【원고, 상고인】
원고
【피고, 피상고인】
양산시장
【원심판결】
부산고법 2009. 9. 25. 선고 2009누3644 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 부산고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
「여객자동차 운수사업법」에 의한 개인택시운송사업면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 행정행위로서 법령에 특별한 규정이 없는 한 재량행위이고, 그 면허를 위하여 정하여진 순위 내에서의 운전경력인정방법의 기준설정 역시 행정청의 재량에 속한다 할 것이지만( 대법원 1998. 2. 13. 선고 97누13061 판결, 대법원 2007. 3. 15. 선고 2007두4353 판결 등 참조), 행정청이 면허발급 여부를 심사함에 있어서 이미 설정된 면허기준의 해석상 당해 신청이 면허발급의 우선순위에 해당함이 명백함에도 불구하고 이를 제외시켜 면허거부처분을 하였다면 특별한 사정이 없는 한 그 거부처분은 재량권을 남용한 위법한 처분이 된다 ( 대법원 2002. 1. 22. 선고 2001두8414 판결 등 참조).
원심이 인용한 제1심판결의 인정사실 및 관계 법령을 종합하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
구 여객자동차 운수사업법 시행규칙(2008. 11. 6. 국토해양부령 제66호로 전부 개정되기 전의 것) 제17조 제1항, 제7항에 근거하여 피고가 제정한「양산시 개인택시 면허업무 처리규칙」(이하 ‘면허규칙’이라고 한다) 제6조는 운전경력의 산정과 관련하여, 운전경력이라 함은 여객자동차운송사업용 자동차 등 운전실무에 직접 종사한 경력을 말하는 것으로 근속기간과 구분되고(제1항), 취업규칙 등 근로계약에 의하여 정상적으로 운전실무에 종사한 기간으로 하되 종사한 기간 중에 휴직, 운전면허의 취소나 정지, 노동조합업무 수행(노동조합간부는 제외), 노사분규 등으로 인한 운행중단 및 직장폐쇄, 기타 실제 운전에 종사하지 않고 회사관리직 등 타 직종 재임 등의 기간은 제외하며(제2항), 구체적 산정방법으로, 매월 기준으로 실운전일수가 만근일수의 50/100 이상이면 1월, 그 미만이면 실운전일수만 각 운전경력으로 산정하되, 위 50/100 미만의 근무일수는 합산하여 만근일수를 기준으로 월단위로 산정하고(제3항), 임시취업 또는 일용직(이하 ‘임시직’이라고 한다)의 경우 매월 단위 실운전일수가 만근일수 이상이면 1월, 그 미만이면 실운전일수를 합산하여 만근일수를 기준으로 1월로 산정하며(제5항), 한편 근속기간의 산정은 같은 업종으로 관내업체에 계속하여 근무한 경력으로 한다(제7항)고 규정하고 있다. 원고는 1999. 4. 11.부터 같은 해 7. 9.까지 2월 29일간은 주식회사 대성교통에 임시 취업하여 택시운전자로 근무하다가 1999. 7. 17.부터 2008. 5. 19.까지 8년 10월 3일간은 웅상택시에서 정규직 택시운전자로 근무하여 오던 중 위 면허규칙에 따라 산정한 운전경력 등을 선정기준으로 하는 피고의 2008. 5. 19.