【원고,상고인】
농어촌진흥공사 (소송대리인 변호사 엄운용)
【피고,피상고인】
【원심판결】
서울고법 1996. 11. 6. 선고 95나49983 판결
【주문】
원심판결을 파기하여 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이유】
상고이유를 판단한다.
1. 원심의 판단
가. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 내세운 증거들에 의하여 다음과 같은 사실들을 인정하였다.
원고 산하의 농어촌진흥공사 경기지사(이하 경기지사라고 한다)는 원고의 승인아래 1990. 12.경 소외 김홍덕으로부터 수원시 장안구 정자동 571의 1 대 645㎡, 같은 동 571의 7 전 687㎡, 분할 전의 같은 동 571의 8 전 658㎡ 중 565㎡(분할 후의 같은 동 571의 8 전 564㎡), 분할 전의 같은 동 571의 9 전 2,056㎡ 중 2,053㎡(분할 후의 같은 동 571의 9 전 2,052㎡), 분할 전의 572의 2 대 512㎡ 중 132㎡(분할 후의 같은 동 572의 6 대 152㎡)(위 토지들을 개별적으로 부를 때는 '571의 1 토지' 등으로 지번만으로 부르고, 위 토지들을 전체적으로 부를 때는 '이 사건 토지들'이라고 한다.)를 경기지사의 신축 사옥 부지로 매수하기로 하고, 그 매매계약을 체결하기에 앞서 같은 달 24. 감정평가업자인 피고에게 같은 날을 가격 시점으로 하여 이 사건 토지들의 가격을 감정평가하여 줄 것을 의뢰하였다.
피고는 그로부터 2일이 지난 같은 달 26. 이 사건 토지들의 단가는 ㎡당 금 302,500원(평당 금 1,000,000원)이고 총평가액은 금 1,234,805,000원이라는 감정 결과를 회보하였다.
경기지사는 피고로부터 위 감정 결과를 회보받은 즉시 토지거래규제지역 내에 있는 이 사건 토지들에 대한 토지거래허가를 받기 위하여 매매 상대방으로 예정된 김홍덕과 공동으로 관할 행정관청인 경기도에 피고의 감정가격을 매매대금으로 정하여 이 사건 토지들에 관한 매매계약을 체결하겠다는 내용의 토지거래허가신청을 하여 같은 달 28. 그 허가를 받았다.
경기지사는 같은 날 김홍덕으로부터 이 사건 토지들을 매매대금 1,234,800,000원(피고의 감정가격인 금 1,234,805,000원과 거의 일치한 액수이다)에 매수하기로 하는 매매계약을 체결하고, 김홍덕에게 매매대금을 모두 지급하였다. 한편 김홍덕은 이 사건 토지들과는 별도로 이 사건 토지들로부터 공로에 이르는 진입로를 무상으로 제공하기로 약정하였다.
그런데 감사원에서 원고에 대하여 감사를 실시하여 이 사건 토지들에 관한 감정가격이 적정하지 못하다고 판단하고, 1991. 3. 14. 독자적으로 한국감정원에 1990. 12. 26.을 가격 시점으로 한 이 사건 토지들의 가격을 감정평가하여 줄 것을 의뢰하였고, 한국감정원은 1991. 3. 23. 감사원장에게 이 사건 토지들의 당시 가격은 금 795,370,000원 상당이었다는 토지감정가격 조사보고서(갑 제6호증, 갑 제7호증의 3)를 회보하였다.
한편 제1심법원의 감정인 이승재가 1990. 12. 24.을 가격 시점으로 하여 이 사건 토지들에 관하여 감정한 결과 이 사건 토지들의 가격을 합계 금 961,323,000원으로 평가하였다.
나. 원심법원은 나아가 다음과 같이 판단하였다.
피고는 지가공시및토지등의평가에관한법률 제9조가 규정하는 방식에 따라 이 사건 토지들과 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지를 선정하여 그 표준지의 공시지가를 기준으로 그 표준지와 이 사건 토지들의 위치, 지형, 환경 등 토지의 객관적인 가치에 영향을 미치는 제 요인을 비교 평가하여야 하는데 그와 같은 방법으로 평가하지 아니하고 별다른 근거 없이 만연히 이 사건 토지들의 위치, 형상 및 주위의 거래시세에 비추어 이 사건 토지들의 가격은 평당 금 1,000,000원으로 유추된다는 정도로만 감정평가하였으므로 피고에게는 이 사건 토지들을 감정평가함에 있어 지가공시및토지등의평가에관한법률 제9조에 따라 감정평가할 성실의무를 제대로 이행하지 아니한 과실이 있다고 봄이 상당하다.
