【원고, 항소인】
【피고, 피항소인】
아산시장 (소송대리인 변호사 김형배외 1인)
【제1심판결】
대전지방법원 2009. 8. 19. 선고 2009구합1046 판결
【변론종결】
2009. 11. 19.
【주 문】
1. 당심에서 추가된 원고의 주위적 청구를 기각한다.
2. 제1심 판결을 취소한다.
3. 피고가 2007. 7. 31. 소외 1 주식회사에 대하여 한 건축관계자변경신고 수리처분을 취소한다.
4. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
주위적으로, 피고가 2007. 7. 31. 소외 1 주식회사에 대하여 한 건축관계자변경신고 수리처분은 무효임을 확인한다. 예비적으로, 주문 제3항과 같은 판결(원고는 제1심에서 주문 제3항과 같은 판결만을 구하였다가 당심에서 이를 예비적 청구로 하는 한편 주위적 청구를 추가하였다)
2. 항소취지
주문 제2, 3항과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 소외 2는 1990. 7. 26. 온양시장으로부터 온양시 (이하 생략) 외 7필지(이하, ‘이 사건 각 토지’라 한다) 지상에 철골 철근 콘크리트 지하 5층, 지상 20층 오피스텔 건물을 신축하는 내용의 건축허가를 받았다.
나. 소외 2는 1990. 5. 25. 착공신고를 한 후 공사를 진행하였으나, 지하 5층부터 지하 1층까지 공사가 진행된 후 중단되었다.
다. 이 사건 각 토지와 건축 중인 위 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)에 대하여 대전지방법원 천안지원 2004타경19226호 부동산임의경매절차가 개시되었는데, 위 경매절차에서 소외 1 주식회사가 2005. 12. 27. 최고가매수신고인으로 매각허가결정을 받고, 2006. 2. 14. 그 매각대금을 지급하여, 2006. 12. 18. 이 사건 각 토지에 관하여 그 명의의 소유권이전등기를 마쳤다.
라. 소외 1 주식회사는 2007. 3. 20. 피고에게 위 2005. 12. 27.자 매각허가결정서(이하 ‘이 사건 매각허가결정서’라 한다) 및 이 사건 각 토지에 대한 등기부등본을 첨부하여 건축관계자 명의변경신고를 하였고, 피고는 2007. 7. 31.자로 소외 1 주식회사에게 건축관계자변경신고필증을 교부하였다(이하, ‘이 사건 처분’이라 한다).
마. 소외 2는 2007. 3. 6. 사망하였는데, 그 처(妻)인 원고와는 1992. 12. 2. 협의이혼하여 상속인으로는 자녀들인 소외 3, 4, 5, 6, 7이 있었으나, 소외 7을 제외한 나머지 상속인들이 2007. 6.경 모두 상속을 포기함에 따라 소외 7이 단독 상속인이 되었다. 그런데 소외 7이 2008. 4. 6. 사망하였고, 원고는 소외 7의 모(母)로서 유일한 상속인이다.
바. 원고는 2008. 10. 10. 충청남도 행정심판위원회에 행정심판을 제기하였고, 충청남도 행정심판위원회는 2008. 11. 26. 처분이 있은 날로부터 180일이 경과한 후에 행정심판을 청구하여 부적법하다는 이유 등으로 위 심판청구를 각하하였고, 원고는 위 재결서 정본을 송달받은 날로부터 90일 이내에 이 사건 소를 제기하였다.
[인정근거]
다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 갑 제5호증의 1, 2, 을 제2, 8, 9, 10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 피고의 본안 전 항변에 관한 판단
가. 원고적격 유무
피고는, 원고가 소외 2의 상속인이 아니어서 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없으므로, 이 사건 소는 원고적격이 없는 자에 의하여 제기된 것으로 부적법하다고 주장하나, 원고가 소외 2의 유일한 상속인이었던 소외 7을 상속하였음은 앞서 본 바와 같으므로 이 부분 항변은 이유 없다.
