【원고, 항소인】
나양레저개발 주식회사 (소송대리인 변호사 장병우 외 1인)
【피고, 피항소인】
고흥군수 (소송대리인 변호사 김재현)
【제1심판결】
광주지방법원 2015. 8. 13. 선고 2013구합10694 판결
【변론종결】
2016. 6. 23.
【주 문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고가 전남 고흥군 (주소 1 생략) 대 414㎡, (주소 2 생략) 체육용지 3,705㎡ 및 (주소 3 생략) 주차장 2,652㎡(위 각 토지를 통칭하여 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 관하여 한 2012. 12. 26.자 고흥 군계획시설(청소년수련시설)사업 분할 실시계획인가처분(고흥군 고시 제2012-69호)을 취소한다.
【이 유】
1. 이 사건 처분의 경위
가. 원고의 지위
원고는 호텔 경영업 등을 목적사업으로 하여 1996. 12. 2. 설립된 회사로서, 2005. 7. 12. 피고에게 숙박업 영업신고를 하고 전남 고흥군 (주소 4 생략), (주소 5 생략), (주소 6 생략) 및 이 사건 토지 등 총 6필지에서 ‘(상호 생략)호텔’이라는 상호로 관광호텔(이하 ‘이 사건 호텔’이라 한다)을 운영하고 있다.
나. 전라남도지사의 군계획시설결정
전라남도지사는 2012. 6. 27. 전남 고흥군 도화면 발포리 산10 일대 102,754㎡에 관하여 용도지역을 계획관리지역으로 변경하고, 청소년수련원을 군계획시설(청소년수련시설)로 신설하는 내용의 군계획시설결정(이하 ‘이 사건 군계획시설결정’이라 한다)을 하고, 이를 전라남도 제2012-209호로 고시하였다.
다. 피고의 실시계획인가
피고는 2012. 12. 26. 이 사건 군계획시설결정에 따른 군계획시설사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 사업시행자로 광주광역시 교육청을 지정하고, 아래와 같은 내용으로 이 사건 사업에 관한 분할 실시계획을 인가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였으며, 이를 고흥군 고시 제2012-69호로 고시하였는데, 이 사건 사업의 시행지구에는 원고가 소유하고 있는 이 사건 호텔부지의 일부인 이 사건 토지가 포함되어 있다.
○ 사업시행지의 위치 : 전남 고흥군 도화면 발포리 산10 일원○ 사업의 종류 및 명칭- 종류 : 고흥 군계획시설(청소년수련시설) 사업- 명칭 : 광주 학생임해수련원 조성사업○ 사업시행면적 : 102,754㎡(금회 : 47,473㎡, 추후 : 55,281㎡)○ 사업시행자의 성명 : 광주광역시교육청
라. 원고의 행정심판청구 및 행정심판위원회의 재결
원고는 전라남도행정심판위원회에 피고가 이 사건 토지에 관하여 한 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였는데, 위 위원회는 2013. 8. 13. 아래와 같은 이유로 원고의 위 청구를 기각하는 내용의 재결을 하였다.
○ 이 사건 처분은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 및 동법 시행령에서 규정한 적법한 절차를 거쳤다.○ 청소년 수련시설은 청소년기본법 제18조 제1항, 청소년활동진흥법 제11조, 제21조 제2호 등에 비추어 볼 때 이 사건 호텔과 같은 유형의 숙박시설로 볼 수 없을 뿐만 아니라 건전한 청소년 육성을 위해 필요한 시설이다.○ 원고는, 이 사건 호텔 영업을 위하여 주차장으로 사용되고 있는 이 사건 토지와 그 지상에 설치된 관정이 수용됨으로 인하여 호텔 영업을 폐쇄해야 하는 극단적인 상황에 이르게 되므로 피해의 최소성에 반한다고 주장하나, ㉠ 주차장법의 규정, 피고의 대체부지 제공 의지에 비추어 주차장과 관련한 원고의 주장은 설득력이 떨어지고, ㉡ 피고의 해당 관정 존치 의지, 공동 관정의 이용가능성, 상수도관의 설치계획, 원고 소유의 또 다른 관정의 존재 등에 비추어 관정과 관련한 원고의 주장도 타당하지 않다.○ 이 사건 수용으로 인해 원고에게 영업장을 폐쇄할 만큼 심각한 피해를 준다고 볼 수 없으며, 피고가 원고의 영업상 피해와 불편을 예방하지 위해 대체부지를 제공하는 방안을 마련하고 관정 사용에 대한 여러 가지 대안을 제시하는 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 피고의 이 사건 처분에 재량권의 일탈·남용이 있다고 볼 수 없다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증(각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장 및 관계법령
가. 원고의 주장
아래와 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하다.
