【원고, 피항소인】
주식회사 더존넥스트 (소송대리인 법무법인 오현 담당변호사 황영규)
【피고, 항소인】
중소기업기술정보진흥원장 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 이국현)
【제1심판결】
대전지방법원 2014. 10. 1. 선고 2013구합101868 판결
【변론종결】
2015. 3. 5.
【주 문】
1. 피고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 피고가 부담한다.
3. 제1심 판결의 당사자 표시 중 원고 ‘더존넥스트’를 ‘주식회사 더존넥스트’로 경정한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2010. 8. 25. 원고에게 한 정보화지원사업 3년 참여제한처분 및 기지급 정부지원금 45,642,000원의 환수처분은 각 무효임을 확인한다.
2. 항소취지
제1심 판결 중 피고 패소부분을 취소하고, 그 취소부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 당심의 심판범위
원고는 제1심에서 피고가 2010. 8. 25. 원고에게 한 정보화지원사업 3년 참여제한처분 및 기지급 정부지원금 45,642,000원의 환수처분의 각 무효확인 청구를 하였고, 제1심 법원은 정보화지원사업 3년 참여제한처분 무효확인 청구 부분의 소는 각하하고 기지급 정부지원금 45,642,000원의 환수처분 무효확인 청구 부분은 원고의 청구를 인용하는 판결을 선고하였다.
이에 대하여 피고만이 패소부분에 관하여 불복하여 항소를 제기하였고, 원고는 당심 변론종결일까지 항소나 부대항소를 제기하지 아니하였으므로, 당심의 심판범위는 피고 패소부분, 즉 피고가 2010. 8. 25. 원고에게 한 기지급 정부지원금 45,642,000원의 환수처분의 무효확인 청구 부분에 한정된다.
2. 처분의 경위
가. 정보화지원사업 협약
(1) 원고(당초 ‘주식회사 더존씨앤티’이었다가 2012. 1. 30. ‘주식회사 더존넥스트’로 상호가 변경되었다)는 소프트웨어 개발, 공급 및 자문을 목적으로 하는 회사이고, 주식회사 바텍(이하 ‘바텍’이라고만 한다)은 치과용 의료기기인 ‘디지털파노라마 및 Dental CT'의 제조 및 판매를 목적으로 하는 회사이다.
(2) 피고는 바텍이 원고를 통하여 수행하는 생산설비정보화사업에 비용을 지원하게 됨에 따라 2008. 4. 18. 바텍 및 원고와 사이에 총 사업비를 106,790,000원(정부지원금 45,642,000원, 바텍 부담금 61,148,000원), 사업기간을 2008. 5. 2.부터 2008. 11. 2.까지(2008. 11. 15.로 최종 변경되었다)로 하는 ‘MES/POP 시스템 구축’(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)에 관한 생산설비정보화지원사업 협약(이하 ‘이 사건 협약’이라 한다)을 체결하였다. 그 주요 내용은 별지 1 “관련 규정” 중 해당 부분 기재와 같고, 그 중 원고와의 협약 해지와 관련된 조항은 다음과 같다.
제11조(협약해지 등)② 피고는 다음 각호의 사유가 발생한 경우 원고에 대해 협약을 해지하고, 추후 3년간 “지원사업” 참여를 제한할 수 있다.2. 원고의 사유로 사업을 중도에 포기하는 경우4. 원고가 정당한 사유 없이 사업수행계획서 상의 사업추진을 기피하는 경우6. 원고가 정당한 사유 없이 이 협약을 위반한 경우⑤ 원고의 귀책사유로 인하여 이 협약이 해지된 경우 원고는 피고와 바텍이 지급한 모든 지원금액을 피고와 바텍에게 해지일로부터 즉시 각각 반환하여야 하고, 피고와 바텍이 정한 반환기간을 경과한 경우 피고와 바텍은 이행보증보험증권을 통해 회수할 수 있다. 또한, 원고의 귀책사유로 사업기간 이내에 사업이 마무리되지 않았을 경우 원고에 대해서는 지체일수마다「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」제75조에 의한 지체상금률을 총사업비에 곱하여 산출한 “지체상금”을 부과할 수 있다.
