【원고】
금호산업 주식회사 외 1인 (소송대리인 변호사 이자영)
【피고】
서울특별시 은평수도사업소장
【주문】
1. 피고가 2000. 12. 12. 원고들에 대하여 한 상수도급수료과태료 금 56,753,000원, 하수도사용료과태료 22,630,720원의 부과처분을 취소한다.
2. 원고들의 나머지 청구를 모두 기각한다.
3. 소송비용은 이를 3분하여 그 중 1은 원고들의 부담으로 하고, 나머지는 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 2000. 12. 12. 원고들에 대하여 상수도급수료 11,350,600원, 물이용부담금 953,680원, 상수도급수료과태료 56,753,000원, 과태료 500,000원, 하수도사용료 5,657,680원, 하수도사용료과태료 22,630,720원, 과태료 500,000원 합계 98,345,680원을 부과한 처분을 모두 취소한다(소장 기재 취소청구금액은 위 합계액의 착오로 보인다).
【이유】
1. 처분의 경위
[인정 근거] 갑 제1, 2, 3호증, 을 제9, 12호증
가. 원고 금호산업 주식회사(이하 '금호산업'이라 한다)는 서울시 지하철 건설본부로부터 불광역사를 포함하여 서울 지하철 6호선 6-1 공구의 건설공사를 도급받은 시공업체이고, 원고 영진건업 주식회사(이하 '영진건업'이라 한다)는 원고 금호산업으로부터 위 불광역사의 냉·방화 편의시설 설치를 위한 토공사 등을 하도급받아 이를 시공한 업체이다.
나. 피고 소속 공무원은 2000. 11. 9. 위 공사구간 내로서 원고들이 담당하는 공사현장(이하 '이 사건 공사현장'이라 한다) 내에 설치된 소방용 비상저수조의 인입급수관(구경 25㎜)에 구경 50㎜, 길이 약 20m의 고무호스가 수도계량기를 통하지 아니한 채 무단 연결되어 수돗물이 부정급수되고 있는 사실을 적발하였고, 이에 기하여 피고는 같은 해 12. 12. 원고들에게 서울특별시수도조례시행규칙 제28조 [별표 3], [별표 6]의 규정에 의하여 위 비상저수조가 설치된 1999. 10. 20.부터 위 적발 전날인 2000. 11. 8.까지 원고들이 부정 급수받은 수돗물의 추정량을 산출한 후 지방자치법 제130조 제1항, 제2항, 위 수도조례 제20조 제1항 [별표 2], 제33조 제1항, 제2항, 위 수도조례시행규칙 제65조 [별표 7], 서울특별시하수도사용조례(2001. 1. 5. 서울특별시조례 제3826호로 개정되기 전의 것) 제15조 [별표 1], 제29조 제1항 제5호, 제2항, 위 하수도사용조례시행규칙 제33조 제1항 [별표 2], 한강수계상수원수질개선및주민지원등에관한법률 제19조의 각 규정에 의하여 상수도급수료 11,350,600원 및 물이용부담금 953,680원, 상수도급수료과태료로 금 56,753,000원, 과태료 500,000원, 하수도사용료 5,657,680원, 하수도사용료과태료 22,630,720원, 과태료 500,000원 합계 98,345,680원을 부과하는 이 사건 각 처분을 하였다(구체적인 산출내역은 별지 '산출내역서' 기재 참조).
2. 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장 요지
(1) 서울시수도조례는 '급수를 도용한 자'와 '사기 기타 부정한 방법으로 요금·기타 수수료의 징수를 면한 자'를 구분하여 후자의 경우에는 그 면한 금액을 추징하는 외에 징수를 면한 금액의 5배 이내의 과태료를 부과하는 반면, 전자의 경우에는 500,000원 이하의 과태료만을 부과하도록 규정하고 있으나, 과연 양자가 어떻게 구별되는지에 관하여 명확한 규정을 두고 있지 않아 불분명하므로 위 조례 규정은 과태료부의 근거조항으로서 효력이 없다.
(2)비상저수조 인입급수관에 연결된 호스는 단순히 수돗물을 빼내는 장치에 불과하므로 위와 같이 호스를 통하여 수돗물을 공급받은 것은 급수의 도용에 해당할 뿐, 위 수도조례나 하수도사용조례가 정하는 상수도급수료 또는 하수도사용료를 면한 금액의 5배 이내의 과태료 부과대상으로서 '사기(허위) 기타 부정한 방법으로 상수도급수료 또는 하수도사용료의 징수를 면한 자'에 해당하지 않는다.
