【원고, 상고인 겸 피상고인】
원고 1외 8인 (소송대리인 법무법인 한별외 2인)
【피고, 피상고인 겸 상고인】
용인시장
【피고보조참가인】
주식회사 중부공용화물터미널 (소송대리인 법무법인 마당 담당변호사 이재철외 3인)
【원심판결】
서울고법 2008. 11. 19. 선고 2008누7818 판결
【주 문】
원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원으로 환송한다. 원고들의 상고를 모두 기각한다.
【이 유】
1. 원고들의 상고이유에 관한 판단
구 화물유통촉진법(1999. 2. 5. 법률 제5801호로 개정되기 전의 것) 제38조, 제18조는 화물터미널사업자의 사업 양도 및 사업자 지위 승계를 인정하고 있는바, 구 사회간접자본시설에 대한 민간자본유치촉진법(1998. 12. 31. 법률 제5624호 ‘사회간접자본시설에 대한 민간투자법’으로 전문 개정되어 1999. 4. 1.부터 시행되기 전의 것, 이하 ‘구 민자유치법’이라 한다)이 사업시행자의 사업 양도를 금지하는 명문 규정을 두고 있지 아니한 점 등에 비추어 볼 때, 구 화물유통촉진법에 의하여 면허를 얻은 화물터미널 사업을 구 민자유치법에 의한 민자유치사업으로 인정받아 이를 시행하는 경우에도 그 사업 양도 및 사업시행자 지위 이전이 가능하다고 봄이 상당하다.
원심이 같은 취지에서, 이 사건 사업시행자 지위 이전이 불가능함을 전제로 이 사건 제1차 실시계획변경 승인 및 공사시행 인가 처분(이하 ‘이 사건 제1차 처분’이라 한다)의 무효확인을 구하는 원고들의 청구를 배척한 것은 정당하고, 거기에 민자유치사업의 사업시행자 지위 이전에 관한 법리오해 등의 잘못이 없다.
또한, 원심판결 이유 및 기록에 비추어 살펴보면, 원고들의 이 부분 청구취지 및 청구원인은 이 사건 사업시행자 지위 이전이 불가능함을 전제로 이 사건 제1차 처분이 처음부터 무효라는 확인을 구하는 것일 뿐 위 처분이 유효하게 성립하였다가 나중에 실효되었음에 대한 확인을 구하는 것이 아님을 알 수 있다.
원심이 같은 취지에서 이 사건 제1차 처분이 처음부터 무효임의 확인을 구하는 원고들의 청구를 배척한 것은 정당하고, 거기에 무효확인소송에 대한 법리오해 등의 잘못이 없다.
2. 피고의 상고이유에 관한 판단
가. 상고이유 제1점에 관하여
피고는 이 사건 제2차 실시계획변경 승인 및 공사시행변경 인가 처분(이하 ‘이 사건 제2차 처분’이라 한다)이 2007. 12. 31. 그 사업기간 만료로 실효되었을 뿐만 아니라 2007. 12. 27. 새로운 실시계획변경 승인 처분이 이루어졌으므로 더는 이 사건 제2차 처분의 무효확인을 구할 이익이 없다고 주장하나, 원심판결 이유에 의하면, 이 사건 제2차 처분은 그 사업기간 만료 직전인 2007. 12. 27. 사업기간이 2년 연장되었다는 것이므로, 이 부분 상고이유의 주장은 이유 없다.
