【원 고】
별지1 원고들 목록 기재와 같다. (소송대리인 법무법인 여는 외 2인)
【원고보조참가인】
별지1 원고보조참가인들 목록 기재와 같다. (소송대리인 법무법인 창조 담당변호사 김종보 외 1인)
【피 고】
경상남도지사 외 2인 (소송대리인 변호사 이우승)
【변론종결】
2014. 8. 12.
【주 문】
1. 이 사건 소 중 원고들의 피고 경상남도지사에 대한 경상남도진주의료원 폐업처분 취소 청구 부분 및 원고 14(대판:원고 4)의 피고 경상남도지사에 대한 조례 무효확인 청구 부분을 모두 각하한다.
2. 원고들의 피고 경상남도, 피고 3에 대한 청구와 원고 1, 원고 2, 원고 3(대판:원고 1), 원고 4, 원고 5(2심:원고 4), 원고 6, 원고 7(2심:원고 5), 원고 8(2심:원고 6), 원고 9(2심:원고 7), 원고 10(2심:원고 8), 원고 11(대판:원고 2), 원고 12(2심:원고 10), 원고 13(대판:원고 3)의 피고 경상남도지사에 대한 조례 무효확인 청구를 모두 기각한다.
3. 소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 원고보조참가인들이 부담하고, 나머지 부분은 원고들이 부담한다.
【청구취지】
1. 피고 경상남도지사의 2013. 5. 29.자 경상남도진주의료원 폐업처분을 취소한다.
2. 피고 경상남도, 피고 3은 연대하여 원고들에게 각 2,000,000원 및 위 각 돈에 대하여 이 사건 소장 부본 송달일 다음날부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율로 계산한 돈을 지급하라.
3. 피고 경상남도지사가 2013. 7. 1. 공포한 경상남도의료원 설립 및 운영 조례(경상남도조례 제3832호)는 무효임을 확인한다.
【이 유】
1. 기초사실
가. 당사자의 지위
1) 원고 1, 원고 2, 원고 3(대판:원고 1), 원고 4, 원고 5(2심:원고 4), 원고 6, 원고보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다) 1은 경상남도진주의료원(이하 ‘진주의료원’이라 한다)에서 입원진료를 받다가 피고 경상남도지사의 진주의료원 폐업방침 발표 이후 퇴원한 환자들이고, 원고 7(2심:원고 5), 원고 8(2심:원고 6), 원고 9(2심:원고 7), 원고 10(2심:원고 8), 원고 11(대판:원고 2), 원고 12(2심:원고 10), 원고 13(대판:원고 3)은 환자들인 위 원고들의 보호자들이며, 원고 14(대판:원고 4)는 진주의료원에서 운전사로 근무하였던 사람으로서 전국보건의료노동조합 진주의료원지부장이었던 사람이다. 나머지 참가인들은 진주시에 거주하는 지역주민들이다.
2) 피고 경상남도는 진주의료원을 설립한 지방자치단체이고, 피고 3은 경상남도지사이다.
3) 진주의료원은 지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률에 의한 지방의료원으로서 지역주민의 건강증진과 지역보건의료의 발전에 이바지함을 목적으로 지역주민의 진료사업, 전염병 및 주요질병의 관리 및 예방사업, 민간의료기관이 담당하기 곤란한 보건의료사업, 국가 또는 지방자치단체의 공공보건 의료시책의 수행 등을 목적으로 하는 법인이다. 진주의료원은 1983. 7. 22. 법인설립등기를 하였고, 2013. 7. 2. 법인해산등기를 하였다.
나. 피고 경상남도지사의 2013. 2. 26.자 폐업방침 발표 등
1) 피고 경상남도지사는 2013. 2. 26. ‘진주의료원 폐업에 즈음하여 도민 여러분께 드리는 말씀’이라는 제목으로 진주의료원을 폐업하겠다는 방침을 발표하였다. 폐업사유는, 진주의료원은 진주지역 의료서비스 과잉공급으로 인하여 매년 40~60억 원 손실이 발생하여 현재 300억 원에 달하는 부채를 감당하기 어려우므로 진주의료원의 적자경영으로 인하여 폐업결정이 불가피하다는 것이다.
2) 경상남도 복지보건국 식품의약과 지방기술서기관인 소외 1(대판:소외인)은 피고 경상남도로부터 진주의료원 파견근무를 명받았고, 진주의료원 이사회는 2013. 2. 27. 제179차 임시이사회에서 직제규정 개정을 서면결의 하였으며, 소외 1(대판:소외인)은 2013. 3. 4. 진주의료원 기획관리실장으로 임명되어 진주의료원장 직무대행 업무를 수행하였다.
다. 피고 경상남도지사의 2013. 3. 18.자 휴업예고 안내 등
1) 진주의료원 이사회는 2013. 3. 11. 제180차 임시이사회에서 진주의료원 휴업안과 폐업안에 대하여 서면결의를 하였다.
2) 피고 경상남도지사는 2013. 3. 18. 진주의료원장을 수신인으로 하여, “입원환자들의 건강권 위협, 의료원 행정업무 공백, 운영비 부족으로 인한 경영상 어려움 등을 이유로 불가피하게 휴업예고를 하니, 휴업예고기간인 2013. 3. 18.(월)부터 2013. 3. 30.(토)까지 입원환자들과 보호자들이 원하는 병원으로 안전하게 이송될 수 있도록 협조하여 달라.”는 내용의 ‘휴업예고’ 안내를 하였다.
3) 진주의료원장 직무대행자인 소외 1(대판:소외인)은 2013. 4. 3. 진주시장에게 진주의료원에 관하여, 의료법 제40조 제1항 및 의료법 시행규칙 제30조 제1항에 따라 의료기관 휴업신고서(휴업기간 2013. 4. 3.부터 2013. 5. 2.까지)를 제출하였고, 2013. 5. 1. 재차 휴업신고서(휴업기간 2013. 5. 3.부터 2013. 5. 31.까지)를 제출하였다.
라. 진주의료원의 2013. 5. 29.자 폐업신고 등
1) 한편 진주의료원 이사회는 2013. 4. 12. 제182차 임시이사회를 열어 ‘진주의료원 폐업(안)-폐업의 시기 자구수정’건을, ‘제180차 임시이사회 진주의료원 휴업(안)-이사회 의결서상 원장직무대행 서명 추인’건 등을 심의·의결하였다.
2) 진주의료원장 직무대행자인 소외 1(대판:소외인)은 2013. 5. 29. 진주시장에게 의료법 제40조 제1항 및 의료법 시행규칙 제30조 제1항에 따라 진주의료원을 폐업한다는 내용의 의료기관 폐업신고서(폐업일자 2013. 5. 29.)를 제출하였다.
마. 경상남도의회의 일부개정조례안 의결 등
1) 한편 피고 경상남도지사는 2013. 3. 28. 경상남도의회에 ‘경상남도의료원 설립 및 운영 조례 일부개정조례안(이하 ’이 사건 조례안‘이라 한다)’을 제출하였다. 그 제안이유는 ‘경영부실 및 공공의료기관 역할 미비로 폐업하고자 하는 진주의료원을 피고 경상남도가 설립하는 지방의료원에서 제외하고 진주의료원에 지원하는 재원으로 서부경남지역의 공공보건의료를 강화하고자 한다.’는 것이다.
2) 경상남도의회 소관 상임위원회인 문화복지위원회는 2013. 4. 12. 이 사건 조례안을 통과시켰다. 경상남도의회는 이 사건 조례안을 2013. 4. 18. 본회의에서 처리하려고 하였으나 본회의장을 점거한 채 진주의료원 폐업 논의를 계속하자는 일부의원들과 노동계의 요구를 받아들여 6월 임시회에서 이를 다루기로 하였다. 경상남도의회는 2013. 6. 11. 제308회 임시회를 개최하여 의안으로 상정된 이 사건 조례안을 다루기로 하였으나, 의장석을 점거하면서 의사진행을 저지하는 일부의원들 때문에 토의 과정을 제대로 거치지 못한 채, 경상남도의회 의장인 소외 2는 다수의원의 뜻에 따라 이 사건 조례안이 가결되었음을 선포하였다.
