【신청인, 피상고인】
국정홍보처
【피신청인, 상고인】
주식회사 동아일보사
【원심판결】
서울고법 2002. 7. 25. 선고 2001나67203 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유(기간도과 후에 제출된 상고이유보충서는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 본다.
1. 상고이유 제1점에 대하여
(1) 반론보도 청구권 제도 자체와 반론보도 청구권 사건에 대하여 가처분절차에 관한 규정에 의하여 재판하게 한 것이 위헌이라는 주장에 대하여
구 정기간행물의 등록 등에 관한 법률{이 법률은 신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률(2005. 1. 27. 법률 제7369호)과 언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률(2005. 1. 27. 법률 제7370호)이 시행되기 전인 2005. 7. 27.까지 유효하나, 언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률 부칙 제2조, 제3조에 따라 이 사건에 관하여 적용된다. 이하 ‘정간법’이라고 한다.} 제16조 제1항은 정기간행물에 공표된 사실적 주장에 의하여 피해를 받은 자에게 반론보도문의 게재를 청구를 할 수 있는 권리를 인정하고 있고, 제19조 제4항은 위 청구에 대하여는 민사집행법의 가처분절차에 관한 규정에 의하여 재판하도록 규정되어 있다.
그리고 위와 같은 반론보도 청구권 제도와 그 청구에 대하여 민사집행법상의 가처분절차에 따라 재판하도록 한 규정의 합헌성에 대하여는, 비록 이 사건에 적용될 법률로 개정되기 전의 것이기는 하나 헌법재판소에서 그 합헌성을 천명한 바 있고( 헌법재판소 1991. 9. 16. 선고 89헌마165 결정, 1996. 4. 25. 선고 95헌바25 결정), 제도의 본질은 정간법에 있어서도 다르지 않으므로, 위와 같은 위헌 주장은 이유 없다.
(2) 정간법 제16조 제7항 중 국가·지방자치단체에 대하여 반론보도 청구권을 인정한 것은 위헌이라는 주장에 대하여
정간법 제16조 제7항은 국가·지방자치단체, 기관 또는 단체의 장은 당해 업무에 대하여 그 기관 또는 단체를 대표하여 반론보도를 청구할 수 있다고 규정하고 있다.
그리고 국가와 지방자치단체는 기본권의 보장의무를 지는 수범자(垂範者)이지 그 향수 주체는 아니라고 할 것이며, 반론보도 청구권이 본래 우리 헌법 제10조, 제17조, 제21조 제1항, 제4항 등에서 연원한 것임은 상고이유에서 지적하는 바와 같다.
그러나 기본권 보장의무를 지는 자라고 하여 기본권에서부터 우러나오는 모든 권리나 제도의 향수 주체가 될 수 없는 것은 아니라고 할 것이며, 국가나 지방자치단체에게 그러한 지위를 인정하는 것이 위헌인지의 여부는 별개의 문제이다.
그런데 반론보도 청구권은 언론기관이 특정인의 일반적 인격권을 침해한 경우 피해를 받은 개인에게도 신속·적정하게 대등한 방어수단을 마련해 준다고 하는 인격권 보장의 요청과 함께 진실 발견과 올바른 여론 형성을 위한 제도로서의 언론보장이라는 헌법적 근거를 가지는 것이다.
위와 같은 반론보도 청구권의 취지에 비추어 볼 때, 국가나 지방자치단체로서도 그들에게 주어진 헌법 및 법령상의 과제와 기능을 수행함에 있어서 이에 대한 최소한의 사회적 승인 내지 신뢰를 필요로 하므로, 언론기관의 사실적 주장에 개별적 관련성을 가진 국가 등이 이에 대한 반론을 제공함으로써 자신에 대한 이러한 사회적 신뢰를 얻거나 유지하여야 할 공익이 있음을 부정할 수 없다.
한편, 국가 등은 행정권의 주체로서 법령을 직접 집행하는 방식으로 반론보도 청구권을 행사하는 것이 아니고, 다른 반론보도 청구권의 주체들과 마찬가지로 법이 정한 동일한 요건 및 절차에 따라 그 권리를 실현하는 것에 불과할 뿐만 아니라, 반론의 대상을 사실적 주장에 국한함으로써 의견의 진술 등 가치 판단의 표현에 관한 언론의 자유를 보장하고 있고, 일정한 경우 반론보도의 게재를 거부할 수 있도록 하는 등 반론의 범위에 합리적인 한계가 설정되어 있으므로, 반론보도 청구권의 인정에 따른 언론의 자유에 대한 제한 정도가 국가 등의 반론보도 청구권을 배제하여야 할 만큼 높아진다고 단정할 수 없다.
