【원고, 피항소인】
주식회사 이레환경 (소송대리인 법무법인 정인 담당변호사 강현안)
【피고, 항소인】
부산광역시 강서구청장 (소송대리인 변호사 이재호
【피고보조참가인】
대도환경 주식회사 (소송대리인 법무법인 국제 담당변호사 한원우)
【제1심판결】
부산지방법원 2010. 8. 20. 선고 2010구합857 판결
【변론종결】
2011. 4. 20.
【주 문】
1. 피고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용 중 피고의 항소로 인한 부분은 피고가, 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이 각 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2009. 12. 11. 원고에 대하여 한 생활폐기물(수집·운반업) 사업계획서 부적합 통보 처분을 취소한다.
2. 항소취지
제1심 판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2009. 12. 4. 피고에게 업종을 폐기물수집·운반업, 영업대상 폐기물을 생활폐기물, 영업구역을 부산 강서구로 하는 폐기물처리사업계획서(이하 ‘이 사건 사업계획서’)를 제출하였다.
나. 피고는 2009. 12. 11. 원고에게, 현재 부산 강서구는 생활폐기물 발생량 등의 변동이 거의 없을 것으로 예상되고, 기존에 허가된 1개의 수집·운반업체가 보유하고 있는 인력과 장비로 충분히 처리가 이루어지고 있어 별도의 신규허가는 어렵고, 향후 여건변동이 있을 때 신규허가에 대한 타당성을 검토하여 신문 공고 및 공개 추첨 등의 방법으로 업체를 선정하고자 한다는 이유로 이 사건 사업계획서가 부적합하다는 내용의 통보(이하 ‘이 사건 처분’)를 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1호증, 2호증, 3호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 당사자의 주장
(1) 원고의 주장
이 사건 사업계획서에 폐기물관리법 제25조 제2항 각호 소정의 부적합사유가 없고, 현재 강서구 내 생활폐기물의 발생량이 지속적으로 증가하고 있으며, 향후 시행될 각종 개발사업 현황과 폐기물수집·운반업의 준비기간 등을 고려할 때, 이 사건 처분 당시 생활폐기물 수집·운반업체를 선정해야 할 필요가 있다.
그 뿐만 아니라 현재 강서구에는 1개의 생활폐기물수집·운반업체만 그 허가를 받아 독점적으로 영업을 하고 있어 그에 대한 의존도가 심하고, 경쟁약화로 효율성이 떨어진다.
따라서 이 사건 사업계획서가 부적합하다고 통보한 이 사건 처분은 그 처분사유가 없거나 처분사유가 있더라도 재량권을 일탈·남용한 것이어서 위법하다.
(2) 피고 및 피고보조참가인의 주장
폐기물관리법 소정의 폐기물수집·운반은 원래 지방자치단체의 고유사무로 행정관청의 폐기물수집·운반업에 대한 허가는 강학상 특허에 해당하므로 기속행위가 아니라 재량행위이다.
그리고 폐기물처리(수집·운반업)사업계획서에 대한 적합 여부 통보제도는 폐기물처리업을 하고자 하는 자가 스스로 시설 등을 설치하여 허가신청을 하였다가 허가단계에서 그 사업계획이 부적합하다고 판명되어 불허가되면 허가신청인은 막대한 경제적·시간적 손실을 입게 되므로 이를 방지함과 동시에 허가관청으로 하여금 미리 사업계획서를 심사하여 그 적합 여부 통보를 하도록 하고 나중에 허가단계에서는 나머지 허가요건만 심사하여 신속하게 허가업무를 처리하는데 그 취지가 있다고 할 것이고, 한편 행정관청이 폐기물처리사업계획서에 대한 적합통보를 한 경우에는 위 사업계획서에 따라 허가신청에 기속될 수밖에 없으므로, 행정관청으로서는 폐기물처리사업계획서에 대한 적합 여부 통보를 함에 있어서 폐기물관리법 제25조 제2항 각호 소정의 사유 외에도 허가단계에서 검토될 사유 즉, 폐기물의 발생량 및 향후 폐기물처리계획, 기존 업체의 처리능력 등도 함께 고려할 수 있다고 봄이 타당하다.
