【원 고】
학교법인 동명학원 외 7인 (소송대리인 법무법인 미래 담당변호사 박장우 외 3인)
【피 고】
서울특별시 교육감 (소송대리인 법무법인 양재 담당변호사 최병모 외 4인)
【변론종결】
2011. 5. 31.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지】
피고가 2010. 12. 15. 원고 학교법인 동명학원에 대하여 한 32,611,380원의, 원고 학교법인 문영학원에 대하여 한 250,944,980원의, 원고 학교법인 광영학원에 대하여 한 257,382,100원의, 원고 학교법인 영신학원에 대하여 한 116,343,270원의, 원고 학교법인 득양학원에 대하여 한 137,030,190원의, 원고 학교법인 오산학원에 대하여 한 119,157,380원의, 원고 학교법인 삼산학원에 대하여 한 133,654,470원의, 원고 학교법인 송민학원에 대하여 한 117,992,400원의 각 재정결함지원금의 반납고지처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고 학교법인 동명학원(이하 ‘원고 동명학원’이라 한다)은 동명여자고등학교, 동명여자정보산업고등학교를, 원고 학교법인 문영학원(이하 ‘원고 문영학원’이라 한다)은 서울여자상업고등학교, 서울문영여자중학교를, 원고 학교법인 광영학원(이하 ‘원고 광영학원’이라 한다)은 광영여자고등학교와 광영고등학교를, 원고 학교법인 영신학원(이하 ‘원고 영신학원’이라 한다)은 영신여자고등학교를, 원고 학교법인 득양학원(이하 ‘원고 득양학원’이라 한다)은 목동고등학교를, 원고 학교법인 오산학원(이하 ‘원고 오산학원’이라 한다)은 창문여자고등학교를, 원고 학교법인 삼산학원(이하 ‘원고 삼산학원’이라 한다)은 정의여자고등학교를, 원고 학교법인 송민학원(이하 ‘원고 송민학원’이라 한다)은 강동고등학교를 각 설립하여 운영하고 있다.
나. 원고 동명학원은 소외 12가 이사장으로 취임하여 재직하고 있던 2010. 7. 1. 소외 12의 배우자인 소외 8을 동명여자고등학교와 동명여자정보산업고등학교의 교장으로 각 임명하였고, 원고 광영학원은 이사장 소외 13의 배우자인 소외 14를 2007. 9. 1.부터 2008. 2. 29.까지 광영여자고등학교의 교장으로, 2008. 3. 1. 광영고등학교의 교장으로 각 임명하였으며, 원고 득양학원은 소외 11이 이사장으로 취임하여 재직하고 있던 2008. 3. 1. 소외 11의 아들인 소외 9를 목동고등학교의 교장으로 임명하였고, 원고 오산학원은 소외 10이 이사장으로 취임하여 재직하고 있던 2008. 10. 5. 소외 10의 아들인 소외 4를 창문여자고등학교의 교장으로 임명하였으며, 원고 삼산학원은 소외 16이 이사장으로 취임하여 재직하고 있던 2009. 3. 1. 소외 16의 아들인 소외 15를 정의여자고등학교의 교장으로 임명하였다.
한편, 원고 문영학원은 2007. 3. 1. 소외 1을 서울여자상업고등학교의 교장으로 임명한 후, 소외 1의 배우자인 소외 6이 2007. 8. 24. 이사장으로 취임하였고, 원고 영신학원은 2008. 3. 1. 소외 2를 영신여자고등학교의 교장으로 임명한 후, 소외 2의 장인인 소외 7이 2008. 11. 3. 이사장으로 취임하였으며, 원고 송민학원은 2008. 10. 2. 소외 3을 강동고등학교의 교장으로 임명한 후, 소외 3의 아버지인 소외 5가 2008. 11. 2. 이사장으로 취임하였다(이하 위 각 학교의 학교장으로 임명된 소외 8, 소외 14, 소외 9, 소외 4, 소외 15, 소외 1, 소외 2, 소외 3을 통칭할 때에는 ‘소외 8 등’이라 하고, 이하 위 각 학교를 통칭할 때에는 ‘이 사건 각 학교’라 한다).
