【원 고】
주식회사 엘지화학 (소송대리인 법무법인(유한) 태평양 담당변호사 도건철 외 2인)
【피 고】
공정거래위원회 (소송대리인 법무법인 디카이온 담당변호사 박노창)
【변론종결】
2008. 8. 20
【주 문】
1. 피고가 2007. 6. 5. 원고에 대하여 한 별지 제1목록 제2항 기재 과징금 납부명령을 취소한다.
2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용은 이를 4분하여 그 1은 원고가 부담하고, 나머지는 피고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2007. 6. 5. 원고에 대하여 한 별지 제1목록 기재 시정명령 및 과징금 납부명령을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고 등의 지위 및 일반현황
(1) 1947년경 설립된 구 주식회사 엘지화학은 2001. 4. 3. 주식회사 LGCI를 존속법인으로 하여, 석유화학 사업부문과 산업재 사업부문 등은 원고로, 생활용품 사업부문과 화장품 사업부문은 주식회사 엘지생활건강으로 분할되었다(이하 분할 전의 회사를 원고와 특별히 구분하여 설시할 필요가 있는 경우에는 ‘구 엘지화학’이라 하고, 그렇지 않은 경우에는 구분하지 않고 ‘원고’라고만 한다).
(2) 원고와 호남석유화학 주식회사, 대림산업 주식회사, 대한유화공업 주식회사, 삼성종합화학 주식회사, 삼성토탈 주식회사 , 주식회사 씨텍(이하 ‘원고 등 8개사’라 하고, 위 회사들을 표시함에 있어 주식회사는 생략한다)은 석유화학제품의 일종인 합성수지를 제조·판매하는 사업자로서, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 ‘공정거래법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당한다. 원고 등 8개사의 자본금, 매출액 등의 일반현황은 아래 〈표 1〉과 같다.
〈표 1〉 일 반 현 황
(2004. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원, 명)
구 분 설립일자 자본금 매출액 경상이익 영업이익 당기 순이익 종업원 수 호남석유화학1975.3.16. 159,3001,952,094 672,799385,489535,258954 대림산업 1947.8.28. 218,5004,073,019 583,462305,189415,4973,034 대한유화공업1970.6.2. 41,000 1,011,740 102,715103,71877,382 776 원 고 1947.1.365,4327,127,411 719,712522,918536,4209,800 에스케이 1964.5.7. 650,64317,406,063 2,285,870 1,620,490 1,640,738 4,984 삼성토탈 2003.8.1. 95,827 2,694,937 530,868550,268377,151950 삼성종합화학1988.5.19. 752,291- 144,221-416 144,2212 씨텍 1988.9.1. 373,2563,000,283 525,898601,805374,232105
나. 시장구조 및 실태
(1) 합성수지 산업의 특성
원유정제 과정 중 추출되는 납사(나프타)나 천연가스(에탄)가 분해공정(나프타 분해 센타 : Naphtha Cracker Center)을 거치면서 생산되는 에틸렌과 프로필렌을 주원료로 하여 합성수지가 제조된다. 합성수지를 폴리올레핀이라고도 하는데, 폴리올레핀은 폴리프로필렌(Poly Propylene : 이하 ‘PP’라고 한다)과 폴리에틸렌(Polyethylene : 이하 ‘PE’라고 한다)으로 구분되며, 통상 PP와 PE를 포괄하여 폴리올레핀이라 칭한다.
석유화학산업은 자본집약적인 산업으로서 초기 투자비용이 대규모로 소요되는 특성이 있고, 모든 산업의 기초소재를 생산한다는 측면에서 국가 기간산업에 포함된다고 볼 수 있다. 국내 폴리올레핀 산업은 1991년을 기점으로 내수지향적인 산업에서 수출주도형 산업으로 전환되었으며, 2003년 생산능력 기준으로 세계 3위를 차지하면서 일본과 함께 아시아지역의 주요 공급처로서의 역할을 하고 있다.
국내 폴리올레핀 산업은 1990년대 이후 극심한 공급과잉과 내수침체의 지속으로 생산 중 수출이 차지하는 비중이 70%대에 이를 정도로 어려움을 겪었고, 최근에는 국내 수요의 호조로 불균형이 점차 축소되었으나 아직도 수출 비중이 60% 이상을 차지하고 있다. 그러나 싱가포르 등 동남아 개발도상국들과 중동 등 산유국을 중심으로 대규모 신증설이 이루어지고 있어 수출시장에서의 경쟁이 심화되고 있고, 내수시장에서도 일회용품 사용제한 등 환경규제 강화와 가공업체의 해외이전 증가 등으로 수요성장세가 둔화된 가운데 중동 등의 저가 수입품에 의한 위험에 노출되어 있다 .
석유화학산업의 발전과정을 보면, 1970년 석유화학공업육성법의 발효와 함께 석유화학산업이 전략개발사업으로 지정된 이후 울산, 여천 등지에 공장이 신설되었고, 1986년 석유화학공업육성법이 폐지되고 공업발전법으로 변경되면서 투자자유화가 이루어져 1990년대 이후부터 삼성종합화학과 현대석유화학이 충남 대산에 플랜트를 건설하는 등 신규 시장 진입이 증가하였다.
(2) 합성수지 제품의 특성 및 용도
PE는 중합법에 따라 저밀도 폴리에틸렌(Low Density Polyethylene : 비중 0.94 미만인 PE제품이다. 이하 ‘LDPE’라 한다), 선형 저밀도 폴리에틸렌(Linear Low Density Polyethylene : 이하 ‘LLDPE’라 한다), 고밀도 폴리에틸렌(High Density Polyethylene : 비중 0.94 이상인 PE제품이다. 이하 ‘HDPE’라 한다)으로 구분된다.
