【원고(선정당사자), 항소인】
【피고, 피항소인】
서울특별시 동대문구청장
【피고제3참가인】
이경구역주택재개발정비사업조합설립추진위원회(소송대리인 법무법인 광장 담당변호사 김양락외 1인)
【제1심판결】
서울행정법원 2005. 10. 6. 선고 2004구합34858 판결
【변론종결】
2006. 5. 23.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 이 사건 소를 각하한다.
3. 소송총비용은 원고(선정당사자)의 부담으로 한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고가 2004. 6. 23. 피고 제3참가인 이경구역주택재개발정비사업조합설립추진위원회(이하 ‘참가인 추진위원회’라 한다)에 대하여 한 승인처분을 취소한다.
【이 유】
1. 기초사실
가. 서울특별시에서는 구 도시재개발법에 따라 1999년 주택재개발기본계획을 수립한 후 5년에 해당하는 2003년에 위 기본계획을 재정비하기 위하여 2003. 1. 28.경 서울특별시 각 구청에 위 기본계획의 대상지역 파악과 기초조사를 지시하였고, 이에 피고는 2003. 2. 12. 기본계획 정비를 위한 기초조사계획을 수립한 후 이를 각 동사무소에 시달하여 자체 조사를 실시하고 주민에 대하여 이를 알리도록 하였다.
나. 참가인 추진위원회 위원장인 소외 1은 2003. 3. 14. 피고에게 서울 동대문구 이문동 76 및 휘경동 148 일대(이하 ‘이 사건 사업대상지’라 한다)를 기본계획에 반영하여 줄 것을 요청하는 공문을 주택재개발대상지역 조사표를 첨부하여 제출하였고, 피고는 같은 해 3. 21. 위 사업대상지를 포함한 기본계획 재수립을 위한 기초조사표를 서울특별시에 제출하였다.
다. 서울특별시는 2003. 12. 20.부터 2004. 1. 3.까지 기본계획(안)에 대한 주민공람을 실시한 후 서울특별시 도시계획위원회 심의 등의 절차를 거쳐 2004. 6. 23. 정비기본계획을 확정하였다.
라. 한편, 소외 1은 2003. 12. 30. 피고에게 참가인 추진위원회 승인신청을, 원고(선정당사자, 이하 ‘원고’라 한다)는 같은 달 31. (가칭)이문제29-1구역조합설립추진위원회(이하 ‘이문추진위원회’라 한다) 승인신청을 하였다.
마. 소외 1과 원고의 위 각 승인신청 당시 이 사건 사업대상지는 구 도시재개발법상 재개발기본계획이 수립되어 있지 않은 지역이었고 그 즈음에 서울특별시가 기본계획을 수립하고 있었던 상황이었으므로, 피고는 2004. 1. 29.경 위 기본계획이 확정될 때까지 위 각 승인신청에 대한 처리를 유보하기로 결정하고 이를 당사자들에게 통지하였다.
바. 그러던 중 2004. 6. 23. 이 사건 사업대상지가 포함된 서울특별시의 정비기본계획이 확정됨에 따라 피고는 위 각 승인신청서를 검토하여 참가인 추진위원회 승인신청에 대하여 승인처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였고, 원고의 이문추진위원회 승인신청에 대하여는 법적 동의요건에 현저히 미달되었다는 이유로 반려처분을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 5호증, 갑 6호증의 1, 2, 3, 갑 7호증의 1, 2, 을가 1 내지 12호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
원고는, 원고 및 선정자들이 이 사건 사업 대상지역내의 토지 및 건축물 등의 소유자들인 주민이라는 지위에서 이 사건 처분에 아래와 같은 위법이 있다는 이유로 피고에 대해 이 사건 처분의 취소를 구하고 있다.
가. 도시및주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 부칙(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정된 것, 이하 ‘도시정비법 부칙’이라 한다) 제9조는 기존에 구성된 추진위원회에 대한 경과조치로 ‘2003. 6. 30. 이전에 구성된 추진위원회는 토지등소유자 2분의 1 이상의 동의를 얻어 2003. 12. 31.까지 승인을 얻은 경우 이 법에 의한 추진위원회로 본다’고 규정하고 있고, 위 경과조치의 적용과 관련하여 정비사업조합설립추진위원회 업무처리기준 3-1항은 ‘조합설립인가를 위하여 법 시행일 이전에 기징구한 동의서로 추진위원회 승인신청시 제출하는 동의서를 갈음할 수 있다’고 규정하고 있으므로, 위 업무처리기준 3-1항은 2003. 12. 31. 이전에 ‘승인’이 이루어지는 경우에만 적용되는 것임에도 불구하고, 피고는 이를 2003. 12. 31. 이전에 ‘승인신청’하면 충분한 것으로 오해하여 참가인 추진위원회에 대하여 한 이 사건 처분을 하였다.
