【원고, 항소인】
창포만 간척지 대책위원회외 4인 (소송대리인 변호사 박승옥)
【원고 보조참가인】
【피고, 피항소인】
무안군수외 1인 (소송대리인 법무법인 21세기종합법률사무소 담당변호사 배재일)
【제1심판결】
광주지법 2003. 7. 24. 선고 2002구합1618 판결
【변론종결】
2007. 3. 15.
【주 문】
1. 제1심판결 중 원고 창포만 간척지 대책위원회, 원고 도대어촌계 부분을 취소하고, 원고 창포만 간척지 대책위원회, 원고 도대어촌계의 소를 모두 각하한다.
2. 원고 2, 3, 4의 피고들에 대한 항소를 모두 기각한다.
3. 원고 창포만 간척지 대책위원회, 원고 도대어촌계와 피고들 사이에 생긴 소송총비용 중 보조참가로 인한 부분은 원고보조참가인들이, 나머지 부분은 위 원고들이 각 부담하고, 원고 2, 3, 4와 피고들 사이에 생긴 항소비용 중 보조참가로 인한 부분은 원고보조참가인들이, 나머지 부분은 위 원고들이 각 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심판결을 취소한다. 피고 무안군수가 2002. 5. 1. 전남 무안군 청계면 서호리 930 일원에 대하여 한 국토이용개발계획변경결정 및 피고 전라남도지사가 2002. 6. 19. 남화산업 주식회사에 대하여 한 무안골프장 사업계획변경승인처분을 각 취소한다.
【이 유】
1. 원고적격에 대한 판단
가. 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는, 자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 입증하여야 원고적격이 인정되고, 다만 그 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 환경상의 이익이 인정되며, 이러한 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정된다고 할 것이다( 대법원 1998. 4. 24. 선고 97누3286 판결, 대법원 2006. 12. 22. 선고 2006두14001 판결 등 참조).
돌이켜 이 사건에서 보건대, 원고 창포만 간척지 대책위원회와 원고 도대어촌계는 자신들의 환경상의 이익이 침해되었음을 이유로 이 사건 소를 제기하였고, 아래에서 보는 바와 같은 이 사건 개발계획변경결정 및 사업계획변경승인의 직접 상대방이 아님이 명백한바, 이러한 경우 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적·구체적으로 인정되는 것임은 위에서 본 바와 같으므로, 자연인이 아닌 원고 창포만 간척지 대책위원회와 원고 도대어촌계는 이 사건 소를 제기할 원고적격이 없다고 할 것이다.
한편, 원고 도대어촌계는 어업권을 보호받기 위하여 이 사건 소를 제기하였으므로 원고적격이 있다는 취지로도 주장하나, 이 사건의 쟁점은 환경상의 이익과 관련하여 환경영향평가 관련 법령에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대한 환경영향평가의 부실로 인하여 처분의 위법성이 존재하는지 여부일 뿐 아니라, 어업권 등의 재산권이 별지 환경영향평가 관련 법령에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익이라고 보기 어려우므로, 원고 도대어촌계의 주장은 이유 없다고 할 것이다.
나. 피고 전라남도지사는 원고 2와 원고 3은 환경영향평가 대상지역 밖에 거주하는 자들로서 환경영향을 받는 범위를 벗어나 아래에서 보는 이 사건 개발계획변경결정 및 사업계획변경승인의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 제3자가 아니라고 주장하므로 살피건대, 갑 제12호증의 6의 기재에 변론전체의 취지를 더하여 보면, 이 사건 환경영향평가서에는 해양환경의 항목과 관련하여서는 주변해안지역(청계만)이, 수질 항목과 관련하여서는 사업지구 및 청계만과 토취장 2개소가 환경영향평가 대상지역으로 설정된 사실, 원고 2와 원고 3은 청계만 주변해안지역에 거주하고 있는 사실을 인정할 수 있고, 달리 반증이 없을 뿐만 아니라, 피고 전라남도지사는 2005. 10. 6. 제출한 준비서면에서 원고 2와 원고 3이 환경영향평가 대상지역 내에 거주하는 자로 인정한 바 있으므로, 피고 전라남도지사의 이 부분 주장은 이유 없다.
2. 본안에 대한 판단
가. 기초 사실
(1) 처분의 경위
(가) 남화산업 주식회사(이하 ‘소외 회사’라고 한다)는 전남 무안군 청계면 서호리 일대에 무안골프장이라는 상호로 9홀 대중골프장시설(부지면적 270,574㎡)을 설치하여 운영하던 중 피고 전라남도지사로부터 1998. 9. 10. 위 9홀 대중골프장을 18홀 대중골프장(부지면적 590,790㎡)으로 증설한다는 내용의 사업계획변경승인(이하 ‘1998. 9. 10.자 사업계획변경승인’이라고 한다)을 받았고, 1999. 12. 10. 그 곳에 18홀 회원제골프장시설(부지면적 609,208㎡)을 신설하는 내용의 사업계획승인을 받은 후 2001. 9. 12. 위 18홀 회원제 골프장을 9홀 대중골프장(부지면적 420,410㎡)으로 축소하는 내용의 사업계획변경승인(이하 ‘2001. 9. 12.자 사업계획변경승인’이라고 한다)을 받아 전제 27홀 대중골프장시설을 운영하여 왔다.
(나) 그 후, 소외 회사는 2002. 2. 25. 피고 무안군수에게 위 27홀 대중골프장에 9홀을 더 증설하기 위한 국토이용개발계획변경신청을 한 결과, 피고 무안군수는 2002. 3. 4.부터 2002. 3. 23.까지 구 국토이용관리법(2002. 1. 26. 법률 제6627호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토이용관리법’이라고 한다)상 준도시지역 시설용지지구에 속하는 같은 면 서호리 930 일원의 부지면적 247,327㎡에 대하여 그 계발계획을 녹지시설에서 9홀 대중골프장시설로 변경하는 내용의 개발계획 변경안을 공고한 후, 2002. 5. 1. 같은 내용의 개발계획변경결정(이하 ‘이 사건 개발계획변경결정’이라고 한다)을 하여 이를 고시하였고, 그에 따라 소외 회사는 2002. 6. 19. 피고 전라남도지사로부터 위 27홀 대중골프장을 36홀 대중골프장(부지면적 1,259,408㎡)으로 증설하는 내용의 사업계획변경승인(이하 ‘이 사건 사업계획변경승인’이라고 한다)을 받았다.
(2) 환경영향평가의 시행 여부 등
(가) ① 소외 회사는 1998. 9. 10.자 사업계획변경승인을 받기 전인 1997. 12. 15.경 피고 무안군수 등에게 사업기간을 1998년부터 2000년까지로 하여 전남 무안군 청계면 도대리 816 외 5필지, 같은 면 서호리 929 외 8필지, 같은 면 도대리 830 외 1필지 등 합계 1,008,838㎡(이하 ‘이 사건 사업대상지역’이라고 한다)에 대한 무안골프장건설사업에 따른 환경영향평가서 초안을 제출하였고, 피고 무안군수는 1997. 12. 22. 무안군 공고 제97-229호로 무안골프장건설사업의 개요, 환경영향평가서 초안 공람 기간 및 장소, 주민설명회 개최 일시 및 장소, 의견제출에 관한 사항 등을 내용으로 하는 ‘환경영향평가서(초안)공람 공고’를 광주일보 및 서울신문을 통하여 게재하였으며, 그에 따라 1997. 12. 30. 12명의 주민 등이 참석한 가운데 무안군 청계면사무소 회의실에서 설명회가 개최되었다.
② 소외 회사가 1998. 3.경 피고 전라남도지사에게 사업기간을 1998년부터 2002년까지로 한 이 사건 사업대상지역에 대한 무안골프장건설사업 환경영향평가서를 제출하자 피고 전라남도지사는 1998. 3. 19. 영산강환경관리청장에게 위 환경영향평가서에 관한 협의를 요청하였는데, 영산강환경관리청장은 이를 검토한 후 1998. 4. 17. 피고 전라남도지사에게 평가서에 항목별 미비사항이 있으므로 이를 보완작성해 줄 것을 요청하였고, 피고 전라남도지사는 이를 보완하여 1998. 7. 1. 영산강환경관리청장에게 제출하였으며, 이에 영산강환경관리청장은 한국환경정책평가연구원 등에 검토를 의뢰하고 그 의견을 받아 1998. 7. 22. 피고 전라남도지사에게 그 협의내용을 통보하였다. 이에 피고 전라남도지사는 1998. 7. 24. 소외회사에게 위 협의내용을 보내 이를 사업계획에 반영할 것을 통보하였다(이하 위 환경영향평가서 초안 제출시부터 위 환경영향평가서에 대한 협의내용 통보시까지의 일련의 과정을 ‘이 사건 환경영향평가’라 한다).
(나) 이 사건 사업대상지역은 이 사건 환경영향평가가 시행된 이후에 각 사업계획변경으로 추가편입된 골프장 시설부지들로서(소외 회사가 최초로 설치 및 운영하였던 9홀 대중골프장부지는 이 사건 환경영향평가대상지역에 포함되지 아니한다), 이 사건 사업대상지역 중 도대리 816 등 320,216㎡가 1998. 9. 10.자 사업계획변경승인으로 편입되었고, 도대리 816-1 등 420,410㎡가 2001. 9. 12.자 사업계획변경승인으로 편입되었으며, 서호리 930-1 등 188,798㎡가 2002. 6. 19.자 사업계획변경승인으로 편입되었다.
(다) 소외 회사는 위 각 사업계획변경승인에 따른 공사 착공 후, 사후환경영향조사를 실시해 오고 있다.
(3) 무안골프장 일대의 환경오염 상황 등
(가) 2002. 1. 4. 무안골프장이 인접해 있는 유당호의 배수갑문 부근에서 숭어가 폐사한 것이 발견되자, 무안군에서 2002. 1. 4.부터 2002. 1. 5.까지 무안골프장 환경오염 배출시설 점검 및 농약잔류량 검사를 실시하였는데, 그 수질이 관계 규정에서 정한 기준을 초과하지 아니하였으나, 유당호 내의 오염도는 관계 규정이 정한 기준을 초과하여 유당호 상류 및 주변지역을 조사한 결과, 유당농원 및 창포간척지 등에서 발생되는 농업배수, 축산농가에서 배출되는 축산폐수, 무안골프장 및 무안읍 평용리 등에서 유입되는 생활오수에 의하여 유당호의 부영양화가 가속되어 이로 인해 밀물시 배수갑문을 통해 바닷가에서 내수면으로 이동하는 숭어가 폐사한 것으로 밝혀졌다.
