【원고】
가칭 한국케이블티브이하나로방송 주식회사 (소송대리인 변호사 박형상 외 2인)
【피고】
방송위원회 (소송대리인 법무법인 화우 담당변호사 신계열)
【피고보조참가인】
주식회사 큐릭스도봉강북방송 (소송대리인 법무법인 천지인 담당변호사 황경웅)
【변론종결】
2003. 6. 17.
【주문】
1. 피고가, 가. 피고 보조참가인에 대하여 2001. 4. 30.에 한 종합유선방송사업 승인대상자 결정처분 및 2001. 7. 30.에 한 종합유선방송사업 승인장 교부처분을, 나. 2001. 4. 30. 원고에 대하여 한 종합유선방송사업 승인거부처분을 각 취소한다.
2. 소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고 보조참가인이, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이유】
1. 기초사실
가. 피고는 방송법 제9조 제3항에 따른 중계유선방송사업자에 대한 종합유선방송사업의 승인권자로서, 2000. 12. 30. 방송위원회공고 제2000-55호로 중계유선방송사업자에 대한 종합유선방송사업 승인신청에 관하여 공고하였는바, 그 주요내용은 다음과 같다.
(1) 승인사항
○ 방송법 제9조 제3항 및 같은법시행령 제7조의 규정에 의한 중계유선방송사업자의 종합유선방송사업승인
○ 승인 사업자수 : 방송구역별 1개 사업자 이내
- 방송법 부칙 제7조 제2항에 의거 2001년 3월 유예기간이 만료되는 지역에 한하고, 방송구역은 '공보처고시 제1997-1호'에 의함.
(2) 승인신청 자격
방송법 제9조 제2항에 의하여 중계유선방송사업자로 허가받은 자 중 해당사업자의 가입자수가 그가 소재하는 종합유선방송사업구역 안의 전체 가구(세대)수 중 차지하는 비율이 100분의 15 이상인 자
(3) 승인신청 요령
○ 신청접수
- 접수기간 : 2001년 2월 5일(월)~10일(토)
(4) 승인심사
(가) 기본방향
○ 방송법 제10조 제1항에 명시된 심사기준에 부합하는 사업자를 승인함.
○ 유선방송시장통합의 기반조성에 부합하는 사업자를 승인함.
○ 종합유선방송산업의 활성화 및 관련시설투자가 가능한 사업자를 승인함.
- 최소 자본금은 50억 원 이상이어야 함.
- 현물출자는 인정하나 공인된 감정기관의 감정가액을 제시하여야 하며, 기술기준에 적합하지 않은 자산은 불인정함.
- 시설 및 가입자 전환계획이 합당하여야 하며, 이를 위한 유동자산을 확보하여야 함.
(나) 심사방법
○ 심사방식은 지역별로 절대평가와 비교 평가를 병행함.
- 단일사업자 신청지역 : 절대평가(기준 점수 이하 과락 처리)
- 복수사업자 신청지역 : 절대평가 후 통과업체가 복수일 경우 비교 평가
(5) 승인조건 및 승인장 배부
○ 방송위원회는 승인시 다음의 조건 등을 부과할 수 있음.
- 사업계획의 이행에 필요한 사항
- 승인기간(3년) 이내의 대주주 변경 금지(단, 상속·법원판결 등 불가피한 사유로 인해 위원회의 사전 승인을 받은 경우 및 해당지역 종합유선방송사업자와 통합하는 경우는 제외) 및 자본금 감자 금지
○ 승인장 교부
- 승인사업자는 법인설립등기(설립예정법인), 자본금 납입 및 허가추천조건의 이행을 담보할 수 있는 이행각서 등의 필요서류를 방송위원회가 정한 기한까지 제출하여야 하며, 정당한 사유가 인정되는 경우 1회에 한하여 기한을 연장할 수 있음.
(6) 추진일정
○ 사업자 승인 : 2001년 4월말(예정)
(7) 유의사항
○ 승인장 교부일로부터 해당 사업자의 중계유선방송사업허가는 종료됨. 다만, 준공검사 및 이용요금 승인 이전이라 하더라도 해당 사업자의 기존 중계유선방송 가입자에 대해 기승인 요금으로 서비스(중계유선방송 역무에 국한)를 제공하여야 함.
- 종합유선방송사업자가 송출할 수 있는 PP채널의 송출은 준공검사신청 후 1개월 이내의 범위에서 시험방송이 가능하고, 준공검사를 필한 후 본방송을 하여야 함.
○ 승인신청사업자는 승인심사 기간 동안 방송법 제15조 제1항에 의한 변경허가 추천을 신청할 수 없으며, 심사업무의 신속하고 원활한 추진을 저해할 수 있는 일체의 행위를 하지 않아야 함.
○ 승인사업자는 법 제79조 및 시행령 제62조에 의한 기한 내에 준공검사를 필하여야 함.
나. 위 승인신청 공고에 따라 53개 방송구역 중 43개 방송구역의 54개 중계유선방송사업자로부터 승인신청이 접수되었는데, 피고는 방송전문가 등으로 구성된 심사위원회의 심사와 정보통신부장관과의 협의절차를 거쳐 2000. 4. 30. 38개 방송구역의 38개 중계유선방송사업자를 종합유선방송사업 승인대상자로 결정하였다.
