【원 고】
농업협동조합중앙회 (소송대리인 법무법인 바른 담당변호사 홍일표외 3인)
【피 고】
공정거래위원회 (소송대리인 법무법인 로고스 담당변호사 강수진외 1인)
【변론종결】
2007. 8. 29.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2007. 1. 25. 원고에 대하여 한 별지 기재 시정명령 및 과징금 납부명령을 취소한다.
【이 유】
1. 기초사실
가. 원고의 적격성
원고는 농업협동조합법에 의해 설립된 특수법인으로 회원을 위한 교육·지원사업 및 구매사업, 신용사업 등을 영위하는 자로서 독자적으로 비료제조회사로부터 비료를 일괄구매하여 판매하는 경제활동의 주체로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 ‘공정거래법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하는 사업자에 해당한다.
나. 시장구조 및 실태
(1) 화학비료시장 개관
비료는 식물에 영양을 공급하거나 식물의 재배를 돕기 위하여 토양(흙)에 화학적 변화를 줄 수 있는 물질로 정의되며, 작물생육에 필요한 원소 중에서 부족하기 쉬운 질소(N), 인산(P), 칼륨(K)을 비료의 3요소라 한다.
비료가 이들 3요소 중 한 성분만을 함유하고 있으면 단비(單肥), 두 가지 이상의 성분을 함유하고 있으면 복비(複肥)라고 하고, 단비 및 복비는 함유성분 및 구성비에 따라 수많은 종류가 있는데 이들은 모두 화학적 방법에 의해 공장에서 대량생산되기 때문에 화학비료라고 한다.
화학비료는 식량작물용과 원예용으로 구분되어 지는데, 식량작물용 화학비료는 벼 등 농작물에 시비(施肥)되는 것으로서 대부분 농협을 통해서 유통되고 있는 반면, 원예용 화학비료는 과수 및 원예작물 전용비료로서 다품종 소량 수요의 특징이 있다.
국내 화학비료 생산은 1968년 처음 자급화를 이룩한 이후 지속적인 성장세를 유지해 왔으나 1990년대 들어와서 농업인구 및 경지면적의 감소와 친환경농업의 확산으로 성장세가 크게 둔화되는 추세에 있으며, 2005년을 기준으로 국내 화학비료 생산량은 연간 395만톤(생산능력은 약500만톤)에 이르고 있다.
국내 화학비료 생산에는 중소기업을 포함하여 약 20∼30여개의 기업이 참여하고 있으나, 남해화학, 동부한농화학, KG케미컬, 풍농, 조비 등 5개 업체가 전체 시장의 약 90%를 차지하고 있다.
(2) 국내 비료공급제도 변천
(가) 1945부터 1950년까지 : 원조자금에 의하여 수입되는 비료전량을 대한농회를 통해 공급
(나) 1951부터 1961년까지 : 민간수입이 허용되어 원조자금에 의한 수입품은 농업은행이, 민간수입품은 수입상사에서 자유 판매하는 2원적 체제를 유지
(다) 1961부터 1987년까지 : 비료수급운영요강(1961. 12. 경제각료회의)에 의거 농협중앙회를 정부대행기관으로 지정하고 도입비료 전량을 농협이 공급. 비료계정을 운영하여 농민 구매가격에 대한 보조 실시
(라) 1988부터 1990년까지 : 비료산업유통체제개선안(1987. 8. 19. 경제장관협의회 의결)에 따라 정부의 비료사업(원고가 대행)은 중단되고, 원고 및 민간시판 자율판매체제로 전환되어, 정부의 비료계정에 의한 위촉구매사업 폐지, 비료판매 자율화
(마) 1991부터 2005. 7.까지 : 1990년 걸프사태로 비료가격 인상요인이 발생하자 식량작물용 화학비료에 대해서 정부보조 실시 → 2003년부터 단계적으로 가격보조 감축 → 2005. 7. 1. 가격보조 완전폐지
(3) 유통시장
국내 화학비료는 1987년 ‘비료판매자유화조치’로 종전의 농협에 의한 국내생산비료 전량인수제도가 폐지된 이후, 농협계통(농협중앙회 및 단위조합, 이하 ‘농협’이라고만 한다)과 일반시판(제조회사 영업소·대리점 포함)을 통해 유통되고 있다.
