【신 청 인】
【피신청인】
한나라당 충청북도당외 1인
【주 문】
1. 피신청인 한나라당 충청북도당은 2006. 5. 31. 시행하는 충청북도 청원군 청원군수 지방선거에 관하여 신청인을 한나라당의 후보자로 결정한다는 한나라당 충청북도당 공직후보자추천심사위원회의 결정에 대한 한나라당 최고위원회의의 의결이 있을 때까지 한나라당 청원군수 후보자 결정을 위한 국민참여선거인단대회(경선)를 개최하여서는 아니 된다.
2. 신청인의 피신청인 한나라당 충청북도당에 대한 나머지 신청 및 피신청인 한나라당에 대한 신청을 각 기각한다.
3. 신청비용 중 신청인과 피신청인 한나라당에 대한 부분은 신청인의 부담으로 하고, 신청인과 피신청인 한나라당 충청북도당에 대한 부분은 피신청인 한나라당 충청북도당의 부담으로 한다.
【신청취지】
1. 피신청인들은 신청인이 2006. 5. 31. 시행하는 청원군수 지방선거에 관하여 한나라당 충청북도당 공직후보자추천심사위원회의 결정에 따라 충청북도당 운영위원회의 의결을 받을 후보자의 지위에 있음을 임시로 정한다.
2. 피신청인 한나라당 충청북도당은 이 사건 결정일로부터 7일 이내에 신청인을 후보자로 결정한다는 충청북도당 공직후보자추천심사위원회의 결정에 대하여 충청북도당 운영위원회의 의결 절차를 진행하여야 하며, 피신청인 한나라당은 위 의결일로부터 7일 이내에 위 도당 운영위원회의 의결에 대하여 최고위원회의의 의결절차를 진행하여야 한다.
3. 피신청인들은 2006. 5. 31. 시행하는 충청북도 청원군 청원군수 지방선거에 관하여 이 사건 결정일부터 한나라당 최고위원회의 의결 및 신청인의 피신청인 한나라당에 대한 유권해석 요구서 및 징계요구서 각 결정일 때까지는 한나라당 청원군수 후보자 결정을 위한 국민참여선거인단대회(경선)를 개최하여서는 아니 된다.
4. 피신청인들은 신청인에게
가. 제3항을 위반하는 경우에는 위반일수 1일당 금 20,000,000원을,
나. 제4항을 위반하는 경우에는 연대하여 금 500,000,000원을
지급하라.
【이 유】
1. 인정 사실
이 사건 기록에 의하면 다음과 같은 사실들을 인정할 수 있다.
가. 피신청인 한나라당은 헌법 제8조 및 정당법에 근거하여 설립된 정당이고, 피신청인 한나라당 충청북도당(이하 ‘충북도당’이라 한다)은 정당법에 근거하여 설립된 한나라당의 충청북도 시·도당이다.
나. 충북도당은 2006. 5. 31. 시행되는 충청북도 청원군수 지방선거 후보자 공모를 하였고, 이에 신청인을 포함하여 모두 3명이 피신청인 한나라당의 지방선거 후보자추천을 신청하였다.
다. 충북도당은 위 3인의 동의하에 당헌에 따라 전략공천으로 청원군의 후보자를 결정하기로 하였다.
라. 이에 충북도당 공천심사위원회(이하 ‘도당공천위’라 한다)는 일단 1차 투표를 통하여 1, 2위 후보자를 확정하고, 2차 투표에서 2/3 이상의 득표를 얻는 후보자가 없는 경우에는 경선을 실시하기로 정하였는데, 1차 투표 결과 신청인을 포함한 2명의 후보자가 1, 2위 후보자로 확정되고 다시 2차 투표 결과 신청인이 14명의 공천심사위원 중 10명의 지지를 받아 청원군수 후보자로 추천되었다(이하 ‘제1공천위결정’이라 한다).
마. 그 후 2006.4.18. 충북도당 운영위원회(이하 ‘도당운영위’라 한다)는 운영위원 26명 중 15명이 참석한 가운데 제1공천위결정에 대한 의결을 실시하였는데 10명이 제1공천위결정에 반대하였다(이하 ‘운영위결정’이라 한다).
바. 이에 도당운영위는 도당공천위에 재의를 요구하였고, 같은 날 도당공천위는 공천위원 13명이 참석한 가운데 제1공천위결정에 대한 의결을 실시하였는데 7명이 제1공천위결정에 찬성하였으며, 도당공천위는 재의결과 제1공천위결정이 재적위원 2/3의 찬성을 얻지 못하였음을 선언하면서 청원군수 지방선거에서 후보자를 선정하기 위하여 경선을 실시하기로 결정(이하 ‘제2공천위결정’이라 한다)하였다.
