【원 고】
사단법인 대한의사협회(소송대리인 법무법인 광장 담당변호사 송평근 외 2인)
【피 고】
공정거래위원회(소송대리인 변호사 김주원 외 1인)
【변론종결】
2016. 2. 18.
【주 문】
1. 피고가 2014. 7. 7. 전원회의 의결 제2014-146호로 원고에 대하여 한 별지 목록 기재 시정명령 및 과징금납부명령을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청 구 취 지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고의 지위
원고는 대한민국의 의사면허를 취득하고 의료업을 영위하는 의사들을 구성원으로 하여 사회복지와 국민건강 증진 및 의권, 회원권익옹호 등을 목적으로 의료법에 의하여 설립된 결합체로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 ‘공정거래법’이라 한다) 제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당하는데, 각 시ㆍ도에 지부를, 시ㆍ군ㆍ구에 분회를 두고, 2014. 4. 18. 현재 면허를 신고한 회원 수는 96,958명이며, 이중 회비를 납부하는 회원 수는 54,483명이다.
나. 원고의 휴업 결의 및 소속사업자인 의사들의 휴업
가) 정부가 2013. 10. 29. 의료인과 환자 사이의 원격진료제 등을 허용하는 내용의 의료법 개정안을 입법예고하고, 2013. 12. 3. ‘서비스산업발전기본법 및 투자개방형 병원에 대한 입장’에 관한 보도자료를 통해, 의료법인이 영리 자회사를 세워 각종 의료부대사업을 통해 영리활동을 할 수 있도록 하는 영리병원 허용 정책을 발표하자, 원고는 2013. 10. 30. 원격진료제 반대 성명을 발표하고, 2013. 11. 13. 16개 시ㆍ도의사회장들로 구성된 ‘비상대책위원회’를 구성하여 2013.12.7. ‘전국의사대표자대회’를 개최하고 2013. 12.15. ‘전국의사결의대회’를 개최하였으며, 2014. 2. 21.부터 2014. 2. 28.까지 구성사업자인 의사들을 대상으로 휴업에 대한 찬반 투표를 실시하였다.
나) 위 투표에서는 전체 구성사업자 중 과반을 넘는 58.37%의 의사들이 투표에 참여하였는데, 그 중 76.69%가 휴업 실시에 찬성한 것으로 집계가 되었고, 이에 원고는 2014. 3. 10.자로 휴업을 실행하기로 결의한 뒤, 이러한 결의 내용을 문서 송부, 인터넷 홈페이지 게재 등의 방법으로 구성사업자인 의사들에게 통지함으로써, 구성사업자인 의사들이 2014. 3. 10. 휴업(이하 ‘이 사건 휴업’이라고 한다)을 실행하였다.
다. 피고의 처분
1) 피고는, 원고의 위 행위가 구성사업자인 의사들의 의료서비스 거래를 제한하여 부당하게 경쟁을 제한하여 공정거래법 제26조 제1항 제1호에 해당되고, 구성원 사업자들로 하여금 휴업을 하도록 강요하는 방법으로 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하여 공정거래법 제26조 제1항 제3호에 해당된다는 이유로 2014. 7. 7. 전원회의 의결 제2014-146호로 원고에게 별지 목록 기재 시정명령 및 과징금납부명령(이하 ‘이 사건 각 처분’이라고 한다)을 하였다.
2) 과징금의 산정
가) 산정기준
원고의 법 위반행위는 사업자단체 금지행위에 해당하므로 과징금고시 Ⅱ. 9. 및 Ⅳ. 1. 다. (2) (가)에 따라 위반행위의 종료일이 속한 연도의 사업자단체 연간예산액에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 곱하여 산정기준을 정한다.
(1) 연간예산액
이 사건 위반행위가 종료되었다고 볼 사정이 없어 이 사건 심의종결일을 종기로 보고, 원고의 2014년도 연간예산액(28,396,000,000원)을 산정기준을 정하기 위한 연간예산액으로 한다.
