【원 고】
김희수 (소송대리인 변호사 기세운)
【피 고】
진도군선거관리위원회 위원장 (소송대리인 법무법인 새천년 담당변호사 정차범)
【변론종결】
2011. 3. 25.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2010. 6. 2. 실시한 전라남도 진도군수 선거는 무효임을 확인한다.
【이 유】
1. 기초 사실
2010. 6. 2. 실시된 지방선거의 진도군수 선거(이하 ‘이 사건 선거’라 한다)에서 출마한 후보자들 중 원고가 7,040표, 소외 1 후보자가 7,342표, 소외 2 후보자가 727표, 소외 3 후보자가 784표, 소외 4 후보자가 4,639표를 각 득표하였고, 이에 진도군선거관리위원회는 공직선거법 제191조에 따라 유효투표의 다수를 얻은 자인 소외 1을 당선인으로 결정하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재
2. 원고의 주장
원고는, 이 사건 선거에서 아래와 같이 후보자인 소외 1이 불법적인 선거운동을 하였을 뿐만 아니라 피고가 선거관리에 있어 공정하게 관리·집행하지 아니하고 오히려 불법선거운동을 조장하거나 묵인·방조함으로써 이 사건 선거결과에 중대한 영향을 미쳤으므로, 이 사건 선거는 무효라고 주장한다.
가. 불법 문자송신
(1) 공직선거법에 의하면 누구든지 선거일 전 6일부터 선거일의 투표마감시각까지 선거에 관하여 정당에 대한 지지도나 당선인을 예상케 하는 여론조사의 경위와 그 결과를 공표하거나 인용하여 보도할 수 없는데, 소외 1은 2010. 5. 30. “선거정보, 최근 광주일보 조사 당선가능성 소외 1 31.3% 당선확실, 소외 4 12.5%, 김희수 12%”라는 내용의 문자메시지(이하 ‘이 사건 제1 문자메시지’라 한다)를 발송하여 불법적인 선거운동을 하였고, 또한 공직선거법에 의하면 후보자는 5회를 넘지 않은 범위에서 문자메시지를 활용한 선거운동이 가능함에도, 2010. 5. 13. 09:15경 24명, 같은 달 14일 09:44경 22명, 같은 달 15일 17:39경 42명, 같은 달 17일 09:32경 26명, 같은 날 20:51경 25명, 같은 달 17일 20:56경 35명, 같은 달 30일 15:59경 8,969명, 같은 날 21:31경 8,968명에게 각 문자메시지를 발송하였고, 그 외에도 원고의 선거사무장 휴대폰으로 2010. 5. 8., 같은 달 10일, 같은 달 15일, 같은 달 18일, 같은 달 29일 각 문자메시지를 발송함으로써 5회를 초과하여 문자메시지를 이용한 불법선거운동을 함으로써 선거결과에 중대한 영향을 미쳤다.
(2) 피고는, 소외 1에게 이 사건 제1 문자메시지를 발송하도록 선거법을 잘못 안내하였고, 공직선거법에 의하면 각급 선거관리위원회가 같은 법에 위반되는 정보가 정보통신망을 통하여 전송되는 사실을 발견한 때에는 정보통신서비스제공자에게 그 취급의 거부·정지·제한을 요청할 수 있도록 규정하고 있는데, 원고가 소외 1의 불법적인 문자송신에 의한 선거운동 사실을 발견하고 이에 대하여 피고에게 발송정지를 요구하였음에도, 피고는 불법적인 문자메시지 발송을 즉시 정지시키지 아니하고 오히려 위 소외 1의 선거사무소에 정정발송을 지시하여 소외 1로 하여금 “선거정보, 광주일보 5. 24. 5면 당선가능조사 소외 1 31.3% 당선확실, 소외 4 12.5%, 김희수 12%”라는 내용의 문자메시지(이하 ‘이 사건 제2 문자메시지’라 한다)를 발송하여 당선인을 예상하게 하는 여론조사 결과를 공표하는 문자를 재차 발송하게 하였으며, 또한 소외 1이 이 사건 제1 문자메시지를 발송하기 전에 이미 문자메시지 발송 횟수인 5회를 초과하였음에도 소외 1 측으로부터 이 사건 제1 문자메시지 발송에 관한 문의를 받고 문자메시지 발송 횟수를 확인하지도 아니한 채 문자메시지를 발송하도록 안내하였을 뿐만 아니라, 더 나아가 이를 정정시키는 이 사건 제2 문자메시지를 추가로 발송하도록 지시함으로써 불법선거운동을 조장하여 선거결과에 영향을 미쳤다.
