【원고, 피상고인】
별지 원고 목록 기재와 같다. (소송대리인 법무법인 바른 담당변호사 이성훈 외 2인)
【피고, 상고인】
남양주시장
【피고보조참가인, 상고인】
쌍용양회공업 주식회사의 소송수계인 쌍용레미콘 주식회사 (소송대리인 법무법인(유한) 화우 담당변호사 이홍훈 외 4인)
【원심판결】
서울고법 2012. 9. 28. 선고 2011누32326 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고 보조참가인이, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【이 유】
피고와 피고 보조참가인의 상고이유를 함께 판단한다.
1. 이 사건 소의 적법 여부에 관한 상고이유에 대하여
가. 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익을 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는, 자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 증명하여야 원고적격이 인정되고, 다만 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해의 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정된다(대법원 2006. 12. 22. 선고 2006두14001 판결 참조).
이러한 법리에 비추어 살펴보면, 원심이 제1심판결 이유를 인용하여 원고들은 이 사건 공장의 신설에 관한 사전환경성검토협의 대상지역에 거주하는 주민들로서 이 사건 공장의 신설을 승인한 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 있다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 행정소송의 원고적격 등에 관한 법리를 오해하는 등 판결에 영향을 미친 위법이 없다.
나. 한편 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공장설립법’이라 한다) 제13조 제1항, 제2조 제14호에 따르면, 공장건축면적이 500㎡ 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경(이하 ‘공장설립 등’이라 한다)을 하려면 대통령령이 정하는 바에 의하여 관할 관청의 승인을 얻어야 하고, 여기서 공장의 신설은 건축물을 신축하거나 기존 건축물의 용도를 공장 용도로 변경하여 제조시설 등을 설치하는 것을 말하는데, 같은 법 제13조의2 제1항 제16호, 제14조에 따르면, 공장설립 등의 승인을 얻은 자는 별도로 건축법령에 따른 건축허가 또는 건축신고를 거치거나 건축허가 또는 건축신고가 의제되어야 공장건축물을 신축할 수 있고, 같은 법 제50조에 따르면, 관할 관청은 공장의 신설·증설·이전 또는 업종변경에 관한 승인을 얻지 아니한 자에 대하여는 관계 법령에 의한 공장의 건축허가·영업 등의 허가를 하여서는 아니 되며, 같은 법 제13조의5 제4호에 따르면, 관할 관청은 공장설립 등의 승인을 얻은 자가 그 부지 또는 건축물을 정당한 사유 없이 승인을 얻은 내용과 다른 용도로 활용하는 등의 사유로 사업시행이 곤란하다고 인정하는 경우에는 공장설립 등의 승인의 취소 및 그 토지의 원상회복을 명할 수 있고, 같은 법 제13조의3 제2항에 따르면, 용도지역 및 지구 등의 지정·변경에 관한 도시관리계획 등의 결정·고시 당시 그 용도지역·지구 등의 안에서 공장설립 등의 승인을 얻은 자는 승인을 얻은 후 용도지역·지구의 지정 또는 변경이 있더라도 그 공사 또는 사업을 계속할 수 있다.
공장신설승인의 내용 및 효력 등에 관한 구 공장설립법의 위와 같은 규정 내용 및 취지 등에 비추어 살펴보면, 설령 이 사건 공장건축물의 건축이 원심 변론종결 무렵에 이미 완료되어 원상회복이 사회통념상 불가능하게 되었다 하더라도, 그로 인해 원고들의 환경상 이익이 침해되는 상태가 종료되어 이를 시정할 수 있는 단계가 지나버렸다고 할 수는 없고 원고들은 여전히 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 할 것이므로, 원심에 상고이유 주장과 같이 행정소송의 소의 이익 등에 관한 법리를 오해하는 등 판결에 영향을 미친 위법이 없다.
