【원 고】
나승인 외 3인 (소송대리인 법무법인 부평종합법률사무소 담당변호사 문병호)
【피 고】
인천광역시장
【주 문】
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 1997. 12. 10. 소외 인천광역시 계양구에 대하여 한 토지구획정리사업시행인가처분은 이를 취소한다는 판결
【이 유】
1. 이 사건 처분의 경위
다음의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 을 제1호증의 1, 2, 을 제2호증의 1 내지 4, 을 제3호증, 을 제4호증의 1, 2, 을 제7, 8호증의 각 기재와 증인 조중휘의 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 이를 인정할 수 있고, 달리 반증이 없다.
가. 피고는 인천광역시 계양구(당시는 인천직할시 북구이었다) 장기동 6의 18 일원 326,659㎡(이하 장기지구라고 한다)에 대하여 쾌적한 전원기반을 조성하고 토지이용의 효용증진과 공공시설을 정비하여 도시기능을 향상시키기 위하여 토지구획정리사업을 시행할 필요가 있다고 보고 1994. 6. 10. 인천직할시 공고 제1994-165호로 위 장기지구를 도시계획사업(토지구획정리사업)지구로 지정하는 내용의 도시계획 입안을 위한 공람공고를 한 후, 1994. 8. 22. 인천직할시 고시 제1994-144호로 위 장기지구를 토지구획정리사업지구로 지정하는 내용의 도시계획을 결정·고시하였다.
나. 그 후 피고는 1996. 11. 28. 인천광역시 고시 제1996-219호로 위 정리사업의 면적을 326,695㎡에서 321,186㎡로 변경하는 내용의 도시계획의 변경결정 및 지적승인을 하였고, 건설교통부장관은 토지구획정리사업법(이하 법이라고 한다) 제7조 제1항의 규정에 따라 1997. 9. 1. 건설교통부 공고 제1997-312호로 소외 인천광역시 계양구(이하 계양구라고 한다)에게 토지구획정리사업의 시행을 명하였다.
다. 이에 소외 계양구청장은 법 제32조 및 제33조, 같은법시행령(이하 시행령이라고 한다) 제24조의 규정에 따라 사업명을 장기지구토지구획정리사업으로, 시행위치를 인천 계양구 장기동 6의 18 일원으로, 시행면적을 321,186㎡(97,158평)로, 시행자를 인천광역시 계양구로, 사업시행기간을 시행인가일로부터 3년으로 하는 내용의 장기지구토지구획정리사업(이하 이 사건 정리사업이라고 한다)의 시행규정 및 사업계획을 정한 후 1997. 10. 23.부터 같은 해 11. 5.까지 일반에게 그 관계 서류의 사본을 공람시키는 한편, 그 시경 관계 토지소유자에게 그 요지를 개별통지하였다.
라. 이에 이 사건 정리사업지구에 거주하는 주민들 중 원고들을 포함한 378명은 이 사건 정리사업시행에 반대하는 의견서를, 소외 최용성 등 22명은 찬성하는 의견서를 각 제출하였고, 신동아아파트의 주민 1,192세대들을 포함한 주민 1,663명은 의견서를 제출하지 아니하였다.
마. 위 계양구는 법 제32조 제1항의 규정에 따라 1997. 11. 10. 피고에게 토지소유자 또는 이해관계인의 의견서를 첨부하여 이 사건 정리사업의 시행인가 신청을 하였고, 이에 피고는 1997. 12. 10. 앞서 본 바와 같은 내용의 이 사건 정리사업에 대한 시행인가처분(이하 이 사건 처분이라고 한다)을 한 후 같은 해 12. 16. 인천광역시 공고 제1997-384호로 이를 공고하였다.
2. 처분의 적법 여부
가. 당사자의 주장
피고는 위 처분사유와 관계 법령의 규정을 들어 이 사건 처분이 적법하다고 주장하고, 이에 대하여 원고들은 다음과 같은 사유를 들어 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다.
