【원고, 상고인】
대한건설폐기물공제조합
【피고, 피상고인】
완주군수 (소송대리인 변호사 심병연)
【원심판결】
광주고법 2004. 4. 1. 선고 2003누1492 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고 사건을 광주고등법원에 환송한다.
【이 유】
1. 이 사건 처분에 대한 법적 근거 결여 여부의 점에 대하여
원심은 채택 증거를 종합하여, 피고는 원고의 조합원인 유한회사 미산환경개발(이하 ‘미산환경’이라 한다)이 영업정지기간 중에 영업을 하였다는 이유로 구 폐기물관리법(2003. 5. 29. 법률 제6912호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제28조 제5호 등에 따라 폐기물중간처리업허가를 취소하면서 미산환경에 대하여 법 제43조의2, 제45조에 기하여 처리시설 내에 있는 폐기물의 처리를 명하였음에도 미산환경이 위 기한까지 폐기물을 처리하지 아니하자, 2002. 9. 17. 원고 조합에 대하여 미산환경의 방치폐기물에 대한 적정한 처리를 명하는 이 사건 처분을 한 사실을 인정한 다음, 법 제43조의2 제2, 3항 및 법 시행령(2003. 6. 30. 대통령령 제18039호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제26조의4 제1항 제3호는 폐기물처리업자가 조업을 1월 이상 중단하는 경우에 폐기물의 처리를 명할 수 있음을 전제로 규정하고 있으나, 이 사건에서와 같이 폐기물처리업자에 대하여 영업정지가 아닌 영업허가를 취소하는 경우에는 폐기물처리업자로서는 당연히 1월을 초과하여 그 조업을 중단할 수밖에 없는 때에 해당한다고 보아야 할 것이고, 아울러 영업취소의 경우 조업이 중단된 때에 비하여 방치폐기물이 발생할 가능성이 더 많을 뿐만 아니라 이를 처리하여야 할 긴급한 필요성도 더 높은 점 등을 고려하여 보면, 법 제43조의2 제2, 3항은 조업중단의 경우뿐만 아니라 영업취소로 인한 방치폐기물이 발생할 경우에도 당연히 적용되는 것으로 해석하여야 하므로, 피고가 미산환경에 대하여 법 제43조의2 제2항에 따라 방치폐기물의 처리를 명한 후 미산환경이 이를 이행하지 아니하자 원고에 대하여 같은 조 제3항에 기해 방치폐기물의 처리를 명한 것은 법적 근거가 있는 유효한 것이라고 판단하였다.
관계 법령에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 이 사건 처분에 대한 법적 근거 결여 여부의 점에 대한 법리오해의 위법이 없다.
2. 영업대상 폐기물 이외의 폐기물처리명령의 위법 여부의 점에 대하여
원심은, 미산환경의 방치폐기물 가운데 폐타이어, 장판, 스티로폼, 폐전선 및 그물망 등 가연성폐기물 등이 있다는 점을 인정한 다음, ① 장판이나 스티로폼, 폐전선 등은 건설폐기물의 수거와 분리, 파쇄 과정에서 나올 수 있는 폐기물들이고, ② 설령 위 폐기물들이 타이어, 그물망 등과 마찬가지로 건설폐기물의 파쇄 등 과정에서 발생하지 아니하였다고 하더라도, 조합원들의 방치폐기물에 대한 적정하고 신속한 처리를 위하여 설립된 원고가 처리하여야 할 폐기물들에 관하여 법 제43조의2 제3항, 제43조의3 제1항이 그 영업대상폐기물로 제한하고 있지 아니하며, 원고 조합의 설립목적이나 취지에 비추어 보아도 원고의 조합원이 방치한 폐기물이면 그 종류 여하를 불문하고 원고가 이를 먼저 처리한 후 폐기물을 방치한 조합원에게 그 비용을 구상할 수 있는 것으로 해석함이 상당하다고 판단하였다.
관계 법령에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 영업대상 폐기물 이외의 폐기물처리명령에 대한 법리오해의 위법이 없다.