2. 구 공장설립법령상 공장설립승인의 요건에 관한 상고이유에 대하여
원심은 그 채택 증거를 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 공장에 설치되는 각 싸이로는 그것이 저장용 옥외구축물이기는 하지만 단순히 원재료를 저장하는 시설이 아니라 출하실의 일련의 조작에 의해 골재는 벨트 컨베이어를 통해, 시멘트는 스크루 컨베이어와 버킷 엘리베이터를 통해, 혼화재는 송풍기를 통해 원재료의 일정량이 콘크리트 믹서로 보내지고 그곳에서 최종적으로 계량·혼합되어 콘크리트로 제조되는 과정을 거치게 되므로, 위 각 싸이로, 벨트 컨베이어, 중간저장용기 등은 콘크리트 믹서와 연속적·유기적으로 결합하여 제조공정을 형성하는 제조시설에 해당하고, 이 사건 공장의 건축면적은 제조시설의 설치를 위한 건축물의 바닥면적과 그 수평투영면적을 합한 1,865.1㎡로서 1,000㎡를 초과하므로, 이 사건 공장은 과밀억제지역 내에 있는 이 사건 부지 위에, 구 공장설립법 제20조 제1항, 제2항, 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령(2009. 8. 5. 대통령령 제21665호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1호 [별표 1] 제3호 (나)목에 따라, 신설할 수 있는 공장에 해당하지 아니하고, 나아가 이 사건 공장은 구 공장설립법 제8조의 위임에 따른 지식경제부장관의 공장입지기준고시 제7조 [별표 2] 제1항에 의해 자연녹지지역에서 허용되는 공익사업 및 도시개발사업으로 인하여 당해 시·군 지역으로 이전하는 레미콘 공장에도 해당하지 아니한다고 판단하였다.
관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유 주장과 같이 제조시설이나 구 공장설립법령상 공장설립승인의 요건 등에 관한 법리를 오해하는 등 판결에 영향을 미친 위법이 없다.
3. 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법령상 행위제한 등에 관한 상고이유에 대하여
원심은 그 채택 증거를 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 소송수계 전 피고 보조참가인 쌍용양회공업 주식회사(이하 소송수계 전후의 피고 보조참가인을 모두 ‘보조참가인’이라 한다)가 피고에게 승인을 신청한 이 사건 공장의 신설은, 이 사건 부지 중 일부 위에 면적 합계 2,063.78㎡의 규모로 건축되어 있던 공장등록이 말소된 기존 벽돌공장을 모두 철거하고 위 벽돌공장이 건축되어 있지 아니한 부분까지 포함한 이 사건 부지 중 일부 위에 건축물 연면적 합계 1,056㎡, 공작물 연면적 합계 1,901.76㎡의 규모로 레미콘 공장을 신축하는 것을 내용으로 하는 것으로, 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 개발제한구역법’이라 한다) 제12조 제1항 제8호, 제13조, 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령(2009. 8. 5. 대통령령 제21670호로 개정되기 전의 것) 제18조 제1항 제5호, 제23조 제2항 제1호에 따라 개발제한구역 내에서 예외적으로 허용되는 ‘공장을 도시형공장으로 업종을 변경하기 위하여 용도변경을 하는 행위’나 ‘존속 중인 건축물의 개축’에 해당하지 않는다고 판단하였다.
관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유 주장과 같이 건축물의 용도변경 및 개축이나 구 개발제한구역법령상 행위제한 등에 관한 법리를 오해하는 등 판결에 영향을 미친 위법이 없다.
4. 나머지 상고이유에 관하여
원심은 그 판시와 같은 이유를 들어 보조참가인이 피고에게 승인을 신청한 이 사건 공장의 신설은 구 공장설립법 제20조 제1항, 구 개발제한구역법 제12조 제1항에 의해 과밀억제지역이자 개발제한구역 내에 있는 이 사건 부지 위에서 허용될 수 없으므로 이를 승인한 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였다.
관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유 주장과 같이 감사원 심사결정의 기속력, 수익적 행정처분의 취소·철회의 제한이나 사정판결 등에 관한 법리를 오해하는 등 판결에 영향을 미친 위법이 없다.
5. 결론
그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용 중 보조참가로 인한 부분은 보조참가인이, 나머지는 피고가 각 부담하도록 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 원고 목록: 생략]
대법관 김용덕(재판장) 신영철(주심) 이상훈 김소영