첫째, 위 계양구는 피고에게 인가신청을 하면서 주민들의 의견을 정확히 평가하여 반영하도록 하여야 하는데, 원고들을 포함한 토지소유자 등 378명이 반대하였음에도 불구하고 그 중 지상권자, 임차인 등 이해관계인 223명은 무권리자로 보아 155명만 반대한 것으로 처리하였고, 실제 찬성한 사람은 22명임에도 무응답자 1,663명 모두가 찬성한 것으로 처리하였으며, 또한 이 사건 정리사업지구지정 이후 입주한 신동아아파트 주민들까지 포함시켜 찬반 비율을 평가하는 등 토지소유자 및 이해관계인의 의견을 왜곡 평가하여 위 인가신청을 하는 바람에 원고들을 포함한 주민들은 자신들의 의견이 제대로 반영될 수 있는 권리가 침해되었는바, 이는 중대한 절차적 하자에 해당하므로 이 사건 처분은 위법하고, 둘째, 위 계양구청장은 1996. 9. 19. 원고들을 포함한 이 사건 정리사업지구 주민들에 대하여 만약 주민들이 반대한다면 구청장직을 담보로 하여 이 사건 정리사업 시행계획을 취소하겠다고 확약하였고, 원고들은 위 계양구청장의 정당성 있고 존속성 있는 확약을 신뢰하였는바, 위 확약에 반한 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙 및 신의칙에 위배되어 위법하며, 셋째, 이 사건 정리사업지구는 1980년경 소도읍 가꾸기 사업이 시행되어 이미 도로와 공공시설이 정비되어 있으므로 이 사건 정리사업의 필요성이 없는 점, 이 사건 정리사업지구내의 18평 이하의 과소지주들은 위 계양구 계획대로의 감보율을 적용하는 경우 위 사업지구를 떠날 수밖에 없고, 30평 내지 40평 이하 과소지주 100세대들도 건물을 신축하는 경우 건폐율과 용적률의 적용을 받아 과소면적이 되어 건물을 신축하는 것이 불가능하게 됨으로써 사실상 위 사업지구를 떠날 수밖에 없게 되어 결국 위 과소지주들은 재산권, 주거권, 직업선택의 자유 등 기본권을 침해받게 되는 점, 이 사건 정리사업의 시행에 필요한 상당한 비용은 원고들을 포함한 주민들이 부담하여야 하는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 처분은 그 추구하는 목적과 작용에 비하여 주민들의 기본권 침해의 정도가 과다하다고 할 것이어서 비례의 원칙에 어긋나며, 또한 다른 토지소유자들과 비교하여 평등의 원칙에도 어긋나므로 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 조처에 해당하므로 위법하다.
나. 관계 법령
법 제32조 제1항은 제7조의 규정에 의하여 건설교통부장관의 시행명령을 받은 지방자치단체 등이 구획정리사업을 시행하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시행규정 및 사업계획을 정한 후 그 시행에 관하여 건설교통부장관( 시행령 제4조 제5호에 의하여 인천광역시장에게 그 처분권한이 위임되었다)의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 법 제33조는 토지구획정리사업의 시행규정 및 사업계획의 공람 등에 관하여 규정하면서, 그 제1항에서 지방자치단체 등이 제32조 제1항의 규정에 의한 인가를 신청하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 관계 서류의 사본을 14일간 일반에게 공람시켜야 한다고 규정하고 있으며, 그 제2항에서 시행구역 안의 토지소유자 또는 이해관계인은 제1항의 공람기간 내에 당해 지방자치단체 등에 의견서를 제출할 수 있다고 규정하고 있고, 그 제3항에서 지방자치단체 등은 제2항의 규정에 의한 의견서의 제출이 있을 때에는 제32조 제1항의 규정에 의한 인가를 신청할 때에 이를 첨부하여야 한다고 규정하고 있다.