(3)이 사건 공사현장에서 작업하던 인부들은 숙소로 사용하던 인근의 여관에서 퇴거한 후인 2000. 10. 20.부터 위 비상저수조에 저수된 물을 세면용으로 사용하였을 뿐, 그 이전에는 비상저수조가 위치한 곳에 철근 등 자재가 야적되어 있어 비상저수조의 인입급수관을 통하여 수돗물을 급수받을 수도 없었고, 작업공정상 작업용수가 필요하지도 않았으므로 부정급수 기간의 기산점은 1999. 10. 20.이 아니라, 2000. 10. 20로 보아야 하고, 또한 종래부터 관행적으로 설치되어 있된 호스를 이용하였을 뿐이므로 부정한 방법으로 급수사용료 등을 면한다는 인식도 없었다.
(4)피고는 이 사건 각 처분을 함에 있어 서울시수도조례시행규칙 소정의 1일 급수시간 및 급수량에 관한 기준을 적용하여 상수도급수량 및 하수도사용량을 추산하였으나, 위 시행규칙 소정의 기준은 아무런 근거 없이 실제 사용량을 무시하고 최대사용량을 산정하도록 자의적으로 규정되어 있으므로 위법할 뿐 아니라 상수도급수료 추징금 및 하수도사용료의 계산내역을 통보함에 있어서도 ㎥당 사용요금을 제시하지 아니한 위법이 있다.
(5)가사 추정급수사용량에 따른 급수사용료 및 하수도사용료 부과처분이 적법하다 하더라도 과태료 부과처분은 과태료액이 지나치게 과다하여 재량권을 일탈하거나 남용한 위법이 있다.
나. 관계 법령
별지 목록 기재 참조.
다. 인정 사실
[채택 증거] 갑 제2, 4, 5호증, 갑 제6호증의 1, 2, 8, 10, 13, 14, 16, 18, 25, 26, 갑 제11호증, 을 제8호증의 1 내지 4, 을 제9, 10호증, 을 제11호증의 1 내지 5, 을 제13호증, 을 제14호증의 1, 2, 을 제15호증의 1 내지 4, 을 제16, 17, 18호증의 각 1, 2 증인 김승종의 일부 증언(단, 아래에서 배척하는 부분 제외) 및 변론의 전취지
(1)원고 영진건업은 원고 금호산업으로부터 서울지하철 6호선 6-1공구 건설공사 중 불광역사의 냉방화시설 설치를 위한 토공사를 하도급받아(이른바 노무도급으로 보인다) 1999. 9.경부터 이 사건 공사현장에서 이를 시행하였고{갑 제3호증(공사계약서)에는 공사기간이 1999. 10. 21.부터 2000. 4. 15.로 기재되어 있으나, 공사현장소장 김승종은 1999. 9.경부터 원고 영진건업이 위 공사에 착수하였다고 확인하였고, 아래에서 보는 바와 같이 부정급수 사실이 적발될 당시까지 원고 영진건업이 이 사건 공사현장에서 공사를 수행한 이상 위 공사계약서상의 공사기간에 관한 기재내용을 그대로 믿기 어렵다}, 원고 금호산업은 위 불광역사의 환기구 구조물 공사를 시행함에 있어 피고의 승인을 받아 같은 해 10. 20.까지 소외 태정건설로 하여금 위 구조물 공사에 장애가 되는 인근 상수도관을 이설하고, 비상저수조 설치 및 인입급수관의 연결공사 등을 마치도록 하였다.
(2)피고 소속 공무원 신동기는 2000. 11. 7. 원고들이 담당하던 이 사건 공사현장에서 작업 인부들이 앞서 본 처분의 경위 나.항 기재와 같이 비상저수조의 인입급수관에 수도계량기나 양수기 등을 통하지 아니한 채 길이 약 20m, 직경 50㎜의 고무호스를 무단 연결하여 수돗물을 부정 급수받아 주위 도로의 경계석 상단에까지 물이 흘러내리고 있는 사실을 적발하고, 원고들의 현장사무소를 방문, 조사한 결과 이 사건 공사구간 내에 위 비상저수조 및 인입급수관을 설치하면서 고무호스를 연결하여 사용하여 왔다는 사실을 확인한 후 같은 달 9. '1998. 6.경 비상저수조의 이설 설치 당시 인입급수관에 고무호스를 장치하여 사용 중 적발되었다'는 내용으로 자인서(을 제9호증, 갑 제2호증)를 작성하여 원고 영진건업의 현장소장 김승종의 서명을 받았으며, 당시 위 김승종은 위 자인서의 말미에 원고 영진건업이 1999. 9.부터 공사에 착공하였다는 문구를 직접 기재하였다.
