【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
서울특별시 (소송대리인 법무법인 다울 담당변호사 서정욱)
【원심판결】
서울고법 2006. 9. 29. 선고 2006누6767 판결
【주 문】
원심판결 중 금원지급청구에 관한 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다. 원고의 나머지 상고를 기각한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 확인의 이익에 관하여
지방자치단체와 채용계약에 의하여 채용된 계약직공무원이 그 계약기간 만료 이전에 채용계약 해지 등의 불이익을 받은 후 그 계약기간이 만료된 때에는 그 채용계약 해지의 의사표시가 무효라고 하더라도, 지방공무원법이나 지방계약직공무원규정 등에서 계약기간이 만료되는 계약직공무원에 대한 재계약의무를 부여하는 근거 규정이 없으므로 계약기간의 만료로 당연히 계약직공무원의 신분을 상실하고 계약직공무원의 신분을 회복할 수 없는 것이므로, 그 해지의사표시의 무효확인청구는 과거의 법률관계의 확인청구에 지나지 않는다 할 것이고, 한편 과거의 법률관계라 할지라도 현재의 권리 또는 법률상 지위에 영향을 미치고 있고 현재의 권리 또는 법률상 지위에 대한 위험이나 불안을 제거하기 위하여 그 법률관계에 관한 확인판결을 받는 것이 유효 적절한 수단이라고 인정될 때에는 그 법률관계의 확인소송은 즉시확정의 이익이 있다고 보아야 할 것이나, 계약직공무원에 대한 채용계약이 해지된 경우에는 공무원 등으로 임용되는 데에 있어서 법령상의 아무런 제약사유가 되지 않을 뿐만 아니라, 계약기간 만료 전에 채용계약이 해지된 전력이 있는 사람이 공무원 등으로 임용되는 데에 있어서 그러한 전력이 없는 사람보다 사실상 불이익한 장애사유로 작용한다고 하더라도 그것만으로는 법률상의 이익이 침해되었다고 볼 수는 없으므로 그 무효확인을 구할 이익이 없다( 대법원 2002. 11. 26. 선고 2002두1496 판결 등 참조). 또한, 이 사건과 같이 이미 채용기간이 만료되어 소송 결과에 의해 법률상 그 직위가 회복되지 않는 이상 채용계약 해지의 의사표시의 무효확인만으로는 당해 소송에서 추구하는 권리구제의 기능이 있다고 할 수 없고, 침해된 급료지급청구권이나 사실상의 명예를 회복하는 수단은 바로 급료의 지급을 구하거나 명예훼손을 전제로 한 손해배상을 구하는 등의 이행청구소송으로 직접적인 권리구제방법이 있는 이상 무효확인소송은 적절한 권리구제수단이라 할 수 없어 확인소송의 또 다른 소송요건을 구비하지 못하고 있다 할 것이며, 위와 같이 직접적인 권리구제의 방법이 있는 이상 무효확인 소송을 허용하지 않는다고 해서 당사자의 권리구제를 봉쇄하는 것도 아니다( 대법원 2000. 5. 18. 선고 95재다199 전원합의체 판결 등 참조).
원심이 같은 취지에서 이 사건 소 중 채용계약 해지의사표시의 무효확인청구부분은 확인의 이익이 없어 부적법하다고 판단한 조치는 수긍이 가고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 확인의 이익에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
2. 이 사건 보수삭감조치의 법적 근거에 관하여
임금은 근로자와 그 부양가족의 생존의 기초가 되는 재원을 이루는 것이기 때문에 근로기준법은 임금채권을 보호하기 위해 임금의 지급방법에 관하여 통화지급, 직접지급, 전액지급, 월 1회 이상 정기지급( 제43조)을 강제하는 외에 임금채권에 대하여 우선변제권의 인정( 제38조), 상계의 금지( 제21조 및 제43조) 등을 규정하고 있고, 그 밖에 민사집행법에 임금채권에 대한 압류를 제한하는 규정( 제246조)을 두는 등 다른 법률에서도 임금채권 보호를 위한 장치를 마련하여 두고 있는바, 공무원도 임금을 목적으로 근로를 제공하는 근로기준법 제2조 소정의 근로자이므로 위와 같은 규정은 공무원에 대하여도 적용이 된다 할 것이다.
