【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
대한주택공사의 소송수계인 한국토지주택공사 (소송대리인 변호사 문성탁 1인)
【원심판결】
광주고법 2009. 11. 11. 선고 2008나7054 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 적용법령에 관한 법리오해의 점에 대하여
가. 임대사업자가 임대주택법 등 관련 법령에 의하여 입주자모집공고를 하면서 분양전환가격 기준을 공고하였다 하더라도 그 공고 당시에는 임대사업자와 임차인 사이에 임대주택의 우선분양전환 여부 등이 결정되지 아니하여 임대주택의 분양전환가격 등 분양전환에 관한 법률관계는 아직 종결되지 아니한 상태이므로, 그 후 임대주택법 등 관련 법령이 개정되어 그 법률관계에 관하여 개정 전의 법령과 다르게 규정하였다 하더라도 그 부칙에서 경과규정을 두지 않는 한 개정된 법령의 시행 후에 이루어지는 임대주택의 분양전환에 관한 법률관계에 관하여는 개정된 법령이 적용되는 것이 원칙이다. 다만 개정 전 규정의 존속에 대한 임대사업자의 신뢰가 개정 규정이 이루고자 하는 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 신뢰를 보호하기 위하여 그 적용이 제한될 여지가 있을 뿐이다( 대법원 2001. 10. 12. 선고 2001두274 판결, 대법원 2008. 11. 27. 선고 2007다61496 판결 등 참조).
나. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 이 사건 임대사업자인 대한주택공사가 2000. 6. 5. 입주자모집공고를 하고 원고들과 임대차계약을 체결한 후 그 임대의무기간이 경과하자 원고들에게 해당 임대주택을 우선분양전환하면서 임대주택법 등 관련 법령의 분양전환가격 규정을 위반하여 분양계약을 체결한 경우 그 사법상 효력이 인정되는지 여부와 분양전환가격 산정의 기초가 되는 건설원가와 관련하여 건축비와 택지비의 의미를 어떻게 해석하여야 하는지 등에 관하여 심리·판단하면서, 위 입주자모집공고 당시 시행되던 임대주택법 등 관련 법령이 아니라 그 후 개정된 구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다), 구 임대주택법 시행령(2008. 6. 20. 대통령령 제20849호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다. 원심판결의 ‘2007. 3. 27. 대통령령 제19975호로 전면 개정되기 전의 것’은 오기로 보인다), 구 임대주택법 시행규칙(2008. 6. 20. 국토해양부령 제19호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다)을 적용하였다.
다. 앞서 본 법리에 비추어 보면, 원심이 위와 같이 구 임대주택법 등 관련 법령을 적용한 것은 옳다. 또한 이 사건 임대사업자인 대한주택공사가 입주자모집공고를 할 당시인 2000. 6. 5. 시행되던 임대주택법 등 관련 법령은 원심이 심리·판단한 위 사항들에 관한 한 원심이 적용한 구 임대주택법 등 관련 법령과 비교할 때 해당 조문의 위치나 자구 등이 다를 뿐 그 실질적인 내용은 변함이 없으므로, 임대주택법 등 관련 법령이 위와 같이 개정되기 전의 종전 규정의 존속에 관한 대한주택공사의 신뢰를 보호하기 위하여 위 사항들에 관하여 구 임대주택법 등 관련 법령의 적용을 제한할 여지도 없다. 원심판결에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 적용 법령에 관한 법리오해의 위법이 없다.
