【원고, 항소인】
서울특별시 노원구 (소송대리인 변호사 정남순 외 2인)
【피고, 피항소인】
대한민국 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 박시준 외 2인)
【제1심판결】
서울중앙지방법원 2014. 6. 12. 선고 2013가합536293 판결
【변론종결】
2014. 11. 26.
【주 문】
1. 제1심 판결 중 아래에서 지급을 명하는 원고 패소부분을 취소한다.
피고는 원고에게 143,264,403원 및 이에 대하여 2013. 9. 4.부터 2014. 12. 17.까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율로 계산한 금원을 지급하라.
2. 원고의 나머지 항소를 기각한다.
3. 소송총비용 중 70%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
4. 제1항 중 금원지급 부분은 가집행할 수 있다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고는 원고에게 482,348,010원 및 이에 대하여 이 사건 소장 송달 다음날부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율로 계산한 돈을 지급하라.
【이 유】
1. 인정사실
가. 방사선 오염 발생과 원고의 도로포장 제거
1) 서울 노원소방서는 2011. 11. 1.경 서울 노원구 월계동 일대에서 방사선 이상 수치가 측정되었다는 신고를 받았다. 노원소방서의 측정결과 월계동 이면도로와 △△△고 앞 도로에서 서울 대기 평균 방사선량의 10배에 달하는 방사능 오염상태가 발견되었고, 이어서 원자력의학원이 조사한 측정값은 그보다도 높았다.
2) 원자력안전위원회는 2011. 11. 2. 원자력안전기술원으로 하여금 위 도로 일대에 대한 정밀조사를 실시하게 한 후 다음 날인 2011. 11. 3. 조사결과를 발표하였는데, 그 내용은 “해당 지역 26개소의 지표 1m 높이에서 정밀측정한 결과 최고 방사선 준위가 1.4μ㏜/h였다. 이는 해당 도로에 매일 하루 1시간씩 1년간 서 있어도 0.5m㏜ 정도로서, 일반인의 연간 허용선량 1m㏜의 50%에 불과하여 원자력안전법의 허용기준을 넘지 않는 범위이다. 인근 주민이 해당 도로를 일상적으로 사용해도 안전에 지장이 없는 것으로 평가된다. 방사성물질의 농도나 발생 원인을 조사 중에 있다”는 것이었다.
3) 위 도로의 관리청인 원고가 2011. 11. 3.경 해당 도로의 아스콘을 1~2일 이내에 철거하겠다고 발표하자, 원자력안전기술원 소속 직원들은 원고의 대표자인 구청장 등에게 면담을 요청하였다. 당시 원고는 “금일 철거작업을 진행하여야 한다. 폐기물 처리비용은 원자력안전기술원에서 부담해 달라”고 요청하였으나, 원자력안전기술원 측은 “폐기물 처리비용은 지방자치단체가 부담하여야 한다. 일반인이 이 사건 도로를 사용하는 데 안전상 지장이 없다. 정밀분석결과가 나오지 않은 상태에서 이 사건 도로의 아스콘을 철거하면 폐기물 처리 문제가 발생할 소지가 있다. 정밀분석결과가 나온 다음 절차에 따라 처리하자”고 하였다.
4) 원고는 2011. 11. 4. 서울 노원구 월계동 ○○○○○○ 부근 도로 및 △△△△고등학교 부근 도로(위 도로들을 합하여 이하 ‘이 사건 도로’라 한다)에 포장된 아스콘을 철거하고 도로포장공사를 실시하여, 같은 달 11. 위 공사를 완료하였다.
5) 원자력안전위원회는 2011. 11. 8. 원자력안전기술원의 정밀조사 및 시료분석 결과를 발표하였는데, 그 내용은 “이 사건 도로를 이용하는 지역 주민이 받을 수 있는 연간 방사선량은 0.51∼0.69m㏜로서, 원자력안전법에서 정한 일반인의 연간 허용선량 1m㏜ 미만으로 안전에는 문제가 없다. 위 아스팔트에 혼입된 방사성 동위원소의 핵종은 세슘(Cs-137)이고, 아스콘에 함유된 방사성 물질의 농도는 1.82∼35.4Bq/g이다. 오염 발생처를 확인할 수 없으나 폐아스콘이 재활용되고 아스콘 제조시 철강회사의 슬래그를 활용하는 점을 고려할 때, 방사성물질이 포함된 철스크랩이 부적절하게 유입·용융되어 오염된 슬래그가 인입된 것으로 추정된다”는 것이었다. 한편 세슘(Cs-137) 방사성 동위원소로 오염된 폐기물의 농도가 10Bq/g을 초과하면 원자력안전법 제2조 제18호의 ‘방사성폐기물’에 해당한다.
