【원고, 항소인】
주식회사 신세계 (소송대리인 변호사 정병문 외 5인)
【피고, 피항소인】
인천광역시 외 1인 (소송대리인 법무법인 세종 담당변호사 윤재윤 외 6인)
【제1심판결】
인천지방법원 2014. 2. 14. 선고 2013가합32426 판결
【변론종결】
2015. 4. 28.
【주 문】
1. 원고의 피고들에 대한 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고 롯데인천개발 주식회사는 피고 인천광역시에게 별지1 부동산 목록 기재 부동산에 관하여 인천지방법원 2013. 4. 12. 접수 제32831호로 마친 소유권이전등기의 말소등기절차를 이행하라. 피고 인천광역시는 피고 롯데인천개발 주식회사와 사이에 별지1 부동산 목록 기재 부동산에 관하여 2013. 1. 30. 체결한 매매계약이 무효임을 확인한다. 피고들은 별지2 임대차계약 목록 기재 각 임대차계약상의 임대인의 지위가 피고 인천광역시에게 있고, 피고 롯데인천개발 주식회사에게 임대인의 지위가 승계되지 아니하였음을 확인한다.
【이 유】
1. 기초사실
가. 별지 1 부동산 목록 기재 건물의 신축과 증축 및 임대차계약의 체결
1) 지방공사 인천터미널(종전의 지방공사 인천터미널은 2005. 8. 26. 인천교통공사로 사명을 변경하였고, 인천광역시 지하철공사는 2009. 10. 6. 인천메트로로 사명을 변경하였는데, 인천메트로가 2011. 11. 28. 인천교통공사를 합병하면서 인천교통공사로 사명을 변경하였다. 이하 ‘인천교통공사’라고 한다)은 피고 인천광역시로부터 출자를 받은 별지 1 부동산 목록 제1항 기재 토지(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다) 위에 1997. 11.경 터미널, 백화점 및 프라자동(棟) 등을 신축하였다.
2) 인천교통공사는 2011. 3.경 이 사건 토지 위에 프라자동 일부와 주차타워동 등을 증축함으로써 별지 1 부동산 목록 제2항 기재 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라고 하고, 이 사건 토지와 이 사건 건물을 합쳐 ‘이 사건 부동산’이라고 한다)을 완공하였다.
3) 인천교통공사는 1995. 5. 25. 및 1996. 4. 8. 두 차례 계약을 통해 원고에게 위 백화점 건물과 증축되기 전의 프라자동 등(이하 ‘이 사건 기존부분’이라 한다)에 대하여 임대기간을 1997. 11. 20.부터 2017. 11. 19.까지로, 2008. 8. 22. 프라자동 증축부분과 주차타워동(이하 ‘이 사건 증축부분’이라고 한다)에 대하여 임대기간을 2011. 3. 11.부터 2031. 3. 10.까지로 각 정하여 임대하였다.
4) 원고는 몇 차례 변경등기를 통해 2012. 11. 29. 이 사건 기존부분에 관하여 전세금 119,321,765,090원, 존속기간 2017. 11. 19.까지로 된 전세권설정등기를, 2011. 12. 1. 이 사건 증축부분에 관하여 전세금 53,864,785,700원, 존속기간 2031. 3. 10.까지로 된 전세권설정등기를 각 마쳤다.
5) 원고는 이 사건 기존부분 및 증축부분에서 백화점(신세계백화점 인천점, 이하 ‘이 사건 백화점’이라 한다) 영업을 하고 있다.
나. 별지 1 부동산 목록 기재 부동산에 대한 매각 준비 과정
1) 피고 인천광역시는 2011년도 기준으로 예산규모가 6조 6,063억 원이고, 채무규모가 2조 7,402억 원으로 지방자치단체 중 부채비율이 최고수준에 이르게 되었고, 2014년도 아시안게임의 개최, 도시철도의 개통 등 대규모사업에 필요한 자금수요로 재정난이 더욱 악화될 것이 예상되자, 공유재산 중 일반재산의 처분을 통해 재원을 마련하기로 계획하고, 2012. 2.경부터 인천교통공사와 이 사건 부동산의 매각을 위한 협의를 시작하였다.
2) 피고 인천광역시는 인천교통공사가 이 사건 부동산을 매각할 경우 부담하게 될 법인세(추정액 : 620억 원 ~ 1,116억 원)를 면하고자 출자회수절차를 거쳐 피고 인천광역시가 그 소유권을 이전받은 다음 이를 매각하되, 적정가격에 의한 조기매각의 실현을 목표로 도시계획의 변경과 수의계약에 의한 매각의 법적근거 마련 등에 필요한 행정절차를 적극적으로 진행하기로 하였다.
3) 그에 따라 인천광역시장은 2012. 6. 4.경 인천광역시의회에 구 공유재산 및 물품 관리법(2014. 1. 7. 법률 제12201호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공유재산법’이라고 한다) 제29조 제1항, 제36조 제1항 제2호, 구 공유재산 및 물품 관리법 시행령(2013. 6. 21. 대통령령 제24631호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공유재산법 시행령’이라고 한다) 제38조 제1항 제25호에 근거하여 지방자치단체의 조례로 외국인투자기업에게 수의계약으로 매각할 수 있는 재산의 범위를 확대하는 내용의 ‘인천광역시 공유재산관리조례 제27조 제6호 개정안’과 함께 이 사건 부동산의 취득(인천교통공사로부터 출자자산 회수) 및 처분(재원확충을 위한 자산매각) 계획이 포함된 ‘2012년도 공유재산관리계획 제1차 변경계획안’을 제출하였다.
4) 인천광역시의회는 2012. 6. 12. 위 조례 개정안과 ‘2012년도 공유재산관리계획 제1차 변경계획안’을 원안대로 가결하였고, 피고 인천광역시는 2012. 8. 27. 그 명의로 이 사건 부동산에 관한 소유권이전등기를 마친 후 2012. 8. 30. 원고와 버스운송사업자 등 이 사건 부동산에 입점한 임차인들에게 소유권변경사실과 함께 피고 인천광역시가 종전 소유자인 인천교통공사의 임대차계약상 임대인의 지위를 승계하였음을 통지하였다.
다. 이 사건 부동산의 매각과정
1) 피고 인천광역시는 2012. 7. 25. 이 사건 부동산을 매각함에 있어 계약이행의 부실화를 방지하고 투명성 및 공정성 확보를 위하여 지명경쟁입찰 또는 수의계약으로 매각할 것을 결정하고, 2012. 7. 30. 유통회사, 증권회사, 자산운용회사, 신탁회사 등 159개 업체를 대상으로 인천광역시 공유재산 관리 조례(2012. 6. 29. 조례 제5122호로 개정된 것, 이하 ‘개정 조례’라고 한다) 제26조, 제27조에 따라 외국인투자기업이 매수자가 됨을 전제로 이 사건 부동산의 매수에 참여할 의사가 있는지를 조회하였는데, 피고 인천광역시가 정한 기한인 2012. 8. 16.까지 원고와 롯데쇼핑주식회사(이하 ‘롯데쇼핑’이라고 한다) 등 6개 업체가 매수참여의사를 밝혔다.
2) 피고 인천광역시는 2012. 8. 28. 위 6개 업체에게 외국인투자기업 설립계획, 매입자금 확보방안, 터미널부지 개발구상안과 터미널 운영방법, 감사보고서 등 관련 자료를 2012. 9. 7.까지 제출하라고 요구하면서 미제출 시에는 참여의사가 없는 것으로 간주하고 매각계획을 추진하겠다고 통지하였다.
3) 피고 인천광역시는 위 6개 업체들 중 5개 업체들이 제출한 자료와 2012. 9. 20. 시행한 4개 업체들(자료제출업체들 중 한국투자증권은 불참)과의 1차 면담내용을 기초로 매각협상의 대상자를 원고와 롯데쇼핑 2개 업체로 좁힌 후, 2012. 9. 24. 원고와 롯데쇼핑을 상대로 2차 면담일정을 진행하면서 “이 사건 부동산의 감정가격이 8,688억 원(감정수수료 6억 원 포함)인데, 이달 중으로 매각완료를 계획하고 있어 2012. 9. 27. 투자약정 체결을 위하여 시장님의 일정을 비워두고 있으니 감정가격 이상으로의 매수가 가능한지 여부 및 2012. 9. 27. 회사 대표자의 일정이 가능한지 여부를 내일까지 알려 달라”고 고지하였다.
4) 롯데쇼핑의 협상담당자 소외 1 팀장은 2012. 9. 25. 3차 면담에서 피고 인천광역시에게 “감정가격 이상으로 매수할 의향이 있고, 2012. 9. 27. 회사 대표자의 일정도 가능하다.”고 알린 반면, 원고의 협상담당자 소외 2 상무이사는 롯데쇼핑의 위 면담으로부터 약 2시간 후 진행된 3차 면담에서 “회사 내부적으로 오전 내내 검토하였는데 감정가격 이상으로 매수하는 것은 어려워 손을 떼는 것으로 결정하였다.”고 답변하였다.
라. 이 사건 부동산에 관한 투자약정 체결
피고 인천광역시는 2012. 9. 26. 이 사건 부동산을 수의계약으로 매각할 것을 결정하고, 2012. 9. 27. 롯데쇼핑과 사이에, 피고 인천광역시가 롯데쇼핑이 지정하는 외국인투자촉진법에 따른 외국인투자기업과 이 사건 부동산의 매매에 관한 본계약을 체결하기로 하는 내용의 투자약정(이하 ‘이 사건 투자약정’이라고 한다)을 체결하였는데, 이 사건 투자약정의 주요 내용은 아래와 같다.
제1조 (약정서의 목적)
본 약정서는 제2조의 대상사업과 관련하여 당사자 간의 제반 권리와 의무를 정하는 데에 그 목적이 있다.
제2조 (대상사업의 정의)
본 약정서의 대상사업이란 갑(피고 인천광역시를 의미한다. 이하 같다)이 본건 자산을 매수인(제7조 제1항 다호에서 정의되는 바와 같다. 이하 같다)에게 매각하기 위한 본 계약을 체결하는 것을 말한다.
제3조 (유효기간 및 지위보장)
① 본 약정서의 유효기간은 본건 자산에 대한 구체적인 매각조건의 협의 등을 감안하여 본 약정서의 작성일부터 2012. 12. 31.까지로 한다.
② 제1항에도 불구하고 본 약정서의 유효기간은 당사자들의 서면 합의하에 의해 연장할 수 있다.
③ 본 약정서의 유효기간 동안 갑은 을(롯데쇼핑을 의미한다. 이하 같다) 또는 을이 제7조 제1항 다호에 따라 매수인으로 지정하는 자(이하 통칭하여 ‘을 등’이라 한다)에 대하여 본 계약 체결을 위한 독점적 우선협상권을 부여하며 제3자와 대상사업과 관련된 어떠한 협의도 진행하지 아니하기로 한다.
제4조 (실사)
을 등은 본 약정서 작성 후 30일 내에 본건 자산에 대한 실사를 실시하기로 하고 갑은 이 실사에 최대한 협조와 지원을 하여 실사가 원활히 진행될 수 있도록 한다. (이하 생략)
제5조 (이행보증금의 납입)
① 을은 본 약정서의 작성일 직후 최초로 도래하는 은행영업일로부터(당일 포함) 10 은행영업일 이내에 제7조 제1항 나호 매매금액의 10%(이하 ‘이행보증금’이라 한다)를 현금으로 갑이 지정하는 은행계좌에 납부하여야 한다. 단 이행보증금 중 50%는 이행보증보험증권으로 대체할 수 있다.
② 본 계약이 체결된 경우 이행보증금은 전액 매매계약금으로 자동적으로 전환된다.
제6조 (상호 협조)
② 갑은 본 계약 체결 전까지 매매목적물 중 부지를 판매시설 부지와 터미널 부지로 분필하여야 하며, 기타 을 등이 본건 자산과 관련한 사업계획을 추진하는 과정에서 필요한 용도변경, 도시계획시설(자동차정류장)의 해제, 용적률 상향 등 개발 관련 제반 인허가와 관련한 행정절차를 적극 이행하기로 한다.
③ 매매목적물의 기존 임차인이 대상사업과 관련하여 법적 쟁송을 제기하는 경우 이의 처리에 필요한 기간만큼 본 약정서의 유효기간 및 제반 의무 이행기간은 자동적으로 연장되며 갑은 자신의 책임과 비용으로 이를 처리하기로 한다.
제7조 (본 계약의 체결)
① 당사자들은 본 약정서의 유효기간 만료일까지 본건 자산에 관하여 다음 각 호의 내용이 포함된 본 계약을 외국인투자촉진법 제13조 제1항 등 관련 법령에 의거 외국인투자기업을 매수인으로 하는 매매계약으로 체결하기로 하며 구체적인 조건은 본 약정서의 유효기간 동안 성실히 협의하기로 한다.
가. 매매목적물
이 사건 토지 및 이 사건 기존부분과 증축부분 일체
나. 매매금액 : 금 8,751억 원(부가세 별도)
매매대금의 구체적인 지급조건은 본 약정서 체결 후 별도로 협의하여 본 계약서에 포함하기로 하되, 지급일정은 2013. 1. 31. 이내로 한다. 단, 갑은 을 등에게 매매목적물 중 즉시 명도할 수 없는 백화점 부지 및 동 부지 위에 설치된 건축물의 매매대금에 대하여 본계약 체결일부터 백화점 건물의 임대차계약이 종료될 때까지 조달금리 등의 비용을 보전해 준다. 향후 매매목적물에 대한 실사 결과 매매목적물에 중대한 하자, 우발적 채무 등의 사유가 발생한 경우 갑과 을이 협의하여 매매대금을 조정하기로 한다.
다. 매수인
을은 갑과 협의하여 본 계약 체결 전까지 을 이외의 자를 매수인으로 지정하여 갑에게 서면으로 통지하며, 갑이 이 통지를 수령한 즉시 갑, 을, 그리고 매수인은 본 약정서상 을의 지위를 매수인으로 지정된 자에게 이전하는 내용의 계약을 체결한다. 매수인은 반드시 외국인투자촉진법에 따른 외국인투자기업이어야 한다.
② 매수인은 본 약정서 작성일 현재 대상 자산에 관하여 존재하는 기존 임대차계약관계 및 전세계약관계에서의 매도인(임대인)의 지위를 모두 승계한다.
④ 매매목적물상 기존 임차인의 명도는 갑의 책임과 부담으로 진행하기로 한다. 다만 백화점에 입점해 있는 신세계에 대한 명도 문제는 추후 당사자가 협의하여 본 계약에서 정하기로 한다.
⑤ 각 항에 규정된 내용 외에 본 계약에 필요한 사항은 당사자들의 합의에 의하여 결정한다.
제10조 (약정서의 효력 등)
① 본 약정서는 본 약정서의 체결일에 효력이 발생하고 다음 사항 중 어느 하나의 사유가 먼저 도래하는 경우에는 자동 실효된다.
가. 본 계약이 체결되는 경우
나. 본 약정서가 해제되는 경우
다. 본 약정서의 유효기간이 만료되는 경우
③ 본 약정서의 조항 중 제8조(비밀유지의무), 제11조, 제13조는 본 약정서가 효력을 상실하는 경우에도 그 효력을 유지한다.
제11조 (손해배상책임)
① 갑이 그 귀책사유로 인하여 본 약정서 소정의 의무를 불이행하고 이로 인하여 을이 본 약정서를 해제하는 경우 갑은 제5조 소정의 이행보증금의 배액을 을에게 지급하여야 한다.
② 을 등이 그 귀책사유로 인하여 본 약정서 소정의 의무를 불이행하고 이로 인하여 갑이 본 약정서를 해제하는 경우 갑은 제5조 소정의 이행보증금을 몰취한다.
제12조 (기타사항)
① 본 약정서는 대상사업과 관련하여 당사자들 간에 교환된 이전의 모든 구두상 및 문서상의 내용에 우선한다.
제13조 (분쟁의 해결)
① 본 약정서에서 정하지 아니한 사항에 대하여 이의가 있을 경우에는 상관례 또는 당사자들의 합의에 의하여 처리한다.
마. 이 사건 투자약정에 따른 매각절차 중단 및 속행금지 가처분결정
1) 원고는 2012. 10. 23. 피고 인천광역시를 상대로 인천지방법원 2012카합1860호로 이 사건 투자약정에 따라 진행되고 있는 이 사건 부동산에 관한 매각절차의 중단과 그 속행금지를 구하는 가처분을 신청하였다.
