【원 고】
【피 고】
행정안전부장관 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 박시준 외 1인)
【변론종결】
2010. 8. 19.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2009. 12. 18. 원고에 대하여 한 직권면직처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2003. 3.경 대통령비서실 행정관으로 임용되었다가 2006. 7.경부터 대통령비서실 기록관리비서관으로 승진하여 대통령기록물 생산·수집, 대통령기록물 관련 법령 입법 지원, 대통령 퇴임시 기록물 이관을 위한 기록물 수집과 비전자기록물의 디지털화, 대통령기록물의 대통령기록관으로의 이관 작업 등의 업무를 총괄하였다.
나. 원고는 2007. 10. 30.자 대통령기록관장 채용공고에 응시한 결과 2007. 12. 28. 행정자치부(정부조직법이 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되면서 행정안전부로 명칭 변경되었고, 이하 ‘행정안전부’라고 한다)에 의하여 별정직 공무원인 대통령기록관장으로 임용되어 그때부터 대통령기록관장으로 근무하였다.
다. 원고는 전 기록관리비서관 내지 대통령기록관장으로서 노무현 전 대통령 등과 공모하여 노 전 대통령의 퇴임 무렵 대통령기록물 관리시스템인 ‘e지원시스템’에 있는 대통령기록물을 별도의 시스템(이하 ‘퇴임 후 기록물 활용시스템’이라고 한다)에 복사한 다음 김해시 진영읍 본산리 봉하마을에 있는 노 전 대통령의 사저(이하 ‘대통령 사저’라고 한다)에 위 퇴임 후 기록물 활용시스템을 구축하는 방법으로 대통령기록물을 유출함으로써 대통령기록물 관리에 관한 법률(이하 ‘대통령기록물법’이라고 한다) 제30조 제2항 제1호를 위반하였다는 혐의(이하 ‘대통령기록물 유출 혐의’라고 한다)로 2008. 7. 24. 고발되자, 피고는 그 다음날인 2008. 7. 25. 원고에 대하여 직위해제 및 행정안전부로의 인사발령 조치를 하였다.
라. 원고는 노 전 대통령이 서거한 이후인 2009. 10. 29. 서울중앙지방검찰청으로부터 대통령기록물 유출 혐의에 대하여 기소유예 처분을 받았고, 피고는 2009. 12. 18. 원고에 대하여 원고가 대통령기록물 유출 혐의로 기소유예 처분을 받은 사실이 있는데, 이는 국가공무원법 제56조(성실의무)를 위반한 것으로서 국가공무원법 제78조 제1항의 징계사유에 해당하고 대통령기록물 관리 업무를 총괄하는 직위에서 계속 업무를 수행하는 것은 부적절하다는 이유로 구 공무원징계령(2010. 6. 15. 대통령령 제22199호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공무원징계령’이라고 한다) 제22조 제1항에 의하여 직권면직처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1 내지 4호증, 을 1호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
(1) 법적 근거가 없이 이루어진 처분이다.
이 사건 처분의 근거인 구 공무원징계령 제22조는 모법이 존재하지 아니하거나 모법의 위임 없이 별정직 공무원에 대한 직권면직에 관하여 규정한 것이므로 무효이다.
(2) 절차 위반의 하자가 존재한다.
피고가 침해적 행정처분인 이 사건 처분을 하면서도 직권면직 대상자인 원고에게 그 사유를 통지하거나 의견을 제출할 기회를 주지 아니하는 등 적법절차의 원칙을 위반하였다.
(3) 처분사유가 존재하지 아니한다.
원고는 대통령기록물 사본을 대통령 사저로 이관하는 업무에 전혀 관여하지 아니하였고 특히 대통령기록관장으로 임명된 이후에는 대통령기록물을 대통령기록관으로 이관하는 업무를 담당하였을 뿐이다. 설령 원고가 대통령기록물 사본을 대통령 사저로 이관하는 업무에 관여한 사실이 인정되더라도 이와 같이 대통령기록물 ‘원본’이 아닌 ‘사본’의 유출행위는 대통령기록물법 제30조 제2항 제1호 위반행위, 즉 ‘ 대통령기록물법 제14조를 위반하여 대통령기록물을 무단으로 유출한 행위’에 해당하지 아니한다.
또한, 원고가 달리 국가공무원법 제56조의 성실의무를 위반한 사실이 없을 뿐만 아니라 원고가 계속 업무를 수행하는 것이 부적절하다는 추상적인 사유는 구 공무원징계령 제22조 제1항 및 국가공무원법 제78조 제1항에서 규정하는 직권면직사유에 해당하지 아니한다.
