【원고, 피상고인 겸 상고인】
별지 원고 명단 기재와 같다. (소송대리인 법무법인 충정 담당변호사 허용 외 1인)
【피고, 상고인 겸 피상고인】
에스에이치공사 (소송대리인 정부법무공단 외 1인)
【원심판결】
서울고법 2013. 3. 15. 선고 2012나62402 판결
【주 문】
원심판결 중 원고 2, 원고 4, 원고 6, 원고 13, 원고 17, 원고 18, 원고 20, 원고 21, 원고 22, 원고 23, 원고 24, 원고 25, 원고 27, 원고 28, 원고 29, 원고 32, 원고 33, 원고 34, 원고 35에 대한 부분과 나머지 원고들의 패소 부분을 각 파기하고 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다. 피고의 위 나머지 원고들에 대한 상고를 모두 기각한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 후에 제출된 상고이유보충서 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 피고의 상고이유에 관한 판단
가. 사업시행자가 생활기본시설 설치의무를 부담하는 상대방인 이주대책대상자의 범위에 관하여
구 택지개발촉진법(2011. 5. 30. 법률 제10764호로 개정되기 전의 것) 제12조 제4항, 구 국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법(2009. 3. 20. 법률 제9511호로 전부 개정되기 전의 것) 제17조 제5항은 토지 등의 수용에 관하여는 각 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’이라 한다)을 준용한다고 규정하고 있다. 토지보상법 제78조 제1항은 “사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 ‘이주대책대상자’라 한다)를 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다.”고 규정하여 이주대책대상자를 위한 대책의 내용을 이주대책의 수립·실시 또는 이주정착금의 지급(이하 ‘이주대책의 수립 등’이라 한다)으로 정하면서 그 대책의 대상자와 내용은 대통령령에 위임하고 있다. 그 위임에 따라 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령(2011. 12. 28. 대통령령 제23425호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘토지보상법 시행령’이라 한다)은 이주대책대상자의 구체적 범위에 관하여 제40조 제3항에서 이주대책대상자에서 제외되는 자를 각 호에서 규정하는 방식으로 이를 정하고 있는데, 그 제1호는 ‘허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물의 소유자’(이하 ‘무허가건물 소유자’라 한다)를, 제2호 본문은 ‘당해 건축물에 공익사업을 위한 관계 법령에 의한 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자’(이하 ‘미거주 소유자’라 한다)를 규정하고 있다. 한편 토지보상법은 위와 같이 이주대책의 수립 등의 내용에 관한 구체적 규율을 대통령령에 위임하면서도, “이주대책의 내용에는 이주정착지(이주대책의 실시로 건설하는 주택단지를 포함한다)에 대한 도로·급수시설·배수시설 그 밖의 공공시설 등 통상적인 수준의 생활기본시설이 포함되어야 하며, 이에 필요한 비용은 사업시행자의 부담으로 한다.”라고 직접 규정함으로써(제78조 제4항 본문), 사업시행자가 이주대책을 수립·실시할 경우 이주정착지에 생활기본시설을 설치하는 데 드는 비용을 스스로 부담하도록 하였다.
