【원고,피상고인】
【피고,상고인】
서울특별시 용산구청장 (소송대리인 서초 법무법인 담당변호사 박상기 외 4인)
【원심판결】
서울고법 1999. 2. 10. 선고 98누8171 판결
【주문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고의 부담으로 한다.
【이유】
상고이유를 본다.
1. 원심판결 이유에 의하면 원심은, 서울 용산구 (주소 생략) 일대의 주택개량을 위한 이 사건 재개발사업의 시행에 관하여 1976. 9. 4.자로 당시 시행되던 구 도시계획법(1976. 12. 31. 법률 제2988호로 개정되기 전의 것) 제31조에 기한 실시계획 인가고시가 있은 후, 1976. 12. 31. 법률 제2968호로 제정된 도시재개발법이 1977. 7. 1.자로 시행됨에 따라 이 법에 기하여 1979. 8. 4.자로 관리처분계획 공람공고가, 1979. 10. 29.부터 1989. 12. 29.까지 사이에 18회에 걸쳐 관리처분계획 인가고시가 차례로 이루어지자, 1993. 12. 14. 공사완료 공고가 된 다음, 그 사업시행자로서 피고는 1996. 2. 26.자로 개정된 '서울특별시용산구주택재개발사업시행조례'(이하 '이 사건 조례'라 한다)가 제29조 제1항 제1호에서 "자력개발사업지구의 청산은 분양처분 고시 후 다음 각 호의 방법에 의한다. 1. 환지토지는 환지확정면적이 권리면적에 비하여 증감이 있는 경우 증감에 해당하는 토지면적에 상당하는 금액을 징수하거나 지급한다."고 규정하고, 제30조 제1항에서 "제29조 제1항 제1호 및 제2호 규정에 의한 청산금은 분양처분시 징수ㆍ교부면적의 공사착수 전 가격에 영 제46조의 비용을 가산한 가격으로 한다."고, 제4항에서 "제1항의 공사착수 전이라 함은 최초의 관리처분계획 인가 당시를 말한다."고 규정함으로써, 이 사건 재개발사업과 같이 사업시행자는 공공시설만을 정비하고 건축물은 토지 소유자가 관리처분계획에 따라 신축ㆍ정비하는 이른바 자력개발(自力開發) 방식의 재개발사업의 경우에 그 청산금을 가산면적과 감보율을 적용한 권리면적과 분양대지의 면적을 비교하여 그 과부족분이 있을 경우 그 면적의 가격을 관리처분계획 인가 당시를 기준시점으로 하여 산정하는 이른바 면적평가방식을 규정하고 있음을 근거로 하여, 1997. 4. 25. 분양처분을 거치고 이어 1997. 9. 14. 사업구역 내 토지 소유자들로서 종전토지에 대한 권리면적보다 큰 면적을 분양받은 원고들에 대하여 위와 같은 면적평가방식에 의하여 산정한 금액의 청산금을 부과하는 이 사건 처분을 한 사실을 인정한 다음, 1995. 12. 29. 법률 제5116호로 전문 개정된 도시재개발법(이하 이를 '신법'이라 하고, 개정 전의 도시재개발법을 '구법'이라 한다.) 제42조와 그 시행령인 1996. 6. 29. 대통령령 제15096호로 전문 개정된 시행령(이하 이를 '신시행령'이라 하고, 개정 전의 시행령을 '구시행령'이라 한다.) 제45조 및 제40조에서 재개발사업의 청산금 산정은 사업시행 고시가 있은 날을 기준으로 하여 종전의 토지 또는 건축물(이하 '종전토지'라 한다)의 가격과 그에 소정의 비용을 가산하여 산정하는 분양받은 대지 또는 건축시설(이하 '분양대지'라 한다)의 가격을 비교하여 그 차액을 청산금으로 하는 이른바 가격평가방식에 의하여야 하는 것으로 규정하고 있음에도, 이 사건 조례는 이러한 가격평가방식이 아닌 면적평가방식을 규정하고 있어 상위법령에 위배되는 무효인 규정이므로, 그에 기하여 청산금을 산정한 이 사건 처분은 위법하다는 이유로 그 취소를 구하는 원고들의 청구를 인용하였다.
