【원 고】
주식회사 종근당 (소송대리인 변호사 윤용근)
【피 고】
서울특별시 구로구청장
【주 문】
1. 원고 의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 1997. 2. 28. 원고에 대하여 한 1995년분 택지초과소유부담금 173,332,440원 및 1996년도분 329,203,370원의 각 부과처분은 이를 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
피고는 1997. 2. 28. 원고 소유의 별지목록 기재 각 토지(이하 '이 사건 토지'라 한다)를 구 택지소유상한에관한법률(1998. 9. 19. 법률 제5571호로 폐지, 이하 법이라 한다) 제2조 제1호 (나)목 소정의 나대지로 보고, 이 사건 토지의 취득일(지목변경일)인 1992. 12. 17.부터 법 제18조, 구 법 시행령(1996. 6. 4. 대통령령 제15016호로 개정되기 전의 것, 이하 시행령이라 한다) 제21조 규정에 의한 이용·개발의무기간인 2년 이내에 취득 후 제출한 사용계획서의 내용에 따라 이 사건 택지를 이용·개발하지 아니하고 나대지로 방치하였다는 이유로 1994. 12. 17.부터 1995. 6. 1.까지 167일간의 기간에 대한 1995년분 택지초과소유부담금(이하 '부담금'이라 한다) 173,332,440원, 1995. 6. 2. 1996. 6. 1.까지 1년간의 기간(단, 이 사건 토지 중 같은 동 416의 36에 대하여는 1995. 6. 2.부터 이를 제3자에 처분한 날인 1995. 9. 11.까지의 기간)에 대한 1996년도 부담금 329,203,370원을 각 부과하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다(피고는, 원고가 이 사건 토지 이외에도 서울 구로구 신도림동 416의 37 대지 80㎡를 소유하고 있었으나, 위 택지가 서울특별시건축조례 제54조의 제1호의 규정에 의한 대지면적 최소한도에 미달된 토지로서 법 제20조 제1항 제3호의 "건축법 또는 도시계획법 등 관계 법령에 의하여 주택의 건축이 금지되거나 사실상 건축이 불가능한 나대지"라는 이유로 이 사건 처분의 부담금 부과대상에서 위 택지를 제외하였다).
2. 당사자의 주장
피고는 이 사건 처분은 관련 법령에 의하여 적법하게 이루어진 것이라고 주장하고, 이에 대하여 원고는 ① 이 사건 토지는 시행령 제3조 제1호, [별표 1] (건축물의 부속토지의 범위) 제2항, 지방세법시행령 제84조의4 제3항 제6호에 의하여 산출한 공장입지면적의 범위(공장의 연면적×100/업종별기준공장 면적률)를 초과하지 아니하는 면적으로서 기존의 공장건물과 일단의 토지로서 이용되는 공장의 부속토지이므로, 이 사건 토지는 시행령 제3조 제1호의 규정에 의한 건축물의 부속토지로서 부담금의 부과대상이 되는 법 제2조 제1호 (나)목 소정의 나대지에 해당하지 아니하여 부담금 부과대상에서 제외되어야 할 것이고, ② 이 사건 토지는 부담금부과기간 중 원고의 기존 공장의 종업원 및 업무용 차량의 주차장으로 사용되고 있는바 이는 시행령 제3조 제5호 소정의 부설주차장으로서, 주차장법시행령 제6조의 규정에 의한 최소기준 면적 이내의 토지이므로, 이 사건 토지는 시행령 제3조 제5호의 규정에 의한 건축물의 부설 주차장으로서 법 제2조 제1호 (나)목 소정의 나대지에 해당하지 아니하여 부담금 부과대상에서 제외되어야 할 것임에도, 이 사건 토지에 대하여 부담금을 부과한 피고의 이 사건 부과처분은 위법하다고 주장한다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단
가. 기초 사실
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증, 갑 제5호증의 1 내지 4, 갑 제6호증, 을 제1호증의 1 내지 4, 을 제2 내지 4호증, 을 제5호증의 1 내지 3호증, 을 제11, 13, 14호증, 을 제15호증의 1, 2의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 다음의 사실을 인정할 수 있고, 달리 반증이 없다.
