【원고, 항소인】
【피고, 피항소인】
경기도지사
【피고보조참가인】
양주시장
【제1심판결】
의정부지방법원 2011. 4. 19. 선고 2010구합2031 판결
【변론종결】
2012. 3. 23.
【주 문】
1. 제1심 판결을 다음과 같이 변경한다.
가. 이 사건 소 중, 피고가 2010. 2. 19. 경기도 제2청 고시 제2010-5031호 및 2010. 3. 2. 경기도 제2청 고시 제2010-5039호로 각 고시한 양주 도시관리계획결정 및 지형도면 고시 중 원고들 소유의 별지 목록 기재 부동산에 관한 부분을 제외한 나머지 부분의 소를 각하한다.
나. 피고가 2010. 2. 19. 경기도 제2청 고시 제2010-5031호 및 2010. 3. 2. 경기도 제2청 고시 제2010-5039호로 각 고시한 양주 도시관리계획결정 및 지형도면 고시 중 원고들 소유의 별지 목록 기재 부동산에 관한 부분을 취소한다.
3. 소송총비용 중 원고들과 피고 사이에 생긴 부분은 이를 3분하여 그 1은 원고들이 나머지는 피고가 각 부담하고, 보조참가로 인한 부분은 이를 3분하여 그 1은 원고들이, 나머지는 피고보조참가인이 각 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고가 2010. 2. 19. 경기도제2청고시 제2010-5031호 및 2010. 3. 2. 경기도제2청고시 제2010-5039호로 고시한 각 양주 도시관리계획결정 및 지형도면 고시를 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문 2면 밑에서 둘째 줄에 있는 “5038”을 “5039”로, 3면 첫째 줄에 있는 “이하 위 각 고시를 총칭하여 ‘이 사건 고시’라 한다”를 “이하 ‘이 사건 처분’이라 한다”로 각 바꾸는 것 외에는 그 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 이 사건 처분 중 원고들 소유의 부동산 부분을 제외한 나머지 부분에 대한 직권 판단
원고들은 아래에서 보는 바와 같이 이 사건 처분에 절차적·실체적 위법사유가 있다고 주장하면서 이 사건 처분 전부의 취소를 구하고 있으나, 이 사건 처분 중 원고들 소유의 별지 목록 기재 부동산 부분을 제외한 나머지 부분은 원고들에게 그 취소를 구할 소의 이익이 있다고 보이지 않으므로, 부적법하다.
3. 본안에 대한 판단
가. 원고들의 주장
(1) 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제28조 제1항에 의하면, 도시관리계획을 입안할 때에 주민의 의견을 들어야 하고, 토지이용규제 기본법 제8조 제1항에 의하면, 지역, 지구 등을 지정, 변경할 때에는 주민의 의견을 들어야 한다고 각 규정하고 있음에도 불구하고, 피고는 이 사건 도시관리계획 결정을 할 때 사전에 주민의 의견을 청취하는 절차 없이 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)의 이 사건 승인신청계획안을 대폭 수정하여 4회에 걸친 주민공람과 전혀 다르게 이 사건 처분을 하였다.
(2) 피고의 이 사건 도시관리계획 결정에 의하여 이 사건 승인신청계획안에는 없었던 도로, 노외 주차장, 초등학교, 근린공원 및 공공청사 부지 등이 원고들의 토지상에 신설 또는 변경계획 됨으로써 원고들 토지의 소유권이 극히 제한되는 결과가 발생하였으나 위 변경, 신설된 사항은 기존 시설물의 확장, 개발 등으로 충분히 대체할 수 있는 것이므로, 이와 같은 사정을 전혀 고려하지 아니한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이다.
