【원고】
【피고】
경기도 고양교육청교육장
【주문】
1. 피고가 2001. 8. 24. 원고에 대하여 한 학교환경위생정화구역 내 금지시설해제불가처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 B유치원의 경계선으로부터 200m 이내의 학교보건법 및 같은법시행령에서 정한 학교환경위생구역 중 상대정화구역에 위치한 고양시 덕양구 C, D 지상 E건물(이하 '이 사건 건물'이라 한다) 지하 1층 102호 149.325㎡(이하 '이 사건 해제심의신청장소'라고 한다)에서 'F단란주점'이라는 상호로 단란주점 영업을 하기 위하여, 2001. 8. 19. 피고에게 학교보건법 제6조 제1항 단서 제10호에 의하여 학교환경위생정화구역 내 금지행위 및 시설에 대한 해제심의신청을 하였다.
나. 이에 대하여 피고는 그 소속의 학교환경위생정화위원회의 심의를 거쳐 2001. 8. 24. 원고에게, 학교환경위생정화위원회에서 심의한 결과 학생들의 교육환경 및 학습분위기조성에 좋지 않은 영향과 생활지도에 많은 어려움이 있을 것으로 판단되어 부결되었다는 이유로 원고의 위 신청에 대하여 해제가 불가하다고 통보하는 이 사건 처분을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 을 제3호증의 1 내지 4, 9, 변론의 전취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 당사자의 주장
피고는 이 사건 처분이 관계 법령에 따른 것으로 적법하다고 주장하고, 이에 대하여 원고는, 첫째 이 사건 건물은 B유치원의 주통학로와 전혀 관계가 없고 B유치원에서 보이지도 않으며 B유치원의 수업시간과 전혀 다른 시간에 영업을 하게 되는 등 B유치원의 학습과 보건위생에 나쁜 영향을 미치지 않고, 둘째 이 사건 건물의 주위에는 다른 단란주점, 유흥주점 등이 이미 금지해제되어 영업을 하고 있어 이 사건 건물에 대하여만 그 금지를 해제하지 않는 것은 형평성에 어긋나고, 셋째 피고는 2001. 4. 16. 이미 이 사건 해제심의신청장소에 대하여 단란주점 영업이 가능하도록 금지해제처분을 한 바 있고, 원고는 이를 신뢰하여 이 사건 해제심의신청장소를 임차하여 70,000,000원을 투자하였음에도 원고의 신청에 대하여 그 해제가 불가하다고 하는 것은 신뢰이익을 침해하는 것이므로, 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.
나. 관계 법령
- 학교보건법
제1조(목적)이 법은 학교의 보건관리와 환경위생정화에 필요한 사항을 규정하여 학생 및 교직원의 건강을 보호·증진하게 함으로써 학교교육의 능률화를 기함을 목적으로 한다.
제5조(학교환경위생정화구역의 설정)①학교의 보건·위생 및 학습환경을 보호하기 위하여 교육감은 대통령령이 정하는 바에 따라 학교환경위생정화구역을 설정하여야 한다. 이 경우 학교환경위생정화구역은 학교경계선으로부터 200m를 초과할 수 없다.
제6조(정화구역안에서의 금지행위 등)①누구든지 학교환경위생정화구역안에서는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위 및 시설을 하여서는 아니된다. 다만, 대통령령이 정하는 구역안에서는 제2호, 제4호, 제8호 및 제10호 내지 제14호에 규정한 행위 및 시설 중 교육감 또는 교육감이 위임한 자가 학교환경위생정화위원회의 심의를 거쳐 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 않는다고 인정하는 행위 및 시설은 제외한다.
10.주로 주류를 판매하면서 손님이 노래를 부르는 행위가 허용되는 영업 및 위와 같은 행위 이외에 유흥종사자를 두거나 유흥시설을 설치할 수 있고 손님이 춤을 추는 행위가 허용되는 영업
- 학교보건법시행령
제2조(정의)이 영에서 "학교"라 함은 초·중등교육법 제2조 및 고등교육법 제2조에 규정한 각 학교를 말한다.
