【원고, 항소인】
사단법인 한국무역협회외 3(소송대리인 법무법인 율촌 담당변호사 문일봉)
【피고, 피항소인】
서울특별시 강남구청장(소송대리인 변호사 김창문외 2인)
【제1심판결】
서울행정법원 2004. 1. 14. 선고 2002구합40521 판결
【변론종결】
2005. 4. 8.
【주 문】
1. 제1심 판결 중 아래에서 취소하는 부분에 해당하는 원고들의 패소 부분을 취소한다.
피고가,
가. 2002. 9. 6. 원고 사단법인 한국무역협회에 대하여 한 교통유발부담금 105,831,490원의 부과처분 중 68,732,617원을 초과하는 부분,
나. 2002. 9. 6. 원고 한무컨벤션 주식회사에 대하여 한
(1) 호텔 오크우드프리미어에 관한 교통유발부담금 26,520,080원의 부과처분 중 16,057,136원을 초과하는 부분,
(2) 컨벤션별관에 관한 교통유발부담금 20,267,100원의 부과처분 중 13,220,813원을 초과하는 부분,
다. 2002. 9. 6. 원고 한국도심공항터미널 주식회사에 대하여 한 교통유발부담금 40,101,650원의 부과처분 중 26,159,461원을 초과하는 부분,
라. 2002. 9. 8. 원고 한무개발 주식회사에 대하여 한 교통유발부담금 88,230,560원의 부과처분 중 57,555,337원을 초과하는 부분을
각 취소한다.
2. 원고들의 나머지 항소를 기각한다.
3. 소송총비용은 이를 3분하여 그 2는 원고들이, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 (1) 2002. 9. 6. 원고 사단법인 한국무역협회에 대하여 한 ① 아셈회관에 관한 교통유발부담금 105,831,490원의 부과처분 중 10,583,149원을 초과하는 부분, ② 코엑스컨벤션센타에 관한 교통유발부담금 626,065,080원의 부과처분 중 320,726,148원을 초과하는 부분, (2) 2002. 9. 6. 원고 한무컨벤션 주식회사에 대하여 한 ① 호텔 오크우드프리미어에 관한 교통유발부담금 26,520,080원의 부과처분 중 2,652,008원을 초과하는 부분, ② 컨벤션별관에 관한 교통유발부담금 20,267,100원의 부과처분 중 2,026,710원을 초과하는 부분, (3) 2002. 9. 6. 원고 한국도심공항터미널 주식회사에 대하여 한 교통유발부담금 40,101,650원의 부과처분 중 4,010,165원을 초과하는 부분, (4) 2002. 9. 8. 원고 한무개발 주식회사에 대하여 한 교통유발부담금 88,230,560원의 부과처분 중 8,823,056원을 초과하는 부분을 각 취소한다.
2. 항소취지
제1심 판결 중 아래에서 취소를 구하는 부분에 해당하는 원고들의 패소 부분을 취소한다.
피고가 (1) 2002. 9. 6. 원고 사단법인 한국무역협회에 대하여 한 교통유발부담금 105,831,490원의 부과처분 중 10,583,149원을 초과하는 부분(원고 사단법인 한국무역협회는 코엑스컨벤션센타에 대한 교통유발부담금 부과처분에 관하여는 항소하지 않았다), (2) 2002. 9. 6. 원고 한무컨벤션 주식회사에 대하여 한 ① 호텔 오크우드프리미어에 관한 교통유발부담금 26,520,080원의 부과처분 중 2,652,008원을 초과하는 부분, ② 컨벤션별관에 관한 교통유발부담금 20,267,100원의 부과처분 중 2,026,710원을 초과하는 부분, (3) 2002. 9. 6. 원고 한국도심공항터미널 주식회사에 대하여 한 교통유발부담금 40,101,650원의 부과처분 중 4,010,165원을 초과하는 부분, (4) 2002. 9. 8. 원고 한무개발 주식회사에 대하여 한 교통유발부담금 88,230,560원의 부과처분 중 8,823,056원을 초과하는 부분을 각 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 아시아유럽정상회의(ASEM)준비위원회는 1996. 6. 4. 우리 나라에서 주최하는 2000년도 아시아유럽정상회의 개최장소를 서울 강남구 삼성동 소재 한국종합무역센터로 확정하였다.
