【원고, 항소인 겸 피항소인】
상주황씨 시정공파 종회 외 1인 (소송대리인 법무법인 해우 담당변호사 홍의석)
【피고, 피항소인 겸 항소인】
포승산단 주식회사 (소송대리인 법무법인 광장 담당변호사 홍석표)
【제1심판결】
수원지방법원 2016. 1. 20. 선고 2013구합9817 판결
【변론종결】
2016. 9. 29.
【주 문】
1. 제1심 판결 중 아래에서 추가로 지급을 명하는 금원에 해당하는 원고들 패소부분을 취소한다.
피고는 원고 상주황씨 시정공파 종회에게 1,447,000,168원, 원고 상주황씨 시종공파 종중(종친회)에게 305,657,043원 및 위 각 금원에 대하여 2012. 9. 22.부터 2016. 11. 3.까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.
2. 원고들의 나머지 항소 및 피고의 항소를 각 기각한다.
3. 소송총비용 중 원고 상주황씨 시정공파 종회와 피고 사이에 생긴 부분의 50%는 위 원고가, 나머지는 피고가 각 부담하고, 원고 상주황씨 시종공파 종중(종친회)와 피고 사이에 생긴 부분의 10%는 위 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
4. 제1항 중 금원 지급을 명한 부분은 가집행할 수 있다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고는 원고 상주황씨 시정공파 종회에게 3,807,555,543원, 원고 상주황씨 시종공파 종중(종친회)에게 472,064,005원 및 위 각 금원에 대하여 2012. 9. 22.부터 이 사건 청구취지 및 원인 변경신청서 부본 송달일까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율로 계산한 금원을 지급하라.
2. 항소취지
가. 원고들
제1심 판결 중 아래에서 지급을 명하는 부분에 해당하는 원고들 패소부분을 취소한다. 피고는 원고 상주황씨 시정공파 종회에게 3,209,778,425원, 원고 상주황씨 시종공파 종중(종친회)에게 330,494,743원 및 위 각 금원에 대하여 2012. 9. 22.부터 2015. 11. 13.까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율로 계산한 금원을 지급하라.
나. 피고
제1심 판결 중 피고 패소부분을 취소하고, 위 취소부분에 해당하는 원고들의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 재결의 경위
가. 산업단지 지정 및 개발계획·실시계획 승인
- 사업명: 평택 포승⑵ 일반산업단지개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)
- 고시: 2008. 5. 2. 경기도 고시 제2008-128호, 2010. 2. 26. 경기도 고시 제2010-54호
- 사업시행자: 우양에이치씨 주식회사(이하 ‘우양에이치씨’라 한다)
나. 경기도지방토지수용위원회의 2010. 8. 23자 수용재결(이하 ‘1차 수용재결’이라 한다)
- 원고들은 2010. 1. 29. 우양에이치씨에 수용재결 신청을 청구하였고, 우양에이치씨는 2010. 4. 12. 경기도지방토지수용위원회에 수용재결 신청
- 수용대상: 원고들 소유의 별지1 목록 기재 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)
- 손실보상금액: 원고 상주황씨시정공파종회(이하 ‘원고 종회’라 한다)에 대하여 7,882,097,730원, 원고 상주황씨시정공파종중(이하 ‘원고 종중’이라 한다)에 대하여 1,782,042,500원
- 수용개시일: 2010. 9. 23.
다. 1차 수용재결의 실효 및 개발계획·실시계획의 변경
1) 우양에이치씨는 제1차 수용재결의 수용개시일까지 보상금을 지급하거나 공탁하지 못하였고, 이로써 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제42조 제1항에 따라 제1차 수용재결은 그 효력을 상실하였다.
2) 그 후 2011. 7. 28.자 평택 포승⑵ 일반산업단지 개발계획 및 실시계획 변경고시(경기도 고시 제2011-200호)에 따라 이 사건 사업의 시행자가 우양에이치씨에서 피고로, 개발방법이 민간개발에서 민관합동개발로 변경되었다.
라. 경기도지방토지수용위원회의 2012. 7. 24.자 수용재결(이하 ‘이 사건 수용재결’이라 한다)
- 피고는 2012. 1. 30. 경기도지방토지수용위원회에 수용재결 신청
- 이 사건 토지에 대한 손실보상금액: 원고 종회에 대하여 8,682,001,006원, 원고 종중에 대하여 2,056,125,000원
- 제1차 수용재결의 효력이 상실되어 원고들이 입은 토지보상법 제30조 제3항 소정의 지연가산금 상당의 손실을 보상해 달라는 취지의 재결신청에 대해서는 기각
- 수용개시일: 2012. 9. 21.
