【원고, 피항소인】
전국민주금융노동조합외 1인 (소송대리인 변호사 이상훈)
【피고, 항소인】
한국증권업협회 (소송대리인 법무법인 율촌 담당변호사 박해성)
【제1심판결】
서울행법 2007. 10. 19. 선고 2007구합12576 판결
【변론종결】
2008. 3. 13.
【주 문】
제1심판결을 취소한다.
이 사건 소를 모두 각하한다.
소송비용은 제1, 2심 모두 원고들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
청구취지 : 피고가 2007. 3. 14. 원고들에 대하여 한 별지 목록 기재 정보에 관한 비공개결정을 취소한다.
항소취지 : 주위적으로 주문과 같은 판결을 구하고, 예비적으로 제1심판결을 취소하고 원고들의 청구를 기각하는 판결을 구하다.
【이 유】
1. 비공개결정의 경위
가. 원고 전국민주금융노동조합은 현대증권 노동조합, 대우증권 노동조합, 부국증권 노동조합, 서울증권 노동조합, 한국투자증권 노동조합 등이 주축이 된 산업별 노동조합이고, 원고 2는 원고 전국민주금융노동조합의 대표자이다.
나. 원고들은 2007. 2. 16. 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제10조에 따라 피고에게 별지 목록 기재 정보(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)의 공개를 청구하였고, 2007. 2. 22. 피고에게 그 정보공개청구서가 송달되었다.
다. 피고는 정보공개청구서를 받은 날부터 20일 이내에 공개여부결정을 하지 아니하였으므로, 정보공개법 제11조 제5항에 따라 정보공개를 청구한 날부터 20일이 경과한 2007. 3. 14. 비공개결정을 한 것으로 간주(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)되었다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재, 변론 전체의 취지
2. 본안전 항변에 대한 판단
가. 원고의 주장
정보공개법 제2조 제3호 및 정보공개법 시행령 제2조 제4호는 정보공개의무가 있는 공공기관의 하나로 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’을 규정하고 있는데, 피고는 특별법인 증권거래법에 의하여 설립된 특수법인으로 위 조항에서 정한 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’에 해당되므로 정보공개의무가 있는 공공기관이다.
나. 본안전 항변
피고는 위 조항에서 정한 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’에 해당되지 않아서 이 사건 처분의 취소소송에서 피고 적격이 없을 뿐만 아니라 피고가 원고들의 정보공개청구에 응하지 않은 것이 행정소송의 대상이 되는 처분에도 해당되지 않으므로, 이 사건 소는 부적법하다.
다. 관계 법령
공공기관의 정보공개에 관한 법률
제1조 (목적) 이 법은 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다.
제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “정보”라 함은 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다.
2. “공개”라 함은 공공기관이 이 법의 규정에 의하여 정보를 열람하게 하거나 그 사본·복제물을 교부하는 것 또는 전자정부구현을 위한 행정업무등의 전자화촉진에 관한 법률 제2조 제7호의 규정에 의한 정보통신망(이하 ‘정보통신망’이라 한다)을 통하여 정보를 제공하는 것 등을 말한다.
3. “공공기관”이라 함은 국가기관, 지방자치단체, 정부투자기관관리기본법 제2조의 규정에 의한 정부투자기관 그 밖에 대통령령이 정하는 기관을 말한다.
공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령
제2조 (공공기관의 범위) 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘법’이라 한다) 제2조 제3호에서 “그 밖에 대통령령이 정하는 기관”이라 함은 다음 각 호의 기관을 말한다.
1. 초·중등교육법 및 고등교육법 그 밖에 다른 법률에 의하여 설치된 각급학교
2. 지방공기업법에 의한 지방공사 및 지방공단
3. 정부산하기관관리기본법의 적용을 받는 정부산하기관
4. 특별법에 의하여 설립된 특수법인
5. 사회복지사업법 제42조 제1항의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체로부터 보조금을 받는 사회복지법인과 사회복지사업을 하는 비영리법인
증권거래법
제1조 (목적)
이 법은 유가증권의 발행과 매매 기타의 거래를 공정하게 하여 유가증권의 유통을 원활히 하고 투자자를 보호함으로써 국민경제의 발전에 기여함을 목적으로 한다.
제53조 (검사)
① 증권회사는 그 업무와 재산에 관하여 금융감독원 원장(이하 ‘금융감독원장’이라 한다)의 검사를 받아야 한다.
⑥ 금융감독원장은 필요하다고 인정하는 때에는 제1항의 규정에 의한 검사업무의 일부를 대통령령이 정하는 바에 따라 제162조의 규정에 의하여 설립된 한국증권업협회(이하 ‘협회’라 한다)에 위탁할 수 있다.
