【원고, 항소인 겸 피항소인】
원고 1 외 7인 (소송대리인 변호사 현근택 외 1인)
【피고, 피항소인 겸 항소인】
용인시장 (소송대리인 법무법인(유한) 태평양 담당변호사 송재우)
【피고보조참가인】
피고보조참가인 (소송대리인 법무법인 위드유 담당변호사 정경동)
【제1심판결】
수원지방법원 2017. 1. 16. 선고 2013구합9299 판결
【변론종결】
2017. 6. 29.
【주 문】
1. 이 법원에서 추가되거나 교환적으로 변경된 청구를 포함하여 제1심판결을 다음과 같이 변경한다.
가. 원고들의 이 사건 소 중,
1) 소외 1[용인시 (주소 1 생략)]에 대한 철제차량 선정 및 공사비 과다 지출, 최소운영수입보장으로 인한 각 손해배상청구 부분,
2) 소외 2[용인시 (주소 2 생략)]에 대한 추가사업비 부담협약으로 인한 손해배상청구 부분,
3) 피고보조참가인[용인시 (주소 3 생략)]에 대한 위법한 공무원 임용으로 인한 손해배상청구 부분,
4) 소외 3[용인시 (주소 4 생략)]에 대한 준공보고서 반려, 경량전철 활성화 프로젝트팀 설치, 국제중재에 대한 예측 실패, 경량전철 개통과정에서의 절차 미준수, 시민들에 대한 기망행위, 삼성에버랜드 주식회사에 대한 특혜제공, 무자격자 채용으로 인한 각 손해배상청구 부분,
5) 별지1 청구목록 중 [구분]란 기재 용역기관과 연구원들에 대한 각 손해배상청구 부분,
6) 별지1 청구목록 중 [구분]란 기재 시의원들에 대한 각 부당이득반환청구 부분,
7) 별지1 청구목록 중 [구분]란 기재 사업관계자들에 대한 각 손해배상청구 및 부당이득반환청구 부분,
8) 별지1 청구목록 중 [구분]란 기재 건설회사들에 대한 각 부당이득반환청구 부분을
모두 각하한다.
나. 피고는 피고보조참가인[용인시 (주소 3 생략)]에게 1,025,000,000원을 지급하도록 청구하라.
다. 원고들의 나머지 청구를 모두 기각한다.
2. 소송총비용 중 원고들과 피고 사이에 생긴 부분의 95%는 원고들이, 나머지는 피고가 각 부담하고, 보조참가로 인한 비용의 50%는 원고들이, 나머지는 피고보조참가인이 각 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고는 별지1 청구목록 중 ‘성명’란 기재 상대방들에 대하여 ‘청구금액(원)’란 기재 각 해당금원을 지급하도록 청구하라는 판결.
2. 항소취지
가. 원고들
제1심 판결 중 원고들 패소 부분을 취소한다. 피고는 별지1 청구목록 중 ‘성명’란 기재 상대방들에 대하여 ‘항소금액(원)’란 기재 각 해당금원을 지급하도록 청구하라는 판결.
나. 피고
제1심판결 중 피고 패소 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 원고들의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 기초사실
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 원고들 주장의 요지
가. 소외 1에 대한 청구
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심판결문 24쪽 2째 줄의 “전철자”를 “전철 측”으로 고치는 것 이외에는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.
나. 소외 2에 대한 청구
소외 2는 2006. 7. 1.부터 2010. 6. 30.까지 용인시장으로 재직하며 그 기간 동안 용인시의 의사결정에 최종적인 책임이 있는 사람으로 다음과 같은 위법행위를 하였으므로, 용인시에 이로 인한 손해 2,736억 5,300만 원을 배상할 책임이 있다.
1) 동백지구 조경공사: 108억 5,300만 원
소외 2는 지방재정법에 위반하여 용인경전철과 사이에 동백지구 조경공사에 관하여 사실상의 수의계약을 체결하였고, 위 조경공사의 공사대금은 최종적으로 108억 5,300만 원으로 결정되었으므로, 수의계약으로 체결된 위 108억 5,300만 원을 배상할 책임이 있다.
가사 위 공사대금 전체를 손해액으로 볼 수 없다고 할지라도 용인시가 관리·감독을 소홀히 하는 바람에 위 공사에 관여하지도 않은 건설회사 3개 업체가 합계 12억 원(○○○○ 3억 원, △△△△ 6억 원, □□□□ 3억 원)의 부당이득을 취하였는바 용인시에 적어도 위 금액 상당의 손해가 발생했다고 보아야 할 것이므로, 소외 2는 위 건설회사들과 연대하여 12억 원의 손해를 배상할 의무가 있다.
2) 재협상결과 미흡: 2,628억 원
소외 2는 용인경전철과의 재협상결과 2009. 7. 8. 실시협약 변경협약을 체결하였는바, 용인경전철 측이 사전 승인을 받지 않고 지분을 양도하는 등의 실시협약을 위반한 사실이 있었음을 이유로 재협상을 유리하게 체결할 수 있었음에도 재협상내용에 ‘실제운임수입이 예상운임수입의 50% 미만일 경우 보상을 하지 않는 내용’을 포함시키지 아니함으로써, 결과적으로 국제중재 2차 판정으로 지급하게 된 2,628억 원 상당의 손해가 발생하였는바, 소외 2는 이를 배상할 책임이 있다.
