【원 고】
【피 고】
대전지방국토관리청장
【변론종결】
2011. 10. 12.
【주 문】
1. 피고가 2011. 3. 31. 원고에 대하여 한 5,010,400원의 도로점용료부과처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 충북 청원군 강내면 동평리 (지번 1 생략), 같은 리 (지번 2 생략) 각 토지 지상에서 ‘○○○○○주유소’라는 상호로 주유소(이하 ‘이 사건 주유소’라 한다)를 운영하면서, 국도인 충북 청원군 강내면 동평리 (지번 3 생략) 도로 5,276㎡ 중 일부(682㎡, 이하 ‘이 사건 도로’라 한다)를 이 사건 주유소에 출입하는 차량을 위한 진·출입로로 사용하고 있다.
나. 피고는 2011. 3. 31. 도로법 제38조, 제41조, 같은 법 시행령 제42조 및 [별표2] 각 규정에 근거하여, 이 사건 도로와 닿아 있는 충북 청원군 강외면 동평리 (지번 1 생략), 같은 리 (지번 4 생략), 같은 리 (지번 5 생략) 각 토지(이하 ‘이 사건 각 토지’라 한다)를 이 사건 도로의 점용료 산정의 기준이 되는 토지로 선정하고, 이 사건 도로 점용면적(682㎡)에 이 사건 각 토지 개별공시지가의 평균지가(㎡당 367,333원)와 연간점용료율(0.02)을 각 곱하는 방식으로 산정한 2011. 1. 1.부터 2011. 12. 31.까지의 도로점용료 5,010,400원을 원고에게 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
다. 이 사건 각 토지의 공부상 지목은 ‘대지’이고, 실제 모두 대지로 이용되고 있다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 각 토지는 그 공부상 지목 및 실제 이용현황이 모두 ‘대지’로서 주유소 진·출입로로 사용되고 있는 이 사건 도로 점용의 주된 사용목적과 동일하거나 유사한 용도로 사용되는 토지가 아니므로, 이 사건 도로의 점용료 산정을 위한 기준 토지가 될 수 없다. 그럼에도 이 사건 각 토지를 기준 토지로 삼아 도로점용료를 산정한 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 구 도로법 시행령(2010. 9. 17. 대통령령 제22386호로 개정되기 전의 것) 제42조 및 [별표2] 비고 2항(이하 ‘구법 조항’이라 한다)의 내용 및 그 해석
도로점용료는 특정인이 도로점용허가(강학상 특허)를 통하여 공물인 도로를 점유함으로써 얻은 특별한 이익에 대한 사용대가로 징수되는 것이므로, 그 도로의 실질 가치에 상응하는 비용으로 산정하여야 한다. 이에 따라 구법 조항에서 ‘인접한 토지의「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의한 개별공시지가’를 도로점용료 산정의 기준으로 삼도록 규정한 취지는, 도로 자체의 가격 산정이 용이하지 아니하여 인근에 있는 성격이 유사한 다른 토지의 가격을 기준으로 함으로써 합리적인 점용료를 산출하고자 하는데 있으므로, 여기서 ‘인접한 토지’라 함은 점용도로의 인근에 있는 토지로서 도로점용의 주된 사용목적과 동일 또는 유사한 용도로 사용되는 토지를 말한다(대법원 2010. 2. 11. 선고 2009두12730 판결, 2002. 11. 8. 선고 2002두5344 판결 등 참조).
즉, 구법 조항의 해석에 의하면 도로점용료의 산정을 위한 기준이 되는 토지는 ① 점용도로 인근에 있는 토지일 것, ② 도로점용의 주된 사용목적과 동일 또는 유사한 용도로 사용되는 토지일 것이라는 두 가지 요건을 모두 충족하여야 한다.
2) 현행 도로법 시행령 [별표2] 비고 2항(이하 ‘신법 조항’이라 한다) 내용 및 그 해석
2010. 9. 17. 대통령령 제22386호로 개정되어 2010. 9. 23.부터 시행된 신법 조항은 ‘도로점용 부분과 닿아 있는 토지(도로부지는 제외한다)의「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의한 개별공시지가’를 도로점용료 산정의 기준으로 삼도록 규정하고 있다. 그런데 도로점용료는 그 점용도로의 ‘실질 가치’에 상응하는 비용으로 산정되어야 하는 점, 거리의 근접성뿐만 아니라 점용목적의 동일·유사성 또한 점용도로와 ‘실질 가치’가 유사한 토지인지 여부를 결정하는 중요한 요소라고 판단되는 점 등에 비추어 볼 때, 신법 조항을 해석함에 있어서도 앞서 구법 조항에서의 해석 기준이 그대로 적용되어야 한다고 봄이 상당하다. 따라서, 신법 조항에서 ‘도로점용 부분과 닿아 있는 토지’라 함은 점용도로 부분과 닿아 있는 토지 중 점용도로의 사용목적과 동일하거나 유사한 용도로 사용되는 토지를 의미하는 것으로 합리적으로 제한하여 해석하여야 하고, 이와 달리 신법 조항을 점용도로의 사용목적과 동일하거나 유사한 용도로 사용되고 있지 않음에도 단순히 점용도로 부분과 닿아 있는 토지에 해당하기만 하면 그 도로점용료 산정의 기준이 되는 토지가 될 수 있다고 해석하는 한, 이는 점용목적의 동일·유사성이라는 요소를 전혀 고려하지 않도록 하여 합리적인 점용료 산출의 가능성을 원천적으로 배제하는 것으로서, 과잉금지원칙에 위반되어 그 효력이 없다.
3) 이 사건의 경우
위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 인정한 사실에 의하면, 이 사건 각 토지는 대지로 이용되고 있는 반면, 이 사건 도로는 주유소에 출입하는 차량을 위한 진·출입로로 이용되고 있어 주유소에 진·출입하는 차량을 위한 통로 역할을 하는 것이 주된 사용목적이라고 할 수 있는바, 이처럼 원고가 이 사건 도로를 점용하는 주된 사용목적과 비교할 때 대지로 이용되고 있는 이 사건 토지는 그러한 사용목적과 동일 또는 유사한 용도로 사용되고 있다고 할 수 없다. 그럼에도 신법 조항을 문리적으로만 해석하여, 단순히 점용도로 부분과 닿아 있는 토지에 해당한다는 이유로 그 사용목적이 동일하거나 유사하지 아니함에도 불구하고 이 사건 각 토지를 이 사건 도로의 점용료 산정을 위한 기준 토지로 삼은 이 사건 처분은 위법하여 그 취소를 면할 수 없다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 어수용(재판장) 이유진 이보람