(3) 원고 1은 2010. 2. 1. 양주시 장흥면 일영리 (지번 1 생략), (지번 2 생략) 부지에 대한 개발행위허가를, 원고 2는 2009. 11. 10. 같은 리 (지번 3 생략) 부지에 대한 건축증축허가를 각 취득하고 그 실행을 준비하였으나, 피고가 위 부지들을 이 사건 도로관리계획 부지로 편입함으로써 그 건축 및 개발행위를 할 수 없게 되었으므로, 이 사건 처분은 위 원고들이 취득한 허가처분에 대한 신뢰를 침해하는 위법한 행위이다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
(1) 인정사실
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결문 4면 둘째 줄부터 7면 밑에서 여섯째 줄까지의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
(2) 위 가.(1) 주장에 대하여
국토계획법 제28조 및 구 국토계획법 시행령(2011. 7. 1. 대통령령 제23009호로 변경되기 전의 것, 이하 ‘법시행령’이라 한다) 제22조, 제23조, 제25조의 각 규정에 의하면, 도시관리계획의 입안·결정권자는 도시관리계획을 입안할 때 주민의 의견을 들어야 하고 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시관리계획안에 반영하여야 하며(다만 국토계획법 제28조 제1항 단서 규정에 의하여 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우 등에는 위와 같은 절차가 필요 없다), 도시관리계획의 입안에 관한 주민 의견을 청취하기 위하여 도시관리계획안의 주요 내용을 법시행령과 해당 지방자치단체의 조례에서 정한 방식에 따라 공고하고 14일 이상 주민 및 이해관계인이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 열람기간 내에 도시관리계획안의 내용에 관한 의견이 있는 자로부터 의견서를 교부받고 이를 도시관리계획안에 반영할 것인지 여부를 검토하여 그 결과를 열람기간이 종료된 날부터 60일 이내에 당해 의견을 제출한 자에게 통보하여야 하며, 그와 같은 의견을 반영하고자 하는 경우 그 내용이 해당 지방자치단체의 도시계획조례가 정하는 중요한 사항(양주시 도시계획조례 제8조의 규정에 의하면, 양주시 도시계획조례가 정하는 중요한 사항은 주민의견 청취절차가 필요 없는 ‘대통령령이 정하는 경미한 사항’이 아닌 것과 동일하다)인 때에는 그 내용을 다시 공고·열람하게 하여 주민의 의견을 들어야 한다.
위와 같은 규정에다가, 주민의견 청취절차를 만든 제도적 취지가 다수 이해관계자의 이익을 합리적으로 조정하여 국민의 권리에 대한 부당한 침해를 방지하고 행정의 민주화와 신뢰를 확보하기 위하여 국민의 의사를 그 과정에 반영시키는 데 있다는 점 등을 고려해 보면, 당초 공고된 도시관리계획안의 내용과 다르게 도시관리계획을 결정하는 것은 변경된 부분에 관하여는 주민의견 청취절차를 생략하게 되므로 그와 같이 변경된 부분이 국토계획법 제28조 제1항 단서가 규정하고 있는 대통령령이 정한 경미한 사항 등에 해당하지 않는 한 허용되지 아니하고, 이를 새로운 입안으로 보아 다시 주민의견 청취절차를 거쳐야 한다고 봄이 상당하다.
이러한 법리에 비추어 이 사건을 보건대, 이 사건 처분 중 원고들 소유의 별지 목록 기재 부동산에 관한 부분은 참가인이 최종적으로 공고한 도시관리계획안과 상이한 사실은 위에서 본 바와 같고, 그와 같은 변경이 국토계획법 제28조 제1항 단서에서 정한 예외사유에 해당되지 않는 것으로 보이므로(이 부분은 피고 및 참가인도 다투지 않는 것으로 보인다), 이 사건 처분 중 원고들 소유의 별지 목록 기재 부동산에 관한 부분은 주민의견 청취절차를 생략한 절차적 하자가 있어 위법하다. 따라서 원고들의 위 주장은 이유 있다.
4. 결론
그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 부적법하므로 이를 각하할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 제1심 판결을 위와 같이 변경하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김창보(재판장) 강상욱 양대권