2) 인천지방법원은 2012. 12. 26. ‘피고 인천광역시가 원고에게는 이 사건 부동산을 감정가격 이상으로 매각하겠다는 입장을 견지하였다가 원고가 감정가격 이상의 매수를 포기하자 감정가격 이상의 매수의사를 표시하였다는 롯데쇼핑과 사이에서는 당초의 입장에서 변질되어 이 사건 투자약정서 제7조 제1항에서 자금조달금리비용보전조항을 포함시킴으로써 사실상 감정가격 미만에 매각하기로 약정하였는데, 이는 수의계약 상대자 선정을 위한 과정에서 원고와 롯데쇼핑을 부당하게 차별하고 이 사건 부동산을 감정가격 이상으로 매각하도록 규정한 공유재산법 등의 취지와 그에 관하여 형성된 원고의 신뢰 등을 침해하여 수의계약절차의 투명성과 공정성이 심각하게 훼손되었고, 이 사건 투자약정 상대방인 롯데쇼핑도 이러한 사정을 알고 있었으므로 이 사건 투자약정은 무효이다.’라는 이유로 원고의 가처분신청을 인용하는 결정(이하 ‘1차 가처분결정’이라고 한다)을 하였다.
바. 이 사건 투자약정의 합의해제 및 매매계약 체결
1) 그 후 피고 인천광역시는 2013. 1.경 롯데쇼핑으로부터 ‘이 사건 투자약정에서 자금조달금리보전조항을 삭제하고 매각대금을 9,000억 원으로 증액하겠다.’는 의사를 확인한 후, 2013. 1. 24. 롯데쇼핑과 사이에 이 사건 투자약정을 합의해제하고 롯데쇼핑에게 이 사건 투자약정에 따라 지급받았던 이행보증금 875억 1,000만 원(= 현금 437억 5,500만 원 + 이행보증보험증권 437억 5,500만 원)을 반환하였다.
2) 피고 인천광역시는 2013. 1. 30. 롯데쇼핑이 지정한 외국인투자기업인 피고 롯데인천개발 주식회사(2012. 12. 18. 설립되었다. 이하 ‘피고 롯데인천개발’이라 한다)와 사이에 이 사건 부동산에 관한 매매계약(이하 ‘이 사건 매매계약’이라고 한다)을 체결하였는데, 이 사건 매매계약의 주요내용은 다음과 같다.
제1조(매매가액)
갑(피고 인천광역시를 의미한다. 이하 같다)은 본건 재산을 을(피고 롯데인천개발을 의미한다. 이하 같다)에게 일금 900,000,000,000원에 매각한다. 단, 부가가치세는 별도로 한다.
※ 토지 736,830,000,000원, 건물 163,170,000,000원
제2조(대금의 납부)
① 을은 제1조의 매각대금 중 계약체결일에 계약보증금 10%(90,000,000,000원)를 현금으로 갑이 지정하는 은행계좌에 납부한다.
② 을은 계약금을 제외한 잔액(810,000,000,000원)에서 본건 재산에 관하여 기체결된 임대차계약에 따른 임대차보증금(190,672,620,790원)과 장기선수수익(5,921,251,900원)을 공제한 금 613,406,127,310원은 계약체결 후 60일 이내에 일시납으로 갑이 지정하는 은행계좌에 납부하기로 한다. 단, 위 임대차보증금 및 장기선수수익은 별지 1, 2(생략함)와 같으며, 추후 오류가 있을시 정산하기로 한다.
③ 을은 제2항의 납부기일이 경과된 후 매각대금을 납부하는 경우에는 그 분납금에 대하여 공유재산 및 물품 관리법 시행령 제80조의 연체료를 붙여 납부하여야 한다.
제3조(권리이전조치)
갑은 제2조의 소정의 매각대금을 전부 수령함과 동시에 본건 재산을 을에게 인도하고, 본건 재산에 대하여 소유권이전등기에 필요한 서류를 을에게 교부하는 등 권리이전에 관한 필요한 조치를 취하여야 한다.
제8조(임대차의 승계)
을은 본 계약 체결일 현재 인천종합터미널 부지 및 건물에 관한 별지3(생략함)의 임대차 및 전세권, 저당권 등을 승계한다.
사. 이 사건 매매계약에 대한 이행중지가처분신청 및 기각결정
1) 원고는 2013. 1. 31. 피고 인천광역시를 상대로 인천지방법원 2013카합181호로 이 사건 매매계약에 따라 진행되고 있는 이 사건 부동산에 관한 소유권이전등기절차 등의 이행중지를 구하는 가처분신청을 하였다.
2) 인천지방법원은 2013. 3. 1. ‘이 사건 투자약정은 이 사건 부동산을 감정가격 미만의 매매대금에 매각하는 약정이다. 그러나 롯데쇼핑 측이 이 사건 부동산에 대하여 최소한 2017. 11. 19.경까지는 임대인의 지위에 있을 수밖에 없어 그에 따른 영업이익을 거둘 수 없고, 이러한 사정을 고려하여 피고 인천광역시와 롯데쇼핑 측이 자금조달금리를 보전하여 주기로 하는 내용을 이 사건 투자약정에 포함시켰다고 볼 여지가 충분하므로, 이를 두고 원고와 롯데쇼핑을 부당하게 차별한 것이거나 불합리한 것이라고 할 수 없다. 그리고 이 사건 투자약정에서 정한 이 사건 부동산의 매각대금이 감정가격에 다소 미달한다고 하더라도 지방자치단체가 그 소유의 일반재산을 시가를 고려하여 매각하도록 한 공유재산법과 그 시행령의 관련 규정의 취지에 위배된다고 볼 수 없다. 또한 이 사건 매매계약이 이 사건 투자약정의 체결과정에서 롯데쇼핑 측이 수의계약의 당사자로 선정된 부분을 기반으로 하여 이루어지기는 하였으나, 이 사건 투자약정에 따라 진행되는 매각절차에 해당되는 것이 아니고 이와 별개의 새로운 계약이므로, 피고들이 이 사건 매매계약을 새로 체결한 것이 1차 가처분결정의 효력에 곧바로 위반되어 무효라고 볼 수 없다.’는 등의 이유로 원고의 가처분신청을 기각하는 결정(이하 ‘2차 가처분결정’이라고 한다)을 하였다.
3) 원고는 2013. 3. 20. 2차 가처분결정에 대하여 서울고등법원 2013라422호로 항고 하였다가 아래 아.항에서 보는 바와 같이 피고 인천광역시가 이 사건 부동산에 관하여 이 사건 매매계약에 따라 피고 롯데인천개발의 명의로 소유권이전등기를 마쳐줌에 따라 2013. 6. 12. 위 가처분신청을 취하하였다.
아. 피고 롯데인천개발의 잔금 지급 및 소유권이전등기
1) 피고 롯데인천개발은 2013. 4. 11.경 피고 인천광역시에게 이 사건 부동산에 대한 매매잔금 613,406,127,310원과 이 사건 매매계약 제2조 제3항에 따른 연체료 2,016,677,670원을 지급하였다.
2) 피고 인천광역시는 2013. 4. 12. 이 사건 부동산에 관하여 2013. 1. 30.자 매매를 원인으로 피고 롯데인천개발에게 소유권이전등기(이하 ‘이 사건 등기’라 한다)를 마쳐주었다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 17, 22, 24, 27, 28, 29, 31, 38호증, 을 제8, 10호증의 각 기재, 증인 소외 3의 증언, 변론 전체의 취지
2. 본안전 항변에 관한 판단
가. 피고들의 본안전 항변 내용
1) 원고는 피고 인천광역시의 이 사건 부동산에 대한 매각절차에 참여한 자로서 이 사건 부동산 매각절차가 공정하게 진행될 것을 요구할 권리 및 임차인으로서의 사전협의권, 계약갱신 기대권, 영업권 등에 기하여 이 사건 매매계약이 무효임을 전제로 피고 인천광역시를 대위하여 피고 롯데인천개발에 대하여 이 사건 부동산에 관한 소유권이전등기의 말소청구를 하고 있다. 그러나 원고에게는 피고 인천광역시를 상대로 이 사건 부동산의 소유권이전등기를 청구할 어떠한 법적 권원도 없고, 원고가 주장하는 매각절차의 공정한 진행을 요구할 권리 및 임차인으로서의 사전협의권, 계약갱신 기대권, 영업권 등은 원고의 임대차계약에 포함되지 아니한 권리 내지 기대권에 불과한 것으로서 채권자대위권 행사에 있어서 피보전채권이 될 수 없다. 따라서 원고의 이 사건 부동산에 관한 소유권이전등기말소청구는 부적법하다.
2) 원고는 피고 인천광역시를 상대로 이 사건 매매계약의 무효 확인을, 피고들을 상대로 별지 2 임대차계약 목록 기재 각 임대차계약상의 임대인지위가 승계되지 아니하였다는 확인을 구하고 있다. 그러나 원고는 이 사건 매매계약의 제3자에 불과하고 원고의 임차권은 피고 롯데인천개발로의 소유권이전등기 이후에도 여전히 보장되고 있어 원고에게는 이 사건 매매계약의 무효확인을 구할 확인의 이익이 인정되지 않는다. 보다 근본적으로는 원고가 직접 피고 롯데인천개발을 상대로 이 사건 매매계약에 따른 소유권이전등기의 말소청구를 하고 있는 이상, 원고의 위 각 확인청구는 분쟁해결을 위한 유효적절한 수단이 될 수 없어 그 확인의 이익이 없으므로 부적법하다.
나. 본안전 항변에 대한 판단
1) 채권자대위권 행사에 있어서 피보전채권의 존부
구 공유재산법 제29조 제1항은 일반재산을 대부하거나 매각하는 계약을 체결할 때에는 그 뜻을 공고하여 입찰에 부쳐야 하고, 다만 대통령령으로 정하는 경우에는 지명경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있다고 규정하고, 제30조는 지방자치단체가 그 소유의 일반재산을 처분할 때 그 가격은 시가를 고려하여 결정한다고 규정하고 있으며, 구 공유재산법 시행령 제27조 제1항은 구 공유재산법 제30조에 따라 일반재산을 매각하는 경우의 해당 재산의 예정가격은 지방자치단체의 장이 시가로 결정하고 공개하여야 한다고 규정하고 있다. 한편, 구 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(2013. 5. 22. 법률 제11784호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방자치단체계약법’이라고 한다) 제9조 제1항은 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 이를 공고하여 일반입찰에 부쳐야 하고, 다만 계약의 목적·성질·규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 참가자를 지명하여 입찰에 부치거나 수의계약을 할 수 있다고 규정하고, 제9조 제3항은 제1항 단서에 따른 지명기준 및 지명절차, 수의계약의 대상범위 및 수의계약상대자의 선정절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다. 구 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령(2013. 11. 20. 대통령령 제24860호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방자치단체계약법 시행령’이라고 한다) 제30조 제1항은 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 수의계약을 체결하려는 경우에는 같은 항 단서에서 규정하고 있는 경우를 제외하고는 2인 이상으로부터 견적서를 받아야 한다고 규정하고, 제30조 제5항은 견적제출자의 견적가격과 계약이행능력 등 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 수의계약대상자를 결정한다고 규정하고 있다.
지방자치단체가 일반재산을 매각하는 것은 공권력의 주체로서가 아니라 사경제주체의 지위에서 행하는 계약체결이고 따라서 매수대상자 선정에 있어서 합목적적인 범위 내에서 재량권을 가진다. 그러나 매각대상이 되는 일반재산의 용도, 규모, 위치, 매각목적 등에 따라서는 이해관계인들 간에 경쟁이 치열하고 그에 따른 부작용이 있을 수도 있으므로, 매수자 선정의 공정성과 투명성을 확보하기 위하여 매각방법, 매각절차 등에 관하여 관계법령 등이 상세히 규정하고 있고, 이와 같은 법령의 취지는 존중되어야 한다. 따라서 지방자치단체가 수의계약절차에 의하여 일반재산을 매각할 때 지방자치단체의 매수자선정절차에서 최종협상대상자들 중 하나로 선정되었고 지방자치단체와 최종매수자 사이의 수의계약이 무효로 될 경우 새로운 수의계약의 상대방으로 선정될 상당한 개연성이 있는 주체라면, 지방자치단체와 최종매수자 사이의 수의계약의 내용 및 후속절차가 관계법령 등이 정한 규정에 따라 적법하고 공정하게 진행되리라는 신뢰 내지 기대를 갖게 되고, 이러한 신뢰 내지 기대는 관계법령과 신의칙 등에 의하여 보호받아야 할 법적 이익에 해당한다. 만일 지방자치단체와 최종매수자 사이에 체결된 수의계약이 그 내용 및 절차에 중대한 하자가 있어 무효인 경우에는, 위와 같은 법적 이익을 갖는 주체라면 지방자치단체에 대하여 가지는 후속 매각절차의 적법하고 공정한 진행을 요구할 수 있는 권리를 피보전채권으로 하여 당해 지방자치단체를 대위하여 지방자치단체와 최종매수자 사이의 하자 있는 수의계약의 무효 확인이나 그 절차의 속행금지 내지 하자 있는 수의계약에 기하여 이루어진 소유권이전등기의 말소등기절차의 이행 등을 구할 수 있다.
이 사건에서는 앞의 기초사실로부터 다음과 같은 사정을 알 수 있다. 비록 원고는 피고 인천광역시와의 3차 면담에서 이 사건 부동산을 감정가격 이상으로 매수할 의사가 없어 매수를 포기했으나, 피고 인천광역시가 진행한 이 사건 부동산의 매각을 위한 사전절차에 참여하여 롯데쇼핑과 더불어 최종매각협상대상자 2개 업체 중 하나로 선정되었다. 그 뿐 아니라 원고는 제1차 가처분결정 이후 지속적으로 이 사건 부동산의 매수의지를 피력해 왔고, 피고 인천광역시와 피고 롯데인천개발 사이에 수의계약이 체결된 이후에도 원고 이외에는 이 사건 부동산의 매각절차에 참여할 의사를 밝힌 기업이 없었으므로, 피고 인천광역시와 롯데쇼핑 사이의 수의계약이 무효로 될 경우에는 원고가 피고 인천광역시의 새로운 수의계약의 상대방으로 선정될 상당한 개연성이 있었다. 이러한 상황에서 원고는 피고 인천광역시와 피고 롯데인천개발 사이의 수의계약의 내용 및 후속절차가 관계법령 등이 정한 규정에 따라 적법하고 공정하게 진행되리라는 신뢰 내지 기대를 갖게 되고 이러한 신뢰 내지 기대는 관계법령과 신의칙 등에 의하여 보호받아야 할 법적 이익에 해당한다. 따라서 피고 인천광역시와 피고 롯데인천개발 사이에 체결된 수의계약이 그 내용 및 절차에 중대한 하자가 있어 무효인 경우에는 원고는 피고 인천광역시에 대하여 가지는 후속 매각절차의 적법하고 공정한 진행을 요구할 수 있는 권리를 갖게 되고 이는 채권자대위권의 피보전채권이 될 수 있으므로, 원고에게 피보전채권이 없음을 이유로 한 피고들의 이 부분 본안전 항변은 이유 없다.
2) 확인의 이익의 존부
가) 확인의 소는 반드시 당사자 간의 법률관계에 한하지 아니하고, 당사자의 일방과 제3자 사이 또는 제3자 상호간의 법률관계도 그 대상이 될 수 있는 것이지만, 위와 같은 법률관계의 확인이 확인의 이익이 있기 위해서는 그 법률관계에 따라 원고의 권리 또는 법적 지위에 현존하는 위험, 불안이 야기되어야 하고, 그 위험, 불안을 제거하기 위하여 그 법률관계를 확인의 대상으로 한 확인 판결에 의하여 즉시로 확정할 필요가 있고 또한 그것이 가장 유효적절한 수단이 되어야 한다(대법원 1991. 12. 10. 선고 91다14420 판결, 대법원 2009. 12. 24. 선고 2009다75635, 75642 판결 등 참조). 그리고 확인의 소로써 위험·불안을 제거하려는 법률상 지위는 반드시 구체적 권리로 뒷받침될 것을 요하지 아니하고 그 법률상 지위에 터 잡은 구체적 권리 발생이 조건 또는 기한에 걸려 있거나 법률관계가 형성과정에 있는 등 원인으로 불확정적이라고 하더라도 보호할 가치 있는 법적 이익에 해당하는 경우에는 확인의 이익이 인정될 수 있다(대법원 2000. 5. 12. 선고 2000다2429 판결 등 참조).
