【원고, 항소인】
동신택시 주식회사
【피고, 피항소인】
대구광역시장
【제1심판결】
대구지방법원 2012. 8. 17. 선고 2012구합685 판결
【변론종결】
2012. 12. 7.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 2011. 5. 9. 원고에 대하여 한 유가보조금 37,055,380원의 환수처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 대구 달서구 (이하 생략)에 본점을 두고 있는 택시 여객자동차 운수사업자이다.
나. 피고는 구 여객자동차 운수사업법(2012. 2. 1. 법률 11295호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 운수사업법’이라 한다.) 제50조 제1항에 따라 택시 운수사업자에게 택시의 유류에 부과되는 각종 세금 등의 인상액에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 보조하는데, 2008. 5.경 원고에게도 유류구매카드를 교부하고 원고 소속 택시기사들이 거래카드를 이용하여 액화석유가스를 충전한 후 원고가 충전소에 결제카드로 유류대금을 결제하면 피고는 카드발급사에 대하여 그 카드대금을 결제하는 방식으로 유가보조금을 지급하고 있다.
다. 피고는, 원고가 노사 합의 없이 운수종사자들에게 유류전표를 발행하여 지정주유소에서만 주유하게 하여 2009. 5. 16.자 ‘국토해양부 버스·택시 유류구매 카드제 시행지침’(이하 ‘이 사건 지침’이라 한다.) 제10조 제4항의 규정(이하 ‘이 사건 금지규정’이라 한다.)을 위반하였다는 이유로, 2011. 5. 9. 원고에 대하여 2009. 8.부터 2011. 2.까지의 사용분에 해당하는 유가보조금 37,055,380원을 환수하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다.)을 하였다.
라. 원고는 2011. 8. 11. 중앙행정심판위원회에 심판청구를 하였으나 그 해 11. 29. 기각되었다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 5, 6호증(가지번호 포함, 이하 같다.), 을 제4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
아래의 이유에서 이 사건 처분은 위법하다.
① 이 사건 지침에 의하면 노사 간의 합의가 있으면 특정 충전소를 지정하여 유류구매카드를 사용할 수 있는데, 원고 소속 택시기사들은 노사 간의 합의를 통하여 지정된 충전소에서 가스를 충전하였다.
② 이 사건 지침은 법적 구속력과 강제력이 없는데, 원고의 경우 유류비 전부를 운수사업자인 원고가 부담하였으므로 원고가 노사 간의 합의 없이 지정된 충전소에서 가스를 충전하게 하였다고 하더라도, 이는 구 운수사업법 제51조 제3항에서 보조금의 환수 사유로 정한 ‘거짓이나 부정한 방법으로 보조금을 받는 행위’에 해당되지 않는다.
나. 관계법령
별지 ‘관계법령’ 기재와 같다.
다. 원고의 제①주장에 대한 판단
⑴ 구 운수사업법 제50조 제1항, 구 운수사업법 시행규칙(2012. 8. 2. 국토해양부령 제507호로 개정되기 전의 것) 제94조 제4호에 의하면, 국가는 여객자동차 운수사업을 진흥하기 위하여 여객자동차 운수사업자에게 유가체계 조정에 따른 운송사업 부분의 유류세금 인상액의 일부를 보조할 수 있다. 구 운수사업법 제51조 제3항에 의하면, 시장은 여객자동차 운수사업자가 거짓이나 부정한 방법으로 제50조에 따른 보조금을 받은 경우 여객자동차 운수사업자에게 보조금을 반환할 것을 명하여야 한다.
국토해양부장관이 유가보조금에 관한 사무처리기준을 정한 이 사건 지침(을 제8호증)에 의하면, ① ‘유류구매카드’라 함은 유가보조금을 청구하기 위하여 운송사업자가 유류구매 시 주유소 또는 충전소에서 사용하는 것으로서 카드협약사에서 발행한 카드를 말하고, 유류구매카드의 종류에는 신용카드, 체크카드, 거래카드, 선불카드, 대체카드, 결제카드가 있으며, 일반택시운송사업자에게는 회사별로 결제카드와 차량별로 거래카드를 발급하고, ② 일반택시의 유가보조금의 청구 및 지급방법을 보면, 운전기사가 주유를 받고 유류구매카드(거래카드)로 거래내역을 가승인하고, 거래내역이 카드협약사의 전산망에 자동적으로 입력되면 카드협약사는 일반택시운송사업자에게 거래내역을 통지하며, 일반택시운송사업자는 유류구매카드(결제카드)로 거래금액을 결제하고, 카드협약사는 가맹점(주유소, 충전소)에 거래금액을 지급하며, 카드협약사는 가맹점에 대금지급한 전체금액 중 유가보조금에 해당하는 금액은 관할관청에게 그 나머지는 일반택시운송사업자에게 청구하고, 관할관청은 유가보조금을 카드협약사에게 지급하며, ③ 운송사업자는 운수종사자들에게 운송사업자가 지정한 주유소 또는 충전소에서만 주유받도록 강요하는 행위를 하여서는 아니 되나, 노사 간에 합의를 통하여 지정 주유소를 운영하는 경우에는 그러하지 아니한데(이 사건 금지규정), 이 사건 금지규정은 2008. 7. 1. 시행된 2008. 6. 18.자 ‘택시 유류구매 카드제 시행지침’(을 제17호증)에서 처음 규정되었고, ④ 관할관청은 이 사건 금지규정을 포함한 금지사항을 위반하여 유가보조금을 부정한 방법으로 지급받은 사실이 적발될 경우 지급된 유가보조금 전액을 환수조치하고, 필요할 경우 사법당국에 형사고발 조치할 수 있다.