3) 추가사업비 부담협약: 209억 원
용인시가 2009. 7. 한국철도시설공단과 ‘조기개통구간(죽전~기흥) 추가사업비 부담협약’을 체결하고, 한국철도시설공단에 209억 원 상당의 죽전~기흥 조기개통 추가사업비를 지급한 것은 위법하므로, 위와 같은 협약을 체결할 당시의 시장인 소외 2가 피고가 입은 손해 209억 원을 배상할 책임이 있다.
다. 소외 3에 대한 청구
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
라. 용인시 공무원들인 소외 6, 소외 7, 소외 8, 소외 9에 대한 청구
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심판결문 26쪽 7째 줄의 “1억”을 “1조”로 고치는 것 이와에는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.
마. 피고보조참가인에 대한 청구
1) 법무법인 선정으로 인한 손해배상청구
피고보조참가인은 2010. 11. 25.부터 2011. 11. 24.까지 용인시청 행정과 경량전철 운영 활성화 프로젝트팀(이하 ‘경전철 프로젝트팀’이라 한다)에서 정책보좌관(계약직 나급)으로 근무한 사람으로, 2011. 3. 8.경 용인시에서 국제중재에 대한 로펌을 선정함에 있어서 평가기준표 항목을 사전에 내정된 법무법인에 유리하도록 수정할 것을 지시하고, 2011. 3. 11.경 법무법인(유한) ◇◇◇(이하 ‘법무법인 ◇◇◇’이라 한다)이 9억 5,000만 원, 법무법인(유한) ☆☆(이하 ‘법무법인 ☆☆’이라 한다)이 40억 원을 제안하지만, 법무법인 ☆☆에게 30억 원으로 수정하여 다시 제안하도록 하는 등으로 법무법인 ☆☆이 용인시의 국재중재 소송수행자로 선임되도록 하였다. 이후 국제중재에서 용인시가 패소하였다는 점까지 더하여 보면, 피고보조참가인의 위와 같은 위법한 행위로 인하여 용인시는 적어도 위 각 법무법인의 입찰금액의 차액 20억 5,000만 원(= 30억 원 - 9억 5,000만 원) 상당의 손해를 입었다고 할 것이므로, 피고보조참가인은 용인시에 이를 배상할 책임이 있다.
2) 위법한 공무원 임용으로 인한 손해배상청구
원고들은 제1심 법원에서 “피고보조참가인이 정책보좌관으로 임용된 것이 무효(용인시 채용공고에 의하면 만 60세 이상자를 선발할 수 없고, 지방공무원 규정에 따라 6급으로 2년 이상 근무경력이 요구됨에도 불구하고, 용인시는 만 62세인 피고보조참가인을 경력심의회의 심의를 거치지 아니하고 시의회의원 경력을 지방공무원 규정에 따른 근무경력으로 보아 부적법하게 선발함)이므로, 피고보조참가인이 용인시로부터 2010. 12.부터 2011. 12.까지 합계 37,812,570원의 급여를 지급받은 것이 부당이득에 해당한다.”라고 주장하다가, 당심에 이르러 “피고보조참가인이 정책보좌관으로 임용된 것이 무효인 이상 소외 3에 대한 청구 중 피고보조참가인과 관련된 청구(준공보고서의 위법한 반려, 시의회 동의 흠결, 조례를 위반한 경전철 프로젝트팀 설치, 무자격자 채용, 국제중재에 대한 예측 실패, 계약해지로 인한 손해 증가, 재협상기회 상실로 인한 손해배상청구)에 대하여는 피고보조참가인과 소외 3의 공동 불법행위가 성립한다고 할 것이므로, 용인시가 실시협약을 위반하여 용인경전철에 준공검사를 내주지 않은 결과 사업방식이 최소운영수입 보장방식에서 연간사업운영비 보전방식으로 변경되면서 추가로 부담하게 된 126억 원과 2012. 4. 19. 재가동약정을 체결하면서 용인경전철에 재가동 업무대금으로 지급한 350억 원 합계 476억 원을 배상할 책임이 있다.”고 주장하면서, 이 부분 청구를 위와 같은 내용으로 교환적으로 변경하였다.
바. 한국교통연구원 및 연구원들에 대한 청구
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
사. 시의원들에 대한 청구
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
아. 사업관계자들에 대한 청구
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심판결문 29쪽 ‘표’의 소계란 금액을 “1,144,251,065”에서 “1,6693,251,065”로 고치는 것 이외에는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.
자. 건설회사들에 대한 청구
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
3. 관계 법령
별지 3 관계 법령 기재와 같다.
