【원고, 피항소인】
경상북도 (소송대리인 변호사 박준섭)
【피고, 항소인】
선원건설 주식회사 외 1인 (소송대리인 변호사 박재형 외 2인)
【제1심판결】
대구지방법원 포항지원 2015. 1. 30. 선고 2014가합40515 판결
【변론종결】
2016. 3. 30.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 이 사건 소 중 피고 우현1지구 토지구획정리조합에 대한 청구 부분을 각하한다.
3. 원고의 피고 선원건설 주식회사에 대한 청구를 기각한다.
4. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
가. 원고와 피고 우현1지구 토지구획정리조합 사이에서, 원고가 포항시 북구 (주소 생략) 학교교지 16,463㎡에 관하여 구 토지구획정리사업법(2000. 1. 28. 법률 제6252호로 폐지되기 전의 것) 제63조에 규정된 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 원시적으로 소유권을 취득할 지위에 있음을 확인한다.
나. 피고 선원건설 주식회사는 원고에게 제1항 기재 토지에 관하여 체비지대장상 2009. 7. 31. 피고 선원건설 주식회사 명의로 소유권이전등재된 소유자명의의 말소절차를 이행하라.
2. 항소취지
제1심 판결을 취소한다. 원고의 피고들에 대한 청구를 모두 기각한다.
【이 유】
1. 기초사실
가. 피고 우현1지구 토지구획정리조합(이하 ‘피고 조합’이라 한다)은 1996. 1. 27. 경상북도지사로부터 조합설립인가와 포항시 북구 우현·학산·창포동 일원 289,800㎡에 관하여 토지구획정리사업시행인가를 받았다.
나. 피고 조합은 1997. 4. 24. 환지계획을 인가받으면서 포항시 북구 (주소 생략) 학교교지 16,463㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 체비지 겸 학교교지[환지계획에는 ‘학교용지’로 기재되어 있으나, 구 토지구획정리사업법(2000. 1. 28. 법률 제6252호로 폐지되기 전의 것, 이하 ‘구 법’이라 한다) 제63조 단서에 따라 ‘학교교지’로 선해한다]로 인가받고, 체비지대장에 피고 조합을 이 사건 토지의 소유자로 등재하였다.
다. 피고 조합 대의원회는 2009. 5. 25. 피고 조합이 피고 선원건설 주식회사(이하 ‘피고 회사’라 한다)에 부담하는 35,771,626,000원의 채무에 대하여 이 사건 토지를 대물변제하기로 하는 결의를 하고, 피고 조합은 2009. 7. 31. 체비지대장상 이 사건 토지의 소유자명의를 피고 회사 명의로 이전해주었다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 4, 7, 10, 11, 17, 18호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 소 중 피고 조합에 대한 청구 부분의 적법 여부에 관한 판단
가. 원고의 주장
이 사건 토지는 ① 학교교지로서 ‘공공시설의 용에 공하는 토지’(이하 ‘공공시설용지’라 한다)이므로 구 법 제63조에 의하여, 또는 ② 보류지이므로 구 법 제62조 제6항에 의하여, 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 원고가 이 사건 토지의 소유권을 원시취득할 지위에 있다. 따라서 원고는 피고 조합과 사이에서, 원고 자신이 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 그 소유권을 원시취득할 지위에 있다는 확인을 구한다.
나. 판단
직권으로 살펴본다.
확인의 소는 다른 특별한 사정이 없는 한 분쟁의 당사자간에 현재의 권리 또는 법률관계에 관하여 즉시 확정할 이익이 있는 경우에 허용될 뿐이고(대법원 1996. 5. 10. 선고 94다35565 판결), 확인의 소는 반드시 원고·피고 간의 법률관계에 한하지 아니하고, 원고·피고의 일방과 제3자 또는 제3자 상호간의 법률관계도 그 대상이 될 수 있는 것이나, 그러한 법률관계의 확인은 그 법률관계에 따라 원고의 권리 또는 법적 지위에 현존하는 위험·불안이 야기되어 이를 제거하기 위하여 그 법률관계를 확인의 대상으로 삼아 원고·피고 간의 확인판결에 의하여 즉시 확정할 필요가 있고, 또한 그것이 가장 유효 적절한 수단이 되어야 확인의 이익이 있다(대법원 1995. 5. 26. 선고 94다59257 판결, 대법원 1999. 9. 17. 선고 97다54024 판결 등 참조).