⑵ 이 사건의 경우 갑 제3, 4, 17호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 모아 보면, ① 원고가 택시기사들과의 사이에 이 사건 금지규정이 시행되기 전인 2004년경부터 이 사건 금지규정이 2008. 7. 1. 시행된 후인 2009년경까지 체결한 근로계약서에는 “연료(LPG)비는 원고가 지급하고 근로자는 반드시 원고가 지정하는 충전소에서 LPG를 주입하여야 한다.”라고 명시되어 있는 사실, ② 원고는 그와 같이 근로계약을 체결하면서 유가보조금 결제와 관련하여 지정충전소를 운영한다는 취지의 안내 없이, 택시기사들로부터 “본인은 영업운행 중 화성가스 LPG 충전소를 이용할 것에 동의합니다.”라는 내용의 ‘화성가스 LPG충전소 이용동의서’를 별도로 작성받은 사실, ③ 원고는 위와 같은 방법으로 원고 회사에 근무하는 54명의 택시기사 중 노동조합장을 포함한 노조간부 4명을 제외한 50명의 택시기사들로부터 위와 같은 내용의 근로계약을 체결하고 가스충전소 이용동의서를 작성받은 사실, ④ 원고는 택시기사들에게 이 사건 지침이 규정한 유류구매카드(거래카드)를 교부하지 않고 그 대신 원고가 지정한 화성가스 주식회사에서만 사용할 수 있는 충전확인서를 교부하여, 택시기사들이 화성가스 주식회사에 그 충전확인서를 제시하여 LPG를 충전하면 원고가 화성가스 주식회사에게 이 사건 지침이 규정한 결제카드로 그 대금을 결제한 사실이 인정된다.
위 인정사실에 의하면, 택시기사들은 유가보조금 결제와 관련하여 지정충전소를 운영한다는 취지의 안내를 받지 않은 상태에서 지정충전소 이용동의서를 작성하였을 뿐만 아니라, 일부 노조 간부인 택시기사들은 지정충전소 이용동의서를 작성하지 않았으므로, 원고의 택시기사들이 작성한 근로계약서 및 화성가스 LPG충전소 이용동의서만으로 충전소의 지정에 관한 노사 간의 합의가 있었다고 볼 수 없고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로 원고의 제①주장은 이유가 없다.
라. 원고의 제②주장에 대한 판단
⑴ 이 사건 지침에서 ‘노사 간의 합의 없이 운수사업자가 지정한 주유소 또는 충전소에서만 주유를 받도록 강요하는 행위’를 금지하고 있다 하더라도, 이 사건 지침은 구 여객자동차운수사업법 등 상위 법령의 위임을 받아 제정된 것이 아니어서 행정청 내부의 사무처리기준에 불과하고 일반 국민에 대한 대외적인 기속력은 인정될 수 없다. 따라서 원고에 대하여 지급된 보조금을 환수하기 위해서는 원고가 구 운수사업법 제51조 제3항에서 보조금의 환수 사유로 정한 ‘거짓이나 부정한 방법으로 구 운수사업법 제50조에 따른 보조금을 받는 행위’를 한 것으로 인정되어야 한다.
한편 구 운수사업법 제51조 제3항에서 규정한 ‘거짓 또는 부정한 방법’이란 결과적으로 유가보조금의 부정수급을 가능하게 한 행위로서 사회통념상 사위, 부정으로 인정되는 모든 행위를 가리킨다 할 것이다(대법원 2009. 7. 23. 선고 2009두6087 판결 참조).
