【원 고】
【피 고】
울산광역시장 (소송대리인 법무법인 원율 담당변호사 곽지환)
【변론종결】
2006. 9. 6.
【주 문】
1. 이 사건 소를 모두 각하한다.
2. 소송비용은 원고들의 부담으로 한다.
【청구취지】
(주위적 청구) 피고가 2005. 12. 19. 울산광역시 중구 우정지구 84만 평을 혁신도시 최종입지로 확정한 처분은 무효임을 확인한다.
(예비적 청구) 피고가 2005. 12. 19. 울산광역시 중구 우정지구 84만 평을 혁신도시 최종입지로 확정한 처분을 취소한다.
【이 유】
1. 기초 사실
가. 정부는 ‘지역 간 불균형을 해소하고 지역혁신 및 특성에 맞는 발전을 통하여 자립형 지방화를 촉진함으로써 전국이 개성있게 골고루 잘 사는 사회를 건설하는 데 이바지함을 목적’으로 하여 2004. 1. 16. 법률 제7061호로 ‘국가균형발전특별법’(이하 ‘법’이라 한다)을 제정하였다.
나. 법은 국가균형발전을 위하여 정부에 대하여는 국가균형발전계획을 수립하게 하고, 정부와 지방자치단체에 대하여는 각 지역전략산업의 선정 및 육성, 지방대학 육성, 지역과학기술의 진흥, 지역의 정보화촉진, 지역문화관광의 육성, 지역경제활성화 등을 추진하도록 하고 있는 한편, 정부로 하여금 ‘공공기관의 수도권 집중을 억제하고 지역의 특성 있는 발전을 위하여 수도권에 소재하고 있는 공공기관 중 대통령령이 정하는 기관을 단계적으로 지방이전하기 위한 공공기관지방이전시책을 추진하도록 규정하고 있다( 법 제18조. 법 중 공공기관의 지방이전과 관련된 내용은 별지 1 기재와 같다). 그와 같은 법 제18조의 공공기관의 지방이전시책에 따라 정부는 2005. 6. 24.경 울산 지역의 특성을 고려하여 울산 지역으로 이전할 11개 공공기관을 한국석유공사, 에너지관리공단, 에너지경제연구원, 한국도서발전 주식회사, 한국산업인력공단, 근로복지공단, 산재의료관리원, 노동부종합상담센터, 한국산업안전공단, 국립방재연구소, 운전면허시험관리단으로 확정하여 발표하였다.
다. 그 후 산업자원부, 노동부, 국무조정실, 경찰청, 소방방재청, 울산광역시 및 이전대상기관인 에너지관리공단 등 11개 기관(이하 통칭하여 ‘이전대상기관’이라 한다)의 대표는 2005. 8. 31. ① 혁신도시 건설을 포함한 공공기관 지방이전시책이 원활하게 추진될 수 있도록 적극 협력한다. ② 피고는 2005. 5. 27. 정부와 시·도간 체결된 공공기관 지방이전 기본협약서에 따라 1개의 혁신도시(지구)를 건설하고, 울산광역시로 이전하는 기관들은 원칙적으로 혁신도시(지구)로 이전한다. ③ 울산광역시 내 혁신도시의 구체적 입지는 정부에서 제시하는 기준과 원칙에 따라 울산광역시장이 이전기관의 의견을 수렴하고, 정부와 협의하여 2005년 9월 말까지 입지선정을 완료한다. ④ 정부와 울산광역시는 공공기관 이전계획에서 제시된 이전대상기관 및 종사자에 대한 지원방안이 성실하게 이행될 수 있도록 공동노력하고, 혁신도시의 주거, 교육환경, 의료, 문화 등 우수한 정주여건 조성을 적극 지원한다는 등의 내용이 포함된 ‘공공기관 지방이전 이행 기본협약서’를 체결하였고, 이전대상기관을 2012년까지 울산에 이전하기로 한다고 공식 발표하였다.
