【원고, 항소인】
【피고, 피항소인】
중앙토지수용위원회외 1(소송대리인 변호사 황대성)
【제1심판결】
서울행정법원 2003. 5. 16. 선고 2001구50490 판결
【변론종결】
2004. 9. 10.
【주 문】
1. 원고의 피고들에 대한 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고 중앙토지수용위원회(이하 ‘피고 중토위’라고 한다)가 2001. 11. 13. 원고에 대하여 한 동두천시 (상세지번 생략) 도로 86㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)의 수용에 관한 이의재결을 취소한다. 피고 동두천시(이하 ‘피고 시’라고 한다)는 원고에게 31,046,000원(항소취지에서는 31,094,000원) 및 이에 대한 2001. 2. 28.부터 완제일까지 연 25%의 비율에 의한 금원을 지급하라.
【이 유】
1. 이의재결의 경위
다음의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1 내지 4, 7호증, 9호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.
가. 1990. 11. 10. 도시계획시설(도로)결정 및 고시가 이루어진 도시계획사업(사업명 : 동두천시 강변우회도로〈중로2-18호선〉사업)을 시행하는 피고 시는 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문개정되기 전의 것) 제25조, 제26조에 의하여 1991. 7. 10. 경기도고시 제259호로 실시계획이 인가, 고시됨에 따라, 사업구역 내에 편입된 소외 1 소유의 이 사건 토지(당시 지목은 ‘대’이었다)를 취득하기 위하여 소외 1과 협의를 거친 뒤 1번 근저당권설정등기(채권최고액 20,000,000원, 근저당권자 소외 2, 채무자 소외 1) 및 2번 근저당권설정등기(채권최고액 25,000,000원, 근저당권자 소외 3, 채무자 소외 1)가 말소되지 아니한 상태에서 1992. 8. 28. 피고 시 앞으로 같은 해 2. 27. 공공용지 협의취득을 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤고, 이 사건 토지는 공사 완공 후 도로로 사용되어 왔다.
나. 한편 위 1번 근저당권자의 신청에 의하여 이 사건 토지에 관하여 임의경매절차가 개시되었고, 원고는 1994. 10. 25. 이 사건 토지를 낙찰받아 1997. 1. 23. 소유권이전등기를 마쳤으며, 그로 인하여 피고 시 명의의 소유권이전등기는 말소되었다.
다. 그 후 원고는 자신 소유의 이 사건 토지가 도로로 사용되고 있다는 이유로 도로법 제79조의 규정에 따라 경기도지방토지수용위원회에 손실보상의 재결신청을 하였고, 위 위원회는 2001. 7. 23. 재결이유에서는 도로법 제79조에 근거하여 이 사건 토지를 수용하기로 한다고 기재하면서도 재결의 주문란에는 단순히 이 사건 토지의 손실보상금을 8,944,000원으로 한다고 기재하여 재결하였다.
라. 원고가 위 재결에 불복하여 피고 중토위에 이의신청을 하자, 피고 중토위는 2001. 11. 13. 피고 시가 이 사건 토지를 도로로 사용하는 것은 도로법 제79조 제1항의 규정에 의한 손실보상청구의 대상이 되지 아니하고, 경기도지방토지수용위원회의 수용재결 또한 법률상 근거 없이 이루어졌다는 이유로 “2001. 7. 23. 경기도지방토지수용위원회에서 이 사건 토지에 대하여 한 수용재결을 취소한다”는 내용의 이의재결(이하 ‘이 사건 이의재결’이라고 한다)을 하였다.
2. 이 사건 이의재결의 적법 여부
가. 원고의 주장
원고는 이 사건 청구원인으로, 피고 시가 이 사건 토지를 도로로 사용하는 것은 도로법 제79조 제1항의 규정에 의한 손실보상청구의 대상이 됨에도 불구하고, 이 사건 이의재결은 불이익변경금지의 원칙을 규정한 행정심판법 제36조 제2항에 위반하여 이 사건 토지에 대한 경기도지방토지수용위원회의 수용재결을 취소하였으므로 위법하고, 피고 시는 원고에게 이 사건 토지의 정당한 보상금인 31,046,000원을 지급하여야 한다고 주장한다.
나. 관계 법령
도로법
제79조
【공용부담으로 인한 손실보상】
① 이 법의 규정에 의한 처분이나 제한으로 인하여 손실을 받은 자가 있을 때에는 건설교통부장관이 행한 처분이나 제한으로 인한 것은 국고에서, 기타의 행정청이 행한 처분이나 제한으로 인한 것은 당해 행정청이 속하는 지방자치단체에서 그 손실을 보상하여야 한다.
② 제1항의 규정에 의한 손실의 보상에 관하여는 건설교통부장관 기타의 행정청이 그 손실을 받은 자와 협의하여야 한다.
③ 제2항의 규정에 의한 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다.
도로법시행령
제37조
【재결의 신청】
① 법 제79조 제3항의 규정에 의한 재결의 신청은 건설부장관·특별시장·광역시장 또는 도지사의 처분이나 제한으로 인한 것은 중앙토지수용위원회에, 시장·군수 또는 구청장의 처분이나 제한으로 인한 것은 지방토지수용위원회에 이를 하여야 한다.