3. 법 제43조의2 제3항 제1호의 위헌 여부의 점에 대하여
법 제43조의2 제1항, 제3항, 제43조의3 제1항, 제43조의5의 규정을 종합하면, 법은 폐기물이 방치되는 것을 방지하기 위하여, 사업장폐기물을 대상으로 하는 폐기물처리업자로 하여금 폐기물처리업허가를 받은 날부터 2월 이내에 ① 폐기물처리공제조합(이하 ‘조합’이라 한다)에 분담금을 납부하는 방식, ② 폐기물의 처리를 보증하는 보험에 가입하는 방식, ③ 환경개선특별회계에 폐기물처리이행보증금을 예치하는 방식 중 하나를 택하여 방치폐기물 처리이행 보증조치를 취하도록 규정하고 있고, 그 중 보증보험가입 방식의 경우에는 행정청이 방치폐기물을 처리하고 보험금을 수령하도록 하고 있으며, 처리이행보증금을 예치한 경우에는 행정청이 예치한 처리이행보증금에 의하여 방치폐기물의 처리를 하도록 하고 있고, 조합에 분담금을 납부한 경우에는 행정청이 조합에 대하여 방치폐기물의 처리를 명령하도록 하고 있다. 그리고 보증보험가입 방식에 의한 보험의 가입기간, 가입시기, 보험금액의 산출기준과 처리이행보증 예치방식에 의한 처리이행보증금의 산출기준·예치절차 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있으나, 분담금 납부방식에 의한 분담금의 산정기준·납부절차 기타 필요한 사항은 조합의 정관에서 자율적으로 정하도록 하고 있다. 그런데 위와 같은 위임에 따른 법 시행령 제26조의2, 3, 제26조의5의 규정에 의하면, 보증보험가입 방식에 의한 보험금과 이행보증금의 예치 방식에 의한 보증금의 산출기준은 폐기물의 종류별 처리단가에 허용보관량을 곱한 금액의 1.5배로 하며, 다만 보증보험에 가입하거나 이행보증금을 예치한 후에 허용보관량을 초과하는 폐기물을 보관하는 사유가 발생하여 폐기물처리업자가 보증보험계약을 갱신하거나 이행보증금의 조정을 신청하거나 또는 관할 행정청이 보증보험계약의 갱신이나 이행보증금의 추가 예치를 명하는 경우에 그 초과보관량에 대한 보증보험금 및 이행보증금은 폐기물의 종류별 처리단가에 초과보관량을 곱한 금액의 3배로 산출하도록 함으로써, 결과적으로 폐기물처리업자가 관할 행정청의 처리명령을 이행하지 않고 보관하고 있는 방치폐기물에 대하여 관할 행정청이 위 보험금 또는 보증금의 범위 내에서만 이를 처리할 책임을 지도록 하고 있으면서도, 위 두 가지 방식과는 달리, 법 제43조의2 제3항 제1호에서는 폐기물처리업자가 설립한 조합에 분담금을 납부하는 방식의 경우 관할 행정청이 조합에 대하여 방치폐기물의 처리명령을 할 수 있다고만 규정하고 있을 뿐 조합의 처리의무를 납부받은 분담금의 범위 내라든가 기타 일정한 범위로 제한하는 규정을 두지 않고 있다.
