【원 고】
【피 고】
함안군수 (소송대리인 변호사 황용경)
【피고보조참가인】
【변론종결】
2009. 4. 9.
【주 문】
1. 피고가 2008. 10. 9. 피고보조참가인에 대하여 한 여객자동차 운송사업계획변경 인가처분을 취소한다.
2. 소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이, 보조참가로 인한 부분을 제외한 나머지 부분은 피고가 각 부담한다.
【청구취지】
주문 제1항과 같다.
【이 유】
1. 인정사실
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑9호증, 을3호증의 1 내지 18, 을7호증의 1, 2, 4, 5, 을8호증, 을9호증, 을12호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정된다.
가. 함안군 시외버스업체의 운행중단에 따른 마산시장의 개선명령 등
(1) 함안군에 있던 시외버스 운송사업자인 소외 주식회사가 장기파업 등으로 인해 2005. 7.경 시외버스 운행을 중단하자, 피고는 위 사태를 해결하기 위해 마산시장에게 협조를 요청하였다.
(2) 이에 마산·창원시내버스협의회 소속인 원고들은 2005. 7. 11. 피고와의 사이에, 마산시 합성동으로부터 함안군 가야읍까지 운행하는 ◎◎ 노선과 마산시 합성동으로부터 함안군 칠서면 칠서산업단지까지 운행하는 □□ 노선을 신설운행하되, 피고가 위 두 노선의 운송원가(1일 대당 426,000원)의 60%를 보전해 주기로 하는 내용의 협약을 체결하였다.
(3) 마산시장은 2005. 7. 15. 원고들 중 마산지역 시내버스회사인 원고 5 유한회사, 원고 6 주식회사, 원고 4 주식회사, 원고 7 주식회사, 원고 2 주식회사(이하 ‘마산 시내버스회사’라 한다)에게 위 두 노선을 신설운행하고, 개선명령의 시행기간을 2005. 7. 18.부터 시외버스 정상운행시까지로 하는 개선명령을 하였다.
(4) 그 후 마산시장은 2006. 10. 8. 마산 시내버스회사에게 2006. 10. 9.부터 2007. 10. 8.까지 기존의 ◎◎ 좌석버스의 운행을 폐지하고, □□ 좌석버스의 운행은 종전과 동일하게 유지하며, 마산시 경남대학교에서 함안군 가야읍(함안터미널)까지 운행하는 ◆◆번 일반버스를 신설운행하고, 기존의 마산시 ○○번, △△번 시내버스의 운행구간을 함안군에 있는 GS자이아파트까지 연장하며, 개선명령의 시행기간을 2006. 10. 9.부터 2007. 10. 8.까지로 하는 개선명령을 하였다.
(5) 위 개선명령에 따라 마산 시내버스가 마산시와 함안군 사이에 운행되었다.
나. 피고보조참가인에 대한 사업계획변경 인가처분 등
(1) 한편, 경상남도지사는 함안군 주민들의 교통문제를 해결하기 위하여 함안, 의령지역의 시외버스 운행업체 선정을 위한 협의회를 개최하여 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)을 운행업체로 선정한 다음, 참가인에게 2007. 6. 1. 소외 주식회사의 종전 노선을 추가로 운행하도록 하는 내용 및 2007. 8. 20. 일반시외버스 10대를 늘려주고 일반시외버스운행계통 중 3곳의 기점을 남마산으로 변경하는 내용의 각 여객자동차 운송사업계획변경 인가처분을 하였다.
(2) 또한, 경상남도지사는 2007. 12. 18. 참가인에게 함안군 칠서, 칠원 등 마산 연접지역 인구급증, 생활권역 확대, 수년간의 함안군민의 대중교통이용의 불편, 마산 시내버스회사가 함안군으로부터 적자보전금을 받으며 함안군내로 연장운행하고 있는 점 등을 감안하여 함안군, 마산시, 창원시 등지를 다니던 참가인의 일반시외버스 운행을 농어촌버스로의 전환을 인가하는 내용의 여객자동차 운송사업계획변경 인가처분을 하였다.
(3) 이에 피고는 참가인에게 2008. 1. 10. 농어촌버스운송사업 면허처분을 하였고, 2008. 2. 25. 기존의 마산·창원시내버스 정류소 사용신고 및 농어촌버스운송사업 개시 신고에 대한 각 수리처분을 하였다.
