【원고, 피항소인】
주식회사 문인터내쇼날 (소송대리인 법무법인 광장 담당변호사 송평근 외 2인)
【피고, 항소인】
서울특별시장 (소송대리인 변호사 곽한승)
【제1심판결】
서울행법 2014. 4. 11. 선고 2013구합60163 판결
【변론종결】
2014. 10. 7.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 이 사건 소를 각하한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
주위적으로, 피고가 2013. 7. 5.자로 동부건설 주식회사에 대하여 한 무상사용기간 연장허가처분 중 2016. 9. 2.부터 2018. 2. 8.까지의 기간에 대하여 연장을 거부한 부분은 이를 취소한다. 예비적으로, 피고가 2013. 7. 5. 동부건설 주식회사에 대하여 한 무상사용기간 연장허가처분을 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 기초 사실
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심판결문 제8쪽 제1 내지 4줄을 아래 『 』와 같이 고쳐 쓰는 외에는 제1심판결문 이유 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
『위원회는 2013. 6. 3. 피고에게 ‘동부건설이 2000. 5. 9. 도시계획시설(주차장) 실시계획변경(증축)인가를 받았음에도 피고의 책임 있는 사유로 공사가 중단된 기간에 대해 공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정되기 전의 것) 제21조 제2항에 따라 실질적으로 공사를 못하게 된 시점을 고려하여 조속히 무상사용기간을 연장할 것’을 권고하는 내용의 시정권고를 하였다.』
2. 본안전항변에 관한 판단
가. 피고의 본안전항변
원고가 주위적으로 동부건설에 대한 이 사건 처분 중 무상사용기간 연장을 거부한 기간 부분(2016. 9. 2.부터 2018. 2. 8.까지)의, 예비적으로 이 사건 처분 전부의 취소를 구함에 대하여, 피고는 이 사건 처분의 상대방은 동부건설이고 원고는 동부건설로부터 이 사건 건물을 임차하여 사용하고 있는 임차인에 불과하여 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없으므로, 이 사건 소는 원고적격이 없는 자가 제기한 것으로서 부적법하다고 주장한다.
나. 판단
1) 행정소송법상 취소소송은 처분 등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있는 것이므로(행정소송법 제12조), 행정처분의 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 경우에는 그 처분의 취소를 구할 수 있으나, 이 경우 법률상 이익이란 당해 처분의 근거 법률에 의하여 직접 보호되는 구체적인 이익을 말하므로 제3자가 단지 간접적인 사실상 경제적인 이해관계를 가지는 경우에는 그 처분의 취소를 구할 원고적격이 없다(대법원 1994. 4. 12. 선고 93누24247 판결, 대법원 2000. 2. 8. 선고 97누13337 판결 등 참조).
2) 그러므로 원고에게 이 사건 처분의 일부나 전부의 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부에 관하여 보건대, 기존 주차장 건설사업 시행허가 및 무상사용허가처분, 그 지상의 이 사건 건물 증축에 관한 당초 인가처분, 이 사건 건물의 무상사용기간을 1993. 7. 9.부터 2013. 7. 8.까지로 정한 이 사건 변경인가처분 및 위 무상사용기간을 2016. 9. 1.까지로 연장한 이 사건 처분의 상대방은 모두 동부건설인 사실, 피고에게 2005. 12. 1.과 2006. 10. 26. 두 번에 걸쳐 위 무상사용기간을 2018. 2. 8.까지로 연장하여 달라는 신청을 한 신청인 역시 동부건설인 사실은 앞에서 본 바와 같고, 갑 제3, 5호증의 각 기재에 의하면, 원고는 2000. 5. 31. 동부건설로부터 이 사건 건물에 관하여 임대차기간을 피고의 무상사용허가 승인일로부터 무상사용허가 종료일까지로 정하여 임차하고 이 사건 건물을 점유·사용하고 있는 임차인에 불과한 사실이 인정되는바, 비록 원고가 동부건설과 체결한 위 임대차계약에서 임대차기간을 피고의 무상사용허가 종료일까지 약정함으로써 피고의 무상사용기간 연장허가에 따라 원고의 임대차기간도 연장되는 효과가 있다고 하더라도, 이는 어디까지나 이 사건 처분에 따른 간접적이고 사실적, 경제적인 이익에 불과하므로, 이 사건 처분의 직접 당사자가 아닌 원고로서는 이 사건 처분의 일부나 전부의 취소를 구할 직접적이고 구체적인 이익이 있다고 볼 수 없다.
