【원 고】
【피 고】
성남신흥2구역 주택재개발 정비사업 주민대표회의 (소송대리인 법무법인 (유한) 한결 담당변호사 이인호)
【변론종결】
2012. 3. 14.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2011. 10. 13. 성남신흥2구역 주민총회에서 한 결의 중 제6-1호 안건 및 제7호 안건에 관한 결의는 무효임을 확인한다.
【이 유】
1. 기초적인 사실관계
가. 피고는 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘도시정비법’이라고만 한다) 제26조에 의하여 구성된 신흥2구역(성남시 수정구 신흥동 1132 일원 203,509㎡) 주택개발사업 주민대표회의이고, 원고들은 위 신흥2구역 내에 토지, 건물을 소유한 주민들이다.
나. 성남시는 2006년 11월경 성남시 도시·주거환경정비 기본계획을 수립하여 고시하였는데 그 내용은 개발구역 내 주택의 상당수가 임차인들이어서 재개발사업이 이주단지 없이 시행된다면 저소득 가구의 주택수급에 큰 불균형이 발생하므로, 임차인 거주용과 주택 소유자 임시거주용 임대주택 등 이주단지 조성을 순차적으로 시행해 나가는 순환재개발 방식으로 사업을 진행하는 것이었다.
다. 성남시는 2008. 11. 26. 신흥2구역을 정비구역으로 지정·고시하였고, 2008. 11. 27.에는 한국토지주택공사를 사업시행자로 지정·고시하였으며, 도시정비법 등 관련 규정의 절차에 따라 피고가 적법하게 구성되었다.
라. 그런데 그 이후 위 도시·주거환경 정비사업이 사업여건의 변화, 공사의 부채 문제 등으로 예정대로 진행하는 데 어려움을 겪게 되자 한국토지주택공사가 위 사업 포기를 선언하여 사업이 중단되었다.
마. 이러한 문제를 해결하기 위해 2010년 10월경 한국토지주택공사, 성남시, 신흥2구역 주민대표 등 관계자들은 사업을 계속 진행하기 위한 방안을 모색하였고, 2011년 3월경 한국토지주택공사, 주민관계자 등으로 구성된 사업촉진위원회는 위 재개발사업을 민·관 합동재개발 방식으로 진행하기로 하였고, 피고와 한국토지주택공사는 그 사업진행 방식에 맞추어, 기존의 신흥2구역 사업시행약정서의 내용을 변경하였는데 그 주요 내용은 다음과 같다.
○ 사업주체별 권한 및 책임
민관 합동재개발방식 주체간 권한 및 역할은 다음과 같으며 각 사업주체는 이에 따른 책임을 진다.
가. 토지 등 소유자(주민대표 포함) : 토지 등 출자, 민관 합동재개발방식 동의, 시공자 선정, 사업시행 약정서에 따른 이주지원 협고, 부담금 부담
나. LH : 사업시행자, 사업관리(사업시행인가, 관리처분, 자금·공사 관리), 이주대책 마련, 이주지원 협조, 임대처리방안 수립
다. 시공자 : 사업비 조달(현금청산비용 포함), 책임분양(미분양포함), 설계 및 공사 시공(지장물 철거 포함), 이주지원협조, 각종 보증 이행
라. 성남시 : 사업성 개선을 위한 도시계획 등 변경, 정비기금 지원, 인허가 협조
○ 사업시행 약정조건
민관 합동재개발방식의 사업시행을 위하여 주민대표가 추천한 시공자와 LH가 계약하는 경우 동 계약의 이행과정에서 물가연동, 설계변경 등의 적용 또는 시공자의 자금조달 불이행 및 공사지연 등의 사유로 토지 등 소유자에게 추가부담이 발생할 경우 사업비에 포함되며, 주민대표와 LH는 추가부담 발생이 최소화 되도록 노력한다.
토지 등 소유자가 대여받는 이주비 및 이에 따른 이자는 개별 토지 등 소유자가 담보제공하여 은행으로부터 차입 지급하고, 지급이자는 이주비 상환시 사업비에 포함하여 정산한다.
바. 피고는 2011년 9월경, 2011. 10. 13. ○○○○○○ 대강당에서 이 사건 재개발 사업 방향 결정의 건 등을 안건으로 하는 주민총회(이하 ‘이 사건 주민총회’라고만 한다)를 개최한다는 취지의 소집공고를 하고, 이 사건 주민총회에 신흥2구역 내 토지, 건물 소유자 2,120명 중 1,459명(직접 참석 267명, 서면 결의자 1,192명)이 참석하여, 제6-1호, 제7호 안건에 대하여 아래와 같이 의결하였다.
