【원 고】
【피 고】
한국도로공사 (소송대리인 법무법인 다우 담당변호사 석윤수)
【변론종결】
2006. 3. 29.
【주 문】
1. 피고는 원고들에게 별지 목록 ‘인용금액’란 기재 각 돈 및 이에 대한 2004. 3. 6.부터 2006. 4. 19.까지 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율에 의한 돈을 지급하라.
2. 원고들의 나머지 청구를 모두 기각한다.
3. 소송비용 중 3/4은 원고들이, 1/4는 피고가 각 부담한다.
4. 제1항은 가집행할 수 있다.
【청구취지】
피고는 원고들에게 별지 목록 ‘청구금액’란 기재 각 돈 및 이에 대한 2004. 3. 6.부터 이 사건 소장 부본 송달일까지 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율에 의한 돈을 지급하라.
【이 유】
1. 인정 사실
다음 사실은, 당사자들 사이에 다툼이 없거나, 갑 1 내지 233호증(가지번호 포함), 을 1 내지 8호증(가지번호 포함)의 기재와 이 법원의 충청남도, 건설교통부, 소방방재청, 감사원에 대한 각 사실조회 결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.
가. 당사자의 지위
피고는 대한민국의 위임에 의하여 고속도로의 신설, 개축, 유지 및 수선에 관한 공사의 시행과 관리 등의 업무를 행하면서, 고속도로에 관한 건설교통부장관의 권한을 대행하는 범위 내에서 경부·중부·호남 등 각 고속도로를 점유·관리하고 있고, 원고들은 2004. 3. 5.부터 2004. 3. 6.까지 사이에 위 경부·중부·호남의 각 고속도로를 이용한 사람들이다.
나. 충청남북도 지방의 기상 상황
기상청은 2004. 3. 4. 15:00경 충청남북도 지방에 대한 대설주의보가 다음날 무렵 발표될 가능성이 있어 미리 예비특보(기상특보 발표가 예상될 때 특보발표에 대한 정보를 미리 예고하는 것)를 발표하고, 이어 3. 5. 04:00경 위 지방에 총 예상적설량 5 내지 15㎝의 대설주의보를, 3. 5. 09:00경 총예상적설량 5 내지 30㎝의 대설경보를 각 발령하였다가, 3. 5. 17:00경 위 대설주의보 및 대설경보를 모두 해제하였다.
그런데 경부고속도로 남이분기점 부근에는 2004. 3. 5. 00:00경부터 눈이 내리기 시작하여 위 기상청의 발표와는 달리 그 날 하루 동안 49㎝의 눈이 내렸는데, 이를 구체적으로 살펴보면, 3. 5. 00:00부터 03:00까지 신적설량(내린 눈의 양) 0.8㎝, 06:00까지 누적 신적설량 8.2㎝, 09:00까지 누적 신적설량 19㎝, 12:00까지 누적 신적설량 34.5㎝, 15:00까지 누적 신적설량 48㎝, 18:00에 이르러는 드디어 누적 신적설량이 49㎝가 되었다.
그 전까지 대전지방의 3월 최대 적설량은 1969. 3. 4.경의 14.9㎝와 1984. 3. 1.경 13.7㎝이었다.
다. 고속도로 남이분기점 부근 차량 정체 및 피고의 대응 조치
(1) 피고의 방재 업무 규정
(가) 피고는 2003. 12.경 자연재해대책법 제18조 제1항의 규정에 따라 다음과 같은 내용의 ‘2004 방재세부집행계획’을 수립하였다. 피고 산하 지역본부는 중부·강원·충청·호남·경북·경남 총 6곳에 있었다.
표 1 (재해등급표)
순번등 급등 급 별 내 용1 1등급 수도권 일강설량 30㎝ 이상 예상노면압설 10㎝ 이상 노면결빙으로 교통차단 발생기타지역3개 본부 이상 대설경보 발령시2 2등급 수도권 대설경보 발령시노면압설 5 내지 10㎝기타지역1개 본부 이상 대설경보 발령시 3개 본부 이상 대설주의보 발령시3 3등급 수도권 3㎝ 이상 강설 예상시국부적인 노면 압설 기타지역지역별 10㎝ 이상 예상시 대설주의보 발령시4 4등급 수도권 3㎝ 미만 강설 예상시지사자체 제설작업 가능시기타지역지역별 10㎝ 미만 예상시
표 2 (재해상황별 조치계획)
순번 등 급 상황별 교통제한조치계획1 1단계 적설량 2㎝ 미만 평상시 운행속도의 20% 감속운행 1. 방송국과 협조 도로정보 수시방송 2. 영업소에서 안내간판 설치 3. 기타 홍보활동2 2단계 적설량 2㎝ 이상 폭설, 안개 등으로 시계가 100m 미만, 노면이 얼어붙을 때평상시 운행속도의 50% 감속운행 1. 방송국과 협조 도로정보 수시방송 2. 영업소에서 안내간판 설치 3. 기타 홍보활동3 3단계 적설량 10㎝ 이상 폭설, 안개 등으로 시계가 10m 미만, 폭설, 노면결빙 등으로 차량 통행이 불가능할 때교통제한 및 운행정지 1. 지구순찰대장과 지역본부장 협의 2. 지역본부장은 관내상황을 도로처장, 교통처장에게 통보 3. 방송국과 협조 도로정보 수시방송 4. 영업소 안내간판 설치 5. 우회도로 지정우회 조치 6. 우회도로 안전조치 7. 기타 홍보활동
(나) 피고는 2003. 9. 1.경 다음과 같은 내용의 교통정보센터 운영업무 기준을 제정하였다.
