【원고, 피항소인】
【피고, 항소인】
경상북도지사
【제1심판결】
대구지방법원 2005. 4. 21. 선고 2005구단31 판결
【변론종결】
2005. 12. 23.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송비용은 제1, 2심 모두 원고의 부담으로 한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2002. 10. 2. 원고에 대하여 한 과징금 3,000,000원 부과처분을 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1 내지 6호증, 제16호증의 1 내지 제17호증, 을 제1호증의 1 내지 제4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.
가. 원고는 2000. 11. 18. 피고로부터 어선 (어선명 생략)을 31톤, 허가기간을 2000. 11. 28.부터 2005. 11. 27.까지, 조업구역을 전국 근해, 포획ㆍ채취물의 종류를 오징어, 돔, 복어, 명태, 대구, 가자미 등으로 하는 근해채낚기어업허가(2000년 230호) 및 근해유자망어업허가(2000년 138호)를 받았는데, 위 허가에는 ‘어로한계선 또는 조업자제선을 월선하여 조업하여서는 아니된다’는 제한이 부과되어 있었다.
나. 원고 소유의 위 어선(선장 소외인)은 2002. 8. 16.경 출어등록을 하지 아니하고 조업자제해역에 출어하였을 뿐만 아니라 어선단에서 무단으로 이탈하였고, 동해 조업자제선을 월선하여 러시아의 허가 없이 북위 39도 45분, 동경 133도 35분인 경북 울릉군 북동방 180마일 해상 러시아 배타적경제수역(EEZ)에서 오징어채낚기 조업을 하면서 어업무선국에 허위로 위치보고를 하였다.
다. 이에 피고는 2002. 10. 2. 원고가 ① 수산업법에 의한 명령·처분 또는 그 제한이나 조건에 위반하였고, ② 일반적으로 승인된 국제법규와 외국의 수산에 관한 법령에 위반하였다는 이유로 선박안전조업규칙 제14, 15, 18, 21조, 구 수산업법 (2004. 12. 31. 법률 제7314호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다.) 제91조의2 제1항, 법 시행령(2003. 11. 4. 대통령령 제18121호로 개정되기 전의 것.) 제72조의 2의 각 규정을 적용하여 원고에게 영업정지 60일에 갈음하는 과징금 3,000,000원(어업정지 1일당 50,000원)을 부과하는 이 사건 처분을 하였다.
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 당사자의 주장
피고는 위 처분사유와 관계법령의 규정을 들어 이 사건 처분이 적법하다고 주장하고, 이에 대하여 원고는 ① 선박안전조업규칙은 1982. 3. 17. 제정되어 2000. 8. 9. 최종 개정된 반면 피고가 선박안전조업규칙의 근거로 내세우는 법 제34조 제1항 제5호의2와 같은 조 제3항은 선박안전조업규칙이 최종 개정된 후인 2001. 1. 29.에 비로소 신설되었으므로, 선박안전조업규칙은 법률의 위임 없이 제정된 것이어서 무효이고, ② 과징금의 부과 근거 규정인 법 제91조의2 제1항에 의하면, 선박안전조업규칙을 위반한 경우에는 과징금을 부과할 수 없으며, ③ 원고가 러시아의 배타적경제수역에서 조업하였다고 하더라도 법 제34조 제1항 제7호, 구 수산관계법령위반행위에 대한 행정처분기준과 절차에 관한 규칙(2004. 1. 16. 부령 제264호로 개정되기 전의 것, 이하 같다.) 제3조 [별표]에 의하면, 그 경우에 영업정지 30일 또는 그에 갈음하는 과징금을 부과할 수 있을 뿐이므로 그보다 무거운 영업정지 60일에 갈음하는 과징금을 부과할 수 없고, ④ 원고가 조업한 해역은 사실상 공해 지역인 점, 원고가 수산업협동조합과 사이에 체결한 대출약정에 의하면 이 사건 처분과 같은 행정처분이 있으면 기한의 이익을 상실하게 되어 대출금을 즉시 상환하여야 하고 면세유류를 공급받지 못하게 되므로, 영세어민인 원고는 생계를 유지하기 힘들게 되고 선원들은 직업을 잃게 되는 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 그로써 달성하려는 공익상의 필요에 비하여 원고에게 지나치게 불이익하여 재량의 범위를 일탈하거나 재량권을 남용한 것으로 위법하다고 주장한다.
