【원고(선정당사자)】
【피 고】
김포시장
【변론종결】
2016. 4. 15.
【주 문】
1. 피고가 2014. 11. 12. 원고(선정당사자) 및 선정자들에게 한 별지 1 과세내역 기재 각 재산세 및 지방교육세 부과처분을 모두 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고(선정당사자)는 선정자 2의 남편이고, 선정자 3·선정자 4는 원고(선정당사자)와 선정자 2의 자녀들이다[이하 원고(선정당사자)는 ‘원고’라고만 하고, 원고(선정당사자) 및 선정자들을 통틀어 ‘원고들’이라 하며, 선정자들 중 일부를 개별적으로 특정할 때는 그 이름으로만 표시한다].
나. 김포풍무2지구 도시개발사업조합(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다)은 2010. 8. 26. 경기도지사로부터 원고들 소유의 토지(이하 ‘이 사건 종전토지’라 한다)를 비롯한 김포시 (주소 1 생략) 일대에 관하여 김포풍무2지구 도시개발사업 실시계획인가를 받았고, 2012. 7. 5. 피고로부터 환지계획인가를 받아 2012. 9. 5. 환지예정지 지정의 효력발생일을 2012. 9. 6.로 하여 환지예정지 지정공고(풍무2 공고 제2012-7호)를 하였다.
다. 원고들 소유의 이 사건 종전토지와 환지예정지(이하 ‘이 사건 환지예정지’라 한다)의 구체적인 지정내역은 아래 표 기재와 같다.
소유자종전토지환지예정지지분환지위치환지면적(㎡)원고(주소 2 생략) 장 1,157㎡21블럭 8롯트341.651,157/1,487선정자 2(주소 3 생략) 장 990㎡21블럭 8롯트292.30？선정자 3(주소 4 생략) 장 2,346㎡21블럭 6롯트692.762,346/2,741선정자 4(주소 4 생략) 장 395㎡21블럭 6롯트116.64395/2,741선정자 4(주소 5 생략) 장 1,403㎡21블럭 7롯트729.90？(주소 6 생략)장 1,069㎡선정자 4(주소 2 생략) 장 330㎡21블럭 8롯트97.45330/1,487
라. 피고는 원고들이 이 사건 환지예정지의 사실상 소유자라는 이유로 이 사건 환지예정지의 시가표준액에 공정시장가액비율 100분의 70을 적용하여 2014년도 재산세 과세표준 및 세액을 산출하고 2014. 9. 4. 원고들에 대하여 재산세 및 지방교육세를 각 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 종전처분’이라 한다)을 하였다.
마. 원고는 이 사건 종전처분 고지를 받은 후 피고에게 이 사건 종전토지가 수용됨으로써 소유권을 상실하여 원고들에게 이 사건 환지예정지의 소유권 자체가 없다는 취지로 이의를 제기하며 “수용재결로 인식되는 자료 목록(사실은 손실보상재결임)”이라는 제목으로 자료 목록·그에 대한 설명을 기재한 서면과 해당 자료를 함께 제출하였다.
바. 이에 피고는 원고가 제출한 자료를 검토한 후 2014. 9. 29. 원고들에 대하여 “과세면적 등 과세자료 착오 - 서울고등법원 2013라1408 부동산인도단행가처분 판결에 따른 감액직권 취소”를 이유로 이 사건 종전처분 중 이 사건 환지예정지에 대한 재산세 및 지방교육세 부과 부분을 직권취소하였다(이하에서 ‘이 사건 종전처분’이라 함은 이 사건 환지예정지에 대한 재산세 및 지방교육세 부과 부분에 한한다).
