【원고,피상고인】
【피고,상고인】
하남시장
【원심판결】
서울고법 1998. 10. 1. 선고 97구39850 판결
【주문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이유】
피고 소송수행자의 상고이유를 판단한다.
원심은, 원고는 1996. 2. 13. 피고로부터 원고 소유의 하남시 (주소 1 생략) 답 1,345㎡(이하 '이 사건 토지'라 한다) 지상에 건축면적 562.08㎡, 연면적 753.15㎡, 지하 1층, 지상 2층의 주유소 및 근린생활시설의 철골조 및 철근콘크리트조 건축물(이하 이 사건 건축물이라 한다)을 신축하는 신축허가를 얻고 같은 건물을 신축하여 같은 해 11. 2. 준공검사를 마친 다음 1996. 11. 4. 피고에 대하여 이 사건 토지의 지목변경을 신청하였고, 피고는 같은 해 11. 11. 이 사건 토지의 지목을 '답'에서 '잡종지'로 변경한 사실, 피고는 이 사건 토지의 지목이 위와 같이 잡종지로 변경되자 이 사건 건축물의 신축이 개발이익환수에관한법률(1997. 1. 13. 법률 제5285호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라고 한다) 제5조 제1항 제10호, 법시행령(1996. 12. 31. 대통령령 제15238호로 개정되기 전의 것, 이하 시행령이라고 한다) 제4조 제1항 [별표 1] 제10호, 법시행규칙(1997. 2. 15. 건설교통부령 제93호로 개정되기 전의 것, 이하 시행규칙이라고 한다) 제3조의2 제2항 [별표 2] 제1호에 해당하는 개발사업이라고 보아 원고에 대하여 1997. 1. 10. 개발부담금 338,904,730원을 부과·고지(이하 이 사건 처분이라 한다)한 사실, 원고는 1986. 봄경 공부상 지목이 '답'으로 벼농사를 짓고 있던 동인 소유의 하남시 (주소 1 생략) 답 1,402㎡(이후 1993. 1. 19. 이 사건 토지와 (주소 2 생략) 답 57㎡로 분할되었다)를 매립하여 객토작업을 하고 마사, 자갈 등을 깔아 정지작업을 한 다음 테니스코트를 조성하여 '○○테니스장'이라는 상호로 테니스장을 경영하였고 이 사건 토지 위에 테니스장의 부속건물로 지상 1층의 경량철골조 건물을 신축하여 1986. 7. 3. 준공검사를 마친 다음 위 건물을 테니스장 고객을 위한 라커룸으로 사용한 사실(위 건물은 이 사건 건축물의 신축을 위하여 철거되었다), 원고는 1996. 2. 13. 피고에 대하여 이 사건 건축물에 대한 건축허가를 신청할 당시 건축허가신청만 하였을 뿐 해당 사항이 있으면 허가신청 당시 일괄처리사항으로 되어 있던 토지형질변경허가나 농지전용허가 등을 신청한 바 없었고, 그 판시와 같이 사실상 이미 대지화되어 테니스장 또는 그 부속건물의 부지로 사용되어 온 관계로 이 사건 토지에 관하여 별도의 절토·성토·정지 등의 행위를 할 필요가 없이 위 건물을 건축하였을 뿐이므로, 이 사건 토지에 관하여 개발사업이 있었다고 볼 수 없고 따라서 이를 부과대상으로 삼은 이 사건 개발부담금 부과처분은 위법하다고 판단하였다.
그러나 법 제5조 제1항 제10호는 개발부담금 부과대상 개발사업의 하나로 '지목변경이 수반되는 사업으로서 대통령령이 정하는 사업'을 규정하고, 법시행령 제4조 제1항 [별표 1] 제10호는 지목변경이 수반되는 개발사업으로서 '건설교통부령이 정하는 건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업'을 규정하고 있으며, 법시행규칙 제3조의2 제2항 [별표 2]는 그 건축물의 종류에 관하여 규정하고 있는바, 건축물의 건축으로 지목변경이 수반되는 사업이 개발부담금 부과대상으로 별도로 규정된 것은 건축물의 부지에 대한 물리적인 형질변경 없이 건축물의 건축만으로 그 부지의 지목이 변경되어 그로 인한 지가상승의 이익이 발생한 경우에 이를 환수하고자 하는데 그 취지가 있다고 해석되므로, 이들 규정에 정해진 개발사업에 해당하기 위하여는 반드시 그 부지에 대한 절토·성토·정지 등의 물리적 개발행위에 의한 형질변경을 거쳐 지목변경이 이루어질 것을 요하지 아니하고 건축물의 건축으로 인하여 사실상 또는 공부상의 지목변경이 되면 족하다고 봄이 상당하다고 할 것이다(대법원 1998. 11. 13. 선고 97누2153 판결, 1999. 12. 16. 선고 98두18619 판결 등 참조).
그럼에도 불구하고 원심은 앞에서 본 바와 같이 이 사건 건축물의 건축시 그 부지인 이 사건 토지의 형질을 변경하는 개발행위가 없었다는 이유만으로 개발부담금 부과대상이 되는 개발사업에 해당하지 아니한다고 판단하였으니, 원심판결에는 개발부담금 부과대상인 개발사업에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다(다만 이 사건 원고가 이 사건 건축물을 건축하기 전에 이 사건 토지에 관하여 잡종지로 지목변경을 신청하기만 하였더라면 공부상 지목변경이 가능하게 되는 경우라면 이는 건축물의 건축으로 인한 지목변경으로 볼 수는 없을 것이므로, 원심으로서는 이 점에 관하여도 심리하여 보아야 할 것임을 지적하여 둔다).
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이임수(재판장) 이돈희 송진훈 윤재식(주심)