한편, 지방공무원법 및 그 위임에 따라 지방공무원의 보수에 관하여 필요한 사항을 규정하고 있는 대통령령인 지방공무원보수규정에는 경력직공무원의 보수는 물론, 특수경력직공무원의 보수도 이를 삭감할 수 있는 근거가 될 만한 규정이 없고, 다만 지방공무원법 제70조에서 징계의 종류의 하나로 ‘감봉’을 규정하고 있는데, 특수경력직공무원에 대해서는 지방공무원법 제73조의3(특수경력직공무원의 징계)이 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 대통령령으로 정하는 바에 의하여 특수경력직공무원에 대하여도 이 장의 규정을 준용할 수 있다.”고 규정하고 있고, 대통령령인 지방공무원징계및소청규정 제13조 제4항은 “ 법 제2조 제3항 제3호에 규정된 계약직공무원에게 법 제69조 제1항 각 호의 징계사유가 있는 때에는 채용계약을 해지하는 외에 이 영의 규정에 의한 징계처분을 할 수 있다.”고 규정하고 있으므로, 특수경력직공무원에 대해서도 지방공무원법 및 지방공무원징계및소청규정에 따라 감봉을 포함한 징계처분은 가능하다 할 것이다.
위와 같은 근로기준법 등의 입법 취지, 지방공무원법 및 지방공무원징계및소청규정의 제 규정내용에 의하면, 지방계약직공무원에 대해서도 채용계약상 특별한 약정이 없는 한, 지방공무원법 및 지방공무원징계및소청규정에 정한 징계절차에 의하지 아니하고는 보수를 삭감할 수 없다고 봄이 상당하다.
원심판결 이유에 의하면, 원심은 제1심판결을 인용하여, 지방공무원법 제2조 제4항의 위임에 의하여 지방계약직공무원의 채용조건·임용절차 등에 관하여 규정하고 있는 대통령령인 지방계약직공무원규정 제8조에 의하면 지방자치단체의 장은 채용된 지방계약직공무원의 근무상황과 업무수행실적을 정기 또는 수시로 평가하여 계약의 변경·연장 또는 해지시 반영할 수 있고, 지방계약직공무원규정 제10조에 의하여 이 영 시행에 필요한 사항을 규정하고 있는 서울특별시 지방계약직공무원 인사관리규칙(이하 ‘인사관리규칙’이라고만 한다)에 의하면 영 제8조의 규정에 의한 근무실적 평가 중 정기평가는 채용 후 매 1년마다 하고, 수시평가는 계약의 연장·봉급액의 조정·기타 계약내용을 변경하고자 하는 때에 하며, 계약기간 만료시에는 최종평가를 하여야 하고(제7조 제1항), 근무실적 평가 결과는 계약의 연장 및 해지, 봉급액의 조정 등 계약직공무원의 인사관리에 반영하여야 하며(제7조 제5항), 근무실적 평가 결과 근무실적이 불량한 자에 대하여는 봉급을 삭감할 수 있고(제8조 제3항), 인사관리규칙 제7조 제2항에 따라 서울특별시장이 정한 계약직 공무원 근무실적 평가요령(이하 ‘평가요령’이라고만 한다)에 의하면, 평가등급이 ‘D등급(미흡)’에 해당할 경우에는 보수를 삭감할 수 있는바, 위 규정내용을 종합하면, 지방계약직공무원규정 제8조 소정의 ‘계약의 변경’에는 ‘봉급액의 조정’도 포함되고, 이에 근거한 인사관리규칙 및 평가요령에서 근무실적 평가 결과에 의하여 지방계약직공무원의 봉급액 조정이 가능함을 명시하고 있으므로, 이 사건 보수삭감조치는 관계 법령의 규정에 근거하여 이루어진 것으로서 적법하다고 판단하였다.
그러나 원심의 위와 같은 판단은 앞서 본 법리와 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.
먼저, 지방공무원법 제76조 제1항, 제2항 및 제3항은 각각 “임용권자는 정기 또는 수시로 소속공무원의 근무성적을 객관적이고 엄정하게 평정하여 이를 인사관리면에 반영시켜야 한다.”, “ 제1항의 규정에 의한 근무성적평정 결과 근무성적이 우수한 자에 대하여는 상여금을 지급하거나 특별승급 시킬 수 있다.”, “ 제1항의 근무성적평정에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.”고 각 규정하고 있는바, 위 각 규정은 경력직공무원과 특수경력직공무원 모두에 대하여 적용되는 것으로서, 근무성적이 우수한 공무원에 대하여 상여금을 지급할 수 있다고 되어 있을 뿐이므로, 근무성적이 불량한 공무원에 대하여 그 보수 삭감의 근거가 될 수는 없다.
