【원고, 상고인】
주식회사 덕원물류 (소송대리인 법무법인 창조 담당변호사 김동우외 1인)
【피고, 피상고인】
천안시장
【원심판결】
대전고법 2009. 7. 16. 선고 2009누476 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
1. 상고이유 제1점에 대하여
원심은, 그 판시와 같이 피고가 구 기반시설부담금에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법률’이라 한다)에 기하여 원고에게 기반시설부담금을 부과하는 이 사건 처분을 하기에 앞서 그 처분의 사전통지를 통하여 부과의 근거 법규( 법률 제11조 제2항, 법률 시행령 제9조 제1항)와 부과대상건축물·부과예정금액·부과기준 및 그에 관한 심사청구절차를 안내한 사실이 인정되므로, 피고가 이 사건 처분을 하면서 그 처분서의 부가내역란에 법률 제26조(과태료)를 기재한 것은 단순한 오기임이 분명하고 원고가 그러한 오기 때문에 이 사건 처분의 취지를 오인하거나 권리구제에 어떤 지장을 받을 가능성이 있었다고 볼 수 없다는 이유로, 이 사건 처분은 법률 제11조의 규정을 근거로 하여 적법하게 이루어진 것이라고 판단하였다.
기록에 비추어 살펴보면 원심의 판단은 수긍이 가고, 상고이유에서 주장하는 바와 같이 행정처분의 근거제시 및 조세법률주의에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
2. 상고이유 제2점에 대하여
도시계획세·취득세·등록세·재산세 등 다른 조세나 개발부담금은 기반시설부담금과는 그 목적 또는 성격과 부과의 대상을 달리하는 것이고, 법률은 다른 법률의 규정에 의하여 기반시설관련 유사 부담금을 납부하는 경우 이를 기반시설부담금에서 공제하도록 하는 등 동일한 목적의 중복 부과를 방지하고 있으므로, 기반시설부담금의 부과가 과도하게 건축행위자의 재산권을 제한한다고 보기 어렵다.
한편, 법률은 2008. 3. 28. 법률 제9051호(이하 ‘폐지법률’이라 한다)로 폐지되었는바, 폐지법률 부칙 제2조는 일반적 경과조치로 종전의 법률에 따라 부과하였거나 부과 또는 환급하여야 할 기반시설부담금에 관하여는 종전의 규정에 따른다고 규정하고 있다. 그리고 법률의 폐지와 동시에 개정된 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9043호로 개정된 것) 제67조 내지 제70조는 기반시설부담구역과 기반시설설치비용 제도를 규정하여 시행하고 있다. 이러한 입법과정에 비추어, 입법자는 부동산시장과 건축경기의 변동 등을 반영한 입법정책적 판단에 따라 건축행위가 유발하는 기반시설 설치비용의 부과대상지역을 기반시설부담구역으로 축소한 것으로 보일 뿐, 종전 규정의 위헌성을 제거하려는 목적이나 반성적 고려에서 법률을 폐지한 것으로는 보이지 아니한다. 또 입법자는 부동산시장과 건축경기의 변동 등 사회변화를 반영하는 한편 이미 법률에 따라 기반시설부담금을 성실하게 납부한 자와의 형평성 문제, 이미 확정된 법률관계를 번복하게 됨으로써 법적 안정성을 해치는 문제, 부담금을 환급할 경우의 재원확보 문제 등을 고려하여, 폐지법률을 시혜적으로 소급적용하지 않는다는 취지에서 그 부칙 제2조를 둔 것으로 보인다. 이러한 입법자의 판단은 입법 목적, 사회실정, 법률의 개정이유나 경위 등을 참작하여 볼 때, 합리적 입법재량의 범위를 현저히 벗어나 불합리하고 불공정하다고 할 수 없다 ( 헌법재판소 2010. 2. 25. 선고 2007헌바131 등 결정 참조).