다. 마산시장의 개선명령 연장통보
(1) 마산시장은 위 가.(4)항 개선명령의 기간이 도과하여 2007. 10. 10. 피고에게 마산-함안간 사내버스 운행관련 협약서(안)(이하 ‘협약서(안)’이라 한다)를 송부하는 등의 조치를 하였으나 피고와의 사이에 협의가 원만하게 이루어지지 않자, 2007. 10. 19. 피고에게 ‘함안군 주민들의 교통편의 제공을 위하여 현재 운행중인 시내버스 운행계통 개선명령은 불가피하므로 새로운 행정협약서 체결시까지 운행기간을 연장한다’는 취지의 통보를 하였다.
(2) 피고는 2007. 10. 22. 마산시장에게 협약 갱신을 위한 협약서(안)를 송부하였고, 그 후 5개월이 지나는 동안 협약 갱신 없이 마산 시내버스의 운행이 계속되자, 2008. 4. 1. 마산시장에게 ‘마산시와 피고와의 운행협약이 2007. 10. 8. 만료되었음에도 별다른 근거 없이 마산 시내버스의 임의운행이 계속되고 있는바, 조속히 피고와 현 시점에 맞는 협약을 체결할 것을 바란다’는 취지의 통보를 하였다.
(3) 이에 마산시장은 2008. 4. 8. 피고에게 ‘일단 기존에 운행중인 형태로 협약을 체결한 다음 차후 협의를 거쳐 협약의 내용을 보완하자’는 취지의 통보를 하였고, 피고는 2008. 4. 28. 마산시장에게 ‘협약서(안)에 적자보전금 및 노선의 합리적 조절, 환승부담조항 삭제, 협약기간 조정 등과 같은 피고의 요구사항을 반영해 달라’는 취지의 통보를 하였다.
(4) 그러자 마산시장은 2008. 5. 20. 피고에게 ‘피고와의 새로운 행정협약 체결이 지연됨으로 인하여, 마산 시내버스회사에 행정협약 체결시까지 기존 운행계통대로 운행하도록 개선명령 기간을 연장하였다’는 취지의 시내버스 개선명령기간 연장에 관한 통보를 하였다.
라. 마산시장의 이 사건 개선명령
(1) 피고는 2008. 5. 21. 마산시장에게 ‘개선명령기간은 1년 이내로 하여야 하므로 마산시장의 위 다.(4)항의 개선명령 연장은 문제가 있다’는 취지의 통보를 하였고, 마산시장은 2008. 5. 22. 피고에게 ‘협약서(안)를 송부하니 회신바라며, 피고가 미리 협의되지 않은 사항을 포함시키는 등 협약체결을 지연할 경우 2008. 6. 1.부터 마산 시내버스의 함안군 운행을 전면 중단하겠다’는 취지의 통보를 하였다.
(2) 피고는 다시 2008. 5. 26. 마산시장에게 ‘마산시장은 피고의 2007. 10. 22.자 협약서(안) 송부 등에도 불구하고 협약체결을 지연해 오다가 도리어 피고의 협약체결 지연을 들어 마산 시내버스의 함안군 운행중단을 통보하는 것은 부당하다’는 취지의 통보를 하였고, 마산시장은 2008. 5. 30. 피고에게 ‘경남버스조합 마창진지역 시내버스 협의회로부터 마산-함안간 운행노선인 ○○번, ◆◆번, △△번, □□ 노선을 단축 내지 폐지해 달라는 개선명령 건의가 있으니 이에 관한 피고의 의견회신을 바란다’는 취지의 통보를 하였으며, 그 후 2008. 6. 9.부터 2008. 8. 20.까지 사이에 피고와 마산시장 사이에 행정협약 체결지연 및 마산 시내버스의 함안군 운행중단에 대한 책임소재 공방이 계속되었다.
