【원고, 피항소인】
홍성군 (소송대리인 변호사 주광기)
【피고, 항소인】
주식회사 홍주미트 (소송대리인 변호사 손차준 외 2인)
【제1심판결】
대전지방법원 홍성지원 2010. 4. 16. 선고 2009가합1761 판결
【변론종결】
2010. 11. 17.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고는 원고에게 15억 원 및 이에 대하여 이 사건 소장 부본 송달일 다음날부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율로 계산한 금원을 지급하라.
【이 유】
1. 기초사실
가. 피고의 보조금 지급 신청
피고는 1997. 11. 13. 도축업, 식육가공업 등 축산물의 종합처리를 목적으로 하여 원고 및 영농법인 푸른축산이 출자하여 설립된 회사인데, 단기차입금 상환 등으로 인하여 생돈 구매자금 및 회사 운영자금이 부족해지자 2003. 12. 8. 원고에게 5년 후에 원금만 상환하는 조건으로 보조금 1,560,000,000원의 지원을 요청하였다.
나. 원고의 보조금 교부조건 통보 및 피고의 확약서 제출
1) 원고는 2003. 12. 11. 홍성군 의회의 의결을 거쳐 2003. 12. 29. 피고에게 축산물종합처리장 경영안정자금 지원 명목으로 보조금 1,500,000,000원을 지급하되 ‘보조일로부터 5년이 되는 2008. 12. 31.까지 원금을 일시불로 반환’토록 하는 보조금 교부조건(이하 ‘이 사건 교부조건’이라 한다)을 통보하였다.
2) 이에 피고는 2003. 12. 30. ‘피고의 경영안정자금으로 원고로부터 1,500,000,000원을 보조받아 경영안정에 최선을 다하고, 보조금 1,500,000,000원에 대하여 피고의 경영주체가 변경될 시에도 철저한 인계·인수로 보조금 교부조건에 명시된 바와 같이 2008. 12. 31.까지 일시에 반환할 것을 확약합니다’라는 내용의 확약서(갑 6호증)를 원고에게 제출하였다(이하 ‘이 사건 확약’이라 한다).
다. 이 사건 보조금의 지급
원고는 2003. 12. 31. 970,000,000원, 2004. 3. 12. 530,000,000원 등 합계 1,500,000,000원의 보조금을 피고에게 교부하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제2, 3호증의 각 1, 2, 갑 제4 내지 7호증, 갑 제16호증의 1 내지 4, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 주장 및 판단
가. 원고 주장
1) 피고는 2003. 12. 8. 원고에게 이 사건 보조금의 지급 신청을 하면서 5년 후에 원금만 상환하는 조건으로 지원을 요청하였고, 그에 따라 원고는 피고로부터 이 사건 확약을 받은 후 군의회 의결을 거쳐 피고에게 이 사건 보조금을 지급하였다. 그런데 피고는 이 사건 확약에 따른 보조금의 반환기일인 2008. 12. 31.이 경과하였음에도 불구하고 이 사건 보조금의 반환을 지체하고 있는바, 피고는 원고에게 이 사건 확약에 따라 이 사건 보조금 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
2) 홍성군 보조금 관리조례{개정(1997. 7. 11. 조례 1409호), 이하 ‘보조금 관리조례’라 한다}에 의하면 보조금의 교부를 결정함에 있어서 ‘교부목적 달성에 필요하다고 인정되는 조건’을 붙일 수 있는바, 원고가 피고에게 이 사건 보조금의 교부를 결정함에 있어 5년 후에 원금만 상환하도록 하는 이 사건 교부조건은 피고로 하여금 보조금을 5년간 무이자로 자금운용을 함으로써 피고의 경영 정상화에 보탬이 되도록 하는 것으로서 보조금의 ‘교부목적 달성에 필요하다고 인정되는 조건’에 해당되고 그에 따라 이 사건 확약이 이루어진 것이므로, 피고는 원고에게 이 사건 보조금 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
3) 피고는 당초 원고로부터 교부받은 이 사건 보조금을 이 사건 확약에 따라 상환할 의사가 없었음에도 불구하고 원고를 기망하여 보조금을 교부받았고, 또한 보조금의 원금을 5년 후에 상환한다는 보조조건을 위반하였으며 보조사업의 성공 가능성도 없는바, 위와 같은 제반 사유를 이유로 원고는 보조금 관리조례 제17조에 의하여 피고에게 이 사건 보조금 전부의 반환을 명할 수 있으므로 피고는 원고에게 이 사건 보조금 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
4) 이 사건 보조금은 피고의 경영 정상화를 위한 지원금의 필요로 인하여 피고 스스로 이 사건 보조금의 원금을 5년 후에 상환하겠다는 의사에 따라 이 사건 교부조건 하에 이 사건 보조금을 교부한 것임에도 불구하고, 위 교부조건이 보조금의 기본성격에 반하고 행정처분의 본질적 효력을 해한다는 등의 이유로 무효라고 주장하면서 이 사건 보조금의 원금상환을 거부하는 피고의 행위는 신의칙이나 금반언의 원칙에 위반된다.
