【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
특수임무수행자보상심의위원회
【원심판결】
서울고법 2012. 9. 20. 선고 2011누36267 판결
【주 문】
원심판결 중 원고 1, 2, 3에 대한 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다. 원고 4의 상고를 기각한다. 원고 4의 상고로 인한 상고비용은 원고 4가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 위임입법 한계의 일탈 주장에 대하여
어느 시행령의 규정이 모법에 저촉되는지 여부가 명백하지 아니한 경우 모법과 시행령의 다른 규정들의 내용, 입법 취지, 연혁 등을 종합적으로 살펴 모법에 합치된다는 해석도 가능하다면 그 규정을 모법위반으로 무효라고 선언하는 것은 삼가야 할 것이다(대법원 1999. 12. 16. 선고 97누9864 전원합의체 판결 등 참조).
특수임무수행자 보상에 관한 법률(이하 ‘보상법’이라 한다) 제2조는 보상법에서 사용하는 ‘특수임무수행자’라는 용어를 정의하면서 ‘특수임무를 하였거나 이와 관련한 교육훈련을 받은 자’로 제한하고(제1항 제2호), 특수임무수행자의 대상판단 등에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하였다(제2항). 그 위임에 따라 특수임무수행자 보상에 관한 법률 시행령(2010. 10. 27. 대통령령 제22460호로 개정된 것, 이하 ‘개정 시행령’이라 한다) 제4조 제1항 제2호(이하 ‘개정 시행령조항’이라 한다)는 ‘특수임무와 관련한 교육훈련을 받은 사람’에 관한 특수임무수행자의 대상판단을 그 각 목의 구분에 따른 교육훈련과정을 마쳤는지 여부에 따르도록 규정하고 있다.
원심판결 이유에 의하면, 원심은 보상법 제2조 제1항 제2호의 문언 중 ‘특수임무와 관련한 교육훈련을 받은 자’의 의미가 특수임무와 관련한 교육훈련을 일부라도 받기만 하면 되는 것인지 혹은 교육훈련을 모두 마쳐야만 하는 것인지 여부가 분명하지 아니하므로 개정 시행령조항이 보상법 규정에 저촉된다고 단정할 수 없고, 특수임무를 수행하여 국가를 위하여 특별한 희생을 한 자들에게 필요한 보상을 하기 위하여 제정된 보상법의 입법 목적에 비추어, 보상법이 특수임무를 수행한 자뿐 아니라 특수임무와 관련하여 일정한 교육훈련을 받은 자들까지도 보상대상자로 규정하고 있다면 교육훈련을 받은 자에 대하여는 ‘특수임무를 수행하였을 것’에 상응할 정도로 그 범위를 엄격하게 해석할 필요도 있는 점 등 그 판시와 같은 사정을 들어, 개정 시행령조항이 그 위임근거 법률의 위임범위를 벗어났다고 볼 수 없다고 판단하였다.
원심판결 이유를 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면 원심의 이러한 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 위임입법 한계의 일탈 여부에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
2. 소급입법금지원칙 위반 및 경과규정 미비로 인한 위헌 주장에 대하여
특수임무와 관련하여 국가를 위하여 특별한 희생을 한 특수임무수행자와 그 유족에 대하여 필요한 보상을 함으로써 특수임무수행자와 그 유족의 생활안정을 도모하고 국민화합에 이바지함을 목적으로 제정된 보상법 및 구 「특수임무수행자 보상에 관한 법률 시행령」(2010. 10. 27. 대통령령 제22460호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개정 전 시행령’이라 한다)의 각 규정 취지와 내용에 비추어 보면, 보상법 제2조 및 개정 전 시행령 제2조, 제3조, 제4조 등의 규정들만으로는 바로 보상법상의 보상금 등 지급대상자가 확정된다고 볼 수 없고, ‘특수임무수행자 보상심의위원회’의 심의·의결을 거쳐 특수임무수행자로 인정되어야만 비로소 보상금 등 지급대상자로 확정될 수 있다(대법원 2008. 12. 11. 선고 2008두6554 판결 참조). 이러한 심의·의결에 의하여 특수임무수행자로 인정되기 전에는 보상법에 의한 보상금수급권은 헌법이 보장하는 재산권이라고 할 수 없고, 그 심의·의결이 있기 전의 신청인의 지위는 보상금수급권 취득에 대한 기대이익을 가지고 있는 것에 불과하다. 따라서 개정 시행령조항이 시행령 개정 전에 이미 보상금을 신청한 자들의 이러한 기대이익을 보장하기 위한 경과규정을 두지 아니함으로써 보상금수급 요건을 엄격히 정한 개정 시행령조항이 그들에 대하여도 적용되게 하였다고 하더라도 헌법상 보장된 재산권을 소급입법에 의하여 박탈하는 것이라고 볼 수는 없다.
