【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
울산광역시 동구보건소장 (소송대리인 법무법인 삼성 담당변호사 서인섭 외 4인)
【피고보조참가인】
국민건강보험공단 (소송대리인 변호사 장덕규 외 2인)
【원심판결】
부산고법 2015. 10. 21. 선고 2015누21179 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 부산고등법원에 환송한다. 피고 보조참가인의 보조참가신청을 각하한다. 보조참가신청으로 인한 소송비용은 피고 보조참가인이 부담한다.
【이 유】
1. 상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
가. 구 국민건강보험법(2014. 5. 20. 법률 제12615호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국민건강보험법’이라 한다) 제52조 제2항은 건강보험 가입자와 피부양자에 대하여 실시하는 건강검진에 관하여 그 대상·횟수·절차와 그 밖에 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다. 이에 따라 구 국민건강보험법 시행령(2014. 8. 29. 대통령령 제25583호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국민건강보험법 시행령’이라 한다) 제25조는 제1항 내지 제6항에서 건강검진의 종류, 건강검진을 받을 수 있는 사람, 실시 횟수, 검진기관, 통보 대상에 관하여 규정하면서, 제7항에서 ‘건강검진의 검사항목, 방법, 그에 드는 비용, 건강검진 결과 등의 통보 절차, 그 밖에 건강검진을 실시하는 데 필요한 사항’을 보건복지부장관이 고시로 정하도록 규정하고 있다. 한편 의료급여법 제14조 제2항은 의료급여 수급권자에 대하여 실시하는 건강검진의 대상·횟수·절차와 그 밖에 필요한 사항을 보건복지부장관이 정하도록 규정하고 있다(국민건강보험법 시행령 제25조 제7항과 의료급여법 제14조 제2항을 합하여 ‘이 사건 근거 조항’이라 한다).
이 사건 근거 조항에 따라 국민건강보험법령 및 의료급여법령에 의해 실시되는 건강검진에 관한 사항을 정하고 있는 ‘건강검진실시기준(보건복지부 고시 제2013-61호)’ 제15조 제1항은 국민건강보험공단(이하 ‘공단’이라 한다)이 건강검진기본법 제16조가 정하는 검진기관 지정취소 등의 사유 및 이 기준에 정한 사항을 위반하여 부당한 방법으로 건강검진을 실시하였거나 실시하는지를 확인하기 위하여 검진기관을 방문하여 관련 자료를 확인할 수 있다고 규정하고 있다(이하 ‘이 사건 고시 조항’이라 한다).
나. (1) 이 사건 근거 조항의 문언·내용·취지와 그 근거 조항이 속한 법률의 전체적인 체계, 내용 및 목적 등을 아래에서 드는 사정과 함께 유기적·체계적으로 살펴보면, 검진기관에 대한 공단의 독자적 조사 권한을 규정한 이 사건 고시 조항은 이 사건 근거 조항이 정한 범위 내에서 건강검진의 실시에 필요한 사항을 규정한 것이라고 봄이 타당하다.
① 국민건강보험법 제14조 제1항 제3호, 제5호에 의하면, 건강보험급여의 하나인 건강검진이 적정하게 실시되는지, 검진기관이 보험급여 비용을 적법하게 청구하는지를 관리·감독하는 업무는 국민건강보험법이 규정한 공단의 기본 사무에 해당한다. 한편 의료급여법 제33조 제2항 및 의료급여법 시행령 제20조 제2항 제1호 등에 의하면, 의료급여법에 따라 실시되는 건강검진이 법령의 기준에 맞게 실시되어 적법하게 검진비용이 청구되는지를 관리·감독하는 업무 또한 공단의 담당 사무에 해당한다.
② 이 사건 근거 조항은 ‘건강검진을 실시하는 데 필요한 사항’ 또는 ‘건강검진에 필요한 사항’을 보건복지부 고시로 정하도록 규정하고 있는데, 건강검진이 적정하게 실시되고 건강검진 제도가 원활히 운영되도록 하기 위해서는 업무를 담당하는 행정청의 실효적인 관리·감독이 수반되어야 하고, 이를 위해서는 그 행정청의 정확한 사실관계 파악이 선행되어야 할 필요가 있다.
③ 이에 따라 공단으로서는 행정조사의 필요성이 크다고 볼 수 있고, 조사대상자의 자발적인 협조를 전제할 뿐 조사 거부에 대한 어떠한 제재도 없는 임의적 행정조사라면 법령상 명확한 위임 근거가 없다고 하더라도 가능하므로, 이 사건 근거 조항의 ‘그 밖에 건강검진을 실시하는 데 필요한 사항’에는 검진기관에 대한 임의적 행정조사에 관한 내용도 당연히 포함된다고 볼 수 있다. 국민건강보험법 제96조 제1항, 의료급여법 제32조의2 제1항이 공단에 요양기관 및 의료급여기관에 대한 임의적 행정조사 권한이 있음을 별도로 규정한 취지 역시 마찬가지로 볼 수 있다.
④ 건강검진기본법 시행령 제10조 제2항은 “보건복지부장관은 법 제16조 제1항에 따라 지정을 취소하거나 업무정지를 명하기 위하여 필요한 경우에는 해당 검진기관이 같은 항 각호의 사유에 해당하는지를 공단에 의뢰하여 확인하게 할 수 있다.”라고 규정하고 있기는 하다. 그러나 앞서 본 공단의 담당사무, 건강검진과 관련한 공단의 권한 및 관련 규정 등에 비추어 보면, 위 시행령 조항이 공단의 독자적인 임의적 행정조사권까지 배제하는 것으로 보기는 어렵다.
(2) 따라서 공단이 보건복지부장관이나 그 위임을 받은 피고의 조사 지시나 의뢰 없이 검진기관인 이 사건 병원을 방문하여 관련 자료 등을 확인한 조치(이하 ‘이 사건 현지조사’라 한다)는 이 사건 고시 조항에 근거한 것으로서 적법하다.
다. 그럼에도 원심은 이와 달리, 이 사건 현지조사의 근거가 된 이 사건 고시 조항이 상위 법령의 위임 범위를 벗어난 것으로서 대외적 구속력이 없다는 그릇된 전제하에, 피고의 조사 의뢰가 없었던 이상 이 사건 현지조사는 법령상 근거 없이 이루어진 것이고, 그에 기초한 이 사건 처분 역시 위법하다고 판단하였으니, 이러한 원심판결에는 법령의 위임 범위 및 이 사건 근거 조항의 해석·적용에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
2. 피고 보조참가인의 보조참가신청의 적법 여부를 본다.
보조참가를 하려면 당해 소송의 결과에 대하여 법률상 이해관계가 있어야 한다. 피고 보조참가인이 주장하는 이해관계는 사실상 이해관계에 불과할 뿐 법률상 이해관계라고 할 수 없다. 그러므로 이 사건 보조참가신청은 참가의 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
3. 결론
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하며, 피고 보조참가인의 보조참가신청을 각하하고, 보조참가로 인한 소송비용은 피고 보조참가인이 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김신(재판장) 김용덕 박상옥 박정화(주심)