【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
서울특별시 성북구청장 (소송대리인 변호사 홍기배)
【원심판결】
서울고법 2003. 11. 21. 선고 2003누324 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 원심은 채택 증거들을 종합하여, 피고는 도시계획시설인 인수로 중 이 사건 토지와 건물을 포함하는 ○○동 540~550간 폭 15m, 연장 170m의 도로개설공사를 직접 시행하기로 하고, 2002. 2. 15. 도시계획법 제62조에 따라 성북구 공고 제2002-67호로 도시계획사업(도로) 실시계획인가를 위한 공람공고를 한 후, 같은 해 3. 15. 성북구 고시 제2002-24호로 도시계획법 제61조, 제63조에 따라 도시계획사업실시계획을 인가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다), 고시한 사실 등 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 도로는 기존의 왕복 8차선의 미아로에 y자형으로 교차하고 있으므로, 이 사건 토지와 건물의 위치는 원활한 교통 및 가시거리확보를 위하여 도로모퉁이를 설치할 수 있도록 한 구 도시계획시설기준에 관한 규칙(2000. 8. 18. 건설교통부령 제257호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 ‘시설기준규칙’이라 한다) 제13조 제1항에서 정한 ‘도로의 교차부분’에 해당하여, 이 사건 도로에서 우회전하여 미아로에 진입하는 차량의 원활한 교통과 가시거리확보를 위하여 도로의 교차부분의 왼쪽모퉁이에 위치한 이 사건 건물의 일부를 수용하여 도로모퉁이의 길이를 확보할 필요가 있으나, 첫째 시설기준규칙 제13조 제1항은 교차하는 2개의 도로의 너비와 교차각도에 따른 도로모퉁이의 길이에 대하여서만 규정할 뿐, 한 도로에 교차하는 다른 도로가 진출입이 가능한 왕복통행 도로로 이용되는지, 아니면 진출만 가능한 일방통로 도로로 이용되는지 여부에 따라 도로모퉁이의 길이가 달라야 할 것인데도 이를 구별하지 아니한 채 규정하고 있고, 또한 2개의 도로의 너비와 교차도로의 진출입가능 여부에 따라 각 도로의 도로모퉁이의 출발기준점이 달라야 할 것인데도 이에 관한 아무런 규정을 두고 있지 아니하여 불합리하다고 할 것이므로, 피고의 내부준칙에 불과한 시설기준규칙 제13조 제1항의 규정은 2차선 유출일방통행 도로로 사용될 이 사건 도로와 기존의 왕복 8차선의 미아로가 y자형으로 교차하는 부분에 그대로 적용될 수 없다는 점, 둘째 서울특별시장이 1996. 10. 19. 서울특별시 고시 제1996-284호로 이 사건 토지와 건물 앞의 도로구간을 왕복 8차선의 미아로에 y자로 교차되는 2차선 유출일방통행 도로로 운영하기로 계획하고 폭 15m로 확장하는 도로계획시설(도로) 변경결정을 하여 피고가 1996. 12. 24. 서울특별시 성북구 고시 제1996-111호로 그 지적승인을 고시함에 있어서, 시설기준규칙 제13조 제1항에 따른 도로모퉁이의 길이를 확보한다고 하면서도 위 시설기준규칙에 정해진 도로모퉁이의 길이를 확보하지 아니하고, 2차선 유출일방통행 도로에 필요한 도로모퉁이의 길이 및 출발기준점에 대한 별도의 검토 및 측량 없이, 1977. 3. 7.