3) 보건복지부장관은 2013. 6. 13. 지방자치법 제172조 제1항에 따라 피고 경상남도지사에게 이 사건 조례안에 대하여 재의요구를 지시하였으나, 피고 경상남도지사는 경상남도의회에 재의요구를 하지 아니하였다.
바. 피고 경상남도지사의 2013. 7. 1.자 일부개정조례 공포
피고 경상남도지사는 2013. 7. 1. 다음과 같이 일부개정된 ‘경상남도의료원 설립 및 운영 조례(경상남도조례 제3832호, 이하 ’이 사건 조례‘라 한다)’를 공포하였다.
■ 경상남도의료원 설립 및 운영 조례제2조(명칭과 소재지)① 경상남도가 설립하는 지방의료원(이하 “의료원”이라 한다)의 명칭은 “경상남도마산의료원”이라 하며, 주된 사무소의 소재지는 의료원 정관으로 정한다.부칙 〈경상남도조례 제3832호, 2013. 7. 1.〉제1조(시행일)이 조례는 공포한 날부터 시행한다.제2조(해산)경상남도진주의료원을 해산하고 잔여재산은 경상남도에 귀속한다.
사. 진주의료원의 해산 및 청산절차 등
1) 진주의료원은 2013. 7. 2. “정관 제49조(해산)에 따라 2013. 7. 1. 주무관청인 경상남도조례의 공포로 해산”되었다는 내용의 법인해산등기를 마쳤고, 소외 1(대판:소외인)을 대표청산인으로 등기하였다.
2) 진주의료원 대표청산인인 소외 1(대판:소외인)은 2013. 7. 15., 2013. 7. 25., 2013. 8. 12. 민법 제88조에 따라 채권신고를 공고하였고, 2013. 9. 17. 진주의료원 소유였던 진주시 (주소 생략) 대 54,806㎡ 및 그 지상 본관동 건물 등에 관하여 피고 경상남도 앞으로 2013. 7. 1. 귀속을 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳐주는 등 청산절차를 거쳐 2013. 9. 24. 진주의료원 청산종결등기를 마쳤다.
아. 진주의료원 정관 및 관계 법령의 주요 내용은 별지2 기재와 같다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 6, 8, 23, 25호증, 갑 제46호증의 1, 2, 을 제1, 2, 3, 6, 9, 11, 13호증, 을 제14호증의 1, 2, 3, 을 제15호증의 1 내지 4, 을 제16호증의 각 기재, 증인 소외 3, 소외 4의 각 증언, 이 법원의 동영상 검증결과, 변론 전체의 취지
2. 피고 경상남도지사에 대한 폐업처분 취소 청구에 관한 판단
가. 당사자들 주장
1) 원고들과 참가인들의 주장은 다음과 같다. 피고 경상남도지사가 2013. 2. 26. 진주의료원 폐업방침을 발표한 때로부터 진주의료원의 2013. 5. 29.자 폐업신고가 이루어질 때까지 진주의료원의 휴·폐업과 관련된 일련의 모든 행위는 실질적으로 피고 경상남도지사에 의해 이루어졌다. 따라서 진주의료원의 2013. 5. 29.자 폐업신고는 사실상 피고 경상남도지사의 폐업결정으로 볼 수 있고, 위 폐업결정은 원고들의 공공보건의료수급권을 침해하여 위법하다.
2) 이에 대하여 피고 경상남도지사는 다음과 같이 주장한다. 진주의료원은 단순한 의료기관일 뿐 국민에 대해 공권력을 행사하는 행정청이라고 볼 수 없고, 진주의료원의 2013. 5. 29.자 폐업신고는 진주의료원의 이사회 의결내용에 따라 진주의료원장 직무대행자가 한 것에 불과하다. 그러므로 진주의료원의 폐업신고행위를 피고 경상남도지사의 처분으로 볼 수 없어 피고 경상남도지사의 2013. 5. 29.자 폐업결정이 있다고 볼 수 없다.
나. 폐업처분의 존재 여부에 관한 판단
1) 피고 경상남도지사의 2013. 5. 29.자 폐업처분이 명시적으로 존재하지 아니한 이 사건에서, 진주의료원의 폐업신고행위를 피고 경상남도지사의 행위로 볼 수 있느냐에 관하여 당사자들 사이에 다툼이 있으므로, 먼저 진주의료원의 법적 지위에 관하여 본다.
구 지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률(2013. 8. 13. 법률 제12072호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘지방의료원법’이라 한다) 제1조, 제2조, 제4조는 지방자치단체는 지방의료원을 설립할 수 있고, 그 설립·업무 및 운영에 관하여 필요한 사항은 지방자치단체의 조례로 정하여야 한다고 규정하고 있다. 같은 법 제3조에서 지방의료원은 법인으로 하고, 제6조, 제9조에서 지방의료원 정관과 이사회를 두어 자체적으로 심의·의결할 수 있도록 규정하고 있으며, 제27조에서 지방의료원에 대하여 민법 중 재단법인에 관한 규정을, 의료법 중 의료기관에 관한 규정을 준용하도록 규정하고 있다. 한편 같은 법 제17조, 제23조, 제25조는 지방의료원의 설립 및 운영에 있어 국가나 지방자치단체의 예산 지원 및 지도·감독이 가능하도록 규정하고 있다.
위 관계 법령을 종합하여 보면, 지방의료원은 공공보건의료 등을 시행하기 위하여 지방자치단체가 설립한 의료기관으로서 공공성을 가지며 지방자치단체장의 지도·감독을 받는 측면이 있다. 그러나 이러한 사정만으로 지방의료원을 우월적 지위에서 국민의 권리·의무에 직접 영향력을 행사하는 행정청의 지위에 있다거나 공무수탁사인의 지위에 있다고 볼 수는 없다. 결국 지방의료원은 민법상 재단법인과 의료법상 의료기관에 준하는 자율성과 주체성을 지니는 법인으로서 설립주체인 지방자치단체와는 별도의 독립된 법인으로 보는 것이 타당하므로 행정청의 지위에 있다고 볼 수 없다.
그러므로 진주의료원이 이사회 폐업결의를 거쳐 2013. 5. 29. 폐업신고를 한 것은 의료법 제40조 제1항 및 의료법 시행규칙 제30조 제1항에 따라 의료기관으로서 폐업하겠다는 의사를 진주시장에게 통지한 사실행위에 불과하다. 따라서 위 폐업신고행위를 처분으로 보아 그 취소를 구하거나 진주의료원을 행정청으로 삼아 폐업신고행위의 취소를 구할 수는 없고, 설령 원고들과 참가인들이 주장하는 것처럼 진주의료원의 폐업행위가 피고 경상남도지사의 지시에 따라 모두 이루어졌다고 하여 달리 볼 것은 아니다.
2) 그러므로 진주의료원의 2013. 5. 29.자 폐업신고행위가 피고 경상남도지사의 처분임을 전제로 한 원고들과 참가인들의 주장은 이유 없고, 이를 다투는 피고 경상남도지사의 본안전항변은 이유 있다.
다. 소 결
그렇다면 이 사건 소 중 피고 경상남도지사의 2013. 5. 29.자 폐업처분의 취소를 구하는 원고들의 청구는 모두 부적법하다.
3. 피고 경상남도지사(이하 ‘3.항’에서 ‘피고’라 한다)에 대한 이 사건 조례 무효확인 청구에 관한 판단
가. 본안전항변에 관한 판단
1) 원고적격에 관한 판단
가) 당사자들 주장
원고들은 다음과 같이 주장한다. 원고들은 이 사건 조례의 직접 상대방은 아니지만 이 사건 조례로 인하여, 원고 14(대판:원고 4)를 제외한 나머지 원고들은 지방의료원 입원환자들 또는 보호자들로서 헌법상 보건권, 지방의료원법, 공공보건의료에 관한 법률(이하 ‘공공보건의료법’이라 한다), 의료법 등 관련 법규와 의료서비스공급계약에 따른 계약상 권리에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 법률상 이익을, 원고 14(대판:원고 4)는 지방의료원 근로자로서 헌법상 직업수행의 자유와 근로의 권리를 침해받고 있으므로, 원고들은 이 사건 조례 무효확인을 구할 원고적격이 있다.
