【원 고】
별지1 ‘원고들 목록’ 기재와 같다. (소송대리인 변호사 임윤태 외 1인)
【피 고】
한국교육과정평가원 외 1인 (소송대리인 법무법인 광장 외 1인)
【변론종결】
2013. 12. 13.
【주 문】
1. 원고들의 피고 교육부장관에 대한 소를 모두 각하한다.
2. 원고들의 피고 한국교육과정평가원에 대한 청구를 모두 기각한다.
3. 소송비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지】
피고들이 2013. 11. 27. 원고들에 대하여 한 2014학년도 대학수학능력시험 세계지리 과목에 대한 등급 결정 처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 피고 한국교육과정평가원은 고등교육법 제34조, 같은 법 시행령 제35조, 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제45조 제3항 제2호에 의하여 대학수학능력시험(이하 ‘수능시험’이라 한다)의 출제, 문제지의 인쇄, 채점 및 성적통지, 세부시행계획의 수립 및 시행 등의 업무를 피고 교육부장관으로부터 위탁받아 매년 수능시험을 실시하여 왔다.
나. 2013. 11. 7. 치러진 2014학년도 수능시험에는 약 60만 명의 수험생이 응시하였고, 그 중 원고들을 포함한 37,684명의 수험생들은 사회탐구영역의 선택 과목 중 세계지리를 선택하여 수능시험에 응시하였다.
다. 피고 한국교육과정평가원은 시험 종료 직후 세계지리 8번 문제(이하 ‘이 사건 문제’라 한다)의 정답을 ‘ㄱ’, ‘ㄷ’ 지문이 포함된 ②번(이하 이 사건 문제 중 ‘ㄷ’ 지문을 ‘이 사건 지문’이라 한다)으로 하여 2014학년도 수능시험의 정답을 발표하였는데, 원고들은 이 사건 문제의 정답을 ②번으로 기재하지 않았다. 이 사건 문제의 내용은 별지2 ‘이 사건 문제’ 기재와 같다[이하 이 사건 문제 중 지도 오른쪽 아래 부분에 표시된 ‘(2012)’를 ‘이 사건 연도 표시’라 한다].
라. 2014학년도 수능시험 세계지리에 응시한 수험생 중 일부는 피고 한국교육과정평가원에 이 사건 지문이 객관적 사실에 부합하지 않아 틀린 지문이라는 이유로 이 사건 문제의 정답에 대하여 이의를 신청하였다. 피고 한국교육과정평가원은 2013. 11. 13. 이의심사실무위원회를 개최하여 이 사건 문제의 정답에 이상이 없다고 결정하였다.
마. 피고 한국교육과정평가원은 2013. 11. 14. 한국경제지리학회 및 한국지리환경교육학회에 이 사건 문제의 정답, 이 사건 연도 표시의 의미, 이 사건 지문의 진위 여부 등에 관하여 자문을 요청하였고, 한국경제지리학회 및 한국지리환경교육학회는 2013. 11. 15. 피고 한국교육과정평가원에 이 사건 문제의 정답에 이상이 없다는 내용의 의견을 보냈다. 한국경제지리학회 및 한국지리환경교육학회의 의견 중 주요 내용은 별지3 ‘학회의 의견’ 기재와 같다.
바. 피고 한국교육과정평가원은 2013. 11. 18. 이의심사위원회를 개최하여 이 사건 문제 등의 정답에 이상이 없다는 내용으로 결정하였다.
사. 피고 한국교육과정평가원은 2013. 11. 27. 이 사건 문제의 정답이 ②번임을 전제로 원고들을 비롯한 2014학년도 수능시험 응시자들의 등급 등을 결정하였고 원고들에 대하여 2014학년도 수능시험 성적을 통지하였다(이하 원고들에 대한 세계지리 과목 등급 결정 처분을 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1 내지 31, 갑 제2호증의 1 내지 30, 갑 제5호증의 1, 2, 을가 제4호증, 을가 제13호증, 을가 제16호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 피고 교육부장관에 대한 소의 적법 여부
행정처분의 취소를 구하는 행정소송은 원칙적으로 소송의 대상인 행정처분을 외부적으로 그의 명의로 행한 행정청을 피고로 하여야 한다. 살피건대, 피고 교육부장관은 원고들에 대하여 이 사건 처분을 한 바 없으므로 이 사건 처분의 취소를 구하는 이 사건 소의 피고 적격이 없다.
따라서 원고들의 피고 교육부장관에 대한 소는 부적법하다.
3. 피고 한국교육과정평가원에 대한 청구에 관한 판단
가. 원고들의 주장
1) 절차상 하자
이 사건 문제의 정답에 대한 이의신청은 중대한 이의신청에 해당하므로 피고 한국교육과정평가원은 이 사건 문제의 정답에 대한 이의신청을 접수한 다음에 곧바로 관련 학회에 자문을 요청하였어야 한다. 그러나 피고 한국교육과정평가원은 관련 학회의 자문 없이 2013. 11. 13. 이의심사실무위원회를 개최하여 이 사건 문제의 정답에 이상이 없다는 내용의 결정을 하였고, 위와 같은 결정을 한 이후에 비로소 한국경제지리학회 및 한국지리환경교육학회에 자문을 요청하였다. 뿐만 아니라 피고 한국교육과정평가원은 중대한 사안의 경우 거쳐야 할 이의심사위원회를 개최하지 않고 이 사건 문제의 정답에 대한 이의신청에 관하여 결정하였다.
따라서 이 사건 처분은 절차상 하자가 존재하여 위법하다.
