【원고, 피항소인】
주식회사 한재 (소송대리인 법무법인 광장 담당변호사 권광중)
【피고, 항소인】
광주광역시 남구청장 (소송대리인 변호사 이정학)
【피고보조참가인(선정당사자)】
【제1심판결】
광주지방법원 2012. 7. 26. 선고 2011구합4596 판결
【변론종결】
2012. 12. 20.
【주 문】
1. 피고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용 중 원고와 피고 사이에 생긴 부분은 피고가, 보조참가로 인하여 생긴 부분은 피고보조참가인(선정당사자)들이 각 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2011. 11. 16. 원고에 대하여 한 건축허가취소처분을 취소한다.
2. 항소취지
제1심 판결을 취소하고, 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 소외인(원고의 대표이사)은 2009. 11. 16. 피고로부터 광주 남구 (주소 1 생략) 답 185㎡ 및 같은 동 (주소 2 생략) 전 2,000㎡(이하 ‘이 사건 각 토지’라고 한다) 지상에 의료폐기물 중간처리시설(소각시설, 이하 ‘이 사건 폐기물처리시설’이라고 한다) 설치를 위한 개발제한구역내 행위허가(건축허가)를 받았고(이하 ‘이 사건 건축허가’라고 한다), 2011. 4. 18. 위 건축허가 명의자가 소외인에서 원고로 변경되었다.
나. 광주광역시는 이 사건 건축허가가 적정한지 감사한 결과 이 사건 폐기물처리시설은 도시계획시설로 설치하도록 규정되어 있음에도 이를 간과하였다는 이유로 피고에게 시정조치를 요구하였고, 이에 피고는 2011. 11. 16. 원고에게 도시계획시설로 설치하지 않은 이 사건 폐기물처리시설은 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 12. 29. 법률 제9861호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토계획법‘이라고 한다) 제43조 규정에 위반된다는 이유로 건축법 제79조 규정에 따라 이 사건 건축허가를 취소하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 4, 5, 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 구 국토계획법은 ‘개발제한구역의 지정 또는 변경에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다(제38조 제2항)’, 도시계획시설의 결정·구조 및 설치의 기준에 관한 필요한 사항은 국토해양부령으로 정한다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 법률에 따른다(제43조 제2항)‘, ’개발제한구역에서의 행위 제한이나 그 밖에 개발제한구역의 관리에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다(제80조)‘고 규정하고 있고, 위와 같은 법률 규정에 따라 제·개정된 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 개발제한법’이라고 한다)은 제12조 제1항 제1호에서 개발제한구역에서의 건축물의 건축과 같은 행위를 원칙적으로 금하면서 다만 예외적으로 이 사건 폐기물처리시설과 같은 공익시설로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축의 경우에는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고, 구 개발제한법 시행령(2009. 8. 5. 대통령령 제21670호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 개발제한법 시행령’이라고 한다) 제13조 제1항 별표1에서 이 사건 폐기물처리시설과 같은 공익시설에 관하여 ‘기반시설에 해당하는 경우로서 건축물의 연면적이 1,500㎡ 이상, 토지의 형질변경 면적이 5,000㎡ 이상인 경우에는 도시계획시설로 설치하여야 한다.’고 규정하고 있는바, 위와 같은 구 국토계획법과 구 개발제한법의 입법취지와 연혁, 법 규정의 체계, 구 개발제한법 및 그 시행령에서 개발제한구역 내에서의 건축허가 등 행위제한에 대한 사항을 구체적으로 매우 자세하게 규정하고 있고 특히 이 사건 폐기물처리시설을 포함한 공익시설에 대하여 건축물의 연면적과 토지의 형질변경 면적을 기준으로 도시계획시설로 설치하여야 하는 경우를 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 폐기물처리시설의 건축과 같은 개발제한구역 내에서의 행위제한 사항은 일반법인 구 국토계획법 및 그 시행령이 아니라 특별법인 개발제한법 및 그 시행령이 적용되어야 할 것이고 따라서 이 사건 폐기물처리시설은 구 개발제한법 및 그 시행령에서 정한 요건을 갖추어 설치가 가능한 건축물이라 할 것이므로, 이와 다른 전제에 선 이 사건 처분은 위법하다.
