【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
파주시장 (소송대리인 법무법인 바른 담당변호사 김치중 외 1인)
【피고보조참가인】
학교법인 이화학당 (소송대리인 법무법인 세종 담당변호사 변희찬 외 3인)
【원심판결】
서울고법 2009. 8. 25. 선고 2009누1558 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고들이 부담한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간 경과 후에 제출된 상고이유보충서는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 관련 인허가의제 사항에 관한 협의를 거치지 않은 사업시행승인 처분의 위법성에 관한 법리오해의 점 등에 관하여
가. 구 주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법(2008. 3. 28. 법률 제9000호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지원특별법’이라 한다) 제11조 제1항 본문은 “사업을 시행하고자 하는 자( 제10조 제1항 제1호 내지 제4호에 규정된 자를 제외한다)는 관할 시장·군수·구청장의 승인을 얻어야 한다.”고 규정하고, 제29조 제1항은 “ 제11조의 규정에 의한 사업시행승인이 있은 때에는 다음 각 호의 허가·인가·지정·승인·협의·신고·해제·결정·동의 등(이하 ‘인허가 등’이라 한다)을 받은 것으로 본다.”고 규정하면서 제1호 내지 제28호에서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조에 의한 도시관리계획의 결정 등 관계 법령에 의한 인허가의제 사항을 들고 있으며, 제29조 제2항은 “ 제1항에 해당하는 사업의 승인을 하는 때에는 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 당해 법률에서 규정한 허가 등의 기준에 위반하여 협의에 응하여서는 아니 되고, 협의요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제출하여야 한다.”고 규정하고 있다.
구 지원특별법 제29조의 인허가의제 조항은 목적사업의 원활한 수행을 위해 행정절차를 간소화하고자 하는 데 그 입법 취지가 있다 할 것인데, 만일 사업시행승인 전에 반드시 사업 관련 모든 인허가의제 사항에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의를 거쳐야 한다고 해석하게 되면 일부의 인허가의제 효력만을 먼저 얻고자 하는 사업시행승인 신청인의 의사와 부합하지 않을 뿐만 아니라 사업시행승인 신청을 하기까지 상당한 시간이 소요되어 그 취지에 반하는 점, 주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법이 2009. 12. 29. 법률 제9843호로 개정되면서 제29조 제1항에서 “ 제11조의 규정에 의한 사업시행승인이 있은 때에는 다음 각 호의 허가·인가·지정·승인·협의·신고·해제·결정·동의 등(이하 ‘인허가 등’이라 한다) 중 제2항에 따라 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장과 미리 협의한 사항에 대하여는 그 인허가 등을 받은 것으로 본다.”고 규정함으로써 인허가의제 사항 중 일부만에 대하여도 관계 행정기관의 장과 협의를 거치면 인허가의제 효력이 발생할 수 있음을 명확히 하고 있는 점 등 위 각 규정의 내용, 형식 및 취지 등에 비추어 보면, 구 지원특별법 제11조에 의한 사업시행승인을 함에 있어 같은 법 제29조 제1항에 규정된 사업 관련 모든 인허가의제 사항에 관하여 관계 행정기관의 장과 일괄하여 사전 협의를 거칠 것을 그 요건으로 하는 것은 아니라 할 것이고, 사업시행승인 후 인허가의제 사항에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의를 거치면 그때 해당 인허가가 의제된다고 봄이 상당하다.
나. 원심이 일부 인용한 제1심판결 이유 및 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거들을 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 피고가 2008. 3. 25. 피고보조참가인에게 한 ‘파주 이화교육·연구 복합단지 건립사업’(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)에 대한 사업시행승인 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)은 구 지원특별법 제11조에 따른 처분으로 같은 법 제29조 제1항 소정의 모든 인허가의제 사항에 관하여 사전협의를 거칠 것을 사업시행승인의 요건으로 하는 것이 아니라, 사업시행승인 후라도 관련 인허가의제 사항에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의를 거치면 해당 사항의 인허가가 의제되는 것이고, 다만 연구시설이나 학교 같은 도시계획시설의 경우에는 기본이 되는 도시관리계획결정이 선행되어야 하는데 사업시행승인에 앞서 구 지원특별법 제29조 제1항 제1호에 규정된 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9043호로 개정되기 전의 것) 제30조에 의한 도시관리계획의 결정 사항에 관하여는 경기도지사와의 사전협의를 요건으로 하므로 이 사건 처분 전에 미리 도시관리계획결정 의제를 위한 경기도지사와의 협의를 거쳤다면 일부 다른 인허가의제를 위한 협의를 미리 하지 않았더라도 이 사건 처분에 하자가 있다고 보기 어렵다고 판단하였다.