이와 같이 토지보상법령이 이주대책대상자의 범위를 정하고 이주대책대상자에게 시행할 이주대책의 수립 등의 내용에 관하여 규정하고 있으므로, 사업시행자는 이러한 법정 이주대책대상자를 법령이 예정하고 있는 이주대책의 수립 등의 대상에서 임의로 제외하여서는 아니 된다. 다만 그 규정 취지가 이주대책의 수립 등을 반드시 법정 이주대책대상자에 한정하여 시행하여야 한다는 것은 아니므로, 사업시행자는 해당 공익사업의 성격, 구체적인 경위나 내용, 그 원만한 시행을 위한 필요 등 제반 사정을 고려하여 법정 이주대책대상자를 포함하여 그 밖의 이해관계인에까지 넓혀 이주대책의 수립 등을 시행할 수 있다고 할 것이다. 그런데 사업시행자가 이와 같이 이주대책의 수립 등의 시행 범위를 넓힌 경우 그 내용은 법정 이주대책대상자에 관한 것과 그 밖의 관계인에 관한 것으로 구분되고 그 밖의 관계인에 관한 이주대책의 수립 등은 법적 의무가 없는 시혜적인 것으로 보아야 한다. 따라서 시혜적인 이주대책대상자의 범위나 그들에 대한 이주대책의 수립 등의 내용을 어떻게 정할 것인지에 관하여 사업시행자에게 폭넓은 재량이 있다고 할 것이고, 이주대책의 내용으로서 생활기본시설 설치비용의 사업시행자 부담에 관한 토지보상법 제78조 제4항이나 그 밖의 이주대책의 수립 등의 내용에 관한 법령이 법정 이주대책대상자의 범위를 넘어 시혜적인 이주대책대상자에까지 적용된다고 볼 것은 아니다(대법원 2014. 9. 4. 선고 2012다109811 판결 참조).
원심판결 이유에 의하면, 원심은 ① 원고 2, 원고 4, 원고 6, 원고 13, 원고 18, 원고 20, 원고 21, 원고 22, 원고 23, 원고 24, 원고 25, 원고 27, ② 원고 29에게 분양계약상의 지위를 일부 양도한 원고 28, ③ 원고 32, 원고 33에게 분양계약상의 지위를 양도한 소외 1 및 ④ 원고 34, 원고 35에게 분양계약상의 지위를 양도한 소외 2가 주거용 건축물을 제공한 자가 아니거나 무허가건물 소유자 또는 미거주 소유자인 사실을 인정하면서도 이들이 토지보상법 시행령 제40조 제3항 제1호 등에 해당하는 등으로 법정 이주대책대상자에서 제외되는지 여부를 가려보지 아니한 채 그 판시와 같은 이유를 들어 이들도 사업시행자인 피고가 생활기본시설 설치의무를 부담하는 이주대책대상자에 해당한다고 판단하였다. 이러한 원심판단에는 사업시행자가 생활기본시설 설치의무를 부담하는 상대방인 이주대책대상자의 범위에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
한편 이 사건 신내3지구의 이주대책대상자들은 해당 사업지구에 관하여 수립된 이주대책을 거부하였으므로 법정 이주대책대상자에 해당하지 아니한다는 상고이유 주장은 상고심에서 처음으로 주장된 것으로서 적법한 상고이유가 될 수 없다.
나. 구 토지보상법상 특별공급에서 생활기본시설 설치의무 부담 여부에 관하여
사업시행자가 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령’(2008. 2. 29. 대통령령 제20722호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 토지보상법 시행령’이라 한다) 제40조 제2항 단서에 따라 택지개발촉진법 또는 주택법 등 관계 법령에 의하여 이주대책대상자들에게 택지 또는 주택을 공급(이하 ‘특별공급’이라 한다)하는 것도 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 토지보상법’이라 한다) 제78조 제1항의 위임에 근거하여 사업시행자가 선택할 수 있는 이주대책의 한 방법이므로, 특별공급의 경우에도 이주정착지를 제공하는 경우와 마찬가지로 사업시행자의 부담으로 같은 조 제4항이 정한 생활기본시설을 설치하여 이주대책대상자들에게 제공하여야 한다(대법원 2011. 6. 23. 선고 2007다63089, 63096 전원합의체 판결 참조).
원심판결 이유에 의하면, 원심은 피고가 구 토지보상법 시행령에 따라 특별공급을 실시한 이 사건 신내2지구 이주대책대상자에 대하여 생활기본시설 설치의무를 부담한다고 판단하였다.
