【원 고】
주식회사 광주지하상가 대표이사 최문신 외 105인 (소송대리인 변호사 박도영)
【피 고】
전라남도 지방경찰청장
【주 문】
1. 원고들의 소를 각하한다.
2. 소송비용은 원고들의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 1997. 11. 1. 한 횡단보도설치행위를 취소한다.
【이 유】
1. 인정 사실
갑 제1호증의 1 내지 6, 갑 제2호증의 1, 2, 갑 제6 내지 9호증의 각 1, 2, 을 제1, 2호증의 각 1 내지 5, 을 제3호증의 1 내지 7, 을 제4호증의 1 내지 10, 을 제6호증의 4 내지 6, 을 제7호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고 주식회사 광주지하상가(이하 원고 회사라고 한다)는 1980. 2. 14. 소외 광주시장과 사이에 원고 회사가 공사비용을 투입하여 광주시 충장로 3가 43번지 지하에 상가점포를 포함한 지하도공사를 완공하고 그 시설물 일체를 광주시에 기부채납하되, 광주시장은 원고에게 준공된 지하시설물 중 상가부분의 무상사용을 허가하고 이를 타인에게 임대할 수 있는 권리를 부여한다는 내용의 지하도시설공사투자협약을 체결한 사실, 원고 회사는 위 협약에 따라 총 32억 8,000만 원 정도의 공사비용을 투입하여 1980. 8. 20.까지 충금지하도공사를 완공한 후 이를 광주시에 기증하고, 1980. 7. 31. 광주시장으로부터 도로법 제40조, 위 법시행령 제24조에 따라 충금지하도 중 상가부분 717.28평에 대하여 점용기간 1980. 7. 31.부터 2000. 7. 30.까지로 정하여 지하상가운영을 목적으로 하는 도로점용허가를 받았고, 이를 나머지 원고들에게 임대하여 원고들이 현재 위 지하도에서 상가점포를 운영하고 있는 사실, 그런데 피고는 1995. 8. 17.부터 1996. 5. 22.까지 사이에 광주시 충장로 4, 5가 지역의 상인들로 구성된 충장로상가번영회, 충수동번영회, 광주장애인단체연합회 등으로부터 위 충금지하도 지상의 광주시 충장로 3가와 4가 사이 충장파출소 앞 편도 2차선 도로상에 횡단보도 등 교통안전시설물을 설치하여 달라는 민원을 제출받고 위 도로상의 횡단보도설치는 도로교통법시행규칙 제9조 제4호의 횡단보도와 지하도간의 거리제한 규정에 위배된다는 등의 이유를 들어 이를 거부한 사실, 이에 위 충장로상가번영회 등이 다시 국민고충처리위원회에 위 횡단보도설치민원을 제기하였고 위 국민고충처리위원회는 위 충장로상가번영회 등과 위 횡단보도의 설치를 반대하는 원고들의 의견들을 토대로 심의한 결과 1997. 6. 12. 피고에게 일단 횡단보도를 설치하여 1년간 시범운영한 연후에 그에 따른 문제점을 검토하여 그 결과에 따라 최종적으로 횡단보도설치 여부를 확정할 것을 결정하였고, 피고는 위 고충처리위원회의 결정에 따라 1997. 7. 8. 도로교통법상의 교통안전시설물 설치비용부담자인 광주시장에게 위 충장파출소앞 도로상에 횡단보도와 신호기 등 교통안전시설물의 설치를 의뢰하여, 광주시장이 이에 따라 그 설계를 마치고 시공업체에 공사를 의뢰하여 위 시공업체가 1997. 9. 18.경부터 1997. 11. 1.까지 사이에 위 충장파출소앞 도로상에 횡단보도와 신호기 등 교통안전시설물(이하 이 사건 횡단보도라고 한다)의 설치를 완료한 사실을 인정할 수 있다.
2. 이 사건 소의 적법성에 관한 판단
원고들은, 이 사건 횡단보도설치행위가 행정소송법 제2조 제1항 제1호, 제3조 제1호, 제4조 제1항이 정한 항고소송대상인 '행정처분 기타 공권력의 행사'에 해당하고 또 이 사건 횡단보도설치로 인하여 평소 지하도를 이용하던 보행자들이 이 사건 횡단보도를 이용하게 되어 지하도보행자의 수가 감소됨으로써 결국 원고들의 위 지하상가운영권이라는 법률상의 이익이 침해되었음을 전제로 하여, 가. 이 사건 횡단보도는 위 충금지하도에 바로 인접하여 설치되어 횡단보도의 설치에 관한 제한 규정인 도로교통법시행규칙 제9조 제4호에 위배되고, 나. 위 충금지하도상의 도로는 차량과 보행자들의 통행이 많아 교통체증이 심한 지역인데 이 사건 횡단보도가 설치됨으로써 교통체증이 더욱 심화되는 등 교통의 원활한 소통이라는 공익에 반하며, 다. 위 국민고충처리위원회의 결정은 이 사건 횡단보도설치로 인하여 원고들을 포함한 주변의 이해관계인 또는 불특정다수인에게 어떠한 불이익이 있는지의 여부에 관하여 합리적이고 공정한 조사를 거친 바도 없어 절차적으로 부적법할 뿐 아니라, 라. 위 지하상가설치협약 당시에 원고 회사의 지하도시설물 기증은 광주시장이 그 지상에 횡단보도를 폐지할 것을 조건으로 하였는데 폐지하였던 횡단보도를 피고가 다시 설치하는 것은 신의칙에 반하므로 이 사건 횡단보도설치행위는 위법하고 따라서 이 사건 횡단보도설치행위의 취소를 구한다고 주장한다.
