【원고,상고인】
【피고,피상고인】
충청남도 예산군수
【원심판결】
대전고법 1997. 3. 28. 선고 96구2833 판결
【주문】
원심판결 중 1991. 12. 21.자 환지예정지 지정처분 및 1996. 4. 4.자 환지처분에 대한 각 무효확인 및 취소청구에 관한 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 대전고등법원에 환송한다. 원고의 나머지 상고를 기각한다. 상고기각 부분에 대한 상고비용은 원고의 부담으로 한다.
【이유】
상고이유를 본다(상고이유서 제출기간을 도과하여 제출된 상고이유보충서와 준비서면은 상고이유를 보충하는 한도 내에서 본다).
1. 원심판결 이유의 요지
가. 원심이 인정하고 있는 사실관계는 다음과 같다.
피고는 이 사건 토지구획정리사업의 실시를 위하여 환지계획안을 작성한 후 1991. 9. 27.부터 같은 해 10. 10.까지 일반에 공람시킨 다음 공람과정에서 이의를 제기한 일부 토지소유자들의 의견서와 그 일부 의견을 환지계획에 반영하겠다는 피고 자신의 의견서를 첨부하여 충청남도지사에 인가신청을 하였다.
충청남도지사는 같은 해 12. 7. 피고의 일부 의견에 따라 환지계획안을 수정하되 그 외는 원래의 환지계획안에 따라 처리하라는 처리의견을 붙여 인가를 하였고, 이에 따라 피고가 당초의 환지계획안을 일부 수정함으로써 원고 소유의 이 사건 토지에 대한 환지의 위치가 공람 당시에 비하여 10m 가량 이동되었다.
피고는 1991. 12. 21.경 이에 따른 환지예정지 지정조서에 의하여 원고에 대한 이 사건 환지예정지 지정처분을 하였다가 공사가 완료되지 아니한 상태에서 1996. 4. 4.자로 '예산산성지구토지구획정리사업 환지계획 및 환지처분'의 공람공고를 하고 같은 해 5. 20.경 원고에게 '토지구획정리 환지확정서 지정조서'를 보내어 통지를 하였으나, 같은 해 9. 6.에 이르러 공사완료에 따른 공고를 한 후 공사관계서류에 대한 공람과정을 거쳐 같은 달 20. 환지확정공고를 함과 아울러 토지소유자들에게 환지확정처분 통지를 함으로써 비로소 환지처분을 하였다.
나. 원심은 위와 같은 인정 사실에 터잡아 다음과 같이 판단하였다. 즉, 원심은 (1) 원고의 이 사건 환지계획 무효확인 및 취소청구 부분에 대하여는, 환지계획 자체는 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하지 않는다는 이유로 이 부분 소를 각하하고, (2) 이 사건 환지예정지 지정처분에 대한 무효확인의 소에 대하여는, 환지계획의 인가신청을 위하여 공람절차를 거친 후에는 그 환지계획을 수정하고자 하는 경우에도 다시 공람절차를 거칠 필요가 없다는 전제 아래 1991. 12. 7.자로 인가를 받은 환지계획의 내용이 피고가 그 인가 후에 수정한 내용으로 보고 이 사건 환지예정지 지정처분이 그에 따른 것인 이상 이를 무효라고 할 수 없고 또 인가신청 전의 공람과정에서 원고에게 환지계획의 요지를 통지하지 아니한 점만으로는 이 사건 환지예정지 지정처분이 당연무효라고 할 수 없다는 이유로 이를 기각하는 한편 그에 대한 취소청구에 대하여는 적법한 행정심판절차를 거치지 아니하였다는 이유로 이를 각하하고, (3) 1996. 4. 4.자 환지처분(이하 '이 사건 환지처분'이라고 한다)에 대한 무효확인 및 취소청구 부분에 대하여 이 사건 환지처분이 구 토지구획정리사업법(1997. 12. 13. 법률 제5454호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 한다) 소정의 환지처분으로 볼 수 없다는 이유로 이를 모두 기각하고, (4) 이 사건 환지처분의 근거가 된 피고의 '예산군산성지구토지구획정리사업시행조례(이하 '이 사건 조례'라고 한다)' 제16조에 대한 무효확인청구에 대하여는 행정입법 자체에 대한 항고소송은 허용되지 아니한다는 이유로 이를 각하하였다.
2. 환지계획 무효확인 및 취소청구에 대하여
항고소송의 대상이 되는 행정청의 처분이라 함은 원칙적으로 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 직접 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 말하므로, 행정청의 내부적인 의사결정 등과 같이 상대방 또는 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위는 그에 해당하지 아니한다.
