【원 고】
주식회사 리사이클링테크 (소송대리인 법무법인 (유한)동헌 담당변호사 신용석)
【피 고】
괴산군수 (소송대리인 법무법인 청풍로펌 담당변호사 신숭현)
【피고보조참가인】
【변론종결】
2016. 8. 18.
【주 문】
1. 이 사건 소 중 산지전용허가 취소처분 취소청구 부분을 각하한다.
2. 원고의 나머지 청구 부분을 기각한다.
3. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 원고에 대하여 한 2016. 1. 8.자 산지전용허가 취소처분 및 2016. 3. 18.자 사업계획승인 취소처분을 모두 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2014. 5. 27. 자원의 재활용품 관련 사업, 폐기목적 및 원목을 이용한 톱밥 제조·판매업 등을 목적으로 하여 설립된 회사로 합병 전 충북 괴산군 (주소 1 생략) 임야 22,401㎡ 중 15,410㎡, 합병 전 (주소 2 생략) 임야 7,334㎡ 중 1,385㎡ 지상에 폐 원목을 이용한 톱밥 제조·생산 공장을 설립하기 위하여 2014. 6. 10. 피고에게 중소기업창업 지원법 등 관련법령에 따라 중소기업창업지원 사업계획승인 신청(산지전용허가 등이 의제되는 복합민원 형태)을 하였다.
나. 피고는 2014. 10. 2. 원고에게 산지전용허가 등이 의제되는 사업계획승인 처분(이하 ‘이 사건 사업계획승인’이라 한다)을 하였다.
다. 이후 피고는 원고가 이 사건 사업계획승인에서 정한 바와 달리 전석을 쌓는 공사를 하다가 그 전석이 붕괴되는 등 위반 사항이 발생하였음을 확인하고, 원고에게 원상회복과 재해방지 조치명령 및 협의사항 이행촉구 등을 하였는데, 원고가 이를 이행하지 아니하자, 2016. 1. 8. 원고에게 산지전용협의 사항을 취소한다는 알림(이하 ‘이 사건 알림’라 한다)을 하였다.
라. 이어 피고는 2016. 3. 18. 원고에게, 토지의 형질변경 허가 등이 취소(산지전용허가 취소)되어 공장설립 등이 불가능하게 되었음을 처분사유로 하여 이 사건 사업계획승인을 취소하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
마. 피고보조참가인들(이하 ‘보조참가인’이라 한다)은 원고의 위 사업부지 주변에 거주하는 주민들이다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 11, 14, 15호증(가지번호 포함, 이하 같다), 을가 제1 내지 12호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 기재와 같다.
3. 이 사건 소 중 산지전용허가 취소처분(이 사건 알림) 취소청구 부분의 적법 여부
직권으로 살피건대, 중소기업창업 지원법 제33조 제1항, 제35조 제1항 제6호에 따라 산지전용허가가 의제되는 사업계획승인을 하는 경우라도 피고로서는 산림청장 등과 사이에 이 사건 사업계획승인이 산지관리법에 적합한지 여부를 검토하고 협의하여야 하는 것이고 그러한 절차를 거친 경우 위 법령에 따라 당연히 산지전용허가의 효력이 발생하는 것으로, 사업계획승인을 하였다 하여 그 효력이 법률의 규정에 의하여 발생한다는 것을 넘어서 의제된 산지전용허가에 관한 처분이 외형상 별개로 존재하게 되는 것은 아니므로, 피고가 이와 같이 외형상 별개로 존재하지 아니하는 의제된 산지전용허가에 대하여 산지전용협의 사항을 취소한다는 이 사건 알림을 하였다고 하더라도, 이는 당초 존재하지 않았던 산지전용허가처분이 존재하였다고 가정하여 한 관념의 통지에 불과하여 이를 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다. 더군다나 피고가 이 사건 알림을 한 후 이 사건 사업계획승인을 취소하는 이 사건 처분에 나아간 이상 원고로서는 이 사건 처분의 취소와 관련한 쟁송에서 이를 다투면 되는 것이고, 원고에게 별개로 이 사건 알림에 관한 쟁송을 제기하여 다툴 실익이 있다고 할 수도 없다.
