【원 고】
경제개혁연대 (소송대리인 변호사 김영희)
【피 고】
금융감독원장
【피고보조참가인】
삼성생명보험 주식회사 (소송대리인 법무법인 지평지성 담당변호사 김지홍 외 1인)
【변론종결】
2011. 5. 17.
【주 문】
1. 이 사건 소 중 별지1 목록 제5항 관련 정보에 대한 공개거부처분의 취소를 구하는 청구 부분을 각하한다.
2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용은 피고보조참가로 인한 부분을 포함하여 모두 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2010. 7. 8. 원고에 대하여 한 별지1 목록 기재 정보에 관한 공개거부처분을 취소한다.
【이 유】
1. 기초사실
가. 종합검사
⒧ 피고는 2009. 10.경부터 2009. 12.경까지 사이에 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라고만 한다)에 대한 종합검사(금융기관검사및제재에관한규정 제3조 제3호 참조, 이하 ‘이 사건 종합검사’라 한다)를 실시하여, “보험업법 제17조에 의하면, 보험회사는 임원 및 직원의 직무를 수행함에 있어서 따라야 할 기본적인 절차와 기준을 정하여야 함에도, 참가인은 2006. 1. 1.부터 2009. 12. 2.까지의 기간 중 삼성경제연구소 주식회사(이하 ‘삼성경제연구소’라고만 한다)에 의뢰한 36건의 연구용역과 관련하여 연구주제 선정 및 연구결과 평가 등에 관한 적정한 내부통제기준을 마련, 운영하지 않았고, 일상감사 및 보고서에 대한 검수업무를 소홀히 하는 등 외부 연구용역 관련 내부통제업무에 철저를 기하지 아니하였다”는 등의 참가인의 비위행위를 적발하였다.
⑵ 피고는 이 사건 종합검사결과를 토대로 2010. 5. 19. 참가인에 대하여 과태료 1,000만원을 부과하고, 참가인의 전·현직 임원에 대한 주의적 경고를 요구하는 등의 제재처분을 하였다.
나. 언론보도
일부 언론은 2010. 3.경 ‘참가인이 2006년부터 3년간 삼성경제연구소가 각종 국책연구사업을 진행하면서 생긴 적자를 대신 메워주기 위하여 삼성경제연구소에 80억원대의 용역비를 부당지원하였다’고 보도하였다.
다. 정보공개청구
⒧ 원고는 위와 같은 언론보도가 나오자 2010. 6. 8. 피고에게 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’이라고만 한다) 제10조 제1항에 기하여 별지1 목록 기재 정보(이하 ‘이 사건 공개청구정보’라 한다)에 대한 공개청구를 하였다.
⑵ 피고는 2010. 6. 8. 참가인에게 원고로부터 위 정보공개청구가 있음을 통보하였고, 참가인은 2010. 6. 11. 피고에게 이 사건 공개청구정보에 대하여 비공개결정을 하여 줄 것을 요청하였다.
⑶ 피고는 2010. 7. 8. 이 사건 공개청구정보는 정보공개법 제9조 제1항 제5호(검사사항), 제6호(개인에 관한 사항), 제7호(법인의 영업상 비밀)에서 규정한 비공개대상정보에 해당한다는 이유로 위 정보공개청구를 거부하였다(이하 ‘이 사건 거부처분’이라 한다).
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 1 호증, 을 1, 2, 3, 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 당사자들의 주장 및 판단
가. 당사자들의 주장
⒧ 원고의 주장
㈎ 원고는 피고에게, 참가인이 이 사건 종합검사와 관련하여 피고에게 제출한 증빙자료뿐만 아니라 피고가 이 사건 종합검사를 실시한 후 작성한 조사보고서(금융기관검사및제재에관한규정시행세칙 제30조에서 규정한 ‘검사서’를 칭하는 것으로 보인다)에 대하여도 그 공개를 청구하였다.
㈏ 이 사건 공개청구정보는 피고의 검사에 관한 사항이 아니라, 피고가 이 사건 종합검사시에 참가인으로부터 제출받은 자료에 불과하여 공개한다고 하더라도 피고 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보에 해당하지 아니한다.
