【원고, 상고인 겸 피상고인】
경기도 (소송대리인 법무법인 지평 담당변호사 임성택 외 1인)
【피고, 피상고인 겸 상고인】
대한민국 (소송대리인 법무법인 정진 담당변호사 정혁진 외 2인)
【원심판결】
서울고법 2012. 2. 9. 선고 2010나82648 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 상고인 각자가 부담한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 피고의 2012. 7. 9.자 상고이유 보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 원고의 상고이유에 관하여
가. 주한미군에 공여하는 국가 및 지방자치단체의 재산의 관리와 처분에 관한 특례를 규정함을 목적으로 1967. 3. 3. 법률 제1905호로 제정된 ‘대한민국과 아메리카합중국 간의 상호방위조약 제4조에 의한 시설과 구역 및 대한민국에 있어서의 합중국 군대의 지위에 관한 협정의 시행에 따른 국가 및 지방자치단체의 재산의 관리와 처분에 관한 법률’(이하 ‘관리처분법’이라 한다) 제2조는 지방자치단체의 재산을 아메리카합중국 군대에 공여하기로 결정한 때에는 국방부장관은 지방자치단체의 장에게 이를 통보하고 공여에 필요한 조치를 협의하도록 규정하였고, 관리처분법 제5조 제1항은 “지방자치단체의 장은 제2조의 규정에 의한 국방부장관의 통보를 받은 때에는 지체없이 당해 재산을 국방부장관에게 대여하여야 한다.”고, 같은 조 제2항은 “전항의 규정에 의한 지방자치단체의 재산의 대여는 이를 무상으로 한다.”고 각 규정하였으며, 관리처분법 부칙(1967. 3. 3.) 제2항(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)은 경과조치로서 “이 법 시행 당시 합중국군대가 사용하고 있는 국가 또는 지방자치단체의 재산은 이 법에 의하여 관리환 또는 대여된 것으로 보고 이 법 시행일로부터 90일 이내에 제4조 및 제5조의 규정에 의한 절차를 밟아야 한다.”고 규정하였다.
기록에 의하면, 이 사건 토지는 피고의 징발로 1957. 9. 30.경 주한미군에게 공여되어 주한미군이 이를 계속 사용하던 중 관리처분법이 제정·시행된 사실을 알 수 있는바, 이 사건 토지는 관리처분법 제5조 및 이 사건 부칙조항의 규정에 따라 그 법률관계가 원고의 국방부장관에 대한 무상대여로 전환되었다. 이로써 징발을 전제로 한 법률관계는 더 이상 존재하지 아니하게 되었다고 할 것이므로, 징발로 인한 법률관계의 존속을 전제로 한 이 사건 징발해제는 더 이상 존재하지 아니하는 법률관계를 대상으로 한 행정행위로서 그 하자가 중대하고 명백하여 무효이며, 피고가 이 사건 부칙조항에서 정한 통보 등의 절차를 이행하지 아니하였다고 하여 이를 달리 볼 것은 아니다.
같은 취지에서 원심이 이 사건 징발해제가 무효라고 판단한 것은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 징발의 실효에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
나. 한편 주한미군에의 공여 등으로 인하여 낙후된 주변지역의 경제를 진흥시킴으로써 지역 간 균형발전 등을 도모하기 위한 목적으로 2006. 3. 3. 법률 제7854호로 제정된 주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법(이하 ‘지원특별법’이라 한다) 제12조 제5항 본문은 “국방부장관은 반환공여구역을 양여, 매각 등 처분하기 전에 지상물, 지하 매설물, 위험물, 토양 오염 등을 제거하여야 한다.”고 규정하였는데, 그 후 지원특별법이 2010. 3. 31. 법률 제10222호로 개정(이하 ‘개정 지원특별법’이라 한다)되면서 제12조 제5항 본문은 “국방부장관은 반환공여구역을 징발해제 또는 양여, 매각 등 처분하기 전에 지상물, 지하 매설물, 위험물, 토양 오염 등을 제거하여야 한다.”로 개정되었고, 개정 지원특별법 부칙(2010. 3. 31.) 제2항은 “제12조 제5항 및 제6항의 개정규정은 이 법 시행 전에 「대한민국과 미합중국 간의 연합토지관리계획협정」에 따라 반환된 반환공여구역에도 적용한다.”고 규정하여 소급 적용을 인정하였다.
그러나 앞서 본 바와 같이 이 사건 징발해제가 무효인 이상 이 사건 토지의 반환에 있어 개정 지원특별법 제12조 제5항 본문은 적용될 수 없다고 할 것이다.
같은 취지의 원심판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 개정 지원특별법 제12조 제5항 본문의 해석 등에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다.