따라서 이 사건 소 중 산지전용허가 취소처분(이 사건 알림) 취소청구 부분은 위와 같은 이유로 부적법하다.
4. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 절차의 하자
중소기업창업 지원법 시행령 제27조 제3항이 사업계획의 승인을 취소하려면 미리 일정한 기간을 정하여 해당 처분 대상자가 사업계획을 변경하거나 공장건축을 하도록 권고한 후 이에 응하지 아니한 경우에만 해당처분을 하여야 하는 것으로 규정하고 있음에도, 피고는 원고에게 위와 같은 권고 없이 곧바로 사업계획승인을 취소하는 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 위 시행령에서 정한 규정 내지 절차를 위반한 것으로 위법하다.
2) 처분사유의 위법
피고의 이 사건 처분은 아래와 같은 사유 등에 비추어 볼 때 위법하다.
중소기업창업 지원법 제37조 제1항에서는 사업계획승인 취소 등 사유를 제한적 열거하고 있는데, 산지전용허가(협의)가 취소되었다는 사유는 위 규정이 정하는 사업계획승인 취소사유에 해당하지 않는다. 또한 피고는 의제된 산지전용허가와 관련하여 그 협의를 취소한다는 취지로 이 사건 알림을 하였는데, 의제된 산지전용허가와 관련하여서는 산지관리법 제20조 제2항에 따라 산지전용의 중지명령을 하는 것은 별론으로 하더라도 이를 취소할 수는 없는 것이므로, 이 사건 처분의 전제가 되는 이 사건 알림은 당연무효에 해당한다.
피고는 이 사건 처분을 하면서 근거법령으로 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(이하 ‘산업집적법’이라 한다) 제13조의5 제2호를 제시하였는데, 이는 사업계획승인의 취소에 관한 근거규정이 될 수 없고, 이 사건 사업계획승인에 의하여 공장설립 등 승인이 의제된 것이라고 하더라도 ‘의제된 공장설립 등 승인’과 관련하여서 위 규정이 당연히 적용된다고 할 수는 없는 것이다.
3) 재량권 일탈·남용
이 사건 처분으로 피고가 달성하는 공익에 비하여 원고가 입게 되는 손해가 지나치게 크므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.
나. 판단
1) 절차적 하자 여부
중소기업창업 지원법 시행령 제27조 제3항이 ‘법 제37조 제1항에 따라 사업계획의 승인과 공장건축허가를 취소하려면 미리 일정한 기간을 정하여 해당 처분 대상자가 사업계획을 변경하거나 공장건축을 하도록 권고한 후 이에 응하지 아니한 경우에만 해당 처분을 하여야 한다’고 규정하고 있기는 하나, 피고의 이 사건 처분은 뒤에서 보는 바와 같이 이 사건 사업계획승인의 조건을 원고가 이행하지 아니하여 이 사건 사업계획승인에 취소(철회)사유가 존재함을 이유로 한 것일 뿐, 중소기업창업 지원법 제37조 제1항에 근거하여 한 것이 아니므로, 설령 피고가 위 시행령 조항이 정하는 권고 등을 하지 아니하였다고 하더라도, 그러한 이유로 이 사건 처분이 위법하다고 할 수는 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 처분사유의 적법 여부
가) 중소기업창업 지원법 제33조 제1항, 제35조 제1항 제6호에 의하면, 창업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업계획을 작성하고 이에 대한 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받아 사업을 할 수 있는데, 위 사업계획을 승인할 때 시장·군수 또는 구청장이 산지관리법 제14조에 따른 산지전용허가에 관하여 다른 행정기관의 장과 협의를 한 사항에 대해서는 그 허가를 받은 것으로 본다.
