【원고, 피항소인】
【피고, 항소인】
춘천시장
【제1심판결】
춘천지방법원 2007. 5. 10. 선고 2006구합1898 판결
【변론종결】
2007. 10. 11.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 모두 기각한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2006. 9. 28. 원고의 여객자동차운송사업 상속신고를 수리하지 아니한 처분 및 2006. 10. 23. 원고에게 한 개인택시운송사업면허 취소처분을 각 취소한다.
2. 항소취지
제1심 판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 기초사실 및 처분의 경위
가. 소외 1은 2001. 7.경 개인택시운송사업 면허를 받아 개인택시 (차량번호 생략)을 운행하여 오던 자로서, 2006. 7. 4. 23:33경 술에 취한 상태에서 알고 지내던 소외 2 소유인 (차량번호 2 생략) 프라이드 승용차를 운전하다가 춘천시 석사동에 있는 한방병원 앞 삼거리 교차로에 이르러 신호대기를 위해 정차 중이던 (차량번호 3 생략) 카렌스 승합차를 추돌하는 교통사고를 내였다.
나. 위 사고로 소외 1은 중상을 입고 곧바로 춘천성심병원 응급실로 후송되어 치료를 받던 중 2006. 7. 4. 23:33경 저혈량성 쇽(의증)으로 사망하였으며, 그 외 위 차량 등에 타고 있던 소외 2, 3, 4, 5 등이 중경상의 상해를 입었다.
다. 춘천경찰서 경사 소외 6은 위 병원에 임하여 소외 1의 사망 직후 소외 1의 혈액을 채취하여 국립과학수사연구소 동부분소(원주 소재)에 감정을 의뢰한 결과 2006. 7. 11. 위 소외 1의 당시의 혈중 알콜농도가 0.179% 상태라는 회신을 받았다.
라. 강원도지사는 2006. 8. 9. 피고에게 소외 1의 운전면허가 2006. 7. 4. 취소되었고, 그 취소내용은 본인사망이라는 운전면허취소 운전자 명단을 송부하였으며, 춘천경찰서장은 2006. 8. 28. 피고에게 망 소외 1이 위와 같이 음주상태(위 혈중 알콜농도의 수치에다가 감소수치를 포함한 혈중 알콜농도 0.190%)에서 승용차를 운전하다가 교통사고를 발생시켰다는 통지를 하였다.
마. 한편 피고는 2006. 8. 30.경 춘천경찰서장에게 망 소외 1에 대하여 운전면허취소사유의 여부를 조회하여 2006. 8. 31. 춘천경찰서장으로부터 위 망인의 혈중알콜농도인 0.190%의 음주상태에서 운전을 한 것은 운전면허 취소사유에 해당한다는 통지를 받았다. 이에 피고는 2006. 9. 25. 소외 1의 상속인들로서 처인 원고와 자녀인 소외 7, 8에게 소외 1의 위와 같은 음주운전으로 그의 개인택시면허를 취소할 예정이라는 처분사전통지서를 발송하면서 위 상속인들에 대하여 의견의 제출을 요구하였다.
바. 망인의 처인 원고는 2006. 9. 26. 본인인 소외 1이 사망하였는데도 망인의 개인택시 면허를 취소하는 것은 부당하다는 취지의 의견을 제출하였으며, 2006. 9. 27. 여객자동차운수사업법(이하 ‘여객운수법’이라 한다) 제16조 제1항, 같은 법 시행규칙 제37조의 규정에 따라 피고에게 다른 상속인들의 동의서를 첨부하여 상속 신고를 하였다. 그러나 피고는 2006. 9. 28. 여객운수법 제76조 제1항 제15호, 동법 시행령 제29조의 규정에 따라 개인택시면허 취소의 행정처분을 추진하는 중이라는 이유로 원고의 상속 신고를 수리하지 아니하는 이 사건 불수리 처분을 하였다.
사. 피고는 나아가 2006. 10. 23. 망 소외 1 및 원고 등 상속인에 대하여 망인이 2006. 7. 4. 혈중알콜농도 0.190%의 술에 취한 상태에서 자동차를 운전하였고, 이는 운전면허 취소사유에 해당한다는 이유로 여객운수법 제76조 제1항 제15호에 따라 위 개인택시운송사업 면허를 취소하는 이 사건 취소 처분을 하였다.
[인정 증거] 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1 내지 9호증, 을 제1, 2호증, 을 제7 내지 10호증, 을 제24호증의 각 기재(가지번호 포함), 1심 법원의 한림대학교 부속 춘천성심병원장에 대한 사실조회결과(2007. 3. 27.자), 변론 전체의 취지
2. 이 사건 불수리 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
(1) 처분사유 변경의 위법 주장
피고는 당초 원고의 상속신고 불수리처분 사유를 ‘개인택시면허 취소의 행정처분을 진행하는 중’임을 이유로 하다가 당심에서 ‘도로교통법상 운전면허 취소사유가 발생’으로 변경하였으나, 이와 같은 처분사유의 변경은 기본적 사실관계의 동일성이 인정되는 한도 내의 변경이 아니어서 위법한 변경이다.
