【원고, 항소인】
주식회사 수도권환경
【원고 보조참가인】
동아공사 주식회사외 2(소송대리인 법무법인 두우 담당변호사 백윤기외 2인)
【피고, 피항소인】
중앙토지수용위원회
【피고 보조참가인】
가양산업개발 주식회사외 5인(소송대리인 변호사 윤영선)
【제1심판결】
서울행정법원 2003. 2. 12. 선고 2002구합20954 판결
【변론종결】
2004. 5. 28.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 2002. 5. 14. 원고에 대하여 한 이의재결을 취소한다.
3. 소송 총비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 모두 피고 및 피고 보조참가인들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 이의재결의 경위
(1) 도시계획시설(폐기물처리시설)결정
- 1997. 9. 13. 인천광역시 고시 제1997-217호
(2) 실시계획 인가 및 고시(변경고시)
- 도시계획사업(폐기물처리시설 : 건설폐재파쇄시설)
- 1998. 3. 7. 인천광역시 고시 제1998-58호, 같은 해 6. 12. 고시 제1998-129호(이하 변경고시), 같은 해 7. 30. 고시 제1998-157호, 같은 해 10. 31. 고시 제1998-191호, 1999. 7. 7. 고시 제1999-275호, 같은 해 9. 10. 고시 제1999-119호, 2000. 8. 21. 고시 제2000-143호, 2001. 7. 18. 고시 제2001-122호, 2002. 7. 8. 고시 제2002-147호
- 사업 시행지 : 인천 서구 백석동 212-2 일원 84,000㎡
- 인가조건 제4호(나머지 인가조건은 생략)
: 본 사업장은 당초 행정청이 추진한 5개소의 유치를 기본으로 하며, 폐기물처리업허가권자에 의하여 이의 변동이 필요한 경우와 부지조성, 도로·조경을 제외한 폐기물처리시설 등의 배치관계로 토지이용계획의 변경사유 발생시 폐기물처리업허가권자의 지시를 따라야 함.
(3) 사업시행자 : 원고
(4) 인천광역시 지방토지수용위원회의 2001. 11. 23.자 수용재결
- 재결신청 대상토지 : 위 사업 시행지 내 토지 중 인천 서구 백석동 212-18 유지 422㎡외 8필지 합계 66,585㎡(이하 '이 사건 토지'라고 함)
- 재결내용 : 실시계획 인가조건(인가조건 제4호)이 충족되지 않은 상태에서 원고에게 수용권한을 부여하는 것은 부당하다는 이유로 원고의 수용재결신청을 기각함.
(5) 피고의 2002. 5. 14.자 이의재결(이하 ‘이 사건 이의재결’이라고 함)
- 재결 내용 : 수용재결에서와 같은 이유를 들어 원고의 이의신청을 기각함.
【인정 근거】
다툼 없는 사실, 갑 2, 6호증의 각 1, 2, 제1심 법원의 인천광역시에 대한 사실조회결과, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 이의재결의 위법 여부
가. 원고 주장의 요지
(1) 실시계획 인가조건 제4호에 따라 당초 위 사업시행지구 안으로 이전하기로 한 5개 폐기물중간처리업체는 모두 기존 사업장의 시설·장비 및 적치폐기물을 위 사업지구 안으로 이전하기로 하는 협약을 체결하였고, 이에 따라 원고와 원고 보조참가인 동아공사 주식회사(이하 ‘동아공사’라고만 한다)는 이미 이전을 완료하였으며, 그 외 2개 업체인 원고 보조참가인 주식회사 삼력환경(이하 ‘삼력환경’이라고만 한다), 주식회사 서강 이알씨(이하 ‘서강 이알씨’라고만 한다)도 곧 이전할 계획이다. 나머지 1개 업체인 주식회사 삼광건설환경(이하 ‘삼광건설환경’이라고만 한다)은 폐기물처리업 허가가 취소되었으나, 폐기물처리업 허가권자인 인천광역시 서구청장(이하 ‘서구청장’이라고만 한다)은 삼광건설환경이 이전하기로 되어 있던 부지를 나머지 4개 업체가 분할하여 사용하도록 하였으며, 또한 인천광역시장과 서구청장의 사업시행의지가 확고하므로, 결국 원고는 위 실시계획 인가조건 제4호를 이미 충족하였거나 적어도 이를 충족하는데 아무런 문제가 없다. 따라서, 위 인가조건이 충족되지 않았음을 이유로 하여 원고의 수용재결신청을 기각한 인천광역시 지방토지수용위원회의 2001. 11. 23.자 수용재결내용을 그대로 유지한 피고의 이 사건 이의재결은 위법하다.
