【원고,피상고인】
주식회사 일송건설 (소송대리인 변호사 진성규)
【피고,상고인】
인천광역시장 (소송대리인 법무법인 동호합동법률사무소 담당변호사 이진우 외 1인)
【원심판결】
서울고법 1997. 2. 26. 선고 96구1179 판결
【주문】
원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이유】
1. 원심판결 이유의 요지
대지조성사업자인 원고가 도시계획법상 주거지역 내에 있는 이 사건 토지의 소유자의 승낙을 얻어 1995. 4. 6. 피고에게 이 사건 토지에 관하여 주택건설촉진법 제33조 제1항, 같은법시행령 제32조의 규정에 의한 대지조성사업계획승인을 신청한 것에 대하여 피고가 같은 달 19. 이 사건 토지 일원은 도시계획(옥련토지구획정리사업)이 입안 중인 지역으로 그 도시계획에 의하면, 이 사건 토지가 근린공원으로 지정되어 있는 관계로 원고의 대지조성사업계획승인신청은 위 토지구획정리사업계획과 상이하고, 이 사건 토지 위의 양호한 수림보호를 위하여서도 대지조성사업은 불가하다는 이유로 그 신청을 반려한(이하 피고의 위와 같은 반려행위를 '이 사건 처분'이라고 한다)것은 다음과 같은 이유로 위법하다.
즉, 먼저 도시계획법상 주거지역으로 지정된 지역 안에서 대지조성사업을 함에 있어서는 도시계획법상의 특별한 제한 규정을 두고 있지 아니하므로, 주택건설촉진법상의 요건에 해당하면 원칙적으로 이를 승인하여야 하고, 행정처분의 적법 여부에 관한 판단은 행정처분 당시의 사실상태와 관계 법령을 기준으로 하여야 한다. 그런데 이 사건 토지에 대하여는 이 사건 처분 당시 도시계획상 토지구획정리사업 및 근린공원지정이 계획 중에 있었을 뿐 그 계획 자체가 아직 확정되지 아니하였으므로, 이 사건 처분 당시에 확정되지 아니한 도시계획을 내세워 원고의 대지조성사업계획승인신청을 거부할 수는 없다.
한편 이 사건 토지에 대한 대지조성사업으로 인하여 이 사건 토지 위에 식재된 수림이 훼손될 것이라는 점은 예상되나, 이 사건 토지를 대지로 조성하게 되면 주택부지를 공급하게 됨으로써 주택난 해소에 도움이 되고 부수적으로는 대지 조성 과정에서 골재를 생산할 수 있으며, 돌출한 형태의 이 사건 토지 지역이 주변의 주거지역과 비슷한 높이로 정비됨으로써 장차 주변 주택단지를 포함한 부근지역의 포괄적인 도시계획도 용이하게 되는 점, 피고는 이 사건 토지를 수년간 일반주거지역으로 지정하여 두었음에도 그 소유자로 하여금 이를 개발하지 못하도록 함으로써 그 소유자가 받은 손해가 상당히 큰 점, 이 사건 토지와 그 현황이 거의 유사한 토지에 대하여는 피고가 1992년경에 이미 주택건설사업계획을 승인하여 현재 그 토지 위에는 아파트가 건립되어 있는 점 등 제반 사정을 참작하여 보면, 피고의 이 사건 처분은 그 보호해야 할 공공의 이익을 고려한다 하더라도, 이 사건 토지의 소유자가 입게 될 불이익, 대지조성사업으로 얻게 될 별도의 공공의 이익 및 이 사건 토지에 인접한 다른 토지에 대한 주택건설사업승인과의 형평성 등에 비추어 볼 때 그 재량의 범위를 넘어선 것으로 위법하다.
2. 상고이유에 대한 판단
가. 먼저 원심은, 위에서 본 바와 같이 도시계획법상 주거지역으로 지정된 지역 안에서 대지조성사업을 함에 있어서는 도시계획법상의 특별한 제한 규정을 두고 있지 아니하므로, 행정청은 대지조성사업계획이 주택건설촉진법상의 요건에 해당하면 원칙적으로 이를 승인하여야 한다고 판시함으로써 대지조성사업계획승인의 법적 성질을 기속행위로 보고 있다.
그러나 주택건설촉진법 제33조 소정의 대지조성사업계획의 승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령상 그 승인요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속한다고 보아야 한다(대법원 1996. 10. 11. 선고 95누9020 판결 및 1997. 3. 14. 선고 96누16698 판결 참조).
