【원 고】
【피 고】
속초시장
【변론종결】
2015. 12. 3.
【주 문】
1. 이 사건 소 중 원고의 주위적 청구 부분을 각하한다.
2. 원고의 예비적 청구를 기각한다.
3. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
주위적으로, 피고가 원고에 대하여 속초시 (주소 생략) 지상 ○○○○콘도미니엄 숙박시설 중 4개의 객실(7006호, 8004호, 8007호, 8008호)에 관한 공중위생영업(숙박업)신고증을 교부하지 아니한 부작위는 위법임을 확인한다.
예비적으로, 피고가 2015. 4. 27. 원고에 대하여 한 위 객실에 관한 공중위생영업(숙박업) 신고수리 거부처분을 취소한다.
【이 유】
1. 이 사건 처분의 경위
가. 원고는 2014. 7. 15. 속초시 (주소 생략) 지상 ○○○○콘도미니엄(현재 △△△△△휴양콘도미니엄) 건물(이하 ‘이 사건 숙박시설’이라 한다)의 객실 중 주식회사 △△△△△리조트가 소유하였던 4개의 객실(7006호, 8004호, 8007호, 8008호, 이하 ‘이 사건 객실’이라 한다)의 소유권을 취득하였다.
나. 원고는 2015. 4. 17. 피고에게 이 사건 객실만을 이용하여 ‘□□□□□□콘도호텔’이라는 상호의 숙박업 영업을 하겠다는 취지로 생활형 숙박업 영업신고서를 제출하였다(이하 ‘이 사건 신고’라고 한다).
다. 피고는 2015. 4. 27. 원고에게, “① 이 사건 객실은 공중위생관리법(이하 ‘법’이라 한다)과 관광진흥법 규정에 따라 관광숙박업소로 기 등록 및 신고 수리된 업소이므로 이 사건 신고는 중복신고라는 취지, ② 법 규정에 의하면 숙박업소란 공중이 이용하는 영업과 시설의 위생관리 등에 관한 사항 특히 다수인의 손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설 및 설비 등을 갖추고 위생관리서비스를 제공하는 영업이어야 하는데, 원고가 신청한 이 사건 객실은 법 제3조 제1항 및 공중위생관리법 시행규칙(이하 ‘시행규칙’이라 한다) 제2조(시설 및 설비기준) [별표 1] 공중위생영업의 종류별 시설 및 설비기준의 1. 일반기준인 ”공중위생영업장은 독립된 장소이거나 공중위생영업 외에 용도로 사용되는 시설 및 설비와 분리되어야 한다“라는 규정을 충족하기 어렵다는 취지 등의 사유로 이 사건 신고의 수리를 거부하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).
라. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2015. 5. 12. 강원도행정심판위원회에 이 사건 신고에 따른 신고증을 즉시 교부할 것을 명하는 취지의 행정심판을 청구하였으나, 위 위원회는 2015. 6. 22. 원고의 청구를 기각하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증(가지번호 포함), 변론 전체의 취지
2. 이 사건 소 중 주위적 청구 부분의 적법 여부
직권으로, 이 사건 소 중 ‘이 사건 신고에 따른 신고증 교부의무 불이행에 관한 부작위 위법확인 청구 부분’의 적법 여부를 살핀다.
행정소송법 제4조 제3호에 규정된 부작위위법확인의 소는 행정청이 당사자의 법규상 또는 조리상의 권리에 의한 신청에 대하여 상당한 기간 내에 신청을 인용하는 적극적 처분 또는 각하하거나 기각하는 등의 소극적 처분을 하여야 할 법률상의 응답의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 경우 부작위가 위법하다는 것을 확인함으로써 행정청의 응답을 신속하게 하여 부작위 또는 무응답이라고 하는 소극적 위법상태를 제거하는 것을 목적으로 하는 제도이므로 행정청이 당사자의 신청에 대하여 거부처분을 한 경우에는 항고소송의 대상인 위법한 부작위가 있다고 볼 수 없어 그 부작위위법확인의 소는 부적법하다(대법원 1996. 1. 26. 선고 95누13326, 13333, 13340, 13357, 13364, 13371, 13388, 13395, 13401 판결 참조).
살피건대, 이 사건 처분의 경위에 관하여 앞서 인정한 사실관계에 따르면, 피고는 원고의 이 사건 신고에 대하여 2015. 4. 27. 그 수리를 거부하는 이 사건 처분을 하였고, 그 취지는 이 사건 신고에 따른 신고증을 교부하지 아니한다는 것이므로, 이 사건 신고에 대하여 소극적 처분이 있다고 보인다.
