【원고, 피상고인】
앨트원도시개발 주식회사 외 1인 (소송대리인 법무법인(유한) 율촌 담당변호사 소순무 외 4인)
【피고, 상고인】
남양주시 (소송대리인 법무법인(유한) 화우 담당변호사 김건흥 외 1인)
【원심판결】
서울고법 2011. 5. 26. 선고 2010누32541 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 상고이유 제1점에 대하여
원심판결 이유에 의하면 원심은, 남양주시장이 원고 앨트원도시개발 주식회사(이하 ‘원고 앨트원’이라 한다)에게 2006. 12.경 남양주시 진접읍 부평리 일대(이하 ‘부평1지구’라 한다)에 관한 주택건설사업 사업계획승인처분을 하면서 행정준수사항으로 학교용지부담금 납부와 대체우회도로 등의 준공 조치 및 부평초등학교 부지의 적기 공급 등을 부가한 사실, 원고 동부건설 주식회사는 원고 앨트원이 시행하는 부평1지구 주택건설사업의 시공사인 사실, 경기도구리시남양주교육청(이하 ‘남양주교육청’이라 한다) 교육장과 피고 소속 공무원 등이 협의한 2008. 1. 18.자 간담회를 근거로 하여, 같은 날 원고 앨트원과 남양주교육청 사이에 원고 앨트원이 부평초등학교 건물을 신축하여 기부채납하기로 약정한 사실, 한편 원고들은 2008. 2. 18. 위 행정준수사항에 따라 피고와 진접 장현우회도로 개설비용 분담금으로 148억 2,900만 원을 분담하기로 하는 내용의 협약(이하 ‘이 사건 협약’이라 한다)을 체결한 사실, 원고들이 피고에게 납부할 2차 도로개설비용 분담금 59억 3,100만 원과 관련하여 ‘2차 분담금에는 부평초등학교 정상 개교를 위한 원고들의 추가부담 등을 고려한 20억 원을 공제한 차액을 납부한다.’고 약정(이하 ‘이 사건 쟁점조항’이라 한다)한 사실을 인정한 다음, ① 원고 앨트원의 부평초등학교 건물 기부채납은 당초 원고 앨트원이 남양주시장으로부터 받은 부평1지구 주택건설사업에 관한 사업계획승인처분에 부가된 행정준수사항에는 없던 내용인 점, ② 그런데 부평1지구 아파트 입주예정자들로부터 입주 시기에 맞추어 학교를 설립해 줄 것을 요구하는 민원이 지속적으로 들어오자 2008. 1. 18. 남양주교육청 교육장 등이 원고 앨트원이 학교 건물을 기부채납하는 방식으로 부평초등학교를 신설하되, 신축공사비 80억 원 중 40억 원은 부평1, 2지구의 학교용지부담금으로, 20억 원은 사업시행자인 원고 앨트원(부평1지구)과 건남개발(부평2지구)의 부담으로(10억 원씩), 나머지 20억 원은 피고가 예산과목을 조정하는 등 국비 지원을 하는 방식으로 조달하기로 협의한 점, ③ 피고의 주장과 같이 도로개설비용 분담금 중 20억 원을 임시로 부평초등학교 건물 공사비로 사용할 수 있게 하려는 의미였다면 이 사건 협약서에 그와 같은 내용과 함께 국비 지원이 되지 아니한 경우 원고들이 추가적으로 20억 원의 도로개설비용 분담금을 납부할 시기를 명시하였을 것으로 보이는 점, ④ 이 사건 협약이 체결된 후 원고 앨트원과 남양주시장 사이에 오고 간 공문에는 국비 지원 20억 원에 대한 언급은 전혀 없는 점, ⑤ 국비가 지원되지 아니함으로 인한 위험은 원고들보다 피고측에서 지는 것이 합당해 보이는 점 등 여러 사정을 종합하여, 이 사건 쟁점조항은 원고 앨트원이 부평초등학교 건물 신축공사비 중 국비 지원 20억 원이 없어 그 상당 금액을 추가로 부담하는 경우 도로개설비용 분담금 148억 2,900만 원 중 20억 원을 공제받는다는 점을 확인한 내용으로 해석함이 상당하다고 판단한 제1심판결을 인용하였다.
