【원 고】
【피 고】
한강유역환경청장
【변론종결】
2016. 12. 22.
【주 문】
1. 피고가 2016. 5. 25. 원고 1에게 한 과징금 20,000,000원의 부과처분, 2016. 7. 7. 원고 2에게 한 영업정지 1개월의 부과처분 및 2016. 6. 9. 원고 3에게 한 과징금 20,000,000원의 부과처분을 각 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 이 사건 각 처분의 경위
가. 원고들은 의료폐기물 수집·운반업 허가를 받아 전국 각지의 병원, 의원 및 연구소 등으로부터 의료폐기물을 인수하여 이를 소각장 등에 인계하는 폐기물처리업을 영위하는 사람들이고, 피고는 폐기물처리업체들을 관리·감독하는 기관이다.
나. 피고는 2016년 4월경 의료폐기물 배출업체 및 처리업체들을 상대로 의료폐기물 안전관리실태 특별점검을 실시하였고, 그 결과 원고들이 병원 등에서 수집한 의료폐기물을 차량에 실어 임시보관장소로 운반·보관한 후 이를 적재능력이 동일한 차량에 옮겨 실어 소각업체로 인계한 사실을 적발하였다.
다. 이에 피고는 ‘원고들이 폐기물관리법 제13조 제1항, 같은 법 시행령 제7조 제1항 제3호 (가)목, 같은 법 시행규칙 제9조 제1항을 위반하였다’는 이유로 2016. 5. 25. 원고 1에게, 2016. 6. 9. 원고 3에게 각각 영업정지 1개월에 갈음하는 20,000,000원의 과징금을 부과하고, 2016. 7. 7. 원고 2에게 1개월간의 영업정지를 명하였다(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 6호증(각 가지번호 포함), 을 제2호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지
2. 이 사건 각 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
원고들은 다음과 같은 이유에서 이 사건 각 처분은 위법하므로 취소되어야 한다고 주장한다.
1) 근거 법령의 위헌·무효
폐기물관리법 시행령(이하 ‘시행령’이라고만 한다) 제7조 제1항 제3호 단서 및 (가)목, 같은 법 시행규칙(이하 ‘시행규칙’이라고만 한다) 제9조 제1항은 헌법상 과잉금지원칙에 반하여 원고들의 직업수행의 자유 등을 과도하게 침해할 뿐만 아니라 명확성의 원칙에도 반하여 위헌·무효이다. 따라서 위 각 조항에 기초한 이 사건 각 처분은 위법하다.
2) 재량권의 일탈·남용
설령 위 각 조항이 헌법에 위반되지 않는다고 하더라도 원고들의 위반행위의 내용과 그 정도 등에 비추어 보면, 이 사건 각 처분으로 인하여 달성하고자 공익에 비하여 원고들이 입게 되는 불이익이 지나치게 크므로, 이 사건 각 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이다.
나. 관계 법령
이하 아래 법령 중 시행령 제7조 제1항 제3호 단서 (가)목을 ‘이 사건 시행령 조항’이라 하고, 시행규칙 제9조 제1항을 ‘이 사건 시행규칙 조항’이라 하며, 이 사건 시행령 조항과 이 사건 시행규칙 조항을 아울러 지칭할 때에는 ‘이 사건 각 조항’이라 하고, 이 사건 각 조항 중 밑줄 친 부분을 ‘이 사건 쟁점 부분’이라 한다.
