【원 고】
원고
【피 고】
피고 1 외 4인 (소송대리인 법무법인 한밭 외 2인)
【변론종결】
2016. 5. 18.
【주 문】
1. 원고의 피고들에 대한 주위적 청구 및 예비적 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
주위적 청구: 피고 1은 원고에게 274,070,100원 및 이에 대하여 이 사건 소장부본 송달일 다음 날부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율로 계산한 돈을 지급하라.
예비적 청구: 피고 2, 울주군, 울산광역시, 대한민국은 각자 원고에게 274,070,100원 및 이에 대한 지연손해금을 지급하라.
【이 유】
1. 기초 사실
가. 원고와 피고 1 사이의 매매계약 체결 등
1) 원고는 2014. 3. 10. 피고 1로부터 별지 1 기재 부동산(이하 ‘이 사건 각 부동산’이라 한다)을 매매대금 225,000,000원에 매수하여, 울산지방법원 2014. 4. 25. 접수 제43030호로 이 사건 각 부동산에 관하여 원고 명의의 소유권이전등기를 마쳤다. 〈갑 제1호증, 제2호증의 1 내지 6〉
2) 피고 2는 중개업자로서 이 사건 각 부동산에 관한 원고와 피고 1 사이의 위 매매계약(이하 ‘이 사건 매매계약’이라 한다)을 중개하였는데, 피고 2가 이 사건 매매계약과 관련하여 작성한 ‘중개대상물 확인·설명서’의 중개업자 기본 확인사항 중 ③ 토지이용계획, 공법상 이용제한 및 거래규제에 관한 사항의 ‘건폐율 상한’ 및 ‘용적률 상한’란에는 ‘60%’, ‘100%’라고 각 기재되어 있고, ‘그 밖의 이용제한 및 거래규제사항’란에는 ‘해당사항없음’이라고 기재되어 있다. 〈갑 제3호증〉
나. 이 사건 각 부동산에 대한 문화재보존영향 검토대상구역 및 현상변경허가 대상구역 지정 등
1) 관계 법령 및 조례 : 별지 2와 같다.
2) 울산광역시장은 2008. 12. 24. 구 문화재보호법(2008. 12. 31. 법률 제9313호로 개정되어 시행되기 전의 것을 말한다. 이하 같다) 제9조, 제71조, 제75조 및 구 울산광역시 문화재보호 조례(2010. 7. 8. 조례 제1149호로 개정되어 시행되기 전의 것을 말한다. 이하 ‘구 울산문화재보호조례’라 한다) 제13조, 제14조에 따라 이 사건 각 부동산 인근에 위치한 ○○리 지석묘(기념물번호 생략)를 포함한 시지정문화재의 지정구역 및 그 주변의 문화재보호구역의 범위를 조정하였다. 〈을다 제5호증, 을라 제1호증〉
3) 한편, 구 문화재보호법 제90조, 구 문화재보호법 시행령(2009. 7. 7. 대통령령 제21626호로 개정되어 시행되기 전의 것을 말한다) 제52조 및 구 울산문화재보호조례 제23조의2에서는, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조에 따른 주거지역·상업지역·공업지역 외의 지역에 시지정문화재 지정구역 및 그 보호구역이 지정되면, 보호구역으로부터 500m 이내의 지역은 건설공사를 위해서 관련 인·허가 등을 받기 전에 문화재보존에 영향을 미치는지 여부가 검토되어야 하는 구역(이하 ‘문화재보존영향 검토대상구역’이라 한다)이 된다고 규정하고 있다. 〈을라 제1호증, 이 법원에 현저한 사실〉
4) 아울러 구 문화재보호법 제34조 제3호, 제75조, 구 문화재보호법 시행규칙(2009. 2. 3. 문화체육관광부령 제26호로 개정되어 시행되기 전의 것을 말한다) 제30조 제2항 제2호 및 구 울산문화재보호조례 제23조의2에서는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조에 따른 주거지역·상업지역·공업지역 외의 지역에 시지정문화재 지정구역 및 그 보호구역이 지정되면, 보호구역으로부터 500m 이내의 지역은 시지정문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 건축물 또는 시설물을 설치·증설하는 행위 등을 하기 위해서 시장의 허가를 받아야 되는 구역(이하 ‘현상변경허가 대상구역’이라 한다)이 된다고 규정하고 있다. 〈이 법원에 현저한 사실〉
