【원 고】
원고 1 외 3인 (소송대리인 법무법인 산경 담당변호사 김선종)
【피 고】
특수임무수행자보상심의위원회
【변론종결】
2011. 8. 19.
【주 문】
1. 피고가 2011. 2. 22. 원고들에 대하여 한 각 보상금청구 기각결정을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고 1은 1973. 10. 22. 해군에 입대한 후 1976. 6. 14.부터 ○○○교육대에서 교육훈련을 받다가 잠수능력 부족을 이유로 18주의 훈련과정을 마치지 못하고 1976. 10. 14. 퇴교 조치되었고, 원고 2는 1974. 4. 1. 해군에 입대한 후 1975. 5. 31.부터 △△부대부에서 B-6 훈련을 받다가 신체부적격을 이유로 18주의 훈련과정을 마치지 못하고 1975. 8. 30. 퇴교 조치되었으며, 원고 3은 1977. 9. 8. 해군에 입대한 후 1978. 5. 27.부터 □□부대부에서 B-6 훈련을 받다가 잠수능력 부족을 이유로 19주의 훈련과정을 마치지 못하고 1978. 9. 27. 퇴교 조치되었고, 원고 4는 1975. 2. 17. 해군에 입대한 후 1977. 6. 20.부터 ○○○교육대에서 교육훈련을 받다가 잠수능력 부족을 이유로 17주의 훈련과정을 마치지 못하고 1977. 9. 30. 퇴교 조치되었다.
나. 원고들은 피고에게 원고들이 북파공작을 위한 교육훈련을 받았음을 이유로 특수임무수행자 보상에 관한 법률(이하 ‘보상법’이라 한다)에 의한 보상금 지급신청을 하였으나, 피고는 2011. 2. 22. 원고들이 보상법 시행령 제4조 제1항 제2호 소정의 교육훈련을 마치지 않았다는 이유로, 원고들의 신청을 기각하는 결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
1) 보상법 시행령 제4조 제1항 제2호의 위임입법 한계 일탈
보상법 제2조 제1항 제2호는 ‘군 △△부대에 소속되어 특수임무와 관련한 교육훈련을 받은 자’를 보상금 지급대상이 되는 특수임무수행자로 규정하고 있음에도, 위 보상법의 위임을 받아 제정된 보상법 시행령 제4조 제1항 제2호(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다)에서는 ‘특수임무와 관련한 교육훈련과정을 마친 자’만을 보상금 지급대상이 되는 특수임무수행자에 해당하는 것으로 축소·한정하여 규정하고 있는바, 이 사건 조항은 위 보상법의 위임범위의 한계를 일탈하였다.
2) 평등원칙 위반
구 보상법 시행령(2010. 10. 27. 대통령령 제22460호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 보상법 시행령’이라 한다) 제4조 제1항 제2호(이하 ‘종전 이 사건 조항’이라 한다)에서는 보상법에서와 같이 ‘특수임무와 관련한 교육훈련과정을 받은 자’를 특수임무수행자로 보도록 규정하고 있어 종전 이 사건 조항에 따르면 특수임무와 관련한 교육훈련을 받기만 하면 교육훈련을 마치지 않더라도 보상금을 지급받을 수 있었고, 실제 특수임무와 관련한 교육훈련을 받았으나 이를 마치지 못한 자들(이하 ‘교육훈련 미수료자들’이라 한다)에 대하여 법원에서 종전 이 사건 조항에 따라 보상금을 지급하라고 판결함에 따라 피고가 이들에게 보상금을 지급하였음에도, 종전 이 사건 조항이 적용되던 당시에 보상금 신청을 한 원고들에게는 아무런 이유 없이 보상금 지급결정을 하지 아니하다가 종전 이 사건 조항이 교육훈련을 마친 자만을 보상금 지급대상자로 한정하는 내용의 이 사건 조항으로 개정되자 이 사건 조항을 근거로 보상금 지급신청을 기각하였는바, 이는 교육훈련 미수료자들 사이에 합리적 근거 없이 차별 취급한 것으로서 평등원칙에 위반된다.