사. 피고는 2014. 11. 12.에 이르러 원고들이 이 사건 환지예정지의 사실상 소유자라는 이유로 원고들에 대하여 이 사건 종전처분과 같은 금액으로 별지 1 과세내역 기재와 같이 재산세 및 지방교육세를 각 부과·고지하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
아. 원고들은 이 사건 처분에 불복하여 2015. 2. 3. 피고에게 이의신청을 하였으나, 피고는 2015. 4. 10. 원고들의 이의신청을 모두 기각하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 9호증(가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1 내지 4, 8, 10의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 이 사건 환지예정지는 형성과정에 있는 토지에 불과하여 재산세 과세대상에 해당하지 않는다. 또한 지방세법에는 환지예정지 공고 및 효력이 발생한 경우 환지예정지를 재산세의 과세대상으로 삼아야 한다는 명시적 규정은 없고, 다만 ‘과세기준일 현재 재산을 사실상 소유하고 있는 자’를 납세의무자로 규정하고 있을 뿐인데, 도시개발법 제36조는 종전 토지 소유자들에게 환지예정지에 관한 사용·수익권을 부여하기 위한 것일 뿐 과세대상을 정하는 기준이 되는 규정은 아니고, 원고들은 이 사건 환지예정지에 관하여 종전 토지와 동일 혹은 유사한 권리를 전혀 행사할 수 없는 상황으로 이 사건 환지예정지의 사실상 소유자가 아니다. 따라서 위 도시개발법 제36조의 규정을 근거로 환지예정지를 재산세 및 지방교육세의 과세대상으로 삼는 것은 조세법률주의 또는 실질과세의 원칙에 위배된다.
2) 피고는 원고들에게 이 사건 종전처분을 하였다가 2014. 9. 29. 직권취소한 후 다시 이 사건 처분을 하였는바, 이는 동일 사항에 관하여 특별한 사유 없이 이를 번복하고 다시 종전의 처분을 되풀이한 것으로 위법하다.
3) 이 사건 환지예정지 지정처분이 관련 사건의 판결에 의하여 소급하여 취소되었으므로 이 사건 환지예정지 지정처분이 유효함을 전제로 이루어진 이 사건 처분도 위법하여 취소되어야 한다.
나. 관계법령
별지 2 기재와 같다.
다. 환지예정지에 관하여 납세의무자인 사실상 소유자에 해당하지 아니한다는 주장 등에 대한 판단
1) 지방세법 제107조 제1항 본문은 “재산세 과세기준일 현재 재산을 사실상 소유하고 있는 자는 재산세를 납부할 의무가 있다.”고 규정하고 있는바, 여기서 ‘재산을 사실상 소유하고 있는 자’라 함은 공부상 소유자로 등재되어 있는지 여부를 불문하고 당해 재산에 대한 실질적인 소유권을 가지고 있는 자를 말한다(대법원 2006. 3. 23. 선고 2005두15045 판결 등 참조).
그리고 도시개발법 제36조 제1항은 “환지예정지가 지정되면 종전 토지의 소유자는 환지예정지 지정의 효력발생일로부터 환지처분이 공고되는 날까지 환지예정지에 대하여 종전과 같은 내용의 권리를 행사할 수 있으며 종전의 토지는 사용하거나 수익할 수 없다.”고 규정하고 있고, 같은 조 제3항은 “환지예정지 지정의 효력이 발생한 경우 해당 환지예정지의 종전 소유자는 이를 사용하거나 수익할 수 없으며 제1항에 따른 권리의 행사를 방해할 수 없다.”고 규정하고 있다. 또한, 환지예정지 지정의 효력이 발생한 후 종전 토지 소유자는 환지예정지를 처분할 수 있고, 환지예정지를 대상으로 하여 매매계약이 체결되는 경우 그 매매목적물은 장차 확정될 환지를 대상으로 한 것으로 보아야 한다(대법원 1990. 5. 25. 선고 89다카14998 판결 등 참조).
이러한 점에 비추어 보면, 종전 토지의 소유자는 경제적·실질적인 관점에서 볼 때 환지예정지를 사실상 지배하는 자로서 환지예정지에 대하여 재산세가 예정하고 있는 정도의 담세력을 가진다고 할 것이므로, 지방세법 제107조 제1항 본문 소정의 사실상 소유자에 해당한다고 할 것이다.
