【원고, 항소인】
벽산건설주식회사(소송대리인 변호사 채영수외 1인)
【피고, 피항소인】
중앙토지수용위원회
【원심판결】
서울행정법원 2003. 3. 26. 선고 2002구합27269 판결
【변론종결】
2004. 4. 23.
【주 문】
1. 원심 판결을 취소한다.
2. 피고가 2002. 7. 9. 원고에 대하여 한 별지 부동산 목록 기재 각 부동산에 관한 이의재결을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지 및 항소취지】
주위적으로 주문과 같은 판결을 구하고, 예비적으로 피고가 2002. 7. 9. 원고에 대하여 한 이의재결 중 별지 부동산 목록 기재 제3 내지 제6 부동산에 관한 부분은 무효임을 확인한다.
【이 유】
1. 이의재결의 경위
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1호증의 1, 2, 갑제2호증의 1, 2, 갑제3호증의 1 내지 6, 갑 제4호증의 1, 2, 3, 갑 제5호증의 1 내지 18, 갑 제7호증의 4, 8, 9, 13, 14, 을 제2호증의 4, 5의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면 인정할 수 있다.
가. 건설부장관은 1973. 9. 6. 서울의 일부 구역들을 특정가구정비지구 및 재개발구역으로 지정하였고, 1977. 4. 30. 그 중 하나인 도렴구역을 30개 지구로 나누어 도시계획결정을 하였으며, 별지 부동산 목록 기재 각 부동산(이하 ‘이 사건 부동산’이라 한다) 일대 토지는 도렴 제19지구에 포함되게 되었다. 위 도시계획결정에 따라 서울특별시장은 1984. 8. 13. 도렴 제19지구 등에 관하여 대지면적 2,441.3㎡, 층수 지상 12층 지하 4층의 건축계획을 확정하여 도심재개발사업계획결정을 하였다.
나. 정우개발 주식회사(뒤에 상호를 벽산개발 주식회사로 변경하였고, 2000. 11. 25. 원고에 흡수합병되었다. 이하에서는 이들을 구분하지 않고 모두 원고라 한다)는 도렴 제19지구의 토지 중 일부의 소유자로서 도렴구역 제19지구 재개발사업을 시행하기로 하고 1985. 10. 26. 서울특별시장으로부터 위 일대 토지 37필지 3,275.5㎡(대지면적 2,441.3㎡, 공공시설면적 834.2㎡)에 관하여 시행기간 1985. 10. 26.부터 1988. 10. 25., 건축계획 지상 12층, 지하 4층의 업무시설 및 판매시설로 하는 재개발사업시행인가를 받았으며, 서울특별시장은 1985. 10. 30. 서울특별시 고시 제723호로 위 인가내용을 고시하였는데, 위 고시에는 위 사업으로 인하여 ‘수용 또는 사용할 토지, 건축물의 명세 및 소유권 외의 권리의 명세’ 등이 포함되어 있었다.
다. 원고는 1987. 9. 8. 서울민사지방법원으로부터 회사정리절차개시결정을 받는 등 경영의 어려움을 겪으면서 위 재개발사업을 원활하게 추진하지 못하고 별지 고시 목록 기재와 같이 사업시행기간을 계속 연장하여 사업시행변경인가를 받아 왔던바, 2000. 3. 21. 서울특별시 종로구 고시 제2000-12호로 사업시행기간이 2002. 10. 25.까지로, 2001. 10. 11. 같은 구 고시 제2001-106호로 사업시행기간이 2004. 10. 25.까지로 각 연장되었다. 그런데 사업시행변경인가 중 2000. 3. 21.자 인가를 비롯하여 몇 차례는 이미 인가된 사업시행기간을 경과한 후에 기간연장을 하는 형식으로 이루어진 사업시행변경인가였다.