산지관리법 제14조 제1항, 제2항에 의하면, 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 허가를 받아야 하고, 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장 등에게 협의를 요청하는 경우에는 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는데 필요한 서류를 산림청장 등에게 제출하여야 하며, 산지관리법 제20조 제1항 제2호에 의하면, 산림청장 등은 산지전용허가를 받은 자가 허가의 목적 또는 조건을 위반하거나 허가 또는 신고 없이 사업계획이나 사업규모를 변경하는 경우 산지전용허가를 취소할 수 있다.
그리고 산업집적법 제13조 제1항, 제2항 제3호, 같은 법 시행령 제19조 제4항 제2호에 의하면, 공장을 신설하려는 자는 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하는데 중소기업창업 지원법 제33조 제1항에 따른 사업계획의 승인을 받은 경우 산업집적법 제13조 제1항 소정의 공장설립 등의 승인을 받은 것으로 보고, 산업집적법 제13조의2 제1항 제2호에 의하면, 공장설립 등의 승인을 할 때 해당 공장 부지에 대한 산지관리법 제14조에 따른 산지전용허가에 관하여 시장·군수 또는 구청장이 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 허가를 받은 것으로 보며, 산업집적법 제13조의5 제2호에 의하면, 시장·군수 또는 구청장은 제13조에 따라 공장설립의 승인을 받은 자가 토지의 형질변경 허가 등이 취소되어 공장설립 등이 불가능하게 되어 사업시행이 곤란하다고 인정하는 경우에는 그 공장설립 등의 승인을 취소할 수 있다.
위와 같은 관계법령의 규정, 입법체계나 취지 등을 모아 보면, 피고가 중소기업창업 지원법 제33조 제1항에 따라 사업계획을 승인하려는 경우에는 그 승인으로 인하여 허가 등을 받은 것으로 의제되는 산지전용허가의 허가기준 및 공장설립 등의 승인기준에 맞는지를 검토하여야 하고, 이에 적합한 경우에 한하여 사업계획을 승인할 수 있는 것이라 할 것이며, 산지전용허가나 공장설립 등 승인과 관련된 위 기준을 고려하여 미리 사업계획승인에 조건을 정하여 둔 경우 사후적으로 그 조건의 위반이 있는 경우 이를 이유로 사업계획승인의 취소(철회)를 할 수 있다고 보아야 한다.
한편 행정행위를 한 처분청은 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 또 그 처분 후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 철회할 수 있다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 등 참조).
나) 이와 같은 관계 법령의 취지와 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 갑 제1 내지 5, 8, 11 내지 16, 18호증, 을가 제1 내지 12호증, 을나 제2 내지 11, 14 내지 25호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 피고는 이 사건 사업계획승인 처분서에 원고가 산지관리법 제37조에 따라 재해의 방지나 복구에 필요한 조치를 하도록 명령을 받은 경우에는 이에 따라야 하고 그 명령을 이행하지 아니한 경우 등에는 산지전용허가(협의)를 취소할 수 있다는 유의사항의 준수를 그 협의조건으로 하면서 사업계획 승인조건(의제처리 협의조건 및 관련법 검토 의견)을 이행하지 않을 경우 사업계획승인 역시 취소될 수 있다는 내용으로 사업계획승인에 따른 조건(안내)사항을 명시한 점, ② 원고가 이 사건 사업계획승인에서 정한 바와 달리 전석을 쌓는 공사를 하다가 그 전석이 붕괴되는 등 사고가 발생하였고, 이에 피고가 원상회복과 재해방지 조치명령 및 협의사항 이행촉구 등을 하였음에도 원고가 이를 따르지 아니함으로써 위와 같이 사업계획승인 당시 정한 유의사항을 위반한 점(갑 제7, 9, 10호증의 각 기재 등 원고가 제출한 증거만으로 원고가 원상회복명령 등에 따라 피해방지조치를 다하였다고 인정하기에 부족하다), ③ 원고의 위와 같은 위반 행위로 인하여 보조참가인 등 인근 주민들이 상당한 불편과 불안감을 장기간 호소하고 있는 점 등에 비추어 보면, 원고는 이 사건 사업계획승인에서 정한 산지전용허가(협의)와 관련한 유의사항을 준수하지 못하여 이 사건 사업계획승인의 조건에 해당하는 산지전용 협의조건을 이행하지 못한 것이 되고, 이와 같은 사정은 이 사건 사업계획승인을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경에도 해당하므로 피고로서는 이를 이유로 사업계획승인을 취소(철회)할 수 있다고 보아야 한다.