(3) 이 사건 사업의 목적은 “ERP 시스템과 현장시스템을 연계하고, 생산현황 자동수집 및 모니터링 시스템 구축, 생산물류의 바코드시스템 구축, 출하정보를 자동수집하기 위한 무선 PDA 시스템 구축 등을 통하여, ① 실시간 재고상태 파악, ② 공정간 이동경로 파악을 통한 생산제품 LOT 추적, ③ 수작업에 의존한 생산정보 데이터의 DB화, ④ 현장라인 모니터링, ⑤ 실시간 현장 재고 및 ERP 재고상태 파악(PDA), ⑥ 공수관리 및 생산효율 관리를 효율적으로 수행함으로써, 궁극적으로 품질향상 및 생산성 향상의 실현으로 기업경쟁력을 강화”시키는 것이었다.
나. 협약의 이행
(1) 피고는 이 사건 협약에 따라 주식회사 한국IT감리컨설팅(이하 ‘한국IT감리컨설팅’이라 한다)을 감리기관으로 지정하였는데, 한국IT감리컨설팅은 이 사건 사업을 여러 항목으로 분류한 후 피고와 바텍에게 다음과 같은 감리의견(적정, 보통, 미흡, 부적정으로 구분됨)을 제시하였다.
① 2008. 7. 15. 중간감리결과 ‘사업관리’ 및 ‘개별산출물’ 항목에서 각 ‘미흡’
② 2008. 11. 5. 최종 감리결과 ‘과업대비이행여부’, ‘시스템 기능 완전성’, ‘시스템 유지 보수’ 등 항목에서 각 ‘미흡’(사업추진 도중에 바텍의 자재창고 이전과 생산 작업공정이 Cell 단위 작업에서 라인 단위 작업으로 변경됨으로써 설계변경으로 인한 사업의 지연이 초래됨. 이에 따라 사업기간의 변경에 대한 승인을 받아 2008. 11. 15.로 종료일이 변경되었고, 감리시점 현재의 추진상황은 장비는 모두 도입 설치되었으나 일부 기기의 네트워크 연결조정이 필요하고 응용시스템은 사용자 시험 중에 있으며 자재의 바코드 부착 작업이 필요한 상태임. 따라서 기간 내에 사업을 종료하기 위해서는 남은 기간 동안 특단의 대책을 수립하여 추진하여야 함)
③ 2008. 11. 19. 감리원 소외 1, 소외 2 작성의 시정조치감리결과 ‘중간감리조치결과확인’, ‘초기데이터 구축 및 전환작업’, ‘시스템완전성’, ‘시스템유지관리’ 항목에서 각 ‘미흡’(본 사업의 달성 여부를 판단하기 위한 가장 중요한 요소인 초기데이터의 전환 및 구축작업과 사용자 시험을 통한 응용시스템의 적정성 확보가 모두 조치 완료되지 못하고 미흡한 상태이며, 결과적으로 사용자 교육도 미흡하여 사용자가 시스템을 사용하기에는 미숙한 점이 개선되지 못하고 있음. 따라서 본 사업을 완수하기 위해서는 향후 상당한 기간이 필요할 것으로 예상되므로 종합적으로 사업내용을 평가하여 볼 때 ‘미흡’한 것으로 판단됨)
(2) 바텍과 원고는 피고에게 이 사건 사업 완료보고를 하기로 하고, 대신 2008. 12. 15. ‘이 사건 사업이 당초 사업계획서의 요구사항을 충족시키지 못하였음을 상호 인정하면서 이 사건 협약과 별개로 2008. 12. 31. 이후에도 바텍의 요구사항이 완전히 해결될 때까지 원고가 바텍에게 시스템 구축을 지원하기로 한다’는 내용의 이 사건 사업에 관한 이면계약(이하 ‘이 사건 이면계약’이라 한다)을 체결하였는데, 그 계약의 주요 내용은 별지 1 “관련 규정” 중 B항 이 사건 이면계약 기재와 같다. 바텍은 같은 날 원고에게 이 사건 협약에 기한 미지급 잔금 6,762,000원(부가가치세 별도)을 2008. 12. 31.까지 지급할 것을 확약한다는 2008. 11. 20.자 “참여기업 정산금 지급 확약서”에 대해 공증인가 법무법인 청명에서 동부 2008년 제2326호로 인증서를 작성하여 주었다.