이에 대하여 피고는 다음과 같이 주장한다. 원고들이 주장하는 이익은 공익보호의 결과로 얻게 되는 반사적·간접적·사실적 이익에 불과하다. 그리고 환자들인 일부 원고들은 이 사건 조례 공포 이전에 이미 진주의료원에서 퇴원하여 이 사건 조례가 환자들이나 보호자들인 원고들의 법적 이익에 직접 영향을 미쳤다고 볼 수 없다. 따라서 원고들은 이 사건 조례 무효확인을 구할 원고적격이 없다고 주장한다.
나) 판 단
⑴ 원고적격 판단기준
행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 때에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다. 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 판결, 2010. 4. 15. 선고 2007두16127 판결 등 참조).
⑵ 먼저 원고 14(대판:원고 4)를 제외한 나머지 원고들에 관하여 본다.
㈎ 이 사건 조례는 공공보건의료기관의 하나인 진주의료원을 해산한다는 내용을 담고 있다. 이 사건 조례의 근거 법규는 지방의료원법이고, 관련 법규는 보건의료기본법, 공공보건의료법, 의료법 등이다.
① 근거 법규인 지방의료원법 제2조, 제7조 제1항 각 호는, 지방의료원은 지역주민에 대한 의료사업을 수행할 목적으로 설립된 의료기관으로서 지역주민의 진료사업, 민간 의료기관이 담당하기 곤란한 보건의료사업 등을 수행한다고 규정하고 있다.
② 관련 법규인 보건의료기본법 제1조, 제4조, 제29조는, 국가와 지방자치단체는 국민건강의 보호·증진을 위하여 보건의료자원이 지역적으로 고루 분포되어 보건의료서비스의 공급이 균형 있게 이루어지도록 노력할 의무를 규정하고 있다. 동시에 같은 법 제6조 제1항, 제10조 제1항은, 모든 환자는 자신의 건강보호와 증진을 위하여 적절한 보건의료서비스를 받을 권리를, 모든 국민은 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 바에 따라 자신과 가족의 건강에 관하여 국가의 보호를 받을 권리를 가진다고 명시적으로 국민의 보건의료에 관한 권리를 규정하고 있고, 나아가 제8조는, 국가와 지방자치단체는 국민의 권리·의무 등 국민생활에 중대한 영향을 미치는 보건의료정책을 수립·시행하려면 이해관계인 등 국민의 의견을 수렴하여야 한다고 규정하고 있다.
③ 공공보건의료법 제2조는, ‘공공보건의료사업’이란 ‘보건의료 공급이 원활하지 못한 지역 및 분야에 대한 의료 공급에 관한 사업, 보건의료 보장이 취약한 계층에 대한 의료 공급에 관한 사업’ 등을 말한다고 규정하고 있고, 제6조는, 국가와 지방자치단체는 공공보건의료기관을 설치·운영하여 국민의 기본적인 보건의료 수요를 형평성 있게 충족시킬 수 있도록 노력하여야 하고, 공공보건의료기관의 설치·운영에 필요한 비용을 보조할 수 있다고 규정하고 있으며, 제7조 제1항은, 위와 같이 설치된 공공보건의료기관은 ‘의료급여환자 등 취약계층에 대한 보건의료, 아동과 모성, 장애인, 정신질환, 감염병, 응급진료 등 수익성이 낮아 공급이 부족한 보건의료, 질병 예방과 건강 증진에 관련된 보건의료, 교육·훈련 및 인력 지원을 통한 지역적 균형을 확보하기 위한 보건의료 등’을 우선적으로 제공하여야 한다고 규정하고 있는데 그 내용은 앞서 본 지방의료원법상 지방의료원이 수행할 사업과 같다.
④ 의료법 제15조 제1항은, 의료인은 진료나 조산 요청을 받으면 정당한 사유 없이 거부하지 못한다고 규정하고 있고, 제59조 제2항은, 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 의료인이 정당한 사유 없이 진료를 중단하거나 의료기관 개설자가 집단으로 휴업하거나 폐업하여 환자 진료에 막대한 지장을 초래하거나 초래할 우려가 있다고 인정할 만한 상당한 이유가 있으면 그 의료인이나 의료기관 개설자에게 업무개시 명령을 할 수 있다고 규정하고 있다.
㈏ 위 근거 법규와 관련 법규의 취지, 공공보건의료기관이 수행하는 여러 공적 업무 등을 종합하여 보면, 위 규정들은 공공보건의료기관을 이용하려는 환자나 가족이 자신과 가족의 건강보호를 위하여 공공보건의료기관을 새로 설치하여 달라고 요구할 수 있는 권리는 아니라 하더라도 기존에 이용하던 공공보건의료기관을 계속 이용함으로써 누리는 이익은 최소한 보호하고 있다고 보는 것이 타당하고, 이러한 이익은 위 규정들에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익으로 보아야 할 것이다.
㈐ 이러한 법리에다가 이 사건에서 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 원고 14(대판:원고 4)를 제외한 나머지 원고들은 피고의 진주의료원 폐업방침 발표 당시 진주의료원 입원환자들과 그 보호자들로서 진주의료원 휴업과 폐업 과정에서 자의 반 타의 반으로 다른 병원으로 옮기는 전원을 하거나 퇴원을 한 것으로 보이는 점, 피고가 2013. 3. 28. 경상남도의회에 이 사건 조례안을 제출하자 원고들은 곧바로 2013. 4. 9. 이 사건 소를 제기하였고, 그 후 청구취지 변경 등을 통하여 이 사건 조례 무효확인을 구하고 있는 점, 이 사건 조례로 인하여 진주의료원을 이용하고자 하는 위 원고들의 권리가 최종적으로 상실된 점 등을 종합하면, 환자들과 보호자들로서 진주의료원을 이용하던 위 원고들은 진주의료원을 해산하는 내용이 담긴 이 사건 조례 무효확인을 다툴 원고적격이 있다고 보는 것이 타당하다. 따라서 이에 어긋나는 피고의 본안전항변은 이유 없다.
⑶ 원고 14(대판:원고 4)에 관하여 본다.
앞서 본 바와 같이 법률상 보호되는 이익은 ‘당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규’에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말한다.
원고 14(대판:원고 4)는 헌법 제15조에 따른 직업수행의 자유와 헌법 제32조 제1항에 따른 근로의 권리를 법률상 보호이익으로 주장한다. 그러나 헌법 제15조, 제32조 제1항은 이 사건 조례의 근거 법규 및 관련 법규로 보기 어려울 뿐만 아니라, 위 헌법상 직업수행의 자유, 근로의 권리만으로는 그 권리의 주체·대상·내용·행사방법 등이 구체적으로 정립되었다고 볼 수 없다.
따라서 원고 14(대판:원고 4)는 이 사건 조례 무효확인을 구할 원고적격이 있다고 볼 수 없으므로, 이에 관한 피고의 본안전항변은 이유 있다.
2) 이 사건 조례의 처분성에 관한 판단
가) 피고 본안전항변
원고들에게 원고적격이 인정되더라도 진주의료원은 이 사건 조례에 의하여 직접 소멸되는 것이 아니라 조례에 따른 해산·청산절차를 거쳐야 비로소 소멸되는 것이므로 이 사건 조례가 직접 원고들의 공공보건의료수급권 등에 영향을 미친다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 조례는 항고소송의 대상인 행정처분에 해당하지 않는다.
나) 판 단
⑴ 조례가 집행행위의 개입 없이도 그 자체로서 직접 국민의 구체적인 권리·의무나 법적 이익에 영향을 미치는 등의 법률상 효과를 발생하는 경우에는 그 조례는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다(대법원 1996. 6. 20. 선고 95누8003 판결 등 참조).
