【원고, 재심원고】
【피고, 재심피고】
서울특별시 종로구청장 (소송대리인 법무법인 길상 담당변호사 육복희 외 1인)
【피고보조참가인】
주식회사 동림도시개발
【재심대상판결】
대법원 2011. 6. 30. 선고 2010두238 판결
【주 문】
재심청구를 모두 기각한다. 재심소송비용은 원고들(재심원고들)이 부담한다.
【이 유】
1. 먼저 재심사유가 있는지에 관하여 살펴본다.
기록에 의하면, ① 피고(재심피고. 이하 ‘피고’라고만 한다)가 2008. 4. 10. 구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제8조 제3항에 따라 이 사건 정비구역 내 토지 등 소유자인 피고보조참가인이 시행하는 이 사건 도시환경정비사업에 관하여 구 도시정비법 제28조 제5항 본문에 따라 이 사건 사업시행인가처분을 한 사실, ② 이 사건 정비구역 내 토지 등 소유자인 원고들(재심원고들, 이하 ‘원고들’이라고만 한다)은 제1심법원인 서울행정법원 2008구합22280호로 이 사건 사업시행인가처분의 취소를 구하였으나 청구기각 판결을 받은 사실, ③ 원고들은 원심법원인 서울고등법원 2009누14884호로 항소하고 항소심 계속 중 구 도시정비법 제2조 제11호 나목 및 제38조에 대한 위헌심판제청신청을 하였으나 2009. 12. 11. 원심법원으로부터 항소기각판결과 함께 위헌심판제청신청 기각 및 각하결정을 받은 사실, ④ 원고들은 원심판결에 대하여는 대법원 2010두238호로 상고를 제기하였는데 대법원이 2011. 6. 30. 상고를 모두 기각하는 내용의 재심대상판결을 선고한 사실, ⑤ 한편 원고들은 위헌심판제청신청 기각 및 각하결정에 대하여는 헌법재판소 2010헌바1호로 헌법소원을 제기하였는데 헌법재판소는 2012. 4. 24. 위 헌법소원 사건에 관하여 도시환경정비사업을 토지 등 소유자가 시행하고자 하는 경우 사업시행인가를 신청하기 전에 얻어야 하는 토지 등 소유자의 동의정족수를 토지 등 소유자가 자치적으로 정하여 운영하는 규약(이하 ‘자치규약’이라 한다)에 정하도록 한 구 도시정비법 제28조 제5항 본문의 “사업시행자” 중 제8조 제3항에 따라 도시환경정비사업을 토지 등 소유자가 시행하는 경우 “정관 등이 정하는 바에 따라” 부분(이하 ‘이 사건 동의요건조항’이라 한다)은 법률유보 내지 의회유보 원칙에 위배되어 헌법에 위반된다는 취지로 결정(이하 ‘이 사건 위헌결정’이라 한다)한 사실 등을 알 수 있다.
그렇다면 이 사건 사업시행인가처분의 근거법률에 대하여 이 사건 위헌결정이 내려짐으로써 이 사건 사업시행인가처분의 효력을 유지하는 취지의 재심대상판결은 이 사건 위헌결정과 관련된 소송사건에서의 확정판결로서 헌법재판소법 제75조 제7항 소정의 재심사유가 있다고 할 것이다.
2. 재심청구이유를 살펴본다.
가. 구 도시정비법 제8조 제3항은 “도시환경정비사업은 조합 또는 토지 등 소유자가 시행하거나, 조합 또는 토지 등 소유자가 조합원 또는 토지 등 소유자의 과반수의 동의를 얻어 시장·군수, 주택공사 등, 한국토지공사법에 의한 한국토지공사(공장이 포함된 구역에서의 도시환경정비사업의 경우를 제외한다), 건설업자, 등록사업자 또는 대통령령이 정하는 요건을 갖춘 자와 공동으로 이를 시행할 수 있다”고 정하고, 같은 법 제16조 제1항 본문은 “주택재개발사업 및 도시환경정비사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 토지 등 소유자의 4분의 3 이상의 동의를 얻어 정관 및 건설교통부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수의 인가를 받아야 한다. 인가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다”고 정하고 있다. 한편 같은 법 제28조 제5항 본문은 “사업시행자(시장·군수 또는 주택공사 등을 제외한다)는 사업시행인가를 신청(인가받은 내용을 변경하거나 정비사업을 중지 또는 폐지하고자 하는 경우를 포함한다)하기 전에 미리 정관 등이 정하는 바에 따라 토지 등 소유자(주택재건축사업인 경우에는 조합원을 말하며, 이하 이 항에서 같다)의 동의를 얻어야 한다”고 정하고, 같은 법 제2조 제11호는 ‘정관 등’에 토지 등 소유자가 자치적으로 정하여 운영하는 규약도 포함되는 것으로 정한다.
이 사건 위헌결정은 사업시행인가의 근거조항 자체에 대한 것이 아니고, 구 도시정비법 제28조 제5항 본문 중 도시환경정비사업을 시행하고자 하는 토지 등 소유자가 사업시행인가를 신청하기 전에 얻어야 하는 토지 등 소유자의 동의 요건 내지 그 정족수에 관하여 이를 자치규약에 정하도록 한 부분이 헌법에 위반된다는 것이다. 그리고 그 결정이유에서도 토지 등 소유자가 도시환경정비사업을 시행하는 경우에 있어서 사업시행인가 신청에 필요한 토지 등 소유자의 동의는 개발사업의 주체 및 정비구역 내 토지 등 소유자를 상대로 수용권을 행사하고 각종 행정처분을 발할 수 있는 행정주체로서의 지위를 가지는 사업시행자를 지정하는 문제로서 그 동의요건을 정하는 것은 토지 등 소유자의 재산권에 중대한 영향을 미치고, 이해관계인 사이의 충돌을 조정하는 중요한 역할을 담당하는 점에 비추어 사업시행인가 신청시 요구되는 토지 등 소유자의 동의정족수를 정하는 것은 국민의 권리와 의무의 형성에 관한 기본적이고 본질적인 사항으로 법률유보 내지 의회유보의 원칙이 지켜져야 할 영역이므로 토지 등 소유자가 사업시행인가를 신청하기 위하여 얻어야 하는 동의정족수는 자치규약에 정할 것이 아니라 법률에 규정하여야 한다는 것이다.
