【원고, 피상고인 겸 상고인】
【피고, 상고인 겸 피상고인】
대통령
【참가행정청】
감사원
【원심판결】
서울고법 2011. 1. 14. 선고 2009누36318 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 각자가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 피고의 상고이유 제1점에 대하여
해임처분 무효확인 또는 취소소송 계속 중 임기가 만료되어 해임처분의 무효확인 또는 취소로 그 지위를 회복할 수는 없다 할지라도, 그 무효확인 또는 취소로 인하여 해임처분일부터 임기만료일까지의 기간에 대한 보수 지급을 구할 수 있는 경우에는 해임처분의 무효확인 또는 취소를 구할 법률상 이익이 있다( 대법원 2003. 4. 22. 선고 2002두10483 판결, 대법원 2009. 3. 12. 선고 2008두22662 판결 등 참조). 해임권자와 보수지급의무자가 다른 경우에도 마찬가지이다.
같은 취지에서 원심이, 사실심 계속 중 임기가 만료된 원고에게 이 사건 해임처분의 무효확인 또는 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같은 법률상 이익에 관한 법리오해의 위법이 없다.
2. 원고의 상고이유 제1점에 대하여
한국방송공사의 설치·운영에 관한 사항을 정하고 있는 방송법은 제50조 제2항에서 “사장은 이사회의 제청으로 대통령이 임명한다.”고 규정하고 있는데, 한국방송공사 사장에 대한 해임에 관하여는 명시적 규정을 두고 있지는 아니하다. 그러나 감사원은 한국방송공사에 대한 외부감사를 실시하고( 방송법 제63조 제3항), 임용권자 또는 임용제청권자에게 임원 등의 해임을 요구할 수 있는데( 감사원법 제32조 제9항) 이는 대통령에게 한국방송공사 사장 해임권한이 있음을 전제로 한 것으로 볼 수 있는 점, 방송법 제정으로 폐지된 구 한국방송공사법 제15조 제1항은 대통령이 한국방송공사 사장을 ‘임면’하도록 규정되어 있었고, 방송법 제정으로 대통령의 해임권을 제한하기 위해 ‘임명’이라는 용어를 사용하였다면 해임 제한에 관한 규정을 따로 두어 이를 명확히 할 수 있었을 텐데 방송법에 한국방송공사 사장의 해임 제한 등 신분보장에 관한 규정이 없는 점 등에 비추어 방송법에서 ‘임면’ 대신 ‘임명’이라는 용어를 사용한 입법 취지가 대통령의 해임권을 배제하기 위한 것으로 보기 어려운 점 등 방송법의 입법 경과와 연혁, 다른 법률과의 관계, 입법 형식 등을 종합하면, 한국방송공사 사장의 임명권자인 대통령에게 그 해임권한도 있다고 봄이 타당하다.
같은 취지의 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같은 대통령의 한국방송공사 사장 해임권에 관한 법리오해의 위법이 없다.
3. 원고의 상고이유 제2점에 대하여
감사원법 제32조 제8항은 “감사원은 법령에서 정하는 징계 규정의 적용을 받지 아니하는 사람으로서 법령 또는 소속 단체 등이 정한 문책 사유에 해당한 사람 또는 정당한 사유 없이 이 법에 따른 감사를 거부하거나 자료의 제출을 게을리한 사람에 대하여 그 감독기관의 장 또는 해당 기관의 장에게 문책을 요구할 수 있다.”고 규정하는 한편, 같은 조 제9항은 “ 제8항의 경우에 감사원은 법령 또는 소속 단체 등이 정한 문책에 관한 규정의 적용을 받지 아니하는 단체 등의 임원이나 직원의 비위가 뚜렷하다고 인정하면 그 임용권자 또는 임용제청권자에게 해임을 요구할 수 있다.”라고 규정하고 있다.
또한, 방송법 제44조는 한국방송공사는 방송의 목적과 공적 책임, 방송의 공정성과 공익성을 실현하여야 하는 등 공사의 공적 책임을 규정하는 한편, 방송법 제51조 제1항은 한국방송공사 사장은 공사의 대표자이자 공사의 업무를 총괄하는 자로서 경영성과에 대하여 책임을 진다고 규정하고 있다.
이 사건의 경우 감사원은 한국방송공사에 대한 감사 결과 감사원법 제32조 제9항을 적용하여 원고에 대한 해임제청을 요구하였고, 한국방송공사의 사장은 공사의 대표자로서 방송의 목적과 공적 책임, 방송의 공정성과 공익성을 실현하는 등 공사의 공적 책임을 실현할 지위에 있고, 그 직무수행의 한 요소로서 재정운영을 부실하게 하였다면 이를 해임사유로 삼을 수 있다 할 것이므로 감사원법 제32조 제9항, 방송법 제44조, 제51조 제1항 등을 해임사유에 관한 근거 법령으로 볼 수 있다.
