【원고, 피항소인】
용인동천구역도시개발사업조합 (소송대리인 변호사 김원진)
【피고, 항소인】
【제1심판결】
서울동부지방법원 2012. 3. 30. 선고 2011가합20841 판결
【변론종결】
2012. 11. 2.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 이 사건 소를 각하한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고는 원고에게 134,129,550원 및 이에 대하여 2011. 7. 1.부터 이 사건 지급명령 정본 송달일까지는 연 14%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
2. 항소취지
제1심 판결 중 피고 패소 부분을 취소하고 그 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 인정 사실
가. 도시개발사업의 시행
1) 경기도지사는 2004. 12. 6. 도시개발법에 따라 용인시 수지구 (주소 1 생략) 일대 469,550㎡에 지목변경, 토지의 교환 및 분합, 공공시설의 설치공사 등을 내용으로 하는 「용인 동천구역 도시개발사업」(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행하기로 하여 위 토지를 도시개발구역으로 지정하고, 도시개발법 제9조 제1항에 따라 경기도 고시 제2004-362호로 도시개발구역지정 및 개발계획수립을 고시하였다.
2) 한편, 원고는 2005. 5. 17. 용인시 수지구 (주소 1 생략) 일대 토지의 소유자들을 그 조합원으로 하여 설립되어, 경기도지사로부터 이 사건 사업의 시행자로 지정되었다.
나. 환지처분의 공고 및 피고에 대한 청산금의 결정
1) 그 후 원고는 용인시장으로부터 2006. 7. 10. 용인시 고시 제2006-229호로 이 사건 사업의 실시계획인가를 받은 다음, 2006. 12. 5. 환지계획인가를, 2010. 11. 26. 환지계획(변경)인가를 각각 받았고, 용인시장은 2010. 12. 3. 이 사건 사업의 시행자인 원고의 요청에 따라 용인시 공고 제2010-1991호로 환지처분(이하 '이 사건 환지처분‘이라 한다)을 공고하였다.
2) 피고는 이 사건 사업구역 내 종전 토지인 용인시 수지구 (주소 2 생략) 임야 1,321㎡를 소유하고 있던 원고의 조합원이었는데, 이 사건 환지처분으로 (주소 3 생략) 대 357.1㎡를 환지받고, 이 사건 환지처분 공고 당시 과도환지 면적 36.1㎡에 대한 청산금으로 134,129,550원[＝ 과도환지 면적 36.1㎡×3,715,500원(㎡ 단가)]이 결정·공고되었다.
3) 원고는 2011. 4. 1. 피고에게 2011. 6. 30.까지 위 청산금을 납부할 것을 독촉하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 16, 25, 26, 27호증(각 가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 판단
가. 도시개발법의 규정 및 원고의 정관
1) 도시개발법
제16조(조합원의 경비 부담 등)
① 조합은 그 사업에 필요한 비용을 조성하기 위하여 정관으로 정하는 바에 따라 조합원에게 경비를 부과·징수할 수 있다.
④ 조합은 제1항에 따른 부과금이나 제3항에 따른 연체료를 체납하는 자가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장에게 그 징수를 위탁할 수 있다.
⑤ 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장이 제4항에 따라 부과금이나 연체료의 징수를 위탁받으면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다. 이 경우 조합은 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장이 징수한 금액의 100분의 4에 해당하는 금액을 해당 특별자치도·시·군 또는 구(자치구의 구를 말한다. 이하 같다)에 지급하여야 한다.
제21조(도시개발사업의 시행 방식) ① 도시개발사업은 시행자가 도시개발구역의 토지 등을 수용 또는 사용하는 방식이나 환지 방식 또는 이를 혼용하는 방식으로 시행할 수 있다.
제28조(환지 계획의 작성)
① 시행자는 도시개발사업의 전부 또는 일부를 환지 방식으로 시행하려면 다음 각 호의 사항이 포함된 환지 계획을 작성하여야 한다.
1. 환지 설계
2. 필지별로 된 환지 명세
3. 필지별과 권리별로 된 청산 대상 토지 명세
4. 제34조에 따른 체비지 또는 보류지의 명세
5. 그 밖에 국토해양부령으로 정하는 사항
제29조(환지계획의 인가 등)
① 행정청이 아닌 시행자가 제28조에 따라 환지계획을 작성한 경우에는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 인가를 받아야 한다.
② 제1항은 인가받은 내용을 변경하려는 경우에 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
③ 행정청이 아닌 시행자가 제1항에 따라 환지계획의 인가를 신청하려고 하거나 행정청인 시행자가 환지계획을 정하려고 하는 경우에는 토지 소유자와 해당 토지에 대하여 임차권, 지상권, 그 밖에 사용하거나 수익할 권리(이하 ‘임차권등’이라 한다)를 가진 자(이하 ‘임차권자등’이라 한다)에게 이를 알리고 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 서류의 사본을 일반인에게 공람시켜야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
④ 토지 소유자나 임차권자등은 제3항의 공람 기간에 시행자에게 의견서를 제출할 수 있으며, 시행자는 그 의견이 타당하다고 인정하면 환지계획에 이를 반영하여야 한다.
