【원고(선정당사자),항소인】
허세영 (소송대리인 변호사 한종술)
【피고,피항소인】
충청남도지사
【피고보조참가인】
천안시장
【원심판결】
대전지법 1999. 12. 3. 선고 98구350 판결
【주문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 선정자 채의병, 전제천, 정석조의 항소로 인한 비용은 선정자 허세영이 부담하고, 나머지 선정자들의 항소로 인한 비용은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지및항소취지】
원심판결을 취소한다. 원고, 선정자 김태두, 양재학, 장한휘, 김남수, 유택현, 채의병에 대하여 피고가 1997. 9. 6.자로 피고 보조참가인에 대하여 한 천안북부 제1지구 토지구획정리사업 시행인가처분을 취소하고, 선정자 이병인, 전제천, 백달현, 정완섭, 정석조, 임상은, 조금성에 대하여 피고가 1997. 12. 9.자로 피고 보조참가인에 대하여 한 천안북부 제2지구 토지구획정리사업 시행인가처분을 취소한다.
【이유】
기초 사실
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2호증, 갑 제8호증의 1 내지 4, 갑 제12호증의 4, 갑 제13 내지 15호증, 갑 제17호증의 1, 2, 갑 제18호증, 갑 제19호증의 1, 2, 갑 제20호증, 갑 제26호증의 1, 2, 갑 제29호증의 1, 2, 갑 제54호증의 3, 4, 갑 제57호증의 1 내지 8, 13 내지 19, 갑 제61호증, 갑 제83호증의 1, 2, 11, 12, 을 제1 내지 5호증, 을 제6호증의 1, 2, 을 제7호증의 1, 2, 을 제8호증의 1, 2, 을 제9호증의 1, 2, 4, 5, 을 제10호증의 1 내지 3, 을 제12호증, 을 제14호증의 1, 2, 을 제16호증의 1 내지 3, 을 제19호증, 을 제34호증, 을 제54호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 이를 인정할 수 있고, 위 인정에 반하는 원심증인인 송주화의 일부 증언은 이를 믿지 아니하며, 달리 반증 없다.
가. 원고 및 선정자들의 토지 소유관계
(1)선정자 양재학, 장한휘, 김남수, 유택현, 채의병은 1995. 무렵부터 지금까지 도시계획구역인 천안북부 제1지구(천안시 성정·두정·백석·성성동 일원 1,327,721㎡, 이하 '제1지구'라고만 한다) 내의 토지소유자들이고, 선정자 이병인, 백달현, 임상은, 조금성 역시 위 기간 동안 도시계획구역인 천안북부 제2지구(천안시 성정·두정·부대·성성동 일원 1,068,463㎡, 이하 '제2지구'라고만 한다) 내의 토지소유자들이다.
(2)그러나 원고는 천안시 성성동 46-5 등 소재 우성아파트 109동 702호 및 그 대지권에 관하여 1996. 11. 6. 자기 앞으로 소유권보존등기를 하였다가 1999. 7. 20. 소외 김영문 앞으로 소유권이전등기를 넘겨 주었고(단지 그가 대표자로 있는 소외 우성주택조합이 제1지구 내인 성성동 501 대 3,421㎡를 소유하고 있을 뿐이다), 선정자 김태두는 제1지구 내에 두정동 259-8 답 1,421㎡ 중 지분 2분의 1을 소유하다가 이를 소외 최석분 및 조성구에게 매도한 후 1997. 6. 25. 그들 앞으로 소유권이전등기를 넘겨 주었으며, 선정자 정완섭은 1991. 12. 27.부터 천안시 두정동 226-2 답 894평을 소유하였으나 위 토지는 경매를 원인으로 1996. 12. 30. 소외 강희완 앞으로 소유권이전등기가 넘겨졌고, 선정자 정석조는 제2지구 내에 성정동 485 전 1,474㎡를 소유하다가 1998. 11. 10. 소외 김영규에게 소유권이전등기를 넘겨 주었으므로, 원고, 선정자 김태두, 정완섭, 정석조 등은 더 이상 제1지구 또는 제2지구 내 토지의 소유권자가 아니다.
나. 제1, 2지구 토지구획정리사업 시행인가 신청기간의 지정공고 경위
(1)피고는 1994. 12. 2. 천안 북부 제1, 2지구 토지구획정리사업(이하 '이 사건 정리사업'이라고만 한다)을 시행하기로 결정한 후, 피고 보조참가인(이하 '참가인'이라고만 한다)의 신청에 따라 1994. 12. 20. 구 토지구획정리사업법(2000. 1. 28. 법률 제6242호로 제정된 도시개발법에 의하여 폐지되기 이전의 것으로서 1999. 2. 8. 법률 제5904호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라고 한다) 제7조 제1항 제4호에 의하여 참가인에게 이 사건 정리사업의 시행을 명하였다.
