【원 고】
홍진표외 5인(소송대리인 변호사 황성필)
【피 고】
대한민국
【변론종결】
1999. 7. 1.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고는 원고들에게 각 금 10,000,000원 및 이에 대한 소장부본 송달 익일부터 완제일까지 연 2할 5푼의 비율에 의한 금원을 지급하라는 판결
【이 유】
1. 기초사실
가. 피고 산하 금융감독위원회는 1998. 6. 29. 부실금융기관 결정에 대한 회의를 개최하여 1997년도 말 기준으로 국제결제은행(BIS) 기준 자기자본비율(이하 BIS 비율이라고 한다) 8%에 미달한 12개 은행 중 동화, 동남, 대동, 충청, 경기은행 등 5개 은행이 제출한 경영정상화계획을 불승인하고, 위 5개 은행에 대하여 자산부채인수(Purchase of assets ＆ Assumption of liabilities, 이하 P＆A)방식의 계약이전의 결정, 영업정지 등의 처분을 하고, 재정경제부장관에게 은행업등의 인가ㆍ허가의 취소를 요청함에 따라 위 5개은행을 정리대상(퇴출) 부실금융기관으로 확정하고, 이들 은행이 보유한 우량자산(대출)과 부채(예금)를 신한, 주택, 국민, 한미, 하나은행 등 우량은행이 인수하도록 하였으며, 위 5개은행 발행주식을 전부 무상으로 소각하기로 하였는바, 재정경제부장관은 1998. 9. 30. 충청은행에 대한 은행업등 인가ㆍ허가를 취소하였다.
나. 원고들은 충청은행의 주주 겸 직원들로서 충청은행이 금융감독위원회의 위 처분에 따라 부실금융기관으로 정리(퇴출)되는 과정에서 인수은행인 하나은행에 의해 고용승계되지 않아 해고되었고, 보유하던 충청은행 주식이 전부 무상으로 소각되었다.
[증거] 다툼없는 사실, 갑 제1호증 내지 갑 제5호증, 갑 제14호증, 갑 제15호증, 갑 제24호증, 을 제2호증, 을 제3호증의 1, 2, 을 제5호증의 1 내지 5, 을 제7호증의 1, 3의 각 기재, 변론의 전취지
2. 쟁점 및 판단
가. 행정처분의 근거되는 법률의 위헌여부와 공무원의 과실 유무
(1) 원고들의 주장
금융산업의구조개선에관한법률 제14조 제2항, 제11조 제1항, 제10조 제1항, 은행법 제46조가 금융감독위원회는 부실금융기관이 채무가 재산을 현저히 초과함으로써 경영개선명령의 이행이나 부실금융기관의 합병 등이 이루어지기 어렵다고 판단되거나 예금자보호 등을 위하여 긴급한 조치가 필요하다고 인정되는 경우에는 당해 부실금융기관에 대하여 계약이전의 결정, 6월의 범위 내에서의 영업정지 등의 처분을 할 수 있고 제정경제부장관에게 영업의 허가 등의 취소를 요청할 수 있도록 규정한 것은 헌법 제119조 제1항, 제126조 소정의 자본주의적 시장경제의 원리, 사영기업의 경영권에 대한 불간섭의 원칙, 제10조 행복추구권, 제11조 평등의 원칙, 제15조 직업선택의 자유, 제23조 재산권보장 등에 위배되는 위헌무효의 규정이고, 금융감독위원회가 충청은행에 대하여 위 조항 소정의 부실금융기관정리(퇴출)를 위한 행정처분을 한 것은 위헌법률에 근거한 당연무효의 행정행위이므로 피고는 그 소속 공무원의 위헌법률을 집행한 위법행위로 인하여 원고들이 입은 손해를 배상할 의무가 있다.