5) 이 사건 각 부동산은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조에 따른 녹지지역으로서, 시지정문화재인 ○○리 지석묘의 보호구역(이하 ‘이 사건 문화재 보호구역’이라 한다)으로부터 500m 이내의 지역에 위치하고 있다. 〈다툼 없는 사실〉
6) 이 사건 각 부동산을 포함한 이 사건 문화재 보호구역으로부터 500m 이내의 지역은 그 후 2011. 2. 5. 문화재보호법이 전면 개정되면서 신설된 제13조에 기한 ‘역사문화환경 보존지역’에 해당하게 되었는데, 건설공사를 위해서 관련 인·허가 등을 받기 전에 문화재보존에 영향을 미치는지 여부에 대한 검토가 선행되어야 하고, 건설공사나 건축물 또는 시설물을 설치·증설하는 행위 등에 대하여 허가를 받아야 하는 제한사항에는 변동이 없다. 〈이 법원에 현저한 사실〉
다. 이 사건 각 부동산에 대한 국토이용정보체계 등재
이 사건 문화재 보호구역은 구 토지이용규제 기본법(2008. 12. 31. 법률 제9313호로 개정되기 전의 것을 말한다. 이하 ‘토지이용규제법’이라 한다)에 따른 국토이용정보체계(이하 ‘국토이용정보체계’라 한다)에 등재되었으나, 이 사건 문화재 보호구역으로부터 500m 이내의 지역은 2008. 12. 24. 구 문화재보호법 및 그 하위법령, 구 문화재보호조례에 따른 문화재보존영향 검토대상구역 및 현상변경허가 대상구역에 포함되었음에도 불구하고, 그와 같은 내용이 국토이용정보체계에 등재되지 않고 있다가, 2014. 12. 3.에서야 역사문화환경 보존지역으로서 ‘현상변경허가 대상구역’으로 등재되었다. 〈갑 제4호증, 을다 제5 내지 7, 9, 12호증, 을라 제1호증〉
라. 이 사건 각 부동산에서의 개발행위에 대한 불허가처분 등
원고는 2014. 3. 10. 이 사건 각 부동산을 매수한 후, 이 사건 각 부동산에서의 개발행위허가를 신청하였으나, ‘문화재 역사경관에 악영향을 끼칠 우려가 있다’는 이유로 불허되었고, 태양광발전소를 건축하고자 시지정문화재 주변 현상변경허가를 신청하였으나, ‘문화재 역사경관에 미치는 악영향이 크다’는 이유로 불허되었다. 〈갑 제6호증, 제19호증〉
【인정근거】
다툼 없는 사실, 이 법원에 현저한 사실, 갑 제1 내지 4, 6, 19호증, 을다 제5 내지 7, 9, 12호증, 을라 제1호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
가. 주위적 청구
1) 하자담보책임 및 원상회복 등
원고는 발전설비를 건축하는 등 개발·건축행위를 하고자 피고 1로부터 이 사건 각 부동산을 매수하였으나, 이 사건 각 부동산 중 울주군 (주소 2 생략)에 인접한 폭 1m의 도로 외에는 연결된 도로가 없고, 그 밖의 출입통로는 타인의 토지로서 일시적으로 그 사용을 허락받은 것에 불과하여 이 사건 각 부동산에는 건물의 신축이 불가능할 뿐만 아니라 이 사건 매매계약 당시 이미 ‘현상변경허가 대상구역’으로 지정되어 있어 위와 같은 개발·건축행위가 엄격하게 제한되어 있었으므로, 결국 이 사건 각 부동산에는 하자가 존재하고 위 하자로 인하여 원고의 매매목적달성이 불가능하게 되었다. 따라서 피고 1은 민법 제580조에 기한 담보책임을 부담하고, 원고는 이 사건 소장부본의 송달로써 이 사건 매매계약을 해제하였으므로, 피고 1은 원상회복으로서 이미 지급받은 매매대금 225,000,000원 및 이 사건 각 부동산에서 개발·건축행위가 가능하다고 믿고 원고가 지출한 측량비·수리비·건축비 49,070,100원의 합계액인 274,070,100원을 원고에게 반환하여야 한다.
