【원고】
하남시장 (소송대리인 변호사 이임성)
【피고】
하남시의회
【변론종결】
1996. 12. 20.
【주문】
피고가 1996. 5. 29.에 한 하남시의회 행정심판청구지원조례안에 대한 재의결은 효력이 없다. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【이유】
1. 성립에 다툼이 없는 갑 제1호증 내지 갑 제4호증, 을 제1호증의 각 기재 및 변론의 전취지를 종합하면, 피고는 1996. 2. 12. 주문 기재의 조례안(이하 이 사건 조례안이라고 한다)을 의결한 후 같은 달 14. 원고에게 이송하였고, 원고는 지방자치법 제159조 제1항의 규정에 의한 경기도지사의 재의요구지시에 따라 같은 해 3. 4. 피고에게 재의를 요구하였으나, 피고는 같은 해 5. 29. 위 재의요구에 대하여 원의결대로 수정 없이 재의결하였으며, 재의결된 조례안은, 행정기관으로부터 불법·부당한 행정처분을 받은 하남시민의 행정심판청구를 지원(재정적 지원을 포함한다)하기 위하여 의회에 행정심판지원위원회를 둘 수 있고( 제2조 제1항), 행정심판청구를 위한 법률적 검토를 위하여 의회 소속 고문변호사의 자문을 받을 수 있고( 제3조 제1항), 변호사의 자문에 대하여는 수당을 지급할 수 있으며( 제4조), 다만 행정심판청구의 대상이 하남시의 재정에 막대한 손해를 끼칠 우려가 있거나 정당하다고 판단되는 행정처분에 대하여 행정심판청구를 하고자 하는 경우 및 하남시민이 아닌 자에게는 지원을 하지 아니 하는 것( 제5조)을 그 내용으로 하고 있는 사실을 인정할 수 있다.
2. 나아가서 이 사건 조례안의 법령위반 여부에 관하여 살피기로 한다.
가. 지방자치법은 지방자치단체의 의사를 내부적으로 결정하는 최고의결기관으로 지방의회를, 외부에 대하여 지방자치단체의 대표로서 지방자치단체의 의사를 표명하고 그 사무를 통할하는 집행기관으로 단체장을 독립한 기관으로 두고, 의회와 단체장에게 독자적인 권한을 부여하여 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어서 상대방의 고유권한을 침해하는 규정을 제정할 수 없는 것인바, 지방의회는 조례의 제정, 개폐, 예산의 심의·확정, 결산의 승인, 기타 법 제35조에 규정된 사항에 대한 의결권을 가지는 외에 법 제36조 및 제37조의2의 규정에 의하여 지방자치단체사무에 관한 행정사무감사 및 조사권을 가지며, 안건의 심의 또는 행정사무감사나 조사와 관련된 서류의 제출을 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있는 권한이 있으므로, 이처럼 법률에 의하여 주어진 권한의 범위 내에서 지방자치단체의 장을 견제할 수 있는 것이지 법률에 규정이 없는 새로운 견제장치를 만드는 것은 지방자치단체장의 고유권한을 침해하는 것이 되어 허용할 수 없는 것이다( 대법원 1992. 7. 28. 선고 92추31 판결, 1994. 4. 26. 선고 93추175 판결, 1996. 5. 14. 선고 96추15 판결 등 참조).
그런데 이 사건 조례안은, 행정기관의 행정처분에 대한 행정심판청구를 지원하고( 제2조 제1항), 행정심판청구를 위한 법률적 검토를 위하여 본회의 소속 고문변호사의 자문을 받을 수 있다( 제3조 제1항)고 하면서, 행정심판청구의 대상이 하남시의 재정에 막대한 손해를 끼칠 우려가 있거나 정당하다고 판단되는 행정처분에 대하여 행정심판청구를 하고자 하는 경우 및 하남시민이 아닌 자에 대하여만 그 지원을 제한하고 있을 뿐인바( 제5조), 그 문면상 하남시민을 상대로 한 모든 행정기관의 행정처분에 대한 행정심판청구를 지원한다는 것이 되어 지방자치단체의 사무에 관한 조례제정권의 한계를 벗어난 것일 뿐 아니라, 가사 하남시의 행정처분에 대한 행정심판청구만을 지원한다는 의미로 이해한다고 하더라도, 하남시의 모든 행정처분에 대한 행정심판청구를 지원하기 위하여는 막대한 인적·물적 자원과 예산이 소요될 것이므로 제한된 인적·물적 자원과 예산을 감안한다면 그 지원은 주로 하남시의 행정처분이 정당하다고 판단되는지 여부에 따라 결정할 수밖에 없을 것인데, 이처럼 주민의 경제적 능력이 아니라 행정처분의 정당성에 따라 지원 여부를 결정하겠다는 것은 결국 하남시의회가 스스로 행정처분의 정당성 판단을 함으로써 자치단체의 장을 견제하려는 것이라고 볼 수밖에 없다고 할 것이고, 따라서 이 사건 조례안 제2조, 제3조, 제5조는 법률에 규정이 없는 새로운 견제장치를 만드는 것이 되어 효력이 없다 고 보아야 할 것이다. 이 점에 관한 원고의 주장은 이유 있다.
나. 그리고 지방자치법 제15조에 의하면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있도록 되어 있고, 지방재정의 건전한 운영과 엄정한 관리를 도모함을 목적으로 제정된 지방재정법 제2조 제1항에 의하면, 지방자치단체는 그 재정을 건전하게 운영하도록 규정하고, 제14조 제1항에 의하면, 법률에 규정이 있는 경우, 국가보조재원에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우, 용도를 지정한 기부금에 의한 경우, 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우를 제외하고는 개인 또는 공공기관이 아닌 단체에 기부·보조 또는 기타 공금의 지출을 할 수 없도록 규정하고 있다.
그런데 이 사건 조례안은, 행정심판청구를 재정적으로 지원하기 위하여 행정심판청구지원위원회를 두고( 제2조 제1항), 고문변호사의 자문에 대하여 수당을 지급할 수 있도록 규정( 제4조)하고 있는바, 이와 같이 주민 개인에 대한 직접적인 재정지원과 변호사수당지급을 통한 간접적인 재정지원 등은 지방재정법 제14조에서 금지하고 있는 개인 또는 공공기관이 아닌 단체에의 기부·보조에 해당할 뿐 아니라 지방자치단체 재정의 건전한 운영에 지장을 초래하는 것으로 허용되지 않는다고 보아야 할 것이고, 따라서 이 사건 조례안 제2조, 제4조는 효력이 없다 고 할 것이다. 이 점에 관한 원고의 주장도 이유 있다.
3. 그렇다면 피고가 한 이 사건 조례안에 대한 재의결은 원고의 나머지 주장에 대하여 판단할 필요 없이 위에서 본 바와 같이 법령에 위반되어 그 효력이 없다고 할 것이므로, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 소송비용은 패소자의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 박준서(재판장) 박만호 김형선 이용훈(주심)