안건총찬성반대기권결론제6-1호 안건 (민·관 합동재개발 도입여부 의결 건)1,4591,14122395안건 결의제7호 안건 (사업시행약정서 변경 인준 건)1,4591087185187안건 결의
사. 피고는 한국토지주택공사와 협의하여 입찰공고를 한 후 2012년 초경 다시 주민총회를 개최하여 시공자를 선정한 후 이를 한국토지주택공사에 추천할 예정이다.
2. 원고들의 청구원인
원고들은, ① 피고가 이 사건 주민총회에서 한 제6-1호 안건과 제7호 안건에 관한 결의는 도시정비법 제26조에 위반되는 행위이고, ② 위 각 안건에 규정된 사업 방식은 도시정비법에서 예정하고 있는 것이 아니며, ③ 위 사업 방식은 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법령의 적용을 배제하고 있는 데다, ④ 그 사업시행계획에 관하여 성남시장의 인가를 받지도 않았고, ⑤ 위 제7호 안건이 인준한 사업시행약정서의 주요 조항들이 약관의 규제에 관한 법률에 위반되어 무효이며, ⑥ 이 사건 주민총회는 서면 결의서를 위조하고, 설명 없이 서면 결의서를 교부받는 등 절차상의 문제점도 있으므로, 위 제6-1호 및 제7호 안건에 관한 결의는 무효라고 주장한다.
3. 판단
피고는 도시정비법에 근거한 주민대표기구로서 그 구성원인 주민들의 재산 처분행위라 할 수 있는 재개발사업에 관한 주민들의 의견을 수렴하여 사업시행자에게 개진하는 기능을 수행한다. 이러한 피고의 재개발사업에 관한 의견 수렴은 이 사건 주민총회와 같은 의사결정과정을 거쳐 이루어지는 것으로, 내부 규약 등에 달리 정함이 없는 한 주민총회의 결의에 의하여 사업 내용에 대한 주민들의 의견을 자율적으로 결정할 수 있다. 이와 같은 주민총회의 자율성에 비추어 볼 때 주민총회의 결의를 무효로 보려면 총회 소집절차에 중대한 하자가 있거나, 주택개발 사업에 관한 주민총회의 결의 내용이 강행법규에 위반되거나 현저하게 불공정하거나 선량한 풍속 기타 사회질서에 반하는 경우여야 한다(대법원 2010. 9. 9. 선고 2007다42310,42327 판결, 대법원 2006.7.13. 선고 2004다7408 판결 등 참조). 원고가 주장하는 무효사유에 관하여 차례로 살펴본다.
가. 원고들은 먼저, 도시정비법상 주민대표회의는 주민의 의견을 수렴하여 사업시행자에게 의견제시를 하는 기관에 불과하고, 의견을 제시할 수 있는 사항도 도시정비법에 규정된 것에 한정되는데, 이 사건 주민총회에서 결의된 제6-1호 안건과 제7호 안건은 도시정비법 제26조에서 정한 주민대표회의가 의견을 제시할 수 있는 사항이 아니므로 위 각 안건에 대한 결의는 도시정비법 제26조에 위반된다고 주장한다.
살피건대, 피고는 주민들의 이익을 대변하는 주민대표기구로서 주민들의 이익과 관련이 있는 주택개발사업 관련 사항은 이 사건 주민총회와 같은 내부적 절차를 통해 주민들의 의견을 수렴하고 이를 대외적으로 표명할 수 있으므로, 피고가 주민들의 의견을 수렴하여 대외적으로 표명할 수 있는 사항은 도시정비법에 규정된 것으로 한정되지 않는다.
원고들의 위 주장은 이유 없다.
나. 원고들은 나아가, 위 제6-1조 및 제7조 안건에 의한 사업 방식에 따르면 사업시행자인 한국토지주택공사는 자금조달과 분양에 관한 책임을 지지 않아 사실상 사업관리자의 역할만 하게 되는데다가 종전 방식과 비교할 때 주민들이 부담하는 사업비용이 증가하는데 이와 같은 방식은 도시정비법이 예정하고 있는 것이 아니어서 위법하다고 주장한다.
살피건대, 위 각 안건에 따라 사업을 시행할 경우 시공자가 사업자금 조달 및 분양책임을 지고 사업시행자인 한국토지주택공사는 사업시행인가 등 사업관리 및 이주대책에 관련된 역할만 수행하게 될 것이며, 계약의 이행과정에서 물가 상승, 시공자의 자금조달 불이행 등의 사유로 토지 등 소유자에게 추가부담이 발생할 경우 사업비에 포함되어 주민들의 비용 부담이 증가될 수 있는데, 도시정비법 제60조에는 사업비를 원칙적으로 사업시행자가 부담하는 것으로 규정되어 있다.
