【원고】
권병석 (소송대리인 변호사 유병일)
【피고】
인천광역시 교육감
【변론종결】
2003. 10. 23.
【주문】
1. 피고가 2003. 2. 5. 원고에 대하여 한 2003학년도 인천광역시 공립중등학교 교사 임용후보자 선정경쟁시험 불합격처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 중등학교 2급 정교사 자격 소지자로서 2002. 12. 8. 피고가 실시한 2003학년도 인천광역시 공립중등학교 교사 임용후보자 선정경쟁시험(이하 '이 사건 임용시험'이라 한다) 공통사회 교과에 응시하였다.
나. 그런데 피고는 2003. 2. 5. 원고의 점수가 위 교과 모집인원 43명 중 최저 점수인 133점에 1.33점 미달한다는 이유로 원고에 대하여 불합격처분(이하 '이 사건 불합격처분'이라 한다)을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증
2. 당사자들의 주장
가. 원고의 주장
(1) 피고는 이 사건 임용시험을 실시하면서 '인천광역시 소재 사범대학 졸업자로서 교원경력이 없는 자'와 '인천광역시 교육감 추천에 의해 입학한 한국교원대학교 졸업(예정)자로서 교원경력이 없는 자'에게 1차 시험에서 2점의 가산점(이하 '지역사범대 가산점'이라 한다)을 부여하였다. 그런데 피고가 지역사범대 출신자에게 가산점을 부여하는 근거로 들고 있는 구 교육공무원임용후보자선정경쟁시험규칙(2002. 11. 5. 교육인적자원부령 제809호로 개정되기 전의 것) 제8조 제3항 제1호는 시험실시기관이 교육대학 등의 졸업자로서 교육인적자원부장관이 정하는 지역에서 응시하는 자에 대하여 가산점을 부여할 수 있다고 규정하고 있으나, 교육인적자원부는 1990. 12. 24. '지역별 대학 지정에 관한 기준'을 시달하여 1991년도 교사 임용후보자 공개전형(경쟁시험)에 관한 기준을 정한 바 있을 뿐 이 사건 임용시험과 관련하여 그 기준을 정한 사실이 없음에도 불구하고 피고가 임의로 인천광역시 소재 사범대학 졸업자 등에 대하여 가산점을 부여한 것은 무효이다.
가사 지역사범대 출신자 가산점 제도가 위 규칙 및 위 지역별대학지정에관한기준에 근거한다고 하더라도, 이는 합리적인 이유 없이 인천광역시 소재 사범대학 졸업자 등을 다른 지역 사범대학 졸업자보다 우대함으로써 헌법에 보장된 원고의 평등권, 직업 선택의 자유, 공무담임권을 침해하는 것이고, 능력에 따라 균등한 임용의 기회가 보장되어야 한다고 규정한 교육공무원법 제10조 제2항에도 반하는 것이다.
원고는 서울특별시 소재 고려대학교 사범대학 졸업자로서 이 사건 임용시험에 응시하면서 피고가 부여하는 지역사범대 가산점을 받지 못하였고, 그 결과 1.33점 차이로 불합격하였는바, 지역사범대 출신자 가산점 제도가 헌법 및 법률에 위반되어 무효인 이상 이에 터잡아 이루어진 이 사건 불합격처분은 취소되어야 한다.
(2) 한편, 피고는 이 사건 임용시험을 실시하면서 위와 별도로 '복수ㆍ부전공 교원자격증 소지자'에게도 1차 시험에서 1 내지 3점의 가산점(이하 '복수ㆍ부전공 가산점'이라 한다)을 부여하였다. 그러나 복수ㆍ부전공 가산점 제도는 그 대상자가 실제로 복수의 교과목 모두를 충분히 전문성 있게 가르칠 만한 능력을 갖추었다고 볼 만한 근거가 박약할 뿐만 아니라 대학에 따라 복수전공 또는 부전공의 기회가 공평하게 주어지지 않는다는 현실 등을 감안하면 역시 능력에 따라 균등한 임용의 기회가 보장되어야 한다고 규정한 교육공무원법 제10조 제2항에 반한다.
원고가 이 사건 임용시험에 합격하지 못한 것은 복수ㆍ부전공 가산점을 받지 못한 데에도 그 원인이 있으므로, 복수ㆍ부전공 가산점 제도가 적법함을 전제로 한 이 사건 불합격처분은 취소되어야 한다.