(2) 부과기준율
원고의 행위는 법 제26조 제1항 제1호 및 제3호에 위반되는 행위로서 의료서비스의 품질 저하 및 소비자(환자) 후생 감소 등 경쟁제한적 효과가 큰 점 등 위반행위의 내용과 정도를 고려할 때 ‘매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 부과기준율은 70%를 적용한다.
(3) 산정기준
원고의 2014년 예산액 28,396,000,000원에 부과기준율 70%를 곱한 금액인 19,877,000,000원을 산정기준으로 정한다.
(4) 1차 조정(행위요소에 의한 조정)
사업자단체의 연간예산액을 기초로 산정기준을 정함에 따라 위반행위의 기간이 고려되지 않은 경우에 해당하여 위반기간에 따른 산정기준의 조정이 필요한데, 이 사건 위반행위의 기간이 1년 이내인 경우에 해당하므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다.
(5) 2차 조정(행위자 요소 등에 의한 가중ㆍ감경)
원고의 경우 2차 조정사유에 해당사항이 없으므로 2차 조정 산정기준은 위 1차 조정 산정기준을 그대로 유지한다.
(6) 부과과징금의 결정
2차 조정 산정기준이 원고의 현실적 부담능력, 위반행위가 시장에 미치는 효과 등을 충분히 반영하여 과중하지 아니한 것으로 인정되므로 2차 조정 산정기준인 19,877,000,000원을 유지하되, 공정거래법 제28조 제1항에 따른 과징금 부과 상한액을 반영하여 원고에 대한 부과과징금을 500,000,000원으로 결정한다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 6, 7호증, 을 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
가. 이 사건 제1처분의 위법성(공정거래법 제26조 제1항 제1호 비해당)
공정거래법 제26조 제1항 제1호에서 정한 ‘사업자단체의 금지행위’에 해당하기 위해서는 사업자단체가 구성사업자들에게 구속력이 있는 결정을 하였을 것이 요구되는데, 원고의 의사결정이 구성사업자인 의사들에게 구속력을 가지거나, 의사들 간에 원고의 의사결정을 준수하여야 한다는 공동인식이 형성되었던 것으로 볼 수 없고, 이 사건 휴업이 공정거래법의 규율대상인 부당하게 경쟁을 제한한 경우에 해당하지도 않으므로 이 사건 휴업과 관련한 원고의 행위는 공정거래법 제26조 제1항 제1호에 해당하지 않으므로 이 사건 제1처분은 위법하다.
나. 이 사건 제2처분의 위법성(공정거래법 제26조 제1항 제3호 비해당)
이 사건 휴업은 전적으로 구성사업자인 의사들의 자유의사에 따라 참여 여부가 결정된 것으로서 원고가 휴업을 하도록 강요한 사실이 없으므로 원고의 행위로 인하여 구성사업자들의 공정하고 자유로운 경쟁이 제한된 사실이 없어 이 사건 휴업과 관련한 원고의 행위는 공정거래법 제26조 제1항 제3호에도 해당하지 않는다.
다. 이 사건 과징금납부명령의 위법성
이 사건 휴업의 목적, 경위, 파급 효과, 경쟁제한성 등을 고려할 때, 피고가 원고에게 5억 원의 과징금을 부과한 것은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 위법하다.
3. 관련 법령
별지 관련 법령 기재와 같다.
4. 판단
가. 인정사실
1) 원고는 대한민국 의사면허를 취득한 자를 의료법의 규정에 따라 당연 회원으로 하고 있고, 그 회원은 의료법 및 의료법시행규칙의 규정에 따라 원고의 정관을 준수하여야 하고, 원고는 정관에서 의사의 전문적 윤리, 의료 관련 법령, 정관, 회칙 등을 위반한 회원에 대하여 3년 이하의 회원권리정지 등의 징계를 할 수 있도록 규정하고 있다.
2) 보건복지부는 2013. 10. 29. 의사와 환자 사이의 원격의료를 허용하는 내용의 의료법 개정안을 입법예고하였고, 기획재정부는 2013. 12. 3. ‘서비스산업발전기본법 및 투자개방형 병원에 대한 입장’에 관한 보도자료를 통해, 의료법인이 영리 자회사를 세워 각종 의료 부대사업을 통해 영리 활동을 할 수 있도록 하는 영리병원 허용 정책을 발표하였다.
