【원고】
대흥교통 주식회사 외 13인 (소송대리인 변호사 이관형 외 3인)
【피고】
대전광역시 유성구청장 (소송대리인 변호사 곽노준)
【주문】
1. 원고들의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지】
피고가 2000. 8. 22. 소외 유성운수 주식회사에 대하여 한 여객자동차운송사업한정면허처분을 취소한다.
【이유】
1. 처분의 경위
가. 대전 유성구 자운대 지역은 군인 및 그 가족 등 약 2,060세대 7,306명 가량의 집단거주지임에도 불구하고 그 곳에서 도심지역인 유성시내로는 운행간격 1시간인 162번 시내버스만이 운행되고 있었고, 같은 구 진잠 지역은 약 5,779세대 19,449명 가량이 거주하는 곳임에도 불구하고 그 곳에서 유성시내로는 운행간격 40∼60분 가량인 160번, 162번 버스만이 운행되고 있었으나, 위 각 시내버스의 배차간격이 잘 지켜지지 않는 경우가 많았을 뿐만 아니라 결행이 잦았고 다른 시내버스 노선의 정류장까지의 거리는 2∼3km에 이르러, 대중교통을 이용해 도심지역에 진출하려 하거나 충남대학교, 유성고등학교, 우성농고, 성덕중학교 등에 통학하고자 하는 지역주민들이 많은 불편을 겪고 있었다.
나. 위 각 지역주민들로부터 시내버스 증차요구, 노선증설 등의 민원이 계속하여 제기되자, 피고는 시내버스 운행의 관할관청인 소외 대전광역시 및 원고 회사들로 구성된 대전시내버스공동관리위원회에 수 차례에 걸쳐 노선버스의 증차 및 노선연장 등을 건의하였으나 매번 적자노선이라는 등의 이유로 그 건의가 받아들여지지 아니하였다.
다. 이에 피고는 위 각 지역에 마을버스 노선을 도입하기로 하여 그 사업자를 모집한 결과 소외 유성운수 주식회사(이하 '유성운수'라고 한다)만이 그 신청을 하여, 피고는 2000. 8. 22. 위 유성운수에게 다음과 같은 내용의 여객자동차운송사업한정면허처분(이하 '이 사건 처분'이라고 한다；뒤에서 보는 바와 같이 그 실질은 마을버스운송사업등록수리처분이라고 보아야 한다)을 하였다.
·면허기간：2000. 8. 22.∼2003. 8. 21.(3년간)
·운행계통(운행구간)：자운대 군인아파트(기점)－성덕중학교－충남대학교 서문－유성초등학교 앞 4가－유성예식원－유성파출소 앞 4가－유성고등학교－학하동－원내동 한아름아파트(진잠 지역, 종점)
·운행거리：17.3km ·운행대수：5대
·배차간격：20분·운행횟수：47회
[인정 근거：다툼 없는 사실, 을 각호증, 변론의 전취지]
2. 관련 법령
여객자동차운수사업법(2000. 1. 28. 법률 제6240호로 개정된 것)
제5조(면허 등)①여객자동차운송사업을 경영하고자 하는 자는 사업계획을 작성하여 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 건설교통부장관의 면허를 받아야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 여객자동차운송사업을 경영하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·도지사(이하 '시·도지사'라 한다)의 면허를 받거나 사업계획을 작성하여 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 건설교통부장관에게 등록하여야 한다.
②제1항의 규정에 의한 면허 또는 등록을 함에 있어서는 제3조의 규정에 의한 여객자동차운송사업의 종류별로 노선 또는 사업구역을 정하여야 한다.
③건설교통부장관 또는 시·도지사는 제1항의 규정에 의하여 면허 또는 대통령령이 정하는 여객자동차운송사업의 등록을 함에 있어서 필요하다고 인정하는 경우에는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 운송할 여객 등에 관한 업무의 범위나 기간을 한정하여 면허(이하 '한정면허'라 한다)를 하거나, 여객자동차운송사업의 질서를 확립하기 위하여 필요한 조건을 붙일 수 있다.
제67조(권한의 위임) ① 건설교통부장관은 이 법에 의한 권한의 일부를 대통령령이 정하는 바에 따라 시·도지사에게 위임할 수 있다.
② 시·도지사는 제1항의 규정에 의하여 건설교통부장관으로부터 위임받은 권한의 일부를 건설교통부장관의 승인을 얻어 시장·군수 또는 구청장에게 재위임할 수 있다.