(나) 그동안 소외 회사가 무안골프장을 운영하면서 수질오염 등의 문제로 과태료 등 부과처분을 받은 적은 없다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 2호증, 갑 6호증의 1 내지 7, 갑 11호증의 2 내지 11, 갑 13호증의 1, 2, 3, 을가 2, 3호증의 각 1 내지 4, 을나 1, 2호증, 을나 4 내지 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 당사자의 주장
원고 2, 3, 4 및 원고보조참가인들(이하 ‘원고들’이라고 한다)은 이 사건 환경영향평가는 모든 기본적 항목들이 근거 없는 자료들을 인용한 것들이거나 실질적인 환경오염대책으로서의 실효를 거둘 수 없는 내용으로 이루어져(구체적인 내용은 아래에서 보는 바와 같다) 그 부실의 정도가 환경영향평가를 둔 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이므로 이를 기초로 한 이 사건 개발계획변경결정 및 이 사건 사업계획변경승인 처분(이하 ‘이 사건 각 처분’이라고 한다)은 위법하고, 이 사건 환경영향평가가 환경영향평가를 둔 취지를 달성할 수 없을 정도로 부실한 것은 아니라고 할지라도 그 부실의 범위가 거의 모든 평가항목에 걸쳐 있고 그 부실의 정도가 심하여 이로 인한 환경오염의 범위와 이에 따른 피해의 정도도 지역적으로 광범위하고 시간적으로 항구적인 것이라는 점에 비추어 이를 기초로 한 이 사건 각 처분에는 재량권 일탈 또는 남용의 위법이 있다고도 주장한다.
이에 대하여 피고들은 이 사건 각 처분은 각 관계 법령에 따라 작성된 이 사건 환경영향평가보고를 기초로 적법하게 내려진 것일 뿐 아니라, 이 사건 각 처분에는 재량권 일탈 및 남용의 위법이 없다고 주장한다.
라. 판 단
(1) 환경영향평가의 내용부실과 처분의 위법 여부
환경영향평가법령에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 그러한 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 승인 등 처분을 하였다면 그 처분은 위법하다 할 것이나, 그러한 절차를 거쳤다면, 비록 그 환경영향평가의 내용이 다소 부실하다 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상, 그 부실은 당해 승인 등 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소로 됨에 그칠 뿐, 그 부실로 인하여 당연히 당해 승인 등 처분이 위법하게 되는 것이 아니라고 할 것이다( 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조)
(2) 이 사건 환경영향평가서의 내용에 부실이 존재하는지 여부
(가) 농약의 저류조에서의 분해기간
원고들은 농약과 관련하여 이 사건 환경영향평가서에는 농약은 기상조건에 따라 살포시기를 조절하고, 저류조에서 14일 이상 저류시킴으로써 충분한 분해기간을 유지시킬 계획이므로 피해영향이 크지 않을 것이다고 기재되어 있으나, 구체적인 분해정도를 확인할 객관적 근거가 없고, 이 사건 환경영향평가서상의 〈표 7.2.5-7〉에 의하면 대부분의 농약이 14일의 저류기간 동안 분해가 충분히 이루어지는 것이 아님을 알 수 있으므로 이 사건 환경영향평가서에는 농약유입이 해양생태계에 미치는 영향에 관하여 부실한 내용이 기재되어 있다고 주장하나, 갑 12호증의 10의 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서상의 〈표 7.2.5-7〉은 골프장의 잔디관리를 위하여 사용되는 농약에 대한 토양 중의 잔류반감기를 기재한 것으로서 상당수의 농약이 원고들의 주장보다 빠른 기간 내에 토양 중에서 분해되는 사실을 인정할 수 있고, 한편 이 사건 환경영향평가서 중 원고들이 주장하는 14일 이상의 저류기간은 골프장에서 사용되는 농약의 수중체류기간을 적용한 것임이 분명하므로, 이 사건 환경영향평가서 중 농약의 저류조에서의 분해기간 부분에 부실한 내용이 기재되어 있다고 보기 어렵다.
(나) 오탁방지막
원고들은 이 사건 환경영향평가서에는 공사시 토사유출 및 탁도증가에 따른 해상수질오염 등이 예상되어 이를 억제하기 위해 최종배출지역에 오탁방지막(Silt Protector)을 설치할 예정이라고 기재되어 있으나 그 방지효과에 대해 구체적인 수치로 나타낸 정량적인 표현을 하지 못하고 있으므로 공사시의 토사유출 및 탁도증가에 따른 적절한 해상수질오염대책이 마련되어 있지 않다는 취지로 주장하므로 보건대, 토사유출 등에 따른 해상수질오염을 막기 위하여 설치되는 오탁방지막의 규격과 그 처리효능이 구체적인 수치로 언급되지 않았다고 하여 오탁방지막의 설치가 공사시 토사유출 등으로 인한 해상수질오염방지에 미흡한 대책이라고 보기 어려우므로, 이 사건 환경영향평가서에 이와 관련된 부실이 있다고 할 수 없다(일반적으로 오탁방지막은 매립공사시 발생하는 토사와 세립토의 확산방지등을 위해 설치되는 것으로서 저감효율이 제조회사마다 다소 차이가 있는 것으로 알려져 있다).
(다) 수질오염 방지기법
원고들은 이 사건 환경영향평가서에서는 생활하수로 인한 수질오염과 관련하여 수소이온농도(pH), 유기오염물질의 기준항목인 생물화학적 산소요구량(Biochemical Oxygen Demand), 부유물질량(SS, Suspended Solid) 등의 3개 항목만을 기초로 그 배출허용 기준 내의 배출대책을 마련하고 있으나, 영양염류인 총인(T-P)과 총질소(T-N)가 수질오염에 미치는 영향이 큰데도 불구하고 총인(T-P)과 총질소(T-N)의 배출저감방안에 대하여 전혀 언급하지 않고 있어 이 사건 환경영향평가서 중 생활하수로 인한 수질오염 방지대책 부분의 내용이 부실하다고 주장하므로 보건대, 오수·분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률 시행규칙(2002. 8. 17. 환경부령 128호로 개정되기 전의 것)은 [별표 1] 제2호에 의한 분뇨처리시설 및 축산폐수공공시설의 경우 방류수 수질을 총질소(T-N) 60ppm 이하, 총인(T-P) 8ppm 이하로 규제하고 있으나, 체육시설과 관련하여 오수 및 하천에 대한 질소와 인의 법적 기준치는 마련되어 있지 않으므로, 이 사건 환경영향평가서 중 생활하수로 인한 수질오염 방지대책 부분에 부실한 내용이 있다고 볼 수 없다.
(라) 지표수 평가
원고들은 이 사건 환경영향평가서에 의하면 지표수 평가를 위해 W-1,2,3,4,5 등 다섯 개 지점에 대하여 1997년 1월, 4월, 9월, 1998년 2월까지 4차에 걸쳐 측정을 실시하였으나 오염이 심한 여름이 빠졌고, 사업대상 인근 유수지인 W-4지점은 BOD 11.3ppm, 총질소(T-N) 13.04로서 오염이 가장 심하고, 고농도의 질소성분이 현실적으로 다량 축적되어 BOD 농도보다 높으므로 질소성분 유입방지대책이 시급한데도 비정량적이고 소극적인 방지대책만이 제시되고 있어 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 주장하나, 갑 12호증, 을나 11 내지 20호증(각 가지번호 생략)의 각 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서에는 수질환경보전법 제7조의 규정에 의한 수질오염공정 시험방법(환경부고시 제97-111호)에 따라 오염부하량을 조사하여 W-1,2,3,4,5 지점에 대하여 사후환경영향조사로서 1998. 7.부터 분기마다 1회(3, 6, 9, 12월)씩 수질을 조사하여 왔기 때문에 딱히 여름이 빠졌다고 보기 어려운 사실, W-4와 W-5 지점의 오염은 주위의 주변공장, 축사, 농경지 및 마을하수의 유입에 의한 것으로 무안골프장과는 무관한 사실을 인정할 수 있으므로, 지표수 평가와 관련하여 이 사건 환경영향평가서가 부실하게 작성되었다고 볼 수 없다.
(마) 창포 유수지에의 영향에 관한 평가
원고들은 이 사건 환경영향평가서에는 골프장 종사원 및 내장객에 의한 오수는 창포유수지에 방류하지 않고 저류조로 유입하여 관개용수로 재이용할 계획이어서 오수처리를 거친 오수가 사업지구 외로 방출되지 않는 것이 원칙이고, 다만 강우시 저류조 내 저류수의 외부유출만이 허용되는 것으로 되어 있으므로 골프장 수질오염의 경우 평시보다 강우시의 오염우려가 크기 때문에 저류조 용량의 설계에 충분한 여유를 두어야 하는바, 이 사건 환경영향평가서에서는 저류조 용량산정기준으로 ‘저류조 용량 = 초기우수량 × 저류기간 중 강우빈도(N:2.27회) × 안전율(2배)’로 정하여 계산하였으나 실효성의 근거가 없고 검증된 바도 없어 설계용량의 신뢰도를 인정하기 어려워 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 주장하므로 보건대, 수질환경보전법 시행규칙 제50조 [별표 10]에는 저류지의 크기나 용량에 대한 규정이 없을 뿐 아니라, 이 사건 환경영향평가서상의 저류조 용량산정기준에 잘못이 있다고 볼만한 특별한 사정이 인정되지 아니하므로, 이 사건 환경영향평가서에 저류지의 크기나 용량에 관하여 부실하게 기재된 부분이 있다고 보기 어렵다.
