【신청인, 선정당사자】
정정애 외 9인 (소송대리인 중원종합법무법인 담당변호사 임호 외 3인)
【피신청인】
문장대온천관광지개발지주조합 (소송대리인 법무법인 광명 담당변호사 김대호 외 1인)
【주 문】
1. 피신청인은 상주시장으로부터 1996. 4. 8. 문장대온천관광지조성사업 시행허가처분을 받아 별지1 기재 각 토지상에서 시행하는 공사를 중지하고, 이를 속행하여서는 아니된다.
2. 신청인(선정당사자)들의 이 사건 신청 중 별지2 기재 선정자들에 관한 부분은 모두 기각한다.
3. 신청비용 중 신청인(선정당사자) 정정애와 피신청인 사이에 생긴 부분은 피신청인의, 나머지 신청인(선정당사자)들과 피신청인 사이에 생긴 부분은 같은 신청인들의 각 부담으로 한다.
【신청취지】
선정자들 전원에 관하여 주문 제1항과 같은 가처분을 구하다.
【이 유】
1. 본안전 항변에 관한 판단
피신청인은 이 사건의 관할은 이 법원에 있는 것이 아니고, 피신청인의 주소지 관할법원인 서울지방법원이나 문장대온천시설이 소재하고 있는 경북 상주군 화북면 중벌리, 운흥리 지역의 관할법원인 대구지방법원 상주지원에 있으므로 신청인(선정당사자, 이하 '신청인'이라고만 한다)들을 포함한 선정자{다만 선정자목록에 의하면, 선정자 고제응(6078)은 선정자 6417로, 선정자 김성익(946)은 선정자 1317로, 선정자 한기영(1316)은 선정자 1483으로 각 중복 기재되어 있으므로 선정자목록에서 중복된 부분을 삭제하였다.}들(이하 '신청인들'이라고만 한다)의 이 사건 신청은 관할이 없는 법원에 제기된 것이라고 항변한다.
살피건대, 가처분사건은 원래 본안의 관할법원이나 급박할 경우 계쟁물 소재지 관할법원에 관할이 있다 할 것인데, 본안이 부동산에 관한 소일 경우에는 피신청인의 보통재판적 소재지 관할법원 이외에도 그 부동산 소재지 관할법원에 특별재판적으로서 관할이 있는 것이다.
그런데 이 사건에서 신청인들은 충북 괴산군 청천면 사담리 등 충청북도에 거주하면서 소유하고 있는 부동산의 소유권에 기한 방해예방청구권을 피보전권리로 삼아 피신청인조합에 대하여 문장대온천시설 조성공사(이하 '이 사건 공사'라 한다)의 중지를 구하고 있으므로, 신청인들이 위 부동산을 실제로 소유하고 있는지의 여부를 떠나 그 부동산의 소재지인 충청북도 일원을 관할하는 이 법원에 관할이 있다고 하지 않을 수 없다. 따라서 피신청인의 위 항변은 받아들이지 아니한다.
2. 기초 사실
아래 사실은 소갑 제1, 3, 5, 6, 12, 22, 30, 35, 40, 42, 43, 55호증, 소갑 제7호증의 4, 소갑 제8호증의 1 내지 5, 소을 제1호증의 3, 소을 제2, 3, 6, 17, 24, 30 내지 33, 37, 38, 45, 59호증, 소을 제5, 20, 32, 35, 36호증의 각 1, 2의 각 일부 기재, 증인 최지영, 윤능수, 권숙표의 각 일부 증언(각 뒤에서 믿지 않는 부분은 제외), 당원의 현장검증 결과 및 감정인 이창균의 감정 결과에 변론의 전취지를 종합하여 이를 인정할 수 있고, 달리 반증이 없다.
가. 이 사건 공사부지의 지리적 위치와 신청인들의 거주지역
피신청인조합은 충북 괴산군, 상주시, 점촌시의 중간 지점에 위치한 별지1 기재 각 토지('이 사건 공사부지'라 한다)상에서 이 사건 공사를 하고 있는데 그 곳은 남한강의 최상류인 신월천으로부터 약 300m 정도 상류에 위치하고 있다. 신월천은 그 하류에서 박대천과, 박대천은 다시 그 하류에서 달천과, 달천은 다시 그 하류에서 남한강과 각 합류되어 흐르는데, 신월천 중 사담리 지역을 흐르는 지점에서의 갈수기 유량은 1일 1,808t 정도이다. 한편 신청인들은 이 사건 공사부지에서 약 2㎞ 정도 떨어진 신월천변 지역인 충북 괴산군 청천면 사담리를 비롯하여 그 하류지역에 거주하고 있는 주민들이다.
나. 이 사건 공사에 관한 허가내용
피신청인조합은 건설부장관으로부터 위 운흥리 일원 1,604,000평(속리산국립공원 내 781,000평, 속리산국립공원 외 823,000평)에 관하여 1987. 11. 27. 온천지구 지정을, 1989. 7. 14. 문장대온천관광지조성계획승인을, 상주시장으로부터 같은 해 11. 22. 위 운흥리 497 대지상에 위치하는 온천공(직경 18인치, 깊이 400m, 이하 '497호공'이라 한다)에 대한 굴착허가를 각 받고, 다시 상주시장으로부터 1996. 4. 8. 문장대온천관광지조성사업 시행허가처분을 받아 같은 해 8. 20.부터 이 사건 공사를 시행하고 있다. 그 사업시행허가의 내용에 의하면, 문장대온천지구 예정지인 이 사건 공사부지상 사업시행면적은 135,140㎡, 사업비는 금 39,112,000,000원, 사업기간은 1996. 7. 1.부터 1997. 12. 31.까지, 1일 오수발생예상량은 2,400t(그 중 700t은 온천수 사용허가량, 나머지 1,700t은 생활오수량)으로 되어 있고, 그에 대한 종합오수처리시설(이하 '이 사건 오수처리시설'이라 한다)은 총 면적에 대한 계획을 수립하여 단계별로 시행계획에 의거 실행설계를 작성 후 협의하고, 이 사건 오수처리시설이 설치될 위치가 온천지구로 지정된 지역 밖이므로 개별법에 의한 입지승인 후 이 사건 오수처리시설이 다른 시설보다 우선 설치, 가동되도록 하여야 하며, 이 사건 오수처리시설을 포함하여 도로, 상·하수도 등 공공시설은 사업완료시 상주시에 기부채납하여야 한다는 등의 조건이 붙어 있다. 피신청인조합은 이 사건 오수처리시설을 포함한 문장대온천시설에 대한 모든 준공검사가 끝나고, 이에 대한 분양이 완료되면 이 사건 오수처리시설을 상주시에 기부채납한 다음 해산할 예정이다.