자 12m 도시계획선 지적승인 당시에 고시된 이 사건 토지 및 건물에 관한 도로모퉁이의 선(별지 도면 표시 ⑦, ⑧의 각 점을 순차로 연결한 선)을 그대로 도로모퉁이의 선으로 지적승인을 하고 있어 그 합리성이 없는 점, 셋째 이 사건 도로가 미아로에 y자로 비스듬이 교차하고, 이를 2차선 유출일방통행 도로로 이용할 경우에는 미아로로 진출하는 차량의 시야확보가 위 두 개의 도로가 T자로 직각으로 교차하고 이 사건 도로를 2차선 왕복도로로 이용할 경우보다 용이하므로, 이 사건 토지 및 건물에 관하여 그어진 도로모퉁이의 선을 수용대상 토지와 건물이 줄어드는 쪽인 별지 도면 표시 ①, ⑬의 각 점을 연결한 선 방향으로 새로이 그을 필요성이 있는 점, 넷째 이 사건 도시계획선을 기준으로 이 사건 토지 및 건물이 수용되어 이 사건 건물 중 이 사건 토지 지상의 건물이 철거되면, 이 사건 잔존건물만으로는 건물로서의 기능 및 효용가치가 떨어지고, 붕괴의 위험성마저 있기 때문에 사실상 건물로서 사용할 수 없는 점 등 제반 사정에 비추어 보면, 피고가 도로모퉁이의 길이를 확보하기 위하여 이 사건 토지 및 건물에 관하여 그은 도시계획선은 원활한 교통과 가시거리확보를 위하여 필요한 도로모퉁이의 길이를 필요 이상으로 넘어선 것으로서 그 합리성과 적정성을 결여하였고, 또한 위 도시계획선으로 인하여 침해되는 사익은 이 사건 건물의 효용성을 전부 상실하게 할 정도에 이르러 원활한 교통과 가시거리확보라는 공익보다는 더 크다고 할 것이므로, 위 도시계획선에 기초한 이 사건 처분은 과잉금지의 원칙 내지 비례의 원칙에 위반하여 재량권의 범위를 일탈 내지 남용한 것으로서 위법하다고 판단하였다.
2. 그러나 원심의 이러한 판단은 다음과 같은 이유로 그대로 수긍할 수 없다.
가. 시설기준규칙은 도시계획법 제12조 제3항, 제16조 제2항 본문에 의하여 도시계획 결정에 필요한 도시계획에 관한 중요한 기준 및 도시계획시설기준, 도시계획구역 안에서 설치할 도시계획법 제2조 제1항 제1호 (나)목의 시설에 관한 구조 및 설치기준 등에 관하여 필요한 사항의 제정을 위임받았고, 시설기준규칙 제13조 제1항 [별표 2]는 도로의 교차부분에서의 교통을 원활히 하고 시야를 충분히 확보하기 위하여 도로모퉁이의 길이를 정한 것으로서 도시계획시설기준, 특히 도로의 시설에 관한 설치기준을 정한 것으로서 도시계획법 제12조 제3항, 제16조 제2항 본문의 위임의 범위 안에 있다고 할 것이다. 따라서 시설기준규칙 제13조 제1항은 도시계획법 제12조 제1항, 제16조 제2항 본문과 결합하여 법규로서의 성질을 가진다고 할 것이다.
시설기준규칙 제13조 제1항이 법규로서의 성질을 가지는 이상 원심 판단과 같이 시설기준규칙 제13조 제1항이 교차하는 2개의 도로의 너비와 교차각도에 따른 도로모퉁이의 길이에 대하여서만 규정할 뿐, 한 도로에 교차하는 다른 도로가 진출입이 가능한 왕복통행 도로로 이용되는지, 아니면 진출만 가능한 일방통행도로로 이용되는지 여부에 따라 도로모퉁이의 길이를 구별하지 아니한 채 규정하고 있다거나, 2개의 도로의 너비와 교차도로의 진출입가능 여부에 따라 각 도로의 도로모퉁이의 출발기준점을 다르게 규정하고 있지 아니하여 다소 불합리하다고 하더라도 그 때문에 시설기준규칙 제13조 제1항의 법적 성질이 피고의 내부준칙에 불과하게 되는 것은 아니다.
뿐만 아니라 시설기준규칙 제13조 제1항이 도로모퉁이의 길이를 정하는 기준으로서 원활한 교통 및 가시거리의 확보에 가장 영향을 많이 주는 2개 도로의 너비와 교차각도에 관하여 자세하게 규정하고 있는 이상 그에 대한 영향이 비교적 적은 통행방법 등을 고려하지 아니하였다 하여 부당하다고 할 수 없고, 더구나 통행방법은 도시계획시설(도로)결정을 한 후 필요에 따라 변경할 수 있는 것이어서 특정한 통행방법을 전제로 하여서만 도로모퉁이의 길이를 정해야 하는 것도 아니라고 할 것이다.