자 ‘2008년도 개인택시 운송사업 신규면허 공고’를 보고 자신의 택시 무사고 운전경력(이하 ‘운전경력’이라고 한다)이 위 면허규칙상 개인택시 면허발급 우선순위에 관한 별표 1의 1순위(9년 이상 무사고 운전)에 해당한다고 판단하고 같은 해 6. 18. 신규면허 신청을 하였으나 심사결과 피고가 원고의 운전경력을 4순위(7년 이상 무사고 운전)에 해당하는 8년 11월 7일로 산정함으로써 원고를 제외한 채 면허대상자를 확정·공고하는 이 사건 처분을 하였다. 위 대성교통과 웅상택시에서의 월 만근일수는 모두 13일인데, 원고가 대성교통에서 임시취업한 기간 중 실운전일수는 1999년 4월에 8일(총 20일), 5월에 13일(총 31일), 6월에 10일(총 30일), 7월에 3일(총 9일)이고, 웅상택시에 입사한 1999년 7월의 실운전일수는 7일(총 15일), 이 사건 공고가 있었던 2008년 5월의 실운전일수는 9일(총 19일)이었다. 피고의 위 산정결과는 원고가 대성교통과 웅상택시에서 근무한 기간인 총 9년 1월 2일에서 임시취업기간인 1999년 4월의 12일(근무기간 20일에서 실운전일수 8일을 뺀 일수, 이하 같다), 6월의 20일, 7월의 6일, 그리고 웅상택시에 입사한 1999년 7월의 7일, 이 사건 공고가 있었던 2008년 5월의 10일을 합한 1월 25일(55일)을 공제한 데 따른 것인데, 이는 위 면허규칙 제6조 제3항에서 정한 만근일수의 50% 이상 실운전일수에 대한 운전경력 1월 인정규정(이하 ‘50% 초과 우대규정’이라고 한다)은 물론, 같은 조 제3항, 제5항에서 정한 만근일수의 50% 미만 실운전일수의 합산 후 만근일수 기준 월단위 산정규정(이하 ‘합산규정’이라고 한다) 모두 각 해당 월의 1일부터 말일까지 계속 근무하였을 것을 전제로 적용되는 것으로 해석하였기 때문이다.
원심은, 이 사건 처분의 적법 여부는 해당 월의 1일부터 말일까지 계속 근무하여야 한다는 이른바 매월 기준이 위 면허규칙 제6조 제3항, 제5항의 적용을 위한 전제라고 볼 수 있는지에 달려 있다고 한 다음, 운전경력은 실제 운전업무 종사기간을 의미함이 원칙이고, 면허규칙 제6조 제3항, 제5항은 격일제 택시운전자의 근무형태 및 복지를 고려하여 매월 만근일수를 기준으로 일정 일수 이상 근무하면 해당 월 전체를 운전경력으로 인정해 주는 예외적 규정이라는 점, 원고의 경우처럼 택시 회사 입사월 혹은 퇴사월 등에 있어 실제 근무일을 고려하지 않고 해당 월 전체를 운전경력으로 인정하면 실제 재직한 근무기간보다 운전경력이 더 길게 되는 불합리한 결과가 생길 뿐 아니라 휴직, 파업, 회사관리직 등의 기간을 운전경력에서 제외하도록 한 면허규칙 제6조 제2항과도 형평이 맞지 않게 되는 점 등의 사정에 비추어, 면허규칙 제6조 제3항, 제5항의 적용에는 앞서 본 전제조건의 충족이 필요하고, 따라서 이를 기준으로 면허대상자를 선정한 이 사건 처분은 적법하다고 판단하였다.
그러나 이 사건 면허규칙 제6조 제3항, 제5항에는 피고가 주장하는 위 전제조건이 그 적용의 전제로서 명시되어 있지 아니함이 분명하므로 그럼에도 위 전제조건을 이유로 원고의 우선순위를 달리 인정하기 위해서는 앞서 본 법리에 비추어 위 문언에 따른 우선순위의 인정이 객관적으로 불합리하다고 볼 수 있어야만 할 것인데, 아래의 사정에 비추어 원심이 들고 있는 논거들만으로는 이를 인정하기 어렵거나 그 논거로 삼기에 부적절하다.