라. 서울특별시장은 2000. 9. 22. 서울특별시 고시 제2000-271호로 도렴구역 제19지구에 관한 도심재개발구역변경결정을 하였는바, 그 결정에 의하면 재개발구역 면적, 지구별계획, 공원 및 도로계획 등은 그대로 유지되고, 건축계획 중 건축연면적이 22,578㎡에서 32,000㎡ 이하로, 층수(지상/지하)가 12/5층에서 19/6층 이하로 변경되었다. 이에 따라 원고는 위와 같은 변경결정에 따라 건축계획 중 연면적을 22,578㎡에서 31,120.71㎡로, 층수(지상/지하)를 12/5층에서 17/6층으로 변경하는 사업시행변경신청을 하여 변경인가를 받았으며, 그 변경인가 고시에는 ‘수용 또는 사용할 토지 또는 건축물의 명세 및 소유권 외의 권리의 명세’에 ‘변동없음’이라고 기재되었다.
마. 원고는 위 지구 내의 토지 중 이 사건 각 부동산을 제외한 나머지 토지 및 건축물 등은 모두 협의취득하였으나 이 사건 각 부동산에 관하여는 협의취득이 되지 않자 수용재결신청을 하였다. 이에 서울특별시지방토지수용위원회는 2001. 10. 13. 이 사건 각 부동산을 수용시기 2001. 11. 30., 손실보상금 합계 1,792,143,750원(김위자 소유 12-2 토지 366,795,000원, 박옥성 소유 12-2 건물 10,144,750원, 최인숙 소유 13-2, 13-3, 13-4 토지 및 13-2 건물 합계 1,415,204,000원)으로 하는 수용재결을 하였다.
바. 이에 대하여 이 사건 각 부동산의 소유자들인 박옥성, 김위자, 최인숙이 이의신청을 하여 피고가 2002. 7. 9. 사업시행기간이 지난 후에 기간연장의 사업시행변경인가 고시를 하였으므로 사업시행인가는 실효되었고, 사업시행변경인가 고시를 하면서 고시하여야 할 내용 중 ‘수용 또는 사용할 토지 또는 건축물의 명세 및 소유권 외의 권리의 명세’를 구체적으로 기재하지 않고 단순히 ‘변동 없음’이라고만 기재하였으므로 새로운 사업시행인가의 고시를 하였다고 볼 수 없으므로 이러한 사업시행인가에 기하여 이루어진 수용재결은 위법하다는 이유로 위 수용재결을 취소하는 이의재결을 하였다.
2. 이의재결의 적법 여부
가. 피고 주장의 요지
피고는 다음과 같은 사유로 이 사건 각 부동산에 관한 수용재결은 위법 또는 무효이므로 이를 취소한 피고의 이의재결은 적법하다고 주장한다.
(1) 원고에 대한 1988. 10. 29.자 사업시행변경인가 고시는 시행기간이 도과한 후에 이루어진 것으로 새로운 사업인정의 효력을 갖추지 못하여 무효이고, 따라서 이에 터잡아 이루어진 이후의 사업시행변경인가도 모두 무효이므로 위 사업시행을 위한 이 사건 수용재결도 무효이다.
(2) 서울특별시장은 2000. 9. 22. 도심재개발구역변경결정을 하면서 당초의 건축계획의 주요 부분인 건축연면적, 층수, 높이, 주용도, 건폐율, 용적률 등 건축계획이 대폭 상향변경되었고, 이에 따라 2000. 12. 9. 원고에게 사업시행변경인가를 하고 이를 고시하면서 ‘수용 또는 사용할 토지 또는 건축물의 명세 및 소유권 외의 권리의 명세’란에 ‘변동 없음’이라고만 표시하였으므로 새로운 사업인가로서의 효력이 없다.
(3) 토지 등의 소유자가 도시재개발사업을 시행하기 위해서는 도시재개발법 제22조 제2항에 규정된 바와 같이 재개발구역 안의 토지면적의 2/3 이상의 토지소유자의 동의와 토지소유자 총수 및 건축물소유자 총수의 각 2/3 이상의 동의를 얻어야 하는데, 원고는 사업시행변경인가신청 당시인 2000. 10.경 위 요건을 갖추지 못하여 사업시행자로서의 자격을 갖추지 못하였으므로 원고에 대한 사업시행변경인가는 무효이다.
