【원고,상고인】
주식회사 대암건설
【피고,피상고인】
울산광역시 (소송대리인 변호사 하만영)
【환송판결】
대법원 1998. 5. 8. 선고 97누7875 판결
【주문】
원심판결을 파기하고, 사건을 부산고등법원에 환송한다.
【이유】
원고의 상고이유를 판단한다.
1. 원심판결 이유에 의하면 원심은, 소외 주식회사 태화건설(이하 '소외 회사'라고 한다)이 1991. 8. 17. 피고(당시는 울산군수이었으나 행정구역 개편에 따른 권한승계로 울산시장을 거쳐 현재와 같이 변경되었다)로부터 울산 울주군 (주소 1 생략) 내지 (주소 2 생략) 등 8필지 2,933.06㎡(이하 '이 사건 토지'라고 한다) 지상에 9층 높이의 85세대 아파트 1동을 건립하기 위한 주택건설사업계획승인(이하 '사업계획승인'이라고만 한다)을 받은 사실, 그 후 원고가 소외 회사로부터 이 사건 토지와 위 주택건설사업에 관한 일체의 권리를 양도받아 1995. 11. 7. 피고에 대하여 사업주체가 변경되었음을 이유로 사업계획변경승인신청서를 제출하였는데, 피고는 같은 해 12월 20일 소외 회사 및 원고에 대하여 사업계획승인을 받은 날로부터 4년여 간 공사에 착수하지 않았다는 이유로 건축법 제8조 제8항 및 주택건설촉진법 제48조의 규정에 의하여 위 사업계획승인을 취소하고 원고의 변경승인신청서를 반려하는 처분(이하 소외 회사에 대한 것을 '이 사건 취소처분', 원고에 대한 것을 '이 사건 통지' 및 '이 사건 반려처분'이라고 한다)을 한 사실을 각 인정한 다음, 사업계획승인취소처분이 양도인 및 양수인에게 같이 통지되었다 하더라도 아직 양수인이 사업주체변경승인을 받지 못한 이상 그 처분의 상대방은 어디까지나 양도인이고, 양수인에게는 업무협조 차원에서 이를 통지하는 것에 불과하다고 할 것이므로, 사업계획승인취소처분의 효력을 다툴 수 있는 자는 처분의 상대방인 양도인이고 양수인인 원고로서는 이 사건 취소처분을 다툴 수 있는 원고 적격이 없으며, 소외 회사가 그 무렵 이 사건 취소처분을 통지받고서도 행정심판법 및 행정소송법 소정의 심판청구기간 또는 제소기간 내에 이에 대한 행정심판이나 행정소송 등을 제기하지 아니함으로써 소외 회사에 대한 이 사건 취소처분은 확정되었고, 피고의 소외 회사에 대한 사업계획승인이 유효하게 존속함을 전제로 한 원고의 사업계획변경승인신청은 그 승인의 대상이 없어졌으므로, 결과적으로 이 사건 반려처분의 취소를 구할 이익이 없게 되었다는 이유로 이 사건 통지 및 반려처분의 취소를 구하는 이 사건 소가 부적법하다고 하여 이를 각하하였다.
2. 주택건설촉진법 제33조 제1항, 같은법시행규칙(1996. 2. 13. 건설교통부령 제54호로 개정되기 전의 것) 제20조의 각 규정에 의한 주택건설사업계획에 있어서 사업주체변경의 승인은 그로 인하여 사업주체의 변경이라는 공법상의 효과가 발생하는 것이므로, 사실상 내지 사법상으로 주택건설사업 등이 양도·양수되었을지라도 아직 변경승인을 받기 이전에는 그 사업계획의 피승인자는 여전히 종전의 사업주체인 양도인이고 양수인이 아니라 할 것이어서, 사업계획승인취소처분 등의 사유가 있는지의 여부와 취소사유가 있다고 하여 행하는 취소처분은 피승인자인 양도인을 기준으로 판단하여 그 양도인에 대하여 행하여져야 할 것이다. 따라서 피고가 주택건설사업의 양수인인 원고에 대하여 소외 회사에 대한 사업계획승인을 취소하였다는 사실을 통지한 것만으로는 원고의 법률상 지위에 어떠한 변동을 일으키는 것은 아니므로 이 사건 통지는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수는 없을 것이다(대법원 1999. 6. 25. 선고 98두15863 판결 등 참조).