2) 설령 이 사건 건축허가에 취소사유가 인정된다고 하더라도 원고가 피고의 이 사건 건축허가라는 공적 견해표명을 믿고 그 동안 막대한 비용을 들여 이 사건 폐기물처리시설의 완공을 앞두고 있는 점, 이 사건 처분으로써 달성하려는 공익에 비하여 원고가 입게 되는 불이익이 훨씬 큰 점 등을 감안하면, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙이나 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 인정사실
1) 소외인은 2009. 8. 5. 피고에게 구 국토계획법상 개발제한구역인 이 사건 각 토지 지상에 건축부지면적 2,185㎡, 연면적 1,127.88㎡, 폐기물처리능력 24톤/일 규모의 이 사건 폐기물처리시설을 설치하는 내용의 개발제한구역내 행위허가(건축허가)를 신청하였다.
2) 피고는 2009. 11. 16. 소외인에게 이 사건 폐기물처리시설에 관하여 영산강유역환경청장으로부터 구 폐기물관리법(2009. 6. 9. 법률 제9770호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 폐기물관리법’이라고 한다) 제25조 규정에 의한 의료폐기물처리 사업계획서 적정통보를 받은 후 착공신고를 하도록 조건을 붙여 이 사건 건축허가를 하였고, 그 후 소외인은 2010. 4. 1. 영산강유역환경청장으로부터 의료폐기물 중간처리업(소각) 사업계획에 대해 적합통보를 받았다.
3) 소외인은 2010. 11. 15. 이 사건 폐기물처리시설에 대한 착공신고를 마친 다음 2011. 4. 18. 위 건축허가 명의자를 원고로 변경하였다.
4) 한편, 광주광역시는 이 사건 폐기물처리시설 건축과 관련하여 인근 주민들의 집단 민원이 제기되자 2011. 7. 29. 피고에 대하여 특별감사를 실시하였고, 감사결과 광주광역시는 아래와 같은 내용의 위법사항을 지적하면서 피고로 하여금 이 사건 건축허가를 취소하도록 하는 등의 시정조치를 요구하였다.
○ 이 사건 폐기물처리시설은 지정폐기물 1일 처리능력 24톤으로 계획되어 구 폐기물관리법 시행규칙(2010. 1. 15. 환경부령 제359호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 폐기물관리법 시행규칙’이라고 한다) 제38조 제1호에서 규정한 1일 처리능력이 10톤을 초과하는 시설로서 구 도시계획시설규칙 제156조의 규정에 따른 폐기물처리시설에 해당함.
○ 따라서 이 사건 폐기물처리시설은 구 국토계획법 제43조의 규정에 따라 그 시설의 종류·명칭·위치·규모 등을 미리 도시관리계획으로 결정하여 설치하여야 하는 기반시설임에도 도시계획시설로 결정된 바가 없으므로 이 사건 건축허가는 위법함.
5) 피고는 2011. 11. 16. 광주광역시의 시정요구에 따라 원고에 대하여 이 사건 처분을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3 내지 6, 12호증의 각 기재, 갑 제2호증의 각 영상(각 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지
라. 판단
1) 도시계획시설로 이 사건 폐기물처리시설을 설치해야 하는지 여부
가) 법률이 상호 모순, 저촉되는 경우에는 신법이 구법에, 그리고 특별법이 일반법에 우선하나, 법률이 상호 모순되는지 여부는 각 법률의 입법목적, 규정사항 및 그 적용범위 등을 종합적으로 검토하여 판단하여야 한다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2010두16714 판결 참조).