(2) 판단
법률에 근거하여 행정처분이 발하여진 후 헌법재판소가 그 행정처분의 근거가 된 법률을 위헌으로 결정하였다면 결과적으로 위 행정처분은 하자가 있는 것으로 되지만, 일반적으로 법률이 헌법에 위반된다는 사정은 헌법재판소의 위헌결정이 있기 전에는 객관적으로 명백한 것이라고 할 수 없고, 헌법재판소가 어떤 법률을 사후에 위헌으로 결정하였다고 하더라도 그것만으로 바로 국가가 그 법률을 제정ㆍ적용ㆍ시행할 당시 헌법에 위반된다는 사정을 알았다고 보기 어려우므로( 대법원 1999. 6. 25. 선고 97다57078 판결 참조), 헌법재판소의 위헌결정 전에 행정처분의 근거되는 당해 법률이 헌법에 위반된다는 사유는 특별한 사정이 없는 한 그 행정처분의 취소소송의 전제가 될 수 있는 것은 별론으로 하고 당연무효가 되는 것은 아닌바(더우기 금융감독위원회의 충청은행에 대한 위 행정처분에 대하여 취소소송이 제기되지 않은 점은 당사자 사이에 다툼이 없는 이 사건과 같이 이미 취소소송의 제기기간을 경과하여 확정력이 발생한 행정처분에는 위헌결정의 소급효가 미치지 아니한다), 공무원에게는 법률의 위헌 여부를 심사할 권한은 없는 까닭에 금융감독위원회의 행정처분이 사후에 그 처분의 근거법률에 대한 헌법재판소의 위헌결정으로 결과적으로 위법하게 집행된 처분이 될지라도 그에 이르는 과정에 있어서 공무원의 과실은 없다고 보아야 할 것이므로 위법성이 인정되지 않아 원고들의 위 주장은 더 나아가 살펴 볼 필요없이 이유 없다.
나. 퇴출은행 선정에 있어서 재량권의 남용 여부
(1) 원고들의 주장
금융감독위원회가 금융산업의구조개선에관한법률 소정의 부실금융기관정리를 위한 제반규정의 해당여부에 대한 평가에 있어서 불공정하고 차별적인 기준을 자의적으로 적용함으로써 충청은행을 포함한 5개은행만이 퇴출되도록 처분한 것은 재량권을 남용하고 집행에 형평을 잃은 위법한 것이다.
(2) 은행 경영정상화계획 평가에 적용된 기준 및 처분
(가) 금융감독원장은 1998. 2. 26. BIS 비율이 1997. 12.말 현재 8%에 미달하는 등 재무상태가 불건전하다고 인정되는 조흥, 상업, 한일, 외환, 강원, 충북, 동화, 동남, 대동, 평화, 충청, 경기은행 등 12개 은행에 대하여 자기자본확충, 배당 및 신규영업확장제한, 국내외 지점 및 자회사 정리, 인력ㆍ조직운영의 개선 및 경비절감, 부실여신 감축 및 재발방지, 경영진개편 및 감사기능개선, 리스크관리강화 등의 방안을 내용으로 하는 경영정상화계획을 제출할 것을 명하였다.
(나) 금융감독위원회는 1998. 4.경 위 12개 은행이 제출한 경영정상화계획의 타당성과 실현가능성을 검토하기 위해 국제통화기금(IMF) 및 국제개발은행(IBRD)과 합의한 평가기준에 따라 이루어진 회계법인의 실사를 토대로 회계법인, 법무법인, 대학교수, 연구기관, 컨설팅 회사, 국제적인 전문가 등으로 구성된 은행 경영정상화계획 평가위원회(이하 경영평가위원회라고 한다)로 하여금 각 은행이 제출한 경영정상화계획에 대한 평가를 실시케 하였다.