3) 원고는 2013. 11. 26. 대한치과의사협회, 대한한의사협회, 대한약사회, 대한간호협회, 전국보건의료산업노동조합 등 다른 보건의료단체와 함께 아래 표와 같이 ‘우리의 결의’라는 제목으로 원격의료와 영리병원제도 허용법안에 대한 반대의견을 표명하는 공동결의문을 발표하였고, 2014. 1. 11. 전국의 의료계 대표자 550여명이 참석하여 정부의 의료정책을 비판하고 원격진료 및 영리병원제도의 도입에 관한 정부의 태도에 아무런 변화가 없을 경우에는 회원들 다수의 의사에 따라 휴업을 실시하는 방안을 검토하였다.
- 우리의 결의-1. 우리는 보건의료의 가치를 훼손하고 보건의료체계의 근간을 흔드는 원격의료와 영리병원 허용 등 의료영리화 및 의료상업화 제도 도입을 단호히 반대한다. 정부는 이를 즉각 중단하라.2. 우리는 보건의료계 및 시민사회와 협의 없이 경제부처가 중심이 되어 국민의 건강에 큰 영향을 미치는 보건의료정책을 일방적으로 추진하는 것에 대해 경악하고 분노하며 이에 대한 정부의 정중한 사과와 재발방지 약속을 강력히 요구한다.3. 우리는 국민의 건강과 생명을 소홀히 하지 않고 올바른 보건의료정책을 펼쳐 나갈 수 있도록 보건부의 독립신설을 강력히 요구한다.4. 우리는 이상의 우리들의 요구가 관철될 때까지 함께 힘을 합하여 공동으로 투쟁할 것이다.
4) 원고는 2014. 1. 17. 보건복지부와 “의료발전협의회”를 구성하여, 2014. 1. 22.부터 2014. 2. 16.까지 총 5차례에 걸쳐 원격의료 및 영리병원 허용 정책에 관한 협상을 진행한 후 2014. 2. 18. 제1차 의ㆍ정 협의 결과를 발표하였는데, ① 원격의료 및 처방에 대해서는, 원고는 시범사업을 통해 타당성을 검토한 후 법안이 개정되어야 한다는 입장이었는데 반해, 보건복지부는 의료법 개정 후 법에 근거하여 시범사업을 추진하자는 입장이어서 원격의료 개정 법안에 대해서 국회 논의과정에서 양측의 입장 차이를 충분히 논의해 나가기로 하였고, ② 투자 활성화를 위한 영리병원의 도입과 관련하여, 원고는 의료분야를 서비스산업발전기본법에서 제외하여 별도의 법률로 규율하여야 한다는 입장이었으나, 이 역시 향후 관련단체 의견을 충분히 수렴하기로 하였다.
5) 원고는 의료발전협의회가 운영 중이었던 2014. 1. 25. 전체 회원들을 대상으로 제1차 의ㆍ정 협의 결과에 대한 수용 여부를 묻는 방식으로 휴업 결정에 관한 찬반 투표를 2014. 2. 19.부터 2014. 2. 27.까지 하였다가 2014. 2. 19. 제93차 상임이사회를 개최하여 투표 일정을 2014. 2. 21.부터 2014. 2. 28.까지로, 휴업일을 2014. 3. 10.로 각 변경하기로 의결하였다.
6) 원고는 2014. 2. 21.부터 2014. 2. 28.까지 전체 회원들을 대상으로 휴업에 대한 찬반 투표를 실시하였는데, 전체 회원 중 4만 8,861명이 투표에 참여하여 이 중 76.69%에 해당하는 회원들이 제1차 의ㆍ정 협의 결과에 반대하면서 휴업에 찬성하였다.
7) 원고는 회원들에게 ① 2014. 3. 10. 당일 하루만 휴업을 실시하도록 안내하였고, ② 응급실ㆍ중환자실 등 일부 필수 진료 기관은 휴업 대상에서 제외하였으며, ③ 휴업 참여 여부에 관하여는 소속 회원들이 자율적으로 결정하도록 하였고, 휴업에 불참하는 회원들에 대하여는 아무런 제재나 불이익이 예고되지 않았고, 휴업 참여를 독려하기 위하여 시도 의사회 회장에게 ‘의료제도 바로세우기를 위한 총파업 투쟁 관련 협조요청의 건’이라는 제목의 협조 공문을 발송하는 외에는 별다른 조치를 취하지 않았다.
