【원 고】
한국관세사회 (소송대리인 변호사 김성남 외 1인)
【피 고】
공정거래위원회 (소송대리인 동서법무법인 담당변호사 서정우 외 2인)
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 1995. 11. 24. 원고에 대하여 한 별지 기재의 시정명령을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1호증의 1, 2의 각 기재와 변론의 전취지에 의하여 인정할 수 있고 반증이 없다.
가. 구 관세법(1995. 12. 6. 법률 제4982호로 개정되기 전의 것, 이하 "관세법"이라고만 한다) 제160조의2 제1항, 제171조의3 제1항이 관세사의 자격이 있는 자가 그 업무를 개시하고자 할 때에는 관세청장에게 등록하여야 하고 등록한 관세사는 관세사회를 설립하고 이에 입회하여야 한다고 규정한 데 따라, 관세사로서 통관업무를 하고 있는 관세사 전원이 가입하여 구성한 관세사회가 원고이다.
나. 원고는 1994. 12. 12. 정기총회를 개최하여 회칙 제10조 제4항을 "동일 영업지역 내 타회원의 사무소에서 퇴직 후 2년이 경과하지 아니한 사무원(종업원을 포함한다. 이하 "사무원"이라 한다)을 채용한 회원은 건전한 통관질서의 확립을 위하여 당해 사무원의 퇴직 전 사무소에서 통관한 실적(퇴직 전 6개월 내에 한함)이 있는 업체의 통관업무는 거절하여야 한다. 다만, 회원이 퇴직 전 사무소를 인수하는 경우와 이사회의 사전승인을 얻은 경우는 예외로 한다."는 것으로 개정하고 1995. 1. 4. 관세청장의 인가를 받아 같은 날부터 시행하였다.
다. 피고는 원고가 위 회칙 제10조 제4항(이하 "개정조항"이라 한다)과 같이 회칙을 개정하고 이에 위반한 구성사업자를 원고 회에 설치된 윤리위원회에 회부하여 회원권리정지처분을 하거나 관세청장에게 징계처분 건의를 하는 방법으로 거래상대방을 제한하는 행위를 함으로써 국내 관세사업 분야의 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위를 하거나 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 방해하였다고 보고, 1995. 11. 24. 원고에 대하여 위와 같은 행위의 금지 및 위 개정조항의 삭제 등을 내용으로 하는 별지 기재와 같은 시정명령을 하였다(이하 "이 사건 시정명령"이라 한다).
2. 당사자의 주장
피고는, 원고가 위 개정조항을 근거로 회원들에 대하여 징계처분 등을 하는 것은 독점규제및공정거래에관한법률(이하 "공정거래법"이라 한다) 제26조 제1항 제1호 및 제3호에 위반되는 것이므로 그에 대한 시정조치로써 이 사건 시정명령을 한 것은 정당하다고 주장한다.
이에 대하여 원고는 다음 각 사유로 이 사건 시정명령은 위법한 것이라고 주장한다.
첫째, 피고가 이 사건 시정명령의 근거로 들고 있는 공정거래법 제26조 제1항 제1호는 복수의 사업자가 계약, 협정, 결의 등 담합을 통한 공동행위를 하는 것을 금지하기 위한 것이므로, 법률에 의하여 설립된 사업자단체인 원고가 그 회칙으로 구성사업자의 행위를 제한하는 것은 위 규정에 의한 시정명령의 대상이 아니다.
둘째, 원고는 관세법 규정에 의하여 설립된 법인으로서 그 회칙은 관세청장의 전속적인 승인과 감독에 따른 행정적 규제의 대상이 될 뿐이므로 그 규정에 대하여 피고가 공정거래법에 의한 시정명령을 할 수는 없다.