(3) 피고는 이 사건 임용시험과 관련하여 그 시행일이 임박한 2002. 11. 9.에야 위 각 가산점의 종류 내용 등을 포함한 시행요강을 공고하였다. 이러한 조치는 원고의 예측가능성을 침해한 것으로 위법하므로, 위 시행요강에 따라 이루어진 이 사건 불합격처분은 취소되어야 한다.
(4) 이 사건 임용시험 교육학 21번, 32번, 38번 문제에 대하여 피고가 정답으로 처리한 답항은 타당하지 않고, 이는 이 사건 불합격처분에 영향을 미쳤다. 따라서 위 처분은 취소되어야 한다.
나. 피고의 주장
(1) 피고는 교육공무원법 제11조 제2항, 교육공무원임용령 제11조 제3항, 구 교육공무원임용후보자선정경쟁시험규칙 제8조 제3항 제1호, 교육인적자원부장관(문교부장관)의 지역별대학지정에관한기준(1990. 12. 24. 문교부 양성 25000-613) 등에 근거하여 지역사범대 가산점을 부여하였다. 지역사범대 출신자 가산점 제도는 지역 실정에 맞는 교육을 통한 교육자치의 실현, 지역 출신 우수 교원의 확보, 지역사범대의 보호 육성이라는 정당한 목적을 가지고 있다. 이러한 목적 및 전국 시 도에서 이와 유사한 지역사범대 출신자 가산점 제도가 실시되고 있어 원고로서는 자신의 선택으로 지역사범대 출신자 가산점 제도로 인한 불이익을 피할 수 있었던 점, 피고가 부여한 지역사범대 가산점은 전국에서 가장 낮은 2점에 불과한 점, 그 결과 이 사건 임용시험에서 인천광역시 소재 사범대학 졸업자의 응시율은 7.3%, 합격률은 19.8%에 불과한 점 등을 종합해 보면, 지역사범대 출신자 가산점 제도에 의해 원고의 공무담임권이 제한된다 하더라도 이는 합리적 제한의 범위 내에 속하는 것으로 헌법에 반한다고 볼 수 없고, 교육공무원법 제10조 제2항에도 위반되지 않는다.
(2) 또한, 복수전공자나 부전공자의 경우에는 다양한 교과교육을 실시할 수 있어 교육활동에 대한 기여도가 높다는 점을 감안하면, 복수 부전공 가산점 제도 역시 합리적 근거가 있다.
(3) 공립중등학교교사 모집인원이 교육인적자원부, 행정자치부, 기획예산처의 협의와 국회의 동의를 거쳐 결정되는 관계로 피고는 이 사건 임용시험에 임박하여 그 시행요강을 공고할 수밖에 없었으므로, 이를 탓하는 원고의 주장은 이유 없다.
3. 관계 법령
헌법
제11조
① 모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.
제15조 모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다.
제25조 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다.
제31조
① 모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다.
④ 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.
⑥ 학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다.
교육공무원법
제10조 (임용의 원칙)
① 교육공무원의 임용은 그 자격·재교육성적·근무성적 기타 능력의 실증에 의하여 행한다.
② 교육공무원의 임용에 있어서는 교원으로서의 자격을 갖추고 임용을 원하는 모든 자에 대하여 능력에 따라 균등한 임용의 기회가 보장되어야 한다.
제11조 (신규채용 등)
① 교사의 신규채용은 공개전형에 의한다.
② 제1항의 규정에 의한 공개전형에 있어서 담당할 직무수행에 필요한 연령 기타 필요한 자격요건과 공개전형의 실시에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
교육공무원임용령
제11조 (공개전형의 방법 등)
① 법 제11조 제1항의 규정에 의한 공개전형은 필기시험·실기시험 및 면접시험 등의 방법에 의한다.
② 제1항의 규정에 의한 필기시험성적에는 우수한 교사임용후보자의 선정을 위하여 재학기간 중의 성적 등 필요하다고 인정하는 평가요소를 점수로 환산하여 가산할 수 있다.
③ 제1항의 규정에 의한 공개전형의 실시에 관하여 필요한 사항은 교육인적자원부령으로 정한다.
