【원고, 항소인 겸 피항소인】
명곡지구 토지구획정리조합외 4(소송대리인 법무법인 우일 장운영외 1인)
【피고, 피항소인 겸 항소인】
울산광역시장(소송대리인 법무법인 국제 담당변호사 하만영외 5인)
【원심판결】
울산지방법원 2002. 9. 25. 선고 2002구합107 판결
【변론종결】
2004. 11. 5.
【주 문】
1. 원심판결 중, 피고가 2001. 10. 13. 원고 명곡2지구 토지구획정리조합에 대하여 한 금 3,557,883,090원의 원인자부담금 부과처분 중 금 3,090,384,301원, 원고 주남지구 토지구획정리조합에 대하여 한 금 1,373,596,870원의 원인자부담금 부과처분 중 금 1,219,808,001원을 각 초과한 부분에 관하여 취소를 명한 피고 패소 부분 및 원고 명곡지구 토지구획정리조합, 평산지구 토지구획정리조합, 삼호지구 토지구획정리조합에 대한 피고 패소 부분을 각 취소하고, 그에 해당하는 원고들의 청구를 각 기각한다.
2. 원고들의 항소 및 피고의 나머지 항소를 각 기각한다.
3. 소송총비용은, 원고 명곡2지구 토지구획정리조합, 주남지구 토지구획정리조합과 피고 사이에서는 이를 7분하여 그 6은 위 원고들의 부담으로 하고 나머지는 피고의 부담으로 하고, 원고 명곡지구 토지구획정리조합, 평산지구 토지구획정리조합, 삼호지구 토지구획정리조합과 피고 사이에서는 위 원고들의 부담으로 한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2001. 10. 13. 자로 원고 명곡지구 토지구획정리조합(이하 명곡조합이라 한다)에 대하여 한 금 1,125,249,280원, 원고 명곡2지구 토지구획정리조합(이하 명곡2조합이라 한다)에 대하여 한 금 3,557,883,090원, 원고 주남지구 토지구획정리조합(이하 주남조합이라 한다)에 대하여 한 금 1,373,596,870원, 원고 평산지구 토지구획정리조합(이하 평산조합이라 한다)에 대하여 한 금 987,163,280원의, 같은 달 23. 원고 삼호지구 토지구획정리조합(이하 삼호조합이라 한다)에 대하여 한 1,684,568,280원의 각 원인자부담금 부과처분을 취소한다.
2. 항소취지
원고들 : 원심판결을 청구취지 기재와 같이 변경한다.
피고 : 원심판결 중 피고 패소 부분을 취소하고, 그에 해당하는 원고들의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 이 사건 처분의 경위
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑제1호증의 1 내지 5, 갑제2호증의 32, 33, 36, 37, 39, 42, 43, 52, 53, 54, 56, 60, 63, 69 내지 94, 99, 100, 102, 103, 105, 106, 갑제3호증의 1 내지 5, 을제1, 3, 6, 11 내지 15, 19, 20, 25, 29, 30, 36, 37, 40 내지 42, 45, 46, 47호증의 각 1, 2, 을제2, 34, 38, 43호증의 각 1 내지 4, 을제22, 27, 31 내지 33호증의 각 1 내지 3, 을제7, 9, 16 내지 18, 23, 26, 28, 35, 39호증, 을제24호증의 1 내지 10, 을제44호증의 1 내지 12, 을제48호증의 7, 8의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.
가. 원고들은 양산시 웅상읍에 있는 평산리, 주남리, 명곡리, 삼호리 일대의 토지소유자들을 구성원으로 하여 결성된 토지구획정리조합으로서, 1995. 5. 경부터 1996. 4. 경까지 사이에 경상남도지사로부터 그 조합설립 및 사업시행 인가를 받아 위 일대의 토지들에 대하여 토지구획정리사업을 시행하여 왔다.
나. 그런데, 양산시가 이 사건 토지구획정리사업 및 택지개발사업 등이 예정된 웅상지역의 하수처리를 위하여 독자적인 하수처리장을 건설하려 하였으나 그 지역의 하수처리를 담당하는 희야하수처리장이 있어 동일한 구역에 하수처리장을 병설하지 못한다는 이유로 환경부장관으로부터 하수처리장 설치계획에 대한 인가를 받지 못하자 1995. 7. 10. 경 피고에게 희야하수처리장을 증설하여 장차 웅상지역에서 발생할 하수를 처리하여 주도록 협조요청을 하였다.
다. 이에 피고는 울산 관내에 웅촌 지역뿐만 아니라 양산시 관내의 서창택지개발지구와 웅상지역에서 발생될 하수를 처리할 수 있도록 기존의 희야하수처리장의 처리시설과 그곳까지의 차집관거를 증설하기로 하고 환경부장관으로부터 1995. 12. 27. 희야댐 상류 하수도정비 기본계획의 변경승인을 받은 후, 1996. 6. 4. 주식회사 도화종합기술공사에 희야하수처리장 증설사업 기본 및 실시 설계용역을 주어 위 회사로부터 제출 받은 보고서를 기초로 같은 해 12. 31. 희야하수처리장에 대한 증설허가를 받았다.
라. 피고는 희야하수처리장 시설을 증설함에 있어 당초에는 그 사업비를 국비와 피고 및 양산시의 지방비분담금으로 충당할 계획이었으나, 1997. 3. 29. 토지구획정리사업의 경우에도 원인자부담금을 부과할 수 있음을 명시한 내용으로 울산광역시하수도사용조례가 개정되자, 그 사업비를 국비 및 지방비분담금 외에 원고들을 비롯한 토지구획정리조합에게 원인자부담금을 징수하는 방법으로 조달하기로 하여 이들에게 원인자부담금을 부과(이하 당초의 원인자부담금이라 한다)하였고, 원고 삼호조합을 제외한 원고들은 울산지방법원 98구765호로 위 원인자부담금부과처분 취소소송을 제기하였다가 일부 승소판결을 받았으나, 이들은 이에 불복하여 항소하였다.