또한, 국가나 지방자치단체에 의하여 제기되어 법관이 주재하게 되는 반론보도 청구소송에서 상대방인 언론기관에게는 사실 및 법률관계에 대하여 자신의 의견을 개진할 기회가 의연히 보장되어 있다는 점에서 위 법률조항이 언론기관의 헌법상 언론의 자유, 평등권이나 재판을 받을 권리를 침해한 것이라고도 볼 수 없다.
따라서 정간법 제16조 제7항 중 국가·지방자치단체에 대하여 반론보도 청구권을 인정한 것이 위헌이라는 위 주장도 받아들일 수 없다.
(3) 정간법 제16조 제7항 중 당사자능력이 없는 기관·단체 또는 기관·단체의 장에 대하여 반론보도 청구권의 당사자능력을 부여한 것은 위헌이라는 주장에 대하여
정간법 제16조 제7항은 “국가·지방자치단체, 기관 또는 단체의 장은 당해 업무에 대하여 그 기관 또는 단체를 대표하여 반론보도를 청구할 수 있다.”고 규정하여, 민사소송법 등의 일반 이론에 따르면 당사자능력이 인정되지 않는 기관이나 단체에게도 반론보도 청구권의 당사자능력을 인정하여 당사자능력을 확대하고 있다.
그런데 민사소송법 등의 규정에 의하여 당사자능력이 인정되지 않는 기관이나 단체도 사회생활에서 하나의 활동 단위로 특정될 수 있고, 공·사법상의 독자적 기능을 수행하고 있으며, 그에 따라 언론보도의 면에 있어서는 공·사법상의 권리·의무 귀속주체와 별개로 그 기관·단체가 언론보도의 대상이 되는 것이 일반적인 현실이다. 그리고 이들 기관이나 단체 등이 언론기관의 사실적 주장에 개별적 관련성을 가질 경우 그 기관이나 단체도 앞서 국가·지방자치단체에서 본 바와 마찬가지로 자신에 대한 사회적 신뢰를 얻거나 유지하기 위하여 직접 반론보도 청구권을 행사할 공익과 필요성이 있음을 부정할 수 없고, 이들 기관이나 단체의 배후에 있는 권리 주체로 하여금 반론보도 청구권을 행사하게 하기보다는 그 기관이나 단체에 당사자능력을 부여하여 직접 반론보도 청구권을 행사하게 하는 편이 더 직접적이고 효율적이라 할 것이다.
한편, 기관이나 단체 특히 국가기관이나 공법상의 단체 등에 대하여 반론보도 청구와 관련하여 당사자능력을 부여한다고 하더라도, 그 기관이나 단체의 지위는 다른 반론보도 청구권의 주체들과 본질적으로 다를 바가 없으므로, 상대방인 언론기관들과의 관계도 앞서 국가나 지방자치단체에서 설시한 바와 같고, 상대방에 대하여 특별한 불이익이 가하여지는 것도 아니다.
오히려 반론보도 청구제도의 본질인 인격권 보장과 함께 진실 발견과 올바른 여론 형성이라는 제도의 관점에서 본다면 기관이나 단체에게도 당사자능력을 부여할 합리성과 정당성이 긍정될 수 있다고 할 것이다.
따라서 위와 같은 위헌 주장도 받아들일 수 없다.
2. 상고이유 제2점에 대하여
정간법 제16조 제7항은 기관 또는 단체의 장은 그 기관 또는 단체를 ‘대표’하여 반론보도를 청구할 수 있다고 명시하고 있고, 그 기관 또는 단체와 별개의 자연인인 그들의 대표자는 기관 또는 단체의 업무에 관한 사실적 주장과 개별적 연관성을 갖게 되는 것은 아닌 점 등에 비추어 그 기관 또는 단체로서는 자신의 이름으로 반론보도 청구를 할 수 있는 것이다.
정부조직법 제24조의2 제1항에 의하면, “국정에 대한 국내외 홍보 및 정부 내 홍보업무조정, 국정에 대한 여론수렴 및 정부발표에 관한 사무를 관장하기 위하여 국무총리 소속하에 국정홍보처를 둔다.”고 규정하고 있고, 신청인이 국가 행정기관으로서 위와 같은 사무를 수행하여 오고 있음을 넉넉히 인정할 수 있으므로, 신청인은 법의 규정에 따른 ‘기관’에 해당함이 명백하고, 따라서 반론보도심판 청구사건에서의 당사자능력이 있다고 할 것이다.