구 교육공무원임용후보자선정경쟁시험규칙(2002. 11. 5. 교육인적자원부령 제809호로 개정되기 전의 것)
제8조 (시험과목 및 배점비율)
① 시험과목 및 배점비율은 시험실시기관이 정한다.
② 시험실시기관은 교육대학, 사범대학(대학의 교육과를 포함한다. 이하 같다) 및 고등교육법 제43조의 규정에 의한 종합교원양성대학(이하 '교육대학 등'이라 한다)의 졸업자(졸업예정자를 포함한다. 이하 같다)에 대하여는 재학기간 중의 성적(교육대학 등 외의 학교를 졸업한 자에 대하여는 제1차 시험 성적)에 대하여 일정비율로 환산한 점수를 제1차 시험 성적에 가산할 수 있다.
③ 시험실시기관은 다음 각호의 1에 해당하는 자에 대하여 제1차 시험 성적 만점의 15퍼센트의 범위 안에서 가산점을 부여할 수 있다.
1. 교육대학 등의 졸업자(교원경력자를 제외한다)로서 교육인적자원부장관이 정하는 지역에서 응시하는 자
2. 특별시·광역시·도 교육감이 정하는 도서·벽지 지역에서 근무할 것을 조건으로 응시하는 자
3. 기타 시험실시기관이 인정하는 기준에 해당하는 자
지역별 대학 지정에 관한 기준(1990. 12. 24. 문교부 양성 25000-613)
1. 교육공무원임용후보자선정경쟁시험규칙 제8조 제3항 제1호에 규정한 "교육대학, 사범대학 기타 교원양성기관의 졸업자로서 문교부장관이 정하는 지역에 응시하는 자"에 대하여는 대학 소재 행정구역을 원칙으로 하고, 교원대 등 일부 전국을 소재로 하는 경우의 예외 등 기준을 다음과 같이 지정하니 '91 교사임용후보자공개전형(경쟁시험)시 참고하시기 바랍니다.
지역 소재 대학 지정 기준대학 소재지응시지역1. 서울특별시서울특별시2. 분교분교가 설치된 지역3. 직할시 및 도 단, 부산교육대학 전주교육대학직할시 또는 도 부산직할시 경상남도4. 한국교원대학교교육감 추천 시ㆍ도 단, 직할시(대전ㆍ광주) 분리 이전 도교유감이 추천한 학생은 출신고등학교 소재지 해당 시ㆍ도5. 예외 1)충남대 공교육학부 2)부산수산대학교 수산교육과 3)서울대 및 순천대 농업교육과 4)공주대 중국어교육과, 도서관 교육과전국
4. 이 사건 불합격처분의 적법 여부
가. 인정 사실
(1) 원고는 2002. 2. 5. 서울특별시 소재 고려대학교 사범대학을 졸업하여 중등학교 2급 정교사 자격을 취득한 후 같은 해 12. 8. 이 사건 임용시험 공통사회 교과에 응시하였다.
(2) 피고는 이 사건 임용시험과 관련하여 2002. 11. 9. '2003학년도 인천광역시 공립 중등학교 교사 임용후보자 선정경쟁시험 시행요강(이하 '이 사건 시험요강'이라고만 한다)'을 공고하였는데, 그 내용은 다음과 같다.
(가) 전형방법
이 사건 임용시험은 1차 시험과 2차 시험의 두 단계로 나누어 실시되는데, 1차 시험은 교육학(4지 선택형 60문항, 배점 30점)과 전공(주관식, 배점 70점) 2과목에 대한 필기시험으로 치러지고, 1차 시험 합격자에 한해 실기시험(체육 음악 미술 교과, 배점 50점), 논술시험(배점 25점), 면접시험(배점 25점, 수업실기평가 교과는 배점 15점), 수업실기능력시험(국어 영어 수학 일본어 중국어 교과, 배점 10점) 등으로 구성된 2차 시험이 치러진다.