그런데, ① 사업비 부담과는 달리 도시정비법에 사업시행자가 사업 시행에 따라 신축된 주택 등에 관한 분양책임을 지우고 있는 규정은 없으며, ② 사업시행약정서 변경안의 사업시행 약정조건 제32조 제6항에 의하면 미분양 주택이 발생할 경우 시공자가 이를 분양가격 그대로 인수하여 분양을 책임짐으로써 오히려 주민들의 미분양으로 인한 비용 부담이 감소할 수 있는데다, ③ 사업자금 조달의 지연이나 물가 상승이라는 요소는 장래에 발생 가능성만 있는 사정이므로 위와 같이 주민의 부담이 감소할 수 있다는 점을 고려하면 이 사건 주민총회 당시에는 주민들이 최종적으로 부담할 비용이 얼마나 증가할지 예상할 수는 없었고, ④ 한국토지주택공사가 사업여건 변동, 부채 등으로 어려움을 겪던 중 위 재개발 사업 포기를 선언하여 사업이 사실상 중단되었고, 피고는 사업시행자의 역할 일부를 시공자에게 분담시키는 새로운 사업방식의 도입으로 이러한 문제를 해결하기 위하여 주민총회를 소집하였다. 이러한 사정을 고려하면, 사업비를 사업시행자가 아닌 시공자가 부담하며, 새로운 사업 방식의 도입으로 인하여 주민들이 부담하는 비용이 증가할 수 있다는 정도의 사유만으로는 이 사건 주민총회에서 피고가 위 각 안건에 관하여 한 결의가 도시정비법에 위반된다고 볼 수 없다.
원고들의 위 주장도 이유 없다.
다. 원고들은 또한, 위 재개발사업의 시공자 선정에 있어 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법령이 적용되므로 최저가 경쟁입찰을 거쳐야 함에도, 위 제6-1호 및 제7호 안건에 관한 결의에 의하면 시공자를 선정할 때 이를 거치지 않게 되므로 위법하다고 주장한다.
위 재개발사업의 시행자인 한국토지주택공사는 공기업으로서, 공기업·준정부기관 계약사무규칙의 적용을 받는데, 위 규칙 제2조 제1항, 제5항 및 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법령 제10조 제2항 제1호의 규정을 종합하면 공기업과 계약을 체결할 시공사의 선정에 관하여는 다른 법령에 특별한 규정이 없는 경우에만 최저가 경쟁입찰을 거쳐야 한다고 할 것이다. 그런데 도시정비법 제11조 제3항 후단 및 같은 법 시행령 제19조의 2 제2항 제1호에 의하면 주민대표회의가 사업시행자에게 시공자를 추천할 경우 그 시공자 선정에 있어 일반 경쟁입찰, 제한 경쟁입찰 또는 지명 경쟁입찰 중 하나를 거칠 수 있어 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법령에서 규정한 최저가 경쟁입찰을 거치지 않아도 되므로, 이는 위 계약사무 규칙 제2조 제1항 소정의 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우에 해당한다. 따라서 시공자 선정에 있어 최저가 경쟁입찰을 거치지 않아도 되도록 한 위 각 안건에 대한 결의를 위법하다고 볼 수 없다.
원고들의 위 주장도 이유 없다.
라. 원고들은 또한, 위 각 안건에 관한 결의가 있으면 새로운 사업방식이 도입되어 그 사업 내용이 변경되는데도 도시정비법 제28조, 제30조에 따라 변경된 내용에 관하여 성남시장의 인가를 받지 않았으므로 위 결의가 위법하다고 주장한다.
살피건대, 도시정비법 제28조, 제30조에 의하면 사업시행자는 도시정비법 제30조 각 호에 규정된 사항에 관한 변경이 있을 경우 그에 관하여 시장으로부터 사업인가를 받아야 하는 데, 위 각 안건과 같이 새로운 사업방식이 도입되더라도 도시정비법 제30조 각 호에 규정된 토지이용계획, 주민이주대책 등은 여전히 사업시행자의 역할로 되어 있어 위 사항들에 관한 변경이 있었다고 볼 수 없다. 뿐만 아니라, 설령 새로운 사업방식에 관하여 시장의 인가가 필요하다고 하더라도 사업시행자가 그러한 인가 없이 사업을 진행하는 것이 위법할 뿐, 사전에 인가를 받지 않았다고 하여 새로운 사업방식 자체가 위법하게 되는 것은 아니다. 따라서 위 각 안건에 관하여 시장의 인가를 받지 않았다는 이유로 위 각 결의가 위법하다고 볼 수 없다.
