【원 고】
원고 (소송대리인 법무법인 대호 담당변호사 성락인)
【피 고】
부산광역시 강서구청장 (소송대리인 법무법인 우리들 담당변호사 신용도 외 1인)
【변론종결】
2017. 6. 23.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2016. 6. 15. 원고에게 한 부산 강서구 (주소 생략) 답 2,158㎡의 농지처분의무통지를 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2008. 8. 7. 개발제한구역 내에 소재한 부산 강서구 (주소 생략) 답 2,158㎡(이하 ‘이 사건 농지’라 한다)을 유증을 원인으로 하여 취득한 이 사건 농지의 소유자이다.
나. 피고는 2015. 9. 1.부터 2015. 11. 30.까지 농지이용실태조사를 한 결과, 원고가 이 사건 농지를 농업경영에 이용하지 않고 공장부지나 물건적재 등의 용도로 사용하고 있는 사실을 적발한 후, 2016. 6. 15. 원고에게 농지법 제10조 제2항에 따라 2016. 6. 15.부터 2017. 6. 14.까지 사이에 이 사건 농지를 처분하라는 내용의 농지처분의무통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하면서, 위 기한 내 이 사건 농지를 처분하지 않을 경우 농지법 제11조의 규정에 따라 처분명령 조치가 이루어지고, 농지법 제62조에 따라 공시지가의 20/100에 상당하는 이행강제금이 매년 부과됨을 함께 통지하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 10, 11, 13호증, 을 제1 내지 7, 10, 16, 17, 20호증(각 가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 이 법원의 감정인 소외인에 대한 감정촉탁결과, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 농지법 제6조 제2항 제4호, 제7조 제1항에 의하면 상속(유증 포함, 이하 같다)으로 농지를 취득한 경우에는 농업경영을 하지 않더라도 10,000㎡까지는 소유할 수 있는 것이므로, 유증을 원인으로 면적 10,000㎡ 이하의 이 사건 농지(2,158㎡)를 취득한 원고에게 농지법 제10조 제1항에 따라 이 사건 농지를 처분하여야 할 의무를 부과할 수 없다.
2) 이 사건 농지는 현재 콘크리트 포장이 되어 있고, ‘○○제재소’라는 상호의 목재소(이하 ‘이 사건 사업소’라 한다)를 운영하면서 각종 시설과 자제 등이 적치되어 있는바, 사실상 농지로서의 원상회복이 불가능하여 더 이상 농지법 제2조 제1호에서 규정하고 있는 ‘농지’에 해당하지 아니한다.
3) 원고는 이 사건 농지에 대하여 불법형질변경 및 농지불법행위를 행하였다는 이유로 시정명령 및 이행강제금 부과처분을 받았다가, 피고의 안내에 따라 중소기업전용단지 용지매매계약을 체결하고 입주대상자로 선정되어 이행강제금의 부과유예를 받았음에도, 피고가 이 사건 처분을 하면서 이행강제금을 부과할 것임을 통지한 것은 신뢰보호의 원칙에 위배된다.
4) 원고가 위와 같이 중소기업전용단지의 매매계약을 체결하고 상당한 정도의 대금을 납부한 점, 이 사건 처분에 따라 원고가 현재 이 사건 농지에서 운영하고 있는 이 사건 사업소를 이전한 후 다시 중소기업전용단지에 입주할 경우 상당한 비용과 영업손실이 발생할 가능성이 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 비례의 원칙에도 위배된다.
나. 관련 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 첫 번째 주장에 대한 판단
가) 농지법 제6조 제2항 제4호에 의하면 ‘상속으로 농지를 취득하여 소유하는 경우’에는 자기의 농업경영에 이용하지 아니할지라도 농지를 소유할 수 있고, ‘상속으로 농지를 취득한 자로서 농업경영을 하지 아니하는 자는 그 상속 농지 중에서 총 10,000㎡까지 소유’할 수 있을 뿐만 아니라(농지법 제7조 제1항), 상속으로 농지를 취득하여 소유하는 경우에는 농지취득자격증명을 발급받지 아니하고 농지를 취득할 수 있다(농지법 제8조 제1항 단서 제1호).
한편, 소유 농지를 자연재해·농지개량·질병·임대 또는 사용대하는 등의 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되는 경우(농지법 제10조 제1항 제1호), 상속으로 농지를 취득한 자가 10,000㎡를 초과하여 농지를 소유한 것이 판명된 경우(농지법 제10조 제1항 제6호) 등에는 농지 소유자는 이를 처분하여야 하고, 농지 소유자는 농지를 임대하거나 사용대할 수 없는 것이 원칙이나, 상속으로 농지를 취득한 경우에는 해당 농지의 임대차 또는 사용대차가 허용되며(농지법 제23조 제1항 제1호), 10,000㎡를 초과하는 농지를 상속으로 취득하였다고 하더라도, 그 소유 상한을 초과하여 소유하고 있는 농지를 임대차하거나 사용대차하는 경우에는 그 기간 동안 농지를 계속 소유할 있다(농지법 제7조 제4항).
