【원 고】
【피 고】
세종특별자치시 (소송대리인 변호사 전병무)
【변론종결】
2014. 2. 26.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고는 원고에게 22,500,000원 및 이에 대하여 이 사건 소장 부본 송달 다음 날부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율에 의한 금원을 지급하라.
【이 유】
1. 사안의 개요
가. 원고의 지위
원고는 2010. 6. 2. 전국동시지방선거에서 충청남도의회 연기군지역구에 출마하여 충청남도의회 의원에 당선되어 의정활동을 해오던 중, 2012. 7. 1. 세종특별자치시가 출범하면서 「세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법」(2010. 12. 27. 법률 제10419호로 제정된 것, 이하 ‘세종시특별법’이라 한다)에 따라 충청남도의회 의원에서 세종특별자치시(이하 ‘세종시’라고도 한다)의회 의원으로 그 소속이 변경되었다.
나. 세종시 조례의 제정과 세종시의회 의원의 의정비
세종시는 2012. 9. 30. 「세종특별자치시의회 의원의정활동비 등 지급에 관한 조례」(별지 1, 이하 ‘이 사건 조례’라 한다)를 제정하였는데, 위 조례에 따른 법정계산식에 의하여 결정된 세종시의회의원의 의정비의 내용은 연 지급액을 4,200만 원으로 하는 것이었고, 그중 의정활동비는 1,800만 원, 월정수당은 2,400만 원이었다.
다. 충청남도의회 의원의 의정비
충청남도의회 의원의 연간 의정비는 세종시가 출범한 2012년도에는 연 52,440,000원이었고, 2013년도와 2014년도에는 연 53,620,000원이었다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
가. 지방공무원보수규정에 근거한 보수 차액의 보전 주장
원고는 세종시특별법에 따라 충청남도의회 의원에서 세종시의회 의원으로 ‘전직’ 또는 ‘전보’된 것이므로, 강임시 등의 봉급 보전에 관한 지방공무원보수규정 제5조가 준용되어 보수 차액이 보전되어야 한다.
나. 지방자치법 시행령 제33조 제1항 제3호 및 [별표 7]의 위헌·위법 주장
지방자치법 시행령 제33조 제1항 제3호는 [별표 7]의 범위 내에서 월정수당 등을 정하도록 하고 있는데, 이는 조례제정권자의 입법권을 과다하게 제한하고, 그 산정 기준으로 의원 1인당 인구수와 3년 평균 재정력 지수만을 활용하여 대부분의 지방의회의 의정비가 과소추정되게 하며, 해당 지역의 경제력이라는 우연적인 사정을 근거로 의원들을 합리적 이유 없이 차별하고, 각 공무원 간 보수의 균형을 도모하라는 지방공무원법 제44조 제3항 원칙에도 반하여 위법하다.
다. 이 사건 조례의 위헌·위법 주장
이 사건 조례가 정한 세종시의회 의원 보수는 전국 시·도의회 의원 보수의 평균액인 약 5,300만 원(세종시를 제외하면 54,455,112원)에 미달하므로 헌법상 비례원칙에 반하고, 원고와 같은 날 충남도의회 의원으로 선출된 다른 의원들과 원고를 합리적 이유 없이 차별하여 원고의 평등권 및 신뢰이익을 침해하며, 지방공무원법 제45조가 공무원의 보수와 관련한 사항을 대통령령으로 정하도록 규정하고 있음에도 대통령령이 아닌 조례의 형식으로 이를 규정하여 상위법인 지방공무원법에도 위반된다.
라. 세종시특별법 제15조 규정 위반 주장
이 사건 조례는 세종시특별법 제15조(현행 법률은 동일한 내용을 제18조에서 규정하고 있다. 이하에서는 ‘세종시특별법 제15조’라고만 한다)의 규정에도 반한다.
따라서 2012. 7. 12.부터 2014. 7.경까지 충청남도의회 의원의 보수인 연 5,244만 원 또는 연 5,362만 원과 세종시의회 의원의 보수인 연 4,200만 원 사이의 차액의 지급을 구한다.
3. 판단
가. 지방공무원보수규정에 근거한 보수 차액의 보전 주장에 관하여
원고의 주장은, 지방의회의원은 지방자치단체장이나 교육감과는 달리 지방자치법 제32조에 의해 4년의 임기가 보장되므로 원고의 세종시의원으로의 소속 변경은 ‘전직’ 또는 ‘전보’에 해당한다는 것을 전제로 하고 있다.
이에 대하여 살피건대, 공직선거법 제28조 제1호는 ‘지방자치단체의 구역변경이나 설치·폐지·분할 또는 합병이 있는 때에는 당해 지방의회의 의원정수를 조정’하는 방법을 규율하면서, “지방자치단체의 구역변경으로 선거구에 해당하는 구역의 전부가 다른 지방자치단체에 편입된 때에는 그 편입된 선거구에서 선출된 지방의회의원은 종전의 지방의회의원의 자격을 상실하고 새로운 지방의회의원의 자격을 취득한다.”는 취지로 규정하고 있다. 그리고 세종시특별법은 세종시를 설치하면서(제5조 제1항) 충남 연기군을 폐지하고 이 지역을 세종시의 관할구역으로 포함하고 있고(제6조 제1, 2항, 부칙 제6조 제1항), 연기군에서 선출된 충청남도의회의원은 위 법 부칙 제4조(지방의회의원에 대한 경과조치 등)에 따라 세종시의회의원의 자격을 취득한다고 규정하고 있다. 이를 종합하면, 원고는 종전 지방자치단체인 연기군의 폐지 및 세종시의 설치로 인하여 충청남도의회 의원의 자격을 상실하고 새로이 세종시의회 의원의 자격을 취득하였다고 할 것이고, 이러한 지위의 변경이 전직 또는 전보에 해당한다고 볼 수 없다.
