【원고, 상고인】
주식회사 렉스콘의 소송수계인 두산건설 주식회사 (소송대리인 변호사 이재홍 외 3인)
【피고, 피상고인】
서울특별시 서초구청장 (소송대리인 법무법인(유한) 동헌 외 1인)
【원심판결】
서울고법 2014. 8. 29. 선고 2013누23678 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 위법한 행정처분의 취소를 구하는 소는 위법한 처분에 의하여 발생한 위법상태를 원상으로 회복시키고 그 처분으로 침해되거나 방해받은 권리와 이익을 보호·구제하고자 하는 소송이므로, 그 위법한 처분을 취소한다 하더라도 원상회복이 불가능한 경우에는 그 취소를 구할 이익이 없다(대법원 1994. 10. 25. 선고 94누5403 판결). 따라서 공장 시설물이 어떠한 경위로든 철거되어 복구 등을 통하여 공장을 다시 운영할 수 없는 상태라면 이는 공장등록의 대상이 되지 아니하므로 외형상 공장등록취소행위가 잔존하고 있다고 하여도 그 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 없다 할 것이다. 그러나 위와 같은 경우에도 유효한 공장등록으로 인하여 공장등록에 관한 당해 법률이나 다른 법률에 의하여 보호되는 직접적·구체적 이익이 있다면, 공장건물이 멸실되었다 하더라도 그 공장등록취소처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다고 할 것이다(대법원 2002. 1. 11. 선고 2000두3306 판결).
2. 원심은 그 판시와 같은 이유로 이 사건 공장이 수용에 따라 철거되어 멸실되었고, 원고가 공장등록을 유지하더라도 등록지에서 공장을 운영할 수 없을 뿐 아니라, 과밀억제권역 안에 있는 공장시설을 권역 밖으로 이전하더라도 조세감면의 혜택을 누릴 수 없고, 과밀억제권역에서 유치지역으로 공장을 이전할 경우의 간이한 이전절차 및 우선입주의 혜택은 유효한 공장등록이 없더라도 가능하며, 달리 공장등록을 유지해야 할 법률상 이익을 찾을 수 없으므로, 원고로서는 공장등록취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)의 취소소송을 통하여 불이익을 제거해야 할 권리보호의 필요성이 없다고 보아 이 사건 소를 부적법하다고 판단하였다.
3. 그러나 앞서 본 법리에 비추어 보면 원심의 위와 같은 판단은 아래 이유로 수긍하기 어렵다.
가. 원심판결 이유와 기록에 의하면 다음 사실을 알 수 있다.
1) 이 사건 공장은 레미콘 제조업 공장으로, 서울 서초구 방배동 (주소 1 생략)((주소 1 생략)은 이후 (주소 2 생략)과 (주소 3 생략)로 분할되었다)을 등록지로 하고 있는데, 주식회사 렉스콘(이하 ‘렉스콘’이라 한다)은 위 등록지뿐 아니라 그에 인접한 같은 동 (주소 4 생략), (주소 5 생략), (주소 6 생략), (주소 7 생략), (주소 8 생략), (주소 9 생략), (주소 10 생략), (주소 11 생략), (주소 12 생략) 등에 공장을 설치하여 운영해 오다가 2011. 6. 15. 위 등록지와 (주소 6 생략), (주소 7 생략), (주소 8 생략), (주소 10 생략), (주소 11 생략)이 강남순환도시고속도로 건설을 위한 도시계획시설사업에 편입되어 수용되자, 2011. 8. 2. 수용에서 제외된 (주소 5 생략), (주소 9 생략), (주소 12 생략)으로 공장을 이전하기 위한 공장이전승인신청을 하였으나, 피고는 2011. 9. 15. 그에 대한 승인거부처분을 하였다.
2) 이어 피고는 2012. 6. 29. 위 수용에 따라 이 사건 공장이 철거되어 멸실되었음을 이유로 공장등록을 취소하는 이 사건 처분을 하였다.
3) 한편 렉스콘은 위 공장이전승인 거부처분에 불복하여 2011. 11. 10. 감사원에 거부처분의 취소를 구하는 심사청구를 하였으나 2013. 10. 31. 감사원으로부터 기각결정을 받자, 2013. 12. 26. 피고를 상대로 서울행정법원 2013구합64769호로 위 거부처분의 취소를 구하는 소송을 제기하여 2014. 10. 31. 승소판결을 받았다. 이에 피고가 서울고등법원 2014누70282호로 항소하였으나 2015. 11. 27. 항소가 기각되었고, 피고의 상고 역시 2016. 4. 28. 기각되었다(이 법원 2016두30804).
4) 렉스콘은 2014. 1. 5. 원고 소송수계인에 흡수합병되어 원고 소송수계인이 이 사건 소 계속 중인 2014. 2. 3. 원심법원에 소송수계신청을 하였다.
5) 이 사건 공장 등록지와 렉스콘이 공장이전승인을 신청한 위 (주소 5 생략) 등 3필지의 토지 소재지인 서울특별시는 수도권정비계획법상 과밀억제권역에 해당한다.
