【원 고】
【피 고】
경남서부보훈지청장 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 김승아 외 2인)
【변론종결】
2017. 4. 11.
【주 문】
1. 피고가 2015. 7. 9. 원고에 대하여 한 국가유공자(순직군경) 유족 등록거부처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
원고와 소외 1의 딸인 망 소외 2(이하 ‘망인’이라 한다)는 경기도교육청에 소속된 교육공무원으로 안산시에 있는 단원고등학교에서 교사로 근무하여 왔는데, 단원고등학교 2학년 학생들을 대상으로 한 2014. 4. 16.부터 2014. 4. 19.까지 3박 4일 일정의 제주도 수학여행을 위하여 학생인솔 및 생활지도를 담당하는 인솔교사를 맡아 다른 인솔교사들과 함께 학생들을 인솔하여 인천~제주 항로를 운항하는 여객선인 ‘세월호’에 승선하여 제주도로 가다가 2014. 4. 16. 08:58경 전남 진도군 조도면 병풍도 북방 1.8해리 해상에서 세월호가 옆으로 기울어지면서 침몰하는 사고(이하 ‘이 사건 사고’라 한다)를 당하였다.
이 사건 사고 당시 세월호 5층의 교사용 선실에 있던 망인은 세월호가 옆으로 기울어지면서 바닷물이 선체 안으로 급격하게 유입되는 상황에서 4층과 3층으로 내려가 학생들의 마음을 안정시키면서 학생들이 구명조끼를 입고 탈출하도록 돕는 등으로 세월호 안에 있던 학생들을 구조하는 활동을 하다가 미처 탈출하지 못하고 사망하였다. 망인의 시신은 2014. 6. 8. 세월호 3층 식당에서 구명조끼를 입지 않은 상태로 발견되었다.
망인의 어머니인 소외 1은 안전행정부장관에게 망인의 유족으로서 공무원연금법에 따른 순직유족연금 등의 지급을 청구하였는데, 안전행정부 산하 순직보상심사위원회는 망인이 이 사건 사고 당시 인솔교사로서 생명과 신체에 대한 고도의 위험을 무릅쓰고 직무를 수행하다가 입은 위해가 직접적인 원인이 되어 사망에 이르렀다고 보아 망인을 구 공무원연금법(2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제3조 제1항 제2호 본문 (파)목의 순직공무원(이하 현행 공무원연금법 제3조 제1항 제2호에 따라 ‘위험직무순직공무원’이라 한다)에 해당하는 것으로 인정하고 망인의 유족인 소외 1에게 순직유족연금 등을 지급할 것을 결정하였다.
망인의 아버지인 원고는 피고에게 망인이 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(이하 ‘국가유공자법’이라 한다) 제4조 제1항 제5호의 순직군경에 해당한다고 주장하면서 자신을 순직군경 유족으로 등록하여 달라는 취지의 신청을 하였는데, 피고는 2015. 7. 9. 보훈심사위원회의 심의·의결을 거쳐 아래와 같은 이유로 망인이 국가유공자법 제4조 제1항 제5호의 순직군경에 해당하지 아니하고 국가유공자법 제4조 제1항 제14호 및 국가유공자법 시행령 제3조 제1항 제3호 [별표 1] 제2호 2-1의 순직공무원에 해당한다고 보아 원고를 순직군경 유족이 아닌 순직공무원 유족으로 결정하였다(이하 원고의 순직군경 유족 등록신청을 거부한 피고의 결정을 ‘이 사건 처분’이라 한다).
구 공무원연금법상의 위험직무순직공무원과 그 유족에 대하여 국가유공자법상의 순직군경과 그 유족으로 보아 국가유공자법에 따른 예우를 한다고 규정한 구 공무원연금법 제87조의2를 근거로 하여 구 공무원연금법상의 위험직무순직공무원이 곧바로 국가유공자법상의 순직군경으로 인정된다고 볼 것은 아닌 점, 구 공무원연금법상의 위험직무순직공무원이 국가유공자법상의 순직군경으로 인정되기 위해서는 그 직무가 국가의 수호·안전보장 또는 국민의 생명·재산 보호를 본질적인 직무내용으로 하고, 생명과 신체에 대한 위험에 지속적, 반복적으로 노출될 수 있는 위험이 상존하며, 이러한 위험에도 불구하고 그 직무를 수행하여야 하는 것이 법령상의 업무 내지 의무로 강제되는 특수성이 있어서 국가유공자법의 목적상 군인이나 경찰·소방 공무원에 준하는 정도의 보호 및 예우의 필요성이 인정되는 경우이어야 하는데, 망인은 그와 같은 경우에 해당한다고 보기 어려워 국가유공자법 제4조 제1항 제5호의 순직군경 요건에 해당하지 아니함.