따라서 이 사건 위헌결정이 있다고 하여 이 사건 동의요건조항에 따른 사업시행인가가 당연히 위법하게 된다고 볼 수는 없다. 이와 달리 만일 이 사건 위헌결정으로 인하여 이 사건 동의요건 조항에 따라 기왕에 이루어진 사업시행인가를 당연히 위법하다고 본다면, 이미 이러한 사업시행인가를 토대로 진행된 도시환경정비사업을 모두 무위로 돌리는 것이 되어 그에 따른 법률관계에 상당한 혼란을 초래하여 법적 안정성을 해치고 이해관계인의 이익을 침해하는 부당한 결과가 발생할 가능성도 적지 아니하고, 또한 위와 같은 경우에는 현행 법률에 따라 사업시행인가를 받는 절차부터 다시 거쳐 도시환경정비사업을 계속 진행할 수밖에 없는데 현행 ‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 것) 제28조 제7항 본문은 아래에서 보는 바와 같이 도시환경정비사업을 토지 등 소유자가 시행하고자 하는 경우에 있어서 사업시행인가신청 전에 토지 등 소유자의 4분의 3 이상의 동의를 얻도록 규정하고 있기 때문에 이러한 절차를 다시 거치도록 하는 것이 적절하다고 보기 어렵다.
그렇다면 이 사건의 경우에 법원으로서는 관련 규정을 체계적으로 조화롭게 해석하여 이 사건 동의요건조항을 포함하여 구 도시정비법 제28조 제5항 본문에 따른 사업시행인가의 적법 여부를 판단할 수밖에 없다고 봄이 타당하다.
나아가 ① 구 도시정비법 제16조 제1항에 의하면, 도시환경정비사업조합의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 토지 등 소유자의 4분의 3 이상의 동의를 얻어 정관 및 건설교통부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수의 인가를 받아야 하도록 규정하고 있는 점, ② 토지 등 소유자가 도시환경정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 조합설립단계가 없고 사업시행인가에 의하여 비로소 사업시행자가 정하여지므로 이 경우 사업시행인가는 사업시행자인 토지 등 소유자에게 행정주체로서의 지위를 부여하는 성격을 가지고 있는 점, ③ 현행 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 것) 제28조 제7항 본문은 “ 제8조 제3항에 따라 도시환경정비사업을 토지 등 소유자가 시행하고자 하는 경우에는 사업시행인가를 신청하기 전에 제30조에 따른 사업시행계획서에 대하여 토지 등 소유자의 4분의 3 이상의 동의를 얻어야 한다”고 규정하여 사업시행자인 토지 등 소유자가 사업시행인가를 신청하기 전에 조합설립을 위한 동의정족수와 동일하게 토지 등 소유자의 4분의 3 이상의 동의를 얻도록 하고 있는 점, ④ 도시환경정비사업의 정비구역 내 토지 등 소유자 사이에는 많은 이해관계가 얽혀 있을 수밖에 없어 현실적으로 토지 등 소유자의 개별적·구체적 이익을 모두 만족시키는 수준의 동의를 얻기란 불가능하고, 또한 이러한 수준의 동의를 요한다면 오히려 정비구역 내 소수의 토지 등 소유자에게 도시 및 주거환경의 개선촉진과 도심기능의 조속한 회복이라는 공익사업의 존립 및 진행을 맡기게 되는 결과가 되는 점 등과 같은 여러 사정을 종합하여 보면, 구 도시정비법 제28조 제5항 본문에 따라 도시환경정비사업을 토지 등 소유자가 시행하고자 하는 경우에는 사업시행인가를 신청하기 전에 조합설립인가에 관한 구 도시정비법 제16조 제1항을 유추적용하여 정비구역 내 토지 등 소유자 4분의 3 이상의 동의를 얻어야 한다고 봄이 타당하다.
나. 기록에 의하면, 이 사건 도시환경정비사업의 시행자로서 토지 등 소유자인 피고 보조참가인은 정비구역 내 토지 등 소유자의 4분의 3 이상의 동의, 즉 전체 토지 등 소유자 26인 중 21인으로부터 사업시행계획서의 승인 및 사업시행인가의 신청에 관하여 동의를 받은 사실을 알 수 있는바, 이러한 사실관계를 위 법리에 비추어 보면 이 사건 사업시행인가는 적법하다고 할 것이다.
따라서 원심의 이유 설시가 적절하다고 볼 수는 없으나, 이 사건 사업시행인가처분이 적법하다고 본 결론은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같이 사업시행인가처분의 위법성에 관한 법리를 오해하는 등으로 인하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 볼 수 없다.
3. 결론
그러므로 재심대상판결은 상고를 기각한 결론에 있어서 정당하므로, 민사소송법 제460조에 따라 이 사건 재심청구를 모두 기각하고, 재심소송비용은 패소자들이 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이상훈(재판장) 양창수(주심) 김용덕