마. 위 취소소송의 항소심( 이 법원 99누3904호)이 계속 중이던 1999. 12. 말경 감사원은 전체공정이 23퍼센트 가량 진행된 상태의 희야하수처리장 증설공장에 대하여 감사한 결과, 희야하수처리장 부근인 온산읍에 있는 시설용량 ‘150,000㎥/일’의 온산하수종말처리장에 유입되는 하수 유입량이 시설용량의 23.3퍼센트에 불과(2011년 기준 유입량 추정치는 116,855㎥/일)하여, 희야하수처리장의 처리구역에서 발생하는 추가하수를 온산하수종말처리장으로 직접 유입 · 처리하도록 하면 위 증설공사는 할 필요가 없이 차집관거 공사만 하면 되므로, 당초의 희야하수처리장 증설공사를 하는 경우에 비하여 금 227억 5,800만원 상당을 절감할 수 있다는 이유로, 피고에게 희야하수처리장을 증설하는 대신 같은 처리구역에서 발생하는 추가하수를 온산하수종말처리장으로 직접 유입 · 처리할 수 있도록 설계 변경하여 공사할 것을 권고하였다.
바. 위 감사원의 권고에 따라, 피고는 2000. 8.경부터 희야하수처리장 공사를 중단하고 관로공사만 시행하다가 희야하수처리장의 증설공사를 포기하고, 그 대신 원고들의 이 사건 각 공사구역과 온산하수종말처리장 사이에 유입관로를 개설하는 방식의 공사(이하 변경된 공사라 한다)로 대체하기로 하여 사업계획 및 설계를 변경한 다음, 2000. 11. 경 환경부장관으로부터 희야하수종말처리시설 사업변경인가를 신청하여 인가를 받아 이에 따른 차집관로 및 이송관로공사를 시행하고 있다.
사. 그런데, 이 법원 위 항소심에서는 2001. 9. 14. 피고가 당초 계획하였던 공사와 변경된 공사의 규모 · 내용 · 공사비 · 위치 등 여러 가지 면에서 전혀 다른 공사로 평가되어야 할 정도로 현저히 달라 이 원인자부담금 부과처분의 적법한 처분사유가 더 이상 존재하지 아니하고, 위 처분에는 부과고지의 방법 등이 관계법령에 위반되어 그 절차에도 위법사유가 있다는 이유로 원심을 파기하고 원고 삼호토지구획정리조합을 제외한 원고들에 대한 전부승소 판결을 하였고 위 판결은 그대로 확정되었다.
아. 이에, 피고는 위 판결취지에 따라, 원고 삼호조합을 제외한 원고들에게 부과한 당초의 원인자부담금 부과처분을 모두 취소하고, 2001. 5. 21. 원고들을 포함한 이해관계인들에게 설계변경에 따른 원인자부담금 재산출 관련 설명회를 개최한 다음, 2001. 10. 13. 및 같은 달 23. 하수도법 제32조 제2항, 울산광역시하수도사용조례 제24조 제2항에 근거하여 별지 제1 내지 5. 각 기재와 같이 산출한 각 원인자부담금을 원고들에게 각 부과하는 이 사건 각 처분을 하였다.
2. 이 사건 각 처분의 적법여부에 대한 판단
가. 원고들의 주장
원고들은 아래와 같은 사유를 들어 피고의 처분이 위법하다고 주장한다.
(1) 이 사건 각 부과처분 중 원고 삼호조합을 제외한 나머지 원고들에 대한 부분은 위 종전 항소심 판결의 기속력에 저촉되는 흠이 있고 그 흠이 중대 · 명백하여 당연무효인 처분이다.
(2) 가사, 이 사건 처분이 위 판결의 기속력에 저촉되는 것은 아니라 하더라도, 이미 전소에 대하여 확정판결이 있고 후소가 실질적으로 전소를 반복하는 것에 불과한 것이라면 신의칙상 허용되지 않는바, 이에 비추어 원고 삼호조합을 제외한 원고들에 대한 부과처분은 신의칙에 반하는 위법한 것이다.
(3) 법률이 국민의 의무 등에 관하여 시행령, 조례 등에 위임을 하는 경우에는 구체적인 기준을 설정하고 세부적인 사항에 대해서만 위임을 하여야 함에도 하수도법 제32조 제5항은 구체적인 위임의 범위도 정하지 아니하고 단지 “위 부담금에 관하여 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다”고만 규정하고 있어 헌법 제75조에 위반한 위헌규정이고, 이러한 위헌규정에 근거하여 한 이 사건 각 처분은 위법하다.
(4) 국가나 지방자치단체가 국민에게 부담을 지우는 처분을 함에는 법치국가의 원리에 따라 법률주의와 재산권보장에 관한 헌법규정에 구속을 받는 것은 당연하고 국민의 경제활동에 관한 법적 안정성과 예측가능성이 보호되어야 하며 법률의 해석은 엄격하여야 할 것인데, 이 사건 처분의 근거 규정인 하수도법 제32조 제2항은 원인자부담금의 부과요건인 “타공사”, “타행위”의 내용이 무엇인지 규정하지 않은 채 제5항에서 조례로 위임하여 놓았고, 원고들은 위 타공사 또는 타행위자에 해당하는 원인자가 아닐 뿐더러 원고들에 대한 사업인가 시기인 1995 ~ 1996년 사이의 울산시하수도사용조례에는 그 내용을 구체적으로 규정하지 않고 있다가 1997. 3. 29. 환경부의 표준하수도사용조례기준에 따라 조례를 개정하면서 비로소 “타행위”의 대상사업 중 하나로 토지구획정리사업을 규정하기에 이르렀는데, 이는 원고들의 토지구획정리사업이 완공될 단계에 와서 개정된 조례를 근거로 원인자부담금을 부과한 것으로서 결국 이 사건 처분은 국민의 권리에 영향을 미치는 법률을 소급적용한 것이므로 위법하다.