8) 원고의 회원들은 2014. 3. 10. 원고의 결의에 따른 휴업을 실시하였는데, 보건복지부 통계에 의하면 휴업참여율은 개원의의 경우 20.9%, 전공의의 경우 30%이었고, 각 지역별 휴업참여율에 관한 통계는 아래 표 기재와 같다.
(단위: 개소, %)구분총 의원수전일 휴진기관수 휴진율전체28,6605,99120.91서울특별시7,6211,08314.22부산광역시2,1151,00247.43대구광역시1,57835922.84인천광역시1,37936126.25광주광역시854232.76대전광역시99615815.97울산광역시535275.08경기도6,1341,15418.89강원도70022432.010충청북도78019024.411충청남도98728328.712전라북도1,062171.613전라남도89210211.414경상북도1,16621518.415경상남도1,46963143.016제주특별자치도33412437.117세종특별자치시583865.5
9) 원고는 휴업 불참 회원들에 대하여 벌과금 부과나 징계조치 등 어떠한 불이익도 가하지 않았고, 이 사건 휴업 이후 원고와 보건복지부 사이에 제2차 의ㆍ정 협의가 재개되어, 2014. 3. 17. 제2차 의ㆍ정 협의 결과가 발표되었는데, 그 주된 내용은, ① 원격진료 문제는 국회 입법과정에서 원격진료의 안전성 유효성을 검증하기 위하여 4월부터 6개월간 시범사업을 먼저 시행하고 입법에 그 결과를 반영하며, 시범사업의 기획, 구성, 시행, 평가에 원고의 의견을 반영하여 원고와 정부가 공동으로 수행하기로 하였고, ② 영리병원 문제는 우려되는 문제점의 개선을 위하여 보건의료단체가 참여하는 논의기구를 만들고 이를 통해 의견을 반영하기로 하는 것이었다.
10) 원고는 2014. 3. 17.부터 2014. 3. 20.까지 제2차 의ㆍ정 협의 결과의 수용여부 및 휴업찬반에 관한 투표를 진행하였는데, 이 투표에서는 전체 회원 중 4만 1,226명이 투표에 참여해 이 중 62.16%가 제2차 의ㆍ정 협의 결과를 수용하는 데 찬성하여, 2014. 3. 24. 실시가 예정되었던 2차 휴업은 이루어지지 않았다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 위 각 증거 및 갑 제3, 5, 10 내지 17, 19, 20호증(가지번호 포함), 을 제3, 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
나. 판단
1) 이 사건 제1처분의 위법성 여부에 관한 판단
가) 공정거래법 제19조 제1항 제3호에서 규정하는 행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위를 할 것을 합의하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 금지하고 있고, 공정거래법 제26조 제1항 제1호는 사업자단체가 부당하게 경쟁을 제한하는 법 제19조 제1항 각 호에 규정된 행위를 할 것을 결정하고 사업자단체의 구성원 간에 그 사업자단체의 의사결정을 준수하여야 한다는 공동인식이 형성됨으로써 성립한다(대법원 2006. 11. 24. 선고 2004두10319 판결). 그리고 어떤 공동행위가 ‘경쟁제한성’을 가지는지는 당해 상품이나 용역의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴서 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2015. 10. 29. 선고 2012두28827 판결).
나) 살피건대, 원고가 회원들의 찬반투표를 거쳐 2014. 3. 10. 휴업을 하도록 결정하여 일부 회원들이 2014. 3. 10. 휴업을 한 행위는 의료서비스제공자인 의사들이 의료소비자와의 의료서비스 거래를 거절하거나 제한한 행위에 해당한다고 할 것이다. 그런데 원고의 이러한 행위가 공정거래법 제26조 제1항 제1호에 위반하였다고 하려면 원고의 휴업 결의 및 소속 회원들의 이 사건 휴업이 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 해당하여야 할 것인데, 아래에서 보는 사유 또는 사정으로 이 사건 휴업이 부당하게 경쟁을 제한한다고 볼 수 없다.