- 감정평가법인: 주식회사 태평양감정평가법인, 주식회사 두요감정평가법인
마. 중앙토지수용위원회의 2013. 9. 26.자 이의재결
- 이 사건 토지에 대한 손실보상금액: 원고 종회에 대하여 8,695,171,760원, 원고 종중에 대하여 2,089,639,000원
- 감정평가법인: 한국감정원, 주식회사 중앙감정평가법인(이하 수용재결 감정인들을 포함하여 ‘재결감정인’이라 하고, 그에 대한 감정결과를 ‘재결감정결과’라 한다)
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 13호증, 을 제1 내지 3, 5, 6호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고들의 주장
가. 이 사건 토지에 대한 보상금 증액 청구
1) 재결감정인은 평택시 (주소 생략) 토지(이하 ‘(주소 생략) 토지’라 한다) 중 실제 이용 현황이 ‘잡종지, 전, 과수원’인 토지를 불법형질변경된 토지로 보아 공부상 지목인 임야로 평가하여 보상금을 산정하였다. 그러나 (주소 생략) 토지 중 일부는 1961. 6. 이전에 ‘전’으로 개간되었다가 1988년경 ‘과수원’으로 개간되었으므로, 이 부분은 실제 이용현황을 전제로 평가되어야 하고, (주소 생략) 토지 중 현황이 잡종지인 부분 중 30,000㎡는 1984년경 초지법에 따라 합법적으로 임야에서 초지로 형질변경된 것이므로, 이 부분 또한 초지임을 전제로 평가되어야 한다. 또한 (주소 생략) 토지는 산업입지 및 개발에 관한 법률(이하 ‘산업입지법’이라 한다)에 이 사건 사업으로 인한 산지전용허가를 의제하는 규정이 없었더라면, 산지관리법 부칙(2010. 5. 31.) 제2조 ‘불법전용산지에 관한 임시특례’ 규정에 따라 불법전용산지 양성화 신고가 가능한 토지였고, 국토해양부가 정한 「지목이 ‘임야’이나 ‘농지’로 이용 중인 토지에 대한 보상기준」에서도 위와 같은 경우 시장·군수·구청장이 임시특례규정 적용대상 토지임을 확인하면 농지로 평가하여야 한다고 규정하고 있으므로, 위 토지 부분에 대한 손실보상금은 실제 이용 현황을 전제로 평가되어야 한다.
2) 재결감정인은 평택시 (주소 생략) 토지 중 현황이 ‘도로’인 부분을 토지보상법 시행규칙 제26조 제1항 제2호 소정의 사실상 사도로 평가하여 보상금을 산정하였다. 그러나 새마을도로에 편입된 토지라거나 사실상 불특정 다수인의 통행에 제공되고 있다는 점만으로 위 토지 부분을 ‘사실상 사도’로 평가하는 것은 부당하므로, 위 토지 부분은 일반 도로부지임을 전제로 평가되어야 한다.
3) 또한 이 사건 토지에 대한 재결상의 손실보상금액은 개별요인 등을 제대로 반영되지 못하여 지나치게 과소평가되었으므로, 피고는 원고들에게 법원감정인의 감정평가에 따라 정당하게 산정된 보상금과 재결감정에서 정한 보상금의 차액(원고 종회: 1,624,808,940원, 원고 종중: 24,837,700원) 및 이에 대한 지연손해금을 지급하여야 한다.
나. 지연가산금 지급 청구
제1차 수용재결의 실효에 따라 우양에이치씨의 수용재결신청은 그 효력을 상실하게 되는 반면, 원고들의 수용재결신청 청구의 효력까지 상실되는 것은 아니므로, 사업시행자는 재결이 실효된 다음날을 기산점으로 60일 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 다시 신청하여야 할 의무가 있다. 그럼에도 기존 사업시행자인 우양에이치씨로부터 이 사건 사업 시행과 관련한 권리·의무를 승계한 피고는 그로부터 60일이 훨씬 경과한 후인 2011. 12. 15.에서야 이 사건 수용재결을 신청하였다. 따라서 피고는 토지보상법 제30조 제3항에 따라, 원고들에게 정당한 보상금에 관하여 1차 수용재결이 실효된 다음날인 2010. 9. 25.부터 60일이 경과한 다음날인 2010. 11. 25.부터 피고가 이 사건 수용재결을 신청한 2011. 12. 15.까지 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 20%의 비율로 계산한 지연가산금(원고 종회: 2,182,746,603원, 원고 종중: 447,226,305원) 및 이에 대한 지연손해금을 지급하여야 한다.