나) 먼저, 이 사건 매매계약의 당사자가 아닌 원고가 그 계약의 효력을 다툴 수 있는지 여부에 관하여 본다. 앞의 기초사실에 의하면 피고 인천광역시가 피고 롯데인천개발과 이 사건 매매계약을 체결한 후 이 사건 부동산에 관하여 위 매매계약을 원인으로 소유권이전등기를 마침으로써 피고 롯데인천개발이 이 사건 부동산의 소유권자이자 새로운 임대인임을 전제로 원고에 대하여 차임 지급청구 등 각종 권리를 행사할 것이 예상되었다. 이러한 상황에서, 원고는 이 사건 매매계약의 당사자는 아니더라도 이 사건 부동산의 임차인이자 이 사건 부동산의 매각절차에 있어서 최종협상대상자 중 하나로서 피고 인천광역시와 피고 롯데인천개발 사이에 체결된 매매계약에 하자가 있는 경우 그 매매계약이 무효인지 여부 및 이 사건 부동산의 임대인의 지위가 승계되었는지 여부에 관하여 확인판결을 통해 즉시 그 법률관계를 확정함으로써 자신의 법적 지위에 현존하는 위험 내지 불안을 제거할 필요가 있다.
다) 다음으로, 이 사건 매매계약의 무효 확인청구 및 임대인지위 승계의 무효 확인청구가 분쟁의 유효적절한 해결을 위한 직접적인 수단인지에 관하여 살핀다. 비록 원고가 피고 인천광역시를 대위하여 피고 롯데인천개발을 상대로 이 사건 부동산에 대한 소유권이전등기의 말소등기절차의 이행을 구하고 있고 그 기판력이 피고 롯데인천개발뿐 아니라 피고 인천광역시에 대하여도 미치기는 한다. 그러나 위 말소등기청구소송의 기판력은 그 소송물인 말소등기청구권의 존부에 대한 판단에 미치는 것으로서 선결적 법률관계인 매매계약의 무효에 대해서까지 미치는 것은 아니어서 피고 롯데인천개발 명의로 마쳐진 이 사건 부동산에 대한 소유권이전등기가 말소되는 것만으로는 원고의 권리 내지 법적 지위에 관한 위험·불안이 완전히 제거된다고 보기 어렵다. 따라서 원고가 피고 인천광역시를 상대로 하여 제기한 이 사건 매매계약의 무효 확인청구는 피고 인천광역시와 피고 롯데인천개발 사이에 체결된 매매계약으로 인하여 야기된 원고의 법적 지위에 대한 불안 내지 위험을 제거할 수 있는 유효·적절한 수단이 될 수 있다.
라) 아울러 갑 제1호증, 을 제9호증, 을 제32호증의 1 내지 5의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고 인천광역시는 이 사건 매매계약 체결 당시 피고 롯데인천개발과의 사이에 인천종합터미널 부지 및 건물에 관한 임대차 및 전세권, 저당권 등을 승계하기로 약정한 사실, 피고 인천광역시가 2013. 4. 12. 피고 롯데인천개발에 이 사건 등기를 마쳐 준 이후 원고는 매월 피고 롯데인천개발에게 이 사건 기존부분 및 증축부분에 대한 임대료를 지급해 온 사실을 인정할 수 있다. 따라서 이 사건 매매계약 체결 이후 원고와 피고 인천광역시 및 피고 롯데인천개발 사이에 이 사건 기존부분 및 증축부분에 대한 임대인 지위를 피고 인천광역시에서 피고 롯데인천개발로 승계하는 데 대하여 묵시적으로 합의가 이루어졌다고 볼 수 있는 외관이 형성되었다. 따라서 피고 롯데인천개발이 이 사건 부동산에 대한 임대인의 지위를 가지고 있음을 전제로 임차인인 원고에 대하여 각종 권리를 행사할 여지가 있고, 피고 인천광역시도 임대인지위가 승계되었음을 전제로 임대인으로서 임차인에 대하여 부담하는 채무를 회피할 우려도 없지 않다. 이러한 사정을 고려하면, 원고가 이 사건 임대차계약상의 임대인 지위가 피고 인천광역시에게 있고, 피고 롯데인천개발에게 임대인의 지위가 승계되지 아니하였다는 점에 관한 확인을 구하는 것은 원고의 법적 지위에 대한 불안 내지 위험을 제거할 수 있는 유효·적절한 수단이 되므로 이러한 측면에서도 확인의 이익이 인정된다. 따라서 피고들의 이 부분 본안전 항변도 이유 없다.
3. 본안에 관한 판단
가. 매매계약의 무효확인 청구에 대한 판단
1) 피고 인천광역시가 원고의 임대차계약 갱신기대권, 사전협의권, 영업권을 포함한 임차권을 침해한 데 대하여 롯데쇼핑이 적극 가담하여 이 사건 매매계약이 무효라는 주장에 대한 판단
가) 원고의 주장 내용
인천교통공사가 이 사건 증축부분에 대한 임대차기간 종료일을 2031년까지로 정한 것은 이 사건 기존부분에 대한 임대차계약의 갱신을 사실상 보장한 위함이었고, 원고는 이를 전제로 증축부분에 대한 임대차계약을 체결하고, 시설비 투자를 결정하였으므로 원고에게는 이 사건 기존부분에 대한 임대차계약의 갱신기대권이 존재한다. 그리고 인천교통공사와 원고 사이의 이 사건 기존부분 및 증축부분에 대한 각 임대차계약에는 이 사건 기존부분 및 증축부분 매각시 원고와 사전에 협의하도록 임대인의 사전협의의무가 규정되어 있는데, 위 사전협의의무는 이 사건 기존부분 및 증축부분에 대한 원고의 권리를 보장하기 위하여 원고와의 사전협의를 통하여 최선의 노력을 다하여야 할 의무를 부과한 것이므로, 이 사건 부동산을 매각할 경우 피고 인천광역시는 원고에게 사실상 우선매수권에 준하는 사전협의권 또는 적어도 다른 제3자와 동등 이상의 수준으로 사전협의권을 보장해야 한다. 아울러 원고는 이 사건 기존부분에 대하여 2017. 11. 19.까지, 이 사건 증축부분에 대하여 2031. 3. 10.까지 각 임대차계약에 따른 임차권을 보장받아야 하고, 원고의 위 임차권은 단순한 사용·수익권이 아닌 영업권을 포함하는 개념으로서 위 영업권은 원고의 임차권의 핵심적인 부분이며, 이 사건 기존부분과 증축부분은 물리적으로 분리가 불가능하고 각 부분만으로 독립적인 사용이 불가능한데, 이 사건 기존부분에 대한 임대차계약이 종료되면 피고 롯데인천개발은 위 기존부분에서 백화점 영업을 개시할 것이 분명하고, 그로 인해 원고의 이 사건 증축부분에 대한 영업권 및 임차권의 침해가 발생할 것이 명백하다. 피고 롯데인천개발은 피고 인천광역시가 원고에게 롯데쇼핑의 존재를 철저히 비밀로 부친 상태로 이 사건 매각절차를 진행함으로써 원고의 임차권을 구성하고 있는 각종 권리들, 즉 계약갱신기대권, 사전협의권, 영업권을 침해한다는 것을 잘 알면서도 피고 인천광역시의 의무위반행위에 적극 가담하고 편승하여 이 사건 매매계약을 체결하였으므로, 이 사건 매매계약은 민법 제103조 소정의 반사회질서 법률행위에 해당하여 무효이다.
나) 판단
(1) 임대차계약 갱신기대권의 존부
(가) 인정사실
① 원고는 이 사건 기존부분에서 백화점을 운용하던 중 주차 공간 부족으로 어려움을 겪게 되자 인천교통공사와 주차장, 쇼핑센터 동 증축에 대한 협의를 거쳐 2006. 12. 14. 인천교통공사에게 ‘주차대수 750면 이상의 주차빌딩을 신축하고 3층부터 5층까지 쇼핑센터의 확장을 요청한다.’는 내용의 공문을 보냈다.
② 원고는 이 사건 증축부분의 공사를 위하여 인테리어 비용으로 49,581,918,367원, 구축물 비용으로 28,419,039,178원, 기계장치 비용으로 230,325,156원, 공구기구비품 비용으로 9,006,894,433원, 임차시설개량 비용으로 6,806,000,000원 등 합계 94,044,177,134원 가량을 투자하였다.
③ 인천교통공사의 시설물임대관리내규 제5조 제1항에는 ”시설물의 임대는 일반경쟁 입찰을 원칙으로 한다. 단, 일반경쟁에 부하였으나 경쟁자가 없을 시는 1인의 입찰로도 임대차할 수 있다“고 기재되어 있고, 같은 조 제3항에는 ”다음과 같은 경우에는 수의계약으로 임차인을 선정할 수 있다. 5. 기 임대한 시설의 부속시설을 기 임대시설의 임차인에게 임대할 때“로 기재되어 있으며, 제8조 제1항에는 ”임대시설물의 임대차계약기간은 별표 3과 같이 정한다.“고 기재되어 있고 별표 3에는 ”임대기간 20년 : 백화점, 쇼핑센터, 대형서점과 같이 대규모 시설로서 임차인 부담으로 시공되는 내부시설공사가 많으며, 단기간 내에는 투자수익이 보장되지 않아 임차인 모집이 어려운 시설“로 기재되어 있다.
④ 인천교통공사는 위 규정에 따라 2008. 7. 22. 이 사건 증축부분에 대하여 임대차기간을 20년으로 정하여 일반경쟁입찰을 하기로 결정하고 그 후 2차례에 걸쳐 일반경쟁입찰을 실시하였으나, 원고만이 입찰에 참가함에 따라 유찰되어 2008. 8. 22. 원고와 이 사건 증축부분에 대한 임대차계약을 수의계약 방식으로 체결하게 되었다.
⑤ 이 사건 증축부분에 대한 2008. 8. 22.자 임대차계약서 제5조 1항에는 “2012. 11. 19. 및 이후 매 3년마다 11. 19.에 인상 전 금액 대비 10% 인상 조정한다.”고 기재되어 있고, 같은 조 제2항에는 “상기 인상시기 및 인상률 등은 1996. 4. 8. 계약에 의해 기 임대된 쇼핑센터동 전관의 인상방법이 본 입찰에 의한 임대차계약 이후 변경될 경우에는 동일한 조건으로 변경 계약한다.”고 기재되어 있으며, 같은 조 제3항에는 “기 임대된 쇼핑센터동 전관의 임대금액이 2017년도에 재임대로 임대보증금과 임대료가 증가될 시에는 쇼핑센터동 증축부분도 쇼핑센터동 전관 ㎡당 임대금액을 2017. 11. 19.에 적용(증액)하며, 주차타워 신축부분은 쇼핑센터 증축부분 임대금액의 70/100 수준으로 2017. 11. 19.에 증액하여 계약한다.”고 기재되어 있다.
⑥ 이 사건 기존부분에 대한 1996. 4. 8.자 임대차계약서 및 이 사건 증축부분에 대한 위 임대차계약서의 제23조 제1항은 임대차계약기간 만료시 증축부분에 대한 임대차계약이 종료되는 것으로 정하고 있으며, 위 각 임대차계약서 제24조 제1항에는 ”원고는 영업 개시 후 본 임대차계약 유효기간 만료로 명도하는 경우에는 유효기간 만료일까지, 중도 해지하는 경우에는 서면 통지된 중도 해지일까지 임차목적물을 인천교통공사에게 반환하고, 상품 및 공기구, 비품 등의 재산을 임대차 목적물로부터 반출하여야 한다.“고 기재되어 있고, 같은 조 제2항에는 ”계약기간의 종료 또는 해약 등으로 목적물을 명도시에는 원고는 권리금의 인정 또는 보상을 요구하지 아니한다.“고 기재되어 있다.
⑦ 원고는 이 사건 백화점을 운영함으로써 2006년에 매출액 5,000억 원, 순이익 460억 원을 달성하였고, 2010년에는 매출액 5,754억 원, 2011년에는 매출액 약 7,800억 원을 달성하였으며, 원고가 인천교통공사와 체결한 2008. 8. 22.자 임대차계약서상 이 사건 증축부분의 임대보증금은 464억 원이고, 임대료는 매월 342,500,000원이다.
[인정근거] 갑 제3호증의 1, 2, 3, 갑 제47호증, 을 제38호증의 1, 2, 을 제40, 45호증의 각 기재, 증인 소외 4, 소외 5의 각 증언, 변론 전체의 취지
(나) 판단
위 인정사실에서 알 수 있는 사정과 그에 따른 판단은 다음과 같다.
① 인천교통공사의 시설물임대관리내규에는 시설물의 임대는 일반경쟁입찰을 원칙으로 규정하고 있고, 그에 따라 인천교통공사는 이 사건 증축부분에 대하여 일반경쟁입찰을 실시하여 임차인을 선정하려 하였으나 입찰자가 원고뿐이어서 원고와 수의계약을 체결하였는데, 원고로서는 이 사건 기존부분에 대해서도 임대차기간이 만료되면 일반경쟁입찰의 방법으로 임차인이 선정되리라는 것을 충분히 예상할 수 있었다.
② 처분문서의 진정성립이 인정되면 법원은 기재 내용을 부인할 만한 분명하고도 수긍할 수 있는 반증이 없는 한 원칙적으로 처분문서에 기재되어 있는 문언대로 의사표시의 존재와 내용을 인정하여야 하고, 당사자 사이에 계약 해석을 둘러싸고 이견이 있어 처분문서에 나타난 당사자의 의사해석이 문제되는 경우에는 문언의 내용, 그러한 약정이 이루어진 동기와 경위, 약정에 의하여 달성하려는 목적, 당사자의 진정한 의사 등을 종합적으로 고찰하여 논리와 경험칙에 따라 합리적으로 해석하여야 한다(대법원 2002. 2. 26. 선고 2000다48265 판결, 대법원 2011. 5. 13. 선고 2010다58728 판결 등 참조). 이 사건 기존부분 및 증축부분에 대한 각 임대차계약서에는 임대차 계약기간 만료시 임대차계약이 종료되는 것으로 정하고 있으며, 위의 사유에 해당하는 경우 원고는 임대차계약 만료일까지 상품 및 공기구 비품 등의 재산을 임대차 목적물로부터 반출하여야 하고, 임대인에게 권리금의 인정이나 보상을 요구할 수 없도록 규정되어 있으므로 이와 같은 계약 내용의 해석으로서도 원고가 당연히 계약을 갱신할 수 있다고 보기 어렵다.
③ 이 사건 증축부분에 대한 위 임대차계약서 제5조 제3항은 기 임대된 쇼핑센터동 전관의 임대금액이 2017년도에 재임대로 임대보증금과 임대료가 증가될 시에는 쇼핑센터동 증축부분도 쇼핑센터동 전관 ㎡당 임대금액을 2017. 11. 19.에 적용(증액)하는 것으로 정하고 있다. 위 조항은 이 사건 기존부분에 대한 임대차계약이 갱신되어 임대보증금과 임대료가 증액되는 경우 이 사건 증축부분의 임대보증금과 임대료도 그에 맞추어 변경하겠다는 내용일 뿐, 앞서 본 인천교통공사의 시설물임대관리내규에 비추어 볼 때, 이 사건 기존부분의 임대차계약의 갱신을 보장하는 것으로 해석할 수는 없다.
④ 원고는 이 사건 증축부분의 공사를 위하여 상당한 금원을 투자하였으나 위 투자금은 상당 부분 이 사건 백화점의 영업을 위한 내부마감공사나 비품 구입 등에 사용된 것으로 보인다. 또한 원고의 기존 매출액 및 영업이익, 이 사건 기존부분 및 증축부분의 임대료 등을 감안하면, 이 사건 기존부분의 잔여임대기간 및 위 증축부분의 임대기간 동안 이 사건 백화점을 운영함으로써 위 투자금을 상당 부분 회수할 수 있을 것으로 여겨진다.
⑤ 인천교통공사가 이 사건 증축부분에 대한 임대차계약 체결 당시 이 사건 기존부분에 대한 임대차계약의 갱신을 서면으로 보장해 주었다거나 원고에게 법적으로 보호할만한 갱신기대권을 부여할만한 행위를 하였음을 인정할만한 증거는 별로 없다.
