【원고, 항소인】
한국문화예술위원회 (소송대리인 법무법인 보나 담당변호사 소동기 외 3인)
【피고, 피항소인】
대한민국 외 1인 (소송대리인 법무법인 로월드 담당변호사 황경남 외 3인)
【제1심판결】
서울중앙지방법원 2010. 9. 17. 선고 2009가합82287 판결
【변론종결】
2011. 6. 22.
【주 문】
1. 원고의 당심에서의 청구취지확장에 따라 제1심 판결을 다음과 같이 변경한다.
가. 원고에게, 피고 대한민국은 282,866,503원, 피고 광주시는 292,589,553원 및 각 이에 대하여 2009. 8. 11.부터 2011. 8. 17.까지는 연 6%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.
나. 원고의 피고들에 대한 각 나머지 청구를 기각한다.
2. 소송총비용 중 원고와 피고 대한민국 사이에 생긴 부분의 1/20은 원고가, 나머지는 위 피고가 각 부담하고, 원고와 피고 광주시 사이에 생긴 부분의 1/20은 원고가, 나머지는 위 피고가 각 부담한다.
3. 제1항은 가집행할 수 있다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
원고에게, 피고 대한민국은 300,148,265원, 피고 광주시는 310,461,045원 및 각 이에 대하여 이 사건 소장 부본 송달 다음날부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율에 의한 금원을 각 지급하라(원고는 당심에서 청구취지를 확장하였다).
2. 항소취지
제1심 판결을 취소한다. 원고에게, 피고 대한민국은 275,717,540원, 피고 광주시는 285,741,870원 및 각 이에 대하여 이 사건 소장 부본 송달 다음날부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율에 의한 금원을 각 지급하라.
【이 유】
1. 기초사실
가. 원고의 점용허가 및 골프장 조성
(1) 원고는 피고 대한민국으로부터 국유재산인 별지1, 2 목록 기재 각 부동산에 대하여, 피고 광주시로부터 공유재산인 별지3 목록 기재 부동산에 대하여 각 점용허가를 받아, 1985. 12. 9. 위 각 부동산 및 그 주변 토지에 관하여 골프장 사업승인을 받고 점유를 개시하여 골프장 조성공사를 한 다음, 1987. 10. 24.부터 ‘ ○○○ ○○○클럽’이라는 상호로 골프장을 운영하고 있다.
(2) 원래 도로, 구거 등으로 이용되어 오던 별지1 목록 기재 각 부동산(기획재정부 관리)은 골프장 조성 이후 1996. 7. 23.경부터 1997. 5. 12.경까지 사이에 그 지목이 체육용지로 변경되었고(그 무렵 행정재산 용도폐지가 있었던 것으로 보인다), 현재 주로 골프장 코스 및 조경지로 사용되고 있다. 별지2 목록 기재 각 부동산은 그 지목이 여전히 구거로서 행정재산(농림수산식품부 관리)으로 분류되어 있고, 현재 골프장 내 조경지로 사용되고 있다. 별지3 목록 기재 부동산은 임야로서 골프장 내 원형보전지 상태로 있다.
나. 별지1, 3 목록 기재 각 부동산에 대한 대부계약 체결 및 대부료 납부
별지1, 3 목록 기재 각 부동산이 일반재산 내지 잡종재산이 된 이후 원고는 해당 관리청인 광주시장과 국유재산법 내지 ‘공유재산 및 물품 관리법’, 구 지방재정법에 따른 대부계약을 체결하고 매년 이를 갱신해 왔다(광주시장은 국유재산인 별지1 목록 기재 각 부동산에 관하여는 피고 대한민국으로부터 관리·처분에 관한 사무를 위임받았다).
광주시장은 대부계약을 갱신함에 있어 위 각 부동산이 골프장으로 이용되고 있는 대부계약 갱신 당시의 이용상태를 기준으로 한 개별공시지가(예컨대, 2005년 : 67,000원, 2008년 : 88,000원, 2010년 : 91,000원)에 일정한 사용료율을 곱하여 대부료를 산정하였는데(특히 별지3 목록 기재 부동산의 경우 공유재산인데다 그 지목과 현황이 임야인 원형보전지 상태로 있음에도, 골프장 코스 및 조경지로 이용되고 있는 별지1 목록 기재 각 부동산과 같은 개별공시지가와 사용료율을 적용하여 대부료를 산정하였다), 2005년부터 2010년까지 피고들이 취득한 대부료 내역은 아래 표 기재와 같다.