3. 판단
가. 보상금 증액 청구에 대한 판단
1) (주소 생략) 토지 중 ‘잡종지, 전, 과수원, 초지’로 사용되고 있는 부분은 실제 이용 현황을 전제로 손실보상금이 산정되어야 한다는 주장에 관한 판단
가) 관련 법리
토지보상법 제70조 제2항은 토지에 대한 보상액은 가격시점에서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자나 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 경우 등은 고려하지 아니한다고 규정하고 있고, 토지보상법 시행규칙 제24조는 관계법령에 의하여 허가를 받거나 신고를 하고 형질변경을 하여야 하는 토지를 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 형질변경한 토지(이하 ‘불법형질변경토지’라 한다)에 대하여는 토지가 형질변경될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다고 규정하고 있다. 이에 의하면 토지에 대한 보상액은 현실적인 이용상황에 의하여 산정함이 원칙이므로, 수용대상 토지의 이용상황이 일시적이라거나 불법형질변경토지라는 이유로 본래의 이용상황 또는 형질변경 당시의 이용상황에 의하여 보상액을 산정하기 위하여는 그와 같은 예외적인 보상액 산정방법의 적용을 주장하는 측에서 수용대상 토지가 불법형질변경된 토지임을 증명하여야 한다. 그리고 수용대상 토지가 불법형질변경토지에 해당한다고 인정하기 위해서는 단순히 수용대상 토지의 형질이 공부상 지목과 다르다는 점만으로는 부족하고, 수용대상 토지의 형질변경 당시 관계 법령에 의한 허가 또는 신고의무가 존재하였고 그럼에도 허가를 받거나 신고를 하지 않은 채 형질변경이 이루어졌다는 점이 증명되어야 한다(대법원 2008. 7. 24. 선고 2007두6939 판결, 대법원 2011. 9. 29. 선고 2011두4299 판결 등 참조).
한편, 지목이 ‘임야’인 토지의 개간 또는 형질변경 등과 관련한 법령의 규제를 보면, 구 삼림령(1911. 6. 20. 제정 조선총독부제령 제10호, 1961. 12. 27. 법률 제881호로 제정된 산림법 부칙 제2조에 의하여 폐지되기 전의 것) 제2조, 구 사유임야시업제한규칙(1933. 3. 17. 전부 개정 조선총독부법령 제5호, 위 산림법 부칙 제2조에 의하여 폐지되기 전의 것) 제1조 제3호에 의하면, 1962. 1. 19. 이전에는 보안림에 속하지 아니한 산림이나 경사 20° 미만의 사유 임야에서는 원칙적으로 개간, 화전경작 등의 형질변경행위에 대하여 허가나 신고 등이 불필요하였고, 구 임산물단속에 관한 법률(1961. 6. 27. 법률 제635호로 제정, 1980. 1. 4. 법률 제3232호로 전부 개정된 산림법 부칙 제2조에 의하여 폐지되기 전의 것) 제2조, 구 산림법(1980. 1. 4. 법률 제3232호로 전부 개정되기 전의 것) 제8조 제3항, 제10조, 구 산림법(2002. 12. 30. 법률 제6841호로 개정되기 전의 것) 제90조 제1항, 산지관리법(2002. 12. 30. 법률 제6841호로 제정된 것) 제14조, 제15조에 의하면, 1961. 6. 27. 이후부터 이 사건 사업이 시행되기까지 지목과 현황이 임야이던 이 사건 토지를 개간 또는 그 형질을 변경하여 농지로 이용하려면 관할 행정청 등의 허가 내지 신고 등이 필요하였다(대법원 2011. 12. 8. 선고 2011두13385 판결 참조).
나) (주소 생략) 토지 중 ‘잡종지, 전, 과수원’으로 이용되는 부분이 불법형질변경토지에 해당하는지 여부
위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 살펴보건대, 갑 제9 내지 11, 16, 17호증, 을 제7호증(각 가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 영상 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① (주소 생략) 토지의 지목은 임야인 점, ② (주소 생략) 토지에 관하여 개간 또는 형질변경을 위한 관할 행정청의 허가가 이루어진 사실은 없는 점, ③ 1946년경부터 1985년경 사이에 (주소 생략) 토지 일대를 촬영한 항공사진에 의하면, 1946년경에는 위 토지의 대부분이 임야였던 것으로 보이나, 1966년경 촬영된 항공사진에서부터 일부가 전으로 개간된 부분이 발견되다가, 1985년경 촬영된 항공사진에 전으로 보이는 부분이 늘고 임야로 보이는 부분이 눈에 띄게 줄어든 것으로 보이는 점 등을 종합하면, 앞서 살펴본 바와 같이 구 임산물단속에 관한 법률이 제정·시행된 1961. 6. 27. 이후에는 임야를 개간하거나 그 형질을 변경하기 위해서는 관할 행정청의 허가를 받아야 함에도, 원고들은 1966년경 무렵부터 지목과 현황이 임야이던 (주소 생략) 토지를 개간하거나 그 형질을 변경하기 시작하여 잡종지, 전 또는 과수원으로 이용하면서 관할 행정청의 허가를 받지 아니하였음을 인정할 수 있으므로(원고들은 당심에 이르러 위 토지를 1961. 6. 이전부터 개간하였다고 주장하나 이를 인정할 증거가 없는 반면, 갑 제9호증의 1의 기재에 의하면 원고들도 ‘위 토지가 1970년대 또는 1984년부터 전이나 축사 및 가축운동장으로 사용되었다’고 주장하였음을 인정할 수 있을 뿐이다), (주소 생략) 토지 중 잡종지, 전 또는 과수원으로 이용 중인 부분은 토지보상법 시행규칙 제24조의 ‘불법형질변경토지’에 해당한다.