다. 이 사건 공사부지 인근 하천의 환경기준 및 온천오수의 생물학적산소요구량
환경부는 1991. 5. 31. 신월천에서 괴강천을 지나 충주 달천에 이르는 달천 전 구역을 환경정책기본법 제10조 소정의 환경기준 중 수질기준에 대하여 생물학적산소요구량(BOD)이 1ppm 이하로 유지되어야 하는 상수원수 1급 자연환경보전구역으로 지정, 고시한 바 있다. 신월천수는 실제로도 그 수질이 생물학적산소요구량 기준으로 1ppm 이하가 될 정도로 상당히 깨끗한 반면 통상 온천에서 발생하는 오수의 생물학적산소요구량은 150ppm 내지 200ppm 정도인 것으로 알려져 있다.
라. 이 사건 공사부지에서 채수한 온천수의 불소농도
피신청인조합은 위 497호공과 위 운흥리 497 대지와 496 대지의 경계선상에 위치하고 있는 온천공(이하 '경계선상 온천공'이라 한다)을 소유하고 있는데, 그 각 온천공에서 분출하는 온천수에 대하여 수질분석검사를 해 본 결과, 그 불소농도는 위 497호공의 경우 8.7ppm, 위 경계선상 온천공의 경우 10.7ppm인 것으로 밝혀졌고, 신월천수에 함유된 불소농도는 0.9ppm 정도인 것으로 조사되어 있다. 한편 피신청인조합은 문장대온천시설이 완공되면 당국으로부터 온천수 사용량 증량허가를 받기 전까지 위 497호공과 경계선상 온천공에서 분출하는 온천수로 1일 700t을 사용할 계획이다.
마. 이 사건 오수처리시설의 시공계획
피신청인조합은 문장대온천시설이 설치되어 가동될 경우 생물학적산소요구량 150ppm 내지 200ppm 정도의 오수(이하 '이 사건 오수'라 한다)가 발생되더라도 신월천 등 인근 하천지역의 수질이 생물학적산소요구량 기준으로 위에서 본 환경기준(생물학적산소요구량 1ppm 이하)을 유지할 수 있도록 이 사건 오수처리시설의 시공을 계획하고 있다. 즉 이 사건 오수를 1차적으로 토양피복형접촉산화법에 의한 처리과정을 거쳐 생물학적산소요구량 8ppm 정도로 정화시키고, 그 물을 2차적으로 모래 및 활성탄 여과장치를 통과시켜 불소를 제거함과 동시에 생물학적산소요구량 5ppm 정도까지 더 정화시켜 그 중 일부는 중수도로 재활용하고, 나머지는 다시 모관침윤트렌치공법에 의한 처리과정을 거치게 하여 최종적으로 생물학적산소요구량 3ppm 이하로 처리한 다음 그 최종처리수를 하천이나 지상으로는 한방울도 흐르게 하지 않고 모두 지하로 방산시켜 흡수되게 한다는 것이다. 소위 무방류체계를 유지하면서도 지하수를 오염시키지 않는다는 내용으로 이 사건 오수처리시설의 설계개념을 설정하고 있다.
바. 토양피복형접촉산화법, 모관침윤트렌치공법의 개념
토양피복형접촉산화법은 오·폐수를 미생물이 번식하고 있는 토양층으로 통과시켜 그 과정에서 오염물질이 미생물에 의해 흡착, 분해 및 침전되게 함으로써 오·폐수를 정화시키는 오수처리방법으로서 생물학적산소요구량 150ppm 내지 200ppm 정도의 오수를 투입하였을 때 생물학적산소요구량 10ppm 정도까지 정화처리 할 수 있다. 한편 모관침윤트렌치공법은 토양 내에 묻혀 있는 트렌치관으로 오·폐수를 투입, 이동시켜 그 관의 이음부를 통해 토양 속으로 빠져 나간 오·폐수가 토양의 공극 사이를 침투하는 과정에서 물리적 여과작용, 토양입자 표면에의 흡착작용, 토양 속에 서식하는 호기성(好氣性) 미생물의 유기물 분해 등 화학적 작용이 복합적으로 일어나 오수에 포함되어 있는 오염물질이 제거, 처리되게 하는 오수처리방법이다.
사. 모관침윤트렌치공법의 적용상 문제점
일반적으로 모관침윤트렌치공법이 적용된 오수처리시설에서는 최종 처리수를 지표면으로는 흐르게 하지 않고 지하로 방산시켜 지하수에 합류되게 하므로 수질오염을 방지하기 위하여 지하수층이 지표면으로부터 최소한 1.5m 이상 떨어진 곳에 위치하여야 하고, 트렌치가 매설된 지점 지하에 최종처리수가 지하로 방산되는 것을 막는 역할을 하는 암반층, 진흙층 등 불투수층이 있어서는 안되며, 가급적 화강암이 풍화되어 생성된 마사토 등 투수성이 양호한 토양으로 이루어져야 한다. 특히 모관침윤트렌치공법에 의한 오수정화의 성패는, 토양미생물에 의한 분해속도 이상으로 유기물질을 트렌치로 투입시킬 경우 토양 내부에 미처리된 유기물질이 축적됨에 따라 발생되는 트렌치의 막힘현상을 얼마나 효과적으로 방지하느냐에 달려 있는데, 그 현상을 방지하기 위하여는 통상 1년에 3개월 내지 6개월 동안은 트렌치 사용에 있어서 휴지기를 두고 트렌치를 교대로 사용하여야 한다.