부동산연도총 면적(㎡)사용료율피고 대한민국 취득 대부료(원)피고 광주시 취득 대부료(원)비 고별지1 목록 기재 각 부동산200530,89550/1,00051,749,01051,749,010지방자치단체장이 국유재산관리·처분사무를 위임받아 처리하는 경우 국유재산 대부료는 각 50%씩 해당 지방자치단체 및 국가에게 귀속200630,89550/1,00056,923,65056,924,430200730,89550/1,00062,562,26062,562,490200830,89560/1,00071,321,11071,321,100200930,89560/1,00086,197,05086,197,050201030,89550/1,00077,314,73577,314,735별지3 목록 기재 부동산200564150/1,000？2,147,350피고 광주시의 공유재산으로 위 피고에게 100% 귀속200664150/1,000？2,362,090200764150/1,000？2,596,050200864160/1,000？2,959,500200964160/1,000？3,576,780201064150/1,000？3,208,200？계？？406,067,815422,918,785？
다. 별지2 목록 기재 각 부동산에 대한 사용·수익허가 및 사용료 납부
또한, 광주시장은 원고에게 행정재산인 별지2 목록 기재 각 부동산에 대하여 국유재산법에 따른 사용·수익허가처분을 하고 이에 따른 사용료를 매년 징수하였는데, 2004년부터 2010년까지 피고들이 취득한 사용료 내역은 아래 표와 같다(위 각 부동산이 골프장으로 이용되고 있는 기간연장허가 당시의 이용상태를 기준으로 한 개별공시지가에 일정한 사용료율을 곱하여 산정한 사용료가 징수되고, 각 50%씩 피고들에게 귀속된 것은 위 나항의 경우와 동일하다).
부동산연도총 면적(㎡)피고 대한민국 취득 사용료(원)피고 광주시 취득 사용료(원)비 고별지2 목록 기재 각 부동산20048781,382,8501,382,850？20058781,470,6501,470,650？20068781,617,7101,617,72010원 단위 조정으로 금액 차이 발생20078781,823,1701,823,170？20088782,041,3502,041,350？20098781,198,4701,198,470갑27호증 납입액의 각 50%로 계산20108782,173,0502,173,050갑26호증의 2, 위와 동일계？？11,707,25011,707,260？
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 20호증, 갑 제24호증, 갑 제26, 27호증, 을 제2호증(각 가지번호 포함)의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지
2. 청구원인에 관한 판단
가. 별지 제1, 3목록 기재 각 부동산 관련 부당이득반환청구에 대한 판단
(1) 국유재산의 대부료 산정의 기준이 되는 국유재산법 시행령 제29조 제1항 소정의 ‘해당 재산가액’ 또는 구 국유재산법 시행령(2009. 7. 27. 대통령령 제21641호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항, 구 국유재산법 시행령(2007. 12. 28. 대통령령 제20463호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항 소정의 ‘당해 재산의 가액’은 특별한 사정이 없는 한 국유재산을 대부받은 점유자가 점유 개시 이후에 자기의 비용과 노력으로 가치를 증가시킨 변경된 상태를 기준으로 할 것이 아니라 점유자가 점유를 개시할 당시의 현실적 이용상태를 상정하여 이를 기준으로 평가되어야 하고, 이는 당초 국유재산을 점용 또는 사용·수익허가를 받아 점유를 개시한 이후에 대부계약이 체결된 경우에도 마찬가지이다( 대법원 2004. 10. 28. 선고 2002다20995 판결 등 참조).
그런데, 앞서 본 바와 같이 피고들은 위와 같은 평가방법에 따르지 아니하고 원고의 비용과 노력으로 가격이 상승되어 있는 별지1, 3 목록 기재 각 부동산의 이용상태를 상정해 재산가액을 평가한 후 거기에 일정한 사용료율을 곱해 대부료를 산정하였다. 그렇다면, 피고들은 원고에게 원고가 자신의 비용과 노력으로 위 각 부동산의 가치를 증가시킨 부분에 상응하는 대부료, 즉 피고들에게 귀속된 대부료에서 위 각 부동산에 대하여 적정하게 산출된 대부료 상당액을 공제한 나머지 금원을 부당이득으로 반환할 의무가 있다.