따라서 이 사건 신고에 대하여 부작위가 없으므로, 이 사건 소 중 그 부작위위법확인을 구하는 부분은 항고소송의 대상이 존재하지 아니하여 부적법하다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
국가는 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률상 구분소유권의 객체가 되는 부동산에 관한 소유권뿐만 아니라 그곳에서의 영업의 자유를 보장하여야 하고, 현행 법령상 관광숙박업자와 일반숙박업자가 동일한 집합건물 내에서 숙박업을 영위하지 못한다는 법률이 존재하지 아니하므로, 이 사건 객실에 관하여 이미 숙박업 신고가 수리되어 있더라도 원고는 그 객실을 새로 취득한 소유자로서 그곳에 새로이 숙박업 신고를 할 수 있고, 행정청은 선행 숙박업 신고가 있다는 사정만으로 새로운 숙박업 신고의 수리를 거부할 수 없다.
또한 이 사건 객실은 공중위생영업장으로서 독립된 장소이거나 공중위생영업 외의 용도로 사용되는 시설 및 설비와 분리되어 있는 등 법 및 시행규칙이 정하는 시설 및 설비기준을 다 갖추었으므로 이 사건 신고의 수리를 거부할 사유가 없다.
따라서 이 사건 신고의 수리를 거부하는 것은 위법하므로, 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
나. 관계법령
별지 ‘관계법령’의 기재와 같다.
다. 판단
(1) 먼저, 법령의 규정상 이 사건 객실에 관하여 선행하는 숙박업 신고 수리가 존속함에도 이와 중복하여 새로운 숙박업 신고의 수리가 허용되는지 여부를 살핀다.
법 제3조와 법 시행규칙 제3조에 의하면, 숙박업 신고의 수리는 신고인의 자격이나 기능 등의 주관적 사정을 고려함이 없이 오로지 신고인이 숙박업을 영위하는 데에 필요한 시설 및 설비를 갖추고 있는지 여부만을 심사하여 하는 이른바 ‘대물적 처분’에 해당한다고 할 것이고, 법 제3조의2에서 숙박업 등 공중위생영업의 승계에 관하여 규정하면서 법 시행규칙 제3조의4에서 영업양도에 따른 영업자 지위승계신고시 그 양도·양수를 증명할 수 있는 서류 사본 및 양도인의 인감증명서의 제출을 요구하는 취지는, 영업신고에 있어서 시설 및 설비가 갖는 중요성을 영업 승계의 경우에도 반영하여 양도인과 양수인 사이에 영업의 승계에 관하여 이견이 없어 양수인이 영업에 필요한 시설 및 설비를 갖추게 되었음이 객관적인 방법으로 증명된 경우에 한하여 영업의 승계를 허용하는 데에 있다고 할 것이다.
그렇다면 행정청이 특정 시설 및 설비에 관하여 이미 법이 정하는 숙박업 영업신고를 수리하고 그 영업에 관하여 폐업신고가 이루어지지 않은 상태에서 제3자가 동일한 시설 및 설비에 대하여 한 숙박업 영업신고를 수리하는 것은 동일한 시설 및 설비에 대하여 양립할 수 없는 중복된 처분을 하는 것이어서 허용되지 않고, 법이 영업의 폐업 및 승계에 관하여 별도의 신고를 하도록 규정하고 있으므로 동일한 영업소에 대한 새로운 영업신고가 당시 존재하는 영업신고를 소멸하도록 하는 효과를 갖는다고 볼 수도 없다.
또한 영업소의 폐업 및 승계에 관한 이러한 규정은 특정 장소에서 공중위생영업을 할 수 있는 법적 지위를 분명히 함으로써 공중위생영업 활동 등에 따른 의무와 책임의 소재를 명확히 하기 위한 것으로서 그 입법목적이 정당하고, 이를 이루기 위한 적절한 수단일 뿐만 아니라, 재산권 등 기본권 침해와 공익 사이의 균형이나 기본권의 최소 침해의 원칙에 벗어났다고 단정하기 어렵다.
따라서 원고의 이 사건 신고는 중복신고로서 허용되지 아니한다고 할 것이므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(2) 다음으로, 이 사건 객실이 숙박업을 위한 것으로서 법 소정의 시설 및 설비 기준을 충족하는지 여부를 살핀다.
법 제3조 제1항은 공중위생영업을 하고자 하는 자는 ‘보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 시장·군수·구청장(이하 ’시장 등‘이라고 한다)에게 신고하여야 한다’고 규정하고, 제3항은 ‘그 신고의 방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다’고 규정하고 있다. 이에 따른 시행규칙 제2조는 [별표 1]에서 일반기준으로서 공중위생영업장은 독립된 장소이거나 공중위생영업 외의 용도로 사용되는 시설 및 설비와 분리되어야 한다고 하고, 숙박업에 관하여는 취사시설과 환기를 위한 시설이나 창문을 설치하여야 하고, 객실별로 욕실 또는 샤워실을 설치하여야 한다고 규정하고 있으며, 시행규칙 제3조는 공중위생영업을 하고자 하는 자는 공중위생영업의 종류별 시설 및 설비기준에 적합한 시설을 갖춘 후 소정의 신고서에 영업시설 및 설비개요서, 교육필증 등을 첨부하여 제출하는 방법으로 시장 등에게 신고하여야 하고, 시장 등은 영업소의 건축물대장 등을 확인하여야 하며, 이후 시장 등은 즉시 영업신고증을 교부하여야 하고, 만약 시장 등이 영업소의 시설 및 설비에 대한 확인이 필요한 경우에는 영업신고증을 교부한 후 15일 안에 확인하여야 한다고 규정하고 있다.
