【원고, 피항소인】
【피고, 항소인】
한국자산관리공사 (소송대리인 법무법인 하나로 담당변호사 이재홍)
【제1심판결】
서울행정법원 2009. 10. 13. 선고 2009구단3357 판결
【변론종결】
2010. 6. 8.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2008. 12. 29. 원고에 대하여 한 고양시 일산동구 풍동 (이하 지번 1 생략) 및 (이하 지번 2 생략) 토지에 관한 각 변상금 133,028,750원의 부과처분을 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위, 관계 법령, 원고의 주장, 인정사실
이 법원이 이 부분에 관하여 설시한 이유는 제1심 판결문 이유 중 해당부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조에 의하여 이를 인용한다.
2. 판 단
가. 변상금 징수 대상에 해당하지 않는다는 주장에 대한 판단
(1) 우선, 원고가 이 사건 각 토지에 관하여 관습법상의 법정지상권을 취득하여 이를 점유할 정당한 권원이 있었는지 여부에 관하여 본다.
(가) 토지와 건물이 동일인의 소유이었다가 매매 기타의 원인으로 그 소유자가 달라지게 된 경우에는 특히 그 건물을 철거한다는 특약이 없는 이상 건물소유자는 토지소유자에 대하여 관습상의 법정지상권을 취득하게 되는바, 이러한 법정지상권 제도는 동일인에게 속하고 있던 토지와 건물 중 어느 하나가 타인에게 귀속하게 된 때 당사자가 건물소유자를 위하여 토지의 이용권을 설정할 수 있는 기회를 가지지 못한 경우, 이를 인정하여 건물소유자에게 토지의 이용권을 줌으로써 건물의 철거를 막고 그 가치가 유지되도록 하는 것이 사회경제상 바람직하다는데 그 인정취지가 있다. 따라서 토지소유권에 중대한 제약이 되는 이 제도는 부득이한 최소한의 경우에만 인정되어야 할 제도이며, 토지소유자의 정당한 신뢰에 기한 권리의 취득을 해하는 정도까지 확대하여 인정할 수는 없다.
(나) 한편, 매매·교환의 목적물이 부동산인 경우에 매매·교환 등기와 동시에 환매권의 보류의 특약을 등기한 때에는 제삼자에 대하여 그 효력이 있으므로( 민법 제567조, 제592조), 환매권 특약 등기가 경료된 이후 그 부동산 매수인으로부터 그 부동산을 전득한 제3자는 환매권자의 환매권행사에 대항할 수 없고( 대법원 1994. 10. 25. 선고 94다35527 판결 참조), 환매권자가 환매기간 내에 적법하게 환매권을 행사하면 환매권 특약 등기 후에 마쳐진 제3자의 근저당권 등 제한물권은 소멸한다( 대법원 2002. 9. 27. 선고 2000다27411 판결 참조).
(다) 이러한 법리에 비추어 보면, 이 사건과 같이 원래 대지에 관하여 환매권 약정과 함께 환매권 특약 등기까지 경료되었고, 그 뒤에 대지소유자가 그 지상에 건물을 신축하였는데, 그 후 환매권 행사로 인하여 대지에 관한 소유권이전등기가 경료되어 대지와 건물의 소유자가 달라진 경우, 환매권자로서는 환매권 특약 등기 당시의 권리관계대로 대지에 대한 소유권을 취득할 뿐 환매권 특약 등기 이후에 그 대지에 설정된 다른 권리에 의한 제한을 받지 않는다고 할 것인 반면, 건물소유자는 환매권자가 그 건축행위를 승낙하지 않는 이상 환매권이 행사되는 경우 그 건물이 장차 철거될 운명인 것을 예상하고 건물을 건축하였거나 그 건축주로부터 권리를 양수한 것에 불과한데, 이 때 그 건물을 위하여 관습법상의 법정지상권을 인정하면 환매권자의 정당한 이익을 크게 해하고 건물 소유자에게는 예상 밖의 이익을 준다고 할 것이므로 특별한 사정이 없는 한 위 건물을 위한 관습법상 법정지상권의 성립을 인정할 수 없다할 것이다(가등기에 관한 대법원 1994. 11. 22. 선고 94다5458 판결 등 참조).
