【원 고】
연규원
【피 고】
중앙토지수용위원회 외 1인 (소송대리인 변호사 김봉환)
【주 문】
1. 피고 중앙토지수용위원회가 1997. 6. 13. 원고(선정당사자)와 선정자들에 대하여 한 별지 재결내역 기재 각 지장물의 수용에 관한 이의재결 가운데, 원고(선정당사자)·선정자 이종국·김특수에 대한 부분을 각 취소하고, 선정자 허신형·사단법인 대한노인회 관악지구회 봉천7동 대학촌경로당의 각 이의신청을 기각한 부분 중 제2항 기재 금원에 해당하는 부분을 각 취소한다.
2. 피고 서울특별시 도시개발공사는 원고(선정당사자)에게 금 6,603,500원, 선정자 허신형에게 금 8,096,600원, 선정자 사단법인대한노인회 관악구지회 봉천7동 대학촌경로당에게 금 3,300,060원 및 각 이에 대한 1996. 11. 27.부터 1999. 2. 24.까지는 연 5푼, 그 다음날부터 완제일까지는 연 2할 5푼의 각 비율에 의한 금원을 각 지급하라.
3. 원고(선정당사자)의 나머지 청구를 기각한다.
4. 소송비용은 이를 5분하여 그 4는 원고(선정당사자)의, 나머지는 피고들의 연대부담으로 한다.
5. 위 제2항은 가집행할 수 있다.
【청구취지】
피고 중앙토지수용위원회에 대하여는 1997. 6. 13. 원고(선정당사자, 이하 '원고'라고 한다)와 선정자 이종국·허신형·강금임·김특수·사단법인 대한노인회 관악지구회 봉천7동 대학촌경로당(종전 명칭은 대한노인회 관악구지회 봉천7동 대학촌분회이었다. 이하 '선정자 경로당'이라고 한다)에 대하여 한 별지 재결내역 기재 각 지장물의 수용에 관한 이의재결을 취소한다는 판결을 구하고, 피고 서울특별시 도시개발공사(이하 '피고 공사'라고 한다)에 대하여는 원고에게 금 40,092,760원, 선정자 이종국에게 금 9,084,400원, 선정자 허신형에게 금 11,026,800원, 선정자 강금임에게 금 14,737,200원, 선정자 경로당에게 금 25,000,000원 및 각 이에 대한 1996. 11. 27.부터 이 사건 소장송달일까지는 연 5푼, 그 다음날부터 완제일까지는 연 2할 5푼의 각 비율에 의한 금원을 각 지급하라는 판결을 구하다.
【이 유】
1. 이 사건 이의재결의 경위
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제12호증의 2∼4, 갑 제14호증, 갑 제17호증, 을 제1∼6호증, 을 제8호증, 을 제11호증의 1∼5·7, 을 제14호증, 을 제15호증의 1∼5·7, 을 제16호증, 을 제17·18호증의 각 1∼2의 각 기재와 증인 심재순의 증언에 변론의 전취지를 종합하면 인정된다.
가. 서울특별시장은 서울 관악구 봉천7동 일대에 대하여 구 도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법(1997. 12. 13. 법률 제5449호로 개정되기 전의 것)에 따른 주거환경개선사업을 시행하기 위하여 1989. 8. 15. 서울시공고 제699호로 주거환경개선지구지정 입안공고를 하였고, 건설부장관은 1990. 6. 14. 건설부고시 제340호로 서울 관악구 봉천7동 산32 임야 11,107㎡ 중 7,300㎡를 봉천7-1지구주거환경개선사업지구로 지정·고시하였으며 서울특별시장은 1992. 6. 10. 위 사업지구에 대한 주거환경개선계획을 수립·고시하였는데, 위 개선계획은 그 후 1995. 9. 21. 관악구고시 제38호로 위 사업지구의 면적이 국유지인 서울 관악구 봉천7동 산32의 3 임야 6,544㎡(위 산32 임야가 1994. 4. 11. 산32 임야 4,140㎡, 산32의 1 임야 104㎡, 산32의 2 임야 270㎡, 산32의 3 임야 6,544㎡, 산32의 4 임야 49㎡로 분할되었다), 산35의 3 임야 1,732㎡, 산35의 4 임야 83㎡ 합계 8,359㎡로 변경·고시되었으며 1996. 1. 9. 관악구고시 제63호로 위 사업지구의 주택건설사업계획이 승인되었고, 한편 건설부장관은 1992. 5. 29. 피고 공사로 하여금 위 주거환경개선사업을 시행하게 하였다.
