【원 고】
원고 1 외 4인 (소송대리인 법무법인(유한) 태평양 외 3인)
【피 고】
국토교통부장관 외 7인 (소송대리인 법무법인 넥서스 외 2인)
【변론종결】
2015. 5. 22.
【주 문】
1. 원고 1, 원고 2, 원고 3에게,
가. 피고 금호고속 주식회사는 시외버스에 관하여,
나. 피고 명성운수 주식회사는 시내버스 중 광역급행형, 직행좌석형, 좌석형 버스에 관하여,
원고 1, 원고 2, 원고 3이 위 각 유형의 버스를 이용 시 이용할 수 있도록 위 원고들에게 휠체어 승강설비 등 승하차 편의를 제공하라.
2. 원고 1, 원고 2, 원고 3의 피고 국토교통부장관, 서울특별시장, 경기도지사에 대한 청구, 위 원고들의 피고 금호고속 주식회사, 명성운수 주식회사에 대한 나머지 청구, 원고 4, 원고 5의 피고 대한민국, 서울특별시, 경기도, 금호고속 주식회사, 명성운수 주식회사에 대한 청구를 각 기각한다.
3. 소송비용 중 원고 1, 원고 2, 원고 3과 피고 국토교통부장관, 서울특별시장, 경기도지사 사이에 생긴 부분은 위 원고들이 부담하고, 원고 1, 원고 2, 원고 3과 피고 금호고속 주식회사, 명성운수 주식회사 사이에 생긴 부분의 50%는 위 원고들이, 나머지 50%는 위 피고들이 각 부담하며, 원고 4, 원고 5와 피고 대한민국, 서울특별시, 경기도, 금호고속 주식회사, 명성운수 주식회사 사이에 생긴 부분은 위 원고들이 부담한다.
【청구취지】
○ 원고 1, 원고 2, 원고 3의 피고 국토교통부장관, 서울특별시장, 경기도지사에 대한 청구
원고 1, 원고 2, 원고 3이 이용할 수 있도록 「여객자동차 운수사업법」상 ‘시외버스운송사업’과 ‘시내버스운송사업 중 광역급행형, 직행좌석형, 좌석형’에 관하여, 가. 피고 국토교통부장관은 「교통약자의 이동편의 증진법」에 따른 ‘교통약자 이동편의 증진계획’에 저상버스 등 교통약자가 편리하고 안전하게 이용할 수 있는 구조를 가진 버스(이하 ‘저상버스 등’이라 한다)를 도입하는 사항을 포함하고, 나. 피고 서울특별시장 및 경기도지사는 「교통약자의 이동편의 증진법」에 따른 ‘지방교통약자 이동편의 증진계획’에 저상버스 등을 도입하는 계획을 반영하며, 이에 따라 저상버스 등을 도입하고, 다. 피고 국토교통부장관과 서울특별시장, 경기도지사는, (1) 휠체어 승강설비가 설치될 수 있도록 시책을 추진하고, (2) 휠체어 승강설비를 도입하는 해당 운송사업자에게 예산의 범위에서 재정지원을 하며, (3)「교통약자의 이동편의 증진법」제12조에 따른 기준적합성 심사, 같은 법 제14조에 따른 우선적 면허부여 시 휠체어 승강설비 설치 여부를 고려하라.
○ 원고 1, 원고 2, 원고 3의 피고 금호고속 주식회사, 명성운수 주식회사에 대한 청구
주문 제1항 및 원고 1, 원고 2, 원고 3이 이용할 수 있도록, 가. 피고 금호고속 주식회사는 시외버스에, 나. 피고 명성운수 주식회사는 시내버스 중 광역급행형, 직행좌석형, 좌석형 버스에 저상버스 등을 도입하라.
○ 원고 4, 원고 5의 피고 대한민국, 서울특별시, 경기도, 금호고속 주식회사, 명성운수 주식회사에 대한 청구
피고 대한민국, 서울특별시, 경기도, 금호고속 주식회사, 명성운수 주식회사는 각자 원고 4, 원고 5에게 각 5,000,000원 및 이에 대하여 이 사건 소장 부본 송달일 다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 비율에 의한 돈을 각 지급하라.
【이 유】
1. 기초 사실
가. 당사자들 지위
1) 원고 1는 경기도 고양시에 거주하는 지체장애 2급의 장애인이고, 원고 2는 서울시에 거주하는 뇌병변장애 1급의 장애인이며, 이들은 휠체어를 이용해야만 이동할 수 있다.
2) 원고 3은 서울시에 거주하는 지체장애 1급의 장애인으로서, 신체 내 연골을 인공관절로 대체하였는데 팔꿈치와 무릎이 굽혀지지 않아 계단 등의 이용이 불편한 자이다.
3) 원고 4는 경기도 고양시에 거주하면서 2012. 9.에 출생한 어린 자녀를 양육하고 있는데, 영유아를 동반하고 장거리나 단거리 이동 시 유모차를 이용하기를 희망하는 자이고, 원고 5는 경기도 수원시에 거주하는 64세의 고령자이다.
4) 한편 피고 국토교통부장관, 서울특별시장(이하 ‘피고 서울시장’이라 한다), 경기도지사는 교통약자의 이동편의 증진법(이하 ‘교통약자법’이라 한다)에서 정한 교통행정기관에 해당하고, 피고 금호고속 주식회사(이하 ‘피고 금호고속’이라고만 한다)는 시외버스 운송사업을 주로 하는 회사로서, 피고 명성운수 주식회사(이하 ‘피고 명성운수’라고만 한다)는 서울시 내에서 시내버스 운송사업을 주로 하는 회사로서 교통약자법에서 정한 교통사업자에 해당한다.
나. 저상버스 도입·운용 현황
1) 전국적으로 저상버스는 2004년경부터 도입된 이래 2009년 978대, 2010년 838대, 2011년 693대가 도입되는 등 2013년을 기준으로 전국의 저상버스는 총 5,477대로 관련 법령에 의하여 인허가받은 시내버스 33,225대의 약 16.4%를 차지하고 있다.
2) 다만 위와 같은 저상버스는 시내버스에서만 도입되어 운영되고 있고, 광역버스(경기도에서 2층 저상버스를 도입할 예정), 시외버스 등에는 저상버스가 도입되어 있지 않다.
다. 휠체어 승강설비 운용 현황
현재 전국적으로 휠체어 승강설비가 설치된 시내버스나 시외버스는 없다.
라. 교통약자 이동편의 증진계획
1) 교통약자법이 2005. 1. 27. 제정되고 2006. 1. 28. 시행된 이래 2007년경에 제1차 교통약자 이동편의 증진계획이 수립되어 그에 따라 교통수단, 여객시설, 보행환경 등과 관련하여 교통약자의 이동편의를 증진시킬 수 있는 시설의 설치 및 개발에 관한 연구가 이루어지고, 일부 시설의 설치 및 개선작업이 이루어졌다.
2) 그 후 국토교통부장관은 교통약자법에 따라 2012. 3.경 제2차 교통약자 이동편의 증진계획을 수립하였는데, 위 계획에는 2016년까지 저상버스를 전국 시내버스의 41.5% 보급하기로 하는 계획과 마을버스 운행지역 및 농어촌 지역 등 대형버스의 운행을 기피하는 지역의 교통약자 등을 위해 중형 저상버스를 개발하여, 이를 확대하는 내용이 포함되어 있으나, 시외버스나 광역버스에 대하여 저상버스의 도입·휠체어 승강설비 설치 등에 관한 사항은 포함되어 있지 않다.
3) 서울시는 교통약자법에 따라 2008년경 제1차 서울특별시 교통약자 이동편의 증진계획을 수립하고, 2014. 1.경 제2차 서울특별시 교통약자 이동편의 증진계획을 수립하였는데, 위 제2차 계획에는 2017년까지 저상버스를 지금보다 25%가량 더 도입하고(현재 2,235대, 서울시 전체버스의 30.3% → 향후 55%), 장애인 전용 개인택시와 휠체어 승강장비를 갖춘 장애인콜택시의 수를 늘리며, 통일된 기준에 따라 교통약자 이동편의시설이 설치되도록 ‘기준적합성 심사제’를 도입하되 이를 지하철역사 개선사업 등에 우선적으로 도입하고 앞으로 확대해 나간다는 내용이 포함되어 있다.
4) 경기도는 ‘경기도 교통약자 이동편의 증진 지원계획(2013 ~ 2017년)’을 마련하였는데, 위 계획에는 교통약자의 광역 이동을 위하여 특별교통수단의 공급량 확충, 교통약자 광역이동지원시스템의 구축 등에 관한 내용이 포함되어 있으나, 저상버스나 휠체어 승강설비에 대한 내용은 반영되어있지 아니하다.