(2) 제1심 감정인 소외인의 감정 결과에 의하면, 원고가 위 각 부동산에 대한 점유를 개시할 당시 위 각 부동산의 지목 및 이용상태를 전제로 2005년부터 2010년까지 자연적인 지가변동을 반영하여 산정한 각 개별공시지가에 피고들이 적용한 사용료율을 곱하여 계산한 적정 대부료는 아래 표와 같다.
부동산연도부동산면적(㎡)개별공시지가사용료율피고 대한민국 적정 대부료(원)피고 광주시 적정 대부료(원)별지1 목록 기재 각 부동산20051, 2, 4∼37, 39∼4730,45619,00050/1,00014,813,05014,813,05039530,0003834432,00020061, 2, 4∼37, 39∼41, 43∼4729,96823,00050/1,00017,916,15017,916,15039534,0003834439,0004248822,00020071, 2, 4∼37, 39∼4730,45625,00050/1,00019,506,02519,506,02539539,0003834444,00020081, 2, 4∼37, 39∼41, 43∼4729,96827,00060/1,00025,259,46025,259,46039542,0003834447,0004248826,00020091, 2, 4∼37, 39∼4730,45625,00060/1,00023,430,72023,430,72039540,0003834446,00020101, 42, 431,88625,00050/1,00022,275,907 (부가가치세 포함)22,275,907 (부가가치세 포함)2, 4∼37, 39∼41, 44∼4728,57026,00039541,0003834447,000별지3 목록 기재 부동산2005？64127,00050/1,000？865,3502006？64132,00050/1,000？1,025,6002007？64135,00050/1,000？1,121,7502008？64138,00060/1,000？1,461,4802009？64136,00060/1,000？1,384,5602010？64136,00050/1,000？1,269,180 (부가가치세 포함)？계？？？？123,201,312130,329,232
(3) 위 인정사실에 의하면, 피고 대한민국의 부당이득금은 원고가 2005년부터 2010년까지 지급한 별지1 목록 기재 각 부동산 대부료 합계 406,067,815원에서 적정 대부료 123,201,312원을 뺀 282,866,503원, 피고 광주시의 부당이득금은 원고가 같은 시기에 지급한 대부료 합계 422,918,785원(별지1 목록 기재 각 부동산 대부료 합계 406,068,815원 + 별지3 목록 기재 부동산 대부료 합계 16,849,970원)에서 적정 대부료 130,329,232원(별지1 목록 기재 각 부동산 적정 대부료 합계 123,201,312원 + 별지3 목록 기재 부동산 적정 대부료 합계 7,127,920원)을 뺀 292,589,553원임을 알 수 있다.
(4) 원고의 주장 및 그에 대한 판단
원고는, 2008년과 2009년 대부계약에 적용된 사용료율 60/1,000은 광주시장이 일방적으로 정한 것으로, 다른 지방자치단체가 관행적으로 정한 사용료율 50/1,000을 초과하여 산정한 대부료 역시 피고들의 부당이득에 해당한다고 주장한다.
그러나 국유재산법 시행령은 아래에서 보는 바와 같이 대부료 산정 시 50/1,000 이상의 사용료율을 적용하도록 규정하고 있으므로, 사용료율을 60/1,000으로 정하였다고 하여 사용료율 50/1,000을 초과하여 산정한 대부료가 피고들의 부당이득이 된다고 할 수는 없다.
원고의 위 주장을 받아들이지 않는다.
(5) 피고들의 주장 및 그에 대한 판단
㈎ 피고들은 국유재산법 시행령이 대부료 산정의 기초가 되는 ‘재산가액’의 산출 방법에 관해 ‘해당 토지의 개별공시지가’에서 ‘최근 공시된 해당 토지의 개별공시지가’로, 다시 ‘재산가액 결정 당시의 개별공시지가’로 그 규정을 개정한 취지에 따라 대부계약 갱신 당시 위 각 부동산의 개별공시지가로 그 재산가액을 산출하고 여기에 시장임대료를 감안한 사용료율을 곱하여 대부료를 산정하였으므로, 이러한 방식으로 산정된 대부료의 취득은 부당이득에 해당하지 않는다고 주장한다.
일반재산 내지 잡종재산의 대부료 산정과 관련하여 국유재산법 및 국유재산법 시행령은 행정재산 사용료율 및 평가방법에 관한 규정을 준용하고 있다. 행정재산 사용료률 및 평가방법에 관한 규정은 사용료률에 관하여는 변함이 없이 재산가액 평가와 관하여 다음과 같이 문구를 수정하며 개정되어 왔다.
