【원고, 피항소인】
한국토지주택공사 (소송대리인 법무법인 오늘 담당변호사 홍상진)
【피고, 항소인】
성남시장 (소송대리인 법무법인 해마루 담당변호사 김미경)
【제1심판결】
수원지방법원 2012. 7. 4. 선고 2011구합11328 판결
【변론종결】
2013. 3. 21.
【주 문】
1. 제1심 판결의 음식물류폐기물처리시설 설치부담금 부과처분 중 아래에서 취소를 명하는 부분을 초과하여 취소를 명한 피고 패소부분을 취소하고, 그 취소부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.
피고가 2011. 6. 23. 원고에 대하여 한 음식물류폐기물처리시설 설치부담금 8,602,641,000원의 부과처분 중 3,047,469,960원을 초과하는 부분을 취소한다.
2. 피고의 나머지 항소를 기각한다.
3. 소송총비용 중 25%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2011. 6. 23. 원고에 대하여 한 음식물류폐기물처리시설 설치부담금 8,602,641,000원의 부과처분 및 주민지원기금 출연금 3,088,800,000원의 부과처분을 모두 취소한다.
2. 항소취지
제1심 판결 중 피고 패소부분을 취소하고, 원고의 청구를 모두 기각한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 피고는 2008. 11. 17. 성남판교 택지개발사업의 시행자인 원고에게 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률(이하 ‘폐촉법’이라 한다) 제6조 제1항, 같은 법 시행령 제4조에 근거하여 위 택지개발지구 음식물류폐기물처리시설에 대한 설치비용 납부계획을 통보하여 줄 것을 요청하였다.
피고는 다시 2009. 3. 18. 원고에게 원고가 위 택지개발지구 내에 설치한 소각시설의 부지 경계선으로부터 300m 이내에 위치한 토지 108필지(216세대)를 분양함에 따라 위 분양지역이 폐촉법 제17조 제3항 제2호, 같은 법 시행령 제20조에서 정한 이 사건 소각시설의 간접영향권 내에 포함되었다는 이유로 폐촉법 제21조에서 정한 주민지원기금을 출연하여 줄 것을 요청하였다.
나. 피고는 2011. 5. 2. 원고에게 폐촉법 제6조 제1항, 같은 법 시행령 제4조에 의하여 음식물류폐기물처리시설에 대한 부지매입비용 4,022,452,197원과 시설설치비용 4,580,189,300원을 합한 설치부담금 8,602,641,400원(100원 미만은 절사) 및 폐촉법 제21조, 성남시 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 조례(이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제4조 제3호에 의하여 주민지원기금 출연금 3,088,800,000원의 부과를 위한 사전통지를 하였고, 그 후 2011. 6. 23. 원고에게 음식물류폐기물처리시설 설치부담금 8,602,641,000원의 부과 통보(이하 ‘제1처분’이라 한다)를 하고, 주민지원기금 출연금 3,088,800,000원의 부과 통보(이하 ‘제2처분’이라 한다)를 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 9, 10, 12호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 각 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
(1) 제1처분 관련
제1처분은 아래와 같은 사유로 위법하다.
㈎ 비록 제1처분의 근거법령인 폐촉법 시행령 제4조 제2항은 택지개발사업자가 설치하거나 그 설치비용을 부담해야 하는 폐기물처리시설로 소각시설과 음식물류폐기물처리시설을 규정하고 있으나, ① 위 소각시설 및 음식물류폐기물처리시설의 개념에 대하여는 위 법령에서도 명확히 규정하고 있지 않고, ② 폐기물의 수집·운반·보관·처리에 관한 구체적 기준 및 방법에 관하여 규정하고 있는 구 폐기물관리법 시행규칙(2011. 9. 27. 환경부령 제422호로 개정되기 전의 것) 제14조 [별표 5] 제2항은 음식물류 폐기물의 경우 소각, 퇴비화 등의 공정을 거쳐 처리하고 함부로 매립해서는 안 된다고만 규정하고 있으므로, 이 사건과 같이 성남판교 택지개발지구에서 발생하는 음식물류 폐기물을 전량 소각하기로 한 경우에는 이 사건 소각시설이 동시에 음식물류폐기물처리시설에 해당된다 할 것이어서, 원고는 이 사건 소각시설을 설치함으로써 음식물류폐기물처리시설도 설치하였다고 보아야 한다.
