【원고, 피항소인】
【피고, 항소인】
서산시장 (소송대리인 변호사 이강천)
【제1심판결】
대전지방법원 2008. 6. 25. 선고 2008구합213 판결
【변론종결】
2008. 9. 25.
【주 문】
1. 피고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2007. 12. 26. 원고에 대하여 한 개인택시 운송사업 면허 제외처분을 취소한다.
2. 항소취지
제1심 판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 피고는 2007. 10. 4. 여객자동차운수사업법 제5조, 구 여객자동차운수사업법 시행규칙(2008. 3. 14. 건설교통부령 제4호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 시행규칙’이라 한다) 제16조, 제17조에 의하여 아래와 같은 내용의 2007년도 서산시 개인택시운송사업 면허대상 모집공고(이하 ‘이 사건 공고’라 한다)를 하였다.
○ 면허대수 : 9대
○ 면허방법 : 심사 결과 면허신청서류에 결격사유가 없는 개인택시 운송사업 면허 유자격자 중 ‘서산시 개인택시면허업무 처리규정’에 의한 면허발급 우선순위에 따라 면허 발급
○ 면허신청자격 : 여객자동차운수사업법 제7조에 의한 결격사유가 없고, 여객자동차운수사업법 시행규칙 제17조 제1항의 자격요건에 적합하여야 하며, 면허신청 공고일 현재 서산시 관내에 거주하면서 당해 사업구역 안에서 1년 이상 계속하여 운전하고 있는 등의 자격 요건을 갖춘 사람
○ 면허발급 우선순위
제1순위 가등급 : 택시를 10년 이상 무사고로 운전한 사람으로서 면허신청공고일 현재 같은 택시회사에서 7년 이상 근속중인 사람
○ 구비서류
㈀ 개인택시 운송사업 면허 신청서
㈁ 운전경력 증명서
① 운전경력증명서에는 월평균 근무일수를 명기하고 발행자의 인감증명 첨부
② 사업용 자동차의 운전경력은 업체에 비치된 채용, 승진, 전보, 교육 등 인사 관계서류, 급여지급 관계서류, 출근부, 배차일지, 근로소득세 납부증명서류, 조합에 비치된 취업관계서류 등 확실한 근거에 의하여 발급된 것이어야 하고, 운전경력증명서에 당해 취업관계서류를 첨부하여 제출하여야 하며, 동료 등의 인우보증서만을 근거로 발급된 것을 인정하지 아니함
③ 자가용 자동차의 운전경력은 고용되어 있었음을 입증할 수 있는 고용계약서류, 급여지급명세서, 근로소득세 납부증명서류, 자동차등록원부 등을 첨부하여 제출할 것
○ 기타사항 : 경력에 대한 조회는 근거서류에 의하여 실시하며 근거서류가 미확인될 때는 경력을 인정하지 아니함(다만, 서산시에서 필요하다고 인정되는 경우에는 사실 확인을 위한 현지조사를 할 수 있음), 면허발급 우선순위 1순위 가항에서 면허유자격자가 경합될 때에는 1순위 나항 이하 순위에 해당하는 자는 심사에서 제외함
나. 원고는 1997. 5. 26.부터 2007. 9. 30.까지 10년 이상 서령택시 합자회사에서 택시운전사로 근무하였을 뿐만 아니라, 그 전에 이미 1992. 3. 5.부터 1993. 3. 10.까지 롯데우유 서산대리점에서, 1993. 4. 2.부터 1994. 1. 31.까지 태광상사에서, 1994. 2. 1.부터 1997. 2. 15.까지 삼원식품에서 각 자가용 자동차 운전기사로 근무하였으므로 위 모집공고상 면허발급 우선순위 제1순위 가등급에 해당한다고 주장하면서, 서령택시 합자회사가 발급한 운전경력증명서 등 구비서류와 소외 1(롯데우유 서산대리점), 소외 2(태광상사, 삼원식품) 작성의 각 운전경력증명서, 소득금액증명서, 거래처인 소외 3, 4 등 작성의 각 사실확인서를 첨부하여 2007. 11. 1. 피고에게 개인택시 운송사업 면허를 신청하였다.