다. 판 단
(1) 원고의 첫 번째 주장에 관하여
법은 토지구획정리사업의 시행자를 토지소유자, 토지구획정리조합, 지방자치단체 등, 국가로 분류하면서( 제6조, 제7조, 제8조), 그 사업의 시행자가 토지소유자나 조합인 경우에는 토지소유자의 동의를 그 사업시행의 요건으로 하고 있음에 반하여( 제11조, 제17조), 지방자치단체 등과 국가인 경우에는 그 공익성을 중시하여 토지소유자의 동의를 그 사업시행의 요건으로 하고 있지 아니한바( 제32조, 제35조), 이와 같은 법의 취지에 비추어 볼 때, 지방자치단체가 시행자가 되는 경우 토지소유자 또는 이해관계인이 지방자치단체에게 의견서를 제출하고 지방자치단체가 인가권자에게 사업시행인가를 신청함에 있어서 그 의견서를 첨부하도록 규정하고 있는 법 제33조의 취지는 토지소유자 및 이해관계인이 그 사업시행으로 인하여 불측의 손해를 입는 것을 막고 그 토지구획정리사업이 원만하게 진행될 수 있도록 하기 위하여 인가권자가 그 사업시행의 인가를 함에 있어서 그 사업시행에 관한 토지소유자 및 이해관계인의 의견을 참작할 수 있도록 하기 위한 것에 불과하다고 봄이 상당하므로, 지방자치단체가 인가권자에게 사업시행인가를 신청함에 있어서 토지소유자 및 이해관계인이 제출한 의견서를 첨부한 이상 지방자치단체가 그들의 의견을 잘못 평가하거나 그들의 의견이 사업시행의 인가처분에 제대로 반영되지 아니하였다고 하여 그 사업시행의 인가처분이 위법하게 되는 것은 아니라고 할 것이다.
따라서 앞서 본 바와 같이 위 계양구가 법 제33조의 규정에 따라 토지소유자 및 이해관계인에게 의견제출의 기회를 주고 피고에게 사업시행의 인가를 신청함에 있어서 그들이 제출한 의견서를 첨부한 이상, 가사 원고들의 주장대로 위 계양구가 찬반 비율을 잘못 평가하여 위 인가신청을 하였다고 하더라도, 그러한 사정만으로 이 사건 처분이 위법하게 된다고 할 수는 없으므로 원고들의 위 주장은 이유 없다.
(2) 원고들의 두 번째 주장에 관하여
어떠한 행정청의 처분이 신뢰보호의 원칙 또는 신의성실의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다고 하기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 귀책사유가 없어 그 신뢰가 보호가치 있는 것이어야 하며, 셋째 개인이 행정청의 견해표명을 신뢰하고 이에 따라 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 할 것이다.
그런데 이 사건 처분을 한 행정청은 피고이므로, 피고가 주민들에게 어떠한 공적인 견해를 표명한 바가 없는 이상, 가사 원고들 주장대로 위 계양구청장이 주민들이 반대하면 이 사건 정리사업시행계획을 취소하겠다고 확약하였고, 원고들이 위 확약을 신뢰하였다고 하더라도, 그러한 사정만으로 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다고 할 수는 없으므로, 원고들의 위 주장도 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
(3) 원고들의 세 번째 주장에 관하여
행정청이 토지구획정리사업의 시행인가를 함에 있어서는 전문적, 기술적 판단을 기초로 한 재량을 가진다고 할 것이나 토지구획정리사업의 공익성에 비추어 무제한의 재량을 가진다고 할 수는 없고, 그와 관련되는 공익과 사익간, 공익 상호간, 사익 상호간의 정당한 이익을 상호 교량하여야 하는바, 특히 공익과 사익간의 이익교량이 중요하다고 할 것이다.
