【원 고】
이연건설 주식회사 (소송대리인 변호사 한준호)
【피 고】
서울특별시장 (소송대리인 변호사 조건호)
【변론종결】
2004. 11. 3.
【주 문】
1. 피고가 2004. 5. 12. 원고에 대하여 한 과밀부담금 952,567,080원의 부과처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 소외 1, 소외 2는 1996. 9. 13. 서울특별시 강서구청장으로부터 서울 강서구 (주소 생략) 합계 2,479.7㎡에 연면적 28,833.88㎡{용도 : 업무시설, 근린생활시설, 근린공공시설(변전소)}인 지상 14층, 지하 6층의 건축물(다음부터는 '이 사건 건축물'이라고 한다) 신축에 대한 건축허가를 받았으며, 피고는 같은 날 소외 1, 소외 2에 대하여 수도권정비계획법 제12조, 제15조에 의하여 과밀부담금 1,102,925,900원을 부과(다음부터는 '이 사건 1차 처분'이라고 한다)하였다.
나. 그 후 이 사건 건축물의 건축주가 한국부동산신탁 주식회사로 바뀌었는데, 원고는 2002. 3.경 위 회사로부터 건축 중이던 이 사건 건축물을 매수한 후 2002. 10. 9. 강서구청장으로부터 이 사건 건축물의 건축주를 원고로, 연면적을 26,793.04㎡{업무시설 21,153.42㎡, 제2종 근린생활시설 543.75㎡, 제1종 근린생활시설(변전소) 5,095.87㎡}로, 층수를 지상 15층, 지하 6층으로 변경하는 허가를 받았으며, 피고는 2002. 10. 24. 원고에게 과밀부담금 979,016,780원을 부과하였다.
다. 원고는 다시 2004. 5. 11. 강서구청장으로부터 이 사건 건축물의 연면적을 26,508.94㎡{업무시설 17,315.73㎡, 제2종 근린생활시설 4,381.44㎡, 제1종 근린생활시설(변전소) 4,811.77㎡}로 변경하는 허가를 받았으며, 피고는 같은 달 12. 원고에게 과밀부담금 952,567,080원을 부과(다음부터는 '이 사건 처분'이라고 한다)하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑1호증, 갑2호증, 갑5호증의 1, 2, 3, 을1호증의 1 내지 4, 을2호증의 1 내지 4, 을3호증의 1 내지 5의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 피고의 본안전 항변에 대한 판단
가. 피고의 본안전 항변
이 사건 처분은 이 사건 1차 처분을 취소한 다음 새로 과밀부담금을 부과한 것이 아니라 이 사건 1차 처분의 일부를 취소하는 효력을 갖는 것에 불과하므로 이 사건 처분은 이 사건 1차 처분과 별개의 독립된 처분이 아니라 이 사건 1차 처분의 변경일 뿐이다. 이 사건 처분은 과밀부담금의 일부 취소라는 납부의무자에게 유리한 효과를 가져오는 처분으로서 그 취소를 구할 이익이 없고, 항고소송의 대상이 되는 것은 이 사건 1차 처분 중 이 사건 처분에 의하여 취소되지 않고 남아 있는 부분이므로 이 사건 처분의 취소를 구하는 이 사건 소는 부적법하다.
나. 판 단
수도권정비계획법 제12조 제1항, 제15조, 같은법시행령 제18조, 제19조 제1항, 제2항의 각 규정에 의하면, 과밀부담금은 과밀억제지역 안의 지역으로서 일정한 지역 안에서 인구집중유발시설 중 업무용 건축물 등을 건축하고자 하는 자에게 위 건축물이 속하는 지역을 관할하는 시·도지사가 건축물의 건축허가일 또는 신고일을 기준으로 건축물의 연면적에 의하여 산정한 금액을 건축물의 사용승인일 또는 임시사용승인일을 납부기한으로 하여 부과하는 것으로서, 건축허가일 또는 신고일에 납부고지서를 발부함으로써 부과하고 건축허가사항 또는 신고사항의 변경으로 인하여 건축물의 연면적이 변경되거나 기타 부담금의 금액변동사유가 발생한 때에는 납부고지서를 재발부하도록 되어 있다.
