【원 고】
거화토건 주식회사 (소송대리인 법무법인 바른 외 1인)
【피 고】
울산광역시장 (소송대리인 법무법인 동행 담당변호사 정선명)
【변론종결】
2014. 5. 22.
【주 문】
1. 피고가 2013. 12. 4. 원고에게 한 지구단위계획변경 주민제안 거부처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 구 토지구획정리사업법(2000. 1. 28. 법률 제6252호로 폐지되기 전의 것)에 따라 1998년부터 시행되고 있는 진장·명촌토지구획정리사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)지구 내의 체비지인 울산 북구 진장·명촌지구 (이하 생략) 13,500㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 관하여 체비지대장에 소유자로 등재된 회사이다.
나. 이 사건 토지는 1998. 5. 11. 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 개정되기 전의 것)에 따라 도시계획시설(학교) 용지로 결정되어 ○○초등학교가 설립될 예정이었는데, 관할 교육청은 2007년경 ○○초등학교 신설계획을 취소하였다.
다. 원고는 2012. 10. 19. 울산광역시 북구청장에게 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제26조, 울산광역시 도시계획조례 제58조에 따라 이 사건 토지에 대한 도시계획시설(학교)을 해제하는 내용의 도시·군관리계획 변경입안의 제안(이하 ‘이 사건 입안제안’이라 한다)을 하였다.
라. 이에 울산광역시 북구청장은 2012. 10. 25. “학교용지 도시계획시설 변경신청은 구 토지구획정리사업법 제16조에 의한 토지구획정리사업계획변경 및 구 도시계획법 제12조에 의한 제1종 지구단위계획변경이 수반되어야 하므로, 도시·군관리계획 변경입안의 제안이 아닌 토지구획정리사업에 관한 계획변경 및 제1종 지구단위계획변경 신청을 하여야 하고, 토지구획정리사업에 관한 계획변경은 구 토지구획정리사업법 제26조 제2호에 의한 토지구획정리사업조합의 총회 의결 사항인데, 위 절차가 이행되지 않아 검토가 불가하다.”는 사유로 이 사건 입안제안에 대한 거부처분을 하였다.
마. 원고는 2012. 11. 22. 울산광역시 북구청장을 상대로 이 법원 2012구합2799호로 도시·군관리계획 변경입안제안 거부처분취소 소송을 제기하였고, 이 법원은 2013. 5. 30. 원고가 국토계획법 제26조에 규정된 이해관계자로서 이 사건 입안제안을 하였다면, 피고로서는 구 국토계획법 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것) 제20조에 따라 도시·군관리계획 입안에의 반영 여부를 제안자에게 통보하여야 할 것인데, 구 토지구획정리사업법상의 토지구획정리사업계획의 변경절차와 구 도시계획법상의 제1종 지구단위계획변경 절차가 수반되어야 한다는 사유로 이 사건 입안제안에 대한 거부처분을 한 것은 위법하여 취소되어야 한다는 내용으로 원고 승소 판결을 선고하였으며, 이후 위 판결은 그 무렵 확정되었다.
바. 울산광역시 북구청장은 2013. 11. 12. 위 확정판결에 따라 도시·군관리계획의 입안권자인 피고에게 이 사건 입안제안을 전달하였고, 피고는 2013. 2. 4. 이 사건 입안제안에 대하여 “기존 지구단위 구역 내의 일부 토지에 대한 지구단위계획변경을 할 시는 기반시설(학교 등)의 변경이 없어야 가능하며, 구역 내 전체 지구단위계획변경(학교 폐지 포함)에 관한 주민제안을 할 시는 지구단위계획수립지침에 따라 제안한 지역의 대상 토지면적의 2/3 이상의 동의 또는 조합원 총회의 결의를 통하여 지구단위계획변경제안이 가능하다. 또한 구 토지구획정리사업법 등 개별법이 정하는 바에 따라 선행조치가 있을 시 국토계획법이 정하는 규정에 따라 지구단위계획변경 등에 관한 검토도 가능하다.”는 사유로 이 사건 입안제안에 대한 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 제2호증의2, 제3, 5호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 처분의 근거가 된 국토교통부 훈령인 지구단위계획수립지침(이하 ‘이 사건 지침’이라 한다) 2-6-4. 및 2-6-5. 규정은 법령의 위임이 없이 만들어진 것으로서 대외적 구속력이 없는 행정규칙에 불과하다. 따라서 피고는 이 사건 지침만이 아니라 관계 법령의 내용과 취지에 비추어 이 사건 처분으로 인하여 달성하려는 공익상의 필요와 이로 인하여 원고가 받는 불이익을 비교하여 이 사건 입안제안을 처리하여야 함에도 이 사건 지침에 위반된다는 사유로 이 사건 입안제안을 거부한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.
나. 관계 법령
[별지] ‘관계 법령’ 기재와 같다.
