【원고, 피항소인】
순화제1-1구역 도시환경정비사업조합(소송대리인 변호사 김향훈)
【피고, 항소인】
서울특별시 중구청장(소송대리인 변호사 고승덕)
【제1심판결】
서울행정법원 2006. 8. 18. 선고 2006구합9634 판결
【변론종결】
2007. 3. 2.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2005. 12. 23. 원고에 대하여 한 광역교통시설부담금 527,849,000원의 부과처분을 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 제1심 판결의 인용
이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결 이유 1.의 나. 첫째 줄 ‘대도시광역교통관리에관한특별법(이하 특별법이라 한다)’을 ‘구 대도시광역교통관리에관한특별법(2007. 1. 19. 법률 제8251호로 개정되기 전의 것, 이하 특별법이라 한다)’으로, 별지의 ‘대도시광역교통관리에관한특별법’을 ‘구 대도시광역교통관리에관한특별법(2007. 1. 19. 법률 제8251호로 개정되기 전의 것)’으로, 제1심 판결 이유 2.의 가. 및 다.를 아래와 같이 각 고치는 외에는 제1심 판결 이유란 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 고치는 부분
가. 원고의 주장
(1) 주위적
첫째, 광역교통시설부담금은 공법상의 금전급부의무라는 점에서 조세와 그 성격이 유사하므로 침익적 행정처분에 있어서 국민의 재산권 보호라는 헌법적 요청 및 법치행정의 원리에 비추어 조세부과처분과 마찬가지로 이 사건 부과처분에 대하여도 근거 규정의 엄격한 해석을 요한다고 할 것인바, 특별법 제11조 제6호의 규정은 광역교통시설부담금 부과대상에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니한 채 시행령에서 정하도록 위임함으로써 조세법률주의를 규정하고 있는 헌법 제38조, 제59조, 위임입법의 한계를 규정하고 있는 헌법 제75조에 위반한 위헌의 조항이거나 상위법인 부담금관리기본법 제4조에 위반한 무효의 규정이고, 둘째, 도시환경정비사업은 공익적 성격이 강하고, 도시및주거환경정비법(이하 ‘도정법’이라 한다) 제32조가 규정하는 인·허가의제조항은 도정법이 정한 요건을 갖추어 그에 따라 인허가를 받으면 다른 법률에서 요구되는 인·허가절차를 면제해 주기 위한 규정으로서, 광역교통시설부담금 부과대상에 도정법에 의한 ‘도시환경정비사업’을 추가하는 내용의 특별법개정 절차가 진행 중인 점에 비추어, 별도로 건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받은 것이 아니라 그와 같은 허가를 받은 것으로 의제된 이 사건 사업은 광역교통시설부담금 부과대상에 해당하지 아니한다.
(2) 예비적
설혹 이 사건 사업이 광역교통시설부담금 부과대상에 해당한다고 하더라도, 이 사건 사업은 특별법 제11조의2 제2항 제2호가 규정하는 도정법에 의한 주택재개발사업이나, 제3호가 규정하는 도정법에 의한 주택재건축사업과 성격이 유사하므로 특별법 제11조의2 제2항 제2호 또는 제3호를 유추적용하여 광역교통시설부담금을 경감한 다음 특별법 제11조의2 제2항 제4호에 의하여 광역교통시설부담금을 한 번 더 경감하여야 한다.
다. 판단
(1) 주위적 주장에 대하여
(가) 먼저, 특별법 제11조 제6호의 규정이 헌법 제38조, 제59조, 제75조의 규정에 위반하거나 부담금관리기본법 제4조의 규정에 위반하는 무효의 규정인지 여부에 대하여 살피건대, 위임명령은 법률이나 상위명령에서 구체적으로 범위를 정한 개별적인 위임이 있을 때에 가능하고, 여기에서 구체적인 위임의 범위는 규제하고자 하는 대상의 종류와 성격에 따라 달라지는 것이어서 일률적 기준을 정할 수는 없지만, 적어도 위임명령에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률이나 상위명령으로부터 위임명령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 하나, 이 경우 그 예측가능성의 유무는 당해 위임조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 그 위임조항이 속한 법률이나 상위명령의 전반적인 체계와 취지·목적, 당해 위임조항의 규정형식과 내용 및 관련 법규를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하고, 나아가 각 규제 대상의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토함을 요한다 할 것이다( 대법원 2006. 2. 24. 선고 2005두2322 판결).