(3) 또한 한국IT감리컨설팅은 그 무렵인 2008년 12월경 바텍에게, 소속 감리원 소외 3이 최종 감리에 대한 시정조치 결과만을 확인하여 작성한 것으로서, ‘과업대비이행여부’, ‘시스템기능완전성’, ‘시스템유지관리’의 각 항목에서 ‘적정’[BOM 코드 재구성, 공장 Line Setup 변경(Cell → Line 단위), 물류센터 설립(오산) 등으로 인하여 시스템의 본 가동이 지연된 상황이 적절하게 조치가 완료되어 시스템이 본 가동 중임을 확인함. 그러나 향후 바코드 스캐너를 유선에서 무선으로 교체할 계획으로 있어 수행기관의 지속적인 지원이 필요함] 의견을 제시한 2008. 12. 11.자 시정조치결과 확인서를 제출하였다.
(4) 바텍과 원고는 이 사건 이면계약에 따라 피고에게 사업 완료보고를 하기 위하여, 2008. 12. 21. 시정조치완료일을 ‘2008. 11. 2.’로 하고, 최종감리기간을 ‘2008. 11. 15.∼2008. 11. 17.’까지로 하며, 감리법인을 ‘한국IT감리컨설팅’, 감리인을 ‘소외 1, 소외 2’으로 하는 이 사건 사업의 “최종완료보고서”와 바텍과 원고 및 외부 전문가인 김포대학의 소외 4 교수가 2008. 12. 19. 바텍의 현장을 방문하여 시스템 구축 여부를 조사한 다음 바텍과 원고 및 소외 4 명의로 작성한 이 사건 사업이 완료되었다는 취지의 “생산설비정보화 시스템구축 최종점검보고서”를 피고에게 제출하였다. 피고는 2008. 12. 22. 이 사건 사업에 관하여 성공 판정을 하고, 2008. 12. 26. 정부지원금 중 잔금 22,821,000원을 원고에게 지급하였다.
다. 이 사건 환수처분
(1) 원고는 그 후 이 사건 이면계약에 따라 작업을 계속 진행하던 중 2009년 9월경에 이르러 바텍의 추가개발 요구에도 불구하고 작업을 중단하였다. 이에 바텍은 2010년 3월경부터 주식회사 파이오니어시스템 등 전문 외부 개발자들과 사이에, 물품구매까지를 그 내용으로 포함하는 이 사건 협약과는 달리 시스템개발 등 용역에 대하여만 합계 52,000,000원의 대금을 지급하는 내용의 새로운 시스템용역계약을 체결하였고, 그 업체들로부터 2010년 3월경부터 2011년 2월경까지 사이에 완성된 MES/POP 시스템을 제공받아 현재 이를 운영하고 있다.
(2) 바텍은 이 사건 이면계약서 제6조에 따라 2010. 6. 16. 피고에게 “생산설비정보화지원사업 계약해제 협조 요청의 건”이라는 제목의 문건으로, ‘이 사건 협약에서 정한 이 사건 사업의 종료시점인 2008년 12월경 사업이 완료되지 아니하여 바텍과 원고 사이에 이 사건 이면계약을 체결하였으나 2009년 1월경에도 전체적으로 이 사건 사업의 계획서에 명시된 목표 중 10% 수준으로 사용되고 있는 등 이 사건 이면계약에서 정한 요구사항을 제대로 충족하지 못하였다’고 하면서 해지 요청을 통보하였다.
