【원고, 항소인】
주식회사 썬라이즈 외 1인 (소송대리인 법무법인 청담 담당변호사 우덕성)
【피고, 피항소인】
용인시수지구청장
【제1심판결】
수원지방법원 2010. 7. 8. 선고 2010구합1447 판결
【변론종결】
2011. 3. 24.
【주 문】
1. 원고들의 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고가 2009. 12. 30. 원고 주식회사 썬라이즈(이하 ‘원고 회사’라고 한다)에게 1,234,093,000원, 원고 2에게 704,325,000원의 이행강제금을 부과한 처분을 각 취소한다.
【이 유】
1. 제1심 판결의 인용
이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결서 중 제2의 다.⑴항(제5쪽 제1행부터 제9쪽 제2행까지)을 아래와 같이 고쳐 쓰고, 제11 내지 13쪽의 “별지” 관련 법령을 “별지” 기재와 같이 고쳐 쓰는 외에는 제1심 판결 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 이 법원이 제1심 판결서 중 고쳐 쓰는 부분 {제2의 다.⑴항}
“다. 판단
⑴ 주장 ①에 관한 판단
㈎ 인정사실
① 원고들이 이 사건 각 토지거래계약허가신청시에 제출한 토지이용계획서에는 단독주택 신축 후 분양을 위한 사업착공예정일은 2007. 3., 사업개시예정일(개발완료예정일)은 2008. 12.로 기재되어 있다.
② 원고들은 이 사건 각 토지의 소유권을 취득한 후 2007. 3.경 전소유자의 명의로(원고들이 아직 건축허가명의를 변경하기 전이었다) 이 사건 각 토지 중 일부에 대한 착공신고를 마치고도 단독주택 신축공사를 예정대로 시행하지 못하였고, 이에 피고는 2007. 7. 25. 이 사건 제1 각 토지에 대한 현장조사를 거쳐 같은 해 8. 7. 원고 회사에게 2007. 11. 7.까지 위 토지를 허가받은 목적대로 이용할 의무를 이행하도록 명하였다.
③ 그 후 원고들이 이 사건 각 토지에 대한 공사를 시도하였으나, 인근 주민들이 이 사건 각 토지로 연결되는 용인시 수지구 신봉동 (지번 2 생략) 등 도로상 공사차량의 진출입을 방해하여 이 사건 단독주택 신축공사가 제대로 시행되지 못하였고, 그 과정에서 피고가 이 사건 각 토지에 대한 현장조사를 실시한 후 위 각 토지들이 허가받은 목적대로 이용되지 않고 있다는 판단 하에 2007. 11. 13. 원고 회사에게 이행강제금부과처분 사전예고 통지를, 같은 달 20. 원고 2에게 이 사건 제2 각 토지에 대한 토지거래허가이용의무 이행명령(이용의무이행기간 : 2008. 2. 20.까지)을 하자, 원고들은 2007. 11. 27. 이 사건 각 토지에 단독주택 신축을 위한 착공을 하였다는 이유로 이행강제금부과 중지를 요청하는 의견서를 제출하고 같은 달 29.자로 이 사건 각 토지 중 착공신고를 마치지 않은 나머지 토지들에 대한 착공신고를 마쳤다.
④ 한편, 이 사건 단독주택 신축사업을 대행하기 위하여 설립된 소외 주식회사 랜드마크는 2008. 2. 25. 극동건설과 사이에 이 사건 단독주택 신축공사에 관한 도급계약을 체결하였다.
⑤ 원고들은 2008. 5.경 인근 주민들의 방해로 이 사건 공사가 제대로 진행되지 않는다는 이유로 이 사건 각 토지에 접한 용인시 수지구 신봉동 (지번 3 생략), (지번 4 생략), (지번 5 생략), (지번 6 생략) 토지를 추가로 매수하여 도로를 개설할 목적으로 (지번 3 생략)외 3필지상 제1종 근린생활시설(소매점) 및 도로부지조성을 위한 개발행위허가(산지 및 농지전용허가 의제)를 신청하거나(실제로 2008. 3. 및 같은 해 4.경 위 토지를 매수하였다) 경수고속도로 주식회사가 시행하는 용인-서울간 고속도로사업구간 내 부체도로[동천-신봉간(소1-69호) 도로]와 이 사건 각 토지를 연결하는 공사용 도로의 개설이 가능한지를 관계관청에 문의하였다.