나. 도시정비법 제13조 제1항, 제2항의 규정 취지에 비추어 볼 때 위 법에서 명시하고 있지는 않지만 추진위원회 위원장을 비롯한 추진위원은 토지 등의 소유자이어야 하는바, 참가인 추진위원회가 개최한 2003. 5. 24.자 주민총회는 소외 1이 추진위원장으로 행세하면서 소집하여 개최한 것인데 소외 1은 위 총회소집 당시는 물론이고 총회가 개최된 당시에도 토지 등의 소유자가 아니었으므로 위 주민총회는 효력이 없는 것이어서 참가인 추진위원회가 승인신청시 제출한 위 주민총회 회의록은 정비사업조합설립추진위원회 업무처리기준 3-2항 소정의 ‘위원선정을 증명하는 서류’에 해당한다고 볼 수 없고, 참가인 추진위원회는 위원들 중 이 사건 사업시행 대상 토지 등에 대하여 소유권을 가지고 있지 않은 무연고자 26명을 위원에 포함시켜(감사 소외 2는 2004. 11. 12. 토지 및 지상 건축물의 일부 지분에 관하여 소유권이전등기를, 추진위원 소외 3은 2003. 7. 22. 토지 등에 관하여 소유권이전등기를, 위원 소외 4는 2003. 7. 20. 토지 등에 관하여, 위원 소외 5는 2003. 9. 22. 토지 등에 관하여 소유권이전등기를 각 경료하였음) 추진위원회설립 승인신청을 하였음에도 피고는 위 승인신청서를 검토하지 않고 이 사건 처분을 하였다.
다. 이 사건 사업대상지의 토지등소유자는 도시및주거환경정비기본계획 수립과정에서 경계변동으로 약 40명이 감소하였으므로 총 960명 내외가 되어야 하는데, 참가인 추진위원회에 대한 승인서에는 토지등소유자의 수가 1,004명으로 되어 있었고, 한편 참가인 추진위원회의 승인신청서에는 사업대상지의 면적이 89,513.5m², 동의자의 수가 465명으로 각 기재되어 있음에도, 피고가 교부한 승인서에는 사업대상지의 면적이 94,744.1m², 동의자의 수가 554명으로 각 기재되는 등 피고는 승인신청서류에 대한 조사를 부실하게 하였다.
라. 도시정비법 부칙 제9조는 기존의 추진위원회는 ‘ 본칙 제13조 제2항의 규정에 의한 동의의 구성요건’을 갖출 것을 규정하고 있고, 본칙 제13조 제2항 규정에 의한 동의의 구성요건과 관련하여 위 제13조 제2항에는 ‘토지등소유자의 2분의 1 이상의 동의를 얻어 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 조합설립추진위원회를 구성하여 건설교통부령이 정하는 방법과 절차’에 따르라고 규정되어 있는바, 구 도시재개발법 소정의 동의 요건과 새로 제정된 도시정비법 소정의 그것과는 내용에 있어서 많은 차이가 있으므로, 위 부칙 제9조에 의한 추진위원회승인요건으로서 위 제13조 제2항의 규정에 의한 구성요건 즉 조합설립여부에 관한 동의와 조합추진위원회의 위원장, 임원구성에 관한 동의요건을 갖춘 새로운 양식의 동의서를 토지등소유자들 중 1/2 이상으로부터 징구하였어야 하며 조합설립여부에 관한 동의 여부를 묻는 구동의서를 여기에 포함시킬 수 없음에도 구동의서를 적법한 동의서로 취급하였다.
마. 참가인 추진위원회는 건설교통부장관이 고시한 동의서 양식을 외견상 취하면서 추진위원회 임원 및 전체 위원을 일일이 기재하도록 되어 있는 건설교통부 고시 제2003-165호 제3호 나목 추진위원회 구성란을 ‘별첨’으로 표기하는 수법으로 위원장, 임원명단 자체를 모두 누락시킨 채 2장으로만 된 동의서(이하 ‘신동의서’라 한다)를 받았는데, 이는 토지등소유자들에게 거부감을 주는 위원장 및 임원 등 전체 추진위원의 명단을 의도적으로 표기하지 않으려고 실제로는 명단을 첨부하지 아니한 상태로 제작한 2장으로만 구성된 신동의서 225건을 징구한 다음, 4장의 추진위원명단을 임의로 작성하여 위 2장 사이에 끼워 넣는 수법으로 총 225건의 신동의서를 변조하였고, 또한 위 신동의서에 추진위원회운영규정도 ‘별첨’이라고 표시되어 있을 뿐 첨부되지 않았으므로, 신동의서 225건은 동의서로서의 효력이 없음에도 이를 적법한 것으로 취급하였다.