(3) 이에 피고는 2010. 8. 16. 심의위원회를 개최하여 바텍과 원고의 의견을 청취하는 등 이 사건 사업을 전면적으로 검토한 결과 바텍 작성의 사업완료보고서가 허위로 작성되었다는 이유 등으로 종전의 ‘사업성공’ 판정을 뒤집고 원고의 귀책에 따른 ‘사업실패’로 처리하였다. 그리고 피고는 2010. 8. 25. 원고에게, “이 사건 사업은 원고의 귀책에 따른 ‘사업실패’로 처리되었고, 이 사건 협약 제11조에 근거하여 이 사건 협약을 해지하며, 이 사건 사업과 관련하여 원고에게 기 지급된 정부지원금 45,642,000원을 환수하고 3년간 정보화지원사업에 참여를 제한한다.”는 내용의 통보를 하였다(이하 위 처분 중 정부지원금 환수처분을 ‘이 사건 환수처분’이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 8, 13 내지 15, 26, 30, 31호증, 을 제4호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함), 변론 전체의 취지
3. 피고의 본안전 항변에 관한 판단
가. 피고의 본안전 항변의 요지
이 사건 환수처분은 사법상 계약인 이 사건 협약에 기한 것으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당되지 아니하고, 이 사건 환수처분의 행위자도 피고가 아니라 ‘중소기업기술정보진흥원’이므로, 이 사건 환수처분의 무효확인 청구 부분의 소는 부적법하다.
나. 판단
(1) 항고소송의 대상이 되는 행정청의 처분이라 함은 원칙적으로 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 직접 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 말한다(대법원 2007. 10. 26. 선고 2005두7853 판결 등). 그리고 행정청의 어떤 행위를 행정처분으로 볼 것이냐의 문제는 추상적, 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용 및 취지와 그 행위가 주체·내용·형식·절차 등에 있어서 어느 정도로 행정처분으로서의 성립 내지 효력요건을 충족하고 있는지 여부, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적인 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2007. 10. 11. 선고 2007두1316 판결).
(2) 갑 제1호증의 1, 갑 제15호증, 을 제1호증, 을 제2호증의 1, 2, 을 제3호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 환수처분은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당되고, 중소기업기술정보진흥원이 아니라 그 기관의 장인 피고가 이 사건 환수처분의 주체로서 피고 적격을 가지는 것으로 판단되므로, 피고의 본안전 항변은 이유 없다.
① 이 사건 협약 당시 중소기업청장은 구 중소기업기술혁신 촉진법(2009. 1. 30. 법률 제9378호로 개정되어 2009. 7. 31.부터 시행되기 전의 것) 제9조 제1항 제8호, 제18조 소정의 중소기업 정보화 지원사업을 추진하면서, ‘중소기업 정보화지원사업 운영요령’(중소기업청고시 제2008-12호, 2008. 3. 5. 일부개정, 2008. 3. 5. 시행) 제6조(전담기관), 제26조(지원협약의 체결 및 정부지원금 지급), 제29조(정부지원금의 회수명령) 및 ‘2008년도 생산설비정보화사업 운영지침’에 의하여 중소기업기술정보진흥원을 전담기관으로 지정하여 생산설비정보화사업을 위탁하면서 중소기업기술정보진흥원의 원장에게 정부지원금의 회수 등 조치를 행할 권한을 부여하였다. 실제로 이 사건 환수처분이 담긴 ‘정보화지원사업 민원처리 심의위원회 결과 통보’(갑 제15호증)도 피고의 명의로 이루어졌다. 이러한 사정에 비추어 보면, 이 사건 환수처분은 피고가 행정청의 지위에서 행한 것으로 판단된다.
② 이 사건 환수처분 당시 시행되던 구 중소기업기술혁신 촉진법(2011. 4. 14. 법률 제10597호로 일부개정되어 2011. 4. 14.부터 시행되기 전의 것) 제32조 제1항은 중소기업청장이 일정한 사유에 해당하는 경우에는 이미 출연한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있도록 규정하였고, 제29조 제1항은 중소기업청장의 권한을 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 기술진흥전문기관의 장에게 위탁할 수 있도록 규정하였으며, 구 중소기업기술혁신 촉진법 시행령(2013. 6. 11. 대통령령 제24586호로 일부개정되어 2013. 6. 12.부터 시행되기 전의 것) 제19조 제1항 제3호는 중소기업청장의 출연금의 환수 업무에 관한 권한을 기술진흥전문기관의 장에게 위탁한다고 규정하였다. 이러한 관련 법령의 내용에 비추어 보면, 이 사건 환수처분의 권한은 중소기업기술정보진흥원의 장인 피고에게 있었던 것으로 판단된다(다만, 위 법령이 이 사건 환수처분에 적용되는지의 문제와 그 내용상 출연금 환수처분의 권한이 누구에게 있는지의 문제는 별개로 한다).