(바) 토사유출
원고들은 이 사건 환경영향평가서에서 공사시 토사유출 방지를 위해 〈표 7.2.3-41〉과 같이 A유역 2개소, B유역 1개소, C유역 1개소 등 합계 4개소의 저류조의 선착공 및 침사지 설치운영을 밝히고 있으나 예상되는 토사유출량 219.73t/일, 유수유출량 10.86㎥/sec이 위 침사지 설치에 힘입어 어느 정도만큼 효율적으로 감소된다는 것인지 정량적인 예측과 그 근거가 명시되어 있지 않고, 그것이 실제 효과를 거두었는지, 향후의 공사에 있어서도 효과가 있을 것인지 전혀 알 수 없으므로 이 사건 환경영향평가서 중 토사유출 방지대책 부분이 부실하다고 주장한다.
그러나 갑 12호증(가지 번호 포함)의 기재에 변론전체의 취지(피고 전라남도지사 제출의 2007. 3. 15.자 참고자료)를 더하여 보면, 토사가 침사지에 제대로 침전하기 위하여는 토사입자의 침강속도가 수면적 부하보다 커야 하고, 침사지의 표면적을 넓게 할수록 수면적 부하가 더 작아지므로, 침사지에서 제거되는 토사의 침전속도는 수심과는 무관하며 침사지의 표면적과 관련이 있는데, 일반적으로 표면부하율은 오수침사지의 경우 1,800㎥/㎡·일, 우수침사지의 경우 약 3,600㎥/㎡·일이 표준으로 설정되는 사실, 따라서 토사의 비중이 2.65인 경우 이와 같은 표면부하율에서 최소제거입자의 직경은 오수침사지의 경우 0.2㎜, 우수침사지의 경우 0.4㎜ 정도이며, 수면적 부하 146.4㎥/㎡·일(이 사건 환경영향평가서 327쪽)을 단위환산하면 1.7㎜/sec이고 이 값은 직경 0.05㎜까지 침전시킬 수 있는 사실을 인정할 수 있으므로 이 사건 환경영향평가서상의 침사지의 용량은 토사입자의 비중이 2.65일 경우 토사입자 직경이 0.05㎜까지 침전시킬 수 있게 설계된 용량이라고 할 것이어서 이 사건 환경영향평가서 중 토사유출 방지대책 부분이 부실하다고 볼 수 없다.
(사) 저류조 관리계획
원고들은 이 사건 환경영향평가서에서는 오수처리가 유입되는 저류조에 어류를 양식하여 주민들이 확인할 수 있도록 한다고 밝히고 있으나 어류양식 저류조가 최종유출구와 멀리 떨어져 있어 어류양식 저류조의 물은 최종유출구를 통과하여 방류되는 물이 아니므로 양식장의 어류가 수질오염관리지표로 기능하는 것은 아니어서 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 주장하므로 보건대, 이 사건 환경영향평가서에 기재된 곳과 다른 위치에 어류양식 저류조가 설치되었다고 하여 그러한 사정만으로 이 사건 환경영향평가서가 부실하게 작성되었다고 보기는 어렵다고 할 것이다.
(아) 사후환경영향조사
원고들은 이 사건 환경영향평가서에서는 사후환경영향 조사기간을 공사완료시까지로 정하고 있으나, 공사완료 후 적어도 5년간은 지속적으로 사후환경관리가 이루어져야 하므로 이 사건 환경영향평가서 중 사후환경관리기간 부분이 부실하다고 주장하나, 환경영향조사 등에 관한 규칙 [별표 1]에 의하면, 사후환경관리기간은 착공시부터 공사완료시까지로 규정하고 있고, 이 사건 녹지가 247,327㎡여서 25만㎡ 이상인 경우 사후환경관리기간을 공사완료 후 3년까지로 정한 위 [별표 12]호 8목은 적용되지 않는다고 할 것이므로, 원고들의 주장은 이유 없다.
(자) 환경영향 저감방안의 불이행
원고들은 이 사건 환경영향평가서에서는 환경영향 저감방안으로 수질오염 방지시설을 설치하라고 정하고 있으나 소외 회사가 아직 이를 설치하지 않고 있어 부당하다고 주장하나, 위에서 본 각 증거 및 을나 12 내지 24호증(각 가지번호 포함)의 각 기재에 변론전체의 취지를 더하여 보면, 수질환경보전법 제30조의2 제1항, 같은 법 시행규칙 제49조 제1항에 따라 소외 회사가 수질오염원 정화시설의 설치 및 관리상황을 신고하고, 첨부서류로 오염물질의 배출을 방지 억제하기 위한 시설의 설치 및 조치계획서 등을 제출 이행하였을 뿐 아니라, 환경영향평가에 대한 사후관리는 사업계획승인 시점의 행정행위와는 관련이 없는 사안으로서 이러한 사항을 이유로 한 계획승인취소 주장은 이유 없다.
(3) 감정인 소외인의 감정촉탁결과를 근거로 이 사건 환경영향평가의 부실을 인정할 수 있는지 여부
원고들은 이 법원의 동신대학교 교수 소외인에 대한 감정촉탁결과를 근거로 삼아, 이 사건 환경영향평가서에 위에서 본 것 이외에도, 아래에서 보는 바와 같은 여러 가지 흠이 존재하여 이 사건 환경영향평가서의 내용이 왜곡되는 부실이 발생하였다고 주장하므로 아래에서 그 구체적인 내역에 대하여 살펴보기로 한다.
(가) 갑 제12호증의 4 (이 사건 환경영향평가의 요약문)
① 해양환경
㉮ 낮은 근거의 강수량 통계
갑 제12호증의 4의 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서 중 해양환경란에 “농약은 기상조건을 고려하여 살포하고 저류조에서 14일 이상 저류하여 충분한 분해시간을 유지시킬 계획이므로 그 영향은 미미할 것으로 판단된다”고 기재되어 있는 사실이 인정된다.
이에 대하여 원고들은 위 평가서의 저류조 용량 산정이 4년간의 강수량통계에 근거를 두고 있으나, 환경부의 환경영향평가서 작성 등에 관한 규정 중 [별표 4] 평가표 기재요령에 따르면, 강수량 등 기상현황 조사는 과거 10년 이상의 기상관측자료를 토대로 해야 하므로 4년간의 강수량통계를 토대로 하여 계산한 ‘14일’이란 저류기간 자체의 신뢰도가 매우 낮아 그 기간만으로 농약성분이 충분히 분해된다고 보기 어려워 농약이 수질에 미치는 영향이 미미하다고 볼 수 없으므로 위 평가서의 내용이 부실하다고 주장한다.
그러나 을나 24호증의 기재에 의하면, 이 사건 토지에 인접한 무안관측소의 1993-1996년의 4년간의 강수통계량이 1,011.7㎜인 반면 무안관측소가 없어진 현재 가장 가까운 목포기상대의 1987-1996년의 10년간의 평균강수량이 997.1㎜로서 별 차이가 없는 사실을 인정할 수 있으므로, 이 사건 환경영향평가서에서 4년간의 강수량을 기초로 하여 저류기간을 14일로 정하였다고 하여 그 보고서의 신뢰도가 낮다고 단정하기 어려울 뿐만 아니라, 을나 20호증의 2, 3의 각 기재{골프장 건설시 환경영향 및 평가방 중 ‘과거 평가 협의된 골프장 침사지·조정지 제원과 그 산출방법(근거)}에 의하면, 조정지는 초기 강우를 14일 이상 저류할 수 있는 용량으로 규정하고 있는 사실이 인정되므로, 이 사건 환경영향평가서에서 농약성분의 분해를 위한 저류기간을 14일 이상으로 본 데에 무슨 잘못이 있다고 볼 수 없으니 원고들의 위 부실 주장은 이유 없다.
㉯ 강우빈도
갑 제12호증의 4, 10의 각 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서에서는 농약성분의 분해기간을 산정함에 있어 2.27회의 강우빈도(기록 843쪽)를 설정한 사실을 인정할 수 있다.
이에 대하여 원고들은 1회의 비가 온 뒤 1.27일이 경과하기 전에 추가의 후속강우가 발생하면 충분히 분해되지 못한 농약성분이 골프장의 저류조 유출수를 통해 창포유수지 내수면으로 유출되게 되어 농약 성분 유출에 따른 영향을 무시할 수 없는 상황이 될 수 있으므로 이 사건 환경영향평가서는 부실하다고 주장한다.
그러나 갑 12호증의 4의 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서에서 농약성분의 분해기간을 산정함에 있어 2.27회(= 15일÷6.6일/회)의 강우빈도를 설정한 것은 2.27일에 한 차례씩 내리는 비를 6회 정도 내린다고 가정하여 초기 강수를 15일 이상 저류할 수 있도록 저류조를 설계하는 것을 의미하는 사실을 인정할 수 있으므로, 이 사건 환경영향평가서에서 2.27회의 강우빈도를 설정한 데 무슨 잘못이 있다고 볼 수 없으니 원고들의 이 부분 부실 주장은 이유 없다.
㉰ 방류수 외해수 유출 부문
갑 제12호증의 4의 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서 중 해양환경 란에 “운영시 방류수는 내수면에서 잔류 후 외해역으로 유출되기 때문에 영향이 경미하다”고 기재되어 있는 사실을 인정할 수 있다.
이에 대하여 원고들은 방류수 중의 농약과 비료성분이 내수면에 장기간 누적되어 있던 중 외해역과 연결된 수문의 간헐적 조작으로 오염성분이 한꺼번에 방출되기 때문에 그 영향은 철저한 조사결과를 거쳐 정량화되어야 하는데도 이 사건 환경영양평가서에는 그와 같은 기재가 전혀 없으므로 부실하다고 주장한다.
그러나 을나 15, 16호증의 각 기재에 의하면, 무안군은 창포호의 수질오염으로 인한 대내외적인 문제점이 발생되어 창포호의 수질개선대책수립을 위하여 2004. 5. 창포유지 준설사업 용역보고서를, 2005. 4. 창포호(조류지) 수질개선대책 기본구상(안)수립조사 연구보고서를 발간한 사실, 특히 오염원별로 보면 BOD의 경우 축산에 의한 배출부하가 전체의 55.5%로 가장 높은 비율을 차지하고 있고, 인구가 11.4%, 양식장이 21.9%, 토지이용이 10.8%, 산업폐수가 0.4%를 차지하고 있으며, 총질소(T-N)의 경우도 축산이 54.1%, 총인(T-P)도 역시 축산이 56.4%로 가장 높은 비율을 차지하고 있는 것으로 기재되어 있는 사실{을나 16호증의 기재(80쪽)}을 인정할 수 있는바, 이러한 사실에 비추어 보면 방류수의 해양에 대한 영향은 경미하여 굳이 정량적으로 확인할 필요가 없는 것으로 보이고, 을나 21호증의 기재에 의하더라도, 오염성분의 해양에 대한 영향에 관하여 반드시 정량적으로 기재하여야 하는 것은 아닌 사실을 인정할 수 있으므로, 이와 관련된 원고들의 위 부실 주장은 이유 없다.