다. 한편, 원고가 속한 서울 도봉·강북구 방송구역에서는 원고와 주식회사 도봉강북유선방송(2001. 7. 11. 주식회사 도봉강북케이블티비로, 2002. 3. 29. 피고 보조참가인으로 각 상호변경되었다, 이하 '참가인'이라 한다)의 2개 중계유선방송사업자가 위 승인신청을 하였는데, 1개 방송구역 안에서는 1개의 사업자만 승인하기로 한 공고에 따라, 피고는 원고와 참가인을 심사기준에 따라 비교 평가한 결과 총점 804.05점을 얻은 참가인을 승인대상자로, 총점 775점을 얻은 원고를 불승인대상자로 각 결정하였는데, 피고가 정한 절대평가 기준점수는 650점이었다.
라. 그 후 피고는 참가인에게 2001. 7. 30. 방송법시행에관한방송위원회규칙 제3조 제2항에서 정한 승인장을 교부함으로써 방송법 제9조 제3항에서 정한 승인처분을 하였다.
[증거] 갑1, 2, 갑7-1, 2, 갑10, 을4, 5, 7, 15, 을21-2, 변론 전체의 취지
【관련 법령】
[방송법]
제9조 (추천·허가·승인·등록 등)
② 종합유선방송사업 또는 중계유선방송사업을 하고자 하는 자는 방송위원회의 추천을 받아 대통령령이 정하는 기준에 적합하게 시설과 기술을 갖추어 정보통신부장관의 허가를 받아야 한다.
③ 제2항의 규정에 불구하고 대통령령이 정하는 기준에 해당하는 중계유선방송사업자가 종합유선방송사업을 하고자 할 경우에는 방송위원회의 승인을 얻어야 한다. 이 경우 방송위원회는 정보통신부장관과 협의하여야 한다.
④ 제3항의 규정에 의하여 승인을 얻은 자는 승인을 얻은 때부터 제2조 제3호 (나)목의 규정에 의한 종합유선방송사업자로 허가를 받은 것으로 본다.
제10조 (심사기준·절차)
① 방송위원회는 제9조 제1항 및 제2항의 추천, 동조 제3항· 제5항· 제6항 및 제8항의 규정에 의한 승인을 할 때에는 다음 각 호의 사항을 심사하여 그 결과를 공표하여야 한다.
1. 방송의 공적 책임·공정성·공익성의 실현 가능성
2. 방송프로그램의 기획·편성 및 제작계획의 적절성
3. 지역적·사회적·문화적 필요성과 타당성
4. 조직 및 인력운영등 경영계획의 적정성
5. 재정 및 기술적 능력
6. 방송발전을 위한 지원계획
7. 기타 사업수행에 필요한 사항
② 방송위원회는 제1항의 규정에 의한 심사를 할 때에는 시청자의 의견을 공개적으로 청취하고, 그 의견의 반영 여부를 공표하여야 한다.
[방송법시행령]
제7조 (중계유선방송사업자의 종합유선방송사업 승인)
① 법 제9조 제3항의 규정에 의하여 중계유선방송사업자가 종합유선방송사업의 승인을 얻고자 하는 경우에는 다음 각 호의 요건을 갖추어 승인신청서에 시설전환계획서를 첨부하여 방송위원회에 제출하여야 한다.
1. 시설전환계획이 법 제79조 제1항의 규정에 의한 종합유선방송사업의 기술기준에 적합할 것
2. 중계유선방송사업자의 가입자수가 그가 소재하는 종합유선방송사업구역 안의 전체가구수 중 차지하는 비율이 당해 사업구역의 범위와 특성을 고려하여 방송위원회가 고시하는 비율 이상일 것
② 방송위원회는 제1항의 규정에 의하여 승인신청서를 접수한 때에는 제1항 각 호의 사항 및 법 제10조 제1항 각 호의 사항을 심사한 후 정보통신부장관과의 협의를 거쳐 그 결과를 90일 이내에 신청인에게 통보하여야 한다.
③ 종합유선방송사업의 승인에 필요한 구체적인 절차 및 방법에 관하여는 방송위원회규칙으로 정한다.
[방송법시행에관한방송위원회규칙]
제3조(중계유선방송사업자의 종합유선방송사업 승인신청)
① 영 제7조 제1항의 규정에 의하여 중계유선방송사업자가 종합유선방송사업승인을 신청하고자 하는 경우에는 별지 제9호의 서식에 의한 신청서에 중계유선방송사업허가증 사본을 첨부하여 방송위원회에 제출하여야 한다.
② 영 제7조 제1항 내지 제3항의 규정에 의하여 방송위원회가 중계유선방송사업자의 종합유선방송사업승인을 하는 경우에는 별지 제10호의 서식에 의한 승인장을 교부하여야 한다.
③ 영 제7조 제1항 내지 제3항의 규정에 의하여 중계유선방송사업자가 종합유선방송사업 승인을 받은 경우에 종합유선방송사업 허가의 유효기간은 승인일부터 기산한다. 이 경우 중계유선방송사업의 허가 유효기간은 승인일에 만료된 것으로 본다.