[인정 근거] 갑 제1, 2호증, 을 제1 내지 4호증의 기재, 변론 전체의 취지
2. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
망인은 이 사건 사고 당시 인솔교사로서 세월호가 침몰하는 긴급한 재난상황에서 생명의 위험을 무릅쓰고 학생들을 구조하다가 사망에 이르러 공무원연금법상의 위험직무순직공무원으로 인정되었는데, 피고는 망인을 국가유공자법 제4조 제1항의 순직군경이 아닌 순직공무원으로만 인정하여 이 사건 처분을 함으로써 망인이 국립묘지에 안장되지 못하고 망인의 유족인 원고가 국가유공자법 제12조에 따른 보상금을 지급받지 못하게 되는 등 국가유공자에 대한 예우와 지원, 보상에 있어서 군인, 경찰·소방 공무원이 순직한 경우와 비교하여 망인을 차별적으로 대우하는 결과를 야기하였다.
그런데 국가유공자법 제4조 제1항의 순직군경과 순직공무원은 순직한 공무원의 직역이 군인, 경찰·소방 공무원인지 아닌지의 차이 외에는 그 요건이 실질적으로 동일하고, 구 공무원연금법 제87조의2는 위험직무순직공무원과 그 유족을 국가유공자법상의 순직군경과 그 유족으로 간주 또는 의제하는 내용을 규정하고 있으므로, 구 공무원연금법상의 위험직무순직공무원으로 인정된 망인은 구 공무원연금법 제87조의2에 따라 곧바로 국가유공자법 제4조 제1항 제5호의 순직군경에 해당하고, 이와 달리 보아 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.
설령 그렇지 않다고 하더라도, 위험직무순직공무원 유족의 처우 개선 등을 도모하고자 하는 구 공무원연금법 제87조의2의 입법 취지, 이 사건 사고 당시 인명을 구조하여야 하는 경찰공무원 등이 제 역할을 하지 못하는 상황에서 사실상 경찰공무원 등을 대신하여 학생들을 구조하다가 사망에 이른 망인에 대한 정당한 예우의 필요성 및 민간인 의사자와의 형평성 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이어서 위법하다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
1) 구 공무원연금법 제87조의2 본문의 의미
① 구 공무원연금법 제87조의2 본문은 위험직무순직공무원과 그 유족에 대하여 국가유공자법상의 순직군경과 그 유족으로 보아 국가유공자법에 따른 예우를 한다고 규정하는 한편 위험직무순직공무원과 그 유족이 국가유공자법상의 순직군경과 그 유족으로 등록 및 결정되는 것에 관하여는 국가유공자법에서 정하는 바에 따르도록 규정하고 있고, 구 국가유공자법(2016. 5. 29. 법률 제14255호로 개정되기 전의 것) 제6조 제5항은 다른 법률에서 국가유공자법의 예우를 받도록 규정된 사람에 대하여도 국가보훈처장이 국가유공자법에 규정된 요건의 충족 여부를 확인하여 국가유공자와 그 유족에 해당하는지 여부를 결정하도록 규정하고 있는 점, ② 구 공무원연금법상의 위험직무순직공무원과 그 유족에 대하여 국가유공자법상의 순직군경과 그 유족으로 보아 국가유공자법에 따른 예우를 한다고 정한 구 공무원연금법 제87조의2 본문의 내용은 2006. 3. 24. 법률 제7907호로 제정된 위험직무 관련 순직공무원의 보상에 관한 법률(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 폐지) 제11조에 처음 규정된 후 공무원연금법이 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되면서 공무원연금법에 편입된 것인데, 이후 국가유공자법이 2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정되면서 보훈의 대상 중 국민으로부터 존경과 예우를 받아야 할 사람만을 국가유공자로, 단순히 보상이 필요한 사람은 보훈보상대상자로 구분하여 차등적인 예우와 지원, 보상을 함으로써 보훈의 정체성을 강화하려는 취지에서 국가유공자 인정 요건을 엄격하게 정하여 국가유공자 인정 범위를 종전보다 축소시키는 등으로 국가유공자법상의 보훈체계에 상당한 변경이 있었던 점, ③ 이에 따라 국가유공자법이 2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정되기 전에는 공무원이 생명과 신체에 대한 고도의 위험을 무릅쓰고 직무를 수행하다가 사망하였을 것을 요건으로 하는 구 공무원연금법상의 위험직무순직공무원과 군인이나 경찰·소방 공무원으로서 교육훈련 또는 직무수행 중 사망하였을 것을 요건으로 하는 개정 전 국가유공자법상의 순직군경 사이에는 순직한 공무원의 구체적인 직역의 차이 외에는 그 요건의 특별한 차이가 없었지만, 국가유공자법이 2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정된 후에는 구 공무원연금법상의 위험직무순직공무원과 군인이나 경찰·소방 공무원으로서 국가의 수호·안전보장 또는 국민의 생명·재산 보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중 사망하였을 것을 요건으로 하는 개정 후 국가유공자법상의 순직군경 사이에는 순직한 공무원의 직역의 차이 외에도 직무수행의 내용이 국가의 수호·안전보장 또는 국민의 생명·재산 보호와 직접적인 관련이 있어야 하는 등의 요건에서 큰 차이가 있게 된 점 등을 고려하면, 망인이 구 공무원연금법상의 위험직무순직공무원으로 인정되었다고 하여 구 공무원연금법 제87조의2 본문에 따라 곧바로 국가유공자법 제4조 제1항 제5호의 순직군경에 해당하게 된다고 볼 수는 없다.