② 수 질
원고들은 이 사건 환경영향평가서에는 이 사건 골프장의 운영시 수질과 관련하여 오수량과 BOD 농도만을 언급하고 있으나 골프장 운영시의 일반적 관심사가 농약·비료성분배출에 더욱 크게 나타나므로 이를 반드시 표현하여야 함에도 이를 요약표기하지 않았으므로 이 사건 환경영향평가서가 부실하다는 취지로 주장한다.
그러나 갑 12호증의 4의 기재에 의하면, 오수처리시설은 농약, 비료와 무관한 시설일 뿐 아니라, 체육시설의 설치·이용에 관한 법률 제28조에 따라 ‘농약사용량조사 및 농약잔류량검사’를 별도로 실시하고 있어 이 사건 환경영향평가서에서는 농약, 비료 성분에 대하여 별도로 기재하지 않은 사실이 인정되므로 이 사건 환경영향평가서의 수질란에 농약, 비료 성분에 대한 내용이 표기되어 있지 않다고 하더라도 그러한 사정만으로 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 볼 수 없다(다만, 이 사건 환경영향평가서에 ‘BOD농도 20.8㎏/일’이라고 기재되어 있으나 이는 ‘BOD배출부하량 20.8㎏/일’의 오기임이 명백하다).
③ 조사방법
원고들은 방류수가 내수면에 오랜 기간 동안 잔류하는 지형특성을 고려하면, 사업운영단계의 호소 수질에 가장 중요한 수질항목인 질소(N)와 인(P)이 사후환경영향조사에서의 공사시 수질조사항목에 포함되어야 함에도 이 사건 환경영향평가서의 공사시 수질조사항목에 질소와 인이 포함되어 있지 않으므로 그 내용이 부실하다고 주장하나, 을나 21호증의 기재에 의하면, ‘조사항목’은 ‘환경기준항목(사업시행으로 인한 환경영향이 없거나 경미한 항목은 제외할 수 있다)’으로 할 수 있도록 되어 있고, 수소이온농도(pH), 유기오염물질의 기준항목인 생물화학적 산소요구량(BOD, Biochemical Oxygen Demand), 부유물질량(SS, Suspended Solid) 3개 항목만이 협의 내용으로 받아들여진 사실을 인정할 수 있고, 이러한 사실에다 위 2. 다. (2). (다)항에서 본 바와 같이 체육시설과 관련하여 오수 및 하천에 대한 질소와 인의 법적 기준치는 마련되어 있지 않은 점을 보태어 보면, 이 사건 환경영향평가서 중 사후환경영향평가시 수질조사항목에 질소와 인이 포함되어 있지 않다고 하여 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 볼 수 없다.
④ 대안설정 및 평가
원고들은 골프장 최종방류수를 내수면 내로 하는 방안과 청계만으로 방류하는 방안 중 내수면 내로 하는 방안을 택한 객관적인 근거가 부족하다고 주장하나, 이는 정량적인 평가를 하지 아니한 채 정성적인 평가를 한 것이 무리라는 취지로서 이를 두고 부실로 단정키는 어렵다고 할 것이다.
(나) 갑 12호증의 6 (대상지역의 설정)
① 평가대상지역의 설정
원고들은 이 사건 환경영향평가서 중 평가대상지역의 설정과 관련된 생활환경편의 수질항목에서의 평가내용 중 “···운영시 오수발생과 수용하천에 미치는 영향 및 처리대책···”은 ‘수용하천’이 아닌 ‘내수면(유당호)’으로 표기되어야 하며, 대상지역 중 ‘사업지구 및 청계만’도 내수면(유당호)로 표기하여야 함에도 잘못 표기됨에 따라 평가서 내용이 왜곡될 개연성이 충분하다고 주장하는바, 갑 12호증의 6의 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서에 원고들 주장과 같은 잘못이 있는 점은 인정되나, 이는 표기상의 오기로 보일 뿐이고, 그로 인하여 이 사건 환경영향평가서상의 대상지역 설정에 어떤 잘못이 있는 것으로는 보이지 않는다.
② 환경영향 예측분석 평가기법
갑 12호증의 6의 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서 28쪽의 〈표 3. 2-1〉에 명시된 생활환경의 수질분야 평가항목 중 예측 분석·평가기법에 외해역(청계만)을 대상으로 평가한다고 기재되어 있는 사실을 인정할 수 있다.
원고들은 이에 대하여, 이 사건 환경영향평가서는 자연환경의 해양환경 분야에서 다루어질 평가범위에 해당되는 외해역(청계만)을 내수면 수질예측분석과 평가에 포함시키는 오류를 범하고 있어 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 주장한다.
그러나 이 사건 환경영향평가서에 원고들 주장과 같은 오류가 있어 수질예측분석과 해양환경분야에 혼란을 야기시켰다고 하더라도 이는 자료를 이해하는 데 단순히 혼란을 가져온다는 것으로 보일 뿐 그로 인하여 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 할 수 없으므로 원고들의 주장은 이유 없다.
(다) 갑 12호증의 7 (지역개황)
① 환경피해 유발시설물
갑 12호증의 7의 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서의 지역개황란에 폐수배출시설로서 창포유수지 유역 내에 농공단지 내 8개 업소와 그 외 지역의 12개 업소가 분포하는 것으로 기재된 사실을 인정할 수 있다.
이에 대하여 원고들은 농공단지 입주업체와 기타 지역 업체를 포함하여 총 20개 업소가 창포유수지 유역에 분포되어 있지만, 각 업소별 지리정보가 누락되어 점오염원으로서의 특정위치 및 수계영향에 미치는 오염의 강도 파악이 불가능하고, 이는 20개 업소의 폐수가 일시에 내수면의 특정지점으로 배출된다는 그릇된 해석을 수반하기 때문에 내수면 등 수질에의 영향분석과 대책 수립시 신뢰도가 낮은 결과가 초래되어 부실내용으로 이어질 확률이 있다고 주장한다.
그러나 원고들의 주장에 의하더라도 폐수배출시설의 지리정보누락으로 인하여 이 사건 환경영향평가가 부실로 이어질 확률이 있다는 것에 불과할 뿐 아니라, 갑 12호증의 7의 기재에 의하면, 폐수배출시설현황에 폐수배출시설의 위치가 명확히 명기되어 있는 사실이 인정되므로 환경피해유발시설물에 대한 자료가 불충분하다고 보기 어려우며, 당시 환경영향평가관련 법령에서는 누적영향평가가 없었으므로, 이로 인하여 이 사건 환경영향평가에 어떠한 부실이 있다고 볼 수 없다.
② 폐수배출량 표기
갑 12호증의 7의 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서상의 〈표 4.4-3〉의 폐수배출량이 525.2㎥/일로 기재되어 있는 사실이 인정되는바, 갑 12호증의 7의 기재에 의하면, 이는 본문 38쪽의 252.5㎥/일의 오기임이 명백하다.
(라) 갑 12호증의 9 (주민의견수렴)
① 주민의견수렴결과표
갑 12호증의 9의 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서상의 주민의견수렴결과표란에서 영산강환경관리청의 사업구간에 대한 교통량 현황조사를 통한 교통량 저감방안 제시 의견요청에 대하여 이를 반영하면서 교통량의 현황조사가 아닌 96년도 도로교통량 통계연보 등 자료를 인용한 사실을 인정할 수 있다.
② 경제환경의 교통내용 편
갑 12호증의 9의 기재에 의하면, 영산강환경관리청이 사업지구의 주이동 도로인 일반국도 1호선, 지방도 815호선, 군도 15호선의 각 교차지점별서비스 수준예측과 대책수립 제시를 요구한데 대하여 이 사건 환경영향평가서에서는 지방도 815호선의 서비스 수준만을 제시한 사실을 인정할 수 있다.
(마) 갑 12호증의 10 (환경영향평가, 예측분석, 저감방안)
① 동·식물상
갑 12호증의 10의 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서에서는 동·식물 분포에 관하여 사업지구 중심의 반경 5㎞ 지역을 주로 조사하며 사업지구 주변의 갈대군락, 토취장 주변의 곰솔 등 초지와 임상에 대하여 서식지를 조사한 사실이 인정된다.
이에 대하여 원고들은 육상동물에 대하여는 조사날짜와 시각이 구체적으로 언급되지 않아 조사결과 얻어진 자료들에 높은 신뢰를 줄 수 없기 때문에 내용이 부실하다는 비판을 면하기 어려울 뿐 아니라, 현지조사 결과 포유류는 멧돼지 1종밖에 발견되지 않았으나 이는 주변정황에 맞지 아니하므로 그 조사결과가 크게 미흡하여 이 사건 환경영향평가서가 부실하다는 취지로 주장한다.
그러나 원고들 주장과 같은 사정만으로 그 조사결과가 크게 미흡하다고 보기 어려우므로, 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 볼 수는 없다.
② 해양환경
㉮ 염분농도
원고들은 이 사건 환경영향평가서에서는 담수역의 염분농도와 관련하여 해수면으로부터 멀리 떨어진 내수면 지점이 염분농도가 높게 나타나 있는바, 이는 실제와 모순되므로 위 평가서 부분이 부실하다고 주장하나, 원고들의 주장은 실제의 측정결과에 따른 것이 아니라 단지 해수면으로부터 멀리 떨어진 지점의 염분농도가 해수면에 가까운 지점의 염분농도보다 낮아야 한다는 점을 전제로 한 것이므로 위와 같은 사정만으로 이 사건 환경영향평가서에 내수면 지점의 염분농도가 부실하게 기재되었다고 볼 수 없다.