(3) 위와 같은 상황에서, 마산시장은 2008. 10. 2. 피고에게 마산 시내버스의 함안군 운행노선인 4개 노선 중 ○○번, △△번 노선의 각 종점을 함안군에 있는 GS자이아파트에서 마산시에 있는 코오롱아파트로 1.1㎞ 정도 단축하고, ◆◆번 노선의 종점을 함안군 가야읍에서 마산시 용담으로 9.8㎞ 정도 단축하되, 단축된 노선의 운행대수·운행간격·운행횟수는 종전과 동일하게 ○○번 노선의 경우 8대·20분·54회, ◆◆번 노선의 경우 2대·80분·12회, △△번 노선의 경우 7대·20분·56회로 유지하고, □□ 노선 27㎞를 폐지하며, 시행일시를 2008. 10. 8. 05:00으로 하는 시내버스 개선명령(이하 ‘이 사건 개선명령’이라 한다)에 관한 통보를 하였다.
마. 피고의 이 사건 처분
(1) 피고는 2008. 10. 7. 마산시장에게 마산시, 함안군 및 함안경찰서의 각 교통행정담당공무원을 참석대상자로, 장소를 함안군청 부군수실로 하는 ‘이 사건 개선명령에 따른 주민불편 해소방안 협의회’에의 참석요청을 하였는데, 마산시장은 2008. 10. 8. 피고에게 참석대상자에 경상남도 교통행정 관계자 및 운수업체 관계자를 포함하고, 회의장소를 공개된 제3의 장소로 재선정할 것’을 요청하였다.
(2) 피고는 그 무렵 참가인으로부터 농어촌버스의 마산-함안 노선 연장운행에 관한 사업계획변경 인가신청이 있자, 마산시장의 2008. 10. 2.자 시내버스 운행중단 개선명령에 대한 교통대책의 일환으로 기존 운행계통을 이용하던 승객의 교통편의의 도모를 위하여 운행계통의 신설 등이 필요하다고 보아, 2009. 10. 9. 참가인에게 상용차의 면허대수를 27대에서 35대로 늘려주고 4개 노선의 운행계통을 신설운행하도록 하는 내용의 여객자동차 운송사업계획변경 인가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였는데, 그 주요내용은 아래와 같다.
여객자동차 운송사업계획변경 인가내역
5. 인가내역
나. 인가운행계통
노선번호기점경유지종점거리횟수대수비고○○월영A여객선터미널, 어시장, 신계계백화점, 북성로, 중리삼거리, 삼계, 코오롱아파트GS자이17.6284신설 4대 증◆◆해운중시청, 어시장, 불종로, 화산교, 서마산시장, 중리삼거리, 중리역, 마산대, 용담함안 가야24.961신설 1대 증△△해운중시청, 부림시장, 화산교, 서마산시장, 중리삼거리, 삼계, 코오롱아파트GS자이17.7162신설 2대 증□□마산역시외버스터미널, 경남은행본점, 북성초교, 중리삼거리, 예곡, 칠원, 칠서계내삼거리28.661신설 1대 증
(3) 그런데 피고는 이 사건 처분을 함에 있어서 마산시장과 미리 협의절차를 거치지 않았다.
(4) 피고는 그 무렵 참가인으로부터 마산시 관할 내의 마산 시내버스 정류소의 사용신고를 내용으로 하는 여객자동차 운송사업계획변경 신고 및 신설된 4개 노선의 운행계통에 대한 여객자동차 운송사업개시 신고가 있자, 2008. 10. 9. 참가인에게 위 각 신고의 수리처분을 하였다.
바. 이 사건 처분 이후의 상황
(1) 함안군, 마산시, 경상남도의 교통행정담당공무원은 2008. 10. 11. 및 2008. 10. 28. 이 사건 개선명령 및 이 사건 처분과 관련한 협의를 실시하였고, 그 결과 참가인은 이 사건 처분에 따라 운행하되 운행횟수 등을 조정하고, 마산 시내버스의 함안군 운행과 관련하여 ○○번 및 △△번 노선은 종전대로 운행하되, 그 외 노선은 별도로 협의하기로 하는 것 등을 내용으로 하는 합의를 하였다.
(2) 원고들은 2009. 1. 2. 경상남도 행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다.
(3) 피고는 2009. 1. 28. 마산시장과의 사이에, 마산 시내버스 회사가 ○○번 및 △△번 노선을 함안군에 있는 GS자이아파트를 경유하여 벽산블루밍아파트까지 운행하고, 함안군 농어촌버스의 노선 신설·연장 및 무료환승을 실시하며, 피고는 마산 시내버스회사가 함안군 지역으로 연장운행하였던 2007. 10. 9.부터 2008. 10. 7.까지의 기간에 대한 적자보전금과 무료환승부담금을 2009년 추경예산으로 1개월 이내에 지급하기로 하는 내용의 ‘마산-함안간 시내버스 운행 협약’을 체결하였다.
