【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
광주시장
【피고 보조참가인】
【원심판결】
서울고법 2006. 7. 25. 선고 2005누20445 판결
【주 문】
원심판결 중 피고 보조참가인 4에 대한 창업사업계획승인처분을 제외한 나머지 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다. 원고들의 나머지 상고를 모두 기각한다. 상고기각 부분의 상고비용은 피고 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고들의 부담으로 한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 본다.
1. 이 사건 소의 적법 여부에 관하여
가. 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다( 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결, 2006. 7. 28. 선고 2004두6716 판결 등 참조).
따라서 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는, 자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 입증하여야 원고적격이 인정된다고 할 것이며, 다만 그 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정된다고 할 것이며, 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 입증하여야만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다고 볼 것이다( 대법원 2005. 3. 11. 선고 2003두13489 판결, 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조).
나. 구 환경정책기본법(2005. 5. 31. 법률 제7561호로 개정되기 전의 것, 이하 같음) 제25조 제1항 및 제4항과 같은 법 시행령(2005. 1. 31. 대통령령 제18693호로 개정되기 전의 것, 이하 같음) 제7조 제1항 [별표 2] ‘사전환경성검토대상 및 협의요청시기’의 2. 가. (2)항 및 비고 제7항 등 관계 규정에 의하면, 관계 행정기관의 장은 환경기준의 적정성 유지 및 자연환경의 보전을 위하여 환경에 영향을 미치는 행정계획을 수립·확정하거나 개발사업의 허가 등을 하고자 할 경우에는 환경악화의 예방 및 그 요인의 제거, 환경오염지역의 원상회복 등의 사항에 관하여 당해 행정계획 및 개발사업의 확정·허가 등을 하기 전에 환경부장관 또는 지방환경관서의 장과 환경영향의 검토에 관한 협의(이하 ‘사전환경성검토협의’라고 함)를 하여야 하고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제6조 제3호의 규정에 의한 농림지역에서의 사업계획 면적이 7,500㎡ 이상인 개발사업은 그 사전환경성검토협의 대상사업의 하나인데, 다만 사전환경성검토협의 대상면적 미만으로 이미 허가를 받은 개발사업지역과 연접한 지역에 추가로 개발사업을 하고자 하는 경우(이하 ‘연접개발’이라고 함) 그 추가개발사업의 허가를 신청하는 날을 기준으로 최근 10년 이내에 이미 허가를 받은 개발사업면적과 당해 허가를 신청한 사업계획면적의 합이, ① 허가를 받아 추가로 개발하고자 하는 사업계획면적이 최소 사전환경성검토협의대상면적의 30% 이상이고 이미 허가를 받은 개발사업면적과의 합이 최소 사전환경성검토협의 대상면적 이상이 되는 때, ② 허가를 받아 추가로 개발하고자 하는 사업계획면적과 이미 허가를 받은 개발사업면적의 합이 최소 사전환경성검토협의 대상면적의 130% 이상이 되는 때에는 추가로 개발하고자 하는 사업 역시 사전환경성검토협의대상에 포함된다.
그런데 위 연접개발의 사전환경성검토협의 대상사업 해당 여부와 관련하여 기존 개발사업과 추가 개발사업 사이에 그 사업주체나 사업시기가 동일한 경우에만 협의 대상사업에 해당한다고 볼 수 있는지에 관하여 살펴보면, 법문의 문리적 해석상 반드시 동일 사업자가 추가로 허가를 받아 개발하는 경우에 한정하여 적용된다고 해석할 근거가 없는 점, ‘사전환경성검토협의’ 제도는 ‘환경기준의 적정성 유지’ 및 ‘자연환경의 보전’ 등을 위하여 환경에 영향을 미치는 행정계획 및 개발사업을 그 대상으로 하고 있는 점, 연접개발의 경우를 규정한 위 비고 제7항은 소규모 개발사업의 누적적 환경영향의 발생에 대비한 사전 검토, 즉 개별 단위사업이 사전환경성검토협의 대상사업이 아니라 하더라도 각 사업이 한 곳에 집중하게 되면 총량적·누적적으로 그 지역의 환경용량을 초과하여 환경에 악영향을 초래할 우려가 있다면 이를 사전에 검토하여 그 불합리를 방지하고자 함에 그 취지가 있는 것으로 보이므로, 사업주체가 동일인인 경우에 한정하여 이를 적용한다면 그 규범적 실효성이 크게 떨어질 것으로 예상되는 점 등의 각 사정에 비추어 볼 때, 위 연접개발에 관하여 규정한 비고 제7항은 사업주체가 동일한 경우는 물론 사업주체나 사업시기를 달리하는 경우에도 그 적용이 있다고 해석함이 상당하다( 대법원 1999. 12. 10. 선고 98두2881 판결, 2005. 10. 27. 선고 2005두7600 판결, 2006. 11. 23. 선고 2006두13954 판결 등 참조).
