【원 고】
【피 고】
서울특별시 강동구청장
【변론종결】
2004.9.21.
【주 문】
1. 피고가 2003. 12. 27. 원고에 대하여 한 사용승인반려처분 및 시정지시처분을 모두 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같은 판결.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 이미 1991. 10. 16.경 건축되어 사용승인을 받은 별지 건물 목록 기재 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 2000. 9. 8.경 매수한 다음 피고에게 2000년 10월 이 사건 건물 중 7층 내지 9층 부분의 주차장을 모두 사무실로 용도변경하고, 1층부터 9층까지의 카리프트 시설을 철거하고 그 대부분의 면적도 사무실로 용도변경하면서 이 사건 건물 주변에 단면적 6000㎜ × 6900㎜ 규모로 28대를 주차할 수 있는 주차타워를 건축하는 것을 내용으로 한 용도변경 등의 신고(이하 ‘1차 신고’라 한다)를 하여 2000. 10. 20. 그 신고필증까지 교부(이하 ‘1차 신고수리’라 한다)받았는데, 카리프트 시설을 철거할 경우 이 사건 건물의 안전에 문제가 있을 것으로 판단하여 2000년 11월 카리프트 시설을 철거하지 않은 채 사무실로 용도변경하고, 주차타워의 주차규모를 30대로 늘리는 것을 내용으로 한 용도변경 등의 신고(이하 ‘2차 신고’라 한다)를 하여 2000. 11. 30. 그 신고필증까지 교부(이하 ‘2차 신고수리’라 한다)받았다.
나. 원고는 그 후 신고내용대로 용도변경 등을 한 후 2003. 11. 19. 피고에게 이 사건 건물에 대한 사용승인신청(이하 ‘사용승인신청’이라 한다)을 하였다.
다. 그런데 피고는 감사원의 이 사건 건물에 관한 감사를 통하여 원고의 용도변경신청 당시에는 구 도시계획법 제55조, 그 시행령 제66조 및 서울시도시계획조례 제56조 등에 의하여 이 사건 건물 부지에는 건축물의 용적률이 300%를 초과할 수 없는데도 1차 신고를 통해 123% 정도, 2차 신고를 통해 150% 정도 용적률을 초과한 사실이 드러나자 2003. 12. 27. 원고에 대하여 기준 용적률을 초과하였다는 이유로 사용승인신청을 반려(이하 ‘반려처분’이라 한다)하는 한편 이 사건 건물의 7층 내지 9층 각 부분인 358.92㎡를 주차장 및 카리프트로, 1층 내지 6층 각 부분의 종전 카르프트 시설 부분 23.31㎡를 각 원상복구(이하 ‘시정명령’이라 한다)할 것을 명하였다.
【증거】
당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1호증, 갑 제2호증, 갑 제3호증의 2, 3, 갑 제4호증, 갑 제5호증의 1, 갑 제6호증, 갑 제7호증의 2, 3, 갑 제9호증의 1, 갑 제11호증의 1, 갑 제14호증, 을 제1호증의 1, 을 제2호증의 1, 을 제3호증의 1, 을 제4호증의 1, 2, 을 제5호증의 1, 2의 각 기재, 변론의 전취지
2. 반려처분 및 시정명령의 적법 여부
가. 원고의 주장
원고는 피고가 2차 신고를 적법한 것으로 수리하여 그것을 믿고 5억 여 원을 들여 신고한 대로 이 사건 건물에 관한 용도변경 등을 완료하였는데도 반려처분 및 시정명령을 한 것은 신뢰보호의 원칙에도 반할 뿐 아니라 피고의 시정명령대로 이행하기 위해서는 추가 공사비로 4억 원이 훨씬 넘는 비용이 추가로 지출되어야 하는 점, 그에 반하여 이 사건 건물의 기준 용적률 초과는 기존 건물의 용도가 변경됨으로써 비롯된 것일 뿐이어서 용적률 규제로서 달성하고자 하는 도시의 여유 공간 확보라는 공익이 침해된 바도 없고, 별도의 주차타워를 보유하고 있어 주차난 등으로 인한 주변 혼잡 등의 문제는 물론 이 사건 건물의 주변이 상가인 관계로 이웃 주민들에게 다른 직접적인 불이익을 주는 것도 없으므로 앞서 본 건축행정상의 공익을 비롯한 제3자의 이익과 그 침해 정도 등의 여러 사정에 비추어 보면, 반려처분 및 시정명령은 피고의 주장에도 불구하고 원고에게 지나친 손해를 부담시키는 것으로서 위법하다는 취지로 주장한다.