나. 장애인협회의 불법 지지결의 및 유사기관의 설치 등
(1) 소외 1의 선거사무원인 소외 5는 진도군통합장애인협회(이하 ‘통합장애인협회’라 한다)가 진도군수 후보자로 소외 1을 지지한다는 결의가 없었음에도 불구하고, 2010. 5. 20. 통합장애인협회가 소외 1에 대한 지지결의를 한 것처럼 통합장애인협회 회원 및 운영위원 8명과 함께 허위의 회의록을 작성하였고, 나아가 장애인협회 통합사무소(이하 ‘통합사무소’라 한다)에 인력을 지원하여 장애인협회 회원들에게 통합장애인협회가 소외 1을 지지하기로 결의하였다는 사실과 함께 소외 1의 지지를 부탁하는 내용의 전화를 하도록 하여 불법선거운동을 함으로써 선거결과에 중대한 영향을 미쳤다.
(2) 피고는, 원고가 위와 같은 사실을 확인한 후 피고에게 통합장애인협회가 위와 같은 지지결의를 하기 위하여는 소속 각 장애인협회의 결의가 있어야 하는데 이에 대한 결의서가 존재하지 아니한다는 사실과 설령 이와 같은 결의가 있었더라도 운영위원의 3분의 2 이상 출석과 출석위원 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 한다는 통합사무소 운영규정과 달리 운영위원 총 13명 중 8명만이 참석한 것으로 회의록이 작성되어 있어 그 효력이 없다는 사실을 설명하였음에도 불구하고, 계속적으로 전화하도록 방치하여 불법선거운동을 묵인·방조함으로써 선거결과에 영향을 미쳤다.
다. 선거 당일 불법선거운동
(1) 소외 1은, 선거 당일 선거구를 돌아다니면서 선거구민들에게 인사를 하거나 악수를 하는 등 불법선거운동을 하여 선거결과에 중대한 영향을 미쳤다.
(2) 피고는, 소외 6이 피고 소속 선거부정감시단원에게 소외 1이 선거구민에게 인사를 하거나 악수를 하는 등 선거운동을 한 사람의 명단을 알려 주는 한편, 같은 날 11:46경 피고 사무실로 전화하여 위와 같은 소외 1의 불법선거운동 사실을 신고하였음에도 이에 관한 단속이나 중지명령을 하지 아니함으로써 불법선거운동을 묵인·방조하여 선거결과에 영향을 미쳤다.
3. 판단
가. 선거무효쟁송에서의 선거무효사유
공직선거법 제224조에 따른 선거무효쟁송은, 선거라는 일련의 과정에서 선거에 관한 규정에 위반된 사실이 있고, 그로써 선거의 결과에 영향을 미쳤다고 인정하는 때에 선거의 전부나 일부를 무효로 하는 쟁송을 가리키며, 이러한 선거무효쟁송에서 선거무효사유가 되는 ‘선거에 관한 규정에 위반된 사실’이라 함은 기본적으로 선거관리의 주체인 선거관리위원회가 선거사무의 관리집행에 관한 규정을 위반한 경우와 후보자 등 제3자에 의한 선거과정상의 위법행위에 대하여 적절한 시정조치를 취함이 없이 묵인·방치하는 등 그 책임을 돌릴만한 선거사무의 관리집행상의 하자가 따로 있는 경우를 말하지만, 그 밖에도 후보자 등 제3자에 의한 선거과정상의 위법행위로 인하여 선거인들이 자유로운 판단에 의하여 투표를 할 수 없게 됨으로써 선거의 기본이념인 선거의 자유와 공정이 현저히 저해되었다고 인정되는 경우까지 포함되며, 여기에서 ‘선거관리위원회가 적절한 조치를 취함이 없이 묵인·방치한다’함은 선거관리위원회가 후보자 등 제3자에 의한 선거과정상의 위법행위를 알고서도 적절한 조치를 취하지 아니한 경우를 의미한다고 할 것이지 단속·감시·감독 등을 하였다면 알 수 있었음에도 이를 게을리하여 알지 못한 모든 경우까지 포함한다고 할 수 없고, ‘선거의 결과에 영향을 미쳤다고 인정하는 때’라고 함은 선거에 관한 규정의 위반이 없었더라면 선거의 결과, 즉 후보자의 당락에 관하여 현실로 있었던 것과 다른 결과가 발생하였을지도 모른다고 인정되는 때를 말한다( 대법원 2005. 6. 9. 선고 2004수54 판결 참조).
