【원 고】
【피 고】
서울특별시 강서구청장외 1(소송대리인 변호사 고승덕)
【변론종결】
2007. 7. 3.
【주 문】
1. 원고의 피고 서울특별시장에 대한 소를 각하한다.
2. 원고의 피고 서울특별시 강서구청장에 대한 청구를 기각한다.
3. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고들이 2006. 10. 2. 원고에 대하여 한 전출명령을 취소한다.
【이 유】
1. 기초사실
다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑제1, 4호증, 을가제1, 3호증, 을가제9, 12호증, 을가제13호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.
가. 원고는 1978. 11. 1. 지방행정서기보 시보로 임용되어 종로구 세종로동사무소에서 근무를 시작한 이래 종로구 도시정비국 주택과, 강서구 발산동사무소 등을 거쳐 서울특별시 건설행정과에서 근무해 오던중 1995. 7. 1. 지방자치제가 실시됨에 따라 개인사정과 출퇴근 등의 사유로 인사교류를 신청하여 1996. 2. 1. 강서구로 발령받아 2006. 10. 1.까지 근무해 왔고, 1984. 4. 30. 지방행정서기로, 1991. 12. 20. 지방행정주사보로, 2000. 1. 1. 지방행정주사로 각 승진하였다.
나. 피고 서울특별시 강서구청장(이하 ‘피고 강서구청장’이라 한다)은 지방공무원법 제30조의 2 제2항, 제3항, 지방공무원임용령 제27조의 5, 서울특별시지방공무원인사교류규칙에 의거하여 서울시인사교류협의회에서 심의를 거쳐 확정된 ‘시·자치구 4급 이하 공무원 인사교류계획’에 의하여 피고 서울특별시장이 권고한 바에 따라 2006. 10. 2. 원고를 구로구로 전출하는 내용의 명령을 하였다(이하 ‘이 사건 전출명령’이라고 한다).
2. 피고 서울특별시장에 대한 소의 적법여부에 대한 판단
원고는 피고 서울특별시장이 피고 강서구청장에게 이 사건 전출명령을 하도록 권고하는 등 실질적으로 이 사건 전출명령을 주도하였으므로 피고 서울특별시장에 대하여도 이 사건 전출명령의 취소를 구한다고 주장한다.
살피건대, 항고소송은 원칙적으로 소송의 대상인 행정처분 등을 외부적으로 그의 명의로 행한 행정청을 피고로 하여야 하는 것으로서, 그 행정처분을 하게 된 연유가 상급행정청이나 타행정청의 지시나 통보에 의한 것이라 하여 다르지 않다고 할 것인바, 앞서 본 바와 같이 피고 강서구청장이 피고 서울특별시장의 권고에 의하여 이 사건 전출명령을 행한 것이라 하더라도 이 사건 전출명령이 피고 강서구청장 명의로 행해진 이상 피고 강서구청장만이 이 사건 전출명령취소에 대한 피고적격이 있고 피고 서울특별시장은 피고적격이 없는 것이므로, 이 사건 소 중 피고 서울특별시장에 대한 부분은 그 피고적격이 없는 자를 상대로 한 것으로서 부적법하다 할 것이다.
3. 이 사건 전출명령의 적법 여부
가. 당사자의 주장
피고 강서구청장은 이 사건 전출명령은 지방공무원법 제30조의 2 제2항, 제3항, 지방공무원임용령 제27조의 5 제1항 제2호, 제2항, 제3항 및 서울특별시지방공무원인사교류규칙에 근거하여 이루어진 것으로 적법하다고 주장함에 대하여, 원고는 아래와 같은 사유로 이 사건 전출명령은 위법하다고 주장한다.
(1) 이 사건 전출명령은 당초 지방공무원법 제30조의 2 제2항에서 정한 인사교류협의회의 심의절차도 거치지 아니하고 이루어진 것으로서 위법하고 그 후 인사교류협의회가 개최되어 심의절차를 거침으로써 사후 그 절차가 보완되었다 하더라도 그 심의결과에 행정, 기술, 기능직 교류희망자는 반드시 본인의 동의를 필요로 하는 것으로 정해져 있음에도 피고 강서구청장은 원고의 동의 없이 원고에 대한 이 사건 전출명령을 행하였으므로, 이 사건 전출명령은 위 인사교류협의회의 심의결과에 위배된 것으로서 위법하다.