2) 착오 또는 사기 취소 및 원상회복 등
가) 원고는 발전설비를 건축하는 등 개발·건축행위를 하고자 이 사건 각 부동산을 매수한 것인데, 이 사건 각 부동산에서는 개발·건축행위를 할 수 없으므로, 이는 계약의 중요 부분에 대한 착오에 해당하고, 이는 동기의 착오이긴 하지만 원고의 그러한 동기가 이 사건 매매계약 당시 수차례 표시되어 피고 1, 피고 2 역시 그 사실을 알고 있었으므로, 이 사건 매매계약은 취소가 가능하다. 원고는 이 사건 소장부본의 송달로써 이 사건 매매계약을 취소하였으므로, 피고 1은 위 274,070,100원을 원고에게 반환하여야 한다.
나) 피고 1 또는 피고 2는 이 사건 각 부동산에서 개발·건축행위를 할 수 없다는 사실을 잘 알고 있으면서도 이를 원고에게 고지하지 않았다. 그렇다면 이 사건 매매계약은 위 피고들의 기망에 의하여 체결된 것이고, 원고는 이 사건 소장부본의 송달로써 이 사건 매매계약을 취소하였으므로, 피고 1은 위 274,070,100원을 원고에게 반환하여야 한다.
나. 예비적 청구
1) 피고 2의 민법 제750조에 따른 불법행위책임
피고 2는 이 사건 매매계약을 중개함에 있어 이 사건 각 부동산에서 개발·건축행위에 지장을 주는 토지이용제한이 전혀 없다고 확인하여 주었는데, 이는 부동산 중개 업무를 수행함에 있어서 중개대상물에 관하여 성실·정확하게 확인하여야 할 주의의무를 위반한 것이므로, 피고 2는 손해배상으로 원고에게 위 274,070,100원을 지급하여야 한다.
2) 피고 울주군의 국가배상책임
이 사건 각 부동산이 2008. 12. 24. ‘현상변경허가 대상구역’으로 지정되었으므로, 울주군수는 이에 관한 사항을 토지이용규제법 제8조 제9항 등에 따라 지체 없이 국토이용정보체계에 등재하여야 할 의무가 있음에도 약 6년여에 이르는 기간 동안 등재의무를 해태하였고, 그로 인하여 발전설비를 건설하는 등 개발·건축을 하고자 하는 원고로서는 필요도 없는 이 사건 각 부동산을 매수하는 등의 손해를 입게 되었다. 따라서 피고 울주군은 원고에게 위 274,070,100원을 배상하여야 한다.
3) 피고 울산광역시, 대한민국의 국가배상책임
만약 울주군수가 이 사건 문화재 보호구역으로부터 500m 이내의 지역을 문화재보존영향 검토구역 및 현상변경허가 대상구역으로 국토이용정보체계에 등재하지 않은 이유가 울산광역시장 또는 국토해양부장관이 그에 대한 지형도면 등을 고시하지 아니하고, 이를 울주군수에게 통보하지 않았기 때문이라면 피고 울산광역시 또는 대한민국이 원고에게 위 274,070,100원을 배상하여야 한다.
3. 주위적 청구에 대한 판단
가. 하자담보책임 및 원상회복 등에 대하여
1) 관련 법리
매매의 목적물이 거래통념상 기대되는 객관적 성질·성능을 결여하거나 당사자가 예정 또는 보증한 성질을 결여한 경우에 매도인은 매수인에 대하여 그 하자로 인한 담보책임을 부담한다 할 것이고, 한편 건축을 목적으로 매매된 토지에 대하여 건축허가를 받을 수 없어 건축이 불가능한 경우 위와 같은 법률적 제한 내지 장애 역시 매매목적물의 하자에 해당한다 할 것이나(대법원 2000. 1. 18. 선고 98다18506 판결 등 참조), 매매계약에서 건축을 전제로 하거나 건축의 법령상 제한을 철폐할 것을 보증한 사실이 없다면, 매매목적물인 토지 위에 건물을 건축할 수 없는 법률상의 장애가 있다는 사정만으로 토지가 거래통념상 기대되는 객관적 성질·성능을 결여하였다고 단정할 수는 없는 것이고, 매도인이 매수인에게 매매목적 토지에 관하여 위와 같은 법률상의 장애가 없다고 보증하였거나 이러한 장애가 없을 것을 전제로 하여 매도하였다고 볼 증거가 없다면, 이러한 사유는 매매계약상 목적물의 하자에 해당한다고 할 수 없다(대법원 2007. 8. 23. 선고 2006다15755 판결 참조).
2) 위와 같은 법리에 비추어 이 사건 각 부동산에 하자가 존재하였는지에 관하여 본다.