다. 기록에 의하면, 원고들은 광주시 (주소 생략)에 거주하는 주민들인 사실, 피고 보조참가인(이하 ‘참가인’이라고 함) 5인은 플라스틱 필름, 매트리스 보호재, 과일망, 파이프커버, 아스팔트 방수재, 식품 포장재 등의 제조 및 포장지 인쇄 등을 대상 업종으로 하는 플라스틱 필름·시트 및 판 제조업, 플라스틱 발포·성형제품 제조업, 아스팔트 성형제품 제조업, 플라스틱 봉투 제조업, 기타 인쇄업 등을 영위하기 위한 공장을 설립하고자 2002. 11. 16.부터 2004. 7. 6. 사이에 각자 같은 동 산 219의 3, 4, 23 내지 25 등 서로 연접하여 있는 각 임야(이하 ‘이 사건 각 임야’라고 함)의 소유권 또는 사용권을 취득한 후, 피고에 대하여 중소기업창업지원법에 의한 창업사업계획승인신청 또는 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률에 의한 공장설립승인신청을 하였고, 이에 피고는 2003. 10. 2. 피고 보조참가인 4에 대하여, 2003. 12. 5. 피고 보조참가인 3에 대하여, 2004. 1. 28. 피고 보조참가인 5에 대하여 각 창업사업계획승인처분을, 2004. 6. 2. 피고 보조참가인 2에 대하여, 2004. 8. 6. 피고 보조참가인 1에 대하여 각 공장설립승인처분(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 하는 한편, 시간 순서대로 ‘1 내지 5 처분’이라고 함)을 한 사실, 한편 참가인들의 각 공장 설립은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제6조 제3호의 규정에 의한 농림지역에서의 개발사업에 해당하는데, 농림지역 내의 보전임지(생산)에 속하는 이 사건 각 임야 중 참가인들의 사업계획면적은 합계 31,006㎡에 이르나 각자의 면적은 1 처분(피고 보조참가인 4)의 경우 7,400㎡, 2 처분(피고 보조참가인 3)의 경우 7,047㎡, 3 처분(피고 보조참가인 5)의 경우 6,640㎡, 4 처분(피고 보조참가인 2)의 경우 3,300㎡, 5 처분(피고 보조참가인 1)의 경우 6,619㎡인 사실을 알 수 있다.
위 인정 사실과 이 사건 각 처분의 경위를 앞서 본 연접개발의 경우의 사전환경성검토협의에 관한 법리에 비추어 보면, 이 사건 각 처분으로 인한 참가인들의 공장 설립에 있어서 각 사업계획면적은 모두 구 환경정책기본법 시행령 [별표 2]의 사전환경성검토협의 최소 대상면적인 7,500㎡ 미만으로서 사전환경성검토협의 대상사업에 해당하지 아니한다고 할 것이나, 그 중 1 처분을 제외한 2 내지 5 처분의 경우는 모두 위 비고 제7항의 요건을 충족하는 연접개발에 해당함이 분명하므로 위 2 내지 5 처분에 의한 공장의 설립과 관련된 개발사업은 사전환경성검토협의 대상이라고 보아야 할 것이다.
나아가, 기록에 의하면 원고들이 거주하는 ○○아파트의 부지와 이 사건 각 임야의 경계를 기준으로 가장 가까운 거리는 71m에 불과하고, 실제 공장시설과 가장 근접한 ○○아파트 제104동의 각 직선거리 및 사거리 역시 최소 144m 내지 최대 301m에 불과한 사실 또한 알 수 있으므로, 비록 피고 주장의 반대 사정, 즉, 각 공장 부지에서 ○○아파트가 육안으로 보이지 아니하는 점, 공장 부지가 아파트 바로 위쪽이 아닌 다른 능선 쪽에 위치하고 있는 점, 피고 시내에 참가인들의 공장과 같은 동종업체가 다수 있는 점 등의 사정을 참작한다 하더라도, 위와 같은 지형적 사실에 앞에서 살핀 참가인들의 각 공장 업종, 그리고 최근 이루어지고 있는 사전환경성검토협의 대상지역의 통상적 범위 등의 사정을 더하여 보면, 원고들이 거주하는 ○○아파트는 사전환경성검토협의 대상지역 내에 포함될 개연성이 충분하다고 할 것이다.
그렇다면 위 사전환경성검토협의 대상지역 내에 포함될 개연성이 충분하다고 보이는 주민들인 원고들에 대하여는 그 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 추정할 수 있고 이는 법률상 보호되는 이익에 해당한다고 해석함이 상당하다.
라. 그러므로 원고들로서는 이 사건 각 처분 중 2 내지 5 처분의 취소를 구할 원고적격을 보유한다고 할 것인데, 원심은 이와 달리 원고들에게 이 사건 각 처분 전부에 관하여 그 취소를 구할 원고적격이 없다고 판단함으로써 이 사건 소를 부적법하다는 이유로 모두 각하하였으니, 원심의 판단 중 2 내지 5 처분에 관하여는 제3자의 원고적격에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있는 것이다. 이 점에 관한 원고들의 상고논지는 이유 있다.
한편, 이 사건 각 처분 중 1 처분에 관하여 보면, 이에 의한 공장의 설립은 사전환경성검토협의 대상사업이 아닐 뿐 아니라 기록상 1 처분으로 인하여 원고들이 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받거나 받을 우려가 있다는 점을 인정할 만한 증거가 부족하므로, 같은 취지로 1 처분에 관하여 원고들에게 그 처분의 취소를 구할 원고적격을 인정할 수 없다고 본 원심의 판단에는 사실을 오인하거나 사전환경성검토협의 대상지역 및 원고적격 등에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다고 할 것이다. 이 부분에 관한 원고들의 상고논지는 이유 없다.
2. 결 론
그러므로 원심판결 중 피고 보조참가인 4에 대한 1 처분을 제외한 나머지 부분에 관하여는 다른 상고이유에 관하여 더 판단할 필요 없이 이를 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하며, 위 1 처분에 관하여는 원고들의 상고를 모두 기각하고, 이 부분 상고비용은 패소자들이 부담하는 것으로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김능환(재판장) 김용담 박시환(주심) 박일환