나. 관계법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
(1) 원고의 위 가. ①항 주장에 관한 판단
2001. 1. 29. 신설된 법 제34조 제1항 제5호의 2와 같은 조 제3항의 각 규정에는, 어업의 면허권자가 “어업활동상 안전사고 예방 등을 위하여 필요한 때” 면허한 어업을 제한 또는 정지할 수 있고, 그 제한 등에 관한 사항은 국방부 · 행정자치부 및 해양수산부의 공동부령으로 정하도록 규정되어 있으며, 법 제45조에 위 각 규정은 허가어업에 대하여도 준용하도록 규정되어 있으므로, 어업의 허가권자는 “어업활동상 안전사고 예방 등을 위하여 필요한 때” 허가한 어업을 제한 또는 정지할 수 있고, 그 제한 등에 관한 사항은 국방부·행정자치부 및 해양수산부의 공동부령으로 정할 수 있다고 할 것이다.
이 사건의 경우, 선박안전조업규칙이 1982. 3. 17. 전문개정되어 2000. 8. 9. 국방부 · 행정자치부 및 해양수산부의 공동부령에 의하여 최종 개정될 때까지는 그 근거가 되는 법률규정이 불명확하였다 하더라도, 2001. 1. 29. 법 제34조 제3항이 신설된 후부터는 위 조항이 선박안전조업규칙의 법적 근거가 되었다고 보아야 하므로, 선박안전조업규칙은 이 사건 처분 당시에 법률의 위임을 받아 유효하게 존재하고 있었다고 할 것이다.
따라서, 선박안전조업규칙이 법률의 위임 없이 제정된 것이어서 무효임을 전제로 한 원고의 위 주장은 이유 없다.
(2) 원고의 위 가. ②항 주장에 관한 판단
원고가 2002. 8. 16.경 출어등록을 하지 아니하고 조업자제해역에 출어하고( 선박안전조업규칙 제14조), 조업자제해역에서 어선단으로부터 이탈하였으며( 같은 규칙 제15조), 조업자제선을 월선하여 러시아의 배타적경제수역(EEZ)에서 오징어채낚기 조업을 하였고{ 선박안전조업규칙 제18조, 법 제34조 제1항 제7호, 구 어업허가 및 신고 등에 관한 규칙(2002. 9. 2. 부령 제232호로 개정되기 전의 것.) 제14조}, 어업무선국에 허위로 위치보고를 한( 선박안전조업규칙 제21조) 사실은 앞서 본 바와 같고, 위와 같은 원고의 행위는 선박안전조업규칙 제14, 15, 18, 21조와 법 제34조 제1항 제7호, 구 어업허가 및 신고 등에 관한 규칙 제14조 제1호 가.(1)항의 각 규정을 위반한 경우에 해당한다고 할 것이다.
그런데, 원고의 위 각 선박안전조업규칙위반 행위가 법 제34조 제1항 제6호를 위반한 때에 해당하여 법 제91조의 2 제1항의 규정에 따라 영업정지처분에 갈음한 과징금을 부과할 수 있는지에 관하여 살피건대, 선박안전조업규칙은 법 제34조 제3항의 위임을 받아 제정된 것이고, 법 제34조 제1항 제6호, 제7호, 제45조의 규정에 의한 어업 또는 어업의 면허, 허가의 취소 등에 관한 기준과 절차를 규정한 구 수산관계법령위반행위에 대한 행정처분기준과 절차에 관한 규칙 제3조 [별표] Ⅱ. 2. 마항에는 선박안전조업규칙 위반행위에 대한 행정처분기준을 규정하고 있으므로, 어업권자가 선박안전조업규칙을 위반하였을 때에는 법 제34조 제1항 제6호에 규정된 “어업권자가 이 법 또는 어장관리법이나 이 법 또는 어장관리법에 의한 명령·처분 또는 그 제한이나 조건에 위반한 때”에 해당한다고 봄이 상당하다.