(2) 이 사건 전출명령의 근거법령인 지방공무원임용령 제27조의 5 제1항은 제1호에서 5급 이상 공무원 또는 6급 기술직렬을 교류하는 경우, 제2호에서 인접 자치단체 상호간에 교류하는 경우, 제3호에서 5급 이하 공무원의 연고지 배치를 위하여 교류하는 경우를 각 규정하고 있는데, 이 사건 전출명령은 위 지방공무원임용령 제27조의 5 제1항 각 호의 요건에 모두 해당되지 아니함에도 원고의 동의없이 강제로 이루어졌으므로 인사권남용에 해당되어 위법하다.
(3) 이 사건 전출명령은 원고의 동의를 전제로 하지 아니한 강제전출로서 헌법상 공무원의 신분보장 원칙, 정치적 중립 원칙, 직업선택의 자유 등을 침해하여 무효이고, 중앙정부가 행하는 부처간, 중앙·지방간 인사교류에는 본인의 신청이나 동의를 받아 인사·급여상 여러 가지 인센티브를 제공하는데 이 사건 전출명령은 아무런 인센티브의 제공 없이 출퇴근시 3시간이나 소요되는 곳으로 강제로 전출시키는 것으로서 헌법상의 평등권, 행복추구권 등을 침해하여 무효이다.
나. 관계법령
[지방공무원법]
제30조의2 (인사교류)
① 교육인적자원부장관 또는 행정자치부장관은 인력의 균형있는 배치와 지방자치단체의 행정발전을 위하여 교육인적자원부 또는 행정자치부와 지방자치단체 상호간에 인사교류의 필요가 있다고 인정할 때에는 교육인적자원부 또는 행정자치부에 두는 인사교류협의회가 정한 인사교류기준에 따라 인사교류안을 작성하여 당해 지방자치단체의 장에게 인사교류를 권고할 수 있다. 이 경우 당해 지방자치단체의 장은 정당한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다.〈개정 1998.9.19, 2001.1.29〉
② 시·도지사는 당해 지방자치단체 및 관할구역안의 지방자치단체 상호간에 인사교류의 필요가 있다고 인정할 때에는 당해 시·도에 두는 인사교류협의회에서 정한 인사교류기준에 따라 인사교류안을 작성하여 관할구역안의 지방자치단체의 장에게 인사교류를 권고할 수 있다. 이 경우 당해 지방자치단체의 장은 정당한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다.
③ 제1항 및 제2항의 규정에 의한 인사교류의 대상에 관하여는 대통령령으로 정하고, 인사교류협의회의 구성 및 운영, 인사교류절차 기타 인사교류에 관하여 필요한 사항은 교육인적자원부령·행정자치부령 또는 시·도 규칙으로 정한다.
[지방공무원임용령]
제27조의5 (지방자치단체간의 인사교류)
① 법 제30조의2의 규정에 의하여 지방자치단체 상호간에 인사교류를 할 수 있는 경우는 다음 각호와 같다. 다만, 제3호에 의하는 경우에는 본인의 신청 또는 동의가 있어야 한다.
1. 지방자치단체간 인력의 균형있는 배치와 지방행정의 균형있는 발전을 위하여 5급 이상 공무원 또는 6급 기술직렬공무원을 교류하는 경우
2. 행정기관 상호간의 협조체제증진 및 공무원의 종합적 능력발전을 위하여 인접 지방자치단체간 교류하는 경우
3. 5급이하 공무원의 연고지 배치를 위하여 필요한 경우
② 제1항의 규정에 의한 인사교류인원( 제1항 제3호의 규정에 의하여 실시하는 인원을 제외한다)은 필요한 최소한으로 하되, 행정자치부장관·교육인적자원부장관 또는 시·도지사는 지방자치단체별 교류인원을 정할 때에는 미리 당해 지방자치단체의 장의 의견을 들어야 한다.
