【원고, 항소인】
【피고, 피항소인】
서울특별시지방토지수용위원회
【제1심판결】
서울행정법원 2014. 3. 28. 선고 2013구합31158 판결
【변론종결】
2014. 10. 23.
【주 문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고가 2013. 1. 25. 원고에 대하여 한 서울 강서구 방화동 (지번 1 생략) 도로 192㎡에 관한 수용재결거부처분을 취소한다.
【이 유】
1. 인정사실
가. 서울 강서구 방화동 (지번 1 생략) 도로 192㎡가 도로로 사용된 경위
1) 소외 1이 1968. 4. 16.부터 1973. 4. 28.까지 그 소유의 서울 강서구 방화동 (지번 2 생략) 대 3,042평에서 같은 동 (지번 3 생략) 대, (지번 4 생략) 대 등을 분할하여 택지로 매도하는 등 수회에 걸쳐 2,556평을 여러 필지의 대지로 분할하여 택지로 매도하였고, 위와 같이 분할하여 매도하고 남은 서울 강서구 방화동 (지번 2 생략) 대 486평을 택지로 매도한 각 토지와 공로를 연결하는 도로로 제공하였으며, 1973. 7. 11. 위 토지의 지목을 도로로 변경하는 신청을 하여 1973. 7. 18. 서울 강서구 방화동 (지번 2 생략) 대 486평의 지목이 도로로 변경되었다.
2) 소외 1이 1986. 12. 26. 서울 강서구 방화동 (지번 2 생략) 도로 1,607㎡를 ① (지번 2 생략) 도로 771㎡, ② (지번 5 생략) 도로 98㎡, ③ (지번 6 생략) 도로 408㎡, ④ (지번 7 생략) 도로 151㎡, ⑤ (지번 8 생략) 도로 179㎡로 분할하였다.
3) 소외 2가 1988. 3. 21. 소외 1로부터 서울 강서구 방화동 (지번 2 생략) 도로 771㎡를 상속받았고, 1995. 10. 12. 위 토지를 ① (지번 2 생략) 도로 181㎡, ② (지번 1 생략) 도로 192㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다), ③ (지번 9 생략) 도로 199㎡, ④ (지번 10 생략) 도로 199㎡로 분할하였다.
나. 서울특별시 강서구가 이 사건 토지를 점유한 경위
1) 서울특별시 강서구청장(이하 ‘강서구청장’이라 한다)은 1996. 4. 6. 서울특별시장의 1976. 8. 16. 도시계획(도로) 결정, 1992. 3. 17. 도시계획(도로) 변경결정 및 구 「도시계획법」(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제10조, 제25조에 따라 강서구청장이 사업시행자가 되어 1996. 3.부터 1997. 12.까지 이 사건 토지에서부터 서울 강서구 방화동 (지번 11 생략) 토지까지를 수용하여 그 지상에 폭 8m, 길이 230m의 도로(이하 ‘이 사건 도로’라 한다)를 설치하는 도시계획사업(이하 ‘이 사건 도시계획사업’이라 한다)에 대한 실시계획을 인가하였고, 같은 날 구 「도시계획법」 제30조 제2항 본문에 따라 구 「토지수용법」(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것, 이하 같다) 제14조에 의한 사업인정이 이루어진 것으로 간주되었다.
◆ 구 「도시계획법」(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전부 개정되기 전의 것) ○ 제10조(권한의 위임) ① 이 법에 의한 건설부장관의 권한은 그 일부를 대통령령이 정하는 바에 의하여 서울특별시장·직할시장 또는 도지사(이하 "시·도지사"라 한다)에게 위임할 수 있으며, 시·도지사는 건설부장관의 승인을 얻어 그 위임받은 권한을 시장(서울특별시장 및 직할시장을 제외한다)·군수·구청장(자치구의 구청장에 한한다)에게 재위임할 수 있다.○ 제25조(실시계획의 인가) ① 도시계획사업의 시행자는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 사업의 실시계획을 작성하여 건설부장관의 인가를 받아야 한다. (이하 생략)○ 제29조(수용 및 사용) ① 시행자는 도시계획구역 안에서 도시계획사업에 필요한 토지·건축물 또는 그 토지에 정착된 물건이나 그 토지·건축물 또는 물건에 관한 소유권 이외의 권리는 이를 수용 또는 사용할 수 있다. 제30조(토지수용법의 준용) ① 제29조의 규정에 의한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지수용법을 준용한다. ② 제1항의 규정에 의하여 토지수용법을 준용함에 있어서는 제25조의 규정에 의한 실시계획의 인가를 토지수용법 제14조의 규정에 의한 사업인정으로 본다. 다만, 재결신청은 토지수용법 제17조 및 동법 제25조 제2항의 규정에 불구하고 실시계획의 인가를 함에 있어서 정한 도시계획사업의 시행기간 내에 행하여야 한다.