(4) 마산시장은 2009. 1. 30. 원고 5 유한회사, 원고 4 주식회사에게 위 (3)항의 행정협약에 따라 ○○번 및 △△번 노선의 종점을 각 마산시에 있는 코오롱아파트에서 함안군에 있는 벽산블루밍아파트로 연장하고, 시행기간을 2009. 2. 9. 05:00부터 2010. 2. 8.까지로 하는 내용의 시내버스 운행계통 개선명령을 하였다.
(5) 한편, 경상남도 행정심판위원회는 2009. 2. 25. 이 사건 처분이 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제5조 제3항에서 정한 교통대책에 해당하고, 이 사건 처분으로 보호되는 공익이 더 크다는 이유로, 원고들의 심판청구를 기각하는 재결을 하였다.
2. 참가인의 본안전 항변에 관한 판단
가. 본안전 항변
참가인의 주장 요지는, 이 사건 처분으로 인하여 참가인이 농어촌버스를 운행하게 됨으로써 원고들의 운행수입이 감소하는 사정은 원고들이 이 사건 처분과 관련하여 가지는 사실적·경제적인 이해관계에 불과하므로 원고들은 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 없어 이 사건 소가 부적법하다는 것이다.
나. 판단
(1) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있으니, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이란 당해 행정처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고 제3자가 당해 행정처분과 관련하여 간접적이거나 사실적·경제적인 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다. 그리고 일반적으로 면허 또는 인·허가 등의 수익적 행정처분의 근거가 되는 법률이 해당 업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하는 것도 그 목적으로 하고 있는 경우, 다른 업자에 대한 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분에 대하여 미리 같은 종류의 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분을 받아 영업을 하고 있는 기존 업자는 경업자에 대하여 이루어진 면허나 인·허가 등 행정처분의 상대방이 아니라고 하더라도 당해 행정처분의 취소를 구할 당사자적격이 있다( 대법원 2002. 10. 25. 선고 2001두4450 판결 참조).
(2) 그런데, 관계 법령의 규정·목적 및 위 인정사실에서 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 여객자동차 운수사업법(이하 ‘운수사업법’이라 한다) 제5조 제1항 제1호에서 ‘사업계획이 해당 노선 또는 사업구역의 수송수요와 수송력공급에 적합할 것’을 여객자동차운송사업의 면허기준으로 정한 것은 여객자동차운송사업에 관한 질서를 확립하고 여객자동차운송사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공의 복리를 증진함과 동시에 업자간의 경쟁으로 인한 경영의 불합리를 미리 방지하자는 데 그 목적이 있는 점, ② 운수사업법 제3조 제1항 제1호와 운수사업법 시행령(2008. 11. 26 대통령령 제21132호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1호, 운수사업법 시행규칙(2008. 11. 6. 국토해양부령 제66호로 전부개정되기 전의 것) 제7조 제3항 등의 각 규정을 종합하여 보면, 시내버스운송사업과 농어촌버스운송사업은 다 같이 운행계통을 정하고 여객을 운송하는 노선여객자동차운송사업에 속하고 운행형태도 같으므로 본질적인 차이가 있다고 할 수는 없는 점, ③ 원고들은 마산과 마산 내 함안 인접지역(예컨대, 코오롱아파트, 용담, 칠서) 구간을 이용하는 승객을 운송하고 있었고, 참가인이 이 사건 처분으로 인하여 위 구간을 이용하는 승객을 운송하게 됨에 따라(이 부분에서 이 사건 처분으로 인하여 노선의 중복이 발생한다) 위 구간의 운행에 본질적으로 차이가 없게 되어 위 원고들의 수익감소가 예상되는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 처분으로 인하여 기존 업자인 위 원고들과 참가인은 경업관계에 있게 되었다고 봄이 상당하다.
