【원 고】
박세준 외 83인 (소송대리인 변호사 남광호 외 1인)
【피 고】
고양시장 (소송대리인 변호사 김태경)
【피고보조참가인】
주식회사 에스지아이 (소송대리인 변호사 이재원)
【주 문】
1. 이 사건 소를 모두 각하한다.
2. 소송비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 모두 원고들의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 1997. 10. 27. 소외 주식회사 제네스에 대하여 한 건축허가처분 및 1998. 3. 24. 소외 주식회사 에스지아이에 대하여 한 건축허가처분을 모두 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
갑 제1 내지 제9호증, 을 제3 내지 제9호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 다음 사실이 인정된다.
가. 원고들은 고양시 일산구 장항동 786 양지마을 1단지 건영빌라에 거주하고 있는 주민들로서 정부의 일산신도시 건설계획에 따라 1996.경부터 위 양지마을에 거주하고 있다. 위 양지마을은 3∼4층 규모의 저층 연립주택으로 일산 신도시의 중심인 정발산 공원의 서쪽 자락에 위치하고 있다.
나. 피고는, 소외 주식회사 제네스(이하 '제네스'라 한다)의 건축허가신청에 대하여 건축위원회의 심의를 거친 후 1997. 10. 27. 위 양지마을에 인접한 고양시 일산구 장항동 785의 3 대지 2,909.5㎡ 지상에 지하 4층 지상 15층 연면적 35,686.38㎡, 용적률 894.34%, 최고높이 54.4m의 업무·근린생활시설(이하 '이 사건 1 건물'이라고 한다)에 대한 건축허가를 하고, 또한 피고보조참가인 주식회사 에스지아이(이하 '에스지아이'라 한다)의 건축허가신청에 대하여 건축위원회의 심의를 거친 후 1998. 3. 24. 고양시 일산구 장항동 785 외 2필지 합계 8,622㎡ 지상에 지하 4층 지상 15층 연면적 92,906.78㎡, 용적률 803.77%, 최고높이 59.25m의 업무시설(오피스텔)·근린생활시설(이하 '이 사건 2 건물'이라고 한다)에 대한 건축허가를 하는 이 사건 처분을 하였다.
2. 처분의 적법 여부
가. 당사자의 주장
(1) 원고들은, (가) 이 사건 처분의 대상이 된 지역은 건축법 제62조에 의하여 작성된 고양일산지구 도시설계시행지침 제8조에서 공공업무지역으로 용도결정되어 있는데도 위 지역에 공공업무시설이 아닌 이 사건 각 건물에 대하여 건축허가를 한 이 사건 처분은 강행규정인 위 지침이 정한 용도에 위반되는 처분이고, (나) 이 사건 처분은 행정절차법 제22조가 정하는 주민의견 수렴절차를 거치지 아니하였고, (다) 이 사건 처분에 따라 건물이 신축될 경우 그 건물은 일산 신도시의 중심인 정발산 바로 옆에 위치한 고층 건물이 되어 정발산의 조망이 훼손되고, 원고들이 거주하는 연립주택의 일조권 및 사생활 등을 침해하고, 주변교통이 혼잡하게 되며, 일산신도시의 기본계획과도 맞지 아니하여 인근 지역의 건물 높이와도 균형이 이루어지지 아니하는 등 공익을 훼손하게 되므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈 내지 남용한 위법한 처분이라고 주장한다.
(2) 이에 대하여 피고 및 피고보조참가인(이하 '피고들'이라고 한다)은, (가) 원고들은 제3자로서 이 사건 처분의 취소를 구할 원고 적격이 없고, (나) 건축허가신청이 있는 경우에 처분청은 관계 법령이 정한 제한사유가 없는 한 건축허가를 하여야 할 의무가 있는데 이 사건 신청은 법령상 제한사유가 없어 허가한 것이고, (다) 위 지침에서 정한 용도는 강행규정이 아닌 권장사항에 불과한 것이어서 이를 따르지 아니한 것이 위법한 것은 아니고, (라) 이 사건 건물의 이웃 주민들인 원고들을 이 사건 신청에 대한 심의과정에 참여시켜야 할 법률상, 조리상 의무가 없으므로 이 사건 처분은 적법하다고 주장한다.
