【원고, 항소인】
신미운수 주식회사 외 1인 (소송대리인 법무법인 이헌 담당변호사 김대원)
【피고, 피항소인】
서울특별시장 (소송대리인 법무법인(유한) 산경 담당변호사 이석형)
【제1심판결】
서울행정법원 2014. 11. 20. 선고 2013구합9922 판결
【변론종결】
2015. 5. 26.
【주 문】
1. 제1심판결을 아래와 같이 변경한다.
가. 피고가 2013. 3. 22. 원고들에 대하여 한 별지 목록1, 2 기재 차량에 대한 각 감차명령 중 별지 목록3 기재 차량에 대한 감차명령을 취소한다.
나. 원고들의 나머지 청구를 기각한다.
2. 원고 신미운수 주식회사와 피고 사이에 생긴 소송총비용 중 9/10는 피고가, 나머지 1/10은 위 원고가 각 부담하고, 원고 주호교통 주식회사와 피고 사이에 생긴 소송총비용 중 3/4은 위 원고가, 나머지 1/4은 피고가 각 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심판결을 취소하고, 피고가 2013. 3. 22. 원고 신미운수 주식회사에 대하여 한 별지 목록1 기재 차량, 원고 주호교통 주식회사에 대하여 한 별지 목록2 기재 차량에 대한 각 감차명령을 취소한다라는 판결.
【이 유】
1. 제1심판결의 인용
이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는 제1심판결의 이유 중 제3면 [처분사유] ①의 ‘1개월에게’를 ‘1개월에’로 고치고, 2.의 라. ‘판단’ 부분 이하를 아래와 같이 고쳐 쓰는 외에는 제1심판결의 이유 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
[고쳐 쓰는 부분]
라. 판단
1) 확정판결의 기속력이나 기판력에 위배되는지 여부
가) 원고들 주장의 취지
원고들은, 피고가 2007. 11. 1.부터 2007. 11. 30.까지 별지 목록1, 2 기재 각 차량 중 일부가 포함된 차량을 도급제 방식으로 운영함으로써 명의이용금지를 위반하였다는 이유로 2008. 5. 22. 원고들에게 감차명령을 하였으나, 그 후 감차명령이 위법하다는 이유로 피고가 패소판결을 선고받고 그 판결이 확정되었으므로 종전 감차명령의 대상이 된 차량 중 이 사건 처분의 대상이 된 차량과 동일한 차량 부분은 종전 확정판결의 기속력에 위배되어 위법하다는 취지로 주장한다.
나) 관련 법리
여객자동차 운송사업자가 법령위반의 영업을 처분사유로 삼는 감차명령 등의 제재처분을 받고 그 취소를 구하는 행정소송을 제기하여 그 처분이 실체적으로 위법하다는 이유로 처분취소의 확정판결을 받은 다음, 제재사유가 될 수 없다고 판결한 사유와 동일한 사유를 내세워 다시 제재처분을 한 것은 위 취소판결의 기속력이나 확정판결의 기판력에 저촉되는 행정처분을 한 것으로서 허용될 수 없다(대법원 1992. 7. 14. 선고 92누2912 판결, 1989. 9. 12. 선고 89누985 판결 등 참조). 이 때 소송물이 동일한지 여부는 제재처분의 대상이 된 위반사실의 기본적 사실관계를 기본으로 하되 그 규범적 요소도 아울러 고려하여 판단하여야 할 것이다. 그런데 위반사실이 영업의 방식이나 형태에 관한 것이라면 그 구성요건의 성질상 동종행위의 반복이 당연히 예상되는 위반행위이므로 일정한 기간 동안 운송사업자가 동일한 차량을 관리하면서 계속적으로 반복된 수개의 행위는 특별한 사정이 없는 한 포괄적으로 1개의 위반행위를 구성하는 것으로 확정판결이 가지는 기판력의 시적 범위는 그 행정소송의 사실심 변론종결시로 보아야 할 것이다.
다) 이 사건의 경우
갑 제14호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하면 피고가 ‘원고들이 2007년 11월에 명의이용금지에 위배하여 자신들 소유 차량 중 합계 48대를 도급제 형태로 운영하였다.’라는 이유로 2008. 5. 22. 원고들에게 감차명령을 한 사실, 이에 원고들이 감차명령의 취소를 구하는 소(서울행정법원 2008구합22549호)를 제기하였고, 위 법원은 원고들이 명의이용금지에 위배하여 위 택시 48대를 운영하였다고 보기 어렵다는 이유로 2009. 7. 9. 감차명령의 취소를 명하는 내용의 원고들 승소판결을 선고한 사실, 이에 피고가 항소하였으나 항소심은 2010. 1. 27. 그 변론을 종결하여 같은 해 2. 10. 항소기각 판결을 선고하였고, 이에 대한 피고의 상고도 2010. 5. 27. 기각되어 그 무렵 판결이 확정된 사실, 감차명령의 대상이 된 차량 중 일부가 이 사건 처분의 대상이 된 차량과 동일한 차량인 사실이 인정된다.
