【원고, 항소인】
【피고, 피항소인】
포항시장 (소송대리인 변호사 김제식외 4인)
【제1심판결】
대구지법 2004. 7. 2. 선고 2003구합8274 판결
【변론종결】
2005.12.16.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 피고가 2003. 9. 8.에 한 폐기물처리시설(소각시설) 입지결정·고시처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 기초사실
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1, 2, 3호증, 제15호증의 1 내지 7, 을 제1 내지 21호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.
가. 피고는 1996. 10. 7. 포항시 공고 제376호로 포항시에서 발생하는 일반폐기물처리시설의 입지선정과 관련하여 폐기물처리시설설치 촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률(이하 ‘폐촉법’이라 한다) 제9조의 규정에 의하여 다음과 같은 내용으로 포항시 일반폐기물처리시설 입지선정계획을 결정·공고한 후, 같은 해 11. 27. 위원 8명으로 구성된 입지선정위원회를 설치하였다(이후에 위원을 추가하여 11명이 되었다).
(1) 처리대상 페기물의 종류 및 발생량
- 일반폐기물 : 461t/일
(2) 처리대상 폐기물을 배출하는 지역의 폐기물 처리시설의 소요 규모
(가) 쓰레기 소각시설 : 200t/일 × 2기
(나) 쓰레기 매립시설 : 조성면적 200,000㎡ 이상
나. 피고는 1995. 12.경 미리 포항시 소재 흥해면 성곡리, 흥해면 이인리, 기북면 탑정리, 연일면 중명리, 호동매립장 주변, 신설 4공단 예정지 등 6개 지역을 폐기물소각시설설치 후보지로 선정한 후 포스코개발 주식회사에 입지타당성조사를 의뢰하였고, 1999. 11. 8. 포항시 공고 제597호로 입지타당성조사 용역결과를 포항시에 거주하는 주민들에게 공개하였으며, 입지선정위원회의 의결을 거쳐 2000. 5. 22. 포항시 공고 제2000-202호로 다음과 같은 내용의 폐기물 소각시설설치계획 입지결정을 고시하였다.
(1) 사업명 : 포항시 일반폐기물 소각시설 설치
(2) 소각용량 : 200톤/일 × 1기
(3) 위치 및 면적
- 위치 : 포항시 남구 대송면 옥명리(4공단 조성예정지 내)
- 면적 : 50,000㎡(15,000평 정도)
다. 피고는 2001. 3. 5. 위 4공단 조성예정지에 대한 폐기물 소각시설설치와 관련하여 환경영향평가 용역을 의뢰하는 등 설치사업을 단계적으로 추진하려 하였으나 4공단 조성예정지의 토지이용계획이 변경된 데다가 인근 주민들의 집단 민원이 발생하자 같은 해 9. 5. 사업추진을 중지하였다.
라. 포항시의회 보사산업위원회에서는 2002. 9. 24. 폐기물 소각시설 입지와 관련하여 폐기물처리업체인 포항시 남구 대송면 옥명리 200-1 소재 동양에코 주식회사(이하 ‘동양에코’라 한다)의 폐기물처리시설 부지를 포항시 폐기물소각시설의 입지와 관련된 새로운 후보지로 추가할 것을 제안하였다.
마. 입지선정위원회는 2003. 4. 29. 동양에코 부지의 후보지 추가 및 폐기물소각시설 입지선정을 안건으로 하여 6차 회의를 개최하였는데, 오전 회의에서는 기존의 6개 후보지 외에 동양에코 부지를 새로운 후보지로 추가하기로 하되 입지타당성조사는 생략하기로 의결하였으며, 오후 회의에서는 폐기물소각장 입지선정결정에 관하여 토론을 거듭하다가 다음 회의에서 입지선정결정을 하기로 하고 폐회하였다.
그런데 위 오전 회의 당시 동양에코 부지에 관한 입지타당성조사에 관하여는 위원장 및 간사가 폐촉법 제9조 제4항 단서에 기하여 입지타당성조사를 생략할 수 있다는 법령상의 근거 및 기존 폐기물처리시설 부지라는 점, 포항시의회 보사산업위원회에서 제시한 후보지라는 점을 간단하게 설명{을 제6호증의 첨부서류를 입지선정위원들에게 배포하고 을 제20호증(6차 회의록)에 기재된 바와 같이 설명함}하였을 뿐 일부 위원들로부터 절차적인 문제에 관한 지적이 있었음에도 불구하고 입지타당성조사를 생략하고자 하는 구체적인 사유에 관하여는 토론을 하지 않은 채 입지타당성조사를 생략하기로 의결하였으며, 오전 회의를 마친 후에서야 비로소 입지선정위원들이 동양에코 부지를 현장방문하였다.