2. 당사자의 주장
신청인은, 헌법 및 정당법은 정당의 공직후보자의 추천(이하 ‘공천’이라 한다)은 민주적이어야 한다고 천명하고 있는데 운영위결정은 민주적인 절차를 지키지 아니하였을 뿐만 아니라 의결정족수도 충족하지 못하였고, 또한 도당공천위의 심사 결과에 대하여 재의요구권을 가지는 기구는 최고위원회의이며, 위와 같이 무효의 재의요구에 따라 소집된 도당공천위의 제2공천위결정 또한 무효라고 주장하면서 자신은 제1공천위결정에 대하여 도당운영위의 의결을 거쳐 최고위원회의 의결을 받을 임시의 지위가 있고, 도당운영위는 제1공천위결정에 대하여 적법한 절차에 따른 의결을 하여야 하며, 이에 대한 최고위원회의 의결이 있을 때까지 충북도당은 제2공천위결정에 따른 경선을 하여서는 아니 된다고 주장하고, 이에 대하여 충북도당은 운영위결정은 적법하게 이루어진 것이고, 도당운영위가 도당공천위의 심사결과에 대하여 승인을 한 경우에만 최고위원회의의 의결로 후보자를 최종 결정하는 것이고, 도당운영위가 도당공천위의 심사 결과를 승인하지 않는 경우에는 도당공천위가 당연히 재의결을 하여야 하는 것이므로, 도당공천위의 심사 결과에 대하여 최고위원회의만이 재의요구권을 가진다고 할 수 없을 뿐만 아니라 도당운영위의 결정은 다수 당원의 뜻에 따른 것이므로 도당공천위의 제2공천위결정은 적법하다고 다툰다.
3. 판 단
가. 공천 관련 규정
(1) 헌법 제8조 제2항은 “정당은 그 목적, 조직과 활동이 민주적이어야 하며 국민의 정치적 의사 형성에 참여하는 데 필요한 조직을 가져야 한다.”고 규정하고 있고, 이에 따라 정당법 제31조는 공직후보자의 추천에 관하여 ‘정당의 공직선거후보자의 추천은 민주적이어야 한다.’, 공직선거법 제47조는 ‘정당이 후보자를 추천하는 때에는 민주적인 절차에 따라야 한다.’라고 규정하고 있는바, 이는 민주국가의 정당이 갖추어야 할 당내 민주주의에 관한 규정으로서, 정당의 조직이나 활동이 이러한 민주주의적 원칙에 위배되는 경우에는 그 존립이 허용되지 않는 본질적인 규정이라 할 것이므로( 헌법 제8조 제4항), 정당의 공천이 이러한 규정에 위배될 때에는 그 효력을 인정할 수 없다.
(2) 피신청인 한나라당의 당헌 및 공직후보자추천심사위원회규정(이하 ‘공천위규정’이라 한다), 공직후보자추천규정(이하 ‘공천규정’이라 한다)에 의하면, 당의 각종 선거 후보자 공천과 관련된 업무를 수행하기 위하여 중앙당과 시·도당에 각각 공직후보자추천심사위원회를 두고(당헌 제47조 제1항), 중앙당 공천심사위원회가 심사한 사항은 최고위원회의의 의결을 거쳐 확정하고 시·도당 공천심사위원회가 심사한 사항은 시·도당 운영위원회의 의결을 거쳐 최고위원회의의 의결로 확정하되, 최고위원회의는 재의요구권을 가지고(같은 조 제4항), 위 재의요구에도 불구하고 공천심사위원회의 재적 2/3 이상 찬성시에는 최고위원회의는 그 결정에 따라야 하고(같은 조 제5항), 군수후보자는 시·도당 공천심사위원회의 심사와 시·도당 운영위원회의 의결을 거쳐 최고위원회의의 의결로 확정되고(당헌 제91조 제1항), 시·도당 공천심사위원회는 당헌 제6장(공직후보자의 추천) 및 공직후보자추천규정에 따라 공직후보자의 추천 전반을 관리·감독하고(공천위규정 제6조 제1항), 시·도당 공천심사위원회는 관계자를 출석시켜 개별면접을 할 수 있고, 자료의 제출을 요구할 수 있고, 현지조사, 여론조사, 면접 및 후보자간 토론회 등을 실시할 수 있는데 그 심사 결과는 최고위원회의의 의결을 거쳐 확정되고(같은 규정 제9조), 시·도당 공천심사위원회가 당헌 제47조 제4항에 따라 최고위원회의의 재의를 요구한 사항에 대하여 재심사하되 당헌 제47조 제5항에 따라 재의요구에도 불구하고 공천심사위원회의 재적 2/3 이상 찬성시에는 최고위원회는 그 결정에 따라야 하고(같은 규정 제10조), 공천심사위원회 