나. 사실 인정
앞서 본 증거에 을 제1, 2호증의 각 기재와 한국토지공사에 대한 사실조회결과 및 현장검증결과에 변론의 전취지를 종합하면 이 사건 각 건물부지는 일산 신도시의 중심에 위치한 정발산의 서쪽 면과 도로를 사이에 두고 인접하여 있고, 부지 전면으로는 40m 대로에 접해 있으며 도시이용계획상 용도지역이 중심상업지역인 사실, 원고들이 거주하는 양지마을은 이 사건 건물부지와 폭 20m의 도로를 사이에 두고 그 북동쪽 후방에 위치하고 있는 사실, 원고들은 1990.경 일산 신도시개발이 시행되자 이 사건 건물부지에 공공시설이 들어서는 것으로 알고 분양받아 1995. 6. 20.경부터 입주를 시작하여 1996. 2. 29.경에는 모두 입주한 사실, 고양시건축조례 제67조는 중심상업지역의 용적률을 1,500%로 정한 사실, 1992. 8. 제정된 도시설계시행지침 제8조는 상업·업무용지의 건축물용도를 근린, 일반 및 중심상업, 업무로 대별한 후 업무지역 중 E. 공공업무지역을 두어 권장용도로 중앙행정기관, 정부투자기관 및 공공시설, 기타 정부관련 기관을 규정하는 한편 공동주택, 위락시설, 관람장 등의 용도로는 불허한다고 규정하고, 제25조는 용도가 E.지역으로 지정된 대지는 중앙행정기관 등의 용도로 사용될 것을 권장한다고 규정한 사실, 제네스는 1997. 6. 14. 피고에게 건축계획심의신청을 하였고, 이에 대하여 고양시건축심의위원회는 1997. 6. 18. 이 사건 1 건물에 대하여 일부 설계변경을 전제로 하는 조건부 동의 판정을 한 사실, 에스지아이는 1997. 12. 6. 피고에게 건축계획심의신청을 하였고, 이에 대하여 고양시건축심의위원회는 1997. 12. 10. 이 사건 2건물에 대하여 일부 설계변경을 전제로 하는 조건부 동의 판정을 한 사실, 제네스는 1997. 5. 8. 한국토지공사와 이 사건 1. 건물 부지를 매수하는 계약을, 에스지아이는 1997. 8. 8. 및 같은 해 10. 28. 한국토지공사와 이 사건 2. 건물 부지를 매수하는 계약을 각 체결하였고, 한국토지공사는 계약 당시 이 사건 건물 부지의 지정용도를 중심업무용지로 명시한 사실, 이 사건 2. 건물은 주용도가 업무시설(오피스텔)이고 그 밖에 근린생활시설과 운동시설을 유치하는 복합용도의 건물인 사실, 이 사건 건물이 신축될 경우 양지마을 연립주택 중 27세대 정도는 동짓날을 기준으로 하루 2시간 내지 4시간 이하의 일조가 예상되는 사실, 이 사건 각 건물의 건축은 환경영향평가대상사업이 아닌 사실을 각 인정할 수 있다.
다. 본안전 항변에 대한 판단
(1) 제3자의 원고적격 및 건축허가의 성질
행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 원고적격이 인정되는데, 여기서 말하는 법률상의 이익이란 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고, 다만 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 추상적, 평균적, 일반적인 이익과 같이 간접적이거나 사실적, 경제적, 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 않는다( 대법원 1995. 9. 26. 선고 94누14544 판결 참조).
한편 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조 소정의 건축허가를 하여야 하므로 법률상의 근거 없이 그 신청이 관계 법규에서 정한 제한에 배치되는지 여부에 대한 심사를 거부할 수 없고, 심사결과 그 신청이 법정요건에 합치하는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 이를 허가하여야 하며, 공익상 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없고( 대법원 1995. 10. 13. 선고 94누14247 판결 참조), 또한 건축허가를 받게 되면 그 허가를 기초로 하여 일정한 사실관계와 법률관계를 형성하게 되므로 그 허가를 취소함에 있어서는 수허가자가 입게 될 불이익과 건축행정상의 공익 및 제3자의 이익과 허가조건 위반의 정도를 비교 교량하여 개인적 이익을 희생시켜도 부득이하다고 인정되는 경우가 아니면 함부로 그 허가를 취소할 수 없는 것이라 할 것이다( 대법원 1992. 4. 10. 선고 91누5358 판결 참조).
