【원고,항소인】
박창수
【피고,피항소인】
서울특별시동작교육청교육장
【제1심판결】
서울행법 2002. 9. 5. 선고 2002구합16412 판결
【변론종결】
2003. 6. 18.
【주문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지및항소취지】
제1심판결을 취소한다.
피고가 2002. 2. 23. 원고에게 한 미래독서실의 시설·설비 변경신청에 대한 거부처분을 취소한다.
【이유】
1. 기초사실
다음의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제3 내지 7호증, 갑 제8호증의 2, 을제1 내지 3호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.
가. 학원의 설립
서울 관악구 신림동 103의 200 소재 지상 6층, 지하 2층의 건물(이하 '이 사건 건물'이라 한다)은 원고의 처 백순자 소유인바, 백순자는 그 중 1층에서 독서실을 운영하기 위하여 피고에게 학원의설립·운영및과외교습에관한법률(이하 '법'이라 하고, 동법시행령은 '시행령'이라 한다) 제6조에 따라 학원등록을 신청하였고, 이에 따라 2001. 9. 19. 설립자는 백순자, 위치는 '서울 관악구 신림동 103-200 (1층)'(이 사건 건물 중 1층임), 교습과정은 독서실, 일시수용능력인원은 150명, 명칭은 미래독서실로 하는 내용의 학원등록이 이루어지고 그와 같은 내용의 학원설립·운영등록증이 백순자에게 교부되었다. 그 후 백순자 및 원고는 미래독서실의 설립·운영자를 원고로 변경하기로 하고 이를 피고에게 통보하였고, 피고는 이를 수리하여 2001. 10. 15. 원고에게 학원의 설립자를 원고로 변경한 학원설립·운영등록증을 다시 교부하였다.
나. 학원의 무단확장 및 교습정지처분
한편, 백순자는 위와 같이 이 사건 건물 중 1층에 대하여 학원등록을 하였음에도 불구하고 독서실 개원 즈음부터 이미 이 사건 건물 중 지하 1층(이하 '이 사건 지하 1층'이라 한다)에도 열람실 시설 및 설비를 갖추어 독서실로 이용하였다. 피고는 2001. 10. 10.경 위와 같은 위법사실을 적발하고 이 사건 지하 1층은 등록되지 않은 장소일 뿐 아니라 지하실은 서울특별시학원의설립·운영및과외교습에관한조례(이하 '조례'라고 한다) 제3조 제4항에 의하여 열람실로 사용할 수 없다는 이유로 이 사건 지하 1층의 독서실을 폐쇄하도록 시정명령을 하였다. 그러나 원고는 이에 응하지 아니하였고, 그러자 피고는 2001. 12. 17. 원고에게 시정명령 미이행을 사유로 하여 2.5월(2001. 12. 17.부터 2002. 3. 3.까지)의 교습정지처분을 하였다.
다. 시설·설비변경통보 및 민원회신
원고는 2002. 2. 20. 시행령 제7조 제2항을 근거로 피고에게, 미래독서실의 시설·설비를 이 사건 지하 1층까지 확장한다는 사실을 통보하고, 같은 달 22. 이 사건 지하 1층의 독서실 시설·설비로의 임시사용신청을 하였고, 이에 피고는 같은 달 23. 원고에게 '민원회신'이라는 제목으로 조례 제3조 제4항에 의거 지하실을 열람실로 사용할 수 없도록 규정하고 있음을 알린다고 통지(이하 '이 사건 민원회신'이라 한다)하였다.
라. 조례의 규정
조례 제3조 제4항은 "영 제9조 제1항 제6호의 규정에 의하여 지하실은 강의실·실습실·열람실로 사용할 수 없다."고 규정하고 있고, 여기서 '영'이라 함은 시행령을 말한다.
2. 이 사건 소의 적법 여부에 대한 판단
가. 문제의 제기
원고는, 이 사건 민원회신이 원고의 2002. 2. 20.자 시설·설비 변경신청에 대한 거부처분에 해당한다고 주장하면서 그 취소를 구하므로, 우선 이 사건 민원회신이 취소소송의 대상인 행정처분에 해당하는지 여부에 대하여 살펴본다.
나. 관계 법령
[별지]와 같다.