마. 이 사건과 관련된 법령은 별지 기재와 같다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 갑 제29호증의 1 내지 4, 갑 제30호증의 1 내지 5, 을마 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고들의 주장
가. 중앙교통행정기관인 피고 국토교통부장관은 교통약자법 제6조에 따라 교통약자 이동편의 증진계획에 ‘저상버스 도입에 관한 사항’을 포함시킬 의무가 있으나, 현재까지 피고 국토교통부장관은 교통약자 이동편의 증진계획에 광역 간 이동, 시외이동을 위한 버스에 저상버스를 도입하는 것을 전혀 고려하고 있지 않은바, 이와 같은 행정계획은 교통약자법을 위반하여 재량권을 일탈한 것으로 위법하고, 장애인차별금지 및 권리구제에 관한 법률(이하‘장애인차별금지법’이라 한다) 에 반하는 차별행위에 해당한다.
나. 지방교통행정기관인 피고 서울시장은 교통약자법 제7조, 제14조 제3항에 따라, 피고 경기도지사는 교통약자법 제7조의2 및 경기도조례에 따라, 각 교통약자 이동편의 증진계획에 ‘저상버스 도입에 관한 사항’을 반영하고, 그에 따라 저상버스 등을 도입할 의무가 있으나, 피고 서울시장과 피고 경기도지사의 계획 어디에도 광역 간 이동, 시외이동을 위한 버스에 저상버스를 도입하는 것에 대한 내용이 없는바, 이러한 행정계획은 교통약자법을 위반한 것으로 위법하고, 장애인차별금지법에 반하는 차별행위에 해당한다.
다. 교통행정기관은 휠체어 승강설비에 관하여 추상적 지도·감독 및 지원의무 이외에도, 교통약자법 제6, 7, 12, 25, 26, 29조 등에 따라 이동편의시설의 설치 및 확충, 재원마련에 대한 계획 수립 의무, 이동편의시설의 설치기준 적합성 심사의무, 설치·관리현황 조사의무, 연구·개발사업 추진의무, 시정명령의무 등이 있는데, 피고 국토교통부장관, 서울시장, 경기도지사는 휠체어 승강설비의 설치를 위한 시책을 마련하거나 재정지원을 하지 아니하는 등 교통약자법을 위반하였고, 이는 장애인차별금지법에 반하는 차별행위에 해당한다.
라. 교통사업자는 교통약자법 제5, 10, 11조, 제14조 제1항에 따라 교통수단을 이용하는 장애인에 대한 ‘정당한 편의’의 제공으로서 ‘휠체어 승강설비’를 설치하여야 하고, 저상버스 등을 도입할 의무가 있다. 그러나 피고 금호고속은 시외버스에, 피고 명성운수는 시내버스 중 광역급행형, 직행좌석형, 좌석형 버스에 장애인들을 위한 승하차 편의를 제공하지 아니하고, 저상버스 등을 도입하지 아니하였는바 이는 교통약자법 위반 행위이고, 장애인차별금지법에 반하는 차별행위이다.
마. 따라서 장애인인 원고 1, 원고 2, 원고 3에 대하여 장애인차별금지법에 따라 구제조치가 취해져야 하는바, 원고 1, 원고 2, 원고 3이 이용할 수 있도록 「여객자동차 운수사업법」상 ‘시외버스운송사업’과 ‘시내버스운송사업 중 광역급행형, 직행좌석형, 좌석형’에 관하여, 피고 국토교통부장관은 교통약자법에 따른 ‘교통약자 이동편의 증진계획’에 저상버스 등을 도입하는 사항을 포함하고, 피고 서울시장 및 경기도지사는 교통약자법에 따른 ‘지방교통약자 이동편의 증진계획’에 저상버스 등을 도입하는 계획을 반영하며, 이에 따라 저상버스 등을 도입하고, 피고 국토교통부장관과 서울시장, 경기도지사는 (1) 휠체어 승강설비가 설치될 수 있도록 시책을 추진하고, (2) 휠체어 승강설비를 도입하는 해당 운송사업자에게 예산의 범위에서 재정지원을 하며, (3) 교통약자법 제12조에 따른 기준적합성 심사, 같은 법 제14조에 따른 우선적 면허부여 시 휠체어 승강설비 설치 여부를 고려할 의무가 있다. 그리고 원고 1, 원고 2, 원고 3이 이용할 수 있도록, 피고 금호고속 주식회사는 시외버스에, 피고 명성운수 주식회사는 시내버스 중 광역급행형, 직행좌석형, 좌석형 버스에 승하차 편의를 제공하고, 저상버스 등을 도입할 의무가 있다.
바. 교통약자인 원고 4, 원고 5의 경우, 교통약자법 제3조에서 교통약자의 이동권을 보장하고, 제4조에서 국가와 지방자치단체에게 이동권 보장을 위한 정책 수립의무를 부여하여 이에 따라 저상버스 도입에 관한 구체적인 의무가 있는데 피고 대한민국, 서울특별시, 경기도, 금호고속, 명성운수는 법률상 의무를 위반하여 시외버스, 시내버스 중 광역급행형, 직행좌석형, 좌석형 버스에 저상버스를 도입하지 아니한 부작위로 원고 4, 원고 5의 시외이동권을 제한하였고, 이로 인하여 위 원고들은 일상생활에서 상당한 제약을 받고 있으므로 위 피고들은 위 원고들에게 불법행위로 인한 손해배상으로서 위자료를 지급할 의무가 있다.
3. 본안전항변에 관한 판단
가. 피고 서울시장의 본안전항변
1) 주장
원고 1, 원고 2, 원고 3의 피고 서울시장에 대한 소에 관하여, 피고 서울시장이 교통행정기관으로서 수립하는 ‘교통약자를 위한 이동편의 증진계획’은 처분성이 인정되는 행정계획이고, 피고 서울시장은 이러한 행정계획을 수립·시행하는 공권력 행사의 주체로서 위 원고들과 공법관계에 있으므로 위 부분 소는 일반 민사소송이 아닌 행정소송으로 진행되어야 하며, 행정소송은 행정법원의 전속관할에 속하므로, 이 법원에는 관할이 없다는 취지의 항변을 한다.
2) 판단
그러나 장애인차별금지법의 제반 규정 및 취지에 비추어 인정되는 다음의 사정, 즉 ① 장애인차별금지법 제48조 제2항에서 정하고 있는 법원의 적극적 구제조치는 그 규정형식에 비추어 미국 장애인법상 구제수단으로 인정되는 강제명령(injunction)의 영향을 받아 도입된 것으로 보이는데, 미국의 강제명령도 명령의 대상이 공법관계인지 사법관계인지 구분하지 아니하는 점, ② 장애인차별금지법 제43조 제1항에서는 위 법이 금지하고 있는 차별행위로 국가인권위원회법에 따라 권고를 받은 자가 이를 이행하지 아니하는 경우에 법무부장관은 시정명령을 할 수 있다고 규정하였고, 제44조 제1항에서 이러한 시정명령에 불복하는 자는 ‘행정소송’을 제기할 수 있음을 명시한 것에 반하여, 위 제48조 제2항의 규정은 공·사법 관계, 계약 유무, 인격권 등의 존재 유무에 관계없이 피해자의 청구에 따라 차별적 행위의 중지, 근로조건 개선, 시정을 위한 적극적 조치 등의 판결을 할 수 있도록 규정하고 있는데, 문언 그 자체에 의하더라도 ‘행정소송’으로 하여야 함을 명시하지 아니한 점, ③ 행정소송에서 의무이행소송이 허용되지 않는 것에 반해, 그러한 점을 보완하고, 차별적 행위에 보다 더 효과적으로 대처하기 위하여, 위 규정을 통해 의무이행을 구하는 것과 유사한 소송을 민사소송에서 가능하도록 한 것이 입법자의 의지로 해석되는 점, ④ 불법행위에 대하여 금전배상에 대한 원칙의 예외로서 적당한 처분을 명하도록 하는 민법 제764조와 유사하게 차별적 행위가 발생한 경우에 손해배상에 대한 추가적인 구제수단으로서 법원으로 하여금 적극적 조치를 명하도록 하는 것은 민사적 구제수단의 성질을 갖는 점, ⑤ 위 제48조 제2항에서 소송의 성질 및 관할에 대하여 규정하지 아니하였는데도 차별행위의 주체나 법률관계의 성질에 따라 행정소송 또는 민사소송으로 다르게 분류한다면 분쟁 해결의 절차가 일관되지 아니하여 혼란을 야기할 수 있는 점 등에 비추어보면, 위 제48조 제2항 규정에 따라 차별행위의 피해자는 해당 법률관계의 성질과 무관하게 민사법원에 차별의 구제를 위한 적극적 조치를 구할 수 있다고 봄이 상당하다. 따라서 위 피고의 위 항변은 이유 없다.