2. 분양전환가격 산정기준에 관한 법리오해 등의 점에 대하여
가. 구 임대주택법은 임대주택의 건설·공급 및 관리와 주택임대사업에 필요한 사항을 정함으로써 임대주택의 건설을 촉진하고 국민주거생활의 안정을 도모함을 목적으로 하고 있다( 제1조). 특히 건설임대주택을 임대받을 수 있는 자격·선정방법 등을 제한하고( 제14조), 임대의무기간이 경과한 후 건설임대주택을 매각하는 경우에는 무주택자인 임차인에게 우선분양전환하도록 함으로써( 제15조), 주거 문제를 스스로의 경제력에 의해 해결하기 곤란한 경제적 약자 계층에게 생활에 필수적이고 기본적인 조건인 주거기반을 제공하는 데 주안점을 두고 있다. 구 임대주택법은 이러한 목적을 달성하기 위하여 국민주택기금을 장기 저리로 융자하여 임대주택의 건설에 우선 사용할 수 있도록 함과 아울러 정부로 하여금 매년 예산의 범위 안에서 임대주택의 건설에 소요되는 자금을 세출예산에 계상하도록 하고( 제5조), 국가·지방자치단체 또는 정부투자기관으로 하여금 그가 소유한 택지 또는 개발한 택지를 매각하는 경우 건설임대주택을 건설하고자 하는 임대사업자에게 우선적으로 매각할 수 있도록 하며( 제7조), 주택을 공급하는 사업주체가 분양·임대되지 아니한 주택이 있는 경우 이를 임대사업자에게 우선 공급할 수 있도록 하고( 제9조), 임대주택의 건설사업 또는 임대주택건설을 위한 대지조성사업에 필요한 간선시설을 다른 주택건설사업이나 대지조성사업에 우선하여 설치하도록 하며( 제10조), 일정한 경우 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률의 규정에 의한 사업인정을 받은 것으로 보아 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있도록 하는( 제10조의2) 등 각종 지원을 하고 있고, 그 외 다른 법률에서도 임대주택 용적률의 완화와 각종 세금의 감면 등 다방면의 지원을 하고 있다.
한편 구 임대주택법은 위와 같은 각종 지원에 상응하는 제한으로 임대의무기간이 경과되지 아니한 임대주택은 이를 매각할 수 없도록 규정하고( 제12조), 건설임대주택의 임차인의 자격·선정방법·임대보증금·임대료 등 임대조건에 관한 기준을 대통령령으로 정하도록 규정하며( 제14조), 임대사업자는 임대의무기간이 경과한 후 국민주택기금의 자금을 지원받아 건설하거나 공공사업에 의하여 조성된 택지에 건설한 소정의 임대주택을 분양전환하는 경우에는 임차인에게 우선분양전환하여야 하고, 그 분양전환의 방법·절차 및 가격 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다( 제15조 제1항, 제2항). 이에 따라 구 임대주택법 시행령 제13조 제3항은 “ 법 제15조 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 공공건설임대주택( 제9조 제5항 각 호의 공공건설임대주택을 제외한다)을 분양전환하는 경우 분양전환가격의 산정기준에 관하여는 제9조 제5항의 규정에 의한 기준에 의하며, 분양전환의 방법 및 절차는 국토해양부령이 정하는 바에 의한다.”고 규정하고, 구 임대주택법 시행규칙 제3조의3 제1항은 “ 영 제9조 제5항의 규정에 의한 공공건설임대주택 분양전환가격의 산정기준은 [별표 1]과 같다.”고 규정하면서 그 [별표 1] ‘공공건설임대주택 분양전환가격의 산정기준’에서 분양전환가격의 산정기준에 관하여 매우 상세하게 규정하고 있다. 나아가 구 임대주택법 제22조 제5호는 무주택 임차인의 우선분양전환권이 임대사업자 등에 의하여 함부로 침해당하지 않도록 하기 위하여 같은 법 제15조의 규정에 위반하여 임대주택을 분양전환한 자를 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다.
