【원 고】
【피 고】
서울특별시 강동구청장 (소송대리인 법무법인 중부종합 담당변호사 주재우)
【변론종결】
2007. 9. 7.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지】
피고가 2007. 4. 10. 원고들에 대하여 한 각 건축불허가처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고들은 피고에게 각 다음 건축허가신청내역 기재와 같이 다세대 주택을 신축하기 위하여 건축허가신청(이하 ‘이 사건 각 신청’이라 한다)을 하였다.
건축허가신청내역
원고일자대상 건축물원고 12007.1.10.서울 강동구 천호동 (지번 1 생략) 지상 5층, 건축면적 140.73㎡, 연면적 469㎡, 8세대원고 22007.1.11.같은 동 (지번 2 생략) 지상 5층, 건축면적 90.35㎡, 연면적 303.26㎡, 8세대원고 32007.1.12.같은 동 (지번 3 생략) 지상 5층, 건축면적 58.3㎡, 연면적 208.69㎡, 4세대원고 42007.1.12.같은 동 (지번 4 생략 지하 1층, 지상 4층, 건축면적 179.03㎡, 연면적 776.89㎡, 8세대원고 52007.1.12.같은 동 (지번 5 생략 지하 1층, 지상 4층, 건축면적 127.8㎡, 연면적 505.03㎡, 6세대원고 6 원고 72007.1.12. 같은 동 (지번 6 생략112-1, 3 지상 5층, 건축면적 148.26㎡, 연면적 494.32㎡, 8세대원고 82007.1.17.같은 동 (지번 7 생략) 지상 5층, 건축면적 96.93㎡, 연면적 314.78㎡, 6세대
나. 피고는 2007. 4. 10. “원고들의 허가신청지(이하 ‘이 사건 각 토지’라 한다) 주변은 주거환경이 매우 열악한 지역으로 도시구조를 근본적으로 개도하기 위하여 추진하고자 하는 광역적인 도시정비사업으로 현재 시점이 사업추진을 위한 가장 적절한 시기이고, 본 지역에 다세대 주택이 대량으로 건축될 경우 건축물의 노후도가 현저히 낮아지고 지분 쪼개기로 인한 분양대상 조합원이 대폭 증가하게 되어 도시를 재정비할 수 있는 아까운 기회를 상실하게 되므로 조속히 정비사업을 추진하기 위하여 건축허가가 불가능하다”는 이유로 이 사건 각 신청을 반려하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 1 내지 7의 각 기재
2. 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
(1) 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 건축허가를 하여야 하고, 관계 법규에서 정한 제한사유 이외의 사유를 들어 건축허가신청을 거부할 수 없는데, 이 사건 처분 당시에 이 사건 각 토지는 건축허가 제한지역에 해당되지 않는 등 이 사건 각 신청은 건축법 등 관계 법규에서 정한 어떠한 제한에도 배치되지 않았음에도 이 사건 처분에 이른 것은 위법하다.
(2) 이 사건 각 토지가 포함된 일대는 아직 도시재정비 촉진을 위한 재정비촉진지구로 지정되지 않았을 뿐만 아니라 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 개발행위 제한지역으로 고시되지 않았는바, 피고가 행정기관의 내부방침에 따라 이 사건 처분에 이른 것은 신뢰보호원칙, 비례원칙, 과잉금지원칙에 반하여 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 인정 사실
(1) 서울특별시장은 2004. 6. 25. 서울특별시 고시 제2004-204호로 도시ㆍ주거환경정비 기본계획을 수립하였는데 피고가 2005. 1. 5. 강동구 내의 계획적인 개발과 주거환경개선을 위하여 이 사건 각 토지가 포함된 서울 강동구 천호동 191 일대 면적 351,215㎡를 천호뉴타운지구 추가지정(3차 뉴타운) 요청을 하자 2005. 8. 31. 다른 신청지인 강북지역보다 주택이 상대적으로 양호하고, 개발가능면적, 노후도, 접도율, 위 기본계획의 반영전도 등 객관적 기준에 의한 종합적인 평가결과 다른 낙후지역보다는 시급성이 낮은 지역이라는 이유로 3차 뉴타운지역 선정대상에서 제외하였다.
