【원고,상고인】
【피고,피상고인】
서울특별시 강서구청장 (소송대리인 변호사 고승덕)
【원심판결】
서울고법 1998. 12. 16. 선고 97구53993 판결
【주문】
원심판결 중 1992. 11. 24.자 및 1993. 9. 7.자 각 이주대책 시행공고에 관한 주위적 및 예비적 청구에 관한 부분을 파기하고, 이 부분 소를 각하한다. 원고들의 나머지 상고를 모두 기각한다. 파기 부분의 소송총비용 및 상고기각 부분의 상고비용은 모두 원고들의 부담으로 한다.
【이유】
1. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 1976. 6. 11.자로 김포국제공항의 확장을 위한 도시계획시설 결정이 있은 후 그에 기하여 공항 확장사업이 시행되는 과정에서, 도시계획결정 구역에는 속하나 공항 확장사업이 직접 시행되지는 아니한 지역의 부락 주민과 도시계획결정 구역에 속하지는 아니하지만 구역 내 부락과 동일 부락으로 형성되어 있는 부락 주민을 대상으로 하는 이주대책을 재위탁받아 수립·실시하게 된 피고가 1992. 11. 24.자로 서울 강서구 ○○동과 △△동 및 □□동 일대를 대상 지역으로 하는 이주대책 시행공고를 하고, 1993. 9. 7.자로 같은 구 ◇◇동 일대를 대상 지역으로 하는 이주대책 시행공고를 하면서 그 이주대책의 내용 중 이주택지의 공급조건에 관한 부분에서 도로 등 공공시설의 설치비용이 분양가에 포함되는 것으로 공고하고, 그 후 1996. 10. 31.에 이르러 이주택지 조성공사가 완료되자 이주대상자로 선정된 주민들을 대상으로 1997. 9. 26.자로 이주택지 분양예정 통보를 하고, 같은 해 10월 10일 분양공고를 한 사실을 인정하였다.
이어 원심은, 피고가 위 각 이주대책 시행공고와 분양예정 통보 및 분양공고로써 이주택지의 공급조건에 관하여 그 분양가에 공공시설의 설치비용을 포함시키는 행정처분을 각각 하였음을 전제로 주위적으로 그 무효확인을 구하고 예비적으로 그 취소를 구한 원고들의 이 사건 소에 대하여 다음과 같이 판단하였다.
즉 위 각 이주대책의 시행공고는 그것이 이주대책 구역 내 이주자 등의 공법상의 권리의무나 법률상의 이익에 직접적인 변동을 생기하게 하는 것으로서 행정처분에 해당한다고 판단한 후, 위 주위적 무효확인 청구에 관하여 판단하면서 거주지가 위 각 이주대책 시행공고상의 대상 지역에 속하지 아니하는 일부 원고들에 대하여는 원고 적격이 없다는 이유로 그 부분 소를 각하하고, 원고 적격을 가지는 원고들에 대하여는 이주택지의 분양가에 공공시설 설치비용을 포함시킨 것이 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행령 제5조 제4항에 위배된다고 하더라도 그것이 중대한 하자에 해당하지는 아니한다는 이유로 그 청구를 기각하고, 나아가 예비적 취소 청구에 대한 판단에서 적법한 행정심판을 거치지 아니하였음을 들어 그 부분 소를 모두 각하하는 한편, 위 분양예정통보와 분양공고에 관하여는 그것이 이주택지의 분양가에 공공시설 설치비용을 포함시키는 결정과 같은 법적 효과가 발생하는 결정을 포함하는 행정처분이라고 볼 수 없다고 판단하여 그에 대한 주위적 무효확인 및 예비적 취소 청구에 관한 소를 모두 각하하였다.