HDPE는 주원료인 에틸렌에다 부텐·헥센의 부원료를 소량(2% 미만) 주입하여 저압법으로 제조한 것으로, 밀도가 0.925∼0.963g/㎤로 고강도, 딱딱함, 저투명성, 변형성이 우수한 특성을 가지고 있어 쇼핑비닐백, 맥주상자, 우유용기, 수도관, 가스관 등 다양한 제품의 원료로 사용되고 있다.
〈표 2〉 석유화학산업의 계통분류
Up-streamDown-stream기초원료중간원료제품명 용도 주요 수요업체납사(나프타)-NCC？？？？ㅇ에틸렌 EDC-VCM ㅇ 합성수지？？ -LDPE, LLDPE, HD PE-필름, 전선피복, 성형제품일신, 내쇼날 LG화학 ㅇ프로필렌？ ㅇ PP-자동차성형제품삼영화학, 화승 ？ ？ ㅇ AN(합섬원료)-ABS, NBR 원료 ？ ㅇ부탄혼합물(부타디엔)？ ㅇ 합성고무 ？ ？ ？ -BR, SBR, NBR, Latex-타이어, 신발 한국·금호타이어？ ㅇ MTBE-접착제, 휘발유 첨가제？ ㅇ벤젠 SM ㅇ 펜탄(벤젠부산물)-SBR, PS 원료 LG화학 한국바스프 ㅇ싸이클헥산 ？ㅇ 카프로락탐 -나일론섬유 원료？ㅇ톨루엔？ ㅇ 우레탄수지-신발, 접착제？ ㅇ크실렌？ ㅇ 텔레프탈산(TPA)-폴리에스테르 섬유원료？
(3) 시장현황
(가) 시장규모 및 참여업체별 점유율
2004년 말 현재 호남석유화학, 대림산업, 대한유화공업, 원고, 에스케이, 삼성토탈 등 6개 사업자(삼성종합화학, 씨텍은 제외)가 HDPE를 제조·판매하고 있고, 연간 내수 판매규모는 7,037억 원으로 각사의 판매실적은 다음 〈표 3〉과 같다. 2004년 말 기준 내수는 전체 생산량의 41%로서, 각사별 내수 시장점유율은 호남석유화학 28.5%, 대림산업 15.1%, 대한유화공업 14.6%, 원고 18.9%, 에스케이 12.1%, 삼성토탈 10.8%로 나타나고 있고, 수출은 전체 생산량의 59%를 차지한다.
〈표 3〉 HDPE 생산 업체별 매출실적
(2004년 말 기준, 단위 : 백만 원, %)
업체명 총매출액(점유율) 내수매출액(점유율)수출매출액 호남석유화학(주 5)402,836(23.6)200,542(28.5)202,294 대림산업372,947(21.8)106,523(15.1)266,424 대한유화공업 359,789(21.0)102,433(14.6)257,356 원고(엘지대산유화)133,306(7.8) 133,306(18.9)- 엘지석유화학(주 6)78,883(4.6) - 78,883 에스케이196,865(11.5)85,085(12.1) 111,780 삼성토탈165,432(9.7) 75,837(10.8) 89,595 합 계 1,710,058(100.0) 703,726(100.0) 1,006,332
호남석유화학
엘지석유화학
(나) 제품구분 및 유통구조
합성수지 제품은 구분에 따라 사출(Injection), Film, Yarn, Pipe, Coating과 같은 용도(Application)로 구분되는데, 이들 중에서 제조사별로 품질 차이 없이 생산되어 시장에서 광범위하게 사용되고 있는 제품들을 범용규격이라고 하고, 이와 반대로 특수규격은 시장규모가 상대적으로 적고 판매하는 유화사 수도 적은 제품군을 말한다.
HDPE의 유통구조는 크게 직거래 판매와 대리점 판매로 구분할 수 있다. 회사별로 차이가 있으나, 통상 대리점의 판매비율은 10∼20% 정도이고 80% 이상이 직거래 판매로 유통된다. 이는 HDPE가 주요 원료로서 활용되는 쇼핑비닐백, 맥주상자, 우유용기, 수도관, 가스관 등의 제조회사들이 HDPE의 수요자로서 대량 소비하는 특성을 갖고 있어 대부분 영업담당자에 의한 직거래 형태로 이루어지고 있기 때문이다.
(다) 가격결정 구조
HDPE의 판매가격은 크게 기준가격과 직거래처 판매가격으로 구분된다. 각 제품은 용도별로 다양한 규격(Grade)으로 세분화되는데, 통상적으로 용도별 대표 Grade의 판매가격을 기준가격이라고 한다. 기준가격은 매월 원료가격 변동, 국제 HDPE 가격, 국내 HDPE 시장상황 등 가격결정 요인을 고려하여 결정되는 다음달 적용가격을 의미한다. 이 기준가격을 기초로 각사는 세분화된 Grade별로 제품의 판매가격을 결정한다.
각사의 영업사원들이 기준가격을 기초로 직거래처에 대한 판매영업을 수행하면서 적용하는 가격을 직거래처 판매가격이라고 하는데, 직거래처와는 주로 계속적인 거래관계에 있기 때문에 영업사원들은 월초에 대략적인 가격에 대하여만 협의하여 우선 공급하는 방식을 취하고 있다. 이와 같이 제품공급을 한 후에 영업사원들은 월말 또는 다음달 초에 월중 환율변동, 원유가격 변동, 합성수지의 국제가격 변동, 내수시장 상황 등을 반영하여 최종 정산가격을 결정하게 되는데, 이를 마감가격이라 한다. 마감가격은 다음달의 기준가격을 결정할 때 기초로 사용된다. 직거래처와 달리 대리점의 경우 결정된 기준가격을 그대로 적용하여 판매한다.
