【원고, 항소인 겸 피항소인】
강동산하지구도시개발사업조합 (소송대리인 법무법인 율촌 외 1인)
【피고, 피항소인 겸 항소인】
울산광역시장 (소송대리인 법무법인 국제 담당변호사 김재원)
【제1심판결】
울산지방법원 2009. 9. 9. 선고 2008구합2068 판결
【변론종결】
2010. 1. 8.
【주 문】
1. 제1심 판결을 다음과 같이 변경한다.
가. 피고가 2008. 5. 26. 원고에 대하여 한 광역교통시설부담금 14,275,307,000원의 부과처분 중 4,143,009,768원을 초과하는 부분을 취소한다.
나. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
2. 소송총비용 중 30％는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2008. 5. 26. 원고에 대하여 한 광역교통시설부담금 14,275,307,000원의 부과처분을 취소한다.
2. 항소취지
가. 원고 : 제1심 판결 중 원고 패소부분을 취소한다. 피고가 2008. 5. 26. 원고에 대하여 한 광역교통시설부담금 14,275,307,000원 중 9,296,290,233원을 취소한다.
나. 피고 : 제1심 판결 중 피고 패소부분을 취소하고, 위 취소부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑제1, 5호증, 을제1호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.
가. 원고는 울산 북구 산하동 (지번 생략) 일원에 대한 도시개발사업 시행자로서 2007. 1. 2. 울산광역시 북구청장으로부터 도시개발법 제18조 및 같은 법 시행령 제30조에 의하여 도시개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다.) 실시계획인가를 받았고, 울산광역시 북구청장은 2007. 1. 4. 실시계획인가를 고시하였다.
나. 이 사건 사업 중 공동주택이 건립되는 제3종 일반주거지역의 면적은 169,516㎡이고, 지구단위계획 시행지침(293쪽)에 의하면, 준주거지역의 경우 가구번호 준 13 내지 준 30에 대하여만 공동주택의 건립이 허용되는데 그 면적의 합계는 102,101㎡이며, 지구단위계획 시행지침(301쪽)에 의하면, 상업시설지역의 경우 공동주택과 함께 설치하는 주상복합건물은 원칙적으로 허용하지 아니하되 산하지구 및 강동권의 활성화를 고려하여 집단체비지로 지정된 블록(가구번호 : 상업 8)에 한하여 허용하도록 하고 있는데, 상업 8지구의 면적은 21,208㎡이다.
다. 피고는 2007. 4. 9. 원고에게 광역교통시설부담금 21,174,671,000원을 부과하자 원고는 이에 대하여 행정심판을 제기하였고, 건설교통부장관은 2008. 1. 11. 위 부과처분을 취소하는 재결을 하였다.
라. 그 후 피고는 2008. 5. 26. 원고에 대하여 광역교통시설부담금 14,962,642,000원을 부과하였다가 2008. 7. 10. 도로설치비용이 공제된 14,275,307,000원으로 정산처리하였다(이하 당초 처분 중 감액하고 남은 광역교통시설부담금 14,275,307,000원의 처분을 ‘이 사건 처분’이라 한다.).
마. 이 사건 처분의 산출내역은 다음과 같다.
구 분내 역비 고1㎡당 표준개발비257,000원？부과율0.075？개발면적603,217㎡전체면적 996,500㎡ - 제외면적 393,283㎡(기부채납용지 및 학교용지)용적률650%(공동주택용지 250% + 준주거용지 500% + 상업용지 1,200%) ÷ 3공제액9,237,160,000원지구구역 또는 사업지역 밖의 도로설치비용경감율50％대도시권 광역교통관리에 관한 특별법 제11조의2 제2항최종 부과금액14,275,307,000원(천원미만 버림)[{1㎡당 표준개발비 × 부과율 × 개발면적 × (용적률 ÷ 200)} - 공제액] × 0.5
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 처분은 다음과 같은 사유로 위법하므로 취소되어야 한다.