셋째, 공정거래법이 금지하는 공동행위는 거래시장에서의 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위를 말하는 것인데, 위 개정조항은 고객에 대한 관계에서 관세사 상호간의 경쟁을 제한하는 것이 아니라 사무직원의 고용에 관한 경쟁만을 제한하는 것에 지나지 않고, 그러한 제한만으로 곧 관세사 상호간의 거래시장 지배력에 실질적인 영향을 미친다고 볼 근거도 없으므로 위 개정조항의 시행을 부당한 공동 행위에 해당한다고 볼 수는 없다.
넷째, 관세사에게 고용되어 특정 거래업체를 담당하는 사무직원이 그 거래업체와 지속적이고 반복적인 거래관계를 하는 과정에서 생성된 친밀한 인간관계를 마치 자신의 영업권이나 상품인 양 취급하여 이를 가지고 관세사 사무소를 전전하면서 지입식 경영관계를 맺거나 아예 사무원이 관세사를 고용하여 명의대여식 경영을 하는 등 통관질서를 어지럽히는 행위가 급증하는 상황에서 관세사들이 타사무소에서 근무하던 사무직원을 아무런 제한 없이 고용하도록 방임한다면 이는 경쟁자인 다른 관세사 사무소의 고객을 자기와 거래하도록 유인하는 불공정거래행위를 용인하는 것이 되므로 원고는 이를 자율적으로 규제하기 위하여 회칙에 이 사건 개정조항을 넣은 것이고, 또한 이 사건 개정조항은 회원이 퇴직 전 사무소를 인수하는 경우와 이사회의 사전승인을 얻은 경우에는 사건 수임 등 제한에 대한 예외를 인정받을 수 있도록 규정하고 있고, 이 예외규정에 의하여 관세사 상호간의 부당한 경쟁제한의 결과는 방지될 수 있는 것이므로 그 개정조항의 삭제 등을 내용으로 한 이 사건 시정명령은 재량의 범위를 일탈하여 위법하다.
3. 관계 법령의 규정
공정거래법 제26조 제1항은 "사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다."고 하고 제1호에서 "제19조 제1항 각 호의 행위에 의하여 일정한 거래분야의 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위", 제3호에서 "구성사업자(사업자단체의 구성원인 사업자를 말한다. 이하 같다)의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위"를 각 규정하고, 제19조 제1항 제3호는 상품거래나 용역의 거래를 제한하는 행위, 제4호는 거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위를 각 규정하고 있다. 또한 같은 법 제27조는 "공정거래위원회는 제26조의 규정에 위반하는 행위가 있을 때에는 당해 사업자단체(필요한 경우 관련 구성사업자를 포함한다.)에 대하여 당해 행위의 중지, 정정광고, 법위반 사실의 공표 기타 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있다."고 규정하고 있다.
또한 관세법 제171조의3 제1항은 관세사는 그 품위의 향상 및 사무의 개선과 건전한 통관질서의 확립을 위하여 법인인 관세사회를 설립하고 이에 입회하여야 한다. 제2항은 관세사회의 설립과 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제3항은 관세사회는 관세청장의 감독을 받는다고 하고, 구 관세법시행령(1996. 5. 4. 대통령령 제14990호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제149조의2 제2항은 관세사회의 회칙을 정하거나 이를 변경하고자 할 때에는 관세청장의 인가를 받아야 한다. 제149조의4 제1항은 관세청장은 필요하다고 인정할 때에는 관세사회에 대하여 보고서의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관세사회의 업무상황을 검사하게 할 수 있다고 규정하고 있다.
4. 판 단
가. 먼저 공정거래법 제26조 제1항 제1호에 근거한 시정명령은 복수의 사업자 상호간의 담합에 의한 공동행위를 금지하기 위한 것이므로, 이 사건 원고와 같이 법률에 의하여 설립된 사업자단체가 회칙에 의하여 구성사업자의 행위를 제한하는 것에 대하여는 시정명령을 할 수 없다고 하는 원고의 위 첫째 주장에 관하여 판단한다.