⑵ 이 사건 조례는 진주의료원 해산 사유나 절차 등에 관하여 규정하고 있는 것이 아니라, 조례 그 자체에 의하여 직접 진주의료원을 해산한다는 법률적 효과가 발생하도록 규정하고 있음은 앞서 본 바와 같다. 그렇다면 이 사건 조례는 집행행위의 개입 없이 조례 그 자체로 직접 진주의료원을 해산함으로써, 원고 14(대판:원고 4)를 제외한 나머지 원고들이 진주의료원에서 공공보건의료서비스를 계속 제공받을 수 있는 권리를 침해하는, 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다.
따라서 피고의 이 부분 본안전항변은 이유 없다.
3) 권리보호이익에 관한 판단
가) 피고 본안전항변
진주의료원은 이 사건 조례로 인하여 해산되었고, 그 청산절차가 이미 완료됨으로써 법인격이 소멸되어 다시 개원하는 것이 불가능하다. 따라서 진주의료원을 원상회복하는 것이 불가능한 이상 이 사건 조례 무효확인을 구할 이익이 없다.
나) 판 단
위법한 행정처분의 취소나 무효확인을 구하는 소는 위법한 처분으로 발생한 위법상태를 배제하여 원상회복하고 그 처분이 침해하거나 방해한 권리와 이익을 보호·구제하고자 하는 소송이다.
진주의료원을 해산하는 이 사건 조례가 무효임을 확인할 때에는 당초부터 진주의료원을 해산한다는 법적 효과가 발생하지 않으므로 진주의료원은 여전히 존속한다고 보는 것이 타당하다. 그에 따라 공공보건의료기관을 설치·운영하여 국민의 기본적인 보건의료 수요를 형평성 있게 충족시킬 의무가 있는 국가나 지방자치단체는, 지방의료원법 제17조, 제23조, 공공보건의료법 제3조, 제6조에 따라 공공보건의료기관인 진주의료원에 대하여 공공보건의료사업을 수행하기 위하여 필요한 재정적·행정적 지원을 할 수 있고 그 업무를 지도·감독할 의무가 있으므로 진주의료원이 사실상 폐업상태에 있는 것을 방치하여서는 아니 되고 위와 같은 책임과 의무를 다하여야 한다. 이러한 사정을 감안하면, 원고 14(대판:원고 4)를 제외한 나머지 원고들(이하 ‘나. 본안에 관한 판단’에서 ‘원고들’이라 한다)은 여전히 이 사건 조례 무효확인을 구할 이익이 있고, 진주의료원에 대한 청산절차가 마쳐졌다고 하여 달리 볼 것은 아니다.
따라서 피고의 이 부분 본안전항변도 이유 없다.
나. 본안에 관한 판단
1) 원고들 주장
이 사건 조례는 다음과 같은 중대·명백한 하자로 인하여 당연무효이다.
가) 법률유보원칙 위반 주장
진주의료원을 해산하는 이 사건 조례는 지역주민들의 공공보건의료수급권을 제한하는 것이므로 헌법 제37조 제2항, 지방자치법 제22조 단서에 따라 법률의 근거가 필요하다. 관계 법령에서 공공보건의료기관의 폐업 또는 해산에 관한 규정이 없는 것은 입법의 미비가 아니라 공공보건의료기관 확충을 위한 입법자의 의지로 보아야 하고, 지방의료원의 해산 사유 역시 공공보건의료의 관점에서 제한적으로 해석하여야 한다. 따라서 이 사건 조례는 주민의 권리 제한에 관한 사항인데도 법률의 위임 없이 제정된 것이므로 그 효력이 없다.
나) 경상남도의회 회의규칙을 위반한 절차적 하자 주장
이 사건 조례는 2013. 4. 12.자 경상남도의회 문화복지위원회에서 질의·토론·표결을 거치지 않았을 뿐만 아니라, 2013. 6. 11.자 경상남도의회 임시회에서도 일부 의원들의 이의표시가 있었는데도 표결을 거치지 아니한 채 가결됨으로써 경상남도의회 회의규칙 제46조 제3항, 제58조 제1항 규정을 위반하였다. 경상남도의회 회의규칙은 민주주의 절차의 본질적인 내용인 의결방법을 규율한 것으로서 강행규정에 해당한다. 그러므로 이 사건 조례는 위 회의규칙을 위반하여 당연무효이다.
다) 보건복지부장관의 재의요구를 불이행한 절차적 하자 주장
보건복지부장관은 2013. 6. 13. 법령위반 또는 공익을 현저히 해친다는 이유로 피고에게 이 사건 조례안에 대하여 재의요구를 요청하였다. 그러므로 피고는 지방자치단체장으로서 지방자치법 제172조 제1항에 따라 경상남도의회에 재의요구를 하여야 할 법령상 의무가 있는데도 이를 거부한 채 이 사건 조례를 공포하였다. 그러므로 이 사건 조례는 지방자치법 제172조 제1항을 위반한 중대·명백한 하자가 있어 당연무효이다.
라) 공공보건의료수급권을 침해한 내용상 하자 주장
이 사건 조례는 다음과 같이 공공보건의료수급권을 침해하여 위헌 또는 위법하고 그 하자는 중대·명백하므로 당연무효이다. 헌법 제36조 제3항의 보건권은 선언적·추상적 권리가 아닌 구체적 권리로서 보건의료기본법 제10조 내지 제13조, 의료법 제15조 제1항, 응급의료에 관한 법률 제3조 등 법률로써 그 권리를 구체화하고 있고, 공공보건의료법, 지방의료원법 등에서 국가와 지방자치단체는 국민의 보건을 위한 정책을 수립하고 시행하여야 하고, 충분한 수의 공공보건의료 수행기관을 확보할 의무를 진다고 명시하고 있다. 그런데 이 사건 조례로 공공보건의료기관인 진주의료원을 해산하는 것은, 공공보건의료서비스를 제공하는 인력과 시설 자체를 없앰으로써 저소득 계층이나 독거노인, 장애인 등 의료취약계층은 진료기관을 선택할 여지가 없거나 아예 진료를 받지 못하는 심각한 결과를 나을 수 있으므로, 원고들의 공공보건의료수급권을 지나치게 침해한다.
2) 판 단
가) 법률유보원칙 위반 주장에 관한 판단
⑴ 지방자치법 제22조는 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.”라고 규정하고 있다. 따라서 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례는 효력이 없다.
⑵ 진주의료원은 지방의료원법 제1조, 제2조, 제4조 제1항에 따라 피고 경상남도에 의하여 설립된 지방의료원이다. 지방의료원법 제4조 제3항은 “지방자치단체가 지방의료원을 설립하려는 경우에는 이 법에서 규정한 것을 제외하고는 그 설립·업무 및 운영에 관하여 필요한 사항은 지방자치단체의 조례로 정하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제6조 제1항 제11호는 “지방의료원의 정관에는 해산 및 합병에 관한 사항이 포함되어야 한다.”라고 규정하고 있으며, 진주의료원 정관 제49조 제1항은 “의료원은 법률 또는 조례에 의하지 아니하고는 해산하지 아니한다.”라고 규정하고 있다.
위 규정들에 의하여 인정되는 다음 사정, 즉 ① 지방의료원법 제4조 제3항은 ‘지방의료원의 설립·업무 및 운영에 관한 사항’은 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있는데, 지방의료원의 해산은 지방의료원의 존속 여부, 전면적 운영 중단 여부에 관한 것으로서 위 ‘설립 또는 운영’에 관한 사항에 해당한다고 볼 수 있는 점, ② 지방의료원법에서 지방의료원의 해산에 관한 구체적인 해산 사유나 해산 절차 등을 규정하고 있지는 않으나, 같은 법 제6조 제1항 제11호에서 지방의료원의 정관에 해산에 관한 사항을 포함하도록 함으로써 지방의료원 정관에 따라 해산할 수 있도록 규정하고 있는 점 등을 종합하여 보면, 법률인 지방의료원법의 위임에 따라 조례로써 지방의료원을 해산할 수 있다고 보는 것이 타당하다.
⑶ 따라서 이에 어긋나는 원고들의 위 주장은 이유 없다.