여객자동차운수사업법시행령(2000. 8. 2. 대통령령 제16934호로 개정된 것)
제3조(여객자동차운송사업의 종류) 법 제3조 제2항의 규정에 의하여 여객자동차운송사업은 다음 각호와 같이 세분한다.
1. 노선여객자동차운송사업
가. 시내버스운송사업
나. 농어촌버스운송사업
다. 마을버스운송사업：자동차운행구간의 기점·종점의 특수성, 사용버스의 특수성 등으로 인하여 (가)목·(나)목 및 (라)목의 규정에 의한 노선여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 그 노선버스로 운행하기 어려운 구간을 주로 하여 주로 시·군 또는 구의 단일행정구역안에서 건설교통부령이 정하는 기준에 따라 운행계통을 정하고 건설교통부령이 정하는 자동차를 사용하여 여객을 운송하는 사업
라. 시외버스운송사업
제4조(등록대상인 여객자동차운송사업)① 법 제5조 제1항 단서의 규정에 의하여 등록하여야 하는 등록대상 여객자동차운송사업은 마을버스운송사업·전세버스운송사업 및 특수여객자동차운송사업으로 한다.
② 법 제5조 제3항에서 "대통령령이 정하는 여객자동차운송사업"이라 함은 마을버스운송사업을 말한다.
제26조(권한의 위임)①건설교통부장관은 법 제67조 제1항의 규정에 의하여 다음 각호의 권한을 시·도지사에게 위임한다.
1.법 제5조의 규정에 의한 여객자동차운송사업(운행형태가 고속형인 시외버스운송사업을 제외한다)의 면허·등록
(한편, 대전광역시 사무위임규칙에 의하여 위 권한은 자치구 구청장에게 재위임되었다)
부칙
③ (마을버스운송사업의 등록에 관한 경과조치) 이 영 시행당시 종전의 규정에 의하여 마을버스운송사업의 한정면허를 받은 자는 제4조의 개정규정에 의하여 마을버스운송사업의 등록을 한 자로 보되, 2001년 12월 31일까지 법 제6조 제2항의규정에 의한 등록기준을 갖추어야 한다.
구 여객자동차운수사업법시행규칙(1999. 12. 16. 건설교통부령 제223호로 개정된 것)
제15조(한정면허)①법 제5조 제3항의 규정에 의한 노선여객자동차운송사업의 한정면허는 다음 각호의 경우에 이를 할 수 있다.
1.운행계통의 기점과 종점간에 노선버스를 운행하는 것이 어렵거나 수요의 불규칙성 또는 여객 및 사용버스의 특수성 등으로 인하여 노선운송사업자가 노선버스를 운행하지 아니하는 경우로서 다음 각목의 1에 해당하는 경우
가. 다음의 마을 등을 기점 및 종점으로 하는 경우
(1) 고지대마을 (2) 벽지마을 (3) 아파트단지
(4) 산업단지 (5) 학교 (6) 종교단체의 소재지
나. 공항 또는 도심공항터미널을 기점 또는 종점으로 하는 경우로서 공항이용자의 교통불편을 해소하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우
다. 관광지를 기점 또는 종점으로 하는 경우로서 관광의 편의를 제공하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우
2.수익성이 없어 운행을 기피하는 노선으로서 관할관청이 법 제51조 제2항의 규정에 의하여 보조금을 지급하고자 하는 경우
③ 제1조 제1호 (가)목의 경우 특별한 사유가 없는 한 기점 및 종점에서 가까운 철도역(도시철도역을 포함한다) 또는 버스정류소를 그 연계지점으로 하여야 한다.
④ 한정면허의 기간은 3년 이내로 한다.
3. 본안전 항변에 대한 판단
피고는 여객자동차운수사업법시행령이 2000. 8. 2. 개정됨으로 인하여 마을버스운송사업은 면허의 대상이 아닌 등록대상으로 변경되었으므로, 비록 피고가 2000. 8. 22. 소외 유성버스에게 마을버스한정면허를 부여하는 형식을 취했다고 하더라도 이는 등록의 실질을 갖는 것으로 해석하여야 할 것이고, 따라서 여객자동차운수사업법 제6조 제2항의 규정에 의한 등록기준에 위배되지 않는 한 피고로서는 등록취소를 할 수는 없는 것이므로, 원고의 청구는 부적법하므로 각하되어야 한다고 주장한다.
