【원 고】
사단법인 박정희대통령기념사업회 (소송대리인 변호사 이상규)
【피 고】
행정자치부장관 (소송대리인 변호사 이세작)
【변론종결】
2005.11.18.
【주 문】
1. 피고가 2005. 3. 8. 원고에 대하여 한 별지 제1목록 기재 국고보조금 교부결정의 취소처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 박정희 전 대통령의 생애와 업적을 기념하기 위한 각종 사업의 수행을 목적으로 하여 1999. 9. 1. 설립된 사단법인으로서, 그 목적을 달성하기 위하여 박정희 대통령 기념관 건립사업, 생가보존 연계 기념사업 등(이하 ‘이 사건 보조사업’이라 한다)을 추진하여 왔다.
나. 이 사건 보조사업은 1997. 12. 5. 당시 김대중 대통령 후보가 박정희 전 대통령에 대한 기념사업 지원을 공약한 후 1999. 5. 13. 대통령으로서 경상북도 도청을 초도순시한 자리에서 박정희 대통령 기념관 건립 건의 등을 받고 이 사건 보조사업에 대한 정부지원을 약속함으로써 본격적으로 추진하게 되었다.
다. 이 사건 보조사업은 원고가 민간 주도로 수행하는 기념사업인데, 정부에서는 ‘전직대통령 예우에 관한 법률’(이하 ‘예우법’이라 한다) 제5조의2, 예우법 시행령 제6조의2 제1항 제2호의 규정에 근거하여 국무회의의 심의를 거쳐 그 사업경비 중 일부의 지원으로 국고보조금을 원고에게 교부하기로 하였다.
라. 이 사건 보조사업의 내용(원고의 사업계획 변경신청에 따라 피고가 2001. 12. 20. 변경승인을 함으로써 확정된 것)은 아래와 같다.
① 사업명 : 박정희 대통령 기념·도서관(이하 ‘기념관’이라 한다) 건립사업
② 사업경비 : 총사업비는 709억 원으로, 이는 국고보조금 208억 원, 기부금 500억 원, 기타 이자 1억 원으로 충당되고, 구체적 내역은 기념관 건립비 214억 원, 향후 운영을 위한 예치금 300억 원, 부대사업 180억 원(생가보존 연계사업 160억 원, 조사연구 및 출판반포사업 20억 원), 기타 경상경비 15억 원 등으로 책정됨
③ 사업기간 : 2000. 8. ~ 2003. 2.(사업기간은 그 후 2004. 10. 31.까지로 연장됨)
④ 기념관 건립부지 : 서울 마포구 상암동 산 26 상암 제4근린공원 내 약 3,500평
⑤ 기념관 규모 : 지상 3층 건물, 연면적 1,591평
마. 위 사업계획에 기초하여 원고는 총사업비 709억 원 중 기부금 모금액 등을 제외한 금원에 대하여 피고에게 국고보조금 신청을 하였고, 이에 피고는 예우법 등에 따라 사업경비의 일부를 보조하기 위하여 국고보조금 208억 원(경상보조 8억 원, 자본보조 200억 원)을 국회의 예산심의를 거쳐 1999년도 3억 원(경상보조), 2000년도 105억 원(경상보조 5억 원, 자본보조 100억 원), 2001년도 100억 원(자본보조)을 각 교부하기로 하였다.
바. 그 중 별지 제1목록 기재 국고보조금 교부결정(이하 ‘이 사건 교부결정’이라 한다)은 2000. 12. 11.자 제1차 자본보조 100억 원에 대한 국고보조금 교부결정(이하 ‘제1차 교부결정’이라 한다)과 2001. 12. 20.자 제2차 자본보조 100억 원에 대한 국고보조금 교부결정(이하 ‘제2차 교부결정’이라 한다)으로서, 그 교부조건 중 중요한 것으로 “국고보조사업 수행에 필요한 요건을 충족하지 못하거나, 사업추진 부진 또는 국고보조금으로 충당되는 부분 외의 경비를 조달하지 못하는 경우에는 국고보조금 교부결정의 내용을 변경하거나 그 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다.”(이를 ‘이 사건 교부조건’이라 한다)는 조건이 있고, 특히 제2차 교부결정에는 위 교부조건 외에, “위 1차 보조금을 포함한 국고보조금의 집행은 모금활동을 통한 자기자금의 부담능력을 갖춘 후 피고의 사전승인을 얻어 집행하여야 하고, 기념·도서관 건립 및 원활한 운영을 위하여 계획된 기부금모금액을 확보하여야 하며, 이에 위반할 경우 국고보조금 교부결정이 취소될 수 있다.”는 조건이 포함되어 있다.