다. 원고들은 이 사건 각 학교의 교장을 임명한 후 피고에게 사립학교법 제54조 제1항에 따라 위 각 교장의 임명사실을 보고하였다.
라. 피고는 2010. 12. 15. 원고들에 대하여, 원고들이 각 학교법인의 이사장과 배우자 또는 직계비속 및 그 배우자의 관계(이하 ‘배우자 등 관계’라 한다)에 있는 소외 8 등을 관할청인 피고의 승인을 받지 않고 원고들이 설치·경영하는 이 사건 각 학교의 교장으로 임명하여 그 효력(자격)이 없는 교장들의 인건비를 재정결함지원금으로 지급받았다는 이유로 서울특별시사립학교재정지원에 관한 조례(이하 ‘이 사건 각 조례’라 한다) 제9조 제2항의 규정에 따라 미승인 재직기간 동안의 청구취지 기재 각 재정결함지원금을 반납할 것을 고지하였다(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1호증의 1 내지 8, 갑 3호증, 을 4호증의 1 내지 4의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
이 사건 각 처분은 다음과 같은 이유로 위법하다.
① 비록 원고들이 각 학교법인의 이사장과 배우자 등의 관계가 있는 소외 8 등을 각 학교장으로 임명하면서 관할청인 피고의 승인을 받지 않았다고 하더라도 이는 피고가 이 사건 각 처분의 근거로 들고 있는 이 사건 조례 제9조 제2항에서 규정하고 있는 지원금 반환사유에 해당하지 아니하므로, 이 사건 각 처분은 그 법적 근거가 없어 위법하다.
② 피고는 원고들로부터 사립학교법 제54조 제1항, 구 사립학교법 시행령(2009. 1. 28. 대통령령 제21274호로 개정되기 전의 것) 제23조 제1항에 따라 인사기록카드, 이사회회의록 사본 등의 서류가 첨부된 사립학교교원 임면보고 서식 또는 사립학교법 제54조 제1항, 같은 법 시행령 제23조 및 서울특별시교육청 고시 제2009-6호(2009. 2. 16.)에 따른 사립학교교원 임면보고 서식(2010. 11. 17. 서울특별시교육청 고시 제2010-17호로 변경되면서 고시 내용에 사립학교법 제54조의3 제3항 해당자는 임용 전 관련증빙을 첨부하여 관할청으로 승인 요청할 것이 추가되었다)에 의하여 소외 8 등에 대한 학교장 임명보고를 받았을 때(원고 문영학원, 영신학원, 송민학원의 경우는 각 이사장 취임승인신청을 받았을 때)에 이사회회의록 등 첨부서류를 통하여 이사장과 배우자 등의 관계에 있는 자가 학교장으로 임명된 사실을 알 수 있었음에도 불구하고 원고들에게 관할청 승인절차에 관한 권고나 시정조치도 하지 아니한 채 학교장 임명보고를 그대로 수리(원고 문영학원, 영신학원, 송민학원의 경우는 각 이사장 취임승인)한 것은 사립학교법 제54조의3 제3항에 의한 관할청의 임명승인이 있은 것과 같이 보아야 한다.
한편, 원고 문영학원, 영신학원, 송민학원의 경우 각 학교장인 소외 1, 소외 2, 소외 3은 학교장으로 취임한 이후에 학교장과 배우자 등 관계에 있는 소외 6, 소외 7, 소외 5가 각 위 원고들의 이사장으로 취임하게 되었는바, 사립학교법 제54조의3 제3항 단서 규정을 위와 같이 학교장과 배우자 등 관계에 있는 사람이 나중에 이사장으로 취임하는 경우까지 학교장 임명에 관하여 관할청의 승인을 받아야 한다는 것으로 해석할 수 없다. 설령 그렇지 않다 하더라도, 원고 영신학원, 송민학원은 피고로부터 학교장 임명에 관한 위법사유를 고지받은 뒤 피고에게 학교장 임명승인신청을 하여 피고로부터 임명승인을 받았으므로 그 위법사유가 해소되었다.
