【원 고】
한은수외 243인(소송대리인 변호사 박태현외 1인)
【피 고】
국방부장관
【변론종결】
2004. 8. 27.
【주 문】
1. 피고가 1999. 12. 4. '육군 제1968 부대장의 도창리 종합훈련장 설치계획’에 대하여 한 국방ㆍ군사시설사업 실시계획 승인처분은 무효임을 확인한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 기초 사실
가. 국방부 산하 육군 제1968 부대장(이하 위 부대장을 ‘사업자’라 하고, 위 부대를 ‘이 사건 부대’라고 한다)은 1997년경 육군의 훈련장 중ㆍ장기 종합발전계획에 따라 사단 자체적으로 사격장을 운용하기 위하여 강원 철원군 김화읍 청양리 지역에 위치한 기존의 박격포사격장을 확장하는 방안을 모색하였으나 인근 주민들의 민원 제기 등으로 인하여 이를 포기한 후 1998. 4.경 강원 철원군 김화읍 도창리 산 246 외 인근 부지에 박격포 사격장을 설치하기로 하는 “도창리 백골종합훈련장 피탄지조성사업계획(이하 ’이 사건 사업계획‘이라 한다)”을 수립하였다.
나. 그 무렵 사업자가 작성한 이 사건 사업계획에 의하면, 사업부지는 민간인통제선 북쪽에 위치하고 도창리 마을로부터 3.2㎞ 떨어져 있으며 그 면적이 903,384㎡이고, 사격장 내 삼림벌목 규모는 피탄지 3개소 8,513평, 방화선 구축 8,470평을 더하여 16,983평(56,142㎡)이며, 연간 50일 내외에 박격포탄 1,300발 이하로 사격하는 것으로 되어 있다.
다. 그 후 사업자는 아래의 사업실시계획을 피고에게 제출하였고, 이에 피고는 1999. 12. 4. 국방ㆍ군사시설사업에관한법률 제4조에 따라 이 사건 사업계획에 대한 승인(이하 ‘이 사건 승인처분’이라 한다)을 한 후 국방부고시 제1999-55호로 이를 고시하였다.
*사업명 : 국방ㆍ군사시설사업
*사업개요 : 군 사격 훈련장부지 매입
*사업부지 위치 : 강원 철원군 김화읍 도창리 20 외 38필지
*사업시행기간 : 1999. 12. 6.부터 2001. 12. 31.까지
*사업시설 : 박격포 피탄지 3개 지역, 방화선부지 조성
*사업면적 : 693,481㎡(부지매입면적)
라. 이에 따라 사업자는 1999. 12.경부터 2000. 11.경까지 약 13억원의 예산으로 사업부지에 대한 협의 및 보상 절차를 마친 후 표적 및 방화지대 설치작업을 실시하여 2001. 8.경 설치공사를 완료하였다.
마. 원고들은 이 사건 사업부지 인근인 도창리 마을에 거주하는 주민들로서 이 사건 사업부지에 사격장이 설치되어 사격훈련이 실시될 경우 인근 식수원에 대한 수질오염 등 여러 가지 환경오염에 노출될 위험성이 크다는 등의 이유로 이 사건 사업계획에 반대하고 있다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제1호증의 1, 2의 각 기재, 변론의 전취지
2. 이 사건 승인처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
이 사건 승인처분에는 아래와 같은 중대하고 명백한 하자가 있으므로 그 무효확인을 구한다고 주장한다.
(1) 이 사건 사업부지 중 보전임지인 817,184㎡ 부분의 전용에 관하여 관계법령상 산림청장과의 협의를 거쳐야 함에도 이를 거치지 않은 채 피고가 이 사건 승인처분을 하였다.
(2) 이 사건 사업계획은 구 환경영향평가법상(1999. 12. 31. 법률 제6095호로 폐지되기 전의 것, 이하 ‘환경영향평가법’이라고만 한다)의 환경영향평가대상사업에 해당함에도 환경영향평가를 전혀 실시하지 않은 채 피고가 이 사건 승인처분을 하였다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
(1) 인정 사실
(가) 이 사건 사업부지의 실제면적은 853,755㎡이고 그 중 보전임지는 817,184㎡이며 환경영향평가를 실시하여야 할 대상사업에 해당하고, 민간인통제선 북쪽에 위치하고 있으며 도창리 마을로부터 3.2㎞ 정도 떨어진 곳에 있다.
(나) 피고는 1999. 8.경 국방ㆍ군사시설사업에관한법률 제5조 제1항 등에 따라 보전임지 전용에 관하여 관계행정기관장인 산림청장에게 협의를 요청하였는데, 산림청장이 1999. 9.경 서류미비 등의 이유로 위 협의요청을 반려하자 그 무렵 사업부지 중 국유림 174,236㎡에 대하여는 춘천국유림관리소장과 나머지 사유림에 대하여는 철원군수와 각 협의를 하였다.