(5) 토지구획정리사업의 경우 관할관청으로서는 사업시행자가 비용계획 등을 포함해 사업계획서를 제출할 때 당연히 비용계획안에 원인자부담금도 포함되어야 함을 지적하여야 하는데도 인가당시에는 원인자부담금의 부과의 관하여 전혀 언급이 없다가 이미 감보율이 법정상한선인 50%에 육박하여 감보율을 조절할 수 없는 상태에 처해 있어 달리 재원을 조달할 방법이 없을 뿐 아니라 사업이 시행된 후 상당한 기간이 지난 후에야 비영리법인인 토지구획정리조합에 이 사건 각 처분을 하는 것은 재량권을 남용한 것이고, 신뢰의 원칙에 반하는 것이므로 이 사건 각 처분은 위법하다.
(6) 하수도법 제32조 제5항의 규정은 부담금의 부과절차, 징수 등에 필요한 사항을 조례로 정하라는 취지이고 하수배출량의 산정기준까지 조례로 정할 수 있다는 것은 아닌데도, 울산광역시하수도 사용조례는 원인자부담금의 산출에 있어 개발지역내 하수발생량은 하수도 정비기본계획, 기본 또는 실시설계보고서 상의 수량을 기준으로 한다라고 규정하고 있는바, 2001년(2011년의 오기로 보인다)을 목표로 정한 피고의 일방적인 기본계획 실시설계보고서로서 하수배출량 등 중요부분을 산정하여 국민에게 의무부담을 지우는 원인자부담금을 산출하도록 한 위 조례사항은 무효라 할 것이고 무효인 규정을 근거로 부과한 이 사건 각 처분은 위법하다.
(7) 울산광역시하수도사용조례 시행규칙에 원인자부담금은 공사착공일 이전에 부과 · 징수하도록(원고들은, 위 조례 시행규칙에 원인자부담금은 공사착공일로부터 10일 이내에 1개월의 납기를 정하여 부과 · 징수한다고 규정하고 있다고 주장하나, 이 사건 각 부과처분 당시의 시행규칙에 대한 주장으로 선해하여 살펴본다) 규정하고 있는바, 원고들이 1993. 1. 내지 1996. 8. 경으로부터 공사에 착공하여 이미 완공단계에 이른 2001. 10. 경에 이 사건 각 처분을 한 것은 피고의 조례상의 부과절차에 어긋나 위법하다.
(8) 또한 울산광역시하수도사용조례시행규칙에 따를 때, 원인자부담금의 부과시기는 원고들이 공사에 착공한 날로부터 10일 이내라고 할 것이고, 위 원인자부담금의 부과에 관하여 조례에 정함이 없는 경우에는 지방세의 예에 의한다고 규정하고 있는바, 일반적인 조세의 경우 조세를 부과할 수 있는 날로부터 5년이 경과되면 조세를 부과할 수 없고, 원고들은 1995년경부터 1996년 사이에 공사에 착공하였으므로 착공일로부터 10일이 경과된 날로부터 5년이 경과된 후에 이 사건 처분을 하였으므로 원고들에게 대한 원인자부담금은 5년의 부과제척기간이 지났음에도 불구하고 부과된 것으로 위법하다.
(9) 피고는 원고들이 사업시행인가를 받을 당시 신고한 계획인구에 의하여 하수발생량을 정하고 그 하수발생량을 근거로 원인자부담금의 액수를 결정하였는 바, 원인자부담금 등 조세는 부과의 근거가 명확하여야 함에도 피고는 단지 예상인구에 근거하여 원인자부담금을 산출하여 부과한 것이므로 조세법률주의에 위배된 처분으로 위법하다.
(10) 원고들은, 피고가 원고들에게 원인자부담금을 부과한 근거인 울산광역시하수도사용조례 시행규칙 제16조는 원인자부담금의 산출은 별표2 및 별표3에 의한다고 규정하고 있고, 그 별표2, 별표3은 도시개발사업에 의하여 사업부지에 건축되는 건축물의 용도를 기준으로 하수 · 오수 발생량을 계산한 후 원인자부담금을 산출토록 되어 있는바, ① 이 사건 사업을 시행하면서 향후의 인구계획을 수립하여 인가를 받았을 뿐이고 이 사건 사업지구 내에 구체적으로 어떤 용도의 건축물이 건축될 것인지에 대하여 특정하지도 않았고 현재에도 어떤 건축물을 건축할지 계획된 바가 없는데도 피고는 원고들의 사업에서 나타난 향후의 계획인구만을 근거로 이 사건 원인자부담금을 산출하였는데, 원고들의 토지구획정리사업지구 내에 주택시설만이 건축될 것이 아니고 숙박시설, 병원시설, 점포 등이 건축될 수 있고 이러한 건축물들은 인구를 근거로 하여 원인자부담금을 부과하는 것이 아니고 건물의 면적등을 기준으로 하여 부과되는 것이므로 인구만을 근거로 이 사건 각 처분을 한 것은 위법하고, ② 주택시설 등 인구를 근거로 하는 부과처분도 건물용도나 거주인구가 특정될 때만 부과할 수 있는 계획인구만에 부과된 것은 위법하다.