제11조 (상황보고) ① 특이상황 발생시 팀장은 다음의 사항들을 포함하여 지체 없이 보고계통을 통하여 일정한 양식으로 1시간 간격으로 상황종료시까지 보고한다. 단, 기상이변은 소관부서에서 본사 소관부서 및 교통정보센터에 상황종료시까지 보고한다.
② 특이사항 발생과 더불어 센터 내 근무인원들은 해당 지역본부, 지사에 적정한 대책을 요구할 수 있으며 이에 대한 상황을 관리하여야 한다.
제19조 (기상이변) 기상이변으로 인한 교통지·정체 발생시 팀장은 보고계통에 따라 다음 사항을 포함하여 보고하여야 한다.
(다) 피고는 2003. 8. 28. 다음과 같은 내용의 고속도로 교통소통관리업무 기준을 제정하였다.
제7조 (교통제한 및 금지) 주관부서 및 시행부서의 장은 다음 각 호의 사유로 인하여 차량 통행을 일시에 제한하거나 금지시키고자 할 경우에는 관계 법령이 정하는 바에 의하여 고속도로 순찰대와 협의하여 통제하고 그 결과를 즉시 총괄부서의 장에게 보고하여야 한다.
1. 도로의 손궤
2. 중대한 교통사고의 발생
3. 폭우, 폭설, 적설, 결빙, 짙은 안개 등의 교통장애 발생
4. 교통량의 이례적인 폭주로 인한 혼잡
5. 기타 위험 방지 및 도로관리상 도로 교통통제가 부득이한 경우
(2) 기상청의 예비특보 발표에 따른 피고의 대응 조치
위와 같이 기상청의 예비특보가 발령되자, 중앙재해대책본부는 2004. 3. 4. 16:30경, 건설교통부는 3. 4. 18:30경 피고에 대하여 서울·경기 및 충청지방에 대설주의보 예비특보가 발표되었으므로 강설 즉시 제설작업이 가능하도록 교통소통 취약구간에는 제설장비와 인력을 미리 배치하고 제설책임자는 정위치하여 근무하라는 지시를 내렸다. 피고는 위 기상상황이 재해등급표 3등급에 해당하는 것으로 판단하여 전 본부에 제설작업 철저 및 근무강화를 지시하면서 제설작업을 위하여 경부고속도로 청주IC(interchange, 입체교차로, 이하 같다), 청원IC, 대전IC의 자재보관창고에 소금 288.2t, 염화칼슘 105.3t, 모래 679㎥를 확보하였으며, 오르막구간이나 취약구간의 고속도로 갓길 쪽에 50m 간격으로 모래주머니와 염화칼슘을 적치하였다. 한편, 피고 충청지역본부는 제설을 위해 상차장비(휠로우더, 굴삭기) 9대, 운반장비(덤프트럭, 카고트럭) 53대, 제설장비 86대를 보유하고 있었는데, 2004. 3. 5. 00:00경부터 충청남북도 지방에 눈이 내리기 시작하자 그때부터 2004. 3. 5. 04:00경까지 7회 가량, 대설주의보가 발령된 2004. 3. 5. 04:00경부터 07:00경까지 3회 가량 덤프트럭 등을 이용하여 경부고속도로 남이고개 부근인 청원IC부터 청주IC까지 집중적으로 제설재를 살포하였다.
(3) 남이고개 도로 현황
남이고개는 부산기점 300.830㎞부터 299.650㎞까지 사이에 위치하고 있고, 총 길이가 1.18㎞, 종단경사가 300.830㎞부터 300.390㎞까지(440m) +5.43%(오르막 경사), 300.390㎞부터 299.966㎞까지(424m) -1.54%(내리막 경사), 299.966㎞부터 299.650㎞(316m)까지 -5.55%(내리막 경사)로 되어 있는데, ‘도로의 구조·시설기준에 관한 규칙’(건설교통부령 제206호, 1999. 8. 9. 제정)에 의하면, 설계속도가 100㎞/hr인 고속도로의 종단경사의 경우 5% 이하로 하여야 하고, 다만 지형상황, 주변지장물 및 경제성을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우에는 위 비율에 1%를 더한 값 이하로 할 수 있으며, 신설 고속도로 경사도 표준은 3%이다.
(4) 남이고개 부근 차량들의 고립 경위 및 피고의 대응 조치
경부고속도로 하행선 남이고개의 경우 경사도가 신설 고속도로 경사도 표준인 3%보다 높은 5.5%에 이르렀는데, 위와 같이 폭설이 내리기 시작하자 2004. 3. 5. 07:00경 대형화물차량들이 남이고개를 넘지 못하고 미끄러지면서 뒤엉킴 현상이 발생하였고, 대형차량 등이 고속도로로 많이 진입하여 정체가 심화되어 피고의 제설차량도 위 부근에 고립되어 더 이상 제설작업을 할 수 없었다.