따라서, 원고의 위 각 선박안전조업규칙 위반행위에 대하여 법 제34조 제1항 제6호, 제91조의 2 제1항, 법 시행령 제72조의 2의 각 규정을 적용하여 원고에게 영업정지에 갈음하는 과징금을 부과할 수 있다고 할 것이므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.
(3) 원고의 위 가. ③항 주장에 관한 판단
구 수산관계법령위반행위에 대한 행정처분기준과 절차에 관한 규칙 제3조 [별표]에 의하면, 선박안전조업규칙 제14조를 위반한 때에는 1차 위반시 영업정지 20일(II. 2. 마. 2.항)에, 선박안전조업규칙 제15조를 위반한 때에는 1차 위반시 영업정지 20일(II. 2. 마. 3.항)에, 선박안전조업규칙 제21조를 위반한 때에는 1차 위반시 영업정지 30일(II. 2. 마. 6.항)에, 조업자제선을 월선하여 선박안전조업규칙 제18조를 위반한 때에는 1차 위반시 영업정지 60일(II. 2. 마. 7.나항)에, 일반적으로 승인된 국제법규와 외국의 수산에 관한 법령을 위반한 때에는 1차 위반시 영업정지 30일(II. 2. 가. 6.항)에, 구 어업허가 및 신고 등에 관한 규칙 제14조를 위반한 때에는 1차 위반시 영업정지 20일(II. 2. 바. 3.나.항)에 각 처할 수 있으며, 2개 이상의 위반행위가 동시에 적발된 경우에는 그 중 가장 중한 행정처분의 기준을 적용하여 행정처분을 하여야 한다(I.2.항)고 규정하고 있다.
이 사건의 경우, 원고가 위에서 본 바와 같이 선박안전조업규칙 제14, 15, 18, 21조와 법 제34조 제1항 제7호, 구 어업허가 및 신고 등에 관한 규칙 제14조 제1호 가.(1)항을 위반하여 2개 이상의 위반행위가 동시에 적발된 경우에 해당하므로, 피고는 법 제91조의 2 제1항, 법 시행령 제72조의 2, 구 수산관계법령위반행위에 대한 행정처분기준과 절차에 관한 규칙 제3조 [별표] I. 2.항의 규정에 따라 위반행위 중 가장 중한 영업정지 60일에 갈음하는 과징금 3,000,000원을 부과할 수 있다 할 것이다.
따라서, 원고의 위반행위에 대하여 영업정지 60일에 갈음한 과징금을 부과할 수 없음을 전제로 한 원고의 위 주장은 이유 없다.
(4) 원고의 위 가. ④항 주장에 관한 판단
피고가 어업권자의 영업정지에 갈음하는 과징금을 부과함에 있어서는 법의 규정과 그 취지 및 당해 사건의 모든 정황을 전반적으로 살펴 그와 같은 영업정지에 갈음하는 과징금을 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요와 이와 같은 처분의 상대방이 받는 불이익을 비교·교량하여 재량권의 범위 안에서 결정하여야 할 것인바, 이 사건의 경우 원고가 출어등록을 하지 아니한 채 조업자제해역에 출어하고, 조업자제해역에서 어선단으로부터 이탈하여 조업자제선을 들어가 러시아의 배타적경제수역에서 조업을 하면서 어업무선국에 허위로 위치보고를 한 점, 동해안의 국가간 분쟁의 특수성을 감안하여 조업자제해역에 대한 어업 및 항해의 제한 기타 필요한 규제를 하여야 할 공익상의 필요성이 있는 점, 원고의 이 사건 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 원고의 위반행위에 대하여 영업정지를 한 것이 아니라 영업정지에 갈음한 과징금을 부과한 점 등에 비추어 볼 때, 원고가 주장하는 여러 사정을 감안하더라도 피고가 한 이 사건 처분은 중대한 공익상의 필요에 따른 것으로서 재량권의 범위를 일탈하거나 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 할 수 없다.
따라서, 이 사건 처분이 재량권의 범위를 일탈하거나 재량권을 남용하였음을 전제로 한 원고의 위 주장은 이유 없다.
3. 결 론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 이와 결론을 달리한 제1심판결은 부당하므로 이를 취소하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김수학(재판장) 엄종규 이영숙