위 법리에 기초하여 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 종전토지에 대한 환지예정지 지정처분의 효력이 2012. 9. 6.에 발생되었으므로, 이 사건 종전토지의 소유자인 원고들은 2014년도 재산세 과세기준일인 2014. 6. 1. 현재 환지예정지를 사실상 소유하고 있는 자들로서 그 재산세 및 지방교육세를 납부할 의무가 있다고 보아야 하고, 이는 이동환지 여부나 환지예정지가 변경될 가능성, 나아가 환지예정지가 도시개발사업 시행을 위한 현장작업장 등으로 이용되어 정상적인 사용·수익이 어렵다는 등의 사정이 있다 하더라도 달리 볼 것이 아니므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 또한 을 제11, 12호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 조합은 2015. 4. 23. 피고로부터 환지계획에 대한 변경인가를 받고, 2015. 4. 30.부터 2015. 5. 16.까지 환지예정지(변경안) 공고·공람을 거쳐, 2015. 5. 21. 그 변경된 환지계획에 따른 환지예정지(변경) 지정처분을 한 사실이 인정되기는 하나, 이 사건 환지예정지 지정처분이 소급하여 취소되었다고 인정할 증거가 없고, 피고는 2014년 재산세 과세기준일인 2014. 6. 1. 유효하였던 이 사건 환지예정지 지정공고에 따른 종전 토지의 환지예정지를 기준으로 이 사건 처분을 하였으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
라. 직권취소 후 종전처분 되풀이로 인한 위법 주장에 대한 판단
1) 과세처분에 관한 불복절차과정에서 과세관청이 그 불복사유가 옳다고 인정하고 이에 따라 필요한 처분을 하였을 경우에는, 불복제도와 이에 따른 시정방법을 인정하고 있는 위와 같은 법 규정들의 취지에 비추어 동일 사항에 관하여 특별한 사유 없이 이를 번복하고 다시 종전의 처분을 되풀이 할 수는 없는 것이므로, 과세처분에 관한 이의신청절차에서 과세관청이 이의신청 사유가 옳다고 인정하여 과세처분을 직권으로 취소한 이상 그 후 특별한 사유 없이 이를 번복하고 종전처분을 되풀이하는 것은 허용되지 아니한다(대법원 1978. 1. 31. 선고 77누266 판결, 대법원 2010. 6. 24. 선고 2007두18161 판결 등 참조).
한편 행정소송의 전심절차로서 요구되는 행정심판은 위법 또한 부당한 행정처분으로 인하여 권리 또는 이익을 침해당한 자를 구제하기 위한 불복제도라는 근본취지에 비추어 볼 때 그 제기에 엄격한 형식을 요구하지 않는다 할 것이므로, 납세의무자가 제출한 해명자료제출서가 과세관청을 상대로 과세처분의 취소를 구하는 불복의 취지를 담고 있음이 명백하다면 국세기본법 시행령 제54조 제1항, 제50조 제1항 소정의 이의신청서와 그 명칭과 서식을 달리하더라도 그 서면의 제출은 국세기본법 제66조 소정의 이의신청으로 봄이 타당하고(대법원 1986. 10. 28. 선고 86누540 판결, 대법원 1997. 11. 28. 선고 97누13627 판결 등 참조), 이는 지방세기본법 소정의 불복절차의 경우에도 마찬가지라고 할 것이다.
2) 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 을 제8호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고는 2014. 9. 4. 이 사건 종전처분을 고지받은 후 피고에게 이 사건 종전토지가 수용됨으로써 소유권을 상실하여 원고들에게 이 사건 환지예정지의 소유권 자체가 없다는 취지로 이의를 제기하며 “수용재결로 인식되는 자료 목록(사실은 손실보상재결임)”이라는 제목의 서면 및 해당 자료들을 제출한 사실, 위 서면에는 ‘이 사건 종전토지는 손실보상재결 대상임에도 불구하고, 이 사건 조합이 이 사건 종전토지를 위법한 방법으로 수용하여 그 소유권을 강제로 취득하고, 소유권이전등기까지 마쳤다’는 취지가 기재되어 있는 사실이 인정되는바, 위 인정사실에 의하면 원고가 제출한 위와 같은 서류 및 자료들은 피고를 상대로 이 사건 종전처분의 취소를 구하는 불복의 취지를 담고 있음이 명백하므로, 그 명칭이나 서식에도 불구하고 지방세기본법 제118조이 정한 이의신청으로 봄이 상당하다.