피고에게 손해배상책임을 묻기 위하여는 이 사건 토지들에 대한 피고의 감정가격과 이에 대한 객관적인 감정가격의 사이에 현저한 차이가 있어야 하고 그로 인하여 원고에게 그 차액 상당의 손해가 발생하였음이 인정되어야 할 것이다.
이 사건에서 지가공시및토지등의평가에관한법률 제9조에 따라 이 사건 토지들의 가격을 감정평가한 결과로는 한국감정원의 감정 결과와 제1심법원의 감정 결과가 있는바, 그 중 한국감정원의 감정 결과는 비록 이 사건 토지들의 개별 요인을 특정하고 이 사건 토지들과 유사한 이용가치가 있다는 표준지를 선정하여 가격평가에 이르기는 하였으나 이 사건 토지와 표준지의 제 요인을 어떻게 비교 평가하였는지 여부가 불분명한 반면, 제1심법원의 감정 결과는 이 사건 토지들의 각 필지별로 그 위치와 지목 및 면적, 형상, 주위환경, 이용실태, 기타 제 요인을 비교하여 그에 유사한 이용가치가 있는 표준지를 일일이 선정하고, 그 표준지와 이 사건 토지들의 객관적 가치에 영향을 미치는 제 요인을 구체적으로 특정하여 비교 평가를 한 다음 가격평가에 이른 것이므로 제1심법원의 감정 결과가 지가공시및토지등의평가에관한법률 제9조의 취지에 더 부합된다.
따라서 이 사건 토지들에 관한 위 1990. 12. 24. 시점에서의 적정 가격은 일응 제1심법원의 감정 결과에 의한 금 961,323,000원이라고 보는 것이 상당하다. 그런데 지가공시및토지등의평가에관한법률 제5조 제2항, 같은법시행령 제7조 제4항, 제5항, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제5조의4 제1항, 제4항 등의 각 규정이 허용하고 있는 최고감정평가액과 최저감정평가액의 편차가 1.3배인 점에 비추어 볼 때에 이 사건 토지들에 대한 피고의 감정평가액인 금 1,234,805,000원은 일응의 적정 가격으로 보여지는 제1심법원의 감정 결과인 금 961,323,000원의 1.28배에 불과하고, 제1심법원의 감정인 이승재가 이 사건 토지들에 대한 감정을 함에 있어 김홍덕이 이 사건 토지들로부터 공로에 이르는 진입로를 이 사건 토지들과 별도로 경기지사에 무상제공하기로 한 점만을 고려하였을 뿐 이 사건 토지들이 경기지사의 청사 신축을 위하여 대지로 지목변경되고 1필지로 합필된다는 사정은 고려하지 아니하였는데, 만약 그러한 사정까지 함께 고려하였더라면 그 감정평가액은 상당 정도 증액되었을 것으로 예상되고 따라서 피고의 감정가격과의 편차 범위도 상당 정도 줄어들 것이라는 점, 감정평가에 있어서 감정평가 업자 개개인의 가치관 및 주관적인 성향의 차이로 인하여 어느 정도의 감정가격의 편차는 있을 수밖에 없는 점 등의 여러 사정을 참작하면 이 사건 토지들에 대한 피고의 감정가격과 제1심법원의 감정 결과에 따른 일응의 적정 가격 사이에는 현저한 차이가 없다고 보는 것이 상당하다.
피고의 불성실 감정으로 인하여 감정가격과 적정 가격 사이에 현저한 차이가 있음을 전제로 하는 원고의 이 사건 청구는 나머지 점에 관하여 더 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
2. 당원의 판단
가. 상고이유 제1점에 대하여
지가공시및토지등의평가에관한법률 제9조에 따르면 감정평가업자가 타인의 의뢰에 의하여 토지를 개별적으로 감정평가하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지의 공시지가를 기준으로 하여야 하고, 감정평가업자는 평가대상 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지와 평가대상 토지와의 위치, 지형, 환경 등 토지의 객관적 가치에 영향을 미치는 제 요인을 비교하여 평가대상 토지의 가격과 공시지가가 균형을 유지하도록 감정평가 하여야 한다.
그런데 기록에 의하면 한국감정원이 작성한 토지감정가격 조사보고서(갑 제6호증)는 정식으로 감정 의뢰를 받고 감정평가한 결과라고 보기 어렵고, 또한 그 내용에 있어서도 이 사건 토지들과 선정된 표준지 사이에 개별 요인을 어떻게 비교한 것인지 전혀 표시되어 있지 아니하여 지가공시및토지등의평가에관한법률에 따른 적법한 감정 결과라고 볼 수 없으므로 원심판결의 설시가 미흡하기는 하지만 이 사건 토지들의 적정 가격 산정에 있어서 한국감정원의 평가 결과를 배척한 결론은 옳다고 하겠다.