상고이유 주장은 개정 지원특별법 제12조 제5항 본문의 ‘징발해제 또는 양여, 매각 등 처분’은 예시적 열거로서 거기에는 이 사건 토지와 같이 무상대여 종료를 원인으로 반환되는 경우까지 포함되는 것으로 해석하여야 한다는 것이나, ① 당초 지원특별법 제12조 제5항 본문은 국방부장관으로 하여금 반환공여구역을 처분하기 전 토양 오염이나 위험물 등을 미리 제거하도록 정책적 차원에서 의무를 부과한 규정이었고, 위 법률개정에 의하여 ‘징발해제’가 추가되었을 뿐 달리 징발해제 이외의 다른 반환원인까지 새로이 포함하게 되었다고 보기 어려운 점, ② 지방자치단체와의 무상대여 종료에 따른 법률관계는 관리처분법 제6조에서 따로 규율하고 있다고 보이는 점 등에 비추어 보면, 위 주장은 받아들이기 어렵다.
2. 피고의 상고이유에 관하여
관리처분법 제6조 제2항은 “국방부장관은 전항의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체의 재산을 관리환 또는 반환하는 때에는 원상회복의 책임을 지지 아니한다.”고 규정하고 있는데, 위 규정에 따라 국방부장관의 원상회복책임이 면제되는 범위는 이 사건 부칙조항에 의하여 대여간주를 규정한 관리처분법의 해석을 통하여 확정하여야 할 것이다.
원심판결 이유에 의하면, 원심은 이 사건 토지의 반환에 있어 관리처분법 제6조 제2항이 적용됨을 전제로, 관리처분법 제6조 제2항에서 정한 국방부장관의 지방자치단체에 대한 원상회복책임 면제의 취지가 국방의무의 분담에 있는 점, 지방자치단체는 그 대여 재산이 통상의 용법에 따라 사용될 것으로 예상하면서 이를 대여하게 되는 점, 이 사건 토지가 50년 넘게 무상으로 대여된 결과 토양오염이라는 위법한 결과가 발생하였음에도 원고에게 그 원상회복비용을 부담하게 하는 것은 형평에 반하는 점 등에 비추어, 관리처분법 제6조 제2항에 정한 피고의 이 사건 토지에 관한 원상회복책임 면제의 범위는 당해 재산을 관련 법령의 규정과 취지에 맞게 통상적 용법에 따라 사용한 결과 발생한 변경된 원상을 회복할 책임에 한정되고 대여 당시 예상하지 못하였던 위법한 사용의 결과를 제거할 원상회복책임까지 면제되는 것은 아니라고 보고, 이 사건 토지의 반환에 있어 오염된 결과에 대한 피고의 원상회복책임은 면제되지 아니한다고 판단하였다.
관리처분법은 국방부장관의 주한미군에 대한 공여의 확실성 및 신속성을 확보하기 위하여 종전에 유상으로 제공하도록 되어 있던 지방자치단체 소유 재산에 관한 무상대여 의무 등을 규정함에 주된 입법 취지가 있었고, 이러한 입법은 국방의무의 분담이라는 측면에서 그 정당성을 찾을 수 있을 것이다. 따라서 지방자치단체로서는 그 소유 재산을 기한의 정함이 없이 무상으로 대여하고 이를 반환받음에 있어 통상의 원상회복책임까지 부담하는 것만으로도 관리처분법이 당초 의도한 국방의무의 분담이라는 입법 목적을 상당 부분 달성하였다고 할 것이므로 관리처분법 제6조 제2항에 정한 원상회복책임 면제의 범위는 무상대여의 목적 범위 내인 통상의 원상회복에 한정된다고 해석함이 타당하고, 이를 넘어 당초 예상하기 어려웠던 환경오염으로 인한 원상회복책임까지 지방자치단체가 부담한다고 해석하는 것은 공여의 확실성 및 신속성에 중점을 두었던 관리처분법의 입법 취지와 형평의 관점에서 받아들이기 어렵다고 할 것이다.
원심의 원상회복책임 면제 범위에 관한 이유설시에 일부 부적절한 점은 있으나 오염결과에 대한 피고의 원상회복책임이 면제되지 아니한다고 판단한 것은 결론적으로 정당하고, 나아가 원심의 이 부분 판단에 상고이유의 주장과 같이 ‘대한민국과 아메리카합중국 간의 상호방위조약 제4조에 의한 시설과 구역 및 대한민국에서의 합중국군대의 지위에 관한 협정’ 제4조 제1항의 원상회복의무 면제 등에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다.
3. 결론
그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 상고인 각자가 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김창석(재판장) 신영철(주심) 이상훈 조희대