6) 원고는 2011. 11. 14. 노원경찰서에 이 사건 도로 설치공사 당시 아스콘을 공급한 업체로 추정되는 주식회사 대한아스콘에 대하여 수사를 의뢰하였으나, 노원경찰서는 2011. 12. 22. 위 회사가 10여 년 전에 폐업하여 관련 서류들이 폐기되었으므로 방사능물질 혼합의 원인제공자라고 단정할 수 없어 수사를 종결한다는 취지로 회신을 하였다.
나. 관계기관 회의 결과 및 후속 처리내용
1) 이 사건 도로의 포장재인 아스콘 등(이하 ‘도로폐기물'이라 한다)을 처리하기 위하여 2011. 11. 29.경부터 국무총리실 사회통합정책실장 주재로 원자력안전위원회, 지식경제부·교육과학부·국토부·행정안전부, 서울특별시 및 원고의 각 담당자들 사이에 관계기관 회의가 개최되었다. 위 회의에서는 도로폐기물을 방사성폐기물과 산업폐기물로 선별하는 작업과, 선별된 방사성폐기물을 포장하여 경주 방사성폐기물처분장으로 이전하는 작업 등에 관하여 논의하였다.
2) 2011. 12. 15. 개최된 관계기관 3차회의에서 도로폐기물 처리작업에 드는 비용을 다음과 같이 부담하기로 하였다. ① 도로폐기물을 서울 노원구 관내 한전연수원으로 이전하여 방사성폐기물 선별작업에 착수한다. 도로폐기물을 한전연수원에 이전하는 비용 및 선별작업에 필요한 가건물 설치비용은 지방자치단체가 부담한다. ② 선별에 따르는 비용(드럼을 패킹하기 전에 드는 비용)은 지방자치단체가 예산으로 우선 집행한다. ③ 선별작업부터 드는 처리비용(선별, 드럼 패킹, 경주 인수저장시설로 이전·보관하는 비용을 포함한다)은 기본적으로 중앙정부와 지방자치단체가 분담하되, 비용분담 수준은 법률검토 결과 등을 참고하여 추후 관계기관 사이에 협의를 통해 결정한다.
3) 원고는 2012. 3. 24.부터 2012. 5. 14.까지 원자력안전위원회가 제시한 가이드라인에 맞추어 도로폐기물에서 방사성폐기물을 선별하는 작업을 모두 마쳤으며, 그 결과 방사능 농도 10Bq/g 이상의 세슘이 혼입된 도로폐기물은 방사성폐기물로, 10Bq/g 미만의 세슘이 혼입된 폐기물은 산업폐기물로 분류하였다. 원고가 지출한 폐기물 처리비용은 별지 ‘도로폐기물 처리 투입비용’ 표와 같이 9억 5,480만 원이고, 그 중 방사성폐기물 선별과 관련한 비용은 482,348,010원(별지 표 중 ‘갑 제1호증’ 내지 ‘갑 제18호증의 9’까지로 표시된 부분의 합계액)이다.
4) 원고는 선별된 방사성폐기물을 포장한 다음 경주 방사성폐기물처분장으로 이송할 계획이었다. 그러나 인근 지역 주민들의 반대시위 등으로 방사성폐기물 중 일부만 경주 방사성폐기물처분장으로 이송되었고, 나머지 방사성폐기물은 서울 노원구 (주소 생략) 소재 공영주차장에 임시저장소를 설치하여 원자력안전위원회의 주기적인 관리·감독 아래 보관하고 있다.
5) 원고는 2011. 12. 23. 서울특별시로부터 위 도로폐기물 처리 지원금 명목으로 7억 원의 조정교부금을 배정받고 자체적으로 2억 5,000만 원을 추가로 지출하였다. 한편 피고는 위 도로폐기물 처리와 관련하여 방사성폐기물에 대한 포장비용, 경주 방사성폐기물처분장으로의 이전비용, 위 시설에서의 보관비용을 부담하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 18, 25, 27 내지 35호증, 을 제1 내지 3, 6, 7호증(각 가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 제1심 법원의 원자력안전위원회에 대한 사실조회 회신, 변론 전체의 취지
2. 당사자들의 주장
가. 원고의 주장
원고와 피고는 관계기관 회의에서 방사성폐기물을 선별하는 작업에 드는 비용 등을 분담하기로 합의하였는데, 원고는 도로폐기물에서 방사성폐기물을 선별하여 처리하는 작업에 482,348,010원을 지출하였다. 방사성폐기물 관리법의 입법 취지와 목적 등에 비추어 방사성폐기물과 관련된 비용은 피고가 부담하여야 하므로, 피고는 원고에게 그 비용 482,348,010원을 지급할 의무가 있다.
