【원고, 항소인】
【피고, 피항소인】
해양수산부장관
【제1심판결】
서울행정법원 2004. 10. 13. 선고 2004구합17778 판결
【변론종결】
2005. 8. 23.
【주 문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지 및 항소취지】
피고가 2004. 6. 14. 원고에 대하여 한 당선취소처분을 취소한다.
【이 유】
1. 이 사건 처분의 경위
가. 원고는 2004. 2. 25. 수산업협동조합중앙회(이하 ‘수협중앙회’라고 한다) 임시총회때 실시된 상임감사 선출을 위한 선거에서 상임감사로 당선되었다.
나. 피고는, 원고가 위 선거에 앞서 2003. 11. 초순경부터 2004. 1. 13.까지 사이에 선거인인 전국 수협의 조합장들에게 금전 및 물품을 제공하고, 선거직전일인 2004. 2. 24. 수협조합장 7명이 모여 있는 숙소를 방문함으로써, 수협중앙회 정관 부속서 임원선거규정(이하 ‘임원선거규정’이라고 한다) 제13조 및 수산업협동조합법(이하 ‘법’이라고 한다) 제55조의4를 위반하였다는 이유로, 2004. 6. 14. 법 제154조 제1항의 규정에 근거하여 원고의 상임감사 당선을 취소하는 이 사건 처분을 하였다.
[인정 근거] 갑제1호증의 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
원고는 법령 및 임원선거규정에 위배된 선거운동을 한 사실이 없으며, 가사 원고가 그와 같은 선거운동을 하였다고 하더라도 법 제154조 제1항은 ‘선거가 법령, 정관에 위반된 경우’라고만 규정하고 있을 뿐 ‘후보자가 법령, 정관에 위반하여 선거운동을 한 경우’라고 명시하고 있지 않으므로 후보자의 개별적인 선거운동이 위법한 데 그치는 이 사건과 같은 경우는 법 제154조 제1항의 ‘선거가 법령, … 정관이나 규약에 위반된 경우’에 해당된다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분은 위법하고, 또 이 사건 선거가 법령에 위반된 경우라고 하더라도 법 제154조 제1항에서 ‘후보자가 위반행위를 하였을 경우’를 명시적으로 규정하고 있지는 아니한 점 등을 고려한다면 이 사건 처분은 재량권을 일탈, 남용한 것으로서 위법하다.
나. 인정사실
(1) 원고는 2004. 2. 25. 실시된 수협중앙회 상임감사 선거에서 당선될 목적으로 2003. 11. 초순경 인천 연수구 연수3동 577-5 소재 인천수협조합 사무실에서 위 조합장 공소외 1에게 홍삼 1박스 시가 80,000원 상당을 제공한 것을 비롯하여 2003. 11. 초순경부터 2004. 1. 하순경까지 모두 39회에 걸쳐 선거인명부에 오를 자격이 있는 자들인 인천, 수원, 충남, 전북, 경북, 경남, 울산, 부산, 전북, 전남, 광주 등지의 수협 조합장 39명에게 홍삼과 곶감 등 3,060,000원 상당을 제공하였고, 또 2003. 12. 20. 16:30경 나로도 수협 조합장 공소외 2에게 200만 원을, 2004. 1. 7. 10:00경 통영의 멍게수하식수산업협동조합장 공소외 3에게 500만 원을, 2004. 1. 13. 21:00경 충남 태안의 서산수협조합장 공소외 4에게 300만 원을 각 제공하고, 2004. 1. 7. 11:00경 통영의 기선권현망수산업협동조합장 공소외 5에게 50만 원을 주려고 하여 금전을 제공하려는 의사표시를 하였다.
(2) 임원선거규정 제3조에 “선거인은 회장과 선거공고일 현재 회원명부에 등재된 회원의 조합장으로 한다”고 규정되어 있고 위 상임감사 선거는 2004. 2. 9. 선거일 공고가 되었는데 원고로부터 금품 등을 수령한 위 조합장들은 모두 선거인이 되었다.
(3) 원고는 선거직전일인 2004. 2. 24. 21:00경 원덕수협조합장인 선거인 공소외 6 등 강원도 지역 수협조합장 7명이 모여 있는 서울 송파구 방이동에 있는 닷컴호텔 901호실을 방문하여 자신에 대한 지지를 부탁하였다.
(4) 원고는 위 상임감사 선거에서 결선투표까지 치르는 접전을 벌인 끝에 총 선거인 99명 가운데 53표를 얻어 46표를 얻은 상대방에 비하여 7표라는 근소한 표차로 당선되었다.
(5) 원고는 앞서와 같은 금품 제공 등 및 숙소방문 행위에 관하여 수산업협동조합법위반죄로 기소되었으나 금품 제공 등의 행위에 관하여는 ‘유추해석을 금지하는 죄형법정주의의 원칙에 비추어 선거인이 아니라 장차 선거인 명부에 오를 자격이 있을 뿐인 자에 대하여는 법 제55조의4 제1항 제1호의 선거운동의 제한규정이 적용될 수 없다‘라는 취지에서 무죄의 판결을 받았고, 숙소방문행위에 관하여는 제1심에서는 유죄의 판단을 받았으나 항소심에서 ‘확대해석과 유추해석을 금지하는 죄형법정주의의 원칙에 비추어 원고의 숙소방문 행위는 법 제55조의4 제4항에서 금지하고 있는 선거운동이 아니고 같은 조 2항에서 규정하고 있는 호별방문에도 해당하지 아니한다’는 취지에서 무죄의 판결을 받았으며 이는 대법원에서 그대로 확정되었다.