그 후 피고는 위 자인서를 기초로 이 사건 처분에 앞서 그 사전통지를 하는 과정에서 위 비상저수조가 설치, 완료된 시점이 1999. 10. 20.이라는 사실을 확인한 후 위 날짜를 부정급수 개시일로 보아 부정급수량을 추정, 산출하여 이 사건 처분을 하였다.
(3) 위 비상저수조는 약 1.3m 높이로 지상에 돌출되어 약 4.9m의 간격을 두고 설치된 위 불광역사의 환기구 2개 사이에 위치해 있고, 그 인입급수관에는 밸브가 연결되어 있는데(을 제14, 15호증의 각 1, 2 참조), 위 신동기의 적발로 부정급수시설이 철거된 직후인 1999. 11. 9. 현재 위 비상저수조의 수위는 적발 당시보다 약 1m 이상 낮아졌고, 이 사건 처분 이후인 2001. 3. 19. 조사 당시에는 위 저수조의 인입급수관 밸브가 잠겨진 채 저수조에 물이 저장되어 있지 않았다.
(4) 한편, 원고들은 공사기간 중 서울시장의 승인을 받아 이 사건 공사현장에 임시 급수시설을 가설한 적이 없고, 관할 은평구청에 하수도의 일시 사용허가신청을 한 적이 없다.
(5) 불광역사 및 그 부대시설의 공사는 2001. 2. 5.경 완료되었는데, 원고들이 이 사건 공사현장에서 공사를 시행함에 있어서는 작업구간이 복공판 및 포장면으로 구성되어 있는 데다가 크레인을 이용하여 토사를 상차함으써 원고 영진건업의 토공사 당시 분진발생량이 그다지 많지 않았고, 위 비상저수조 주위의 도로 및 인도 상에 철근 등 자재가 많이 야적되어 있었다.
라. 판 단
(1)상수도급수료와 물이용부담금 및 하수도사용료 부과처분의 적법 여부
(가) 급수량 산정방법에 관한 서울특별시수도조례시행규칙 제28조 [별표 3], [별표 6]의 각 규정은, 시장이 서울특별시수도조례 제22조 제6항(제2호, 제3호)의 규정에 의하여 사용수량을 인정함에 있어서 수도계량기나 양수기 등의 미설치로 인하여 실제로 사용된 수돗물의 양을 산정하기 어려운 경우를 대비하여 가능한 한 근접하게 사용된 수돗물의 양을 산정하기 위한 보충적인 방법을 규정한 것으로서 모법인 서울특별시수도조례의 규정에 저촉되거나 위임근거가 없는 무효의 규정이라고 볼 수 없으므로, 시간당 출수량이나 1일 급수시간이 명백하게 밝혀진 경우에는 이에 따라 사용량을 산정하여야 할 것이나, 시간당 출수량이나 1일 급수시간이 명백히 밝혀지지 아니한 경우에는 위 규정에 의하여 사용량을 산정할 수 있다 할 것이다( 대법원 1997. 8. 29. 선고 96누12283 판결 참조).
(나)돌이켜 이 사건에 관하여 보건대, 원고들이 위 수도조례 소정의 절차를 거쳐 이 사건 공사현장에서의 공사기간 동안 적법하게 임시 급수시설을 가설하지 아니한 채 소방용 비상저수조의 인입급수관에 호스를 무단 연결하여 수돗물을 공급받았고, 관할 구청장으로부터 하수도의 일시사용허가를 받지 아니한 상태에서 위와 같이 급수된 수돗물을 사용하여 배출한 사실이 인정되는바, 피고 소속 공무원의 부정급수 현장 적발 당시 이 사건 공사현장소장이 위 비상저수조가 설치된 시점부터 호스를 연결하여 수돗물을 공급받아 왔음을 인정하였고{원고들은, 공사현장 소장 김승종이 피고 소속 공무원의 강박에 의하여 위 자인서(을 제9호증)에 서명하였을 뿐 아니라 위 자인서에 기재된 급수시점인 1998. 6.에는 비상저수조가 설치되지도 아니하였으므로 위 자인서의 기재내용은 실제와 다르다는 취지로 주장하나, 앞서 본 바와 같이 김승종이 위 자인서에 서명한 경위나 위 자인서의 하단에 직접 원고 영진건업의 공사착공일을 추가로 기재까지 점 등에 비추어 위 자인서가 강박에 의하여 작성되었다는 증인 김승종의 일부 증언은 선뜻 믿을 수 없고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으며, 위 자인서에 부정급수가 개시된 시기로 기재된 '1998년 6월'은 피고 소속 공무원이 소방용 비상저수조 및 인입급수관이 설치된 때부터 부정급수가 개시되었다는 사실을 확인하는 과정에서 그 설치일에 착오를 일으켜 잘못 기재한 것에 불과하며 피고가 이 사건 처분과정에서 위 설치, 완료일을 1999. 