남이고개 부근 차량들의 정체는 2004. 3. 5. 07:00경부터 시작되어 약 3㎞의 정체구간에서 약 300여 대의 차량들과 약 597명의 승객들이 고립되었고, 이후 추가 고속도로 진입차량들로 인하여 정체가 가중되었다. 피고 충청지역본부는 2004. 3. 5. 07:00경 경부고속도로 남이고개 부근에서 차량이 뒤엉키는 등 교통정체가 시작되는 모습을 CCTV를 통해 확인하였고, 또한 2004. 3. 5. 09:20경에는 위 남이고개 부근의 적설량이 19㎝이고 위 부근 차량정체구간이 16㎞에 이르렀음을 확인하였으며, 위 정체가 발생한 때부터 3시간 정도 지난 2004. 3. 5. 10:10경 피고 도로본부에, 2004. 3. 5. 11:20경 피고 본사 교통처에, 각 “경부고속도로 하행선 남이고개 부근에서 폭설에 따른 교통정체로 정체구간이 계속하여 늘어나는 등 차량의 운행과 진입이 어려워 본사 차원의 특단의 조치를 마련할 필요성이 있다.”라는 보고를 하였다.
피고 도로본부는 2004. 3. 5. 10:10경 충청지역본부로부터 위 보고를 받고 남이고개 부근의 제설작업이 완료되면 소통이 가능하다고 판단하고 충청지역본부에 별다른 교통통제 지시를 내리지 않고 있다가, 2004. 3. 5. 12:30경 피고 본사 교통처로부터 교통통제의 필요성을 통보받은 후에 비로소 상황의 심각성을 인식하고 충청지역본부에 교통통제 지시를 내렸으나, 건설교통부와 행정자치부에는 위 상황의 심각성을 보고하지 않았다.
한편, 충남지방경찰청 고속도로순찰대 제2지구대(이하 ‘충남경찰청 제2지구대’라 한다)는 남이고개 부근의 폭설로 인하여 차량정체가 심화되자, 2004. 3. 5. 10:35경 피고 충청지역본부 상황실에 중앙분리대 개방 및 톨게이트 차단 등을 협의하기 위하여 전화통화를 하였으나, 위 상황실은 피고 본사에 문의하라고 요구하였다. 그래서 2004. 3. 5. 11:00경 다시 피고 본사 정보센터에 중앙분리대 개방 및 톨게이트 차단을 요청하면서 경찰측에서 통제 부분을 협조하겠다고 통보하였으나, 위 정보센터 직원으로부터 피고 본부장 및 건설교통부와 상의하여야 할 사안으로 자신들이 결정할 수 없다는 답변을 들었다.
피고 충청지역본부 관리과장은 2004. 3. 5. 12:30경 피고 도로본부로부터 교통통제 지시를 받고, 2004. 3. 5. 13:00경 충남경찰청 제2지구대에게 “하행선의 경우 천안톨게이트 부근에서, 상행선의 경우 신탄진톨게이트 부근에서 진입차량들에 대하여 각 우회조치 하려고 하나 아직 확정된 것은 아니다.”라고 통보하였고, 2004. 3. 5. 13:30경에 이르러서야 비로소 충남경찰청 제2지구대에 톨게이트 차단 등에 관한 확정적인 통보를 하였다.
한편, 피고가 위와 같이 교통통제를 결정한 2004. 3. 5. 14:00경에는 이미 경부고속도로 하행선 천안IC 부근부터 남이고개, 경부고속도로 상행선 죽암SA(Service Area, 휴게소, 이하 같다) 부근부터 남이고개, 중부고속도로 하행선 증평IC 부근부터 남이고개(이하 ‘이 사건 제1고립구간’이라 한다)의 58㎞ 정체구간에 약 6,350여 대의 차량들과 약 12,637명의 승객들이 고립되어 있었다.
(5) 톨게이트 통제, 중앙분리대 철거 및 이 사건 제1고립구간의 해소 경위
충청지역본부는 충남경찰청 제2지구대와 협조하여 위와 같이 피고 도로본부로부터 교통통제 지시를 받은 시각으로부터 1시간 30여 분이 지난 2004. 3. 5. 14:00경 경부고속도로 등의 톨게이트 9개소를 차단하기 시작하여, 2004. 3. 5. 14:00경 경부고속도로와 중부고속도로 상에 있는 본선 목천IC(부산방향, 이하 ‘하’라고 한다), 신탄진IC(서울방향, 이하 ‘상’이라 한다), 오창IC(하) 및 영업소 목천IC(하), 신탄진IC(상, 하), 천안IC(하), 청주IC(하), 청원IC(상), 대전IC(상, 하), 논산IC(상, 하), 옥천IC(상), 영동IC(상), 서청주IC(하)를, 2004. 3. 5. 14:30경 영업소 오창IC(하)를, 2004. 3. 5. 16:00경 본선 논산IC를, 2004. 3. 5. 18:00경 영업소 추풍령IC(상), 김천IC(상)를, 2004. 3. 5. 19:00경 본선 김천IC를 각 차단하였고, 다음날인 2004. 3. 6. 02:00경 본선 천안JCT(Junction, 분기점, 이하 같다)를, 2004. 3. 6. 09:00경 본선 영동IC, 추부IC, 논산JCT, 영업소 판암IC(상, 하), 추부IC(상)를, 2004. 3. 6. 10:00경 본선 금천IC, 금호JCT, 영업소 남대전IC(상)를, 2004. 3. 6. 12:00경 영업소 안영IC를, 2004. 3. 6. 16:20경 본선 안성IC를 각 차단하였다.
