【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
인천광역시 서구청장
【원심판결】
서울고법 2006. 5. 3. 선고 2005누24249 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간 경과 후에 제출된 상고이유 보충서 등의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 함께 판단한다.
1. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2005. 1. 15. 대통령령 제18680호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법 시행령’이라 한다) 제55조 제1항 제1호 (가)목(이하 ‘면적 제한 규정’이라고 한다)은 주거지역·상업지역·자연녹지지역·생산녹지지역 안에서는 1만㎡ 이상의 형질변경을 금지하고 있고, 같은 조 제4항(이하 ‘연접개발 제한 규정’이라고 한다)은 녹지지역·관리지역·농림지역 또는 자연환경보전지역 안에서 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정한다고 규정하고 있는바, 면적 제한 규정이 개발행위가 허용되는 토지의 형질변경 면적을 엄격하게 제한하고 있는 것은 개발행위를 제한하여 자연환경이나 농지 및 산림을 보전하고 무분별한 난개발을 방지하며 국토를 효율적으로 이용·개발·보전하기 위해서는 형질변경이 이루어지는 면적을 일정 범위 이내로 제한할 필요에 의한 것이고, 연접개발 제한 규정은 이러한 취지를 보다 구체화하는 한편 면적 제한 규정을 잠탈하는 수법의 편법적인 개발을 방지하고자 함에 그 주된 취지가 있는 점 ( 대법원 2006. 11. 23. 선고 2006두13954 판결 참조) 을 비롯한 여러 관련 규정 등을 종합하여 보면, 법 시행령 제55조 제3항 및 제5항에서 면적 제한 규정 및 연접개발 제한 규정의 적용으로 인한 불합리한 결과를 피하기 위하여 그 적용 제외사유를 명시하고 있는 이상, 그 이외의 예외사유를 임의로 인정할 수는 없다고 할 것이다.
2. 원심은 채택 증거를 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 원고는 이 사건 토지 중 9,994㎡에 관하여 형질변경허가를 받은 후 자동차 운전학원 건물을 건축하여 이를 운영하여 왔고, 그 운영이 여의치 않자 업종을 변경하여 이 사건 토지에 골프연습장을 건축한 후 이를 운영하기 위하여 피고에게 건축허가를 신청한 것이므로, 원고로서는 이미 형질변경이 끝난 이 사건 토지 중 일부를 사용하여 골프연습장을 건축하려는 것에 불과할 뿐만 아니라, 설령 골프연습장의 건설을 위하여 다소간의 성토·절토 등의 형질변경이 필요하다고 하더라도 이미 형질변경허가를 받은 이 사건 토지 일부에 한하여 형질변경이 이루어지는 한, 연접개발 제한 규정의 입법 취지에 반한다고 볼 수는 없어 그 규정에 따라 새로이 피고의 형질변경허가를 받아야 할 것은 아니어서, 피고가 이 사건 형질변경허가신청에 대하여 자연녹지지역 안에서의 형질변경 제한면적인 1만㎡를 초과한다는 사유로 이 사건 건축불허가처분을 한 것은 위법하다고 판단하였다.
3. 그런데 원심판결 이유와 기록에 의하면, 원고가 이 사건 토지에 골프연습장을 건축하기 위해서는 이 사건 토지 중 8,966㎡에 관하여 약 0.6m 내지 2.5m의 성토가 필요하다는 내용으로 이 사건 형질변경허가를 신청함에 따라 위 토지에 관하여는 국토의 계획 및 이용에 관한 법령에 의한 형질변경허가가 필요한 것으로 보이는 점, 한편 위 토지가 속한 자연녹지지역 내의 연접한 토지들에 관하여는 건축물의 건축 등에 따른 개발행위로 인하여 이미 1만㎡를 초과한 토지의 형질변경이 이루어졌으며, 이 사건 형질변경허가신청과 관련하여 법 시행령 제55조 제3항 및 제5항에서 정한 면적 제한 규정 및 연접개발 제한 규정의 적용 제외사유가 없는 점 등을 알 수 있다.
그렇다면 위 법리와 관계 법령에 따라, 원고로서는 위 토지에 관하여 그 신청과 같은 내용의 형질변경허가를 받을 수 없다고 봄이 상당하므로, 같은 취지의 피고의 이 부분 처분사유는 적법함에도 불구하고, 원심은 이와 달리 피고의 이 부분 처분사유가 위법하다고 판단하고 말았으니, 이러한 원심판결에는 토지의 형질변경허가 필요 여부, 연접개발 제한 규정의 적용 여부에 관한 법리오해의 위법이 있고, 이러한 위법은 판결에 영향을 미쳤음이 분명하다. 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.
4. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김능환(재판장) 박시환 박일환(주심)