원예용 화학비료와 식량작물용 화학비료는 그 유통구조를 서로 달리하고 있는 바, 원예용은 농협을 통해 43.3%(원고 39.6%, 단위조합 3.7%), 시판상을 통해 56.7%가 각각 유통되고 있는 반면, 식량작물용은 100% 원고를 통해 유통되고 있는 실정이다.
현재 농협은 식량작물용 화학비료 대부분과 원예용 화학비료의 일부를 계통구매 품목으로 취급하고 있으며, 단위농협을 통해 사전에 수요를 파악하여 이를 기초로 비료제조회사와 일괄구매계약을 체결하고, 이를 다시 단위농협을 통해 농민에게 판매하고 있다. 농협 계통구매의 일반적인 체계는 아래 그림과 같다.
① 농협의 구매가격은 원고가 비료제조회사와 입찰 및 수의계약을 통해 결정
② 대농민 판매가격은 통상 구매가격에 8%(중앙회2%+단위조합6%)의 수수료를 더한 수준으로 결정
* 2005년 농협의 수수료수입은 총 394억원(중앙회 39억원 + 단위조합 355억원)
과거 식량작물용 화학비료에 대하여 원고가 사실상 판매독점할 수 있었던 것은 그간 정부가 농협을 통해 계통구매되는 식량작물용 화학비료에 대해서 판매가격의 약 25%에 상당하는 차손보전을 실시해온 데 따른 것으로, 정부는 지난 1990. 8. 걸프전사태로 원자재가격이 폭등한 이래로 비료 수급 및 가격 안정을 위해 농협의 판매원가와 대농민 판매가격간의 차액(차손)을 계속 보조해 주었다.
그러나 2005. 7. 1.부터 이러한 정부의 보조제도가 완전 폐지됨에 따라 식량작물용 화학비료 판매시장도 원예작물용 화학비료와 마찬가지로 농협과 일반 시판상간의 실질적인 경쟁이 가능한 구조로 전환되어 있는 상황이다. 정부는 2003년부터 식량작물용 화학비료에 대한 가격보조를 단계적으로 축소하여 2003. 10. 요소·유안비료를 보조대상에서 제외하고, 2004. 7.에는 보조율을 50% 감축하고, 2005. 7.부터는 식량작물용 화학비료 전비종에 대한 가격보조를 완전 폐지하여 화학비료 판매가격을 현실화해 나가고 있다.
다. 원고의 행위사실
(1) 원고는 2005. 11. 2. 남해화학(주)등 10개 비료제조회사 영업담당 임원 및 책임자들과 「‘06년 화학비료 사업추진 관련 업무협의회」를 개최하고, 차년도 식량작물용 화학비료 구매납품계약 방향과 관련하여 비료제조회사들의 화학비료 개별시판을 불허하고, 이를 위반하는 경우 일방적으로 계약해지 및 가격인하 하겠다는 방침을 통보하였다.
(2) 이에 따라, 원고는 2006. 1월 남해화학(주) 등 13개 비료제조회사와 「‘06년 화학비료 구매납품계약」을 체결하면서, 식량작물용 화학비료의 일종인 BB(Bulk Blending)비료(토양분석 시비처방서를 근거로 N,P,K의 입상원료비료 2종 이상을 물리적으로 단순배합하여 만든 맞춤배합비료로서, 전체 식량작물용 화학비료에서 15% 정도를 차지하고 있다)에 대하여는 자신과 전속거래 하도록 명시하였고, 나머지 식량작물용 화학비료에 대해서도 비료제조회사가 원고가 정한 비종별 대농민 공급기준가격을 조정하여 일반에 시판할 경우에는 사전 통보 없이 비료제조회사로부터 원고가 공급받는 식량작물용 화학비료의 구매가격을 원고가 임의로 조정할 수 있도록 하며, 원고와 비료제조회사간 계약비종(肥種) 혹은 계약되지 않더라도 유사비종을 일반에 시판할 경우에는 원고와 비료제조회사간에 기계약된 전비종(肥種)에 대하여 계약을 해지할 수 있도록 약정함으로써 자신과의 전속거래를 도모하였다(이하 ’이 사건 행위‘라 한다).
