【원고, 피항소인】
학교법인 명덕학원 (소송대리인 법무법인(유한) 화우 담당변호사 안기환 외 1인)
【피고, 항소인】
서울특별시 강서구청장 (소송대리인 법무법인 한림 담당변호사 원선희)
【제1심판결】
서울행정법원 2014. 8. 21. 선고 2014구합57683 판결
【변론종결】
2014. 11. 19.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2013. 5. 15. 원고에 대하여 한 이행강제금 부과처분을 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 서울 강서구 (주소 1 생략) 일대에서 ○○고등학교, ○○외국어고등학교, ○○여자고등학교, ○○여자중학교를 운영하는 학교법인이다.
나. 원고는 1999. 3. 16.부터 2002. 4. 16.까지 기존의 학교부지 인근의 서울 강서구 (주소 2 생략) 외 23필지 면적 합계 44,093㎡ 토지(이하 ‘이 사건 전체 토지’라고 한다)에 관한 매매계약을 체결하고, 1999. 4. 10.부터 2002. 4. 30.까지 그 대금을 모두 지급하였다.
다. 원고가 이 사건 전체 토지의 대금을 모두 지급한 후 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률(이하 ‘부동산실명법’이라고 한다)이 정한 유예기간인 3년이 경과하도록 소유권이전등기를 신청하지 아니하자, 피고는 2009. 8. 31. 원고에 대하여 7,826,494,800원 과징금 부과처분을 하였다(이하 ‘종전 처분’이라고 한다).
라. 원고는 이 법원 2009구합47668호로 종전 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2010. 4. 22. 기각되었고, 서울고등법원 2010누15140호로 항소하였으나 2011. 1. 21. 기각되었으며, 대법원 2011두4312호로 상고하였으나 2011. 9. 29. 상고기각되었다(이하 ‘종전 판결’이라 한다).
마. 피고는 2012. 10. 12. 원고에게 ‘원고가 서울 강서구 (주소 3 생략) 답 19㎡, (주소 4 생략) 답 631㎡, (주소 5 생략) 답 449㎡, (주소 6 생략) 전 81㎡, (주소 7 생략) 답 2,359㎡, (주소 8 생략) 답 2,781㎡, (주소 9 생략) 답 432㎡ 합계 6,752㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다. 이 사건 토지는 이 사건 전체 토지의 일부이다)에 관하여 부동산실명법 위반에 따른 과징금 부과일 또는 자신의 명의로 등기할 수 없는 정당한 사유가 소멸된 날로부터 1년이 지났음에도 원고 명의로 소유권이전등기를 경료하지 않았으므로, 부동산실명법 제6조에 따라 388,075,900원 이행강제금을 부과할 예정이다‘는 취지의 내용이 포함된 처분사전통지서를 보냈다.
바. 원고는 2013. 3. 21.부터 2013. 4. 22. 사이에 이 사건 토지에 관하여 원고 명의로 소유권이전등기를 경료하였다. 그러나 피고는 2013. 5. 15. 원고에 대하여 위 마.항과 같은 사유로 388,075,900원 이행강제금을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
사. 원고는 2013. 8. 16. 서울특별시행정심판위원회에 이 사건 처분에 대한 재결을 신청하였으나 2014. 1. 27. 기각되었다.
[인정근거] 갑 제1 내지 4호증, 갑 제6 내지 8호증, 갑 제33호증(각 가지번호를 포함한다)의 각 기재 및 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 절차상 하자에 관한 주장
피고는 이 사건 처분에 앞서 사전통지를 하면서 근거법률을 ‘부동산실명법 제6조’로 표시하였는데 위 규정은 원고에게 적용될 여지가 없으므로, 피고는 이 사건 처분 당시 처분의 근거가 되는 규정을 명시하지 않았다. 따라서 이 사건 처분은 행정절차법 제21조 제1항 제3호 및 제23조 제1항에 위배되어 위법하다.
2) 실체상 하자에 관한 주장
가) 법률상 요건이 결여되었다는 주장
원고는 이 사건 처분 이전에 이 사건 토지에 관한 소유권이전등기를 모두 마쳤으므로, 이 사건 처분 당시 부동산실명법 제10조 제4항의 소유권이전등기를 신청하지 아니한 경우에 해당하지 않는다. 따라서 이 사건 처분은 그 법률상 요건을 충족하지 못했다.