나아가 원심은 이를 전제로 하여, 피고가 2007. 4. 30. 경기도지사에게 용도지역변경을 위한 도시관리계획변경에 관한 입안을 하여 결정신청을 하였고, 한차례 보완을 거쳐 경기도지사가 2007. 8. 27. 경기도 고시 제2007-5100호로 이 사건 사업부지 중 농림지역인 214,717㎡를 계획관리지역으로 용도지역변경결정을 하였으며, 이 사건 처분에도 위와 같은 내용의 용도지역변경이 포함되어 있으므로, 이 사건 처분으로 의제되는 용도지역변경결정에 관하여는 피고가 경기도지사와 사전협의를 거친 것으로 봄이 상당하다고 판단하였다.
다. 위 관계 법령, 법리 및 기록에 비추어 보면 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 관련 인허가의제 사항에 관하여 협의를 거치지 않은 사업시행승인 처분의 위법성에 관한 법리를 오해하거나 논리와 경험칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어난 잘못이 없다.
2. 주민의견청취 절차에 관한 법리오해의 점에 관하여
구 지원특별법 제7조 제1항은 “시·도지사는 시장·군수·구청장 등과 협의하거나 신청을 받아 대통령령이 정하는 바에 따라 종합계획을 수립하여 행정안전부장관에게 제출하여야 한다.”고 규정하고, 구 주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법 시행령(2008. 6. 5. 대통령령 제20801호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지원특별법 시행령’이라 한다) 제8조 제1항은 “시·도지사는 법 제7조 제1항에 따른 종합계획을 수립할 때에는 주민 및 관계전문가의 의견을 듣기 위하여 공청회를 개최하여야 한다.”고 규정하고 있을 뿐, 구 지원특별법 제11조에 의한 사업시행승인 전에 공청회 등 주민의견청취 절차를 거칠 것은 규정하고 있지 않다.
원심이 일부 인용한 제1심판결 이유 및 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거들을 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 경기도지사가 이 사건 사업내용이 포함된 종합계획 수립 당시 구 지원특별법 제7조 제1항, 구 지원특별법 시행령 제8조 제1항에 따라 공청회를 개최하였고, 피고는 이 사건 사업에 관하여 도시관리계획결정 및 사전환경성 검토 시 주민의견청취 절차를 거쳤으므로, 이 사건 처분을 함에 있어 다시 주민의견청취 절차를 거치지 아니하였다고 하여 위법하지 아니하며, 나아가 사업시행승인 시에 별도로 주민의견청취 절차를 거치도록 규정하지 아니한 구 지원특별법 제11조 제1항이 과잉금지의 원칙에 반하여 재산권을 침해하였다고 볼 수도 없다고 판단하였다.
위 관계 법령 및 기록에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 주민의견청취 절차에 관한 법리오해 등의 잘못이 없다.
3. 사업인정 및 사업인정의 고시의 의제 효력 유무 및 재량권 일탈·남용에 관한 법리오해의 점에 관하여
가. 구 지원특별법 제11조 제5항은 ‘사업승인권자는 사업의 시행승인을 한 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 고시하여야 한다’고 규정하고, 제31조 제5항은 ‘ 제11조의 규정에 의한 사업시행의 승인이 있은 때에는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제20조 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다’고 규정하고, 구 지원특별법 시행령 제12조는 ‘사업승인권자는 법 제11조 제5항에 따라 사업의 명칭과 목적, 사업시행자의 명칭 및 주소, 사업의 개요, 사업시행기간, 수용 또는 사용할 토지에 관한 사항을 게시판·지방공보 또는 인터넷 홈페이지 등에 고시하고, 필요한 경우에는 당해 시·도의 지역을 주된 보급지역으로 하는 일간신문에 고시할 수 있다’고 규정하고 있다.