2) 이 사건 문제의 오류
이 사건 지문은 유럽연합(European Union, EU)과 북미자유무역협정(North American Free Trade Agreement, NAFTA)의 총생산액[아래 다. 2) 라)항에서 보는 바와 같이 국내총생산(Gross Domestic Product, GDP)을 의미하는 것으로 보인다]을 비교하는 지문임에도 비교 시점을 제시하지 않았으므로 총생산액을 비교할 수 없는 점, 총생산액 자체가 국내총생산인지, 국민총생산(Gross National Product, GNP)인지, 아니면 국민총소득(Gross National Income, GNI)인지 모호한 점, 이 사건 지문이 유럽연합과 북미자유무역협정의 총생산액의 일반적인 경향이나 추세를 묻는 것이었다면 ‘대체로’나 ‘경향상’과 같은 표현 등이 있어야 하는데 이러한 조건이 제시되지 않은 점 등에 비추어 보면 이 사건 지문은 지문 자체로 중대한 오류가 있다.
또한 이 사건 지문은 총생산액을 비교하는 데에 반드시 필요한 비교 시점을 제시하지 않았는데 이 사건 문제에 포함된 지도에는 2012년으로 이 사건 연도 표시가 되어 있는 점, 2014학년도 수능시험 세계지리 4, 5, 14번, 한국지리 11, 13, 14, 18, 19, 20번 문제(별지4 ‘세계지리 및 한국지리 일부 문제’ 기재와 같다)는 모두 그림에 표시된 연도를 기준으로 하여 문제를 풀어야 되는 점 등을 고려하면 이 사건 지문에서 유럽연합과 북미자유무역협정의 총생산액을 비교하는 시점은 이 사건 연도 표시에 따라 2012년이 되어야 하는데 2012년을 기준으로 할 때 북미자유무역협정의 총생산액이 유럽연합의 총생산액보다 많으므로 이 사건 지문은 객관적으로 명백하게 틀린 지문이다.
세계지리 교과서에는 모두 2007년을 기준으로 한 유럽연합 및 북미자유무역협정의 총생산액이 기재되어 있어서 2010년 이후 북미자유무역협정의 총생산액이 유럽연합보다 많다는 객관적인 사실을 반영하지 못하고 있는 점, 수험생들에게 교과서가 객관적인 사실과 다르게 서술되어 있음에도 교과서만 외워서 교과서대로 문제를 풀게 하는 것은 고등학교 교과과정상 세계지리의 교육 목적에도 부합하지 않는 점, 수능시험의 목적상 수험생들은 교과서 이외에 시사 상식도 공부해야 하고 실제로 한국, 중국 및 일본의 자유무역협정이 체결되면 북미자유무역협정, 유럽연합에 이어 세계 3위 규모의 지역 통합시장이 된다는 내용이나 유럽연합의 재정위기로 인해 유럽연합보다 북미자유무역협정의 경제 규모가 더 커졌다는 내용의 시사 상식은 수험생들이 신문과 방송 등을 통해 쉽게 접할 수 있었던 점 등을 고려하면 교과서에 객관적인 사실과 다른 내용이 서술되어 있다면 수험생으로서는 신문과 방송 등을 통해 얻은 새로운 지식을 기초로 수능시험 문제를 푸는 것이 당연하다.
위와 같은 사정들을 고려하면 이 사건 지문은 옳은 지문이 될 수 없고, 이에 따라 이 사건 지문이 포함된 ②번은 이 사건 문제의 정답이 될 수 없다. 따라서 이 사건 문제는 정답이 없는 것으로 보아야 함에도 이 사건 문제의 정답을 ②번으로 하여 원고들에 대한 세계지리 등급을 결정한 피고 한국교육과정평가원의 이 사건 처분은 위법하다.
나. 인정 사실
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 앞서 든 각 증거, 갑 제4호증, 갑 제6호증의 1, 2, 갑 제8호증, 을가 제1호증, 을가 제2호증의 1, 2, 을가 제6호증, 을가 제7호증의 1 내지 3의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.
1) 고등학교 교육과정
‘초·중등학교 교육과정’(2009. 12. 23. 교육과학기술부고시 제2009-41호로 개정된 것)에는 고등학교 세계지리 교육과정에 관하여 다음과 같은 내용이 기재되어 있다.
2. 목표 세계지리의 목표는 세계 각 지역의 지리적 현상을 종합적, 체계적으로 이해하고, 세계화 시대에 지역 간 협력 및 상호 공존의 길을 모색하며, 지구적인 시각에서 우리 삶의 터전을 보다 살기 좋은 공간으로 개발, 이용, 보존하기 위해 노력하는 자세를 기르는 데에 있다. 가. 세계의 다양한 자연환경과 인문 환경에 대해 체계적이고 종합적으로 이해하는 능력을 기른다. 다. 지역 간 협력 및 상호 공존의 길을 모색하며, 지역 간 갈등과 분쟁을 이해하고 이를 해결하려는 태도를 기른다.3. 내용 (6) 갈등과 공존의 세계 ① 경제 블록과 자유무역협정 등 세계 경제 환경의 변화를 이해하고, 이를 둘러싼 국가·지역·주민 간 갈등과 공존을 이해한다.5. 평가 〈평가의 기본 방향〉 가. 단순한 사실이나 단편적 지식의 암기보다는 일반화된 개념이나 원리의 이해, 문제 해결 능력, 가치의 내면화와 태도 및 신념의 형성 정도를 종합적으로 평가한다. 〈영역별 평가 방향〉 가. 지식 영역: 단순한 사실이나 단편적 정보 및 지식의 암기에서 벗어나 지역에 대한 종합적 인식에 필요한 개념 및 원리의 이해, 지역 문제의 인식 능력 및 해결책의 제시 능력 등을 종합적으로 평가한다.