나) 구 국토계획법 제43조 제1항, 제2항, 구 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙(2009. 12. 14. 국토해양부령 제187호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시계획시설규칙’이라 한다) 제156조, 구 폐기물관리법 제2조 제4호, 제8호, 같은 법 시행령(2009. 12. 24. 대통령령 제21904호로 개정되기 전의 것) 별표3에 따르면, 앞서 본 바와 같이 지정폐기물처리능력이 1일 24톤인 이 사건 폐기물처리시설은 기반시설 중 도시관리계획으로 결정하여 설치하여야 하는 도시계획시설에 해당하는 것으로 볼 수도 있으나, 다른 한편 이 사건 폐기물처리시설의 경우는 개발제한구역 내에 설치하는 것이고 그 건축물의 연면적이 1,127㎡, 그 부지면적이 2,185㎡이므로 기반시설 중 건축물의 연면적이 1,500㎡ 이하, 토지의 형질변경 면적이 5,000㎡ 이하인 경우에 해당하므로, 구 개발제한법 제12조 제1항 제1호 및 구 개발제한법 시행령 제13조 제1항 별표1에 의하면 도시계획시설로 설치하지 아니하여도 시장·군수·구청장의 허가를 받아 개발제한구역에서 설치가 가능한 공익시설에 해당한다고도 볼 수 있다.
그런데, 구 국토계획법은 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 하면서(제1조), 국토에 대하여 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율 등을 제한함으로써 토지를 경제적·효율적으로 이용하고 공공복리 증진을 도모하기 위하여 용도지역(제2조 제15호)을, 용도지역의 제한을 강화하거나 완화하여 그 기능을 증진시키기 위하여 용도지구(제2조 제16호)를, 용도지역 및 용도지구의 제한을 강화하거나 완화하여 시가지의 무질서한 확산방지, 계획적이고 단계적인 토지이용의 도모, 토지이용의 종합적 조정관리를 위하여 용도구역(제2조 제17호)을 각 도시관리계획으로 결정하도록 규정하고 있고, 위 용도구역의 하나로 구 국토계획법 제38조에서는 국토해양부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 또는 변경을 도시관리계획으로 결정할 수 있고(제1항), 개발제한구역의 지정 또는 변경에 필요한 사항은 따로 법률로 정하도록 하고 있으며(제2항), 또한 개발제한구역에서의 행위 제한이나 그 밖에 개발제한구역의 관리에 필요한 사항도 따로 법률로 정하도록 하고 있으며(제80조), 그에 따라 제정된 구 개발제한법은 제1조에서 구 국토계획법 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 규정하고 있는바, 위와 같은 구 국토계획법과 구 개발제한법의 입법취지와 목적, 법 규정의 체계와 내용, 특히 구 국토계획법 제43조 제2항에서 도시계획시설의 결정·구조 및 설치의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토해양부령으로 정하도록 하면서 다만 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 법률에 따른다고 되어 있는데, 구 개발제한법 및 그 시행령이 개발제한구역 내에서의 건축허가 등 행위제한에 대한 사항을 구체적으로 자세하게 규정하면서 각 시설의 종류와 건축물의 규모에 따라 일정한 경우 도시계획시설로 설치하여야 함을 명시하고 있는 점 등에 비추어 보면, 개발제한구역에서의 행위제한에 관한 구 개발제한법 제12조는 일반법인 구 국토계획법에 대하여 특별법의 관계에 있다고 할 것이므로, 이 사건 폐기물처리시설은 개발제한구역에서 도시계획시설로 설치하지 아니하여도 설치할 수 있는 기반시설에 해당한다.
결국 이와 달리 이 사건 폐기물처리시설을 구 국토계획법 제43조 제1항 등에 따라 도시계획시설로 설치하여야 한다는 점을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다.
다) 이에 대하여 피고 보조참가인(선정당사자, 이하 ‘피고 보조참가인’이라고 한다)은, 이 사건 폐기물처리시설이 환경정책기본법상 사전환경성 검토대상임에도 불구하고 그에 관한 절차를 거치지 않아 이 사건 건축허가가 폐기물관리법 제26조, 환경정책기본법 제27조, 환경정책기본법 시행령 제7조 제1항 별표2에도 위반된 것이므로 이를 취소한 이 사건 처분은 적법하다고 주장한다.
살피건대, 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 같은지 여부에 따라 결정되는 것인바(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결 등 참조), 피고 보조참가인의 위 주장은 이 사건 소송에서 처분사유를 추가하는 것으로서 위 추가 처분사유가 문언의 객관적인 의미에 비추어 당초 처분사유를 구체적으로 적시한 것이라거나, 피고가 당초 이 사건 처분의 근거로 삼은 구체적인 사실인 ‘이 사건 폐기물처리시설이 도시계획시설로 설치되지 않아서 구 국토계획법 제43조에 위반된다는 것’과 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 같다고 할 수 없으므로, 피고 보조참가인은 위 추가 처분사유를 이 사건 처분의 근거로 주장할 수 없다고 보아야 한다. 따라서 이 부분에 관한 피고 보조참가인의 주장은 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 이유 없다.
