【원 고】
원고 1 외 4인 (소송대리인 변호사 이동우 외 2인)
【피 고】
인천광역시장 (소송대리인 법무법인 케이앤피 담당변호사 이종엽 외 1인)
【피고보조참가인】
주식회사 왕산레저개발 (소송대리인 법무법인 광장 담당변호사 이동재 외 1인)
【변론종결】
2017. 12. 21.
【주 문】
1. 원고들의 이 사건 소를 모두 각하한다.
2. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고들이 부담한다.
【청구취지】
피고는 소외인[(생년월일 생략), 서울 영등포구 의사당대로 1, 국회의원회관 소외인 의원실 (여의도동)] 및 피고 보조참가인에게 각자 16,700,000,000원 및 그 중 4,300,000,000원에 대하여는 2013. 1. 24.부터, 3,400,000,000원에 대하여는 2013. 8. 24.부터, 2,856,000,000원에 대하여는 2013. 12. 17.부터, 3,185,000,000원에 대하여는 2014. 6. 10.부터, 1,838,000,000원에 대하여는 2014. 10. 9.부터 각 이 사건 소장 부본의 송달일까지는 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율로 계산한 돈의 지급을 구하는 소를 제기하라.
【이 유】
1. 기초사실
가. 원고 5, 원고 3은 인천에 주소를 둔 주민이고, 소외인은 2010. 7.경부터 2014. 6.경까지 제5대 인천광역시장을 지낸 사람이며, 피고 보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)은 요트장 및 휴양시설 등의 운영을 목적으로 2011. 11. 7. 설립된 회사이다.
나. 원고 5, 원고 3을 포함한 인천시민 396명은 2015. 3. 9. 문화체육관광부장관에게 ‘소외인이 시장으로 재직 중이던 인천광역시가 2014년 인천아시아경기대회를 준비하면서 ○○○○○ 요트경기장 조성사업을 위하여 참가인에게 167억 원을 지원(이하 ’이 사건 지원행위‘라 한다)하였는데, 이는 2011대구세계육상선수권대회, 2013충주세계조정선수권대회, 2014인천아시아경기대회, 2014인천장애인아시아경기대회 및 2015광주하계유니버시아드대회 지원법(이하 '국제대회지원법'이라 한다) 제23조 제1항, 제2항 및 같은 법 시행령 제13조 제1항을 위반한 부당지원행위에 해당한다’는 이유로 위 지원금의 반환을 요구하는 주민감사청구(이하 ‘이 사건 감사청구’라 한다)를 하였다. 그 결과 2016. 5. 27. 위 주민감사청구에 대한 심의가 열렸는데, 감사청구심의회는 위 청구내용이 주민감사 대상사무에 해당하고 주소나 주민등록번호, 이름 등이 불일치하는 사람을 제외하더라도 청구인 수가 300명 이상에 해당하여 주민감사청구 요건을 충족하였다고 보면서도, 이 사건 지원행위가 위 관계 법령의 내용 및 취지에 위배되지는 않는다고 판단하여 위 주민감사청구를 각하하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 5 내지 7호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 소의 적법 여부
가. 원고 1, 원고 2, 원고 4의 원고적격 존부에 대하여
직권으로 위 원고들의 원고적격에 대하여 본다.
지방자치법 제17조 제1항은 ‘제16조 제1항에 따라 공금의 지출에 관한 사항, 재산의 취득·관리·처분에 관한 사항, 해당 지방자치단체를 당사자로 하는 매매·임차·도급 계약이나 그 밖의 계약의 체결·이행에 관한 사항 또는 지방세·사용료·수수료·과태료 등 공금의 부과·징수를 게을리한 사항을 감사청구한 주민은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 그 감사청구한 사항과 관련이 있는 위법한 행위나 업무를 게을리 한 사실에 대하여 해당 지방자치단체의 장(해당 사항의 사무처리에 관한 권한을 소속 기관의 장에게 위임한 경우에는 그 소속 기관의 장을 말한다)을 상대방으로 하여 소송을 제기할 수 있다’고 규정하고 있으므로, 주민소송은 ‘감사청구를 한 자’만이 제기할 수 있다.
그런데 이 사건에 제출된 제반 증거들만으로는 원고 5, 원고 3 외에 나아가 원고 1, 원고 2, 원고 4가 이 사건 감사청구를 한 사실을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 객관적인 증거가 없으므로, 원고 1, 원고 2, 원고 4는 이 사건 소송의 원고적격을 갖추지 못하였다고 봄이 상당하다.
따라서 원고 1, 원고 2, 원고 4의 소는 부적법하다.