따라서 원고들이 소외 8 등을 관할청의 승인 없이 학교장으로 임명하였음을 전제로 한 이 사건 각 처분은 위법하다.
③ 설령 피고가 원고들의 위 각 학교장 임명보고를 수리한 것을 관할청의 임명승인이 있은 것으로 볼 수 없다고 하더라도, 원고들로서는 피고가 원고들의 학교장 임명보고(원고 문영학원, 영신학원, 송민학원의 경우는 각 이사장 취임승인)를 그대로 수리하고 이후 학교장 임명승인절차에 관한 아무런 권고나 시정조치도 하지 않음에 따라 관할청의 임명승인을 받은 것으로 신뢰할 수밖에 없었던 점, 또한 원고들은 학교장 임명보고 당시 소외 8 등을 학교장으로 임명하기 위하여 사립학교법 제54조의3 제3항 소정의 관할청의 승인을 받아야 함을 알지 못한 탓에 관할청에 승인신청을 하지 않았던 것인 점, 피고는 원고들로부터 학교장 임명보고를 받거나 이후 학교법인 운영현황 등의 보고를 받았을 때에 첨부된 서류를 통하여 이사장과 배우자 등의 관계에 있는 소외 8 등이 학교장으로 임명된 사실을 알고 있었음에도 원고들에게 학교장 임명보고가 아닌 학교장 임명승인 신청을 하도록 권고나 시정조치를 취하지 않은 점, 그 동안 관할청이 이사장과 배우자 등의 관계에 있는 사람의 학교장 임명승인 신청을 거부한 사례가 없는 것으로 보이는 점에 비추어 당시 원고들이 피고에게 소외 8 등의 학교장 임명승인 신청을 하였더라면 위 신청이 받아들여졌을 것이 분명한 점 등의 사정을 종합하면, 피고가 원고들에 대하여 소외 8 등을 학교장으로 임명하면서 관할청의 승인을 받지 아니하였다는 이유를 들어 각 학교장의 임명취소 외에 이 사건 각 처분까지 하는 것은 신의칙 내지 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하다.
④ 피고는 이 사건 각 처분시 원고들의 학교회계 자금이 아닌 법인회계 자금으로 재정결함지원금을 반납하라고 하였으나, 당초 피고가 재정결함지원금을 학교회계로 지급하였으므로 그 반환 역시 법인회계 자금이 아닌 학교회계 자금으로 이루어져야 한다. 따라서 학교회계에 잉여금이 있는 경우에만 재정결함지원금의 반환이 강제되어야 할 것임에도, 이에 반한 이 사건 각 처분은 위법하다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
1) 첫 번째 주장(이 사건 각 처분의 법적 근거가 없다는 주장)에 관한 판단
사립학교법 제43조 제1항은 국가 또는 지방자치단체는 사립학교 교육의 지원을 위하여 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 의하여 보조를 신청한 학교법인에 대하여 보조금을 교부할 수 있다고 규정하고 있고, 이 사건 조례 제9조 제1항은 학교법인은 교육감이 결정하여 통지한 지원금은 지원목적 이외의 용도에 사용할 수 없다고 규정하고 있으며, 제2항은 교육감은 지원대상기관이 지원목적 이외의 용도로 사용한 때(제1호), 이 사건 조례에서 정한 지원금신청서 및 각종 보고에서 허위인 사실이 발견되었을 때(제6호), 기타 부당한 방법으로 지원을 받았을 때(제7호) 등에 해당할 때에는 그 지원금의 전부 또는 일부를 반환하도록 명할 수 있다고 규정하고 있다. 또한 사립학교법 제54조의3 제3항은 학교법인의 이사장과 다음 각 호의 어느 하나의 관계에 있는 자는 당해 학교법인이 설치·경영하는 학교의 장에 임명될 수 없고, 다만 이사 정수의 3분의 2 이상의 찬성과 관할청의 승인을 받은 자는 그러하지 아니하다고 규정하면서, 그 제1호에서 배우자를, 제2호에서 직계존속 및 직계비속과 그 배우자를 들고 있다.
