【원고, 항소인】
주식회사 유성이앤티 (소송대리인 법무법인 유석 담당변호사 백태균 외 1인)
【피고, 피항소인】
부산광역시 기장군수
【제1심판결】
부산지방법원 2016. 12. 8. 선고 2016구합23012 판결
【변론종결】
2017. 4. 7.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 2016. 7. 7. 원고에 대하여 한 건설폐기물 처리사업계획서 부적합통보처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심판결 이유 중 “1. 처분의 경위” 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
① 이 사건 사업예정지 토지의 공유자들로부터 대지사용승낙서를 받아 재산권 침해 우려가 없는 점, ② 이 사건 사업예정지의 지목이 임야이고 자연녹지지역에 위치한다고 하더라도 관련 법령에 따라 용도변경이 충분히 가능하고 용도변경을 할 수 있을지 여부가 명확하지 않다는 막연한 우려만으로 거부처분을 할 수 없는 점, ③ 이 사건 사업예정지 진입도로에는 안전방지턱이 설치되어 있고 인근에 신설도로가 개설 중이며 원고는 가감속차로를 확보할 예정이어서 안전사고 위험 문제는 대부분 해소될 것으로 보이는 점, ④ 피고가 제시한 인근하천 오염우려, 주변 생활환경에 미치는 영향 등의 처분사유는 객관적이고 합리적인 근거에 의하지 아니한 피고의 막연한 추측에 근거한 것이며, 원고가 제시한 방진벽, 살수시설, 지붕덮개 설치, 사업예정지 콘크리트 포장, 비점오염 저감시설 설치 등의 방지대책으로 충분히 예방이 가능할 것으로 보이는 점, ⑤ 원고는 전국을 대상으로 사업을 할 예정이어서 피고가 주장하는 과당경쟁의 문제는 발생할 것으로 볼 수 없는 점, ⑥ 주식회사 그린골재(이하 ‘그린골재’라고만 한다)는 2009. 10. 29. 피고로부터 이 사건 사업예정지에서 건설폐기물 중간처리업 사업계획 적정통보를 받은 적이 있는데, 그 이후 이 사건 사업예정지 주변 환경이나 관계 법령이 변화된 바 없음에도 피고에게는 이 사건 처분을 한 점 등 제반 사정을 고려하면, 이 사건 처분은 평등원칙에 반하거나 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 인정 사실
1) 이 사건 사업예정지는 지목이 임야로서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다)상 용도지역이 자연녹지지역에 해당하고 현재 제1종근린생활시설(소매점)로 건축허가 된 부지이다.
2) 이 사건 사업예정지 남쪽으로 약 100m 위치에 장안천이 위치하고 있고, 장안천은 환경정책기본법 및 같은 법 시행령상 하천 생활환경 기준 등급이 ‘좋음’에 해당한다. 이 사건 사업예정지 동쪽으로 약 400m 위치에 단독주택 17채가 위치하고 있고, 약 800m 위치에 788세대 규모의 아파트 단지가 위치하고 있으며, 서쪽으로 약 700m 위치에 47세대가 거주하는 반룡마을이, 서남쪽으로 약 800m 위치에 30세대가 거주하는 구기마을이 각 위치하고 있고, 위 각 마을에 접하여 장안일반산업단지가 위치하고 있으며, 북서쪽으로 약 1㎞ 위치에 46세대가 거주하는 고무마을이 위치하고 있다.
3) 이 사건 사업예정지에 접한 도로는 남쪽에 위치한 왕복 2차로(편도 1차로)의 도로가 유일한데 위 도로와 이 사건 사업예정지 사이에는 인도가 설치되어 있고, 인도를 따라 전신주와 가로등 등이 설치되어 있다.
