【원고,피상고인】
【피고,상고인】
서울특별시 외 1인(소송대리인 서초법무법인 담당변호사 박상기 외 1인)
【원심판결】
서울고법 2001. 6. 22. 선고 2000나47875 판결
【주문】
원심판결 중 피고들 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이유】
상고이유를 본다.
1. 원심 판단의 요지
가. 원심이 인용한 제1심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거를 종합하여 다음과 같은 사실을 인정하였다.
(1) 동부간선도로의 건설
(가) 피고 서울특별시(이하 '피고 서울시'라 한다)는 서울 노원구 상계 및 중계 택지지구를 개발하면서 위 지역의 교통체증을 해결하기 위하여, 피고 대한민국이 관리하는 직할하천으로서 피고 서울시가 제방의 보수 및 유지를 하도록 되어 있는 중랑천의 둔치에 월계1교로부터 웅비교까지 14.5km 구간에 동부간선도로를 건설하기로 기획하고 중랑천의 관리청인 피고 대한민국의 건설교통부 산하 서울지방국토관리청장에게 하천점용승인신청을 하였는데, 서울지방국토관리청장은 1989. 3. 30. 피고 서울시에게 승인조건으로 둔치 및 제방의 점용으로 인하여 유수소통에 지장을 초래하는 행위를 금하고, 실시계획인가를 위한 인가조건으로 홍수예경보시스템의 설치 및 운용에 관한 계획서를 제출할 것, 이동상 수리모형실험을 통한 수리학적 조사연구에 대한 이행방안을 제출할 것, 설계서상 본 도로가 임시도로임을 명시하고 고수부지상 고가도로건설에 대한 계획서를 제출할 것, 중앙하천관리위원회의 심의결과 편도 2차선으로 축소토록 함이 좋은 것으로 검토된바, 피승인자가 임시도로를 편도 3차선으로 건설하고자 하는 사유서를 제출할 것, 기점 홍수위는 한강분류상 구조물 축조에 의한 배수영향을 검토하여 변경 적용할 것, 고수부지에 건설되는 임시도로는 택시, 버스전용도로임을 설계서에 명시할 것 등을 부가하여 하천점용승인을 하였다.
(나) 원래 동부간선도로 건설계획에 의하면, 1단계로 1989.부터 1991.까지 좌우안 고수부지(둔치)상에 편도 3차선씩 왕복 6차선의 임시도로를 우선 건설하고, 2단계로 1992.부터 1997.까지 하천부지 내 왕복 6차선 고가도로를 건설하고, 3단계로 2000.부터 5년간 왕복 10차선의 고가도로로 확장하는 내용인데, 위 계획에 의하면 1단계 도로는 4년 빈도로 침수된다.
(다) 피고 서울시는 점용허가 승인조건에 따라 1990. 7. 9. 서울지방국토관리청으로부터 하천점용 실시계획인가를 받아 중랑천의 둔치 중 월계1교로부터 웅비교 사이의 14.5㎞ 구간에 대하여 도로 및 하천정비공사를 하여 1994. 2. 편도 3차선, 왕복 6차선으로 공사를 마치고 준공하였다. 도로는 둔치에 바로 설치하거나, 둔치가 낮은 곳은 하상(河床, 하천의 바닥)의 흙을 파서 둔치를 높인 후 시공하였는데, 한천교 부근은 하천이 심하게 꺾여 있는 만곡구간이어서 둔치를 곧바로 이용하여 도로를 건설하면 도로가 심하게 꺾이게 되므로 한천교 북쪽 자연제방의 3분의 2 가량을 깎아서 도로를 건설함으로써 도로의 곡선을 완만하게 하였다.
(라) 피고 서울시는 1997.경 중랑천 월계1교에 수위관측소와 수위관측원격제어시스템을 설치하였다. 그러나 이동상 수리모형실험은 실시하지 않았고, 동부간선도로의 2단계 및 3단계 건설계획은 시행하지 않았다.
