【원 고】
아산참여예산시민네트워크
【피 고】
아산시장 (소송대리인 서도법무법인 담당변호사 소삼영외 1인)
【변론종결】
2006. 2. 22.
【주 문】
1. 피고가 2005. 10. 13. 원고에 대하여 한 2006년도 아산시 예산편성 실과별 예산요구서에 대한 정보비공개결정을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 기초 사실
가. 원고의 지위
원고는 아산지역에서 활동하는 시민사회단체인 아산YMCA, 아산시민모임, 아산농민회, 여성유권자충남연맹 아산지부, 충남장애인부모회 아산지회, 지방자치연구모임이 중심이 되어 주민의 납세자로서의 알 권리와 더불어 주민참여 과정을 통해 재정민주주의를 실현하기 위한 참여예산운동을 본격적으로 진행할 목적으로 2005. 8. 25. 설립한 단체로서, 대표자와 의결기관인 집행위원회를 두고 있다.
나. 처분의 경위
(1) 원고는 2005. 9. 14. 피고에게 아산시 인터넷홈페이지의 전자민원상담실을 통하여, 2005년도 추가경정예산안 및 심의결과 일체와 2006년도 아산시 예산편성 실과별 예산요구서에 대한 정보의 공개를 청구하였다.
(2) 이에 피고는 2005. 9. 26. 인터넷을 통하여 원고에게 2005년도 추가경정예산안 및 심의결과 일체에 관하여는 추가경정 예산요구서 전자파일을 전송하고 심사결과인 예산서를 우편 교부하는 방법으로 공개하되, 2006년도 아산시 예산편성 실과별 예산요구서(이하 ‘이 사건 예산요구서’라 한다)에 관하여는 예산편성 일정상 예산요구서가 전부 취합되지 못하였을 뿐만 아니라 이 사건 예산요구서는 예산편성을 위한 피고 내부의 검토 및 심의 등을 위하여 수집되는 자료로서 공개될 경우 단체 간 형평성 시비, 무절제한 요구, 첨예한 이익 갈등 등의 문제를 초래할 수 있으며, 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조 제1항 제5호에 해당되므로 공개하지 아니한다는 부분공개결정을 하였음을 통지하였다.
(3) 그 후 원고가 2005. 9. 28. 피고의 이 사건 예산요구서 비공개결정에 대해 이의신청을 하자, 피고는 아산시 정보공개심의회의 2005. 10. 12.자 심의를 거쳐 2005. 10. 13. 원고에게 이 사건 예산요구서를 공개하지 않되 특정부분에 대하여 부분공개요청을 하면 검토하여 공개 여부를 결정하겠다고 통지하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정 근거] : 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제1호증의 1 내지 6의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 본안전 항변에 관한 판단
가. 피고 주장의 요지
원고는 단체로 인정되기 위한 상설의 인적, 물적 조직을 갖추고 정관 등에 의한 공동의 목적 달성을 위해 존재하고 있다기보다는 여러 시민단체가 아산시의 예산편성에 참여하기 위하여 연합하여 위 목적 범위 내에서 공동으로 부정기적으로 그때그때의 필요에 의하여 소집되고 흩어지는 정도의 모임에 불과하여 독립된 권리와 의무의 주체가 될 정도의 단체성을 갖추고 있지 아니하므로 정보공개청구를 할 주체나 이 사건 소송의 원고가 될 수 없다.
나. 판 단
정보공개법 제5조 제1항은 “모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다.”고 규정하고 있는데, 여기에서 말하는 국민에는 자연인은 물론 법인, 권리능력 없는 사단·재단도 포함되고, 법인, 권리능력 없는 사단·재단 등의 경우에는 설립목적을 불문하며, 한편 정보공개청구권은 법률상 보호되는 구체적인 권리이므로 청구인이 공공기관에 대하여 정보공개를 청구하였다가 거부처분을 받은 것 자체가 법률상 이익의 침해에 해당한다( 대법원 2003. 12. 12. 선고 2003두8050 판결 등).
이 사건에 돌아와 보건대, 위 인정 사실에 의하면, 원고는 일정한 목적을 위하여 조직된 다수인의 결합체로서 대외적으로 사단을 대표할 기관에 관한 정함이 있는 단체로서 권리능력 없는 사단으로서의 실질을 갖추고 있다고 보여지므로, 원고에게 이 사건 정보공개를 청구할 수 있는 당사자능력이 있다 할 것이고, 앞서 인정한 바와 같이 원고가 피고에게 정보공개를 청구하였다가 이 사건 처분을 받은 이상 원고에게 그 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 할 것이므로, 피고의 본안전 항변은 이유 없다.
3. 처분의 적법 여부
당사자들의 주장
(1) 원고의 주장
이 사건 예산요구서의 공개는 의회의 실질적이고 합리적인 예산심의와 투명한 시정의 운영, 예산수립과정에 관한 주민의 알 권리 충족, 행정자치부가 지방재정운영방향으로 제시하고 있는 주민참여예산제도 활성화를 위해 필요한 것인 반면, 이 사건 예산요구서의 공개로 인하여 아산시의회 및 아산시장의 공정한 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있는 경우에 해당한다고 할 수 없으므로, 이 사건 예산요구서가 정보공개법 제9조 제1항 제5호 소정의 비공개대상정보에 해당함을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.