■ 폐기물관리법제13조(폐기물의 처리 기준 등)① 누구든지 폐기물을 처리하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준과 방법을 따라야 한다.(단서 생략)
■ 폐기물관리법 시행령제7조(폐기물의 처리기준 등)① 법 제13조 제1항 본문에 따른 폐기물의 처리 기준 및 방법은 다음 각 호와 같다3. 해당 폐기물을 적정하게 처분, 재활용 또는 보관할 수 있는 장소 외의 장소로 운반하지 아니할 것. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자가 적재능력이 작은 차량으로 폐기물을 수집하여 적재능력이 큰 차량으로 옮겨 싣기 위하여 환경부령으로 정하는 장소로 운반하는 경우에는 그러하지 아니하다.가. 법 제25조 제5항 제1호에 해당하는 폐기물 수집·운반업의 허가를 받은 자
■ 폐기물관리법 시행규칙제9조(폐기물 수집·운반업자 등의 운반기준)① 영 제7조 제1항 제3호 단서에서 “환경부령으로 정하는 장소로 운반하는 경우”란 적재능력이 작은 차량으로 폐기물을 수집하여 적재능력이 큰 차량으로 옮겨 싣기 위하여 시·도지사 또는 유역환경청장·지방환경청장(이하 ‘지방환경관서의 장’이라 한다)으로부터 승인받은 장소(이하 ‘임시보관장소’라 한다)로 운반하는 경우를 말한다.
다. 판단
1) 폐기물 임시보관장소 제도 개관(의료폐기물을 중심으로)
폐기물처리업자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 폐기물을 허가받은 사업장 내 보관시설이나 승인받은 임시보관시설 등 적정한 장소에 보관하여야 하고, 환경부령으로 정하는 양 또는 기간을 초과하여 폐기물을 보관할 수 없다(폐기물관리법 제25조 제9항).
또한 폐기물관리법 제13조의 위임을 받아 폐기물의 처리기준을 정하고 있는 이 사건 시행령 조항은 구체적인 폐기물의 처리 기준 및 방법을 정하면서 폐기물을 적정하게 처분, 재활용 또는 보관할 수 있는 장소 외의 장소로 운반하는 것을 원칙적으로 금지하면서 그 예외의 하나로 폐기물 수집·운반업자가 관할 환경관서의 장으로부터 승인받은 임시보관장소로 운반하는 경우에는 이를 허용하고 있고, 이 사건 시행규칙 조항도 같은 취지로 규정하고 있다.
임시보관장소는 폐기물 수집·운반업체당 시·도별로 1개소로 제한되고, 폐기물 종류별로 임시보관장소에서 보관할 수 있는 허용량 및 기간에도 상한을 두고 있는데(시행규칙 제9조 제3항), 의료폐기물의 경우 허용기간의 상한만 규정하여 냉장 보관할 수 있는 섭씨 4도 이하의 전용보관시설에서 보관하는 경우 5일 이내, 그 밖의 보관시설에서 보관하는 경우에는 2일 이내이고, 시행령 별표 2 제1호의 격리의료폐기물의 경우에는 보관시설과 무관하게 2일 이내로 제한된다(시행규칙 제31조 제1항 제1호).
한편 의료폐기물의 배출자는 의료폐기물이 발생한 때부터 전용용기에 넣어 내용물이 새어 나오지 아니하도록 보관하여야 하고, 의료폐기물의 투입이 끝난 전용용기는 밀폐포장하여야 하며, 의료폐기물의 종류별로 최단 7일부터 최장 60일까지 시행규칙이 정한 세부 기준을 갖춘 보관시설에서 보관할 수 있으며, 의료폐기물의 수집·운반업자도 의료폐기물은 전용용기에 넣어 밀폐포장된 상태로 냉장시설 등 시행규칙이 정한 요건을 갖춘 의료폐기물 전용의 운반차량으로 수집·운반하여야 한다[시행규칙 제14조 관련 [별표 5] 제5항 (다)목 및 (라)목].
2) 이 사건 각 조항의 연혁 및 취지
폐기물 수집·운반업자가 임시보관장소를 이용할 수 있도록 허용한 규정은 1999. 8. 9. 환경부령 제82호로 개정된 구 시행규칙 제19조의3 [별표 6의2] 제2호 (라)목에 처음으로 도입되었다가 이후 2002. 3. 18. 대통령령 제17544호로 구 시행령이 개정되면서 제6조 제1항 제3호로 옮겨 규정하였고, 이후 조문의 위치만 변경되어 현재까지 유지되고 있다.
