【원 고】
인천광역시 중구청장 (소송대리인 변호사 손기선)
【피 고】
인천광역시 중구의회
【변론종결】
2009. 10. 15.
【주 문】
원고의 청구를 기각한다. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고의 2008. 11. 25.자 ‘인천광역시 중구 지하수 개발·이용 주민 지원 조례안’에 관한 재의결은 무효임을 확인한다.
【이 유】
1. 이 사건 조례안 재의결 및 그 내용 요지
갑 제1호증의 1에서 4, 갑 제2호증, 갑 제3호증의 각 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 피고는 2008. 10. 27. ‘인천광역시 중구 지하수 개발·이용 주민 지원 조례안’(이하 ‘이 사건 조례안’이라 한다)을 의결하여 원고에게 이송하였고, 원고는 2008. 11. 17. 이 사건 조례안이 법령을 위반하였다는 등의 이유로 피고에게 재의를 요구하였으나, 피고는 2008. 11. 25. 이 사건 조례안을 원안대로 재의결함으로써 이 사건 조례안을 확정하였다.
나. 이 사건 조례안은 인천광역시 중구의 수도 미설치 지역에 거주하는 주민들의 지하수 개발·이용에 따른 경제적 부담을 해소시키기 위한 재정적 지원을 내용으로 하고 있는바(제1조), 중구 관내에 주민등록이 되어 있고 수도가 미설치된 지역에 실제 거주하는 주민을 지원 대상으로 하여(제4조), 예산의 범위 내에서 지하수 개발비와 이의 사용에 따른 전기료를 지원하도록 하고 있다(제5조).
2. 이 사건 조례안의 법령 위반 여부
가. 지방자치법 제8조 제3항 위반 여부
원고는 이 사건 조례안의 인천광역시 중구 주민에 대한 지하수 개발비 등의 지원이 ‘인천광역시 수도급수조례’(이하 ‘수도급수조례’라 한다) 제11조 제1항의 ‘급수공사비용은 당해 급수공사 신청인의 부담으로 한다’는 내용과 배치되는 것으로 지방자치법 제8조 제3항의 ‘지방자치단체는 법령이나 상급 지방자치단체의 조례를 위반하여 그 사무를 처리할 수 없다’는 지방자치단체의 사무처리 원칙을 위반한 것이라고 주장한다.
그러나 이 사건 조례안에 의해 혜택을 받게 되는 지역은 인천광역시 중구 지역 중 아직까지 상수도가 설치되지 않은 수도 미설치 지역으로 수도급수조례가 적용될 수 없는 지역이어서 이 사건 조례안과 수도급수조례 제11조는 그 규율 대상을 서로 달리하고 있다고 할 것이므로 이 사건 조례안이 지방자치법 제8조 제3항을 위반하고 있다는 원고의 주장은 이유 없다.
나. 지방재정법 제17조 제1항 위반 여부
원고는 이 사건 조례안에서 규정하고 있는 지하수 개발비 등의 지원은 지방재정법 제17조 제1항 각호 어느 규정에도 해당하지 않는 지원이므로 이는 지방재정법 제17조 제1항에 위반된다고 주장한다.
그런데 식수를 비롯한 각종 생활용수를 공급하는 급수 시설은 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설이다. 따라서 국가나 지방자치단체는 급수시설을 완비하여 국민들이 이로 인해 불편을 겪지 않도록 하여야 할 의무를 부담하게 된다. 이 사건 조례안은 이러한 급수문제를 해결하기 위해 지방자치단체가 수도 미설치 지역의 주민들에게 지하수 개발비용 등을 지원하도록 하고 있는바, 지하수 개발에는 상당한 비용이 소요될 것으로 예상되고, 그 비용을 주민 개인에게 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 지하수 개발 사업은 사실상 어렵게 될 것이므로 주민들의 급수환경을 조속히 개선하기 위해 이 사건 조례안이 수도 미설치 지역의 주민들에게 지하수 개발비 등을 지원할 수 있도록 한 것은 지방재정법 제17조 제1항 제4호의 보조금을 지출하지 아니하면 사업의 수행이 불가능한 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에 해당한다고 볼 수 있다.
그렇다면 이 사건 조례안은 지방재정법 제17조 제1항을 위반하고 있다고 보기 어렵고, 이 부분 원고의 주장은 이유 없다.