나) 경상남도의회 회의규칙을 위반한 절차적 하자 주장에 관한 판단
⑴ 경상남도의회 회의규칙(경상남도규칙 제33호, 2011. 12. 23. 개정, 이하 같다) 제58조 제1항은 “위원회는 안건을 심사함에 있어 제안자의 취지설명과 전문위원의 검토보고를 듣고 질의·토론·축조심사를 거쳐 표결한다.”라고 규정하고 있고, 제46조 제3항은 표결방법에 관하여 “의장은 안건에 대한 이의 유무를 물어서 이의가 없다고 인정한 때에는 가결되었음을 선포할 수 있다. 그러나 이의가 있을 때에는 제1항의 기립 또는 거수표결, 또는 제2항의 무기명전자투표 또는 투표용지에 의한 기명·무기명투표 방법으로 표결하여야 한다.”라고 규정하고 있다.
⑵ 이 사건을 본다. 이 사건 조례에 관한 의결절차가 경상남도의회 회의규칙 등 관계 법령에 위반된다고 하더라도 그러한 사유만으로는 이 사건 조례로 인하여 원고들의 권리나 법률상 이익이 직접적으로 침해받는다고 볼 수는 없고, 그러한 의결절차의 하자로 인하여 침해되는 것은 조례안의 심의·표결에 참여하지 못한 도의원의 조례안 심의·표결 등 권한으로 보인다[헌법재판소 1998. 8. 27. 선고 97헌마8, 97헌마39(병합) 결정의 취지 참조]. 따라서 원고들은 이 사건 조례의 실체적 내용으로 인하여 자신들의 권리나 법률상 이익을 직접적으로 침해받는 경우에 행정소송을 제기할 수 있을 뿐이고 이 사건 조례 의결절차의 하자를 이유로 그 무효확인을 다툴 수는 없다.
또한 경상남도의회 회의규칙은 지방자치법 제71조 등에 따라 경상남도의회의 회의진행과 내부규율 등에 필요한 사항을 규정함으로써 의회의 민주적이고 능률적인 운영에 기여함을 목적으로 하는 점(위 회의규칙 제1조), 지방의회는 자치입법기관으로서 조례제정권을 가지고 회의의 운영에 관하여 자율성을 가지므로 그 의결절차 과정에서 중대하고 명백한 흠이 아닌 한 그 자율성을 보장받아야 하는 점(헌법 제117조 제1항, 지방자치법 제39조 제1항 제1호, 제71조) 등에 비추어 볼 때, 위 회의규칙을 강행규정으로 보기 어려우므로, 이를 위반한 의결절차의 하자가 있다고 하더라도 그러한 사정만으로 의사결정 자체를 당연무효라고 볼 수는 없다(앞서 본 바와 같이 이 사건 조례의 통과를 거부하는 일부의원들이 정상적인 의사진행을 방해하는 바람에 불가피하게 의결절차를 위반한 사정이 엿보인다).
⑶ 따라서 원고들의 위 주장도 이유 없다.
다) 보건복지부장관의 재의요구를 불이행한 절차적 하자 주장에 관한 판단
⑴ 지방자치법 제172조 제1항은 “지방의회의 의결이 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 판단되면 시·도에 대하여는 주무부장관이 재의를 요구하게 할 수 있고, 재의요구를 받은 지방자치단체의 장은 의결사항을 이송 받은 날부터 20일 이내에 지방의회에 이유를 붙여 재의를 요구하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 조 제7항은 “지방의회의 의결이 법령에 위반된다고 판단되어 주무부장관으로부터 재의요구지시를 받은 지방자치단체의 장이 재의를 요구하지 아니하는 경우에는 주무부장관은 제1항에 따른 기간이 지난 날부터 7일 이내에 대법원에 직접 제소 및 집행정지결정을 신청할 수 있다.”라고 규정하고 있다.
위 규정은, 조례제정권자인 지방의회는 선거를 통하여 그 지역적인 민주적 정당성을 지니고 있는 주민의 대표기관이고, 헌법이 지방자치단체의 포괄적인 자치권을 보장하는 취지를 고려하여 원칙적으로 지방자치단체의 조례제정권의 자율성을 보장하면서 제한적으로 국가기관이 지방자치단체의 권한을 감독·통제할 수 있도록 규정한 것이라 볼 수 있다(헌법재판소 2013. 9. 26. 선고 2012헌라1 결정의 취지 참조).
⑵ 따라서 지방자치법 제172조 제1항 위반 여부는 국가기관과 지방자치단체 사이의 권한 행사 및 통제에 관한 문제이므로 이 사건 조례 제정 과정에 위 규정 위반으로 인한 하자가 있더라도 원고들의 권리나 법률상 이익이 직접적으로 침해된다고 볼 수는 없다. 따라서 원고들은 위 규정 위반을 이유로 이 사건 조례 무효확인을 다툴 수 있다고 보기 어렵다.
더구나 피고가 보건복지부장관으로부터 이 사건 조례 재의요구지시를 받고 이를 이행하지 아니하였음에도, 보건복지부장관이 지방자치법 제172조 제7항에 따라 대법원에 직접 제소하거나 집행정지결정을 신청하지 아니한 이 사건에서, 보건복지부장관도 더 이상 재의요구지시 위반을 이유로 이 사건 조례의 효력을 다툴 수 없다.
⑶ 따라서 이에 어긋나는 원고들의 위 주장도 이유 없다.
라) 공공보건의료수급권 침해로 인한 내용상 하자 주장에 관한 판단
⑴ 공공보건의료수급권의 내용
헌법 제36조 제3항은 "모든 국민은 보건에 관하여 국가의 보호를 받는다."라고 규정하여 국가의 국민보건에 관한 보호 의무를 명시하고 있다. 국민의 보건에 관한 권리는 국민이 자신의 건강을 유지하는 데 필요한 국가적 급부와 배려를 요구할 수 있는 권리를 말하는 것으로서, 국가는 국민의 건강을 소극적으로 침해하여서는 아니 될 의무를 부담하는 것에서 한걸음 더 나아가 적극적으로 국민건강 및 보건의 양적, 질적 향상을 위한 의료 정책을 적극적으로 수립하고 시행하여야 할 의무를 부담한다(헌법재판소 1995. 4. 20. 선고 91헌바11 결정 등 참조).
또한 앞서 본 바와 같이 보건의료기본법, 공공보건의료법에 따르면, 국가와 지방자치단체는 의료취약계층이나 지역, 수익성이 낮아 공급이 부족한 분야에 보건의료가 우선적으로 제공될 수 있도록 공공보건의료기관을 설치·운영하여 그 수요를 충족시켜야 할 의무가 있고, 모든 국민은 자신과 가족의 건강에 관하여 국가의 보호를 받을 권리를 가지며, 나아가 진료를 필요로 하는 환자는 의료기관의 일방적인 사정 등 정당한 사유 없이 진료를 거부당하지 않고 적절한 보건의료서비스를 받을 권리를 가진다.
⑵ 이 사건 조례로 인한 공공보건의료수급권의 침해 여부
㈎ 이 사건 조례로 인하여 공공보건의료기관인 진주의료원이 해산됨으로써 진주의료원은 기존 입원환자들과 보호자들에게 더 이상 진료를 제공하지 못하므로 환자들 또는 보호자들인 원고들의 공공보건의료수급권이 어느 정도 제한될 것으로 보인다. 그런데 그러한 제한이 원고들의 공공보건의료수급권을 침해하는 중대·명백한 하자에 해당하여 이 사건 조례가 당연무효인지 여부를 본다.
㈏ 앞서 든 각 증거 및 갑 제15, 16, 30, 34호증, 을 제10호증의 각 기재, 이 법원의 반도병원에 대한 사실조회회신에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음 사실들과 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 조례로 진주의료원이 해산됨으로써 원고들의 공공보건의료수급권이 다소 침해된다고 하더라도 그러한 사정만으로 이 사건 조례가 당연무효라고 보기 어렵다.
