【원고】
서울특별시장 (소송대리인 변호사 김종화)
【피고】
서울특별시의회 (소송대리인 변호사 박선주)
【변론종결】
1997. 6. 24.
【주문】
피고가 1996. 10. 18.에 한 서울특별시의회사무처설치조례 중 개정조례안에 대한 재의결은 그 효력이 없다. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【이유】
1. 이 사건 재의결의 경위
피고는 1996. 9. 18. 제88회 임시회 제1차 본회의에서 서울특별시의회사무처설치조례중개정조례안(이하 개정조례안이라 한다)을 의결한 후 같은 날 원고에게 이송하였고, 내무부장관의 재의요구 지시에 따라 원고가 같은 해 10. 7. 피고에 대하여 재의를 요구하였으나, 피고는 같은 달 18. 제90회 임시회 제1차 본회의에서 종전과 같은 내용으로 재의결을 하여 그 의결사항이 확정된 사실, 개정조례안은 기존의 서울특별시의회사무처설치조례상 지방관리관(1급)으로 보하던 서울특별시의회 사무처장을 "1급 상당의 별정직 또는 지방관리관"으로, 지방서기관(행정4급)으로 보하던 의정담당관, 의사담당관, 의안담당관을 "4급 상당의 별정직 또는 지방서기관"으로 각 보하도록 개정한다는 내용인 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 각 성립에 다툼이 없는 갑 제1호증 내지 제10호증의 2의 각 기재에 의하여 이를 인정할 수 있다.
2. 당사자 주장의 요지
원고는 개정조례안이, 1개의 직위에 대하여 일반직과 별정직의 복수직 부여를 금하고 있는 지방자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정(1996. 11. 18. 대통령령 제15167호로 개정되기 전의 것, 이하 정원규정이라 한다) 제13조 제1항 제4호 및 별정직 지방공무원의 정원을 책정할 경우 미리 각 직무분야별, 상당계급별로 정원책정기준을 정해야 하고, 정원책정기준을 정할 때에는 미리 내무부장관과 협의하도록 한 정원규정 제16조에 위배되며, 서울특별시의회 사무처장 및 담당관의 직무는 서울특별시의회 운영전반에 대하여 집행부와 긴밀히 협조해 나가면서 일반 행정적인 업무를 처리하는 것으로서 전문지식을 필요로 하는 분야가 아니므로 일반직으로 보하는 것이 당연하고 별정직으로 보할 아무런 필요가 없는 데도 이들의 정원을 복수직으로 조정한 것은 부적절하고 불합리하며, 피고가 조례를 개정하여 서울특별시 지방공무원 정원의 직렬조정까지 하는 것은 지방자치단체장의 고유권한인 인사권을 침해하는 것으로서 위법하다고 주장하고, 이에 대하여 피고는 정원규정 제13조 제1항 제4호, 제16조는 지방의회의 자치입법권을 침해하고 지방의회제도의 본질에 반하는 규정으로서 지방자치제도를 보장하고 있는 헌법 제117조, 제118조에 위배되고, 또한 지방자치법은 지방의회에 관한 제5장 중 제12절에서 지방의회 사무를 처리하기 위하여 조례로 정하는 바에 의하여 사무처를 둘 수 있고, 지방의회에 두는 사무직원의 정수는 조례로 정한다고 규정함으로써 지방의회의 사무처 설치와 정원책정은 이를 직접 조례에 위임한 반면, 지방자치단체의 집행기관에 관하여는 제6장에서 별도로 규정하면서 지방자치단체 행정사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구 및 공무원을 두되, 그 정원은 대통령령이 정하는 기준에 따라 조례로 정한다고 규정하여 대통령령에 의한 제한을 인정하고 있는바, 이는 지방자치의 본질에 입각하여 지방의회 운영의 자율성을 보장한다는 법취지인데, 집행기관의 공무원이 아닌 지방의회 직원의 정원 등에 관하여서도 규정한 정원규정은 위 법취지에 반하여 위법하다고 주장한다.
3. 대법원의 판단
가. 정원규정의 위헌·위법 여부
지방자치법은 제5장(지방의회) 제12절(사무기구와 직원)에서 시·도의회에는 사무를 처리하기 위하여 조례로 정하는 바에 의하여 사무처를 둘 수 있으며, 사무처에는 사무처장 및 직원을 둔다고 규정하고( 제82조 제1항), 사무처장 및 직원은 지방공무원으로 보하고, 지방의회에 두는 사무직원의 정수는 조례로 정한다고 규정하고 있고( 제83조 제1항), 제6장(집행기관) 제2절(보조기관)에서 지방자치단체의 행정사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구를 두되, 시·도에 있어서는 대통령령이 정하는 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례로 정하는 것으로 규정하고( 제102조 제1항), 지방자치단체에는 당해 지방자치단체의 경비로써 부담하는 지방공무원을 두되, 그 정원은 대통령령이 정한 기준에 따라 당해 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있다( 제103조 제1항).