2. 종합유선방송사업 승인대상자 결정 및 승인장 교부의 행정처분성
가. 방송법 제9조 제3항, 제4항, 제16조, 방송법시행령 제16조 제1항, 방송법시행에관한방송위원회규칙 제3조 제2항, 제3항의 각 규정에 의하면, 중계유선방송사업자가 종합유선방송사업을 하고자 할 경우에는 피고의 승인을 얻어야 하고, 피고가 중계유선방송사업자에 대하여 종합유선방송사업승인을 하는 경우에는 승인장을 교부하여야 하며, 이에 의하여 승인을 얻은 자는 승인을 얻은 때로부터 종합유선방송사업자로 허가를 받은 것으로 보게 되는데, 그 허가의 유효기간은 3년으로 승인일로부터 기산하며, 중계유선방송사업의 허가 유효기간은 승인일에 만료된 것으로 보도록 되어 있어서, 중계유선방송사업자가 종합유선방송사업 승인대상자로 결정되었다 하더라도 피고로부터 승인장을 교부받을 때까지는 그대로 중계유선방송사업자로 남아 있다가 법인설립등기(설립예정법인), 자본금 납입 및 허가추천조건의 이행을 담보할 수 있는 이행각서 등의 필요서류를 피고가 정한 기한까지 제출하여야 승인장을 교부받을 수 있고, 그 때 비로소 종합유선방송사업자로서의 확정적인 지위를 취득하게 되므로, 중계유선방송사업자에 대한 승인장 교부처분은 종합유선방송사업승인의 성질을 갖는 설권적 행정처분에 해당한다 할 것이다.
나. 한편, 방송법시행령 제7조 제2항은 "방송위원회는 제1항의 규정에 의한 승인신청서를 접수한 때에는 제1항 각 호의 사항 및 법 제10조 제1항 각 호의 사항을 심사한 후 정보통신부장관과의 협의를 거쳐 그 결과를 90일 이내에 신청인에게 통보하여야 한다"고 규정하여 심사결과통보에 관한 근거 규정을 두고 있는데, 피고는 위 조항들에 근거하여 한 승인신청 공고에서 승인대상자 결정을 '사업자 승인'이라고 표현하면서 절대평가와 상대평가를 병행하여 방송구역별로 1개의 사업자를 결정한다고 공고하는 한편, 승인대상자로 결정된 사업자가 법인설립등기, 자본금 납입 및 이행각서의 제출 등을 기한 안에 이행하면 승인장을 교부할 것을 약속하고 있으므로, 승인대상자로 결정된 사업자는 아직 종합유선방송사업자로서의 확정적인 지위를 갖지 못한다 하더라도 승인신청 공고에서 정한 사항을 모두 이행하기만 하면 승인장을 교부받아 종합유선방송사업자가 될 수 있는 법적 지위에 있게 된다 할 것이고, 이러한 법적 지위는 방송법 제9조 제3항, 방송법시행령 제7조 제1항, 제2항의 각 규정과 피고의 공고에 근거하여 형성된 것이므로 피고 자신도 승인신청 공고에서 정한 사유 이외의 다른 사유로는 승인대상자 결정을 취소하여 그 법적 지위에 영향을 미칠 수 없다고 보아야 할 것인바, 이와 같은 법적 지위는 승인장을 교부받음으로써 얻어지는 확정적인 지위와 구별되어지는 한편, 그와 별도로 법적 보호가 부여될 필요가 있다고 할 것이므로 위와 같은 승인대상자 결정 역시 신청인의 법률상의 지위에 직접적인 변동을 일으키는 행정처분이라 할 것이다(또한, 승인대상자 결정처분과 동시에 이루어지는 불승인대상자 결정처분을 승인신청당사자의 법적 지위에 영향을 미치는 행정처분으로 볼 수밖에 없는 이상 승인대상자 결정처분 역시 마찬가지 이유에서 행정처분으로 보아야 한다, 이하에서는 피고의 참가인에 대한 종합유선방송사업 승인대상자 결정처분과 승인장 교부처분을 아울러 이 사건 승인처분이라 하고, 원고에 대한 종합유선방송사업 불승인대상자 결정처분을 이 사건 승인거부처분이라 한다).
【관련 법령】
[방송법]
제2조 (용어의 정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. "방송"이라 함은 방송프로그램을 기획·편성 또는 제작하여 이를 공중(개별계약에 의한 수신자를 포함하며, 이하 '시청자'라 한다)에게 전기통신설비에 의하여 송신하는 것으로서 다음 각 목의 것을 말한다.
나. 종합유선방송 : 전송·선로설비를 이용하여 행하는 다채널 방송
2. "방송사업"이라 함은 방송을 행하는 다음 각 목의 사업을 말한다.
나. 종합유선방송사업 : 종합유선방송국(종합유선방송을 행하기 위한 설비와 그 종사자의 총체를 말한다. 이하 같다)을 관리·운영하며 종합유선방송을 행하는 사업
3. "방송사업자"라 함은 다음 각 목의 자를 말한다.