4. 주민소송 개관
가. 구 지방자치법의 규정
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
나. 감사청구전치주의
1) 주민소송 제도에 있어 주민소송이 적법하게 제기되기 위해서는 우선적으로 일정 수 이상의 주민이 연서로 상급기관에 주민감사를 청구하여야 하며, 상급기관의 감사결과에 불복이 있을 경우, 주민감사청구에 참여한 주민에 한하여 주민소송을 제기할 수 있다. 그리고 이때의 주민감사청구는 적법한 것이어야 하고, 감사청구한 사항과 ‘관련이 있는’ 위법한 행위나 업무를 게을리 한 사실에 대하여 주민소송을 제기할 수 있는 것인바(지방자치법 제17조 제1항), 주민소송의 대상이 적법한 감사청구를 거친 것인지 여부에 관한 판단은 ‘감사청구 및 주민소송에 있어서 위법하다고 주장되는 당해 행위, 해태사실에 관하여 사회적 사건으로서의 동일성이 인정되는지 여부’에 의하여 판단되는 것이고, 지방자치단체의 장 또는 직원 등의 이름이 감사청구서에 명시되었는지 여부에 의해 판단되는 것은 아니다.
2) 원고들은 “원고들 외 384명이 주민감사를 청구한 사항은 ‘용인경전철사업에서 관련자들의 위법·부당한 행위’이므로, 용인경절철사업과 관련이 있는 위법·부당한 행위라면 주민감사를 청구한 사항과 관련된 것으로 보아야 한다.”고 주장한다. 그러나 ‘감사청구한 사항과 관련이 있는 위법한 행위나 업무를 게을리 한 사실’이란 ‘감사청구에서 위법·부당하다고 주장한 행위나 해태사실과 사회적 사건으로서 동일성이 인정되는 위법한 행위나 업무를 게을리 한 사실’을 일컫는 것이다. 따라서 원고들 외 384명이 주민감사를 청구한 22건의 사안이 ‘용인경전철사업과 관련이 있는 것’이라는 이유만으로, ‘용인경전철사업과 관련이 있다’고 주장되는 사안이 주민감사를 청구한 사안과 사회적 사건으로서 동일성이 있는 것으로 보기는 어렵다. 따라서 원고들의 위 주장은 옳지 않다.
다. 주민소송의 대상
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
라. 주민소송의 유형
1) 주민소송의 유형에는 ① 해당 행위를 계속하면 회복하기 곤란한 손해를 발생시킬 우려가 있는 경우에는 그 행위의 전부나 일부를 중지할 것을 요구하는 소송(제1호), ② 행정처분인 해당 행위의 취소 또는 변경을 요구하거나 그 행위의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 요구하는 소송(제2호), ③ 게을리 한 사실의 위법 확인을 요구하는 소송(제3호), ④ 해당 지방자치단체의 장 및 직원, 지방의회의원, 해당 행위와 관련이 있는 상대방에게 손해배상청구 또는 부당이득반환청구를 할 것을 요구하는 소송(다만, 그 지방자치단체의 직원이 「지방재정법」 제94조나 「회계관계직원 등의 책임에 관한 법률」 제4조에 따른 변상책임을 져야 하는 경우에는 변상명령을 할 것을 요구하는 소송)(제4호) 등이 있다(지방자치법 제17조 제2항). 이 사건의 경우는 지방자치단체의 장 및 직원, 지방의회의원, 해당 행위와 관련이 있는 상대방에 대하여 손해배상청구 또는 부당이득반환청구를 할 것을 요구하는 소송으로 위 ④번의 지방자치법 제17조 제2항 제4호 소송(이하 ‘제4호 소송’이라 한다)에 해당한다.
2) 이 사건 중 손해배상 청구소송의 경우에는 통상의 손해배상 청구소송과 마찬가지로 그 성립요건으로서 위법성, 고의·과실, 손해의 발생, 인과관계 등이 필요하므로, 지방자치단체장 및 직원 등의 재무회계행위에 위법사유가 존재하더라도 그 행위자에게 고의 또는 과실이 없거나 지방자치단체에 손해가 발생하지 않은 경우에는 주민소송에 의한 추급이 인정되지 않는다. 또한 이 사건 중 부당이득반환 청구소송의 경우 역시 통상의 부당이득반환청구소송과 마찬가지로 지방지치단체의 손해와 반환의무자의 이득의 발생, 인과관계, 법률상 원인의 흠결 등이 필요하므로, 지방자치단체에 손해가 발생하지 않거나 반환의무자의 이득과 지방자치단체의 손해 사이에 인과관계가 인정되지 않는 경우에는 주민소송에 의한 추급이 인정되지 않는다.
그리고 위와 같은 손해배상청구권 또는 부당이득반환청구권의 성립요건사실에 대한 주장·입증책임은 원칙적으로 이를 주장하는 원고들에게 있다.
3) 이때 제4호 소송 중 손해배상 청구소송에 있어 손해배상책임 발생에 관한 주관적 요건을 손해발생 행위자의 지위에 따라 나누어 살펴본다.
