【원고】
내무부장관 (소송대리인 변호사 장원찬)
【피고】
인천광역시의회 (소송대리인 법무법인 동호합동법률사무소 담당변호사 김영준 외 1인)
【변론종결】
1996. 9. 20.
【주문】
피고가 1996. 6. 17.에 한 인천광역시공무원자녀장학기금설치및운용에관한조례안에 대한 재의결은 그 효력이 없다. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【이유】
1. 성립에 다툼이 없는 갑 제1호증, 갑 제2호증의 1 내지 4, 갑 제3호증의 1, 2, 을 제1호증의 1, 을 제2호증, 을 제3호증의 각 기재에 의하면, 피고는 1996. 5. 6. 제42회 임시회 본회의에서 주문 기재의 조례안(이하 <이 사건 조례안>이라 한다)을 의결한 후 같은 달 6. 이를 소외 인천광역시장에게 이송하였고, 원고의 재의요구지시에 따라 위 시장이 같은 해 5. 29. 피고에 대하여 재의를 요구하였으나 피고는 같은 해 6. 17. 제43회 임시회 본회의에서 종전과 같은 재의결을 하여 그 의결사항이 확정된 사실, 이 사건 조례안은 인천광역시 소속 공무원의 자녀를 위한 장학기금 조성과 효율적인 운용관리에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하고(제1조), 그 지급대상을 시 소속 공무원의 자녀 중 교육부장관이 인정하는 국내의 전문대학, 일반대학 및 대학원에 재학 중인 자(단, 한국방송통신대학교에 재학 중인 자는 제외)로 하며(제2조 제1항), 기금은 시의 출연금과 기금운용으로 생기는 수익금을 재원으로 조성하도록(제3조) 하는 등의 내용을 규정하고 있는 사실을 인정할 수 있다.
2. 원고 주장의 요지
원고는, 이 사건 조례안 중 제2조는 지방공무원법 제44조, 지방공무원수당규정 제11조에 위반되고, 그 제3조는 지방재정법 제14조, 같은법시행령 제24조에 위반되며, 이 사건 조례안은 지방재정의 건전운영 및 형평성·공평성을 저해할 뿐만 아니라 지역주민이 부담하는 지방세 등으로 조성된 자치단체의 수입을 공무원에 한정하여 특혜를 부여하는 것이 되어 공익·공공성에 반하고, 지방자치법 제133조, 기금관리기본법 제1조에도 위반된다고 주장한다.
3. 이 법원의 판단
가. 이 사건 조례안 제2조에 대하여
지방공무원법 제44조 제3항은 <이 법 기타 법령에 의한 보수에 관한 규정에 의하지 아니하고는 어떠한 금전 또는 유가물도 공무원의 보수로 지급될 수 없다.>고 규정하고, 같은 법 제45조 제1항, 지방공무원보수규정(1996. 1. 19. 대통령령 제14900호) 제3조는 지방공무원의 보수는 봉급과 기타 각종 수당을 합산한 금액을 말한다고 규정하고, 위 보수규정 제30조 제2항, 지방공무원수당규정(1996. 1. 19. 대통령령 제14901호)은 지방공무원에게 지급하는 수당인 가계보전수당의 하나로 자녀학비보조수당을 들고 있고, 위 수당규정 제11조는 공무원에 대한 자녀학비보조수당의 지급대상을 중·고등학교에 취학 중인 자녀에 한정하고 있다.
그런데 이 사건 조례안 제2조는 학비의 지급대상을 소속 공무원의 대학에 취학 중인 자녀를 그 대상으로 하고 있는바, 비록 그 학비를 보수(수당)로서 공무원에게 직접 지급하는 것은 아니라고 하더라도 그 자녀의 학비를 위 장학기금에서 대신 지급하여 줌으로써 공무원이 지출하여야 할 학비를 지출하지 않게 하여 그 실질에 있어서는 법령에서 규정하지 아니한 명목의 금전을 소속 공무원에게 변형된 보수로서 지급하는 것에 다름 아니고, 이는 결과적으로 위 관계 법령의 규정을 위반하는 것이라고 하지 않을 수 없다.