4) 원고가 계획하고 있는 건설폐기물 처리업의 주요 시설·장비는 파쇄·분쇄시설, 분리·선별시설, 보관시설, 계량시설, 굴삭기, 덤프트럭 등이다. 원고는 건축·토목공사 현장에서 배출되는 건설폐기물을 15t 이상의 덤프트럭으로 운반한 후 파쇄 및 선별과정을 거쳐 골재 등을 생산하고 나머지 폐기물은 매립 및 소각할 계획으로서, 예상 1일 처리량은 1,200t 가량이다.
5) 원고는 보관시설 전체에 높이 10미터 방진벽을 설치하여 소음과 분진을 최소화하고, 살수시설, 자동식 세륜시설, 방진 덮개 등으로 파쇄과정, 폐기물의 상·하차시, 차량의 출입시, 야적시 발생하는 먼지의 발생을 막을 예정이며, 이 사건 사업예정지 바닥 전체를 콘크리트로 포장하여 우천시에도 침출수가 토양으로 스며들지 않게 할 계획이다.
6) 한편 그린골재는 피고에게 이 사건 사업예정지에서 건설폐기물처리업(파쇄)을 하겠다는 내용의 건설폐기물처리업 사업계획서를 제출하여, 2009. 10. 29. 피고로부터 적정 통보를 받았다. 그린골재는 위 적정 통보를 받은 날부터 2년 이내에 허가신청을 하지 못하여 피고에게 기간 연장을 요청하였으나 피고로부터 연장불가 통보를 받았고, 위 연장불가 통보에 불복하여 2011. 12. 20. 행정심판을 청구하였다가 2012. 2. 9. 행정심판 청구를 취하하였다.
7) 이 사건 사업예정지가 위치한 부산 기장군 (주소 1 생략) 임야 23,604㎡는 소외인이 지분 23,745분의 14,391을, 주식회사 오성빌딩(이하 ‘오성빌딩’이라고 한다)이 지분 23,745분의 9,354를 각 소유하고 있는데, 소외인은 2016. 5.경, 오성빌딩은 그 이후 무렵 각 원고가 이 사건 사업예정지를 사용함에 있어 이의가 없다는 내용의 대지사용 승낙서를 작성하여 주었다.
8) 소외인은 2016. 6. 4. 부산 기장군 (주소 1 생략) 내 근린생활시설 차량 진·출입로를 점용목적으로 하여 (주소 2 생략) 등에 대한 도로점용허가를 받았으나, 2016. 8.경 위 도로점용허가 취소신청을 하였다.
[인정근거] 앞서 든 각 증거, 갑 제5, 8 내지 10, 12 내지 14, 15호증, 을 제2, 5, 8, 9, 14, 16, 24, 26, 27호증의 기재 및 영상, 당심의 현장검증 결과, 변론 전체의 취지
라. 판단
1) 폐기물처리업 허가와 관련된 법령들의 체제 또는 문언을 살펴보면 이들 규정들은 폐기물처리업 허가를 받기 위한 최소한도의 요건을 규정해 두고는 있으나, 사업계획 적정 여부에 대하여는 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 그 사업의 적정 여부에 대하여 재량의 여지를 남겨 두고 있다 할 것이고, 이러한 경우 사업계획 적정 여부 통보를 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이다. 그러나 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이는 경우 또는 그러한 기준을 설정하지 않은 채 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 사업계획의 부적정 통보를 하거나 사업계획서를 반려하는 경우에까지 단지 행정청의 재량에 속하는 사항이라는 이유만으로 그 행정청의 의사를 존중하여야 하는 것은 아니고, 이러한 경우의 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 조치로서 위법하다고 할 것이다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두961 판결 등 참조).
2) 위 법리에 비추어 살피건대, 앞서 든 증거, 당심의 현장검증 결과 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분은 처분사유로 설정된 기준이 객관적으로 합리적이라거나 타당하다고 볼 수 없고, 그러한 기준을 명확히 설정하지 않은 채 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 이루어졌다고 보는 것이 타당하다. 따라서 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하고, 이를 지적하는 원고의 위 주장은 이유 있다.