① 먼저 진주의료원이 폐업하기 전 현황은 다음과 같다. 진주의료원은 2008. 2. 2. 신축이전하여 진주시 (주소 생략)에 위치하고, 대지 54,806㎡와 그 위에 지하 1층 지상 8층 건물 29,843㎡에 80실 325병상(급성기 56실 205병상, 요양 24실 120병상)을 갖추고 있었다(진주의료원은 2008. 9. 8. 분사무소로 요양병원인 ‘진주의료원 노인요양병원’을 설치하여 운영하였다). 진주의료원은 폐업방침 발표 전에 232명[의사 13명(공중보건의 5명 별도), 약사 2명, 간호사 105명, 사무·보건직 종사자 65명, 기능직 종사자 47명]이 근무하고 있었다. 진주의료원은 서부경남지역의 종합병원급 공공보건의료기관으로 연간 20만 명에 이르는 환자들이 이용하였다(당시 진주시에 소재한 종합병원급 의료기관은 진주의료원, 경상대학교병원 두 군데이다).
② 진주의료원이 2013. 3. 작성한 ‘2012년 공공보건의료계획 시행결과’에 따르면, 진주의료원이 폐업하기 전인 2012년 추진하였던 공공의료사업은 다음과 같다. 진주의료원은 ‘건강안전망 기능 수행사업’으로는 ‘거동불편 독거노인 무료방문진료, 만성질환관리사업, 저소득층 인공관절수술비 지원사업, 의료취약계층(지역) 무료검진 및 무료진료사업, 지역사회 보건교육’ 등을 시행하였고, ‘미충족 보건의료서비스 제공사업’으로는 ‘감염관리활동, 장애인전문치과 운영, 보호자 없는 병실 운영’ 등을 시행하였다.
③ 진주의료원 폐업 이후 상황은 다음과 같다. ㉠ 반도병원은 2013. 2. 28. 피고로부터 ‘경상남도 보호자 없는 병원사업 시행 의료기관(지정기간 2013. 3. 1.부터 2013. 12. 31.까지)’으로 지정받았고, 2014. 1. 1. 피고로부터 ‘경상남도 365안심 병동사업 시행 의료기관(지정기간 2014. 1. 1.부터 2014. 12. 31.까지)’으로 지정받았으며, 위 협약기간 동안 ‘25병상, 간호사 14명, 간병인 20명’을 위탁받았다. ㉡ 피고 경상남도는 ‘2014년 경상남도 지역보건의료 시행계획’ 및 ‘2014년 공공보건의료계획 수립(마산의료원)’을 통해 ‘의료취약계층 진료 지원(기초생활수급자, 차상위계층, 사실생계곤란자), 독거노인 가정방문 무료진료, 저소득층 인공관절 무료수술, 지역아동복지시설 건강관리 지원, 외국인 근로자·다문화 가정 무료진료사업, 기타 의료사업(소년소녀가장, 한부모가정 등), 만성질환관리사업’을 마산의료원, 경상대학교병원, 지역보건소, 지역아동센터, 외국인지원센터 등과 연계 하에 추진하고자 하는 보건의료계획을 세웠다. ㉢ 위와 같이 진주의료원이 담당하고 있던 공공보건의료사업은 피고 경상남도의 보건의료계획 하에 다른 기관과 연계·협력하여 추진하고 있는 것으로 보인다. 따라서 진주의료원이 기존에 수행하던 사업 중단으로 인한 공공보건의료의 공백이 심각하다고 단정하기는 어렵다.
④ ㉠ 우리나라 공공의료기관(2011. 10. 기준)은 국립대병원, 지방의료원 등 184개소에 불과하고 보건소 등 공공보건기관 3,435개를 합하여도 전체의료기관 중 5.87%에 불과하다. 또한 민간의료기관 대부분은 대도시나 중소도시에 위치하고 있어 농어촌 지역 등은 지역응급센터가 부족하고, 서부경남지역도 그 중 하나이다. ㉡ 그러나 한편, 2012. 2. 1. 법률 제11247호로 전부개정되어 2013. 2. 2.부터 시행되고 있는 공공보건의료법에서는 민간의료기관도 의료취약지 거점의료기관, 공공전문진료센터로 지정받으면 공공보건의료를 수행할 수 있도록 함으로써 공공보건의료체계를 개선하였다. 이러한 개정이유는 공공보건의료를 ‘주체’가 아닌 ‘기능’의 관점에서 접근하여 공공병원이 수행하는 보건의료에서 공공의 이익을 위한 보건의료라는 의미로 인식하는 맥락에서 비롯된 것이다. 이러한 개정내용에 비추어 볼 때 공공보건의료는 우선적으로 공공보건의료기관에서 이행제공되지만 공공보건의료기관이 계속 존속하기 어려운 상황이 발생한 경우에는 다른 의료기관에서 대체할 여지가 있으므로 공공보건의료기관의 소멸을 곧 공공보건의료서비스의 중단과 동일하게 보기는 어렵다. ㉢ 또한 공공보건의료 수행기관 중 공공보건의료기관도 지방의료원뿐만 아니라 국가·지방자치단체 또는 공공단체가 설립·운영하는 국립대학병원, 시도·시군구립병원, 보건기관, 보훈병원 등이 있다.
⑤ 실제 2012년 경상남도 공공의료사업비 211억 3,500만 원 중 진주의료원이 3.9%, 마산의료원이 3.3%, 민간병원이 나머지 92%를 수행하였고, 2012년 진주시 의료급여대상자 중 진주의료원을 이용한 비율은 진료건수 기준 약 2.7%(의료급여비용 기준 약 2.4%) 정도이다. 우리나라 공공보건의료는 공공보건의료 수행기관을 통해서 뿐만 아니라 국민건강보험제도 등을 통해서도 구현되고, 2013. 7. 1.부터 7개 질병군에 대하여 입원진료를 하는 모든 의료기관에 포괄수가제가 적용됨에 따라 공공보건의료기관이 민간의료기관보다 반드시 저렴한 가격으로 의료서비스를 제공한다고 보기 어려운 측면도 있다.
⑥ 진주의료원 폐업방침 발표 당시 입원환자 203명(급성기 108명, 노인요양 95명)은 인근 병원으로 옮기거나 퇴원하였고, 보호자 없는 병원의 입원환자 17명은 ‘경상남도 보호자 없는 병원사업 시행 의료기관’으로 새로 지정된 반도병원으로 옮겼으며, 피고 경상남도는 그 과정에서 환자이송용 구급차를 확보하여 제공하였다. 원고들이 진주의료원 폐업 과정에서 어쩔 수 없이 퇴원하거나 다른 의료기관으로 옮기면서 불안감이나 불편함을 느꼈을 수는 있으나 이는 폐업 과정에서 불가피하게 수반되는 것이고, 뒤에서 보는 바와 같이 그 과정에서 입원환자들에 대하여 진료행위가 거부되거나 단절되었다고 보기는 어렵다. 또한 원고들이 기존에 진주의료원을 통해 제공받던 보건의료서비스를 다른 의료기관을 통하여도 제공받을 수 있는 점과 국민건강보험제도, 민간의료기관도 여러 공공의료에 참여하고 있는 점 등을 고려하면, 원고들이 진주의료원을 통해 더 이상 보건의료서비스를 제공받기 어렵다는 사정만으로 원고들의 공공보건의료수급권에 대한 중대·명백한 침해가 있다고 보기 어렵다.
㈐ 따라서 이에 어긋나는 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
다. 소 결
그러므로 이 사건 소 중 원고 14(대판:원고 4)의 피고 경상남도지사에 대한 조례 무효확인 청구 부분은 부적법하고, 원고 14(대판:원고 4)를 제외한 나머지 원고들의 피고 경상남도지사에 대한 조례 무효확인 청구는 모두 이유 없다.
