【원고, 피항소인】
【피고, 항소인】
대전지방국토관리청장 (소송대리인 법무법인 주원 담당변호사 고정욱)
【제1심판결】
대전지방법원 2011. 11. 16. 선고 2011구합2349 판결
【변론종결】
2012. 4. 5.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2011. 3. 31. 원고에 대하여 한 5,010,400원(부가세 별도)의 도로점용료부과처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결 제2쪽 12행의 “도로점용료 5,010,400원”을 “도로점용료 5,010,400원(부가세 별도)”로 고치는 외에는 제1심 판결 이유 해당란 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 이 사건 각 토지는 그 공부상 지목 및 실제 이용현황이 모두 ‘대지’로서 주유소 진·출입로로 사용되고 있는 이 사건 도로점용의 주된 사용목적과 동일하거나 유사한 용도로 사용되는 토지가 아니므로, 이 사건 도로의 점용료 산정을 위한 기준토지가 될 수 없음에도 이 사건 각 토지를 기준토지로 삼아 도로점용료를 산정한 이 사건 처분은 위법하다.
2) 이 사건 처분은, 도로점용료를 산정함에 있어 그 사용목적이 상이한 토지의 공시지가를 적용할 수 없다는 대법원 판결(2010. 2. 11. 선고 2009두12730 판결)의 취지에 반하여 개악된 도로법 시행령 [별표2]에 근거한 것인바, 이 부분 시행령 규정은 평등원칙에 위배되고 재산권 및 행복추구권을 침해하여 위헌이므로 효력이 없다.
나. 관계 법령
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결 이유 해당란 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조에 의하여 이를 그대로 인용한다.
다. 판단
1) 점용료 산정을 위한 기준토지 선정에 관하여
도로법 제41조 제2항은 국도의 점용료 산정기준 등 점용료의 징수에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있고, 2010. 9. 17. 대통령령 제22386호로 개정되어 2010. 9. 23.부터 시행됨으로써 이 사건 처분에 적용되는 도로법 시행령 제42조 제1항 [별표2] 비고 2.는 ‘토지가격은 도로점용 부분과 닿아 있는 토지(도로부지는 제외한다)의「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의한 개별공시지가로 한다, 이 경우 도로점용 부분과 닿아 있는 토지(도로부지는 제외한다)가 2필지 이상인 경우에는 각 필지가격의 산술평균가격으로 한다’고 정하고 있다.
이는 당초 위 개정 전의 도로법 시행령이 점용료 산정의 기준토지를 ‘인접한 토지’로 규정하고 있었던 것을 ‘닿아 있는 토지’로 개정한 것으로, 개정된 부분인 “닿아 있는”의 문언적 의미 그리고 위 개정 시행령이 점용료 산정의 기준토지에서 도로부지를 명시적으로 제외하고 있는 점에 비추어 보면, 위 개정 도로법 시행령에 따른 점용료 산정에 있어 기준토지는 도로점용부분과 직접 닿아 있는 토지 중 도로부지를 제외한 토지로서 그 사용목적이 반드시 도로점용의 주된 사용목적과 동일하거나 유사하여야 하는 것은 아니라고 해석된다.
따라서, 위 개정 전의 도로법 시행령과 그 해석에 관한 대법원 판례를 근거로 하여 점용료 산정의 기준토지가 잘못 선정되었다고 다투는 원고의 주장은 이 사건 처분에 적용되는 법령의 해석상 이를 받아들일 수 없다.
2) 위 개정 도로법 시행령 규정의 효력에 관하여
한편, 원고는 위 개정 도로법 시행령의 해당 규정이 대법원 판례에 배치되고 위헌이므로 그 효력을 인정할 수 없다는 주장인바 이는 이 사건 처분에 있어 위 해당 규정의 적용을 배제하여야 한다는 취지로 이해되나, 아래와 같은 사정을 종합하여 보면 원고 주장과 같은 이유로 위 개정 도로법 시행령의 해당 규정이 무효라고 볼 수는 없다.