같은 취지에서 원심이 위 법률 조항을 이 사건 해임사유의 근거 법령으로 판단한 것은 정당하다. 다만 공공기관의 운영에 관한 법률(이하 ‘공공기관운영법’이라 한다)은 법이 정한 절차에 따라 지정·고시된 공공기관을 적용대상으로 하는데( 제2조 제1항), 한국방송공사는 공공기관으로 지정할 수 없어( 제4조 제2항 제3호) 한국방송공사에 대하여는 공공기관운영법을 적용할 수 없으므로, 원심이 공공기관운영법 제22조, 제35조를 이 사건 해임사유의 근거 법령의 하나로 든 것은 적절하지 못하나, 이와 같은 잘못은 원심이 든 해임사유가 앞서 본 방송법 제51조 제1항 등에 해당하는 이상 재판 결과에 영향을 미쳤다고 할 수 없다.
따라서 이 부분 상고이유의 주장은 받아들일 수 없다.
4. 원고의 상고이유 제3점 및 제4점에 대하여
원심이 인용한 제1심판결 이유에 의하면, 원심은 적법하게 채택한 증거에 의하여 판시 사실을 인정한 다음, 원고는 5년여 동안 한국방송공사 사장으로 그 업무를 총괄하면서, ⓛ 수입 범위 내에서 지출예산을 편성하는 한국방송공사의 예산구조를 고려할 때 객관적 자료에 근거하지 아니한 채 광고수입 예산을 과다 편성한 것은 사업손실 발생의 일부 원인이 되었다 할 것이고, 감사원이 2004. 5. 21. 원고에게 불합리한 인건비성 경비 집행을 억제하는 등 경영 효율화를 기하도록 통보한 바도 있고, 특히 원고 스스로 주장하는 바와 같이 한국방송공사가 구조적으로 재정적 어려움이 있는 상황이었다면 장기적인 공사의 경영합리화를 위하여 직원들로부터 합의를 이끌어 내 인건비를 비롯한 비용을 절감하였어야 할 것임에도, 각종 수당을 인상하는 등의 방법을 통하여 높은 수준으로 임금을 인상하고 퇴직금 누진제를 유지하였으며(경영 관리 측면), ② 인사제도를 개편하면서 정원 통합관리 및 근속승진 제도 개선 등과 같이 상위직 증가를 제한할 수 있는 조처를 하지 아니하고, 지역방송국 폐쇄 및 송·중계소 무인화와 같은 인력감축 요인이 발생하였음에도 구조조정 등의 노력을 하지 아니하였을 뿐만 아니라(조직·인력 운용 측면), ③ 1,247억 원의 사업비가 투자된 수원센터가 ‘본사의 드라마 제작기능 이전 및 제작시설 집중화’라는 본래의 기능을 상실한 채 비효율적으로 운영되고 있었음에도 수년 동안 그에 대한 적절한 대책을 마련하지 아니함으로써 투자 대비 효용을 창출하지 못하였고, 감악산 중계소 신설 사업을 추진하면서 사전에 난시청 5만 세대 해소 여부, 동두천 등 5개 중계소 폐쇄 가능 여부 및 무선국 허가 취득 가능성 등 사업 타당성에 대하여 검토를 충분히 하지 않았으며, 사업 추진 가능 여부가 불확실한 상황에서 공사계약을 체결하는 등 무리하게 사업에 착수함으로써 사업비를 낭비하게 되는 결과를 가져오는 등(방송시설 설치·운영 측면) 그 직무를 제대로 수행하지 않음으로써 원고가 한국방송공사 사장으로 재직한 2004년부터 2007년까지 누적 사업손실액이 적어도 800억여 원에 달하고, 2008년 상반기에만 207억여 원의 당기순손실이 발생하는 등 한국방송공사의 적자구조 만성화에 그 원인을 제공하였다고 할 것이므로 이러한 사유 등은 방송법 제51조 제1항에 따른 해임사유에 해당할 수 있다는 취지로 판단하였다. 다만 원심은, 위와 같은 해임사유는 주로 원고가 한국방송공사를 운영하면서 그 경영판단을 잘못함으로써 발생하게 된 것으로, 수신료가 1981년 이후 동결됨으로써 수신료 수입이 정체되고 있는 상황에서 지상파방송의 광고수입 감소 및 공사의 공적 책무 수행으로 인한 지출비용 증가 등도 한국방송공사의 재정 상태 악화에 주요 원인이 되는 등 그 판시와 같은 사정에 비추어 피고에게 주어진 한국방송공사 사장 해임에 관한 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 여지가 있지만, 원고에게 한국방송공사의 적자구조 만성화에 대한 경영상 책임이 인정되는 데다, 피고는 감사원의 한국방송공사에 대한 감사에 따른 해임제청 요구 및 한국방송공사 이사회의 해임제청결의에 따라 이 사건 해임처분을 하게 된 것인 점에 비추어 재량권 일탈·남용의 하자가 존재한다 하더라도 그것이 중대·명백하지 않아 이 사건 해임처분을 무효로 볼 수 없다고 판단하였다.