나. 원고 사단법인 한국무역협회(이하 ‘원고 한국무역협회’라고 한다)는 기존의 한국종합전시장 별관을 철거하고, 그 소유의 잔여 부지인 서울 강남구 삼성동 159, 159-1, 159-9 대 합계 148,784㎡(이하 위 3필지 전부를 지칭하는 경우 ‘이 사건 대지’라고 한다)에 컨벤션센터, 아셈회관, 사무동, 호텔 및 공항타워 등을 건설하되, 호텔, 공항타워 등 일부 건축물에 대하여는 민간자본을 유치하기로 하였으며, 이에 따라 원고 한국무역협회는 컨벤션센터, 아셈회관을 건축하고, 원고 한무컨벤션 주식회사(이하 ‘원고 한무컨벤션’이라고 한다)는 컨벤션부속동 및 업무시설동을, 원고 한국도심공항터미날 주식회사(이하 ‘원고 한국도심공항터미날’이라고 한다)는 도심공항타워를, 원고 한무개발 주식회사(이하 ‘원고 한무개발’이라 한다)는 호텔인 코엑스인터컨티넨탈서울을 각 건축하기로 하였다.
다. 원고 한국무역협회는 이 사건 대지에 규모는 지상 41층, 지하 4층, 구조는 철골철근콘크리트조 및 철골조 평슬래브지붕, 용도는 근린생활, 업무, 판매 및 영업시설인 “아셈회관”을 건축하였고, 원고 한무컨벤션은 이 사건 대지에 규모는 지상 26층, 지하 5층, 구조는 철근콘크리트조 및 철골철근콘크리트조 평슬래브지붕, 용도는 숙박시설, 판매 및 영업시설인 “호텔오크우드프리미어”와 규모는 지상 6층, 지하 6층, 구조는 철근콘크리트조 및 철골철근콘크리트조 슬래브지붕, 용도는 운동시설, 숙박시설, 판매 및 영업시설인 “컨벤션별관”을 건축하였으며, 원고 한국도심공항터미날은 이 사건 대지에 규모는 지상 26층, 지하 6층, 구조는 철근콘크리트조 및 철골철근콘크리트조 평슬래브지붕, 용도는 업무시설 및 근린생활시설, 운동시설인 “도심공항타워”를 건축하였고, 원고 한무개발은 이 사건 대지에 규모는 지상 29층, 지하 6층, 구조는 철골, 철근콘크리트조, 철근콘크리트지붕, 용도는 운동, 숙박, 판매 및 영업시설인 “코엑스인터콘티넨탈서울”을 건축하였다(이하 위 5동의 건물 전부를 지칭하는 경우 ‘이 사건 건축물들’이라 한다).
라. 원고들은 2002. 3. 13. 피고로부터 이 사건 건축물들에 대한 사용승인을 받고, 원고 한무컨벤션은 2002. 5. 13., 원고 한국무역협회, 한국도심공항터미널, 한무개발은 2002. 5. 14. 각 자신들이 건축한 건축물에 관하여 소유권보존등기를 마쳤다.
마. 피고는 이 사건 건축물들에 관한 2001. 8. 1.부터 2002. 7. 31.까지 기간에 대한 교통유발부담금으로, 2002. 9. 6. ① 원고 한국무역협회에 대하여 105,831,490원을, ② 원고 한무컨벤션에 대하여는 호텔오크우드프리미어에 관하여 26,520,080원과 컨벤션별관에 관하여 20,267,100원을, ③ 원고 한국도심공항터미널에 대하여 40,101,650원을 각 부과ㆍ고지하고, 2002. 9. 8. 원고 한무개발에 대하여 88,230,560원을 부과·고지하였다(이하 원고들에 대한 위 각 부과처분 전부를 지칭하는 경우 ‘이 사건 부과처분’이라고 한다).