다만 ① 구 공무원연금법 제87조의2 본문은 위험직무순직공무원과 그 유족에 대하여 국가유공자법상의 순직군경과 그 유족으로 보아 국가유공자법에 따른 예우를 한다고 규정하고 있는데, 이는 구 공무원연금법상의 위험직무순직공무원 유족에 대한 보상을 강화하기 위하여 국가유공자법에 따라 순직군경 유족에게 주어지는 보상금이 위험직무순직공무원 유족에게도 지급될 수 있도록 하기 위한 취지로 보이고, 이와 같은 입법 취지는 개정된 국가유공자법의 내용과 조화되는 범위 내에서 가능한 한 존중되어야 할 것인 점, ② 구 공무원연금법 제3조 제1항 제2호는 위험직무순직공무원으로 인정될 수 있는 구체적인 범위에 관하여 각 목으로 규정하면서 군인, 경찰·소방 공무원이 아닌 공무원(이하 ‘일반공무원’이라 한다)이 재난현장에서의 인명구조, 산불진화 등과 같이 자신의 생명과 신체에 대한 일정한 위험상황에서 그 위험을 무릅쓰고 직무를 수행하다가 순직한 경우를 경찰·소방 공무원이 일정한 위험상황에서 직무를 수행하다가 순직한 경우와 함께 나란히 규정하고 있고, 이는 일반공무원이 일정한 수준의 위험성이 있는 직무를 수행하다가 순직한 경우에 그 직무수행에서의 구체적인 위험성의 정도 등에 있어서 경찰·소방 공무원이 일정한 직무를 수행하다가 순직한 경우와 동일하게 평가될 수 있는 때에는 그에 대한 보상에서도 동일하게 대우하고자 하는 취지인데, 구 공무원연금법 제87조의2 본문은 그와 같은 취지를 국가유공자법에 따른 보상에도 관철하여 순직한 일반공무원이 구 공무원연금법상의 위험직무순직공무원으로 인정된 경우에는 그 유족에 대한 국가유공자법상의 보상금 지급에서도 순직한 경찰·소방 공무원과 동일하게 대우받을 수 있도록 하려는 데에 실질적인 의의가 있는 것으로 보이는 점 등을 고려하면, 구 공무원연금법 제87조의2 본문은 순직한 일반공무원이 구 공무원연금법상의 위험직무순직공무원으로 인정된 때에는 비록 군인이나 경찰·소방 공무원이 아니어도 일정한 경우에 국가유공자법 제4조 제1항 제5호의 순직군경에 해당될 여지가 있음을 정한 것으로 볼 수 있다.