라. 피고의 처분
피고는 원고의 이 사건 행위는 시장지배적 지위를 이용하여 경쟁사업자와 거래하지 아니할 것을 조건으로 거래상대방과 거래함으로써 거래상대방의 거래처선택의 자유를 제한함과 동시에 구매, 유통경로의 독점을 통한 경쟁사업자의 시장진입과 확대가 봉쇄되고 있고, 경쟁사업자와 거래하지 아니할 조건으로 매년 일괄구매계약을 통해 전량 원고에 납품됨에 따라 시장에서의 자유로운 경쟁을 부당하게 제한하므로, 공정거래법 제3조의2 제1항 제5호 및 시행령 제5조 제5항 제2호의 ‘부당하게 거래상대방이 경쟁사업자와 거래하지 아니할 것을 조건으로 그 거래상대방과 거래하는 경우’로 판단하고, 2007. 1. 25. 공정거래법 제5, 6조를 적용하여 원고에게 별지 시정명령 및 과징금부과명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7호증, 을 제1 내지 6호증(각 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
원고는 다음과 같은 이유로 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다.
가. 시장지배적 사업자 여부
(1) 시장부적격성
피고는 위반행위가 속한 사업년도인 2006년 직전 사업연도인 2005년 1년 동안의 원고의 시장점유율이 100%이므로 원고가 공정거래법 제4조 제1호에 따라 ‘시장작물용 화학비료 유통시장’에서의 시장지배적 사업자로 추정된다고 보았으나, 2005년 당시 ‘식량작물용 화학비료 유통시장’은 경쟁관계가 성립될 수 있는 분야가 아니었으므로 시장지배적 사업자 인정을 위한 전제로서의 시장에 해당하지 않는다.
(2) 사업자 적격과 관련시장의 확정
비료공급의 안정성을 확보하기 위하여 영리업무가 제한되는 원고가 농업협동조합법에 따라 각 단위조합으로부터 비료구매업무를 위탁받아 시행하는 원고의 비료구매, 유통과 이윤 확보를 위한 영리행위인 일반 시판상의 비료 공급을 동일한 시장의 범주에 포함시킬 수 없다고 할 것이므로, 위 두 가지 거래 구조는 서로 분리된 것으로 보아야 할 것이고, 원고를 일반 시판상과의 관계에서 경쟁적 관계에 있는 시장지배적 사업자로 볼 수는 없는 것이다.
(3) 원고와 각 단위조합을 통틀어 하나의 시장지배적 사업자로 볼 수 있는지 여부
피고는 원고와 각 단위조합을 통틀어서 하나의 시장지배적 사업자로 인식하여 이 사건 처분을 하였으나, 원고와 각 단위조합은 농업협동조합법 제4조 제1항에 따라 별개의 법인격을 갖고 있고, 또한 자기의 책임과 계산 하에 독립적으로 사업을 하고 있을 뿐 손익분배 등을 하지 않고 있으므로 하나의 시장지배적 사업자가 아니다.
나. 경쟁사업자를 ‘부당하게’ 배제하기 위한 행위인지 여부
원고는 특정 비료생산회사를 위하여 1년간 645,826 톤이나 되는 253,571,594,000원 상당의 비료를 위탁 판매하여 주기로 약정하는 등 비료생산회사로서는 광고 선전 등 영업활동을 하지 않고도 막대한 양을 판매할 수 있는 경제적 이익을 얻었고, 최소 주문 단위를 5톤으로 정하여 줌으로써 비료생산회사 입장에서는 5톤 이상의 단위로 대량판매를 할 수 있는 매우 유리한 기회를 획득하였으며, 원고가 비료 대금 지급의무를 부담함으로써 비료생산회사는 부도의 위험이 없는 원고로부터 안전하게 대금을 결제 받을 수 있는 이익을 얻었다 할 것이므로, 이 사건 행위는 경쟁사업자를 부당하게 배제하기 위한 거래가 아니다.