한편 휴지기를 어느 정도 두느냐에 따라 오수 1t당 트렌치 길이 및 트렌치시설에 소요되는 부지면적이 결정된다. 일반적으로 생물학적산소요구량 150ppm 내지 200ppm 정도의 오수를 곧바로 모관침윤트렌치공법에 의하여 처리할 경우에는 일단 토양식부패조를 거쳐 생물학적산소요구량 100ppm 정도까지 정화시킨 다음 트렌치에 유입시키게 된다. 그 트렌치시설의 휴지기를 6개월 정도로 하여 교대로 사용한다면 오수 1t당 트렌치 길이가 20m, 3개월 정도로 하여 교대로 사용한다면 오수 1t당 트렌치 길이가 15m가 되게 하여야 한다. 따라서 오수 1t당 트렌치 길이는, 특별한 사정이 없는 한, 최소한 10m 이상이 되도록 오수처리시설을 운영하여야 한다.
아. 불소의 특성 및 희석에 따른 불소농도 산출공식
불소성분이 음용수에 0.5ppm 내지 1ppm 정도 함유되어 있을 경우에는 치아병의 예방에 도움이 된다. 그러나 1.5ppm 이상 함유되어 있을 경우 그 물을 음용한 사람이나 동물은 뼈나 치아가 무기질화로 인하여 약해지는 소위 골경화증이나 만성위축성위염 등 질병에 걸리기 쉽고, 신장기능에도 이상이 생길 수 있는 반면 아직까지 그에 대한 치료약은 없는 것으로 알려져 있다.
한편 불소가 함유된 온천수가 다른 생활오수와 혼합될 경우 희석에 따른 불소농도 산출공식은 {(온천수의 양×그 불소농도＋생활오수의 양×그 불소농도) / (온천수의 양＋생활오수의 양)}이다.
3. 피보전권리 및 보전의 필요성에 관한 판단
가. 당사자들의 주장 요지
(1) 신청인들
이 사건 오수가 신월천에 방류되면 신월천과 그 하류 박대천 및 달천 일대의 수질이 환경정책기본법에 의한 생물학적산소요구량기준(1ppm 이하)을 유지할 수 없을 정도로 오염되고, 불소농도도 먹는물관리법에서 정한 음용수 수질기준인 1.5ppm을 7.64배나 초과하는 11.46ppm이 됨으로써 신월천 바닥을 흐르는 개천물이나 개천변의 천층(淺層) 지하수를 음용하면서 충북 괴산군 청천면 사담리, 신월리, 상신리, 귀만리에 거주하고 있는 별지3 기재 선정자들의 식수원이 오염된다. 나아가 위 각 하천수를 농업용수로 사용하거나 달천변에서 내수면 어업이나 관광업에 종사하고 있는 나머지 별지2 기재 선정자들의 수확량, 어획량 및 관광수입이 급격하게 감소되는 등 막대한 피해가 발생할 것이 예상되고 이에 따라 신청인들의 생존에 심각한 위협을 초래할 것이 명백하다. 그런데 ㉮ 피신청인조합에서 위와 같은 수질오염을 막기 위한 대책으로 내세운 모관침윤트렌치공법은 1일 2,400t이라는 많은 양의 이 사건 오수를 처리하기에는 부적절하고, ㉯ 이 사건 오수를 모관침윤트렌치공법으로 효과적으로 처리하려면 트렌치 사용에 있어 휴지기를 두어야 하기 때문에 오수 1t당 트렌치 길이가 최소한 20m가 되도록 운영하여야 하고 따라서 넓은 부지의 확보가 필수적인데, 피신청인이 그 부지를 확보할 수 있는지 의심스러우며, ㉰ 여름철 집중 강우시에는 대량의 우수가 트렌치부지로 스며 들게 되어 처리효율이 급격히 떨어지고, ㉱ 겨울철에는 트렌치가 묻혀 있는 토양이 얼기 때문에 정상적으로 오수정화처리가 이루어지지 않을 뿐만 아니라, ㉲ 이 사건 오수처리시설의 설치 및 가동에 천문학적 비용이 소요될 것인데 이를 감수할 수 있을 만큼의 수익이 문장대온천사업에서 보장되지 않고, 피신청인조합은 문장대온천시설을 분양한 직후 해산될 것이기 때문에 가사 이 사건 오수처리시설이 설계상으로 완벽하다 하더라도 그 설치 및 가동이 제대로 되지 않을 것임이 분명하다. 결국 위 각 하천수가 차례로 오염되게 됨으로써 신청인들은 식수나 농업용수 등을 구하기 위해 다른 지역으로 이주할 수밖에 없는 처지에 놓이게 되는바, 이는 신청인들이 거주하면서 소유하고 있는 토지나 건물 등 부동산의 소유권 행사를 본질적으로 침해하는 것일 뿐만 아니라 상린관계에서의 수인한도를 넘는 것이고, 나아가 신청인들의 환경권, 어업권을 침해하는 것이다. 따라서 소유권, 환경권 및 어업권 등에 기하여 그 침해를 배제하기 위해 이 사건 공사의 중지를 청구한다.
(2) 피신청인
㉮ 이 사건 오수처리시설은 최종처리수를 지상이나 하천으로는 한 방울도 흘러 가지 않게 하는 소위 무방류를 목표로 설계되었기 때문에 하천의 수질이 오염될 리가 없고, ㉯ 이 사건 오수를 1차 토양피복형접촉산화법에 의한 처리과정, 2차 모래 및 활성탄여과장치에 의한 처리과정, 3차 모관침윤트렌치공법에 의한 처리과정을 순차로 거치게 하면 생물학적산소요구량 1ppm 내지 3ppm 정도의 수질로 정화하는 것이 가능하며, ㉰ 불소성분 역시 온천수가 일반하수와 혼합될 때 1차로 희석된 다음 이 사건 오수처리과정, 특히 모래 및 활성탄여과장치를 통과하면서 대부분 제거될 수 있을 뿐만 아니라 나머지도 토양 속으로 방산되는 동안 양이온과 흡착되거나 신월천과 합류될 때 다시 희석되기 때문에, 결국 위 각 하천의 수질이 현재보다 오염되지 않는다.