나. 피고의 주장
피고는 원고와 방사성폐기물 선별작업에 드는 비용을 분담하기로 합의한 적이 없다. 설령 분담하기로 합의하였다고 하더라도 그 분담비율은 추후 정하기로 하였는데, 다음과 같은 점에 비추어 방사성물질의 선별비용은 원고가 단독으로 부담하여야 한다. ① 원고는 안전에 문제가 없는 도로포장을 임의로 철거함으로써 방사성폐기물을 발생시켰으므로, 방사성폐기물 관리법 제14조 제1항에 의하여 그 관리에 드는 비용을 부담하여야 한다. 원고를 방사성폐기물 발생자로 볼 수 없다고 하더라도, 방사성폐기물의 선별은 방사성폐기물 관리에 포함되지 않으므로 피고가 그 비용을 부담하지 않는다. ② 원고는 이 사건 도로의 관리청으로서 도로폐기물 처리비용을 부담할 의무가 있고, 방사성물질을 발생시킨 이 사건 도로 설치공사의 발주처로서 불량자재가 반입되지 않도록 품질관리를 하여야 함에도 이를 게을리 한 과실이 있으므로 환경정책기본법상의 오염원인자 부담원칙에 따라 이 사건 도로에서 발생한 폐기물 처리비용을 부담하여야 한다. ③ 원고는 피고의 만류에도 불구하고 이 사건 도로 전체의 아스콘을 철거하여 과다한 도로폐기물을 발생시켰고, 피고는 포장비용, 경주 방사성폐기물처분장까지 이전·보관하는 비용을 부담하였다. ④ 원자력안전법 제91조, 제92조는 방사선장해를 방지하기 위한 조치와 방사성물질 등에 위험이 발생할 경우 장해방어조치 의무가 원자력관계 사업자에게 있다고 규정하고 있는데 피고는 원자력관계사업자가 아니고, 방사성폐기물 관리법에 따라 방사성폐기물관리기금을 관리하고 있는 한국원자력환경공단이 비용을 부담하여야 한다.
3. 판 단
가. 비용분담에 관한 합의 여부
위 인정사실에 의하면 원고와 피고는 관계기관 회의에서 방사성폐기물을 선별하는 작업부터 이전·보관하는 작업까지 드는 처리비용을 분담하기로 합의하였다는 것이므로, 피고는 적정한 분담비율에 따른 금원을 원고에게 지급할 의무가 있다(따라서 이와 같은 합의가 이루어지지 아니하였다는 피고의 항쟁은 받아들일 수 없다).
다만 원고와 피고는 관계기관 회의에서 구체적인 비용분담 비율에 관하여 법률검토 결과 등을 참고하여 협의하기로 하였으나, 원고와 피고 사이에 그에 관하여 합의가 이루어졌다고 인정할 증거가 없으므로, 이 법원이 관련법령인 방사성폐기물 관리법 등을 검토하여 원고와 피고의 비용분담의 비율을 결정함이 상당하다.
한편 피고는 원고가 서울특별시로부터 지급받은 교부금을 이용하여 방사성폐기물 선별작업을 하였으므로 결국 원고로서는 그 비용을 지출한 바 없다는 취지로 다툰다. 살피건대 원고가 서울특별시로부터 이 사건 도로의 폐기물 처리비용으로 7억 원의 특별교부금을 지급받은 사실은 앞서 인정한 바이고, 원고는 방사성폐기물 선별과 관련하여 지출한 482,348,010원 중 182,348,010원을 위 7억 원 중 일부로 충당하였음을 자인하고 있다. 그러나 위 교부금은 지방자치법 제173조에 따른 자치구 상호간의 재원 조정을 위한 금액으로서, ‘서울특별시 자치구의 재원조정에 관한 조례’ 제11조 제1항이 정하는 “재해로 인한 특별한 재정수요가 있어 예비비를 포함한 해당 자치구의 재원으로 충당할 수 없는 경우”에 해당하여 교부된 것이므로 결국 원고의 예산으로 편입된 금액이라고 봄이 상당하다. 결국 예산의 재원이 서울특별시의 교부금이라는 이유만으로는 원고가 선별비용을 부담하지 아니하였다거나 그 비용지출의 주체가 서울특별시라고 볼 수는 없으므로, 피고의 이 부분 항쟁은 받아들이지 아니한다.
