【원 고】
【피 고】
국토해양부장관 (소송대리인 법무법인 태일 담당변호사 이민수)
【변론종결】
2012. 3. 29.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2011. 7. 20. 원고에 대하여 한 업무정지 1년(2011. 8. 15.부터 2012. 8. 14.까지)의 징계처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2004. 3.경 감정평가사 자격을 취득한 다음 2007. 11. 1. 주식회사 국민은행(이하 ‘국민은행’이라고 한다)에 상근 계약직으로 입사하여 2010. 6. 30. 퇴사하였는데, 그 기간 중인 2007. 3. 5.부터 같은 해 12. 21.까지 소외 4 감정평가법인(원래 위 법인에 소속되어 있던 도중 국민은행에 입사한 것임)에, 2009. 10. 1.부터 2010. 5. 2.까지 소외 1 감정평가법인 동부지사에, 같은 달 3일부터 같은 해 7. 22.까지 소외 2 감정평가법인(이하 ‘소외 2 감정평가법인’이라고 한다)에 각 감정평가사로 적을 두었다.
나. 피고는 2011. 7. 20. ‘원고가 국민은행에서 근무하면서도 위 각 감정평가법인에 등록하여 소속만 유지할 뿐 실질적으로 감정평가업무에 관여하지 아니하는 방법으로 감정평가사의 자격증을 대여하거나 이를 부당하게 행사하였고, 위 각 감정평가법인이 원고의 자격증을 부당행사하여 그 법인을 유지하는 데에 방조한 책임이 있다’는 이유로 부동산가격 공시 및 감정평가에 관한 법률(이하 ‘법’이라고 한다) 제37조 제2항, 제42조의2 제1항 제8호, 제2항에 따라 원고의 감정평가사 업무를 1년간 정지하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
(1) 감정평가사는 법으로 명시적인 규정을 둔 경우 이외에는 일반적으로 겸직이 제한되어 있지 않고 반드시 상근하여 근무하여야 하는 것도 아니다. 원고는 국민은행에 재직하는 동안 감정평가법인에 비상근으로 출근하여 감정평가서 심사기준의 협의, 업무협약서상의 담보평가제한물건에 대한 조언, 금융기관 업무시 유의사항 및 기타 요청사항에 대한 자문 등의 업무를 수행하였다. 따라서 원고가 자격증을 대여하거나 부당하게 행사한 사실이 없을뿐더러 이를 방조한 사실도 없으므로 이와 다른 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.
(2) 또한 감사원은 2003년경 국가 및 민간자격 관리운영실태를 점검한 후 감정평가사 자격을 가진 일부 공무원 등이 감정평가법인에 겸직한 행위를 지적하면서도 국가공무원법 등에 규정된 겸직금지의무 위반만을 문제 삼았을 뿐 감정평가사 자격증의 대여 또는 부당행사에는 해당하지 않는 것으로 보아 그에 대한 징계요구도 하지 않았고 피고도 이를 이유로 징계한 적이 없었다. 그 때문에 감정평가사들은 감정평가법인에의 겸직·비상근 근무형태가 법상 징계사유로 규정된 자격증의 대여 또는 부당행사에 해당하지 않는다고 인식하였고 원고도 위와 같은 감사원의 감사 결과 및 피고의 겸직행위에 대한 묵인을 신뢰하여 국민은행에 근무하면서 소외 1 감정평가법인과 소외 2 감정평가법인에 적을 두었다. 따라서 피고가 뒤늦게 이러한 겸직행위를 징계사유로 삼아 이 사건 징계처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙에 위배된다.
