【원고,피상고인】
이학희 외 46인 (소송대리인 법무법인 화현 담당변호사 정근화 외 10인)
【원고,보조참가인】
전명근 외 35인 (소송대리인 변호사 이상용 외 1인)
【피고,상고인】
경기도지사 (소송대리인 법무법인 세종 담당변호사 서성 외 2인)
【피고보조참가인,상고인】
재단법인 성남공원 (소송대리인 법무법인 세종 담당변호사 서성 외 2인)
【원심판결】
서울고법 2003. 9. 19. 선고 2002누4541 판결
【주문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이유】
1. 원고적격에 관한 법리오해 여부의 점에 대하여
행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이고, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익에는 당해 처분의 근거 법규에 의하여 보호되지는 아니하지만 당해 처분의 조건을 성취하거나 당해 처분의 행정목적을 달성하기 위한 일련의 관련 처분들의 근거 법규에 의하여 명시적으로 보호받는 법률상 이익도 포함된다( 대법원 2004. 8. 16. 선고 2003두2175 판결 참조).
원심은, 피고가 2000. 12. 20. 피고보조참가인(이하 '참가인'이라 한다)에게 구 매장및묘지등에관한법률(2000. 1. 12. 법률 제6158호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 '매묘법'이라 한다) 제8조 제2항에 따라 소재지를 '광주시 오포면 능평리 산 13-1 일원'으로 한 사설납골당설치허가(이하 '이 사건 처분'이라 한다)를 하면서, 허가 후 별도로 광주시장(당시 광주군수, 이하 '광주시장'이라 한다)으로부터 구 산림법(2002. 12. 30. 법률 제6841호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제90조에 의한 산림형질변경허가를 받고, 산림형질변경허가를 받기 전에 구 환경영향평가법(1999. 12. 31. 법률 제6095호로 폐지되기 전의 것, 이하 같다) 소정의 환경영향평가를 받아 그 결과를 사업계획에 반영할 것 등의 조건을 붙인 사실을 인정한 다음, 비록 매묘법이나 구 환경영향평가법에는 이 사건 사업부지와 같은 장소에 납골당설치를 함에 있어 환경영향평가를 거치도록 규정되어 있지는 않지만 위 사업의 추진을 위하여 반드시 필요한 구 산림법에 따른 249,973㎡의 산림형질변경을 수반하는 산지개발사업은 환경영향평가대상에 해당하는 데다가 이 사건 처분의 허가조건을 성취하거나 그 처분의 목적을 달성하기 위하여는 산림형질변경허가와 환경영향평가가 반드시 필요하므로 그 근거 법규인 구 산림법과 구 환경영향평가법은 결국 이 사건 처분에 대한 관련 처분들의 근거 법규이고, 이 사건 납골당조성사업에 필요한 산림형질변경허가처분과 관련하여 환경영향평가대상지역 내 주민들인 원고들이 갖고 있는 환경상 이익은 주민 개개인인 원고들에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 법률상 보호되는 이익으로 평가되어야 하므로, 원고들에게는 이 사건 처분의 무효확인이나 취소를 구할 원고적격이 있다고 판단하였다.
관계 법령과 위 법리에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 원고적격에 관한 법리오해의 위법이 없다.
상고이유에서 들고 있는 대법원 1995. 9. 26. 선고 94누14544 판결은 이 사건과는 사안을 달리 하는 것이어서 이 사건에 원용하기에 적절하지 않다.
2. 채증법칙 위배로 인한 사실오인 및 심리미진 여부의 점에 대하여
원심은 채택 증거에 의하여, 이 사건 사업부지의 경사 및 표고에 비추어 일부 급경사지역에 석축 등 구조물이 설치될 경우 안전성에 문제가 있고, 이 사건 사업부지에 납골시설을 조성할 경우 자연경관 훼손 및 재해의 위험이 매우 높을 것으로 보여지며, 생태계의 파괴, 식수원의 수질 악화 및 수해의 우려, 교통의 혼잡과 이에 따른 대기오염 및 소음 등의 문제, 폐기물 매립지상의 시설 설치로 인한 침출수의 배출 및 토양오염의 문제, 그리고 이미 여러 공원묘지들로 둘러싸인 주거환경이 이 사건 납골당조성사업으로 인하여 더욱 열악화될 우려가 있다는 사실을 인정한 다음, 이 사건 납골당조성사업은 국토 및 자연의 유지, 환경의 보전 등 중대한 공익에 배치될 뿐 아니라 원고들의 법률상 보호되는 이익에도 반한다고 보여지므로, 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다고 판단하였다.