(1) 원고는, 1972년경 지목이 잡종지인 서울 구로구 신도림동 일대의 토지 합계 53,594㎡를 공장용 부지 등으로 취득하여 일부를 공장 부지로 사용하던 중 1988. 1.경 서울시가 시행하는 도시계획사업에 의거 6M 도로가 위 토지의 일부에 설치되면서 같은 동 416의 4 잡종지 972㎡, 416의 7 잡종지 1,797㎡, 416의 35 잡종지 53㎡, 416의 36 잡종지 654㎡, 416의 37 잡종지 60㎡, 416의 46 잡종지 109㎡ 등 6필지 3,645㎡(위 토지들 중 일부는 그 후 분필, 합필 등에 의하여 그 면적, 지번이 변경되었다)가 기존의 부지와 분리되는 등 형상이 변경되었다.
(2) 원고는 1992년경 위 분리된 토지상에 업무용 건축물을 설립할 계획을 세우고 그 지목을 대지로 변경하기로 하고, 토지형질변경 신청시 업무용 건축물(사무실용 빌딩)을 신축하겠다는 내용으로 이용계획서를 관할 구청에 제출하여 1990. 12. 8. 피고로부터 위 토지들을 잡종지에서 대지로 변경하는 토지형질변경 허가를 받고, 대지조성 공사를 완료한 다음 1992. 12. 1. 토지형질변경 준공허가를 받았다.
(3) 원고는, 위 대지조성 공사를 하면서 위 토지들에 인접한 같은 동 416의 8 대지 108㎡를 취득하기 위하여 위와 같은 업무용 건축물의 신축에 관한 택지의 사용계획서를 제출하고 1992. 7. 31. 피고로부터 택지취득허가를 받아 이를 취득하고, 1993. 2. 9. 신도림동 410의 20 잡종지 90㎡에 대하여도 같은 목적으로 이를 취득하였다.
(4) 원고는 위와 같이 기존의 토지에 관하여 토지형질변경 준공허가를 받은 후 1992. 12. 8. 새로 취득한 신도림동 416의 8 대지 108㎡ 및 같은 동 410의 20 잡종지 90㎡, 같은 동 416의 35 잡종지 53㎡를 같은 동 416의 7에 합필(당초 면적은 1,797㎡이었으나 합필로 인하여 1,931㎡이 되었다)하고, 위 합필한 416의 7 잡종지 1,931㎡ 및 416의 36 잡종지 637㎡, 416에서 분필된 416의 56 잡종지 483㎡에 대하여 지목 변경을 신청하여 같은 달 17. 위 토지들은 지목이 모두 대지로 변경되어 이 사건 토지가 되었다.
(5) 원고는 법 제14조 제2항의 지목변경 등에 의하여 택지를 취득한 소유자로서 1993. 2. 2. 이 사건 토지에 대하여 택지 소유현황, 취득한 택지의 지번, 지목, 면적, 건축물 건축현황 등을 기재한 택지신고서와 이 사건 토지상에 위와 같이 이 사건 토지 중 신도림동 416의 7 지상에 연면적 4,280㎡의 지상 5층, 지하 1층의 업무용 사무실을, 같은 동 416의 56 지상에는 연면적 1,032㎡의 지상 3층, 지하 1층, 같은 동 416의 36 지상에는 연면적 1,056㎡의 지상 3층 지하 1층 규모의 사무실 건물을 신축하겠다는 내용의 택지 사용계획서를 피고에게 제출하였다.