③ 행정자치부장관·교육인적자원부장관 또는 시·도지사는 인사교류계획을 수립하거나 인사교류를 실시할 때에는 지방자치단체의 장으로부터 교류대상자의 추천이 있거나 당해 지방자치단체에로 전입요청이 있는 경우 이를 최대한 반영하여야 하며, 당해 지방자치단체의 장의 동의 없이는 인사교류대상자의 직위를 미리 지정하여서는 아니된다.
[서울특별시지방공무원인사교류규칙]
제3조(인사교류협의회의 설치 및 구성)
① 법 제30조의2 제2항 의 규정에 의하여 서울특별시장(이하 "시장"이라 한다) 소속하에 인사교류협의회(이하 "협의회"라 한다)를 둔다.
제10조(인사교류계획의 수립)
① 시장은 법 제30조의2 제2항 및 지방공무원임용령(이하 "영"이라 한다) 제27조의4의 규정에 의하여 시와 구 및 구 상호간 인사교류가 필요한 경우에는 인사교류계획을 수립하여 협의회에 심의를 요청하여야 한다.
제13조(인사교류계획의 확정·통보)
시장은 협의회의 심의를 거쳐 확정된 인사교류계획을 지체없이 구청장에게 통보하여 그 실시를 권고한다.
제14조(인사교류 결과 통보)
시장 및 구청장은 확정된 인사교류 계획에 따라 지체없이 인사교류를 실시하고 구청장은 그 결과를 3일 이내에 시장에게 통보하여야 한다.
제15조(교류공무원에 대한 인사관리)
시장 및 구청장은 인사교류된 공무원의 전공분야, 종전 소속기관의 담당업무 및 근무희망 부서 등을 고려하여 적절한 직위에 임용하여야 하며, 승진임용·전보·근무성적평정·교육훈련·표창에 있어서 불이익한 대우를 하여서는 아니된다.
다. 인정사실
앞서 든 각 증거에 갑제3, 5호증, 갑제8, 9호증, 갑제11호증, 을가제2, 4호증, 을가제5 내지 8호증, 을가제10, 11호증, 을가제16, 17호증, 을나제1호증의 1, 2, 을나제2 내지 4호증, 을나제5호증의 1, 2, 을나제6호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 다음 각 사실을 인정할 수 있다.
(1) 지방자치제의 시행전 서울특별시 및 각 구청 공무원은 서울시청 및 각 구청에 순환근무하여 조직의 정체나 구청별 승진불균형 등의 문제가 없었으나 1995. 7. 1. 지방자치제가 시행됨에 따라 지방공무원의 인사권이 서울특별시장 및 각 자치구청장에게 귀속되어 서울특별시 및 각 자치구청에 근무하는 지방공무원은 종전의 순환근무제가 아닌 서울특별시 및 각 자치구에서만 근무하게 되었고 이에 따라 조직의 정체, 공무원과 지역 토호와의 유착으로 인한 인·허가 비리, 승진불균형 등의 문제가 발생하게 되었다.
(2) 피고 서울특별시장은 1998.경부터 각 자치구청장과 협의하여 기술직공무원에 대하여 일부 통합인사를 실시하여 기술직의 승진불균형 등의 문제를 해결하였고, 행정직공무원에 대하여는 지방자치제 시행 이후 근 10여년간 자치단체별로 개별적인 인사운영을 하여 오다가 피고 서울특별시장이 2006. 8. 17.경 지방공무원법 제30조의 2 및 지방공무원임용령 제27조의 5에 근거하여 ‘시·자치구 정기인사교류 및 통합합의서안’을 마련하여 서울특별시 산하 각 자치구청장 협의체인 서울특별시구청장협의회를 통하여 의견수렴을 한 후 2006. 8. 23. 서울특별시장 및 산하 25개 자치구청장이 합의함으로써 ‘시·자치구 정기 인사교류 및 통합인사합의서’를 확정하였다.