한편, 회사별로 명칭은 다르나 특수규격으로 구분되어 판매되는 제품이 있는데, 이들 제품의 가격은 대개 기준가격에 특수규격에 따른 추가원가를 반영하여 결정된다.
나. 원고 등 8개사의 가격담합
(1) 개요
원고를 비롯한 유화사들은 1994. 4.경부터 2005. 3.까지의 사장단회의, 영업본부장회의, 영업부장회의 또는 영업실무자 모임 등을 개최하여 HDPE의 당월 판매 마감가격과 다음달 판매 기준가격을 매월 합의하여 결정하였는데, 담당 직급별 순차적 모임을 통해 HDPE만을 지칭하거나 HDPE의 대표용도(Film, Yarn 등)를 지칭하여 가격을 결정하는 방식 또는 대표용도 내 다양한 규격(Grade)이 제시된 가격인상안에 대해 결정하는 방식으로 합의하였다. 특히 원고 등 유화사는 HDPE의 판매 기준가격을 합의함에 있어 인상 폭을 결정하거나 최저가격을 결정하는 방식으로 합의하면서 특정 제품에 대해서는 일정기간의 할인을 허용하기도 하였다. 원고 등 유화사는 기준가격이 결정되면 회사별로 기준가격을 바탕으로 HDPE의 세부 Grade별로 생산원가, 시장에서의 인지도, 제품의 특화정도 등을 감안하여 개별 가격을 책정하였다.
(2) 세부적인 내용
㈎ 구 엘지화학, 호남석유화학, 대림산업, 대한유화공업, 에스케이, 삼성종합화학(이하 ‘구 엘지화학 등 6개사’라 한다)은 1994. 4. 28. HDPE의 판매가격에 대하여 다음과 같이 합의한 후 1994년 말까지 매월 HDPE의 판매가격을 합의하여 결정하였다.
럭키
㈏ 그 후에도 구 엘지화학 등 6개사는 1995. 1.부터 2001. 12.까지 HDPE 용도별로 내수판매 기준가격과 직거래처 판매가격을 매월 합의하여 결정하였다.
㈐ 원고, 호남석유화학, 대림산업, 대한유화공업, 에스케이, 삼성종합화학, 씨텍(이하 ‘원고 등 7개사’라 한다)은 2002. 1.부터 12.까지 HDPE 용도별로 내수판매 기준가격 및 직거래처 판매가격에 대하여 매월 합의하여 결정하였다.
㈑ 원고 등 7개사는 2003. 1.부터 12.까지 HDPE 용도별로 내수판매 기준가격 및 직거래처 판매가격에 대하여 매월 합의하여 결정하였다.
㈒ 원고, 호남석유화학, 대림산업 , 대한유화공업, 에스케이, 삼성토탈은 2004. 1.부터 2005. 3.까지도 과거의 관행대로 HDPE 용도별로 내수판매 기준가격 및 거래처별 판매가격에 대하여 매월 합의하여 결정하였다.
다. 피고의 처분
(1) 피고는 2007. 6. 5. 의결 제2007-300호로, “원고 등 8개사가 1994. 4. 28.경부터 2005. 4. 30.경까지 매월 HDPE의 당월 판매 마감가격 및 다음달 판매 기준가격을 담합하여 결정함으로써 공정거래법 제19조 제1항 제1호에서 정한 부당한 공동행위를 하였다”는 이유로, 원고 등 8개사에 대하여 별지 제1목록 기재와 같은 시정명령 및 과징금 납부명령을 하였다(아래에서는 그 중 원고에 대한 부분을 ‘이 사건 처분’이라 한다).
(2) 피고는 과징금을 산정함에 있어 다음과 같은 과정을 거쳐 구 공정거래법(2004. 12. 31. 법률 제7315호로 개정되어 2005. 4. 1. 시행되기 전의 것, 이하 '구 공정거래법'이라 한다. 위 개정 법률 제7315호 부칙 제8조는 위 개정 법률 시행 전에 종료되거나 개정 법률 시행 이후에도 그 상태가 지속되는 행위에 대한 과징금의 적용에 있어서는 종전의 규정에 의한다고 규정하고 있다) 제22조의 규정에 따라 대통령령이 정하는 매출액에 100분의 5를 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위 내에서 원고에 대한 부과과징금의 액수를 10,421,000,000원으로 결정하였다.
㈎ 위반기간
원고, 호남석유화학, 대림산업, 대한유화공업, 에스케이, 삼성종합화학의 경우 1994. 4. 28. 최초 가격합의가 있었던 점을 감안하여 그날을 위반행위의 시기(始期)로 본다. 삼성토탈의 경우에는 현물출자로 삼성종합화학의 사업부문을 인수한 이후 영업을 개시한 2003. 8. 1.을 위반행위의 시기로 본다. 씨텍의 경우에는 현대석유화학이 1994. 4. 28.부터 이 사건 공동행위에 가담한 사실이 있으나, 2001년 하반기 이후부터는 덤핑판매를 하는 등 가격인상에 불참한 점이 인정되고 달리 이 사건 부당한 공동행위에 가담한 사실이 확인되지 않으며, 채권단이 인수한 2002년부터 다시 담합에 가담한 것으로 나타나고 있어 2002. 1. 1.을 위반행위의 시기로 본다.
