【원고, 상고인】
주식회사 동백섬마리나 (소송대리인 법무법인(유한) 동인 담당변호사 안중민)
【피고, 피상고인】
부산광역시 해운대구청장
【원심판결】
부산고법 2011. 12. 16. 선고 2011누1603 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 상고이유 제1점 및 상고이유 제2점 중 신의칙 위반에 대하여
가. 구 공유수면관리법(2010. 10. 16. 시행된 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 부칙 제2조로 폐지된 것, 이하 같다) 제9조 제1항 및 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률(이하 ‘공유수면법’이라 한다) 제13조 제1항은 공유수면 관리청이 공유수면의 점용·사용 허가나 그 협의 또는 승인을 한 경우에 그 점용·사용 허가 등을 받은 자로부터 대통령령이 정하는 바에 따라 매년 점용료·사용료를 징수하도록 규정하고 있다.
공유수면의 점용·사용은 공유수면에 대하여 일반사용과 별도로 특정부분을 유형적, 고정적으로 사용하는 이른바 특별사용을 뜻하며(대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결 등 참조), 공유수면의 점용·사용 허가는 특정인에게 공유수면 중 특정부분에 대하여 공유수면 이용권이라는 독점적 권리를 설정하여 주는 처분이다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2002두5016 판결 등 참조). 공유수면 점용료·사용료는 이러한 독점적 권리에 대한 대가로서, 위 법률 규정들은 점용·사용 허가 등을 받은 자로부터 점용료·사용료를 징수하도록 정하고 있을 뿐 실제로 공유수면을 점유·사용할 것을 요건으로 정하고 있지 않다. 따라서 공유수면의 점용·사용 허가 등을 받아 이러한 독점적 권리를 얻은 것으로 인정되는 이상, 그 허가 등을 받은 자는 공유수면을 현실적으로 점용·사용하였는지의 여부에 관계없이 점용료·사용료를 납부할 의무를 진다고 해석된다(대법원 1994. 9. 9. 선고 94누2657 판결 등 참조).
그리고 구 지역특화발전특구에 대한 규제특례법(2009. 6. 9. 법률 제9763호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘지역특구법’이라 한다) 제40조 제1항 제7호에 의하면, 특구토지이용계획이 포함된 특구계획의 승인을 받으면 특화사업자는 구 공유수면관리법 제5조에 따른 공유수면의 점용·사용 허가 및 같은 법 제8조에 따른 실시계획의 승인을 받은 것으로 의제된다.
나. 원심판결 이유 및 적법하게 채택된 증거들에 의하면, 지식경제부 장관은 2010. 1. 11. 지역특구법에 따라 원고 등의 민간업체를 단위사업별 민간특화사업자로 지정하는 내용 등이 포함된 ‘지역특화발전특구계획 변경승인’을 하면서, 아울러 원고의 이 사건 공유수면 점용·사용 허가 기간을 ‘2010~2040’으로 정하여 고시한 사실을 알 수 있다.
다. 이러한 사실관계를 앞서 본 법률 규정들과 법리에 비추어 살펴보면, 위 지역특화발전특구계획 변경승인에 의하여 2010. 1. 11.부터 원고가 이 사건 공유수면에 대하여 점용·사용 허가를 받은 것으로 의제되므로, 원고는 그 무렵 다른 사유로 이 사건 공유수면을 실제로 점용·사용하였는지 여부와 관계없이 그 점용·사용 허가를 받은 2010. 1. 11.부터 점용료·사용료를 납부할 의무를 진다.
따라서 이와 같은 취지의 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 확장해석금지 원칙을 위반하여 점용료·사용료 산정 시기(始期)에 관한 해석을 그르치거나 실제의 점용·사용과 관련하여 신의성실의 원칙을 위반하는 등의 사유로 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 수 없다.
2. 상고이유 제3점에 대하여
공유수면법 제13조 제1항이 공유수면의 점용료·사용료 징수에 관하여 대통령령이 정하도록 규정하고 있음은 앞서 본 것과 같고, 그 위임을 받은 공유수면법 시행령 제13조 제4항은 점용료·사용료의 납입기한이나 그 밖에 점용료·사용료의 징수에 관한 사항을 국토해양부령으로 정하도록 다시 위임하고 있으며, 이에 따라 공유수면법 시행규칙 제11조 제1항은 점용료·사용료의 구체적인 징수시기에 관하여 규정하고 있다.
공유수면 점용·사용 유형의 다양성, 점용료·사용료 부과방식의 복잡성, 전문성 등을 종합하여 보면, 점용료·사용료에 관한 사항은 행정부가 사회, 경제적 상황 및 해양정책의 변화에 맞게 탄력적으로 적시에 규율하도록 할 필요가 있으므로, 공유수면법 제13조 제1항과 같이 공유수면의 점용료·사용료 부과에 관한 사항을 대통령령 등에 위임할 필요성이 인정된다.
그리고 공유수면법의 입법 목적 및 관련 규정들과, 점용·사용 허가 및 점용료·사용료의 법적 성질을 종합하여 보면, 공유수면법 시행령 및 시행규칙으로 점용·사용 허가 기간 범위 내에서 점용·사용의 목적과 형태에 따라 점용료·사용료의 산정방법과 기준이 정해질 것이라는 점을 예측할 수 있고 또한 공익 목적이나 해양환경, 생태계에 미치는 영향의 정도가 점용료·사용료 산정에 고려될 수 있다는 점을 예측할 수 있으며, 앞서 본 것과 같이 점용료·사용료 부과의 시기(始期)는 점용·사용 허가 기간의 개시일이 될 수 있다는 점도 예상할 수 있다.
따라서 이에 비추어 보면, 공유수면법 제13조 제1항이나 같은 법 시행규칙 제11조 제1항이 상고이유 주장과 같이 포괄위임금지의 원칙, 과잉금지의 원칙이나 실질과세의 원칙을 위반하여 헌법에 위배된다고 할 수 없다(헌법재판소 2013. 9. 26. 선고 2012헌바16 결정 참조).
3. 상고이유 제2점 중 신뢰보호의 원칙에 대하여
일반적으로 행정상의 법률관계에서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 위 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조).
원심은, (1) 피고가 이 사건 실시계획승인을 하면서 원고에게 송부한 공문에 “납부할 공과금 등. 점용료: 착공신고 시 부과”라고 기재되어 있는데, 그 의미는 점용료·사용료 산정의 기산점을 착공신고 시로 한다는 것이 아니라 단지 점용료·사용료를 착공신고 시에 징수하겠다고 고지한 것으로 봄이 타당하므로, 그 기재만으로는 피고가 이 사건 공유수면에 대한 점용료·사용료를 착공신고 시부터 부과하겠다는 견해 표명을 하였다고 보기 어렵다고 판단하여, (2) 이와 달리 그러한 견해 표명을 전제로 하여 신뢰보호의 원칙이 적용되어야 한다는 원고의 주장을 배척하였다.
원심판결 이유를 적법하게 채택된 증거들에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단은 앞서 본 법리에 기초한 것으로서, 거기에 상고이유 주장과 같이 신뢰보호의 원칙을 위반하여 재량권을 남용한 위법이 있다고 할 수 없다.
4. 결론
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김소영(재판장) 이인복 김용덕(주심) 고영한