(4) 도시재개발법 제33조 제1항에 의하여 시행자는 사업시행인가 고시가 있은 날로부터 14일 이내에 토지 등의 소유자에게 분양신청기간을 통지하고 일간신문에 공고하여야 하고 그에 따른 분양신청을 하지 아니한 자 등에 대해서만 수용재결을 신청할 수 있음에도, 원고는 새로운 사업시행변경인가 고시 이후 분양신청기간을 통지하거나 신문에 공고하지 않았으므로 수용재결을 신청할 수 있는 요건을 갖추지 아니하였고, 관리처분계획의 작성 및 인가도 받지 않았다.
(5) 원고는 재개발구역지정 고시가 있은 날로부터 2년 이내에 사업시행인가신청을 하지 않았으므로 도시재개발법 제11조에 의하여 재개발구역지정의 효력이 상실되었다.
나. 원고 주장의 요지
이에 대하여 원고는 다음과 같은 사유로 이의재결이 위법하다고 주장한다.
(1) 사업시행변경인가도 새로운 인가의 요건을 갖추었다면 사업시행인가로서의 효력이 있다. 따라서 별지 고시 목록 기재와 같이 사업시행변경인가 고시가 있은 이상 새로운 사업시행인가가 있었다고 볼 것이고, 그 변경인가에 정하여진 사업시행기간에 이 사건 수용재결신청이 있은 이상 이 사건 수용재결은 적법하다.
(2) 사업시행변경인가 고시를 할 때에는 그 변경 내용만을 고시하면 되므로, 관할 관청이 종전의 사업시행인가 고시 내용과 동일하여 변동이 없는 부분을 ‘변동 없음’이라고 기재하여 고시한 것은 위법한 것이 아니다.
(3) 설사 그 사업시행변경인가 고시 내용 중 ‘변동 없음’이라고 기재한 부분이 있어 그 사업시행변경인가가 위법하다고 보더라도, 그 정도의 절차상 하자는 위 변경인가에 따른 새로운 사업시행인가 자체가 무효라고 볼 정도로 중대하고 명백한 것이라고 볼 수는 없고 다만 취소사유에 지나지 않으며, 이의재결 당시에는 이를 다툴 수 있는 기간이 지났으므로 위 사업시행변경인가는 효력이 있고 따라서 그 사업시행인가에 터잡은 이 사건 수용재결은 적법하다.
(4) 이 사건 제3 내지 제6 부동산의 소유자인 최인숙은 수용재결에 대하여 이의신청을 제기하지 않았고, 가사 이의신청의 효력이 인정된다 하더라도 이의신청을 취하하였으므로 이 부분에 관한 이의재결은 무효이다.
다. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
라. 판단
(1) 사업시행변경인가의 효력
위 인정사실과 같이, 원고는 이 사건 도시재개발구역 안의 토지 소유자로서 사업시행자가 되어 도시재개발사업시행인가를 받았으나 그 사업시행기간 내에 토지를 수용하는 등 사업을 시행하지 못하다가 사업시행기간 경과 후 사업시행기간을 연장하는 사업시행변경인가를 받은 경우에는, 원래의 재개발사업시행인가는 실효되고 그 후에 실효된 사업시행인가를 변경인가하여 그 사업시행기간을 연장하였다고 하여 실효된 사업시행인가가 효력을 회복하여 소급적으로 유효하게 될 수는 없다 할 것이나, 사업시행변경인가도 시행자에게 재개발사업을 실시할 수 있는 권한을 설정하여 주는 처분인 점에서는 당초의 인가와 다를 바 없으므로 이 변경인가가 새로운 인가로서의 요건을 갖춘 경우에는 그에 따른 효과가 있다고 할 것인바( 대법원 1991. 11. 26. 선고 90누9971 판결 참조), 이 사건에서 사업시행기간을 경과한 후 이루어진 각 사업시행변경인가도 새로운 사업시행인가의 요건을 갖추었다고 보이므로 그 변경인가는 모두 새로운 도시재개발사업시행인가의 효력을 지닌다 할 것이다.