구성시 당외 인사를 반드시 포함하여야 하고(같은 규정 제4조 제3항), 공직후보 공모에 신청한 위원은 당해 지역의 해당 공직후보자를 심사하기 위한 시·도당 공천심사위원회 회의에 참석할 수 없고(같은 규정 제12조 제1항), 공직후보자의 추천은 공모, 시·도당 공천심사위원회의 심사 및 최고위원회의의 의결을 통해 확정하고(공천규정 제2조), 시·도당 공천심사위원회는 당헌 제92조의 규정에 의해 전략지역 및 인재영입지역으로 단수의 후보자를 선정한 경우에는 최고위원회의의 의결을 통해 후보자를 확정하고(같은 규정 제8조 제5항), 시·도당 공천심사위원회는 제8조에 의하여 단수의 후보자를 추천할 수 있고(같은 규정 제30조, 제23조 제2항), 제2항에 의하여 공천심사위원회가 공직후보자로 추천한 자는 최고위원회의의 의결을 거쳐 공직후보자로 최종 확정되는데, 최고위원회의의 의결에 있어 공직후보 추천을 신청한 최고위원은 당해 선거구의 추천자를 의결하는 회의에는 참석할 수 없고(같은 규정 제30조, 제23조 제3항, 제4항), 공천심사위원회는 당헌 제47조 제4항에 따라 최고위원회의가 재의를 요구한 사항에 대하여 재심사하되 당헌 제47조 제5항에 따라 재의요구에도 불구하고 공천심사위원회의 재적 2/3 이상 찬성시에는 최고위원회는 그 결정에 따라야 한다(같은 규정 제30조 제24조)고 규정하고 있다.
나. 도당운영위의 의결을 받을 후보자의 지위에 있다는 확인을 구하는 신청에 대한 판단
신청인은, 제1공천위결정에 대하여 반대의결을 한 운영위결정은 도당운영위원 40명 중 과반수가 되지 않는 15명이 출석하여 이루어진 것이므로 의결정족수를 충족하지 못한 무효의 결정이므로 자신은 제1공천위결정에 대한 도당운영위의 의결을 받을 후보자의 지위에 있다는 확인을 구하나, 도당운영위원이 40명이라는 점을 인정할 만한 자료가 없고, 도당운영위가 이미 반대의결을 하였다는 점은 앞에서 본 바와 같으므로, 신청인의 위 주장은 이유 없다.
다. 도당운영위의 도당공천위에 대한 재의요구의 적법 여부
한나라당은 공직후보자 선출을 위하여 공천심사위원회를 두되, 공천심사위원회 구성시 당외 인사를 반드시 위원으로 포함시켜야 하고, 공직후보 공모에 신청한 위원은 당해 지역의 해당 공직후보자를 심사하기 위한 공천심사위원회 회의에 참석할 수 없을 뿐만 아니라 공직후보 추천을 신청한 최고위원도 당해 선거구의 추천자를 의결하는 최고위원회의에 참석할 수 없도록 정하여 공천심사위원회의 구성 및 운영에 있어서 공정성, 투명성을 확보하고 있는 점, 한나라당의 청원군 후보자 결정은 도당공천심사위의 심사와 도당운영위의 의결을 거쳐 최고위원회의 결정으로 확정되는데 최고위원회의가 재의를 요구하는 경우 그 재의요구에 따라 심사하는 기구는 도당운영위가 아니라 도당공천위인 점, 재의요구에 따라 도당공천위의 심사 결과 2/3 이상 찬성으로 의결하면 최고위원회의도 도당공천위의 결정에 따라야 하는 점, 피신청인 한나라당의 당헌에는 도당공천심사위가 후보자를 심사하면 ‘도당운영위의 의결을 거쳐’ 최고위원회의의 결정으로 공직후보자를 선정하는 것으로 규정되어 있고, 그 하위규정인 공천규정에는 최고위원회의의 의결로 확정된다고만 규정하고 있는데 비록 공천규정이 하위규정이기는 하나 공직후보자의 추천과 관련하여 당헌을 구체화하고 있는 직접적인 규정들인 점 등을 종합하여 살펴보면, 과거에 정당이 공직후보자를 추천함에 있어 어떠한 절차에 의한 것인지도 알 수 없는 상태에서 특정 후보자를 선출하는 일이 종종 있어서 이에 대하여 스스로 당내민주주의를 실천하기 위하여 많은 노력을 하였는데 그 일환으로 공정한 공천을 위하여 중앙당과 각 시·도당에 공천심사위원회를 두게 된 점을 감안하면 도당공천위는 도당운영위와는 별도의 독자적인 기구로써 공천과 관련된 업무 및 결정에 있어서는 도당공천위가 도당운영위에 우선하거나 적어도 동등한 지위에 있다고 보아야 할 것이므로, 도당운영위가 도당공천위의 심사결정에 대하여 판단하여 이를 재의결하도록 요구할 수 있는 권한이 있다고 볼 수는 없고 단지 도당공천위의 결정에 대하여 자신들의 가부의견을 밝힐 수 있는 권한이 있을 뿐이며 도당공천위의 결정에 대한 최종의결권은 최고위원회의의 권한이라고 보아야 할 것이다. 