위와 같은 여러 사정을 감안하면, 원고로서는 이 사건 기존부분과 증축부분의 임대차기간 종료일이 서로 상이함에 따라 일반경쟁입찰에 의하더라도 이 사건 기존부분과 증축부분 전체를 입찰을 통해서 다른 업체가 한꺼번에 확보할 수 없게 되어 다른 업체들이 사실상 입찰에 참여하지 않음으로써 이 사건 기존부분에 대한 임대차계약이 갱신될 것을 기대한 것에 불과하고 원고가 피고 인천광역시에 대하여 이 사건 기존부분의 임대차계약에 대한 갱신기대권을 가지고 있다고 볼 수 없다.
(2) 사전협의권의 침해 여부
(가) 인정사실
① 이 사건 기존부분에 대한 1996. 4. 8.자 임대차계약서 제20조 제1항과 이 사건 증축부분에 대한 임대차계약서 제20조 제1항에는 “인천교통공사는 임대차 기간 내에 목적물의 일부 또는 전부에 대해서 각종 제한물권을 설정하거나 소유권을 변경코자 할 때에는 원고에게 3개월 전에 서면으로 통지하여 상호 협의토록 하고, 원고의 임차 권리는 목적물의 양수인에게도 동일 조건으로 존속되도록 하여야 한다.”고 정하고 있다.
② 피고 인천광역시가 2012. 2.경 이 사건 부동산의 매각방침을 정한 후 그 매각방침이 언론보도 등을 통해 외부에 알려졌는데, 원고는 2012. 3. 6.경 이 사건 백화점의 지점장인 소외 6을 통하여 인천교통공사에게 이 사건 부동산의 매각 관련 정보에 대한 언론보도내용의 확인을 요청하였고 같은 달 19. 인천교통공사를 방문하여 인천교통공사의 입장과 향후 계획을 문의하였다.
③ 원고는 2012. 4. 27. 인천교통공사를 통하여 피고 인천광역시에게 이 사건 부동산을 매입할 의사가 있으며 매각조건 등에 관하여 합리적으로 협의하자는 취지의 공문을 보냈다.
④ 인천교통공사 경영기획본부장 소외 7은 2012. 4. 30. 원고 회사의 소외 2 상무와 소외 6 지점장을 만나 매각관련 진행경과를 설명하고 세부사항을 피고 인천광역시를 방문하여 협의를 하도록 하였다.
⑤ 피고 인천광역시는 이 사건 부동산의 매각을 기획관리실이 총괄하면서 그 부분별로 건설교통국, 도시계획국, 자치행정국 등이 나누어 진행하였는데, 위 소외 2 상무는 2012. 5.경부터 피고 인천광역시의 기획관리실 소속 평가조정담당관인 소외 3을 만나고 소외 6 지점장은 인천교통공사를 방문하는 등 피고 인천광역시 또는 인천교통공사를 방문하여 이 사건 부동산 매각진행상황에 관하여 문의하거나 협의를 진행하였다.
⑥ 피고 인천광역시는 2012. 9. 24. 원고와 롯데쇼핑만을 상대로 진행된 2차 면담에서 이 사건 부동산의 감정평가금액을 고지하고 감정평가금액 이상으로 매입할 의사가 있는지를 확인하였다.
⑦ 한편, 피고 인천광역시와 피고 롯데인천개발 사이에 체결된 이 사건 매매계약에는 피고 롯데인천개발이 기존 임대차계약을 승계하도록 되어 있고, 그에 따라 원고는 피고 롯데인천개발이 2013. 4.경 이 사건 부동산에 대한 소유권이전등기를 마친 후 피고 롯데인천개발에게 이 사건 백화점에 대한 임대료를 지급하며 이 사건 백화점을 운영하고 있다.
[인정근거] 갑 제1, 3, 33호증, 을 제11호증의 1, 2, 3, 을 제12, 13호증의 각 기재, 증인 소외 3의 증언, 변론 전체의 취지
(나) 판단
살피건대, 위 인정사실에서 다음과 같은 사정을 알 수 있다. 즉 이 사건 기존부분 및 증축부분에 대한 위 각 임대차계약서 제20조 제1항에 의하면, 인천교통공사의 임대차계약상 지위를 승계한 피고 인천광역시로서는 이 사건 부동산에 제한물권을 설정하거나 소유권을 변경하고자 하는 경우 임차인인 원고와 사전협의의무를 부담하는데, 위 계약조항의 문언 내용 및 취지를 고려하면, 위 계약조항은 이 사건 부동산을 매각할 경우 임차인인 원고가 불측의 상황에 처하거나 임차권의 본질적인 부분을 침해당하지 않도록 임대인이 미리 그 매각사실을 알리고 협의하여야 하며 매각에 따른 소유권변동 시 원고의 임차권이 동일한 조건으로 존속, 보장될 수 있도록 하여야 한다는 취지로 해석될 뿐 위 계약조항만으로 원고에게 이 사건 부동산에 관하여 우선매수권에 준하는 사전협의권 또는 다른 제3자와 동등 이상의 수준으로 사전협의권을 부여한 것으로 보기는 어렵다. 피고 인천광역시는 그 소속 공무원 또는 이 사건 부동산의 전 소유자인 인천교통공사의 직원을 통하여 이 사건 부동산의 매각과 관련한 진행상황 등에 대하여 알려주고 매수의사를 타진하는 등 위 임대차계약에서 정하고 있는 사전협의절차를 거쳤다. 또한 피고 롯데인천개발로 이 사건 부동산에 대한 소유권이 이전된 이후에도 원고의 임차권이 종전과 동일한 조건으로 존속, 보장되고 있다. 이러한 여러 사정에 비추어 보면, 피고 인천광역시가 피고 롯데인천개발과 사이에 이 사건 매매계약을 체결함으로써 이 사건 기존부분 및 증축부분에 대한 각 임대차계약에 기한 원고의 사전협의권이 침해되었다고 할 수 없다.
(3) 영업권이 포함된 임차권의 침해 여부
(가) 인정사실
① 이 사건 증축부분은 이 사건 기존부분 중 3층 규모의 프라자동을 6층 규모로 증축하고, 6층 규모의 주차타워를 신축한 것으로 이 사건 기존부분과 이 사건 증축부분은 서로 연결되어 있다.
② 이 사건 증축부분은 이 사건 기존부분의 출입구, 에스컬레이터, 엘리베이터 및 계단 등 공용부분을 통해 출입이 가능하고, 이 사건 주차타워에서 이 사건 기존부분으로의 출입도 가능하다.
③ 이 사건 증축부분 중 일부는 이 사건 기존부분에 둘러싸여 있기는 하나, 그 부분이 차지하는 면적은 이 사건 증축부분의 전체 면적에 비하여 근소하다.
④ 이 사건 기존부분 및 증축부분의 내부는 백화점의 특성상 가변벽체 등으로 매장을 구분하여 사용할 수 있어 매장의 구성이나 배치, 면적의 조정 등이 비교적 용이하다.
⑤ 이 사건 증축부분 중 쇼핑센터동의 면적은 22,269㎡이고 주차타워의 면적은 24,450㎡이며 쇼핑센터동 중 원고가 현재 매장으로 사용하고 있는 3층과 4층의 면적만을 합하면 약 11,000㎡에 이른다.
⑥ 인천교통공사의 시설물임대관리내규 제5조 제1항은 시설물의 임대에 있어서 임차인의 선정은 일반경쟁입찰을 원칙으로 하도록 규정하고 있고, 이 사건 기존부분에 대한 임대차계약서에는 위 기존부분의 임대기간이 2017. 11. 19.까지로 정해져 있으며, 이 사건 증축부분에 대한 임대입찰 공고 및 입찰유의서에는 이 사건 증축부분에 대한 임대기간이 20년임을 명시하고 있을 뿐 기존부분의 임대차계약과 관련하여 증축부분의 임대차계약기간 만료시까지 자동 연장된다는 문구는 두고 있지 않다.
[인정근거] 갑 제3호증의 1, 2, 3, 갑 제38호증의 각 기재, 제1심 법원의 현장검증결과, 변론 전체의 취지
(나) 판단
살피건대, 위 인정사실로부터 알 수 있는 사정과 그에 따른 판단은 다음과 같다.
① 이 사건 매매계약에 의하면 피고 롯데인천개발이 원고의 이 사건 백화점에 대한 임대차 및 전세권, 저당권 등을 승계하고, 실제 이 사건 매매계약 후에도 원고가 이 사건 기존부분 및 증축부분에서 백화점 영업을 하고 있다.
② 원고는 이 사건 기존부분에 대한 원고의 임대차기간이 만료되는 경우 새로운 임차인과 이 사건 증축부분 및 기존부분을 함께 사용하면서 백화점 운영을 하게 됨으로써 고객동선의 확보나 매장 관리 등에 있어서 영업상 제약을 받게 될 염려가 있으나 이는 당초 인천교통공사가 시설물관리내규에 따라 원고와 임대차계약을 체결할 때 이 사건 기존부분과 증축부분의 임대기간을 달리하게 됨으로써 빚어진 것으로 피고들 사이에 이 사건 매매계약이 체결되지 않았더라도 이 사건 기존부분의 임대기간 종료 후 일반경쟁입찰을 통해 새로운 임차인을 선정할 경우 원고 이외의 제3자가 낙찰 받게 되면 필연적으로 발생할 수밖에 없는 문제에 해당한다.
③ 이 사건 기존부분 속에 증축부분이 일부 위치하여 있거나 일부 기존부분과 증축부분이 혼재되어 있는 경우도 있기는 하지만 그러한 부분의 면적이 전체 증축부분 중 차지하는 비중은 크지 않고 이 사건 기존부분에 대한 임대차기간 만료로 새로운 운영자가 이를 운영하게 되는 경우 기존부분과 증축부분이 혼재됨으로써 백화점 운영과정에서 발생할 수 있는 문제는 원고와 이 사건 기존부분의 새로운 운영자가 해당 면적에 상응하는 매장 위치를 재조정하는 등 협의를 통해서 충분히 해결될 수 있을 것으로 보인다.
④ 유통산업발전법 제2조 제3호 가목 [별표] 3호에는 “백화점 : 용역의 제공 장소를 제외한 매장면적의 합계가 3,000㎡ 이상인 점포의 집단으로서 다양한 상품을 구매할 수 있도록 현대적 판매시설과 소비자 편익시설이 설치된 점포로서 직영의 비율이 30% 이상인 점포의 집단”으로 규정되어 있는데, 위 규정에 의하면 이 사건 증축부분만으로 백화점을 운영하는 데 아무런 법적인 장애는 없다.
위와 같은 제반 사정에 비추어 보면, 이 사건 매매계약 후에도 이 사건 기존부분 및 증축부분에 대한 원고의 임대차계약에 따른 권리가 그대로 보장되고, 이 사건 기존부분에 대한 임대차계약이 종료된다고 하더라도 이 사건 증축부분에서 원고가 백화점 영업을 계속하는 것이 불가능하다고 보이지는 않으므로, 이 사건 매매계약으로 인하여 원고의 임차권이 침해되었다고 보기 어렵다.
(4) 소결론
따라서 피고들 사이의 이 사건 매매계약이 원고의 계약갱신기대권, 사전협의권, 영업권을 포함하는 임차권을 침해하였음을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
2) 매각절차의 공정성과 공공성이 현저히 훼손되어 이 사건 매매계약이 무효라는 주장에 대한 판단
가) 원고의 주장 내용
원고는 이 사건 부동산 매각절차의 최종협상대상자로서 이 사건 부동산의 매각절차가 관계법령에 따라 적법하고 공정하게 진행될 것이라는 신뢰 및 기대를 가지고 있었다. 그런데 피고 인천광역시는 이 사건 부동산에 대한 공식적인 매각절차가 진행되기 훨씬 이전에 롯데쇼핑과 비밀유지협약을 체결하면서 롯데쇼핑에게 사실상 우선협상대상자의 지위를 인정하였다. 피고 인천광역시는 원고와 롯데쇼핑을 최종협상대상자로 선정한 후 매각대금에 대해 원고에게는 9,000억 원 이상을 제시하고 롯데쇼핑에게는 감정가격인 8,682억 원 이상을 제시하였으며, 롯데쇼핑과 이 사건 투자약정을 체결하면서 이 사건 부동산을 감정가격 미만으로 매각하는 조달금리비용보전조항을 포함시키는 등 이 사건 부동산 매각절차에 있어서 원고와 롯데쇼핑을 부당하게 차별대우하였다. 그런데 피고 인천광역시는 이 사건 투자약정에 대한 1차 가처분 결정 이후 어떠한 공식적인 재매각절차의 진행 없이 조달금리비용보전조항만 삭제한 채 동일한 목적물을 매매대상으로 하여 사실상 동일한 당사자와 이 사건 매매계약을 체결하였다. 이와 같은 종국적인 계약체결에 이르게 된 경위와 과정을 종합적으로 살펴볼 때, 이 사건 매매계약은 수의계약대상자 선정절차의 투명성과 공정성에 대한 중대한 하자와 그에 관한 상대방의 관여 등으로 이를 무효로 하지 않으면 그 절차에 관하여 규정한 지방계약법의 취지를 몰각시키는 결과가 되는 특별한 사정이 있는 경우에 해당하여 무효이다.
나) 관련법리
지방자치단체가 일반재산을 수의계약을 통해 매각하는 절차는 기본적으로 사경제주체로서의 지위에서 행하는 행위로서 원칙적으로 사적 자치와 계약자유의 원칙이 적용될 수 있는 영역이라고 할 것이나, 이러한 절차도 공유재산 처분절차의 일종이므로 구 공유재산법 제29조 제1항, 제30조, 구 공유재산법 시행령 제27조 제1항, 구 지방자치단체계약법 제9조 제1항과 제3항, 구 지방자치단체계약법 시행령 제30조 제1항과 제5항 등 관계법령에서는 일반재산의 매각방법, 매각절차, 매각가격 등에 관하여 상세히 규정하고 있다. 이러한 규정은 지방자치단체가 실시하는 수의계약절차에서의 매수자 선정 및 매수가격의 결정 등에 있어서 절차적 투명성과 공정성을 확보함으로써 지방자치단체가 체결하는 계약이 공익에 합치되도록 사적 자치에 일정한 제약을 가하는 것이라고 할 것이다. 따라서 지방자치단체가 실시하는 수의계약절차에 하자가 있다고 하더라도 그러한 사유만으로 곧바로 수의계약이 무효로 되는 것은 아니고, 그 하자의 정도가 수의계약절차의 공공성과 공정성이 현저히 침해될 정도로 중대할 뿐 아니라 상대방도 이러한 사정을 알았거나 알 수 있었을 경우 또는 누가 보더라도 수의계약 대상자의 결정 및 계약체결이 선량한 풍속 기타 사회질서에 반하는 행위에 의하여 이루어진 것임이 분명한 경우 등 이를 무효로 하지 않으면 그 절차에 관하여 규정한 관계법령의 취지를 몰각하는 결과가 되는 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 무효가 된다고 해석함이 타당하다(대법원 2001. 11. 15.자 2001마3373 결정, 대법원 2001. 12. 11. 선고 2001다33604 판결 등 참조).
다) 판단
(1) 비밀유지협약이 롯데쇼핑에게 우선협상대상자의 지위를 인정한 것인지 여부
(가) 사실인정
① 롯데쇼핑 신규사업팀은 2012. 2.경 언론보도를 통해 이 사건 부동산의 매각에 관한 정보를 알게 되었고, 그에 따라 롯데쇼핑 신규사업 부문장인 이사 소외 8은 피고 인천광역시의 기획관리실장인 소외 9을 만나 이 사건 부동산의 매각과 관련하여 매매 규모 및 대상, 매각과 관련한 진행상황 등에 대하여 문의하고 롯데쇼핑의 매매 참여 의향 등에 관하여 의견을 교환하였다.
② 그 과정에서 소외 8은 소외 9에게 원고가 피고 인천광역시로부터 임차하여 일부를 이 사건 백화점으로 운영 중인 이 사건 부동산의 매각과 관련하여 롯데쇼핑의 매수의사 등이 언론 등에 알려질 경우 불필요한 논란이 빚어질 것을 우려하여 비공개를 요청하였다. 그에 따라 소외 9는 2012. 3. 28. 소외 8과 사이에 이 사건 부동산의 매각과 관련하여 상대방으로부터 받은 일체의 정보를 제3자에게 누설하지 않도록 하기로 하는 내용의 비밀유지협약을 체결하였다.