따라서 시·도지사가 과밀부담금을 부과한 후 그 부담금의 금액을 변경하여 새로 과밀부담금 부과처분을 한 경우, 원래의 부과처분에 오류 또는 탈루가 있어 그 시정을 위한 것일 수도 있고, 또는 건축허가나 신고 이후에 건축물의 연면적이 변경되거나 과밀부담금의 금액변동사유가 발생한 때 그에 맞추어 변경된 과밀부담금을 부과하기 위한 것일 수도 있다. 전자의 경우, 즉 원래의 과밀부담금 부과처분에 오류 또는 탈루가 있어 이를 시정하기 위하여 하는 변경처분 중 과밀부담금의 금액을 감소시키는 처분은 원래의 부과처분 일부를 취소하는 것으로서 원래의 부과처분과 별개의 독립된 처분이 아니라 원래의 부과처분의 변경이라고 할 것이다. 그러나 후자의 경우, 즉 원래의 과밀부담금 부과처분에 아무런 하자가 없었으나 그 부과처분 이후에 연면적의 변경 등으로 과밀부담금의 금액이 변동될 수밖에 없어 변경된 과밀부담금을 부과하기 위하여 행해지는 변경처분은 과밀부담금의 금액을 감소시키거나 또는 증가시키는 것을 불문하고 연면적의 변경 등에 따라 새로 과밀부담금을 결정하여 부과하는 것이므로 위와 같은 변경처분이 있게 되면 원래의 부과처분은 소멸한다고 할 것이다. 그러므로 연면적의 변경 등으로 인한 과밀부담금 변경처분이 있게 되면 납부의무자는 그 변경처분을 항고소송의 대상으로 하여 그 취소를 구할 수 있다.
그런데 이 사건 처분은 이 사건 1차 처분에 당초부터 존재하였던 오류 또는 탈루를 시정하기 위하여 한 것이 아니라 이 사건 1차 처분 이후에 이 사건 건축물의 연면적이 변경되어 그에 따라 이루어진 것임은 앞서 본 바와 같으므로 원고가 이 사건 소로 이 사건 처분의 취소를 구하는 것이 부적법하다고 할 수 없고, 따라서 피고의 본안전 항변은 이유 없다. 3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
(1) 이 사건 처분은 행정절차법에 따른 사전통지 및 의견제출 기회부여 절차를 위반하였으므로 위법하다.
(2) 이 사건 처분의 근거가 되는 수도권정비계획법시행령 제3조 제4호 (가)목 전단은 과밀부담금 부과대상 여부를 건축물 전체의 면적이 아닌 인구집중유발시설의 면적을 기준으로 판단해야 하는 것으로 규정하고 있다고 해석해야 하며, 만약 위 규정이 건축물 전체의 면적을 기준으로 과밀부담금 부과대상 여부를 판단하는 것으로 규정하고 있다고 해석하면 위 규정은 명확성의 원칙, 평등의 원칙, 과잉금지의 원칙에 위배되어 위헌이거나 또는 수도권정비계획법 제2조 제3호의 취지에 어긋나므로 위법한바, 이 사건 건축물 중 인구집중을 유발할 가능성이 있는 오피스텔 및 그에 대한 부대시설은 그 연면적이 21,697.17㎡로서 과밀부담금의 부과기준인 25,000㎡에 미달하므로 이 사건 처분은 위법하다. 그리고 이 사건 건축물 중 변전소는 수도권정비계획법시행령 제3조 제4호 (가)목 (2)에 포함되지 않으며, 위 변전소가 위 시행령 제3조 제4호 (가)목 (2)에 포함된다고 보면 위 시행령 제3조 제4호 (가)목 (2) 중 변전소 부분 또는 건축법시행령 [별표 1] 제3호 (아)목은 위헌이거나 위법하다.
(3) 이 사건 건축물 중 변전소 부분의 실질적인 건축주는 한국전력공사인바, 이 사건 건축물 중 원고가 건축주인 부분의 연면적은 21,697.17㎡로서 과밀부담금의 부과기준인 25,000㎡에 미달하므로 이 사건 처분은 위법하다.
나. 행정절차법에 따른 사전통지 및 의견제출의 기회부여 절차 위반 여부
(1) 관계 법령
별지 기재와 같다.
