【원고,상고인】
한덕개발 주식회사 (소송대리인 법무법인 율촌 담당변호사 김대환 외 4인)
【피고,피상고인】
서울대공원관리사업소장 (소송대리인 변호사 유재방)
【환송판결】
대법원 2001. 6. 15. 선고 99두509 판결
【주문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이유】
1. 상고이유 제1, 5점에 대하여
가. 지방자치단체는 자치사무에 관하여 이른바 자치조례를 제정할 수 있고, 이러한 자치조례에 대해서는 지방자치법 제15조가 정하는 '법령의 범위 안'이라는 사항적 한계가 적용될 뿐, 일반적인 위임입법의 한계가 적용될 여지가 없으며, 여기서 말하는 '법령의 범위 안'이라는 의미는 '법령에 위반되지 아니하는 범위 안'으로 풀이된다 ( 대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 참조).
그리고 공유재산의 사용허가에 관한 사용료율을 정하는 것은 지방자치단체의 자치사무인 공유재산의 관리에 속하므로, 서울특별시공유재산관리조례(1991. 3. 29. 조례 제2745호로 개정된 것, 이하 '조례'라고 한다) 제23조가 제1항 내지 제6항에서 사용허가의 대상이 되는 공유재산의 특성을 감안하여 그 사용료율을 공유재산의 종류별로 규정하면서 따로 제7항(이하 '이 사건 조항'이라 한다)에서 "시장이 특히 필요하다고 인정하는 재산에 대하여는 제1항 내지 제6항의 규정에 불구하고 연간 대부료율 또는 사용료율을 당해 재산평정가격의 1,000분의 50 이상으로 할 수 있다."고 규정하고 있는 것은, 지방자치법 제15조가 정하는 '법령의 범위 안'에서 공유재산의 적절한 관리를 위하여 공유재산의 관리청인 지방자치단체의 장이 그 지방의 실정 및 공유재산의 특성을 감안하여 필요한 경우에 별도로 공유재산의 사용료율을 정하도록 한 것이고 지방재정법이나 지방재정법시행령 등의 관련 규정도 이를 용인하고 있다고 할 것이며, 이 사건 조항이 지방자치법 제15조가 정하는 '법령의 범위 안'이라는 자치조례의 사항적 한계 내의 규정이어서 무효라고 할 수 없다 ( 대법원 2001. 6. 15. 선고 99두2901 판결 참조).
원심이 이 사건 조항에 대하여 위임입법의 한계에 관한 법리가 적용됨을 전제로 하여 판단하고 있는 것은 잘못이라 할 것이나 위 규정이 무효가 아니라고 한 결론은 옳고, 거기에 법리오해 등으로 판결 결과에 영향을 미친 위법이 없다.
나. 관련 법령 및 도시공원법 제6조에 의하면, 도시공원법상의 도시공원시설은 지방자치단체가 공공의 복지를 위하여 직접 일반 공공의 사용에 제공하는 것을 본래 목적으로 하는 이른바 공공용 재산이고, 일반 공공의 사용에 제공되어 있는 이상, 공원관리청 이외의 자가 관리수탁한다는 사유만으로 공공용의 목적을 상실하는 것은 아니라고 할 것이어서, 공원관리청이 도시공원시설을 사용허가한 경우에는 조례 제23조 제1항 단서가 정한 공공용의 목적에 사용되는 공유재산의 연간 사용료율인 당해 재산평정가격의 1,000분의 25를 적용하는 것이 원칙이나, 공원시설의 관리에 있어서 고려하여야 할 제반 사정을 종합적으로 검토하여 조례 제23조 제1항의 규정에 불구하고 시장이 특히 필요하다고 인정하는 재산에 대하여는 연간 사용료율을 당해 재산평정가격의 1,000분의 50 이상으로 할 수 있다고 할 것이다.