① 원고는 이 사건 사업예정지 토지의 공동소유자인 소외인, 오성빌딩으로부터 토지사용에 대한 승낙을 받았는바, 위 토지 소유자의 재산권 행사에 막대한 지장을 초래한다고 보기 어렵다.
② 자연녹지지역인 이 사건 사업예정지에 건설폐기물 중간처리업을 하기 위해서는 건축물의 용도를 제1종근린생활시설(소매점)에서 자원순환관련시설로 변경할 필요가 있고, 이를 위해서는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고만 한다)에 의하여 개발행위허가의 요건을 갖출 필요가 있으나, 개발행위허가 여부는 원고가 위 허가들을 신청할 경우 이 사건 처분과는 별개의 절차에서 심사되어야 할 사항이고, 위 허가들과 관련된 국토계획법과 건설폐기물 중간처리업과 관련된 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(이하 ‘건설폐기물법’이라고만 한다)은 그 입법목적과 요건을 각기 달리 정하고 있는데, 건설폐기물법이 국토계획법에 우선하여 배타적으로 적용되거나 국토계획법상 허가 규정을 원용하고 있지도 않을 뿐 아니라 국토계획법에서 폐기물처리시설의 설치를 절대적으로 금지하는 규정도 없다.
③ 원고의 사업계획서에 의하면 1일 처리량 1,200톤으로 1일 최대 60회(35톤/대)의 차량이 운행할 것으로 예측되나, 피고는 이 사건 사업예정지 진출입로와 연결된 기장군 도로 고무로의 1일 통행량 및 사고발생비율 등 구체적인 근거자료 없이 원고의 사업계획에 따른 차량 운행량 예측만으로 안전사고의 우려가 높다고 판단하고 있다.
④ 이 사건 사업예정지 진입도로에는 안전방지턱이 설치된 상황이며, 원고는 입구와 출구를 별도로 구분하여 이용할 수 있도록 진입로를 정비하고 가감속차로를 설치할 예정인바(당심 법원의 기장군청에 대한 사실조회 결과에 의하면 도로법 제91조, 한국전력 기장지사의 허가 등의 절차를 거쳐 가로등 및 전신주를 이설할 경우 가감속차로 설치가 가능하며, 소외인에 대한 가감속차로 설치관련 도로점용허가 신청이 취소된 것은 사업장 변경에 따른 것으로 보일 뿐이다), 이를 통하여 안전사고의 위험을 어느 정도 방지할 수 있을 것으로 보인다.
⑤ 원고가 이 사건 사업을 위한 건설폐기물 중간처리업 시설을 설치·운영할 경우 어느 정도의 비산먼지, 소음·진동 등이 발생할 것이 예상되지만, 원고는 10m이상의 방진벽, 비산먼지 발생을 막기 위한 살수 시설, 폐기물의 흩날림 방지를 위한 방진덮개, 수집 및 운반차량에 대한 덮개 설치, 콘크리트 바닥 포장 등의 대책을 마련하고 있다.
⑥ 원고는 보관시설에서 폐기물을 절단하지 않는다는 이유로 지붕 덮개시설 설치 계획을 마련하지 않았지만, 지붕 덮개시설의 경우 건설폐기물 보관시설에서 폐기물의 절단 행위가 필요한 경우에 갖춰야 할 시설에 해당하며(건설폐기물법 시행규칙 제12조 제4항 제2호 마목), 위 시설이 필요한 경우 피고는 지붕 덮개시설 설치를 조건으로 적정통보를 하면 될 것으로 보인다.
⑦ 업체 간 과당경쟁을 이유로 부적정통보를 하기 위해서는 적어도 영업구역 내의 생활폐기물 발생량과 변동추이, 허가시점에 물량의 증가가 예상되는지 여부, 적정한 업체별 폐기물 처리량, 기존 대행업체 및 신규업체의 폐기물 처리능력, 기존 대행업체가 보유한 인력 및 장비의 가동률 등을 면밀히 분석하고 신규업체의 선정방법과 절차 등에 관하여 객관적이고 합리적인 기준을 제시하여 통보하여야 할 것인데(대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두961 판결, 2011. 11. 10. 선고 2011두12283 판결 참조), 피고는 단순히 특정 연도에 국한된 2015년도 부산 및 기장군 건설폐기물 발생량, 2016년 부산 및 기장군 기존 업체 처리능력과 관련된 수치만을 제시하고 있을 뿐이며, 위와 같은 사정에 대하여 구체적이고 면밀히 검토하였음을 인정할 만한 자료가 없다.