이에 의하면, 위 확정판결이 있었던 위반행위도 명의이용금지에 위배된 행위로서 이 사건 처분사유와 기본적 사실관계가 동일하므로 이 사건 처분사유 중 위 확정판결의 항소심의 변론종결시인 2010. 1. 27.까지 행하여진 위반사실 중 동일한 차량에 관한 한 위 확정판결의 효력이 이 사건 위반사실에도 미친다고 보아야 한다. 그러나 이 사건 위반사실 중 확정판결의 대상이 된 위반사실에 관련된 차량이 아니거나 2010. 1. 28.부터 2010. 9. 14.까지의 모든 위반사실은 위 확정판결의 효력이 미치지 아니하므로 적법한 처분사유가 된다고 할 것이다.
앞서 본 각 증거에 의하면 별지 목록1, 2 기재 각 차량 중 확정판결의 항소심 변론종결시인 2010. 1. 27.까지 행하여진 위반사실과 관련된 차량은 원고 신미운수 주식회사의 경우 별지 목록3의 1.항, 원고 주호교통 주식회사의 경우 같은 목록3의 2.항 각 기재 차량(이를 통틀어 이하 ‘중복 차량’이라 한다)인 사실이 인정된다. 따라서 중복 차량에 대한 감차명령은 위 취소판결의 기속력이나 확정판결의 기판력에 저촉되어 허용될 수 없으므로 이 점을 지적하는 취지의 원고들 주장은 위 인정범위 내에서 이유 있다.
2) 명의이용금지 위반 여부(중복 차량을 제외한 나머지 차량에 관하여)
가) 판단기준
여객운수사업법 제12조 제1항, 제3항은 ‘운송사업자는 다른 운송사업자 또는 운송사업자가 아닌 자로 하여금 유상 또는 무상으로 그 사업용자동차의 전부 또는 일부를 사용하여 여객자동차운송사업을 경영하게 할 수 없고, 운송사업자가 아닌 자는 자기 또는 다른 사람의 명의로 운송사업자의 사업용자동차의 전부 또는 일부를 사용하여 여객자동차운송사업을 경영할 수 없다.’라고 규정하고 있다. 이러한 규정의 입법 취지는 여객자동차운송사업면허를 받은 자가 타인으로 하여금 유상 또는 무상으로 그 사업용자동차를 사용하여 여객자동차운송사업을 경영하게 한다면, 그 타인은 운수사업법이 여객자동차운송사업의 공공성을 고려하여 규정한 면허요건을 갖추지 아니하고도 사실상 여객자동차운송사업을 할 수 있게 되어, 일정한 요건을 갖춘 자에 한하여 면허를 받을 수 있도록 하고 여객자동차운송사업의 위탁을 제한하고 일정한 사업을 양도할 경우에 관할관청의 인가를 받도록 정하고 있는 법률의 규정을 무력화시킴으로써 여객자동차운송사업의 질서를 문란케 할 우려가 있기 때문에 이를 금지하고자 하는 데 있다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2004도4249 판결 참조). 따라서 운수사업법상의 명의이용행위에 해당하기 위해서는 운송사업자 아닌 자가 운송사업자의 명의를 이용하여 그 운송사업자를 배제한 채 독립적으로 여객자동차운송사업을 경영하였음이 인정되어야 하고, 단지 운송사업자의 일반적인 지휘·감독 아래 개별 차량을 운행하게 한 것에 불과하다면, 명의이용행위에 해당하지 아니한다(대법원 2007. 7. 26. 선고 2007도1643 판결 참조). 그리고 이른바 ‘도급제’가 운수사업법 제12조 제1항 소정의 ‘경영’에 해당하는지 여부는 사업용자동차를 이용한 영업에 따른 수익과 비용의 귀속, 사업용자동차의 운행·영업에 있어 운송사업자의 지휘·감독이 미치는 정도, 사업용자동차에 대한 관리 및 유지의무의 부담관계 등을 기준으로 하여 구체적으로 판단하여야 한다.