㈏ 원고는 원래 음식물류 폐기물을 재활용하는 처리시설을 설치하려고 하였으나, 피고의 요구에 의하여 음식물류 폐기물까지 소각하기로 하여 이 사건 소각시설만을 설치한 것으로서, 당시 피고는 이 사건 소각시설 외에 추가로 음식물류폐기물처리시설을 설치할 필요가 없다는 공적인 견해를 표명하였고, 원고는 이를 믿고 막대한 비용을 투입하여 애초 계획된 처리용량(80톤/1일)보다 규모가 큰 이 사건 소각시설(처리용량 : 90톤/1일)을 설치하였으므로, 이 사건 제1처분은 신뢰보호의 원칙에 위반된다.
(2) 제2처분 관련
주민지원기금 납부의 근거가 되는 폐촉법은 폐기물처리시설 설치 이전부터 인근 지역에 거주하여 오던 주민들을 보상의 대상으로 규정하고 있고, 실제로 위 기금은 소위 혐오시설에 해당하는 폐기물처리시설을 받아들인 데 대한 일종의 보상책을 마련해 주기 위한 것인데, 이 사건과 같이 도시가 새로 조성됨으로써 이 사건 소각시설의 설치로 인하여 영향을 받게 될 기존 주민들이 존재하지 않는 경우에는 주민지원기금을 조성할 아무런 법적 근거가 없으므로 제2처분은 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 제1처분에 대하여
(1) 인정사실
㈎ 원고는 성남판교 택지개발지구내 토지이용계획을 기준으로 하여 인구 및 면적 당 폐기물 발생량을 추산한 결과, 위 택지개발지구에서 가연성 일반 쓰레기는 35.5톤(35,518.3kg), 가연성 음식물류 폐기물은 약 17.3톤(17,378.3kg)이 발생할 것으로 예상되나, 음식물류 폐기물 중 분리수거가 원천적으로 불가능하여 재활용도 어려운 공원 및 광장에서 발생하는 음식물류 폐기물 약 1.97톤[1,978.5(광장 256.6kg+공원 1,721.9kg)]은 일반 쓰레기와 함께 소각하기로 하였다. 이에 원고는 택지개발지구내 소각시설의 규모를 일반 쓰레기 및 위 광장과 공원 음식물류 폐기물을 합한 가연성 폐기물의 1일 발생량 39.4톤[37.5톤(35.5+1.97, 소수점 둘째자리 이하는 반올림, 이하 같다)×1.05(월별 변동계수)]과 건조슬러지의 1일 발생량 25.2톤을 합한 64.6톤(39.4톤 + 25.2톤)에 가동율을 곱하여 ‘80톤/일’로 예정한 후 2005. 7. 4.경 피고에게 이러한 내용을 기재한 ‘성남판교지구 쓰레기소각시설 기본계획(안)’을 송부하였다. 당시 원고는 위 택지개발지구 음식물류 폐기물의 1일 예상 발생량 17,378.3㎏에서 광장 및 공원 발생량을 제외한 합계 15,399.8(17,378.3 - 1,978.5)㎏의 음식물류 폐기물에 대하여는 소각시설이 아닌 재활용을 위한 음식물류폐기물처리시설을 설치하여 이를 처리하기로 하였다.
㈏ 당시 성남판교 택지개발지구에는 각각의 아파트 또는 주택으로부터 쓰레기집하장까지 쓰레기관로를 설치하기로 하였는데, 당시 일반 쓰레기와 음식물류 폐기물은 별도의 쓰레기 관로가 이용되지 않고, 동일한 수송관로를 사용하되 분리수거를 위하여 시간대를 달리하여 쓰레기가 투입되는 방식으로 운용함으로써, 음식물류 폐기물이 집하장으로 수송됨에 있어 관로에 일부 남아있는 일반 쓰레기와 혼재되게 되어 음식물류 폐기물에 대한 재활용상의 난점이 드러났다.