(다) 경영평가위원회는 위 12개 은행의 경영정상화계획에 대한 평가작업 당시 국제통화기금(IMF)와 합의한대로 자산건전성 분류기준 및 회계기준 등 은행건전성규제기준이 국제수준으로 강화되어 은행의 장래 경영정상화 여부를 판단하는데는 강화된 기준에 의해 산정된 BIS 비율이 가장 중요하다고 판단하여 국제통화기금(IMF) 등의 요구 사항을 반영한 수정기준을 적용하되 국제기준에 의한 외국회계법인 전문가들이 작성한 자산실사 자료도 반영해 자산, 부채를 평가한 결과 1998. 3. 31. 기준 부채가 자산을 초과한 은행은 동화, 동남, 대동, 충청, 경기, 강원, 충북은행이었고, 각 은행의 경영정상화계획 중 객관적으로 실현가능성이 인정되는 부분이 이행될 경우 2000. 6.말 현재 BIS 비율 8%(국제업무포기시 6%)를 충족시킬 수 있는지 여부를 중요한 기준으로 삼아 위 자산, 부채 실사결과를 토대로 하여 향후 증자, 후순위채 발행 등 자기자본확충계획의 실현가능성, 장래 수익성 등을 검토하여 2000. 6.말 현재 예상 BIS 비율을 산정하여 8% 초과시 승인, 8%에 다소 미달하나 실현가능한 추가증자 등 보다 강도높은 경영혁신이 있으면 BIS 비율 8%(국제업무 포기시 6%) 도달이 가능하다고 인정되는 경우 조건부승인, BIS 비율 8%(국제업무 포기시 6%)에 크게 미달하고 필요한 추가증자 등이 합리적으로 기대가능한 범위를 초과하는 경우 불승인하기로 평가기준을 정하였으며, 그 밖에도 자본적정성, 자기자본 확충계획, 자산건전성 분류, 위험자산 감축계획, 비용절감계획, 내부경영관리 개선계획 등의 각 부문별 검토사항을 종합적으로 평가한 결과, 조흥, 상업, 한일, 외환 등 4개 은행에 대해서는 특기사항부 승인, 강원, 충북 등 2개 은행에 대해서는 조건부 승인, 동화, 동남, 대동, 평화, 충청, 경기 등 6개 은행에 대해서는 불승인의 결론에 이르러 위 은행경영평가결과를 금융감독위원회에 보고하였다.
(라) 금융감독위원회는 1998. 6. 29. BIS 비율을 충족하기 위해 소요되는 증자규모가 실현가능한 범위라는 경영평가위원회의 평가결과를 토대로 강원은행에 대해서는 현대종합금융과의 합병 및 증자를, 충북은행에 대해서는 국제업무 등의 포기 및 유상증자 등 대폭적인 자본금 보강 및 획기적인 경영개선계획이 포함된 이행계획서 제출 등을 전제로 각 경영정상화계획을 조건부로 승인하였고, 경영평가위원회에서 불승인된 평화은행에 대해서는 1998. 3.말 현재 재산이 채무를 초과한 상태로서 부실금융기관으로의 결정이 금융산업의구조개선에관한법률상 위배되고 기업금융보다 주로 근로자를 대상으로 소비자금융 중심의 거래를 하여 부실규모가 그리 크지 않으며 향후 추가 부실가능성도 적어 자본금 과소부분의 개선의 경우 회생가능성이 있다고 판단하여 대폭적인 자본금 보강 및 국제업무의 포기 등 이행계획서 제출을 전제로 경영정상화계획을 조건부로 승인하였으며, 외환, 조흥, 한일, 상업은행에 대해서는 경영평가위원회의 승인의견에도 불구하고 대형은행간의 합병, 외자유치 등을 유도하여 초대형 선도은행을 육성하려는 정책의 일환으로 각 경영정상화계획을 조건부로 승인하였다.
(마) 한편 충청은행을 비롯한 5개 은행에 대해서는 BIS 비율에 크게 미달하거나 경영정상화계획의 실현가능성이 희박하다고 판단하여 경영평가위원회의 평가결과와 동일하게 경영정상화계획을 불승인하였는바, 충청은행의 경우 1998. 3. 31. 현재 자산 금 3,770,100,000,000원, 부채 금 3,941,000,000,000원으로 금 170,900,000,000원의 채무초과 상태였고, 같은날 현재 BIS 비율은 (-)5.97%로서 증자로 2000. 6.말에 달성가능한 BIS 비율은 (-)2. 55%로 평가되었다(이에 비하여 충북은행의 경우 2000. 6.말 BIS 비율은 5.61%로 전망되었다).