2. 행정처분은 원칙적으로 처분시의 법령에 근거하여 행하여져야 하고, 법령의 개정으로 그 기준이 변경된 경우에는 달리 특별한 정함이 없는 한 처분시의 개정법령에서 규정하고 있는 기준이 적용되어야 하는바(대법원 1984. 5. 22. 선고 84누77 판결, 1996. 8. 20. 선고 95누10877 판결, 2000. 3. 10. 선고 97누13818 판결 등 참조), 이 사건의 경우 신법 및 신시행령은 청산금의 산정ㆍ부과와 관련하여 구법 및 구시행령의 관련 규정이 계속 적용된다고 볼 수 있는 경과규정을 두고 있지 아니하므로, 그 시행 후에 이루어진 이 사건 처분에서의 청산금 산정ㆍ부과의 근거 법령은 신법 제42조와 신시행령 제45조 및 제40조임이 분명하다.
그런데 이들 신법 및 신시행령의 각 규정에 의하면, 재개발사업에서 청산금의 산정은 그 사업시행의 방식 여하를 불문하고 종전토지의 가격은 사업시행 고시가 있은 날을 기준으로 산정하고, 분양대지의 가격은 그 종전토지의 가격에 일정한 항목의 재개발사업비용을 가산하는 방식으로 산정하여 그 차액에 상당하는 금액을 청산금으로 하는 이른바 가격평가방식에 의하게 되어 있음이 명백함에도, 원심이 확정한 바와 같이, 이 사건 조례는 이와 달리 종전토지에 대하여 가산면적과 감보율을 적용하여 산출한 권리면적과 분양대지의 면적 자체를 비교하여 그 과부족분의 가격을 관리처분계획 인가 당시를 기준시점으로 하여 산정하는 이른바 면적평가방식을 규정하고 있음을 알 수 있다.
종래 재개발사업지구 내의 토지는 재개발사업 시행의 결과 투입비용 이상의 가치 증가가 창출되는 것이 일반적인 현실이었음에 비추어 이 사건 조례상의 면적평가방식은 신법 및 신시행령 규정상의 가격평가방식과 비교할 때, 우선 사전 추산된 사업비 액수를 근거로 산출한 체비지 면적을 감보율의 적용에 의하여 분양대상에서 사전 제외시킴으로써 결과적으로 사업시행지역 내 토지 소유자들에 대한 분양대지의 면적을 축소시키게 되고, 또 가격평가방식에 의할 경우에는 분양대지의 가격에 가산되는 재개발사업비용 중 일부가 제외되기도 하는 점(신시행령 제45조 제2항 제5호 참조) 등에 견주어 토지 소유자들에게 불리하다고 하지 않을 수 없는바, 지방자치단체가 사업시행자가 되어 시행하는 도시재개발사업의 경우에 조례로 토지, 건축물에 관한 권리의 가격평가방법, 관리처분계획 및 청산에 관한 사항 등을 포함하는 시행규정을 둘 수는 있되, 상위법령인 도시재개발법령의 규정 취지에 어긋나지 않아야 할 것이므로, 결국 위와 같이 모법의 위임 없이 모법에 규정된 내용을 토지 소유자들에게 불이익하게 변경하는 내용의 면적평가방식을 규정한 이 사건 조례는 상위법령에 위배되어 그 효력이 없고, 따라서 그에 기한 이 사건 부과처분은 이 사건 재개발사업의 시행방식과 관계없이 위법함을 면할 수 없다(대법원 1995. 4. 25. 선고 93누17850 전원합의체 판결, 1995. 6. 13. 선고 94누13626 전원합의체 판결 등 참조).
같은 취지의 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 재개발사업의 청산금 산정방법으로 면적평가방식이 허용됨을 전제로 하는 상고이유는 어느 것도 받아들일 수 없다.
3. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 대법관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법원장 최종영(재판장) 송진훈(주심) 서성 조무제 유지담 윤재식 이용우 배기원 강신욱 이규홍 이강국 손지열 박재윤