나. 인정되는 사실관계
아래 사실은 앞서 믿은 증거에 소갑 제19, 20, 23 내지 25, 28, 32, 34, 48, 51호증, 소갑 제2호증의 2, 소갑 제14, 15, 16호증의 각 1, 2, 소갑 제39호증의 1 내지 4, 소을 제4호증의 2, 소을 제7, 51호증의 각 3, 소을 제14, 25, 34호증, 소을 제51, 54, 58, 66호증의 각 1, 2의 각 일부 기재, 소갑 제39호증의 9, 소갑 제46호증의 19, 20, 소을 제46호증의 21, 소을 제48호증, 소을 제51호증의 3, 소을 제56호증의 1 내지 11, 소을 제60호증의 1 내지 28의 각 기재 및 영상, 소갑 제37호증의 1 내지 18의 각 영상, 증인 조용진, 이광호, 신항식, 최지영, 유영식, 안준국, 윤능수, 권숙표, 조항기, 최영선의 각 일부 증언(증인 윤능수, 권숙표, 조항기의 각 증언 중 뒤에서 믿지 않는 부분은 제외), 당원의 현장검증 결과, 감정인 이창균의 감정 결과 및 변론의 전취지를 종합하여 이를 인정할 수 있고, 이에 반하는 소을 제4, 32호증의 각 2, 소을 제61호증의 1, 2, 3, 소을 제62, 63, 64호증의 각 1, 2의 각 일부 기재, 증인 이양희의 증언, 증인 윤능수, 강구연, 권숙표, 조항기의 각 일부 증언은 각 믿기 어렵고, 소갑 제14호증의 1, 2, 소갑 제15호증의 2, 소갑 제24 내지 27, 30, 34, 35, 38, 40, 41, 44호증, 소을 제66호증의 1, 2의 각 일부 기재, 소갑 제21호증의 1 내지 5의 각 기재 및 영상, 증인 안준국, 고일준, 윤능수, 조용진, 신항식의 각 일부 증언만으로는 위 인정을 뒤집기에 부족하고, 달리 반증이 없다.
(1) 모관침윤트렌치공법의 적합 여부
내무부는 모관침윤트렌치공법을 가급적 농어촌지역으로서 1일 오수발생량이 500t 미만인 지역의 소규모 오수처리시설로서 권장하고 있다. 이는 트렌치부지 매입의 어려움으로 적정 규모의 트렌치가 확보되지 않은 상태에서 매일 생물학적산소요구량이 150ppm 내지 200ppm 정도인 대규모의 오수를 곧바로 모관침윤트렌치공법에 의하여 정화처리하게 되면 트렌치 내에 오수의 과다부하로 인한 막힘현상이 발생하게 되고 그로 인한 처리효율 저하가 초래되어 지하수가 오염될 가능성이 있기 때문이다.
이 사건 오수발생량은 2,400t으로서 내무부가 권장하고 있는 모관침윤트렌치공법의 적정 처리용량을 초과하고 있다. 그러나 이 사건 오수처리시설은 설계상 생물학적산소요구량 5ppm까지 정화된 오수를 트렌치시설로 투입시키게 되어 있어 그 오수에 포함된 유기물질이나 용해성 불순물질이 이미 그 전 처리단계에서 걸러진 상태이므로 그로 인한 막힘현상이나 지하수 오염의 우려가 없다. 따라서 문장대온천의 1일 오수발생예상량 2,400t 정도에 포함된 유기물질 등의 제3차 처리방식으로서 모관침윤트렌치공법이 부적합하다고 볼 수 없고, 위와 같은 오수처리체계에서는 일반적인 경우와는 달리 오수 1t당 트렌치 길이도 5m 정도면 충분하다.
(2) 트렌치시설의 부지 확보 여부
피신청인조합은 이 사건 오수처리시설의 시공계획에 따라 1차 온천시설이 들어설 경우의 1일 오수발생 예상량 1,200t에 대한 트렌치시설부지로서 총 42,400㎡(약 12,848평)를 예정하여 그 중 8,400여 평은 확보하였으나, 나머지 4,448여 평 및 2차 온천시설이 들어설 경우의 1일 오수발생 예상량 1,200t을 처리하기 위한 부지는 아직 확보하지 못하고 있다. 그러나 피신청인조합은 이 사건 오수처리시설을 우선적으로 설치, 가동하여야 한다는 조건으로 상주시장으로부터 문장대온천관광지조성사업 시행허가처분을 받았으므로 트렌치시설 부지의 확보 없이 이 사건 공사가 준공되어 문장대온천시설이 운영될 수는 없다. 따라서 피신청인조합이 트렌치시설부지를 확보할 수 없을 것이라는 염려는 신청인들의 주관적인 의심에 불과하고 객관적 사실에 기하여 인정될 수 있는 것은 아니다.
(3) 우수기의 처리효율 문제
우선 우수가 대량 트렌치시설부지로 스며든다 하더라도 우수는 보통 생물학적산소요구량이 5ppm 정도로 낮기 때문에 토양 내 미생물의 정화기능을 약화시키지 않아 모관침윤트렌치공법에 의한 오수처리에 별다른 지장을 주지 않는다. 그 밖에도 피신청인조합은 여름철 집중 강우에 대비하여 이 사건 오수처리시설을 경사진 곳에 설치하고, 우수(雨水)관은 오수관과는 별도로 만들며 트렌치 부지 위에도 곳곳에 배수로의 설치를 계획하고 있다. 따라서 여름철에 집중적인 강우가 있다 하더라도 이 사건 트렌치시설의 처리효율이 급격히 떨어질 것이라고 볼 수 없다.