다. 공정거래법 제58조의 정당한 행위인지 여부
이 사건 행위는 농업협동조합법에 의하여 설립된 비영리법인인 원고가 농업협동조합법 및 비료관리법 규정에 따른 비료 구매 업무를 수행한 것이므로 공정거래법 제58조 소정의 법률에 따른 정당한 행위이다.
라. 공정거래법 제60조 해당여부
① 이 사건 행위가 공정거래법 제60조 본문에서 규정하는 조합의 행위에 해당하므로 공정거래법의 규정이 적용되지 아니하고, ② 같은 조 단서의 해석과 관련하여서도 피고가 원고에게 공정거래법 위반으로 적용한 법조항이 공정거래법 제3조의 2의 시장지배적 지위 남용금지이지 같은 법 제23조의 불공정거래행위금지가 아니므로 단서에 해당되지 아니하며, ③ 같은 법 제60조 단서의 규정은 불공정거래행위를 하거나 부당하게 경쟁을 제한하여 가격을 인상하게 되는 경우를 의미하나, 이 사건 행위는 가격을 인상하게 된 경우가 아니므로 같은 법 제60조 단서에 해당하지 않으며, ④ 더 나아가 원고의 행위가 같은 법 제60조 단서의 불공정거래행위의 유형에 해당한다고 하더라도, 원고의 행위는 경쟁침해행위에 해당하지 않는 행위이거나 합리성을 가진 행위이므로 같은 법 제60조 단서의 불공정 거래행위에 해당하지 않는다.
3. 관련법령
공정거래법
제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. "사업자"라 함은 제조업, 서비스업, 기타 사업을 행하는 자를 말한다. 사업자의 이익을 위한 행위를 하는 임원·종업원·대리인 기타의 자는 사업자단체에 관한 규정의 적용에 있어서는 이를 사업자로 본다.
7. "시장지배적사업자"라 함은 일정한 거래분야의 공급자나 수요자로서 단독으로 또는 다른 사업자와 함께 상품이나 용역의 가격·수량·품질 기타의 거래조건을 결정·유지 또는 변경할 수 있는 시장지위를 가진 사업자를 말한다. 시장지배적사업자를 판단함에 있어서는 시장점유율, 진입장벽의 존재 및 정도, 경쟁사업자의 상대적 규모등을 종합적으로 고려한다. 다만, 일정한 거래분야에서 연간 매출액 또는 구매액이 10억원 미만인 사업자를 제외한다.
8. "일정한 거래분야"라 함은 거래의 객체별·단계별 또는 지역별로 경쟁관계에 있거나 경쟁관계가 성립될 수 있는 분야를 말한다.
제3조의2 (시장지배적지위의 남용금지)
①시장지배적사업자는 다음 각호의 1에 해당하는 행위(이하 "남용행위"라 한다)를 하여서는 아니된다.
5. 부당하게 경쟁사업자를 배제하기 위하여 거래하거나 소비자의 이익을 현저히 저해할 우려가 있는 행위
②남용행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정할 수 있다.
제5조 (시정조치) 공정거래위원회는 제3조의2(시장지배적지위의 남용금지)의 규정에 위반하는 행위가 있을 때에는 당해 시장지배적사업자에 대하여 가격의 인하, 당해 행위의 중지, 시정명령을 받은 사실의 공표 기타 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있다.
제6조 (과징금) 공정거래위원회는 시장지배적사업자가 남용행위를 한 경우에는 당해 사업자에 대하여 대통령령이 정하는 매출액(대통령령이 정하는 사업자의 경우에는 영업수익을 말한다. 이하 같다)에 100분의 3을 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위안에서 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 매출액이 없거나 매출액의 산정이 곤란한 경우로서 대통령령이 정하는 경우(이하 "매출액이 없는 경우등"이라 한다)에는 10억원을 초과하지 아니하는 범위안에서 과징금을 부과할 수 있다.
제58조 (법령에 따른 정당한 행위) 이 법의 규정은 사업자 또는 사업자단체가 다른 법률 또는 그 법률에 의한 명령에 따라 행하는 정당한 행위에 대하여는 이를 적용하지 아니한다.