나. 상고이유 제2점에 관하여
원심판결 이유에 의하면, 원심은, 첫째 이 사건 제1차 처분은 그 사업시행기간이 지나도록 피고 보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)이 이 사건 사업부지 중 단 1필지도 이를 매수하거나 수용재결의 신청을 하지 아니함으로써 실효되었고, 둘째 이 사건 제1차 처분이 실효된 후 이 사건 제2차 처분과 같이 실효된 실시계획 승인 또는 공사시행 인가에서 정한 시행기간을 연장하는 내용의 실시계획변경 승인 처분 또는 공사시행변경 인가 처분이 이루어진 경우 그로 인하여 실효된 실시계획 승인 또는 공사시행 인가가 소급하여 유효하게 될 수는 없으나, 다만 실시계획변경 승인이나 공사시행변경 인가가 새로운 실시계획 승인 또는 공사시행 인가로서의 요건을 갖춘 경우에는 그에 따른 효과가 발생한다고 전제한 다음, 이 사건 제1차 처분이 실효됨으로써 참가인에 대한 이 사건 사업시행자 지정의 효력도 실효되었다고 보아야 할 것인데, 그 후 새로운 사업시행자 지정절차를 거치지 않은 채 이루어진 이 사건 제2차 처분은 새로운 실시계획 승인 처분으로서의 효력이 없다고 판단하였으며, 셋째 이 사건 제2차 처분에는 참가인에 대한 새로운 사업시행자 지정 처분도 포함되어 있어 이 사건 제2차 처분은 새로운 실시계획 승인 처분으로서의 효력이 있다는 피고의 주장에 대하여, 사회기반시설에 대한 민간투자법 제13조가 사업시행자의 지정과 관련하여 ‘민간투자사업을 시행하고자 하는 자의 시설사업기본계획에 따른 사업계획의 작성·제출, 주무관청의 검토·평가, 협상대상자 지정, 일정한 경우 민자유치사업 심의위원회의 심의, 실시협약의 체결을 통한 사업시행자의 지정’이라는 절차를 거치도록 규정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 위와 같은 절차를 거치지 않은 사업시행자 지정은 그 하자가 중대·명백하여 무효라는 이유로 위 주장을 배척하였다.
그러나 위와 같은 원심의 판단은 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.
구 사회간접자본시설에 대한 민간투자법(2005. 1. 27. 법률 제7386호 ‘사회기반시설에 대한 민간투자법’으로 개정되기 전의 것) 제13조 제5항, 같은 법 시행령(2005. 3. 8. 대통령령 제18736호 ‘사회기반시설에 대한 민간투자법 시행령’으로 대통령령 제명 변경) 제15조는 ‘사업시행자로 지정받은 자는 지정받은 날부터 1년 이내에 실시계획의 승인을 신청하여야 하며, 이 기간 내에 실시계획의 승인을 신청하지 아니한 때에는 사업시행자 지정의 효력을 상실한다’고 규정하고 있을 뿐, 나아가 사업시행자가 사업기간 내에 수용재결신청을 하지 않아 실시계획 승인 처분이 실효되는 경우 사업시행자 지정의 효력도 함께 상실되는지에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 아니하다. 또한, 같은 법 제46조 제3호는 사업시행자가 실시계획에서 정한 사업기간 내에 정당한 사유 없이 공사를 착수하지 아니하거나 공사착수 후 사업시행을 지연 또는 기피하여 사업의 계속시행이 불가능하다고 인정되는 경우 주무관청이 일정한 절차를 거쳐 사업시행자 지정을 취소할 수 있는 제도를 별도로 두고 있다. 이러한 점들에 비추어 볼 때, 사업시행자가 사업기간 내에 사업구역에 포함된 토지를 매수하거나 이에 대하여 수용재결신청을 하지 않아 실시계획 승인 처분이 실효될 경우 사업시행자 지정 효력도 당연히 상실되는지에 관하여는 해석상 다툼의 여지가 있다고 할 것이다. 그렇다면, 피고가 새로운 사업시행자 지정절차를 거치지 않은 채 종전의 사업시행자인 참가인을 사업시행자로 하여 새로이 실시계획 승인 등을 한 이 사건 제2차 처분에 중대하고 명백한 흠이 있다고 할 수 없으므로 이를 무효로 보기는 어렵다.
