【원 고】
주식회사 효성 외 1인 (소송대리인 법무법인 (유한) 태평양 담당변호사 오금석 외 1인)
【피 고】
한국수력원자력 주식회사 (소송대리인 법무법인 지평 담당변호사 백종현)
【변론종결】
2016. 1. 29.
【주 문】
1. 피고가 2015. 6. 23. 원고 2에 한 입찰참가자격제한처분을 취소한다.
2. 원고 주식회사 효성의 청구를 기각한다.
3. 소송비용 중, 원고 주식회사 효성과 피고 사이에 생긴 부분은 원고 주식회사 효성이, 원고 2와 피고 사이에 생긴 부분은 피고가 각 부담한다.
【청구취지】
피고가 2015. 6. 23. 원고들에 한 입찰참가자격제한처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고 주식회사 효성(이하 ‘원고 회사’라 한다)은 2005년 4월경부터 2013년 4월경까지 피고가 발주한 원자력발전소용 전동기(이하 ‘원전용 전동기’라 한다) 구매입찰 중 128건의 입찰(이하 ‘이 사건 입찰’이라 한다)에 대해 주식회사 천인, 주식회사 천인이엠(이하 순차로 ‘천인’, ‘천인이엠’이라 하고, 위 두 회사를 통틀어 ‘천인’이라 한다), 현대중공업 주식회사, 현대기전 주식회사(이하 순차로 ‘현대중공업’, ‘현대기전’이라 하고, 위 두 회사를 통틀어 ‘현대’라 한다)와 사전에 낙찰자를 결정하고 투찰가격 등을 합의한 뒤 이를 실행하였다(이하 ‘이 사건 담합행위’라 한다).
나. 공정거래위원회는 2015. 2. 9. 이 사건 담합행위에 관하여 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 ‘공정거래법’이라 한다) 제19조 제1항 제3호를 위반하였다는 이유로 같은 법 제21조, 제22조에 따라 원고 회사에 시정명령 및 5억 3,000만 원의 과징금 납부명령을 하였다(이하 ‘이 사건 의결’이라 한다).
다. 피고는 2015. 6. 23. 원고 회사가 이 사건 담합행위를 하였고, 이 사건 입찰 중 63건의 입찰 과정에서 담합을 주도하여 낙찰을 받았다는 이유로 원고 회사 및 그 대표이사인 원고 2에 대하여 공공기관의 운영에 관한 법률(이하 ‘공공기관법’이라 한다) 제39조, 공기업·준정부기관 계약사무규칙(이하 ‘계약사무규칙’이라 한다) 제15조, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 ‘국가계약법’이라 한다) 시행령 제76조 제1항 제7호 및 같은 법 시행규칙 제76조 제1항 [별표 2] 제9호 (가)목, (다)목에 근거하여 2015. 8. 17.부터 2017. 2. 16.까지 1년 6개월의 입찰참가자격제한처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제4호증(가지번호 있는 것은 가지번호를 포함한다, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지1 관계 법령 기재와 같다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 인정 사실
1) 선행 입찰참가자격제한처분
원고 회사는 2014. 2. 24. 피고로부터 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조·변조·부정행사하거나 허위서류를 제출한 자에 해당한다는 이유로 6개월의 입찰참가자격제한처분(이하 ‘종전 처분’이라 한다)을 받았다.
2) 이 사건 담합행위의 경위
가) 원고 회사는 이 사건 입찰에서 불필요한 경쟁과 유찰을 피하기 위하여 2005년경부터 저마력 원전용 전동기 생산에 주력하는 천인 또는 고마력 원전용 전동기의 생산에 주력하는 현대와 각 입찰일 이전에 유선연락 등을 통해 낙찰자 및 들러리 입찰자를 결정하고 투찰가격 등을 합의한 뒤 이를 실행하였다.
나) 원고 회사와 천인 사이의 담합행위
(1) 원고 회사는 2005년 4월경부터 2013년 4월경까지 피고가 발주한 총 108건의 원전용 전동기 구매입찰에서, 천인과는 98건의 입찰에 대하여, 천인이엠(천인의 계열회사로서 2010. 12. 24. 천인의 원전용 전동기 관련 업무를 이관받았다)과는 10건의 입찰에 대하여 각각 낙찰자를 사전에 합의로 결정하고 입찰일 이전에 피고에 제출한 견적서를 교환하거나 입찰 당일에 낙찰예정자가 들러리에게 직접 대략적인 투찰가격을 알려주는 방법으로 낙찰자와 투찰가격을 사전에 합의하고 이를 시행하였다.
