【원고,피상고인】
주식회사 동양콘크리트 (소송대리인 변호사 장석화)
【피고,상고인】
김포시장 (소송대리인 변호사 김정섭)
【원심판결】
서울고법 2002. 5. 3. 선고 2001누16028 판결
【주문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
【이유】
상고이유를 판단한다.
1. 원심판결의 요지
원심은, 원고가 김포시 대곶면 대명리 394-4 공장용지 5,037㎡(이하 '이 사건 공장용지'라 한다) 상에서 콘크리트제조공장(벽돌 및 블록 제조)을 운영하고 있던 중, 2000. 4. 27. 피고에게 이 사건 공장용지 상에 제조시설 면적 2,278.6㎡, 부대시설 면적 150㎡의 규모로 레미콘공장(이하 '이 사건 레미콘공장'이라 한다)을 짓고 종업원 25명을 고용하여 레미콘 제조업을 하겠다며, 위 콘크리트제조공장을 레미콘공장으로 업종을 변경하는 것을 승인하여 줄 것을 신청한 것에 대하여, 피고가 2000. 5. 20. 공업배치및공장설립에관한법률(이하 '공업배치법'이라 한다) 제8조 제4호, 산업자원부 장관이 정하여 고시한 공장입지기준(1999. 12. 16. 산업자원부 고시 제1999-147호, 이하 '산업자원부 고시'라 한다) 제5조 제2호 및 김포시장이 정하여 고시한 공장입지제한처리기준(2000. 4. 10. 김포시 고시 제2000-28호, 이하 '김포시 고시'라 한다)을 적용하여 원고의 위 공장업종변경승인신청을 거부하는 이 사건 처분을 한 사실 등을 인정한 다음, 그 판시와 같은 관련 법령의 규정을 종합하면, "공장을 설치함으로써 인근 주민 또는 농경지, 기타 당해 지역의 생활 및 자연환경을 현저히 해하게 된다고 판단할 때 공장입지를 제한할 수 있다."고 규정한 산업자원부 고시 제5조 제2호는 "산업자원부장관은 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 환경오염을 일으킬 수 있는 공장의 입지제한에 관한 사항 등에 관한 공장입지의 기준을 정하여 이를 고시하여야 하고, 이를 변경한 때에도 또한 같다."고 한 공업배치법 제8조 제4호의 위임범위 내에서 공장입지의 기준을 구체적으로 정한 법규명령으로서의 효력이 있다고 할 것이나, 산업자원부 고시에 따라 보다 구체적인 세부기준을 정한 김포시 고시 제4조 제1호가 "레미콘, 아스콘 공장은 주택·학교·축사·종교시설 등의 부지경계선으로부터 직선거리 500m 이상의 이격거리를 둔다."고 규정하고 있는 것은 그 판시와 같은 여러 사정을 감안하여 볼 때, 산업자원부 고시에서 정한 기준의 범위 내에서 그 기준을 구체화한 것이라기보다는 위 고시에서 정한 기준인 주변 환경의 위해 유무에 불구하고 그 기준보다 더 엄격하게 요건을 추가한 것으로서 법령의 규정을 보충하는 효력이 있다고 볼 수 없어 일반 국민과 법원을 기속할 수 없다고 할 것이므로 김포시 고시 제4조 제1호의 규정은 그 자체가 독립하여 주변환경의 위해 여부에 관계없이 레미콘공장의 설립승인요건을 규정한 것으로는 그 효력이 없다고 할 것이고, 다만 산업자원부 고시 제5조 제2호에서 규정하고 있는 공장설립제한요건인 '공장을 설치함으로써 인근 주민 또는 농경지, 기타 당해 지역의 생활 및 자연환경을 현저히 해하게 되는 경우'에 해당하는지의 여부를 판단하는 기준의 하나로만 그 의미를 가진다고 보아야 할 것이라고 전제하고 나서 그 판시와 같은 이유로 이 사건 처분을 위법하다고 판단하였다.