① 원고나 소속 회원들이 휴업을 결의하고 휴업을 실행한 목적 또는 이유는 정부의 원격진료허용 및 영리병원허용 정책을 반대하기 위한 것으로써 의료서비스의 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 의사나 목적이 없었으며 실제로도 이 사건 휴업이 의료서비스의 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 아무런 영향도 미치지 아니하였다.
즉 우리나라 국민건강보험제도의 특성상 의료서비스 가격 인하를 유발하는 의료기관 간의 경쟁이 불가능하므로 이 사건 휴업으로 의료서비스의 공급량이 감소하여 의료서비스수요가 공급량을 초과하더라도, 그로 인하여 발생한 초과 수요를 해소하기 위해 시장원리에 따라 가격이 인상될 가능성이 없다. 즉 이 사건 휴업 당일 일부 의료기관의 휴업으로 인하여 의료서비스를 공급하는 의료기관의 수가 줄어들었다고 하더라도 의료소비자로서는 휴업하지 않은 의료기관에서 의료서비스를 종전과 동일한 비용으로 제공받을 수 있었고 이 사건 휴업에 참여하지 않은 의료기관으로서도 의료서비스 공급량이 줄어들었음을 이유로 의료소비자들에게 종전보다 더 높은 진료비를 요구할 수도 없었다. 또한 이 사건 휴업에 참여하지 않은 의료기관이 제공하는 의료서비스의 품질이 이 사건 휴업 이전보다 더 나빠졌다는 점을 인정할 만한 자료도 보이지 아니한다.
② 피고는, 이 사건 휴업으로 휴업 당일인 2014. 3. 10. 의료서비스를 제공하는 의료기관의 수가 줄어드는 바람에 의료소비자들이 당초 원했던 의료기관에서 진료를 받지 못하고 휴업에 참여하지 않은 다른 의료기관을 방문하였다고 하더라도 환자가 몰림으로 인해 진료시간이 줄어들고 대기시간이 길어지며 교통비 등의 지출이 많아지는 손해가 발생하였으며, 휴업 다음날인 2014. 3. 11. 진료를 받았다면 재방문을 위해 시간과 비용을 이중으로 지출하여야 했고, 급격히 늘어난 진료수로 인하여 환자 당 진료시간이 줄어들거나 대기시간이 길어지는 등의 손해를 입었기 때문에 원고의 이 사건 휴업으로 인하여 소비자 후생감소, 국민 건강권 저하 등의 영향이 발생하였으므로 원고의 이 사건 휴업은 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 해당한다고 주장한다. 을 제11호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 원고 및 원고 소속 일부 회원들의 이 사건 휴업으로 인하여 의료소비자들 중 일부가 다른 의료기관을 방문하여야 하는 등의 불편을 겪어야 했던 사실은 인정되기는 한다.
사업자의 거래 제한 또는 거절행위 등의 공동행위로 인한 소비자의 불편은 의료서비스뿐만 아니라 다른 거래영역에서도 마찬가지로 발생할 뿐만 아니라 당연히 수반되는 것이라고 할 것이다. 이러한 거래 제한 또는 거래 거절 등의 공동행위로 인한 소비자의 불편은 서비스의 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 자체가 아니라 이러한 거래조건의 결정에 영향을 미칠 수 있는 여러 요소 중의 하나라고 할 것이어서 소비자의 불편이 있었다는 사정만으로는 사업자의 공동행위에 경쟁제한성이 있다고 할 수는 없다. 그렇지 않고 거래 제한 또는 거래 거절로 인하여 소비자의 불편이 초래된다는 사실만으로 경쟁제한성을 인정하게 된다면, 사업자의 모든 거래 제한 또는 거래 거절행위에 대하여는 경쟁제한성의 유무를 따로 논할 필요도 없이 그 자체로 공정거래법에서 금지하는 부당한 공동행위에 해당하게 되어 거래 제한 또는 거절행위 외에 별도로 그 행위에 경쟁제한성이 있는지 여부를 따져서 이러한 경쟁제한성이 있는 경우에 한하여 부당한 공동행위로 인정하는 공정거래법 제19조 제1항의 규정 내용 및 취지에 반하게 된다.