그런데 법 제57조, 제62조 등의 규정상 환지예정지 지정이나 환지처분은 그에 의하여 직접 토지소유자 등의 권리의무가 변동되므로 이를 항고소송의 대상이 되는 처분이라고 볼 수 있으나, 환지계획은 위와 같은 환지예정지 지정이나 환지처분의 근거가 될 뿐 그 자체가 직접 토지소유자 등의 법률상의 지위를 변동시키거나 또는 환지예정지 지정이나 환지처분과는 다른 고유한 법률효과를 수반하는 것이 아니어서 이를 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 할 수가 없다.
원심이 같은 취지에서 이 사건 환지계획의 무효확인 및 취소청구의 소가 부적법하다고 보아 이를 각하한 조치는 정당하고, 거기에 항고소송의 대상이 되는 처분에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 이에 관한 상고이유는 받아들일 수 없다.
3. 이 사건 환지예정지 지정처분에 관한 무효확인 및 취소청구에 대하여
법 제47조, 제33조 등의 규정에서 환지계획의 인가신청에 앞서 관계 서류를 공람시켜 토지소유자 등의 이해관계인으로 하여금 의견서를 제출할 기회를 주도록 규정하고 있는 것은 환지계획의 입안에 토지구획정리사업에 대한 다수의 이해관계인의 의사를 반영하고 그들 상호간의 이익을 합리적으로 조정하는 데 그 취지가 있다고 할 것이므로, 최초의 공람과정에서 이해관계인으로부터 의견이 제시되어 그에 따라 환지계획을 수정하여 인가신청을 하고자 할 경우에는 그 전에 다시 수정된 내용에 대한 공람절차를 거쳐야 한다고 봄이 위와 같은 제도의 취지에 부합하는 것이라고 할 것이다.
그런데 원심이 판시한 바에 따르면, 피고는 당초의 환지계획에 대한 공람과정에서 일부 토지소유자 등으로부터 의견이 제시되자 그에 따른 일부 수정의견을 첨부하여 인가신청을 하였으나 그 과정에서 수정하고자 하는 내용에 대한 공람절차를 다시 밟지 아니하였다는 것이므로, 이러한 경우에는 수정내용에 의한 환지계획 인가신청이 허용되지 아니하는 것일 뿐만 아니라, 기록에 의하면 인가신청 당시 피고의 의견은 향후 일부 토지소유자의 의견을 반영하여 환지계획을 변경하겠다는 취지였고, 그에 대한 충청남도지사의 1991. 12. 7.자 인가 역시 일단 공람절차를 거친 환지계획에 대하여 인가를 하되 향후 피고의 일부 의견에 따라 환지계획을 변경하라는 내용으로 되어 있었음이 명백하므로, 1991. 12. 7.자로 인가된 환지계획은 어디까지나 당초 공람된 내용에 따른 것이라고 할 것이다.
그렇다면 피고가 1991. 12. 7.자 인가 후에 수정한 내용에 따른 이 사건 환지예정지 지정처분은 환지계획에 따르지 아니한 것이거나 환지계획을 적법하게 변경하지 아니한 채 이루어진 것이어서 당연 무효라고 할 것이므로, 원심이 이와 달리 이 사건 환지예정지 지정처분이 적법하다고 본 것은 결국 환지계획의 인가절차 등에 관한 법리를 오해한 위법으로 판결에 영향을 미친 것이라고 할 것이다. 이를 지적하는 취지의 상고이유의 주장은 이유 있다.
한편 원심이 이 사건 환지예정지 지정처분에 대한 취소청구에 관하여 적법한 행정심판절차를 거치지 아니하였다는 이유로 이 부분 소를 각하한 조치는 기록과 관련 법령의 규정에 비추어 보면 정당하므로, 이에 관한 상고이유의 주장은 받아들일 수 없다.
그러나 직권으로 판단컨대, 행정처분에 대한 무효확인과 취소청구는 서로 양립할 수 없는 청구로서 주위적·예비적 청구로서만 병합이 가능하고 선택적 청구로서의 병합이나 단순병합은 허용되지 아니한다고 할 것인데, 기록에 의하면 원고가 이 사건 환지예정지 지정처분에 대한 무효확인 및 취소청구를 어떠한 병합형태로 한 것인지가 분명하지 아니하므로 이 점을 명백하게 하기 전에는 이 사건 환지예정지 지정처분에 대한 무효확인 및 취소청구에 대한 판단 여부를 결정할 수가 없다고 할 것이다.