나. 제소기간 도과 여부
피고는, 이 사건 소가 제소기간이 경과된 후에 제기된 것이어서 부적법하다고 주장한다. 살피건대, 행정처분의 상대방이 아닌 제3자는 일반적으로 처분이 있는 것을 바로 알 수 없는 처지에 있으므로 처분이 있은 날로부터 180일이 경과하더라도, 특별한 사유가 없는 한 행정심판법 제18조 제3항 단서 소정의 정당한 사유가 있는 것으로 보아 심판청구가 가능하다. 다만, 그 제3자가 어떤 경위로든 행정처분이 있음을 알았거나 쉽게 알 수 있는 등 같은 법 제18조 제1항 소정의 심판청구기간 내에 심판청구가 가능하였다는 사정이 있는 경우에는 그 때로부터 90일 이내에 심판청구를 하여야 하고, 이 경우 제3자가 그 청구기간을 지키지 못하였음에 정당한 사유가 있는지는 문제가 되지 아니한다( 대법원 2002. 5. 24. 선고 2000두3641 판결 참조).
이 사건의 경우, 원고가 이 사건 처분이 있음을 알고서도 그 때로부터 90일 이내에 심판청구를 하지 아니하였다는 점을 인정할 증거가 없고, 원고는 이 사건 처분의 상대방이 아닌 제3자로서 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 행정심판을 제기하지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 보이므로, 원고의 2008. 10. 10.자 행정심판 청구는 적법하다. 따라서 원고가 위 행정심판 재결서 정본을 송달받은 날로부터 90일 이내에 제기한 이 사건 소는 적법하므로, 피고의 위 항변 역시 이유 없다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 매각허가결정서는 구 건축법 시행규칙(2007. 12. 13. 건설교통부령 제594호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제11조 제1항에서 규정하고 있는 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’가 아님에도, 이에 해당함을 전제로 소외 1 주식회사의 건축관계자 명의변경신고를 수리한 피고의 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령의 기재와 같다.
다. 판단
(1) 이 사건 매각허가결정서가 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’에 해당하는지 여부
구 건축법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 및 구 건축법 시행령(2008. 10. 29. 대통령령 제21098호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)은 건축주를 변경하는 경우에는 시장 등에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고( 구 건축법 제10조 제1항, 구 건축법 시행령 제12조 제1항 제3호), 구 건축법 시행규칙 제11조 제1항은, 건축물의 건축 또는 대수선에 관한 허가를 받거나 신고를 한 자로부터 건축 또는 대수선 중인 건축물을 양수하는 등의 경우에 그 양수인 등은 그 사실이 발생한 날부터 7일 이내에 건축관계자변경신고서에 변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하도록 규정하고 있는바, 이 사건 매각허가결정서가 위 조항에서 정한 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’에 해당하는지 여부에 관하여 본다.
민사집행법에 의한 임의경매절차상 매각허가결정이란, 이해관계인의 매각허가에 대한 이의가 이유 없다고 인정되고 기타 직권으로 매각을 불허가할 사유가 없다고 인정되는 때에 최고가매수신고인에게 매각을 허가하는 취지의, 집행법원의 결정으로서, 매수인은 매각허가결정이 확정된 후 집행법원이 정한 지급기한 내에 매각대금을 모두 지급한 때에야 비로소 매각의 목적인 권리를 취득하는 것이므로, 매각허가결정만으로는 매각대상 건축물에 관한 건축허가명의의 승계는 물론이고 매각의 목적인 권리조차도 취득할 수 없다. 따라서 이 사건 매각허가결정서는 구 건축법 시행규칙 제11조 제1항이 정한 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류에 해당하지 아니한다.