㈐ 이 사건 언론보도의 내용에 비추어 보면, 참가인이 삼성경제연구소를 부당지원하여 참가인 주주의 이익을 침해하였고, 삼성경제연구소와 정부기관 사이의 유착관계 및 편법이 있었음을 짐작할 수 있는바, 이 사건 공개청구정보는 공공기관인 피고가 작성 또는 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보(정보공개법 제9조 제1항 제6호 단서 다.목)에 해당한다.
㈑ 이 사건 공개청구정보는 법인의 경영, 영업상의 비밀에 관한 사항이라고 볼 수 없으며, 설령 이와 달리 본다고 하더라도, 이 사건 언론보도의 내용에 비추어 보면, 참가인이 삼성경제연구소를 부당지원한 사실을 인정할 수 있는바, 이는 위법한 사업활동에 해당하므로, 이 사건 공개청구정보는 위법한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보(정보공개법 제9조 제1항 제7호 단서 나.목)에 해당한다.
⑵ 피고 또는 참가인의 주장
㈎ 참가인과 삼성경제연구소는 2010. 4. 8. 열린 제재심의위원회나 2010. 5. 12. 열린 금융위원회에 아무런 자료도 제출하지 아니하였다. 그리고 피고가 위 제재심의위원회나 금융위원회에 제출한 조사보고서는 원고가 당초 공개청구한 정보도 아니다. 따라서, 이 사건 소 중 별지1 목록 제5항과 관련한 정보에 대한 공개거부처분의 취소를 구하는 청구 부분은 부적법하다.
㈏ 피고는 이 사건 종합검사와 관련하여 참가인으로부터 이 사건 공개청구정보 중 별지1 목록 제1항과 관련하여서는 용역계약서와 연구계획서를, 같은 목록 제2항과 관련하여서는 계약체결품의서와 연구의뢰서를, 같은 목록 제3항과 관련하여서는 지출증빙(세금계산서)를, 같은 목록 제4항과 관련하여서는 활용내역서와 연구용역보고서를 각 제출받아 확인한 후 연구용역보고서는 참가인에게 반환하여 현재 별지1 목록 제4항 관련 연구용역보고서를 보유·관리하고 있지 아니하다. 따라서 이 사건 소 중 위 연구용역보고서에 대한 공개거부처분의 취소를 구하는 청구 부분은 법률상 이익이 없어 부적법하다.
나. 관계법령
별지2 관계법령 기재와 같다.
다. 판단
⒧ 이 사건 공개청구정보의 범위
㈎ 원·피고 및 참가인 사이에 이 사건 공개청구정보 중에 피고가 이 사건 종합검사와 관련하여 작성한 조사보고서가 포함되는지 여부 등 별지1 목록 제5항 관련 정보에 관하여 다툼이 있으므로 이에 관하여 본다.
㈏ 원고는, 원고가 피고에게 제출한 정보공개청구서(을 1호증) ‘정보내용’란에는 ‘5. 이 건과 관련하여 2010. 4. 8. 열린 제재심의위원회 및 2010. 5. 12. 열린 금융위원회에 삼성생명, 삼성경제연구소 등이 제출한 자료 일체’라고 기재되어 있는바, 위 ‘삼성생명, 삼성경제연구소 등’에는 피고가 당연히 포함되므로, 피고가 이 사건 종합검사를 실시한 후 작성한 조사보고서도 이 사건 공개청구정보에 해당한다고 주장하나, 위 ‘삼성생명’이나 ‘삼성경제연구소’는 종합감사대상의 지위에 있는 자로서 종합감사주체인 피고와는 그 지위가 다르다고 할 것인데, 통상 ‘등’이라는 표현은 앞에 예시된 것들과 동등한 지위에 있는 것을 지칭하는 점과 원고가 피고에게 정보공개청구를 하게 된 경위, 원고의 이 사건 거부처분사유에 대한 주장내용(청구원인) 등에 비추어 볼 때, 이 사건 공개청구정보는 이 사건 종합검사와 관련하여 피고가 참가인(내지 삼성경제연구소)으로부터 제출받은 증빙자료에 한정된다고 봄이 상당하다.
