【원고, 피상고인】
제니스티앤에스 주식회사 외 1인 (소송대리인 법무법인 광장 담당변호사 이완식 외 3인)
【피고, 상고인】
용인시장 (소송대리인 법무법인(유한) 태평양 담당변호사 조영준 외 6인)
【원심판결】
서울고법 2011. 2. 9. 선고 2009누24346 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 각 보충서의 기재는 이를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2006. 1. 11. 법률 제7848호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토계획법’이라 한다)에 따르면, 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발밀도관리구역 외의 지역으로서 ‘건축물의 건축 또는 토지의 형질변경 등의 개발행위가 집중되는 지역’, ‘대통령령이 정하는 일정 규모 이상으로 토지의 형질변경이 이루어지거나 이루어질 것으로 예상되는 지역 및 그 주변지역’ 중 기반시설의 용량이 부족할 것으로 예상되는 지역을 기반시설부담구역으로 지정할 수 있고(제67조 제1항), 기반시설부담구역 안에서 건축물의 건축 등 대통령령이 정하는 기반시설부담 개발행위를 하는 자는 기반시설부담계획이 정하는 바에 따라 기반시설부담구역 안에 기반시설을 설치하거나 그에 필요한 용지를 확보하여야 하는데(제68조 제1항), 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 기반시설의 효율적인 설치 또는 그에 필요한 용지의 효율적인 확보를 위하여 필요한 경우에는 제68조 제1항의 규정에 불구하고 기반시설부담 개발행위를 하는 자로 하여금 그에 상당하는 비용을 납부하게 하여 기반시설을 설치하거나 그에 필요한 용지를 확보할 수 있다(제69조 제1항). 이를 위하여 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 기반시설부담구역이 지정·고시된 경우에는 ‘기반시설부담 개발행위를 하는 자가 설치하거나 그에 필요한 용지를 확보하여야 하는 기반시설의 종류·위치·규모 등 기반시설에 대한 계획’, ‘그 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보에 소요되는 총부담비용’, ‘그 총부담비용 중 각 기반시설부담개발행위자의 부담분’, ‘그 부담분의 부담시기’ 등이 포함된 기반시설부담계획을 수립하여야 한다(제70조 제1항). 한편 구 국토계획법 제2조 제6호, 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2008. 1. 8. 대통령령 제10535호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1항은 도로·공원·녹지·하천·공공공지 등을 기반시설로 정하고 있다.
그런데 구 기반시설부담금에 관한 법률(2006. 1. 11. 법률 제7848호로 제정된 것, 이하 ‘구 기반시설부담금법’이라 한다)이 제정되어 2006. 7. 12.부터 시행되면서 구 국토계획법상 위와 같은 기반시설부담구역의 지정, 기반시설 부담기준, 기반시설의 설치 등의 비용 납부, 기반시설부담계획의 수립 등에 관한 규정이 모두 삭제되고, 기반시설부담금법이 기반시설부담구역 안에서 개발행위를 하는 자에 대한 기반시설부담금 부과에 관한 사항을 규율하게 되었는데, 구 기반시설부담금법 부칙 제2조는, 구 기반시설부담금법 시행 당시 구 국토계획법 제67조 내지 제75조의 규정에 의하여 이미 기반시설부담구역이 지정되어 기반시설부담계획에 따라 기반시설의 설치와 관련된 행정처분이 이루어진 경우에는 종전의 규정에 따르도록 규정하였다.
한편 구 도로법(2008. 3. 21. 법률 제8976호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도로법’이라 한다) 제56조, 구 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(2009. 12. 29. 법률 제9860호로 개정되기 전의 것) 제39조, 구 하천법(2009. 4. 1. 법률 제9605호로 개정되기 전의 것) 제59조는, 도로·하천에 관한 비용, 도시공원·공원시설·녹지의 설치·관리에 소요되는 비용은 해당 법률 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 원칙적으로 국고 또는 지방자치단체의 부담으로 하여야 한다고 규정하고 있다(이하 위에서 언급한 구 도로법 제56조 등 기반시설의 설치 비용에 관한 규정들을 합하여 ‘도로법 등 개별법률규정’이라 한다). 또한 구 국토계획법 제86조 제1항, 제101조에 의하면, 구 국토계획법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하면 원칙적으로 지방자치단체장이 관할구역 안의 도시계획시설사업을 시행하고, 해당 지방자치단체가 그 비용을 부담하도록 규정하고 있다.