⑵ 이 사건의 경우 앞서 든 각 증거와 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 원고가 노사 간의 합의 없이 임의로 지정한 충전소에서만 가스 충전을 받도록 행위는 구 운수사업법 제51조 제3항에서 정한 ‘거짓이나 부정한 방법으로 보조금을 받은 행위’에 해당된다고 보기 어렵고 달리 이를 인정할 증거가 없다.
① 피고는 “이 사건 금지규정이 지정충전소 운영에 따른 운수사업자와 운수종사자 사이의 분쟁발생을 방지하고, 운수사업자와 특정 충전소 간의 불법적인 유착으로 인한 유가보조금의 부정수급 등을 예방하기 위하여 마련되었다.”고 주장한다.
그러나 운수종사자가 유류비의 일부를 부담하는 경우에는, 지정 충전소에서만 가스충전을 하도록 한다면 운수종사자가 택시 영업을 하던 중 가스충전을 위해 지정 충전소로 이동하여야 하므로 운수종사자가 이로 인한 경제적 손실을 입을 수밖에 없다. 그 결과 지정 충전소 운영으로 인하여 운수사업자와 운수종사자 사이에 분쟁이 발생할 가능성이 있으나, 원고와 같이 운수사업자가 유류비 전부를 부담하는 경우에는 그와 같은 문제가 없을 것으로 보인다. 또한 운수사업자와 지정 충전소 간의 불법적인 유착으로 인한 부정수급의 우려는 지정충전소 운영에 관하여 노사 간의 합의가 있다고 하여 크게 달라지지 않을 것으로 보인다. 그럼에도 불구하고, 이 사건 지침은 노사 간의 합의가 있으면, 운수사업자가 특정한 충전소를 지정하여 그 소속 운수종사자로 하여금 그 충전소에서만 충전하도록 하는 행위를 허용하고 있다. 따라서 이 사건 지침의 제정 취지가 피고의 주장과 같이 운수사업자와 특정 충전소 사이의 불법적인 유착에 의한 유가보조금의 부정수급 등을 예방하는 데에 있다고 보기 어려운 측면이 있다.
② 더 나아가 원고와 같이 소속 택시 기사로 하여금 차량번호와 충전일자가 기재된 주유전표(을 제13호증)를 사용하여 지정충전소에서 가스충전을 하게 한다면, 원고가 보조금을 수령하기 위해서는 소속 택시 기사가 충전소에서 가스충전을 한 차량번호와 충전일자가 기재된 주유전표 자료를 남겨야 하므로 부정수급의 가능성이 그만큼 줄어들게 되고, 보조금 수령방법도 현금이 아닌 유류구매카드의 결제를 통해 하게 되어 그 결제내역과 결제일시 자료가 남을 수밖에 없으므로 원고가 지정충전소에서 가스충전을 하게 하더라도 부정하게 유가보조금을 수령할 가능성은 그리 높지 않아 보인다.
③ 설령 노사 간의 합의가 없이 지정충전소를 운영하는 것이 운수사업자와 지정 충전소 간의 불법적인 유착으로 인한 부정수급의 우려를 높인다고 하더라도, 위와 같은 행위를 거짓이나 부정한 방법으로 보조금을 받은 행위와 동일하게 평가하기는 어렵다. 다만 행정관청의 감사 등을 통하여 지정충전소 운영으로 인한 부정수급 사실이 확인되는 경우에 구 운수사업법 제51조 제3항에 따라 지급된 보조금의 환수조치를 하는 것이 위 법규정의 입법취지에 부합된다고 할 것이다.
④ 국토해양부장관도 2012. 8. 16. 국토해양부고시 제2012-520호로 이 사건 지침을 폐지하고 ‘여객자동차 유가보조금 지급지침’을 새로이 제정하면서, 이 사건 금지규정에 위반하는 행위를 한 경우 유가보조금 전액을 환수하여야 한다는 규정은 폐지하고 대신 일정 기간 동안 유가보조금의 지급정지 등 행정상 제재조치를 취하여야 하는 것으로 개정하였고, 원고와 같이 운수사업자가 유류비 전부를 부담하는 경우는 노사 간에 협약 없이도 지정 충전소를 운영할 수 있도록 하여 이 사건 금지규정에 따른 금지대상에서 제외하였다.
⑶ 따라서 원고의 제②주장은 이유가 있고, 이 사건 금지규정을 위반하였음을 이유로 원고에 대하여 기지급된 유가보조금 전액의 환수를 명한 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유가 있어 이를 인용하여야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 이를 취소하고 원고의 이 사건 청구를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계 법령 생략]
판사 이기광(재판장) 신안재 정성욱