(3) 설령 이 사건 처분사유가 인정된다고 하더라도 겸직과 자격증의 대여 또는 부당한 행사를 구분할 명확한 기준이 없는 점, 원고가 허위 감정이나 불성실한 감정평가업무를 한 바가 없는 점, 이 사건 처분의 결과 그 집행이 종료된 이후에도 원고는 관계 법령 등에 따라 여러 부류의 감정평가업무에서 일정 기간 배제되는 점, 과거 유사한 사안에서 다른 감정평가사들이 받은 징계의 수위에 비추어 보아도 이 사건 처분의 징계 정도가 지나치게 과중한 점 등의 여러 사정을 고려하면, 원고의 감정평가사 업무를 1년간 정지한 이 사건 처분은 징계재량권의 범위를 일탈하거나 남용하여 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
(1) 징계사유의 존부
(가) 감정평가사의 겸직금지의무 여부
법은 감정평가사가 토지의 매매업을 직접 영위하거나(법 제37조 제4항), 2 이상의 감정평가법인 또는 감정평가사사무소에 소속되는 것(법 제37조 제7항)을 금지하나 그 이외에는 겸직과 관련하여 별다른 제한규정을 두고 있지 않다. 오히려 법 제5조 제2항, 제16조 제8항 및 법 시행령 제7조 제2항, 제29조에 따라 제정된 ‘부동산가격 조사·평가를 위한 감정평가업자 선정기준‘(국토해양부 고시 제2011-171호) 제3조는 감정평가업자의 선정과 관련하여 다른 업무를 겸직하지 않는 최소주재 감정평가사와 최소잔류 감정평가사를 기준으로 하고 있고, 피고로부터 감정평가업자의 지도 등에 대한 권한을 위임받아 한국감정평가협회가 제정한 ’부동산가격 조사·평가를 위한 감정평가업자 선정·추천 지침‘(2011. 8. 11. 개정된 것, 이하 ‘지침’이라고 한다)은 감정평가업자의 겸업 형태를 실질적 겸업자(법 제29조 제1항에 따른 감정평가업자의 업무와 다른 업무를 겸업하고 타 업종에서 4대 보험을 납부하며 실질적으로 감정평가업무에 종사하지 아니하는 자), 준겸업자(법 제29조 제1항에 따른 감정평가업자의 업무와 다른 업무를 겸업하고 타 업종에서 4대 보험을 납부하나 실질적으로 감정평가업무에 종사하는 자), 형식적 겸업자(법 제29조 제1항에 따른 감정평가업자의 업무와 다른 업무를 겸업하고 타 업종에서 4대 보험을 납부하지 아니하며 실질적으로 감정평가업무에 종사하는 자)로 각 구분한 다음, 실질적 겸업자는 주재 감정평가사에서 제외하고(제6조 제2호), 준겸업자는 감정평가업자별 배정지수를 산정할 때 배정 가능 인원에서 제외하며(제10조 제5호), 형식적 겸업자는 조사담당자 선정·추천에서 제외하여 겸업 형태에 따라 차등적으로 규율(제20조 제4호)하는 등 감정평가사에 대하여 겸직 가능성을 전제로 하고 있는 점 등에 비추어 보면, 일반적으로 감정평가사의 겸직이 금지된다고 보기 어렵다.
(나) 감정평가법인 소속 감정평가사의 상근의무 여부
법 제28조 제3항, 법 시행령 제67조, 제70조는 감정평가법인 소속의 감정평가사의 수를 10인 이상으로 하고, 그 주사무소에 3명, 분사무소에 2명의 감정평가사를 최소한 주재하도록 규정하고 있을 뿐이고[다만 피고가 2010. 9. 15. 공고한 국토해양부공고 제2010-779호 입법예고안 제28조 제3항은 ‘감정평가법인에 대통령령으로 정하는 수 이상의 상시 근무하는 감정평가사를 두어야 한다’고 규정하고 있다] 감정평가사의 근무형태에 대하여 특별한 규정을 두고 있지 않다. 한편, 지침 제6조 제4호는 비상근자의 근거를 규정하고 있고, 여기에 감정평가사가 행하는 구체적인 업무의 내용 및 업무 수행의 방법, 업무 수임의 형태 등이 개별적이고 독자적으로 이루어지는 데다가 전문적인 판단을 해야 하는 업무의 특수성을 더하여 살펴보면 특별한 사정이 없는 이상 감정평가법인에 소속된 감정평가사가 반드시 상근하여야 한다고 보기는 어렵다.
