【원고,상고인겸피상고인】
【피고,피상고인】
성남시장
【피고,상고인】
성남시 중원구청장
【원심판결】
서울고법 1996. 8. 13. 선고 95구10176 판결
【주문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 상고인 각자의 부담으로 한다.
【이유】
1. 원고의 상고이유를 판단한다.
행정심판법 제18조 제3항, 개별토지가격합동조사지침(이하 조사지침이라 한다) 제12조의2의 각 규정 등에 의하면, 개별토지가격에 대하여 이의가 있는 토지소유자 및 이해관계인은 조사지침에 기한 재조사청구나 행정심판법에 따른 행정심판청구 중 하나만을 거쳐 곧바로 행정소송을 제기하는 것이 가능함은 물론 재조사청구를 하여 그 결과통지를 받은 후에 다시 행정심판법에 따른 행정심판의 재결을 거쳐 행정소송을 제기하는 것도 가능하고, 이 경우 재조사청구는 토지소유자 등이 그 결정처분이 있었음을 안 때에는 조사지침 제12조의2 제1항에 따라 안 날로부터 60일 이내에, 그 외의 경우에는 정당한 사유가 없는 한 행정심판법 제18조 제3항에 따라 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 관할 시장, 군수 또는 구청장에게 청구할 수 있으며(대법원 1995. 6. 29. 선고 94누13268 판결, 1995. 9. 26. 선고 94누11514 판결 등 참조), 한편 행정심판법 제37조에서 정하고 있는 행정심판청구에 대한 재결이 행정청과 그 밖의 관계 행정청을 기속하는 효력은 당해 처분에 관하여 재결주문 및 그 전제가 된 요건사실의 인정과 판단에만 미치고 이와 직접 관계가 없는 다른 처분에 대하여는 미치지 아니한다고 할 것이다.
원심판결 이유를 기록과 관계 법령에 비추어 살펴보면, 원심이, 원고는 이 사건 토지에 대하여 1994. 1. 1.을 기준으로 한 개별토지가격결정(이하 이 사건 지가결정이라 한다)이 공고된 1994. 6. 30.로부터 180일이 경과한 이후인 1995. 1. 10.에야 비로소 피고 성남시 중원구청장(이하 피고 구청장이라 한다)에게 1995. 1. 1.을 기준으로 한 토지등급결정(이하 이 사건 등급결정이라 한다)에 대한 심사청구와 아울러 이 사건 지가결정에 대한 재조사 또는 행정심판의 일환으로 그 가액을 재조정하여 달라는 신청을 하였다는 사실을 인정한 다음, 위 재조정신청은 재조사 및 행정심판청구기간을 도과하여 부적법하고 위와 같이 이 사건 지가결정의 공고가 있었음에도 원고가 단지 이를 알지 못하였다는 사유만으로는 위 청구기간을 지키지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 할 수 없으므로, 결국 원고의 이 사건 지가결정에 대한 소는 적법한 전심절차를 거치지 아니하여 부적법하다고 판단한 조치는 정당하다.
또한 이 사건 지가결정은 종전 연도의 개별토지가격결정과는 별개의 행정행위로서, 1992년도 및 1993년도 개별토지가격결정의 경우와 반드시 동일한 비교표준지를 선정하여야 하는 것은 아니라 할 것이므로, 종전 연도의 개별토지가격결정에 대한 행정심판절차에서 그 표준지를 원고 주장과 같이 성남시 (주소 1 생략) 토지로 정한 재결의 취지와 달리 피고가 이 사건 지가 결정시 (주소 2 생략) 토지를 비교표준지로 정하였다고 하여 그러한 사유만으로 이 사건 지가결정이 위 재결의 취지에 반하여 위법하다거나 나아가 위 결정에 대하여 전심절차를 거치지 아니한 채 곧바로 행정소송을 제기할 수 있는 것은 아니라 할 것이다.
상고이유는 모두 받아들일 수 없다.
2. 피고 구청장의 상고이유를 판단한다.
구 지방세법(1995. 12. 6. 법률 제4995호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제111조 제2항, 같은법시행령(1995. 12. 30. 대통령령 제14878호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제80조의2 제1항, 제2항에 의하면, 토지등급은 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가를 참작하여 토지의 이용상황이나 주변환경 기타 자연적·사회적 조건에 따라 균형이 이루어지도록 설정되어야 하고, 등급이 설정된 토지가 그 이용상황이나 주변환경 기타 자연적·사회적 조건이 현저하게 달라진 경우에는 그 토지의 특성과 유사한 토지의 등급에 준하여 토지등급을 수정할 수 있도록 규정하고 있는바, 토지등급의 설정은 물론 토지등급의 수정은 당해 토지의 개별토지가격을 그 기준으로 하는 것이고 또한 조세행정의 현실상 경제적인 제반 상황과 납세자의 조세부담 등의 고려하에 이루어질 수밖에 없으므로, 등급가격과 개별토지가격의 현저한 격차는 당해 연도의 전년에 발생할 필요는 없고 그 이전에 이미 발생한 격차를 당시의 등급 수정시 반영하지 아니하였거나 일부만 반영한 경우에 당해 연도에 이를 전부 또는 그 일부를 반영하여 등급을 수정하는 것도 가능하다고 할 것이나, 이 경우에도 인근의 유사한 토지의 등급과 비교하여 적정한 균형을 이루고 있는 때에 한하여서만 적법하다고 할 것이다(대법원 1996. 6. 14. 선고 95누15568 판결, 1997. 2. 28. 선고 95누10884 판결 등 참조).
