【원 고】
대한생명보험 주식회사 (소송대리인 법무법인(유) 에이펙스 담당변호사 김동윤 외 1인)
【피 고】
용인시 기흥구청장 (소송대리인 변호사 이병돈)
【변론종결】
2009. 11. 18.
【주 문】
1. 원고의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 원고가 대하여 2008. 7. 23. 한 개발행위불허가처분, 2008. 7. 29.(소장 청구취지 기재 2008. 7. 28.은 오기로 보인다.) 한 이행강제금 1,116,402,000원의 부과처분을 각 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 2006. 12. 29. 토지거래계약허가(이하 ‘이 사건 토지거래계약허가’라고 한다.)
- 피고 → 원고
- 허가대상 : 별지 토지거래계약허가 내역 기재 각 토지(자연녹지지역, 이하 ‘이 사건 토지’라고 한다.)
- 이용목적 : 복지편익시설(착공예정일 : 2007. 12.)
나. 2008. 3. 20. 토지거래계약허가 이용의무 이행명령
- 피고 → 원고
- 이행기간 : 2008. 3. 25. ~ 2008. 6. 25.
다. 2008. 6. 24. 개발행위(토지형질변경)허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라고 한다.)
- 원고 → 피고
- 신청대상 : 별지 개발행위허가신청 내역 기재 각 토지 9,990㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라고 한다.)
- 개발행위 목적 : 별지 개발행위허가신청 내역 기재 기숙사 및 부속시설(이하 ‘이 사건 기숙사’라고 한다.) 부지 조성
라. 2008. 7. 2. 이행강제금 부과예고 통지
- 피고 → 원고
마. 2008. 7. 14. 이행강제금 부과예고 통지에 대한 의견제출
- 원고 → 피고
바. 2008. 7. 23. 개발행위(토지형질변경)불허가 처분(이하 ‘이 사건 불허처분’이라고 한다.)
- 피고 → 원고
- 불허가 사유
○ 자연경관 및 미관 훼손, 환경오염·생태계파괴·위해발생 우려, 녹지축 절단{ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라고 한다.) 제58조, 같은 법 시행령(2009. 8. 5. 대통령령 제21669호로 개정되기 전의 것) 제56조 제1항}
○ 도로, 하수도가 설치되지 않은 지역에 도시관리계획이 결정되어 있지 않음에도 기존 현황도로(폭 3.5 ~ 4m, 연장 100m)를 폭 6m 이상으로 확폭한 후 인근 도시계획도로{소(국)구성2-2호선}에 접속하려는 계획으로 부적정(용인시 도시계획조례 제21조)
사. 2008. 7. 29. 이행강제금 부과(이하 ‘이 사건 부과처분’이라고 한다.)
- 피고 → 원고
- 부과대상 : 이 사건 토지 중 용인시 기흥구 보정동 (지번 1 생략) 대 1,334㎡, 같은 동 (지번 2 생략) 임야 689㎡, 같은 동 (지번 3 생략) 임야 14,765㎡(이하 통틀어 ‘이 사건 부과대상지’라고 한다.)
- 부과금액 : 1,116,402,000원{= 665,000원 × (1,334㎡ + 689㎡ + 14,765㎡) × 0.1}
- 부과사유 : 허가목적(복지시설 : 기숙사)대로 이용하지 않고 방치(착공예정일 : 2007. 12., 이행명령 이행기간 : 2008. 3. 25. ~ 2008. 6. 25.)
- 근거법령 : 국토계획법 제124조, 제124조의2
아. 행정심판 청구
- 원고 → 경기도 행정심판위원회
- 불복대상 : 이 사건 불허처분 및 부과처분(이하 통틀어 ‘이 사건 처분’이라고 한다.)
- 2009. 3. 3. 모두 기각
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 갑 제5, 8, 9, 11호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 위법하다.
(1) 이 사건 불허처분
㈎ 이 사건 신청지는 면적이 5,000㎡를 초과하므로 용인시 도시계획조례 제28조 제1호에 따라 용인시 도시계획위원회의 자문을 거쳤어야 함에도 이러한 절차를 거치지 않고 이 사건 불허처분을 하였다.