피고는 이 사건 제1고립구간에 설치되어 있는 중앙분리대를 철거하기로 하여, 경부고속도로에서는 2004. 3. 5. 15:30경부터 2004. 3. 6. 11:00경까지 남이고개 부근(부산기점 301㎞, 이하 같다), 청원IC 부근(297㎞), 옥천3터널 부근(247㎞), 옥산휴게소 뒷문(311.1㎞), 죽암휴게소(상) 뒷문(291.5㎞), 옥산휴게소 부근(310㎞), 천안휴게소 부근(328.6㎞), 천안휴게소 뒷문(326.8㎞), 천수천교 부근(316.1㎞), 병천1교 부근(323.8㎞), 목천IC 부근(333.2㎞), 천수천교 부근(317㎞)에 있는 각 중앙분리대를 일부 철거하였고, 중부고속도로에서는 2004. 3. 5. 16:00경부터 2004. 3. 6. 02:30경까지 남이고개 부근 3개소(249㎞, 249.5㎞, 251㎞), 서청주IC 부근(252㎞)에 있는 각 중앙분리대를 일부 철거하였으며, 호남고속도로에서는 2004. 3. 5. 17:00경부터 2004. 3. 6. 03:00경까지 양촌휴게소 2개소(16.5㎞, 17㎞), 벌곡BS 부근(22㎞), 계룡IC 부근(26㎞), 서대전JCT 부근 3개소(34㎞, 37㎞, 39㎞), 구암교 부근(41㎞)에 있는 각 중앙분리대를 일부 철거하였다.
그러나 위와 같이 각 진입로를 차단하고 중앙분리대를 일부 철거하여 차량을 반대차선으로 유도하였음에도 불구하고, 2004. 3. 5. 14:00경부터 2004. 3. 5. 18:00까지 사이에 8,881대의 차량이 위 9개의 영업소를 통하여 고속도로에 진입하였고, 그 와중에 추위와 기다림에 지친 운전자 등이 고속도로 갓길에 차량을 정차하거나 방치한 채 이탈하는 바람에 이 사건 제1고립구간의 정체 현상이 더욱 심화되어, 2004. 3. 5. 24:00경 경부고속도로 하행선 천안SA 부근부터 남이고개까지 약 35㎞ 구간, 경부고속도로 상행선 죽암SA 부근부터 남이고개까지 약 11㎞ 구간, 중부고속도로 하행선 증평IC 부근부터 남이고개까지 약 27㎞ 구간에 걸쳐 약 8,600여 대의 차량들과 17,114명의 승객들 및 호남고속도로 양촌휴게소 부근부터 구암교 부근까지 사이의 차량들이 고립되었으며, 2004. 3. 6. 10:00경에는 약 91.5㎞의 정체구간에서 약 9,850여 대의 차량들과 19,602여 명의 승객들이 고립되었다.
한편, 피고는 2004. 3. 5. 16:00경부터 대한적십자사 등 유관기관으로부터 5,273명의 구호 인력을 지원받아 고속도로에 고립된 운전자 및 승객들에게 빵, 음료수, 유류 등을 공급하는 동시에 제설작업을 시행하였으나, 이 사건 제1고립구간 내에 방치된 차량들로 인하여 제설차량 등이 진입하지 못하는 바람에 제설작업이 늦어졌을 뿐만 아니라, 위 차량들에 대한 견인작업이 조속히 이루어지지 아니하였기 때문에, 다음날 오후에 들어서 2004. 3. 6. 14:30경 중부고속도로 하행선 증평IC 부근부터 남이고개까지 약 27㎞ 구간에 대한 고립현상이, 2004. 3. 6. 18:00경 경부고속도로 상행선 죽암SA 부근부터 남이고개까지 약 11㎞ 구간에 대한 고립현상이, 2004. 3. 6. 20:00경 경부고속도로 하행선 천안SA 부근부터 남이고개까지 약 35㎞ 구간에 대한 고립현상이 각 해소되었다.
한편, 피고 충청지역본부는 2004. 3. 5. 15:30경 당시 대전 지역의 신적설량이 49㎝에 이르렀고 제설차량이 고속도로에 진입할 수 없었기 때문에, 2004. 3. 5. 18:00에는 이 사건 제1고립구간에 대한 교통소통 재개가 사실상 불가능하였으나, 피고 사장에게는 2004. 3. 5. 18:00경에는 위 구간이 완전 소통될 것이라고 보고하였고, 피고 사장은 이를 믿고 건설교통부장관에게 위 예정시간보다 1시간 후인 2004. 3. 5. 19:00경에 완전 소통될 것이라고 보고하였으며, 다시 건설교통부장관은 이를 토대로 위 예정시간보다 2시간 이후인 2004. 3. 5. 20:00경에 완전 소통될 것이라고 언론에 발표하였으나, 그 후 위와 같이 제설작업이 늦어지자 2004. 3. 5. 18:00경에는 20:00까지, 2004. 3. 5. 22:00경에는 2004. 3. 6. 04:00까지, 2004. 3. 6. 04:00경에는 07:00까지, 2004. 3. 6. 06:00경에는 12:00까지, 2004. 3. 6. 09:00경에는 16:00까지 완전 소통될 것이라고 수회에 걸쳐 정정 발표를 하였다.