나. 종합유선방송사업자 : 종합유선방송사업을 하기 위하여 제9조 제2항의 규정에 의하여 허가를 받은 자
4. "중계유선방송"이라 함은 지상파 방송 또는 이 법에 의한 한국방송공사 및 특별법에 의하여 설립된 방송사업자가 행하는 위성방송이나 대통령령이 정하는 방송을 수신하여 중계송신(방송편성을 변경하지 아니하는 녹음·녹화를 포함한다)하는 것을 말한다.
5. "중계유선방송사업"이라 함은 중계유선방송을 행하는 사업을 말한다.
6. "중계유선방송사업자"라 함은 중계유선방송사업을 하기 위하여 제9조 제2항의 규정에 의하여 허가를 받은 자를 말한다.
제16조 (허가 및 승인 유효기간)
제9조 제2항의 규정에 의하여 허가받은 종합유선방송사업 및 중계유선방송사업과 제9조 제5항 단서의 규정에 의하여 승인을 얻은 방송채널사용사업의 허가 또는 승인의 유효기간은 5년을 초과하지 아니하는 범위 내에서 대통령령으로 정한다.
[방송법시행령]
제16조 (재허가 등)
① 법 제16조의 규정에 의한 허가 및 승인의 유효기간은 3년으로 한다.
3. 중계유선방송사업자에 대한 종합유선방송사업 승인제도에 관한 검토
가. 제도의 신설 경위
(1) 중계유선방송은 라디오 지상파 방송의 난시청 지역 해소를 목적으로 1961. 8. 24. 유선방송수신관리법이 제정되면서 최초로 도입되었고, 종합유선방송은 케이블티비, 멀티미디어 등 뉴미디어기술의 개발에 따른 세계방송환경의 중대한 변화에 부응하면서 일본이나 홍콩의 위성방송에 의한 문화침투에 대비하기 위한 목적 등으로 1991. 12. 31. 종합유선방송법이 제정되면서 도입되었다.
(2) 그런데 종합유선방송사업과 중계유선방송사업에 대한 법령 및 규제기관이 이원화되고 사업자들이 난립함으로써, 각 사업자 간 과당경쟁으로 시장질서가 교란되고 전송망에 대하여 중복투자가 이루어지며 종합유선방송의 정착이 더디게 진행되는 등 부작용이 심화되자, 정부는 방송개혁위원회를 구성하여 방송정책 전반에 대한 검토를 하게 되었다.
(3) 방송개혁위원회는 1999. 2.경 위와 같은 문제점의 해결방안으로 법령 및 규제기간의 일원화 및 양 사업의 통합을 제시하였다. 이 때 양 사업의 통합을 위하여는 단계적 방안이 주장되었는데, 1단계는 방송구역별로 일정한 유예기간을 설정한 다음 중계유선방송사업자에 대하여 종합유선방송사업자의 자격을 부여하여 동일 방송구역 내에 복수의 종합유선방송사업자를 인정하는 것이고, 2단계는 동일 방송구역 내의 복수 종합유선방송사업자간의 통합을 전제로 하여 재허가를 하여 주는 것이었다.
(4) 위 방안에 따라 2000. 1. 12. 구 방송법 및 종합유선방송법 등이 폐지되고 방송법이 제정됨으로써 양 사업에 대한 관련 법 및 규제기관이 일원화되었으며, 방송법 제9조 제3항에서는 중계유선방송사업자에 대한 종합유선방송사업 승인제도가 신설되었는데, 이에 피고는 양 사업의 통합방안 1단계 조치로 각 종합유선방송구역 내의 중계유선방송사업자 중 1개 사업자에 대하여 종합유선방송사업 승인을 하여 줌으로써 기존의 종합유선방송사업자 이외에 추가적으로 종합유선방송사업자를 인정하여 주기 위하여 위와 같은 승인제도(이하 '이 사건 승인제도'라 한다)를 실시하였다.
[증거] 갑26, 변론 전체의 취지
나. 이 사건 승인제도에 대한 피고의 입장
피고는 2000. 11. 23. '중계유선방송의 종합유선방송사업 승인 방안 공청회'를 개최하여 이 사건 승인제도의 의의를 "능력 있는 중계유선방송사업자에 대한 종합유선방송사업 승인을 통하여 유선방송의 소모적 경쟁구조를 개선하고 종합유선방송의 시장통합을 위한 기반을 조성하며 케이블티비의 시장규모 확대를 도모하여 결과적으로 케이블티비의 시청기회를 확대함과 동시에 그 서비스의 질을 높이는 데 있다."고 표명하였고, 2001. 1. 3. '중계유선방송사업자 종합유선방송사업 승인신청 요령에 대한 설명회'를 개최하여 이 사건 승인제도의 목표를 "능력 있는 중계유선방송사업자의 종합유선방송사업 승인을 통하여 케이블티비 시청기회를 확대하고 유선방송의 시장통합을 위한 기반을 조성함으로써 케이블티비산업의 활성화를 도모하고자 하는 데 있다."고 하면서, 이에 따른 승인심사의 기본방향을 방송법 제10조 제1항에 명시된 심사기준에 부합하고 위와 같은 이 사건 승인제도의 목표를 달성할 수 있는 사업자를 승인하고자 하는 것으로 정하였다.
