【원 고】
【피 고】
국방부장관
【피고보조참가인】
전주시 (소송대리인 법무법인 충정 담당변호사 김중곤)
【변론종결】
2009. 9. 4.
【주 문】
1. 피고가 2007. 4. 20. ○○사단 이전사업과 관련하여 한 국방·군사시설사업 실시계획 승인처분은 무효임을 확인한다.
2. 소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고 보조참가인이, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 피고 보조참가인(이하 ‘참가인’)은 그 관할구역 내에 있는 ○○사단의 이전사업(이하 ‘이 사건 사업’)을 추진하는 과정에서 2005. 12. 30. 피고로부터 위 사업의 시행자로 지정되었다.
나. 참가인은 아래와 같은 내용이 포함된 이 사건 사업의 실시계획을 작성하여 피고에게 그 승인을 신청하였고, 피고는 2007. 4. 20. 국방·군사시설 사업에 관한 법률(이하 ‘국방사업법’) 제4조에 따라 위 실시계획에 대한 승인을 한 후(이하 ‘이 사건 처분’), 국방부 고시 제2007-13호로 이를 고시하였다.
o 사업의 명칭 : 국방·군사시설사업
o 사업의 개요 : 군부대 이전사업
o 시행기간 : 2007. 4.경 ~ 2010. 12. 31.
o 사업시행청과 그 주소
시행청 : 참가인
주소 : 전주시 완산구 노송광장 1길 1
o 토지의 세목 : 전북 임실군 임실읍 (이하 지번 생략) 외 1,784필지 7,105,464.2㎡
다. 원고들은 이 사건 사업부지에서 거주하고 있는 주민들이다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 을가 제1호증의 2, 을가 제3호증의 12의 각 기재
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
원고들은 다음과 같은 사유로 이 사건 처분은 중대하고 명백한 하자가 존재하므로 무효에 해당한다고 주장한다.
1) 이 사건 사업은 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법(2008. 3. 28. 법률 제9037호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘환경 등 영향평가법’)상의 환경영향평가 대상사업에 해당함에도 불구하고, 피고는 환경영향평가가 실시되지 않은 상태에서 이 사건 사업의 실시계획을 승인하는 이 사건 처분을 하였다.
2) 피고는 이 사건 사업에 관하여 중대한 이해관계를 가지고 있는 임실군이 이 사건 사업의 시행자에서 제외된 상태에서 이 사건 처분을 하였을 뿐만 아니라 이 사건 처분을 하는 과정에서 국방사업법 제5조 제1항에 정한 임실군수와의 협의 절차와 행정절차법 제22조 제1항, 제2항, 제46조 제1항에 정한 의견청취·수렴 및 행정예고 절차를 모두 거치지 않았다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
1) 먼저 피고가 환경영향평가 대상사업에 해당하는 이 사건 사업에 관하여 환경영향평가가 실시되지 않은 상태에서 이 사건 사업의 실시계획을 승인하는 이 사건 처분을 함으로써 이 사건 처분에 중대하고 명백한 무효 사유의 하자가 존재하는지 여부에 관하여 살펴보기로 한다.
2) 환경 등 영향평가법 제1조, 제3조, 제6조, 제17조, 제19조, 제28조 등의 규정 취지는 환경영향평가를 실시하여야 할 사업이 환경을 해치지 아니하는 방법으로 시행되도록 함으로써 당해 사업과 관련된 환경공익을 보호하려는 데 그치는 것이 아니라, 당해 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가 대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 보호하려는 데에 있는 것이다. 그런데 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 불구하고 승인 등 처분이 이루어진다면, 사전에 환경영향평가를 함에 있어 평가대상지역 주민들의 의견을 수렴하고 그 결과를 토대로 하여 환경부장관과의 협의내용을 사업계획에 미리 반영시키는 것 자체가 원천적으로 봉쇄되는바, 이렇게 되면 환경파괴를 미연에 방지하고 쾌적한 환경을 유지·조성하기 위하여 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없게 되는 결과를 초래할 뿐만 아니라 환경영향평가 대상지역 안의 주민들의 직접적이고 개별적인 이익을 근본적으로 침해하게 되므로, 이러한 행정처분의 하자는 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것이고 객관적으로도 명백한 것이라고 하지 않을 수 없어, 이와 같은 행정처분은 당연무효이다( 대법원 2006. 6. 30. 선고 2005두14363 판결 참조).
