【원고, 피항소인】
신성건설 주식회사(소송대리인 법무법인 태평양 담당변호사 주한길외 2인)
【피고, 항소인】
근로복지공단(소송대리인 변호사 최규봉)
【제1심판결】
서울행정법원 2001. 2. 14. 선고 2000구8379 판결
【변론종결】
2005. 4. 27.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송 총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 1999. 12. 26. 원고에게 한 1996년 산업재해보상보험료 227,756,230원, 1997년 산업재해보상보험료 53,493,570원, 1998년 산업재해보상보험료 214,039,750원의 각 부과처분을 모두 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 기초 사실
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1호증의 1 내지 갑 제10호증, 갑 제20호증의 1, 2, 갑 제23호증 내지 갑 제25호증, 갑 제27호증, 을 제1호증의 1 내지 을 제8호증의 2(이상 각 가지 번호 포함)의 각 기재, 제1심 법원의 노동부장관에 대한 각 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.
가. 산업재해보상보험법은 1963. 11. 5. 근로자의 업무상 재해를 신속하고 공정하게 보상하고, 이에 필요한 보험 시설을 설치·운영하며, 재해 예방 기타 근로자의 복지 증진을 위한 사업을 함으로써 근로자 보호에 이바지할 목적으로 제정되었고, 그 보험사업에 소용되는 비용을 충당하기 위하여 산업재해보상보험법(1994. 12. 22. 법률 제4826호로 전면 개정되기 전의 것, 이하 구 산재법이라 한다) 제23조에 의하여 사업주에게서 임금 총액의 추정액에 동종의 사업에 적용되는 보험요율을 곱하는 방식으로 개산 보험료를 선납 받고, 구 산재법 제25조에 의하여 보험연도 말 이후 실제 지급된 임금 총액에 동종의 사업에 적용되는 보험요율에 따라 확정보험료를 산정하여 개산보험료를 정산하는 방식으로 보험료가 징수되었다.
나. 그러나 건설업과 벌목업 등의 경우 하도급과 재하도급이 널리 이루어지고 있어서 임금총액을 확정하는 것이 사실상 불가능하였고, 그에 따라 건설업의 경우에는 1974년부터 노동부장관이 개산보험료를 산정하기 위한 노무비율을 고시한 뒤 총 공사금액에 노무비율을 곱하는 방식으로 임금 총액의 추정액을 산정하여 개산보험료를 산정·납부하도록 하였으며, 그 후 1982. 6. 14. 대통령령 제10839호로 개정된 산업재해보상보험법 시행령 제51조의2 제2항에 ‘임금 총액의 추정을 결정하기 곤란한 건설공사의 경우에는 노동부장관이 따로 정하여 고시하는 노무비율(총 공사금액에 대한 임금의 비율을 말한다)에 의하여 산정한 임금액을 임금 총액의 추정액으로 한다’는 내용이 신설되었다.
다. 그런데 위 시행령 규정은 벌목업과 같이 ‘총 공사금액’이라는 개념이 없는 사업에는 적용할 수 없다는 문제가 있어 1983. 8. 6. 대통령령 제11197호로 ‘ 법 제23조 제1항에 의한 임금 총액의 추정액을 결정하기 곤란한 때에는 노동부장관이 따로 정하여 고시하는 노무비율에 의하여 산정한 임금액을 임금 총액의 추정액으로 한다’는 내용으로 개정되어 개산보험료에 대하여 노무비율을 적용하여 임금 총액을 추정하였으나, 확정보험료의 산정에 대하여는 노동부장관이 고시하는 노무비율에 의하여 임금 총액을 추정하도록 하는 근거 규정이 없었다.
라. 그러나 당시 보험료징수권자인 노동부장관은 확정보험료정산지침(예규 216호, 1992. 10. 9. 개정)을 마련하여 확정보험료를 산정할 때에도 하도급공사로 인하여 임금 총액을 결정하기 곤란한 경우에는 임금 파악이 가능한 직영공사분에 대하여는 실제 지급한 임금액을 산출하고, 임금액의 파악이 곤란한 하도급 공사부분에 대하여는 고시 노무비율을 적용하여 ‘직영노무비+(외주비×노무비율)’이라는 방식으로 임금 총액을 결정하였다.
