【원 고】
최명자 (소송대리인 변호사 신동한)
【피 고】
수도권매립지관리공사 (소송대리인 변호사 이우승외 1인)
【변론종결】
2006. 5. 11.
【주 문】
1. 피고가 원고에 대하여 한 2004. 6. 7.자 차량반입정지 13일(2004. 7. 12. - 2004. 7. 27., 공휴일인 같은 달 17., 18., 25. 각 제외)의 행정처분 및 2004. 6. 9.자 차량반입정지 15일(2004. 7. 28. - 2004. 8. 13., 공휴일인 같은 해 8. 1., 8. 8. 각 제외)의 행정처분을 각 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 기초 사실
가. 원고는 ‘승광종합환경’이라는 상호로 생활폐기물ㆍ사업장생활계폐기물ㆍ사업장배출시설계폐기물 수집ㆍ운반업체를 운영하는 사람으로서, 그 소유의 경기 7모9099 11t 암롤 차량, 경기 92가9462 11t 암롤 차량, 경기 92가8983 14t 암롤 차량, 경기 92가8984 14t 암롤 차량, 경기 92나9669 11t 암롤 차량을 사업장생활계폐기물 반입 차량으로 피고에게 등록하고 인천 서구 백석동 58 소재 수도권매립지에 폐기물을 반입하여 왔다.
나. 피고는 수도권매립지의 기반시설 등을 설치ㆍ관리하는 법인으로서, 수도권매립지에 반입되는 폐기물의 종류, 반입량, 반입기준 및 반입대상구역 등을 규율하기 위하여 ‘수도권매립지 폐기물 반입 등에 관한 사무처리규정’(이하 ‘사무처리규정’이라 한다)을 두고 있다.
다. 2004. 3. 18. 개정된 사무처리규정에 의하면, 피고의 사장은 ［별표 5］에 규정한 위반내용에 해당하는 차량을 적발하였을 때에는 적발통지서를 작성하여 운전자에게 교부하고, 위 ［별표 5］의 위반사항 조치기준에 의거하여 제재사항을 결정한 후 그 내용을 해당 시ㆍ군ㆍ구에 통보하도록 되어 있다(제10조 위반사항에 대한 조치). 사무처리규정 ［별표 5］에 규정한 위반내용 및 그에 따른 제재사항은 다음과 같다.
［별표 5］ 위반사항 조치기준 (제10조 관련)
1. 공통사항
위반내용제재사항(1) 지정폐기물 혼합반입벌점 14점 및 반출, 운반업체 반입정지 6월(2) 음식물류폐기물 혼합반입벌점 6점 및 반출 (3) 재활용대상 10% 이상 혼합반입벌점 3점 (4) 해당 외 폐기물 10% 이상 혼합반입벌점 2점 (5) 배출시설계 외 차량의 배출시설계 폐기물 혼합반입벌점 4점 및 반출 (6) 침출수 누출벌점 3점 (7) 폐기물 비산 또는 덮개 불량벌점 3점 (8) 적재함 교체벌점 3점 (9) 협의대상 폐기물 미협의 반입벌점 3점 (10) 차량도색 또는 문구표시 부적정벌점 2점 (11) 세륜 미실시 등 차량청결상태 불량벌점 2점 (12) 검사 불응 또는 방해, 미실시벌점 6점 (13) 매립장소 이탈 하역벌점 3점 (14) 매립지 앞 도로 통행방해 사전대기 또는 주ㆍ정차 위반벌점 2점 (15) RF카드 대여 또는 피대여벌점 6점 (16) RF카드 또는 출입증 미부착벌점 3점 (17) 반입허용 외 지역 폐기물 반입벌점 10점 (18) 미계량 반입하역 전벌점 6점 및 반출하역 후벌점 12점
2. 생활폐기물 및 사업장생활계폐기물
위반내용제재사항(1) 가내공업 폐기물 지정봉투 미사용 또는 배출자 미표시벌점 2점 (2) 지정차량 표식 미부착벌점 1점
5. 비 고
가. 벌점은 운반업체별 월 단위로 합산하여 산정한다.
나. 벌점에 의한 제재방법은 월 누계벌점에 해당 폐기물의 t당 반입단가를 곱하여 월반입수수료에 가산 부과한다(가산부과액 : 월 벌점누계 × t당 반입수수료).
다. 운반업체별로 동일 위반사항에 대하여는 위반횟수에 따라 다음의 가산벌점을 부과한다.