③ 위 비밀유지협약에는, 피고 인천광역시와 롯데쇼핑 사이에 인천터미널 부지 매각과 관련하여 상호 정보와 자료를 제공 및 교환하는 데 있어 관련 비밀정보를 보호하는 데 협약의 목적이 있고(제1조), 피고 인천광역시와 롯데쇼핑이 이 사건 부동산에 대한 매매계약 체결을 협의함에 있어 상대방으로부터 받은 일체의 정보를 비밀정보로 정하여져 있으며(제2조 제1항), 피고 인천광역시와 롯데쇼핑은 본 협약상 비밀정보가 제3자에게 누설되지 않도록 선량한 관리자의 주의의무를 다하여야 하고, 상대방의 사전 서면승인이 없는 상태에서는 비밀정보를 본 협약상의 목적 외의 용도로 사용하거나 제3자에게 제공할 수 없고(제4조 제1항), 본 협약의 체결이 피고 인천광역시와 롯데쇼핑 간의 매매계약의 체결을 담보하지 아니하고 다만, 피고 인천광역시와 롯데쇼핑은 본 협약 체결 후 매매계약의 체결을 위해 상호 최선의 노력과 협상을 진행한다는(제8조) 내용 등이 기재되어 있다.
④ 원고는 2012. 3.경부터 인천교통공사 내지 피고 인천광역시를 통하여 이 사건 부동산의 매각과 관련한 매각계획과 진행경과 등을 문의하였고, 원고의 부동산개발 등을 총괄하는 담당임원인 소외 2는 2012. 4.경 피고 인천광역시 기획관리실장으로부터 피고 인천광역시가 이 사건 부동산의 매각과 관련하여 다른 기업과 비밀유지협약을 체결하였다는 말을 공식적으로 듣게 되었다.
[인정근거] 갑 23호증의 기재, 증인 소외 3, 소외 2의 각 증언, 변론 전체의 취지
(나) 판단
위와 같은 비밀유지협약 체결 사실에 더하여, 피고 인천광역시는 2012. 7. 25. 이 사건 부동산을 지명경쟁입찰 또는 수의계약으로 매각할 것을 결정하고, 총 159개 업체를 대상으로 이 사건 부동산의 매수의사를 조회하였고 매수참여의사를 밝힌 업체들로부터 제출받은 자료 및 면담결과를 토대로 매각협상의 대상자를 원고와 롯데쇼핑으로 정한 사실, 피고 인천광역시는 원고와 롯데쇼핑과 실시한 2, 3차 면담과정에서 원고가 이 사건 부동산을 감정가격 이상으로 매수할 의사가 없다고 하여 매수를 포기하자 롯데쇼핑과 이 사건 투자약정을 체결하게 된 사실은 앞서 본 바와 같다.
살피건대, 피고 인천광역시가 이 사건 부동산에 대한 공식적인 매각절차가 진행되기 이전에 비밀유지협약을 체결한 것은 부적절하기는 하지만, 피고 인천광역시는 원고에게도 그 무렵 이 사건 부동산의 매각과 관련한 정보를 제공하였을 뿐 아니라 다른 기업과 비밀유지협약을 체결한 사실을 고지하였다. 그리고 이 사건 부동산의 매각방법을 당초부터 수의계약으로 정한 것이 아니라 지명경쟁입찰 내지 수의계약절차 중 하나로 진행하기로 하여 원고와 롯데쇼핑을 포함한 159개 업체에게 매수참여기회를 부여하기까지 하였다. 이러한 사정에다가 만일 원고가 피고 인천광역시와 최종 면담과정에서 매수의사를 포기하지 아니하였으면 지명경쟁입찰로 매각방법이 정해졌을 것으로 보이는 점을 보태어 보면, 피고 인천광역시가 비밀유지협약의 체결을 통하여 롯데쇼핑에게 이 사건 부동산의 매각과정에서 사실상 우선협상대상자의 지위를 인정한 것으로 보기는 어렵다.
(2) 피고 인천광역시가 이 사건 부동산의 매각절차에 있어서 원고와 롯데쇼핑을 부당하게 차별대우하였는지 여부
(가) 인정사실
① 이 사건 토지의 면적은 77,815.8㎡이고, 이 사건 건물의 건축물대장상 건폐율은 26.87%, 건물 연면적은 161,750.36㎡이다.
② 이 사건 부동산에 대한 감정평가를 담당한 삼창감정평가법인은 이 사건 토지의 가액을 714,349,044,000원, 이 사건 건물의 가액을 157,705,831,150원으로 각 산정하여 이 사건 부동산의 총 평가액을 872,054,875,150원으로 평가하였고, 대일감정원은 이 사건 토지의 가액을 707,345,622,000원, 이 사건 건물의 가액을 157,040,070,190원으로 각 산정하여 이 사건 부동산의 총 평가액을 864,385,692,190원으로 평가하였다.
③ 피고 인천광역시는 2012. 9. 25. 롯데쇼핑과 원고의 협상담당자와의 3차 면담결과 원고로부터 감정가격 이상으로 매수하기가 어렵다는 통보를 받고, 2012. 9. 26. 롯데쇼핑을 수의계약 대상자로 정한 뒤, 롯데쇼핑과 투자약정서 초안을 작성하였는데 롯데쇼핑은 이 사건 부동산에 대한 매매계약 체결시 매매대금을 일시금으로 내야 함에도 이 사건 건물을 인도받지 못한 채 매매대금에 대한 조달금리비용 상당의 금원을 지속적으로 지출하게 됨으로써 손해를 볼 수 있다면서 이 부분을 처리해 줄 것을 요청하였고, 그에 따라 이 사건 투자약정서 초안에 제7조 제1항 소정의 조달금리비용보전약정이 삽입되었다.
④ 이 사건 백화점 건물의 매각업무를 주관하던 피고 인천광역시 건설교통국의 국장 소외 10은 2012. 9. 26. 오전 이 사건 투자약정서 초안을 소외 11 교통기획과장으로부터 보고받고, 이 사건 투자약정의 내용 중 조달금리비용보전약정이 포함될 경우 이 사건 부동산을 감정가격 미만에 매각하는 것이 될 수 있어서 추후 문제가 될 수 있다고 판단하고 법무법인 태평양에 법률검토를 요청하도록 하였다.
⑤ 이에 대하여 법무법인 태평양은 ‘본건 터미널(이 사건 부동산을 의미하는 것으로 보인다. 이하 같다)에 대한 감정평가법인의 감정평가액이 이미 원고의 임대차를 고려하여 산정된 것이라면 다른 특별한 사정이 없는 한, 피고 인천광역시가 조달금리비용보전약정으로써 조달금리비용 상당액을 매수인에게 보전하는 경우 그 보전에 따라 피고 인천광역시가 수령하게 되는 금액이 감정평가액 미만이 되어 구 공유재산법 규정에 위반된다고 볼 소지가 많다. 만약 본건 터미널에 대한 감정평가법인의 감정평가액이 원고의 임대차를 고려하지 않고 산정된 것이어서 임대차관계를 반영할 경우 감정평가액이 달라질 수 있는 경우라면 피고 인천광역시로서는 다시 2개 이상의 감정평가법인에 의뢰하여 원고의 임대차를 고려하여 감정평가액을 산정하도록 한 후 재산정된 감정평가액을 기준으로 매매대금을 정하는 방안을 고려해 보시기 바랍니다.’라는 의견을 제시하였다.
⑥ 이 사건 부동산의 감정가격은 앞에서 본 바와 같이 삼창감정평가법인과 감정평가법인 대일감정원의 각 감정결과를 토대로 산정되었는데, 위 각 감정평가법인은 이 사건 건물에 대한 감정평가를 함에 있어서 이 사건 건물의 구조, 용재, 시공의 정도에 따른 가격시점 현재의 재조달원가 등을 바탕으로 표준단가를 산정한 후, 유사 건물들(다른 백화점들)의 평가사례를 고려하여 재조달원가를 수정하는 방식으로 감정가격을 산출하였다.
⑦ 소외 10은 법무법인 태평양의 법률검토의견서 및 조달금리보전비용을 감안한 실제 매각대금 계산근거를 토대로 이 사건 투자약정의 문제점에 관하여 피고 인천광역시의 시장 소외 12에게 업무보고를 하였는데, 소외 12는 피고 인천광역시가 원고 및 롯데쇼핑과 2차 면담을 실시할 당시 이미 예정되어 있던 투자협약식을 그대로 진행할 것을 지시하였고, 2012. 9. 27. 오전 언론사 기자들이 참석한 가운데 이 사건 투자약정을 체결하였다.
⑧ 롯데쇼핑은 피고 인천광역시와 이 사건 투자약정을 체결한 이후인 2012. 10. 18. 개최한 이사회에서 피고 인천광역시 소유의 이 사건 부동산의 매수안건을 회부하여 승인결의를 받았는데, 그 이사회 의사록에는 매수가격을 8,751억 원으로, 본 계약을 2012. 12. 31. 체결하는 것으로 기재되어 있다.
⑨ 원고가 피고 인천광역시를 상대로 가처분 신청(2012. 10. 23.)을 한 이후로서 그 가처분결정(2012. 12. 26.)이 내려지기 전인 2012. 11. 19. 피고 인천광역시가 롯데쇼핑에 대하여 질의한 인천터미널 부지 매수와 관련한 질의사항에 대하여, ‘당사는 2012. 9. 27. 귀시와 체결한 투자약정서에 따른 본 계약 체결시 투자약정서 제7조 제1항 관련한 제반 비용을 감안하더라도 공유재산 및 물품 관리법 제30조, 동법 시행령 제27조 등 관련 법령의 취지에 부합하도록 진행할 것임을 확인합니다.’라고 회신하였다.
[인정근거] 갑 제13 내지 16, 22, 44호증, 을 제2, 3, 6, 41호증, 을 제52호증의 1, 2, 을제53, 54호증의 각 기재, 증인 소외 3의 증언, 증인 소외 10의 일부 증언, 변론 전체의 취지
(나) 판단
위 인정사실에 더하여 제1차 가처분결정 이후인 2013. 1.경 피고 인천광역시와 롯데쇼핑은 이 사건 투자약정을 합의해제하였고, 피고 인천광역시는 2013. 1. 30. 롯데쇼핑이 지정한 피고 롯데인천개발과 매매대금 9,000억원으로 하는 이 사건 매매계약을 체결한 사실은 앞에서 본 바와 같다.
① 살피건대, 앞에서 본 조달금리비용보전약정은 롯데쇼핑이 이 사건 부동산에 대한 매매대금을 납부하더라도 이 사건 기존부분 및 증축부분을 인도받을 때까지는 이 사건 부동산을 자유롭게 사용·수익할 수 없어 임대료 외에 백화점의 운영에 따른 영업이익을 얻지 못하게 됨을 이유로 이 사건 투자약정에 추가하여 줄 것을 요청함으로써 그 내용에 편입되었다. 그 과정에서 피고 인천광역시가 사전에 법률자문을 받은 바 있고 이 사건 투자약정이 매매금액 등에 대한 개략적인 내용을 정하면서 구체적인 조건은 투자약정서의 유효기간 동안 성실히 협의하기로 한다고 정하고 있어 향후 조정의 여지가 있기는 하였다. 그러나 결과적으로 조달금리비용보전을 약정함으로써 롯데쇼핑이 임대료 수입과 백화점 운영기회 상실 등을 추가로 감안하더라도 최종적으로 롯데쇼핑이 부담하게 되는 실질적 매매대금이 감정가격 미만이 될 개연성이 존재하였고, 이로 인하여 구 공유재산법 제30조 및 구 공유재산법 시행령 제27조 제1항에 위반될 여지가 있음을 물론 감정가격 이상으로 매수를 제안받은 원고와 비교하면 이 사건 부동산 매각에 관하여 형평이 맞지 않게 될 소지가 있었다.
② 그러나 원고가 이러한 문제점을 지적하면서 피고 인천광역시를 상대로 가처분 신청을 하게 되자 롯데쇼핑은 이 사건 부동산의 매수와 관련한 피고 인천광역시의 질의에 대한 회신에서 이 사건 부동산의 매매대금이 공유재산 및 물품 관리법 제30조, 동법 시행령 제27조 등 관련 법령의 취지에 부합하도록 진행하겠다는 취지로 공문을 발송함으로써 이 사건 부동산에 대한 본 계약 체결시 그러한 문제점이 시정될 개연성이 충분해졌다. 나아가 1차 가처분결정에 의하여 이러한 형평성 문제가 지적되어 이를 이유로 한 절차중단 등이 선언된 후 피고 인천광역시는 롯데쇼핑과 이 사건 투자약정을 곧바로 합의해제하고 피고 롯데인천개발과 매매대금을 9,000억 원으로 정하여 이 사건 매매계약을 체결하였다. 이와 같은 일련의 과정이 원고의 문제제기와 그에 따른 가처분 신청 등에 따라 이루어진 조치라고 하더라도 결과적으로 피고 인천광역시는 이 사건 부동산을 원고에게 제시한 감정가격 이상으로 매각하게 되어 공유재산 관계법령 위반 문제는 없어지게 되었다.
③ 또한 조달금리보전조항이 포함된 이 사건 투자약정은 적법하게 해제되었고 그 이후에 체결된 이 사건 매매계약은 이 사건 투자약정과는 계약주체 및 계약내용 등을 달리하는 별개의 새로운 계약으로서 법률적으로 이 사건 투자약정에 따라 진행되는 매각절차의 일환으로 이루어진 것은 아니다. 비록 피고 인천광역시와 롯데쇼핑 사이에 이 사건 투자약정이 체결되었던 사정이 피고 롯데인천개발이 이 사건 부동산을 매수하는 데 사실상 영향력을 미쳤을 여지가 있기는 하지만, 이 사건 부동산의 매매계약 체결 이전에 이 사건 투자약정과 같은 절차가 필수적으로 선행될 것을 예정하고 있지도 않으므로 그와 같은 간접적인 영향력으로 인하여 이 사건 매매계약이 무효가 된다고 보기는 어렵다. 더욱이 원고는 이 사건 부동산을 감정가격 이상으로 매수할 의사가 없음을 이미 표명한 상태였고, 피고 롯데인천개발이 이 사건 부동산을 감정가격보다 약 300억이 넘는 가격으로 매수한 사정까지 보태어 보면, 이 사건 투자약정 해제 이후에 매각협상 대상자 선정절차를 거치지 않음으로써 원고에게 종전의 의사를 번복할 기회를 부여하지 않았다고 하더라도 원고와 롯데쇼핑측을 부당하게 차별하였다고 단정하기 곤란하다.
(3) 피고 인천광역시가 1차 가처분결정 이후 재매각절차 없이 피고 롯데인천개발과 매매계약을 체결한 행위가 매각절차의 공정성과 공공성을 침해하는지 여부
(가) 살피건대, 아래에서 보는 바와 같이 이 사건 매매계약을 체결할 당시 피고 인천광역시에게 입찰매각의무가 인정되지 아니하는 이상, 피고 인천광역시가 1차 가처분 결정 이후 이 사건 부동산의 매수상대방을 선정하는 절차를 처음부터 진행하지 아니한 채 피고 롯데인천개발과 이 사건 투자약정의 내용상 하자를 제거하고 매매대금을 증액하여 이 사건 매매계약을 체결하였다고 하더라도 이 사건 매매계약에 하자가 있다고 볼 수 없다. 뒤에서 보는 바와 같이 이 사건 매매계약 자체가 1차 가처분결정에 위반되는 것도 아니다.
이와 같은 이 사건 매매계약에 대한 법적 효과에 관한 판단에다가 앞서 인정한 사실관계에 비추어 알 수 있는 다음의 사정, 즉 ① 당초 이 사건 부동산의 매각과정에서 최종협상대상자로 선정된 원고와 롯데쇼핑 중 매수의사를 포기한 원고에게 절차적 지위를 다시 보장하지 않더라도 부당한 차별이라고 보기는 어려운 점, ② 피고 인천광역시로서는 재정난이 크게 악화된 상태이어서 이 사건 부동산을 신속히 매각하여 그 매각대금으로 피고 인천광역시의 재정 상태를 개선해야 할 공익상의 필요가 컸던 점 등에 비추어 보면, 피고 인천광역시가 재매각절차를 거치지 않고 롯데쇼핑이 지정한 피고 롯데인천개발과 사이에 이 사건 매매계약을 체결한 것이 매각절차의 공정성 및 공공성을 침해한 것으로 보기는 어렵다.
(나) 한편, 원고는 이 사건 투자약정이 매매가격을 조달금리비용보전약정에 의하여 감정가격 미만으로 정함으로써 무효이고, 피고 인천광역시와 롯데쇼핑이 1차 가처분결정이 지적한 문제점을 치유하는 방법으로 이 사건 투자약정을 해제한 이상 롯데쇼핑을 수의계약대상자로 선정한 행위를 포함하여 이 사건 투자약정에 이르게 된 전제가 된 여러 행위들 역시 모두 소급하여 무효가 되므로, 롯데쇼핑을 수의계약대상자로 선정한 무효인 행위에 근거하여 피고들이 체결한 이 사건 매매계약도 무효라고 주장한다.