(6) 수협중앙회 정관 제70조 제6항은 “제1항 내지 제5항의 선거 및 추천은 부속서 임원선거규정의 정하는 바에 의한다”고 규정하고 있으며, 부속서 임원선거규정 제13조 제2항(제30조에 의하여 감사선거에 준용됨)은 “누구든지 자기 또는 특정인을 회장으로 당선되거나 당선되도록 또는 당선되지 아니하도록 할 목적으로 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 수 없다”고 규정하고, 제1호로 “선거인(선거인명부 작성 전에는 그 선거인명부에 오를 자격이 있는 자를 포함한다)에게 금전·물품·향응 기타 재산상의 이익이나 공사의 직을 제공, 그 제공의 의사표시 또는 그 제공을 약속하는 행위”를 들고 있다.
[인정 근거] 갑제4호증의 1, 2, 갑제5 내지 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
다. 관계법령
별지 기재와 같다.
라. 판단
(1) 원고가 법령 및 정관 등을 위반한 선거운동을 하였는지 여부
원고의 위 금품 제공 등 및 숙소방문 행위는 앞서 본 바와 같이 모두 법 제54조의4를 위반한 것은 아니라 할 것이나, 원고의 금품 제공 등 행위만큼은 수협중앙회 정관 및 임원선거규정 제13조 제5항에 위반되는 행위에 해당하고 이러한 경우에도 피고는 원고의 상임감사 당선을 취소할 수 있다 할 것이므로 이 점에서 이 사건 처분은 적법하다 할 것이다.
(2) 선거가 법령 등에 위반한 경우에 해당하는지 여부
원고는, 법 제154조 제1항의 ‘선거가 법령, 정관에 위반된 경우’라 함은 투표방법의 위반, 투표권에 차별을 두는 경우, 이사의 총수 중 조합원이 차지하는 비율위반의 경우 등을 가리키고, 이 사건과 같이 원고가 법령 및 임원선거규정에 위반하여 선거운동을 한 경우까지를 포함하지는 않는다고 주장한다.
살피건대, 선거에 출마한 후보자가 당선을 목적으로 금품을 제공하는 등 선거의 절차에서 정관에 위반한 사유가 있는 경우 그 사정만으로 당해 선거가 정관에 위반된 경우가 되는 것은 아니겠지만, 이와 같은 정관 위반의 선거운동으로 조합원들의 자유로운 판단에 의한 투표를 방해하여 선거의 기본이념인 선거의 자유와 공정을 현저히 침해하고 그로 인하여 선거의 결과에 영향을 미쳤다고 인정된다면 이러한 경우는 당해 선거에서의 선거관리위원회의 책임에 돌릴 만한 사유가 있는지를 따질 필요 없이 선거에 법령에 위반한 사유가 있는 경우라고 보아야 할 것인데( 대법원 2003. 12. 26. 선고 2003다11837 판결 참조), 앞서 본 바와 같은 원고가 금품 등을 제공한 조합장들의 수와 지역분포도, 그 금액, 근소한 표차이의 표결결과 등에 비추어 볼 때 원고가 위 임원선거규정에 위반하여 한 선거운동이 선거의 결과에 영향을 미쳐 원고가 당선되었다고 넉넉히 추인되므로, 결국 이 사건 수협중앙회의 상임감사 선거는 정관 등에 위배된 경우라고 할 것이다.
(3) 이 사건 처분이 재량권을 일탈, 남용한 것인지 여부
위 인정사실에 의하면 알 수 있는 다음과 같은 점들 즉, 원고가 금품을 제공한 수협 조합장들은 모두 선거인이 된 점, 원고가 임원선거규정을 위반하는 사전선거운동을 한 기간이 선거공고일 석 달여 전부터 한 달여 전까지로 선거에 충분히 영향을 미칠 수 있는 기간인 점, 원고가 금품을 제공한 수협조합장들의 지역분포를 살펴보면 원고는 강원도 지역만 빠진 셈인데 원고가 선거 직전일에 강원도 지역의 수협조합장 7명이 모여 있는 숙소를 방문한 점, 원고가 금품 등을 제공한 조합장들의 수가 39명에 이르러 총 선거인 99명의 40%에 육박하는 인원수인 점, 원고가 3명의 조합장에게 제공한 돈이 적지 아니한 금액인 점, 최종 표결결과는 원고가 상대 후보보다 7표를 더 얻은 박빙의 승부였던 점 등에 비추어 볼 때 피고의 이 사건 처분이 재량권을 일탈, 남용하여 위법하다고 할 수 없다 할 것이다.
3. 결론
그렇다면 이 사건 처분은 적법하므로 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하고 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김진권(재판장) 김명한 윤종수