(3) 따라서, 원고들은 이 사건 처분으로 참가인이 운행할 수 있게 된 노선 및 운행계통에 대한 기존 업자로서 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있으므로, 참가인의 본안전 항변은 이유 없다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 당사자들의 주장
(1) 원고들의 주장
원고들은, ① 운수사업법 제78조, 운수사업법 시행령 제37조, 운수사업법 시행규칙 제5조 제1항, 여객자동차 운수사업 인·면허 처리요령(2008. 12. 10. 국토해양부 훈령 제171호로 전문개정되기 전의 것) 제31조에 의하면, 노선여객자동차운송사업을 관할하는 시장·군수는 노선이 2이상의 시·군에 걸치는 경우 노선과 관련되는 사업계획변경의 인가를 하고자 할 때에는 관계 시·군수와 미리 협의하여야 하는데, 피고가 참가인에게 함안군과 마산시를 걸치는 노선과 관련되는 이 사건 처분을 함에 있어 관계 행정기관인 마산시장과 미리 협의를 하지 아니하였으므로, 이 사건 처분에는 협의절차를 거치지 아니한 절차상 잘못이 있고, ② 나아가 이 사건 처분으로 인하여 원고들은 승객이 격감하는 등 큰 손해를 입을 것인 반면 함안군민이 얻을 교통편의 등의 이익은 미미한 점 등에 비추어, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하였으므로, 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.
(2) 피고의 주장
이에 대하여 피고는, ① 이 사건 처분은 마산시장으로부터 마산-함안간 시내버스 노선의 단축 및 폐지를 내용으로 하는 이 사건 개선명령을 통보받은 피고가 함안군민의 교통편의를 위하여 운수사업법 시행규칙 제5조 제3항에 따라 수립·시행한 교통대책에 따른 것으로, 같은 조 제1항 제1호 라목에 의하여 관계 시·군수와의 협의절차를 거칠 필요가 없고, ② 이 사건 처분은 원고의 운송수입 감소 등의 피해를 최소화하는 범위 내에서 이루어졌으며, 주민에 대한 교통편의 제공이라는 공익적 요구가 월등하므로, 이 사건 처분은 적법하다고 주장한다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
(1) 운수사업법령상의 사전협의절차 규정의 내용과 취지, 그 예외규정의 적용한계
(가) 운수사업법 제78조 제1항 및 운수사업법 시행규칙 제5조 제1항에 의하면, 국토해양부장관으로부터 여객운송사업의 사업계획변경 등에 관한 권한을 위임받아 노선여객자동차운송사업을 관할하는 시·도지사는 노선이 둘 이상의 시·도에 걸치는 경우 노선의 신설 또는 변경이나 노선과 관련되는 사업계획변경의 인가·등록 또는 사업개선명령을 하고자 하는 때에는 관계 시·도지사와 미리 협의하여야 하고, 협의가 성립되지 아니하는 때에는 국토해양부장관에게 조정을 신청하여야 한다고 규정하고 있다.
(나) 위 운수사업법령의 관계 규정의 취지는, 둘 이상의 시·도에 걸치는 사업계획변경 등의 경우에는 관계 시·도지사로부터 면허를 받은 기존의 여객운송사업자와 경업관계를 초래하는 경우가 많고, 수송수요와 공급사이의 불균형을 초래하거나 관계 시·도 내의 교통흐름과 이용자의 편의에 영향을 미치게 되거나 관계 시·도간 이해관계의 충돌이 생길 우려가 많기 때문에, 이러한 우려가 있는 경우 관계 법령에서 시·도지사들 사이의 사전협의를 요구함으로써 여객자동차 운수사업에 관한 질서를 확립하고 여객의 원활한 운송과 여객자동차 운수사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공복리를 증진하려는 운수사업법의 목적을 달성하기 위한 것인 점( 대법원 2006. 3. 24. 선고 2005두8351 판결 참조), 이러한 취지는 운수사업법령 등의 관계 규정에 의하여 권한의 위임을 받아 시장·군수가 시내버스·농어촌버스 등 여객자동차운송사업 면허 및 사업계획변경 인가처분 등을 함에 있어서도 그대로 따라야 할 것으로 보이는 점(여객자동차운수사업 인·면허 업무처리요령 제31조 참조) 및 위 관계 규정의 내용에 비추어 보면, 시장·군수가 둘 이상의 시·군에 걸치는 시내버스·농어촌버스 등의 운송사업계획변경 인가처분을 하는 경우에는 관계 시장·군수와 미리 협의절차를 거쳐야 한다고 봄이 상당하다.