그럼에도 불구하고, 원심은 새로운 사업시행자 지정절차를 거치지 않은 이 사건 제2차 처분에 중대하고 명백한 흠이 있어 이를 무효라고 판단하였으니, 원심판결에는 행정처분의 무효에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
다. 상고이유 제3점에 관하여
구 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 환경 등 영향평가법’이라 한다) 제2조, 제4조, 제6조, 같은 법 시행령(2005. 12. 1. 대통령령 제19162호로 개정되기 전의 것) 제2조 제3항 [별표 1], 제8조 내지 제11조 등 각 규정에 의하면, 환경영향평가는 ‘사업의 시행으로 인하여 자연환경, 생활환경 및 사회·경제환경에 미치는 해로운 영향을 예측·분석하고 이에 대한 대책 강구’를 하는 것으로서 그 평가대상사업의 범위는 화물터미널 설치공사의 경우 그 부지면적이 20만㎡ 이상인 것으로 정하여져 있고, 사업자는 평가서를 작성함에 있어 대통령령이 정하는 바에 따라 설명회 또는 공청회 등을 개최하여 대상사업의 시행으로 인하여 영향을 받게 되는 지역 안의 주민(이하 ‘주민’이라 한다)의 의견을 듣고 이를 평가서의 내용에 포함시키도록 되어 있는 반면에, 교통영향평가는 ‘사업의 시행으로 인하여 발생할 교통장해 등 교통상의 각종 문제점 또는 그 효과를 예측·분석하고 이에 대한 대책 강구’를 하는 것으로서 그 평가대상사업의 범위는 화물터미널 설치공사에 있어 그 부지면적이 2만 5천㎡ 이상인 경우 지방교통영향평가 심의위원회의 심의대상으로 정하여져 있고, 교통영향평가만을 실시하는 사업으로서 지방교통영향평가 심의위원회의 심의대상인 사업은 주민의견수렴절차를 거치지 아니할 수 있게 되어 있다. 한편, 2008. 3. 28. 법률 제9037호로 전부 개정된 환경영향평가법 제4조, 같은 법 시행령(2008. 12. 24. 대통령령 제21185호로 전부 개정된 것) 제3조, 제23조 제1항 [별표 1], 도시교통정비 촉진법(2008. 3. 28. 법률 제9071호로 개정된 것) 제15조, 같은 법 시행령(2008. 12. 31. 대통령령 제21231호로 개정된 것) 제13조의2 제3항 [별표 1] 등 각 규정에 의하면, 2009. 1. 1.부터는 종전의 교통영향평가 및 주민의견수렴절차는 폐지되고 교통영향분석·개선대책으로 대체되었는데, 이에 의하면 교통영향분석·개선대책의 수립대상사업의 사업자는 교통영향분석·개선대책을 수립하여야 하고, 대상사업 또는 그 사업계획의 승인관청은 사업자로 하여금 제출된 교통영향분석·개선대책을 보완하게 하거나 또는 개선필요사항 등이 있으면 이를 통보하고 그 이행 여부를 확인하도록 되어 있으며, 교통영향분석·개선대책의 수립 대상사업의 범위는 사회기반시설에 대한 민간투자법에 정한 민간투자사업의 경우 그 해당 사업 또는 시설 규모에 의하고, 물류터미널 또는 복합물류터미널 설치의 경우 그 부지면적이 2만 5천㎡ 이상으로 정하여져 있다.
위에서 본 바와 같이 교통영향평가는 환경영향평가와 그 취지 및 내용, 대상사업의 범위, 사전 주민의견수렴절차 생략 여부 등에 차이가 있는 점 및 그 후 교통영향평가가 교통영향분석·개선대책으로 대체된 점, 나아가 원심판결 이유 및 원심이 적법하게 채택한 증거에 의하여 알 수 있는 바와 같이, 이 사건 화물터미널 조성사업은 부지면적 161,164㎡로 지방교통영향평가 심의위원회 심의대상인 사업으로서 주민의견수렴절차를 거치지 아니할 수 있는 점, 피고는 교통영향평가를 배제한 것이 아니라 ‘건축허가 전까지 교통영향평가 심의필증을 교부받을 것’을 부관으로 하여 이 사건 제2차 처분을 한 점, 이에 따라 피고는 건축허가시까지 참가인으로 하여금 평가서 협의기관장과의 협의내용을 사업계획 등에 반영하도록 할 수 있는 점, 교통영향평가에 관하여 위와 같은 부관을 붙여 사업승인을 할 수 있는지 여부에 관한 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 해석상 다툼의 여지가 있는 점 등에 비추어 보면, 사전에 교통영향평가를 거치지 아니한 채 위와 같은 부관을 붙여 한 이 사건 제2차 처분에 중대하고 명백한 흠이 있다고 할 수 없으므로 이를 무효로 보기는 어렵다.
그럼에도 불구하고, 원심은 참가인이 사전에 교통영향평가를 거치지 아니하였음을 이유로 이 사건 제2차 처분이 무효라고 판단하였으니, 원심판결에는 행정처분의 무효에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
3. 결론
그러므로 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원으로 환송하며 원고들의 상고를 모두 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이홍훈(재판장) 김영란 김능환 민일영(주심)