다. 지방재정법 제3조 위반 여부
원고는 이 사건 조례안이 지원 대상으로 하고 있는 지역은 이미 지하수가 거의 고갈된 상태여서 개발비 등의 비용이 상당한 액수에 이를 것으로 예상되는바, 중구의 재정 상태는 매우 열악할 뿐 아니라 달리 재원을 확보하기도 어려운 상황에서 지하수 개발 등에 대한 재정 지출을 하도록 하는 것은 재정을 건전하고 효율적으로 운용하도록 의무지우고 있는 지방재정법 제3조에 위반된다고 주장한다.
지방재정법 제3조는 지방자치단체는 주민의 복리증진을 위하여 그 재정을 건전하고 효율적으로 운용하여야 한다고 규정함으로써 건전재정운영원칙을 선언하고 있다. 그런데 지방의회가 주민의 주거생활환경 개선의 장려 및 지원을 위해 조례를 제정·시행하는 것은 지방자치제도의 본질에 부합하는 것이므로 이로 인하여 당해 지방자치단체 재정의 건전한 운영에 막대한 지장을 초래하는 것이 아니라면 그러한 조례 제정을 무조건 제한할 수는 없다.
한편, 자치단체장은 회계연도마다 법령 및 조례가 정하는 범위 안에서 합리적인 기준에 의하여 예산안을 편성하여 이를 지방의회에 제출( 지방자치법 제127조 제1항, 지방재정법 제33조 제1항)할 권한과 의무를 갖는데, 이 사건 조례안 제5조 제1항은 예산의 범위 내에서 지하수 개발비와 이의 사용에 따른 전기료를 지원할 수 있도록 하고 있고, 제2항에 의하면, 지하수 개발비와 전기료 지원금은 별도로 구청장이 정하도록 함으로써 자치단체장에게 지하수 개발에 소요되는 예산의 규모를 결정할 수 있는 권한을 부여하고 있다. 그렇다면 예산편성권을 가지고 있는 자치단체장은 예산의 범위 안에서 지하수 개발비 등의 지원 정도를 합리적으로 결정하면 될 것이어서 이 사건 조례안이 인천광역시 중구의 재정 운영의 건전성을 해할 것으로 보이지는 않으므로 지방재정법 제3조에 위반된다는 원고의 주장은 이유 없다.
라. 지하수법 제1조, 제3조 등 위반 여부
원고는 인천광역시 중구가 이 사건 지하수 개발 이용을 위한 비용을 지원하는 것은 지하수의 난개발과 오염을 조장하는 것이 되어 지하수법 제1조, 제3조 등을 위반하는 것이므로 지방자치단체는 개인용 지하수 개발을 권장할 것이 아니라 가능한 한 간이수도와 소규모 급수시설을 확충하고 관리하면서 양질의 지하수를 공급하는 것이 지하수법에 충실하고 주민의 삶의 질을 향상시키는 것이 될 것이라고 주장하나, 원고가 제출하는 증거만으로는 지하수 개발 등을 위한 비용지원이 지하수의 난개발과 오염을 조장한다고 단정하기 어렵고, 달리 이를 인정할만한 충분한 자료가 없을 뿐더러, 조례의 제정권자인 지방의회는 선거를 통해서 그 지역적인 민주적 정당성을 지니고 있는 주민의 대표기관이고, 헌법이 지방자치단체에 대해 포괄적인 자치권을 보장하고 있는 취지로 볼 때, 조례제정권에 대한 지나친 제약은 바람직하지 않으므로( 헌법재판소 1995. 4. 20. 92헌마264 결정 참조) 조례안의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 있는 경우가 아니면 이를 함부로 무효라고 볼 수는 없는바, 이 사건 조례안에서 수도 미설치 지역에 대한 급수 대책으로 간이수도나 소규모급수시설 대신 지하수를 개발하는 방법을 선택하였다고 하여 이것이 현저하게 합리성을 결여한 선택이었다고 보기는 어려울 것이므로 이 부분 원고의 주장도 받아들일 수 없다.
3. 결 론
그러므로 이 사건 조례안은 적법하다고 할 것이므로, 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하고, 소송비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박시환(재판장) 안대희 차한성(주심) 신영철