⑤ 행정청이 아닌 시행자가 제1항에 따라 환지계획 인가를 신청할 때에는 제4항에 따라 제출된 의견서를 첨부하여야 한다.
⑥ 시행자는 제4항에 따라 제출된 의견에 대하여 공람 기일이 종료된 날부터 60일 이내에 그 의견을 제출한 자에게 환지계획에의 반영여부에 관한 검토 결과를 통보하여야 한다.
제40조(환지처분)
① 시행자는 환지 방식으로 도시개발사업에 관한 공사를 끝낸 경우에는 지체 없이 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 공고하고 공사 관계 서류를 일반인에게 공람시켜야 한다.
② 도시개발구역의 토지 소유자나 이해관계인은 제1항의 공람 기간에 시행자에게 의견서를 제출할 수 있으며, 의견서를 받은 시행자는 공사 결과와 실시계획 내용에 맞는지를 확인하여 필요한 조치를 하여야 한다.
③ 시행자는 제1항의 공람 기간에 제2항에 따른 의견서의 제출이 없거나 제출된 의견서에 따라 필요한 조치를 한 경우에는 지정권자에 의한 준공검사를 신청하거나 도시개발사업의 공사를 끝내야 한다.
④ 시행자는 지정권자에 의한 준공검사를 받은 경우(지정권자가 시행자인 경우에는 제51조에 따른 공사 완료 공고가 있는 때)에는 대통령령으로 정하는 기간에 환지처분을 하여야 한다.
⑤ 시행자는 환지처분을 하려는 경우에는 환지계획에서 정한 사항을 토지 소유자에게 알리고 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 공고하여야 한다.
제41조(청산금)
① 환지를 정하거나 그 대상에서 제외한 경우 그 과부족분은 종전의 토지 및 환지의 위치·지목·면적·토질·수리·이용 상황·환경, 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 금전으로 청산하여야 한다.
② 제1항에 따른 청산금은 환지처분을 하는 때에 결정하여야 한다. 다만, 제30조나 제31조에 따라 환지 대상에서 제외한 토지 등에 대하여는 청산금을 교부하는 때에 청산금을 결정할 수 있다.
제42조(환지처분의 효과)
① 환지계획에서 정하여진 환지는 그 환지처분이 공고된 날의 다음 날부터 종전의 토지로 보며, 환지계획에서 환지를 정하지 아니한 종전의 토지에 있던 권리는 그 환지처분이 공고된 날이 끝나는 때에 소멸한다.
⑥ 제41조에 따른 청산금은 환지처분이 공고된 날의 다음 날에 확정된다.
제46조(청산금의 징수·교부 등)
① 시행자는 환지처분이 공고된 후에 확정된 청산금을 징수하거나 교부하여야 한다. 다만, 제30조와 제31조에 따라 환지를 정하지 아니하는 토지에 대하여는 환지처분 전이라도 청산금을 교부할 수 있다.
② 청산금은 대통령령으로 정하는 바에 따라 이자를 붙여 분할징수하거나 분할교부할 수 있다.
③ 행정청인 시행자는 청산금을 내야 할 자가 이를 내지 아니하면 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있으며, 행정청이 아닌 시행자는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장에게 청산금의 징수를 위탁할 수 있다. 이 경우 제16조 제5항을 준용한다.
④ 청산금을 받을 자가 주소 불분명 등의 이유로 청산금을 받을 수 없거나 받기를 거부하면 그 청산금을 공탁할 수 있다.
제77조(행정심판)
이 법에 따라 시행자가 행한 처분에 불복하는 자는 행정심판법에 따라 행정심판을 제기할 수 있다. 다만, 행정청이 아닌 시행자가 한 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 지정권자에게 행정심판을 제기하여야 한다.
2) 원고의 정관
제46조(청산금)
① 환지처분에 의하여 징수 또는 교부할 청산 금액은 권리면적과 환지면적의 차에 의하고 정리 후 평정가격에 의하여 산출한 금액으로 한다.
③ 청산금은 환지처분 공고 후 교부 또는 징수하며 환지를 정하지 아니한 토지에 대하여는 환지처분 이전에 청산금을 교부할 수 있다.
제47조(청산)
정관 제46조 규정에 의한 청산금과의 차액을 환지처분일로부터 6개월 내에 징수 또는 교부한다.
나. 이 사건 소의 이익 유무
1) 원고는 도시개발법 제41조 제2항에 따라 결정·부과된 청산금으로 피고에게 134,129,550원 및 그 지연손해금을 구하고 있다.
2) 직권으로 이 사건 소의 이익 유무에 관하여 살펴본다.
가) 환지처분은 개발사업 공사의 완료 후 환지계획의 집행으로서 시행지구 내 기존 토지에 대한 소유권을 소멸시키고 법률상 전혀 새로운 것으로 간주되는 토지 상에 새로운 권리의무관계를 창설하는 시행자의 처분으로서 원고와 같이 시행자가 행정청이 아닌 조합인 경우에도 공행정주체로서의 권한을 행사하는 행정처분이고, 앞서 살펴본 도시개발법 제41조 제2항에 의한 청산금부과처분도 시행자가 환지계획이 정하고 있는 소유권의 변동을 전제로 그 과부족분을 정리하기 위한 행정처분으로서 환지처분과 마찬가지로 환지계획을 현실화하기 위한 집행적 처분이라 할 것이다.