따라서 원심이 이 사건 환지예정지 지정처분에 대한 무효확인 및 취소청구에 관하여 그 병합형태를 명백하게 하지 아니한 채 이를 모두 판단한 것은 결국 행정처분에 대한 무효확인청구와 취소청구의 병합에 관한 법리오해의 위법을 저지른 것이라고 할 것이고, 이 사건 환지예정지 지정처분의 무효확인청구를 기각한 원심판결 부분에 대한 원고의 상고가 이유 있어 이를 파기하는 이상, 위와 같은 취소청구에 대한 부분까지 파기를 면할 수 없다고 할 것이다.
다만 법상 환지예정지 지정처분은 환지처분의 공고일까지만 효력이 있으므로 그에 대한 항고소송은 환지처분이 유효하게 공고되면 그 소의 이익이 소멸된다 할 것인데, 원심이 인정한 바에 의하더라도 이 사건 환지예정지 지정처분이 있은 후에 환지처분의 공고가 있었다는 것이므로 그 유효 여부에 따라서는 이 사건 환지예정지 지정처분에 대한 무효확인 및 취소청구가 소의 이익을 잃게 될 여지가 있으므로 원심으로서는 본안에 관한 판단에 앞서 이 점에 대하여 역시 살펴볼 필요가 있음을 덧붙여 둔다.
4. 환지처분에 관한 무효확인 및 취소청구에 대하여
일반적으로 행정처분이 주체·내용·절차 및 형식이라는 내부적 성립요건과 외부에의 표시라는 외부적 성립요건을 모두 갖춘 경우에는 행정처분이 존재한다고 할 수 있다.
그런데 법 제61조 제5항은 환지처분은 환지계획에서 정한 사항을 토지소유자에게 통지하고 이를 공고하는 방법에 의하도록 규정하고 있고, 법시행령 제3조는 법에 의한 통지는 이를 서면에 의하여야 하는 것으로 규정하고 있는데, 원심판결 이유와 기록에 의하면, 피고는 1996. 4. 4. 이 사건 토지구획정리사업의 시행자로서 환지처분의 공고를 하였고 그 당시 이 사건 조례 제16조를 그 근거로 적시하였는데 이는 환지처분에 관한 규정이었을 뿐만 아니라 같은 해 5. 20. 토지소유자인 원고에게 환지의 내용이 기재된 '환지확정지 지정조서'라는 서면을 개별적으로 보내어 그 통지를 하였음을 알 수 있으므로, 1996. 4. 4.자로 공고된 이 사건 환지처분은 그 주체·내용·절차 및 형식의 면에서 뿐만 아니라 외부적 표시의 면에서도 그 성립을 위한 요건을 모두 갖추어 법 제61조 소정의 환지처분으로서 존재한다고 할 것이다.
그럼에도 불구하고 원심은 별다른 근거없이 이 사건 환지처분의 성립 자체를 부정함으로써 그에 대한 원고의 무효확인청구 및 취소청구를 모두 기각하고 말았으므로, 이는 처분의 성립에 관한 법리를 오해한 위법을 저질러 판결 결과에 영향을 미친 것이라고 할 수 있다. 이에 관한 상고이유의 주장도 이유 있다.
다만, 이 사건 환지처분에 대한 무효확인청구와 취소청구도 원고가 구하는 병합의 형태가 기록상 분명하지 아니하므로 원심으로서는 그 판단에 앞서 이 점을 명백히 하여야 할 필요가 있을 뿐만 아니라, 원심이 인정하고 있는 바와 같이 피고가 소정의 절차를 거쳐 1996. 9. 20.자로 같은 사업구역에 대한 환지처분을 다시 공고하였다면, 그 공고가 유효할 경우에는 그로써 이 사건 환지처분이 취소 등에 의하여 효력이 부정되었다고 볼 여지가 있고, 그렇다면 이 사건 환지처분에 대한 무효확인 및 취소청구 역시 소의 이익을 잃게 되었다고 할 수 있으므로, 원심으로서는 본안에 앞서 이 점을 역시 살펴볼 필요가 있음을 지적하여 둔다.
5. 이 사건 조례에 대한 무효확인청구에 대하여
원고는 이 사건 조례에 대한 무효확인청구 부분에 관하여도 상고를 제기하였으나 상고장이나 상고이유서에 그에 관한 상고이유의 기재가 없으므로, 이에 대한 상고는 받아들일 수 없다.
6. 그러므로 원심판결 중 이 사건 환지예정지 지정처분과 환지처분에 대한 각 무효확인청구 및 취소청구에 관한 부분을 파기하고 이 부분 사건을 다시 심리·판단케 하기 위하여 원심법원에 환송하며, 나머지 상고는 이유 없어 이를 기각하고, 상고기각 부분에 대한 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이용훈(재판장) 정귀호(주심) 김형선 조무제