㉯ 해양생태계의 조사시기
원고들은 이 사건 환경영향평가서에 의하면 해양생태계에 대한 조사결과 겨울철 생물현존량이 가을철보다 현저히 증가된 것으로 되어 있으나 그 결과는 통상의 예상과 정반대이어서 이를 믿기 어렵다고 주장하나, 원고들이 실측을 하지 아니한 상태에서 이 사건 환경영향평가서에서의 조사결과가 예상되는 결과와 정반대의 결과가 나왔다고 하여서 이를 두고 환경영향평가가 부실하다고 단정하기 어려우므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
㉰ 식물플랑크톤의 계절적 변화
원고들은 이 사건 환경영향평가서에는 식물플랑크톤의 계절적 변화를 밝히기 위해 1997. 9.과 1998. 2.의 두 차례에 걸쳐 조사를 하였으나 식물플랑크톤의 계절적 변화를 확인하기 위하여는 9월과 2월 두 번으로는 부족하고 4계절 조사가 실시되어야 하므로 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 주장하나, 원고들 주장과 같은 사정만으로 이 사건 환경영향평가서가 부실하게 작성되었다고 볼 수는 없다.
㉱ 염분농도 계측값
원고들은 이 사건 환경영향평가서에는 〈표 7.1.4-50〉에 염분농도가 기재된 것처럼 되어 있으나 실제 위 〈표 7.1.4-50〉의 어느 곳에도 염분농도 계측값을 찾아볼 수 없으므로 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 주장하는바, 갑 12호증의 10의 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서에 원고들의 위 주장과 같은 잘못이 있는 점은 인정되나, 이는 이 사건 환경영향평가서에서 참조로 한 표의 번호를 오기한 데 불과한 것으로 보인다.
㉲ 동물플랑크톤 특이분포
원고들은 이 사건 환경영향평가서에는 동물플랑크톤의 특이분포에 대한 원인규명이 미흡하므로 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 주장하나, 위 감정촉탁결과에 의하더라도 동물플랑크톤의 특이분포에 대한 조사가 필요하다는 것일 뿐이고, 갑 12호증의 10에 의하면, 이 사건 환경영향평가에서는 동물플랑크톤의 부존량을 명확히 반영하고 있는 사실이 인정되므로, 이 사건 환경영향평가서에 이 점과 관련하여 어떠한 부실이 있다고 볼 수 없다.
㉳ 〈표 7.1.4-34〉 기재 오기
갑 12호증의 10의 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서 중 〈표 7.1.4-34〉에서는 A4 지점에서의 1998. 2. 조사시 동물플랑크톤 개체수가 ‘2,309’라고 기재되어 있으나, 〈표 7.1.4.-33〉에서는 ‘1,292’로 기재되어 있어 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 주장하므로 보건대, 갑 12호증의 10의 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서에 원고들 주장과 같은 잘못이 있는 점은 인정되나, 위 〈표 7.1.4-34〉의 ‘2,309’는 〈표 7.1.3-34〉에 기재된 ‘1,292’의 오기임이 명백하다.
㉴ 표층과 저층의 용존산소 농도
갑 12호증의 10의 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서에는 “특히 여름철에는 수괴의 성층이 형성될 수 있는 수심이 깊은 곳의 일부 저층에서 무산소형태가 형성될 수 있을 것으로 판단된다”고 기재된 사실을 인정할 수 있다.
이에 대하여 원고들은 표층수의 용존산소 농도만 계측되었을 뿐 저층에 무산소층이 존재할지도 모르는 상황에서 저층수의 용존산소 농도계측을 시행치 않는 등 수질조사가 충실치 못하였다고 주장한다.
그러나 갑 12호증의 10의 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가시 수괴에서 무산소층이 발견되지 않아 더 이상 수심별 용존산소량을 조사하지 않은 사실을 인정할 수 있으므로, 원고들 주장의 사유만으로 이 사건 환경영향평가서에 어떤 부실이 있다고 보기 어렵다.
㉵ 담수역의 저질현황
원고들은 이 사건 환경영향평가서에는 저질 조사지점이 도면에 표시되어 있지 않고, 〈표 7.1.4-51〉은 영양염류(질소와 인) 함유량이 불포함되어 있는 등 조사내용이 부실하고 결과에 대한 고찰이 전혀 없다고 주장하나, 위와 같은 사정만으로 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 단정하기 어렵고, 수질환경보전법과 같은 법 시행령 및 같은 법 시행규칙 등 관련 법령에는 저질에 대한 환경기준이 존재하지 아니하므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
㉶ 유입수 부분
갑 12호증의 10의 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서에는 “담수역은 폐쇄성으로 주변 하천으로부터의 유입수도 매우 미미한 실정이었다. 담수역의 주요 수자원은 우수에 의존하고 있다”고 기재된 사실을 인정할 수 있다.
이에 대하여 원고들은, 하천으로부터의 유입수가 미미하다는 내용은 계측자료 등 객관적인 자료제시 없는 막연한 추측성 주장에 불과하고, 담수역의 수자원이 우수에 근거하고 있음을 판단할 근거가 없으므로 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 주장한다.
그러나 갑 12호증의 10의 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서에서 하천으로부터의 유입수량이 미미하다고 한 것은 하천이라고는 하였지만 이는 실개천으로서 평소는 유수량이 거의 없고 강우시에만 주변지역의 물을 담아 흘러 보내는 역할을 하는 것에 불과하였기 때문인 사실을 인정할 수 있으므로, 이 사건 환경영향평가서에 하천으로부터의 유입수가 미미하다고 기재한 데에 무슨 잘못이 있다고 할 수 없어, 원고들의 이 부분 부실 주장도 이유 없다.
㉷ 주변의 갈대밭 등의 영향
갑 12호증의 10의 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서에는 “주변의 갈대밭 등은 질소와 인의 부영양화물질의 감소에 영향을 미치고 있다”고 기재된 사실은 인정할 수 있다.
이에 대하여 원고들은 갈대밭의 존재만으로 부영양화물질이 감소한다는 주장은 다소 과장된 것이라고 주장하나, 원고들 주장과 같이 이 사건 환경영향평가서에 다소 그러한 과장이 있다고 하여 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 볼 수 없으므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
㉸ 부유물질의 담수역 유입방지
갑 12호증의 10의 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서에는 “사업시행에 따른 부유물질 등의 담수역 유입방지를 위해 사업지구 최종 배출구 이전에 오탁방지막과 침전조를 설치 운영한다”고 기재된 사실을 인정할 수 있다.
이에 대하여 원고들은 오염결과가 사업지구의 공사로 인한 것인지 혹은 사업지구와 무관한 주변하천 상류수계의 오염 때문인지의 여부가 가려질 수 있도록 담수역으로의 유입하천수에 대한 조사가 이루어져야 하는데도 그러한 조사가 이루어진 바 없으므로 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 주장하나, 사업지구와 아무런 관련이 없는 상류수계에 대한 조사가 이루어지지 아니하였다고 하여 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 볼 수는 없으므로, 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
㉹ 배수갑문
원고들은 이 사건 골프장 운영으로 인하여 해양생태계에 미치는 영향을 저감시키기 위하여는 배수갑문의 운영형태 및 개폐주기를 검토하여야 하는데 이 사건 환경영향평가서에는 이에 대한 검토가 누락되었다고 주장하나, 배수갑문의 운영형태 및 개폐주기는 수량에 따라 자동 개폐되는 것이므로 이러한 사실이 조사에서 누락되었다고 하여 환경영향평가가 부실하다고 볼 수 없다.
③ 토지이용
원고들은 이 사건 환경영향평가서에 의하면, 이 사건 사업의 토지이용계획상 녹지면적은 전체의 32.32%로 되어 있는바, 이는 일반적인 골프장 녹지 확보율 40% 이상을 만족하지 못하는 수치이므로 이 사건 환경영향평가서에는 토지이용계획의 규정을 위반한 하자가 있다고 주장한다.
그러나 을나 14호증의 3의 기재에 의하면, 이 사건 무안골프장의 경우 산림이 아니어서 녹지 확보율 40% 기준의 적용을 받지 아니하는 사실이 인정되므로, 원고들의 이 부분 주장 또한 이유 없다.
④ 수질
㉮ 오기·오타·오산
원고들은, 이 사건 환경영향평가서 중 수질란에 의하면 오염물질 부하량을 산정함에 있어서 부하량 원단위 및 산정결과 등이 서로 일치하지 아니하고, 〈표 7.2.3 - 3〉의 창포유수지 유역의 토지이용현황은 표의 제목과 내용이 전혀 불일치하며, 〈표 7.2.3 - 7〉 토지오염 부하량 원단위에 명기된 단위 ㎏/㎥·일이 잘못 표기되어 있고, 〈표 7.2.3 - 8〉 토지이용에 의한 오염부하량 산정에서 사용된 단위 ㎢, ㎏/일이 잘못 표기되어 있으며, 〈표 7.2.3 - 12〉 신고대상 축산폐수배출시설 내용 중 세로열의 제목을 동일하게 표시하는 오류를 범하고 있고, 〈표 7.2.3 - 14〉 가축사육에 의한 오염부하량 산정 내용에 제시된 자료 값들이 실제의 계산결과와 상이하며, 〈표 7.2.3 - 15〉 폐수배출 원단위에 명기된 단위 ㎎/ℓ와 g/㎥·일은 동일단위가 아님에도 동일하게 표기되었고, 〈표 7.2.3 - 18〉 분뇨처리장의 오염부하량 산정에 명기된 단위 ㎏/일은 분뇨처리시설용량 40㎥/일과 분뇨처리장 원단위(〈표 7.2.3 - 17〉)를 감안할 때 잘못된 것이며, 〈표 7.2.3 - 19〉 창포 유수지 내 오염부하량 현황에 명기된 자료값들은 앞서 살펴본 바와 같이 각 오염원별로 잘못 산정된 값들이 많기 때문에 왜곡된 부하량 합계 자료를 그대로 이용해서는 아니되고, 〈표 7.2.3 - 34〉 오수 및 오염물질 발생량에서의 배출량 중 BOD농도(kg/일)는 BOD 배출부하량(kg/일)이 잘못 표기된 것이므로 이 사건 환경영향평가서는 부실하다고 주장한다.