나. 1996년 당시, 원고는 위 사업지구 안에 위치한 산32의 3 토지와 산35의 3 토지 및 위 사업지구 밖에 위치한 같은 동 산35의 2 토지 지상에 걸쳐 건립된 별지 재결내역 기재 지장물(그 구체적인 위치 및 면적은 같은 내역의 정당보상액 및 손해배상액란에 각 기재되어 있다. 이하 같다)을, 선정자 이종국은 위 사업지구 안에 위치한 산32의 3 토지 및 위 사업지구 밖에 위치한 같은 동 산4의 1 토지 지상에 걸쳐 건립된 같은 내역 기재 지장물을, 선정자 허신형은 위 사업지구 안에 위치한 산32의 3 토지와 산35의 3 토지 지상에 걸쳐 건립된 같은 내역 기재 지장물을, 선정자 강금임은 위 사업지구 안에 위치한 산32의 3 토지 지상에 건립된 같은 내역 기재 지장물을, 선정자 김특수는 위 사업지구 안에 위치한 산32의 3 토지 및 위 사업지구 밖에 위치한 산35의 1 토지 지상에 걸쳐 건립된 같은 내역 기재 지장물을, 선정자 경로당은 위 사업지구 안에 위치한 산32의 3 토지 지상에 건립된 같은 내역 기재 지장물(위 각 지장물을 통틀어 '이 사건 지장물들'이라고 한다)을 각 소유하고 있는데, 이 사건 지장물들은 행정관청의 허가를 받지 아니하고 건립된 무허가건물이다.
다. 피고 공사는 위 사업지구의 주택건설사업(봉천7-1주거환경개선사업)을 위하여 주택건설사업촉진법 제33조의 규정에 의한 사업계획승인을 얻은 뒤 원고 및 선정자들과 이 사건 지장물들의 이전을 위하여 협의하였으나 협의가 성립되지 아니하자 재결을 신청하였다. 이에 서울특별시지방토지수용위원회는 피고 공사가 작성한 물건조서에 기재된 바와 같이 이 사건 지장물들의 위치·면적·현상을 별지 재결내역의 소재지 및 지장물난 기재의 각 내용으로 인정하여 동국감정평가법인과 삼창감정평가법인으로 하여금 이 사건 지장물들에 관한 보상가격을 평가하도록 하여 각 평가액의 산술평균치를 손실보상액으로 정한 후 1996. 7. 15. 피고 공사가 이 사건 지장물들을 이전하되 그 손실보상액은 별지 재결내역의 재결액난 기재의 각 금액으로 하며, 이전시기는 1996. 8. 16.로 한다는 내용의 수용재결을 하였다. 이에 피고 공사는 1996. 8. 14. 원고 및 선정자들을 피공탁자로 지정하여 위 각 손실보상액을 공탁하였고(다만 선정자 경로당 소유의 지장물에 대하여는 진정한 소유자 및 그 대표자를 확인할 수 없다는 이유를 들어 절대적 불확지공탁을 하였다), 1996. 11. 26.경 선정자 김특수 소유의 지장물을 제외한 이 사건 지장물들을 행정대집행절차에 의하여 철거하였다.