그런데 ① 법 제1조에 따르면 이 법은 공중이 이용하는 영업과 시설의 위생관리 등에 관한 사항을 규정함으로써 위생수준을 향상시켜 국민의 건강증진에 기여함을 목적으로 하는 점, ② 법 제4조 제1항, 제7항은 공중위생영업자의 위생관리의무 등을 규정하면서 구체적인 준수사항은 보건복지부령으로 정하도록 하고 있는데, 이에 따른 시행규칙 제7조는 [별표 4]에서 숙박업자의 위생관리기준 등으로 객실·접객대·로비시설·복도·계단 등에 매월 1회 이상 소독을 할 것, 객실·접객대 및 로비시설의 조명도와 복도·계단·욕실 등의 조명도를 일정 룩스 이상이 되도록 유지할 것, 업소 내에 숙박업신고증을, 접객대에 숙박요금표를 각각 게시할 것 등을 정하고 있는 점, ③ 법 제22조에서 숙박업소의 시설 및 설비를 위생적이고 안전하게 관리하지 아니한 자는 과태료에 처한다고 규정하고 있는 점, ④ 법 제11조 제1항은 구청장 등은 공중위생영업자가 이 법 또는 이 법에 의한 명령에 위반하는 때에는 6월 이내의 기간을 정하여 영업의 정지 또는 일부 시설의 사용중지를 명하거나 영업소폐쇄 등을 명할 수 있다고 규정하고 있고, 시행규칙 제19조는 [별표 7]에서 위와 같은 사용중지 등의 세부적인 기준에 관하여 규정하면서 법 제4조 제7항에서 정한 위생관리를 준수하지 아니하거나 환기 또는 조명이 불량한 때, 접객대에 숙박요금표를 게시하지 아니한 때 등의 경우 위반 횟수에 따라 경고 또는 개선명령부터 영업장 폐쇄명령까지 정하고 있는 점 등을 종합하여 보면, 법은 숙박업자가 접객대, 로비 등을 갖추어 영업소의 영업주체를 뚜렷이 구분할 수 있도록 함을 예정하고 있다고 보아야 한다. 따라서 숙박업 신고를 받은 행정청은, 법 및 시행규칙에 구체적인 시설 및 설비 기준이 없다고 하더라도, ‘손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설 및 설비 등의 서비스를 제공하는 영업’을 할 수 있을 정도로 시설 및 설비를 갖추었는지 여부를 실질적으로 심사하여 수리 여부를 결정할 수 있다고 할 것이다. 행정청은 법의 입법취지와 법의 위임에 따른 시행규칙 제7조 관련 [별표 4]의 규정에 의하여 신청인에게 위 규정이 요구하는 시설을 설치할 것을 요구할 수 있을 뿐만 아니라, 숙박업 신고가 있을 때 위와 같은 시설을 갖추지 못하였음이 명백한 상황에서는 행정력의 낭비를 막고 국민의 편익을 증진시킨다는 중대한 공익상 필요에 따라 곧바로 신청인의 숙박업 신고의 수리를 거부할 수 있다고 봄이 상당하다.
이 사건에서 보건대, 갑 제1, 8호증(가지번호 포함)의 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 보면, 이 사건 객실은 이 사건 숙박시설 중 6, 7층의 일부만 차지하고 있고, 같은 층 내에 다른 사업자가 운영하는 객실과 구별할 수 있는 표지 등 시설이 마련되어 있지 않은 사실, 이 사건 객실만을 위한 별도의 접객대와 로비 등의 시설 및 설비가 갖추어져 있지 않은 사실이 각 인정된다.
앞서 든 법리에 위 인정사실을 비추어 보면, 피고가 이 사건 신고에 대하여 숙박업을 위한 법 소정의 시설 및 설비가 갖추어져 있지 아니하다는 취지에서 그 수리를 거부한 이 사건 처분은 적법하다.
(3) 따라서 이 사건 처분의 여러 처분사유 중 위와 같은 처분사유만으로도 이 사건 처분이 적법하다고 충분히 인정할 수 있으므로 나머지 처분사유의 위법성에 관한 원고의 주장은 더 나아가 살필 필요가 없다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 소 중 주위적 청구 부분은 각하하고, 예비적 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 김정중(재판장) 허정훈 홍다선