(3) 위 통합인사합의서의 주요내용을 보면, 시와 자치구는 근무기간, 연령, 교류인원 등 객관적인 교류기준을 설정하여 매년 1회 이상 정기적으로 인사교류를 실시하고, 위 정기인사 교류시의 교류기준은 직급별 정년 3년 이하자는 제외하고(연령기준), 해당 자치단체에서 4년 이상 연속하여 근무한 자로 하며(근속기준), 자치구별로 4급 1명 이상, 5급 2명 이상, 6급 5명 이상으로 하되 세부기준은 매 교류시마다 시와 구청장협의회가 협의하여 결정하고, 자치구청장은 위 규정에 따라 교류대상자를 선정하여 시에 통보하면 시에서는 시와 각 자치구의 여건을 고려하여 인력을 균형있게 배치하며(제2조), 기술직과 전산직의 승진심사는 시와 25개 자치구가 통합하여 실시하고(제7조), 시와 자치구간 긴밀한 업무협조와 인사대상자의 능력발전을 위하여 5급 이하 직원을 대상으로 시와 자치구간 교환근무제를 추진한다(제5조)는 등이다.
(4) 서울특별시는 위 통합인사합의서에 기하여 ‘2006년 하반기 승진·전보(교류) 계획’를 작성한 후 2006. 9. 1.경 관내 25개 자치구청에게 자치구별로 4급 1명, 5급 2명, 6급 5명 이상 등의 교류대상자 및 교류희망자를 선정하여 그 명단을 같은 달 18.까지 제출하여 줄 것을 통보하였다.
(5) 서울특별시는 같은 달 7. 행정 제1부시장을 위원장으로 하고 25개 자치구 부구청장이 참석한 가운데 서울시인사교류협의회를 개최하여 ‘시·자치구 4급 이하 공무원 인사교류계획’을 심의하여 결정한 후 같은 날 각 자치구청에 그 심의결과를 통보하였는데, 이에 의하면, ① 합의서 교류기준으로 ㉮ 연령기준은 5급 이상은 1949. 10. 1. 이후, 6급 이하 1952. 10. 1. 이후 출생자로, ㉯ 근속기준은 각 해당 자치단체에서 4년 이상 연속하여 근무한 자로, ㉰ 인원기준은 자치구별로 4급은 1명 이상, 5급은 2명 이상, 6급은 5명 이상으로 각 정하고, ② 행정직군 및 기술직군에 대하여는 ㉮ 합의서(통합인사합의서를 지칭하는 것으로 보임)에 의한 교류대상자는 ⅰ) 행정직 교류우선 원칙, ⅱ) 행정직 대상자 없을시 기술직 해당직급 인원포함(※ 행정직·기술직 교류기준 대상자 없을시 교류희망자 포함), ⅲ) 교류기준에 적합한 기술직은 추가로 교류가능의 원칙하에 선정하고, ㉯ 교류희망자의 경우는 기술직(전산직 포함)은 2006. 10. 2.자 승진예정자 포함, 의무4급 및 7급이하 행정직의 시 전입은 별도계획에 따라 실시하는 것으로 하며, ③ 기능직은 교류희망자를 교류대상으로 하되, 행정·기술·기능직 교류희망자의 경우는 반드시 본인동의가 필요하며 희망근무지 배치가 어려울 경우 교류에서 제외될 수 있는 것으로 되어 있다.
(6) 피고 강서구청장은 같은 달 4. 산하 각 부서에 ‘5급 이하 공무원 인사교류계획 통보’를 시달하면서 교류희망자를 파악하여 줄 것을 요청하였지만 6급 행정직으로서 교류를 희망하는 지원자가 한명도 없자 서울특별시나 그 산하 다른 자치구청으로 전출될 경우의 출퇴근 불편을 감안하여 강서구 관외 거주자 중 장기근무자 중에서 2006. 7. 28. 행한 강서구 6급 팀장인사를 감안하여 구행정의 업무연속성을 위하여 업무의 중요도와 난이도가 떨어지는 동사무소 보직자를 선정하기로 하는 교류대상자 선정기준을 정한 후 이에 따라 강서구에서 20년 이상 근무한 장기근무자 중 관외거주자로서 최초 임용일이 가장 빠른 원고를 그 교류대상자 중 1인으로 선정하였다.