나. 불법 문자송신 주장에 관한 판단
(1) 인정 사실
(가) 원고 선거사무장의 휴대전화에 2010. 5. 8. 11:07경, 같은 달 10. 19:13경, 같은 달 15. 10:40경, 같은 달 18. 13:45경, 같은 달 29. 08:31경 7회에 걸쳐 각 소외 1에 대한 선거운동정보가 포함된 문자메시지가 수신되었다.
(나) 소외 1 측의 문자메시지 발송내역에는 2010. 5. 13. 09:15경 24명, 같은 달 14일 09:44경 22명, 같은 달 15일 17:38경 42명, 같은 달 17일 08:32경 26명, 같은 날 20:51경 25명, 같은 날 20:56경 35명, 같은 달 30일 15:59경 8,969명, 같은 날 21:31경 8,969명에게 각 문자메시지를 발송한 내역이 있는데, 문자메시지의 내용은 보관기간의 도과로 확인이 불가능하다.
(다) 소외 1은 선거일 전 3일인 2010. 5. 30. 15:59경 정보통신서비스제공자를 통하여 선거구민 8,968명에게 같은 해 5. 24.자 광주일보에 최초 공표된 여론조사 결과를 인용하면서 이 사건 제1 문자메시지를 발송하였다.
(라) 원고는 전항 기재 일시경 위와 같은 문자메시지를 확인하고 피고에게 발송 정지를 요청하였고, 이에 피고는 소외 1 측에 광주일보에 최초 보도된 날짜와 해당 신문면수를 적시하여 곧바로 정정 재발송하도록 안내하였으며, 이에 따라 소외 1은 같은 날 21:32경 이 사건 제2 문자메시지를 발송하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 4호증의 각 1, 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제17호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
(2) 판단
(가) 공직선거법의 규정
공직선거법 제82조의4 제1항 제3호는 “선거운동을 할 수 있는 자는 선거운동기간 중에 정보통신망으로 문자메시지를 이용하여 선거운동정보를 전송하는 방법으로 선거운동을 할 수 있고, 이 경우 컴퓨터 및 컴퓨터 이용기술을 활용한 자동 동보통신의 방법으로 전송할 수 있는 횟수는 예비후보자로서 행한 횟수를 포함하여 5회를 넘을 수 없다.”, 같은 조 제3항은 “각급 선거관리위원회는 이 법의 규정에 위반되는 정보가 정보통신망을 통하여 전송되는 사실을 발견한 때에는 전송되는 정보를 취급하는 정보통신서비스제공자에게 그 취급의 거부·정지·제한을 요청할 수 있다.”고 규정하고, 같은 법 제108조 제1항은 “누구든지 선거일 전 6일부터 선거일의 투표마감시각까지 선거에 관하여 정당에 대한 지지도나 당선인을 예상하게 하는 여론조사의 경위와 그 결과를 공표하거나 인용하여 보도할 수 없다.”고 규정하고 있으며, 공직선거관리규칙 제26조의2 제9항 제1호, 제2호, 제45조의3 제4항은 “전화기의 자체 프로그램 또는 인터넷의 문자메시지 무료전송서비스를 이용하여 동시에 전송하는 경우로서 그 수신대상자의 수가 20인 이하인 경우에는 공직선거법의 컴퓨터 및 컴퓨터 이용기술을 활용한 자동 동보통신의 방법으로 보지 아니한다.”고 규정하고 있다.