(나) 가산점
① 인천광역시 소재 사범계 대학 졸업(예정)자로서 교원경력이 없는 자 또는 인천광역시 교육감 추천에 의해 입학한 한국교원대학교 졸업(예정)자로서 교원경력이 없는 자 : 2점 (요강 제13항 1호)
② 복수전공 교원자격증 소지자와 부전공 교원자격증 소지자 : 1 내지 3점 (요강 제13항 3 내지 5호)
③ 체육 교과 관련 경기입상자 : 5점 (요강 제13항 2호), 응시 교과 관련 자격증 소지자 : 2점 (요강 제13항 6호), 정보화 관련 자격증 소지자 : 1, 2점 (요강 제13항 7, 8호), 영어능력검정시험 일정 수준의 점수 취득자 : 1 내지 5점 (요강 제13항 9 내지 16호)
(다) 대학 성적의 반영
① 사범계 대학 가산점 부여 대상자 : 4년 간의 성적 총점의 석차서열을 등급별로 반영(대학 성적은 기본점수 15.5점에 10등급으로 구분, 등급격차 0.5점)
② 사범계 대학 가산점 미부여 대상자 : 1차 시험 성적의 과목별 총 응시자 대 석차서열을 등급별로 반영
(라) 합격자의 결정
① 1차 시험 합격자는 필기시험 점수에 가산점, 대학 성적을 합산한 점수의 고득점자순으로 한다.
② 최종 합격자는 1차 시험 성적(가산점, 대학 성적 포함)과 2차 시험 성적을 합산한 점수의 고득점자순으로 한다.
(3) 이 사건 임용시험 공통사회 교과의 모집인원은 43명이었는데, 총 633명이 지원하고 그 중 371명이 응시한 결과, 2003. 1. 11. 원고를 포함한 54명이 1차 시험에 합격하였다.
(4) 그 후 원고는 2003. 1. 21. 실시된 2차 시험에 응시하였는데, 같은 해 2. 5. 합격 점수인 133점에 1.33점 미달하는 131.67점을 받아 최종 순위 49위로 불합격처분을 받았다. 원고는 이 사건 임용시험에서 지역사범대 가산점을 받지 못하였다. 그러나 이 사건 임용시험 공통사회 교과에 최종 합격한 43명과 불합격자 가운데 최종 순위가 원고에 앞서는 5명을 합한 48명 중 17명은 위 가산점을 받았는데, 그 중 6명의 점수는 위 가산점을 제외하면 원고의 점수에 미달하므로, 만약 피고가 지역사범대 가산점을 부여하지 않았더라면 원고의 점수는 최종 합격권 안에 들어가게 된다(공통사회 교과의 2차 시험 응시자 중 11명의 점수가 합격 점수를 전후한 2점 이내에 분포되어 있다).
(5) 원고는 2001. 12. 9.에도 피고가 실시한 2002년도 인천광역시 공립중등학교교사 임용후보자 선정경쟁시험 공통사회 교과에 응시하였으나 지역사범대 가산점을 받지 못하였고 2002. 1. 12. 1차 시험에서 합격 점수에 1.5점이 미달하여 불합격처분을 받은 바 있다.
(6) 한편, 공립중등학교 교사 임용후보자 선정경쟁시험과 지역사범대 출신자 가산점 제도의 시행 현황은 다음과 같다.
(가) 당초 우리 나라 중등교원양성의 중심기관은 국·공립 사범대학이었다. 그러나 이들 사범계 대학 출신자만으로는 해마다 급증하는 교원수요를 충족시킬 수 없게 되자, 정부는 1955년 이래 일반대학 교직과정이수자에게 사범계 대학 졸업자와 같은 자격을 부여하였고, 1965년경부터는 사립 사범대학의 설립을 대량으로 인가하여 중등교원 양성에 있어 개방화 다양화의 길을 걷게 되었다.
(나) 1980년대에 이르러 교원수급에 있어 공급과잉의 불균형이 초래되면서 구 교육공무원법에 의한 우선채용제도의 혜택을 받는 국립사범대학 졸업자들조차 그 전부가 졸업하는 연도에 국·공립 중등교원으로 채용되지 못하고 미발령 대기자가 적체되는 현상이 발생하였다. 그리하여 1987년도부터는 국·공립 사범대학 출신자로 충원하고 남은 자리에 한하여 실시하던 순위고사마저 사실상 실시되지 아니함으로써 사립 사범대학교 졸업자와 일반대학 졸업자 중 교직과정이수자들이 교육공무원으로 채용되는 길이 차단되기에 이르렀다.