다음으로 제1심법원의 명을 받아 한국감정원 소속 감정평가사 이승재가 한 감정 결과를 보면 이 사건 토지들에 대하여 각 필지별로 표준지를 선정하고, 그 표준지와 이 사건 토지들 사이에 지역요인과 개별 요인을 비교하고 있음을 알 수 있다. 그런데 위 감정평가서는 지목이 대(垈)인 571의 1 토지와 572의 6 토지의 경우 표준지로 선정한 수원시 파장동 165의 6 대 1,131㎡와 비교하여 "가로조건, 접근조건, 환경조건, 획지조건, 행정적 조건 및 기타 조건 중 본건은 인접 필지와 함께 도시계획시설 도로 20m에 접한 상태인바, 기타 조건인 장래의 동향에서 약 10% 우세하다."고 평가하고 있다. 그러나 같은 감정평가서에 첨부된 지적개황도에 의하면 572의 6 토지는 도시계획시설 도로 20m에 접하고 있으나, 571의 1 토지는 도시계획시설 도로 20m에 접하고 있지 아니함이 명백한바, 위 감정인이 어떠한 근거로 위 두 필지의 토지의 개별 요인을 똑같이 평가한 것인지 알 수 없다. 또한 위 감정평가서는 지목이 전(田)인 571의 7 토지, 571의 8 토지 및 571의 9 토지의 경우에도 표준지로 선정한 수원시 정자동 571의 6 전 3,306㎡와 비교하여 "인근 토지와의 이용상황과의 적합성 측면인 환경조건에서 약 20%, 접면 너비 및 깊이 등의 획지조건에서 약 10% 우세한 것으로 사료되며, 본건은 도시계획시설 도로 20m에 접한 상태인바, 기타 조건인 장래의 동향에서 약 10% 우세하다."고 평가하고 있으나, 같은 지적개황도에 의하면 571의 7 토지는 도시계획시설 도로 20m에 접하고 있지 아니하고, 모양이 사각형에 가까운 부정형임에 반하여, 571의 8 토지와 571의 9 토지는 각 도시계획시설 도로 20m에 접하고 있으나 그 접면의 너비는 현저하게 다르고, 토지의 모양에 있어서도 판이하게 다른 부정형의 모양을 하고 있음이 명백한바, 어떠한 근거로 위 세 필지의 토지의 개별 요인을 모두 똑같이 평가한 것인지도 알 수 없다. 위 감정인이 이 사건 토지들 중 571의 1 토지와 572의 6 토지를 일단지로, 571의 7 토지와 571의 8 토지 및 571의 9 토지를 일단지로 평가한 것인가 하는 의문도 있으나, 571의 1 토지와 572의 6 토지는 그 가운데에 571의 7, 571의 8, 571의 9 토지들이 끼어 있어 571의 7, 571의 8, 571의 9 토지들과 함께가 아니라면 일단지로 평가하는 것이 부당하다고 보이고, 위 감정인이 이 사건 토지들 전부를 일단지로 평가한 것이 아님은 그 감정평가서의 기재 자체에서 명백하므로 위와 같은 의문은 풀리지 않는 것이다. 또한 위 감정평가서는 위 각 필지의 개별 요인 비교에 있어서도 이 사건 토지들과 표준지의 특성에 대한 설명이 부족하여 결과적인 비교수치만을 적은 것과 크게 다를바 없어서 평가가 객관적으로 이루어졌음을 담보할 수 없다. 그러므로 제1심법원의 감정인 이승재의 감정 결과 역시 지가공시및토지등의평가에관한법률에 따른 적법한 평가라고 보기에는 부족하다.
원심이 위와 같은 의문점들을 밝혀 보지도 아니한 채 위 감정 결과를 채택하여 이를 일응의 적정 가격으로 본 것은 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 감정평가에 관한 법리를 오해한 나머지 심리를 다하지 아니한 위법이 있다고 할 수 있고, 이 점을 지적하는 취지가 담긴 상고이유 제1점의 논지는 이유가 있다.
