【원 고】
【피 고】
인천광역시장
【변론종결】
2016. 4. 28.
【주 문】
1. 피고가 2015. 6. 22. 원고에 대하여 한 법인설립불허가처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 이슬람교의 선교 활동 등을 하기 위한 단체를 설립하고자 2015. 4. 1. 피고에게 민법 제32조에 따라 ‘재단법인 국제마사지드연맹’(이하 ‘이 사건 재단법인’이라 한다) 설립허가 신청을 하였다.
나. 피고는 문화체육관광부장관으로부터 종교·예술·문화사업 등을 목적으로 하는 재단법인 설립허가에 관한 사항을 위임받은 자로서 문화체육관광부 및 문화재청 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙(이하 ‘이 사건 규칙’이라 한다) 제4조 제1항 제1호에 의하여 2015. 6. 22. 원고에 대하여 아래와 같은 이유로 비영리법인 설립불허가처분(이하 ‘이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.
처분 사유: 특정종교 밀집으로 인한 주민 불안 및 선교사업으로 인한 지역주민 민원 발생 우려 등 법인 설립으로 인해 지역사회 갈등이 야기될 수 있음을 고려할 때 본 법인의 설립은 불허가함
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 당사자의 주장 요지
(1) 원고의 주장
원고의 이 사건 재단법인 설립 신청은 주무관청의 행정지침에 따른 설립허가사항을 충족하고 있다. 그럼에도 피고는 극소수의 무슬림 선교 활동을 타 종교와의 갈등요인으로 섣불리 판단하고 유사한 목적을 지닌 비영리법인의 설립을 허가한 적이 있음에도 이 사건 재단법인의 설립은 불허가하였다. 주민 불안 및 민원 발생 우려를 고려하여야 했다면 이에 관한 원고의 의견 내지 지역 주민들의 의견을 청취하였어야 함에도 이를 하지 않은 채 설립허가를 거부한 것은 재량권을 일탈·남용한 것이다.
(2) 피고의 주장
피고가 2010년 법인 설립을 허가한 사단법인 알후다이스라믹센터가 이 사건 재단법인이 주소지로 삼으려는 곳과 인접한 지역(약 700m)으로 법인 소재지를 변경하는 정관 변경을 추진 중이므로, 이 지역에 실질적인 무슬림 구역이 조성될 경우 이로 인한 주민 불안 및 지역사회 갈등이 우려되는 상황을 고려하여 법인설립허가를 불허가하였다. 또한 이 사건 처분과 같은 거부처분의 경우 반드시 사전통지를 할 필요가 없으므로 의견청취를 할 필요가 없다.
나. 관련 법령
별지 기재와 같다.
다. 인정 사실
(1) 원고는 이슬람 문화의 선교, 교육 및 홍보 사업을 시행하기 위하여 10억 원의 재산을 출연한 후 2015. 4. 1. 이 사건 재단법인 설립을 위한 창립총회를 개최하였다.
(2) 원고 외 4명의 발기인이 참석한 가운데 창립총회에서 정관, 임원 선임 및 법인사업계획서에 관한 승인이 이루어졌다. 이 사건 재단법인의 정관에 따른 사업의 범위는 ‘이슬람 문화에 대한 선교사업, 이슬람 문화의 교육프로그램 개발, 이슬람 문화의 소개를 위한 홍보 및 교육, 기타 법인의 목적달성에 필요한 사업’이다.
(3) 원고는 이 사건 재단법인의 주소를 ‘인천 남구 (주소 1 생략)’로 하고, 설립발기인 인적 서류, 정관, 재산 목록, 창립총회 의사록 등 필요서류를 구비하여 이 사건 규칙 제3조에 따른 설립허가 신청을 하였다.
(4) 피고는 원고가 제출한 서류를 검토한 이후 2015. 5. 26. 아래와 같은 내용으로 민원 서류를 보완할 것을 요청하였다.
보완요청: 사업계획 및 사업예산 세부내역 보완세부사업이 이슬람 문화 선교, 교육, 홍보사업으로 2015년 사업비가 143,700,000원임- 사업목적에 따른 사업계획의 구체적 실현 가능성 여부 판단을 위한 사업계획 및 사업예산의 세부내역 보완 필요. 끝.
(5) 이에 원고는 피고의 보완 요구에 따라 선교, 교육, 홍보에 대한 구체적인 내용을 담은 사업계획서 및 사업수지 예산서, 사업수지 예산서에 대한 계획서 등을 작성하여 원고에게 제출하였으나, 피고는 2015. 6. 22. 이 사건 처분을 하였다.