나. 피고 금호고속, 명성운수의 본안전항변
1) 주장
원고 금호고속, 명성운수는, 원고들의 위 피고들에 대한 소가 ‘구체적인’ 권리 또는 법률관계에 관한 것이 아니어서 소의 이익이 없다고 주장한다. 즉, 소의 이익이 인정되기 위하여는 구체적인 분쟁이 있어야 하고, 권리의 내용과 한계가 법정되어있어야 하는 데, 교통약자법의 규정은 교통사업자에게 일반적·추상적인 의무를 부과한 것에 불과하고, 원고들의 소는 특정 일시의 특정 행위를 대상으로 한 것이 아니어서 구체적인 사건성이 없다고 주장한다.
2) 판단
이 사건에서 원고 1, 원고 2, 원고 3은 과거 특정의 버스 이용행위나 특정 버스 노선에 관하여 차별행위를 주장하며 구제조치를 구하는 것이 아니라 위 피고들이 운행하는 시외버스 및 광역버스 전체에 대하여 차별행위의 시정을 구하고 있고, 원고 4, 원고 5는 위 피고들이 시외버스 및 광역버스 전체에 저상버스를 도입하지 아니한 부작위에 대하여 손해배상을 구하고 있다.
원고들은 서울과 경기도에 거주하고 있는 자들로서, 특히 서울 및 경기도 지역을 운행노선 구간으로 삼아 위 피고들이 운행하고 있는 시외버스 또는 광역버스를 포함한 원고들의 자유로운 선택에 따라 위 피고들이 운행하는 어느 시외버스 또는 광역버스도 이용할 수 있다고 할 것이어서, 원고들이 차별적 행위 또는 불법행위로서 주장하는 위 피고들의 부작위는 위 피고들이 운행하는 버스 전체에 항시 존재하고 있다고 봄이 상당한바, 위 피고들의 부작위로 인하여 구체적인 침해를 받는다고 주장하면서 차별구제 및 손해배상을 구하는 원고들의 청구가 구체적인 사건성이 없다고 보기 어렵다. 또한 원고들은 교통약자법 규정에 근거하여 이 사건 소를 제기한 것이 아니고 원고 1, 원고 2, 원고 3은 장애인차별금지법 규정에 의한 적극적 조치를, 원고 4, 원고 5는 민법상 불법행위로 인한 손해배상을 구하는 것이어서 교통약자법에서 원고들에게 구체적인 권리를 부여하였는지와 무관하게 원고들의 이 사건 소 자체가 소구할 수 없는 권리에 기한 것이라 보기 어렵다. 따라서 위 피고들의 위 항변은 이유 없다.
4. 본안에 관한 판단
가. 장애인의 차별 없이 이동할 권리와 정당한 편의를 제공받을 권리
교통약자법 제3조는 장애인 등 교통약자는 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복을 추구할 권리를 보장받기 위하여 장애인 등 교통약자가 아닌 사람들이 이용하는 모든 교통수단, 여객시설 및 도로를 차별 없이 안전하고 편리하게 이용하여 이동할 수 있는 권리를 가진다고 명시함으로써 장애인 등 교통약자의 이동권을 법으로 보장하고 있다.
그리고 모든 생활영역에서 장애를 이유로 한 차별을 금지하고 장애를 이유로 차별받은 사람의 권익을 효과적으로 구제하기 위하여 제정된 장애인차별금지법은 차별행위의 한 유형으로 정당한 사유 없이 장애인에 대하여 정당한 편의 제공을 거부하는 경우(제4조 제1항 제3호)를 규정하였고, 같은 조 제2항은 ‘정당한 편의’에 대하여 ‘장애인이 장애가 없는 사람과 동등하게 같은 활동에 참여할 수 있도록 장애인의 성별, 장애의 유형 및 정도, 특성 등을 고려한 편의시설·설비·도구·서비스 등 인적·물적 제반 수단과 조치’라고 정의하였다. 또한 같은 법 제19조는 특히 장애인의 이동 및 교통수단 등 이용 시의 차별금지에 관하여 규정하였는데, 제1항에서 교통약자법상 교통사업자 및 교통행정기관은 이동 및 교통수단 등을 접근·이용함에 있어서 장애인을 제한·배제·분리·거부하여서는 아니 된다고 명시하고 제4항에서 교통사업자 및 교통행정기관은 장애인이 이동 및 교통수단 등을 장애인 아닌 사람과 동등하게 이용하여 안전하고 편리하게 보행 및 이동을 할 수 있도록 하는 데 필요한 정당한 편의를 제공하여야 한다고 규정함으로써 장애인이 차별받지 않고 이동하기 위하여서는 정당한 편의의 제공이 요구됨을 다시 한 번 강조하였다. 또한 장애인복지법 제23조는 국가와 지방자치단체는 장애인이 공공시설과 교통수단 등을 안전하고 편리하게 이용할 수 있도록 편의시설의 설치와 운영에 필요한 정책을 강구하여야 한다고 정하고 있다.
이러한 규정을 종합해보면, 장애인은 장애가 없는 사람과 동등하게 모든 교통수단, 여객시설 및 도로를 차별 없이 안전하고 편리하게 이용하여 이동할 수 있는 권리를 가지고, 장애인의 제반 특성을 고려하여 시설, 설비, 도구, 서비스 등을 제공받거나, 정책, 절차, 관행 등을 적용받는 등 인적, 물적 제반 수단으로서 ‘정당한 편의’를 제공받을 권리가 있으며, 정당한 사유 없이 장애인이 차별 없이 이동하는 데 필요한 정당한 편의의 제공을 거부하면 이는 장애인차별금지법에서 정한 차별행위에 해당한다.
나. 교통약자법에서 규정하고 있는 구체적인 의무 및 그 성질
교통약자법은 장애인을 포함하여 고령자, 임산부, 영유아를 동반한 자, 어린이 등 생활을 영위함에 있어 이동에 불편을 느끼는 자인 교통약자의 이동권을 보장하기 위하여 교통사업자 및 교통행정기관이 준수하여야 하는 의무를 구체화하고 있는데, 교통사업자에 대한 의무로서, 이동편의시설의 설치기준 준수 및 서비스 개선을 위하여 지속적으로 노력할 의무(제5조), 설치기준에 적합하게 이동편의시설을 설치하고 이를 유지·관리할 의무(제11조)를 정하고 있고, 교통행정기관의 의무로서, 교통약자 이동편의 증진계획 수립 의무(제6, 7조), 저상버스 등의 도입에 대한 예산 범위 내의 재정지원의무(제14조 제4항), 교통수단 및 여객시설에 대한 면허·허가·인가 시 위 시설에 설치된 이동편의시설에 대한 기준적합성 심사의무(제12조), 그 밖에 교통약자의 이동편의 증진을 위한 실태조사 및 연구·개발사업 추진 의무(제25, 26조) 등을 정하고 있다.
위 각 조항은 교통약자법에 교통행정기관 및 교통사업자의 의무로서 규정되어 있으나, ① 위 각 의무가 특정 상대방을 전제로 하거나 그 의무 이행의 상대방을 명시한 것은 아닌 점, ② 위 각 의무를 불이행하는 경우에 관하여 위 법은 제29조에서 교통행정기관이 제11조의 규정을 위반하여 대상시설에 이동편의시설을 설치하지 아니하거나 설치한 이동편의시설을 제10조의 규정에 의한 설치기준에 적합하지 아니하게 유지·관리한 교통사업자에 대하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 1년 이내의 기간을 정하여 이동편의시설을 설치하도록 명하거나 제10조의 규정에 의한 설치기준에 적합하도록 이동편의시설을 개선할 것을 명할 수 있다고 하여 교통행정기관의 재량에 따라 교통사업자가 제10조, 제11조를 위반한 경우에 한하여 시정명령을 할 수 있음을 규정하고 있는 것 이외에 달리 위 법에서 위 각 의무의 이행을 구하는 절차 또는 불이행 시의 구제절차를 마련하지 아니한 점 등에 비추어보면, 교통약자법에 규정된 의무규정만으로 장애인 등 교통약자에게 곧바로 위 각 의무의 이행을 구할 수 있는 구체적인 실체법상 청구권이 부여된다고 볼 수는 없다.
다. 장애인차별금지법상 법원의 구제조치
한편 장애인차별금지법 제48조에 의하면 법원은 이 법에 따라 금지된 차별행위에 관한 소송 제기 전 또는 소송 제기 중에 피해자의 신청으로 피해자에 대한 차별이 소명되는 경우 본안 판결 전까지 차별행위의 중지 등 그 밖의 적절한 임시조치를 명할 수 있고(제1항), 법원은 피해자의 청구에 따라 차별적 행위의 중지, 임금 등 근로조건의 개선, 그 시정을 위한 적극적 조치 등의 판결을 할 수 있으며(제2항), 법원은 차별행위의 중지 및 차별시정을 위한 적극적 조치가 필요하다고 판단하는 경우에 그 이행 기간을 밝히고, 이를 이행하지 아니하는 때에는 늦어진 기간에 따라 일정한 배상을 하도록 명할 수 있다(제3항).