(11) 하수도법상 원인자부담금은 타공사 또는 타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사가 요하는 비용이 발생하는 경우에 있어서 그 발생한 비용의 전부 또는 일부를 당해 타공사의 시행자 또는 타행위자에게 부담시키는 것인데도, 이 사건 각 처분은 이 사건 각 토지구획정리사업으로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 해당하지도 않는 온산하수종말처리장의 시설공사비를 원고들에게 각 부담시키고 있으므로 위 부분의 각 처분은 위법하다.
(12) 피고는 원고들의 준공년도가 아니라 2011년을 기준으로 발생하는 하수발생량을 기준으로 원인자부담금을 산출하였는바, 장래 불특정한 시점의 하수발생량을 근거로 한 이 사건 처분은 위법하다.
(13) 원고 명곡2조합 및 주남조합의 경우, 최초 사업시행인가 후에 사업계획인구가 대폭 감소되었으므로, 최초의 계획인구만을 고려하여 부과한 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계법령
하수도법 제32조는 제2항에서 “공공하수도관리청은 타공사 또는 타행위(공공하수도에 영향을 미치는 공사 외의 행위를 말한다)로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 요하는 비용의 전부 또는 일부를 당해 타공사의 시행자 또는 타행위자에게 부담시키거나 당해 공사를 시행하게 할 수 있다”고 하고 제5항에서 “위 부담금에 관하여 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다”고 규정하고 있다.
한편, 1997. 3. 29. 조례268호로 개정되기 전의 구 울산시하수도사용조례 제22조 제1항 제2호는 하수도법 제32조 제2항에 따라 원인자부담금을 부과할 수 있는 원인이 되는 “타행위”의 내용에 대하여는 규정함이 없이 공사비 전액을 하수도법 제32조에 해당하는 원인자에게 부담시킬 수 있다고만 규정하였었는데, 1997. 3. 29. 개정된 이후, 현재의 울산광역시하수도사용조례(조례 제505호)에는 제24조 제1항에서 “ 법 32조의 규정에 의한 원인자부담금은 공공하수도(하수관거 및 펌프시설 · 하수종말처리시설)의 신 · 증설에 필요한 기본 및 실시설계비 · 환경평가비 · 용지비(지장물보상비 포함) · 공사비(부대공사비 포함) · 시공감리비 기타 부대비로 한다. 다만, 하수관거는 개발지역에서 하수종말처리시설까지 유입시키기 위한 하수관거설치비로 한다”고 하여 원인자부담금으로 부과할 수 있는 공사비의 범위에 대하여 규정하고, 제2항에서 “제1항의 규정에 의한 원인자부담금은 다음 각 호의 기준에 따라 별표6과 같이 산정한다”고 한 다음, 제2호에서 “시장은 법 제32조 제2항의 규정에 의한 타공사 또는 타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 요하는 비용의 전부를 당해 타공사의 시행자 또는 타행위자가 부담하게 하여야 함”이라고 하면서, 나.목에서 “타행위에 의한 공공하수도 공사는 도시의 개발산업(도시계획법 · 주택건설촉진법…도시개발법 · 도시공원법 등)…, 기타 하수처리구역에서 제외된 지역에서 타행위자가 하수처리구역으로 포함시키도록 요청하여 공공하수도 신 · 증설이 필요한 경우를 말한다”고 규정하며, 다.목에서 하수발생량은 하수도정비 기본계획 및 당해사업의 기본 또는 실시 설계보고서 상의 수량을 기준으로 한다고 규정하고 있는바, [별표6]에서 원인자부담금의 산정방식을 별지 6.과 같이 규정하고 있다.
또한 제5항에서 “원인자부담금은 원칙적으로 당해사업 또는 시설물의 완공 전에 징수하며, 그 납부시기 및 납부방법은 조례시행규칙으로 정한다”고 규정하고, 그 위임에 따라 울산광역시하수도사용조례시행규칙(규칙 제272호) 제17조 제1항 제1호는“원인자부담금은 공사착공일 이전에 부과 · 징수한다”고 하여 부과절차를 규정하고 있다.
다. 판단
(1) 원고 삼호조합을 제외한 각 원고들이 기속력 · 신의칙 위반 주장에 대한 판단 취소판결이 확정된 후에 그 기속력에 위반하여 한 동일한 내용의 처분은 위법하고 무효라 할 것이다( 대법원 1990. 12. 11. 선고 90누3560 판결 등 참조). 그런데 앞서 본 바와 같이 이 법원 항소심은 피고가 당초 계획하였던 공사와 이 사건 처분의 전제가 된 변경된 공사는 공사의 규모 · 내용 · 공사비 · 위치 등 여러 가지 면에서 전혀 다른 공사로 평가되어야 할 정도로 현저히 달라 당초의 원인자부담금 부과처분의 적법한 처분사유가 더 이상 존재하지 아니한다는 점과 위 처분에는 부과고지의 방법 등이 관계법령에 위반되어 그 절차에도 위법사유가 있다는 점을 이유로 원심을 취소하고 원고 삼호조합을 제외한 원고들에 대한 전부승소 판결을 한 사실, 이 판결은 피고가 상고하지 아니 하여 그대로 확정된 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정 사실에 비추어 보면 위 항소심 판결의 전제가 되는 처분과 이 사건 처분은 별개의 사실관계에 기한 것이라 할 것인바, 위 두 처분이 별개의 사실관계에 기한 것인 이상, 이 사건 처분은 위 항소심원 판결의 기속력에 저촉된다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 신의칙에도 위반된다고 볼 수는 없다 할 것이므로 위 원고들의 (1), (2) 주장은 모두 이유 없다.