나아가 앞서 든 증거들에 의하면, 피고는 이 사건 종전처분에 대한 원고의 위와 같은 이의신청에 따라, 이 사건 종전토지가 수용되었다는 원고의 이의를 받아들여 이 사건 종전처분을 직권취소한 사실, 그 후 이 사건 종전처분과 동일한 사유, 즉 원고들이 이 사건 환지예정지의 사실상 소유자라는 이유로 이 사건 처분을 한 사실이 인정되는바, 피고가 이 사건 종전처분에 대한 원고의 이의신청을 받아들여 이 사건 종전처분을 직권으로 취소한 이상 그 후 특별한 사유 없이 이를 번복하고 종전처분을 되풀이하여 이 사건 처분을 하는 것은 허용되지 않는다고 할 것이므로, 이 사건 처분은 위법하다.
3) 이에 대하여 피고는 이 사건 종전처분을 직권취소할 당시 원고에게 이 사건 종전토지의 소유관계가 원고의 주장과 다를 경우 재산세 등이 다시 부과될 수 있음을 고지하였고, 2014. 9. 15.에 이르러 서울고등법원 2013카합2033 등 가처분이의 사건에서 원고의 주장과 달리 이 사건 종전토지가 수용되지 않은 사실이 밝혀졌으므로, 이 사건 처분은 적법하다고 주장한다.
살피건대, 을 제5 내지 9호증의 각 기재에 의하면, 원고가 이의신청의 취지에서 피고에게 제출한 서류들로서, 이 사건 조합이 이 사건 종전토지 지상에 있는 지장물을 점유하고 있는 동광밸브공업 주식회사(원고가 그 대표이사이다) 등을 상대로 이 사건 종전토지 및 그 지상건물의 인도 등을 구하기 위하여 제기한 서울고등법원 2013라1408 부동산인도단행가처분 사건의 2013. 12. 23.자 결정문 및 이 사건 종전토지 지상의 지장물에 대한 손실보상재결에 관한 중앙토지수용위원회의 2014. 4. 17.자 재결서에 “수용개시일”, “수용재결” 등의 표현이 기재되어 있고, 부동산등기부상 이 사건 종전토지 지상 공장 건물에 관하여 마쳐진 이 사건 조합 명의의 소유권이전등기의 등기원인이 “수용”으로 기재되어 있는 등 마치 이 사건 조합이 이 사건 종전토지를 수용하였다고 오인할 만한 표현의 기재가 있기는 하다.
그러나 앞서 든 증거들에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들 즉, ① 원고가 이 사건 종전처분에 대한 이의신청 당시 제출한 서류에는 위 재결서와 부동산인도단행가처분 결정문, 부동산등기부등본과 같이 “수용”이라는 표현이 기재된 서류 외에 경기도지방토지수용위원회의 2013. 4. 15.자 재결서나 이 사건 조합의 2014. 7. 7.자 회신, 피고의 2013. 9. 4.자 사실조회 회신, 이 사건 조합의 환지예정지 증명원 등 이 사건 종전토지 등을 도시개발구역으로 하는 이 사건 조합의 도시개발사업이 환지방식에 의하여 진행된 것임을 알 수 있는 서류들이 포함되어 있고, “수용”이라는 표현이 기재된 부동산인도단행가처분 결정문에도 “환지방식에 따른 도시개발사업”, “환지예정지 지정 처분”이라는 표현 또한 기재되어 있었던 점, ② 중앙토지수용위원회는 위 2014. 4. 17.자 재결서에 “손실보상재결”이 “수용재결”로 잘못 기재된 사실을 확인하고 2014. 6. 19. 위 재결을 경정하였고, 동광밸브공업 주식회사 등이 제기한 서울고등법원 2013카합2033 등 가처분이의 사건에서도 위 법원이 2014. 9. 15. 위 부동산인도단행가처분을 인가하면서 종전 가처분결정에 기재된 “수용개시일”이라는 표현을 “이전 또는 제거 개시일”로 수정하는 결정을 한 점, ③ 피고는 위와 같은 중앙토지수용위원회의 재결결정과 가처분이의 사건에서의 결정이 이루어진 이후인 2014. 9. 29.에 이 사건 종전처분을 직권취소한 점 등을 종합하여 보면, 피고가 주장하고 있는 사정만으로는 이 사건 종전처분의 직권취소 후 이를 번복하고 종전처분을 되풀이하여 이 사건 처분을 할 특별한 사유가 있다고 볼 수 없다고 할 것이므로, 피고의 위 주장은 받아들일 수 없다.
4) 따라서 피고의 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 김태훈(재판장) 박용근 황여진