【원고,상고인】
【피고,피상고인】
안산시장
【원심판결】
서울고법 1996. 11. 20. 선고 96구21746 판결
【주문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고의 부담으로 한다.
【이유】
상고이유와 추가상고이유서의 기재 중 상고이유 보충 부분을 함께 판단한다.
1. 제1점에 대하여
가. 행정행위는 처분 당시에 시행중인 법령과 허가기준에 의하여 하는 것이 원칙이고 인·허가신청 후 처분 전에 관계 법령이 개정시행된 경우 신법령 부칙에 그 시행 전에 이미 허가신청이 있는 때에는 종전의 규정에 의한다는 취지의 경과규정을 두지 아니한 이상 당연히 허가신청 당시의 법령에 의하여 허가 여부를 판단하여야 하는 것은 아니며, 소관 행정청이 허가신청을 수리하고도 정당한 이유 없이 처리를 늦추어 그 사이에 법령 및 허가기준이 변경된 것이 아닌 한 변경된 법령 및 허가기준에 따라서 한 불허가처분을 위법하다고 할 수 없다(대법원 1995. 11. 21. 선고 94누10887 판결, 1996. 8. 20. 선고 95누10877 판결 등 참조).
원심판결 이유에 의하면 원심은, 피고가 1995. 11. 15. 원고로부터 개발제한구역 내인 안산시 (주소 생략)(이하 이 사건 토지라 한다)을 소재지로 한 주유소판매업(주유소)허가신청을 접수한 다음 1996. 1. 11. 위 신청에 대하여 개발제한구역관리규정(1995. 11. 11. 개정 건설교통부훈령 제126호, 이하 관리규정이라 한다)상 주유소 간의 간격이 최소한 편도 2㎞ 이상이 되어야 하는데 그 기준거리 이내에 동양주유소가 이미 허가되어 있다는 사유로 불허가처분(이하 이 사건 불허가처분이라 한다)을 한 사실, 또한 이 사건 토지가 소재하는 도로구간에는 1994. 3. 15. 이미 동양주유소와 원곡주유소 2개가 허가되어 있는 사실을 인정한 다음, 원고의 허가신청이 있은 이후인 1995. 11. 22. 개발제한구역 안에서의 행위제한 등에 관한 도시계획법 제21조 제3항, 같은법시행령 제20조에 근거한 같은법시행규칙 제7조 제1항 제6호 (더)목 소정의 시장·군수가 수립하는 배치계획인 안산시고시가 변경시행되었고 그 시행 전에 이루어진 허가신청에 관하여 종전의 규정을 적용한다는 취지의 경과규정이 없으므로 이 사건 허가신청에 관하여는 위와 같이 변경된 고시를 적용하여야 하고, 이는 관리규정상 주유소 배치계획의 거리기준에 관한 규정과 같은 취지의 것이므로, 결국 처분 당시의 개정된 허가기준을 적용한 이 사건 불허가처분은 적법하다고 판단하였다.
기록에 의하면, 피고가 훈시규정인 석유사업법시행규칙 제8조 [별지] 제11호 서식 소정의 석유판매업허가신청에 대한 처리기간 10일을 도과하여 이 사건 불허가처분을 하게 된 것은 같은 종류의 허가신청이 관련 법규의 개정으로 단기간에 집중하여 과다하게 접수되었고, 관계 부서와의 협의 및 도시설계지침에 의한 심의 등이 필요하였기 때문임을 알 수 있는 이 사건에 있어서, 피고가 정당한 이유 없이 그 처리를 늦추었다고 볼 수 없으므로, 결국 이 사건 허가신청에 관하여 처분 당시의 안산시고시에서 정한 허가기준이 적용된다고 본 원심판단은 옳고, 거기에 상고이유로 주장하는 적용법령 및 허가기준에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점에 관한 상고이유의 주장은 이유가 없다.
나. 상고이유로 주장하는 피고 작성의 업무처리계획지침(갑 제10호증)은 이 사건 불허가처분에 이르기 전에 행정기관의 내부에서 잠정적으로 이루어진 내부문서에 불과하므로, 그 지침상의 기재만으로는 이 사건 허가신청에 관하여 처분 당시의 안산시고시를 적용하는데 있어서 아무런 장애가 될 수 없는 것이다. 이 점에 관한 상고이유의 주장은 이유 없음에 돌아간다.