이처럼 폐기물관리법령이 폐기물 수집·운반업자로 하여금 예외적으로 임시보관장소를 이용할 수 있도록 허용한 주된 취지는 전국에 산재되어 있는 각 폐기물배출업소(의료폐기물의 경우 주로 병·의원)로부터 수집된 적은 양의 폐기물을 매번 수집한 날에 곧바로 원거리에 있는 소각업체로 운반하게 하는 대신, 임시보관장소에 보관해 두었다가 한꺼번에 소각업체로 운반할 수 있도록 함으로써 폐기물수집·운반업무의 효율성을 증진하려는 데에 있는 것으로 보이고, 여기에 더하여 부수적으로 폐기물을 한시적으로 임시보관장소에 보관할 수 있도록 함으로써 소각업체의 한정된 보관능력으로 인한 부담을 분산시키고, 잦은 운반과정에서 발생할 수 있는 누출사고를 줄이는 효과를 기대할 수도 있다.
3) 이 사건 쟁점 부분의 위헌 여부
이 사건 각 조항은 폐기물 수집·운반업자로 하여금 임시보관장소를 이용할 수 있도록 하면서도 이 사건 쟁점 부분에 의하여 적재능력이 작은 차량으로 폐기물을 수집하여 적재능력이 큰 차량으로 옮겨 싣는 경우에만 임시보관장소를 이용할 수 있도록 규정하여 폐기물 수집·운반업자인 원고들의 직업수행의 자유를 제한하고 있으므로, 이 사건 쟁점 부분이 헌법 제37조 제2항에서 정하고 있는 기본권 제한 입법의 한계인 과잉금지의 원칙을 준수하고 있는지 여부에 관하여 살펴보기로 한다.
가) 목적의 정당성과 수단의 적합성
폐기물관리법 제13조 제1항 본문은 폐기물 처리업자가 준수하여야 할 폐기물 처리 기준 및 방법을 시행령에 위임하고 있고, 그 위임에 따라 시행령 제7조 제1항 제3호 본문은 해당 폐기물을 적정하게 처분, 재활용 또는 보관할 수 있는 장소 외의 장소로 운반하는 것을 원칙적으로 금지하는 한편 같은 호 단서에서 폐기물 수집·운반업자가 적재능력이 작은 차량으로 폐기물을 수집하여 적재능력이 큰 차량으로 옮겨 싣기 위하여 임시보관장소로 운반하는 경우에만 예외적으로 허용하고 있고, 이 사건 시행규칙 조항도 동일한 취지로 규정하고 있다.
이처럼 이 사건 쟁점 부분이 운반차량의 적재능력을 기준으로 임시보관장소의 이용을 제한하는 것은 원래 폐기물 특히 의료폐기물의 경우 신속하고 안전한 처리를 위해서는 수집 후 즉시 처리업체로 운반하는 것이 바람직하고, 수집·운반업자의 경제적 효율성을 도모하기 위하여 예외적으로 임시보관장소의 이용을 허용하고 있지만 그 경우에도 아무런 제한을 두지 않는다면 수집·운반업자가 굳이 임시보관의 필요성이 없는 경우까지도 운반의 경제적 효율성만 중시하여 임시보관장소를 단순한 경유지로 남용할 우려가 있다.
이 사건 쟁점 부분은 이러한 임시보관장소의 남용을 예방하여 폐기물을 신속하고 안전하게 처리하려는 데에 그 취지가 있다고 보이므로, 입법 목적의 정당성은 인정된다.
나아가 운반차량의 적재능력을 기준으로 삼아 적재능력이 작은 차량으로 폐기물을 수집하여 적재능력이 큰 차량으로 옮겨 싣기 위한 경우에만 임시보관장소 이용을 허용하는 것은 폐기물 수집·운반업자가 임시보관장소를 경유지로 남용하는 것을 억지하는 데 일정 정도 효과를 가져올 수 있을 것이므로, 입법 목적 달성을 위한 수단의 적합성도 인정할 수 있다.