위 감정촉탁결과에 의하면, 이 사건 환경영향평가서에는 그 문구나 표의 제목과 단위, 숫자 등에서 전후·좌우의 기재나 산식에 비추어, 원고들이 위에서 주장하는 바와 같은 오기나 오산이 있음이 명백하다.
㉯ 생활오수 오염부하량
원고들은 이 사건 환경영향평가서에서는 인구자료를 토대로 오염부하량을 산정하였으나, 시가인구와 비시가인구를 구분할 자료가 없기 때문에 인구자료를 토대로 오염부하량을 산정하기란 불가능하다고 주장하나, 이 사건 사업대상지역은 모두 농어촌 지역으로서 이를 시가지와 비시가지로 구분한다는 것이 무의미하므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
㉰ 지하수 수질분석 결과
원고들은 사업지구에 인접한 주변마을의 지하수가 먹는물 수질기준에 부합하지 않음에도 이 사건 환경영향평가서에서는 적합한 것으로 판정한 오류가 있다고 주장하나, 갑 12호증의 10, 을나 14호증의 3의 기재에 의하면, 사업지구에 인접한 주변마을의 지하수에 대한 검사결과 〈표 7.2.3 - 25〉의 먹는물 수질기준에 의할 경우 대장균수 등 총 41개 항목에 걸쳐서 정한 기준 중 오로지 대장균수 1개의 항목에 있어서만 수질기준에 맞지 아니하고, 나머지 40개 항목에서는 수질기준에 적합한 것으로 드러났고, 대장균수 초과의 문제도 그 당시 추가로 이루어진 검사에서 아무런 문제가 없는 것으로 밝혀진 사실을 인정할 수 있으므로, 지하수가 먹는물 수질기준에 부합한 것으로 기재된 이 사건 환경영향평가서가 부실하다는 원고들의 주장은 이유 없다.
㉱ 내수면 수질조사
원고들은 이 사건 환경영향평가서에 의하면, 내수면에 대한 수질조사가 1998. 2.의 1회만 측정되었는바, 측정횟수가 1회에 불과하여 그 신뢰도가 크게 미흡하고, ‘투명도’의 자료는 제시되지 않아서 신뢰하기 어렵다고 주장한다.
그러나 갑 12호증의 10(기록 816쪽)의 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서에서는 수은과 염분을 비롯한 총 20여 개 항목에 걸쳐서 내수면 수질분석을 한 사실을 인정할 수 있는바, 이러한 사정에 비추어 보면, 이 사건 환경영향평가서에서 자료조사 없이 투명도를 기재하였다기 보다는 자료가 누락되었다고 보이고, 을나 14호증의 3의 기재에 의하면, 위 문제는 이 사건 환경영향평가 당시 이미 보완된 사실이 인정되므로 위와 같은 사정만으로 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 볼 수 없다.
또한, 수질검사 횟수가 적다고 해서 환경영향평가가 부실하다고 볼 수도 없다.
㉲ 수소이온농도 및 염분농도의 특이점
원고들은 이 사건 환경영향평가서에는 수소이온농도 및 염분농도의 특이점에 대하여 상세하게 규명하지 않은 하자가 있다고 주장하나, 위와 같은 현상이 환경영향평가서에 명기된 이상 더 나아가 그 배후 원인을 규명하지 않았다고 해서 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 볼 수 없으므로, 원고들의 위 주장은 이유 없다.
㉳ 농약 독성별 사용량
원고들은 이 사건 환경영향평가서에는 국내 골프장에 사용되는 농약에 대한 독성별 사용란을 기재함에 있어 불순물성분을 고려하지 않고 순성분량만을 기준으로 하고 있으나 이는 잘못이라고 주장하나, 골프장 농약잔류량 검사방법(환경부 고시 제2006-68호, 수질환경보전법 제61조 및 같은 법 시행규칙 제61조)에 따르면 골프장 농약잔류량 검사방법에서는 실물량을 기준으로 하도록 정하고 있으므로 불순물 성분을 고려하지 아니하였다고 하여 잘못이라고 할 수 없고, 설령 불순물 성분을 고려한다고 하여도 그 불순물은 극히 미미한 것이어서 이를 무시하였다고 하여 이 사건 환경영향평가가 부실하다고 볼 수 없다.
㉴ 농약성분 사용량 및 오염물질량
원고들은 이 사건 환경영향평가서에는 이 사건 사업시행으로 골프장 운영시 사용될 농약성분 사용량을 산정함에 있어 여건과 시점이 다른 10여 년 전의 일본자료를 근거로 하였으므로 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 주장하나, 환경부는 1999년부터 연도별 골프장 농약사용실태조사 결과를 발표하고 있으므로 이 사건 환경영향평가 당시인 1998년에는 농약사용실태조사를 한 국내자료가 없어 이 사건 환경영향평가에서 일본의 자료를 참고로 한 것으로 보이므로 위와 같은 사정만으로 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 볼 수 없다.
원고들은 이 사건 환경영향평가서의 〈표 7.2.3 - 36〉의 합계가 잘못되었는데, 이를 기초로 농약사용량을 산출한 것은 부당하다고 하나, 갑 12호증의 10의 기재에 의하면, 위 표의 합계란의 계산이 잘못되었으나, 농약사용량은 위 합계란의 수치를 기준으로 한 것이 아닌 사실이 인정되므로 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
원고들은 이 사건 환경영향평가서에서는 집중강우시 골프장에서 발생되는 지표유출수에 함유될 잔류농약성분 농도를 추정할 기준자료로서 농약의 유효성분율 43%, 최대 농약잔류기간 30일, 잔류량 20%, 최대유출량 25%를 가정하고 있으나 그 근거가 명확하지 않아 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 주장하므로 살피건대, 을나 18호증의 기재에 변론전체의 취지를 더하여 보면, 이 사건 환경영향평가서 작성 당시 객관적인 자료가 없었고 1999년에 이르러서야 골프장 농약사용실태조사가 발표되고, 2002년에 이르러서야 ‘골프장 건설시 환경영향 및 평가방안’이, 2003년 ‘골프장 운영시 생태계에 미치는 영향’이 보고된 사실을 인정할 수 있으므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
㉵ 농약 및 비료의 유출농도
갑 12호증의 10의 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서에서는 강우시 농약 및 비료의 유출농도를 산정함에 있어 농약은 5.7kg, 비료는 N성분이 835.8kg, P성분이 664.4kg이 유출될 것으로 예상하고, 이를 초기 우수량 11,530㎥에 적용하여 무처리 방류시의 예상 유출농도를 각각 농약은 0.49㎎/ℓ, N은 72.5㎎/ℓ, P는 57.6㎎/ℓ로 산정한 사실을 인정할 수 있다.
원고들은 이에 대하여 초기 우수유출량의 근거가 제시되지 않아 제시된 농약과 비료의 유출농도의 신뢰성을 인정할 수 없다고 주장하나, 갑 12호증의 10의 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서에 초기 우수유출량의 근거가 나름대로 제시되어 있는 사실이 인정되므로 원고들의 위 주장은 이유 없다.
㉶ 원고들은 이 사건 환경영향평가서에, 오염농도저감방안, 농약 및 비료 등의 유출방지계획, 저류조 설치 및 운영계획, 사후환경영향조사 등과 관련하여 부실하게 기재된 부분이 있다고 주장하나, 이는 위에서 본 것과 중복되므로 이에 대한 판단을 생략한다.
⑤ 폐기물
원고들은 이 사건 환경영향평가서에 의하면, 사업장 내 식당의 배출음식 찌꺼기는 인근 유당농원의 돈사퇴비장에서 퇴비화과정을 거쳐 재활용할 계획으로 되어 있으나, 폐기물발생량, 운송방법, 퇴비화시설의 용량 등에 대한 구체적인 자료가 제시되지 아니하므로 이 사건 환경영향평가서가 부실하다는 취지로 주장하나, 갑 12호증의 10, 을나 23호증의 1, 2, 을나 24호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 이 사건 환경영향평가서에는 사업장 내 식당의 음식물 폐기물 처리를 위한 돈사퇴비화 시설의 개요가 명백히 나타나 있는 사실을 인정할 수 있으므로, 원고들이 주장하는 바와 같은 구체적인 자료제시가 없다고 하여 이 사건환경영향평가서에 어떠한 부실이 있다고 보기 어려우니, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
⑥ 토양오염
원고들은 이 사건 환경영향평가서에서 토양오염 조사지점의 위치로 선정한 사업지구 중앙의 토양(S-1지점)과 비교분석을 위한 사업지구 서측 경계로부터 약 300 ～ 400m 거리의 서호리 벌포마을(S-2지점)의 2개소가 수계와 무관하게 설정되어 있어 보고서의 신뢰도를 떨어뜨리고 있다고 주장하나, 갑 12호증의 10의 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서에 사업지구 내외의 두 지점을 조사지점으로 선정한 것은 수계와의 관계보다는 사업지구 내의 토양과 사업지구 외로서 사업지구로부터 300～400m 떨어진 곳의 토양을 비교하여 사업지구 내의 토양의 오염도를 조사 평가하려는 것이 그 목적인 것으로 보이므로 토양오염 조사지점의 위치가 수계와 무관하다는 이유로 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 볼 수 없다.
⑦ 소음 및 진동
원고들은 이 사건 환경영향평가서에서 소음도를 예측한 결과 이 사건 골프장의 운영시 국도 815호선을 중심으로 한 교통량 증가로 야간의 소음환경기준을 초과한 것으로 예측하고도 이를 단순히 기존 교통량의 증가 때문이라는 이유로 적극적인 환경보전대책을 세우지 아니한 것은 환경영향평가보고서의 취지에 벗어나는 소극적인 대응방안으로서 부당하다고 주장하나, 교통량으로 인하여 야간에 소음환경기준을 초과한다면 이는 소외 회사 또는 골프장 이용객의 차량이라고 볼 수 없고, 단순한 교통량의 증가라고 봄이 타당하고, 골프장은 일시에 많은 사람이 운집하지 아니하여 교통량에 미치는 영향은 크게 문제되지 않는다는 점을 참작할 때 원고들의 주장은 받아들이기 어렵다.