그런데 광역교통시설부담금의 취지는 대도시권 내의 주택건설사업 등으로 인해 급증하는 교통수요에 대비하여 원인제공자 내지 수익자에게 교통시설설치비의 일부를 부담시켜 대도시권의 교통난을 완화하기 위한 광역교통시설의 건설 및 개량에 소요되는 재원을 확보하려는 것이고, 특별법 제11조는 대도시권 중 대통령령으로 정하는 대도시권에서 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업 등 제1호 내지 제5호가 규정한 사업을 시행하는 자로 하여금 광역교통시설 등의 건설 및 개량을 위한 광역교통시설부담금을 납부하도록 하면서, 제6호에서 기타 제1호 내지 제5호의 사업과 유사한 사업으로 범위를 한정하여 광역교통시설부담금 부과대상을 대통령령으로 정할 수 있도록 위임하고 있으며, 특별법시행령 제15조 제2항은 ‘ 법 제11조 제6호에서 대통령령으로 정하는 사업이라 함은 건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받아 주택 외의 시설과 20세대 이상의 주택을 동일건축물로 건축하는 사업을 말한다’고 규정하고 있는바, 광역교통시설부담금의 취지, 위와 같은 위임조항과 위임명령의 규정 형식 및 내용, 특히 특별법 제11조가 광역교통시설 등의 건설 및 개량을 위한 재원조달을 목적으로 하는 광역교통시설부담금 부과대상사업으로, 제1호에서 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업을, 제2호에서 도시개발법에 의한 도시개발사업을, 제3호에서 주택법에 의한 대지조성사업 및 주택법 부칙 제9조의 규정에 의하여 종전의 규정에 의하도록 한 아파트지구개발사업을, 제4호에서 주택법에 의한 주택건설사업(다만, 제1호 내지 제3호의 사업이 시행되는 지구, 구역 또는 사업지역안에서 시행되는 경우는 제외한다)을, 제5호에서 도정법에 의한 주택재개발사업과 주택재건축사업을 구체적으로 열거하고 있는 점 등을 유기적·체계적으로 종합판단하고 규제대상의 성질을 구체적·개별적으로 검토하여 보면, 특별법 제11조 제6호의 규정으로부터 위임명령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있을 뿐만 아니라, 광역교통시설부담금 부과대상 사업을 특별법 제11조 제1호 내지 제5호에서 규정한 사업에 한정하거나 그 부과대상 사업을 모두 특별법에 규정하는 것이 합리적이거나 가능하다고 볼 수 없는 점 등에 비추어 볼 때 특별법 제11조 제6호의 규정이 헌법 제38조, 제59조, 제75조, 부담금관리기본법 제4조의 규정에 위반한다고 할 수 없다.
