【원고, 항소인겸피항소인】
서울특별시도시철도공사(소송대리인 서초법무법인 담당변호사 박상기)
【피고, 항소인겸피항소인】
중앙노동위원회위원장
【피고보조참가인】
【제1심판결】
서울행정법원 2006. 2. 2. 선고 2005구합22463 판결
【변론종결】
2006. 12. 6.
【주 문】
1. 원고 및 피고의 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용 중 원고와 피고 및 피고 보조참가인 참가인 1 사이에 생긴 부분 중 보조참가로 인한 부분은 위 피고 보조참가인의, 나머지는 피고의 각 부담으로 하고, 원고와 피고 보조참가인 참가인 2, 3 사이에 생긴 부분은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
중앙노동위원회가 2005. 6. 9. 원고와 피고 보조참가인(이하 참가인이라고 한다)들 사이의 2005부해52, 57(병합) 부당해고구제 재심신청사건에 관하여 한 재심판정을 취소한다.
2. 항소취지
원고의 항소취지 : 제1심 판결 중 원고 패소부분을 취소한다. 중앙노동위원회가 2005. 6. 9. 원고와 참가인 참가인 2, 3 사이의 2005부해52, 57(병합) 부당해고구제 재심신청사건에 관하여 한 재심판정을 취소한다.
피고의 항소취지 : 제1심 판결 중 피고 패소부분을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 제1심 판결의 인용
당원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결문 제4면 마지막행의 ‘인정할 수 있다’를 ‘인정할 수 있고, 이에 반하는 듯한 을 제36호증의 1 내지 4, 을 제55호증, 을 제56호증의 1 내지 4의 각 기재, 을 제35호증, 을 제53호증의 각 일부 기재는 믿지 아니하고, 달리 반증이 없다’로 고쳐 쓰고, 제11면 제4행부터 제14행까지의 ‘한편, 참가인 참가인 1에 대한 (이하 생략) 징계사유로 삼을 수 없다.’ 부분을 아래와 같이 고쳐 쓰며, 참가인 참가인 1이 당심에서 새로이 주장하는 사항에 관하여 다음과 같은 판단을 추가하는 이외에는 제1심 판결의 이유와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조에 따라 이를 그대로 인용한다.
2. 고쳐 쓰는 부분
한편, 참가인 참가인 1이 원고 공사가 주장하는 기간 동안 출근하지 아니하였거나 출근을 하였다 하더라도 운전업무에 종사하지 아니한 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 이러한 위 참가인의 행위는 취업규칙 제6조, 제14조, 인사규정 제51조 제1, 3호의 징계사유에 해당한다.
위 참가인은, 비록 위 참가인이 노조전임자가 아니더라도 지부장 노조 업무 전담 인정의 관행에 따라 지부장으로서 노조 활동에 참가한 것인데, 이를 무계 결근 처리한 것은 위와 같은 노동관행에 명백히 반하는 것으로서 부당하다고 주장한다.
살피건대, 갑 제1, 2호증의 각 1, 2, 갑 제26호증의 2의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, 참가인 참가인 1이 노조 선출직 임원인 승무지부장이고, 단체협약 제10조 제2항에 의하면, ‘조합전임자는 7명으로 한다. 단 상급단체를 포함한 선출직 임원의 자유로운 조합 활동을 보장한다’고 규정되어 있는 사실 및 원고 공사가 위 참가인의 업무장소에 출근하지 아니한 사실과 운전업무를 하지 아니한 사실을 알고 있었음에도 당시 특별한 제재를 하지 아니한 사실은 인정이 된다.
그러나 나아가 위 참가인이 주장하는 바와 같은 관행이 존재하였다는 점에 대하여는 앞서 믿지 아니한 을 36호증의 1 내지 4, 을 제55호증의 각 기재, 을 제 53호증의 일부 기재 이외에는 이를 인정할 증거가 없다.
오히려, 갑 제26호증의 2, 갑 제68호증, 갑 제69호증의 1 내지 6의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 조합활동은 근무시간 외에 행하는 것을 원칙으로 하되, 다만 원고 공사와의 사전협의를 거쳐 위원장이 인정하는 정당한 조합활동을 지부장이 하는 경우는 근무시간 중이라도 조합활동을 할 수 있도록 단체협약 제8조가 규정하고 있는 사실, 단체협약 상 노조활동을 전담하는 조합전임자는 7명으로 한정되어 있고, 노조위원장, 총무국장, 조직국장, 노동보건국장, 법규국장, 교육선전국장, 기획국장 등이 당시 노조전임자로 활동하고 있었던 사실을 인정할 수 있는 바, 위와 같은 조합활동에 관한 단체협약의 규정, 업무에 구애되지 아니하고 조합활동에 전념할 수 있는 노조전임자의 수를 한정하고 있는 취지에 비추어 보면, 위 참가인이 근무시간 중의 조합활동과 관련하여 원고 공사와 사전협의를 거쳤다는 별다른 입증이 없는 이 사건에 있어서, 원고 공사 소속 관리자가 위 참가인의 무계결근을 방치한 것에 대하여 책임을 지는 것은 별론으로 하더라도, 이를 용인하는 관행이 원고 공사에 존재하였다고는 인정되지 않으므로, 위 참가인의 주장은 이유 없다.