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 4, 7, 11, 1의 1-4, 3의 2-7, 변론의 전취지
2. 이 사건 부과처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
(1) 이 사건 건축물들은 구조, 기능, 규모의 면에서 기존 건축물과 별도로 구분된 것이므로 이 사건 건축물들의 축조는 ‘신축’에 해당하거나, 기존의 한국종합전시장 별관을 철거하고 그 잔여 부지상에 이 사건 건축물들을 축조하였으므로 ‘개축’에 해당하고, 따라서 당해 시설물의 최초 준공일로부터 3년간 교통유발부담금의 90%를 감면하여야 함에도, 이와 달리 이 사건 건축물들의 축조가 ‘증축’에 해당한다고 보고 구 도시교통정비촉진법시행령(2002. 10. 14. 대통령령 제17760호로 전문개정되기 전의 것, 이하 같다) 제38조 제1항의 규정에 따른 감면을 부정한 피고의 이 사건 부과처분은 위법하다.
(2) 원고들이 이 사건 건축물들을 축조한 것이 ‘증축’에 해당하더라도, 구 도시교통정비촉진법시행령 제38조 제1항, [별표7] 제5호 다목의 규정에 따라 감면기간을 다시 산정하여야 함에도, 그와 같은 조치 없이 한 피고의 이 사건 부과처분은 위법하다.
나. 관련법령
별지 기재와 같다.
다. 인정사실
(1) 이 사건 건축물들의 건축경위
(가) 원고 한국무역협회는 이 사건 건축물들의 건축을 위하여 아래와 같이 이 사건 대지를 임대하였다.
① 원고 한국무역협회는 1999. 3. 31. 소외 학교법인 신진학원의 1998. 7. 29.자 토지임대차계약상의 지위를 승계한 원고 한무컨벤션과 사이에 서울 강남구 삼성동 159, 159-9 대지 중 일부에 관하여 임대기간은 1998. 7. 29.부터 2020. 12. 31.까지, 임료는 건설기간 중에는 임대차목적물인 토지에 부과되는 각종 부담금과 제세공과금에 해당하는 금액, 영업기간에는 매출금액의 5%(컨벤션부속동), 6%(업무시설동)로 정하여 임대차계약을 체결하였다.
② 원고 한국무역협회는 1998. 8. 7. 원고 한국도심공항터미널과 사이에 같은 동 159-9 대지 중 일부에 관하여 임대기간은 계약체결일부터 2020. 12. 31.까지, 임료는 건설기간 중에는 위와 같은 조건으로, 영업기간에는 매출금액의 6%로 정하여 임대차계약을 체결하였다.
③ 원고 한국무역협회는 1997. 7. 22. 원고 한무개발과 사이에 같은 동 159 대지 중 일부에 관하여 임대기간은 1996. 12. 1.부터 2019. 12. 31.까지, 임료는 건설기간 중에는 위와 같은 조건으로, 영업기간에는 매출금액의 5%로 확정하여 임대차계약을 체결하였다.
(나) 원고들은 이 사건 건축물들의 건축사업을 동시에 효율적으로 수행하기 위하여 원고 한국무역협회로 하여금 하나의 건축허가신청서에 공동으로 신청하게 하여 1996. 11. 5. 피고로부터 건축허가를 받았는데, 원고 한국무역협회는 위 건축허가 신청 당시 이 사건 대지 중 159-1 위에 있던 기존 건물인 무역회관과 159, 159-9 위에 있던 전시동에 대한 증축허가도 함께 신청하여 이 사건 건축물들과 함께 일괄적으로 허가받았는데 그 건축허가신청서에 건축구분을 “증축”으로 기재하였다.