가) 지방자치단체의 장 및 직원
구 지방자치법 제17조 제2항 제4호가 지방자치단체장 및 직원의 책임요건에서 경과실을 배제하지 않고 있다고 하더라도, 주민소송의 결과 제기될 손해배상청구소송은 지방자치단체가 소속공무원의 행위에 대하여 손해배상청구권을 행사하거나 구상권을 행사하는 것으로서 국가배상법을 따를 수밖에 없고, 국가배상법은 고의 또는 중과실을 요건으로 규정하고 있으므로, 주민소송에 있어서도 국가배상법에서 정한 책임요건을 충족하여야 할 것이다. 구 지방자치법(2016. 5. 29. 법률 제14197호로 개정되기 전의 것) 제17조 제2항 제4호 후단의 “다만, 그 지방자치단체의 직원이 「지방재정법」 제94조나 「회계관계직원 등의 책임에 관한 법률」 제4조에 따른 변상책임을 져야 하는 경우에는 변상명령을 할 것을 요구하는 소송을 말한다.”는 규정은 이러한 취지를 확인하는 의미라고 할 것이고, 위 규정에 의하여 변상책임을 지는 경우에만 고의 또는 중과실을 요건으로 한다는 취지라고는 볼 수 없다. 또한 손해배상청구권의 발생원인 및 가해자에 따라 손해배상책임의 요건이 달라질 수 있는 이상 주민소송에 의한 손해배상책임 추급의 상대방이 공무원 이외에 위법행위와 관련이 있는 상대방도 포함되어 있다고 하여 달리 볼 수 없다. 따라서 지방자치단체장 및 공무원은 위법행위에 대하여 ‘고의 또는 중대한 과실’이 있는 경우에야 제4호 소송의 손해배상책임을 부담하는 것으로 보는 것이 타당하다.
나) 상대방
일반 공무원이 아니면서 위법한 재무회계행위와 관련된 당사자가 되는 상대방의 경우 민법상 채무불이행 또는 불법행위 규정에 따라 “고의 또는 과실”이 있는 경우에 손해배상책임을 부담하게 된다.
5. 소외 1에 대한 청구에 관한 판단
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심판결문 제5의 사.항 끝 부분(제1심판결문 51쪽 11째 줄 아래)에 다음과 같은 내용을 추가하는 것 이외에는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.
『원고들은 “원고들의 이 부분 주장에는 이 사건 실시협약에서 무조건 최소운영수입을 보장해주기로 한 것이 ‘사회기반시설에 대한 민간투자법 시행령’에 위배되어 위법하다는 주장도 포함된 것이다.”라고 주장한다. 그러나 원고들은 이 법원에 이르러 비로소 위와 같은 주장을 하였을 뿐이어서(원고들은 이 사건 주민감사청구 당시 기획재정부 고시의 위법성에 관하여만 감사청구대상으로 삼았다), 이 사건 소 중 위 청구부분이 위법하긴 마찬가지이다[설령 원고들의 위와 같은 주장이 감사청구대상과 사회적 사건으로서 동일성이 인정된다고 하더라도, 이 사건 협약에서 실제운임수입이 예상운영수입의 90%에 미치지 못하는 경우에 운임수입보조금을 지급하기로 정하였다는 사실만으로 손해배상책임을 인정할 만한 위법행위, 고의 또는 과실이 있다고 보기 어렵다(원고들이 손해배상책임을 인정할 만한 위법행위나 고의 또는 과실에 관하여 주장·입증을 하였다고 보기도 어렵다)]. 따라서 원고들의 위 주장은 받아들일 수 없다.』
6. 소외 2에 대한 청구에 관한 판단
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심판결문 58쪽 17째 줄 아래에 제6의 다.항으로 다음과 같은 내용을 추가하는 것 이외에는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.
『다. 추가사업비 부담협약으로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단
주민소송이 적법하게 제기되기 위해서는 일정 수 이상의 주민들이 연서로 상급기관에 주민감사를 청구한 뒤, 감사청구한 사항과 관련이 있는 위법한 행위나 업무를 게을리한 사실에 대하여 주민소송을 제기할 수 있는데(구 지방자치법 제17조 제1항), 앞서 설시한 기초사실에 의하면 이 부분 청구는 원고들 외 384명이 감사청구할 당시 감사청구대상에 포함되지 않았던 사실이 인정되고, 다른 감사청구사항과 관련이 있는 사안이라고 볼 수도 없으므로, 원고들이 이 법원에서 추가한 소외 2에 대한 추가사업비 부담협약에 따른 손해배상청구 부분은 부적법하다.』
7. 피고보조참가인에 대한 청구에 관한 판단
가. 법무법인 선정으로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단
1) 인정사실