(2) 이 사건 수해발생지역
(가) 이 사건 수해가 발생한 지역은 중랑천변의 공릉1, 3동 지역(이하 '이 사건 수해지역'이라 한다)으로, 원고들은 이 사건 수해지역에 살고 있다. 이 사건 수해지역에 인접해 있는 중랑천 구간(한천교로부터 한천교 북방 160m지점까지의 구간으로서 이하 '이 사건 사고구간'이라 한다)은 중랑천의 중상류 지역에 위치하고 있으며, 중랑천의 상류지역인 북쪽의 의정부 지역과 서북쪽의 북한산, 도봉산 지역, 동북쪽의 수락산, 불암산 지역의 물이 모여 흐르는 곳이다. 이 사건 수해지역은 상습침수지역은 아니고, 이 사건 수해 이전에 이 사건 수해지역에 수해가 발생했었다는 기록은 없다.
(나) 이 사건 사고구간의 좌우에는 자연제방이 있고, 한천교가 이 사건 사고구간 바로 하류를 가로지르면서 양쪽 제방의 제내지(提內地) 지역(제방에 의하여 보호되고 있는 지역)인 월계동과 공릉동을 연결하고 있다. 이 사건 사고구간 양쪽 제방 사이의 둔치에는 자동차전용도로인 동부간선도로가 건설되어 차들이 운행하고 있다. 이 사건 수해지역은 중랑천 상류 쪽에서 보았을 때 이 사건 사고구간의 좌측 자연제방에 인접해 있다.
(3) 이 사건 수해 당시의 강우상황
(가) 우리 나라에서는 1998. 7. 31.부터 1998. 8. 18.까지 엘리뇨현상으로 인한 대기층의 불안정과 양쯔강 유역으로부터 불어오는 습한 기류에 기인하여 전국적으로 국지적이고 집중적인 호우가 잦았다. 위 기간 동안 발생한 강우는 지속기간별로 우리 나라 강우관측 역사상 최대값을 기록하였다.
(나) 중랑천 상류지역인 의정부에서는 8. 6. 02:00부터 08:00까지 6시간 동안 340mm의 비가 내렸는데, 같은 날 04:00부터 06:00까지 2시간 동안에만 190mm의 비가 내렸다. 2시간 동안 기록한 190mm의 강우는 600년 만에 한번쯤 올 가능성이 있는 정도이고, 6시간 동안 340mm의 강우는 1,000년 만에 한번쯤 올 가능성이 있는 정도의 비의 양인데, 이는 지속기간 별로 우리 나라 강우관측 역사상 최대값이다. 도봉구에서는 05:00부터 08:00까지 3시간 동안 168mm, 강북구에서는 같은 시간 동안 134mm, 성북구에서는 같은 시간 동안 109mm, 노원구에서는 같은 시간 동안 144mm의 비가 내렸다.
(다) 중랑천 월계1교의 수위는 1998. 8. 6. 04:00경 16.22m, 05:00경 18.30m, 06:00경과 07:00경에는 18.67m(최고측정수위인바, 흔적수위는 21.0m), 08:00경 18.66m, 09:00경 18.63m, 10:00경 18.40m, 11:00경 17.74m였다.
(라) 한천교로부터 남쪽 1,148m에 위치한 중랑천과 우이천이 합류하는 지점의 100년 빈도시 홍수량은 1400㎥/sec인데, 이 사건 사고 당시의 홍수량은 2070㎥/sec이었다.
(마) 의정부 지역의 빗물이 이 사건 수해지역 부근의 중랑천유역에 이르는 시간은 대략 2시간 가량이 걸린다.
(4) 이 사건 제방 부근의 지형 및 계획홍수량과 계획홍수위
(가) 동부간선도로를 건설중이던 1992. 조사된 바에 의하면, 월계1교에서부터 이 사건 사고지점 부근인 한천교 북쪽 160m 지점까지의 하천의 형상은 양쪽제방 사이의 거리와 저수로폭(低水路幅, 하천유역 중 항상 물이 흐르고 있는 부분)이 점차적으로 넓어져서 각 160m 와 98m에 이르고 자연제방의 높이는 조금씩 낮아져서 왼쪽 제방이 18.88m인데 반해, 한천교 바로 북쪽 지점(이하 '이 사건 사고지점'이라 한다)에서는 갑자기 양쪽제방 사이의 거리가 145m, 저수로폭이 85m로 좁아져서 소위 병의 목 부분에 해당함에도 불구하고 왼쪽 자연제방의 높이는 오히려 18.46m로 낮아지는 모양이다.