(다) 이러한 상황에서 헌법재판소가 1990. 10. 8. 구 교육공무원법(1981. 11. 23. 법률 제3458호로 전문 개정된 것) 제11조 제1항은 "합리적 근거 없이 국·공립학교 교사로 채용되고자 하는 교사자격자를 그 출신학교의 설립주체 또는 학과에 따라 차별하고 국·공립 사범대학 출신 이외의 교사자격자가 가지는 직업선택의 자유를 제한하고 있어 헌법 제11조 제1항 및 제15조에 위반된다."는 이유로 위헌결정을 하였다(89헌마89 결정). 이에 따라 정부는 교사자격증을 소지한 사람은 국 공립 사범대 출신인지 여부를 가리지 않고 누구나 임용시험을 거쳐 그 성적에 따라 교사로 채용하는 임용시험제도를 도입하였고, 이와 더불어 1990. 12. 26. 교육공무원임용후보자선정경쟁시험규칙(문교부령 제589호)을 개정하여 지역사범대 졸업자에 대한 가산점제도를 시행하게 되었다.
(라) 임용시험제도가 도입된 이후에도 매년 교사로 임용되지 못하는 인원이 적체되었고 이에 따라 그 경쟁률도 점점 높아져 중등교원 임용시험의 응시자 대비 합격률은 1996년 15.8%, 1997년 11.4%, 1998년 11.2%, 1999년 8.9%로 낮아지고 있으며, 제주도 등 교원의 수요가 많지 않은 일부 지역에서는 과목에 따라 길게는 5년에 이르기까지 신규 채용을 하지 않는 일이 발생하고 있다.
(마) 한편, 2003학년도 공립중등학교 교사 임용후보자 선정경쟁시험에서 각 시 도 교육감이 부여한 지역사범대 가산점은 서울특별시, 부산광역시, 대구광역시, 광주광역시, 경기도, 강원도, 충청남도, 전라남도, 전라북도, 경상남도, 제주도가 각 5점, 충청북도가 3점, 경상북도가 2.5점, 울산광역시가 2점, 대전광역시가 1차 시험 만점의 2% 정도였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증(가지번호 포함), 을 제2 내지 5호증, 을 제13, 14호증, 을 제17호증, 변론의 전취지
나. 판단
(1) 판단의 범위
이 사건의 주요 쟁점은 피고가 공립중등학교 교사 임용시험을 실시하면서 지역사범대 출신자 및 복수·부전공 교원자격증 소지자 등에게 가산점을 부여한 것이 헌법 및 법률에 위반되어 무효냐 하는 것이다. 그런데 위 지역사범대 출신자 가산점제도 및 복수·부전공 가산점제도는 피고가 2002. 11. 9. 공고한 '2003학년도 인천광역시 공립중등학교교사 임용후보자 선정경쟁시험 시행요강' 중 제13항 제1호, 제3 내지 5호에 따른 것이고, 이는 구 교육공무원임용후보자선정경쟁시험규칙 제8조 제3항 제1호, 제3호, 지역별대학지정에관한기준 제1호 등을 근거로 한 것이다. 위 각 가산점제도 가운데 지역사범대 가산점은 다시 ① 비사범계 대학 출신자를 사범계 출신자에 대하여 차별하는 것이 타당한지 여부, ② 응시지역 소재 사범계 대학 출신자에게만 가산점을 부여하여 타지역 사범계 출신자를 차별하는 것(이하 '지역가산점제도'라고만 한다)이 옳은지 여부 등으로 나누어 살펴볼 수 있는데, 이하에서는 지역가산점제도의 위헌 및 위법 여부에 논의를 국한하여 검토하기로 한다.
(2) 지역가산점제도의 위헌성
(가) 평등권 침해 여부
헌법 제11조 제1항은 "모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다."라고 규정하고 있다. 그런데 지역가산점제도는 응시지역 소재 사범계 대학 출신자에게만 가산점을 부여함으로써 타지역 출신자가 교육공무원으로 채용될 수 있는 기회를 반사적으로 제한하고 있으므로 결국 교육공무원이 되고자 하는 자를 그 출신학교의 소재지에 따라 차별하는 결과를 초래하고 있다. 그러므로 지역가산점제도가 헌법상의 평등원칙에 위반되지 않는다고 하려면 우선 이 제도가 정책수단으로서의 적합성과 합리성을 갖추고 있다고 볼 수 있어야 하고 나아가 차별취급의 목적과 수단 사이에 엄격한 비례관계가 존재하지 않으면 안 될 것이다.