나. 판단
1) 이 사건 교부조건 및 확약의 무효 여부
가) 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률 제2조 제1호는 “’보조금‘이라 함은 국가 외의 자가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금·부담금 기타 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다”라고 규정하고 있는바, ’보조금‘은 바로 ’반대급부 없이 주어지는 금전‘을 말한다고 할 것이다.
또한 지방재정법(2001. 1. 29. 법률 제6400호) 제14조 제1항은 “지방자치단체는 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 개인 또는 공공기관이 아닌 단체에 기부·보조 또는 기타 공금의 지출을 할 수 없다”, 같은 항 제4호는 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라고 각 규정하고 있다.
나) 한편, 원고의 피고에 대한 이 사건 보조금의 교부는 앞서 본 지방재정법에서 규정하고 있는 바와 같이 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 가진 이른바 수익적 행정처분으로서 행정청의 재량행위에 속한다 할 것이고, 수익적 행정처분에 있어서는 법령에 특별한 근거규정이 없다고 하더라도 그 부관으로서 부담을 붙일 수 있고( 대법원 2004. 3. 25. 선고 2003두12837 판결 참조), 그와 같은 부담은 행정청이 행정처분을 하면서 일방적으로 부가할 수도 있지만 부담을 부가하기 이전에 상대방과 협의하여 부담의 내용을 협약의 형식으로 미리 정한 다음 행정처분을 하면서 이를 부가할 수도 있는바( 대법원 2009. 2. 12. 선고 2008다56262 판결 참조), 이 사건 확약은 원고가 피고에 대하여 피고의 경영정상화를 위하여 보조금을 교부할 것을 전제로 피고가 이행하여야 할 의무를 규정한 것으로서 성질상 보조금 교부에 붙일 부관안에 대한 협약으로 봄이 상당하다.
다) 그런데 앞서 본 바와 같이 수익적 행정처분에 있어서는 법령상의 근거가 없더라도 부관을 붙일 수 있으나, 그 부관의 내용은 적법하고 이행가능하여야 하며 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하고 행정처분의 본질적 효력을 해하지 아니하는 한도의 것이어야 한다( 대법원 1996. 4. 26. 선고 95누17762 판결 참조).
이 사건으로 돌아와 보건대, 이 사건 보조금의 교부조건인 ‘보조일로부터 5년이 되는 2008. 12. 31.까지 원금을 일시불로 반환하여야 한다’는 부관은, 보조금 교부조건에 관한 일반규정이라 할 수 있는 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률 제18조 제2항이 “중앙관서의 장은 보조금의 교부를 결정함에 있어서 보조사업이 완료된 때에 그 보조사업자에게 상당한 수익이 발생하는 경우에는 그 보조금의 교부목적에 위배되지 아니하는 범위안에서 이미 교부한 보조금의 전부 또는 일부에 해당하는 금액을 국가에 반환하게 하는 조건을 붙일 수 있다”라고 규정하고 있는 것에 비추어 볼 때, 장래의 수익 발생 여부와 상관없이 무조건 이미 교부한 보조금의 반환의무를 부가하는 것으로서 위 일반규정의 취지에 배치될뿐만 아니라, 앞서 본 바와 같이 반대급부 없이 주어지는 금전인 보조금의 취지에도 반한다고 할 것이어서 결국 위 부관은 보조금의 교부라는 행정처분의 본질적 효력을 해한다고 할 것이다.
따라서 이 사건 교부조건은 위와 같은 중대한 위법이 있다고 할 것이고, 이러한 중대한 하자는 그 내용 자체에서 객관적으로 명백하다 할 것이므로 무효이고, 이 사건 확약 역시 원고가 위법하게 부가한 이 사건 교부조건에 부당하게 결부시킨 것에 불과하므로 무효라고 할 것이다.