나) 소외 1과 관련된 차량 부분에 관한 판단
앞서 본 각 증거에 변론 전체의 취지를 더하면 소외 1이 모집한 운수종사자들이 원고들을 사업주로 하는 근로계약서를 작성하였고, 원고들은 그 운수종사자들이 원고들 소속 근로자임을 전제로 4대 보험에 가입한 사실, 그 운수종사자들 중 대부분이 운송수입금을 원고들 회사에 입금한 사실, 원고들이 소외 1에게 임대한 택시에 대하여도 공제보험에 가입하고 정비를 담당한 사실, 원고들 대표이사, 소외 1, 소외 2, 소외 3, 소외 4 등이 여객운수사업법 위반(명의이용금지 위반)으로 수사를 받았으나, 검사는 ‘소외 1 등이 도급제 방식으로 운영하였지만 택시운송사업자를 배제한 채 독립적으로 여객자동차운송사업을 경영하였다고 보기 어렵다.’라는 이유로 불기소결정을 한 사실은 인정된다.
그러나 앞서 본 각 증거에 변론 전체의 취지를 더하면 아래의 사실 및 사정이 인정된다.
① 소외 1은 원고들로부터 별지 목록4 기재 택시(총 29대)를 일·월별 일정한 가격(대략적으로 2006년도에는 상태가 좋은 차량은 1일 7만 원, 나쁜 차량은 1일 75,000원, 1개월 기준 210만 원에서 225만 원 등)으로 정하여 임차한 다음 운전할 운수종사자들을 모집하였을 뿐만 아니라, 다른 택시운송사업자인 승일운수 주식회사, 서울택시 주식회사, 안정택시 주식회사 소유의 택시도 임차하였다. ② 소외 1은 자신의 비용을 들여 벼룩시장 등에 기사 모집광고를 냈을 뿐만 아니라, 자신이 임차한 광명시 (주소 생략)에 있는 사무실(이하 ‘○○동 사무실’이라 한다)에서 지원자들의 입사 구비서류를 제출받고, 면접을 진행하였으며, 채용이 결정된 기사들 중 일부와는 직접 근로계약서를 작성하였다. ③ 소외 1은 자신이 모집한 운수종사들에게 택시를 배차하거나 그 운수종사자들이 납입할 운송수입금의 액수를 정하고, 운수종사자들의 휴가를 허락하는 등 원고들로부터 임차한 택시의 운송과 관련한 중요사항을 결정하였다. ④ 소외 1은 ○○동 사무실에서 원고들과 별도로 배차일보, 운행일보 등을 작성하여 보관하였고, 소외 1이 모집한 운수종사자들은 ○○동 사무실 부근에서 교대하기도 하였다. ⑤ 소외 1은 자신이 모집한 운수종사자들이 결근하여 택시가 운행되지 못한 경우에도 원고들과 지급하기로 약정한 금액의 입금을 책임졌고, 차량의 수리비용을 운수종사자들과 분담하기도 하였으며, 과태료 부과 내역을 정리하여 운수종사자들로부터 수령하는 등 택시의 운행과 관련한 비용을 직접 부담하였다. ⑥ 원고들은 원고들 소속의 정식 운수종사자들, 원고들이 직접 택시를 도급한 운수종사자들과 별도로 소외 1이 모집한 운수종사자들의 일일 LPG 사용료, 일일 입금액 등을 적은 자료를 별도로 구분하여 관리하였다. ⑦ 원고들은 소외 1과 소외 1이 모집한 운수종사자들이 입금한 운송수입금에서 임대료와 LPG 사용료 등을 정산하였으나 소외 1이 모집한 운수종사자들에게 급여를 지급하지 않았고, 4대 보험료도 그들에게 반환할 LPG 보조금에서 공제하였기 때문에 실질적으로 4대 보험료를 부담하지 않았다. ⑧ 위와 같이 소외 1이 모집한 운수종사들이 원고들로부터 급여를 받지 않고 원고들이 4대 보험료도 실질적으로 부담하지 않은 점, 원고들을 사업주로 하는 근로계약서가 작성된 경위 등에 비추어 볼 때, 이는 원고들이 그 운수종사자들과 실제 근로계약을 체결할 의사를 가지고 작성된 것이 아니라 단속 등을 회피하기 위해 형식적으로 작성된 것으로 보인다. ⑨ 여객자동차운송사업자에게 공제보험 가입을 강제하는 내용의 자동차손해배상 보장법 등에 따라 원고들이 소외 1에게 임차한 택시에 대하여도 공제보험에 가입한 것이다.