그렇다면 위와 같은 법리에 따른 원심의 판단은 정당하고, 상고이유의 당사자능력에 관한 법리오해의 주장은 이유 없다.
3. 상고이유 제3점에 대하여
(1) 반론의 대상이 사실적인 주장에 국한됨으로써 반론보도 청구권이 합헌적인 제도로 되는 것이므로( 헌법재판소 1991. 9. 16. 선고 89헌마165 결정 참조), 반론보도 청구사건에 있어서는 반론의 대상으로 삼는 원보도(原報道, 이하에서는 반론보도의 대상이 된 보도를 ‘원보도’라 한다)가 사실적 주장인지, 단순한 의견의 표명인지를 구별하는 것이 매우 중요하다.
그리고 사실적 주장과 의견의 표명을 구별하는 척도로서는, 그것이 객관적으로 입증 가능하고 명확하며 역사성이 있는 것으로서 외부적으로 인식 가능한 과정이나 상태를 포함하여 원보도의 보도 대상이 된 행위자의 동기, 목적, 심리상태 등이 외부로 표출된 것이라면 이를 사실적 주장이라고 판단할 수 있을 것이다.
그러나 이러한 추상적 판단 기준 자체도 언제나 명확한 것은 아니며, 사실적 주장과 논평 등이 혼재하는 형식으로 보도되는 것이 보통이므로, 그 판단 기준 자체도 일의적이라고 할 수 없고, 당해 원보도의 객관적인 내용과 아울러 일반의 독자가 보통의 주의로 원보도를 접하는 방법을 전제로 사용된 어휘의 통상적인 의미, 전체적인 흐름, 문구의 연결 방법뿐만 아니라, 당해 원보도가 게재한 보다 넓은 문맥이나 배경이 되는 사회적 흐름 및 독자에게 주는 전체적인 인상도 함께 고려하여야 할 것이다.
또한, 원보도가 사실적 주장인지, 의견표명인지는 원보도와 이에 대하여 게재를 구하는 반론보도문의 비교를 통하여 확인하는 방법도 있을 수 있으며, 원보도와 반론보도문이 서로 다른 구체적인 경과를 알리거나 상황을 묘사하는 내용의 것이라면 원보도도 일응 사실적 주장에 해당하는 것이라고 할 수 있으나, 반론보도문의 내용이 새로운 사정을 알리려는 것이 아니라 단지 원보도를 재구성하는 것이라면 그 원보도는 의견의 표명에 그치는 것이라고 할 수 있을 것이다.
한편, 원보도에서 제3자의 의견을 인용하여 보도한 경우 반론보도 청구를 하면서 문제삼는 대상이 그 제3자가 실제 그러한 의견을 표명하였는지의 여부라면 이는 사실적 주장이라고 할 것이나, 원보도가 제3자의 의견을 자기의 의견으로 보도하였고, 반론보도문에서도 제3자가 실제 그러한 의견을 표명한 것인지의 여부를 문제삼는 취지가 아니라면 그 원보도는 의견 표명의 방법에 지나지 않는 것이라고 할 것이다.
(2) 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거를 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 동아일보의 이 사건 1, 2 보도에는 “국정홍보처장이 본연의 업무범위를 벗어나 언론사 세무조사에 대한 정부성명 발표를 비정상적으로 남발하고 있으며, 언론사 세무조사의 ‘불순한 동기’에 대하여 비판을 제기하는 일체의 보도를 편향 왜곡보도, 국정수행에 대한 방해 행위, 국론 분열을 조장하는 행위로 비난하였다.”는 내용의 사실적 주장이 포함되어 있고, 그와 같은 내용의 기사와 사설로 인하여 정부발표에 대한 사무를 관장하는 국정홍보처가 피해를 받았다고 할 것이므로, 신청인은 피신청인에 대하여 자신의 반론을 보도하여 줄 것을 청구할 권리가 있다고 판단하고, 이를 기초로 피신청인에 대하여 원심 판시의 반론보도문의 게재를 명한 제1심판결을 유지하였다.
(3) 그러나 원심의 위와 같은 판단은 다음과 같은 이유에서 수긍할 수 없다.