(2) 하수도법 제32조 제5항이 위헌이라는 주장에 대한 판단
헌법 제117조 제1항은 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”고 규정하고 있고, 지방자치법 제15조는 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다”고 규정하고 있는 바, 법률이 주민의 권리의무에 관한 사항에 관하여 구체적으로 아무런 범위도 정하지 아니한 채 조례로 정하도록 포괄적으로 위임하였다고 하더라도, 행정관청의 명령과는 달리, 조례는 주민의 대표기관인 지방의회의 의결로 제정되는 지방자치단체의 자주법인 만큼, 지방자치단체가 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 주민의 권리의무에 관한 사항을 조례로 제정할 수 있다 할 것이다( 대법원 1991. 8. 27. 선고 90누6613 판결 참조).
따라서 하수도법 제32조 제5항이 단지 ‘부담금에 관하여 필요한 사항’이라고만 규정하여, 원인자부담금의 기준 등에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니한 채 이를 조례에 위임하고 있다고 하여도 이를 들어 헌법 제75조에 위배된 포괄위임의 규정이라고 할 수는 없다 할 것이고(이 사건 원고들이 제기한 헌법소원에 대한 심판인 헌법재판소 2004. 9. 23. 자 2002헌바76 결정 참조), 결국 원고들의 주장은 이유 없다.
(3) 법률을 소급적용하여 위법하다는 주장에 대한 판단
살피건대, 앞서 본 바와 같이 1997. 3. 29. 조례268호로 개정되기 전의 울산시하수도사용조례는 하수도법 제32조 제2항에 따라 원인자부담금을 부과할 수 있는 원인이 되는 “타행위”의 내용에 대하여는 규정함이 없이 공사비 전액을 하수도법 제32조에 해당하는 원인자에게 부담시킬 수 있다고만 규정하였다가, 1997. 3. 29. 개정된 울산시하수도사용조례에서 비로소 “타행위”의 하나로 토지구획정리사업법(이 사건 처분 당시 조례에는 도시개발법으로 개정됨)에 의한 도시의 개발사업을 규정하게 되었고, 위 개정조례에 따라 원고들에게 이 사건 부과처분을 하기에 이른 사실은 앞서 살펴본 바와 같은바, 위 인정사실과 같이 비록 하수도법 제32조 제2항의 “타행위”의 하나로 토지구획정리사업이 구체적으로 열거되기 시작한 것은 1997. 3. 29.의 조례개정에 의한 것이지만, 위 조례개정 이전인 원고들이 사업시행 인가를 받고 공사를 시작할 당시에도 피고는 하수도법 제32조 제2항 및 당시의 울산시하수도사용조례 제22조 제1항 제1호에 의거하여 “타행위”를 한 자에게 그로 인하여 필요하게 된 하수시설공사에 요하는 비용의 전부 또는 일부를 부담시킬 수 있었음은 당연하다 할 것이고, 나아가 공공하수도관리청인 피고가 변경공사를 하게된 가장 큰 이유가 희야하수처리장의 배수구역에 해당하는 웅상지역이 원고 등의 토지구획정리사업 등으로 인하여 개발됨으로써 종래의 처리용량만으로는 장차 위 지역에서 발생할 오, 폐수를 처리하는 데 한계가 있을 것이라고 생각한 양산시가 피고에게 요청을 하였다는 점에 있다는 사정을 감안해 보면, 원고들이 비영리법인이라고 하더라고 원고들의 토지구획정리사업은 공공하수도 공사인 하수처리장 증설공사를 필요로 하게 한 “타행위”에 해당한다 할 것이고, 이에 따라 피고가 위 법 및 조례 소정의 타행위자에 해당하는 원고들에 대하여 원인자부담금 부과처분을 한 것을 두고 조례를 소급적용한 것이라고는 할 수 없다 할 것이므로, 원고들의 위 주장도 이유 없다(또한, 조세법령불소급의 원칙은 그 조세법령의 효력발생 전에 완성된 과세요건사실에 대하여 당해 법령을 적용할 수 없다는 의미일 뿐 계속된 사실이나 그 이후에 발생한 과세요건사실에 대한 법령적용까지를 제한하는 것은 아니라고 할 것인바, 위 조례 개정시까지 원고들의 사업이 완성되지 아니한 이상 원고들의 주장은 이 점에서도 이유 없다고 할 것이다).
(4) 신뢰보호의 원칙 위배의 주장에 대한 판단
일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 할 것인바( 대법원 1999. 5. 25. 선고 99두1052 판결 등 참조), 먼저 피고가 원고들에게 원인자부담금을 부과하지 않겠다는 공식적인 견해 표명을 하였는지에 대하여 살피건대, 원고들 주장의 위 사유만으로는 피고가 원고들에게 원인자부담금을 부과하지 않겠다는 공식적인 견해를 표명하였다는 점을 인정하기에는 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 원고들의 위 주장은 나머지 요건에 대하여는 더 살펴볼 것도 없이 원고들의 위 주장도 이유 없다.