(2) 일반적으로 저마력 원전용 전동기 구매입찰에서는 기존의 납품 실적 여부와 납품기한 등 입찰 상황에 따라서 양사가 협의하에 낙찰자와 들러리 입찰자를 결정하는 한편, 고마력 원전용 전동기 구매입찰에서는 사실상 수주가 불가능한 천인이 원고 회사의 들러리로 입찰에 참가하여 유찰을 방지하고 향후 다른 입찰에서 원고 회사의 양보를 얻는 방식으로 합의가 이루어졌다.
다) 원고 회사와 현대 사이의 담합행위
(1) 원고 회사는 2005년 8월경부터 2012년 4월경까지 피고가 발주한 총 31건의 원전용 전동기 구매입찰에서, 현대중공업과는 22건의 입찰에 대하여, 현대기전(2009년 현대중공업으로부터 영남권 원전용 전동기 관련 업무를 이관받았다)과는 9건의 입찰에 대하여 각각 낙찰자를 사전에 합의로 결정하고 입찰일 이전에 피고에 제출한 견적서를 교환하거나 입찰 당일에 낙찰예정자가 들러리에게 직접 대략적인 투찰가격을 알려주는 방법으로 낙찰자와 투찰가격을 사전에 합의하고 이를 시행하였다.
(2) 일반적으로 기존의 원전용 전동기 제작사가 현대중공업인 경우에는 현대중공업이, 원고 회사나 외국업체인 경우에는 원고 회사가 각 낙찰받고, 낙찰자가 아닌 업체는 들러리를 서는 방식으로 합의가 이루어졌다.
3) 인천지방법원은 2015. 4. 29. 이 사건 담합행위와 관련하여 독점규제및공정거래에관한법률위반죄로, 원고 회사에 벌금 1억 5,000만 원, 천인에 벌금 3,000만 원, 천인이엠에 벌금 1,000만 원, 현대중공업에 벌금 5,000만 원, 현대기전에 벌금 1,000만 원의 유죄 판결을 선고하였다(인천지방법원 2015. 4. 29. 선고 2015고단138 판결, 이하 ‘관련 형사판결’이라 한다).
4) 원고 회사는, 2015. 7. 14. 피고로부터 부정당업자에 해당한다는 이유로 20개 품목에 관한 공급자 등록을 2015. 7. 1.부터 2025. 6. 30.까지 10년간 취소한다는 통보를 받자, 피고를 상대로 공급자 등록 지위를 임시로 정하여 달라는 가처분을 신청하였으나(서울중앙지방법원 2015카합80837호, 이하 ‘관련 가처분 사건’이라 한다), 2015. 9. 2. 기각결정이 내려졌다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 앞서 본 증거, 갑 제4 내지 6, 8, 9호증, 을 제1, 2, 10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
나. 원고 2에 대한 처분에 관하여
1) 공공기관법 제39조 제2항 적용 가부
공공기관법 제39조 제2항은 “공기업·준정부기관은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 사람·법인 또는 단체 등에 대하여 2년의 범위 내에서 일정 기간 입찰참가자격을 제한할 수 있다.”라고 규정하고 있을 뿐 위와 같은 요건에 해당하여 입찰참가자격을 제한받는 법인의 경우 그 대표자에 대해서 당연히 입찰참가자격을 제한할 수 있도록 규정하고 있지는 아니하므로, 위 조항이 원고 2에 대한 이 사건 처분의 근거 규정이 될 수는 없다.
2) 공공기관법 제39조 제3항 및 계약사무규칙 제15조 제4항의 적용 가부
가) 공공기관법 제39조 제3항이 정한 위임에 따라 제정된 계약사무규칙 제15조 제4항은 입찰참가자격을 제한받은 자가 법인인 경우 그 대표자에 대하여 입찰참가자격을 제한하도록 규정하고 있으나, 공공기관법 제39조 제3항은 제2항에 따른 ‘입찰참가자격의 제한기준 등에 관하여 필요한 사항’을 기획재정부령에 위임하고 있을 뿐이어서 그 규정의 문언상 입찰참가자격 제한의 ‘대상’에 대해서까지 위임한 것이라고 보기는 어렵다.
나) 계약사무규칙 제15조 제4항 중 “입찰참가자격을 제한받는 자가 법인 … 인 경우에는 그 대표자에 대하여 … 도 제1항을 적용한다.”라는 부분은 위임입법의 한계를 벗어난 것으로서 무효이다.
다) 따라서 공공기관법 제39조 및 계약사무규칙 제15조 제4항은 원고 2에 대한 이 사건 처분의 근거 규정이 될 수 없다.
