【원 고】
【피 고】
사단법인 부산장애인총연합회 (소송대리인 법무법인 국제 담당변호사 최진갑 외 1인)
【변론종결】
2013. 10. 16.
【주 문】
1. 피고가 2012. 12. 28. 실시한 제9대 회장 선거에서 소외 1을 피고 회장의 당선인으로 한 결정은 무효임을 확인한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 기초 사실
가. 당사자들의 지위
피고는 1994. 11. 18. 장애인의 재활자립 및 복지발전을 위하여 설립된 법인으로 2012. 12. 28. 제9대 회장선거(이하 ‘이 사건 선거’라 한다)를 시행하였고, 원고 1은 피고 산하 부산지체장애인협회장 겸 이 사건 선거 출마자인 소외 2의 선거대책본부장이며, 원고 2는 피고의 제6대 회장과 제8대 당연직 부회장을 역임한 피고 산하 부산시각장애인협회장이다.
나. 이 사건 선거의 경과
1) 이 사건 선거에는 지체장애인인 소외 1(기호 1번)과 소외 2(기호 2번) 그리고 시각장애인인 소외 3(기호 3번)이 입후보하였으나, 선거를 하루 앞둔 2012. 12. 27. 14:00경 소외 3은 소외 2와의 후보단일화를 위하여 사퇴하기로 하고, 같은 날 16:18경 피고의 선거관리위원회(이하 ‘선거관리위원회’라고만 한다)에 후보 사퇴 사실을 알렸다.
2) 이 사건 선거의 유권자는 피고의 대의원과 피고 산하 각 단체의 대의원인 총 65명으로 구성되었는데, 특히 위 65명의 대의원들 중 11명이 시각장애인이다.
3) 이 사건 선거는 부산광역시 상수도사업본부 10층 대회의실에서 2012. 12. 28. 10:00부터 같은 날 15:00까지 진행되었고, 대의원 65명 전원이 투표를 하여 소외 1에게 32표, 소외 2에게 30표, 소외 3에게 3표의 각 득표가 이루어져 사퇴한 소외 3에게 기표된 3표는 무효처리되었다. 이에 피고는 다수득표제하에 32표를 얻은 소외 1을 피고의 회장 당선인으로 결정(이하 ‘이 사건 당선결정’이라 한다)하였다.
4) 그런데 선거관리위원회는 선거 당일 투표장 입구 한쪽에 소외 3 후보의 사퇴를 알리는 공고문을 게시하였을 뿐 시각장애인 대의원들이 직접적으로 알 수 있는 방법인 음성안내 등을 하지 않았고, 시각장애인들을 위하여 제공된 투표보조용구에 소외 3 후보의 기표란을 가리는 등의 별도의 조치를 취하지는 않았다.
다. 피고의 회장선거관리규칙
피고의 회장선거관리규칙의 주요 내용은 아래와 같다.
[회장선거관리규칙]
제4장 후보자
제12조(후보자등록 등에 관한 공고)
후보자가 등록·사퇴 또는 사망하거나 등록이 무효로 된 때에는 선거관리위원회의 게시판에 공고하여야 한다.
제5장 선거운동
제17조(선거공보)
① 후보자는 점자 혹은 묵자로 된 선거공보를 작성하여 선거인들에게 배포할 수 있다.
제20조(투표용지)
① 투표용지는 점자와 묵자를 병용할 수 있으며, 별지 제12호 서식에 의하여 작성하고, 투표용지의 인쇄상황 기타 투표용지의 작성에 관한 사항은 별지 제13호 서식에 의한 투표용지 작성·관리록에 기재하여야 한다.
② 선거관리위원회의 위원장은 투표용지의 매수·청인날인·일련번호 기타 인쇄상태의 이상 유무 등을 확인한 후, 그 투표용지를 투표함 등 견고한 용기에 넣고, 선거관리위원회의 위원 전원으로부터 그 자물쇠의 봉쇄·봉인을 받아 투표개시 시각까지 보관하여야 한다. 다만 정당한 사유 없이 자물쇠의 봉쇄·봉인을 거부하는 위원이 있는 때에는 그 권한을 포기한 것으로 본다.
제23조(투표소에 출입하는 자의 표지 등)
② 선거인이 1~2급 시각장애인인 경우 본인이 지명하는 2인 이내의 기표보조자와 동행하여 기표할 수 있다.
제28조(무효투표)
① 다음 각 호에 해당하는 투표는 무효로 한다.
6. ㉦표 외에 다른 사항을 기입하거나 후보자의 란(欄) 외에 ㉦표를 추가한 것
제34조(당선무효)
① 선관위는 당선인이 그 임기개시 전에 다음의 각 호에 해당되는 것이 확인된 때에는 지체 없이 그 당선을 무효로 결정하여야 한다.