라. 원고 및 선정자들은 위 수용절차는 적법한 협의를 거치지 아니하였을 뿐만 아니라 물건조서 등에도 하자가 있다는 이유를 들어 불복하였다. 이에 피고 중앙토지수용위원회(이하 '피고 중토위'라고 한다)는 1997. 6. 13. 사업인정처분의 하자는 원칙적으로 당해 사업인정단계에서 처리할 사항으로 위 사업인정에 중대하고도 명백한 하자가 있다고 볼 수 없으며 협의절차경위의 하자도 위 수용재결을 무효 또는 취소할 정도에 이르렀다고는 볼 수 없으며, 중앙감정평가법인과 경일감정평가법인이 감정평가한 이 사건 지장물들에 관한 보상가격의 산술평균치가 위 수용재결시 정한 손실보상액을 초과하지 아니한다는 이유를 들어 원고 및 선정자들의 이의신청을 기각하는 내용의 이 사건 이의재결을 하였다.
2. 당사자의 주장
가. 원고의 주장
원고는 다음과 같은 사유를 들어 이 사건 이의재결은 위법하다고 주장하면서 피고 중토위에 대하여는 이 사건 이의재결의 취소를, 피고 공단에 대하여는 정당한 손실보상액과 재결에서 정한 손실보상액의 차액의 지급 또는 선택적으로 위법한 수용재결과 이에 터잡은 불법건물철거를 원인으로 한 손해배상액과 재결에서 정한 손실보상액의 차액의 지급을 구한다(다만, 선정자 경로당에 대하여는 그 손실보상액이 절대적 불확지공탁되었으므로 출급할 수 없다고 주장하면서 정당한 손실보상액 또는 손해배상액 전액의 지급을 구한다).
(1) 피고 공사가 이 사건 지장물들에 대한 수용재결을 신청하면서 물건조서·협의경위서를 작성할 당시 그 소유자인 원고 및 선정자들을 입회시켜 서명날인을 받아야 하는데, 이러한 절차를 거치지 않은 채 현장에 입회하지 않은 담당공무원의 날인만을 받았다.
(2) 피고 공사가 이 사건 지장물들에 대한 수용재결을 신청함에 있어 그 위치·면적을 정확히 측량하여 위 사업지구 안에 위치한 건물부분만을 대상으로 삼아야 하는데, 정확한 측량을 하지 아니하여 물건조서·수용재결신청서에 이 사건 지장물들의 위치·면적을 잘못 기재하였으며 나아가 위 사업지구 밖에 위치한 건물부분까지 수용대상으로 삼았으며, 재결절차에서의 감정평가법인들도 위와 같이 잘못된 위치·면적에 터잡아 보상가격을 적게 평가하였다.
(3) 피고 공사는 위 수용재결이 내려지자, 행정대집행절차에 의하여 이 사건 지장물들 중 위 사업지구 밖에 위치한 건물부분까지 철거함으로써 원고 및 선정자들의 정당한 소유권을 침해하였다.
나. 피고들의 주장
이에 대하여 피고들은 다음과 같은 사유를 들어 이 사건 이의재결은 관계 법령의 규정에 따른 것으로 적법하다고 주장한다.
(1) 피고 공사는 지적측량을 실시하지는 아니하였으나 담당공무원이 이 사건 지장물들을 실측하여 물건기본조사서를 작성하였고 이에 기초하여 물건조서를 작성할 당시 원고 및 선정자들을 만날 수 없어서 담당공무원의 서명날인을 받고 물건조서를 작성한 후 열람공고를 하였는데 이에 대하여 원고 및 선정자들의 이의신청이 없었으므로, 이 사건 물건조서·협의경위서·수용재결신청서 작성과정에서 원고가 주장하는 바와 같은 하자가 있다고 하더라도 그 하자는 이미 치유되었으므로 다툴 수 없다.
(2) 이 사건 지장물들은 대부분 15년 이상된 노후건물로서 위 사업지구 안에 위치한 건물부분만을 철거할 경우 잔여건물부분은 종래의 목적대로 사용할 수 없으므로 피고들은 원고 및 선정자들의 이익을 위하여 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제23조의7에 의하여 위 사업지구 밖에 위치한 잔여건물부분까지 보상하기로 하고 공정한 감정평가절차를 거쳐 손실보상액을 정하고 공탁하였다.