(6) 그 후 원고는 기존의 공장을 지방으로 이전하기로 함에 따라 이 사건 토지에 대한 위 사용계획을 백지화하고, 이 사건 토지 중 신도림동 416의 56 대지 483㎡는 일부 폐쓰레기를 적치하거나 충남계량증명업소에 임대하였고, 같은 동 416의 7은 회사의 업무용 차량, 직원차량, 외부방문차량 등 1일 평균 약 300여 대가 주차할 수 있는 주차장을 설치하여 이용하고 있으며, 같은 동 416의 36은 1995. 9. 11. 서울시에 매도하여 현재 구로소방서의 부지로 이용되고 있으며, 1995년부터는 이 사건 토지에 아파트 건축을 추진하고 있다.
나. 관계 법령
(1) 법 제2조, 제8조, 시행령 제3조의 규정에 의하면, 법인은 원칙적으로 택지를 소유할 수 없어 법인이 소유하는 택지에 대하여는 부담금이 부과되고, 여기서 말하는 택지에는 주택이 건축되어 있는 토지, 지적법 제5조의 규정에 의한 지목이 대인 토지 중 영구적인 건축물이 건축되어 있지 아니한 토지로서 대통령령이 정하는 토지(이하 '나대지'라 한다), 법 제15조의 규정에 의한 개발택지가 있으며, 위 나대지에는 지방세법시행령 제84조의4 제3항 제6호의 규정에 의한 공장입지기준면적 내의 공장용 건축물의 부속토지, 건축물에 부설된 주차장( 주차장법시행령 제7조 및 제11조의 규정에 의하여 건축물의 부속토지 인근에 설치된 부설주차장을 포함한다)으로서 주차장법시행령 제6조의 규정에 의한 최소기준면적 이내의 토지 등이 제외되고, 따라서 이들 토지는 부담금의 부과대상 택지에서 제외된다.
(2) 법 제10조, 제12조, 제14조 제2 내지 5항, 시행령 제12조, 제12조의2, 제14조의 각 규정에 의하면, 법인은 예외적으로 법 제12조, 시행령 제12조, 제12조의2 등 관계 법령 소정의 택지취득허가 기준에 해당하는 경우에 한하여 관할 시장·군수 또는 자치구의 구청장(이하 시장·군수라 한다) 등으로부터 택지의 취득허가를 받은 경우, 또는 확정판결·지목변경 등 계약 외의 원인으로 인하여 택지를 취득한 경우에 한하여 택지를 소유할 수 있도록 허용하되, 법 제18조 제1항, 제19조, 제20조 제1항 제1호, 제8호, 구 시행령 제21조 제4호, 제26조 제1항 제5호의 각 규정에 의하여 택지의 취득일로부터 대통령령이 정하는 기간( 법 제18조 제1항, 구 시행령 제21조 제4호 규정에 의하면, 1993년 당시 이 사건과 같이 법인의 업무용 건축물을 건축하기로 한 택지에 대하여는 이용·개발의무 기간이 2년으로 규정되어 있었다. 이하 이용·개발 의무기간이라 한다) 내에 허가 당시 제출한 사용계획서 또는 계약 외의 원인으로 인하여 택지를 취득한 후 제출한 사용계획서에 따라 당해 택지를 이용·개발하여야 하고, 취득허가신청시 제출한 사용계획서에 기재된 바와 다른 방법으로 택지를 이용·개발하려는 경우에는 법 제10조 제1항 후문의 규정에 의한 사용계획의 변경허가를 받아야 하며, 법 제20조 제1항 제1호 또는 법 제20조 제1항 제8호, 시행령 제26조 제1항 제5호에 의하면, 이용·개발의무기간 내에 있는 택지 또는 허가 받은 내용(사용계획서의 내용)에 따라 이용·개발하는 택지에 한하여 부담금 부과대상에서 제외된다고 규정하고 있다.