관련 법리 및 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 사실인정과 판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유 주장과 같은 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나고, 관련 심리를 다하지 않음으로써 재판 결과에 영향을 미친 위법이 있다거나, 재량권 일탈·남용의 정도 등에 대한 법리오해, 이유모순 등의 위법이 없다.
5. 원고의 상고이유 제5점 및 피고의 상고이유 제2점에 대하여
행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 행정절차법상의 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 않고, 그 처분의 근거와 이유를 제시하지 아니하였다면, 그러한 절차를 거치지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하다( 대법원 1990. 9. 11. 선고 90누1786 판결, 대법원 2002. 5. 17. 선고 2000두8912 판결, 대법원 2007. 9. 21. 선고 2006두20631 판결 등 참조).
행정의 공정성·투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익 보호를 목적으로 하는 행정절차법은 다른 법률에 특정한 규정이 있는 경우이거나 제3조 제2항 각 호에 해당하는 사항을 제외하고는 처분·신고·행정상 입법예고·행정예고 및 행정지도의 절차에 적용된다. 행정절차법 적용 예외 사유로 행정절차법 제3조 제2항 제9호는 “병역법에 의한 징집·소집, 외국인의 출입국·난민인정·귀화, 공무원 인사관계법령에 의한 징계 기타 처분 또는 이해조정을 목적으로 법령에 의한 알선·조정·중재·재정 기타 처분 등 당해 행정작용의 성질상 행정절차를 거치기 곤란하거나 불필요하다고 인정되는 사항과 행정절차에 준하는 절차를 거친 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항”을 규정하고 있다. 위 위임 조항에 따라 행정절차법 시행령 제2조는 행정절차법 제3조 제2항 제9호에서 ‘대통령령으로 정하는 사항’으로, 병역법 등에 따른 징집 등에 관한 사항( 제1호), 외국인의 출입국 등에 관한 사항( 제2호), 공무원 인사관계법령에 의한 징계 기타 처분에 관한 사항( 제3호), 이해조정을 목적으로 법령에 의한 알선 등 처분에 관한 사항( 제4호), 조세의 부과·징수에 관한 사항( 제5호), 공정거래위원회의 의결·결정을 거쳐 행하는 사항( 제6호), 국가배상법 등에 따른 재결·결정에 관한 사항( 제7호), 교육·훈련의 목적을 달성하기 위하여 학생·연수생 등을 대상으로 행하는 사항( 제8호), 시험·검정의 결과에 따라 행하는 사항( 제9호), 배타적 경제수역에서의 외국인어업 등에 대한 주권적 권리의 행사에 관한 법률에 따라 행하는 사항( 제10호), 특허법 등에 따른 사정·결정 등 처분에 관한 사항( 제11호)을 열거하여 규정하고 있다.
대통령의 한국방송공사 사장의 해임 절차에 관하여 방송법이나 관련 법령에도 별도의 규정을 두지 않고 있고, 행정절차법의 입법 목적과 행정절차법 제3조 제2항 제9호와 관련 시행령의 규정 내용 등에 비추어 보면, 이 사건 해임처분이 행정절차법과 그 시행령에서 열거적으로 규정한 예외 사유에 해당한다고 볼 수 없으므로 이 사건 해임처분에도 행정절차법이 적용된다고 할 것이다.
한편 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지를 판별할 경우 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다( 대법원 2005. 6. 24. 선고 2004두10968 판결, 대법원 2007. 9. 21. 선고 2005두11937 판결 등 참조).
원심이 인용한 제1심판결 이유에 의하면, 원심은, 이 사건 해임처분 과정에서 원고가 그 처분의 내용을 사전에 통지받거나 그에 대한 의견제출의 기회 등을 받지 못했고, 해임처분 시 그 법적 근거 및 구체적 해임 사유를 제시받지 못해 이 사건 해임처분은 위법하지만, 그 절차나 처분형식의 하자가 중대하고 명백하다고 볼 수 없어 취소 사유에 해당한다고 판단하였다.
앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 피고의 상고이유 주장과 같은 행정절차법의 적용범위에 관한 법리오해의 위법이나 원고의 상고이유 주장과 같은 행정절차법 위반의 위법성 정도에 관한 법리오해의 위법이 없다.
6. 결론
그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 각자가 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박보영(재판장) 박일환 신영철(주심) 민일영