【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
의정부시장 (소송대리인 변호사 조용국)
【원심판결】
서울고법 2003. 8. 29. 선고 2002누19598 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 구 도시계획법(2002. 2. 4. 폐지되기 전의 것, 이하 같다) 제36조 제1항, 제2항, 제3항, 도시계획시설기준에 관한 규칙(2002. 8. 31. 건설교통부령 제327호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1항, 제5조, 제31조, 제32조, 주차장법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되기 전의 것) 제6조, 제12조 제1항, 제6항, 주차장법 시행규칙(2004. 2. 7. 건설교통부령 제390호로 개정되기 전의 것) 제5조, 제6조, 제7조의2 등 관계 규정을 종합하면, 행정주체가 주차행정상의 목표달성을 위하여 도시기반시설인 노외주차장의 설치를 위한 도시계획을 입안ㆍ결정함에 있어서는 그 전문적ㆍ기술적ㆍ정책적 판단에 따라 그 필요성과 구체적인 내용을 결정하는 비교적 폭 넓은 형성의 자유를 가지며, 노외주차장을 설치할 필요성이 있는지 여부는 그 성질상 장기성ㆍ종합성이 요구되는 계획행정의 일환이라는 점에 비추어 노외주차장의 설치를 위한 도시계획의 입안ㆍ결정 당시 해당지역의 주차수요는 물론 도시기능의 유지 및 증진에 기여할 수 있도록 장래의 주차수요까지 고려하여야 할 뿐 아니라 노외주차장을 설치하고자 하는 지역의 토지이용현황, 노외주차장 이용자의 보행거리 및 보행자를 위한 도로상황 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것이지만, 행정주체가 주차장의 필요성과 그 구체적인 내용을 결정하는 데 있어서 갖는 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 주차장설치계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있는 것이고, 따라서 행정주체가 그 주차장설치계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하게 되고( 대법원 2000. 3. 23. 선고 98두2768 판결 등 참조), 특히 특정 토지를 노외주차장으로 도시계획시설결정을 하는 경우에는 그 토지에 노외주차장을 설치할 필요성은 물론 그 토지의 개별공시지가 또는 시가를 감안한 사유재산권의 침해 정도와 주차장으로서의 경제성 내지 효율성의 비교도 이익형량의 고려 대상에 포함시켜야 할 것이다.
2. 원심은, 피고는 원고 소유의 의정부시 (주소 1 생략) 대 734.8㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 일대의 이면도로 불법주차로 인한 긴급차량 통행지장, 지역주민의 보행 및 주거생활의 불편 등을 해소하여 이면도로의 기능을 회복하고, 망월사역 이용객을 위한 환승주차장의 용도로 사용할 목적에서 이 사건 토지에 대하여 주차장설치를 위한 이 사건 도시계획시설결정을 하였으나, 이 사건 토지 일대의 이면도로 및 그 주변 상황, 유동 차량수 등에 비추어 이 사건 토지 주변에 큰 통행량을 유발하는 요인은 보이지 않으므로 이 사건 토지에 이면도로의 기능을 회복하기 위한 주차장을 설치할 필요성이 크다고 보이지 아니하고, 이 사건 토지가 면한 이면도로 주변만이 아닌 의정부시 내지 호원동 전체의 주차문제 해결 방안 모색이나 피고가 예상하는 주차면수의 부족만으로는 이 사건 토지에 주차장을 설치할 필요성이 크다고 단정할 수 없으며, 이 사건 토지가 주차장으로 운영될 경우 이 사건 토지 일대 4개의 소블럭 내에 주차하던 차량들만의 주차를 위하여 사용되지는 않을 것이므로 이 사건 토지를 주차장으로 운영한다고 하여 위 4개의 소블럭 내 이면도로상의 주차 상황이 상당히 호전되리라고 단정하기 어렵고, 나아가 이 사건 토지에 불과 24대 정도의 차량밖에 주차할 수 없는 점과 이 사건 토지와 망월사역 사이의 거리(약 300m로서 원심이 500m라고 한 것은 오기로 보인다) 및 환승수요, 인근 환승주차장과의 거리와 수용능력 등을 감안한 이용가능성 등에 비추어 환승주차장을 설치할 필요성이 있다고 보기도 어렵다는 등의 이유로 이 사건 토지에 주차장을 설치할 필요성이 크다고 보이지 않고 이 사건 토지의 개별공시지가 내지 시가를 감안해 보면, 이 사건 토지에 대한 노외주차장으로서의 경제성 내지 효율성이 낮다는 점 등에 비추어 볼 때, 피고가 주장하는 주차장설치의 목적을 감안하더라도 이 사건 토지를 주차장시설로 결정한 이 사건 처분은 행정주체가 노외주차장의 설치를 위한 도시계획을 입안·결정함에 있어서 하여야 할 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 그 정당성·객관성이 결여된 경우로서 그 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다는 취지로 판단하였다.
위에서 본 법리를 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유로서 주장하는 바와 같은 도시계획시설결정의 성질을 오해하여 주차장의 필요성을 판단함에 있어서 장래의 주차수요를 고려하지 아니하거나 재량권에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다.
다만, 기록에 의하면, (주소 2 생략) 대 1,249.8㎡는 호원동사무소의 건물 및 그에 부속된 주차장의 부지로서 이 사건에서 피고가 의도하는 목적으로 주차장을 설치할 수 없는 것이어서 주차장 설치의 적합성이나 필요성을 비교하는 데 적절하지 않고, 한편 (주소 3 생략) 대 351.9㎡는 그 면적, 위치, 형상, 진출입구 선정 및 접근성 등을 고려할 때 이 사건 토지보다 주차장으로서의 적합성이 떨어지는 사실을 알 수 있으므로, 원심이 이 사건 토지를 주차장부지로 지정하는 것이 (주소 2 생략), (주소 3 생략) 토지를 지정하는 경우와 비교하여 보더라도 면적이나 위치 등을 고려해 볼 때 비교우위에 있는지 의심스럽다고 한 판단은 잘못이라고 할 것이나, 위와 같은 사정을 제외한 나머지 사정만으로도 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 위법하다고 한 원심의 판단이 정당한 이상 이러한 잘못은 판결 결과에 영향이 없는 것이다.
3. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 피고가 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이강국(재판장) 손지열 김용담(주심) 박시환