[증거] 갑 제7호증, 갑 제8호증, 갑 제10호증, 갑 제12호증, 갑 제17호증 내지 갑 제19호증, 갑 제22호증, 을 제1호증, 을 제2호증, 을 제4호증의 1 내지 3, 을 제7호증의 1, 3의 각 기재, 변론의 전취지
(3) 판단
1998. 6. 29. 당시 법률 제5496호로 시행되던 금융산업의구조개선에관한법률 제10조 제1항, 제2항, 제11조 제1항, 제14조 제1항, 제2항이 금융감독원장은 금융감독위원회가 정하는 기준과 조치내용에 따라 금융기관의 자기자본비율이 일정수준에 미달하는 등 재무상태가 불건전하다고 인정하는 때에는 해당금융기관에 대하여 자본금의 감액, 보유자산의 처분, 점포ㆍ조직의 축소, 고위험 자산의 취득금지, 영업의 일부정지 등 필요한 경영개선조치를 명하거나 이의 이행계획을 제출할 것을 명할 수 있고, 금융감독위원회는 예금자보호 및 신용질서의 안정을 위하여 필요하다고 인정한 때에는 부실금융기관에 대하여 위와 같은 경영개선조치를 명하거나 주식의 일부소각(일부주주소유주식 전부의 소각 포함) 또는 병합, 임원의 직무집행정지 및 관리인의 선임, 합병, 영업의 전부 또는 일부의 양도, 제3자에 의한 당해 금융기관의 인수 등 필요한 경영개선명령을 할 수 있는바, 부실금융기관의 채무가 재산을 현저히 초과함으로써 위 경영개선명령의 이행 또는 부실금융기관의 합병 등이 이루어지기 어렵다고 판단되거나 예금자보호를 위하여 긴급한 조치가 필요하다고 인정되는 경우에는 당해 부실금융기관에 대하여 계약이전의 결정, 6월 범위내의 영업정지 등 필요한 처분을 할 수 있으며, 재정경제부장관에게 영업의 인가ㆍ허가 등의 취소를 요청할 수 있다고 규정하고 있는바, 위 인정사실에 의하면 금융감독위원회는 금융산업의구조개선에관한법률, 동법 시행령 및 은행법에 근거하여 BIS 비율 8%에 미달하는 각 은행으로부터 제출받은 각 경영정상화계획상 은행의 현재와 미래의 재무상태 및 경영전망에 대해 종합적으로 평가한 결과를 토대로 하여, 충청은행 등 5개 은행에 대하여는 재무상태가 당시 부채총액이 순자산총액을 현저히 초과하여 채무초과상태에 있음은 물론 미래에도 BIS 비율 8%에 크게 미달하는 등 건전한 신용질서나 예금자의 권익을 해할 우려가 현저하다고 평가하고 금융기관의 재무건전성을 높이기 위하여 긴급한 조치가 필요하다고 인정하여 정리(퇴출)대상 부실금융기관으로 결정하였고, 강원, 충북, 평화은행 등에 대하여는 재무상태가 위 기준에 일시적으로 미달하나 단기간내에 그 기준을 충족시킬 수 있다고 판단되거나 이에 준하는 사유가 있다고 인정하여 경영정상화계획을 조건부로 승인한 것이므로, 금융감독위원회가 경영정상화계획이 불승인된 충청은행에 대하여 취한 행정처분이 법령상의 근거가 없거나 형평을 잃어 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 행정행위라고 볼 수 없으므로 원고들의 위 주장은 이유 없다.
다. 주주의 권리 침해 여부
(1) 원고들의 주장
금융감독위원회가 충청은행의 하나은행으로의 인수에 대한 충청은행의 주주총회의 특별결의를 거치지 않은 채 계약의 이전, 영업의 정지 및 주식의 소각에 관한 명령 및 이에 준하는 조치를 내린 것은 금융기관의 자율적인 합병, 해산절차를 보장하지 아니하고 강제적으로 충청은행을 퇴출시킴으로써 계약의 자유 및 충청은행의 소액주주인 원고들의 의결권을 침해하고 주식을 전부 무상으로 소각시키는 등의 재산상 손해를 입힌 것으로 이는 헌법, 민법 및 상법을 위반한 위법한 처분이다.
