【원고, 상고인】
원고 (소송대리인 법무법인 화우 담당변호사 양삼승 외 2인)
【피고, 피상고인】
강릉시장 (소송대리인 법무법인 천지인 담당변호사 유철균)
【원심판결】
서울고법 2002. 3. 22. 선고 2001누12118 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이 유】
1. 구 농지법(2000. 1. 28. 법률 제6241호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)과 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 같다)은 그 입법취지, 규정사항 및 그 적용범위 등을 달리하여 구 농지법 소정의 농지전용신고대상인 토지에 대하여 별도로 구 도시계획법에 규정된 토지형질변경허가를 받도록 하였다 하여 상호 모순ㆍ저촉되는 것이라고 할 수 없고, 어느 법이 다른 법에 대하여 우선적으로 효력을 가진다고 해석할 수도 없으므로, 구 농지법 제37조 제1항의 규정에 의하여 농지전용신고만으로 농지전용이 가능한 경우에도 해당 농지가 구 도시계획법상 도시계획구역 안에 있는 이상 농지전용신고만으로 구 농지법 제37조 제1항 각 호에 규정된 시설을 설치할 수는 없고,구 도시계획법 제4조및토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙(이하 '형질규칙'이라 한다) 제4조에 의하여 시장 또는 군수로부터 별도로 토지형질변경허가를 받아야 한다.
같은 취지의 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 농지전용신고 및 토지형질변경허가에 관한 농지법 및 도시계획법에 대한 법리오해의 위법이 없다.
2. 형질규칙 제4조 제2항에 의한 고시는 행정청이 토지형질변경을 불허할 지역을 지정한 경우 이를 일반 주민에게 알려주는 통지행위로서, 행정청의 결정사항을 미리 알지 못함으로 인하여 피해를 입는 것을 방지하려는 예방적 목적을 가진 조치일 뿐이고 지정된 토지형질변경불허지역을 고시하였다고 하여 그 자체로 어떠한 법률효과를 발생시키는 것은 아니라 할 것이므로, 토지형질변경을 불허할 지역을 지정ㆍ고시하였는지 여부는 토지형질변경허가 여부를 결정하는 요건이 된다고 볼 수 없다. 따라서 당해 토지가형질규칙 제4조 제2항에 의하여 토지형질변경을 불허할 지역으로 지정ㆍ고시되지 아니하였다 하더라도형질규칙 제4조 제1항 각 호에 규정된 허가제한사유가 있다면 그러한 사유를 들어 토지형질변경을 불허가할 수 있다고 할것이다 (대법원 1995. 3. 10. 선고 94누5298 판결, 1997. 3. 14. 선고 96누16209 판결, 1998. 9. 25. 선고 98두6494 판결, 1999. 4. 23. 선고 97누14378 판결 등 참조).
같은 취지가 포함된 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 형질규칙상의 고시절차흠결의 효력에 관한 법리오해의 위법이 없다.
3. 구 도시계획법시행령(2000. 7. 1. 대통령령 제16891호로 전문 개정되기 전의 것) 제5조의2에 의하면, 도시계획구역 안의 토지에 대한 형질변경허가신청이 불허가대상이 되기 위해서는 당해 토지의 합리적 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려가 있는 것으로서 구체적으로 형질규칙 제4조 제1항각 호가 정하는 기준에 해당하는 경우이어야 한다 (대법원 1999. 2. 9. 선고 98두13195 판결, 1997. 9. 12. 선고 96누18380 판결, 1994. 9. 23. 선고 94누9368 판결, 1992. 9. 8. 선고 92누8026 판결 등 참조).
원심은, 그 채용 증거들을 종합하여 판시 사실을 인정한 다음, 이 사건 토지는 경지정리 및 수리시설 등 농업기반시설이 정비된 집단화되어 있는 농지로서 구 도시계획법 제4조, 형질규칙 제4조 제1항 제4호에 규정되어 있는 우량농지로서 보전의 필요가 있는 지역에 해당하여 토지의 형질변경이 제한되는 지역에 속하므로 원고의 토지형질변경신청을 불허하는 이 사건 처분이 적법하다는 취지로 판단하였다.
관계 법령 및 위에서 본 법리를 기록에 비추어 살펴보면, 위와 같은 원심의 사실인정과 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 농지로서의 보전의 필요성에 관한 심리미진 및 채증법칙 위배의 위법이 없다.
4. 기록에 의하면, 이 사건 토지는 경지정리 및 수리시설 등 농업기반시설이 정비된 집단화되어 있는 농지의 일부로서 우량농지로 보전할 필요가 있는 생산녹지의 중간에 위치하고 있음을 알 수 있는바, 이 사건 토지에 대하여 형질변경을 허가하게 된다면 인접 농지 소유자들에게도 동일한 허가를 할 수밖에 없어 농지의 계속적인 잠식으로 우량농지로 보전하고자 하는 목적을 달성할 수 없게 될 우려가 있는 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 간편한 절차로 농지를 전용하도록 함으로써 농가의 소득과 생활편익을 증대하고자 하는 농지전용신고제도의 입법취지 및 원고가 이 사건 처분으로 인하여 무주택 세대주 농업인으로서의 지위를 면할 수 없을 뿐 아니라 영농을 하는 데 어려움이 있는 점 등의 사정을 감안하더라도, 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위반된다고 볼 수 없어 재량권의 일탈 또는 그 재량권을 남용한 것이라고 할 수 없다.
또한, 원고가 주장하는 바와 같은 부관을 붙여 조건부허가를 하는 것은 토지형질변경허가의 본질적 효력이나 부당결부금지의 원칙에 비추어 허용되지 않는다고 할 것이다.
비록 원심이 조건부허가의 가능성과 재량권행사의 위법성에 관한 원고의 주장을 명백하게 판단하지는 아니하였으나, 이 사건 토지가 우량농지로 보전의 필요가 있는 지역에 해당하여 토지의 형질변경이 제한되는 지역에 속한다는 이유로 이 사건 처분이 적법하다고 한 판단 속에는 위와 같은 원고의 주장을 사실상 배척하는 취지가 포함되어 있다고 할 것이므로, 원심판결에는 재량권행사의 적법성 등에 관한 심리미진 및 판단유탈의 위법이 없다.
5. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 윤재식(재판장) 변재승 강신욱 고현철(주심)