㈐ 이에 피고의 직원인 성남시 도시정비사업소장은 2005. 7. 28.경 원고에게 “2005. 7. 27. 실시한 성남판교 쓰레기관로 수송시설 선정보고회의시 음식물류 폐기물의 사료화가 불가한 것으로 보고되었고, 향후 쓰레기관로 수송시설 완공 후 운영과정에서 음식물류 폐기물의 재활용이 어려울 경우 소각이 불가피하므로, 이에 대비하여 이 사건 소각시설의 규모를 위 기본계획(안)보다 크게 함이 바람직할 것으로 판단된다”고 하면서 이에 관한 원고의 의견을 제시하여 줄 것을 요청하였다.
㈑ 이에 원고는 2005. 9. 12.경 피고에게 피고측의 위와 같은 요청과 2005. 8. 31.자 부동산종합대책에 따른 세대수 증가를 대비하여 예상 음식물류 폐기물 발생량을 16,508kg으로 추산한 후 이를 모두 소각하기로 하여 이 사건 소각시설의 규모를 ‘80톤/일’에서 ‘90톤/일’로 늘리는 것이 바람직하다는 내용의 ‘시설규모 및 처리방식 검토서’를 송부하였다.
㈒ 그 후 원고는 위와 같은 내용으로 위 택지개발지구에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위한 소각시설인 유동열분해용융 소각시설(이름 : 성남판교 크린타워시설, 이하 ‘이 사건 소각시설’이라 한다)을 설치하기로 하였고, 2007. 4. 17. 피고로부터 이 사건 소각시설에 대한 설치승인을 받았으며, 그 후 공사에 착공하여 2009. 5. 30. 이 사건 소각시설을 준공하였다. 원고는 위 준공 이후 피고에게 이 사건 소각시설의 인수를 요청하였다.
[인정근거] 갑 제4, 5, 6, 8, 11호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
(2) 음식물류 폐기물의 처리방법
㈎ 폐기물의 처리 기준과 방법은 대통령령으로 정하도록 되어 있는데(폐기물관리법 제13조 제1항), 폐기물관리법 시행령(2011. 1. 21. 대통령령 제22631호로 개정되기 전의 것) 제7조 제1항 의하면, 폐기물의 종류와 성질·상태별로 재활용 가능성 여부, 가연성이나 불연성 여부 등에 따라 구분하여 수집·운반·보관하여야 하되(제1호), 처리기준과 방법이 같은 폐기물로서 같은 폐기물 처분시설 또는 재활용시설이나 장소에서 처리하는 경우(제1의 가호)와 폐기물의 발생 당시 두 종류 이상의 폐기물이 혼합되어 발생된 경우(제1의 나호)에는 그러하지 아니하고, 재활용이 가능한 폐기물은 재활용하도록 하며(제11호), 같은 조 제2항은 제1항에 따른 폐기물의 처리에 관한 구체적인 기준과 방법은 환경부령으로 정하도록 하였다.
폐기물의 처리에 관한 구체적인 기준과 방법을 정한 폐기물관리법 시행규칙(2011. 9. 27. 환경부령 제422호로 개정되기 전의 것) 제14조 별표 5에 의하면, 주택단지에서 발생하는 음식물류 폐기물은 바로 매립하여서는 아니 되고, 소각, 퇴비화, 사료화, 소멸화, 탄화, 소화 또는 부숙토 생산 등의 공정에서 발생하는 재활용 용도에 맞지 아니한 협잡물(挾雜物)과 잔재물만을 매립하여야 한다.
㈏ 이러한 관련 규정의 내용을 종합하여 보면, 이 사건 처분 당시 주택단지에서 발생하는 음식물류 폐기물은 생활폐기물과 분리하여 수집하고 원칙적으로 재활용하되, 구분하여 수집·운반·보관하는 것이 불가능하거나 곤란한 경우에는 소각한 다음에 그 잔존물을 매립하는 방식의 처리도 가능하다 할 것이다.