2) 재량권 일탈·남용 여부
설령 이 사건 폐기물처리시설이 도시계획시설로 설치하여야 한다고 하더라도 이를 이유로 피고가 이 사건 건축허가를 취소하는 것이 비례의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 것인지에 관하여 본다.
가) 비례의 원칙 위반 여부
수익적 행정처분을 취소 또는 철회하거나 중지시키는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교·교량하여 결정하여야 하고, 그 처분으로 인하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법하다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 등 참조)
이 사건에 관하여 보건대, 앞서 본 인정사실과 앞서 든 각 증거 및 갑 제8 내지 11, 14, 16, 17호증의 각 기재 또는 영상에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고는 이 사건 건축허가를 받아 이 사건 폐기물처리시설 건축에 착수하여 현재 그 공정률이 약 90%에 달하고 공사에 투입된 비용도 상당한 점(원고 주장에 의하면 약 86억 원을 투입하였다), ② 광주광역시에서 2009년도 한해 발생한 의료폐기물의 총량은 3,526톤인데 그 중 3,406.8톤이 소각처리되고 있는 실정임에도(그 중 남구에서 발생한 양은 685.7톤으로서 그 중 685.6톤이 소각처리되었다) 광주·전남 지역의 의료폐기물 중간처리업체(소각시설)의 수는 2011년도 기준으로 (주)이메디원 1군데뿐인 점 (따라서 광주·전남 지역내 의료기관에서 배출되는 의료폐기물 상당량이 충청권, 영남권, 수도권 등지에서 소각처리되고 있는 것으로 보인다), ③ 그에 따라 1kg당 지역별 의료폐기물 위탁처리 평균단가도 서울·인천·경기 지역은 평균 694원, 강원지역은 619원, 대전·충정지역은 720원, 대구·경북지역은 628원, 부산·경남지역은 739원, 전북지역은 766원인데 비하여 광주·전남지역은 912원으로 가장 비싼 점, ④ 구 개발제한법에서도 이 사건 폐기물처리시설을 공익시설의 하나로 규정하고 있고, 앞서 본 바와 같이 광주·전남 지역의 의료폐기물 처리시설이 타 지역에 비해 부족한 실정이어서 이 사건 폐기물처리시설의 공익적 측면도 무시할 수 없는 점, ⑤ 반면 이 사건 처분으로써 달성될 수 있는 공익은 도시계획시설로 설치하여 구 국토계획법에서 정한 주민의견의 청취, 관계 행정기관장과의 협의 절차, 시도시계획위원회의 심의 절차, 고시 및 열람절차를 거침으로써 보장되는 심사의 적정성이라고 할 것인데, 비록 도시계획시설로 설치하는 경우와 같은 절차를 거치지 않았다고 하더라도 피고는 개발제한구역에서 행위허가를 하면서 구 개발제한법 제12조 제7항, 구 개발제한법 시행령 제22조 별표2의 세부기준에 따라 적정한 심사를 거쳤다고 보이는 이상 그와 같은 절차적 위법 상태를 시정한다는 공익이 이 사건 처분으로 인해 침해되는 원고의 사익보다 우월하다고 단정할 수 없는 점, ⑥ 피고 및 피고 보조참가인의 주장은 이 사건 폐기물처리시설에 의한 환경오염으로 인하여 인근 주민들의 건강이나 영농에 피해가 발생할 가능성이 있다는 것이나, 을가 제6, 9호증, 을나 제3 내지 6호증(각 가지번호 포함)의 각 기재만으로는 이를 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 만한 구체적이고 객관적인 자료가 없는 점 등 제반 사정에 비추어 보면, 이 사건 처분으로써 피고가 달성하려는 공익이 앞서 본 바와 같이 위 건축허가가 가능하리라고 믿은 원고가 입게 될 불이익과 비교·교량하여 더 크다고 보이지는 않으므로, 결국 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위반되는 것으로 재량권을 일탈, 남용하여 위법하다고 봄이 상당하다.
