【원고, 피상고인】
주식회사 대산주택개발 (소송대리인 변호사 이근우외 3인)
【피고, 상고인】
광주광역시 (소송대리인 법무법인 법가 담당변호사 노영대외 2인)
【원심판결】
광주고법 2005. 5. 13. 선고 2003나8342 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원으로 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 원심판결의 요지
원심판결 이유에 의하면 원심은, 원고가 광주광역시 남구청장이 택지개발촉진법 규정에 따른 택지개발사업의 승인을 받은 광주봉선2지구(이하 ‘이 사건 택지개발사업지구’라 한다) 안에서 아파트를 신축하기 위하여 2002. 4. 17. 구 주택건설촉진법(2003. 5. 29. 법률 제6916호 주택법으로 전문 개정되기 전의 것)에 의한 주택건설사업계획 승인을 받은 사실, 광주광역시장은 2002. 5. 23. 원고에게 구 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법(2001. 1. 29. 법률 제6402호로 개정되고 2002. 12. 30. 법률 제6852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제11조 제4호를 적용하여 광역교통시설부담금(이하 ‘부담금’이라 한다) 529,730,900원의 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하여 원고가 이를 피고에게 납부한 사실을 인정한 다음, 법 제11조 제4호 단서에 의하면, 주택건설촉진법에 의한 주택건설사업의 시행자라고 하더라도 같은 조 제1호 내지 제3호의 사업(이하 ‘택지개발사업 등’이라 한다)이 시행되는 지구, 구역 또는 사업지역(이하 ‘택지개발사업지구 등’이라 한다) 안에서 주택건설사업을 시행하는 경우에는 부담금 납부대상에서 제외되는바, 부담금 부과처분 등 침익적 행정처분에 있어서 국민의 재산권 보호라는 헌법적 요청 및 법치행정의 원리에 비추어 근거 규정의 엄격한 해석을 요한다고 할 것이어서, 법 부칙 제2조가 “ 제11조의 개정 규정에 의한 부담금은 이 법 시행일 이후 제11조의4 제1항의 개정규정에 의한 사업의 승인 또는 인가 등을 받는 사업부터 적용한다.”고 규정하고 있다고 하더라도, 이는 부담금 부과대상 사업으로 법 제11조 각 호에서 정한 사업이 법 시행일 이후 사업의 승인 또는 인가 등을 받는 경우에 부담금 부과대상이 된다는 것을 규정한 것에 불과하고, 위 부칙 조항이 있다 하여 택지개발사업 등을 법 시행일 이후 승인받은 경우에 한하여 법 제11조 제4호 단서가 적용되어 주택건설사업이 부담금 부과제외대상으로 되는 것은 아니라고 할 것이므로, 택지개발사업지구 등의 안에서 주택건설사업을 시행하는 원고는 이 사건 택지개발사업에 대한 승인이 법 시행일 이후에 이루어졌는지 여부에 관계없이 법 제11조 제4호 단서에 의하여 부담금 부과제외대상에 해당하는 자라 할 것인데, 이 사건 처분은 이에 반하여 이루어진 것으로서 그 하자가 중대하고 외형상 객관적으로 명백하여 당연무효이고, 따라서 피고는 이 사건 처분에 기하여 원고가 납부한 이 사건 부담금 상당의 부당이득을 반환할 의무가 있다고 판단하였다.
2. 대법원의 판단
그러나 원심의 위와 같은 판단은 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.
하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위하여는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요하는바, 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없는 것이다( 대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결 참조).
법 부칙 제2조는 부담금 부과대상 사업으로 법 제11조 각 호에서 정한 사업이 법 시행일 이후 사업의 승인 또는 인가 등을 받는 경우에 부담금 부과대상이 된다는 것을 규정한 것에 불과하고 위 부칙 조항이 있다 하여 택지개발사업 등을 법 시행일 이후 승인받은 경우에 한하여 법 제11조 제4호 단서가 적용되어 주택건설사업이 부담금 부과제외대상으로 되는 것은 아니라 할 것이므로 ( 대법원 2004. 4. 27. 선고 2003두9145 판결 참조), 이 사건 택지개발사업지구 안에서 주택건설사업을 시행하는 원고는 부담금 부과대상이 아니라 할 것인데, 이 사건 처분은 그 근거 법령을 잘못 해석하여 부담금 부과대상이 아닌 원고에 대하여 부담금을 부과한 것으로서 그 하자가 중대하다고 할 것임은 원심이 판시한 바와 같다.