3. 그러나 이 사건 소 중 사업계획승인취소의 취소를 구하는 부분을 그와 같이 처분성을 결여한 이 사건 통지의 취소를 구하는 것으로만 본 원심의 조치는 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.
먼저 앞서 든 주택건설촉진법령에 의하면 사업주체의 변경승인신청은 양수인이 단독으로 할 수 있고 위 변경승인은 실질적으로 양수인에 대하여 종전에 승인된 사업계획과 동일한 사업계획을 새로이 승인해 주는 행위라 할 것이므로, 사업주체의 변경승인신청이 된 이후에 피고가 소외 회사에 대하여 그 사업계획변경승인의 전제로 되는 이 사건 사업계획승인을 취소하는 처분을 하였다면 원고는 그 처분 이전에 소외 회사로부터 이 사건 토지와 사업승인권을 사실상 양수받아 사업주체의 변경승인신청을 한 자로서 그 취소를 구할 법률상의 이익을 가진다고 보아야 할 것이다.
한편 기록에 의하면 이 사건 제소 당시 이미 소외 회사에 대한 이 사건 취소처분과 원고에 대한 이 사건 통지라는 같은 피고의 두 가지 행위가 있었고, 원고가 청구취지에 처분성이 결여된 이 사건 통지를 소송의 대상으로 기재하고 있기는 하지만 청구원인에는 내용상 위 두 가지 행위 모두의 경과를 기재한 다음 피고가 당초 소외 회사에 대하여 내어 주었던 사업계획승인을 취소함은 위법하다는 취지를 기재하였으며, 굳이 항고소송의 대상이 되지 아니하는 이 사건 통지만을 소송의 대상으로 삼겠다고 고집한 바 없으므로, 비록 청구취지의 기재만으로 보면 이 사건 통지를 소송의 대상으로 삼은 것이라고 하더라도, 원고가 처분성이 결여된 이 사건 통지만을 소송의 대상으로 한 것이라고 단정하는 것은 부당하고, 어느 쪽이든 이 사건 사업계획승인을 취소시키는 법률효과를 발생시키는 피고의 행위를 소송의 대상으로 삼으려 하였다고 봄이 보다 합리적이므로, 원심으로서는 마땅히 원고에게 석명을 구하여 과연 원고가 그 취소를 구하는 피고의 행위가 어느 것인지를 확정한 후 심리를 하였어야 할 것임에도, 이러한 조치를 취하지 아니한 채 만연히 원고가 이 사건 통지만을 소송의 대상으로 삼았고 소외 회사에 대한 이 사건 취소처분이 확정되었음을 전제로 원고에게 이 사건 취소 및 반려처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다는 이유로 이 사건 소를 부적법하다 하여 각하한 것은 석명권불행사 및 심리미진의 위법을 범한 것이라고 할 것이다(대법원 1994. 2. 22. 선고 93누21156 판결, 1998. 4. 24. 선고 97누17131 판결 등 참조).
그리고 원고가 피고의 소외 회사에 대한 사업계획승인의 취소처분을 취소하는 것으로 청구취지를 바꿀 경우 위와 같은 이 사건 제소경위나 내용에 비추어 이는 청구취지의 정정에 해당하는 만큼, 원고는 이 사건 통지 및 반려처분에 대한 행정심판 및 소제기로 인하여 피고의 소외 회사에 대한 이 사건 취소처분에 대한 전심절차를 거치고 적법한 제소기간 내에 소를 제기하였다고 보아야 할 것이다.
이러한 점을 지적하는 취지의 상고이유의 주장은 이유가 있다.
4. 그러므로 나머지 상고이유에 대하여는 판단하지 아니한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 박재윤(재판장) 유지담 배기원(주심)