사. 원고는 2002. 1. 22. 삼성물산 주식회사(이하 ‘삼성물산’이라 한다)와 사이에 건축공사도급계약을 체결하고 그 무렵 기념관 건립공사에 착공하였으나 2002. 6. 1.경 삼성물산으로부터 기성공사비 미지불을 이유로 한 공사중지 통보를 받았다.
아. 한편, 원고는 2000. 12. 12. 이 사건 보조사업을 위하여 피고로부터 모금액 500억 원, 모금기간 허가일로부터 사업완료일까지로 하는 내용의 기부금품모집허가를 받았으나, 그 모금실적은 2001. 12. 현재 약 15억 8천만 원, 2002. 12. 현재 약 46억 9천만 원, 2003. 12. 현재 약 102억 7천만 원, 2004. 10. 현재 약 103억 원에 불과하였다.
자. 피고는 2005. 3. 8. 원고의 사업추진 부진(2002. 6. 1. 이후 공사중단), 보조금으로 충당되는 부분 외 경비의 목표액 미달(기부금 목표액 500억 원 중 2004. 10. 31. 기준으로 103억 여 원 모금)의 사유로 ‘보조금의 예산 및 관리에 관한 법률’(이하 ‘보조금법’이라 한다) 제21조 제2항, 보조금법 시행령 제9조 제2호와 이 사건 교부조건에 근거하여 이 사건 교부결정을 취소하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 갑 제5, 6호증의 각 1, 2, 갑 제7 내지 10호증, 갑 제41호증, 을 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 관계 법령
별지 제2목록 관계 법령 기재와 같다.
나. 절차적 위법 유무
(1) 행정절차법 제21조 제1항 소정의 절차 위반 여부
원고는, 이 사건 처분은 원고의 권익을 제한 내지 박탈하는 처분이므로 피고로서는 이 사건 처분 이전에 행정절차법 제21조 제1항에 정한 바에 따라 ‘처분의 목적, 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대한 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등’의 사항을 원고에게 통지하여야 함에도 이를 누락한 만큼 위 처분은 위법하다고 주장한다.
그러므로 살피건대, 행정절차법 제21조 제1항, 제4항, 제22조 제1항 내지 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다고 규정하고 있는바, 이 사건의 경우 갑 제38, 39호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 이 사건 보조사업 기간 만료 이후인 2004. 11. 29. 원고로부터 사업기간 만료에 따른 실적보고서를 제출받아 2004. 12. 28. 원고에게 사업추진 부진과 보조금으로 충당되는 부분 외 경비 미조달을 이유로 교부결정을 취소할 예정이라는 내용과 이에 대하여 이의가 있을 경우 보조금법 제37조의 규정에 의한 이의를 제기할 수 있다는 내용이 담긴 통보를 한 다음 2005. 3. 8. 이 사건 처분을 한 사실을 인정할 수 있다.
위 인정 사실에 의하면, 피고는 이 사건 처분 이전에 원고에게 행정절차법 제21조 제1항 등의 취지에 따른 처분의 사전통지나 의견제출의 기회를 주었다고 할 것이므로, 이에 대한 원고의 주장은 이유 없다.
(2) 보조금법 제21조 제3항 소정의 절차 위반 여부
원고는, 보조금법 제21조 제3항에 정한 바에 따라 피고가 ‘교부결정의 취소 등을 하여야 할 사유, 교부결정의 취소 등에 대한 당해 보조사업자의 의견 등’의 사항을 기재한 서류를 기획예산처장관에게 제출하고 협의를 하여야 함에도 불구하고 원고로부터 이 사건 교부결정 취소에 대한 아무런 의견도 받지 아니하였으므로, 이 사건 처분은 위 규정에 따른 협의를 거치지 않은 것으로서 위법하다고 주장한다.
그러므로 살피건대, 을 제9, 14호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 이 사건 처분 이전인 2005. 1. 25. 기획예산처장관에게 보조금법 제21조 제3항 소정의 협의를 위하여 ‘이 사건 보조사업 개요, 교부결정 취소사유, 원고의 2005. 1. 11.자 의견’에 대한 서류를 제출하였고, 그 후 2005. 2. 4. 기획예산처장관으로부터 교부조건, 사업추진상황, 보조사업자의 의견 등을 종합적으로 검토하여 국고보조금 교부결정 취소 여부를 결정하라는 취지의 회신을 받은 사실을 인정할 수 있다.