(7) 피고 강서구청장은 위와 같이 원고를 교류대상자로 선정한 후 원고에게 이를 통보하고 원고가 근무를 희망하는 근무희망지를 5지망까지 정하여 알려줄 것을 요구하였지만 원고가 본인의 동의 없는 교류인사는 위법이고 이에 대하여 법적 대응을 하겠다면서 근무희망지를 제출하지 아니하자 2006. 9. 19. 원고의 근무희망지를 공란으로 하여 자치구 공무원 인사교류 대상자 명부를 서울특별시에 제출하였다.
(8) 피고 서울특별시장은 각 자치구청의 교류대상자 명부를 취합한 후 서울시인사교류협의회 심의결과 확정된 교류기준에 따라 교류대상자들을 배치하기 위하여 근무희망지를 검토하는 과정에서 원고의 근무희망지가 공란임을 알고 그 담당자가 원고에게 유선으로 근무희망지를 알려 줄 것을 요구하였으나 원고가 이에 불응하자 원고의 주소지가 부천시 고강본동임을 감안하여 원고를 주소지에 가장 가까운 양천구청에 배치하고자 하였으나 양천구청장이 전입을 요청한 직원과 양천구를 근무희망지로 하는 직원에게 순위가 밀려 다음 인접구인 구로구에 배치하기로 하고 이같은 내용 등이 포함된 ‘6급 이하 기술직공무원 승진임용 및 인사교류권고안’을 작성하여 각 자치구청에 시달하였다.
(9) 피고 강서구청장은 위와 같은 시달받은 인사교류권고안에 따라 2006. 10. 2.자로 원고를 구로구청으로 전출하는 내용의 이 사건 전출명령을 하였다.
(10) 원고는 구로구청장에 의하여 구로구 고척2동 동사무소로 발령이 되었는데, 원고의 주소지인 부천시 고강본동에서 위 동사무소까지의 거리는 약 8km 정도로서 승용차를 이용하면 20분 남짓이면 도달되고 버스로는 한번 환승하면 위 주소지에서 위 동사무소에 출퇴근을 할 수 있다.
라. 원고의 주장에 대한 판단
(1) 첫 번째 주장에 대한 판단
앞서 본 바와 같이, 서울특별시는 2006. 9. 1. 관내 25개 자치구청에게 ‘2006년 하반기 승진·전보(교류) 계획’을 통보한 다음, 같은 달. 7. 행정 제1부시장을 위원장으로 하는 서울시인사교류협의회를 개최하여 인사교류기준 등을 정한 ‘시·자치구 4급 이하 공무원 인사교류계획’을 심의, 확정한 후 이를 관내 25개 자치구청에 통보하고 이러한 인사교류계획에 근거하여 절차를 진행하여 같은 해 9. 29. 각 자치구청에 인사교류를 권고하여 원고에 대한 이 사건 전출명령이 이루어졌으므로 이 사건 전출명령이 지방공무원법 제30조의 2 소정의 인사교류협의회의 심의절차 없이 이루어져 위법하다는 점에 관한 원고의 주장은 이유 없고, 또한 앞서 본 바와 같이 서울시인사교류협의회에서 심의, 결정한 ‘시·자치구 4급 이하 공무원 인사교류계획’에 의하면, 각 자치구별로 일정한 교류기준에 의하여 4급 1명 이상, 5급 2명 이상, 6급 5명 이상의 교류대상자를 선정하되 만일 그 교류기준에 적합한 대상자가 없을 시에는 교류희망자를 포함시키고 교류희망자의 경우에는 반드시 본인의 동의를 필요로 하는 것으로 되어 있을 뿐이어서 모든 교류대상자로부터 인사교류에 대한 동의를 받아야 할 것으로 기재되어 있지 않은 점, 피고 강서구청장이 산하 각 부서에 ‘5급 이하 공무원 인사교류계획 통보’를 시달하면서 교류희망자를 파악하여 줄 것을 요청하였지만 6급 행정직으로서 교류를 희망하는 지원자가 한명도 없자 부득이 서울특별시나 그 산하 다른 자치구청으로 전출될 경우의 출퇴근 불편을 감안하여 강서구 관외 거주자 중 장기근무자 중에서 2006. 7. 28. 행한 강서구 6급 팀장인사를 감안하여 구행정의 업무연속성을 위하여 업무의 중요도와 난이도가 떨어지는 동사무소 보직자를 선정하기로 하는 교류대상자 선정기준을 정하여 그 선정기준에 따라 강서구에서 20년 이상 근무한 장기근무자 중 관외거주자로서 최초 임용일이 가장 빠른 원고가 그 교류대상자 중 1인으로 선정된 점 등에 비추어 보면, 원고의 경우는 서울시인사교류협의회의 심의결과에서 정한 본인의 동의를 반드시 필요로 하는 교류희망자에 해당하는 것이 아니고 일정한 교류기준에 따라 선정되는 교류대상자에 해당되는 것이므로 이 사건 전출명령이 위 심의결과에 위배되어 원고의 동의 없이 이루어져 위법하다는 점에 관한 원고의 주장도 이유 없다.