(2) 일부 사항이 누락된 사업시행변경인가 고시의 효력
앞서 본 바와 같이 사업시행기간 경과 후 사업시행변경인가 고시를 하면서 사업시행기간 등 변경되는 사항을 제외한 나머지 사항들은 ‘변동 없음’이라고 기재하거나 그 기재를 생략한 경우, 그 변경인가 고시는 새로운 사업시행인가 고시로서 필요한 사항의 고시를 완전히 이행한 것은 아니라고 하겠으나, 변경되는 사항 이외의 부분은 종전의 내용과 같다는 취지에서 ‘변동 없음’이라고 간략히 기재하거나 생략된 것임을 이해관계인들이 쉽게 알 수 있었다고 보이므로, 이와 같은 정도의 절차상 하자는 변경인가에 의한 새로운 사업시행인가 자체가 무효라고 볼 정도로 중대하고 명백한 것이라 볼 수 없어 취소사유에 지나지 않는다고 할 것이고, 이를 위법사유로 하는 경우에는 행정처분인 사업시행인가 자체를 대상으로 하여 그 취소를 구하여야 하지, 이 선행처분을 다투지 아니하고 그 쟁송기간이 도과한 후 수용재결단계에서는 그 불가쟁력에 의하여 사업시행인가 고시에 위법이 있음을 들어 수용재결처분의 취소를 구할 수는 없다 할 것인바( 대법원 1991. 11. 26. 선고 90누9971 판결 참조), 이 사건 수용재결 당시에는 위 사업시행변경인가에 대한 쟁송기간이 지났으므로 위와 같은 사유를 이 사건 수용재결 단계에서 주장할 수는 없다 할 것이다.
(3) 토지 소유자 등의 동의
도시재개발법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 폐지되기 전의 것. 이하 ‘법’이라고만 한다) 제22조 제2항에는 토지의 소유자가 재개발사업시행인가를 신청하기 위해서는 재개발구역 안의 토지면적의 2/3 이상의 토지소유자의 동의와 토지소유자 총수 및 건축물소유자 총수의 각 2/3 이상의 동의를 얻어야 한다고 규정되어 있고( 1995. 12. 29. 법률 제5116호로 전문개정되기 전의 법에서는 제14조 제1항에 동일한 취지의 규정이 있었다), 같은법시행령(1996. 6. 29. 대통령령 제15096호로 전문개정된 후 2003. 6. 30. 대통령령 제18044호로 폐지되기 전의 것) 제29조 제2항에는 토지 등의 소유자가 사업시행인가신청을 하는 때에 필요한 동의자 수를 산정할 때 사업시행인가를 신청한 자가 재개발구역지정일 후 취득한 토지 또는 건축물에 대하여는 종전 소유자로부터 동의를 얻은 것으로 본다고 규정되어 있는바( 도시재개발법이 1995. 12. 29. 법률 제5116호로 전문개정되기 전에는 같은 법 제14조 제4항에 동일한 취지의 규정이 있었다), 이는 사업시행인가의 신청요건을 쉽게 갖출 수 있도록 하고 시행인가신청을 하고자 하는 자로 하여금 사업수행에 필요한 토지의 취득을 촉진하기 위하여 마련한 규정이라 할 것이고, 이러한 규정의 취지는 사업계획이 변경되었다 하여 달라지는 것이 아니어서 사업계획이 변경된 경우에도 원래의 사업계획결정일 또는 재개발구역 지정일을 기준으로 위 규정을 적용하는 것이 타당하다 할 것이다( 대법원 1996. 1. 23. 선고 95누3671 판결 참조).
