【원고,상고인】
한국가스공사
【피고,피상고인】
대한민국 (소송대리인 법무법인 삼한 담당변호사 유근완)
【원심판결】
서울고법 2002. 7. 24. 선고 2002나8546 판결
【주문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이유】
1. 원심의 판단
원심은, 그 채용 증거를 종합하여, 공정거래위원회는 1999. 5. 27. 원고에게, 원고가 1997. 4. 1.부터 1998. 12. 31.까지 사이에 자회사인 한국가스기술공업 주식회사에게 가스공급에 필요한 8건의 건설공사를 수의계약을 통하여 발주함으로써 부당한 지원행위를 하고, 같은 해 1. 12.부터 같은 해 12. 31.까지 사이에 자회사인 한국가스엔지니어링 주식회사에게 원고의 직원 6명을 파견하고 위 회사가 부담하여야 할 위 파견직원의 급여 일부와 퇴직급여충당금을 대신 부담하는 등 인력제공을 통하여 부당한 지원행위를 하는 등으로 독점규제및공정거래에관한법률(이하 '공정거래법'이라 한다) 제23조 제1항 제7호를 위반하였다는 등의 이유로 공정거래법 제24조의2의 규정에 따라 전자의 행위에 대하여 과징금 741,000,000원, 후자의 행위에 대하여 과징금 8,000,000원 합계 749,000,000원을 같은 해 8. 3.까지 납부하라는 내용의 과징금부과처분(이하 '이 사건 과징금부과처분'이라 한다)을 하고, 같은 해 5. 31. 원고에게 이를 고지한 사실, 이에 원고는 공정거래위원회를 상대로 서울고등법원 99누7236호로 시정명령등취소소송(이하 '본안소송'이라 한다)을 제기하는 한편 같은 법원 99아315호로 시정명령등효력정지신청을 하여 1999. 7. 2. 같은 법원으로부터 이 사건 과징금부과처분의 집행을 본안소송의 판결선고시까지 정지한다는 내용의 결정(이하 '이 사건 집행정지결정'이라 한다)을 받은 사실, 그런데 서울고등법원은 2001. 6. 21. 본안소송에서 이 사건 과징금부과처분이 적법하다는 이유로 원고의 청구를 기각하는 판결을 선고하고, 그 판결은 같은 해 7. 19. 그대로 확정된 사실, 이에 공정거래위원회가 2001. 6. 26. 원고에게 공정거래법 제55조의5 제1항 및 공정거래법시행령 제61조의2 제3항, 체납과징금에대한가산금요율고시(공정거래위원회 고시 제1999-1호)에 따라 과징금 749,000,000원과 그에 대한 1999. 8. 4.부터 2001. 6. 26.까지의 가산금 207,622,800원을 납부하라는 이 사건 징수처분을 하자, 이에 원고는 같은 날 공정거래위원회에 위 각 금원을 납부한 사실을 인정한 다음, 과징금부과처분에 대한 법원의 집행정지결정은 과징금의 집행 그 자체뿐 아니라 과징금부과처분의 효력까지도 잠정적으로 정지하는 것이므로 집행정지결정 이후 과징금부과처분의 효력을 전제로 하는 행정처분은 집행정지결정에 위배되어 그 하자가 중대하고도 명백한 것이어서 무효라 할 것인데, 공정거래위원회가 이 사건 집행정지기간 중 과징금의 납부기한이 도과되었음을 이유로 하여 원고에게 한 이 사건 징수처분은 이 사건 집행정지결정에 위배되어 무효이므로 피고는 원고에게 부당이득으로서 위 가산금 상당의 금원을 반환할 의무가 있다는 원고의 주장에 대하여, 이 사건 집행정지결정은 이 사건 과징금부과처분의 효력이나 절차의 속행이 아닌 집행의 속행만을 정지하는 것임은 주문의 기재상 명백하다고 하고, 나아가 그 판시와 같은 이유로 이 사건 집행정지결정이 이 사건 과징금부과처분의 효력 자체를 본안소송의 판결선고시까지 없었던 것처럼 한다는 취지가 아니고 단지 집행만을 정지한다는 취지로 해석하여야 할 것이며, 이와 같이 해석하는 한, 이 사건 과징금부과처분은 현실적인 집행만 정지된 상태에서 과징금의 납부기간은 계속 진행되다가 본안소송에서 이 사건 과징금부과처분이 정당하다는 판결이 선고되면, 그 때부터 과징금에 대한 집행을 할 수 있게 되고, 이 때 과징금이 당초의 납부기한까지 납부되지 않은 경우 연체상태에 빠져서 가산금은 공정거래법령에 의하여 당연히 발생하는 것이며, 이 사건 과징금부과처분이 위법하다는 이유로 취소되면 이 사건 과징금부과처분은 소급하여 취소됨으로써 과징금이나 가산금이 발생할 여지가 없게 되므로, 원고에게는 이 사건 집행정지기간 중에 발생한 가산금의 납부의무가 있고, 그 납부의무가 있는 원고에 대하여 한 이 사건 징수처분에 중대하고 명백한 하자가 있다고 볼 수 없다는 이유로 원고의 주장을 배척하였다.
