【원 고】
원고 (소송대리인 변호사 김태욱)
【피 고】
평택시안중출장소장 (소송대리인 법무법인 해마루 담당변호사 서진권)
【변론종결】
2018. 5. 30.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2017. 9. 28. 원고에게 한 건축허가취소처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 평택시 △△읍□□리(주소 2 생략) 외 3필지의 토지에 동·식물관련시설(이하 ‘이 사건 시설’이라고 한다)을 건축하고자 피고에게 아래와 같은 내용의 건축허가 신청을 하여 2017. 1. 12. 피고로부터 건축허가(이하 ‘이 사건 건축허가’라고 한다)를 받았다.
건축주대지위치(용도지역)건축허가 내용용도대지면적(㎡)연면적(㎡)동/층수원고△△읍 □□리 (주소 2 생략), (주소 1 생략), (주소 3 생략), (주소 4 생략)(농림지역)동·식물관련시설(축사-돈사)7,4573,277.3510동/지상1층
나. 피고는 2017. 7. 20. 원고에게 아래와 같은 사유로 이 사건 건축허가에 대한 취소처분 사전통지를 하면서 2017. 8. 2.까지 의견을 제출할 것을 통지하였고, 이후 원고의 청문 신청에 따라 2017. 9. 20. 청문 절차가 진행되었다.
- 이 사건 건축허가는 건축법 제11조 제5항 규정에 따라 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제56조 제1항 규정에 따른 개발행위허가(개발행위허가기준) 규정 검토가 미고려되었음(현장과 신청도서 상이)- 이 사건 건축허가 시 주변지역에 미치는 영향을 고려하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있고, 주민설명회를 개최하라는 시장 지시사항 및 △△읍의 저기압 시 악취발생 주민 피해 예상이라는 의견에도 대규모 △△택지지구 주민들에게 주민설명회 미개최함- 환경영향평가법 시행령 제59조 [별표4]에 따른 소규모 환경영향평가를 면하기 위하여 지적상 부지면적 11,284㎡임에도 용도가 불명확하게 345㎡를 제외지로 산정하고 사업계획면적 7,457㎡로 축소 신고하였음- 결과적으로 다수의 주민이 거주하는 ○○신도시와 거리가 가까워 악취 등 주변 환경오염이 발생할 우려가 현저함
다. 피고는 2017. 9. 28. 원고에 대하여 아래와 같은 취소 사유를 들어 이 사건 건축허가를 취소한다는 통보를 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).
- 국토계획법 제56조 제1항 규정에 따른 개발행위허가 요건 미이행- 환경영향평가법 시행령 제59조 [별표4]에 따른 소규모 환경영향평가 미이행- 농지법 제22조 농지소유의 세분화 방지에 따른 분할
라. 원고는 경기도행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 경기도행정심판위원회는 2018. 4. 2. 원고의 위 청구를 기각하는 재결을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1, 3 내지 7, 22호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관련 법령
별지 관련 법령 기재와 같다.
3. 당사자 주장의 요지
가. 원고
1) 이 사건 건축허가 신청에 대해 개발행위허가 규정 등이 모두 검토되어 아무런 법률상 하자가 없음에도, 피고는 주민들의 민원에 굴복하여 이 사건 처분을 한 것이므로, 이는 위법하다.
2) 피고가 이미 적법하고 타당하게 처리한 기존의 이 사건 건축허가를 취소하려면, 이 사건 건축허가가 원고의 사실은폐나 기타 사위의 방법에 의한 신청행위에 기인한 것이거나, 원고가 입게 될 불이익을 정당화할 만큼 기존의 처분에 중대한 하자가 존재하는 경우여야 할 것인데, 이러한 사유 없이 피고가 원고의 신뢰이익을 침해하고 재량권을 일탈·남용하여 이 사건 건축허가를 취소하였으므로, 이는 위법하다.
나. 피고
이 사건 건축허가는 재량판단의 영역에 속하는 것으로 아래와 같은 불허가 사유가 있으므로, 이를 취소한 이 사건 처분은 적법하다.
1) 이 사건 시설의 부지는 국토계획법상 농림지역에 해당하여 국토계획법 제56조 제1항의 개발행위허가 요건이 구비되어야 하는데, 이 사건 시설의 건축으로 인해 인근 농지와 주변 신도시에 수질오염 등이 발생할 우려가 있고, 토지의 형질변경도 수반되므로, 개발행위허가 요건이 구비되었다고 볼 수 없다.
