【원고,상고인겸피상고인】
원고
【피고,피상고인겸상고인】
인천광역시 연수구청장
【원심판결】
서울고법 1999. 3. 24. 선고 97구31528 판결
【주문】
원심판결을 파기하여 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이유】
상고이유를 판단한다.
1. 원심판결의 요지
원심판결 이유에 의하면, 원심은 원고가 1995. 9. 19. 인천 연수구 (주소 1 생략) 임야 1,607.62㎡(토지대장상에는 1,600㎡, 이하 '이 사건 토지'라 한다) 위에 근린생활시설(일용품소매점 및 일반음식점) 건물(이하 '이 사건 건축물'이라 한다)의 건축허가를 받아 1996. 3. 5. 착공하고, 같은 해 9월 16일 이를 완공하여 예식장으로 이용중이고, 같은 해 11월 7일 이 사건 토지의 지목을 '임야'에서 '대'로 변경한 사실, 피고는 1996. 11. 14. 이 사건 건축물의 건축으로 인한 개발부담금으로 금 88,497,240원을 부과하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였는데, 부과종료시점지가를 정함에 있어서 일반주거지역 내에 위치한 같은 구 (주소 2 생략) 대지(1996. 1. 1. 공시지가 금 530,000원/㎡, 이하 '제2표준지'라 한다)를 그 비교표준지로 하여 1996. 1. 1. 기준 이 사건 토지의 개별공시지가를 ㎡당 금 447,000원으로 산정한 다음 위 지가의 기준일을 1997. 1. 1.로 오인하고 여기에서 개발종료시점인 1996. 9. 16.부터 다음 해 1월 1일까지의 정상지가상승분을 차감하여 계산한 사실, 한편 부과개시시점지가는 자연녹지지역 내에 위치한 (주소 3 생략) 전(1995. 1. 1. 공시지가 155,000원/㎡, 이하 '제1표준지'라 한다)의 이용상황이 이 사건 토지와 유사하다는 이유로 이를 비교표준지로 선정하여 결정한 1995년도 개별토지가격을 기준으로 정한 사실을 인정한 다음, 피고가 이 사건 토지의 1995년 개별공시지가 산정시 비교표준지로 채택한 제1표준지가 이 사건 토지와 다른 용도지역에 위치하고 있더라도 그 이용상황 등이 이 사건 토지와 유사하므로 비교표준지의 선정에 위법이 없으나, 부과종료시점지가에 관하여는 이 사건 토지로부터 1㎞ 이상 떨어져 있는 제2표준지보다 이 사건 토지와 도로를 사이로 마주보고 있는 (주소 4 생략) 대지(1996. 1. 1. 공시지가 금 465,000원/㎡, 이하 '제3표준지'라 한다)가 거리도 가깝고 주상나지로서 이용상황도 유사하므로 이를 비교표준지로 함이 타당하고, 또한 1996. 1. 1. 당시에는 아직 이 사건 토지상에 건축공사가 시작되지 않아 나지 상태이었음에도 이용상황인 '상업나지'와 지목인 '임야'사이의 차이에 따른 가격조정율을 적용하지 아니하였고, 제2표준지의 1996. 1. 1.자 공시지가에 토지특성을 비교하여 구한 가격배율을 곱하여 지가를 산정하였으면서도 이를 1997년 개별공시지가로 본 나머지 여기에서 부과종료시점부터 그 다음 연도의 1월 1일까지의 정상지가 상승분을 차감하는 방법으로 종료지가시점을 계산하였다는 이유로 이 사건 처분이 위법하다고 판단한 후, 나아가 스스로 제3표준지를 비교표준지로 하여 이 사건 토지의 특성을 비교하고 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제2항의 규정에 의한 토지 가격비준표에 의한 가격조정율을 적용하여 이 사건 토지의 1996. 1. 1. 기준 공시지가에 의한 가격을 ㎡당 금 326,000원으로 산정하고 여기에 부과종료시점까지의 정상지가상승분을 더하여 부과종료시점의 지가를 계산하고 이에 기하여 원고가 부담하여야 할 정당한 개발부담금은 금 20,641,600원이라고 판단하여, 이 사건 처분 중 위 금액을 초과하는 부분을 취소하고 나머지 부분의 취소를 구하는 원고의 청구는 배척하였다.
2. 원고의 상고이유에 대하여
개별토지가격은 기본적으로 대상 토지와 같은 가격권 안에 있는 표준지 중에서 지가형성요인이 가장 유사한 표준지를 비교표준지로 선택하여야 보다 합리적이고 객관적으로 산정할 수 있는 것이므로 그 비교표준지는 대상 토지와 용도지역, 토지이용상황 기타 자연적·사회적 조건 등 토지특성이 같거나 가장 유사한 표준지 중에서 선택하여야 할 것이다(대법원 1997. 4. 11. 선고 96누9096 판결, 1998. 12. 8. 선고 97누6636 판결 등 참조).