더구나, 앞에서 본 바와 같이 이 사건 처분의 상대방인 동부건설은 2013. 6. 19. 피고에게 위 무상사용기간을 2013. 7. 9.부터 2016. 9. 1.까지 연장하여 주면 수용하겠다는 통보까지 하여 이 사건 처분을 수용하겠다는 의사를 명시적으로 표시한 이상, 이 사건 처분에 간접적 이해관계를 가진 데 불과한 원고가 나서서 행정처분 당사자의 의사를 번복하는 이 사건 소를 제기하는 것을 허용할 어떤 법률상 이익이 있다고 보기도 어렵다.
3) 이에 대해 원고는, 원고가 이 사건 건물 증축을 동부건설과 공동으로 추진하면서, 대외적인 명의는 동부건설로 하되 실제로는 원고가 관련 인허가 업무 수행을 책임지고 공사비도 부담하기로 하는 등 실질적으로 원고와 동부건설이 동업관계(민법상 조합)에 있는 점, 원고가 동부건설과 체결한 임대차계약에서도 임대차기간을 피고의 무상사용허가 종료일까지로 정하고 있어 무상사용기간에 대하여 원고가 직접적인 이해관계를 가지고 있는 점, 이 사건 건물은 패션몰 사업을 운영하기 위하여 신축한 것인데, 패션몰 사업을 구체적으로 수립, 추진한 것도 원고이고, 그 과정에서 원고의 직원들이 수시로 피고의 직원들과 사전 협의를 진행한 사실이 있어 피고도 원고가 패션몰 사업의 실질적 주체라는 사실을 잘 알고 있었으며, 피고의 무상사용 허가조건에도 ‘사용허가 받은 재산의 전대행위는 자율 시행하되, 행위 후 7일 이내에 계약서 사본을 첨부하여 보고’하도록 하고 있고, 이 사건 변경인가처분의 인가조건에서도 ‘사업자는 투자비 회수를 위하여 부대시설을 임대할 수 있다’고 한 점 등을 고려하면, 이 사건 건물의 사용·수익과 관련된 이 사건 처분은 원고에게도 직접적인 법적 효력을 미치거나, 적어도 원고는 ‘처분의 상대방에 준하는 자’에 해당하므로, 원고에게도 원고적격이 인정된다는 취지로 주장한다.
그러나 설령 원고의 주장과 같이 원고가 동부건설과 사이에 이 사건 건물의 증축 및 패션몰 사업을 공동으로 진행하기로 약정하였고 실제로 동업관계에 있었다고 하더라도, 이는 원고와 동부건설 사이의 내부관계에 불과할 뿐이고, 사업시행자는 동부건설이며, 앞에서 본 바와 같이 이 사건 처분을 포함하여 모든 처분도 동부건설을 상대방으로 하여 이루어진 점, 또한 원고가 사실상 이 사건 건물을 증축하고 패션몰 사업을 추진하는 것을 피고가 알고 있었고, 피고의 무상사용 허가조건 또는 이 사건 변경인가처분의 인가조건에서 이 사건 건물에 관하여 임대나 전대를 허용하는 규정을 두었다고 하더라도, 그와 같은 사정만으로 곧바로 피고가 원고를 처분의 상대방 내지 상대방에 준하는 자로 보고 당초 인가처분, 이 사건 무상사용허가처분, 이 사건 처분 등을 하였다고 볼 수도 없는 점, 피고의 무상사용기간 연장허가에 따라 원고의 임대차기간도 연장되는 효과가 있다고 하더라도, 이는 임대차계약의 규정에 의하여 발생하는 것으로서, 이 사건 처분에 따른 간접적이고 사실적, 경제적인 이익에 불과한 점 등을 종합하면, 이 사건 처분이 원고에게도 직접적인 법적인 효력을 미친다거나 원고가 ‘처분의 상대방에 준하는 자’에 해당한다고 할 수 없다. 원고의 위 주장은 이유 없다.
