【원고(선정당사자), 항소인】
김석태
【피고, 피항소인】
문경시장 (소송대리인 변호사 오재덕)
【제1심판결】
대구지법 2005. 9. 9. 선고 2005구합762 판결
【변론종결】
2006. 3. 31.
【주 문】
1. 원고(선정당사자)의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고(선정당사자)의 부담으로 한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심판결을 취소한다. 피고의 2004. 12. 13.에 한 문경온천장운영종료처분 및 노인전문요양병원으로의 용도변경처분을 취소한다.
【이 유】
1. 기초 사실
다음의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제3호증의 3, 4, 5, 제5호증의 1, 2, 제6, 7호증, 제14호증의 4, 제25, 26호증, 제27호증의 1 내지 4, 제35, 49호증, 을 제1호증, 제2호증의 1 내지 8, 제3호증의 1, 2, 3, 제4호증의 1 내지 4, 제5호증의 1, 2, 3, 제6호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.
가. 피고는 온천개발계획지구 내의 관광개발사업과 민자시설의 유치를 촉진하기 위하여 1996. 11. 20.경 문경시 소유의 문경시 문경읍 하리 360 및 같은 리 360의 1 지상에 지하 1층, 지상 3층의 문경온천 시욕장(이하 ‘문경온천’이라 한다)을 개장하여 직영하였다.
나. 그런데 피고는 1999. 10. 18.경 문경온천을 매각하기로 결정하고 시의회의 공유재산관리계획 승인을 받아 2000. 2. 29.경부터 2003. 4. 24.경까지 사이에 5회에 걸쳐 매각을 추진하였으나 매각이 이루어지지 아니하였다.
다. 한편, 피고는 2003. 3. 17.경 사업예정지를 문경시 문경읍 평천리 산 89의 1로 하여 노인전문요양병원 신축사업에 대한 계획을 수립하였다가 2004. 1.경 문경온천의 운영을 종료하고 문경온천 부지 상에 노인전문요양병원을 신축하기로 하고, 2004. 2. 5. 경상북도지사에 대하여 노인전문요양병원의 사업예정지를 문경시 문경읍 하리 360 및 같은 리 360의 1로 변경하여 보조금교부신청을 하였으며 이에 따라 2004. 5. 12.경 경상북도지사로부터 국고보조금교부결정을 받았다.
라. 그 후 피고는 2004. 6. 29. 문경온천의 노인전문요양병원으로의 용도변경안에 대하여 시정조정위원회의를 거쳐 2004. 11. 26. 문경시의회의 공유재산관리계획에 관한 의결을 받아, 2004. 12. 13. 문경온천의 용도를 노인전문요양병원으로 변경하고 온천시설의 운영을 종료(온천장운영종료일시는 2004. 12. 31.)하기로 결정하였다.
마. 한편, 문경온천은 주민들 외에도 일반 대중들이 누구나 요금을 내고 이용할 수 있고, 그 외에 문경시 내에는 문경종합온천이라는 다른 온천이 운영되고 있으며, 원고(선정당사자, 이하 ‘원고’라 한다) 및 선정자들은 문경시에 주소지를 두고 있다.
2. 원고의 주장
가. 문경온천은 문경시가 주민의 복리증진을 위하여 만든 것으로서 문경시와 주민들 사이에는 시조례에 의하여 문경온천의 온천수가 고갈될 때까지 계속 공급하기로 하는 계약이 존재하므로 문경시는 주민들로 하여금 온천수를 이용하게 할 의무를 부담하고, 문경시가 문경온천에 대한 광고를 함으로써 주민들은 문경온천을 계속 사용할 권리를 취득하였다. 문경시의 주민들인 원고 및 선정자들은 지방자치법 제13조에 의하여 공공시설인 문경온천을 이용할 권리가 있고, 문경온천을 폐지하지 않도록 요청할 권리가 있다.