부당한 공동행위의 종기(終期)와 관련하여서는 원고, 호남석유화학, 대한유화공업, 에스케이, 삼성토탈의 경우 2005. 4. 이후 HDPE 판매가격에 대해 합의했다는 증거가 없으나, 호남석유화학에서 작성한 PP, HDPE의 GRADE별 ‘마감가격과 판매 기준가격’ 자료(2003. 12.∼2005. 3.) 중 2005. 3. 자료를 볼 때, 위 회사들이 2005. 3.의 판매 마감가격을 합의하면서 2005. 4.의 판매 기준가격에 대해서도 합의하고 있으므로 2005. 4. 30.을 위반행위의 종기로 본다. 삼성종합화학의 경우 삼성토탈에 영업을 양도한 2003. 7. 31.을 위반행위의 종기로 본다. 씨텍의 경우 현대석유화학이 2003. 9. 26.자로 원고 및 호남석유화학과 판매대행위탁계약을 맺은 이후부터 국내영업을 중단하였으므로 2003. 9. 25.을 위반행위의 종기로 본다. 대림산업의 경우 담당자가 직접 회의에 참석한 것은 2004. 9.까지이나, 2004. 10. 초와 2005. 1. 초 원고의 담당 팀장으로부터 영업팀장 모임에의 참석을 요청받고도 이를 거부한 채 독자적으로 가격을 결정한 사실이 인정되므로 2004. 9. 30.을 위반행위의 종기로 본다.
㈏ 관련상품의 범위
이 사건 공동행위는 HDPE의 가격 하락을 방지하여 이익을 극대화할 목적하에 행해진 것으로서, HDPE의 거래관계 및 시장상황, 공동행위에 따른 소비자 피해, 경쟁제한 효과 등을 고려할 때, 원고 등 8개사가 생산하는 모든 HDPE 제품이 이 사건 부당한 공동행위로부터 직접 또는 간접적으로 영향을 받았다고 할 수 있으므로, 관련 상품은 HDPE 전 품목이다. 결국, 원고의 관련매출액은 775,456,000,000원이다.
㈐ 위반행위의 중대성 판단 및 부과기준율
이 사건 부당한 공동행위는 HDPE 합성수지 시장에서 100%의 시장점유율을 차지하는 원고 등 8개사가 공동으로 섬유, 자동차, 전자 등 주요 제조업에 큰 영향을 미치는 HDPE의 가격을 결정한 것으로서, 행위내용이 매우 중대할 뿐만 아니라 행위성격상 경쟁제한 효과가 발생하는 것이 명백하고 효율성 증대가 거의 없는 경우로서 그 위반행위의 파급효과가 전국적으로 미치며, 가격인상으로 국민경제에 끼친 피해도 광범위한 점을 고려할 때, 매우 중대한 위반행위에 해당된다.
따라서 구 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(공정거래위원회 고시 2004-7호, 2005. 4. 1. 공정거래위원회 고시 제2005-3호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 과징금 부과고시’라고 한다)가 적용되는 원고, 호남석유화학, 대림산업, 대한유화공업, 에스케이, 삼성토탈에 대하여는 위 구 과징금 부과고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가)항의 규정에 의하여 3.5%∼5.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 부당한 공동행위가 합성수지의 주 원재료인 원유·나프타 등의 가격상승에 일부 기인한 측면이 있는 점, 위반행위의 대부분이 구 과징금 부과고시가 시행되기 이전에 이루어진 점 등을 감안하여 부과기준율은 3.5%를 적용한다. 한편, 삼성종합화학과 씨텍의 경우 구 부당한 공동행위 및 사업자단체 금지행위에 대한 과징금 부과준칙에 근거하여 부과기준율을 3%로 적용한다.
㈑ 기본과징금 및 의무적 조정과징금의 결정
위와 같은 부과기준율 3.5% 및 3%를 적용하여 회사별로 기본과징금을 결정하고, 의무적 조정사유가 없으므로 기본과징금과 동일한 금액으로 의무적 조정과징금을 결정한다.
㈒ 임의적 조정과징금의 산정
원고, 호남석유화학, 대림산업, 대한유화공업, 에스케이, 삼성토탈의 경우 이 사건 착수보고 이전에 위반행위를 중단하고 자진시정한 사실이 인정되므로 구 과징금 부과고시 Ⅳ. 3. 다. (5)항의 규정에 근거하여 각각 의무적 조정과징금의 20%를 감경한다. 또한, 피심인 삼성종합화학과 씨텍의 경우 영업양도, 주식매각 등으로 인한 영업의 중단으로 자진시정 기회가 없었던 점을 고려하여 의무적 조정과징금의 20%를 감경한다.
나아가 씨텍의 경우 현대석유화학의 부도에 따른 구조조정 등의 사정이 있었던 점을 고려하여 구 과징금 부과준칙 다. 3)항의 규정에 근거하여 의무적 조정과징금의 20%를 감경한다.
㈓ 부과과징금의 결정
석유화학산업의 불황이라는 경제적 상황과 이 사건 부당한 공동행위가 행정지도로부터 일부 촉발된 점이 있는 점 등을 고려하여, 구 과징금 부과고시 Ⅳ. 4. 가. (1)항의 규정에 근거하여 원고, 호남석유화학, 대림산업, 대한유화공업, 에스케이, 삼성토탈에 대해 공통적으로 임의적 조정과징금의 20%를 감경하고, 삼성종합화학의 경우 구 과징금 부과준칙 다. 3)항에 근거하여 임의적 조정과징금의 20%를 감경한다. 한편, 씨텍의 경우 현대석유화학의 구조조정과정 중 파생된 잔존법인이라는 점 등 씨텍이 처한 구조적인 특징을 고려하여 임의적 조정과징금의 50%를 감경한다. 또한, 대한유화공업의 경우 회사정리절차(1994. 4. 6.∼1998. 7. 23.) 중에 있어 재정위기 타개를 위해 이 사건 가격담합을 거부하기 어려웠던 점과 적극적으로 이 사건 가격담합에 참여하지는 않은 점 등을 고려하여 임의적 조정과징금의 10%를 추가 감경한다.