다) (주소 생략) 토지 중 현황이 잡종지인 부분 중 30,000㎡는 1984년경 초지법에 따라 초지조성 허가를 받았으므로 ‘초지’로 평가되어야 하는지 여부
갑 제14호증의 영상과 이 법원의 평택시장에 대한 사실조회 결과에 의하면, 1984년경 (주소 생략) 토지 중 30,000㎡에 대하여 초지조성 허가가 있었고, 이에 따라 (주소 생략) 토지 일부 위에 초지가 조성되기도 하였던 사실을 인정할 수 있기는 하다. 그러나 갑 제15, 20호증의 각 기재, 영상 및 변론 전체의 취지에 의하면, 가격시점에서의 위 토지 부분의 일반적인 이용상황은 ‘초지’가 아닌 ‘잡종지’에 불과하였던 만큼, 위 토지 부분의 현실적인 이용상황이 ‘초지’였음을 전제로 한 원고들의 주장은 이유 없다(원고 종회가 (주소 생략) 토지 중 초지조성 허가가 있었던 부분을 잡종지로 이용하는 것에 대하여 관할 행정청의 허가를 받았다고 볼 만한 자료도 없으므로, 지목과 현황이 임야이던 (주소 생략) 토지 중 30,000㎡에 대하여 초지조성 허가가 있었다고 하여 이 부분의 이용상황이나 일반적인 이용방법을 ‘잡종지’인 것으로 평가할 수도 없다).
라) (주소 생략) 토지 중 잡종지, 전, 과수원으로 이용되는 부분에 산지관리법 부칙에서 정한 임시특례규정이 적용될 수 있는지 여부
산지관리법 부칙(2010. 5. 31.) 제2조 제1항 제2호는 법률 제10331호 산지관리법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지를 다른 용도로 5년 이상 계속 사용하고 있는 경우 실제 그 이용 용도에 맞추어 지목변경을 할 수 있도록 특례조항을 신설하면서, 대통령령으로 정하는 농림어업용 시설에 해당하는 용도로 이용하고 있는 자는 그 사실을 위 법 시행일부터 1년 이내에 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 시장·군수·구청장은 제1항에 따라 신고된 산지가 위 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한 및 허가기준이나 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 산지인 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 산지관리법 시행령 부칙(2010. 12. 7.) 제2조 제2항 제4호는 농림어업용 시설의 하나로 농지법에 따른 농작물의 경작 또는 다년생식물의 재배에 이용되는 시설(토지를 포함한다)을 들고 있고, 제2조 제3항 제4호는 위 제2조 제2항 제4호 시설의 경우 농지법에 따른 농지취득자격이 있는 자가 사용하고 있어야 불법전용산지에 관한 임시특례규정이 적용된다고 규정하고 있다.
그런데 이 사건에서, (주소 생략) 토지 중 일부가 잡종지, 전, 과수원으로 사용되고 있다고 하더라도, (주소 생략) 토지의 소유자인 원고 종회는 비법인사단으로 농지법에 따른 농지취득자격이 있는 자에 해당하지 아니하므로, 위 토지 부분은 불법전용산지 임시특례규정 적용대상에 해당하지 아니한다.
따라서, 피고가 (주소 생략) 토지 중 잡종지, 전, 과수원으로 사용되는 부분을 형질변경 당시의 이용상황인 임야로 평가하여 손실보상금을 산정한 것은 정당하다고 할 것이고, 원고들의 이 부분 주장은 더 나아가 판단할 필요 없이 이유 없다.
