【원고,상고인】
주식회사 센트럴시티(구 상호 : 서울종합터미널 주식회사) (소송대리인 법무법인 광장 담당변호사 박우동 외 3인)
【피고,피상고인】
서울특별시장 (소송대리인 변호사 곽창욱)
【원심판결】
서울고법 2000. 2. 11. 선고 98누7246 판결
【주문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원으로 환송한다.
【이유】
1. 수도권정비계획법(이하 '법'이라 한다) 제12조 제1항은 "과밀억제권역 안의 지역으로서 대통령령이 정하는 지역 안에서 인구집중유발시설 중 판매용건축물 등을 신축·증축 및 용도변경하고자 하는 자는 과밀부담금을 납부하여야 한다."라고 규정하고 있고, 제14조 제3항은 과밀부담금의 산정에 관한 구체적인 사항을 대통령령으로 정하도록 하고 있으며, 제2조 제3호는 인구집중유발시설을, '학교·공장·공공청사·업무용건축물·판매용건축물·연수시설 기타 인구집중을 유발하는 시설로서 대통령령이 정하는 종류 및 규모 이상의 시설'이라고 정의하고 있고, 이에 따라 수도권정비계획법시행령(이하 '시행령'이라 한다) 제3조 제4호 (나)목은 인구집중유발시설로서의 판매용건축물의 정의에 관하여, 일정한 판매용시설이 주용도인 건축물(판매용시설의 면적이 건축물 전체의 용도별 면적 중 가장 넓은 건축물)로서 그 연면적이 15,000㎡ 이상인 건축물과, 판매용시설이 주용도가 아닌 건축물로서 그 중 판매용시설 면적의 합계가 15,000㎡ 이상인 건축물이라고 규정하고 있으며, 시행령 제18조 및 [별표 2]는 그 중 전자 즉, 판매용시설이 주용도인 건축물에 대해서는 건축물 전체의 면적을 기준으로 과밀부담금을 산정하고, 후자 즉 판매용시설이 주용도가 아닌 건축물에 대해서는 그 판매용시설 부분의 면적을 기준으로 과밀부담금을 산정하도록 하고 있다.
이와 같이 법이 제2조 제3호에서 인구집중을 유발하는 시설이라는 기준을 정한 후 규제의 대상 및 과밀부담금의 산정에 관한 세부적인 내용을 시행령에서 정하도록 위임하고 있는 이상, 시행령에 위임될 부분의 대강은 국민이 예측할 수 있도록 위임법률에 구체적으로 정하여져 있다고 보아야 하므로 법 제2조 제3호 등의 규정이 불명확하다고 할 수 없고, 또한 앞서 본 시행령 제3조 제4호 (나)목과 제18조 및 [별표 2]는 모법에서 정한 기준에 부합하는 인구집중유발시설이 어떠한 것인지를 구체적으로 정하고 있거나 모법의 입법 취지를 구현하기 위한 규정이라고 보아야 하므로, 이를 모법의 위임범위를 벗어나는 무효의 규정이라고 할 수도 없다.
한편, 구 수도권정비계획법(1994. 1. 7. 법률 제4721호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 '구법'이라 한다)이 직접적인 규제방법, 즉 인구집중유발시설에 해당하는 건축물의 건축을 억제하는 방법에 의하여 그 입법목적을 달성하려고 하였던 것과는 달리, 법은 과밀부담금의 부과라는 간접적인 규제방법을 통하여 그러한 건축물의 건축을 억제함으로써 입법목적을 달성하려고 하고 있는 점과 더불어 그 입법목적을 정한 제1조 등 관련 규정의 취지를 종합하여 보면, 인구집중을 유발할 우려가 적지 아니한 판매용시설이 주용도인 판매용건축물에 대해서는 전체면적을 기준으로 산정한 과밀부담금을 부과하는 등 엄격한 규제를 가할 필요성이 넉넉히 인정되므로, 앞서와 같은 내용의 시행령 제18조 등 규정이 과잉입법금지의 원칙이나 비례의 원칙에 위반된다고 할 수 없고, 또한 법 소정의 인구집중유발시설을 건축하는 자를, 그에 해당하지 않는 건물의 건축자와 달리 취급하여 과밀부담금을 부과하도록 한 시행령 제18조 등 규정이 평등의 원칙에 반한다고 할 수도 없다. 같은 취지의 원심판결은 정당하고 거기에 상고이유 제1점에서 주장하는 바와 같은 법리오해의 위법이 없다.