위 인정 사실에 의하면, 피고는 이 사건 처분 이전에 보조사업자인 원고의 의견서를 기획예산처장관에게 제출하여 보조금법 제21조 제3항 소정의 협의를 거쳤다고 할 것이므로, 이에 대한 원고의 주장 역시 이유 없다.
다. 실체적 위법 유무
(1) 주장 요지 및 쟁점
(가) 주장 요지
피고는 이 사건 보조사업의 추진이 부진하다는 점과 보조금으로 충당되는 부분 외 경비의 목표액 미달(기부금목표액 500억 원 중 103억여 원 모집, 이하 ‘기부금모집 미달’이라 한다)을 처분사유로 내세우면서 위 처분사유가 보조금법 제21조 제2항, 보조금법 시행령 제9조 제2호의 규정 및 이 사건 교부조건이 성취되었다는 전제하에 위 법령 및 교부조건에 의한 취소가 적법하다는 취지로 주장한다.
이에 대하여 원고는, 뒤에서 보는 바와 같이 근거 법령 자체가 포괄위임금지 원칙에 위배될 뿐만 아니라 피고가 당초의 정부방침과 달리 국고보조금 집행승인 자체를 거부함으로써 이 사건 보조사업추진의 부진과 기부금모집의 목표액 미달이라는 결과가 초래된 만큼 처분사유 자체가 부존재하고, 또한 이 사건 처분은 소급적인 사후부관 등에 의한 것으로서 신뢰보호원칙에도 위배되므로 위법하다는 취지로 주장한다.
(나) 쟁 점
피고의 이 사건 처분은 원고에 대한 보조금 교부결정의 원시적 하자를 이유로 하는 ‘직권취소’가 아니라 보조금 교부결정을 후발적 사유에 기하여 그 효력을 상실시키는 별개의 행정행위로서 강학상의 ‘철회’에 해당하고, 특히 보조금 교부결정과 같은 수익적 행정행위의 철회의 경우에는 신뢰보호의 원칙상 법령에 명시적인 규정이 있는 때, 부관으로 철회권이 유보되어 있는 때, 그 밖에 중대한 공익상의 필요가 있는 때에만 허용된다고 할 것이다. 또한, 이 경우에 철회권이 발생하였다고 하더라도 철회권의 행사는 행정청의 재량에 속한다고 볼 것이므로, 이를 행사함에 있어서는 비례의 원칙 내지 과잉금지의 원칙 등이 적용되어야 한다고 할 것이다.
그런데 이 사건 처분에 관하여 피고는 처분사유의 존재를 전제로 하여 근거 법령의 명시적인 규정 및 행정행위의 부관에 해당하는 이 사건 교부조건에 유보된 철회권을 행사한 것이라고 주장하므로, 이하에서는 처분사유의 존재 여부를 중심으로 위 철회권 행사가 적법한지 여부에 관하여 보기로 한다.
(2) 근거 법령에 대한 검토
(가) 근거 법령이 포괄위임금지 원칙에 위배되는지 여부
① 원고 주장
법률이 일정한 규율을 대통령령에 위임함에 있어서는 그 내용과 범위를 구체적이고 명확하게 정하여 위임하여야 함에도 불구하고 보조금법 제21조 제2항은 보조금의 교부결정을 취소할 수 있는 경우에 관하여 ‘대통령령이 정하는 경우’라고만 규정함으로써 대통령령으로 정할 구체적 범위에 관하여 전혀 예측할 수 없을 정도로 위임하고 있는 것이므로 위와 같은 백지위임에 기초한 보조금법 시행령 제9조는 헌법 제75조 소정의 포괄위임금지 원칙에 위배된다.
② 판 단
헌법 제75조에 의하여 입법을 위임할 경우에 요구되는 위임의 구체성·명확성의 요구 정도는 규제대상의 종류와 성격에 따라 달라지는바, 다양한 사실관계를 규율하거나 사실관계가 수시로 변화될 것이 예상될 때에는 위임의 명확성의 요건이 완화될 수밖에 없다. 그리고 그 예측가능성의 유무를 판단함에 있어서는 당해 특정 조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 한다( 헌법재판소 2003. 12. 18.자 2001헌마543 결정 등 참조).