갑 제16, 21호증, 을 제68, 69, 70, 71, 72, 128호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 다음의 각 사실 즉, ① 용인시는 2007. 10. 29. 법무법인 ◇◇◇을 용인경전철 사업의 특별고문변호사로 위촉하고, 2010. 8. 2. 법무법인 ◇◇◇과 용인경전철 사업의 법률자문 용역 약정을 체결하였으며, 2010. 10. 13. 법무법인 ◇◇◇과 기존 시간제 지급 방식에서 총액계약 방식으로 약정을 변경한 사실, ② 용인시가 2010. 7. 14. 및 2010. 12. 8. 2차례에 걸쳐 용인경전철의 준공보고서를 반려하자, 용인경전철은 2010. 12. 17. 용인시를 상대로 수원지방법원 2010아957호로 부분준공확인자의 지위 등을 정하기 위한 가처분을 신청하였는데, 용인시 경량전철과에서는 위 가처분 사건의 대리인으로 법무법인 ◇◇◇을 선임하고자 하였으나 2010. 11. 25.부터 정책보좌관으로 일을 시작한 피고보조참가인이 소송대리인 변경을 주장하여 결국 법무법인 ☆☆과 소외 10 변호사가 위 가처분 사건의 대리인으로 선임된 사실, ③ 위 가처분 사건은 용인경전철의 2011. 2. 21. 신청취하로 종결되었고, 이후 용인경전철은 2011. 2. 18. 용인시를 상대로 홍콩에 있는 국제상업회의소 국제중재법원에 용인경전철 준공과 관련된 국제중재를 신청하였던 사실, ④ 용인시는 2011. 3. 8. 용인시를 대리하여 위 국제중재업무를 수행할 소송대리인을 지명경쟁입찰 방식으로 선정하기로 결정하였으며, 이에 따라 위 경량전철과 소속 소외 11은, 『가격: 50점, 국제중재실적: 20점, 수행계획 20점, 면접: 10점』으로 한 평가기준표를 작성한 사실, ⑤ 피고보조참가인은 2011. 3. 8.경 경전철 프로젝트팀 사무실에서, 경량전철과장 소외 12 및 경량전철과 소속 소외 13 등에게 “기존에 법률자문을 맡았던 법무법인 ◇◇◇은 시장의 신임을 잃었으니, 법무법인 ☆☆과 소송수행자 선임 계약을 체결해야 한다.”라는 취지로 말하고, 2011. 3. 9.경에는 위 평가기준표를 들고 온 소외 13 등에게 “변호사 선임은 이미 내정된 사안인데, 왜 일을 복잡하게 만드느냐, 어느 세월에 면접을 하느냐, 시장님 취지대로 법무법인 ☆☆을 당장 선임해야 한다, 형식적으로 금요일까지 제안서를 받아 월요일에 변호사를 선임하도록 추진하고, 평가항목 및 배점은 내정된 법무법인에 맞춰서 다시 작성하라.”라고 말하는 등 위 평가기준표 항목을 법무법인 ☆☆에 유리하도록 수정할 것을 지시한 사실, ⑥ 피고보조참가인의 지시에 따라 위 경량전철과 소속 직원인 소외 11은 2011. 3. 10. 평가기준표를 『가격: 30점, 수행계획: 50점, 사업의 이해도: 20점』으로 수정한 다음, 법무법인 ◇◇◇, 법무법인 ☆☆, 법무법인 ▽▽ 및 법무법인 ◎◎에 소송수행자 입찰 제안을 요청하였고, 2011. 3. 11. 소송수행에 대한 선임료로 법무법인 ◇◇◇은 9억 5,000만 원을, 법무법인 ☆☆은 40억 원을 제안한 수임제안서를 각각 제출한 사실, ⑦ 법무법인 ◇◇◇의 위 수임제안서는 ‘용인경전철의 각 주장에 관한 구체적 대응방안’을 구체적으로 설시하고 있는 반면, 법무법인 ☆☆의 위 수임제안서는 ‘국제중재의 일반적 절차 진행 및 법무법인 ☆☆의 국제분쟁팀 소개’에 그치고 있는 사실, ⑧ 피고보조참가인은 2011. 3. 11. 소외 13으로부터 수정된 평가기준표에 의하더라도 선임료(40억 원)가 너무 높아 소송수행자로 선임되기 힘들다는 취지의 보고를 받게 되자, 소외 13에게 “알았다, 내가 조치를 취하겠다.”라고 한 뒤, 같은 날 법무법인 ☆☆으로 하여금 선임료를 30억 원으로 감액한 수정 제안서를 다시 제출하도록 한 사실, ⑨ 피고보조참가인은 2011. 3. 14.경 경량전철과 소속 소외 13으로부터 위와 같이 수정된 평가기준표 및 30억 원으로 감액한 수정 제안서에 따라 재채점된 가평가서(법무법인 ☆☆의 모든 항목에 최우수 점수를 주어 총점수를 79.5점으로 내정하고, 법무법인 ◇◇◇은 위 79.5점에 미치지 못하도록 평가항목을 보통 이하로 조정하여 평가한 가평가서를 의미함)를 보고받고, 소외 13에게 “다 결정된 사항이니 이대로 일을 진행하고, 빨리 법무법인 ☆☆과 사이에 소송수행자 선임 계약을 체결하라”라고 지시함으로써, 소외 13으로 하여금 평가위원들인 정책기획과장 소외 14, 재정법무과장 소외 15, 경량전철과장 소외 12 및 경전철 프로젝트팀 팀장 소외 16 등에게 ‘법무법인 ☆☆을 선임하는 것이 시장님의 의중이다, 법무법인 ◇◇◇에게 보통 이하의 점수를 주어야만 법무법인 ☆☆이 선임될 수 있다’라는 취지로 말하도록 하고, 결국 위 평가위원들로 하여금 평가기준표 중 ‘수행계획’ 및 ‘사업의 이해도’ 부분에서 법무법인 ☆☆에 ‘최우수’ 평가를 하고, 법무법인 ◇◇◇에는 ‘보통’ 내지 ‘미흡’의 평가를 하도록 함으로써 법무법인 ☆☆이 용인시를 대리하여 국제중재 소송수행자로 선임되게 한 사실, ⑩ 피고보조참가인은 위와 같은 입찰방해 혐의로 기소되어 2015. 2. 4. 징역 8월, 집행유예 2년의 유죄판결을 받았고(수원지방법원 2013고단6833호), 이에 피고보조참가인이 항소하였으나 같은 형이 선고된 사실(수원지방법원 2015노961호. 현재 상고심 계속 중), ⑪ 한편, 국제상업회의소 국제중재법원은 2011. 9. 26.(1차)과 2012. 6. 11.(2차)에 ‘용인시의 준공반려사유는 준공거부사유에 해당하지 않고 이에 용인경전철은 유효하게 이 사건 실시협약을 해지하였다는 이유로 용인시는 용인경전철에게 미지급 공사비 및 기회비용 명목의 합계 778,663,000,000원 및 이에 대한 지연손해금을 지급하라.“는 내용의 중재판정을 한 사실 등이 인정된다.
