【원 고】
금호개발 주식회사 (소송대리인 법무법인 광장 담당변호사 장찬익)
【피 고】
속초시장
【주 문】
1. 피고가 1997. 8. 1. 원고에 대하여 한 개발부담금 642,140,130원의 부과처분은 이를 취소한다.
2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
당사자 사이에 다툼이 없는 사실과 갑 제1호증의 1, 제2, 3, 4, 7호증, 제6, 8호증의 각 1, 2, 을 제2호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고는 토목공사업 및 관광숙박업 등을 목적으로 하는 회사로서, 1990. 1. 24. 속초시 노학동 795의 4(21,825㎡, 이하 ‘이 사건 토지라 한다’)와 그 인근 토지에 휴양콘도미니엄시설을 설치하고자 관광진흥법에 의한 사업계획승인을 받은 후 1991. 6. 5. 이 사건 토지에 관하여 도시계획법 소정의 토지형질변경허가(죽목재식허가 포함, 이하 ‘이 사건 토지형질변경허가라 한다’)를 받아 1997. 5. 17. 이 사건 토지에 휴양콘도미니엄(지하 2층, 지상 9층, 연면적 28,397㎡, 객실 수 247)을 준공하자, 피고는 원고가 위 휴양콘도미니엄을 신축한 것이 관광지 및 관광단지 조성사업에 준하는 사업을 시행하기 위한 토지형질변경사업으로서 개발부담금의 부과대상사업에 해당한다고 하여 1997. 8. 1. 원고에 대하여 개발부담금 976,503,980원을 부과하였다가 1998. 7. 2. 642,140,130원으로 감액경정(이하 당초처분 중 감액경정되고 남은 부분을 ‘이 사건 처분’이라고 한다. )한 사실이 인정된다.
2. 처분의 적법 여부
가. 관계 법령의 내용
구 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다. ) 제5조 제1항은, 개발부담금의 부과대상인 개발사업은 다음 각 호의 1에 해당하는 사업 등으로 한다고 규정하면서, 제4호로 관광단지조성사업을, 제10호로 국토이용관리법 제27조 제3항의 규정에 의한 개발행위를, 제11호로 제1호 내지 제9호와 유사한 사업으로서 대통령령이 정하는 사업 등을 각 들고 있고, 같은 조 제2항은, 제1항의 각 호의 개발사업의 범위 및 규모 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다.
한편, 구 개발이익환수에관한법률시행령(1991. 9. 13. 대통령령 제13465호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다. ) 제4조 제1항은, 법 제5조의 규정에 의하여 부담금의 부과대상이 되는 개발사업의 범위는 [별표 1]과 같다고 규정하고 있고, [별표 1]의 제4호에서 관광진흥법에 근거한 관광지 및 관광단지조성사업을, 제11호에서 제1호 내지 제9호의 대상사업에 준하는 사업을 시행하기 위한 도시계획법에 근거한 토지형질변경사업을 각 들고 있다.
그리고 구 관광진흥법(1998. 2. 8. 법률 제5925호로 개정되기 전의 것) 제2조 제3호는, “관광지라 함은 자연적 또는 문화적 관광자원을 갖추고 관광객을 위한 기본적인 편의시설을 설치하는 지역으로서 이 법에 의하여 지정된 곳을 말한다.”고 규정하고 있고, 같은 조 제4호는, “관광단지라 함은 관광산업의 진흥을 촉진하고 관광객의 다양한 관광 및 휴양을 위하여 각종 관광시설을 종합적으로 개발하는 관광거점지역으로서 이 법에 의하여 지정된 곳을 말한다.”고 규정하고 있으며, 제3조 제1항 제2호 (나)목은, 휴양콘도미니엄을 관광객의 숙박과 취사에 적합한 시설을 갖추어 이를 당해 시설의 공유자, 회원, 기타 관광객에게 이용하게 하는 행위라고 규정하면서 관광사업 중 관광숙박업의 하나로 들고 있다.
나. 판 단
(1) 소의 적법성에 관한 판단
피고는, 원고가 피고에게 위 휴양콘도미니엄 신축과 관련한 개발부담금이 650,000,000원 이하의 금액으로 부과된다면 이를 수용하고 이에 관한 소를 제기하지 않겠다고 하여 원고의 감액요청을 받아들여 1998. 7. 2. 642,140,130원으로 감액경정을 하였으므로 이 사건 소는 위와 같은 부제소합의에 반하여 부적법하다는 취지의 주장을 하므로 이에 관하여 살펴본다.
을 제6호증의 5의 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고는 이 사건 처분에 대한 원고의 이의신청을 기각한다는 중앙토지수용위원회의 재결이 있은 후 1998. 6. 11. 피고에게 위 휴양콘도미니엄 신축과 관련한 개발부담금을 650,000,000원 이하로 부과한다면 이를 수용하고 이에 관한 소를 제기하지 않겠다는 내용의 확약서를 제출한 사실을 인정할 수 있고, 피고가 그 후 같은 해 7. 2. 이 사건 처분을 642,140,130원으로 감액경정한 사실은 앞에서 본 바와 같다.