그러므로 이 사건 휴업이 의료소비자의 불편을 초래하였을 뿐만 아니라 의료서비스의 가격상승, 다양성 감소, 서비스 품질저하, 경쟁사업자의 감소 등 의료서비스의 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있었고, 원고에게 그에 대한 의도와 목적이 있었다는 점이 인정되어야 이 사건 휴업의 경쟁제한성이 인정될 것인데 이 사건 휴업일과 휴업 다음날에 대한 진료서비스 공급상황을 비교 분석한 을 제17호증(경제분석 전문가 의견서)의 기재만으로는 이를 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 자료나 사정이 보이지 아니한다[이 사건 휴업일과 휴업 다음날에 대한 진료서비스 공급 상황을 비교 분석한 경제분석 전문가 의견서(을 제17호증)에는, 이 사건 휴업 다음날의 의료소비자 1인당 소요 진료시간이 전년도 및 전전년도 같은 요일(화요일)의 진료시간보다 적으므로 진료시간 단축의 품질저하가 있었다고 분석하고 있으나, 이 분석은 의료소비자 1인당 적정 진료시간에 아무런 자료를 제시하지 않고 1일 영업시간을 8시간으로 가정하여 의료서비스 1인당 진료시간을 수학적으로 계산한 것인데, 이러한 수학적 분석에 의하더라도 이 사건 휴업 당일의 의료소비자 1인당 소요 진료시간이 16.8분으로 이 사건 휴업일에 대응하는 전년도 및 전전년도의 진료일(월요일)의 의료소비자 1인당 진료시간(2013년의 경우 12.8분, 2012년의 경우 14.2분)보다 오히려 더 많은 것으로 계산되고, 반면 이 사건 휴업익일의 의료소비자 1인당 진료시간은 17.8분으로 이 사건 휴업익일에 대응하는 2012년 진료일(화요일)의 의료소비자 1인당 진료시간(23.2분), 2013년 진료일(화요일)의 1인당 진료시간(22.1분)보다는 적지만 이 사건 휴업 당일에 대응하는 2012년과 2013년의 진료일(월요일)보다는 의료소비자 1인당 진료시간이 더 많으므로 이 사건 휴업으로 인하여 진료시간 단축의 품질저하가 있었다고 단정할 수 없다]. 비록 이 사건 휴업으로 인하여 의료소비자가 불편을 겪었다고 하더라도 원고나 구성사업자의 경제적 이익이나 이윤이 더 늘어난 것도 아니고, 의료소비자가 동일한 의료서비스를 제공받기 위하여 더 많은 경제적 지출을 하여야 하거나, 동일한 진료비 부담으로 진료시간 단축 등의 의료서비스 품질 저하를 계속 감수하게 된 것도 아니어서(즉 의료소비자는 휴업하지 않은 다른 의료기관에서 동일한 의료비를 지출하고 동일한 의료서비스를 받거나 휴업 다음날 동일한 의료비를 지출하고 동일한 의료서비스를 받을 수 있었다), 이 사건 휴업이 의료서비스의 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 어떠한 영향도 미치지 않았으므로 이 사건 휴업으로 인하여 일부 의료소비자들이 불편을 겪어 후생이 감소된 사실만으로는 이 사건 휴업이 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 해당한다고 할 수는 없다.
③ 피고는 원고가 이 사건 휴업으로 인하여 원고가 2015년에 적용될 수가를 협상하는 과정에서 3.1%(환산지수 74.4원)의 인상률을 이끌어 냈고, 이 사건 휴업 후 원고와 정부 간에 이루어진 2차 협의에서 ‘건강보험정책심의위원회의 공익위원을 가입자와 공급자가 동수로 추천하여 구성하는 등 건강보험정책심의위원회의 객관성을 제고하는 국민건강보험법 개정을 연내에 추진’키로 한다는 협의결과가 포함되어 있으므로 원고의 이 사건 휴업은 실제 2015년 수가(의료서비스의 가격)를 인상시키는 결과를 도출하였을 뿐 아니라,수가의 최종 결정기구인 건강보험정책심의위원회에서 원고의 영향력을 보다 높여 향후의 수가 결정에 영향을 미칠 가능성을 가져온 것이라고 주장한다.