원심은, 이 사건 처분의 통지가 법률이 폐지된 후 원고에게 도달하였다 하더라도 그 폐지 전에 이미 법률 제10조에 의하여 원고의 기반시설부담금 납부의무가 성립된 이상 위 부칙 제2조의 규정에 따라 폐지 전의 법률을 적용하여 원고에게 기반시설부담금을 부과한 이 사건 처분은 적법하다고 판단하였는바, 앞서 본 법리와 관련 규정에 비추어 보면 원심의 판단은 정당하다. 이와 달리 법률 및 폐지법률의 관련 규정이 이중과세금지의 원칙과 국민의 재산권 보장에 반하여 위헌이라는 전제 아래 그러한 위헌규정에 근거하여 이루어진 이 사건 처분은 위법하다는 상고이유의 주장은 받아들이지 아니한다.
3. 상고이유 제3점에 대하여
법률 제11조 제1항은 “건설교통부장관은 부과기준시점부터 2월 이내에 기반시설부담금을 결정·부과하여야 한다”고 규정하고, 제20조 제1항은 “기반시설부담금을 징수할 수 있는 권리와 기반시설부담금의 과오납금을 환급받을 권리는 이를 행사할 수 있는 때부터 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성된다”고 규정하고 있는바, 기반시설부담금제도의 취지, 조문의 형식 및 내용, 관련 규정 등을 종합하여 볼 때, 법률 제11조 제1항의 기반시설부담금 부과시기에 관한 규정은 부과권 행사의 제척기간에 관한 규정이 아니라 행정청에 대한 직무상의 훈시규정이라고 보아야 한다 ( 대법원 2009. 12. 24. 선고 2009두5305 판결 참조).
같은 취지에서 피고가 기반시설부담금의 부과기준시점인 이 사건 건물의 건축허가일로부터 2월이 경과한 후에 이 사건 처분을 하였다고 하여 이를 위법하다고 할 수 없다고 본 원심의 판단은 정당하고, 상고이유의 주장과 같이 관련 법리를 오해한 위법이 없다.
4. 상고이유 제4점에 대하여 (이하의 판시 법리에 관하여는 헌법재판소 2010. 2. 25. 선고 2007헌바131 등 결정 참조)
가. 법률에 의한 기반시설부담금제도의 목적은 건축행위로 인해 유발되는 기반시설의 설치비용을 당해 건축행위자가 부담하도록 함으로써 기반시설의 설치에 드는 비용부담의 형평성을 제고하여 수익자부담 및 원인자부담의 원칙을 실현하고, 기반시설의 설치재원을 확보하여 도시 및 주거환경의 수준을 향상시키며, 기반시설을 갖추지 않고 공공택지개발지역 인근에서 이루어지는 투기·난개발을 억제하여 토지시장의 안정화를 이루려는 데 있다.
법률 제7조 제1항, 제6조 제2항에 의하면, 기반시설부담금 납부의무자를 건축연면적 200㎡를 초과하는 건축물의 건축행위를 하는 자로 규정하고 있는데, 그러한 건축행위를 하는 자들은 다른 집단과 구별되는 집단적 동질성을 가지면서 기반시설의 설치를 적지 않게 유발하므로, 도시 및 주거환경 수준의 향상이라는 사회적·경제적 과제와 객관적으로 밀접하게 관련되어 그에 대한 집단적 책임을 진다. 한편 이들은 그 설치를 유발한 기반시설로부터 집단적 편익을 얻게 되므로, 이들에게 기반시설의 설치비용을 부담하게 하는 것은 원인자부담 및 수익자부담의 원칙을 실현하고, 그 설치를 유발하지 아니한 일반 국민의 설치비용에 대한 부담을 덜어줌으로써 비용부담의 형평성을 제고하며, 나아가 기반시설을 갖추지 않고 이루어지는 난개발을 억제하여 토지시장의 안정화를 도모할 수 있게 한다. 그렇다면, 법률이 건축연면적 200㎡를 초과하는 건축물의 건축행위를 하는 자들을 기반시설부담금의 부과대상 집단으로 선정하여 이들에게 다른 집단과 달리 특별한 재정책임인 기반시설부담금 납부의무를 지게 한 것은 위와 같은 사회적·경제적 과제를 적절히 실현할 수 있게 하는 합리적 근거를 가진 차별로서 평등의 원칙에 위반되지 아니한다.