나) 신뢰보호의 원칙 위반 여부
일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 할 것이다(대법원 2008. 1. 17. 선고 2006두10931 판결 등 참조).
이 사건에 관하여 보건대, 위 인정사실 및 앞서 든 각 증거, 갑 제15호증(가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 피고는 당초 이 사건 건축허가를 하면서 그 처분서에 협의조건으로 개정된 개발제한법 시행령(2009. 8. 5. 대통령령 제21670호로 개정되어 2009. 8. 7.부터 시행되는 것, 이하 ‘개정 개발제한법 시행령’이라고 한다) 시행 이후에는 이 사건 폐기물처리시설과 같은 기반시설은 도시계획시설로 설치하여야 하나, 개정 개발제한법 시행령 부칙 제3조 제1항에서 ‘이 영 시행 당시 종전 규정에 따라 허가를 받은 경우(허가를 신청한 경우를 포함한다)에는 별표 1의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다.’고 규정되어 있어 2009. 8. 5. 허가를 신청한 이 사건 폐기물처리시설은 구 개발제한법 12조, 구 개발제한법 시행령 제13조 제1항 별표1에 따라 도시계획시설로 설치하지 않아도 설치가 가능하다고 명시하였고, 향후 이 사건 폐기물처리시설 이외의 시설을 추가로 설치하고자 하는 경우에는 개정 개발제한법 시행령이 적용된다고 알린 점, ② 원고는 그러한 피고의 공적 견해표명을 신뢰하여 앞서 본 바와 같이 이 사건 폐기물처리시설 건축이 당연히 가능하리라고 믿고서 이 사건 폐기물처리시설 건축에 필요한 소각로, 방지설비, 보일러, 토목 및 건축 공사 및 설계비용 등으로 상당한 자금(원고 주장에 의하면, 약 86억 원)을 투자하였고, 현재 그 공정율이 약 90%에 이르는 점, ③ 한편, 원고는 피고의 위 공적 견해표명에 반하는 이 사건 처분으로 말미암아 이 사건 폐기물처리시설을 건립할 수 없게 되는 불이익을 입게 되었고, 원고가 피고의 공적 견해표명을 신뢰한 데에 대하여 어떠한 귀책사유가 있다고 보기 어려우며(앞서 본 바와 같이 개발제한구역에서 이 사건 폐기물처리시설을 설치하는 데에 도시계획시설로 설치하여야 하는 지에 관하여 규정이 명확하지 아니할 뿐만 아니라 관계 행정기관 사이에서도 해석이 엇갈리고 있어 원고로서는 이 사건 폐기물처리시설을 설치하는 데에 도시계획시설로 설치해야하는지 여부를 파악할 수가 없었다고 보인다), 달리 원고의 귀책사유를 인정할 아무런 자료가 없는 점, ④ 그런데 피고가 이 사건 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 원고가 막대한 자금을 투입하였음에도 이 사건 폐기물처리시설을 설치하지 못하는 결과가 초래되었고, 달리 이 사건 폐기물처리시설이 건축된다고 하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 볼만한 아무런 자료가 없는 점 등에 비추어 보면, 피고는 개발제한구역에서 이 사건 폐기물처리시설을 설치함에 있어 도시계획시설로 설치하지 아니하여도 가능하다는 의미의 이 사건 건축허가로서 공적 견해표명을 하였고, 원고가 이를 신뢰하여 이 사건 폐기물처리시설 건축에 막대한 자금을 투입하였음에도 피고가 위 견해표명에 반하는 이 사건 처분을 함으로써 원고의 이익을 침해하였다고 봄이 상당하므로, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 것이다.
3) 소결론
따라서 이 사건 처분은 앞서 본 바와 같이 구 국토계획법 제43조 및 구 개발제한법 제12조 및 구 개발제한법 시행령 제13조 제1항 별표1의 규정에 관한 법리를 오해한 위법이 있을 뿐만 아니라 비례의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 청구는 이유 있어 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 피고의 항소를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 선정자 목록 및 관계 법령 생략]
판사 장병우(재판장) 조현호 남해광