피고가 문경온천의 운영을 종료하고 그 용도를 변경하는 행위는 주민들의 공공복리와 사회적 기본권을 침해하며, 문경온천의 이용요금이 문경시장 개인이 운영하는 온천보다 저렴하여 주민들이 문경온천에서 저렴한 비용으로 온천을 이용할 수 있는데 그러한 권리를 잃는 것도 주민들에 대한 복리침해가 된다. 결국, 피고의 위 행위는 문경온천과 경쟁관계에 있는 문경시장 개인 운영의 문경종합온천의 이익을 위한 사익추구적 행정행위로서 오로지 주민들의 이익을 해하려는 의도에서 행해진 것이어서 사회질서에 반하고 권리남용에 해당한다.
나. 또한, 절차상으로 위 용도변경은 시정조정위원회의를 거친 후 도시계획위원회의를 거쳐야 함에도 불구하고, 시정조정위원회의보다 먼저 도시계획위원회의를 거치고, 시의회의 의결에 있어서도 전체 시의원 13명 중 7명만이 참가한 가운데 찬반토론과 의장의 입장표명 없이 의결한 잘못이 있다.
다. 따라서 원고 및 선정자들은 위 문경온천운영종료 및 용도변경처분으로 인하여 법률상 보호이익을 침해받은 자로서 원고적격이 있으므로 위와 같은 하자로 인하여 무효인 위 처분의 취소를 구한다.
3. 본안전 항변에 대한 판단
가. 피고의 항변
피고가 문경온천에 대하여 그 용도를 변경하거나 운영을 종료한 행위는 항고소송의 대상인 처분에 해당하지 아니하고, 설령 그러한 처분에 해당한다 하더라도 원고 및 선정자들은 그 취소를 구할 법률상 이익이 없으므로 원고적격이 인정되지 아니한다.
나. 판 단
행정소송법 제2조 제1항 제1호, 제3조 제1호에 의하면, 항고소송의 대상인 처분을 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용’이라 정의하고 있으므로, 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 공권력의 주체로서 한 행위만이 이에 포함되고 사경제의 주체로서 한 행위는 포함되지 아니하며, 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말한다.
이 사건에 관하여 보건대, 피고가 문경온천이라는 욕장을 설치·운영한 것은 공권력의 주체로서 우월한 지위에서 한 행위라기보다는 사경제의 주체로서 일반 대중을 상대로 수입을 얻기 위하여 수익사업을 행한 것이라고 볼 것이고, 달리 문경온천의 설치·운영이 공권력의 주체로서 한 것이라고 인정할 자료가 없을 뿐 아니라, 뒤에서 보는 바와 같이 원고 및 선정자들이 문경온천이 존재함으로써 누리는 이익은 간접적이거나 사실적, 경제적 이익에 불과하여 문경온천의 운영을 종료하고 그 용도를 변경하기로 하는 피고의 위 결정이 원고 및 선정자들의 법적 권리나 의무에 직접적인 변동을 초래하는 것이라 볼 수 없으므로, 위 결정은 항고소송의 대상인 처분에 해당한다 할 수 없다.
가사 피고의 위 결정이 항고소송의 대상인 처분에 해당한다 하더라도, 원고 및 선정자들이 문경온천의 존재로 인하여 법률에 의하여 직접적으로 보호되는 이익을 가지는 것이 아니라 간접적이거나 사실적ㆍ경제적 이해관계를 가지는 데 불과하므로(이에 반하여 원고의 주장과 같이 계약 또는 광고를 통하여 주민들이 계속적인 온천사용권을 취득하였다거나 온천의 폐지를 막을 권리가 있다고 인정할 증거가 없다.), 원고 및 선정자들은 위 결정을 다툴 법률상 이익이 없어 원고적격이 없다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 소는 부적법하여 이를 각하하여야 할 것인바, 이와 결론을 같이 한 제1심판결은 정당하고 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김수학(재판장) 최월영 오문기