(2) 자산부채인수(P＆A) 방식에 의한 부실금융기관정리(퇴출)
충청은행은 경영평가위원회로부터 경영정상화계획의 불승인 판정 당시 이미 채무가 재산을 현저히 초과하여 채무초과상태에 있었고, 부실금융기관정리방법으로 채택된 자산부채인수(P＆A)방식에 따라 충청은행의 우량자산과 부채가 하나은행에 인수되었으며, 충청은행의 주식이 전부 무상으로 소각되었음은 위에서 살펴 본 바와 같고, 갑 제4호증 내지 갑 제6호증, 갑 제9호증, 갑 제11호증, 갑 제15호증, 갑 제16호증, 갑 제20호증, 갑 제21호증, 갑 제23호증, 을 제3호증의 1, 2, 을 제7호증의 1, 3의 각 기재와 변론의 전취지를 종합하면, 하나은행의 이사회는 1998. 6. 28. 충청은행의 자산ㆍ부채를 부분적으로 인수하는데 동의함을 결의하였고, 충청은행은 같은달 29. 금융감독위원회에 계약이전결정이 적법한 절차를 거쳤으며 금융감독위원회의 처분에 이의가 없다는 의견을 제출한 사실, 충청은행의 부실채권은 금융기관부실자산등의효율적처리및성업공사의설치에관한법률 제4조, 동법 시행령 제4조 제1항에 근거하여 성업공사에 매도하고, 하나은행은 충청은행의 자산ㆍ부채 중 퇴직금지급에 필요한 자산, 국세 등 우선변제채권 상당액에 해당하는 자산 등을 제외한 우량자산과 퇴직급여충당금 등을 제외한 부채를 인수한 사실, 금융감독위원회는 인수은행이 퇴출은행의 자산과 부채를 인수하는 과정에서 동반 부실화되지 않도록 하기 위해서, 부채가 우량자산을 초과하는 부분은 예금보험공사의 출자 등을 통해 보전하는 한편, 인수 후 일정기간내 인수자산이 부실화되는 경우 이를 성업공사가 재매입할 수 있는 선택권(Put Back Option)을 부여하였고 인수은행으로 하여금 부실은행의 부실 자회사나 불필요한 자산은 인수하지 않도록 한 사실을 인정할 수 있고 반증이 없다.
(3) 판단
살피건대, 외부 회계법인의 금융기관의 재무상태에 대한 실사결과 충청은행 등 5개 은행은 채무총액이 순자산총액을 현저히 초과하여 완전 자본잠식 상태에 있었기 때문에 금융감독위원회의 경영개선조치 또는 경영개선명령의 이행이나 자발적인 인수ㆍ합병(M＆A)은 기대하기 힘들었고, 시장원리에 따라 청산하는 경우 일방적인 은행폐쇄가 기업활동에 미칠 악영향이 너무나 크고 부실규모가 커서 국민의 부담으로 이루어지는 재정부담과 사회적 비용을 감당하기 어렵기 때문에 우리나라의 경제상황하에서는 채택하기 어려웠는바, 반면에 충청은행 등 퇴출은행의 정리에 사용된 자산부채인수(P＆A) 방식은 합병과 달리 인수은행의 동반부실화를 방지하기 위해서 위에서 살펴 본 바와 같이 자산과 부채가 부분적으로 인수되고, 또 합병이나 청산보다 신속한 처리가 가능하여 인수과정 장기화에 따른 은행가치훼손, 예금자 피해, 거래기업의 부도 및 금융시장 불안 등 부작용을 최소화하기 위한 것이며, 한편 자본잠식이 심한 경우에는 제3자 인수나 신주발행에 의한 자본조달을 촉진하기 위하여 주식을 소각하는 등의 명목상의 자본감소가 필요한바, 주주는 주식회사의 해산 또는 청산시 투하자본회수에 있어서 채권자보다 후순위인 경제적인 의미의 잔여청구권자(residual claimant)에 불과할 뿐으로, 회사가 채무초과상태에 있는 경우에 그 주식은 잔여재산분배의 여지가 없어 실질적 가치가 전혀 없기 때문에 주식을 전부 무상으로 소각하여도 주주가 손해를 입는 것은 아니며 이는 주식회사의 특성상 투자에 대한 유한책임을 지는 주주들이 감수하여야 할 경제적 손실에 다름아니라 할 것이어서(참고로 회사정리법 제129조 제3항도 정리절차개시 당시 회사의 부채의 총액이 자산의 총액을 초과하는 채무초과상태에 있는 경우에는 주주에게 잔여재산분배청구권이 없는 것을 근거로 주주의 의결권을 배제하여 정리절차에의 참가를 인정하지 않고 있다), 주식의 ‘전부 소각’이나 자산부채의 ‘부분 인수’는 충청은행의 주주총회의 특별결의없이도 예금자보호 등을 위하여 취할 수 있는 긴급한 조치에 해당하는 것으로 금융위기를 초래한 부실금융기관의 정리를 위한 불가피한 대안으로 보여지며(1998. 9. 14. 법률 제5257호로 일부개정된 금융산업의구조개선에관한법률 제14조 제6항은 영업의 양도를 포함한 계약의 이전에 관하여 관계법률 및 정관의 규정에 불구하고 계약이전을 하는 부실금융기관의 이사회 및 주주총회의 결의를 요하지 않도록 명시적으로 규정하였다), 원고들이 소액주주라는 사정만으로는 금융감독위원회의 위 처분이 헌법, 민법 및 상법의 기본원리를 위반하여 강제적으로 원고들의 주주로서의 권리를 침해하는 위법한 것이라고 볼 수 없으므로 원고들의 위 주장은 더 나아가 살펴 볼 필요없이 이유 없다.