그러나 앞에서 인정한 사실관계에 의하면, 당초 피고 인천광역시가 이 사건 부동산을 지명경쟁입찰 또는 수의계약으로 매각하기 위하여 159개 업체를 대상으로 매수자선정절차를 거쳐 최종협상대상자들과의 면담을 거쳐 롯데쇼핑을 수의계약대상자로 선정한 매수자선정절차는 별다른 하자 없이 진행되었을 뿐만 아니라 조달금리비용보전약정이 포함된 이 사건 투자약정을 전제로 하였다거나 그러한 내용의 약정 체결을 사전에 예정하였다고 볼 수 없다. 이러한 점을 고려하면 비록 피고 인천광역시와 롯데쇼핑이 1차 가처분결정을 존중하여 이 사건 투자약정을 해제하였다고 하더라도, 그 이전에 진행된 매수자선정절차 전과정에까지 법적 영향력을 미치는 것은 아니므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
(4) 소결론
피고 인천광역시가 롯데쇼핑과 체결한 비밀유지협약이 위법하다고 볼 수 없고, 이 사건 투자약정에 이 사건 부동산의 매매대금이 실질적으로 감정가격에 미달하게 되는 내용상 하자가 있었다고 하더라도 피고 인천광역시가 위 투자약정을 해제한 후 새로이 피고 롯데인천개발과 위 투자약정과 별개의 내용상 하자가 없는 이 사건 매매계약을 체결하였으며 1차 가처분결정 이후에 우선협상대상자 선정을 위한 재매각절차가 필수적으로 요구되는 것이 아님은 앞에서 본 바와 같다. 따라서 피고 인천광역시가 이 사건 부동산의 매각절차에서 원고와 롯데쇼핑을 부당하게 차별대우함으로써 이 사건 매매계약에 수의계약대상자 선정절차의 공정성과 공공성을 현저히 침해할 정도의 하자가 있었다고 보기는 어렵고, 피고 롯데인천개발을 이 사건 매매계약의 대상자로 선정하여 계약을 체결한 것이 누가 보더라도 선량한 풍속 기타 사회질서에 반하는 행위에 의하여 이루어진 것임이 분명한 경우에 해당한다고 보기도 어려우므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
3) 롯데쇼핑이 피고 인천광역시의 배임적 처분행위 등에 적극 가담하거나 위법행위를 교사하거나, 피고 인천광역시를 협박하여 이 사건 매매계약을 체결하였으니 이 사건 매매계약이 무효라는 주장에 대한 판단
가) 원고의 주장
롯데쇼핑은 이 사건 부동산에 대한 매각절차가 공식적으로 개시되기 이전에 피고 인천광역시와 비밀유지협약을 체결하는 등 피고 인천광역시의 위법한 행위에 적극 가담한 수준을 넘어서 이를 교사하였다. 롯데쇼핑은 이 사건 투자약정 체결 당시 피고 인천광역시에게 조달금리보전조항을 포함시켜 줄 것을 요구하고 피고 인천광역시가 이를 받아들였는데, 위와 같은 행위는 롯데쇼핑이 피고 인천광역시의 궁박한 사정을 이용하여 자신들의 이익을 도모하기 위하여 피고 인천광역시의 공무원들에게 배임을 강요한 것으로 볼 수 있다. 또한 롯데쇼핑은 1차 가처분 결정 이후 피고 인천광역시에게 자신과 이 사건 매매계약을 체결하지 않고 입찰을 하게 된다면 피고 인천광역시에게 손해배상청구 소송과 가처분 소송 등을 제기하겠다고 협박하여 피고 인천광역시로 하여금 이 사건 매매계약을 체결하게 하였다. 따라서 이 사건 매매계약은 위와 같은 롯데쇼핑의 언행이 가세되어 반사회질서의 법률행위가 되기에 충분한다.
나) 판단
(1) 비밀유지협약과 관련한 위법행위 교사 주장에 대하여
앞에서 본 바와 같이 ① 위 비밀유지협약의 내용은 피고 인천광역시가 이 사건 부동산에 대한 매각과 관련한 매각규모 및 대상, 진행상황 등에 대하여 설명하고 롯데쇼핑은 매수의사와 개발 및 운영계획 등을 밝히고 상호 제공받은 정보를 제3자에게 누설하지 않기로 한다는 내용에 불과한 점, ② 비밀유지협약에서도 위 협약의 체결이 피고 인천광역시와 롯데쇼핑 간의 매매계약의 체결을 담보하지 아니한다고 명시하고 있는 점, ③ 위 비밀유지협약이 체결되기 전부터 원고도 이 사건 부동산의 매각과 관련한 매각계획 및 진행경과 등에 대하여 인천교통공사와 피고 인천광역시를 통하여 정보를 취득해 온 점, ④ 피고 인천광역시는 위 비밀유지협약이 체결된 직후인 2012. 4.경 원고 회사의 임원인 소외 2에게 다른 기업과 이 사건 부동산의 매각과 관련한 비밀유지협약을 체결하였다는 사실을 알려준 점 등에 비추어 보면, 피고 인천광역시의 비밀유지협약의 체결이 법령에 위배된 위법행위라고 단정할 수 없어 롯데쇼핑의 요청으로 비밀유지 문구가 추가된 위 협약이 체결되었다고 하여 위법성을 띄게 된다고 볼 수 없다.
(2) 조달금리비용보전조항과 관련한 배임행위 가담 주장에 대하여
살피건대, 앞의 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음의 사정, 즉 ① 롯데쇼핑은 이 사건 부동산을 매수하더라도 바로 이를 인도받아 백화점 영업을 할 수 없게 됨을 이유로 피고 인천광역시에 이 사건 조달금리비용보전약정을 포함시켜 줄 것을 요청한 것이므로 나름대로 그 주장의 근거가 있었던 점, ② 피고 인천광역시는 이 사건 투자약정에 조달금리비용보전약정이 포함될 경우 추후 문제가 될 수 있다고 판단하고 법률자문을 거쳤고 감정평가가 임대차를 고려하였는지 여부에 따라 다른 판단이 내려질 수 있다는 의견을 받고 이 사건 투자협약을 체결한 점, ③ 피고 인천광역시는 2012. 9. 25. 실시된 롯데쇼핑과 원고와의 3차 면담결과로 비로소 계약체결방식 및 수의계약대상자가 정해진 데다 투자협약식이 2012. 9. 27. 오전에 바로 예정되어 있어 실제 이 사건 투자약정의 초안을 검토할 시간은 단 하루 정도에 불과하여 면밀하게 검토할 시간적인 여유가 없었고, 이 사건 투자약정은 정식 매매계약을 체결하기 전에 맺는 양해각서의 성격을 가지는 점 등에 비추어 보면, 롯데쇼핑이 피고 인천광역시의 궁박한 사정을 이용하였다거나 피고 인천광역시 공무원들의 부당한 처분행위를 적극적으로 유발하여 이 사건 투자약정을 체결한 것으로 보기는 어렵다.
(3) 손해배상청구 및 가처분소송을 통한 협박 주장에 대하여
갑 제25호증의 1 내지 8, 갑 제42호증의 각 기재, 증인 소외 3의 증언, 변론 전체의 취지를 모아보면 아래와 같은 사실을 인정할 수 있다.
① 원고가 2012. 12. 26. 피고 인천광역시와 롯데쇼핑 사이에 체결된 이 사건 투자약정에 대하여 이 사건 1차 가처분결정을 받은 후, 피고 인천광역시는 내부적으로 이 사건 부동산의 매각과 관련한 법률문제에 관하여 많은 검토를 했고, 주요 일간지 및 지역신문에서는 피고 인천광역시가 1차 가처분결정에 대한 항고 등 법적절차를 밟지 않고 매각을 원점에서 다시 시작하기로 방침을 정했다고 보도를 하였다.
② 롯데쇼핑은 2013. 1. 21. 피고 인천광역시에게 “2. 귀 시가 향후 일방적으로 원고를 포함하여 지명경쟁입찰이나 일반경쟁입찰 등을 실시하는 경우, 귀 시와 당사 사이에 체결된 2012. 9. 27.자 투자약정서 제3조 제3항에 따라 당사에게 부여된 우선협상권을 침해하게 되고 이는 결국 귀 시의 채무불이행을 구성하게 됩니다. 한편, 투자약정서 제11조에 의하면 귀 시의 채무불이행의 경우 귀 시는 손해배상금으로 이행보증금의 배액을 당사에 지급할 책임이 있다 할 것입니다. 따라서 귀 시가 이와 같은 조치를 취하는 경우 당사로서는 귀 시를 상대로 가처분, 손해배상청구소송 등 법적 조치를 취할 수밖에 없다 할 것입니다. 3. 또한 만일 귀 시가 전 항 소정의 조치를 취하는 경우, 당사로서는 지명경쟁입찰이나 일반경쟁입찰에 참여하지 않고 바로 법적 조치를 취할 것입니다”라는 내용의 공문을 발송하였다.
살피건대, 롯데쇼핑이 피고 인천광역시를 상대로 가처분, 손해배상청구 소송 등 법적 조치를 취하겠다고 한 것은 피고 인천광역시에 대하여 해악을 고지한 것에는 해당될 수 있으나, 이는 롯데쇼핑과 피고 인천광역시 사이에 체결된 이 사건 투자약정에 근거하여 롯데쇼핑이 주장하는 법적 청구권을 실현시키기 위한 의사로 표시된 것이므로 그 자체로 위법성이 없어, 이를 협박에 해당하는 것으로 보기는 어렵다.
(4) 소결론
따라서 롯데쇼핑이 피고 인천광역시의 배임행위에 적극 가담하거나 위법행위를 교사하거나 피고 인천광역시를 협박하여 이 사건 매매계약을 체결하였음을 전제로, 피고들 사이에 체결된 이 사건 매매계약이 무효라는 원고의 위 주장은 이유 없다.
4) 입찰매각의무를 위반하고 수의계약을 체결하여 이 사건 매매계약이 무효라는 주장에 대한 판단
가) 원고의 주장
1차 가처분결정 이후 피고들 사이에 이 사건 매매계약을 체결할 당시(2013. 1. 30.)를 기준으로 볼 때, 원고와 롯데쇼핑은 이 사건 부동산의 경쟁적인 매수희망자로서 상반된 이해관계를 가지고 있었고 이 사건 부동산을 둘러싼 격렬한 분쟁이 진행되었으며 향후에도 그러한 분쟁이 예상되고 있는 상황이었다. 따라서 이 사건 부동산은 구 공유재산법 시행령 제38조 제2항 전단에서 정하고 있는 ‘상반된 이해관계인 사이에 장기간에 걸쳐서 해결하기 극히 곤란한 사실상 또는 소송상 분쟁이 있는 재산’에 해당한다고 보아야 하거나 구 공유재산법 시행령 제38조 제2항 후단에서 정하고 있는 ‘수의계약으로 매각하기 곤란하다고 인정되는 재산’에 해당한다고 보아야 하므로, 피고 인천광역시는 이 사건 부동산을 입찰로 매각해야 할 의무가 있었다. 그럼에도 불구하고 이러한 입찰매각의무에 위반하여 수의계약으로 이 사건 부동산을 매각하였으므로, 이 사건 매매계약은 관계법령에 따라 수의계약으로 매각할 수 없는 부동산을 수의계약으로 매각한 것으로서 무효이다.
나) 이 사건 부동산이 구 공유재산법 시행령 제38조 제2항 전단에서 정하고 있는 ‘상반된 이해관계인 사이에 장기간에 걸쳐서 해결하기 극히 곤란한 사실상 또는 소송상 분쟁이 있는 재산’에 해당하는지 여부
① 앞서 본 사실관계에서 알 수 있듯이, 피고 인천광역시는 원고를 포함한 159개의 업체들로부터 이 사건 부동산에 대한 매수참여의사를 조회하고 매수참여의사를 밝힌 6개 업체들로부터 외국인투자기업 설립계획, 매입자금 확보방안, 터미널부지 개발구상안 등 관련 자료를 제출받고 원고와 롯데쇼핑을 최종매각협상대상자로 선정한 후 원고가 매수의사를 포기함에 따라 롯데쇼핑을 수의계약대상자로 선정하였는데, 피고 인천광역시가 롯데쇼핑과 사이에 이 사건 투자약정을 체결하기 이전까지 이 사건 부동산과 관련하여 어떠한 분쟁도 야기되지 아니하였다. 따라서 이 사건 부동산에 관하여 장기간에 걸쳐 해결하기 어려운 분쟁이 있었다고 볼 수 없다.
② 원고는 피고 인천광역시와 롯데쇼핑 사이의 이 사건 투자약정이 구 공유재산법 제30조에 위반된다는 이유 등을 지적하면서 1차 가처분결정을 받았다. 원고는 이 사건 부동산의 최종매각협상대상자들 중 하나로서 매수의사를 포기함으로써 피고 인천광역시로 하여금 수의계약절차에 따라 이 사건 부동산을 매각하도록 하였다. 그 상황에서 원고가 제기한 법적 분쟁도 구 공유재산법 시행령 제38조 제2항 전단에 해당하는 분쟁에 해당한다고 보아 이 사건 부동산의 매각방법이 경쟁입찰로 바뀌게 된다면, 원고와 같이 최종매각협상대상자들 중에서 매수의사를 포기함으로써 수의계약대상자로 선정되지 못한 자도 바로 법적 분쟁을 야기함으로써 수의계약절차를 막을 수 있게 되는 결과가 되어 수의계약에 따른 처분을 인정하는 제도 자체가 무의미해 질 수 있다. 따라서 원고와 같은 수의계약대상자가 그 선정과정에서 분쟁을 야기한 경우는 위 전단 규정에 해당하지 않는다고 보아야 한다.
③ 가사 최종매각협상대상자들 중 하나인 원고가 제기하는 이 사건 소송이 구 공유재산법 시행령 제38조 제2항 전단의 법적 분쟁에 해당한다고 하더라도 이 사건 부동산의 매각방법 및 매각절차와 관련한 규정의 해석이 문제될 뿐이어서 위 소송이 상반된 이해관계인 사이에 해결하기 극히 곤란한 소송상 분쟁에 해당한다고 보기도 어렵다.
따라서 이 사건 부동산이 구 공유재산법 시행령 제38조 제2항 전단에서 정하고 있는 상반된 이해관계인 사이에 장기간에 걸쳐서 해결하기 극히 곤란한 사실상 또는 소송상 분쟁이 있는 재산에 해당한다고 볼 수 없다.
다) 이 사건 부동산이 수의계약으로 매각하기 곤란하다고 인정되는 재산에 해당하는지 여부
살피건대, 앞서 본 사실관계에 의하면 다음과 같은 사정을 알 수 있다.
① 피고 인천광역시는 이 사건 부동산의 매각절차를 진행할 당시 재정난으로 최대한 빠른 시일 내에 입찰절차 내지 수의계약절차를 마무리하여 매각대금을 수령해야 하는 상황이었고, 이 사건 부동산에는 백화점시설 외에 버스터미널도 포함되어 있어 피고 인천광역시로서는 매각상대방을 결정함에 있어 가격적인 요소 외에도 버스터미널로서의 기능을 유지, 증진시킬 수 있는지 여부, 이 사건 부동산을 랜드 마크로 개발할 역량이 되는지 여부 등 비가격적인 요소도 고려 대상이었다.
② 인천광역시의회는 2012. 6. 12. 이 사건 부동산을 외국인투자기업에 수의계약으로 매각할 수 있는 근거규정인 ‘인천광역시 공유재산관리조례 제27조 제6호 개정안’과 함께 이 사건 부동산의 처분에 관한 ‘2012년도 공유재산관리계획 제1차 변경계획안’을 의결함으로써 피고 인천광역시의 시장은 구 공유재산법 및 그 시행령과 그 하위규범인 개정 조례 규정에 근거하여 이 사건 부동산을 일반경쟁입찰, 지명경쟁입찰, 수의계약 중 어느 하나의 방식으로 선택하여 진행할 수 있는 재량권을 갖게 되었다.
