【원고,항소인】
주식회사 보령화성산업 (소송대리인 변호사 이관표)
【피고,피항소인】
보령시장 (소송대리인 변호사 정구훈 외 1인)
【원심판결】
대전지법 2001. 8. 31. 선고 2001구1391 판결
【주문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지및항소취지】
원심판결을 취소한다. 피고가 2001. 3. 9. 원고에 대하여 한 폐기물처리사업변경계획 부적정통보처분을 취소한다.
【이유】
1. 이 사건 처분의 경위
가. 원고는 1995. 8. 19. 피고로부터 보령시 웅천읍 대창리 872-1 외 3필지 26,246㎡에 관하여 폐기물처리업 적정통보를 받아 그 중 11,000㎡에 폐기물처리시설을 설치하고, 1996. 10. 14. 피고로부터 폐기물최종처리업허가를 받았다가 1998. 4. 22. 추가로 피고로부터 그 매립면적을 11,000㎡에서 26,246㎡로 확장하는 폐기물처리업변경허가를 받아 이를 영위하여 오던 중, 2001. 2. 9. 피고에게 매립면적을 종전의 26,246㎡에서 73,217㎡로 확장하는 내용의 폐기물처리사업변경계획서를 제출하면서 그 적정통보처분을 하여 줄 것을 신청하였다(이하 '이 사건 신청'이라 한다).
나. 이에 대하여 피고는 2001. 3. 9. 원고가 폐기물처리시설을 설치하려는 지역은 준농림지역으로서 원고의 폐기물처리시설 매립면적 확장을 위한 폐기물처리사업 변경계획이 위 준농림지역을 준도시지역으로 바꾸는 국토이용계획변경을 전제하여 작성된 계획이고, 국토이용계획변경을 입안할 때에는 국토이용관리법시행령 제4조에 의거하여 미리 일간신문 등에 공고하여야 하고 제출된 의견에 대한 조치가 선행토록 되어 있으며, 그간 입안을 위한 검토과정에서 제기된 난제들을 감안할 때 국토이용계획변경을 할 수 없는 실정이어서 국토이용계획변경을 전제조건으로 한 원고의 폐기물처리사업변경계획에 대한 적정 여부 검토는 그 실익이 없어 일건서류를 반송한다고 하여 부적정통보를 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).
거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 6호증, 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제4호증의 1 내지 10, 을 제1호증의 1, 2의 각 기재, 변론의 전취지
2. 원고의 주장
원고는 아래와 같은 사유로 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다.
가. 원고가 비록 영리법인이기는 하나 원고가 설치하려는 폐기물처리시설은 국토이용관리법 제20조 제1항 및 동법시행령 제21조 제2항 제5호에 해당하는 공공시설(행정청이 아닌 자가 관계행정청으로부터 허가를 받아 설치하려는 공공시설)에 해당하여 동법 제15조 제1항 제4호의 규정에 의한 제한을 받지 아니하므로, 준농림지역에 부지면적이 30,000㎡ 이상인 폐기물처리시설을 설치한다 하더라도 이러한 행위를 제한하는 동법시행령 제14조 제1항 제3호 내지 제3의2호의 적용을 받지 않게 되어, 폐기물처리시설 설치에 사용될 부지를 준농림지역에서 준도시지역으로 변경하는 국토이용계획변경절차가 선행되어야 할 필요가 없다.
나. 피고가 이 사건 처분사유로 든 내용 중 '난제'라고 표현한 부분은 원고로 하여금 왜 국토이용계획의 변경이 불가한 것인지를 알 수 없도록 한 애매한 표현으로서, 이는 처분의 사유와 법적 근거를 명확히 밝혀야 한다는 행정절차법 제23조의 규정에 반하고, 또한 재량권을 일탈, 남용한 것이다.