위와 같이 법에서는 조합에 분담금을 납부하는 방식에 따른 처리명령의 대상을 방치폐기물이라고만 규정하고 있어서 그 경우 처리할 방치폐기물의 범위가 문언상 명확하지 않지만, 조합 분담금 납부방식 외의 다른 방치폐기물 처리이행 제도인 보증보험금과 이행보증금의 경우에는 보험금 또는 보증금을 폐기물의 종류별 처리단가에 허용보관량을 곱한 금액의 1.5배로 함을 원칙으로 하면서 방치폐기물이 발생한 경우 관할 행정청은 보증보험금이나 이행보증금의 범위 내에서만 처리할 책임을 지도록 하고 있으므로(예외적으로 폐기물처리업자가 보증보험에 가입하거나 이행보증금을 예치한 후에 허용보관량을 초과하는 폐기물을 보관하는 사유가 발생한 경우에도 당해 폐기물처리업자가 보증보험계약을 갱신하거나 이행보증금을 추가 예치하지 않는 한 관할 행정청은 애초의 보험금이나 보증금의 범위 내에서만 처리책임을 질 것이고, 보증보험계약을 갱신하거나 이행보증금을 추가 예치한 경우에도 갱신된 보험금 또는 추가된 보증금의 범위 내에서만 처리책임을 질 것이다.), 위 보증보험제도나 이행보증금 예치제도와 그 목적 및 기능이 동일한 것으로서 선택적인 관계에 있는 조합 분담금 납부제도를 운영하는 조합에 대하여도 조합원의 방치폐기물 중 일정한 범위에서 이를 처리할 책임을 지도록 하는 것이 타당하다고 할 것이고, 이와 달리 조합원의 방치폐기물에 대하여 조합이 그 전량을 처리할 책임을 지도록 하는 것은 비례의 원칙에 반하는 것으로 보이는 점, 조합에 대하여 조합원이 방치한 폐기물 전량을 처리하도록 하기 위하여는 조합원이 허용보관량을 초과하여 폐기물을 보관하는 경우 조합이 이를 단속하고 제지할 수 있는 권한도 함께 주어지는 것이 상당한데도 법상 조합에 대하여 이러한 권한이 부여되어 있지 않은 점, 위와 같은 사정하에서 조합원이 방치한 폐기물 전량을 조합이 처리하여야 한다는 명문의 규정이 없음에도 조합에게 전량처리 의무를 부과하는 것은 부당한 것으로 보이는 점 등에 비추어 본다면, 조합에 분담금을 납부한 폐기물처리업자가 관할 행정청의 처리명령을 이행하지 않음으로써 조합에게 내려지는 처리명령의 경우에도 다른 방치폐기물 처리이행 제도에 관하여 법이 예정하고 있는 처리책임 제한에 준하여 조합의 처리책임이 제한되는 것으로 해석함이 상당하다고 할 것이다.
그런데 조합에 분담금을 납부하는 방식의 경우에 분담금의 산정기준 등은 법이나 법 시행령에서 정해지는 것이 아니라 조합의 정관으로 자율적으로 정해지는 점과 조합에 공제사업을 허용하는 취지 및 원고를 비롯한 조합들의 정관이 정하는 분담금의 산출기준, 금액 등에 비추어 보면, 위의 경우에 조합의 처리책임을 정관에서 정하는 분담금의 금액 범위 내로 한정하는 것은 적절하지 않은 것으로 보이고, 달리 책임한도에 관하여 적용할 기준을 찾아보기 어려우므로, 결국 이 경우 조합의 처리책임은 다른 방치폐기물 처리이행 제도에 관한 책임제한 한도인 허용보관량의 1.5배 이내의 폐기물에 한정되는 것으로 봄이 상당하다고 할 것이다( 2003. 5. 29. 법률 제6912호로 개정된 폐기물관리법 제43조의2 제11항은 위의 경우에 조합에 대하여 처리명령을 함에 있어서는 대통령령이 정하는 범위 내의 처리량에 대하여만 명령을 하도록 규정하고 있고, 이에 따라 2004. 2. 17. 대통령령 제18235호로 개정된 같은 법 시행령 제26조의7 제1항은 조합에 대한 처리명령의 처리량을 허용보관량의 1.5배 이내로 정하고 있다).
그럼에도 불구하고 원심은, 피고가 원고의 조합원인 미산환경에게 처리시설 내에 있는 폐기물의 처리를 명하였음에도 미산환경이 위 기한까지 폐기물을 처리하지 아니하자, 미산환경으로부터 분담금을 납부받은 원고에 대하여 미산환경의 방치폐기물에 대한 적정한 처리를 명하는 이 사건에서, 폐기물처리업자가 처리명령을 이행하지 않고 보관하고 있는 폐기물은 허용보관량을 초과하든 그러하지 아니하든 관계없이 모두 조합이 이행하여야 할 처리명령의 대상이 되는 것으로 해석된다는 전제 아래 미산환경이 방치한 허용보관량의 1.5배를 초과하는 폐기물까지도 처리할 것을 명한 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였는바, 이러한 원심판결에는 조합이 처리하여야 할 방치폐기물의 양적 범위에 관한 법리를 오해함으로써 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다.
4. 결 론
그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박시환(재판장) 이강국 손지열(주심)