구 법 제62조 제6항에 의하면 보류지는 환지계획에 정한 자가 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 그 소유권을 취득하고, 구 법 제63조 본문에 의하면 공공시설용지는 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 그 관리자의 구분에 따라 국가 또는 지방자치단체에 귀속하므로(다만, 구 법 제63조 단서에 의하면 공공시설 중 초등학교 및 중고등학교 교육에 필요한 학교교지 또는 시장용지는 유상으로 한다), 이 사건 토지가 환지계획상 공공시설용지나 보류지에 해당한다면, 각각 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에, 관리자의 구분에 따라 국가 또는 지방자치단체에 이 사건 토지의 소유권이 귀속되거나, 환지계획에 정한 자가 이 사건 토지의 소유권을 취득하게 된다.
그런데 ① 구 법 제62조 제6항, 제63조에서 공공시설용지 및 보류지의 소유권 귀속 및 취득시기를 환지처분의 공고가 있은 날의 익일로 한 취지는, 환지처분의 공고가 있기 전까지는 구 법 제55조에 따라 환지계획이 변경될 수 있고(대법원 1975. 10. 7. 선고 75누76 판결 등 참조), 사업이 완료되고 환지처분의 공고가 있으면 더 이상 환지계획이 변경될 여지가 없다는 고려인 것으로 보이는 점, ② 환지처분의 공고가 있기 전에 환지계획이 변경되면 그 변경된 환지계획에 따라 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 소유권 귀속이 결정되는 것이고, 장래의 환지처분에 의하여 환지계획이 확정되지 아니하여 환지 및 체비지가 확정되지 아니한 상황에서 소유권의 성부 및 범위를 확실히 예측할 수 없는 점 등에 비추어 보면, 아직 환지처분의 공고가 있지 않아 장래에 환지계획이 변경될 여지가 있는 현 단계에서, 원고가, 이 사건 토지가 현재의 환지계획상 공공시설용지 또는 보류지임을 전제로 하여, 원고 자신이 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 이 사건 토지의 소유권을 원시취득할 지위에 있다는 확인을, 피고 조합과 사이에서 구하는 것은, 현재의 권리 또는 법률관계가 아니라 앞으로 변경될 수 있는 장래의 권리 또는 법률관계의 확인을 구하는 것에 불과할 뿐, 현재의 권리 또는 법률관계에 관하여 즉시 확정할 이익이 있는 경우에 해당한다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 원고가 위 확인 청구와는 별도로 이 사건 토지에 관하여 원고 소유임을 전제로 피고 회사에게 소유자명의의 말소청구를 하고 있어 위 이행청구로써 위 확인 청구의 목적을 직접 달성할 수 있는 이상 확인의 소가 가장 유효 적절한 수단이 된다고 볼 수도 없어 역시 확인의 이익이 없다.
따라서 이 사건 소 중 피고 조합에 대한 청구 부분은 부적법하다.
3. 피고 회사에 대한 청구에 관한 판단
가. 공공시설용지의 취득
1) 원고의 주장
이 사건 토지는 초등학교 및 중고등학교 교육에 필요한 학교교지로서 구 법 제2조 제1항 제2호에 의해 공공시설용지에 해당하는데 같은 법 제63조 본문은 ‘토지구획정리사업의 시행으로 인하여 생긴 공공시설용지는 환지처분의 공고 다음날 관리자의 구분에 따라 국가 또는 지방자치단체에 귀속된다’고 정하고 있으므로, 원고는 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 이 사건 토지의 소유권을 원시취득할 것인바, 이 사건 토지에 관하여 물권 유사의 사용수익권이 있다. 따라서 이 사건 토지에 관하여 체비지대장상 피고 회사 명의로 소유권이전등재된 소유자명의등록은 원인무효이므로 말소되어야 한다.
2) 판단
가) 구 법 제63조 본문이 ‘공공시설용지는 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 그 관리자의 구분에 따라 국가 또는 지방자치단체에 소유권이 귀속한다’고 규정하고 있기는 하나, 다른 한편으로 같은 조 단서가 ‘공공시설 중 초등학교 및 중고등학교 교육에 필요한 학교교지 또는 시장용지는 유상으로 한다’고 규정하고 있는바, 다음과 같은 점을 종합하면, 국가나 지방자치단체는 공공시설용지 중 ‘학교교지 또는 시장용지’에 대하여는 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 무상으로 그 소유권을 취득하는 것이 아니라 유상으로 그 소유권을 취득하고, ‘유상으로’는 환지처분의 공고가 있은 날까지 헌법 제23조 제3항 및 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’에 의하여 시행자에게 ‘정당한 보상’을 하는 것을 의미하므로, 만일 국가나 지방자치단체가 환지처분의 공고가 있은 날까지 시행자에게 ‘정당한 보상’을 하지 아니한 경우에는, 국가나 지방자치단체가 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 ‘학교교지 또는 시장용지’의 소유권을 취득할 수 없다.