피고는 지역가산점제도에 의하여 달성하려는 목적으로서 ① 지역 실정에 맞는 교육을 통한 교육자치의 실현, ② 지역 출신 우수 교원의 확보, ③ 지역사범대의 보호·육성 등을 들고 있다. 그러나 지역가산점제도가 이러한 입법목적을 달성하기 위한 합리적인 제도라고 보기에는 다음과 같은 문제점이 있다.
첫째로, 국토가 좁고 지역별로 문화적 차이가 그다지 크지 않은 우리 나라의 교육현실에서 반드시 해당 지역 출신자가 그 지역 실정에 더욱 적합한 교육을 실시할 위치에 있다고 선뜻 단정하기는 어렵다. 또한 '응시지역 소재 사범계 대학' 출신자가 그 지역 출신자의 범위와 반드시 일치하는 것도 아니다. 더욱이 지역가산점제도는 해당 지역 국·공립중등학교 교사를 그 지역 소재 사범대학 출신자로 다수 채우게 되는 요인으로 작용하는데, 이는 우리 나라의 교육이념인 민주교육의 목표를 달성하는 데 필요한 교육의 다양성을 저해하게 되는 점을 간과할 수 없다(위 헌법재판소 89헌마89 결정 참조).
둘째로, 지역가산점제도가 과연 해당 지역에 우수한 교사를 확보하여 그 지역 학생들로 하여금 균등하게 양질의 교육을 받을 수 있게 한다는 당초의 취지를 달성하는 효과가 있는지도 의문이다. 우수한 교사를 확보하여 지역의 학생들에게 양질의 교육을 제공하는 것은 국가 및 지방자치단체의 책무임이 분명하다. 이러한 책무는 교육시장이라는 관점에서 보면 교육서비스의 수요자인 학생과 학부모에게는 보다 우수한 교사에 의한 학습을 받고 싶은 욕구를 충족시켜 주고 다른 한편 교육서비스의 공급자인 교원에게는 능력에 따라 균등하게 임용될 수 있는 기회를 보장하는 교육제도에 의하여 효율적으로 달성될 수 있다고 할 것이다. 그러나 현재 전국에 걸쳐 시행되고 있는 지역가산점제도는 각 시·도 교육위원회별로 교육시장의 진입장벽을 설치하여 자유로운 경쟁의 원리를 제약함으로써 타지역 출신 우수 교사의 임용을 제한하는 부작용을 초래하고 있는 실정이다.
셋째로, 지역가산점제도가 지역사범대를 보호·육성하는 합리적인 정책수단이라고 보기도 어렵다. 지역사범대를 보호·육성하기 위해서는 무엇보다도 우수한 인재의 유치, 유능한 교수진의 확보, 내실 있는 교과과정 등을 통하여 그 졸업자들을 경쟁력 있는 교육전문인으로 양성하는 것이 필수적이다. 그런데 지역가산점제도 아래에서 교원 희망자들은 입학하려는 사범대학의 선택 기준으로 임용되기를 희망하는 시·도 소재지 위치 여부를 우선적으로 고려하게 되는데, 이는 지역사범대의 입장에서 보아도 우수한 인재를 유치하는 데 제약이 된다. 지역사범대의 보호·육성이라는 정책목표는 우수한 인재를 유치하기 위한 각종 유인책을 마련하거나 지역사범대 상호간의 경쟁을 촉진함으로써 효율적으로 달성될 수 있는 것이지 그 졸업자들에게 소재지 지역의 교원으로 임용되는 데 우대를 받는다는 사실에 안주하도록 하거나 또는 대부분의 지역에서 학생에 의한 학교선택의 길이 막혀 있는 중등교육의 현실을 고려할 때 해당 지역 교육수요자들의 정당한 요구를 희생함으로써 실현할 성질의 것은 아니다.
이상과 같은 점을 고려하여 볼 때 지역가산점제도는 국 공립학교 교사로 채용되고자 하는 교사자격자를 그 출신학교의 소재지에 따라 불합리하게 차별하는 제도일 뿐만 아니라 아래에서 보는 것처럼 그들의 공무담임권 등 기본권마저 침해한다는 점에서 그에 의하여 달성하려고 하는 목적과 수단 사이에 균형을 잃고 있어서 비례의 원칙에도 어긋난다.