이를 전제로 살피건대, 보조금법 제1조가 보조금예산의 편성·교부신청·교부결정 및 사용 등에 관하여 기본적인 사항을 규정함으로써 효율적인 보조금예산의 편성과 그 적정한 관리를 기함을 법의 목적으로 규정하고 있고, 보조금법 제21조는 제1항에서 보조금의 교부를 결정한 이후에 발생한 사정의 변경으로 특히 필요하다고 인정할 때에는 보조금교부결정의 내용을 변경하거나 그 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있도록 규정하면서 제1항의 규정에 의하여 보조금의 교부결정을 취소하고자 할 경우는 천재·지변 기타 사정의 변경으로 보조사업의 전부 또는 일부를 계속할 필요가 없는 경우와 대통령령이 정하는 경우에 한한다고 명확히 규정하고 있으므로, 위와 같은 위 법률의 취지와 목적 및 보조금법 제21조 제1항, 제2항의 규정 형식과 내용 등에 비추어 보면, 대통령령에 규정될 내용은 기타 사정의 변경으로 보조사업의 전부 또는 일부를 계속할 필요가 없는 경우에 준하는 취소사유에 관련된 사항일 것이라고 그 내용을 충분히 예측할 수 있는 점, 나아가 보조금교부결정은 보조금법 제17조에서 규정하는 바와 같이 법령 및 예산의 목적에의 적합 여부, 보조사업내용의 적정 여부, 금액산정의 착오 유무, 자기자금의 부담능력 유무를 조사하여 교부 여부를 결정하는 것일 뿐만 아니라, 보조금법 제18조에서 규정하는 바와 같이 법령과 예산이 정하는 보조금의 교부목적을 달성하기 위하여 필요한 조건을 붙일 수 있는데, 위 각 규정에 비추어 보더라도 보조금교부결정은 수시로 변화가 예상되는 등 상황 변화에 효율적으로 대처할 수 있는 탄력성이 요구되는 분야이며, 보조금법 제21조 제2항에서 규율대상으로 삼고 있는 사항도 사정변경에 의한 교부결정의 취소사유에 국한되는 것으로서 그 대상이 가변적 사항이어서 이를 형식적 법률로 규정하기에 다소 부적절하다는 점 등을 감안하면, 보조금법 제21조 제2항은 위임 사항의 내용과 범위를 나름대로 구체적으로 특정한 것으로서 이로부터 대통령령에 규정될 사항을 대체적으로 예측할 수 있다 할 것이다.
따라서 보조금법 제21조 제2항이 헌법 제75조에 규정된 포괄위임금지의 원칙에 위배된다고 할 수 없으므로, 이에 대한 원고의 주장은 이유 없다.
(나) ‘기부금모집 미달’이 근거 법령에 기한 처분사유에 해당하는지 여부
보조금법 시행령 제9조 제2호에서는 보조금법 제21조 제1항, 제2항의 규정에 의하여 보조금교부결정의 취소사유에 관하여 ‘보조사업 또는 간접보조사업에 소요되는 경비 중 보조금 또는 간접보조금으로 충당되는 부분 외의 경비(보조사업자 또는 간접보조사업자가 부담하는 경비는 제외한다)를 그 책임에 속하지 아니하는 사유로 조달하지 못하는 경우’라고 규정하면서 ‘보조사업자 또는 간접보조사업자가 부담하는 경비’는 제외하고 있고, 또한 보조금법 시행령 제7조는 제1항에서 보조금 교부신청서에 ‘보조사업에 소요되는 경비와 교부받고자 하는 보조금액’( 제3호), ‘자기가 부담하여야 할 금액’( 제4호)을 기재하도록 규정하고, 또한 제2항에서 위 신청서에 첨부할 서류로 ‘보조사업에 소요되는 경비 중 보조금으로 충당되는 부분 외의 경비를 부담하는 자의 성명 또는 명칭과 부담하는 금액 및 부담하는 방법’( 제6호)에 관하여 규정하고 있다.