2) 강서구청장이 1996. 4. 15. 구 「도시계획법」제10조, 제26조에 따라 위 실시계획의 인가를 고시하였고, 같은 날 구 「도시계획법」 제30조 제2항 본문에 따라 구 「토지수용법」 제16조에 의한 사업인정의 고시가 이루어진 것으로 간주되었다.
3) 강서구청장은 1996. 6. 19. 이 사건 토지는 이미 소유자에 의하여 도로로 제공되어 있음을 이유로 이 사건 도시계획사업을 시행함에 있어서 이 사건 토지를 수용하지 않기로 결정하였고, 이에 따라 구 「도시계획법」 제30조 제2항 단서가 정한 수용재결신청 기한인 1997. 12. 31.까지 이 사건 토지에 대한 수용재결을 신청하지 않았으며, 1998. 1. 1. 구 「토지수용법」 제17조에 따라 이 사건 토지에 대한 사업인정의 효력이 상실되었다.
◆ 구 「토지수용법」(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것)○ 제17조(사업인정의 실효)기업자가 제16조 제1항의 규정에 의한 사업인정의 고시가 있은 날로부터 1년 이내에 제25조 제2항의 규정에 의한 재결신청을 하지 아니한 때에는 사업인정은 그 기간만료일의 익일부터 그 효력을 상실한다.
4) 강서구청장이 1997. 12. 31.까지 이 사건 토지를 제외한 나머지 토지를 협의 취득 또는 수용한 다음 그 지상에 폭 8m, 길이 230m의 도로를 설치하여 이 사건 도시계획사업을 완료하였다.
5) 강서구청장은 위 도로설치공사를 하면서 이 사건 토지의 소유자인 소외 2와의 협의 없이 1997. 4. 9.부터 1997. 12. 12.까지 이 사건 토지에도 도로포장공사를 하였고, 이때부터 서울특별시 강서구(이하 ‘강서구’라 한다)가 사실상의 지배주체로서 이 사건 토지를 점유하기 시작하였다.
6) 강서구청장이 1999. 5. 15. 구 「도로법」 제17조의2, 제19조에 따라 이 사건 토지를 포함한 이 사건 도로 노선을 구도(주소 생략)로 인정하여 공고하였고, 이때부터 강서구가 도로관리주체로서 이 사건 토지를 점유하기 시작하였다.
◆ 구 「도로법」(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) ○ 제17조의2(구도) 구도는 특별시 또는 광역시 구역안의 도로 중 특별시도·광역시도를 제외한 구(자치구에 한한다. 이하 같다)안의 동간을 연결하는 도로로서 관할 구청장이 그 노선을 인정한 것을 말한다.○ 제19조(노선인정의 공고) 제14조 내지 제18조의 규정에 의하여 노선을 인정하였을 경우에는 그 노선명, 기점과 종점, 주요구간 기타 필요한 사항을 건설교통부령으로 정하는 바에 의하여 공고하여야 한다. ○ 제22조(도로관리청) ① 도로의 관리청은 국도에 있어서는 건설교통부장관, 국가지원지방도에 있어서는 도지사(특별시·광역시안의 구간은 당해 시장), 기타의 도로에 있어서는 그 노선을 인정한 행정청이 된다.
다. 소외 3의 이 사건 토지 소유권 취득 및 부당이득반환청구
1) 소외 3이 서울남부지방법원 2008타경4282호 강제경매절차에서 이 사건 토지를 매수하여 2009. 9. 11. 매수대금을 납부하고 그 소유권을 취득하였다.
2) 소외 3이 2010. 2. 9. 강서구를 상대로 이 사건 토지에 대한 부당이득반환청구 소송을 제기하였는데, 서울중앙지방법원은 2010. 9. 10. 「소외 1이 이 사건 토지에 대한 배타적 사용수익권을 포기하였고 소외 3은 그와 같은 사용·수익의 제한이라는 부담이 있음을 알고 이 사건 토지의 소유권을 취득하였으므로 이 사건 토지에 대한 부당이득반환청구를 할 수 없다」는 이유로 소외 3의 청구를 기각하는 판결을 선고하였고(서울중앙지방법원 2010가단48354), 서울중앙지방법원은 2011. 2. 17. 같은 이유로 소외 3의 항소를 기각하는 판결을 선고하였으며(서울중앙지방법원 2010나40665), 2011. 3. 15. 위 판결이 그대로 확정되었다.
