【원고(선정당사자), 상고인 겸 피상고인】
【원고, 상고인 겸 피상고인】
【피고, 피상고인】
서울특별시 마포구청장
【피고, 상고인】
아현제4구역주택재개발정비사업조합 (소송대리인 변호사 김황식 외 1인)
【원심판결】
서울고법 2015. 8. 13. 선고 2015누30410 판결
【주 문】
원심판결 중 피고 아현제4구역주택재개발정비사업조합 패소부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다. 원고(선정당사자), 원고 1, 원고 2, 원고 3의 상고를 모두 기각한다. 원고(선정당사자), 원고 1, 원고 2, 원고 3과 피고 서울특별시 마포구청장 사이에 생긴 상고비용은 원고(선정당사자), 원고 1, 원고 2, 원고 3이 부담한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간 경과 후에 제출된 상고이유보충서 등의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 원고(선정당사자)와 원고 1, 원고 2, 원고 3(이하 ‘원고들’이라 한다)의 상고이유에 관한 판단
가. 「도시 및 주거환경정비법」(이하 ‘도시정비법’이라 한다)에 기초하여 주택재개발정비사업조합(이하 ‘조합’이라 한다)이 수립한 관리처분계획은 그것이 인가·고시를 통해 확정되면 이해관계인에 대한 구속적 행정계획으로서 독립적인 행정처분에 해당한다. 이러한 관리처분계획을 인가하는 행정청의 행위는 조합의 관리처분계획에 대한 법률상의 효력을 완성시키는 보충행위이다.
따라서 기본행위가 적법·유효하고 보충행위인 인가처분 자체에 흠이 있다면 그 인가처분의 무효나 취소를 주장할 수 있다. 그러나 인가처분에 흠이 없다면 기본행위에 흠이 있다고 하더라도 따로 기본행위의 흠을 다투는 것은 별론으로 하고 기본행위의 흠을 내세워 바로 그에 대한 인가처분의 무효확인 또는 취소를 구할 수는 없으므로, 그 당부에 관하여 판단할 필요 없이 해당 부분 청구를 기각하여야 한다(대법원 2010. 12. 9. 선고 2009두4913 판결, 대법원 2015. 2. 26. 선고 2012두5244 판결 등 참조).
나. 원심판결 이유에 의하면, 피고 아현제4구역주택재개발정비사업조합(이하 ‘피고 조합’이라 한다)은 2013. 3. 24. 제4차 관리처분변경계획(이하 ‘이 사건 관리처분계획’이라 한다)을 수립하여 피고 서울특별시 마포구청장(이하 ‘피고 구청장’이라 한다)에게 제출하였고, 피고 구청장은 2013. 4. 23. 이를 인가하였다. 원고들은 이 사건 관리처분계획에 하자가 있는데도 피고 구청장이 이를 그대로 인가한 것이 인가처분 고유의 하자라고 주장하였다. 원심은 원고들이 기본행위인 이 사건 관리처분계획 자체의 하자를 다투는 것일 뿐, 인가처분의 고유한 하자를 들어 그 무효확인을 구하는 것이 아니라는 이유로 원고들에게 인가처분의 무효확인을 구할 법률상 이익이 없고, 따라서 이 부분 소가 부적법하다고 판단하였다.
다. 원심이 원고들이 인가처분 고유의 하자를 다투는 것이 아니라고 판단한 것은 정당하나, 원고들의 이 부분 청구를 기각하지 않고 소를 각하한 것은 잘못이다. 그러나 이 사건에서 피고 구청장이 불복하지 않고 원고들만 상고하였기 때문에 불이익변경금지의 원칙상 원심판결을 파기하고 원고들에게 그보다 불리한 판결을 선고할 수 없으므로 이 부분 원심판결을 유지할 수밖에 없다. 이러한 이유로 원고들의 상고이유 주장을 받아들이지 않는다.
2. 피고 조합의 상고이유 제2점, 제3점에 관한 판단
가. 도시정비법 제46조 제1항과 같은 법 시행령 제47조 제1항은 사업시행자는 사업시행계획 인가를 받은 후 분양신청기간, 분양대상 대지 또는 건축물의 내역, 개략적인 부담금 내역 등을 토지 등 소유자에게 통지하고 일간신문에 공고하여야 한다고 정하고 있고, 같은 법 제48조 제1항은 사업시행자로 하여금 제46조에 따른 분양신청기간이 종료된 때에는 제46조에 따른 분양신청의 현황을 기초로 관리처분계획을 수립하여 인가를 받아야 한다고 정하고 있다.