㈐ 피고도 이와 같은 법령의 내용에 따라 공원이나 광장에 발생하여 분리수거와 재활용이 불가능한 음식물류 폐기물을 소각시설에서 처리하기로 한 원고의 계획을 용인하거나 쓰레기 관로의 기술적 한계로 인한 음식물류 폐기물의 분리 운반과 보관이 곤란한 사정을 들어 원고에게 소각시설 규모의 확대를 요청하고, 그에 따른 원고의 소각시설 설치를 승인한 것으로 보인다.
(3) 원고가 음식물류 폐기물 처리시설에서 처리하여야 할 폐기물량
㈎ 제1처분의 근거법령인 폐촉법 시행령 제4조 제2항은 택지개발사업자가 설치하거나 그 설치비용을 부담해야 하는 폐기물 처리시설로 소각시설과 음식물류 폐기물 처리시설을 규정하고 있고, 같은 조 제3항 제2호는 폐기물 처리시설 설치부담금을 산정함에 있어 소각시설과 음식물류 폐기물 처리시설을 구분하여 후자 경우에 ‘1일 처리능력 30톤 규모의 퇴비화·사료화 시설을 설치하는 데에 드는 비용의 톤당 단가에 그 택지 등에서의 1일 발생 예상 폐기물량 중 분리 배출되는 음식물 등 유기성폐기물 전량의 톤수를 곱한 금액’라고 규정하여 소각시설과 산정방식을 달리하고 있으므로 음식물류 폐기물 처리시설은 소각시설과는 별도로 설치하여야 할 재활용 시설로 봄이 상당하다.
따라서 이 사건 판교택지개발 사업자인 원고는 일반 생활폐기물을 처리하는 소각시설과 분리 수거된 음식물류 폐기물 처리시설을 모두 설치할 의무가 있다.
㈏ 이처럼 원고가 택지개발사업자로서 소각시설과 별도로 음식물류 폐기물 처리시설을 설치하거나 그 설치비용을 납부할 의무를 부담하지만, 위에서 본 바와 같이 이 사건 처분 당시 음식물류 폐기물도 분리수거와 재활용이 불가능하거나 곤란한 경우에는 소각시설에서의 처리가 가능하고, 그 설비비용 부담금을 산정함에 있어서도 분리 수거되어 재활용이 가능한 음식물류 폐기물의 양을 기준으로 하며, 피고의 요청과 승인에 따라 원고가 음식물류 폐기물 중 일부인 16.508kg을 소각하는 내용으로 이 사건 소각시설을 계획하고 설치한 것임을 고려할 때, 원고가 음식물류 폐기물 처리시설에서 처리하여야 할 음식물류 폐기물의 양은 소각시설에 처리하기로 예정된 부분을 제외한 나머지라 할 것이다.
따라서 원고가 납부하여야 할 음식물류 폐기물 처리시설 설치비용의 산정에 있어 기준이 되는 1일당 음식물류 폐기물의 발생량도 전체 발생량에서 소각시설에서 처리하기로 예정된 16,508kg을 제외하고 산정하여야 한다.
㈐ 부가적 판단 - 신뢰보호원칙 위배 여부
아래에서 보는 바와 같은 여러 사정을 종합하여 보면, 원고는 음식물류 폐기물의 일부를 소각시설에서 처리하도록 하는 피고의 요청과 승인을 신뢰하여 이 사건 소각시설의 규모를 확대하여 설치한 것인데, 피고가 원고의 이러한 신뢰에 반하여 소각시설에서 처리하기로 한 음식물류 폐기물에 대하여도 그 설치비용을 부담하도록 한 것은 신뢰보호의 원칙에도 반하여 위법하므로, 이러한 점에서도 원고가 납부하여야 할 음식물류 폐기물 처리시설 설치비용의 산정에 있어 소각처리하기로 예정된 16,508kg 부분은 제외되어야 한다.