(2) 그 후 서울특별시장은 2006. 11. 28. 피고등에게 “최근 부동산시장의 과열양상에 편승하여 2, 3차 뉴타운지구 지정시 탈락한 지역을 중심으로 부동산가격의 상승을 부추기는 투기세력의 움직임이 감지되고 있는바, 4차 뉴타운사업은 3차 뉴타운사업이 가시화되고 최근의 과열된 부동산 시장이 안정화된 이후에 지구지정을 검토할 예정”이라는 통보를 하였다.
(3) 또한, 서울특별시장은 2006. 12. 15. 피고 등에게 “최근 개발예정지에 분양권 획득을 노려, 과도하게 세대수를 쪼갠 다세대 주택의 신축, 일반건축물을 집합건축물로 전환하는 등 부도덕한 건축행위가 우려되는바, 투기적 이익을 목적으로 한 투기행위는 사전방지가 필요하므로 위 행위에 대하여 구청장이 위원회의 자문이 필요하다고 인정하여 부의하는 사항으로 건축위원회 자문에 부의하여 처리하고 있는 사례를 참조하여 처리하라”는 통보를 하였고, 피고는 이에 따라 뉴타운지정 검토지역의 현황을 조사하였는데 다세대 신축에 따른 건축허가신청건수는 2006. 1.부터 9.까지 8건에 50세대이었으나 2006. 10.부터 2007. 1.까지 36건에 235세대로 밝혀졌다.
(4) 피고는 2007. 1. 12. 서울특별시 강동구 공고 제2007-21호로 서울 강동구 천호동 461-27 일대(천호지구 단위계획구역 내 A구역-상업지역 제외) 94,643㎡에 대하여 개발행위허가 제한(안) 열람공고를 하였고, 2007. 2. 1. 서울특별시 강동구 공고 제2007-76호로 다음과 같은 내용의 주택재건축정비예정구역 내 건축허가제한공고(이하 ‘제한공고’라 한다)를 하였으며, 2007. 2. 15. 서울특별시 강동구 고시 제2007-6호로 개발행위허가 제한 및 지형도면 고시(이하 ‘제한고시’라 한다)를 하였다.
건축허가제한공고
① 제한목적 : 정비예정구역 내에서 선량한 다수 시민의 권익과 재산상의 피해를 사전에 보호하여 원활하고 효율적인 주택재건축사업 추진을 도모하고자 함
② 제한기간 : 건축허가제한 공고일로부터 2년, 필요시 1년 연장(다만, 허가제한기간 내라도 정비구역지정시는 제외)
③ 제한구역 : 서울특별시 고시 제2006-95호로 고시된 구역 중 10개 단지(13개 구역)
④ 제한내용 : 건축허가, 신고, 용도변경( 건축법 제8, 9, 14조)
⑤ 관련근거 : 건축법 제12조 제2항
(5) 피고는 2007. 1. 19. 내부국장회의와 도시계획위원회의 심의를 거쳐 부동산투기가 우려되는 다세대주택 등 공동주택신청에 대하여 투기성이 있다고 검토될 경우 불허하도록 방침(이하 ‘이 사건 방침’이라 한다)을 정하였으며, 원고들의 이 사건 각 신청에 대하여 이 사건 방침에 따라 건축허가를 불허하는 이 사건 처분을 하였다.
(6) 한편, 강동구 길동, 성내동, 천호동 일부 지역은 1970~1980년대에 토지구획정리사업 등으로 토지의 형상을 대부분 정형화하고 적정한 규모로 개발되었으나 이 사건 각 토지가 위치하고 있는 천호 1, 3동 지역은 계획적인 개발이 이루어지지 않은 자연발생적 노후주택 밀집지역으로 건축물의 동수는 약 2,640동이고, 주택지 내 대부분의 도로폭이 4m 미만으로 도로와 공원 등 공공시설이 부족한 실정인데 2007. 1.경 건축허가신청건수는 14동 85세대인바, 제한공고 및 제한고시상의 허가제한구역에 속하지 않으나 개발계획 검토단계에 있다는 이유로 피고는 2007. 1. 19. 이후 이 사건 각 신청을 포함하여 원칙적으로 모든 공동주택 등 집합건축물에 대하여 건축허가를 불허하고 있다.
