【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
서울특별시 중구청장 (소송대리인 변호사 고승덕)
【원심판결】
서울고법 2007. 4. 20. 선고 2006누22028 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 구 대도시 광역교통관리에 관한 특별법(2007. 1. 19. 법률 제8251호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘특별법’이라 한다) 제11조 제6호의 헌법 위반 주장에 대하여
조세나 부담금의 부과요건과 징수절차를 법률로 규정하였다고 하더라도 그 규정 내용이 지나치게 추상적이고 불명확하면 부과관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염려가 있으므로 법률 또는 그 위임에 따른 명령·규칙의 규정은 일의적이고 명확해야 할 것이나, 법률규정은 일반성, 추상성을 가지는 것이어서 법관의 법보충작용으로서의 해석을 통하여 그 의미가 구체화, 명확화될 수 있으므로, 조세나 부담금에 관한 규정이 관련 법령의 입법 취지와 전체적 체계 및 내용 등에 비추어 그 의미가 분명해질 수 있다면 이러한 경우에도 명확성을 결여하였다고 하여 위헌이라고 할 수는 없고( 대법원 2007. 7. 26. 선고 2005두2612 판결 등 참조), 헌법 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”라고 규정하여 위임입법의 헌법상 근거를 마련함과 동시에 위임은 구체적으로 범위를 정하여 하도록 하여 그 한계를 제시하고 있는데, 이는 행정부에 입법을 위임하는 수권법률의 명확성원칙에 관한 것으로서 법률의 명확성원칙이 행정입법에 관하여 구체화된 특별규정이라고 할 수 있다 ( 헌법재판소 2007. 4. 26. 선고 2004헌가29 결정 등 참조). 한편, 위임입법의 경우 그 한계는 예측가능성인바, 이는 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미하고, 이러한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여 법률조항과 법률의 입법 취지를 종합적으로 고찰할 때 합리적으로 그 대강이 예측될 수 있는 것이라면 위임의 한계를 일탈하지 아니한 것이다( 헌법재판소 2001. 11. 29. 선고 2000헌바23 결정, 헌법재판소 2006. 6. 29. 선고 2004헌바8 결정 등 참조).
특별법 제1조, 제2조, 제11조를 비롯한 관련 규정들을 종합하여 보면, 광역교통시설부담금 제도는 대도시권 내의 각종 개발사업 등으로 인해 급증하는 교통수요에 대비하여 원인제공자 내지 수익자에게 교통시설설치비의 일부를 부담시켜 대도시권의 교통문제를 해결하기 위한 광역교통시설의 건설 및 개량에 소요되는 재원을 확보하고자 하는 제도임을 알 수 있는데, 대도시권의 교통에 영향을 미치는 개발사업의 종류와 형태는 매우 다양하므로 이러한 입법목적을 달성하기 위하여 구체적으로 어떠한 사업까지 부담금 납부대상으로 할 것인지는 구체적인 교통수요나 경제사정 등의 변화에 따라서 달라져야 할 성질의 것이고, 그 세부적인 사항을 모두 국회에서 제정한 특별법에 빠짐없이 규정하도록 요구하는 것은 불가능하거나 부적당하다고 할 것이다.
한편, 특별법 제11조는 광역교통시설부담금 납부대상에 관하여 포괄적으로 시행령에 위임한 것이 아니라, 제1호 내지 제5호에서 그 납부대상이 되는 사업을 구체적으로 적시한 다음 같은 조 제6호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)에서 “기타 제1호 내지 제5호의 사업과 유사한 사업으로 대통령령이 정하는 사업”을 시행하는 자도 그 납부대상으로 정해질 수 있다는 점을 명시한 것으로서, 그 규정 취지는 제1호 내지 제5호의 경우와 비교하여 객관적으로 이와 유사한 사업에 해당한다는 기준을 설정하여 위임의 범위를 한정한 다음, 이에 관한 세부적인 사항은 그때그때의 사회·경제적 상황에 따라 탄력적으로 대통령령으로 정할 수 있도록 한 것으로 보아야 할 것이다.
그렇다면 이 사건 법률조항은 법률에서 그 대강의 내용을 규정한 다음 대통령령에 의하여 부분적인 보충을 할 수 있도록 하는 입법방식을 취한 것으로서, 특별법 제11조 제1호 내지 제5호에 적시된 구체적 사례들을 통하여 대통령령에 의하여 보충될 내용의 대강을 예측할 수 있다고 할 것이므로, 이를 포괄위임금지의 원칙에 관한 헌법 제75조에 위반된다고 볼 수는 없고, 대통령령에 관한 수권법률인 이 사건 법률조항이 헌법 제38조, 제59조의 헌법적 특별규정인 헌법 제75조에 위배되지 않는 이상, 일반규정인 헌법 제38조, 제59조에 위반되는 것으로 볼 수도 없다.
이 사건 처분 이후인 2007. 1. 19. 법률 제8251호로 개정된 특별법 제11조 제5호가 도시환경정비사업(다만, 20세대 이상의 공동주택을 건설하는 경우에 한한다)을 시행하는 자를 광역교통시설부담금 납부대상으로 규정하고 있으나, 이는 그 적용영역에 대한 규율방식을 변경한 것일 뿐이고, 그로 인하여 이 사건 법률조항의 효력이나 법적 성격에 어떤 변동이 생긴 것으로 볼 수는 없다.