제60조 (일정한 조합의 행위) 이 법의 규정은 다음 각 호의 요건을 갖추어 설립된 조합(조합의 연합회를 포함한다)의 행위에 대하여는 이를 적용하지 아니한다. 다만, 불공정거래행위 또는 부당하게 경쟁을 제한하여 가격을 인상하게 되는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 소규모의 사업자 또는 소비자의 상호부조를 목적으로 할 것
2. 임의로 설립되고, 조합원이 임의로 가입 또는 탈퇴할 수 있을 것
3. 각 조합원이 평등한 의결권을 가질 것
4. 조합원에 대하여 이익배분을 행하는 경우에는 그 한도가 정관에 정하여져 있을 것
공정거래법 시행령
제5조 (남용행위의 유형 또는 기준)
⑤ 법 제3조의2(시장지배적지위의 남용금지)제1항제5호의 규정에 의한 경쟁사업자를 배제하기 위한 부당한 거래는 다음 각호의 1에 해당하는 경우로 한다.
2. 부당하게 거래상대방이 경쟁사업자와 거래하지 아니할 것을 조건으로 그 거래상대방과 거래하는 경우
4. 판 단
가. 시장지배적 사업자 여부
(1) 관련시장 확정
(가) 공정거래법 제2조 제8호는 ‘일정한 거래분야’를 ‘거래의 객체별, 단계별 또는 지역별로 경쟁관계에 있거나 경쟁관계가 성립될 수 있는 분야’라고 정의하고 있는바, 일정한 거래분야는 바로 관련시장을 의미하는 것으로 일정한 거래분야 및 관련시장은 경쟁관계에 있거나 경쟁관계가 성립될 수 있는 거래분야를 말하고, 거래대상(상품시장), 거래지역(지역시장) 등에 따라 구분될 수 있다.
이 사건 행위의 관련시장에 관하여 보건대, 우선 관련 상품시장은 거래대상(상품 또는 용역)의 기능 및 효용의 유사성, 상품 가격의 유사성, 구매자(판매자)들의 대체가능성에 대한 인식 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 하는바, 위 인정사실에서 살펴 본 바와 같이 원예용 화학비료는 식량작물용 화학비료가 벼 등 농작물에 시비(施肥)되는 것과 달리, 과수 및 원예작물에 특화되어 성분 및 효용이 달라 양상품이 동일한 시장에 포함되어 있다고 보기 어렵고, 유기질 비료의 경우도 비료성분의 함량 및 가격 등의 측면에서 화학비료와는 큰 차이가 있어 서로 대체관계에 있다고 보기는 어려워 본건 관련 상품시장은 ‘식량작물용 화학비료 유통시장’으로 한정된다.
다음으로 지리적 시장은 상품이나 용역의 특성 및 구매자의 사업능력, 운송비용, 구매자(판매자)의 구매지역 전환가능성에 대한 인식 및 경영의사결정행태, 시간적·경제적·법적 측면에서의 구매지역 전환의 용이성 등을 고려하여 판단하여야 하는바, 위 인정사실에서 살펴 본 바와 같이 식량작물용 화학비료는 대부분이 복비(複肥)로 사용됨에 반하여 현재 수입되고 있는 요소, 인산, 염화칼륨 등 수입비료는 단비(單肥)로서 대부분 국내비료제조회사가 화학비료 생산을 위한 원료용으로 주로 수입하고 있으며, 이러한 수입비료를 수요자인 농민이 직접 구매하여 복비로 조합하여 사용하기는 현실적으로 쉽지 않는 점 등을 감안할 때 구매지역의 전환이 용이하지 않으며, 식량작물용 화학비료의 품질이 동일 또는 유사하고, 유통업자의 비용으로 소비자에게 배달되는 것이 업계의 관행임을 고려하여 본 건 관련 지리적 시장은 ‘국내시장’으로 한정된다.
그리고, 이 사건 행위는 2006년 화학비료 구매납품계약과 관련된 것이므로, 본 건 관련 시장은 2006년 시장으로 한정된다.
