【원고, 피항소인】
【피고, 항소인】
대한민국
【제1심판결】
광주지방법원 2010. 10. 21. 선고 2009구합3477 판결
【변론종결】
2011. 1. 13.
【주 문】
1. 피고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고는 원고에게 1,202,024,790원 및 이에 대하여 2008. 6. 30.부터 이 사건 판결 선고일까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
2. 항소취지
제1심 판결 중 피고 패소부분을 취소하고, 위 취소부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 이 사건의 쟁점 및 제1심 판결의 인용
이 사건의 쟁점은, ① 원고의 이 사건 신고어업권이 이 사건 항만사업의 실시계획 공고 이후 원고의 책임으로 소멸되어 연장되지 않음으로써 원고가 이 사건 항만사업 시행 당시 무허가 어업권자로 손실보상의 대상자에서 제외되는지 여부, ② 원고가 손실보상의 대상자라고 할 경우, 원고에게 지급될 정당한 보상금의 액수는 얼마인지이다.
제1심은, 쟁점 ①에 대해서는, ⅰ) 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라고만 한다) 제76조, 공익사업법 시행규칙 제44조 제1항에 따르면, 공익사업의 시행자는 ‘공익사업의 시행으로 인하여 어업권이 제한·정지 또는 취소되거나 수산업법 제16조 또는 내수면어업법 제13조에 따른 어업면허의 유효기간의 연장이 허가되지 아니하는 경우’에 수산업법 시행령 규정에 따라 어업권자가 입은 손실을 보상할 의무가 있고, 공익사업법 시행규칙 제44조 제4항에서는 허가어업이나 신고어업에 대한 손실의 평가에 이러한 규정을 준용하고 있는데, 손실보상청구권은 적법한 공권력의 행사로 가하여진 재산상의 특별한 희생에 대하여 전체적인 공평부담의 차원에서 이를 조절하기 위하여 행해지는 재산적인 보상이므로, 앞서 본 규정상의 ‘공익사업의 시행’ 당시 어업면허나 허가 또는 신고필증을 보유한 어업권자만이 손실보상의 대상자가 된다고 봄이 상당하고, 한편, ‘공익사업의 시행’은 단지 공익사업 실시계획의 확정·공고만을 의미하는 것이 아니라 해당 사업의 착공으로 인해 어업권자의 침해가 현실화되었을 때까지를 모두 의미한다고 봄이 상당하나, 이러한 결론을 예외 없이 관철할 경우, 공익사업 실시계획의 확정·공고 이후 사업시행자인 국가나 지방자치단체의 고의·과실 등 책임 있는 사유로 인하여 사업 대상 수면에 위치한 어업권 면허 등을 부당하게 갱신해 주지 않은 때까지, 즉 갱신을 신청한 자의 책임 없는 사유로 인하여 갱신이 거절된 경우까지 보상 대상에서 제외되게 되는 불합리한 결과에 이르게 되어서, ‘보상계획 공고일’ 또는 ‘사업인정고시일’과 ‘공익사업의 시행일’ 사이에 어업면허 등이 소멸된 경우에 일률적으로 손실보상 대상이 되지 않는다고 판단할 것이 아니라, 어업면허 등의 소멸원인이 어업권자의 책임으로 돌릴 수 없는 경우에는 여전히 공익사업법 시행규칙 제44조 제1항이 적용된다고 봄이 상당하다고 한 후, ⅱ) 이 사건 항만사업에 관하여 보면, 구 항만법(2005. 5. 31. 법률 제7571호로 개정되기 전의 것) 제10조, 제48조 제2항의 규정에 따라 이 사건 실시계획 공고 당시 이 사건 항만사업의 사업인정·고시가 있는 것으로 보아야 하므로, 결국 이 사건 실시계획 공고 이후 이 사건 신고어업권이 소멸되어 연장되지 않은 것을 누구의 책임으로 볼 것인지가 문제인데, ㉮ 육상종묘생산어업은 ‘공유수면으로부터 물을 끌어들이거나 공유수면으로 물을 내보내는’ 방식으로 운영되고, 공유수면을 일정한 범위 내에서 허가 없이 점·사용할 수 있는 구 수산업법(2004. 12. 31. 법률 제7314호로 개정되기 전의 것)상 면허어업에도 해당하지 아니하여 구 공유수면관리법(2010. 4. 15. 