【원고,상고인】
에이스주택건설 주식회사 (소송대리인 변호사 구도일)
【피고,피상고인】
고양시장 (소송대리인 변호사 김태경)
【원심판결】
서울고법 1996. 5. 23. 선고 95구28269 판결
【주문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이유】
상고이유를 본다.
1. 원심판결 이유에 의하면, 원심은, 피고가 개발사업시행자인 원고에게 이 사건 토지에 관하여 1992. 5. 12. 착수하여 1994. 10. 28. 완료한 이 사건 개발사업으로 인한 개발부담금을 부과하면서 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되고 1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 한다) 제10조 제1항 본문에 의하여 부과종료시점지가를 ㎡당 금 871,000원으로 산출하여 1995. 2. 21. 금 139,528,620원을 부과하였다가, 이 사건 토지에 대한 1995년 개별공시지가가 ㎡당 금 893,000원으로 결정 공시되자, 법 제10조 제1항 단서와 법시행령(1993. 8. 12. 대통령령 제13956호로 개정된 것) 제8조의2에 따라 그 개별공시지가를 기준으로 부과종료시점지가를 ㎡당 금 879,982원으로 재산출하여 정산한 결과 개발부담금이 증가되었음을 이유로 1995. 8. 3. 개발부담금으로 금 196,380,190원을 정산 부과한 사실을 인정한 다음, 그 부과종료시점지가의 산출에 표준지의 선정과 가격배율의 적용을 잘못한 위법이 없을 뿐 아니라 인근 토지의 지가와 비교하여 현저하게 불합리한 가격으로 정한 위법이 없다고 판단하여, 그러한 위법이 있어 부과종료시점지가가 높게 산정되었다고 하는 원고의 주장을 배척하였다.
2. 법 제10조 제1항과 법시행령 제8조의2 제1항, 제2항의 규정에 의하면, 부과종료시점지가는 부과종료시점 당시의 부과대상토지와 이용 상황이 가장 유사한 표준지의 공시지가를 기준으로 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제2항의 규정에 의한 비교표에 의하여 산정한 가액으로 하되, 그 가액이 부과종료시점이 속한 연도의 다음 연도 개별공시지가에서 부과종료시점부터 부과종료시점이 속한 연도의 다음 연도 1월 1일까지의 정상지가상승분을 공제한 금액(=부과대상토지의 지가)보다 많거나 적은 경우에는 추징 또는 환불 등을 통하여 이를 정산하도록 규정되어 있다. 이는 개발부담금 산정시 부과종료시점지가와 부과개시시점지가를 모두 개별공시지가에 의하여 산정하도록 하고, 다만 부과종료시점 당시에는 개발사업이 완료된 상태의 부과대상토지를 기준으로 한 개별공시지가가 아직 결정 공시되어 있지 않기 때문에 별도로 표준지를 선정하고 토지가격비준표를 적용하는 방법에 의하여 부과종료시점지가를 산정하였다가 다음해에 부과대상토지에 대한 개별공시지가가 결정 공시되면 그 개별공시지가를 기준으로 부과종료시점지가를 재산출하여 개발부담금을 재산정한 다음 그것과 당초 부과한 개발부담금과의 차액을 정산하도록 함으로써 개발부담금 산정에 개별공시지가 적용원칙을 선언 관철하려는 데 그 취지가 있다.
그러므로, 위와 같이 개발부담금을 정산하게 되면 당초의 부과처분은 그 정산에 의하여 증액 또는 감액되게 되고, 그 개발부담금을 부과받은 사업시행자가 부과종료시점지가의 산정에 위법이 있음을 이유로 당해 증액 또는 감액된 개발부담금부과처분의 취소를 구하는 경우에도 부과종료시점지가 산정의 기초가 된 개별공시지가결정에 위법사유가 있음을 독립된 불복사유로 주장할 수 있다고 할 것이다( 대법원 1994. 1. 25. 선고 93누8542 판결 참조).
3. 한편 개별공시지가는 지가공시및토지등의평가에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것) 제10조 및 개별토지가격합동조사지침(국무총리훈령 제241호, 제248호) 제7조, 제8조 등의 규정에 의하여 당해 토지와 가장 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지를 선정한 다음 건설부장관이 제공하는 토지가격비준표를 활용하여 표준지와 당해 토지의 특성을 조사 비교하고 가격조정률을 결정한 후 이를 표준지의 공시지가에 곱하여 결정되는 가격이므로, 그 가격결정과정에서 표준지의 선정, 토지특성의 조사 비교 및 가격조정률의 적용을 잘못하였다면 그 개별공시지가결정은 위법하고( 대법원 1994. 3. 11. 선고 93누159 판결 참조), 개별공시지가를 결정하기 위한 표준지로는 대상토지의 이용 상황과 가장 유사한 표준지 즉 용도지역, 지목, 토지용도(실제 용도), 주위 환경, 위치 기타 자연적 사회적 조건(지가형성요인)이 가장 유사한 인근 지역 소재 표준지를 선정하여야 하며, 대상토지에 대한 표준지 선정의 적정 여부를 판단하는 데에는 그 표준지에 의거하여 결정된 개별공시지가가 인근 유사토지들의 개별공시지가와 균형을 유지하고 있는지의 여부도 참작할 수 있다고 할 것이다( 대법원 1995. 7. 11. 선고 95누3442 판결).