살피건대, 이 사건 처분일이 위 시행령 개정일 이후이므로 개정령 제4조에 의하면, 마을버스운송사업은 면허의 대상이 아닌 등록대상임이 명백한바, 위 시행령 부칙 제3항에서 위 영 시행 당시 종전의 규정에 의하여 마을버스운송사업의 한정면허를 받은 자는 제4조에 개정규정에 의하여 마을버스운송사업의 등록을 한 것으로 본다고 규정하고 있는 취지에 비추어 볼 때 이 사건 처분이 비록 개정령 시행일 이후에 이루어졌다고 하더라도 이는 실질적으로 마을버스운송사업등록수리처분으로 봄이 상당하므로, 이러한 점에 관한 피고의 지적은 타당하다고 할 것이나, 한편 여객자동차운수사업법 제5조 제2항, 제3항에서는 관할관청은 등록대상인 사업에 대하여도 업무의 범위나 기간을 한정하거나 필요한 조건을 붙일 수 있다고 규정하고 있으므로, 그 등록수리처분 당시 관할관청이 위와 같은 기준을 위배하거나 재량권을 일탈·남용하여 조건 등을 지정한 경우 그 처분은 위법하여 취소의 대상이 된다고 할 것이므로, 결국 피고의 본안전 항변은 이유 없다.
4. 처분의 적법 여부에 대한 판단(본안에 대한 판단)
가. 당사자의 주장
피고가 위와 같은 처분의 사유와 관련 법령을 들어 이 사건 처분이 적법하다고 주장함에 대하여, 원고들은, 관련 법령에 의하면 마을버스 운송사업은 그 성질상 시내버스나 도시철도 등이 운행되지 않는 구간에서 그 보조기능 및 연계교통수단으로써의 기능을 담당하도록 하여 주민들의 교통불편을 해소하는 것을 목적으로 함에도 불구하고, 이 사건 마을버스 노선은 원고 회사들이 운행하는 시내버스노선들과 대부분의 구간에서 중복될 뿐만 아니라 그 거리, 운행시간, 경유구간 등에 비추어 볼 때 실질적으로 소외 유성운수로 하여금 위와 같은 보조기능 및 연계교통수단으로써의 기능을 넘어서 정규 노선 시내버스사업과 같은 내용을 허가하고 있는 것으로서, 이 사건 처분은 피고에게 위임된 마을버스운송사업면허 권한의 범위를 일탈한 위법한 처분이며, 그로 인하여 원고들은 시내버스사업면허에 의하여 법적으로 보장받고 있는 권리와 이익을 직접적으로 침해받고 있다고 주장하면서, 이 사건 처분의 취소를 구한다.
나. 판 단
(1)마을버스운송사업면허의 허용 여부는 사업구역의 교통수요, 노선결정, 운송업체의 수송능력, 공급능력 등에 관하여 기술적·전문적인 판단을 요하는 분야로서 이에 관한 행정처분은 운수행정을 통한 공익실현과 아울러 합목적성을 추구하기 위하여 보다 구체적 타당성에 적합한 기준에 의하여야 할 것이므로 그 범위 내에서는 법령이 특별히 규정한 바가 없으면 행정청의 재량에 속하는 것이라고 보아야 할 것이고, 마을버스 한정면허시 확정되는 마을버스 노선을 정함에 있어서도 기존 일반노선버스의 노선과의 중복허용 정도에 대한 판단도 행정청의 재량에 속한다고 할 것이며, 노선의 중복 정도는 마을버스 노선과 각 일반버스 노선을 개별적으로 대비하여 판단하여야 하는바( 대법원 2001. 1. 19. 선고 99두3812 판결, 2002. 6. 28. 선고 2001두10028 판결 등 참조), 이러한 점은 개정된 법령에 따라 마을버스운송사업등록을 허용할 것인지 여부 및 그 노선을 정함에 있어서도 역시 마찬가지라고 할 것이다.
(2)갑 제5, 6, 9호증, 을 제3 내지 6호증, 을 제7호증의 1 내지 7, 을 제8호증의 1, 2, 을 제9호증의 1 내지 13, 을 제10호증의 1 내지 3, 을 제11호증, 을 제12호증의 1 내지 4, 을 제13 내지 20호증의 각 기재 및 증인 우홍기, 정하용의 각 일부 내지 전부 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 다음과 같은 사실들이 인정된다.
㉮원고 회사들은 대전광역시장으로부터 시내버스 운송사업면허를 받은 업체들로서 대전시내버스공동관리위원회를 구성하여 입석버스 99개 노선, 좌석버스 21개 노선 등 총 120개 노선의 시내버스를 대전시내 일원에서 운행하며 공동으로 관리해오고 있다.