[증거] 을1, 2, 변론 전체의 취지
다. 이 사건 승인제도의 근본취지
위와 같은 이 사건 승인제도의 신설 경위와 이에 대한 피고의 입장 및 관련 법령을 살펴보면, 이 사건 승인제도의 근본 취지는 기존의 능력 있는 중계유선방송사업자에 대하여 종합유선방송사업자의 자격을 부여하여 동일 방송구역 내에 복수의 종합유선방송사업자를 인정한 후 그들 간의 공정한 경쟁을 통하여 케이블티비의 시청기회를 확대하고 중계유선방송 및 종합유선방송의 시장통합을 유도함으로써 케이블티비산업의 활성화를 도모하는 데 있다고 할 수 있다.
4. 이 사건 승인처분 및 승인거부처분의 적법 여부
가. 당사자의 주장
원고는, 주식회사 미래케이블티비(2002. 3. 15. 주식회사 큐릭스로 상호변경되었다, 이하 '미래케이블'이라 한다)는 이 사건 방송구역의 기존 종합유선방송사업자로서 1999. 6.경 참가인을 인수하여 그의 주식 100%를 보유하고 있었는데, 그와 같은 상황에서 피고가 참가인에게 이 사건 승인처분을 하는 것은 동일한 방송구역에 하나의 사업자에게 두 개의 종합유선방송사업권을 부여하는 것과 다를 바 없다 할 것이고, 따라서 기존의 능력 있는 중계유선방송사업자에 대하여 종합유선방송사업자의 자격을 부여하여 동일 방송구역 내에 복수의 종합유선방송사업자를 인정한다는 이 사건 승인제도의 근본 취지에 반하여 참가인에게 이 사건 승인처분을 하고 원고에게 이 사건 승인거부처분을 하였다 할 것이므로, 이 사건 승인처분과 승인거부처분은 모두 위법하여 취소되어야 한다고 주장한다.
이에 대하여 피고와 참가인은, 비록 미래케이블이 참가인의 주식 일정 부분을 보유하고 있다 하더라도 이러한 주식 보유가 방송법에 의하여 금지된 것이 아닌 이상 이러한 주식보유사실만으로 이 사건 승인처분이 이 사건 승인제도의 근본 취지에 반하여 위법하게 되는 것은 아니라고 주장한다.
나. 인정 사실
(1) 미래케이블은 서울 강북·도봉 방송구역에서 종합유선방송사업을 영위하고 있는 종합유선방송사업자인데, 1999. 6.경 같은 방송구역에서 중계유선방송사업을 영위하고 있던 참가인을 인수하였고, 2000. 5.경 같은 중계유선방송사업자인 주식회사 큐릭스네트웍스(이하 '큐릭스네트웍스'라고 한다)에 상당한 자본을 출자하여 그의 주식 89.7%를 보유하고 있었다.
(2) 참가인은 2001. 2. 10. 피고에게 이 사건 승인신청을 하면서, 그 당시 미래케이블이 참가인의 주식 600,000주 전부를 보유하고 있었음에도 이 사건 승인신청서와 함께 제출한 참가인의 사업계획서에 미래케이블이 참가인의 주식 95%를, 주식회사 KCC정보통신(이하 'KCC'라고 한다)이 참가인의 주식 5%를 보유하고 있는 것으로 기재하는 한편, 종합유선방송사업 승인을 받을 경우에는 유상증자를 통하여 미래케이블이 참가인의 주식 85%를, 큐릭스네트웍스가 참가인의 주식 10%를, KCC가 참가인의 주식 5%를 보유하는 것으로 변경하는 것으로 기재하였다. 그 후 위와 같은 사업계획서 내용대로 KCC는 2001. 2. 21. 주금 198,947,000원을 납입하고 참가인이 유상증자한 주식 31,579주를 인수하여 참가인의 주식 5%{31,579주/631,579주(600,000주+31,579주)}를 보유하게 되었고, 참가인이 종합유선방송사업 승인대상자로 결정된 후인 2001. 6. 18.에는 미래케이블이 1,950,357,538원의 주금을, 큐릭스네트웍스가 1,699,650,543원의 주금을, KCC가 192,096,919원의 주금을 각 납입하여 참가인이 유상증자한 주식 184,468주 중 미래케이블이 93,641주를, 큐릭스네트웍스가 81,604주를, KCC가 9,233주를 각 인수한 결과 미래케이블이 참가인의 주식 85%{693,641주/816,047주(631,579주+184,468주)}를, 큐릭스네트웍스가 참가인의 주식 10%{81,604주/816,047주(631,579주+184,468주)}를, KCC가 참가인의 주식 5%{40,812주/816,047주(631,579주+184,468주)}를 각 보유하게 되었다.
(3) 참가인의 이 사건 승인신청 전후의 참가인, 미래케이블 및 큐릭스네트웍스의 임원구성을 살펴보면, 참가인의 경우에는 대표이사 이덕선, 이사 원재연, 박건호, 이봉규로 구성되어 있었고, 미래케이블의 경우에는 대표이사 원재연, 이사 이덕선, 최성로로 구성되어 있었으며, 큐릭스네트웍스의 경우에는 대표이사 원재연, 이사 이덕선, 문진환으로 구성되어 있어서, 원재연과 이덕선은 위 각 방송회사의 대표이사 또는 이사로 항상 참여하여 그 경영에 관여하고 있었고, 한편 미래케이블은 자신의 회사소개를 통하여 참가인이 자신의 자회사라고 선전하면서 2001. 4. 30. 종합유선방송사업 승인대상자로 결정되어 종합유선방송사업자로 전환되었다고 광고하였다.