나) 침해의 최소성
임시보관장소의 이용을 일정한 사유로 제한하지 않을 경우 수집한 폐기물을 신속하고 안전하게 처리하고자 하는 폐기물관리법의 입법 취지가 훼손될 우려가 있다. 그리고 이러한 우려는 시행규칙 제9조 제3항 제2호 (가)목에서 폐기물 수집·운반업자가 임시보관장소에 보관할 수 있는 폐기물의 허용량과 보관 기간을 제한하는 것만으로 완전히 해소된다고 단정할 수는 없다. 따라서 임시보관장소의 이용을 일정한 경우로 제한할 필요성은 충분히 수긍할 만하다.
그러나 앞서 본 바와 같이 이 사건 각 조항은 소량의 폐기물을 임시보관장소에 모아 두었다가 한꺼번에 소각장으로 운반하도록 함으로써 폐기물 수집·운반의 경제성과 효율성을 도모하는 데에 주된 취지가 있으므로, 임시보관장소의 남용을 예방하기 위하여 이용을 일정한 경우로 제한하는 입법적 장치를 마련하는 경우에도 위와 같은 이 사건 각 조항의 취지와 조화를 이룰 수 있는 방안을 모색하여야 할 것이고, 임시보관장소를 허용한 취지를 형해화시키거나 그 이용에 과도한 부담을 설정하는 수단을 선택해서는 아니 된다.
이러한 관점에서 관련 규정의 내용과 취지에 더하여 다음과 같은 사정까지 더하여 보면, 이 사건 쟁점 부분은 침해의 최소성을 갖추었다고 보기 어렵다.
① 이 사건 쟁점 부분과 같이 반입차량과 반출차량의 적재능력을 비교하여 반출차량의 적재능력이 큰 경우에만 임시보관장소의 이용을 허용한다면 예컨대, 임시보관장소의 보관기한이 3일인 경우를 상정하여 적재능력이 1t인 차량으로 하루 1t 씩 3일 동안 폐기물을 수집하여 임시보관장소에 보관하다가 3일째에 3t 차량으로 반출하는 것은 허용되는 반면, 의료폐기물과 같이 배출업소별 배출량이 많지 않아 1t 차량으로 하루 100kg 씩 3일 동안 수집하여 3일째에 반입차량과 동일한 1t 차량으로도 모아 둔 폐기물전부(300kg)를 반출할 수 있는 경우에도 반출차량의 적재능력이 반입차량의 적재능력보다 크지 않다는 이유로 허용되지 않을 것인데, 폐기물의 신속한 처리라는 관점에서 보더라도 양자의 허용 여부를 달리 취급해야 할 이유를 찾기 어렵다.
② 앞서 본 바와 같이 임시보관장소의 설치를 승인받기 위해서는 보관 기간과 보관량, 보관 시설 등 관련 규정이 정하는 요건을 갖추어야 하고, 이러한 요건은 폐기물을 곧바로 소각장으로 운반하지 않고 임시로 보관하는 경우에 생길 수 있는 여러 문제상황을 감안하여 이를 방지할 수 있도록 설정된 것으로 보아야 한다.
③ 임시보관장소의 남용을 방지하고자 하는 이 사건 쟁점 부분의 입법 취지는 임시보관장소에 반입하는 폐기물의 양보다 반출하는 폐기물의 양이 많은 경우에만 임시보관장소를 이용할 수 있도록 하는 것, 즉 반출물량을 제한하는 것으로도 충분히 달성이 가능하고, 오히려 이러한 방법이 위 취지를 달성하는 데 더 효과적일 수 있다.