위 규정내용에 의하면, ‘보조사업자 자신이 부담하여야 할 경비’를 조달하지 못하였다 하더라도 이는 보조금법 시행령 제9조 제2호에 해당하지 않는다고 할 것인바, 갑 제2호증, 갑 제6호증의 1, 2, 갑 제15호증, 을 제1, 2호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 보조사업의 소요경비 709억 원은 국고보조금 208억 원, 기부금 500억 원, 기타 이자 등 1억 원으로 구성되어 있고, 그 중 보조금으로 충당되는 부분 208억 원을 제외한 501억 원에 대하여 원고 자신이 기부금모집을 통하여 부담하기로 한 사실, 이에 따라 원고는 이 사건 보조금 교부신청서에 기부금 모집으로 원고의 자기부담금액을 충당하겠다는 취지가 기재되어 있을 뿐더러 피고도 이를 전제로 이 사건 교부조건에 기부금모집에 의한 자기자금 부담능력을 집행승인 조건으로 붙인 사실을 인정할 수 있다.
위 규정내용과 인정 사실을 종합하면, 기부금 500억 원은 보조사업자인 원고 자신이 부담하는 경비로서 보조금법 시행령 제9조 제2호의 취소사유에 해당하지 아니하므로 원고가 위 기부금을 조달하지 못하였다 하더라도 이를 이유로 보조금법 제21조 제1항, 제2항, 보조금법 시행령 제9조 제2호에 기한 취소를 할 수는 없다고 할 것이다.
따라서 이에 대한 원고 주장은 이유 있다.
(3) 이 사건 교부조건에 의한 취소권(철회권)의 행사
(가) 인정 사실
① 피고는 원고에게 2000. 12. 11. 제1차 교부결정을 하면서 앞서 본 바와 같이 “국고보조사업의 수행에 필요한 요건을 충족하지 못하거나 사업추진 부진 또는 보조금으로 충당되는 부분 외의 경비를 조달하지 못하는 경우에는 보조금 교부결정의 내용을 변경하거나 그 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다.”는 교부조건을 명시한 데 이어 2001. 12. 20. 당시까지 원고가 모집한 기부금이 약 15억 8천만 원에 불과하자 제2차 교부결정을 하면서 종전과 마찬가지로 이 사건 교부조건을 붙임과 아울러 제1차 보조금을 포함한 국고보조금의 집행은 모금활동을 통한 자기자금의 부담능력을 갖춘 후 피고의 사전승인을 얻어 집행하여야 한다는 취지의 교부조건을 추가하였다.
② 위와 같이 기부금모집 실적이 부진하자 원고는 사업규모를 축소하기 위하여 2001. 10. 24. 피고에게 총공사비를 308억 원으로 하되 208억 원은 국고보조금으로 충당하고 자체부담은 100억 원으로 수정한다는 내용의 사업계획변경신청을 제출하였으나 피고의 승인을 받지 못하였고, 그 이후 사업계획변경신청을 수정 제출하여 2001. 12. 20. 총사업비 709억 원은 그대로 유지하되 기념관 건립규모(연면적)를 당초의 2,500평에서 1,591평으로 축소하고 건립공사비를 214억 원으로 축소하는 내용으로 사업계획변경승인을 받았다. 그 당시 원고가 제출한 사업계획변경내용에는 모집기간 종료시까지 기부금목표액이 미달할 경우 목표액을 하향조정하고 관련 사업목표를 수정 축소하거나 재단법인화하여 별도의 재원조성 대책을 수립한다는 내용이 포함되어 있다.
③ 한편, 원고는 이 사건 기념관 건립사업을 위하여 2001. 3. 21. 기념관 설계계획안(건축면적 1,573평, 건축규모 3층)을 확정하여 2001. 4. 16. 원도시건축설계사무소와 계약금액 546,700,000원, 계약기간 2001. 4. 16. ~ 2001. 11. 30.인 기념관 건립 설계기술용역계약을 체결한 후 서울특별시로부터 2001. 12. 10. 토지사용승낙 및 건축허가통보를 받아 2002. 12. 18. 원도시건축설계사무소와 공사감리계약을 체결하는 한편, 2002. 1. 22. 삼성물산과 사이에 기념관 건립사업을 위하여 공사금액 95억여 원, 공사기간 2001. 1. 29. ~ 2003. 4. 28.인 건축공사 도급계약을 체결하는 등으로 사업추진을 하여 왔다.
④ 그 후 원고는 삼성물산 등 관련 업체로부터 기성금 등 공사대금 청구를 받자 피고에게 국고보조금에 대한 집행승인신청을 하였고, 이에 대하여 피고는 2002. 2. 20. 기부금모금 실적이 저조하다는 사유를 들어 원고의 집행승인신청(1차)을 거부하였다. 그리하여 원고는 관련 업체에 대한 공사대금 지급채무를 지체함으로 인하여 2002. 6. 1.경 삼성물산으로부터 기성공사비 미지불 등을 이유로 한 공사중지 통보를 받게 되었는데, 그 후 공사재개를 위하여 2002. 6. 3. 및 2002. 7. 10. 다시 피고에게 국고보조금 집행 승인신청(제2, 3차)을 하였다.