⑴ 건축법 시행령 제3조의 4 [별표 1]은 공동주택을 아파트, 연립주택, 다세대주택, 기숙사로 분류하고 있을 뿐 주상복합건물에 대한 언급이 없으므로 주상복합건물은 공동주택이라 할 수 없고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다.) 및 같은 법 시행령, 울산광역시 도시계획조례(이하 ‘도시계획조례’라 한다.)에 의하면 상업용지에는 공동주택을 건설할 수 없으므로 용적률 계산시 상업용지는 제외되어야 하고, 설령 상업용지를 용적률 계산시 포함되는 것으로 해석한다 하더라도 주상복합건물은 공동주택과 주거 외의 다른 용도를 복합한 건축물로서 공동주택 부분의 면적이 연면적의 합계의 80% 미만인 것을 의미하므로, 용적률을 산정할 때 상업지역 용적률의 80%로 산정되어야 한다.
⑵ 국토계획법 제78조 제1항, 같은 법 시행령 제85조 제1항 및 도시계획조례 제46조 [별표 24] 제3호 나목은 준주거지역에서의 공동주택 용적률은 250% 이하로 한다고 규정하고 있으므로, 준주거지역의 용적률은 공동주택에 대하여 강화된 용적률 250%가 적용되어야 한다.
⑶ 피고는 광역교통시설부담금 부과기준상의 평균용적률을 각 용지의 용적률에 대한 산술평균으로 계산하여 이 사건 처분을 하였으나, 각 용지면적을 고려한 실질 용적률인 가중평균용적률이 적용되어야 한다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
⑴ 상업시설용지가 ‘공동주택이 건립되는 용지’에 해당하는지 여부
㈎ 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법(2009. 1. 30. 법률 제9389호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘대광법’이라 한다.) 제11조의2 제3항, 제11조의3 제1항 제1호 및 같은 법 시행령(2008. 11. 11. 대통령령 제21113호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘대광법 시행령’이라 한다.) 제16조의2 제2항에 의하면, 도시계획구역안에서 시행하는 도시개발법에 의한 도시개발사업에서의 광역교통시설부담금은 “[{1㎡당 표준개발비 × 부과율 × 개발면적 × (용적률 ÷ 200)} - 공제액] × 0.5”로 계산한 금액으로 하고, 용적률의 산정과 관련하여 해당사업이 시행되는 지구·구역 또는 사업지역 안에서 공동주택만이 건립되거나 공동주택과 단독주택이 함께 건립되는 경우 공동주택이 건립되는 용지의 평균용적률을 적용하도록 규정하고 있다.
㈏ 한편, 국토계획법 제76조 제1항, 같은 법 시행령 제71조 제1항 및 [별표 8, 9, 10]은 중심상업지역에서는 도시계획조례가 정하는 바에 의하여 건축법 시행령 [별표 1] 제2호의 공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물로서 공동주택 부분의 면적이 연면적 합계의 90퍼센트 미만(다만, 90퍼센트 미만의 범위 안에서 도시계획조례가 따로 비율을 정한 경우에는 그 비율 이하)인 건축물(이하 ‘주상복합건물’이라 한다.)을, 일반상업지역 및 근린상업지역에서는 주상복합건물과 도시계획조례가 정하는 바에 따른 주상복합건물에 해당하지 아니하는 공동주택을 건축할 수 있다고 규정하고 있고, 도시계획조례 제29조 및 [별표 7, 8, 9]는 중심상업지역에서는 주상복합건물을 건축할 수 있으며, 중심상업지역, 일반상업지역 및 근린상업지역에서 건축할 수 있는 주상복합건물은 다른 용도와 복합되고 주거용으로 사용되는 부분의 면적이 연면적 합계의 80% 미만일 것을 규정하고 있다.