2) 2014학년도 수능시험 시행기본계획 등
가) 피고 한국교육과정평가원은 2013. 3. 29. 2014학년도 수능시험 시행기본계획(이하 ‘수능시험 기본계획’이라 한다)을 발표하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다.
Ⅰ. 시험 개요 1. 시험의 성격 및 목적 ○ 수능시험은 대학교육에 필요한 수학 능력을 측정하고, ○ 고등학교 교육과정의 수준과 내용에 맞추어 출제하여 고등학교 교육의 정상화에 기여 하며, ○ 개별 교과의 특성을 바탕으로 신뢰도와 타당도를 갖춘 시험으로써 공정성과 객관성이 높은 대입 전형자료를 제공하는 데에 목적이 있다.Ⅱ. 출 제 1. 출제 기본 방향 가. 출제 원칙 (1) 학교 교육의 정상화에 기여할 수 있도록 고등학교 교육과정의 내용과 수준에 맞추어 출제한다. ○ 고등학교 교육과정을 정상적으로 이수하여 중요한 개념과 원리를 이해하면 풀 수 있도록 출제함 ○ 한국교육방송공사(EBS) 수능교재 및 강의와 연계하여 출제하되, 교육과정에서 중요하게 다루고 있는 개념과 원리 중심의 연계 출제를 강화함 - 연계 비율: 문항 수 기준으로 70% 수준 - 연계 대상: 당해 연도 수험생을 위한 교재 중 피고 한국교육과정평가원이 감수한 교재 및 강의 ※ [부록]의 연계대상 한국교육방송공사 교재 목록 참조 - 연계 유형: 영역별로 차이가 있으나 주요 개념이나 원리의 활용, 지문 재구성, 그림, 도표 등의 자료 활용, 문항 변형 등 ○ 고등학교 교육과정은 중학교 교육의 성과를 바탕으로 하고 있으므로 공통 교육과정의 내용을 간접적으로 관련지어 출제할 수 있음 (2) 기본 개념과 원리에 충실하고 추리, 분석, 종합, 평가 등 사고력을 측정하도록 출제 한다. ○ 대학에서의 수학에 필요한 기초적 개념과 원리의 이해, 종합적 사고력을 묻는 문항을 골고루 출제함 ○ 수학, 사회, 과학, 직업탐구 및 제2외국어, 한문 영역은 개별 교과의 특성을 고려하여 개념과 원리를 바탕으로 한 사고력 중심의 문항을 출제함 나. 영역별 출제 방향 (4) 사회탐구 영역 ○ 사회탐구 영역의 개념·원리의 이해 능력과 탐구 능력 등을 측정하도록 출제함 ○ 고등학교 교육과정에 제시된 내용의 이해는 물론 해당 과목 학습을 통해 형성된 탐구 능력 및 문제 해결 능력도 측정할 수 있도록 출제함 ○ 평가의 내용이나 소재 선택은 교육과정의 범위와 수준에 근거하되 일상 생활에서 접할 수 있는 내용 및 시사성이 있는 교과서 이외의 소재나 내용도 출제에 포함시킴Ⅲ. 시험 관리 8. 이의신청 방법 및 절차 ○ 구체적인 이의신청기간, 절차, 방법 등은 2013. 7. 1. 시험 시행세부계획 공고 시발표함 ※ 이의신청에 대한 심사의 공정성 제고를 위해 다음과 같이 실시할 예정임 - 이의신청 접수 단계에서부터 중대사안(문제 및 정답 오류, 교육과정 위배 가능성이 있는 문항)에 대해서는 관련 학회(또는 외부 전문가)에 자문을 요청함 - 중대사안의 경우 이의심사실무위원회에 출제위원이 아닌 외부 전문가를 영역별 3인 이상 참여시킴 - 이의심사실무위원회에서도 필요한 경우 관련 학회(또는 외부 전문가)에 자문을 요청 할 수 있도록 함Ⅳ. 채점 및 성적 통지 2. 성적 통지 가. 성적통지표 ○ 사회, 과학탐구 영역과 제2외국어, 한문 영역은 평균 50, 표준편차 10으로 하여 선형 변환한 표준점수를 산출함 ○ 표준점수는 소수 첫째 자리에서 반올림한 정수로 표기함 ○ 영역, 과목별 등급은 9등급제를 유지함 - 등급은 영역, 과목별로 표준점수를 기준으로 수험생의 상위 4%까지를 1등급으로, 그 다음 7%를 2등급으로 하여 다음과 같이 순차적으로 등급을 부여함등급123456789비율(%)47121720171274누적비율(%)411234060778996100 - 동점자 발생으로 기준 비율을 초과하는 경우 상위의 등급을 부여함[부록]2014학년도 수능시험 연계 대상 한국교육방송공사 교재 목록영역책수교재명사회탐구20책선택과목별 2권1. 수능특강2. 수능완성
나) 피고 한국교육과정평가원은 2013. 7. 1. 2014학년도 수능시험 시행세부계획(이하 ‘수능시험 세부계획’이라 한다)을 공고하였는데 그 주요 내용은 다음과 같다.