나. 분담비율 결정에 고려할 요소
1) 위 인정사실에 의하면, 이 사건 도로의 아스팔트에 혼입된 방사성 동위원소의 핵종은 세슘(Cs-137)이고, 아스콘에 함유된 방사성 물질의 농도는 1.82∼35.4Bq/g이었다. 그런데 세슘 방사성 동위원소로 오염된 폐기물의 농도가 10Bq/g을 초과하면 원자력안전법 제2조 제18호의 ‘방사성폐기물’에 해당한다. 따라서 이 사건 도로 포장에 사용된 아스팔트 중 일부는 이미 방사성폐기물이었고, 원고가 이를 철거함으로써 비로소 방사성폐기물이 된 것이 아니다. 이 사건 도로의 아스팔트에 혼입된 방사성폐기물의 발생원인 내지 발생자는 구체적으로 밝혀지지 아니하였다(따라서 원고의 도로포장 철거공사에 의하여 비로소 방사성폐기물이 발생하였다거나 원고가 방사성폐기물을 발생시킨 자에 해당한다는 취지의 피고 주장은 모두 받아들일 수 없다).
2) 방사성폐기물 관리법에 의하면, 방사성폐기물 관리에 필요한 재원을 확보하기 위하여 방사성폐기물관리기금을 설치하고(제28조), 이는 산업통상자원부장관이 관리·운용한다(제31조 제1항. 따라서 한국원자력환경공단이 관리한다는 피고의 주장은 받아들일 수 없다). 위 기금은 ‘방사성폐기물 관리사업’ 등의 용도에 사용하며(제30조 제1항 제1호), ‘방사성폐기물 관리’란 방사성폐기물을 발생시키는 자(이하 ‘방사성폐기물 발생자’라고 한다)로부터 방사성폐기물을 인수하여 운반·저장·처리 및 처분하는 것과 이를 위한 모든 활동을 말한다(제2조 제2호). 따라서 방사성폐기물 관리에 해당하는 활동비용은 특별한 사정이 없는 한 피고가 관리하는 방사성폐기물 관리기금에서 지출되는 것이 타당하다.
3) 그런데 원고가 주장하는 방사성폐기물 선별작업은 다음 이유에서 방사성폐기물 관리법이 정하는 방사성폐기물의 ‘관리’에 해당한다고 판단된다. ① 방사성폐기물의 색출 및 이를 다른 폐기물로부터 선별·분류하는 활동은 문언상 위 법 제2조 제2호의 ‘방사성폐기물을 인수하기 위한 모든 활동’의 개념에 포섭될 수 있다. ② 피고로서는 방사성폐기물을 안전하고 효율적으로 관리함으로써 방사성폐기물로 인한 위해를 방지할 헌법적 의무가 있는데(헌법 제33조, 방사성폐기물 관리법 제1조 참조), 방사성폐기물의 선별과정 역시 그와 같은 이유에서 특별한 관리가 필요한 활동이므로, 이러한 경우 방사성폐기물 관리기금의 활용은 방사성폐기물 관리법의 입법취지에 부합한다. ③ 다만 방사성폐기물 관리법 제13조, 제14조는 방사성폐기물 발생자의 방사성폐기물 인도의무 및 관리비용의 부담에 관하여 규정하고 있으나, 이는 방사성폐기물 발생자가 밝혀진 경우 그에게 1차적인 책임을 부담시키려는 것이므로 이를 근거로 ‘방사성폐기물 관리’의 개념 자체를 한정할 수는 없다. ④ 방사성폐기물 관리법은 이 사건과 같이 방사성폐기물 발생자가 밝혀지지 아니한 경우 방사성폐기물을 인도하기 전까지의 관리 및 비용부담 주체에 관하여 명시적인 규정을 두고 있지 않다. 그러나 이를 법률규정의 흠결로 볼 것이 아니라, 그와 같은 경우에도 앞서 본 피고의 방사성폐기물 관리에 관한 헌법적 의무가 면제되는 것이 아닌 이상 이를 선별·분류하는 등 인도하기 전까지의 활동도 원칙적으로 피고가 부담하여야 할 ‘방사성폐기물 관리’ 활동의 범위에 포함시키는 것이 헌법에 합치되는 해석이다.