라. 건설교통부(이하 ‘건교부’라 한다)는 2005. 7. 27. 법 제18조 및 법 시행령 제15조의 위임에 따라 혁신도시의 입지선정 원칙과 기준 및 절차를 정하는 내용의 ‘혁신도시입지선정지침’(이하 ‘건교부 지침’이라 한다)을 마련하였고, 이를 각 시도지사에 시달하였는데, 그 주요 내용은 별지 2 기재와 같다.
마. 피고는 위 건교부 지침에 의하여 2005. 9. 15.까지 20명의 입지선정위원회를 구성(그 중 10명은 이전기관협의회가 추천하도록 하였다)하고, 위원 중 11개의 이전대상기관으로 구성된 이전기관협의회가 추천한 울산산업테크노파크원장인 임육기를 위원장으로 위촉하였다. 입지선정위원회는 2005. 9. 15. 개최된 1차 회의에서, 울산광역시 소속 구·군 등의 유치신청을 받을 경우 해당지역의 지가급등 및 과도한 유치경쟁 등의 부작용이 발생할 것을 예상하여, 울산발전연구원에 예비후보지의 선정을 의뢰하기로 하였고, 30 내지 50만 평에서 규모에서 후보지를 추천하기로 하였으며, 후보지에 대한 세부평가기준은 울산발전연구원에서 자료를 작성하도록 하였고, 현장 및 서면조사, 등급법에 의한 평가방법으로 평가하기로 하였다.
바. 이에 따라 울산발전연구원은 울산 중구 우정지구, 울주군 삼남면 신화지구, 중구 다운 및 울주군 범서 서사지구, 남구 두왕지구 등 10개의 예비 후보지 선정한 다음, 이전기관협의회에 그 결과를 송부하여, 이전기관협의회의 의견을 제출하도록 하였다. 이에 이전기관협의회는 2005. 10. 21. 이전대상기관의 의견을 송부하였는데, 근로복지공단은 “행정중심복합도시 및 수도권과의 교통연계가 중요하므로 고속철도 및 고속도로 등 간선교통망과의 접근성이 최우선적으로 고려되어야 한다.”는 의견을, 에너지경제연구원은 “쾌적한 연구환경, 고속철도 및 고속도로 등 교통망과의 접근성, 주거환경 등이 최대한 고려되어야 한다.”는 의견을 비롯하여 대체로 고속철도 또는 고속도로와의 연계성 등을 중요한 요소로 고려해야 한다는 의견 등을 제시하였다.
사. 그런데 한편, 이전기관협의회는 입지선정위원회에 대하여, 이전대상기관의 노동조합 등으로부터 기초자료의 신뢰성에 대한 문제제기가 있어 입지선정위원회의 공정하고 객관적인 입지선정 자료가 제공되어 정보가 검증될 때까지 결정을 유보해 줄 것을 요청하였다. 이에 입지선정위원회는 2005. 10. 26. 및 27. 개최된 2차 회의에서 현장답사 및 평가자료 검토를 거쳐 문제가 있을 경우 평가일정을 연기하기로 결정하였고, 2005. 10. 26. 예비후보지 중 7개, 10. 27. 3개에 대한 현장답사를 실시하였다.
아. 그 후 이전대상기관의 노동조합 대표자 7명은 2005. 11. 2. 울산을 방문하여 예비후보지에 대한 설명을 듣고, 현장답사를 하였고, 북구 송정지구, 중구 우정지구, 울주군 삼남면 신화지구 등에 대한 평가자료를 보다 상세하게 작성하여 줄 것을 요청하였다. 이에 피고는 위와 같은 3개 지역의 예비후보지에 대한 자료를 추가로 작성하여 에너지관리공단 회의실에서 이전대상기관의 노동조합 대표자 5명, 이전대상기관의 직원 등이 참석한 가운데 추가된 평가자료에 대한 설명을 하였고, 참석한 노동조합의 대표자 등으로부터 추가할 사항이 없다는 답변을 들은 후 그 자료를 입지선정위원회에 제출하였다.
