【원 고】
【피 고】
서울특별시 중랑구청장
【변론종결】
2014. 1. 9.
【주 문】
1. 피고가 2011. 11. 17. 원고에 대하여 한 급여변경결정처분은 무효임을 확인한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고와 원고의 처 소외 1, 아들 소외 2, 3은 세대별 주민등록표에 함께 등재되어 있고 같은 주거지에서 거주하고 있다(이하 원고, 소외 1, 2, 3으로 구성된 가구를 ‘이 사건 개별가구’라 한다).
나. 피고는 원고의 아들 소외 2가 ‘국민기초생활 보장법’(이하 ‘법’이라 한다) 제9조 제5항의 ‘근로능력이 있는 수급자’에 해당한다고 보아 2011. 3. 25. 소외 2를 자활에 필요한 사업에 참가할 것을 조건으로 생계급여를 지급받는 사람(이하 ‘조건부수급자’라 한다)으로 결정하고 소외 2에게 이를 통지하였다.
다. 자활사업실시기관인 서울중랑유린지역자활센터의 장은 2011. 4. 5.부터 2011. 4. 7.까지 3회에 걸쳐 소외 2에게 자활사업 결정 상담통보서를 보냈으나 소외 2가 자활사업에 참여하지 않겠다는 의사를 밝히자 2011. 4. 11. 피고에게 그 사실을 통지하였다.
라. 피고는 소외 2가 조건을 이행하지 아니하였다는 이유로 2011. 4. 15. 소외 2에게 추정소득을 부과하였고, 2011. 4. 22. 원고에게 “추정소득이 상향 조정됨에 따라 이 사건 개별가구의 급여액을 하향 조정한다”는 내용의 급여변경통지(이하 ‘이 사건 선행 처분’이라 한다)를 하였으며, 2011. 5. 23. 소외 2에게 “2011. 6.부터 생계급여 169,230원의 지급을 중지한다”는 내용의 조건부수급자 생계급여 중지 통보를 하였다.
마. 소외 2는 서울특별시행정심판위원회에 이 사건 선행 처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였고, 서울특별시행정심판위원회는 2011. 7. 25. “피고는 급여액 하향조정 범위 내에서 수익적 행정행위의 철회에 해당하는 이 사건 선행 처분을 하면서 행정절차법 제21조 제1항에도 불구하고 사전통지를 하지 않았고, 피고가 내세우는 이의신청 안내는 같은 법 제22조 제3항의 의견제출의 기회를 준 것이라고 볼 수 없는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 선행 처분은 행정절차법에 반하여 위법하다”는 이유로 이 사건 선행 처분을 취소하는 재결을 하였다.
바. 피고는 이 사건 선행 처분이 취소됨에 따라 2011. 4.부터 2011. 9.까지 과소지급된 이 사건 개별가구의 생계 및 주거급여 1,920,400원(= 생계급여 1,371,420원 + 주거급여 548,980원)을 원고의 처 소외 1의 은행계좌로 입금하여 주었다.
사. 피고는 소외 2가 자활사업참여 조건을 이행하지 아니하였다는 이유로 법 제3조, 제9조 제5항, 보건복지부 발간 ‘2011년 국민기초생활보장사업안내’(이하 ‘이 사건 안내서’라 한다)에 근거하여 2011. 11. 10. 소외 2에게 794,880원(= 최저임금 34,560원 × 적용일수 23일)의 추정소득 부과처분(이하 ‘이 사건 추정소득 부과처분’이라 한다)을 하였다.
아. 피고는 이 사건 추정소득 부과처분에 따라 2011. 11. 17. 원고에게 이 사건 개별가구의 생계·주거급여를 기존의 월 422,380원에서 2011. 11. 20.부터 76,880원으로 감액하는 내용의 급여변경통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1 내지 13호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 당사자들의 주장
(1) 원고의 주장
법 시행령 제3조에는 추정소득 항목이 존재하지 아니함에도 추정소득을 부과하여 이 사건 개별가구의 생계·주거급여를 대폭 삭감한 이 사건 처분은 법규 위반의 정도가 명백하므로 당연무효에 해당한다.
(2) 피고의 주장
(가) 법 제30조 제2항에 따라 근로능력이 있는 수급자에 대하여는 자활근로에 참여할 것을 조건으로 생계급여를 실시하고 조건을 이행하지 않을 경우 수급자 본인의 생계급여의 전부 또는 일부를 지급하지 않는다.