다. 피고가 1997. 4. 28.에 한 보령시 관내의 보전임지에 관한 지정, 공고에 대하여 원고가 보령시 웅천읍 대창리 산 98-1 외 2필지 68,520㎡에 장차 폐기물처리시설을 설치할 의도로 위 임야를 준보전임지로 지정하여 달라는 이의신청을 하자, 피고는 원고의 이의신청을 받아들여 1997. 5. 26. 위 토지들을 준보전임지로 지정하면서, 위 토지들은 국토이용계획변경 등에 의하여 폐기물처리시설부지로 사용될 예정인 부지들이라고 의견을 표명하였는바, 이에 원고는 위 토지들에 폐기물처리시설이 추가로 설치될 것을 예상하여 진입로 등을 설치하기도 하였으며, 위 토지들의 일부를 포함하여 그 주위 토지를 매수 또는 임차하는 등 사용권을 취득하여 이 사건 폐기물매립시설의 설치를 위한 준비를 하였는데, 피고가 위에서 표명한 의견과 달리 위 임야에 폐기물처리시설을 설치할 수 없다면서 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙에 반하는 것이다.
3. 관련 법령
별지 기재와 같다.
4. 판 단
가. 먼저, 원고의 첫째 주장에 관하여 본다.
(1)국토이용관리법은 국토건설종합계획의 효율적인 추진과 국토이용질서를 확립하기 위하여 국토이용계획의 입안·결정·토지거래의 규제와 토지이용의 조정 등에 관하여 필요한 사항을 정함을 목적으로 하고( 제1조), 모든 국민의 복리증진을 위한 유한한 자원이며, 공통기반인 국토의 이용에 있어서 공공복리를 우선시키고 자연환경을 보전함과 아울러 지역적 제조건을 충분히 고려하여 토지가 합리적으로 이용되고 적정하게 거래되도록 함으로써 양호한 생활환경의 확보와 국토의 균형 있는 발전을 도모함을 그 기본이념으로 하고 있고( 제1조의2), 이러한 법취지에 따라 국토이용관리법은 각 용도지역에 따라 각종 토지이용행위를 제한하고 있는데, 예외적으로 일정한 경우에 한하여 그러한 제한을 받지 않도록 규정하고 있는 경우가 있고, 그 중 하나가 바로 이 사건에서 문제되는 동법 제20조 제1항 소정의 공공시설이라 할 것이다.
(2)위 규정에서 일반적으로 제한되는 행위를 예외적으로 허용하는 것은 그 공공복리적 성격이 매우 강한 경우이기 때문이라 할 것인바, 이러한 법취지에 비추어 보면 국토이용관리법 제20조 제1항에서 말하는 행정청이 아닌 자가 관계행정청으로부터 허가를 받아 설치하는 공공시설이라 함은 통상은 행정청이 그 주체가 되어 시행하는 공공시설을 행정청이 아닌 자에게 설치하도록 허가하는 경우(예컨대, 공공법인을 설립하여 설치하게 하거나, 도시계획사업으로 설치함에 있어 행정청이 아닌 자를 시행자로 지정하여 설치하도록 하는 경우 등)만을 말하는 것으로 보아야 하고, 이 사건과 같이 개인이 영리를 목적으로 특정한 영업을 함에 있어 관련 법령에서 행정청의 허가를 받도록 규정하고 있는 관계로 그 영업을 하기 위한 허가를 받아 설치하는 시설은 그 시설이 국토이용관리법시행령 제21조 제2항 소정의 시설이라고 하더라도 이를 국토이용관리법 제20조 제1항에서 말하는 행정청이 아닌 자가 관계행정청으로부터 허가받아 설치하는 공공시설에 해당한다고 볼 수 없다고 할 것이다.