③ 위에서 살펴본 관련 법령의 내용과 피고의 정부지원금 내지 출연금 환수조치의 내용에 비추어 보면, 이 사건 환수처분은 구체적 사실에 관한 법집행에 해당되고, 이 사건 환수처분과 같이 국가의 중소기업 정보화 지원사업에 따라 이미 지급된 정부지원금을 피고가 일방적으로 환수하는 행위는 대등한 당사자 사이의 계약상, 법률상 청구권의 행사를 넘어 행정청의 지위에서 하는 공권력의 행사에 해당된다.
④ 이 사건 환수처분으로 인하여 원고는 이미 지원받은 정부지원금을 반환해야 하는 등 직접적인 불이익을 입게 될 것으로 보이고, 이는 국민의 권리·의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위에 해당된다.
⑤ 이 사건 환수처분 과정에서 피고는 심의위원회를 개최하여 원고 등 관계인의 의견을 청취하는 절차를 거친 다음 ‘정보화지원사업 민원처리 심의위원회 결과 통보’라는 제목의 문서에 원고의 귀책사유에 따른 사업실패 처리를 이유로 기 지급된 정부지원금을 반환하라는 내용과 반환금액, 반환처, 반환시기 등을 기재하여 원고에게 통보하였다. 이와 같이 이 사건 환수처분은 그 주체·내용·형식·절차 등에 있어서 행정처분으로서의 성립요건을 충족하고 있는 것으로 판단된다.
⑥ 이 사건 환수처분에 따른 정부지원금을 원고가 반환하지 아니하는 경우 관련 법령상 피고가 국세징수 등의 예에 따라 징수할 수 없다고 하더라도, 이러한 사정만으로 이 사건 환수처분의 처분성을 부정하기는 어렵다.
4. 이 사건 환수처분의 무효 여부에 관한 판단
가. 원고의 주장
(1) 이 사건 사업의 완료 당시인 2008. 12. 22.경에는 이 사건 환수처분의 근거 법령이 존재하지 않았으므로 이 사건 환수처분은 법령상 근거가 없이 이루어진 것이어서 위법하다.
(2) 이 사건 사업의 실패 판단은 바텍의 비협조와 약정된 개발범위를 넘는 무리한 요구에서 비롯된 것일 뿐 원고에게는 귀책사유가 없으므로 이 사건 환수처분은 이를 뒷받침할 처분사유가 없어 위법하다.
(3) 이 사건 환수처분에 앞서 개최된 피고의 심의위원회에서는 원고가 2008. 12. 11. 2차 시정조치결과확인 시 ‘적정’ 판정을 받은 사실이 누락되고 이 사건 사업장에 대한 현장방문조차 이루어지지 않은 채 부실하게 심의가 이루어졌는바, 이를 바탕으로 이루어진 이 사건 환수처분은 그 판단에 관한 재량권을 일탈·남용한 것이어서 위법하다.
나. 판단
(1) 법령상 근거가 없어 위법하다는 주장에 관하여
가) 헌법상 법치국가 원리에서 비롯된 법률유보의 원칙은 행정이 법률에 근거하여 이루어져야 한다는 것이고, 헌법 제37조 제2항은 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있다고 규정하고 있으므로 국민의 자유와 권리를 제한하는 행정처분은 법률에 근거하여야만 한다(대법원 2013. 12. 26. 선고 2011두4930 판결 참조). 그리고 행정청이 행정상의 제재처분을 하려면 근거법령의 부칙 등에 특별한 규정이 없는 한 위반행위 당시에 시행되던 법령에 의하여야 한다(대법원 1987. 1. 20. 선고 86누63 판결 등 참조).
