【원 고】
무주군수(소송대리인 법무법인 한길 담당변호사 장현길 외 8인)(소송수행자 김윤철 외 1인)
【피 고】
무주군의회(소송대리인 변호사 문승국)(소송수행자 신언용 외 1인)
【변론종결】
2004. 5. 13.
【주 문】
1. 피고가 2003. 12. 8.에 한 ‘무주군 2003년도 제3회 추경예산안 삭감조정재의결 중 일반회계 일반운영비 항목 중 2014 동계올림픽유치홍보물제작사항 예산요구액 금 26,000,000원’에 대한 금 26,000,000원 삭감조정재의결은 효력이 없다.
2. 소송비용을 피고가 부담하게 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 인정되는 사실.
갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2호증의 1, 2, 갑 제3호증의 1, 2, 3, 갑 제4호증의 1, 2, 갑 제5호증의 1 내지 14, 갑 제6호증의 1, 2, 3, 갑 제7호증의 1, 2, 3, 갑 제8호증의 1 내지 4, 갑 제9호증의 1, 2, 3, 갑 제11호증의 1, 2, 3, 갑 제12호증의 1 내지 4, 을 제5호증의 1, 2, 3의 각 기재에 변론의 전취지를 덧붙여 다음과 같은 사실들을 인정할 수 있다.
가. 전라북도 및 무주군은 2010년 동계올림픽 유치를 희망하여 오다가, 전라북도는 2002. 5. 21. 강원도와 전북이 향후 순차적으로 동계올림픽을 유치하기로 합의하여 2010년 동계올림픽 유치신청은 강원도가 하기로 조정하였다.
나. 강원도 평창군은 2003. 7. 1. 국제올림픽위원회총회에 2010년 동계올림픽 유치신청을 하였으나 실패하였고, 이에 무주군은 순차적 유치조정에 따라 2014년 동계올림픽 유치를 위한 홍보 및 준비에 착수하였다.
다. 무주군은 2003. 7. 12. 2014년 동계올림픽 유치 홍보사업 등에 필요한 예산 3억 원을 전라북도에 시책추진보전금 명목으로 신청하여 2003. 7. 22. 전라북도로부터 ‘2014년 동계올림픽 추진사업, 배분금액 1억 원’을 배정하여 교부받았다.
라. 무주군은 1억 원에 관하여 지방재정법 제36조 단서에 의해 예산성립 전 우선사용결정을 하고 추가경정예산성립 전에 사용집행하였고, 그 중 26,000,000원은 2014년 동계올림픽 무주유치 도보행진과정 영상물 제작비와 사진영상 및 사진액자제작비로 사용하였다.
마. 무주군은 2003. 11. 5.경 세입 1억원의 예산편성 등을 위하여 2003년도 제3회 추가경정예산안을 피고에게 제출하였으나, 피고는 2003. 11. 14. 임시회에서 추가경정예산안의 시책추진보전금 1억 원 중 ‘2014 동계올림픽 유치 홍보물 제작(예산성립전 우선 사용), 예산요구액 26,000,000원’에 대하여 ‘기존예산활용’을 이유로 하여 26,000,000원을 삭감조정하는 의결을 하였다.
바. 이에 원고는 2003. 11. 27.경 ‘2003년도 제3회 추가경정예산안’에 대하여 지방재정법 제98조 제1항에 의하여 재의를 요구하였으나, 피고는 2003. 12. 8. 이에 대하여 종전과 동일하게 삭감조정재의결(다음부터 ‘이 사건 재의결’이라고 한다)을 하였다.
2. 본안전항변에 관한 판단.
가. 피고는 지방자치법 제98조는 지방의회의 일반적인 의결에 대한 재의요구이고 같은 법 제99조는 예산안의 심의·의결에 대한 재의요구로서 예산에 관한 한 같은 법 제99조가 우선 적용되어야 하고, 따라서 지방의회가 삭감한 예산이 같은 법 제99조 제2항 각호에 해당하지 아니하는 경우에는 지방자치단체의 장은 일반조항인 지방자치법 제98조에 의하여 예산삭감에 대하여 재의 요구를 하거나 재의결에 대한 소 제기를 할 수 없어 결국 이 사건 소는 부적법하다는 취지로 주장한다.