이에 대하여 원고는, 보조금 관리조례 제17조는 보조금을 교부받은 자가 보조조건에 위반하였을 때 등 일정한 사유가 있으면 이미 교부한 보조금 전부의 반환을 명할 수 있도록 규정하고 있는바, 피고 스스로 원고에게 이 사건 보조금의 지원을 요구하면서 보조금의 원금을 상환하겠다는 의사를 표시하였고, 원고는 그와 같은 보조금의 원금 상환을 이 사건 보조금의 교부조건으로 붙일 수 있는 것으로 해석하고 부과한 것이므로, 이 사건 교부조건에 하자가 있다고 하더라도 그와 같은 하자는 중대하고 명백한 하자라고 볼 수 없어 무효라고 할 수 없다고 주장한다.
살피건대, 보조금 관리조례 제17조(보조금을 교부받은 자에 대한 제재)는 “군수는 보조금을 교부받은 자가 다음 각호의 1에 해당한다고 인정될 때는 보조금의 교부를 중지하거나 이미 교부한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다. 1. 법령 또는 보조조건에 위반하였을 때 2. 보조사업의 성공 가능성이 없을 때 3. 사업의 전부 또는 일부를 정지하였을 때 4. 보조금 교부의 사업목적이 공공에 이바지 하지 않을 때 5. 허위 또는 부정한 방법으로 보조금을 교부받았을 때 6. 이 조례에 의한 명령이나 처분에 위반하거나 검사거부 또는 허위보고를 하였을 때”라고 규정하고 있다.
그런데 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위하여는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요하는바, 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이다( 대법원 2002다68485 판결 참조).
이 사건으로 돌아와 보건대, 이 사건 교부조건은 앞서 본 바와 같이 재정상의 원조를 하기 위하여 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 보조금의 취지에 반하여 행정처분의 본질적 효력을 해한다고 할 것이므로 그 하자가 중대할뿐만 아니라 아래에서 보는 바와 같이 피고에게는 원고가 들고 있는 보조금 관리조례 제17조에 따른 보조금 전부나 일부의 반환을 명할 수 있는 사유가 없어 위 규정을 적용할 수 없음에도 불구하고 법률의 근거 없이 보조금의 원금 상환을 명하는 것이어서 그 하자가 외관상으로도 명백하다 할 것이다.
따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.
2) 이 사건 교부조건이 ‘교부목적 달성에 필요하다고 인정되는 조건’인지의 여부
보조금 관리조례 제7조(보조금의 교부조건)는 “군수는 보조금의 교부를 결정함에 있어서 보조금액에 대한 상당률의 자체부담과 법령 및 예산이 정하는 보조금을 교부목적 달성에 필요하다고 인정되는 조건을 붙일 수 있다”라고 규정하고 있다.
그런데 앞서 인용한 각 증거와 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 피고로 하여금 이 사건 보조금 15 억원을 운용함으로써 5년 동안의 이자 상당에 해당하는 금융이익을 보조한 것이 아닌 15억 원 자체를 보조해 준 사실을 인정할 수 있다.
또한 보조금 관리조례 제7조에서 규정하고 있는 ‘교부목적 달성에 필요하다고 인정되는 조건’이라 함은, 보조사업자가 보조금을 다른 용도에 사용하여서는 아니된다거나 보조사업의 내용을 변경함에 있어서는 사전에 군수의 승인을 얻어야 하고, 보조사업자가 사업을 완료한 때에는 실적보고서를 군수에게 제출하여야 하는 등 보조금을 교부하는 목적을 달성함에 있어 필요한 조건을 말하는 것인데, 이 사건 교부조건은 피고에게 교부된 보조금의 원금을 5년 후에 무조건 상환한다는 것이어서 보조금의 교부목적 달성에 필요한 조건으로 볼 수 없다고 할 것이다.
따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
3) 보조금 관리조례 제17조에 의하여 이 사건 보조금 전부의 반환을 명할 수 있는지의 여부
보조금 관리조례 제17조에 의하면, 일정한 사유가 있을 때 보조금을 교부받은 자에 대한 제재로서 이미 교부한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있는데, 피고에게 이미 교부한 이 사건 보조금의 전부의 반환을 명할 수 있는 사유가 있는지 보기로 한다.
먼저 위 조례 제17조 제1호의 ‘보조조건에 위반하였을 때’에 해당되는지 보건대, 이 사건 보조금의 교부조건은 그 하자가 중대, 명백하여 무효임은 앞서 본 바와 같으므로 피고가 무효인 이 사건 확약에 따른 보조금의 원금상환을 이행하지 않았다고 하더라도 위 보조조건에 위반하였다고 볼 수 없다.