이에 피고는 2002. 7. 26. 기부금 100억 원 정도가 모금되면 국고보조금 100억 원을 집행승인할 계획이고 위 정부방침이 모금활동을 활성화하는 새로운 계기가 되어 기념사업이 원활히 추진되기를 바란다는 취지의 회신(이하 ‘정부방침’이라 한다)을 한 다음 2003. 2. 17. 원고의 기간연장 신청에 의하여 당초 2003. 2. 28.까지인 사업기간을 2004. 10. 31.까지로 연장하여 주었다.
⑤ 그 후 원고는 정부방침에 따라 기부금 100억 원을 모금하기 위하여 노력한 결과 2003. 3. 21. 현재 기부금 100억 4천만 원을 모금하였는데, 이에 따라 원고는 2003. 3. 21. 피고에게 정부방침에서 정한 목표액 100억 원을 달성하였다고 보아 피고에게 국고보조금 집행승인신청(제4차)을 하였다. 그러나 피고로부터 아무런 회신을 받지 못하자 원고는 이 사건 보조사업의 원활한 추진을 위하여 집행승인이 시급히 필요하다는 취지의 2003. 6. 23.자 및 2003. 7. 23.자 국고보조금 집행승인신청(제5, 6차)을 하였다.
위와 같이 국고보조금 집행승인을 받지 못하여 공사 중단 사태가 장기화되던 중 피고는 2003. 8. 28.에야 비로소 사업의 성격, 건립지역, 모금액과 국고보조금 교부금액의 적정한 비율 및 규모문제, 역대대통령 종합전시관 건립문제 등에 관하여 관계 기관과 논의중에 있다는 취지의 회신을 원고에게 발송하였다
⑥ 그 후 원고는 2003. 11. 6. 피고에게 국고보조금 사용승인 재요청(제7차)을 한 다음 같은 달 13. 공사중지로 인한 시공기간 연장이 필요하다며 사업기간을 2005년 4월까지로 연장하여 달라는 신청을 하였고, 이에 피고는 2003. 12. 16. 원고에 대하여 당시까지의 모금액 102억 원은 목표액 500억 원에 미달하고 운영비 300억 원의 확보대책도 마련되지 않았으며 사업기간 연장도 실익이 없다는 사유로 원고의 신청을 거부하였다.
그러자 원고는 피고에 대하여 사업기간 만료 전인 2003. 12. 18. 피고에 대하여 사업기간을 2009년 10월까지 연장하여 달라는 사업계획변경승인 신청을 하고, 2004. 3. 19. 이를 다시 한번 촉구하였으나, 피고는 2004. 3. 31. 사업계획의 만료시점이 도래하지 않은 현재 시점에서 검토하는 것은 적절하지 않다는 취지를 답변만 하였고, 이어 원고는 다시 2004. 5. 11. 기성공사비 등 38억여 원의 공사비에 사용하기 위한 집행승인신청(제8차)을 하였으나 같은 달 29. 이 역시 받아들여지지 아니하였다.
⑦ 한편, 원고는 2004. 9. 6. 피고에게 국고보조금 집행승인 지연에 따라 이 사건 보조사업 수행이 불가능하다는 이유로 당초의 사업내용을 축소{건립위치 : 구미지역, 사업비 : 215억 원(건축비 152억 원 + 기성공사 정리비 18억 원 + 경상비 등 45억 원)}하고 사업기간을 2007년 8월까지로 연장하는 내용의 사업계획변경신청을 제출하였다.
이에 대하여 피고는 보완자료 제출을 요구하여 원고로부터 구미시의 동의를 받았음에도 2004. 10. 30. 구미시의 계속적인 운영비 부담은 당초 기념사업의 취지를 훼손하는 것이며, 대폭적인 사업비 축소, 건립지역 변경은 내용 변경이라기보다 새로운 사업의 성격이 강하다는 취지로 원고의 사업계획 변경안을 승인하지 않았다.