(4) 겨울철 이 사건 오수처리시설의 작동 여부
이 사건 공사부지 일대 토양의 겨울철 동결심도는 약 0.8m 내지 1m 정도이고, 이 사건 트렌치는 지표면에서 0.4m 정도 깊이에 매설될 예정이데, 트렌치가 결빙되면 오수처리가 이루어질 수 없다. 그러나 일반적으로 오수는 다량의 유기물질을 함유하고 있어 결빙온도가 0℃보다 훨씬 낮아지는 소위 빙점강하 현상을 나타내고, 지하에 매설된 트렌치시설을 덮고 있는 토양이 겨울철에는 서릿발을 형성하여 외부의 냉기를 차단시켜 주는 역할을 하기 때문에 보온이 잘 될 뿐만 아니라 보통 약 20℃ 정도인 온천오수자체의 온도, 미생물의 유기물질 분해활동시 발생하는 발열 등으로 인하여 겨울철에도 트렌치시설이 묻혀 있는 토양의 온도가 좀처럼 5℃ 이하로 내려가지 않는다. 트렌치가 결빙하는 일은 발생할 수 없는 것이다. 외국의 예에 의하더라도 동결심도가 1.5m 이내인 지역에서는 트렌치공법이 겨울철에도 무리 없이 가동되고 있다. 따라서 이 사건 오수처리시설은 겨울철에도 별다른 문제 없이 작동될 것으로 예상된다.
(5) 생물학적산소요구량 관점에서 본 이 사건 오수처리시설에 대한 평가
이 사건 오수처리시설의 시공계획에 따라 토양피복형접촉산화법, 모래 및 활성탄여과처리방법, 모관침윤트렌치공법을 순차로 사용하여 처리한다면 생물학적산소요구량 150ppm 내지 200ppm 정도의 오수를 3ppm 이하가 되도록 정화하는 데 있어 이론상 문제점이 없다. 만일 그와 같이 이 사건 오수의 수질이 생물학적산소요구량 3ppm 정도까지만 정화될 수 있다면 그 물이 신월천으로 흘러 갈 것인지 지하로 방산될 것인지의 여부에 관계없이 자연정화 및 희석작용 등에 의하여 신월천의 생물학적산소요구량 기준에 의한 수질은 1ppm 이하로 유지될 것으로 예상된다. 피신청인조합이 구체적인 실행설계는 아직 하지 않고 있지만, 위와 같은 설계개념에 따라 시공된다면 이 사건 오수처리시설은 국내의 다른 오수처리시설에 비하여 사치스러울 정도의 고급시설로 평가된다.
(6) 불소처리에 관한 문제점
그러나 불소는 수중에 음이온의 형태로 녹아 있고, 일반적으로 화학적응집침전방법, 이온교환수지법, 활성알루미나법, 수산화마그네슘법 등 화학적 처리방법에 의하여만 제거될 수 있을 뿐 피신청인이 현재 설계상 불소제거를 위한 공정으로 도입한 모래 및 활성탄 여과처리공정이나 생물학적 처리방법인 토양피복형접촉산화법 및 모관침윤트렌치공법으로는 제거될 수 없다. 다만 불소를 함유한 물이 토양 속을 흐르게 될 경우 불소가 토양 내에 있는 양이온과 결합하는 등의 작용에 의해 일부 처리가 가능하지만 그 처리효과는 토양 내에 불소와 결합할 수 있는 양이온이 얼마나 존재하느냐에 좌우되기 때문에 불확실하다. 따라서 피신청인조합이 계획하고 있는 이 사건 오수처리시설은 불소처리에 관한 한 안전하지 못하다.
(7) 이 사건 오수의 무방류 여부
피신청인조합은 투수성이 좋은 토양 속에 이 사건 오수처리시설을 설치하기 위해 원래 논이었던 곳에 7m 정도 높이로 마사토를 쌓음에 있어 최종처리수가 지하로 방산되는 것을 막는 불투수층으로 작용할 논바닥층은 사전에 전체적으로 완전히 걷어낼 계획이었고 그것이 이 사건 오수처리시설의 설계개념에 부합하는 것이다. 그러나 실제는 그와 같이 걷어내지 않은 채 그 위에 마사토층을 쌓아 마사토층의 바로 밑 부분에 투수성이 거의 없는 것으로 알려져 있는 논바닥의 진흙이나 조대흙(점토의 일종)층이 상당 부분 남아 있게 되었고, 그것이 어느 정도 남아 있는지 현재 알 수 없는 실정이다. 따라서 이 사건 오수는 이 사건 오수처리시설을 거친 다음 지하로 방산되다가 약 7m 정도의 마사토층과 논바닥층이 만나는 지점에서 일부는 계속 지하로 방산되어 지하수맥과 합류되나, 일부는 투수성이 거의 없는 점토층으로 인하여 더 이상 방산되지 않고 고였다가 그 옆으로 유출되어 결국 그 곳보다 지형상 낮은 지역에 위치하고 있는 300m 인근의 신월천으로 흘러 가게 될 것이므로 이 사건 오수가 무방류된다고 할 수 없다. 다만 어느 정도가 지하로 방산되고, 어느 정도가 유출되어 신월천으로 방류될지는 알 수 없다.
(8) 신월천 및 그 주변 지하수의 불소오염 가능성
문장대온천에서 매일 배출될 700t의 온천수와 1,700t의 생활하수가 혼합될 이 사건 오수의 불소농도는 그 혼합에 따른 희석효과를 생활하수의 불소농도가 0ppm이라고 가정하여 최대한 감안하더라도 최소 2.5375ppm{＝(700×8.7＋1,700×0) / 2400, 온천수의 불소농도가 8.7ppm일 때(위 497호공 온천수만으로 위 700t을 충당할 경우)}, 최대 3.1208ppm{＝(700×10.7＋1,700×0) / 2400, 온천수의 불소농도가 10.7ppm일 때(경계선상 온천공 온천수만으로 위 700t을 충당할 경우)} 정도일 것으로 예상된다.