나. 피고 및 참가인의 본안전 항변에 대하여
가. 주장의 요지
지방자치법 제17조 제1항 각 호에 의하면, 주민소송은 주민감사청구가 수리되거나 그에 따라 실제로 감사가 이루어진 경우에만 그 결과 등에 불복하여 제기할 수 있는 것인데, 이 사건 감사청구는 심의단계에서 수리조차 되지 못한 채 각하되었으므로 위 제17조 제1항 각 호 소정의 소송요건을 갖추지 못하였다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
지방자치법 제17조 제1항 각 호는 주민소송을 제기할 수 있는 경우에 대하여 ‘주무부장관이나 시·도지사가 감사청구를 수리한 날부터 60일(제16조 제3항 단서에 따라 감사기간이 연장된 경우에는 연장기간이 끝난 날을 말한다)이 지나도 감사를 끝내지 아니한 경우’(제1호), ‘제16조 제3항 및 제4항에 따른 감사결과 또는 제16조 제6항에 따른 조치요구에 불복하는 경우’(제2호), ‘제16조 제6항에 따른 주무부장관이나 시·도지사의 조치요구를 지방자치단체의 장이 이행하지 아니한 경우’(제3호), ‘제16조 제6항에 따른 지방자치단체의 장의 이행 조치에 불복하는 경우’(제4호)를 규정하고 있다. 한편, 지방자치법 제16조 제3항 및 제4항은 ‘주무부장관이나 시·도지사는 감사청구를 수리한 날부터 60일 이내에 감사청구된 사항에 대하여 감사를 끝내야 하며, 감사결과를 청구인의 대표자와 해당 지방자치단체의 장에게 서면으로 알리고, 공표하여야 한다. 다만, 그 기간에 감사를 끝내기가 어려운 정당한 사유가 있으면 그 기간을 연장할 수 있다. 이 경우 이를 미리 청구인의 대표자와 해당 지방자치단체의 장에게 알리고, 공표하여야 한다’, ‘주무부장관이나 시·도지사는 주민이 감사를 청구한 사항이 다른 기관에서 이미 감사한 사항이거나 감사 중인 사항이면 그 기관에서 실시한 감사결과 또는 감사 중인 사실과 감사가 끝난 후 그 결과를 알리겠다는 사실을 청구인의 대표자와 해당 기관에 지체 없이 알려야 한다’고 규정하고 있고, 같은 조 제6항은 ‘주무부장관이나 시·도지사는 제3항에 따른 감사결과에 따라 기간을 정하여 해당 지방자치단체의 장에게 필요한 조치를 요구할 수 있다. 이 경우 그 지방자치단체의 장은 이를 성실히 이행하여야 하고 그 조치결과를 지방의회와 주무부장관 또는 시·도지사에게 보고하여야 한다’고 규정하고 있다.
위 관계 법령의 문언 및 내용, 취지 등에 기초하여 앞서 본 사실관계와 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, 이 사건 감사청구는 지방자치법 제17조 제1항 각 호의 어느 경우에도 해당하지 않아 원고들로서는 주민소송의 제기 요건을 갖추지 못하였다고 봄이 상당하므로, 이를 지적하는 피고 및 참가인의 본안전 항변은 이유 있다.
(1) 위 관계 법령의 문언 및 내용에 비추어 보면, 주민소송은 적어도 감사청구가 ‘수리’되거나 그에 따라 실제로 ‘감사가 진행되었음’을 전제로 그 결과나 후속 조치 등에 대하여 불복하는 경우에 제기할 수 있다고 볼 여지가 많다.
(2) 민중소송이란 국가 또는 공공단체의 기관이 법률에 위반되는 행위를 한 때에 직접 자기의 법률상 이익과 관계없이 그 시정을 구하기 위하여 제기하는 소송(행정소송법 제3조 제3호)으로서 법률이 정한 경우에 법률에 정한 자에 한하여 예외적으로 제기할 수 있으므로(행정소송법 제45조), 이러한 민중소송의 일종에 해당하는 주민소송의 경우에도 그 소송요건의 존부를 판단함에 있어서 법령의 문언이나 취지 등을 엄격하게 해석할 필요성이 인정된다고 할 수 있다. 이에 따르면 지방자치법 제17조 제1항 각 호는 주민소송의 제기사유를 위 (1)항 기재와 같은 경우로 한정하고 있을 뿐 그 밖의 경우까지 포괄할 수 있는 예시 규정을 두고 있지 않으므로 ‘감사청구가 수리되지 않은 경우’를 위 각 호 사유에 포함되는 것으로 해석하기는 더욱 어렵다고 할 것이다.
(3) 지방자치법 제16조 제3항, 제17조 제1항 제2호, 지방자치단체에 대한 행정감사규정 제18조 등에서는 감사가 실제로 진행되었음을 의미하는 표현으로 ‘감사결과’를 사용하고 있음에 반하여, 지방자치법 제16조 제5항은 감사청구의 각하를 포함하는 의미로서 ‘감사청구의 처리’라는 표현을 구별하여 사용하고 있는 점에 비추어 볼 때, 감사청구가 수리되지 못한 채 각하된 경우까지 ‘감사결과’에 포함된다고 단정할 수는 없다.
