【원고,항소인】
대교주택 주식회사 (소송대리인 변호사 오영권)
【피고,피항소인】
논산시장 (소송대리인 변호사 김형배)
【원심판결】
대전지법 2001. 11. 9. 선고 2001구2646 판결
【주문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고 부담으로 한다.
【청구취지및항소취지】
원심판결을 취소한다. 피고가 2001. 6. 19. 원고에 대하여 한 주택건설사업계획승인신청반려처분을 취소한다.
【이유】
처분의 경위
원고는 주택건설사업 등을 목적으로 하는 주식회사로서, 1999. 12. 16. 논산시 부적면 외성리 317-23 외 9필지 합계 35,007㎡(이하 '이 사건 토지'라 한다) 지상에 5층 임대아파트 17개동 440세대를 건축하기 위하여 관할 관청인 피고에게 주택건설사업계획승인신청을 하였다.
이에 대하여 피고는 2000. 10. 14. 이 사건 토지는 국토이용관리법상 준농림지역으로서 사업계획승인을 위하여는 준도시지역으로 용도지역을 변경하여야 하나, 금강환경관리청장으로부터 이 사건 토지가 이미 나대지화되어 사업시행 전에 국토이용변경계획에 대한 협의를 하여야 한다는 국토이용관리법 제7조 제6호의 취지에 어긋나 협의에 응할 수 없다는 회신을 받았다는 사유로 이 사건 신청서를 반려하는 처분(이하 '이 사건 1차 반려처분'이라 한다)을 하였다.
원고는 위 1차 반려처분에 대하여 행정심판을 제기하였고, 충청남도지사는 충청남도 행정심판위원회의 의결을 거쳐 2001. 1. 22. 이 사건 토지가 이미 형질변경이 되어 있다고 하더라도 금강환경관리청장으로서는 현 상태에서의 용도지역변경 여부에 관하여 검토하여야 할 것임에도 이에 관한 판단 없이 협의 자체를 거부한 것은 부당하고, 사업승인 여부를 결정할 권한을 가진 피고로서도 금강환경관리청장이 위와 같이 협의를 거부하였다고 하더라도 스스로 제반 여건을 검토하여 승인 여부를 결정하여야 함에도 금강환경관리청장이 위와 같이 협의를 거부한다는 이유로 이 사건 승인신청을 반려한 것은 부당하다고 판단하여, 위 1차 반려처분을 취소하였다.
피고는 위 재결에 따라 원고로부터 반려된 승인신청서를 다시 제출받은 다음 2001. 6. 19. 이 사건 토지는 국토이용관리법상 준농림지역으로서 도시기반시설이 거의 갖추어지지 않은 상태이고, 피고시의 도시기본계획에 의하면 이 사건 토지는 개발을 유보한 비도시지역으로 계획되어 시가화(주거·상업·공업)용지계획이 수립되지 않았으며, 피고시의 주택보급률에 비추어 주택공급초과가 예상된다는 이유로 이 사건 신청서를 다시 반려하는 처분(이하 '이 사건 2차 반려처분'이라 한다)을 하였다.
거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 11호증의 각 기재, 변론의 전취지
이 사건 2차 반려처분의 적법 여부
원고의 주장
주택건설촉진법 제33조의 법리를 오해한 처분으로서 위법하다.
원고는 국토이용관리법상의 국토이용계획변경신청을 한 것이 아니고 주택건설촉진법에 의한 주택건설사업계획승인신청을 하였는바, 주택건설촉진법 제33조 제4항에 따르면, 사업주체가 주택건설사업계획승인을 얻은 때에는 국토이용관리법 제8조의 규정에 의한 국토이용계획의 결정을 받은 것으로 본다고 규정하고 있어 반드시 국토이용계획이 변경되어야만 이 사건 신청을 승인할 수 있는 것은 아니므로, 국토이용관리법상의 용도지역이 준농림지역이라는 이유로 이 사건 2차 반려처분을 한 것은 위법하다.
재량권을 일탈하거나 남용한 처분으로서 위법하다.
이 사건 토지는 논산시가지 인근에 위치하여 논산시의 인구집중을 분산시킬 수 있고, 인근에 여러 공장들이 가동되고 있어 공장 근로자들의 주거생활의 안정을 도모할 수 있으며, 인근에 대전－논산 간의 1번 국도가 통과하고 있어 아파트를 건축하기에 좋은 입지조건을 갖추고 있다.
피고는 애초에 이 사건 신청을 승인하기로 하고 이를 위한 절차로서 이 사건 토지를 준농림지역에서 준도시지역으로 변경하기 위한 입안을 하여 공고까지 하였으나, 금강환경관리청장의 부당한 회신에 따라 1차 반려하는 등 늑장을 부리다가 이제 와서 이 사건 2차 반려처분을 하였는바, 이는 종전의 행위와 모순된다.
도로 및 상하수도 등의 설치책임은 피고에게 있으므로 도시기반시설이 갖추어지지 않았다는 것은 반려사유가 될 수 없고, 이 사건 1차 반려처분이 행정심판을 거쳐 위법하다고 인정되었으므로 이 사건 2차 반려처분 당시 심사의 기준시점은 위 1차 반려처분시가 되어야 하는 데, 위 1차 반려처분 당시에는 피고시의 도시기본계획은 수립된 바 없고, 주택보급률도 90.3%에 그쳤음에도 불구하고, 피고가 그 후에 생겨 난 사정을 근거로 이 사건 2차 반려처분을 하였음은 위법하다.