첫째, 앞서 본 바와 같이 원고는 2005. 7. 4.경 피고에게 음식물에 대하여는 재활용시설을 설치함을 전제로 위 택지개발지구 내의 쓰레기 소각시설에 관한 ‘성남판교지구 쓰레기소각시설 기본계획(안)’을 송부하였는데, 피고의 직원인 성남시 도시정비사업소장은 2005. 7. 28.경 원고에게 성남판교지구 쓰레기관로 수송시설 선정보고회의 당시 음식물류 폐기물의 사료화가 불가한 것으로 보고되었음을 이유로 향후 음식물류 폐기물의 재활용이 어려울 경우 소각이 불가피함에 대비하여 이 사건 소각시설의 규모를 확대하여 줄 것을 요청하였는바, 이는 성남시 도시정비사업소장이 원고의 피고에 대한 ‘성남판교지구 쓰레기소각시설 기본계획(안)’에 관한 답신형식으로 보낸 점, 위 도시사업소장의 조직상의 지위와 임무, 당해 의사를 표명하게 된 구체적인 경위, 의견의 표명형식 및 그에 대한 원고의 신뢰가능성 등을 종합하여 볼 때, 행정청인 피고가 원고에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명한 것으로 봄이 상당하다(이에 대하여 피고는, 이는 단지 원고에게 음식물류 폐기물의 재활용이 어려울 경우를 대비하여 소각장의 규모를 확충해 줄 것을 권고한 것일 뿐, 공적인 견해를 표명한 것으로 볼 수 없다는 취지로 주장하나, 당시 위 택지개발지구에는 일반 쓰레기와 음식물류 폐기물이 동일한 수송관로를 사용함에 따른 음식물류 폐기물에 대한 재활용상의 난점이 드러났고, 실제로 피고는 원고에게 위 택지개발지구 쓰레기관로 수송시설 선정보고회의 당시 음식물류 폐기물의 사료화가 불가한 것으로 보고되었음을 명확히 하면서 소각시설의 확대에 대한 적극적 검토를 요청하였으며, 나아가 그 후 피고가 음식물류 폐기물 16,508kg에 대하여 소각하는 내용의 원고의 이 사건 소각시설 설치안에 대하여 승인까지 하였고, 만일 원고가 피고에게 음식물류 폐기물을 제외한 나머지 일반 쓰레기만을 소각하는 내용의 소각시설의 설치안에 대한 승인을 요청한 경우, 음식물류 폐기물의 재활용이 어려울 개연성이 있음을 인식하고 있던 피고가 선뜻 승인하였을 것으로 보이지는 않는 점 등을 종합하여 볼 때, 공적인 견해표명이 아니라 단지 권고하였다는 취지의 피고의 위 주장은 받아들이지 아니한다).
둘째, 피고측의 그와 같은 견해표명의 하자가 원고의 사실은폐나 기타 사위의 방법에 의한 신청행위 등 부정행위에 기인한 것이거나 그러한 부정행위가 없더라도 원고로서는 그와 같은 하자가 있음을 알았거나 중대한 과실로 알지 못한 경우로 볼 수 없고, 오히려 앞서 본 바와 같이 당시 원고도 위 택지개발지구에는 동일한 수송관로를 사용함에 따른 음식물류 폐기물에 대한 재활용상의 난점을 인식하고 있었고, 실제로 분리수거가 불가능한 공원 및 광장에서 배출되는 음식물류 폐기물은 이미 소각하기로 예정하고 있었으므로, 피고의 위와 같은 견해표명이 정당한 것으로 적극 신뢰한 것으로 보인다.
셋째, 그 후 원고는 막대한 비용을 투입하여 애초 계획된 처리용량(80톤/1일)보다 규모가 큰 이 사건 소각시설(처리용량 : 90톤/1일)을 설치하였으므로, 원고는 피고의 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 음식물류 폐기물 16,508kg까지도 소각하는 이 사건 소각시설을 설치하였다(이에 대하여 피고는, 8. 31.부동산종합대책에 따른 세대수 증가의 경우를 대비하여 위와 같이 규모를 확대하는 소각시설을 설치한 것이므로, 피고의 견해표명과 이 사건 소각시설의 규모 확대와는 인과관계가 없다는 취지로 주장하나, 앞서 본 바와 같이 원고는 최초에는 분리수거가 원천적으로 불가능하여 재활용이 어려운 공원 및 광장에서 발생하는 음식물류 폐기물만을 소각하기로 하였다가 피고의 공적견해 표명 이후 음식물류 폐기물 16,508kg까지 소각하기로 예정하였으므로, 결국 피고의 견해표명과 이 사건 소각시설의 규모 확대 사이에는 상당인과관계가 인정된다 할 것이어서, 피고의 위 주장은 이유 없다).
