【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
한국농어촌공사 (소송대리인 법무법인 화우 담당변호사 유인의외 2인)
【원심판결】
광주고법 2009. 5. 15. 선고 2007나6788 판결
【주 문】
원심판결 중 피고 패소부분을 파기하고 이 부분 사건을 광주고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 원심의 판단
원심은 그 채택증거들을 종합하여 판시와 같은 사실들을 인정한 다음, 공익사업을 위한 토지의 협의취득 및 수용은 최소한의 범위로 제한되어야 하는 점, 현황판, 준공탑, 주차장, 음수대, 화장실 등의 시설물은 피고가 시행하는 영산강 유역 농업개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 본래 목적인 ‘농지기반조성, 수자원확보, 국토확장, 영농의 근대화, 농가소득증대, 육운개선’에 직접적으로 기여하는 것이 아닌 부대시설에 불과한 점, 이미 개설된 도로와 그로부터 바다까지의 ○도 토지 부분만으로 피고가 주장하는 외곽방조제의 기능을 다 할 수 있는 점, 피고가 원심판결 별지 부동산 표시 기재 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 향후 사용할 목적이라고 주장하는 조경수 및 잔디식재는 이 사건 토지의 취득 목적인 위 현황판 등의 부대시설에서 제외된 것이며 △△도에 설치된 시설과 중복하여 별도로 이 사건 토지에 주차장, 화장실, 음수대 등을 설치할 필요가 있다고 보기 어려운 점, 1993년 12월경 외곽방조제가 완성됨으로써 더 이상 이 사건 토지에서 토석을 채취할 필요성도 없게 되었을 뿐만 아니라 이 사건 사업에 관한 시행인가일로부터 무려 20여년 경과한 현재까지도 피고는 이 사건 토지 중 극히 일부분에 약간의 조경수를 심은 것을 제외하고 구체적인 공공사업의 시행 없이 이 사건 토지를 그대로 방치하고 있는 점 등을 이유로 이 사건 토지 중 전라남도가 도로확장을 위하여 피고로부터 협의취득한 부분을 제외한 나머지 부분은 더 이상 이 사건 사업에서 필요 없게 되었다고 판단하였다.
2. 그러나 다음과 같은 사정들에 비추어 보면 원심의 위와 같은 판단은 그대로 수긍하기 어렵다.
가. 구 ‘공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것. 이하 ‘특례법’이라 한다)상 환매권은 당해 공공사업의 폐지·변경 기타의 사유로 인하여 취득한 토지 등의 전부 또는 일부가 필요없게 된 때에 행사할 수 있다. 여기서 ‘당해 공공사업’이란 협의취득의 목적이 된 구체적인 특정 공공사업을 가리키는 것으로, ‘취득한 토지가 필요없게 되었을 때’라 함은 사업시행자가 특례법 소정의 절차에 따라 취득한 토지 등이 일정한 기간 내에 그 취득의 목적이 된 사업인 공공사업의 폐지·변경 등의 사유로 공공사업에 이용할 필요가 없어진 경우를 의미하고, 협의취득된 토지가 필요없게 되었는지의 여부는 당해 도시계획사업의 목적, 도시계획과 사업실시계획의 내용, 협의취득의 경위와 범위, 당해 토지와 도시계획 및 실시계획과의 관계, 용도 등 제반 사정에 비추어 객관적 사정에 따라 합리적으로 판단하여야 한다( 대법원 1995. 11. 28. 선고 94다61441 판결 등 참조).
나. 원심의 채용증거들에 의하면 다음과 같은 사실들을 알 수 있다.
(1) 이 사건 사업은 피고가 농지기반 조성, 수자원 확보, 국토 확장, 영농의 근대화, 농가소득 증대, 육운 개선 등을 목적으로 전라남도 해남군, 영암군, 강진군 등 1도 3군 8읍면에 이르는 넓은 지역에 걸쳐 방조제를 축조하여 담수호를 만들고 간척, 개답 등을 통하여 농경지를 확장하며 양수장과 용수로를 설치하고 경지정리를 함으로써 미곡 등의 증산에 기여하기 위한 농지개량사업뿐만 아니라 현황판, 준공탑, 주차장, 음수대, 화장실 등의 부대시설을 설치하고 배후조경, 자연녹지(잔디), 해양박물관, 야영장, 전망시설, 숙박시설, 상업시설, 기타 레저시설을 갖추는 종합적이고 광범위한 분야에 걸친 공공사업으로 추진되었다.
(2) 피고는 당초 전남 해남군 산이면 구성리 소재 섬인 ○도 전체 152,546㎡를 협의매수하여 현황판(7,700㎡), 준공탑(6,665㎡), 주차장(31,574㎡), 도로(43,077㎡), 음수대(2,125㎡), 화장실, 위락시설(12,157㎡), 잔디조경(49,248㎡) 등 이 사건 사업의 부대시설 부지로 사용하려고 하였으나, 원고가 협의매수의 대상이 되는 토지의 범위를 최소한으로 해줄 것을 거듭 요청함에 따라 이 사건 토지를 포함하여 ○도의 일부인 81,058㎡만을 협의매수하고, 이 사건 토지에는 현황판(8,925㎡), 준공탑(6,000㎡), 주차장(39,708㎡), 도로(25,180㎡), 음수대 및 화장실(1,245㎡)만을 설치하기로 위 사업계획을 축소·변경하였다.