이 사건에 관하여 보건대, 원고들이 각 학교법인의 이사장과 배우자 등의 관계에 있는 소외 8 등을 원고들이 설치·경영하는 이 사건 각 학교의 교장으로 임명하면서 관할청인 피고의 승인을 받지 않은 사실(원고 문영학원, 영신학원, 송민학원의 경우는 각 이사장 취임 후 각 학교장 임명에 대한 관할청의 승인을 받지 않은 사실)은 당사자들 사이에 다툼이 없으므로, 원고들의 소외 8 등에 대한 학교장 임명은 그 효력이 없다고 할 것이다. 그럼에도 원고들이 교장으로서의 신분을 취득하지 못한 소외 8 등을 각 교원현원에 포함시켜 재정결함지원금을 신청하여 이를 지원받았으므로 소외 8 등에 관하여 지급된 재정결함지원금의 교부는 이 사건 조례 제9조 제2항에서 지원금 반환사유로 규정하고 있는 ‘지원금신청에 있어 허위인 사실이 발견되었을 때(6호)’ 또는 ‘부당한 방법으로 지원금을 받았을 때(7호)’에 해당한다고 할 것이다.
따라서 이 사건 각 처분의 법적 근거가 없음을 이유로 한 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 두 번째 주장(학교장 임명승인의 의제주장 등)에 관한 판단
사립학교법 제54조의3 제3항 본문의 규정은 학교법인의 이사장과 배우자 등 일정한 신분관계에 있는 자가 그 학교법인이 운영하는 학교의 장에 임명되는 것을 원칙적으로 배제함으로써 이사장의 친인척 중심의 학교운영을 막고 학교법인과 학교경영을 분리시켜 투명한 학교경영을 실현함으로써 사립학교의 건전한 발전을 도모하려는 것이고, 같은 항 단서의 규정은 예외적으로 학교법인의 이사장과 배우자 등 일정한 신분관계에 있는 자라도 이사 정수의 3분의 2 이상의 찬성을 거쳐 관할청의 승인을 받으면 학교의 장에 임명될 수 있게 함으로써 이사장 친인척의 직업의 자유와 행복추구권 등에 대한 과도한 기본권 제한을 완화하는 한편, 관할청에 의한 감독권한 행사를 통하여 적합한 학교의 장을 임명함으로써 사립학교의 건전한 발전을 도모하려는 것이다.
위와 같은 입법취지에 비추어 볼 때, 사립학교법 제54조의3 제3항 단서에서 요구하는 학교장 임명에 대한 ‘관할청의 승인’은 이사장 친인척에 의한 예외적인 사립학교 운영에 있어서의 투명성과 공공성을 제고하기 위한 관리감독권 행사의 일환이라고 할 것이므로, 학교의 교원 임면이 있을 경우 7일 이내에 이를 보고하도록 규정한 사립학교법 제54조 제1항에서의 ‘임면 보고’와는 그 의미를 달리한다고 보아야 한다. 따라서 원고들이 각 학교법인의 이사장과 배우자 등의 관계에 있는 소외 8 등을 각 학교장으로 임명하면서 피고에게 이를 보고함에 그쳤다면 비록 피고가 이에 대하여 관할청의 승인을 받도록 권고하거나 시정조치를 하지 아니한 채 이를 그대로 수리하였다고 하더라도 이를 가지고 사립학교법 제54조의3 제3항 단서에서 요구하는 관할청의 승인을 받은 것으로 의제할 수는 없다(을 4호증의 1 내지 4의 각 기재에 의하면, 원고들이 당시 피고에게 제출한 각 학교장 임명보고서는 2010. 11. 17. 변경된 서울특별시교육청 고시 제2010-17호에 따른 사립학교교원 임면보고 서식에 의한 것도 아닐 뿐만 아니라, 당시 피고가 학교장 임명제한 및 결격사유 등의 요건을 심사한 후 이를 수리하였다고 볼 만한 아무런 자료도 없다).
