【원고,피상고인】
【피고,상고인】
여수시장 (소송대리인 변호사 정병섭)
【원심판결】
광주고법 1998. 2. 20. 선고 96구951 판결
【주문】
원심판결을 파기하고 사건을 광주고등법원에 환송한다.
【이유】
상고이유를 본다.
상고이유 제1점에 대하여
행정심판법 제18조 제3항, 개별토지가격합동조사지침(1990. 4. 11. 국무총리훈령 제241호, 1991. 3. 29. 국무총리훈령 제248호 및 1993. 7. 19. 국무총리훈령 제281호, 이하 "조사지침"이라 한다) 제12조의2의 각 규정에 의하면, 개별토지가격에 대하여 이의가 있는 토지소유자 및 이해관계인은 조사지침에 기한 재조사청구나 행정심판법에 다른 행정심판청구 중 하나만을 거쳐 곧바로 행정소송을 제기하는 것이 가능하고, 이 경우 재조사청구는 토지소유자 등이 그 결정처분이 있었음을 안 때에는 조사지침 제12조의2 제1항에 따라 안 날로부터 60일 이내에, 그 외의 경우에는 정당한 사유가 없는 한 행정심판법 제18조 제3항에 따라 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 관할 시장, 군수 또는 구청장에게 청구하여야 적법하게 되며, 개별토지가격의 결정이 조사지침 제12조의2의 규정에 따라 공고된 이상 단지 이를 알지 못하였다는 사유만으로는 위 청구기간을 지키지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 할 수 없다(대법원 1998. 2. 27. 선고 96누13972 판결, 1995. 9. 26. 선고 94누11514 판결 등 참조).
기록에 의하면, 피고는 원고 소유의 이 사건 제1, 2토지에 대한 1994. 1. 1. 기준 개별토지가격을 각각 ㎡당 금 67,100원과 금 40,400원을 결정하여 이를 1994. 6. 30. 공고한 사실, 원고는 1995. 8. 30. 피고에게 위 개별토지가격결정에 대하여 재조사청구를 하였으나 같은 해 9. 30.자로 기각결정을 통지받고 전라남도지사의 행정심판을 거쳐 이 사건 소를 제기한 사실을 엿볼 수 있는바, 전후사정이 이와 같다면, 위 재조사청구는 재조사 및 행정심판청구기간을 도과하여 제기된 것이라고 할 것이므로 그 청구기간을 지키지 못한 데에 대한 정당한 사유가 없는 한 부적법하다고 할 것이고, 아울러 이 사건 소 중 위 각 토지에 관한 부분은 적법한 전심절차를 거치지 아니한 부적법한 소가 된다고 할 것이다.
그러함에도 원심은 이러한 전심절차의 적법 여부에 관하여 아무런 심리를 하지 아니한 채 이 사건 제1, 2토지에 관한 부분에까지 본안에 나아가 심리하여 원고의 청구를 인용하였는바, 거기에는 소론과 같은 행정심판 전치에 관한 법리오인 내지는 심리미진의 위법이 있다고 할 것이고 이 점을 지적한 논지는 이유 있다.
상고이유 제2점에 대하여
원심판결의 이유에 의하면, 원심은 거시 증거에 의하여, 건설부가 관계 행정기관에 시달한 '94개별공시지가조사요령'에 의하면 비교표준지 선택기준으로, ① 조사대상 토지와 같은 용도지역 안에 있는 표준지 중에서 선택하고, ② 같은 용도지역 중에서 조사대상 토지와 토지이용상황(토지용도)이 같거나 유사한 표준지 중에서 선택하되, 토지이용상황이 유사한 토지란 잠재적 토지이용 또는 상호 대체가능한 용도를 가진 토지를 말하며, 주거용, 상업·업무용, 주상복합용, 공업용, 전, 답, 임야로 크게 구분되고, ③ 위 ②의 조건을 만족시키는 표준지가 2개 이상일 경우에는 거리가 가장 가까운 표준지를 선택(거리는 도면상 표준지와 조사대상 토지경계간의 최단의 직선거리)하며, ④ 위 ②의 조건을 만족시키는 표준지가 없는 경우에는 주위환경이 같거나 비슷하다고 판단되는 표준지를 선택하여 정하고, 위 각 선택기준은 번호순서대로 적용하며 토지이용상황(토지용도)이 같거나 유사한 표준지의 선택이란 주용도 내의 세항 중에서 비교표준지를 선택함을 의미하고 주위환경이 같거나 비슷한 표준지를 선택한 경우란 당해 필지의 토지이용상황보다는 주 용도가 동일한 지대 내에서 선택함을 의미한다고 규정하고 있는 사실, 피고가 이 사건 제3, 4토지의 개별토지가격을 결정함에 있어서 비교표준지로 용도지역이 일반 주거지역으로 같고 거리가 가장 가까운 여수시 여서동 569 전 1,064㎡(이하 "제1표준지"라 한다)를 선정한 사실, 그런데 제1표준지는 지목이 전으로 이 사건 각 토지의 남쪽에 있는 비교적 높은 야산의 모퉁이를 돌아 뒷편의 중턱쯤에 위치하고 있고 전형적인 밭으로 이용되고 있는 사실, 한편 이 사건 개별토지가격결정 기준일인 1994. 