【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
전라북도지사 (소송대리인 변호사 황선철)
【피고보조참가인, 상고인】
주식회사 전북고속 외 1인 (소송대리인 법무법인 바른 담당변호사 박재윤 외 1인)
【원심판결】
광주고법 2010. 1. 22. 선고 2009누2008 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용 중 보조참가로 인한 부분은 보조참가인들이, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 상고이유 제1점에 관하여
가. 일반적으로 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분의 근거가 되는 법률이 해당 업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하는 것도 그 목적으로 하고 있는 경우, 다른 업자에 대한 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분에 대하여 미리 같은 종류의 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분을 받아 영업을 하고 있는 기존의 업자는 경업자에 대하여 이루어진 면허나 인·허가 등 행정처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 행정처분의 취소를 구할 당사자적격이 있다.
한편, 구 여객자동차 운수사업법(2009. 2. 6. 법률 제9532호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제5조 제1항 제1호에서 ‘사업계획이 해당 노선이나 사업구역의 수송수요와 수송력 공급에 적합할 것'을 여객자동차운송사업의 면허기준으로 정한 것은 여객자동차운송사업에 관한 질서를 확립하고 여객자동차운송사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공의 복리를 증진함과 동시에 업자 간의 경쟁으로 인한 경영의 불합리를 미리 방지하자는 데 그 목적이 있다 할 것이고, 법 제3조 제1항 제1호와 법 시행령(2008. 11. 26. 대통령령 제21132호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1호, 법 시행규칙(2008. 11. 6. 국토해양부령 제66호로 전부 개정되기 전의 것) 제7조 제5항 등의 각 규정을 종합하여 보면, 고속형 시외버스운송사업과 직행형 시외버스운송사업은 다 같이 운행계통을 정하고 여객을 운송하는 노선여객자동차운송사업 중 시외버스운송사업에 속하므로, 위 두 운송사업이 사용버스의 종류, 운행거리, 운행구간, 중간정차 여부 등에서 달리 규율된다는 사정만으로 본질적인 차이가 있다고 할 수 없으며, 직행형 시외버스운송사업자에 대한 사업계획변경인가처분으로 인하여 기존의 고속형 시외버스운송사업자의 노선 및 운행계통과 직행형 시외버스운송사업자들의 그것들이 일부 중복되게 되고 기존업자의 수익감소가 예상된다면, 기존의 고속형 시외버스운송사업자와 직행형 시외버스운송사업자들은 경업관계에 있는 것으로 봄이 상당하므로, 기존의 고속형 시외버스운송사업자에게 직행형 시외버스운송사업자에 대한 사업계획변경인가처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다고 할 것이다 ( 대법원 2002. 10. 25. 선고 2001두4450 판결 참조).
나. 원심은 제1심판결을 인용하여, 원고들과 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라고 한다)들은 모두 노선여객자동차운송사업자이고, 원고들과 참가인들의 노선은 모두 서울과 군산 또는 대야를 왕래하는 승객들을 주요 수송대상으로 삼고 있어 그 수송수요가 대부분 중복되며, 그로 인하여 원고들의 운행수익 감소가 예상되는 등 원고들과 참가인들은 경업자 관계에 있는 것으로 봄이 상당하므로, 원고들에게는 이 사건 각 사업계획변경인가처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다는 취지로 판단하였는바, 기록과 앞서 본 법리에 비추어 원심의 위와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 채증법칙을 위반하여 사실을 오인하거나 법률상 이익에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
2. 상고이유 제2점에 관하여
가. 법 제2조, 제3조, 제4조, 제10조, 제75조, 법 시행령 제3조, 제37조, 법 시행규칙 제7조 등 관계 법령의 규정을 종합하면, 여객자동차운수사업의 하나인 여객자동차운송사업은 노선여객자동차운송사업과 구역여객자동차운송사업으로 구분되고, 노선여객자동차운송사업은 시내버스운송사업, 농어촌버스운송사업, 시외버스운송사업 등으로 구분되며, 시외버스운송사업은 다시 고속형, 직행형, 일반형 등으로 구분되는데, 고속형 시외버스운송사업은 시외고속버스 또는 시외우등고속버스를 사용하여 운행거리가 100㎞ 이상이고, 운행구간의 60% 이상을 고속국도로 운행하며, 기점과 종점의 중간에서 정차하지 아니하는 운행형태인 반면, 직행형 시외버스운송사업은 시외직행버스를 사용하여 50㎞를 기준으로 하는 운행거리마다 있는 정류소에 정차하면서 운행하는 형태의 운행으로서, 양자는 사용버스의 종류, 운행거리, 운행구간, 중간정차 여부 등에 의하여 구분되고, 고속형 시외버스운송사업의 면허에 관한 권한과 운행시간·영업소·정류소 및 운송부대시설의 변경을 넘는 사업계획변경인가에 관한 권한은 국토해양부장관에게 유보되어 있는 반면, 고속형 시외버스운송사업을 제외한 나머지 시외버스운송사업의 면허 및 사업계획변경인가에 관한 권한은 모두 시·도지사에게 위임되어 있다.