그런데 ⅰ) 재단법인 건설경제발전연구원이 강서구로부터 가로변청소운영방법 및 생활폐기물민간위탁업체 추가에 대한 타당성 분석 용역을 의뢰받아 조사한 보고서에 의하면 강서구의 2008. 12. 현재 인구는 55,858명으로 부산광역시 내 생활폐기물수집·운반업체당 평균 인구 94,002명에 비하여 절반 정도의 수준이고, 2008년 강서구의 1인당 생활폐기물 배출량 또한 약 0.308㎏으로 부산광역시 1인당 생활폐기물 배출량 0.937㎏의 1/3 정도 수준으로 보고되고 있고, ⅱ) 강서구의 2010년 구정백서에 의하면 2009년도 강서구의 인구는 63,753명으로 2008년도에 비하여 8,000명 정도 증가하고, 2009년도 생활폐기물배출량은 6,886톤으로 2008년도에 비하여 600톤 정도가 증가한 것으로 보고되고 있는바, 강서구가 다른 자치구와 비교하여 인구와 생활폐기물발생량이 현저하게 낮다는 점에 비추어 볼 때, 현재 민간위탁업체를 선정할 필요성이 크지 않으므로, 이 사건 처분은 적법하다.
나. 관계법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
(1) 폐기물관리법 제25조 제1항, 제2항, 제26조와 부산광역시 폐기물관리 등에 관한 조례 제33조 제1항 [별표 4]에 각 규정에 의하면, 폐기물의 수집·운반 또는 처리를 업으로 하려는 자가 지정폐기물 외의 폐기물을 대상으로 하는 경우 시장으로부터 권한을 위임받은 구청장에게 폐기물처리사업계획서를 제출하면, 구청장은 폐기물 처리 사업계획서를 ① 폐기물처리업 허가를 받으려는 자(법인인 경우 임원 포함)가 제26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부, ② 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부, ③ 폐기물처리사업계획서상의 시설·장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부, ④ 폐기물처리시설의 설치·운영으로 상수원 등 주변 환경에 미치는 영향에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하도록 규정되어 있다.
(2) 이 사건으로 돌아가 살피건대, ① 폐기물관리법 제25조 제2항은 2007. 8. 3. 법률 제8613호로 개정된 것으로서 종전에 “환경부장관 또는 시·도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물처리사업계획서를 검토하여 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 알려야 한다.”고 규정되어 있는 것과 달리, 앞서 본 바와 같이 제한적으로 열거된 4가지 사항에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 통보하도록 규정하고 있는 점, ② 위와 같은 개정은, 종래 허가권자가 폐기물처리업 허가의 사전 단계로서 폐기물처리사업계획서의 적합성을 검토하는 경우 검토사항의 구체적인 범위가 불명확하여 이를 개선할 필요성이 제기되고, 폐기물처리사업계획서 제출자가 미리 검토사항을 알 수 있도록 하여 허가권자의 재량행위의 범위를 명확하게 하여 투명성을 높이고자 이루어진 것인 점, ③ 2010. 4. 30. 환경부예규 제413호로 개정된 폐기물처리업 허가업무처리지침은 개정 이전의 지침에서 폐기물의 수집·운반사업계획서에 대한 검토사항 중 하나로 규정하고 있던 “폐기물 종류별 수집·운반 또는 처리계획 폐기물량이 영업을 하고자 하는 구역안에서 발생되어 위탁처리되는 폐기물량보다 많은지 여부 검토. 다만, 공업단지의 조성 등으로 인하여 허가시점에서 위탁처리 물량의 증가가 예상되는 경우에는 그러하지 아니하다”라는 부분을 삭제함에 따라 폐기물의 수집·운반사업계획서에 대한 검토사항으로는 폐기물 종류별 수집·운반 또는 처리계획 폐기물량이 폐기물 보관시설 및 중간처리시설 용량에 비하여 과다하게 계획되어 있는지 여부만 남게 된 점, ④ 폐기물처리사업계획 적정 여부에 대한 판단을 할 경우 필요한 기준의 설정 역시 행정청의 재량에 속하는 것이라는 취지의 대법원 판례( 대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두961 판결 참조)는 위와 같이 개정된 법령 하에서는 그대로 원용할 수 없는 점, ⑤ 피고는 폐기물관리법 제25조 제2항에 열거된 사항 외의 사유를 들어 이 사건 처분을 한 점 등을 종합하면, 이 사건 처분은 적법한 처분사유 없이 한 것이어서 부적법하다.
(3) 설령 피고가 이 사건 사업계획서의 적합 여부를 검토함에 있어서 피고 및 피고보조참가인의 주장과 같이 폐기물관리법 제25조 제2항 각호 소정의 사유 외에도 허가단계에서 검토될 사유 즉, 폐기물의 발생량 및 향후 폐기물처리계획, 기존 업체의 처리능력 등도 함께 고려할 수 있다 하더라도 이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 부적법하다.