(다) 원고들은 2002. 3. 13. 피고로부터 이 사건 건축물들에 관하여 사용승인을 받고(같은 날 이 사건 건축물들에 관하여 신규로 각 일반건축물대장이 작성되었다.), 원고 한무컨벤션은 2002. 5. 13., 원고 한국무역협회, 한국도심공항터미널, 한무개발은 2002. 5. 14. 각 자신들이 건축한 해당 건축물에 관하여 소유권보존등기를 마쳤다.
(2) 이 사건 대지상의 건축물 현황
(가) 이 사건 건축물들이 축조되기 전에는 별지 “삼성동 159 공사전후현황” 도면 기재와 같이 이 사건 대지에는 철거된 한국종합전시장 별관 이외에도 규모는 지상 54층, 지하 2층, 연면적은 107,850.22㎡, 구조는 철골철근콘크리트조, 철근콘크리트슬래브지붕, 주 용도는 근린생활시설, 근린공공시설, 업무시설인 “무역회관”과 규모는 지상 4층, 지하 4층, 연면적은 209,479.28㎡, 구조는 철근콘크리트조 슬래브지붕, 용도는 근린생활시설인 “전시동”이 축조되어 있었는데, 원고 한국무역협회는 1989. 11. 3. 피고로부터 위 건축물들에 대한 사용승인을 받았다.
(나) 원고 한국무역협회는 위에서 본 바와 같이 아셈회관 등을 건축하면서 그와 함께 “무역회관” 지하 1, 2층에 대한 용도변경과 “전시동” 지하 2층 내지 4층에 대한 용도변경 및 증축 등을 하였고, 그에 따라 위 전시동의 명칭을 “기존컨벤션센터”로, 용도를 근린생활시설, 방송통신시설, 근린공공시설, 판매시설로 변경하여 이 사건 건축물의 사용승인과 함께 사용승인을 받았고 기존의 각 건축물대장에 이를 부기하였다.
(다) 이 사건 건축물들 및 기존 건축물들에 대한 위 사용승인당시 변동사항은 아래 표와 같다.
건축주별 구분시설별 구분 연면적(㎡)기존 연면적사용승인당시 연면적한국무역협회무역회관 107,850.22 107,850.22 기존컨벤션센타213,084.55 209,479.28 아셈회관? 147,060,51한무컨벤션컨벤션별관? 34,899.65 호텔오크우드프리미어? 55,394.51 한국도심공항터미널도심공항타워 ? 47,918.02 한무개발 코엑스인터컨티넨탈서울호텔? 109,069.90 계320,934.77711,672.09
(라) 이 사건 건축물들은 별도의 출입구, 로비 등을 갖추고 있고, 각 건물을 연결하는 통로는 지하에 개설되어 있다.
(3) 교통영향평가의 경위
(가) 원고들은 교통영향평가를 받음에 있어서도 편의상 원고 한국무역협회로 하여금 원고들을 대표하여 교통영향평가를 받고 피고에게 교통영향평가서를 제출하게 하였고, 원고 한국무역협회는 1996. 12. 11. 이 사건 대지에 건축 연면적이 기존의 349,945.39㎡에서 943,259.39㎡로 593,314㎡만큼 증축한다는 내용의 교통영향평가서 심의신청서를 피고에게 제출하였다.
(나) 서울특별시장은 피고로부터 위 교통영향평가서를 제출받아 서울특별시교통영향심의위원회의 심의·의결을 거친 후 1997. 1. 24. 원고 한국무역협회에게 심의필증을 교부하였다.
(다) 원고 한국무역협회는 그 이후에도 수차례에 걸쳐 재심의를 신청하여 그에 따른 심의필증을 교부받아 오다가 최종적으로 2001. 9.경 사업계획 및 교통개선대책의 변경을 이유로 재심의를 신청하였고, 이에 대하여 서울특별시교통영향심의위원회는 2001. 10. 26. 사업시행시기를 월드컵 개최 이후로 조정할 것, 교통수요 및 용량분석 부분은 재보완할 것을 조건으로 의결하였으며, 서울특별시장은 위 각 조건을 충족하는 평가보완서를 제출받은 후인 2002. 3. 18. 원고 한국무역협회에게 협의내용통보서(종전에는 도시교통정비촉진법에 따라 심의필증을 교부하였으나, 1999. 12. 31. 법률 제6095호로 환경·교통·재해등에관한영향평가법이 제정되고 2001. 1. 1.부터 시행됨에 따라 협의내용통보서를 교부하는 것으로 변경되었다)를 교부하였는데, 위 협의내용통보서의 규모란에는 ‘대지면적 148,784㎡, 건축연면적 936,966.73㎡’, 평가등급란에 ‘1등급’, 감면비율란에 ‘90%’, 감면대상기간 ‘준공일로부터 3년’이라고 각 기재되어 있다.