(2) 판 단
(가) 행정절차법 제21조 제1항, 제4항, 제22조 제3항, 제4항에 의하면, 행정청이 국민에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 행정처분을 하는 경우에는 사전통지절차를 밟고 청문이나 공청회를 개최하는 경우를 제외하고는 당사자에게 의견제출의 기회를 주어야 하며, 다만 같은 법 제21조 제4항 각 호에 해당하는 경우에만 처분의 사전통지와 의견제출의 기회부여를 하지 않을 수 있다. 그런데 피고가 이 사건 처분을 하기에 앞서 원고에게 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하였다는 점을 인정할 아무런 증거가 없다. 이 사건 처분과 같은 과밀부담금 부과처분은 국민에게 의무를 과하는 처분이므로 같은 법 제21조 제4항 각 호에 해당하여야만 사전통지 및 의견제출의 기회부여 절차를 거치지 않을 수 있는바, 과밀부담금 부과처분이 같은 법 제21조 제4항 제1호와 제2호에 해당한다고 볼 수는 없으므로 같은 항 제3호에 해당하는지 여부만이 문제된다.
살피건대, 과밀부담금 부과처분은 다음에서 보는 점들에 비추어 볼 때, 행정절차법 제21조 제4항 제3호가 규정하는 '당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하다거나, 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우'에 해당하지 않는다 할 것이다.
첫째, 행정절차법상의 행정처분의 사전통지절차는 행정절차법 목적인 공정성·투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호하기 위한 것이고, 의견제출의 기회부여절차는 상대방에게 불이익을 주는 처분을 함에 있어 그 상대방이 참여할 수 있는 기회를 제공한 것으로서, 사전통지와 의견제출의 기회부여를 통하여 혹시 있을지 모르는 권리이익에 대한 위법부당한 침해를 미연에 방지하고 행정청으로 하여금 자기시정의 기회를 갖도록 하는 데 그 취지가 있다. 위와 같은 행정절차법의 목적과 사전통지 및 의견제출의 기회부여절차를 두게 된 취지에 비추어 보면, 사전통지 및 의견제출의 기회부여절차는 엄격하게 지켜져야 할 것이므로 그 예외사유가 되는 행정절차법 제21조 제4항 제3호의 '당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하다거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유'도 엄격하게 해석하여야 한다.
둘째, 수도권정비계획법령에서 정하고 있는 과밀부담금의 부과대상, 부과절차 등에 비추어 볼 때, 과밀부담금 부과처분은 다수의 사람에게 대량으로 행하여지는 처분이 아닐 뿐만 아니라, 그 처분을 함에 있어 사전통지 및 의견제출의 기회부여를 한다고 하더라도 행정청의 능률을 저해한다고 볼 수 없으므로 과밀부담금 부과처분은 '그 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우'에 해당한다고 볼 수 없다.
셋째, 수도권정비계획법상의 과밀부담금은 그 부과대상이 되는 인구집중유발시설 중 일정한 건축물에 해당하는지 여부 등에서부터 다툼의 여지가 있을 뿐만 아니라, 과밀부담금의 구체적 금액의 산정을 위한 방식(수도권정비계획법 제14조 제3항, 수도권정비계획법시행령 제18조 관련 [별표 2])의 적용에 필요한 기준면적, 주차장면적, 증축면적, 용도변경면적 등의 산정에도 다툼의 여지가 많을 것으로 보인다. 그러므로 부과관청으로서도 부과처분을 하기 이전에 부과대상자의 의견을 들어 자기시정의 기회를 가질 수 있을 뿐만 아니라, 부과대상자 역시 사전에 부과처분의 내용을 알고 의견을 제출하는 절차를 거치거나 이에 승복함으로써 장차 부과처분이 있은 이후 분쟁이 발생할 소지를 없앨 수 있으므로 과밀부담금 부과처분은 '그 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우'에 해당한다고 볼 수 없다.
(나) 한편, 행정절차법시행령 제13조는 같은 법 제21조 제4항 제3호에서 '당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우'라 함은 위 시행령 제13조 각 호의 1에 해당하는 경우를 포함하는 것으로 본다고 하면서 제5호에서 '법령 등에서 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 금전급부를 명하는 경우, 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경우'를 규정하고 있다. 과밀부담금 부과처분은 수도권정비계획법에서 정한 일정한 요건에 해당하기만 하면 부과관청이 그 금액산정에 재량의 여지가 없이 명확하게 정하여진 요율에 따라 금전의 급부를 명하게 되므로 행정절차법시행령 제13조 제5호에 해당한다고 볼 여지가 있다. 그러므로 먼저, 위 시행령 제13조 제5호의 성격에 관하여 살펴보기로 한다.