우선 원고가 이 사건 면허규칙 제6조 제3항, 제5항에 따른 운전경력 산정방법으로 주로 주장하여 온 것은 위 50% 초과 우대규정의 적용이 아닌 합산규정임을 알 수 있는데(행정심판청구서 및 이 사건 소장 등 참조), 위 50% 초과 우대규정이 택시회사에 매월 계속적인 만기 근무가 예상되는 정규직 운전자를 우대하기 위한 규정임이 분명한 반면, 위 합산규정은 정규직과 임시직을 가리지 아니하고 격일제 혹은 1일 2교대제 등 택시운전자의 근무 형태에 맞추어 정해지는 만근일수(격일제는 이 사건의 경우 13일인데, 1일 2교대제는 그 2배 정도가 될 것이다)를 전제로 50% 초과 우대규정에 미달하는 달의 실운전일수 합산일이 만근일수를 채우게 되면 1월의 운전경력을 인정하여 주는 것에 불과하므로, 위 각 근무형태의 특성에 따른 운전일수를 그대로 반영하는 것일 뿐, 운전자에 대한 우대규정이라고는 볼 수 없고, 오히려 이 사건과 같은 격일제 근무형태하에서 1일 24시간의 운전일 아닌 일자를 매월 30일의 근무일수에서 공제하는 방식을 취하게 되면 격일제 근무형태의 특성은 물론 공휴일의 산입마저 전혀 무시하는 것이 되어 원심의 지적과는 반대로 실제 운전업무 종사기간 우선의 원칙 및 격일제 택시운전자의 보호에 현저히 반하는 결과가 초래된다고 하지 않을 수 없다. 나아가 매월 1일부터 말일까지 계속근무라고 하는 전제조건은 그 성질상 운전실무경력의 개념이라기보다 근속기간의 개념에 해당한다 할 것인데, 면허규칙 제6조 제1항에서 양자를 명백히 구분하고 있을 뿐만 아니라 위 면허규칙상 개인택시 면허발급 우선순위에 관한 규정에서 근속기간을 별도의 심사요건으로 다루고 있는 것과도 배치된다고 할 것이다.
다만, 원심의 일부 지적과 같이 면허규칙 제6조 제3항의 50% 초과 우대규정의 경우, 월 중간의 입사 혹은 퇴사와 같은 경우에 있어서도 이를 그대로 적용하게 되면 실운전일수보다 운전경력이 더 길어지는 모순점이 생길 수 있다 할 것이지만, 앞서 본 바와 같이 위 50% 초과 우대규정은 매월 계속 근무를 전제로 하는 정규직 운전자 우대규정임이 분명한 이상 그 취지에 비추어 매월 만기 근무의 경우에 한해 적용된다고 제한적으로 해석할 수 있을 것이므로(만기 근무가 아닌 달의 경우에는 위 합산규정을 적용받게 될 것이므로 운전자에게 불리하게 되지 않는다) 그 때문에 그 성질과 취지 및 효과 등을 달리 하는 위 합산규정의 해석에 있어서까지 위 전제조건의 충족이 요구된다고 볼 필요는 없을 것이다.
이와 같이 피고가 주장하는 전제조건의 충족은 위 합산규정에는 적용되지 않는다고 볼 경우에는 원고의 대성교통에서의 1999년 4월의 8일, 6월의 10일, 7월의 3일, 웅상택시에서의 1999년 7월의 7일, 2008년 5월의 9일 등의 합산일 37일을 면허규칙 제6조 제3항, 제5항에 따라 만근일수 13일을 기준으로 월단위로 산정하면 2월 11일이 될 것이고, 여기에다가 원·피고 사이에 다툼이 없는 8년 10월 3일의 나머지 운전경력(대성교통에서의 1999년 5월 근무 및 웅상택시에서의 1999년 8월부터 2008년 4월까지 사이의 근무)을 더하면 원고의 총 운전경력은 9년 이상으로서 1순위에 해당한다 할 것이다.
그럼에도 이와 달리 본 원심판결은 자동차운송사업면허에 있어서 운전경력 인정에 관한 면허기준의 법리를 오해하고 그 해석을 그르쳐 판결에 영향을 미친 위법이 있다 할 것이다.
이 점을 지적하는 취지의 상고이유의 주장은 이유 있다.
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 양창수(재판장) 양승태 김지형(주심) 전수안