나. 상고이유 제2점에 대하여
원심이 들고 있는 지가공시및토지등의평가에관한법률시행령(1996. 6. 29. 대통령령 제15093호) 제7조 제4항은 지가공시및토지등의평가에관한법률 제5조 제2항의 규정에 의하여 감정평가업자에게 의뢰한 표준지의 적정 가격은 제1항의 규정에 의하여 감정평가업자가 제출한 조사·평가액의 산술평균치를 기준으로 한다는 것이고, 같은 조 제5항은 건설교통부장관은 감정평가업자가 행한 표준지의 조사·평가가 관계 법령에 위반하여 평가되었거나 부당하게 평가되었다고 인정하는 경우에는 당해 감정평가업자에게 그 사유를 명시하여 다시 조사·평가를 의뢰할 수 있으며, 조사·평가액을 적정한 것으로 인정할 수 없는 특별한 사유가 있거나 조사·평가액 중 최고평가액이 최저평가액의 1.3배를 초과하는 경우에는 다른 2인의 감정평가 업자에게 대상 표준지의 조사·평가를 다시 의뢰할 수 있으며, 이 경우 표준지의 적정 가격은 다시 조사·평가한 평가액의 산술평균치를 기준으로 한다는 것이다. 한편 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제5조의4 제1항은 사업시행자는 대상물건에 대한 평가를 의뢰하고자 할 때에는 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 2인 이상의 감정평가업자에 평가를 의뢰하여야 한다는 것이고, 같은 조 제4항은 사업시행자는 보상액을 산정함에 있어 감정평가업자의 평가가 관계 법령에 위반하여 평가되었거나 부당하게 평가되었다고 인정할 경우에는 당해 감정평가업자에게 그 사유를 명시하여 다시 평가를 의뢰할 수 있으며, 감정평가업자의 평가액을 적정한 것으로 인정할 수 없는 특별한 사유가 있거나 평가액 중 최고평가액이 최저평가액의 1.3배를 초과하는 경우에는 다른 2인의 감정평가업자에게 대상 물건의 평가를 다시 의뢰할 수 있고, 이 경우 보상액의 산정은 다시 평가한 평가액의 산술평균치를 기준으로 한다는 것이다. 그러나 위 각 조문들은 표준지 공시지가를 정하거나 공공사업에 필요한 토지의 보상가를 산정함에 있어서 2인 이상의 감정평가업자에 평가를 의뢰하였는데 평가액 중 최고평가액이 최저평가액의 1.3배를 초과하는 경우에는 건설교통부장관이나 사업시행자가 다른 2인의 감정평가업자에게 대상 물건의 평가를 다시 의뢰할 수 있다는 것뿐으로서 여기서 정하고 있는 1.3배의 격차율이 바로 지가공시및토지등의평가에관한법률 제26조 제1항이 정하는 평가액과 적정 가격 사이에 '현저한 차이'가 있는가의 유일한 판단 기준이 될 수 없다.
살피건대 지가공시및토지등의평가에관한법률 제26조 제1항은 고의에 의한 부당 감정과 과실에 의한 부당 감정의 경우를 한데 묶어서 그 평가액이 적정 가격과 '현저한 차이'가 날 때에는 감정평가업자는 감정의뢰인이나 선의의 제3자에게 손해배상책임을 지도록 정하고 있는바, 고의에 의한 부당 감정의 경우와 과실에 의한 부당 감정의 경우를 가리지 아니하고 획일적으로 감정평가액과 적정 가격 사이에 일정한 비율 이상의 격차가 날 때에만 '현저한 차이'가 있다고 보아 감정평가업자의 손해배상책임을 인정한다면 오히려 정의의 관념에 반할 수도 있을 것이다. 결국 감정평가액과 적정 가격 사이에 '현저한 차이'가 있는지 여부는 부당 감정에 이르게 된 감정평가업자의 귀책사유가 무엇인가 하는 점을 고려하여 사회통념에 따라 탄력적으로 판단하여야 할 것이다.
이 사건에 돌아와 보건대 원심이 인정한 바에 의하면 피고는 지가공시및토지등의평가에관한법률과 감정평가규칙의 기준을 무시하고 자의적인 방법에 의하여 이 사건 토지들을 감정평가하였는바, 이는 고의 또는 그에 가까운 중과실에 의한 부당 감정이라고 볼 수 있다. 사정이 이와 같음에도 원심이 그 감정평가액이 일응의 적정 가격과 비교하여 1.3배에 미치지 아니한다는 것을 주된 이유로 하여 '현저한 차이'가 있다고 볼 수 없으므로 더 나아가 살펴볼 필요도 없이 원고의 이 사건 청구는 이유가 없다고 판단한 것은 지가공시및토지등의평가에관한법률 제26조 제1항에 관한 법리를 오해한 위법이 있다 할 것이고, 원고는 피고의 감정평가 결과와는 관계없이 김홍덕과 이 사건 토지들의 매매대금을 결정하여 두었다는 피고의 주장에 대하여 원심법원이 아무런 판단을 하지 않은 바이므로 위와 같은 위법은 판결의 결과에 영향을 미쳤다고 보는 수밖에 없다. 이 점을 지적하는 상고이유 제2점의 논지도 이유가 있다.
3. 그러므로 나머지 상고이유에 관하여 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하여 사건을 다시 심리·판단하도록 하기 위하여 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 정귀호(재판장) 최종영 이돈희 이임수(주심)