그럼에도 이 사건 쟁점 부분은 반출차량의 적재능력을 제한하는 방법을 선택함으로써 폐기물 수집·운반업자로 하여금 임시보관장소에 모아 둔 폐기물이 반입차량의 적재능력을 넘지 않는 경우에도 무조건 반입차량보다 큰 차량을 이용하여 폐기물을 반출하도록 강제하고 있는데, 이러한 방법이 반출물량을 제한하는 것과 비교하여 입법 취지를 달성하는 데 더 유효한 수단이라고 볼 근거는 생각하기 어려운 반면, 임시보관장소를 이용하려는 폐기물 수집·운반업자로서는 적재능력이 반입차량 이하인 차량으로 모아 둔 폐기물을 충분히 반출할 수 있는 경우에도 어쩔 수 없이 적재능력이 반입차량보다 큰 차량으로 반출하여야 하고, 이를 위해서는 적재능력이 작은 차량 외에 큰 차량까지도 모두 보유하여야 하는 등 필요 이상의 과도한 부담을 지게 된다.
④ 한편 환경부령으로 정하는 사업장폐기물을 배출, 수집·운반, 재활용 또는 처분하는 자는 그 폐기물을 배출, 수집·운반, 재활용 또는 처분할 때마다 폐기물의 인계·인수에 관한 내용을 환경부령으로 정하는 바에 따라 전자정보처리프로그램에 입력하여야 하고, 의료폐기물은 환경부령으로 정하는 바에 따라 무선주파수인식방법을 이용하여 그 내용을 전자정보처리프로그램에 입력하도록 법제화 되어 있는바(폐기물관리법 제18조 제3항, 제45조 제1, 2항), 관할 행정청으로서는 위와 같이 구축된 전자정보처리프로그램을 통해 임시보관장소에 반입되는 폐기물량과 반출되는 폐기물량을 확인할 수 있을 것이므로, 반출물량을 기준으로 임시보관장소의 이용을 제한하는 데 기술적인 장애가 있을 것으로 보이지도 않는다.
⑤ 설령 반출물량을 기준으로 임시보관장소의 이용을 제한하는 것만으로는 폐기물을 신속하고 안전하게 처리하기 위한 필요충분한 안전장치가 될 수 없다 하더라도 임시보관장소의 예외적인 허용을 전제로 하는 이상 이러한 미비점은 보관 기간, 보관량, 보관시설 등 임시보관장소가 갖추어야 할 요건을 강화하는 방법으로 보완할 수 있을 것이다.
다) 법익의 균형성
임시보관장소의 남용을 방지하고자 하는 이 사건 쟁점 부분의 입법 취지 자체는 그 공익적 가치를 충분히 인정할 수 있으나, 폐기물 자체의 반입물량과 반출물량을 비교하는 것이 아니라 반입차량과 반출차량의 적재능력을 기준으로 임시보관장소의 이용을 제한할 경우 전자에 비해 증대되는 공익으로는 행정청의 단속 편의 정도 외에는 상정하기 어렵다.
반면 이 사건 쟁점 부분은 폐기물 수집·운반업자로 하여금 임시보관장소에 모아 둔 폐기물의 양에 관계없이 무조건 반입차량 보다 큰 차량을 이용하여 폐기물을 반출하도록 강제함으로써 결과적으로 임시보관장소를 이용하려고 하는 폐기물 수집·운반업자로서는 자신의 영업에 적정한 적재능력을 갖춘 차량 외에 반드시 이보다 적재능력이 큰 차량을 추가로 보유하여야 하는데, 이는 특히 영세한 폐기물 수집·운반업자에게 과중한 부담이 될 수 있다는 점에서 이 사건 쟁점 부분에 의하여 달성하고자 하는 공익에 비하여 침해되는 사익이 더 클 수 있으므로, 이 사건 쟁점 부분은 법익의 균형성도 갖추지 못하였다.
4) 소결론
따라서 이 사건 쟁점 부분은 입법 목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정되지만, 침해의 최소성과 법익의 균형성을 갖추지 못하여 헌법에 위반되므로, 위헌인 이 사건 쟁점 부분을 근거로 한 이 사건 각 처분은 원고들의 나머지 주장에 관하여 더 살펴볼 필요 없이 위법하다.
3. 결론
그렇다면, 원고들의 청구는 모두 이유 있으므로 이를 각 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 장순욱(재판장) 박기주 이희수