【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
건설교통부장관 (소송대리인 홍익 법무법인 담당변호사 안동일외 1인)
【피고 보조참가인】
서울특별시장 (소송대리인 홍익 법무법인 담당변호사 안동일외 1인)
【원심판결】
서울고법 2005. 1. 26. 선고 2003누20014 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 원고들이 부담한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
1. 이 사건 추모공원사업이 도시계획변경안 수립지침 중 ‘시급한 지역현안사업’에 해당하는지 여부에 대하여
가. 이 사건 추모공원사업이 광역도시계획의 대상인지 여부
원심은 채택 증거를 종합하여, 피고 보조참가인(이하 ‘참가인’이라고 한다)은 서울 서초구 원지동 76 일대 170,020㎡(이하 ‘이 사건 부지’라고 한다)에 화장장 및 묘지공원(이하 ‘이 사건 추모공원’이라고 한다)을 설치할 목적으로 이 사건 추모공원에 대한 도시계획을 입안하면서 2001. 11. 1. 피고에게 이 사건 부지에 대하여 지정되어 있는 개발제한구역을 해제하기 위하여 이 사건 추모공원의 건립을 건설교통부 지침인 집단취락 등의 개발제한구역 해제를 위한 도시계획변경안 수립지침(이하 ‘도시계획변경안 수립지침’이라고 한다) 중 “Ⅲ. 조정대상 및 기준, 5. 국민임대조성사업 및 지역현안사업 부지, 나. 조정대상지역, ⑵” 소정의 ‘시급한 지역현안사업’으로 추진할 수 있도록 하여 달라고 요청하였고, 피고는 그 요청을 받아들여 참가인에게 이 사건 추모공원사업이 시급한 지역현안사업으로 인정되었음을 통보한 사실, 이에 참가인은 2002년 2월경 피고에게 이 사건 추모공원사업과 관련하여 이 사건 부지의 개발제한구역해제를 위하여 도시계획(개발제한구역) 변경(해제) 결정을 신청하였고, 피고는 2002. 4. 8. 건설교통부 고시 제2002-61호로서 이 사건 부지에 대한 개발제한구역 해제결정(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 한 사실 등을 인정한 다음, 도시계획변경안 수립지침상 ‘시급한 지역현안사업’은 사업의 목적 및 시기 등을 감안할 때 광역도시계획의 수립 후 추진할 경우 그 목적달성이 현저히 곤란한 것으로 우선해제 도시계획 입안 전에 관계부처 협의 및 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐 건설교통부장관이 인정하는 것으로서 지방자치단체, 정부투자기관, 지방공기업이 시행자인 사업을 말하므로, 지역현안사업은 광역도시계획의 대상이 되는 것을 전제로 하는 것인데, 「도시계획법」(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 2003. 1. 1. 폐지되기 전의 것, 이하 같다) 제3조 제8호, 제13조, 같은 법 시행령(2002. 12. 26. 대통령령 제17816호로 2003. 1. 1. 폐지되기 전의 것) 제3조 제2호에 의하면, 2 이상의 특별시·광역시·시 또는 군이 공동으로 이용하는 화장장 등 장묘시설은 광역도시계획의 내용이 될 수 있는 광역시설에 해당하고, 이 사건 추모공원사업의 추진경위, 수도권지역의 화장시설 이용상황, 이 사건 추모공원의 위치 등에 비추어 보면, 이 사건 추모공원은 서울시민뿐만 아니라 인근 시·도인 경기도나 인천광역시의 시민도 공동으로 이용할 광역시설이므로, 결국 이 사건 추모공원은 광역도시계획의 대상이 될 수 있는 사업이며, 이 사건 추모공원이 광역도시계획의 대상이 될 수 있는 사업인 이상 도시계획변경안 수립지침상의 지역현안사업이 되기 위하여 반드시 참가인이 인접한 광역시 또는 도와 공동으로 그 계획을 수립하거나 시행하여야 하는 것은 아니라고 판단하였다.
관계 법령과 기록에 비추어 보면, 이러한 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 광역도시계획의 대상에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
나. 이 사건 추모공원사업이 시급한 것인지 여부
원심은 채택 증거를 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 도시계획변경안 수립지침의 기재 내용에 비추어 보면, 시급한 지역현안사업에서의 시급성은 사업의 목적 및 시기 등을 감안할 때 광역도시계획의 수립 후 추진할 경우 그 목적달성이 현저히 곤란한지 여부에 따라 결정되는 것이고, 이는 행정계획을 담당하고 있는 행정주체의 고도의 정책적 판단사항이라고 전제한 후, 피고가 화장장 및 납골시설의 예상수요가 이 사건 처분 당시의 화장장 및 납골시설의 규모를 훨씬 초과하고 있다는 서울특별시의 장묘계획 수립을 위한 서울시정연구개발원의 연구결과 등을 참작하여 이 사건 추모공원사업의 목적 및 시기 등을 감안할 때 광역도시계획의 수립 후 추진할 경우 그 목적달성이 현저히 곤란한 것으로 평가한 것을 수긍하였다.
