【원 고】
한국토지주택공사 외 1인 (소송대리인 법무법인(유한) 대륙아주 담당변호사 손익곤 외 1인)
【피 고】
완주군수 (소송대리인 법무법인 태일 담당변호사 김성훈)
【변론종결】
2018. 4. 25.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지】
피고가 2017. 6. 1. 원고들에 대하여 한 각 개발부담금 부과처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 건설교통부장관은 2006. 11. 23. 구 택지개발촉진법(2007. 4. 20. 법률 제8384호로 일부 개정되기 전의 것) 제3조에 따라 전북 전주·완주혁신도시개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 위해 원고들을 시행자로 하여 전주시 만성동·중동, 전북 완주군 이서면 갈산리·반교리 일원 9,260,000㎡를 택지개발예정지구로 지정하였다(건설교통부고시 제2006-488호).
나. 건설교통부장관은 2007. 4. 16. 구 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법(2007. 10. 17. 법률 제8656호로 일부 개정되기 전의 것) 제6조, 부칙 제2조에 따라 이 사건 사업을 위해 위 가항 기재 택지개발예정지구와 동일한 지역을 혁신도시개발예정지구로 지정하였다(건설교통부고시 제2007-117호).
다. 건설교통부장관은 2007. 9. 4. 이 사건 사업의 개발계획 승인을 고시하였고(건설교통부고시 제2007-342호), 2008. 3. 4. 이 사건 사업의 실시계획 승인을 고시하였다(건설교통부고시 제2008-91호).
라. 원고들은 이 사건 사업의 시행자로 지정되어 이 사건 사업 관련 공사를 하였고, 국토교통부장관은 이 사건 사업에 관하여 2014. 2. 3. 1단계 사업준공을 공고(국토교통부 공고 제2014-72호)한 것을 시작으로 하여 2017. 2. 1. 최종적으로 4단계 사업준공 공고(국토교통부 공고 제2017-168호)를 하였다.
마. 피고는 개발부담금 산정 검토용역 및 고지 전 심사절차를 거쳐 2017. 6. 1. 원고 한국토지주택공사에 12,220,755,180원을, 원고 전북개발공사에 7,553,929,580원을 이 사건 사업의 개발부담금으로 각 부과하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1 내지 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장 요지
구 개발이익 환수에 관한 법률(2014. 1. 14. 법률 제12245호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개발이익환수법’이라 한다)제5조 제1항은 개발부담금의 부과대상사업을 열거하면서 그 범위·규모 등에 대하여는 시행령에 위임하고 있고, 구 개발이익환수법 시행령(2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법 시행령’이라 한다) 제4조 및 [별표 1](이하 ‘이 사건 별표’라 한다)은 부과대상사업을 사업의 종류와 근거 법률을 기준으로 제한적으로 다시 열거하고 있다. 그런데 이 사건 별표의 부과대상사업의 근거 법률에는 이 사건 사업의 실시계획인가 당시 시행 중이었던 구 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법(2008. 3. 21. 법률 제8974호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 혁신도시법’이라 한다)을 규정하고 있지 않고, 이 사건 사업은 이 사건 별표의 제10호에서 정하는 ‘개발이익환수법 제5조 제1항 제1호부터 제8호까지의 사업과 비슷한 사업’에 해당하지도 않는다.
주된 인허가에 관한 사항을 규정하고 있는 법률에서 주된 인허가가 있으면 다른 법률에 의한 인허가를 받은 것으로 의제한다는 규정을 둔 경우, 주된 인허가가 있으면 다른 법률에 의한 인허가가 있는 것으로 보는 데 그치고, 거기에서 더 나아가 다른 법률에 의하여 인허가를 받았음을 전제로 하는 그 다른 법률의 모든 규정들까지 적용되는 것은 아니다(대법원 2016. 11. 24. 선고 2014두47686 판결). 이 사건 사업에 있어 택지개발촉진법이나 건축법 등 개별 법률상 인허가가 의제된다는 것은 행정절차상 편의만을 목적으로 한 것일 뿐 해당 인허가를 규정한 다른 법률에 의하여 구 혁신도시법에 의하여 시행된 이 사건 사업이 개발부담금 부과대상으로 된다고 볼 수는 없다.