(4) 참가인은 이 사건 승인신청 당시 참가인의 본점 소재지인 서울 강북구 수유동 472-485에 종합유선방송국을 두고 그 내부에 주전송장치 등 종합유선방송국설비를 설치하는 것으로 계획하여 그 내용을 사업계획서에 담고 있었는데, 종합유선방송사업 승인대상자로 결정된 후인 2001. 6. 19. ① 참가인의 대표이사 이덕선이 미래케이블의 이사를 겸직하고 있어 경영의 효율성을 기대할 수 있고, ② 지역적으로 참가인과 미래케이블이 동일 방송구역 내에 위치하고 있어 선로구성에 어려움이 없으며, ③ 대주주가 미래케이블로서 통합운영에도 어려움이 없고, ④ 통합운영을 통한 불필요한 투자지출을 최소화할 수 있을 뿐만 아니라 효율적인 운영이 가능하다는 이유로, 피고에게 미래케이블의 종합유선방송국설비를 공동으로 사용할 수 있도록 허가하여 달라는 내용의 사업계획서 변경신청을 하였고, 이에 따라 2001. 7. 30. 피고로부터 관련 기관의 허가를 조건으로 주전송장치의 소재지를 미래케이블의 본점 소재지로 변경하여 미래케이블과 종합유선방송국설비를 공동으로 사용하는 것을 내용으로 하는 승인장을 교부받았으며, 그 후 이에 따른 후속조치로써 정보통신부장관의 승인을 거쳐 서울체신청장으로부터 종합유선방송사업 준공검사필증을 교부받았다.
(5) 한편, 참가인의 이 사건 승인 신청 당시 피고와 정보통신부장관은 방송법 제79조 제3항에 따라 종합유선방송사업자와 중계유선방송사업자는 전송·선로설비를 상호 이용할 수 있도록 되어 있어 종합유선방송사업자가 중계유선방송시설을 통하여 자신의 가입자에게 종합유선방송을 송출하는 것이 가능하다는 입장을 취하고 있었고, 그러한 사실을 참가인 및 미래케이블도 모두 알고 있었다.
(6) 참가인은 미래케이블에 인수된 이래 미래케이블의 종합유선방송을 자신의 전송·선로설비를 통하여 그대로 재송출하고 있었고, 피고로부터 이 사건 승인처분을 받아 종합유선방송사업자로 전환된 후에도 미래케이블과 종합유선방송국설비를 공동으로 사용하면서 자신의 전송·선로장비를 통하여 미래케이블과 대부분 동일한 종합유선방송을 송출하고 있다.
[증거] 갑3, 4, 갑8-2, 3, 4, 5, 6(을3의 일부), 갑9, 10, 11, 12, 13, 갑14-1,2, 갑16-3, 4, 갑16-5(=갑20-6), 갑16-6(=갑20-8), 갑18, 갑20-5, 갑21-2, 4, 5, 6, 8, 11, 12, 갑24, 25, 29, 32 을3, 을10-1(=을14-1), 을10-2(=을14-2), 을10-3(=을14-3, 을22-5), 을14-4, 을15, 을16-1, 2, 3, 을17, 18, 을19-3, 4, 을22-1, 2, 3, 4, 증인 구제모
다. 판단
피고의 승인처분은 중계유선방송사업자에게 종합유선방송을 영위할 수 있는 권리 등을 부여하는 설권적 행정행위로서 그러한 중계유선방송사업자를 승인하는 방법과 절차를 택함에 있어 합리적인 범위 내에서 폭넓은 재량권이 있다고 할 것이나, 그 재량권은 이 사건 승인제도의 근본 취지에 합치되도록 행사되어야 한다는 내재적인 한계를 가지고 있다 할 것인데, 앞서 본 바와 같이 이 사건 승인제도의 근본 취지는 기존의 능력 있는 중계유선방송사업자에 대하여 종합유선방송사업자의 자격을 부여하여 동일 방송구역 내에 복수의 종합유선방송사업자를 인정한 후 그들간의 공정한 경쟁을 통하여 케이블티비의 시청기회를 확대하고 유선방송의 시장통합을 유도함으로써 케이블티비산업의 활성화를 도모하는 데 있다 할 것이다. 한편, 피고에게 종합유선방송업자를 선정함에 있어 폭넓은 재량이 부여되어 있다 하더라도 이 사건에 있어서와 같이 사전에 일정한 선정기준을 공고하여 그 기준에 따라 사업자를 선정하기로 하였다면 이와 같은 선정방법의 선택을 통하여 피고는 사업자 선정에 관한 자신의 재량권을 행사하였다 할 것이고, 다른 한편 이로써 자신의 재량권을 제한하기로 대외적으로 표시한 것이라 할 것이므로, 피고는 표시된 기준에 따라 사업자를 선정할 의무를 부담하게 된다 할 것인데, 피고가 위와 같은 이 사건 승인제도의 근본 취지에 부합하도록 종합유선방송사업 승인신청 공고에서 승인심사의 기본방향으로 "방송법 제10조 제1항에 명시된 심사기준에 부합하는 사업자를 승인함", "유선방송시장통합의 기반조성에 부합하는 사업자를 승인함", "종합유선방송산업의 활성화 및 관련시설투자가 가능한 사업자를 승인함"이라는 기준을 설정한 것은 앞서 본 바와 같다. 따라서 피고는 심사의 세부적인 판단기준을 설정함에 있어서도 이와 같은 승인심사의 기본방향에 상응할 수 있도록 형성함으로써 이 사건 승인제도의 취지에 부합하는 사업자를 선정할 수 있도록 하여야 하고, 그와 달리 피고에 의하여 설정된 세부적인 판단기준이 위와 같은 승인심사의 기본방향을 관철시킬 수 없도록 설정됨으로써 결과적으로 이 사건 승인제도의 목적을 달성하는 것이 어렵게 되어 있다면 이는 피고가 심사기준을 설정함에 있어 재량권을 일탈하거나 남용한 것이라 할 것이다. 결국, 피고의 참가인에 대한 이 사건 승인처분이 위와 같은 이 사건 승인제도의 근본 취지에 합치되는지, 보다 구체적으로는 이 사건 승인심사의 기본방향에 합치되는지 여부가 이 사건 승인처분 및 승인거부처분의 위법성을 판단하는 중요한 기준이 된다 할 것이다.