(나) 시장부적격성에 관한 원고의 주장에 대한 판단
위에서 본 바와 같이 피고는 원고를 시장지배적 사업자로 인정하여 공정거래법 제3조의 2 제1항 제5호를 적용하여 이 사건 처분을 한 것이므로, 시장지배적 사업자 추정에 관한 공정거래법 제4조 제1호, 같은 법 시행령 제4조 제2항이 적용되는 것은 아니다.
따라서 가사 원고 주장과 같이 2005. 7. 이전에는 ‘식량작물용 화학비료 유통시장’이 경쟁관계가 성립될 수 없는 시장이었다 할지라도 그 이후 경쟁관계가 성립될 수 있었다면 뒤에서 보듯이 원고를 시장지배적 사업자로 인정하는 데에는 아무런 지장이 없으므로 2005. 7. 이후 ‘식량작물용 화학비료 유통시장’이 경쟁관계가 성립될 수 있는 시장인지에 관하여 살피건대, 경쟁관계가 성립될 수 있는 시장이란 시장에서 현실적으로 경쟁관계가 성립되고 있어야 하는 것은 아니고 잠재적인 경쟁가능성만 있으면 족하다 할 것인바, 국내 화학비료 유통시장에서 1987년에 비료판매자유화 조치로 종전의 원고에 의한 국내생산비료 전량인수제도가 폐지되고 자율판매체제로 전환되었으며, 그 후 농협과 일반시판(제조회사 영업소·대리점 포함)을 통해 유통된 사실, 판매자율화 조치 이후에도 1990년 8월 걸프전 사태로 인하여 원자재 가격이 폭등하자, 비료수급 및 가격 안정을 위하여 정부가 원고를 통해 계통구매되는 식량작물용 화학비료에 대하여 판매가격의 약 25%에 상당하는 차손보전을 실시함으로써 식량작물용 화학비료에 대하여 원고가 판매를 사실상 독점할 수 있었던 사실, 그러나 정부가 2003년부터 식량작물용 화학비료에 대한 가격보조를 단계적으로 축소하여 2003. 10. 요소·요안비료를 보조대상에서 제외하고 2004. 7에는 보조율을 50% 감축하였으며, 2005. 7.부터는 식량작물용 화학비료 전비종에 대한 가격보조를 완전히 폐지함으로써 식량작물용 화학비료 시장이 완전경쟁체제에 돌입한 사실은 앞서 인정한 바와 같으므로, 최소한도 2005. 7. 이후의 ‘식량작물용 화학비료 유통시장’은 경쟁관계가 성립될 수 있는 시장이라 할 것이다.
그러므로 원고의 위 주장은 이유 없다.
(다) 사업자 적격과 관련시장의 확정에 관한 원고의 주장에 대한 판단
원고가 비영리법인으로서, 수급조절과 가격안정의 필요성 및 농협법의 근거에 의하여 비료구매사업을 함에 비하여, 일반 시판상의 경우 이윤 확보를 위하여 농업경제에 심한 타격을 줄 위험이 있다는 이유만으로 원고에 의한 비료 유통과정과 일반 시판상에 의한 비료 유통과정을 별개의 다른 시장으로 구분할 수는 없으므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.
(2) 관련시장에서의 시장지배적사업자 여부
(가) 공정거래법 제2조(정의) 제7호에 의하면, ‘시장지배적 사업자’란 ‘일정한 거래분야의 공급자나 수요자로서 단독으로 또는 다른 사업자와 함께 상품이나 용역의 가격·수량·품질 기타의 거래조건을 결정·유지 또는 변경할 수 있는 시장지위를 가진 사업자’를 말하므로, 시장지배적 사업자에 해당하는지를 판단함에 있어서는 시장점유율, 진입장벽의 존재 및 정도, 경쟁사업자의 상대적 규모 등을 종합적으로 고려하여야 한다.
이 사건에 관하여 보건대, 위에서 살펴 본 바와 같이 원고는 정부보조금 등이 중단된 2005. 7. 이후에도 식량작물용 화학비료 유통시장에서 100%의 시장점유율을 나타내고 있을 뿐만 아니라, 전국적 규모의 1,232개 단위조합(품목조합)과 구매대행 등으로 밀접하게 연관되어 있는 등 영세업자로 구성된 경쟁사업자인 일반대리점이나 영업소에 비해 상당한 우위를 점하고 있어, 식량작물용 화학비료 유통시장에서 식량작물용 화학비료의 거래조건을 결정·유지 또는 변경할 수 있는 시장지배적 사업자에 해당된다 할 것이다.