2) (주소 생략) 토지 중 ‘도로’로 이용되는 부분이 일반 도로부지임을 전제로 평가되어야 한다는 주장에 관한 판단
가) 어느 토지를 토지보상법 시행규칙 제26조 제1항 제2호에 의하여 ‘사실상의 사도’의 부지로 보고 인근 토지 평가액의 3분의 1 이내로 보상액을 평가하려면, 도로법에 의한 일반 도로 등에 연결되어 일반의 통행에 제공되는 등으로 사도법에 의한 사도에 준하는 실질을 갖추고 있어야 하고, 나아가 위 시행규칙 제26조 제2항 제1호 내지 제4호 중 어느 하나에 해당하여야 한다. 그리고 위 시행규칙 제26조 제2항 제2호가 규정한 ‘토지소유자가 그 의사에 의하여 타인의 통행을 제한할 수 없는 도로’는 사유지가 종전부터 자연발생적으로 또는 도로예정지로 편입되어 있는 등으로 일반 공중의 교통에 공용되고 있고 그 이용상황이 고착되어 있어, 도로부지로 이용되지 아니하였을 경우에 예상되는 표준적인 이용상태로 원상회복하는 것이 법률상 허용되지 아니하거나 사실상 현저히 곤란한 정도에 이른 경우를 의미한다. 이때 어느 토지가 불특정 다수인의 통행에 장기간 제공되어 왔고 이를 소유자가 용인하여 왔다는 사정이 있다는 것만으로 언제나 도로로서의 이용상황이 고착되었다고 볼 것은 아니고, 이는 당해 토지가 도로로 이용되게 된 경위, 일반의 통행에 제공된 기간, 도로로 이용되고 있는 토지의 면적 등과 더불어 그 도로가 주위 토지로 통하는 유일한 통로인지 여부 등 주변 상황과 해당 토지의 도로로서의 역할과 기능 등을 종합하여 원래의 지목 등에 따른 표준적인 이용상태로 회복하는 것이 용이한지 여부 등을 가려서 판단해야 한다(대법원 2013. 6. 13. 선고 2011두7007 판결 참조).
나) 갑 제12, 19호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 제1심 법원의 감정인 소외인에 대한 감정촉탁결과 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고 종회 소유의 (주소 생략) 토지 중 4,396㎡는 1970년대 ○○리 지역 주민들이 동원되어 포장된 도로인 사실, 위 토지 부분은 도로와 연결되어 있어 1970년대부터 불특정 다수가 이용하는 도로로 이용되었던 것으로 보이는 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정사실에 의하면, 위 토지 부분은 도로로서의 이용상황이 고착되어 표준적 이용상태로 원상회복하는 것이 쉽지 않을 것으로 보이고, 원고들이 그간 인근 주민들의 통행에 대하여 이의를 제기한 사정도 보이지 아니하므로, 위 토지 부분은 토지보상법 시행규칙 제26조에서 정한 사실상의 사도에 해당한다 할 것이다.
따라서, 피고가 (주소 생략) 토지 중 도로로 사용되는 부분을 사실상의 사도로 평가하여 손실보상금을 산정한 것은 정당하다고 할 것이고, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
3) 정당한 손실보상액의 산정
보상금 증감에 관한 소송에 있어서 수용재결의 기초가 된 각 감정기관의 감정평가와 법원 감정인의 감정평가가 평가방법에 있어 위법사유가 없고 개별요인비교를 제외한 나머지 가격산정요인의 참작에 있어서는 서로 견해가 일치하나 개별요인비교에 관하여만 평가를 다소 달리한 관계로 감정결과에 차이가 생기게 된 경우, 그 중 어느 감정평가의 개별요인비교의 내용에 오류가 있음을 인정할 자료가 없는 이상 각 감정평가 중 어느 것을 채택하여 정당보상가액으로 인정하는가 하는 것은 논리칙과 경험칙에 반하지 않는 이상 법원의 재량에 속한다(대법원 2005. 1. 28. 선고 2002두4679 판결 등 참조).
이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 토지에 대한 재결감정결과와 법원감정결과는 모두 그 평가방법에 있어 어떠한 위법 없이 적절하게 보상가액을 산정하였다고 보이고, 그 내용에 오류가 있음을 인정할 만한 자료가 없으나, 다만 법원감정결과가 이 사건 토지의 특성과 가격 형성의 여러 요인들이 더 적절하게 반영되었다고 보이므로, 법원감정결과에 따라 이 사건 토지의 보상가액을 산정하기로 한다.
제1심 법원의 감정인 소외인에 대한 감정촉탁결과에 의하면, 감정인 소외인(이하 ‘법원감정인’이라 한다)은 사업시행자가 작성한 토지조서에 기재된 대로 이 사건 토지의 현황을 파악할 경우 이 사건 토지의 가격을 별지2 표 기재와 같이 산정한 사실을 인정할 수 있다. 이에 의하면 법원감정인이 이 사건 토지의 가격을 이의재결에서 정한 보상금보다 낮은 금액으로 산정하였음을 알 수 있는바, 재결보상금이 과소하게 평가되었음을 전제로 하는 원고들의 주장은 이유 없다.
나. 지연가산금 지급 청구에 대한 판단
1) 관련 법리
산업입지법은 사업시행자가 산업단지개발사업에 필요한 토지·건물 등을 수용하는 경우 토지보상법을 준용하도록 하고 있는데(제22조 제5항), 토지보상법에 따르면, 사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때는 토지소유자와 관계인(이하 ‘토지소유자 등’이라 한다)은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있고, 사업시행자는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 하며, 만일 그 기간을 넘겨서 재결을 신청하였을 때에는 그 지연된 기간에 대하여 소송촉진 등에 관한 특례법 제3조에 따른 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산하여 지급하여야 한다(제30조 제1항, 제2항, 제3항).
