【원고,상고인】
한국수자원공사 (소송대리인 변호사 이용훈 외 3인)
【피고,피상고인】
안양시장 (소송대리인 변호사 이원구)
【원심판결】
서울고법 2003. 10. 17. 선고 2003누782 판결
【주문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이유】
1. 채증법칙 위배, 심리미진의 점 등에 관한 상고이유에 대하여
구 행정절차법(2002. 12. 30. 법률 제6839호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제17조 제3항 본문은 "행정청은 신청이 있는 때에는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류 또는 거부하거나 부당하게 되돌려 보내서는 아니되며, 신청을 접수한 경우에는 신청인에게 접수증을 교부하여야 한다."고 규정하고 있는바, 여기에서의 신청인의 행정청에 대한 신청의 의사표시는 명시적이고 확정적인 것이어야 한다고 할 것이므로 신청인이 신청에 앞서 행정청의 허가업무 담당자에게 신청서의 내용에 대한 검토를 요청한 것만으로는 다른 특별한 사정이 없는 한 명시적이고 확정적인 신청의 의사표시가 있었다고 하기 어렵다고 할 것이다.
원심은 그 채용 증거들을 종합하면, 원고의 직원인 손동완은 1999. 6. 9. 이 사건 도수관로설치공사의 시행에 필요한 안양시 동안구 관양동 98-4 외 210필지 91,840㎡를 토지형질변경면적으로 하는 개발제한구역 내 행위허가신청서 및 구비서류를 구비하여 안양시 동안구청의 인·허가 업무담당자인 홍재언을 찾아가 위 행위허가신청서의 접수에 앞서 신청서 및 구비서류의 내용에 대한 검토를 부탁하였고, 이에 홍재언은 그 내용을 검토한 후 행위허가신청서에서 구하는 행위허가가 이루어지기 위해서는 먼저 도수관이 설치될 위치 및 면적에 대한 도시계획시설결정이 선행되어야 하는데 아직 도시계획시설결정 및 지적고시가 이루어지지 않았으므로 도시계획시설결정이 난 다음에 보다 상세한 내용에 대한 검토를 할 수 있겠다는 취지로 말하자, 손동완은 위 행위허가신청서를 동안구청에 접수시키지 않은 사실, 피고가 2000. 10. 2. 원고의 이 사건 도수관설치공사에 따른 도시계획시설결정 신청에 따라 도시계획시설결정 및 지적고시를 하자 원고는 같은 해 10. 18. 이 사건 행위허가신청을 하여 같은 해 11. 27. 동안구청장으로부터 이 사건 행위허가를 받은 사실을 인정할 수 있을 뿐이고, 나아가 손동완이 동안구청 측에 위 행위허가를 신청한다는 의사를 확정적으로 밝히고 그 행위허가신청서를 접수시키려 했는데도 동안구청 측에서 행위허가신청서의 접수를 거부 내지 부당하게 반려하였다거나 접수 담당공무원에 대한 접수를 방해하였다는 원고 주장에 부합하는 손동완의 일부 증언은 믿기 어렵고 달리 이를 인정할 만한 아무런 증거가 없다는 이유로 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 주장을 배척하였다.
관계 증거를 기록과 위 법리에 비추어 살펴보면, 원심의 이유설시에 다소 부적절한 점이 있으나 손동완이 허가업무 담당자에게 행위허가신청서의 내용에 대한 검토를 요청한 것만으로는 행위허가신청의 의사를 확정적으로 밝힌 것이라고 할 수 없고, 달리 손동완이 동안구청 측에 위 행위허가를 신청한다는 의사를 확정적으로 표시하였음을 인정할 증거가 없다는 이유로 원고의 주장을 배척한 결론은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 채증법칙 위배 및 심리미진의 위법, 구 행정절차법 제17조 제3항개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법(이하 '법'이라 한다) 부칙(법률 제6241호) 제3조, 신뢰보호 및 신의성실의 원칙 등에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다.