넷째, 피고는 위 2005. 7. 28.자 견해표명에 반하여 위 택지개발지구에서 발생하는 음식물류 폐기물 전부를 처리함에 필요한 음식물류폐기물처리시설 설치부담금을 부과하는 이 사건 제1처분을 함으로써 이를 신뢰한 원고의 이익이 침해되는 결과가 초래되었다.
다섯째, 원고는 피고로부터 음식물류 폐기물 16,508kg을 소각하는 내용의 이 사건 소각시설의 설치를 승인받아, 공사에 착공하여 현재 이미 준공을 완료하였고, 실제로 일부 쓰레기는 재활용이 불가능하고 소각이 이루어지고 있는 사정 등에 비추어 음식물류 폐기물 16,508kg에 대하여는 재활용하는 대신 소각하는 것으로 대체한다고 하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 보기도 어렵다.
(4) 원고가 납부하여야 할 설치비용 부담금
㈎ 산정 기준
폐촉법 제6조 제1항, 폐촉법 시행령 제3조 제3항·제4항에 근거하여 제정된 이 사건 조례 제8조 제1항 별표 1은 다음과 같은 내용으로 설치비용 부담금을 산정하도록 규정하고 있다.
1) 부지매입비
톤당 설치소요 부지 70㎡ × 폐기물발생량(톤/일) × ㎡당 조성원가
2) 시설설치비
톤당 건립비용 × 폐기물발생량(톤/일)
3) 폐기물 발생량
1인당 폐기물발생량(전년도 성남시 폐기물발생량/성남시 인구) × 택지개발지구 예상인구수 × 변동계수(1.3)
㈏ 원고의 부지매입비 산정기준 주장에 대한 판단
1) 주장
폐촉법 시행령의 관련 규정 및 실제로 피고는 위 잔여 음식물류 폐기물을 처리하기 위하여 위 택지개발지구 내에 음식물 재활용 처리시설을 설치하는 대신 성남시 수정구 태평동에 소재한 기존의 음식물류 재활용처리시설에서 이를 처리할 것을 예정하고 있으므로, 부지매입비 산정에 있어 위 택지개발지구내의 ㎡당 조성원가 대신 위 성남시 수정구 태평동 소재 부지의 매입가로 산정하여야 한다.
2) 판단
우선 음식물류폐기물처리시설 설치를 위한 납부비용 중 부지매입비용산정에 있어 폐촉법 시행령 제4조 제3항 제1호는 시설부지의 매입에 드는 비용이라고 기재하고 있을 뿐, 조성원가를 기준으로 이를 산정하도록 규정하고 있지 않고, 갑 16호증의 기재에 의하면, 감사원이 2011. 9.경 폐기물처리시설 부지매입비 산정과 관련하여 지방자치단체 별로 부지매입비의 산정기준에 차이가 있어 혼선이 빚어지고 있음을 지적하고 있는 사실은 인정된다.
그러나 위 갑 16호증에 의하더라도, 감사원은 부지매입비를 산정함에 있어 실제 매입비로 산정하는 것이 옳다거나 조성원가로 산정하는 것이 틀린 것으로 판단하지는 아니하였고, 또한 을 29, 30호증의 각 기재에 의하면, 환경부는 감사원의 지적이 있은 후인 2012. 6.경 택지조성원가를 기준으로 부지매입비용을 정하도록 하는 “택지개발에 따른 폐기물처리시설 설치비용 산정에 관한 표준조례”를 제정하였고, 다수의 지방자치단체가 부지매입단가를 조성원가에 의하여 산정하고 있으며, 지방자치단체가 직접 폐기물처리시설을 설치하는 경우에는 부지매입비 뿐만 아니라 부지 조성비도 산정하는 사실이 인정된다.