(2) 상속 신고 불수리처분의 위법 주장
여객운수법 제16조 제1항에 따른 상속신고는 여객운수법 제15조 제2항에 따른 사업의 양도ㆍ양수와는 달리 이를 제한하는 규정이 없는 데도 불구하고 피고가 여객운수법 제15조 제2항 후문, 동법 시행령 제10조, 동법 시행규칙 제35조 제4항 내지 제6항의 규정을 그대로 적용 내지 유추적용하여 원고의 상속 신고를 수리하지 않은 것은 위법하다.
(3) 개인택시운송사업면허 취소처분의 위법 주장
망 소외 1이 사고 직후 사망함으로써 운전면허가 당연 실효되었을 뿐 망인에 대한 운전면허 취소처분이 있지 아니하였으므로 이와는 달리 그 처분이 있었다거나 운전면허 취소처분 사유가 발생하였을 뿐 취소처분이 있지도 아니한 이 사건의 경우에도 택시운송사업면허를 취소한 피고의 처분은 위법하다.
나. 관계법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
(1) 처분사유의 변경의 적부
피고는 당초 이 사건 불수리 처분사유를 ‘개인택시면허 취소의 행정처분 진행 중’임을 이유로 하였다가 당심에 이르러 ‘도로교통법상 운전면허 취소사유의 발생’으로 변경하였으므로 이의 적법 여부에 관하여 먼저 살펴본다.
행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서는 다른 사유를 추가하거나 변경할 수도 있으나 기본적 사실관계가 동일하다는 것은 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한 것을 말하며, 처분청이 처분 당시에 적시한 구체적 사실을 변경하지 아니하는 범위 내에서 단지 그 처분의 근거법령만을 추가·변경하거나 당초의 처분사유를 구체적으로 표시하는 것에 불과한 경우에는 새로운 처분사유를 추가하거나 변경하는 것이라고 볼 수 없다( 대법원 2007. 2. 8. 선고 2006두4899 판결 등 참조).
이 사건에서 보건대, 위에서 본 당초의 이 사건 처분사유와 피고가 당심에서 주장한 처분사유를 비교하여 보면, 그 처분은 모두 망 소외 1이 음주운전을 하다가 사망한 경우에 그에 대한 개인택시운송사업면허의 취소처분에 관한 것으로서 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일하다고 할 수 있을 뿐 아니라 이 사건 소송에서 주장된 처분사유가 위와 같은 동일성의 범위 내에서 단지 그 처분의 근거와 사유를 구체적으로 표시하는 것에 불과하다고 할 것이므로 피고의 이 사건 처분사유의 변경은 적법하다고 할 것이다.
(2) 상속신고 불수리처분의 적법 여부
여객운수법 제15조는 제1항은 여객자동차운송사업을 양도·양수하고자 하는 자는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 건설교통부장관 또는 시·도지사에게 신고하여야 한다고 규정하고 하고 있으며, 같은 조 제4항은 위와 같은 규정에 의한 신고 또는 인가가 있은 때에는 여객자동차운송사업을 양수한 자는 여객자동차운송사업을 양도한 자의 운송사업자로서의 지위를 승계하는 것으로 규정하고 있다. 한편 같은 법 제16조 제1항은 운송사업자가 사망한 경우 상속인이 그 여객자동차운송사업을 계속하고자 하는 때에는 피상속인이 사망한 날부터 90일 이내에 건설교통부장관 또는 시·도지사에게 신고하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항, 제3항은 상속인이 위 신고를 한 때에는 피상속인이 사망한 날부터 신고를 한 날까지의 기간에 있어서 피상속인의 여객자동차운송사업의 면허 또는 등록은 이를 상속인에 대한 면허 또는 등록으로 보며, 신고를 한 상속인은 피상속인의 운송사업자로서의 지위를 승계하는 것으로 규정하고 있다.
한편 여객운수법 제76조 및 동법 시행령 제29조는 여객자동차운수사업자가 중대한 교통사고 또는 빈번한 교통사고로 인하여 많은 사상자를 발생하게 한 때( 제1항 제3호), 대통령령이 정하는 여객자동차운송사업의 경우 운수종사자의 운전면허가 취소된 때( 제1항 제15호) 등에 해당하는 때에는 그 면허를 취소하도록 규정하고 있으며, 또한 동법 시행규칙 제35조 제5항, 제6항의 규정에 의하면, 관할관청은 개인택시운송사업의 양도· 양수인가신청이 있는 때에는 관계기관에 양도자 및 양수자의 운전면허의 효력 여부를 조회·확인하여야 하며, 조회·확인 결과 양도자 및 양수자가 음주운전 등「도로교통법」위반으로 운전면허가 취소되었거나 취소사유가 있는 것으로 확인된 때에는 양도·양수인가를 하여서는 아니되는 것으로 규정하고 있다.