4) 원고는 이 사건 도로의 관리청이다. 그러나 원고가 이 사건 도로의 포장을 철거한 것은 도로로서의 기능에 문제가 발생하였기 때문이 아니라 방사성폐기물이 혼입되어 주민들의 안전에 위해가 발생할 급박한 우려가 있었기 때문이므로, 이러한 경우 특별법으로서 방사성폐기물 관리법이 우선 적용될 뿐 도로법이 적용되지 않는다. 원고는 이 사건 도로의 포장공사 발주처이기는 하나 원고에게 위 공사에 사용되는 아스콘에 방사성폐기물이 혼입되어 있는지 여부까지 자체적으로 측정할 능력을 기대하기는 어려우며, 그 구입방법이 비정상적이었다는 등의 특별한 사정이 주장·증명되지 않는 한 물품검수 과정에 어떠한 과실이 있다고 단정할 수 없으므로(원고는 피고 산하 기관인 조달청을 통하여 위 아스콘을 구입하였다고 주장하고 있다), 원고에게 환경정책기본법에 따른 비용부담의무가 있다고 볼 수도 없다.
5) 다만 위 인정사실에 의하면 원고는 1차적으로 이 사건 도로에서 검출된 방사선물질만으로는 주민의 안전에 위험이 없음이 밝혀진 상황에서 추가조사 및 선별적 철거를 통하여 비용을 절감할 것을 권고하는 원자력안전기술원의 의견이 있었음에도 이 사건 도로 전체의 포장 철거공사를 강행하였던 사정을 알 수 있다. 나아가 을 제4호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 2012. 2. 2. 이 사건 도로 인근 지역의 이면도로에서 다시 같은 취지의 신고가 접수되어 도로포장을 추가로 철거하는 공사를 진행한 바 있는데, 이 때 1차 철거 당시에는 ㎡당 0.26톤의 폐기물이 발생한 반면 피고의 관리 아래 진행된 2차 철거시에는 ㎡당 0.03톤의 폐기물이 발생하는 데에 그쳤다(원고는 이 사건 도로의 경우 선별적 철거가 불가능하였다고 주장하나, 을 제3호증의 기재만으로는 이를 인정하기 부족하고 달리 증거가 없다).
6) 한편 피고는 선별작업 외의 작업비용으로서 방사성폐기물 포장비용, 경주 방사성폐기물처분장으로의 이전비용, 위 시설에서의 보관비용을 부담하였으므로, 당초 합의된 비용분담약정의 취지 중 상당한 부분은 이미 실현되었다.
다. 적정한 분담비율과 피고의 비용 지급의무
위와 같은 제반 사정을 고려하여 볼 때 피고가 부담하여야 할 선별비용은 전체 지출비용의 30%로 봄이 상당하다.
한편 갑 제1 내지 18호증, 을 제7호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 원고가 방사성폐기물 선별과 관련하여 지출한 482,348,010원 중 주민감시단 명목의 480만 원을 제외한 나머지 477,548,010원은 방사성폐기물 선별을 위한 가건물 설치비용, 선별작업을 위한 용역비용 및 그 작업에 소요된 전력요금 등으로서 피고와 분담할 방사성폐기물 선별비용인 사실이 인정되나, 주민감시단 비용 480만 원은 그 지출사실을 인정할 증거가 제출되지 않았을 뿐 아니라 가사 그러한 비용이 소요되었다고 하더라도 그 명목에 비추어 직접 방사성폐기물 선별작업을 위하여 지출된 비용으로 인정하기 어렵다.
따라서 피고는 원고에게 2011. 12. 15.자 관계기관 회의에서 이루어진 합의에 따른 약정금으로서 143,264,403원(＝477,548,010원×30%) 및 이에 대하여 이 사건 소장 송달 다음날인 2013. 9. 4.부터 피고가 그 이행의무의 존부나 범위에 대하여 항쟁함이 상당한 이 사건 판결 선고일인 2014. 12. 17.까지는 민법이 정하는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정하는 연 20%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
4. 결 론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 인용하고 나머지는 이유 없어 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 원고의 항소를 일부 받아들여 제1심 판결 중 위와 같이 지급을 명하는 원고 패소부분을 취소하고 피고에게 위 금원의 지급을 명하며 원고의 나머지 항소는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 김용석(재판장) 문주형 함윤식