그러나 이 사건 횡단보도설치행위가 원고의 주장대로 위법한 것인지 여부를 판단하기에 앞서 그것이 행정소송법 제2조 제1항 제2호, 제3조, 제4조 제1항이 정한 항고소송의 대상에 해당하는 행정처분인지의 여부와 원고들에게 과연 이 사건 횡단보도설치행위의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는지의 여부에 관하여 살펴보기로 한다.
횡단보도 등 교통안전시설물의 설치에 관한 근거 법률인 도로교통법 제1조는 이 법은 도로에서 일어나는 교통상의 모든 위험과 장애를 방지·제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보함을 목적으로 한다. 위 법 제10조 제1항은 지방경찰청장은 도로를 횡단하는 보행자의 안전을 위하여 내무부령이 정하는 기준에 의하여 횡단보도를 설치할 수 있다. 위 법 제3조는 광역시장은 도로에서의 위험을 방지하고 교통의 안정성과 원활한 소통을 확보하기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 신호기 및 안전표지를 설치하고 이를 관리하여야 한다. 위 법 제104조 제1항, 시행령 제71조의2는 특별시장·광역시장은 법 제3조 제1항 본문의 규정에 의한 신호기 및 안전표지의 설치·관리에 관한 권한을 지방경찰청장에게 위임한다고 각 규정하고 있고, 행정소송법이 정한 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상 행위로써 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하며 기타 법률상 효과를 발생케 하는 등 국민의 구체적 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하고 행정권 내부에서의 행위나 알선, 권유, 비권력적인 사실행위 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위는 항고소송의 대상이 될 수 없는 것인바( 대법원 1993. 10. 26. 선고 93누6331 판결), 위 횡단보도설치에 관한 근거 법령의 규정들을 종합하면, 횡단보도설치행위의 법률적 성질은 그 설치권자가 일반 국민들의 도로상의 보행편의와 함께 보행과 관련한 교통사고를 방지하고 교통의 안정성 및 원활한 소통을 보장할 목적으로 행하는 공물인 도로의 관리행위의 일종으로 해석되고, 이로 인해 국민의 구체적인 권리의무에 직접적인 변동을 초래하게 하는 것이라고 볼 수가 없을 뿐만 아니라, 횡단보도설치행위는 그 설치권자의 횡단보도설치결정과 설치권자와 시공회사와의 시설물설치계약 및 최종적인 시설공사행위로 나누어 볼 수가 있다 할 것인데, 시설권자의 횡단보도설치결정은 행정청의 내부적 의사를 확정하는 절차이고, 시공회사와의 계약은 공법적 색채가 강한 민법상의 도급계약이며, 시공회사의 공사행위 그 자체는 사실상의 행위에 불과하여 이들을 각 행정소송법이 규정하는 항고소송의 대상이 된다고 볼 수 없고, 이러한 횡단보도설치에 관한 일련의 행위를 전체로서 평가한다고 하여도 이를 행정소송법이 규정하는 항고소송의 대상인 행정청의 처분 기타 공권력행사에 해당한다고 볼 수 없다 할 것이고, 뿐만 아니라, 가사 이 사건 횡단보도설치행위를 행정소송법상의 행정처분으로 본다고 하더라도, 원고들은 이 사건 횡단보도설치행위의 직접 상대방이라고 볼 수는 없다 할 것인데 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 원고적격이 인정된다 할 것이나 여기서 말하는 법률상의 이익은 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고, 다만 공익 보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 추상적, 평균적, 일반적인 이익과 같이 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 않는다고 할 것인바( 대법원 1994. 4. 12. 선고 93누24247 판결, 1993. 7. 27. 선고 93누8139 판결, 1992. 12. 8. 선고 91누13700 판결 참조), 위 횡단보도 설치에 관한 도로교통법의 규정들은 앞서 본 바와 같이 일반 국민들의 도로상의 보행편의와 교통의 안정성의 보장 등을 그 목적으로 하고 있는 것이고, 횡단보도의 설치 또는 폐지로 인하여 원고들이 누리는 인근 지하상가의 영업권활성화와 같은 이익은 위 도로교통법에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이라고 할 수 없으므로 위 지하상가의 임대인 또는 임차인에 불과한 원고들은 이 사건 횡단보도설치행위를 다툴 법률상의 이익이 있다고 할 수도 없다.
3. 결 론
그렇다면 원고들의 소는 행정소송법이 정한 항고소송사항이 아닌 행정청의 사실상의 행위를 그 대상으로 하거나, 원고적격이 없는 자에 의하여 제기된 것으로서 어느 모로 보나 부적법하므로 이를 각하하기로 하고, 소송비용은 패소한 원고들의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 전도영(재판장) 선재성 김종필