다. 피고는 2007. 11. 22. 원고에게 롯데우유, 태광상사, 삼원식품에서 근무한 자가용 자동차 운전경력을 객관적인 근거서류(고용계약서, 급여대장, 근무일지 등)를 통하여 보완할 것을 요구하였다. 원고는 피고에게 추가로 소외 1, 2 작성의 각 고용계약서 및 각서, 롯데우유 서산대리점, 태광상사, 삼원식품에 대한 폐업사실증명서를 제출하였다.
라. 그러나 피고는 원고의 운전경력 중 롯데우유 서산대리점, 태광상사, 삼원식품에서 자가용 자동차 운전자로 근무한 기간에 대하여는 이를 확인할 객관적이고 합리적인 근거자료가 부족하다는 이유로 그 기간을 운전경력에서 제외하였고, 그 결과 원고의 운전경력 기간은 10년 1개월 11일로 면허발급 우선순위 1순위 가등급에는 해당하지만 순위가 18위로서 선발 인원인 9등 안에 들지 못하였다는 이유로, 2007. 12. 26. 원고에게 개인택시 운송사업 면허 제외처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증 내지 갑 제12호증, 갑 제15호증, 을 제1호증 내지 을 제15호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 당사자의 주장
(1) 원고의 주장
원고는 1992. 3.부터 1997. 2.까지 4년 10개월 동안 롯데우유 서산대리점, 태광상사와 삼원식품에서 운전기사로 근무한 것이 분명하므로, 위 기간 동안의 자가용 차량(비사업용 차량) 운전경력이 추가로 인정되어야 한다. 그런데 롯데우유 대리점, 태광상사, 삼원식품이 오래 전에 폐업하는 바람에 위 업소의 고용계약서, 급여명세서 등의 서류나 장부가 보존되어 있지 않고, 운수업체와는 달리 소속 조합도 없으므로, 원고는 부득이 사업주의 운전경력증명서, 거래 업체의 사실확인서, 세무서에서 발행한 소득금액증명 등의 증빙 자료를 제출할 수밖에 없었다. 피고가 제정한 서산시 개인택시 면허 업무처리 규정(이하 ‘업무처리규정’이라 한다)은 재량권 행사의 기준으로 마련된 행정청 내부의 사무처리 준칙에 불과하므로, 거기서 요구하는 서류 외에 객관적이고 합리적인 증거자료에 의하여 운전경력을 인정할 수 있다고 보아야 한다. 그런데 피고는 위와 같이 폐업으로 인한 현실적인 자료 제출의 어려움을 감안하지 않고 무조건 위 업무처리규정에 열거된 서류의 제출만을 요구하면서 원고의 자가용 운전경력을 인정하지 아니하였다. 따라서 이에 기한 이 사건 처분은 재량권을 남용하거나 재량권의 범위를 일탈한 것으로서 위법하므로 취소되어야 한다.
(2) 피고의 주장
이 사건 개인택시 운송사업 면허 신청인은 원고를 포함하여 26명이나 되는 반면 공고 당시 면허 대수는 9대로 한정되어 있으므로, 이해관계가 첨예하게 대립된 상태에서 운전경력사항을 비롯한 면허신청 서류의 객관적 신빙성은 이 사건 처분 당시 신청인들이 이미 제출한 신청서류와 증빙서류 자체를 통하여 판단할 수밖에 없다. 그런데 원고가 제출한 모든 자료는 지인들의 사실확인서 등 쉽게 믿을 수 없거나 소급하여 작성된 것으로서 원고의 자가용 차량 운전 경력을 합리적 의심 없이 객관적으로 입증하는 적정한 서류라고 할 수 없으므로, 이 사건 처분은 적법하다.
나. 관계법령
별지 기재와 같다.
다. 인정사실
(1) 원고가 당초 위 운송사업 면허 신청 시 자가용 운전경력 증명을 위해 제출한 서류의 내용은 아래와 같다.
(가) 소득금액증명서 : 원고의 과세대상 급여액이 1992년 롯데우유 서산대리점에서 1,800,000원, 1993년 태광상사에서 5,760,000원, 삼원식품에서 1994년 5,760,000원, 1995년 6,800,000원, 1996년 10,800,000원으로 기재됨.