⑧ 이 사건 사업예정지의 동쪽, 북쪽, 서쪽은 모두 산으로 둘러싸여 있고, 인근 마을과의 이격 거리는 700~800m이상 떨어져 있으며, 이 사건 사업예정지 인근에 환경오염물질 발생 사업장은 장안일반산업단지 이외에 발견되지 아니하는 등 이 사건 사업의 운영으로 말미암아 인근 주민들의 주거환경이나 생활환경에 곧바로 어떠한 영향이 초래된다고 보기 어렵다.
⑨ 피고는 이 사건 사업예정지 인근에 거주지역이 위치하고 하천이 흐르고 있다는 사정 이외에 이 사건 사업으로 인한 비산먼지나 소음·진동 등의 발생정도, 인근 주민들의 생활환경 및 재산상 피해, 생활용수의 오염 등이 발생할 가능성, 오염물질 배출로 인한 인근 하천의 오염가능성 등과 관련된 객관적인 기준을 제시하지 아니하고 있다(이 사건 사업예정지와 장안천과는 고무로와 그 이하 부지를 사이에 두고 있어 위 사업예정지의 경사를 고려하더라도 이 사건 사업의 운영으로 말미암아 장안천의 수질에 곧바로 어떠한 영향을 미칠지 의문이고, 그에 관한 객관적인 기준이나 자료가 제시된 바도 없다).
⑩ 환경부 예규인 폐기물처리업 허가업무처리지침에서도 단순히 폐기물처리시설 설치반대 등 민원을 이유로 반려 또는 불허가 통보는 불가하다고 규정하고 있다.
⑪ 폐기물관리법 제28조 제1항은 건설폐기물 처리업자가 보관하고 있는 건설폐기물로 인하여 인근지역 주민의 생활환경에 심각한 위해가 발생되거나 발생될 우려가 있는 경우 영업정지처분을 하거나 이에 갈음하여 과징금을 부과할 수 있도록 규정하고 있는바, 이 사건 사업의 운영단계에서 위와 같은 관리를 통하여 환경피해를 막기 위한 제재적 행정조치를 취할 수 있음에도 환경피해에 대한 막연한 가능성, 인근 주민들의 탄원만을 이유로 이 사건 사업 자체를 금하는 것은 부당하다.
⑫ 각종 공사현장 등에서 발생하는 건설폐기물을 처리하여 재활용하기 위한 원고의 이 사건 사업내용은, 건설공사 등에서 나온 건설폐기물을 친환경적으로 적절하게 처리하고 그 재활용을 촉진하여 국가 자원을 효율적으로 이용하기 위하여 제정된 건설폐기물법의 입법목적에도 부합할 뿐만 아니라 사회·경제적으로도 자원절약 및 폐기물처리비용의 절감 등 긍정적인 효과가 있어서 제도적으로 권장할 필요성도 있다.
3) 다만, 원고는 그린골재와 달리 원고에 대하여만 이 사건 처분을 한 것은 평등원칙에 위배된다고 주장하나, 그린골재가 이 사건 사업예정지에서 건설폐기물처리업 적합 통보를 받은 것은 2009년도로 이 사건 처분으로부터 7년 전의 일이며, 그린골재가 적합 통보를 받을 당시 적용된 법률도 개정되어 적합 여부에 대한 판단기준이 원고의 경우와 동일하다고 볼 수도 없는바, 평등원칙 위배와 관련된 원고의 위 주장은 이유 없다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리 하여 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고 이 사건 처분을 취소하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 김형천(재판장) 채대원 주성화