【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
포항시장
【원심판결】
대구고법 2016. 11. 25. 선고 2016누5540 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 대구고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 행정절차법에 의한 청문에 관한 법리오해의 주장에 대하여
가. 여객자동차 운수사업법 제85조 제1항 제37호, 같은 법 시행령 제43조 제1항 [별표 3]의 규정에 의하면 처분 관할청은 개인택시운송사업자의 운전면허가 취소된 경우 그 사업면허를 취소할 수 있는데, 같은 법 제86조는 ‘제85조 제1항에 따라 여객자동차운송사업 등의 면허 또는 등록을 취소하려면 청문을 하여야 한다’고 규정하고 있다.
행정절차법 제22조 제1항 제1호는, 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령 등에서 청문을 실시하도록 규정하고 있는 경우 청문을 실시한다고 규정하고 있다. 이러한 청문제도는 행정처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고, 처분의 신중과 적정을 기하려는 데 그 취지가 있다. 그러므로 행정청이 특히 침해적 행정처분을 할 때 그 처분의 근거 법령 등에서 청문을 실시하도록 규정하고 있다면, 행정절차법 등 관련 법령상 청문을 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한, 반드시 청문을 실시하여야 하며, 그러한 절차를 결여한 처분은 위법한 처분으로서 취소사유에 해당한다(대법원 2007. 11. 16. 선고 2005두15700 판결 참조).
한편 행정절차법 제22조 제4항, 제21조 제4항 제3호에 의하면, “해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우”나 “당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우”에는 청문 등 의견청취를 하지 아니할 수 있는데, 여기에서 ‘의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’에 해당하는지는 해당 행정처분의 성질에 비추어 판단하여야 하며, 처분상대방이 이미 행정청에 위반사실을 시인하였다거나 처분의 사전통지 이전에 의견을 진술할 기회가 있었다는 사정을 고려하여 판단할 것은 아니다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2016두41811 판결 참조).
나. 원심판결 이유와 적법하게 채택한 증거들에 의하면, 아래와 같은 사실들을 알 수 있다.
(1) 원고는 1996. 3. 27. 제1종 보통 자동차운전면허를 취득하였고, 2013. 6. 18. 개인택시 운송사업면허를 양수하여 개인택시운송사업을 시작하였는데, 2015. 5. 31. 혈중 알콜농도 0.134%의 술에 취한 상태로 위 개인택시를 운전하던 중 경찰에 단속되었고, 그로 인해 2015. 6. 17. 위 자동차운전면허에 대한 취소처분을 받았다.
(2) 피고는 2015. 12. 9. ‘원고의 자동차운전면허가 취소되었음’을 이유로 여객자동차 운수사업법 제85조 제1항 제37호에 따라 원고의 개인택시 운송사업면허를 취소(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
(3) 한편 원고는 위 자동차운전면허 취소처분이 있기 전날인 2015. 6. 16. 포항시청 교통행정과를 방문하였다. 피고는 당시 원고에게 관련 법규와 행정처분 절차에 대하여 설명을 한 후 청문절차를 진행하고자 하였으나, 원고는 이 사건 처분의 원인이 되는 자동차운전면허 취소와 관련하여 경찰청을 상대로 구제절차를 진행할 터이니 처분을 좀 연기하여 달라는 내용의 ‘청문서’라는 제목의 서류를 작성하여 피고에게 제출한 바 있다.
다. 이러한 사실관계를 위 법리에 비추어 살펴보면, 다음과 같이 판단된다.
(1) 행정처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고, 처분의 신중과 적정을 기하려는 청문제도의 취지에 비추어 볼 때, 원고가 이 사건 처분 전에 피고의 사무실에 방문하여 피고 소속 공무원에게 ‘처분을 좀 연기해 달라’는 내용의 서류를 제출한 것을 들어, 여객자동차 운수사업법과 행정절차법이 필요적으로 실시하도록 규정하고 있는 청문을 실시한 것으로 볼 수는 없다.
(2) 나아가 관련 법령이 정한 청문 등 의견청취를 하지 아니할 수 있는 예외에 해당하는지는 해당 행정처분의 성질에 비추어 판단하여야 하며, 처분상대방이 이미 행정청에게 위반사실을 시인하였다거나 처분의 사전통지 이전에 의견을 진술할 기회가 있었다는 사정을 고려하여 판단할 것은 아니므로, 앞서 본 대로 원고의 방문 당시 담당공무원이 원고에게 관련 법규와 행정처분 절차에 대하여 설명을 하였다거나 그 자리에서 청문절차를 진행하고자 하였음에도 원고가 이에 응하지 않았다는 사정만으로 ‘처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’나 또는 ‘당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우’에 해당한다고 볼 수도 없다.
(3) 그러므로 행정청인 피고가 침해적 행정처분인 이 사건 처분을 하면서 원고에게 여객자동차 운수사업법과 행정절차법에 따른 적법한 청문을 실시하였다고 볼 수 없고, 결국 그러한 절차를 결여한 이 사건 처분은 위법하다.
라. 그럼에도 원심은 그 판시와 같은 사정만을 들어 피고가 이 사건 처분을 하기 전에 원고에게 의견을 제출할 기회를 주거나 충분한 변명이나 해명을 할 수 있는 기회를 사전에 제공하였다고 보면서, 절차상 하자가 인정되지 않는다고 판단하였다. 이러한 원심의 판단에는 행정절차법에서 정한 청문에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이를 지적하는 취지의 상고이유 주장은 이유 있다.
2. 결론
그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김재형(재판장) 박병대 박보영(주심) 권순일