한편, 사업시행자가 수용의 개시일까지 관할 토지수용위원회가 재결한 보상금을 지급 또는 공탁하지 아니한 때에는 그 재결은 효력을 상실하고(토지보상법 제42조 제1항), 사업시행자의 재결신청도 효력을 상실하므로(대법원 1987. 3. 10. 선고 84누158 판결 참조) 사업시행자는 다시 재결을 신청하여야 하는데, 이 경우 원칙적으로 다시 토지소유자 등과 보상협의절차를 거칠 필요는 없으므로, 재결의 실효 전에 토지소유자 등으로부터 토지보상법 제30조 제1항에 따른 재결신청 청구가 있었던 경우에는 재결이 실효되고 60일 이내에, 그러한 재결신청 청구가 없었던 경우에는 재결 실효 후 토지보상법 제30조 제1항에 따른 재결신청 청구가 있은 날부터 60일 이내에 각 재결을 신청하여야 하고, 그 기간을 경과하여 재결을 신청한 때에는 그 경과한 기간에 대하여 토지보상법 제30조 제3항에 따른 지연가산금을 토지소유자 등에게 지급하여야 한다(대법원 2015. 2. 26. 선고 2012두11287 판결 참조).
2) 피고가 우양에이치씨로부터 이 사건 토지에 관한 재결신청의무를 승계 받았는지 여부
갑 제6 내지 8호증, 을 제1, 4, 8, 9호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 피고는 우양에이치씨로부터 이 사건 사업에 관련한 권리·의무를 승계받았다고 보아야 할 것이고, 제1차 수용재결이 실효되었더라도 원고들의 이 사건 토지에 관한 재결신청 청구의 효력이 소멸되었다고 볼 수는 없으므로, 우양에이치씨로부터 사업시행자로서의 권리·의무를 승계 받은 피고는 이 사건 토지에 관하여 경기도지방토지수용위원회에 재결을 신청할 의무가 있다.
가) 사업인정 및 사업인정의 고시가 있어야 산업단지개발사업에 필요한 토지·건물 등을 수용할 수 있는데(산업입지법 제22조 제1항, 제2항, 제5항 참조), 이 사건 사업과 관련한 사업인정 및 사업인정의 고시는 2008. 5. 2. 경기도 고시 제2008-128호로 이루어진 ‘평택 포승⑵일반산업단지 지정 및 개발계획’과 2010. 2. 26. 경기도 고시 제2010-54호로 이루어진 ‘평택 포승⑵일반산업단지 개발계획 변경 및 실시계획 승인 고시’이다.
나) 경기도지사의 2011. 7. 28.자 ‘평택 포승⑵일반산업단지 개발계획 변경 및 실시계획 변경 고시’는 2008. 5. 2.자 및 2010. 2. 26.자 위 각 경기도 고시가 유효함을 전제로 산업단지지정권자인 경기도지사의 지정에 의하여 산업단지개발사업을 시행함을 전제로 사업시행자를 변경한 것에 불과하다(피고를 이 사건 사업의 사업시행자로 변경한 2011. 7. 28.자 ‘평택 포승⑵일반산업단지 개발계획 변경 및 실시계획 변경 고시’를 사업인정 및 사업인정의 고시로 볼 수는 없으므로, 위 고시에 의하여 피고가 산업단지개발사업에 필요한 토지·건물 등을 수용할 수 있는 권한을 갖게 되었다고 볼 수도 없다).
다) 경기도지사의 2011. 7. 28.자 ‘평택 포승⑵일반산업단지 개발계획 변경 및 실시계획 변경 고시’는 ‘산업단지 개발기간’을 ‘2007. 11.~2013. 7. 31.’로 정하여 그 종기(終期)를 ‘2011. 12. 31.’에서 ‘2013. 7. 31.’로 연장하였으나, 시기(始期)는 당초 2008. 5. 2.자 경기도 고시 제2008-128호 ‘평택 포승⑵일반산업단지 지정 및 개발계획’에서 정해진 대로 ‘2007. 11.’로 유지하였다[피고가 우양에이치씨로부터 사업시행자 지위를 승계한 것이 아니라면, 개발기간의 시기(始期)를 피고가 사업시행자로 지정되었을 때부터로 정하였을 것이다].
라) 경기도지사는 2010. 12. 8. 우양에이치씨에게 ‘SPC에 의한 사업시행자가 변경 승인됨과 동시에 포승⑵ 일반산업단지에 대한 당초 사업시행자로서 시행권한이 소멸된다’고 회신하여, 피고가 사업시행자로 변경될 때 우양에이치씨의 사업시행권한이 소멸되는 것임을 명백히 밝혔다.