바. 이 사건 처분의 근거가 된 구동의서 중에는 2003. 7. 1.부터 2003. 12. 31.까지 사이에 작성된 것들이 11건 포함되어 있고, 신동의서 중에는 참가인 추진위원회가 추진위원회설립승인신청서를 제출한 2003. 12. 30. 이후에 작성된 것들이 39건 포함되어 있으므로, 위 50건은 동의자의 수에서 제외시켜야 함에도 피고는 이를 동의자의 수에 포함시켰다.
사. 도시정비법 시행규칙 제6조 제4호 소정의 ‘위원선정을 증명하는 서류’로 2003. 6. 30. 이전에 구성되어 활동하던 기존 추진위원회가 승인신청서에 주민총회 회의록을 첨부하여야 한다는 것은 명백하나, 이 경우에도 주민총회 회의록 이외에 위 시행규칙 제6조 제2호에서 ‘토지등소유자의 동의서’를 같이 제출하도록 하고 있었음에도 주민총회 회의록만으로 ‘추진위원 5명 이상 선정’에 대한 토지등소유자의 동의서류에 갈음하였다.
아. 참가인 추진위원회는 추진위원의 수(23명)가 토지등소유자의 1/10에 모자란 상태에서 추진위원회 승인신청을 한 경우에는 추진위원을 증원함에 대하여 토지등소유자 과반수의 동의를 다시 얻어 추진위원회 변경승인을 얻어야 할 것임에도, 효력 없는 주민총회결의에 터 잡아 선출된 23명의 추진위원 이외에 추가로 증원한 77명의 추진위원에 대한 토지등소유자들의 동의절차를 생략하기 위하여 2장의 신동의서에 4장의 추진위원 명단을 임의로 만들어 신동의서에 첨가한 것이고, 참가인 추진위원회에서 토지등소유자들에게 보여주었다는 신동의서의 추진위원명단은 애초부터 존재하지 않았으며, 가사 토지등소유자들에게 추진위원명단을 보여 주었다고 하더라도 보여준 내용은 현재 신동의서에 보충된 2면에서 5면까지의 명단 내용과 다를 수밖에 없는 것이므로 어느 모로 보나 동의서가 권원 없이 보충된 것임에도 이를 묵과하였다.
3. 먼저 이 사건 소의 적법 여부에 관하여 본다.
가. 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자도 그 처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소 또는 변경을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 법률상 자격이 있다 할 것이나 여기서 말하는 법률상의 이익은 당해 처분의 근거법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하는 것이고 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 여기에 포함되지 않는다고 할 것이다.
나. 구 도시재개발법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 폐지)에는 재개발조합설립추진위원회에 관한 규정이 없었으나, 재개발조합설립 인가를 위해 주민들이 임의로 추진위원회를 구성, 운영함으로써 다수의 추진위원회가 난립하여 시공사선정 등과 관련 각종 비리가 발생하자, 추진위원회의 구성과 업무범위를 명확히 하고 난립을 방지하여 사업 초기단계에서 발생되는 각종 비리 및 주민 간의 갈등을 해소하기 위하여 새로 제정된 도시정비법에서 비로소 재개발조합설립을 위한 추진위원회를 구성하여 시장·군수의 승인을 받도록 규정하였는바, 구 도시정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되기 전의 것) 제13조 제2항, 도시정비법 제15조 제1항, 같은 법 시행규칙 제6조에 의하면, 재개발조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지등소유자 2분의 1 이상의 동의를 얻어 위원장 1인, 감사를 포함한 5인 이상으로 추진위원회를 구성하여 승인신청서에 토지등소유자의 명부, 토지등소유자의 동의서, 위원장 및 위원의 주소 및 성명, 위원선정을 증명하는 서류 등을 첨부하여 시장·군수에게 제출하여 시장·군수 등의 승인을 얻도록 하고 있다.