마. 그런데 감사원은 노동부에 대한 감사를 실시한 후, 1994. 6. 29.경 노동부장관에게 ‘① 구 산재법시행령 제51조의2 제2항에 따라 마련한 노무비율은 개산보험료를 신고ㆍ납부할 때에 국한하여 적용할 수 있도록 결정 고시한 것임에도 위 확정보험료정산지침 제3조 제1항 제15조 라목에 의하여 확정 산재보험료의 신고ㆍ납부시에도 이를 적용하도록 한 것은 구 산재법 제25조 제1항에 위배되고, ② 1993년도 및 1994년도에 하수급에 의한 건설공사의 노무비율을, 하수급인이 원수급인에 비하여 통상으로 장비보다는 인력을 많이 사용하고 있는 실정이고 하수급 공사를 실지 시공하는 업체는 보험가입자가 아닌 전문건설업체인데도, 보험가입자로서 원수급인인 일반건설업체 등을 대상으로 조사한 노무비율인 29%를 그대로 하수급인의 노무비율로 결정·고시함으로써 결과적으로 임금 총액이 부당하게 낮게 책정되었다.’는 이유로 확정보험료 정산 업무의 부적정성을 지적하면서, “구 산재법에 위배되는 위 확정보험료정산지침을 구 산재법에 위배되지 않도록 하고, 하수급 공사에 대한 노무비율을 실제 시공하는 업체를 대상으로 조사하는 등 적정한 방안을 강구하라.”고 통보하였다.
바. 이에 노동부장관은 구 산재법 개정을 추진하여 1994. 12. 22. 법률 제4826호로 전면 개정한 결과, 산업재해보상보험법(1994. 12. 2. 법률 제4826호로 전면 개정되어 1999. 2. 8. 법률 제5881호로 개정되기 전의 것, 이하 산재법이라 한다) 제13조에서 피고 공단을 설립하여 보험 사업을 위탁하여 보험 사업을 담당하도록 규정하고, 제62조 제2항을 신설하여 ‘ 제65조 제1항 및 제67조 제1항에 의한 임금 총액의 추정액 또는 임금 총액을 결정하기 곤란한 경우에는 노동부장관이 고시하는 노무비율에 의하여 임금 총액의 추정액 또는 임금 총액을 결정한다’고 규정함으로써 과거 산재법의 명시된 위임 없이 제정·시행된 구 산재법 시행령 제51조의2 제2항의 내용을 법률조항으로 규정하여 임금 총액의 추정액을 산정하기 곤란한 건설업 및 벌목업의 경우 노동부장관이 고시한 노무비율을 근거로 임금 총액의 추정액을 산정할 수 있는 근거를 마련하는 한편, 임금 총액의 확정에 관한 근거규정을 두었고, 아울러 감사원의 다른 지적 사항인 하도급이 있는 경우의 임금 총액의 결정에 대하여는 종래의 ‘직영노무비+(외주비×노무비율)’ 방식 대신 ‘총 공사금액×노무비율’이라는 방식을 채택하였다.
사. 한편, 원고는 토목, 건축업을 영위하는 법인으로서 1996년, 1997년, 1998년 분 확정보험료를 신고ㆍ납부하면서 기초가 되는 임금 총액을 ‘직영노무비+(외주비×노무비율)‘의 방식으로 계산한 후 해당 보험요율을 적용하여 그 산재보험료를 납부하였다. 그러나 피고는 산재보험료를 정산하면서 원고가 적용한 위 방식이 잘못된 것이라고 보고 산재법 제62조 제2항, 노동부장관이 아래 ‘노무비율 표‘ 기재와 같이 고시한 1996년, 1997년, 1998년도 각 건설공사 노무비율(이하 이 사건 고시라 한다)에 근거하여 ‘총 공사금액×노무비율’의 방식에 따라 임금 총액을 산출하여 이를 기초로 확정보험료를 결정한 후, 1999. 12. 26. 원고가 부족하게 납부한 1996년분 227,756,230원, 1997년분 53,493,570원, 1998년분 214,039,750원(각 가산금 포함)의 납부를 통지하는 ‘보험료(부담금) 조사징수통지서’에 납부기한을 1999. 12. 31.로 기재한 ‘납부서원부(납부자용)’를 첨부하여 송달하였다.
