【원 고】
【피 고】
울산광역시 울주군수
【변론종결】
2015. 3. 26.
【주 문】
1. 피고가 2014. 7. 29. 원고에게 한 유가보조금환수 및 유가보조금 6개월 지급정지처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 (차량번호 생략) 화물자동차(이하 ‘이 사건 차량’이라고 한다)의 지입차주로, 삼양통운 주식회사와 사이에 이 사건 차량에 대한 위수탁계약을 체결하고 화물운송업을 하는 사람이다.
나. 원고는 2013. 1. 4. 다음과 같은 내용의 일반자동차방화방조죄(이하 ‘이 사건 범죄행위’라고 한다) 등으로 징역 1년, 집행유예 2년의 판결(울산지방법원 2012고합437)을 선고받았고, 원고 및 검사가 모두 항소하였으나 2013. 5. 9. 항소기각 판결(부산고등법원 2013노47)이 선고되어 같은 달 22일 그 판결이 그대로 확정되었다.
〈 이 사건 범죄행위 〉 ○ 피고인(원고)은 ○○○○ 울산지부 조합원으로, 2012. 6. 18.경 울산 울주군 (주소 1 생략)에 주차된 ○○○○ 방송버스 안에서 소외 1로부터 방화범행에 필요한 시너, 페인트, 방진복, 장갑 등을 구해달라는 부탁을 받고, 2012. 6. 20. 시너 1통, 페인트 2통, PV 장갑 5개 등을 구입한 후, 울산 울주군 (주소 2 생략)에 있는 ○○○○ 울산지부 울주지회 사무실에서 소외 1에게 위 물품을 전해 주었다. ○ 이에 소외 1은 소외 2와 공동하여 시너, 페인트, 장갑 등을 이용하여 발화실험을 한 후 화물차량에 연쇄방화를 하였고, 피고인은 위 소외 1, 소외 2의 일반자동차방화 범행을 용이하게 하여 이를 방조하였다.
다. 피고는 2014. 7. 29. 화물자동차 운수사업법(이하 ‘화물자동차법’이라고 한다) 제44조, 제44조의2, 구 화물자동차법 시행령(2014. 11. 28. 대통령령 제25788호로 개정되기 전의 것) 제9조의11, 화물자동차 유가보조금 관리규정(이하 ‘이 사건 관리규정’이라고 한다) 제28조, 제29조에 따라 원고에게 지급한 유가보조금 20,730원을 환수하고, 이 사건 차량에 관하여 6개월간(2014. 8. 10. ~ 2015. 2. 9.) 유가보조금의 지급을 정지한다는 통보(이하 이를 합하여 ‘이 사건 처분’이라고 한다)를 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증 내지 제3호증, 을 제1호증 내지 제3호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 처분의 적법성
가. 원고의 주장
1) 6개월간 유가보조금 지급정지처분 관련
가) 이 사건 관리규정의 수권법률인 화물자동차법 제44조의2는 유가보조금을 사위 등 부정한 방법으로 받은 경우를 열거하면서 유가보조금의 지급을 정지하도록 하고 있는데, 이 사건 관리규정 제28조 제1항 제12호는 위와 같은 위임의 범위를 벗어나 집단적 운송거부·방해행위를 금지사항으로 정한 후 유가보조금에 대한 제한을 가하고 있으므로 이는 위임 범위를 벗어난 것으로 위헌 내지는 위법한 규정이고, 위 규정에 근거한 이 사건 처분은 위법하다.
나) 이 사건 관리규정 제28조 제1항 제12호 및 제29조 제1항, 제2항은 유가보조금 환수·지급정지 등의 행정수단을 사용하여 집단적 운송거부·방해 및 이에 동조하여 국가 물류체계에 지장을 초래한 행위를 억제·방지하는 행정목적을 달성하려고 하고 있으나, 이러한 행정수단과 행정목적 사이에 아무런 합리적 관련성이 없어 적합성의 원칙(비례의 원칙)에 반하고, 위 규정을 근거로 한 이 사건 처분 역시 위법하다.