2) 이 사건 처분의 적법 여부
① 망인이 이 사건 사고 당시 수학여행을 위하여 학생들을 인솔하던 인솔교사로서 세월호가 해상에서 침몰하는 급박한 상황에서 자신의 생명에 대한 위험을 무릅쓰고 세월호 안에 있던 학생들을 구조하다가 사망에 이르러 구 공무원연금법상의 위험직무순직공무원으로 인정되었고, 구 공무원연금법 제87조의2 본문은 망인과 같이 일반공무원이 구 공무원연금법상의 위험직무순직공무원으로 인정된 경우에는 국가유공자법 제4조 제1항 제5호의 순직군경에 해당될 수 있는 여지가 있음을 정하고 있는 점, ② 국가유공자법 제4조 제1항, 제12조 제1항은 “군인이나 경찰·소방 공무원으로서 국가의 수호·안전보장 또는 국민의 생명·재산 보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중 사망한 사람(질병으로 사망한 사람을 포함한다)”을 순직군경으로, “「국가공무원법」 제2조 및 「지방공무원법」 제2조에 따른 공무원(군인과 경찰공무원은 제외한다)과 국가나 지방자치단체에서 일상적으로 공무에 종사하는 대통령령으로 정하는 직원으로서 국민의 생명·재산 보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중 사망한 사람(질병으로 사망한 사람을 포함한다)”을 순직공무원으로 구분하면서 그중 순직군경의 유족에게만 보상금을 지급하도록 하여 유족에 대한 보상에 차이를 두고 있고, 이는 순직군경과 순직공무원 사이에 ‘국민의 생명·재산 보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중 사망’이라는 요건 자체에서는 특별한 차이가 없다고 하더라도 그 직무의 특성에서 연유하는 국민의 생명·재산 보호와 직접적 관련이 있는 것으로 평가되는 직무수행의 구체적인 내용과 범위 및 그 위험성의 정도 등에서 차이가 있음(이와 같은 차이는 국가유공자법 시행령 제3조 제1항 제3호 [별표 1] 제2호의 2-1에서 확인된다)을 고려하여 일반공무원에 비하여 국민의 생명·재산 보호 등을 위한 더 넓은 범위의 직무를 더 위험한 상황에서 수행하게 되는 군인, 경찰·소방 공무원에 대하여 일반공무원보다 더 강화된 보상을 하려는 취지로 보이는 점, ③ 이와 같이 국가유공자법상의 순직군경과 순직공무원에 대한 보상의 차이가 그 순직자의 공무원으로서의 직역이 군인, 경찰·소방 공무원인지 여부의 차이가 아니라 그 순직자의 직무수행의 구체적인 내용과 그 위험성의 정도 등에서의 차이에 근거한 것이라고 본다면, 순직자가 일반공무원이더라도 순직의 계기가 된 직무수행이 그 구체적인 내용과 위험성의 정도 등에서 군인, 경찰·소방 공무원의 직무수행에 준하는 것으로 평가될 수 있는 경우에는 그에 대한 국가유공자법상의 보상에 있어서도 군인, 경찰·소방 공무원에 대한 보상과 동일한 수준으로 보상이 이루어지도록 하는 것이 국가유공자의 희생과 공헌의 정도에 상응하는 보상을 예우의 기본이념으로 삼고 있는 국가유공자법의 목적에도 부합하는 점(위와 같은 경우에 보상에 있어서만 일반공무원과 군인, 경찰·소방 공무원을 서로 다르게 대우한다면, 이는 국가유공자에 대한 보상에 있어서 국가의 재정부담 등을 고려하여 그 보상의 범위를 단계적으로 확대할 수밖에 없는 사정을 감안하더라도 국가유공자로서의 희생과 공헌의 유사성 등에 비추어 합리적 이유가 있는 차별이라고 보기 어렵다), ④ 그런데 망인은 이 사건 사고 당시 수학여행을 위하여 학생들을 인솔하던 인솔교사로서 세월호가 옆으로 기울어지면서 바닷물이 선체 안으로 급격하게 유입되고 경찰공무원 등의 구조를 기대할 수 없는 상황에서 다른 인솔교사들과 함께 바닷물이 차오르는 세월호를 떠나지 않은 채 세월호 안에 있던 학생들을 구조하는 활동을 계속하였고, 이와 같은 망인의 인솔교사로서의 직무수행은 자신의 생명과 신체에 대한 위험성의 정도, 구조활동의 적극성의 정도, 긴급한 구조활동의 필요성의 정도 등에 비추어 경찰공무원의 해난구조 또는 인명구조의 직무수행에 준하는 것으로 볼 수 있는 점 등을 고려하면, 망인이 이 사건 사고 당시 인솔교사로서 세월호가 해상에서 침몰하고 경찰공무원 등의 구조를 기대할 수 없는 급박한 상황에서 세월호 안에 있던 학생들을 적극적으로 구조하다가 사망에 이르러 구 공무원연금법 제3조 제1항 제2호의 위험직무순직공무원으로 인정되었고, 위험직무순직공무원으로 인정된 망인의 그와 같은 직무수행은 국가유공자법 시행령 제3조 제1항 제3호 [별표 1] 제2호 2-1 (나)목에 규정된 경찰공무원의 해난구조 또는 인명구조의 직무수행에 준하는 것으로 볼 수 있으므로, 망인은 국가유공자법 제4조 제1항 제5호의 순직군경에 해당한다.
따라서 원고는 국가유공자법 제4조 제1항 제5호의 순직군경 유족에 해당하므로, 이와 달리 보아 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.
3. 결론
원고의 청구는 이유 있어 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령: 생략]
판사 정성완