따라서 이를 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요없이 이유 없다.
나. 지방자치법 시행령 제33조 제1항 제3호 및 [별표 7]의 위헌·위법 주장에 관하여
1) 지방자치법 시행령 제33조 제1항 제3호 및 [별표 7]에서는 지방의회의원에게 지급할 의정활동비 등을 정할 때 ‘해당 지방자치단체의 재정 능력 등을 고려’하여, ‘해당 지방자치단체 최근 3년 평균 재정력지수’와 ‘해당 지방자치단체 지방의회의원 1명 당 주민 수’를 반영하도록 하고 있다.
2) 위 시행령 규정의 위헌 여부에 관하여 살피건대, 우선 지방자치제도라 함은 일정한 지역을 단위로 일정한 지역의 주민이 그 지방주민의 복리에 관한 사무·재산관리에 관한 사무·기타 법령이 정하는 사무(헌법 제117조 제1항)를 그들 자신의 책임하에서 자신들이 선출한 기관을 통하여 직접 처리하게 함으로써 지방자치행정의 민주성과 능률성을 제고하고 지방의 균형있는 발전과 아울러 국가의 민주적 발전을 도모하는 제도이다(헌법재판소 1991. 3. 11. 선고 91헌마21 전원재판부 결정 참조). 그리고 지방의회의원은 주민의 대표기관이자 자치입법기관인 지방의회의 구성원으로서 이러한 지방자치행정을 주도하는 권한과 의무를 갖게 되며, 각 지방자치단체의 재정상태나 의원의 수 비율 등에 따라 그 권한 범위가 달라지는 것이 불가피하다.
이와 같이 하나의 자치단위로서의 지방자치단체의 성질, 지방의회의원의 지위 및 역할을 고려하면, 해당 지방자치단체의 재정상태와 주민 수 및 의원 수를 반영하여 의원의 보수를 정하도록 한 위 시행령 규정은 이와 같이 규정할 합리적인 이유가 있다고 할 것이고 이를 입법형성권의 범위를 넘는 자의적인 차별로서 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
3) 또한 지방자치단체는 원칙적으로 ‘법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정’할 수 있는 것이고(헌법 제117조), 국회는 지방자치행정에 관한 것이더라도 중요한 사항은 국회가 스스로 결정하여 입법할 권한이 있다고 할 것이므로, 위 시행령 규정이 조례제정권자의 입법권을 과다하게 제한하여 위헌이라고 볼 수 없으며, 위 기준에 의하면 대부분의 지방의회의 의정비가 과소추정되게 된다는 주장은 이를 뒷받침할 증거가 부족하다.
4) 나아가 지방공무원법은 특수경력직공무원에 대하여는 ‘이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 없으면’ 제44조 등을 적용하도록 정하고 있으므로(제3조 제1항), 위 시행령 규정이 지방공무원법 제44조 제3항의 원칙에 반하여 위법하다고 볼 수도 없다.
따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
다. 이 사건 조례의 위헌·위법 주장에 관하여
1) 이 사건 조례는 상위 법규인 지방자치법 시행령이 정한 기준에 따라 의원에게 지급할 의정활동비 및 월정수당을 정한 것으로서, 위 시행령 규정이 헌법에 어긋나지 아니하는 이상 이에 기속되어 제정된 이 사건 조례가 헌법상 비례원칙에 반한다거나 원고의 평등권을 침해하는 것이라고 할 수 없다.
2) 또한 지방공무원법 제45조가 공무원의 보수와 관련한 사항을 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으나, 지방자치법 제33조(의원의 의정활동비 등) 제2항, 제1항 제1, 3호는 지방의회의원의 의정활동비 및 월정수당은 ‘지방자치단체의 조례로’ 정하도록 규정하고 있고, 지방공무원법은 제44조의 경우와 같이 특수경력직공무원에 대하여는 ‘이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 없으면’ 제45조 등을 적용하도록 정하고 있는 점(제3조 제1항)까지 더하여 보면, 지방공무원의 의정활동비 및 월정수당에 관하여는 이를 조례로 정하도록 규정한 지방자치법 제33조가 우선 적용된다고 할 것이므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다.
3) 나아가 원고의 신분 및 소속을 변경시킨 것은 세종시특별법이고 이 사건 조례는 세종시의회 의원의 보수의 근거 규정일 뿐이므로 이 사건 조례가 원고의 어떠한 신뢰를 침해한 것이라고 볼 수도 없고, 이 사건 조례는 원고가 의장으로 있는 세종시 시의회에서 의결되어 제정된 점까지 고려하면, 원고의 이 부분 주장 역시 받아들이기 어렵다.
라. 세종시특별법 제15조에 근거한 주장에 관하여
세종시특별법 제15조는 “세종특별자치시장은 종전의 지방자치단체 소속 공무원에 대하여 인사상 동등하게 처우하여야 한다.”고 규정하고 있다. 그러나 이는 세종시의 설치로 인하여 세종시 공무원의 자격을 취득한 종전의 여러 지방자치단체 공무원들을 동등하게 처우해야 한다는 규정으로 해석될 뿐 세종시 공무원들을 다른 지방자치단체 소속 공무원들과 동등하게 처우하라는 취지로 해석되지는 않는다. 또한 시의원의 보수는 이 사건 조례에서 정한 것이고, 조례는 원고가 소속된 지방의회에서 의결하는 것이지 지방자치단체장인 시장이 하는 인사상 처우에 해당한다고 보기도 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
4. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지 1] 생략]
[[별 지 2] 관계 법령: 생략]
판사 김병식(재판장) 이혜민 강하영