(2)그러나 일부 토지소유자들이 참가인이 아닌 토지소유자가 설립하는 토지구획정리사업조합(이하 '조합'이라고만 한다)이 주체가 되어 이 사건 정리사업을 시행할 것을 주장하면서 피고의 위 시행명령에 대하여 행정심판 및 소송을 제기하는 등 반발이 있자, 피고는 토지소유자 또는 조합에게 이 사건 정리사업을 수행할 수 있는 기회를 부여하고자 1996. 2. 5. 참가인에 대한 이 사건 정리사업 시행명령을 취소하고, 제1지구와 제2지구에 대하여 법 제10조에 따라 이 사건 정리사업 시행인가 신청기간을 1996. 2. 5.부터 같은 해 8. 10.까지로 지정하고 이를 공고하였다가, 조합설립추진위원회측 토지소유자들인 소외 이충대 외 20인의 연장신청에 따라 같은 해 8. 9. 위 신청기간을 1996. 2. 5.부터 1996. 10. 10.까지로 변경하여 지정 및 공고하였다.
다. 토지구획정리사업 시행인가 신청 및 반려처분
(1)소외 이충대를 비롯한 선정자 김태두, 양재학, 장한휘, 김남수, 유택현, 채의병은 제1지구 조합설립추진위원회 명의로, 소외 조인수, 조병국을 비롯한 선정자 이병인, 전제천, 백달현, 정완섭, 정석조(이하 '조인수 외 6인'이라고만 한다)는 제2지구 조합설립추진위원회 명의로 각기 1996. 8. 10. 피고에게 조합설립 및 해당 지구의 사업시행인가 신청서를 제출하였는데, 당시 그들은 토지소유자들의 동의서를 첨부하였으나 사업계획서를 첨부하지는 아니하였고, 첨부된 동의서상 면적의 비율은 제1지구의 경우 53.50%, 제2지구의 경우 43.50% 정도에 불과하자, 피고는 1996. 8. 23. 법 제11조 및 제16조의 규정에 의한 사업계획서가 첨부되지 아니하였을 뿐만 아니라, 동의한 토지소유자의 인감증명 미첨부, 대리인 증명 미첨부, 인감 상이, 동의서의 날인 누락 등으로 인하여 법정요건인 토지면적의 2/3에 해당하는 토지소유자의 동의를 얻지 못하였다는 등의 이유를 들어 위 각 신청서를 모두 반려하였다.
(2)이후 위 조인수 외 6인은 제2지구 조합 명의로 1996. 10. 10. 다시 피고에게 조합설립 인가신청서를 제출하였으나, 여전히 사업계획서를 첨부하지 아니하였고 첨부된 토지소유자들의 동의서상 면적의 비율이 48.09% 정도에 불과하자 피고는 같은 달 22. 사업계획서 미첨부 및 법정 동의요건 미달의 이유를 들어 위 신청서를 반려하였다.
(3)원고 및 선정자 김태두, 양재학, 장한휘, 김남수, 유택현, 채의병은 1996. 10. 9. 제1지구 조합 명의로 피고에 대하여 제1지구 사업시행인가 신청기간을 1개월 연장하여 줄 것을 요청하였으나 피고가 이를 거부하였고, 위 원고 및 선정자들은 제1지구 조합 명의로 위 공고기간 만료일인 1996. 10. 10.이 지난 1996. 10. 22.에야 다시 피고에게 조합 설립인가신청서를 제출하였으나, 여전히 사업계획서를 첨부하지 아니하였고 첨부된 토지소유자들의 동의서상 면적의 비율은 53.65% 정도에 불과하여 피고는 1996. 10. 28. 기간만료, 사업계획서 미첨부 및 법정 동의요건 미달의 이유를 들어 위 신청서를 반려하였다.
라. 이 사건 처분의 경위
이어 참가인이 1997. 2. 27. 피고에게 이 사건 정리사업 시행명령을 신청하자 피고는 1997. 3. 15. 법 제7조 제1항 제1호에 따라 참가인에게 이 사건 정리사업을 시행할 것을 명령하였고, 참가인의 제1지구사업 시행인가 신청에 대하여는 같은 해 9. 1., 제2지구사업 시행인가 신청에 대하여는 같은 해 12. 3. 각 이를 인가하였다(이하 '이 사건 제1, 2처분'이라 한다).