가) 인접도로의 부재로 인한 건축제한
건축법 제44조 제1항은 ‘건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다.’고 규정하면서도 같은 항 단서 및 제1호에서 ‘해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우에는 그러하지 아니하다’고 규정하고 있으므로, 이 사건 각 부동산 중 울주군 (주소 2 생략)번지 토지에는 폭 1m 이하의 도로만 접해있고, 나머지 토지의 출입로는 타인의 소유로서 그로부터 사용허락을 받아 사용하고 있다는 등 원고가 주장하는 사실만으로는 이 사건 각 부동산에 인접도로의 부재로 인하여 건축이 불가능하다고 단정할 수 없고, 그 밖에 원고가 제출한 증거만으로 이 사건 각 부동산에 인접도로의 부재로 인한 법률상 제한 또는 장애를 인정하기에 부족하다.
나) 문화재보존영향 검토대상구역 및 현상변경허가 대상구역에 위치함으로 인한 개발·건축제한
이 사건 각 부동산이 문화재보존영향 검토대상구역 및 현상변경허가 대상구역에 위치함에 따라 개발·건축행위를 위해서는 문화재보존에 영향을 미치는지 여부에 대한 검토 및 현상변경허가를 받아야 하는 사실은 앞서 본 바와 같다.
그러나 갑 제6, 19, 21호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 문화재보존영향 검토대상구역 및 현상변경허가 대상구역에서도 개발·건축행위가 전혀 불가능한 것이 아니라 문화재보존 영향 여부에 대한 검토를 거쳐 현상변경허가를 받으면 개발·건축이 가능한 점, ② 이 사건 각 부동산 인근의 토지로서 이 사건 각 부동산과 동일하게 문화재보존영향 검토대상구역 및 현상변경허가 대상구역에 위치하고 있는 울주군 (주소 1 생략)의 경우 그 지상에 축사의 건축이 허가된바 있는 만큼 원고의 현상변경허가신청이 불허된 것은 원고가 태양광발전소를 건축하고자 한 것에 그 원인이 있다고 볼 가능성이 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 각 부동산에 건축허가를 받을 수 없어 건축이 불가능한 법률상 제한 내지 장애가 있다고 단정하기 어렵다.
나아가 갑 제1호증, 을가 제1호증의 각 기재에 의하면, 이 사건 각 부동산에 대한 등기신청 시 제출된 매매계약서에는 원고가 주장하는 발전설비 등을 위한 개발·건축에 관한 사항이 전혀 기재되어 있지 않고, 원고와 피고 1이 당초 작성한 매매계약서에는 특약사항으로 ‘매도인은 이 사건 각 부동산을 현상대로 매도한다’고 기재되어 있는 사실을 인정할 수 있는바, 이러한 사실에 비추어 볼 때, 가사 이 사건 각 부동산이 문화재보존영향 검토대상구역 및 현상변경허가 대상구역에 위치함으로 인하여 원고가 당초 의도한 발전설비의 건축 등이 불가능하다는 점에서 이 사건 각 부동산에 법률적 제한 내지 장애가 있다고 보더라도, 이 사건 각 부동산에 발전설비를 건축하는 등 개발·건축이 가능함을 당사자가 예정하였다거나 매도인인 피고 1이 이를 보증하였다고 보기 어렵고, 그 밖에 원고가 제출한 갑 제3호증(중개대상물 확인·설명서)의 기재만으로는 원고 주장의 하자를 인정하기에 부족하며, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 그렇다면 이 사건 각 부동산에서 원고가 당초 의도한 발전설비 등의 개발·건축행위가 불가능하다고 하여 이 사건 각 부동산이 거래통념상 기대되는 객관적 성질·성능을 결여하였다고 볼 수 없다.
3) 따라서 이 사건 각 부동산에 하자가 있다는 전제에 선 원고의 이 부분 청구는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
나. 착오에 의한 취소 및 원상회복 등에 대하여
1) 관련 법리
동기의 착오가 법률행위 내용의 중요 부분 착오에 해당함을 이유로 법률행위를 취소하려면 그 동기를 당해 의사표시의 내용으로 삼을 것을 상대방에게 표시하여야 한다(대법원 1997. 9. 30. 선고 97다26210 판결, 2009. 11. 12. 선고 2009다42635 판결 등 참조).
