【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
안산시장 (소송대리인 법무법인 해마루 담당변호사 김진국외 3인)
【원심판결】
서울고법 2008. 6. 24. 선고 2008누411 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
「여객자동차운수사업법」에 의한 개인택시운송사업면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 행정행위로서 법령에 특별한 규정이 없는 한 재량행위이고, 위 법과 그 시행규칙의 범위 내에서 면허를 위하여 필요한 기준을 정하는 것 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 보아 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것인바, 행정청이 개인택시운송사업의 면허를 발급함에 있어 택시 운전경력의 업무적 유사성과 유용성 등 해당 면허와의 상관성에 대한 고려와 함께 당해 행정청 관내 운송사업 및 면허발급의 현황과 장기적인 전망 및 대책 등을 포함한 정책적 고려까지 감안하여 택시 운전경력자를 일정 부분 우대하는 처분을 하게 된 것이라면, 그러한 차별적 취급의 근거로 삼은 행정청의 합목적적 평가 및 정책적 고려 등에 사실의 왜곡이나 현저한 불합리가 인정되지 아니하는 한 그 때문에 택시 이외의 운전경력자에게 반사적인 불이익이 초래된다는 결과만을 들어 그러한 행정청의 조치가 불합리 혹은 부당하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수는 없다( 대법원 2000. 10. 10. 선고 2000두3719 판결, 대법원 2004. 11. 12. 선고 2004두9463 판결 등 참조).
원심이 인용한 제1심판결의 인정사실 및 기록에 의하면, 피고는 2005. 12. 30. 위 법 제5조, 같은 법 시행규칙 제17조,「안산시 개인택시운송사업면허 사무처리지침」등을 근거로 개인택시운송사업면허대상자 모집공고를 하면서 면허예정대수 88대를 위 지침에서 정한 우선순위에 따라 면허를 발급하기로 한 사실, 위 지침에서는 10년 이상 택시 무사고 운전자와 15년 이상 시내·외 버스 무사고 운전자로서 5년 이상 피고 시 관내 운전경력자를 제1순위 1호의 우선순위자로, 13년 이상 택시 무사고 운전자로서 4년 이상 관내 운전경력자를 제1순위 2호의 우선순위자로, 16년 이상 사업용자동차 무사고 운전자로서 4년 이상 관내 운전경력자를 제1순위 3호의 우선순위자로, 10년 이상 관내 택시회사(시내버스회사에서는 15년 이상) 운전경력자를 제1순위 4호의 우선순위자로 각 정하는 등 제1순위 1호에서 제3순위 5호까지 운전경력과 차종 등에 따라 차등화하고 있는 사실, 피고는 위 지침의 우선순위 기준에 따라 면허대상 예상자 88명을 선정한 결과 제1순위 1호 해당자에서 모두 충원됨으로써 제1순위 3호에 해당하는 원고를 그 대상자에서 제외하는 이 사건 처분을 하였는데, 위 면허대상 예상자 중 88번째 해당자의 운전경력은 11년 4월 13일로서 원고의 화물자동차 19년 4월 11일 무사고운전 등 경력에 미치지 못하는 사실, 피고 시의 2001년도 86대의 개인택시운송사업면허는 제1순위 1호에서 9명이 충원되고 나머지는 모두 제1순위 4호에서 제2순위 1호까지의 해당자에게 돌아갔고, 2002년도 135대의 면허는 제1순위 1호에서 56명, 2호에서 1명이 충원되고 나머지는 모두 제1순위 4호에서 제2순위 1호까지의 해당자에게 돌아갔으며, 2003년도 48대의 면허는 모두 제1순위 1호의 택시 운전경력자들에게, 2004년도 91대의 면허는 제1순위 1호에서 86명이 충원되고 나머지 5대는 특별 공급대상자(국가유공자, 장애인)에게 돌아간 사실, 피고는 위 지침에서 정한 우선순위 기준의 근거에 대하여, 개인택시면허와 택시 운전경력 간에는 업무의 내용에 질적 유사성이 있고, 그와 반대로 화물자동차 운전자의 경우 그 업무의 내용과 형태, 성실의무 담보방안 등이 현저히 다른 점(피고는 화물자동차의 경우 실제로는 화물운송 목적이 아닌 개인 자가용으로 사용하더라도 이를 제대로 확인·통제할 방도가 없음을 그 예로써 지적하고 있다), 면허발급 현황에서 나타나듯이 개인택시면허 공급대수와 제1순위 1호의 우선순위 해당자 수의 불균형에 따른 최근 몇 년간 우선순위자 적체현상의 심화 및 그에 따라 한시적으로라도 운송수단별 할당제(비율제)가 아닌 단일기준의 적용을 통해 이를 해소하여야 할 정책적 필요성, 위 지침에서 정한 우선순위에 대한 해당자들의 신뢰이익 보호의 필요성 등의 점을 들고 있는 사실이 인정된다.
위에서 본 관계 법령 및 지침의 내용과 피고가 들고 있는 면허발급 우선순위 기준의 근거를 종합하여 보면, 피고가 관내 개인택시의 면허를 발급함에 있어 화물자동차 운전경력자에 비해 택시 운전경력자를 우대하도록 하는 내용의 이 사건 지침을 둔 취지는, 그 면허의 대상이 개인택시운송사업이어서 거기에 종사하게 될 자를 정함에 있어서는 화물자동차 등 다른 사업용 자동차의 운전경력에 비해 업무의 유사성이 높은 택시운전경력이 더욱 유용하다는 판단과 아울러, 그 면허의 공급대수와 적체현상 및 그 해소방안, 각 운송수단별 운전경력이 관내 대중교통에 기여하는 정도 등 업무의 공익성과 내용 및 강도, 신뢰이익의 보호 등의 고려가 주로 반영된 것으로 보이고, 그로 말미암아 원고와 같은 택시 이외의 운전경력자가 입는 불이익은 정당한 행정목적 달성을 위한 수익적 행정행위에 따르는 반사적인 것에 불과하다는 점까지 보태어 보면, 이 사건 지침에서 정한 개인택시 면허발급의 우선순위 규정은 합목적적인 행정의 수단 내지 기준으로서 나름대로 합리적이고 타당한 것이라 할 것이고, 그에 따른 이 사건 처분은 적법하다고 보아야 할 것이다.
그럼에도 이와 다른 입장에서 이 사건 지침의 우선순위에 관한 규정이 합리적 근거 없이 화물자동차 운전경력자를 차별하고 위 법 시행규칙 제17조에서 정한 관할 관청의 면허기준에 관한 예정범위를 벗어난 것으로서 타당성과 합리성이 결여된 것이라 하여, 이에 근거하여 이루어진 이 사건 처분은 그 재량권의 범위를 일탈·남용한 것이어서 위법하다고 판단한 원심판결에는 평등의 원칙, 여객자동차 운수사업법과 그 시행규칙의 해석·적용에 관한 법리 등을 오해하여 판결결과에 영향을 미친 위법이 있다.
이 점을 지적하는 취지의 상고이유의 주장은 이유 있다.
원심에서 들고 있는 대법원 판례들은 이 사건과는 구체적 사실관계를 달리하여 원용하기에 적절하지 아니하다.
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 양창수(재판장) 양승태 김지형(주심) 전수안