【원 고】
원고 1 외 1인 (소송대리인 법무법인 창조 담당변호사 박오순외 1인)
【피 고】
춘천시 (소송대리인 변호사 김종식)
【변론종결】
2005.3.17.
【주 문】
1. 피고는 원고들에게 각 5,000,000원씩을 지급하라.
2. 피고는 춘천시 (주소 1 생략) 일원 ○○리쓰레기매립장 내에 매립된 건설 폐기물 3,470,667㎏을 타 매립지로 이전하라.
3. 원고들의 나머지 청구를 각 기각한다.
4. 소송비용은 이를 4분하여 그 1은 원고들의, 나머지는 피고의 각 부담으로 한다.
5. 제1항은 가집행할 수 있다.
【청구취지】
피고는 원고들에게 각 20,000,000원씩을 지급하라는 판결 및 주문 제2항과 같은 판결.
【이 유】
1. 기초사실
다음의 각 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1, 2, 11호증, 갑 제19호증의 1, 2, 갑 제20, 21호증, 갑 제27호증의 1 내지 5, 갑 제28호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.
가. 피고는 춘천시 (주소 1 생략) 일대 171,513㎡에 ○○리쓰레기매립장(이하 '이 사건 매립장'이라고 한다)을 설치함에 있어 1996. 11. 15. 위 매립장의 주변지역으로서 그 영향권에 속하는 춘천시 △△면○○2리 및 □□3리 주민들과 사이에 위 주민들이 이 사건 매립장의 설치에 동의하는 대신 다음과 같은 내용의 '주민과의 협약 및 동의서'를 체결하였다(이하 '이 사건 협약'이라고 한다).
(1) 피고는 이 사건 매립장을 선진국인 독일, 일본의 매립시설과 같은 최첨단 매립시설로 조성하고, 침출수는 현지에서 1, 2차 처리한 후 오수관을 통하여 근화동 하수종말처리장에서 최종 정화처리토록 한다(제1조).
(2) 피고는 향후 이 사건 매립장 부지 내에 음식물쓰레기 처리시설, 재활용센터, 소각장 등의 시설은 주민의 요청 또는 협의에 의하여 설치하되, 쓰레기 감량화 시책을 추진하여 매립량을 점진적으로 줄여 나가도록 하며, 음식물쓰레기 처리시설, 소각로를 이용하여 생산되는 사료와 가스는 현지 주민에게 염가로 지원한다(제2조).
(3) 피고는 마을 발전기금 3,000,000,000원을 지원하되, 지원시기는 주민동의서 징구 후 10일 이내로 하고, 수혜대상은 주민협의체 또는 춘천시 쓰레기처리장 선정조정위원회에서 협의·결정하며, 마을 발전기금의 사용은 '춘천시 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역 지원 등에 관한 조례'에 따라 주민협의체를 구성한 후 협의·결정한다(제5조).
(4) 피고는 마을주민의 안전과 위생관리를 위하여 모든 출입차량에 대하여 매립장 관리자의 통제를 받도록 하고, 차량의 세차, 덮개 상황을 확인한 후 운행할 수 있도록 통제한다(제7조).
(5) 피고는 이 사건 매립장에는 생활폐기물 이외의 지정폐기물은 반입하지 아니하고, 폐기물의 반입, 적하, 처리과정에 감시를 필요로 하는 경우 주변영향지역의 주민이 할 수 있도록 조치하되, 지역주민 중에서 관리인을 고용하고, 관리인은 감시기능을 갖도록 한다(제10조).
(6) 피고는 이 사건 협약에서 위임된 구체적인 내용의 결정과 향후 매립장 운영에 관하여 필요한 경우 주민협의체와 지속적으로 협의·결정한다(제12조).
(7) 피고는 이 사건 매립장의 성실한 사후관리를 위하여 별첨 환경협약 내용을 준수한다(제13조).
나. 이 사건 협약에 첨부되어 있는 별첨 환경협약 내용은 다음과 같다.
(1) 이 사건 매립장에는 생활폐기물만 매립하는 것을 원칙으로 하고, 매립된 쓰레기가 유해성이 증명된 것은 타 매립지로 이전하는 것을 원칙으로 하며, 다만 기준을 초과하여 유해하다고 인정되는 폐기물이라 할지라도 생분해, 흡착능 등을 고려하여 매립장에 묻혀 있어도 큰 문제가 없는 것으로 전문가가 포함된 주민협의체에서 결정된 것은 예외로 하고, 검증방법과 실험항목은 피고 관계자, 주민협의체, 시민단체, 전문가의 협의에 의하여 결정하되, 기본적으로 객관성 있는 실험팀이 구성되어 매립지역을 과학적인 방법에 의하여 시료를 채취하고 분석하는 것으로 하며, 그 결과 문제가 있다고 최종적으로 판정된 폐기물은 30일 이내에 타 매립지로 옮기는 것을 원칙으로 한다(제1조).