바. 입지선정위원회는 2003. 5. 9. 개최된 7차 회의에서 간사로부터 4공단 조성예정지와 동양에코 부지 중 동양에코 부지가 적합지라는 보고(을 제7호증의 첨부서류 중 ‘신설공단 조성지와 동양에코 부지의 비교’)를 받은 후에 위 2개의 후보지를 비교하는 토론은 거의 하지 않은 채, 다만 부지면적 3,500평(을 제7호증의 첨부서류 중 ‘소각장 부지면적 비교’)은 협소할 수 있다는 일부 위원들의 의견제시에 관하여 부지 추가매입 여부에 관한 토론을 거친 후, 동양에코 부지 중 3,500평을 입지로 선정하되 소각시설의 설계에 따라 추가 부지가 필요할 때에는 1,000평 정도의 추가매입을 검토하는 것을 권고하는 내용의 의결을 하였다.
사. 포항시는 2003. 7. 15. 동양에코 부지에 대한 지적측량을 완료하고 같은 해 9. 8. 포항시 고시 제2003-512호로 폐촉법 제9조의 규정에 의하여 폐기물처리시설(소각시설) 입지선정이 변경되었으므로 종전의 포항시 고시 제2000-202호를 폐지하고 폐촉법 제10조의 규정에 의하여 다음과 같은 내용으로 폐기물처리시설(소각시설) 입지결정을 고시하는 이 사건 처분을 하였다. 다만, 부지면적에 관하여는 입지선정위원회 7차 회의에서 의결된 3,500평에 권고사항으로 의결된 1,000평을 참작하여 16,090㎡(4,800평)으로 고시하였다.
(1) 폐기물처리시설 종류 : 폐기물소각시설
(2) 규모 : 200t/일
(3) 위치 및 면적
- 위치 : 포항시 남구 대송면 옥명리 200-1 외 2필지
- 면적 : 16,090㎡
(4) 폐기물처리시설 설치기관 : 포항시
(5) 처리지역 : 포항시 전지역
(6) 처리대상폐기물 : 가연성 생활폐기물
2. 본안전 항변에 관한 판단
가. 피고의 주장
피고는, 폐촉법 규정에 의한 주변영향지역은 폐기물소각시설의 부지경계선으로부터 300m 이내이고, 위 지역 내에 거주하는 주민이 아니면 폐기물처리시설 입지결정·고시처분을 다툴 원고적격이 없다고 할 것인데, 원고들은 이 사건 폐기물소각시설의 부지경계선으로부터 300m 이내의 지역에 거주하고 있지 아니하므로, 원고들에게는 이 사건 처분의 효력을 다툴 원고적격이 없다고 주장한다.
나. 판 단
폐촉법과 같은 법 시행령(이하 ‘폐촉법 시행령’이라 한다) 및 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법(이하 ‘환경영향평가법’이라 한다), 같은 법 시행령(이하 ‘환경영향평가법 시행령’이라 한다)의 각 관계 규정에 의하면, 폐기물처리시설 중 1일 처리능력이 100t 이상인 소각시설을 설치하는 사업은 환경영향평가 대상사업에 해당하므로 환경부장관이 폐기물처리시설 설치계획을 승인함에 있어서는 반드시 환경영향평가법령에 정해진 환경영향평가를 거쳐서 그 환경영향평가의 협의내용을 사업계획에 반영시키도록 하여야 하므로 폐촉법령뿐만 아니라 환경영향평가법령도 위 폐기물처리시설 설치사업에 직접적인 영향을 미치는 근거 법령이 된다고 보아야 할 것이고, 환경영향평가를 위한 위 각 규정의 취지는 폐기물처리시설 설치사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가 대상지역 안의 주민들이 설치 이전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적인 이익까지도 보호하려는 데 있다 할 것이므로, 위 주민들이 위 폐기물처리시설의 설치와 관련하여 갖고 있는 위와 같은 환경상 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적인 이익이라고 보아야 할 것이어서, 폐기물처리시설의 설치로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가 대상지역 안의 주민들이 누리고 있는 환경상의 이익이 폐기물처리시설의 설치로 인하여 침해되거나 침해될 우려가 있는 경우에는 그 주민들에게 폐기물처리시설 설치사업과 관련된 각종 처분에 대하여 무효확인 또는 취소를 구할 원고적격이 있다 할 것이다.
