【원고, 피항소인】
【피고, 항소인】
국가정보원장 (소송대리인 법무법인 화우 담당변호사 조종환)
【제1심판결】
서울행정법원 2004. 4. 23. 선고 2002구합39156 판결
【변론종결】
2005. 9. 29.
【주 문】
1. 제1심 판결 중 원고 2, 4, 5, 7, 망 원고 10의 소송수계인 1, 2, 3, 원고 12, 15, 16, 18, 20에 대한 피고 패소부분을 각 취소하고, 그 취소부분에 해당하는 위 원고들 및 망 원고 10의 소송수계인 1, 2, 3의 청구를 모두 기각한다.
2. 피고의 나머지 항소를 기각한다.
3. 원고 2, 4, 5, 7, 망 원고 10의 소송수계인 1, 2, 3, 원고 12, 15, 16, 18, 20과 피고 사이에 생긴 소송총비용은 위 원고들 및 망 원고 10의 소송수계인 1, 2, 3의 부담으로 하고, 위 원고들 및 망 원고 10의 소송수계인 1, 2, 3을 제외한 나머지 원고들과 피고 사이에 생긴 항소비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 망 원고 10 및 그를 제외한 나머지 원고들에 대하여 한 별지 목록 ‘면직일자’란 기재 일자의 각 면직처분은 모두 무효임을 확인한다
2. 항소취지
제1심 판결을 취소한다. 원고들의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
다음의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 을제1호증의 1 내지 21, 을제2호증의 1 내지 5의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있고, 달리 반증이 없다.
가. 국가정보원 2급 이사관 내지 3급 부이사관인 망 원고 10 및 그를 제외한 나머지 원고들(이하 망 원고 10 및 그를 제외한 나머지 원고들을 합쳐 ‘원고들’이라 한다)은 피고에게 별지 목록 ‘명예퇴직원 또는 사직원 제출일자’란 기재 일자에 명예퇴직원 또는 사직원(이하 ‘이 사건 각 사직원’이라 한다)을 제출하였다.
나. 이에 피고는 원고들의 이 사건 각 사직원이 제출되었음을 이유로, 그 사직서를 수리하여 별지 목록 ‘면직일자’란 기재와 같이 원고들을 명예퇴직 또는 의원면직하는 내용의 이 사건 처분을 하였다.
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 당사자의 주장
(1) 원고들의 주장
첫째, 국가정보원직원법{국가안전기획부직원법(1998. 4. 10. 법률 제5536호로 개정된 것)은 국가안전기획부가 국가정보원으로 명칭이 변경됨에 따라 1999. 1. 21. 법률 제5682호로 개정된 국가정보원직원법에 흡수되었다. 따라서 원고 1, 6, 8, 9, 11, 13, 21에 대하여는 국가안전기획부직원법이, 원고 2, 3, 4, 5, 7, 망 원고 10, 원고 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20에 대하여는 국가정보원직원법이 각 적용된다} 제7조 제1항( 국가안전기획부직원법 제7조 제1항과 국가정보원직원법 제7조 제1항은 그 내용이 동일하므로, 아래에서는 원고들에 따라 구분함이 없이 모두 국가정보원직원법 제7조 제1항으로만 표기한다)은 국가정보원의 5급 이상 직원은 이 사건의 피고인 국가정보원장의 제청에 의하여 대통령이 임면하도록 규정하고 있으므로, 피고가 단독으로 2급 또는 3급 직원인 원고들을 의원면직할 수는 없다 할 것인데, 이 사건에 있어 피고가 원고들의 이 사건 각 사직원을 수리한 다음 원고들을 명예퇴직 또는 의원면직하는 의사결정을 하고, 원고들에게 의원면직 통보를 하였으므로, 이 사건 처분은 권한 없는 자에 의하여 행하여진 것으로서 당연 무효이다.