법률 제10272호로 폐지되기 전의 것) 제5조 제5호에 따라 공유수면 점·사용허가를 필요로 하며, 이는 육상종묘생산어업이 2005. 6. 23. 이전 신고어업으로 운용될 때에도 마찬가지였던 점, ㉯ 이에 따라 원고도 이 사건 신고어업권이 만료된 이후 이를 연장하고자 먼저 진도군수에게 공유수면 점·사용허가를 신청하였으나, 피고 산하 목포항만청장이 2004. 말경 내지 2005. 6. 20.경까지는 이 사건 항만사업이 본격적으로 착공되지 않아 부유물질의 유입 등의 우려가 당장은 없었음에도 이러한 우려를 이유로 설치협의가 불가능하다는 협의회신을 한 결과, 이 사건 신고어업권이 연장되지 않은 채 부당하게 소멸되었다고 봄이 상당한 점(공유수면 점·사용허가가 재량행위라고 할지라도, 앞서 본 바와 같이 공유수면 점·사용허가를 거부한 피고 산하 목포항만청의 협의회신은 재량권 행사의 기초가 되는 사실인정에 오류가 있어 위법하다고 볼 수밖에 없다) 등 사정에 비추어 보면, 결국 원고가 이 사건 신고어업권을 갱신하여 이 사건 항만사업의 시행 당시까지 신고어업권자로서의 지위를 유지하지 못한 것이 원고에게 책임 있는 어떠한 사유에 기인하였다기보다는 오히려 피고의 책임이라 볼 것이고, 결국 피고가 이 사건 보상계획 공고에서 일방적으로 보상대상자의 범위를 축소하여 원고를 그 대상자에서 제외한 것은 위법하여 원고는 이 사건 항만사업의 시행으로 인한 손실보상의 대상자에 해당한다고 판단하였다.
그리고, 쟁점 ②에 대해서는, ⅰ) 피고와 어촌계 대표자 및 한국농촌공사, 진도군이 2006. 10. 31. 체결한 이 사건 항만사업에 따른 어업피해보상과 관련한 약정(이하, ‘이 사건 약정’이라 한다)의 내용에 따라 국립목포대학교 갯벌연구소가 2007. 12.경 작성한 ‘팽목항 개발사업에 따른 어업피해조사 보고서’(이하 ‘이 사건 제2보고서’라 한다)의 원고가 전남 진도군 임회면 남동리 (지번 1 생략), (지번 2 생략) 지상에 설치한 육상수조식 종묘생산시설(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)에 대한 품종별 연평균 생산량 조사 결과를 그대로 채택하여 평균연간어획량을 산정한 것을 기초로 한 평년생산액 738,929,730원에서 평년어업경비 338,254,800원을 공제한 평년수익액 400,674,930원/년의 3년치에 해당하는 손실보상금을 1,202,024,790원 감정인 소외인의 시가감정결과(이하 ‘이 사건 감정결과’라 한다)를 채택하고, ⅱ) ㉮ 이 사건 시설의 수조면적 613㎡ 중 전남 진도군 임화면장에게 신고된 ‘사육·부화조’의 면적 349.76㎡ 이외에는 실제 종묘양식에 사용되지 않는 부분이라는 피고의 주장에 대해서, ㉠ 이 사건 감정결과는 감정인이 이 사건 시설을 현장실측하여 평년생산액을 산정한 것이 아니라, 이 사건 제2보고서 작성 당시의 조사자가 이 사건 시설을 현장조사하여 산출한 품종별 연평균생산량, 구성비율, 출하크기를 그대로 원용하여 계산의 기초자료로 삼은 것이고, ㉡ 위 수조면적은 당시 조사자가 현장조사를 통하여 원고가 종묘생산에 사용하는 실제 수조면적을 실측하여 도출한 결과라 할 것이라는 이유로, 피고의 이 부분 주장을 배척하였고(또한, 피고의 위 주장을 위와 같이 신고된 ‘사육·부화조’의 면적 349.76㎡ 이외의 수조면적에서의 종묘양식은 무허가, 무신고 영업으로서 신고된 수조면적에 한정하여 평년생산액을 산정하여야 한다는 취지로 해석한다고 하더라도, 원고의 이 사건 신고어업권이 손실보상의 대상이 되는 이상, 그 보상액의 산정은 실측한 수조면적에 기초하여 산출한 품종별 연평균생산량, 구성비율 등에 따른 연평균 생산액에 기초하여야 할 것이므로, 같은 이유로 피고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다), ㉯ 이 사건 제2보고서에서 종묘생산에 있어 적정한 양식이 가능한 어패류의 