10. 20.로 확인하고 이를 부정급수의 기산점으로 삼은 이상, 위 주장은 이유 없다}, 비상저수조의 인입급수관에 무단 연결된 호스의 크기 등에 비추어 볼 때, 이 사건 공사현장의 작업인부들이 숙소로 사용하던 인근의 여관에서 퇴거한 때인 2000. 10. 20.부터 세면용으로 위 비상저수조에 저수된 물을 사용하였고, 그 이전에는 철근 등 자재의 야적으로 말미암아 비상저수조의 인입급수관을 통하여 수돗물을 급수받을 수조차 없었다는 원고들의 주장 및 이에 부합하는 갑 제8, 9, 10호증, 갑 제13호증의 1의 각 기재와 위 김승종의 증언은 선뜻 믿을 수 없으며, 오히려 위 자인서의 기재내용과 같이 비상저수조 및 인입급수관이 설치, 완료된 때인 1999. 10. 20.부터 부정급수가 개시되었다고 봄이 상당하다.
따라서 위와 같이 비상저수조의 인입급수관에 연결된 호스를 통하여 급수된 수돗물의 양을 측정할 수 있는 수도계량기 등이 따로 설치되어 있지 아니한 상태에서 달리 실제로 부정사용된 수돗물의 양을 인정할 객관적이고 뚜렷한 증거가 없는 이상, 피고가 1999. 10. 20.부터 부정급수현장이 적발되기 전날인 2000. 11. 8.까지의 기간에 대하여 위 수도조례시행규칙 제28조 제5항 제2호에서 정한 방식에 따라 부정급수된 수돗물의 양을 추정하고, 위와 같이 추정된 상수도 급수량을 오수배출량으로 보아 위 수도조례 제20조 [별표 2] 수도요금 요율표 및 하수도사용조례 제15조 [별표 1] 하수도사용요금요율표를 적용하여 상수도급수료 및 이에 따른 물이용부담금과 하수도사용료를 산정한 것은 적법하다(위와 같이 조례 소정의 요금요율표를 그대로 적용하여 사용료를 산정한 이상, 피고가 이 사건 처분 과정에서 원고들에게 상수도급수료 및 하수도사용료의 ㎥당 요금을 알려주지 아니하였다는 사정만으로 이 사건 상수도급수료추징금과 물이용부담금 및 하수도사용료추징금 부과처분에 취소사유에 해당할 정도의 위법사유가 있다고 볼 수 없다).
(2) 과태료 부과처분의 적법 여부
(가)서울특별시수도조례 제33조 제1항 및 하수도사용조례 제29조 제2항에서 규정하고 있는 상수도급수료 또는 하수도사용료의 징수를 면한 금액의 5배 이내의 과태료는 '사기(허위) 기타 부정한 방법으로 상수도급수료 또는 하수도사용료의 징수를 면한 자'에게 부과되는 것이므로 이를 부과함에 있어서는 부정한 방법으로 상수도급수료나 하수도사용료의 징수를 면한 사실이 인정되어야 할 것이고, 여기에서 말하는 '사기 기타 부정한 방법'이라 함은 위 수도조례 제33조 제2항에서 급수를 도용한 자 등 같은 조례 제31조 제2호 내지 제7호에 해당하는 자(상수도급수료의 경우)나 위 하수도사용조례 제29조에서 허가를 받지 아니하고 공공하수도를 사용한 자(하수도사용료의 경우)에 대하여 각각 500,000원 이하의 과태료(이하 '기본 과태료'라 한다)를 부과하는 규정을 별도로 두고 있는 점에 비추어, 상수도급수료나 하수도사용료의 면탈을 가능하게 하는 행위로서 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위, 즉 상수도급수료나 하수도사용료의 부과징수를 불능 또는 현저히 곤란하게 할 정도로 위계 기타 부정한 방법을 사용한 적극적인 행위를 의미하는 것으로서 예컨대, 사용수량의 정확한 측정을 방해하도록 수도계량기나 양수기 등을 조작하거나 훼손하는 경우 또는 정상적인 절차로 급수장치를 설치한 다음 수도계량기 등을 우회하는 배관공사를 하여 수돗물을 공급받는 행위, 급수용도의 변경신고 없이 업종이 다른 수전 상호간에 인위적으로 급수를 혼용, 사용하는 행위 등이 여기에 해당한다 할 것이다(만일 이와 같이 해석하지 아니한다면, 예컨대 수돗물을 도용하는 경우에는 단순한 누수의 사용과 달리 도용을 위한 어떠한 행위가 수반될 수밖에 없고, 이는 곧 언제나 부정한 방법으로 사용료를 면탈한 경우에 해당하는 결과가 되어 급수의 도용을 별도로 기본 과태료의 부과대상으로 삼고 있는 위 수도조례 제33조 제2항의 규정 취지에 배치된다).