나) 이 사건 환수처분은, 원고가 피고로부터 출연받은 사업비를 피고가 다시 환수하는 것으로써 원고의 재산권을 제약하는 효과를 가지는 침익적·제재적 행정처분에 해당한다. 따라서 이 사건 환수처분은 법률에 근거가 있어야 하므로 이에 관하여 살피건대, 피고가 이 사건 환수처분의 근거로 내세우는 법령 및 규정, 협약 등의 목록은 다음과 같고, 그 구체적인 내용은 별지 1 “관련 규정” 및 별지 2 “관계 법령” 중 해당 부분 기재와 같다.
●중소기업기술혁신 촉진법(법률 제9685호, 2009. 11. 22.) 제7, 9, 32조●중소기업기술혁신 촉진법 시행령(대통령령 제22075호, 2010. 3. 19.) 제21조●중소기업 정보화지원사업 운영요령(중소기업청 고시 제2008-12호, 2008. 3. 5.) 제28, 29조●생산설비정보화지원사업 운영지침(2007. 12.)●이 사건 협약
다) 중소기업기술혁신 촉진법이 이 사건 사업에 적용되는지 여부
1) 우선, 이 사건 환수처분의 직접적인 근거가 된 중소기업기술혁신 촉진법 제31조, 제32조의 각 규정(이하 ‘이 사건 규정’이라 한다)은 2009. 1. 30. 신설되어 그로부터 6개월이 경과된 날인 2009. 7. 31.부터 시행되었다. 다만 이 사건 규정은 부칙 제2항에 의하여 “이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 사업비를 출연받아 사업을 수행하고 있는 자”에 대하여도 적용된다.
2) 그러므로 원고가 “이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 사업비를 출연받아 사업을 수행하고 있는 자”에 해당하는지에 관하여 본다.
이와 관련하여 피고는 “원고와 바텍 사이의 이 사건 이면계약에 의하여 사업이 계속 진행되어 왔고, 이면계약서에 추가된 개발범위 역시 이 사건 사업의 범위에 속하므로, 이 사건 사업은 완료된 바 없고 이 법 시행일 당시에도 계속 수행 중이었다.”라는 취지로 주장한다.
그러나 앞서 채택한 증거 및 을 제2호증의 2의 기재에 의하면, 피고의 ‘2008년도 생산설비정보화사업 운영지침’상 “3. 사업완료”와 관련하여 “참여기관과 지원기관은 생산설비정보화지원사업협약서의 사업기간 내에 사업을 완료하여야” 하고, “지원기관은 사업기간 종료 1주일 전에 완료보고서를 작성하여 참여기업의 확인을 받아 주관기관에 보고”하고, 감리절차 및 완료설명회를 거쳐, “주관기관은 사업수행계획서, 완료감리결과, 보완조치결과, 최종완료보고서 및 완료설명회 등을 종합적으로 검토하여 사업완료 여부를 결정하고 이를 참여기업과 지원기관에 통보”하도록 기재되어 있는 사실, 또한 이 사건 협약에 의하면 같은 취지로 피고가 사업수행계획서, 최종완료보고서 등을 종합적으로 검토하여 완료여부를 결정하고 이를 원고와 바텍에게 통보하도록 되어 있고(제8조 제5항), 피고와 바텍은 원고에게 사업비를 선급금, 중도금, 정산금으로 구분하여 지급하되, 바텍은 피고에게 정부지원금(정산금) 지급요청 시, 바텍이 원고에게 지급한 정산금 입금내역과 사업최종완료를 피고에게 통보하고, 피고는 최종감리결과, 시정조치사항 이행여부, 구축성과 등을 확인하고 정부지원금(정산금)을 원고가 피고에게 신고한 사업비계좌로 지급하도록 되어있는 사실(제9조 제1, 5항)이 각 인정된다.
위 인정사실과 같은 지침 및 협약의 내용을 종합하면, 피고가 지원하는 사업의 완료여부는 위와 같은 일정한 요건과 절차를 구비하였을 때 피고가 이를 결정할 권한이 있는 것이고, 이러한 절차에 따라 피고가 당해 사업이 완료되었다고 결정하고 정산금까지 지급하였다면, 설령 사후에 사업에 대하여 다시 심사한 결과 이행되지 않은 부분이 남아있었다 하더라도, 원고의 사업 결과가 불량하다거나 제출한 서류에 허위가 있었다고 평가하는 것은 별론으로 하고, 이를 근거로 아직 원고가 이 사건 사업을 수행 중이었다고 보아 신설된 이 사건 규정을 소급하여 적용하는 것은 상대방의 지위를 장기간 불안정한 상태에 두는 것이 되므로 제 규정의 취지에 비추어 허용될 수 없다.
