【원고, 피상고인】
주식회사 대한관광리무진 (소송대리인 변호사 조재돈)
【피고, 상고인】
전라북도지사 (소송대리인 변호사 황선철)
【피고보조참가인, 상고인】
주식회사 전북고속외 2인 (소송대리인 법무법인 바른 담당변호사 박재윤)
【원심판결】
광주고법 2008. 9. 26. 선고 2008누1251 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인들이, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 피고의 상고이유 중 원고의 한정면허에 관한 주장 등과 피고보조참가인들의 상고이유 제3점에 대하여
원심은 제1심판결을 인용하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 피고는 1996. 12. 12. 당시 전주～김포공항 노선의 수요의 불규칙성 등으로 인하여 일반 노선버스운송사업자가 노선버스를 운행하기 어렵다는 판단하에 전주에서 김포공항을 이용하고자 하는 이용자의 교통 불편을 해소하기 위하여 원고에게 공항버스운송사업에 대한 한정면허를 주었고(2000. 7. 18. 위 노선의 종점이 인천국제공항으로 연장되었다), 그에 따라 원고가 위 노선의 운행을 유지하여 온 것은 전적으로 자신의 사익을 위한 것이라기보다는 전주에서 공항을 이용하고자 하는 승객들의 교통편의를 위한 공익적 측면도 있었던 것으로 보이며, 피고 역시 그러한 공익적 필요에 의해 위 노선의 지속적인 운행을 위하여 원고에게 부여한 한정면허의 기간제한마저도 철폐해 준 이상, 원고에게 일반운송사업자에 비하여 위 노선에 대한 어느 정도의 우선권이 있다는 점에 대한 신뢰이익이 있음을 부정할 수 없으므로, 피고가 일반노선버스사업자에 대하여 위 노선에 대한 중복운행을 허용하기 위해서는 원고의 수송능력만으로는 늘어나는 수송수요에 대처할 수 없다거나 원고가 위 노선의 독점적 지위를 이용하여 주민들에게 피해를 주고 있다는 등의 특단의 사정이 있어야 할 것인데, 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라고 한다)들이 이 사건 처분에 따라 새로이 운행하게 된 전주~대야~인천국제공항 노선의 운행요금이 16,900원으로 원고 운행의 버스 요금 25,000원보다 저렴한 사정이 있기는 하나, 그러한 점이 참가인들에게 위 노선에 대한 중복운행을 허용할 만한 사정이 된다고 보기는 어렵고, 달리 그와 같은 사정이 있음을 인정할 증거가 없으며, 오히려 공항버스를 이용하는 승객이 점진적으로 증가하고 있으나 최고 성수기였던 2007년 8월에도 원고 운행의 28인승 버스 1대당 평균 승객이 14명에 불과하여 여전히 원고의 수송능력만으로도 증가된 수송수요를 충족할 수 있는 것으로 판단되는 점, 원고가 책정한 운행요금이 참가인들의 그것보다 더 비싼 이유는 각 운행하는 버스의 차이에 기인하는 것으로 그 차별에 합리적인 이유가 있고, 원고가 책정한 25,000원의 운행요금이 운행버스, 운행거리 등에 비하여 과다한 것으로 보이지는 않는 점, 원고가 운행시간의 단축을 통한 교통편의 제공을 위하여 이 사건 처분 전 피고에게 전주~인천국제공항 직통 노선을 1일 7회 증회하겠다는 내용의 사업계획변경인가신청을 하였으나, 이에 대하여 피고는 합리적인 이유 없이 단지 원고가 피고와 법적 분쟁 중이라는 사유만을 들어 불인가한 후, 원고가 증회를 신청한 직통 노선보다 운행거리도 더 긴 전주~대야~인천국제공항 노선을 신설하겠다는 내용의 참가인들의 사업계획변경신청을 인가하는 이 사건 처분을 한 점 등의 제반 사정을 고려해 보면, 결국 피고가 일반 노선버스운송사업자인 참가인들에게 위 노선의 중복운행을 허용할 만한 특단의 사정이 없고 원고 운행의 직통 노선을 증회함으로써 이용객들의 교통편의를 증진시킬 수 있음에도, 참가인들에게 위 노선에 대한 중복운행을 인가하는 이 사건 처분을 한 것은 피고가 원고에게 한정면허를 부여한 취지 및 원고의 신뢰이익 등에 반하여 위법하다고 판단하였다.
이와 같은 설시를 종합적으로 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단의 취지는 결국, 위 노선에 대한 중복운행을 허용할 만한 특단의 사정과 같은 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공공의 이익은 인정되지 않거나 미미해 보이는 반면, 이 사건 처분으로 인하여, 피고로부터 한정면허를 받아 공항이용객들의 교통편의에 이바지해 온 원고가 입을 운행수입의 감소와 같은 경제적 손실이나 신뢰이익의 침해 등 사적인 불이익은 클 것으로 보인다는 이유로, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 이루어진 위법한 처분이라고 판단한 것으로 이해할 수 있다고 할 것인데, 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 이 부분 이유 설시에 적절하지 않은 점이 있기는 하지만, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 판단한 결론에 있어서는 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 한정면허 또는 재량행위의 사법심사에 관한 법리오해나 심리미진 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
2. 피고의 상고이유 중 사업계획변경인가에 관한 주장 및 참가인들의 상고이유 제1점, 제2점에 대하여
구 여객자동차 운수사업법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라고 한다) 제5조 제2항에는 여객자동차운송사업의 면허를 함에 있어서는 법 제3조의 규정에 의한 여객자동차운송사업의 종류별로 노선을 정하도록 규정되어 있으나, 법 제11조 제1항에는 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자는 건설교통부장관 또는 시·도지사의 인가를 받아 사업계획을 변경할 수 있고, 여객자동차 운수사업법 시행규칙(2007. 12. 13. 건설교통부령 제594호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행규칙’이라고 한다) 제31조 제2항 제1호에는 노선 및 운행계통의 신설도 사업계획변경의 한 내용으로 규정되어 있으므로, 이미 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 같은 종류의 운송사업에 관하여 노선 및 운행계통을 신설할 경우 사업계획변경의 인가를 받으면 족하고 운송사업면허를 받을 필요는 없다고 할 것이다 ( 대법원 2006. 12. 21. 선고 2004두13752 판결 참조).
