【원고,피상고인】
김인모 (소송대리인 변호사 제갈복성)
【피고,상고인】
서울특별시장 (소송대리인 변호사 배만운)
【원심판결】
서울고법 200 1. 6. 27. 선고 2000누16465 판결
【주문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이유】
1. 상고이유 제1점에 대하여
원심이 인용한 제1심판결 이유에 의하면 원심은, 구 서울특별시농수산물도매시장조례(2001. 4. 16. 조례 제3859호로 개정되기 전의 것, 이하 '조례'라 한다) 제5조는 중도매인이 유지하여야 할 월간 최저 거래기준을 정하고 있고, 제4조 및 조례시행규칙(2001. 6. 30. 규칙 제3198호로 전문 개정되기 전의 것) 제17조의2 [별표 2] 1.의 가. 제12호 (다)목은 중도매인의 거래실적이 위의 최저 기준에 3개월 연속 미달할 경우 중도매업허가 취소의 행정처분을 할 수 있도록 정하고 있는데, 이러한 조례 및 조례시행규칙의 규정내용은 지방자치법 제15조 단서가 정하는 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항에 해당하는데도 이에 대해서는 아무런 법률의 위임이 없으므로 위 조례 및 조례시행규칙의 규정은 무효이고, 이에 근거한 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였다.
구 농수산물유통및가격안정에관한법률(2000. 1. 28. 법률 제6223호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 '농안법'이라 한다)은, 농수산물의 유통의 원활을 기하고 적정한 가격을 유지하게 함으로써 생산자와 소비자의 이익을 보호하고, 국민생활의 안정을 도모한다는 입법목적(제1조)을 달성하기 위하여 지방자치단체로 하여금 농수산물의 도매거래를 위하여 도매시장을 개설하도록 하고(제12조), 농림부장관 등의 허가를 받아 개설하도록 되어 있는 중앙도매시장의 경우 그 개설허가의 요건으로서, 도매시장의 운영에 관한 세부사항을 정한 업무규정의 내용이 도매시장의 건전한 운영을 기함에 적합하다고 인정될 것과, 개설되는 도매시장의 거래품목에 대한 당해 지역의 수급실적과 수급전망, 그리고 그 지역의 도매시장별 거래실적과 거래전망 등 내용이 들어 있는 운영관리계획서의 내용이 충실하고 그 실현이 확실하다고 인정될 것 등을 요구함으로써{제15조 및 구 농안법시행규칙(2000. 6. 23. 농림부령 제1366호·해양수산부령 제164호로 전문 개정되기 전의 것) 제5조, 제6조} 도매시장이 그 기능을 다하도록 배려하고 있으며, 또한 지방자치단체로 하여금 이와 같이 개설된 도매시장 안에 농수산물의 판매 등 업무를 담당할 적정수의 도매시장법인을 지정하도록 하고(제17조, 제18조), 중도매업의 허가 등을 받은 자에 한하여 도매시장법인이 시행하는 경매 또는 입찰에 참가하여 농수산물을 매수하여 이를 도매거래할 수 있도록 하는 한편(제23조, 제24조, 제30조), 앞서와 같은 입법목적의 달성과 더불어 도매시장이 그 기능을 원활히 수행할 수 있도록 하기 위하여, 누구든지 도매시장에서의 정상적인 거래를 방해할 수 없음을 규정하고(제37조 제1항), 도매시장 개설자로 하여금 공정한 거래질서의 확립(제16조)과 도매시장에서의 거래질서 유지(제37조 제1항)에 필요한 조치를 취하도록 하고 있는 외에, 농림부장관 등에게 도매시장의 적정한 운영·관리에 관한 각종의 감독권을 부여하고 있으며(제61조 내지 제63조 등), 한편 조례는, 서울특별시가 농안법 제12조에 의하여 개설한 농수산물 도매시장의 운영관리상 필요한 사항을 규정하기 위하여(제1조), 도매시장의 운영에 필요한 여러 가지의 세부적인 규정을 마련하고 있는데, 그 중 제4조 제2항은 중도매인이 신고 없이 1월 이상 계속하여 그 업무를 휴업한 경우(제2호), 중도매인의 월간 거래실적이 조례 제5호가 정하는 월간 최저 거래기준에 3개월 이상 계속 미달하는 경우(제3호), 정당한 이유 없이 그 업무를 수행하지 아니함으로써 농수산물의 유통에 중대한 장애를 초래한 경우(제4호) 등의 사유가 발생하였을 때에는 그 중도매업의 허가를 취소할 수 있음을 규정하고 있는바, 비록 농안법이 중도매인에게 거래실적을 유지하도록 하는 명문의 규정을 두거나 이러한 내용에 관하여 조례로써 정하도록 명시적으로 위임하고 있지는 아니하나, 앞서와 같은 엄격한 규제방법을 통하여 도매시장의 적정한 운영을 도모하려는 농안법의 취지와 더불어 농수산물의 유통과정에 있어서의 중도매인의 지위와 역할에 비추어 볼 때, 만일 중도매인이 그 업무를 충실히 수행하지 아니한다면 도매시장에서의 거래를 통하여 농수산물의 유통의 원활을 기한다는 농안법의 입법목적 달성에 중대한 지장을 초래할 우려가 있는 점, 도매시장에서의 공정한 거래질서 확립을 위하여 마련한 농안법 제37조 등의 규정은 중도매인이 어느 정도 이상의 거래실적을 유지함으로써 도매시장이 그 기능을 발휘하고 있음을 전제로 하고 있는 점, 그리고 농안법이 도매시장에서의 정상적인 거래를 방해하는 행위를 금지하고 있는 이상 이러한 방해행위에 못지 않은 피해를 줄 수 있는 장기간에 걸친 거래실적 미달행위에 대한 제재를 마련하는 것이 농안법의 규정 취지에 부합한다고 할 것인 점 등에 비추어 볼 때, 중도매인의 월간 최저 거래기준을 정하고 이에 미달할 경우 허가취소의 처분을 하도록 규정하고 있는 조례 제4조, 제5조 및 조례시행규칙 제17조의2 [별표 2] 1.의 가. 제12호 (다)목의 규정은 농안법 제37조 등에 근거를 두고 그 법률규정이 예정하고 있는 사항을 구체화·명확화한 것으로서 위임근거가 있다고 보아야 한다.
