【원 고】
주식회사 극동토건 (소송대리인 법무법인 명장 담당변호사 김민수)
【피 고】
충청북도행정심판위원회
【주 문】
1. 피고가 2014. 6. 30. 진천군수에 대하여 한 충북행심 2014-73 주택건설사업계획 변경승인신청 반려처분 취소재결을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 재결의 경위
가. 원고는 충북 진천군 진천읍 (주소 생략) 일원에 공동주택(아파트) 3동 총 270세대를 건축하는 내용의 주택건설사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)에 대한 사업계획승인을 받았다(이하 위 사업부지 및 아파트를 각 ‘이 사건 사업부지’ 및 ‘이 사건 아파트’라 한다).
나. 주식회사 한마음건설(이하 ‘한마음건설’이라 한다)의 실질적 운영자인 소외인은 2011. 11. 21. 청주지방법원 2010타경6829호 강제경매절차에서 이 사건 사업부지 및 아파트를 낙찰받았고, 2012. 3. 12. 이 사건 사업부지에 관하여 소유권이전등기를 경료하였다.
다. 한마음건설은 2013. 8. 29. 진천군수에게 이 사건 사업의 사업계획 변경승인을 신청하였으나, 진천군수는 2013. 9. 3.과 2013. 10. 4. 두 차례에 걸쳐 주택법 시행규칙 제11조 제1항 소정의 ‘사업계획변경 내용 및 그 증빙서류’로써 기존 사업승인명의자의 동의서 또는 사업승인명의변경을 명하는 법원의 확정판결을 제출할 것을 요구하였고, 2014. 5. 2. 한마음건설이 위와 같은 증빙서류를 제출하지 아니하였다는 이유로 위 신청을 반려하였다(이하 ‘이 사건 반려처분’이라 한다).
라. 한편 소외인은 2013. 6. 27. 원고를 상대로 공동주택사업승인자 명의변경 절차이행의 소를 제기하여 2013. 11. 7. 승소하였고(청주지방법원 2013가합2679호), 이에 원고가 불복하여 대전고등법원 청주재판부 2013나1762호로 항소를 하였는데, 위 법원은 2014. 5. 13. ‘주택법 제16조 제5항, 동법 시행규칙 제11조에 따라 주택법상 사업계획승인을 받은 주택건설사업의 사업주체가 변경되는 경우 사업주체의 변경승인신청은 새로운 사업주체가 단독으로 할 수 있는바, 소외인이 이 사건 사업의 새로운 사업주체가 되었다면 단독으로 관할 행정청에 대하여 이 사건 사업에 관한 사업주체 변경승인신청을 하면 족하고, 이와 별도로 원고를 상대로 위 사업주체 명의변경절차의 이행을 구할 이익이 없으며, 종전 사업주체인 원고에게 그 사업주체 명의를 변경해 줄 수 있는 권리 내지 지위가 있다고도 볼 수 없으므로, 원고를 상대로 사업주체 명의변경 절차의 이행을 구할 이익이 없다’는 이유로 위 소를 각하하였으며(이하 ‘이 사건 판결’이라 한다), 위 판결은 그대로 확정되었다.
마. 한마음건설은 2014. 5. 2. 피고에게 ‘주택법 제16조 및 동법 시행규칙 제11조 제1항은 사업주체 명의변경을 위해서 사업계획변경 내용 및 그 증빙서류를 제출하라고 규정하고 있을 뿐이고, 그 증빙서류로써 기존 사업주체의 동의서 내지 법원의 확정판결을 요구하고 있지는 아니하는바, 한마음건설이 이 사건 사업부지와 신축 중인 아파트의 소유권자임을 증명하는 서류를 제출한 이상 위 증빙서류가 제출된 것으로 보아야 하고, 설령 위 증빙서류로 기존 사업주체의 동의서 내지 법원의 확정판결을 요구할 수 있다고 하더라도, 이 사건 판결로써 법원의 확정판결이 존재하는 것으로 보아야 한다’고 주장하면서 이 사건 반려처분을 취소하여 달라는 취지의 행정심판을 청구하였다.
바. 피고는 2014. 6. 30. ‘사업주체 명의변경 승인행위는 행정청의 재량행위에 속하는 행위로써 진천군수가 주택법 시행규칙 제11조 소정의 증빙서류로 기존 사업주체의 동의서 또는 법원의 확정판결을 요구한 것은 적법·타당하나, 이 사건 판결은 원고를 이 사건 사업의 시행자로 인정하지 아니하고 한마음건설을 새로운 사업주체로 인정하는 내용으로 볼 수 있으므로, 증빙서류의 불비를 이유로 한 이 사건 반려처분은 위법하다’는 이유로 이 사건 반려처분을 취소한다는 내용의 재결을 하였다(이하 ‘이 사건 재결’이라 한다).