(2) 피고의 주장
지방자치단체가 예산안을 작성할 때 참고하는 내부자료인 각 실과별 예산요구서는 정보공개법 제9조 제1항 제5호가 규정하고 있는 의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항으로서 비공개대상정보에 포함될 수 있고, 각 실과별 예산요구서가 공개되는 경우 각 실과장의 예산에 대한 의견개진 경색, 주민의 사업편성 착오, 예산편성에 대한 불신, 각 단체 간 형평성 시비, 무절제한 예산 요구 및 첨예한 이익 갈등을 야기하여 시의회의 예산심의 및 지방자치단체장의 예산편성업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할 수 있다. 따라서 법 제9조 제1항 제5호에 의하여 이 사건 예산요구서를 공개하지 아니하기로 한 이 사건 처분은 적법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판 단
(1) 정보공개법상 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 살펴보면, 같은 법 제9조 제1항 제5호에서의 ‘감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항’은 비공개대상정보를 예시적으로 열거한 것이라고 할 것이므로, 의사결정과정 또는 내부검토과정에 제공된 관련 자료나 의사결정과정이 기록된 회의록 등은 의사가 결정되고 집행된 경우 또는 내부검토를 마친 경우에는 더 이상 의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 그 자체라고는 할 수 없으나, 의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 비공개대상정보에 포함될 수 있다 할 것이고, 같은 호에서의 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우’라 함은 정보공개제도의 목적 및 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 볼 때 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 할 것이다( 대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결 참조).
(2) 이 사건에 관하여 본다.
(가) 먼저, 각 실과별 예산요구서는 행정자치부장관이 수립한 지방재정운영의 방향과 중점투자대상사업 등의 내용을 담은 지방자치단체 예산편성 기본지침과 시·도지사의 기본지침을 근간으로 각 실과별로 작성되어 예산주관과에 제출되고, 예산주관과는 이를 시의회에 제출하는 예산안을 편성하는 내부검토자료로 사용하는 사실은 당사자 사이에 다툼이 없는바, 위 인정 사실에 비추어 보면, 이 사건 예산요구서는 피고의 2006년 예산안 편성에 관한 내부검토과정에 있는 사항 그 자체라고는 할 수 없지만, 그에 준하는 사항으로서 정보공개법 제9조 제1항 제5호 소정의 비공개대상정보에 포함될 수 있다.
(나) 다음으로, 이 사건 예산요구서가 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우’에 해당되는지에 관하여 살피건대, 정보공개법 제1조, 제3조, 제6조는 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하기 위하여 공공기관이 보유·관리하는 정보를 모든 국민에게 원칙적으로 공개하도록 하고 있으므로, 피고가 이 사건 예산요구서의 공개를 거부하기 위하여는 이 사건 예산요구서가 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 고도의 개연성이 존재함을 입증하여야 할 것인데, 피고가 이 사건 처분의 근거로 들고 있는 이 사건 예산요구서가 공개될 경우 각 실과장의 예산에 대한 의견개진 경색, 주민의 사업편성 착오, 예산편성에 대한 불신, 각 단체 간 형평성 시비, 무절제한 예산 요구 및 첨예한 이익 갈등 등을 야기할 가능성이 있다는 점만으로는 이 사건 예산요구서를 공개함으로써 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 고도의 개연성이 있음을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
오히려 아산시 예산주관과가 이 사건 예산요구서를 검토하여 예산안을 작성한 후 예산안을 고시 절차를 통해 공개하고 시의회에 제출하였으며, 이미 시의회에서 예산안에 대한 의결을 마친 것으로 보이는 점, 현재 광주 북구 등 몇몇 지방자체단체가 각 실과별 예산요구서를 공개하고 있는 것으로 보이는 점, 각 실과별 예산요구서는 각 분야별 예산의 수요에 대해 가장 전문적이고 구체적인 정보를 가지고 있는 각 실·과장이나 읍·면·동장이 각 실과별 관련 보조사업, 시정의 정책적인 사업, 주민숙원사업, 읍면동장의 요구사업, 시의원 건의사업, 각 실과에서 판단한 긴급을 요하는 사업의 비용 등과 실과 운영에 필요한 경상비를 반영하여 작성하고, 이를 예산주관과에 제출할 때 사업계획서 등 예산 편성상 필요하다고 인정하는 서류를 첨부하는 점, 2005. 8. 4. 법률 제7663호로 개정되어 2006. 1. 1.부터 시행되는 지방재정법 제39조가 “지방자치단체의 장은 대통령령이 정하는 바에 따라 지방예산편성과정에 주민이 참여할 수 있는 절차를 마련하여 시행할 수 있다.”고 규정하고 있고, 몇몇 지방자체단체에서 이미 그 절차에 관한 조례를 마련하여 시행하고 있는 점 등 이 사건 변론 과정에 나타난 제반 사정에 비추어 보면, 이 사건 예산요구서의 비공개로 인하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익보다 공개에 의하여 보호되는 예산편성과정에 대한 주민의 알권리의 보장, 예산편성에 대한 주민의 참여, 예산편성과 지방재정운영의 적절정, 합리성 및 투명성 확보 등의 이익이 훨씬 커 보인다.
(다) 결국, 이 사건 예산요구서는 ‘공개될 경우 아산시의회의 예산심의 또는 아산시장 예산편성 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’라고 할 수 없어 정보공개법 제9조 제1항 제5호 소정의 비공개대상에 해당한다고 볼 수 없으므로, 이를 이유로 그 공개를 거부한 이 사건 처분은 위법하다.
4. 결 론
따라서 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 신귀섭(재판장) 김매경 손원락