(3)따라서 원고가 설치하려는 이 사건 폐기물처리시설은 원고가 폐기물처리업을 영위하기 위하여 폐기물관리법 소정의 허가를 받아 설치하려는 것에 불과하여, 이는 국토이용관리법 제20조 제1항 및 동법시행령 제21조 제2항 제5호에 해당하는 공공시설(행정청이 아닌 자가 관계행정청으로부터 허가를 받아 설치하려는 공공시설)에 해당한다고 볼 수 없고, 원고의 경우에도 국토이용관리법 제15조 제1항 제4호, 동법시행령 제14조 제1항 제3의2호의 규정에 의한 제한에 따라 준농림지역에 부지면적이 30,000㎡ 이상인 폐기물처리시설을 설치하려면 국토이용계획변경이 선행되어야 할 것이므로, 원고의 위 첫째 주장은 이유 없다.
나. 다음으로, 원고의 둘째 주장에 관하여 본다.
피고의 이 사건 처분사유를 살펴보면, 이 사건 신청에 관하여 국토이용계획이 변경되기 전에는 이 사건 신청을 검토할 실익조차 없어 반려한다는 것이 그 주된 사유이고, 이는 그 사유 내지 근거가 명확하다고 할 것이며, 국토이용계획변경이 왜 곤란한 것인지에 관한 부분은 피고의 부연설명에 불과하고, '난제'라는 표현도 신문공고와 의견수렴과정에서의 주민반대 등의 상황을 축약하여 설명한 것일 따름이므로, 이것이 행정절차법 제23조의 규정에 반한다고 볼 수 없고, 또 피고가 준농림지역에서는 부지면적이 30,000㎡ 이상인 시설을 설치할 수 없다는 국토이용관리법령상의 제한을 이유로 한 이 사건 처분이 재량권을 일탈, 남용한 것이라고 볼 수 없어 원고의 위 둘째 주장 역시 이유 없다.
다. 끝으로, 원고의 셋째 주장에 관하여 본다.
(1)일반적으로 행정상의 법률관계에서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, ① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, ② 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, ③ 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초한 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④ 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 한다.
어떠한 행정처분이 위와 같은 요건을 충족할 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 할 것이다.
(2) 이 사건의 경우, 갑 제2호증의 1 내지 5, 갑 제4호증의 1 내지 10의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 피고가 1997. 4. 28.에 한 보령시 관내의 보전임지에 관한 지정, 공고에 대하여 원고가 같은 해 5.경 보령시 웅천읍 대창리 산 98-1, 같은 리 산 98-2, 같은 리 산 102의 3필지 중 합계 68,520㎡는 폐기물처리시설 설치와 관련하여 사용될 토지이므로 이를 준보전임지로 지정하여 달라는 이의신청을 하였는바, 이에 피고가 "위 토지들은 보전임지 지정공고 이전부터 국토이용계획변경 등 산지 이용을 위한 행정절차를 이행중에 있던 지역(신청서류 접수 등)으로서, 보전임지관리규정 등 관련법규에 저촉되지 아니하고, 목적사업 달성을 위한 최소한의 면적에 해당하며, 시·군 심의위원회의 심의를 거쳐 적합하다고 인정하였다."는 이유로 원고의 이의신청을 받아들여 1997. 5. 26. 위 토지들을 준보전임지로 지정한 사실, 위 토지들 중 일부가 이 사건 신청의 대상 토지들 중에 포함되어 있는 사실은 인정되나, 이는 폐기물처리사업계획의 적정 여부에 관한 판단과는 다른 목적을 가지고 있는 산림법상의 산림보전정도에 관하여 피고가 취한 조치로서 이 사건 폐기물처리사업의 변경계획이 적정하다고 미리 공적인 견해를 표명한 것이라고 볼 수 없고, 피고가 위 이의신청을 받아들인 이유에서도 신청서류가 접수되는 등 국토이용계획변경을 위한 행정절차를 이행중에 있던 지역이라고 하였을 뿐, 피고가 국토이용계획변경을 확정하였다거나 위 토지들에 대한 폐기물처리시설의 설치가 적정하다는 내용의 공적인 견해를 표명하지는 않았으므로, 결국 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위라고 할 수는 없고, 원고의 위 셋째 주장 또한 이유 없다.
5. 결 론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각할 것인바, 원심판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로 원고의 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 민일영(재판장) 금덕희 김하늘