(다) 한편, 운수사업법 시행규칙은 제5조 제1항 각 호에서 위와 같은 사전협의절차의 예외규정을 두고 있는데, 이는 노선이 둘 이상의 시·도에 걸치는 모든 경우 위와 같은 협의절차를 강제하는 것은 협의과정에서의 불필요한 행정낭비가 발생하게 되고, 지역이기주의에서 비롯되는 협의의 거부 또는 지연이 있을 수 있으므로, 상위법령인 운수사업법이 사전협의절차를 둔 입법취지를 몰각시키지 않는 범위 내에서, 즉 기존의 여객운송사업자와 경업관계를 초래하지 않거나 교통흐름 및 이용자의 편의에 영향을 미치지 않는 등 관계 시·도간의 이해관계의 충돌이 생길 우려가 없어 굳이 협의절차를 강제할 필요가 없는 경우에 한하여 예외적으로 협의절차를 거치지 않아도 무방한 경우를 규정한 것으로 봄이 상당하다. 따라서 사전협의절차의 예외규정을 두고 있는 운수사업법 시행규칙이 운수사업법에서 예정하지 않은 광범위한 예외를 인정하는 경우에는 그 규정은 위임입법의 한계를 벗어난 것으로서 효력이 없을 뿐만 아니라 그 예외규정들은 운수사업법의 취지에 벗어나 함부로 유추·확대적용할 수 없다.
(2) 이 사건 처분이 사전협의절차의 예외에 해당하는지 여부
(가) 운수사업법 시행령 제3조 제1호, 운수사업법 시행규칙 제5조 제3항, 제1항 제1호 라목에 의하면, 다른 시·도 구역 안에서의 운행계통의 단축 또는 도로·교량의 개설·확충 등으로 인한 운행경로의 변경(운행경로의 변경으로 거리가 연장되는 경우를 제외)을 내용으로 하는 사업계획변경을 통보받은 관계 시·도지사는 사업계획변경 전과 같은 운행계통을 유지할 필요가 있다고 인정하는 때에는 다른 노선여객자동차운송사업자(이하 ‘노선운송사업자’라 한다), 즉 시내버스·농어촌버스·마을버스·시외버스운송사업자로 하여금 단축된 운행계통을 운행하게 하는 등 교통대책을 수립·시행하여야 하고, 이러한 교통대책에 따른 사업계획변경의 인가·등록 또는 사업개선명령으로서 시내버스·농어촌버스·마을버스운송사업에 관한 사항의 경우에는 예외적으로 관계 시·도지사와의 협의를 하지 않아도 무방하도록 되어 있다.
(나) 위 (가)항 관계 규정의 내용과 취지, 앞서 본 인정사실 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 이 사건 처분은 운수사업법 시행규칙 제5조 제3항, 같은 조 제1항 제1호 라목의 규정 취지에 따라 사전협의절차를 요하지 않는 사업계획변경인가와 마찬가지의 것이라고 할 수 없다.
1) 우선, 이 사건 처분이 마산시장의 운행계통의 단축에 대한 사업계획변경에 관한 통보를 받아 수립·시행된 교통대책에 따른 사업계획변경 인가처분인지에 관하여 보면, ① 운수사업법 시행규칙 제5조 제1항 각 호에서는 사업계획변경과 사업개선명령을 구분하고 있는 점, ② 사업계획변경은 통상 그 기간을 1년 이내로 정하여 발령되는 개선명령과는 달리 그 변경사항이 비교적 장기간 지속되는 성격을 가지는 점, ③ 운수사업법 시행규칙 제5조 제3항 소정의 교통대책은 다른 시·도 구역 안에서의 운행계통의 단축 등에 대한 사업계획변경에 관한 통보를 받은 경우에 수립할 수 있다고 규정하고, 개선명령에 관한 통보를 받은 경우에 대하여는 별다른 규정이 없는 점 등에 비추어, 이 사건 처분의 경우 마산시장의 함안군 구역 내 운행계통의 단축에 대한 사업계획변경 통보가 아닌 이 사건 개선명령 통보를 받고 이루어진 것으로, 운수사업법 시행규칙 제5조 제3항 소정의 사업계획변경 통보에 대한 교통대책에 따른 사업계획변경인가와 마찬가지의 것이라고 보기 어렵다.