따라서 피고가 주장하는 바와 같이, 인천광역시가 종전부터 이 사건 조례안과 같은 내용의 '인천광역시공무원자녀장학생선발규정'(1992. 4. 24. 훈령 제709호)을 제정·시행하여 왔다거나 또는 이 사건 조례안에 의한 장학금이 소속 공무원의 대학생 자녀에게 일률적으로 지급되는 것이 아니라 심사·선별된 성적우수자와 불우공무원의 자녀 대학생에 대해서만 선별적으로 지급되고, 위 장학금이 퇴직시 보수로서 계상되지도 아니한다고 하여 결론이 달라지는 것은 아니라고 할 것이다.
한편 지방자치단체가 그 재정권에 기하여 확보한 재화는 구성원인 주민의 희생으로 이룩된 것이므로 가장 효율적으로 사용하여야 함은 물론 경비지출로 인하여 얻어지는 이익이 균점되게 함으로써 어느 특정의 개인이나 단체에 재화를 공급함으로 인하여 형평을 잃는 일이 없도록 하여야 할 것인바, 지역주민이 부담하는 지방세 등으로 조성된 지방자치단체의 수입 일부를 출연하여 소속 공무원의 대학생 자녀에 한정하여 학비를 지급한다면 이는 지역주민 중 대학생 자녀를 둔 소속 공무원에 한정하여 특혜를 베푸는 조치로서 일반주민은 물론 대학생 자녀를 두지 아니한 다른 공무원과의 관계에서 형평에 반하고, 이는 결과적으로 공익에도 부합되지 아니한다고 할 것이므로, 이 사건 조례안은 지방자치법 제133조 제1항 소정의 기금설치를 위한 요건을 구비하였다고 볼 수도 없다 .
따라서 이 점에 관한 원고의 주장은 이유가 있다.
나. 조례안 제3조에 대하여
이 사건 조례안 제3조는 장학기금의 재원은 시의 출연금과 기금운용으로 생기는 수익금으로 조성하도록 규정하고 있는바, 이는 결국 장학기금의 형식을 통하여 소속 공무원 개인에게 기부·보조하는 등으로 공금을 지출하는 경우라고 할 것인데, 지방자치단체가 개인 또는 공공기관이 아닌 단체에 기부·보조 등의 명목으로 무분별하게 공금을 지출하는 것을 규제하기 위한 지방재정법 제14조 제1항의 규정취지와 같은 법조 제2항, 같은법시행령 제24조 제2항의 규정내용 및 이 사건 조례안 제2조의 규정이 지방공무원법 제44조 제3항 등 관계 법령의 규정에 저촉되고 형평성 및 공익에도 반하는 등 앞에서 본 바와 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 조례안 제3조는 예외적으로 지방자치단체가 개인 또는 공공기관이 아닌 단체에 기부·보조 또는 기타 공금을 지출할 수 있는 경우의 하나인 지방재정법 제14조 제1항 제4호 소정의 '지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우'에 해당하지 아니한다고 할 것이다.
그리고 이 사건 조례안에 의하면 장학기금을 위한 시의 출연금의 규모에 대하여는 아무런 제한이 없는바, 이를 무한정으로 허용할 경우 시의 재정상의 불균형을 초래할 우려가 있고, 이러한 결과는 지방재정의 건전한 운영과 엄정한 관리를 도모하기 위한 지방재정법의 입법취지( 같은 법 제1조 참조)를 저해한다고 할 것이다.
따라서 이 점을 지적하는 원고의 주장도 이유가 있다.
다만, 원고는 이 사건 조례안 제3조의 규정이 기금관리기본법에도 위반된다고 주장하나, 위 기금관리법은 '법률에 의하여 설치된 기금'에 한하여 적용되므로( 같은 법 제1조 참조) 지방자치법 제133조 제2항의 규정에 의하여 조례로써 설치되는 기금에 관한 이 사건 조례안에 대하여는 그 적용의 여지가 없다고 할 것이다.
4. 결론
위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 조례안은 그 일부가 위법하고 이와 같은 경우에는 이 사건 조례안에 대한 재의결은 전부 효력이 부인되어야 할 것이므로 원고의 이 사건 청구를 인용하고, 소송비용은 패소자인 피고의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 안용득(재판장) 천경송 신성택(주심)