【원 고】
대한생명보험 주식회사(소송대리인 변호사 차형근)
【피 고】
영등포구청장
【변론종결】
1999. 6. 25.
【주 문】
1. 피고가 원고에 대하여, 1998. 5. 10. 한 1996년도 재산세 금 44,520,230원, 도시계획세 금 21,686,250원, 소방공동시설세 금 34,688,190원, 교육세 금 8,904,040원의 각 부과처분, 1997년도 재산세 금 56,767,200원, 도시계획세 금 29,793,070원, 소방공동시설세 금 47,656,540원, 교육세 금 11,353,440원의 각 부과처분과, 1998. 6. 5. 한 1998년도 재산세 중 금 43,994,650원, 도시계획세 중 금 29,329,760원, 소방공동시설세 중 48,311,550원, 교육세 중 8,798,930원의 각 부과처분을 각 취소한다.
2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 이 사건 처분의 경위
을 제1호증의 1 내지 3, 을 제2호증의 1, 2, 을 제3호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 다음 사실이 인정된다.
가. 원고는 서울 영등포구 여의도동 60 지상에 지하 3층, 지상 60층의 연면적 166,298.98㎡ 건물 중 1996년도에는 147,551.94㎡, 1997년도 및 1998년도는 147,663.96㎡ 지분(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 소유하고 있다.
나. 피고는 원고에 대하여 (1) 1998. 5. 10. 1996년 및 1997년도 재산세를 부과하면서 이 사건 건물은 인텔리젼트 빌딩 시스템 시설을 갖추고 있음에도 과세표준액 산정시 가산율 50/100를 적용하지 않았다는 이유로 이 사건 건물에 대한 과세표준액을 위 가산율을 적용하여 산출한 세액에서 이미 부과징수한 정기분 세액을 차감한 1996년도분 재산세 금 44,520,230원, 도시계획세 금 21,686,250원, 소방공동시설세 금 34,688,190원, 교육세 금 8,904,040원 및 1997년도 재산세 금 56,767,200원, 도시계획세 금 29,793,070원, 소방공동시설세 금 47,656,540원, 교육세 금 11,353,440원을 증액경정하여 부과 고지하는 처분을 하였고, (2) 1998. 6. 5. 1998년도분 재산세정기분 부과시에도 같은 이유로 이 사건 건물에 대한 과세표준액을 위 가산율을 적용하여 과세표준액을 산정한 다음 이에 대하여 재산세 금 191,299,690원, 도시계획세 금 127,533,120원, 소방공동시설세 금 203,816,650원, 교육세 금 38,259,930원 합계 금 560,909,390원을 부과 고지하는 처분을 하였다(이하 위 1996년, 1997년 증액경정한 부과처분 및 1998년도 재산세 등 부과처분 중 위 가산율을 적용하여 증액된 부분인 재산세 금 43,994,650원, 도시계획세 금 29,329,760원, 소방공동시설세 금 48,311,550원, 교육세 금 8,798,930원의 부과처분 부분을 합쳐 ‘이 사건 처분’이라 한다).
다. 피고는 이 사건 각 처분을 함에 있어서 지방세법(이하 ‘법’이라고 한다) 제187조 제1항, 제2항, 제111조 제2항 제2호 및 지방세시행령(이하 ‘시행령’이라고 한다) 제80조 제1항, 제4항, 제6항, 지방세시행규칙(이하 ‘시행규칙’이라고 한다) 제40조의5 제1호, 피고가 서울특별시장의 승인을 받아 결정 및 고시한 1996년 내지 1998년도 각 건물시가표준액에 의하여 이 사건 건물의 각 용도별 면적에 ㎡당 기준가액, 적용지수(구조, 용도, 위치), 경과연수별 잔가율 및 가감산특례를 곱하여 과세시가표준액을 정하였는바, 그 중 위 각 건물시가표준액에 의하여 이 사건 건물에 적용된 가감산특례율은 인텔리젼트 빌딩시스템의 경우 50/100이다.
2. 주장 및 판단
가. 지방세법 제187조가 포괄위임규정으로서 위헌이라는 주장에 관한 판단
(1) 원고는, 재산세의 과세표준에 관하여 규정하고 있는 법 제187조 제1항 및 제2항, 제111조 제2항 제2호는 시가표준액의 내용에 관하여 그 구체적인 기준이나 한계는 물론 내용 결정을 위한 절차조차도 규정함이 없이 이를 전적으로 대통령령에 위임하고 있는바, 이와 같은 포괄위임은 조세법률주의 및 위임입법의 한계를 규정한 헌법의 취지에 반한다고 주장한다.
