【원고, 피상고인】
효동건설 주식회사 (소송대리인 법무법인 효원 담당변호사 최중현외 6인)
【피고, 상고인】
경기도 (소송대리인 법무법인 마당 담당변호사 이재철외 5인)
【원심판결】
서울고법 2006. 11. 1. 선고 2006나32172 판결
【주 문】
원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 행정처분이 아무리 위법하다고 하여도 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라고 보아야 할 사유가 있는 경우를 제외하고는 아무도 그 하자를 이유로 무단히 그 효과를 부정하지 못하는 것으로, 이러한 행정행위의 공정력은 판결의 기판력과 같은 효력은 아니지만 그 공정력의 객관적 범위에 속하는 행정행위의 하자가 취소사유에 불과한 때에는 그 처분이 취소되지 않는 한 처분의 효력을 부정하여 그로 인한 이득을 법률상 원인 없는 이득이라고 말할 수 없는 것이고( 대법원 1994. 11. 11. 선고 94다28000 판결 등 참조), 또한 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요하는바, 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없는 것이고, 행정처분의 대상이 되지 아니하는 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 이를 처분의 대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있는 경우로서 그것이 처분대상이 되는지의 여부가 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 때에는 비록 이를 오인한 하자가 중대하다고 할지라도 외관상 명백하다고 할 수 없는 것이다( 대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결, 2006. 10. 26. 선고 2005다31439 판결 등 참조).
2. 원심은, 효동산업개발 주식회사(이하 ‘효동산업개발’이라고 한다)가 이 사건 광역교통시설부담금 부과처분이 있은 후인 2003. 2.경 화성시장과 사이에, 이 사건 주택건설사업 부지 인근에 화성시장이 노선을 지정하여 고시한 화성시 동탄면 오산리와 중리를 연결하는 ‘농어촌 도로 102호선’ 중 이 사건 주택건설사업 부지와 연결되는 길이 360m 구간의 확·포장 공사비 35억 4,000만 원 전액을 효동산업개발이 부담하기로 하는 내용의 ‘도로개설분담 위·수탁협약’을 체결한 사실, 그 후 이 사건 주택건설사업을 승계한 원고가 위 확·포장공사비용 전액을 화성시에 납입하였고, 화성시는 그 확·포장공사를 시행하여 완료한 사실을 인정한 다음, 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법 및 그 시행령과 주택건설기준 등에 관한 규정, 도시계획시설기준에 관한 규칙 등의 규정에 의하면 대도시권에서 구 주택건설촉진법에 의한 주택건설사업을 시행하는 자는 광역교통시설부담금을 납부하여야 하는데 사업이 시행되는 지구·구역 또는 사업지역 밖에서 위 특별법 시행령 제16조의2 제3항 제2호 본문 각 목에 해당하는 도로를 설치하거나 그 비용의 전부 또는 일부를 부담하는 경우에는 그 금액을 위 광역교통시설부담금에서 공제하되, 주택건설기준 등에 관한 규정 제25조의 규정에 의한 ‘진입도로’의 설치비용은 공제대상에서 제외하도록 되어 있는바, 원고가 확·포장공사비를 부담한 위 농어촌도로 102호선 중 위 360m 부분은 위 ‘진입도로’에 해당하지 아니하므로 그 확·포장공사비는 이 사건 광역교통시설부담금에서 공제되어야 할 것임에도 불구하고 경기도지사의 위임을 받은 화성시장 또는 화성시 담당공무원이 관련 법령에 관한 필요한 지식을 갖추지 못하여 그 해석을 그르치고 사실관계를 오인하여 위 확·포장공사비를 공제하지 아니한 채 원고에게 이 사건 광역교통시설부담금의 납부에 관한 독촉장을 발부하고 원고가 그에 따른 납부를 하였으므로 이는 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라고 판단하였다.
그러나 사정이 위와 같다면, 앞에서 실시한 법리에 비추어 볼 때, 위 농어촌도로 102호선 중 위 360m 부분이 진입도로에 해당하지 아니하여 그 확·포장공사비를 원고가 부담한 이상 이를 이 사건 광역교통시설부담금에서 공제하여야 할 것인데도 이를 공제하지 아니한 채 이 사건 광역교통시설부담금의 부과처분이나 납부독촉이 이루어졌다고 하더라도, 이는 광역교통시설부담금 부과대상의 법률관계나 사실관계를 오인한 것에 지나지 아니하여 그 하자가 객관적으로 명백하다고는 할 수 없고, 따라서 그 부과처분의 당연무효 사유가 된다고 할 수 없다.
그럼에도 불구하고, 이와 다른 판단을 한 원심판결에는 광역교통시설부담금 부과처분의 당연무효 및 부당이득에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다. 이 점에 관한 상고이유의 주장은 이유 있다.
3. 그러므로 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박시환(재판장) 김용담 박일환 김능환(주심)