(6) 피고의 안내방송 경위
피고는 2004. 3. 5. 07:08경 교통방송을 통하여 ‘충청지역에 많은 눈과 경부고속도로 옥천 부근의 트레일러 사고로 지체 중’이라는 방송을 한 후, 수회에 걸쳐 2004. 3. 5. 09:15경부터 13:54경까지는 ‘충청지역에 많은 눈으로 인하여 심한 정체 현상이 벌어지고 있으므로 대구, 부산 방향은 중앙고속도로를, 호남 방향은 천안-논산고속도로를 이용하여 우회할 것’, 2004. 3. 5. 14:10경에는 ‘천안, 목천, 청주, 청원, 신탄진, 대전, 옥천, 영동까지 각 나들목 진입이 통제되고 있으며 중앙분리대를 철거한 후 국도로 우회하는 작업을 시행중임’, 2004. 3. 5. 15:17경에는 ‘경부고속도로 상·하행선은 더 이상 차량진입 불가능’, 2004. 3. 5. 17:48경에는 “경부고속도로에 대한 제설작업이 끝났으나 방치되어 있는 차량으로 인하여 어려움이 커지고 있다.”, 2004. 3. 5. 18:33경에는 “경부고속도로 우회방법으로 옥산휴게소 부산쪽으로 뒷문을 개방하였고, 죽암휴게소도 서울쪽으로 뒷문을 개방하였으며, 옥산휴게소 근방 중앙분리대를 개방하여 차량유턴 유도하고 있다.”는 내용의 기사를 언론에 배포하였다.
(7) 경부고속도로 신탄진, 옥천, 황간 부근의 정체현상
한편, 대형화물트럭 4대 및 트레일러 1대가 2004. 3. 5. 05:00경 경부고속도로 서울방향 옥천 부근(부산기점 262.5㎞)에서 안전거리 미확보 등으로 연쇄충돌을 하였고, 충남경찰청 제2지구대 및 피고는 같은 날 05:20경 사고현장에 도착한 후 그 부근의 서울 및 부산 양방향 도로통행을 완전 차단하고 사고수습을 하기 시작하여, 06:50경 부산방향 2차로를, 09:00경 서울방향 2차로를 각 소통시켰으며, 09:55경 방호벽 교정 및 잔재물 처리를 한 후 10:20경 모든 사고처리를 마쳤다. 그러나 위 사고를 수습하기 위하여 사고 지점의 양방향 통행을 차단함에 따라 그 부근을 지나가던 차량들이 정체하기 시작한데다, 사고가 수습된 10:20경에는 그 사고 장소에도 폭설이 내려 결국 사고 수습 후에도 차량의 정상소통이 어려웠다.
이에 따라 2004. 3. 5. 07:00경에는 서울방향으로 금강3교 부근부터 옥천 부근까지, 부산방향으로 비룡분기점 부근부터 옥천 부근까지 양방향 약 10㎞가, 같은 날 10:14경 서울방향 황간휴게소 부근부터 옥천 부근까지 약 23㎞, 부산방향 비룡분기점 부근부터 옥천 부근까지 약 10㎞가, 같은 날 12:14경 서울방향 황간휴게소 부근부터 옥천까지 약 31㎞, 부산방향 비룡분기점 부근부터 옥천 부근까지 약 9㎞가 각 정체되었고, 같은 날 13:54경 서울방향 황간휴게소 부근부터 옥천 부근까지 약 43㎞는 정체되었으나 부산방향으로는 정체현상이 해소되었으며, 2004. 3. 6. 10:00경 서울방향 영동터널부터 청원IC 부근까지 총 53㎞ 구간(이하 ‘이 사건 제2고립구간’이라 한다)에서 정체현상이 발생하였다.
다. 원고들의 고립
한편, 위와 같은 고속도로 정체 당시 원고들은 고속도로를 이용하여 이 사건 각 고립구간을 지나가다가 별지 목록 ‘고립시작일시’란 기재 각 해당 일시부터 ‘고립종료일시’란 기재 각 해당 일시까지 같은 목록 ‘고립지점’란 기재 각 해당 장소에 고립되어 고통을 겪었다.
2. 손해배상책임의 발생
가. 당사자들의 주장
(1) 원고들의 주장
피고는 고속도로의 관리주체로서 그 유지관리의무가 있으므로, 폭설이 내리면 신속하게 제설작업, 고속도로 진입통제, 고속도로 중앙분리대 개방, 교통정보 제공 등의 조치를 취하여 고속도로 이용자인 원고들로 하여금 고속도로 통행이 가능하도록 하는 등의 안전관리의무가 있음에도 이를 위반하여, 제설작업 지체, 사고현장의 방치, 잘못된 교통정보의 전달, 비상조치 미흡 등 잘못을 저지르는 바람에, 원고들을 별지 목록 ‘고립시간’란 기재 각 해당 시간 동안 같은 목록 ‘고립지점’란 기재 각 해당 장소에 고립되어 고통을 겪도록 하였으므로, 피고는 원고들에게 위자료로서 별지 목록 ‘청구금액’란 기재 각 금원 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
(2) 피고의 주장
피고는 당시 가능한 인적·물적 제반 여건하에서 제설장비와 피고 직원들을 총동원하여 제설작업을 실시하고, 도로차단·중앙분리대 개방 등 고립된 피해자들을 구호하는 데에 최선을 다하였으므로, 이 사건에 관하여 아무런 과실이 없고, 아울러 이 사건 고속도로에는 당시 설치·관리상의 하자도 존재하지 아니하였다.