※ 문제 및 정답 이의신청 처리 절차 ○ 2014학년도 수능시험 문제 및 정답 이의신청 처리 일정 - 이의신청 접수 기간: 2013. 11. 7. ~ 2013. 11. 11. 18:00 - 이의처리 기간: 2013. 11. 12. ~ 2013. 11. 18. - 최종 정답 발표일: 2013. 11. 18. 17:00(1) 이의심사실무위원회 개최 ○ 시기: 2013. 11. 13. ~ 2013. 11. 15. ○ 내용 - 이의신청 문항 분류(단순사안, 중요사안) - 이의신청된 문항에 대한 답변 자료 작성 및 답변 내용 결정 - 중요사안은 이의심사위원회로 이첩(2) 이의심사위원회 개최 ○ 시기: 2013. 11. 18. 14:00 ○ 역할: 이의심사실무위원회에서 결정된 내용에 대하여 심의 확정 이의심사실무위원회에서 중요사안으로 분류되어 이첩된 사안 처리 이의심사실무위원회에서 중요사안으로 분류되어 이첩된 사안이 없는 경우는 서면 심사 가능
3) 2014학년도 수능시험 세계지리 채점 결과
가) 2014학년도 수능시험 세계지리에 응시한 수험생에 대한 채점 결과에 따른 등급구분점수, 등급별 인원 및 비율은 다음과 같다.
등급등급구분점수인원(명)비율(%)1651,7384.612622,9727.893594,43811.784556,31416.765487,92221.026416,04616.047364,31611.458322,6086.92932미만1,3303.53
나) 이 사건 문제의 정답률은 49.89%였고, 이 사건 문제에 대한 등급별 정답률은 1등급 100%, 2등급 91%, 3등급 80%, 4등급 64%, 5등급 47%, 6등급 29%, 7등급 18%, 8등급 12%, 9등급 7%였다.
4) 고등학교 세계지리 교과서 내용
교학사가 출판한 세계지리 교과서(제225쪽)에는 ‘한국, 일본, 중국이 자유무역협정을 체결하면 유럽연합, 북미자유무역협정에 이어 세계 3대 경제권의 거대 통합 시장으로 부상할 것으로 전망된다’라고 기재되어 있고, 위와 같은 내용과 함께 표시된 지도에는 2009년 국제 통계연감을 기준으로 유럽연합의 총생산액이 18조 3,870억 달러, 북미자유무역협정의 총생산액이 16조 4,670억 달러로 표시되어 있다. 천재교육이 출판한 세계지리 교과서(제125쪽)에는 ‘로테르담은 세계 최대의 단일 시장인 유럽연합의 관문으로서...’라고 기재되어 있다. 위 각 교과서의 내용은 다음과 같다.
가) 교학사 출판 세계지리 교과서(제225쪽)
나) 천재교육 출판 세계지리 교과서 제125쪽
5) 유럽연합과 북미자유무역협정의 총생산액
세계은행(International Bank for Reconstruction and Development, IBRD)이 발표한 자료에 의하면 2007년부터 2011년까지 유럽연합과 북미자유무역협정의 총생산액 평균은 유럽연합이 많았고, 2007년부터 2012년까지 유럽연합과 북미자유무역협정의 총생산액 평균은 북미자유무역협정이 더 많았다. 유엔(United Nations, UN)이 발표한 자료에 의하면 2007년부터 2011년까지 유럽연합과 북미자유무역협정의 총생산액 평균은 유럽연합이 많았다. 통계청이 발표한 자료에 의하면 2008년 및 2009년에는 유럽연합이 북미자유무역협정보다 총생산액이 많았으나 2010년부터 2012년까지는 북미자유무역협정이 유럽연합보다 총생산액이 많았다.
6) 이 사건 문제 이외의 세계지리 및 한국지리 일부 문제
2014학년도 수능시험 세계지리 4, 5, 14번 및 한국지리 11, 13, 14, 18, 19, 20번 문제는 별지4 ‘세계지리 및 한국지리 일부 문제’ 기재와 같다.
다. 판단
1) 절차상 하자에 대한 판단
수능시험 기본계획에는 ‘이의신청 접수 단계에서부터 중대사안(문제 및 정답 오류, 교육과정 위배 가능성이 있는 문항)에 대해서는 관련 학회(또는 외부 전문가)에 자문을 요청함, 중대사안의 경우 이의심사실무위원회에 출제위원이 아닌 외부 전문가를 영역별 3인 이상 참여시킴, 이의심사실무위원회에서도 필요한 경우 관련 학회(또는 외부 전문가)에 자문을 요청할 수 있도록 함’이라고 기재되어 있다. 수능시험 세부계획에 의하면 이의신청이 접수되면 이의심사실무위원회가 이의신청이 된 문제를 단순한 사안과 중요한 사안으로 분류하고 이의신청된 문제에 대한 답변 내용을 결정하되 중요한 사안은 이의심사위원회로 이첩하고, 그 후 이의심사위원회를 개최하여 이의심사실무위원회에서 결정된 내용에 대하여 심의하여 확정하며, 중요한 사안으로 분류되어 이첩된 사안을 처리하도록 되어 있다.
살피건대, 앞서 본 사실들과 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 피고 한국교육과정평가원은 2013. 11. 18. 이의심사위원회를 개최하여 이 사건 문제 등의 정답에 이상이 없다는 취지로 결정한 점, ② 문제의 정답에 관한 이의신청에 대하여 최종적으로 결정하는 것은 이의심사실무위원회가 아닌 이의심사위원회이므로 이의심사위원회 개최 이전에 한국경제지리학회 및 한국지리환경교육학회에 이 사건 문제의 정답에 관한 자문을 요청하여 의견을 제시받은 이상 이의심사실무위원회 개최 이후에 한국경제지리학회 및 한국지리환경교육학회에 이 사건 문제의 정답에 대한 자문을 요청하였다고 하여 관련 학회의 자문을 거치는 데에 하자가 있다고 보기 어려운 점, ③ 수능시험 기본계획에 의하면 이의심사실무위원회에서도 필요한 경우 관련 학회에 자문을 요청할 수 있다고 되어 있을 뿐 이의심사실무위원회에서 반드시 관련 학회의 자문을 받아야 하는 것은 아닌 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분에 절차상 하자가 존재한다고 볼 수 없다.
