【원고, 항소인】
대구광역시 동구 (소송대리인 변호사 방문일)
【피고, 피항소인】
한국철도시설공단 (소송대리인 법무법인 금강 담당변호사 안정환 외 1인)
【제1심판결】
대구지방법원 2011. 10. 19. 선고 2011구합473 판결
【변론종결】
2012. 8. 17.
【주 문】
1. 제1심 판결 중 원고 패소부분을 취소한다.
2. 피고가 2010. 12. 2. 원고에 대하여 한 변상금 556,722,540원의 부과처분 중 502,071,860원에 해당하는 부분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2010. 12. 2. 원고에 대하여 한 변상금 556,722,540원의 부과처분을 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 대구광역시 사무위임조례의 규정에 따라 대구광역시로부터 폭 20m 미만의 도로의 공사 시행, 도로의 유지관리 등을 위임받은 자이고, 피고는 철도시설의 건설 및 관리와 그 밖에 이와 관련되는 사업을 효율적으로 시행함으로써 국민의 교통편의의 증진과 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 철도산업발전기본법 및 한국철도시설공단법에 의하여 2003. 12. 31. 설립된 법인이다.
나. 피고는 2009. 9. 1. 원고에 대하여 원고가 국유지인 대구 동구 (주소 1 생략) 외 7필지 6,279㎡(이하 통틀어 ‘이 사건 전체 토지들’이라 하고, 그 중 (주소 2 생략), (주소 3 생략), (주소 4 생략), (주소 5 생략), (주소 6 생략), (주소 7 생략), (주소 8 생략) 토지들만을 ‘이 사건 토지들’이라 한다.)를 사용허가 없이 점유·사용하였다는 이유로 국유재산법 제72조에 따라 변상금 1,621,867,160원을 부과·고지하였는데, 원고가 2009. 10. 28. 이에 불복하여 중앙행정심판위원회에 행정심판을 청구하자 중앙행정심판위원회는 위 부과처분의 재산가액 결정에 하자가 있다는 이유로 위 처분을 취소하였다. 이에 피고는 2010. 12. 2. 중앙행정심판위원회의 재결에 따라 이 사건 전체 토지들의 재산가액을 재산출한 다음 50/1000의 사용료율을 적용하여 원고에게 변상금 556,722,540원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제5호증, 을 제2 내지 6호증의 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
원고는, “국유재산법의 각 규정에 의하면 피고는 행정재산인 이 사건 토지들에 관한 변상금을 부과할 권한이 없을 뿐 아니라, 철도부지였던 이 사건 토지들은 대구시의 도시계획사업 시행으로 그 지상에 새로운 공공시설인 도로를 설치하였으므로 이 사건 토지들은 구 도시계획법(1981. 3. 31. 법률 제3410호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시계획법’이라 한다.) 제83조 제1항 등에 따라 원고에게 무상으로 귀속되어 국유재산이 아니다.”는 등의 여러 가지 사유를 들어 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.
나. 관계법령
별지 ‘관계법령’ 기재와 같다.
다. 판단
(1) 먼저 피고가 이 사건 토지들에 관한 변상금을 부과할 권한이 있는지에 관하여 살피건대, 구 국유재산법(2011. 3. 30. 법률 제10485호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국유재산법’이라 한다.) 제72조 제1항에 의하면, ‘관리청 등’은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다고 규정되어 있는데, 같은 법 제8조 제3항, 제9조 제1항에 의하면, ‘관리청 등’은 관리청과 같은 법 제42조제1항에 따라 일반재산의 관리·처분에 관한 사무를 위임·위탁받은 자를 말하고(같은 법 제29조 제1항에 따라 행정재산의 관리를 위탁받은 자는 포함되어 있지 않다.), ‘관리청’은 국가재정법 제6조에 따른 중앙관서의 장을 말한다고 규정하고 있다.