① 구 법 제2조, 구 법 제63조 본문에 의하면, ‘공공시설’에 ‘학교교지’가 포함되고, 토지구획정리사업의 시행으로 인하여 생긴 ‘공공시설용지’는 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 관리자의 구분에 따라 국가 또는 지방자치단체에 귀속되지만, 한편 구 법 제63조 단서에 의하면, ‘학교교지’는 유상으로 국가 또는 지방자치단체에 귀속된다.
② 헌법 제23조 제3항에 의하면, 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다. 구 법 제63조 단서에서는 초등학교 및 중고등학교 교육에 필요한 학교교지 및 시장용지는 유상으로 한다고만 규정하고 있을 뿐이고, 유상의 의미 즉 대가의 산정기준, 지급시기, 지급절차와 지급방법 등에 관하여 아무런 규정이 없으나, 헌법 제23조 제3항에 비추어 볼 때, 국가 또는 지방자치단체가 학교교지 또는 시장용지를 취득하여야 할 공익상의 필요가 있을 경우 협의취득 또는 수용의 절차를 거친 후에 비로소 그 소유권을 취득한다고 해석하여야 하고, 이와 달리 국가 또는 지방자치단체는 협의취득 또는 수용의 절차를 거치지 않더라도 학교교지 또는 시장용지의 소유권을 취득한다고 해석하는 것은 헌법 제23조 제3항에 반하는 것이다. 구 법 시행 당시 시행되고 있던 ‘학교용지 확보 등에 관한 특례법’이나 ‘학교시설사업 촉진법’ 등에 의하더라도 시행자는 학교시설사업을 위하여 토지를 수용하거나 매입하도록 규정되어 있다.
③ 구 법 제54조 제1항은 ‘구획정리사업에 필요한 경비에 충당하거나 규약·정관·시행규정 또는 사업계획이 정하는 목적을 위하여 환지계획에서 일정한 토지를 환지로 정하지 아니하고 이를 체비지 또는 보류지로 정할 수 있다’고 규정하고 있다. 학교교지가 공공용지에 속하기는 하나 구 법 제63조 단서에 의하여 유상으로 소유권이 이전되므로, 시행자는 구 법 제63조 단서에 의하여 이를 체비지로 지정할 수 있다.
④ 원고는, 국가나 지방자치단체가 대가를 사전에 지급하지 아니하고 구 법 제63조 본문에 의하여 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 학교교지를 원시취득한 것으로 인정된 사례를 제시하지 못하고 있다.
⑤ ‘토지구획정리사업에 관한 사무처리규정’ 제19조의2에서 학교교지를 ‘매각’하도록 규정하고 있고, 토지구획정리사업의 실무관행으로도 학교교지를 모두 체비지로 분류하여 국가 등은 매매계약을 통해 학교교지를 취득해 왔으며, 국토교통부 역시 ‘구 법 제63조 본문은 무상귀속되는 공공시설용지에 관한 것이고, 단서에서 학교교지는 유상으로 하도록 하고 있으므로 무상귀속과 달리 매매 등의 일정한 법률행위가 없을 경우에는 관리청이 원시취득할 수 없다’고 해석하고 있고, 통상적으로 토지구획정리사업에 있어 학교교지는 체비지대장에 등재되고, 국가나 지방자치단체는 학교교지의 소유권을 취득하기 위하여 환지처분의 공고가 있은 날 이전에 매매계약에 의하여 이를 매수하고 있다.
⑥ 토지구획정리사업조합이 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 학교교지의 소유권을 취득하더라도, 도시관리계획상 학교교지로 지정된 토지는 학교교지 외의 용도로 사용될 수 없다. 국가나 지방자치단체는 예산이나 학교수급의 현황을 감안하여 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 학교교지의 소유권을 취득하지 아니하고, 그 대신에 장래 학교설치사업을 공익사업으로 하여 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’에 의하여 학교교지의 소유권을 취득하는 것을 선택할 수 있다. 국가나 지방자치단체가 아닌 자도 학교교지를 취득하여(‘토지구획정리사업에 관한 사무처리규정’ 제19조의2 제1항에서도 사립학교의 학교교지 취득을 예정하고 있음), 사립학교를 설치할 수 있다.