따라서 개발이익환수법에 이 사건 사업이 개발부담금의 부과대상으로 특정하여 명시되지 않았으므로, 이 사건 처분은 근거 법령 없이 부과된 것이어서 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 관련 법리
가) 구 개발이익환수법(1997. 1. 13. 법률 제5285호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 제10호는 개발부담금 부과대상 개발사업의 하나로 ‘지목변경이 수반되는 사업으로서 대통령령이 정하는 사업’을 규정하고, 법 시행령 제4조 제1항 [별표 1] 제10호는 지목변경이 수반되는 개발사업으로서 ‘건설교통부령이 정하는 건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업’을 규정하고 있으며, 법 시행규칙 제3조의2 제2항 [별표 2]는 그 건축물의 종류에 관하여 규정하고 있는바, 건축물의 건축으로 지목변경이 수반되는 사업이 개발부담금 부과대상으로 별도로 규정된 것은 건축물의 부지에 대한 물리적인 형질변경 없이 건축물의 건축만으로 그 부지의 지목이 변경되어 그로 인한 지가상승의 이익이 발생한 경우에 이를 환수하고자 하는 데 그 취지가 있다고 해석되므로, 이들 규정에 정해진 개발사업에 해당하기 위하여는 반드시 그 부지에 대한 절토·성토·정지 등의 물리적 개발행위에 의한 형질변경을 거쳐 지목변경이 이루어질 것을 요하지 아니하고 건축물의 건축으로 인하여 사실상 또는 공부상의 지목변경이 되면 족하다고 봄이 상당하다고 할 것이다(대법원 1998. 11. 13. 선고 97누2153 판결, 대법원 1999. 12. 16. 선고 98두18619 판결 등 참조).
나) 구 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법(이하 ‘특별법’이라 한다) 시행령(2012. 8. 22. 대통령령 제24064호로 개정되기 전의 것) 제15조 제2항은 “법 제11조 제6호에서 대통령령으로 정하는 사업이라 함은 건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받아 주택 외의 시설과 20세대 이상의 주택을 동일건축물로 건축하는 사업을 말한다.”라고 규정하고 있는데, 특별법의 관련 규정에 비추어 볼 때 ‘건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받아 주택 외의 시설과 20세대 이상의 주택을 동일건축물로 건축하는 사업’은 대도시권 내의 교통수요 등에 영향을 미치는 측면에서 특별법 제11조 제1호 내지 제5호의 경우와 객관적으로 유사한 사업에 해당하므로, 이러한 사업시행자를 광역교통시설부담금 납부대상으로 규정한 특별법 시행령 제15조 제2항은 수권법률인 특별법 제11조 제6호가 정한 위임의 범위를 넘어서지 않는다고 할 것이다. 나아가 특별법 제11조의2 제1항이 제1호 내지 제5호에서 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도정법’이라 한다)에 의한 주거환경개선사업 등을 비롯한 광역교통시설부담금 면제대상을 구체적으로 열거하면서도 도정법에 따른 도시환경정비사업을 그 면제대상으로 규정하지 아니하였다는 점, 도정법에 따른 도시환경정비사업의 사업시행자가 그 사업시행인가를 받은 경우 같은 법 제32조 제1항 제1호의 규정에 의하여 건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받은 것으로 간주되는데, 사업시행자가 위와 같은 건축허가의 의제를 받고자 하는 경우 사업시행인가를 신청하면서 건축법이 정하는 관계 서류를 함께 제출하여야 하고(도정법 제32조 제3항), 이를 접수한 관할 행정관청은 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하며, 이 경우 관계 행정기관의 장은 건축법에서 규정한 허가 등의 기준에 위반하여 협의에 응하여서는 아니 된다는 점(같은 조 제4항) 등을 종합하여 보면, 도정법 소정의 도시환경정비사업 시행인가를 받아서 건축허가가 있은 것으로 의제되는 경우 역시 특별법 시행령 제15조 제2항의 규율대상에 포함된다고 할 것이다(대법원 2007. 10. 26. 선고 2007두9884 판결).
2) 판단
위 법리에 비추어 이 사건을 살피건대, 위에서 인정한 사실 및 을 제8 내지 10호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음 각 사실 및 사정들을 종합하면, 개발이익환수법 제5조 제1항 및 이 사건 별표에서 명문으로 구 혁신도시법에 의한 이 사건 사업을 규정하고 있지 않더라도, 구 혁신도시법에 의하여 이 사건 별표에서 규정하고 있는 택지개발촉진법 등의 인허가가 의제되어 이 사건 사업은 개발부담금의 부과대상이 되는 택지개발사업 등에 해당한다고 볼 수 있으므로 이 사건 처분이 근거 법령 없는 위법한 처분이라고 볼 수 없다.