그럼에도 불구하고, 시설기준규칙 제13조 제1항을 피고 내부의 사무처리준칙에 불과하다고 본 원심판결에는 시설기준규칙 제13조 제1항의 법적 성질에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 것이다.
나. 행정청이 도로의 교차부분의 특수한 사정을 감안하여 법규명령인 시설기준규칙 제13조 제1항 [별표 2]에서 정한 기준보다 완화한 도로모퉁이의 길이만을 설치하는 것으로 도시계획선을 그은 경우 그 도시계획선을 그음에 있어서의 이익형량에 정당성·객관성이 결여된 경우가 아닌 이상 그 도시계획결정은 재량권의 일탈·남용이라고 할 수 없다고 할 것이다.
기록에 의하면, 서울특별시장은 1997. 3. 7. 서울특별시 고시 제51호로 그 지적승인을 고시함에 있어 이 사건 토지 등에 도로모퉁이의 길이를 10.68m로 계획하였다가, 1990-1991년도에 미아로 확장공사를 함으로써 도로모퉁이의 길이가 4.8m(원심판결 별지 도면 ⑦, ⑧, ④의 각 점을 연결한 선의 길이)로 줄었으므로 1996. 10. 19. 도시계획시설변경결정에 의하여 도로 폭을 12m에서 15m로 변경할 때 시설기준규칙 제13조 제1항 [별표 2]에 의하여 도로모퉁이의 길이를 10m 이상이 되도록 다시 조정하였어야 하지만, 그렇게 하는 경우 생기게 될 원인의 피해를 감안하여 도로모퉁이의 길이를 조정하지 않고 4.8m 그대로 두게 된 사실, 이 사건 도로모퉁이의 길이를 4.8m인 채로 그대로 두는 경우 원고에게 최소한의 건물을 유지할 수 있는 반면, 교통의 원활과 가시거리의 확보에 과다한 지장이 생기는 것으로는 보이지 아니한 사실, 반면 이 사건 도로가 미아로에 y자로 비스듬이 교차하고, 이를 2차선 유출일발통행 도로로 이용할 경우에는 미아로로 진출하는 차량의 시야확보가 위 두 개의 도로가 T자로 직각으로 교차하고 이 사건 도로를 2차선 왕복도로로 이용할 경우보다 용이하기는 하지만 그렇다고 하더라도 교통의 원활과 가시거리의 확보에는 충분하다고 할 수 없다는 점에 비추어 도로모퉁이의 선을 원심 별지 도면 표시 ①, ⑬의 각 점을 연결한 선으로 그을 수는 없다고 보아야 하는 점, 이 사건 토지 및 건물에 관하여 그어진 도시계획선을 기준으로 이 사건 토지 및 건물이 수용·철거되어 이 사건 건물 중 잔존 건물을 사용할 수 없다 하더라도 이는 재산권의 제한 또는 수용에 따른 정당한 보상으로 해결되어야 할 문제인 점 등을 종합하면, 피고가 도로모퉁이의 길이를 확보하기 위하여 이 사건 토지 및 건물에 관하여 그은 도시계획선은 교통의 원활과 가시거리의 확보를 위하여 필요한 도로모퉁이의 길이를 필요 이상으로 확보하여 그 합리성과 적정성을 결여하였다고 볼 수 없고, 또한 위 도시계획선으로 인하여 침해되는 사익이 원활한 교통과 가시거리확보라는 공익보다는 더 크다고 할 수 없으므로, 이 사건 처분은 과잉금지의 원칙 내지 비례의 원칙에 위반하여 재량권의 범위를 일탈 내지 남용한 것이라고 할 수 없다.
그럼에도 불구하고, 그 판시와 같은 이유로 이 사건 처분에 재량권의 범위를 일탈 내지 남용의 위법이 있다고 한 원심판결에는 재량권의 범위에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 것이다.
3. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 안대희(재판장) 김영란 김황식(주심) 이홍훈