㈐ 또한 피고 또는 참가인이, 참가인 또는 삼성경제연구소가 2010. 4. 8. 열린 제재심의위원회나 2010. 5. 12. 열린 금융위원회에 아무런 자료도 제출하지 아니하였다고 주장하는 이 사건에서, 이 사건 종합검사기간 중 피고에게 제출된 용역계약서, 연구계획서, 계약체결품의서, 연구의뢰서, 지출증빙(세금계산서), 활용내역서, 연구용역보고서와 별도로 참가인이 위 제재심의위원회나 금융위원회에 증빙자료를 제출하여 피고가 이를 보유·관리하고 있을 것이라는 개연성도 없어 보인다.
㈑ 따라서 원고의 위 가. ⒧ ㈎항 주장은 이유 없는 반면에 피고 또는 참가인의 위 가. ⑵ ㈎항 주장은 이유 있다. 결국, 이 사건 소 중 별지1 목록 제5항 관련 정보에 대한 공개거부처분의 취소를 구하는 청구 부분은 법률상 이익이 없어 부적법하다.
⑵ 피고가 보유·관리하는 정보의 확정
㈎ 다툼 없는 부분
피고가 이 사건 종합검사기간 중 참가인으로부터 용역계약서, 연구계획서, 계약체결품의서, 연구의뢰서, 지출증빙(세금계산서), 활용내역서(이하 ‘이 사건 용역계약서 등’이라 한다)를 제출받아 현재 이를 보유·관리하고 있음은 당사자들 사이에 다툼이 없다.
㈏ 연구용역보고서
1) 피고는 연구용역보고서를 참가인에게 반환하여 현재 보유하고 있지 않다고 주장하므로 이에 관하여 본다.
2) 정보공개법에 의한 정보공개제도는 공공기관이 보유·관리하는 정보를 그 상태대로 공개하는 제도라는 점 등에 비추어 보면, 당해 정보를 공공기관이 보유·관리하고 있다는 점에 관하여 정보공개를 구하는 자에게 입증책임이 있다 할 것이지만, 그 입증의 정도는 그러한 정보를 공공기관이 보유·관리하고 있을 상당한 개연성이 있다는 점을 증명하면 족하다.
3) 위 법리에 비추어 보건대, ⓛ 검사원은 검사결과의 입증을 위하여 필요한 경우에 문서 및 장표의 사본을 금융기관으로부터 제출받을 수 있는데, 이 경우 원본과 상위없음을 관계인이 증명하도록 하고, 원본의 수량이 과다한 경우 필요한 부분을 발췌하거나 일정한 서식으로 정리할 수 있으며 이 경우 그 출처를 명시하고 작성자가 날인하도록 하고 있고(금융기관검사및제재에관한규정 제6조 제1항, 금융기관검사및제재에관한규정시행세칙 제24조 참조), 실제로 피고는 참가인으로부터 연구용역보고서를 제출받은 점, ② 검사원은 검사종료 후 검사자료를 금융기관별 또는 검사업무별로 정리하여 검사자료 표지, 검사실시상황, 금융기관 제출자료, 검사결과 입증자료, 기타 검사원 참고자료의 순서에 따라 편철·보관하여야 하는데(금융기관검사및제재에관한규정시행세칙 제39조 참조), 피고가 참가인으로부터 연구용역보고서 등을 입증자료로 제출받았음에도 이 사건 용역계약서 등만을 사본하여 보관·관리하고, 연구용역보고서는 이를 하지 않았다는 것은 쉽게 납득되지 않는 점, ③ 참가인이 제출한 연구용역보고서가 그 수량이 과다하였다면, 피고 소속 검사원은 필요한 부분을 발췌하거나 일정한 서식으로 정리할 수 있었을 것으로 보이는 점(원고는 연구용역보고서 전부를 피고가 보유·관리하고 있지 않은 경우에는 발췌분이나 정리된 서식이라도 그 공개를 구하고 있는 것으로 보인다) 등에 비추어 볼 때, 피고는 연구용역보고서를 보유·관리하고 있다고 봄이 상당하다. 따라서 피고 또는 참가인의 위 가. ⑵ ㈏항 주장은 받아들일 수 없다.