(1) 선행처분 하자의 승계
이 사건 처분의 선행처분이라고 할 수 있는 이 사건 군계획시설결정에는 다음과 같은 당연무효의 하자가 있고, 이 사건 처분은 위 선행처분의 하자가 승계되어 위법하다.
○ 전라남도지사는 이 사건 군계획시설결정을 함에 있어 원고가 주차장과 관정을 잃게 되어 호텔 운영에 중대한 차질을 빚게 될 것이라는 점을 고려하였어야 함에도 이러한 비교형량을 하지 아니하였거나 잘못된 비교형량을 하여 위법하다.
○ 광주광역시 교육청의 이 사건 사업의 부지 선정은 다음과 같은 사정 즉, ㉠ 고흥군수는 광주광역시 교육청이 후보지 추천을 요청한 상대방이 아닌 점, ㉡ 이 사건 사업의 부지와 광주광역시는 약 3시간 거리임에도 고흥군수는 1시간 10분 이내에 도달이 가능하다는 허위 사실을 기재하여 후보지로 이 사건 사업의 부지를 추천하였고, 광주광역시 교육청은 이 사건 사업의 부지와 광주광역시가 1시간 30분 거리에 있음을 기초로 한 보고서 등을 근거로 검토한 점, ㉢ 다른 후보지에 비하여 나은 조건이 없음에도 인위적인 점수 조작 등을 통하여 합리적인 이유 없이 결정된 것으로 보이는 점, ㉣ 당시 이 사건 사업의 부지는 국립공원으로 지정되어 있어 수련원을 건설할 수 없는 곳이었던 점 등을 종합하여 볼 때 위법하다.
(2) 사업시행자 지정의 위법
사업시행자가 수용재결을 신청하기 위해서는 ‘사업대상부지의 2/3 이상을 소유하고, 사업대상부지 소유자의 1/2 이상의 동의’를 얻어야 하는데, 광주광역시는 위 토지 소유 비율을 맞추기 위하여 현재 사업비가 확정되어 있지도 않은 2차 사업부지를 포함하여 72.3%를 협의취득한바, 이는 사업시행자 지정의 요건을 형해화하는 것으로서 위법하다.
(3) 신뢰보호의 원칙 위반
피고는 이 사건 토지에 주차장을 설치할 것을 조건으로 하여 호텔영업을 허가하였을 뿐만 아니라 환경부에 이 사건 호텔사업의 확장을 위하여 이 사건 토지의 국립공원구역 해제를 요청함으로써 이 사건 호텔영업의 계속 및 확장에 대한 공적견해를 표명하였고, 원고는 아무런 귀책사유 없이 그러한 견해 표명을 정당하다고 신뢰하고서 현재까지 호텔영업을 하면서 그 확장을 계획하였음에도 불구하고, 피고는 위와 같은 견해의 표명에 반하는 이 사건 처분을 함으로써 이 사건 토지의 수용이라는 결과를 초래하였으므로, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 반한다.
(4) 이 사건 사업의 공익성 결여 및 비례의 원칙 위반
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제4조에 따르면 위 법에 따라 토지 등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업은 공익사업으로 한정되는데, 이 사건 사업으로 설치되는 청소년 수련시설은 단순히 숙박시설 정도에 불과하여 공익사업에 해당한다고 볼 수 없다.
이 사건 토지에는 이 사건 호텔 운영에 필수적인 관정과 주차장이 설치되어 있고, 이 사건 사업으로 설치되는 청소년수련시설은 기본적으로 숙박시설에 해당하여 이 사건 처분에 기초하여 이 사건 토지가 수용되고 청소년수련시설이 들어설 경우 이 사건 호텔의 운영에 심각한 지장이 초래되는 반면, 이 사건 토지가 이 사건 사업의 수행을 위하여 반드시 필요한 것도 아니므로, 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위반하여 위법하다.