(6) 종교법인인 사단법인 알후다이스라믹센터(이하 ‘인천이슬람사원’이라 한다)는 2016. 2. 29. 법인 명칭을 ‘사단법인 인천이슬람사원’으로, 소재지를 ‘인천 부평구 (주소 2 생략)’에서 ‘인천 남구 (주소 3 생략)’으로 변경하는 정관변경허가신청서를 제출하였고, 피고는 2016. 3. 7. 정관변경을 허가하였다. 인천이슬람사원의 정관에 따른 사업 범위는 ‘이슬람 문화에 대한 선교사업, 구제사업, 이슬람 인재 양성사업, 이슬람 문화 전파사업, 사회봉사업, 기타 본회의 목적 달성에 필요한 사업’이다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 3 내지 13의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 판단
(1) 민법은 제31조에서 “법인은 법률의 규정에 의함이 아니면 성립하지 못한다.”라고 규정하여 법인의 자유설립을 부정하고 있고, 제32조에서 “학술, 종교, 자선, 기예, 사교 기타 영리 아닌 사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단은 주무관청의 허가를 얻어 이를 법인으로 할 수 있다.”라고 규정하여 비영리법인의 설립에 관하여 허가주의를 채용하고 있으며, 현행 법령상 비영리법인의 설립허가에 관한 구체적인 기준이 정하여져 있지 아니하므로, 비영리법인의 설립을 허가할 것인지 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨 있다고 할 것이나, 그와 같은 경우에도 주무관청의 법인설립불허가처분이 사실의 기초를 결여하였다든지 또는 사회관념상 현저하게 타당성을 잃었다는 등의 사유가 있거나, 주무관청이 그와 같은 결론에 이르게 된 판단 과정에 합리성이 결여된 것으로 인정될 수 있는 사정이 있는 때에는 그 불허가처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수밖에 없다(대법원 1996. 9. 10. 선고 95누18437 판결, 대법원 2004. 2. 27. 선고 2003두5839 판결 등 참조).
(2) 위 법리에 기초하여 위 인정 사실, 갑 8~10, 을 3~4의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 처분 사유의 판단 과정에 합리성이 결여되었다고 할 것이므로 이 사건 처분은 재량권 일탈·남용의 위법이 있다고 봄이 상당하다.
① 우선 이 사건 재단법인의 정관과 사업계획서에 나타난 사업은 주로 이슬람 종교 선교, 이슬람 문화 교육, 홍보 사업인데, 이슬람 종교 선교, 이슬람 문화 교육 사업의 경우 이슬람문화권의 외국인들을 우선적으로 선교, 교육의 대상으로 삼고, 예배 및 기도, 교육 기타 친교 시간을 정하여 활동을 하는 것을 시행 방법으로 하고 있으며, 이슬람 문화 홍보 사업은 거리에서 사진 등을 통하여 이슬람 문화에 관하여 홍보를 하는 것으로서 그 목적이나 방법이 폭력적이거나 지역주민과 갈등을 일으킬 만한 요소가 포함되어 있다고 단정하기 어렵다. 피고도 이 사건 처분 당시까지 무슬림들이 지역주민과 갈등을 일으킨 사례가 특별히 없는 점은 인정하고 있다.
② 피고는 인천이슬람사원이 이 사건 재단법인이 설립하고자 하는 주소와 약 700m 떨어진 인접지역으로 법인 소재지를 변경하는 정관 변경을 추진 중이므로, 이 사건 재단법인의 설립을 허가할 경우 무슬림 구역이 조성됨에 따라 주민 불안 및 지역사회 갈등이 우려되어, 법인의 목적과 사업이 실현 불가능하다는 취지로 주장한다.
그러나 항고소송에서 행정처분의 적법 여부는 특별한 사정이 없는 한 행정처분 당시를 기준으로 하여 판단해야 하는바(대법원 2014. 10. 30. 선고 2012두25125 판결 참조), 이 사건 처분 당시 그러한 정관 변경 추진으로 인한 이슬람 종교집단의 밀집현상은 확정되지 않은 상태에 있었을 뿐 아니라 주민 불안이나 민원 발생 우려 등의 사정은 객관적이고 합리적인 판단근거가 결여된 다소 막연한 사정으로 보일 뿐이다.
③ 인천이슬람사원과 이 사건 재단법인의 설립 목적이 일부 중첩된 것으로 보이기는 하나, 양 단체의 명칭은 상이하고, 그러한 목적을 수행하는 과정에서 양 단체 간 반목과 분열이 발생할 우려가 있다는 점에 관한 피고의 아무런 주장·입증이 없다.
④ 원고가 피고에게 제출한 사업계획서와 사업수지 예산서, 사업수지 예산서에 대한 계획서, 사업계획세부내역은 이 사건 재단법인의 사업 목적인 이슬람 종교 선교, 이슬람 문화 교육, 홍보에 관한 구체적인 실행계획과 이를 뒷받침하기 위한 사업예산의 확보방법을 기재하고 있는 것으로 보인다. 피고는 이 사건 처분 직전의 보완요청(사업목적에 따른 사업계획의 구체적 실현 가능성 여부 판단을 위한 사업계획 및 사업예산의 세부내역 보완)에 따른 보완사항을 모두 완료한 것으로 보이는 반면, 이 사건 처분 사유에는 그에 관한 기재가 전혀 언급된 바 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관련 법령: 생략]
판사 임민성(재판장) 홍윤하 심우승