위와 같이 구 임대주택법 등 관련 법령은 임대주택의 건설을 촉진하고 국민주거생활의 안정을 도모함을 입법 목적으로 하고 있고, 그 목적 달성을 위해 임대사업자에게 각종 지원과 더불어 각종 제한을 부과하면서, 특히 임대의무기간 경과 후 무주택 임차인에게 임대주택의 우선분양전환권을 인정하고 분양전환가격의 산정기준을 상세히 규정함으로써 임대사업자가 자의적으로 분양전환가격을 정하는 것을 방지하고 합리적인 분양전환가격에 임대주택의 분양이 이루어지도록 하고 있다. 그런데도 임대사업자가 위와 같은 분양전환가격 산정기준에 기속되지 않는다고 해석하게 되면, 임대사업자가 임대의무기간이 경과한 후 임의로 분양전환가격 산정기준을 초과하여 분양전환가격을 정한 다음 임차인에게 그에 따라 분양계약을 체결할 것을 통고하고 이에 응한 임차인으로부터 분양전환가격 산정기준을 초과한 분양대금을 수령하여 이를 보유하는 것이 허용되게 되어 구 임대주택법 등 관련 법령의 입법 취지를 심하게 훼손할 뿐만 아니라, 만일 임차인이 구 임대주택법 등 관련 법령이 정한 분양전환가격 산정기준에 따를 것을 요구하면서 분양계약 체결을 거절할 경우 임대사업자가 이를 이유로 임차인의 우선분양전환권을 박탈하고 임대주택을 제3자에게 매각하여 그 시세 차익을 독점할 수 있게 되는 등 임대주택제도가 임대사업자의 경제적 이익을 위한 수단으로 변질될 우려도 있다.
이는 구 임대주택법의 입법 목적을 본질적으로 침해하는 것이므로, 이를 방지하고 구 임대주택법의 입법 목적을 달성하기 위해서는 구 임대주택법 등 관련 법령에 정한 분양전환가격 산정기준을 위반하여 임대주택을 분양전환한 임대사업자에게 형사적 처벌을 가하는 것만으로는 부족하고 그 산정기준을 위반하여 정한 분양전환가격에 의한 경제적 이익이 임대사업자에게 귀속되는 것을 금지시킬 필요가 있다. 따라서 분양전환가격 산정기준에 관한 구 임대주택법 등 관련 법령의 규정들은 강행법규에 해당한다고 보아야 하고, 그 규정들에서 정한 산정기준에 의한 금액을 초과한 분양전환가격으로 체결된 분양계약은 그 초과하는 범위 내에서 무효라고 할 것이다.
이와 달리 임대주택법 시행규칙에서 정한 산정기준에 위배된 분양전환가격으로 분양계약을 체결하였다는 사정만으로 그 사법상의 효력까지 부인된다고 할 수는 없고, 그 분양전환가격이 지나치게 높아서 임차인의 우선분양전환권을 사실상 박탈하는 것과 같은 정도에 이르러 임대주택법의 입법 목적을 본질적으로 침해하는 경우에만 위 규정에 위배되어 허용될 수 없다고 판시한 대법원 2004. 12. 10. 선고 2004다33605 판결은 이 판결의 견해에 배치되는 범위에서 이를 변경하기로 한다.
나. 원심판결 이유를 위 법리에 비추어 살펴보면, 원심이 구 임대주택법 등 관련 법령에서 정한 분양전환가격 산정기준을 위반한 가격으로 체결된 분양계약은 그 산정기준의 범위 내에서만 유효하고 이를 초과하는 부분은 무효로 보아야 한다는 취지로 판단한 것은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 구 임대주택법 등 관련 법령이 규정하는 분양전환가격 산정기준의 해석·적용에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
3. 입주자모집공고의 해석 및 분양전환가격 산정기준에 관한 합의의 효력에 관한 법리오해 등의 점에 대하여
가. 임대사업자와 임차인 사이에 구 임대주택법 등 관련 법령이 시행되기 이전에 분양전환가격 산정요소의 하나에 불과한 임대주택의 건설원가에 관한 합의가 있었다고 하더라도, 구 임대주택법 등 관련 법령이 시행된 이후에 분양전환이 이루어지는 경우에는 분양전환에 관한 법률관계는 그 시점에서 완결적으로 형성되는 것이므로, 그에 관하여는 구 임대주택법 등 관련 법령이 적용된다. 따라서 임대사업자는 구 임대주택법 등 관련 법령이 정하는 기준에 따라 분양전환가격을 산정하여야 하고, 앞서 본 바와 같이 분양전환가격 산정기준에 관한 구 임대주택법 등 관련 법령의 규정들이 강행법규인 이상, 그 산정기준을 초과하는 분양전환가격으로 체결된 분양계약은 그 한도 내에서 무효이다.