혹시 도로의 설치·관리상 어떤 하자가 있다고 하더라도, 원고들은 피고의 안내방송에도 불구하고 이를 무시한 채 위 구간에 새로 진입하거나 그 후 도로에 차량을 방치하여 제설작업을 제대로 할 수 없게 한 과실이 있고, 아울러 원고들이 고립된 것은 피고가 예측할 수 없었던 천재지변에 의하여 발생된 것이므로, 이와 같은 사정을 참작하여 피고는 면책되거나 또는 책임이 인정된다고 하더라도 대폭 과실상계를 하여야 한다.
나. 관계 규정
(1) 도로교통법
제6조 (통행의 금지 및 제한) ① 지방경찰청장은 도로에서의 위험을 방지하고 교통의 안전과 원활한 소통을 확보하기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 구간을 정하여 보행자나 차마의 통행을 금지하거나 제한할 수 있다.
② 경찰서장은 도로에서의 위험을 방지하고 교통의 안전과 원활한 소통을 확보하기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 보행자나 차마의 통행을 우선 금지하거나 제한한 후 그 도로관리자와 협의하여 금지 또는 제한의 대상과 구간 및 기간을 정하여 도로의 통행을 금지하거나 제한할 수 있다.
제54조 (위해방지 등의 조치) 경찰공무원은 도로의 파손이나 교통사고의 발생 그 밖의 사정으로 고속도로 또는 자동차전용도로에서 교통이 위험·혼잡하거나 또는 그러할 염려가 있는 때에는 이의 방지와 교통의 안전 및 원활한 소통을 확보하기 위하여 필요한 한도 안에서 진행중인 자동차의 통행을 일시 금지 또는 제한하거나 그 자동차의 운전자에게 필요한 조치를 명할 수 있다.
제65조 (도로의 점용허가 등에 관한 협의) ① 도로관리청이 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하고자 하는 때에는 그 도로관리청이 건설교통부장관인 경우에는 경찰청장, 도로관리청이 특별시장·광역시장·도지사 또는 시장이나 군수인 경우에는 관할경찰서장의 의견을 들어야 한다.
2. 도로법 제53조 또는 제54조의 규정에 의하여 통행을 금지시키거나 제한하고자 하는 때
(2) 도로법
제53조 (통행의 금지 또는 제한) ① 관리청은 도로에 관한 공사로 인하여 부득이한 경우 또는 도로의 손궤 기타의 사유로 인하여 통행이 위험하다고 인정될 때에는 구간을 정하여 도로의 통행을 금지하거나 제한할 수 있다.
제54조 (차량의 운행제한) ① 관리청은 도로의 구조를 보전하고 운행의 위험을 방지하기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 차량( 자동차관리법 제2조의 규정에 의한 자동차 및 건설기계관리법 제2조의 규정에 의한 건설기계를 말한다)의 운행을 제한할 수 있다.
(3) 도로법 시행령
제28조의3 ③ 관리청은 천재·지변 기타 비상사태에 있어서 도로의 구조보전과 통행의 위험방지를 위하여 필요한 때에는 제2항 이외의 차량에 대하여도 그 운행을 제한할 수 있다.
다. 판 단
(1) 설치·관리상의 하자에 대한 판단
앞선 인정 사실과 다음과 같은 사정 즉, ① 이 사건 제1고립구간에 관하여, 기상청이 2004. 3. 4. 15:00경 충청남북도 지방에 예비특보를 발표하였고, 같은 달 5. 04:00경 대설주의보를 발령하였으므로, 이 사건 각 고립구간 부근에 폭설이 내릴 것으로 어느 정도 예상되었던 점, ② 이 사건 제1고립구간에 위치한 남이고개의 경사도는 신설 고속도로 경사도 표준인 3%보다 높은 5.5%로서 고속도로 최대허용경사도인 6%에 가까우므로 폭설이 내릴 경우 차량들이 고개를 넘지 못할 가능성이 매우 높았던 점, ③ 이 사건 제1고립구간의 정체는 과거 이 지방의 최대 적설량과 같은 약 15cm 정도의 눈이 내린 2004. 3. 5. 07:00경부터 이미 시작된 점(2004. 3. 5. 07:00경부터 폭설로 인하여 대형화물차량들이 남이고개를 넘지 못하고 뒤엉켜 있었고, 2004. 3. 5. 09:00경에는 이 사건 제1고립구간에 신적설량 19㎝의 눈이 내린 상황이었음에도 불구하고 제설차량들이 고립되어 더 이상 제설을 할 수 없게 되었으므로, 2004. 3. 5. 07:00경부터 이 사건 원고들의 고립이 시작된 것이라고 봄이 상당하다), ④ 피고 충청지역본부는 2004. 3. 5. 07:00경 이 사건 제1고립구간에서 폭설로 인하여 차량이 뒤엉키는 등 교통정체가 시작되는 모습을 CCTV를 통하여 확인하였고, 2004. 