⑧ 인구 및 주거
원고들은 이 사건 골프장 운영시 이용객 증가로 인한 인구밀도와 주거환경의 변화가 예상되는 상황임에도 이 사건 환경영향평가보고서에는 이 사건 골프장 운영으로 인하여 인구·주거에 미치는 영향을 저감시키는 방안이 전혀 제시되어 있지 않으므로 이 사건 환경영향평가서는 부실하다고 주장하나, 갑 12호증의 10의 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가보고서에는 무안군의 인구(75,049명)와 인구밀도(173.5/㎢) 및 이 사건 사업장 소재지인 청계면의 인구(9,385명)와 인구밀도(143.3인/㎢)가 각 제시되어 있고, 인구는 1994년을 정점으로 감소되고 있다고 기재되어 있으며, 이용객은 종업원을 포함하여 700여 명으로 예상되고 종업원의 현지 채용으로 지역사회의 고용의 증대효과와 소득증대가 예상된다고 기재되어 있는 사실이 인정되므로 이 사건 골프장으로 인한 인구의 증가에 대한 특별한 대책이 필요한 것은 아니라고 보일 뿐 아니라, 인구의 증가로 인한 고용효과 등이 평가되어 있으므로 원고들의 주장은 받아들이기 어렵다.
(바) 갑 12호증의 11 (자연환경 및 생활환경에 미치는 영향의 저감방안)
이 부분과 관련된 점은 위에서 본 것과 모두 중복되므로 따로 판단하지 아니한다.
(사) 갑 12호증의 12 (불가피한 환경영향)
갑 12호증의 12의 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서에서는 이 사건 사업시행으로 인하여 불가피하게 환경상에 미치는 영향을 기술함에 있어 ‘강우시 토사유실’, ‘운영시 해양수질변화로 어업권 피해 예상’, ‘내장객 및 종사원에 의한 오수발생이 불가피’ 등과 같이 기재된 사실은 인정된다.
이에 대하여 원고들은 이 사건 사업시행으로 환경에 미치는 영향을 나타내기 위하여는 정량적인 척도에 따라 불가피한 영향의 정도를 기술하여야 하는데 단지 위와 같이 정성적으로만 기술하여 환경영향평가보고서 작성규정에 위배되었다고 하나, 위 규정은 가능한 한 정량적으로 기술하라는 것이지 이를 반드시 정량적으로 기술하여야 한다는 것은 아니므로 위와 같은 사정만으로 이 사건 환경영향평가서의 내용이 부실하다고 볼 수 없다.
(아) 갑 12호증의 13 (사후환경영향조사)
① 실시주체 및 기간
위에서 이미 살핀 바와 같다.
② 사후환경관리계획
원고들은 동·식물상에 대한 사후환경관리계획을 세움에 있어서는 그 조사지점을 현황조사 당시의 조사지점을 기준으로 하여야 사업시행에 따른 영향정도를 사업시행 이전의 조사결과와 객관화시켜 비교할 수 있으므로 사후환경관리를 위한 조사지점을 막연히 녹지조성지역으로 정하여서는 의미가 없는데도 이 사건 환경영향평가서에는 사후환경관리를 위한 동·식물상의 조사지점을 막연히 녹지조성지역으로만 지정하였고, 뿐만 아니라 이 사건 환경영향평가서에는 동·식물상 조사내용이 동·식물상과 전혀 무관한 ‘공사시 사면의 보전상태 및 수림대 조성현황’으로 기재되어 있으므로 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 주장하나, 원고들 주장과 같이 동·식물상의 사후환경관리를 위한 조사지점이 녹지조성지역으로 지정되어 있다는 사정만으로 이 사건 환경영향평가가 부실하다고 볼 수 없으나, 다만 갑 12호증의 10의 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서 중 사후환경관리계획에 관한 〈표 10.2-1〉의 동·식물상의 조사내용은 오기임이 인정된다.
(자) 갑 12호증의 14 (대안설정 및 평가)
위에서 본 바와 같으므로 이에 대한 판단은 생략한다.
(차) 갑 12호증의 15 (종합평가 및 결론)
① 수질, 토사유출량, 소음·진동, 인구·주거
위에서 본 바와 같으므로 이에 대한 판단은 생략한다.
② 운영시 예측 오수발생량
원고들은 이 사건 환경영향평가서에서는 이 사건 사업시행으로 인한 영향을 예측하면서 이 사건 골프장 운영시 오수량을 116㎥/day로 기재하고 있는바, 이는 오수발생 추정량일 뿐이고, 오수처리시설의 처리용량이 150㎥/day로 제시되어 있기 때문에 위 오수량 116㎥/day는 잘못 적용된 수치라고 주장한다.
살피건대, 갑 12호증의 10(기록 332쪽), 갑 12호증의 15의 각 기재에 의하면, 이 사건 환경영향평가서에 기재된 오수처리용량 150㎥/day은 최대처리용량이고 통상적으로 발생하는 오수량은 116㎥/day로 산정된 사실을 인정할 수 있는바, 이러한 사실에 비추어 보면, 이 사건 골프장의 운영으로 인한 오수량을 오수처리시설의 최대처리용량을 기준으로 하지 아니하였다고 하여 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 볼 수 없다.
(카) 갑 12호증의 16 (부록)
원고들은 이 사건 환경영향평가서의 본문에서는 모든 조사수질항목이 먹는물 수질기준에 만족하는 것으로 표기되어 있음에도 부록에서는 지하수질의 불량이라고 표현하여 평가서의 신뢰도를 떨어뜨리고 있다고 주장하나, 갑 12호증의 10, 16의 각 기재에 변론전체의 취지를 보태어 보면, 이 사건 환경영향평가서의 부록에 지하수질 불량이라고 기재하게 된 것은 이 사건 환경영향평가서의 초안에서는 이 사건 골프장의 지하수 수질분석결과 먹는물 수질기준에 만족하여 지하수로 개발하려고 하였으나, 영산강환경관리청장이 위 평가가 미비하다는 이유로 이를 보완할 것을 요청함에 따라 소외 회사가 용수는 인접한 대중골프장의 용수를 이용하기로 함에 따라 발생하게 된 사실이 인정되므로 위와 같은 사정만으로 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 볼 수 없다.
(타) 갑 13호증 (보완된 환경영향평가)
원고들은 보완된 환경영향평가서와 관련하여, ① 용수공급대책 및 오수처리계획에 있어서, 필요용수량 자료의 이중 표기(140t/일과 150t/일)와 기개발지하수 수질자료의 미첨부 등은 자료의 일관성과 공급수의 용도를 고려할 때, 신뢰도가 떨어지는 부정적 요인이므로 보완내용이 충실하다고 보기 어렵고, ② 유수지 내 어업권 주변 수질측정결과에 있어서, H-1～H-4지점의 pH 값이 ‘15.0 ～ 16.4’를 보이고 있는바, 이는 측정값의 명백한 오류이며, 비현실적인 일부의 DO(용존산소)농도와 P(인)농도가 발견되는 등 수질측정값에 대한 신뢰도가 떨어지며, ③ 유수지 내 어업권 주변 수질측정결과, 일부 지점(H-3와 H-5)에서 질소화합물의 대부분이 의 형태로 존재하는 특이성을 보여 주고 있는바, 매우 깊은 관심을 가져야 하는 상황이라 할 수 있음에도 보완보고서에서 특별한 고찰 없이 자료만 나열되어 있기 때문에, 이는 보완서 내용의 불충실한 고찰, 혹은 측정값의 신뢰도가 낮은 결과를 나타내는 근거가 되고 있고, ④ 최종 유출구 지점의 수질측정결과에서 질소성분 중 형태의 존재비율이 약 95% 정도로 매우 높게 나타났던 사실과 음이온계면활성제의 검출사실은, 수질오염원으로부터 오염물질 배출경과기간이 짧았거나 혹은 수질측정의 오류가 있었을 것으로 해석되는 의미 있는 자료인데도 이를 간과하고 있기 때문에 충실한 보완서로 보기 곤란하며, ⑤ 또한 질소성분 중 형태의 존재비율이 높고 상당량의 음이온계면활성제 검출로 미루어볼 때 오수성분(오수처리수)의 상당부분은 유수지로 여전히 유출되고 있을 것으로 판단되기 때문에 오수처리수의 유출이 없음을 단정하고 있는 보고서의 신뢰도는 높다고 평가할 수 없고, ⑥ 비료성분의 질소·인 유출률의 산정과정에서 출처가 불분명한 비료성분 유출원단위가 적용되어 있기 때문에 보고서의 자료에 신뢰를 부여하기 곤란하며, ⑦ 음식물쓰레기 감량화 계획에 있어서, 축산폐수처리용 퇴비화시설의 용량 산정시 발생원단위 사용의 오류로 인하여 보고서의 신뢰도가 떨어진다는 주장을 하고 있다.
살피건대, 원고들의 주장의 전체적인 내용은 보완내용이 충실하다고 보기는 무리이고, 수질측정값에 대한 신뢰도가 떨어지고, 측정값의 신뢰도가 낮고, 충실한 보완서로 보기 곤란하고, 보고서의 신뢰도를 높다고 평가할 수 없고, 출처가 불분명한 자료에 대한 신뢰를 부여하기 어렵다는 것으로서, 결국 이 사건 환경영향평가서 중 보완된 부분의 신뢰도가 높다고 할 수 없고 다소 떨어진다는 것이므로 그러한 사정만으로 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 단정할 수는 없다.