(2) 법률상 이익이 있는지 여부
원고들에게 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는지 여부에 관하여 보건대 이 사건 처분의 근거 법률은 원고 주장 자체에 의하더라도 건축법이라 할 것이다. 먼저 원고들이 주장하는 일조권은 이 사건 각 건물 부지의 용도가 중심 상업지역이어서 건축법 제53조에 의하여 주거지역 안에서 적용되는 일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이제한규정은 이 사건 처분에서 고려될 사항이 아니고, 조망권, 통풍권 및 사생활 침해우려 등 원고들이 주장하는 소위 환경상의 이익 등은 건축법에 근거규정이 없으므로 원고들에게 이러한 권리의 침해가 있다고 하여 이 사건 소를 제기할 법률상 이익이 있다고 할 수 없다. 다음으로 이 사건 각 건물의 부지는 도시설계시행지침 제8조에서 그 용도가 업무지역 중 공공업무지역으로 규정되어 있으나, 이러한 건축물의 용도규정은 동 지침 제25조에 규정된 바와 같이 권장사항일 뿐 규제사항은 아니므로 이러한 권장사항을 따르지 않은 채 일반업무지역에 허용되는 건축물에 대하여 건축허가를 하였다고 하여 위법하다고 할 수 없고, 건축법 제8조 제4항, 동법시행령 제8조 제6항의 규정은 행정청이 건축물에 대한 건축허가가 주변환경에 비추어 불합리하다고 인정되는 경우에는 건축심의위원회의 심의를 거쳐 그 건축허가를 하지 아니할 수 있다는 취지로 규정하고 있으나, 피고는 건축위원회의 심의를 거친 후 건축허가를 한 것이므로 이 사건 처분을 함에 있어 소위 환경적 요인들을 고려하지 아니한 위법이 있다고 할 수도 없다. 또한 원고들이 주장하는 행정절차법 제22조는 행정청이 처분을 함에 있어서 다른 법령 등에서 청문을 실시하도록 규정하거나 또는 행정청이 필요하다고 인정한 때에는 청문을 실시하거나 공청회를 개최할 수 있다고 규정하고 있기는 하나, 이 사건 처분에 있어서 다른 법령 등에서 청문을 실시하도록 규정하고 있지도 않을 뿐만 아니라 피고가 이 사건 처분 전에 건축위원회의 심의를 거치고 사실상 원고들의 주장을 고려한 후 청문 및 공청회를 실시할 필요를 인정하지 아니한 것이므로 이 사건 처분이 행정절차법을 위반한 것이라고 단정할 수도 없다. 따라서 원고들의 이 사건 소는 어느 모로 보나 이 사건 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우라고 할 수 없다.
(3) 소위 환경권과 건축허가처분
원고들은 이 사건 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 이익은 없더라도 쾌적한 환경을 누릴 권리가 있으므로 이 사건 소를 제기할 원고적격이 있다는 취지로 주장하나, 환경권에 관한 헌법 제35조의 규정이 개개의 국민에게 직접으로 구체적인 사법상의 권리를 부여한 것이라고 보기는 어려울 뿐만 아니라 환경권은 명문의 법률규정이나 관계 법령의 규정 취지 및 조리에 비추어 권리의 주체, 대상, 내용, 행사 방법 등이 구체적으로 정립될 수 있어야만 인정되는 것인데( 대법원 1997. 7. 22. 선고 96다56153 판결 참조), 이 사건 처분의 대상지역은 환경영향평가대상지역이 아닌 이 사건에서 권리로서의 환경권을 인정하는 명문의 규정이 없는데도 원고들에게 환경권에 기하여 제3자에 대한 건축허가처분의 취소를 구할 원고적격이 있다고 단정할 수 없고, 행정처분의 취소를 구하는 소는 위법한 처분으로 인하여 발생한 위법상태를 배제하여 원상으로 회복시키고 그 처분으로 침해되거나 방해받은 권리와 이익을 보호 구제하고자 하는 소송으로( 대법원 1992. 4. 24. 선고 91누11131 판결 참조) 사인간의 권리의무에 관한 분쟁인 민사소송과는 그 제도의 취지나 목적이 서로 다른 것이므로 원고들에게 민사상의 권리가 있다고 하더라도 그 이유만으로 행정소송을 제기할 원고적격이 있는 것은 아니다 (만일 원고들에게 종전부터 향유하고 있던 경관이나 조망, 일조권 등 하나의 생활이익으로서의 가치가 있다고 객관적으로 인정된다면 법적인 보호의 대상이 될 수 있는 것이고, 이러한 경우에 인접 대지에 건물을 신축함으로써 그와 같은 생활이익이 침해되고 그 침해가 사회통념상 일반적으로 수인할 정도를 넘어선다고 인정되는 경우에는 원고들이 소유권에 기하여 방해의 제거나 예방을 위하여 필요한 청구를 할 수 있고, 이와 같은 청구를 하기 위한 요건으로서 반드시 그 건물이 건축법 등의 관계 규정에 위반하여 건축될 것을 요하는 것은 아니므로 원고들이 이러한 사법상의 권리에 따른 청구를 하는 것은 이 사건 처분의 취소를 구하는 것과는 별개의 문제이다).
3. 결 론
그렇다면 피고들의 본안전 항변은 이유 있으므로 이 사건 소를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 강완구(재판장) 권은민 마용주