바. 진천군수는 2014. 7. 21. 이 사건 재결에 따라 한마음건설에 대하여 이 사건 사업의 사업주체 명의를 한마음건설로 변경하는 내용의 주택건설사업계획 변경승인을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 본안전항변에 대한 판단
가. 피고의 주장
한마음건설은 이 사건 사업부지의 소유권을 취득함으로써 이 사건 사업의 새로운 사업주체가 되었고, 그에 따라 단독으로 관할 행정청에 이 사건 사업의 사업주체 변경을 신청하면 족하며, 원고에게 그 사업주체 명의를 새로운 사업주체로 변경해 줄 수 있는 권리 내지 지위가 있다고 볼 수 없는바, 원고가 이 사건 재결로 인하여 관계 법령에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익을 침해받았다고 볼 수 없으므로, 원고에게 이 사건 소를 제기할 원고적격이 인정되지 아니한다.
또한 한마음건설이 이 사건 사업부지의 소유권을 취득함으로써 이 사건 사업의 새로운 주체가 된 이상, 원고가 이 사건 사업부지의 소유권을 회복하여 이 사건 사업의 사업주체가 될 가능성은 없는바, 이 사건 소는 원상회복이 불가능한 경우에 해당하므로, 소의 이익 또한 인정되지 아니한다.
나. 판단
1) 주택법 제16조 제1항, 제4항, 제5항의 각 규정에 의하면, 주택법상의 주택건설사업을 시행하려는 자는 해당 주택건설대지의 소유권을 확보하거나 그 대지를 사용할 수 있는 권한을 확보하여야 하는 등 주택법과 관련법령의 요건을 갖추어 사업계획승인을 받아야 하고, 승인받은 사업계획을 변경하려면 변경승인을 받아야 하는바, 주택건설사업계획의 승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속한다(대법원 2007. 5. 10. 선고 2005두13315 판결 등 참조). 또한 주택건설사업주체의 변경으로 인하여 주택법 제16조 제5항에 따라 주택건설사업계획변경을 승인하는 행위 또한 실질적으로 새로운 사업주체에 대하여 종전에 승인된 사업계획과 동일한 사업계획을 새로이 승인해주는 행위라 할 것이므로, 이 역시 행정청의 재량행위에 속한다고 할 것이다. 반면에 건축법 제16조 제1항 및 건축법 시행령 제12조 제1항 제3호는 건축주를 변경하는 경우에는 시장·군수·구청장에게 이를 신고하여야 한다고 규정하고, 건축 관계자 변경신고에 관한 건축법 시행규칙 제11조 제1항은 건축주의 명의를 변경하고자 할 때에는 변경 전 건축주의 동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 제출하도록 규정하고 있는바, 건축법상의 건축주명의변경신고는 건축법 시행규칙에 규정되어 있는 형식적 요건을 갖춘 신고가 있을 경우 행정관청에서는 이를 수리해야만 하고 실체적 이유를 들어 수리를 거부할 수 없다(대법원 1992. 3. 31. 선고 91누4911 판결 등 참조).
그런데 당초 주택건설사업계획승인을 받은 자가 이후 주택건설대지의 소유권을 상실하고, 새로 그 소유권을 취득한 자가 당초 주택건설사업계획승인을 받았던 자를 상대로 건축주명의변경절차 이행청구소송을 제기하여 그 승소판결이 확정되었다 하더라도, 건축법상의 건축주명의 변경과 주택법상의 사업계획승인은 그 요건과 효과를 달리하는 별개의 절차이므로, 위 각 사유가 발생하였다는 것만으로 기존 주택건설사업계획승인의 효력이 당연히 상실된다고 보기 어렵다(대법원 2014. 7. 10. 선고 2014두2515 판결 참조).
2) 이 사건에 관하여 보건대, 원고가 일단 주택건설사업계획승인을 받은 이상 그 후 이 사건 사업부지와 아파트에 관한 소유권을 상실하고, 한마음건설이 이 사건 아파트와 그 부지에 관한 소유권을 취득하였다고 하더라도, 원고가 이 사건 아파트 및 그 부지에 관한 소유권을 상실하였다는 사정만으로는 원고가 당초 받은 주택건설사업계획승인의 효력이 당연히 상실된다고 보기 어렵다.
또한 원고는 이 사건 소송의 결과에 따라 진천군수의 한마음건설에 대한 사업계획승인처분이 취소되는 경우 이 사건 사업의 사업주체로서의 지위를 회복할 수 있고, 그 후 진천군수가 다시 이 사건 사업의 사업주체를 한마음건설로 변경하는 처분을 하고자 할 때에도 그 처분에 앞서 절차적 보호를 받을 기회를 보장받게 되며, 원고가 의견제출 기회를 부여받아 유리한 자료를 제출하거나 사업계획승인요건을 다시 갖추는 경우 진천군수가 반드시 같은 내용의 처분을 할 것이라고 단정할 수도 없다.