3) 신뢰보호원칙 위반
종전 이 사건 조항에서는 교육훈련 미수료자들도 보상금을 지급받을 수 있는 특수임무수행자로 보도록 규정함으로써 원고들은 특수임무수행자로서 보상금을 지급받을 수 있다는 보호가치 있는 신뢰를 부여받아 위 신뢰에 기초하여 피고에게 보상금 신청을 하였음에도, 피고는 이후 개정된 이 사건 조항에 따라 위와 같은 원고들의 보호가치 있는 신뢰에 반하여 원고들의 보상금 신청을 거부하는 이 사건 처분을 하였는바, 이는 신뢰보호원칙에도 위반된다.
나. 관계법령
별지 관계법령 기재와 같다.
다. 인정사실
1) 이 사건 조항 개정 경위 등
가) 피고는 이 사건 조항이 개정되기 이전에도 교육훈련 미수료자들의 보상금 지급신청에 대해서는 교육훈련과정을 마치지 아니하였음을 이유로 기각결정을 하여 왔다.
나) 그런데 위와 같은 이유로 2007. 6. 19. 피고로부터 기각결정을 받은 소외인이 2007. 8. 22. 서울행정법원 2007구합32020호로 보상금 지급신청 기각결정의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였고, 위 법원은 2007. 11. 30. ‘보상금 지급요건을 규정한 보상법 및 구 보상법 시행령에 교육훈련기간을 명시하지 않고 있는 이상 소외인은 특수임무수행과 관련한 교육훈련을 받았으므로 교육훈련을 마쳤는지 여부에 관계없이 보상금 지급대상자로 보아야 한다’는 이유로 피고의 보상금 지급신청 기각결정을 취소하는 내용의 판결을 선고하였다. 이에 피고가 서울고등법원 2008누588호로 항소하였으나 2008. 6. 13. 항소 기각되었고, 다시 대법원 2008두11426호로 상고하였으나 2008. 10. 9. 심리불속행으로 기각됨으로써 확정되었으며(이하 ‘관련 소송’이라 한다), 결국 피고는 2008. 12.경 소외인에게 보상금 248만 원을 지급하였다.
다) 위와 같이 관련 소송이 확정되자 피고는 2010. 5. 25.경 교육훈련 미수료자들에게 보상금을 지급하는 것은 보상법의 입법 취지에 반한다고 보고 구 보상법 시행령을 개정하기로 의결한 후 2010. 10. 27. 종전 이 사건 조항을 교육훈련을 마친 자에 한하여 보상을 하도록 하는 이 사건 조항으로 개정한 후, 관련 소송이 계류 중이어서 심사를 유보하고 있던 교육훈련 미수료자들의 보상금 지급신청에 대하여 2011. 2. 이후 모두 기각결정을 하였다.
2) 교육훈련 미수료자들 처리 현황 등
가) 현재 교육훈련 미수료자들은 총 1,154명 정도가 있는 것으로 추정되고 그 중 이 사건 조항 개정 이전에 보상금 지급신청을 한 인원은 37명이며 피고는 이들 신청자들에 대하여 모두 기각결정을 하였는데, 그 구체적 처리현황은 다음과 같다.
기각결정월인원비고2007. 5.2명?2007. 6.4명소외인 포함2011. 2.22명원고들 포함(주1)2011. 5.5명?2011. 6.1명?2011. 8.3명?합계37명?