(나) 문자메시지 내용 위반 부분에 관한 판단
위 인정 사실과 을 제1호증의 1, 2, 을 제2호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 소외 1은 피고의 지도계장에게 이 사건 제1 문자메시지 내용에 ‘최근’이라는 문자를 넣어도 되는지를 문의한 다음 가능하다는 안내를 받고 이 사건 제1 문자메시지를 발송한 점, 피고는 이 사건 제1 문자메시지의 내용과 관련하여 소외 1 측에 공직선거법을 잘못 안내하였다는 사실을 알고 지체 없이 공직선거법에 위반되지 않도록 정정 문자메시지를 신속하게 재발송하도록 조치한 점, 이 사건 제1 문자메시지를 정정하여 재발송된 이 사건 제2 문자메시지의 내용은 중앙선거관리위원회의 유권해석에 의하면 공직선거법에 위반되지 아니한 점, 이 사건 제1 문자메시지는 2010. 5. 30. 15:59경 내지 16:05경까지 사이에 모두 발송되었으므로 원고가 피고에게 항의한 시각인 같은 날 16:15경에는 이미 그 문자메시지가 발송된 후로서 피고가 공직선거법 제82조의4 제3항에 따른 발송중지를 요청할 수 없는 상황이었던 점 등에 비추어, 소외 1이 고의로 불법적인 내용의 문자메시지를 발송하였다거나 피고가 고의로 소외 1로 하여금 불법적인 문자메시지를 발송하도록 하였고, 소외 1의 불법선거운동에 대하여 적절한 조치를 취함이 없이 묵인·방치하는 등 그 책임을 돌릴 만한 선거사무의 관리·집행상의 하자가 있었다고 보기는 어려우므로, 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.
(다) 문자발송 횟수 위반 부분에 관한 판단
살피건대, 위 인정 사실과 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 원고의 선거사무장이 수신하였다는 문자메시지가 그 수신대상자의 수가 20인을 초과하는 문자메시지에 해당한다고 단정할 수 없는 점, 문자메시지 보관기간의 도과로 인하여 소외 1 측이 발송한 문자메시지 중 위에서 본 수신대상자가 20인 이상인 문자메시지가 모두 선거운동정보에 해당한다고 인정하기도 어려운 점에 비추어, 소외 1이 공직선거법이 정한 문자메시지 발송 횟수를 초과하는 문자메시지를 발송함으로써 불법선거운동을 하였다거나 피고가 이를 알고 묵인·방조하였다고 할 수 없으므로(설사 소외 1 측의 선거운동 관련 문자메시지의 발송 횟수가 원고의 주장과 같이 공직선거법에서 규정한 횟수를 초과한다고 할지라도, 그것만으로는 선거의 결과에 영향을 미쳤다고 인정하기는 어렵다), 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다.
다. 장애인협회의 불법 지지결의 및 유사기관 설치 등 주장에 관한 판단
(1) 인정 사실
(가) 통합사무소 사무소장인 소외 7은 2010. 5. 27. 피고의 사무소를 방문하여 군수후보를 지지하는 선거운동을 하겠다고 하면서 통합사무소 운영위원회 회의록과 운영규정을 제출하였는데, 위 회의록에는 운영위원 13명 중 8명이 서명 내지 날인이 되어 있었고, 운영규정에는 “통합사무소의 의결정족수는 운영위원 과반수 이상의 출석과 출석자의 과반수 이상의 찬성으로 의결한다.”고 되어 있고, 한편 승인된 운영규정에는 “운영위원회 회의는 운영위원 2/3 이상의 참석으로 개회하고, 출석위원 2/3 이상의 찬성으로 의결한다.”고 되어 있다.
(나) 그 후 소외 7은 통합사무소에서 장애인단체 회원들에게 전화로 통합장애인협회가 군수후보인 소외 1을 지지하기로 결의하였다는 내용을 알리면서 지지부탁을 하였고, 소외 1의 선거사무원 소외 5에게 통합사무소에 와서 장애인단체 회원들에게 지지부탁 전화를 할 인력을 지원해 달라고 요청하자, 소외 5는 소외 8을 통합사무소로 보냈다.
(다) 한편 피고는, 진도군수 후보자였던 소외 4 등으로부터 장애인단체 명의로 선거운동이 가능한지에 대한 민원을 제기받자, 2010. 5. 29. 통합사무소를 방문하여 소외 7과 시각장애인협회장인 소외 9를 각 조사하였고, 같은 달 30일 위 소외 9에게 전화상으로 통합사무소에서 지지후보자를 결정하는 과정에 문제가 있으면 공직선거법에 위반될 수 있고, 이에 대한 확인이 좀 더 필요하다는 요지로 통화하였으며, 그 이후 관련자를 지속적으로 조사하여 2010. 6. 9. 광주지방검찰청 해남지청에 소외 7, 5 등을 공직선거법 위반 혐의로 고발하였다.