(2) 검사는 반입 전 검사와 매립 후 검사(월 1회를 원칙으로 한다)로 구분되며, 반입 전 검사에서 유해성이 증명되면 당연히 회차조치하고, 매립 후 검사에서 유해성이 판명되면 유해폐기물은 타 매립지로 이전해야 한다(제2조).
(3) 폐기물관리법시행령과 시행규칙의 개정에 의하여 현재의 지정폐기물이 일반폐기물로 그 명칭이 변경된다 하더라도, 폐기물 용출시험 등에 의하여 법 기준 초과가 증명되면 이 사건 매립장에 반입을 금지한다(제3조).
다. 피고는 이 사건 협약 체결 이후인 1997. 6. 7. 강원도지사로부터 폐기물처리시설 설치 승인을 받아 이 사건 매립장(1일 반입, 1일 복토에 의한 셀방식의 매립지로서 반입되는 폐기물이 모두 혼합 매립되며, 매일 복토가 이루어진다.)을 설치하여 1998. 1. 1.부터 매립을 개시하였으며, 원고 1은 위 매립장의 직접영향권에 속하는 위 매립장으로부터 직선거리로 약 450m 떨어진 춘천시 (주소 2 생략)에 거주하고 있고, 원고 2는 위 매립장의 간접영향권에 속하는 위 매립장으로부터 직선거리로 약 2,600m 떨어진 춘천시 (주소 3 생략)에 거주하고 있다.
라. 한편, 춘천지방검찰청 수사과에서는 2004. 6. 29.경 건설폐기물을 소각 등의 중간처리절차 없이 이 사건 매립장에 매립하였다는 등의 혐의로 폐기물처리업자 10여 명을 불구속 입건하였는데, 이를 계기로 이 사건 매립장 주변지역 주민들이 피고에 대하여 생활폐기물만 매립하기로 한 이 사건 협약을 위반한 것이라며 위 매립장에 일체의 폐기물의 반입을 저지하는 등 강하게 항의하자, 피고는 2004. 7. 6. 위 매립장의 영향권인 ○○2리 및 □□3리 주민들과 사이에 불법 건설폐기물은 법원 최종판결일로부터 30일 이내에 그 판결에 따른 물량을 전량 타 매립지로 이적하기로 합의하였다(이하 '2004. 7. 6.자 합의'라고 한다).
2. 본안전 항변에 대한 판단
원고들이 이 사건 협약의 위반을 이유로 한 위자료의 지급 및 2004. 7. 6.자 합의에 기한 건설폐기물의 이전을 구하는 이 사건 소에 대하여 피고는, 이 사건 협약은 ○○2리 주민회와 사이에 체결된 것이고, 위 협약의 위반에 관한 사항은 위 협약에서 정한 바에 따라 주민지원협의체에서 다루어져야 할 사안이므로 원고들은 당사자적격이 없다는 취지로 항변한다.
그러므로 살피건대, 갑 제1호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 협약 당시 서명은 주민대표들만이 하였으나, 위 협약의 첫머리에서는 "… 춘천시장과 춘천시 △△면○○2리, 같은 면 □□3리 주민(또는 주민대표)과 다음과 같이 협약하고 …"라고 기재하고 있는 사실을 인정할 수 있는바, 그렇다면 위 협약의 당사자는 이 사건 매립장의 영향권 내에 있는 ○○2리 및 □□3리 주민들이라고 보아야 할 것이다.