위와 같은 인정사실에 만일 새로운 택지개발지구의 음식물류 폐기물 재활용 처리시설의 설치를 위한 부담금을 원고의 주장대로 이미 설치된 기존의 폐기물설치지역의 부지매입비로 산정하게 되면(폐기물 설치지역은 지가가 상대적으로 매우 저렴할 것으로 보인다), 모든 개발사업자는 폐기물처리시설을 직접 설치하는 대신 그에 상응하는 부지를 주택이나 상업용지로 분양하고, 보다 저렴한 폐기물처리시설설치 부담금만을 지급할 것이므로, 이는 개발사업자에게 부당하게 막대한 이익이 귀속되게 하고, 폐기물처리시설에 대한 부지 확보 촉진이라는 폐촉법 제1조가 규정하고 있는 위 법의 입법취지를 몰각시키게 되는 점 등을 종합하여 보면, 앞서 본 바와 같이 이 사건 음식물류폐기물처리시설의 부지매입비용은 판교택지지구내의 ㎡당 조성원가로 산정함이 상당하다
따라서 부지매입비를 산정함에 있어 조성원가를 기준으로 삼은 이 사건 조례는 적법하고, 이에 반하는 취지의 원고의 위 주장은 이유 없다.
㈐ 계산
1) 음식물 폐기물 처리시설에서 처리할 폐기물발생량(갑 12호증)
① 전체 25.564톤/일 = 1인당 음식물 폐기물발생량(전년도 성남시 음식물 폐기물발생량 214,000kg/성남시 인구 953,960명) × 택지개발지구 예상인구수 87,789명 × 변동계수(1.3)
② 소각시설에 처리할 음식물류 폐기물 16.508톤/일
③ 산정기준 폐기물 발생량 9.056톤/일 = ① - ②
2) 택지조성원가와 시설건립비용(갑 12호증)
택지조성원가 2,247,833원/㎡, 시설건립비용 179,165,600원/톤
3) 부담금
① 부지매입비
1,424,946,290원 = 톤당 설치소요 부지 70㎡ × 폐기물발생량 9.056톤/일 × ㎡당 조성원가 2,247,833원
② 시설설치비
1,622,523,670원 = 톤당 건립비용 179,165,600원 × 폐기물발생량 9.056톤/일
③ 전체 부담금
3,047,469,960원 = ① + ②
(5) 소결론
이상에서 살펴본 바와 같이 원고가 납부하여야 음식물류 폐기물 처리시설에 대한 설치비용 부담금은 3,047,469,960원이므로 이 사건 제1처분 가운데 위 부담금에 해당하는 부분은 적법하고, 이를 넘어선 부분은 위법하다.
라. 제2처분에 대하여
(1) 아래의 여러 사실 내지 사정을 고려할 때, 주민지원기금은 폐기물처리시설 설치계획이 공고되고 그에 따라 주변영향지역이 결정·고시된 경우 그 이전부터 주변영향지역에 거주하고 있던 주민들에게 폐기물처리시설의 설치로 인하여 직·간접적으로 환경상 영향을 받게 되는 것에 대한 보상책이라고 봄이 상당하다.
㈎ ① 폐기물처리시설 설치기관은 폐기물처리시설 설치계획이 공고된 날부터 2년 이내에 그 폐기물처리시설의 설치·운영으로 인하여 환경상 영향을 받게 되는 주변지역인 주변영향지역을 결정·고시하여야 하되, 그 결정·고시 전에 주민지원협의체가 선정한 전문연구기관으로 하여금 환경상 영향을 조사하게 하여 그 결과를 수렴하여야 하고, 다만 주민지원협의체가 주변지역의 환경상 영향조사가 필요하지 아니하다고 인정하는 경우에는 해당 조사를 생략하거나 관계 전문가의 검토의견서로 대체할 수 있도록 규정하고 있는 점(폐촉법 제17조 제1항, 제2항, 같은 법 시행령 제17조 제1항), ② 주민지원협의체의 구성원이 되기 위한 자격 요건으로 해당 폐기물처리시설 소재지의 특별자치도·시·군·구의회 의원 이외에 주민대표와 주민대표가 추천한 전문가를 규정한 점(폐촉법 제17조의2 제1항) 등에 비추어 볼 때, 주민지원기금의 지급조건으로 폐기물처리시설이 설치될 지역에 그 이전부터 거주하고 하고 있던 주민을 예정하고 있다.