㈏ 이 사건 신청지 위쪽은 원고 소유의 연수원시설이 있어 녹지로서의 기능을 상실하였고, 이 사건 신청지 오른쪽은 용인시 기흥구 보정동 (지번 8 생략), (지번 9 생략), (지번 10 생략) 각 토지에 관하여 건축허가 및 지반조성이 완료되어 녹지 기능을 상실하였다. 행정청 스스로도 이 사건 신청지 인근에 근린공원과 소공원의 설치를 예정함으로써 녹지축을 훼손할 계획을 세우고 있다. 따라서 이 사건 신청지는 자연경관 및 미관이 양호하다거나 보호할 가치가 있는 녹지축이 있다고 볼 수 없다. 더욱이 원고는 이 사건 기숙사를 신축함에 있어 조경에만 10억 원 이상을 투입할 계획이므로, 이 사건 기숙사 신축으로 인하여 자연경관 및 미관 훼손, 환경오염·생태계파괴·위해발생 우려, 녹지축 절단의 문제는 발생할 여지가 없다.
도로와 하수도의 경우 이 사건 신청지에 인접한 용인시 기흥구 보정동 (지번 11 생략) 토지에 이미 폭 3.5 ~ 4m의 현황도로가 설치되어 있어 원고는 위 도로의 폭을 6m로 확장하려는 것이고, 원고가 이 사건 신청을 할 당시 용인시가 이미 위 현황도로에 하수관을 설치할 계획을 마련한 상태이므로, 용인시 도시계획조례 제21조에 의하더라도 도로와 하수도는 문제되지 않는다.
㈐ 원고는 이 사건 토지거래계약허가를 신뢰하여 기숙사를 신축하기 위하여 114억 9,000만 원을 들여 이 사건 토지를 매수한 데다 건축설계도 및 개발행위허가신청서류 작성 등에 약 4억 원의 용역비를 더 지출하기도 하였으니, 피고가 이제 와서 이 사건 불허처분을 하는 것은 신뢰보호의 원칙에 반한다.
(2) 이 사건 부과처분
㈎ 원고가 이 사건 부과대상지를 허가목적대로 이용하지 못한 것은 만연히 토지거래계약을 허가하였다가 개발행위를 불허가한 피고에게 전적인 책임이 있고 원고에게는 아무런 귀책사유가 없으므로, 국토계획법 시행령(2008. 9. 25. 대통령령 제21038호로 개정되기 전의 것) 제124조 제1항 제1호 및 제7호가 정한 사유가 있다. 따라서 원고에게는 국토계획법 제124조 제1항의 규정에 의한 토지의 이용의무 자체가 발생하지 않았다.
㈏ 이 사건 부과처분은 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권의 일탈·남용에 해당한다.
나. 관계법령
별지 관계법령 기재와 같다.
다. 판 단
(1) 이 사건 불허처분
㈎ 첫 번째 주장에 관한 판단
국토계획법 제59조 제1항, 같은 법 시행령(2008. 9. 25. 대통령령 제21038호로 개정되기 전의 것) 제57조 제1항 제1호, 같은 법 시행령 제55조 제1항 제1호 가목은 자연녹지지역에 있어 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 면적 10,000㎡ 이상의 토지의 형질변경을 허가하는 경우에 도시계획위원회의 심의를 거치도록 규정하고 있고, 국토계획법령에 이 사건 신청지와 같이 토지의 형질변경 면적이 10,000㎡ 미만인 경우에 도시계획위원회의 심의나 자문을 거치도록 규정한 조항이 없으므로, 피고가 이 사건 불허처분을 함에 있어 용인시 도시계획위원회의 심의나 자문을 거치지 않았다고 하여 이를 두고 국토계획법령이 정한 절차를 위반하였다고 할 수 없다.