한편 구 국유재산법 제29조 제1항에 의하면, 관리청은 행정재산을 효율적으로 관리하기 위하여 필요하면 국가기관 외의 자에게 그 재산의 관리를 위탁할 수 있다고 규정하고, 같은 법 제42조 제1항, 제8조 제1항에 의하면, 총괄청인 기획재정부 장관은 일반재산의 관리·처분에 관한 사무의 일부를 총괄청 소속 공무원, 관리청 도는 그 소속 공무원, 지방자체단체의 장 등에게 위탁할 수 있다고 규정하고 있다.
위 각 규정을 종합해 보면, 국유재산의 무단점유자에 관하여 변상금을 부과·징수할 수 있는 자(위 법 제72조 제1항은 변상금을 ‘징수’할 수 있다고 규정하고 있으나, ‘징수’는 부과처분을 전제로 하는 것으로 징수권 없이 부과처분권만 가지는 자를 상정하기 어렵고 이를 따로 규정하지 않고 있는 이상 위 조항에 의하여 변상금을 ‘징수’할 수 있는 자가 변상금의 부과처분권자라고 해석함이 상당하다.)는 관리청과 구 국유재산법 제42조 제1항에 따라 일반재산의 관리·처분에 관한 사무를 위임·위탁받은 자에 한정되고, 같은 법 제29조 제1항에 따라 행정재산의 관리위탁을 받은 자는 그 재산을 ‘관리’할 권한은 있지만, 그 재산의 무단점유자에 대하여 변상금을 부과·징수할 권한은 없는 것으로 해석된다.
그런데 이 사건 토지들은 1971년경 동대구 역사를 신축하면서 구 대구선 철도가 폐지되어 이전되기 전까지 구 대구선 철도부지로 사용되던 행정재산에 해당하는 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제3, 9, 14, 15, 16호증, 갑 제6호증의 1, 2, 을 제7호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 모아 보면 인정할 수 있으므로, 피고가 행정재산인 이 사건 토지들의 관리를 위탁받았다 하더라도, 피고는 구 국유재산법상 변상금을 부과할 수 있는 ‘관리청 등’에 해당한다고 볼 수는 없다.
따라서 피고의 이 사건 변상금 부과처분은 처분권한 없는 자의 처분으로서 더 나아가 살필 것 없이 위법하다 할 것이다.
(2) 피고는 이에 대하여, “구 국유재산법 제29조에 의하면, 관리청은 행정재산을 효율적으로 관리하기 위하여 필요하면 국가기관 외의 자에게 그 재산의 관리를 위탁할 수 있고, 철도산업발전기본법 제23조 제4항에 의하면, 국토해양부장관은 철도자산처리계획에 의하여 철도청장으로부터 철도청의 시설자산, 철도청의 기타자산을 이관 받으며, 그 관리업무를 철도시설공단, 철도공사, 관련 기관 및 단체 또는 대통령령이 정하는 민간법인에 위탁하거나 그 자산을 사용·수익하게 할 수 있는데, 구 국유재산법 제2조 제3호에 의하면, ‘관리’란 국유재산의 취득·운용과 유지·보존을 위한 모든 행위를 말하므로, 변상금 부과처분도 관리행위에 포함된다. 이에 따라 피고는 국토해양부 장관과의 사이에 이 사건 토지들을 포함한 철도자산에 관하여 변상금의 징수권한을 포함한 관리권한을 위탁받는 시설자산 관리위탁계약을 체결하였다. 따라서 피고는 위 각 법령과 관리위탁계약에 따라서 이 사건 토지들에 대하여 변상금을 부과할 권한이 있다.”고 주장한다.
살피건대, 피고 주장과 같이 구 국유재산법 제2조 제3호에 의하면, ‘관리’는 국유재산의 취득·운용과 유지·보존을 위한 모든 행위를 말하지만, 그 의미에 반드시 재산의 취득·운용과 유지·보존과 직접 관련이 있다 할 수 없는 변상금 부과처분이 포함된다고 하기는 어렵고, 앞서 본 바와 같이 구 국유재산법 제29조 제1항에서 관리청은 행정재산을 효율적으로 관리하기 위하여 필요하면 국가기관 외의 자에게 그 재산의 ‘관리’를 위탁할 수 있다고 규정하면서도, 변상금 부과·징수권자를 규정하고 있는 같은 법 제72조 제1항에서는 같은 법 제29조 제1항 소정의 ‘행정재산’의 ‘관리’를 위탁받은 자를 변상금 부과처분권자에서 명시적으로 제외하고 있으므로, 구 국유재산법 제29조 제1항과 철도산업발전기본법 제23조 제4항 및 이에 따른 피고와 국토해양부 장관 사이의 관리위탁계약에 의해 피고가 이 사건 토지들의 변상금 부과권한을 포함한 관리권한을 위탁받았다 하더라도, 이를 근거로 피고를 구 국유재산법상 적법한 변상금의 부과처분권자라고 할 수는 없다. 피고의 위 주장은 이유가 없다.