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑7, 11, 2의 1-4, 3의 1-7, 5, 9의 각 1,2, 6의 1-3, 8의 1-10, 10의 1-8, 을3 내지 8, 변론의 전취지
라. 판단
(1) 이 사건 건축물들 축조의 성격
(가) 이 사건 부과처분의 근거가 되는 도시교통정비촉진법 및 그 시행령에는 건축물의 신축, 증축, 개축에 대한 정의규정을 두고 있지 아니하므로 건축법 및 그 하위법규의 정의규정을 적용하되, 도시교통정비촉진법과 건축법의 각 입법취지 및 목적과 규율대상이 상이한 점을 참작하여 합목적적으로 해석함이 상당하다.
건축법 제2조 제1, 9호, 건축법시행령 제2조 제1항, 제3조 제1항의 규정을 종합하면, “건축”이라 함은 건축물을 신축·증축·개축·재축 또는 이전하는 것을 말하고, 그 중 “신축”은 처음부터 기존 건축물이 없거나 기존 건축물이 철거 또는 멸실된 나대지에 새로이 건축물을 축조하는 것으로서 개축 또는 재축에 해당하는 경우를 제외하는 것이고, “증축”은 기존 건축물이 있는 동일한 대지 안에서 건축물의 건축면적ㆍ연면적ㆍ층수 또는 높이를 증가시키는 것으로서 증가되는 부분이 기존 건축물에 붙어서 축조되든지, 아니면 별개의 동으로 떨어져서 축조되든지 여부는 관계가 없다.
그런데 신축과 증축을 구별함에 있어서 신축은 새로운 건축물을 짓거나, 주 건축물을 짓는 것이고, 증축은 기존 건축물을 확장(건축면적ㆍ연면적ㆍ층수)하거나 부속 건축물을 짓는 것을 말하는 것이므로 동일 대지 안에서 이루어진 것인지의 여부만을 기준으로 판단할 수 없고, 동일 대지상에 새로이 축조된 건축물이라고 하더라도 새로이 축조된 건축물이 그 구조, 규모 및 기능 등에 비추어 볼 때 사회 통념상 새로이 축조된 건축물이 기존 건축물과 전혀 별개의 독립된 건축물에 해당하는 경우에는 이는 건축물의 건축면적ㆍ연면적ㆍ층수 또는 높이를 증가시키는 경우에 해당한다고 볼 수 없으므로 신축에 해당한다고 봄이 상당하다( 대법원 2000. 6. 23. 선고 98두3112 판결참조)
(나) 이 사건에 관하여 살피건대, 위에서 보는 바와 같이 이 사건 건축물들은 원고들 각자가 자신의 비용과 노력을 들여 건축된 것으로서 그 소유자를 달리하고 있고, 그 규모, 용도 및 형태 등에 비추어 사회통념상 위 건축물들을 일괄하여 하나의 건축물이라고는 볼 수 없을 뿐만 아니라(이 사건 건축물들이 원고 한국무역협회의 총괄적인 관리하에 운영되고 있으며, 그 지하층이 구조상 서로 연결되어 있다는 사정만으로는 하나의 건축물에 해당한다고 보기 어렵다), 기존의 무역회관이나 전시동과 전혀 별개의 독립된 건축물에 해당한다고 보여지는 점, 이 사건 건축물들에 대하여 각 신규로 건축물관리대장에 등록되고 새로이 등기부가 편제되어 소유권보존등기가 이루어진 점, 원고들은 사업의 상호연관성과 효율성 때문에 독립된 여러 건축물들을 동시에 건축허가 받아 건축하기로 하고 원고 한국무역협회가 대표로 피고에게 건축허가를 신청하거나 교통영향평가기관의 교통영향평가를 받은 것이므로 관계서류에 이 사건 건축물들의 건축구분을 “증축”으로 기재하였다고 하여 곧 바로 이 사건 건축물들의 건축행위를 “증축”으로 단정할 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 원고들이 이 사건 건축물들을 축조한 것은 ‘신축’에 해당한다고 할 것이다.