제162조 (설립)
① 증권회사 상호간의 업무질서를 유지하고 유가증권의 공정한 매매거래 및 투자자보호를 위하여 한국증권업협회를 설립한다.
② 협회는 회원조직으로서의 법인으로 한다.
③ 협회는 그 주된 사무소를 서울특별시에 두고 필요한 곳에 지회를 둘 수 있다.
④ 협회는 대통령령이 정하는 바에 따라 주된 사무소의 소재지에서 설립등기를 함으로써 성립한다.
제162조의2 (업무) 협회는 다음 각 호의 업무를 행한다.
1. 회원 간의 건전한 영업질서 유지 및 투자자보호를 위한 업무
2. 회원의 영업행위와 관련된 분쟁의 자율조정에 관한 업무
2의2. 유가증권시장 및 코스닥시장에 상장된 주권이 아닌 주권의 장외매매거래에 관한 업무
3. 제28조 제2항 제2호의 영업의 건전한 영업질서 유지를 위한 전문인력의 운영 및 관리
4. 증권관련제도의 조사·연구
5. 증권연수업무
6. 제1호 내지 제5호에 부수되는 업무
7. 제1호 내지 제6호외에 대통령령이 정하는 업무
제163조 (정관의 기재사항)
협회의 정관에 기재할 사항은 대통령령으로 정한다.
제164조 (규정의 신고 등) ① 협회가 업무에 관한 규정을 정하거나 변경 또는 폐지한 때에는 10일 이내에 그 내용을 금융감독위원회에 신고하여야 한다.
② 협회는 정관 중 대통령령이 정하는 사항을 변경하고자 하는 경우에는 금융감독위원회의 승인을 얻어야 한다.
제165조 (회비) 협회는 회원으로부터 정관이 정하는 바에 의하여 회비를 징수할 수 있다.
제168조 (업무의 정지등의 명령) 금융감독위원회는 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 공익 또는 투자자의 보호를 위하여 협회에 대하여 그 업무의 정지를 명하거나 당해 임원의 해임을 요구할 수 있다.
1. 협회가 법령 또는 법령에 의한 행정관청의 처분에 위반한 때
2. 협회의 임원이 협회의 정관 또는 업무에 관한 규정에 위반하거나 직권을 남용한 때
제169조 (임원·감독 등) 제33조· 제42조· 제53조 및 제117조의 규정은 협회에 관하여 이를 준용한다.
제170조 (민법의 준용) 협회에 대하여는 이 법 또는 이 법에 의한 명령에 대하여 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 민법중 사단법인에 관한 규정을 준용한다.
제171조 (유사명칭 사용의 금지) 한국증권업협회가 아닌 자는 증권업협회 또는 이와 유사한 명칭을 사용하지 못한다.
제172조 (증권연수원) 협회는 증권업무에 종사하는 자의 자질을 향상시키고 증권에 관한 전문적인 지식을 보급하기 위하여 증권연수원을 둘 수 있다.
증권거래법 시행령
제36조의7(검사업무의 위탁)
① 법 제53조 제6항의 규정에 의하여 금융감독원장이 검사업무를 법 제162조의 규정에 따라 설립된 한국증권업협회(이하 ‘협회’라 한다)에 위탁하고자 하는 때에는 미리 협회와 그 위탁에 관한 계약을 체결하여야 한다.
② 법 제53조 제6항의 규정에 의하여 금융감독원장이 협회에 위탁할 수 있는 검사업무는 증권회사의 영업행위와 관련된 다음 각 호의 사항에 대한 검사업무에 한한다.
1. 증권회사의 전문인력의 영업( 법 제51조 제1항 제1호 및 제2호의 규정에 따른 겸영업무를 위한 영업을 포함한다)행위에 관한 사항
2. 유가증권의 인수업무와 관련하여 협회 규정에서 정하는 사항
3. 그 밖에 증권회사의 약관의 준수여부 등에 관한 사항
③ 협회는 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 위탁받은 검사업무를 수행하는 때에는 검사업무의 방법 및 절차 등에 관하여 금융감독원장이 정하는 기준을 준수하여야 하며, 검사를 완료한 때에는 지체 없이 그 결과를 금융감독원장에게 보고하여야 한다.
제78조 (정관기재사항 및 변경승인) ① 협회의 정관에는 법 제163조의 규정에 의하여 다음 각 호의 사항을 기재하여야 한다.