한편 이 사건 오수가 모두 지하로 방산된다고 단정할 수 없고 일부는 신월천으로 유입될 것인데 그 수량이 어느 정도인지 불분명하다는 점은 앞서 인정한 바와 같다. 따라서, 신월천의 유량이 1일 1,808t으로 줄어드는 겨울철 등 갈수기에는 이 사건 오수가 이 사건 오수처리시설 등에 의하여 제거되지 않은 채 모두 신월천으로 방류되는 것으로 가정했을 때 신월천수의 불소농도는 최대 2.166ppm{＝(2,400×3.1208＋1,808×0.9 / 4,208}, 최소 1.833ppm{＝(2,400×2.5375＋1,808×0.9) / 2400}까지 높아질 가능성이 있기 때문에 신월천의 수질에 따라 영향을 받을 수 있는 그 주변 천층 지하수가 1.5ppm 이상으로 오염되지 않는다는 보장이 없고, 이 사건 오수가 모두 지하로 방산되는 것으로 가정했을 때 지하수맥을 통해 역시 인근 신월천 주변의 지하수에 지속적으로 영향을 미쳐 그 불소농도를 위험수준까지 높일 가능성이 있게 되나, 그 오염의 정도는 정확히 알 수 없다.
다만 그와 같이 오염된 신월천수가 그 하류에서 박대천과 합류하는 지점에서부터는 박대천의 유량이 신월천의 유량보다 많기 때문에 그 희석효과를 감안하면 하천수의 불소농도가 1.5ppm 이하가 될 것으로 예상된다.
(9) 별지3 기재 선정자들의 식수원
충북 괴산군 청천면 사담리 주민들인 선정자 951, 1001 내지 1029는 신월천수를 직접 식수로 음용하다가, 1989.경부터는 신월천변으로부터 약 5m 정도 떨어진 지점에 취수정을 설치하고 그 지하 34m 깊이에서 끌어 올린 물을 집수탱크에 모아 두고 이를 배수관으로 연결해 식수로 사용하였다. 그러나 그 물이 장마철에는 흙탕물일 경우가 많고, 겨울철 등 갈수기에는 잘 나오지 않을 뿐만 아니라 최근 행락객들의 증가로 인하여 신월천수가 종전보다 오염되게 되자 현재는 위 취수정에서 끌어 올린 물은 더 이상 식수로 사용하지 아니하고, 그 대신 각자 신월천변에 위치한 자기집 마당에 설치한 자가수도로 끌어 올린 천층 지하수를 식수로 음용하고 있다. 위 사담리보다 하류에 위치한 위 같은 면 귀만리 주민들인 선정자 741 내지 800, 상신리 주민들인 921 내지 945, 신월리 주민들인 1101 내지 1160도 신월천변에 위치한 자기집 자가수도를 이용하여 천층 지하수를 식수로 음용하고 있다.
다. 피보전권리 및 보전의 필요성
(1) 주장된 피보전권리에 대한 검토
(가) 구체적인 사법상 권리로서의 환경권
헌법 제35조 제1항이 환경권을 기본권의 하나로서 승인하고 있으므로, 사법의 해석과 적용에 있어서 이러한 기본권이 충분히 보장되도록 배려하여야 함은 당연하다. 다만 환경권에 관한 위 헌법규정만으로는 그 보호의 대상인 환경의 대상과 범위, 권리의 내용, 주체 등이 명확하지 못하여 이 규정이 개개의 국민에게 직접적으로 구체적인 사법상의 권리를 부여한 것이라고 보기는 어렵다. 그러나 그러한 권리를 인정한 명문의 법률 규정이 있거나 관계 법령의 규정 취지 및 조리에 비추어 권리의 주체, 대상, 내용, 행사방법 등이 구체적으로 정립될 수 있는 경우는 구체적인 사법상 권리로서의 환경권도 인정된다고 하여야 할 것이다( 대법원 1995. 5. 23. 선고 94마2218 결정, 1997. 7. 22. 선고 96다56153 판결 등 참조).
그런데 환경관계법령 중 환경정책기본법 제1조에는 "이 법은 환경보전에 관한 국민의 권리·의무와 국가의 책무를 명확히 하고 환경보전시책의 기본이 되는 사항을 정함으로써 환경오염으로 인한 위해를 예방하고 자연환경 및 생활환경을 적정하게 관리·보전함을 목적으로 한다.", 동법 제5조에는 "사업자는 사업활동으로부터 야기되는 환경오염에 대하여 스스로 이를 방지함에 필요한 조치를 하여야 하며, 국가 또는 지방자치단체의 환경보전시책에 참여하고 협력하여야 할 책무를 진다.", 동법 제6조에는 "모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며 국가 및 지방자치단체의 환경보전시책에 협력하고, 환경보전을 위하여 노력하여야 한다.", 동법 제7조에는 "자기의 행위 또는 사업활동으로 인하여 환경오염의 원인을 야기한 자는 그 오염의 방지와 오염된 환경의 회복 및 피해구제에 소요되는 비용을 부담함을 원칙으로 한다.", 동법 제10조에는 "정부는 국민의 건강을 보호하고 쾌적한 환경을 조성하기 위해 환경기준을 설정하여야 하며 환경여건의 변화에 따라 그 적정성이 유지되도록 하여야 한다.", 동법시행령 제2조에는 상수원수 1급 자연환경보전구역은 생물학적산소요구량이 1ppm 이하로 유지되어야 하는 것으로 각 규정되어 있고, 한편 먹는물관리법 제2조에는 "국가 및 지방자치단체는 모든 국민이 질 좋은 먹는 물을 공급받을 수 있도록 합리적인 시책을 마련하여야 하고, 먹는물관련영업자에 대한 알맞은 지도와 관리를 하여야 한다., 먹는물관련영업자는 관계 법령이 정하는 바에 따라 질 좋은 먹는물을 안전하고 알맞게 공급하도록 하여야 한다.", 동법 제5조에는 "환경부장관은 먹는 물의 수질기준을 정하여 이를 보급하는 등 먹는 물의 수질관리를 위하여 필요한 시책을 마련하여야 한다.", 동법에 따라 제정된 먹는물수질기준및검사등에관한규칙 제2조에는 먹는 물에는 건강상유해영향무기물질 중 하나로서 불소가 1.5ppm 이상 함유되어서는 아니된다고 각 규정되어 있다.