그리고 이 사건 협약 제12조에서 위 협약에서 위임된 구체적인 내용의 결정과 향후 매립장 운영에 관하여 필요한 경우 주민협의체와 지속적으로 협의·결정한다고 정하고 있는 사실은 앞서 본 바와 같으며, 갑 제2, 17호증, 을 제6호증의 1, 을 제19호증의 2, 을 제40호증의 1 내지 3의 각 기재에 의하면, 피고는 이 사건 협약 이후인 1996. 11. 19. '춘천시 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역 지원 등에 관한 조례'를 제정한 사실, 폐기물처리시설설치촉진및주변지역지원등에관한법률과 같은법시행령 및 위 조례에 근거하여 1997. 1. 4.부터 이 사건 매립장에 관한 주민지원협의체가 구성되어 있는 사실은 각 인정할 수 있으나, 위 협약 제12조는 이 사건 매립장의 운영에 관한 모든 사안을 그 영향권 내에 있는 주민 전체와 협의하는 것은 사실상 어려우며 효율적이지도 아니한 점을 고려하여 규정한 것이라고 봄이 상당한 점, 그런데 피고가 이 사건 협약의 내용을 제대로 이행하지 아니하고 있으나 주민지원협의체에서 그 이행을 촉구하거나 손해배상을 청구하는 등의 조치를 취하지 아니하는 경우, 이 사건 매립장의 영향권 내에 있는 주민으로서 위 협약의 당사자인 주민이 주민지원협의체로 하여금 피고에 대하여 어떠한 조치를 취하도록 요청할 수 있는 절차는 별도로 마련되어 있지 않은 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 주민지원협의체만이 이 사건 협약의 이행이나 그 위반을 원인으로 한 손해배상을 청구할 수 있다고 보기는 어렵다고 할 것이고, 또한 2004. 7. 6.자 합의의 경우에도 이 사건 매립장의 영향권 내에 있는 ○○2리 및 □□3리 주민들과 사이에 체결된 것이므로, 결국 피고의 위 항변은 받아들일 수 없다.
3. 본안에 대한 판단
가. 건설폐기물 이전 청구에 대한 판단
(1) 원고들은, 피고는 생활폐기물만을 매립하기로 한 이 사건 협약에 위배하여 이 사건 매립장에 건설폐기물 3,470,667㎏을 매립하였고, 2004. 7. 6.자 합의 당시 법원의 최종판결에 따른 불법 건설폐기물 전량을 타 매립지로 이전하기로 합의하였으므로, 피고는 위 건설폐기물을 타 매립지로 이전할 의무가 있다고 주장하고, 이에 대하여 피고는, 이 사건 협약 당시 매립대상으로 정한 '생활폐기물'은 폐기물관리법 소정의 생활폐기물만을 지칭하는 것이 아니고, 이 사건 매립장에 매립된 가연성 건설폐기물은 이 사건 협약에서 매립을 금하고 있는 지정폐기물에는 해당되지 아니하며, 그 성상이 생활폐기물과 유사하여 현재 혼합매립되어 있는 상태에서 이를 선별해 내는 것은 사실상 불가능하고, 또한 위 가연성 건설폐기물이 유해한 물질을 배출하고 있는 것도 아니므로, 위 청구는 기각되어야 한다고 다툰다.
(2) 그러므로 살피건대, 갑 제29호증의 1 내지 6, 9, 11, 13 내지 21, 23 내지 25, 갑 제30호증의 1 내지 13의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 합자회사 청명산업을 운영하는 소외 1은 2003. 11. 3.경부터 2004. 5. 29.경까지 가연성 건설폐기물 합계 428,417㎏을 이 사건 매립장에 매립하였고, ◇◇환경을 운영하는 소외 2는 2003. 1. 초순경부터 2004. 5. 30.경까지 가연성 건설폐기물을 포함한 건설폐기물 합계 3,042,250㎏을 역시 이 사건 매립장에 매립하였으며, 소외 1은 폐기물의 처리기준 및 방법을 위반하여, 소외 2는 허가받은 영업내용의 범위(생활폐기물, 사업장생활계폐기물, 사업장배출시설계폐기물 수집·운반업)를 벗어나서 위와 같이 건설폐기물을 이 사건 매립장에 매립하였다는 것을 범죄사실로 한 약식명령은 모두 그대로 확정된 사실, 피고는 그 동안 소각이 가능한 가연성 건설폐기물도 사업장생활계폐기물로 배출자신고를 한 후 이 사건 매립장에 매립하는 것을 허용하여 온 사실을 각 인정할 수 있고, 또한 2004. 7. 6.자 합의 당시 피고는 법원의 최종판결에 따른 불법 건설폐기물 전량을 타 매립지로 이전하기로 한 사실은 앞서 본 바와 같다.