다음으로, A사는 피고가 사건 부당한 공동행위에 관한 위법성을 입증할 수 있는 충분한 증거를 확보하지 못한 상황에서 이 사건 부당한 공동행위를 입증하는 데 필요한 증거자료 등을 최초로 제출하고 조사가 완료될 때까지 협조함으로써 구 공정거래법 제22조의2 제1항 제2호의 규정에 의한 조사협조자에 해당하므로 같은 법 시행령(2005. 3. 31. 대통령령 18768호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제35조 제2항 제2호의 규정에 근거하여 100%를 감경한다. A사의 조사협조 이후 이 사건 조사에 협조한 B사와 C사의 경우 A사의 조사협조로 위법성을 입증할 수 있는 충분한 증거가 확보되었으나, 피고가 확보한 증거자료와 A사가 제출한 증거자료 및 진술을 뒷받침하여 증거력을 높여줄 수 있는 상당한 증거자료 등을 동일하게 제출하고 조사가 완료될 때까지 협조함으로써 구 공정거래법 제22조의2 제1항 제2호의 규정에 의한 조사협조자에 해당하므로 같은 법 시행령 제35조 제2항 제3호의 규정에 근거하여 49.99%를 각각 감경한다. D사와 E사의 경우, 피고가 확보한 증거자료와 앞서 감면신청한 3개사가 제출한 증거자료 및 진술을 뒷받침하여 증거력을 높이는 데에 기여하고 조사가 완료될 때까지 협조함으로써 구 공정거래법 제22조의2 제1항 제2호의 규정에 의한 조사협조자에 해당하므로 같은 법 시행령 제35조 제2항 제3호의 규정에 의한 과징금 감면대상으로 인정하되, 세 번째 및 네 번째 조사협조자인 점을 고려하여 과징금의 30%를 각각 감경한다. 원고와 G사의 경우에는 피고가 확보한 증거자료와 앞서 감면신청한 5개사가 제출한 증거자료 및 진술을 뒷받침하여 증거력을 높이는 데에 기여하고 조사가 완료될 때까지 협조함으로써 구 공정거래법 제22조의2 제1항 제2호의 규정에 의한 조사협조자에 해당하므로 같은 법 시행령 제35조 제2항 제3호의 규정에 의한 과징금 감면대상으로 인정된다. 다만, 감면신청의 순위가 낮은 점을 고려하여 20%를 각각 감경한다. 또한, 원고의 경우 이 사건 공동행위 외에 다른 제품의 제조업체들 간 부당한 공동행위의 입증에 필요한 증거를 제공한 점이 인정되므로, 과징금의 20%를 추가로 감경한다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재, 을 제1, 3 내지 65호증, 을 제2호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
원고는 다음과 같은 이유로 이 사건 과징금 납부명령이 위법하다고 주장한다(원고는 청구취지에서 과징금 납부명령뿐만 아니라 시정명령의 취소도 아울러 구하고 있으나, 시정명령에 대해서는 구체적인 위법사유를 주장하지 않고 있으므로, 그 부분에 대해서는 따로 판단하지 않는다).
가. 원고 설립 전의 행위에 대한 과징금 부과
원고는 2001. 4. 1.경 구 엘지화학으로부터 분할되어 설립된 회사이므로, 그 이전에 구 엘지화학이 한 행위에 대해서는 원고에게 과징금을 부과할 수 없다.
나. 처분시효의 경과
원고를 비롯한 유화사들이 1994. 4. 28.부터 2005. 4. 30.까지 일부 정기적으로 회합을 갖고 HDPE 범용제품의 기준가격 등을 합의한 것은 사실이나, 위 기간 동안 여러 차례 HDPE 등 석유화학제품 시장의 구조와 성격, 참여자, 수급상황 등에 현저한 변화가 있었으므로 위 기간 동안의 행위를 동일한 의사와 목적을 가진 하나의 행위로 볼 수 없다. 특히, 2000년에 들어와서는 종전까지 이 사건 가격담합과 병행되어 왔던 감산 및 물량합의가 중단됨으로써 합의의 주체, 대상 및 방법 등 이 사건 가격담합의 본질이 근본적으로 달라졌을 뿐 아니라, HDPE 등 석유화학제품 시장의 구조와 성격, 참여자, 수급상황 등에 현저한 변화가 생겼으며, 아울러 2000년 말경부터 현대석유화학이 유동성 위기를 타개하기 위한 현금확보 목적으로 덤핑판매를 실시함으로써 이 사건 가격담합의 기반 내지 신뢰가 무너져 가격경쟁이 심화되었다. 따라서 최소한 2000년 이후의 가격담합은 2000년 이전의 가격담합과는 명백하게 구분되거나 그 이전의 가격담합과는 단절된 별개의 행위라고 보아야 하므로, 적어도 공정거래법 제49조 제4항에서 정한 5년의 제척기간이 경과한 것이 명백한 2000년 이전의 가격담합에 대해서는 과징금을 부과할 수 없다.
다. 관련매출액 산정의 오류
(1) 특수규격제품 등의 매출액
이 사건 가격담합은 HDPE 범용제품의 기준가격 또는 일부 직거래처에 대한 판매가격만을 대상으로 하였을 뿐이므로, 그 대상이 아니었던 특수규격제품(CS520, CS0080, ME9180R), Formula 방식으로 거래되는 제품(PB150), 연간 고정가격 방식으로 거래되는 제품(HM7018) 및 불량품의 매출액은 관련매출액에서 제외되어야 한다.