그런데 위 제48조 제2항은 차별적 행위에 대하여 법원으로 하여금 피해자의 청구가 있으면 법원의 판단하에 차별적 행위의 중지, 임금 등 근로조건의 개선, 적극적 조치 등의 판결을 할 수 있다고 정하였고, 달리 적극적 조치의 예시적인 내용, 형식, 판단의 기준 등을 구체적으로 정하고 있지 아니하는바, 이러한 문언의 해석상 장애인차별금지법은 차별행위가 존재하는 경우 법원으로 하여금 당해 사건의 개별적·구체적 타당성을 고려하여 구제조치의 명령 여부 및 그 내용과 범위 등을 결정할 수 있도록 재량권을 부여하였다고 해석함이 상당하다.
원고 1, 원고 2, 원고 3은 위 장애인차별금지법 규정에 근거하여 법원에게 적극적인 조치를 구하고자 이 사건 청구를 하였는데, 위 원고들이 주장하는 교통약자법의 위반행위가 위 법의 위반 그 자체로 곧바로 장애인차별금지법상 차별행위에 해당하여 법원이 적극적 조치를 명할 수 있는 것은 아니고, 위 원고들이 주장하는 교통약자법 위반행위가 장애인차별금지법에서 규정하는 차별행위에 해당하고 그에 대하여 적극적 조치를 명할 필요성이 인정되는 경우에 한하여 법원은 이를 명할 수 있다고 할 것이다.
라. 원고 1, 원고 2, 원고 3의 구제청구에 관한 판단
1) 피고 국토교통부장관, 서울시장 및 경기도지사에 대한 청구
가) 저상버스 등의 계획 반영에 관한 부분
(1) 피고 국토교통부장관에 대한 부분
교통약자법 제6조 제1항에 의하면 피고 국토교통부장관은 교통약자 이동편의 증진계획(교통약자의 이동편의 증진을 위한 5년 단위의 계획)을 수립하여야 하는 데, 같은 조 제2항 제5호에 따라 교통약자 이동편의 증진계획에는 ‘저상버스 도입에 관한 사항’이 포함되어야 한다.
한편 피고 국토교통부장관은 교통약자 이동편의 증진계획에 시내버스에 대하여 저상버스의 도입에 관한 사항을 포함시켰을 뿐, 「여객자동차 운수사업법」상 ‘시외버스운송사업’과 ‘시내버스운송사업 중 광역급행형, 직행좌석형, 좌석형’에 대하여 저상버스의 도입에 관한 사항을 포함시키지 아니한 사실은 앞서 본 바와 같다.
그러나 위 기초 사실과 교통약자법의 제반 규정 및 그 취지를 종합하여 인정되는 다음의 각 사정, 즉 ① 교통약자법 제6조 제2항 제5호는 교통약자 이동편의 증진계획에 반영하여야 하는 항목으로 단순히 ‘저상버스 도입에 관한 사항’만을 제시하였는데, 시행령 및 시행규칙에서 위 증진계획에 반영되어야 하는 저상버스의 도입 시기·범위 등 구체적인 내용을 정하고 있지 아니한바, 문언의 해석상 위 규정이 모든 유형의 버스에 동일한 시기·비율로 저상버스를 도입하는 내용을 계획에 포함시킬 것을 의무화하는 규정이라고 해석하기 어렵고, 이는 교통약자들이 모든 교통수단에 교통약자가 아닌 사람들과 동등하게 이용할 수 있는 설비를 갖출 것을 목표로 하여 당시의 기술적·재정적인 조건을 전제로 점진적인 의무를 부과하고 있는 것으로 해석되는 점, ② 시외버스 등에 저상버스를 도입하기 위해서는 표준화된 안전기준이나 규격이 마련되어야 하고, 상당한 예산상의 뒷받침이 이루어져야 하는 것으로 피고 국토교통부장관에게는 버스의 유형별로 저상버스 도입의 시기와 범위를 단계적으로 결정할 상당한 재량이 부여되어 있는 점, ③ 교통약자법 제6조 제3항에 의하면, 피고 국토교통부장관은 교통약자 이동편의 증진계획을 수립할 때에 미리 관계 중앙행정기관의 장과 시·도지사의 의견을 들은 후 「국가통합교통체계효율화법」 제106조에 따른 국가교통위원회의 심의를 거쳐야 하는바, 교통약자 이동편의 증진계획은 피고 국토교통부장관이 독자적으로 결정하여 그 내용을 확정하는 것이 아니고 관계 기관의 협의에 따라 정책적으로 결정되는 것인 점, ④ 교통약자법에는 저상버스의 도입에 관하여 피고 국토교통부장관과 관련된 조문으로, 제14조 제2항에서 국토교통부장관 또는 시·도지사는 「여객자동차 운수사업법」 제4조에 따른 여객자동차운송사업 면허를 할 때에는 같은 법 제5조에 따른 면허기준을 갖추고 저상버스 등 교통약자가 편리하고 안전하게 이용할 수 있는 구조를 가진 버스(이하 ‘저상버스 등’이라 한다)를 대통령령으로 정하는 대수 이상 운행하려는 자에게 우선적으로 노선 여객자동차운송사업 면허를 할 수 있다고 규정하여 일정비율 이상의 저상버스를 운행하려는 사업자에게 재량에 따라 우선적으로 면허를 부여할 수 있다고 정하고, 제14조 제4항에서 시장 및 군수가 제3항에 따라 저상버스를 도입하는 경우에 국가 및 지방자치단체는 노선버스운송사업자에게 예산의 범위 안에서 재정지원을 하여야 한다고 규정한 것 이외에 직접적으로 기한을 정하여 모든 유형의 버스에 저상버스 등을 도입하여야 한다고 규정하고 있지는 않은 점, ⑤ 장애인이 장거리 이동을 위하여 시외버스, 광역버스 등을 이용하는 경우에 저상버스 등을 도입하는 것만이 장애인의 접근을 가능하게 하는 절대적인 방안은 아니고, 저상버스 등보다 편의성이 다소 떨어지기는 하나 기존의 버스에 휠체어 승강설비 등을 설치하는 것과 같이 장애인의 시외 이동권을 보장할 수 있는 대체 수단이 존재하며, 원고들이 주장하는 해외 사례에서도 저상버스가 아닌 휠체어 승강설비 등을 도입하는 사례가 다수 존재하는 점, ⑥ 피고 국토교통부장관이 교통약자의 이동 편의를 위하여 제2차 교통약자 이동편의 증진계획을 수립하고 위 계획에 시내버스에 관한 저상버스의 보급 계획 및 중형 저상버스의 개발에 관한 내용을 포함시키는 등 저상버스 보급 및 운행을 확대해가기 위한 노력을 지속하고 있는 점 등에 비추어보면, 피고 국토교통부장관이 수립한 위 증진계획에 시내버스를 제외한 다른 유형의 버스에 대하여 저상버스의 도입에 관한 사항이 전혀 포함되어있지 않다고 하여 교통약자법상 규정을 위반하였다고 보기 어렵고, 피고 국토교통부장관이 위 증진계획에 시외버스와 시내버스 중 광역급행형, 직행좌석형, 좌석형을 포함한 모든 버스에 관하여 저상버스의 도입에 관한 내용을 포함시키지 않은 것이 장애인차별금지법상 차별행위에 해당한다고 보기도 어려워 이를 전제로 하는 위 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
(2) 피고 서울시장에 대한 부분
교통약자법 제7조 제1항에 의하면 특별시장·광역시장·특별자치도지사·시장(이하 ‘시장’이라 한다) 또는 군수(광역시에 있는 군의 군수는 제외한다. 이하 같다)는 교통약자 이동편의 증진계획에 따라 관할 지역의 교통약자의 이동편의 증진을 촉진하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민 및 관계 전문가의 의견을 들어 지방교통약자 이동편의 증진계획(5년 단위의 지방교통약자 이동편의 증진계획)을 수립하여야 하는 데, 지방교통약자 이동편의 증진계획에는 제6조 제2항 각 호의 사항(그중 제5호에 해당하는 것이 저상버스의 도입에 관한 사항)과 관할 지방자치단체의 지역적 특성을 감안한 교통약자의 이동편의 증진에 관한 사항이 포함되어야 하고, 같은 법 제14조 제3항에 의하면 시장이나 군수는 지방교통약자 이동편의 증진계획을 수립할 때 저상버스 등 도입 및 저상버스 등의 운행을 위한 버스정류장과 도로 등 시설물의 정비 계획을 반영하고, 이에 따라 저상버스 등을 도입하여야 한다.