원고들의 위 주장 역시 이유 없다.
마. 원고들은 또한, 제6-1호 안건에 관한 결의가 위법하여 무효인 이상 위 안건이 유효함을 전제로 한 제7호 안건에 관한 결의도 무효이고, 뿐만 아니라 피고가 계획한 사업 방식에 맞추어 변경된 사업시행약정서에는 불공정한 조항들이 포함되어 있는데, 사업시행약정서는 한국토지주택공사가 사업시행자로서 재개발사업을 추진하기 위하여 일방적으로 미리 작성하여 둔 것으로서 일종의 약관이며, 위와 같이 불공정한 조항들은 약관의 규제에 관한 법률에 위반되어 효력이 없으므로 이러한 사업시행약정서를 인준하는 결의인 제7호 안건에 대한 결의는 위법하다고 주장한다.
살피건대, 앞서 본 바와 같이 제6-1호 안건에 관한 결의가 위법하다고 볼 수 없으므로 이를 전제로 한 원고들의 주장은 이유 없다.
나아가 보건대, 위 사업시행약정서는 성남신흥2구역을 비롯한 인근 여러 지역에 새로운 주택개발사업 방식이 도입됨에 따라 사업시행자인 한국토지주택공사가 재개발 사업을 원활하게 진행하기 위하여 여러 계약 상대방과 계약을 체결하기 위해 미리 마련한 것으로, 약관의 규제에 관한 법률상의 약관으로 볼 수 있다.
그런데 ① 사업시행약정서 제13조 2항은 기존 약정서 규정과 그 내용에 차이가 없으며, 도시정비법 제76조 제1항 제3호에는 시장 등 공공기관이 아닌자가 사업시행자인 경우에도 사업시행인가 이후에는 공사완료 후 인가 신청시에만 회계감사가 가능하도록 규정되어 있는데다, 위 약정서 제7조 제1항에서는 주민대표 요구시 사업전반에 대한 진행사항을 제공하도록 규정되어 있는 점, ② 위 약정서 제13조 3항은 물가변동 등으로 인한 추가부담 발생시 이를 사업비에 포함한다고 규정하고 있으나, 앞서 본 바와 같이 위 약정서 제32조 제6항에 따라 주민들의 비용 부담이 감소할 여지도 있어 주민들이 최종적으로 부담할 비용이 얼마나 증가할지를 예상할 수 없는 점, ③ 위 약정서 제17조 제4항에서 규정한 이주비는 기존 약정서에서도 사업비에 포함되도록 규정되어 있었던 점, ④ 위 약정서 제15조, 제31조 제2항에서는 사업시행자가 위 사업을 해제하거나 취소할 수 있다고 규정하고 있으나, 위 사업 취소는 사업시행자가 일방적할 수 있는 것이 아니라 피고와 협의를 거쳐서만 가능한 것이고, 시공자 입찰이 유찰되거나 분양 미신청율이 증가하면 주민들의 비용 부담이 지나치게 증가할 위험이 있어 이를 방지하기 위하여 위와 같은 사업 해제 규정을 둔 점 등을 고려해 보면 위 사업시행약정서 조항의 내용이 피고에게 부당하게 불리하여 불공정하다고 보기 어렵다.
원고들의 위 주장도 이유 없다.
아. 원고들은 마지막으로, 이 사건 주민총회를 소집하면서 피고가 주민들에게 부담금의 정확한 내용을 숨긴데다 일부 주민들의 결의권 행사를 방해하였고, 서면 결의서를 위조하였으며, 설명 없이 서면 결의서를 교부받는 등 이 사건 주민총회에는 절차적인 하자가 있으므로 위 결의는 모두 무효라고 주장한다.
살피건대, 앞서 본 바와 같이 주민들이 위 사업시행으로 인하여 부담할 최종 비용은 그 사업이 완료될 때까지 산정할 수 없는 것이어서 피고가 부담금의 내용을 숨겼다고 볼 수 없으며, 갑 제9호증의 영상만으로는 이 사건 주민총회 소집 및 결의 절차에 원고 주장과 같은 하자가 있었다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
원고들의 위 주장 또한 이유 없다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 주민총회에서 피고가 제6-1호 및 제7호 안건에 관하여 한 결의에 원고들이 주장하는 바와 같은 위법 또는 하자가 존재하지 아니하므로 위 각 결의의 무효 확인을 구하는 원고들의 이 사건 청구는 이유 없어 기각한다.
판사 홍준호(재판장) 이애정 이현석