원심은, 개정 시행령조항은 피고의 심의·의결을 거쳐 이미 특수임무수행자로 인정된 사람에 대하여 사후적으로 특수임무수행자로서의 법률상 지위를 박탈하는 것이 아니라 단지 아직 특수임무수행자로 인정된 적이 없는 사람에 대하여 적용되는 것일 뿐이므로 개정 시행령조항이 소급입법에 해당한다고 볼 수 없고, 나아가 이와 같이 개정 시행령조항이 교육훈련 미수료자들로서 이미 피고의 심의·의결을 거쳐 특수임무수행자로 인정된 사람에 대하여 사후적으로 특수임무수행자로서의 법률상 지위를 박탈하는 것이 아닌 이상 그 경과규정을 두지 아니한 것이 헌법과 법률을 위반하였다고 볼 수 없다고 판단하였다.
원심판결 이유를 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면 원심의 이러한 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 소급입법금지원칙에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
3. 권력분립원리 위반 주장에 대하여
기록에 의하면, 소외인이 피고를 상대로 제기한 선행사건에서 ‘보상법과 개정 전 시행령에서 교육훈련기간을 명시하지 아니한 이상 원고가 교육훈련을 마쳤는지 여부와 관계없이 보상법상의 보상금 지급대상이 된다’는 취지의 원고승소 판결이 있었고 그 판결이 대법원 2008. 10. 9.자 2008두11426 판결로 피고의 상고가 기각되어 확정된 사실을 알 수 있고, 그 후 보상법 시행령이 개정되어 개정 시행령조항에서 ‘그 각 목의 구분에 따른 교육훈련과정(현역에 복무하던 부사관 및 병의 경우 [별표 1]에 따른 기본교육훈련과정)을 마쳤는지 여부’를 특수임무수행자의 대상판단 기준으로 규정하게 되었다.
그런데 이와 같이 선행사건 판결이 ‘교육훈련을 마쳤는지 여부와 관계없이 보상법상의 보상금 지급대상이 된다’는 취지로 판단한 것은 보상법과 개정 전 시행령의 규정을 함께 해석·적용한 결과일 뿐 보상법의 관련 규정만으로 그와 같은 판단이 도출된 것이 아니므로, 위 판결 이후 보상법의 위임에 근거하여 시행령을 개정함으로써 앞서 본 것처럼 ‘교육훈련을 마쳤는지 여부’의 기준에 따라 보상법상의 보상금 지급대상을 판단하도록 정한 것이 선행사건 판결의 효력에 저촉된다거나 사법부의 권한에 속하는 법령해석 권한을 침해하였다고 볼 수 없다.
같은 취지의 원심판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 권력분립원칙에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
4. 신뢰보호원칙 및 평등원칙 위반 주장에 대하여
원심은, 피고가 원고들처럼 교육훈련을 마치지 못한 소외인에 대하여 보상금을 지급한 것은 확정된 선행사건 판결의 기속력에 따른 것으로서 이를 교육훈련 미수료자들에게 보상금을 지급하겠다는 공적 견해의 표명으로 볼 수 없을 뿐만 아니라, 피고가 달리 원고들을 포함한 교육훈련 미수료자들에게 보상금을 지급하겠다는 공적인 견해를 표시한 바 없으며, 원고들 역시 그러한 견해를 신뢰하여 일정한 법적 지위나 생활관계를 형성하지도 아니한 점 등에 비추어, 개정 시행령조항이나 그에 기한 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 위배된다고 볼 수 없다고 판단하였다. 그리고 원심은 교육훈련을 마치지 못한 자들에 대하여 보상금을 지급하게 되면, 그들과 개정 시행령조항 시행 이후에 보상금 지급신청을 하거나 처음부터 보상금 지급신청을 하지 아니한 교육훈련 미수료자들과 사이의 형평에 반할 수 있으므로, 피고가 개정 시행령조항에 따라 원고들의 보상금 지급신청을 기각하는 이 사건 처분을 한 것이 원고들과 소외인을 합리적인 근거 없이 차별한 것이라고 볼 수도 없다고 판단하였다.