앞서 본 바에 의하면, 피고 서울시장이 수립한 ‘제2차 지방교통약자 이동편의 증진계획’에 저상버스의 도입에 관한 사항을 포함시킨 사실은 인정되나, 이는 시내버스에 관한 것으로 보이고, 갑 제2호증의 기재에 의하면, 위 증진계획에 ‘시외버스운송사업’과 ‘시내버스운송사업 중 광역급행형, 직행좌석형, 좌석형’에 대하여 저상버스의 도입에 관한 사항은 포함되지 아니한 사실이 인정된다.
그러나 시외버스운송사업의 경우에, 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제3조 제1항, 같은 조 제2항은, 여객자동차 운수사업은 여객자동차 운수사업법, 같은 법 시행령 또는 같은 규칙에 따라 국토해양부장관이 관장하는 경우 외에는 주사무소의 소재지를 관할하는 시, 도지사가 관장하되, 다만 주사무소가 특별시 또는 광역시에 있는 시외버스운송사업의 경우에는 인접한 도의 도지사가 그 사업을 관장하고, 주사무소 소재지 외 1개 특별시, 광역시, 특별자치시, 도 또는 특별자치도 안에 노선의 기점과 종점이 있는 노선 여객자동차운송사업의 경우에는 해당 기점과 종점의 소재지를 관할하는 시, 도지사가 그 사업을 관장하는 것으로 정하고 있다. 위 규정에 의하면, 피고 서울시장은 위 규칙 제3조 제1항 단서 후단에 의하여 시외버스운송사업의 관할관청이 아니고, 달리 서울특별시 안에 노선의 기점과 종점이 있는 노선 여객자동차운송사업이 있다는 점에 대한 증거가 없어 위 규칙 제3조 제2항에 의하여 관할관청이 된다고 볼 수도 없으므로, 피고 서울시장이 시외버스운송사업의 관할관청이라고 볼 수 없다.
그렇다면 나머지 ‘시내버스운송사업 중 광역급행형, 직행좌석형, 좌석형’에 대하여 피고 서울시장에게 지방교통약자 이동편의 증진계획에 저상버스의 도입에 관한 내용을 포함하고, 이에 따라 저상버스를 도입할 의무가 있는지에 관하여 보건대, 위 기초 사실과 교통약자법의 제반 규정 및 그 취지를 종합하여 인정되는 다음의 각 사정, 즉 ① 교통약자법 제7조 제1항의 규정 자체에 의하더라도 시장은 피고 국토교통부장관이 수립한 교통약자 이동편의 증진계획하에서 주민 및 관계 전문가의 의견을 들어 지방교통약자 이동편의 증진계획을 수립하여야 하고, 같은 조 제4항에서 특별시장은 지방교통약자 이동편의 증진계획을 수립하려면 「국가통합교통체계효율화법」 제110조에 따른 지방교통위원회의 심의를 받아야 한다고 규정하고, 같은 조 제5, 6항에서 시장은 피고 국토교통부장관에게 지방교통약자 이동편의 증진계획을 제출하여야 하고, 피고 국토교통부장관은 이에 대하여 교통약자 이동편의 증진계획에의 부합 여부 등을 검토한 후 부합하지 아니한 내용이 있거나 지방교통약자 이동편의 증진계획 간의 연계성 및 통합성을 유지하기 위하여 필요하다고 판단되는 내용이 있을 때에는 국가교통위원회 또는 지방교통위원회의 심의를 거쳐 해당 시장이나 군수에게 지방교통약자 이동편의 증진계획의 수정·보완을 요청할 수 있다고 규정하고 있는바, 피고 서울시장이 지방교통약자 이동편의 증진계획의 내용을 전적으로 결정하여 이를 확정할 수 있다고 보기 어려운 점, ② 교통약자법 제14조 제3항 후단은 시장 또는 군수가 저상버스 등을 도입하여야 한다고 규정하고 있으나, 제14조 제3항 전단은 지방교통약자 이동편의 증진계획을 수립할 때 저상버스의 도입 및 저상버스 등의 운행을 위하여 버스정류장과 도로 등 시설물의 정비계획을 반영하라는 규정으로, 위 법 제7조 제1항에서 이미 위 증진계획에 ‘저상버스의 도입’에 관한 사항을 포함시키라고 정한 것에 비추어보면 위 제3항 전단은 위 증진계획에 저상버스의 도입을 위한 ‘시설물의 정비계획’을 반영하도록 하는 것을 주된 취지로 하고 있고, 교통약자법에서 시장이나 군수가 아닌 다른 교통행정기관에게 위 제14조 제3항 후단과 같이 저상버스 등을 도입하라고 명시한 규정이 없는 것에 비추어보면, 위 제14조 제3항 후단은 문언의 맥락상 시장 및 군수에게 저상버스 등을 도입하는 경우에 전단에서 반영된 시설물의 정비계획에 따라 이를 도입하라는 취지의 규정으로 해석함이 상당한 점, ③ 앞서 살핀 바와 같이 교통약자법 제6조 제2항 제5호는 단순히 ‘저상버스 도입에 관한 사항’만을 제시하였는데, 시행령 및 시행규칙에서 위 증진계획에 반영되어야 하는 저상버스의 도입 시기·범위 등 구체적인 내용을 정하고 있지 아니한바, 문언의 해석상 위 규정이 모든 유형의 버스에 동일한 시기·비율로 저상버스를 도입하는 내용을 계획에 포함시킬 것을 의무화하는 규정이라고 해석하기 어려운 점, ④ 서울시의 시내버스 중 저상버스가 차지하는 비율은 매년 증가하는 추세이고, 피고 서울시장이 수립한 제2차 지방교통약자 이동편의 증진계획에서 서울시 저상버스 비율의 확대를 계획하고 있는 점 등에 비추어보면, 피고 서울시장이 수립한 위 증진계획에 시내버스를 제외한 다른 유형의 버스에 대하여 저상버스의 도입에 관한 사항이 포함되어있지 않다고 하여 교통약자법상 규정을 위반하였다고 보기 어렵고, 피고 서울시장이 위 증진계획에 시내버스 중 광역급행형, 직행좌석형, 좌석형을 포함한 모든 버스에 관하여 저상버스의 도입에 관한 내용을 포함시키지 않은 것이 장애인차별금지법상 차별행위에 해당한다고 보기도 어려워 이를 전제로 하는 위 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
(3) 피고 경기도지사에 대한 부분
교통약자법 제7조의2 제1항에 의하면, 도지사는 교통약자 이동편의 증진계획 및 지방교통약자 이동편의 증진계획의 실시를 지원하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 교통약자 이동편의 증진 지원계획을 수립하여야 하고, 제2항에 의하면, 교통약자 이동편의 증진 지원계획에는 ① 관할 행정구역 내 시·군의 교통약자 이동편의시설 설치·관리 지원에 관한 사항 및 시·군 간 균형적 지원에 관한 사항, ② 특별교통수단 도입·확충 지원에 관한 사항, ③ 광역이동지원센터 운영 등 특별교통수단의 광역적 이용을 위한 협력체계 구축 방안이 포함되어야 한다.
피고 경기도지사가 수립한 ‘경기도 교통약자 이동편의 증진 지원계획’에 저상버스 등의 도입에 관한 내용이 포함되어있지 아니한 사실은 앞서 본 바와 같다. 그러나 피고 경기도지사는 교통약자법 제7조 제1항에서 규정한 ‘지방교통약자 이동편의 증진계획’을 수립하여야 하는 교통행정기관에 해당하지 아니하고, 위 제7조의2 규정에 의하면 경기도지사가 수립하여야 하는 증진 지원계획의 내용에는 저상버스의 도입에 관한 사항이 포함되어있지 아니한바, 교통약자법상 피고 경기도지사에게 교통약자 이동편의 증진계획을 수립하고 그 계획에 저상버스의 도입에 관한 내용을 반영하여야 하는 의무가 부여되어있지 아니하므로 위 피고가 교통약자법을 위반하였다고 볼 수 없고, 위 피고가 의무의 주체에 해당하지 아니하는 이상 그 의무를 부작위한 것이 차별행위에 해당한다고 볼 수도 없다고 할 것이어서 위 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다(한편 위 원고들은 피고 경기도지사가 ‘경기도 교통약자의 이동편의 증진에 관한 조례’ 제6조 제2항에 따른 저상버스에 관한 계획 수립 의무를 위반하였다고 주장하나, 경기도는 2015. 5. 1. 위 조항을 전문 개정하여 도지사가 수립하여야 하는 증진계획의 내용으로 ‘도내 저상버스 도입 및 운영에 관한 사항’을 삭제하였고, 현재 위 조례에는 운송사업자의 저상버스 구입 시 재정지원에 관한 규정과 저상버스의 효율적 운행을 위한 도로 및 부속 시설의 설치 등에 관한 규정만이 존재하는바, 위 조례에 근거하여 피고 경기도지사에게 저상버스 등의 도입에 관한 의무가 인정된다고 보기도 어려워 위 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다).