따라서 원고들의 위 주장은 이유 없다.
2) 이 사건 문제의 오류에 대한 판단
일반적으로 행정행위로서의 시험을 출제하는 출제 담당위원은 법령규정의 허용범위 내에서 어떠한 내용의 문제를 출제할 것인가, 그 문제의 문항과 답항을 어떤 용어나 문장형식을 써서 구성할 것인가를 자유롭게 정할 수 있다는 의미에서 재량권을 가진다. 다만 그 재량권에는 그 시험의 목적에 맞추어 수험생들의 능력을 평가할 수 있도록 출제의 내용과 구성에서 적정하게 행사되어야 할 내재적인 한계가 있으므로 그 재량권의 행사가 그 한계를 넘을 때에는 그 출제행위는 위법하게 된다.
한편 객관식 문제의 출제에서 문항 또는 답항의 문장구성이나 표현용어의 선택이 지나칠 정도로 잘못되어 결과적으로 평균 수준의 수험생으로 하여금 정당한 답항을 선택할 수 없게 만든 때에도 재량권의 일탈 또는 남용이 되나, 평균 수준의 수험생이 객관식 답안작성 요령이나 전체 문항과 답항의 종합·분석을 통하여 진정한 출제의도를 파악하고 정답을 선택하는 데에 장애를 받지 않을 정도에 그친 때에는 특별한 사정이 없는 한 재량권의 일탈 또는 남용이라고 할 수 없다.
그리고 객관식 시험문제의 특성상 출제의도와 답항 선택의 지시사항은 시험문제 자체에서 객관적으로 파악·평가하여야 하고 특별한 사정도 없이 문언의 한계를 벗어나 임의로 출제자의 숨겨진 주관적 출제의도를 짐작하여 판단할 수는 없으나, 그것은 문항에 의하여 명시적으로만 결정되는 것이 아니라 문항과 답항에 대한 종합적 분석을 통하여 명시적·묵시적으로 진정한 출제의도와 답항 선택에 관한 지시사항이 결정되는 것이므로, 수험생으로서는 위와 같은 명시적·묵시적 지시사항에 따라 문항과 답항의 내용을 상호 비교·검토하여 가장 적합한 하나만을 정답으로 골라야 한다(대법원 2011. 7. 14. 선고 2010두17267, 17274 판결 등 참조).
또한 출제 과목의 성격, 출제의 동기, 다툼이 된 문항과 답항의 내용과 표현 및 구성, 수험생의 이해능력의 수준 등 전체 법질서의 관점에서 관련되는 모든 사정을 구체적이고도 종합적으로 검토하여 시험문제 출제행위가 재량권을 일탈·남용하여 위법한지 여부를 살펴야 한다(대법원 2001. 4. 10. 선고 99다33960 판결 등 참조).
이 사건에서 살피건대, 앞서 본 사실들과 증거들에 을가 제8호증의 1 내지 4, 을가 제9호증의 1 내지 3의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 지문이 애매하거나 불분명하더라도 평균 수준의 수험생으로 하여금 이 사건 문제의 정답을 선택하지 못하게 할 정도에 이르렀다고 볼 수 없으므로, 이 사건 문제의 출제행위가 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 할 수 없다. 따라서 원고들의 위 주장 역시 이유 없다.
가) 이 사건 문제 중 ‘ㄱ’ 지문은 ‘북미자유무역협정이 등장하면서 멕시코에 대한 외국 자본 투자가 급증했다’는 것인데, 북미자유무역협정이 체결되면서 멕시코에 대한 외국 자본 투자가 급증한 것이 객관적인 사실에 부합하므로 명백하게 옳은 지문이다. ‘ㄴ’ 지문은 ‘유럽연합, 북미자유무역협정 모두 역외 공동 관세를 부과한다’라고 되어 있는데 북미자유무역협정은 역외 공동 관세를 부과하지 않으므로 명백하게 틀린 지문이다. ‘ㄹ’ 지문은 ‘북미자유무역협정은 유럽연합보다 총무역액 중 역내 교역 비중이 크다’라고 되어 있는데 유럽연합이 북미자유무역협정보다 역내 교역 비중이 크므로 명백하게 틀린 지문이다. 그러나 아래 나) 내지 라)항에서 보는 바와 같은 사정들을 종합하면 이 사건 지문은 명백하게 틀린 지문이라고 볼 수 없다. 따라서 명백하게 옳은 지문인 ‘ㄱ’이 포함되고 명백하게 틀린 지문인 ‘ㄴ’, ‘ㄹ’이 제외된 답항은 ②번밖에 존재하지 않으므로 고등학교 교과과정을 통해 ‘ㄱ’, ‘ㄴ’, ‘ㄹ’ 지문의 옳고 그름을 배운 평균 수준의 수험생으로서는 이 사건 문제의 답항을 ②번으로 고르는데 큰 어려움이 없다. 실제로 이 사건 문제의 정답률은 49.89%에 이르렀고, 이 사건 문제에 대한 등급별 정답률을 보면 등급이 높은 수험생일수록 이 사건 문제의 정답률이 높았다(비록 이 사건 문제를 틀린 수험생들이 정답을 고른 수험생들보다 전체적으로 낮은 등급을 받았을 것이나 이러한 상관관계를 고려하더라도 이 사건 문제에 대하여 등급이 높은 수험생일수록 정답률이 높다는 상관관계 자체가 부인된다고 볼 수 없다).