2) 뿐만 아니라, 이 사건 처분의 내용이 운수사업법 시행규칙 제5조 제1항 제1호 라목에 의하여 사전협의절차를 요하지 않는 교통대책의 범위 내의 것인지에 관하여 보면, ① 운수사업법 시행규칙 제5조 제3항은 시·도지사가 관할 시·도 구역이 아닌 다른 시·도 구역 안에서의 운행계통의 단축에 관한 사업계획변경을 한 경우 관계 시·도지사가 교통대책을 수립·시행할 수 있고, 그 교통대책의 내용을 ‘다른 노선운송사업자로 하여금 단축된 운행계통을 운행하게 하는 등’이라고 규정하고 있는 점, ② 이러한 교통대책은 위와 같은 사업계획변경의 통보를 받은 관계 시·도지사가 사업계획변경 전과 같은 운행계통을 유지할 필요가 있다고 인정하는 때에 수립·시행하는 점, ③ 따라서, 본래 단일행정구역 안에서 운행하게 되는 시내버스·농어촌버스운송사업의 운행계통이 2이상의 시·군에 걸쳐 있다가 다른 시·군안에서의 운행계통이 단축되는 사업계획변경이 있을 경우 관계 시·군이 수립·시행하여야 하는 교통대책인 ‘단축된 운행계통을 운행하게 하는 등’이라 함은, 관할 시·군안에서의 단축된 운행계통을 운행하게 하는 등의 사업계획변경인가 또는 사업개선명령을 일컫는 것으로 풀이할 수 있는 점, ④ 나아가, 사업계획변경 전과 같은 운행계통의 유지는 시내버스·농어촌버스운송사업자로 하여금 단축된 관할 시·군 구역 안에서의 운행계통을 운행하게 하는 교통대책으로도 실현될 수 있고, 이러한 교통대책의 일환으로 다른 시·군 구역 안에서 사업계획변경 전의 운행계통이 유지되고 있는 상태에서 그 노선에 운행계통을 추가·신설하는 것은 종전의 운행계통 유지의 범위를 넘어선 것으로 보이는 점 등에 비추어, 이 사건 처분의 경우 피고가 관할 농어촌버스운송사업자인 참가인으로 하여금 관할 함안군 구역 밖인 마산 시내까지 걸치는 운행계통을 신설하여 운행하게 하는 사업계획변경인가로서, 마산시장과 미리 협의 없이 행할 수 있는 단축된 운행계통에 관한 교통대책의 범위를 넘어서는 것이므로, 운수사업법 시행규칙 제5조 제1항 제1호 라목에 의하여 사전협의절차를 요하지 않는 운수사업법 시행규칙 제5조 제3항 소정의 교통대책에 따른 사업계획변경인가와 마찬가지의 것이라고 할 수 없다.
(3) 이 사건 처분의 절차적 위법
(가) 위 (1)항의 운수사업법령 관계 규정의 해석 법리에 위 (2)항의 사정을 종합하여 보면, 이 사건 처분은 운수사업법 시행규칙 제5조 제3항, 같은 조 제1항 제1호 라목에 의하여 사전협의절차를 요하지 않는 사업계획변경인가에 걸맞은 것이라 할 수 없고, 특히 시내버스운송사업자인 원고들의 노선과 이 사건 처분에 의하여 신설되는 농어촌버스운송사업자인 참가인의 마산시내의 노선이 경합되어 마산시·함안군, 원고들과 참가인의 이해관계가 첨예하게 대립하고, 운송질서의 혼란이 초래됨으로써 이를 조정하고 주민들의 교통편의를 위해 안정적인 여객운송질서의 확립이 긴요한 이 사건의 경우에는, 운수사업법 제78조 제1항의 규정 취지에 비추어, 피고가 참가인에 대하여 관할 함안군을 넘어 대부분이 마산시에 걸치는 운행계통을 신설한 이 사건 처분을 함에 있어서 관계 시장인 마산시장과 사이에 미리 협의절차를 거쳐야 함이 마땅하다.
(나) 따라서, 이 사건 처분은 피고가 마산시장과 사이에 미리 협의하지 아니하고 행한 절차적 하자가 있어 그 재량권의 일탈·남용 여부를 따질 필요 없이 위법하므로 취소되어야 한다.
4. 결론
그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 박민수(재판장) 이한상 이수정