㉯이 사건 마을버스의 구간인 자운대∼유성 구간 및 진잠∼유성 구간은 기존의 160번, 162번 버스만이 40∼60분 간격으로 운행되는 것으로 되어 있었으나, 원고 회사들이 교대로 운행을 해 오는 등 운행을 기피해 온 사정으로 인해 잦은 결행(특히, 눈이나 비가 오는 날의 경우 결행되는 경우가 아주 많았다), 배차시간의 미준수, 노선간 배차시간의 부적절한 배분 등으로 인하여 자운대나 진잠지역 주민들이 불과 10km 이내의 거리로서 주생활지역인 유성시내까지 시내버스를 이용해 진출하려면 2∼3시간이나 소요되는 경우가 많아 그 불만이 극에 달해 있었고 피고에 대하여 민원이 폭주하고 있던 상황에서 배차간격 20분, 자운대∼진잠간(그 운행구간은 모두 행정구역상 유성구에 속한다) 총 운행소요시간이 약 35분 가량인 이 사건 마을버스 노선이 도입됨으로 인하여 그곳 주민들의 유성으로의 진출입 여건이 획기적으로 개선되어 마을버스가 주교통수단으로 이용될 수 있는 현실이다.
㉰이 사건 마을버스 노선과 원고 회사들이 운행하는 각 시내버스노선들과는 구간별로 떼어 놓고 볼 때 부분적으로 수 개의 시내버스노선과 겹치는 구간이 존재하긴 하지만 특정 노선과 대부분의 구간이 일치하는 것은 아니며, 모두 배차간격에 있어서도 상당한 차이가 있고, 원고들이 이 사건 마을버스 노선과 겹친다고 주장하는 시내버스 노선의 운행거리는 짧게는 34.5km에서 길게는 74km에 이르고 운행소요시간은 대부분 1시간을 넘는다.
㉱피고는 대전광역시와 대전시내버스공동관리위원회에 위 지역에 대한 시내버스의 증차 및 노선 연장 재조정을 여러 차례 건의하였으나 매번 적자노선이라는 등의 이유로 그 건의가 받아들여지지 아니하였고, 이 사건 마을버스 운행사업자 모집을 함에 있어 각 버스회사에서 적자노선이라는 이유로 운행을 기피하는 점에 착안하여 '대전광역시 유성구 마을버스 지원조례'를 제정하여 보조금을 지급하기로 하고 특히, 원고 회사들에게 공문 등을 보내 그 신청을 적극 유도하였으나 원고 회사들은 모두 이에 응하지 아니하였다.
(3)위 인정 사실에 의하면, 비록 이 사건 마을버스 노선이 17.3km에 이르지만 원고 회사들이 운행하는 시내버스 운행거리에 비하면 운행거리에 있어서도 상당히 차이가 있는 데다가 피고의 관할구역인 유성구의 범위를 벗어나지 아니할 뿐만 아니라, 그 구간이 시내버스 구간들과 일부 일치한다고는 하지만 120여 개에 이르는 시내버스 노선과 부분적으로 구간이 일치하는 것은 당연한 현상일 뿐 특정 노선을 지나치게 침식한다고 볼 만한 사정은 없는 이상 앞서 본 관련 법령 중 어느 것에도 정면으로 위배되는 바는 없는 것으로 보이고, 이러한 사정에 피고가 원고 회사들에게 이 사건 노선의 운행 내지는 마을버스운송사업에의 참여를 여러 차례 유도해온 점, 이 사건 처분 당시 적용되던 구 여객자동차운수사업법시행규칙(1999. 12. 16. 건설교통부령 제223호로 개정된 것) 제15조 제1항 제2호는 이 사건과 같이 수익성이 없어 운행을 기피하는 노선으로서 관할관청이 보조금을 지급하는 경우는 굳이 버스정류소 등을 그 연계지점으로 할 것을 요하지 아니하는 것으로 규정하고 있는 점, 개정 여객자동차운수사업법이 마을버스사업에 대하여 규제완화 차원에서 한정면허 제도를 등록제로 변경한 점, 그리고 이 사건 마을버스의 운행으로 인하여 지역주민들의 교통환경이 크게 개선되는 점 등을 함께 고려하여 보면, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 여객자동차운송사업한정면허 내지는 마을버스운송사업등록에 관한 권한을 넘어서는 행위를 하였다거나, 그 노선을 확정함에 있어서 재량권을 일탈·남용하였다고 보기는 어렵다.
5. 결 론
그렇다면 이 사건 처분이 위법함을 전제로 그 취소를 구하는 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 기각한다.
판사 윤병구(재판장) 유영근 이용균