(나) 그러나 법령에는 생계급여를 어느 정도 차감하고 지급할 것인지에 관해 규정되어 있지 않으므로, 이 사건 안내서에 나와 있는 기준에 의거하여 수급자 세대의 소득, 재산 및 가구특성 등을 고려하여 추정소득을 부과하는 것이다.
(다) 피고는 조건부수급자인 원고의 장남 소외 2가 조건을 이행하지 아니하여 추정소득을 부과하였고, 그에 따라 이 사건 처분을 한 것이므로 이 사건 처분은 적법하다.
나. 관계 법령
[별지] 기재와 같다.
다. 판단
(1) 법에 따른 급여액의 산정 방식
법 제4조 제3항에 의하면 보장기관은 법에 따른 급여를 개별가구 단위로 실시하고, 법 제7조 제2항에 의하면 급여의 수준은 생계급여, 주거급여, 의료급여, 교육급여, 자활급여와 수급자의 소득인정액을 포함하여 최저생계비 이상이 되도록 하여야 한다. 최저생계비는 법 제6조 제1항, 제2항에 따라 보건복지부장관이 매년 결정·공표하는데, 2011년도의 경우 3인 가구는 1,173,121원, 4인 가구는 1,439,413원이다. 따라서 위와 같이 가구 규모별로 결정·공표된 최저생계비에서 그 개별가구의 소득인정액을 공제한 금액이 그 개별가구의 급여액이 된다.
법 제2조 제8호에 의하면 소득인정액은 ‘개별가구의 소득평가액’과 ‘재산의 소득환산액’을 합산한 금액을 말한다.
법 제2조 제10호에 의하면 ‘재산의 소득환산액’은 개별가구의 재산가액에 소득환산율을 곱하여 산출한 금액을 말한다.
법 제2조 제9호, 법 시행령 제3조 제1항, 법 시행규칙 제2조에 의하면 ‘개별가구의 소득평가액’은 실제소득에서 장애인연금법 제6조에 따른 기초급여액 및 같은 법 제7조에 따른 부가급여액 등을 차감한 금액으로 하고, 실제소득은 근로소득, 사업소득, 재산소득, 기타소득을 합산한 금액을 말하며, 기타소득은 ① 친족 또는 후원자 등으로부터 정기적으로 받는 금품 중 보건복지부장관이 정하는 금액 이상의 금품, ② 법 시행령 제4조 제1항 제4호 (다)목에 따라 보건복지부장관이 정하는 금액, ③ 국민연금법 등에 따라 정기적으로 지급되는 각종 수당·연금·급여 또는 그 밖의 금품을 말한다.
(2) 이 사건 추정소득 부과처분의 효력 유무
(가) 앞서 살펴본 법령 규정에 의하면, 개별가구의 급여액을 산출하기 위해 그 개별가구의 최저생계비에서 소득인정액을 공제함에 있어서, 소득인정액에 포함되는 ‘개별가구의 소득평가액’에서의 소득은 그 개별가구의 구성원이 실제로 벌어들이는 근로소득, 사업소득, 재산소득, 기타소득이라는 각 소득을 의미할 뿐이므로, 근로능력이 있는 수급자가 자활사업에 참여하지 않는다는 이유로 그에게 일정한 소득이 있는 것으로 추정하여 추정소득 부과처분을 할 수 있는 아무런 법령상의 근거가 없다.
(나) 피고의 주장에 대한 판단
1) 피고는 이 사건 안내서를 추정소득 부과처분의 근거로 주장한다.
변론 전체의 취지에 의하면 이 사건 안내서 제88, 89면에서는 추정소득 부과대상자를 ‘취업 및 근로 여부가 불분명하여 소득을 조사할 수 없으나 주거 및 생활실태로 보아 소득이 없다고 인정하기 어려운 자’로 규정하고, ‘조건부수급자 중 조건불이행자’를 추정소득 부과대상자로 보며, 일일 추정임금에 적용일수를 곱하여 추정소득을 산정하는 것으로 되어 있는 사실을 인정할 수 있다.