원심판결 이유를 관련 법리에 비추어 살펴보면 원심의 이러한 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 신뢰보호원칙이나 평등원칙에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
5. 개정 시행령의 적용제한 주장에 대하여
가. 행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 개정 법령과 거기에서 정한 기준에 의하는 것이 원칙이고, 그러한 개정 법령의 적용과 관련하여서는 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 국민의 신뢰를 보호하기 위하여 그 적용이 제한될 수 있는 여지가 있다(대법원 2000. 3. 10. 선고 97누9918 판결 등 참조).
따라서 보상금 신청 후 그 처분 전에 보상 기준과 대상에 관한 관계 법령의 규정이 개정된 경우 처분 당시에 시행되는 개정 법령에 정한 기준에 의하여 보상금지급 여부를 결정하는 것이 원칙이지만, 행정청이 신청을 수리하고도 정당한 이유 없이 처리를 지연하여 그 사이에 법령 및 보상 기준이 변경된 경우에는 그 변경된 법령 및 보상 기준에 따라서 한 처분은 위법하다고 할 것이다(대법원 2006. 8. 25. 선고 2004두2974 판결 등 참조). 여기에서 ‘정당한 이유 없이 처리를 지연하였는지’ 여부는 법정 처리기간이나 통상적인 처리기간을 기초로 당해 처분이 지연되게 된 구체적인 경위나 사정을 중심으로 살펴 판단하되, 개정 전 법령의 적용을 회피하려는 행정청의 동기나 의도가 있었는지, 처분지연을 쉽게 피할 가능성이 있었는지 등도 아울러 고려할 수 있을 것이다.
나. 원심은, 피고로서는 소외인이 제기한 관련소송 계속중에는 그 결과를 기다려 볼 필요가 있었고, 관련소송의 판결이 확정된 후에는 그 판결의 취지와 관련하여 특수임무와 관련한 교육훈련기간을 구체적으로 명시하는 방향으로 보상법 시행령이 개정되는 움직임이 있어 이를 기다려 교육훈련 미수료자들에 대한 보상 여부를 심의하는 것이 합리적이라고 판단할 수 있으므로, 피고가 시행령 개정 후에 원고들의 보상금 지급신청에 대하여 판단한 것을 두고 정당한 이유 없는 처리 지연이라고 할 수 없다고 판단하였다.
다. 그러나 앞서 본 법리에 비추어 원고 1, 2, 3(이하 이 부분 판단에서는 편의상 ‘원고들’이라 한다)에 대한 원심의 이 부분 판단은 다음과 같은 이유에서 수긍하기 어렵다.
보상법 제11조는 보상금 등의 지급신청을 받은 날부터 원칙적으로 5개월 이내에 그 지급 여부와 금액을 결정하도록 규정하고 있고, 한편 원심판결 이유와 기록에 의하면, 원고들에 대한 처리기간은 보상법에 정한 기간은 물론 원고들과 같은 시기에 보상금을 신청한 자들에 대한 평균적인 처리기간보다도 약 26개월(원고 1, 3) 내지 12개월(원고 2) 더 지연된 사실, 이와 같이 그 처리가 지연된 것은 애초에는 원고들과 같은 지위에 있는 소외인이 제기한 선행사건의 판결을 기다려 그 결과를 보고자 한 때문이었는데, 그 사건에서 보상법과 그 시행령이 특수임무수행자의 대상판단의 기준이 되는 교육훈련기간을 명시하지 아니하였음을 이유로 피고의 보상금지급 거부처분을 취소하는 판결이 2008. 10. 9. 확정되었음에도, 피고는 원고들에 대한 처분을 여전히 보류한 채 이러한 판결의 취지와 다른 내용으로 시행령의 개정을 추진하여 그 판결 확정일부터 2년 이상이 지나 종전과 달리 소정의 기본교육훈련을 마칠 것을 특수임무수행자의 대상판단의 기준으로 하는 내용으로 시행령 개정이 이루어진 뒤에야 비로소 원고들을 비롯한 교육훈련을 마치지 아니한 보상금 신청자들에 대하여 한꺼번에 기각처분을 한 사실을 알 수 있다.