따라서 원고는 이 사건 재결로 인하여 관계 법령상 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익을 침해당하였다고 봄이 상당하고, 이 사건 재결의 취소를 구함으로써 이 사건 사업의 사업주체로서의 지위를 회복할 가능성도 존재하므로, 이 사건 재결의 취소를 구할 원고적격이 인정되고 나아가 소의 이익 또한 인정된다고 할 것이다. 따라서 피고의 본안전항변은 이유 없다.
3. 본안에 대한 판단
가. 원고의 주장
이 사건 판결은 한마음건설이 이 사건 사업의 새로운 사업주체가 됨으로써 원고가 당초 받은 주택건설사업계획승인의 효력이 상실되었음을 내용으로 하는 것이 아님에도, 피고가 이 사건 판결이 주택법 시행규칙 제11조 소정의 증빙서류로써 법원의 확정판결에 해당한다는 이유로 한 이 사건 재결은 위법하다.
나. 판단
1) 행정소송법 제19조는 ‘취소소송은 처분 등을 대상으로 한다. 다만 재결취소소송의 경우에는 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에 한한다’고 규정하고 있으므로，항고소송은 원칙적으로 당해 처분을 대상으로 하나, 당해 처분에 대한 재결 자체에 고유한 주체, 절차, 형식 또는 내용상의 위법이 있는 경우에 한하여 그 재결을 대상으로 할 수 있다(대법원 1993. 8. 24. 93누5673 판결 참조). 나아가 인용재결은 원처분과 내용을 달리하는 것이므로 그 인용재결의 취소를 구하는 것은 원처분에는 없는 재결에 고유한 하자를 주장하는 것이어서 당연히 항고소송의 대상이 된다(대법원 1997. 12. 23. 선고 96누10911 판결 참조).
2) 이 사건에 관하여 보건대, 주택법 시행규칙 제11조, 별지 제12호 서식에 의하면 사업계획의 변경승인을 받으려는 사업주체는 사업계획변경내용 및 그 증빙서류를 제출하여야 하는데, 주택법상의 사업주체의 지위는 사업계획승인을 받아 주택건설사업을 영위할 수 있는 공법상의 지위로서 사업부지에 관한 소유권의 사법적 귀속과는 별개의 권리인 점(대법원 2006. 6. 29. 선고 2005다49836 판결 참조), 사업주체의 변경승인신청은 사업권의 양수인이 단독으로 할 수 있는 점 등에 비추어 보면, 사업주체 변경을 위한 사업계획변경승인신청시 요구되는 증빙서류는 사업주체의 지위를 승계하려는 자가 단순히 사업부지의 소유권을 취득하였음을 증명하는 자료만으로는 부족하고, 사업권이 사업주체의 지위를 승계하려는 자에게 양도되었다거나 종전 사업주체가 사업주체의 변경에 관하여 동의하였다는 등 사업권의 권리관계의 변동에 대한 사실을 명백히 판단할 수 있는 자료이어야 한다.
그런데 한마음건설이 이 사건 사업부지 및 아파트에 관한 소유권을 취득하였음은 앞서 본 바와 같으나, 나아가 이 사건 사업권이 원고에게서 한마음건설에게 양도되었다거나 원고가 사업주체의 변경에 관하여 동의하였다는 등 사업권의 권리관계의 변동에 대한 사실을 인정할 만한 증거는 없고, 피고가 이 사건 재결의 근거로 내세운 이 사건 판결은 한마음건설이 이 사건 사업의 사업주체를 한마음건설로 변경하기 위해서는 원고를 상대로 민사소송절차를 통하여 사업주체 명의변경을 청구할 것이 아니라, 관할 행정청에 이 사건 사업주체를 한마음건설로 변경하는 내용의 주택건설사업계획 변경승인신청을 하여 그에 따른 처분을 받는 방법으로 하여야 한다는 것을 그 내용으로 하고 있을 뿐, 한마음건설이 이 사건 사업의 새로운 사업주체가 되었다거나 원고가 당초 받은 주택건설사업계획승인의 효력이 상실되었음을 인정하는 취지는 아니므로, 이 사건 판결이 주택법 시행규칙 제11조에서 정한 사업계획변경내용의 증빙서류로써 이 사건 사업권의 권리관계의 변동을 증명할 수 있는 법원의 확정판결에 해당한다고 볼 수 없다.
따라서 이 사건 재결은 주택법 시행규칙 제11조에서 정한 ‘사업주체 변경을 증빙하는 서류’로 볼 수 없는 이 사건 판결 외에 달리 사업주체 변경을 인정할 자료가 없음에도 이 사건 반려처분을 취소한 것이므로, 재결 자체에 고유한 내용상 위법사유가 존재하여 위법하다.
4. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 방승만(재판장) 박원철 정혜원