또한 원고 문영학원, 영신학원, 송민학원이 주장하는 바와 같이 위 각 학교법인의 이사장 취임에 대한 관할청의 승인(사립학교법 제20조 제2항)을 사립학교법 제54조의3 제3항 단서에서 요구하는 학교장 임명에 대한 관할청의 승인을 받은 것으로 의제할 수 있는 아무런 근거도 없다.
그리고 앞서 본 사립학교법 제54조의3 제3항 규정내용과 입법취지에 비추어 볼 때, 학교법인의 이사장과 배우자 등 관계에 있는 자는 관할청의 승인 없이 학교장으로서 재직하는 것이 허용되지 않는다고 할 것이고, 이는 먼저 학교장이 임명되어 재직하는 도중에 학교장과 배우자 등 관계에 있는 자가 이사장으로 나중에 선임된 경우에도 마찬가지라 할 것이다. 원고 문영학원, 영신학원, 송민학원의 주장과 같이 이사장과 일정한 신분관계에 있어 학교장 임명에서 배제되어야 하는 자가 이사장 취임 전에 임명되어 이미 재직 중임을 이유로 위 규정이 적용되지 않는다고 본다면 이사장과 배우자 등 친인척관계에 있는 자를 학교의 장으로 허용하는 결과가 되어 위 규정의 내용 및 입법취지에 반한다.
따라서 소외 1, 소외 2, 소외 3이 각 학교장으로 임명되어 재직하고 있던 중에 배우자 등의 관계에 있는 소외 6, 소외 7, 소외 5가 각 이사장으로 선임되어 취임하게 되었다면(갑 4호증의 2의 기재에 의하면, 원고 문영학원의 경우 2007. 2. 6.자 이사회에서 이사장으로 재직 중인 소외 6의 배우자 소외 1을 학교장으로 임명하기 위하여 소외 6이 이사장에서 사임하였으나, 소외 1이 2007. 3. 1. 학교장으로 임명된 이후인 2007. 8. 24. 소외 6은 다시 이사장으로 취임한 사실을 알 수 있다), 원고 문영학원, 영신학원, 송민학원은 소외 1, 소외 2, 소외 3의 학교장 임명에 대하여 사립학교법 제54조의3 제3항 단서에 따라 이사 정수 3분의 2 이상의 찬성과 관할청인 피고의 승인을 얻어야 그들에 대한 각 교장임명의 효력을 적법하게 유지할 수 있다고 보아야 한다. 그런데도 원고 문영학원, 영신학원, 송민학원은 그와 같은 임명승인절차를 거치지 아니하였으므로, 소외 6, 소외 7, 소외 5가 위 원고들의 각 이사장으로 취임한 이후의 소외 1, 소외 2, 소외 3의 각 학교장 임명은 위법하다.
한편, 갑 9호증의 1, 2의 각 기재에 의하면, 원고 송민학원이 피고로부터 학교장 임명에 관한 위법사유를 고지받은 뒤 2010. 12. 13. 피고에게 사립학교법 제54조의3 제3항 단서에 따라 소외 3의 학교장 임명에 대한 승인신청을 하여 같은 달 16. 피고로부터 임명승인을 받은 사실을 인정할 수 있으나, 이는 그 임기가 2010. 12. 16.부터 2012. 10. 1.까지로 하는 것일 뿐만 아니라, 원고 송민학원의 소외 3에 대한 학교장 임명이 소외 5의 이사장 취임으로 인하여 그 효력이 상실된 지 수년이 경과하여 이루어진 이상, 앞서 본 사립학교법 제54조의3 제3항 규정내용과 입법취지에 비추어 볼 때, 위와 같이 피고로부터 임명승인을 받았다고 하여 소외 5가 이사장으로 취임한 때로 소급하여 교장임명의 효력이 적법하게 유지된다고 볼 수도 없다(원고 영신학원의 경우 피고로부터 학교장 임명에 관한 위법사유를 고지받은 뒤 피고로부터 학교장 임명승인을 받았다고 인정할 만한 아무런 자료도 없다).