2) 판단
위 인정사실을 종합하면, 피고보조참가인은 소외 13에게 용인시를 대리하여 국제중재업무를 대리할 소송대리인으로 법무법인 ☆☆을 선임해야 하고 이는 내정된 사안이라는 취지로 이야기하며 소외 13 등으로 하여금 법무법인 ☆☆에 유리한 방식으로 평가기준표 항목을 수정하게 하고, 법무법인 ☆☆으로 하여금 평가기준표에 적합하도록 선임료를 감액한 수정 제안서를 다시 제출하도록 하였으며, 평가위원들로 하여금 평가기준표에 법무법인 ☆☆에 일방적으로 높은 점수를 주도록 하는 등의 위법한 방법으로 법무법인 ☆☆이 국제중재업무에서 용인시의 대리인으로 선정되도록 하였다고 보이고, 이러한 불법행위로 인하여 용인시로서는 적어도 법무법인 ◇◇◇과 법무법인 ☆☆의 수임료 차이만큼의 손해를 입었다고 판단되므로, 피고보조참가인은 용인시에 위 손해를 배상할 책임이 있다.
따라서 피고보조참가인은 용인시에 손해배상으로 1,025,000,000원[=15억 원(용인시가 법무법인 ☆☆에 지급한 착수금) - 4억 7,500만 원(법무법인 ◇◇◇이 용인시에 제안한 착수금)]을 지급할 의무가 있다(용인시가 법무법인 ☆☆에 착수금 이외의 금원을 지급하였다고 볼 만한 증거가 없으므로, 법무법인 ◇◇◇에 지급하였을 금액도 착수금 상당액이라고 할 것이다. 원고들은 위 손해배상금에 대한 지연손해금을 구하지 아니하므로, 지연손해금에 대한 판단은 하지 않는다).
3) 소결
원고들의 이 부분 주장은 위 인정 범위 내에서 이유 있다.
나. 위법한 공무원 임용으로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단
원고들의 이 부분 청구는 피고보조참가인이 정책보좌관으로 임용된 것이 무효인 이상 피고보조참가인이 정책보좌관으로 있는 동안 용인시가 실시협약을 위반하여 용인경전철에 준공검사를 내주지 않은 탓에 부담하게 된 손해(사업방식이 최소운영수입 보장방식에서 연간사업운영비 보전방식으로 변경되면서 용인시가 추가로 부담하게 된 126억 원과 2012. 4. 19. 재가동약정을 체결하면서 용인시가 용인경전철에 재가동 업무대금으로 지급한 350억 원을 합한 476억 원)를 용인시에 배상하여야 한다는 것이다.
그런데 준공보고서 반려행위는 일반 건축행정에 관련된 부분이어서, 이 부분 청구는 지방자치법이 주민소송의 대상으로 규정하고 있는, ① 공금의 지출에 관한 사항, ② 재산의 취득·관리·처분에 관한 사항, ③ 해당 지방자치단체를 당사자로 하는 매매·임차·도급이나 그 밖의 계약의 체결·이행에 관한 사항, ④ 지방세·사용료·수수료·과태료 등의 공금의 부과·징수를 게을리 한 사항에 해당하는 것으로 보기 어려우므로, 더 나아가 살펴볼 필요 없이 부적법하다(한편 원고들은 피고보조참가인의 손해배상책임을 인정할 만한 피고보조참가인의 위법행위나 고의·과실 등에 관하여는 주장·증명을 하였다고 보기도 어렵다).
8. 소외 3에 대한 청구에 관한 판단
가. 준공보고서의 위법한 반려, 조례를 위반한 경전철 프로젝트팀 설치, 국제중재결과예측 실패, 시의회 승인 관련 개통절차 미준수, 용인시민들에 대한 기망행위 등으로 인한 손해배상청구 부분의 적법 여부
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
나. 에버랜드에 대한 무상광고기회 제공으로 인한 손해배상청구 부분의 적법 여부
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심판결문 67쪽 아래에서 5째 줄의 “제9항”을 “제9호”로 고치는 것 이외에는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.
다. 시의회 동의 흠결로 인한 손해배상청구에 관한 판단
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심판결문 69쪽 8째 줄 아래에 다음과 같은 내용을 추가하는 것 이외에는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.