그렇지 않고 만약 도당운영위가 도당공천위의 심사 결과에 대한 승인권 내지 재의요구권이 있어서 도당공천위의 심사 결과에 반대하는 경우에는 도당공천위에 재의를 요구하고 찬성하는 경우에만 최고위원회의의 최종의결을 받을 수 있다고 본다면, 도당운영위는 자신들이 후보자로 추천하고자 하는 후보자를 도당공천위가 추천할 때까지 계속적으로 도당공천위의 결정을 반려시킬 수 있게 되고, 궁극적으로 도당운영위가 정당후보자를 결정함에 있어 전권을 행사하는 것과 마찬가지가 되어 최고위원회의가 최종의결권을 가진다는 규정의 의미가 상실될 뿐만 아니라 공정한 선거를 위하여 정당의 후보자 공천단계에서부터 공정성을 도모하고자 하는 도당공천위의 설치취지가 몰각될 우려가 있다.
그러므로 도당공천위의 심사 결과에 대하여 재의요구권은 최고위원회의 권한이라고 봄이 타당하다.
또한, 당이 후보자를 추천하는 방법으로 반드시 경선을 실시하여야 하는 것은 아니며 전략공천을 통하여 후보자를 추천할 수도 있는데 그 전략공천이 민주적 절차를 통하여 이루어지는 것이라면 이는 경선과 마찬가지라고 보아야 할 것이고, 공직선거법은 정당이 후보자 선출을 위하여 경선을 실시할 수 있으며 이 경우 경선후보자로서 당해 정당의 후보자로 선출되지 아니한 자는 당해 선거의 같은 선거구에서는 후보자로 등록될 수 없다고 규정하여( 법 제57조의2) 경선 결과에 승복할 것을 법으로 정하고 있는바, 그렇다면 전략공천의 방법으로 후보자가 선출되는 경우 역시 공천에서 탈락한 후보자는 그 공천 결과에 승복하여야 함이 타당하고, 그 공천 결과 부적격한 후보자가 공천되었거나, 공천심사과정에서 절차위반의 하자가 있는 것이 아닌 이상 단지 경선만이 민주적인 절차임을 주장하면서 전략공천결정 자체에 불복할 수는 없다고 할 것이다.
그런데 이 사건에 있어서, 충북도당은 각 후보자들의 동의를 거쳐 스스로 전략공천의 방법으로 청원군 후보자를 선출하기로 결정하였고, 이에 따라 도당공천위가 신청인을 후보자로 결정하였고, 이 결정에 대하여 도당운영위가 반대의 의결을 한 이상 이에 대한 최고위원회의의 의결을 받아야 함에도 불구하고, 도당공천위의 심사 결과에 대하여 도당운영위의 승인을 얻지 못하였다는 이유로 재의를 요구하고 이에 도당공천위가 제1공천위결정이 재적위원 2/3의 찬성을 얻지 못하였다는 이유로 이를 무효로 하고 다시 경선으로 후보자를 추천하기로 결정하였는바, 이는 헌법과 정당법에 위배됨은 물론 피신청인의 당헌 및 당규에도 어긋나는 것이어서, 설령 한나라당 청원군 소속 당원의 다수가 전략공천에 반대하고 경선을 요구하였다고 하더라도 그 효력을 인정할 수는 없다(만약 도당공천위의 전략공천결정 자체나 후보자를 정하는 과정에서 부적격 후보자의 공천 또는 절차 위반의 하자가 있다면 도당운영위는 이를 지적하여 위 결정에 반대하는 의결을 한 후 최고위원회의의 최종의결을 받을 수 있고, 최고위원회의가 이를 지적하여 도당공천위에 재의를 요구하면 도당공천위는 위 절차위반의 하자를 바로 잡을 수 있을 것이다).
3. 결 론
그렇다면 신청인의 피신청인 한나라당 충청북도당에 관한 신청은 위와 같은 범위 내에서 이유 있어 인용하고, 신청인의 피신청인 한나라당 충청북도당에 대한 나머지 신청 및 피신청인 한나라당에 대한 신청은 이유 없어 이를 각 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다.
판사 어수용(재판장) 오해진 김광순