【원고, 피항소인】
【피고, 항소인】
서울특별시은평구청장(소송대리인 변호사 서용은)
【피고보조참가인】
서울특별시장
【제1심판결】
서울행정법원 2005. 7. 6. 선고 2005구합7525 판결
【변론종결】
2006. 3. 31.
【주 문】
1. 피고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2005. 2. 25. 원고들에 대하여 한 국민주택 특별공급신청 거부처분을 취소한다.
2. 항소취지
제1심 판결을 취소하고, 원고들의 청구를 모두 기각한다.
【이 유】
1. 제1심 판결의 인용
이 판결에 설시할 이유 중 처분의 경위, 본안전항변에 대한 판단은 제1심 판결의 이유란 중 “1. 처분의 경위, 2. 본안전항변”에 관한 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
이 사건 주택과 같이 등기부상 단독주택이라도 건물이 설계 및 건축 단계에서부터 2세대 이상이 살 수 있도록 물리적으로 구획되어 있고 각 세대 단위마다 독립하여 방실과 생활시설이 설치되어 있어 각각 독립된 주거생활을 영위할 수 있다면 그 실질에 있어 다세대주택과 다름없다. 따라서 공익사업의 시행을 위하여 위와 같은 주택이 제공되는 경우, 이주대책의 일환으로 제공되는 국민주택 특별분양권은 관계법령의 규정상 원고들 각자에게 부여되어야 한다.
나. 관련 법령
별지 관련 법령 기재와 같다.
다. 인정사실
(1) 소외 1, 2는 1989. 11. 4. 이 사건 주택을 신축하였다. 이 사건 주택은 신축될 당시 지층 2세대, 지상 1층 2세대, 지상 2층 2세대 등 모두 6세대가 각 독립적으로 주거를 영위할 수 있도록 설계 및 건축되었다. 소외 1, 2는 이 사건 부동산을 각 세대별로 소외 3, 원고 3 등에게 매도하였는데, 등기는 지분에 대한 소유권이전등기의 형식으로 경료해 주었다. 그리고 각종 제세공과금도 각 세대별로 부과되었다.
(2) 원고 3은 1990. 1. 24. 이 사건 주택 중 지상 1층 102호를, 원고 1은 1994. 11. 1. 지상 2층 201호를, 원고 2는 1996. 7. 6. 지층 202호를, 원고 4는 1999. 9. 11. 지상 2층 202호를 각 매입 또는 증여받아 지분등기를 경료하고 이 사건 도시계획사업실시계획인가 당시까지 독립적으로 거주하여 왔다.
[인정 근거] 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제6호증의 1, 2, 갑 제7호증, 갑 제9호증, 갑 제10호증의 1 내지 34, 갑 제11호증의 1 내지 3, 갑 제12호증의 1 내지 6, 갑 제14호증의 1 내지 4, 갑 제15호증의 1, 2의 각 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지.
라. 판단
(1) 이주대책제도
공익사업법 제78조 제1항은, “사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 ‘이주대책대상자’라 한다)를 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다”고 규정하고 있다. 이를 받아 동법 시행령 제40조 제2항은, “이주대책은 건설교통부령이 정하는 부득이한 사유가 있는 경우를 제외하고는 이주대책대상자 중 이주정착지에 이주를 희망하는 자가 10호 이상인 경우에 수립·실시한다. 다만, 사업시행자가 택지개발촉진법 또는 주택법 등 관계법령에 의하여 이주대책대상자에게 택지 또는 주택을 공급한 경우에는 이주대책을 수립·실시한 것으로 본다”고 정하고 있다.
이러한 이주대책은 공익사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로 인하여 생활의 근거를 상실하게 되는 이주자들을 위하여 사업시행자가 '기본적인 생활시설이 포함된' 택지를 조성하거나 그 지상에 주택을 건설하여 이주자들에게 이를 '그 투입비용 원가만의 부담하에' 개별 공급하는 것으로서, 그 본래의 취지에 있어 이주자들에 대하여 종전의 생활상태를 원상으로 회복시키면서 동시에 인간다운 생활을 보장하여 주기 위한 이른바 생활보상의 일환으로 국가의 적극적이고 정책적인 배려에 의하여 마련된 제도이다( 대법원 2003. 7. 25. 선고 2001다57778 판결 참조). 즉 이는 정당한 보상에 포함되는 것이라기보다는 정당한 보상에 부가하여, 이주자들에게 종전의 생활상태를 회복시키기 위한 생활보상의 일환으로서 그 실시 여부는 입법자의 입법정책적 재량의 영역에 속한다( 헌재 2006. 2. 23. 2004헌마19, 공보 113, 362). 이는 그 실시방법에 있어서도 마찬가지이다.