자. 입지선정위원회는 2005. 11. 2. 위원 17명이 참석한 가운데, “후보지별 절대평가의 방식으로 평가하고, 건교부 지침에 있는 배점방식으로 배점하며, 혁신도시의 성과공유방안과 지방자치단체의 지원항목에 평가에 대하여는 모든 위원들이 ‘보통’으로 평가하기로 하고, 예비후보지 10개 모두에 대하여 평가하며, 동점일 경우 혁신도시로서의 발전가능성, 도시개발의 적정성, 지역 내 동반성장 가능성이 높은 것으로 순위를 결정하는 것” 등을 내용으로 하는 후보지 평가방법을 결정한 다음, 각 위원별로 10개 지역의 예비후보지에 대한 평가를 하였다. 그 결과 울산 중구 우정지구가 위와 같은 절대평가방식으로 산정된 점수에서 최고점을 받게 되었고, 이에 입지선정위원장 임육기는 2005. 12. 1. 울산광역시청 프레스센터에서 평가결과를 발표한 후 관련 자료를 울산광역시에 제출하였다.
차. 그러자 피고는 건교부에 대하여 위 우정지구에 대한 후보지 선정과 입지선정과정 등의 자료를 첨부하여 제출하였으며, 건교부는 2005. 12. 6. 우정지구를 선정한 것에 대하여 ‘의견이 없다’는 취지의 회신을 하였고, 피고는 같은 날 울산 중구 우정지구 83만 평이 혁신도시의 입지로 최종 선정되었음을 공표하였다.
카. 원고들은 이전대상기관의 종사자로서, 원고 1은 근로복지공단, 원고 박정일은 산재의료관리원, 원고 이성인은 에너지경제연구원, 원고 김성수는 에너지관리공단, 원고 한정애는 한국산업안전공단, 원고 이인상은 한국산업인력공단의 각 노동조합의 위원장이다.
[인정 근거 : 다툼 없는 사실, 갑 제7호증, 을 제1, 2호증, 을 제3, 4호증의 각 1 내지 3, 을 제5, 6호증, 을 제7호증의 1, 2, 을 제11호증, 변론 전체의 취지]
2. 이 사건 소의 적법 여부
가. 당사자의 주장
피고는 본안에 대한 주장에 앞서, 피고가 우정지구를 혁신도시 입지로 선정한 것은 행정소송의 대상이 되는 처분이 아닐 뿐만 아니라, 이전대상기관 노동조합의 대표자인 원고들에게는 이를 다툴 법률상 이익이 없으므로 이 사건 소송은 각하되어야 한다고 주장한다.
이에 대하여 원고들은 ① 혁신도시 입지선정 전 예상 후보지에 대하여 투기방지를 위한 행정조치로 토지거래허가구역 지정이나, 토지투기구역으로 지정되고, 입지 선정 후에도 그 지역이나 주변지역에 대한 난개발 방지, 환경오염방지 등을 위하여 일정 기간 동안 개발행위에 대한 허가제한 등의 조치가 내려지는 등 혁신도시 입지선정으로 그 해당 지역 주민들의 권리나 의무를 직접적으로 규율하게 되므로, 혁신도시 입지 선정행위가 처분이며, ② 법에 의한 공공기관의 지방이전으로 원고들을 포함한 이전대상기관의 종사자들은 강제적으로 근무장소가 지방으로 변경되는 등의 근무조건의 급격한 변화를 비롯한 근로조건의 심각한 저하, 생활터전의 상실이라는 막대한 불이익을 주는 것으로, 헌법상 보장된 행복추구권, 직업선택의 자유를 제한하거나 침해하는 것임은 물론, 헌법 제32조 제3항의 근로조건의 불리한 변경금지에 반하는 것이고, 법 제18조 제4항 및 건교부의 지침에도, 국가 및 지방자치단체로 하여금 이전대상기관 및 그 종사자에 대하여 재정적·행정적 지원 및 생활환경의 개선 등에 관한 지원을 하도록 규정하고 있고, 나아가 정부도 이전대상기관의 노동조합과 ‘공공기관 지방이전에 따른 노정협약서’를 체결하여 혁신도시로 이전하는 과정에서 노동기본권이 제한되거나 근로조건이 저하되지 않도록 보장하고, 이전대상기관 종사자들이 안정적으로 정착할 수 있도록 주거, 배우자의 직장문제 해결에 적극 노력하며, 교육, 보건, 행정, 문화 등의 정주여건을 마련하여 이전에 착수하도록 하고, ‘공공기관 지방이전 이행 기본협약’ 체결시 공공기관과 해당 노동조합과 충분히 협의하여 노동조합의 의사가 반영될 수 있도록 한다는 내용으로 합의하였으며, ‘공공기관 지방이전 이행 기본협약’에도 “정부와 울산광역시는 이전대상기관 및 종사자에 대한 지원방안이 확실하게 이행될 수 있도록 공동노력하고, 혁신도시의 주거, 교육환경, 의료, 문화 등 우수한 정주여건 조성을 적극 지원한다.”고 정하였으므로, 이전대상기관의 종사자이자 노동조합 대표자들인 원고들도 우정지구를 혁신도시 입지로 정한 피고의 행위를 다툴 법률상의 이익이 있다고 주장한다.