그런데 기록에 의하면, 이 사건 토지에 대한 1995년도 개별토지가격의 결정과정에서 비교표준지로 선정된 제1표준지의 용도지역은 자연녹지지역이나 이 사건 토지는 일반주거지역에 속하고, 제1표준지는 이 사건 토지로부터 약 200ｍ 떨어진 야산 및 농경지 내에 위치하고 밭으로 경작되고 있지만 이 사건 토지는 주택 및 상가 혼용지역을 통과하는 광대로에 인접하고 있는데다가 이미 형질이 변경되어 가까운 장래에 주거용 또는 상업용으로 이용될 가능성이 높음을 알 수 있으므로, 제1표준지가 이 사건 토지 인근에 있는 표준지 중에서 이 사건 토지와 이용상황 및 주위환경 등 토지특성이 유사하다고 단정하기 어렵다 할 것이다.
그렇다면 원심으로서는 이 사건 토지 인근에 있는 표준지 중에서 그 이용상황이 유사한 표준지가 있는지를 심리하여 이 사건 토지에 대한 1995년도 개별공시지가결정에서 비교표준지 선정을 잘못함으로써 부과개시시점지가를 낮게 결정한 위법이 있는지 여부를 판단하여야 하는데도 그 판시와 같은 이유로 그 개별공시지가결정이 정당하다고 판단하고 말았으니 거기에는 개별공시지가결정에서의 비교표준지 선정에 관한 법리오해 또는 심리미진의 위법이 있다 할 것이다. 이 점을 주장하는 논지는 이유가 있다.
3. 피고의 상고이유에 대하여
기록에 의하면 원심이 부과종료시점지가 산정을 위한 비교표준지로서 보다 적절하다고 본 제3표준지는 이 사건 토지와 인접하고 동일한 도로의 영향을 직접 받고 있으며 도로접면상태의 점이 유사하나 이용상황이 주상나지로 상업용인 이 사건 토지와 달라 피고가 비교표준지로 선정한 제2표준지보다 이 사건 토지와 자연적·사회적 조건이 더 유사하다고 보기 어려운 점을 알 수 있는바, 이러한 사정에서는 피고가 동일한 용도지역 내에 위치하고 토지이용상황이 같은 제2표준지를 비교표준지로 선정한 것에 위법이 있다고 할 수 없다.
또한 원심이 적법하게 확정한 사실과 기록에 의하면, 1996년도 개별공시지가 조사요령의 '토지특성조사요령'은 지목의 차이에 따른 가격조정율은 대상 토지와 비교표준지의 토지이용상황이 같은 경우(주용도가 같은 경우)에만 적용하되 건축물이 없는 나지인 경우에만 적용하도록 정하고 있는 한편, 부과종료시점 당시 이 사건 토지상에 건축공사가 완성되어 나지가 아니게 된 점을 알 수 있으므로 위와 같은 가격조정율을 적용할 수 없다 할 것이다.
그럼에도 원심이 이와 달리 피고가 이 사건 토지에 대한 비교표준지로 제2표준지를 선택하고 지목 차이에 따른 가격조정율을 적용하지 아니한 채 부과종료시점지가를 산정한 것이 위법하다고 판단한 데에는 비교표준지 선정기준 및 토지가격비준표 적용에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다 할 것이다.
그리고 개발부담금부과처분 취소소송에 있어 당사자가 제출한 자료에 의하여 적법하게 부과될 정당한 부담금액이 산출되는 때에는 그 정당한 금액을 초과하는 부분만 취소하여야 하고 그렇지 않은 경우에는 부과처분 전부를 취소할 수밖에 없는바(대법원 1995. 4. 28. 선고 94누13527 판결 참조), 구 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 후 1997. 1. 13. 법률 제5285호로 개정되기 전의 것) 제10조의 규정은 부과종료시점지가에 대하여 감정인에 의한 평가방법을 배제하고, 매년 개별공시지가를 결정·공시하여 옴으로써 지가산정의 능력과 경험이 있는 부과관청으로 하여금 개별공시지가를 산정하는 방법과 동일한 방법으로 부과종료시점 당시의 부과대상 토지의 상태를 기준으로 한 일응의 개별공시지가를 산정하고 거기에 정상지가상승분을 더하여 부과종료시점지가를 산정함으로써 개발부담금산정에 있어서의 개별공시지가 적용원칙을 관철하려는 데에 그 취지가 있는 만큼, 피고가 부과종료시점지가 산정에 있어 위 법 제10조 제1항 본문의 규정에 의한 일응의 개별공시지가를 산정한 데에 위법이 있다 하더라도 개별공시지가의 결정과 마찬가지로 부과관청이 기술적·전문적 판단에 기하여 다시 산정하도록 함이 타당하고, 감정인에 의한 감정평가액을 일응의 개별공시지가로 삼을 수는 없다고 보아야 할 것이다. 따라서 원심이 종료시점지가 산정의 기초로 된 일응의 개별공시지가의 산정이 위법함을 이유로 이 사건 처분을 전부 취소하여 피고로 하여금 부과종료시점지가를 다시 산정하도록 하지 아니하고 나아가 스스로 일응의 개별공시지가를 산정하고 이에 기하여 정당한 개발부담금액까지 산정하였음도 잘못이라 하겠다.
이러한 점들을 지적하는 취지의 논지도 이유가 있다.
3. 그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 윤재식(재판장) 이돈희 이임수(주심) 송진훈