한편, 용인시 도시계획조례 제28조는 면적이 5,000㎡ 이상인 토지의 형질변경에 대하여 용인시 도시계획위원회의 자문을 거치도록 규정하면서 국토계획법 제59조에 의하여 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 개발행위는 용인시 도시계획위원회의 자문대상에서 제외하고 있는바, 이와 같은 규정의 체계와 내용에 비추어 볼 때 위 조례 규정은 국토계획법령이 도시계획위원회의 심의대상으로 규정하지 않은 토지의 형질변경에 대하여 내부적 사무처리절차로서 자문절차를 규정한 것에 지나지 않는다고 할 것이므로, 피고가 이 사건 불허처분에 앞서 내부적 사무처리절차인 용인시 도시계획위원회의 자문을 거치지 않았다고 하여 이 사건 불허처분에 법령을 위반한 절차적 위법이 있다고 할 수 없다. 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
㈏ 두 번째 주장에 관한 판단
국토계획법에 의하여 지정된 도시지역 안에서 토지의 형질변경허가는 행정청의 재량행위에 속한다( 대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 등 참조).
갑 제15호증, 을 제4 내지 13호증(가지번호 포함)의 각 기재 내지 영상에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 신청지는 지목이 임야로서 국토계획법에 의하여 도시지역 중 자연녹지지역으로 지정되어 있는데, 이러한 자연녹지지역은 도시의 녹지공간의 확보, 도시확산의 방지 등을 위해 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 점{ 국토계획법 시행령(2009. 8. 5. 대통령령 제21669호로 개정되기 전의 것) 제30조 제4호 다목}, ② 이 사건 신청지는 별지 사진 각 영상과 같이 임상이 양호한 수목이 집단적으로 서식하고 있으며, 주변의 임야와 함께 도시녹지공간의 확보, 도시확산의 방지, 도시의 자연환경 및 경관 보전 등의 기능을 수행하고 있다고 보이는 점, ③ 이 사건 신청대로 개발행위를 허가할 경우 자연경관 및 미관이 크게 훼손되고 녹지축이 절단될 뿐만 아니라 향후 주변의 녹지지역에 대한 개발행위허가를 거부하기가 어려워질 것으로 예상되는 점(원고가 들고 있는 사정만으로는 이 사건 신청지의 자연경관·미관 및 녹지축이 보호할 가치가 없다거나, 이 사건 기숙사 신축으로 인한 녹지축 절단 등의 문제가 해소될 것으로 보이지 않는다.), ④ 이 사건 신청지 위쪽의 원고의 연수원시설에 대한 건축허가는 국토계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 것)이 시행되기 전에 이루어진 것이고, 위 보정동 (지번 8 생략), (지번 9 생략), (지번 10 생략) 각 토지의 경우 그 각 위치, 토지의 경사도, 수목의 상태, 개발행위의 면적, 주변 토지의 이용실태 등에 있어 이 사건 신청지와 현격한 차이가 있는 점 등을 모두 모아 보면, 자연경관 및 미관 훼손, 녹지축 절단을 이유로 이 사건 신청을 거부한 이 사건 불허처분에 사실오인이나 비례·평등의 원칙 위배 등 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없으니( 대법원 2007. 6. 14. 선고 2007두3152 판결 등 참조), 원고의 이 부분 주장도 나머지 점에 관하여 살필 필요 없이 받아들일 수 없다.
㈐ 세 번째 주장에 관한 판단
을 제4호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 보면, 피고는 이 사건 토지거래계약허가 당시 ‘유의사항’란에 ‘본 허가는 토지거래계약을 할 수 있는 허가로서 토지의 이용목적에 맞는 인·허가 등(개발행위허가 및 건축허가 등)이 이루어진 것이 아니므로, 취득목적이 개발목적인 경우에는 반드시 그 개발행위가 관련 법에 적합한지 확인한 후 매매계약 여부를 결정하시기 바랍니다.’라고 명기한 사실을 인정할 수 있는바, 이에 의하면 피고가 이 사건 토지거래계약허가로써 원고에게 이 사건 신청지에 관하여 이 사건 기숙사 부지 조성을 위한 개발행위를 허가하겠다는 공적인 견해표명을 하였다고 단정할 수 없고{한편, 을 제3호증(토지거래계약허가 현지조사 의견서)은 이 사건 토지거래계약허가에 앞서 토지거래계약허가 담당부서에서 의견을 제시한 내부문서에 불과하고 그 기재내용도 이 사건 토지의 용도지역상 기숙사는 입지가 가능한 건축물이라는 취지일 뿐 이 사건 기숙사가 개별적인 개발행위허가 기준을 충족한다는 내용이 아니므로, 이로써 피고가 원고에게 이 사건 기숙사 부지 조성을 위한 개발행위를 허가하겠다는 공적인 견해표명을 하였다고 볼 수도 없다.}, 원고가 그와 같이 신뢰한 데에 귀책사유가 없다고 할 수도 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.