4) 결국, 원고는 이 사건 처분의 일부나 전부의 취소를 구할 법률상 이익이 없어 원고적격이 없다고 할 것이므로, 이 사건 소는 원고적격이 없는 자에 의하여 제기된 것으로서 부적법하다. 피고의 위 본안전항변은 이유 있다.
3. 본안에 관한 판단(예비적 판단)
가. 원고의 주장
1) 동부건설이 피고를 상대로 제기한 당초 거부처분 취소소송에서 확정된 판결의 취지는, 피고의 귀책사유로 동부건설이 4년 7개월간 무상사용을 할 수 없었으므로 동부건설은 피고에게 4년 7개월의 무상사용기간 연장을 구할 신청권이 있고, 피고가 이를 거부한 것은 위법하다는 취지이다. 따라서 피고는 위 확정판결의 취지에 따라 당초 신청기간인 4년 7개월 전부에 대하여 무상사용기간 연장을 허가하는 재처분을 하여야 할 의무가 있다. 그럼에도 피고는 이 사건 처분을 하면서 동부건설이 당초 연장 신청한 4년 7개월의 기간 중에서 2016. 9. 2.부터 2018. 2. 8.까지에 대하여는 거부하였는바(이하 ‘이 사건 거부처분’이라 한다), 이 사건 거부처분은 확정판결의 기속력에 따른 재처분의무에 반하는 것으로 위법하다.
2) 또한 공유재산 및 물품관리법(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제21조 제4항에 의하면 행정청의 귀책사유로 재산의 사용에 제한을 받은 경우에 행정청은 허가기간을 연장할 수 있는데, 그 문언상 연장하는 허가기간은 ‘사용·수익하지 못한 기간의 전부’로 해석되는 점, 피고의 귀책사유로 인하여 무상사용기간이 당초 인가처분일인 2000. 5. 9.부터 이 사건 변경인가처분일인 2004. 12. 8.까지 4년 7개월가량 단축된 사실은 명백하고, 관련 판결들에서도 같은 취지로 판시한 점에 비추어 피고가 이에 대하여 달리 판단할 재량 여지도 없는 점, 피고가 무상사용기간의 연장기간을 4년 7개월보다 짧게 인정하는 것은 사실상 동부건설 내지 원고에 대하여 이루어진 수익적 행정행위의 일부 취소 내지 철회에 해당하여 허용될 수 없는 점, 그럼에도 피고는 당초 거부처분을 취소하는 판결이 2012. 10. 11. 대법원에서 확정된 이후에도 9개월이나 재처분을 회피한 점, 무상사용기간을 추가로 연장하여 줌으로 인하여 제한되는 공익도 없는 점 등을 종합하면, 이 사건 거부처분은 공유재산법 제21조 제4항에 위반되거나 재량을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.
나. 판단
1) 원고의 첫 번째 주장에 대한 판단
살피건대, 원고는 피고에게 위 확정판결의 기속력에 따라 동부건설의 당초 신청기간인 4년 7개월의 전부에 대하여 연장을 허가하는 재처분을 하여야 할 의무가 있다고 주장하나, 갑 제9호증의 1 내지 5의 각 기재에 의하면, 위 확정판결의 취지는 공유재산법에 따른 행정재산 사용·수익 허가기간 연장신청에 대한 허부는 원칙적으로 관리청의 재량행위에 속하지만, 피고가 도시계획시설(주차장) 변경결정처분을 한 2001. 10. 15.부터 이 사건 변경인가처분을 한 2004. 12. 8.까지의 3년 1개월 24일의 기간은 피고가 고의로 위법·부당한 처분을 계속한 것이므로 적어도 이 기간만큼은 동부건설에게 허가기간을 연장하여 주는 것이 상당한 점 등에 비추어 동부건설의 무상사용기간 연장신청을 전부 거부한 당초 거부처분은 재량을 일탈·남용하여 위법하다는 것일 뿐, 원고의 주장과 같이 피고에게 동부건설이 당초 연장 신청한 4년 7개월 전부에 대하여 연장 허가를 하여줄 의무가 있다는 취지는 아니므로, 피고가 4년 7개월 전부에 대하여 연장 허가를 하지 않았다고 하여 이를 곧바로 확정판결의 기속력에 반한다고 할 수는 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 원고의 두 번째 주장에 대한 판단
가) 살피건대, 공유재산법 제21조 제4항 제2호는 ‘지방자치단체의 장은 사용·수익허가를 받은 자가 해당 지방자치단체의 귀책사유로 그 재산의 사용에 제한을 받은 경우에는 허가기간을 연장할 수 있다. 이 경우 연장하는 허가기간은 위 귀책사유로 사용·수익하지 못한 기간의 범위로 한다’고 규정하고 있는바, 위 규정의 취지나 내용에 비추어 볼 때 행정재산 사용·수익 허가기간 연장신청에 대한 허부나 그 구체적인 연장 허가기간은 관리청의 재량행위에 속한다고 할 것이므로, 관리청이 허가기간 연장신청을 거부하거나 사용·수익하지 못한 기간 전부를 연장하지 않았다고 하더라도 그것이 법령이나 조리에 비추어 재량권 한계를 심히 일탈하거나 법이 부여한 목적에 위반하여 재량권 남용으로 인정되는 경우가 아니라면 위법하게 되는 것은 아니다.