⑧ 나아가 피고는 2004. 11. 1. 원고에게 사업기간 만료에 따른 사업실적보고서 제출을 요구한 후 같은 달 28. 원고에게 교부금결정 취소예고 및 의견제출에 관한 통보를 하였다가 2005. 3. 8. 원고에게 국고보조금 교부결정을 취소하는 이 사건 처분을 하기에 이르렀다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 앞서 든 증거, 갑 제11호증의 1, 2, 3, 갑 제12, 13호증의 각 1, 2, 갑 제14, 15호증, 갑 제16호증의 1, 2, 갑 제17, 18호증, 갑 제19호증의 1 내지 4, 갑 제20, 21, 22호증, 갑 제23호증의 1, 2, 갑 제24호증, 갑 제25호증의 1, 2, 갑 제26 내지 30호증, 갑 제31, 32호증의 각 1, 2, 갑 제33, 34호증, 갑 제35호증의 1, 2, 3, 갑 제36호증, 갑 제37호증의 1, 2, 갑 제42호증의 1, 2, 갑 제43호증, 을 제2 내지 5호증, 을 제6호증의 1, 2, 을 제7, 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
(나) 판 단
① 앞서 본 바와 같이 이 사건 교부조건에 사업추진 부진 또는 보조금으로 충당되는 부분 외의 경비를 조달하지 못하는 경우에는 교부결정을 전부 또는 일부 취소할 수 있다는 취지로 철회권이 유보되어 있고, 이 사건 교부조건은 행정행위 부관에 의한 철회권 유보로서 수익적 행정행위의 부관에 관한 일반원칙에 따라 특별한 사정이 없는 한 적법하다고 할 것이므로, 이하에서는 처분사유인 사업추진 부진, 보조금으로 충당되는 부분 외 경비의 목표액 미달(기부금모집 미달)의 존부에 관하여 보기로 한다.
② 이 사건 보조사업 중 기념관 건립공사가 2002. 6. 1.경 이후 중단된 상태에서 2004. 10. 31. 사업기간 만료시까지 원고가 모금한 기부금도 당초의 기부금목표액 500억 원의 25% 수준인 103억여 원에 불과한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 이 사건 처분 사유인 원고의 ‘사업추진 부진과 기부금모집 미달’이라는 이 사건 교부조건이 성취되었다고 볼 여지도 있다.
그러나 앞서 본 바와 같이, 기념관 건립공사 중단 등 사업추진 부진은 시공업체 등에 대한 공사비 지급에 사용될 자금에 관하여 피고가 국고보조금 집행승인을 하지 아니하면서 촉발되었다고 할 것인데, 피고는 공사재개를 위한 원고의 거듭된 국고보조금 집행승인 신청을 거부하던 중 기부금 100억 원을 모금하면 국고보조금 100억 원에 대한 집행승인을 하겠다는 2002. 7. 26.자 정부방침을 원고에게 명시적으로 표명하였고, 이에 따라 원고가 2003. 3. 21. 목표액 100억여 원을 모집한 후 피고에게 위 정부방침에 따른 국고보조금 집행승인을 신청하였음에도 피고는 당초 위 정부방침에 모순되게 사업기간 만료시까지 집행승인을 미루어 온 점, 이 사건 보조사업에 소요되는 경비 709억 원 중 기념관 건립 이후에 소요될 예정인 운영비가 300억 원인 반면, 사업추진을 좌우하는 기념관 건립비는 214억 원에 불과한 점, 피고 스스로도 이 사건 교부조건을 붙이면서 그 전제가 되는 ‘자기자금 부담능력’의 구체적 내용을 명시하지 않고 있어 기부금목표액 500억 원 자체가 사업추진을 위한 전제조건으로 보기는 어려운 점, 이러한 상황하에서 피고가 2002. 7. 26.자 정부방침을 통하여 기부금 100억 원이 모금될 경우 국고보조금 중 100억 원의 집행이 가능하다고 밝혔으므로, 이는 특별한 사정이 없는 한 기부금 100억 원을 모금함으로써 자기자금 부담능력을 갖춘 것으로 볼 수도 있는 점 등의 사정에 비추어 볼 때, 비록 이 사건 보조사업 주체인 원고에게 사업추진 부진 및 기부금모집 미달에 대한 책임이 상당 부분 있다고 하더라도, 2002. 7. 26.자 정부방침에 기초한 원고의 2003. 3. 21.자 이후의 수차에 걸친 국고보조금 집행승인 신청을 거부할 만한 정당한 사유를 인정할 증거가 없는 이 사건에 있어서는, 원고의 사업추진 부진과 기부금모집 미달은 피고의 부당한 국고보조금 집행승인 거부로 인하여 발생하였거나 확대되었다고 봄이 상당하므로, 피고 주장의 처분사유가 인정된다고 보기 어렵다.