그러므로 살피건대, 원고가 이 사건 휴업으로 영향력을 행사하여 2015년에 적용될 의료비 수가를 3.1%(환산지수 74.4원)로 인상하였다고 볼 만한 아무런 증거가 없을 뿐만 아니라, 원고의 의료비 수가 인상률이 2010년의 경우 3.0%, 2011년 2.0%, 2012년 2.9%, 2013년 2.4%, 2014년 3.0%, 2015년 3.1%인 사실은 당사자 사이에 다툼이 없는바, 이러한 연도별 수가 인상률을 비교하여 보면 2015년의 수가 인상률은 예년의 경우와 거의 비슷할 뿐 다른 년도에 비하여 예외적으로 높았다고 볼 수 없다. 그리고 갑 제8호증의 기재에 의하면 감사원은 2014. 12.경 국민건강보험의 운영 실태에 관하여 감사를 하면서 건강보험정책심의위원회의 공익위원 대부분이 사실상 정부가 임명 위촉함에 따라 당초 취지와 달리 사실상 정부의 보험료 및 요양급여비용 안을 통과시키는 형식적 기구로 운영되고 있다는 이유로 건강보험정책심의위원회의 구성 및 운영의 부적정성을 지적하면서 건강보험정책심의위원회는 설치 목적에 맞게 위원을 구성, 운영하도록 조치한다는 결론을 내렸던 사실을 인정할 수 있어 원고와 정부 사이의 제2차 의ㆍ정 협의에서 건강보험정책심의위원회의 공익위원을 가입자와 공급자가 동수로 추천하여 구성하도록 합의한 것은 위 감사원의 감사결과에 의하여 지적된 건강보험정책심의위원회 구성의 부적정성을 시정하여 건강보험정책심의위원회의 객관성을 보장하기 위한 합의로 보일 뿐 원고가 이 사건 휴업의 영향력을 이용하여 의료비의 수가를 인상시키기 위한 것으로 보이지는 않는다.
다)소결론
따라서 이 사건 휴업이 부당하게 경쟁을 제한한다고 볼 수 없어 이 사건 휴업에 관한 원고의 행위 즉 휴업결의, 통지, 권고 등의 행위는 공정거래법 제26조 제1항 제1호에 해당하지 않으므로 이 사건 제1처분은 위법하다.
2) 이 사건 제2처분의 위법성 여부에 관한 판단
가) 원래 사업자단체는 구성사업자의 공동의 이익을 증진하는 것을 목적으로 하는 단체로서, 그 목적 달성을 위하여 단체의 의사결정에 의하여 구성사업자의 사업 활동에 대하여 일정한 범위의 제한을 하는 것은 예정되어 있다고 할 것이나, 사업자단체의 구성사업자들은 비록 그 단체의 구성사업자라 하더라도 그 개개인은 모두 개별 사업자이므로 휴업여부 결정 등의 사업 활동은 그들의 경영방침에 따라 자유롭게 보장되어야 할 것이므로, 사업자단체의 결의나 이에 따른 구성사업자들에 대한 행위제한이 구성사업자의 사업 활동에 있어서 공정하고 자유로운 경쟁을 저해하는 경우에는 공정거래법 제26조 제1항 제3호에 규정된 '구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위'에 해당한다(대법원 1997. 5. 16. 선고 96누150 판결, 대법원 2003. 2. 20. 선고 2001두5347 전원합의체 판결 참조)
나) 살피건대, 원고가 소속 구성사업자들의 찬반 투표를 거쳐 2014. 3. 10. 휴업을 하기로 결의하고, 그 결의 내용을 문서 송부, 인터넷 홈페이지 게재 등의 방법으로 구성사업자인 의사들에게 통지함으로써, 일부 의사들이 2014. 3. 10. 