나. 관계법령
별지 관계법령 기재와 같다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 무효인 선행처분의 하자가 승계되어 위법한지 여부
(1) 이 사건 군계획시설결정과 이에 이은 이 사건 처분은 일정한 행정목적을 위하여 독립한 행위가 단계적으로 이루어진 경우에 해당하는데, 이와 같은 경우 선행처분에 존재하는 하자는 그것이 당연무효가 아닌 이상 후행처분에 그대로 승계되지 않고 또 행정처분이 당연무효가 되려면 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 중대하고 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고도 명백한 것인가의 여부는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등과 구체적 사안의 특수성 등을 합리적으로 고찰하여 판별하여야 한다(대법원 1994. 5. 24. 선고 93누24230 판결, 대법원 1989. 7. 11. 선고 88누12110 판결 등 참조). 또한, 이 사건 군계획시설결정을 당연 무효로 할 사유가 있음은 원고가 주장·입증할 책임이 있다.
(2) 전라남도지사가 이 사건 군계획시설결정을 함에 있어 이익형량을 하지 아니하였거나 부당한 이익형량을 하여 무효인지에 관하여 보건대, 을 제2 내지 7, 9 내지 12호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 이 사건 군계획시설결정 이전에 피고의 주민공람·공고, 주민 의견청취, 기초조사 및 사전환경성 검토, 고흥군의회의 의견청취, 도시계획심의위원회의 심의 등 제반 절차를 모두 거친 이후 전라남도지사가 이 사건 군계획시설결정을 한 사실을 인정할 수 있으므로, 이 사건 군계획시설결정은 관련 법령에 정하여진 절차를 통하여 이 사건 사업의 공익성 및 사업수행에 따른 공익과 사익의 비교형량을 거쳤다고 봄이 상당하므로 원고의 주장은 이유 없다.
(3) 또한, 갑 제20호증, 을 제22호증, 당심 증인 소외인의 증언의 각 기재만으로는 원고가 주장하는 바와 같이 이 사건 사업의 부지를 임해수련원의 부지로 추천하고 검토, 최종 확정하는 의사결정 과정에 하자가 있다고 보기 어렵고, 설령 원고가 주장하는 바와 같은 하자가 있다고 하더라도 이 사건 군계획시설결정에 대하여 다투지 아니하여 이미 불가쟁력이 생긴 이 사건에서는 그 하자가 중대·명백하다고 볼 정도는 아니므로 후행처분인 이 사건 처분에 승계되었다고 볼 수 없다.
(4) 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
나. 사업시행자 지정의 위법 여부
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제86조 제7항에서는 ‘국가 또는 지방자치단체, 공공단체, 그 밖에 대통령령으로 정하는 자가 아닌 자가 군계획시설사업의 시행자로 지정을 받으려면 군계획시설사업의 대상인 토지(국공유지는 제외한다)의 소유 면적 및 토지소유자의 동의 비율에 관하여 대통령령으로 정하는 요건을 갖추어야 한다‘고 규정하고 있고, 동법 시행령 제96조 제2항에서는 위 대통령령으로 정하는 요건이란 ’도시계획시설사업의 대상인 토지(국·공유지를 제외한다) 면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고, 토지소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 얻는 것을 말한다‘고 규정하고 있는바, 이 사건 사업의 시행자인 광주광역시는 지방자치단체에 해당하여 위와 같은 대통령령으로 정하는 요건을 갖추어야 하는 자에 해당하지 아니하고, 설령 그렇지 않다 하더라도 원고가 주장하는 사유만으로는 사업시행자 지정이 위법하다고 볼 수 없다.
따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
다. 신뢰보호의 원칙을 위반하였는지 여부
행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다(대법원 2008. 1. 17. 선고 2006두10931 판결 등 참조).