위 각 규정의 취지를 종합하여 보면, 여객운수법은 비록 이 사건의 경우와 같이 피상속인에게 운전면허 취소사유가 발생한 상태에서 사망한 경우에 개인택시운송사업면허의 취소 여부에 관하여는 직접적인 규정을 두고 있지 아니하나, 여객운수법이 일반적인 양도·양수 절차 규정과는 별도로 제16조에서 상속에 따른 여객자동차의 신고절차를 둔 것은 상속으로 인하여 법적 지위에 해당하는 위 사업면허도 당연히 승계되는 것이지만 상속인이 행정청에 신고를 함으로써 그 지위를 확인받고 명의이전을 하기 위한 절차를 규정할 필요에 의한 것일 뿐이고, 상속은 피상속인의 사망으로 당연히 개시되고 권리 의무나 법적 지위를 포괄승계한다는 점에서 특정승계의 효력이 있는 양도·양수와 차이가 있을 뿐 기본적으로 그 권리 의무의 이전이라는 효력에는 차이가 없다고 할 수 있는 점 등에 비추어 특별한 사정이 없는 한 양도·양수에 관한 위에서 본 제한은 상속의 경우에도 적용되어야 할 것이다.
이 사건 경우 개인택시운송사업면허를 가진 망 소외 1이 위에서 본 바와 같은 음주운전을 하여 사망하는 사고를 야기한 이상 운송사업의 면허와 양도·양수의 인가 등에 관한 관리의 권한과 책임이 있는 피고로서는 사망한 소외 1에 대한 운전면허의 효력 여부나 취소사유의 존부에 관한 조회·확인을 통하여 그 결과에 따라 망 소외 1의 개인택시운송사업의 양도·양수의 인가에 준하는 상속신고의 수리 여부를 결정할 수 있다고 할 것이고, 따라서 원고의 이 사건 상속신고의 접수가 있었다고 하더라도 망 소외 1의 개인택시면허의 취소사유가 있어 피고가 면허취소의 행정처분을 하게 되는 경우라면 그 상속신고의 수리를 거부할 수 있다고 할 것이므로, 피고의 이 사건 불수리처분은 적법하고, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(3) 개인택시운송사업면허 취소처분의 적법 여부
여객운수법 제76조 제1항 제15호, 같은 법 시행령 제29조의 규정에 의하면 개인택시운송사업자의 운전면허가 취소된 때에는 당해 사업면허를 취소하도록 규정되어 있으며, 한편 자동차운수사업면허의 양도가 있는 경우에 양수인은 면허에 기인한 권리 의무를 승계하는 것이므로 그 양도 이전에 자동차운송사업자가 자동차운수사업법 제31조가 규정하는 중대한 교통사고를 일으켰을 때에는 사업면허 관청으로서는 그 양수인에 대하여 그 중대한 교통사고에 따르는 위 법조항이 정한 제재조치를 취할 수 있는 것이며( 대법원 1986. 1. 21. 선고 85누685 판결 참조), 개인택시운송사업의 양도·양수가 있고 그에 대한 인가가 있은 후에도 그 양도·양수 이전에 있었던 양도인에 대한 운송사업면허취소사유를 들어 양수인의 사업면허를 취소할 수 있고( 대법원 1998. 6. 26. 선고 96누18960 판결 참조), 이러한 법리는 피상속인이 권리 의무와 법적 지위를 포괄승계하는 효력이 있는 상속의 경우에도 당연히 적용되어야 할 것이다.
이 사건에서 보건대, 위 망 소외 1에게 음주운전으로 인하여 운전면허의 취소사유가 있는 것으로 확인되고 그 운전면허가 취소된 사실은 위에서 본 바와 같으므로, 비록 면허대장에 직접적인 취소사유가 사망으로 기재되어 있다고 하더라도 그 실질적 취소사유는 음주운전인 이상, 이는 여객운수법 제76조 제1항 제15호에 의한 사업면허의 취소사유가 되는 것이고, 피고가 이를 들어 망인으로부터 그 면허를 상속받은 원고 등 상속인에 대하여 그 운송사업면허를 취소할 수 있는 것이다(운전면허의 취소요건에 해당하는 개인택시운송면허사업자가 주취상태에서 운전하다가 사고를 야기하고 사망하지 아니한 경우에는 당연히 그의 운전면허가 취소되고, 따라서 그의 개인택시운송사업면허도 취소되게 될 것인데, 그가 사망한 경우에도 같이 취급되어야 할 것이다).
따라서 피고의 이 사건 취소처분은 적법하고, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
3. 결론
그렇다면, 피고의 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 피고의 항소를 받아들여 이를 취소하고 원고의 청구를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 김대휘(재판장) 이영진 강상욱