나) 이 사건 지문은 ‘유럽연합은 북미자유무역협정보다 총생산액의 규모가 크다’라고 되어 있으므로, 어느 시점을 기준으로 총생산액의 규모를 비교해야 하는지에 관하여 불명확한 점이 있다. 그러나 고등학교 교과과정에서 채택된 세계지리 교과서에는 ‘한국, 일본 및 중국이 자유무역협정을 체결하면 유럽연합, 북미자유무역협정에 이어 세계 3대 경제권의 거대 통합 시장으로 부상할 것으로 전망된다’(교학사 출판 세계지리 교과서)라거나, ‘로테르담은 세계 최대의 단일 시장인 유럽연합의 관문으로서...’(천재교육 출판 세계지리 교과서)라고 기재되어 있을 뿐 특정 연도를 기준으로 하여 위와 같은 설명을 하고 있지는 않은 점[교학사 출판 세계지리 교과서에서 위와 같은 설명을 하면서 함께 제시한 세계지도에 ‘(국제 통계연감, 2009년)’이라고 기재되어 있을 뿐이다]에 비추어 볼 때, 이 사건 지문에서 총생산액의 규모를 비교할 기준 시점을 제시하지 않았다고 하여 곧바로 이 사건 지문이 틀린 지문이라고 단정하기는 어렵다. 나아가 위와 같은 교과서의 내용을 고려하지 않는다고 하더라도, 앞서 본 세계은행과 유엔 등의 발표자료에 의하면, 2010년 이후부터는 북미자유무역협정이 유럽연합보다 총생산액이 더 많았으나 그 이전에는 유럽연합이 북미자유무역협정보다 총생산액이 더 많았던 것으로 보이고, 2007년부터 2012년까지의 평균 총생산액은 북미자유무역협정이 유럽연합보다 많았지만 2007년부터 2011년까지의 평균 총생산액은 유럽연합이 북미자유무역협정보다 많았으므로, 시기에 따라 총생산액 규모가 큰 쪽이 달라질 수 있는 점에 비추어 보면, 이 사건 지문은 시기에 따라 옳은 지문이 될 수도 있고 틀린 지문이 될 수도 있을 뿐이지 어떤 경우에도 틀린 지문이라고 보기는 어렵다.
다) ① 이 사건 문제에 표시된 지도에 이 사건 연도 표시가 되어 있어 이 사건 지문을 2012년을 기준으로 유럽연합과 북미자유무역협정 중 어느 지역의 총생산액이 더 많은지를 묻는 지문으로 해석할 수도 있다. 반드시 이렇게 해석해야 하는지에 대하여 살펴본다.
② 이 사건 문제 중 ‘ㄱ’, ‘ㄴ’, ‘ㄹ’ 지문은 이 사건 연도 표시로 되어 있는 2012년을 기준으로 하여야 옳고 그름을 판단할 수 있는 지문이 아니다. ‘ㄱ’ 지문은 2012년이 아닌 북미자유무역협정이 체결될 당시를 기준으로 하고 있고, ‘ㄴ’, ‘ㄹ’ 지문은 2012년과 무관하게 항상 틀린 지문이다.
③ 세계지리 시험문제 중 다른 문제들의 경우를 살펴본다. 세계지리 4번 문제는 지도에 표시되어 있는 2010년을 기준으로 국가를 표시하였으나 2010년의 인구밀도, 1인당 국내총생산, 남미공동시장 회원국 여부를 암기하여 정답을 찾는 문제가 아니라 위 자료를 모두 알려 주고 스스로 자료를 분석하여 정답을 찾는 문제이므로 2010년의 위와 같은 통계를 알고 있는지를 묻는 문제가 아니다. 세계지리 5번 문제는 지도에 2011년이 표시되어 있고, 2011년을 기준으로 국가별 에너지 생산량 비중과 1차 에너지 소비 구조를 알려 준 후 이에 맞는 에너지 자원을 찾은 다음에 지문에서 에너지 자원의 특성을 알고 있는지 여부를 묻는 문제로서 역시 2011년의 위와 같은 통계를 알고 있는지를 묻는 문제가 아니다. 세계지리 14번 문제는 지도에 2011년이 표시되어 있고, 2011년을 기준으로 식량 자원의 세계 10대 수출국을 알려 주고 식량 자원의 원산지, 주로 재배되는 산지 등의 특성과 수출을 많이 하고 있는 국가 등을 관련시켜 문제에서 묻고 있는 식량 자원을 알아내는 문제로서 일반적으로 어느 지역에서 많이 수출하는 식량 자원이 무엇인지, 그 식량 자원의 특성이 무엇인지 등을 결합하여 문제의 정답을 찾으면 되므로 2011년의 위와 같은 통계를 알고 있는지를 묻는 문제로 보기 어렵다.