그런데 피고가 소외인에 대한 선행사건의 판결 확정 시까지 오랜 기간 처분을 유보한 행위는 원고들을 비롯하여 소외인과 유사한 지위에 있는 보상금 신청인들과 피고 사이에 보상법과 시행령의 해석에 관한 다툼이 있는 상황에서 최종적인 법령 해석권한을 가진 법원의 판단을 기다려 그 판결에서 확정된 규범 내용에 따라 처분을 하겠다는 동기에서 정당화될 뿐이므로, 선행사건 판결에 의하여 원고들이 보상법의 수혜 범위에 포함된다는 취지로 관련 법령의 해석이 나오고 이에 대한 피고의 불복이 받아들여지지 아니한 이상 피고는 지체 없이 원고들에게 그 판결 내용에 따른 처분을 하여 줄 신의칙상 의무가 있다고 할 것인 점, 원고들 역시 자신들의 신청에 관하여 그 판결 결과에 따라 해석된 법령의 적용과 처분을 받게 되리라는 정당한 기대와 신뢰를 갖게 되었다고 할 것인 점, 그런데 피고가 법원의 최종적인 판단에 의하여 원고들이 구 보상법령의 보상대상에 속하는 것이 분명하게 되었음에도 원고들을 그 보상대상에서 배제할 의사로 시행령 개정 시까지 그 처리를 상당한 기간 유보하여 개정 시행령이 시행된 이후에야 이 사건 처분을 한 것으로 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 원고들에 대한 이 사건 처분은 법령 개정 전의 신청에 대한 처리를 정당한 이유 없이 지연하여 개정 법령의 적용이 제한되는 경우에 해당한다고 봄이 타당하다(원고 2는 선행사건 판결 후에 보상신청을 하였으나, 그 판결 결과에 따른 법령의 적용과 처분을 받게 되리라는 정당한 기대와 신뢰를 갖게 되었다는 점에서 차이가 없고, 그 처분이 개정 시행령의 적용을 목적으로 통상의 경우보다 현저하게 지연된 경우에 해당하는 이상 원고 1, 3과 달리 볼 것이 아니다).
그럼에도 원심은 원고들에 대한 이 사건 처분이 정당한 이유 없이 지연된 경우에 해당하지 아니한다고 판단하였으니, 거기에는 처분의 부당한 지연으로 인한 개정 법령의 적용 제한에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
라. 다만 원고 4의 경우, 기록에 의하면 원고 4의 신청에 대한 처리기간은 7개월로서 그 당시의 통상적인 처리기간인 7.3개월보다 짧은 사실을 알 수 있고, 원고 4의 보상금 신청일인 2010. 7. 28.부터 불과 3개월 후인 2010. 10. 27. 개정 시행령이 시행되었으므로, 원고 4에 대하여 개정 전 시행령이 적용되기 위하여는 그 신청일부터 3개월 안에 처분이 이루어졌어야 하는데, 이는 통상적인 처리기간은 물론 보상법이 정한 처리기간인 5개월보다도 짧다. 결국 원고 4에 대하여는 부당한 처리지연이 있었다고 보기 어렵다.
따라서 원심이 이와 다른 원고 4의 주장을 배척한 것은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같이 관련 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 잘못이 있다고 볼 수 없다.
6. 결론
그러므로 원심판결 중 원고 1, 2, 3에 대한 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하며, 원고 4의 상고를 기각하고, 원고 4의 상고로 인한 상고비용은 원고 4가 부담하도록 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김소영(재판장) 신영철 이상훈(주심) 김용덕