(4) 객관적이고도 합리적인 근거를 갖추지 못하였다.
임용권자가 별정직 공무원을 직권면직함에 있어서 자의는 허용되지 않고 객관적이고도 합리적인 근거를 갖추어야 할 것이며, 원고와 같이 법률에 의하여 임기가 보장된 경우에는 더더욱 그러하다고 할 것인데, 피고는 위와 같이 처분사유가 존재하지 아니함에도 불구하고 대통령기록물법 제23조 제2항에 의하여 5년의 임기가 보장된 원고에 대하여 객관적이고도 합리적인 근거가 없이 이 사건 처분을 하였다.
(5) 신뢰보호의 원칙에 위배된다.
위와 같이 대통령기록물법 제23조 제2항에 의하여 대통령기록관장의 임기가 5년으로 보장되어 있고, 피고가 대통령기록관장을 공개 모집하면서 높은 수준의 자격을 요구하였으므로, 원고로서는 임기 동안 계속 근무하리라고 신뢰할 수밖에 없었는데, 이 사건 처분은 이와 같은 원고의 정당한 신뢰를 저버리는 것이다.
(6) 비례의 원칙에 위배된다.
피고는 이 사건 처분으로 인하여 원고의 생계에 막대한 지장이 발생하게 되는 등 원고가 입게 될 불이익을 고려하지 아니한 채 이 사건 처분을 하였다.
나. 관계법령
별지 관계법령 기재와 같다.
다. 판단
(1) 법적 근거가 없다는 주장에 대하여
국가공무원법 제2조 제4항에서 별정직 공무원의 채용조건, 임용절차, 근무상한연령, 그 밖에 필요한 사항을 대통령령 등으로 정하도록 규정하고, 같은 법 제83조의3에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가공무원법 제10장의 징계에 관한 규정을 준용할 수 있도록 규정하는 점을 종합하면, 이 사건 처분의 근거 법령인 구 공무원징계령 제22조는 국가공무원법 제2조 제4항의 위임에 따라 마련된 대통령령 규정으로서 모법의 위임이 없다거나 모법의 위임범위를 벗어난 것이라고는 할 수 없다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.
(2) 절차 위반의 하자가 존재한다는 주장에 대하여
행정절차법 제21조 제1항, 제4항, 제22조 제1항 내지 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되, 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있으므로, 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없으나, 사전통지를 하지 아니하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당한다면 그러하지 아니하다( 대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결 참조).
이 사건 처분의 근거 법령인 구 공무원징계령 제22조 제1항은 별정직 공무원에게 국가공무원법 제78조 제1항 각 호의 징계사유가 있으면 직권으로 면직하거나 이 영에 따라 징계처분할 수 있다고 규정하고 있어서 직권면직의 경우 징계혐의자에 대한 의견진술의 기회를 부여하는 등의 징계절차에 관한 구 공무원징계령의 규정은 그 적용이 없다고 할 것이고(별정직 지방공무원의 직권면직과 관련한 대법원 1983. 6. 14. 선고 82누494 판결 참조), 아래에서 보는 바와 같이 이 사건 처분은 앞서 이루어진 대통령기록물 유출 혐의에 관한 검찰의 수사결과를 토대로 하여 내려진 것으로서 위 검찰 수사에 관하여 국민적 관심이 높았고 유출행위의 적법 여부 등에 관한 법리적 공방이 언론 등을 통하여 치열하게 이루어졌던 점(갑 10호증의 1 내지 3 참조) 등을 고려하면 행정절차법 제21조 제4항 제3호의 ‘의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’에 해당한다고 보이므로, 피고가 이 사건 처분을 하기에 앞서 원고에게 의견제출의 기회를 따로 부여하지 아니하였다고 하더라도 위 처분에 취소할 만한 절차상 하자가 존재한다고 볼 수는 없다. 그리고 달리 적법절차의 원칙을 위반하였다고 볼 만한 자료가 없다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.
(3) 처분사유가 존재하지 아니한다는 주장에 대하여
국가공무원법 제56조에서 규정하는 성실의무는 공무원에게 부과된 가장 기본적인 중요한 의무로서 최대한으로 공공의 이익을 도모하고 그 불이익을 방지하기 위하여 전인격과 양심을 바쳐서 성실히 직무를 수행하여야 하는 것을 그 내용으로 하는 것이다( 대법원 1989. 5. 23. 선고 88누3161 판결 참조).