크기 및 개체수를 산정하면서, 연 3회 이상 출하를 할 경우의 일반적인 사례와 현격하게 차이가 나도록 산정을 한 위법이 있다는 피고의 주장에 대해서도, 이러한 결과는 원고의 기술력 등이 반영된 현장실측 자료에 입각한 것이라는 이유로 배척하였으며, ㉰ 이 사건 시설이 무허가 시설임을 전제로 원고에게 이미 공탁한 보상금 액수만큼은 공제되어야 한다는 피고의 주장에 대해서는, 이 사건 감정결과에서 공제되어야 할 피고가 이미 지급한 이 사건 신고어업권의 소멸에 따른 보상금은 생물이전비 부분인 68,735,190원에만 해당된다는 이유로, 위 금액의 범위 내에서 일부 인용하였고, ⅲ) 결국, 피고는 원고에게 정당하게 산정된 손실보상금 1,133,289,600원(= 이 사건 감정결과에서 산정된 보상금 1,202,024,790원 - 이미 지급한 보상금 68,735,190원) 및 이에 대하여 피고가 이 사건 항만사업을 착공함으로써 이 사건 신고어업권이 소멸된 2008. 6. 30.부터 원고가 구하는 제1심 판결 선고일인 2010. 10. 21.까지는 민법이 정한 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 20%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다고 판단하였다.
이 법원이 피고가 당심에서 보완한 주장과 사유를 고려하고, 추가로 제출한 증거를 보태어 살펴보더라도, 제1심의 이러한 판단은 정당하다.
따라서, 이 법원이 이 판결에 쓸 이유는, 제1심 판결문 제11면 제4행의 “구 수산업법 시행령” 다음의 괄호부분을 “(2005. 6. 23. 대통령령 제18881호로 개정되기 이전의 것, 이하 같다)”로, 제12면 제8행 내지 제11행의 “- 이 사건 시설 중 ~ 어패류를 양식하였다.”부분과 별지 관련법령 중 [별표 4] 중 “1. 어업별 손실액 산출방법”(제18면 아래로부터 14번째 줄부터 8번째 줄까지)을 아래와 같이 고쳐 쓰고, 제1심 판결문 제12면 아래로부터 7번째 줄의 “[인정근거]”에 “갑 제21호증의 1, 2의 각 기재”를 추가하며, 피고가 당심에서 추가로 제출된 증거로서 원고에 대한 손실보상금이 신고된 수조면적에만 제한하여 산출된 연간평균생산량에 따른 금액으로 감축되어야 한다는 피고의 주장을 인정하기에 부족한 을 제9호증의 1, 2, 을 제10호증의 각 기재를 추가로 배척하는 이외에는 제1심 판결문의 이유란 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.
2. 고쳐쓰는 부분
“- 이 사건 시설 중 원고 소유의 수조면적에 관하여 이 사건 제2보고서에는 613㎡로 기재되어 있는데, 이는 조사 당시 기계실, 관리사 등과 임기림이 허가를 받지 않고 설치한 수조를 제외하고, 원고가 실제로 어패류를 양식한 수조만을 현장 실측으로 산출한 수치이며, 원고는 이 사건 시설에서 초기 사육기간이 지나면 사육·부화조를 포함한 모든 수조(613㎡)를 사용하였다.”
“Ⅰ. 어업별 손실액 산출방법
2. 법 제41조의 규정에 의한 허가어업 및 법 제44조의 규정에 의한 신고어업의 경우로서 법 제34조제1항제1호 내지 제5호와 법 제35조제8호( 법 제34조제1항제1호 내지 제5호에 해당하는 경우에 한한다)의 규정에 해당하는 사유로 인하여 허가 또는 신고어업이 제한·정지 또는 취소된 경우. 다만, 법 제34조제1항제1호 내지 제3호(법 제45조제1항 및 제2항의 규정에 의하여 준용되는 경우를 말한다)의 규정에 해당하는 사유로 인하여 허가 또는 신고어업이 제한된 경우를 제외한다.
가. 허가 또는 신고어업이 취소된 경우 : 평년수익액의 3년분 + 어선·어구 또는 시설물의 잔존가액“
3. 결 론
그렇다면, 제1심 판결은 정당하고 피고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 방극성(재판장) 정문수 최창훈