앞에서 본 법리에 비추어 보면 원심의 이러한 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 구 토지보상법상 특별공급에서 생활기본시설 설치의무의 부담에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
다. 생활기본시설 설치비용의 범위 및 부당이득 성립에 관하여
1) 구 토지보상법 제78조 제4항의 취지는 이주대책대상자들에게 생활의 근거를 마련해 주고자 하는 데 그 목적이 있으므로, 그 규정의 ‘도로·급수시설·배수시설 그 밖의 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설’이라 함은 주택법 제23조 등 관계 법령에 의하여 주택건설사업이나 대지조성사업을 시행하는 사업주체가 설치하도록 되어 있는 도로 및 상하수도시설, 전기시설·통신시설·가스시설 또는 지역난방시설 등 항목의 간선시설 등을 의미한다고 보아야 한다(위 대법원 2007다63089, 63096 전원합의체 판결 참조).
한편 개정된 현행 토지보상법 제78조는 생활의 근거로 제공되어야 하는 시설을 도로·급수시설·배수시설 그 밖의 공공시설 등 통상적인 수준의 생활기본시설로 규정함(제4항)과 아울러 생활기본시설에 필요한 비용의 기준을 대통령령이 정하도록 위임하였고(제8항), 이에 따라 토지보상법 시행령 제41조의2는 통상적인 수준의 생활기본시설을 도로(가로등·교통신호기를 포함한다), 상수도 및 하수처리시설, 전기시설, 통신시설, 가스시설로 규정하고(제1항), 사업시행자가 부담하는 생활기본시설에 필요한 비용을 해당 공익사업지구 안에 설치하는 생활기본시설의 설치비용을 기준으로 산정하되, 생활기본시설의 설치비용은 해당 시설을 설치하는 데 소요되는 공사비, 용지비 및 해당 시설의 설치와 관련하여 법령에 의하여 부담하는 각종 부담금으로 한다고 규정하고 있다(제2, 3항).
원심은 그 판시와 같은 이유로, 가로등 및 교통신호등 공사비, 통신시설 및 전기시설 등의 이설비, 오수차집관로 공사비, 감리비(교통신호등), 부대비(가로등 설계변경 심사위원회 수당)는 구 토지보상법령이 적용되는 이 사건 신내2지구 이주대책대상자와 개정 토지보상법령이 적용되는 이 사건 신내3지구 이주대책대상자에 대하여 모두 피고가 부담하여야 할 생활기본시설 설치비용에 해당한다고 판단하였다.
앞서 본 법리와 관계 규정 및 기록에 비추어 살펴보면, 이 부분 원심의 판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유 주장과 같이 생활기본시설 설치비용의 범위에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없다.
2) 이주대책대상자들과 사업시행자 사이에 체결된 특별공급계약에서 구 토지보상법 제78조 제4항에 규정된 생활기본시설 설치비용을 분양대금에 포함시켰다면, 그 부분은 강행법규인 구 토지보상법 제78조 제4항에 위배되어 무효이고(위 대법원 2007다63089, 63096 전원합의체 판결 참조), 이러한 법리는 개정 토지보상법이 적용되는 특별공급계약에도 그대로 적용된다고 할 것이므로, 피고가 이 사건 신내2지구 및 신내3지구 이주대책대상자들에게 공급한 주택의 공급가격에 포함된 생활기본시설 설치비용만큼 부당이득이 성립한다.
따라서 같은 취지의 원심판단은 정당하고, 이와 달리 ‘주택 공급가격 중 토지비는 조성원가와 무관한 감정가격을 기초로 산정되었으므로 그에 생활기본시설 설치비용이 포함되었다고 볼 수 없고, 이주대책대상자에게 유리한 감정가격으로 토지비를 산정하여 공급가격에는 이미 생활기본시설 설치비용에 상응하는 정도의 공급가격 인하 효과가 내재되어 있으므로 부당이득이 성립하지 않는다’는 취지의 상고이유 주장은 받아들일 수 없다.
3) 한편 원심은 ‘생활기본시설 설치비용 ÷ 유상공급면적’의 산식으로 산정한 단위면적(1㎡)당 생활기본시설 설치비용에 원고들이 분양받은 특별공급 주택의 대지권 면적을 곱한 금액이 부당이득금액이 된다고 판단하였다. 그러나 원심판단 중 전용면적 59.99㎡형 주택을 분양받은 원고 6, 원고 17, 원고 32, 원고 33에 대하여도 위와 같이 산정된 금액만큼 부당이득이 성립한다는 부분은 다음과 같은 이유로 그대로 수긍하기 어렵다.