나) 위 관련 규정에 비추어 이 사건에서와 같이 상속으로 인하여 취득한 농지의 면적이 10,000㎡를 초과하지 아니하는 경우에 그 농지 소유자는 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나, 농지의 임대차 또는 사용대차를 통하여 농지로 사용하지 아니하더라도 해당 농지를 계속하여 소유할 수 있는지 여부에 관하여 살피건대, ㉠ 국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지되고(헌법 제121조), 농지는 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전하는 데에 필요한 기반이며 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이므로 소중히 보전되고 공공복리에 적합하게 관리되어야 하며, 농업 생산성을 높이는 방향으로 소유·이용되어야 하고, 투기의 대상이 되어서는 아니 되는 점(농지법 제3조), ㉡ 경자유전의 원칙에 따라 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 농지를 소유하지 못하고(농지법 제6조 제1항), 농지의 임대차 또는 사용대차 또한 원칙적으로 금지하면서(농지법 제23조 제1항), 예외적으로 자기의 농업경영에 이용하지 아니하더라도 농지를 소유할 수 있는 경우 또는 농지를 임대 또는 사용대할 수 있는 경우를 제한적·열거적으로 규정하고 있는바(농지법 제6조 제2항, 제3항, 제7조 제4항, 제23조 제1항 각 호 등), 위와 같은 예외적·제한적인 사유에 상속으로 인하여 농지를 취득하는 경우를 포함시키고 있는 점, ㉢ 농지법 제10조 제1항 제1호, 농지법 시행령 제9조 제1항에서는 농지를 자기의 농업경영에 이용하지 않아도 될 정당한 사유로 상속으로 인한 토지의 취득을 포함시키지 않고 있고, 오히려 농지를 취득하게 된 권원에 관계없이 자기의 농업경영에 이용하지 않는 경우 그 소유 농지를 임대 또는 사용대하지 않는 한 해당 농지를 처분하여야 하는 것으로 규정하고 있는 점, ㉣ 헌법에서 정하고 있는 경자유전의 원칙과 이를 실현하기 위해 농지법에서 농업경영에 이용하지 않는 농지의 소유 및 이용에 대하여 여러 제한과 의무를 부과하고 있는 점에 비추어 볼 때 ‘자기의 농업경영 등에 이용하지 아니할지라도 상속으로 농지를 취득하여 소유할 수 있는 경우’의 범위를 엄격하게 판단하여야 할 필요가 있는 점 등을 종합하여 보면, 상속으로 적법하게 취득한 농지이고 그 취득한 농지의 면적이 10,000㎡를 초과하지 아니한다고 하더라도, 해당 농지를 직접 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나, 임대차 또는 사용대차를 통해 농업경영에 이용하지 아니하면서 무단으로 다른 용도로 사용하는 경우에는 농지법 제10조 제1, 2항에 의한 농지처분의무를 부담한다고 봄이 상당하다.
다) 결국 원고가 이 사건 농지를 자기의 농업경영에 이용한다거나 임대차 또는 사용대차를 통하여 농업에 이용하지 아니하고, 농지전용허가 등 정당한 사유 없이 이 사건 농지를 무단으로 이 사건 사업소 부지로 이용하고 있음을 이유로 한 이 사건 처분은 적법하고, 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다.
2) 두 번째 주장에 대한 판단
가) 농지법 제2조 제1호에 정해진 ‘농지’인지의 여부는 공부상의 지목 여하에 불구하고 당해 토지의 사실상의 현상에 따라 가려져야 할 것이고, 농지의 현상이 변경되었다고 하더라도 그 변경 상태가 일시적인 것에 불과하고 농지로서의 원상회복이 용이하게 이루어질 수 있다면 그 토지는 여전히 농지법에서 말하는 농지에 해당한다. 또한, 농지법 소정의 농지가 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있다고 하더라도 그 토지가 적법한 절차에 의하지 아니한 채 형질변경되거나 전용된 것이어서 어차피 복구되어야 할 상태이고 그 형태와 주변토지의 이용상황 등에 비추어 농지로 회복하는 것이 불가능한 상태가 아니라 농지로서의 성격을 일시적으로 상실한 데 불과한 경우라면 그 변경 상태가 일시적인 것에 불과하다고 보아야 한다(대법원 2007. 5. 31. 선고 2006두8235 판결, 대법원 2012. 6. 28. 선고 2012두3019 판결 참조).