돌이켜 이 사건에 관하여 보건대, 비록 원고들이 앞서 본 바와 같이 양수기나 수도계량기를 설치하지 아니한 채 소방용 비상저수조의 인입급수관에 호스를 무단연결하여 수돗물을 공급받아 왔다 하더라도, 급수관에 연결된 호스는 급수장치가 아니라 단지 수돗물을 빼내는 장치에 불과하여 급수를 도용하기 위한 방법 이상의 어떠한 적극적인 부정행위가 개입되었다고 보기 어렵다 할 것이므로 결국 원고들의 무단 급수 공급 및 사용행위는 상수도급수료 또는 하수도사용료를 면한 금액의 5배 이내의 과태료부과대상에 해당한다고 볼 수 없다.
(나)가사 원고들이 비상저수조의 인입급수관에 호스를 무단연결하여 수돗물을 공급받은 것이 위에서 살펴본 부정한 방법을 사용한 경우에 해당한다 하더라도, 서울특별시수도조례 및 하수도사용조례에 의하여 '사기(허위) 기타 부정한 방법으로 상수도급수료 또는 하수도사용료의 징수를 면한 자'에게 부과되는 과태료 처분은 재량행위로서(아래에서 보는 바와 같이 '급수를 도용한 자'에게 부과되는 기본 과태료부과처분의 경우에도 마찬가지이다) 어느 정도의 금액을 부과할 것인지는 부과권자의 재량에 맡겨져 있다 할 것인데, 이 사건의 경우 위에서 살펴본 바와 같이 피고가 부정급수량을 추정하여 상수도급수료 및 하수도사용료를 산정한 것이 적법하다 하더라도, 이는 부정급수 기간 동안의 시간당 출수량이나 1일 급수시간이 명백하게 밝혀지지 아니한 데 기인한 것에 불과하고, 이 사건 공사현장의 작업구간 및 공정의 특성상 분진의 발생량이 적어 통상의 공사현장에 비하여 작업용수의 소요량이 그다지 많지 않았을 것으로 보이는 점, 원고들이 비상저수조 주위에 철근 등 자재를 야적한 채 공사를 시행하였고, 이 사건 공사현장이 도로 및 인도에 위치하고 있었으며 작업인부들이 인근의 여관을 숙소로 지정, 사용함에 따라 비상저수조의 인입급수관을 통하여 부정 급수된 수돗물을 세면용수로 사용한 양 역시 그다지 과다할 것으로 보이지 않는 점에다가 부정급수기간이 1년 남짓으로서, 원고들이 수행한 서울시 지하철 6호선의 건설공사의 공익적 성격 및 원고 영진건업이 자본금이 2억 원에 불과한 영세한 건설업체인 점 등을 종합하면, 피고가 위 수도조례 및 하수도사용조례 규정이 허용하는 최고한도를 과태료액으로 원고들에게 부과한 것은 과태료 금액의 결정에 관한 재량권을 일탈하거나 남용한 경우에 해당하여 위법하다고 판단된다.
(다)반면, 피고가 원고들의 급수 도용 및 허가 없이 공공하수도를 사용한 데 대하여 원고들에게 위 상수도급수료 또는 하수도사용료를 면한 금액의 5배의 과태료부과처분과는 별도로 기본 과태료로 각각 500,000원(합계 1,000,000원)을 각 부과한 처분의 경우에는 원고들의 무단급수기간, 무단급수방법 등에 비추어 부과권자에게 맡겨진 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 보여지지 아니한다.
3. 결 론
그렇다면 이 사건 각 처분 중 위 기본과태료를 제외한 상수도급수료과태료 및 하수도사용료과태료 부과처분은 위법하므로 이를 취소하고, 나머지 처분의 취소를 구하는 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 한위수(재판장) 김도형 유창범