나. 원심판결 이유에 따르면, 원심은 원고들이 대한주택공사와 임대차계약을 체결할 당시 입주자모집공고에서 공고한 건설원가를 기초로 분양전환가격을 산정한다고 합의하였다고 하더라도 대한주택공사는 분양전환 시에 구 임대주택법 등 관련 법령에 따른 정당한 건설원가를 기준으로 분양전환가격을 산정하여야 한다는 취지로 판단하였다. 이는 앞서 본 법리에 좇은 것으로서 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 입주자모집공고의 해석이나 분양전환가격 산정기준에 관한 합의의 효력에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
4. 건축비 산정에 관한 법리오해 등의 점에 대하여
가. 구 임대주택법 시행규칙 제3조의3 제1항 [별표 1]은 “임대의무기간이 5년인 경우 분양전환가격은 건설원가와 감정평가금액을 산술평균한 가액으로 하되, 임대주택의 건축비 및 택지비를 기준으로 분양전환 당시에 산정한 당해 주택의 가격(이하 ‘산정가격’이라 한다)에서 임대기간 중의 감가상각비를 공제한 금액을 초과할 수 없다.”라고 규정하고[제1항 (나)목], “건설원가 ＝ 최초 입주자모집 당시의 주택가격 ＋ 자기자금이자 － 감가상각비”라고 규정하며[제2항 (가)목], 최초 입주자모집 당시의 주택가격에 관하여 “건축비 및 택지비를 기준으로 입주자모집 승인권자가 산정한다.”고 규정하고[제2항 (가)목 (1)], “건축비의 상한가격은 국토해양부장관이 따로 고시하는 가격(이하 ‘표준건축비’라 한다)으로 한다.”고 규정하고 있다[제2항 (라)목 (1)(가) 전문].
위 각 규정에 의하면, 표준건축비는 분양전환가격에 반영되는 건축비의 상한가격을 의미하는 것으로서 건축비와는 명확히 구별되고, 분양전환가격의 산정기초가 되는 건설원가는 표준건축비가 아닌 건축비를 기준으로 하고 있음이 분명하다. 그렇다면 분양전환가격 산정의 기초가 되는 건축비는 특별한 사정이 없는 한 표준건축비의 범위 내에서 실제로 투입된 건축비를 의미하고 표준건축비를 의미하는 것은 아니라고 해석함이 상당하다.
나. 같은 취지의 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 구 임대주택법 시행규칙 제3조의3 제1항 [별표 1]의 해석·적용에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
5. 택지비 산정에 관한 법리오해 등의 점에 대하여
가. 구 임대주택법 시행규칙 제3조의3 제1항 [별표 1] 제2항 (라)목 (2)(가)는 택지비의 산정기준에 관하여 “국가·지방자치단체와 한국토지공사·대한주택공사 등 공공기관이 택지개발촉진법 등 법률에 의하여 개발·공급하는 택지(이하 ‘공공택지’라 한다)의 경우에는 그 공급가격”이라고 규정하고, 택지개발촉진법 제18조 제2항, 같은 법 시행령 제13조의2 제7항에 의하여 순차 위임을 받은 택지개발업무처리지침(택지 58540-647, 1995. 8. 10. 제정) 제18조 제1항 본문은 “사업시행자가 개발된 택지를 공급하고자 할 경우에는 [별표 3]에서 정하는 공급가격기준에 의한다.”고 규정하며, 그 [별표 3] ‘택지공급가격기준’은 임대주택건설용지의 경우 조성원가를 일정비율로 할인한 가격을 공급가격기준으로 규정하고 있다. 그러나 구 임대주택법 시행규칙 제3조의3 제1항 [별표 1] 등은 대한주택공사 등 공공기관이 스스로 개발한 택지 위에 직접 공공건설임대주택을 건설한 경우 택지비를 어떻게 산정하여 분양전환가격에 반영하여야 하는지에 관하여는 아무런 규정을 두지 않고 있다.
