【원고,상고인】
【피고,피상고인】
부산광역시 동래구청장
【원심판결】
부산고법 1999. 10. 29. 선고 96구11631 판결
【주문】
원심판결을 파기하고, 사건을 부산고등법원에 환송한다.
【이유】
1. 가. 원심은, 소외인이 원고들 소유의 부산 동래구 (주소 1 생략) 소재 8필지의 토지 8,833㎡(아래에서는 '이 사건 토지'라 한다)를 임차한 후 1994. 6. 17. 건축허가를 받아 그 지상에 자동차 관련시설을 건축하고 1994. 9. 7. 사용승인을 받음으로써 이 사건 토지의 지목이 전(田)에서 잡종지로 변경되었고, 이에 피고는 1995. 3. 15. 구 개발이익환수에관한법률(1997. 8. 30. 법률 제5409호로 개정되기 전의 것, 아래에서는 '법'이라고 한다) 제10조 제1항 본문에 따라 이 사건 토지의 부과종료시점지가를 산정하여 원고들에게 개발부담금 707,721,130원을 부과하였다가 이 사건 토지에 대한 1995. 1. 1. 기준 개별공시지가가 공시되자 법 제10조 제1항 단서에 따라 부과종료시점지가를 다시 산정하여 1995. 7. 19. 개발부담금을 173,291,070원으로 감액정산하였고(아래에서는 '이 사건 정산처분'이라고 한다), 그 후 1996. 4. 12. 정상지가상승분에 대한 계산 착오를 이유로 개발부담금을 180,041,140원으로 증액경정한(아래에서는 '이 사건 증액경정처분'이라고 한다) 사실을 인정한 다음, 법 제10조 제1항 단서에 따라 개발부담금 정산처분이 있고 불복기간이 경과하여 당초 부과처분에 대하여는 더 이상 다툴 수 없게 되었으므로 이 사건 정산처분을 쟁송대상으로 하여 정산 그 자체에 고유한 위법사유만을 다툴 수 있을 뿐이고 이때 당초 부과처분의 위법사유를 주장할 수 없다고 판단하였다.
나. 그러나 법 제10조 제1항 단서에 따른 개발부담금의 감액정산은 당초 부과처분과 다른 별개의 처분이 아니라 그 감액변경처분에 해당하고(대법원 1999. 4. 27. 선고 98두19179 판결), 감액정산처분 후 다시 증액경정처분이 있는 경우에는 감액정산처분에 의하여 취소되지 아니한 부분에 해당하는 당초 부과처분은 증액경정처분에 흡수되어 소멸하고 증액경정처분만이 쟁송의 대상이 되며, 이 때 증액경정처분의 위법사유뿐만 아니라 당초 부과처분 중 감액정산처분에 의하여 취소되지 아니한 부분의 위법사유도 다툴 수 있다(대법원 1999. 5. 28. 선고 97누16329 판결 참조). 이 사건에서 피고는 정산처분 후 다시 증액경정처분을 하였으므로, 원고들은 당초 개발부담금 부과처분의 위법사유도 다툴 수 있음에도 불구하고, 이 사건 정산처분에 고유한 위법사유만 다툴 수 있다고 한 원심의 판단은 잘못이다.
다. 그런데 원심이 원고들의 당초 부과처분에 대한 위법사유 주장에 대하여 부가적으로 판단하면서 ① 원고들의 이 사건 토지 개발사업으로 그 지목이 사실상 변경된 이상 이 사건 토지에 대하여 물리적 개발행위를 하였는지 여부나 공부상 지목이 변경되었는지 여부를 묻지 아니하고 개발부담금 부과대상이 되며, ② 법 제6조 제3항, 국세기본법 제25조 제1항에 따라 공유물에 관계되는 개발부담금은 공유자가 연대하여 납부할 의무가 있으므로, 원고들은 연대하여 이 사건 토지에 대한 개발부담금을 납부할 의무가 있다고 판단한 것은 옳고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 법리오해 등의 잘못이 없다.