④ 한국지리 11번 문제는 남·북한의 2008년도 경지 면적과 호당 경지 면적, 식량 작물별 생산 비율을 제시해 준 후 북한에서 쌀 다음으로 많이 재배되지만 남한에서는 거의 재배되지 않는 작물을 파악하고 이러한 자료를 토대로 지문의 옳고 그름을 판단하면 되는 문제이므로 2008년의 위와 같은 통계를 알고 있는지를 묻는 문제로 보이지 않는다. 한국지리 13번 문제는 1971년부터 2000년까지의 어떤 기후 현상의 연평균 발생 일수를 나타내는 지도를 제시한 다음에 위 현상이 무엇인지, 그 특성이 무엇인지를 찾는 문제로서 위 문제는 위와 같은 시기가 별로 중요하지 않고 어느 지역에 어떠한 기후 현상이 많이 발생하는지를 알고 있는지, 이러한 기후 현상의 특성이 무엇인지를 파악하여 정답을 찾는 문제이다. 한국지리 14번 문제는 2010년을 기준으로 충청권의 산업 현황을 나타낸 지도를 제시하여 그 산업 현황이 무엇을 설명하는지를 찾게 하는 문제로서 특정연도인 2010년의 위와 같은 통계를 알고 있는지를 묻는 문제가 아니다. 한국지리 18번 문제는 울산, 부산, 광주, 대구의 2011년 제조업별 출하액을 제시하여 각각의 제조업 등을 알아낸 다음 이러한 제조업의 특성에 따라 각 지문의 옳고 그름을 판단하게 하는 문제로서 2011년의 위와 같은 통계를 구체적으로 알고 있는지를 묻는 문제로 볼 수 없다. 한국지리 19번 문제는 2010년의 시·도의 산업구조와 지역 내 총생산(2차, 3차 산업 종사자 비율, 지역 내 총생산, 1인당 지역 내 총생산)을 수치가 아닌 그래프로 간단하게 비교한 다음에 그래프에 나타난 특성에 따라 해당 지역을 찾는 문제로서 2010년의 위와 같은 통계를 알고 있는 데에 중점을 둔 문제가 아니다. 한국지리 20번 문제는 두 개의 대도시의 구별 상주인구와 주간인구지수를 2010년을 기준으로 하여 제시한 다음에 위 자료를 해석하여 지문의 옳고 그름을 판단하게 하는 문제로서 2010년의 위와 같은 통계를 알고 있는지를 묻는 문제가 아니다.
⑤ ‘초·중등학교 교육과정’에 의하면 고등학교 세계지리는 세계 각 지역의 인문·자연 환경 등을 종합적, 체계적으로 이해하는 것 등을 목표로 하고, 경제 블록과 자유무역협정 등과 관련하여 세계 경제 환경의 변화를 이해하고 이를 둘러싼 국가·지역·주민 간 갈등과 공존을 이해하는 것 등을 교육 내용으로 하고 있으며, 단순한 사실이나 단편적 지식의 암기보다는 일반화된 개념이나 원리의 이해, 문제 해결 능력, 가치의 내면화와 태도 및 신념의 형성 정도를 종합적으로 평가하는 것을 평가의 방향으로 제시하고 있다. 수능시험 기본계획에 의하면 수능시험은 대학교육에 필요한 수학 능력을 측정하고 고등학교 교육과정의 수준과 내용에 맞추어 출제하여 고등학교 교육의 정상화에 기여하며 공정성과 객관성이 높은 대입 전형자료를 제공하는 데에 목적이 있는데, 학교 교육의 정상화에 기여할 수 있도록 고등학교 교육과정의 내용과 수준에 맞추어 고등학교 교육과정을 정상적으로 이수하여 중요한 개념과 원리를 이해하면 풀 수 있도록 기본 개념과 원리에 충실하고 추리, 분석, 종합, 평가 등 사고력을 측정하도록 출제하는 것을 기본적인 출제 원칙으로 하고 있다. 특히 세계지리가 포함된 사회탐구 영역은 사회탐구 영역의 개념·원리의 이해 능력과 탐구 능력 등을 측정하고, 고등학교 교육과정에 제시된 내용의 이해는 물론 해당 과목 학습을 통해 형성된 탐구 능력 및 문제 해결 능력도 측정할 수 있도록 출제하고 있다. 이와 같은 고등학교 세계지리의 교육 목적, 내용, 평가의 방향 및 수능시험의 출제 경향 등을 고려하면 고등학교 세계지리를 단순히 특정 연도의 특정 통계 수치를 교육하고 평가하는 과목으로 보기 어려우므로, 수능시험의 세계지리 과목에서 단순한 사실이나 단편적 지식의 암기에 가까운 특정 연도의 유럽연합과 북미자유무역협정의 총생산액 비교와 같은 문제가 출제될 가능성은 낮고 특히 교과서에도 나오지 않는 최신 통계인 2012년 통계를 비교하라는 문제가 출제될 가능성은 더욱 낮다.
⑥ 이와 같이 이 사건 문제 중 이 사건 지문 외의 다른 3개 지문은 2012년과는 무관하게 옳은지 그른지를 판단할 수 있는 지문인 점, 세계지리 및 한국지리의 다른 문제들을 지도에 표시된 연도와 결부하여 구체적인 통계 수치 및 이를 비교할 수 있는지 여부를 묻는 문제로 보기 어려운 점, 고등학교 세계지리의 교육 목적 등을 고려하면 수능시험의 세계지리 과목에서 교과서에 나오지 않는 최신 경제 통계를 비교하는 문제가 출제되는 것은 이례적인 점에다가 이 사건 지문 안에 2012년이 기재되어 있는 것이 아니라 이 사건 문제 중 지도 오른쪽 아래 부분에 ‘(2012)’라고 표시되어 있을 뿐인 점을 보태어 보면, 반드시 이 사건 지문을 2012년을 기준으로 유럽연합과 북미자유무역협정 중 어느 지역의 총생산액이 더 많은지를 묻는 지문으로 해석해야 한다고 할 수는 없다.