(3) 법인이 위와 같이 택지취득허가를 받거나 지목변경 등 계약 외의 원인으로 인하여 취득한 택지에 대하여 원칙적으로 부담금을 부과하고, 다만, 처분 또는 이용·개발의무 기간 내에 있거나 이용·개발한 택지는 부담금 부과대상에서 제외하고 있으며, 법인의 택지취득허가에 관한 법 제12조, 시행령 제12조가 그 허가기준에 관하여 그 사유를 구체적으로 규정하여 사용계획의 내용을 제한하고 있고, 사용계획서에 기재된 바와 다른 방법으로 택지를 이용·개발하려는 경우에는 사용계획의 변경허가를 받도록 하고 있는 법의 취지는, 국민이 택지를 고르게 소유하도록 유도하고 택지의 공급을 촉진함으로써 국민의 주거생활의 안정을 도모하기 위하여 법인의 택지 소유를 제한하는데 있고, 부담금을 부과함에 있어 계약을 원인으로 한 택지 취득 및 계약 외의 원인으로 인한 택지 취득을 구별하지 아니하고 택지취득허가시 제출하였거나, 택지취득 후 제출한 사용계획서에 의한 이용·개발의무기간 중에 있거나 그 기간 내에 사용계획서의 내용에 따라 사용·개발한 택지를 부담금 부과대상에서 제외함으로써 택지의 처분 또는 이용·개발의무를 강제하려는 것이므로, 이러한 법의 입법취지 및 관련 법령의 종합하면, 법인이 택지취득허가시 제출한 사용계획서의 내용과 다른 방법으로 택지를 이용하는 경우에는 그 이용방법이 법 제12조에 규정된 택지취득허가기준에 맞는 이용방법 중의 하나라고 하더라도, 위 법 소정의 사용계획변경에 관한 허가를 받지 아니하였다면, 이는 부담금 부과대상에서 제외되는 경우라 할 수 없을 것이고, 이와 같은 결론은 법인이 계약 외의 원인으로 취득한 택지의 이용·개발에 관하여는 적용된다고 할 것이어서, 법인이 계약 외의 원인으로 택지를 취득한 경우에 제출하는 사용계획서의 내용도 택지를 취득하는 경우의 허가사유에 관한 법 제12조 제1항, 시행령 제12조, 제12조의2에 해당하는 것이어야 하고, 그 후 사용계획서에 기재된 바와 다른 방법으로 택지를 이용·개발하려면 사용계획서의 내용을 변경하여야 하고 그러한 변경절차 없이 사용하였다면, 그 사용방법이 법 제12조에 규정된 택지취득허가기준에 맞는 사용 방법 중의 하나에 해당하거나 부담금의 부과대상인 나대지에서 제외되는 건축물의 부속토지 또는 부설주차장에 해당한다고 하더라도 이는 부담금 부과대상에서 제외되는 경우라 할 수 없다.
다. 판 단
(1) 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 인정한 바와 같이 원고는 이 사건 토지 중 서울 구로구 신도림동 416의 7에 합필되기 전의 같은 동 416의 8 대지 108㎡는 1992. 7. 31. 법 제12조 제1항 제3호 소정의 업무용 건축물을 신축한다는 명목으로 택지취득 허가를 받아 이를 취득한 것이고, 나머지 토지는 1992. 12. 17. 이 사건 토지를 잡종지에서 대지로 토지의 지목을 변경함에 의하여 취득한 것인데(지목변경일에 법 제14조 제1항, 구 시행령 제18조 제1항 제3호에 의하여 법 제2조 제1호 (나)목 소정의 나대지를 취득하였다 할 것이다), 원고는 이 사건 토지 중 같은 동 416의 8 대지 108㎡에 대하여는 그 취득허가를 신청할 당시 제출한 사용계획서 및 나머지 부분을 택지에 대하여는 그 지목변경 후 택지취득 신고를 하면서 제출한 사용계획서에 그 이용·개발의 내용으로 법 제12조 제1항 제3호 소정의 업무용 건축물을 신축하겠다는 사용계획서를 제출하였음에도 이러한 사용계획서의 내용대로 이용·개발하지 아니하고, 같은 동 416의 36을 1995. 9. 11. 서울시에 처분하고, 나머지 택지는 나대지로 방치하거나 임의대로 주차장, 폐기물 하치장, 임대 등 용도로 이용하였는바, 이는 법 제12조 제1항 제3호에 규정된 허가기준 및 이 사건 토지의 지목변경 후 제출한 사용계획의 어디에도 해당하지 아니하여 법 제20조 제1호, 제8호, 법 시행령 제26조 제1항 제5호에 의한 부담금 부과대상의 제외사유에 해당하지 아니한다고 할 것이므로, 이 사건 토지는 법 제19조의 규정에 의하여 그 택지의 형질변경일인 1992. 12. 17.부터 기산하여 법 제18조, 구 법 시행령 제21조 제4호 소정의 이용개발의무기간 2년이 경과한 1994. 12. 17.부터는 부담금부과대상 택지에 해당한다고 보지 않을 수 없다.