한편 이 사건 처분서(갑 제15호증)에는 토지의 형질변경 허가 등이 취소(산지전용허가 취소)되어 공장설립 등이 불가능하게 되었다는 것이 그 처분사유로 기재되어 있으나, 이는 원고가 산지관리법 제37조에 따른 원상회복 및 재해방지 조치명령을 이행하지 않아 산지전용허가(협의)를 취소하고 이에 따라 이 사건 사업계획승인도 취소한다는 것이고, 이 사건 소송에서 피고가 처분사유로 주장하고 있는 것은 원고가 산지관리법에 따른 위 명령을 이행하지 아니하여 산지전용 협의조건을 이행하지 못하였으니 이는 이 사건 사업계획승인에서 정한 조건을 이행하지 아니한 것이 되어 이를 이유로 이 사건 사업계획승인을 취소한다는 것으로, 피고가 당초 이 사건 처분의 근거로 삼은 사유나 이 사건 소송에서 주장하는 처분사유는 법률적으로 평가하기 이전의 기본적인 사실관계는 동일성이 있다고 보인다.
따라서 위와 같은 이유로 피고의 이 사건 처분사유는 적법하고 이와 전제를 달리하는 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
3) 재량권 일탈·남용 여부
중소기업창업 지원법 제33조 제1항에 따른 사업계획을 승인하는 처분은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분이고, 수익적 행정행위의 철회는 그 처분 당시 별다른 하자가 없었음에도 불구하고 사후적으로 그 효력을 상실케 하는 행정행위이므로, 법령에 명시적인 규정이 있거나 행정행위의 부관으로 그 철회권이 유보되어 있는 등의 경우가 아니라면, 원래의 행정행위를 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우 등의 예외적인 경우에만 허용되고(대법원 2005. 4. 29. 선고 2004두11954 판결 참조), 그 처분으로 인하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법하다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 참조).
그러나 이 사건 사업계획승인을 함에 있어서 그 사업계획승인의 조건을 이행하지 못하는 경우에는 사업계획승인을 취소(철회)할 수 있다고 하여 그 철회권이 유보되어 있었던 사실은 앞서 본 바와 같을 뿐만 아니라 원고가 이 사건 사업계획승인에서 정한 바와 달리 공사를 진행한 후 원상회복과 재해방지 조치명령도 제대로 이행하지 아니함으로써 이 사건 사업계획승인에서 정한 조건을 위반하였고, 이로 인해 인근 주민들에게 상당한 불편과 불안감을 장기간 초래하고 있어 그 공익침해의 정도가 크다고 할 것인 점, 피고는 이 사건 처분을 하기 전까지 원고에게 상당한 기간을 부여하면서 위반사항에 대한 시정의 기회를 부여하였던 점 등 앞서 본 사정들이나 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 위 사정에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사정들을 모두 고려하더라도 피고가 이 사건 사업계획승인을 취소하여야 할 공익상의 필요가 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 될 불이익을 정당화할 만큼 중대하다고 보이므로, 이 사건 처분에는 재량권을 일탈하였거나 남용한 위법이 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
5. 결론
그렇다면, 이 사건 소 중 산지전용허가 취소처분 취소청구 부분은 부적법하여 이를 각하하기로 하고, 원고의 나머지 청구 부분은 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 양태경(재판장) 인형준 김기홍