2. 원심판결 이유를 관련 법령에 비추어 보면 원심이, 구 사회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법(1998. 12. 31. 법률 제5624호로 전문 개정되기 전의 것) 제49조 제2항에 "사업시행자가 이 법에 의한 민자유치사업을 시행하는 때에는 …수도권정비계획법이 정하는 바에 의하여… 과밀부담금을 감면할 수 있다."라고 규정되어 있는 것만으로는 입법자에게 민자유치사업의 시행자를 위하여 과밀부담금 감면에 관한 규정을 마련하여야 할 입법의무가 발생하였다고 할 수 없다고 판단한 것은 정당하고 거기에 상고이유 제2점이 주장하는 바와 같은 법리오해의 위법이 없다.
3. 법 부칙 제2항은 "이 법 시행 당시 종전의 규정에 의하여 수도권정비심의위원회의 심의를 거쳐 건설부장관이 협의 또는 승인한 건축물…에 대하여는 제12조의 규정에 의한 과밀부담금을 부과하지 아니한다."라고 규정하고 있는바, 수도권에 과도하게 집중된 인구 및 산업의 적정배치를 달성한다는 입법목적에 있어 구법이나 법 모두 차이가 없고, 이와 같은 입법목적을 달성하기 위해서는 건축물의 신축행위뿐만 아니라 그 후의 증축행위에 대해서도 규제할 필요성이 있는 것이며, 그리하여 구법이 신축행위와 증축행위를 각각 별도로 규제하고 있었던 것{구법 제9조 제2항, 그 시행령(1994. 4. 30. 대통령령 제14234호로 전문 개정되기 전의 것) 제12조 제1항 제1호, 제3호 등 참조}과 마찬가지로, 법에서도 위 양 행위를 별도로 규제하고 있는 점(법 제12조 제1항, 그 시행령 [별표 2] 제1호 참조), 원래 과밀부담금이란 인구의 분산과 산업의 적정 배치 등을 위한 공익사업의 요인인 인구집중이 일어나도록 하는 원인행위를 하는 자에게 부과되는 것으로서, 이와 같은 원인행위에는 성질상 신축행위뿐만 아니라 증축행위도 당연히 포함된다고 여겨지는 점 등 사정에 비추어 볼 때 법 부칙 제2항의 취지는 구법에 의하여 협의 또는 승인의 대상이 되었던 행위에 대하여 과밀부담금을 부과하지 않는다는 것이지, 법이 시행된 후에 이루어진 별개의 행위에 대해서까지 과밀부담금을 부과하지 않겠다는 뜻으로 해석할 수는 없다. 같은 취지에서, 원심이 법이 시행된 이후에 이루어진 증축행위에 대해서는 법 부칙 제2항의 규정이 적용되지 않는다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 법 부칙 제2항 등에 관한 법리오해 등 상고이유 제3점의 주장과 같은 위법이 없다.
4. 원심판결 이유를 관련 법령에 비추어 보면 원심이, 피고가 과밀부담금 감면에 관한 법 제13조 제4호, 시행령 제17조 제4호 및 [별표 2]의 규정을 적용하여 한 이 사건 처분이 적법하다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 과밀부담금 감면에 관한 법리오해 등 상고이유 제4점의 주장과 같은 위법이 없다.
5. 원심판결 이유에 의하면 원심은, 과밀부담금 감면에 관한 법 제13조 제3호, 시행령 제17조 제3호 및 [별표 2]는 과밀부담금을 산정할 때에 전체 건축물의 면적에서 주차장의 면적을 공제하도록 규정하고 있는데, 여기에서의 주차장의 면적이란 실제로 주차에 이용되는 부분의 면적만을 의미하고, 주차장 중 부대시설 부분의 면적은 이에 포함되지 않는다고 하여, 실주차장 부분의 면적만을 공제하여 한 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였다.
그러나 과밀부담금과 같이 국민에게 부담을 주는 제도에 대한 법령의 해석에 있어서는 법의 근거 없이 행정편의적인 확장해석이나 유추적용을 하는 것은 허용되지 않는다 할 것인바, 법 제13조 제3호, 시행령 제17조 제3호 및 [별표 2] 등이 주차장의 면적을 공제하라고 규정하고 있을 뿐이고, 주차장의 면적 중에서 이른바 실주차장의 면적만을 가려내어 이를 공제할 것을 규정하고 있지 아니한 이상 과밀부담금의 산정에 있어 공제되어야 할 주차장의 면적은 주차장 전체의 면적을 뜻한다고 보아야 한다(대법원 2001. 10. 30. 선고 99두3263 판결 참조).
따라서 원심이 이와 견해를 달리하여 주차장 전체의 면적이 아니라 실주차장 부분의 면적만을 공제하여 한 이 사건 처분이 적법하다고 판단한 것은 과밀부담금 산정에 관한 법리오해의 위법을 저지른 것이다. 이 점을 지적하는 상고이유 제5점의 주장은 이유 있다.
6. 결 론
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 원심법원으로 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이용우(재판장) 서성 배기원 박재윤(주심)