공정거래법 제26조 제1항 제1호는 사업자단체는 제19조 제1항 각 호의 행위에 의하여 일정한 거래분야의 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위를 하여서는 아니된다고 규정하고 있으므로, 이는 사업자단체의 경쟁제한행위를 규제하기 위한 것임이 명백하고, 따라서 위 규정이 사업자 상호간의 담합 등에 의한 공동행위만을 규제하기 위한 것이고 사업자단체의 행위를 규제하기 위한 것은 아니라는 취지의 원고 주장은 이유 없다. 또한 공정거래법상 사업자단체는 "그 형태 여하를 불문하고 2인 이상의 사업자가 공동의 이익을 증진할 목적으로 조직한 결합체 또는 그 연합체를 말한다."고 규정하고 있으므로( 공정거래법 제2조 제4호), 그 단체의 구성이 법률의 규정에 의한 것이든 사업자들 간의 임의의 결합에 의한 것이든 상관이 없다 할 것인바, 원고는 관세법의 규정 자체에 의하더라도 관세사의 품위 향상 및 사무개선과 건전한 통관질서의 확립을 목적으로 설립된 단체이므로 이는 위 공정거래법상의 사업자단체에 해당한다고 할 것이고, 따라서 원고가 법률의 규정에 의하여 결성된 단체이기 때문에 그 행위에 대하여는 공정거래법에 의한 시정명령을 할 수 없다는 취지의 주장 역시 이유 없다.
나. 그리고 앞서 본 관세법 제171조의3 제3항 및 같은법시행령 제149조의2 제2항 등 규정에 의하면 원고의 활동은 관세청장으로부터 감독을 받고, 원고의 회칙에 대하여도 관세청장이 인가권을 가지고 있는 점은 인정이 된다. 그러나 그 때문에 원고는 당연히 공정거래법의 규율대상에서 배제된다고 할 수는 없고, 오히려 앞서 본 바와 같이 원고도 공정거래법상의 사업자단체에 해당하는 이상 그 회칙의 시행으로 공정거래법이 정한 금지규정에 위반되는 결과가 초래될 경우에는 피고가 공정거래법에 의한 시정명령을 할 수 있음은 당연하다 할 것이다. 따라서 이와 다른 견해를 전제로 피고는 원고에 대하여 공정거래법에 의한 시정명령을 할 권한이 없다는 원고의 위 둘째 주장 역시 이유 없다.
다. 그러므로 나아가 원고가 회칙을 개정하여 이 사건 개정 조항을 신설하고 이를 시행한 행위가 공정거래법상 시정명령의 대상이 되는 경쟁제한행위 등에 해당하는지 여부에 관하여 살피건대, 갑 제3호증의 1 내지 7, 갑 제4호증의 1 내지 6의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고는 1994. 12. 12. 그 회칙을 개정하여 위 개정 조항을 삽입한 후, 신규등록을 하고 사무소를 개설하는 관세사 등이 다른 관세사 사무소에 근무하던 사무직원을 고용하고 그 사무직원이 종전 관세사 사무소에서 취급하던 거래상대방의 통관업무를 취급하였다는 이유로 위 개정 조항의 회칙 위반을 이유로 관세청장에게 징계처분을 건의하였다가, 관세청장이 단순한 회칙 위반은 관세법 제168조에 의한 징계처분의 대상이 아니라는 이유로 이를 반려하자, 원고 회 산하의 윤리위원회를 개최하여 해당 관세사들에게 각 1년간의 회원권리정지처분을 한 사실을 인정할 수 있고 반증이 없다.