3. 판 단
가. 이 사건 이의재결의 위법 여부
(1) 수용할 목적물의 범위를 확정하는 물건조서의 작성과정에서 그 소유자에게 입회나 서명날인을 요구하지 아니하고 작성한 물건조서는 절차상 하자가 있으므로 그 기재의 증명력에 관하여 추정력이 인정되지는 아니하나 수용재결이나 그에 대한 이의재결의 효력에 영향을 미치는 것은 아니라 할 것이므로, 물건조서에 수용할 목적물의 위치·면적이 잘못 기재되어 있다든가 그 소유자의 입회나 서명날인이 없었다든지 하는 등의 사유만으로는 이의재결이 위법하다 하여 그 취소를 구할 사유로 삼을 수는 없고( 대법원 1993. 9. 10. 선고 93누5543 판결 참조), 이러한 이치는 협의경위서나 수용재결신청서에도 동일하게 적용된다고 할 것이다.
(2) 일반적으로 기업자가 지적법에 의한 지적측량을 실시하여 수용대상 목적물의 위치·면적을 확인할 필요는 없다고 할 것이나, 이 사건과 같이 수용대상이 무허가건물인 경우에는 그 위치·면적을 확인할 공부가 없으므로 지적법령이 규정하는 경계복원측량·현황측량을 실시하여 이를 확인하여야 함에도 불구하고 담당공무원 등이 목측이나 줄자 등을 이용하여 어림짐작으로 그 위치·면적을 정하고 이에 터잡아 토지수용위원회가 손실보상액을 정하였다면, 이와 같이 재결에서 정한 손실보상액이 지적측량에 의하여 확인된 위치·면적을 기초로 산정한 손실보상액보다 많다는 등의 특별한 사정이 없으면 그 소유자에 대한 관계에서 그 재결 중 위 부족부분은 위법하다고 할 것이고, 나아가 어느 무허가건물이 사업구역 안과 밖에 걸쳐서 건립된 경우에는 그 소유자의 청구가 없는 한 사업구역 밖의 부분은 수용대상으로 삼아야 하지 아니함에도 불구하고 재결에서 그 무허가건물 전부를 수용대상으로 삼고 사업구역 안·밖의 구분 없이 전체로서 손실보상액을 정하였다면 이는 가분적 행정처분이라고 할 수 없으므로 사업구역 밖의 부분을 수용하였음을 이유로 취소함에 있어서는 이에 대한 재결 전부를 취소하여야 할 것이다.
(3) 이 사건에서 살피건대, 이 사건 지장물들에 대한 물건조서(을 제11호증의 1∼5·7)·협의경위서(을 제13호증의 1∼5·7)·수용재결신청서 등의 작성과정에서 원고가 주장하는 바와 같은 하자가 있다는 점만으로 이 사건 이의재결이 위법하다고는 할 수 없으나, 한편 원고 및 선정자 이종국·허신형 소유의 지장물은 위 사업지구 안·밖에 걸쳐서 건립되었고 이들의 청구가 없었음에도 그 전부를 수용대상으로 삼고 사업구역 안·밖의 구분 없이 전체로서 손실보상액을 정하였으므로 이 사건 이의재결 중 이 부분은 전부 위법하고, 선정자 경로당 소유의 지장물은 위 사업지구 안에 건립되었는데 그 실제면적이 이의재결에서 정한 면적보다 많아서 그 재결에서 정한 손실보상액도 정당한 손실보상액보다 적은 것임은 아래 나.항에서 보는 바이므로 그 과소부분에 해당하는 부분은 일부 위법하고, 선정자 강금임 소유의 지장물은 위 사업지구 안에 건립되었는데 그 실제면적이 이의재결에서 정한 면적보다 적어서 재결에서 정한 손실보상액이 정당한 손실보상액보다 적지 아니하는 것임은 아래 나.항에서 보는 바와 같으므로 이 사건 이의재결은 선정자 강금임과의 관계에서 결과적으로 적법하다고 할 것이다.