3. 추가 판단 사항
가. 참가인 참가인 1의 주장
(1) 서울지방노동위원회가 2004. 7. 20.자로 직권중재회부결정을 함에 있어 근거 규정이 된 노동조합및노동관계조정법(이하 ‘법’이라고만 한다) 제62조 제3호는 노사자치의 원칙을 해한다는 점에서 위헌적인 조항이다.
(2) 서울지방노동위원회의 직권중재회부결정에 따라 노조는 직권중재회부일로부터 15일간 쟁의행위를 할 수 없음에도 노조와 그 조합원인 참가인 참가인 1이 2004. 7. 21.부터 같은 달 25.까지 파업(이하 이 사건 파업이라 한다)을 한 것은, 그 파업에 이르게 된 과정에 있어서 원고 공사가 단체교섭에 무성의하게 응하는 한편 청와대를 포함한 4개 정부기관에 직권중재를 건의하는 공문을 보내어 직권중재에만 의존하려는 태도를 보이는 등으로 노조의 쟁의행위를 유발한 데 기인할 뿐 아니라, 원고 공사 직원 대다수로 구성되어 노동조합으로서의 실질을 갖추고 1994. 10. 17. 설립신고까지 마친 노조가 파업의 주체가 되었고, 근로조건의 개선을 위하여 비폭력적 수단을 동원하여 원고 공사에 큰 손해를 끼치지 않고 시민의 불편을 최소화하는 등 파업의 주체, 수단, 경위, 목적, 결과에 있어서 이 사건 파업은 쟁의행위로서의 정당성을 갖추었다고 보이므로, 그러한 파업을 이유로 위 참가인을 징계할 수 없다.
나. 판단
(1) 직권중재제도의 위헌성 여부
(가) 법 제62조, 제63조, 제71조는, 지하철운송사업과 같이 업무의 정지 또는 폐지가 공중의 일상생활을 현저히 위태롭게 하거나 국민경제를 현저히 저해하고 그 업무의 대체가 용이하지 아니한 이른바 “필수공익사업”의 경우에는, 지방노동위원회의 중재회부결정이 있으면 그 날부터 15일 동안 쟁의행위를 할 수 없도록 규정하고 있다.
(나) 필수공익사업에 있어서 노사 양측의 극단적인 이해대립과 갈등으로 노사분규가 합의에 의하여 용이하게 타결되지 아니하여 파업이 빈발하면 공중의 일상생활을 마비시키고 국민경제가 붕괴의 위험에 처할 수 있으므로 노동위원회의 중재를 통한 쟁의의 해결이 가능하도록 함으로써 공중의 일상생활을 유지하고 국민경제를 보전하고자 하는 데에 직권중재제도의 입법목적이 있다. 그리고 공중의 일상생활의 유지와 국민경제의 보전이라는 목적들은 모두 사회질서의 유지와 공공의 복리라는 더 광범위한 개념의 공익 목적에 포함될 수 있는 것이다. 그렇다면, 위 법률조항은 헌법 제37조 제2항에 열거된 기본권제한사유 중에서 질서유지와 공공복리를 그 입법목적으로 추구하고 있다고 하겠다.
(다) 필수공익사업장에서의 노동쟁의로 인하여 국민생활 영위에 필수적인 재화와 용역의 공급이 갑자기 중단된다면 중대한 사회적 혼란이 야기되고 국민의 기초적 일상생활이나 심한 경우 그 생명과 신체에까지 심각한 해악을 초래하며 나아가 국민경제를 현저히 위태롭게 할 수 있다. 이러한 위험상황을 방지하여 공익과 국민경제를 유지할 필요가 발생하는 경우에는 노동위원회의 직권에 의한 중재를 사전에 거치게 하는 것이 노동쟁의를 합리적 방향으로 신속하고 원만하게 타결하도록 하는 효과적 수단이 될 수 있다. 또한, 법상 별도로 인정되고 있는 긴급조정과 이에 따른 강제중재의 제도는 사후 구제책으로서의 기능을 할 뿐이고 이러한 사후적 제도만으로는 국민생활과 국가경제를 안정시키기에 충분하지 못하다. 따라서 직권중재제도가 파업에 이르기 전에 노사분쟁을 해결하는 방법을 채택하고 있는 것은 그 방법상 헌법상 정당한 목적을 추구하기 위하여 필요하고 적합한 수단의 하나가 된다고 할 것이다.