1. 목적
2. 명칭
3. 업무에 관한 사항
4. 사무소에 관한 사항
5. 회원의 가입·제명 그 밖의 제재(회원의 임·직원에 대한 제재의 권고를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)에 관한 사항
6. 회원의 권리의무에 관한 사항
7. 회비에 관한 사항
8. 자산에 관한 사항
9. 임원에 관한 사항
10. 총회와 이사회에 관한 사항
11. 유가증권의 매매 기타의 거래를 공정히 하게 하여 투자자를 보호함에 있어서 필요한 사항
12. 시세를 조종하는 행위 또는 부당한 수수료나 비용의 징수 기타 부당한 이득행위를 방지하여 거래의 신의를 조장함에 있어서 필요한 사항
13. 회계에 관한 사항
14. 공고에 관한 사항
② 제1항 제5호의 규정에 의한 정관기재사항에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 금융감독위원회 또는 거래소로부터 유가증권의 매매 기타의 거래의 정지를 받은 자의 제명과 입회거부에 관한 사항
2. 법령 및 행정관청의 명령 또는 협회의 정관 기타 규정에 위반한 회원의 제명 기타의 제재에 관한 사항
④ 법 제164조 제2항에서 "대통령령이 정하는 사항"이라 함은 제1항 제1호, 제3호, 제5호 내지 제7호 및 제9호 내지 제12호에서 정한 사항을 말한다. 다만, 변경되는 내용이 법령의 개정에 따른 것이거나 경미한 내용인 경우에는 그러하지 아니하다.
공공기관의 운영에 관한 법률
제4조 (공공기관 )
① 기획예산처장관은 국가·지방자치단체가 아닌 법인·단체 또는 기관(이하 ‘기관’이라 한다)으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 공공기관으로 지정할 수 있다.
1. 다른 법률에 따라 직접 설립되고 정부가 출연한 기관
2. 정부지원액(법령에 따라 직접 정부의 업무를 위탁받거나 독점적 사업권을 부여받은 기관의 경우에는 그 위탁업무나 독점적 사업으로 인한 수입액을 포함한다. 이하 같다)이 총수입액의 1/2을 초과하는 기관
3. 정부가 50/100 이상의 지분을 가지고 있거나 30/100 이상의 지분을 가지고 임원 임명권한 행사 등을 통하여 당해 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관
4. 정부와 제1호 내지 제3호의 어느 하나에 해당하는 기관이 합하여 50/100 이상의 지분을 가지고 있거나 30/100 이상의 지분을 가지고 임원 임명권한 행사 등을 통하여 당해 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관
5. 제1호 내지 제4호의 어느 하나에 해당하는 기관이 단독으로 또는 두개 이상의 기관이 합하여 50/100 이상의 지분을 가지고 있거나 30/100 이상의 지분을 가지고 임원 임명권한 행사 등을 통하여 당해 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관
6. 제1호 내지 제4호의 어느 하나에 해당하는 기관이 설립하고, 정부 또는 설립 기관이 출연한 기관
② 제1항의 규정에 불구하고, 기획예산처장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 공공기관으로 지정할 수 없다.
1. 구성원 상호 간의 상호부조·복리증진·권익향상 또는 영업질서 유지 등을 목적으로 설립된 기관
2. 지방자치단체가 설립하고, 그 운영에 관여하는 기관
3. 방송법에 따른 한국방송공사와 한국교육방송공사법에 따른 한국교육방송공사
③ 제1항 제2호의 규정에 따른 정부지원액과 총수입액의 산정 기준·방법 및 동항 제3호 내지 제5호의 규정에 따른 사실상 지배력 확보의 기준에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
라. 판 단
① ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’이라 함은 특정한 행정목적을 수행하기 위하여 당해 법인의 설치 및 규율을 목적으로 특별히 제정된 법률에 의하여 설립된 법인을 지칭하는 경우가 통상적인데, 증권거래법은 특정한 행정목적을 수행하기 위하여 피고를 설치하고 규율할 목적으로 특별히 제정된 법이 아닐 뿐만 아니라 피고는 증권거래법이 1962. 1. 15.에 제정되기 이전인 1953. 11. 25.