위 인정 사실과 관계 법령의 규정을 종합하면, 관세사의 자격이 있는 자가 영업을 개시하려면 반드시 원고 회에 가입하여야 하므로 모든 관세사는 원고 회의 회칙을 준수할 의무를 지게 되는바, 위 개정 조항으로 인하여 기존의 관세사는 물론 신규로 관세사사무소를 개설하는 관세사도 그 사무원 및 종업원(이하 "사무직원"이라 통칭한다)은 종전에 다른 관세사사무소에 고용되어 통관업무를 취급한 경험이 전혀 없는 자를 채용하거나, 타사무소에서 퇴직한 지 2년 이상이 경과한 자 또는, 다른 영업지역에 있는 관세사사무소에 근무한 경험자 중에서 채용할 수밖에 없고, 그렇지 않고 동일 영업지역 내에 있는 다른 관세사사무소에서 퇴직한 지 2년이 경과되지 아니한 사무직원을 채용한 경우에는 그 사무원 등이 종전에 근무한 관세사 사무소에서 퇴직 전 6개월 동안 통관한 실적이 있는 거래상대방의 통관업무는 모두 수임을 거절하여야만 한다.
그러나 갑 제11호증의 2의 기재에 의하면, 1996. 5. 말 현재 관세사 자격 소지자는 1,246명인데 그 37.2%인 463명만이 영업을 위하여 등록을 하였고, 그 등록관세사가 고용한 사무직원은 합계 5,187명으로서 관세사 1인당 평균 고용인원은 11.2명에 이르는 사실이 인정되고, 등록관세사들은 1994년도 기준으로 1인당 적게는 50여 개 업체, 많게는 수백 개 업체에 달하는 거래업체를 관리하면서 매일 평균 40여 건의 수출입 물품의 통관사무를 처리하는 까닭에, 통상 각 관세사사무소에서는 그 거래업체를 각 사무직원별로 몇 개씩 할당하여 그 담당 사무직원이 할당받은 업체의 통관업무를 전담하여 처리하는 방식으로 업무처리가 되고 있는 사실은 원고도 자인하고 있는바, 위 인정과 같은 관세사자격 소지자 중 등록인원의 비율, 등록 관세사의 사무직원 평균 고용인원, 각 관세사사무소의 평균 거래업체의 숫자, 관세사 업무의 통상적인 처리방식 등 여러 사정에 비추어 보면, 이 사건 개정 조항의 시행에 의하여 사무직원의 채용 범위를 제한하거나 통관업무의 수임 상대방을 제한하고, 이를 위반하는 경우 회원권리 정지 등 제재를 가하는 것은 결국 관세사 자격 소지자가 신규로 관세사 등록을 하고 통관업무에 관한 영업을 하는 데 있어 업무보조자인 사무직원을 고용할 수 있는 범위를 결정적으로 제한함으로써 통관용역에 관한 거래분야에 있어 신규경쟁자가 관세사 업계에 진입하는 데 중요한 장애요소가 된다고 할 것이다. 뿐만 아니라, 위와 같은 규제조치는 기존 관세사 및 신규등록 관세사의 용역거래의 범위 내지 거래상대방을 제한함으로써 통관업무에 관한 거래분야의 경쟁상태를 감소시키고 기존 관세사 또는 그 사업자단체인 원고로 하여금 그 의사로 어느 정도 자유로이 가격 기타 용역 제공의 조건을 좌우할 수 있는 시장지배력을 형성할 수 있게 하므로, 이는 원고가 주장하는 것처럼 단순히 사무직원의 고용에 관한 경쟁만을 제한하는 경우에 그치지 않고 통관용역의 수요자에 대한 관계에서 관세사 상호간의 유효한 시장경쟁을 제한하는 경우에 해당한다 할 것이다( 대법원 1995. 5. 12. 선고 94누13794 판결 참조).
따라서 위와 같은 개정 조항을 회칙조항으로 삽입하고 그 준수를 강제하는 것은 결국 통관용역업무에 관한 거래분야의 경쟁을 실질적으로 제한하고, 원고의 구성사업자인 개별 관세사의 사업활동을 부당하게 제한하는 것으로서 공정거래법 제26조 제1항 제1호, 제19조 제1항 제1호 및 제3호 내지 제26조 제3호의 금지행위에 해당한다 할 것이다.