(나) 운전경력증명서
① 소외 1 작성의 운전경력증명서 : 원고가 1992. 3. 5.부터 1993. 3. 10.까지 롯데우유 서산대리점에서 자가용 차량을 운전함.
② 소외 2 작성의 각 운전경력증명서 : 원고가 1993. 4. 2.부터 1994. 1. 31.까지 태광상사에서, 1994. 2. 1.부터 1997. 2. 15.까지 삼원식품에서 각 자가용 차량을 운전함.
(다) 소외 3, 4 작성의 각 사실확인서 : 소외 3, 4는 롯데우유 서산대리점, 태광상사, 삼원식품과 거래를 하여왔음. 원고는 롯데우유 서산대리점, 태광상사, 삼원식품의 영업사원으로서 직접 차량을 운전하여 물품을 납품한 사실이 있음.
(2) 그 후 피고의 보완요구에 따라 원고가 추가로 자가용 자동차 운전경력증명을 위해 제출한 서류의 주된 내용은 아래와 같다.
(가) 고용계약서
① 소외 1과 원고가 작성한 롯데우유의 고용계약서 : 계약서 작성일 1992. 3. 5., 임금 월 15만 원(단, 영업성적에 따라 급료를 증액할 수 있다).
② 소외 2와 원고가 작성한 태광상사의 고용계약서 : 계약서 작성일 1993. 4. 2., 임금 연봉 576만 원(매출실적), 계약기간 5년, 근무시간 10시간, 유급휴일 4일.
③ 소외 2와 원고가 작성한 삼원식품의 고용계약서 : 계약서 작성일 1994. 5. 10., 임금 연봉 576만 원(매출실적), 계약기간 5년, 근무시간 10시간, 유급휴일 4일.
(나) 소외 1과 소외 2 작성의 각 각서 : 원고를 운전기사로 고용한 사실이 있으나 폐업으로 인하여 관련 서류를 찾을 수 없어서 과거의 기억을 되살려 근로계약서를 작성해 주었고, 서류 작성으로 인한 책임을 지겠다.
(다) 서산세무서장이 발급한 각 폐업사실증명원
① 롯데우유 서산대리점 : 대표자 소외 1, 개업일 1988. 3. 10., 폐업일 1993. 9. 30.
② 태광상사 : 대표자 소외 5, 개업일 1989. 1. 25., 폐업일 1994. 3. 31.
③ 삼원식품 : 대표자 소외 2, 개업일 1986. 10. 6., 폐업일 1999. 12. 31.
(3) 롯데우유 서산대리점은 우유 도·소매업체이고, 태광상사는 커피 등 기타 식품 도·소매 업체이며, 삼원식품은 고추장, 된장 등 도매업체이다. 태광상사의 사업자등록증상 사업자는 소외 5이나, 실제는 그 형인 소외 2가 운영하였고, 태광상사와 삼원식품은 동일한 사업장에서 1개 업체처럼 운영되었다.
(4) 원고는 롯데우유 서산대리점, 태광상사 및 삼원식품에 영업사원으로 근무하면서, 일요일을 제외하고 매일 트럭을 운전하여 각 소매점에 우유, 커피, 고추장 등을 배달·판매하는 업무를 하였다.
(5) 이 사건 신청자들 중 원고가 인정받은 운전경력은 10년 1개월 11일로 순위가 18위였고, 반면에 1등인 소외 6의 운전경력은 12년 2월 10일, 9순위인 소외 7의 운전경력은 11년 4월 6일이었다. 따라서 원고의 경우 자가용 자동차 운전경력이 인정되면 충분히 9명의 선발 범위 내에 들게 된다.
[인정근거] 앞서 든 증거, 제1심 증인 소외 1, 2, 3, 8의 각 증언
라. 판단
(1) 행정처분의 위법 여부를 판단하는 기준 시점에 대하여 판결시가 아니라 처분시라고 하는 의미는 행정처분이 있을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 위법 여부를 판단할 것이며 처분 후 법령의 개폐나 사실상태의 변동에 영향을 받지 않는다는 뜻이지 처분 당시 존재하였던 자료나 행정청에 제출되었던 자료만으로 위법 여부를 판단한다는 의미는 아니므로 처분 당시의 사실상태 등에 대한 입증은 사실심 변론종결 당시까지 할 수 있고, 법원은 행정처분 당시 행정청이 알고 있었던 자료뿐만 아니라 사실심 변론종결 당시까지 제출된 모든 자료를 종합하여 처분 당시 존재하였던 객관적 사실을 확정하고 그 사실에 기초하여 처분의 위법 여부를 판단할 수 있다( 대법원 1995. 11. 10. 선고 95누8461 판결 등 참조).