1) 구 국유재산법 시행령(2007. 12. 28 대통령령 제20463호로 개정되기 전의 것)
제26조 (사용료율과 평가방법)
① 법 제25조 제1항의 규정에 의한 연간사용료는 당해 재산의 가액에 다음 각 호의 요율을 곱한 금액으로 하되, 월할 또는 일할 계산할 수 있다.
5. 기타의 경우 : 1천분의 50 이상
② 제1항의 규정에 의하여 사용료를 계산함에 있어서의 재산가액은 다음 각 호의 방법에 의하여 산출한다. 이 경우 제1호 및 제2호 단서의 규정에 의한 재산가액은 사용·수익허가기간 중 연도마다 결정하고, 제2호 본문의 규정에 의한 재산가액은 결정 후 3년 이내에 한하여 이를 적용할 수 있다.
1. 토지의 경우 : 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의한 해당 토지의 개별공시지가(해당 토지의 개별공시지가가 없는 경우에는 동법 제9조의 규정에 의하여 공시지가를 기준으로 하여 산정한 금액을 말한다)를 적용한다.
2) 구 국유재산법 시행령(2009. 7. 27 대통령령 제21641호로 개정되기 전의 것)
제26조 (사용료율과 평가방법)
① 법 제25조 제1항에 따른 연간 사용료는 시장 임대료를 고려하여 당해 재산의 가액에 다음 각 호의 요율을 곱한 금액으로 하되, 월할 또는 일할 계산할 수 있다.
5. 기타의 경우 : 1천분의 50 이상
② 제1항의 규정에 의하여 사용료를 계산함에 있어서의 재산가액은 다음 각 호의 방법에 의하여 산출한다. 이 경우 제1호 및 제2호 단서의 규정에 의한 재산가액은 사용·수익허가기간 중 연도마다 결정하고, 제2호 본문의 규정에 의한 재산가액은 결정 후 3년 이내에 한하여 이를 적용할 수 있다.
1. 토지의 경우 : 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따라 최근 공시된 해당 토지의 개별공시지가(해당 토지의 개별공시지가가 없는 경우에는 동법 제9조의 규정에 의하여 공시지가를 기준으로 하여 산정한 금액을 말한다)를 적용한다.
3) 현행 국유재산법 시행령(2009. 7. 27 대통령령 제21641호로 개정된 것)
제29조(사용료율과 사용료 산출방법)
① 법 제32조 제1항에 따른 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되, 월할 또는 일할 계산할 수 있다.
② 제1항에 따라 사용료를 계산할 때 해당 재산가액은 다음 각 호의 방법으로 산출한다. 이 경우 제1호 및 제2호 단서에 따른 재산가액은 허가기간 동안 연도마다 결정하고, 제2호 본문에 따른 재산가액은 감정평가일부터 3년 이내에만 적용할 수 있다.
1. 토지 : 사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가( 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제11조에 따른 해당 토지의 개별공시지가로 하며, 해당 토지의 개별공시지가가 없으면 같은 법 제9조에 따른 공시지가를 기준으로 하여 산출한 금액을 말한다)를 적용한다.
살피건대, 대부료 산정의 기초가 되는 재산가액의 산출방법에 관해 국유재산법 시행령이 위와 같은 내용으로 개정되어 왔으나, ‘최근 공시된 해당 토지의 개별공시지가’, ‘재산가액 결정 당시의 개별공시지가’를 적용해 재산가액을 산출하도록 하고 있는 위 규정들은 원고가 그 비용과 노력으로 대부받은 재산을 개발하여 그 재산 가격을 상승시킨 후 대부계약을 갱신해 온 이 사건에 그대로 적용할 수 없다. 앞서 든 증거에 의하면, 이 사건 각 대부계약에 원고의 유익비상환청구권 포기약정이 포함되어 있음을 알 수 있는데, 이러한 점에 비추어 보면, 위 규정들을 그대로 적용하여 대부계약 갱신 당시 해당 토지의 개별공시지가를 기준으로 대부료를 산정할 경우, 원고의 노력에 의한 가격상승분까지도 대부료 산정의 기초로 삼게 되어 형평의 원칙에 반하는 부당한 결과를 초래하기 때문이다(국유재산법 시행령 개정 이후 해당 규정을 적용해 산정한 대부료 관련 대법원 2010. 9. 9. 선고 2010다55422 판결 참조).
피고들의 위 주장을 받아들이지 않는다.