나. 혁신도시의 입지선정 행위가 취소소송의 대상이 되는 행정처분인지의 여부
(1) 항고소송의 대상이 되는 처분 등의 개념에 관하여 행정소송법 제2조 제1호는 “행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용”이라고 규정하고 있고, 일반적으로 위 규정상의 처분 등이라 함은 “행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법률에 의하여 권리를 설정하고 의무를 명하며, 기타 법률상 효과를 발생케 하는 등 국민의 권리의무에 직접관계가 있는 행위”이어야 하고, 그 자체로서 국민의 구체적인 권리의무에 직접적인 변동을 초래케 하는 것이 아닌 일반적, 추상적인 법령 또는 내부적 내규 및 내부적 사업계획 및 그 실현에 불과한 것 등은 그 대상이 될 수 없다고 해석하고 있다.
한편, 어떤 행정청의 행위가 행정소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는가는 그 행위의 성질, 효과 외에 행정소송 제도의 목적 또는 사법권에 의한 국민의 권리보호의 기능도 충분히 고려하여 합목적적으로 판단되어야 한다( 대법원 1984. 2. 14. 선고 82누370 판결 등 참조).
(2) 법은 “지역 간 불균형을 해소하고 지역혁신 및 특성에 맞는 발전을 통하여 자립형 지방화를 촉진함으로써 전국이 개성 있게 골고루 잘 사는 사회를 건설하는 데 이바지함”을 목적으로 하고 있고( 제1조 참조), 그와 같은 국가의 균형발전이라는 거시적 국가정책을 달성하기 위한 여러 방안, 즉 지역혁신체계의 구축 및 활성화, 지역전략산업의 육성, 지방대학의 육성 및 지역의 인적자원 개발, 지역의 과학기술 진흥, 지역의 정보화 촉진 및 정보통신 진흥, 지역의 문화·관광 육성, 지역금융활성화 등 지역경제활성화, 낙후지역 및 농산어촌의 개발촉진 등의 정책적 방안과 더불어 공공기관 등의 지방이전이라는 방안을 규정한 다음, 그러한 개별적 방안을 실현하기 위하여 시행령 등을 통하여 정부 등에 그 구체적인 정책의 수립을 위임하고 있으며, 그와 같은 법과 법 시행령의 위임에 따라 정부는 공공기관의 지방이전과 관련하여서는 건교부 지침을 마련하였고, 정부와 울산광역시로 이전할 이전대상기관의 대표 및 피고는 ‘공공기관 지방이전 이행 기본협약서’를 체결하였으며, 피고는 위와 같은 법과 법 시행령 및 그 위임에 의한 건교부 지침, 위 기본협약서 등이 정한 절차와 평가방법 등에 의하여 울산광역시 내에 건설될 혁신도시의 입지로 우정지구를 선정하고, 정부와 이전대상기관협의회와 협의를 거친 다음 최종적으로 우정지구를 혁신도시의 입지로 결정하였다. 이와 같이 우정지구를 혁신도시의 입지로 선정한 피고의 행위는 정부와 지방자치단체의 장인 피고 및 이전대상기관의 대표자 사이에서 법이 정한 국가의 균형발전이라는 목적을 달성하기 위하여 위 협약 내용의 실현으로서 이루어진 기관협의체 내부의 행위라 할 것이고, 이전대상기관 종사자들인 원고들이나, 혁신도시 입지의 후보지에 관련된 지역주민들을 대상으로 하는 대외적 행위는 아니라 할 것이다.