(나) 다음으로, 별도의 건축허가를 받지 아니하고 인·허가의제조항에 의하여 도시환경정비사업 시행인가를 받아 건축허가가 있은 것으로 보게 되는 경우에도 광역교통시설부담금 부과대상에 해당하는지 여부에 대하여 살피건대, 특별법 제11조 제6호의 위임에 따라 특별법시행령 제15조 제2항에서 ‘ 건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받아 주택 외의 시설과 20세대 이상의 주택을 동일건축물로 건축하는 사업’을 광역교통시설부담금 부과대상 사업으로 규정하고 있고, 원고가 건축하려는 이 사건 건축물은 공동주택(아파트, 오피스텔 154실과 근린, 문화/집회시설) 156가구로 이루어진 1동의 건물인 사실은 위에서 본 바와 같으며, 나아가 인·허가의제제도는 개별법에 의해 각각 별도로 처리되어야 하는 다수의 행정행위를 복합민원서류로 일괄접수한 후 처리하게 하여 국민의 행정절차상의 편의를 도모하기 위한 것인 점, 인·허가의제제도가 도입되기 전에는 민원인이 도시환경정비사업 시행인가와는 별도로 건축허가신청을 하여 관할 시장 등으로부터 건축허가를 받아야 했으나, 도정법 제32조의 규정에 의하여 인·허가의제제도가 도입됨으로써 민원인은 도시환경정비사업 시행인가 신청을 하면서 함께 건축허가를 신청하고, 이를 접수한 행정청의 주무부서가 유관부서와의 내부협의를 거쳐 사업시행인가를 하는 경우에는 건축허가가 있은 것으로 보게 되는 점, 인·허가의제제도가 도입된 후에도 민원인은 도시환경정비사업 시행인가를 받기 위하여는 건축허가신청서를 제출하여야 할 뿐만 아니라 건축허가신청 내용이 건축허가의 요건을 구비하여야 도시환경정비사업 시행인가를 받을 수 있고, 건축허가의 효과에 있어서도 인·허가의제제도의 도입 전과 아무런 차이가 없으며, 원고 또한 이 사건 사업시행인가 신청을 하면서 건축허가신청서를 함께 제출한 점(을 1호증의 기재) 등을 종합하여 보면, 인·허가의제조항에 의하여 도시환경정비사업 시행인가를 받아 건축허가가 있은 것으로 보게 되는 경우도 건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받은 경우에 해당한다고 봄이 상당하고, 이 사건 부과처분 후인 2007. 1. 19. 법률 제8251호로 개정된 특별법 제11조 제5호가 도시환경정비사업(다만, 20세대 이상의 공동주택을 건설하는 경우에 한한다)을 광역교통시설부담금 부과대상으로 규정하였다고 하여 곧바로 특별법 개정 전에는 도시환경정비사업이 광역교통시설부담금 부과대상에 해당하지 아니한다고 단정할 수는 없고, 오히려 도시환경정비사업이 광역교통시설부담금 부과대상에 해당하는지 여부에 관한 해석상의 불명확성을 제거하기 위하여 위와 같이 특별법을 개정하였다고 보아야 할 것이므로 이 사건 부과처분 후에 위와 같이 특별법이 개정되었다는 사정만으로는 인·허가의제조항에 의하여 도시환경정비사업 시행인가를 받아 건축허가가 있은 것으로 보게 되는 경우를 건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받은 경우와 달리 보아 광역교통시설부담금의 부과대상에 해당하지 아니한다고 할 수도 없다.
(다) 따라서 원고의 주위적 주장은 이유 없다.
(2) 예비적 주장에 대하여
특별법 제11조의2 제2항은 광역교통시설부담금의 100분의 50을 경감하는 사업으로 제2호에서 도정법에 의한 주택재개발사업을, 제3호에서 도정법에 의한 주택재건축사업을, 제4호에서 도시계획법에 의한 도시계획구역 안에서 시행되는 제11조 각호의 사업을 각 열거하면서, 제4호의 규정은 중복하여 적용한다고 규정하고 있는바, 위 규정의 해석상 도시계획법에 의한 도시계획구역 안에서 시행되는 도정법에 의한 주택재개발사업과 주택재건축사업의 경우에는 광역교통시설부담금을 중복하여 경감받을 수 있으나, 이 사건 사업은 도정법에 의한 주택재개발사업( 도정법 제2조 제2호 나목)이나 주택재건축사업( 도정법 제2조 제2호 다목)이 아닌 도시환경정비사업( 도정법 제2조 제2호 라목)에 해당함이 명백하므로 도시계획법에 의한 도시계획구역 안에서 시행되더라도 광역교통시설부담금을 1회만 경감받는 결과가 되어 불리하다는 이유만으로는 이 사건 사업에 대하여 특별법 제11조의2 제2항 제2호 또는 제3호를 유추적용할 수 없고, 달리 이 사건 사업에 대하여 광역교통시설부담금을 중복하여 경감하여야 할 근거를 찾아볼 수 없으므로 원고의 예비적 주장도 이유 없다.
3. 결 론
따라서 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 피고의 항소를 받아들여 이를 취소하고, 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김종백(재판장) 이승한 이근수