【원고,상고인】
【피고,피상고인】
한국도로공사 (소송대리인 변호사 한종술)
【원심판결】
대전고법 2004. 4. 29. 선고 2003나6031 판결
【주문】
원심판결 중 카드반환청구 부분에 관한 원고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 대전고등법원으로 환송한다. 원고의 나머지 상고를 기각한다.
【이유】
1. 카드반환청구 부분에 대하여
가. 원심의 판단
원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채용 증거를 종합하여 원고는 지체장애 6급 1호의 장애인으로서 피고로부터 원고 소유의 제1 승용차를 등록차량으로 고속도로 통행료 할인카드를 발급받은 사실, 원고는 그 판시 일시에 위 등록차량이 아닌 또 다른 원고 소유의 제2 승용차로 중부고속도로 상을 운행한 뒤 요금정산소 담당직원에게 위 할인카드를 제시하며 통행료 할인을 요구하였으나 운행차량에 장애인 식별표지가 부착되어 있지 않고, 또 할인카드에 등록된 차량과도 상이한 차량이라는 이유로 정상요금을 징수당함과 아울러 위 할인카드를 회수당한 사실을 인정한 다음, 보건복지부의 장애인차량에대한고속도로통행료감면시책업무지침에는 식별표지를 부착하지 아니한 채 통행료 감면을 요구하는 경우 부정한 사용으로 보고 벌칙으로 할인카드를 회수하고 6개월간 그 발급을 정지하도록 하고 있는바, 이는 할인카드가 오로지 고속도로 통행료를 감면받는 데에만 쓰여질 뿐 그 용도 이외에는 사용할 여지가 전혀 없고, 이를 회수당함으로 입게 되는 카드 소지자의 손해와 부정사용의 여지를 제거함으로써 관리청이 얻게 되는 이익 등을 비교할 때 비례의 원칙에 어긋나지 않으며, 발급정지기간이 지난 후에는 재발급이 가능하므로, 이러한 점을 고려해 보면, 할인카드의 부정사용을 막기 위해 벌칙으로 할인카드를 회수하는 것은 위 제도의 효율적인 시행을 위하여 허용되는 제한으로 정당하므로, 위 지침에 따라 원고의 위 할인카드를 회수한 행위가 불법행위를 구성하지 않는다고 판단하였다.
나. 이 법원의 판단
그러나 원심의 위와 같은 판단은 다음에서 보는 바와 같은 이유로 수긍하기 어렵다.
유료도로법 제15조 제1항, 제2항은 유료도로관리청 또는 유료도로관리권자는 당해 유료도로를 통행하는 차량에 대하여 건설교통부령이 구조ㆍ중량 등을 참작하여 정하는 차량의 종류별로 통행료를 받되, 그 중 군작전용차량, 구급 및 구호차량, 소방 활동에 종사하는 차량 그 밖의 대통령령이 정하는 차량에 대하여는 본래의 목적을 위하여 운행되는 경우에 한하여 대통령령이 정하는 바에 따라 통행료를 감면할 수 있다고 규정하고 있고, 같은법시행령 제8조 제1항 제3호, 제2항 제2호 (나)목, 제3항은 장애인복지법 제29조의 규정에 의하여 등록한 장애인 또는 당해 장애인과 동일한 세대별 주민등록표에 등재되어 있는 세대원이 소유하는 차량으로서 당해 장애인이 승차하는 차량은 통행료의 100분의 50을 감면하되, 통행료를 감면받고자 하는 자는 건설교통부령이 정하는 바에 따라 감면대상 차량의 해당 여부를 증명하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은법시행규칙 제5조 제4항 제4호는 통행료를 감면받고자 하는 자의 편익, 통행료의 징수시 소요시간 및 관계기관의 장이 발급하는 관련 증명서의 형태 등을 고려하여 유료도로관리청 또는 유료도로관리권자가 제작하여 발급하는 식별표지를 제시할 것, 이 경우 유료도로관리청은 관계기관의 장이 발급하는 관련 증명서를 식별표지에 갈음할 수 있다고 규정하고 있으므로, 위 시행령이 요구하고 있는 통행료 감면요건을 갖춘 경우에는 위 시행규칙이 정하는 바에 따라 피고가 발급하는 식별표지를 제시하는 방법으로 통행료 감면대상 차량임을 증명하여 통행료를 감면받을 수 있다.
그런데 보건복지부의 장애인차량에대한고속도로통행료감면시책업무지침(1997. 6. 21. 시행)은 고속도로통행료감면대상차량 식별표지와 고속도로통행료 할인카드의 발급 등에 필요한 사항을 정하면서 식별표지 및 할인카드를 불법적으로 사용한 자에 대한 제재조치로 표지미부착의 경우 할인카드를 회수하고 6개월간 발급정지, 차량교체 등으로 식별표지의 차량번호가 차량의 번호와 상이한 경우 6개월간 발급정지 등의 제재조치를 규정하고 있는데, 위 지침이 정하는 바에 따라 할인카드를 회수당하여 그 발급이 정지되는 경우에는 유료도로법시행령이 정하고 있는 통행료 감면대상 요건을 갖추더라도 유료도로법시행규칙이 정하는 바에 따라 통행료 감면대상 차량임을 증명할 방법이 없게 된다. 그렇다면 위 지침상의 벌칙규정은 단순히 할인카드 부정사용에 대한 제재를 넘어 통행료를 감면받을 수 있는 권리를 박탈당하게 되는 결과를 가져오므로 법령에 위와 같은 제재조치를 부과할 수 있는 아무런 근거가 없는 이상 유료도로법 및 그 시행령의 각 규정에 위반된 무효의 규정이라고 보아야 할 것이다.
그럼에도 불구하고, 원심은 위 지침이 규정하고 있는 벌칙규정이 정당한 것으로 유효하므로 위 지침에 따른 피고의 할인카드 회수행위는 적법하다고 판단하였으니 거기에는 행정규칙인 위 지침의 효력에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다. 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.
2. 위자료청구 부분에 대하여
기록에 의하면, 원고는 피고의 담당직원의 요구에 응하여 요금정산소 사무실로 간 사실을 인정할 수 있는바, 그렇다면 원고가 위와 같이 피고 담당직원의 요구에 응하게 된 과정에서 다소 본인의 의사에 반한 점이 있다고 할지라도 그러한 사정만으로 불법행위가 성립한다고 할 수 없고, 달리 위와 같은 과정에서 원고 주장과 같이 피고 공사 담당 직원이 고의 또는 과실로 원고의 신체의 자유를 훼손하는 등의 불법행위를 행하였음을 인정할 증거가 없다.
같은 취지에서 원심이 원고의 위자료청구를 기각한 것은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 채증법칙을 위반하여 사실을 오인하는 등의 위법이 없다.
3. 결 론
그러므로 원심판결 중 카드반환청구 부분에 관한 원고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리ㆍ판단하게 하기 위하여 원심법원으로 환송하고, 원고의 나머지 상고를 기각하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 양승태(재판장) 이용우 이규홍(주심) 박재윤