위반횟수가산벌점2회기준벌점 × 23회기준벌점 × 44회기준벌점 × 65회기준벌점 × 86회 이상기준벌점 × 10
라. 운반업체별로 월 누계벌점이 다음의 벌점에 해당한 때에는 전체차량을 반입정지한다.
벌점누계반입정지40점 ～ 69점3일 70점 ～ 99점7일 100점 이상15일
마. 원고는 2004. 5. 한 달 동안 해당 외 폐기물 10% 이상 혼합반입, 재활용대상 10% 이상 혼합반입, 차량청결상태 불량, 침출수 누출, 사전대기, 적재함 교체, 덮개 불량 등의 위반 사실로 여러 차례 적발되어 2004. 5. 24.까지의 누적 벌점이 88점에 달한 상태였다. 피고는 2004. 5. 31. 원고의 경기 7모9099 차량이 해당 외 폐기물을 10% 이상 혼합반입했다는 내용으로 적발하고 벌점 2점을 부과함으로써 원고의 누적 벌점이 108점이 되자 반입정지 15일(2004. 6. 5. - 2004. 6. 22., 공휴일인 같은 달 6., 13., 20. 각 제외)의 처분을 하였다가 광주시장의 요청으로 9일만 집행하고 나머지 6일은 집행하지 않은 채로 두었다.
바. 원고는 2004. 6. 1.부터 2004. 6. 4.까지 기간 동안 차량청결상태 불량, 재활용대상 10% 이상 혼합반입, 해당 외 폐기물 10% 이상 혼합반입, 침출수 누출, 지정차량 표식 미부착 등으로 여러 차례 적발되어 누적 벌점이 66점에 달한 상태였다. 피고는 2004. 6. 7. 원고의 경기 7모9099 차량이 해당 외 폐기물을 10% 이상 혼합반입했다는 내용으로 적발하고 벌점 2점을 부과함으로써 원고의 누적 벌점이 84점이 되어 반입정지 7일에 해당하게 되자 위 마.항 기재와 같이 집행되지 않고 남아 있던 반입정지 6일을 합하여 2004. 6. 7. 원고에게 반입정지 13일(2004. 7. 12. - 2004. 7. 27., 공휴일인 같은 달 17., 18., 25. 각 제외)의 처분(이하 ‘이 사건 제1처분’이라 한다)을 하였다.
사. 피고는 2004. 6. 9. 원고의 경기 92가9462 차량이 해당 외 폐기물을 10% 이상 혼합반입했다는 내용으로 적발하여 벌점 2점을 부과함으로써 원고의 누적 벌점이 108점이 되자 2004. 6. 9. 원고에게 반입정지 15일(2004. 7. 28. - 2004. 8. 13., 공휴일인 같은 해 8. 1., 8. 8. 각 제외)의 처분(이하 ‘이 사건 제2처분’이라 한다)을 하였다(이 사건 제1처분과 제2처분을 합하여 ‘이 사건 처분’이라 한다).
［인정 근거］ 다툼 없는 사실, 갑1호증, 갑2호증, 갑5호증의 1, 2, 을2호증의 1, 을3호증의 1 내지 4, 을6호증, 을7호증의 1, 2, 을13호증의 1, 2, 을16호증의 1 내지 6, 광주시장에 대한 2005. 1. 26.자 및 2005. 11. 11.자 각 사실조회 결과, 변론 전체의 취지
2. 본안전 항변에 대한 판단
가. 당사자들의 주장
원고는 이 사건 처분이 위법하므로 취소되어야 한다고 주장함에 대하여, 피고는 이 사건 처분은 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하지 않으므로 이 사건 소는 부적법하여 각하되어야 한다고 항변한다.
나. 판 단
행정소송법은 항고소송의 대상을 처분 등이라고 규정하면서( 제19조, 제35조, 제36조) 처분 등이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용 및 행정심판에 대한 재결을 말한다( 제2조 제1항 제1호)고 정의하고, 행정청에는 법령에 의하여 행정권한의 위임 또는 위탁을 받은 행정기관, 공공단체 및 그 기관 또는 사인이 포함된다( 제2조 제2항)고 정하고 있다.
