【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
홍성군수
【원심판결】
대전고법 2006. 9. 21. 선고 2006누437 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 대전고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
여객자동차 운수사업법에 의한 개인택시운송사업면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 이른바 수익적 행정행위로서 법령에 특별한 규정이 없는 한 재량행위이고, 그 면허를 위하여 정하여진 순위 내에서의 운전경력 인정방법에 관한 기준 설정 및 그 설정된 기준의 변경 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 기준의 설정이나 변경이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이지 아니하는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 하며( 대법원 1998. 2. 13. 선고 97누13061 판결, 2004. 11. 25. 선고 2004두9531 판결, 2005. 7. 22. 선고 2005두999 판결 등 참조), 설령 그 기준의 해석상 불명확한 점이 생길 수 있다고 하더라도 이를 합리적으로 해석하여 통일을 기함으로써 모든 면허신청자에게 동일하게 적용된다면 객관적으로 합리적이 아니라고 할 수 없을 것이다( 대법원 1989. 12. 8. 선고 89누3984 판결 참조).
기록에 의하면, 피고가 2005. 8. 10. 구 여객자동차 운수사업법(2005. 12. 7. 법률 제7712호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라고만 한다) 제5조 및 그 시행규칙(이하 ‘시행규칙’이라고 한다) 제16조, 제17조에 의하여 ‘2005년 개인택시운송사업 면허신청 공고’를 함에 있어 면허대수(5대), 면허방법(심사 결과 면허신청서류에 결격사유가 없는 개인택시운송사업면허 유자격자로서 홍성군 개인택시 인·면허업무처리규칙 제5조에 의한 면허발급 우선순위―‘택시를 10년 이상 무사고로 운전한 자로서 동일 택시회사에서 7년 이상 근속중인 자’가 제1순위 가등급―에 따라 면허), 면허신청자격( 시행규칙 제42조에 정한 사업용 자동차 운전자의 자격요건을 갖춘 자 등), 구비서류 등을 정한 이외에 면허발급 우선순위 결정의 기준이 되는 운전경력기간의 의미에 관하여는 별도로 정한 바가 없지만, 시행규칙 제17조 제7항에 터잡아 피고가 따로 정한 면허기준 등이 포함된 홍성군 개인택시 인·면허업무처리규칙(이하 ‘처리규칙’이라고 한다) 제7조는 운전경력 산정에 관하여 “① ‘운전경력’이라 함은 운전면허를 득하고 사업용 자동차 또는 비사업용 자동차 운전실무에 직접 종사한 경력을 말하며, 근속기간과는 다르다. ② 운전경력의 산정은 취업규칙이나 단체협약 등에 의하여 정상적으로 운전실무에 종사한 기간으로 하고 다음 각 호의 기간은 운전경력에서 제외한다.”고 하면서 운전경력에서 제외되는 기간으로 “계속하여 결근한 기간이 1월(30일) 이상인 경우, 휴직기간, 법규위반 및 교통사고로 면허취소 및 정지된 기간” 등을 규정하고 있는 사실이 인정되고, 한편 법 제26조는 “여객자동차운송사업의 운전업무에 종사하고자 하는 자는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 연령·운전경력 등 운전업무에 필요한 요건을 갖추어야 하며, 운전적성에 대한 정밀검사기준에 적합하여야 한다.”고 규정하고 있다.
위 각 규정의 내용을 종합하면, 운전적성에 대한 정밀검사를 받지 아니한 채 사업용 자동차를 운전한 것은 법률에 위반하여 비정상적으로 사실상 운전을 한 것에 불과하므로 그 운전기간은 위 처리규칙에서 말하는 ‘정상적으로 운전실무에 종사한 기간’에 해당하지 않는다고 봄이 상당하고, 그와 같은 운전경력 인정 기준의 설정이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이지도 아니하며, 이는 위 처리규칙이나 공고의 내용에 별도로 “운전적성에 대한 정밀검사 등 사업용 자동차 운전자 자격요건을 갖추지 않고 운전한 기간은 운전경력에서 제외한다.”는 취지의 규정을 두고 있지 않다고 하여 달리 볼 것이 아니다(다만, 관할관청으로서는 자체적으로 정한 면허기준이나 면허신청 공고에서 이러한 취지를 분명히 밝혀두는 것이 바람직함은 물론이다).
한편, ‘운전경력’은 수익적 행정행위인 개인택시운송사업면허의 발급요건을 구성하는 사실이므로 그 행정행위의 상대방인 운전자가 증명책임을 부담한다고 할 것인데( 위 대법원 2005. 7. 22. 선고 2005두999 판결 참조), 이 사건 기록을 살펴보아도 원고가 택시운전업무에 종사하기 시작하였다고 주장하는 1990. 2. 1. 이전에 운전적성에 대한 정밀검사를 받아 그 기준에 적합하다는 판정을 받았음이 증명된 것으로는 보이지 않는다.
그렇다면 원고가 운전적성에 대한 정밀검사를 받기 전에 택시를 운전한 기간은 운전경력에서 제외된다는 이유로 이 사건 개인택시운송사업면허신청을 반려한 피고의 처분은 그 재량권의 범위 내에서 이루어진 것으로서 적법함에도 불구하고, 원심은 그와 같은 피고의 처분이 법령상 아무런 근거가 없을 뿐만 아니라 재량권을 남용한 것으로서 위법하다고 판단함으로써 그 취소를 구하는 원고의 청구를 인용하였으니, 이러한 원심판결에는 수익적 행정행위인 개인택시운송사업면허의 기준 설정 및 해석에 대한 행정청의 재량에 관한 법리를 오해함으로써 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유가 있다.
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김황식(재판장) 김영란 이홍훈 안대희(주심)