【원 고】
【피 고】
서울특별시 강남교육청 교육장 (소송대리인 변호사 주영달)
【변론종결】
2009. 6. 18.
【주 문】
1. 피고가 2009. 1. 22. 원고에 대하여 한 14일의 영업정지처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다(다만, 처분일로 기재한 2009. 1. 23.은 2009. 1. 22.의 오기로 보인다).
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 학원경영업 등을 영위하는 회사로서 서울 강남구 대치동 (지번 생략) 소재 ◇◇빌딩 4층에서 원어민 강사를 채용하여 초·중등학생 200여 명을 대상으로 영어를 교육하는 ‘ △△어학원’(이하 ‘이 사건 학원’이라고 한다)을 운영하고 있다.
나. 피고는 2007. 12. 20. 서울특별시강남교육청 학원수강료조정위원회(이하 ‘이 사건 위원회’라고 한다)를 열어 원고를 포함한 246개 학원에 대한 수강료 인상 여부를 심의하여 종전 결정액에서 4.9%를 일괄 인상하기로 결정하였고, 2007. 12. 28. 이 사건 학원에 위와 같은 내용의 학원수강료 개별조정명령(이하 ‘이 사건 조정명령’이라고 한다)을 통보하였다.
다. 그럼에도 원고는 2008. 10. 9. 위와 같이 조정된 수강료를 100% 초과하는 수강료통보서를 피고에게 보내 왔는데, 그 내용은 다음과 같다.
교습과목 교습시간 학급정원 월 수강료초등영어 주 4시간 8350,000원초등영어 주 4시간 20분10 370,000원중등영어 주 4시간 20분10 380,000원중등영어 주 2시간 10분8200,000원
라. 이에 피고는 2008. 10. 17. 현재 개발·시범운영중인 ‘적정수강료 산출 시스템’에 의한 수강료 과다 여부에 대한 검토가 완료될 때까지 이 사건 조정명령에 따른 수강료 기준액을 준수해 줄 것을 원고에게 요청하였다. 그러나 원고는 이 사건 학원 내에 위 수강료통보서대로 수강료를 게시하고 이 사건 조정명령에 따른 수강료 기준액을 초과한 수강료를 학원생들로부터 받았다.
마. 피고는 2009. 1. 22. 원고에 대하여 원고가 이 사건 조정명령을 위반하여 초과된 수강료를 징수하였다는 이유로 14일의 영업정지처분(정지기간 : 2009. 1. 25.∼2009. 2. 7., 이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1∼6호증, 을 1∼6, 8∼11호증(각 가지번호 포함)의 각 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 관계 법령
별지 기재와 같다.
나. 판단
(1) 절차적 하자의 존재
(가) 의견청취절차 흠결
살피건대, 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률(이하 ‘학원법’이라고 한다)에 따르면 학원설립·운영자 및 교습자는 학습자로부터 수강료·이용료 또는 교습료(이하 ‘수강료 등’이라고 한다)를 받을 수 있고 원칙적으로 그 금액 역시 교습내용과 교습시간 등을 고려하여 해당 학원설립·운영자 또는 교습자가 정하되( 제15조 제1항, 제2항), 다만 위와 같이 정한 학교교과교습학원 또는 교습소의 수강료 등이 과다하다고 인정될 경우에는 교육감이 대통령령으로 정하는 바에 따라 수강료 등의 조정을 명할 수 있다( 제15조 제4항). 결국 위와 같은 수강료 조정명령은 지나친 사교육비 부담으로 인한 폐해의 방지라는 공익을 위하여 해당 학원설립·운영자 등에게 의무를 부과하고 그의 영업권 및 재산권을 제한하는 침익적 행정처분에 해당한다 할 것이다.
한편, 행정절차법 제21조 제1항, 제4항, 제22조 제3항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리 방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견 제출의 기회를 주어야 하며, 다만 행정절차법 제21조 제4항에서 정하는 예외사유에 해당하는 경우에 한하여 이를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있는바, 이러한 처분의 사전통지 및 의견제출제도는 행정청이 당사자에게 침익적 행정처분을 함에 있어 그 처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하려는 데 그 취지가 있는 것이므로 행정청이 침익적 행정처분을 함에 있어 사전통지 등을 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 반드시 위 절차를 거쳐야 하고, 이를 결여한 처분은 위법한 처분으로서 취소대상에 해당한다.
그런데 피고가, 이 사건 조정명령을 함에 있어 처분의 내용을 사전에 원고에게 알려 그에 대한 의견 제출의 기회를 주었다는 점에 관하여 피고의 입증이 없을 뿐만 아니라, 수강료 조정의 대상이 되는 학원의 수가 많다는 사정만으로는 이 사건 조정명령이 사전통지 및 의견제출 기회부여의 절차를 거치지 않아도 되는 행정절차법 제22조 제4항, 제21조 제4항 제3호의 예외사유에 해당한다고 보기 어려우므로, 결국 이 사건 조정명령은 적법한 의견청취 절차를 결여한 위법한 처분이라 할 것이다.