마) 산업입지법이 준용하는 토지보상법은 제5조 제1항에서 “이 법에 따른 사업시행자의 권리·의무는 그 사업을 승계한 자에게 이전한다.”고 규정하고 있다.
바) 산업입지법 제16조 제2항은 산업단지지정권자는 사업시행자가 실시계획 승인을 받은 후 2년 이내에 산업단지개발사업을 완료하지 아니하거나 완료할 가능성이 없는 경우 다른 사업시행자를 지정하여 해당 산업단지개발사업을 시행하게 할 수 있다고 규정하고 있는바, 위 규정은 산업단지지정권자로 하여금 산업단지개발을 시행할 능력이 부족한 사업시행자를 배제하고 다른 사업시행자를 지정하여 산업단지개발을 신속히 시행하도록 하기 위한 규정으로 새로 지정된 사업시행자가 해당 산업단지개발사업을 승계하는 것을 전제로 하고 있다.
사) 2011. 7. 28.자 개발계획 및 실시계획의 변경으로 사업시행자가 우양에이치씨에서 피고로 변경되면서 그 개발방법도 민간개발에서 민관합동개발로 변경되었으나, 이는 피고 설립시 평택도시공사가 일부 출자하여 피고의 주주(지분율 20%)로 참여하고, 피고가 조성된 산업용지 일부를 직접 사용함이 없이 산업용지 전체를 실수요자에게 분양하여야 한다는 데에 차이가 있을 뿐, 평택시 포승읍 ○○리, △△리 일대에 산업단지를 조성하여 금속가공제품 제조업을 유치한다는 점이나 이를 사업시행자가 추진한다는 점 등 이 사건 사업의 본질적 내용에는 변경이 없다.
아) 비록 우양에이치씨와 피고 사이에 체결된 ‘자산양수도 및 채무인수 계약서’에는 위 계약서 제2조 제1항에 기재된 채무만을 피고가 인수하는 것으로 기재되어 있기는 하나(제2조 제2항), 위 계약은 피고가 우양에이씨로부터 이 사건 사업과 관련하여 우양에이씨가 보유한 권리를 양수하기 위한 목적 하에 피고와 우양에이씨 사이의 법률관계를 정하기 위하여 체결된 것에 불과하므로, 토지보상법 제5조 제1항과 산업입지법 제16조 제2항에도 불구하고 위 계약상의 조항을 근거로 피고가 사업시행자로서의 우양에이치씨의 의무를 승계하지 않는다고 볼 수 없다.
자) 사업시행자는 산업단지개발계획에서 정하는 사업기간 동안 언제든지 재결을 신청할 수 있음에도(산업입지법 제22조 제3항), 이 사건 사업을 추진하면서 자금조달의 어려움을 겪던 사업시행자 우양에이씨가 사업추진방식을 바꾸었다는 이유 산업입지법 제16조 제1항 제3호에 의한 민간개발방식에서 같은 법 제16조 제1항 제4호에 의한 민관합동개발방식으로 변경하였다.
자) 만으로 마땅히 부담하여야 할 재결지연신청 가산금 지급의무를 면하는 것으로 보는 것은 공평의 원칙에 반한다(더욱이 우양에이씨는 피고 발행 주식의 49.8%를 보유하고 있어, 사실상 우양에이씨가 피고를 통하여 이 사건 사업을 계속 추진하는 것으로 볼 수 있다).
3) 지연가산금의 산정
원고들이 2010. 1. 29. 우양에이치씨에 수용재결 신청을 청구하였고, 우양에이치씨가 2010. 4. 12. 제1차 수용재결 신청을 하였으며, 제1차 수용재결이 제1차 수용개시일 다음날인 2010. 9. 24. 실효되었음은 앞서 살펴본 바와 같다.
따라서, 우양에이치씨는 제1차 수용재결이 실효된 때로부터 60일 이내 2010. 11. 23.까지이다.
에 관할 토지수용위원회에 다시 수용재결을 신청하였어야 함에도, 우양에이치씨로부터 이 사건 사업과 관련한 사업시행자로서의 권리·의무를 승계한 피고가 2012. 1. 30.에 이르러서야 이 사건 수용재결 신청을 하였으므로, 특별한 사정이 없는 한 피고는 원고들에게 이 사건 수용재결액에 대하여 제1차 수용재결 실효일 이후로서 원고들이 구하는 바에 따른 2010. 11. 25.부터 이 사건 수용재결 신청 전날인 2012. 1. 29.까지 1년 2개월 5일(431일)의 기간에 대하여 연 20%의 비율로 계산한 지연가산금을 지급할 의무가 있다.