이 사건에 관하여 보건대, 갑 제15호증의 1 내지 7, 을 제19호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 폐기물소각시설은 1일 처리능력이 200t으로서 환경영향평가법령 소정의 환경영향평가 대상시설에 해당하는 사실, 포항시의 용역의뢰에 의하여 벽산엔지니어링 주식회사가 2003. 9. 25.부터 위 폐기물소각시설의 설치·운영으로 인하여 환경영향이 예상되는 지역을 설정하여 환경영향평가를 실시하였는데, 생활환경 중 대기에 미치는 영향 및 악취로 인한 영향을 평가함에 있어서는 폐기물소각시설 부지로부터 5㎞ × 4㎞ 지역을, 소음·진동으로 인한 영향에 관하여는 반경 2㎞ 이내 지역을 평가대상지역으로 삼은 사실, 원고들의 거주지는 폐기물소각시설 부지로부터 약 1.2㎞ 정도 떨어진 문덕지구 내에 위치하고 있어 위 환경영향평가의 주요항목인 대기·악취·소음·진동으로 인한 영향평가대상지역에 포함되어 있는 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정 사실에 의하면 원고들이 폐기물소각시설의 설치와 관련하여 갖고 있는 환경상의 이익은 단순히 환경공익 보호의 결과로서 국민 일반이 공통적으로 갖게 되는 추상적·평균적·일반적 이익에 그치는 것이 아니라 환경영향평가 대상지역 안의 주민 개개인에게 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적인 이익이라 할 것이므로, 원고들로서는 폐기물소각시설의 설치로 인하여 직접적이고 중대한 환경침해를 받거나 받을 우려가 있음을 이유로 하여 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 있다 할 것이다. 따라서 피고의 위 본안전 항변은 이유 없다.
3. 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
원고들은 아래와 같은 사유를 들어 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.
(1) 입지타당성조사 절차 부존재
입지선정위원회에서는 동양에코 부지를 후보지로 추가하면서 입지타당성 조사를 생략할 만한 사정이 없음에도 불구하고 입지타당성 조사를 생략한 채 입지선정절차를 진행하여 동양에코 부지를 폐기물소각시설의 입지로 선정하였다.
(2) 입지선정위원회 의결과 상이하게 부지면적 결정
입지선정위원회는 폐기물소각시설의 위치 및 면적 등의 입지선정을 위한 의결기관으로서 입지선정 당시 부지면적을 3,500평으로 의결하였는데, 피고는 입지선정위원회의 새로운 의결을 거치지 아니한 채 1,300평을 추가하여 부지면적을 4,800평으로 결정하였다.
(3) 동양에코 부지의 입지타당성 결여
동양에코 부지는 기존 폐기물처리시설이 있던 곳으로서 환경상의 악영향이 누적될 가능성을 가지고 있는 데다가 종전의 폐기물처리업체가 허가면적을 초과하여 불법으로 매립장을 조성하는 등으로 인하여 문제를 일으킨 적이 있는 점 등으로 인하여 폐기물소각시설의 입지로는 부적당한 장소이다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판 단
(1) 입지타당성조사 절차 부존재 주장에 관하여
폐촉법 제9조 제2, 3, 4항은 지방자치단체의 장 등 폐기물처리시설 설치기관은 입지선정계획 공고 후 입지선정위원회를 설치하여 폐기물처리시설의 입지를 선정하도록 하여야 하고, 입지선정위원회가 입지를 선정하고자 하는 경우에는 미리 전문연구기관으로 하여금 입지후보지에 대한 타당성을 조사하도록 하여 그 결과를 참작하여야 하며, 입지선정위원회는 전문연구기관의 입지타당성조사의 조사과정 및 결과를 해당 지역의 주민에게 공개하여야 한다고 규정하고 있고, 폐촉법 시행령 제10조는 입지선정위원회는 전문연구기관과 협의하여 입지타당성 조사계획을 수립하고 이를 폐기물처리시설 설치기관에 통보하여 일간신문에 공고하도록 하며, 전문연구기관으로부터 입지타당성 조사 결과를 제출받은 때에는 그 결과를 폐기물처리시설 설치기관에 통보하고 그 결과의 개요를 입지선정위원회에 비치하여 20일 이상 지역주민이 공람할 수 있도록 하여야 하고, 이 경우 폐기물처리시설 설치기관은 통보받은 조사결과의 개요를 관보 또는 그 지방자치단체의 공보에 게재하여 공고하여야 하며, 지역주민은 위와 같이 공람·공고된 내용에 대하여 의견이 있는 경우에는 입지선정위원회에 그 의견을 제출할 수 있다고 규정하고 있다.