조합이 종전의 조합설립인가처분에 대한 무효확인소송 또는 취소소송이 진행되고 있는 등으로 그 효력 유무 또는 위법 여부 등이 확정되지 않은 상태에서 새로 조합설립인가처분을 받는 것과 동일한 요건과 절차로 조합설립변경인가처분을 받은 경우, 그 조합설립변경인가처분은 새로운 조합설립인가처분으로서의 효력을 가진다. 그러나 종전의 조합설립인가처분이 당연무효이거나 취소되는 경우에는 종전의 조합설립인가처분이 유효함을 전제로 수립·인가된 관리처분계획은 소급하여 효력을 잃는다(대법원 2012. 12. 13. 선고 2011두21010 판결, 대법원 2012. 12. 27. 선고 2011두19680 판결, 대법원 2014. 5. 16. 선고 2011두27094 판결 등 참조). 따라서 조합은 조합설립변경인가처분을 받기 전에 수립·인가된 종전의 관리처분계획에 따라 정비사업을 진행할 수는 없고, 도시정비법령이 정한 요건과 절차에 따라 관리처분계획을 새롭게 수립하여 인가를 받아야 한다. 이때 조합은 도시정비법 제46조 제1항이 규정하고 있는 분양신청 통지·공고 등의 절차를 다시 밟거나 분양신청 대상자들(종전 분양신청 절차에서 분양신청을 한 사람들과 이때에는 분양신청을 하지 않았지만 조합원 지위를 상실하지 않은 자를 포함한다. 이하 같다)의 분양신청에 관한 의사를 개별적으로 확인하여 그 분양신청 현황을 기초로 관리처분계획을 수립하여야 하고, 조합이 이러한 절차를 밟지 않고 종전 분양신청 현황에 따라 관리처분계획을 수립하였다면 그 관리처분계획은 위법하다.
다만 종전의 분양신청 현황을 기초로 했다고 하더라도 새로운 관리처분계획 수립 당시 토지 등 소유자의 분양신청 현황을 기초로 관리처분계획을 수립했다고 평가할 수 있는 예외적인 경우, 즉 ① ‘분양의 대상이 되는 대지 또는 건축물의 내역’, ‘개략적인 분담금의 내역’ 등 법령이 분양신청 통지에 포함시키도록 한 사항 등에 관하여 새로운 사업시행계획과 종전 사업시행계획 사이에 실질적으로 변경된 내용이 없고, ② 사업의 성격이나 규모 등에 비추어 두 사업시행계획 인가일 사이의 시간적 간격이 지나치게 크지 않으며, ③ 분양신청 대상자들 중 종전 분양신청을 철회·변경하겠다거나 새롭게 분양신청을 희망한다는 의사를 조합에 밝힌 사람이 실제 있지 않은 경우 등에는, 종전의 분양신청 현황을 기초로 새로운 관리처분계획을 수립하는 것도 허용된다.
나. 원심판결 이유와 적법하게 채택된 증거에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
1) 2006. 11. 29. 조합설립인가처분을 받아 설립된 피고 조합은 사업시행계획을 수립하여 2007. 9. 3. 인가를 받았고, 토지 등 소유자들로부터 2007. 9.부터 같은 해 10월까지 분양신청을 받았다.
2) 토지 등 소유자 중 일부가 조합설립인가처분에 대한 무효확인의 소 등을 제기하자 피고 조합은 하자를 보완하고 조합설립 절차를 다시 밟아 2011. 5. 20. 조합설립변경인가처분(이하 ‘이 사건 조합설립변경인가처분’이라 한다)을 받았다.
3) 그 후 피고 조합은 사업시행계획을 수립하여 2011. 6. 17. 인가를 받은 다음, 분양신청 대상자들을 대상으로 다시 분양신청 공고·통지의 절차를 실시하거나 개별적으로 이들의 분양신청 의사를 확인하지 않은 채, 2007년의 분양신청 현황을 토대로 이 사건 관리처분계획을 수립하여 인가를 받았다.
4) 2007. 9. 3. 인가된 사업시행계획과 2011. 6. 17. 인가된 사업시행계획은 건축면적이 9,742.72㎡에서 9,915.32㎡로, 건축연면적이 166,113.04㎡에서 167,621.81㎡로, 건폐율이 20.78%에서 21.15%로, 용적률이 228.71%에서 231.21%로, 59.99평형 분양세대수가 271세대에서 285세대로 변경된 것 외에는 큰 차이가 없다.
5) 한편 이 사건 조합설립변경인가처분 후에 종전 분양신청 절차에서 분양신청을 한 토지 등 소유자 중 조합에 분양신청을 철회·변경하겠다는 의사를 표시한 자가 있었다거나 종전 분양신청 절차에서 분양신청을 하지 않았지만 여전히 조합원 지위를 가지는 자 중 조합에 재개발사업 참여의 의사를 표시한 자가 있었다고 볼 만한 사정은 기록상 발견되지 않는다.
다. 이러한 재개발사업의 진행 경과와 분양신청 대상자들의 구체적인 의사 등을 위에서 본 법리에 비추어 살펴보면, 피고 조합이 2011. 6. 17. 사업시행계획 인가처분을 받은 후 전체 분양신청 대상자들로부터 새로이 분양신청을 받거나 이들의 분양신청 의사를 개별적으로 확인하지 않고 이 사건 관리처분계획을 수립하였다는 사정만으로 곧바로 이 사건 관리처분계획이 위법하다고 보기 어렵다. 그런데도 원심은 이와 다른 전제에서 이 사건 관리처분계획이 위법하고 중대·명백한 하자가 있어 이를 무효라고 판단하였으므로, 이러한 원심의 판단에는 관리처분계획의 적법 요건과 행정처분의 당연무효에 관한 법리 등을 오해하여 필요한 심리를 다하지 않음으로써 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
3. 결론
그러므로 피고 조합의 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결 중 피고 조합 패소부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하며, 원고들의 상고를 모두 기각하고, 원고들과 피고 구청장 사이에 생긴 상고비용은 원고들이 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 선정자 명단: 생략]
대법관 박보영(재판장) 박병대 권순일 김재형(주심)