주1) 원고 1은 2007. 9. 21.에, 원고 2는 2009. 4. 1.에, 원고 3은 2007. 10. 30.에, 원고 4는 2010. 7. 28.에 피고에게 각 보상금 지급신청을 하였다
나) 한편, 교육훈련 미수료자들에게도 보상금을 지급할 경우에 소요되는 예산은 대략 323억 원(=1인당 2,800만 원 × 1,154명) 정도로 추산된다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제1호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 판단
1) 이 사건 조항이 위임입법의 한계를 일탈하여 무효라는 주장에 대하여
가) 모법의 위임조항에 근거하여 제정된 대통령령의 특정 규정이 그 모법의 규정에 위반되는지 여부를 판단함에 있어서 그 대통령령의 규정사항 및 내용이 그 모법의 위임한계를 벗어나 모법에 저촉하는 것이 명백한 경우에는 그 대통령령의 규정에 대하여 모법위반으로서 무효임을 선언하여야 할 것이나, 그 대통령령의 규정이 모법에 저촉되는지 여부가 명백하지 아니하여 모법과 대통령령의 다른 규정들과 그 입법 취지나 연혁 등을 종합판단하여 모법에 합치된다는 해석도 가능한 경우라면 그 규정이 모법위반으로서 무효라는 선언은 신중히 하여야 한다(대법원 1999. 12. 16. 선고 97누9864 전원합의체 판결 등 참조).
나) 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 인정한 사실관계에 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 보상법 제2조 제1항 제2호에서는 특수임무수행자를 ‘1948. 8. 15.부터 2002. 12. 31. 사이에 대통령령이 정하는 기간 중 군 △△부대에 소속되어 특수임무를 하였거나 이와 관련한 교육훈련을 받은 자로서 제4조 제2항 제1호에 의하여 특수임무수행자로 인정된 자를 말한다’고 규정하고 있는바, 이에 따르면 보상법의 적용대상이 되는 특수임무수행자에 해당하기 위해서는 ‘특수임무를 수행하였을 것’ 또는 ‘특수임무와 관련하여 일정한 교육훈련을 받았을 것’을 요한다고 할 것인데, 후자의 경우 ‘특수임무와 관련하여 일정한 교육훈련을 받았을 것’의 의미가 문리적으로 해석하더라도 특수임무와 관련한 교육훈련을 일부 받기만 하면 족한 것인지, 아니면 교육훈련을 모두 받아야만(마쳐야만) 하는 것인지 여부가 불분명한 점, ② 더욱이 보상법이 국가를 위한 특별한 희생이 요구되는 특수임무를 수행하여 국가를 위하여 특별한 희생을 한 자들에게 필요한 보상을 하기 위하여 제정되었다는 점을 고려하면 원칙적으로 특수임무를 실제로 수행한 자들만이 보상대상자로 한정되어야 할 것으로 보임에도, 보상법이 위와 같이 특수임무와 관련하여 일정한 교육훈련을 받은 자들까지도 추가적으로 보상대상자로 규정하고 있다면 후자의 경우인 ‘특수임무와 관련하여 일정한 교육훈련을 받았을 것’의 의미는 전자의 경우인 ‘특수임무를 수행하였을 것’에 상응할 정도로 더욱 엄격하게 해석할 필요성도 부인할 수 없는 점, ③ 이 사건 조항으로 개정되기 이전인 종전 이 사건 조항에서는 특수임무수행자 판단기준으로 보상법에서와 같이 ‘교육훈련을 받았는지 여부’로 규정하고 있었지만 피고는 당시 이를 ‘교육훈련을 마쳤는지 여부’로 해석하여 특수임무수행자인지 여부를 판단하여 왔고, 위 조항이 문제가 된 관련 소송에서도 법원은 ‘보상법 및 구 보상법 시행령에 교육훈련기간이 명시하지 않은 이상 위 조항의 의미를 교육훈련을 마친 자로 한정할 근거가 없다’는 