나) 휠체어 승강설비에 관한 부분
피고 국토교통부장관, 서울시장, 경기도지사가 휠체어 승강설비에 관한 교통약자법을 위반하여 정당한 편의를 제공하지 아니한 차별행위를 하였는지에 관하여 보건대, 장애인차별금지법 제19조 제4항에서 교통사업자 및 교통행정기관은 장애인이 이동 및 교통수단 등을 장애인 아닌 사람과 동등하게 이용하여 안전하고 편리하게 보행 및 이동을 할 수 있도록 하는 데 필요한 정당한 편의를 제공하여야 한다고 규정하고 있음은 앞서 본 바와 같고, 위 법 제19조 제8항은 위 제4항의 적용대상의 단계적 범위 및 정당한 편의의 내용 등 필요한 사항을 대통령령에 위임하였으며, 장애인차별금지법 시행령 제13조는 법 제19조 제8항에 따라 교통사업자·교통행정기관이 장애인의 이동 및 교통수단 등의 이용에 필요한 정당한 편의를 제공하여야 하는 적용대상은 교통약자법 시행령 [별표 1]에 따르고, 정당한 편의의 내용은 교통약자법 시행령 [별표 2]에 따르도록 정하였다. 교통약자법 시행령 [별표 1, 2]에 의하면 시내버스(저상형, 일반형, 좌석형), 시외버스 등 모든 버스에 설치되어야 하는 이동편의시설의 종류로 ‘휠체어 승강설비’가 포함되어 있다.
그러나 앞서 보았듯이, 장애인 등 교통약자의 이동권 보장을 위하여 교통행정기관 및 교통사업자의 의무를 정하고 있는 교통약자법에서는 ‘휠체어 승강설비’와 같은 이동편의시설의 설치주체를 ‘교통사업자’로 정하고 있고(제5, 11조), 교통행정기관에게는 교통약자 이동편의 증진계획 수립 의무(제6조 제2항에 의하면 이동편의시설의 설치 및 관리 실태에 관한 사항이 포함되어야 한다), 이동편의시설에 대한 기준적합성 심사의무, 교통약자의 이동편의 증진을 위하여 실태조사 및 연구·개발사업을 추진 의무 등이 부여되고 있을 뿐이다.
이를 종합하면 결국 교통행정기관은 이동편의시설에 관한 정책 및 절차의 수립, 심사 등을 통하여 이동편의시설 설치를 위한 제반 조건 및 토대로서의 ‘정당한 편의’를 제공하여야 하는 주체에 해당한다. 따라서 교통행정기관으로서는 교통약자법 시행령 [별표 2]에서 정하고 있는 ‘휠체어 승강설비’가 시내버스 및 시외버스에 설치될 수 있도록 하는 토대를 마련하여야 하고, 이러한 의무를 부당하게 해태하는 경우에 이는 장애인에 대하여 정당한 편의를 제공하지 아니한 것으로서 장애인차별금지법상 차별적 행위에 해당하는 데, 위 기초 사실에서 인정한 바에 의하면, 피고 국토교통부장관, 서울시장, 경기도지사는 시내버스 및 시외버스에 ‘휠체어 승강설비’를 설치하는 것에 관하여 어떠한 일체의 계획 내지 방안도 마련하고 있지 아니하는바, 이는 법에서 정하고 있는 정당한 편의를 제공하지 않은 것으로서 위 원고들에 대한 차별행위에 해당한다.
그러나 이에 대하여 법원의 적극적인 구제조치가 적절하고 필요한 방안인지에 관하여 보건대, 갑 제5호증의 1, 2, 갑 제11호증의 1, 2의 각 기재와 교통약자법, 장애인차별금지법의 제반 규정 및 그 취지를 종합하여 인정되는 다음의 사정, 즉 ① 앞서 본 바와 같이 장애인차별금지법은 차별행위가 존재하는 경우 법원으로 하여금 당해 사건의 개별적·구체적 타당성을 고려하여 구제조치의 명령 여부 및 그 내용과 범위 등을 결정할 수 있도록 재량권을 부여하였다고 해석함이 상당한 점, ② 교통약자법 시행규칙 제2조는 같은 법 제10조 제2항에 따라 대상시설별로 설치하여야 하는 이동편의시설의 구조·재질 등에 관한 세부기준을 마련하였고, 휠체어 승강설비에 대하여 ‘가) 저상형 시내버스는 좌석 공간을 제외한 차량 안 바닥면적의 35퍼센트 이상이 승강구의 첫 번째 발판과 같은 면에 있어야 하고, 휠체어 및 유모차를 이용하는 교통약자가 승차할 수 있도록 자동경사판 등의 승강설비를 갖추어야 한다. 나) 계단이 있는 버스는 교통약자가 편리하게 승차·하차할 수 있도록 노면으로부터 승강구의 제1계단의 높이는 가급적 낮추어야 하며, 휠체어 및 유모차를 이용하는 교통약자가 승차할 수 있는 승강설비를 갖출 수 있다. 다) 휠체어 승강설비를 갖춘 버스는 하나 이상의 승강구를 휠체어 사용자의 주 출입구로 정하고 해당 승강구 유효폭을 0.8미터 이상 확보하여야 한다. 라) 승강구의 바닥면은 미끄러지지 아니하는 재질로 마감하여야 한다. 마) 승강구의 계단코와 그 주위 부분은 색상 및 명도 차이를 크게 하여 계단을 쉽게 알아볼 수 있도록 하여야 한다’고 규정하여, 휠체어 승강설비의 설치에 관한 구체적인 세부기준을 마련하였는데, 저상형버스의 경우 자동경사판 등의 승강설비를 갖추면 되고 계단이 있는 버스의 경우 승강설비 없이 제1계단의 높이를 낮출 수 있는 것으로 규정하여 승강설비 설치에 대한 선택의 여지를 남겼고, 같은 법 시행규칙 제2조 제3항에서 교통사업자는 세부기준에 맞게 이동편의시설을 설치하기가 곤란하거나 불합리한 경우에 세부기준을 완화한 별도의 기준을 정하고 교통행정기관의 승인을 받아 이에 따라 이동편의시설을 설치할 수 있다고 규정하였는바, 위와 같은 규정의 취지에 비추어보면 교통약자법 시행령 [별표 2]에서 모든 버스에 설치되어야 하는 이동편의시설로 휠체어 승강설비에 ‘O’ 표시가 되어 있는 것은 버스에 설치되어야 하는 이동편의시설의 종류를 정한 것으로, 설치를 위한 구체적인 방법과 내용은 하위 법령에 위임하였다고 봄이 상당하여, 위 시행령 [별표 2]의 규정만으로는 모든 유형의 버스에 일률적·전면적으로 휠체어 승강설비가 설치되어야 한다고 보기 어렵고, 휠체어 승강설비가 도입되기 위해서는 현실적인 수요와 재정적 여건 등을 예측하여 휠체어 승강설비의 설치 시기 및 범위에 대한 결정이 이루어져야 하는 데, 이는 교통행정기관의 정책판단의 문제에 해당하는 점, ③ 호주 장애인차별금지법(Disability Discrimination Act 1992) 제31조 제1항에 따라 제정된 시행규정인 ‘장애인 대중교통 접근성 규정(Disability Standards for Accessible Public Transport 2002)’은 제8, 9장에서 대중교통 운영자 등이 갖추어야 할 장애인 탑승시설, 탑승공간의 최소기준을 제시하고, 제33.2조에서 대중교통 운영자가 의무를 이행할 시한을 정하고 있는데, 구체적으로 대중교통 운영자는 2007. 12. 31.까지 25%의 버스에 장애인용 시설을 갖추어야 하고, 2012. 12. 31.까지는 55%, 2017. 12. 31.까지는 80%, 2022. 12. 31.까지는 100%의 버스에 장애인용 편의시설을 갖추어야 한다고 규정하였고, 미국의 교통부장관이 제정한 ‘장애인을 위한 교통서비스 시행규정(Transportation Services For Individual with Disabilities)’에서는 장거리 버스의 접근성 보장을 위하여 대규모 고정노선 장거리 버스사업자가 운행하는 버스 중 장애인이 이용할 수 있는 버스의 비율이 2006. 10. 30.까지는 최소 50%, 2012. 10. 29.까지는 100%가 되도록 요구하고, 장거리 버스가 장애인이 승차 가능한 버스로 모두 교체될 때까지 해당 노선을 이용하려는 장애인은 48시간 이전에 승차보조서비스를 신청할 수 있도록 하는 내용이 포함되어 있는 등 장애인의 장거리 이동을 위하여 일정한 기한과 범위를 정하여 장애인이 승차 가능한 버스시설 등을 갖출 것을 요구하고 있는데, 이와 달리 우리나라의 교통약자법 시행령 및 시행규칙에서는 이동편의시설의 도입 기한과 범위를 구체적으로 정하지 아니한 점, ③ 모든 버스의 유형에 휠체어 승강설비를 전면적으로 도입하는 것이 어려운 경우에 정책입안자는 도입의 시기와 범위를 결정하는 것뿐만 아니라 과도기적, 대안적 방안으로서 통행수요가 적은 지역에서는 미리 연락을 받아 장애인이 이용가능한 버스를 제공하는 수요 응답형 교통체계를 마련하거나, 한시적으로 보조자의 도움을 받아 버스에 승하차를 하되 감액된 금액을 지급받는 등 보다 효율적으로 교통서비스를 제공할 수 있는 다양한 방안이 고려될 수 있는바, 법원이 시기와 기한을 정하지 아니한 채 포괄적이고 막연하게 ’시책을 추진하고 재정지원을 하라‘는 방식의 조치를 하는 것은 그 이행을 보장받기 어렵고, 위 원고들이 실질적이고 즉각적으로 정당한 편의를 제공받기 어려워서, 차별적 행위를 시정하기 위한 적극적 조치로서 실효적이라고 보이지 아니하는 점 등에 비추어보면, 법원이 교통행정기관에게 시외버스 및 시내버스 중 광역급행형, 직행좌석형, 좌석형 버스에 휠체어 승강설비의 도입을 위한 시책의 추진, 재정지원 등을 적극적 조치로서 명하는 것은 법원이 명할 수 있는 구제조치의 영역을 넘어서고, 차별행위의 시정을 위한 적합한 방법에 해당하지 아니한다. 따라서 위 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 피고 금호고속, 피고 명성운수에 대한 청구
가) 교통약자법 제14조 제1항에 의하면, 「여객자동차 운수사업법」 제3조 제1항 제1호에 따른 노선버스 운송사업자는 교통약자가 안전하고 편리하게 버스를 이용할 수 있도록 승하차 시간을 충분히 주어야 하고, 승하차 편의를 제공하여야 하며, 저상버스를 보유하고 있는 경우 일반버스와 저상버스의 배차순서를 적절히 편성하여야 한다.