나) 이 사건의 경우, 이 사건 토지는 이 사건 사업의 환지계획상 학교교지이므로, 국가나 지방자치단체는 환지처분의 공고가 있은 날까지 피고 조합에게 ‘정당한 보상’을 한 경우에 한하여 ‘학교교지’인 이 사건 토지의 소유권을 취득한다고 볼 것인데, 원고가 피고 조합에게 정당한 보상을 하지 아니한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 학교교지인 이 사건 토지의 소유권이 원고에게 귀속한다고 볼 수 없다.
다) 앞서 본 바와 같이 원고가 피고 조합에게 정당한 보상을 하지 않았을 뿐만 아니라, 특히 학교교지인 이 사건 토지에 관하여는 아직 환지처분의 공고도 없고, 환지처분의 공고가 있기 전까지 환지계획이 변경될 수도 있다. 따라서 현 단계에서는 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 학교교지인 이 사건 토지의 소유권이 원고에게 확정적으로 귀속될 것이라고 하기 어려우므로, 환지계획상 학교교지로 되어 있는 것만으로는 이 사건 토지에 관하여 원고가 주장하는 물권 유사의 사용수익권을 확정적으로 취득하였다고 볼 수 없고, 설령 물권 유사의 사용수익권을 취득하였다고 하더라도, 이를 보호하여야 할 단계에 이르렀다고 볼 수도 없다.
나. 보류지의 취득
1) 원고의 주장
이 사건 토지는 환지계획상 환지로 지정되지 아니한 보류지인데, 구 법 제62조 제6항은 ‘보류지는 환지계획에 정한 자가 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 그 소유권을 취득한다’고 정하고 있으므로, 원고는 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 이 사건 토지의 소유권을 원시취득할 것인바, 이 사건 토지에 관하여 물권 유사의 사용수익권이 있다. 따라서 이 사건 토지에 관하여 체비지대장상 피고 회사 명의로 소유권이전등재된 소유자명의등록은 말소되어야 한다.
2) 판단
가) 구 법 제62조 제1항에 의하면, 환지처분의 공고가 있은 경우에 환지계획에서 환지를 정하지 아니한 종전의 토지상에 존재하던 권리는 그 환지처분의 공고가 있은 날이 종료한 때에 소멸한다. 구 법 제62조 제6항에 의하면, 구 법 제54조의 규정에 의한 체비지(구 법 제57조 제4항의 규정에 의하여 이미 처분된 것을 제외한다)는 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 그 소유권을 취득하고, 구 법 제54조의 규정에 의한 보류지는 환지계획에 정한 자가 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 그 소유권을 취득한다.
살피건대, 이 사건 토지가 보류지라고 하더라도 ① 원고가 환지계획상 이 사건 토지의 소유권을 취득할 자로 명시되어 있다는 증거가 없는 점, ② 원고 외에 이 사건 토지 소재지를 관할하는 국가 및 다른 지방자치단체인 포항시가 존재하는 점에 비추어 볼 때, 원고가 이 사건 토지 소재지를 관할하는 지방자치단체라는 사정만으로 원고가 환지계획상 이 사건 토지의 소유권을 취득할 자로 지정되었다고 인정할 수도 없다.
나) 설령 원고가 환지계획상 이 사건 토지의 소유권을 취득할 자로 지정되었다고 하더라도, ① 아래와 같은 점을 종합하면, ‘구 토지구획정리사업법 시행규칙(2000. 8. 30. 건설교통부령 제260호로 폐지되기 전의 것, 이하 ’구 법 시행규칙‘이라 한다) 제3조 별표 소정의 보류지’는 ‘환지계획에서 환지로 지정되지 아니한 토지’를 의미하고, 여기에는 ‘구 법 제54조 소정의 체비지‘와 ’구 법 제54조 소정의 보류지‘를 모두 포함하는 ’광의의 보류지‘를 의미하고, ‘구 법 시행규칙 제3조 별표 소정의 보류지’ 중 ’구 법 제54조 소정의 체비지(구 법 제57조 제4항의 규정에 의하여 이미 처분된 것을 제외한다)’에 해당되는 토지는 구 법 제62조 제6항에 의하여, 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 시행자가 그 소유권을 취득한다고 해석되는 점, ② 이 사건 토지는 체비지로 지정된 사실, 원고는 시행자가 아닌 사실은 앞서 본 바와 같은 점을 종합하면, 이 사건 토지가 ‘구 법 시행규칙 제3조 별표 소정의 보류지’라고 하더라도 원고가 구 법 제62조 제6항에 의하여 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 학교교지인 이 사건 토지의 소유권을 취득한다고 볼 수 없다.