다. 판단
1) 관련 법리
행정주체가 구체적인 행정계획을 입안·결정할 때에 가지는 비교적 광범위한 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있는 것이므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정하면서 이익형량을 전혀 행하지 않거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 빠뜨린 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다. 이러한 법리는 행정주체가 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되기 전의 것) 제26조에 의한 주민의 도시관리계획 입안제안을 받아들여 도시관리계획결정을 할 것인지를 결정할 때에도 마찬가지이고, 나아가 도시계획시설구역 내 토지 등을 소유하고 있는 주민이 장기간 집행되지 아니한 도시계획시설의 결정권자에게 도시계획시설의 변경을 신청하고, 결정권자가 이러한 신청을 받아들여 도시계획시설을 변경할 것인지를 결정하는 경우에도 동일하게 적용된다고 보아야 한다(대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결 등 참조).
2) 이 사건 처분의 근거
이 사건 지침 2-6-5. 규정은 도시지역 주민의 지구단위계획변경 제안요건으로 “① 기존 지구단위계획구역의 지정 목적과 토지이용계획에 적합할 것, ② 기존 지구단위계획구역 내의 기반시설에 관한 계획의 변경이 없어야 할 것, ③ 계획의 내용이 관계 법령 및 지구단위계획수립지침에 적합할 것, ④ 지구단위계획의 수립과 사업시행이 전제되어야 할 것, ⑤ 도시지역 내 지구단위계획은 제안한 지역의 대상 토지 면적(국공유지의 면적을 제외한다)의 2/3 이상에 해당하는 토지 소유자의 동의가 있을 것(재개발조합 등 관계 법령에 의한 조합이 조합원 총회의 결의를 통해 제안한 경우는 그러하지 아니함)”을 규정하고 있는바, 피고는 그중 ②, ⑤번 요건이 충족되지 않았다는 사유로 이 사건 처분을 한 것으로 보인다.
3) 이 사건 지침에 대한 법령의 위임 여부
가) 피고는 이 사건 지침 2-6-5. 규정의 근거가 되는 법령으로 국토계획법 제49조 제2항을 들고 있는데, 국토계획법은 제49조 제1항에서 지구단위계획의 입안권자가 지구단위계획을 입안할 때 그 내용으로 고려되어야 할 사항의 대강을 정한 다음, 제2항에서 그 세부적인 수립기준 등은 대통령령이 정하는 바에 따라 국토해양부장관이 정하도록 위임하고 있다. 한편 국토계획법 제24조 제1항은 특별시장, 광역시장 등은 관할 구역에 대하여 도시·군관리계획을 입안하여야 한다고 규정하고, 같은 법 제26조 제1항, 제2항, 제3항에서 주민·이해관계자가 입안권자에게 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있도록 하면서 그 때 제출할 서류와 비용부담에 관하여 규정한 다음, 그 제4항에서 도시·군관리계획의 제안, 제안서의 처리 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있고, 그 위임에 따른 국토계획법 시행령 제20조는 도시·군관리계획 입안의 제안을 처리하는 절차를 직접 규정하면서, 달리 이와 관련한 사항을 다시 그 하위규범에 위임하는 규정은 두고 있지 아니하다.
나) 이와 같이 국토계획법은 도시·군관리계획(지구단위계획)의 입안과 그 입안의 제안을 별개의 조문으로 규율하면서 그 각 세부사항을 정하는 데 대한 위임규정도 따로 두고 있는바, 지구단위계획 입안의 제안에 관한 세부사항은 국토계획법 제49조 제2항의 위임에 따라 같은 법 시행령 제20조에서 규정하고 있을 뿐이고, 달리 그에 관한 사항을 다시 국토해양부장관에게 위임한다는 규정도 없으므로, 국토해양부 훈령으로 제정된 이 사건 지침 중 지구단위계획 입안의 제안에 관한 2-6-4. 및 2-6-5.의 규정은 법령의 위임 없이 만들어진 것으로서 대외적 구속력이 없는 행정규칙에 불과하다. 그런데 이 사건 지침의 위 규정들은 지구단위계획 입안의 제안에 있어 토지 소유자의 동의 등을 요구하고 있고, 이는 그러한 제한 없이 주민·이해관계인에게 도시·군관리계획(지구단위계획) 입안의 제안권을 보장하고 있는 법령에 위배되므로, 그 법규적 효력이 없다고 보아야 한다.
4) 소결
따라서 이 사건 지침이 법규적 효력이 없는 이상, 피고는 이 사건 지침만이 아니라 관계 법령인 국토계획법과 동법 시행령의 내용 및 취지에 비추어 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교교량하여 이 사건 입안제안을 처리하여야 함에도 불구하고 이에 이르지 아니한 채, 이 사건 지침이 정한 주민제안 요건인 ‘지구단위계획변경 제안 지역의 대상 토지면적의 2/3 이상의 동의 또는 조합원 총회의 결의’가 충족되지 않았다는 사유로 행한 이 사건 처분은 행정계획을 입안·결정함에 있어 이익형량을 전혀 행하지 않은 경우에 해당하여 위법하다.
3. 결론
원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령: 생략]
판사 김경대(재판장) 김정진 박하영