【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
안양시장 (소송대리인 변호사 이원구)
【원심판결】
서울고법 2008. 9. 24. 선고 2008누1728 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 골재 선별·세척 또는 파쇄 신고의 법적 성격에 관하여
구 골재채취법(2007. 5. 17. 법률 제8479호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제32조 제1항에서 ‘대통령령이 정하는 규모 이상의 골재를 선별·세척 또는 파쇄하고자 하는 자는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 관할 시장·군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다’고 규정하고 있는바, 1991. 12. 14. 법률 제4428호로 제정된 골재채취법에서는 골재의 선별·세척·파쇄·채취 업무는 모두 ‘허가’ 대상이었으나, 1999. 4. 15. 법률 제5966호로 골재채취법이 개정되면서 위 업무 중 연간 1,000㎥ 이상의 골재를 선별·세척·파쇄하는 업무는 ‘신고’ 대상으로 변경된 점, 골재채취 허가신청서와 골재선별·세척·파쇄신고서의 각 필요적 첨부서류를 비교하여 보면, 선별·세척·파쇄신고의 경우에도 채취업무에 고유하게 수반하는 서류 등을 제외하고 있을 뿐 허가신청서와 동일한 서류를 필요적 첨부서류로 정하고 있어( 구 골재채취법 시행규칙 제12조, 제17조), 비록 선별·세척·파쇄 업무가 앞서 본 바와 같이 허가제에서 신고제로 완화된 사정이 있다고 하여도, 골재채취법은 선별·세척·파쇄신고에 있어서도 여전히 채취 허가 심사에 준하는 실질적인 검토를 요구하고 있다고 보이는 점, 구 골재채취법 제30조는 시장·군수 또는 구청장은 ‘1. 자연환경훼손·수질오염 기타의 재해로 인하여 공중에게 위해가 발생할 우려가 있을 경우 2. 사정의 변경으로 인하여 골재채취를 계속하는 경우 현저히 공익을 해칠 우려가 있을 경우 3. 이 법 또는 이 법에 의한 명령이나 처분에 위반한 경우’에는 골재채취의 허가를 받은 자에 대하여 골재채취구역의 변경, 채취의 중지, 시설물의 이전 기타 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고, 같은 법 제32조 제3항에서 ‘ 제30조의 규정은 골재의 선별·세척 또는 파쇄의 신고를 한 자에 대하여 이를 준용한다’고 규정하고 있는바, 위 법 제30조, 제32조 제3항은 선별·세척 또는 파쇄의 신고를 한 자에 대하여 사후적으로 필요한 조치를 명할 수 있다는 것이기는 하나, 신고 당시에 이미 그와 같은 사유가 있다면 신고단계에서 이를 심사하도록 함으로써 불필요한 행정력의 낭비 및 신청인의 불이익을 줄일 수 있다는 점 등에 비추어 보면, 시장·군수 또는 구청장은 골재선별·세척 또는 파쇄 신고에 대하여 실질적인 요건을 심사하여 신고를 수리하거나 거부할 수 있다고 할 것이다. 그리고 위 법 제32조 제3항에서 준용하는 제30조 각호의 요건에 관하여는 골재채취법령에서 따로 정한바 없어 결국 다른 법령의 내용 및 관계에서 판단하여야 하므로, 시장·군수 또는 구청장으로서는 다른 법령에서 정한 사유도 심사의 대상으로 삼을 수 있다고 할 것이다.
원심판결 이유와 기록에 의하면, 이 사건 토지는 2001. 3. 10. 도시계획시설(건설폐기물 중간처리시설)로 결정·고시된 사실, 원고는 2006. 2. 2. 이 사건 토지에 골재채취법 제32조 제1항에 의한 골재 선별·파쇄 신고를 한 사실, 이에 대하여 피고는 ‘개발제한구역에서의 신고처리가 불가하고, 또한 도시계획시설로 결정된 건설폐기물 중간처리시설에서는 당해 도시계획시설이 아닌(골재선별·파쇄를 위한) 건축물의 건축이나 공작물 등을 중복하여 설치할 수 없으므로 신고처리가 불가하다’는 이유로 신고를 반려한 사실을 알 수 있다.
앞서 본 법리와 사실관계에 비추어 보면, 피고가 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법과 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서 정한 사유를 심사하여 이 사건 골재 선별·파쇄 신고를 수리하지 않은 조치는 적법하다고 할 것이다.
같은 취지의 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없으며, 상고이유에서 들고 있는 대법원판결은 이 사건과 사안을 달리하여 그대로 원용하기에 적절하지 아니하다.
2. 골재채취업 등록을 한 자는 별도로 신고를 할 필요가 없다는 주장에 관하여
1991. 12. 14. 법률 제4428호로 제정된 골재채취법 부칙 제2항은 골재채취업에 관한 경과조치로 ‘이 법 시행당시 골재채취업을 영위하고 있는 자는 이 법 시행일부터 2년까지는 제14조의 규정에 불구하고 골재채취업을 영위할 수 있다’고 규정하고 있고, 한편 구 골재채취법 제2조 제1항 제2호에서 ‘골재채취업’이라 함은 영리를 목적으로 골재를 채취·선별·세척 또는 파쇄하는 사업을 말한다고 규정하고, 같은 법 제14조 제1항은 골재채취업의 등록에 관하여, 같은 법 제22조 제1항은 골재채취의 허가에 관하여, 같은 법 제32조 제1항은 골재의 선별·세척 등의 신고에 관하여 각 규정하고 있으므로, 골재채취법 제정 전부터 골재의 선별·파쇄업을 해오거나 골재채취법에 의하여 골재채취업 등록을 한 자라 하더라도 실제로 골재를 채취하기 위하여서는 별도로 관할 관청의 허가를 받아야 하고, 일정 규모 이상의 골재를 선별·세척 또는 파쇄하기 위해서는 별도로 관할관청에 신고하여야 한다.
원심이 같은 취지에서, 골재 선별·파쇄 작업을 하는 데 별도의 신고가 필요 없다는 원고의 주장을 배척한 것은 옳고, 거기에 상고이유로 주장하는 법리오해 등의 위법이 없다.
3. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등에 위반되지 않는다는 주장에 관하여
원심판결 및 원심이 적법하게 조사한 증거에 의하면, 개발제한구역 내의 토지로서 도시계획시설(건설폐기물 중간처리시설)로 결정·고시된 이 사건 토지에 골재 선별·파쇄를 위한 공작물을 설치하는 것은 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제11조 제1항 및 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제64조 제1항에 위반하여 허용될 수 없다는 취지의 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 법리오해 등의 위법이 없다.
4. 신뢰보호원칙 위반 등의 주장에 관하여
원심판결 이유를 기록에 비추어 살펴보면, 원심이, 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배된다는 원고의 주장을 배척한 제1심의 판단을 유지한 것은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유로 주장하는 신뢰보호원칙, 비례의 원칙, 권리남용 등에 관한 법리오해의 위법이 없다.
5. 결론
그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박시환(재판장) 박일환 안대희(주심) 신영철