(2) 두 번째 주장에 대한 판단
살피건대, 지방공무원임용령 제27조의 5 제1항은 지방공무원법 제30조의 2의 규정에 의하여 지방자치단체 상호간에 인사교류를 할 수 있는 경우에 관하여 규정하고 있는데, 그 제1호는 지방자치단체간 인력의 균형있는 배치와 지방행정의 균형있는 발전을 위하여 5급 이상 공무원 또는 6급 기술직렬공무원을 교류하는 경우를, 제2호는 행정기관 상호간의 협조체제증진 및 공무원의 종합적 능력발전을 위하여 인접 지방자치단체간 교류하는 경우를, 제3호는 5급 이하 공무원의 연고지 배치를 위하여 인사교류를 하는 경우를 각 규정하면서 제3호에 의하는 경우에만 본인의 신청 또는 동의를 요하는 것으로 규정하고 있다.
이 사건에 있어서 보면, 원고는 행정직 6급으로서 이 사건 전출명령이 연고지 배치를 위한 것이 아님은 앞서 본 바와 같으므로 이 사건 전출명령은 위 제1호나 제3호에 따른 인사교류라고 할 수 없고, 위 제2호에 따른 인사교류에 해당한다고 할 것인바, 위 제2호에서 규정하고 있는 ‘행정기관 상호간의 협조체제증진 및 공무원의 종합적 능력발전을 위하여 인접 지방자치단체간 교류하는 경우’에서의 ‘인접 지방자치단체’라 함은 바로 이어서 접하여 있는 지방자치단체만을 의미하는 것으로 한정하여 볼 것은 아니고 당해 공무원에게 수인하기 어려운 생활상의 변화를 수반하는 것이 아닌 한 가깝게 이웃하여 있는 지방자치단체도 이에 포함되는 것으로 봄이 상당한데, 강서구나 구로구, 양천구 등은 본래 영등포구에서 분구된 것으로서 비교적 같은 생활권 내에 있다고 할 수 있고, 원고의 주소지인 부천시 고강본동에서 원고가 현재 근무중인 구로구 고척2동 동사무소까지의 거리는 약 8km 정도로서 승용차를 이용하면 20분 남짓이면 도달하고 버스로는 한번 환승하면 위 주소지에서 위 동사무소까지 출퇴근을 할 수 있음은 앞서 본 바와 같으므로, 피고 강서구청장이 앞에서 본 경위를 거쳐 원고를 구로구로 발령한 이 사건 전출명령은 위 제2호 소정의 인접 지방자치단체간의 교류에 해당한다고 볼 것이어서 이와 반대의 전제에서 하는 원고의 주장도 이유 없다.
(3) 세 번째 주장에 대한 판단
살피건대, 앞서 본 바와 같이 이 사건 전출명령은 지방공무원법 제30조의 2, 지방공무원임용령 제27조의 5 제1항 제2호, 서울특별시지방공무원인사교류규칙에 근거하여 이루어졌는바, 위 지방공무원임용령 제27조의 5 제1항은 제3호(5급이하 공무원의 연고지 배치를 위하여 필요한 경우)에 의하는 경우에만 본인의 신청 또는 동의가 있어야 한다고 규정하고 있으므로 그 반대해석으로 위 제3호가 아닌 제1호, 제2호에 의한 경우에까지 당해 공무원 본인의 신청 또는 동의가 필요한 것으로 볼 수는 없다.