나. 구 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘산업집적법’이라 한다)은, 수도권정비계획법상 과밀억제권역에서는 공장건축면적 500㎡ 이상의 공장을 신설·증설 또는 이전하거나 업종을 변경하는 행위를 하여서는 아니 되지만, 국민경제의 발전과 지역주민의 생활환경 조성 등을 위하여 부득이하다고 인정하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있다(제20조 제1항). 그에 따라 같은 법 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24442호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다)에서는 과밀억제권역 안에서 허용될 수 있는 행위로 ‘별표 1에 해당하는 공장의 신설·증설 또는 이전’을 규정하고(제26조 제1호), 그 별표 1에서는 ‘지식경제부령으로 정하는 건축자재업종의 공장의 신설 및 증설 또는 기존 공장의 증설’을 규정하고 있다[별표 1의 제3호 (나)목]. 그리고 그 위임을 받아 같은 법 시행규칙(2013. 3. 23. 산업통상자원부령 제1호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행규칙’이라 한다)에서는 위 증설 등이 허용되는 건축자재업종의 하나로 ‘레미콘 제조업(분류번호 23322)’을 규정하고 있다(제14조 및 별표 4).
위와 같이 시행령 별표 1의 제3호 (나)목에서는 과밀억제권역 안에서 할 수 있는 행위로 건축자재업종 공장의 ‘신설’ 및 ‘증설’ 또는 기존 공장의 ‘증설’만 명시하고 ‘이전’은 별도로 규정하고 있지 않다. 그러나 산업집적법 제20조와 그 시행령 제26조 제1호가 이미 공장의 ‘이전’을 규정하고 있는 데다가 시행령 제25조 제4항은 “산업집적법 제20조 제1항에서 ‘공장의 이전’이란 산업집적법 제16조에 따라 등록된 공장을 폐쇄하고 다른 위치로 이동하여 동종 업종의 공장을 신설 또는 증설하는 것을 말한다.”라고 규정하고 있으며, 공장을 ‘이전’하기 위해서는 필연적으로 공장의 신설 또는 증설이 수반된다는 점에서 산업집적법 제20조 제1항 단서에 따라 과밀억제권역 안에서 허용될 수 있는 행위에는 레미콘 제조업 공장의 신설 및 증설뿐 아니라 이전도 포함된다고 할 것이다.
그런데 산업집적법 제20조 제2항 전문은 ‘산업집적법 제20조 제1항 단서에 따라 공장을 신설·증설 또는 이전하거나 업종을 변경하려는 자는 지식경제부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받아야 한다’고 규정하고 있고, 그 시행규칙 제6조 제1항에 의하면, 공장의 신설·증설·이전 또는 업종변경에 대한 승인을 받으려는 자는 승인신청서에 사업계획서 등 필요 서류를 첨부하여 이를 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 하는데, 이때 이전승인신청을 받은 시장·군수 또는 구청장은 이전하기 전 지역의 공장소재지를 관할하는 시장·군수 또는 구청장에게 기존 공장의 정상등록 여부를 확인한 후 이전승인을 하도록 되어 있다(시행규칙 제6조 제4항 전문). 또한 이전하기 전 지역의 공장소재지를 관할하는 시장·군수·구청장 또는 관리기관은 이전승인을 받아 공장건설을 완료한 자가 이전 전 공장의 폐쇄 확인을 요청하는 경우 해당 공장의 폐쇄 사실을 확인하고 해당 공장등록대장을 말소한 후 기존공장 폐쇄확인서를 발급하여야 한다(시행규칙 제17조 제3항 제1호).
다. 결국 앞서 본 사실관계를 위 관계 법령에 비추어 보면, 과밀억제권역 안에서도 레미콘 제조업 공장은 이전이 허용되지만, 그 이전승인을 받기 위해서는 이전하기 전 기존 공장의 정상등록 여부가 확인되어야 하므로, 비록 기존 공장이 철거되어 다시 복구할 수 없는 상태가 되었다 하더라도 그 공장의 이전승인을 받으려면 종전의 공장등록을 유지할 필요가 있다. 따라서 기존 공장의 이전승인을 받기 위하여 그 승인신청을 하고 이를 거부한 피고의 처분을 다투고 있는 원고로서는 이 사건 공장의 멸실 여부와 상관없이 그 공장등록의 유지를 위하여 이 사건 처분의 취소를 구할 직접적·구체적 이익이 있다고 보아야 한다.
그럼에도 원심은 과밀억제권역 안에서의 공장이전 승인에 관한 원고의 이익을 간과한 나머지 원고가 이 사건 공장등록을 유지해야 할 법률상 이익이 없다고 단정하여 본안 판단에 나아가지 아니하고 곧바로 원고의 이 사건 소를 각하하였다. 이러한 원심판단에는 권리보호이익에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이를 지적하는 취지의 상고이유 주장은 이유 있다.
4. 이에 관여 대법관의 일치된 의견으로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
대법관 김신(재판장) 박병대(주심) 박보영 권순일