살피건대, 피고는 인천 서구 검단동ㆍ백석동ㆍ경서동 및 검암동과 김포시 양촌면에 위치하고 있는 광역폐기물처리시설인 ‘수도권매립지’( 수도권매립지관리공사의 설립 및 운영 등에 관한 법률 제2조 제1항)를 환경상 안전하고 효율적으로 관리하기 위하여 설립된 법인( 같은 법 제7조)인바, 폐기물관리법에 의하면 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영할 책무를 지고( 제4조 제1항), 특히 2 이상의 시ㆍ도 또는 시ㆍ군ㆍ구에서 발생되는 폐기물을 광역적으로 처리할 필요가 있다고 인정되는 경우에는 환경부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 단독 또는 공동으로 광역폐기물처리시설을 설치ㆍ운영할 수 있으며( 제5조 제1항), 그 경우 환경부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 광역폐기물처리시설의 설치 또는 운영을 환경관리공단이나 폐기물의 광역처리를 위하여 설립된 지방자치단체조합 등에게 위탁할 수 있다( 제5조 제2항, 폐기물관리법 시행규칙 제3조 제1호, 제2호)고 규정되어 있는데, 피고는 수도권매립지운영관리조합과 환경관리공단에 속하는 수도권매립지의 설치ㆍ운영에 관한 권리ㆍ의무를 포괄승계하였으므로{ 수도권매립지관리공사의 설립 및 운영 등에 관한 법률 부칙(2000. 1. 21. 법률 제6200호) 제3조}, 결국 피고는 국가의 사무인 광역폐기물처리시설 설치ㆍ운영 업무와 관련된 권한을 법령에 의하여 국가로부터 위탁받은 공공단체에 해당하여 행정소송법 제2조 제2항에 의한 ‘행정청’이라고 할 것이고, 피고가 원고에게 수도권매립지로의 차량 반입을 일정 기간 동안 정지한 조치는 행정청이 행하는 구체적 사실에 대한 법집행으로서 행정소송법상 항고소송의 대상이 된다고 할 것이다.
따라서 피고의 본안전 항변은 이유 없다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
(1) 해당 외 폐기물 10% 이상 혼합반입에 관하여
원고는 생활폐기물을 수도권매립지에 반입하였을 뿐이고 생활폐기물이 아닌 사업장폐기물을 반입한 사실이 없다. 한편, 피고는 원고가 그 소유 차량을 사업장생활계폐기물 반입차량으로 등록하고서도 생활폐기물을 반입한 것도 해당 외 폐기물을 반입한 것에 해당한다고 주장하나, 원고는 생활폐기물수집ㆍ운반업체로 허가받고서도 피고의 권유에 의하여 그 소유 차량을 사업장생활계폐기물 반입차량으로 등록하게 된 것이므로, 피고가 위와 같이 주장하는 것은 신의칙에 위반된다.
(2) 그 외 위반사항에 관하여
원고는 재활용대상 폐기물을 10% 이상 반입하거나 적재함을 교체한 사실이 없다. 또한, 피고가 ‘매립지 앞 도로 통행방해 사전대기 또는 주정차 위반’에 대해 벌점을 부과하는 것은 재량권 남용이다.
(3) 주민감시위원의 적발은 위법함
피고가 주민감시위원에게 위반차량 적발권한을 위임한 것은 아무런 근거 규정이 없으므로, 피고가 주민감시위원의 적발에 따라 한 이 사건 처분은 위법하여 무효이다.
(4) 비례의 원칙 위반임
원고 소유의 일부 차량에 대하여 부과된 벌점으로 인하여 원고 소유의 다른 차량에 대해서까지 모두 반입을 금한 이 사건 처분은 비례의 원칙 및 과잉금지 원칙에 위반하여 중대하고 명백한 하자가 있다.
나. 피고의 주장
(1) 해당 외 폐기물 10% 이상 혼합반입에 관하여
원고가 반입한 폐기물은 사업장폐기물인데, 거기에 소각 대상으로서 해당 외 폐기물인 폐지류ㆍ폐목재류가 10% 이상 혼합반입되었다. 가사 원고가 반입한 것이 생활폐기물이라고 하더라도, 원고가 사업장생활계폐기물 운반용으로 등록된 차량을 이용하여 생활폐기물을 반입한 것은 해당 외 폐기물 반입에 해당하고, 생활폐기물 반입용 지정봉투를 사용하지 않고 반입한 것도 위반사항에 해당한다.
(2) 그 외 위반사항에 관하여
원고는 분리선별하여 재활용할 수 있는 폐기물을 10% 이상 혼합하여 반입하였고, 적재함을 교체한 사실이 있다. 또한, 매립지 앞 도로 통행방해 사전대기 또는 주정차 위반을 단속하는 것은 수도권매립지 주변 주민들에게 발생하는 환경상의 피해를 최소화하기 위한 것으로서 재량권 남용이 아니다.