(2) 법 제187조 제1항, 제2항, 법 제111조 제2항 제2호는 재산세의 과세표준은 ‘재산가액’으로 하고, 재산가액은 대통령령으로 정하는 시가표준액으로 한다고 하여 이를 시행령에 위임하고, 시행령 제80조는 건물 등의 시가표준액은 매년 1회 조례로써 정하는 날 현재의 도지사의 승인을 얻어 시장·군수가 결정한 가액으로 하되, 시장·군수는 도지사의 승인을 얻어 가감산율을 적용하여 이를 변경결정할 수 있도록 하고( 제1항), 그 결정에 관한 필요한 사항을 행정자치부령에 위임하고 있는바( 제6항), 보유세인 재산세의 본질상 법 제187조 제1항에서 말하는 재산세의 과세표준이 되는 재산가액은 재산을 금전적으로 평가한 가치를 의미하는 것임은 누구나 예측할 수 있고, 그러한 제한 범위내에서 재산의 가액에 영향을 미치는 여러 가지 요소들을 평가, 산정하는 방식을 대통령령에 위임하는 것은 그 평가요소가 다양하고 산정방식이 전문·기술적이라는 점에서 불가피한 것이라 할 수 있으며, 비록 법이 명문으로 내세우지는 않았지만 위와 같은 위임취지는 과세표준을 산정하는데 필요한 요소들을 가능한 한 빠짐없이 참작하고 이를 적정하게 비교형량하는 방식에 의할 것임을 당연한 전제로 하고 있는 것으로서 그와 같은 요소들은 우리의 경험칙상 그 내포된 내용과 외연의 범위를 충분히 확정지을 수 있고 그것이 바로 법의 위임의 내재적 한계를 이룬다고 볼 것이므로, 위 재산세 과세표준 산정에 관한 지방세법의 규정들이 조세법률주의 및 위임입법의 한계를 규정한 헌법의 취지에 어긋난다고 할 수 없다. 따라서 이에 관한 원고의 주장은 이유 없다.
나. 재산세의 과세대상에서 제외한 시설을 가감산율 특례 적용대상에 포함시킨 것이 적법한지 여부
(1) 원고는, 법령에서 인텔리젼트 빌딩 시스템 시설은 재산세의 과세대상에서 제외하고 있는데 이는 재산세를 과세함에 있어서 그 시설의 재산적 가치를 고려하지 않겠다는 것이고, 인텔리젼트 빌딩 시스템이 설치된 건물의 가치가 상승하는 것은 인텔리젼트 빌딩 시스템 자체의 값 때문이지 그와 별개로 건물 자체의 가치가 상승되어서 그런 것은 아니므로, 인텔리젼트 빌딩 시스템이 설치된 건물에 대한 과세시가표준액을 산정함에 있어서 인텔리젼트 빌딩 시스템 시설에 대한 가산율을 적용하는 것은 인텔리젼트 빌딩 시스템 시설을 재산세의 과세대상에서 제외하고 있는 위 규정취지에 반하는 것이라고 주장한다.
(2) 법 제180조 제2호, 제181조, 시행령 제131조 제3호, 제76조 제1항 제7호, 시행규칙 제40조의3 제2호에 의하면, 재산세의 경우에는 취득세와는 달리 그 부과대상이 되는 건축물에서 당해 건물에 부속 또는 부착설치된 인텔리젼트 빌딩 시스템 등 부대설비를 제외하고 있으나, 보유세인 재산세에 있어서 과세대상의 객관적 가치에 따라 과세하는 것은 당연하고 또 필요한 것이므로, 위 규정은 위와 같은 특수부대설비를 독립적인 재산세 과세대상으로 삼지 않겠다는 취지일 뿐 특수부대설비를 부착한 건물의 재산가치가 증가·잔존하는 경우 그 증가된 가치에 대하여 재산세를 부과하는 것까지 금지하는 취지라고는 볼 수 없다. 따라서 이에 관한 원고의 주장 역시 이유 없다.