따라서 이 사건에서와 같이 주거지역으로 지정된 지역 내에 위치한 토지에 대한 대지조성사업계획의 승인을 신청하여 온 경우, 도시계획법상 당해 토지에 대한 특별한 제한규정을 두고 있지 아니하고, 또한 당해 토지를 포함한 인근 일대 토지에 대하여 도시계획상 토지구획정리사업 및 근린공원지정이 계획 중에 있을 뿐 그 계획 자체가 아직 확정되지 않았다고 하더라도, 행정청으로서는 반드시 그 대지조성사업계획을 승인하여야 하는 것은 아니고, 일정한 절차를 통하여 당해 토지에 대한 대지조성사업계획을 심사한 다음 아직 확정되지 아니한 도시계획을 내세워 대지조성사업계획의 승인을 거부한다고 하더라도 그것이 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈하지 않는 한 위법하다고 할 수는 없다.
그런데도 원심이 이와 달리 이 사건 처분 당시에 확정되지 아니한 도시계획을 내세워 원고의 대지조성사업계획승인신청을 거부할 수 없다고 판단하였으니 원심판결에는 우선 주택건설촉진법상의 대지조성사업계획승인의 법적 성질에 관한 법리를 오해한 위법이 있다.
나. 나아가 원심이 이 사건 처분이 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈하였다고 판단한 것도 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.
원심이 인정한 사실관계 및 기록에 의하면, 피고는 원고의 대지조성사업계획승인신청 이전인 1994. 6. 10.경 이 사건 토지를 근린공원으로 지정한 옥련동 일대에 대한 도시계획(옥련토지구획정리사업)을 마련하여 공람공고절차를 거쳐 인천직할시 의회에서 그 심의를 진행 중이었고, 이에 따라 피고는 이 사건 토지에 대한 토지이용계획확인원 발급시 도시계획결정시까지 '도시계획(공원)입안 중인 지역'으로 명시하여 발급하여 오고 있었는데, 원고는 이러한 사정을 알고 이 사건 대지조성사업계획신청에 이른 점, 원고의 대지조성사업계획내용과 같이 이 사건 토지 위에 공동주택 1,166세대의 고밀도 주거단지가 들어서게 될 경우, 장래의 일정시점에 있어서의 인구밀도, 학교 등 공공시설, 녹지공간 등 장기적인 제반 생활환경기준과 목표를 설정하고 도시정책상의 전문적·기술적 판단을 기초로 작성한 위 토지구획정리사업계획이 확정도 되기 전에 무너지게 되고 그 전반적인 수정이 불가피하게 되고 마는 점, 한편 이 사건 토지는 그 지상에 생육상태가 양호한 수림이 조성되어 있어 그 주변 거주 주민들에게 쾌적한 도시환경을 제공하여 건강·휴양 및 정서생활의 향상에 기여하여 왔고 피고로서는 이러한 자연환경을 보전하고 이를 유지·관리하여야 하는 또 다른 공익상의 필요가 있었던 점, 이 사건 토지는 송도 석산의 정상과 북쪽 급한 경사면을 낀 고지대에 위치하고 있는데 비하여 피고가 1990. 주택건설사업계획을 승인하여 아파트가 들어선 옥련동 190의 1 등 46필지 토지는 송도 석산의 정상에서 비교적 멀리 떨어진 낮은 완만한 경사면에 위치하고 있을 뿐만 아니라 위 주택건설사업계획승인 당시 토지구획정리사업대상지구나 근린공원과 같은 도시계획시설 예정 부지가 아니었던 점에서 위 토지에 대한 주택건설사업계획을 승인하고 이 사건 토지에 대한 대지조성사업계획의 승인을 거부하는 조처가 반드시 형평의 원칙에 반한다고 볼 수 없는 점, 피고가 실무종합심의회를 개최하여 원고의 대지조성사업계획을 다각도로 검토하면서 위와 같은 제반 사정을 고려하여 이를 승인하지 아니한 것으로 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 원심이 들고 있는 여러 사정을 고려하더라도 피고가 확정되지 아니한 도시계획을 내세워 원고의 대지조성사업계획승인을 거부한 조처가 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 것이라고 볼 수는 없다.
그런데도 원심이 이와 달리 이 사건 처분이 재량의 범위를 넘어선 것으로 위법하다고 판단하였으니, 원심판결에는 재량권일탈·남용에 관한 법리를 오해한 위법이 있고, 이 점을 지적하는 상고이유는 이유가 있다.
3. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단케 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 이돈희(재판장) 최종영 이임수 서성(주심)