1. 정관 제20조(임원의 자격 및 권리) 제2항에 해당되지 아니한 자가 발견된 때
2. 정관 제21조(임원의 선임) 제2항에 의하여 후보등록마감일까지 후보자 등록을 하지 않은 사실이 발견된 때
3. 규칙 제13조 제1항에 명시된 기탁금을 납부하지 아니한 사실이 발견한 때
4. 이 규칙에 따라 선관위에 제출할 각종 증빙서류를 한 개라도 누락된 사실을 발견한 때
② 선관위는 임기 개시 후에라도 당선인이 다음의 각 호에 해당되는 선거범죄행위를 한 사실이 확인된 때에는 지체 없이 그 당선을 무효로 결정하여야 한다.
1. 후보자가 회장으로 당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 하거나, 선거인으로 하여금 투표를 하게 하거나 하지 아니하게 할 목적으로 선거인, 투·개표 참관인에게 금전·물품·교통편의 시설·향응 기타 재산상의 이익이나 자신 관련 단체의 직(職)을 제공하거나 그 제공의 의사를 표시하거나 그 제공을 약속한 사실이 확인된 때. 단 제1항의 규정에도 불구하고 의례적이거나 직무상의 행위로서 다음 각 호에 해당하는 행위는 기부행위로 보지 아니한다.
㉮ 관혼상제의 의식이 거행되는 장소에서 일반적인 금액의 범위 안에서 축·조의금품을 제공하는 행위
㉯ 선거사무소를 방문하는 선거인에게 통상적인 범위 안에서 제공하는 다과 또는 음료를 제공하는 행위
㉰ 기타 의례적이거나 직무상의 행위로서 선거인과 만나 차, 음료, 식사를 통상적인 범위 안에서 제공하는 행위
2. 후보자가 회장 후보자가 되지 아니하게 하거나, 후보자가 된 것을 사퇴하게 할 목적으로 후보자가 되고자 하거나, 상대 후보자에게 제1호에 규정된 행위를 한 사실이 확인된 때
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증, 을 제19, 27, 30호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호를 포함한다)의 각 기재 및 형상, 증인 소외 4의 증언, 이 법원의 각 검증 결과, 변론 전체의 취지
2. 청구원인에 관한 판단
가. 당사자들의 주장
1) 원고들의 주장
원고들은 아래와 같은 사유를 주장하면서 이 사건 당선결정은 무효라고 주장한다.
가) 이 사건 선거절차의 중대·명백한 하자의 존재
아래와 같은 선거절차의 하자는 전체 대의원들 특히 시각장애인 대의원들의 선거권을 침해하였고 이 사건 선거의 결과에 영향을 미쳤다.
① 선거관리위원회는 시각장애인 대의원들에게 소외 3의 후보자 사퇴 사실을 전화, 음성 형태의 메시지 전송 내지 안내방송 등의 방법으로 알리지 않았고, 게시한 후보 사퇴 공고문도 묵자로만 표시된 것이며, 투표용지 내 소외 3 후보자의 기표란에 사퇴 표시를 하거나 투표용지를 새로 제작하는 등의 무효표 방지조치를 취하지 않았다.
② 피고의 선거관리규칙 제23조는 ‘선거인이 1~2급 시각장애인인 경우 본인이 지명하는 2인 이내의 기표보조자와 동행하여 기표할 수 있다’고 규정하고 있는바, 선거관리위원회는 시각장애인 대의원들이 기표보조자와 함께 기표소 안으로 들어가 투표를 하도록 하여야 함에도 기표보조자와의 동행을 제지하였다.
③ 시각장애인 대의원들이 투표 시 투표보조용구를 사용하더라도 투표용지와 투표보조용구가 서로 어긋날 소지가 있으므로 선거관리위원회는 투표용지와 투표보조용구가 정확히 맞물릴 수 있도록 클립 등의 고정장치를 하여야 함에도 고정장치를 하지 않았다.
나) 유권자 매수행위
이 사건 선거의 유권자인 대의원 소외 5가 ‘소외 1이 소외 5에게 피고의 부회장이던 소외 6을 제거해 달라고 하였다’는 내용의 허위사실을 적시한 점에 대하여 명예훼손죄로 재판(부산지방법원 2012고정4488)을 받게 되자, 소외 1은 소외 5에게 ‘고소를 취하해 줄 테니 이 사건 선거에 자신을 찍어 달라’고 부탁하였고, 소외 5는 고소취하를 받고서 소외 1을 찍은바, 이는 후보자가 선거인에게 재산상의 이익을 제공한 것으로 피고의 선거관리규칙 제34조 제2항 제1호의 당선무효 사유에 해당한다.