2) 그러므로 살피건대, 원고가 이 사건 각 부동산에서 발전설비 등을 건축하기 위하여 이 사건 각 부동산을 매수한 것은 이 사건 매매계약의 동기에 해당한다고 할 것인데, 앞서 본 바와 같이 이 사건 매매계약서에는 원고가 주장하는 발전설비 등을 위한 개발·건축에 관한 사항이 전혀 기재되어 있지 않고, 오히려 원고와 피고 1이 당초 작성한 매매계약서에 특약사항으로 ‘매도인은 이 사건 각 부동산을 현상대로 매도한다’고 기재되어 있으므로, 이 사건 매매계약 체결 당시 원고와 피고 1 사이에 이 사건 각 부동산 위에 발전설비의 건축 등을 계약내용에 포함시키기로 합의하였다거나 이를 전제로 하여 이 사건 매매계약을 체결한다는 것이 이 사건 매매계약의 상대방인 피고 1에게 표시되었다고 보기 어렵고, 그 밖에 원고가 제출한 갑 제3호증(중개대상물 확인·설명서)의 기재만으로 이를 인정하기에 부족하며, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 그렇다면 원고가 이 사건 각 부동산에 발전설비 등의 건축이 가능한 것으로 알고 이 사건 각 부동산을 매수하였더라도 이는 이 사건 매매계약을 취소할 수 있는 착오에 해당한다고 볼 수 없다.
3) 따라서 착오를 이유로 이 사건 매매계약을 취소할 수 있음을 전제로 한 원고의 이 부분 청구는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 받아들이지 않는다.
다. 사기에 의한 취소 및 원상회복 등에 대하여
원고가 제출한 증거만으로는 피고 1 또는 피고 2가 이 사건 각 부동산이 문화재보존영향 검토대상구역 및 현상변경허가 대상구역에 위치하고 있는 등의 사유로 개발·건축행위에 제한을 받는다는 사실을 알고 있으면서도 이를 원고에게 고지하지 않았다는 사실을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 원고의 이 부분 청구 역시 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
4. 예비적 청구에 대한 판단
가. 피고 2의 민법 제750조에 따른 불법행위책임
1) 공인중개사의 업무 및 부동산 거래신고에 관한 법률(2014. 1. 28. 법률 제12374호로 개정되어 2014. 7. 29. 시행되기 전의 것) 제25조 제1항 및 같은 법 시행령 제21조 제1항에 따르면 중개업자는 중개를 의뢰받은 경우에는 중개가 완성되기 전에 법령의 규정에 의한 거래 또는 이용제한사항, 토지이용계획, 공법상의 거래규제 및 이용제한에 관한 사항 등을 확인하여 이를 중개대상물에 관한 권리를 취득하고자 하는 중개의뢰인에게 성실·정확하게 설명하고, 설명의 근거자료를 제시하여야 한다.
2) 위와 같은 규정에 비추어 살피건대, 중개업자인 피고 2가 이 사건 매매계약과 관련하여 작성한 ‘중개대상물 확인·설명서’의 ‘건폐율 상한’ 및 ‘용적률 상한’란에는 ‘60%’, ‘100%’라고 각 기재되어 있고, ‘그 밖의 이용제한 및 거래규제사항’란에는 ‘해당사항없음’이라고 기재되어 있는 사실은 앞서 본 바와 같고, 피고 2는 이 사건 매매계약 당시 이 사건 각 부동산이 문화재보존영향 검토대상구역 및 현상변경허가 대상구역에 포함되어 있다는 점을 원고에게 설명하지 않은 사실은 자인하고 있으나, 한편 피고 2가 이 사건 매매계약 당시 이 사건 각 부동산이 위와 같은 구역에 포함되어 있다는 사실을 알았다고 볼 아무런 증거가 없고, 앞서 본 바와 같이 이 사건 매매계약 당시 국토이용정보체계에 이 사건 각 부동산이 위와 같은 구역 내에 위치한다는 내용이 등재되어 있지 않은 상황에서 중개업자에게 그러한 국토이용정보체계의 내용에도 불구하고 이 사건 각 부동산에 대한 공법상 토지이용제한 사항 등을 모두 직접 확인하여 주어야 할 의무까지 있다고 보기는 어려우므로, 피고 2에게 이 사건 매매계약의 중개행위를 함에 있어 과실이 있다고 볼 수 없다.
3) 따라서 피고 2에게 이 사건 각 부동산 매매를 중개함에 있어 고의 또는 과실이 있음을 전제로 한 원고의 이 부분 청구는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
나. 피고 울주군, 울산광역시, 대한민국의 국가배상책임
1) 관계 법령 : 별지 2와 같다.