〈노무비율 표〉
(단위 : 총 공사금액에 대한 %)
구분 1996년도1997년도1998 일반건설(갑)30 30 29 일반건설(을)22 24 24 중건설 28 29 27 철도 또는 궤도신설30 30 28 시행시기 1996.1.1.～1996.12.31.1997.1.1.～1997.12.31.1998.1.1.～1998.12.31.
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
(1) 피고가 이 사건 처분을 하면서 원고에게 송달한 위 1.의 자.항 기재 ‘보험료조사징수통지서’와 ‘납부서원부’는 법 소정의 납입고지서가 아니고, 특히 위 납부서원부는 관인도 날인되지 않은 미완성 문서이므로, 이러한 문서들에 기한 이 사건 부과처분은 위법하다.
(2) 확정보험료는 실제 지급한 임금 총액에 보험요율을 적용하여 산정하는 것이 원칙이므로, 산재법 제62조 제2항은 예외로 임금 총액을 결정하기 곤란한 경우에 한하여 노동부장관이 고시하는 노무비율에 의하여 임금 총액을 추계할 수 있도록 하고 있는바, 제62조 제2항의 취지는 대부분의 건설공사가 수차의 도급에 의하여 이루어지고, 이 경우 원수급인이 자신의 근로자에게 지급한 임금액은 쉽게 파악할 수 있으나 하수급인이 그들의 근로자에게 지급한 임금액은 이를 파악하기가 사실상 불가능하다는 점을 감안하여 그 임금 총액의 산정이 불가능한 하도급공사 부분의 임금액을 결정하기 위한 노무비율을 노동부장관으로 하여금 결정·고시하도록 위임한 것에 불과할 뿐, 임금 총액의 산정이 가능한 경우까지 노무비율을 적용하도록 위임한 것은 아님에도, 임금 총액의 산정이 가능한 원수급인의 직영노무비에 대해서까지 노무비율을 정하여 추계하도록 한 이 사건 고시는 모법의 위임범위를 벗어나서 무효이다.
(3) 이 사건 고시에 사용된 ‘총 공사금액’이라는 개념은 법에 규정되거나 위임된 것이 아니므로 이와 같은 새로운 개념을 도입한 것 자체가 모법의 위임 범위를 벗어난 것이다. 산재법 시행령 제2조 제1항 제2호에서 ‘총 공사금액’이라는 개념을 정의하고 있으나, 이는 보험료가 이중으로 납부될 수 있거나 그 특성상 공사금액에 포함될 수 없는 비용까지 포함하는 것이므로 이 사건 고시에 기재된 ‘총 공사금액’과 산재법 시행령의 개념을 동일하게 볼 수 없고, 실제로 피고는 임금 총액을 산정하면서 산재법 시행령 제2조 제1항 제2호의 ‘총 공사금액’ 개념을 사용하지 아니하고 같은 항 제5호의 ‘총 공사실적’이라는 개념을 차용하여 자의적으로 적용하고 있으므로, 위와 같이 무효 또는 위법한 이 사건 고시에 따라 이루어진 이 사건 부과처분은 위법하다.
(4) 원고를 비롯한 건설 회사들은 오랫동안 ‘직영노무비+(외주비×노무비율)’의 방식으로 임금 총액을 산정하여 산재보험료를 납부하여 왔고, 이에 대하여 피고는 별다른 이의가 없었을 뿐만 아니라, 피고는 1998. 2. 3. 원고 등 건설 회사들에게 1996년도 및 1997년도 확정보험료 산정에서는 확정정산 실사를 면제하고 종전의 방식대로 임금 총액을 산정할 것이라고 견해를 밝혔고, 이러한 방침을 1999. 2. 19. 재차 확인한 바 있으며, 이에 따라 원고는 ‘직영노무비+(외주비×노무비율)’의 방식을 적용하여 1996년부터 1998년까지의 확정보험료를 신고ㆍ납부하였던 것인데, 그럼에도 피고가 종전과는 달리 ‘총 공사금액×노무비율’의 계산방식을 적용하여 임금 총액을 산정한 후 소급하여 이 사건 부과처분을 한 것은 신의성실의 원칙에 반하여 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
(1) 절차상 하자 여부
산재법 67조 제4항, 제95조, 사무관리규정 제21조 제1항에 의하면, 피고가 확정보험료 및 가산금을 징수하고자 할 때에는 그 금액과 납부기한이 기재된 서면으로 납부에 관한 통지를 하여야 하고, 그 서면에는 관인을 찍어야 한다.
앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 이 사건 처분을 하면서 보험료 조사징수통지서에 납부서원부를 첨부하여 원고에게 송달하였는데, 위 납부서원부에는 필수 기재사항인 납부금액과 납부기한이 명시되어 있고, 보험료 조사징수통지서에는 관인이 찍혀 있는 사실을 인정할 수 있다. 위 인정 사실에 의하면, 보험료 조사징수통지서와 납부서원부는 일체로서 확정보험료와 가산금의 납부를 통지하는 문서로 보아야 할 것인데, 이에는 위와 같이 필수 기재사항과 관인이 갖추어져 있으므로, 원고에게 징수할 확정보험료와 가산금을 통지한 이 사건 처분은 적법하게 이루어졌다 할 것이다. 원고의 위 주장은 이유 없다.
(2) 이 사건 고시가 위임 범위를 벗어난 위법이 있는지 여부
산재법 제62조 제1항이 보험가입자가 경영하는 사업의 임금 총액에 동종의 사업에 적용되는 보험료율을 곱하여 산재보험료를 산정하도록 하면서 같은 조 제2항에서 임금 총액을 결정하기 곤란한 경우에는 노동부장관이 정하여 고시하는 노무비율에 의하여 이를 결정하도록 정하고 있는 취지는, 실제로 근로자들에게 지급된 임금액을 기준으로 임금 총액을 산정하는 것이 원칙이지만, 증빙 자료에 의하여 그와 같은 임금 총액을 산정하기가 사실상 불가능한 경우에 노동부장관으로 하여금 실제 지급된 임금 총액에 근접한 액수를 산정할 수 있도록 그에 적합한 방식으로 노무비율을 고시하여 이를 근거로 임금 총액을 결정할 수 있도록 하는 권한을 위임한 것이다.
이러한 취지에 비추어 볼 때, 증빙 자료에 의하여 실제 지급한 임금액의 파악이 용이한 직영공사 부분과 사실상 이를 파악하기가 불가능한 하도급공사 부분이 혼재된 경우, 그 임금 총액의 결정을 위한 노무비율을 정할 때에는 각 사업 종류별 특성 및 제반 사정을 고려하여 ① 직영공사 부분과 하도급공사 부분을 모두 포함한 총 공사금액에 적용되는 노무비율을 결정·고시하는 방식, ② 하도급공사 부분만을 따로 떼어 내어 그 부분에 대하여서만 적용되는 이른바 하도급 노무비율을 결정·고시하는 방식, ③ 위 양자의 노무비율을 모두 결정·고시하여 선택 적용이 가능하게 하는 방식이 있을 수 있는데, 어느 방식에 의하더라도 추계의 속성상 실제의 임금 총액을 정확하게 반영할 수는 없고 위 방식 중 어느 방식을 택할 것인지는 노동부장관의 재량에 속하는 것이라고 하겠다. 따라서 노동부장관이 위 방식 중 어느 한 방식을 채택하여 노무비율을 고시하였다면, 그 고시가 모법의 위임 범위를 벗어난 것이라고 보기 어려우므로, 결국 이와 다른 전제에 선 원고의 위 주장은 이유 없다.
(3) ‘총 공사금액’이라는 개념을 사용한 것이 위법한 것인지 여부
노동부장관이 산재법 제62조 제2항의 위임에 따라 임금 총액의 추정액 또는 임금 총액을 결정하기 위한 노무비율을 고시하면서 어떠한 개념을 사용할 것인지는 노동부장관의 재량에 맡겨져 있다고 보아야 하므로, 산재법이 ‘총 공사금액’을 사용하여 노무비율을 고시할 것을 위임하지 아니하였다 하여 노동부장관이 ‘총 공사금액’을 사용하여 노무비율을 고시한 것이 위법이라고는 할 수 없다.