나. 정당한 손실보상액 및 손해배상액의 산정
(1) 나아가 피고 공사가 원고 및 선정자들(선정자 김특수는 그 지장물이 대집행절차에 의하여 철거되지 아니하여 그에 대한 이 사건 이의재결의 취소만을 구할 뿐 손실보상액 또는 손해배상액의 지급을 구하고 있지 아니하므로 제외한다.)이 지급하여야 할 위 사업지구 안에 있는 건물부분에 대한 정당한 손실보상액 및 위 사업지구 밖에 있는 데도 수용대상에 포함시키고 이를 대집행절차에 의하여 철거함으로써 멸실된 부분에 대한 손해배상액의 범위에 대하여 살펴보기로 한다(피고들은 위 손해배상청구는 불법행위를 원인으로 한 것으로서 민사소송으로 제기하여야 하므로 부적법하다고 주장하나, 위 손해배상청구는 이 사건 이의재결의 취소 및 손실보상액의 증액을 구하는 청구와 그 발생원인이 법률상 또는 사실상 공통되어 있는 관련 소송이라고 할 것이고 따라서 행정소송법 제10조에 의하여 이 법원이 심리할 수 있으므로 피고들의 위 주장은 받아들이지 아니한다).
(2) 먼저 위 사업지구 안에 있는 지장물들에 대한 손실보상액의 범위에 대하여 보건대, 이 사건 이의재결은 이 사건 지장물들의 현황별로 ㎡당 보상가격을 정하고 있는데 비하여, 이 법원이 이 사건 지장물들의 위치·면적이 실제와 부합하다고 인정하는 갑 제12호증의 2∼4의 각 기재는 지번별로 지장물들의 총면적만을 측량하였을뿐 현황별로 나누어 면적을 측량하지 아니하였고 나아가 이 사건 지장물들이 이미 철거·멸실되어 현황별 면적을 확인할 수 없으므로, 이 부분에 대한 정당한 손실보상액은 이 사건 이의재결에서 정한 손실보상액을 그 총면적으로 나누어 ㎡당 보상액을 산출한 다음 위 측량에 의하여 인정된 위 사업지구 안의 총면적을 곱하여 산출함이 상당하고, 이러한 방법에 의하여 산출한 정당한 손실보상액은 별지 재결내역의 정당보상액 및 손해배상액의 각 해당란 기재와 같음은 계산상 명백하다.
(3) 다음 위 사업지구 밖에 있는 지장물들에 대한 손해배상액의 범위에 대하여 보건대, 불법행위로 인하여 타인의 소유물을 멸실케 한 경우에 손해배상액의 범위는 그 멸실 당시를 표준으로 하여 교환가격에 의하여 산출하여야 하고 이 때 그 교환가격은 건물의 구조·위치·면적·경과기간 등은 참작하여 산출한 감정가격을 기준으로 하여야 하는바(무허가건물인 이 사건 지장물들이 계속 그대로 유지될 것임을 전제로 하여 그 건축에 소요되는 총공사비를 기초로 손해배상액의 범위를 정하여야 한다는 원고의 주장은 받아들이지 아니한다), 이 사건에서 원고가 위 교환가격을 인정할 만한 증거를 제출하고 있지 아니하고 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 결국 원가법에 의한 적산가격으로 감정평가한 금액에 터잡아 인정한 재결에서 정한 손실보상액을 기준으로 위 (2)와 같은 방법으로 산출함이 상당하고, 이러한 방법에 의하여 산출한 손해배상액은 별지 재결내역의 정당보상액 및 손해배상액의 각 해당란 기재와 같음은 계산상 명백하다.