관계 법령
별지 기재와 같다.
인정 사실
이 사건 토지의 현황
이 사건 토지는 준농림지역에 위치해 있으며 지목은 공부상으로는 대부분 과수원이거나 전으로 등재되어 있으나 현황은 나대지 상태이다.
이 사건 토지 및 인근지역은 몇 개의 공장이 위치하고 있는 점을 제외하면 전형적인 농촌지역으로 도로 및 상하수도 시설 등 도시기반시설은 아직 갖추어지지 아니하였다.
피고의 2001년도 도시기본계획에 따르면, 이 사건 토지는 도시적 관리에 의한 개발을 유보한 비도시지역으로서 시가화(주거·상업·공업)용지계획이 수립되어 있지 아니하다.
피고시의 주택보급률 및 미개발 택지 현황
이 사건 신청 무렵인 1999. 12. 31.을 기준으로 하면 피고시의 주택보급률은 90.3%에 불과하였으나, 2000. 12. 31.을 기준으로 하면 피고시의 주택보급률은 96.5%이고 이 사건 토지가 위치한 부적면의 주택보급율은 104.6%에 이른다.
그 밖에도 2001. 6. 19. 현재 피고로부터 사업승인을 받고 시공중인 아파트는 4건 1,358세대이며, 시공 예정인 아파트는 3건 633세대이다.
거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 12호증, 을 제1 내지 9호증의 각 기재, 변론의 전취지
판 단
먼저, 관계 법령의 규정을 종합해 보건대, 주택건설촉진법 제33조 제4항에서 사업주체가 주택건설사업계획승인을 얻은 때에는 국토이용관리법 제8조의 규정에 의한 국토이용계획의 결정을 받은 것으로 본다고 규정하고 있으므로, 이 사건 토지가 국토이용관리법상의 용도지역이 준농림지역으로 지정되어 있다고 하더라도 피고로서는 반드시 먼저 국토이용계획을 변경하여야만 이 사건 신청을 승인할 수 있는 것은 아니라 할 것이다. 따라서 이 점을 지적하는 원고의 주장은 정당하다.
그러나 한편, 주택건설촉진법 제33조에 의한 주택건설사업계획의 승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속한다 할 것이고, 따라서 처분권자는 이러한 승인을 받으려는 주택건설사업계획이 관계 법령의 제한에 배치되는 경우는 물론이고 그러한 제한사유가 없는 경우에도 공익상 필요가 있으면 그 승인신청에 대하여 불허가 결정을 할 수 있는 것이다( 대법원 1997. 11. 11. 선고 97누11966 판결, 대법원 1998. 4. 24. 선고 97누1501 판결, 대법원 2002. 3. 29. 선고 2002두59 판결 등 참조).
돌이켜 이 사건을 보면, 피고가 이 사건 신청을 반려한 전체적인 취지는 피고시 특히, 이 사건 토지가 위치한 부적면의 주택보급률이 수요를 이미 초과하는 지경에 이르게 된 상태에서 아무런 도시기반시설이 되어 있지 아니한 이 사건 토지를 굳이 준농림지역에서 준도시지역으로 용도변경까지 하면서 이 사건 신청을 승인해 줄 필요가 없다고 판단한 것에 터잡은 것으로 보이고, 앞서 인정한 사실을 종합하면 피고의 그러한 판단에 어떠한 재량권의 일탈 내지 남용이 있다고 볼 수 없다.
원고는 도시기반시설의 설치책임은 피고에게 있으므로 도시기반시설이 갖추어지지 아니하였다는 사유로 이 사건 신청을 거부할 수 없다고 주장하나, 비록 도시기반시설의 설치책임이 피고에게 있다고 하더라도 피고로서는 당해 지역의 주택보급률이 수요를 초과하고 있고 도시기반시설을 추가로 하지 않고도 주택을 건설할 수 있는 다른 택지가 남아 있는 상황이라면 굳이 도시기반시설이 갖추어지지 않은 지역에 대한 주택건설사업계획신청을 받아들일 이유가 없을 것이고, 이러한 경우에는 이를 이유로 승인신청을 거부할 수 있다고 할 것이므로, 위 주장은 이유 없다.
또한, 원고는 이 사건 1차 반려처분이 위법한 것으로 판명되었으므로 피고가 이 사건 2차 반려처분을 함에 있어서 위 1차 처분 당시의 사정만을 기초로 승인 여부를 판단하여야 한다고 주장하나, 원칙적으로 행정처분은 행정청이 신청을 수리하고도 아무런 이유 없이 그 처리를 늦추어 그 사이에 허가기준이 변경된 것이 아닌 한 처분 당시의 법령과 허가기준에 의하여 처리하여야 하는 것인바, 이 사건에서 처분이 늦어지게 된 원인은 금강환경관리청장이 협의에 응하지 아니하였기 때문이므로 피고가 아무런 이유 없이 그 처리를 늦추었다고 볼 수 없고, 따라서 피고가 이 사건 처분 당시까지 변동된 주택보급률 및 새로 입안된 피고시의 도시기본계획 등을 승인 여부를 판단하는 데 있어서 하나의 근거로 삼은 것에 어떠한 위법이 있다고 볼 수 없다. 위 주장도 이유 없다.
결 론
그렇다면 이 사건 2차 반려처분의 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 없어 기각할 것인바, 원심판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로 원고의 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 민일영(재판장) 금덕희 김하늘