(다) 감정평가법인 소속 감정평가사의 의미
위에서 살펴본 바와 같이 감정평가사가 감정평가법인에서 겸직·비상근의 형태로 근무하는 것이 가능하다고 하더라도 감정평가법인 소속 감정평가사라고 하기 위해서는 아래와 같은 사정 즉, ① 토지 등의 경제적 가치를 판정하여 그 결과를 가액으로 표시하는 감정평가 업무가 각종 경제활동이나 재산권 관련 분쟁에서 매우 중요한 역할을 하고 있는 점(따라서 법원 감정 업무와 같은 경우에는 일정한 경력을 요구하고 있다), ② 일정한 수 이상의 감정평가사로만 감정평가합동사무소 또는 감정평가법인을 설립할 수 있도록 허용하는 것은 감정평가업무의 효율적, 조직적 수행과 공신력을 높이기 위한 것인 점(법 제27조 제3항, 제28조 제1항 참조), ③ 감정평가사는 다른 사람에게 자격증·등록증 또는 인가증을 양도 또는 대여하거나 이를 부당하게 행사하여서는 아니 되는 점(법 제37조 제2항 참조), ④ 감정평가사가 2 이상의 감정평가법인 또는 감정평가사무소에 소속될 수 없는 점(법 제37조 제7항), ⑤ 감정평가법인의 근무기간이 감정평가사의 경력으로 인정되고(한국감정평가협회의 감정인 추천 및 관리지침 〈별표〉 ‘감정평가업무경력사항 인정기준’ 참조), 당해 법인은 소속 감정평가사의 수에 따라 법원 감정평가 물량을 더 배정받을 수 있는 점 등에 비추어, 감정평가사가 당해 법인에 적을 둔 것만으로는 부족하고 그 업무수행 또는 감정평가법인의 운영 등에 상당한 정도로 관여할 것이 요구된다고 할 것이다. 이와 달리 감정평가사가 감정평가법인에 적을 두기는 하였으나 당해 법인의 업무를 수행하거나 그 운영 등에 관여할 의사가 없고 실제로도 업무 등을 전혀 수행하지 않았다거나 또는 앞서 본 고려 요소에 비추어 그가 수행한 업무의 양, 내용, 정도 등을 종합적으로 검토하여 당해 법인 소속 감정평가사로서의 업무를 실질적으로 수행한 것으로 평가하기 어려울 정도라면 이는 감정평가사의 자격(경력)제도 및 감정평가법인의 허용 취지를 남용하는 행위로서 법 제37조 제2항에서 정한 자격증의 부당행사에 해당한다고 보는 것이 타당하다.
(라) 이 사건 징계사유의 인정 여부
위 법리를 토대로 이 사건에 관하여 보건대, 위 인정사실 및 갑 제4호증의 1, 2, 을 제2호증의 1, 을 제4호증의 1, 2, 을 제3, 6, 7, 8호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면 원고는 소외 1 감정평가법인 및 소외 2 감정평가법인 소속으로 감정평가사 본연의 업무를 거의 수행하지 아니하였음은 물론 위 각 법인의 운영 등에도 관여하지 아니한 채 형식적으로 위 각 법인에 적을 둔 것에 불과하거나 관련 업무를 실질적으로 수행하지 아니하였다고 봄이 타당하고 이는 감정평가사의 자격제도 및 감정평가법인제도를 남용하는 행위로서 법 제37조 제2항에서 정한 자격증의 부당행사에 해당한다고 할 것이다(다만 각 감정평가법인이 원고의 자격증을 이용하여 법인을 유지하는데 방조한 책임이 원고에게 있다는 징계사유의 경우 원고가 자격증을 부당행사하였다는 징계사유에 포함되거나 이와 관련된 비위행위의 결과에 불과하므로 이를 징계양정의 사유로 삼을 수 있을지는 몰라도 별도의 징계사유로 보기는 어렵다).
① 원고는 2007. 11. 1.부터 국민은행에서 상근직으로 근무하였는데 국민은행은 소속 감정평가사의 겸직을 금지하고 있었다. 원고는 위 각 법인에서 감정평가서를 작성하는 등 본래의 감정평가업무는 수행한 바가 없다.
② 소외 2 감정평가법인은 2010. 4. 14. 원고를 포함한 10인의 감정평가사를 구성원으로 하여 피고에게 법인설립인가신청을 하였고 원고가 입사한 같은 해 5. 3. 피고로부터 법인설립인가를 받았다. 원고가 소외 2 감정평가법인에 적을 두고 있을 당시 위 법인 사무실에는 원고의 책상이나 비품 등 원고를 위한 근무장소가 따로 마련되어 있지 않았다.
