【원고, 항소인】
대우여객자동차 주식회사(소송대리인 법무법인 청률 담당변호사 장희석)
【피고, 피항소인】
경상남도지사
【피고보조참가인】
경남버스 주식회사외 3(소송대리인 법무법인 국제 담당변호사 하만영외 1인)
【제1심판결】
창원지방법원 2000. 7. 6. 선고 2000구588 판결
【변론종결】
2003. 3. 7.
【주 문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소로 인한 소송총비용은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고가 1999. 4. 23.자로 피고 보조참가인들에 대하여 한 시외버스운송사업계획변경인가처분을 모두 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 울산역에서 출발하여 공업탑, 시청, 동강병원, 범서, 언양을 경유하여 덕현(석남사)까지 가는 시내버스노선을 운행하는 울산광역시 시내버스운송사업자이고, 피고 보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)들은 피고로부터 각 노선여객자동차운송사업면허를 받아 시외버스운송사업을 하는 사업자들이다.
나. 피고는 1999. 4. 23. 여객자동차운수사업법(2000. 1. 28. 법률 제6240호로 개정되기 전의 것, 이하 “법”이라 한다) 제11조 제1항에 따라 (1) 참가인 경남버스 주식회사 및 주식회사 세원(이하 ‘경남버스’, ‘세원’이라 한다)에 대하여는 기점은 울산, 경유지는 고속도, 언양, 고속도, 종점은 신평, 거리는 37.8㎞, 횟수는 4회, 수단은 직행인 종전의 운행계통을 1회로 줄이는 한편, 기점은 울산, 경유지는 고속도(언양 무정차), 덕현(또는 석남사), 얼음골, 남명, 종점은 밀양, 거리는 86.1㎞ 또는 86.3㎞, 횟수는 3회로, (2) 참가인 밀성여객자동차 주식회사(이하 ‘밀성여객’이라 한다)에 대하여는 기점은 밀양, 경유지는 남명, 얼음골, 종점은 덕현(석남사), 거리는 48.6㎞, 횟수는 3회, 수단은 직행인 종전의 운행계통을, 기점은 밀양, 경유지는 남명, 덕현(언양 무정차), 고속도, 종점은 울산, 거리는 86.1㎞, 횟수는 3회로, (3) 참가인 천일여객 주식회사(이하 ‘천일여객’이라 한다)에 대하여는 기점은 밀양, 경유지는 금곡, 남명, 종점은 덕현(석남사), 거리는 50.3㎞, 횟수는 3회, 수단은 직행인 종전의 운행계통을, 기점은 밀양, 경유지는 금곡, 남명, 덕현(언양 무정차), 고속도, 종점은 울산, 거리는 86.3㎞, 횟수는 3회로, 각 변경하는 내용의 시외버스운송사업계획변경인가처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑6의 1 내지 5, 변론의 전취지
2. 처분의 적법여부에 대한 판단
가. 당사자의 주장
피고는 위와 같은 경위로 한 이 사건 처분이 적법하다고 주장하고, 이에 대하여 원고는 아래와 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.
(1) 첫째, 법 제11조 제4항에 의하여 사업계획변경의 기준을 정하고 있는 법시행규칙(1999. 12. 16. 건설교통부령 제223호로 개정되기 전의 것) 제31조 제2항 제1호에 의하면, 시외버스운송사업의 노선 및 운행계통을 신설하고자 하는 때에는 운행횟수를 4회 이상으로 하여야 하는데, 이 사건 처분으로 인가된 사업계획변경은 기존의 울산-신평간 또는 밀양-덕현간의 노선을 2 이상의 시·도에 걸치게 되는 울산-밀양간, 밀양-울산간으로 변경하는 것으로서 실질적으로는 노선을 신설하는 경우에 해당함에도, 기존 4회로 인가받은 운행횟수를 1회 또는 3회로 감축하는 것이다.
(2) 둘째, 법시행규칙 제31조 제2항 제2호는 노선 및 운행계통을 연장하고자 하는 때에는 그 연장거리는 기존운행계통의 50% 이하로 하도록 규정하고 있는데, 이 사건 처분으로 인가된 사업계획변경은 참가인들의 기존운행계통의 거리를 위 기준인 50%를 훨씬 넘게 연장하는 것이다.