또한, 자동차운수사업법에 의한 개인택시운송사업면허는 특정인에게 특정한 권리나 이익을 부여하는 행정행위로서 법령에 특별한 규정이 없는 한 재량행위이고, 그 면허를 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로 그 설정된 기준이 객관적이고 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 하나, 행정청이 어떤 면허신청에 대하여 이미 설정된 면허기준을 구체적으로 적용함에 있어서 그 해석상 당해 신청이 면허발급의 우선순위에 해당함이 명백함에도 불구하고 이를 제외시켜 면허거부처분을 하였다면, 특별한 사정이 없는 한, 그 거부처분은 재량권을 남용한 위법한 처분이라 할 것이고, 구 시행규칙 제17조 제1항에 따라 지방자치단체가 제정한 개인택시면허업무처리지침은 재량권 행사의 기준으로 마련된 행정청 내부의 사무처리준칙에 불과하며, 그 지침에서 정하고 있는 서류 이외에 이에 준하는 객관적이고 합리적인 증거자료에 의하여 개인택시운송사업 면허를 받고자 하는 사람의 운전경력을 인정할 수 있다 할 것이다( 대법원 2004. 11. 11. 선고 2004두6617 판결 등 참조).
(2) 위 인정사실과 앞서 든 증거에 의하여 인정되는 아래와 같은 사정, 즉 ① 이 사건 면허 발급을 위한 운전경력을 산정함에 있어 비사업용 자동차의 경우에는 통상 면허 신청 당시 사업용 자동차만큼 객관적으로 확실한 운전경력 자료를 제출하기 어려운 경우가 많고, 특히 원고와 같이 이전에 근무했던 업체가 이미 폐업한 경우에는 더욱 그러한 경우가 많은 점, ② 면허 신청 당시 자가용 자동차 운전경력을 인정받기 위해 제출한 서류 중 소외 1과 소외 2가 작성한 운전경력증명서와 고용계약서 등이 소급하여 작성되거나 원고의 요청에 의하여 작성되어 ‘업무처리규정에서 정하고 있는 서류’에 해당한다고 보기는 어렵다고 하더라도 원고가 당초 제출한 소득금액증명서와 제1심 증인 소외 1 등의 각 증언 등을 통하여 그 내용이 실체적 진실에 부합하는 것으로 인정되는 이상 이를 ‘업무처리규정에서 정하고 있는 서류에 준하는 객관적이고 합리적인 서류’로 평가할 수 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 원고는 서령택시에서 운전업무에 종사하기 이전에 1992. 3. 5.부터 1993. 3. 10.까지 롯데우유 서산대리점에서, 1993. 4. 2.부터 1994. 1. 31.까지 태광상사에서, 1994. 2. 1.부터 1997. 2. 15.까지 삼원식품에서 각 근무하면서 약 4년 7개월 동안 일요일을 제외하고는 매일 위 업체의 트럭을 운전하여 거래처를 순회하면서 우유, 커피 등을 배달·판매하는 업무에 종사하였음을 충분히 인정할 수 있다.
(3) 따라서 원고가 위 롯데우유 서산대리점, 태광상사, 삼원식품에서 운전업무에 종사한 기간을 원고의 자가용 자동차 운전경력에 합산하면 원고는 피고가 공고한 개인택시운송사업 면허 발급 대상인 우선순위 9순위 내에 포함된다고 할 것이므로, 피고가 원고의 자가용 자동차 운전경력을 배제한 채 원고를 우선순위 9순위 내에 포함되지 않는 것으로 보고 이 사건 개인택시 운송사업 신규면허 대상자에서 제외한 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 남용하거나 재량권의 한계를 일탈하여 위법하다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하고 피고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 여상훈(재판장) 정정미 이동연