앞서 본 바와 같이 법이나 법 시행령에는 이전대상기관 종사자들에 대하여 지원할 수 있다는 규정을 두고 있을 뿐, 법 자체나 관련 법규상 이전대상기관의 지방이전 및 더 나아가 울산광역시로 이전할 것이 확정된 이전대상기관의 종사자 등의 권리나 의무 등 직접적이고 구체적인 이익을 개별적으로 규율하거나 보호하는 규정을 특별히 규정하고 있지 않다. 그러므로 피고가 법 등이 정한 절차 등에 의하여 울산광역시에 건설될 혁신도시의 입지를 우정지구로 선정한 행위는 국가균형발전이라는 목표를 위하여 정부 및 피고가 이전대상기관의 대표들과의 사이에서, 피고가 울산광역시 내에 혁신도시라는 명칭으로 건설될 지역을 지정한 것일 뿐, 이와 같이 우정지구를 울산광역시 내의 혁신지구로 지정한 피고의 행위 자체만으로는 위 법 및 그에 따른 관련 협약 등에 의하여 울산광역시로 이전하게 될 이전대상기관 소속 원고들의 구체적인 권리의무에 직접적인 변동을 초래케 하거나, 입지선정행위 자체로 인하여 원고들에 대하여 직접적, 개별적으로 권리를 부여하거나 의무를 부담하게 하는 것이라고 할 수 없다. 원고들이 주장하는 바와 같이 울산광역시 울주군 삼남면 신화지구에 고속철도 역사가 들어설 예정이고, 원고들로서는 편리하게 고속철도를 이용할 수 있는 위 신화지구가 혁신도시 입지로 선정되지 않고, 우정지구가 선정됨으로 인하여 원고들이 여러 가지 측면에서 불이익을 입게 된다고 하더라도 그 불이익은 뒤에서 보는 바와 같이 단순한 반사적 불이익, 또는 경제적, 사실적 불이익에 불과하다고 할 것이다. 그리고 원고들이 주장하는 바와 같은 입지선정 확정 전후를 기준으로 혁신도시 입지의 후보지에 대하여 토지거래허가구역으로 지정되거나, 개발행위가 제한된다고 하더라도 그러한 효과는‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 등에 근거한 그 개별 지정행위에 의하여 그 지역 또는 인근 주민들의 권리의무가 규율되는 것이지, 혁신도시 입지선정행위 자체에 의하여 주민들의 권리의무가 개별·구체적으로 규율되는 것은 아니라 할 것이므로, 그러한 사정을 근거로 피고의 위 행위를 행정처분으로 볼 수는 없다.
다. 위 선정행위를 원고들이 다툴 법률상 이익이 있는지의 여부
(1) 가령, 피고가 우정지구를 혁신도시의 입지로 선정한 행위를 행정소송의 대상이 되는 처분이라고 보더라도, 행정소송을 제기하기 위하여는 이를 다툴 법률상의 이익이 있어야 하고, 그와 같은 법률상의 이익은 당해 처분의 근거 법규 및 관계 법규에 의하여 보호되는 직접적·개별적·구체적인 이익이 있는 경우를 말하며, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다( 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조).