(2) 이 사건 토지가 시행령 제3조 제1호의 규정에 의한 건축물의 부속토지 또는 시행령 제3조 제5호 소정의 건축물의 부설주차장으로서 법 제2조 제1호 (나)목 소정의 나대지가 아니므로 부담금 부과대상에서 제외되어야 한다는 주장도, 앞서 본 바와 같이, 사용계획서의 내용을 변경하는 절차를 거치지 아니하고 임의로 건축물의 부속토지나 건축물의 부설 주차장으로 사용한 결과 그 실질적인 이용현황이 사후적으로 택지(나대지)에서 제외되는 건축물의 부속토지 또는 부설주차장이 된 경우에는 법 소정의 부담금 부과대상인 나대지에서 제외하여서는 아니 될 것이므로 이 사건 토지가 시행령 제3조 각 호에서 규정하는 건축물의 부속토지 또는 건축물의 부설주차장인지 여부에 관하여 살필 필요 없이 이유 없다고 할 것이다(앞서 본 사실에 의하더라도 원고가 주장하는 이 사건 토지 중 같은 동 416의 36은 서울시에 임의로 매각하였고, 나머지 일부분은 그대로 나대지로 방치하고 있거나 제3자에 임대하였으며, 주차장으로 사용하고 있다는 부분은 기존의 공장과 담장, 도로로 분리되어 있고, 그 실질적인 이용현황이 객관적으로 기존 공장의 부속토지라고 볼 수도 없을 뿐 아니라, 주차장법에 의하여 위 공장건축허가 등을 받음에 있어 의무적으로 설치한 주차장도 아니고, 같은 법 시행 이전부터 사실상 부설주차장으로서의 요건을 갖추어 사용되고 있던 부설주차장도 아니며, 법 시행 후 달리 시장·군수가 이 사건 토지에 부설주차장을 추가로 설치할 것을 명한 경우에 해당하지 아니므로 같은 법시행령 소정의 부지 내의 부설주차장 또는 부지 인근에 설치하는 부설주차장이라고 할 수도 없다).
(3) 결국, 원고의 이 사건 토지의 이용·개발 행위가 법 제20조 제1항 제1호 또는 제8호, 시행령 제26조 제1항 제5호가 말하는 "사용계획서에 따라 이용·개발하는 택지"에 해당한다거나, 나대지에서 제외되는 건축물의 부속토지나 부설주차장으로 볼 수 없으므로, 피고가 이 사건 토지를 법 제2조 제1호 (나)목 소정의 나대지로 보아 부담금을 부과한 이 사건 처분은 법을 적용함에 있어 어떠한 위법이 있다고 할 수 없다.
4. 결 론
따라서 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하고, 소송비용 부담에 관하여는 패소자인 원고의 부담으로 하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 윤형한(재판장) 임영호 이재구