한편, 지방계약직공무원의 채용조건·임용절차 등에 관하여 필요한 사항을 정하고 있는 대통령령인 지방계약직공무원규정 제8조는 “지방자치단체의 장은 채용된 지방계약직공무원의 근무상황과 업무수행실적을 정기 또는 수시로 평가하여 계약의 변경·연장 또는 해지시 이를 반영할 수 있다.”고 규정하고 있는바, 업무수행실적을 계약의 변경시 반영할 수 있다는 취지의 위 규정에서 바로 지방자치단체의 장에게 일방적으로 지방계약직공무원의 보수를 삭감할 수 있는 권리가 발생한다고 볼 수는 없다.
그런데 지방계약직공무원규정의 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한 인사관리규칙 제8조 제3항은 “재직중인 계약직공무원에 대하여는 지방공무원보수규정 개정에 따라 계약직공무원의 봉급을 조정하되, 이 경우 전체 공무원의 봉급인상률을 감안하여 그 인상률 범위 내에서 시장이 따로 정할 수 있다. 다만, 영 [별표] 채용구분 ‘가’호에 해당하는 자와 실적의 우수성·새로운 자격의 취득 등을 봉급인상 기준범위를 초과하여 조정할 특별한 사유가 있거나 근무실적 평가 결과 근무실적이 불량한 자에 대하여는 근무실적 평가서 등 필요한 자료를 구비하여 제7조 제3항의 규정에 의한 평가위원회의 사전심사를 거쳐 봉급인상기준을 초과 조정하거나 또는 동결·삭감할 수 있다.”고 하여 근무실적 평가 결과 근무실적이 불량한 자에 대하여는 봉급을 삭감할 수 있다고 규정하고 있는바, 보수의 삭감은 이를 당하는 당해 공무원의 입장에서는 징계처분의 일종인 감봉과 다를 바 없다 할 것임에도 징계처분에 있어서와 같이 자기에게 이익이 되는 사실을 진술하거나 증거를 제출할 수 있는 등( 지방공무원징계 및 소청규정 제5조)의 절차적 권리가 보장되지 아니하고, 소청( 지방공무원징계 및 소청규정 제16조) 등의 구제수단도 인정되지 아니한 채 이를 감수하도록 하는 위 규정은 부당하다고 아니할 수 없을 뿐만 아니라 위에서 본 바와 같이 지방공무원법이나 지방계약직공무원규정에 아무런 위임의 근거도 없는 것이거나 위임의 범위를 벗어난 것으로서 무효라 할 것이다.
그럼에도 불구하고, 원심은 피고가 인사관리규칙 제8조 제3항 등에 근거하여 원고에 대하여 한 이 사건 보수삭감조치가 정당하다고 판단하였으니, 원심판결에는 지방계약직공무원의 보수 등에 관한 법리를 오해함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다 할 것이고, 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.
나아가 원심판결 이유에 의하면, 원심은, 이 사건 보수삭감조치는 감봉처분이라 할 것인데, 이에 관하여 공무원징계령상의 징계위원회의 심의, 의결을 거치지 않아 무효라는 원고의 주장에 대하여, 이 사건 보수삭감조치는 원·피고 사이에 2002. 7. 1. 체결된 지방계약직공무원채용계약 및 지방계약직공무원규정에 의한 계약 변경의 일환으로서 징계처분이라 할 수 없고, 공무원징계령은 국가공무원에 대한 징계를 규정하는 법률로서 원고와 같은 특수경력직 지방공무원에 대해서는 적용되지 않으며, 지방공무원법 제3조 제1항에 의하면 원고와 같은 특수경력직지방공무원에 대해서는 징계에 관한 지방공무원법 제69조 내지 제73조의3은 적용되지 않는다고 규정되어 있으므로, 이 사건 보수삭감조치가 징계처분임을 전제로 하는 원고의 주장은 이유 없다고 하여 원고의 주장을 배척하였다. 그러나 앞서 본 바와 같이 지방공무원법 제73조의3과 지방공무원징계및소청규정 제13조 제4항에 의하여 지방계약직공무원에게도 지방공무원법 제69조 제1항 각 호의 징계사유가 있는 때에는 징계처분을 할 수 있으므로, 원고와 같은 지방계약직공무원에 대하여 징계에 관한 지방공무원법의 규정이 적용되지 않는다는 취지의 원심의 설시는 적절하다고 할 수 없음을 지적하지 않을 수 없다.
3. 그러므로 원심판결 중 금원지급청구에 관한 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송하며, 원고의 나머지 상고를 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김황식(재판장) 김영란 이홍훈 안대희(주심)