㈏ 피고들은 또, 원고가 위 각 부동산을 골프장으로 개발한 후 자유로운 의사에 따라 위 각 부동산에 관한 대부계약을 체결해 대부료를 납부해 왔고 골프장 영업을 통해 수익을 얻어 왔음에도 불구하고 이제 와서 피고들의 부당이득을 원인으로 대부료의 반환을 구하는 것은 신의칙 내지 금반언의 원칙에 위배된다고 주장한다. 그러나 국유재산의 대부료가 국유재산법 등 법령의 정당한 해석에 반하여 부당하게 결정되었음을 이유로 그 반환을 구하는 것은 신의칙이나 금반언의 원칙에 반한다고 볼 수 없다.
피고들의 위 주장도 받아들이지 않는다.
나. 별지2 목록 기재 각 부동산 관련 부당이득반환청구에 대한 판단
원고는 위 각 부동산에 관하여도 원고가 피고들에게 실제로 납입한 사용료 중 원고가 점유 개시 이후 원고의 비용과 노력으로 위 각 부동산의 가치를 증가시킨 부분에 상응하는 금원은 피고들의 부당이득에 해당하므로, 피고들은 원고에게 이를 반환해야 한다고 주장한다.
살피건대, 앞서 본 바와 같이 위 각 부동산은 대부계약이 체결된 별지1, 3 목록 기재 각 부동산과 달리 원고가 광주시장으로부터 피고 대한민국의 행정재산(농림수산식품부 관리)에 대한 사용·수익허가를 받아 사용료를 납부하면서 이를 사용하고 있다.
이러한 국유재산 사용·수익허가는 광주시장이 원고의 신청에 의하여 공권력을 가진 우월적 지위에서 행한 행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 이른바 ‘강학상 특허’에 해당하여 공정력이 있으므로, 그 처분이 행정소송 등을 거쳐 취소되거나 처분에 존재하는 하자가 중대하고 명백하여 당연무효로 되지 않는 한 유효하고, 일응 적법한 부과처분에 따라 납부한 사용료에 대하여 피고들이 이를 법률상 원인 없이 이익을 얻었다고 할 수는 없다.
그런데 피고들의 위 각 토지에 대한 사용료 부과처분은, 행정재산의 사용료 산정을 위한 재산가액의 평가는 사용자의 비용으로 대지가 조성된 현 상태를 기준으로 할 것이 아니라 그 부과시점에서 대지 조성 이전의 임야 상태를 상정하여 이를 기준으로 하여야 한다는 대법원 판례( 대법원 1993. 4. 27. 선고 92누15857 판결 등)의 태도에 배치된다. 그러나 앞서 본 바와 같이 위와 같은 취지의 대법원 판례가 나온 이후 국유재산법 시행령 중 사용료 산정의 기초가 되는 ‘재산가액’의 산출 방법에 관한 규정이 수회 개정되었고, 피고들은 위 개정 시행령 규정의 취지에 따라 위와 같이 부당한 사용료를 부과한 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 위 사용료 부과처분은 그 하자가 명백하여 당연무효라고 할 수는 없고, 그 밖에 위 부과처분이 당연무효임을 뒷받침할 사실에 대한 입증이 없다.
원고의 위 주장을 받아들이지 않는다(피고 광주시는, 이 부분 청구는 행정소송으로 다투어야 하므로 부적법하다는 취지로 본안전항변을 하고 있으나, 원고의 주장대로 만약 부과처분 중 적정 사용료를 초과하는 부분이 국유재산법 등 강행법규에 위반하여 당연무효라면, 행정쟁송절차를 거치지 아니하고 곧바로 민사소송절차에서 이와 같은 사유를 들어 부과처분의 무효를 주장할 수 있으므로, 위 항변은 이유 없다).
3. 결론
그렇다면, 원고에게 부당이득의 반환으로서, 피고 대한민국은 282,866,503원, 피고 광주시는 292,589,553원 및 위 각 금원에 대하여 원고가 구하는 이 사건 소장 송달 다음날인 2009. 8. 11.부터 피고들이 각 그 이행의무의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 상당한 당심 판결 선고일인 2011. 8. 17.까지는 국유재산법이 정한 연 6%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 ‘소송촉진 등에 관한 특례법’이 정한 연 20%의 각 비율에 의한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
그러므로, 원고의 이 사건 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결의 원고 패소 부분 중 이와 결론을 일부 달리한 부분은 부당하므로 원고의 항소를 일부 받아들여 제1심 판결을 위와 같이 변경하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 장석조(재판장) 명재권 최항석