제3조(학교환경위생정화구역)①법 제5조 제1항의 규정에 의하여 교육감이 학교환경위생정화구역(이하 '정화구역'이라 한다)을 설정할 때에는 절대정화구역과 상대정화구역으로 구분하여 설정하되, 절대정화구역은 학교출입문으로부터 직선거리로 50m까지의 지역으로 하고, 상대정화구역은 학교경계선으로부터 직선거리로 200m까지의 지역 중 절대정화구역을 제외한 지역으로 한다.
제4조(행위제한이 완화되는 구역) 법 제6조 제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 구역"이라 함은 제3조 제1항의 규정에 의한 상대정화구역(괄호 안 생략)을 말한다.
- 초·중등교육법
제2조(학교의 종류) 유아교육 및 초·중등교육을 실시하기 위하여 다음 각 호의 학교를 둔다.
1. 유치원
다. 인정 사실
(1)이 사건 건물은 B유치원의 출입문으로부터 106m, 경계선으로부터 97m 떨어진 곳에 위치하고 있어 B유치원의 학교환경위생정화구역 중 상대정화구역에 위치하고 있다.
(2)이 사건 건물은 북쪽으로 왕복 2차선의 도로에, 동쪽으로 공터에 접해 있고, 위 왕복 2차선 도로의 건너편에는 주거지역이 위치하고 있는데, 위 공터를 지나 위 왕복 2차선의 도로를 건너면 위 주거지역을 통과하는 골목길이 나와 있고, 위 골목길을 따라 북쪽으로 진행하면서 차로 2개를 지나면 이 사건 건물로부터 2블럭 떨어진 곳에 B유치원이 위치하고 있다.
(3)이 사건 건물과 B유치원 사이의 위 골목길 양편에는 1층은 상가로 사용되고 있고 2, 3층은 주택으로 사용되고 있는 건물들이 위치하고 있는데, 위 건물들의 지하 및 1층 상가에는 카페 4개, 호프(HOF) 1개, 노래연습장 1개가 각 영업을 하고 있고 그 밖에 게임장, 한복점, 화장품점, 음식점, 사진점, 수퍼 등이 영업을 하고 있으며, 또 이 사건 건물의 서쪽에 접한 건물의 다음 건물에는 G단란주점이, 이 사건 건물의 위 공터쪽 맞은 편에는 H라는 호프가, 이 사건 건물의 인근에 위치한 고양시 덕양구 I 소재 건물에는 J단란주점이, K 소재 건물에는 L단란주점이, M 소재 건물에는 N유흥주점이 각 영업을 하고 있다.
(4)도시계획법상 근린상업지역에 위치한 이 사건 건물은 지하 2층, 지상 7층 건물로서, 지하 1층에는 다방 및 이 사건 해제심의신청장소, 1층에는 O마트, 철물점, 비디오가게, 호프 2개, 2층에는 갈비집 및 참치집, 인터넷피씨(PC)게임방, 3층에는 만화카페, P(주) 및 (주)Q의 사무실, 4층에는 (주)R 및 S(주)의 사무실, 당구장, 5층에는 원룸, 6층에는 독서실, 파출부사무실, 7층에는 T교회가 각 위치하고 있고, 이 사건 건물의 입구 및 옆면에는 'F단란주점'이라는 간판이 설치되어 있으며, 그 외에도 이 사건 건물에 위치하고 있는 다른 업소 및 사무실 등의 간판이 어지럽게 설치되어 있다.
(5)B유치원의 재적원생수는 150명인데, 그 중 이 사건 건물 앞의 도로를 이용하는 원생은 1생에 불과하고, B유치원에서 이 사건 건물은 보이지 않으며, 그 소음 또한 들리지 않고, 피고는 이 사건 처분을 하기 전에 B유치원장에게 원고의 위 신청에 대한 의견을 구하였는데, B유치원장은 2001. 8. 22. B유치원생은 주로 차량으로 통학하므로 도보자는 없는 편이며, 이 사건 건물에 단란주점이 들어섬으로 인하여 직접적인 영향은 없으나, 근처에 유흥업소가 있다는 것은 바람직하지 않다는 취지로 의견을 제시하였다.