3) 국가계약법 시행령 제76조 제4항의 적용 여부
국가계약법 시행령 제76조 제4항은 같은 조 제1항 내지 제3항의 규정에 의하여 입찰참가자격의 제한을 받은 자가 법인 기타 단체인 경우 그 대표자에 대하여 입찰참가자격을 제한하도록 규정하고 있고, 계약사무규칙 제2조 제5항은 “공기업·준정부기관의 계약에 관하여 이 규칙에 규정되지 아니한 사항에 관하여는 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법령을 준용한다.”라고 규정하고 있기는 하다. 그러나 계약사무규칙 제15조 제4항(공공기관운영법 제39조 제3항에서 정한 위임의 한계를 벗어나서 그 대외적 효력을 인정할 수 없기는 하다)이 앞서 본 바와 같이 법인 등 대표자에 대한 입찰참가자격 제한을 규정하고 있는 이상, 계약사무규칙에 규정되지 아니한 사항에 대하여 국가계약법 시행령을 준용하도록 한 계약사무규칙 제2조 제5항에 의하여 국가계약법 시행령 제76조 제4항을 준용할 여지는 없고, 설령 그렇지 않고 국가계약법 시행령 제76조 제4항이 준용될 수 있다고 하더라도 공공기관운영법 제39조 제3항의 위임 범위를 벗어날 수는 없으므로 법인 등 대표자에 대한 입찰참가자격 제한을 규정한 국가계약법 시행령 제76조 제4항을 계약사무규칙 제2조 제5항에 의하여 준용하는 것은 상위 법령의 위임 없이 처분의 대상을 확대하는 것으로서 그 대외적 구속력을 인정할 수 없음은 마찬가지이어서 결국 국가계약법 시행령 제76조 제4항을 원고 2에 대한 처분의 근거 법령으로 삼을 수는 없다.
4) 결국 원고 2에 대한 이 사건 처분은 법적 근거가 없어 위법하다.
다. 원고 회사에 대한 처분에 관하여
1) 원고 회사가 담합행위를 주도하였는지에 대하여
피고는 원고 회사가 낙찰받은 입찰과 관련하여 담합행위를 주도하였음을 이유로 국가계약법 시행규칙 제76조 제1항 [별표 2] 제9호 (가)목을 적용하여 이 사건 처분을 하였다. 담합행위 주도 여부는 입찰 절차별로 판단되어야 하므로, 이 사건 입찰 중 일부에 관하여 담합행위를 주도한 경우도 위 시행규칙 규정을 적용할 수 있다.
앞서 본 사실 및 증거와 을 제9호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정에 비추어 보면, 원고 회사가 이 사건 입찰 중 일부의 입찰 과정에서 담합을 주도하여 낙찰을 받았다고 봄이 타당하다.
① 이 사건 의결서(갑 제1호증)에는 이 사건 입찰 중 일부 입찰에 관하여 ‘원고 회사가 수주하기 위해 천인 또는 현대에 들러리 요청을 하였다’라는 취지의 합의 내용이 기재되어 있다. 공정거래위원회가 과징금 납부명령을 하면서 원고 회사에 대하여 ‘다수의 사업자가 관련된 상황에서 위반행위를 주도하거나 선동한 경우’에 따른 과징금 가중을 하지 않기는 하였지만, 이 사건 처분과 제재 목적, 정도, 필요성 등이 동일하다고 볼 수는 없으므로, 위 사정만으로 원고 회사가 담합행위를 주도하지 않았다고 단정하기는 어렵다.
② 이 사건 입찰 전체를 놓고 보더라도 원고 회사는 천인 및 현대와 각각 담합행위를 함으로써 저마력 및 고마력 원전용 전동기 입찰에서 모두 담합행위를 하여 천인과 현대에 비하여 담합행위의 횟수 및 낙찰 건수, 낙찰 금액(담합 관련 낙찰 금액의 약 66% 상당)이 크다. 원고 회사를 통하지 않고 천인과 현대 상호 간에 담합행위가 이루어진 사정은 확인되지 않는다.
③ 관련 형사판결에서 범행의 가담 정도 등을 고려하여 이 사건 담합행위에 관여한 5개 업체 중 원고 회사에 대하여 가장 무거운 형이 선고되었다. 또한 피고는 현대중공업에 원고 회사보다 경한 6개월의 입찰참가자격제한처분을 하였다.
④ 원고 회사의 직원인 소외인은 공정거래위원회 조사과정에서 천인 및 현대의 요청에 따라 이 사건 담합행위를 시작하게 되었다는 취지로 진술하면서도, ‘A등급 1,000마력 이상의 고압 전동기 입찰에 관하여는 천인이 들러리를 서줄 수가 없어서 원고 회사의 필요에 따라 현대중공업과 담합을 논의하게 되었다’라고 진술하기도 하였다.