(2) 원고는 원고와 각 단위조합은 하나의 시장지배적 사업자가 아니라고 주장하나, 이 사건 처분은 원고에 대한 것이지 원고와 각 단위조합을 하나의 시장지배적 사업자로 보고 행한 처분이 아니므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.
나. 경쟁사업자를 배제하기 위한 거래행위인지 여부
경쟁사업자를 배제하기 위하여 거래하는 행위에는 경쟁사업자와 거래하지 아니할 것을 조건으로 거래상대방과 거래하는 ‘배타조건부거래’가 포함되는바, 본건 원고의 경우 위에서 살펴 본 바와 같이 BB비료에 대하여는 자신과 전속거래토록 하였고, 나머지 식량작물용 화학비료에 대해서도 비료제조회사가 일반에 시판할 경우에는 원고와 비료제조회사간에 기계약된 전비종(肥種)에 대하여 계약을 해지하거나 사전 통보 없이 원고가 구입하는 식량작물용 화학비료의 구입가격을 임의로 조정할 수 있도록 함으로써 거래상대방인 비료제조회사가 경쟁사업자(잠재적 경쟁사업자를 포함)와 거래하지 아니할 것을 조건으로 그 거래상대방과 거래하는 경우에 해당된다 할 것이다.
다. ‘부당하게’ 경쟁사업자를 배제하여 경쟁을 제한하는지 여부
(1) 화학비료 유통시장에서 이미 절대적인 구매력과 유통망을 확보하고 있는 원고의 이 사건 행위는 다음과 같은 점에 비추어 볼 때, 식물용 화학비료 유통시장의 신규참여자의 진입 및 기존사업자의 확장을 사실상 어렵게 하여 동 시장에서의 실질적인 경쟁을 ‘부당하게’ 사실상 제한하는 것이라 할 것이다.
(가) 원고의 의도 및 목적
위에서 살펴 본 바와 같이 원고는 그간 식량작물용 화학비료시장에서 정부의 가격보조를 기반으로 하여 독점적 사업자의 지위를 누려왔던 바, 2005. 7. 1.부터 정부의 화학비료에 대한 차손보조가 완전 폐지됨에 따라 경쟁사업자에 의한 시장잠식이 현저히 우려되는 상황에서 자신의 시장지배력을 종전과 같이 유지할 목적으로 경쟁사업자를 배제하기 위하여 거래상대방이 경쟁사업자와 거래하지 아니할 것을 조건으로 하는 본건 위반행위를 한 것으로 보인다.
(나) 배제효과 및 진입저지
원고의 이 사건 행위는 사실상의 경쟁사업자인 비료제조회사영업소나 판매대리점 등을 통한 식량작물용 화학비료 일반시중판매를 원천적으로 제한함으로써 이들을 식량작물용 화학비료 유통시장에서 배제하는 결과를 초래하고 있다.
(2) 원고는 비료제조회사 등도 원고와의 거래를 통하여 막대한 이익을 얻었으므로 이 사건 행위는 ‘부당하게’ 경쟁을 제한하는 것이 아니라고 주장하나, 시장지배적 지위의 남용은 시장지배적 사업자인 원고가 관련시장에서 자신의 지위를 남용하여 경쟁제한적 행위를 하였다고 인정되면 성립하는 것이지 그로 인하여 거래상대방이 어떠한 사실적 · 부수적 이익을 얻었다거나 얻을 수 있는 가능성이 있는지 여부와는 관계가 없는 것이므로, 설령 비료제조회사 등이 그와 같은 부수적 이익을 얻었다 할지라도 그러한 것만으로는 시장지배적 지위 남용행위를 정당화할 수 있는 사유가 된다고 할 수 없을 뿐 아니라, 원고의 이 사건 행위로 인하여 다른 사업자는 비료제조회사등과 거래하거나 시장에 신규 진입하는 것이 원천적으로 불가능하게 됨으로써 경쟁의 기회를 상실하는 것이 되고, 소비자 입장에서도 선택권을 제한받음으로써 효용극대화를 얻지 못하게 되는 것이므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.
