【원고, 항소인】
이천에너지 주식회사 (소송대리인 법무법인(유한) 화우, 담당변호사 이준형 외 1인)
【피고, 피항소인】
경기도지사
【제1심판결】
수원지방법원 2011. 12. 22. 선고 2010구합17428 판결
【변론종결】
2012. 8. 22.
【주 문】
1. 제1심 판결 중 아래에서 취소하는 부분에 해당하는 원고 패소 부분을 취소한다.
2. 피고가 2010. 11. 24. 원고에게 한 대기배출시설 설치 허가신청에 대한 불허가 처분을 취소한다.
3. 원고 나머지 항소를 기각한다.
4. 소송 총비용 중 50%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고가 2004. 11. 24. 원고에게 한 대기배출시설 설치 허가신청 및 대기오염물질 총량관리사업장 설치변경 허가신청에 대한 각 불허가처분을 취소한다.
【이 유】
1. 제1심 판결 인용
이 법원이 이 사건에 관하여 쓸 이유 중 ‘1. 처분 경위 2. 주장 및 판단 가. 원고 주장 나. 관계 법령 다. 인정사실’ 부분은 다음과 같이 고치는 외에는 제1심 판결문 해당 부분(제2쪽 4째 줄부터 제7쪽 첫째 줄까지) 기재와 같다. 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 인용한다.
〈고치는 부분〉
○ 제2쪽 마지막 줄 ‘교체하는’부터 제3쪽 3째 줄까지를 ‘교체하는 것으로 인한 보일러시설 및 오염방지 시설 변경과 대기오염물질 발생량 변경을 위하여 피고에게 수도권 대기환경 개선에 관한 특별법에 의한 대기오염물질 총량관리사업장설치 변경허가 신청과 대기환경보전법에 의한 대기배출시설 설치허가 신청을 하였다(이하 ’이 사건 신청‘이라 하고, 위와 같이 변경신청을 한 시설을 ’이 사건 시설‘이라 한다)’로 고친다.
○ 제3쪽 4째 줄 ‘불허가하였다’를 ‘이 사건 신청에 대하여 모두 불허가하였다’로 고친다.
○ 제3쪽 표 안 9, 10째 줄 ‘있다’부터 12째 줄까지를 ‘있어 대기환경보전법 제23조 제6항 및 같은 법 시행령 제12조에 의거 대기배출시설 설치 허가(대기오염물질 총량관리사업장설치 변경허가 포함)를 불허가 한다(처분 사유 및 기재 형식에 비추어 처분에 대한 근거 법령으로 든 대기환경보전법 제23조 제6항 및 같은 법 시행령 제12조는 대기배출시설 설치불허가 처분에 대한 것으로 보는 것이 맞다)’로 고친다.
○ 제3쪽 아래에서 첫째, 둘째 줄 ‘특정수질유해물질을’을 ‘특정수질유해물질인 구리, 납, 카드뮴 등을’로 고친다.
○ 제4쪽 8째 줄 ‘이 사건 발전소는’을 ‘이 사건 발전소에 새로 설치하는 배출시설은’으로 고친다.
○ 제4쪽 11째 줄 ‘이 사건 신청에’를 ‘이 사건 신청 중 대기배출시설 설치신청에’로 고친다.
○ 제5쪽 15째 줄 ‘관계 법령’에 별지 ‘추가하는 관계 법령’을 추가한다.
○ 제6쪽 17째 줄부터 20째 줄까지를 아래와 같은 내용으로 고친다.
환경부는 이 사건 처분 직전인 2010. 11. 17. 개최된 고형연료제품 보급에 따른 대기관리방안 검토회의 자료에서, 2010. 11. 12. 실시된 2곳에 대한 고형연료 사용시설 현장조사를 근거로 하여, 알피에프(RPF, 폐프라스틱 고형연료) 소각시 염화수소, 카드뮴, 다이옥신 등 특정대기유해물질 배출로 도시 주변지역 대기질에 악영향을 초래하고, 전용소각로 품질확보와 배기가스에 대한 안정적 운영관리기술이 확보되기 이전까지는 대기오염 민감지역 내에서 그 사용을 제한할 필요가 있다는 의견을 제시하였다.