(3) 한편, 앞서 살펴본 이 사건 협약(별첨 환경협약 포함)의 내용을 종합하여 보면, 생활폐기물과 지정폐기물 이외의 폐기물에 대하여는 구체적인 언급이 없어 협약 내용에 다소 불분명한 점이 있다고도 볼 수 있으나, "생활폐기물만 매립하는 것을 원칙으로 한다."는 조항을 매립대상에 관한 가장 기본적인 원칙을 정한 조항으로 볼 수 있는 점, 이 사건 협약 중 별첨 환경협약 제3조에서는 폐기물관리법시행령과 시행규칙을 언급하고 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 매립장의 매립대상은 폐기물관리법 소정의 생활폐기물에 한정되고 건설폐기물은 그 매립대상에서 제외된다고 보는 것이 상당하며, 가사 건설폐기물도 위 매립장의 매립대상이라고 하더라도, 폐기물관리법시행규칙 [별표 4] 제5항에서는 건설폐기물의 처리기준 및 방법에 관하여 재활용하지 아니하는 소각 가능한 폐기물은 이를 소각하여야 하고, 건설폐재류(폐토사·폐벽돌·폐콘크리트 및 폐아스팔트콘크리트)는 매립공간이 최소화되도록 최대지름이 50㎝ 이하의 크기로, 소각이 곤란한 폐합성수지 등은 최대직경이 15㎝ 이하의 크기로 파쇄·절단 또는 용융한 후 매립하여야 한다고 규정하고 있으므로, 소각이 가능한 건설폐기물은 매립대상에서 제외된다고 할 것이다.
(4) 따라서 피고는 2004. 7. 6.자 합의에 기하여 위 약식명령이 확정된 건설폐기물 3,470,667㎏을 타 매립지로 이전할 의무가 있다.
나. 위자료 청구에 대한 판단
(1) 원고들은, 피고가 세차 미실시 폐기물운반차량을 이 사건 매립장에 출입하게 하고, 이 사건 매립장에 매립하지 않기로 한 지정폐기물에 해당하는 하수슬러지 및 가연성 건설폐기물을 매립하는 등 이 사건 협약을 위반하여 환경적, 정신적으로 심한 피해를 입었으므로, 피고는 원고들에게 이로 인한 손해를 배상할 책임이 있다고 주장한다.
(2) 그러므로 먼저, 피고가 세차 미실시 폐기물운반차량이 이 사건 매립장에 출입하는 것을 허용하였는지 여부에 관하여 살펴보면, 갑 제10호증의 35 내지 37, 갑 제25호증의 4, 7 내지 9, 24, 25, 31 내지 33, 35, 36, 38, 39, 을 제3호증, 을 제12호증의 2, 3(을 제28호증의 1, 2와 같다)의 각 기재 또는 영상과 원고 1 본인신문 결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 1997. 12.경 이 사건 매립장의 출구쪽 도로상에 무인자동세차시설을 설치한 사실, 그런데 피고는 동절기가 아닌 경우에도 위 매립장에 출입하는 모든 폐기물운반차량에 대하여 위 세차시설을 이용하여 세차를 실시하고 있지는 아니한 사실을 각 인정할 수 있다.
(3) 다음으로, 피고가 이 사건 매립장에 지정폐기물에 해당하는 하수슬러지를 매립하였는지 여부에 관하여 보면, 하수종말처리장에서 나오는 하수슬러지는 '오니'에 해당되는 것으로 폐기물공정시험방법에 따른 용출시험결과 폐기물관리법시행규칙 [별표 1]에서 규정하고 있는 유해물질의 함유량이 기준치 이상인 경우에는 지정폐기물에 해당되고, 그렇지 아니한 경우에는 사업장 일반폐기물에 해당되는 것인데, 갑 제4, 17호증, 을 제22호증의 3의 각 기재와 이 법원의 강원도보건환경연구원장에 대한 일부 사실조회 결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 매립장에는 1998. 1. 1. 매립이 시작된 이래 춘천시 하수종말처리장에서 나오는 하수슬러지가 1일 평균 32t 정도씩 매립되어 온 사실, 이 사건 매립장 내 4개 지점(S1, S2, S3, S4)에서 2001. 10.