3) 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 위 관계 법령의 각 규정에다가 갑 제1호증, 을가 제3호증의 25의 각 기재와 이 법원의 전주시장에 대한 사실조회결과 및 변론 전체의 취지를 보태어 살펴볼 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 피고가 환경영향평가 대상사업에 해당하는 이 사건 사업에 관하여 환경영향평가가 실시되지 않은 상태에서 이 사건 사업의 실시계획을 승인한 이 사건 처분은 환경영향평가제도를 둔 환경 등 영향평가법령의 입법 취지에 정면으로 위배되는 것일 뿐만 아니라 이 사건 사업부지에서 거주하고 있는 원고들의 직접적이고 개별적인 이익을 근본적으로 침해하는 것으로서 중대하고 명백한 하자가 존재하여 무효에 해당한다 할 것이고, 위와 같은 무효 사유의 하자는 참가인이 피고의 이 사건 처분 이후 이 사건 사업에 관한 환경영향평가를 실시하고 공사에 착수하였다는 사정만으로 치유될 수 있는 성질의 것이 아니라고 할 것이다.
가) ① 국방사업법 시행령 제3조 제1항 제2호가 사업시행자에게 국방·군사시설 사업의 실시계획에 대한 승인신청시 그 신청서에 ‘사업계획을 표시하는 도면’을 첨부하여 제출하도록 규정하고 있는 점, ② 환경 등 영향평가법 시행령(2007. 6. 1. 대통령령 제20077호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘환경 등 영향평가법 시행령’) [별표 1]이 1의 너항에서 환경영향평가 대상사업에 해당하는 “ 국방사업법 제2조 제2항의 규정에 의한 국방·군사시설 사업 중 면적이 33만㎡ 이상인 것”에 관하여 그 평가서의 제출시기 및 협의요청시기를 국방사업법령상에 규정되어 있지 않은 ‘기본설계의 승인 전’으로 규정하고 있는 것은 단지 국방사업법령상 피고의 실시계획승인 대상사업에 해당하지 않는 “ 체육시설의 설치·이용에 관한 법률 제2조 제1호의 규정에 따른 체육시설 중 면적이 26만㎡ 이상 33만㎡ 미만인 골프장의 설치·이전 및 변경에 관한 사업”이 국방사업법령상 피고의 실시계획승인 대상사업에 해당하는 위 “ 국방사업법 제2조 제2항의 규정에 의한 국방·군사시설 사업 중 면적이 33만㎡ 이상인 것”과 동일한 항목에 함께 규정된 것에서 비롯된 것으로 보이고, 특별히 위 “ 국방사업법 제2조 제2항의 규정에 의한 국방·군사시설 사업 중 면적이 33만㎡ 이상인 것”에 관한 평가서의 제출시기 및 협의요청시기를 대부분의 다른 법률 규정에 의하여 시행되는 환경영향평가 대상사업에 관한 평가서의 제출시기 및 협의요청시기인 ‘실시계획의 승인 전’보다 이후의 시점으로 정하여야 할 합리적인 사유를 발견할 수 없는 점, ③ 이 사건 사업의 실시계획을 승인하는 이 사건 처분이 이루어지게 되면 이 사건 사업의 시행자인 참가인이 국방사업법 제6조에 따라 이 사건 사업에 필요한 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있게 되므로, 이 사건 처분 이전에 이 사건 사업부지에서 거주하고 있는 원고들에게 이 사건 사업의 시행과 관련된 의견제출의 기회가 보장되어 그 과정에서 제출된 원고들의 의견이 이 사건 사업에 관한 평가서에 포함되어야 하는 점, ④ 만일 피고측이 주장하는 바와 같이 환경 등 영향평가법 시행령 [별표 1]이 1의 너항에서 환경영향평가 대상사업에 해당하는 