【원 고】
【피 고】
인천광역시경제자유구역청장
【변론종결】
2016. 6. 28.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2015. 9. 4. 원고에 대하여 한 이행강제금(12,960,000원) 부과처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2011. 7. 26. 인천 서구 (주소 생략)에 연면적 451.34㎡ 규모의 지상 3층 건물(이하, ‘이 사건 건물’이라 한다)을 완공하여 2011. 12. 30. 사용승인을 받았고, 2012. 7.경 이 사건 건물 1층 제2종 근린생활시설(일반음식점)을 ‘(상호 생략)’이라는 상호로 자동차영업소를 운영하는 임차인에게 임대하여 자동차영업소로 사용하게 하였다.
나. 피고는 위와 같이 원고가 이 사건 건물 1층을 무단 용도변경하였다는 이유로 시정명령을 하였다가 원고가 그 시정명령의 내용을 이행하지 아니하자, 2013. 2. 19. 원고에게 이행강제금 4,114,800원을 부과하는 처분을 하였고, 원고는 2013. 4. 19. 이를 납부하였다.
다. 피고는 2015년 행정자치부 특정감사결과 불법건축물에 관한 이행강제금 미부과에 대한 시정조치요구를 받고, 원고에게 2015. 6. 29. 시정촉구 및 이행강제금 부과예고를 한 다음 2015. 9. 4. 이행강제금 12,960,000원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다.
라. 원고는 2015. 11. 30. 인천광역시행정심판위원회에 행정심판을 제기하였으나, 2015. 12. 28. 기각되었다.
마. 한편, 2012. 12. 24. 고시된 ‘인천경제자유구역 청라국제도시 실시계획 변경 승인 및 지형도면 고시’에 의하면, 이 사건 건물은 단독주택용지 중 일반형 주택지에 해당하는데, 단독주택용지는 아래와 같이 용도가 지정되어 있다.
위치구분계획내용D4∼D19, FD3, FD5용도·건축물 용도는〈별표1〉에 따라 건축하여야 하며, 지하층은 주거 또는 교육용도로 사용할 수 없다.·〈별표1〉에 따라 근린생활시설의 설치가 허용된 점포주택의 경우 1층과 지하층에 근린생활시설의 설치가 가능하며 지하층 층별 면적은 건축면적 이내로 한다. 또한 근린생활시설 용도로 사용되는 바닥면적의 합계가 총 연면적의 40%를 초과하여 설치할 수 없으며 지하 2층 이하는 기계실 및 주차용도에 한한다.
〈별표1〉단독주택용지 건축물 허용용도·건폐율·용적율·높이도면표시R1(일반형 주택지)허용용도·제1종 일반주거지역내 건축할 수 있는 건축물 중 건축법 시행령 별표1호에 의한 다음의 용도-단독주택(다중주택제외)-점포주택(제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설 중 가목 내지 바목, 자목, 노유자시설)불허용도·허용용도 이외의 용도·학교환경위생정화구역내 금지시설
바. 용도별 건축물의 종류를 정하고 있는 건축법 시행령 별표1은 2014. 3. 24. 대통령령 제25273호로 개정되어 자동차영업소가 종전에 4. 제2종 근린생활시설 ‘카’목에서 4. 제2종 근린생활시설 ‘다’목으로 변경되었다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
(1) 법률유보원칙 위반
이 사건 건물이 있는 토지는 인천경제자유구역 청라국제도시 실시계획 변경 승인 및 지형도면 고시상 도면번호 ‘D4', 도면표시 ’R1'에 해당하고, 이 사건 건물의 용도는 지구단위계획 결정조서〈별표1〉에 따라 건축법 시행령 별표1에 의한 ‘제2종 근린생활시설 중 가목 내지 바목, 자목, 노유자시설’의 용도제한을 받으며, 인천경제자유구역 청라국제도시 개발사업 2-①단계 지구단위계획 시행지침 제4조는 ‘본 지침 시행 이후 본 지침과 관련된 법령 또는 조례의 제·개정으로 본 지침과 부합되지 않을 경우 제·개정된 법령 또는 조례에 따른다’고 규정하고 있다. 그런데 2014. 3. 24. 대통령령 제25273호로 건축법 시행령이 개정되어 자동차영업소가 별표1 제2종 근린생활시설의 ‘카’목에서 ‘다’목으로 변경됨으로써 지구단위계획 결정조서〈별표1〉, 건축법 시행령 별표1에 의한 ‘제2종 근린생활시설 중 가목 내지 바목, 자목, 노유자시설’에 편입되었으므로, 결국 이 사건 건물은 건축물 용도제한에 적합하게 사용되고 있다. 따라서 원고가 이 사건 건물 중 1층을 건축물 용도제한에 위반하여 사용하고 있다는 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.
