【원고,피상고인】
피합병된 찬마루샘물 주식회사의 소송수계인 풀무원샘물 주식회사 (소송대리인 법무법인 태평양 담당변호사 가재환 외 3인)
【피고,상고인】
충청북도지사
【원심판결】
서울고법 2000. 3. 23. 선고 99누 13637 판결
【주문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고의 부담으로 한다.
【이유】
상고이유를 판단한다.
1. 원심은, 구 먹는물관리법(1997. 8. 28. 법률 제5394호로 개정되기 직전의 것, 다음부터 '법'이라고 한다) 제28조 제1항이 "환경부장관은 공공의 지하수자원을 보호하고 먹는 물의 수질개선에 기여하게 하기 위하여 먹는샘물의 제조업자·수입판매업자(다음부터 '제조업자 등'이라고 한다)로부터 먹는샘물판매가액의 100분의 20의 범위 안에서 대통령령이 정하는 율에 따라 수질개선부담금(다음부터 '부담금'이라고 한다)을 부과·징수할 수 있다."고만 규정하고 있을 뿐, 법 어디에도 먹는샘물판매가액을 시행령에서 보충하여 정하도록 위임한 규정이 없으므로, 법 제28조 제1항에서 말하는 먹는샘물판매가액은 제조업자 등의 판매가격에 그 판매수량을 곱한 금액을 가리키는 것으로 해석할 수밖에 없다고 할 것인데도, 구 먹는물관리법시행령(1998. 1. 22. 대통령령 제15612호로 개정되기 전의 것, 다음부터 '시행령'이라고 한다) 제8조 제1항 단서 제1호는 제조업자 등이 따로 둔 판매자나 특정한 거래처에 현저하게 저렴한 가격으로 먹는샘물을 거래한 때에는 제조업자 등의 판매가격이 아닌 당해 판매자나 거래처의 재판매가격을 적용하여 먹는샘물판매가액을 산출하도록 규정하고 있으므로, 그 시행령 조항은 모법의 위임 없이 국민에게 불리하게 먹는샘물판매가액의 산정기준을 확장한 것으로서 무효이고, 따라서 이에 기한 이 사건 수질개선부담금 부과처분은 위법하다고 판단하였다.
2. 어느 시행령의 규정이 모법에 저촉되는지의 여부가 명백하지 아니하는 경우에는 모법과 시행령의 다른 규정들과 그 입법 취지, 연혁 등을 종합적으로 살펴 모법에 합치된다는 해석도 가능한 경우라면 그 규정을 모법위반으로 무효라고 선언하여서는 안 될 것이다(대법원 1999. 12. 16. 선고 97누9864 전원합의체 판결 참조). 이러한 법리는, 국가의 법체계는 그 자체 통일체를 이루고 있는 것이므로 상·하규범 사이의 충돌은 최대한 배제되어야 한다는 원칙과 더불어, 민주법치국가에서의 규범은 일반적으로 상위규범에 합치할 것이라는 추정원칙에 근거하고 있을 뿐만 아니라, 실제적으로도 하위규범이 상위규범에 저촉되어 무효라고 선언되는 경우에는 그로 인한 법적 혼란과 법적 불안정은 물론, 그에 대체되는 새로운 규범이 제정될 때까지의 법적 공백과 법적 방황은 상당히 심각할 것이므로 이러한 폐해를 회피하기 위해서도 필요한 것이다.