위 관계 법령이 입지선정위원회의 입지선정에 앞서 입지타당성 조사결과의 공람·공고 절차나 지역주민의 의견제출 절차를 거치도록 규정하고 있는 것은, 폐기물처리시설 설치계획의 기초가 되는 입지선정에 있어서 지역주민 등 다수 이해관계인의 의사를 반영하고 그들 상호간의 이익을 합리적으로 조정함으로써 국민의 권리에 대한 부당한 침해를 방지하고 행정의 민주화와 신뢰를 확보하는 데 그 취지가 있다( 대법원 2002. 5. 28. 선고 2001두8469 판결).
이 사건에서 보건대, 위 인정 사실에서 본 바와 같이 입지선정위원회 6차 회의에서 동양에코 부지를 폐기물소각시설의 입지 후보지로 추가함에 있어 입지타당성조사 절차 및 공람·공고절차를 취한 바가 전혀 없고, 입지타당성조사를 생략하고자 하는 사유를 구체적으로 제시하거나 토론한 바도 없는 상태에서 단지 폐촉법 제9조 제4항 단서의 법령상 근거를 들어 입지타당성조사를 생략한 채 동양에코 부지를 후보지로 추가하였을 뿐만 아니라, 위 6차 회의 당시 입지선정절차를 완료할 의도로 회의를 개최하였다가 입지선정의결을 다음 회의로 연기하였으며, 위 6차 회의 결과를 일반 주민들에게 공람·공고한 바도 없이 6차 회의 개최일로부터 불과 10일만에 7차 회의를 개최하여 동양에코 부지를 입지의 ‘위치’로 선정하는 것을 전제로 다만 ‘면적’에 관하여만 토론을 거쳐 입지선정의결을 마쳤는바, 폐촉법에서 입지선정위원회가 입지선정을 의결함에 있어 전문연구기관에 의한 입지타당성 조사를 거치도록 한 입법 취지에 비추어 볼 때 입지타당성 조사를 생략할 만한 구체적이고 합리적인 사유가 없음에도 불구하고 폐촉법 제9조 제4항 단서의 존재 자체를 사유로 하여 입지타당성 조사를 생략한 채 동양에코 부지를 후보지로 추가하고 그 이후에도 지역주민에게 아무런 공람 및 의견제출의 기회를 부여한 바도 없이 입지로 선정한 것은, 입지선정절차에서 요구되는 법령상의 절차를 결여함으로써 지역주민의 절차참여 권리를 박탈하는 결과가 되어 위법하다.
(2) 입지선정위원회 의결과 상이한 내용의 부지면적 결정 주장에 관하여
폐촉법 제9조에 규정된 입지선정위원회는 폐기물처리시설의 입지선정에 관한 의결기관으로서 폐기물처리시설 설치기관은 입지선정위원회의 입지선정결정에 기속되고, 입지선정결정의 내용에는 입지의 위치뿐만 아니라 그 면적도 포함된다고 할 것이다.
이 사건에서 보건대, 위 인정 사실에서 본 바와 같이 입지선정위원회 7차 회의에서 폐기물소각시설의 입지선정에 관하여 부지면적을 3,500평으로 의결하고 다만 권고사항으로서 1,000평 정도를 추가 매입하는 것을 검토하기로 하였을 뿐인데도 피고가 약 1,367평을 부지면적에 추가하여 지적측량을 완료하고 이 사건 처분에서 16,090㎡(약 4,867평)을 폐기물소각시설의 부지로 결정하여 고시하였는바, 이 사건 처분은 부지면적 추가에 관한 입지선정위원회의 의결절차가 결여되어 역시 위법하다.
(3) 따라서 원고들의 나머지 주장에 관하여 나아가 살필 필요 없이 피고의 이 사건 처분은 위와 같은 절차상 하자로 인하여 위법하므로 취소되어야 할 것이다.
4. 결 론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 이와 결론을 달리한 제1심판결은 부당하므로 이를 취소하고, 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김수학(재판장) 엄종규 이영숙