(나) 공무담임권 침해 여부
헌법 제25조는 "모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다."라고 규정하고 있다. 선거직 공직과는 달리 직업공무원에게는 정치적 중립성과 더불어 효율적으로 업무를 수행할 수 있는 능력이 요구되므로, 직업공무원으로의 공직취임권에 관하여 규율함에 있어서는 임용희망자의 능력·전문성·적성·품성을 기준으로 하는 이른바 능력주의 또는 성과주의를 바탕으로 하여야 한다. 따라서 공직자 선발에 관하여 능력주의에 바탕한 선발기준을 마련하지 아니하고 해당 공직이 요구하는 직무수행능력과는 무관한 요소, 예컨대 성별·종교·사회적 신분·출신지역 등을 기준으로 삼는 것은 국민의 공직취임권을 침해하는 것이 된다( 헌법재판소 1999. 12. 23. 98헌마363 결정).
그런데 공립 중등학교 교사는 국가공무원의 신분을 가지며, 지역가산점제도는 타지역 사범계 출신의 공무담임권을 그만큼 제한하는 효과가 있으므로, 이 제도가 헌법적 정당성을 인정받으려면 헌법 제37조 제2항에 따른 기본권 제한의 요건을 갖추지 않으면 안 된다.
그러나 응시지역 사범계 출신자가 타지역 출신에 비하여 교사로서의 능력이 우수하다고 볼 만한 근거가 없음은 앞에서 살펴본 바와 같을 뿐만 아니라 지역가산점제도를 규정하고 있는 이 사건 시험요강은 구 교육공무원임용후보자선정경쟁시험규칙 제8조 제3항 제1호, 제3호에 근거한 것일 뿐 교육공무원법을 비롯한 교육 관계 법률에 명시적 근거가 없으므로 이러한 점에서도 위 기본권 제한의 요건을 갖추지 못하였음이 분명하다.
(3) 지역가산점제도가 교육공무원법 제10조에 위반되는지 여부
교육공무원법 제10조는 제1항에서 "교육공무원의 임용은 그 자격·재교육성적·근무성적 기타 능력의 실증에 의하여 행한다."고 규정하고, 제2항에서 "교육공무원의 임용에 있어서는 교원으로서의 자격을 갖추고 임용을 원하는 모든 자에 대하여 능력에 따라 균등한 임용의 기회가 보장되어야 한다."고 규정함으로써 이른바 '능력주의'와 '기회균등'의 원칙을 선언하고 있다.
위 법 제11조 제2항은 "…공개전형에 있어서 담당할 직무수행에 필요한 연령 기타 필요한 자격요건과 공개전형의 실시에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다."라고 규정하고 있고, 이를 근거로 교육공무원임용령 제11조 제3항은 "…공개전형의 실시에 관하여 필요한 사항은 교육인적자원부령으로 정한다."라고 규정하고 있지만, 위 각 규정의 형식이나 문언의 내용에 비추어 볼 때 위 임용령 제11조 제3항이 교육인적자원부령에 위임하고 있는 것은 공개전형의 시험과목이나 배점, 시험실시의 공고절차 등 공개전형을 시행함에 있어 필요한 세부적이고 절차적인 사항에 한정될 뿐이고, 이를 벗어나 교육공무원법이 규정하고 있는 능력주의와 기회균등의 원칙을 제한하는 규정을 두는 것까지 위임하였다고 볼 수는 없다( 대법원 2003. 7. 25. 선고 2003다23342 판결 참조).
따라서 이 사건 지역가산점제도의 근거가 되는 구 교육공무원임용후보자선정경쟁시험규칙 제8조 제3항 제1호는 모법의 위임범위를 벗어난 것으로서 위 법 제10조에 위반하여 무효라고 할 것이다.
(4) 소결
결론적으로, 피고가 이 사건 임용시험의 합격자를 결정하는 기준으로 적용한 지역가산점제도는 헌법상의 평등권 및 공무담임권을 침해하여 위헌일 뿐만 아니라 교육공무원의 임용에 관하여 능력주의와 기회균등의 원칙을 선언하고 있는 교육공무원법 제10조에도 위반하여 위법하므로, 이에 근거한 이 사건 불합격처분 역시 나머지 주장에 대하여 나아가 살펴볼 것 없이 위법하다.
5. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 권순일(재판장) 최항석 곽상기