3. 5. 09:20경 신적설량이 19㎝ 이상이고 차량정체구간이 16㎞나 되었음을 확인하였으므로, 피고가 제정한 ‘교통정보센터 운영업무 기준’ 제11조, 제19조에 따라 지체 없이 피고 본사 소관부서 및 교통정보센터에 보고하여야 함에도 불구하고, 이 사건 제1고립이 시작된 2004. 3. 5. 07:00경보다 무려 3시간 후인 10:10경에 이르러서야 뒤늦게 도로본부에, 이어 11:20경 교통처에 각 본사 차원의 특단의 조치를 마련할 필요성이 있음을 보고한 점, ⑤ 피고 도로본부는 피고 충청지역본부로부터 위와 같은 상황을 보고받았으므로 ‘2004 방재세부집행계획’ 재해상황별 조치계획 3단계에 따라 지구순찰대장과 지역본부장이 협의하여 현재의 기상에 따른 정체 상황과 향후 고속도로로 진입하는 차량의 규모, 기상청에서 예측한 기상상황 등을 고려하여 교통제한 및 운행정지 조치를 취하여야 함에도 불구하고, 제설작업을 통하여 이 사건 제1고립구간의 정체구간이 쉽게 해소될 것으로 안일하게 판단한 채 별다른 조치를 취하지 않고 있다가, 2004. 3. 5. 12:30경 피고 본사 교통처로부터 교통통제 필요성을 보고받은 후 비로소 사태의 심각성을 인식하고 뒤늦게 피고 충청지역본부장에게 교통통제 지시를 내린 점, ⑥ 충남경찰청 제2지구대로부터, 피고 충청지역 상황실은 2004. 3. 5. 10:35경, 피고 본사 정보센터는 2004. 3. 5. 11:00경 중앙분리대 개방 및 톨게이트 차단 등에 관하여 협의요청을 받았으나, 그로부터 3시간이나 지난 2004. 3. 5. 14:00경 비로소 충남경찰청 제2지구대와의 중앙분리대 개방 및 톨게이트 차단 등에 관한 협의를 통하여 뒤늦게 일부 구간의 진입 통제 및 중앙분리대를 개방하여 차량들을 우회시키기 시작한 점(이에 대하여 피고는 도로법과 도로교통법에 피고와 고속도로순찰대가 서로 협의하여 교통을 차단할 수 있도록 규정되어 있을 뿐 구체적인 권한행사 절차가 규정되어 있지 않아 진입 통제 등이 늦어졌다는 취지의 주장을 하나, 도로법 제53조, 제54조, 도로법 시행령 제28조의3, 도로교통법 제65조의 규정에 의하면, 피고와 고속도로순찰대가 서로 협의하여 교통을 차단할 수 있도록 규정되어 있으므로, 당연히 천재지변 등 사태가 있을 경우를 대비하여 미리 경찰청과 협의를 통하여 교통차단 협의에 관한 절차를 세워두어야 할 것인데, 평소 이런 대비를 하지 못한 것도 역시 고속도로 관리상의 하자에 포함된다), ⑦ 위와 같이 일부 구간의 진입 통제가 이루어졌음에도 불구하고 그 조치를 완전하게 실시하지 못하여 결국 2004. 3. 5. 14:00경부터 2004. 3. 6. 18:00까지 사이에 9개 영업소를 통하여 8,881대의 차량을 추가로 진입시키는 바람에 제설작업이 더욱 어려워지게 한 점, ⑧ 이 사건 제2고립구간에 관하여, 2004. 3. 5. 05:00경 서울방향 옥천 부근에서 대형화물차량들의 5중 연쇄추돌사고를 수습하는 과정에서 사후 차량정체 등 후유증에 대한 대책 없이 그 부근 양방향을 완전히 차단하고 사고처리를 하는 바람에 차량 정체가 시작된 점, ⑨ 2004. 3. 5. 10:20.경 위 사고차량들을 모두 견인함으로써 일단 양방향 모두 개통이 되었으나, 위 사고 여파로 여전히 차량들이 정체되어 있었고 그때 폭설까지 겹쳐 위 차량들의 정체가 계속하여 증가하게 된 점, ⑩ 2004. 3. 5. 13:54경 위 부근의 부산방향 정체현상은 해소되었으나 서울방향의 정체현상은 계속하여 가중되었고, 이에 더하여 이 사건 제1고립구간의 정체현상 여파로 위 부근에도 이 사건 제2고립구간이 형성된 점 등의 여러 사정에 비추어 보면, 피고는 당시 이 사건 각 고립구간의 교통정체를 충분히 예견할 수 있었고, 따라서 미리 정해진 재해상황별 조치계획에 의하여 즉시 차량의 추가 진입을 통제하는 등 교통제한 및 운행정지조치를 취하여야 할 의무가 있었으며, 만약 피고가 적절하게 위와 같은 의무를 이행하였으면 이 사건 각 고립구간의 교통정체를 회피하거나, 또는 완전히 사고를 방지하지는 못한다 할지라도 적어도 그 고립시간을 상당히 줄일 수 있었음에도 불구하고, 안일한 태도로 교통제한 및 운행정지 등 필요한 조치를 충실히 이행하지 아니함으로써 원고들을 별지 목록 기재와 같이 고속도로에 장시간 고립시키는 사태를 야기하였으므로, 당시 피고에게는 고속도로의 관리상 하자가 있었던 것으로 인정된다.