라. 따라서 당초 부과처분의 위법사유를 다툴 수 없다고 한 원심의 잘못은 판결에 영향을 미치지 아니하였으므로 이 부분 상고이유는 모두 받아들이지 아니한다.
2. 원심은, 이 사건 토지 중 부산 동래구 (주소 2 생략) 전 707㎡에 대한 1995. 1. 1. 기준 개별공시지가결정이 그 산정절차에 위법사유가 있어 부산고등법원 1996. 12. 4. 선고 96구4671 판결에 따라 취소되었고 1998. 7. 10. 이 판결이 확정되었으며, 이에 피고가 1999. 2. 8. 위 (주소 2 생략) 토지에 대한 1995년도 개별공시지가를 적법한 절차를 거쳐 종전과 같은 금액으로 다시 결정하고 공시한 사실을 인정한 다음, 이 사건 증액경정처분은 위법한 개별공시지가를 기초로 한 것이어서 위법하지만 그 후 적법한 절차를 거쳐 새로 공시된 개별공시지가를 기초로 하여 산정한 개발부담금이 이 사건 증액경정처분의 개발부담금과 동일한 금액이 된 이상 개발부담금 산정과정에서의 하자는 치유되었다고 판단하였다.
그러나 하자 있는 행정행위에 있어서 하자의 치유는 행정행위의 성질이나 법치주의의 관점에서 원칙적으로 허용될 수 없고, 행정행위의 무용한 반복을 피하고 당사자의 법적 안정성을 보호하기 위하여 국민의 권익을 침해하지 아니하는 범위 내에서 예외적으로만 허용된다(대법원 1992. 5. 8. 선고 91누13274 판결 참조). 선행처분인 개별공시지가결정이 위법하여 그에 기초한 개발부담금 부과처분도 위법하게 된 경우 그 하자의 치유를 인정하면 개발부담금 납부의무자로서는 위법한 처분에 대한 가산금 납부의무를 부담하게 되는 등 불이익이 있을 수 있으므로, 그 후 적법한 절차를 거쳐 공시된 개별공시지가결정이 종전의 위법한 공시지가결정과 그 내용이 동일하다는 사정만으로는 위법한 개별공시지가결정에 기초한 개발부담금 부과처분이 적법하게 된다고 볼 수 없다.
그럼에도 불구하고 위법한 개별공시지가결정에 기초한 이 사건 증액경정처분의 하자가 치유되었다고 판단한 원심은 행정행위 하자의 치유에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못을 저지른 것이고, 따라서 이 점을 지적하는 상고이유는 이유가 있다(이 사건 증액경정처분 중 위법하여 취소되어야 할 부분은 위 (주소 2 생략) 토지에 관한 부분이므로 원심판결은 그 토지에 대한 개발부담금 부과처분이 적법하다고 판단한 부분에 한하여 위법하지만, 이 사건에서는 이 사건 토지 전체에 대하여 개발부담금이 부과되었고 원심에서 각 필지별 개발부담금 액수에 대한 심리가 이루어지지 아니하였으므로, 원심판결 전부가 위법하다고 할 수밖에 없다).
3. 원심이, 개발부담금의 부과대상인 개발사업의 하나로 "지목변경이 수반되는 사업으로서 대통령령이 정하는 사업"이라고 규정하고 있는 법 제5조 제1항 제10호가 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 아니하고, 개발부담금의 산정기초가 되는 개시시점지가와 종료시점지가를 개별공시지가에 의하도록 규정하고 있는 법 제10조 제1항, 제3항이 납부의무자의 재산권 등 기본권을 침해하거나 과잉금지원리에 위배되지 아니한다고 판단한 것은 옳고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 법리오해 등의 잘못이 없다. 따라서 이 부분 상고이유는 받아들일 수 없다.
4. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
대법관 배기원(재판장) 서성(주심) 유지담 박재윤