(나) 피고 서울시가 1992. 12. 작성한 서울시관내하천제방안전도검토 및 치수종합대책수립 기본계획보고서(을 제29호증의 1, 2)에 의하면, 하천의 바닥을 정비하기 전 상태에서의 100년의 빈도시 계획홍수량 1,330㎥/sec를 기준으로 한 이 사건 사고지점의 계획홍수위는 18.16m이고, 위 지점의 양쪽 제방 중 더 낮은 왼쪽 제방과 계획홍수위와의 차이는 30cm(18.46m - 18.16m)이다.
(5) 하천시설기준
피고 대한민국 산하 건설교통부가 1980.에 마련하여 시행하고 있는 하천시설기준은 다음과 같다.
(가) 제방의 높이는 계획홍수위에 여유고를 더한 높이 이상으로 하여야 한다.
(나) 여유고는 계획홍수량을 안전하게 소통시키기 위해서 하천에서 발생할 수 있는 여러 가지 불확실한 요소 등에 대한 안전값으로 주어지는 여분의 제방높이를 말하는데, 중랑천과 같이 계획홍수량이 500 이상 2,000㎥/sec 미만인 하천의 경우 여유고는 1.0m 이상이다.
(다) 이러한 여유고는 일반 하천구간에서의 최저치인데, 만곡부의 제방, 교량상류부 등에서는 수위상승을 고려하여 더 큰 여유고를 가지도록 해야 한다. 이러한 값은 정확한 계산에 의한 것이 아니라 경험에 의하여 정해진 값이므로 하도소통능력의 불확실성, 하도 내의 토사퇴적, 지반침하, 파랑 등에 의한 수면변동 등과 같은 사항들을 고려하여 적절한 여유고가 확보될 수 있도록 하여야 한다.
(6) 수해의 발생
(가) 1998. 8. 6. 04:30경부터 이 사건 수해지역을 지나고 있는 복개하천의 하수가 중랑천으로 흘러들지 못하고 역류하면서 이 사건 수해지역이 침수되기 시작하였고, 같은 날 07:00경에는 이 사건 사고구간 제방 위로 중랑천의 물이 범람하여 이 사건 수해지역으로 흘러들었다. 이 사건 수해지역은 최고수위 1.5m 정도로 침수되었다가 10시부터 물이 빠지기 시작하여 12시에는 완전히 물이 빠졌다.
(나) 중랑천의 물은 이 사건 사고지점 제방 위로 집중적으로 넘쳐 흘렀는데, 물이 흐르면서 이 사건 제방 위의 토사도 같이 씻겨 내렸다. 물이 빠진 후 다시 물이 넘치는 것을 막기 위해 이 사건 제방 위에 포대를 쌓았다.
(다) 수해발생을 전후하여 제방의 높이에 별 차이는 없었다.
