【원고,상고인】
가칭 청주봉명 준공업지구 토지구획정리조합 (소송대리인 한밭 법무법인 담당변호사 박주봉)
【피고,피상고인】
충청북도지사
【피고보조참가인】
청주시
【원심판결】
대전고법 1997. 10. 23. 선고 96구4235, 97구2731, 97구3154 판결
【주문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고의 부담으로 한다.
【이유】
상고이유(제출기간 경과 후에 제출된 상고이유보충서는 상고이유를 보충하는 한도 내에서)를 본다.
1. 토지구획정리사업법(이하 '법'이라고만 한다) 제7조 제1항 소정의 건설교통부장관의 지방자치단체 등에 대한 구획정리사업의 시행명령은 사업시행자를 지정하기 위한 준비절차로서 지방자치단체 등으로 하여금 사업시행에 관하여 법 제32조 제1항의 시행규정 및 사업계획서를 작성하도록 하는 것에 불과한 중간처분일 뿐 사업시행자를 정하는 효력을 가지는 것이 아니고 그 자체로서 토지구획정리사업지구 내 토지소유자에 대하여 어떠한 권리나 의무를 설정케 하거나 법률상 이익에 직접적인 변동을 초래케 하는 것이 아니며(대법원 1996. 12. 23. 선고 95누17700 판결 참조), 법 제10조 제1항 소정의 건설교통부장관의 사업시행인가신청기간(이하 '신청기간'이라고 한다)의 연장이나 재지정처분 또한 그 자체로서 국민의 구체적인 권리의무나 법률상 이익에 직접적인 변동을 초래하는 것이라고 할 수 없으므로(대법원 1984. 3. 27. 선고 83누634 판결 참조), 위 시행명령 및 신청기간연장거부행위는 모두 취소소송의 대상이 되는 행정처분에 해당되지 아니한다.
피고가 피고보조참가인(이하 '참가인'이라고 한다)에 대하여 한 사업시행명령과 원고에 대하여 한 신청기간연장거부처분의 취소를 구하는 원고의 청구에 관하여 사업시행명령과 신청기간연장거부처분은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 아니한다는 이유로 이를 각하한 원심의 판단은 위 법리에 따른 것으로 정당하고 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 관한 법리를 오해한 위법이 없다. 이 점에 관한 상고이유는 받아들일 수 없다.
2. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 법이나 그 시행령 등에 지방자치단체가 토지구획정리사업시행인가를 받지 못한 상태에서 토지소유자들로부터 사업지구 내 토지를 매수하는 것을 제한하는 규정이 없고, 법 제6조, 제7조에 의하면 토지구획정리사업시행의 우선권이 토지소유자나 토지구획정리조합(이하 '조합'이라고 한다)에 있다고 하더라도 그들이 사업시행을 하지 못하는 경우에는 지방자치단체가 사업시행을 하게 되므로 지방자치단체로서는 그 경우에 대비하여 사전준비작업을 할 수 있는 것이므로, 원고가 받은 토지소유자들의 동의율이 법 제17조에서 정한 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의라는 요건을 충족하지 못하고 있을 뿐 아니라 토지소유자들의 의견이 대립되어 조합설립의 가능성이 없고 사업의 성질과 규모 등에 비추어 조합의 사업시행능력이 부족하다고 판단하여 참가인이 토지매입, 시행규정 마련을 위한 조례의 제정, 사업계획서의 작성, 토지소유자들에 대한 협조 요구와 설득, 장차 체비지의 매각을 위한 사전 준비 등 사업인가신청과 사업시행을 위한 사전준비작업을 한 것이 위법하다고 할 수 없고, 피고가 신청기간 만료시는 물론 그로부터 7개월 정도가 지난, 조합설립인가신청 및 사업인가신청시까지도 원고가 법 제17조 소정의 동의요건을 충족시키지 못하고 사업시행 능력이나 가능성도 없으며 이미 참가인에게 사업시행명령이 내려진 상태에서 원고의 조합설립인가신청 및 사업시행인가신청을 반려하고 참가인에 대하여 사업시행인가처분을 한 것이 신의성실의 원칙 및 금반언의 원칙에 반하거나 위법하다고 할 수 없으며, 참가인이 사업시행인가신청시 제출한 사업계획서상의 공원용지비율의 책정이나 감보율 산정에도 법시행규칙 제3조 [별표 1]에 위반된 잘못이 없고, 재량권의 남용이나 일탈 등의 위법이 없다고 판단하였다.
기록과 관계 법령에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같은 토지구획정리조합설립이나 토지구획정리사업시행인가 등에 관한 법령규정, 신의성실이나 금반언의 원칙, 재량권의 남용이나 일탈 등에 관한 법리오해, 심리미진 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점에 관한 상고이유도 받아들일 수 없다.
3. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이용훈(재판장) 정귀호(주심) 김형선 조무제