라) 이 사건 지문에 ‘총생산액’이라고만 기재되어 있고 위 ‘총생산액’이 국내총생산인지 국민총생산인지 명확하게 규정되어 있지는 않다(총생산액이라는 문언에 비추어 볼 때 수험생들이 총생산액을 국민총소득으로 오해할 가능성이 있다고 보기는 어렵다). 그러나 ① 고등학교 세계지리의 교육 목적에 비추어 볼 때 세계지리 과목에서 경제적인 용어의 정확한 이해 및 정의, 그리고 이러한 용어와 관련하여 특정 지역의 특정 연도에서의 통계 차이를 교육하는 것으로 보기 어려운 점, ② 이 사건 지문의 ‘총생산액’이 국내총생산인지 국민총생산인지에 따라 이 사건 지문이 옳은지 그른지 여부가 달라진다고 볼 만한 증거가 없는 점, ③ 원고들도 이 사건 소에서 ‘총생산액’이 국내총생산임을 전제로 주장을 하고 있고 이에 대한 증거로서 국내총생산 관련 자료만 제출하고 있는 점 등을 고려하면, 이 사건 지문에서 위 ‘총생산액’을 국내총생산인지 국민총생산인지 명확하게 규정하지 않았더라고 이 사건 지문이 틀린 지문이라고 보기는 어렵다.
마) 한편 2014학년도 수능시험 세계지리에 응시한 수험생들이 이 사건 지문을 2012년을 기준으로 유럽연합과 북미자유무역협정 중 어느 지역의 총생산액이 더 많은지를 묻는 지문으로 해석하였다고 하더라도, ① 앞서 본 바와 같이 고등학교 교과과정의 세계지리 교과서에는 유럽연합이 북미자유무역협정보다 총생산량이 많다는 취지로 기재되어 있으므로 교과서를 충실하게 공부한 평균 수준의 수험생으로서는 2012년의 경우에는 북미자유무역협정이 유럽연합보다 총생산량이 많다고 판단하기는 어려운 점, ② 일상 생활에서 접할 수 있는 내용 및 시사성이 있는 교과서 이외의 소재나 내용도 2014학년도 수능시험 세계지리 과목의 출제 범위에 포함되나, 원고들이 제출한 갑 제4호증의 기재는 국제통화기금(International Monetary Fund, IMF)의 통계 자료로서 고등학교 교과과정을 배운 평균 수준의 수험생들이 쉽게 알기도 어려우며(원고들이 주장하는 세계은행이나 유엔 등의 통계 자료 역시 평균 수준의 수험생들이 쉽게 알기 어렵다), 달리 2014학년도 수능시험을 공부하는 평균 수준의 수험생이 신문, 방송 등을 통해 유럽연합과 북미자유무역협정의 2012년의 총생산량을 쉽게 알 수 있었다고 볼만한 증거가 없는 점(원고들은 2014학년도 수능시험 당시 유럽연합과 북미자유무역협정의 2012년의 총생산량을 알고 있었다는 것을 전제로 이 사건 청구를 하고 있는 것으로 보이나 구체적으로 어떤 자료를 통해 위와 같은 총생산량을 알았는지를 밝히고 있는 사람은 없다), ③ 앞서 본 바와 같이 이 사건 문제 중 ‘ㄱ’ 지문은 명백하게 옳고, ‘ㄴ’, ‘ㄹ’지문은 명백하게 틀린 지문이며, 위 ‘ㄱ’, ‘ㄴ’, ‘ㄹ’ 지문은 2014학년도 수능시험을 대비한 모의평가와 2014학년도 수능시험 연계대상 한국교육방송공사 교재인 수능완성에도 유사하게 출제된 적이 있어서 충실하게 공부를 한 평균 수준의 수험생은 위 ‘ㄱ’, ‘ㄴ’, ‘ㄹ’ 지문의 옳고 그름을 명확하게 알 수 있었던 점 등을 고려하면, 평균 수준의 수험생은 이 사건 문제의 정답을 ②번으로 선택할 수 있었다고 보인다.
바) 또한 2012년의 북미자유무역협정의 총생산량이 유럽연합보다 많다는 이유로 이 사건 지문을 틀린 지문으로 보고 이 사건 문제의 정답이 없는 것으로 보게 되면, 수능시험을 공부하는 평균 수준의 수험생으로서는 교과서에 기재된 내용이 객관적인 통계 수치와 동일한지, 교과서에 나온 기준연도 이후에 객관적인 통계 수치가 변경되었는지(대부분의 경우 교과서에 나온 기준연도는 실제 공부하고 있는 시점보다 앞설 수밖에 없다) 등을 일일이 확인하면서 공부를 해야 하는 부담을 지게 된다. 그러나 고등학교 수준에서 수능시험을 공부하는 수험생에게 이러한 부담을 지게 하는 것은 고등학교 교육의 정상화를 저해할 우려가 있을 뿐만 아니라 대학 교육에 필요한 수학 능력을 측정하고 공정성과 객관성이 높은 대입 전형자료를 제공하는 데에 목적이 있는 수능시험의 목적에 부합하지 않는다.
4. 결론
그렇다면 원고들의 피고 교육부장관에 대한 소는 부적법하여 이를 모두 각하하고, 피고 한국교육과정평가원에 대한 청구는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지 1] 원고들 목록: 생략]
[[별 지 2] 이 사건 문제: 생략]
[[별 지 3] 학회의 의견: 생략]
[[별 지 4] 세계지리 및 한국지리 일부 문제: 생략]
판사 반정우(재판장) 김진하 김정환