(라) 그러므로, 아무런 건물이 건축되지 아니한 상태에서 환매특약부 교환계약에 의하여 이 사건 각 토지가 양도되고 이 사건 환매권 특약 등기가 경료된 후에 새로이 이 사건 각 건물을 신축하여 소유하고 있던 소외 1, 2는 이 사건 환매로 인하여 이 사건 각 토지와 건물의 소유자가 달라진다고 하여도 이 사건 각 건물을 위하여 관습법상 법정지상권을 취득한다고 볼 수 없다. 또한 이 사건 각 건물에 임의경매가 개시되어 압류등기가 경료되었으나, 그 이전에 이 사건 각 토지에 관하여 환매권 특약 등기가 경료되어 있었고 이에 기하여 환매권이 행사되어 임의경매 절차 진행 중에 그 소유권이전등기가 경료되었으므로, 위 임의경매절차에서 이 사건 건물을 매수한 원고는 그 환매권 행사에 대항할 수 없고 이미 건물과 소유권자가 달라진 이 사건 각 토지에 관하여 임의경매에 의하여 새로이 이 사건 각 건물을 위한 관습법상 법정지상권을 취득한다고 볼 수도 없다.
(2) 그 밖에 원고가 이 사건 각 토지를 점유할 정당한 권원이 있었다는 점 또는 국유재산법 제51조 제1항 단서 소정의 변상금 징수의 예외사유에 해당한다는 점에 관하여 주장·입증이 없으므로, 원고는 2005. 5. 31.부터 2007. 2. 6.까지 사이에 국유재산인 이 사건 각 토지에 관하여 대부 또는 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 이를 이 사건 각 건물의 대지로써 점유하거나 사용·수익한 자로서 위 법 제51조 제1항 본문에서 정한 변상금 징수 대상에 해당한다고 보아야 한다.
나. 변상금이 과다하게 산정되었다는 주장에 대한 판단
(1) 먼저, 이 사건 토지의 원래 지목인 임야를 기준으로 변상금을 산정하여야 한다는 주장에 대하여 본다.
공유재산의 무단점용에 대하여 부과하는 변상금의 산정을 위한 공유재산가액의 평가는 달리 특별한 사정이 없는 한 점유자가 점유를 개시할 당시의 상태를 기준으로 하는 것인데, 그 점유 개시 당시의 토지의 상태는 공부상의 지목뿐만 아니라 사용수익기간의 현실적 이용상황 등도 함께 참작하여 평가하여야 한다( 대법원 1996. 8. 23. 선고 96누3951 판결 등).
그런데 앞의 인정사실에 의하면, 원고가 이 사건 각 건물의 대지로서 이 사건 각 토지의 점유를 개시한 2005. 5. 31. 당시 이 사건 각 토지의 지목은 이미 대지였을 뿐만 아니라 그 현황도 각 건물의 대지임이 분명하므로, 위 각 토지의 상태를 대지로 보아 변상금을 산정한 것은 정당하고, 이 사건 각 토지가 원고가 점유를 취득하기 이전에 원래 임야였던 사정은 변상금 산정에 아무런 영향을 미칠 수 없으므로, 원고의 주장은 이유 없다.
(2) 다음으로, 변상금부과처분 예정통지에 앞서 사전통지를 하지 않고 대부료 상당액에 20%를 가산하여 변상금을 산정한 것은 위법하다는 주장에 대하여 본다.
변상금은 무단 점유, 사용·수익 사실을 피고가 알게 되었을 때 부과하는 것으로서, 변상금 예정통지가 그 사전통지에 해당하므로, 변상금 예정 통지에 앞서 다시 별도의 통지를 하여야 한다는 취지의 주장은 이유 없다. 또한 변상금의 액수는 구 국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전부개정되기 전의 것) 제51조 제1항의 규정에 의하여 통상의 대부료의 120%에 상당하는 금액으로 정하여져 있을 뿐, 연체 등 일정한 사유가 있을 경우에 예외적으로 통상의 대부료에 일정한 비율을 가산하여 변상금을 산정하는 것이 아니므로, 이 사건 각 처분에서 위 규정에서 정한 금액을 변상금으로 부과한 것은 적법하고, 이를 다투는 원고의 주장 역시 이유 없다.
3. 결 론
그렇다면, 피고의 이 사건 각 변상금 부과처분은 정당하고 원고의 청구는 이유 없다고 할 것인바, 이와 결론을 달리한 제1심 판결은 부당하므로 이를 취소하고, 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김용덕(재판장) 문혜정 유영근