(2) 위탁판매대금
원고는 2003. 6.경 호남석유화학과 공동으로 현대석유화학의 채권단 등으로부터 현대석유화학의 지분을 인수한 후 2003. 9. 26.부터 현대석유화학과 판매대행계약을 체결하고 위 회사가 생산한 HDPE 제품에 대한 판매를 대행하였는데(현대석유화학이 잔존법인인 씨텍과 신설법인인 엘지대산유화 및 롯데대산유화로 분할된 2005. 1. 1.부터 엘지대산유화를 합병한 2006. 1. 1.까지는 엘지대산유화가 생산한 HDPE 제품의 판매도 대행하였다), 피고는 기본과징금을 결정하는 과정에서 원고가 현대석유화학 등으로부터 지급받은 위탁판매수수료가 아니라 현대석유화학 등이 생산하여 원고가 판매를 대행한 HDPE 제품의 판매대금 전부를 원고의 관련매출액에 포함하였다. 그러나 회계기준상 위탁판매에 있어 수탁자에 대해서는 위탁판매수수료만이 매출액으로 계상되므로, 수탁자로서 부당한 공동행위에 가담한 자에 대한 과징금 산정의 기준이 되는 관련매출액은 당해 사업자가 수취한 위탁판매수수료를 기준으로 산정되어야 한다.
(3) 폐기물부담금
공정거래법상 관련매출액은 기업회계기준상 ‘매출액’의 차용개념으로 회계상 매출액을 기초로 계산되어야 하는데, 폐기물부담금은 합성수지 제품의 최종 소비자들이 부담해야 하는 소비세 성격의 준조세로서, 징수편의상 합성수지 제품을 생산하는 유화사들로 하여금 최종 소비자를 대신하여 우선 납부하게 한 뒤 이를 사후적으로 합성수지 제품에 대한 가격에 부가하여 회수하도록 한 것이므로, 관련매출액에서 제외되어야 한다.
라. 과도하게 높은 부과기준율의 적용
(1) 이 사건 가격담합은 본질적으로 실효성을 가질 수 없는 구조를 가지고 있어 실제로 거의 지켜지지 않았고, 담합기간 중 원고의 부당이득도 거의 없었으며 경쟁제한 효과도 극히 미미하였으므로, 매우 중대한 위반행위에 해당한다고 볼 수 없다.
(2) 과징금 산정의 기초가 되는 부과기준율의 상한이 2004. 3. 31.까지는 관련매출액의 3%였다가 그 후 3.5~5%로 변경된 점, 피고가 2000년 이후 부당한 공동행위에 대하여 제재수준을 높이기 시작한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 위반행위의 전 기간에 대하여 3.5%의 부과기준율을 적용한 것은 지나치게 과도하여 재량권을 일탈·남용한 것이다.
3. 관계법령
별지 2 기재와 같다.
4. 처분의 적법 여부
가. 원고가 설립되기 전의 행위에 대하여 과징금을 부과할 수 있는지 여부
(1) 회사분할에 있어서 신설회사 또는 존속회사가 승계하는 것은 분할하는 회사의 권리와 의무라 할 것인바, 분할하는 회사의 분할 전 공정거래법 위반행위를 이유로 과징금이 부과되기 전까지는 단순한 사실행위만 존재할 뿐 그 과징금과 관련하여 분할하는 회사에게 승계의 대상이 되는 어떠한 의무가 있다고 할 수 없고, 특별한 규정이 없는 한 신설회사에 대하여 분할하는 회사의 분할 전 공정거래법 위반행위를 이유로 과징금을 부과하는 것은 허용되지 않는다( 대법원 2007. 11. 29. 선고 2006두18928 판결 참조).
(2) 그런데 원고는 앞서 본 바와 같이 2001. 4. 3. 구 엘지화학으로부터 석유화학 사업부문과 산업재 사업부문 등이 분할되어 신설되었으므로, 구 엘지화학의 2001. 4. 2.까지의 위반행위에 대하여 원고에게 과징금을 부과한 것은 위법하다. 따라서 이 부분에 대한 원고의 주장은 이유 있다.
(3) 이에 대하여 피고는, 구 엘지화학의 분할계약서(을 제67호증) 제2-④항이 “분할기준일(2001. 4. 1.) 전의 원인행위로 분할 후에 우발채무 등이 발생하는 경우 이에 대한 채무는 분할로 인하여 설립되는 회사 또는 존속하는 회사가 연대하여 책임을 지며 부담비율은 분할 당시 순자산가액 비율로 한다.”고 규정하고 있으므로, 위 분할계약서의 규정에 따라 연대책임이 있는 원고에게 분할 전 기간을 포함하여 과징금을 부과할 수 있다는 취지로 주장하므로 살피건대, 구 공정거래법 제55조의3 제2항이 합병에 대해서는 명문으로 “공정거래위원회는 이 법의 규정을 위반한 회사인 사업자의 합병이 있는 경우에는 당해 회사가 행한 위반행위는 합병 후 존속하거나 합병에 의해 설립된 회사가 행한 행위로 보아 과징금을 부과·징수할 수 있다.”고 규정하고 있는 반면, 분할에 대해서는 2004. 12. 31. 법률 제7315호로 개정되어 2005. 4. 1.부터 시행된 공정거래법 제55조의5 제1항이 “과징금을 부과받은 회사인 사업자가 분할 또는 분할합병되는 경우(부과일에 분할 또는 분할합병되는 경우를 포함한다) 그 과징금은 분할하는 회사, 분할 또는 분할합병으로 인하여 설립되는 회사 등이 연대하여 납부할 책임을 진다.”는 규정을 신설하였을 뿐 분할 전 회사의 위반행위에 대하여 분할되는 신설회사에게 과징금을 부과할 수 있다는 명문의 규정이 없는 점, 회사분할의 경우 분할계획서의 기재만으로 분할 전 회사의 공법상 관계가 분할되는 신설회사에 당연히 승계된다고 보기는 어려운 점 등에 비추어 보면, 위 분할계획서의 기재만으로는 구 엘지화학의 위반행위에 대하여 원고에게 과징금을 부과할 수 있다고 볼 수 없다. 이에 반하는 피고의 주장은 받아들일 수 없다.