(6)원래 이 사건 해제심의신청장소에 대하여 U가 2001. 4. 2. 피고에게 단란주점 영업을 하기 위하여 학교환경위생정화구역 내 금지행위 및 시설에 대한 해제심의를 신청하였는데, 피고 소속의 학교환경위생정화위원회는 같은 해 16. U의 신청에 대한 심의를 하여 해제를 하는 것으로 심의의결(참석위원 12명 중 10명은 해제에 찬성하였고, 나머지 2명이 해제에 반대하였다.)하였고, 이에 따라 피고는 같은 날 U에게 금지행위 및 시설에 대한 해제처분을 하였으나, 그 후 U는 이 사건 건물에서의 단란주점 영업을 포기하였다.
(7)그러자 원고는 이 사건 해제심의신청장소에서의 단란주점 영업을 위한 해제처분을 받을 수 있을 것으로 보고, 2001. 7. 19. 'F단란주점'이라는 상호로 단란주점 영업을 할 목적으로 V로부터 이 사건 해제심의신청장소를 보증금 30,000,000원, 월차임 2,500,000원에 임차한 다음, 음악 및 조명장치 등의 내부시설을 위하여 약 70,000,000원을 투자하여 단란주점 영업을 위한 준비를 마쳤고, 같은 해 17. 한국전기안전공사로부터 전기안전점검확인을, 같은 달 18. 고양소방서장으로부터 소방·방화시설완비증명을 각 받았을 뿐만 아니라, 원래 원고는 화성시 W에 살고 있었는데 단란주점 영업이 심야까지 이루어진다는 이유로 주거를 목적으로 X로부터 이 사건 건물 인근에 위치한 고양시 덕양구 Y 원룸 602호를 보증금 3,000,000원, 월차임 450,000원에 임차하고, 위 원룸으로 주민등록전입신고까지 마쳤다.
(8)그러나 원고의 위 신청에 대하여 피고 소속 학교환경위생정화위원회는 2001. 8. 24. 12명의 위원이 참석한 가운데 심의를 하였는데, 위원들은 이 사건 건물에 간판이 걸려 있고 옆에 Z학원 등 학원이 2개나 소재하고 있다고만 의견을 교환한 다음, 심의자료를 참고하여 참석위원 12명 중 4명이 해제에 찬성하고, 나머지 8명이 해제에 반대하여 해제불가로 심의의결하였고, 이에 따라 피고는 이 사건 처분을 하였다.
(9)통상 단란주점 영업은 유치원의 수업이 모두 종료한 때로부터 한참 후인 20:00경부터 시작된다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2호증의 1 내지 갑 제7호증, 갑 제10호증 내지 갑 제14호증의 3, 을 제2호증의 10, 을 제3호증의 1 내지 을 제4호증의 9, 을 제7호증, 을 제9호증의 1 내지 6, 을 제11호증의 1 내지 을 제12호증의 3, 증인 V, 변론의 전취지
라. 판 단
(1)위 인정 사실에서 본 바와 같은 이 사건 해제심의신청장소에서의 단란주점 영업행위 및 시설의 규모, 단란주점 영업행위의 태양, 이 사건 건물의 기존 업소들(특히 호프 2개)의 영업형태 및 이 사건 건물의 외면에 부착된 간판들의 설치현황, 이 사건 건물과 B유치원과의 거리 및 위치관계, B유치원의 원생수 및 주통학로와 통학수단, 단란주점의 영업개시시간 및 유치원의 수업종료시간, 이 사건 건물 주변 및 B유치원에 이르기까지의 유흥주점, 단란주점, 호프, 카페 등의 현황, 원고의 신청에 대한 피고 소속의 학교환경위생정화위원회의 심의 당시 B유치원의 학습과 학교보건위생에 미칠 영향 때문에 해제금지로 심의하였다기 보다는 이 사건 건물 주변의 학원이 많다는 이유 때문에 해제금지로 심의한 것으로 보이는 점, 당초 피고는 2001. 4. 16. 피고 소속의 학교환경위생정화위원회의 심의결과에 따라 이 사건 해제심의신청장소에 대하여 금지행위 및 시설에 대한 해제처분을 하였던 점 등과 그 밖에 이 사건 변론에 나타난 제반 사정을 모두 종합하여 보면, 이 사건 해제심의신청장소에서의 단란주점 영업이 B유치원생들의 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 미칠 가능성은 적은 반면, 이 사건 처분으로 인하여 그 단란주점 영업이 금지됨으로써 피고의 2001. 4. 16.자 U에 대한 해제처분을 믿고 이 사건 해제심의신청장소에 거액의 자금을 투자하여 영업준비를 마치고 그 주거까지 이전한 원고가 입게 될 재산권 침해 등의 불이익은 매우 크다고 보이므로, 비록 학교보건법의 입법 취지에 비추어 볼 때 교육당국이 학교보건법 등 관계 법령이 정하는 바에 따라 내린 판단은 최대한 이를 존중하여야 한다는 점을 감안하더라도 이 사건 처분은 원고에게 지나치게 가혹하여 그 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.