한편, 지방자치법 제102조 및 제103조의 규정에 의한 지방자치단체의 행정기구의 조직 및 운영에 관한 대강과 지방공무원의 정원의 기준 등에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하는( 제1조) 정원규정은 의회사무기구를 포함한 각 행정기구의 정원 등에 관하여 규정하고 있는데, 그 중 제13조 제1항 제4호에서 1개의 직위에 대한 일반직과 별정직의 복수직 부여 금지를, 제16조에서 별정직 지방공무원의 정원 제한 등에 관하여 각 규정하고 있다.
그런데 지방자치법 제103조는 법문의 체계상 지방자치단체의 집행기관, 그 중에서도 보조기관의 항목에 규정되어 있으나, 제목을 "지방자치단체의 공무원"이라고 하고 있고, 내용도 지방자치단체에 두는 공무원에 관한 규정이며 그 제3항에서 지방공무원의 임용과 시험, 자격, 보수, 복무, 신분보장, 징계, 교육훈련 등에 관하여는 따로 법률로 정한다고 규정하고 있는 점, 중앙정부가 대통령령을 통하여 지방공무원의 정원을 관리함으로써 그 규모의 적정화와 운영의 합리화를 도모하려는 취지에서 지방의회와 집행기관 사이에 차등을 둘 하등의 합리적인 이유가 없다는 점 등에 비추어 보면, 같은 법 제103조의 규정은 그 규정체계에도 불구하고 지방공무원에 관한 일반적인 규정으로서, 지방공무원으로 보하도록 규정한 지방의회의 사무직원에 대하여도 같은 법 제103조의 규정은 그대로 적용된다고 할 것이므로 ( 대법원 1996. 10. 15. 선고 95추56 판결 참조), 정원규정에서 지방의회 사무직원의 정원 등에 관하여 규정한 것이 지방자치법에 위배된다고 할 수 없다.
한편 헌법은 지방자치와 관련하여, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다고 규정하고( 제117조 제1항) 이에 따른 지방자치법 제15조가 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관한 조례를 제정할 수 있다고 규정함으로써, 명시적으로 법령의 범위 내에서의 조례제정권만을 인정하고 있으므로 대통령령으로 지방자치단체의 공무원, 특히 지방의회 사무직원의 정원 등에 관하여 규정하는 것이 지방의회에 의한 지방자치단체의 정원조정에 관한 조례제정권의 자율성을 침해한다거나 지방의회제도의 본질에 반하여 헌법에 위배된다고 할 수 없다 .
나. 개정조례안 재의결의 법령위배 여부
정원규정은 직업공무원제 확립을 위하여 그 제13조 제1항 제4호에서, 1개의 직위에 대하여는 일반직과 별정직의 복수직을 부여할 수 없는 것으로 규정하고(다만, 시험·연구·조사·교육·상담 등 전문지식을 필요로 하는 분야의 직위는 예외), 제16조 제2항에서 별정직 지방공무원의 정원은 직무의 성격상 일반직 지방공무원으로 임용하기 곤란한 경우에 한하여 책정하되, 그 수는 필요한 최소한의 범위에 그쳐야 하는 것으로 규정하고 있는데, 지방의회 사무처장의 직무는 의장의 명을 받아 의회의 사무를 처리하는 것이고( 지방자치법 제84조 제1항), 서울특별시의회사무처설치조례에 의하면, 사무처장은 의회의 사무통할 및 소속직원의 지휘·감독(제2조 제4항), 의정담당관은 의회 기본운영계획의 수립 및 종합·조정 등(제6조), 의사담당관은 각종 의사관련 업무 통합·조정 등(제7조), 의안담당관은 위원회 회의상황·처리의안 종합 및 각종 통계자료 작성·종합 등(제8조)의 각 사무를 담당하고, 이와는 따로 의안의 예비심사 및 검토보고, 위원회 의사진행 보좌, 의안·청원관련 자료의 수집·연구·검토 등을 담당하는 전문위원을 두고 있는 점(제9조)에 비추어 보면, 서울특별시의회 사무처장이나 의정·의사·의안담당관의 직무는 일반 행정적 업무라 할 것이지 이를 가지고 그 직무의 성격상 일반직 공무원으로 임용하기 곤란하다거나 시험·연구·조사·상담 등 전문지식을 필요로 하는 분야라고 보기는 어렵다 할 것이고, 따라서 이 사건 개정조례안에서 사무처장 및 각 담당관을 "별정직 또는 일반직"으로 보하도록 한 것은 1개의 직위에 대하여 일반직과 별정직의 복수직 부여를 금하는 정원규정 제13조 제1항 제4호에 위배된다 할 것이다.
따라서 이 점에 관한 원고의 주장은 이유가 있다.
4. 그렇다면 피고가 한 이 사건 개정조례안에 대한 재의결은 원고의 나머지 주장에 대한 판단을 할 것도 없이 앞에 든 법령에 위반되어 그 효력이 없다고 할 것이므로, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 소송비용은 패소자의 부담으로 하기로 관여 법관들의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 이돈희(재판장) 최종영(주심) 정귀호 이임수