2) 토지이용규제법상 지형도면 등의 고시 및 국토이용정보체계 등재 의무
가) 토지이용규제법 제8조 제2항, 제8항 및 제9항, 같은 법 시행령(2009. 8. 5. 대통령령 제21667호로 개정되어 2009. 8. 7. 시행되기 전의 것을 말한다. 이하 같다) 제7조 제3항 제1호 나목, 같은 조 제8항 및 제9항에 따르면, 지방자치단체의 장이 토지의 이용이 제한되는 지역·지구등을 지정하는 경우에는 지적(地籍)이 표시된 지형도에 지역·지구등을 명시한 도면 등을 작성하여 그 지방자치단체의 공보에 고시하여야 하나, 별도의 지정절차 없이 법령 또는 자치법규에 따라 지역·지구등의 범위가 직접 지정되는 경우에는 지형도면 등을 작성·고시하지 아니할 수 있고, 지방자치단체의 장은 지역·지구등을 지정할 때에는 지역·지구등의 명칭·위치 및 면적, 지역·지구등의 지정 고시 예정일 및 효력 발생 예정일 등을 관계 시장·군수 또는 구청장에게 미리 통보하여야 하며, 통보를 받은 시장·군수 또는 구청장은 그 내용을 국토이용정보체계에 등재하여 지역·지구등의 지정 효력이 발생한 날부터 일반 국민이 볼 수 있도록 하여야 한다.
나) 한편, 앞서 본 바와 같이 울산광역시장은 2008. 12. 24. 구 문화재보호법 및 구 울산문화재보호조례에 따라 이 사건 문화재 보호구역의 범위를 조정하였고, 이 사건 보호구역으로부터 500m 이내의 지역은 구 문화재보호법 및 그 하위법령, 구 울산문화재보호조례에 따라 ‘문화재보존영향 검토대상구역’ 및 ‘현상변경허가 대상구역’이 되었으므로, 문화재보존영향 검토대상구역 및 현상변경허가 대상구역은 토지이용규제법 시행령 제7조 제3항 제1호 나목의 ‘별도의 지정절차 없이 법령 또는 자치법규에 따라 지역·지구등의 범위가 직접 지정되는 경우’에 해당한다.
3) 피고 울주군의 국토이용정보체계 등재의무위반
가) 위와 같은 토지이용규제법령의 문언 및 체계 등에 비추어 살피건대, 을다 제5, 6호증, 을라 제1호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 울산광역시장이 2008. 12. 24. 이 사건 문화재 보호구역의 범위를 조정하면서, 그에 대한 지형도면을 작성·고시한 사실, 그 전날인 2008. 12. 23. 토지이용규제법 제8조 제8항 및 같은 법 시행령 제7조 제8항·제9항에 따라 ① 이 사건 문화재 보호구역과 ② 문화재보존영향 검토대상구역(동시에 현상변경허가 대상구역) 모두에 대하여 지역·지구등의 명칭·위치 및 면적, 지역·지구등의 지정 고시 예정일 및 효력 발생 예정일 등에 관한 사항을 울주군수에게 통보한 사실이 인정되고, 그렇다면 통보를 받은 울주군수는 토지이용규제법 제8조 제9항에 따라 그 내용을 국토이용정보체계에 등재하여 원고가 이 사건 각 부동산이 위와 같은 구역에 포함되어 있음을 알 수 있도록 하였어야 함에도 불구하고, 울주군수는 국토이용정보체계에 이를 등재하지 아니하였다고 봄이 상당하다.