이 사건에 관하여 보건대, 피고가 주장하는 2000. 12. 9.자 사업시행변경인가는 2000. 9. 22.자 구역변경결정 고시에 따른 변경인가로서 구역변경결정에 따라 재개발사업의 건축계획이 일부 변경되었을 뿐 기존의 사업시행인가와 동일성을 유지하고 있으므로 이 사건에서는 원래의 재개발구역 지정일 내지 사업계획결정일을 기준시점으로 하여 위 규정을 적용하는 것이 타당하다 하겠고, 원고는 1973. 9. 5. 이 사건 재개발구역이 지정되고 1984. 8. 13. 도심재개발사업계획이 결정된 후 사업시행인가를 신청하면서 위 요건을 충족하여 사업시행인가를 받았을 뿐 아니라, 사업시행기간이 경과한 후인 2000. 3. 21.자 사업시행변경인가를 새로운 사업시행인가라 하더라도 위 동의요건의 기준시점은 여전히 위 재개발구역 지정일 또는 사업계획결정일이라 할 것이다.
따라서 2000. 12. 9.자 사업시행변경인가의 신청 당시를 기준으로 동의요건을 다시 갖추어야 한다는 피고의 이 점 주장은 이유 없다.
(4) 통지 및 공고
(가) 도시재개발사업의 시행자는 사업시행인가 고시가 있은 날부터 14일 이내에 토지 등의 소유자에게 30일 이상 60일 이내로 정한 분양신청기간을 통지하고 일간신문에 공고하여, 대지 또는 건축시설에 대한 분양을 받고자 하는 토지 등의 소유자로 하여금 그 분양신청기간 내에 시행자에게 대지 또는 건축시설에 대한 분양신청을 하도록 하여야 하는바( 법 제33조 제1항, 제2항), 그 중 통지와 공고에 관한 규정인 법 제33조 제1항은 1995. 12. 29. 법률 제5116호로 전문개정되면서 신설된 규정으로서, 위 법 개정 이전에도 재개발사업 시행자는 분양을 받고자 하는 토지 등의 소유자로부터 사업시행인가 고시가 있는 날로부터 60일 이내에 분양신청을 받아 관리처분계획을 정하여 관할관청의 인가를 받도록 되어 있었으므로{ 도시재개발법(1995. 12. 29. 법률 제5116호로 전문개정되기 전의 것) 제40조, 제41조} 위 법 개정 이전에도 시행자는 토지 등의 소유자에게 위와 같은 통지를 하여 왔던 점에 비추어 보면, 위 조항은 새로운 절차를 신설한 것이라기보다는 토지 등의 소유자를 보호하기 위하여 사실상 행하여지던 절차를 명확히 하기 위하여 규정된 것이라 하겠다.
(나) 이 사건에 관하여 보건대, 원고가 새로운 사업시행인가 고시로 볼 수 있는 1996. 11. 28.자 및 2000. 3. 21.자 사업시행변경인가 고시(그 이전의 사업시행변경인가 고시들은 위 법조항이 신설되기 전의 것이다) 후 14일 이내에 이 사건 각 부동산의 소유자들에게 분양신청의 통지와 공고를 하였다는 증거는 없으나, 한편 갑 제2호증의 1, 2, 갑 제7호증의 13 내지 88의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면 원고는 1992. 6.경부터 계속하여 이 사건 각 부동산의 소유자를 비롯하여 재개발구역의 토지 등 소유자에게 사업개요를 설명하고 분양신청을 희망하는 경우에는 분양신청을 할 것을 통보하였으며, 2000. 3. 21.자 사업시행변경인가 고시 이후에만도 8～9 차례나 통지를 한 사실, 그럼에도 불구하고 이 사건 각 부동산의 소유자들은 분양신청을 하지 않고 이 사건 각 부동산에 관하여 원고와 여러 차례 협상하면서 막연히 ‘사업에 참여할 것이므로 소유자들의 이익을 최대한 도모하여 달라’는 등의 주장을 하였을 뿐이었던 사실, 이처럼 사업시행구역 내의 토지 등 소유자들 중 아무도 분양신청을 하지 않자 원고는 재개발사업으로 조성되는 대지 및 건축시설을 모두 원고에게 분양하는 내용의 관리처분계획을 작성하여 1995. 11. 27. 서울특별시장으로부터 인가를 받고 그 내용대로 고시된 사실(위 관리처분계획은 재개발계획변경에 따른 2000. 12. 9.자 사업시행변경인가 고시에 따라 변경되어 2001. 11. 26. 인가되고 고시되었다), 원고는 이 사건 각 부동산을 제외한 나머지 토지 및 건물의 소유권을 모두 취득하였으나 이 사건 각 부동산에 관하여는 협의가 되지 않아 결국 이 사건 수용재결을 신청한 사실을 인정할 수 있다.