다음으로 위 조례 제17조 제2호의 ‘보조사업의 성공 가능성이 없을 때’에 해당되는지 보건대, 앞서 인용한 각 증거와 변론 전체의 취지에 의하면, 피고는 회사 설립시의 생돈구입자금 및 운영자금 등의 마련을 위한 단기 차입금과 이자 등의 상환 문제로 인하여 2003년경 자금사정이 매우 악화되었는데, 원고로부터 이 사건 보조금을 지원받은 후 경영위기를 극복하고 2009년경에야 다소의 흑자경영을 실현한 사실을 인정할 수 있으므로 보조사업의 성공 가능성이 없는 경우에 해당된다고 할 수 없다.
마지막으로 위 조례 제17조 제5호의 ‘허위 또는 부정한 방법으로 보조금을 교부받았을 때“에 해당되는지 보건대, 앞서 본 바와 같이 비록 피고가 원고에게 이 사건 보조금의 지원을 요구하면서 5년 후에 보조금의 원금을 상환하겠다는 이 사건 확약을 한 후 보조금을 교부받았으나, 이 사건 확약은 앞서 본 바와 같이 무효이므로 그에 따른 이행을 하지 않았다 하더라도 피고가 허위 또는 부정한 방법으로 보조금을 교부받았다고 볼 수 없다.
따라서 피고에게는 위 조례 제17조에서 규정하고 있는 이미 교부한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있는 사유가 있다고 볼 수 없으므로 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
4) 이 사건 확약을 무효라고 주장하면서 이 사건 보조금의 원금 상환을 거부하는 것이 신의칙이나 금반언의 원칙에 위반되는 것인지의 여부
민법상 신의성실의 원칙은 법률관계의 당사자가 상대방의 이익을 배려하여, 형평에 어긋나거나 신뢰를 저버리는 내용 또는 방법으로 권리를 행사하거나 의무를 이행하여서는 아니된다는 추상적 규범으로서, 신의성실의 원칙에 위배된다는 이유로 그 권리의 행사를 부정하기 위하여는 상대방에게 신의를 공여하였다거나, 객관적으로 보아 상대방이 신의를 가짐이 정당한 상태에 있어야 하고, 이러한 상대방의 신의에 반하여 권리를 행사하는 것이 정의관념에 비추어 용인될 수 없는 정도의 상태에 이르러야 한다( 대법원 2009. 6. 25. 선고 2006다18174 판결 참조).
이 사건으로 돌아와 보건대, 을 3호증의 1, 2의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고의 설립 당시의 자본금 38억 3,000만 원 중 원고가 17억 5,100만 원(지분율 45.9%), 영농조합법인 푸른축산에서 20억 7,900만 원(지분율 54.1%)을 각 출자하여 피고가 설립되었고, 2003. 12.경 당시 원고의 지분율은 45.71%, 영농조합법인 푸른축산의 지분율은 29.24%, 홍성축협의 지분율은 25.04%인 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정사실 및 이 사건 변론 과정에 나타난 제반 사정에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정들 즉, ① 피고가 2003년경 자금사정의 악화로 인하여 경영위기를 맞게 되면서 원고 역시 위와 같은 피고의 경영위기에 대하여 이해관계가 있는 사정하에서 피고의 보조금의 지원 요청을 받고 홍성군 의회의 의결을 거쳐 이 사건 보조금을 교부하기로 결정한 점, ② 위와 같이 피고에게 보조금을 교부함으로써 피고의 경영을 정상화시키는 것은 피고뿐만 아니라 원고에게도 그 출자금의 보전을 위하여 절실한 문제였던 것으로 보이는 점, ③ 보조금의 교부 주체인 원고로서는 이 사건 교부조건이 보조금의 기본 취지에 반한다는 사정을 충분히 알 수 있었을 것으로 보임에도 불구하고 그 기본취지에 반하는 이 사건 교부조건을 피고에게 부가한 점 등을 종합하면, 이 사건 확약만으로 피고가 원고에게 어떠한 신의를 공여하였다거나 혹은 객관적으로 원고가 정당한 신의를 가졌다고 보기 어렵고, 피고가 이 사건 교부조건 및 확약의 무효를 주장하는 것이 정의관념에 비추어 용인될 수 없는 정도의 상태에 이르렀다고 보기도 어려우므로, 피고의 위와 같은 주장을 신의칙이나 금반언의 원칙에 반한다고 할 수 없다.
따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 이와 결론을 달리한 제1심 판결은 부당하므로 이를 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 윤준(재판장) 이대연 방이엽