(나) 이 사건 위원회 구성의 위법성
살피건대, 이 사건 위원회가 구성될 당시 시행되던 구 학원법 시행령(2007. 3. 23. 대통령령 제19953호로 개정되기 전의 것)에 따르면, 수강료조정명령을 하기 위하여는 부교육감을 위원장으로 하고, 교육감 소속 공무원, 시·도의 물가에 관한 행정을 담당하는 공무원, 학부모, 학원·교습소의 설립·운영자, 학원·교습소의 관련단체 및 소비자 단체의 관계자로서 학식 및 경험이 있는 자 중에서 교육감이 임명 또는 위촉한 위원들로 이루어진 교육청 산하 수강료조정위원회의 심의를 거쳐야 하도록 되어 있었고( 제17조 제3항), 다만 수강료조정위원의 임기와 조정위원회의 운영에 관하여 필요한 사항을 교육규칙에 정하도록 하고 있었는데( 제17조 제5항), 을 10호증의 기재에 변론 전체의 취지를 모아 보면 이 사건 위원회는 2006. 4.경 당연직 위원장으로 강남교육청 학무국장, 당연직 위원으로 강남교육청 평생교육체육과장과 강남구청의 지역경제과장, 그리고 피고에 의하여 위촉된 위원 6인 등으로 구성되었던 사실을 알 수 있고 이는 당시 시행되던 교육규칙(서울특별시 학원수강료 조정위원회 운영에 관한 규칙, 교육규칙 제679호) 제2조, 제3조의 규정에 따른 것으로 보인다. 그러나 구 학원법 시행령의 위임 범위를 넘는 내용을 규정하고 있는 위 교육규칙에 따라 설치, 구성된 이 사건 위원회는 구 학원법 시행령 규정에 의하여 설치된 수강료조정위원회라고 볼 수 없으므로 수강료조정명령의 심의 권한이 없다 할 것이고, 한편 학원법 시행령이 2007. 3. 23. 대통령령 제19953호로 개정되면서 학원법 제15조 제4항에 의한 수강료에 관한 조정명령권한이 교육장에게 위임됨에 따라 수강료조정위원회를 지역교육청별로 설치하고, 그 구성과 운영 등에 관한 사항을 교육규칙에 위임하여 이 사건 위원회와 같은 지역교육청별 수강료조정위원회를 설치할 근거가 마련되기는 하였으나, 달리 학원법 시행령 개정 후 수강료조정위원회의 구성(위원 재위촉 등)이 적법하게 다시 이루어졌다고 볼 만한 아무런 증거가 없으므로, 결국 이 사건 조정명령은 법령에 따른 수강료조정위원회의 심의를 거치지 아니한 것으로서 위법하다 할 것이다.
(2) 실체적 하자의 존재
헌법 제31조에 의하면, 모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가지고( 제1항), 국가는 평생교육을 진흥하여야 할 의무를 부담한다( 제5항). 아울러 학원설립·운영자 및 교습자는 헌법상 사유재산권 및 영업활동의 자유를 보장받는다는 점에 대하여 의문의 여지가 없다. 이러한 헌법정신을 바탕으로 한 학원법은 학원의 설립과 운영에 관한 사항을 규정하여 학원의 건전한 발전을 도모함으로써 평생교육 진흥에 이바지함과 아울러 과외교습에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다( 제1조). 우리의 교육현실을 보면 학원법에 따라 설립·운영되는 학원이나 교습소에서 학교교육의 보충 또는 특기·적성교육을 위하여 지식·기술·예능을 교습하는 형태의 사교육이 광범위하게 이루어지고 있으며, 이러한 사교육은 특히 학교 안에서 이루어지는 공교육이 자율과 경쟁의 원칙을 소홀히 한 채 낡은 평준화 정책의 틀 속에서 만족도 높은 교육서비스를 제공하지 못하는 현실에서 교육소비자인 일반 국민의 학습권을 보장한다는 측면에서 공교육에 못지않은 중요한 역할을 수행하고 있다. 따라서 이러한 사교육 시장에 대하여 합리적인 기준도 없이 획일적으로 가격을 통제하는 명령을 내리고 나아가 이에 터잡아 영업정지처분까지 하여 그 영업활동의 자유를 침해하는 것은 위와 같은 헌법과 법률의 기본 원리에 배치되는 것이어서, 사교육으로 인한 우리 사회의 경제적 부담이 크다는 사정만으로는 쉽게 정당성을 부여받기 어렵다. 