2. 대법원의 판단
가. 기록에 의하면, 피고가 제시한 이 사건 처분의 이유와 근거는 이 사건 레미콘공장이 김포시 고시 제4조 제1호에 규정되어 있는 "레미콘공장은 주택ㆍ축사 등의 부지경계선으로부터 직선거리 500m 이상의 이격거리를 둔다."는 규정에 위반될 뿐 아니라 산업자원부 고시 제5조 제2호와 김포시 고시 제5조 제1항에 규정되어 있는 '제한대상시설로서 공장을 설치함으로써 인근 주민 또는 농경지, 기타 당해 지역의 생활 및 자연환경을 현저히 해하게 된다고 판단되는 경우'이기 때문이라는 것임을 알 수 있고, 한편, 공업배치법령의 전반적인 체계와 공업배치법 제8조, 제13조, 제20조, 그 시행령 제19조, 산업자원부 고시 제5조, 김포시 고시 제1조 내지 제8조 등의 관련 규정을 종합하면, 공장신설승인의 기준을 규정한 김포시 고시 제4조 제1호의 상위법령은 공업배치법 제13조 제1항, 그 시행령 제19조 제6항이고, 공장입지제한대상시설을 규정한 김포시 고시 제5조의 상위법령은 공업배치법 제8조 제4호, 산업자원부 고시 제5조 제2호임을 알 수 있다.
그럼에도 불구하고, 원심이 이와는 달리 공업배치법 제8조 제4호의 위임에 따른 산업자원부 고시 제5조 제2호가 김포시 고시 제4조 제1호의 상위명령으로 보고, 이 사건 처분의 이유와 근거를 산업자원부 고시 제5조 제2호와 김포시 고시 제4조 제1호만이라고 단정하고서 양자의 관계를 따진 끝에 이 사건 처분의 적법 여부를 판단한 것은 적절하지 아니하나, 아래에서 보듯이 이 사건 레미콘공장을 설치함으로써 인근 주민 또는 농경지, 기타 당해 지역의 생활 및 자연환경을 현저히 해하게 된다고 인정되지 아니한다는 이유로 산업자원부 고시 제5조 제2호를 근거로 한 이 사건 처분이 위법하다고 본 원심의 종국적 판단이 정당한 이상 그 잘못은 판결 결과에 영향이 없는 것이다.
나. 공업배치법은 제20조 등에서 일정한 경우 공장을 신설·증설 또는 이전하거나 업종을 변경하는 행위(이하 '공장설립 등'이라 한다)를 제한하는 규정을 두는 한편, 제13조 제1항 전문은 공장설립 등을 하고자 하는 자는 시장 등의 승인을 얻도록 하면서도 공장설립 등의 승인기준에 관하여 특별한 제한 없이 대통령령에 위임하였고, 그 위임에 따른 그 시행령은 그 제19조에 '공장설립 등의 승인절차'라는 제목하에 공장설립 등의 승인절차를 규정하면서 그 제2항에 시장 등은 공장설립신청 또는 공장설립변경승인신청을 받은 경우에는 그 신청이 법ㆍ이 영 기타 관계 법령의 규정에 적합한지 여부를 검토하여 승인 여부를 결정하여야 한다고 규정하고 있으며, 그 제6항에 시장 등은 공장설립 등을 승인함에 있어서 필요한 세부적인 기준을 정하여 고시할 수 있다고 규정하고 있는바, 위 규정의 형식이나 취지에 비추어 보면 공장설립 등의 신청을 받은 시장 등으로서는 그 승인 여부를 결정함에 있어서 그 신청이 공업배치법 제20조 등이나 그 시행령이 규정한 제한기준에 적합한지 여부를 따져보면 되는 것이고, 위 법 제13조나 그 시행령 제19조에 이와 별도의 제한기준을 정한 바 없으므로 위 시행령 제19조 제6항에서 말하는 세부적인 기준은 공장설립 등의 승인에 관한 절차적 기준을 의미하는 것으로 보아야 할 것이다 .