㈐ 살피건대, 대광법 제1조, 제2조, 제11조를 비롯한 관련 규정들을 종합하여 보면 도시개발사업을 시행하는 자에게 광역교통시설부담금을 부과하는 취지는 대도시권의 주택건설사업 등으로 급증하는 교통수요에 대비하여 원인제공자 내지 수익자에게 교통시설 설치비의 일부를 부담시킴으로써 대도시권의 교통난을 완화하기 위한 재원을 확보하고자 함에 있는 점, 대광법 시행령 제16조의2 제2항은 부담금의 산정시 공동주택 또는 단독주택이 건립되는 용지의 평균용적률을 적용하도록 하여 주택을 기준으로 그 용적률에 비례하여 교통수요가 증가한다는 전제하에서 주택이 건립되는 용지의 용적률만을 산정하도록 규정하고 있는 점, 국토계획법 시행령 제71조 제1항 [별표 8]에서 주상복합건물을 건축법 시행령 [별표 1] 제2호의 공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물로서 공동주택 부분의 면적이 연면적 합계의 90퍼센트 미만인 것으로 규정하여 공동주택의 면적이 전체 건축물 면적의 상당부분임을 예정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 주상복합건물은 공동주택을 전제로 하여 주거용 외의 용도가 복합된 것일 뿐 주거용으로 사용되는 부분은 공동주택에 해당한다고 할 것이고, 건축법 시행령 제3조의4는 건축물의 종류로 공동주택을 규정하면서 주택으로 쓰는 층수와 바닥면적에 따라 아파트, 연립주택, 다세대주택, 기숙사로 세분하고 있는 것에 불과하므로, 건축법 시행령에 주상복합건물이 명시되어 있지 않다는 이유만으로 주상복합건물 중 주거용 부분이 공동주택에 해당하지 않는다고 할 수 없다.
㈑ 따라서, 국토계획법 및 도시계획조례가 상업지역에 공동주택인 주상복합건물의 건축이 가능함을 규정하고 있고, 원고의 지구단위계획 시행지침에서 공동주택용지와 준주거용지 및 상업시설용지에 공동주택의 건축이 허용됨을 명시하고 있음은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 대광법 시행령 제16조의 2 제2항 제1호의 ‘공동주택이 건립되는 용지’에는 이 사건 사업의 공동주택용지와 준주거용지뿐 아니라 상업시설용지도 포함된다고 할 것이다.
⑵ 용적률에 대하여
㈎ 제3종 일반주거지역
이 사건 사업의 주거지역에 건립되는 공동주택의 용지는 제3종 일반주거지역이라는 점은 당사자 사이에 다툼이 없고, 도시계획조례 제46조 [별표 24] 제3호 가목은 공동주택이 건립되는 제3종 일반주거지역의 용적률은 250％ 이하로 규정하고 있으며, 그 면적은 169,516㎡라는 사실은 앞서 본 바와 같다.
㈏ 준주거지역
대광법 시행령 제16조의2 제3항은 사업시행자가 해당사업의 승인 또는 인가를 받은 날부터 60일 이내에 제2항에 따른 평균용적률을 산정할 수 없는 때에는 국토계획법 제78조에 따라 특별시·광역시·시 또는 군의 조례로 정하는 용적률의 최대한도를 적용할 수 있되, 평균용적률을 산정할 수 있게 된 때에 지체없이 정산할 것을 규정하고 있고, 갑제1호증의 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 사업의 실시계획이 인가된 2007. 1. 2.부터 이 사건 처분시인 2008. 5. 26.까지 이 사건 사업에서 건축될 공동주택 등의 구체적인 규모가 확정되지 않은 사실을 인정할 수 있으므로, 대광법 시행령 제16조의2 제3항에서 규정한 용적률의 최대한도를 적용할 수 있는 경우에 해당한다.
그리고 국토계획법 시행령 제85조 제1항에 의한 도시계획조례 제46조 및 [별표 24] 제1호는 준주거지역의 용적률의 일반기준을 500%로 규정하면서 [별표 24] 제3호 나목에서 준주거지역에서의 공동주택은 250% 이하로 한다고 규정하여 용적률의 기준을 강화하고 있다.
위 규정에 의하면 준주거지역에서 건축할 수 있는 공동주택의 용적률의 최대한도는 250%라고 할 것이어서, 대광법 시행령 제16조의 2 제3항에서 규정한 용적률의 최대한도는 일반기준상의 500%가 아니라 강화된 기준인 250%가 적용되어야 할 것이므로, 이를 지적하는 원고의 위 주장은 이유 있다.
㈐ 일반상업지역
도시계획조례 제46조 및 [별표 24] 제1호는 일반상업지역의 용적률을 1,200%로 규정하고 있고 상업지역에 대하여는 준주거지역과 같은 완화 및 강화기준은 별도로 존재하지 아니한다.