수강료 등의 수준에 영향을 미치는 요소는 매우 다양하고, 예를 들자면 학원 등 교습시설의 종류, 규모 및 시설수준, 교습내용과 그 수준, 교습시간, 학습자의 수, 임대료, 강사료 기타 학원 등 교습시설의 운영비용, 교육소비자의 만족도 등의 요소가 수강료 등의 수준에 영향을 미치게 될 터인데, 학원설립·운영자 또는 교습자나 교육수요자에게 헌법상 보장된 기본권을 침해하지 아니하는 선에서 개별 요소를 계량화하여 합리성을 갖춘 산출방식을 도출하는 것이 매우 어려운 일인 만큼 수강료 등은 원칙적으로 교육서비스의 공급자와 수요자 사이에 작동하는 수요·공급의 원칙이라는 시장경제의 원리에 따라 결정되도록 함이 옳다(2009. 6. 18.자 참고자료로 제출된 언론보도자료에 의하면, 서울시교육청이 고액 학원비를 통제하겠다며 2008. 9.경 개발한 이른바 ‘적정수강료 산출 시스템’을 시험가동하여 본 결과 그 시스템에 의하여 산출된 값이 기존 조정명령에 따른 상한액보다 높아 그 시스템의 도입이 유보되고 논란이 이어지고 있다고 하는데, 이는 기존의 조정명령이 불합리한 것이었다는 반증일 뿐만 아니라, 이른바 ‘적정수강료’라는 값을 정밀하게 산출하기가 용이하지 않다는 사실을 분명하게 보여준다고 할 수 있을 것이다). 이러한 관점에서 생각해 보면, 학원법 제15조 제4항이 교육행정권자에게 과다수강료 등에 대한 조정명령권을 부여하였다 할지라도, 위와 같은 제반 요소를 구체적이고도 개별적으로 고려하여 판단하여 볼 때 같은 조 제2항에 따라 학원설립·운영자 또는 교습자가 정한 수강료 등이 사회통념에 비추어 용인할 수 없는 폭리적인 수준이라고 단정할 수 있는 예외적인 경우가 아닌 한 위 수강료 등이 ‘과다하다’고 보아 쉽게 조정명령권을 발동할 수는 없다고 봄이 상당하다. 만약 이와 달리 학원설립·운영자 또는 교습자가 정한 수강료 등에 대하여 교육행정권자가 임의로 ‘과다하다’고 본 다음 그에 갈음할 적정수강료 등의 수액을 정하여 조정명령 등의 제재처분을 하게 된다면, 그 처분은 위와 같은 헌법과 법률의 기본 원리에도 배치되는 것이어서 위법하다고 보아야 할 것이다. 그리고 수강료 등이 그와 같은 수준에 미치지 못하는 경우에 있어서는 학원법이 허용하는 다른 간접적인 장치, 즉 수강료 등의 게시 및 표시제( 제15조 제2항), 허위표시·게시 및 초과징수에 대한 제재( 제15조 제3항) 등을 통하여 고액수강료를 규제하는 것에 그쳐야 할 것이다.
이 사건의 경우, 이 사건 학원에서 정한 수강료 등이 사회통념에 비추어 용인할 수 없는 폭리적인 수준이어서 ‘과다하다’고 인정할 만한 증거가 없는 반면, 오히려 기록에 의하면 피고가 이 사건 조정명령을 함에 있어 교습시설의 종류, 규모 및 시설수준, 교습내용과 그 수준, 교습시간, 학습자의 수, 임대료, 강사료 기타 학원 등 교습시설의 운영비용, 교육소비자의 만족도 등을 구체적이고도 개별적으로 고려함이 없이 2007. 11.경 생활물가지수가 전년 대비 4.9% 상승하였다는 통계청 발표자료만을 근거로 원고를 비롯한 피고 관내의 모든 학원의 수강료를 일률적으로 종전 결정액에서 4.9% 인상하여 결정한 점, 피고가 이 법원의 명령에도 불구하고 2007. 11. 소비자물가동향에 대한 통계청 보도자료(을 11호증) 이외에 원고에 대한 조정명령상의 ‘적정수강료’ 산정시 고려한 요소들이 무엇인지를 확인할 수 있는 기초자료를 전혀 제출하지 못하고 있는 점을 알아볼 수 있을 뿐이어서, 이 사건 조정명령은 실체적으로도 하자가 있어 위법하다고 봄이 상당하다.
(3) 따라서, 이 사건 조정명령이 위법한 이상 원고가 이 사건 조정명령을 위반하였음을 이유로 원고에 대하여 영업정지를 명한 이 사건 처분도 위법하다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령 : 생략]
판사 장상균(재판장) 이동욱 정혜은