【원고, 상고인】
주식회사 협화 (소송대리인 법무법인(유한) 태평양 담당변호사 고현철 외 4인)
【피고, 피상고인】
공정거래위원회 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 조민현 외 4인)
【원심판결】
서울고법 2013. 12. 19. 선고 2012누25929 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 상고이유 제1점에 대하여
어떠한 공동행위가 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 ‘공정거래법’이라 한다) 제19조 제1항에 정한 ‘경쟁제한성’을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격·수량·품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2006. 11. 9. 선고 2004두14564 판결, 대법원 2009. 3. 26. 선고 2008두21058 판결 등 참조).
원심은, ① 농업협동조합중앙회(이하 ‘농협중앙회’라 한다)와 엽연초생산협동조합중앙회는 화학비료를 계통구매하면서 희망수량 경쟁입찰, 단가입찰, 최저가입찰 등의 다양한 입찰방식을 시행하는 사실, ② 농협중앙회는 BB비료군, 2010년도 발주 NK비료의 입찰에서 단가입찰을 시행하였는데, 단가입찰은 희망수량 경쟁입찰, 최저가입찰과는 달리 구매예정량 없이 계통 단가만 정하는 입찰방식인 사실, ③ 원고 등 비료사업자들은 희망수량 경쟁입찰, 단가입찰, 최저가입찰로 시행되는 비종(肥種)에 대하여 입찰가격, 납품물량, 낙찰물량 배분 또는 원재료 공급 등에 관한 이 사건 합의를 한 사실, ④ 원고 등 비료사업자들은 농협중앙회 등의 구매예정가격을 예측하여 목표 납품단가를 산정한 후 입찰자 간의 공조를 통하여 입찰과 유찰을 반복함으로써 최종적으로 구매예정가격과 거의 같은 가격으로 계통 단가가 정해지도록 한 사실 등을 인정한 다음, 그 판시와 같은 사정을 종합하여 이 사건 공동행위로 인하여 단가입찰을 포함한 입찰절차에서 입찰참가자들 상호 간에 가격 및 물량경쟁이 존재하지 아니하게 되었고, 이로써 계통구매 비료의 거래조건인 가격·수량의 결정에 영향을 주었다고 보아 이 사건 공동행위는 경쟁제한성을 가진다고 판단하였다.
원심판결 이유를 앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면 원심의 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 판단누락, 사실오인, 단가입찰 합의의 경쟁제한성에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
2. 상고이유 제2점 중 관련매출액에 관한 주장에 대하여
가. 공정거래법 제19조 제1항은 “사업자는 계약·협정·결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 ‘부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다.”고 규정하면서, 금지되는 행위유형으로 ‘가격을 결정·유지 또는 변경하는 행위’(제1호), ‘상품의 생산·출고·수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위’(제3호), ‘입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’(제8호) 등을 규정하고 있다.
한편, 공정거래법 제22조는 ‘피고는 공정거래법 제19조 제1항의 규정을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해 사업자에 대하여 대통령령이 정하는 매출액에 100분의 10을 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다’고 규정하고, 그에 따른 공정거래법 시행령(2012. 6. 19. 대통령령 제23864호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제9조 제1항은 공정거래법 제22조에 정한 ‘대통령령이 정하는 매출액’이란 ‘위반사업자가 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액(이하 ‘관련매출액’이라 한다)을 말하고, 다만 위반행위가 입찰담합 및 이와 유사한 행위인 경우에는 계약금액을 말한다’고 규정하고 있다.
나. 이러한 부당한 공동행위의 유형과 이에 대한 과징금 부과 근거 규정의 형식, 내용 및 체계 등과 아울러, ① 입찰방식 거래에서 가격을 결정·유지 또는 변경하는 행위를 할 것을 합의(이하 ‘가격담합’이라 한다)하거나 상품의 거래 등이나 용역의 거래를 제한하는 행위를 할 것을 합의(이하 ‘거래제한 합의’라 한다)한 경우 공정거래법 제19조 제1항 제1호나 제3호에서 정하는 공동행위가 성립하는 외에 같은 항 제8호에서 정하는 공동행위 역시 함께 성립하는 점, ② 공정거래법 시행령 제9조 제1항 단서는 위반행위의 유형을 구분하지 아니한 채 위반행위가 ‘입찰담합 및 이와 유사한 행위’에 해당하면 계약금액을 관련매출액으로 산정할 수 있다고 규정하고 있는 점, ③ 공정거래법 시행령 제9조 제1항 단서의 규정은 입찰담합의 위법성이 중한 것을 감안하여 그에 대한 제재의 실효성을 확보하기 위하여 정책적으로 도입된 규정이므로 공정거래법 제19조 제1항 제8호의 입찰담합은 물론, 같은 항 제1호나 제3호가 적용되는 입찰방식 거래에서의 가격담합이나 거래제한 합의에 대하여 적용할 필요성이 다르지 아니한 점 등을 종합하여 보면, 피고가 입찰방식 거래에서의 가격담합이나 거래제한 합의에 대하여 공정거래법 제19조 제1항 제8호를 적용하지 아니하고 같은 항 제1호 또는 제3호를 적용한 경우라도 그 실질이 입찰담합인 이상, 관련매출액의 산정에서 공정거래법 시행령 제9조 제1항 단서를 적용할 수 있다고 봄이 타당하다.
다. 원심은, 피고가 이 사건 공동행위를 입찰담합이 아니라 단순한 가격담합 및 거래제한 합의로 의율하여 공정거래법 제19조 제1항 제1호, 제3호만을 적시하고 입찰담합과 관련된 제8호를 적시하지는 아니하였으나, 이 사건 공동행위 중 희망수량 경쟁입찰에 관련된 합의는 농협중앙회의 NK비료군(2010년도분 제외), 콩 비료, 맞춤형 비료 입찰을 그 대상으로 하여 가격 및 물량을 합의한 것으로서 일반적인 입찰담합의 형태를 띠고 있으므로 그 비료들에 대한 ‘계약금액’을 관련매출액으로 산정할 수 있다는 취지로 판단하면서, 원고가 다른 낙찰자들의 계약체결 물량에 대하여 무발주 인수한 물량과 원고가 일선 단위농업협동조합에 비료를 납품하는 과정에서 지급한 판매장려금은 관련매출액에서 제외되어야 한다는 취지의 원고의 주장을 배척하였다.
원심판결 이유를 앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면 원심의 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 관련매출액 산정이나 행정관행, 재량준칙의 존재 등에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
3. 상고이유 제2점 중 재량권의 일탈·남용에 관한 주장에 대하여
원심판결 이유를 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심이 그 판시와 같은 이유로 피고가 부과과징금을 산정·결정하는 데 기초가 되는 사실을 오인하거나 이 사건 과징금 부과처분이 비례·평등원칙에 위배하였다고 할 수 없다고 보아, 이 사건 과징금 부과처분에 재량권의 일탈·남용이 있다는 원고의 주장을 배척한 것은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 과징금 부과처분에서 피고의 재량권행사 범위에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
4. 결론
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 조희대(재판장) 신영철 이상훈(주심) 김창석