(파) 갑 14호증 (환경영향조사결과통보서)
원고들은 환경영향조사결과통보서와 관련하여, ① 침사지 기능을 하는 각 연못에 대하여, 단순히 연못시공에 의해 토사유출을 방지하였다는 내용만을 제시하는 등 정량적 처리효과가 불확실하므로, 이를 근거로 방지대책을 이행하였다고 보기 곤란하고, ② 조사항목 ‘토취장 사면 안정대책’에 있어서, 사면발생 구역의 현황과 구체적 소단설치내역 등을 자료로 제시하지 아니하고 개념 소개 정도만 표현되어 있으므로, 조사결과 내용에 대한 신뢰도를 높게 평가할 수 없으며, ③ ‘사면의 보전상태’에 있어서, 아직 시행되지 아니한 향후의 대책만을 제시하고 있을 뿐이므로, 사면보전 상태는 효과가 불투명한 상태여서, 대책시행에 따른 효과의 확인 여부를 위한 사후환경영향 조사결과의 취지를 벗어나 있다고 판단되고, ④ 조사시기별로 출현 종들의 차이가 예상되는 동·식물상과 해양 동·식물에 있어서, 조사시기별 구분 없이 결과자료에 대한 일괄해석 결과를 제시하고 있기 때문에, 단계별로 시행되는 공사의 영향을 정확히 파악하기 곤란할 뿐만 아니라 조사결과에 대한 신뢰도가 떨어지며, ⑤ 해양수질의 조사결과에 있어서, 표현된 염분의 실측값이 상식적으로 납득되지 않는 저농도 수준이어서 자료에 대한 신뢰도가 크게 떨어지고, ⑥ BOD와 SS농도 등 수질오염도의 뚜렷한 증·감 경향에 대하여, 사업과 관련된 악영향이 나타나지 않도록 조치가 필요한 상황임에도, 여기서는 자료 제시와 함께 문제점이 없는 것으로만 판단하여 아무런 조치결과를 거론하지 않았기 때문에 조사결과에 대한 신뢰도가 떨어지며, ⑦ 지하수 수질에 있어서 의미없는 BOD조사를 계속 시행하였을 뿐만 아니라 pH·BOD·SS의 거의 모든 측정값들이 실측결과와는 다르게 전혀 근거가 없는 자료 값으로 해석되는 등 전반적인 자료의 오류가 심하여 항목별 제시자료의 신뢰성은 의미를 부여하지 못할 정도이고, ⑧ 협의내용의 이행현황에 있어서, 저감방안의 시행이 적기에 이루어지고 있다고 보기 곤란하며, 구체적인 어업권 보상관련 자료의 미첨부 등 사후대책의 신뢰성이 낮으며, ⑨ 대기질 분야 협의내용에 있어서, 공사시 차량운행속도 제한 20㎞/hr 이내의 협의사항을 사실상 준수하지 아니하였음에도 20㎞/hr 이내로 이행하였다고 표현함은 허위로써(첨부 사진에는 30㎞/hr 이내의 실적) 보고서의 신뢰도를 높게 평가하기 곤란하고, ⑩ 당초 150㎥/day의 오수처리시설용량을 170㎥/day 규모로 운영하였다고 하는 등 관련 내용의 신뢰도가 크게 떨어진다고 주장한다.
살피건대, 원고들이 주장하는 바와 같은 사유는 보고서에 대한 신뢰도를 높게 평가할 수 없다는 내용으로서 이로 인하여 환경영향평가가 부실하다고 단정할 수 없을 뿐 아니라, 원고들 주장의 위 사정은 대부분 이 사건 처분 이후에 이루어진 사후환경영향조사결과에 관한 것이므로, 원고들의 주장은 모두 이유 없다.
(하) 을나 8호증 (사후환경영향조사 결과보고서)
원고들은 2000. 1., 2001. 1., 2002. 1.에 각 작성된 사후환경영향조사 결과보고서와 관련하여 조사결과 내용이 측정시기별로 구분되어 있지 아니하고 획일적인 일괄표현 방식이어서 조사결과에 대한 신뢰도를 높게 평가하기 곤란하다고 주장하므로 살피건대, 원고들이 주장하는 바와 같은 사유로 인하여 이 사건 환경영향평가서가 부실하다고 평가할 수는 없으므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
(4) 이 사건 각 처분의 위법 여부
(가) 먼저, 이 사건 환경영향평가서는 원고들이 위에서 주장한 바와 같은 부실·미흡·오류 등으로 가득 차 있어 이 사건 환경영향평가의 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없으므로 이 사건 처분은 위법하다는 원고들의 주장에 관하여 본다.
이 사건 환경영향평가가 부실하다는 원고들의 위 주장사실은 거의 대부분 인정되지 아니하고, 다만 이 사건 환경영향평가서에 일부 오기나 누락이 있는 사실이 인정될 뿐임은 앞서 본 바인바, 그와 같은 사정에 비추어 볼 때 이 사건 환경영향평가의 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도라고는 도저히 볼 수 없으므로 원고들의 위 주장은 이유 없다.
(나) 다음으로 이 사건 환경영향평가의 부실의 정도가 위와 같은 정도에 이르지 아니하더라도 이 사건 환경영향평가에는 부실한 내용이 많아 이를 고려할 때 이 사건 처분은 재량권의 범위를 일탈하거나, 재량권을 남용한 것에 해당한다는 원고들의 주장에 관하여 본다.
우선 이 사건 환경영향평가서에는 일부 부실한 내용이 있으나, 한편 그 부실의 내용은 단지 이 사건 환경영향평가서에 일부 오기나 누락이 있음에 그치는 것은 위에서 본 바이고, 위에서 본 각 증거들과 갑 11호증의 12, 14, 17, 18, 갑 12호증의 16, 을나 12 내지 24호증(각 가지번호 포함)의 각 기재를 종합하면, 소외 회사는 소외 주식회사 장안환경에게 대상사업을 위한 환경영향평가용역을 의뢰한 사실, 위 주식회사 장안환경은 수질환경관리기술사인 장한문을 총괄책임자로 하고, 최창현(수질환경기사1급), 김송식(대기환경기사 1급), 김태원(소음진동기사 1급) 등 15명 이상의 기사들을 각 분야별로 참여케 하여 이 사건 환경영향평가서를 작성한 사실, 위와 같이 환경영향평가서가 작성되자 소외 회사는 이를 피고 전라남도지사에게 제출하고 피고 전라남도지사는 영산강환경관리청장에게 위 환경영향평가서에 대한 협의를 요청한 사실, 영산강환경관리청장은 이를 다시 한국환경정책연구평가원에 보내 검토를 의뢰하였고 위 검토의뢰를 받은 한국환경정책평가연구원은 사업지구 일원에 대하여 지형과 지질, 동·식물상, 수질(사업지구 내외의 하천 및 외해역 청계만에 대한 공사시 토사유출에 의한 영향), 폐기물(공사시 및 운영시 발생하는 폐기물에 의한 영향 및 처리대책) 등에 대한 현지조사를 실시하고 그 미비한 점을 지형, 지질, 동·식물상, 해양환경, 토지이용, 수질 등 각 분야별로 세분하여 보완하여 줄 것을 요청한 사실, 피고 전라남도지사는 이를 보완하여 다시 영산강환경관리청장에게 협의를 요청한 사실, 영산강환경관리청장은 다시 한국환경정책평가연구원에 검토의뢰를 하고 위 한국환경정책평가연구원은 검토의견서를 제출한 사실, 한국환경정책평가연구원으로부터 검토의견서를 받은 영산강환경관리청장은 이를 정리하여 환경영향평가협의내용을 세부사항별로 구별하여 피고 전라남도지사에게 보냈고 피고 전라남도지사는 소외 회사에게 위 내용을 보내어 사업계획에 반영하도록 한 사실, 소외 회사는 이 사건 사업계획변경승인 이후에도 계속하여 2003년도와 2004년도에도 무안골프장 건설사업에 따른 환경영향조사결과보고서를 작성하여 보고하고, 2004년에는 무안골프장 지하수개발공사에 대한 지하수 영향조사를 한 사실, 또한 소외 회사는 이 사건 사업대상지역의 하천 현황 등 기초환경을 조사하여 창포유지 준설사업의 타당성을 연구하는 용역보고서를 작성한 사실, 이 사건 소송 진행중 이 사건 골프장 9홀의 증설공사는 이미 완료된 사실, 소외 회사는 무안골프장을 총 54홀로 운영하기 위하여 2005. 10.과 2006. 3.에 각 9홀씩을 추가하는 사업승인을 받아 현재 증설공사를 진행중이고, 2005년 환경영향평가재협의서를 작성하면서 일부 미흡한 사항들에 대하여 보완하여 공사를 시행중이고 2007년 하반기에 공사를 완료할 예정인 사실을 인정할 수 있다.
위와 같은 사정에다, 환경영향평가는 현재의 기술수준 및 자료경험을 바탕으로 미래의 불확실한 환경변화상태를 예측하는 것이기 때문에 고도의 전문적인 기술, 자료 및 경험의 축적 등을 필요로 하나 이러한 요건들이 완전히 갖추어지는 것이 매우 어려워 환경영향평가의 정확성 및 신뢰성 확보에는 일정한 한계가 있고, 개발사업의 결정과정에서 정치·경제·사회·문화 등 다양한 요인과의 적절한 조화가 필요하며, 대안이 한정되어 있고, 대안에 대한 객관적인 가치판단 및 대안 간 비교가 어려우며, 개발과 보전의 조절수준과 이에 대한 판단기준이 모호한 점 등 본질적인 한계가 있으므로, 단순한 기술적인 부실이 일부 존재한다고 하여서 환경영향평가가 위법하게 된다고 보기는 어려운 점, 원고들이 침해되었다고 주장하는 환경상 이익뿐만 아니라 이 사건 처분으로 인하여 만들어질 체육시설을 이용하는 국민들의 편익이라는 공익 목적도 이 사건 처분에 있어 고려하여야 할 중요한 요소인 점 등을 감안하면, 이 사건 환경영향평가의 부실로 인하여 이 사건 처분이 재량권의 범위를 일탈하거나 재량권을 남용한 것이라고 보기 어렵다고 할 것이다.
3. 결 론
그렇다면 ① 원고 창포만 간척지 대책위원회 및 원고 도대어촌계는 이 사건 소를 제기할 원고적격이 없으므로 소를 각하하여야 할 것인바, 이와 결론을 달리 한 제1심판결 중 원고 창포만 간척지 대책위원회 및 원고 도대어촌계에 대한 부분은 취소하여 원고 창포만 간척지 대책위원회 및 원고 도대어촌계의 소를 각하하고, ② 이 사건 환경영향평가 및 이를 토대로 이루어진 이 사건 각 처분에는 어떠한 위법이 있다고 할 수 없어서 원고 2, 3, 4의 청구는 이유 없어 이를 각 기각하여야 할 것인바, 이와 결론을 같이 한 제1심판결 중 원고 2, 3, 4에 대한 부분은 정당하므로, 원고 2, 3, 4의 항소를 각 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 보조참가인 목록 : 생략]
[[별 지] 관련 법령 : 생략. 끝.]
판사 김상철(재판장) 조재건 김도근