② 제1항의 재결을 신청하고자 하는 자는 다음의 사항을 기재한 재결신청서를 관할토지수용위원회에 제출하여야 한다.
1. 재결신청자와 상대방의 주소 및 성명
2. 손실발생의 사실
3. 처분청이 결정한 손실보상액과 신청자가 제출한 손실액의 내역
4. 협의의 경과
행정심판법
제36조
【재결의 범위】
② 재결청은 심판청구의 대상이 되는 처분보다 청구인에게 불이익한 재결을 하지 못한다.
다. 판단
앞에서 인정한 사실관계에 의하면, 비록 이 사건 토지에 관하여 도시계획시설(도로)결정 및 고시와 그에 따른 실시계획의 인가 및 고시가 있었고, 이에 기하여 피고 시가 이 사건 토지를 전 소유자인 소외 1로부터 협의취득한 바 있기는 하였지만, 그 협의취득 이전에 설정된 근저당권의 실행에 의한 경매절차에서 원고가 이 사건 토지를 낙찰받아 소유권을 취득함으로써 피고 시의 소유권취득은 무효로 되었으므로, 현재 이 사건 토지의 소유자는 원고이고 피고 시는 법률상 권원 없이 이 사건 토지를 도로로 점용하고 있는 결과로 되었다고 할 것이다.
위와 같은 경우에는 도시계획법이나 도로법에 의한 피고 시의 어떤 처분이나 제한으로 인하여 원고가 어떤 손실을 입었다고는 할 수 없으므로 원고가 피고 시에 대하여 이 사건 토지의 점용에 따른 사용료 상당의 부당이득반환청구권이 있음은 별론으로 하고, 도로법 제79조에 의한 손실보상청구권이 있다고는 할 수 없다( 대법원 1981. 10. 13. 선고 81다932 판결 참조).
따라서, 원고가 도로법 제79조에 기하여 경기도지방토지수용위원회에 대하여 한 재결의 신청은 부적법하다고 할 것이고, 그 재결신청이 적법한 것을 전제로 하여 이루어진 경기도지방토지수용위원회의 재결은 법률상 정당한 근거 없이 이루어진 것으로서 위법하고, 그 위법의 정도가 중대하고 명백하여 무효라고 보아야 할 것이다.
한편, 도로법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정되기 전의 것) 제49조의2 제1항은 도로의 관리청은 도로공사의 시행을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 도로구역 안에 있는 토지 등을 수용할 수 있다고 규정하고, 제2항은 도로구역의 결정 및 고시를 폐지된 토지수용법 제14조 및 제16조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정고시로 본다고 규정하고 있는데, 이 사건 경기도지방토지수용위원회의 재결은 그 이유에서 이 사건 토지를 수용하기로 한다고 기재하고 있으므로 위 재결을 위 도로법 제49조의2의 규정에 의한 수용재결로 볼 여지가 전혀 없는 것은 아니다.
그러나, 토지의 수용은 그 토지소유자의 소유권을 공익사업의 시행자에게 이전시키는 것이고, 그 소유권의 이전은 법률의 규정에 의한 것이므로 수용재결에 있어서는 보상금 외에 수용의 시기를 정하여야 하는 것인바( 폐지된 토지수용법 제29조 제2항 제3호), 경기도지방토지수용위원회의 위 재결을 이 사건 토지에 대한 수용재결로 보아 준다고 하더라도, 그 재결서의 주문 및 이유에 수용의 시기에 대한 기재가 없고 단순히 손실보상금액만을 정하였을 뿐임은 앞에서 인정한 바와 같으므로, 그 수용재결은 위법하고, 그 위법은 중대하고도 명백하여 그 수용재결은 무효라고 보아야 할 것이다.
그렇다면, 피고 중토위가 이 사건 이의재결에서 경기도지방토지수용위원회의 재결을 취소한 것은 그 재결이 위법, 무효임을 확인하고 선언하는 의미에서 한 것으로서 적법하다고 할 것이고, 여기에 불이익변경금지의 원칙이 적용될 여지가 없고, 원고에 대한 정당한 보상금액이 얼마인지를 나아가 따질 필요도 없다고 할 것이므로, 원고의 주장은 이유 없다(결국 이 사건 토지는 여전히 원고의 소유이므로, 원고로서는 피고 시의 이 사건 토지의 점용에 대하여 민사소송으로써 그 사용료 상당의 부당이득반환을 청구하거나 피고 시가 다시 이 사건 토지에 관하여 도시계획사업 실시계획의 인가를 받기를 기다려 피고 시의 이 사건 토지의 협의취득에 응하거나 수용재결절차에 따라 손실보상금의 지급을 구하여야 할 것이다).
3. 결 론
그렇다면, 이 사건 이의재결이 위법함을 전제로 한 원고의 청구는 이유 없어 이를 모두 기각하여야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로 원고의 피고들에 대한 항소를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김능환(재판장) 오석준 한숙희