【원고】
서울특별시장 (소송대리인 변호사 김종화)
【피고】
서울특별시의회 (소송대리인 변호사 박선주)
【변론종결】
1996. 11. 12.
【주문】
피고가 1996. 8. 30.에 한 서울특별시의회사무처설치조례 중 개정조례안, 서울특별시지방공무원정원조례 중 개정조례안 및 서울특별시지방별정직공무원인사관리조례 중 개정조례안에 대한 재의결은 그 효력이 없다. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【이유】
1. 이 사건 재의결의 경위
각 성립에 다툼이 없는 갑 제1호증 내지 갑 제9호증의 각 기재에 의하면, 피고는 1996. 7. 22. 제86회 임시회 제4차 본회의에서 서울특별시의회사무처설치조례 중 개정조례안(이하 '제1 개정조례안'이라 한다), 서울특별시지방공무원정원조례 중 개정조례안(이하 '제2 개정조례안'이라 한다) 및 서울특별시지방별정직공무원인사관리조례 중 개정조례안(이하 '제3 개정조례안'이라 한다)을 의결한 후 같은 달 25. 이들 개정조례안을 원고에게 이송하였고, 내무부장관의 재의 요구 지시에 따라 원고가 같은 해 8. 13. 피고에 대하여 재의를 요구하였으나, 피고는 같은 해 8. 30. 제87회 임시회 제1차 본회의에서 종전과 같은 내용으로 재의결을 하여 그 의결사항이 확정된 사실, 제1 개정조례안은 제3조에 제4항을 신설하여 서울특별시의회 의원의 원활한 의정활동을 지원하기 위하여 지방별정직 5급 상당의 보좌관을 두고(제1호), 보좌관은 서울특별시의회 의원의 임면요청서를 받아 서울특별시의회 의장의 추천에 의하여 서울특별시장이 임면하며(제2호), 제4조 관련 [별표] 서울특별시의회사무처지방공무원정원표의 별정직 5급란 정원 2를 149로 하고 정원내용 중 의원보좌관 147을 신설한다는 내용이고, 제2 개정조례안은 제2조(정원의 총수) 제2호 의회사무처：182명을 329명으로 개정하는 내용이고, 제3 개정조례안은 제4조 제2항 소정의 별정직공무원에 관한 예외규정으로 비서관·비서 다음에 의원보좌관을 추가하고, 제5조에 의원의 지방 5급 상당 별정직 의원보좌관을 임면할 때에는 의원의 임명요청서(별지1호 서식) 또는 면직요청서(별지2호 서식)에 서울특별시의회 의장의 추천을 제출받아 임면한다는 단서를 신설하는 내용인 사실을 인정할 수 있다.
2. 원고 주장의 요지
원고는, (1) 제1 개정조례안의 경우 지방의회의원을 명예직으로 한 지방자치법(이하 법이라 한다) 제32조에 위배되고, 개인별 보좌관을 둘 법적 근거가 없으며, 법률이 아닌 조례에 의하여 보좌관을 지방의회사무처 소속 공무원으로 두는 것은 법 제82조, 제84조 및 공무원의 정치활동을 금지한 지방공무원법 제57조에 위배되고, (2) 제2 개정조례안의 경우 내무부장관의 사전 승인 없는 별정직 정원의 초과 책정으로서 지방자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정(1995. 5. 16. 대통령령 제14647호로 개정되기 전의 것, 이하 같고 시행령이라 한다) 제14조, 제16조에 위배되고, (3) 제3 개정조례안의 경우 의원이 개인적으로 의회사무처 소속 공무원의 임면을 요청하도록 한 것은 법 제83조에 위배된다고 주장한다.
3. 당원의 판단
이들 3개의 개정조례안은 서울특별시의회 의원에 대하여 유급 보좌관(5급 상당의 별정직 지방공무원)을 두는 것을 전제로 의회사무처의 직원의 정원을 증원하는 것을 그 내용으로 하고 있는바, 상호 유기적으로 관련되어 있으므로 이를 포괄하여 판단한다.