원심판결 이유 및 적법하게 채택된 증거들에 의하면, 이 사건 특별공급 주택 중 전용면적 59.99㎡형 주택의 공급가격에 포함된 토지비는 조성원가에 미치지 못하는 사실을 알 수 있다. 이와 같이 공급가격이 조성원가에 미치지 못하는 경우에는 조성원가의 일부분인 생활기본시설 설치비용 전부가 공급가격에 포함되었다고는 볼 수 없고, 공급가격 중 ‘조성원가에서 생활기본시설 설치비용을 공제한 금액’을 초과하는 부분이 있다면 그 부분만이 공급가격에 포함된 생활기본시설 설치비용이라고 볼 것이다.
이러한 법리에 비추어 보면, 원고 6, 원고 17, 원고 32, 원고 33에 대하여는 전용면적 59.99㎡형 주택의 공급가격 중 ‘조성원가에서 생활기본시설 설치비용을 공제한 금액’을 초과하는 부분으로서 공급가격에 포함되어 위 원고들에게 전가된 생활기본시설 설치비용만큼만 부당이득이 된다.
그런데도 원심은 전용면적 59.99㎡형 주택의 공급가격 중 토지비에 포함되어 전가된 생활기본시설 설치비용이 있는지와 그 금액을 따져보지 아니한 채 위 주택을 분양받은 위 원고들에 대해서도 피고가 부담하여야 할 생활기본시설 설치비용의 전부에 해당하는 단위면적(1㎡)당 생활기본시설 설치비용에 위 주택의 대지권 면적을 곱한 금액을 피고가 반환하여야 할 부당이득금액이라고 판단하였다. 이러한 원심판단에는 생활기본시설 설치비용의 전가에 따른 부당이득의 범위에 관한 법리 등을 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
2. 원고들의 상고이유에 관한 판단
가. 도로 용지비에 관하여
사업시행자가 이주대책대상자에게 생활기본시설로서 제공하여야 하는 도로에는 그 길이나 폭에 불구하고 주택법 제2조 제8호에서 정하고 있는 간선시설에 해당하는 도로, 즉 주택단지 안의 도로를 해당 주택단지 밖에 있는 동종의 도로에 연결시키는 도로가 포함됨은 물론(대법원 2013. 9. 26. 선고 2012다33303 판결 참조), 사업시행자가 공익사업지구 안에 설치하는 도로로서 해당 사업지구 안의 주택단지 등의 입구와 그 사업지구 밖에 있는 도로를 연결하는 기능을 담당하는 도로도 특별한 사정이 없는 한 사업지구 내 주택단지 등의 기능 달성 및 전체 주민들의 통행을 위한 필수적인 시설로서 이에 포함된다.
원심판결 이유 및 원심이 적법하게 채택한 증거들에 의하면, 피고가 이 사건 신내2지구 안에 설치한 도로는 원고들이 특별공급받은 주택이 포함된 주택단지의 주된 출입구와 사업지구 밖의 기존 능산길 사이에 설치한 완화차선, 위 주택단지의 부출입구와 연결되는 집산도로 및 위 도로들과 사업지구 밖의 도로를 연결하는 도로인 사실을 알 수 있고, 위 사실관계를 앞에서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 신내2지구 안에 설치된 도로는 모두 사업지구 안의 주택단지 등의 입구와 사업지구 밖에 있는 도로를 연결하는 기능을 담당하는 도로로서 생활기본시설에 해당한다고 할 것이다.