[인정 근거] 갑 제5, 6호증의 각 1, 2, 을 제1 내지 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 판 단
(1) 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없으나, 예외적으로 중대한 공익상의 필요가 있는 때에는 건축법 등 관계 법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유로 이를 거부할 수 있다고 할 것이다( 대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결, 대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두1227 판결 등 참조).
이 사건에 관하여 보건대, 건축법 제12조 제2항, 제4항에 의하면, 시ㆍ도지사는 지역계획 또는 도시계획상 특히 필요하다고 인정하는 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 건축허가나 허가를 받은 건축물의 착공을 제한할 수 있고, 건축허가 또는 건축물의 착공을 제한하는 경우에는 그 목적ㆍ기간, 대상건축물물의 용도 및 대상구역의 위치ㆍ면적ㆍ구역경계 등을 상세하게 정하여 허가권자에게 통보하여야 하며, 통보를 받은 허가권자는 지체 없이 이를 공고하여야 하는 것으로 되어 있는바, 이 사건 각 토지는 제한공고상의 허가제한구역 대상토지에 포함되어 있지 않음은 앞서 본 바와 같으므로, 제한공고를 이유로 이 사건 각 신청을 반려할 수는 없다고 할 것이다.
(2) 그러나 건축법 제8조의2 제1항, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 제1항 제3호에 의하면, 건축허가권자는 허가대상 건축물의 용도ㆍ규모 또는 건축물을 건축하고자 하는 대지에 건축하는 것이 도시계획사업의 시행에 지장이 없는 경우에만 건축허가를 하여야 하므로, 원고들이 신축하려고 하는 신축건물들이 이 사건 각 토지 일대에서 진행중인 도시ㆍ주거환경정비계획사업의 시행에 지장이 있는지 여부 또는 관계 법령이 정하는 제한사유 이외에도 원고들의 이 사건 각 신청을 반려하는 것이 중대한 공익상의 필요가 있었는지 여부를 본다.
앞에서 인정한 사실에서 알 수 있는 사정, 즉 ① 이 사건 각 토지 일대는 노후주택이 밀집하고, 공공시설의 부족에 따라 정비사업으로 인한 주거환경개선이 요구된다고 보이고, 비록 3차 뉴타운지구 대상 지역에서 제외되었으나 재정비촉진사업 검토지역에 포함되어 조만간 뉴타운지구 등 도시ㆍ주거환경정비계획사업지역에 포함될 가능성이 높은 점, ② 이러한 상황에서 이 사건 각 신청과 같이 기존 건축물의 세대수를 증가시키는 건축허가신청이 받아들여질 경우 연쇄적으로 정비사업으로 신축될 아파트분양권 등을 목적으로 동종의 건축허가신청이 남발되어 불량주택개발로 인한 주거환경개선이라는 도시관리계획사업의 공익적 취지가 몰각되고, 기존 사업지구 내에서 오래전부터 거주해 오던 주민들의 사업비 부담이 증가하는 등 사업시행 자체에도 중대한 지장이 초래될 개연성이 높은 점, ③ 원고들이 비록 건축허가를 받더라도 이 사건 각 토지 일대가 도시ㆍ주거환경정비계획으로 지정ㆍ고시되고 이를 근거로 정비사업이 진행될 경우 신축한 건축물들은 철거될 가능성이 높아 원고들의 건축비 등 불필요한 자원낭비가 초래된다는 점 등을 종합하면, 원고들이 주장하는 모든 사정을 감안하더라도 피고가 이 사건 각 신청을 반려한 것은 공익과 사익의 정당한 형량에 따른 적법한 처분이라고 판단된다.
3. 결 론
그렇다면 원고들의 청구는 이유 없어 모두 기각한다.
판사 안철상(재판장) 이종림 김희철