그런데 앞서 든 증거들과 을 제3, 11, 12, 13호증의 각 기재와 증인 손철현, 이소영의 각 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 이 사건 정리사업지구는 도시기반시설이 취약한 상태에서 무계획적으로 형성된 자연발생적 도·농지역으로서 1980년경 소도읍 가꾸기 사업으로 중로 2-61호선 주변 일부가 정비되었으나, 사업지구 전체면적의 약 80%는 불량노후주택 및 비닐하우스 등의 농지로 되어 있는바, 이 사건 정리사업은 그 불규칙한 토지의 면적 및 형태를 토지의 교환·분합 기타의 구획변경, 지목 또는 형질의 변경이나 공공시설의 설치·변경을 함으로써 그 환경을 개선함을 목적으로 하고 있고, 그 사업 시행비용은 주로 토지소유자의 감보로 충당하게 되는 사실, 한편 위 계양구는 피고에게 이 사건 정리사업의 시행인가를 신청하기 전에 경제적 부담을 이유로 그 시행인가에 반대하는 여론이 있자 그 시행의 원활한 추진을 위하여 사업지구결정 후 1995. 4. 8.부터 1997. 11. 5.까지 10여회에 걸쳐 주민설명회 및 간담회를 개최한 사실, 그런데 이 사건 정리사업지구 내에 60㎡(18평) 이하의 토지는 모두 15필지로서 그 지주는 18명이며, 그 중 8필지의 지목은 도로, 구거이고, 전답 5필지 중 3필지는 지구계에 걸친 토지이며, 사업시행의 인가를 함에 있어서 이주대책은 법적인 인가사항 또는 인가조건이 아닌 사실, 한편 위 계양구는 환지계획을 수립함에 있어서 사업지구 내에 있는 60㎡(18평) 이상 토지의 소유자에게는 모두 환지하고, 체비지 매각시 세입자에게 우선권을 부여하는 등의 이주대책도 마련할 예정인 사실, 그리고 피고와 위 계양구는 이 사건 정리사업지구의 감보율을 저감시키기 위하여 보조금으로서 일반회계 중 시비 금 2,600,000,000원, 구비 금 1,800,00,000원 합계 금 4,400,000,000원을 지원하는 결과, 현재 피고 및 인천광역시 각 구에서 시행중인 토지구획정리사업 13개 지구의 평균 감보율은 약 44%임에 비하여 이 사건 정리사업지구의 평균감보율은 약 36%로 저감되었으며, 이 사건 정리사업지구 내에 토지를 소유하고 있는 소외 주식회사 신동아건설은 위 계양구에 1995. 3. 23. 아파트건설사업승인시 위 평균감보율에 해당하는 17,446㎡의 토지를 기부채납한 후, 1997. 3. 26. 추가로 4,510㎡를 기부채납하여 총 감보율 39.4%에 해당하는 21,956㎡의 토지를 기부채납한 사실을 인정할 수 있으며, 이에 반하는 증인 조종휘의 증언부분은 믿지 아니하고, 달리 반증이 없다.
위 사실관계에서 나타난 이 사건 정리사업의 공익성, 그로 인한 주민 전체의 혜택 정도, 이 사건 정리사업의 진행경과, 피고와 위 계양구가 이 사건 정리사업과 관련하여 보조금 지원 및 이주대책 수립 등 주민들을 위한 각종 대책을 수립하였거나 할 예정인 점, 특히 이 사건 처분시 세입자 등에 대한 이주대책은 그 인가조건이 아닌 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 처분으로 말미암아 원고들이 입게 될 불이익의 정도와 그 밖에 원고들이 주장하는 제반 정상을 감안한다고 하더라도, 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익목적이 원고들이 그로 인하여 입게 될 불이익보다 결코 가볍다고 볼 수는 없으므로 이 사건 처분은 관계 법령의 규정 및 그 취지에 부합하는 적정한 것이라고 할 것이고, 거기에 채량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 위법이 있다고 보여지지는 아니하므로 원고들의 위 주장도 이유 없다.
3. 결 론
그렇다면 이 사건 처분이 위법함을 전제로 하여 그 취소를 구하는 원고들의 이 사건 청구는 모두 이유 없어 이를 각 기각하고, 소송비용은 패소자인 원고들의 부담으로 하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 서기석(재판장) 이규홍 이종림