이 사건 사업에 관한 평가서의 제출시기 및 협의요청시기로 규정하고 있는 ‘기본설계의 승인 전’을 이 사건 처분 이후의 시점으로 해석하게 되면, 피고측이 이 사건 사업에 관한 기본설계의 승인 이전에 환경영향평가를 실시하지 않더라도, 원고들로서는 이 사건 처분을 다툴 수 없게 되어 원고들의 권리구제에 공백이 발생하게 되는 점(위와 같은 기본설계의 승인 자체는 국방사업법령상의 개념규정이 아니어서 원고들의 권리의무에 직접 영향이 있는 구체적 사실에 관한 법집행행위로서의 행정처분이라고 볼 수 없다) 등에 비추어 보면, 환경 등 영향평가법 시행령 [별표 1]이 1의 너항에서 환경영향평가 대상사업에 해당하는 이 사건 사업에 관한 평가서의 제출시기 및 협의요청시기로 규정하고 있는 ‘기본설계의 승인 전’은 이 사건 사업의 실시계획승인 이전의 시점을 가리키는 것으로 봄이 상당하므로, 이 사건 사업의 시행자인 참가인은 환경 등 영향평가법령에 따라 위와 같이 이 사건 처분 이전으로 예정되어 있는 기본설계의 승인 전에 피고에게 환경영향평가 대상사업에 해당하는 이 사건 사업에 관한 평가서를 제출하여, 피고가 환경부장관에게 그 평가서에 대한 협의를 요청할 수 있도록 하여야 하는 것으로 보인다.
나) 이 사건 사업의 시행자인 참가인이 이 사건 사업의 실시계획에 대한 승인신청을 하기 이전에 기본설계를 마친 후 2006. 4. 26. 피고에게 그 심의를 요청하여, 위 기본설계가 2006. 9. 1. 국방부 산하 특별건설기술심의위원회에 의해 조건부 채택되었는데, 참가인이 그 후인 2006. 10. 19. 임실군에 “국방부로부터 기본설계가 승인됨에 따라 이 사건 사업을 붙임 사업계획과 같이 추진하고자 한다”는 내용이 기재된 공문을 발송한 바 있고, 환경 등 영향평가법 시행령 [별표 1] 1의 너항이 기본설계의 승인과 확정을 구별하여 달리 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 위와 같은 기본설계의 조건부 채택은 기본설계의 조건부 승인을 의미하는 것으로 보인다.
다) 그런데 참가인은 위와 같은 기본설계의 조건부 채택이나 이 사건 처분 이전에 피고에게 환경영향평가 대상사업에 해당하는 이 사건 사업에 관한 평가서를 제출하여 피고가 환경부장관에게 그 평가서에 대한 협의를 요청할 수 있도록 하는 등의 환경영향평가를 전혀 실시한 바 없다.
라) 피고측은, 참가인이 이 사건 처분 이전에 피고에게 제출하여야 하는 것은 환경 등 영향평가법령에 정한 환경영향평가서가 아니라 환경정책기본법령에 정한 사전환경성검토서이고, 참가인은 이 사건 처분 이전에 이미 피고에게 위와 같은 사전환경성검토서를 제출하여 피고가 환경부장관에게 그 검토서에 대한 협의를 요청할 수 있도록 하였으므로, 이 사건 처분에는 아무런 하자도 존재하지 않는다고 주장하나, 이는 환경영향평가 대상사업에 해당하는 이 사건 사업을 사전환경성검토 대상에서 제외하는 것으로 규정하고 있는 환경정책기본법(2008. 3. 28. 법률 제9037호로 개정되기 전의 것) 제25조 제2항, 같은 법 시행령(2006. 12. 4. 대통령령 제19745호로 개정되기 전의 것) 제7조 제3항 제1호에 반하는 주장으로서 받아들일 수 없다.
3. 결론
따라서 원고들의 나머지 주장에 관하여는 따로 살필 필요 없이 원고들의 이 사건 청구는 모두 이유 있으므로 인용한다.
[[별 지] 관계 법령 : 생략]
판사 이경구(재판장) 이진석 유상호