2. 법시행령(2001. 9. 6. 대통령령 제17353호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제35조 제1항 본문의 규정이 무효라는 점에 관한 상고이유에 대하여
법 제23조 제1항은 "부담금은 개발제한구역이 소재하고 있는 시·군 또는 자치구의 개발제한구역 외의 동일지목에 대한 개별공시지가의 평균치에서 허가대상토지의 개별공시지가를 공제한 금액의 100분의 150의 범위 안에서 대통령령이 정하는 비율에 허가대상토지의 면적을 곱하여 산정한다."고 규정하고, 위 위임에 따른 법시행령 제35조 제1항은 "법 제23조 제1항에서 대통령령이 정하는 비율(이하 '부과율'이라 한다)이라 함은 100퍼센트를 말한다. 다만, 개발제한구역의 지정목적 및 관리방향에 부합되는 시설의 설치를 위한 경우로서 다음 각 호의 경우에는 20퍼센트를 말한다. "고 규정하면서 그 제1호로 '[별표 1] 제6호의 실외체육시설(동호 다목의 골프장을 제외한다)'을, 제2호로 '[별표 1] 제7호의 도시민의 여가활용시설'을 규정하고 있는바, 부담금은 개발제한구역에서 낮은 지가에 따른 대규모 건축물 등 시설의 무분별한 입지로 인한 개발제한구역의 훼손을 억제하는 한편, 상대적으로 낙후된 개발제한구역의 정비 및 주민지원을 위한 사업재원을 확보하는 등 개발제한구역의 관리를 위한 재원을 확보하기 위한 데에 입법 취지가 있는 점과 부담금의 부과율 및 산출방법 등에 비추어 보면, 법시행령 제35조 제1항 본문의 부담금의 부과율이 부담금 부과의 입법목적의 달성을 초과하여 그 비율을 정한 것으로서 입법재량의 범위를 벗어나서 무효라고 할 수 없고, 한편 법시행령 제35조 제1항 본문의 부담금의 부과율이 법 제23조 제1항의 부담금의 부과율의 범위 안에서 개발제한구역 및 부담금의 입법 취지, 사회경제적 여건 변화, 사업시행자나 개발제한구역에 설치되는 시설의 종류 등과 같은 공익성을 감안하여 정하여진 것이라고 볼 수 있는 이상 개발제한구역 안에 설치되는 시설의 종류에 따라 부담금의 부과율에 차이가 있다는 것만으로는 부담금 부과의 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 수단의 범위를 초과하여 그 비율을 정한 것으로서 입법재량의 범위를 벗어나서 무효라고 할 수 없다고 할 것이다.
같은 취지에서 원심이 법시행령 제35조 제1항이 법 제23조 제1항의 위임의 범위 안에서 개발제한구역의 지정목적 및 관리방향에 부합되는 시설의 설치를 위한 경우라고 하여 실외체육시설{동호 (다)목의 골프장은 제외한다}과 도시민의 여가활용시설을 설치하기 위한 토지형질변경허가에 대하여는 부담금 부과율을 20%로 정하고, 상수도시설을 포함한 나머지 시설을 설치하기 위한 토지형질변경허가에 대하여는 부담금 부과율을 100%로 규정하였다가 2001. 9. 6. 대통령령 제17353호로 법시행령이 개정되면서 이 사건과 같은 상수도시설을 설치하기 위한 토지형질변경허가에 대하여도 실외체육시설{동호 (다)목의 회원제골프장은 제외한다}과 도시민의 여가활용시설을 설치하기 위한 토지형질변경허가에 대하여서와 같이 부담금 부과율을 10%로 내렸다고 하더라도 그러한 사정만으로 종전의 부담금의 부과율 100%에 기해 산출한 부담금액이 부담금 부과의 입법목적을 달성하기 위한 필요한 수단의 범위를 넘는다고 단정할 수 없으며, 종전의 부담금의 부과율도 부담금 부과의 입법목적의 달성을 넘는 것이라고 할 수 없다는 이유로 이 사건 처분이 위법하지 않다고 판단한 것은 옳고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 최소침해성의 원칙과 비례 및 형평의 원칙에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다.
3. 그러므로 상고를 기각하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 배기원(재판장) 유지담 이강국 김용담(주심)