라. 원고의 이 사건 토지 소유권 취득 및 수용청구
1) 원고가 2012. 3. 16. 소외 3으로부터 이 사건 토지를 매수하여 2012. 3. 19. 소유권이전등기를 하였다.
2) 원고는 2012. 11. 29. 피고에게 「강서구청장이 이 사건 도시계획사업을 시행하면서 사업인정고시가 된 1996. 4. 15. 이후 3년 이상 이 사건 토지를 사용하였다」고 주장하면서 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제72조 제1호를 근거로 이 사건 토지의 수용을 청구하였다.
◆ 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 ○ 제72조(사용하는 토지의 매수청구 등)사업인정고시가 된 후 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 해당 토지소유자는 사업시행자에게 해당 토지의 매수를 청구하거나 관할 토지수용위원회에 그 토지의 수용을 청구할 수 있다. 이 경우 관계인은 사업시행자나 관할 토지수용위원회에 그 권리의 존속(존속)을 청구할 수 있다.1. 토지를 사용하는 기간이 3년 이상인 경우 (이하 생략)
3) 피고는 2013. 1. 25. 「사업시행자가 토지의 사용에 대하여 토지 소유자와의 협의 또는 관할 토지수용위원회의 사용재결을 거쳐 당해 토지를 3년 이상 사용한 경우 토지 소유자가 공익사업법 제72조 제1호를 근거로 당해 토지의 수용을 청구할 수 있는데, 이 사건 도시계획사업의 사업시행자인 강서구청장은 이 사건 도시계획사업을 시행하면서 이 사건 토지의 사용에 대하여 이 사건 토지의 소유자와 협의를 하거나 관할 토지수용위원회의 사용재결을 거친 바 없으므로 원고는 공익사업법 제72조 제1호를 근거로 이 사건 토지의 수용을 청구할 수 없다」는 이유로 원고의 수용청구를 각하하는 재결을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 10, 11, 14 내지 18호 증(가지번호 포함), 을 제1 내지 8호 증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장 및 판단
가. 원고의 주장
원고는 「강서구청장이 이 사건 도시계획사업을 시행하면서 사업인정고시가 된 1996. 4. 15. 이후 이 사건 변론종결일 현재까지 3년 이상 이 사건 토지를 사용하고 있는 이상 원고는 공익사업법 제72조 제1호를 근거로 이 사건 토지의 수용을 청구할 수 있음에도 피고가 위 수용청구를 각하하였으므로 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다.」고 주장한다.
나. 판단
원고가 공익사업법 제72조 제1호를 근거로 이 사건 토지의 수용을 청구하기 위해서는 ① 이 사건 토지에 대해서 사업인정이 있어야 하고 ② 사업시행자가 이 사건 토지를 3년 이상 사용하였어야 한다.
그런데, 이 사건 토지에 대한 사업인정의 효력이 1998. 1. 1. 상실되었음은 앞서 본 바와 같으므로 ① 요건을 갖추었다고 할 수 없다.
또한 앞서 본 바와 같이 강서구가 사실상의 지배주체 또는 도로관리주체로서 이 사건 토지를 점유하였을 뿐 이 사건 도시계획사업의 사업시행자인 강서구청장이 사업시행자로서 이 사건 토지를 사용한 바는 없으므로(강서구청장이 이 사건 도시계획사업을 시행하면서 이 사건 토지의 사용에 대하여 당시 이 사건 토지의 소유자였던 소외 2와 협의를 하거나 관할 토지수용위원회의 사용재결을 받은 적도 없다) ② 요건도 갖추었다고 할 수 없다.
따라서 원고가 이 사건 토지의 점유자인 강서구를 상대로 부당이득반환청구를 하는 것은 별론으로 하더라도{원고는 2013. 12. 3. 강서구를 상대로 부당이득반환청구 소송을 제기하였는데, 1심 법원은 2014. 6. 11. 원고의 청구를 기각하는 판결을 선고하였고(수원지방법원 안양지원 2013가소51102), 항소심 법원은 2014. 11. 14. 소외 1이 이 사건 토지에 대한 배타적 사용·수익권을 포기하였고 원고는 이와 같은 사정을 알고 이사건 토지를 매수하였다는 이유로 원고의 항소를 기각하는 판결을 선고하였다(수원지방법원 2014나23772)} 공익사업법 제72조 제1호를 근거로 이 사건 토지의 수용을 청구할 수는 없다고 봄이 타당하므로 이 사건 처분은 적법하다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 기각하여야 하는데, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고의 항소를 기각하기로 하고 주문과 같이 판결한다.
판사 이종석(재판장) 하상혁 김현보