그런데 이 사건 소가 행정소송사항 또는 민사소송사항인지를 불문하고 도시개발법 제46조 제3항에 의하면 청산금을 납부할 자가 이를 납부하지 아니할 때에는 원고와 같이 행정청이 아닌 시행자는 시장, 군수 또는 구청장 등에게 청산금의 징수를 위탁하여 강제징수할 수 있도록 규정되어 있으므로, 원고로서는 도시개발법 제41조 제2항에 의한 청산금부과처분을 근거로 한 청산금의 청구를 소송, 특히 민사소송의 방법에 의할 수는 없다 할 것이다(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000다28568 판결 등 참조). 원고가 관할 시장 등에게 도시개발법 제46조 제3항에 따른 징수위탁을 하였는데 이를 거절당했다는 주장, 입증도 없을 뿐만 아니라, 가사 관할 시장 등이 시행자인 원고의 그 징수위탁 의뢰를 거절하였다고 하더라도 위 법 조항에 따른 징수위탁은 법률로써 특별한 위탁 규정을 둔 것으로서 관할 시장 등은 시행자의 위탁이 있는 경우 그 징수 사무를 처리하여야 하는 것이므로, 이를 달리 볼 수도 없다.
나) 한편, 도시개발법상 청산금은 그 본질에 있어서 시행자가 징수하는 경우에는 ‘부당이득반환금’, 시행자가 교부하는 경우에는 ‘손실보상금’과 같은 것인데, 어느 경우에나 청산금부과 또는 교부처분에 의하여 형성된 법률관계에 기한 청구로서 공법상의 금전지급의무의 성질을 가진다. 따라서 이 사건 소는 이 사건 사업의 시행자인 원고의 청산금부과처분(사업시행자의 청산금부과처분에 대하여는 행정소송으로 그 취소를 구할 수 있음에도 피고가 이에 대하여 다투고 있음을 인정할 만한 자료는 없다)에 의하여 형성된 법률관계에 기한 청구로서, 공법상의 권리관계의 일방 당사자를 상대로 하여 공법상의 의무이행을 구하는 것이므로 행정소송법 제3조 제2호에서 정한 당사자소송의 대상이지 민사소송사항은 아니다(원고의 정관에서 청산금에 관한 규정을 두고 있더라도 이는 이 사건 환지처분과 청산금부과처분에 따라 형성된 법률관계를 규정한 것에 불과하므로, 이 사건 소는 원고의 주장과 같이 원고와 피고 사이의 계약에 기초한 원고 정관 제46조, 제47조에 따라 직접 청구할 수 있는 성격의 것으로 볼 수 없다).
행정소송법 제7조는 원고의 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송이 심급을 달리하는 법원에 잘못 제기된 경우에 민사소송법 제31조 제1항을 적용하여 이를 관할 법원에 이송하도록 규정하고 있을 뿐 아니라, 관할 위반의 소를 부적법하다고 하여 각하하는 것보다 관할 법원에 이송하는 것이 당사자의 권리구제나 소송경제의 측면에서 바람직하므로, 원고가 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송으로 제기하여야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우, 수소법원으로서는 만약 그 행정소송에 대한 관할도 동시에 가지고 있다면 이를 행정소송으로 심리·판단하여야 하고, 그 행정소송에 대한 관할을 가지고 있지 아니하다면 당해 소송이 이미 행정소송으로서의 전심절차 및 제소기간을 도과하였거나 행정소송의 대상이 되는 처분 등이 존재하지도 아니한 상태에 있는 등 행정소송으로서의 소송요건을 결하고 있음이 명백하여 행정소송으로 제기되었더라도 어차피 부적법하게 되는 경우가 아닌 이상 이를 부적법한 소라고 하여 각하할 것이 아니라 관할 법원에 이송하여야 하지만(대법원 1997. 5. 30. 선고 95다28960 판결 참조), 그럼에도 ① 원고는 위와 같은 주장을 계속함으로써 당심에서 민사소송으로 판단받기를 원하고 행정법원에 이송하는 것을 바라지 않고 있는 점, ② 앞서 본 바와 같이 사업시행자인 원고가 청산금부과처분에 따른 청산금의 징수를 하기 위하여 소송을 제기하는 것보다는 법률상 강제징수할 수 있는 더욱 유효적절한 수단을 가지고 있는 점 등을 고려하면, 사실심인 당심으로서는 제1심 판결에 필수적 환송사유가 있지 아니한 이상 그대로 제1심 판결의 당부에 관하여 판단할 수 있다.
3) 결국, 이 사건 소는 권리보호의 이익 내지 필요가 없는 것으로서 부적법하다 할 것이다.
3. 결론
그렇다면, 이 사건 소는 이를 각하할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 제1심 판결을 취소하고 이 사건 소를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김용빈(재판장) 강혁성 마은혁