나) 또한 앞에서 본 사실에 갑 제11호증, 을 제9 내지 11호증(가지번호 포함)의 각 기재와 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 피고는 피고의 귀책사유로 동부건설이 이 사건 건물을 사용할 수 없었던 기간, 동부건설의 투자금 회수에 필요한 기간, 허가기간 연장에 관한 동부건설의 의견 등을 모두 고려하여 이 사건 거부처분을 한 것으로 보이고, 이 사건 거부처분이 공유재산법 제21조 제4항에 위반되거나 재량을 일탈·남용하였다고 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
① 피고가 동부건설이 시행하려는 이 사건 건물 증축 사업을 저지하기 위하여 여러 차례 위법, 부당한 처분을 계속한 점에 비추어, 동부건설로서는 당초 인가처분일인 2000. 5. 9.부터 이 사건 변경인가처분일인 2004. 12. 8.까지 4년 7개월간 피고의 귀책사유로 이 사건 건물을 사용할 수 없었다고 주장할 수 있는 여지가 없는 것은 아니나, 위 기간에는 당초 인가처분일인 2000. 5. 9.부터 당초 인가처분이 취소된 2001. 3. 15.까지의 기간도 포함되어 있는 점 등에 비추어 위와 같은 사정만으로는 피고의 귀책사유로 사용할 수 없었던 기간이 4년 7개월이라고 단정할 수도 없다.
② 원고는 4년 7개월보다 짧게 연장하는 것은 사실상 수익적 행정행위의 일부 취소 내지 철회에 해당한다고 주장하나, 위에서 본 바와 같이 허가기간 연장 허부는 관리청의 재량행위이고 이 사건 처분은 기존의 허가기간 만료 후에 추가로 허가기간을 연장하는 것일 뿐 기존의 허가기간을 취소하는 것이 아니므로 이를 수익적 행정행위의 일부 취소 내지 철회로 볼 수는 없다.
③ 피고가 당초 거부처분을 취소하는 판결이 2012. 10. 11. 대법원에서 확정된 후 약 9개월이 지나 이 사건 거부처분을 한 것은 사실이나, 이 사건 거부처분이 지연된 주된 이유는 피고가 동부건설에 대하여 기존 주차장과 이 사건 건물에 대한 수입·지출 전망자료를 요청하였음에도 동부건설이 이를 거부하거나 지연 제출한 것에 주로 기인한 것으로 보인다.
④ 동부건설이 제출한 기존 주차장과 이 사건 건물의 운영에 따른 수입·지출 전망자료(을 제10, 11호증)에 따르면 동부건설이 이 사건 건물을 2016년까지 무상사용하는 경우 약 52억 원이 넘는 수익을 올리는 것으로 전망되었고, 이에 따라 동부건설도 2013. 6. 19. 피고에게 이 사건 건물의 무상사용 허가기간을 2016. 9. 1.까지 연장하여 주면 수용하겠다는 취지의 통보를 하였다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 소는 부적법하여 이를 각하할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 피고의 항소를 받아들여 이를 취소하고, 이 사건 소를 각하하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 지대운(재판장) 이영환 김형석