나) 정당한 사유가 있다는 주장
이 사건 토지는 농지이므로 원고로서는 농지전용허가가 있어야 이 사건 토지에 관한 소유권이전등기를 마칠 수 있는 점, 원고는 2011. 3. 29. 피고에게 이 사건 토지를 학교부지로 쓸 수 있도록 하는 내용이 포함된 ‘도시계획시설(학교) 변경 결정’에 대한 입안 제안서를 제출하였는데 피고 등 관계 행정청이 이에 대한 처리를 늦게 한 점, 원고는 피고 등의 보완요청에 성실히 응하였고 상당한 면적의 토지를 도로부지로 기부채납하기로 한 점, 이 사건 토지에 관한 ‘도시관리계획(학교) 변경 결정‘이 2013. 2. 7. 고시되어 이 사건 토지에 대한 소유권이전등기가 가능하게 된 점 등을 고려하면, 위 고시일인 2013. 2. 7.까지는 부동산실명법 제10조 제4항 및 제6조 제1항 단서에 따라 이 사건 토지에 관하여 원고 명의로 소유권이전등기를 경료할 수 없는 정당한 사유가 있었다고 보아야 한다.
다) 재량권의 일탈·남용이라는 주장
이행강제금 부과처분은 부동산실명법 제10조 제4항의 문언에도 불구하고 이행강제금의 부과 취지 등에 비추어 재량행위에 해당한다. 그런데 원고는 교육부장관 등의 지시에 따라 이 사건 토지를 포함한 이 사건 전체 토지를 매수하게 된 점, 원고는 조세포탈 또는 강제집행 면탈이나 법령 회피 목적이 없었던 점, 원고는 종전 처분에 따른 과징금을 납부한 점 등과 위 나)항에서 주장한 사정들을 고려하면, 이 사건 처분은 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용하였다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
1) 절차상 하자에 대한 판단
갑 제6호증 및 갑 제8호증의 각 기재에 의하면, 피고는 이 사건 처분에 앞서 사전통지를 하면서 근거법률을 ‘부동산실명법 제6조’로 표시한 사실, 이 사건 처분서에는 부동산실명법이 기재되어 있을 뿐 구체적인 규정이 명시되어 있지 않은 사실을 인정할 수 있다.
그러나 위에서 살핀 각 증거들에 을 제7호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉, ① 피고가 2012. 10. 12. 원고에게 보낸 처분사전통지서에는 ‘원고가 이 사건 토지에 관하여 부동산실명법 위반에 따른 과징금 부과일 또는 자신의 명의로 등기할 수 없는 정당한 사유가 소멸된 날로부터 1년이 지났음에도 원고 명의로 소유권이전등기를 경료하지 않았으므로, 부동산실명법 제6조에 따라 388,075,900원 이행강제금을 부과할 예정이다‘라는 취지의 내용이 기재되어 있는 점, ② 이 사건 처분서의 제목은 ‘부동산실명법 위반 이행강제금 부과 알림’이고 그 처분서에는 ‘부동산실명법 위반 이행강제금 부과 사전통지에 대한 원고의 의견서를 접수하여 검토한 결과 이행강제금을 부과하지 않을 정당한 사유가 없어 사전통지한 바와 같이 이행강제금을 부과한다’는 취지의 내용이 기재되어 있는 점, ③ 이 사건 처분서에는 이 사건 토지의 면적, 2012. 1. 1. 기준 공시지가, 부동산 평가액과 이에 따른 이행강제금 액수가 구체적으로 기재되어 있는 점, ④ 이 사건 처분의 근거법률은 부동산실명법 제10조 제4항, 제6조 제2항 등으로 보이는데 피고는 착오로 이 사건 처분에 관한 처분사전통지서에 근거법률을 부동산실명법 제6조만 기재한 것으로 보이는 점, ⑤ 원고는 이 사건 처분에 관한 처분사전통지서를 받고 2012. 11. 13. 피고에게 ‘도시관리계획(학교) 변경 결정이 완료되면 이 사건 토지에 관하여 원고 명의로 소유권이전등기를 경료하겠다’는 취지의 내용이 포함된 의견서를 제출한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분 당시 원고는 어떠한 법률적 근거로 이 사건 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있었던 것으로 보이고, 원고가 이 사건 처분에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었다고 봄이 타당하다. 따라서 위 인정사실만으로는 이 사건 처분에 절차상 하자가 있다고 보기 어려우므로, 이 부분에 관한 원고의 주장은 이유 없다.