다. 피고가 정한 1996년 내지 1998년 건물시가표준액 결정 기준의 적법여부
(1) 원고는, 피고가 가감산율 특례 대상 및 가감산율을 정하면서 인텔리젼트 빌딩 시스템 시설을 가산율 특례 대상으로 규정하고 있으나, 인텔리젼트 빌딩 시스템 시설은 그 대상이나 범위에 관한 구체적 내용을 한정지을 수 없는 불명확한 개념이고 이에 관한 시행규칙 제40조의3 제2호도 아무런 객관적 기준을 제시하지 않고 있어, 이를 적용함에 있어 행정청의 자의적인 판단에 따라 그 적용여부가 좌우되고 더우기 그 부대시설의 구체적인 내용에 관계없이 즉, 건물가액의 증가에 어느 정도 기여하는지를 고려하지 아니하고 무조건 50%의 가산율을 일률적으로 적용하는 것은 과세형평에 반하는 결과를 초래할 뿐 아니라, 그 가산율도 지나치게 높아 내용에 관하여도 구체적 타당성이 없는 불합리한 기준이므로 피고가 정한 인텔리젼트 빌딩 시스템에 관한 가산율 적용기준은 무효이고 이에 의하여 가산율을 적용한 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.
(2) 과세시가표준액의 결정에 관하여 법 제187조, 제11조 제2항 제2호 및 시행령 제80조로부터 순차위임을 받은 시행규칙 제40조의5는 건물의 재산가액의 가감산율을 결정함에 있어 특수부대설비도 참작하도록 하면서 그 참작의 대상이 되는 건물의 특수부대설비를 구체적으로 구분하여 규정하지 않고 그 가감산율의 크기나 참작의 정도에 관하여도 아무런 규정을 두고 있지 않은바, 재산의 가액에 영향을 미치는 특수부대설비의 다양한 요소를 법령에 구체적으로 나열하여 규정하는 것이 입법기술상 극히 어렵고 비효율적인 반면 그 내재적 위임의 한계는 이를 가늠할 수 있다는 점에서 위와 같은 순차적인 포괄위임의 외형적 모습만을 들어 함부로 위 규정을 무효라고 단정할 것은 아니다( 대법원 1994. 12. 27. 선고 94누7478 판결 참조).
1) 또한 현실적으로 재산가액에 관한 시가표준액이 시가의 30-40%에 불과하다는 점과 개개의 건물을 그 가액에 영향을 미치는 모든 요인을 빠짐없이 고려하여 일일히 가액을 산정한다는 것이 불가능하다는 점을 고려할 때, 행정관청이 정한 산정기준을 일률적으로 적용하여 시가표준액을 산정하는 방식 또한 그것이 전체적으로 객관적이고 합리적이라고 인정되는 한 그로 인하여 산정한 가액이 유사한 조건의 건물과 다소 차이가 난다고 하더라도 이러한 불균형이 특히 과세의 공평을 해칠 정도로 현저히 불합리한 경우가 아닌 한 용인되어야 할 것이다.
2) 그러나, 과세표준의 산정방식은 조세법률주의의 주요한 내용을 이루는 것으로서그 내용은 국민의 조세부담과 직결되므로 비록 현실적인 필요에 따라 그 산정방식의 결정권한을 행정관청의 손에 맡겨놓았다고 하더라도 그것이 법령의 효력단계에 따른 순차적인 위임에 근거하고 있는 이상, 행정관청은 재산세 과세표준의 산정기준을 정함에 있어서 내용적으로 재산의 가액에 영향을 미치는 요소들을 적정하게 반영하여야 할 것임은 물론 형식적으로도 그 범위나 한계에 관하여 객관적이고 명확한 기준을 설정하지 않으면 안되며, 이러한 한계를 벗어나 그 기준의 내용이 모호하거나 비합리적이어서 이를 적용함에 있어 행정관청의 자의에 의하여 과세표준이 좌우되거나 과세공평의 원칙에 반하는 불합리한 결과가 초래되는 경우에는 이러한 기준은 과세요건명확주의의 원칙에 반하여 허용될 수 없는 것으로서 이를 적용한 시가표준액의 산정은 위법하다고 보아야 할 것이다.