위와 같이 소외 1이 원고들 이외에 여러 택시운송사업자로부터 택시를 임차하여 관리한 점, 소외 1이 ○○동 사무실에서 원고들과 별도로 임차한 택시와 운수종사자들을 관리하였고 모집하거나 관리한 운수종사자들의 인원도 상당한 점, 소외 1과 그가 모집한 운수종사자들이 택시의 운행과 관련된 비용을 부담하기도 한 점, 원고들이 소외 1에게 임대한 택시의 운행과 관련하여 관여한 정도와 목적 등에 비추어 보면, 소외 1이 독립적으로 여객자동차운송사업을 경영하였다고 봄이 타당하고, 원고들이 자신들의 일반적인 지휘·감독 아래 소외 1에게 임대한 택시를 운행하게 한 것에 불과하다고 보기는 어렵다. 따라서 원고들이 소외 1로 하여금 여객자동차운송사업을 경영하게 한 것이 아니라는 취지의 원고들 주장은 받아들일 수가 없다.
다) 소외 2, 소외 3, 소외 4(이하 ‘소외 2 등’이라 한다)과 관련된 차량 부분에 관한 판단
앞서 본 각 증거에 변론 전체의 취지를 더하면 소외 2 등도 원고들에게 일정한 금액을 지급하고 택시를 제공받아 운수종사자를 모집한 사실, 소외 2 등은 자신들이 모집한 운수종사자들에게 택시를 배차하고, 휴가를 허락한 사실, 소외 2 등이 모집한 운수종사자들의 교대가 원고들의 차고지 밖에서 이루어진 사실, 원고들은 원고들 소속의 정식 운수종사자들, 원고들이 직접 택시를 도급한 운수종사자들과 소외 2 등이 모집한 운수종사자들의 일일 LPG 사용료, 일일 입금액을 적은 자료를 별도로 구분하여 관리하고 있었던 사실, 원고들은 소외 2 등이나 소외 2 등이 모집한 운수종사자들에게 급여를 지급하지 않았고, 4대 보험료도 위 운수종사자들에게 지급할 LPG 보조금에서 공제하였던 사실이 인정되기는 한다.
그러나 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하면 아래의 사실 및 사정이 인정된다.
① 소외 2 등은 소외 1과 달리 별도의 사무실을 마련하지 아니하였고, 근로계약서도 원고 신미운수 주식회사의 배차실에서 작성하였다. ② 소외 2 등이 배차일보, 운행일보 등 경영상 필요한 장부를 별도로 작성하였다거나 이를 개인적으로 보관하였다는 증거가 없다. ③ 소외 2 등은 원고 신미운수 주식회사 이외의 다른 택시운송사업자들로부터 택시를 제공받지 않았다(다만 소외 4는 그 후 브라보실업 주식회사로부터 택시를 제공받았다). ④ 소외 2 등이 원고 신미운수 주식회사로부터 제공받은 택시는 총 64대이고 이는 위 원고가 보유한 택시 101대의 60%가 넘는 반면, 소외 2 등이 원고 신미운수 주식회사로부터 제공받은 택시의 운행과 관련하여 모집하거나 관리한 운수종사자들의 인원은 소외 1이 모집하거나 관리한 인원의 절반이 되지 않는다.
위와 같이 소외 2 등이 모집한 운수종사자들의 인원과 그들을 관리한 방법, 제공받은 택시의 수와 운행한 기간, 앞에서 본 바와 같이 소외 2 등이 여객운수사업법 위반(명의이용금지 위반)에 대하여 불기소결정을 받기도 한 점 등을 종합하여 볼 때, 앞서 본 사실만으로는 소외 2 등이 원고 신미운수 주식회사를 배제한 채 독립적으로 여객자동차운송사업을 경영하였다고 보기 어렵다.
3) 재량권의 일탈·남용 여부
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심판결의 이유 제13면 아래에서 3행의 ‘원고의’를 ‘원고들의’로, 제14면 1행의 ‘원고가’를 ‘원고들이’로, 제14면 2, 3, 4행의 ‘이 사건 처분’을 ‘별지 목록5 기재 차량에 대한 감차명령’으로 각 고치는 외에는 제1심판결의 이유 제13면 3행부터 제14면 4행까지의 부분과 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다(다만 앞서 본 바와 같이 소외 2 등이 원고 신미운수 주식회사를 배제한 채 독립적으로 여객자동차운송사업을 경영하였다고 볼 수 없으므로 이 부분 판단은 소외 1과 관련된 차량에 대한 감차명령에만 해당된다).
4) 소결론
따라서 별지 목록1, 2 기재 각 차량 중 별지 목록3 기재 차량에 대한 감차명령은 위법하여 취소되어야 한다(결국, 이 사건 처분 중 별지 목록5 기재 차량에 대한 감차명령 부분만이 적법하다).
3. 결론
그렇다면 원고들의 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 일부 달리하여 부당하므로 원고들의 항소를 일부 받아들여 제1심판결을 위와 같이 변경하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 목록 생략]
판사 곽종훈(재판장) 서현석 임창훈