라. 인수은행의 고용승계의무 유무
(1) 원고들의 주장
원고들은 위 충청은행과 근로계약을 체결하여 고용관계에 있는 근로자들인데, 위 금융감독위원회가 경영진의 부실경영에 부실화의 원인이 있는 위 충청은행을 부실금융기관으로 퇴출시킴에 있어 그 부실화에 직접적인 책임을 지지 않는 위 충청은행의 직원들인 원고들에 대하여 인수은행의 고용승계를 보장하지 않아 근로의 기회를 상실케함으로써 결과적으로 헌법 및 근로기준법 소정의 근로자의 권리를 침해하는 위법한 처분을 하였고, 이로 인하여 원고들은 고용승계되었더라면 얻을 수 있었던 임금, 퇴직금 등을 얻지 못하는 손해를 입었으므로, 피고는 원고들에게 그들이 입은 위 각 손해를 배상할 책임이 있다.
(2) 인정사실
충청은행이 금융감독위원회의 처분당시 이미 부채가 자산을 훨씬 초과하여 파산의 우려가 있는 상태에 있었고, 금융감독위원회가 충청은행의 자산ㆍ부채 중 일부만을 하나은행으로 하여금 인수하도록 하는 계약이전의 결정을 한 사실은 위에서 살펴 본 바와 같고, 갑 제4호증, 갑 제5호증, 갑 제14호증, 갑 제15호증, 을 제5호증의 2의 각 기재와 변론의 전취지를 종합하면, 충청은행의 임원은 전원 해임되고 금융감독위원회가 선임한 관리인이 충청은행을 관리한 사실, 충청은행 임직원에 대한 퇴직금의 지급을 보장하기 위하여 충청은행의 퇴직급여 충당금을 충청은행에 남겨둔 사실을 인정할 수 있고 반증이 없다.
(3) 판단
살피건대, 충청은행 등의 부실금융기관의 정리방법으로 채택된 자산부채인수(P＆A) 방식은 인수ㆍ합병(M＆A) 또는 영업의 양도와는 달리 부실은행의 자산 및 부채의 일정부분에 대한 권리와 의무만을 인수은행이 승계하는 것으로, 원칙적으로 종업원 고용승계 책임이 없고 퇴출은행의 직원 가운데 필요한만큼만 선별적으로 고용할 수 있는 재량권을 인수은행에 부여하고 있는 것인바, 조건부승인을 받은 은행들을 물론 우량은행들도 금융시스템의 불확실성을 제거하기 위한 금융개혁의 일환으로 인력 구조조정 중인 점에 비추어, 금융감독위원회가 자산부채인수방식에 의한 부실금융기관의 정리과정에서 파산의 우려가 있는 상태에 있던 퇴출은행 직원에 대하여 그 법적 고용승계의무를 부담하지 않는 하나은행으로 하여금 원고들의 고용을 보장하도록 조치를 취하지 않았다고 해서 위 자산부채인수방식에 의한 계약이전의 결정이 부당해고를 초래하는 등 근로자의 기본권을 침해하는 위법한 처분에 해당한다고 볼 수 없으므로, 원고들의 위 주장도 더 나아가 살펴 볼 필요없이 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 모두 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 송영헌(재판장) 박상구 안동범