⑥ 원고들의 위와 같은 문의에 대하여, 용인시장은 2008. 5. 29. 도로 개설이 불가하다는 취지의 회신을 하였고, 피고는 같은 해 9. 17.부터 불법개발행위에 대하여 원상복구 후 재신청하라거나 도로개설이 부적정하다는 등의 이유로 원고들의 (지번 3 생략)외 3필지에 대한 개발행위허가신청을 수차례 반려하였다.
⑦ 그 후 원고 회사는 2009. 2. 6. 용인시장으로부터 위 부체도로 포장공정이 완료되는 2009. 3. 이후에는 진입도로 개설공사 시행이 가능하다는 회신을 받았고, 같은 해 3. 5.에는 피고로부터 (지번 3 생략)외 3필지에 대한 제1종 근린생활시설(소매점) 및 도로부지조성을 위한 개발행위허가를 받았으나, 2009. 6. 23. 변경허가를 받지 않고 설계도서에 따라 공사를 하지 않았다는 이유로 공사중지명령을 받게 되자 2009. 9. 24. 및 같은 해 12. 3. 2회에 걸쳐 설계변경허가를 받았다.
⑧ 피고가 2009. 11. 20. 이 사건 각 토지에 대한 현장조사를 실시하고 원고들에 대한 이 사건 이행강제금부과처분을 할 무렵까지 원고들은 건축 및 토지형질변경 관련 설계와 인테리어 설계 등을 실시하여 이 사건 각 토지에는 원고들이 시행한 조경 및 오수작업으로 사각맨홀 및 배수로가 설치되기는 하였으나, 그 공사진행의 정도는 이 사건 각 토지 내에 단독주택을 건축할 부지의 구획, 통행로에 대한 포장 및 주차장 콘크리트 공사가 일부 진행된 것에 불과하였고, 정작 단독주택 건축을 위한 기초공사는 아직 진행되지 않은 상태였다.
【인정 근거】
다툼 없는 사실 및 앞서 든 증거들, 갑 제7호증의 1 내지 11, 갑 제8호증의 1 내지 4, 갑 제10, 11, 12호증(각 을 제6, 9, 12호증과 같다), 갑 제13, 14호증, 갑 제18, 19호증의 각 2 내지 5, 갑 제20호증의 2, 3, 갑 제21호증의 2 내지 5, 갑 제25호증의 1, 2, 3, 갑 제32호증의 1 내지 6, 갑 제33, 34, 35호증, 갑 제36호증의 1, 2, 을 제5, 7, 8, 10, 11, 13, 14, 15, 16호증, 을 제18호증의 1, 2, 3, 12, 13, 14의 각 기재 및 영상, 당심 증인 소외인의 일부 증언, 변론 전체의 취지
㈏ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘법’이라고만 한다) 제124조 및 제124조의2에서 정한 관할 행정청의 이행명령 또는 이행강제금 부과 요건으로서의 ‘토지의 이용의무를 이행하였는지 여부’를 판단함에 있어서는, 우선적으로 토지거래계약 허가신청권자가 토지거래계약허가증에 기재된 ‘허가받은 목적대로 이용되고 있는지 여부’를 판단하여야 할 것이고, 다만 법 제124조 제1항 및 그 위임에 따른 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2011. 3. 9. 대통령령 제22703호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라고 한다) 제124조 제1항에서 정한 사유와 같이 토지거래계약을 허가받은 자가 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하려고 하였으나 위 허가받은 자에게 책임지울 수 없는 사유나 그 의무이행을 기대할 수 없는 사유로 인하여 당초 추진일정대로 그 토지를 이용하지 못하는 등의 정당한 사유가 있는 경우에는 토지거래계약을 허가받은 자가 토지의 이용의무를 이행하지 않았다고 볼 수 없고 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하지 않고 있다고 하여 이행강제금을 부과할 수도 없다.