(다) 위 인정사실과 같이, 원고가 법 시행 이전부터 여러 차례에 걸쳐 이 사건 각 부동산의 소유자들에게 사업의 개요를 설명하고 이 사건 각 부동산에 관한 분양신청을 할 것을 통지하였으며, 새로운 사업시행인가 고시로 볼 수 있는 2000. 3. 21.자 사업시행변경인가 고시 이후에도 여러 차례 분양신청을 할 것을 통지하였고, 그에 따라 이 사건 각 부동산을 제외한 나머지 부동산들의 소유자들은 모두 원고로부터 보상을 받고 원고에게 그 소유권을 이전하였으나, 이 사건 각 부동산의 소유자들만 원고와 여러 차례 협의하였음에도 불구하고 보상조건에 관하여 합의에 이르지 못하여 결국 이 사건 수용재결에 이르게 된 경우에는, 가사 원고가 위와 같은 통지를 법에 규정된 기간 내에 하지 못하고, 또한 소유자들에 대한 분양신청의 공고를 누락하였다 하더라도 이러한 사정만으로는 앞서 본 위 규정의 취지, 원고가 토지 등의 소유자들에게 한 통지와 협의 과정 등 이 사건 수용재결에 이르게 된 경위에 비추어 볼 때 이 사건 각 부동산의 소유자들에 대한 위 수용재결이 무효라거나 위법하다고 하기는 어렵다 할 것이다.
(5) 관리처분계획
도시재개발법에 규정된 관리처분계획이란 도시재개발사업시행구역 안에 있는 종전의 토지 또는 건축물의 소유권과 소유권 이외의 권리를 일정한 기준 아래 재개발사업으로 새로이 조성된 토지와 축조된 건축시설에 관한 권리로 변환시켜 배분하는 일련의 계획, 즉 사업완료 후 분양처분의 내용을 미리 정하는 계획을 말하는 것으로, 분양신청을 한 소유자만이 분양대상자로 되는 것이고, 분양신청을 하지 않은 소유자는 분양대상자로 될 수 없는 것이므로, 관리처분계획의 유무에 따라 수용의 효력이 좌우되는 것은 아니라 하겠다.
따라서 피고의 주장과 같이, 설령 원고가 새로운 사업시행인가로 볼 수 있는 2000. 3. 21.자 사업시행변경인가 고시 이후에 새로운 관리처분계획을 인가받지 못하였다 하더라도 이로 인하여 이 사건 수용재결이 무효라거나 위법하다고 할 수는 없는 것이다.
(6) 재개발구역지정의 효력
법 제11조 제1항에는 재개발구역지정고시가 있은 날부터 2년 이내에 사업시행인가신청이 없는 경우에는 2년이 되는 날의 다음날부터 재개발구역지정의 효력이 상실된다고 규정되어 있으나, 위 규정은 법 시행(공포일인 1995. 12. 29.로부터 6월이 경과한 날. 부칙 제1조) 후 최초로 지정되는 재개발구역부터 적용되므로( 부칙 제3조) 그 이전에 재개발구역으로 지정된 이 사건의 경우에는 적용이 없다 할 것이다.
마. 소결론
그렇다면 이 사건 각 부동산에 관한 이 사건 수용재결은 적법하다 할 것이므로 원고의 그 나머지 주장에 대하여 판단할 필요없이 위 수용재결을 취소한 피고의 이의재결은 위법하다 하겠다.
3. 결론
따라서 원고의 주위적 청구는 이유 있으므로 이를 인용할 것인바, 원심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 취소하고 원고의 주위적 청구를 받아들여 이 사건 이의재결을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 목록 생략]
판사 손기식(재판장) 염원섭 조일영