2. 새로 쓰는 부분
라. 판단
1) 대기오염물질 총량관리사업장설치 변경 불허가처분에 관한 판단
가) 수도권 대기환경개선에 관한 특별법(이하 ‘수도권대기환경특별법’이라 한다) 제14조 제1항 후문에 의하면 대기관리권역에서 총량관리대상 오염물질(질소산화물·황산화물·먼지를 말한다. 같은 법 제8조 제1항 제8호 참조)을 대통령령으로 정하는 배출량을 초과하여 배출하는 사업장 설치 허가를 받은 자가 허가받은 사항을 변경하려면 환경부장관으로부터 변경허가를 받아야 한다. 같은 법 제15조에 의하면 환경부장관은 사업장 변경 허가신청을 받은 경우 사업장 변경으로 인하여 지역배출허용총량 범위를 초과하게 되면 변경허가를 하여서는 아니 되고, 다만 그러할 때도 일정한 경우 허가할 수 있는 예외를 규정하고 있다.
위 규정들에 의하면 대기관리권역에서 총량관리대상 오염물질 배출사업장 설치허가를 받은 자가 허가받은 사항을 변경하려는 경우 허가권자로부터 변경허가를 받도록 하고 있을 뿐 어떤 경우에 변경허가를 할 것인지에 관한 기준을 명확히 규정하고 있지는 않다. 변경허가를 하지 못하는 경우로 지역배출허용총량 범위 초과만을 규정하고 있고, 이 경우도 일정한 요건 아래 허가를 할 수 있는 예외를 인정하고 있다. 이러한 규정 형식, 체제 또는 문언 등에 비추어 수도권대기환경특별법에 의한 대기오염물질 총량관리사업장 설치 변경허가를 할 것인지 여부는 행정청 재량행위이다.
나) 다음과 같은 사정을 종합하여 보면 피고가 원고에게 수도권대기환경특별법에 의한 대기오염물질 총량관리사업장 설치 변경신청에 대하여 불허가 처분을 한 것이 재량권을 일탈하거나 남용하였다고 보이지 않는다.
① 이 사건 발전소 주변에 이미 2020 부발역세권 제1종 지구단위계획 등이 수립되어 있어 가까운 장래에 반경 1km 안 상주인구가 20,000명 이상이 될 것으로 예상되고, 성남∼여주 복선전철 건설 사업으로 신설되는 부발역 승하차 예상인원이 2015년 14,225명, 2020년 16,868명에 이르며(을 제7호증), 2020 이천도시기본계획에 의하면 부발역세권 예상 수용인구는 22,400명에 이른다.
② 원고가 이 사건 시설을 설치하여 정상가동 하기까지는 어느 정도 기간이 필요할 것으로 보이고 이 사건 시설 설치허가는 특별한 기간제한이 없어 앞으로 지속하여 이 사건 시설에서 특정대기유해물질이 배출될 것이 분명한데, 수도권지역 대기환경을 개선하고 대기오염원을 체계적으로 관리하여 지역주민 건강을 보호하고 쾌적한 생활환경을 조성한다는 수도권대기환경특별법 목적에 비추어 보더라도 허가 당시 이 사건 시설 인근 상주인구 건강과 생활환경뿐만 아니라 이 사건 시설을 정상가동할 때까지 사이에 증가하는 상주인구와 향후 지속하여 영향을 받게 될 상주인구 건강과 생활환경도 보호할 필요성이 있다.
③ 이천시장 뿐만 아니라 환경부에서도 고형연료를 사용할 경우 대기환경에 악영향을 초래할 수 있으므로 그 사용을 적정하게 제한할 필요가 있다는 의견을 제시하고 있는 점, 이 사건 발전소에서 불과 300m 떨어진 곳에 이천 시민에게 먹는 물을 공급하는 상수도사업소가 위치하고 있는 점, 이 사건 시설에서 기존 우드칩 연료를 사용할 때는 배출되지 않는 특정대기유해물질(염화수소)이 배출되는 것을 감안할 때 이 사건 시설에서 고형연료를 사용하는 것이 장기적으로 환경보전 및 개선에 더 기여할 것이라고 보기도 어려운 점 등에 비추어 보면 이 사건 발전소 인근 주민 건강 및 생활환경을 보호하기 위하여 이 사건 시설 설치를 제한할 공익상 필요가 그로 인하여 원고가 입게 되기는 손실보다 결코 작다고 할 수 없다.