(라) 또한, 피고는 2010. 5. 31. 통합장애인협회의 선거운동과 관련한 위법행위를 자체수사하고 있던 진도경찰서가 피고에게 관련자료 제출을 요청해 오자, 같은 날 2010. 5. 29. 조사하였던 위 소외 7과 소외 9의 각 문답서, 통합사무소 운영규정, 회의록 사본 등의 자료를 진도경찰서에 수사자료로 통보하였다.
(마) 소외 1의 선거사무원인 소외 5는 2010. 11. 19. 광주지방검찰청 해남지청으로부터 “ 소외 7의 요청에 따라 선거운동원인 소외 8을 2010. 5. 29.경부터 같은 달 30일경까지 통합사무소로 보낸 사실은 인정되나, 소외 8이 실제로 전화선거운동을 하였다고 인정할 만한 증거가 없다.”는 이유로 불기소(혐의없음) 처분을 받았다.
[인정 근거] 갑 제19호증의 6 내지 20, 86, 101, 을 제3, 4, 5, 9, 10, 11, 21호증, 을 제7호증의 1 내지 4, 을 제8호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지
(2) 판단
살피건대, 위 인정 사실과 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 소외 1의 선거사무원인 소외 5가 통합사무소 소외 7 등과 공모하여 허위의 회의록을 작성하였다고 볼 만한 근거가 없는 점, 피고는 소외 7이 제출한 통합사무소 운영규정을 검토하고 통합사무소의 선거운동이 합법적인 것으로 판단하였다가 다른 후보자들의 민원이 제기되자 곧바로 위에서 본 바와 같은 조치를 취하였던 점, 선거관리위원회는 선거법 위반 행위를 처리함에 있어서 우선 해당 행위를 조사하여 사실관계를 명확히 한 후 그 위법 여부를 검토하여 혐의가 인정되면 고발 등 적정한 조치를 취할 수 있는 점 등을 감안하면, 소외 1의 선거사무원인 소외 5가 원고 주장과 같은 불법선거운동을 하였다거나, 피고가 통합사무소의 위법을 알면서도 계속하도록 허락하고 조사를 하지 않았다거나 나아가 위법행위가 명백함에도 중지시키지 않았다고 할 수는 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다.
라. 선거 당일 불법선거운동 주장에 관한 판단
(1) 인정 사실
(가) 소외 1은 선거일인 2010. 6. 2. 투표소 주변에서 수인의 선거구민에게 인사나 악수를 하였다.
(나) 피고는 2010. 6. 1. 각 후보자에게 선거일의 선거운동금지에 대하여 사전 안내를 하였고, 선거일인 2010. 6. 2.에는 피고 소속 선거부정감시단원이 투표소를 순회하면서 감시·단속활동을 하도록 하였으며, 같은 날 선거부정감시단원이 감시·단속활동을 하면서 진도군 군내면 제4투표소에서 소외 1의 선거운동 행위를 발견하고 현장에서 이에 대한 중지 및 재발방지를 요구하는 등의 조치를 취하였다.
(다) 피고는 2010. 7. 30. 광주지방검찰청 해남지청에 “ 소외 1이 2010. 6. 2. 진도군 군내면 제4투표소에서 선거구민들과 악수하면서 지지를 호소한 혐의가 있다.”는 이유로 수사자료를 이첩하였다.
(라) 소외 1은 2010. 11. 19. 광주지방검찰청 해남지청으로부터 “ 소외 1이 일부 투표소 부근에서 몇 명의 사람들과 악수를 한 것은 사실이나, 이에서 더 나아가 선거운동을 하기에 이르렀다고 볼 만한 뚜렷한 증거가 없다.”는 이유로 불기소(혐의없음) 처분을 받았다.
[인정 근거] 을 제13 내지 19호증, 제22호증(각 가지번호 포함)의 기재, 변론 전체의 취지
(2) 판단
살피건대, 위 인정 사실에 비추어 소외 1이 선거일에 몇 명의 선거구민들과 인사를 하고 악수를 한 행위가 선거의 무효사유인 선거의 자유와 공정을 현저히 저해하는 행위에 해당한다거나 피고가 소외 1의 이러한 행위를 묵인·방치하였다고 보기 어려우므로, 원고의 위 주장 역시 받아들이지 아니한다.
4. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 박병칠(재판장) 조현호 김승휘