(5) 재량권 일탈 · 남용의 주장에 대한 판단
살피건대, 하수도법은 하수도를 개량하고 정비하기 위하여 그 설치 및 관리의 기준 등을 정함으로써 도시 및 지역사회의 건전한 발전과 공중위생의 향상에 기여하고 공공수역의 수질을 보전하기 위하여 제정된 것으로서, 오늘날 환경을 보전하여야 할 필요성에 비추어 볼 때, 하수도 시설의 확충을 위한 원인자부담금 등의 재원마련은 대단히 중요한 것이라 할 것이고, 여기에 이 사건 사업시행당시 하수도법이 이미 제정되어 있어 원고들로서는 위 사업시행에 따라 원인자부담금을 부과고지 받을 수 있음을 예측할 수 있었다 할 것이며, 실제 을제11호증의 1 내지 제15호증의 2의 각 기재에 의하면, 경상남도지사가 원고들에 대하여 사업시행인가를 할 당시 원고 평산조합을 제외한 나머지 원고들에 대하여 “생활하수는 울산시와 협의하여 희야하수처리장 유입될 수 있도록 검토하고 그 결과를 사업계획에 반영할 것”을 조건으로 한 사실이 인정되는 점등을 고려해 보면, 원고들 주장의 모든 사정을 감안한다 하더라도, 원인자부담금을 원고들에게 부과하여 원고들이 입은 사적불이익에 비해 이로 인하여 달성하려는 환경보전의 공익이 훨씬 크다 할 것이고, 따라서 피고의 이 사건 각 부과처분에 재량권의 일탈 남용이 있다고 할 수는 없다 할 것이므로 원고들의 위 주장도 이유 없다.
(6) 하수배출량 산정기준을 정한 조례 규정이 무효인지에 대한 판단
하수도법상의 원인자부담금 부과업무는 지방자치단체의 자치사무 내지 단체 위임사무로서 지방자치단체가 법령의 범위 안에서 자유로이 조례를 제정할 수 있고, 그 조례는 행정청의 명령과는 달리 주민들의 대표기관인 지방의회의 의결로 제정되는 지방자치단체의 자주법인 이상 주민의 권리 · 의무에 관한 사항을 제정할 수 있다는 것은 위 (2)에서 본 바와 같은바, 하수도법 제32조 제2항은 원인자부담금을 부과할 수 있는 공사에 관하여 타공사 또는 타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사라고 규정한 다음, 제5항에서 부담금에 관한 사항은 지방자치단체의 조례에 위임하고 있는 이상, 피고가 그 조례에 원인자부담금의 산출을 위하여 하수배출량 산출기준을 정한 것은 적법하므로 원고들의 위 주장도 이유 없다.
(7) 이 사건 각 처분이 부과절차에 반하여 위법하다는 주장에 대한 판단
살피건대, 울산광역시하수도사용조례 시행규칙에 원인자부담금은 공사착공일 이전에 부과 · 징수한다고 규정된 사실은 앞서 본 바와 같으나, 원고들이 토지구획정리사업의 공사를 착공할 당시 적용되던 울산시하수도사용조례상에는 원인자부담금의 징수절차에 관한 규정이 없었으므로 원고들 주장의 위 시행규칙상의 절차규정이 그대로 적용되는 것이 아니라 할 것이므로 원고들의 위 주장도 이유 없다.
(8) 원인자부담금 부과제척기간이 도과되었다는 주장에 대한 판단
울산광역시하수도사용조례 제28조에는 원인자부담금 기타 납부금의 부과 및 징수에 있어서 이 조례에 정한 것 이외에는 지방세법이 적용되는 것으로 규정하고 있어 지방세법의 규정에 따라 원인자부담금의 부과제척기간도 5년이라 할 것이다. 그런데, 위 조례 제24조 제4항은 원인자부담금은 원칙적으로 당해사업 또는 시설물의 완공 전에 징수하며 그 납부시기 및 납부방법은 조례시행규칙으로 정한다고 규정하고 있고, 위 조례의 위임을 받은 위 조례 시행규칙에는 원인자부담금은 공사착공일 이전에 부과 · 징수한다고 규정하고 있다.
살피건대, 위 규정들을 종합하여 보면, 원인자부담금은 위 조례의 규정에 따라 당해사업 또는 시설물의 완공전까지만 부과하면 된다고 할 것이고, 비록 위 조례 시행규칙에서 ‘부과시점’에 관한 내용까지 규정하고 있기는 하나, 위에서 본 바와 같이 위 조례시행규칙이 조례로부터 그 ‘납부시기 및 방법’만을 위임받은 점에 비추어 ‘부과시점’에 관한 부분은 행정사무처리준칙에 불과하다 할 것이어서 이를 근거로 부담금 부과제척기간의 기산점으로 삼을 수는 없다 할 것이다. 따라서 원고들의 위 주장도 이유 없다. {한편, 원고 삼호조합을 제외한 나머지 원고들의 경우에는 다음과 같은 점에서도 위 주장은 이유 없다 할 것이다. 즉, 위 조례에 적용되는 지방세법 제30조의 4는, 제1항에서 부과제척기간을 규정하고 있고, 제2항에서 “다음 각 호의 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 제1호의 규정에 의한 결정 또는 판결이 확정된 날로부터 1년이 경과되기 전까지는 당해 결정 · 판결에 따라 경정결정 기타 필요한 처분을 할 수 있다”고 규정하고 있으며, 같은 항 제1호에서 “이 법에 의한 이의신청 · 심사청구... 또는 행정소송법에 의한 소송에 대한 결정 또는 판결이 있는 경우”로 규정하고 있는바, 앞서 본 바와 같이 이 법원이 2001. 9. 14. 원고 삼호조합을 제외한 나머지 원고들에 대하여 당초의 이 사건 1998. 6. 8. 자 원인자부담금 처분을 취소하는 판결을 선고하여 그 무렵 그 판결이 확정되었고, 피고가 그 판결 확정일로부터 1년 내에 이 사건 각 처분을 한 이상, 그 부과제척기간은 경과되지 않았다고 할 것이다}
(9) 조세법률주의 위반 주장에 대한 판단
살피건대, 하수종말처리장 또는 하수처리시설을 증설하는 경우, 그 증설을 필요로 하는 타행위자들인 원고들이 실시하는 토지구획정리사업의 실시계획에 기하여 하수배출량 등을 예상하여 하수도관의 크기 및 용량을 정하는 방식에 따라 하수처리시설의 공사가 진행되는 것에 비추어 보면, 피고가 원고들이 신고한 실시계획에 따른 예상인구에 근거하여 원인자부담금을 산출하는 것이 반드시 부과의 근거가 불명확하다고 보기는 어려우므로 조세법률주의에 위배된다고 보기는 어렵다 할 것이므로 원고들의 위 주장도 받아들이지 아니 한다.