(2) 평등원칙 위반
인천경제자유구역 청라국제도시 이외의 다른 지역에서는 단독주택용지의 경우 자동차영업소를 건축물 용도제한에서 제외하고 있는바, 원고와 다른 지역 소유자 간에 본질적인 차이가 없음에도 다른 경제자유구역에 비하여 원고를 차별적으로 취급하고 있는 이 사건 처분은 평등의 원칙에 위반되어 위법하다.
(3) 국토교통부의 지구단위계획 수립지침 및 정부정책 위반
국토교통부는 임의적, 자의적인 지구단위계획수립을 막기 위해 국토교통부 훈령 제407호 지구단위계획수립지침을 마련하였는데, 이에 따르면 ‘구역의 성격에 현저히 나쁜 영향을 미치는 것만 불허하고 주변 구역에서 불허용도에 대한 서비스를 받을 수 있는 가능성을 고려한다’고 규정하고 있는바, 자동차영업소는 구역의 성격에 현저히 나쁜 영향을 미친다고 볼 수 없다. 또한 정부는 2013. 7. 11. 경기활성화 및 성장잠재력 제고를 위해 2014. 2.까지 국토부에서 입지규제를 Negative 방식으로 전환하기로 발표하였는바, 인천경제자유구역 청라국제도시지구의 경우 여전히 Positive 방식으로 규정되어 있음에도 지구단위계획 지침에도 맞지 않은 건축물 용도규정에 대하여 2년이 경과하도록 아무런 개선을 하지 않고 있다. 결국 인천경제자유규역 청라국제도시지구단위계획상 이 사건 건물의 건축물 용도제한에 자동차영업소가 여전히 포함된다고 해석하는 것은 국토교통부의 지구단위계획 수립지침 및 정부정책에 반하여 위법하다.
나. 관계법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
(1) 법률유보원칙위반 주장에 대한 판단
건축법상 건축물에 대한 규제는 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시키는 것을 목적으로 하는 반면, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하, ‘국토계획법’이라 한다)은 토지를 합리적으로 이용하기 위하여 토지상에 건축할 권리를 제한하면서 토지의 합리적 이용이라는 이상에 부합하는 건축물에 한하여 건축될 수 있도록 제한하는 점에서 그 규제 목적을 달리하는바, 지구단위계획구역 내 건축물의 허용용도 변경은 국토계획법령이 정하는 절차에 따라 지구단위계획 자체의 변경에 의하여야 할 것이지, 건축법 시행령 별표1 용도별 건축물의 종류 중 ‘목’의 변경에 따라 이루어질 수는 없다 할 것인데, 2012. 12. 24. 고시된 이후 변경된 바 없는 지구단위계획 결정조서에 따르면, 자동차영업소는 여전히 허용용도에 포함되어 있지 않다 할 것이므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(2) 평등원칙위반 주장에 대한 판단
지구단위계획은 도시계획 수립대상 지역 안의 일부에 토지이용을 합리화하고 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 당해 지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시관리계획이고(국토계획법 제2조 제5호), 국토계획법 제49조 제1항은 지구단위계획을 수립함에 있어서 도시의 정비·관리·보전·개발 등 지구단위계획구역의 지정 목적, 주거·산업·유통·관광휴양·복합 등 지구단위계획구역의 중심기능, 해당 용도지역의 특성, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 고려하여 수립하도록 정하고 있는 것 외에 지구단위계획에서의 건축물의 용도제한 기준에 관하여는 별도로 규정하지 아니하고 있는 점 등에 비추어 보면, 지구단위계획을 입안·결정하는 시·도지사 등에게 비교적 광범위한 형성의 자유를 부여하고 있다 할 것인바(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009도12330호 판결 등 참조), 원고가 주장하는 바와 같이 다른 지역 경제자유구역의 지구단위계획이 자동차영업소를 건축물의 허용용도에 포함시키고 있다는 사정만으로는 이 사건 처분이 합리적 근거 없는 차별에 해당하여 평등원칙에 위배된다고 할 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
(3) 국토교통부의 지구단위계획 수립지침 및 정부정책 위반 주장에 대한 판단
원고가 거시하고 있는 정부정책이나 국토교통부의 지구단위계획 수립지침이 이 사건 처분을 규율하고 있다고 할 수는 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
3. 결 론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 소병진