이 사건 휴업을 실행한 사실은 앞서 인정한 바와 같으나, 원고의 구성사업자인 의사들이 이 사건 휴업에 참여할지 여부에 관하여 원고가 구성사업자들에게 직ㆍ간접적으로 강요하거나, 이 사건 휴업 불참에 따른 불이익이나 징계를 사전에 고지한 바도 없을 뿐만 아니라 사후에도 휴업 불참에 따른 불이익이나 징계를 가하였다고 볼 만한 사정도 보이지 않는 점, 보건복지부에서 집계한 통계에 의하면 이 사건 휴업에 참여한 의사의 비율이 개원의의 경우 20.9%, 전공의의 경우 30%에 불과하여 휴업찬성률보다 더 낮은 휴업참여율을 기록한 점[전체 구성사업자 기준 휴업찬성률은 44.76%(= 투표 참여율 58.37% × 찬성률 76.69%)이다]에 비추어 볼 때 원고가 구성사업자들의 투표를 거쳐 이 사건 휴업을 결의하기는 하였지만 그 구체적 실행은 구성사업자인 의사들의 자율적 판단에 맡긴 것이라고 할 것이어서 이 사건 휴업의 실행에 있어 사업자단체인 원고가 구성사업자인 의사들의 휴업 여부 판단에 간섭하였다고 볼 수 없다. 게다가 의사들의 이 사건 휴업이 의사들의 공정하고 자유로운 경쟁을 저해하는 결과를 초래하였다고 볼 수 없음은 앞서 인정한 바와 같다.
따라서 원고가 구성사업자인 의사들에게 휴업을 하도록 강제하였다고 볼 수 없으므로 이 사건 휴업에 관한 원고의 행위가 공정거래법 제26조 제1항 제3호 소정의 ‘부당한 제한행위’에 해당한다고 할 수 없다.
다) 피고는, 원고가 이사회를 통해 구성사업자들의 집단 휴업을 결의하고 이를 공문, 내부전산망, 홈페이지 보도자료 게재 등을 통해 구성사업자들에게 통지하여 원고의 의사를 구성사업자들에게 표시하고, 이미 집단 휴업일을 정한 이후에 투표라는 ‘공동 인식 형성을 위한 기법’을 사용하여 구성사업자인 의사들의 공동의사를 형성케 하였고, 실제 실행여부를 점검하고 발표함으로써 내심으로나마 집단 휴업에 반대하는 의사들에게 자신의 의사여하를 불문하고 휴업하도록 사실상 강요하였다고 주장한다.
그러나 앞서 본 바와 같이 구성사업자인 의사들이 실제 이 사건 휴업을 실행함에 있어서는 투표에서의 휴업찬성률보다 더 낮은 휴업참여율을 보인 점, 원고는 이 사건 휴업 불참 구성사업자들에 대한 제재수단을 전혀 마련하지 않았을 뿐만 아니라 실제로 아무런 불이익이나 제재를 가하지 않았던 점에 비추어 볼 때 원고가 이 사건 휴업을 위한 찬반 투표를 실시한 것은 구성사업자들의 다수 의사에 따라 휴업실시 여부를 결정하고자 한 것으로 보일 뿐이고, 투표가 공동 인식 형성을 위한 기법으로서 집단휴업에 반대하는 의사들로 하여금 의사에 반하여 휴업을 하도록 사실상 강요하는 수단이 되었다고 볼 수 없다. 따라서 피고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.
라) 소결론
따라서 이 사건 휴업에 관한 원고의 행위 즉 휴업결의, 통지, 권고 등의 행위는 공정거래법 제26조 제1항 제3호에 해당하지 않으므로 이 사건 제2처분은 위법하다.
다. 소결론
따라서 원고가 구성사업자들인 의사들의 휴업을 결의하여 실행하게 하는 방법으로 의료서비스 거래를 부당하게 제한하였고, 구성사업자들인 의사들로 하여금 휴업을 하도록 강제함으로써 구성사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하였다는 것을 전제로 별지 기재 시정명령과 과징금납부명령을 내린 이 사건 각 처분은 원고의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 판단할 필요도 없이 위법하므로 이를 모두 취소하여야 한다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
(별지 생략)
판사 윤성원(재판장) 유헌종 김관용