(2) 가사 위 인가조건이 충족되지 않았다고 하더라도 사업인정 자체가 취소되지 않는 한 인천광역시 지방토지수용위원회나 피고가 사업의 시행을 불가능하게 하는 위와 같은 내용의 재결을 할 수는 없다.
나. 판단
위 사실조회결과와 제1심 법원의 인천광역시 서구에 대한 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 인천광역시장은 수도권매립지구 주변에 분산되어 있는 기존 건설폐기물중간처리시설을 한 곳에 집단화하고 건설폐재류처리시설의 산발적인 배치를 지양하여 도시환경을 효율적으로 관리하고자 위와 같이 도시계획시설결정을 하고, 이어 위 도시계획사업에 대한 실시계획 인가를 하면서 기존의 5개 건설폐기물중간처리업체인 원고와 용주환경 주식회사(후에 동아공사로 상호가 변경됨), 삼력환경, 미림개발 주식회사(후에 서강 이알씨로 상호가 변경됨), 삼광건설환경이 이 사건 사업시행지구에 집단으로 이전하는 것을 기본으로 하되 폐기물처리업허가권자(서구청장)에 의하여 그 변동이 필요한 경우 등에는 폐기물처리업허가권자의 지시를 따를 것을 그 조건(인가조건 제4호)으로 하였음을 인정할 수 있다.
사업시행자인 원고가 이러한 인가조건을 이행하지 못함으로써 당초의 위 도시계획시설결정 취지대로 수도권매립지구 주변에 분산되어 있는 기존 건설폐기물중간처리시설을 집단화하는 것이 곤란한 상태라면, 비록 원고가 위와 같이 실시계획 인가를 받았다 하더라도 위 실시계획은 위 인가조건이 충족되지 않음에 따라 변경 또는 취소될 여지가 있다.
위 인가조건의 충족 여부에 관하여 보건대, 폐기물처리업 허가가 취소된 삼광건설환경을 제외한 4개 업체 중 원고와 동아공사가 위 사업시행지구 안으로 이미 이전하였음은 당사자 사이에 다툼이 없고, 갑 3호증의 1, 7호증, 을나 7호증의 각 기재에 의하면, 삼력환경과 서강 이알씨는 위 도시계획시설결정 전인 1997. 1. 15. 이 사건 사업시행지 일대가 폐기물처리시설부지로 도시계획시설결정이 되면 위 시행지구 안에 있는 부지를 임차하여 도시계획결정일로부터 2개월 이내에 기존 시설, 장비 및 적치폐기물을 이전하겠다는 내용의 협약서를 작성하여 서구청장에게 제출하였고, 그 후 이 사건 수용재결에서 원고의 재결신청이 기각된 후인 2002. 3. 8.에도 서구청장의 입주 지정일까지 위 사업시행지구 안으로 이전하지 아니할 경우 법적인 책임은 물론 어떠한 행정처분 등 불이익에 대하여 아무런 이의를 제기하지 않겠다는 내용의 협약서를 작성한 사실을 인정할 수 있으나, 한편 을나 4, 5호증의 각 기재와 인천광역시에 대한 위 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 삼력환경과 서강 이알씨는 도시계획시설결정이 있은 후 기존 사업장의 이전을 계속 미루어 온 점, 삼력환경과 서강 이알씨는 2000년 7월경 서구청장에게 위 사업시행지구로 이전할 수 없다는 의견을 각 제출하였고, 또한 서강 이알씨는 그 무렵 원고에게 사정상 그 동안 임차하여 사용하던 기존 사업장부지를 매수하였고, 위 사업시행지구의 부지조성공사 등이 장기화되고 있다는 등의 사유를 들어 현실적으로 위 사업시행지구로 이전할 수 없다는 취지의 통보까지 한 점 등에 비추어 보면, 적어도 위 수용재결 당시에는 위 업체들이 사업장 이전에 소극적이었을 뿐만 아니라 이전할 만한 여건에 있지도 않았던 것으로 보인다.