③ 피고 인천광역시는 이 사건 부동산을 지명경쟁입찰 또는 수의계약을 통해 매각하기로 하고 159개의 업체들로부터 매수참여의사를 확인하고 관련 자료를 제출받는 등 매수대상자 선정절차를 거쳐 수의계약대상자로 롯데쇼핑을 선정하고 이 사건 투자약정을 체결하였다. 원고가 이 사건 투자약정의 문제점을 지적하여 1차 가처분결정이 내려지게 되자 피고 인천광역시는 롯데쇼핑과 위 투자약정을 해제한 뒤 위 가처분결정에서 지적된 위법사항을 제거하고 피고 롯데인천개발과 새로이 이 사건 매매계약을 체결하고 매수대금을 지급받은 뒤 피고 롯데인천개발 앞으로 소유권이전등기절차를 완료하였다.
이와 같이 이 사건 부동산의 매각 동기와 그 진행과정 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 피고 인천광역시가 이 사건 부동산의 매각방법을 정함에 있어 당시 시의 재정상황이나 이 사건 부동산의 특성 등을 감안하여 수의계약방식으로 매각하는 것도 합리적이라고 판단되고, 실제 그 과정에서 제기된 논란에 적극적으로 대처하면서 이 사건 부동산을 수의계약을 통해 매각을 완료한 이상 이 사건 부동산이 구 공유재산법 시행령 제38조 제2항 후단에서 정하고 있는 ‘수의계약으로 매각하기 곤란하다고 인정되는 재산’에 해당한다고 보기는 어렵다.
라) 소결론
따라서 이 사건 부동산이 구 공유재산법 시행령 제38조 제2항에서 정하는 입찰로 매각해야 하는 재산에 해당한다고 보기 어려우므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
5) 1차 가처분 결정에 위반되어 이 사건 매매계약이 무효라는 주장에 관하여
가) 원고의 주장 내용
1차 가처분결정은 이 사건 투자약정에 따라 진행되는 매각절차의 중단만을 명한 것이 아니라 롯데쇼핑을 수의계약대상자로 선정한 것도 무효라고 판단하고 롯데쇼핑과 체결한 투자약정에 따른 모든 후속절차 전체를 속행하여서는 아니 된다는 취지였다. 그럼에도 불구하고 피고 인천광역시는 1차 가처분결정의 효력을 형식적으로 피하기 위하여 1차 가처분결정에 대하여 이의신청도 하지 아니한 채, 위 투자약정만을 합의해제한 후 공식적인 재매각절차 없이 롯데쇼핑이 지정한 피고 롯데인천개발과 전격적으로 수의계약을 체결하였다. 따라서 이 사건 매매계약은 구속력 있는 1차 가처분결정을 위반하거나 이를 잠탈할 목적에서 이루어진 반사회질서 법률행위로서 무효이다.
나) 판단
살피건대, 1차 가처분결정은 이 사건 투자약정에 따라 진행하는 이 사건 부동산에 관한 매각절차를 중단하고 이를 속행하는 것을 금지하는 취지인데, 피고 인천광역시는 1차 가처분결정이 있은 후에 롯데쇼핑과 사이에 이 사건 투자약정을 합의해제하고 롯데쇼핑이 지정한 피고 롯데인천개발과 사이에 1차 가처분결정에서 주된 위법사유로 지적한 이 사건 부동산의 매매가격이 감정가격에 미달하였다는 점을 시정하고 이 사건 매매계약을 체결하였다. 비록 이 사건 매매계약이 이 사건 투자약정 체결 이전에 피고 인천광역시가 실시한 이 사건 부동산의 매수자선정절차에서 롯데쇼핑을 수의계약의 당사자로 선정한 부분을 그대로 유지한 채 이를 기반으로 하여 이루어지기는 하였으나, 1차 가처분소송에서 문제되었던 이 사건 투자약정 자체는 해제되었고, 그와 별개인 이 사건 매매계약이 위 가처분결정이 지적한 위법성 논란이 해소되는 내용으로 체결되었던 점에 비추어 보면, 이 사건 매매계약이 구속력 있는 1차 가처분결정을 위반하거나 이를 잠탈할 목적에서 이루어진 반사회질서 법률행위로서 무효라고 보기는 어려우므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
6) 이 사건 부동산 매각의 법적 근거인 조례가 무효이므로 이 사건 매매계약이 무효라는 주장에 대한 판단
가) 원고의 주장 내용
구 공유재산법 시행령 제38조 제1항 제25호에서 외국인투자기업에 대하여 일반재산을 수의계약으로 매각할 수 있는 경우를 지방자치단체의 조례로 정하도록 한 취지는, 각 지방자치단체가 지역적·산업적 특성에 따라 외국인투자기업의 유치를 위하여 일반재산 매각이 필요한 경우를 자율적으로 정할 수 있도록 하되, 지방자치단체의 자의적인 일반재산 매각을 통제하기 위하여 지방의회가 그 구체적인 내용을 조례로써 규정하도록 한 것이다. 그런데 피고 인천광역시는 이 사건 부동산 매각의 근거가 된 구 인천광역시 공유재산관리조례(2012. 6. 29. 조례 제5122호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 조례’라고 한다)를 개정하여 구 조례 제27조 제6호에서 ‘제1호부터 제5호까지에 준하는 사항으로서 시장이 외국인 투자유치에 필요하다고 인정하는 공유재산’이라고 규정하고 있던 것을 개정 조례 제27조 제6호에서 ‘그 밖에 시장이 외국인 투자유치에 필요하다고 인정하는 공유재산’으로 변경함으로써 상위법령의 내용을 위반하여 아무런 제한 없이 인천광역시장이 피고 인천광역시의 일반재산을 외국인투자기업 등에게 매각할 수 있도록 하였다. 따라서 개정 조례는 상위 법령의 입법목적과 취지에 반할 뿐 아니라 공유재산의 처분에 관한 법령의 제한을 회피하기 위한 목적으로 개정되었고, 지방의회의 집행기관에 대한 감시·통제기능을 사실상 포기하고 일반재산의 매각권한을 인천광역시장에게 일임함으로써 헌법과 지방자치법령에 규정된 지방자치제도의 기본 가치를 근본적으로 훼손하여 무효이다. 가사 개정 조례 제27조 제6호가 유효하다고 하더라도 그 조례의 의미는 상위법령의 취지와 내용에 부합하도록 한정하여 해석되어야 하므로, 위 조항은 구 조례 제27조 제6호의 ‘제1호부터 제5호까지에 준하는 사항’ 이상의 의미로는 해석될 수 없다. 따라서 이 사건 부동산의 매매계약은 무효인 조례에 근거한 것이거나 일반재산의 매각요건을 갖추지 못한 상태에서 이루어진 것이므로, 결국 구 공유재산법 제36조를 위반하여 무효이다.
나) 판단
(1) 인정사실
(가) 피고 인천광역시는 2012년도 예산규모가 7조 5,000억 원인데 부채총액이 3조 3,371억 원으로 전체 예산규모의 40%를 초과하고 있었고, 인천지역 8개 구에 지급해야 할 재원조정교부금을 마련하지 못하여 금융기관에서 1,500억 원을 일시 차입하는 한편, 시교육청에 넘겨주어야 할 전출금 수백억 원도 제때 지급하지 못하여 광역지방자치단체로는 처음으로 행정안전부로부터 재정위기 지방자치단체로 지정될 가능성도 배제할 수 없는 상황이었다.
(나) 그에 따라 피고 인천광역시는 심각한 재정난을 타개하기 위하여 2012년 초경 이 사건 부동산 등 공유재산을 매각하는 방안을 다각도로 검토하기 시작하였고, 2012. 5. 10. 인천교통공사로부터 출자금 반환요청을 통해 이 사건 부동산을 돌려받은 후 현행 터미널 기능을 유지하면서 매각하기로 기본방침을 결정하고 이 사건 부동산 매각을 위한 태스크포스(T/F)팀과 실무추진단을 구성하였다.
(다) 피고 인천광역시는 2012. 5. 21. 이 사건 부동산의 매각에 관한 출자자산 환수절차와 의회 관련 행정절차, 매각방법 등 분야별 세부계획을 수립하고, 이에 따라 2012. 6. 초순경 시의회 승인을 위한 ‘2012년도 공유재산관리 제1차 변경계획안’을 마련하였다.
(라) 피고 인천광역시는 2012. 6. 11. 인천광역시의회 기획행정위원회에서 ‘2012년도 공유재산관리 제1차 변경계획안’에 대한 적정성을 심의 받았으며, 위 기획행정위원회는 피고 인천광역시가 제출한 변경계획안을 원안대로 가결하였다.
(마) 그런데 이 사건 부동산은 당시 시행되고 있던 구 조례 제27조 각 호에서 규정하고 있는 외국인투자기업 등에 대하여 매각이 가능한 공유재산에 해당하지 않음에 따라 인천광역시의회 의원들인 소외 13 외 7인은 ‘인천광역시 공유재산 일부 개정 관리조례안’을 발의하였고, 인천광역시의회가 위 개정 조례안에 대해 가결함에 따라 구 조례 제27조 제6호는 개정 조례 제27조 제6호로 개정되었다.
(바) 한편, 인천광역시의회가 위 개정 조례안을 가결하기 이전에, 서울특별시 공유재산 및 물품관리조례도 2009. 5. 28. 개정되면서 외국인투자기업 등에 대부·매각이 가능한 공유재산의 하나로 ‘그밖에 시장이 외국인 투자유치에 필요하다고 인정하는 공유재산’(제25조 제6호)을 열거하고 있고, 경상북도 공유재산 관리조례도 2009. 12. 31. 개정되면서 외국인투자기업 등에 대부·매각이 가능한 공유재산의 하나로 ‘그 밖의 도지사가 외국인 투자유치에 필요하다고 인정하는 공유재산’(제27조 제6호)을 열거하고 있다.
[인정근거] 갑 제4 내지 7, 34, 37호증, 을 제2호증, 을 제11호증의 1, 2, 3의 각 기재, 변론 전체의 취지
(2) 개정 조례 제27조 제6호의 상위법령 위반여부
(가) 관련법령의 내용
① 구 공유재산법 제29조 제1항은 일반재산을 대부하거나 매각하는 계약을 체결할 때에는 입찰에 부쳐야 한다고 규정하고, 그 단서는 대통령령으로 정하는 경우에는 수의계약으로 할 수 있다고 규정하고 있다. 제36조 제1항은 일반재산은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에만 매각할 수 있다고 규정하면서, 제2호에서 ‘제29조 제1항 단서에 따른 대통령령으로 정하는 수의계약 매각사유에 해당하는 경우’를 그 중 하나로 열거하고 있다. 한편, 구 공유재산법 시행령 제38조 제1항은 지방자치단체의 장은 일반재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제29조 제1항 단서에 따라 수의계약으로 매각할 수 있다고 규정하면서, 제25호에서 ‘지방자치단체의 조례로 정하는 외국인투자기업에 대하여 필요한 재산을 매각하는 경우’를 열거하고 있다. 개정 조례 제26조는 구 공유재산법 시행령 제38조 제1항 제25호 등에 따른 외국인투자기업의 범위에 관하여 외국인투자촉진법을 준용한다고 규정하고 있고, 제27조는 제26조의 규정에 의한 외국인투자기업에 대부·매각이 가능한 공유재산에 대하여 규정하면서 제6호에서 ‘그 밖에 시장이 외국인 투자유치에 필요하다고 인정하는 공유재산’을 그 중 하나로 열거하고 있다.
② 구 공유재산법 제29조 제1항과 제36조 제1항 및 같은 법 시행령 제38조 제1항은, 2005. 8. 4. 법률 제7665호 및 2005. 12. 30. 대통령령 제19227호로 구 공유재산 및 물품 관리법 및 구 공유재산 및 물품 관리법 시행령이 각 제정되면서 구 지방재정법 시행령(2005. 12. 30. 대통령령 제19226호로 전부 개정되기 전의 것) 제95조 제1항 및 제2항에서 규정한 내용을 토대로 만들어졌다. 당초의 구 지방재정법 시행령(1999. 4. 30. 대통령령 제16267호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방재정법 시행령’이라고 한다) 제95조 제2항 제27호는 잡종재산을 수의계약으로 매각할 수 있는 경우의 하나로 ‘지방자치단체의 조례가 정하는 외국인투자기업에 공장건설에 필요한 재산을 매각하는 때’를 열거하고 있었으나, 위 시행령이 대통령령 제16267호로 개정되면서 ‘지방자치단체의 조례가 정하는 외국인투자기업에 필요한 재산을 매각하는 때’로 규정하게 되었다. 당초의 제27호(‘지방자치단체의 조례가 정하는 외국인투자기업에 공장건설에 필요한 재산을 매각하는 때’)는 1998. 7. 16. 대통령령 제15836호로 지방재정법 시행령이 개정되면서 도입된 것인데, 이는 외국인투자기업의 유치를 촉진하기 위하여 지방자치단체의 잡종재산을 외국인투자기업에 공장건설의 목적으로 수의계약에 의하여 대부할 수 있도록 하는 등 공유재산관리제도를 개선하기 위한 것이었다.
③ 한편 개정 지방재정법 시행령의 일부 개정에 대한 개정이유는 지방재정여건의 변화에 따라 지역경제의 회생과 활성화를 제도적으로 뒷받침하고 지방자치단체의 공유재산을 생산적으로 활용하기 위해 잡종재산에 대한 신탁제도를 도입하고, 공유재산의 기부채납제도를 합리적으로 개선하는 것 등을 내용으로 지방재정법이 개정(1999. 1. 21. 법률 제5647호)됨에 따라 동법에서 위임된 사항과 동법의 시행에 필요한 사항을 정하고 기타 현행 제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선·보완하려는 것이었다.
(나) 개정 조례 제27조 제6호의 개정취지
① 이와 같이 개정 지방재정법 시행령 제95조 제2항 제27호 및 구 공유재산법 시행령 제38조 제1항 제25호는 ‘지방자치단체의 조례로 정하는 외국인투자기업에 대하여 필요한 재산을 매각하는 경우’를 수의계약으로 일반재산을 매각할 수 있는 경우의 하나로 규정하여 종전과 달리 일반재산을 외국인투자기업에 매각할 수 있는 경우를 공장건설의 목적에 한정하지 아니한 이유는 각 지방자치단체가 처한 재정여건 및 경제상황의 변화 등에 맞추어 지방자치단체가 소유한 일반재산을 보다 생산적인 방향으로 활용함으로써 지역경제의 회생과 활성화를 제도적으로 뒷받침하기 위한 것으로 보인다.
② 구 조례 제27조 제1호부터 제5호는 외국인투자기업 등에 매각할 수 있는 일반재산에 관하여 국가산업단지, 일반지방산업단지 등과 같은 산업단지 내 공유재산이나 외국인투자지역의 공유재산 등 주로 구 지방재정법 시행령 제95조 제2항 제27호가 정하고 있는 공장건설의 목적과 관련된 지역이나 시·도지사가 지정한 외국인투자지역 내 공유재산을 대상으로 하고, 제6호에서도 제1호부터 제5호까지에 준하는 사항으로서 시장이 외국인 투자유치에 필요하다고 인정하는 공유재산으로 한정함으로써 구 지방재정법 시행령 제95조 제2항 제27호를 전제로 하여 일반재산의 매각대상을 제한적으로 열거하였다. 그러나 개정 지방재정법 시행령 제95조 제2항 제27호 및 구 공유재산법 시행령 제38조 제1항 제25호가 앞서 본 바와 같은 목적과 취지에서 개정됨으로써 수의계약으로 매각할 수 있는 일반재산을 공장건설의 목적에 한정하지 아니하고 각 지방자치단체가 처한 지역적, 재정적, 경제적 상황 등에 맞추어 외국인투자기업의 투자유치를 할 수 있도록 구 조례를 개정할 필요가 있었던 것으로 보이고, 그에 따라 개정 조례 제27조 제6호도 상위법령의 개정취지에 맞추어 개정된 것으로 볼 수 있다.
(다) 상위법령 위반여부에 대한 판단
지방자치법 제22조 본문은 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다”고 규정하고 있고, 여기서 ‘법령의 범위 안에서’란 ‘법령에 위반되지 아니하는 범위 내에서’를 의미하는 것인데(대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결 등 참조), 개정 조례 제27조 제6호의 상위법령이라고 할 수 있는 구 공유재산법 시행령 제38조 제1항 제25호는 ‘지방자치단체의 조례로 정하는 외국인투자기업에 대하여 필요한 재산을 매각하는 경우’로 규정함으로써 일반재산의 매수주체를 지방자치단체의 조례로 정하는 외국인투자기업으로, 매각대상을 단지 ‘필요한 재산’으로만 규정하고 있으나, 개정 조례 제26조는 일반재산의 매수주체를 구 공유재산법 시행령 제38조 제1항 제25호에 비하여 구체적으로 규정하고 있을 뿐 아니라 매각대상 중 하나로 ‘시장이 외국인 투자유치에 필요하다고 인정하는 공유재산’이라고 규정함으로써 상위법령을 보다 구체화하고 있을 뿐 상위법령에 위반되는 내용을 규정하고 있다고 보기는 어렵다.