구 대한주택공사법(2009. 5. 22. 법률 제9706호로 폐지)에 의하면, 대한주택공사는 주택을 건설·공급 및 관리하고 불량주택을 개량하여 국민생활의 안정과 공공복리의 증진에 이바지하게 함을 목적으로 정부가 자본금 전액을 출자하여 설립한 공법인으로서( 제1조, 제2조, 제5조, 제9조) 주택의 건설·공급·임대 및 관리, 대지의 조성 및 공급 등의 업무를 수행하고 있는데( 제3조 제1항 제1, 4호), 그 일환으로 임대주택의 건설·임대·분양 등의 업무도 수행하고 있다. 위와 같은 대한주택공사의 존립 목적과 업무 범위 등에 비추어 볼 때, 대한주택공사가 공공건설임대주택을 건설하여 임대·분양하려는 민간 임대사업자에게 택지를 공급하는 경우에는 조성원가의 할인가격을 적용하면서, 스스로 개발한 택지 위에 직접 공공건설임대주택을 건설하여 임대·분양하는 경우에는 아무런 제한 없이 조성원가 혹은 그 이상으로 택지비를 산정하여 무주택 임차인에게 그 비용을 부담시킬 수 있다고 보는 것은 합리적 이유가 없고 형평을 상실한 것일 뿐만 아니라, 대한주택공사의 존립 목적에 정면으로 배치되고 경제적 약자 계층에 주거기반을 제공하여 주거생활의 안정을 도모하려는 임대주택법의 입법 목적에도 반한다. 따라서 대한주택공사가 스스로 개발한 택지 위에 직접 공공건설임대주택을 건설한 경우 그 공공건설임대주택의 분양전환가격에 반영되는 택지비는 구 임대주택법 시행규칙 제3조의3 제1항 [별표 1]과 택지개발업무처리지침 제18조 제1항 [별표 3] 등 관련 법령을 유추 적용하여 임대주택건설용지의 조성원가를 일정비율로 할인한 소정의 택지공급가격이라고 봄이 상당하다.
한편 1993. 10. 14. 건설부고시 제1993-399호 ‘표준임대보증금 및 표준임대료’는 “당해 주택의 건설원가는 주택분양가원가연동제시행지침에 의하여 산출한 가격으로 하되, 주택건설주체가 택지를 직접 개발한 경우의 택지비는 조성원가(당해 지구 내에 유사용지를 공급한 사례가 있는 경우, 그 공급가격)를 기준으로 한다.”고 규정하고 있으나, 이는 구 임대주택건설촉진법(1993. 12. 27. 법률 제4629호 임대주택법으로 전부 개정되기 전의 것)하에서 표준임대보증금 및 표준임대료의 산정기준을 정한 것에 불과하므로, 이 사건과 같이 구 임대주택법 제15조 등 관련 법령에 의하여 공공건설임대주택의 분양전환 시 분양전환가격을 산정하는 경우에는 적용될 여지가 없다.
나. 같은 취지의 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 구 임대주택법 시행규칙 제3조의3 제1항 [별표 1]과 택지개발업무처리지침 제18조 제1항 [별표 3] 및 건설부고시 제1993-399호의 해석·적용에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
6. 택지비·건축비의 산정에 관한 채증법칙 위반의 점에 대하여
분양전환가격 산정의 기초가 되는 택지비와 건축비의 의미에 관한 피고의 사실조회 신청을 배척한 원심의 결정을 탓하는 상고이유의 주장은 사실심인 원심의 전권사항인 증거의 취사선택을 문제 삼는 것이므로 적법한 상고이유가 될 수 없다. 따라서 이 부분 상고이유의 주장도 받아들이지 않는다.
7. 결론
그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법원장 이용훈(재판장) 박시환 김지형 이홍훈(주심) 김능환 전수안 안대희 차한성 양창수 신영철 민일영 이인복 이상훈