『원고들은 “시의회 동의가 흠결되었음을 이유로 한 손해배상청구 주장에는, 용인시가 용인경전철에 준공검사를 내주지 않은 것에는 당연히 법적 분쟁을 벌이는 것을 전제로 한 것임에도, 2차 중재판정 직전인 2012. 6. 1. 실시협약에 대한 해지통지를 철회하고 재협상을 하여 양해각서를 체결하는 과정에서 시의회의 동의절차를 밟지 않은 것이 위법하다는 주장도 포함된 것이므로, 용인시가 준공검사를 내어주지 않아 생긴 손해(사업방식이 최소운영수입 보장방식에서 연간사업운영비 보전방식으로 변경되면서 용인시가 추가로 부담하게 된 126억 원과 2012. 4. 19. 재가동약정을 체결하면서 용인시가 용인경전철에 재가동 업무대금으로 지급한 350억 원을 합한 476억 원)를 소외 3이 용인시에 배상하여야 한다.”고 주장한다.
우선 앞서 설시한 기초사실에 의하면, 용인시가 2차 중재판정 직전인 2012. 6. 1. 실시협약에 대한 해지통지를 철회하고 재협상을 하여 양해각서를 체결하면서 시의회 동의절차를 거치지 않았다는 내용은 이 사건 감사청구 당시 감사청구사항에 포함되었던 내용이라고 보기 어렵다. 설령 원고들의 위 청구가 이 사건 감사청구 당시 감사청구사항에 포함된 내용(‘실시협약을 해지하는 과정에서 시의회의 동의절차를 거치지 않았다’는 점)과 관련이 있는 사안이라고 보더라도, 원고들의 이 부분 청구는 결국 용인시가 준공검사를 내어주지 않아 손해가 생겼음을 이유로 한 손해배상청구여서 앞서 살펴본 바와 같이 일반건축행정에 관련된 부분이므로 주민소송의 대상이 된다고 보기 어려운데다가, 원고들이 주장하는 바와 같은 절차위반으로 인하여 용인시에 어떠한 손해가 발생하였다고 보기 어려우므로(소외 3의 손해배상책임을 인정할 만한 소외 3의 위법행위나 고의·과실 등에 관하여 원고들이 주장·증명을 하였다고 보기도 어렵다), 원고들의 위 주장은 받아들일 수 없다.』
라. 법무법인 선정으로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단
1) 인정사실
갑 제1호증, 을 제63 내지 67호증의 각 기재, 제1심 증인 소외 3의 증언 및 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음의 각 사실 즉, ① 소외 3의 지시로 「용인시 행정기구 및 정원 조례」를 개정하지 아니하고 2010. 10. 14. 용인시청 행정과 내에 경전철 프로젝트팀이 설치된 사실, ② 경전철 프로젝트팀이 설치될 당시 정책보좌관 1명을 채용할 예정이었고, 이에 따라 만 62세였던 피고보조참가인이 지방공무원법 제66조에 위배되어 채용된 사실, ③ 소외 3은 이전에 용인경전철 업무를 담당하지 아니하였던 지방농업5급 소외 16을 경전철 프로젝트팀의 팀장으로 하되, 팀원들에게 피고보조참가인이 위 업무와 관련한 실질적 의사결정을 할 것임을 강조하였던 사실, ④ 이후 경전철 프로젝트팀은 문서 생성시 기안이나 검토 없이 시장 단독 결재로 문서를 생성하였고, 문서에 대한 등록과 접수를 하지 않고 사무분장도 하지 않았던 사실(경전철 프로젝트팀에서 생성하는 문서의 대부분을 피고보조참가인이 시장 단독 결재로 기안을 올려 처리하였던 것으로 보인다) 등이 인정된다.
2) 판단
갑 제28호증의 2의 기재, 제1심 증인 소외 3의 증언에 위 인정사실과 앞서 제7의 가.항 1)에서 설시한 인정사실을 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 용인시를 대리하여 국제중재업무를 대리할 소송대리인을 선정한 것은 정책보좌관인 피고보조참가인의 주도로 이루어졌고, 피고보조참가인이 평소 친분이 있는 소외 10 변호사를 통하여 법무법인 ☆☆을 소개받고 법무법인 ☆☆을 소송대리인으로 선정하기로 결정하고, 시장에게는 더 낮은 수임료를 제기한 법무법인 ◇◇◇ 등 다른 법무법인에 관하여는 보고하지 않은 채 법무법인 ☆☆에 대하여만 ‘행정소송에서 승소율이 높아 소송대리인으로 적합하다’는 취지로 이야기하였던 것으로 보이는 점, ② 용인시장 소외 3은 이미 경량전철 운영 활성화 프로젝트팀의 운영과 관련한 핵심적인 사항들을 피고보조참가인에게 일임하고 있었으므로 위와 같은 피고보조참가인의 의견에 찬성하였던 것으로 보이고, 피고보조참가인이 시장실을 찾아갔을 때는 법무법인 선정과 관련한 논의는 사실상 끝난 상태였던 것으로 보이는 점, ③ 피고보조참가인이 ‘시장님 지시대로 법무법인 ☆☆을 당장 선임해야 한다’, ‘법무법인 ☆☆을 선임하는 것이 시장님 뜻이다’라고 말한 것은 피고보조참가인 자신이 내정한 사실을 감추고 시장의 뜻이라고 말함으로써 다른 공무원들을 설득하기 위한 것으로 보이며, 이러한 피고보조참가인의 발언이 있었다는 사실만으로 소외 3이 법무법인의 선정에 관여하였다고 볼 수는 없는 점, ④ 피고보조참가인이 법무법인 선정을 주도하였으며 자신은 법무법인 선정과정에 대하여 거의 알지 못한다는 소외 3의 증언은 일관성이 있으며, 앞서 검토한 바와 같이 경량전철 운영 활성화 프로젝트팀의 실질적인 의사결정과 핵심역활은 정책보좌관인 피고보조참가인이 행하였다는 점에서 신빙할 수 있는 점(용인시 위임전결규정에 의하면 소송대리인의 선임은 시장이 하지 않는 것으로 보인다)을 종합하여 보면, 자격요건에 해당하지 않는 피고보조참가인을 정책보좌관으로 임명하고 경량전철 운영 활성화 프로젝트팀에 실질적인 의사결정을 일임한 것과 관련하여 소외 3에게 과실이 있음을 부정하기는 어려우나, 소외 3이 직접적으로 법무법인 선정에 개입하거나 그 선정과정의 위법을 알면서도 묵인하였음을 인정할 증거가 없는 이상 경과실을 넘어 중과실이 있다고 보기는 어렵다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