이 사건 소의 적법 여부
가. 선정자 채의병, 전제천, 정석조의 소의 적법 여부
선정자 채의병, 전제천, 정석조가 원고를 이 사건 소의 선정당사자로 선정하였는지 여부에 대하여 보건대, 이 점에 부합하는 듯한 갑 제41호증, 갑 제71호증의 20, 22, 26, 갑 제90호증의 21, 23, 24, 갑 제91호증의 1, 3, 4, 갑 제100호증, 갑 제104호증의 각 기재는 갑 제56호증, 갑 제99호증, 을 제56호증, 피고가 2000. 10. 27. 제출한 참고자료 중 선정자 채의병, 정석조 작성의 각 확인서의 각 기재와 원심증인인 송주화의 일부 증언 및 당심증인 서성순의 증언에 비추어 이를 믿지 아니하고, 소장에 첨부된 당사자선정서 및 위임장, 소송위임장, 항소장에 첨부된 위임장 중 선정자목록만으로는 이를 인정하기에 부족하며, 달리 위 선정자들이 이 사건 소제기 당시에 원고를 선정당사자로 선정하였다거나 사후에 원고가 이 사건 소를 제기한 것을 추인하였다는 점을 인정할 증거가 없으므로, 선정자 채의병, 전제천, 정석조에 관한 이 사건 소는 원고가 권한 없이 제기한 부적법한 소라고 할 것이다.
나. 선정자 채의병, 전제천, 정석조를 제외한 나머지 선정자들 및 원고의 소의 적법 여부
(1)선정자 채의병, 전제천, 정석조를 제외한 나머지 선정자들 및 원고(이하 '나머지 선정자들'이라고 한다)가 제기한 이 사건 소는 이 사건 각 처분의 직접 상대방이 아닌 제3자가 처분의 취소를 구하는 형태라 할 것인바, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 원고적격이 인정되나, 여기서 말하는 법률상의 이익은 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다고 할 것이다( 대법원 2000. 2. 8. 선고 97누13337 판결 참조).
(2)먼저, 이 사건 처분의 근거 법률에 대하여 보건대, 법은 도시계획구역 안에서의 구획정리사업은 토지소유자 또는 토지소유자가 설립하는 토지구획정리조합이 이를 실시하고( 제6조), 건설교통부장관은 구획정리사업에 관하여, 토지소유자가 법 제10조 제1항의 규정에 의하여 지정된 기간 내에 제9조 또는 제16조의 규정에 의한 인가의 신청을 하지 아니하거나 신청된 내용이 위법 또는 부당하다고 인정한 때 등의 사유가 있을 때에는 제6조의 규정에 불구하고 관계 지방자치단체 등에 대하여 구획정리사업의 시행을 명할 수 있으며( 제7조 제1항 제1호), 토지소유자가 구획정리사업을 시행하고자 하는 때에는 규약(공동시행의 경우에 한한다) 및 사업계획서를 첨부하여 도지사의 인가를 받아야 하고( 제9조), 계획사업인 구획정리사업에 관하여는 건설교통부장관은 제9조의 규정에 의한 인가의 신청기간을 지정하고 이를 공고하여야 하며( 제10조 제1항, 제2항), 토지소유자가 계획사업인 구획정리사업에 관하여 제9조의 규정에 의한 인가를 신청하고자 할 때에는 위와 같이 지정된 인가신청 기간 내에 이를 하여야 하고( 동조 제3항), 토지소유자가 조합을 설립하여 구획정리사업을 시행하고자 할 때에는 시행지구 안의 토지소유자 7인 이상이 정관 및 사업계획을 정한 후 조합의 설립과 그 구획정리사업의 시행에 관하여 건설교통부장관의 인가를 받아야 하며( 제16조), 지방자치단체가 구획정리사업을 시행하고자 할 때에는 시행규정 및 사업계획을 정한 후 그 시행에 관하여 건설교통부장관의 인가를 받아야 하고( 제32조), 건설교통부장관이 시행하는 공공시설에 관한 사업과 병행하여 구획정리사업을 시행할 필요가 있거나 제6조 또는 제7조의 규정에 의하여 구획정리사업을 토지소유자·조합 또는 지방자치단체 등에게 시행시킬 수 없는 특별한 사유가 있을 때에는 건설교통부장관은 이를 직접 시행할 수 있으며( 제8조), 법 소정의 토지소유자라 함은 토지구획정리사업시행지구 내의 토지에 관하여 소유권을 가진 자와 지상권을 가진 자를 말하고( 제2조 제1항 제3호, 법시행령 제2조의2), 건설교통부장관의 권한은 특별시장·광역시장 또는 도지사에게 그 일부를 위임할 수 있는데( 제5조), 서울특별시 및 직할시를 제외한 도시계획구역 안에서의 토지구획정리사업('사업')의 시행명령 및 이에 따른 공고( 법시행령 제4조 제1항 제1호), 토지소유자가 시행하는 사업의 시행인가·변경인가 및 이에 따른 공람·공고( 동항 제2호), 법 제10조 제1항 및 제2항의 규정에 의한 사업의 시행인가 신청기간의 지정 및 공고( 동항 제3호), 토지구획정리조합의 설립과 사업시행의 인가·변경인가 및 이에 따른 공람·공고 등의 권한을 도지사에게 위임하도록 규정하고 있다.