⑴ 구 법 제54조에 의하면, 시행자는 사업에 필요한 경비에 충당하거나 규약·정관·시행규정 또는 사업계획이 정하는 목적을 위하여 환지계획에서 일정한 토지를 환지로 정하지 아니하고 이를 체비지 또는 보류지로 정할 수 있고, 구 법 제66조에 의하면, 시행자는 체비지 또는 보류지를 규약·정관·시행규정 또는 사업계획이 정하는 목적 및 방법에 의하여 합리적으로 이를 처분 또는 관리하여야 한다. 구 법 제46조 제1항, 제2항에 의하면, 시행자는 시행지구내의 토지에 관한 환지처분을 행하기 위하여 환지계획을 정하여야 하고, 환지계획에는 ‘구 법 제54조의 규정에 의한 체비지 또는 보류지의 명세’를 정하여야 한다. 구 법 시행규칙 제3조(사업계획의 기준 및 사업계획서의 작성방법) 별표에 의하면, 보류지는 ‘일반환지 대상 토지 이외의 토지로서 체비지·공공시설용지·기타용지’를 말한다.
⑵ 구 법 제62조 제6항에 의하면, 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에, 구 법 제54조의 규정에 의한 체비지(구 법 제57조 제4항의 규정에 의하여 이미 처분된 것을 제외한다)는 시행자가 그 소유권을 취득하고, 구 법 제54조의 규정에 의한 보류지는 환지계획에 정한 자가 그 소유권을 취득하는데, ① 1개의 물건에 대한 소유권은 1개만 존재하여야 하는 점, ② 구 법 제54조에 의하면, 시행자는 환지계획에서 일정한 토지를 환지로 정하지 아니하고 이를 ‘체비지 또는 보류지’로 정할 수 있으므로, ‘환지계획에서 환지로 정하지 아니한 토지’는 구 법 제54조 소정의 체비지와 구 법 제54조 소정의 보류지로 구분되는 점에 비추어 볼 때, 환지계획상 구 법 제54조 소정의 체비지로 지정된 토지는 동시에 구 법 제54조 소정의 보류지로 지정될 수 없다고 할 것이다.
다) 특히, 이 사건 토지에 관하여는 아직 환지처분의 공고도 없고, 환지처분의 공고가 있기 전까지 환지계획이 변경될 수도 있다. 따라서 현 단계에서는 원고가 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 이 사건 토지의 소유권을 확정적으로 취득할 것이라고 하기 어려우므로, 환지계획상 보류지라고 하더라도 이 사건 토지에 관하여 원고가 주장하는 물권 유사의 사용수익권을 확정적으로 취득하였다고 볼 수 없고, 설령 원고가 물권 유사의 사용수익권을 취득하였다고 하더라도, 이를 보호하여야 할 단계에 이르렀다고 볼 수도 없다.
다. 소결
따라서 원고는 이 사건 토지에 관하여 원고가 주장하는 물권 유사의 사용수익권을 확정적으로 취득하였다고 볼 수 없고, 설령 원고가 물권 유사의 사용수익권을 취득하였다고 하더라도, 이를 보호하여야 할 단계에 이르렀다고 볼 수도 없는바, 이 사건 토지에 관하여 체비지대장상 피고 회사 명의로 소유권이전등재된 소유자명의등록이 원인무효인지에 대하여 더 나아가 살필 필요 없이, 이 사건 토지에 관하여 체비지대장상 피고 회사 명의로 소유권이전등재된 소유자명의등록이 말소되어야 한다는 원고의 주장은 이유 없다.
4. 결론
그렇다면, 이 사건 소 중 피고 조합에 대한 청구 부분은 부적법하여 각하하고, 피고 회사에 대한 청구는 이유 없어 기각하여야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 피고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고, 이 사건 소 중 피고 조합에 대한 청구 부분을 각하하고, 피고 회사에 대한 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 성수제(재판장) 장래아 진원두