⑶ 정보공개법 제9조 제1항 제7호에서 규정한 비공개대상정보에 해당하는지 여부
㈎ 부정경쟁방지 및 영업비밀보호에 관한 법률(이하 ‘부정경쟁방지법’이라 한다)은 타인의 상표·상호 등을 부정하게 사용하게 하는 등의 부정경쟁행위와 타인의 영업비밀을 침해하는 행위를 방지하여 건전한 거래질서를 유지함을 목적으로 제정된 것으로서, 영업비밀 침해행위에 대하여 민사적 구제수단으로서 침해행위 금지·예방청구권, 손해배상청구권 및 신용회복조치청구권 등에 관한 규정을 둠과 아울러 형사처벌에 관한 규정도 두고 있는데, 부정경쟁방지법 제2조 제2호는 그 규율대상인 ‘영업비밀’에 관하여 “공공연히 알려져 있지 아니하고 독립된 경제적 가치를 가지는 것으로서, 상당한 노력에 의하여 비밀로 유지된 생산방법, 판매방법, 그 밖에 영업활동에 유용한 기술상 또는 경영상의 정보를 말한다”고 정의하고 있다. 한편, 정보공개법은 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 공공기관이 보유·관리하는 모든 정보를 원칙적 공개대상으로 하면서, 사업체인 법인 등의 사업활동에 관한 비밀의 유출을 방지하여 정당한 이익을 보호하고자 하는 취지에서 정보공개법 제9조 제1항 제7호로 “법인·단체 또는 개인의 경영·영업상 비밀로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보”를 비공개대상정보로 규정하고 있다. 이와 같은 양 법의 입법 목적과 규율대상 등 여러 사정을 고려하여 보면, 정보공개법 제9조 제1항 제7호 소정의 ‘법인 등의 경영·영업상 비밀’은 부정경쟁방지법 제2조 제2호 소정의 ‘영업비밀’에 한하지 않고, ‘타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 일체의 정보’ 또는 ‘사업활동에 관한 일체의 비밀사항’으로 해석함이 상당하다(대법원 2008. 10. 23. 선고 2007두1798 판결 등 참조).
㈏ 위 법리에 비추어 보건대, 피고가 현재 보유·관리하고 있거나 그 개연성이 있는 이 사건 용역계약서 등과 연구용역보고서는 참가인이 현재 및 미래의 사업전략을 수립하기 위한 목적으로 삼성경제연구소에 연구용역을 의뢰하고, 그 결과물인 연구용역보고서를 토대로 실제 사업활동에 활용한 내용, 연구용역비의 책정 및 지출에 관한 사항을 담고 있는바, 이는 경쟁 보험회사 등 타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 정보에 해당함이 명백하고, 일부 언론의 보도 내용처럼 참가인이 2006년부터 3년간 삼성경제연구소가 각종 국책연구사업을 진행하면서 생긴 적자를 대신 메워주기 위하여 삼성경제연구소에 용역비를 부당지원하였다는 점을 인정할 만한 아무런 자료가 없는바, 이 사건 용역계약서 등과 연구용역보고서는 정보공개법 제9조 제1항 제7호에서 규정한 비공개대상정보에 해당한다.
㈐ 따라서 이 사건 거부처분은 적법하고, 이와 다른 견해의 원고의 위 가. ⒧ ㈑항 주장은 이유 없다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 소 중 별지1 목록 제5항 관련 정보에 대한 공개거부처분의 취소를 구하는 청구 부분은 부적법하여 이를 각하하고, 원고의 나머지 청구는 다른 주장에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 박정화(재판장) 김태환 이승원