나) 피고 울주군의 주장에 대한 판단
(1) 피고 울주군 주장의 요지
국토이용정보체계에 등재되려면 토지이용규제법 제5조에 따른 지역·지구등이 되어야 하는데, 시지정문화재 지정구역 및 그 보호구역은 당시 토지이용규제법 제5조 제1호에 해당되어(같은 법 별표에 규정되어 있다) 2008. 12. 23.자 피고 울산광역시의 통보(을라 제1호증)에 따라 이를 바로 국토이용정보체계에 등재를 하였으나, 이 사건 문화재 보호구역으로부터 500m 이내의 지역인 문화재보존영향 검토대상구역 및 현상변경허가 대상구역은 당시 토지이용규제법 제5조에 따른 지역·지구등에 해당되지 않았으므로(다른 법령의 위임에 의하여 총리령, 부령 및 자치법규에 규정된 지역·지구등은 같은 법 제5조 제3호에 따라 국토해양부장관이 이를 관보에 고시하여야 하는데, 당시에는 국토해양부장관이 이를 고시하지 않았다), 국토이용정보체계 등재대상이 아니었다. 추후 2010. 1. 5. 국토해양부장관이 문화재보존영향 검토대상구역 및 현상변경허가 대상구역을 토지이용규제법에 따른 지역·지구등으로 관보에 고시함으로써 비로소 토지이용규제법에 따른 지역·지구등이 되었는데, 이때 국토교통부장관이나 울산광역시장이 울주군수에게 토지이용규제법 제8조 제8항에 따라 그러한 사항을 통보하여야 함에도 불구하고, 이를 통보하지 않아 이 사건 각 부동산이 국토이용정보체계에 문화재보존영향 검토대상구역 및 현상변경허가 대상구역으로 등재되지 않았으므로, 피고 울주군에게 등재의무위반이 없다.
(2) 판단
을다 제3, 5, 6호증, 을라 제1호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 2008. 12. 24. 이 사건 문화재 보호구역이 지정되고 약 1년이 지난 2010. 1. 5.에서야 비로소 국토해양부장관이 이 사건 문화재보호구역으로부터 500m 이내의 지역인 문화재보존영향 검토대상구역 및 현상변경허가 대상구역을 토지이용규제법에 따른 지역·지구등으로 관보에 고시한 사실은 인정되나, 토지이용규제법의 목적, 취지 및 규정 등을 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정을 고려하면 피고 울주군의 위와 같은 주장은 받아들일 수 없다.
① 토지이용규제법의 제정목적 중 하나는 개별 법령에서 수많은 토지이용규제제도가 다양한 목적으로 도입됨에 따라 국민이 토지이용규제의 내용을 쉽게 알 수가 없어, 지역·지구 등의 지정 시 주민들의 의견청취 절차와 지형도면 고시절차를 의무화하고, 토지이용규제의 내용을 전산화하는 등 국민의 토지이용의 편의를 도모하려는 것이고, 그에 따라 토지이용규제법 제8조는 개별 법령에 따라 토지의 이용에 제한을 가하는 일단(一團)의 토지를 지정하는 경우 최종적으로 토지이용규제법 제5조에 따른 지역·지구등이 되는 과정에서 지방자치단체의 장 등이 취하여야 할 의무로서 의견수렴절차, 지형도면 등의 고시절차, 국토이용정보체계 등재절차 등을 규정한 것이므로, 광역자치단체의 장이 토지이용에 제한을 가하는 일단의 토지를 지정하여 관련 내용을 기초자치단체의 장에게 통보함으로써, 기초자치단체장의 국토이용정보체계 등재의무는 발생하는 것이지 국토교통부장관이 해당 지역을 최종적으로 토지이용규제법상 지역·지구등으로 고시하여야만 그 등재의무가 발생하는 것으로 보기는 어렵다.
② 가사 문화재보존영향 검토대상구역 및 현상변경허가 대상구역은 국토해양부장관의 고시가 있어야 토지이용규제법에 따른 지역·지구등으로서 효력이 발생하고, 그러한 경우에 해당 지역을 국토이용정보체계에 등재할 의무가 생긴다고 하더라도, 같은 법 제8조 제9항에 따르면 광역자치단체의 장이 지정하는 지역·지구등에 있어서, 지역·지구등의 지정 효력 발생일부터 일반 국민이 볼 수 있도록 국토이용정보체계에 등재하여야 할 의무는 기초자치단체의 장에게 있으므로, 울산광역시장이 지정한 이 사건 문화재보호구역과 그에 따른 문화재보존영향 검토대상구역 및 현상변경허가 대상구역에 관한 사항을 국토이용정보체계에 등재할 의무는 여전히 울주군수에게 있다.
③ 문화재보존영향 검토대상구역 및 현상변경허가 대상구역이 국토해양부장관의 고시에 의하여 토지이용규제법에 따른 지역·지구등으로서의 효력이 발생한다고 하더라도, 울산광역시장에 의하여 지정된 이 사건 문화재보호구역과 그에 따른 문화재보존영향 검토대상구역 및 현상변경허가 대상구역을 국토이용정보체계에 등재하기 위하여 국토해양부장관이 관련 사항을 울주군수에게 통보를 하여야 한다거나 울산광역시장이 기존의 통보와 별도로 다시 울주군수에게 통보하여야 한다고 볼 아무런 법령상 근거가 없다.