2) 원고는 이 사건 건축허가 신청을 하면서, 농지법에 따라 분할이 가능하지 않음에도, 임의로 이 사건 시설의 부지 중 345㎡를 제외지로 구분한 후, 대지면적을 축소하여 신청함으로써 건축법 및 그 시행령을 위반하였고, 농림지역인 이 사건 시설 부지의 실제 사업계획 면적이 7,500㎡ 이상이므로, 소규모 환경영향평가의 대상에 해당함에도, 이를 결여한 이 사건 건축허가는 당연무효이다.
3) 이 사건 건축허가의 위와 같은 하자는 원고의 사실은폐 등에 기인한 것으로 원고는 그 취소 가능성도 예상하고 있었으므로, 신뢰이익을 원용할 수도 없다.
4. 처분의 적법성
가. 인정 사실
1) 이 사건 시설의 부지인 평택시 △△읍□□리(주소 2 생략), (주소 1 생략), (주소 3 생략), (주소 4 생략) 토지는 국토계획법상 농림지역이자 농업진흥구역에 해당하고, 그 중 (주소 1 생략) 토지는 농어촌정비법에 따른 농업생산기반정비사업이 시행된 농지이다.
2) 토지대장 등의 기재에 의하면, 이 사건 시설의 부지인 위 토지들의 면적 합계는 11,284㎡이다. 그런데 원고는 위 (주소 1 생략) 토지 중 345㎡를 제외지로 하여 이를 대지면적에서 제외하는 등 합계 3,827㎡를 제외한 나머지 7,457㎡만을 대지면적으로 하여 이 사건 건축허가 신청을 하였다.
3) ○○신도시 축사신축반대위원회가 이 사건 건축허가에 대하여 이의를 제기하여 2017. 6. 19. 2017년도 제2차 민원조정위원회 심의가 진행되었고, 그 심의 결과 위 위원회는 ‘이 사건 시설에 대해 진입도로 기반시설 등 주변 교통여건이나 악취, 소음 등의 주변 환경을 고려하지 않은 채 미흡한 건축허가가 이루어졌고, 원고가 지적상 부지면적 중 일부를 용도가 불명확하게 제외지로 산정하여 사업계획면적을 축소 신고한 것은 환경영향평가를 면하기 위하여 의도적으로 사업계획면적을 축소 신고한 것이라고 판단된다’고 통보하였다.
4) 원고는 이 사건 건축허가를 신청한 당시는 물론 현재까지 이 사건 시설에 대해 소규모 환경영향평가를 받지 않았다.
5) 이 사건 시설의 부지로부터 그리 멀리 떨어지지 않은 곳에 위치한 평택시 △△읍□□리 주변은 △△택지개발지구로 지정되어 대규모 아파트단지가 건설되었고, 현재 약 5,998세대, 18,691명이 입주하여 거주하고 있다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 을 제2, 8 내지 12, 15, 16, 22, 23호증의 각 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지
나. 판단
1) 처분사유의 존부
건축법 제2조 제1항 제1호, 건축법 시행령 제3조 제1항 제1호에 의하면, 하나의 건축물을 두 필지 이상에 걸쳐 건축하는 경우에 있어 ‘대지’란 그 건축물이 건축되는 각 필지의 토지를 합한 토지를 뜻하고, 농지법 제22조 제2항 제3호에 의하면,「농어촌정비법」에 따른 농업생산기반정비사업이 시행된 농지는 분할 후의 각 필지의 면적이 2,000㎡를 넘지 않는 경우에는 이를 분할할 수 없으며, 환경영향평가법 제43조 제1항, 같은 법 시행령 제59조에 의하면, 국토계획법 제6조 제3호에 따른 농림지역의 경우 사업계획 면적이 7,500㎡ 이상인 경우에는 소규모 환경영향평가대상에 포함된다.
한편 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 불구하고 승인 등 처분이 이루어진다면, 사전에 환경영향평가를 함에 있어 평가대상지역 주민들의 의견을 수렴하고 그 결과를 토대로 하여 환경부장관과의 협의내용을 사업계획에 미리 반영시키는 것 자체가 원천적으로 봉쇄되는바, 이렇게 되면 환경파괴를 미연에 방지하고 쾌적한 환경을 유지·조성하기 위하여 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없게 되는 결과를 초래할 뿐만 아니라 환경영향평가대상지역 안의 주민들의 직접적이고 개별적인 이익을 근본적으로 침해하게 되므로, 이러한 행정처분의 하자는 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것이고 객관적으로도 명백한 것이라고 하지 않을 수 없어, 이와 같은 행정처분은 당연무효이다(대법원 2006. 6. 30. 선고 2005두14363 판결 참조).