나. 관련매출액 산정의 오류 여부
(1) 관련매출액 및 관련상품의 의의
구 공정거래법 제55조의3, 같은 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 제2호 가목은 법 제19조에 위반한 부당한 공동행위를 한 사업자에 대하여 관련매출액에 100분의 5를 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위 안에서 기본과징금을 산정하도록 규정하면서, 관련매출액을 산정함에 있어서 그 전제가 되는 관련상품의 범위는 위반행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받는 상품의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 고려하여 정하고, 매출액은 사업자의 회계자료 등을 참고하여 정하는 것을 원칙으로 하되, 각각의 범위는 행위유형별로 개별적·구체적으로 판단한다고 규정하고 있는데, 위 시행령 제61조 제3항의 위임에 따라 과징금부과의 세부기준을 정하고 있는 구 과징금 부과고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (나)항은 “부당한 공동행위의 경우 관련상품의 범위는 참가사업자들이 맺은 합의를 기준으로 판단하되, 합의에 포함되지 아니한 경우에도 실질적 거래관계와 시장상황 등에 비추어 보아 일정한 거래분야에서 경쟁제한 효과가 미친 상품이 있을 경우에는 이를 포함할 수 있다.”고 규정하고 있으므로, 아래에서는 위와 같은 관련규정의 취지에 비추어 원고 주장의 당부를 판단하기로 한다.
(2) 특수규격제품 등
㈎ 인정사실
① 원고가 생산하는 특수규격제품 중의 하나인 CS0250은 HDPE에 기능성 물질를 첨가한 컴파운드 제품으로서, 광케이블 보호관 내면에 윤활특성을 부여하기 위하여 코팅용으로 사용되는데, 광케이블을 보호관에 삽입할 때 마찰로 인해 광케이블 삽입이 어렵고 불량이 발생하는 것을 방지하는 역할을 한다. 이 제품은 2002년경 초고속 인터넷 설치가 유행이 되어 광케이블 매설작업이 한창이던 때에 주식회사 젠트로의 요청에 따라 원고가 독자적으로 개발하여 위 회사에 공급하였던 것으로, 보호관 내면을 약 1~2mm 정도 코팅하는 데 사용되었으므로 사용량이 그리 많지 않았다(매출액 : 103,180,000원).
② 다른 특수규격제품인 CS0080은 광케이블용 슬롯 코어의 주원료로 사용하기 위한 혜성씨앤씨 주식회사의 요청으로 원고가 독자적으로 개발한 제품이나, 시범적용 과정에서 원료가 불안정하여 2004년 이후 위 회사가 사용을 중단하였다(매출액 : 80,410,000원). 그 후 위 회사는 위 제품 대신 수입제품을 사용하고 있다.
③ 다른 특수규격제품인 ME9180R은 와이셔츠 칼라(Collar)의 안쪽 접착제로 사용되는 Powder 제품을 만들기 위해 분쇄 가공업체에 판매되는 Raw Powder로서, 국내에서는 유일하게 원고만 생산하는 제품이다(매출액 : 419,306,000원).
④ Formula 방식으로 거래되는 제품인 PB150은 현대석유화학이 1992. 2.부터 독일 Basell사(구 BASF)와 라이선스계약을 맺고 독점적으로 생산해 온 Powder 형태의 제품으로서 자동차용 플라스틱 연료탱크의 주원료로 사용되고 있다. 이 제품은 원고가 이너지 오토모티브사(Inergy Automotive Systems)에만 독점적으로 공급하는 것으로서 Basell사의 특수촉매를 수입하여 생산한다. 이 제품의 가격은 국제가격에 일정한 금액을 가산하여 결정하는 이른바 Formula 방식으로 결정된다(매출액 : 6,542,254,000원).
⑤ 연간 고정가격 방식으로 거래되는 제품인 HM7018은 위 ③항의 특수규격제품인 ME9180R을 기초로 고객이 필요로 하는 특정한 입자의 크기 및 분포를 맞추기 위해 분쇄과정(Grinding)을 거쳐 만들어진 제품으로서, 고급 와이셔츠 칼라(Collar)의 안쪽 접착제로 사용되었다. 이 제품은 국내에서 원고가 유일하게 생산하여 독일 및 스위스 제품을 대체하였으나, 현재는 수요처의 생산라인이 해외로 생산기지를 이전함에 따라 생산이 중단되었다(매출액 : 4,214,443,000원).
⑥ 불량품은 품질요구 수준이 높지 않은 범용제품의 대체제품으로 사용될 수 있는 경우에는 정품보다 다소 할인된 가격에 판매되기도 하고, 그렇지 않은 경우에는 바가지, 함지박, 육묘상자, 플라스틱 화분 등 저급 플라스틱 용기를 제조하는 가공업체에 판매되기도 하며, 일부는 봉제인형 내부 충전제와 같이 플라스틱 가공사업과 무관한 용도로 소진되는 경우도 있다(매출액 : 64,321,866,000원).
[인정근거] 갑 제15 내지 17호증, 갑 제31호증의 1, 2의 각 기재, 증인 박현철의 증언, 변론 전체의 취지
㈏ 판단
① 위 인정사실에 의하면, 원고가 생산하는 특수규격제품 중 CS520, CS0080, ME9180R과 Formula 방식으로 거래되는 제품인 PB150 및 연간 고정가격 방식으로 거래되는 제품인 HM7018은 원고 회사가 국내에서 유일하게 생산(일부는 외국 회사와 라이선스계약을 체결하고 독점생산)하여 판매하는 제품들로서, 이 사건 가격담합의 대상에 포함되지 않았으므로, 위 제품들을 관련상품의 범위에 포함하기 위해서는 이 사건 가격담합으로 인하여 이들 제품시장에서 경쟁이 제한되는 효과가 발생하였거나 발생할 우려가 있었다는 점을 피고가 입증하여야 할 것이고, 입증의 내용으로는 이 사건 가격담합으로 인하여 다른 경쟁사업자들이 이들 제품시장에 새로이 진입하는 데에 장애를 겪었거나 위 제품들의 대체재를 생산·판매하는 데 지장을 받았다는 점 등을 예상할 수 있으나, 을 제1, 5, 6호증, 을 제2호증의 1, 2의 각 기재만으로는 이를 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 따라서 위 제품들의 매출액은 관련매출액에서 제외되어야 한다.