둘째, 피고는 국가정보원의 구조조정을 위한 직제개편이라는 명분하에 원고들에 대하여 별지 목록 ‘직위해제일자’란 기재와 같이 1998. 4. 1. 무보직대기발령을 한 후 거의 1년 동안 원고들의 상사 및 동료직원 등을 통하여 원고들에게 명예퇴직 또는 사직신청서를 제출할 것을 강요함으로써 원고들은 명예퇴직 또는 사직의 의사가 없었음에도 피고의 강요와 회유를 견디지 못하여 이 사건 각 사직원을 제출하게 된 것이므로, 원고들의 명예퇴직 또는 의원면직신청은 의사결정의 자유를 박탈할 정도에 이른 강박에 의한 의사표시로서 무효이고, 따라서 이에 근거한 이 사건 처분도 당연 무효이다.
(2) 피고의 주장
첫째, 원고들이 이 사건 각 사직원을 제출하는 등으로 명예퇴직 또는 의원면직 신청을 하자, 피고는 국가정보원의 실질적인 인사업무 수행자로서 그 사직서를 수리한 다음 이 사건 처분을 한 것이므로, 이 사건 처분은 국가정보원직원법 제7조 제1항 소정의 주체상의 하자가 존재하기는 하나 그 하자가 당연 무효 사유에 이를 정도로 중대하다고 볼 수는 없다.
둘째, 원고들은 퇴직금 등을 수령하면서 별다른 이의를 제기하지 아니하였을 뿐 아니라, 이 사건 처분이 있은 후 3년이 경과한 상태에서 이 사건 소를 제기하였으므로, 이는 신의칙에 반하는 것으로서 허용될 수 없다.
나. 관계 법령
국가정보원직원법
제5조
【정의】
이 법에서 사용되는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. "임용"이라 함은 신규채용·승진임용·승급·전직·전보·파견·강임·휴직·복직·면직 및 파면을 말한다.
제7조
【임용권자】
① 5급이상 직원은 원장의 제청에 의하여 대통령이 임면한다. 다만, 1급직원을 제외한 직원의 전보·휴직 및 복직에 관하여는 원장이 이를 행한다.
② 6급이하 직원 및 기능직직원의 임용은 원장이 행한다.
다. 판단
(1) 원고들의 이 사건 소 제기가 신의칙에 위배되어 허용될 수 없는지 여부
피고는 원고들이 퇴직금 수령시 별다른 이의를 제기하지 아니하였을 뿐만 아니라 이 사건 처분일로부터 약 3년이 경과한 후에 이 사건 소송을 제기한 것은 신의칙에 위배되어 허용될 수 없다는 취지로 주장하나, 아래에서 보는 바와 같이 피고가 1998. 4. 1. 직제개편이라는 명목으로 원고들에 대하여 종전 직위를 해임하고, 보직 없이 총무국 소속으로 근무하게 하였으며, 그 후 약 1년간에 걸쳐 원고들의 상관 및 동료 직원 등을 통하여 명예퇴직이나 의원면직을 유도함에 따라 원고들이 명예퇴직 또는 의원면직신청을 하게 된 점, 원고들이 이 사건 소를 제기한 시점 등에 비추어 보면 원고들이 퇴직금 등의 수령시 별다른 이의를 제기하지 아니하였다거나, 이 사건 처분일로부터 3년이 경과한 후에 이 사건 소를 제기하였다는 사정만으로는 원고들이 제기한 이 사건 소가 신의칙에 어긋나는 것이라고 단정할 수 없으므로 피고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.