⑤ 관련 가처분 사건에서 기각결정의 이유는, 원고 회사가 다른 사업자를 설득하여 공동으로 담합행위에 나아가도록 이끄는 역할을 맡았다고 볼 여지도 있으므로 원고 회사가 ‘담합을 주도하여 낙찰을 받은 자’에 해당한다고 보아 내려진 이 사건 처분을 무효라고 단정할 수 없다는 것이었다.
2) 재량권 일탈·남용 여부
가) 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).
나) 위 나.항에서 인정한 사정 및 앞서 본 각 증거와 관계 법령의 내용에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 원고들이 주장하는 여러 사정을 고려하더라도, 이 사건 처분이 원고들에게 지나치게 가혹하여 재량권의 범위를 일탈하거나 남용하였다고 보기 어렵다.
① 이 사건 입찰 대상인 원전용 전동기는 원자력발전소의 급수 펌프, 냉각수 펌프 등 각종 펌프의 주요 부품으로 사용되는 것이므로, 공정한 경쟁을 통하여 양질의 부품을 확보하여야 할 필요성이 크다.
② 원고 회사가 이 사건 담합행위를 하였고, 이 사건 입찰 중 일부 입찰과 관련하여서는 담합행위를 주도하여 낙찰받았음은 앞서 본 바와 같다. 국가계약법 시행규칙 제76조 제1항 [별표 2] ‘부정당업자의 입찰참가자격 제한기준’ 제9호 (가)목은 ‘담합을 주도하여 낙찰을 받은 자’에 대하여 2년간, 같은 호 (다)목은 ‘입찰자 또는 계약상대자등 간에 서로 상의하여 미리 입찰가격, 수주 물량 또는 계약의 내용 등을 협정하거나 특정인의 낙찰 또는 납품대상자 선정을 위하여 담합한 자’에 대하여 6개월간 각 입찰참가자격을 제한하도록 규정하고 있는데, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니한다고 보기 어렵다. 이 사건 처분은 위 각 기준 중 무거운 제한기준인 2년에서 종전 처분의 제한기간 6개월을 공제한 1년 6개월로 제재기간을 정하였는데, 이는 위 시행규칙 처분기준 내에 있다.
③ 원고 회사는 8년에 걸쳐 128건의 입찰에서 담합행위를 하였다. 그 기간이 길고 횟수도 많다. 이 사건 담합행위의 일련의 경위를 놓고 볼 때, 천인이나 현대 양측과의 담합 관계에서 주도적인 위치에 있었다.
④ 현재로서는 원전용 전동기 생산 업체들간에 주력 품목이 정해져 있어 실제적인 경쟁이 이루어질 가능성이 크지 않다고 하더라도, 이는 위 업체들 간의 오랜 기간의 담합행위로 경쟁 없이 낙찰자를 정함으로써 각 업체들이 주로 생산하는 제품 이외에 다른 제품의 개발이나 투자 등을 적극적으로 하지 않은 사정도 이에 기여하였다고 보인다. 현재의 업체들간의 생산 구조만으로 이 사건 담합행위의 공익 침해 정도나 원고 회사가 얻은 이익이 크지 않다고 할 수 없다. 오히려 피고는 별지 2 ‘전동기 사전 등록 현황’과 같은 원고 회사와 천인, 현대의 납품 가능 전동기 등록 현황에 따라 국내 업체들만으로도 경쟁 입찰이 가능하다고 보고 피고가 국내조달의 방법으로 입찰을 진행하였다. 이로써 외국 업체들이 입찰에서 배제되었다.
⑤ 위와 같이 정해진 주력 품목 때문에 전동기 구매입찰에서 유찰이 될 가능성이 높은데 유찰된 입찰에 대해 재입찰이 실시되는 경우에도 피고가 납기일을 연기해주지 않음에 따라 유찰을 방지하여 피고의 납기를 준수하기 위하여 이 사건 담합행위를 하게 된 것이라고 보더라도, 그러한 목적이 입찰제도의 근간을 뒤흔드는 담합행위라는 수단을 정당화시킬 수는 없다.
⑥ 이 사건 처분으로 인하여 원고 회사의 시장 참여로 인하여 발생한 전동기 가격 인하 등의 효과를 상실하고 전동기 구입 비용이 증가됨으로써 침해되는 공익이나 원고 회사가 잃게 되는 수익, 대외적 신인도 등 경제적 이익이 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공정한 경쟁의 확보라는 공익보다 크다고 보기도 어렵다.
3) 따라서 원고 회사에 대한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다고 볼 수 없다. 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 모두 받아들일 수 없다.
4. 결론
원고 2의 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 원고 회사의 청구는 이유 없으므로 이를 기각한다.
[별 지 1] 관계 법령: 생략]
[[별 지 2] 전동기 사전 등록 현황: 생략]
판사 김국현(재판장) 김나영 윤준석