(다) 도창리 마을에는 180여 가구 800여명의 주민들이 거주하고 이 사건 사업부지
인근에 있는 간이상수원과 건수취수원에서 나온 물을 주민들이 식수 등으로 이용하고 있는데, 주민들은 평소 식수확보문제로 어려움을 겪고 있을 뿐만 아니라 1996년과 1999년 사이의 집중호우시 토사유출 등으로 상당한 수해를 입은 적도 있다.
(라) 사업자는 이 사건 사업부지가 330,000㎡ 이상으로서 환경영향평가법령에 따른 환경영향평가를 실시하여야 함에도 이를 전혀 실시하지 아니한 채 2001. 8.경 사격장설치공사를 완료하였으나 원고들의 민원제기로 사용하지 아니하고 있다.
(마) 한편 이 사건 부대는 강원 철원군 김화읍 청량리 지역에 위치한 기존의 박격포사격장을 그대로 보유하고 있어 이곳에서 포사격을 훈련하고 있으나, 그 장소가 협소하여 훈련효과의 증대를 위하여 포천시 일동에 위치한 ‘승리훈련장’과 인접사단에서 보유하고 있는 철원군 동막리 지역의 사격장을 사용하고 있다.
(바) 이 사건 승인처분 이후, 원고들을 비롯한 인근주민들이 환경영향평가 미실시 등을 이유로 민원을 제기하자 사업자는 2002. 1. 14.자로 환경부에 이 사건 사업장의 경우 실제 환경에 미치는 면적이 56,142㎡(피탄지 3개소와 방화선을 합한 면적)에 불과하여 환경영향평가를 실시하지 않았는데 이미 사업을 완료한 상태에서 환경영향평가를 실시하여야 하는지 여부에 대하여 질의를 한 후 2002. 1. 22.자로 환경부로부터 기본설계 당시 면적을 기준으로 330,000㎡ 이상이면 환경영향평가대상사업에 해당하고 사후에라도 환경영향평가를 실시할 필요가 있다는 회신을 받고 나서야 그 무렵 환경영향평가대행사인 주식회사 경일엔지니어링을 통하여 환경영향평가를 실시하여 2003. 5. 12.경 환경영향 평가서초안을 완성하고 이를 원주지방환경청 등 관계기관에 제출하였다.
(사) 그 후 사업자는 2003. 6. 10.경 인근 주민들을 대상으로 사업설명회를 개최하였으나 주민 대부분이 불참하였고, 이후 후속 환경영향평가를 실시하여 2003. 11. 30. 환경영향평가서를 완성한 후 원주지방환경청장에게 협의를 요청하였다.
(아) 이에 원주지방환경청장은 환경영향평가서에 나타난 환경악영향에 대한 저감방안을 사업에 반드시 반영하고 협의내용이 완료될 때까지 지속적으로 관리하여 사업의 시행으로 주변환경에 악영향이 발생하지 않도록 하며, 사전에 관계행정기관 및 당해 지역주민들과 충분한 협의를 거쳐 피해보상대책 및 환경저감방안을 강구ㆍ시행하여 민원이 발생하지 않도록 하고, 특히 수질과 관련하여서는 도창리 주민들이 피탄지에 인접한 건수취수원 및 간이 상수취수장을 식수원으로 이용하고 있으므로 피탄지 이용시기 이전에 대체취수원개발 등 용수공급대책을 강구ㆍ시행하여야 한다는 취지의 협의의견을 제시하였다.
(자) 그러나 철원군에서는 도창리 주민이 현재 사용하고 있는 간이상수도의 대체취수원을 개발하는 계획은 없고, 도창리까지의 상수도확장공사도 준공목표년도를 2011년으로 계획하여 추진중에 있을 뿐이다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제5 내지 7호증, 을 제2, 3호증의 각 1 내지 4, 을 제4호증의 1, 2, 을 제5호증의 1 내지 4, 을 제6호증의 1, 2, 을 제7 내지 9호증의 각 기재, 증인 김선기의 증언, 변론의 전취지
(2) 이 사건 승인처분의 적법성 여부
(가) 산림청장과 보전임지전용 협의를 하지 아니한 점에 대하여
피고가 이 사건 승인처분 이전에 산림청장과 보전임지전용 협의를 하지 아니한 채 이 사건 승인처분을 하고 이를 고시한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없는바, 보전임지전용에 관하여 관계중앙행정기관인 산림청장과의 협의는 국방ㆍ군사시설사업에관한법률 제5조 제1항에 따라 승인처분 이전에 거쳐야 하는 것으로서 그 협의에 구속되느냐 여부는 별론으로 하더라도 아예 협의 자체를 하지 않은 채 이 사건 승인처분을 하였다면 이는 단순한 절차 흠결에 그치는 것이 아니라 관계 법령을 위반한 절차상의 하자에 해당된다고 할 것이다.
(나) 사전환경영향평가를 실시하지 아니한 점에 대하여
이 사건 승인처분을 하기 전에 환경영향평가가 실시되지 아니한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없는데, 앞서 본 인정사실 및 관계 법령을 종합하여 보면, 환경영향평가법령상 이 사건 사업계획은 환경영향평가대상사업에 해당함이 명백하므로 환경영향평가법령도 이 사건 승인처분의 근거법령이 되는 것이고, 따라서 환경영향평가법령상 정해진 환경영향평가를 사전에 전혀 실시하지 아니한 상태에서 피고가 이 사건 승인처분을 하였다면, 이는 환경영향평가법령에 위배되는 것으로서 위법하다고 할 것이다.