① 개발이익환수법 제5조 제3항에서 위임받은 법 시행령 제4조 제1항은 부담금의 부과대상이 되는 개발사업의 범위를 이 사건 별표에서 규정하는바, 이 사건 별표는 사업의 종류를 열거한 후 각 사업의 종류별로 근거 법률과 해당 사업명을 나열하고 있다. 이 사건 별표에는 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업, 건축법에 의한 지목변경이 수반되는 개발사업은 기재되어 있으나 구 혁신도시법 또는 이 사건 사업명이 기재되어 있지 않다.
② 이 사건 사업의 실시계획승인 당시 시행되고 있었던 구 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법(2008. 3. 21. 법률 제8974호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 혁신도시법’이라 한다) 제14조 제1항은 국토해양부장관이 혁신도시개발사업에 관하여 실시계획승인을 하면서 주택법, 택지개발촉진법, 건축법 등에서 규정하는 인허가 등에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의 등의 절차를 거칠 경우 해당 인허가 등을 받은 것으로 보며, 실시계획이 고시된 때에는 해당 인허가 등이 고시 또는 공고된 것으로 본다고 규정하고 있다.
③ 건설교통부장관은 이 사건 사업의 실시계획승인 과정에서 위 규정에 따라 관계 행정기관의 장과 협의절차를 거쳐, 이 사건 사업의 실시계획을 승인 및 고시하였다. 이에 따라 이 사건 사업은 주택법에 따른 사업계획승인, 택지개발촉진법에 따른 택지개발사업 실시계획의 승인, 건축법상 허가 및 신고 등 관련 인허가를 받은 것으로 의제되었다. 따라서 혁신도시개발사업의 실시계획승인으로 인하여 택지개발촉진법상 택지개발사업 실시계획의 승인이 의제되는 이상, 위 1)항에서 설시한 법리에 비추어 볼 때 택지개발촉진법상 택지개발사업 등을 개발부담금 부과대상으로 규정한 이 사건 별표의 적용대상에 이 사건 사업 역시 포함된다 할 것이다.
④ 구 혁신도시법의 입법 취지 및 목적은 수도권에서 다른 지역으로 이전하는 공공기관 등을 수용할 혁신도시 건설을 용이하게 하기 위해 필요한 사항을 하나의 법률로 규정함으로써 행정절차상 편의를 도모하기 위함이라고 볼 수 있다. 즉 혁신도시개발사업을 원활하게 시행하기 위하여 혁신도시개발사업에 필요한 관련 법령의 인허가를 실시계획의 승인으로 의제하는 규정을 둔 것이므로, 구 혁신도시법의 의제규정이 없었다면 이 사건 사업은 택지개발촉진법 등 관련 법령에 따라 인허가를 개별적으로 득함으로써 당연히 이 사건 별표의 적용범위에 포섭이 된다고 볼 수 있다. 그럼에도 불구하고 이 사건 별표에서 혁신도시법이 명문으로 규정되어 있지 않다는 사정만으로, 동일한 인허가의 실질을 가지는 이 사건 사업이 개발부담금의 부과대상에서 제외되는 것은 구 혁신도시법의 입법 취지 및 목적에 부합하는 것으로 보기 어렵다.
⑤ 원고는 이 사건 별표가 2014. 7. 14. 개정되면서 ‘비고’를 신설하여 ‘개별 법령에서 특정한 사업에 대하여 인가 등을 받으면 위 표 제1호부터 제8호까지에서 규정한 개발사업의 인가 등을 받은 것으로 보는 경우에는 부담금 부과대상 개발사업으로 본다’고 규정하고 있고, 위 개정된 시행령 이전에 인가 등을 받은 개발사업에 관하여는 종전의 규정을 따른다’고 규정하는데, 이는 시행령 개정 이전에는 인허가가 의제되어도 부담금 부과대상 개발사업에 포함되지 않았지만 비고를 신설하여 비로소 부담금 부과대상에 편입하고자 하는 취지라고 주장한다. 그러나 이 사건 별표가 개정되면서 개정문 등에 원고가 주장하는 바와 같은 개정 취지가 명시된 바 없는 점, 위 비고의 신설은 인허가가 의제되는 특정사업을 새로이 부담금 부과대상에 포함하고자 하는 취지가 아니라 그동안 당연히 부담금 부과대상 사업이 되는 것으로 해석되어 왔던 것을 명확히 규정하여 법적 혼란을 없애기 위한 취지로 볼 수 있는 점 등을 고려하면, 이 사건 별표가 개정되어 비고가 신설되었다는 사정만으로 이 사건 사업이 개발부담금의 부과대상에서 제외되는 것으로 해석하기 어렵다.