취지로 판단하였을 뿐인 점, ④ 뿐만 아니라 보상법 제2조 제1항 제2호에서 정한 ‘특수임무와 관련하여 일정한 교육훈련을 받았을 것’의 의미가 특수임무와 관련한 교육훈련을 일부 받기만 하면 족한 것으로 해석된다고 하더라도, 위 조항에서는 이에 덧붙여 ‘보상법 제4조 제2항 제1호에 의하여 특수임무수행자로 인정되어야 한다’는 내용을 특수임무수행자의 요건으로 추가적으로 규정하고 있고, 보상법에 의한 보상금 등은 특수임무와 관련된 특별한 희생에 대한 국가보상 내지 국가보훈의 성격과 사회보장적 성격을 겸하고 있으므로 국가가 특별한 희생을 한 특수임무수행자와 그 유족에게 행할 구체적인 보상의 내용이나 범위, 그 방법·시기 등은 국가의 재정부담능력과 전체적인 사회보장의 수준, 특수임무수행자에 대한 평가기준 등에 따라 정해지는 입법자의 광범위한 입법형성의 자유영역에 속하는 것이고(대법원 2008. 11. 13. 선고 2007두13302 판결 참조) 보상법에서도 위와 같은 사항에 대하여 보상법 시행령에 광범위하게 위임하고 있음을 아울러 고려해 보면, 보상법 시행령에서 특수임무와 관련하여 교육훈련을 받은 자를 특수임무와 관련한 교육훈련을 마친 자로 한정하여 규정한 것이 위 보상법의 위임범위를 벗어났다고 단정하기도 어려운 점 등을 종합하여 보면, 특수임무수행자의 범위를 특수임무수행과 관련한 교육훈련을 마친 자로 한정한 이 사건 조항이 보상법의 위임범위의 한계를 일탈하였다고 볼 수는 없으므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 신뢰보호원칙 및 평등원칙 위반 주장에 대하여
가) 법령의 개정에 있어서 신뢰보호원칙이 적용되어야 하는 이유는 어떤 법령이 장래에도 그대로 존속할 것이라는 합리적이고 정당한 신뢰를 바탕으로 국민이 그 법령에 상응하는 구체적 행위로 나아가 일정한 법적 지위나 생활관계를 형성하여 왔음에도 국가가 이를 전혀 보호하지 않는다면, 법질서에 대한 국민의 신뢰는 무너지고 현재의 행위에 대한 장래의 법적 효과를 예견할 수 없게 되어 법적 안정성이 크게 저해되기 때문이라 할 것이나, 이러한 신뢰보호는 절대적이거나 어느 생활영역에서나 균일한 것은 아니고 개개의 사안마다 관련된 자유나 권리, 이익 등에 따라 보호의 정도와 방법이 다를 수 있으며, 새로운 법령을 통하여 실현하고자 하는 공익적 목적이 우월한 때에는 이를 고려하여 제한될 수 있다고 할 것이므로 이러한 신뢰보호원칙의 위배 여부를 판단하기 위하여는 한편으로는 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새 법령을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교·형량하여야 할 것이다(대법원 2006. 11. 16. 선고 2003두12899 전원합의체 판결 등 참조).
한편, 어떤 기준을 정하는 법령의 규정이 개정된 경우 새로이 개정된 법령의 경과규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시에 시행되는 개정 법령에서 정한 기준에 의하여 결정하는 것이 원칙이지만, 그러한 개정 법령의 적용과 관련하여서는 소관 행정청이 신청을 접수하고도 정당한 이유 없이 처리를 늦추어 그 사이에 법령에서 정한 기준이 변경된 경우 등 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에는 그러한 국민의 신뢰를 보호하기 위하여 그 적용이 제한될 수 있다(대법원 2005. 7. 29. 선고 2003두3550 판결 등 참조).