그러나 위와 같은 추정소득 부과처분에 관하여 법령에 근거나 위임규정이 존재하지 아니하므로, 이 사건 안내서의 추정소득 부과에 관한 부분은 헌법 제37조 제2항의 법률유보 원칙에 반하는 것으로서 아무런 법규적 효력을 갖지 못한다고 할 것이어서 이를 근거로 국민의 권리를 제한하는 추정소득 부과처분을 할 수는 없다.
2) 피고는 또한 조건부수급자의 조건 불이행 시 생계급여 부지급에 관한 법 제30조 제2항을 추정소득 부과처분의 근거로 주장한다.
법 제9조 제5항, 제30조 제2항에 의하면 보장기관은 근로능력이 있는 수급자에게 자활에 필요한 사업에 참가할 것을 조건으로 하여 생계급여를 실시할 수 있고, 근로능력이 있는 수급자가 위 조건을 이행하지 아니하는 경우 조건을 이행할 때까지 근로능력이 있는 수급자 본인의 생계급여의 전부 또는 일부를 지급하지 아니할 수 있다. 법 시행령 제15조, 법 시행규칙 제7조 제4항에 의하면 특별자치도지사·시장·군수·구청장은 직업안정기관의 장 및 자활사업실시기관의 장으로부터 조건부수급자가 조건을 이행하지 아니한다는 통지를 받은 경우 지체없이 조건부수급자의 생계급여의 지급 중지 및 중지 급여액을 결정하여 조건부수급자에게 통지하여야 하고, 중지 급여액은 최저생계비 등을 고려하여 매년 보건복지부장관이 정한다. 이에 따라 이 사건 안내서 제147면에서는 아래와 같이 규정하고 있다.
(나) 조건 불이행 시의 생계급여 중지 ④ 생계급여 중지액(시행규칙 제7조 제4항) ○ 조건부수급자 본인의 생계급여를 중지 - 동일한 소득인정액에서 가구원이 1인 추가됨에 따라 증가되는 생계급여액을 ‘본인의 생계급여액’으로 봄 ● 즉, 조건 불이행자 본인을 뺀 나머지 가구원만을 기준으로 동일 소득인정액에 해당하는 생계급여를 지급하고, 조건불이행자를 포함한 가구의 주거급여를 지급 예1) 소득인정액이 50만 원인 4인 가구의 가구원 중 1명이 조건 불이행 시, 동 가구의 생계·주거급여액은 502,553원 * 생계급여는 3인 가구 금액으로, 주거급여는 4인 가구 금액으로 산출 생계급여(371,603) = (960,475 - 500,000) × 80.7% 주거급여(130,950) = (1,178,496 - 500,000) × 19.3%
따라서 조건부수급자의 조건 불이행 시 생계급여 부지급에 관한 법 제30조 제2항은 조건부수급자 본인의 생계급여를 지급하지 아니하는 것으로서 조건부수급자에 대한 추정소득 부과와는 전혀 무관한 규정이므로 추정소득 부과처분의 근거가 될 수 없다.
(다) 소결론
따라서 조건부수급자인 소외 2가 조건을 이행하지 아니하였다고 하여 소외 2에게 생계급여 지급을 중지하는 것(피고가 2011. 5. 23. 소외 2에게 조건부수급자 생계급여 중지 통보를 한 사실은 앞서 본 것과 같다)에서 더 나아가 추정소득 부과처분을 하는 것은 법령상 아무런 근거가 없이 행해진 것으로서 위법하고, 그와 같은 하자는 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백하다고 할 것이므로(법, 법 시행령, 법 시행규칙 어디에도 추정소득 부과에 관한 아무런 근거 규정도 존재하지 아니하고, 조건부수급자의 조건 불이행 시 생계급여 부지급에 관한 법 제30조 제2항이 추정소득 부과처분의 근거가 될 수 없음은 법문언상 분명하다), 이 사건 추정소득 부과처분은 당연무효에 해당한다.
(3) 이 사건 처분의 효력 유무
그러므로 이 사건 추정소득 부과처분에 따라 이 사건 개별가구의 소득인정액이 위 부과된 추정소득액만큼 증가한 것으로 보아 행해진 이 사건 처분 또한 그 하자가 중대·명백하여 당연무효에 해당한다(대법원 1999. 4. 27. 선고 97누6780 판결 참조).
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용한다.
[[별 지] 관계 법령: 생략]
판사 이승한(재판장) 곽상호 지창구