2. 제2점에 대하여
가. 입법목적 등을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각기 정하고 있는 경우 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 풀이되지 아니하는 한 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 허가를 받아야 할 것인바, 이러한 경우 그 중 하나의 허가에 관한 관계 법령 등에서 다른 법령상의 허가에 관한 규정을 원용하고 있는 경우나 그 행위가 다른 법령에 의하여 절대적으로 금지되고 있어 그것이 객관적으로 불가능한 것이 명백한 경우 등에는 그러한 요건을 고려하여 허가 여부를 결정할 수 있다 할 것이다(대법원 1995. 1. 12. 선고 94누3216 판결, 1996. 6. 28. 선고 96누3036 판결 등 참조).
그런데 구 석유사업법(1995. 12. 29. 전문 개정되어 1997. 1. 1.부터 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제12조 제1항 본문, 같은법시행령 제9조 제1항, [별표 1]의 각 규정에 의한 경기도고시(제383호, 1995. 11. 9. 개정고시되어 같은 해 11. 15.부터 시행된 것) 제4조는 주유소의 설치에 관하여 도시계획법 등 관계 법령에 저촉되지 아니하여야 한다고 규정하고 있으므로, 결국 피고는 석유사업법에 기한 이 사건 석유판매업(주유소)허가신청에 관하여 도시계획법, 같은법시행령 및 시행규칙과 그에 근거한 안산시고시의 주유소 배치계획에 관한 규정에 따라 그 허가 여부를 심사할 수 있다고 할 것이다.
또한 주유소 배치계획의 기준에 관한 관리규정 제5조의8 제1항 제1호, 제4항의 각 조항(1995. 11. 11. 개정시 신설된 것)은, 상급기관인 건설부장관이 법령에 의하여 권한을 수임한 하급기관인 시장·군수에 대하여 통일적이고도 동등한 재량행사를 확보하기 위하여 그 재량권 행사방법을 정하여 발하고 있는 것으로서 행정기관 내부의 사무처리준칙에 불과할 뿐 대외적인 구속력을 가지는 것은 아니라 할 것이므로, 이 사건 불허가처분이 위 규칙에 위배되는 것이라 하여 위법의 문제는 생기지 아니하고 또한 그 처분의 적법 여부는 위 규칙에 적합한지의 여부에 의하여 판단할 것이 아니고 관계 법령의 규정 및 취지에 적합한지의 여부에 따라 개별적·구체적으로 판단하여야 할 것이다.
위와 같은 법리에 의하면, 이 사건 불허가처분이 대외적으로 구속력이 있는 안산시고시의 배치계획에 관한 규정에 적합한 것이므로 달리 특별한 사정이 없는 한 적법한 것이라는 원심판단은 옳고, 거기에 훈령 및 허가기준에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다.
나. 상고이유로 주장하는 바와 같이, 관리규정은 행정규칙에 불과하여 대외적으로 구속력을 가지게 되는 것이 아니므로, 비록 그것이 행정규제및민원사무기본법 제7조에서 정한 관계 기관과의 협의 등의 절차를 거치지 아니하고 또한 같은법시행령 제6조 제2항, 제3항에서 정한 그 주요내용의 관보게재 및 시행유예기간에 관한 규정을 지키지 아니하였다고 하여도 그러한 사유만으로는 위와 같은 결론에 아무런 영향이 없는 것이다. 이 점에 관한 상고이유의 주장도 이유가 없다.
3. 제3점에 대하여
도시계획법 제21조 제1항에서 정하고 있는 개발제한구역의 지정목적 외에, 개정된 관리규정이나 안산시고시의 주유소 배치계획에 관한 규정은 개발제한구역의 경우 기존의 주유소 배치계획이 지나치게 조밀하게 수립되어 그 구역의 훼손이 초래되었고, 주유소 관련업체의 과다 경쟁에 따른 무분별한 구역훼손이 우려되기 때문에 주유소 간의 거리기준을 계속하여 유지할 수 있다는 데에 그 취지가 있는 점 등에 비추어 보면, 관리규정에서 정한 거리기준에 따라 개정한 안산시고시의 주유소 배치계획에 관한 규정은 상위법령인 도시계획법령의 위임범위 내에서 결정된 것으로 인정할 수 있고, 나아가 이 사건 토지가 안산시고시에서 정한 배치계획의 조건 등을 충족시키지 못하는 이상 달리 특별한 사정이 없는 한 이 사건 허가신청을 불허가한 처분은 적법하며, 원고의 주장과 같은 사유만으로 위 배치계획에 관한 규정이나 그에 기한 이 사건 불허가처분이 위법한 것이라 할 수 없다.
같은 취지에서 이 사건 불허가처분이 적법하다고 본 원심판단은 옳고, 거기에 상고이유로 주장하는 개발제한구역 안에서의 석유판매업(주유소)허가에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점에 관한 상고이유의 주장도 이유가 없다.
4. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자인 원고의 부담으로 하기로 관여 법관들의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 정귀호(재판장) 박준서 김형선(주심) 이용훈