(3) 이 사건 사업을 위한 도로는 피고가 원고로부터 협의매수한 토지 중 이 사건 토지를 제외한 나머지 부분에 설치되었으나, 현황판, 준공탑, 주차장 등은 1996. 11. 16.경 이 사건 토지에서 500m 가량 떨어진 같은 구성리 소재 섬인 △△도에 설치되었다.
(4) 이 사건 토지 중 산 (이하 지번 1 생략) 전체와 산 (이하 지번 2 생략) 중 7,810㎡, 산 (이하 지번 3 생략) 중 258㎡, 산 (이하 지번 4 생략) 중 236㎡, 산 (이하 지번 5 생략) 중 183㎡는 전라남도가 2007년 9월경 도로확장을 위하여 피고로부터 협의매수한 상태이다. 그리고 산 (이하 지번 5 생략)의 나머지 부분에는 조경수가 식재되어 있고(기록 197면, 467-469면 참조), 그 이외의 부분에는 당초의 이용계획과는 달리 조경수 및 잔디 식재 등으로 사용할 예정이다.
(5) 이 사건 사업은 이미 방조제 축조, 담수호 설치, 배수갑문 설치, 진입도로 개설, 현황판 등의 부대시설 설치 등의 공사가 완료되었고, 현재는 내부 개답공사가 진행되고 있는 상태이다.
다. 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 사업은 종합적이고 광범위한 분야에 걸친 공공사업이므로 이 사건 토지의 협의취득 당시 이 사건 토지 위에 설치하기로 예정하였던 부대시설이 다른 곳에 설치되었다고 하여 그와 같은 구체적인 토지이용계획의 변경이 이 사건 토지가 아예 이 사건 사업에 이용될 필요가 없어지게 하는 공공사업의 변경에 해당한다고 쉽사리 단정할 수 없다. 이 사건 토지 중 전남 해남군 산이면 구성리 산 (이하 지번 5 생략) 임야에는 조경수 및 잔디가 식재되어 있고 나머지 부분에도 조경수 및 잔디를 식재하여 미관지구로 보존할 계획임은 앞서 살펴본 바와 같은데, 이 사건 사업에는 당초부터 조경수나 잔디를 식재하여 자연녹지를 갖추는 내용의 토지이용계획이 포함되어 있었던 이상 이 사건 토지에 조경수 및 잔디를 식재하는 내용의 위와 같은 토지이용계획은 이 사건 사업의 범위에 포함된다고 할 것이다.
또한 원심은 이 사건 토지의 활용과 관련된 ‘조경수 및 잔디 식재’는 이 사건 토지의 취득목적인 현황판, 준공탑, 주차장, 음수대, 화장실 등의 부대시설 설치에서 제외되었음을 판결이유로 들고 있다. 그러나 이 사건 토지의 협의취득 당시 ‘조경수 및 잔디 식재’가 그 목적에서 제외되었다 하더라도 그 후 부분적인 토지이용계획의 변경으로 인하여 현황판 등의 부대시설을 △△도에 설치하는 대신 이 사건 토지에는 ‘조경수 및 잔디’를 식재하는 것으로 변경하는 것은 이 사건 사업의 전체 범위 내에서 충분히 가능하다 할 것이다. 따라서 위와 같은 사유가 이 사건 토지가 이 사건 사업에 이용할 필요가 없어지게 되었다고 판단할 만한 필연적인 근거가 될 수 없다.
아울러 피고가 이 사건 토지의 일부를 다른 사람에게 임대하였다는 사정도 다음과 같은 사정에 비추어 보면 이 사건 토지가 이 사건 사업에 이용할 필요가 없어지게 되었다는 근거가 되기에는 부족하다. 즉 피고가 소외인에게 일시적으로 이 사건 토지 중 300～360㎡를 토석 운반용 차량의 진·출입로로 사용하도록 임대하기는 하였으나 계약조건에 2년의 한시적 사용임을 명기하고 있고(기록 480, 635, 638면), 피고가 이 사건 토지 중 일부를 해남군에 농수산물직판장 설치를 위한 부지로 일시 임대한 것도 그 면적이 33㎡에 불과하고 해남군에서 설치한 시설물도 가설건축물인데다가(기록 478면 사진 참조) 임대기간도 한시적이어서 사용료도 부과하지 않았으며(기록 662면), 피고가 해남군수에게 임대하여 준 부분도 그 사용목적이 “꽃동산 조성(해바라기, 코스모스 식재 및 돌탑 조형물 1기 설치)”이므로 피고가 이 사건 토지에 조경수와 잔디를 식재하여 미관용지로 사용하기로 한 토지이용계획에 반하지 않는 내용인 점 등을 종합하면 위와 같은 일시적 임대를 이유로 이 사건 토지가 이 사건 사업에 필요없게 되었다고 보기는 어렵다 할 것이다.
3. 위와 같은 사정들에도 불구하고 원심은 이 사건 토지 중 전라남도가 도로확장을 위하여 2007년 9월에 협의취득한 부분을 제외한 나머지 부분이 더 이상 이 사건 사업에서 필요하지 않게 되었다고 판단하고 말았으니, 원심판결에는 심리를 다하지 아니하거나 특례법상의 환매의 요건에 관한 법리를 오해함으로써 판결결과에 영항을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.
4. 그러므로 원심판결 중 피고 패소부분을 파기하고 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김지형(재판장) 양승태 전수안 양창수(주심)