한편 피고 금호고속은 시외버스에, 피고 명성운수는 시내버스 중 광역급행형, 직행좌석형, 좌석형 버스에 저상버스를 도입하지 아니하였고, 위 피고들이 보유하는 버스에 휠체어 승강설비, 리프트 등 장애인의 승하차 편의를 돕는 시설을 설치하지 아니한 사실, 피고 금호고속의 시외버스 구조상 내부에 공간이 부족하여 휠체어의 동반 탑승은 불가능하고, 위 시외버스 탑승 시 전동휠체어의 경우 탑승한 채로는 이용이 불가능하며 접이식 휠체어의 경우 휠체어를 화물적재함에 적재하여야 하는 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.
나) 위 원고들의 주장 중 저상버스에 관하여 보건대, 교통약자법의 제반 규정 및 그 취지, 갑 제5호증의 4, 5, 갑 제9호증의 1, 3, 갑 제31호증의 각 기재 및 영상, 이 법원의 자일대우버스 주식회사에 대한 사실조회회신 결과, 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음의 사정 즉, ① 위 제14조 제1항 규정은 노선버스 운송사업자가 저상버스를 보유하고 있는 경우에 그 저상버스의 배차순서 편성에 관하여 정한 것일 뿐 운송사업자에게 저상버스의 도입을 위한 적극적이고 구체적인 의무를 부과한 것이 아니고, 교통약자법은 일정 비율 이상의 저상버스를 운행하려는 자에게 우선적으로 노선 여객자동차운송사업 면허를 줄 수 있다고 규정한 것 이외에 달리 저상버스의 도입을 운송사업의 전제조건, 또는 인허가의 조건으로 정하지 아니한 점, ② 장애인이 장거리 이동을 하는 경우에 저상버스를 이용하면 다른 일반버스에서 불가능한 휠체어 승하차 및 휠체어 동반탑승을 할 수 있어서 장애가 없는 사람과 보다 더 동등하게 버스를 이용할 수 있는 점은 의심의 여지가 없으나, 현재 국내 제조사에서는 일반형 시내버스에 관한 저상버스만을 개발하여 판매하고 있을 뿐 시외버스 및 장거리 운행을 위한 광역급행형, 직행좌석형, 좌석형 버스 차량에 관하여는 저상버스의 개발이 이루어지지 못하고 있고, 정부의 정책이 부재한 상태에서 교통사업자가 장거리 이동을 위한 저상버스의 개발 및 도입을 시도하는 것에 한계가 있는 점, ③ 장애인이 장거리 이동을 위하여 시외버스, 광역버스 등을 이용하는 경우에 저상버스만이 유일하게 접근가능한 수단인 것은 아니고, 휠체어 승강설비 등과 같이 해당 버스에 장애인이 접근가능하고 이용가능한 대체 수단이 존재하며, 위 원고들이 주장하는 해외 사례에서도 저상버스가 아닌 휠체어 승강장비 등을 도입하는 사례가 있는 점 등에 비추어보면, 교통약자법상 교통사업자에게 저상버스를 도입할 의무가 있다고 보기 어렵고, 위 피고들이 저상버스를 도입하지 아니한 것이 장애인에게 정당한 편의를 제공하지 아니하여 차별에 해당한다고 보기도 어렵다. 따라서 위 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
다) 위 원고들의 주장 중 승하차 편의 제공에 관하여 보건대, 장애인차별금지법에 따라 교통사업자가 장애인에게 교통수단 이용 시 정당한 편의를 제공하지 아니하면 차별행위에 해당함은 앞서 보았는바, 이러한 장애인차별금지법의 규정과 교통약자법 제14조 제1항을 종합하면, 노선버스 운송사업자는 장애인이 버스에 승하차하는 경우에 위 사업자에게 과도한 부담이 되거나 현저히 곤란하지 아니한 범위 내에서 장애인에게 정당한 편의를 제공하여야 한고, 이러한 승하차의 편의로는 교통약자법 제10조 제1항 및 같은 법 시행령 제12조 [별표 2]에서 버스에 설치하여야 하는 이동편의시설로 정한 ‘휠체어 승강설비’를 예로 들 수 있으나, ‘휠체어 승강설비’의 도입 시까지 교통 서비스를 효율적으로 제공하기 위하여 대안적으로 사전 예약을 통한 ‘휠체어 승강설비’ 설치 버스의 제공, 사업자 측 보조자를 통한 승하차 등이 있을 수 있다.
앞서 본 인정 사실 및 변론 전체의 취지에 의하면 현재 피고 금호고속이 운행하는 시외버스와 피고 명성운수가 운행하는 시내버스 중 광역급행형, 직행좌석형, 좌석형 버스에 휠체어 승강설비가 설치되어 있지 아니하고, 달리 위 피고들이 장애인을 위하여 승하차 시에 편의를 제공하고 있다고 보이지 않는다. 따라서 장애인차별금지법 제48조 제2항에서 정하고 있는 적극적 조치의 일환으로서, 피고 금호고속은 시외버스에 관하여, 피고 명성운수는 시내버스 중 광역급행형, 직행좌석형, 좌석형 버스에 관하여, 원고 1, 원고 2, 원고 3이 위 각 유형의 버스를 승하차하는 경우에 장애가 없는 사람들과 동등하게 이용할 수 있도록 위 원고들에게 정당한 승하차 편의를 제공할 의무가 있다.
라) 이에 대하여 위 피고들은, 휠체어 승강설비 등 장애인을 위한 편의시설을 도입하기 위하여는 국가 및 지방자치단체의 지원과 단계적·정책적인 노력이 선행되어야 하고, 안전상의 문제점 및 경제적인 부담 등을 고려하면 장애인에게 승하차 편의를 제공하지 못하는 것에 정당한 사유가 있다고 주장한다.