① 위 개정 도로법 시행령의 해당 규정이 기존 대법원 판결의 적용을 피하기 위하여 그 취지에 반하는 내용으로 개정된 것이기는 하나, 대법원 판결이 행정청의 행정입법권을 구속하지는 아니하므로 위 개정된 해당 규정의 효력을 부인할 수는 없다.
② 도로점용이란 일반공중의 교통에 사용되는 도로에 대하여 이러한 일반사용과는 별도로 도로의 특정부분을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 것으로, 그 허가는 행정청의 재량행위이며 수익적 행정행위라 할 것이다. 그리고 도로점용을 허가함으로써 특정인에게 혜택을 부여하면서 그 사용대가로 일정 기준에 따른 점용료를 징수하는 경우 이를 재산권 및 행복추구권 침해로 인정하기 위하여는 징수하는 점용료가 지나치게 과다하여 점용허가의 특정인에 대한 혜택으로서의 성격이 무의미하게 되거나 이와 유사한 정도에 이르러야만 할 것이다. 그런데 위 해당 규정이 점용료 산정에 있어 기준토지를 ‘도로 또는 이와 유사한 용도의 토지’로 한정하지 아니하고 ‘점용부분 도로에 닿아 있는 토지’로 규정함에 따라 도로와는 그 사용목적 및 용도가 동일하지도 유사하지도 아니한 토지가 점용료 산정의 기준토지에 포함되게 되었기는 하나, 같은 개정 시행령에 규정된 점용료의 연간점용요율은 토지가격의 2%로서 그에 따른 금액이 부당하게 과다한 것으로 보이지는 아니하므로 위 해당 규정의 개정으로 인하여 도로점용자들의 재산권 및 행복추구권이 침해되었음을 인정하기는 어렵다.
③ 원고의 평등원칙 위배 주장은 도로점용료 산정에 있어 용도가 다른 토지의 가격을 적용함은 잘못이라는 취지로 이해되나, 도로는 아래에서 보는 바와 같은 특수성이 있어 다른 용도 토지의 점용료 산정방식과 다른 방식을 취하는 것이므로, 이는 다른 것을 다르게 취급하는 것일 뿐 평등원칙에 위배되지 아니한다.
④ 한편 위 해당 규정은 도로에 대한 점용료를 징수하면서 닿아 있는 다른 용도의 토지를 사용할 경우에 해당하는 점용료를 징수하도록 규정하였다는 점에서 도로점용자의 이익에 반하는 면이 있음을 부인할 수 없다. 그러나 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률 제11조 제1항 및 같은 법 시행령 제14조에 의하면 국세 또는 지방세의 부과대상이 아닌 토지의 경우에는 개별공시지가를 결정·공시하지 아니할 수 있도록 규정하고 있어 통상 세금의 부과대상이 되지 아니하는 도로의 경우 감정평가를 거치지 않는 한 그 가격산정이 용이하지 아니한 것이 현실인바, 매년 도로점용료를 결정할 때마다 점용도로에 대한 감정평가를 실시하여야 하는 절차의 번거로움이나 불필요한 시간적·경제적 비용의 발생 등을 방지하기 위하여는 이를 획일적으로 산정하도록 정할 필요성이 절실하고, 점용도로 부분과 다른 도로 부분과의 가격차이는 일응 그에 직접 닿아 있는 토지들의 가격 비교에 의하여 어느 정도 드러날 수 있다고 봄이 상당한 점 등을 고려하면, 도로점용자의 불이익에도 불구하고 위 해당 규정에 따른 점용료 산정은 목적과 수단에 있어 그 정당성을 인정할 수 있다.
따라서, 원고의 이 부분 주장 역시 받아들일 수 없다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 이와 결론을 달리한 제1심 판결은 부당하므로 이를 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 신귀섭(재판장) 방이엽 나경선