(3)위 법규정에 의하면, 제1, 2지구 내 토지소유자(위 법령에 따라 소유권자와 지상권자를 포함한다)들은 개인으로서 단독 또는 공동으로 이 사건 정리사업의 주체가 되어 피고가 지정 및 공고한 인가 신청기간 내에 이 사건 정리사업의 인가를 신청하여 피고로부터 그 인가를 받거나, 7인 이상이 조합을 구성하여 그 조합이 이 사건 정리사업의 주체가 되어 피고로부터 조합설립 및 이 사건 정리사업 시행인가를 받을 법률상의 자격 및 권리가 있다 할 것이고, 토지소유자 또는 조합의 이러한 자격 및 권리는 지방자치단체인 참가인의 법 제32조에 의한 이 사건 정리사업인가를 받을 자격 및 권리와 병존할 수 없는 관계에 있다 할 것이므로, 토지소유자들이 단독 또는 공동으로 위 지정된 인가신청기간 내에 이 사건 정리사업의 시행 인가신청을 하였거나 7인 이상의 토지소유자들로 구성된 조합이 위 인가신청기간 내에 조합설립 및 이 사건 정리사업 시행인가의 신청을 한 경우에는 토지소유자 또는 조합은 피고에 대하여 이 사건 각 처분의 적법성을 다투어 그 취소를 구할 법률상의 이익이 있고, 이 법률상의 이익은 이 사건 각 처분의 근거 법률인 법 제6조, 제9조, 제16조가 정하는 직접적이고 구체적인 이익이라고 할 것이다.
(4)그런데 (가) 위에서 본 바와 같이 원고, 선정자 김태두, 정완섭은 현재 이 사건 각 지구 내에 토지에 관한 소유권을 가지고 있지 않고, 그들이 이 사건 각 지구 내 토지 위에 지상권을 가지고 있음을 인정할 만한 아무런 증거도 없을 뿐만 아니라, 그들을 포함한 나머지 선정자들이 토지소유자 개인으로서 단독 또는 공동으로 이 사건 정리사업을 시행하기 위하여 피고가 지정 및 공고한 인가 신청기간인 1996. 10. 10. 내에 이 사건 정리사업인가를 신청하였음을 인정할 만한 아무런 증거가 없으므로, 그들은 법 제9조에 의한 토지소유자 개인으로서 이 사건 각 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다고 할 수는 없고, (나) 한편, 선정자들 중 일부로 구성된 조합 즉, 제1, 2지구 조합은 이 사건 각 처분의 취소를 구할 법률상의 이익을 가진다고 할 것이나, 선정자 임상은, 조금성을 제외한 나머지 선정자들은 제1, 2지구 조합의 조합원에 불과하므로 제1, 2지구 조합이 갖는 위 법률상의 이익을 간접적으로 향유하거나 이와 관련하여 사실적, 경제적 이해관계를 가짐에 불과할 뿐, 이 사건 각 처분에 대한 취소소송을 제기할 만한 법률상의 직접적이고 구체적인 이익의 침해가 있다고 할 수 없다.
(5)따라서 나머지 선정자들은 이 사건 각 처분의 취소를 구할 원고적격이 없다고 할 것이므로 그들의 소는 더 나아가 살필 필요 없이 부적법하다고 할 것이다.
3. 결 론
그렇다면 원고 및 선정자들의 이 사건 소는 부적법하여 이를 모두 각하할 것인바, 원심판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하고 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 모두 기각하되, 선정자 채의병, 전제천, 정석조의 이 사건 항소는 원고가 위 선정자들로부터 선정당사자로 선정을 받지 않고 권한 없이 제기한 것이므로 민사소송법 제99조를 유추적용하여 위 선정자들의 항소로 인한 비용은 선정자 허세영에게 단독으로 부담시키기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 정갑주(재판장) 김동하 장진훈