따라서 소외 8 등의 학교장 임명에 관하여 관할청인 피고의 승인이 있다고 볼 수 있다거나 피고의 승인 없이도 학교장 임명이 적법하다는 취지의 원고들의 이 부분 주장도 모두 이유 없다.
3) 세 번째 주장(신의칙 내지 신뢰보호의 원칙 위배 주장)에 관한 판단
갑 5, 7호증, 갑 8호증의 1, 갑 23호증의 1, 2의 각 기재만으로는 피고가 원고 광영학원을 비롯한 원고들의 각 학교장 임명보고 당시 각 학교법인의 이사장과 배우자 등의 관계에 있는 자가 학교장으로 임명된 사실을 알고 있었다고 단정하기 어렵고, 설령 피고가 원고들의 각 학교장 임명보고 이후 각 학교법인의 현황보고, 학교법인의 친인척관련 현황보고(갑 4호증의 4, 5, 갑 12호증의 2, 갑 13호증의 1, 2), 이사장 변경보고(갑 6호증의 1, 2) 등을 통하여 소외 8 등이 각 학교법인의 이사장과 배우자 등의 관계에 있음을 알 수 있었다고 하더라도, 피고가 원고들에게 학교장 임명승인절차를 거치도록 권고나 시정조치를 하지 아니한 채 각 학교장 임명보고를 수리하였다는 사정만으로 원고들에 대하여 사립학교법 제54조의3 제3항 단서 소정의 임명승인을 받은 것으로 오인하도록 하였다거나 임명승인을 받지 않아도 이를 문제삼지 않겠다는 신뢰를 부여하였다고 볼 수는 없다.
또한, 을 2호증의 1, 2, 3, 을 3호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 피고가 수 차례에 걸쳐 원고들을 포함한 관내 학교법인들에 대하여 이사장의 직계비속 등을 학교장으로 선임할 경우 사립학교법 제54조의3 제3항 단서 규정에 따라 관할청의 승인을 받아야 함을 통보한 점 등에 비추어 보면, 원고들이 위 규정을 알지 못한 탓에 관할청의 임명승인을 받는 절차를 거치지 아니한 것으로는 보기 어렵고, 원고들 주장과 같이 원고들이 당시 피고에게 학교장 임명승인을 신청하였더라면 위 신청이 당연히 받아들여졌을 것이라고 단정할 만한 아무런 자료도 없다.
따라서 피고가 소외 8 등의 학교장 임명에 대한 관할청의 승인이 없었음을 이유로 이 사건 각 처분을 한 것이 신의칙 내지 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 할 수 없으므로, 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
4) 네 번째 주장(학교회계에서 지원금반환이 이루어져야 한다는 주장)에 관한 판단
학교재정이 학교법인 경영자에 의하여 불법으로 전용되지 아니하도록 학교법인의 회계를 법인회계와 학교회계로 구분하여 운영하라는 취지에서 사립학교법 제29조 제1항은 학교법인의 회계는 그가 설치·경영하는 학교에 속하는 회계와 법인의 업무에 속하는 회계로 구분하다고 규정하고 있는바, 위와 같은 회계의 구분 운영에도 불구하고 학교회계와 관련된 법률관계의 귀속주체는 학교법인이라 할 것이고, 이 사건 조례 제3조에 의하면 재정결함지원금의 지급대상 역시 ‘학교법인 또는 사립학교 경영자’라고 명시하고 있으므로, 피고가 효율적인 지원과 관리를 위하여 재정결함지원금을 학교법인이 설치·경영하는 해당 학교의 학교회계로 직접 지급하였다고 하여 학교회계에 잉여금이 있는 경우에 한하여만 그 반환을 명할 수 있는 것은 아니다.
따라서 이와 다른 전제에 있는 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
3. 결론
원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각한다.
[별지 관계법령 생략]
판사 조일영(재판장) 김강산 김용태