따라서 이 사건 건축물들에 대한 교통유발부담금의 90%가 이 사건 건축물들의 최초 준공일부터 3년간 감면되어야 한다는 원고들의 주장은 이유 있다.
(다) 이에 대하여 피고는, 이 사건 건축물들로 인하여 그 일대 교통이 극도로 정체현상을 보이고 있고, 도시교통정비촉진법이 도시교통난을 해소하고 교통수단 및 교통편의의 효율성을 높이기 위하여 도시교통관리체계를 정비하려는 목적으로 제정되고 도시교통유발의 원인이 되는 시설의 소유자에 대하여 교통유발부담금을 부과하는 제도를 신설하는 것으로 개정된 취지 등에 비추어 이 사건 부과처분은 적법하다고 주장한다.
살피건대, 구 도시교통정비촉진법 제13조는 도시교통정비지역 안에서 일정규모 이상의 시설을 설치하고자 하는 사업시행자는 미리 교통영향평가기관의 교통영향평가를 받도록 규정하고 있고, 구 도시교통정비촉진법시행령 제38조는 교통영향평가의 실효성을 확보하기 위하여 교통영향평가시 교통개선대책을 보다 충실하게 수립하고 이행한 경우에 교통유발부담금을 일정비율로 인센티브로서 경감해주는 제도를 도입하였는바, 앞서 살펴 본 바와 같이 원고들이 서울특별시장이 교부한 협의내용통보서에 기재된 교통개선대책을 이행하여 구 도시교통정비촉진법시행령 제38조 제1항의 요건을 충족한 이상 피고는 교통혼잡 등의 사정을 들어 감면을 거부할 수 없다고 할 것이다.
따라서 이 점에 관한 피고의 주장은 이유 없다.
(2) 교통유발부담금의 액수
원고들은 도시교통정비촉진법시행령(2002. 10. 14. 대통령령 제17760호로 전문개정된 것)의 시행일 이전에 관계법령에 따라 교통영향평가를 받았으므로 도시교통정비촉진법시행령 부칙 제4조 및 구 도시교통정비촉진법시행령 제38조 제1항의 규정에 따라 당해 시설물의 최초 준공일로부터 3년간 교통유발부담금의 90%를 감면하여야 할 것인바, 이 사건 건축물들에 대한 교통유발부담금의 액수는 별지 계산내역 기재와 같으므로, 원고 한국무역협회에 대한 교통유발부담금 105,831,490원 중 68,732,617원을 초과하는 부분, 원고 한무컨벤션에 대한 ① 호텔오크우드프리미어에 관한 교통유발부담금 26,520,080원 중 16,057,136원을 초과하는 부분, ② 컨벤션별관에 관한 교통유발부담금 20,267,100원 중 13,220,813원을 초과하는 부분, 원고 한국도심공항터미널에 대한 교통유발부담금 40,101,650원 중 26,159,461원을 초과하는 부분, 원고 한무개발에 대한 교통유발부담금 88,230,560원 중 57,555,337원을 초과하는 부분은 위법하여 취소되어야 할 것이다.
3. 결론
그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고 그 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 이와 일부 결론을 달리한 제1심 판결의 원고들의 패소부분은 부당하므로 이를 취소하고, 원고들의 나머지 항소 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김능환(재판장) 홍성칠 임동규