원심은, 원고가 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도정법’이라 한다)에 의하여 이 사건 토지에 건축물을 신축하는 도시환경정비사업을 시행하기 위하여 2005. 12. 23. 피고로부터 그 시행인가를 받았고, 피고는 같은 날 원고에게 이 사건 법률조항 등에 근거하여 광역교통시설부담금의 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 한 사실을 인정한 다음, 이 사건 법률조항이 포괄위임금지의 원칙, 명확성의 원칙 등에 위배되지 않는다고 판단하였는바, 앞서 본 법리와 기록에 비추어 보면 원심의 이러한 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
2. 이 사건 법률조항이 부담금관리기본법 제4조에 저촉된다는 주장에 대하여
부담금관리기본법 제4조는 “부담금부과의 근거가 되는 법률에는 부담금의 부과 및 징수주체·설치목적·부과요건·산정기준·산정방법·부과요율 등(이하 ‘부과요건 등’이라 한다)이 구체적이고 명확하게 규정되어야 한다. 다만, 부과요건 등의 세부적인 내용은 당해 법률이 구체적으로 범위를 정하여 위임한 바에 따라 대통령령·총리령·부령 또는 조례·규칙으로 정할 수 있다.”라고 규정하고 있는데, 이는 침익적 행정행위에 해당하는 부담금부과의 근거 법률에 관하여 헌법상 요구되는 명확성의 원칙 내지 포괄위임금지의 원칙을 풀어서 규정한 것에 지나지 않는다고 할 것이다.
앞에서 본 바와 같이 이 사건 법률조항이 헌법 제75조 등에 위배되지 아니하는 이상 부담금관리기본법 제4조에 저촉된다고도 할 수 없다.
같은 취지의 원심판결은 정당하고, 이에 관한 상고이유의 주장은 이유 없다.
3. 특별법 시행령 제15조 제2항에 관한 주장에 대하여
특별법 시행령 제15조 제2항은 “ 법 제11조 제6호에서 대통령령으로 정하는 사업이라 함은 건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받아 주택 외의 시설과 20세대 이상의 주택을 동일건축물로 건축하는 사업을 말한다.”고 규정하고 있는데, 특별법의 관련 규정에 비추어 볼 때 ‘ 건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받아 주택 외의 시설과 20세대 이상의 주택을 동일건축물로 건축하는 사업’은 대도시권 내의 교통수요 등에 영향을 미치는 측면에서 특별법 제11조 제1호 내지 제5호의 경우와 객관적으로 유사한 사업에 해당하므로, 이러한 사업시행자를 광역교통시설부담금 납부대상으로 규정한 특별법 시행령 제15조 제2항은 수권법률인 이 사건 법률조항이 정한 위임의 범위를 넘어서지 않는다고 할 것이다. 나아가 특별법 제11조의2 제1항이 제1호 내지 제5호에서 도정법에 의한 주거환경개선사업 등을 비롯한 광역교통시설부담금 면제대상을 구체적으로 열거하면서도 도정법에 따른 도시환경정비사업을 그 면제대상으로 규정하지 아니하였다는 점, 도정법에 따른 도시환경정비사업의 사업시행자가 그 사업시행인가를 받은 경우 같은 법 제32조 제1항 제1호의 규정에 의하여 건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받은 것으로 간주되는데, 사업시행자가 위와 같은 건축허가의 의제를 받고자 하는 경우 사업시행인가를 신청하면서 건축법이 정하는 관계 서류를 함께 제출하여야 하고( 도정법 제32조 제3항), 이를 접수한 관할 행정관청은 미리 관계행정기관의 장과 협의하여야 하며, 이 경우 관계 행정기관의 장은 건축법에서 규정한 허가 등의 기준에 위반하여 협의에 응하여서는 아니된다는 점( 같은 조 제4항) 등을 종합하여 보면, 도정법 소정의 도시환경정비사업 시행인가를 받아서 건축허가가 있은 것으로 의제되는 경우 역시 특별법 시행령 제15조 제2항의 규율대상에 포함된다고 할 것이다.
같은 취지의 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 재판에 영향을 미친 법리오해 등의 위법이 없다.
4. 광역교통시설부담금의 감경에 관한 주장에 대하여
조세나 부담금에 관한 법률의 해석에 관하여, 그 부과요건이거나 감면요건을 막론하고 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하고, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 공평원칙에도 부합한다고 할 것이다( 대법원 1998. 3. 27. 선고 97누20090 판결, 대법원 2002. 4. 12. 선고 2001두731 판결 등 참조).
특별법 제11조의2 제2항은 광역교통시설부담금의 100분의 50을 경감하는 사업으로 제2호에서 도정법에 의한 주택재개발사업을, 제3호에서 도정법에 의한 주택재건축사업을, 제4호에서 도시계획법에 의한 도시계획구역 안에서 시행되는 제11조 각 호의 사업을 각각 열거하면서, 제4호의 규정은 중복하여 적용한다고 규정하고 있으므로, 주택재개발사업{ 도정법 제2조 제2호 (나)목}이나 주택재건축사업{ 도정법 제2조 제2호 (다)목}이 아닌 도시환경정비사업{ 도정법 제2조 제2호 (라)목}은 그것이 도시계획법에 의한 도시계획구역 안에서 시행되더라도 중복하여 감경할 것은 아니라고 할 것이다.
같은 취지의 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 재판에 영향을 미친 법리오해 등의 위법이 없다.
5. 그러므로 상고를 기각하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박시환(재판장) 김용담 박일환 김능환(주심)