나. 원심은, 위 사실인정과 함께 동부간선도로의 건설로 인하여 중랑천의 폭이 좁아지고 단면적이 감소됨으로써 수해의 위험성이 증가되었을 것이라는 점은 경험칙상 명백하다고 본 후, 이 사건 사고지점과 같이 그 지형에 있어서 병의 목 부분처럼 되어 있음에도 불구하고 다른 구간에 비하여 상대적으로 제방의 높이가 낮고, 중랑천의 만곡부에 해당하며, 그 바로 하류부에 건설된 한천교의 교량 상류부에 해당하여 홍수시 이 사건 사고지점의 수위가 급격히 증가될 수 있다는 점이나, 동부간선도로의 건설로 중랑천의 단면적이 감소되어 수해의 위험성이 증가되었다는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 사고지점에 대한 기존의 계획홍수위 산정이 도로 개설 후에도 여전히 적정한 것인지 면밀히 검토하지 않은 잘못이 있고, 또 비록 이 사건 사고지점의 제방이 자연적으로 형성된 제방이어서 건설교통부의 하천시설기준이 곧바로 적용될 것이 아니라 하더라도 위 하천시설기준에 따른 여유고의 확보는 필수적이라 할 것인데 이 사건 사고지점은 이를 확보하지 못함으로써 제방으로서의 용도에 따른 통상적인 안전성을 갖추지 못하였다고 판단하여, 중랑천의 관리청으로서 동부간선도로의 건설을 승인해 준 피고 대한민국과 위 도로의 건설자임과 동시에 중랑천 제방의 보수와 유지를 담당하는 피고 서울시는 이 사건 사고지점 제방에 대한 관리상의 하자로 인하여 제방으로서의 용도에 따라 통상 갖추어야 할 안전성을 결여함으로써 원고들에게 가한 손해를 배상할 책임이 있다고 판단하였다.
이어서 원심은 이 사건 홍수로 사고지점에 가까운 월계1교의 수위가 그 지점의 계획홍수위인 19.4m를 1.6m나 초과한 점에 비추어 사고지점에서 위 여유고를 갖추었다 하더라도 어차피 제방은 범람하여 수해가 발생하였을 가능성이 있다고 볼 여지는 있으나, 위 여유고를 갖추었더라면 범람의 정도가 다를 것임은 경험칙상 명백하여 여유고를 갖추지 못함으로써 원고들의 손해를 확대시켰다고 봄이 상당하다고 판단하여, 여유고 미확보와 원고들의 손해 사이에 인과관계가 없다는 피고들의 주장을 배척하였다.
2. 이 법원의 판단
그러나 원심의 판단은 다음과 같은 점에서 수긍할 수 없다.
가. 먼저, 원심은 피고들의 책임을 인정하는 근거로 이 사건 사고지점의 지형(병목 현상, 만곡부, 교량상류부 등)과 동부간선도로의 건설로 수해의 위험성이 증대되었는데도 기존의 계획홍수위 18.16m를 재검토하지 않은 잘못이 있다는 점을 들고 있다.
그러나 기록에 의하면 이 사건 사고지점의 계획홍수위를 18.16m로 결정한 1992. 12. 당시에도 사고지점의 지형은 이 사건 홍수 당시와 마찬가지여서 그 때 책정한 18.16m가 잘못 결정된 것이라면 몰라도 그 지형이 원심 판시와 같다는 이유만으로는 재검토의 사유가 될 수 없을 것이고, 당초에 책정된 18.16m가 지형을 고려하지 않은 채 잘못 결정된 것임을 인정할 자료는 기록상 발견할 수 없다.
또 원심은 동부간선도로의 건설로 중랑천의 단면적이 감소하여 수해의 위험성이 증대될 것임은 경험칙상 명백하다고 하였으나, 우선 중랑천의 계획홍수위를 결정할 당시인 1992. 12. 이미 동부간선도로의 건설이 상당정도 진척되어 있었으므로(동부간선도로는 1990. 11. 15. 착공하여 1994. 2 준공되었다) 그 도로의 건설까지 고려하여 계획홍수위를 정하였을 가능성이 있는데다가, 피고들은 도로건설로 둔치가 정비되고 도로가 포장됨으로써 흐르는 유속이 빨라져 오히려 계획홍수위를 낮추는 효과가 있다고 주장하고 있으므로 도로의 건설로 다소 중랑천의 단면적이 감소된다고 하여 그것만으로 곧 수해의 위험성이 증대되는 것이 경험칙상 명백하다고 할 수는 없을 것이고 이 점은 증거에 의하여 확정하여야 할 것이다.
그렇다면 원심이 이러한 사항에 대하여 심리함이 없이 만연히 피고들에게 계획홍수위를 재검토하지 않은 잘못이 있다고 하는 판단 부분은 그대로 수긍할 수 없는 것이다.