그러나 도시계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것) 68조 2항은 같은 법 63조의 규정에 의한 실시계획의 고시가 있은 때에는 토지수용법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것, 이하 같다) 14조 및 16조의 규정에 의한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 보도록 규정하고 있는 바, 이러한 사업인정은 그 후 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 하여 일정한 내용의 수용권을 설정해 주는 행정처분의 성격을 띠는 것으로서 그 사업인정을 받음으로써 수용할 목적물의 범위가 확정되고 수용권으로 하여금 목적물에 관한 현재 및 장래의 권리자에게 대항할 수 있는 일종의 공법상의 권리로서의 효력을 발생시킨다 할 것이고, 나아가 토지수용법은 수용·사용의 일차 단계인 사업인정에 속하는 부분은 사업의 공익성 판단으로 사업인정기관에 일임하고, 그 이후의 구체적인 수용·사용의 결정은 토지수용위원회에 맡기고 있는바, 이와 같은 토지수용절차의 2분화 및 사업인정의 성격과 토지수용위원회의 재결사항을 열거하고 있는 같은 법 29조 2항의 규정 내용에 비추어 볼 때, 토지수용위원회는 행정쟁송에 의하여 사업인정이 취소되지 않는 한 그 기능상 사업인정 자체를 무의미하게 하는, 즉 사업의 시행이 불가능하게 되는 것과 같은 재결을 행할 수는 없는 것이다( 대법원 1994. 11. 11. 선고 93누19375 판결 참조).
그렇다면, 위에서 본 바와 같이 위 수용재결 당시 삼력환경과 서강 이알씨가 위 사업시행지구로 이전하는 것이 어려운 상태에 있었고 따라서 사업시행지구에 대한 수용의 필요성이 약하다고 볼 측면이 있었다고 하더라도 행정쟁송 또는 행정청의 처분으로 인하여 위 사업계획인가가 취소되지 않고 있었던 이상 인천광역시 지방토지수용위원회로서는 위 사업인정을 무의미하게 하고 이 사건 수용목적사업인 폐기물처리시설의 집단화를 불가능하게 하는 처분, 즉 원고의 토지수용신청 자체를 기각하는 내용의 재결은 할 수 없다 할 것이므로 결국 인천광역시 지방토지수용위원회의 위 수용재결 및 그와 같은 내용의 피고의 이 사건 이의재결은 모두 위법하다 할 것이다.
피고 보조참가인들은 이 사건 사업은 원고를 비롯한 5개 업체가 공동으로 시행함이 타당함에도 인천광역시장이 그 중 원고만을 사업시행자로 지정하였으므로 실시계획인가 자체가 당연무효라는 취지의 주장을 하나 그러한 사정만으로는 실시계획인가에 중대하고도 객관적으로 명백한 흠이 있다고는 할 수 없으므로 위 주장은 이유 없다.
피고 보조참가인들은 또, 이 사건 사업의 시행기간은 2003. 6. 30.로 만료되었는데, 그 이후 사업기간이 연장된 바 없어 원고로서는 더 이상 위 사업을 계속할 수 없게 되었으므로 이 사건 소는 소의 이익이 없거나 토지수용위원회의 수용재결 자체가 불가능한 상태가 되었다는 취지의 주장을 하므로 살피건대, 을나 11호증의 1, 2의 기재에 의하면 원고와 원고 보조참가인들이 인천광역시장에게 사업기간의 연장을 구하는 도시계획실시계획 변경인가신청을 하였다가 신청이 반려되는 바람에 결과적으로 사업시행기간이 만료된 사실은 인정되나 한편 갑 20호증의 1, 2의 기재에 의하면 원고와 원고 보조참가인들이 현재 행정소송을 통하여 인천광역시장을 상대로 사업기간을 연장해 줄 것을 다투고 있는 사실이 인정되는 데다가 사업기간이 연장되지 않았다고 하여 이 사건 실시계획인가의 효력이 소멸되었다고는 볼 수 없고, 나아가 행정처분의 적법 여부는 그 처분 당시의 사정을 기준으로 하여 판단해야 할 것으로서( 대법원 1987. 1. 20. 선고 85누38 판결 등 참조) 이 사건 이의재결의 당부를 판단함에 있어서 위 주장과 같은 내용의 후발적 사정은 영향을 미칠 수 없다고 볼 것이므로 위 주장은 받아들이지 아니한다.
3. 결론
따라서 이 사건 이의재결은 위법하므로 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있어 이를 받아들여야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리 하여 부당하므로 이를 취소하고 이 사건 이의재결을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 양동관(재판장) 오석준 한숙희