(2) 이 사건 처분이 권한 없는 자에 의하여 행하여진 처분으로서 당연 무효인지 여부
(가) 인정사실
앞서 든 각 증거와 갑제9호증, 갑제20호증, 을제4호증, 을제5호증의 1, 2의 각 기재, 당심 증인 소외 1의 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 1998. 4. 1. 직제개편이라는 명목으로 원고들에 대하여 종전 직위를 해임하고, 보직 없이 총무국 소속으로 근무하게 한 다음, 그 후 약 1년간에 걸쳐 원고들의 상관 및 동료 직원 등을 통하여 원고들로 하여금 명예퇴직이나 의원면직을 신청하게 하는 방법으로 자진 사직을 유도한 사실, 이에 따라 원고들은 피고에게 별지 목록 ‘명예퇴직원 또는 사직원 제출일자’란 기재 일자에 이 사건 각 사직원을 제출한 사실, 원고들로부터 그 사직서를 제출받은 피고는 1999. 3.경 원고들 중 원고 2, 4, 5, 6, 7, 11, 12, 13, 15, 16, 18, 20 및 망 원고 10(이하 위 원고들 및 망 원고 10을 합쳐 ‘원고 2 등’이라 한다)에 대하여는 그들을 명예퇴직 또는 의원면직시키는 내용의 인사발령안을 작성하여 대통령으로부터 결재를 받았으나, 원고 1, 3, 8, 9, 14, 17, 19, 21(이하 위 원고들을 합쳐 ‘원고 1 등’이라 한다)에 대하여는 그들에 대하여 명예퇴직 또는 의원면직시키는 내용의 인사발령안에 대통령으로부터 결재를 받지 아니하고 피고가 스스로 ‘피고 인지 대(認知 代)’의 형식으로 결재를 한 후, 피고는 원고 11, 13에 대하여는 1998. 6. 27.자 ‘인사명령 (갑) 제138호’로, 원고 6에 대하여는 1998. 8. 19.자 ‘인사명령 (갑) 제198호’로, 원고 1, 8, 9, 21에 대하여는 1998. 12. 29.자 ‘인사명령 (갑) 제311호’로, 원고 2, 4, 5, 7, 12, 15, 16, 18, 19, 20 및 망 원고 10에 대하여는 1999. 3. 29.자 ’인사명령 (갑) 제79호’로, 원고 14, 3, 17에 대하여는 1999. 3. 31.자 ‘인사명령 (갑) 제83호’로 원고들을 명예퇴직 또는 의원면직시키는 내용의 인사명령을 각 공고한 사실 등을 인정할 수 있고, 반증이 없다.
(나) 판 단
1) 국가정보원직원법 제7조 제1항의 규정에 의하면, 5급 이상의 국정원 직원은 피고의 제청에 의하여 대통령이 임면한다고 규정하고 있으며 법령상 그 임면 권한이 피고에게 위임되어 있음을 인정할 자료가 없는 이상, 국가정보원 2급 또는 3급 직원인 원고들에 대한 명예퇴직 및 의원면직의 권한은 대통령에게 있다 할 것이고, 행정행위가 적법하기 위해서는 당해 행정행위를 할 수 있는 권한을 가진 자에 의하여 행하여져야 하고, 그 행정행위는 행정의사가 내부적으로 결정되고 나아가 그 행정의사가 외부적으로 표시되어야 하는 것이며, 행정행위를 할 수 있는 권한이 없는 자에 의하여 행하여진 행정행위는 특별한 사정이 없는 한 그 하자가 중대하고 명백하여 무효라고 할 것이다( 대법원 1975. 4. 8. 선고 75누41 판결, 대법원 1976. 2. 24. 선고 76누1 판결, 대법원 1994. 10. 14. 선고 94다21184 판결, 대법원 1996. 6. 28. 선고 96누4374 판결 등 참조).
2) 돌이켜 이 사건에 관하여 보건대, 위에서 본 바와 같이 피고는 이 사건 각 사직원을 제출한 원고들 중 원고 1 등에 대하여는 그들을 명예퇴직 또는 의원면직시키는 내용의 인사발령안에 임면권자인 대통령의 결재를 받지 아니한 채 피고가 ‘피고 인지 대(認知 代)’의 형식으로 결재를 하고, 그 인사명령도 임면권자가 아닌 피고 명의로 작성하여 공고하였으므로, 특별한 사정이 없는 한, 원고 1 등에 대한 이 사건 처분은 그 하자가 중대하고 명백하여 무효라고 할 것이다.