2. 대법원의 판단
그러나 원심 판단은 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.
행정소송법 제23조에 정해져 있는 처분에 대한 집행정지는 행정처분의 집행으로 인하여 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있고 달리 공공복리에 중대한 영향을 미치지 아니할 것을 요건으로 하여 본안판결이 있을 때까지 당해 행정처분의 집행을 잠정적으로 정지함으로써 위와 같은 손해를 예방하고자 함에 그 취지가 있고, 그 집행정지의 효력 또한 당해 결정의 주문에 표시된 시기까지 존속하다가 그 시기의 도래와 동시에 당연히 소멸하는 것이라 할 것 이며, 특히 과징금부과처분에 대한 법원의 집행정지결정에도 불구하고 당초의 과징금부과처분에서 정한 기한의 도과로서 가산금이 발생한다고 보게 되면 이는 과징금납부의무자로 하여금 그 의무의 이행을 간접적으로 강제하는 결과가 된다고 할 것이어서 집행정지결정의 의미가 거의 없게 된다고 할 것인데, 이러한 취지 등을 감안하여 볼 때, 일정한 납부기한을 정한 과징금부과처분에 대하여 법원이 소명자료를 검토한 끝에 '회복하기 어려운 손해'를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있고 달리 공공복리에 중대한 영향을 미치지 아니한다는 이유로 그에 대한 집행정지결정을 하였다면 행정청에 의하여 과징금부과처분이 집행되거나 행정청ㆍ관계 행정청 또는 제3자에 의하여 과징금부과처분의 실현을 위한 조치가 행하여져서는 아니되며, 따라서 부수적인 결과인 가산금 등은 발생되지 아니한다고 보아야 할 것이다.
그리고 과징금부과처분에 대한 집행정지결정에 따라 그 집행정지기간 동안은 과징금부과처분에서 정한 납부기간이 더 이상 진행하지 아니함으로 인하여 원고가 얻는 기한의 유예 및 그에 따른 가산금 면제의 이득은 집행정지제도를 채택한 데 따른 반사적 효과에 불과하고, 과징금부과처분에 대한 집행정지는 행정소송법 제23조에 정해진 엄격한 요건에 해당하는 경우에 한하여 허용된다는 관점에서 보면, 실질적으로 과징금납부의무를 유예받기 위하여 집행정지제도를 남용할 우려가 크다거나 그로 인하여 행정처분의 공정력과 집행력이 특별히 훼손된다고 할 수도 없다고 할 것이다.
위에서 본 여러 가지 사정들을 종합적으로 고려해 보면, 일정한 납부기한을 정한 과징금부과처분에 대하여 '회복하기 어려운 손해'를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있고 달리 공공복리에 중대한 영향을 미치지 아니한다는 이유로 집행정지결정이 내려졌다면 그 집행정지기간 동안은 과징금부과처분에서 정한 과징금의 납부기간은 더 이상 진행되지 아니하고 집행정지결정이 당해 결정의 주문에 표시된 시기의 도래로 인하여 실효되면 그 때부터 당초의 과징금부과처분에서 정한 기간(집행정지결정 당시 이미 일부 진행되었다면 그 나머지 기간)이 다시 진행하는 것으로 보아야 할 것이다.
이러한 법리를 원심이 적법하게 확정한 사실관계에 비추어 보면, 원고는 1999. 5. 27. 같은 해 8. 3.까지를 납부기한으로 한 이 사건 과징금부과처분을 받고, 같은 해 5. 31. 이를 고지받았으나 서울고등법원으로부터 1999. 7. 2. 이 사건 과징금부과처분에 대하여 본안소송의 판결선고시까지 집행을 정지한다는 내용의 집행정지결정을 받았으므로 과징금의 납부기간은 더 이상 진행하지 아니하고, 본안소송에서 패소한 2001. 6. 21. 이 사건 집행정지결정의 효력이 상실되어 그 때부터 이 사건 과징금부과처분에서 정한 기간 중 이미 진행된 기간을 제외한 그 나머지 기간이 다시 진행하므로 같은 해 6. 26.에 한 이 사건 과징금의 납부는 납부기한 내에 납부한 것이 되어 가산금이 발생하지 아니하였으므로 가산금이 발생하였음을 전제로 한 이 사건 징수처분은 그 하자가 중대하고도 명백한 것이어서 무효라 할 것이다.
그럼에도 불구하고, 원심이 그 판시와 같은 이유만으로 이 사건 과징금부과처분에 대한 이 사건 집행정지결정이 있었다 하더라도 과징금의 납부기간은 계속 진행된다는 해석을 전제로 원고에게는 이 사건 집행정지기간 중에 발생한 가산금의 납부의무가 있고, 그 납부의무가 있는 원고에 대하여 한 이 사건 징수처분은 무효로 볼 수 없다고 단정한 데에는 행정소송법 제23조에 정해진 집행정지의 효력에 관한 해석을 그르쳐 판결에 영향을 미친 위법을 저지른 것이라 할 것이다. 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.
3. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 고현철(재판장) 변재승 윤재식(주심) 강신욱