기록을 살펴보면, 신청인은 2001. 6. 23.부터 같은 해 7. 2.까지 10일 동안 네 차례에 걸쳐 언론사에 대한 세무조사와 관련한 일부 언론보도가 자신들의 세무비리를 합리화하기 위한 편향, 왜곡 보도이고, 정부를 음해하고 비난하는 것이라는 취지의 성명을 발표하였고, 이와 관련하여 피신청인은 그 중 2001. 6. 28.자 성명을 제외한 나머지 성명들과 관련된 기사를 동아일보에 게재한 다음 2001. 7. 4.자로 이 사건 1보도를 게재하고, 같은 날짜에 사설로서 이 사건 2보도를 한 것이다.
그런데 이 사건 1보도의 경우 피신청인은 신청인이 동일한 취지의 성명을 비교적 짧은 기간 동안 4차례에 걸쳐 발표한 점에 주목하여 그러한 사실 및 성명 내용의 요지를 보도한 다음, 이러한 성명들이 정부 차원의 정당한 반론권 행사라는 신청인측의 주장을 게재한 데 이어서, ‘사흘에 한 번 꼴로 언론보도 공격’, ‘정부 일각서도 문제점 지적’이라는 소제목과 함께 본문기사 내용으로 ‘정부 일각’ 및 ‘한 관계자’의 반응 내지 지적을 인용하는 형식으로 “6월 28일자 성명에서 해명한 것은 부적절한 것이 아니냐.”, “정부성명이 이처럼 남발되는 것 자체가 정부의 권위를 스스로 떨어뜨리는 것 아니냐.”라는 보도를 한 것이고, 이 사건 2보도는 ‘사설’을 게재하면서 그 내용의 일부로서 “이 같은 언론 본연의 보도 및 비판행위를 놓고 왜곡, 편향이라고 비난하고, 국정수행 방해나 국론분열 조장이라고 하는 것은 궤변이라고 할 수밖에 없다.”고 하는 내용을 포함시킨 것이다.
그런데 원보도의 전체적인 인상 및 맥락으로 보면, 이 사건 1보도는 정부 일각 등에서 위와 같은 반응 내지 지적이 있었다는 사실 자체 또는 신청인의 거듭된 성명 발표가 그의 업무 범위를 벗어난 점을 드러내고자 하는 점에 보도의 본질적 핵심이 있기보다는, 오히려 제3자의 말을 인용하는 형식을 빌려 신청인의 일련의 성명 발표가 그 내용상 부적절하다거나 정부의 권위에 비추어 남발된 것이 아닌가라는 언론사의 의견 표명 내지 비평 또는 “정부의 공식성명만큼이라도 좀 더 차분해졌으면 좋겠다.”는 희망 내지 요청을 개진한 것이라고 보이고, 이 사건 2보도는 그 자체로 보아 의견 표명 내지 논평에 해당하는 기사임을 쉽게 알 수 있을 뿐만 아니라, 그 보도 내용도 당시 세무조사의 대상이 된 피신청인이 자신의 입장과 이에 따른 보도의 정당성을 주장하면서, 이에 대립된 정부 성명의 내용을 평가하고 이를 비난하는 내용의 언론사 자신의 의견을 표명한 것이라고 봄이 상당하다고 할 것이고, 이러한 점은, 신청인이 게재를 구하는 반론보도문에 의하더라도, 2001. 6. 23.부터 7. 2.까지 네 차례에 걸쳐서 성명을 발표한 사실과 그 성명 내용에 대한 보도는 객관적인 사실로 전제하고, 그 성명 내용이 공정보도를 촉구하였을 뿐, 언론보도를 비난하거나 공격한 것이 아니며, 정당한 직무수행으로서 언론 탄압이 아니라는 평가적 내용의 반론보도를 구하고 있고, 제3자의 논평을 인용한 부분과 관련하여서도 그 제3자가 그러한 의견을 진술한 적이 있느냐의 여부를 문제 삼는 것이 아니라, 그 평가의 내용이 잘못 되었다는 것을 반론보도의 대상으로 삼고 있는 점에 비추어 보더라도 분명하다고 할 것이다.
그럼에도 불구하고, 이와 다른 견해에 서서 이 사건 각 보도에 진위의 입증이 가능한 ‘사실적 주장’이 포함되어 있음을 전제로 피신청인에 대하여 반론보도문의 게재를 명한 원심판결에는 반론보도 청구권 인정의 요건으로서의 ‘사실적 주장’의 의미에 관한 법리를 오해한 위법이 있다 할 것이므로, 이 점을 지적하는 취지의 상고이유의 주장은 이유 있다.
4. 결 론
그러므로 나머지 상고이유에 대하여 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원으로 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이강국(재판장) 손지열 김용담(주심) 박시환