(3) 셋째, 법시행규칙 제31조 제2항 제3호는 노선 및 운행계통의 운행경로변경은 도로여건 등 불가피한 경우를 제외하고는 운행거리 또는 운행시간이 단축되는 경우에 한하며, 기존의 운행경로의 과다한 변경으로 이용주민에게 불편을 초래하지 않도록 규정하고 있는데, 이 사건 처분으로 인가된 사업계획변경은 불가피한 경우가 아닌데도 운행거리 또는 운행시간을 연장하는 한편, 경남버스와 세원의 종전노선 운행횟수를 1회로 줄임으로써 종전노선 이용객들의 불편을 초래하는 것이다.
(4) 넷째, 법시행규칙 제31조 제2항 제6호는 당해 운행계통을 운행하는 사업자별로 운행대수 또는 운행횟수의 연간 10%를 넘는 증감이 있는 경우로서 2 이상의 시·도에 걸치는 운행횟수의 증감은 관련시외버스운송사업자 또는 관할관청이 참여하여 당해 운행계통에 대한 수송수요 등을 조사한 후에 변경하도록 규정하고 있는데, 피고는 이러한 수송수요 등에 대한 조사를 전혀 실시하지 아니한 채 이 사건 처분을 하였다.
(5) 다섯째, 법시행규칙 제5조 제1항에 의하면, 노선여객자동차운송사업을 관할하는 시·도지사는 노선이 2 이상의 시·도에 걸치는 경우 노선의 신설 또는 변경이나 노선과 관련되는 사업계획변경인가를 하고자 하는 때에는 관계 시·도지사와 미리 협의하여야 하고, 협의가 성립되지 아니한 때에는 법 제70조 제1항의 규정에 의하여 소정기간내에 건설교통부장관에게 조정신청을 하여야 하는바, 피고는 울산광역시장이 피고의 협의요청에 대하여 참가인들의 사업계획변경이 운행계통의 신설에 해당하여 반대한다는 뜻을 밝혔음에도 이를 무시하고 건설교통부장관에게 조정신청 절차를 거치지 아니하였을 뿐만 아니라, 원고의 명백한 반대의견이 반영되지 아니한 경상남도버스운송사업조합 이사장의 의견조회에 기하여 이 사건 처분을 하였다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 원고의 첫째 내지 넷째 주장에 관한 판단
(1) 법 제11조 제4항에 따라 시외버스운송사업의 사업계획변경의 기준을 정하고 있는 법시행규칙 제31조 제2항은 사업계획변경의 내용을 노선 및 운행계통의 신설, 연장 및 운행경로변경으로 구분하여 제1호에서는 노선 및 운행계통의 신설에 관하여, 제2호에서는 그 연장에 관하여, 제3호에서는 그 운행경로변경에 관하여 각 사업계획변경의 기준을 정하고 있는바, 앞서 본 이 사건 사업계획의 변경 내용에 의하면 경남버스 및 세원의 경우에는 울산을 기점으로 한 종전 노선의 경유지인 언양에서 무정차로 바로 덕현(석남사)을 경유하여 밀양으로 운행하도록 하였으므로 이는 노선 및 운행계통의 신설에 해당한다 할 것이고, 밀성여객 및 천일여객의 경우에는 각 밀양을 기점으로 종전 노선의 종점인 덕현을 경유지로 하여 울산까지 연장 운행하도록 하였으므로 이는 노선 및 운행계통의 연장에 해당한다 할 것이다. 따라서 이 사건 사업계획의 변경이 노선 및 운행계통의 운행경로 변경에 해당함을 전제로 한 원고의 위 셋째 주장은 이점에서 이미 이유 없다 할 것이다.
(2) 위에서 본 이 사건 처분의 내용에 의하면, 경남버스 및 세원의 사업계획의 변경(노선 및 운행계통의 신설)이 신설노선의 운행횟수가 3회에 불과하여 운행횟수를 4회 이상으로 하여야 한다는 법시행규칙 제31조 제2항 제1호에서 정한 기준에 미달되고, 밀성여객 및 천일여객의 사업계획의 변경(노선 및 운행계통의 연장)이 그 연장거리가 기존의 운행계통의 77% 및 71%에 달하여 기존 운행계통의 50% 이하로 하도록 한 법시행규칙 제31조 제2항 제2호에서 정한 기준을 초과하며, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 법시행규칙 제31조 제2항 제6호에 따른 수송수요 등을 조사하였다고 인정할 자료가 없으므로, 이 사건 처분이 원고의 위 주장과 같이 법시행규칙 제31조 제2항 제1호, 제2호 및 제6호에 위배된 점은 인정된다.