(3) 뿐만 아니라, 가사 피고에게 적법한 변상금 부과처분권이 있다 하더라도, 아래 사정에 비추어 원고가 이 사건 토지들을 점유·사용할 당시 이 사건 토지들이 국유재산이라고 할 수 없으므로, 피고가 이를 전제로 원고에 대하여 한 이 사건 처분은 위법하다.
즉, 구 도시계획법 제83조 제1항에 의하면, 행정청인 시행자가 도시계획사업의 시행으로 새로이 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에, 국유재산법 및 지방재정법 등의 규정에 불구하고 종래의 공공시설은 시행자에게 무상으로 귀속되고 새로이 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되는바, 위 법 소정의 공공시설은 국유재산법 및 지방재정법 소정의 공공용 재산에 해당한다 할 것이고, 또한 도시계획사업의 시행자에게 무상으로 귀속되는 종래의 공공시설인지 여부는 도시계획사업의 승인 시점을 기준으로 판단하되, 그 승인 당시 종래 공공시설의 현실적인 이용상황이 지적공부상 지목과는 달라졌다고 하더라도 관리청이 공용폐지를 하지 아니하고 종래의 공공시설을 국유재산법이나 지방재정법에 따른 공공용 재산으로 관리하여 왔다면 특별한 사정이 없는 한 종래의 공공시설은 여전히 시행자에게 무상으로 귀속된다고 할 것이다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2002다59863 판결 참조).
이 사건의 경우, 갑 제9, 13, 14, 15호증, 을 제7호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 모아 보면, 이 사건 토지들은 구 대구선의 철도부지로 사용되고 있었는데, 경상북도지사는 구 대구선 폐선 후인 1974. 11. 18.경 대구시장에게 이 사건 토지들을 포함한 인근의 대구시 소재 토지 일부에 관하여 대구도시계획도로(소로)결정 및 지적을 승인하였고(경상북도 고시 제255호), 대구시장은 그에 따라 도시계획사업을 시행하여 철도부지이던 이 사건 토지들상에 폭 8m의 소로1류 동5호선 도로(신성로)를 설치하는 도시계획사업을 완료한 사실을 인정할 수 있으므로, 철도부지이던 이 사건 토지들은 당시 철도부지로 사용되지 않았다고 하더라도, 도시계획사업의 시행으로 새로이 이 사건 토지들상에 공공시설인 도로를 설치하게 됨에 따라 대체되는 기존의 공공시설로서 행정청인 시행자 대구시에 무상으로 귀속되었다가, 도시계획사업이 완료된 후 신설된 도로의 부지로서 그 도로와 함께 그 도로를 관리할 관리청으로서의 대구시(당시 적용되던 구 도로법 제16, 22조, 구 도로법 시행령 제10조 등 관계법령에 의하면 신설된 도로의 관리청은 대구시가 될 것으로 보인다.)에 무상으로 귀속되었다고 할 것이므로, 원고가 이 사건 토지들을 점유·사용할 당시 이 사건 토지들이 국유재산이었다고 할 수 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구 중 이 사건 토지들에 관한 변상금 부과처분의 취소청구 부분은 이유가 있어 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 일부 결론을 달리 하여 부당하므로, 제1심 판결 중 원고 패소부분을 취소하고, 이 사건 처분 중 위 취소부분에 해당하는 502,071,860원의 부과처분 부분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계법령 생략]
판사 이기광(재판장) 신안재 정성욱