피고는 “우양에이치씨의 기존 사업시행권이 소멸된 때로부터 피고에 대한 이 사건 개발사업 시행자 지정 사이에는 8개월의 시간 차이가 존재하므로, 피고가 우양에이치씨로부터 이 사건 사업에 관한 사업시행자로서의 권리·의무를 승계하였다고 볼 수 없을뿐더러, 피고로서는 위 8개월의 기간 동안에는 재결을 신청할 수도 없었다.”는 취지로 주장한다. 그러나 앞서 살펴본 바와 같이, 피고가 우양에이치씨로부터 이 사건 사업과 관련한 사업시행자로서의 권리·의무를 승계하였다고 볼 수 있을 뿐만 아니라, 경기도지사는 2011 7. 28.자 ‘평택 포승⑵일반산업단지 개발계획 변경 및 실시계획 변경 고시’를 통하여 이 사건 사업에 관한 우양에이치씨의 사업시행권한을 소멸시킴과 동시에 이 사건 사업에 관한 사업시행권한을 피고에게 부여하였으므로(을 제1호증의 3, 을 제8호증 참조), 이와 다른 전제에 선 피고의 주장은 이유 없다.
그렇다면, 피고는 원고들에게, 이 사건 수용재결 보상금액(토지보상법 제30조 제3항에 의하면 ‘관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금’에 대하여 가산금을 지급하도록 정하고 있고, 위 조항은 재결신청 지연에 따른 소유자 등의 손해를 보전하려는 취지로 마련된 것이지 토지 등 수용으로 인한 손실 보상을 위하여 마련된 규정이 아니므로, 이의재결에 따라 증액된 부분은 대상이 아니라고 할 것이다)에 관하여, 수용재결신청 지연일수인 431일 동안 소송촉진 등에 관한 특례법 제3조 제1항, 소송촉진 등에 관한 특례법 제3조 제1항 본문의 법정이율에 관한 규정 부칙(2015. 9. 25.) 제2조 제2항에 따라 구 소송촉진 등에 관한 특례법 제3조 제1항 본문의 법정이율에 관한 규정(2015. 9. 25. 대통령령 제26553호로 개정되기 전의 것)이 정한 연 20%의 비율로 계산한 가산금 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다고 할 것이고, 이는 원고들에게 토지보상법 제42조에 따른 손실보상금 청구권이 인정된다고 하더라도 달리 볼 것은 아니다.
다. 소결론
따라서, 피고는 원고 종회에게 2,044,777,286원(=8,682,001,006원 × 연 20% × 431일/366일, 원 미만 버림, 이하 같다), 원고 종중에게 원고 종중이 구하는 바에 따른 447,226,305원[484,256,762원(=2,056,125,000원 × 연 20% × 431일/366일) 중 위 원고가 구하는 바에 따른 447,226,305원] 및 위 각 금원에 대하여 아래와 같이 산정한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
1) 원고 종회
가) 제1심에서 인용된 597,777,118원에 대해서는 이 사건 수용개시일 다음날인 2012. 9. 22.부터 피고가 그 이행의무의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 타당하다고 인정되는 제1심 판결 선고일인 2016. 1. 20.까지는 민법에서 정한 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 15%의 각 비율에 의한 지연손해금
나) 당심에서 추가로 인정되는 1,447,000,168원에 대해서는 이 사건 수용개시일 다음날인 2012. 9. 22.부터 피고가 그 이행의무의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 타당하다고 인정되는 당심 판결 선고일인 2016. 11. 3.까지는 민법에서 정한 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 15%의 각 비율에 의한 지연손해금
2) 원고 종중
가) 제1심에서 인용된 141,569,262원에 대해서는 이 사건 수용개시일 다음날인 2012. 9. 22.부터 피고가 그 이행의무의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 타당하다고 인정되는 제1심 판결 선고일인 2016. 1. 20.까지는 민법에서 정한 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 15%의 각 비율에 의한 지연손해금
나) 당심에서 추가로 인정되는 305,657,043원에 대해서는 이 사건 수용개시일 다음날인 2012. 9. 22.부터 피고가 그 이행의무의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 타당하다고 인정되는 당심 판결 선고일인 2016. 11. 3.까지는 민법에서 정한 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 15%의 각 비율에 의한 지연손해금
4. 결론
그렇다면, 원고들의 청구 중 위에서 인정한 범위 내의 부분은 이유 있어 인용하고 나머지 부분은 이유 없어 기각하여야 하는데, 제1심 판결 중 당심에서 원고들에게 추가로 인용하는 금원(원고 종회: 1,447,000,168원, 원고 종중: 305,657,043원) 및 그 지연손해금에 대한 원고들 패소부분은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 위 부분을 취소하고 피고에게 위 각 금원의 지급을 명하며, 나머지 부분은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 이 부분에 대한 원고들의 나머지 항소 및 피고의 항소를 각 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 김주현(재판장) 심활섭 이호재