살피건대, 앞서 본 바와 같이 참가인은 이 사건 승인신청 당시 미래케이블에 의하여 자신의 주식 전부를 보유당하고 있었을 뿐만 아니라 그 후 KCC와 큐릭스네트웍스가 참가인의 유상증자한 주식 일부를 인수한 후에도 미래케이블에 의하여 자신의 주식 85%를 보유당하고 있었고(한편, 큐릭스네트웍스가 미래케이블의 자회사에 불과한 점을 감안하면 실제로는 미래케이블에 의하여 자신의 주식 95%를 보유당하고 있었다), 자신의 임원 중 대표이사 이덕선과 이사 원재연이 미래케이블의 임원을 겸임하고 있었는바, 이에 의하면 결국 참가인은 그 자본뿐만 아니라 인적 구성에 있어서도 미래케이블에 의하여 완전히 지배당하고 있었던 것으로 보이는 점, 종합유선방송국설비는 종합유선방송을 편성·운행·송출하기 위하여 종합유선방송국 안에 설치하는 주전송장치 등을 말하는 것으로서 종합유선방송사업을 영위하기 위한 핵심적인 시설에 해당하고, 그러한 이유에서 참가인은 이 사건 승인신청 당시 독립적인 종합유선방송국설비를 구축하는 것으로 사업계획서를 작성하였다가, 이 사건 승인대상자 결정처분 이후 미래케이블과의 지배종속관계를 고려하여 피고에게 미래케이블의 종합유선방송국설비를 공동사용하는 것으로 허가하여 줄 것을 신청하여 피고로부터 미래케이블과 종합유선방송국설비를 공동사용하는 것으로 승인장을 교부받은 점, 참가인은 미래케이블에게 인수당한 이래 미래케이블의 종합유선방송을 그대로 재송출하고 있었는데, 이 사건 승인처분 이후에도 위와 같이 미래케이블의 종합유선방송국설비를 공동사용하게 됨에 따라 자신의 전송·선로장비를 통하여 미래케이블과 대부분 동일한 종합유선방송을 송출할 수밖에 없었던 점, 참가인은 피고로부터 이 사건 승인처분을 받지 않더라도 미래케이블과의 합병절차를 거치거나 자신의 전송·선로장비를 통하여 미래케이블의 종합유선방송을 그대로 재송출하는 데 아무런 법적 장애가 없었던 점 등을 종합하여 보면, 참가인은 이 사건 승인신청 당시뿐만 아니라 이 사건 승인처분 당시에도 독립적인 중계유선방송사업자로서의 지위에 있었던 것이 아니라 자본, 인적 구성 및 유선방송의 편성·운행·송출 등 모든 측면에 있어 미래케이블에 의하여 완전히 지배당하고 있어 그와 주종관계를 형성하고 있었고, 그로 인하여 참가인에게 종합유선방송사업의 승인을 하여 준다 하더라도 미래케이블과 대등한 종합유선방송사업자로서 공정한 경쟁을 통하여 위에서 본 바와 같은 이 사건 승인제도의 목적을 달성할 수 있는 기대가능성이 전혀 없었던 것으로 보이고, 결국 참가인을 '유선방송 시장통합의 기반조성에 부합하는 사업자', '종합유선방송산업의 활성화 및 관련시설투자가 가능한 사업자' 또는 방송법 제10조 제1항 제3호가 규정하는 '지역적·사회적·문화적 필요성과 타당성'이라는 기준을 충족시키는 신청인이라고 보기는 어렵다 할 것이다.