2) 실체상 하자에 대한 판단
가) 법률상 요건이 결여되었다는 주장에 대한 판단
부동산실명법 제10조는 ‘장기미등기자에 대한 벌칙 등’이라는 제목 아래 제1항에서 소유권이전등기를 신청하지 아니한 장기미등기자에게 과징금을 부과한다고 규정하고, 제4항은 ‘장기미등기자가 제1항에 따라 과징금을 부과받고도 소유권이전등기를 신청하지 아니하면 제6조 제2항 및 제3항을 준용하여 이행강제금을 부과한다’라고 규정하고 있다. 그리고 부동산실명법 제6조 제1항은 과징금을 부과받은 자는 지체 없이 해당 부동산에 관한 물권을 자신의 명의로 등기하여야 한다고 규정하면서, 같은 조 제2항은 ‘제1항을 위반한 자에 대하여는 과징금 부과일(제1항 단서 후단의 경우에는 등기할 수 없는 사유가 소멸한 때를 말한다)부터 1년이 지난 때에 부동산평가액의 100분의 10에 해당하는 금액을, 다시 1년이 지난 때에 부동산평가액의 100분의 20에 해당하는 금액을 각각 이행강제금으로 부과한다’고 규정하고 있다.
이와 같은 관련 규정의 내용과 체계 및 취지 등을 종합하면, 부동산실명법 제10조 제4항이 규정하는 이행강제금은 다음과 같은 이유로 과징금을 부과받은 장기미등기자에게 실명등기의무를 하는 심리적 강제수단이라는 성격뿐만 아니라 그 의무의 불이행에 대한 제재의 성격도 가진다고 보아야 한다.
(1) 부동산실명법 제10조는 ‘장기미등기자에 대한 벌칙 등’이라는 제목 아래 과징금과 이행강제금 및 형벌의 부과에 관하여 규정하고 있다.
(2) 부동산실명법이 과징금을 부과받은 장기미등기자는 지체 없이 실명등기를 하여야 할 의무가 있음을 명시적으로 규정하고, 그 의무를 위반한 경우에 기간의 경과에 따라 이행강제금을 부과한다고 규정한 형식과 문언에 비추어 장기미등기자에게 이행강제금을 부과할 것인지 여부는 기속행위라고 보인다.
(3) 과징금에 관하여 명의신탁이 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에 일정한 범위 내에서 감경할 수 있다고 규정하면서도 이행강제금의 경우에는 감경에 관한 규정을 두지 않고 있다.
(4) 이행강제금에 관한 다른 법률, 예컨대 건축법이나 근로기준법은 의무위반자가 이행기한을 경과하였더라도 이행강제금을 부과하기 전에 의무를 이행하여 위법상태를 해소하면 이행강제금을 부과할 수 없다는 취지의 규정을 따로 두고 있으나, 부동산실명법에는 그러한 취지의 규정이 없다.
(5) 이행강제금제도를 둔 다수의 법률이 행정상의 의무이행 시까지 반복하여 이행강제금을 부과할 수 있다는 취지로 규정하고 있는 데 비하여, 부동산실명법은 이행강제금을 과징금 부과일로부터 1년이 지난 때와 다시 1년이 지난 때의 2회에 한하여 부과하도록 규정하고 있다.
(6) 장기미등기자가 과징금을 부과받고서도 법률이 규정한 실명등기의무를 다시 오랜 기간 이행하지 않더라도 이행강제금을 부과하기 전에 실명등기를 신청하기만 하면 이행강제금을 부과할 수 없다고 해석하는 것은, 부동산실명법이 장기미등기자에게 과징금에 더하여 기간의 경과에 따라 금액을 누진하여 이행강제금까지 순차 부과함으로써 실명등기의무의 이행을 조속히 강제하려는 취지에 반하고, 제도의 실효성을 훼손할 우려가 있다.
따라서 원고가 과징금 부과일로부터 1년이 지날 때까지 소유권이전등기를 신청하지 아니한 이상, 그 후 이행강제금이 부과되지 않고 있는 동안에 이 사건 토지에 관하여 원고 명의로 소유권이전등기를 경료하였다 하더라도, 피고로서는 부동산실명법 제10조 제4항, 제6조 제2항에 의하여 이행강제금을 부과할 수 있다고 할 것이므로, 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
나) 정당한 사유가 있다는 주장에 대한 판단
부동산실명법 제10조 제1항 단서에서 장기미등기자에 대하여 과징금을 부과할 수 없는 사유의 하나로 정하는 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우’라 함은 장기미등기자의 책임으로 돌릴 수 없는 법령상 또는 사실상의 장애로 인하여 그에게 등기신청의무의 이행을 기대하는 것이 무리라고 볼 만한 사정이 있는 경우를 말하고(대법원 2002. 5. 17. 선고 2000두6558 판결, 대법원 2007. 7. 12. 선고 2004두14427 판결 참조), 부동산실명법 제6조 제1항 단서에서 정한 ‘정당한 사유’와 같은 조 제2항에서 정한 ‘등기할 수 없는 사유‘도 같은 취지로 해석하여야 할 것이다.