이러한 법령과 조례의 개정 취지와 내용에다가 피고 인천광역시가 그와 같이 개정하기 전에 이미 다른 지방자치단체에서도 개정 조례 제27조 제6호와 같은 내용으로 개정된 조례규정을 두고 있었던 점을 더하여 보면, 개정 조례 제27조 제6호가 상위법령인 구 공유재산법 및 구 공유재산법 시행령 등에 위반되는 위법한 조례로써 무효라고 볼 수는 없다.
(3) 합법률적 해석에 의하면 이 사건 부동산의 매각요건을 제한적으로 해석해야 하는지 여부
개정 조례 제27조 제6호는 구 공유재산법 시행령 제38조 제1항 제25호를 기초로 하고 있는데 연혁적으로 구 공유재산법 시행령 제38조 제1항 제25호의 모태가 된 개정 지방재정법 시행령 제95조 제2항 제27호의 개정경위 및 개정내용 등에 비추어 보면, 개정 조례 제27조 제6호도 그와 같은 개정법령의 취지에 맞추어 개정된 것으로 볼 수 있다. 이러한 점을 감안하면 개정 조례 제27조 제6호를 문언대로 해석한다고 하여 상위법령인 구 공유재산법 시행령 제38조 제1항 제25호에 위배되는 결과가 초래된다고 보기 어렵다. 따라서 개정 조례 제27조 제6호를 구 조례 제27조 제6호와 마찬가지로 ‘제1호부터 제5호까지에 준하는 사항’이 전제된 것으로 해석할 필요는 없다.
(4) 개정 조례 제27조 제6호가 지방의회의 감시·통제권한을 포기하고 지방자치단체장에게 일반재산 매각권한을 일임한 것인지 여부
살피건대, 지방의회와 지방자치단체의 장은 상호 독립되어 있으므로 상호간에 대한 견제는 법률에 근거가 있어야 하고, 법상 인정된 상호 견제의 범위 내에서만 상대방의 권한행사에 대한 제한이 허용된다. 구 공유재산법 제10조 제1항은 ‘지방자치단체의 장은 예산을 지방의회에서 의결하기 전에 매년 공유재산의 취득과 처분에 관한 계획을 세워 그 지방의회의 의결을 받아야 한다. 관리계획을 변경할 때에도 또한 같다.’고 규정하고, 지방자치법 제39조 제1항 제6호는 지방의회의 의결사항의 하나로 ‘대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득·처분’을 규정하고 있고, 지방자치법 시행령 제36조 제1항은 ‘법 제39조 제1항 제6호에서 "대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득·처분"이란 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제7조 제1항에 따른 중요 재산의 취득·처분을 말한다.’고 규정하고 있다. 한편 앞서 본 바와 같이 개정 조례 제26조 및 제27조 제6호는 일반재산의 매수주체 및 매각대상에 관하여 상위법령을 보다 구체화하여 규정하고 있다.
이처럼 개정 조례 제27조 제6호에 따라 피고 인천광역시 시장이 외국인 투자유치에 필요하다고 인정되는 공유재산이라고 하여 매각을 하려고 하더라도 인천광역시의회의 의결을 거치도록 되어 있어 인천광역시의회로서는 시장의 일반재산 매각에 대하여 매수자가 개정 조례 제26조에서 정한 매수주체로서 외국인 투자기업 등에 해당하는지, 매각대상인 일반재산이 인천광역시의 재정여건, 지역경제의 상황, 공익상 필요 등을 감안하여 볼 때, 개정 조례 제27조 제6호에서 정한 바와 같이 외국인 투자유치에 필요하다고 인정되는 공유재산에 해당한다고 볼 수 있는지 등 그 요건에 대한 심사 및 의결을 통하여 충분히 통제가 가능하다. 따라서 개정 조례 제27조 제6호가 지방의회의 집행기관에 대한 감시·통제기능을 사실상 포기하고 일반재산의 매각권한을 인천광역시장에게 일임함으로써 헌법과 지방자치법령에 규정된 지방자치제도의 기본 가치를 근본적으로 훼손한 것으로서 무효라고 볼 수는 없다.
(5) 소결론
따라서 이 사건 부동산의 매매계약이 무효인 조례에 근거한 것이거나 일반재산의 매각요건을 갖추지 못한 상태에서 이루어진 것으로서 구 공유재산법 제36조 제1항 제2호 및 구 공유재산법 시행령 제38조 제1항 제25호를 위반하여 무효라고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
7) 지방의회의 의결을 거치지 아니하여 매매계약이 무효라는 주장에 관하여
가) 원고의 주장 내용
구 공유재산법 제10조 제1항 및 지방자치법 제39조 제1항의 ‘지방의회의 의결’의 의미는 단순히 지방자치단체장의 중요재산 처분행위에 대한 형식적인 동의를 의미하는 것이 아니라 중요재산의 처분을 안건으로 상정하여 지방의회의 ‘실질적인 심의’를 거친 후 결정하라는 것이고, 실질적인 심의가 이루어지기 위해서는 매각방법에 대한 심의가 필수적으로 이루어져야 한다. 2012년도 공유재산관리계획 제1차 변경계획안에는 향후 추진일정으로 ‘2012. 9. 재산매각입찰공고’가 기재되어 있어 경쟁입찰을 전제로 인천광역시의회의 심의·의결이 이루어진 것이므로, 지방의회의 실질적인 심의 없이 수의계약을 통한 이 사건 부동산의 매각은 지방의회 의결의 흠결로 인하여 무효이다. 인천광역시의회는 처분재산의 매각 진행시 매각방법 등 추진사항을 사전에 의회에 보고할 것이며 매각방법이 불합리할 때에는 기획행정위원회에서 합리적인 방법을 찾아 매각하는 것을 전제로 조건부 의결을 하였는데, 피고 인천광역시가 매각방법 등을 인천광역시의회에 사전보고 한 바 없다. 결국 인천광역시의회는 이 사건 부동산의 매각계획안에 대한 실질적인 심의를 회피하였으므로, 이 사건 부동산의 매각은 구 공유재산법 제10조 제1항 및 지방자치법 제39조 제1항 소정의 지방의회의 의결을 거치지 아니한 것이 되어 이 사건 매매계약은 무효이다.
나) 인정사실
① 인천광역시의회는 2012. 6. 12. 개최된 제202회 인천광역시의회 제1차 본회의에서 의장 소외 14가 인천광역시의회 의원 소외 13 외 7인이 발의한 ‘인천광역시 공유재산 관리조례 일부 개정안’과 ‘2012년도 공유재산관리 제1차 변경계획안’ 등을 의안으로 일괄 상정하였다.
② 인천광역시의회 기획행정위원회의 간사 소외 15는 인천광역시의회에 상정된 위 안건들에 대한 기획행정위원회의 심사결과를 보고하면서, ‘2012년도 공유재산관리계획 제1차 변경계획안’에 대해서는 차후 재산의 매각진행시 의회에 매각방법 등 구체적인 추진상황을 사전 보고할 것이며 매각방법이 불합리할 때에는 기획행정위원회에서 합리적인 방법을 찾아 매각하는 것을 전제로 원안 가결하였고, ‘인천광역시 공유재산 관리조례 일부개정조례안’도 외국인 투자를 촉진하기 위하여 외국인 투자기업 등에 대한 재산 대부 매각범위를 확대하는 내용으로 원안 가결하였다고 보고하였다.
③ 이에 인천광역시의회 의장인 소외 14는 위 안건들에 대하여 이의가 있는지를 의원들에게 물었고, 의원들로부터 아무런 이의 제기가 없음을 확인한 뒤 가결되었음을 선포하였다.
[인정근거] 갑 제6호증, 갑 제7호증의 1, 2, 갑 제24호증, 을 제33호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지
다) 판단
① 구 공유재산법 제10조 제1항, 제3항, 지방자치법 제39조 제1항 제6호, 지방자치법 시행령 제36조 제1항은 지방의회에 지방자치단체의 공유재산 취득과 처분에 관한 계획 또는 대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득·처분에 관한 의결권한을 부여하고 있는데, 이는 지방의회에 공유재산의 취득 및 처분에 대한 의결권한을 부여한 것으로 일반재산의 매각방법이나 매각일정 등은 법령의 제한범위 하에서 지방자치단체의 장에게 그 권한이 부여되어 있다(구 공유재산법 시행령 제37조, 제38조 등 참조).
② ‘2012년도 공유재산관리 제1차 변경계획안’도 이 사건 부동산의 처분 자체에 관하여 의회의 의결을 구하는 것으로, 구체적인 매각방식이나 향후 추진일정 등에 관하여 의회의결을 구하는 것은 아니다. 위 변경계획안에는 향후 추진일정으로 ‘2012. 9. 재산매각입찰공고’가 기재되어 있으나, 위 변경계획안을 작성할 당시에는 구 조례 제27조 제6호가 개정되기 전이라 법률적으로 이 사건 부동산을 매각할 수 없는 상황이었으므로, 피고 인천광역시로서는 단지 일반적인 공유재산의 처분방식으로 일반경쟁입찰을 향후 일정표에 기재한 것으로 보인다. 그러나 위 변경계획안이 의결될 당시 개정 조례 제27조 제6호가 함께 가결됨으로써 비로소 이 사건 부동산의 매각이 법률적으로 허용되게 되었으므로, 위 변경계획안의 향후 추진일정에 ‘2012. 9. 재산매각입찰공고’가 기재되어 있다는 사유만으로 경쟁입찰을 전제로 인천광역시의회의 심의·의결이 이루어진 것으로 볼 수는 없다.
③ 기획행정위원회의 간사 소외 15가 위 변경계획안에 대해서 차후 재산의 매각진행시 의회에 매각방법 등 구체적인 추진상황을 사전 보고할 것이라는 심사보고내용은 피고 인천광역시로 하여금 이 사건 부동산의 매각이 진행될 경우 구체적인 추진상황 등 행정사무의 처리상황을 인천광역시의회에 보고하도록 하겠다는(지방자치법 제42조 제1항 참조) 취지로 피고 인천광역시가 그러한 보고를 하지 아니한 채 이 사건 부동산을 매각하였다고 하여 이 사건 매매계약의 효력이 영향을 미친다고 보기는 어렵다. 또한 위 변경계획안과 관련하여 매각방법이 불합리할 때에는 기획행정위원회에서 합리적인 방법을 찾아 매각하는 것을 전제로 원안 가결하였다는 심사보고 역시 피고 인천광역시로 하여금 이 사건 부동산의 매각방법에 있어서 적법성과 타당성을 구비하도록 촉구하겠다는 취지에 불과하고 위 변경계획안 자체는 인천광역시의회 본회의에서 의원들의 이의 제기 없이 가결되었으므로 이 사건 부동산을 매각할 때 인천광역시의회의 의결을 다시 받아야 하는 것은 아니다.
따라서 이 사건 부동산의 매각에 있어서 구 공유재산법 제10조 제1항 및 지방자치법 제39조 제1항 소정의 지방의회의 의결을 거치지 아니하였다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
8) 구 지방자치단체계약법에 위반되어 이 사건 매매계약이 무효라는 주장에 대한 판단
가) 원고의 주장 내용
피고 인천광역시는 이 사건 부동산을 수의계약절차에 의하여 매각하더라도 구 지방자치단체계약법 제9조 제1항 단서, 제3항 및 구 지방자치단체계약법 시행령 제30조 제1항에 따라 2인 이상으로부터 견적서를 제출 받는 등의 절차를 준수하였어야 함에도 이를 준수하지 아니하였으므로, 이 사건 매매계약은 무효이다.
나) 판단
구 지방자치단체계약법 제9조 제3항, 구 지방자치단체계약법 시행령 제30조는 지방자치단체의 장이 수의계약을 체결하려는 경우에는 원칙적으로 지정정보처리장치를 이용하여 2인 이상으로부터 견적서를 제출받아 수의계약당사자를 정하도록 규정하고 있으나, 이러한 규정은 지방자치단체가 사인과의 계약관계를 공정하고 합리적·효율적으로 처리할 수 있도록 관계공무원이 지켜야 할 계약사무 처리에 관한 필요한 사항을 규정한 것으로 국가의 내부규정에 불과하다 할 것이므로, 이러한 규정을 따르지 아니하고 수의계약대상자를 결정하였다고 하더라도 그 사유만으로 당연히 수의계약대상자 결정이나 그에 기한 계약이 무효가 되는 것은 아니고, 앞에서 설시한 바와 같이 이러한 규정 위반이 수의계약대상자 선정절차의 공공성과 공정성이 현저히 침해될 정도로 중대할 뿐 아니라 상대방도 이러한 사정을 알았거나 알 수 있었을 경우 또는 누가 보더라도 수의계약대상자 선정 및 계약체결이 선량한 풍속 기타 사회질서에 반하는 행위에 의하여 이루어진 것임이 분명한 경우 등 이를 무효로 하지 않으면 그 절차에 관하여 규정한 구 지방자치단체계약법의 취지를 몰각하는 결과가 되는 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 무효가 된다고 해석함이 타당하다(대법원 2001. 12. 11. 선고 2001다33604 판결 참조).
살피건대, 피고 인천광역시가 이 사건 부동산의 수의계약대상자로 롯데쇼핑 측을 선정하는 과정에서 지정정보처리장치를 이용하여 2인 이상으로부터 견적서를 제출받는 등의 절차를 거치지 않은 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 그러나 피고 인천광역시가 위 수의계약대상자로 롯데쇼핑을 선정하기 전에 계약이행능력 등을 판단하기 위하여 공개적으로 이 사건 부동산의 매수를 희망하는 6개 업체로부터 관련 자료를 제출 받는 등 일련의 이 사건 부동산의 매수자선정을 위한 절차를 거친 사실은 앞서 본 바와 같다. 이에 의하면, 피고 인천광역시의 위와 같은 절차위반 자체만으로는 수의계약대상자 선정절차의 공공성과 공정성이 중대하게 침해되었다거나 위 수의계약대상자 선정 및 이 사건 매매계약의 체결이 선량한 풍속 기타 사회질서에 반하는 행위에 의하여 이루어졌다고 볼 수 없어 무효라고 할 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
나. 매매계약의 무효를 원인으로 한 소유권이전등기 말소 청구에 대한 판단
1) 원고의 주장 내용
원고는 위 가.항에서 본 바와 같은 사유들로 인하여 이 사건 매매계약이 무효이므로, 원고는 계약갱신기대권, 사전협의권, 영업권이 포함된 임차권 또는 이 사건 부동산 매각절차의 최종협상대상자로서 매각절차가 관계법령에 따라 적법하고 공정하게 진행될 것이라는 신뢰 내지 기대를 보전하기 위하여 직접 또는 피고 인천광역시를 대위하여 피고 롯데인천개발에 대하여 이 사건 매매계약에 기하여 피고 롯데인천개발 명의로 마쳐진 이 사건 소유권이전등기의 말소를 구한다.
2) 판단
앞서 가.항에서 본 바와 같이 이 사건 매매계약이 무효라고 볼 수 없는 이상, 이 사건 매매계약이 무효임을 전제로 피고 롯데인천개발에 대하여 이 사건 소유권이전등기의 말소를 구하는 원고의 주장은 이유 없다.
다. 임대인 지위 등 확인청구에 대한 판단
1) 원고의 주장 내용
원고는 위 가.항에서 본 바와 같은 사유들로 인하여 이 사건 매매계약이 무효이므로 이 사건 부동산의 소유자 및 임대인은 여전히 피고 인천광역시인데, 피고 롯데인천개발이 이 사건 부동산의 임대인이라고 주장하면서 원고에 대하여 각종 권리행사를 하고 있으므로, 원고는 피고 인천광역시가 이 사건 부동산의 임대인이고 그 임대인 지위가 피고 롯데인천개발에게 승계되지 않았음에 관한 확인을 구한다.
2) 판단
앞서 가.항에서 본 바와 같이 이 사건 매매계약은 유효하므로, 이 사건 매매계약이 무효임을 전제로 하는 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
4. 결론
그렇다면, 원고의 피고들에 대한 청구는 이유 없어 이를 모두 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로 원고의 피고들에 대한 항소는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 각 생략]
판사 김현석(재판장) 백승엽 정준화