③ 설령 피고 주장의 처분사유가 인정된다 하더라도, 앞서 본 바와 같이 2002. 7. 26.자 정부방침은 행정청인 피고가 원고에 대하여 국고보조금 집행승인 조건에 대한 공적인 견해표명을 한 것으로서, 위 견해표명을 신뢰하고 기부금 100억 원을 모금한 후 국고보조금 집행승인을 한 원고에 대하여 피고가 위 정부방침에 따른 집행승인을 전혀 하지 않다가 사업추진 부진 및 기부금모집 미달을 사유로 한 이 사건 처분을 함으로써 위 정부방침을 신뢰한 원고의 이익을 침해하는 결과를 초래하였다고 볼 수 있고, 또 제2차 교부결정 당시 원고는 피고로부터 기부금목표액을 달성하지 못할 경우의 대책수립을 요구받고 사업계획 축소 등의 대책을 사업계획에 포함시킨 후 기부금모집이 부진하자 실제로 사업계획을 축소하는 내용의 사업계획변경신청을 피고에게 하였으므로, 피고 주장과 같이 원고의 사업추진 부진과 기부금모집 미달로 인하여 이 사건 교부조건에 기한 취소사유가 발생하였다 하더라도, 예우법 등에 의한 이 사건 보조사업의 추진경위, 사업추진 정도, 기부금 모금액 등에 비추어 보면 피고로서는 교부결정의 내용 변경 또는 일부 취소 등의 제재조치만으로도 이 사건 교부조건에 의한 행정목적을 충분히 달성할 수 있었음에도 불구하고 이 사건 교부결정의 전부 취소라는 중대한 제재조치를 선택함으로써 원고에게 이 사건 보조사업의 중단이라는 막대한 불이익을 입혔다고 할 것이다. 위와 같이 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙 및 비례의 원칙에 위배되는 것으로서 허용될 수 없다고 할 것이다.
④ 피고는 원고가 이 사건 교부결정의 취소를 전제로 하여 피고와 사이에 원상복구비, 보조사업 부대경비, 보조사업 수행을 위한 운영경비 등의 정산을 협의 추진하는 등으로 이 사건 처분을 수용하였다는 취지로 주장한다.
살피건대, 갑 제44호증의 1, 을 제12, 13호증의 각 기재에 의하면, 피고가 2005. 2. 23. 및 2005. 8. 29. 원고에 대하여 국고보조사업 교부결정 취소에 따른 경비정산을 위하여 국고보조금 집행을 승인한다고 하면서 정산절차를 취하라는 통보를 하자, 원고는 2005. 9. 7. 국고보조금 집행실적 및 증빙자료 제출과 함께 국고보조금 집행 결과를 보고한 사실은 인정할 수 있으나, 이러한 사정만으로 피고의 이 사건 처분을 수용하였다고 볼 수 없고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 피고의 위 주장은 이유 없다.
⑤ 결국, 특정한 역사적 인물의 기념사업에 대한 국가의 보조는 그 인물에 대한 다양한 견해를 공론의 과정을 거쳐 여과한 후 성숙된 시민의식과 여론에 기초하여 이루어질 때 진정한 의미가 있다고 할 수 있는데, 이 사건 보조사업은 정치적 이해관계에 따라 결정되고 추진된 사업으로서 이로 인하여 그 태생부터 문제를 제기하는 견해가 있음은 주지하는 바와 같다. 그러나 행정에 있어서의 신뢰보호의 원칙과 비례의 원칙은 모든 행정객체에 대하여 동등하게 적용되어야 하는 것이고, 이는 행정의 상대방인 국민에게 법적 안정성을 가져다주는 것으로서 이 원칙에 위배되는 행정행위는 위법을 면할 수 없다.
요컨대, 이 사건 처분은 앞서 본 바와 같이 처분사유가 부존재하거나 신뢰보호원칙, 비례원칙에 위배하여 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 할 것이다(이 사건 보조사업의 사업기간이 2004. 10. 31. 만료되었으나, 이 사건 처분은 사업기간 연장신청에 대한 거부행위가 포함된 것으로 보이고, 따라서 사업기간이 만료되었다 하더라도 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익은 여전히 남아 있다고 할 것이다).
3. 결 론
그렇다면 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 안철상(재판장) 김태호 이종채