(다) 당연무효 사유에 해당되는지 여부
아래에서는 앞서 본 바와 같은 하자가 이 사건 승인처분을 무효로 할 정도의 중대하고도 명백한 하자에 해당하는지 여부에 관하여 살펴보기로 한다.
환경영향평가법은 환경영향평가대상사업의 사업계획을 수립·시행함에 있어서 미리 대상사업이 환경에 미칠 영향을 미리 평가ㆍ검토하여 환경적으로 건전하고 지속 가능한 개발이 되도록 함으로써 쾌적한 환경을 유지ㆍ조성함을 목적으로 하고( 제1조), 이 목적을 달성하기 위하여 환경영향평가법은 환경영향평가서 초안서 작성시 설명회 등을 통하여 환경영향평가대상지역안의 주민의 의견을 수렴하여 이를 평가서의 내용에 포함시키도록 하고 있으며( 제9조), 환경영향평가서에 대하여 환경부장관과 협의를 하여야 하며 환경부장관은 환경영향을 초래할 위험이 있는 대상사업에 대하여 필요한 경우 사업계획의 조정 등 필요한 조치를 할 것을 요청할 수 있고( 제17조), 환경부장관과의 협의절차 등이 완료되기 전에 사업자는 대상사업과 관련된 공사를 시행하여서는 아니되며 이를 위반할 경우 승인기관의 장은 사업자에게 공사중지를 명하여야 하며 환경부장관 역시 승인기관의 장등에게 당해 사업에 대한 공사중지등 필요한 조치를 할 것을 요청할 수 있고 이 경우 승인기관의 장 등은 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 하는 것( 제27조)으로 규정하고 있다.
나아가 위 각 규정들의 취지는 환경영향평가대상지역에 해당하는 대상 사업이 환경을 해치지 아니하는 방법으로 시행되도록 함으로써 대상 사업과 관련된 환경공익을 보호하려는데 그치는 것이 아니라 당해 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 보호하려는 데에 있는 것이다( 1998. 9. 22. 선고 97누19571 판결 등 참조).
그런데 사업자가 사전에 환경영향평가를 전혀 실시하지 아니한 채 사업계획이 수립ㆍ실시된 이 사건에 있어서는, 사전에 환경영향평가에 주민들의 의견들을 수렴하고 환경부장관과의 협의내용을 사업계획에 반영시키는 것 자체가 원천적으로 봉쇄되는 것이므로, 인근주민들의 직접적이고 개별적인 이익이 근본적으로 침해되었다고 보아야 할 뿐만 아니라 환경파괴를 미연에 방지하기 위하여 도입된 환경영향평가법의 입법취지 자체가 몰각되는 결과를 초래하였다고 할 것이다.
위와 같은 환경영향평가법의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고려함과 동시에원고들이 가지는 환경적인 이익 등 이 사건 자체의 특수성 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 사업계획으로 달성하려는 전투력증강 등의 행정목적과 사업부지의 토지소유자 등 제3자의 이익 등을 감안한다 하더라도, 피고가 이 사건 승인처분을 함에 있어 사전에 산림청장과의 협의를 거치지 아니하였을 뿐만 아니라 주민의 생존에 직결되는 상수원문제 등에 대한 환경영향평가를 실시하지 않은 것은 단순히 취소사유에 그치는 것이 아니라 그 하자가 중대하고도 명백하여 무효사유에 해당한다고 할 것이다.
이에 대하여 피고는 이 사건 승인처분 이후 환경영향평가를 실시하여 환경영향평가서를 작성하고 관할 지방환경청장과 협의를 거친 다음 그 검토의견등을 반영한 환경영향저감방안을 마련하여 시행할 준비가 되어 있으므로, 사전에 환경영향평가를 실시하지 아니한 하자가 치유되었다고 주장하나, 앞서 본 사전환경영향평가제도의 취지 등에 비추어 하자가 치유되었다고 볼 수는 없으므로 피고의 위 주장은 이유 없다.
그리고 현재 이 사건 부대는 기존의 박격포사격장을 그대로 사용할 수 있고, 인근의 사격장도 사용하고 있어 이 사건 승인처분이 무효로 되더라도 현저히 공공복리에 적합하지 아니한 경우에는 해당하지 아니한다.
따라서 이 사건 승인처분을 하기 전에 환경영향평가를 실시하지 아니한 이 사건 승인처분이 당연 무효라는 원고들의 주장은 이유 있다.
3. 결 론
그렇다면 이 사건 승인처분은 무효라 할 것이고, 원고들은 인근주민들로서 그 확인을 구할 법률상 이익이 있다 할 것이므로 원고들의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[원고들 목록 생략]
판사 강영호(재판장) 안덕호 김태호