앞서 본 구 국토계획법 제67조, 제68조, 제69조, 제70조 각 제1항이 기반시설부담구역 안에서 개발행위를 하는 자에게 기반시설의 설치 등을 하거나 그 비용을 납부하도록 규정한 입법 취지는 개발행위의 허가와 기반시설 용량을 연계시킴으로써 기반시설의 용량을 고려하지 아니한 개별적인 개발행위 허가의 남발로 국토의 효율적인 이용이 저해되는 것을 방지하고 개발행위로 이익을 얻는 한편 추가적인 기반시설의 수요를 창출한 자에게 관련 기반시설 설치에 관한 비용을 부담시키는 것이 형평의 원칙에도 부합하다는 데 있는 점, 구 국토계획법이 정한 도로·공원·녹지·하천 등 기반시설의 개념이 도로법 등 개별법률규정에서 정한 개념과 다르지 아니하고, 공공공지는 구 국토계획법이 정한 기반시설인 점 등을 고려하여 보면, 구 국토계획법 제68조, 제69조는 도로법 등 개별 법률규정이나 구 국토계획법 제86조 제1항, 제101조가 예정하고 있는 기반시설의 비용에 관한 국고 또는 지방자치단체 부담 원칙에 대한 예외로서 ‘법률에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당한다고 보아야 한다. 따라서 행정청은 기반시설부담 구역 안에서 기반시설부담계획을 수립하여 기반시설부담개발행위를 하는 자에 대하여 기반시설을 설치하거나 그에 필요한 용지를 확보하도록 하거나 이에 소요되는 기반시설부담비용을 부담시킬 수 있다.
2. 원심판결 이유에 의하면, 피고는 2004. 3. 31. 구 국토계획법 제67조에 근거하여 용인시 성복동 일대 1,603,389㎡(이하 ‘이 사건 부담구역’이라 한다)를 기반시설부담구역으로 지정·고시한 사실, 원고 제니스티앤에스 주식회사는 2004. 10. 5.경, 원고 제니스건설 주식회사는 2005. 12. 30.경 피고로부터 각 이 사건 부담구역 안에 있는 사업구역에 관하여 주택건설사업계획승인을 받은 사실, 피고는 2006. 3. 14. 원고들에게 도로, 공원, 녹지, 하천 및 공공공지 등을 직접 설치하거나 그 비용을 부담토록 하는 내용의 기반시설부담계획(이하 ‘2006년 부담계획’이라 한다)을 수립·고시하고, 원고들에 대하여 기반시설부담계획 중 일부 시설의 설치와 용지 확보를 위한 비용을 납부하도록 부담금 부과처분(2006년 부과처분)을 한 사실, 피고는 2008. 2. 20. 당초 수탁공사 구간을 직접 설치로 변경하는 내용의 기반시설부담계획(변경) 고시를 하였고(이하 ‘이 사건 부담계획’이라 한다), 이에 따라 원고들에게 이 사건 부담계획에서 정한 기반시설 중 일부에 대한 부담금 및 가산금의 지급을 명하는 부과처분(이하 ‘이 사건 부과처분’이라 한다)을 한 사실을 알 수 있다.
이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 부담계획 및 그에 기초한 이 사건 부과처분은 구 기반시설부담금법이 제정·시행된 이후에 이루어졌으나, 그 법률 시행 당시 이미 이 사건 부담구역이 지정되어 2006년 부담계획에 따라 2006년 부과처분이 이루어졌고, 이는 구 기반시설부담금법 부칙 제2조 소정의 ‘이 법 시행 당시 구 국토계획법 제67조 내지 제75조의 규정에 의하여 이미 기반시설부담구역이 지정되어 기반시설부담계획에 따라 기반시설의 설치와 관련된 행정처분이 이루어진 경우’에 해당하므로 이 사건 부담계획 및 그에 기초한 이 사건 부과처분에 대하여는 구 국토계획법이 적용된다고 보아야 한다.
따라서 특별한 사정이 없는 한 피고는 구 국토계획법 제69조, 제70조에 근거하여 이 사건 기반시설부담구역 안에서 개발행위를 하는 원고들에 대하여 적법하게 수립된 기반시설부담계획에 따라 도로·공원·녹지·하천·공공공지 등의 설치 비용을 부담시킬 수 있다.
원심은 이와 달리 도로 등 기반시설에 대한 개별법률규정에서 그 설치 비용을 국고나 지방자치단체가 부담하도록 규정하고 있음에도 이를 원고들에게 부담시켰다는 이유를 들어 이 사건 부담계획 및 그에 기초한 부과처분이 위법하다고 판단하였으니, 이러한 원심판결에는 구 국토계획법상 기반시설의 부담에 관한 규정의 적용 범위에 관한 법리 등을 오해하여 이 사건 부담계획 및 이에 따른 이 사건 부과처분이 구 국토계획법에 규정된 요건을 갖추었는지 등에 관한 심리를 다하지 아니한 위법이 있다.
3. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김창석(재판장) 양창수 고영한(주심)