설령 이 사건 매각허가결정서에 덧붙여, 이 사건 건물과 일괄하여 매각된 이 사건 각 토지에 관한 등기부등본의 기재를 종합함으로써 이 사건 건물의 매각으로 인한 권리변동사실이 증명되는 것으로 해석한다 하더라도, ①건축허가는 관할관청이 건축행정상 목적을 수행하기 위하여, 행정관청의 허가 없이는 건축행위를 하여서는 안 된다는 상대적 금지를 관계 법령에 적합한 일정한 경우에 해제함으로써 건축행위를 하도록 회복시켜 주는 행정처분일 뿐, 허가된 건물에 관한 실체적 권리의 득실변경과 그 허가명의 사이에는 직접적인 관련이 없고, 건축 중인 건물의 소유자와 건축허가의 건축주가 반드시 일치하여야 하는 것도 아닌 점( 구 건축법 제2조 제1항 제12호도 ‘건축주’에 관하여 건축물의 건축 등에 관한 공사를 발주하거나 현장관리인을 두어 스스로 그 공사를 행하는 자로 정의하고 있다), ②건축 중인 건물의 양수인은 건축공사 진행에 필요한 행정관청에의 신고 등을 하고 공사를 계속하기 위해 건축주 명의를 변경할 필요가 있고, 준공검사 후 건축물관리대장에 소유자로 등록하여 양수인 명의로 소유권보존등기를 신청하기 위해서도 건축주 명의를 변경할 필요가 있으므로, 건축 중인 건물을 양도한 자가 건축주명의변경에 동의하지 아니하는 경우 양도인을 상대로 건축주명의변경절차의 이행을 구할 소의 이익이 있다고 인정되는 점( 대법원 2009. 3. 12. 선고 2006다28454 판결 등 참조), ③ ‘액화석유가스의 안전관리 및 사업법’ 제8조, 공중위생관리법 제3조의2, 식품위생법 제29조 등이, 사업자로부터 영업시설 등을 양수하거나 민사집행법상 경매절차에 따라 영업시설 등을 인수한 자는 위 각 법률에 따른 사업자 등의 지위를 승계한다고 규정하고 있는 반면, 구 건축법 등 관계법령은 건축허가명의와 관련하여 위와 같은 승계 관련 규정을 두고 있지 아니한 점, ④ 구 건축법 제8조의3에 의하면, 허가권자는 연면적이 5천 제곱미터 이상으로서 지방자치단체의 조례로 정하는 건축물에 대하여 건축주에게 미관개선 및 안전관리에 필요한 비용을 예치하게 할 수 있고( 제2항), 위 예치금을 반환하는 경우 이자를 포함하여 반환하여야 한다고 규정하고 있는바( 제3항), 건축허가명의가 변경된 경우에 허가권자가 위 규정에 의한 예치의무 및 예치금 반환청구권의 귀속주체를 정함에 있어서는, 해당 건축물에 관한 소유권의 귀속과는 관계없이 건축허가명의의 소재가 독자적인 의미를 가질 수 있고, 변경 전후의 각 건축주 사이의 예치금에 관한 정산의 필요성 등과 관련하여 변경 전 건축주의 동의 여부는 이에 대한 효과적인 조정수단이 될 수 있는 점 등을 종합하여 보면, 건축허가의 효과가 허가대상 건축물인 이 사건 건물에 관한 권리변동에 당연히 수반하여 이전된다고 볼 수는 없다. 따라서 이 사건 매각허가결정서가 소외 1 주식회사의 이 사건 건물에 관한 소유권취득사실을 증명하는 서류에 해당하는 것은 별론으로 하더라도, 구 건축법 시행규칙 제11조 제1항이 정한 ‘변경 전 건축주의 명의변경동의서’에 준하는, 건축허가명의 변경과 관련된 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’에는 해당하지 아니하므로, 이 사건 매각허가결정서가 위 증명서류에 해당함을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.
(2) 이 사건 처분이 당연무효사유에 해당하는지 여부
행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다( 대법원 2006. 6. 30. 선고 2005두14363 판결 등 참조). 이와 같은 법리에 비추어 볼 때 이 사건에 있어 위와 같은 위법사유는 그 하자의 정도가 이 사건 처분을 당연무효라고 할 만큼 중대하고 객관적으로 명백하다고 보기는 어렵다 할 것이므로, 당연무효사유는 아니고 취소사유에 불과하다.
4. 결 론
그렇다면, 당심에서 추가된 원고의 주위적 청구는 이유 없어 이를 기각하고, 예비적 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 제1심 판결을 취소하고 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 장석조(재판장) 정선오 최지수