다) 원고는 방화행위를 직접 한 것이 아니라 방조행위에 대하여 처벌을 받았던 것으로, 원고의 위와 같은 행위는 이 사건 관리규정 제28조 제1항 제12호에서 정하고 있는 집단적으로 화물운송을 거부·방해하거나 이에 동조한 행위로 볼 수는 있더라도 이로 인하여 국가 물류체계에 지장을 초래하는 결과를 일으켰다고 볼 수는 없으므로, 위 관리규정을 이유로 원고에게 이 사건 처분을 한 것은 위법하다.
라) 이 사건 처분의 원인인 울산·경주지역에서 발생한 화물차량 연쇄 방화사건에 대한 수사 결과 22명이 입건되었는데, 그중 8명이 구속 기소되고, 2명이 불구속 기소되었으며, 나머지는 혐의 없음 또는 기소유예되었으나, 위 구속이나 기소 여부에 관계없이 일부는 행정처분을 받고, 일부는 행정처분을 받지 않는 등 행정처분에 일관성이 없고, 특히 구속 기소된 사람 중 일부가 아무런 행정처분을 받지 않은 상태에서 불구속 기소된 원고에게 이 사건 처분을 하는 것은 형평에 어긋난다.
2) 유가보조금 환수처분 관련
피고가 유가보조금 환수처분의 근거로 들고 있는 화물자동차법 제44조의2 제1항 제3호는 이 사건 처분사유가 아니고, 설령 이를 인정한다고 하더라도 2012. 6. 26. 주유한 유류가 화물운수사업에 사용되지 않았음을 인정할 증거가 없으므로 피고의 이 부분 처분은 위법하다.
나. 관계 법령
별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다.
다. 판단
1) 유가보조금 6개월간 지급정지 처분에 대한 판단
가) 화물자동차법 제43조 제2항은 시장 등은 운송사업자 등에게 유류에 부과되는 일정한 세액 등의 인상액에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다고 규정하면서, 보조금의 지급대상·지급방법·신청서류 및 절차 등에 필요한 사항은 국토교통부장관이 정하여 고시한다고 규정하고, 제44조의2 제1항은 시장 등은 운송사업자 등이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 1년의 범위에서 제43조 제2항에 따른 보조금의 지급을 정지하여야 한다고 규정하면서 제5호에서 ‘제43조 제2항 후단에 따라 국토교통부장관이 정하여 고시하는 사항을 위반하여 보조금을 지급받은 경우’를 규정하고 있다. 그리고 같은 법 제43조 제2항 등의 위임에 따라 제정된 이 사건 관리규정 제28조 제1항은 화물차주 등은 다음 각 호에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다고 규정하면서 이 사건 조항인 제12호에서 ‘집단적으로 화물운송을 거부·방해하거나 이에 동조하여 국가 물류체계에 지장을 초래한 경우’를 규정하고, 제29조 제2항은 관할관청은 화물차주가 제28조 제1항의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 경우 1년의 범위에서 유가보조금의 지급을 정지하거나 위반차량 감차 등의 조치를 취하여야 한다고 규정하고 있다.
한편 법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않아 수임행정기관이 행정규칙인 고시의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우, 그 고시가 당해 법령의 위임 한계를 벗어나지 않는 한, 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가진다. 또한 특정 사안과 관련하여 법률에서 하위 법령에 위임을 한 경우 하위 법령이 위임의 한계를 준수하고 있는지 여부를 판단할 때는 당해 법률 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴야 하는바, 위임규정 자체에서 그 의미 내용을 정확하게 알 수 있는 용어를 사용하여 위임의 한계를 분명히 하고 있는데도 그 문언적 의미의 한계를 벗어났는지 여부나, 수권 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 그 범위를 확장하거나 축소하여서 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 하였는지 여부 등도 고려되어야 한다(대법원 2010. 4. 29. 선고 2009두17797 판결 등 참조).