(2) 이주대책대상자
구 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(2002. 2. 4. 법률 제6656호 공익사업을위한 토지등의취득및보상에 관한 법률로 전문개정 되기 전의 것) 제8조 제1항은, 사업시행자는 공공사업의 시행에 필요한 토지등을 제출함으로 인하여 생활근거를 상실하게 되는 자를 위하여 이주대책을 수립·실시한다고만 규정하고 있어 구체적인 이주대책대상자의 선정, 이주대책의 내용 등에 관하여 사업시행자의 재량이 인정되었다( 대법원 1995. 10. 12. 선고 94누11279 판결, 대법원 1995. 10. 12. 선고 94누11279 판결 각 참조). 그러나 현행 공익사업법 제78조 제1항은 사업시행자로 하여금 이주대책대상자를 위하여 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다고 규정하고, 같은 조 제2항 내지 제7항에 구체적인 내용을 대폭 정비하여 이주대책의 수립·실시에 관한 사업시행자의 재량은 크게 축소되었다.
세부적으로 살펴보면, 이주대책대상자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자이다. 공익사업법은 이주대책대상자를 구체적으로 열거하지 않고 있으며, 다만 공익사업법 시행령은 무허가 주택 소유자, 미거주 주택 소유자, 세입자를 이주대책대상자에서 제외하고 있다( 제40조 제3항). 따라서 위의 제외사유에 해당하지 않는 경우로서 주거용 건축물을 제공하는 자는 원칙적으로 이주대책대상자로 보아야 한다.
한편, 공익사업법은 이주대책대상자를 결정함에 있어서 주거용 건축물의 소유형식에 대하여 별도의 규정을 두고 있지 않다. 1가구 단독주택의 경우 그 소유자가, 공동주택의 경우 그 전유부분의 구분소유자 각자가 이주대책대상자에 해당함은 분명하다. 그런데 건축물의 물리적 구조가 독립되어 각자 주거생활을 영위할 수 있도록 되어 있는 다가구 1주택의 경우, 즉 다가구주택에서 각자 독립된 주거생활을 영위하고 있으며 동시에 그 소유권은 지분등기의 형식으로 경료되어 있는 때에 당해 지분소유자(공유자)들을 각자 이주대책대상자에 포함시킬 수 있는지 문제된다.
우선 이주대책대상자를 결정함에 있어서 주택법, 건축법 소정의 단독주택, 공동주택의 개념을 도입하여 그 해당 여부에 따라 대상자 수를 획일적으로 결정하는 것은 공익사업의 신속, 효율적 진행에 도움이 된다. 그러나 주택법은 쾌적한 주거생활, 국민의 주거안정, 주거수준의 향상을 목적으로 하고, 건축법은 건축물의 구조 및 설비의 기준, 용도 등을 정하여 건축물의 기능·환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 한다. 이에 대하여 공익사업법은 토지등을 협의취득하거나 수용함에 따른 손실보상을 규정함으로써 공익사업의 효율적 수행을 통한 공공복리의 증진과 재산권의 적정한 보호를 목적으로 한다. 즉, 양 법률은 입법취지가 서로 다르다. 주택법과 건축법은 건물의 구조, 기능과 미관 등 형식적인 요소를 중시하고 있는 반면에 공익사업법은 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리( 헌법 제34조 제1항) 등 실질적인 요소를 중시하고 있다. 특히 공익사업법상의 이주대책은 생활보장이라는 측면을 중시하여 생활의 근거를 상실하는 자에 대하여 적어도 종전 주거환경에 상응하는 주거생활을 누릴 수 있도록 하는 데 중점이 있다. 재산권의 박탈에 수반되는 정당한 보상 이외에 이에 부가하여 인간다운 생활을 할 권리로서 정책적으로 제공되는 것이다. 따라서 이주대책대상자의 범위를 정함에 있어서 주택법, 건축법 소정의 주택의 구분을 참고할 수 있겠지만, 특별한 준용규정이 없는 한 여기에 기속될 것은 아니다.
이 사건의 경우, ① 공익사업법에 의한 주거용 건축물의 수용은 당해 소유자의 동의 여부에 관계 없이 이루어지고, ② 이주대책제도의 취지는 국민의 생활보장이라는 측면을 중시하여 자신의 의사에 반하여 생활의 근거를 상실하는 자에 대하여 적어도 종전 주거환경에 상응하는 주거생활을 누릴 수 있도록 하려는 데 있고, ③ 다가구주택 중에서도 물리적 구조가 구분되어 각자 독립된 주거생활을 영위할 수 있는 주택은 그 실질에 있어서는 공동주택과 큰 차이가 없고, ④ 또한 공익사업법은 이주대책대상자들의 주거용 건축물의 소유형식에 대하여 특별한 제한을 두고 있지 않으며, ⑤ 다가구주택의 소유자들도 영구적으로 생활의 근거를 상실하게 된다는 점을 고려하면, 다가구주택의 소유권자로서 실질적으로 각자 독립된 주거를 갖고 있는 자도 각자 공익사업법 소정의 이주대책대상자에 포함된다고 보아야 할 것이다.