② 그러나 불량품은 동일한 원료를 가지고 다양한 용도의 제품을 생산하는 석유화학제품의 제조과정상 언제라도 산출될 수 있는 것으로서, 전혀 상품화할 수 없는 폐기물이 아니라 정상제품보다 품질이 떨어지는 것에 불과하므로, 제한적이라 하더라도 시장의 수요·공급의 법칙에 따라 거래가격이 결정되는 것이 일반적이라고 할 것이다. 그렇다면, 이 사건 가격담합은 불량품의 가격경쟁에도 영향을 미친다고 볼 수밖에 없으므로, 이를 관련매출액에 포함한 것이 위법하다고 할 수 없다.
③ 따라서 이 부분에 대한 원고의 주장은 위 인정범위 내에서 이유 있다.
(2) 위탁판매대금
구 과징금 부과고시 Ⅱ. 5. 가.항에 의하면, 관련매출액은 위반사업자가 위반기간 동안 “판매 또는 매입한” 관련상품의 매출액 또는 이에 준하는 매출액을 의미하므로, 위탁판매의 경우에도 원칙적으로 관련매출액은 위탁판매수수료가 아니라 위반사업자의 위탁판매대금으로 보이는 점, 이 사건 가격담합은 HDPE 제품의 판매가격에 대한 것이지 위탁판매수수료에 대한 것이 아닌 점, 부당한 공동행위에 참여한 사업자 중 일부가 위탁판매를 한 경우 그 사업자에 대해서만 위탁판매대금이 아니라 위탁판매수수료를 관련매출액으로 보고 이를 기준으로 과징금을 산정하는 것은 형평의 원칙에도 어긋나는 점, 구 과징금 부과고시 Ⅱ. 5. 나. (2)항은 다른 사업자의 피해뿐만 아니라 소비자의 피해도 관련상품의 범위를 정하는 데 참작하라는 취지로 규정하고 있는데, 위탁판매의 경우 직접 판매에 비하여 소비자의 피해가 덜하다고 볼 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 원고의 현대석유화학 및 엘지대산유화 제품판매와 관련하여 피고가 위탁판매수수료가 아닌 위탁판매대금을 원고의 관련매출액에 포함한 것이 위법하다고 할 수 없다. 이에 반하는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.
(3) 폐기물부담금
① 매출액은 원래 회계학에서 사용되는 용어로서 구 공정거래법 제55조의3, 같은 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 제2호 가목도 매출액은 사업자의 회계자료 등을 참고하여 정하는 것을 원칙으로 하고 있는데, 기업이 소비자로부터 일시적으로 수취하여 보관하였다가 세무서에 납부하는 부가가치세 등의 간접세는 기업회계상 매출액에 포함되지 않고 예수금의 일종으로서 유동부채계정으로 분류되어 기재되는 것이 일반적인 점, ② 구 공정거래법 시행령 제4조 제1항도 “ 법 제2조(정의) 제7호 단서에서 ‘연간 매출액 또는 구매액’이라 함은 당해 사업자가 법 제3조의2(시장지배적 지위의 남용금지)의 규정에 위반한 혐의가 있는 행위의 종료일(당해 행위가 인지일이나 신고일까지 계속되는 경우에는 인지일이나 신고일을 당해 행위의 종료일로 본다. 이하 같다)이 속하는 사업연도의 직전 사업연도 1년 동안에 공급하거나 구매한 상품 또는 용역의 금액(상품 또는 용역에 대한 간접세를 제외한 금액을 말한다. 이하 같다)을 말한다.”고 규정하여 원칙적으로 상품 또는 용역에 대한 간접세는 매출액에서 제외하고 있는 것으로 보이는 점, ③ 부담금관리기본법 제2조에 의하면, 부담금이라 함은 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장, 행정권한을 위탁받은 공공단체 또는 법인의 장 등 법률에 의하여 금전적 부담의 부과권한이 부여된 자가 분담금, 부과금, 예치금, 기여금 그 밖의 명칭에 불구하고 “재화 또는 용역의 제공과 관계없이” 특정 공익사업과 관련하여 법률이 정하는 바에 따라 부과하는 조세 외의 금전지급의무를 말하는데, 폐기물의 재활용촉진 및 원천적인 발생억제를 위하여 구 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6653호로 개정되어 2003. 1. 1.부터 시행되기 전의 것) 제19조에 따라 원고에게 부과된 폐기물부담금{위 법률이 2002. 2. 4. 법률 제6653호로 전부 개정된 후에는 같은 법 시행령 제11조( 개정 전 시행령의 제18조)에서 정하고 있는 부담금의 산출기준이 종전의 판매가의 0.7%에서 합성수지 투입 ㎏당 3.8원 내지 7.6원으로 바뀌었다}도 부담금관리기본법에 의하여 관리·운용되는 부담금 중의 하나로서( 같은 법 제3조 별표), 준조세로서의 성격을 갖는 점 등에 비추어 보면, 폐기물부담금은 관련매출액에서 제외되는 것이 타당하다. 같은 취지의 원고의 주장은 이유 있다.
다. 소결
따라서, 이 사건 처분 중 과징금 납부명령은 원고의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 위법하다.
5. 결 론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 과징금 납부명령의 취소를 구하는 부분에 한하여 이유 있으므로 이를 인용하고, 나머지 청구는 이를 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 조병현(재판장) 윤강열 조윤희