나) 관계 법령에 의하여 알 수 있는 다음의 각 사정 즉, ① 화물자동차법 제44조의2 제1항 제5호는 ‘제43조 제2항 후단에 따라 국토교통부장관이 정하여 고시하는 사항을 위반하여 보조금을 지급받은 경우’를 보조금 지급정지 사유로 규정함으로써 위반사항과 보조금지급 사이의 관련성을 전제로 하고 있는 점, ② 보조금 지급정지 사유인 같은 법 제44조의2 제1항 제1호 내지 제4호와 제6호 역시 ‘부정수급’에 관한 내용인 점, ③ 이 사건 관리규정 역시 그 목적을 ‘화물자동차에 유가보조금을 지급하기 위하여 필요한 기준·방법·절차 등을 규정하는 것’과 ‘유가보조금 부정수급의 범위 및 그에 따른 행정상 제재절차를 명확히 하는 것’으로 구분하고 있는 점, ④ 이 사건 조항을 제외한 나머지 각 호는 부정수급에 관한 내용을 규정하고 있음에도 이 사건 조항만이 부정수급과는 관련이 없는 내용을 규정하고, 나아가 행정상 제재에 관한 제29조 제2항에서 부정수급과는 관련이 없이 제28조 제1항의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 경우에도 유가보조금의 지급을 정지하는 규정을 둔 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 조항 및 이 사건 조항에 관한 이 사건 관리규정 제29조 제2항은 화물자동차법의 위임 범위를 벗어난 것이라고 봄이 상당하다.
다) 결국 원고의 나머지 주장에 대하여 살펴볼 필요 없이 이 사건 조항에 근거한 이 사건 6개월간의 유가보조금 지급정지 처분은 위법하다.
2) 유가보조금환수 처분에 대한 판단
가) 갑 제2호증, 을 제1호증 내지 제3호증(가지번호 포함)의 각 기재에 의하면, 피고는 원고가 ○○○○ 집단 운송거부 시 차량 방화 등 불법으로 운송을 방해하였으므로 이는 이 사건 관리규정 제28조 제1항 제12호의 집단적으로 화물운송을 거부·방해하거나 이에 동조하여 국가 물류체계에 지장을 초래한 경우에 해당하고, 따라서 원고가 2012. 6. 26. 내트럭 주식회사에서 주유한 유류비에 대한 유가보조금은 이 사건 관리규정 제29조 제1항에 따라 부정한 방법으로 지급받은 것이 되어 환수처분한 사실을 인정할 수 있다. 그런데 이 사건 관리규정 제28조 제1항 제12호가 위임입법의 한계를 벗어난 위법한 조항임은 위에서 본 바와 같으므로, 원고의 행위가 위 조항에 해당함을 전제로 하여 피고가 원고에게 한 유가보조금에 대한 환수처분 역시 위법하다.
나) 피고는 원고가 2012. 6. 26.경 내트럭 주식회사로부터 100,540원의 유류를 주유하여 피고로부터 20,732원의 보조금을 지급받았으나, 그 주유한 유류를 화물자동차운수사업에 사용한 것이 아니므로, 이는 화물자동차법 제44조의2 제1항 제3호를 위반한 행위가 되어 피고가 위 보조금에 대한 환수처분을 한 것은 정당하다고 주장한다.
그런데 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가 또는 변경할 수 있고, 이러한 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되므로, 추가 또는 변경된 사유가 처분 당시에 이미 존재하고 있었다거나 당사자가 그 사실을 알고 있었다고 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있다고 할 수 없다(대법원 2009. 11. 26. 선고 2009두15586 판결 참조).
피고가 당초 이 사건 처분을 하면서 처분의 사유로 삼은 것은 원고가 ○○○○ 집단 운송거부행위에 방조하여 그 운송을 방해하였다는 사실임은 앞에서 본 바와 같은데, 피고는 이 사건 소송이 제기되자 원고가 2012. 6. 26. 주유한 유류를 화물자동차 운수사업에 사용하지 않았다는 사실을 유가보조금 환수처분의 사유로 주장하고 있는바, 이는 이 사건 처분을 할 당시 처분의 사유로 삼았던 사실과 기본적 사실관계를 달리하고 있다. 그러므로 피고는 이 사건 소송에서 이 사건 처분사유로 삼았던 사실과 별개의 사실을 처분사유로 주장할 수 없다.
더욱이 갑 제1호증의 기재에 의하면, 원고는 2012. 6. 20. 소외 1 등에게 시너 등을 전해주어 자동차방화행위를 방조한 행위에 대하여 일반자동차방화죄의 방조범으로 처벌받은 사실만이 인정될 뿐이라서 위 증거만으로 2012. 6. 26.에 원고가 유류를 주유하여 운수사업이 아닌 다른 목적에 사용하였음을 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거도 없다. 따라서 피고의 위 주장은 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령: 생략]
판사 임해지(재판장) 우정민 이수주