(2) 법에 의한 공공기관의 지방이전으로 인하여 이전대상기관의 종사자들은 자신의 뜻과는 관계없이 국가의 균형발전이라는 전 국가적 목표를 달성하기 위한 정책에 의하여 이전대상기관이 이전하게 될 지방으로 생활근거지를 변경하여야 하거나, 가족들의 생활근거지와 이전대상기관 종사자의 근무지가 달라지게 되고 그럴 경우 두 장소 사이의 이동 등에 따른 불편함을 겪게 되며, 주택문제, 자녀에 대한 교육문제, 수도권에 비하여 상대적으로 열악한 비수도권지방에서의 문화적 이익의 향유문제 등 생활의 제반 조건이 변경되는 등 공공기관이 지방으로 이전됨으로 인하여 불이익을 받게 됨은 충분히 예상할 수 있고, 그와 같은 불이익을 예상하여 법 제18조 제4항은 “국가 및 지방자치단체는 공공기관이 지방이전하는 경우 이전하는 공공기관 및 그 종사자에 대하여 재정적·행정적 지원 및 생활환경의 개선 등에 관한 지원을 할 수 있다.”고 규정하고 있고, 법 시행령 제15조 제2항은 “건설교통부장관은 법 제18조의 규정에 의한 공공기관지방이전시책의 추진을 위하여 공공기관 및 그 종사자에 대하여 행하는 지원의 구체적인 내용·기준 및 절차 등을 위원회의 심의를 거쳐 정한다.”고 규정하고 있으며, 정부와 이전대상기관의 노동조합 대표가 2005. 6. 23. 합의한 ‘공공기관 지방이전에 따른 노정협약서’(갑 제9호증의 1)나 정부가 2005. 6. 24. 발표한 공공기관 지방이전계획(갑 제7호증) 및 정부와 피고, 이전대상기관의 장이 2005. 8. 31. 체결한 협약(을 제11호증) 등에도 주택문제, 교육문제 등 이전대상기관의 직원들과 가족이 이전지역에서 생활하는 데 불편이 없도록 최대한 지원한다는 내용과, 이전대상기관 종사자 등에 대한 행정적·재정적·생활환경적 지원을 할 수 있다거나, 이를 적극 지원한다는 등의 내용을 포함하여, 공공기관의 지방이전에 따른 불이익을 조금이나마 해소하기 위한 지원방안의 근거를 마련하고 있다.
(3) 그러나 피고가 한 위 행위의 근거가 되는 법 등에는 이전대상기관 종사자들에 대하여 위와 같이 다양한 형태의 여러 지원을 할 수 있다는 규정이 있을 뿐, 특별히 이전대상기관 종사자들에게 직접 의무를 부과하거나, 권리를 부여하는 내용은 규정하지 않고 있으므로, 법 자체가 이전대상기관의 종사자들인 원고들에 대하여 직접적·개별적·구체적인 이익에 영향을 미치거나 그에 관한 권리·이익을 부여한 것이라고 할 수 없고, 한편 우정지구를 혁신도시의 입지로 선정한 피고의 행위 자체가 원고들의 권리의무를 직접적이고 개별적으로 규율하는 것이라고 할 수 없으므로, 피고의 위 행위로 인하여 원고들이 주장하는 바와 같은 행복추구권, 직업의 자유, 근로조건의 불이익한 변경금지 등 헌법에 의하여 보호되는 권리가 어느 정도 제한된다거나 불이익을 받는다고 하더라도 그러한 제한이나 불이익은 법이 지향하는 지역 간의 균형 있는 발전이라는 공익추구의 결과로 인한 간접적이거나, 일반적인 영향에 불과하다고 할 것이다. 원고들이 위 입지선정과정에 참여하여 소속기관과의 사이에 노정협약서를 작성하고, 입지선정위원회로부터 필요한 정보를 제공받는 한편, 현장답사 등의 자료수집을 거쳐 위 위원회에 필요한 의견을 제시하였다고 하더라도 위와 달리 볼 것이 아니다.
(4) 결국, 피고가 우정지구를 혁신도시의 입지로 선정한 행위는 행정소송의 대상이 되는 처분이 아닐 뿐만 아니라 원고들에게는 그 행위를 다툴 법률상 이익이 있다고 볼 수 없다.
3. 결 론
그렇다면 원고들의 이 사건 소송은 부적법하여 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 고종주(재판장) 김문성 강재원