나. 한편, 지역마다 기존에 설치된 기반시설의 총량이 다르므로 같은 면적의 건축행위라도 지역에 따라 기반시설의 설치를 유발하는 정도가 다를 수는 있으나, 지방자치단체별로 기반시설의 수요를 추정하고 설치계획을 수립할 수 있는 기초자료가 아직 완비되지 않은 상태이고 또 그러한 자료구비와 계획수립에는 많은 시간과 비용이 소요될 것으로 예상되는 반면 기반시설부담금 부과에 의하여 앞서 본 바와 같은 사회적·경제적 과제를 실현하여야 할 필요는 큰 것이 현실이므로, 이러한 사정을 고려하여 입법자가 지역의 특성을 정확히 반영하는 기반시설부담금제도를 선택하는 대신 지역적 특성은 상대적으로 덜 고려되지만 신속하고 정형적인 시행이 가능한 기반시설부담금제도를 선택하였다고 하여, 입법재량을 일탈하였다고 단정하기 어렵다.
나아가 법률은 기반시설부담금 부과에 있어 건축행위의 기반시설 유발 정도가 반영될 수 있도록 다양한 보완책을 두고 있다. 즉, 법률은 모든 건축행위에 대하여 일률적으로 기반시설부담금을 부과하는 것이 아니라 시·군·구별 평균 공시지가의 적용으로 지가 차이를 반영하고, 부담률을 건물의 규모, 당해 지역의 지가 수준, 지역특성 등을 감안하여 100분의 25 범위 내에서 가감할 수 있도록 하며, 용도지역에 따라 용지환산계수를 차등 적용할 뿐 아니라 건축물 용도별로 기반시설의 유발 정도를 반영한 유발계수를 도입하고, 기존 건축물을 철거하고 동일한 용도 범위 내에서 신축하는 경우에는 기존 건축물의 건축연면적을 초과하는 건축행위에 대하여만 기반시설부담금을 부과하도록 하는 등 건축행위가 기반시설의 설치를 유발하는 정도를 반영할 수 있도록 하고 있다.
그렇다면, 법률에 의하여 부과된 기반시설부담금과 당해 건축행위가 실제 유발하는 기반시설의 필요량 사이에 다소 차이가 있을 수 있다는 사정만으로 법률이 과잉금지의 원칙에 위반하여 재산권을 과도하게 침해한다고 볼 수 없다.
다. 법률 제9조 제2항은 기반시설 표준시설비용을 당해 연도의 생산자물가상승률 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 의하여 건설교통부장관이 매년 이를 고시하도록 규정하고 있고, 법률 제9조 제3항은 ‘지역별 기반시설의 설치정도를 고려하여 0.4 범위 내에서 대통령령으로 정하는 용지환산계수( 제1호)’ 및 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 의하여 매년 고시하는 개별공시지가의 대통령령으로 정하는 시·군·구별 평균 및 대통령령으로 정하는 건축물별 기반시설 유발계수( 제2호)’를 적용하여 기반시설 용지비용의 가액을 산정하도록 규정하고 있는바, 위 각 규정의 규율대상은 그 전문성 또는 다양성 등으로 인하여 구체적 내용을 하위법규에 위임할 필요성이 인정되며, 법률의 목적 및 위 각 규정과 관련 규정의 내용 등을 유기적·체계적으로 종합하여 판단해 보면 하위법규에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있으므로, 위 각 규정은 포괄위임입법금지의 원칙에 위반되지 아니한다.
라. 이상과 같은 취지에서 원심이 판시와 같은 원고의 위헌 주장들을 모두 배척한 것은 정당하고, 상고이유의 주장과 같이 관련 법리를 오해한 위법이 없다.
5. 결 론
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하게 하기로 관여 대법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 김능환(재판장) 김영란(주심) 이홍훈 민일영