이 환경영향평가 대상사업에 대한 승인 등을 하기 전에 환경부장관에게 협의를 요청하도록 규정한 환경영향평가법 제27조 제1항 전단과 배치될 수 있다.
나. 뿐만 아니라 환경영향평가법령상 환경영향평가 대상사업인 ‘가축분뇨 재활용시설 설치사업’은 그 시설의 특수성으로 인하여 일반 건축물과는 달리 시설의 설치와 시설에서의 사업 운영이 밀접하게 관련되어 있으므로, 그 시설의 설치는 곧 시설에서의 사업 운영을 전제로 한다. 또한 환경영향평가 대상사업의 사업계획을 수립·시행할 때 미리 그 사업이 환경에 미칠 영향을 평가·검토하도록 함으로써 쾌적하고 안전한 국민생활을 도모함을 목적으로 하는 환경영향평가제도의 근본취지에 비추어 볼 때, 재활용시설이 이미 설치된 이후에 환경영향평가를 하는 것은 시기적으로 너무 늦어 사회적, 경제적으로 의미가 없다(대법원 2014. 2. 27. 선고 2013두3283 판결 등 참조).
게다가 구 중소기업창업 지원법(2014. 6. 3. 법률 제12738호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘중소기업창업법’이라고 한다) 제35조 제1항은 사업계획의 승인이 이루어지면 개발행위허가(제8호) 및 농지전용허가(제9호), 도로점용허가(제12호) 등이 의제되는 효력을 부여하고 있으므로, 위 사업계획이 승인됨으로써 환경에 영향을 미치는 사항의 상당 부분이 확정된다. 중소기업창업법 제35조 제1항 제13호가 정식 환경영향평가 대상사업이 아닌 경우에 위 승인으로 인하여 소규모 환경영향평가 협의가 의제되도록 정한 취지 역시 이러한 점을 반영한 것이다. 이와 같은 점에 비추어 보아도 가축분뇨를 재활용의 목적으로 처리하고자 하는 자가 재활용 신고에 앞서 가축분뇨 재활용시설 자체의 설치를 위한 사업계획의 승인을 신청한 경우에는 그 승인 전에 환경영향평가를 실시할 필요가 크다.
다. 이러한 법리와 환경영향평가법의 문언과 취지에, 구 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(2014. 3. 24. 법률 제12516호로 개정되기 전의 것) 제27조에 정한 재활용 신고 제도가 재활용 목적의 가축분뇨 처리 그 자체에 대한 규제일 뿐 시설의 설치를 규제하기 위한 것은 아니라는 점까지 보태어 보면, 이 사건 시행령 규정은, 가축분뇨를 재활용할 목적으로 처리하려는 사업자가 아직 재활용시설을 설치하지 않은 상태에서 재활용 신고를 하는 경우 등을 전제로 하고 있다고 새겨야 한다. 따라서 이와 달리 재활용 신고에 앞서 재활용시설 자체의 설치를 위한 사업계획의 승인을 신청한 경우에는 그 승인 이전에 환경영향평가를 거쳐야 한다고 봄이 타당하다. 이렇게 해석하는 것이 환경영향평가 대상사업에 관한 승인 등을 하기 전에 환경영향평가를 거치도록 한 환경영향평가법 제27조 제1항의 문언과 제도의 취지에 부합한다.
그런데도 원심은, 재활용시설 설치가 재활용 신고보다 먼저 이루어지는 경우에도 이 사건 시행령 규정이 그대로 적용된다는 잘못된 전제하에, 이 사건 사업계획의 승인 처분에 앞서 환경영향평가를 거치지 않았다고 하더라도 아직 재활용 신고 전이어서 그 처분이 위법하지 않다고 판단하였다. 이러한 원심판단에는 환경영향평가법상 환경영향평가서 협의 요청시기 및 중소기업창업법 제33조 제1항 소정의 사업계획 승인에 관한 법리 등을 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
3. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 선정자 명단: 생략]
대법관 김소영(재판장) 고영한 권순일 조재연(주심)