③ 원고가 소외 1 감정평가법인과 소외 2 감정평가법인(소외 4 감정평가법인의 경우 아래에서 언급하는 자료조차도 없다)에 적을 두고 있는 동안 감정평가서 심사기준의 협의, 업무협약서상의 담보평가제한물건에 대한 조언, 금융기관 업무시 유의사항 및 기타 요청사항에 대한 자문 등의 감정평가 관련 업무를 수행하였다는 사실에 부합하는 듯한 증거로는 갑 제3호증의 1, 2의 각 기재와 소외 2 감정평가법인의 대표인 소외 5의 증언이 있다. 그러나 갑 제3호증의 1, 2 중 원고가 소외 1 감정평가법인에서 위와 같은 업무를 수행하였다는 부분은 원고의 업무수행 결과라고 보기 어렵다(설령 원고가 업무검토의견서를 작성하였다고 하더라도 그 내용이 국민은행의 여신심사 과정이나 업무협약서의 소개 및 몇 가지 사례분석, 신문기사 내용의 소개 및 평가 등에 대한 간략한 문건에 불과하다). 그리고 위 갑 제3호증의 2 중 원고가 소외 2 감정평가법인에서 위와 같은 업무를 수행하였다는 부분은 주로 원고가 국민은행을 퇴사할 경우 소외 2 감정평가법인에서 근무할 것을 전제로 회사 소개를 받거나 몇몇 감정사례에 대하여 의견을 개진한 것에 불과하다. 한편 원고가 일주일에 2번 정도는 평일 19:00경에, 한 달에 2번 정도는 주말에 정기적으로 출근하여 사무실에서 자료수집, 감정평가서의 검토·교정 등의 업무를 수행하였다는 소외 5의 증언은 위 법인 사무실 내에 원고의 사무공간이 따라 없었던 점, 소외 5가 원고의 출·퇴근을 관리한 바가 없었다는 점 등에 비추어 믿기 어렵다.
④ 원고는 소외 1 감정평가법인에 적을 둔 약 7개월 동안 위 법인으로부터 합계 10,650,000원(월평균 1,520,000원가량)을, 소외 2 감정평가법인에 적을 둔 약 3개월 20일 동안 위 법인으로부터 합계 4,920,000원(월평균 1,600,000원가량)을 각 지급받았는바, 원고가 위 각 감정평가법인에서 수행한 업무가 특별히 없는 점에 업무수행과의 대가관계를 인정하기 어렵다.
(2) 신뢰보호의 원칙 위반 여부
일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2002. 11. 8. 선고 2001두1512 판결 참조).
그러나 피고가 종전에 금융기관에 상근하면서 감정평가법인에 형식적으로 적을 두었던 감정평가사들에 대하여 징계처분을 한 바 없었다는 사정만으로 감정평가사 자격증의 부당행사에 대한 공적인 견해표명이 있었다고 보기 어려우므로 원고의 위 주장은 나머지 점에 관하여 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
(3) 재량권의 일탈·남용 여부
수 개의 징계사유 중 일부가 인정되지 않으나 인정되는 다른 일부 징계사유만으로도 당해 징계처분의 타당성을 인정하기에 충분한 경우에는 그 징계처분을 그대로 유지하여도 위법하지 아니하다(대법원 2004. 6. 25. 선고 2002다51555 판결 참조).
그런데 위 인정사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 부동산을 적정하게 평가함으로써 부동산의 적정한 가격형성을 도모하고 나아가 국토의 효율적인 이용과 재산권의 적정한 보호, 공공복리의 증진에 이바지하는 등 감정평가사 업무의 중요성, 공익성 등에 비추어 원고의 비위행위의 정도가 결코 가볍지 아니한 점, ② ‘감정평가사징계위원회 운영 및 징계양정에 관한 규정’ 제13조, [별표 1] ‘감정평가사의 자격등록취소·업무정지 등에 관한 기준’ 8.의 가.항에 의하면 자격증의 부당행사에 대한 양정기준이 ‘자격등록취소’로 규정되어 있는 점, ③ 원고가 소외 1 감정평가법인, 소외 2 감정평가법인 등에 형식상 적을 둠으로써 자격증을 부당행사한 기간이 1년을 넘고 그 기간 동안 별다른 업무 수행 없이 위 각 법인으로부터 받은 돈이 합계 1,500만 원에 이르는 점 등에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사정들을 모두 고려하더라도 이 사건 처분이 그 공익상의 필요에 비하여 원고에게 지나치게 가혹한 것으로서 징계재량권을 일탈·남용한 것이라고 보기 어렵다. 따라서 원고의 위 주장 역시 이유 없다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계 법령 생략]
판사 진창수(재판장) 이강호 홍석현