⑥ 이 사건 별표 제10항은 개발부담금의 부과대상으로 ‘그 밖에 제1호부터 제8호까지의 사업과 비슷한 사업’을 규정하면서, ‘그 밖의 법률’에 근거한 사업 중 ‘제1호부터 제8호까지의 사업과 비슷한 사업으로서 다음의 허가(신고를 포함한다)에 따라 시행하는 사업 중 국토교통부령으로 정하는 사업’을 규정하고 있다. 위 시행령에서 위임을 받은 구 개발이익환수법 시행규칙(2014. 7. 14. 국토교통부령 제108호로 개정되기 전의 것) 제4조 제6항은 위 사업에 관하여 [별표 1]에서 ‘건축법 시행령 별표 1 제2호에서 규정하는 공동주택’을 규정하고 있는바, 이 사건 사업이 인허가 의제규정에 의하여 이 사건 별표에 명시된 개발부담금 부과대상에 포함되기 어렵다고 하더라도 이 사건 사업에 공동주택 건축사업이 포함되어 있다면 이 사건 별표 제10항에 의하여 직접 개발부담금 부과대상에 포함된다고 볼 여지가 있다.
⑦ 혁신도시법은 제정 당시부터 제48조 제2항에서 필요한 경우에는 개발이익환수에 관한 법률 등에서 정하는 바에 따라 개발부담금 등을 감면할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 혁신도시법의 제정 당시부터 혁신도시 개발사업이 개발부담금의 부과대상이 된다는 것을 전제로 입법된 규정으로 볼 수 있고, 이는 위에서 살펴본 법리에도 부합한다.
⑧ 원고가 주장하는 대법원 2016. 11. 24. 선고 2014두47686 판결은 학교용지 확보 등에 관한 특례법이 규정한 학교용지부담금에 관한 판결이다. 학교용지 확보 등에 관한 특례법은 제2조 제2호에서 학교용지부담금의 부과대상이 되는 개발사업의 종류가 아니라 개발사업의 근거 법률에 관하여 다른 해석의 여지없이 한정적·열거적으로 규정하고 있다. 그러나 개발이익환수법의 경우 제5조 제1항에서 부과대상이 되는 사업의 종류를 우선 열거하고, 그 근거 법률이나 부과대상이 되는 유사한 사업의 범위는 시행령에 위임하여 그 적용범위를 비교적 넓게 해석할 수 있는 여지를 두고 있으므로 양자는 법률의 규정체계가 다르다. 또한 학교용지 확보 등에 관한 특례법에서 규정하는 학교용지부담금은 학교용지의 확보를 위해 개발사업 시행자에게 그 경비를 부담하게 하기 위하여 부과하는 것이고, 개발이익환수법상 개발부담금은 토지에서 발생하는 개발이익을 적정하게 배분하기 위하여 부과하는 것으로서 양자의 성격이 다르므로 개발이익환수법의 규정을 해석하고 적용할 때에는 이러한 입법 목적과 입법 취지를 충분히 고려할 필요가 있다. 따라서 원고가 주장하는 대법원판결은 이 사건과 그 적용법률 및 사안의 성격이 달라 그 법리를 이 사건에 바로 적용할 수는 없다.
⑨ 개발이익환수법상 개발부담금은 개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경 등으로 개발사업의 시행자나 토지소유자에게 귀속될 개발이익을 환수하여 이를 적정하게 배분하기 위하여 부과되는 것이다. 이 사건 사업과 같은 대규모 개발사업의 경우에는 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체를 대신하여 사업을 시행한다는 공익적 성격이 강하여 사업시행자의 개발이익을 보장할 필요성은 상대적으로 낮다는 점, 이 사건 사업으로 인하여 발생하는 개발이익이 대규모인 점 등을 고려하면, 이 사건 사업으로 인하여 발생하는 개발이익을 개발부담금으로 환수하여 지방자치단체 등에 귀속하게 하는 것이 형평이나 정의의 관점에 보다 더 부합한다고 볼 수 있다. 이 사건 별표는 개정되면서 비고를 신설하여 개정 이후 실시계획 인가를 받은 혁신도시 개발사업이 개발부담금 부과대상이 됨을 명백하게 규정하였을 뿐만 아니라, 혁신도시법에는 개발부담금의 감면규정을 두어 공익과 사익 사이의 형평 또한 도모하고 있으므로 위와 같이 해석하는 것이 사업시행자의 재산권을 부당하게 침해하는 것으로도 볼 수 없다.
3. 결론
그렇다면 원고들의 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령: 생략]
판사 김수일(재판장) 김자림 임경옥