지방자치법 제99조에서는 지방의회의 의결에 예산상 집행할 수 없는 경비가 포함되어 있는 경우, 법령에 의하여 지방자치단체에서 의무적으로 부담하여야 할 경비를 삭감하는 의결을 한 경우, 비상재해로 인한 시설의 응급복구를 위하여 필요한 경비를 삭감하는 의결을 한 경우에 지방자치단체의 장이 재의를 요구할 수 있는 것으로 규정하고 있고, 지방자치법 제98조는 지방의회의 의결이 월권 또는 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 인정하는 때에는 재의를 요구할 수 있다고 규정하는 바, 법령 자체에 위반되는 예산삭감의 경우에는 지방자치법 제99조에 해당하는 경우보다 그 시정의 필요성이 더한 점, 지방자치법 제99조의 규정이 이에 해당하지 않는 예산에 관련된 모든 의결의 재의를 봉쇄하고 있다고는 보이지 않는 점 등을 고려할 때, 예산삭감에 관한 의결도 지방자치법 제98조 제1항의 요건을 충족할 경우에는 그 조문에 의하여 재의요구가 가능하고 지방의회가 같은 내용으로 재의결을 할 때에는 법령위반이라고 인정되는 경우 소를 제기할 수도 있다고 해석된다.
따라서, 이 사건에 지방자치법 제98조가 적용될 수 없음을 전제로 하는 피고의 이 주장을 받아들이지 아니한다.
나. 피고는 원고가 재의결된 예산을 이 사건 제소 전인 2003. 12. 11. 이미 고시하여 집행하였으므로 이는 원고가 재의결과를 수용한 것으로 보아야 하고 결국 소권을 포기한 것이므로 제소의 이익이 없다는 취지로도 주장한다.
을 제4호증의 1 내지 3의 각 기재에 의하니, 원고가 2003. 12. 11. 피고의 재의결로 인하여 추가경정예산이 일부 삭감된 상태로 지방자치법 제124조 제2항의 규정에 의하여 고시한 사실은 인정된다.
지방자치법 제124조 제2항은 ‘지방자치단체의 장은 제1항의 규정에 의하여 예산의 이송을 받은 때에는 지체없이 시·도에 있어서는 행정자치부장관에게, 시·군 및 자치구에 있어서는 시·도지사에게 각각 보고하고, 그 내용을 고시하여야 한다. 다만, 제99조의 규정에 의한 재의요구를 할 때에는 그러하지 아니하다.’고 규정하고 있는 바, 기록중의 자료에 따르니, 원고는 지방자치법 제99조의 규정에 의한 재의요구를 하면서 고시를 한 것이 아니라 지방자치법 제98조 제1항에 의하여 재의를 요구한 후 삭감조정이 재의결되자 예산을 고시하고 같은 법 제98조 제3항에 의하여 이 법원에 소를 제기한 것임을 알 수 있으며, 한편, 같은 법 제98조 제1항에 의항 예산안의 재의를 요구할 때에는 같은 법 제124조 제2항 단서가 적용되지 아니하여지방자치단체의 장은 소의 제기에도 불구하고 이송받은 예산안을 고시하여야 한다고 해석되므로, 이 사건에서 원고가 예산안을 고시한 것은 같은 법 제124조 제2항 본문에 따른 직무의 이행이고, 그 고시가 재의결과를 수용한 것이라고는 볼 수 없다.
따라서, 피고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다.
다. 피고는 또한 당초 피고가 추가경정예산안 중에서 12가지 항목 46억 7,800만원을 삭감하였는데, 그 중 하나의 항목에 불과한 동계올림픽 유치 홍보물제작비 예산액 26,000,000원만 재의결하여 달라는 것은 ‘지방자치단체의 장은 지방의회의 의결의 일부에 대하여 또는 그 의결을 수정하여 재의를 요구할 수 없다’는 지방자치법시행령 제37조 제2항의 규정에 위배되므로 원고의 재의 요구 자체가 부적법하고 그에 따른 이 사건 제소도 부적법하다는 취지로 주장한다.