나) 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 인정한 사실관계에 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 피고는 종전 이 사건 조항이 적용되던 당시인 2007. 6.까지도 교육훈련 미수료자들에 대하여 교육훈련을 마치지 않았다는 이유로 보상금 지급신청을 기각하여 오다가 이들 중 1명인 소외인이 이에 불복하여 2007. 8. 22.경 관련소송을 제기하자 교육훈련 미수료자들이 신청한 보상금 지급신청에 대하여 심사를 유보하다가 2008. 10. 9. 관련소송에서 원고 승소판결이 확정됨에 따라 2008. 12.경 소외인에게 보상금을 지급하였음에도, 기존에 보상금 지급신청을 하였거나 이후 보상금 지급신청을 한 교육훈련 미수료자들에 대해서는 여전히 심사를 유보하다가 2010. 10. 27. 이 사건 조항이 개정되자 2011. 2.경 이후부터 개정된 이 사건 조항을 적용하여 이들의 보상급 지급신청을 기각하기 시작하였는바, 이에 따르면 피고는 종전 이 사건 조항 적용 당시 보상금 지급신청을 한 교육훈련 미수료자들에게도 관련 소송에서 종전 이 사건 조항에 근거하여 보상금을 지급하라는 판결이 확정되었음에도 이들에게 보상금 지급을 하지 않을 목적으로 의도적으로 이 사건 조항이 개정될 때까지 이들에 대한 심사를 유보한 것임이 명백해 보이는 점, ② 게다가 종전 이 사건 조항이 적용되던 당시에 신청하여 심사가 유보된 교육훈련 미수료자들은 총 37명인데 피고는 이들 중 원고들을 포함한 22명에 대하여 한꺼번에 이 사건 조항 개정 직후인 2011. 2.에 바로 보상금청구를 기각하였음에 비추어 보면, 적어도 위 22명은 이 사건 조항이 개정되기 이전에 이미 조사가 사실상 완료되어 보상금 지급여부에 대한 결정을 할 수 있었던 자들로 보여지는 점(더욱이 원고 1, 원고 3의 경우는 이 사건 조항 개정 당시 이미 보상금 지급신청을 한 지 무려 3년이 경과한 상태에 있었다), ③ 뿐만 아니라 원고들은 종전 이 사건 조항을 신뢰하여 보상금 지급신청을 하였고 적어도 원고들과 같은 지위에 있던 소외인이 제기한 관련 소송에서 판결이 확정된 이후에는 위와 같은 원고들의 신뢰이익은 법적으로 보호받을 만한 가치가 형성되어 있었다고 보이고, 나아가 이 사건 조항이 개정되기 이전에 이미 피고의 조사도 사실상 완료된 상태에 있었으므로 종전 이 사건 조항에 따라 보상금을 지급받을 수 있다는 원고들의 신뢰는 더욱 견고해 졌다고 보이는 점, ④ 반면에 앞서 본 바와 같이 보상금 지급 범위에 대한 결정은 국가의 재정부담능력 등에 따라 정해지는 입법자의 광범위한 입법형성의 자유영역에 속하는 것이어서 언제든지 그 기준은 변동될 수 있는 것이고 교육훈련 미수료자들은 특수임무를 직접 수행한 자들에 비하여 국가를 위하여 특별한 희생을 한 정도가 상대적으로 작고 실제 교육훈련 미수료자들에게 보상금을 지급하는 경우에 소요되는 예산도 무려 323억 원 정도로 추산되는 점을 감안해 보면 향후 교육훈련 마친 자들에게만 보상금을 지급하기로 개정한 이 사건 조항이 불합리하다고 보이지는 않지만, 교육훈련 미수료자들로 추산되는 1,154명 중 이 사건 조항 개정 전에 이미 보상금 지급신청을 한 자는 37명에 불과하여 이들에게 보상금을 지급하더라도 예산상 부담은 극히 미미할 것으로 보이는 점, ⑤ 오히려 교육훈련 미수료자들로서 종전 이 사건 조항이 적용되던 당시에 보상금 지급신청을 하였고 이 사건 조항으로 개정되기 이전에 이미 보상금 지급심사를 사실상 마쳐 보상금 지급여부에 대한 결정을 받을 수 있었다는 점에서 원고들과 소외인 사이에는 법적 지위에 아무런 차이가 없었다고 보임에도 피고가 소외인에게만 보상금을 지급하기로 결정한 것은 그 차별적 취급에 합리적 근거가 있다고 보기도 어려운 점 등을 종합하여 보면, 종전 이 사건 조항 당시 보상금 지급신청을 하였고 그 조항이 개정되기 이전에 사실상 보상금 지급심사를 마쳐 보상금 지급여부에 대한 결정을 받을 수 있었던 원고들에게도 피고가 개정된 이 사건 조항을 적용하여 보상금 지급을 거절하는 것은 신뢰보호원칙 및 평등원칙에 위반되어 허용할 수 없다고 봄이 상당하다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 있다.
3. 결론
그렇다면, 원고들의 이 사건 각 청구는 모두 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계법령 생략]
판사 서태환(재판장) 이춘근 이창은