헌법 제75조에 의하면, 대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관해서만 대통령령을 발할 수 있으므로 법률의 시행령은 모법인 법률에 의하여 위임받은 사항이나 법률을 현실적으로 집행하는 데 필요한 세부적인 사항만을 규정할 수 있을 뿐, 법률에 의한 위임이 없는 한 법률이 규정한 개인의 권리·의무에 관한 내용을 변경·보충하거나 법률에 규정되지 아니한 새로운 내용을 규정할 수는 없다(대법원 1995. 1. 24. 선고 93다37342 판결 참조).
행정절차법시행령 제13조는 같은 법 제21조 제4항 제3호의 내용을 보충하는 것으로서 그 각 호에 규정된 사유가 있으면 행정청이 국민에게 의무를 가하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에 사전통지절차와 의견제출의 기회부여절차를 거치지 않을 수 있게 함으로써 행정처분을 받는 국민의 권리를 제한하고 있다. 그럼에도 불구하고, 같은법시행령의 모법인 행정절차법에 같은 법 제21조 제4항 제3호가 규정하고 있는 '당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우'에 포함될 수 있는 경우에 관하여 대통령령에 위임한다는 아무런 근거규정을 찾아볼 수 없다. 그리고 행정처분의 상대방의 권리를 제한하는 같은법시행령 제13조의 규정을 법률을 현실적으로 집행하는 데 필요한 세부적인 사항에 관한 집행명령의 범주에 포함되는 것이라고 볼 수도 없다.
따라서 같은법시행령 제13조의 규정은 법률의 위임이 없는 무효인 규정이라고 할 것이므로 이 사건 처분이 같은 법 제21조 제4항 제3호에 해당하는지 여부는 같은법시행령 제13조 제5호가 규정하는 '법령 등에서 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 금전급부를 명하는 경우, 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경우'에 해당하는지 여부와 관계없이 판단되어야 한다.
(3) 피고의 주장에 대한 판단
(가) 피고는 먼저, 원고가 이 사건 변론준비절차에서 이 사건 처분이 행정절차법에 따른 사전통지 및 의견제출의 기회부여를 하지 않아 위법하다는 주장을 하지 않았으므로 변론기일에서 위 주장을 할 수 없다고 주장한다.
그러나 행정소송법 제8조 제2항에 의하여 준용되는 민사소송법 제285조 제1항에 의하면, 변론준비기일에 제출하지 아니한 공격방어방법은 '그 제출로 인하여 소송을 현저히 지연시키지 아니하는 때' 또는 '중대한 과실 없이 변론준비절차에서 제출하지 못하였다는 것을 소명한 때'에 해당하는 경우에는 변론에서 제출할 수 있다. 그런데 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 원고에게 행정절차법에 따른 사전통지 및 의견제출의 기회부여를 했는지 여부 및 그로 인하여 이 사건 처분이 위법하게 되는지 여부는 그 성격상 소송의 현저한 지연 없이도 판단될 수 있다 할 것이다. 따라서 원고가 이 사건 변론준비절차에서 이 사건 처분이 행정절차법에 따른 사전통지 및 의견제출의 기회부여를 하지 않아 위법하다는 주장을 하지 않았다고 하더라도 변론기일에서 위 주장을 할 수 없는 것은 아니므로 피고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(나) 피고는 또한, 이 사건 처분은 이 사건 1차 처분에서 부과한 과밀부담금의 금액만을 일부 취소하는 감액처분에 불과하다는 전제 아래 이 사건 1차 처분 당시 행정절차법이 제정된 바 없으므로 사전통지 및 의견제출의 기회부여를 하지 않았다고 하더라도 위법이 아니라고 주장한다.
그러나 이 사건 처분은 이 사건 1차 처분과는 별개의 독립한 처분이며, 피고가 행정절차법이 시행(1998. 1. 1.부터 시행됨)된 이후인 2004. 5. 12. 원고에 대하여 이 사건 처분을 하였음은 앞서 본 바와 같으므로 피고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
(4) 소결론
따라서 행정절차법이 정한 사전통지 및 의견제출의 기회부여 절차를 거치지 아니한 이 사건 처분은 위법하므로 원고의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 취소되어야 한다.
3. 결 론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 받아들이기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 한기택(재판장) 박정수 이근수