이와 같이 고속형 시외버스운송사업에 대한 면허 및 사업계획변경인가 등에 관한 권한을 국토해양부장관으로 하여금 행사하게 하는 이유는, 고속형 시외버스운송사업의 경우 그 운행거리가 100㎞ 이상으로서 여러 시·도를 관통하여 운행하고 운행구간의 60% 이상을 고속국도로 운행하므로, 전국적으로 통일적인 규율을 함으로써 국가적 차원에서 고속형 시외버스운송사업의 운송질서를 확립하고 운송망을 효율적으로 관리하기 위한 것이다.
따라서 개별 시·도지사가 관할 지역의 운송업체에 대하여 직행형 시외버스운송사업의 면허를 부여한 후 실질적으로 고속형 시외버스운송사업에 해당하는 운송사업을 할 수 있도록 사업계획변경을 인가하는 것은 시·도지사의 권한을 넘은 위법한 처분으로 봄이 상당하다.
나. 원심은 제1심판결을 인용하여, ① 참가인 주식회사 전북고속은 피고의 2007. 12. 21.자 사업계획변경인가처분으로 인하여 서울남부터미널을 출발하여 227.9㎞의 구간을 군산터미널을 경유하여 대야터미널에 도착하거나 그 역순으로 운행하는 형태를 취하게 되었고, ② 참가인 유한회사 호남고속은 피고의 2008. 7. 17.자 사업계획변경인가처분으로 인하여 ㉠ 서울구의터미널을 출발하여 약 247.7㎞의 구간을 대야터미널을 경유하여 군산터미널에 도착하거나 그 역순으로 운행하고, ㉡ 서울남부터미널을 출발하여 약 227.9㎞의 구간을 군산터미널을 경유하여 대야터미널에 도착하거나 그 역순으로 운행하는 형태를 취하게 되었는바, 위와 같은 운행형태는 종점 부근에 단거리의 정류소(군산터미널 내지 대야터미널)를 설치하여 직행형 시외버스 운송사업방식으로서의 구색만 갖추었을 뿐, 서울구의터미널 또는 서울남부터미널에서 익산 인터체인지까지 100㎞를 훨씬 넘는 구간을 고속국도를 통하여 무정차로 운행하는 등 사실상 고속형 시외버스운송사업의 운행형태에 해당하므로, 이 사건 각 사업계획변경인가처분은 관련 법규의 취지를 잠탈하는 것으로서 피고의 권한을 넘은 위법한 처분이라고 판단하였다.
앞서 본 법리를 이 사건 기록에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 고속형 시외버스운송사업과 직행형 시외버스운송사업의 구분 및 그 사업계획변경인가 권한에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
3. 상고이유 제3점에 관하여
원심은, 참가인 주식회사 전북고속에 대한 피고의 2007. 12. 21.자 사업계획변경인가처분은 법 시행규칙 제31조 제2항 제3호를 위반하였고, 참가인 유한회사 호남고속에 대한 피고의 2008. 7. 17.자 사업계획변경인가처분은 법 시행규칙 제31조 제2항 제1호, 제6호를 위반하여 위법하므로, 이 점에 있어서도 이 사건 각 사업계획변경인가처분은 취소를 면할 수 없다는 취지로 판단하였다.
법 제10조 및 법 시행규칙 제31조 제2항의 규정들을 종합하여 보면, 법 시행규칙 제31조 제2항 각 호의 규정은 시외버스운송사업의 사업계획변경에 관한 인가처분을 할 권한이 있는 자가 인가처분을 함에 있어서 준수하여야 할 인가기준 등을 구체적으로 규정한 것으로 보아야 하므로, 결국 원심의 이 부분 판단은 피고에게 이 사건 각 사업계획변경인가처분을 할 권한이 있다고 인정될 경우에 대비한 가정적·부가적 판단에 불과한 것이다.
따라서 앞서 본 바와 같이 이 사건 각 사업계획변경인가처분이 권한 없는 자의 처분으로서 위법하다는 원심의 판단이 정당한 이상, 위와 같은 가정적·부가적 판단의 당부는 판결 결과에 영향을 미칠 수 없으므로, 이에 관한 상고이유 주장은 나아가 살펴 볼 필요 없이 받아들일 수 없다.
4. 결론
그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용 중 참가로 인한 부분은 참가인들이, 나머지는 피고가 각 부담하기로 하여, 관여 대법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 이홍훈(재판장) 김능환 민일영(주심) 이인복