한편 지방공무원법 제30조의 2, 지방공무원임용령 제27조의 5 등 관계법령과 지방자치제도의 취지에 비추어 볼 때 지방자치단체 상호간의 인사교류제도를 둔 것은 ① 지방자치단체 사이의 인적교류를 통하여 지방자치단체간 인력의 균형있는 배치와 지방행정의 균형있는 발전을 꾀하고, ② 행정기관 상호간의 협조체제 증진 및 공무원의 종합적 능력발전을 도모하며, ③ 공무원 사회의 정체성을 해소하여 행정조직에 활력을 불어넣기 위한 것 등에 그 목적이 있다고 할 것인바, 이러한 목적은 지방자치제도의 정착과 발전을 위하여 반드시 달성되어야 하는 것이고, 이러한 인사교류제도의 목적에 비추어 보면 지방자치단체 상호간의 인사교류는 일정 규모 이상 다수의 공무원들을 대상으로 시행될 수 밖에 없는 것이며, 선호지에서 비선호지로, 비선호지에서 선호지로의 상호 교류를 필연적으로 내포하고 있는 것인데, 이러한 경우 대상 공무원의 동의를 반드시 거치도록 한다면 사실상 원활한 인사교류를 실시할 수 없게 되어 제도의 목적을 달성할 수 없게 될 것임이 자명하다.
또한 앞서 본 바와 같이 지방공무원법 제30조의 2와 지방공무원임용령 제27조의 5, 서울특별시지방공무원인사교류규칙 등에서 인사교류의 대상과 절차에 관하여 상세한 규정을 둠으로써 그 내용과 절차의 정당성을 확보할 수 있도록 한 점, 인사교류에 의해 전출되는 공무원은 그 소속기관은 바뀌지만 직급과 근속연수는 그대로 유지하게 되므로 지방공무원으로서의 신분에 관한 근본적인 변화가 있다고 보기도 어려운 점, 인사교류는 시 · 도와 관할구역안의 지방자치단체 상호간에 이루어지는 것이므로 근무장소와 거주지에 있어 수인하기 어려운 변화를 초래한다고 보기도 어려운 점, 그와 같은 인사교류에 의하여 공무원 본인의 이익이 과도하거나 부당하게 침해될 때는 그 인사명령 자체가 인사권을 남용한 것이거나 재량의 한계를 일탈한 것으로 사법적 통제를 받을 수 있는 점, 중앙·지방 상호간의 인사교류시에 각종 인센티브를 제공하는 것은 ‘중앙행정기관등과 지방자치단체간 인사교류에 관한 규정’에 의거하여 생활권을 달리하는 지역으로 교류된 교류대상자의 거주지확보와 생활비보조 목적으로 제공하는 것으로서 지방공무원법 제30조의 2에 의거하여 시행하는 이 사건 전출명령과는 관계가 없는 점, 원고의 주소지인 부천시 고강본동에서 원고가 근무하는 구로구 고척2동사무소까지의 거리는 약 8km 정도로서 승용차를 이용하면 20분 남짓이면 도달하고 버스로는 한번 환승하면 위 주소지에서 위 동사무소까지 출퇴근이 가능하고, 강서구, 구로구 등은 영등포구에서 분구된 것으로서 비교적 인근에 인접해 있는 지방자치단체로 보이는 점 등에 비추어 보면, 피고 강서구청장이 지방공무원법 제30조의 2, 지방공무원임용령 제27조의 5 제1항 제2호, 서울특별시지방공무원인사교류규칙의 각 규정에 의하여 원고의 동의 없이 행한 이 사건 전출명령이 헌법상 보장된 공무원의 신분보장, 정치적 중립, 행복추구권, 직업선택의 자유, 평등권 등을 본질적으로 침해하는 것으로서 무효라고 볼 수는 없으므로 이 점에 관한 원고의 주장도 이유 없다.
(4) 따라서 이 사건 전보발령은 적법하다.
3. 결 론
그렇다면, 원고의 피고 서울특별시장에 대한 소는 부적법하여 이를 각하하고, 피고 강서구청장에 대한 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 정형식(재판장) 김선희 장찬