원심은 노선여객자동차운송사업의 면허를 받고자 하는 자는 사업신청서와 함께 사업계획서 및 노선도 등을 제출하여야 하고, 관할관청은 신청인이 제출한 사업계획서에 기재된 사업계획이 신청인이 운송사업면허를 받고자 하는 노선의 수송수요 등에 적합한지 여부 등을 심사한 후 일정한 노선을 정하여 면허를 하게 되는 점 등 그 판시와 같은 사정들을 종합해 보면, 운행계통의 일부인 기점, 경유지 또는 종점 등을 변경함으로써 원래 면허받은 노선을 벗어나게 되는 경우에는 사업계획의 변경인가로써는 할 수 없고, 그러한 사업계획의 변경인가는 실질적으로 새로운 여객자동차 운송사업의 면허에 해당하는 것으로 보아야 할 것인데, 전주~대야~인천국제공항 노선은 참가인들이 기존에 면허를 보유하고 있던 노선이 아니라 이 사건 처분에 의하여 비로소 참가인들이 운행할 수 있게 된 새로운 노선이고, 이는 실질적으로 새로운 운송사업면허에 해당하므로 결국 이 사건 처분은 사업계획변경인가의 범주에 속하지 아니하는 것을 사업계획변경인가처분으로 한 것이어서 위법하다고 판단하는 한편, 다만 사업계획변경의 형식으로 새로운 노선의 신설을 인가하였다는 사실만으로 그 처분이 위법하다고 단정할 수는 없고, 그러한 처분의 위법 여부는 그 처분이 실제로 새로운 운송사업면허의 요건 및 기준을 갖추어 이루어진 것인지 여부에 따라 결정된다고 할 것인데, 피고가 한 이 사건 처분이 법과 시행규칙이 정하는 새로운 운송사업면허의 요건 및 기준을 갖추었음을 인정할 증거가 없는 이상, 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였다.
그러나 기록에 의하면, 참가인들이 이 사건 처분 이전 이미 모두 시외버스운송사업면허를 가지고 있었던 사실을 알 수 있으므로, 앞서 본 법리에 의할 때, 참가인들이 같은 종류의 시외버스운송사업에 관하여 전주~대야~인천국제공항 노선을 신설할 경우 사업계획변경의 인가를 받으면 족하고 운송사업면허를 새로이 받을 필요는 없다고 할 것임에도, 이와 달리 원심이 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 같은 종류의 운송사업에 관하여 노선을 신설할 경우에도 새로이 운송사업면허를 받아야 한다는 전제하에, 이 사건 처분이 사업계획변경인가의 범주에 속하지 아니하는 것을 사업계획변경인가처분으로 한 것이고, 나아가 이 사건 처분이 새로운 운송사업면허의 요건 및 기준을 갖추었음을 인정할 증거도 없다는 이유로 이 사건 처분이 위법하다고 판단한 데에는 사업계획변경인가처분의 범위 등에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다고 할 것이나, 다른 한편, 위 제1항에서 본 바와 같이, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다는 원심의 판단이 정당한 이상, 원심의 위와 같은 잘못은 판결 결과에 영향이 없어 판결의 파기이유가 되는 위법이라고 할 수 없다. 따라서 이 부분 상고이유의 주장은 받아들일 수 없다.
3. 피고의 상고이유 중 사정판결에 관한 주장 등에 대하여
행정처분이 위법한 때에는 이를 취소함이 원칙이고 그 위법한 처분을 취소·변경함이 도리어 현저히 공공의 복리에 적합하지 않은 경우에 극히 예외적으로 위법한 행정처분의 취소를 허용하지 않는다는 사정판결을 할 수 있으므로 사정판결의 적용은 극히 엄격한 요건 아래 제한적으로 하여야 하고, 그 요건인 현저히 공공복리에 적합하지 아니한가의 여부를 판단함에 있어서는 위법·부당한 행정처분을 취소·변경하여야 할 필요와 그 취소·변경으로 인하여 발생할 수 있는 공공복리에 반하는 사태 등을 비교·교량하여 그 적용 여부를 판단하여야 한다( 대법원 2009. 12. 10. 선고 2009두8359 판결 등 참조).
원심은, 이 사건 처분의 취소로 인하여 보다 저렴한 요금의 공항버스를 이용할 수 있는 승객들의 선택권이 사라지고, 그에 따른 불편함 역시 예상되는 바이지만, 원고 운행의 공항버스만으로도 여전히 수송수요를 충족할 수 있고, 승객들이 겪게 되는 불편은 피고의 여러 가지 대응 조치에 의하여 빠른 시일 내에 해소될 수 있을 것으로 예상되는 점에 비추어, 원고의 이 사건 청구를 인용하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 않은 경우에 해당한다고 보기는 어렵다고 판단하였는바, 위 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 사정판결에 관한 법리오해나 심리미진 등의 위법이 없다.
4. 결론
그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자들이 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박시환(재판장) 안대희 차한성(주심) 신영철