나) 위 관련 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 갑 제11호증, 을 제2, 10, 20호증의 각 기재에 의하면, 이 사건 농지는 흙, 모래, 자갈 등으로 덮여져 있는 사실, 이 사건 농지에는 원고가 이 사건 사업소를 운영하기 위하여 건립한 가건물 내지 목재 등이 적재되어 있는 사실은 인정된다.
그러나, 앞서 인정된 각 증거들에 을 제18, 19호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ㉠ 이 사건 농지는 농지법에 따른 농지전용허가나 타용도 일시사용허가를 받는 등 적법한 절차에 의하지 아니한 채 불법전용된 것이어서 어차피 복구되어야 할 상태에 있는 점, ㉡ 이 사건 농지는 단순히 흙, 모래, 자갈 등으로 포장되어 있을 뿐이어서 쉽게 걷어낼 수 있을 것으로 보이고, 이 사건 농지에 건립된 가건물의 형상에 비추어 위 가건물을 철거하거나 이전하는 것이 불가능하다고는 보이지 아니하는 점, ㉢ 이미 콘크리트로 포장되어 있던 농지의 경우에도 원상복구명령에 따라 다시 농지로 복구된 경우도 존재하는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 농지는 그 변경 상태가 일시적인 것에 불과하고 농지로서의 원상회복이 용이하게 이루어질 수 있어 여전히 농지법에서 규정하고 있는 ‘농지’에 해당한다고 봄이 상당하다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
3) 세 번째 주장에 대한 판단
가) 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 그 개인에게 행정청의 그 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 행정청의 견해표명을 신뢰한 결과 이에 상응하는 어떠한 행위를 하여야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명과는 반대되는 취지의 처분을 함으로써 개인의 이익을 침해하는 결과를 초래하며, 다섯째 종전 견해표명대로 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 없을 것 등의 요건이 필요하다(대법원 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 등 참조).
나) 위 관련 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 갑 제2, 3, 9호증의 각 기재에 의하면, 피고는 2010. 11. 17. 원고가 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조(개발제한구역에서의 행위제한)에 의한 시정명령 또는 원상복구 이행조치를 통보받은 후 이를 이행하지 않았다는 이유로 원고에게 2010년도 이행강제금 14,058,000원을 부과한 사실, 피고는 2012. 4. 27.경에도 위와 같은 사유로 원고에게 2011년도 이행강제금 50,000,000원을 부과한 사실, 피고는 원고가 중소기업전용단지 입주대상임이 확인되어 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법에 의한 2012년도 이행강제금을 감액하고, 부과예정인 2013년도, 2014년도 이행강제금의 부과를 유예한 사실은 인정되나, 한편, 앞서 인정된 각 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ㉠ 피고가 이행강제금을 부과한 근거는 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법일 뿐 농지법에 의한 농지처분의무통지 및 이행강제금의 부과처분이 아니었던 점, ㉡ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법이 농지법의 규정을 배제한다고 보기도 어렵고, 피고가 원고에게 이 사건 농지를 농업용도로 사용하지 아니하더라도 농지법에 따른 처분의무가 발생하지 아니한다는 등의 어떠한 공적인 견해를 표명한 사정도 보이지 아니하는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배된다는 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
4) 네 번째 주장에 대한 판단
원고의 주장과 같이 이 사건 처분에 따라 이 사건 농지를 처분할 경우 원고에게 다소간의 비용과 영업손실이 발생한다고 하더라도, ㉠ 헌법에서 경자유전의 원칙을 명시하고 있고, 이에 따라 농지법에서도 농지 소유자의 범위를 원칙적으로 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자로 제한하고 있는 취지는, 농지의 효율적 이용·관리를 통한 농업인의 경영안정을 도모하고, 농업 생산성 향상을 통해 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전을 이루기 위함에 있다고 보아야 하는 점, ㉡ 농지법 제10조 제1, 2항에서 규정하고 있는 농지처분의무통지는 기속행위로 봄이 상당할 뿐만 아니라, 농지를 자기의 농업경영 등에 이용하지 아니한 채 무단으로 농지를 전용하여 사용하는 경우에도 이를 원상복구하거나 시설물 등을 이전함에 있어 경제적 손실이 발생한다는 사유만으로 해당 농지를 계속 소유할 수 있도록 한다면, 위와 같은 헌법 및 농지법의 목적 내지 취지가 형해화될 우려가 높은 점 등을 고려하면, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입을 불이익이 이로 인하여 달성하고자 하는 공익상의 필요보다 더 크다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위배된다는 원고의 위 주장도 이유 없다.
3. 결 론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로, 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 한영표(재판장) 김용환 엄지아