살피건대, 피고가 원고에 대하여 주차장 설치를 조건으로 하여 호텔영업을 허가하여 주고, 환경부에 원고의 호텔사업 확장을 위하여 이 사건 토지의 국립공원 해제를 요청하였다고 하더라도, 그와 같은 사정만으로는 피고가 ‘장래 이 사건 토지에서 군계획시설결정에 따른 군계획시설사업을 추진하지 않겠다’는 공적인 견해를 표명한 것으로 보기 부족하다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
라. 공익성 판단 및 이익형량을 결여하여 위법한지 여부
(1) 실시계획 인가시 공공성의 판단 및 이익형량의 기준과 정도
(가) 도시·군계획시설(이하 ‘군계획시설’이라 한다)의 설치절차는 군계획시설의 결정과 이를 구체화하는 군계획시설사업의 실시계획인가로 구성된다. 군계획시설결정은 기초조사, 주민과 지방의회의 의견청취, 관계 행정청과의 협의 및 도시계획위원회의 심의 등의 절차를 거쳐 이루어지는데(국토계획법 제13, 25, 27, 28, 30조), 위와 같은 절차에서 당해 군계획시설이 특정 지역에 설치되어야 할 공공의 필요가 있는지에 대한 판단이 이루어지고, 이때 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙(이하 ‘도시계획시설규칙’이라 한다)이 정하는 바에 의하여 군계획시설의 종류와 기능에 따라 그 위치·면적 등이 결정되며, 환경·생태계 및 경관 훼손을 최소화하는 방안도 고려된다. 그 다음 단계로서, 사업시행자가 군계획시설결정을 구체화하기 위하여 사업시행에 필요한 설계도서, 자금계획, 시행기간 및 그 밖의 필요한 사항을 기재한 실시계획을 작성하여 그 인가를 신청하게 되면, 시·도지사 등은 실시계획의 내용을 일반인이 열람할 수 있도록 하고 그 공람기간 내에 제출된 의견을 실시계획에 반영하는 등의 절차를 거쳐 실시계획이 도시계획시설규칙 등에 맞다고 인정되면 이를 인가하여야 한다(국토계획법 제88 내지 91조). 그리고 이러한 실시계획의 고시는 토지보상법에 의한 사업인정 및 고시로 의제되므로, 사업시행자는 도시·군계획시설사업에 필요한 토지 등을 수용·사용할 수 있는 공용수용권을 행사할 수 있게 된다(국토계획법 제95, 96조).
(나) 위와 같은 군계획시설의 설치 절차에 비추어 보면, 군계획시설사업의 실시계획인가는 기본적으로 선행처분인 군계획시설결정을 구체화하기 위하여 이루어지는 후행처분의 성격을 갖는다고 보아야 한다. 그런데 군계획시설결정의 단계에서는 기초조사, 관계 행정청과의 협의, 도시계획위원회의 심의, 주민과 지방의회의 의견청취 등을 거치도록 함으로써 전문가와 이해관계인 등의 다양한 의견을 두루 듣고 이를 종합적으로 고려하여 군계획시설의 공익성 여부에 대한 판단은 물론 그에 관한 이익형량도 할 수 있도록 하고 있는 반면, 군계획시설사업 실시계획인가의 단계에서는 사업시행자가 작성하여 인가를 신청한 실시계획이 도시계획시설규칙 등에 적합하다고 인정하는 때에는 이를 인가하도록 하면서 그 주민공람을 통하여 제출된 의견을 실시계획에 반영할 수 있도록 하는 절차만 두고 있을 뿐 군계획시설의 공익성 여부의 판단이나 이익형량을 할 수 있도록 하는 절차를 따로 두고 있지는 않다.
(다) 이에 비추어 보면, 군계획시설사업 실시계획인가 단계에서 인가권자인 행정청으로서는, 군계획시설결정이 내려진 후 그 공익성 및 사업 수행에 따른 이익형량에 있어서 실시계획인가를 하여서는 안 될 정도로 중대한 사정의 변경이 생겼다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 실시계획인가신청이 군계획시설결정이 정하는 기준에 부합하는지 여부를 판단하는 것으로 충분하고, 나아가 당해 사업의 공익성 여부에 대한 판단이나 그 사업 수행에 따른 이익형량을 다시 할 필요는 원칙적으로 없다.
(2) 판단
위와 같은 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 관련 법령에 정하여진 절차를 통하여 이 사건 사업의 공익성 및 사업 수행에 따른 공익과 사익의 비교형량을 거쳐 이 사건 군계획시설결정이 내려진 사실은 앞서 살펴 본 바와 같고(국토계획법 제2조 제6호 라목, 같은 법 시행령 제2조 제1항 제4호에 의하면 청소년수련원은 공공·문화체육시설로서 기반시설이다), 이 사건 군계획시설결정이 이루어진 때부터 이 사건 처분이 이루어질 때까지 이 사건 사업의 공익성이나 공익과 사익의 비교형량에 관한 판단을 달리할 만한 사정을 찾아볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
4. 결 론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론이 같아 정당하므로, 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 이창한(재판장) 김호석 김성준