3) 피고가 이 사건 건물이 그에 해당한다고 보아 가감산율 특례 적용대상으로 삼은 인텔리젼트 빌딩 시스템 시설이란 건축학의 영역에서는 현대의 고도 정보화 산업의 발전에 대응할 수 있는 사무자동화, 건물자동화, 정보통신시스템을 갖춘 건축물로서 이들 기능을 통합하여 하나의 유기적인 시스템으로 구성하여 놓은 시설을 말하는 것으로 정의되고 있으나 아직 그 구체적인 내용이 명확하게 확립된 개념이라고 볼 수 없고, 법령에서는 이 사건에서 문제된 시행규칙 제40조의5에는 그 개념에 대한 설명이 없고, 취득세의 과세대상에 관하여 규정하고 있는 시행규칙 제40조의3 제2호에서 ‘건물의 냉·난방, 급·배수, 방화, 방법 등의 자동관리를 위하여 설치하는 인텔리젼트 빌딩 시스템 시설’이라고 규정하고 있을 뿐으로서 법령의 체계적인 해석상 위 개념규정이 이 조항에도 적용된다고 볼 것이고, 그 내용은 일응 위에서 본 건축학에서의 3가지 개념요소 중 건물자동화 개념을 중심으로 설정된 것으로 보여지기는 하나, 그 규정 소정의 인텔리젼트 빌딩 시스템에 해당하기 위해서는 그 제시된 사항들 중 어느 하나만이라도 적용이 있으면 된다는 것인지(피고는 이와 같은 취지로 주장하고 있다), 아니면 그 사항들을 모두 포함하여야 하는 것인지 분명하지 않고, 이를 전자로 해석하는 경우에는 어느 한 사항에 해당하는 경우와 여러 가지 사항에 해당하는 경우가 동일하게 취급되고 그 편차가 너무 심하게 벌어져 과세의 공평을 현저히 해치게 될 뿐 아니라 경우에 따라서는 경미한 사항 하나만에 해당하더라도 일률적으로 과세표준의 50%를 가산하게 되어 내용상 불합리한 결과가 발생하는 문제점이 발생하고, 후자로 해석하는 경우에는 그 규정의 형태가 예시적으로 되어 있어 외연의 한계를 획정할 수 없는 문제가 발생할 뿐 아니라, 어느 경우에 의하더라도 규정의 가장 핵심적 요소인 자동관리의 개념 자체가 자동화의 정도가 어느 정도에 이르면 그에 해당하는 것인지, 예컨대 분산되어 운용되는 급·배수, 방범 시설 등이 별도로 자동통제 되거나 필요시 정보를 공유하는 정도로 충분한 것인지, 아니면 빌딩의 모든 시설이나 정보통신시스템의 설비가 고도의 인공지능을 갖춘 중앙통제장치를 통하여 유기적으로 통합관리하는 정도의 시설을 갖추어야 하는 것인지 등 그 적용범위나 한계를 가늠할 수 없고 달리 피고가 이에 해당하는 건물의 규모 및 특수부대설비 등의 기준과 범위를 세분하거나 구체적으로 확정한 바도 없으며, 그 입법연혁과 입법목적을 살펴보더라도 그 기준과 범위를 합리적이고 객관적으로 예측해 내기가 어려워서 과세관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염려가 현저하므로 시가표준액의 산정에 관한 인텔리젼트 빌딩 시스템 시설의 가감산율 특례 부분은 그 대상에 해당하는지 여부를 행정관청의 재량과 자의에 맡겨버린 것으로서 시가표준액의 산정에 관한 법 제187조, 시행령 제80조 제1항, 시행규칙 제40조의5의 위임범위를 벗어난 무효의 기준이라고 할 것이다.
4) 나아가 을 제3호증 및 이 법원의 현장검증결과에 변론의 전취지를 종합하면, 이 사건 건물은 1979. 설계되고, 1980. 2.경 착공하여 1985. 7.에 완공되었으며, 건물의 냉·난방 시설은 반자동으로서 중앙에서는 감시기능만을 수행하고 있고, 급·배수는 레벨(LEVEL), 플로트(FLOAT) 방식에 의하여 지역자동화가 되어 있으며, 각층의 주 출입문의 개폐를 자동제어하는 방범시설이 설치되어 있고, 창측의 조명을 반자동으로 제어하고 있으나 방화시설, 사무자동화, 정보통신 시스템 및 이들을 통합적으로 자동제어하는 시설은 설치되어 있지 아니하고 각각의 기기별로 현장에서 직접 운전하거나 감시하고 중앙에서 이들의 동작상황을 감시하는 정도의 제어만이 이루어지고 있는 사실을 인정할 수 있고 달리 반증이 없는바, 위 시행규칙 제40조의3 제2호를 피고의 주장과 같이 가장 넓은 의미로 해석하지 않는 한(그와 같은 해석이 부당함은 이미 본 바와 같다), 이 사건 건물은 위 규정 소정의 인텔리 빌딩 시스템 시설에 해당하지 않는다고 할 것이다.
5) 따라서, 이 사건 처분은 시가표준액을 산정함에 있어 무효인 산정 기준을 적용하였거나 과세대상이 아닌 것에 대하여 과세한 위법이 있다 할 것이다.
3. 결론
그렇다면, 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 임승순(재판장) 이재구 최호영