그러나 대광법 시행령 제16조의2 제2항은 부담금의 산정시 공동주택 또는 단독주택이 건립되는 용지의 평균용적률을 적용하도록 하여 주택을 기준으로 그 용적률에 비례하여 교통수요가 증가한다는 전제하에서 주택이 건립되는 용지의 용적률만을 산정하도록 규정하고 있는 점에 비추어 국토계획법령 및 도시계획조례에 의하여 이 사건 일반상업지역에 건립되는 주상복합건물 중 공동주택 부분의 면적이 연면적 합계의 80％ 미만인 건물이므로, 주상복합건물이 건립되는 용지의 용적률 중 80％ 미만에 한하여서만 교통수요가 증가한다고 볼 수 있다.
따라서, 광역교통시설부담금의 산정시 이 사건 사업의 일반상업용지의 용적률인 1,200％ 중 공동주택의 연면적 합계인 80％인 960％를 일반상업지역 용적률로 적용하여야 한다고 봄이 상당하므로 원고의 이 부분 주장도 이유 있다.
⑶ 평균용적률의 산정방식
대광법 시행령 제16조의2 제2항에서 규정하고 있는 평균용적률의 산정방식에 관하여 보건대, 광역교통시설부담금의 산정시 용적률을 고려하도록 한 취지는 주택의 용적률에 비례하여 사업지역의 인구가 증가하고 그에 따라 교통수요도 증가함을 반영하고자 하는 것임은 앞서 본 바와 같다.
따라서 각 지역의 용적률을 합산하여 지역의 수로 나눈 산술평균을 평균용적률로 할 경우 용적률이 다른 각 지역의 면적을 고려하지 아니하게 되어 용적률이 높은 지역의 면적이 전체 사업면적의 극히 일부에 불과하더라도 용적률의 산정에 미치는 영향이 크거나 그 반대의 경우가 발생하여 실제 교통수요의 증가와 관계없는 왜곡된 결과에 이를 수 있으므로, 평균용적률은 각 지역의 면적을 반영하여 각 지역의 면적에 그 지역에 해당하는 용적률을 곱한 값을 모두 더한 후 전체 면적으로 나눈 가중산술평균에 의하여 산정하는 것이 타당하다. 원고의 이 부분 주장 역시 이유 있다.
⑷ 이 사건 사업의 평균용적률 산정
도시계획조례 제46조 및 [별표 24] 제3호 가목은 제3종 일반주거지역에서 공동주택의 용적률을 250% 이하로 규정하고 있고, 준주거지역의 용적률은 250%, 일반상업지역의 용적률은 960%로 각 적용하여야 하며 평균용적률의 산정에 있어서는 가중산술평균에 의한 방식을 사용함이 타당하고, 이 사건 사업 중 공동주택용지의 면적은 169,516㎡, 공동주택이 건립되는 준주거용지의 면적은 102,101㎡, 일반상업용지 중 공동주택의 건축이 가능한 상업 8지구의 면적은 21,208㎡인 사실은 앞서 본 바와 같으므로 아래 계산식에 의한 이 사건 사업의 평균용적률은 301.422％이다.
(169,516㎡ × 250%) + (102,101㎡ × 250%) + (21,208㎡ × 960%)=301.422%169,516㎡ + 102,101㎡ + 21,208㎡
라. 소결론
따라서, 대광법 제11조의 3 제1항 제1호에 의하여 산출된 원고에 대한 광역교통시설부담금은 4,143,009,768원【[{1㎡당 표준개발비 257,000원 × 부과율 0.075 × 개발면적 603,217㎡ × (용적률 301.422% ÷ 200)} - 공제액 9,237,160,000원] × 0.5】이므로, 이 사건 처분 중 위 4,143,009,768원을 초과하는 부분은 위법하다.
3. 결론
그렇다면, 원고가 취소를 구하는 광역교통시설부담금 14,275,307,000원의 부과처분 중 4,143,009,768원을 초과하는 부분은 취소되어야 할 것이므로, 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각할 것이다. 그런데 제1심 판결은 이와 결론을 일부 달리하여 부당하므로 원고의 항소를 일부 받아들여 제1심 판결을 위와 같이 변경하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계 법령 생략]
판사 윤인태(재판장) 김문희 이진수