(3) 국민주택 특별분양권
이주대책대상자라고 하더라도 그에게 반드시 국민주택 특별분양권(이하 “특별분양권”이라 한다)을 부여하여야 하는 것은 아니다. 즉 이주대책단계에서 이주대책대상자가 직접 특별분양권을 요구할 권리는 없다. 다른 이주대책을 수립, 실시하거나 이주정착금을 지급할 수도 있다( 공익사업법 제78조 제1항). 그러나 일단 이주대책이 수립되었다면, 이주대책대상자는 그 내용에 따라 택지, 아파트 등을 특별공급 받을 수 있다( 대법원 1991. 12. 27. 선고 91다17108 판결 참조).
이 사건에서 피고는 원고들을 제외한 건축물 제공자들에게 특별분양권을 부여하는 외에 별도의 이주대책을 마련한 바 없고, 원고들에게 다른 이주대책을 마련할 의사도 없어 보인다. 또한 피고의 주장도 원고들에게 이 사건 주택의 공동소유자로서 그 대표자 1인 또는 공동명의 특별분양권을 부여할 수는 있으나 각자에게 부여할 수는 없다는 취지이다. 따라서 이 사건 도시계획사업과 관련된 이주대책은 특별분양권 부여뿐이라고 보아도 될 것이다.
그런데 앞서 본 바와 같이 원고들은 각자 이주대책대상자에 해당한다. 따라서 피고는 이주대책으로 제공되는 특별분양권을 원고들 각자에게 부여하여야 할 것이다.
(4) 주택공급에관한규칙
주택공급에관한규칙(이하 ‘공급규칙’이라 한다) 제19조 제1항 제3호의 규정에 근거하여 서울특별시가 조례로 규정한 서울특별시공급규칙(이하 ‘공급지침’이라 한다) 제5조 제4항은 “사업 또는 재해로 인하여 철거되는 하나의 건물을 수인이 공동소유한 경우에는 공동소유자가 지정한 대표자 1인 또는 공동명의로 국민주택등을 특별공급할 수 있다”’라고 규정하고 있다. 한편 공급지침 제5조 제2항 제2호에 ‘도시계획사업등의 시행을 위한 공람공고일 이후에 …(중략)… 다가구주택을 다세대주택으로 변경한 이후 신규로 건축물의 소유권을 취득한 자‘는 공급대상자에서 제외하도록 규정되어 있다. 여기서 피고는, 위 각 규정의 취지는 다가구주택은 단독주택이므로 다가구주택을 공유하고 있는 경우 그 대표자 1인 또는 공유자 공동명의로 국민주택을 특별공급하라는 것이고, 그렇지 않을 경우 다른 다가구주택 소유자들과 형평에 맞지 않는다고 주장한다.
살피건대, ① 위 공급지침은 국민주택 특별공급에 관한 서울특별시(자치구 포함)의 내부적인 기준과 절차를 규정한 행정지침으로 서울특별시 내부에 있어서의 사무처리준칙에 불과하여 특별공급대상자 선정에 관한 규정이 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 것은 아니다. ② 그리고 위 공급지침의 해석에 의하더라도 다가구주택의 공동소유자들 각자에 대한 국민주택 특별공급이 인정된다고 볼 수 있다. 공급규칙 제19조 제1항 제3호는 ‘도시계획사업으로 철거되는 주택’의 소유자에 대하여 국민주택의 특별공급을 규정하고 있을 뿐이다. 공급지침도 하나의 건물을 수인이 공동소유한 경우에는 하나의 국민주택을 공급한다는 것일 뿐이다. 여기서 ‘하나의 건물’은 여러 사람이 독립하여 주거할 수 없는 형태의 단독주택을 의미한다고 보아야 한다. 이 사건과 같이 독립된 주거가 가능한 다가구주택도 위 ‘하나의 건물’에 포함된다면, 이는 건물이 철거된 당해 소유자들의 주거안정을 위하여 제정된 공급규칙 제19조 제1항 제3호의 취지와 달리 실질적으로 공동주택과 동일한 것을 다르게 취급하는 것이 되어 평등원칙에 반하기 때문이다. ③ 이러한 해석을 바탕으로 한다면, 공급지침 제5조 제2항 제2호에서 말하는 ‘공람공고일 이후에 …(중략)… 다가구주택을 다세대주택으로 변경한 이후 신규로 건축물의 소유권을 취득한 자’라 함은 ‘단독소유’인 다가구주택을 다세대주택으로 변경한 후 신규로 건축물의 ‘구분’소유권을 취득한 자를 말한다고 봄이 상당하다.
따라서 피고의 위 주장은 이유 없다.
(5) 소결론
이 사건 주택은 하나의 건물로서 등기가 마쳐져 있으나 실제 현황에 있어서는 6개의 독립된 주택으로 구분되어 있고, 구조상으로나 이용상으로나 독립성을 갖추고 있다. 또한 원고들은 각 소유 부분에 관하여 지분등기의 형태로 그 소유권을 공시하고 있으며, 실질적인 처분권도 갖고 있다. 이러한 경우 원고들은 각자 이주대책대상자에 해당하고, 피고가 이주대책으로 마련한 특별공급권을 부여받을 수 있다 할 것이다.
3. 결론
그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하다. 따라서 피고의 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김경종(재판장) 진창수 김경란