다) 따라서 피고 울주군은 국토이용정보체계에 이 사건 문화재와 관련한 문화재보존영향 검토대상구역 및 현상변경허가 대상구역에 관한 사항의 등재를 누락함으로 인하여 원고가 입은 손해를 배상할 책임이 있다.
4) 피고 울산광역시 및 대한민국의 국가배상책임
원고는 피고 울주군의 위법행위가 인정됨을 해제조건으로 하여, 피고 울산광역시와 대한민국에 대하여 손해배상을 청구하였는바, 앞서 본 바와 같이 피고 울주군의 위법행위가 인정되므로, 피고 울산광역시와 대한민국에 대한 부분은 따로 판단하지 아니한다.
5) 손해의 발생 및 입증
가) 불법행위로 인한 손해배상청구소송에서 재산적 손해의 발생사실은 인정되나 구체적인 손해의 액수를 증명하는 것이 사안의 성질상 곤란한 경우, 법원은 증거조사의 결과와 변론 전체의 취지에 의하여 밝혀진 당사자들 사이의 관계, 불법행위와 그로 인한 재산적 손해가 발생하게 된 경위, 손해의 성격, 손해가 발생한 이후의 여러 정황 등 관련된 모든 간접사실을 종합하여 손해의 액수를 판단할 수 있다(대법원 2014. 7. 10. 선고 2013다65710 판결 등 참조). 한편 손해의 발생사실이 인정되는 경우에는 특단의 사정이 없는 한 그 손해액을 심리·확정하여야 하는 것이므로 법원은 손해액에 관하여 적극적으로 석명권을 행사하고 입증을 촉구하여 이를 밝혀야 하나, 법원의 손해액에 대한 입증촉구에도 불구하고 원고가 이에 응하지 아니한 경우 청구를 기각하더라도 이를 위법하다 할 수 없다(대법원 2005. 10. 27. 선고 2005다34827 판결 등 참조).
나) 위와 같은 법리에 비추어 살피건대, 앞서 보았거나 원고가 제출한 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 피고 울주군의 국토이용정보체계 등재의무위반으로 인하여 원고가 이 사건 각 부동산이 문화재보존영향 검토대상구역 및 현상변경허가 대상구역에 포함되어 있다는 점을 알지 못하고 이를 매수하였고, 원고의 매수 목적대로 이 사건 각 부동산을 사용하지 못함으로 인하여 손해가 발생한 사실은 일응 추단되나, 이 법원의 증거조사결과와 변론 전체의 취지에 의하여 밝혀진 모든 간접사실을 종합하더라도 그 손해액이 얼마인지 판단하기 어렵다(원고는 이 사건 각 부동산에 대한 매매대금과 이 사건 각 부동산에 발전설비 등을 건축할 것을 믿고 지출한 수리비용 등을 손해라고 주장하고 있으나, 이 사건 각 부동산에 원고가 근저당권을 설정하였을 뿐만 아니라 원고가 현재 이 사건 각 부동산을 소유하고 있는 상황에서 이를 모두 원고의 손해라고 볼 수는 없다).
그에 따라 이 법원에서는 2016. 4. 26.자 석명준비명령을 통하여 원고에게 피고들의 불법행위로 인한 손해액수를 주장하고, 감정신청 등을 통하여 이를 입증하도록 촉구하였으나, 원고는 이 사건 각 부동산에 발전소설비계약을 체결하였다가 취소됨에 따른 위약금, 이 사건 각 부동산을 매수하기 위하여 자신의 다른 부동산을 매각함으로 인하여 발생한 손해 등 피고 울주군의 등재의무위반과 인과관계를 인정할 수 없거나 통상적인 손해로 인정하기 어려운 것들만 주장하였고, 2016. 5. 18.자 변론기일에서도 이 법원이 재차 손해액에 관하여 입증을 촉구하였으나, 원고는 더 이상 주장 및 제출할 증거가 없다고 진술한 사실이 기록상 명백하다.
그렇다면 원고의 피고 울주군에 대한 손해배상청구는 손해액의 입증이 없어 받아들일 수 없다.
5. 결론
그러므로 원고의 피고들에 대한 주위적 및 예비적 청구는 모두 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 민철기(재판장) 김동석 김은영