장애인차별금지법 제4조 제3항에 의하면 차별행위를 하지 않음에 있어서 과도한 부담이나 현저히 곤란한 사정 등이 있는 경우 등 정당한 사유가 있으면 장애인에게 정당한 편의를 제공하지 아니하더라도 이를 차별로 보지 않는다. 일반적으로 과도한 부담으로는 편의 제공자가 해당 편의를 제공하는 데 있어 적절하지 않게 막대한 비용을 요하고 더 나아가 경제적으로 심각한 타격을 입어 더 이상 사업을 유지하기 어렵게 되는 경우, 편의 제공자의 사업이나 다른 참여자들의 관련 활동을 상당히 훼손하거나, 편의 제공자의 사업 성격이나 운영을 근본적으로 변화시키는 경우 등을 들 수 있고, 정당한 사유로서 해당 편의가 장애유형, 정도, 성별, 특성에 맞지 않거나 불필요한 경우, 대상 시설 등의 구조변경 또는 시설 설치가 불가능하거나 위험을 초래하는 경우, 해당 시점에 정당한 편의가 존재하지 아니하거나, 우리나라에는 없고 해외에만 있는 시설이나 설비로서 그러한 시설이나 설비를 구입하거나 설치하는 것이 현실적으로 어렵거나 불가능한 경우 등을 들 수 있다. 그러나 편의제공으로 야기되는 다른 고객들의 편견이나 두려움, 특히 장애에 대한 편견이나 두려움은 장애인을 분리·배제하지 아니하고 장애가 없는 사람과 동등한 활동을 보장하는 장애인차별금지법의 취지상 과도한 부담에 해당된다고 볼 수 없다.
이 사건에 관하여 보건대, 을나 제1호증, 을사 제2, 3호증의 각 기재, 이 법원의 복지프랜드, 창림모아츠 주식회사, 주식회사 오텍, 학림공업 주식회사에 대한 각 사실조회회신 결과에 의하여 인정되는 다음의 사정, 즉, ① 장애인을 위한 승하차 편의시설로서 휠체어 승강설비의 경우, 교통사업자는 새로운 차량을 마련할 필요 없이 기존 차량을 개조하여 도입할 수 있고, 한국교통연구원의 2014. 8. 실태조사에 의하면 2명의 휠체어 이용자를 위한 휠체어 승강설비 개조비용은 노출형의 경우 22,900,000원, 매립형의 경우 38,300,000원이며, 실제로 버스를 개조하여 휠체어 승강설비를 설치하고 있는 업체들도 기존 버스에 휠체어 승강설비를 설치하는 비용으로 버스의 종류·형태·승강설비의 유형 등에 따라 최소 1,500만 원에서 최대 5,000만 원이 소요된다고 답변한 점, ② 위 한국교통연구원의 실태조사에 의하면, 휠체어 승강설비의 설치를 위하여 기존 좌석을 제거하는 경우에 일반버스의 경우 매립형 리프트 및 노출형 리프트는 2인승 좌석 3개(총 6개의 좌석)를 제거하여 2명의 휠체어 이용자가 이용가능하고, 우등버스의 경우 매립형 리프트는 1인승 좌석 2개(총 2개의 좌석)를, 노출형 리프트는 1인승 좌석 4개(총 4개의 좌석)를 제거하면 2명의 휠체어 이용자가 이용가능한바, 휠체어 승강설비를 일부 도입하는 경우에 우등버스에 우선적으로 설치를 하면 탑승 승객수의 변화가 크지 아니하고, 일반 버스는 평소 버스의 승객을 다 채우지 못하는 경우가 있기도 하며, 탈착형 또는 접이식 좌석의 설치로 휠체어석 및 일반좌석을 유동적으로 운영할 여지도 있으므로 기존 좌석 제거로 인한 손실이 과다하지 아니한 점, ③ 고속버스터미널 승하차홈의 차량 간 정차간격이 협소하여 휠체어 승강설비 작동을 위한 공간이 마련되어있지 아니하고, 승하차홈의 턱으로 인하여 휠체어의 접근이 어려우나, 휠체어 승강설비를 점진적·단계적으로 도입하는 경우에 최소 1개 이상의 승강장을 개조하고 별도의 공간을 마련하는 것이 불가능하지 않은 점, ④ 전국고속버스운송사업조합이 2014. 7.경 실시한 ‘휠체어리프트차량 시뮬레이션’에 의하면 장애인 2명이 휠체어 승강설비를 이용하여 승차하는 경우에 총 7분이 소요되었는데 버스의 출발 전 미리 승차 준비를 하면 되는 것이어서 위 승차시간은 버스의 운행 시간을 지연시키지 아니하고, 휴게소 이용 시 하차에 2분 30초, 승차에 3분 45초밖에 소요되지 아니하였으며, 휴게소 이용시간의 경우 꼭 필요한 활동을 하는 데 필요한 최소한의 시간을 제공하는 것으로 절충할 여지가 있고, 또한 운송사업자는 교통약자가 안전하고 편리하게 버스를 이용할 수 있도록 승하차 시간을 충분히 주어야 하므로 승하차 시간의 소요는 승하차 편의 제공을 거절하는 데 정당한 사유가 될 수 없는 점, ⑤ 일반 승객에게 휠체어 승강설비 작동 시 보조를 조건으로 할인된 가격의 표를 판매하는 등 승무사원의 업무 과중, 인력 부족을 보완할 수 있는 방안을 충분히 생각할 수 있고, 해외의 사례와 같이 승하차 편의 제공 사전 예약제, 휠체어 승강설비의 단계적 설치 등으로 효율성을 도모할 수 있는 점 등을 종합하면, 위 피고들이 위 원고들에게 휠체어 승강설비 등 승하차 편의를 제공하는 것이 위 피고들에게 과도한 부담이 되거나 현저히 곤란하다고 보기 어렵고 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 위 피고들의 위 주장은 이유 없다.
마. 원고 4, 원고 5의 손해배상청구에 관한 판단
1) 원고 4는 영유아를 동반하는 자이고, 원고 5는 고령자로서 교통약자법에서 정하고 있는 교통약자에 해당하며, 현재 시외버스 및 시내버스 중 광역급행형, 직행좌석형, 좌석형 버스에 저상버스가 도입되어 있지 아니한 사실은 앞서 본 바와 같다.
2) 위 원고들의 주장 중 피고 대한민국, 서울특별시, 경기도에 관하여 보건대, 교통약자법 제3조, 제6조 제1, 2항, 제7조 제1항의 각 규정들에 의하면, 국가는 교통약자의 이동편의 증진을 위한 전체적인 계획을 수립하고, 특별시장, 광역시장, 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수는 관할 지역의 특성에 맞게 지방교통약자 이동편의 증진계획을 수립하여야 하며, 위 각 계획에는 저상버스 도입에 관한 사항이 포함되어야 한다고 규정되어 있기는 하나, 위 규정은 막연히 ‘저상버스 도입에 관한 사항’만을 제시하고 있어서 교통행정기관은 저상버스의 도입 시기 및 범위에 관하여 관계 기관과 협의 하에 결정할 수 있으므로 위 조항들을 국가와 지방자치단체가 반드시 모든 유형의 버스에 일률적·전면적으로 저상버스를 도입하는 계획을 수립하여야 하는 것으로 해석할 수 없고, 위 각 규정이 법령상 ‘의무규정’으로 되어있다고 하더라도 이는 공공일반의 이익을 위한 것이고 특정 사회구성원 개인의 안전과 이익을 보호하기 위하여 설정된 것이라 보기 어려워 개개인에게 위 의무의 이행을 구할 권리가 있다고 볼 수 없으며, 저상버스의 도입에 관한 계획 수립에서 더 나아가 저상버스를 실제로 도입하는 것까지를 그 의무의 내용으로 하고 있다고 보기도 어렵다.
3) 위 원고들의 주장 중 피고 금호고속, 명성운수에 관하여 보건대, 교통약자법 제14조 제1항에 의하면, 「여객자동차 운수사업법」 제3조 제1항 제1호에 따른 노선버스 운송사업자는 승하차 편의를 제공하여야 하며, 저상버스를 보유하고 있는 경우 일반버스와 저상버스의 배차순서를 적절히 편성하여야 한다고 규정하고 있으나, 이는 노선버스 운송사업자가 저상버스를 보유하고 있는 경우에 그 저상버스의 배차순서 편성에 관하여 정한 것일 뿐 운송사업자에게 저상버스의 도입을 위한 적극적이고 구체적인 의무를 부과한 것이 아니고, 저상버스 등을 도입하는 것이 교통약자가 편리하게 버스를 승하차할 수 있는 유일한 방안에 해당한다고 보기도 어려워 위 교통약자법의 규정으로 운송사업자에게 저상버스 등을 도입하여야 하는 구체적인 의무가 발생하는 것은 아니다.
4) 따라서 피고 대한민국, 서울특별시, 경기도, 금호고속, 명성운수의 교통약자법상의 의무 위반을 인정하기 어려워 위 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
5. 결 론
그렇다면 원고 1, 원고 2, 원고 3의 피고 금호고속, 명성운수에 대한 청구는 일부 이유 있어 이를 인용하고, 위 원고들의 피고 국토교통부장관, 서울시장, 경기도지사에 대한 청구, 위 원고들의 피고 금호고속, 명성운수에 대한 나머지 청구, 원고 4, 원고 5의 피고 대한민국, 서울특별시, 경기도, 금호고속, 명성운수에 대한 청구는 모두 이유 없어 이를 각 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 지영난(재판장) 김두희 정혜승