부터 이미 설립되어 있었던 점(갑 제5호증), ② ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’을 당해 법인의 설치 및 규율을 목적으로 특별히 제정된 법률에 의하여 설립된 법인에 국한하지 않는다고 하더라도, 공공기관의 운영에 관한 법률 제4조의 ‘공공기관’의 정의와 정보공개법 시행령 제2조의 공공기관의 범위 중 제1, 2, 3, 5호의 각 규정 내용에 비추어 볼 때, 정보공개법 시행령 제2조 제4호의 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’으로서 정보공개법상 정보공개 의무기관인 ‘공공기관’에 해당하기 위해서는 당해 법인이 국가나 지방자치단체의 재정지원을 받거나 정책 결정과 관련하여 국가나 지방자치단체의 사실상 지배력 하에 있어야 한다고 봄이 타당한데, 피고는 국가나 지방자치단체로부터 아무런 재정지원을 받지 않고 있을 뿐만 아니라 정책 결정과 관련하여 국가나 지방자치단체의 사실상 지배력 하에 있지도 않은 점( 증권거래법 제162조의2, 제163조, 제164조의 규정 내용을 보면, 증권거래법에서 피고의 업무를 정하고 있고 증권거래법 시행령에서 피고의 정관에 규정할 사항을 정하고 있으며 피고는 업무에 관한 규정의 제·개정을 금융감독위원회에 신고해야 할 뿐만 아니라 정관 중 증권거래법 시행령에서 정하는 사항을 변경하고자 할 때 금융감독위원회의 승인을 받아야 하나, 이러한 사유만으로 피고가 정책 결정과 관련하여 국가나 지방자치단체의 사실상 지배력 하에 있다고 볼 수는 없다), ③ ‘특수법인’이라 함은 최소한 민법상의 사단법인·재단법인이나 상법상의 회사가 아닌 법인을 의미한다고 보이는데, 피고는 회원 상호간의 업무질서를 유지하고 유가증권의 매매 기타의 거래를 공정하게 하며 투자자를 보호함으로써 증권산업의 건전한 발전에 기여하기 위해서 일반 사인인 증권회사를 회원으로 하여 설립된 비영리법인으로서 민법상의 사단법인의 성격을 갖고 있고, 증권거래법 제170조에서도 피고에 대하여 증권거래법령에 특별한 규정이 없는 한 민법의 사단법인에 관한 규정을 준용한다고 규정한 점, ④ 정보공개법은 주권자이자 기본권의 주체인 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 실질적으로 확보하기 위해서 국민에게 공공기관에 대하여 정보공개청구권을 부여하려고 제정되었는데, 피고는 증권거래법 제53조 제6항, 증권거래법 시행령 제36조의7 제1항에 의하여 금융감독원장과의 위탁에 관한 ‘계약’ 체결 후 증권회사의 업무와 재산에 관한 검사업무의 일부를 수행하는 이외에는 국가행정업무의 일부를 수행하고 있다고 보기 어려운 점{ 증권거래법 제162조의2, 피고의 정관(갑 제6호증) 제5조}, ⑤ 피고가 2003년 이후 증권거래법 제53조 제6항에 의하여 금융감독원장으로부터 위탁받아 수행한 업무는 “1. 증권회사 영업점에서 증권투자상담사(선물거래상담사 포함) 및 금융자산관리사의 영업행위에 관한 사항, 2. 증권회사 영업점에서 약관 준수 여부에 관한 사항(2007년 3월 추가)”에 관한 검사업무뿐이고(제1심법원의 금융감독원장에 대한 사실조회 결과), 피고는 이러한 검사업무를 마친 후 증권거래법 시행령 제36조의7 제3항에 의하여 금융감독원장에게 검사 결과를 모두 보고하고 있어서 피고가 그 보고 내용 이외에 위와 같은 검사업무와 관련하여 생산·보유하고 있는 정보는 별다른 것이 없어 보이므로, 국민은 금융감독원장에게 위와 같은 검사업무와 관련한 정보공개를 청구함으로써 알권리와 국정에 대한 참여 및 국정의 투명성을 확보할 수 있는 점, ⑥ 피고는 증권거래법 제162조의2 제2의2호에 정한 ‘유가증권시장 및 코스닥시장에 상장된 주권이 아닌 주권의 장외매매거래에 관한 업무’도 수행하고 있기는 하나, 그 업무의 내용은 장외시장에서 채권매매가 이루어진 후에 호가정보, 수익률 등을 수집하고 이를 공시하는 것이므로 그 업무수행의 결과가 모두 공개되고 있어 국민이 별도로 정보공개를 청구할 필요는 없는 점 등을 종합해 보면, 피고는 정보공개법 시행령 제2조 제4호에 정한 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’에 해당되지 않는다고 봄이 타당하므로, 피고는 이 사건 처분의 취소소송에서 피고 적격이 없을 뿐만 아니라 피고가 원고들의 정보공개청구에 응하지 않은 것이 행정소송의 대상이 되는 처분에도 해당되지 않으므로, 이 사건 소는 부적법하다.
3. 결 론
따라서 원고들의 이 사건 소는 본안에 관하여 나아가 판단할 필요 없이 각하되어야 할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 제1심판결을 취소하고 원고들의 이 사건 소를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 이성보(재판장) 반정우 조건주