그러나 원고 2 등의 경우, 그들이 명예퇴직원 또는 사직원을 제출함으로써 사직의 의사표시를 하였고, 그들을 명예퇴직 또는 의원면직시키는 내용의 인사발령안에 대통령이 결재를 함으로써 임면권자인 대통령이 원고 2 등의 사직의 의사표시를 수리하였다고 할 것이므로 임면권자인 대통령의 원고 2 등에 대한 임면행위는 성립되었다고 할 것이고, 다만 이러한 임면행위가 효력을 발생하기 위하여는 원칙적으로 대통령 명의로 원고 2 등에게 통지를 하여야 할 것이나 의원면직이나 명예퇴직의 경우는 직권면직과 같은 능동적 행정행위와는 달리 당사자의 신청에 의하여 이루어지는 수동적 행위이기 때문에 엄격한 효력발생요건이 필요하다고 할 수 없는 점, 효력발생요건으로서의 통지행위는 요식행위가 아니고, 원고들의 사직의 의사표시가 임면권자에 의하여 수리되었다는 사실을 원고들에게 알려주는 의미를 갖는 것으로서 인사명령에 임면권자인 대통령의 이름이 누락되었다고 하더라도 원고 2 등이 자신들이 제출한 이 사건 각 사직원이 대통령에 의하여 수리되었다는 사실을 알 수 있는데 아무런 지장이 없는 점 등에 비추어 보면, 임면권자인 대통령의 이름이 누락된 채 피고 명의로 원고 2 등에 대한 인사명령이 작성·공고되었다고 하더라도 그 하자가 중대하다고는 할 수가 없으므로, 결국 이 사건 처분 중 원고 2 등 부분은 무효라고 할 수 없다 할 것이다.
(3) 원고 2 등의 명예퇴직 또는 의원면직신청이 강박에 의한 의사표시로서 무효인지 여부(원고 1 등에 대한 이 사건 처분이 권한 없는 자에 의하여 행하여진 무효의 처분인 이상 원고 1 등에 대하여는 나아가 이 부분 주장에 대하여 살펴 볼 필요가 없다)
피고가 1998. 4. 1. 직제개편이라는 명목으로 원고 2 등에 대하여 종전 직위를 해임하고, 보직 없이 총무국 소속으로 근무하게 한 다음, 그 후 약 1년간에 걸쳐 원고 2 등의 상관 및 동료 직원 등을 통하여 명예퇴직이나 의원면직을 유도함에 따라 원고 2 등이 피고에게 이 사건 각 사직원을 제출하였음은 위에서 본 바와 같으나, 갑제25호증( 소외 2의 진술서)의 기재와 당심 증인 소외 2의 증언만으로는 피고가 원고 2 등의 의사결정의 자유를 박탈할 정도로 강박행위를 하였다거나 이에 기하여 원고 2 등이 자유의사가 배제된 상태에서 이 사건 각 사직원을 제출하였음을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로 원고 2 등의 이 부분 주장은 이유 없다.
(4) 소결론
그렇다면, 이 사건 처분 중 원고 1 등에 대한 부분은 그 주체 면에서 중대하고 명백한 하자가 있어 당연 무효라고 할 것이고, 피고가 원고 1 등에 대한 이 사건 처분의 효력을 다투는 이상 원고 1 등으로서는 그 무효의 확인을 구할 법률상의 이익도 있다고 할 것이며, 이 사건 처분 중 원고 2 등에 대한 부분은 그 처분에 중대한 하자가 있다고 할 수 없어 당연 무효라고 할 수 없다.
3. 결 론
따라서 이 사건 청구 중 원고 1 등 청구부분은 이유 있어 이를 인용하고, 원고 2 등 청구부분은 이유 없어 이를 기각하여야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 일부 결론을 달리하여 부당하므로 피고의 항소를 일부 받아들여 제1심 판결 중 원고 2 등 패소부분을 취소하고, 그 취소부분에 해당하는 원고 2 등의 청구를 기각하고 원고 1 등에 대한 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 목록 생략]
판사 홍성무(재판장) 전성희 이승택