그러나, 법시행규칙 제31조는 건설교통부령의 형식으로 시외버스운송사업의 사업계획변경에 관한 처분을 함에 있어 그 사무처리기준과 처분절차 등을 규정한 것으로서 행정조직 내부에 있어서의 행정명령의 성격을 지닐 뿐 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 힘이 없다 할 것이므로( 대법원 1995. 10. 17. 선고 94누14148 전원합의체 판결 참조), 이 사건 처분이 위에서 본 바와 같이 법시행규칙 제31조의 규정에 위배되는 것이라 하더라도 위법의 문제는 생기지 아니한다 할 것이다. 따라서 법시행규칙 제31조가 이와 달리 국민이나 법원을 구속하는 힘이 있는 법규명령임을 전제로 한 원고의 위 첫째, 둘째 및 넷째 주장은 모두 이유 없다.
라. 원고의 다섯째 주장에 관한 판단
갑제2 내지 5호증, 갑제6호증의 1 내지 5의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 피고는 1999. 4. 경 참가인들로부터 시외버스운송사업계획변경 인가신청을 받고, 같은 달 3. 법시행규칙 제5조에 따라 울산광역시장에게 협의요청을 한 사실, 이에 울산광역시장은 같은 달 12. 울산시내버스공동운수협의회에 의견제출을 요청하였고 울산시내버스공동운수협의회에서는 같은 달 13. 위 사업계힉변경신청 내용대로 참가인들이 울산시내 또는 언양까지 연장 운행할 경우 가뜩이나 어려운 울산시내버스 업체의 경영이 더욱 악화될 것이 예상된다는 이유로 울산광역시장에게 부동의 의견을 제시한 사실, 그러자 울산광역시장은 같은 달 16. 피고에게, ① 운행계통을 분리ㆍ연장하는 사업계획변경은 계통신설에 해당하는 것이고 ② 울산(시외·고속버스터미널)을 출발하여 경유하는 도심지 구간과 고속도, 언양, 덕현(석남사)까지 무정차로 운행하고, 덕현(석남사)에서만 정차하도록 하여 밀양방면 이용객의 편의를 도모하고, 시내버스운송사업체와의 과당경쟁을 유발하지 않도록 하기 바란다는 내용의 회신을 한 사실, 이에 피고는 같은 달 23. 덕현(석남사)에서 울산까지의 구간을 무정차로 운행하도록 하는 내용으로 이 사건 처분을 한 사실을 각 인정할 수 있고 반증이 없는바, 위 인정사실에 의하면 울산광역시장은 피고의 협의요청에 대하여 명백히 반대의 의견을 표명하였다고 보기는 어렵고, 참가인들의 시외버스운송사업계획변경으로 인하여 울산광역시의 시내버스운송사업체와의 과당 경쟁을 우려하여 시내버스와 운행구간이 중복되는 울산시외버스터미널부터 덕현(석남사)까지의 구간에 대하여는 무정차 할 것을 조건으로 피고의 협의 요청에 동의하였다고 봄이 상당하므로, 원고의 위 다섯째 주장도 이유 없다.
마. 재량권의 일탈·남용 여부에 관한 판단
이 사건 시외버스운송사업계획변경인가는 행정청의 재량행위라 할 것이고( 대법원 1999. 10. 12. 선고 99두6026 판결 참조), 이 사건 처분으로 인하여 기존의 시내버스운송사업자인 원고의 노선 및 운행계통과 참가인들의 그것들이 일부 중복되고, 참가인들의 시외버스가 덕현(석남사)에 정차하게 됨으로써 원고의 운행수익의 감소가 예상되기는 하나, 한편 앞에서 인정한 사실 등에 의하여 알 수 있는 그 노선의 중복의 정도(특히, 울산, 덕현간은 무정차로 운행하도록 한 점), 시내버스와 시외버스라는 운송수단과 운행방법의 차이, 울산-밀양간의 직행로가 없어 불편을 겪던 밀양 및 울산시민의 불편해소라는 공익 등에 비추어 볼 때 이 사건 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 할 수 없다.
3. 결론
그렇다면, 이 사건 처분이 위법함을 전제로 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각할 것인 바, 이 사건 소가 부적법하다고 하여 이를 각하한 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하나 원고만 항소하였으므로 불이익변경금지의 원칙을 적용하여 원고의 항소를 기각하기로만 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 박용수(재판장) 박종훈 고경우