이와 같이 피고의 승인심사의 기본방향에 비추어 참가인의 승인대상자로서의 자격에 관한 흠결이 명백히 인정되는 이 사건에서, 비록 참가인이 피고가 설정한 세부기준의 각 항목에 관하여 원고보다 높은 평가점수를 받았다 하더라도, 이는 피고에 의하여 설정된 세부적인 판단기준이 위와 같은 승인심사의 기본방향을 크게 벗어나게 설정되었거나, 아니면 각 항목에 대한 평가가 현저하게 타당성을 잃어버린 채 이루어짐으로써 재량권이 일탈되거나 남용되어 행사된 결과라 할 것이므로, 결국 피고의 참가인에 대한 이 사건 승인처분은 위법하다고 할 것이고, 그로 인하여 피고의 원고에 대한 이 사건 승인거부처분 또한 위법함을 면하지 못한다고 할 것이다.
5. 참가인의 주장에 대한 판단
가. 수익적 행정처분의 취소 제한에 대한 주장에 관하여
(1) 참가인의 주장
참가인은, 이 사건 승인처분 이후 투자자들로부터 60억 원 이상의 금원을 투자받았고, 4만 가구 이상의 종합유선방송 가입자를 확보하였을 뿐만 아니라 종합유선방송을 전제로 한 많은 계약관계(프로그램 공급계약, 전송망 포설계약, 방송설비계약 등)를 형성하였는바, 이 사건 승인처분이 취소된다면 위와 같은 기득권과 신뢰보호 및 법률생활안정의 침해 등의 불이익을 받게 되는데, 이에 의하면 이 사건 승인처분의 취소로 인하여 참가인이 입게 될 위와 같은 불이익은 이를 감당하기 어려운 반면, 이 사건 승인처분을 취소하여야 할 공익상의 필요는 거의 찾아볼 수 없다 할 것이므로, 결국 이 사건 승인처분이 위법하다고 하더라도 이를 취소할 수 없다고 주장한다.
(2) 판단
살피건대, 이 사건 승인처분과 같이 수익적 행정처분을 신청한 수인이 서로 경쟁관계에 있어서 일방에 대한 승인이 타방에 대한 불승인으로 귀결될 수밖에 없는 때에는 승인을 받지 못한 자는 비록 경쟁자에 대하여 이루어진 승인처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 처분의 취소를 구할 수 있다 할 것이고, 이와 같은 법리에 따라 피고의 참가인에 대한 이 사건 승인대상 결정처분 이후인 2001. 6. 9. 원고가 그 처분의 위법함을 전제로 그 취소를 구하는 이 사건 소를 제기하였으므로, 참가인으로서는 그 당시부터 이 사건 승인처분의 취소로 인한 불이익을 미리 예상할 수 있었고, 그러한 불이익을 예상한 상태에서 이 사건 승인처분을 기초로 한 사실관계 및 법률관계를 형성하였다고 할 것이어서, 이 사건 승인처분의 취소는 통상의 수익적 행정처분의 취소와 다른 측면이 있을 뿐만 아니라, 가사 참가인의 주장과 같이 이 사건 승인처분의 취소로 인하여 참가인이 위와 같은 불이익을 입는다고 하더라도, 이 사건 승인처분을 취소하지 않는다면 이 사건 방송구역에서 미래케이블과 그와 종속관계에 있는 참가인에 의하여 독점적인 종합유선방송시장이 형성됨으로 인하여 이 사건 승인제도의 근본취지가 몰각됨과 동시에 종전의 유선방송시장의 근간을 무너뜨리게 되는 등의 공익상 불이익이 참가인의 위와 같은 불이익을 넘어선다고 할 것이어서, 이 사건 승인처분이 앞서 본 바와 같은 이유로 위법한 이상 위와 같은 공익상 이익을 위하여 이를 취소할 수밖에 없다 할 것이다. 따라서 참가인의 위 주장은 이유 없다.
나. 신뢰보호의 원칙에 대한 주장에 관하여
(1) 참가인의 주장
참가인은, 이 사건 승인처분을 신뢰하여 종합유선방송사업에 대한 투자를 유치하고 종합유선방송 가입자를 확보하였을 뿐만 아니라 종합유선방송사업을 전제로 한 계약관계를 형성하였으므로, 이와 같은 참가인의 신뢰는 보호되어야 한다고 할 것이어서, 이 사건 승인처분이 위법하다고 하더라도 이를 취소할 수 없다고 주장한다.
(2) 판단
앞서 본 바와 같이 원고가 이 사건 승인처분이 위법함을 전제로 그 취소를 구하는 이 사건 소를 제기함으로써 참가인으로서는 그 당시부터 이 사건 승인처분의 취소로 인한 불이익을 미리 예상할 수 있었고 그러한 불이익을 예상한 상태에서 이 사건 승인처분을 기초로 한 사실관계 및 법률관계를 형성하였다고 할 것이므로, 이 사건 승인처분의 취소와 관련하여 통상의 행정처분에 대한 신뢰보호의 원칙은 적용될 여지가 없다고 할 것이어서, 참가인의 위 주장 역시 이유 없다.
6. 결론
그렇다면 원고의 나머지 주장을 살펴볼 필요 없이 피고의 참가인에 대한 이 사건 승인처분과 원고에 대한 이 사건 승인거부처분은 모두 위법하다고 할 것이므로, 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김창석(재판장) 류용호 문주형