위와 같은 법리를 기초로 하여 살피건대, ① 이 사건 시설의 부지인 평택시 △△읍□□리(주소 1 생략) 토지는「농어촌정비법」에 따른 농업생산기반정비사업이 시행된 농지이므로, 분할된 이후에 각 필지의 면적이 2,000㎡가 넘지 않도록 분할하는 것은 농지법상 허용되지 않는다고 할 것인데, 원고는 위 (주소 1 생략) 토지를 분할하여 제외지 면적이 345㎡가 되는 것을 전제로 하여 이 사건 건축허가 신청을 하였는바, 이는 농지법을 위반한 농지분할인 점, ② 위 제외지 345㎡가 위 (주소 1 생략) 토지에서 분할되지 않는 경우, 이 사건 시설 부지의 대지면적은 7,802㎡(= 7,457㎡ + 345㎡)에 달하여 환경영향평가법령상 소규모 환경영향평가대상에 해당하는바, 피고는 원고의 위법한 농지분할로 인하여 이 사건 시설이 환경영향평가법령이 정한 소규모 환경영향평가 대상이 되지 않는 것으로 오인하여 소규모 환경영향평가 절차를 누락한 채 이 사건 건축허가를 하게 된 점, ③ 원고가 이 사건 건축허가 신청을 하면서 밝힌 이 사건 시설의 대지면적과 환경영향평가법령상 소규모 환경영향평가 대상사업에 해당하는지 여부의 기준이 되는 사업계획면적 등에 비추어 보면, 원고는 소규모 환경영향평가 대상이 되는 최소면적에 해당하지 않도록 의도적으로 위 (주소 1 생략) 토지를 분할하여 사업계획면적을 축소하여 신고한 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 건축허가는 원고의 위법한 농지분할과 사업계획면적 축소 신고로 인하여 환경영향평가법령에서 정한 소규모 환경영향평가가 누락된 채 이루어진 것이어서, 이 사건 건축허가를 취소하는 이 사건 처분의 처분사유가 있음이 인정된다.
따라서 이 사건 처분사유가 단지 주민들의 민원 때문이라거나, 적법한 처분사유가 존재하지 않는다는 취지의 원고의 주장은 이를 모두 받아들일 수 없다.
2) 신뢰보호원칙 위반 내지 재량권 일탈·남용 여부
수익적 행정처분을 취소 또는 철회하는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교·교량하여 결정하여야 한다(대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두10251, 10268 판결, 대법원 2009. 11. 12. 선고 2009두12648 판결 등 참조).
다만 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 그러므로 그 심사 및 판단에는, 우리 헌법이 “모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다.”라고 규정하여(제35조 제1항) 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점, 환경정책기본법은 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여, 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리·의무와 국가 및 지방자치단체, 사업자의 책무를 구체적으로 정하는 한편(제1조, 제4조, 제5조, 제6조), 국가·지방자치단체·사업자 및 국민은 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있는 점(제2조), ‘환경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 참조).
위와 같은 법리를 기초로 하여 살피건대, 앞서 인정한 사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고가 주장하는 사정을 모두 고려하더라도, 이 사건 처분에 신뢰보호원칙을 위반하거나 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
㉮ 앞서 본 것과 같은 환경영향평가제도의 입법 취지 등에 비추어, 환경영향평가를 거치지 아니한 하자는 매우 중대한 것이고, 환경영향평가를 통해 달성할 수 있는 ‘상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형’ 역시 중대한 공익에 해당한다. 또한, 실제로 이 사건 처분을 통해 달성할 수 있는 ‘환경 훼손 및 오염을 발생시킬 우려가 종식되거나 이 사건 시설 부지의 인근에서 거주하는 대규모 아파트단지 주민들의 쾌적한 생활권이 보호되는 공익’도 상당할 것으로 판단된다.
㉯ 원고가 농지법에 의하여 분할이 불가능한 이 사건 시설 부지의 대지면적을 7,457㎡로 기재하여 이 사건 건축허가 신청을 한 것은 위법하고, 원고의 위 축소 신고가 이 사건 건축허가 당시 이 사건 시설에 대하여 소규모 환경영향평가가 이루어지지 않은 원인으로 작용하였다.
㉰ 원고는 이 사건 시설이 완벽한 정화시설을 갖춰 주위환경에 전혀 악영향을 미치지 않는다고 주장하나, 갑 제4호증의 1, 2의 각 영상만으로는 원고의 위 주장사실을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으며, 더 나아가, 만약 원고가 주장하는 바와 같이 이 사건 시설이 환경오염 우려가 전혀 없는 시설이라면, 이후 적법한 건축허가 신청을 통해 환경영향평가법령이 요구하는 소규모 환경영향평가를 실시한 후, 지역 주민들의 의견 수렴 및 사업계획의 변경 등 절차를 거쳐 다시 건축허가를 받을 수 있을 것으로 판단된다.
5. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 홍승철(재판장) 인진섭 권순현