또한 노동부장관이 위 고시에서 사용한 ‘총 공사금액’의 개념은, 확정보험료의 산정법과 임금 총액을 결정하기 곤란한 경우에 노동부장관이 정하여 고시하는 노무비율에 의하여 임금 총액을 결정하도록 하는 제도의 취지에 비추어 독자적으로 해석하여야 하므로, 피고가 위 고시에서 정한 ‘총 공사금액’을 산재법 시행령 제2조에서 정한 ‘총 공사금액’의 정의, 즉 ‘총 공사 계약의 도급금액’과는 달리 보고 원고의 확정보험료를 산정하였다 하여 그러한 사유만으로 이를 위법하다고 할 수 없다.
나아가 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 위 고시에서 정한 노무비율에 따라 원고의 임금 총액을 산정하면서 ‘총 공사금액’을 ‘연간 기성공사실적’으로 보고 여기에 노무비율을 곱하여 임금 총액을 산정한 사실을 인정할 수 있는바, 이는 보험료가 이중으로 납부되거나 그 특성상 공사대금에 포함시킬 수 없는 비용을 공제하고, 나아가 1년 단위로 운영되는 산재보험에서는 공사기간이 1년 이상 계속될 경우 매년 이루어진 기성 실적에 따라 임금 총액을 산정할 수밖에 없는 사정을 고려하여 산재보험의 목적 달성을 위한 최소한의 범위 안에서 보험료를 징수하도록 하기 위한 것으로 이해될 수 있으므로, 결국 피고가 당해 총 공사의 연간 기성공사실적을 총 공사금액으로 보고 여기에 위 고시에서 정한 노무비율을 곱하여 임금 총액을 산정한 것은 정당하다 할 것이다(헌법재판소도 위와 같은 취지로 산재법 62조 제2항이 헌법상 포괄위임금지원칙에 위배되지 않는다는 결정을 내린 바 있다. 헌법재판소 2004. 11. 25.자 2002헌가10 결정 참조).
따라서 ‘총 공사금액’에 관련된 원고의 위 주장도 이유 없다.
(4) 신의성실의 원칙 위반 여부
피고가 ‘직영노무비＋(외주비×일반 노무비율)’의 방식을 원고를 비롯한 건설 회사들이 적용하여 산재보험료를 신고ㆍ납부한 것에 대해 상당 기간 별다른 이의를 제기하지 아니하였다는 사정만으로, 피고가 ‘직영노무비＋(외주비×일반 노무비율)’의 방식을 적용하는 것이 옳다는 공적인 견해를 피력한 것으로 볼 수 없고, 또한 피고가 ‘총 공사금액×일반 노무비율’ 방식에 의하여 명확한 임금 총액을 산정하겠다는 취지의 고시를 발표한 이후 시점에 대해서만 추가정산을 하고 있는 이상, 보험가입자들이 그 동안 잘못 적용하여 온 계산 방식을 시정하고 ‘총 공사금액×일반 노무비율’의 방식을 적용하여 이 사건 처분을 하였다고 하여 보험가입자인 원고의 정당한 신뢰 이익이 침해되는 결과가 초래되었다고도 볼 수 없다.
특히 갑 제5호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 피고는 1998. 2. 3.자 지침을 통하여 1997. 9. 30. 현재 최근 3년간 수지율이 75% 이하인 업체는 산재보험 재정에 기여하였음을 인정하여 1996년도 분 및 1997년도 분 산재보험료의 확정정산 실사를 면제한다고 하면서, 다만 성실신고 의무를 다하지 않은 구체적인 사실이 인정되는 업체는 실사를 한다는 취지를 원고에게 통지한 사실을 인정할 수 있는바, 원고가 종전과 같이 ‘직영노무비+(외주비×일반 노무비율)’ 방식으로 계산한 보험료만 납부함으로써 결과적으로 산재보험료를 과소 신고ㆍ납부한 것이 된 이상, 위 지침에 의하더라도 원고는 실사 면제 대상에서 제외된다고 봄이 상당하므로, 이 사건 처분이 신의성실이나 소급과세금지의 원칙에 반하여 위법하다는 취지의 원고의 위 주장은 모두 이유 없다.
3. 결론
그렇다면, 이 사건 처분이 위법함을 전제로 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 없으므로 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론이 달라 부당하므로 이를 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 이성룡(재판장) 이상윤 이규철