갑 2, 5, 6호증, 을 1 내지 4호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 갑 8호증의 일부 기재, 증인 소외 1의 일부 증언에 변론 전체의 취지를 보태어 인정되는 아래의 사정을 종합하면, 비록 원고가 직접 시스템을 구축하거나 대통령기록물을 복제하는 행위를 하지는 아니하였으나, 원고는 대통령기록관장이자 대통령기록물의 이관 및 노 전 대통령의 퇴임 후 기록활용 등을 준비하는 ‘인계인수준비 TF(Task Force)팀’(이하 ‘이 사건 TF팀’이라고 한다)의 일원으로서 노무현 전 대통령, 총무비서관 소외 2 및 실무자인 소외 1, 3, 4 등과 함께 대통령기록물 데이터를 퇴임 후 기록물 활용시스템에 복사한 다음 이를 대통령 사저로 가져가는 데에 가담한 사실을 충분히 인정할 수 있고, 이러한 행위는 대통령기록물의 관리를 통할하는 대통령기록관장으로서 국가공무원법 제56조에서 규정하는 성실의무를 위반한 것으로 봄이 상당하므로, 원고의 위 주장은 이유 없다. 한편, 설령 원고의 주장대로 대통령기록물 '원본'이 아니라 ‘사본’을 유출한 것은 대통령기록물법 제30조 제2항 제1호, 제14조에서 금지하는 대통령기록물의 무단 유출에 해당하지 아니하여 범죄를 구성하지 아니한다고 본다고 하더라도 성실의무 위반이라는 처분사유를 인정함에 전혀 방해가 되지 아니하므로, 위 ‘사본’의 유출 행위가 형사상 범죄의 구성요건에 해당하는지 여부에 관하여는 따로 판단하지 아니한다.
(가) 원고는 대통령비서실 기록관리비서관으로서 노무현 전 대통령의 퇴임에 앞서 2007. 2. 28.경 소외 5 국정상황실장, 소외 2 총무비서관, 소외 6 업무혁신비서관, 소외 7 제1비서실장과 함께 ‘참여정부 기록물 이관 준비’, ‘청와대 업무 인계 준비’, ‘퇴임 후 기록활용을 위한 준비’를 위한 이 사건 TF팀을 구성하였다.
(나) 이 사건 TF팀의 업무 중 ‘퇴임 후 기록활용을 위한 준비’ 업무에는 ‘퇴임 후 활용시스템 구축’, ‘e지원 기록물 및 e지원 외 기록물 사본 제작’, ‘비전자 기록 수집 및 디지털화’ 등의 업무가 포함되어 있는데, 위 업무는 노 전 대통령의 퇴임 무렵인 2007. 11.경부터 2008. 2.경까지 e지원 시스템과 동일한 퇴임 후 기록물 활용시스템을 구축한 후 기존의 e지원 시스템에 들어 있는 각종의 대통령기록물 데이터를 위 시스템에 복사한 다음 이를 대통령 사저로 이관하는 업무를 말한다. 이와 같은 대통령기록물의 대통령 사저로의 이관 업무는 2007. 5.경 이미 이 사건 TF팀의 주요 업무로서 추진되고 있었다{을 2호증(기록이관·인계인수·퇴임 후 기록활용 준비 현황보고)의 제15면, 제21면 등 참조}.
(다) 원고는 2007. 5.경 이전부터 2007. 12. 27.경까지 기록관리비서관으로서 소외 7 제1비서실장과 함께 이 사건 TF팀의 ‘퇴임 후 기록활용을 위한 준비’ 업무의 일환인 ‘비전자 기록 수집 및 디지털화’ 및 ‘취임 전 개인기록 수집 및 정리’ 업무를 담당하였고(을 2호증의 제15면 참조), 소외 2는 총무비서관으로서 위 TF팀의 단장 역할을, 소외 5는 국정상황실장으로서 기획 및 조정 업무를, 소외 6, 8은 업무혁신비서관 및 행정관으로서 퇴임 후 기록물 활용시스템 구축 업무를, 소외 3, 1, 4는 업무혁신행정관으로서 위 시스템 구축을 위한 실무 업무를 각 담당하였다.
(라) 원고는 대통령기록관장으로 근무하기 시작한 2007. 12. 28.경 이후에도 2008. 1. 14., 같은 달 16., 같은 달 21., 같은 달 24., 같은 달 28., 2008. 2. 4., 같은 달 13. 등 7차례에 걸쳐 대통령기록관장으로서 이 사건 TF팀의 회의에 참석하였다.