라. 마지막으로, 원고의 위 인정과 같은 공정거래법 위반행위에 대하여 피고가 별지 기재와 같이 경쟁제한행위의 금지, 개정 조항의 삭제, 구성사업자에 대한 이 사건 시정명령 사실의 통지를 내용으로 한 이 사건 시정명령을 한 것이 재량의 범위를 일탈한 위법이 있는지에 관하여 판단한다.
갑 제5호증, 갑 제6호증의 1 내지 13, 갑 제7호증, 갑 제8호증의 1 내지 14, 갑 제10호증의 2의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 관세사 업계에서는 일부 관세사 사무직원들이 거래업체와의 연계관계를 이용하여 그 업체의 통관물량을 가지고 관세사 사무소를 전전하면서 사실상 지입제와 같은 방식으로 관세사 사무소의 운영에 관여하거나, 심지어는 관세사의 명의를 대여받아 사무직원의 계산으로 관세사 사무소를 직접 경영하는 사례가 다수 적발되어 관세법 위반으로 형사처벌을 받거나 관세사 등록취소, 관세사 사무원 등록취소 등 징계처분을 받는 사례가 빈발하고 있는 사실은 인정이 된다.
그러나 관세법 제157조는 통관업은 관세사, 통관법인 또는 관세사법인이 아니면 이를 행할 수 없다고 하고, 제165조는 관세사는 타인으로 하여금 자기의 명의로 관세사의 업무를 행하게 하여서는 아니된다고 규정하면서, 이에 위반한 관세사에 대하여는 징계처분을 할 수 있고( 제168조), 명의대여 관세사 및 명의차용자는 모두 형사처벌의 대상이 되는 것으로 규정하고 있으며( 제186조의4 제1항, 제2항), 또한 갑 제5호증의 기재와 변론의 전취지에 의하면 관세법 규정에 위반한 관세사 사무직원에 대하여는 관세법의 위임에 의하여 관세청장이 정한 관세사 및 관세사 사무원 복무규정에 따라 원고 회에 설치된 관세사사무원징계위원회의 의결로 등록취소 등 징계처분을 할 수 있는 사실이 인정되므로, 위 인정과 같은 명의대여 등 관세사 업계의 탈법행위는 그 행위자를 징계하거나 형사처벌을 받도록 하는 등의 방법으로 규제할 것이지 그러한 탈법행위를 방지하기 위하여 관세사 상호간의 경쟁제한을 초래하는 이 사건 개정 조항의 강제실시와 같은 조치를 취하는 것은 공정거래법에 위반되는 것이므로 허용될 수 없다.
그리고 비록 위 개정 조항 단서가 이사회의 승인을 얻은 경우에는 사무직원의 채용 내지 거래업체의 제한에 대한 예외를 인정받을 수 있도록 규정하고 있다고 하더라도, 그로써 위 개정 조항의 강행 실시에 의하여 초래되는 앞서 인정한 바와 같은 시장에서의 자유경쟁의 제한을 근본적으로 해소시켜 줄 수는 없다고 할 것이다.
따라서 피고가 위 인정과 같은 원고의 공정거래법 위반행위에 대하여 위 개정조항의 시행에 의한 경쟁제한행위의 금지를 명하고, 나아가 회칙에서 위 개정조항을 삭제하고 그와 같은 내용의 시정명령을 받은 사실을 구성사업자들에게 통지하도록 하는 내용의 이 사건 시정명령을 한 것은 위 위반행위의 내용에 상응한 시정조치로서 정당하다 할 것이고, 그것이 재량의 범위를 일탈한 것이라고는 할 수 없다.
5. 결 론
그렇다면, 이 사건 시정명령은 공정거래법 제27조에 의하여 같은 법 제26조의 규정에 위반한 행위에 대하여 필요한 시정조치를 명한 것으로서 정당하다 할 것이고 거기에 다른 어떤 위법사유가 있음을 찾아 볼 수도 없으므로, 이 사건 시정명령은 적법하다 할 것이고, 따라서 그 위법을 전제로 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 신정치(재판장) 박병대 이장호