(가) 폐기물사업계획서의 적합 여부를 결정함에 있어 폐기물의 수집·운반대행이 적정하게 이루어질 수 있도록 폐기물처리계획, 관할구역 안에서의 현재 및 장래의 폐기물발생량 등을 고려할 수 있다 하더라도 1개의 특정 업체만이 독점적 대행권을 행사할 경우 자유경쟁이라는 시장경제의 원리가 완전히 배제됨은 물론 주민들이 받을 수 있는 서비스에 대한 선택의 폭이 제한되므로 행정규제 완화 차원에서 영업 참여 범위를 확대하여 특정 업체의 독점을 막고 주민들이 선택할 수 있는 서비스의 폭을 넓힘과 동시에 대행업체간의 선의의 경쟁을 통하여 서비스의 질 향상 및 요금의 인하를 유도함으로써 결과적으로 효율적인 폐기물의 수집·운반·처리를 통한 주민복지 증진과 기술개발을 통한 환경산업의 경쟁력을 높여야 한다는 점에서 허가업체의 수를 일률적으로 제한하거나 기존 허가업체 1개에 대한 독점적 대행권을 유지하게 하는 것은 허용되지 않는다 할 것이므로, 폐기물처리사업계획서의 적합 여부를 결정하는 행정청은 관할구역 안에 1개의 폐기물수집·운반업체만이 허가되어 있는 상황에서 새로운 업체의 허가가 신청될 경우, 당해 지방자치단체 내의 폐기물발생량에 비하여 기존 업체의 시설이 과다하여 신규허가를 한다면 업체 사이의 과당경쟁 및 무계획적인 수집·운반으로 인하여 폐기물의 수집·운반에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행이 불가능하게 될 것으로 예상되는 특별한 사정이 있는 경우가 아니고, 또 폐기물관리법 제25조 제7항 소정의 영업구역제한 기타 필요한 조건을 붙이더라도 이를 해결할 수 없는 상태가 아닌 한 기존의 업체만으로도 폐기물의 수집·운반 등에 별다른 지장이 없다는 사유만으로 이를 거부함은 실질적으로 허가업체의 수를 유지하거나 독점적 대행권을 유지하는 것이 되어 법령의 목적에 위배되거나 객관적인 합리성과 타당성을 잃은 것으로서 위법하다(분뇨수집·운반업허가신청반려처분의 적법 여부에 관한 대법원 2000. 6. 13. 선고 99두2857 판결 참조).
(나) 인정사실
1) 2008년도 기준 피고보조참가인의 관할인구는 55,858명으로 부산광역시 산하 자치구 내 34개 폐기물수집·운반업체 중 28번째이다(폐기물수집·운반업체당 관할인구가 제일 많은 곳은 부산광역시 북구로 160,164명이고, 제일 적은 곳은 부산광역시 중구로 25,301명임).
2) 2008년도 강서구 내 1인당 1일 평균 생활폐기물배출량 0.308㎏이고, 부산광역시 전체의 1인당 1일 평균 생활폐기물배출량 0.937㎏이다. 2009. 11. 말 현재, 강서구의 1일 생활폐기물배출량은 20.3톤이고 피고보조참가인의 생활폐기물수집·운반능력은 1일 63.5톤이다.
3) 2008년도 강서구가 피고보조참가인에게 지급한 생활폐기물수집·운반 용역비용을 관할인구수로 나눈 1인당 생활폐기물수집·운반비용은 39,851원으로 부산광역시에서 2번째로 높다(중구 : 64,036원, 서구 : 36,572원, 동구 : 29,545원, 영도구 : 22,123원, 부산진구 : 20,998원, 동래구 : 21,494원, 남구 : 19,430원, 북구 : 18,281원, 해운대구 : 16,206원, 사하구 : 14,807원, 금정구 : 21,326원, 연제구 : 22,515원, 수영구 : 15,817원, 사상구 : 19,653원, 기장군 : 32,839원).
4) 원고는 2008. 6. 5. 피고에게 폐기물처리사업계획서를 제출하였다가 2008. 6. 11. 피고로부터 위 사업계획서 부적정통보처분을 받고, 부산지방법원 2008구합3525호로 위 통보처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여 패소판결을 받은 적이 있는데, 위 사건의 변론종결일인 2009. 5. 1. 당시 피고보조참가인이 보유한 12대이었으나 위 판결이 선고된 후 다시 차량 7대를 증차하여 현재 모두 19대의 차량을 보유하고 있다.
5) 재단법인 건설경제발전연구원이 강서구로부터 가로변청소운영방법 및 생활폐기물민간위탁업체 추가에 대한 타당성 분석 용역을 의뢰받아 조사한 보고서에 의하면, 강서구의 인구가 2010년에 67,000명, 2011년에 75,000명, 2012년에 86,000명, 2013년에 100,000명, 2014년에 118,000명, 2015년에 142,000명으로 늘어날 것으로 예상된다. 한편 외국인 3,381명을 포함하여 2009. 12. 현재 강서구의 인구는 64,113명이다.