나. 관련 법령
별지 관련 법령 기재와 같다.
다. 판단
⑴ 인정사실
다음의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제2호증, 갑 제3호증의 4, 갑 제6호증, 갑 제15호증의 6 내지 14, 갑 제16호증 내지 갑 제32호증의 415, 을 제4호증의 3 내지 10의 각 기재 내지 영상에 변론의 전취지를 종합하여 인정할 수 있고 달리 반증이 없다.
㈎ (상호 생략)건축사사무소를 운영하던 건축사들인 소외 1, 소외 2는 원고로부터 이 사건 건물에 관한 용도변경 등에 관한 설계용역 등에 관한 업무를 위임받았지만 업무정지 기간 중이어서 자신들의 이름으로 그 업무를 처리할 수 없게 되자 주식회사 (상호 생략)건축사사무소 소외 3의 명의를 대여받은 다음 이 사건 건물 부지에는 구 도시계획법 제55조, 그 시행령 제66조 및 서울시도시계획조례 제56조 등에 의하여 건축물의 용적률은 300%를 초과할 수 없도록 되어 있는데도 그 각 신청서에 대지면적 719.60㎡, 용적률산정용연면적 각각 3,046.40㎡(1차 신고 : 용적률을 계산해 보면 423% 정도), 3,256.19㎡(2차 신고 : 용적률을 계산해 보면 452% 정도)라고만 기재하고 용적률은 기재하지 않은 채 1차 및 2차 신고를 하였다.
㈏ 피고는 1차 및 2차 신고를 받고 그 신고가 건축법 제23조 제1항, 그 시행령 제20조 제1항, 서을특별시건축조례 제16조 제1항에 의하여 건축사로 하여금 건축법 제14조에 의한 용도변경신고 전 현장조사 등의 업무를 대행하게 할 수 있는 업무라는 이유로 직접 조사하지 아니한 채 1차 및 2차 신고수리를 각 하였다.
㈐ 원고는 그 후 5억 원 정도를 들여 신고내용대로 용도변경을 하고 주차타워도 새로 건축하였는데, 감사원의 감사 결과 앞서 본 바와 같이 용적률 초과 사실이 드러나게 되었고, 그로 인하여 피고에 의하여 소외 1에 대해서는 건축사업무신고효력상실 의, 소외 2에 대해서는 건축사업무정지의, 소외 3에 대해서는 건축사자격취소의 각 행정처분의 의뢰되기도 하였다.
㈑ 한편, 원고가 피고의 시정명령대로 이행하기 위해서는 4억 원이 훨씬 넘는 비용을 추가로 지출하여야 한다고 하고 있다.
㈒ 이 사건 건물은 동쪽으로는 폭 25m의 도로면에 접해 있고, 서쪽으로는 폭 8 m의 도로에 접해 있으며, 주차타워는 그 후면이 이 사건 건물의 남쪽 외벽선과 일치하게 되도록 폭 8 m의 도로면에 접하여 이 사건 건물보다 조금 낮게 건축되었는데, 주차타워의 북쪽에는 가까이 인접한 건축물은 없으며, 폭 8 m의 도로 서쪽 건너편에 전주식당과 해조복집 등의 음식점 등이 위치해 있을 뿐이다.
㈓ 이 사건 건물에 이웃한 토지 내지 건물 소유자들이 이 사건 건물의 용적률 초과로 인하여 사익을 침해당하고 있다는 점에 관하여 이 사건 변론종결일에 이르기까지 아무런 자료도 제출된 바 없다.
⑵ 판단
먼저 피고의 반려처분 및 시정명령이 신뢰보호의 원칙에 위반되는지 여부에 관하여 본다.