법 제28조 제1항은 수질개선부담금의 부과금액을 먹는샘물판매가액을 기초로 산출하도록 규정하고 있을 뿐, 먹는샘물판매가액을 반드시 제조업자 등의 판매가격을 적용하여 산출하여야 한다고 규정하고 있지 아니할 뿐만 아니라, 나아가 같은 조 제2항은 "제1항의 규정에 의한 부담금의 부과대상, 부과금액, 부과·징수의 방법과 절차 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다."고 규정함으로써 수질개선부담금의 부과에 관한 일정한 사항을 그 시행령에 위임하고 있으므로, 시행령 제8조 제1항 단서 제1호가 모법의 위임이 없다거나 그의 위임의 범위를 벗어난 것인지의 여부는 법 제28조 제1항의 규정만으로는 명백하다고 할 수 없으며, 수질개선부담금이 공공의 지하수자원의 보호와 먹는 물의 수질개선이라는 특정한 행정목적의 수행을 위하여 그와 특별하고도 긴밀한 관계에 있는 특정집단인 제조업자·수입업자 등에 대하여 부과되는 것(법 제28조 제1항 참조)임을 고려하여, 그 부과의 공평을 기하고 부당한 부담금 회피행위를 방지하고자 제조업자 등이 따로 둔 판매자나 특정한 거래처에 통상거래가격보다 현저하게 저렴한 가격으로 거래한 때에는 부담금의 부과금액의 산정기준이 되는 먹는샘물판매가액을 그 취지에 맞게 달리 정할 수 있도록 하기 위하여 법 제28조 제2항에서 그에 관한 사항을 시행령으로 정하도록 위임한 것으로 볼 여지가 있는 점, 종전에는 '먹는샘물'은 그 제조·판매가 식품위생법에 의하여 규제되어 왔는데, 그 국내시판을 제한해 온 보건사회부고시(식품제조업영업허가기준, 1985. 3. 11. 개정된 것)가 당원 1994. 3. 8. 선고 92누1278 판결에 의하여 위헌 무효로 판단됨으로써 먹는샘물의 제조·판매가 사실상 양성화되자, 이에 '먹는 물에 대한 합리적인 수질관리 및 위생관리를 도모함으로써 먹는 물로 인한 국민건강상의 위해를 방지하고, 생활환경의 개선에 이바지함을 목적으로(법 제1조 참조) 이 법이 제정되게 된 사정, 법 제28조 제1항, 제2항과 시행령 제8조 제1항의 법문에 나타나 있는 입법자의 의사, 위 법 제28조 제1, 2항이 1997. 8. 28.에, 위 시행령 제8조 내지 제10조가 1998. 1. 22.에, 각기 개정된 과정과 그 내용 등을 종합해 보면, 시행령 제8조 제1항 단서 제1호는 모법의 위임이 있는 것으로 해석할 수도 있으므로 위 규정을 무효라고 선언하여서는 안 될 것이다.
따라서 그 시행령 조항이 무효라고 한 원심 판단에는 결국 모법의 위임범위를 잘못 해석한 위법이 있다고 할 것이다.
3. 그러나 원심은 나아가, 설령 그 시행령 조항이 무효가 아니라고 하여도 그 시행령 조항에서 말하는 '통상거래가격'은 당해 제조업자와 동일한 거래방식으로 영업하는 다른 제조업자들의 평균판매가격을 가리킨다고 보아야지, 거래방식과 상관없이 일률적으로 당해 제조업자의 대리점 판매가격을 가리키는 것은 아니라고 전제한 다음, 원고들의 판매가격이 그의 대리점 판매가격보다 낮다고는 하지만 동일한 거래방식으로 영업하는 다른 제조업자들의 평균판매가격보다는 결코 낮지 아니한 이상, 원고들이 통상거래가격보다 현저하게 낮은 가격으로 거래한 때에는 해당한다고 볼 수 없으므로, 원고들의 판매가격이 단지 대리점 판매가격보다 낮다는 이유로 위 시행령 조항을 적용하여 한 피고의 이 사건 처분은 그 점에서도 위법함을 면치 못한다고 가정적 판단을 덧붙였다.
통상거래가격은 기본적으로 제조업자 등이 어떠한 거래방식을 선택하느냐에 따라 달라지는 한편, 시행령은 특별히 그에 관하여 정한 바가 없으므로, 그 시행령 조항에서 말하는 통상거래가격은 제조업자 등이 선택한 당해 거래방식에서 통상적으로 거래되는 가격을 의미한다고 할 것이어서, 같은 취지에서 나온 원심의 가정적 판단은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 통상거래가격에 관한 법리오해의 위법이 없다.
따라서 위의 시행령 조항의 효력에 관하여 앞에서 본 바와 같은 원심의 법리오해의 잘못은 이 사건 부과처분을 취소한 원심판결의 결과에 영향이 없다고 할 것이다.
4. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 피고의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 이용우(재판장) 조무제 강신욱 이강국(주심)