그렇다면 비록 개개 국민에게 구체적인 사법상 권리로서의 환경권을 인정한 명시적인 법률규정이 없다 하더라도, 식수에 관한 환경이익에 대하여는 헌법 제35조 제1항의 정신에 따른 환경정책기본법 및 먹는물관리법의 위 각 규정 취지에 비추어, 또한 식수오염의 피해가 인간생존에 대한 근원적인 위협을 의미한다는 점에서 조리에 비추어도, 오염되지 않은 식수를 음용할 구체적인 사법상 권리로서의 환경권이 예외적으로 인정된다고 보아야 할 것이다. 그 권리의 내용으로서도 부당침해에 대하여 손해배상청구는 물론, 사후적 금전배상으로는 회복, 전보할 수 없는 생존에 직결된 환경이익을 침해받는 이상, 그 침해의 위험을 사전에 방지하기 위한 유지청구권도 부여된다고 보지 않을 수 없다. 따라서 식수오염의 가능성이 있는 공사를 진행하고자 하는 사업자로서는 그 공사로 인하여 식수오염의 위험이 전혀 없음을 스스로 소명하지 못하는 한 그 공사중지청구를 거부할 수 없다고 보아야 할 것이다. 결국 위와 같이 예외적으로 인정되는 사법상 권리로서의 환경권은 이 사건 가처분의 피보전권리가 될 수 있는 것이다.
(나) 부동산 소유권
민법 제217조 제1항에 의하여 토지소유자에게는 매연, 열기체, 액체, 음향, 진동 기타 이에 유사한 것으로서 이웃 토지의 사용을 방해하거나 이웃 거주자의 생활에 고통을 주지 아니하도록 '적당한 조처'를 취할 의무가 부과된다. 이는 토지 그 자체의 지배 내지 이용에 관한 이익뿐 아니라 그와 별도로 인간의 건강하고 쾌적한 생활 환경에 관한 이익이 소음, 매연, 진동, 오수의 유입 등으로 인하여 적극적으로 침해되었을 때에는 그러한 이익의 침해를 토지 소유권의 침해와 동일시하여 이웃 토지의 소유자뿐 아니라 이웃 거주자에게까지 이러한 침해행위에 대하여 '적당한 조처'를 청구할 권리를 인정한 것이다. 그 '적당한 조처'는 생활방해를 막는 데 적당한 모든 조치로서 방해제거청구 및 방해예방청구를 포함한다고 할 것이다. 이는 민법 제214조에서 규정한 방해배제청구권을 생활방해의 경우에 보다 구체화하고 나아가서는 보충, 확대하는 것이라고 할 것이다.
다만 위와 같은 방해배제청구권의 행사는 민법 제217조 제2항의 규정에 따라 제한되는바, 이웃 토지소유자나 이웃 거주자는 상린관계에 있는 다른 사람의 사유재산권 행사로 인하여 토지사용을 방해받거나 생활환경에 관한 이익의 침해를 받게 되더라도 그 침해가 다른 사람 토지의 통상의 용도에 적당한 것으로서 사회통념상 수인할 수 있는 정도인 경우에는 그 침해를 인용할 의무가 있는 것이다. 그리고 이러한 수인한도를 판정하는 요소는 양 당사자를 둘러 싸고 있는 주변 장소의 지역성, 피해자가 입은, 혹은 입게 될 피해법익의 성질 및 정도, 이에 대한 사회적 평가, 가해자의 의도와 사유재산권 행사의 공공성 여부, 양 당사자 중 누가 먼저 토지이용을 시작했는지의 선후관계, 가해자의 방지조치 또는 손해회피 가능성, 금지에 의한 예측불가능한 손해의 유무 등 개별·구체적인 모든 사정을 광범위하게 종합한 이익형량에 따라 판단되어야 한다.
위와 같은 상린관계규정의 적용을 받는 토지는 반드시 연접한 토지에 한한다고 볼 것은 아니고 소음, 매연, 진동, 오수의 유입 등으로 인하여 토지사용이나 생활이익의 침해를 받는 범위의 토지는 이에 해당한다고 보아야 할 것이다. 따라서 수인한도를 넘는 토지사용이나 생활환경에 관한 이익의 침해에 대하여는 민법 제217조에 기하여 방해배제청구권이 인정될 수 있고(그 요건이 존재하지 않는 경우 민법 제214조에 기하여 인정되는 경우도 있을 것이다), 이는 이 사건 가처분의 피보전권리가 될 수 있다.
(2) 이 사건 신청 중 별지2 기재 선정자들에 관한 부분에 대한 판단
(가) 환경권에 기한 공사중지청구권
구체적인 사법상 권리로서의 환경권이 인정될 수 있음은 앞서 본 바와 같다 하더라도, 위 인정 사실관계에 의하면, 이 사건 오수처리시설이 위 설계대로 설치되어 제대로만 가동되는 경우(이 사건 오수처리시설의 부지확보를 비롯한 설치 및 가동에 막대한 비용이 소요되고, 현재 실행설계가 없어 계획단계에 불과하다 하더라도, 피신청인이 이 사건 오수처리시설을 미리 설치하여 가동하지 아니하고는 문장대온천개발에 착수할 수 없도록 되어 있는 위 사업시행허가처분의 조건 내용에 비추어, 이 사건 오수처리시설의 설치 및 가동이 제대로 이루어지지 않을 것이라는 염려는 주관적인 의심에 기한 것일 뿐 객관적인 사실에 기하여 인정되는 것은 아니다), 이 사건 오수는 생물학적산소요구량 3ppm 이하까지 정화될 수 있어 결국 신월천, 박대천 및 달천수가 생물학적산소요구량 기준으로 현재보다 오염될 가능성이 거의 없다. 다만 이 사건 오수처리시설로써 불소의 완전한 제거가 보장되지 않기 때문에 신월천수의 불소농도가 1.5ppm 이상으로 오염될 위험이 없다고 단정할 수 없다 하더라도, 위 선정자들은 신월천과 박대천이 합류하는 지점보다 하류 지역에 거주하고 있기 때문에 개천물의 합류에 따른 희석효과로 인하여 하천수의 불소농도가 인체 등에 유해한 1.5ppm 이상으로 될 가능성이 없다. 특히 그들 중 선정자 61 내지 100, 801 내지 860, 1681 내지 1780, 8397 내지 10309는 화양천이나 동진천 주변에 거주하고 있는데, 그 개천들은 달천의 지류로서 위 박대천과 함께 달천으로 흐르기 때문에 개천물이 역류되지 않는 한 신월천이나 박대천수의 오염과는 무관하다.