관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 처분문서의 해석에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
2. 상고이유 제2점에 대하여
가. 무릇 인·허가 등의 행정처분에 대응하여 인·허가 등을 받는 개인이 제출하는 각서의 의미·내용을 해석함에 있어서는 행정청이 우월적 지위에 있는 공법관계의 특성, 각서 문언의 내용, 그와 같은 각서가 제출된 동기와 경위, 그에 의하여 달성하고자 하는 목적, 당사자의 진정한 의사 등을 종합적으로 고찰하여 사회정의와 형평의 이념에 맞도록 합리적으로 해석하여야 하고, 그럼에도 당사자의 진정한 의사를 알 수 없다고 한다면 의사표시의 요소가 되는 것은 표시행위로부터 추단되는 효과의사 즉 표시상의 효과의사이고 표의자가 가지고 있던 내심적 효과의사가 아니므로, 의사표시의 해석에 있어서도 당사자의 내심의 의사보다는 외부로 표시된 행위에 의하여 추단된 의사를 가지고 해석함이 상당하다(대법원 1999. 1. 29. 선고 97누3422 판결 등 참조).
나. 원심판결 이유에 의하면 원심은, 원고 앨트원이 2009. 10. 29. 피고에게 2차 도로 개설비용 분담금 20억 원을 이행각서와 이행보증증권으로 대체하고자 한다는 내용의 공문을 발송하면서 위 공문에 위 분담금 중 39억 3,100만 원을 납부한 영수증과 ‘이 사건 쟁점조항인 20억 원에 대하여 기 협의된 국비 지원 등이 이루어지지 않을 경우 2010. 1. 31.까지 피고에게 세입세출외현금으로 우선 납부하여 국비 지원 등 근본문제가 해결될 때까지 담보할 것을 확약한다.’는 내용의 이행각서(이하 ‘이 사건 이행각서’라 한다)를 첨부한 사실을 인정한 다음, ① 원고들은 당초 부담하였어야 할 학교용지부담금을 초과하여 부평초등학교 신축공사비를 부담하게 되는 상황을 고려하여 도로개설비용 분담금 중 20억 원을 면제받을 의사였던 것으로 보이는 점, ② 이 사건 협약에 따른 2차 도로개설비용 분담금의 납부기한인 2008. 8. 18.이 도과되었음에도 피고가 원고들에게 그 납부를 독촉한 바 없는 점, ③ 원고들이 이 사건 이행각서 제출 무렵 피고에게 피고의 독촉에 따라 20억 원을 납부하되 향후 반환청구에 관한 법률적 검토를 하겠다는 의사를 분명히 한 점, ④ 원고들로서는 이 사건 주택건설사업계획승인 시 부과된 행정준수사항과 이 사건 협약에서 정한 바와 같이 아파트 완공 무렵까지 분담금 납부를 마쳐야 하는데, 피고가 2차 도로개설비용 분담금 중 20억 원이 미납되었음을 이유로 사용검사처리를 해주지 않을 경우 막대한 손해가 발생할 것으로 예상되었던 점, ⑤ 피고는 원고들의 2차 도로개설비용 분담금 중 39억 3,100만 원 납부와 이 사건 이행각서 및 20억 원에 대한 이행보증보험증권의 제출 후 곧바로 원고들의 이 사건 주택건설사업에 대한 사용검사처리를 하여준 점 등을 종합하여, 이 사건 이행각서에 기한 원고들의 피고에 대한 도로개설비용 분담금 20억 원의 지급 채무가 있다고 볼 수 없다고 판단하였다.
앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 인·허가 등의 행정처분에 대응하여 당사자가 제출하는 각서의 해석기준에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
3. 결론
상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이상훈(재판장) 신영철 김용덕 김소영(주심)