(10) 토지구획정리사업지구안에 신축될 건물이나 시설을 고려하지 않고 한 이 사건 각 처분이 위법하다는 주장에 대한 판단
살피건대, 울산광역시하수도사용조례 시행규칙 제16조는 울산광역시하수도사용조례 제24조 제2항 제4호의 규정에 의한 원인자부담금의 산출은 별표2, 별표3에 의한다고 규정하고 있고, 위 조례 제24조 제2항 제4호는 하수도법 제32조 제4항의 규정에 의하여 원인자부담금을 산출하는 경우에 대한 것이어서 이 사건에 적용할 바는 못되고, 앞서 본 바와 같이 이 사건 원인자부담금의 부과근거는 하수도법 제32조 제2항으로서 이는 도시의 개발사업으로 인하여 하수처리구역에서 제외된 구역이 하수처리구역으로 포함됨으로서 하수관거 및 펌프시설 · 하수종말처리시설의 신 · 증설에 필요한 기본 및 실시 설계비 · 공사비 기타 부대비에 대한 수익자 부담의 원칙에 의해 공공하수도의 신 · 증설 비용을 부담하게 한 것으로 도시개발사업인 토지구획정리사업의 경우 하수발생량은 하수도 정비계획 및 당해사업의 기본 또는 실시설계보고서상의 수량을 기준으로 하여 산출한 것이고 위 산출기준 상에는 반드시 어떤 건축물이 들어설 것을 전제로 하는 것은 아니므로( 대법원 2004. 8. 24. 선고 2003두6849 판결 참조), 원고들의 위 주장도 이유 없다.
(11) 온산하수종말처리장 시설공사비에 대하여 원인자부담금을 부과한 것이 위법하다는 주장에 대한 판단
살피건대, 하수도법 제32조 제2항이 공공하수도관리청은 타공사 또는 타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 요하는 비용의 전부 또는 일부를 당해 타공사의 시행자 또는 타행위자에게 부담시키거나 당해 공사를 시행하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 현재의 울산광역시하수도사용조례(조례 제505호)는 제24조 제1항에서 법 제32조의 규정에 의한 원인자부담금은 공공하수도(하수관거 및 펌프시설 · 하수종말처리시설)의 신 · 증설에 필요한 기본 및 실시설계비 · 환경평가비 · 용지비(지장물보상비 포함) · 공사비(부대공사비 포함) · 시공감리비 기타 부대비로 한다고 규정하며, 제2항 제2호에서 시장은 법 제32조 제2항의 규정에 의한 타공사 또는 타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 요하는 비용의 전부를 당해 타공사의 시행자 또는 타행위자가 부담하게 하여야 한다고 규정하고 있는바, 이러한 원인자부담금은 국민의 재산권에 제약을 가하는 것이어서 그의 부과요건과 부과금액에 관한 규정은 엄격하게 해석하여야 할 것이므로, 하수도법 제32조 제2항에서 ‘타공사 또는 타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사비용’은 ‘타공사나 타행위로 인하여 직접 필요하게 된 공사비용에 한정되는 것으로 해석하여야 할 것으로 보여지기는 하나, 앞에서 본 바와 같이 온산하수종말처리장이 이사건 원고들의 각 토지구획정리사업 지구에서 배출된 하수처리를 위하여 사용되게 되어 있고, 위 하수처리장 구역 내에 새로운 하수처리 수요가 발생되는 경우에는 새로운 하수종말처리시설의 신 · 증설이 불가피하다고 보여지는 이상, 기존의 온산하수종말처리장 시설공사 비용 역시 원고들이 시행하는 공사로 인하여 직접 필요하게 된 공사비용으로 봄이 상당하다 할 것이고, 단지 이미 건설이 완료되었다는 이유만으로 이를 간접적인 비용으로 보아 위 공사비용에서 제외할 수는 없다고 할 것이므로, 원고들의 위 주장 역시 이유 없다.
(12) 장래 불특정한 시점의 하수발생량을 근거로 한 이 사건 처분은 위법하다는 주장에 대한 판단
앞서 본 바와 같이 울산광역시하수도사용조례에 의하여 하수발생량을 하수도정비 기본계획 및 당해사업의 기본 또는 실시 설계보고서 상의 수량을 기준으로 보는 이상, 피고는 하수도정비기본계획서상의 목표연도의 수량을 기준으로 하수발생량을 산정할 수 있다 할 것이므로, 원고들의 위 주장 역시 이유 없다.
