【원고】
최부길 (소송대리인 법무법인 경기일원 담당변호사 박성훈)
【피고】
서울특별시 서초구청장 (소송대리인 법무법인 한백 담당변호사 여상규 외 1인)
【변론종결】
2004. 5. 13.
【주문】
1. 피고가 2003. 10. 27. 원고에게 한 공유재산무상사용위탁관리계약해지 및 토지사용료 15,357,200원의 부과처분을 모두 취소한다.
2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 서울 서초구 양재동 236, 234, 200, 201 지상에 건축한 별지 기재 건물(다음부터 '테니스장'이라고 한다)을 피고에게 기부채납한 사람으로서, 1995. 10. 20. 피고와 테니스장 및 그 부지를 1992. 1. 25. - 2010. 1. 24. 무상사용하기로 하는 내용의 공유재산 무상사용위탁관리계약(다음부터 '이 사건 위탁관리계약'이라고 한다)을 체결하였다.
나. 원고가 위탁관리계약에 따라 테니스장과 그 부지를 무상으로 사용하던 중 피고는 이 사건 위탁관리계약이 기부채납재산에 관한 무상사용허가 대상은 기부채납재산에 한하여야 하고, 그 토지는 유상으로 하여야 한다는 서울특별시공유재산관리조례 제41조 제1항을 위반하였으므로, 새로운 내용의 계약을 체결할 것을 요구하였고, 원고가 이를 거부하자, 위탁관리계약서에 첨부된 조건 제7조 제1호 제5목에 따라 2003. 10. 27. 이 사건 위탁관리계약을 해지하고, 2003. 10. 21. - 12. 31. 토지사용료 15,357,200원을 부과하였다.
[증 거] 다툼 없는 사실, 갑1호증의 1, 2, 갑4호증의 1-5, 을1호증
2. 이 사건 위탁관리계약해지 및 토지사용료부과처분의 적법 여부
가. 위탁관리계약해지 및 토지사용료부과처분의 성질
(1) 행정재산은 이를 대부, 매각, 교환, 양여, 신탁 또는 대물변제하거나 출자의 목적으로 하지 못하지만, 그 용도 또는 목적에 장해가 없는 한도 내에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있고( 지방재정법 제82조 제1호), 특히 행정재산으로 할 목적으로 기부를 채납한 공유재산은 무상으로 기부자에게 사용·수익을 허가할 수 있으므로( 동법시행령 제83조 제1항), 이 사건 위탁관리계약은 피고가 원고에게 테니스장 및 그 부지를 무상으로 사용·수익 허가하면서 허가의 내용을 계약형식으로 정한 것이라고 할 것이고, 위탁관리계약서에 첨부된 조건은 실질적으로 위 허가의 효과를 제한하는 행정행위 부관에 해당하며, 그 중 제7조 제1호 제5목에서는 "시유재산 관련법규 또는 관리청에서 재산관리상 필요하다고 인정하여 지시하는 사항을 이행하지 아니할 때는 피고가 허가를 취소할 수 있다."라고 규정하여 철회권을 유보하고 있다.
(2) 따라서 이 사건 위탁관리계약해지는 위탁관리계약서 조건 제7조 제1호 제5목의 철회권 유보 조항에 따라 테니스장 및 그 부지의 사용·수익 허가를 철회한 것이고, 토지사용료는 사용·수익 허가가 철회됨에 따라 부과된 변상금의 성격을 갖는다고 할 것이다.
나. 판 단
(1) 피고는 이 사건 위탁관리계약이 기부채납재산에 관한 무상사용허가 대상은 기부채납재산에 한하여야 하고, 그 토지는 유상으로 하여야 한다는 서울특별시공유재산관리조례 제41조 제1항을 위반하여 체결된 잘못이 있으므로, 이를 시정하기 위하여 새로운 계약의 체결을 요구하였는데, 원고가 이를 이행하지 않아 위탁관리계약서 조건 제7조 제1호 제5목에 따라 위탁관리계약을 해지한 것이라고 주장한다.
살펴보면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으므로( 지방자치법 제15조), 조례는 법률과 명령의 범위를 벗어날 수 없고, 법령에 따른 적법한 행위를 합리적 이유 없이 조례로써 제한할 수 없다고 할 것인데, 지방재정법시행령 제83조 제1항 단서에는 "(기부채납재산의 무상사용허가시) 무상사용기간은 기부채납된 재산의 가액을 연간 사용료로 나눈 연수를 초과할 수 없다."고 규정되어 있고, 제2항에는 "건물 기타 시설물의 기부를 채납한 경우에는 그 건물 기타 시설물의 부지사용료를 제1항의 사용료에 합산한다. 다만, 부지사용료를 따로 받는 경우에는 그러하지 아니한다."고 규정되어 있어, 기부채납재산의 무상사용허가를 하면서 부지사용료를 따로 받을 수도 있고, 기부채납재산과 함께 그 부지도 무상으로 사용하게 할 수도 있는 것이므로, 테니스장 이외에 그 부지까지도 무상으로 사용, 수익하도록 한 이 사건 위탁관리계약은 위 시행령에 따라 적법하게 체결되었다고 할 것이고, 기부채납재산의 가액이나 연간 사용료를 잘못 계산하여 무상사용기간을 정하였다는 등 계약을 변경할 만한 합리적 사정에 관한 주장·입증이 없는 본건에서는 계약의 내용을 제한하고 있는 위 서울특별시조례규정을 적용할 수 없다고 할 것이다.
(2) 따라서 이 사건 위탁관리계약이 위 서울특별시조례에 위반하였음을 이유로 철회권을 행사한 위탁관리계약해지는 위법하고, 이 사건 위탁관리계약이 적법하게 해지되었음을 전제로 한 토지사용료부과처분 역시 위법하다고 할 것이다.
3. 결 론
그렇다면 이 사건 위탁관리계약해지 및 토지사용료부과처분을 모두 취소한다.
판사 성백현(재판장) 정성태 김정중