다. 취소소송대상의 적격에 관한 법리
행정청의 행위가 취소소송의 대상이 되기 위하여는 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 국민의 구체적 권리의무에 직접적인 변동을 초래하는 행위, 즉 행정처분에 해당하여야 하는바, 행정청의 통지행위가 법률에 의한 통지로서 일정한 효과가 부가되는 경우에는 행정처분으로서의 성질을 가지나, 법적 효과가 발생하지 않는 단순한 사실 또는 관념의 통지나, 법령의 해석 질의에 대한 답변, 진정사건이나 청원사건에 대한 처리결과 통보 등은 그 자체로서 권리를 부여 또는 제한하거나 의무를 부담시키는 것이 아니어서 행정처분이 아니고 따라서 취소소송의 대상이 되지 않는다.
라. 판단
(1) 관계 법령의 규정에 의하면, 학원의 설립·운영자가 등록 사항 중 학원의 위치 및 교습과정을 변경하는 때에는 변경 등록을 하여야 하나, 그 외의 사항을 변경하는 때에는 변경 사항을 교육감에게 통보하는 것으로 족하다 할 것인바, 통보는 그 성질상 통보하는 자의 일방적인 통보행위 자체로써 그 절차가 완성되는 행위이고 따라서 상대방인 행정청에 대하여 이에 대한 행정행위를 요구하는 신청행위도, 행정청의 수리를 요하는 행위도 아니라 할 것이다.
(2) 그러므로 살피건대, 피고가 원고의 이 사건 변경통보에 대응하여 이 사건 민원회신을 함으로써 실질적으로는 원고가 이 사건 변경통보를 통하여 달성하려는 목적을 달성할 수 없음을 알렸다 하더라도, 이미 그 자체로써 절차가 완성된 이 사건 변경통보의 효력에는 아무런 영향이 없을 뿐 아니라, 원고의 이 사건 변경통보를 행정청에 대한 신청행위 또는 행정청의 수리를 요하는 행위로 볼 수 없는 이상, 피고의 이 사건 민원회신을 원고의 이 사건 변경통보에 대한 거부처분으로 볼 수는 없다 할 것이다(또한, 시행령 제7조 제2항에 기한 통보행위임을 명시하여 한 이 사건 변경통보를 시행령 제7조 제1항, 제3항에 기한 변경등록신청으로 볼 수는 없는 이상, 이 사건 민원회신을 변경등록신청에 대한 거부처분으로 볼 수도 없다 할 것이다.).
또한, 이 사건 민원회신은 이 사건 지하 1층이 지하실이기 때문에 조례 제3조 제4항에 기하여 열람실로 사용할 수 없다는 조례상의 제약사실을 알리는 것일 뿐 그 이상의 법적인 효과가 발생하는 것도 아니므로 원고의 구체적 권리를 제한하거나 의무를 부여하는 것도 아니라 할 것이다.
그렇다면 결국 이 사건 민원회신을 행정처분으로 볼 수는 없다 할 것이다.
(한편, 학원의 위치의 변경은 통보사항이 아니라 변경등록사항인데, 이렇게 학원위치의 변경을 변경등록사항으로 규정한 취지는 교육환경을 해할 우려가 있는 곳에는 학원을 설립, 운영하지 못하도록 함에 있는 것으로 보이는 점 및 동일한 건물 안에서도 그 구체적 위치에 따라 교육환경을 침해받는 정도가 다를 수 있다는 점 등을 고려하면, 동일한 건물 내에서의 층간의 이동 또는 층의 확장 역시 '위치의 변경'에 해당하고 따라서 이를 위하여는 변경 등록을 요한다고 봄이 상당한바, 그렇다면 원고로서는 이 사건에 있어서와 같이 독서실운영장소를 지하층까지 확장하고자 하는 경우에는 피고에게 학원 위치의 변경 등록을 신청하고, 이에 대하여 피고가 이 사건 민원회신에 있어서와 같이 지하실에서는 독서실을 운영할 수 없다는 이유로 이를 거부하는 경우에는, 그 거부처분에 대하여 취소의 소를 제기함으로써, 이 사건 지하 1층에서 독서실을 운영할 수 있는지 여부에 대하여 판단을 받을 수 있다 할 것이다.)
3. 결론
그렇다면 행정처분이 아닌 행위를 대상으로 하여 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 소는 부적법하므로 이를 각하할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하고, 이에 대한 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 이우근(재판장) 이규진 이병세