따라서 원고의 첫 번째 주장은 이유 있다.
(2)이에 대하여 피고는 이 사건 건물의 주변에는 미성년자를 주된 교습자로 하는 많은 학원들이 위치하고 있고, 이 사건 건물을 중심으로 반경 300m 이내에는 2개의 초등학교가, 450m 이내에는 1개의 고등학교 및 1개의 도서관이 있어 다수의 학생들이 왕래하는 곳이며, 유해업소 증가로 인하여 교육환경이 오염되는 것을 염려함이 지역주민의 정서 및 정화위원의 강력한 정화의지이므로, 학교환경위생정화구역 내 유해업소로부터 학습환경을 보호하여 학생의 건전한 인격형성을 도모하고 학습능률을 제고하며, 지역주민의 정서에 부합하는 이 사건 처분은 적법한 재량권의 행사라고 주장한다.
그러므로 살피건대, 을 제1호증, 을 제6호증의 1 내지 18의 각 기재에 의하면, 이 사건 건물의 인근에는 이 사건 처분일 현재 AA학원 등 18개의 학원과 2개의 독서실이 있고, 이 사건 건물로부터 200m 이상 떨어진 곳에 2개의 초등학교, 1개의 고등학교 및 1개의 도서관이 있는 사실을 인정할 수 있으나, 학교보건법 제1조, 제5조 제1항, 제6조 제1항, 같은법시행령 제4조에 의하면, 학교보건법은 바로 학교의 보건관리와 환경위생정화에 필요한 사항을 규정함에 목적이 있고, 그러한 학교의 보건·위생 및 학습환경을 보호하기 위하여 학교환경위생정화구역이 설정되었으며, 위 학교환경위생정화구역에서는 누구든지 제6조 제1항 각 호가 규정한 행위를 하여서는 아니되나, 다만 상대정화구역 안에서는 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 않는다고 인정되는 행위 및 시설은 제외된다고 규정하고 있는바, 위 관계 법령에 의하면 피고로서는 학교환경위생정화구역 중 상대정화구역에서 금지행위 및 시설에 대한 해제를 함에 있어 원칙적으로 학교환경위생정화구역설정의 기준이 되는 학교의 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 않는다고 인정되는지 여부에 따라 그 해제 여부를 결정하여야 할 것이므로, 이 사건에 있어서도 학교환경위생정화구역설정의 기준이 되는 B유치원의 학습과 학교보건위생에 미칠 영향을 이유로 하여서가 아니라, 학교보건법의 보호대상에 포함되지 않는 이 사건 건물 주변의 학원들이나 이 사건 건물을 학교환경위생정화구역으로 포함하고 있지 아니한 다른 학교들의 사정이나 지역주민의 정서 등만을 이유로 그 해제를 불허할 수 없다.
(3)따라서 이 사건 처분은 원고의 나머지 주장에 대하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 위법하여 그 취소를 면할 수 없다.
3. 결 론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 조용호(재판장) 김동석 고홍석