(라) 또한, 직권중재제도에 의한 직권중재의 대상은 도시철도를 포함한 철도, 수도·전기·가스·석유정제 및 석유공급, 병원, 한국은행, 통신의 각 사업에 한정되어 있다. 현재 우리나라의 노사여건 하에서는 위와 같은 필수공익사업에 한정하여 쟁의행위에 이르기 이전에 노동쟁의를 신속하고 원만하게 타결하도록 강제중재제도를 인정하는 것은 공익과 국민경제를 유지·보전하기 위한 최소한의 필요한 조치라고 할 것이다.
한편, 위와 같은 강제중재제도에 의하여 보호하고자 하는 공익은 다수 국민의 생명·신체·건강 등 가장 중요한 개인적 가치를 지닌 법익일 뿐만 아니라 국민경제 전체의 유지, 보존이라는 중대한 공익이다. 이러한 공익은 쟁의가 발생한 당해 사업장 근로자의 권익을 보호하기 위한 단체행동권의 보장이나 노사자치라는 사익에 비교하여 보아도 결코 가벼운 것은 아니다. 따라서 양 법익 간에 균형도 이루어져 있다.
(마) 따라서 위 직권중재제도는 그 입법목적이 정당하고, 법상 규정한 기본권제한의 방법이 적절하며, 기본권 제한의 정도도 최소화하고 있을 뿐만 아니라 보호하고자 하는 공익과 제한되는 사익 간의 균형도 유지하고 있으므로 헌법상 과잉금지의 원칙 상 수단의 적합성이 인정되어 헌법에 위반된다고 볼 수 없다( 헌법재판소 2003. 5. 15. 선고 2001헌가31 결정 참조).
(2) 쟁의행위의 정당성 여부에 대한 판단
(가) 이 사건 직권중재에 이르게 된 경위
1) 노조는 원고 공사와 2002. 2.경 체결하였던 단체협약의 효력이 종료함에 따라 2004. 5. 6.경부터 임금 및 단체협약 교섭을 진행하였는데, 특히 주5일 근무제(주 40시간 근로) 실시를 내용으로 한 개정 근로기준법이 2004. 7. 1.부터 시행됨에 따른 신규채용 인원수와 근로시간을 확정하는 것이 협약교섭의 중요한 문제로 부상하였다.
2) 노조는 그 무렵인 2004. 6. 11. 인천·대구·부산지하철공사노동조합, 철도노동조합, 서울지하철공사노동조합 등과 함께 구성된 전국궤도노동조합연대회의(이하 ‘전국궤도연대’라고 한다) 공동투쟁본부를 출범하고, ① 노동시간 단축을 통한 공공부문 일자리 창출, ② 노동조건 저하 없는 주5일 근무제 실시, ③ 구조조정 중단·비정규직 차별철폐 및 정규직화, ④ 지하철과 철도의 공공성 강화, ⑤ 시민안전대책 마련 및 중앙정부 예산지원, ⑥ 이용시민 건강권 확보 및 궤도 노동자 노동권, 건강권 보장, ⑦ 손해배상 가압류 철회 및 해고 노동자 원직복직 등 대정부 7대 공동요구안을 채택하였고, 위 요구안을 관철시키기 위해 전국궤도연대 차원에서 강력한 공동투쟁을 전개하기로 결의하였다.
3) 원고 공사와 노조는 11차례씩의 본교섭과 실무교섭에도 불구하고 신규채용 인원수, 근로시간, 임금인상 범위 등에 관한 이견을 좁히지 못하였고, 결국 2004. 6. 30. 협상결렬이 선언되었다. 교섭에서 노조는 종전 근로조건의 유지와 이에 필요한 인원의 증원 및 임금인상을 요구한 반면, 원고 공사는 개정된 근로기준법이 정한 근로조건의 적용과 인원동결 및 노조가 제시한 것보다 소폭의 임금인상을 주장하였다.
4) 이에 노조는 2004. 7. 2. 중앙노동위원회에 노동쟁의 조정신청을 하는 한편, 2004. 7. 5.부터 같은 해 7. 7.까지 노동조합원 총 5,658명을 대상으로 쟁의행위 찬반투표를 실시하였는데, 투표참가 조합원 5,001명 중 3,045명의 찬성으로 쟁의행위가 가결되었다. 노조는 2004. 7. 8. 중앙확대상무집행위원 및 대의원 전원으로 구성된 쟁의대책위원회를 개최하여 ‘2004. 7. 10. 교통체계 일방 개편 및 주40시간제 일방시행에 대한 서울시 및 공사규탄집회, 7. 13. 조합원 총회, 7. 20. 총파업 출정식, 7. 21. 04:00 총파업 돌입’ 등의 향후 투쟁일정을 확정 발표하였다.