1. 1. 현재 이 사건 제3, 4토지는 피고가 1991. 9. 25. 시행완료한 여서지구 택지개발사업지구에 포함시켜 구획정리한 후 매각한 토지로서 그 지목은 잡종지, 현실적인 이용상황은 도로법면(절개지)이지만 편도 2차로의 중로에 접하여 있고 그 경사도가 그리 심하지 아니하여 그리 어렵지 않게 절토 후 부지를 조성하고 주택이나 상가를 신축할 수 있는 상태이었던 사실, 위 여서동에는 이 사건 제3, 4토지와 같이 위 택지개발사업지구 내에 위치하고 이용상황이 주거용인 표준지 중 공시지가가 가장 적은 토지로는 같은 동 920의 2 대 230.3㎡(이하 "제2표준지"라 한다)가 있는데, 제2표준지는 이 사건 제3, 4토지와 같은 법면을 사이에 두고 편도 2차로의 중로와 접하고 있는 사실을 인정한 다음, 제1표준지는 이 사건 제3, 4토지와는 중요한 지가형성요인인 택지개발사업지구에의 포함 여부, 지목, 실제용도 및 잠재적 토지이용 또는 상호 대체가능한 용도, 주위환경, 위치의 면에서 상당히 다르고, 오히려 제2표준지가 토지의 위치, 지형, 환경, 이용가치 등에서 더 많은 유사성을 가져 표준지로 보다 더 적절한 것이라고 보여지므로 제1표준지를 선정하여 이 사건 제3, 4토지에 대한 1994년도 개별토지가격을 각 ㎡당 금 164,000원으로 변경결정한 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였다.
기록에 의하면, 이 사건 제3, 4토지는 여서지구 택지개발예정지구에 포함되었지만 택지개발예정지구는 표준지선정에서 기준이 되는 이른바 용도지역에 해당되지 아니할 뿐만 아니라 위 토지는 1991. 9. 25. 구획정리를 완료한 후에도 도로를 보호하기 위한 법면으로 남게 되었으며 이 사건 개별토지가격의 기준일인 1994. 1. 1.에도 여전히 택지로 개발되지 아니한 채 경사진 토지로서 잡목이 자라고 있었는데, 원고가 1994. 6. 4. 건축허가를 받아 대규모의 절토작업을 실시하여 현재는 평지를 이루고 있는 사실, 한편 제2표준지는 위 택지개발사업의 시행으로 1992. 9. 2. 구획정리가 완료된 토지로서 위 기준일 당시 이미 그 지목이 대(垈)일 뿐만 아니라 별도의 형질변경 없이 곧바로 건축이 가능한 상태에 있었던 반면 제1표준지는 야산 중턱에 위치한 경사진 땅으로 그 이용상황도 공부상의 지목과 마찬가지로 전(田)이었던 사실을 엿볼 수 있는바, 사실관계가 이와 같다면, 제1표준지는 대상 토지인 이 사건 제3, 4토지와 비교할 때 우선 그 용도지역이 일반 주거지역으로 동일하고 비록 이용상황이 다소 다르지만 그 형상이 경사진 토지인 점에서 유사할 뿐만 아니라 그 거리가 가까운 반면, 제2표준지는 이미 택지로 개발된 토지로서 그 이용상황이 이 사건 제3, 4토지와는 현저히 다르고 거리마저 보다 멀리 떨어져 있어 결코 비교표준지로서 보다 적절하다고 할 수 없고, 달리 선택할 마땅한 표준지가 없는 이상 비교표준지의 선정에 위법이 있다고 할 수 없다.
그럼에도 불구하고 이와 다른 입장에서 토지의 특성에 있어서 제2표준지가 보다 유사하다고 단정하여 제1표준지를 선택하여 결정한 이 사건 제3, 4토지에 관한 위 처분을 위법하다고 본 원심판단에는 비교표준지의 선정 및 개별토지가격결정에 관한 법리오인의 위법이 있다고 할 것이고, 이 점을 지적한 논지는 이유 있다.
그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이용훈(재판장) 정귀호 박준서(주심) 김형선