(13) 원고 명곡2조합 및 주남조합의 사업계획인구 감소 주장에 대한 판단
(가) 앞서 본 바와 같이 울산광역시하수도사용조례(조례 제505호)에 제24조 제2항에서 “제1항의 규정에 의한 원인자부담금은 다음 각 호의 기준에 따라 별표6과 같이 산정한다”고 한 다음, 제2호 다.목에서 하수발생량은 하수도정비 기본계획 및 당해사업의 기본 또는 실시 설계보고서 상의 수량을 기준으로 한다고 규정하고 있고, 피고가 원고들에 대하여 위 별표 6.의 “개발지역 내 하수발생량(㎥/일)을 산정함에 있어서 원고들 사업의 사업계획인구를 기준으로 하여 생활오수량(계획인구 × 232L), 지하수량(생활오수량 × 0.1), 일일최대하수량(생활오수량 + 지하수량), 시간최대하수량(생활오수량 × 1.8 + 지하수량) 등 이 사건 하수발생량을 산정한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없는바, 이와 같이 피고 스스로가 하수도정비 기본계획 및 원고들 사업의 기본 또는 실시 설계보고서상의 수량을 토대로 하여 ‘계획인구 1인당 232L’라는 기준 등을 자체적으로 정하여 이 사건 하수발생량을 산정하는 이상, 만약 원고들의 사업이 변경승인되어 그 계획인구수가 변경되었다면 그에 해당하는 부분은 마땅히 이 사건 처분에 반영되어야 할 것이다.
(나) 이에 대하여 피고는, 원고들의 발생계획하수량의 70% 정도에 대하여만 원인자부담금의 산정기초로 삼았으므로 일부 계획인구가 감소되었다 하더라도 그 변경된 계획인구가 최초 계획인구의 70%를 초과하는 이상 이 사건 부과처분의 감액요인이 없다고 주장하나, 피고가 위와 같은 기준을 적용하여 원고들 모두에 대하여 이 사건 해수발생량을 각 산정하고 나아가 이 사건 각 처분까지 한 경위에 비추어, 법 적용의 공정성 및 형평성을 유지하기 위해서라도 피고 스스로 정한 위 기준은 지켜져야 할 것이므로, 피고의 위 주장은 이유 없다.
(다) 나아가 그 구체적인 사업계획인구의 감소에 대하여 보건대, 갑제15호증, 제16호증, 제17호증, 제19호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고 명곡2조합이 이미 2001. 5. 17. 공동주택용지 중 일부를 단독주택지로 변경하는 내용으로 사업변경인가신청을 하여 같은 해 7. 8. 경상남도로부터 변경승인을 받았고, 위 변경인가에 따라 최초 사업인가시 계획인구 11,378인에서 9,885인으로 감소된 사실, 원고 주남조합 역시 사업변경으로 인하여 계획인구가 4,425인에서 3,930인으로 변경된 사실이 각 인정된다.
원고 명곡2조합의 소송대리인은, 위 사업변경승인 이후 원고 명곡2조합의 계획인구가 다시 6,593인으로 감소되었다고 주장하나, 계획인구 감소를 내용으로 하는 원고 명곡2조합의 사업변경승인이 이루어졌다고 볼 증거가 없으므로(갑제20호증, 제21호증의 1, 2의 각 기재에 의하면 위 조합의 공동주택 건설사업자인 소외 화성산업 주식회사가 양산시에 주택건설사업 승인신청을 하였고 그 과정에서 용적률 적용 등으로 인하여 공동주택의 가구수가 축소될 것으로 보여지는 사실은 인정되나, 이러한 사실만으로 원고 명곡2조합의 사업변경승인이 된 결과와 동일시 할 수는 없다고 할 것이다), 위 원고의 주장은 이유 없다.
원고들 소송대리인은, 나아가 나머지 원고들에 대하여도 위와 같이 용적률 적용 등으로 인하여 계획인구가 감소될 것이라는 사정을 내세워 나머지 원고들에 대한 이 사건 처분이 위법하다는 취지로도 주장하고 있으나, 앞에서 본 바와 같이 계획인구가 감소될 가능성이 있다는 사정만으로 나머지 원고들에 대한 이 사건 처분을 다툴 수는 없다고 할 것이다.
(라) 원고 명곡2조합, 주남조합에 대한 정당한 원인자부담금의 계산
위와 같은 계획인구 변경을 반영하여 별지 7. 계획하수량과 같이 하수량을 산정하여 위 원고들에 대한 원인자부담금을 계산하면, 원고 명곡2조합의 경우 별지 8, 기재와 같이 합계 금 3,090,384,301원, 원고 주남조합의 경우 별지 9. 기재와 같이 합계 금 1,219,808,001원이 각 산정된다. 따라서, 위 원고들에 대한 이 사건 처분 중 위 각 금원을 초과한 부분은 위법하다고 할 것이다(위 원고들은, 부과처분의 전제사실이 대폭 변경되었으므로 위 원고들에 대한 이 사건 처분 전부가 위법하다고 주장 하나, 위 위법사유만으로 위 원고들에 대한 이 사건 처분 전체가 위법하다고는 볼 수 없다.)
4. 결론
그렇다면 원고 명곡2조합에 대하여 한 금 3,557,883,090원의 원인자부담금 부과처분 중 금 3,090,384,301원, 원고 주남조합에 대하여 한 금 1,373,596,870원의 원인자부담금 부과처분 중 금 1,219,808,001원을 각 초과한 부분은 위법하여 이를 취소하여야 할 것이고, 위 원고들의 나머지 청구 및 나머지 원고들의 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 이와 일부 결론을 달리 한 원심 판결은 부당하므로, 원심판결 중 원고 명곡2조합, 주남조합에 대하여 위 각 금원을 초과한 부분에 관하여 취소를 명한 피고 패소 부분 및 원고 명곡조합, 평산조합, 삼호조합에 대한 피고 패소 부분을 각 취소하고, 그에 해당하는 원고의 청구를 각 기각하며, 원고들의 항소 및 피고의 나머지 항소를 각 기각하기로 한다.
판사 김종대(재판장) 장홍선 김문관