따라서 공업배치법시행령 제19조 제6항의 위임에 따른 김포시 고시 제4조 제1호가 "레미콘, 아스콘 공장은 주택·학교·축사·종교시설 등의 부지경계선으로부터 직선거리 500m 이상의 이격거리를 둔다."고 규정한 것은 공장설립 등의 승인에 관한 새로운 제한기준을 추가한 것으로서 위 법 제13조 제1항 및 그 시행령 제19조 제6항의 위임의 범위를 벗어나는 것으로서 위 법령의 규정을 보충하는 효력이 없다고 할 것이다 .
관련 법령과 위에서 본 법리를 기록에 비추어 살펴보면, 원심이 김포시 고시 제4조 제1호의 상위명령이 산업자원부 고시 제5조 제2호라고 보는 등 이유 설시는 다소 부적절하지만 김포시 고시 제4조 제1호가 법규명령으로서의 효력이 없다고 본 것은 결과적으로 정당하다.
다. 산업자원부 고시 제5조는 산업자원부장관이 공업배치법 제8조의 위임에 따라 공장입지의 기준을 구체적으로 정한 것으로서 법규명령으로서 효력을 가진다 할 것이고 ( 대법원 2003. 9. 26. 선고 2003두2274 판결 참조), 김포시 고시 제5조 제1항은 김포시장이 산업자원부 고시 제5조 제2호의 위임에 따라 공장입지의 보다 세부적인 기준을 정한 것으로서 상위명령의 범위를 벗어나지 아니하므로 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가진다 할 것이다.
원심은, 산업자원부 고시 제5조 제2호는 법규명령이므로 김포시 고시 제5조 제1항에 규정되어 있는 제한대상시설인 이 사건 레미콘공장의 설립으로 인하여 이 사건 레미콘공장 인근의 생활 및 자연환경에 현저한 위해가 발생하는지의 여부에 따라 이 사건 공장업종변경승인 여부가 결정되어야 한다고 전제하고 나서, 그 판시와 같은 여러 사정에 비추어 보면, 이 사건 레미콘공장의 설립으로 인하여 인근 주민 또는 농경지에 현저한 위해를 가할 우려가 있다거나 해당 지역의 생활 및 자연환경을 현저히 해하게 된다고 인정되지 아니하고, 달리 이 사건 레미콘공장의 설립으로 인하여 인근 주민 또는 농경지 등에 현저한 위해가 발생한다고 볼 아무런 증거가 없으며, 원고가 주장하는 공해방지대책이 실효성이 없다거나, 실현가능성이 없다는 등의 사정은 공장을 설립한 이후 공장이 운영되는 과정에서 비로소 확인할 수 있는 것이므로, 피고로서는 원고가 공장을 운영하는 과정에서 당초 사업계획에서 밝힌 내용과 달리 환경오염물질 방지시설을 설치하지 아니하거나, 법에서 정한 기준을 초과하는 오염물질이 배출되는 등의 문제가 발생하면, 그러한 사유를 근거로 폐수배출시설의 설치허가를 취소하게 하거나, 공장가동을 중단시키는 등의 조치를 취할 수 있을 것이고, 따라서 이 사건 레미콘공장의 설립신청 단계에서 원고의 공해방지 사업계획 자체의 실현가능성이나 실효성이 의심된다는 주관적인 사정만을 근거로, 이 사건 레미콘공장의 설립으로 인하여 인근 주변환경에 위해가 발생할 것이라고 인정하여, 공장설립 자체를 거부할 수는 없다는 등의 이유로 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였다.
원심판결 이유를 기록과 관련 법령의 규정 및 위에서 본 법리에 비추어 살펴보면, 원심의 이와 같은 사실인정과 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 폐수 등 배출방지시설의 실현가능성과 실효성, 특정수질유해물질 배출 유무, 인근 주민동의 여부, 기존업체와의 비교 등에 있어 채증법칙을 위배하여 사실을 잘못 인정하였다거나, 공업배치법령상의 도시형 공장, 수질환경보전법령상의 특정수질유해물질과 법정배출방지시설 등에 관한 법리를 오해한 위법 등이 있다고 할 수 없다.
상고이유의 주장은 모두 받아들일 수 없다.
3. 결 론
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자인 피고가 부담하기로 관여 대법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 변재승(재판장) 윤재식 강신욱(주심) 고현철