2) 대기배출시설 설치 불허가 처분에 관한 판단
가) 허가제한요건 불비 주장
대기환경보전법(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 개정되기 전 것, 이하 같다) 제23조 제1항, 같은 법 시행령(2010. 12. 31. 대통령령 제22601호로 개정되기 전 것, 이하 같다) 제11조 제1항 제1호에 의하면 특정대기유해물질(염화수소 등, 같은 법 제2조 제9호, 같은 법 시행규칙 제4조 별표2 참조)이 발생되는 배출시설을 설치하려는 자는 환경부장관 허가를 받아야 한다. 같은 법 제23조 제5항에 의하면 같은 조 제1항에 따른 허가 기준은 배출시설에서 배출되는 오염물질을 제16조에 따른 배출허용기준 이하로 처리할 수 있고(제1호), 다른 법률에 따른 배출시설(대기오염물질 배출시설을 말한다. 법 제16조 제1항 참조, 이하 같다) 설치제한에 관한 규정을 위반하지 않아야 한다(제2호). 같은 조 제6항에 의하면 환경부장관은 배출시설로부터 나오는 특정대기유해물질이나 특별대책지역 배출시설로부터 나오는 대기오염물질로 인하여 환경기준 유지가 곤란하거나 주민 건강·재산, 동식물 생육에 심각한 위해를 끼칠 우려가 있다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 특정대기유해물질을 배출하는 배출시설 설치 또는 특별대책지역 내 배출시설 설치를 제한할 수 있다. 같은 법 시행령 제12조 제1호에는 같은 법 제23조 제6항에 따라 환경부장관이 배출시설 설치를 제한할 수 있는 경우로 배출시설 설치 지점으로부터 반경 1킬로미터 안 상주인구가 2만 명 이상인 지역으로서 특정대기유해물질 중 한 가지 종류 물질을 연간 10톤 이상 배출하거나 두 가지 이상 물질을 연간 25톤 이상 배출하는 시설을 설치하는 경우를 규정하고 있다. 한편 대기환경보전법 제87조 제1항, 같은 법 시행령 제63조 제1항 제1호에 의하면 환경부장관은 대기환경보전법 제23조에 따른 배출시설 설치허가·변경허가 등 권한을 시·도지사에게 위임하고 있다.
위 규정에 의하면 시·도지사는 특정대기유해물질이 발생하는 배출시설을 설치하려는 자에 대하여 배출시설 설치를 불허가할 수 있는 경우는 허가신청이 대기환경보전법 제23조 제5항에 규정한 허가기준을 충족하지 못하거나 같은 조 제6항, 같은 법 시행령 제12조 요건에 해당하는 경우에만 할 수 있다.
피고는 원고가 한 대기배출시설 설치허가 신청에 대하여 대기환경보전법 제23조 제6항, 같은 법 시행령 제12조에 근거하여 불허가처분을 하였다. 이 사건 시설에서 배출되는 특정대기유해물질인 염화수소 예상량이 연간 10톤을 초과하는 18.47톤(을 제6호증)이기는 하나, 이 사건 처분 당시 이 사건 시설로부터 반경 1km 안 상주인구가 2만 명에 미치지 못한다(피고는 이천시 도시계획에 따라 가까운 시일 내에 상주인구가 2만 명 이상으로 급격히 증가할 것이 명백하므로 상주인구 2만 명 이상 요건을 충족한다고 주장하나, 이 사건 처분 당시 반경 1km 안 상주인구가 11,451명에 불과하고 상주인구 요건은 이 사건 처분 당시를 기준으로 판단하여야 한다. 가까운 장래에 위 요건을 갖출 것이 명백하다고 하여 상주인구 요건을 충족하였다고 볼 수 없다). 피고는 대기환경보전법 제23조 제6항, 같은 법 시행령 제12조에 근거하여 원고가 한 대기배출시설 설치허가 신청을 불허가할 수 없다. 피고가 든 나머지 처분 사유는 대기배출시설 설치 불허가 사유가 될 수 없다.
나) 추가된 처분 사유에 관하여
(1) 처분 사유를 추가할 수 있는지 여부
행정처분 취소를 구하는 항고소송은 실질적 법치주의와 행정처분 상대방인 국민에 대한 신뢰보호라는 면에서 처분청은 당초 처분 근거로 삼은 사유와 기본 사실관계에 동일성이 있다고 인정되지 않는 별개 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것은 허용되지 않는다. 그러나 당초 처분 근거로 삼은 사유와 기본 사실관계가 동일하다고 있다고 인정되는 한도 내에서는 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본 사실관계동일성 유무는 처분사유를 법률상 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적으로 동일한지 여부에 따라 결정된다(대법원 2004. 11. 26. 선고 2004두4482 판결 등 참조).
