【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
서울특별시 동대문구청장
【피고보조참가인】
용두제6구역주택재개발정비사업조합 (피고 및 피고보조참가인의 소송대리인 법무법인(유한) 로고스 담당변호사 김재복 외 4인)
【원심판결】
서울고법 2011. 6. 1. 선고 2010누5785 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
구「도시 및 주거환경정비법」(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다)상 재개발사업의 추진위원회가 재개발조합을 설립하고자 하는 때에는 토지 등 소유자의 4분의 3 이상의 동의를 얻어 정관 및 국토해양부령이 정하는 서류를 첨부하여 관할 행정청의 인가를 받아야 하는 한편, 재개발조합설립신청 및 그 설립인가절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하게 되므로( 구 도시정비법 제16조 제1항, 제5항) 재개발조합설립인가신청을 받은 행정청은 재개발조합의 설립을 인가할 것인지 여부를 결정함에 있어서 대통령령이 정하는 바에 따라 토지 등 소유자의 4분의 3 이상의 동의가 있었는지 여부를 심사하여야 한다.
한편 그 동의는 법정사항을 기재한 동의서에 인감도장을 날인하고 인감증명서를 첨부하는 방법에 의하고[ 구「도시 및 주거환경정비법 시행령」(2008. 12. 17. 대통령령 제21171호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법 시행령’이라 한다) 제26조 제1항, 제28조 제4항], 위 동의서는 재개발조합설립인가신청 시 행정청에 제출되어야 한다[ 구「도시 및 주거환경정비법 시행규칙」(2008. 12. 17. 국토해양부령 제79호로 개정되기 전의 것) 제7조 제1항 제3호]. 이와 같이 구 도시정비법상의 재개발조합 설립에 토지 등 소유자의 서면에 의한 동의를 요구하고 그 동의서를 재개발조합설립인가신청 시 행정청에 제출하도록 하는 취지는, 서면에 의하여 토지 등 소유자의 동의 여부를 명확하게 함으로써 동의 여부에 관하여 발생할 수 있는 관련자들 사이의 분쟁을 미연에 방지하고 나아가 행정청으로 하여금 재개발조합설립인가신청 시에 제출된 동의서에 의하여서만 동의요건의 충족 여부를 심사하도록 함으로써 동의 여부의 확인에 불필요하게 행정력이 소모되는 것을 막기 위한 데 있다.
따라서 재개발조합설립인가신청을 받은 행정청은 재개발조합설립인가의 요건인 토지 등 소유자의 동의 여부를 심사함에 있어서 무엇보다도 ① 동의의 내용에 관하여는 동의서에 구 도시정비법 시행령 제26조 제1항 각 호의 법정사항이 모두 포함되어 있는지를 기준으로, ② 동의의 진정성에 관하여는 그 동의서에 날인된 인영과 인감증명서의 인영이 동일한 것인지를 기준으로 각 심사하여야 한다. 그리고 위 기준 중 어느 하나라도 충족하지 못하는 동의서에 대하여는 이를 무효로 처리하여야 하고, 임의로 이를 유효한 동의로 처리할 수는 없다고 할 것이다 ( 대법원 2010. 1. 28. 선고 2009두4845 판결 참조).
원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거를 종합하여 서울특별시장은 2004. 6. 25. 서울 동대문구 용두동 753-9 일대 56,930.45㎡를 정비예정구역으로 지정하였다가 2008. 4. 10. 그 면적을 53,149.5㎡로 축소하여 정비구역을 지정, 고시한 사실, 용두제6구역 주택재개발정비사업조합 설립추진위원회(이하 ‘이 사건 추진위원회’라고 한다)는 정비구역 내 토지 등 소유자 454명 중 343명의 동의서를 첨부하여 조합설립인가신청을 하였고, 피고는 2008. 9. 4. 이를 인가하는 이 사건 조합설립인가처분을 한 사실, 이 사건 추진위원회는 정비구역이 지정되기 전부터 동의서를 일부 징구하였는데, 조합설립인가신청 시 피고에게 제출된 동의서 중 89장은 작성연월일이 변개된 흔적이 있거나 작성연월일과 동의자 서명란의 필체 등이 상이하거나 또는 동의서 2쪽이 교체된 흔적이 있는 사실, 이 사건 추진위원회는 위와 같이 변개된 총 89장의 동의서 중 86장에 관하여는 조합설립인가 신청 전에 동의서 2쪽 교체 등에 관하여 사전 승낙을 받은 사실을 인정하였다.
원심은 위 인정 사실을 토대로 임의로 변개되어 무효인 동의서 3장을 제외한 나머지 86장의 동의서는 유효하므로, 구 도시정비법 제16조 제1항에서 정한 토지 등 소유자 4분의 3 이상의 동의를 얻어야 한다는 요건을 충족하였다고 판단하였다.
그러나 기록에 의하면, 원심이 유효한 것으로 판단한 소외인의 동의서(을 제1호증의 290)에는 2쪽 ‘신축건축물의 설계개요’란과 ‘건축물 철거 및 신축비용개산액’란이 공란으로 되어 있는 사실을 알 수 있으므로, 앞서 본 법리에 비추어 위 동의서는 무효로 처리하여야 하고, 이 경우 구 도시정비법 제16조 제1항에서 정한 토지 등 소유자 4분의 3 이상의 동의를 얻어야 한다는 요건을 충족하지 못한다고 볼 여지가 크다고 할 것이다.
그럼에도 불구하고 원심은 소외인의 동의서가 유효한 것임을 전제로 토지 등 소유자 4분의 3 이상의 동의를 얻었다고 판단하였으니, 이러한 원심판결에는 재개발조합설립인가의 요건인 토지 등 소유자의 동의 내용에 관한 심사기준에 관한 법리를 오해하였거나, 필요한 심리를 다하지 아니하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.
이 점을 지적하는 원고들의 상고이유의 주장은 이유 있다.
그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 양창수(재판장) 김지형(주심) 전수안 이상훈