한편 구 지가공시및토지등의평가에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항, 조사지침 제7조에 의하면, 개별토지가격은 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 공시지가표준지(이하 비교표준지라 한다)와 당해 개별토지의 특성을 비교하여 비교표준지의 가격을 기준으로 건설부장관이 제공하는 토지가격비준표를 활용하여 지가를 산정하도록 규정되어 있고, 건설부가 관계 행정기관에 시달한 '94개별공시지가조사요령의 V. 비교표준지선택요령에 의하면, 비교표준지 선택기준으로 ① 조사대상 토지와 같은 용도지역 안에 있는 표준지 중에서 선택하고, ② 같은 용도 지역 중에서 조사대상 토지와 토지이용상황(토지용도)이 같거나 유사한 표준지 중에서 선택하며, ③ 위 ②의 조건을 만족시키는 표준지가 2개 이상일 경우에는 거리가 가장 가까운 표준지를 선택하고, ④ 위 ②의 조건을 만족시키는 표준지가 없는 경우에는 주위환경이 같거나 비슷하다고 판단되는 표준지를 선택하며, ⑤ 조사대상 토지가 특수필지인 경우에는 용도지역이나 거리에 상관없이 실제토지이용상황(토지용도) 또는 지목이 같은 표준지 중에서 선택하도록 규정하고 또한 비교표준지 선택방법으로 비교표준지의 선택기준은 번호순서대로 적용하도록 규정하고 있다.
그러나 개별토지가격은 기본적으로 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지를 선택하여 보다 합리적이고 객관적으로 산정할 수 있는 것이므로 그 비교표준지는 대상 토지와 용도지역, 토지이용상황 등 토지특성이 같거나 가장 유사한 표준지를 선택하여야 할 것이고, 위 비교표준지 선택요령에 관한 규정은 상위 법령의 범위 안에서 행정의 편의상 통상적인 경우를 규율하기 위한 지침에 불과하므로, 합리적인 이유가 있는 경우에는 반드시 위 비교표준지 선택요령에 정한 선택기준의 번호순서에 기속되는 것은 아니라 할 것이다(대법원 1996. 7. 11. 선고 95누3442 판결, 1997. 2. 11. 선고 96누13057 판결 등 참조).
원심판결 이유와 기록에 의하면, 1994년도에 있어서 인근의 다른 표준지들의 공시지가가 하락하고 있음에도 유달리 이 사건 토지의 개별공시지가만은 전년도의 금 3,440,000원에 비하여 1.7배 정도나 상승한 금 5,910,000원이 되었다가, 1995년에 있어서는 이 사건 비교표준지의 공시지가가 금 5,800,000원에서 금 5,900,000원으로 상승하고 있는 것과는 달리 금 5,190,000원으로 크게 하락하고 있는 점, 또한 이 사건 토지의 개별공시지가는 '92년 및 '93년에 있어서나 '95년에 있어서 비교표준지보다 저가 상태에 있고, 특히 '95년에 있어서는 위 각 표준지의 공시지가가 약간 상승하거나 제자리에 머물러 있는 것과는 달리 위와 같이 급락하고 있음에도, 이 사건 토지의 '95년 토지등급은 종전 연도의 251등급(등급가액 금 928,000원)에서 265등급(등급가액 금 1,838,000원)으로 인상되어 비교표준지의 264등급보다도 더 높게 되어 있는 점 등을 알 수 있는바, 이 사건 토지나 비교표준지의 지가변동내역, 그 공시지가 및 토지등급의 결정 경위 및 내용 등에 비추어 보면, 이 사건 지가는 인근의 다른 토지들의 그것과는 달리 급격한 상승을 이루고 있어 적정하게 산정되었다고 단언하기가 쉽지 아니하고, 또한 이러한 지가에다가 내무부조정지침이 정하는 바에 따라 토지의 과세시가표준액 현실화율을 곱하여 산정한 이 사건 등급결정은 인근의 유사한 토지와 비교하여 적정한 균형을 이루고 있다고 할 수는 없으므로, 같은 취지에서 이 사건 등급결정이 위법하다고 본 원심의 인정·판단은 그 과정상 적절하지 못한 부분이 있기는 하나 결론적으로 수긍할 수 있다.
상고이유는 모두 이유 없음에 돌아간다.
3. 그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 상고인 각자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결하다.
대법관 천경송(재판장) 지창권 신성택(주심) 송진훈