【원고,피상고인】
원고 (소송대리인 변호사 윤승영)
【피고,상고인】
원주시장 (소송대리인 변호사 이준봉)
【원심판결】
서울고법 1998. 8. 18. 선고 97구48717 판결
【주문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이유】
상고이유를 판단한다.
원심은, 원고가 원주시 (주소 생략) 과수원 3,779㎡ 중 495㎡(아래에서는 '이 사건 농지'라 한다)에 대하여 그 위에 지하 1층, 지상 3층의 숙박시설(여관)을 신축할 목적으로 그 부지 조성을 위한 농지전용허가를 신청하였는데, 피고는 이 사건 농지는 소득 높은 과수원으로 이용되고 있고 원주시 지역의 유일한 마을관리관광지로서 원주시민의 휴식처로 제공되고 있으며 국립공원 인접지여서 자연경관의 훼손이 우려되고 지역주민들이 반대한다는 등의 사유를 들어 그 농지전용을 불허가하는 처분(아래에서는 '이 사건 처분'이라 한다)을 한 사실을 인정하였다.
그리고 원심은, 피고로서는 구 농지법시행령(1999. 4. 19. 대통령령 제16254호로 개정되기 전의 것) 제38조 제1항 각 호의 심사기준을 토대로 공익성과 합목적성 등을 고려하여 농지전용허가 여부를 결정할 수 있으나 그 허가 신청이 위의 심사기준에 적합한 이상 허가를 제한함으로써 달성하려는 공익과 이로 인하여 상대방이 받는 불이익을 신중히 비교교량하여 지역사회의 개발, 공용·공공용 목적사업의 시행 기타 부득이한 사유가 없는 한 위의 심사기준 외의 사유를 들어 허가를 거부할 수는 없다고 전제한 다음, 피고가 내세운 위와 같은 사유는 위의 심사기준에 해당하지 아니하고, 한편 피고가 이 사건 소송에 이르러 이 사건 처분의 사유로서 추가하여 들고 있는 사정들 즉 이 사건 농지를 전용하여 여관을 신축할 경우 토사유출로 인하여 인근 농지를 손괴할 우려가 있고 일조와 통풍에 장애가 발생할 우려가 있으며 이 사건 농지의 주위 임야들이 산림훼손 제한지역으로 고시되어 있어 이는 농지법 제39조 제2항 제2호, 제3호와 농지법시행령 제38조 제1항 제2호, 제5호에 정한 제한사유에 해당한다는 점은 피고가 당초 이 사건 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계를 달리하는 것이어서 이 사건 처분의 적법 여부를 판단할 사유로 삼을 수 없으며, 나아가 이 사건 농지가 마을관리관광지로 지정된 곳에 위치하고 인접한 임야들은 산림보호구역으로 지정되어 있다는 사정만으로는 이 사건 농지의 전용을 불허가할 공익적 필요가 있다고 보기 어렵고 달리 그 점을 인정할 아무런 증거가 없다는 이유로 이 사건 처분은 재량권 범위를 일탈한 것이므로 위법하다고 판단하여 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구를 받아들였다.
그러나 농지법이 농지의 소유·이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농지의 효율적인 이용·관리 등과 함께 국토의 환경보전에 이바지함을 그 목적으로 하면서(제1조) 농지가 국민의 식량공급과 국토환경보전의 기반으로서 소중히 보전되어야 함은 물론 공공복리에 적합하게 관리되어야 하고 그에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다는 것을 농지에 관한 기본이념으로 설정하고 있는 점(제3조 제1항), 그의 시행령에서 농지전용허가에 대한 심사기준에도 농어촌생활환경에 미치는 영향 등을 고려하도록 하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 농지전용행위에 대하여 허가관청은 구 농지법시행령이 정한 위의 심사기준에 부적합한 경우는 물론 대상 농지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 종합적으로 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정되는 경우에도 이를 불허가할 수 있다 할 것이다(대법원 1999. 7. 13. 선고 97누15920 판결 참조).