4. 피고 경상남도, 피고 3에 대한 손해배상청구에 관한 판단
가. 원고들 주장
피고 3은 경상남도지사라는 권한을 남용하여 진주의료원을 사실상 폐쇄하고 그에 따라 입원한 환자들의 치료를 중단하고 환자들에게 퇴원을 종용하였다. 이는 원고 1 등을 포함한 환자들의 생명과 건강을 심각하게 침해하는 위법행위이다. 또한 피고 3이 전국보건의료노동조합 진주의료원지부(이하 ‘진주의료원 노조’라 한다)를 ‘귀족노조, 강성노조’라고 폄하하는 것은 원고 14(대판:원고 4)를 포함한 진주의료원 직원들의 명예를 훼손하는 위법행위이다. 따라서 지방자치단체인 피고 경상남도와 공무원인 피고 3은 연대하여 국가배상법 제2조에 따라 피고 3의 위법행위로 인하여 원고들이 입은 손해를 배상할 책임이 있다.
나. 위 피고들의 원고 14(대판:원고 4)에 대한 본안전항변에 관한 판단
1) 위 피고들 본안전항변
원고 14(대판:원고 4)의 손해배상청구는 위 원고가 무효확인을 구하는 처분인 이 사건 조례와 관련된 청구라 할 수 없어 행정소송법 제10조 제1항 제1호에 따라 병합될 수 없으므로, 이 부분 소는 부적법하다.
2) 판 단
행정소송법 제10조가 규정하고 있는 관련청구소송에서 ‘관련’이란 청구의 내용 또는 원인이 법률상 또는 사실상 공통되는 것이거나 병합되는 청구가 당해 행정처분으로 인한 것인 경우 또는 당해 행정처분의 취소·변경을 선결문제로 하는 경우를 뜻한다. 그런데 원고 14(대판:원고 4)의 손해배상청구는 피고 3의 명예훼손행위를 전제로 하는데, 원고 14(대판:원고 4)가 무효확인을 구하는 이 사건 조례는 진주의료원 해산을 그 내용으로 하므로 관련되었다고 보기 어렵다.
그러나 행정소송법 제10조(관련청구소송의 이송 및 병합) 규정은 같은 법 제8조 제2항에 따라 민사소송법의 준용에 의한 청구의 병합을 배제하는 것은 아니므로, 이 사건에서 행정사건인 원고 14(대판:원고 4)의 이 사건 조례 무효확인 청구와 민사사건인 손해배상청구가 단순병합되었다고 볼 수 있다. 이 법원과 같이 행정법원이 별도로 설치되지 아니하여 지방법원 본원합의부가 행정법원의 역할까지 하는 지역에서는 민사사건과 행정사건의 심리는 같은 법원 내의 사무분담의 문제에 불과하므로 이 법원은 원고 14(대판:원고 4)의 병합된 손해배상청구에 대하여 민사사건 절차에 따라 심리·판단할 수 있다.
따라서 원고 14(대판:원고 4)의 손해배상청구는 병합대상이 아니어서 부적법하다는 위 피고들의 본안전항변은 이유 없다.
다. 원고 14(대판:원고 4)를 제외한 나머지 원고들의 손해배상청구에 관한 판단
1) 먼저 위 원고들에 대한 진료중단 및 퇴원요구행위가 있었는지에 관하여 본다.
가) 인정사실
갑 제4, 5, 7, 8, 9호증, 갑 제10호증의 1, 갑 제14, 19, 27, 34호증의 각 기재, 증인 소외 5, 소외 6, 소외 1(대판:소외인)의 각 증언과 변론 전체의 취지에 의하면 다음 사실이 인정된다.
① 진주시장은 2013. 3. 4. 진주의료원장 직무대행자인 소외 1(대판:소외인)에게, ‘2013. 2. 26.자 진료의료원 폐업방침 발표’를 사유로 2013. 3. 8.자로 ‘보호자 없는 병원사업’ 의료기관 지정 취소를 통보하였다.
② 진주의료원장 직무대행자인 소외 1(대판:소외인)은 2013. 3. 4. 진주의료원에서 내과의사로 근무하던 소외 7에게 계약기간이 만료되어 더 이상 계약이 불가하다는 점을 통보하였다. 진주의료원은 이후 휴·폐업신고를 할 때까지 필수진료과목인 내과 등의 의사 채용공고를 하지 아니하였고, 진료과 의료진에 대하여 2013. 4. 21.자로 근무계약을 해지하였다.
③ 진주의료원에 의약품을 납품하는 주식회사 케이비팜(kb pharm)은 2013. 3. 25. 진주의료원에게, 진주의료원의 폐업절차로 수금이 원활히 이루어지지 않는다는 이유로 의약품 공급 중단 결정을 통보하였다.
④ 소외 5는 인천광역시 의료원의 응급학과장으로 근무하고 있는 의사로서 2013. 4. 10. 진주의료원을 방문하여 입원환자들과 면담조사를 하였는데, 소외 5는 이 법정에서 진주의료원 현장 및 면담내용에 대하여 다음과 같이 진술하였다.
“휴원과 동시에 일부 의사들이 이미 퇴직한 상태였기 때문에 원래 받고 있던 주치의한테 진료를 못 보는 사람들은 무조건 퇴원을 해야 된다고, (환자들은) 이야기를 듣고 있었다. 공무원들이 보호자들에게 계속 전화해서 일단 퇴원하라고 종용을 하였는데, 장애인 또는 노인 등 장기요양환자는 보호자의 의견에 전적으로 의존할 수밖에 없어 퇴원을 생각하고 있었다. 예를 들면, ‘진주에 요양병원이 몇 개 없다. 선착순으로 들어가면 사천이나 창원 가서 입원을 해야 한다.’, ‘지금 퇴원하면 입원비 등 지원이 있지만, 끝까지 남을 경우 지원이 없어질 수도 있다.’라고 공무원이 말을 했다고 전해 들었다.”, “진주의료원은 5명에 1명씩 간병인이 있어 다른 요양병원보다 의료서비스가 좋았기 때문에 남아있는 장기요양환자는 퇴원보다는 진주의료원에 계속 남아있기를 원했다. 전원하여서는 진주의료원의 의료서비스 수준을 유지하기 힘들 것으로 보였다.”, “전원을 강요하는 현장을 목격하거나 직접 들은 사실은 없다. 간병인으로부터 직접 들었다. 환자 본인이 보호자로부터 들었다는 이야기를 고민하면서 내가 의사라고 하니 내게 이야기 해주었다.”, “의사들의 진료나, 환자에 대한 의약품 공급이나 식사제공이 정상적으로 이루어지고 있었으나, 의료진이 최선의 진료를 해야 하는데 의료의 질은 떨어졌다고 생각한다.”
⑤ 소외 6은 진주의료원 입원환자인 소외 8의 보호자인데, 이 법정에서 “진주의료원에서 제공하는 의료서비스에 만족하고 있었다. 경상남도 소속 공무원들이 몇 차례 전화를 하거나 집으로 찾아와 병원을 옮길 것을 요구하였다. ‘어차피 병원은 폐업된다. 그러니까 다른 병원으로 옮겨라. 다른 병원으로 옮겨서 만일 돈이 더 들어가는게 있으면 우리가 그 돈을 다 보전해주겠다.’라고 말하였으나 옮길 의사가 없다고 거절하였다.”, “어머니가 병원을 옮기기 전에 3, 4, 5, 6층 전체에 어머니 혼자밖에 없었다. 어머니를 진료하던 담당의사가 더 이상 진료하지 않았다. 3명이 돌아가면서 공동간병을 하였는데 그 중 2명은 이미 사천중앙병원으로 갔는데 나머지 간병인이 ‘할머니 때문에 내가 지금 못가고 있다.’라고 하였다.”, “본인은 계속하여 어머니의 퇴원을 반대하였으나 병원비를 부담하는 형수가 동의하여 어머니는 2013. 4. 16. 퇴원하여 병원을 옮겼다.”, “진주의료원장 직무대행자인 소외 1(대판:소외인)은 ‘어머니는 상태가 위독하여 여기서 상태를 지키도록 하라.’고 이야기 하였다.”라고 진술하였다.