갑 제8호증의 4의 기재에 의하니, 피고가 2003. 11. 14. 2003년도 제3회 추경예산안을 의결하면서 12개 항목에 걸쳐 총 46억 7,800만원을 삭감하였음은 피고의 주장과 같으나, 예산안은 각 항목별로 독립된 성격을 가지고 있어 전체 예산안이 반드시 통일된 의결에 의해 규율될 필요는 없는 점, 지방자치법 제99조 제2항에서도 일정한 경비를 삭감하는 의결을 한 때에 재의를 요구할 수 있도록 규정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 삭감된 예산안 중 특정 항목에 관하여만 재의를 요구하는 것이 지방자치법시행령 제37조 제2항에 위배된다고는 볼 수 없다.
피고의 이 부분 주장 또한 받아들이지 아니한다.
3. 본안에 관한 판단
가. 지방재정법 제36조는 ‘지방자치단체는 이미 성립된 예산에 변경을 가할 필요가 있을 때에는 추가경정예산을 편성할 수 있다. 다만, 시·도의 경우 국가로부터, 시·군 및 자치구의 경우 국가 또는 시·도로부터 그 용도가 지정되고 소요전액이 교부된 경비와 재해구호 및 복구와 관련하여 교부된 경비는 추가경정예산의 성립 이전에 이를 사용할 수 있으며, 이는 동일 회계연도내의 차기 추가경정예산에 계상하여야 한다.’라고 규정하고 있는 바, 그 조항 단서의 의미에 관하여 원고는 집행부서인 지방자치단체의 추가경정예산편성의무만을 규정한 것이 아니라 지방의회에도 같은 내용으로 예산을 의결할 의무를 부과할 것이라고 주장하는 반면, 피고는 지방의회가 이를 의결하여 줄 의무는 없으며 예산안을 심사하여 삭감하는 것도 가능하다는 취지라고 다툰다.
그 조항 단서의 선집행 대상이 되는 경비는 상급지자체 등으로부터 용도가 지정되고 소요전액이 교부된 경비, 재해구호 및 복구와 관련하여 교부된 경비로서 해당 지방자치단체의 재정에 이득이 될 뿐 아무런 손해를 미치지 아니하며 용도가 특정되어 남용의 여지도 없는 점, 상급 지방자치단체 등이 마련하여 교부한 금원으로서 그 사용에 관하여는 상급 지방자치단체 등에 의한 감독 또는 규제를 받게 된다는 점, 선집행을 허용하는 취지는 사후의 예산성립을 전제로 한 것인데 사후의 예산성립이 보장되지 않는다면 선집행을 허용한 취지가 크게 퇴색하게 되는 점, 법문의 형식도 추가경정예산의 성립전에 사용을 허용하고 있어 사용 이후의 예산성립을 법이 보장하고 있다고도 해석되는 점, 상급 지방자치단체 등으로부터 교부받아 지정된 용도로 사용하는 것이므로 그 추가경정예산의 의결을 법으로 강제하여도 해당 지방의회의 예산의결권에 대한 침해라고는 보이지 아니하는 점 등을 아울러 고려한 즉, 그 조항 단서에 의하여 선집행된 경비에 관한 추가경정예산은 해당 지방의회가 삭감할 수 없고 지방의회로서는 계상된 예산대로 의결해야 하는 의무를 부담한다고 해석함이 상당하다.
따라서, 피고의 이 사건 재의결은 위의 법령에 위반된 것이라 할 것이다.
나. 피고는 이에 대하여 무주군이 제작한 도보행진 영상물의 내용은 동계올림픽 유치목적의 홍보물이 아닌 원고 개인의 홍보물로서 결국 무주군이 시책추진보전금의 지정용도에 불부합하게 사용한 것이므로 예산삭감이 가능하다고 주장한다.
그러나, 앞서 인정한 사실관계에 의하니 도보행진은 2014년 동계올림픽 무주유치를 위하여 기획된 것이고 이는 시책추진보전금의 지정용도에 부합된다고 할 것이므로 지정용도에 부합하지 않는다는 피고의 위 주장은 받아들일 수 없을 뿐만 아니라, 가령 그 예산의 집행에 지정용도에 다소 부합하지 않는 면이 있다고 하더라도 이는 상급 지방자치단체 등의 감독 등을 통하여 규율될 문제이지, 해당 지방의회의 예산 삭감을 통하여 규율될 문제는 아니라고 할 것어서 어느 모로 보나 이 주장은 받아들여질 수 없다.