㈐ 원고가 이 사건 토지를 이용하지 못하였다고 주장하는 사유가 시행령 제124조 제1항에서 정한 예외사유 중 제7호를 제외한 나머지 사유에 해당하지 않음은 명백하므로, 그것이 제7호의 ‘공익사업의 시행 등 토지거래계약 허가를 받은 자의 귀책사유가 아닌 사유로 인하여 허가받은 목적대로 이용하는 것이 불가능한 경우’에 해당하는지에 관하여 살펴본다.
위 인정사실 및 앞서 든 증거들에 의하여 인정되는 다음의 사정들 즉, ① 원고들이 주장하는 인근 주민들의 이 사건 각 토지로의 출입로 통행 방해 행위 자체는 시행령 제124조 제1항이 규정하는 각 예외사유에 해당하지 않고, 공익사업의 시행에 준하는 불가피한 사유로도 볼 수 없으며, 인근 주민들의 위 출입로 통행 방해로 이 사건 각 토지로의 공사차량 진출입이 완전히 불가능하였다는 점에 관하여는 당심 증인 소외인의 증언만으로는 이를 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없는 점, ② 설령 인근 주민들의 통행 방해가 있어 원고들이 이 사건 각 토지상에 공사를 진행하기가 사실상 어려웠다고 하더라도, 원고들이 인근 주민들을 상대로 그 방해배제를 청구하는 등의 아무런 조치를 취하지 않았던 점, ③ 원고들이 제출한 이 사건 신축공사를 위한 공사비 지출 세금계산서 등(갑 제18호증의 1, 6 내지 15, 갑 제19호증의 1, 6, 7, 8, 갑 제20호증의 1, 4 내지 11, 갑 제21호증의 1, 6 내지 11, 갑 제22호증, 갑 제23호증의 1 내지 4, 갑 제24호증의 1 내지 10, 갑 제25호증의 4, 5, 갑 제26호증의 1 내지 11, 갑 제28, 29호증, 갑 제30, 31호증의 각 1, 2의 각 기재)에 의하면, 위 각 세금계산서 등은 대부분 원고들에 대한 이행의무기간이 경과한 2007. 12. 27. 이후의 것들이거나 토지 정비를 위한 장비사용료 등에 불과하여 원고들이 실시하였다는 작업 및 단독주택 신축공사계약은 모두 이 사건 각 이행명령의 이행의무기간 이후에 이루어진 것으로 보이는 점, ④ 원고들이 위 부체도로에 연결하여 개설하고자 한 공사용 도로는 위 부체도로가 완공될 때까지는 사실상 개설이 불가능한 것으로 보여 원고들이 그 개설을 이유로 마냥 이 사건 단독주택 신축공사를 시행하지 않았다는 것은 납득하기 어려운 점, ⑤ 원고들이 주장하는 바와 같이 이 사건 단독주택 공사의 진입로로 활용하기 위하여 개설하고자 하였다는 위 소매점의 진입로 공사도 원고들이 이 사건 각 이행명령의 이행기간 이후에 그 부지를 매수하여 불법적으로 공사를 강행하다가 공사중지명령을 받은 것으로 보일 뿐이고, 위 소매점의 진입로가 과연 이 사건 단독주택 공사의 진입로로 활용하기 위하여 개설되는 것인지도 불분명한 점, ⑥ 피고가 이 사건 처분 후인 2010. 7. 26. 촬영한 현장 사진(을 제18호증의 6 내지 10, 15 내지 20의 각 영상)에 의하면, 이 사건 각 토지상의 공사 진척 정도가 이 사건 처분 당시와 비교하여 크게 달라진 바가 없는 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 원고들은 자신들의 귀책사유로 인하여 이 사건 토지를 허가받은 목적대로 이용하지 못하였다고 봄이 상당하다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.”
3. 결론
그렇다면, 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고들의 항소를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 이대경(재판장) 오상용 이한일