【원고,상고인】
임채옥
【피고,피상고인】
김제시장
【원심판결】
광주고법 2004. 9. 23. 선고 2004누694 판결
【주문】
원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다.
【이유】
1. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거들을 종합하여, 판시 사실을 인정한 다음, 원고는 1996. 6. 25. 전라북도 김제교육청(이하 '김제교육청'이라 한다)으로부터 김제시 봉남면 대송리에 있는 봉남초등학교 대송분교 폐교부지(이하 '이 사건 폐교부지'라 한다)를 매수하면서, 지역주민의 정서를 감안하여 공해유발시설 등 사회적으로 물의를 야기하는 시설을 설치하지 않기로 약정(이하 '이 사건 특약'이라 한다)하였음에도 불구하고, 이 사건 폐교부지에서 소음·진동·비산 먼지 등을 유발할 수 있는 공해유발시설인 건설폐기물 중간처리업(이하 '이 사건 폐기물처리사업'이라 한다)을 하기 위하여 2002. 5. 29. 피고에게 구 폐기물관리법(2003. 12. 30. 법률 제7022호로 개정되기 전의 것) 제26조 규정에 따라 폐기물처리사업계획서를 제출함에 있어서, 김제교육청과 사이의 매매계약서를 첨부하지 않는 등 이 사건 특약을 한 사실을 은폐하여 2002. 7. 4. 피고로부터 위 사업계획에 대한 적정통보(이하 '이 사건 적정통보'라 한다)를 받았으므로, 원고는 사위 기타 부정한 방법으로 이 사건 적정통보를 받았다고 할 것이어서, 주민들의 민원제기에 따라 피고가 2003. 4. 11. 행한 이 사건 적정통보 취소 및 부적정통보(이하 '이 사건 처분'이라 한다)는 재량권을 남용하거나 재량권의 범위를 일탈한 것이라고 보기는 어렵다고 판단한 다음 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 청구를 배척하였다.
그러나 원고가 사위 기타 부정한 방법으로 이 사건 적정통보를 받았다는 원심의 판단은 수긍하기 어렵다.
원고가 1996. 6. 25. 김제교육청으로부터 이 사건 폐교부지를 매수하면서, '지역주민의 정서를 감안하여, 원고가 공해유발시설 등 사회적으로 물의를 야기하는 시설을 설치할 경우, 김제교육청은 계약을 해지할 수 있다.'는 약정을 하였다고 하더라도, 이는 원고와 김제교육청 사이의 매매계약상 특약에 불과할 뿐만 아니라 원고가 피고에게 폐기물처리사업계획서를 제출함에 있어서, 사업장 부지의 소유권 기타 사용권을 취득할 때 위와 같은 매매계약상의 특약을 하였는지 여부를 고지하거나 사업장 부지에 대한 매매계약서 등을 첨부하여야 한다는 법령의 근거가 없는 한 위와 같은 고지의무 등이 있다고 볼 수는 없으므로(더구나 김제교육청은 매매계약 후 5년이나 지나 일방적으로 매매계약을 해제하기는 어렵다고 하고 있다), 원고가 사업계획서를 제출할 때 이를 고지하지 않았다고 하여 사위 기타 부정한 방법으로 적정통보를 받은 것이라고 볼 수는 없다고 할 것이다.
그럼에도 불구하고, 원심은 원고에게 위와 같은 고지의무가 있음을 전제로 원고가 이 사건 적정통보를 받음에 있어 이 사건 특약을 고지하지 않고 은폐한 이상 사위 기타 부정한 방법으로 이 사건 적정통보를 받은 것이라고 판단하였으니, 원심판결에는 적정통보의 취소사유에 관한 사실을 오인하거나 그 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다. 이 점을 지적하는 상고는 이유 있다.
2. 한편, 이른바 수익적 행정행위의 철회는 그 처분 당시 별다른 하자가 없었음에도 불구하고 사후적으로 그 효력을 상실케 하는 행정행위이므로, 법령에 명시적인 규정이 있거나 행정행위의 부관으로 그 철회권이 유보되어 있는 등의 경우가 아니라면, 원래의 행정행위를 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우 등의 예외적인 경우에만 허용된다고 할 것이다.
원심판결 이유에 의하면, 원심은 가사 원고가 이 사건 특약을 은폐하여 이 사건 적정통보를 받은 것이 아니라고 하더라도, 원고는 김제교육청으로부터 건물 등을 신축할 계획 아래 이 사건 폐교부지를 매수하면서 인근 주민의 정서를 감안하여 공해유발시설을 설치하지 않기로 약정한 점, 시골초등학교의 폐교부지에 공해유발시설을 설치하는 것은 위 학교출신 동문들 및 그 지역 주민들의 정서에 반하는 점, 폐교재산을 교육용 시설 기타 건전한 용도로 활용하도록 촉진함으로써 국민의 평생교육기회를 확충하고 개인의 자아실현과 국가 및 지역사회의 발전에 기여함을 목적으로 하는 폐교재산활용법이 1999. 8. 31. 법률 제6005호로 제정되어 그로부터 3개월 후부터 시행된 점, 이 사건 폐교부지 인근의 많은 주민들이 이 사건 폐기물처리사업의 시행을 반대하고 있는 점, 원고가 이 사건 적정통보를 신뢰하고 새로운 투자를 하였다는 자료가 제출되지 않은 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활안정의 침해 등 불이익보다는 이 사건 처분을 하여야 할 공익상 필요가 더욱 크다고 할 것이어서, 이 점에서도 이 사건 처분은 재량권을 남용하거나 재량권의 범위를 일탈하였다고 보기 어렵다고 판단하였다. 원심의 위와 같은 판단은 피고의 이 사건 적정통보에 위법사유나 부당한 사유가 있다고 볼 수 없다고 하더라도, 위와 같은 제반 사정에 비추어 보면 이 사건 처분은 이른바 수익적 행정행위의 철회로서의 요건을 갖춘 것이어서 적법하다고 판단한 것으로 보인다.
그러나 관계 법령과 기록에 비추어 살펴보면, 원심이 들고 있는 위와 같은 사유들은 모두 이 사건 적정통보 당시 존재했던 사정들에 불과하여 위와 같은 사정만으로는 이 사건 적정통보의 효력을 사후적으로 상실케 할 만한 사정변경이 생겼다거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생하였다고 보기는 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 사정도 보이지 않는다. 그럼에도 불구하고, 원심은 이 사건 처분이 이른바 수익적 행정행위의 철회로서의 요건을 갖춘 것이어서 적법하다고 판단하였으니, 원심판결에는 수익적 행정행위의 철회요건에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다. 이 점을 지적하는 상고도 이유 있다.
3. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 배기원(재판장) 유지담 이강국 김용담(주심)