나. 다음으로 원심은 건설교통부의 하천시설기준이 정한 제방의 여유고를 확보하는 것은 어떤 경우에도 필수적임을 전제로 이 사건 사고지점의 제방이 이를 확보하지 못한 것은 하천으로서의 통상적 안전성을 갖추지 못한 하자에 해당한다고 판단하고 있다.
자연영조물로서의 하천은 원래 이를 설치할 것인지 여부에 대한 선택의 여지가 없고, 위험을 내포한 상태에서 자연적으로 존재하고 있으며, 간단한 방법으로 위험상태를 제거할 수 없는 경우가 많고, 유수라고 하는 자연현상을 대상으로 하면서도 그 유수의 원천인 강우의 규모, 범위, 발생시기 등의 예측이나 홍수의 발생 작용 등의 예측이 곤란하고, 실제로 홍수가 어떤 작용을 하는지는 실험에 의한 파악이 거의 불가능하고 실제 홍수에 의하여 파악할 수밖에 없어 결국 과거의 홍수경험을 토대로 하천관리를 할 수밖에 없는 특질이 있다. 또 국가나 하천관리청이 목표로 하는 하천의 개수작업을 완성함에 있어서는 막대한 예산을 필요로 하고, 대규모 공사가 되어 이를 완공하는 데 장기간이 소요되며, 치수의 수단은 강우의 특성과 하천 유역의 특성에 의하여 정해지는 것이므로 그 특성에 맞는 방법을 찾아내는 것은 오랜 경험이 필요하고 또 기상의 변화에 따라 최신의 과학기술에 의한 방법이 효용이 없을 수도 있는 등 그 관리상의 특수성도 있다. 그러므로 이와 같은 관리상의 특질과 특수성을 감안한다면, 하천의 관리청이 관계 규정에 따라 설정한 계획홍수위를 변경시켜야 할 사정이 생기는 등 특별한 사정이 없는 한, 이미 존재하는 하천의 제방이 계획홍수위를 넘고 있다면 그 하천은 용도에 따라 통상 갖추어야 할 안전성을 갖추고 있다고 보아야 하고, 그와 같은 하천이 그 후 새로운 하천시설을 설치할 때 기준으로 삼기 위하여 제정한 '하천시설기준'이 정한 여유고를 확보하지 못하고 있다는 사정만으로 바로 안전성이 결여된 하자가 있다고 볼 수는 없다.
그런데 기록에 의하면, 이 사건 사고지점의 제방은 100년 발생빈도를 기준으로 책정된 계획홍수위보다 30cm 정도 더 높았던 사실, 이 사건 사고 당시 사고지점 상류지역의 강우량은 600년 또는 1,000년 발생빈도의 강우량이어서 이 사건 사고지점의 경우 계획홍수위보다 무려 1.6m 정도가 넘는 수위의 유수가 흘렀다고 추정되는 사실 및 이 사건 사고 이전에는 위 사고지점에 하천이 범람한 적이 없었던 사실을 인정할 수 있는바, 위와 같은 사실에 의하면, 특별히 계획홍수위를 정한 이후에 이를 상향조정할 만한 사정이 없는 한, 계획홍수위보다 높은 제방을 갖춘 위 사고지점을 들어 그 용도에 따라 통상 갖추어야 할 안전성을 갖추지 못한 하자가 있다고 볼 수 없고, 위와 같이 계획홍수위를 훨씬 넘는 유수에 의한 범람은 예측가능성 및 회피가능성이 없는 불가항력적인 재해로 보아 그 영조물의 관리청에게 책임을 물을 수 없다 할 것이다.
다. 그럼에도 불구하고 원심은 그 판시와 같은 이유만으로 피고들의 책임을 인정하고 말았으니 이러한 원심의 판단에는 자연영조물인 하천의 하자에 관한 법리 등을 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다 할 것이고, 따라서 인과관계에 관한 원심 판단의 당부 등 나머지 상고이유에 대하여 나아가 살펴볼 필요도 없이 원심은 그대로 유지될 수 없다.
3. 결 론
그렇다면 원심판결 중 피고들 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리ㆍ판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박재윤(재판장) 조무제 이용우(주심) 이규홍