(4) 원고들은 감사청구심의회가 이 사건 감사청구에 대하여 실질적으로는 주민감사청구 요건이 충족되었음을 전제로 본안 판단까지 나아가 이 사건 지원행위가 국제대회지원법 등 관계 법령에 위반되지 않았다고 보아 각하결정을 한 것이므로 감사결과가 있는 경우에 해당한다는 취지로 주장한다. 그러나 ① 지방자치법 시행령 제26조 제5항은 감사청구심의회의 심의·의결사항에 대하여 ‘주민 감사청구 요건의 심사’(제1호), ‘주민 감사청구인명부에 적힌 유효 서명의 확인’(제2호), ‘청구인명부의 서명에 관한 이의신청의 심사·결정’(제3호), ‘그 밖에 주무부장관이나 시·도지사가 주민 감사청구와 관련하여 회의에 부치는 사항’(제4호)을 규정하고 있는바, 제1 내지 3호의 내용이 감사청구의 형식적인 요건인 점에 비추어 볼 때 감사청구심의회는 감사청구의 형식적인 요건에 대한 심사권만을 가지는 것으로 볼 여지가 있는 점(따라서 감사청구심의회가 본안 판단을 이유로 각하결정을 하였더라도 이는 권한의 범위를 벗어나는 행위이므로 감사결과가 있는 경우에 해당한다고 보기 어렵다), ② 설령 위 제1호의 ‘주민 감사청구 요건’에 감사청구 내용에 대한 실질적인 당부 판단이 포함된다고 하더라도, 한정된 자료만을 바탕으로 단발적인 심의를 통하여 ‘감사의 개시’ 여부를 즉시 판단하는 감사청구심의회의 결정을 가리켜 상당 기간 관련 자료 및 관계자들에 대한 면밀한 조사 등을 거쳐 도출되는 감사결과와 동일하다고 볼 수는 없는 점, ③ 갑 제7호증의 3에 의하면 결과적으로 이 사건 감사청구는 수리되지 않았고 그에 따라 이 사건 지원행위에 대하여는 어떠한 추가적인 조사도 이루어지지 않은 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 감사청구에 대한 각하결정의 판단 근거가 무엇인지에 따라 각하결정의 실질이 달라진다고 볼 수는 없으므로, 원고들의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
(5) 감사청구심의회가 감사청구에 대한 형식적인 요건만을 판단할 수 있다고 본다면, 이 사건 감사청구는 형식적인 요건을 모두 갖추어 실질적으로는 수리가 되었다고 볼 여지가 있고, 이 경우 지방자치법 제17조 제1항 제1호 소송요건의 충족 여부가 문제될 수 있다. 그러나 행정처분이 아무리 위법하다고 하여도 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라고 보아야 할 사유가 있는 경우를 제외하고는 아무도 그 하자를 이유로 무단히 그 효과를 부정하지 못하는 것으로, 이러한 행정행위의 공정력은 판결의 기판력과 같은 효력은 아니지만 그 공정력의 객관적 범위에 속하는 행정행위의 하자가 취소사유에 불과한 때에는 그 처분이 취소되지 않는 한 처분의 효력을 부정할 수 없는 것인바(대법원 1994. 11. 11. 선고 94다28000 판결, 대법원 2008. 5. 29. 선고 2008두3265 판결 등 참조), 이 사건 감사청구에 대한 각하결정의 공정력이 존속하는 이상 그에 반하여 이 사건 감사청구가 수리되었다고 볼 수는 없으므로, 결국 지방자치법 제17조 제1항 제1호의 소송요건이 충족되었다고 보기도 어렵다.
(6) 원고들은 지방자치법 제17조 제1항 각 호 소정의 요건을 한정적으로 해석하게 되면 이 사건과 같이 형식적 요건을 모두 갖추었으면서도 본안에 관하여 이유가 없다는 이유로 감사청구가 각하된 경우에는 주민소송을 제기할 수 없는 불합리가 발생한다는 취지로 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 위 제17조 제1항 각 호에 대한 엄격해석은 민중소송의 일종인 주민소송의 특성상 다소 불가피한 측면이 있고, 감사청구에 대한 감사청구심의회의 각하결정에 그와 같은 내용상의 고유한 위법이 있는 경우에는 우선 항고소송을 통하여 그 결정의 공정력을 제거한 뒤 주민소송을 제기할 수도 있으므로, 당장 주민소송을 허용하지 않는다고 하여 주민소송의 제기가 원천적으로 봉쇄된다거나 그러한 이중 제소 방법이 현저히 불합리하다고 단정할 수는 없으므로, 원고들의 이 부분 주장도 받아들이기 어렵다.
3. 결론
그렇다면, 원고들의 이 사건 소는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 임민성(재판장) 권주연 김달하