4. 그런데 기록에 의하면, 이 사건 증액변경된 개발부담금부과처분에서 부과종료시점지가 산정의 기준이 된 이 사건 토지의 1995년 개별공시지가(㎡당 금 893,000원)는 고양시 일산동 580의 8 대 145㎡를 표준지로 하여 결정된 가격인데, 이 표준지는 이 사건 토지로부터 직선거리로 약 80m 떨어진 1994년, 1995년 공시지가 표준지(1994년, 1995년 공시지가 모두 ㎡당 금 1,100,000원)로서 이 사건 토지와 용도지역(일반주거지역) 및 지목(대)이 동일하지만 토지용도(실제 용도)가 이 사건 토지(아파트부지)와는 달리 주상복합인 반면에 이 사건 토지로부터 직선거리로 약 150m 떨어진 같은 동 568의 21 대 1,897㎡는 1994년 공시지가표준지(1994년 공시지가 ㎡당 금 580,000원)로서 이 사건 토지와 용도지역 및 지목이 동일함은 물론 토지용도도 아파트부지로 동일한바, 이 두 표준지는 토지용도를 제외한 나머지 지가형성요인들에서는 이 사건 토지와 상이(相異)정도가 비슷하며, 1994년의 고양시 가격배율표에 의하면 토지용도가 아파트부지인 경우 주상복합인 경우에 비하여 0.78 정도로 열세인 사실을 알 수 있다. 그리고 이 사건 토지와 대로를 사이에 두고 마주보고 있는 고양시 일산동 573의 4 대지(중산아파트 부지), 이 사건 토지에 가까운 고양시 탄현동 28 대지(주공아파트 부지), 같은 동 30의 26 대지와 같은 동 30의 32 대지 및 같은 동 33의 2 대지(각 미주아파트 부지)의 1995년 개별공시지가는 각 ㎡당 금 565,000원, 금 391,000원, 금 383,000원, 금 337,000원, 금 402,000원인 사실을 알 수 있으며, 고양시 일산동 586의 21 대지는 1995년에도 공시지가 표준지로 되어 있을 개연성이 높아 보인다.
사정이 이와 같다면, 고양시 일산동 586의 21 대지가 같은 동 580의 8 대지에 비하여 이 사건 토지와 이용 상황이 좀더 유사한 표준지이고, 또한 같은 동 580의 8 대지를 표준지로 하여 결정된 이 사건 토지의 1995년 개별공시지가가 인근 유사토지들의 그것에 비하여 지나치게 높아 균형을 이루지 못하고 있는 것으로 보이므로, 이 사건 토지에 대한 1995년 개별공시지가결정은 특별한 사정이 없는 한 표준지 선정을 잘못하였거나 현저하게 불합리하여 위법한 것이라 할 것이다.
5. 그렇다면 비록 원고가 증액변경되기 이전의 당초 부과처분시에 표준지 선정의 잘못 등으로 부과종료시점지가를 지나치게 높게 산정한 위법이 있다고 주장하였더라도, 증액변경된 개발부담금부과처분의 전부 취소를 구하고 있는 이상, 원고 주장의 전체적인 취지는, 증액변경된 부과처분시에 부과종료시점지가 산정의 기초가 된 이 사건 토지의 1995년 개별공시지가가 위법하게 결정되었으니 증액변경된 개발부담금부과처분도 역시 위법하다는 데에 있음을 알아 볼 수 있다. 그러므로 원심으로서는 마땅히 석명권을 행사하여 그 주장취지를 명백히 한 다음, 나아가 고양시 일산동 586의 21 대지가 1995년에도 공시지가 표준지로 되어 있는지 여부 및 당해 토지와 같은 동 580의 8 대지 중 어느 것이 이 사건 토지와 비교하여 그 이용 상황이 더욱 유사한지 여부를 더 심리하여 이 사건 토지에 대한 1995년 개별공시지가결정에 표준지 선정을 잘못하여 지가를 높게 결정한 위법 등이 있는지 여부 및 이 사건 증액변경된 개발부담금부과처분에 부과종료시점지가를 높게 산정한 위법이 있는지 여부를 판단하였어야 함에도 불구하고, 이에 이르지 아니한 채 당초의 부과처분시에 표준지 선정의 잘못 등으로 부과종료시점지가를 지나치게 높게 산정한 위법이 없어 증액변경된 개발부담금부과처분이 적법하다고 판단하고 말았으니, 거기에는 석명의무 및 심리를 다하지 아니하였거나 개별공시지가결정시의 표준지 선정 및 개발부담금부과시의 부과종료시점지가 산정에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다. 이 점을 지적하는 취지의 논지는 이유 있다.
6. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 지창권(재판장) 천경송 신성택 송진훈(주심)