2. 일반적으로 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하고 기타 법률상의 효과를 발생케 하는 등 국민의 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 가리키는 것으로서 행정권 내부에서의 행위나 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위는 항고소송의 대상이 될 수 없고(대법원 1993. 10. 26. 선고 93누6331 판결, 1995. 11. 21. 선고 95누9099 판결, 1996. 3. 22. 선고 96누433 판결 등 참조), 어떠한 행정작용에 관하여 그로 인하여 파생되는 국민의 법적 불안이나 불이익을 제거시켜 주기 위한 구제수단이 필요한 경우에도 달리 민사소송 등에 의하여 적절한 구제가 이루어지는 것일 경우에는 그러한 행정작용을 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 파악하여야 할 쟁송법상의 근거도 없다.
위와 같은 법리를 전제로 하여 먼저 피고가 1992. 11. 24. 및 1993. 9. 7.자로 한 원심 판시의 위 각 이주대책 시행공고의 내용을 기록에 의하여 살펴보면, 이는 원고들이 행정처분에 해당한다고 주장하는 공급조건에 관한 사항을 그 내용에 포함시키고 있음이 분명하나, 그와 같이 이주택지의 공급조건에서 공공시설의 설치비용을 분양가에 포함시키는 내용을 공고하였다고 하더라도 이는 이주대책 대상자로 선정된 자와 사이에 체결될 이주택지에 관한 분양계약에서 그 대상자가 반대급부로서 부담하게 되는 사법상의 금전지급의무에 관한 사항을 사전 통보하는 것에 지나지 아니하고, 그에 기한 분양계약에 따라 부담하게 되는 금전지급의무의 범위 등에 관한 다툼은 민사소송의 대상으로서 그를 통하여 적절한 구제가 이루어질 수 있는 사항이라고 할 것이다. 그러므로 위 각 이주대책 시행공고 중 공급조건 부분에서 위와 같이 이주택지의 분양가에 관한 사항을 포함시키고 있다고 하더라도 그것이 원고들의 법률상의 권리의무에 직접적 변동을 초래하거나 혹은 항고소송을 통한 구제가 요구되는 것이라 하여 행정처분에 해당한다고 볼 수는 없다.
그럼에도 불구하고 원심이 위 각 이주대책 시행공고 중 공급조건에 관한 부분이 행정처분에 해당한다고 판단하고 만 것은 결국 행정처분에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 것이라고 할 것이므로, 이 부분 원심판결은 파기를 면할 수 없다.
한편, 원심 판시의 1997. 9. 26.자 분양예정 통보와 1997. 10. 10.자 분양공고의 내용을 기록에 의하여 살펴보면, 이는 원고들이 행정처분에 해당한다고 주장하는 공급조건에 관한 부분을 그 내용에 직접 포함시키지 아니한 채 단순히 이주대책에 따른 분양계약의 체결을 사전 안내한 것에 불과하여 그에 기하여 원고들의 권리의무나 법률상의 지위에 직접적인 변동이 발생하는 것은 아님이 분명하므로, 그에 원고들이 주장하는 공급조건의 결정에 관한 행정처분이 포함되어 있다거나 혹은 위 통보와 공고 자체가 그와 같은 행정처분에 해당한다고 볼 수가 없다. 이 부분에 관하여 같은 취지로 판단한 원심의 조치는 옳고, 거기에 행정처분 등에 관한 법리오해의 위법이 없다.
이에 관한 상고이유의 주장은 받아들일 수 없다.
3. 그러므로 원심판결 중 위 각 이주대책 시행공고에서의 공급조건에 관한 주위적·예비적 청구에 대한 부분을 파기하되, 이에 관하여는 이 법원에서 직접 종국판결을 하기로 하여 이 부분 소를 모두 각하하고, 위 분양예정통보 및 분양공고에 관한 부분은 그에 대한 원고들의 상고가 모두 이유 없어 이를 각 기각하며, 파기 부분의 소송총비용 및 상고기각 부분의 상고비용은 모두 패소자인 원고들의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 손지열(재판장) 송진훈 윤재식(주심) 이규홍