그리고 원고와 바텍이 2008년 12월경 이 사건 사업의 최종완료보고서와 생산설비정보화 시스템구축 최종점검보고서를 피고에 제출하였고, 피고가 이를 바탕으로 2008. 12. 22. 이 사건 사업에 관하여 성공 판정을 하였으며, 2008. 12. 26. 원고에게 정부지원금 중 잔금 22,821,000원을 모두 지급한 사실은 앞서 본 바와 같다.
위 인정사실에 의하면, 이 사건 사업은 공식적으로 그 무렵 이미 완료된 것으로서, 원고가 중소기업기술혁신 촉진법 시행 당시인 2009. 7. 31.경 ‘사업을 수행하고 있는 자’에 해당한다고 볼 수는 없으므로, 위 법의 이 사건 규정은 이 사건 사업에 적용될 수 없다.
라) 나아가, 피고가 제시하는 ‘중소기업 정보화지원사업 운영요령’ 제28조, 제29조 및 위 ‘생산설비정보화지원사업 운영지침’ 중 참여기업 등에 대한 제재로서 환수조치를 정한 부분은 법에 근거를 두지 않은 채 권리를 제한하는 내용의 행정규칙으로서 효력이 없다고 봄이 상당하므로, 이는 이 사건 환수처분의 적법한 근거가 될 수 없다.
마) 마지막으로 이 사건 환수처분이 이 사건 협약에 근거하여 적법한 것인지에 관하여 보건대, 행정청이 행정계약에 의하여 행정목적을 수행하는 경우에 행정청이 계약조항을 근거로 계약 상대방에 대하여 해약 등의 조치나 민사상 원상회복, 부당이득 반환 등의 청구를 할 수는 있을 것이나, 이와 달리 이 사건 환수처분은 계약상, 법률상 청구권을 행사하는 것을 넘어 행정청의 지위에서 일방적으로 명령을 통해 지원금을 회수하고, 법이 정한 범위 내에서 법이 정한 절차에 의하여 징구한다는 점 등에서 행정청의 사인에 대한 공권력의 행사에 해당하기 때문에 이른바 ‘법률유보’의 원칙상 법률 또는 하위법령에 명시적인 근거를 가지지 않으면 안 된다고 보아야 할 것이다. 피고가 이 사건 환수처분의 근거로 이 사건 협약 뿐 아니라 위 각 법령 및 규정 등을 제시하고 있는 점 등을 보더라도 이 사건 환수처분은 피고가 ‘행정처분’으로서 한 것이지 단순히 협약상·민사상 권리를 행사한 것이라고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 협약은 이 사건 환수처분의 적법한 근거가 될 수 없다.
바) 그러므로 이 사건 환수처분은 법률상의 근거 없이 이루어진 것이거나 사후에 시행된 법을 위법하게 소급적용하여 행하여진 것으로서 법률유보원칙에 위배된다.
(2) 이 사건 환수처분이 당연무효인지에 관하여
행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백하여야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다(대법원 2013. 11. 28. 선고 2012두7332 판결 등 참조).
이 사건에서 이 사건 환수처분이 법률상 근거 없이 이루어진 것이거나 사후에 시행된 법을 위법하게 소급적용하여 행하여진 처분임은 앞서 본 바로써 위 인정사실에 비추어 볼 때, 이 사건 환수처분은 무권한의 행위로서 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라 할 것이다.
5. 결론
그렇다면, 이 사건 환수처분의 무효확인을 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 피고의 항소는 이유 없어 이를 기각하고, 제1심 판결의 당사자 표시 중 원고 ‘더존넥스트’는 ‘주식회사 더존넥스트’의 오기임이 명백하므로 이를 경정하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 이승훈(재판장) 김진선 장민석