5) 서울지방노동위원회는 3차례의 회의와 현장지도 등을 통하여 노사간의 자율적인 해결을 촉구하였으나, 원만한 합의안이 도출되지 아니하였다. 서울지방노동위원회가 2004. 7. 19. “① 근무형태 및 인원은 노사동수로 위원회를 구성하여 8. 31.까지 전문기관에 용역을 의뢰하여 12. 31.까지 결과를 도출하도록 하고, ② 현 근무형태를 유지하고 월차, 연차, 생리휴가는 근로기준법대로, 초과근로수당은 현행방법대로 수당을 지급하며, ③ 2004년도 임금인상은 총액대비 3%로 한다.”는 조정안을 제시하였으나, 노조는 핵심요구사항인 ‘신규인력 3,205명 증원 및 주5일근무제와 관련된 근무형태 개선’에 대한 내용이 없다는 이유로 수락을 거부하여 조정이 성립하지 못하였다. 이에 따라 같은 날 서울지방노동위원회는 서울지하철특별조정위원회의 중재회부 권고와 공익위원들의 의견 제시를 토대로 2004. 7. 20.자로 직권으로 중재에 회부한다는 결정을 하고, 이를 노조에 통보하였다.
6) 노조는 서울지방노동위원회의 직권중재회부결정에도 불구하고, 2004. 7. 20. 20:35경 지하철 6호선 월드컵경기장역에서 조합원 1,300여 명이 참석한 가운데 파업출정식을 개최하고, 고양시 덕양구에 있는 원고 공사 지축차량기지 주공장으로 이동하여 2004. 7. 21. 04:00경까지 파업전야제를 개최한 다음, 그 무렵부터 2004. 7. 24. 20:47경까지 위 지축차량기지 및 의정부시 장암동 도봉차량기지 등지에서 조합원 2,391명이 참석한 가운데 지하철 5, 6, 7, 8호선의 지하철 운행관련 업무를 중단한 채 총파업을 단행하여 집단적으로 근로제공을 거부하였다.
7) 이로 인하여 원고 공사는 지하철의 정상운행을 위하여 자체 비상근무 직원과 약 1,500명의 외부 대체인력(소방대원, 경찰관 등)을 투입함으로써 각종 비용을 지출하는 등의 업무방해로 인한 손해를 입었다.
[인정 근거] 갑 제72호증, 갑 제73호증, 을 제2호증, 을 제3호증의 1 내지 3, 을 제4호증의 1, 2, 을 제5호증의 1, 2, 을 제6호증, 을 제7호증, 을 제8 내지 10호증의 각 1 내지 4, 을 제11호증, 을 제20호증, 을 제59호증의 각 기재, 당심 증인 소외인의 증언, 변론 전체의 취지
(나) 판단
1) 필수공익사업장에서의 노동쟁의로 인하여 야기되는 사회적 혼란과 국민의 기초생활 침해를 방지하기 위하여 필요하고 적법한 수단으로서의 직권중재제도의 제도적 취지와 직권중재결정이 내려진 이후에 15일간 일체의 파업이 금지되는 법적 강제성 에 비추어 보면, 노조와 그 조합원인 참가인 참가인 1이 위 중재기간 내에 파업을 감행함으로써 사용자의 사업운영에 예상치 못한 혼란이나 손해를 끼쳐 그 업무를 방해하고, 국민 생활에 큰 불편을 야기하는 등 부당한 결과를 초래하였을 때에는 원칙적으로 쟁의행위로서의 정당성이 결여된 것으로 보아야 한다.
2) 그리고 위 인정사실에서 나타난, 이 사건 파업에 이르게 된 경위, 그 파업 진행 상황, 그 파업으로 약 4일 동안 지하철이 파행적으로 운행되어 원고 공사의 사업운영에 혼란과 손해를 끼쳤을 뿐만 아니라, 지하철을 이용하는 시민들에게 많은 불편을 겪게 하는 등 부당한 결과가 초래된 점 등의 제반 사정을 고려하여 보면, 노조와 위 참가인의 이 사건 파업에 어떠한 정당성도 찾아볼 수 없다.
3) 또한 위 참가인은 이 사건 파업의 책임은 원고 공사의 무성의한 교섭태도 등이 주된 원인이었다고 주장하나, 단순히 노사간의 교섭태도 등의 문제만으로 법령에 반하는 불법파업이 정당화될 수는 없다.
4) 그러므로, 이 사건 파업은 정당성을 결여한 불법쟁의행위이다.
4. 결론
그렇다면 제1심 판결은 정당하므로 원고와 피고의 항소를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 조용호(재판장) 안승호 이정호