【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
동해시장
【원심판결】
서울고법 2008. 6. 12. 선고 2007누34400 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
여객자동차 운수사업법에 의한 개인택시운송사업면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 행정행위로서 법령에 특별한 규정이 없는 한 재량행위이고, 위 법과 그 시행규칙의 범위 내에서 면허를 위하여 필요한 기준을 정하는 것 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 보아 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것인바, 행정청이 개인택시운송사업의 면허를 발급함에 있어 택시 운전경력의 업무적 유사성과 유용성 등 해당 면허와의 상관성에 대한 고려와 함께 당해 행정청 관내 운송사업 및 면허발급의 현황과 장기적인 전망 및 대책 등을 포함한 정책적 고려까지 감안하여 택시 운전경력자를 일정 부분 우대하는 처분을 하게 된 것이라면, 그러한 차별적 취급의 근거로 삼은 행정청의 합목적적 평가 및 정책적 고려 등에 사실의 왜곡이나 현저한 불합리가 인정되지 아니하는 한 그 때문에 택시 이외의 운전경력자에게 반사적인 불이익이 초래된다는 결과만을 들어 그러한 행정청의 조치가 불합리 혹은 부당하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수는 없다( 대법원 2000. 10. 10. 선고 2000두3719 판결, 대법원 2004. 11. 12. 선고 2004두9463 판결 등 참조).
원심이 인정한 사실 및 기록에 의하면, 피고 시는 2006. 1. 17. 위 법 제5조, 같은 법 시행규칙 제17조 및 ‘동해시 개인택시운송사업면허 사무처리규정’(1996. 3. 11. 동해시 훈령 제156호로 제정되고, 2005. 9. 12. 동해시 훈령 제283호로 최종 개정된 것, 이하 ‘이 사건 규정’이라고 한다)을 근거로 개인택시운송사업면허대상자 모집공고(동해시 공고 제2006-37호, 이하 ‘면허계획공고’라고 한다)를 하면서, 면허예정대수 10대를 면허발급 우선순위에 따라서 발급하기로 하되, 업종 간 운전경력의 합산 없이 ① 10년 이상 택시 무사고 운전자와 ② 13년 이상 버스 무사고 운전자로서 각 일정기간 근속요건을 갖춘 자 및 ③ 20년 이상 사업용 자동차 무사고 운전자를 동순위의 우선순위자(제1순위 “가”목)로 정한 사실, 이 사건 규정 제2조 제3항은 개인택시운송사업면허 신규발급의 우선순위는 위 공고내용과 같은 우선순위에 의하도록 하면서 시장이 지역실정을 감안하여 따로 정할 수 있도록 하고, 위 규정 제4조 제2항은 동순위의 운전경력은 동일기준 경력으로 산정하면서, 동일기준 경력자 사이에 경합이 있으면 ‘택시 장기무사고 운전경력자 → 장관표창 수상자 → 연장자’의 순으로 우선하되, 다만 위 우선순위 “가”목의 경우 거기에 열거한 순서 순으로 우선하여 처분한다는 취지로 규정함으로써, 결국 동일 순위 내에서 차종별로 운전경력에 경합이 있는 경우에는 ‘택시 무사고 운전경력자 → 버스 무사고 운전경력자 → 사업용 자동차 무사고 운전경력자’의 순으로 우선순위가 정해지게 된 사실, 위 규정들은 피고 시가 1996년경 이를 제정한 이래 변동 없이 계속 적용하여 온 사실, 피고 시 관내 택시회사(법인택시) 운전자들 중 상당수는 위 규정에 따른 신규면허의 우선발급을 기대하고 저임금 등 열악한 근무여건을 감내하면서 택시운전업무에 종사해 온 것으로 보이는 사실, 피고 시는 2004년 말경 정부의 지역별 택시총량제 시행지침에 맞추어 관내 개인택시 적정 공급대수를 2005년부터 2009년까지 향후 5년간 23대로 대폭 축소하기로 확정하였고, 그 결과 택시회사 운전자들의 경우에도 개인택시 면허발급의 가능성이 현저히 낮아져 그에 따른 대량 이직사태 및 구인난으로 2007년 10월경만 해도 관내 2개 택시회사(합계 38대)가 여객자동차 운수사업의 폐지를 신청·수리된 사실 등이 인정된다.
위에서 본 관계 법령 및 규정 등의 취지와 피고 시 관내 여건을 종합하여 보면, 피고 시가 관내 개인택시 면허발급의 우선순위를 정함에 있어 1차적으로 버스나 다른 사업용 자동차의 운전경력보다 택시 운전경력을 우대하는 것에 더하여, 동일 순위 내 경합이 있으면 다시 택시운전경력자를 우선하도록 하는 내용의 이 사건 규정을 둔 취지는, 그 면허의 대상이 개인택시운송사업이어서 거기에 종사하게 될 자를 정함에 있어서는 버스나 다른 사업용 자동차의 운전경력에 비해 업무의 유사성이 높은 택시운전경력이 더욱 유용하다는 판단과 아울러, 피고 시의 지역 실정상 택시기사 부족사태의 해결 및 균형적인 여객운송사업의 발전을 도모하기 위해서는 관내 안정적인 영업 기반을 갖춘 택시회사의 영업활동에 대한 지원이 필요하다는 판단이 주로 고려된 것으로 보이고, 여기에다가 이 사건 규정을 신뢰하고 장기간 근무하고 있는 관내 택시회사 운전자들의 신뢰이익을 보호할 필요가 있으며, 그로 말미암아 원고와 같은 택시 이외의 운전경력자가 입는 불이익은 정당한 행정목적 달성을 위한 수익적 행정행위에 따르는 반사적인 것에 불과하다는 점까지 보태어 보면, 이 사건 규정 제4조 제2항은 합목적적인 행정의 수단 내지 기준으로서 나름대로 합리적이고 타당한 것이라 할 것이고, 위 규정 및 이 사건 면허계획공고에 정한 우선순위에 따라 면허발급대상인원보다 후순위인 원고에 대한 이 사건 제외처분 역시 마찬가지로 적법하다고 보아야 할 것이다.
그럼에도 이와 다른 입장에서 이 사건 규정 제4조 제2항이 합리적인 근거 없이 버스 및 사업용 자동차의 운전경력자를 이중으로 차별하고 위 법 시행규칙 제17조 제7항에서 정한 관할 관청의 면허기준에 관한 예정범위를 벗어난 것으로서 타당성과 합리성이 결여된 것이라고 전제한 다음, 이에 근거하여 이루어진 이 사건 제외처분은 그 재량권의 범위를 일탈·남용한 것이어서 위법하다고 판단한 원심판결에는 평등의 원칙, 여객자동차운수사업법과 그 시행규칙의 해석·적용에 관한 법리 등을 오해하여 판결결과에 영향을 미친 위법이 있다.
이 점을 지적하는 취지의 상고이유의 주장은 이유 있다.
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 양창수(재판장) 양승태 김지형(주심) 전수안