위의 법리와 기록상 알 수 있는 이 사건 특유의 사실관계를 함께 고려할 때, 피고가 당초 이 사건 처분의 근거로 삼은 사유들 중 이 사건 농지는 과수원으로 이용되고 있고 원주시지역의 유일한 마을관리관광지로서 원주시민의 휴식처로 제공되고 있으며 국립공원 인접지여서 자연경관의 훼손이 우려된다는 점은, 이 사건 농지전용허가신청을 불허가할 위에서 본 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 있는 경우에 해당하는 사유가 있다는 취지로 이해할 수 있고, 또한 피고가 이 사건 소송에서 추가하여 주장하는 이 사건 농지의 인접 임야들이 산림훼손 제한지역으로 지정되어 있다는 사유는 이 사건 농지에 인접하여 있는 주위 토지의 상황에 관한 구체적인 사정으로서 피고가 당초 이 사건 처분의 근거로 삼은 위와 같은 공익상 필요라는 사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정된다고 보아야 할 것이다.
그리고 원심이 확정한 사실관계와 기록에 의하니, 이 사건 농지가 포함된 원주시 (주소 생략) 토지는 국립공원인 치악산 자락에 위치하고 있고 그 주변은 자연경관이 수려하고 관음사, 연암사 등의 사찰이 있어 마을관리관광지로 지정되어 일반 시민의 휴식공간으로 이용되고 있는 사실, 위의 토지는 약 7년생 배나무 130여 그루가 식재되어 있는 과수원이고 그 인접 임야들은 산림이 울창하고 수려하여 산림훼손 제한지역으로 고시되어 있으며 인근에 위치한 과수원 단지에서는 '치악산 복숭아', '치악산 배'로 전국적으로 알려진 품질 좋은 복숭아와 배가 생산되고 있는 사실, 위의 관광지는 원주시 중심가에서 3~4㎞ 정도 떨어져 있어 원주 시민들이 자주 이용하고 있고 그 아래쪽 경계선인 계곡을 따라 하천이 흐르고 있는데, 하천 건너편에는 그 관광지 입구에 이르는 도로가 개설되어 도로 양쪽으로 음식점, 숙박시설 등이 군데군데 들어서 있는 반면, 하천 위쪽 즉 이 사건 농지가 있는 관광지 지역은 개발이 거의 이루어지지 아니한 사실, 원고가 이 사건 농지 위에 건축하려고 하는 건물은 지하 1층 161.25㎡, 지상 1층 281.04㎡, 지상 2, 3층 각 276.36㎡의 여관인 사실을 알 수 있다.
사정이 위와 같아서, 원고가 여관을 건축하게 될 경우 일반시민의 휴식공간으로 이용되고 있는 이 사건 농지 주변의 자연경관에 어울리지 않을 뿐만 아니라 이를 훼손할 우려가 있고 농촌생활환경에도 적지 않은 영향을 미칠 것으로 예상되므로 이 사건 농지는 농지인 상태 그대로 보전할 필요가 있다고 볼 것이기에, 피고가 원고의 이 사건 농지전용허가신청에 대하여 이를 허가하지 아니하는 이 사건 처분을 한 것은 이 사건 농지의 현상과 위치, 주위의 상황 및 원고의 여관건축이 환경에 미치는 영향 등에 비추어 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상의 필요에 의한 것으로서 적법하다고 보아야 할 것이다.
따라서, 원심이 이와 달리 이 사건 농지의 인접 임야들이 산림훼손 제한지역으로 지정되어 있다는 사유까지도 당초의 처분사유와 기본적 사실관계에서의 동일성이 없다고 보고, 아울러 위와 같은 중대한 공익상의 필요가 있어 이루어진 이 사건 처분을 그의 판시와 같은 이유로 위법하다고 판단한 것은, 처분사유의 추가 및 동일성에 관한 법리와 농지전용허가의 제한에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 위법을 저지른 것이라 할 것이고, 상고이유의 주장 중 이 점을 지적하는 부분은 정당하기에 이를 받아들인다.
그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단케 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 관여 대법관들의 의견이 일치되어 주문에 쓴 바와 같이 판결한다.
대법관 김형선(재판장) 이용훈 조무제(주심) 이용우