마. 무자격자 채용으로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단
원고들이 당심에서 교환적으로 청구를 변경한 이 부분 청구는 피고보조참가인이 정책보좌관으로 임용된 것이 무효인 이상 피고보조참가인이 정책보좌관으로 있는 동안 용인시가 실시협약을 위반하여 용인경전철에 준공검사를 내주지 않은 탓에 부담하게 된 손해(사업방식이 최소운영수입 보장방식에서 연간사업운영비 보전방식으로 변경되면서 용인시가 추가로 부담하게 된 126억 원과 2012. 4. 19. 재가동약정을 체결하면서 용인시가 용인경전철에 재가동 업무대금으로 지급한 350억 원을 합한 476억 원)를 그 당시 시장이었던 소외 3이 용인시에 배상하여야 한다는 것이다.
그런데 원고들은 이미 제1심법원에서부터 소외 3에 대하여 준공보고서의 위법한 반려를 이유로 한 손해배상 청구를 하고 있는 만큼(제8의 가.항), 이 부분 청구는 동일한 내용을 반복하여 청구하는 것에 불과하고, 제8의 가.항에서 살펴본 바와 같은 이유로 부적법하다.
바. 계약해지로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
사. 재협상기회 상실로 인한 손해배상청구 주장에 관한 판단
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
9. 용인시 공무원들에 대한 청구에 대한 판단
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
10. 한국교통연구원 및 연구원들(소외 17, 소외 18, 소외 19)에 대한 청구에 관한 판단
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심판결문 제10항의 끝부분(제1심판결문 73쪽 21째 줄 끝부분)에 다음과 같은 내용을 추가하는 것 이외에는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.
『(원고들은 당심에 이르러 피고가 지출한 용역비 3억 1,450만 원의 손해배상청구권은 인정되어야 한다고 주장하나, 한국교통연구원 및 그 연구원인 소외 18의 수요예측이 실제 수요를 예측하지 못하였다는 사정만으로 한국교통연구원 및 그 연구원인 소외 18의 손해배상책임을 인정할 만한 위법행위, 고의·과실이 인정된다고 보기 어려우므로, 원고들의 위 주장은 받아들일 수 없다)』
11. 시의원들에 대한 청구에 관한 판단
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
12. 사업관계자들에 대한 청구에 관한 판단
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
13. 건설회사들에 대한 청구에 관한 판단
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
14. 결론
그렇다면, 이 사건 소 중 소외 1에 대한 철제차량 선정 및 공사비 과다 지출, 최소운영수입보장으로 인한 각 손해배상청구 부분, 소외 2에 대하여 이 법원에서 추가된 추가사업비 부담협약으로 인한 손해배상청구 부분, 피고보조참가인에 대하여 이 법원에서 교환적으로 변경된 위법한 공무원 임용으로 인한 손해배상청구 부분, 소외 3에 대한 준공보고서 반려, 경량전철 활성화 프로젝트팀 설치, 국제중재에 대한 예측 실패, 경량전철 개통과정에서의 절차 미준수, 시민들에 대한 기망행위, 삼성에버랜드 주식회사에 대한 특혜제공으로 인한 각 손해배상청구 부분과 이 법원에서 교환적으로 변경된 무자격자 채용으로 인한 손해배상청구 부분, 별지1 청구목록 중 [구분]란 기재 용역기관과 연구원들에 대한 각 손해배상청구 부분, 별지1 청구목록 중 [구분]란 기재 시의원들에 대한 각 부당이득반환청구 부분, 별지1 청구목록 중 [구분]란 기재 사업관계자들에 대한 각 손해배상청구 및 부당이득반환청구 부분, 별지1 청구목록 중 [구분]란 기재 건설회사들에 대한 각 부당이득반환청구 부분은 부적법하므로 이를 모두 각하하고, 원고들의 이 사건 청구 중 피고보조참가인을 상대방으로 하는 청구부분은 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하며, 원고들의 나머지 청구는 이유 없어 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 일부 달리하여 부당하므로 원고와 피고의 항소를 일부 받아들여 원고들이 이 법원에서 추가되거나 교환적으로 변경된 청구를 포함하여 제1심판결을 위와 같이 변경한다.
[별지 생략]
판사 김주현(재판장) 심활섭 이호재