(4) 결국 위와 같은 방법으로 산정한 원고 및 선정자들의 정당보상액 및 손해배상액은 원고 20,817,300원(정당보상액 17,015,880원＋손해배상액 3,801,420원), 선정자 이종국 16,272,720원(정당보상액 13,756,320원＋손해배상액 2,516,400원), 선정자 허신형 22,069,800원(정당보상액), 선정자 강금임 9,566,500원(정당보상액), 선정자 경로당 21,536,560원(정당보상액)이 되고, 위 금액이 재결에서 정한 손실보상액을 초과하는 자들에 대한 차액은 원고 6,603,500원(20,817,300원－14,213,800원), 선정자 허신형 8,096,600원(22,069,800원－13,973,200원), 선정자 경로당 3,300,060원(21,536,560원－18,236,500원)이 되므로, 피고 공사는 원고 및 선정자 허신형·경로당에게 위 각 차액을 지급할 의무가 있다고 할 것이다(선정자 이종국에 대하여는 이 사건 이의재결이 전부 위법하나 재결에서 정한 손실보상액이 정당한 손실보상액·손해배상액을 합한 금액에 미달하지 아니하고 한편 원고는 그 차액의 지급만을 구하고 있으므로, 이 법원은 이 부분에 대한 이의재결을 취소하면서 추가금원의 지급을 구하는 부분은 받아들이지 아니하는 것이다).
이에 대하여 원고는, 선정자 경로당에 대하여는 피고 공사가 위 손실보상액을 절대적 불확지공탁을 하여 출급할 수 없으므로 위 공탁금을 공제하지 아니한 전액을 지급하여야 한다고 주장하나, 피고 공사는 선정자 경로당 소유의 지장물에 대하여 진정한 소유자 및 대표자를 쉽게 확인할 수 없어서 절대적 불확지공탁을 한 것으로서 이는 토지수용법 제61조 제2항 제2호에 의하여 적법·유효하고 따라서 피고 공사가 지급하여야 할 정당한 손실보상액에서 위 공탁금액을 공제하여야 하므로 원고의 위 주장은 이유 없다(선정자 경로당은 피고 공사를 상대로 위 지장물에 대한 공탁금출급청구권이 자신에게 있다는 민사소송을 제기하여 승소판결이 확정되면 이에 터잡아 위 공탁금을 출급할 수 있을 것이다. 대법원 1997. 10. 16. 선고 96다11747 판결 참조).
다. 소 결
그렇다면 피고 중앙토지수용위원회가 한 이 사건 이의재결에서 위 사업지구 안·밖에 걸쳐 있는 원고 및 선정자 이종국·김특수 소유의 지장물을 수용하기로 결정한 부분은 전부 위법하고, 위 사업지구 안에 있는 선정자 허신형·경로당 소유의 지장물을 수용하기로 결정한 부분은 재결에서 정한 손실보상액과 정당한 손실보상액의 차액 범위 내에서 위법하고, 위 사업지구 안에 있는 선정자 강금임 소유의 지장물을 수용하기로 결정한 부분은 이의재결에서 정한 손실보상액이 정당한 손실보상액에 미달하지 아니하므로 적법하고, 피고 서울특별시 도시개발공사는 원고에게 재결에서 정한 손실보상액과 정당한 손실보상액·손해배상액을 합한 금액과의 차액인 금 6,603,500원, 선정자 허신영에게는 재결에서 정한 손실보상액과 정당한 손실보상액의 차액인 금 8,096,000원, 선정자 경로당에게는 재결에서 정한 손실보상액과 정당한 손실보상액의 차액인 금 3,300,060원 및 각 이에 대한 불법행위일(대집행철거일) 및 수용재결일 이후로서 원고가 구하는 1996. 11. 27.부터 이 판결 선고일까지는 민법 소정의 연 5푼, 그 다음날부터 완제일까지는 소송촉진등에관한특례법 소정의 연 2할5푼의 각 비율에 의한 지연손해금을 지급할 의무가 있다고 할 것이다.
4. 결 론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.[별지생략]
판사 고현철(재판장) 박형남 이경민