㈏ 주변영향지역은 ㉠ 인체·동물의 활동, 농·축산물, 임산물 또는 수산물에 직접적으로 환경상 영향을 미칠 것으로 예상되어 지역주민을 이주시킬 필요가 있다고 인정되는 지역인 직접영향권과 ㉡ 폐기물매립시설의 부지 경계선으로부터 2㎞ 이내 또는 그 밖의 폐기물처리시설의 부지 경계선으로부터 300m 이내의 지역으로서 환경상 영향을 미칠 것으로 예상되는 직접영향권 외의 지역인 간접영향권으로 구분되고(폐촉법 제17조 제3항), 폐촉법은 폐기물처리시설의 설치·운영으로 인하여 환경상 영향을 받게 되는 주변영향지역의 주민들을 위하여 주민지원기금 조성 이외에 직접영향권으로 결정된 지역의 토지 등을 소유한 자에게 폐기물처리시설 설치기관에 대하여 그 토지 등의 매수를 청구할 수 있는 매수청구권을 인정하여 주거나(폐촉법 제17조 제4항) 폐기물처리시설 설치기관으로 하여금 일정한 규모 이상의 폐기물처리시설을 설치하는 경우 해당 시설의 부지 및 그 직접영향권 안에 있는 주민에 대하여 이주대책을 수립·시행할 수 있도록 하거나(폐촉법 제18조 제1항) 폐기물처리시설의 부지나 그 인근에 주민지원협의체와 협의하여 체육시설 등 지역주민을 위한 편익시설을 설치하도록 하는 등(폐촉법 제20조) 다양한 보상책을 규정하고 있는바, 이는 모두 폐기물처리시설 설치계획이 공고되고 이에 따라 주변영향지역이 결정되기 이전부터 그 주변영향지역으로 결정된 지역에 거주하고 있던 주민들을 적용대상으로 예정하고 있다.
㈐ 주민지원기금은 주변영향지역 주민의 소득 향상 및 복리 증진을 위한 사업에 사용되어야 하고, 폐기물처리시설 설치기관은 주민지원기금의 가구별 지원 규모와 지원사업의 종류 및 규모를 주민지원협의체와 협의하여 결정하여야 하도록 규정하고 있으므로(폐촉법 제17조의2 제2항 제3호, 제22조, 폐촉법 시행령 제27조 제1항), 이 또한 폐기물처리시설이 설치될 지역에 그 이전부터 거주하고 하고 있던 주민을 예정하고 있다.
㈑ 이 사건 소각시설 부지경계선으로부터 300미터 이내로 새로 입주하는 사람들은 이미 이 사건 소각시설의 설치를 알고 있는 상태에서 자의로 입주하여 오는 사람들이므로, 이 사건 소각시설의 설치로 인하여 불측의 손해를 입는 것으로 보기 어렵다.
(2) 따라서 이 사건과 같이 이 사건 소각시설의 설치·운영으로 인하여 환경상 영향을 받게 되는 기존 주민들이 존재하지 아니하고, 단지 원고가 이 사건 소각시설 설치 중에 이 사건 소각시설 부지 경계선으로부터 300m 이내에 위치한 토지 108필지(216세대)를 분양한 경우에는 주민지원기금을 조성할 아무런 법적 근거가 없다 할 것이므로, 원고에게 주민지원기금 조성의무가 존재함을 전제로 부과된 이 사건 제2처분은 위법하다.
3. 결론
그렇다면, 이 사건 제1처분 중 3,047,469,960원을 초과하는 부분 및 제2처분은 각 위법하여 이를 취소하여야 하므로, 원고의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있고, 나머지는 이유 없어 이를 기각하여야 할 것인바, 이와 결론의 일부를 달리한 제1심 판결의 제1처분 중 3,047,469,960원을 초과하여 취소를 명한 피고 패소부분을 취소하고, 그 취소부분에 해당하는 원고의 청구를 기각하며, 피고의 나머지 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 민중기(재판장) 임민성 안종화