그러나 구 환경영향평가법 제4조에서 환경영향평가를 실시하여야 할 사업을 정하고, 그 제16조 내지 제19조에서 대상사업에 대하여 반드시 환경영향평가를 거치도록 한 취지 등에 비추어 보면, 같은 법에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 그러한 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 승인 등 처분을 하였다면 그 처분은 위법하다 할 것이나, 그러한 절차를 거쳤다면, 비록 그 환경영향평가의 내용이 다소 부실하다 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상 그 부실은 당해 승인 등 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소로 됨에 그칠 뿐, 그 부실로 인하여 당연히 당해 승인 등 처분이 위법하게 되는 것이 아니다 ( 대법원 2001. 6. 29. 선고 99두9902 판결 참조).
그러므로 구 환경영향평가법에 따라 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 처분이 이루어진 경우 법원으로서는 먼저 구 환경영향평가법에 따라 환경영향평가절차가 제대로 진행되었는지 여부와 환경영향평가절차가 제대로 진행되었다면 환경영향평가서를 기초로 환경영향평가의 내용이 부실한지 여부를 따져야 할 것이고, 만약 환경영향평가의 내용이 부실하다면 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도인지 여부, 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도에 이르지 아니한 경우에는 그 부실로 인하여 당해 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있는지 여부 등을 심리하여 그 결과에 따라 당해 처분의 적법 여부를 판단하여야 할 것이다.
그런데 기록에 의하면, 참가인이 이 사건 납골당조성사업과 관련된 산림형질변경허가를 받기 위하여 환경영향평가서 초안을 광주시장에게 제출하였고 광주시장은 경인지방환경관리청장에게 환경영향평가서에 대한 협의요청을 하였는데, 광주시장이나 경인지방환경관리청장은 그 초안을 검토하면서 이 사건 납골당조성사업으로 인한 문제점과 미비점들을 지적한 사실, 참가인은 이러한 문제점을 보완하여 2001. 2.경 광주시장에게 환경영향평가서를 제출한 바 있고, 광주시장으로부터 협의요청을 받은 경인지방환경관리청장이 위 환경영향평가서에 대하여 다시 문제점과 미비점을 지적하자 참가인이 2001. 11.경 그 문제점 등을 보완하고, 2002. 1.경 이를 재보완하는 환경영향평가서들을 광주시장에게 제출한 후(이하 위 3개의 환경영향평가서를 '이 사건 환경영향평가서들'이라 한다), 그 내용을 반영하여 이 사건 납골당조성사업 시행으로 인하여 발생할 수 있는 제반의 문제점들을 해소하는 내용이 포함된 사업계획서를 작성한 사실, 그런데 원고들은 원심에서 환경영향평가서 초안을 보완한 환경평가서 중 2면만을 갑 제18호증으로, 이를 보완한 환경영향평가서 중 3면만을 갑 제20호증으로, 이를 재보완한 환경영향평가서 중 1면만을 갑 제19호증으로 각 제출하였는데, 갑 제18호증으로 제출한 환경영향평가서는 그 면수가 173면과 174면으로, 갑 제20호증으로 제출한 환경영향평가서 보완분은 그 면수가 47면 내지 49면으로, 갑 제19호증으로 제출한 환경영향평가서 재보완분은 그 면수가 5면으로 각 기재되어 있어 원고들이 이 사건 환경영향평가서들 중 극히 일부만을 발췌하여 제출한 것임을 쉽사리 알 수 있는 사실, 원심에서는 원고들에게 원고적격이 있는지 여부가 주된 쟁점이 된 상황이어서 원고들이 환경영향평가서를 일부라도 제출하자 피고나 참가인도 그것만으로 족한 것으로 오해하고 환경영향평가서 전체를 증거로 제출하지 않은 것으로 보이는 사실을 알 수 있는바, 위와 같이 1면이나 2면 또는 3면만을 발췌하여 제출한 환경영향평가서의 일부만으로는 이 사건 납골당조성사업이 환경에 미칠 영향이나 환경영향평가 내용의 부실 정도를 파악하기가 곤란하므로, 원심으로서는 석명권을 행사하여 이 사건 환경영향평가서들 전체를 제출하도록 입증을 촉구하고 그 전부를 살펴 환경영향평가 내용의 부실 여부와 부실의 정도 등을 심리한 후 그 결과에 따라 이 사건 처분의 적법 여부와 재량권 일탈·남용 여부 등을 따졌어야 함에도 원심은 환경영향평가에 대한 충분한 심리를 진행하지 아니한 채 이 사건 환경영향평가서들 중 발췌된 일부만을 심리대상으로 삼아 이 사건 납골당조성사업에 대하여는 국토 및 자연의 유지, 환경의 보전 등 이를 허가하지 아니하여야 할 중대한 공익상의 필요가 있다는 이유로 이 사건 처분이 위법하다고 판단하고 말았으니 원심판결에는 석명권 불행사, 심리미진 또는 채증법칙 위배로 인한 사실오인 등으로 인하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.
3. 결 론
그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김영란(재판장) 윤재식 이용우(주심) 이규홍