(마) 이 사건 TF팀은 2007. 10.경 행정안전부에 퇴임 후 기록물 활용시스템의 설치에 대한 사업제안서를 접수하였으나, 2007. 11. 하순경 행정안전부로부터 퇴임 후 기록물 활용시스템의 설치는 구 대통령기록물 관리에 관한 법률(2010. 2. 4. 법률 제10009호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 대통령기록물법’이라고 한다)상 전직 대통령의 열람권 범위를 벗어나는 것이어서 명백히 위법이므로 국가 예산을 지원해 줄 수 없다는 통보를 받았고, 그 이후 위 시스템의 구축에 관하여 노 전 대통령의 사비로 그 업무가 진행되었다.
(바) 업무혁신행정관 소외 1 등은 2008. 2. 14. 청와대의 e지원시스템 가동을 일시 중단시키고 그 다음날인 2008. 2. 15. 오전 무렵까지 노 전 대통령이 생산한 대통령기록물 76만여 건을 퇴임 후 기록물 활용시스템 서버에 옮겨 저장한 다음 2008. 2. 18.경 위와 같은 방법으로 대통령기록물이 저장된 퇴임 후 기록물 활용시스템을 대통령 사저에 옮겨 설치하였다.
(사) 구 대통령기록물법 제18조는 “대통령기록관의 장은 제17조 제4항에도 불구하고 전직 대통령이 재임시 생산한 대통령기록물에 대하여 열람하려는 경우에는 열람에 필요한 편의를 제공하는 등 이에 적극 협조하여야 한다.”라고 규정하여 대통령기록물에 대한 전직 대통령의 열람권을 인정하고 있으나, 사본제작까지 허용하고 있지는 아니하다( 구 대통령기록물법 제17조 제1항에서 ‘열람’과 ‘사본제작’을 병렬적으로 따로 규정하고 있는 것을 보면, 구 대통령기록물법 제18조의 ‘열람권’에는 ‘사본제작에 관한 권리’가 포함되어 있지 아니한 것으로 보이고, 같은 취지에서 대통령기록물법이 2010. 2. 4. 법률 제10009호로 개정되면서 제18조 제2항 내지 제4항을 신설하여 전직 대통령의 ‘온라인 열람’에 관하여 규정하기 시작하였다).
(4) 객관적이고도 합리적인 근거를 갖추지 못하였다는 주장에 대하여
위에서 본 바와 같이 구 공무원징계령 제22조 제1항에 의한 직권면직사유인 성실의무 위반 사실이 인정되는 이상, 이 사건 처분이 객관적이고도 합리적인 근거를 갖추지 못한 처분이라고 볼 수 없다. 국가공무원법 제2조는 별정직 공무원을 포함한 특수경력직 공무원을 ‘실적과 자격에 따라 임용되고 그 신분이 보장되며 평생토록 공무원으로 근무할 것이 예정되는 공무원’인 경력직 공무원을 제외한 공무원이라고 규정하고, 국가공무원법 제3조는 이러한 특수경력직 공무원에 대하여 국가공무원법 제8장의 신분보장에 관한 규정(당연퇴직에 관한 제69조는 제외)이 준용되지 아니한다고 규정하고 있으며, 대통령기록물법 어디에도 대통령기록관장의 신분보장에 관한 규정이 없는 점에 비추어 보면, 대통령기록관장의 임기를 5년으로 규정한 대통령기록물법 제23조 제2항을 근거로 구 공무원징계령 제22조 제1항에 의한 직권면직사유가 발생하더라도 원고의 임기가 보장된다고 볼 수는 없다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.
(5) 신뢰보호의 원칙에 위배된다는 주장에 대하여
앞서 본 바와 같이 대통령기록물법 제23조 제2항을 원고에게 직권면직사유가 발생하더라도 임기를 보장하는 규정으로 새길 수 없을 뿐만 아니라 피고가 대통령기록관장을 공개모집할 당시 높은 수준의 자격을 요구하였다고 하여 직권면직사유의 존부와는 관계없이 원고로 하여금 그 임기 동안 계속하여 대통령기록관장으로 근무할 수 있도록 하는 공적인 견해표명이 있었다고 볼 수도 없다. 따라서 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 할 수 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.
(6) 비례의 원칙에 위배된다는 주장에 대하여
앞서 본 바와 같이 원고가 대통령기록관장으로서 대통령기록물의 관리 및 대통령기록관의 운영과 관련한 제반 사무를 통할하는 중요한 직무를 수행하는 직위에 있음에도 성실의무를 위반한 사실이 인정되는 점, 기타 위반행위의 내용, 정도 및 경위 등을 종합하면, 원고의 주장과 같은 신변상의 불이익을 모두 감안하더라도 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위배되는 과중한 처분이라고 볼 수 없다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계 법령 생략]
판사 장상균(재판장) 민달기 김종범