【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
인천광역시 서구청장 (소송대리인 변호사 노명구)
【피고보조참가인】
인천광역시장
【원심판결】
서울고법 2014. 6. 13. 선고 2013누48318 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다(대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 전원합의체 판결, 대법원 2012. 2. 16. 선고 2010두10907 전원합의체 판결 등 참조). 한편, 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없지만, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고 명백하다고 할 것이다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결, 대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두25107 판결 등 참조). 그리고 행정청이 법령 규정의 문언상 처분 요건의 의미가 분명함에도 합리적인 근거 없이 그 의미를 잘못 해석한 결과, 처분 요건이 충족되지 아니한 상태에서 해당 처분을 한 경우에는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있다고 볼 수는 없다(대법원 2014. 5. 16. 선고 2011두27094 판결 참조).
2. 원심판결 이유에 의하면 원심은, 타행위자가 있는 경우에는 원칙적으로 건축물 등 소유자에게 하수도원인자부담금을 부과할 수 없는데, 피고의 원고들에 대한 이 사건 각 처분이 명백하게 위법한지는 2011. 5. 26.경부터 2012. 5. 16.경 사이에 이루어진 이 사건 각 처분 당시 피고 보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)이 타행위자였음이 명백한지에 따라 달라지고, 피고가 참가인을 타행위자로 보아 하수도원인자부담금을 부과할 수 있었는지는 이 사건 사업이 완료된 2006. 8. 21. 당시 시행되고 있던 구 하수도법 제32조 및 같은 조 제5항에 의하여 부담금에 관하여 필요한 사항을 정하도록 위임을 받은 구 인천광역시 하수도사용조례(2006. 1. 2. 조례 제3879호로 개정되어 2007. 12. 24. 조례 제4122호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제18조에 따라 참가인이 타행위자였음이 명백하였는지를 판단하여야 한다고 전제한 다음, ① 인천광역시 의회가 2001. 1. 8. 이 사건 사업과 같은 토지구획정리사업을 하수도원인자부담금 대상인 타행위에서 제외하는 내용으로 구 인천광역시 하수도사용조례(2001. 1. 8. 조례 제3503호로 개정되어 2006. 1. 2. 조례 제3879호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 조례’라 한다)를 개정하면서 부칙 제2항에서 경과조치로 그 당시 사업시행 중인 이 사건 사업(검암1지구)에도 구 조례를 적용하도록 규정한 점, 그 후 개정된 이 사건 조례 역시 토지구획정리사업법을 타행위에서 제외하고 있는 점 등에 비추어 보면, 피고로서는 참가인이 하수도원인자부담금의 부담주체라는 점을 명백히 알았다고 보기 어렵고, 또한 구 조례의 제정권자의 의사는 토지구획정리사업법을 제외하고자 함에 있음은 명백하고, 구 조례가 상위법령에 반하여 무효라고 단정하기도 어려우므로, 법원에서 구 조례가 상위법령에 반하여 무효라고 판단받기 전까지는 구 조례에 근거한 처분의 하자가 명백하다고 볼 수도 없으며, ② 이 사건 조례에서는 타행위인 도시의 개발사업으로 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’, ‘주택법’, ‘도시 및 주거환경정비법’, ‘택지개발촉진법’, ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’을 그 예로 들고 있는 반면, 이 사건 사업의 근거 법령인 ‘토지구획정리사업법’이나 원고들이 폐지된 토지구획정리사업법을 흡수하여 제정되었다고 주장하는 ‘도시개발법’을 그 예로 포함하고 있지 아니하여서, 토지구획정리사업법을 근거로 한 이 사건 사업이 타행위에 해당하는지 여부에 관하여 그 해석에 다툼의 여지가 있으므로, 피고가 이를 잘못 해석하였더라도 그 하자가 명백하다고 보기 어렵고, ③ 피고가 이 사건 각 처분 당시, 참가인으로부터 이 사건 사업지구 내 토지를 분양받아 건물을 신축하였다가 하수도원인자부담금을 부과받은 소외인이 피고를 상대로 제기한 위 부과처분 취소소송에서 타행위자인 참가인이 하수도원인자부담금 부담주체라는 이유로 제1심과 항소심(인천지방법원 2009구합861 판결과 서울고등법원 2009누27970 판결)에서 패소하였음에도 이 사건 각 처분을 하였지만, 위 사실심 판결들은 타행위자 여부에 관하여 개정된 구 하수도법(2011. 11. 14. 법률 제11084호로 개정되기 전의 것) 제61조 및 같은 법 시행령(2012. 5. 14. 대통령령 제23783호로 개정되기 전의 것) 제35조가 적용되는 사안이어서 이 사건 사업과 적용법령을 달리하므로, 피고가 위 사실심 판결들에서 패소했다고 하더라도 이 사건 각 처분 또한 당연히 위법하다고 보기 어렵고, ④ 이 사건 사업이 타행위에 해당하므로 하수도원인자부담금은 건축물 등 소유자가 아닌 참가인이 부담하여야 한다는 대법원 판결(대법원 2012. 10. 11. 선고 2010두7604 판결)은 이 사건 각 처분이 이루어진 이후에 선고되었으므로, 이 사건 각 처분 당시에는 이러한 법리가 명백하다고 볼 수도 없다는 이유로, 이 사건 각 처분 당시 이 사건 사업이 타행위에 해당한다는 사실이 명백하지 않았으므로, 피고가 하수도원인자부담금을 참가인이 아닌 원고들에게 부과한 이 사건 각 처분에 하자가 있더라도 그 하자가 명백하여 당연무효라고 보기 어렵다고 판단하였다.
3. 그러나 원심의 이러한 판단은 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.
가. 구 하수도법(2006. 9. 27. 법률 제8014호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제32조 제2항의 원인자부담금은 공공하수도의 신설·증설을 야기한 환경오염의 원인자에게 그 비용을 부담시키고자 하는 데 근본 취지가 있고, 위 법에 규정된 타행위는 그 의미 자체가 공공하수도 공사를 필요하게 만드는 행위를 뜻하는 것으로 이해되므로, 도시개발사업의 경우 공공하수도 확대를 야기한 실질적 원인자는 특별한 사정이 없으면 당해 개발사업의 시행자이지 그 사업지구 내 부지를 분양받아 건축물을 신축한 건축물 소유자라고 할 수 없다. 따라서 도시개발사업의 사업시행자가 하수도법상 ‘타행위’에 해당하는 사업으로 조성한 토지에 그 사업계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 건축물이 건축된 경우에는 원인자부담금은 사업시행자가 부담하는 것이 원칙이고, 당해 건축물이 원래 사업에서 예정된 범위를 초과하는 등의 특별한 사정이 없으면 건축물 등 소유자는 따로 원인자부담금을 부담하지 않는다고 보아야 한다. 대법원 역시 구 하수도법 제32조 제2항과 제4항에 대하여 타행위에 해당하는 사업으로 인하여 발생할 것이 예상되는 하수를 처리하는 데 필요한 공공하수도 설치에 소요되는 비용의 원인자는 타행위의 사업시행자이고 그 사업지구 내 부지를 분양받아 건축물을 신축한 건축물 소유자는 그 건축물이 그 사업계획에서 정해진 규모 및 용도를 벗어나는 등의 특별한 사정이 없는 한 원인자로 볼 수 없다는 법리를 반복적으로 판시하여 왔고(대법원 2004. 9. 24. 선고 2003두6849 판결, 대법원 2008. 3. 20. 선고 2007두6342 전원합의체 판결 등 참조), 이와 같은 법리는 구 하수도법 제32조 제2항과 제4항이 2006. 9. 27. 법률 제8014호로 개정되어 하수도법(이하 ‘개정된 하수도법’이라 한다) 제61조 제2항과 제1항으로 각각 변경되어도 달라지지 않는다(대법원 2012. 10. 11. 선고 2010두7604 판결 참조).