⑥ 한편 진주의료원장 직무대행자인 소외 1(대판:소외인)은 이 법정에서 “남아있던 의료진은 계속하여 입원환자들의 진료를 하였고, 남아있는 입원환자들에게 검사나 처방, 식사와 간호 등은 정상적으로 이루어졌다.”, “‘퇴원하지 않으면 불이익을 주겠다.’라고 협박한다든가 퇴원을 원하지 않는 환자를 물리력을 동원하여 강제로 퇴원시킨 적은 없다.”라고 진술하였다.
⑦ 진주의료원 폐업방침 발표 당시 203명이던 환자 중 2명의 요양병원 환자가 퇴원·전원을 거부하여 2013. 7.까지 남아있었고, 경상남도 내 보건소 공중보건의 2명이 교대로 파견되어 진료하였다.
⑧ 진주의료원은 폐업방침 발표 당시 232명이던 직원에 대하여 두 차례에 걸쳐 명예·조기퇴직(1차 65명, 2차 54명)을 시행한 후, 폐업과 함께 잔류인원(70명)을 모두 해고하였다.
나) 먼저 진료거부행위가 있었는지에 관하여 본다. 위 인정사실들을 종합하여 보면, 진주의료원은 폐업방침 발표 이후 더 이상 의사들을 채용하지 아니하고, 직원들의 퇴직 절차를 거쳤으며, 2013. 3. 중순 이후부터 의약품공급업체와 공급계약이 중단되는 등 의료서비스에 필요한 인적 시설과 물적 시설품 등을 의도적으로 줄인 사정은 인정된다. 그러나 이는 뒤에서 보는 바와 같이 위법하다고 단정할 수 없는 진주의료원 폐업에 따른 불가피한 과정으로 볼 여지가 있고, 앞서 본 바와 같이 남아있는 입원환자들에 대한 진료와 식사는 정상적으로 제공되었으므로 환자들의 진료를 중단하거나 거부하였다고 보기는 어렵다.
다) 다음으로 퇴원 등의 요구행위가 있었는지에 관하여 본다. 위 인정사실들을 종합하여 보면, 경상남도 소속 공무원들이 입원환자들이나 보호자들인 위 원고들에게 단순히 진주의료원의 폐업예정과 그 후속조치를 알리는 것에 그쳤다고 보기는 어렵고, 이들 공무원들은 피고 경상남도지사가 발표한 진주의료원 폐업업무를 원활히 수행하기 위하여 입원환자들이나 보호자들에게 법적으로 위법이라고 판단할 만한 협박이나 강압은 아니라 하더라도, 앞서 본 바와 같은 인적·물적 시설 등을 줄이거나 회유 등의 방법으로 입원환자들이나 보호자들로 하여금 자발적인 의사나 선택이 아니라 어쩔 수 없이 퇴원·전원 요구에 따를 수밖에 없도록 분위기나 상황을 조성하였다고 보인다. 따라서 경상남도지사인 피고 3의 묵인 아래 경상남도 소속 공무원들이 위 원고들에게 전원이나 퇴원을 종용하였다고 보는 것이 타당하다.
2) 다음으로 위와 같은 퇴원·전원 등의 종용행위가 위법한지 여부에 관하여 본다.
앞서 든 각 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, 피고 3이 경상남도지사로서 진료의료원 폐업사유로 내세운 주된 사유는 경영악화인데, 국정조사보고서에 “진주의료원의 부채는 279억 원, 재무안전성지표인 자산대비 부채비율은 45.7%(지방의료원 평균 39.6%)로서 다른 지방의료원과 비교할 때 경영난이 심각하다고 보기 어렵고, 진주혁신도시건설이 완료될 경우 진주시를 병상과잉공급지역으로 보기 어려우며, 진주의료원 노조를 강성노조라고 단정지을 자료가 없다.”라는 취지로 기재되어 있는 점, 피고 3이 경상남도지사로서 진주의료원 폐업방침을 발표하기 전에 지역주민의 의견 수렴이나 진주의료원 내부의 논의 과정을 거치는 등 충분한 협의 과정을 거치지 못한 점은 인정된다.
그러나 국정조사보고서에 따르면, 지방의료원은 민간의료기관 확대로 인하여 상대적으로 지역주민 의료안전망으로서의 공익적 역할 수행이 미흡하고, 낮은 의료수익 대비 높은 관리비용으로 지속적인 적자에 시달리고 있으며, 시설 노후화, 의료인력 수급곤란, 낮은 생산성으로 인하여 민간의료기관에 비하여 경쟁력이 낮고, 경영상황이 악화되었다는 점을 알 수 있다. 피고 3은 경상남도지사로서 진주의료원의 위와 같은 문제점을 개선하기 위하여 지방의료원에 투입되는 경상남도의 공공보건의료 재원으로 다른 공공보건의료사업을 이행하는데 사용하고자 하는 정책적 판단에 따라 진주의료원 폐업을 결정하였고, 이에 따른 후속조치로서 입원환자들이나 보호자들에게 퇴원·전원을 요구하였던 것으로 보이고, 이러한 요구는 환자들의 진료중단 등 응급상황을 방지하는 측면도 있다. 그러므로 입원환자들이나 보호자들인 원고들에게 퇴원·전원을 요구하였다고 하여 이를 두고 위법하다고 단정짓기는 어렵다.
3) 따라서 퇴원·전원 요구행위가 위법함을 전제로 한 원고들(원고 14(대판:원고 4) 제외)의 주장은 이유 없다.
라. 원고 14(대판:원고 4)의 손해배상청구에 관한 판단
1) 갑 제10호증의 1, 2, 갑 제11호증의 각 기재에 의하면, 피고 3은 진주의료원 폐업방침 발표 이후 2013. 3. 18. 등 ‘경영개선의지 없이 기득권만 유지하려는 노조로 인하여 진주의료원 정상화가 불가능하다는 점’을 추가로 폐업사유로 들면서 원고 14(대판:원고 4)가 지부장으로 있는 진주의료원 노조를 가리켜 ‘귀족노조, 강성노조’라고 표현하면서 “진주의료원은 강성노조 해방구다, 귀족노조의 천국에 도민 혈세를 투입할 수 없다.”라고 말한 사실은 인정된다.
그러나 위와 같은 표현은 피고 3이 경영악화 등을 사유로 진주의료원의 폐업 필요성을 주장하면서 진주의료원 노조에 대하여 언급한 것으로서, 구체적인 사실 적시 없이 단지 특정 단체나 사건에 관하여 견해를 표명하거나 평가한 것에 불과하다.
또한 진주의료원 노조의 단체협약에 ‘고용세습, 평생의료비 감면, 현원 중심 인력 운영, 인사·경영권 관여 등’에 관한 조항을 두고 있는 점, 국정조사보고서에는 “노조 측도 진주의료원 폐업결의 이전에는 경영진의 경영합리화 요청을 적극적으로 반영하지 않는 등 공동책임이 있다.”라고 지적하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 피고 3의 위와 같은 표현이 비판의 정도를 벗어나 악의적이거나 현저히 상당성을 잃었다고 보기도 어렵다.
2) 따라서 피고 3이 원고 14(대판:원고 4)의 명예를 훼손하였다고 보기 어려우므로 이를 전제로 한 원고 14(대판:원고 4)의 주장은 이유 없다.
마. 소 결
따라서 원고들의 피고 경상남도, 피고 3에 대한 손해배상청구는 모두 이유 없다.
5. 결 론
그렇다면 이 사건 소 중 원고들의 피고 경상남도지사에 대한 진주의료원 폐업처분 취소 청구 부분 및 원고 14(대판:원고 4)의 피고 경상남도지사에 대한 조례 무효확인 청구 부분은 부적법하므로 이를 모두 각하하고, 원고들의 피고 경상남도, 피고 3에 대한 청구와 원고 1, 원고 2, 원고 3(대판:원고 1), 원고 4, 원고 5(2심:원고 4), 원고 6, 원고 7(2심:원고 5), 원고 8(2심:원고 6), 원고 9(2심:원고 7), 원고 10(2심:원고 8), 원고 11(대판:원고 2), 원고 12(2심:원고 10), 원고 13(대판:원고 3)의 피고 경상남도지사에 대한 조례 무효확인 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 김해붕(재판장) 이재환 김지영