일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 하는바, 둘째 요건에서 말하는 귀책사유라 함은 행정청의 견해표명의 하자가 상대방 등 관계자의 사실은폐나 기타 사위의 방법에 의한 신청행위 등 부정행위에 기인한 것이거나 그러한 부정행위가 없다고 하더라도 하자가 있음을 알았거나 중대한 과실로 알지 못한 경우 등을 의미한다고 해석함이 상당하고, 귀책사유의 유무는 상대방과 그로부터 신청행위를 위임받은 수임인 등 관계자 모두를 기준으로 판단하여야 할 것이다.
이 사건으로 돌아와 보건대, 이 사건 건물 부지에서의 건축물 용적률의 제한에 관하여 구 도시계획법 제55조, 그 시행령 제66조 및 서울시도시계획조례 제56조 등에 규정된 것임은 앞서 본 바와 같은바, 이러한 경우 건축주인 원고로부터 건축설계를 위임받은 건축사 소외 1 등이 법령과 서울시도시계획조례에 의한 용적률의 제한이 있다는 사실에 관하여는 조금만 주의를 기울였다면 충분히 알 수 있었다고 보이므로 피고의 2차 신고수리가 정당하다고 신뢰한 데에 귀책사유가 있다고 봄이 상당할 것이므로, 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
다음으로 피고의 반려처분 및 시정명령이 그 권한을 일탈·남용한 것인지 여부에 관하여 본다.
무릇 건축주가 용도변경 등의 신고 내용대로 용도변경 등을 하였으나 그 신고수리에 하자가 있어서 위법한 건축물이라는 이유로 관할관청이 사용승인을 거부하고 시정명령을 하려면 사용승인의 거부 내지 시정명령으로 인하여 건축주가 입게 될 불이익과 건축행정상의 공익 및 제3자의 이익과 관련 법령의 위반의 정도를 비교형량하여 개인적 이익을 희생시켜도 부득이하다고 인정되는 경우라야 할 것이다( 대법원 1994. 4. 29. 선고 93누11968 판결, 대법원 2002. 11. 8. 선고 2001두1512 판결 등 참조).
그런데 이 사건의 경우 앞서 본 바와 같은 사정, 즉 위반의 내용은 주차장 등으로 사용되던 이 사건 건물의 일부를 사무실로 용도변경하면서 그 용적률이 관련 법령을 초과하게 된 것일 뿐 이 사건 건물의 외형에 변화가 있었던 것은 아니며 피고도 주차타워의 철거까지 명하지는 않고 있는 점, 이 사건 건물의 외형에는 변화가 없어 용적률 초과로 인한 건축행정상의 공익의 침해 정도는 그다지 크지 않을 것으로 보이고, 이 사건 건물에 이웃한 토지 내지 건물 소유자들의 사익의 침해 또한 지금까지 주장된 바는 없다는 점, 제거된 카리프트 시설을 복구하고 사무실을 주차장으로 변경하기 위해서는 상당한 비용이 들 것임은 경험칙상 분명하고, 원고는 그 비용으로 4억 원이 훨씬 더 들 것이라고 하고 있는 점, 1차 및 2차 신고를 함에 있어 원고 자신이 조금만 주의를 기울였다면 그 신고가 관련 법령에서 정하고 있는 용적률에 위반된다는 사정을 알 수 있었다고 보기는 어려운 반면 피고가 1차 및 2차 신고를 수리함에 있어 그 신청서만으로 용적률 산정이 가능한 상태여서 비록 용적률란에 그 수치가 기재되어 있지 않았다 하더라도 조금만 주의를 기울였다면 현장조사 없이도 그 신고가 관련 법령에서 정하고 있는 용적률에 위반된다는 사정을 알 수 있었다는 점 등 제반 사정을 종합하여 보면, 2차 신고수리가 적법한 것으로 믿고 그 신고내용대로 용도변경 등을 한 원고의 개인적 이익을 희생시키면서까지 이 사건 건물의 사용승인신청을 반려하고, 용적률에 관한 규정을 위반한 부분에 대한 시정명령까지 할 정도의 공익에 대한 중대한 침해가 있는 것으로 보기는 어려우므로, 피고의 반려처분 및 시정명령이 그 권한을 남용한 것으로서 위법하다 할 것이다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 모두 이유 있어 이를 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 건물목록 생략]
판사 백춘기(재판장) 손병준 기우종