살피건대, 위에서 살핀 각 증거들과 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 토지가 농지이고 원고는 자신이 이를 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니어서 도시계획시설예정지로 지정을 받지 않는 한 소유권이전등기를 신청할 수 없음을 알고도 이 사건 토지를 매수하였으므로, 특별한 사정이 없는 한 유예기간 내에 소유권이전등기를 신청하지 못한 데에는 원고의 귀책사유가 있었다고 할 것인 점, ② 교육인적자원부의 원고에 대한 재투자 지시가 반드시 이 사건 토지를 학교부지로 매수하라는 내용은 아니라고 보일 뿐만 아니라, 원고로서는 강당 등 시설을 설치하기 위하여 추가 부지의 확보가 필요하였다면 무리하게 농지를 매수할 것이 아니라 다소 비용이 들더라도 바로 소유권이전등기가 가능한 토지를 매수하거나 학교의 일부를 이전하는 방법을 고려하였어야 할 것이라고 보이는 점, ③ 서울특별시장이 1995. 2. 24. 이 사건 토지 일원을 마곡지구 시가지조성사업구역으로 지정한 것과 피고가 2002. 1. 8. 도시계획(안) 공람공고를 한 것이 원고에게 이 사건 토지를 취득할 경우 도시계획시설(학교)로 변경하거나 도시계획시설예정지로 지정하여 주겠다는 신뢰를 제공하는 것이라고 볼 수는 없는 점, ④ 이 사건 토지는 이미 1995. 2. 24. 시가지조성사업구역(도시계획사업)으로 지정되어 있었고, 1997. 4. 18. ‘2011년 서울도시기본계획’에 의하여 개발이 유보되는 것으로 규정되어 있었으므로, 원고가 공익 목적을 위하여 도시계획시설(학교) 변경결정을 신청하더라도 그것이 단기간 내에 변경되기는 어려웠던 점, ⑤ 원고는 이 사건 토지와 관련한 도시계획사업이 확정되는 경우 이 사건 토지를 매수하기 어려워진다는 것을 알고 급히 이 사건 토지를 매수하였던 점, ⑥ 고도의 재량성을 갖는 도시계획사업의 수립권자가 토지 이용 당사자인 원고의 의도에 맞추어 도시계획을 신속하게 수립해야 할 의무가 있다고 볼 수는 없는 점 등을 종합하면, 원고에게 등기를 신청할 수 없는 사유가 있었다고 볼 수 없다. 따라서 이 부분에 관한 원고의 주장도 이유 없다.
다) 재량권의 일탈·남용이라는 주장에 대한 판단
앞서 본 바와 같이 부동산실명법은 장기미등기자에 대한 이행강제금의 부과·징수에 관하여 행정청에게 재량권을 부여하고 있지 않을 뿐만 아니라, 설령 그렇지 않다고 하더라도, 위에서 살핀 각 증거들과 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 원고는 학교부지를 확보할 목적으로 현황이 농지이고 도시계획시설예정지로 지정되지도 않은 이 사건 토지를 무리하게 매수하였던 것으로 보이는 점, ② 원고는 농지법상 원고의 명의로 취득할 수 없는 농지를 매입하는 과정에서 부동산실명법을 위반하여 장기간 등기신청을 하지 않은 것으로 보이는 점, ③ 원고는 도시계획시설예정지로 지정을 받지 않는 한 소유권이전등기를 신청할 수 없음을 알고도 이 사건 토지를 매수한 후 기존의 경작자들로 하여금 계속하여 경작하도록 함으로써 실질적으로 농지인 이 사건 토지에 관한 소유권을 취득·행사하였는바, 이러한 사정에 비추어 보면 원고는 농지법 제6조 제1항의 “농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다.”라는 규정을 회피할 목적이 있었다고 할 것인 점, ④ 부동산실명법의 목적은 명의신탁을 금지하고 투기, 탈세 등의 탈법행위를 방지하여 부동산 거래의 정상화와 부동산 가격의 안정을 도모하는 데 있고, 장기미등기 행위는 실질적으로는 명의신탁과 동일한 효과를 가져온다는 점 등을 종합하면, 피고가 재량권을 일탈·남용하여 이 사건 처분을 하였다고 보기는 어렵다. 따라서 이 부분에 관한 원고의 주장도 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 피고의 항소를 받아들여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계법령 생략]
판사 조용구(재판장) 정영식 이주영