다. 또한 피고는 지방재정법 제36조 단서의 추가경정예산 성립전 우선사용은 긴급성을 요건으로 하는 바, 도보행진 영상물의 제작건은 무주군 소속 공무원이 동행하여 도보행진 전과정을 촬영하고 촬영한 영상물을 편집한 수준의 홍보물이었기 때문에 그 영상물제작건에 대하여 예산성립전 우선사용까지 하여 집행해야 할 정도로 긴급했던 사항이 아니어서 삭감의결한 것이라고도 주장하지만, 지방재정법 제36조 단서에 의하여 국가 또는 시·도로부터 그 용도가 지정되고 소요전액이 교부된 경비는 그 자체로 추가경정예산 성립전에 사용할 수 있는 것이고, 피고의 주장과 같이 따로 긴급성이라는 요건을 필요로 하지 아니함이 명백하므로 이 주장도 받아들이지 아니한다.
라. 나아가, 피고는 무주군에서 전라북도에 2014년 동계올림픽추진사업 목적으로 교부 신청한 금액은 3억 원인데 그 중 1억 원만 교부받은 것이므로 지방재정법 제36조 단서의 ‘소요전액이 교부된 경비’에 해당하지 않는다고도 주장하는 바, 무주군에서 전라북도에 3억 원을 교부신청하여 그 중 1억 원을 교부받은 사실은 앞서 인정한 바와 같으나, ‘소요전액이 교부된 경비’라 함은 우선사용결정액수와 편성된 추가경정예산을 기준으로 하여 판단되어야 하는 것이지, 당초 지방자치단체가 국가 또는 시·도에 교부신청하였던 금액을 기준으로 판단될 것은 아니고, 이 사건에서 무주군이 전라북도로부터 교부받은 1억 원만에 관하여 우선사용 결정을 하고 추가경정예산에 편성하였음을 앞서 본 바와 같으므로, 피고의 이 주장 역시 받아들일 수 없다.
마. 피고는, 또한, 무주군사무전결처리규칙 제4조 제1항 별표에 의하여 예산성립전 우선사용의 결재권자는 군수이고, 또한 무주군재무회계규칙 제21조 제1항 제1호에 의하여 2천 만원 이하의 용역에 관한 예산집행만을 군수가 부군수에게 전결로 맡길 수 있을 뿐인데, 이 사건에서 보조금 교부결정 및 집행을 한 것은 원고 아닌 부군수이므로 이는 결재권자 아닌 자의 결재로서 이러한 예산집행은 무효라고 주장한다.
전결과 같은 행정권한의 내부위임은 법령상 처분권자인 행정관청이 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그의 보조기관 또는 하급 행정관청으로 하여금 그의 권한을 사실상 행사하게 하는 것으로서 법률이 위임을 허용하지 않는 경우에도 인정되는 것이므로, 설사 행정관청 내부의 사무처리규정에 불과한 전결규정에 위반하여 원래의 전결권자 아닌 보조기관 등이 처분권자인 행정관청의 이름으로 행정처분을 하였다고 하더라도 그 처분이 권한 없는 자에 의하여 행하여진 무효의 처분이라고는 할 수 없는 것이어서( 대법원 1998. 2. 27. 선고 97누1105 판결 참조), 가령 피고 주장과 같이 우선사용 결정이나 예산집행이 전결규정을 위배하여 결재권자 아닌 부군수에 의하여 이루어졌다고 하여도 그러한 처분이 무효라고 할 수 없으니 피고의 이 항변도 받아들이지 않는다.
4. 결론.
따라서, 이 사건 재의결은 법령에 위반되어 그의 효력이 없다고 할 것이므로 원고의 이 사건 청구를 받아들이며, 소송비용을 피고가 부담하게 하기로 관여 대법관들의 의견이 일치되어 주문에 쓴 바와 같이 판결한다.
대법관 이규홍(재판장) 조무제(주심) 이용우 박재윤