그러나 행정처분에 대하여 행정소송을 제기할 수 있는 소권은 공권으로서 당사자의 합의로 포기할 수 있는 성질의 것이 아니므로 위 부제소합의는 무효이고( 대법원 1999. 1. 26. 선고 98두12598 판결 참조), 따라서 피고의 위 주장은 이유 없다.
(2) 개발부담금 부과대상 해당 여부에 관한 판단
개발부담금과 같은 국민에게 금전지급의 의무를 부과하는 근거 규정은 조세법률주의의 원칙에 따라 엄격하게 해석하여야 하는바, 시행령 제4조 제1항 [별표 1] 제11호에서 관광진흥법 소정의 관광지 또는 관광단지의 조성사업에 준하는 사업이라 함은 당해 개발사업으로 인하여 새로이 관광지 또는 관광단지가 조성되는 것과 유사한 효과를 가져오는 경우(예컨대 관광지 또는 관광단지로서 잘 알려지지 아니하였고, 관광지 또는 관광단지로서의 기반시설이 전혀 되어 있지 아니한 지역에 대규모 관광시설을 건축하는 경우 등)를 말하는 것이고 관광진흥법상의 관광사업에 관한 개발사업이 모두 이에 해당한다고 볼 것은 아니다.
그런데 당사자 사이에 다툼이 없는 사실과 갑 제46, 47, 48호증, 을 제7호증의 1 내지 6, 제8호증의 각 기재, 증인 임하영의 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 이 사건 토지는 속초시 외곽지역에 소재하고 있는 자연녹지지역으로서 관광진흥법에 의한 관광지 또는 관광단지로 지정된 곳은 아니나, 이 사건 토지형질변경허가 당시 이미 설악산국립공원지역에 인접해 있고(약 100~200m 거리), 이 사건 토지로부터 남동쪽으로 약 4.5㎞ 떨어진 곳에 위치한 속초해수욕장이 관광지로 지정되어 있으며, 인근의 지역이 국토이용관리법 등 관계 법령에 의한 온천지구, 유원지구로 지정되어 있었던 사실, 원고가 시공한 공사는 위 휴양콘도미니엄 건물 신축과 관련한 배수공사, 옹벽설치작업 등의 구조물공사 외에 진입도로 개설공사 및 교량 신축공사뿐인 사실을 각 인정할 수 있다.
위 인정 사실에 의하면, 이 사건 토지가 위치한 곳은 원고가 토지형질변경 허가를 받을 당시 이미 사실상 관광지 또는 관광단지화 되어 있는 지역이라 할 것이고, 여기에 공사의 규모가 비교적 작은 점을 보태어 보면 이 사건 콘도미니엄 신축공사로 인하여 새로이 관광지 또는 관광단지가 조성되는 것과 유사한 효과가 생긴다고 보기 어렵다고 할 것이다.
그렇다면 원고가 이 사건 토지에 관하여 토지형질변경을 받아 휴양콘도미니엄을 신축한 것은 원고가 이 사건 토지형질변경허가를 받을 당시의 법령에 의하여는 개발부담금의 부과대상인 개발사업에 해당하지 않는다고 할 것이다(1991. 9. 13. 대통령령 제13465호로 개정된 개발이익환수에관한법률시행령 [별표 1] 제11호는 도시계획법에 의한 모든 토지형질변경허가를 개발부담금부과대상으로 규정하고 있으나, 이 규정은 부칙 제2항에 따라 위 개정된 시행령 시행일 이후에 사업인가 등을 받아 착수하는 사업분부터 적용되므로 이 사건 토지형질변경허가에 대하여는 적용되지 않는다).
피고는, 원고가 앞에서 본 바와 같이 위 휴양콘도미니엄 신축과 관련한 개발부담금이 650,000,000원 이하의 금액으로 부과된다면 이를 수용하고 이에 관한 소를 제기하지 않겠다고 하여 원고의 감액요청을 받아들여 642,140,130원으로 감액경정을 하였음에도 불구하고, 원고가 이 사건 토지형질변경허가가 개발부담금부과대상이 아니라고 다투는 것은 신의성실의 원칙에 반한다고 주장한다.
그러나 과세관청의 적법성에 대한 입증책임은 과세관청에 있고 조세법률간에 있어서 과세관청은 실지조사권을 가지는 등 납세자에 대하여 우월적 지위에 있다는 점 등을 고려하면 원고가 앞에서 본 바와 같은 확약서를 제출하고도 이 사건 처분에 이의를 제기하였다고 하여 이를 가지고 신의성실의 원칙에 반한다고 볼 수 없으므로 피고의 위 주장은 이유 없다.
3. 결 론
그렇다면 이 사건 처분은 위법하므로 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 주문과 같이 판결한다.
판사 최완주(재판장) 박석곤 오남성