원심이 적법하게 채택한 증거들에 의하면, ① 피고는 2008. 3. 25. 피고보조참가인에 대하여 ‘ 구 지원특별법 제11조에 따라 사업시행(사업시행자 지정 및 사업예정지구 지정)을 승인한다’는 내용의 이 사건 처분을 하였는데, 이 사건 처분은 피고가 정한 사업시행(변경) 승인업무 처리지침(이하 ‘이 사건 처리지침’이라 한다)에 따른 것인 사실, ② 이 사건 처리지침은 구 지원특별법 제31조 제5항에 의하여 공익사업법 제20조 및 제22조에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 보는 시점을 사업시행자 지정 및 사업예정지구 지정이 있는 때로 정하고 있는 사실, ③ 피고는 사업시행승인이 있었음을 전제로 구 지원특별법 제11조 제5항에 따라 2008. 3. 25. 및 3. 26. 양일에 걸쳐 파주시 고시 제2008-39호로 이 사건 처분을 고시하면서, 수용 또는 사용할 토지에 관한 사항에 대해서는 수용·사용할 토지의 세목과 소유자 이름 및 주소가 담긴 토지조서 및 ‘이화여대 교육연구시설 사업지구 지정도’, ‘이화여대 교육연구시설 토지이용계획도’를 파주시 홈페이지 고시공고란에 게시한 사실, ④ 피고보조참가인은 이 사건 처분에 따라 사업인정 및 사업인정의 고시의 의제 효력이 발생한 것을 전제로 2008. 6. 17. 손실보상 안내를 하면서, 이 사건 사업에 지장을 초래할 허가 없는 토지형질변경의 금지, 허가 없는 건축물의 건축, 공작물의 설치 및 물건의 적치 등의 금지, 이를 위반할 경우 원상회복의무가 부과되며, 이에 관한 보상을 청구할 수 없다고 안내한 사실, ⑤ 피고보조참가인은 나아가 2008. 6. 26. 파주 이화교육·연구복합단지 건립사업 보상계획공고를 한 사실 등을 알 수 있다.
위 사실관계를 앞서 본 관계 법령에 비추어 보면, 이 사건 처분으로 인하여 구 지원특별법 제31조 제5항에 따라 공익사업법상의 사업인정 및 사업인정의 고시의 의제 효력이 발생하였다고 할 것이다.
나. 원심이 일부 인용한 제1심판결 이유 및 원심판결 이유에 의하면, 원심은 이 사건 처분과 같이 일부 인허가의제 사항에 대하여 사전 협의가 이루어지지 아니한 경우까지 구 지원특별법 제31조 제5항에 따라 공익사업법상의 사업인정 및 사업인정의 고시의 의제 효력이 당연히 발생하는 것은 아니고, 또한 낙후된 파주시 지역의 경제발전을 위하여 민간투자사업으로 교육연구시설단지 건립을 내용으로 하는 이 사건 사업을 유치한 점, 종합계획 수립에 있어 관계기관의 장 및 지방자치단체의 장으로 구성된 발전위원회의 심의절차 등을 거쳐 사업지역과 사업규모, 사업내용의 적정성을 검토한 점, 종합계획 수립 당시 공청회에서 관계 전문가 및 주민의 의견청취절차를 거친 점, 도시관리계획결정과 관련하여 경기도지사와의 협의를 거친 점, 필요한 연구시설에 비하여 부지면적이 과다하다고 볼 만한 사정이 없는 점 등을 종합하여 이 사건 처분이 이익형량을 전혀 하지 않았다거나 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어렵다고 판단하였다.
위 관계 법령, 법리 및 기록에 비추어 보면, 이 사건 처분으로 인하여 공익사업법상의 사업인정 및 사업인정의 고시의 의제 효력이 당연히 발생하는 것은 아니라고 한 원심의 판단은 잘못이나, 이 사건 처분은 처분 상대방인 피고보조참가인에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 그 처분의 여부 및 내용의 결정은 원칙적으로 행정청인 피고의 재량에 속한다고 할 것인바, 원심이 들고 있는 그 밖의 다른 사정들에 비추어 볼 때 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것으로 보이지 아니한다. 결국 원심의 판단에 재량권 일탈·남용에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
4. 결론
그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들이 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박일환(재판장) 신영철 민일영(주심) 박보영