가. 지방의회의원에 대하여 별정직 지방공무원인 보좌관을 두는 것은 지방의회의원의 신분·지위 및 그 처우에 관한 현행 법령상의 제도에 중대한 변경을 초래하는 것으로서 이는 개별 지방의회의 조례로써 규정할 사항이 아니라 국회의 법률로써 규정하여야 할 입법사항인 것인바(국회의원의 입법활동을 보좌하기 위한 보조직원으로서의 보좌관도 국회의원수당등에관한법률에서 규정하고 있다), 지방의회의원의 신분·지위 및 그 처우에 관하여 법 제32조에서 공무여비 및 회의수당 외에 시·도의회의원에 한하여 매월 월정액의 의정활동비를 지급하고, 법 제32조의2에서 회기 중 직무로 인한 사망·상해시 보상금을 지급하도록 규정하고 있을 뿐, 위 법은 물론 기타 다른 법령에 지방의회의원에 대하여 별정직 지방공무원인 보좌관을 둘 수 있는 법적 근거가 있음을 찾아볼 수가 없다.
그리고 법 제82조 및 제84조는 지방의회에 지방의회의 사무를 처리하기 위하여 사무처(국·과) 및 사무직원을 두도록 규정하고 있는바, 이는 지방의회가 의결기관으로서 기능을 수행하는 데 필요한 의사운영의 보좌 및 그에 수반되는 제반 행정사무의 처리를 위한 것이지 의원 개개인의 원내·외 활동에 대한 보좌를 하도록 하는 규정은 아니므로 위 각 규정이 지방의회의원에 대하여 보좌관을 둘 수 있는 근거가 될 수도 없다.
나. 법 제32조는 우리 나라의 지방재정 상태와 지방의회의 의원정수 및 지방의회의 조직(대의회제)을 고려하여 지방의회의원을 명예직으로 한다고 규정하고 있는바, 지방의회의원에 대하여 유급 보좌관을 두는 것은 지방의회의원을 명예직으로 한다고 한 위 규정에 위반되고, 나아가 조례로써 지방의회의원에 유급보좌관을 둘 경우에는 지방의회의원에 대하여 법이 예정하고 있지 않는 전혀 새로운 항목의 비용을 변칙적으로 지출하는 것이고, 이는 결국 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정하도록 한 법 제15조의 규정에 위반된다 고 할 것이다.
다. 한편, 지방자치단체에 두는 지방공무원의 총정원을 늘리는 것을 내용으로 하는 조례는 법 제103조 제1항, 시행령 제14조 제2항의 규정에 의하여 미리 내무부장관의 승인을 받아야 하는 것이므로, 법 제83조 제1항의 규정에 의하여 제정된 조례는 그 내용이 법 제103조의 규정에 의한 총정원의 범위 내에서 의회사무처에 두는 종류별, 직급별 사무직원의 정수를 정하는 것일 경우에 한하여 유효한 것으로 보아야 할 것이다 ( 당원 1996. 10. 15. 선고 95추56 판결 참조).
그런데 앞에서 든 증거들과 기록에 의하면 이들 개정조례안 재의결일 현재 서울특별시 지방공무원의 현 정원이 17,606명으로 총정원 15,366명을 이미 2,240명 초과하고 있는 사실이 인정되는바, 이들 개정조례안의 내용은 법 제103조, 시행령 제14조 제1항, 지방자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정시행규칙 제3조의 규정에 의하여 산정된 총정원의 범위 내에서 의회사무처의 직원정수만을 증원하는 것이 아니라 지방자치단체에 두는 지방공무원의 총정원을 결과적으로 늘리는 것을 내용으로 하는 것이므로, 피고가 이 사건 조례안들을 의결함에 있어서는 미리 내무부장관의 승인을 받아야 할 것인데 이와 같은 절차를 거치지 아니한 채 이들 개정조례안을 재의결한 것은 법 제103조, 시행령 제14조 제2항의 규정에 위반된다고 할 것이다. 따라서 이들 각 점에 관한 원고의 주장은 이유가 있다.
4. 그렇다면 피고가 한 이 사건 개정조례안들에 대한 재의결은 원고의 나머지 주장에 대한 판단을 할 것도 없이 앞에 든 법령에 위반되어 그 효력이 없다고 할 것이므로, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 소송비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 정귀호(재판장) 김석수 이돈희 이임수(주심)