다. 그런데, 이 사건의 경우 원고 및 선정자들은 이 사건 사업 대상지역내의 토지 및 건축물 등의 소유자(이하 토지등소유자라고 한다)인 주민이라는 지위에서 이 사건 처분의 위법성을 다투고 있는 것인바, 이 사건 승인신청은 참가인 추진위원회가 하였으므로 원고 및 선정자들은 직접 이 사건 처분을 받은 바 없고, 이 사건 처분은 참가인 추진위원회에 이익이 되는 행정처분일 뿐만 아니라 참가인 추진위원회가 도시정비법 제16조 제1항의 규정에 의하여 이 사건 사업 대상지역내의 토지등소유자들의 5분의 4 이상의 동의를 얻어 조합설립인가를 받는 경우에는 원고 및 선정자들에게도 이 사건 처분이 이익이 되는 처분으로 될 수 있다 할 것인데, 이 사건 처분 당시까지는 원고 및 선정자들이 참가인 추진위원회의 구성에 동의를 하지 않았다 하더라도 이 사건 처분 이후에 참가인 추진위원회의 구성에 동의할 수 있고, 토지등소유자 3분의 1 이상의 연서로 참가인 추진위원회 추진위원의 교체 및 해임을 요구할 수 있는( 도시정비법 제15조 제6항) 등 참가인 추진위원회의 활동에 참가할 수 있고, 또한 도시정비법 관계 법령은 조합설립추진위원회에 대한 승인이 이루어진 후 그 승인을 취소할 근거나 요건 및 절차에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않아 참가인 추진위원회의 구성에 동의를 한 토지등소유자가 승인 후에 그 동의를 철회함으로 인해 2분의 1 이상인 위 동의율 요건에 미달되는 경우에 피고가 이를 사유로 위 승인을 취소할 수는 없다 하더라도 이러한 경우와 같이 참가인 추진위원회가 승인 후 위 동의율에 현저히 미달되게 되는 등으로 결국 조합인가를 위한 토지등소유자의 5분의 4 이상의 동의율을 충족할 수 없을 정도의 상황에 이르렀다면 원고 및 선정자들은 도시정비법 관계 법령에 따른 위와 같은 절차를 거쳐 별도의 추진위원회의 설립승인신청을 하여 피고로부터 그 승인을 받을 수 있다고 봄이 상당하다 할 것이므로, 결국 원고 및 선정자들이 이 사건 처분에 기하여 어떤 불이익을 입게 된다고 보기 어렵다.
다만, 참가인 추진위원회가 토지등소유자들로부터 5분의 4 이상의 동의를 얻어 조합설립인가를 받은 경우에는 참가인 추진위원회가 행한 업무와 관련된 권리와 의무가 인가된 조합에 포괄적으로 승계한다고 규정( 도시정비법 제15조 제4항)하고 있어 그 범위내에서 이해관계가 있다고 볼 수 있으나, 이러한 이해관계는 이 사건 처분에 의하여 막바로 발생한 것이 아니라 별도의 토지등소유자들의 5분의 4 이상의 동의를 얻어 조합설립인가를 받음으로 인한 것이라 할 것이어서, 참가인 추진위원회의 구성에 동의를 하지 않은 원고 및 선정자들이 이 사건 처분 자체에 기하여 이해관계에 불이익을 입었다고 볼 수 없고, 가사 원고 및 선정자들이 참가인 추진위원회가 장차 조합설립인가를 받음으로 인해 어떤 불이익을 입게 된다고 하더라도 그것은 장차 설립될 조합의 구성원이 됨으로서 입게 되는 사실상, 간접적, 경제적 불이익에 불과하고 장차 설립될 조합의 구성원이 아닌 독립한 제3자의 지위에서 입게 되는 불이익이라고 볼 수 없으므로, 참가인 추진위원회를 대상으로 하는 이 사건 처분에 대하여 그 처분대상자인 참가인 추진위원회가 아닌 정비사업 대상지역내의 토지등소유자들이자 주민인 원고 및 선정자들이 장차 설립인가될 조합의 구성원의 자격으로도 이 사건 처분의 하자를 다툴 적격이 있다고 볼 수도 없다.
따라서, 원고 및 선정자들에게는 이 사건 처분으로 어떠한 법률상 이익을 침해당했다고 볼 수 없는 등 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 없다고 할 것이어서 이 사건 소는 부적법하다.
4. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 소는 각하하여야 할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 주문과 같이 판결한다.
[별지 선정자 목록 생략]
판사 김진권(재판장) 김종호 양사연