2) 피고의 주장
이에 대하여 피고는, ① 선거관리위원회가 회장선거관리규칙 제12조에 따라 선거 당일 투표소 앞에 공고문을 게시하는 방법이나 시각장애인들과 동행한 기표보조자들을 통해 소외 3 후보자의 사퇴 사실을 충분히 알렸고, ② 기표보조자가 시각장애인 대의원들과 함께 기표소 안으로 들어가는 것은 비밀투표의 원칙에 위반되는 등 문제가 있으므로 기표보조자가 기표소 안으로 들어가는 것을 금지한 것은 정당하며, ③ 이 사건 선거에서 사용된 투표보조용구와 투표용지는 각 그 용지의 끝 부분이 절단되어 제작되었기 때문에 시각장애인 대의원들이 투표를 잘못할 가능성이 없는 등 선거절차에 하자가 없다.
나아가 이 사건 선거 전날과 당일 후보자 소외 3 내지 소외 2와 시각장애인 대의원들 또는 시각장애인 대의원들 서로 간에 전화통화를 한 점, 소외 2가 소외 1과 치열한 선거경쟁을 하던 상황에서 시각장애인 소외 3 후보와 후보단일화를 이루었으므로 소외 2와 소외 3이 시각장애인 대의원들에게 후보 사퇴 사실을 알려 표 모으기를 했을 것이라는 점, 사표처리된 3표에 날인된 ㉦ 인영이 소외 3 후보의 그 기표란 정중앙에 정확하게 기표되어 있는 점 등을 고려하면 시각장애인 대의원들 모두 소외 3의 후보 사퇴 사실을 알고 투표하였고, 따라서 위 3표가 반드시 시각장애인 대의원들이 투표한 것이라고도 볼 수 없으므로 선거관리위원회가 시각장애인 대의원들에게 소외 3의 후보자 사퇴 사실을 전화, 음성 형태의 메시지 전송 내지 안내방송 등의 방법으로 알리지 않은 것은 선거 결과에 영향을 미치지 않았다.
또한 소외 1이 고소취하를 한 것은 소외 5의 어려운 처지 등을 고려한 것일 뿐 이를 두고 유권자 매수에 해당한다는 원고의 주장은 부당하다.
나. 판단
1) 관련 법리
선거절차에서 법령 등에 위반한 사유가 있는 경우 그 사정만으로 당해 선거에 의한 당선이 무효가 되는 것은 아니고, 이와 같은 법령 등 위배사유로 인하여 선거인들의 자유로운 판단에 의한 투표를 방해하여 선거의 기본이념인 선거의 자유와 공정을 현저히 침해하고, 그로 인하여 선거의 결과에 영향을 미쳤다고 인정될 때에만 그 선거 및 이를 기초로 한 당선인결정은 무효라고 할 것이다(대법원 2003. 12. 26. 선고 2003다11837 판결, 대법원 2010. 7. 15. 선고 2009다100258 판결 등 참조).
2) 후보자 사퇴사실 고지의무 위반의 점에 관한 판단
앞서 본 바와 같이, 선거관리위원회가 소외 3의 후보 사퇴 이후 시각장애인 대의원들이 직접적으로 알 수 있는 방법인 전화, 음성 형태의 메시지 전송, 안내방송 등을 하지 않은 사실이 인정되고, 위 기초 사실과 이 법원의 각 검증 결과 및 변론 전체의 취지에 의하면 인정되는 다음과 같은 사정 즉, ① 이 사건 선거의 유권자 65명 중 약 17%에 이르는 11명의 대의원이 시각장애인이므로, 선거관리위원회로서는 시각장애인들이 선거에 관한 정보를 얻을 수 있는 충분한 기회를 보장하여 선거권의 실질적인 행사가 가능하도록 조치하여야 하는 점, ② 특히 시각장애인들을 대변한다고도 볼 수 있는 시각장애인인 소외 3 후보가 소외 2 후보와 후보단일화를 위해 선거 하루 전날 후보 사퇴를 하였고, 위와 같은 정보(사실)가 이 사건 선거의 결과에 중대한 영향을 미칠 수 있을 것이며, 투표용지의 봉인절차가 완료되어 투표용지 내 소외 3 후보자의 기표란에 사퇴 표시를 하거나 투표용지를 새로 제작하지 못할 상황이라면, 선거관리위원회는 후보자 사퇴의 경우 회장선거관리규칙상으로 선거관리위원회의 게시판에 공고하는 것으로만 규정되어 있다 하더라도 시각장애인 대의원들에게 분명하고 확실한 방법으로 후보자 사퇴 사실을 알리는 것이 추후 선거절차의 공정성 시비를 사전에 차단하고 혹여 있을 수 있는 사표의 가능성까지도 미연에 방지할 수 있을 것이라는 점은 충분히 예측가능한 점, ③ 그럼에도 선거관리위원회는 기표보조자들이 투표장 내에서 동행하면서 시각장애인 대의원들에게 