그럼에도 불구하고, 원심은 이와 다른 견해에 서서 위와 같은 조례 및 조례시행규칙의 규정에 대한 법률의 위임이 없다고 하여 이를 무효로 보고 이 규정에 따라 행한 이 사건 처분이 위법하다고 판단하고 말았으니, 원심판결에는 지방자치법 제15조 단서 농안법 제37조 등에 관한 법리를 오해함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 하지 않을 수 없다. 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.
2. 상고이유 제2점 대하여
원심이 인용한 제1심판결 이유에 의하면 원심은 피고가, 원고의 월간 거래실적이 조례 제5조가 정하는 최저 거래기준에 3개월 이상 미달하였음을 이유로 원고에 대하여 조례 제4조 및 조례시행규칙 제17조의2 [별표 2] 1.의 가. 제12호 (다)목을 적용하여 한 이 사건 처분에 대하여, 가사 이와 같은 조례 및 조례시행규칙의 규정이 유효하다고 하더라도, 원고의 월간 거래실적이 최저 거래기준에 미달하게 된 것은 원고의 교통사고로 인한 입원치료 및 1997년도 말 무렵의 국내의 경제위기 등 불가피한 사정에 기인한 것이었고, 그 후 원고가 거래를 재개하여 이 사건 처분 당시 정상적인 영업을 하고 있었다는 사정을 감안한다면 이 사건 처분은 지나치게 무거워서 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 판단하였다.
그런데 앞서 본 바와 같은 농안법의 입법취지 및 농수산물 유통과정에 있어서의 중도매인의 역할 등을 고려하면 중도매인이 최소한도의 거래실적 조차 상당기간 동안 유지하지 아니할 경우 이는 도매시장의 기능을 현저히 저해하는 요인이 될 수 있어, 이러한 거래실적 미달행위를 규제할 필요성이 크다 할 것이고, 또한 이 사건 기록에 의하면, 피고는 2000. 3. 27. 무렵에 이르러 최저 거래기준에 미달하는 중도매인에 대한 처리대책을 마련하면서 IMF로 인한 경제사정을 고려하여 최저 거래기준에 미달하는 중도매인 중에서 3개월 이상 거래실적이 전혀 없었던 자 339인에 대해서만 제재처분을 하기로 하고, 그 행정처분의 기준도 대폭 완화하여 1999. 12. 31.을 기준으로 기간을 역산하여 6개월 이상 거래실적이 없었던 154인에 대해서는 허가취소의 처분을, 그 외의 185인에 대해서는 소정의 기준에 따라 15일부터 3개월까지의 업무정지의 처분을 하기로 정해 놓았던 것인데, 원고의 경우 1998. 1.부터 같은 해 5.까지, 그리고 같은 해 11.부터 1999. 12. 31.까지 총 19개월 동안 거래실적이 전혀 없어 위와 같이 피고가 정한 허가취소의 기준을 충족함에 따라 이 사건 처분이 이루어지게 되었던 사실, 한편 원고는 교통사고로 인하여 1996. 12. 28.부터 1997. 3. 10.까지, 그리고 1998. 12. 25.부터 1999. 3. 9.까지 입원치료를 받았던 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정 사실과 같이 원고가 장기간 동안 거래를 중단하였고, 그러한 거래중단의 기간이 입원기간을 제외하고도 9개월 이상이나 되는 점, 피고가 개설한 도매시장 안에서 중도매업의 허가를 받은 자 중 이 사건 원고와 같이 최소 거래기준을 지키지 못한 중도매인의 숫자가 결코 적다고 할 수 없는 점 및 이러한 중도매인에 대하여 적절한 제재조치를 취하지 아니할 경우 우려되는 파급효과 등을 고려하면 원심이 내세우는 제반 사정을 감안한다고 하더라도 피고가 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익목적이 원고가 이로 인하여 입게 될 불이익보다 가볍다 할 수는 없다.
그럼에도 불구하고, 원심이 그 판시와 같은 사정만을 들어 이 사건 처분이 재량권을 남용하였거나 그 범위를 일탈한 것이라고 단정하였으므로 이는 결국 재량권의 남용 및 그 범위의 일탈에 관한 법리를 오해함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다. 이 점을 지적하는 상고이유의 주장도 이유 있다.
3. 결 론
그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박재윤(재판장) 서성 이용우(주심) 배기원