원심은 그 채용한 증거에 의하여, 1차 시설물의 가액 및 그에 대한 무상사용기간, 1991. 3. 29. 조례가 개정되어 연간 사용료율이 1,000분의 60에서 1,000분의 25로 인하된 경위, 이 사건 2차 시설물의 내구연한과 그에 따른 공유재산관리의 필요성, 위 시설물에 연간 사용료율을 1,000분의 25로 적용할 경우에 무상사용기간이 40년이나 되어 원고에게 과도한 혜택을 부여하는 것이 될 수 있는 사실 등을 인정한 다음, 이 사건 2차 시설물은 조례 제23조 제1항의 규정에도 불구하고 시장이 특히 필요하다고 인정하는 재산에 해당하므로 연간 사용료율을 1,000분의 50, 무상사용기간을 20년으로 정한 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였는바, 위에서 본 법리 및 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 사실인정과 판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 채증법칙 위배로 인한 사실오인, 이유불비의 위법이 없다.
다. 또한, 위 판시사실에 기하여 이 사건 2차 시설물은 이 사건 조항이 규정한 '시장이 특히 필요하다고 인정하는 재산'에 해당한다고 보아야 할 것이라는 원심의 판단에는, 1차 시설물과는 달리 2차 시설물에 대하여 연간 사용료율을 당해 재산평정가격의 1,000분의 50으로 적용한 이 사건 처분이 행정의 일관성 원칙, 신의성실의 원칙, 신뢰보호의 원칙, 비례의 원칙을 위반하여 위법하다는 원고의 주장을 배척하는 취지가 포함되었다고 볼 수 있으므로, 원심판결에 판단유탈의 위법도 없다.
2. 상고이유 제2점에 대하여
원심은, 원고 주장의 사정만으로 서울특별시장이 이 사건 2차 시설물에 관한 연간 사용료율을 재산평정가격의 1,000분의 25로 적용하여 그 무상사용기간을 40년으로 해 주기로 확약하였다고 보기 어렵고, 위 시설물의 연간 사용료율을 1,000분의 50으로 적용하여 그 무상사용기간을 20년으로 결정한 이 사건 처분은 적법하다고 판단하였다.
기록에 의하면, 1차 사업허가 및 이 사건 2차 사업허가에 의하여 조성하려는 공원시설이 다르고 1, 2차 사업허가의 조건을 동일하게 할 것임을 피고측에서 보장하였던 것은 아니어서 1차 허가시에 누렸던 원고의 법적 지위가 2차 허가시에도 당연히 그대로 유지된다고 볼 수 없고, 1차 사업진행과정에서 서울특별시장이 원고에게 한 약속이 이 사건 2차 시설물에 대하여도 그대로 유효한 것은 아니라고 할 것이므로, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 확약에 관한 법리오해나 확약의 내용과 그 이행 여부에 관한 사실오인 및 법리오해의 위법이 없다.
3. 상고이유 제3, 4점에 대하여
원심은 그 채용 증거에 의하여, 이 사건 2차 사업허가조건은 사업에 투자한 모든 시설물을 서울특별시에 기부채납하고 일정기간 무상사용하기로 하되 기간과 조건은 투자비 회수 가능 범위에서 사업자의 의견을 수렴하여 서울특별시장이 정하는 바에 따른다는 것인 사실과, 피고가 무상사용기간과 조건을 결정함에 있어 사업자인 원고의 의견을 참작하여 내부적으로 검토한 후 관계 장관에게 질의하는 등 원고의 의견을 충분히 수렴한 다음 서울특별시공유재산심의회의 심의를 거쳐 이 사건 처분을 한 사실을 인정하고, 그 결정내용이 원고의 의견과 다르다고 하더라도 피고가 위 허가조건에 위배한 것은 아니라고 판단하였다.
기록에 비추어 보면, 원심의 이러한 사실인정은 옳고, 또한 원심의 위와 같은 판단에는 위 허가조건으로 피고에게 원고가 투자비를 회수할 수 있는 범위에서 무상사용기간과 조건을 정하도록 의무를 부여한 것은 아니라는 취지가 포함되어 있는 것으로 볼 수 있으므로, 채증법칙 위배로 인한 사실오인이나 판단유탈의 위법도 없다.
4. 결 론
그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여 주문과 같이 판결한다.
대법관 이용우(재판장) 서성 배기원 박재윤(주심)