위 정보(사실)를 알릴 것이라는 기대하에 회장선거관리규칙에 따라 후보자 사퇴 사실을 공고하면 충분할 것이라고만 판단하고 점자가 병행 표기되지 않아 시각장애인 대의원들이 알 수도 없는 공고문 게시를 통해서만 소외 3 후보의 사퇴 사실을 알렸을 뿐, 시각장애인 대의원들이 직접적으로 알 수 있는 전화, 음성 형태의 메시지 전송, 안내방송을 하지 않은 점, ④ 시각장애인 대의원들이 기표소 앞까지 기표보조자들과 동행한 바 있다 하더라도 위 기표보조자들이 투표소 앞에 부착된 공고문 내용을 대의원들에게 고지하였을 것이라고 단정할 수 없는 점, ⑤ 결국 위와 같이 음성안내나 개별통지가 이루어지지 않은 상황에서 시각장애인 대의원들이 소외 3 후보의 사퇴 사실을 제대로 알기 어려웠을 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 선거관리위원회가 시각장애인 대의원들에게 전화, 음성 형태의 메시지 전송, 안내방송 등의 방법으로 소외 3의 후보 사퇴 사실을 충분히 고지하지 않은 것은 시각장애인 대의원들의 선거권을 실질적으로 행사할 수 있는 기회를 충분히 보장하지 못한 중대한 절차상 하자라 할 것이다.
3) 이 사건 선거의 결과에 영향을 미쳤는지 여부
나아가 위와 같은 하자가 이 사건 선거의 결과에 영향을 미쳤는지에 관하여 살피건대, 위 기초 사실과 이 법원의 각 사실조회 결과, 각 검증 결과 및 변론 전체의 취지에 의하면 인정되는 다음과 같은 사정 즉, ① 소외 3의 후보 사퇴 사실이 시각장애인 대의원들에게 충분히 고지되지 않은 상황에서 시각장애인 대의원들에게 제공된 투표보조용구나 투표용지에 소외 3 후보에 대한 기표란을 가리는 등의 조치가 취해지지 않은 이상, 이에 따라 소외 3 후보란에 기표되어 무효처리된 3표는 시각장애인 후보인 소외 3을 지지하는 시각장애인 대의원들이 사퇴 사실을 알지 못한 채 위 후보란에 기표된 것일 가능성을 배제할 수 없는 점, ② 이 사건 선거 전날과 당일 소외 3 내지 소외 2 후보와 시각장애인 대의원 소외 7·원고 2·소외 8·소외 9 사이에, 시각장애인 대의원들인 소외 10과 소외 11·소외 9, 소외 9와 소외 8·소외 10, 11과 소외 10, 12와 소외 13·원고 2 사이에 전화통화가 있기는 하였지만, 소외 14와 소외 15 대의원과는 전화통화가 이뤄진 흔적이 없고 시각장애인 대의원들 사이의 전화통화(특히 선거운동원이 아닌 소외 12와 소외 13 사이의 전화통화의 경우)만으로 시각장애인 대의원들 모두가 후보 사퇴 사실을 알았다고 보기도 어려운 점, ③ 소외 3 후보 사퇴 사실을 모르는 시각장애인 대의원이 소외 3 후보를 찍을 의도로 소외 3 후보자란에 ㉦ 인영을 정확히 날인하였을 가능성을 배제할 수 없는 점, ④ 따라서 소외 1이 32표를, 소외 2가 30표를 각 득표하여 다수득표제인 이 사건 선거에서 불과 2표 차이로 소외 1이 피고의 회장으로 당선되었는바, 소외 3 후보에게 투표되어 무효처리된 3표는 이 사건 선거의 결과에 영향을 주었다고 보기에 충분한 점 등에다가 앞서 인정한 사정을 종합하면, 특별한 사정이 없는 한 위와 같은 절차상의 하자는 시각장애인 대의원들의 자유로운 판단에 의한 투표를 방해하여 선거의 기본이념인 선거의 자유와 공정을 현저히 침해하고 그로 인하여 이 사건 선거의 결과에 영향을 미쳤다 할 것이다.
다. 소결론
따라서 이 사건 당선결정은 무효라 할 것이고, 피고가 이를 다투고 있는 이상 원고로서는 이에 대한 무효 확인을 구할 이익도 있다(다만 앞서 본 바와 같이, 선거관리위원회가 시각장애인 대의원들에게 전화, 음성 형태의 메시지 전송, 안내방송 등의 방법으로 소외 3의 후보자 사퇴 사실을 충분히 고지하지 않은 것이 당선무효사유에 해당하는 이상, 원고의 나머지 주장에 대하여는 판단하지 아니한다).
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 최주영(재판장) 이홍관 권주연