인천광역시 의회가 2001. 1. 8. 인천광역시 하수도사용조례 제18조 제2항 제2호 (나)목 1)에 규정된 타행위인 도시의 개발사업에 해당하는 구체적 법령의 예시에서 토지구획정리사업법을 삭제하는 내용으로 구 조례를 개정하였지만, 이는 토지구획정리사업법이 2000. 1. 28. 법률 제6252호로 폐지된 것을 고려한 것으로 볼 수 있고, 구 조례 및 이 사건 조례 조항이 하수도법이 정하는 타행위에 의한 공공하수도공사의 유형으로 ‘도시의 개발사업’을 들면서 구체적 근거 법령으로 ‘도시계획법, 주택건설촉진법, 도시재개발법, 택지개발촉진법, 도시공원법 등’(구 조례 조항) 또는 ‘「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「주택법」, 「도시 및 주거환경 정비법」, 「택지개발촉진법」, 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 등’(이 사건 조례 조항)으로 규정하고 있어서, 문언 자체로 도시개발사업의 근거법령들을 예시하고 있을 뿐 이에 한정하고 있지 아니함이 분명하다. 그렇다면 구 조례 및 이 사건 조례 조항에 규정된 ‘도시의 개발사업’이란 당해 조항에 명시적으로 규정된 법령들에 근거한 사업에 한정되는 것이 아니라, 사업의 토대가 된 해당 법령을 구체적·개별적으로 살펴보아 공공하수도의 신설·증설 등을 수반하는 개발사업이라면 이를 포함하는 것으로 보는 것이 타당하므로, 토지구획정리사업이 비록 구 조례 및 이 사건 조례 조항에서 명시적으로 열거되어 있지는 않지만, 그 사업성격 등에 비추어 위 도시의 개발사업에 포함된다고 할 것이다.
나. 사정이 이러하다면, 피고가 이 사건 각 처분을 할 당시에는 이 사건 사업이 완료된 2006. 8. 21. 당시 시행되던 구 하수도법 제32조 제2항과 이 사건 조례 조항에 의해 타행위에 해당하는 이 사건 사업으로 인하여 발생할 것이 예상되는 하수를 처리하는 데 필요한 공공하수도 설치에 소요되는 비용에 대하여는 그 원인을 조성한 이 사건 사업의 시행자에게 부과한다는 하수도원인자부담금의 부과 요건의 의미가 분명함에도 피고가 합리적인 근거 없이 그 의미를 잘못 해석한 결과, 처분 요건이 충족되지 아니한 상태에서 원고들에게 이 사건 처분을 한 경우에 해당하므로 이러한 하자는 중대하고도 객관적으로 명백하다고 할 것이다.
가사 인천광역시 의회가 위와 같은 구 조례의 개정 및 부칙 조항과 이 사건 조례 조항으로 이 사건 사업과 같은 토지구획정리사업의 시행자에게 하수도원인자부담금을 부담시키지 않으려는 의도에서 타행위인 도시의 개발사업에서 토지구획정리사업의 근거 법령을 제외한 것이라고 하더라도, 이로써 피고는 토지구획정리사업의 시행자에게 하수도원인자부담금을 부담시킬 수 없게 될 뿐이지 이를 이유로 공공하수도 확대의 실질적 원인자가 아닌 그 사업지구 내 부지를 분양받아 원래 사업에서 예정된 범위 내의 건축물을 신축한 원고들에게 하수도원인자부담금을 부담시킬 수 있는 것이 아님은 앞서 본 법리상 분명하므로, 하수도원인자부담금을 원고들에게 부과한 이 사건 처분의 하자가 중대하고도 명백한 것은 마찬가지이다.
그럼에도 원심이 그 판시와 같은 이유만으로 이 사건 각 처분에 하자가 있더라도 그 하자가 명백하여 당연무효라고 보기 어렵다고 판단한 데에는 행정처분의 당연무효에 관한 법리를 오해한 위법이 있고, 이 점을 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.
4. 결론
원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김용덕(재판장) 이인복 고영한 김소영(주심)