경 채취한 하수슬러지가 포함되어 있는 시료를 폐기물공정시험방법에 따라 분석한 결과 S2 지점에서는 트리클로로에틸렌이 지정폐기물 유해물질 함유기준(이하 '기준치'라고 한다)인 0.3ppm보다 약 7배 정도 초과한 2.0395ppm으로, 수은이 기준치인 0.005ppm보다 약 2배 정도 초과한 0.0112ppm으로 검출되었고, S4 지점에서는 카드뮴이 기준치인 0.3ppm보다 약 3배 이상 초과한 1.1480ppm으로 검출된 사실, 그런데 문헌상 트리클로로에틸렌은 자연계에서 합성되지 않는 물질로 알려져 있으며, 하수종말처리장에서 시료를 채취하여 폐기물공정시험방법으로 검사하였을 당시 불검출된 중금속은 그 이후 강한 산성상태에서 화학적 분해를 통해 용출될 수 있으나, 빗물, 지하수 등 자연상태의 조건에서는 용출되기 어려운 사실, 매립지는 시간이 경과될수록 침출수 성분이 깨끗해지는 것이 일반적인 경향인 사실을 각 인정할 수 있고, 이에 반하는 을 제8호증의 1, 2, 4, 6의 각 기재는 선뜻 믿기 어려우며, 을 제7호증의 1 내지 4, 을 제10호증의 1, 2, 을 제14호증, 을 제19호증의 2, 을 제30호증의 1, 2의 각 기재 및 이 법원의 강원도보건환경연구원장에 대한 일부 사실조회 결과만으로는 위 인정을 뒤집기에 부족하고, 달리 반증이 없는바, 이러한 사정을 종합하여 보면, 피고가 이 사건 매립장에 매립한 하수슬러지 중에는 지정폐기물에 해당하는 하수슬러지도 포함되어 있었다고 봄이 상당하다.
(4) 위와 같은 사정에 제1항 및 제3의 가항에서 인정한 사실에서 나타나는 다음과 같은 점, 즉 피고는 이 사건 협약에 위반하여 매립대상이 아닌 건설폐기물을 이 사건 매립장에 매립한 점, 이 사건 협약(별첨 환경협약 포함)에서는 반입 전 검사 및 매립 후 검사를 실시하며, 일단 매립된 이후에도 유해성이 판정된 것은 타 매립지로 이전하기로 정한 바 있으나, 실제 이 사건 매립장에서는 반입되는 폐기물을 모두 혼합 매립하며 매일 복토를 하는 관계로 사실상 일단 매립된 이후에 검사를 실시하거나, 그 검사 결과에 따라 매립된 폐기물을 타 매립지로 이전하는 것을 기대하기 어려운 점, 피고는 이 사건 협약 당시에도 위와 같은 협약 내용을 이행하는 것은 사실상 매우 어렵다는 점을 알고 있었다고 봄이 상당한 점 등을 종합하여 보면, 피고는 이 사건 협약 위반으로 인하여 원고들이 입은 정신적 손해에 대한 위자료를 지급할 의무가 있다고 할 것이고, 그 액수는 앞서 살펴본 이 사건 협약 위반의 내용, 그 경위 등 이 사건 기록에 나타난 여러 가지 사정을 종합하여 볼 때 각 5,000,000원씩으로 정함이 상당하다고 할 것이다.
(5) 따라서 피고는 원고들에게 각 5,000,000원씩을 지급할 의무가 있다.
다. 피고의 주장에 대한 판단
이에 대하여 피고는, 원고들이 이 사건 매립장으로 인하여 다소 불편함이 있다고 하더라도, 피고는 이미 주민지원협의체에 마을 발전기금으로 3,000,000,000원을 지원하여 이 사건 매립장의 영향권 내에 있는 원고들을 포함한 주민들에게 보상을 한 바 있어 원고들은 이를 수인할 의무가 있으므로, 위와 같은 청구는 허용될 수 없다는 취지로 주장한다.
살피건대, 갑 제2, 17호증, 을 제6호증의 1 내지 3, 을 제19호증의 2의 각 기재에 의하면, 피고는 이 사건 협약에서 정한 바에 따라 1997. 1. 14. 마을 발전기금으로 합계 3,000,000,000원을 지원하였으며, 주민지원협의체의 배분에 의하여 원고 1은 그 중 13,518,463원을, 원고 2는 37,736,223원을 각 지급받은 사실을 인정할 수 있으나, 위 발전기금의 지원으로 피고가 이 사건 협약을 위반한 경우에도 항상 그 손해배상책임을 면한다고 볼 수는 없고, 또한 2004. 7. 6.자 합의에 기한 건설폐기물의 이전 청구 부분은 이 사건 협약과 연장선상에 있기는 하나 별도의 합의에 근거한 것이므로, 결국 피고의 위 주장은 이유 없다.
4. 결 론
그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있으므로 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 각 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 홍승철(재판장) 송혜정 안복열