(2) 과실상계 및 불가항력에 의한 면책 여부에 대한 판단
당시 원고들이 피고의 안내를 무시한 채 위 고립구간에 신규로 진입하거나 차량을 방치하고 이탈하였다는 점을 인정할 아무런 증거도 없을 뿐만 아니라, 설사 원고들에게 위와 같은 잘못이 있었다고 하더라도, 앞선 인정 사실에 의하면, 당시 고속도로에 대한 모든 관리책임을 지고 있는 피고가 차량진입통제 조치를 제대로 이행하지 아니하여 차량의 추가 진입이 가능하였으므로, 원고들을 탓하기 전에 먼저 피고의 잘못이 훨씬 무겁다고 할 것이고, 아울러 이 사건 각 고립구간에 대한 제설작업 및 통제의 부재로 고립상태에 있던 원고들이 추위와 배고픔을 못 이겨 자신들의 차량을 방치하고 현장을 이탈하기에 이르렀다면 이는 결국 극한 상황의 고통과 위험을 피하기 위한 행동으로써 충분히 수긍할 만한 사정으로 인정이 되므로, 원고들의 과실은 피고의 책임을 면하게 할 정도에까지 이른 것이라고 볼 수 없다.
또, 앞선 인정 사실과 같이 이 사건 폭설이 충청지역에 100년 만의 최대 강설량이기는 하나, 당시 피고는 이 사건 각 고립구간의 교통정체를 미리 예견하여 적절한 대비책을 세움으로써 이 사건 각 고립구간의 교통정체를 회피하거나, 적어도 그 고립시간을 상당히 줄이는 것이 충분히 가능하였던 것으로 보이므로, 이를 전혀 예측할 수 없는 천재지변이나 피할 수 없는 불가항력에 해당한다고 볼 수도 없다.
따라서 피고의 과실상계 및 불가항력에 의한 면책 항변은 이유 없다(피고가 과실상계에 의한 면책 외에, 그 정도에 이르지 않은 과실로 인한 상계도 주장하고 있는 것으로 보이나, 정신적 피해에 대한 배상만을 구하는 이 사건에 있어서 이는 과실상계사유가 아니라 위자료 참작사유에 불과하므로, 아래 3. 손해배상의 범위에서 다시 판단하기로 한다.).
(3) 소결론
피고는 민법 제758조 제1항의 규정에 따라 공작물인 고속도로의 관리상 하자 때문에 발생한 이 사건 고립사고로 인하여 원고들이 입은 정신적 손해를 배상할 책임이 있다.
3. 손해배상의 범위
가. 피고가 배상하여야 할 원고들의 위자료 액수를 정함에 있어서, 원고들이 폭설이 내리는 고속도로 상에 장기간 고립됨으로써 당연히 추위와 배고픔으로 인한 정신적·육체적 고통을 입은 점, 피고가 이 사건 각 고립구간의 소통 재개시기를 잘못 예측하고 수회에 걸쳐 엉뚱하게 발표함으로써 원고들의 고통을 가중시킨 점, 70세 이상 고령자, 미성년자, 여자의 경우에는 성인 남자보다 화장실 이용의 불편함, 약한 체력 등으로 인해 육체적 고통 및 그에 상응하는 정신적 고통이 더 심할 것으로 보이고, 또한 그와 같은 육체적·정신적 고통은 고립시간이 길어질수록 한층 심화된다고 볼 수 있는 점, 한편 피고가 안내방송을 통하여 운전자들에게 이 사건 각 고립구간의 정체상황을 알리면서 위 구간에 대한 진입을 자제하여 줄 것을 수차례 알렸음에도 불구하고, 일부 차량들이 이를 무시하고 위 고립구간에 신규로 진입하였을 뿐만 아니라, 일부 운전자들이 차량을 방치하고 현장을 이탈함으로써 이 사건 각 고립구간의 정체현상이 더욱 장기화된 점, 피고도 비록 이 사건 사태에 대처함에 있어 미흡한 부분이 있기는 하였지만 나름대로는 대한적십자사 등 유관기관으로부터 상당수의 구호인력을 지원받아 고속도로에 고립된 운전자들에게 식품과 유류를 지원하는 등 노력을 기울인 점, 특히 이 사건 고립 사태가 당시 충청남북도 지방의 기록적인 폭설로 인하여 시작된 점 등의 여러 사정을 모두 감안하기로 한다.
위자료의 액수는 원고들 중 고립시간이 12시간 미만인 사람의 경우에는 350,000원, 12시간 이상 24시간 미만인 경우에는 400,000원, 24시간 이상일 경우에는 500,000원으로 정하고, 또한 여자와 사고 당시 70세 이상 고령자나 미성년자의 경우에는 위 각 해당금액에 100,000원을 가산한 금액으로 정함이 상당한바, 위와 같은 기준에 의하여 원고들의 위자료를 산정하면 별지 목록 ‘인용금액’란 기재 각 해당 금원이 된다.
나. 따라서 피고는 원고들에게 별지 목록 ‘인용금액’란 기재 각 해당 돈 및 위 각 돈에 대하여 이 사건 각 고립종료일인 2004. 3. 6.부터 피고가 이 사건 이행의무의 존부나 범위에 관하여 항쟁함이 상당한 이 사건 판결 선고일인 2006. 4. 19.까지는 민법이 정한 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 20%의 각 비율에 의한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
4. 결 론
그렇다면 원고들의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 각 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
［별 지］ : 생략
판사 황성주(재판장) 조원경 이혜진