(2) 이 사건 부과처분
㈎ 첫 번째 주장에 관한 판단
원고가 이 사건 토지거래계약허가를 받아 이 사건 부과대상지를 취득한 뒤 그 중 위 보정동 (지번 3 생략) 임야, 같은 동 (지번 2 생략) 임야에 대하여 개발행위허가를 신청하였다가 불허가처분을 받은 사실은 앞서 본 바와 같으나, 이 사건 토지거래계약허가 이후에 국토계획법 또는 관계 법령 등에 의하여 개발행위허가 기준이 강화되었다고 볼 자료가 없으므로, 원고가 주장하는 사정만으로는 국토계획법 시행령(2008. 9. 25. 대통령령 제21038호로 개정되기 전의 것, 이하 같다.) 제124조 제1항 제1호가 정한 ‘토지의 취득을 한 후 법 또는 관계 법령에 의하여 용도지역 등 토지의 이용 및 관리에 관한 계획이 변경됨으로써 법 또는 관계 법령에 의한 행위제한으로 인하여 그 이용목적대로 이용할 수 없게 된 경우’에 해당한다고 볼 수 없다.
또한 갑 제5호증, 갑 제13 내지 15호증, 을 제4호증, 을 제7 내지 14호증(가지번호 포함)의 각 기재 내지 영상에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고는 자신의 연수원시설에 인접하여 기숙사를 신축할 일념으로 이 사건 부과대상지가 산의 정상부를 포함하고 있음을 알면서도 개발행위허가 여부가 분명치 않은 상태에서 충분한 법률적 검토 없이 이 사건 부과대상지를 취득한 것으로 보이는 점, ② 원고는 이 사건 토지거래계약허가일로부터 1년 5개월이 더 지나서야 비로소 개발행위허가신청을 한 점, ③ 기숙사의 위치와 면적 등을 조정하면 녹지축 절단 등의 문제가 생기지 않는 범위 내에서 개발행위허가를 받는 것이 전혀 불가능하다고는 보이지 않는 점 등을 모두 모아 보면, 이 사건 부과대상지를 허가받은 목적대로 이용하지 못한 것이 원고의 귀책사유가 아닌 사유로 인한 것이라고 보기는 어려우므로, 국토계획법 시행령 제124조 제1항 제7호가 정한 ‘공익사업의 시행 등 토지거래계약허가를 받은 자의 귀책사유가 아닌 사유로 인하여 허가받은 목적대로 이용하는 것이 불가능한 경우’에 해당한다고 할 수도 없다.
따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.
㈏ 두 번째 주장에 관한 판단
국토계획법 제124조의2 제1항은 ‘시장·군수 또는 구청장은 제124조 제1항의 규정에 의한 토지의 이용의무를 이행하지 아니한 자에 대하여는 상당한 기간을 정하여 토지의 이용의무를 이행하도록 명할 수 있다.’고 하여 시장·군수 또는 구청장이 토지의 이용의무를 이행하지 않은 자에 대하여 이용의무의 이행을 명하는 행위를 재량행위로 규정하고 있으나, 같은 조 제2항은 ‘시장·군수 또는 구청장은 제1항의 규정에 의한 이행명령이 정하여진 기간에 이행되지 아니한 경우에는 토지 취득가액의 100분의 10의 범위 안에서 대통령령으로 정하는 금액의 이행강제금을 부과한다.’고 규정하여 정해진 기간 내에 이행명령을 이행하지 않은 경우 시장·군수 또는 구청장이 이행강제금을 부과하는 행위는 기속행위로 규정하고 있다.
이 사건 부과처분도 국토계획법 제124조의2 제2항에 따른 부과처분으로서 그 성질이 기속행위이므로 재량권의 일탈·남용은 문제될 여지가 없다. 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.
(3) 따라서 이 사건 처분은 모두 적법하다.
3. 결 론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 전광식(재판장) 민경화 김정철