그런데도 원심은 이와 달리 피고가 이 사건 신내2지구 내에 설치한 도로는 간선시설에 해당하지 아니할 뿐만 아니라 생활의 기본이 되는 도로라고 볼 수 없다고 판단하였다. 이러한 원심판결에는 생활기본시설인 도로의 범위에 관한 법리 등을 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
나. 전기시설 지중화 부담비용, 하수도원인자부담금에 관하여
원심은 피고가 전기시설의 지중화 부담비용 및 하수도원인자부담금을 부담한 사실을 인정하면서도, 그 비용이 생활기본시설 설치비용에 포함되어야 한다는 원고들의 주장을 배척하였다.
전기시설을 지중화하는 추세에 비추어 전기시설의 지중화는 ‘당해 지역조건에 따른 생활기본시설’ 내지 ‘통상적인 수준의 생활기본시설’에 해당하고, 하수도원인자부담금은 생활기본시설인 하수도와 관련하여 하수도법에 따라 부담한 비용으로서 생활기본시설 설치비용에 해당한다고 봄이 타당하다.
그런데도 원심은 이와 달리 전기시설 지중화 부담비용, 하수도원인자부담금은 생활기본시설 설치비용에서 제외된다고 판단하였다. 이러한 원심판결에는 생활기본시설 설치비용의 범위에 관한 법리 등을 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
다. 지구 외 도로사업비, 광역교통시설부담금, 생태계보전협력금, 대체산림자원조성비에 관하여
공익사업지구 밖에 설치하는 도로 등 시설에 관한 부담금 등의 비용은 특별한 사정이 없는 한 생활기본시설 설치비용에 포함되지 아니한다(대법원 2013. 9. 12. 선고 2012다203799 판결 참조). 한편 광역교통시설부담금은 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법에 따라 대규모개발사업의 시행자가 대도시권의 광역적인 교통수요를 처리하기 위한 광역도로, 광역철도 등 교통시설 설치와 관련하여 부담하는 비용이고, 생태계보전협력금은 자연환경보전법에 따라 일정한 개발사업의 시행자가 자연환경의 체계적 보전과 자연자산 관리·활용을 위한 생태계의 보전사업 등과 관련하여 부담하는 비용이며, 대체산림자원조성비는 산지관리법에 따라 산지전용허가 등을 받으려는 자가 산지전용과 산지일시사용에 따른 대체산림자원의 조성과 관련하여 부담하는 비용이므로 이 비용들은 생활기본시설 설치비용에 해당한다고 볼 수 없다.
원심이 지구 외 도로사업비, 광역교통시설부담금, 생태계보전협력금, 대체산림자원조성비는 생활기본시설 설치비용에 포함되지 않는다고 판단한 것은 앞서 본 법리에 비추어 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 생활기본시설 설치비용의 범위에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없다.
라. 직접인건비, 판매비, 일반관리비, 자본비용에 관하여
원심은 직접인건비, 판매비, 일반관리비, 자본비용은 생활기본시설 설치비용과는 관련이 없다는 이유를 들어 이에 관한 원고들의 주장을 배척하였다.
그러나 원심판결 이유와 기록에 비추어 보면, 이들 비용은 ‘용지비와 조성비 합계액의 일정 비율’ 또는 ‘순투입액 누적액의 일정 비율’로 산정되었음을 알 수 있고, 용지비와 조성비 중 일부가 생활기본시설 설치비용에 해당하는 이상 이들 비용 중에도 생활기본시설 설치비용에 해당하는 부분이 포함되어 있다고 봄이 타당하다.
따라서 이 부분 원심판결에는 생활기본시설 설치비용의 범위에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
3. 결론
그러므로 원심판결 중 원고 2, 원고 4, 원고 6, 원고 13, 원고 17, 원고 18, 원고 20, 원고 21, 원고 22, 원고 23, 원고 24, 원고 25, 원고 27, 원고 28, 원고 29, 원고 32, 원고 33, 원고 34, 원고 35에 대한 부분과 나머지 원고들의 패소 부분을 각 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하며, 피고의 위 나머지 원고들에 대한 상고를 모두 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 원고 명단: 생략]
대법관 이인복(재판장) 김용덕 고영한(주심) 김소영