라. 공정거래법 제58조의 정당한 행위인지 여부
공정거래법 제58조는 이 법의 규정은 사업자단체가 다른 법률 또는 그 법률에 의한 명령에 따라 행하는 정당한 행위에 대하여는 이를 적용하지 아니한다고 규정하고 있는데, 위 조항에서 말하는 법률은 당해 사업의 특수성으로 경쟁제한이 합리적이라고 인정되는 사업 또는 인가제 등에 의하여 사업자의 독점적 지위가 보장되는 반면, 공공성의 관점에서 고도의 공적규제가 필요한 사업 등에 있어서 자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하고 있는 법률 또는 그 법률에 의한 명령의 범위 내에서 행하는 필요·최소한의 행위를 말하는 것이라 할 것이다( 대법원 1997. 5. 16. 선고 96누150 판결, 2005. 8. 19. 선고 2003두9251, 2006. 11. 23. 선고 2004두8323 판결 참조).
이 사건에 관하여 보건대, 농업협동조합법 제134조, 비료관리법 제7조, 농림부장관의 비료수급계획 등 원고가 주장하는 어떠한 법령에도 식량작물용 화학비료 구매사업을 경쟁제한이 합리적이라고 인정되는 사업으로 보거나, 원고의 독점적 지위를 보장하거나, 고도의 공공적 규제가 필요하다고 보아 자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하는 내용이 기재되어 있지 않은바, 식량작물용 화학비료 구매사업이 사업의 특수성으로 경쟁제한이 합리적이라고 인정되는 사업 또는 인가제 등에 의하여 사업자의 독점적 지위가 보장되는 사업이라 할 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 이유 없다(앞에서 살펴 본 바와 같이, 오히려 정부에서는 그 동안의 정부 주도의 비료판매에서 점차적으로 규제를 완화하여 자유시장경쟁에 맡겨 비료판매자유화를 도모하기 위하여 2003. 경부터 정부 보조금을 단계적으로 축소하고 2005. 7. 1. 부터는 원고에 대한 식량작물용 화학비료 가격보조를 완전히 폐지하였다).
마. 공정거래법 제60조 해당여부
공정거래법 제60조의 취지는, 소규모 사업자나 소비자는 상호부조의 조직을 통하여 단결함으로써 대기업과 대등하게 교섭할 수 있는 지위를 가지게 되어 유효한 경쟁단위로 활동할 수 있게 되고, 이를 통하여 경쟁촉진효과를 기대할 수 있으므로, 그 단결을 촉진하기 위하여 일정한 요건을 갖춘 상부상조의 비영리적인 소규모의 사업자 또는 소비자의 인적결합체인 조합의 행위에 대하여는 공정거래법을 적용하지 않는다는 데에 있는바, 사업자조합이 공정거래법 제60조 소정의 공정거래법 적용제외 조합에 해당하기 위하여는 소규모의 사업자들만으로 구성되어야 하고 소규모 사업자 이외의 자가 가입되어 있어서는 안 되며, 공정거래법 제60조 소정의 소규모사업자는 대기업과 대등하게 교섭할 수 있게 하기 위하여 단결할 필요성이 있는 규모의 사업자라고 할 것이다( 대법원 2002. 9. 24. 선고 2002두5672 판결 참조).
이 사건에 관하여 보건대, 원고 회원은 지역조합·품목조합·품목조합연합회인데 이들은 소규모의 사업자 또는 소비자에 해당되지 않고, 원고는 농업협동조합법에 의하여 설립된 법인으로 그 단결을 촉진하여야 할 필요성이 있는 임의로 설립된 조합에 해당되지 않아 공정거래법 제 60조의 적용대상인 상부상조의 비영리적인 소규모의 사업자 또는 소비자의 인적결합체인 조합에 해당되지 않는다고 할 것이므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
5. 결 론
그렇다면, 이 사건 처분은 적법하다 할 것인바, 그 위법을 이유로 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 조병현(재판장) 김종수 이철규