관계 법령과 기록에 비추어 보면, 이러한 원심의 사실인정과 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 채증법칙 위반, 시급한 지역현안사업에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
2. 2002. 3. 22.자 중앙도시계획위원회의 심의에 하자가 있어 이 사건 처분이 위법한 것인지 여부에 관하여
가. 금반언 및 신뢰보호의 원칙 위반 여부
원심은 채택 증거를 종합하여, 중앙도시계획위원회가 2001. 12. 13. 참가인의 요청을 받아들여 이 사건 추모공원사업을 시급한 지역현안사업으로 인정하되, 다만 개발제한구역 우선해제를 위한 도시계획입안과정에서 규모, 교통문제 등 제기된 문제에 대하여 서초구·주민과 충분한 협의를 거치도록 심의·의결을 한 사실, 이에 따라 참가인은 서초구 및 그 주민들과 2002. 1. 18., 2002. 1. 29., 2002. 2. 15., 2002. 3. 5., 2002. 3. 14. 등 5차례에 걸쳐 협의회를 가졌으나 협의가 이루어지지 아니한 사실, 참가인은 그 도중인 2002. 2. 19. 피고에게 이 사건 부지에 대한 개발제한구역을 해제하여 줄 것을 신청하였고, 피고는 관계 중앙행정기관의 장과 협의를 한 후 중앙도시계획위원회에 심의를 요구하였으며, 2002. 3. 22. 개최된 중앙도시계획위원회에서 이 사건 부지에 대한 개발제한구역을 해제하기로 심의·의결한 사실 등을 인정한 다음, 참가인은 서초구 및 그 주민들과 이 사건 추모공원사업과 관련하여 규모, 교통문제 등을 협의하기 위하여 협의회를 개최하는 등의 노력을 하였으나 서초구 및 그 주민들이 이 사건 추모공원의 위치문제까지 협의하여야 한다는 주장을 강력히 내세우는 바람에 협의에 이르지 못하였으므로, 참가인이 2001. 12. 13.자 중앙도시계획위원회의 권고사항을 전혀 이행하지 않았다고 할 수 없고, 설령 참가인이 권고에 불과한 사항을 제대로 이행하지 않았고 중앙도시계획위원회가 2002. 3. 22. 이 사건 부지에 대한 개발제한구역 해제 여부에 관하여 심의·의결을 할 때 권고사항의 이행 여부를 제대로 심리하지 않았다고 하더라도 그것만으로 2002. 3. 22.자 중앙도시계획위원회의 심의가 신뢰보호의 원칙 등을 위반하였다고 볼 수 없다고 판단하였다.
기록에 비추어 보면, 이러한 원심의 사실인정과 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 채증법칙 위반, 신뢰보호의 원칙 등에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
나. 절차상의 위법 여부
원심은 채택 증거를 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 중앙도시계획위원회 운영세칙 제3조에 의하면 위원회의 대리출석은 인정되지 아니하나 위원장이 회의 운영상 필요하다고 인정하여 회의출석을 허용한 자는 위원회의 회의에 참석할 수 있다고 규정되어 있으므로, 건설교통부의 광역교통실장이 비록 중앙도시계획위원회의 위원은 아니지만 위원장의 지시에 따라 2002. 3. 22. 개최된 중앙도시계획위원회에 참가하여 위원들에게 이 사건 추모공원사업을 설명하는 등의 행위를 하였다고 하여 2002. 3. 22. 개최된 중앙도시계획위원회에 절차상의 잘못이 있다고 할 수 없다고 판단하였다.
나아가 원심은 채택 증거를 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 2002. 3. 22. 개최된 중앙도시계획위원회의 표결과정에 있어 광역교통실장을 포함한 회의 참석인원 21명 전원이 표결에 참가하였고, 당시 회의에 참석하지 아니한 건설교통부차관이 회의에 참석한 것으로 참석자 명단이 작성된 것으로 보아 표결에 참가할 수 없는 광역교통실장이 건설교통부차관을 대신하여 표결한 것으로 볼 수밖에 없으나, 건설교통부차관의 찬성표를 제외하더라도 참석위원 20명 중 찬성 17표, 반대 3표로 이 사건 부지에 대한 개발제한구역 해제안이 가결되는 데에는 아무런 영향이 없는 점, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되기 전의 것) 제7조 제3항에 의하면 피고가 개발제한구역의 지정 및 해제에 관한 도시계획을 결정하고자 할 때 중앙도시계획위원회의 심의를 거치도록 한 취지는 피고가 도시계획을 결정함에 있어서 도시계획에 관한 학식과 경험이 풍부한 자들로 구성된 위원회의 집합적 의견을 들어 이를 참고하라는 것일 뿐 중앙도시계획위원회의 심의결과에 기속되어 도시계획을 결정하여야 한다는 것은 아닌 점 등을 종합하면, 중앙도시계획위원회의 심의에 위와 같은 잘못이 있다고 하여 이 사건 처분까지 위법하다고 할 수 없다고 판단하였다.
관계 법령과 기록에 비추어 보면, 이러한 원심의 사실인정과 판단은 모두 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 채증법칙 위반, 중앙도시계획위원회의 심의절차에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없으며, 상고이유에서 내세우는 대법원판례는 이 사건과 사안을 달리하는 것으로서 이 사건에 원용하기에 적절하지 아니하다.
3. 결 론
그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 고현철(재판장) 양승태 김지형(주심) 전수안