6) 강서구의 2010년 구정백서에 의하면 2009년도 강서구의 인구는 63,753명으로 2008년도 55,858명 에 비하여 7,895명 정도 증가하고, 2009년도 생활폐기물배출량은 6,886톤으로 2008년도 6,273톤에 비하여 613톤 정도가 증가하였다.
[인정근거] 을가 4호증의 1, 2, 10호증, 11호증, 을나 3호증, 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
(다) 강서구 내에는 피고보조참가인만이 피고로부터 생활폐기물수집·운반업 허가를 받아 그 사업을 영위하고 있음은 앞서 본 바와 같은바, 이 사건 사업계획서의 적합 여부를 결정하는 피고는 단순히 피고보조참가인의 처리능력이 관할구역 안에서 발생하는 생활폐기물발생량을 초과한다는 사정만으로 부적합하다고 통보할 수는 없고, 생활폐기물발생량에 비하여 기존 업체의 시설이 과다하여 신규허가를 한다면 업체 간의 과당경쟁 및 무계획적인 수집·운반으로 인하여 생활폐기물의 수집·운반에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행이 불가능하게 될 것으로 예상되는 특별한 사정이 있을 뿐만 아니라 영업구역제한 등 필요한 조건을 붙이더라도 이를 해결할 수 없는 경우에 한하여 부적합통보를 할 수 있다 할 것이다.
위 인정사실에 의하면 피고가 원고나 다른 업체에 대한 신규의 생활폐기물수집·운반업을 허가할 경우 일시적인 공급시설의 과잉현상이 나타나 피고보조참가인에게 어느 정도의 손해가 발생할 것으로 예상되나, 신규허가로 인하여 업체의 난립 및 과당경쟁으로 기존 생활폐기물수집·운반의 질서가 파괴될 것이라고까지는 인정되지 아니하고, 여기에다가 다음과 같은 사정 즉, ① 강서구의 인구 1인당 생활폐기물수집·운반용역비용이 부산광역시에서 두 번째로 높은데, 이는 피고보조참가인만이 강서구 전체의 생활폐기물수집·운반을 하여 폐기물의 수집·운반 거리가 늘어남에 기인한 것으로 보이는 점, ② 피고보조참가인은 위 부산지방법원 2008구합3525호 사건의 판결 선고 후 청소차량을 12대에서 19대로 7대나 증차(58% 증가)하였는바, 2009. 11. 말 현재 피고보조참가인의 1일 생활폐기물수집·운반능력이 강서구의 1일 생활폐기물배출량을 훨씬 능가하는 것은 피고보조참가인이 위 판결 선고 후 위와 같이 증차를 한 것에 그 원인이 있는 것으로 보이고, 위와 같은 사정을 고려하지 않고 피고보조참가인의 생활폐기물수집·운반능력이 생활폐기물배출량보다 많다는 이유로 신규업체의 시장진입을 허용하지 않는 것은 사실상 기존업체에게 독점적 대행권을 유지하는 결과가 되는 점, ③ 강서구의 2008년도 대비 2009년도의 인구증가율은 14%[(7,895명 ÷ 55,858명) × 100], 2008년도 대비 2009년도의 생활폐기물배출량증가율은 9.7%[(613톤 ÷ 6,273톤) × 100]로 높은 점 등을 보태어 보면, 피고가 이 사건 사업계획서 부적합 통보를 할 만한 특별한 사정이 있다고 보이지 아니하고, 결국 이 사건 처분은 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 위법하다 할 것이다(피고는, 원고 외에도 주식회사 보고환경, 조현희도 함께 폐기물처리사업계획서를 제출하였고, 이들에 대하여 모두 생활폐기물수집·운반업 허가를 주게 되면 업체 사이의 과다경쟁과 무계획적인 수집·운반으로 인하여 청소행정의 안정적 공급과 효율성을 저하시키는 부작용이 예상된다는 주장도 하나, 원고와 주식회사 보고환경, 조현희 모두에게 생활폐기물수집·운반업 허가를 주어야 한다는 것과 이 사건 처분이 위법하다는 것은 별개의 문제이고, 강서구에서 생활폐기물수집·운반업을 하려는 업체가 많고, 그들 모두에게 허가를 줄 경우 업체 사이의 과당경쟁 및 무계획적인 수집·운반으로 인하여 폐기물의 수집·운반에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행이 불가능하게 될 것으로 예상된다면 공개추첨 등의 방법으로 신규업체를 선정하면 되므로, 위 주장은 받아들일 수 없다).
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로, 피고의 항소를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 정용달(재판장) 박주영 박운삼