피고가 추가한 처분 사유는 원고가 설치 허가 신청을 한 이 사건 시설이 수질 및 수생태계 보전에 관한 법령상 특정수질유해물질인 구리, 납, 카드뮴 등을 배출하는 시설이므로 환경정책기본법상 팔당상수원 수질보전 특별대책지역에 속하는 이 사건 발전소 소재지에 설치할 수 없다는 것이다. 이 사건 시설을 설치한다는 기본 사실관계에서 당초 처분인 이 사건 처분과 동일성이 있다. 피고는 추가한 처분 사유를 이 사건 처분 사유로 주장할 수 있다.
(2) 추가된 처분 사유에 대한 판단
환경정책기본법 제22조 제2항에 의하면 환경부장관은 환경오염·환경훼손 또는 자연생태계 변화가 현저하거나 현저하게 될 우려가 있는 지역 등으로 관계 중앙행정기관 장 및 시·도지사와 협의하여 지정·고시한 특별대책지역 내 환경개선을 위하여 필요한 경우에 한하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 지역 내 토지이용과 시설설치를 제한할 수 있다. 같은 법 시행령 제5조 제1항은 일정한 환경기준을 초과하게 되어 주민의 건강·재산이나 생물의 생육에 중대한 위해를 가져올 우려가 있다고 인정되는 경우(제1호), 자연생태계가 심하게 파괴될 우려가 있다고 인정되는 경우(제2호), 토양 또는 수역이 특정유해물질에 의하여 심하게 오염된 경우(제3호)에 특별대책지역 내 토지이용과 시설 설치를 제한할 수 있도록 규정하였고, 같은 조 제2항에 의하면 환경부장관이 특별대책지역 내 토지이용과 시설설치를 제한하고자 할 때에는 제한 대상·내용·기간·방법 등을 정하여 고시하도록 하였다. 이에 따라 환경부장관이 고시한 팔당·대청호 상수원 수질보전 특별대책지역 지정 및 특별종합대책(환경부 고시 제2010-18호, 이하 ‘환경부고시’라 한다) 제3조 [별표 2]에 의하면 이 사건 발전소가 위치한 이천시 부발읍 신하리는 팔당·대청호 상수원 수질보전 특별대책지역 II 권역에 속하고, 환경부고시 제6조 제2항에 의하면 특별대책지역에는 ‘수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙’ 제4조에 따른 특정수질유해물질을 배출하는 폐수배출시설 입지를 허용하지 아니한다고 규정하고 있다. 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙 제4조 [별표 3]에서는 특정수질유해물질로 구리와 그 화합물, 납과 그 화합물, 카드뮴과 그 화합물 등 24개 물질을 들고 있다. 이와 같은 환경정책기본법령과 그에 따른 환경부고시는 팔당·대청호 상수원 수질보전을 위한 특별대책지역에서 특정수질유해물질을 배출하는 폐수배출시설을 규제하기 위한 것이다.
그런데 대기환경보전법 제23조 제5항 제2호에 의하면 대기오염물질 배출시설(이하 ‘배출시설’이라 한다. 대기환경보전법 제16조 제1항 참조)을 설치하려는 자에 대한 허가기준으로 ‘다른 법률에 따른 배출시설 설치제한에 관한 규정을 위반하지 아니할 것’을 규정하고 있다. 시·도지사는 다른 법률에 따른 대기오염물질 배출시설에 관한 설치 제한 규정을 위반한 경우에는 그 배출시설 설치허가를 해서는 안 된다. 특정수질유해물질을 배출하는 폐수배출시설은 대기환경보전법에서 규정하고 있는 대기오염물질 배출시설에 해당하지 않는다. 이 사건 시설이 설령 특정수질유해물질을 배출하는 폐수배출시설로 환경정책기본법령과 환경부고시에 따라 이 사건 발전소에 설치할 수 없다고 하더라도 이를 이유로 원고가 한 대기배출시설 설치허가 신청을 거부하지 못한다.
3. 결론
이 사건 처분 중 대기배출시설 설치 불허가처분 부분은 부당하다. 제1심 판결 중 이에 해당하는 부분을 취소하고, 취소 부분에 해당하는 처분을 취소한다. 원고 나머지 항소를 기각한다.
[별지 추가하는 관계 법령 생략]
판사 김문석(재판장) 황순교 이정권