그렇다면 위 선정자들이 이 사건 공사로 인하여 하천수를 농업용수로 사용하거나 내수면어업이나 관광업 등에 활용함에 있어 다소간 환경이익의 침해를 당한다 하더라도, 관계 법령에서 그에 관한 구체적인 환경권을 명시적으로 인정한 규정이 없고, 관계 법령의 규정취지나 조리에 비추어 위 선정자들에게 환경권을 인정할 수 있는 경우라고 볼 수도 없기 때문에(위와 같은 경우에까지 환경권을 인정한다면, 권리의 주체 등이 구체적으로 정립될 수 없을 정도로 확대될 소지가 있다 할 것이다.) 위 선정자들에게 환경권에 기한 공사중지청구권이 있다고 볼 수 없다.
(나) 부동산 소유권에 기한 공사중지청구권
앞서 나온 사실관계에 의하면, 피신청인조합은 이 사건 오수처리시설의 설계에 있어서 불소처리에 관하여 완벽을 기하지 못하고, 트렌치시설 부지 지하의 불투수층을 철저히 제거하지 아니함에 따라 신월천의 개천물을 오염시킬 가능성을 열어 놓고 있다는 것이어서, 위 선정자들의 토지사용이나 생활이익이 방해받지 아니하도록 적당한 조처를 취할 의무를 다하지 아니한 것이라고 볼 여지도 있다. 그러나 위 선정자들이 주장하는 피해는 구체적으로 그로 인한 손해가 발생하였을 때 청구하여 배상받는다 하더라도 전보받을 수 있는 반면 피신청인조합은 이 사건 공사부지에 당국으로부터 수년에 걸쳐 온천지구지정, 관광지조성계획승인, 사업시행허가를 받아 이 사건 공사를 시행하고 있는데 이를 중지시키게 되면 막대한 손해를 입게 되는 점, 이 사건 공사가 진행된다 하더라도 이 사건 오수처리시설에 의한 정화나 자연정화작용에 의하여 위 선정자들이 사용하는 하천수에 관한한 그 수질이 이 사건에서 문제된 생물학적산소요구량, 불소농도 모두 기준치 이상으로 오염되지 않을 것으로 예상되는 점 등 변론에 나타난 제반사정을 감안하면, 위 선정자들이 주장하는 피해는 사회통념상 수인할 수 있는 정도를 넘는 것이라 볼 수 없다. 따라서 위 선정자들에게 민법 제217조나 제214조에 의하여 인정되는 방해예방청구권으로서의 공사중지청구권은 인정될 수 없다.
(다) 어업권에 기한 공사중지청구권
신청인들은 위 선정자들 중 위 각 하천변에서 내수면어업에 종사하는 일부 선정자들의 어업권에 기하여도 이 사건 공사의 중지를 청구할 수 있다고 주장하지만, 그러한 어업권 침해가 있다고 볼 만한 소명자료가 없다{가사 위 각 하천의 위와 같은 오염으로 어획량이 감소되는 등의 피해가 위 선정자들에게 발생한다 하더라도 위 (나)항에서 나온 제반사정을 감안하면 이 사건 공사중지 가처분에 대한 보전의 필요성이 있다고 할 수도 없는 것이다}.
그렇다면 별지2 기재 선정자들은 피신청인에게 이 사건 공사의 중지를 구할 수 있는 피보전권리가 없다 할 것이므로 이 사건 신청 중 위 선정자들에 관한 부분은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
(3) 이 사건 신청 중 별지3 기재 선정자들에 관한 부분에 대한 판단
그런데 이 사건 오수처리시설이 불소처리에 관한한 안전하지 못하여 이 사건 오수가 지하로 방산되거나 신월천으로 방류되거나 어느 경우이든지 충북 괴산군 청천면 사담리, 신월리, 상신리, 귀만리에 거주하고 있는 위 선정자들이 식수로 사용하는 신월천변 천층 지하수의 불소농도가 인체에 해로운 영향을 줄 수 있는 1.5ppm 이상이 될 정도로 오염될 가능성이 없다고 단정할 수 없다는 것은 위에서 인정한 바이므로 위 선정자들은 피신청인조합이 그와 같은 위험이 전혀 없다는 것을 소명할 때까지는 식수에 관한 환경권에 기하여 피신청인에 대하여 이 사건 공사의 중지를 청구할 권리가 있다고 할 것이다.
나아가 이 사건 공사가 진행됨으로써 위 선정자들이 입을 환경권의 침해는 인간의 생명과 신체에 관한 것으로서 사후적으로는 회복될 수 없고, 금전적으로도 전보될 수 없을 뿐만 아니라 그 범위가 광범하고 또한 중대할 수 있기 때문에 피신청인조합에 관한 앞서 나온 제반사정을 감안한다 하더라도 이 사건 가처분에 대한 보전의 필요성 역시 인정된다고 하여야 한다(가사 위와 같은 환경권이 인정되지 않는다 하더라도, 생존에 있어 필수적인 식수원이 오염되는 이상 이는 사회통념상 수인할 수 있는 한도를 넘어선다고 보아야 하므로 이 사건 신청인들 중 식수오염의 피해를 입는 위 선정자들은 그 수질오염을 야기시키는 공사에 대하여 민법 제217조에 기하여도 그 중지를 청구할 수 있다 할 것이다).
4. 결 론
그렇다면 이 사건 신청 중 별지3 기재 선정자들에 관한 부분은 그 피보전권리와 보전의 필요성이 모두 소명되었다 할 것이므로 이를 인용하고, 이 사건 신청 중 나머지 별지2 기재 선정자들에 관한 부분은 피보전권리가 인정되지 아니하여 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 부구욱(재판장) 김종문 한재철