그러나 위와 같은 법리는 이 사건 처분이 있은 후에 비로소 대법원판결에 의하여 선언되었다는 점, 법 부칙 제2조는 부담금 부과에 관한 적용례에 관하여, 부담금은 법 시행일 이후 사업의 승인 또는 인가를 받은 사업부터 적용한다고만 규정하고 있을 뿐이어서 법 시행일 이후 사업의 승인 또는 인가를 받아야 한다는 요건이 부담금 부과의 요건뿐만 아니라 부과제외의 요건에도 해당한다고 볼 여지가 있고, 법 제11조 제4호 단서의 입법 취지가 분명하지 않지만 이를 택지개발사업 등의 대상인 토지가 주택건설사업의 대상인 토지로 되는 경우 그 토지에 대하여 부담금이 이중으로 부과되지 않게 하려는 것으로 본다면, 이러한 입법 취지를 달성하기 위하여는 법 시행일 이후에 사업의 승인 또는 인가 등을 받아 부담금 부과대상이 되는 택지개발사업지구 등의 안에서 시행하는 주택건설사업을 부과제외대상으로 하면 충분하고 법 시행일 전에 사업의 승인 또는 인가 등을 받아 부담금이 부과되지 아니한 택지개발사업지구 등의 안에서 법 시행일 이후 승인 또는 인가 등을 받아 시행하는 주택건설사업의 경우까지 반드시 부과제외대상으로 할 필요는 없으며, 부담금이 사용될 대도시권 광역교통계획의 수립·추진 등 업무의 주무부처인 건설교통부는 “법 시행일 전에 승인을 받은 택지개발사업지구 등의 안에서 법 시행일 이후 승인을 받은 주택건설사업에 대하여는 법 부칙 제2조 규정에 따라 부담금을 부과하여야 한다.”는 내용의 업무편람을 작성하여 부담금 부과·징수권자인 각 시·도지사에게 배포하였고, 피고의 담당공무원이 이 사건 처분에 앞서 한 부담금 부과 여부의 질의에 대하여 “당해 택지개발지구가 법 제11조 규정에 의한 부담금이 부과되지 않은 지구라면 그 지구 안에서 시행되는 주택건설사업은 부담금 부과대상이다.”라고 회신하였던 탓에, 이 사건 처분 당시에는 법 시행일 이후에 택지개발사업 등의 승인 또는 인가 등을 받은 경우에 한하여 그 택지개발사업지구 등의 안에서 시행하는 주택건설사업이 부과제외대상으로 된다고 법 제11조 제4호 단서의 적용 범위를 잘못 해석할 소지가 있었던 점, 이 사건 택지개발사업에 대한 개발계획변경 및 실시계획변경 승인서에 의하면 그 사업기간이 2000. 5. 8.부터 2002. 12. 31.로 기재되어 있으므로 이 사건 택지개발사업은 법 시행일인 2001. 4. 30. 전에 사업승인이 이루어졌음을 알 수 있고, 이 사건 주택건설사업은 원심이 인정한 바와 같이 법 시행 이후 사업승인을 받았는바, 법 제11조 제4호 단서의 적용 범위를 위와 같이 해석하는 경우에는 이 사건 주택건설사업이 부담금 부과대상사업으로 되는 점 등에 비추어 보면, 설령 광주광역시장이 법의 해석을 잘못한 나머지 원고의 주택건설사업을 부담금 부과대상으로 보고 이 사건 처분을 하였다고 하더라도, 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 외형상 객관적으로 명백하다고는 할 수 없으므로, 결국 행정처분의 당연무효 사유는 아니라고 봄이 상당하다 할 것이다.
따라서 이 사건 처분에 존재하는 위와 같은 하자만으로는 이 사건 처분이 당연무효라고 볼 수 없음에도, 이와 달리 이 사건 처분이 당연무효임을 전제로 하여 원고의 이 사건 청구를 인용한 원심판결에는 행정처분의 무효에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이고, 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.
3. 결 론
그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원으로 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 전수안(재판장) 고현철 양승태(주심) 김지형