(3) 주민감시요원의 적발은 적법함
피고는 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 및 환경부고시에 의하여 주민감시요원을 위촉한 것이고, 위 법에 의하면 주민감시요원이 폐기물의 반입ㆍ처리 등의 확인 업무를 담당할 수 있도록 규정되어 있으므로, 주민감시요원의 적발은 적법하다.
(4) 비례의 원칙 위반 아님
위반차량에 대해서만 반입정지 처분을 내릴 경우 다른 차량으로 폐기물을 반입하는 등으로 탈법행위를 자행하여 오는 바람에 처분의 실효를 거두지 못하였다가, 2004. 4. 1.부터 사무처리규정의 개정으로 위반자가 소유한 차량 전체에 대해 반입을 정지할 수 있게 됨으로써 자연환경을 지키면서 수도권매립지의 온전한 보전과 관리를 기할 수 있게 되었으므로, 비례의 원칙 위반이 아니다.
다. 판 단
(1) 이 사건의 쟁점
원고는 재활용대상 10% 이상 혼합 반입, 차량청결상태 불량, 침출수 누출 등의 위반사항으로 여러 차례 적발되어 벌점이 누적된 상태에 있다가 2004. 5. 31., 2004. 6. 7., 2004. 6. 9.의 3일간 해당 외 폐기물을 10% 이상 각 혼합반입하였다는 내용으로 적발되어 그에 해당하는 벌점을 부과받음으로써 벌점이 누적되어 반입정지처분에 상당하는 벌점에 도달하였고, 피고는 이를 이유로 이 사건 제1처분 및 제2처분을 하였다. 만약 원고가 위 3일간 해당 외 폐기물을 10% 이상 각 혼합반입하였다는 사실이 인정되지 않는다면, 종전에 누적된 벌점만으로는 이 사건 처분을 하기 위한 기준에 도달하지 않았을 것이므로, 그 경우 종전 위반사항이 존재하는지 및 그 위반사항에 대하여 벌점을 부과하는 것이 정당한지 여부를 검토할 필요 없이 이 사건 처분은 위법하게 된다. 따라서 이하에서는 2004. 5. 31., 2004. 6. 7., 2004. 6. 9.의 3일간 원고가 해당 외 폐기물을 10% 이상 각 혼합반입한 사실이 인정되는지 여부를 먼저 밝히기로 한다.
(2) 해당 외 폐기물 10% 이상 혼합반입 여부
당초 피고가 주장한 처분사유는 원고가 수도권매립지로 사업장폐기물을 반입하면서 그 중 소각 대상인 폐기물을 10% 이상 반입하였다는 것이므로, 원고가 2004. 5. 31., 2004. 6. 7., 2004. 6. 9. 소각 대상인 폐기물을 10% 이상 각 혼합반입한 사실이 인정되는지에 관하여 살피건대, 갑5호증의 1, 2, 을5호증의 1, 2, 을14호증, 을16호증의 1 내지 7의 각 기재와 을9호증의 1 내지 22, 을15호증의 1 내지 36의 각 영상, 증인 오기력, 천승지의 각 증언에 의하더라도 원고 차량이 2004. 5. 31., 2004. 6. 7., 2004. 6. 9. 각 반입한 폐기물 중 10% 이상이 소각 대상인 폐기물임을 인정하기 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다.
한편, 행정처분의 취소를 청구하는 항고소송에 있어서 행정청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일하다고 인정되는 한도 내에서만 다른 처분사유를 새로 추가하거나 변경할 수 있을 뿐, 기본적 사실관계가 동일하다고 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것은 원칙적으로 허용되지 않는다고 할 것인바( 대법원 2004. 5. 28. 선고 2002두5016 판결 참조), 피고가 당초 원고가 사업장폐기물을 반입하면서 매립 대상에 해당하지 않는 소각 대상 폐기물을 10% 이상 반입하였다고 주장하다가, 그 후에는 원고가 사업장생활계폐기물 반입 차량으로 등록하고도 생활폐기물을 반입한 것이 해당 외 폐기물 10% 이상 혼합반입에 해당한다고 주장하는 것은, 그 처분사유 사이에 기본적 사실관계가 동일하다고 인정되지 않아 허용되지 않는다.
따라서 원고가 2004. 5. 31., 2004. 6. 7., 2004. 6. 9. 3일 동안 해당 외 폐기물 10% 이상을 각 혼합반입하였다는 이유로 벌점을 부과함에 따른 이 사건 처분은 더 나아가 살필 필요 없이 그 처분사유가 없어 위법하다.
4. 결 론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 받아들이기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 양현주(재판장) 신교식 박정기