【원고(선정당사자), 상고인】
【피고, 피상고인】
서울특별시 동대문구청장
【피고보조참가인, 피상고인】
이경구역주택재개발정비사업조합설립추진위원회 (소송대리인 법무법인 광장 담당변호사 송흥섭외 2인)
【환송판결】
대법원 2007. 1. 25. 선고 2006두12289 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고(선정당사자)가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘법’이라 한다) 부칙(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정된 것, 이하 ‘부칙’이라고만 한다) 제1조는 “이 법은 공포 후 6월이 경과한 날부터 시행한다.”, 제9조는 “이 법 시행 당시 재개발사업 또는 재건축사업의 시행을 목적으로 하는 조합을 설립하기 위하여 토지등소유자가 운영중인 기존의 추진위원회는 본칙 제13조 제2항의 규정에 의한 동의의 구성요건을 갖추어 이 법 시행일부터 6월 이내에 시장·군수의 승인을 얻은 경우 이 법에 의한 추진위원회로 본다.”고 규정하고 있으므로, 기존의 추진위원회가 위 기간이 경과한 후 시장·군수로부터 설립승인을 받은 이상 위 부칙 제9조의 경과규정은 적용되지 않는다고 할 것이고, 이와 달리 ‘법 시행일로부터 6월 이내에 승인을 받은 경우’를 ‘법 시행일로부터 6월 이내에 승인신청을 한 경우’라고 해석하는 것은 문언의 의미 한계를 넘어선 것으로서 허용될 수 없다.
원심이 인정한 사실에 의하면, 참가인 이경구역주택재개발정비시업조합설립추진위원회(이하 ‘참가인 추진위원회’라 한다)는 법 시행일로부터 6월이 되는 기간을 불과 2일 남겨둔 2003. 12. 30. 피고에게 추진위원회 승인신청을 하였고, 그 신청서류에 의하더라도 토지등소유자의 수가 915인, 추진위원회 구성에 대한 동의자가 465명에 이르는 점을 알 수 있는바, 여기에 법 시행규칙 제6조, 별지 제2호 서식에 추진위원회 승인신청서의 처리기한이 60일로 기재되어 있는 점을 고려하여 보면, 피고가 참가인 추진위원회의 승인신청 서류를 검토하는 데에 상당한 기간이 필요할 것으로 보이므로 피고가 위 부칙 제9조에서 정한 기간 내에 참가인 추진위원회의 구성에 대한 승인을 하지 않았다고 하여 이를 위법하다고 볼 수는 없다. 따라서 피고가 2003. 12. 31.이 경과한 후인 2004. 6. 23. 비로소 참가인 추진위원회 구성에 대한 승인을 한 이상 위 부칙 제9조는 참가인 추진위원회에 대하여 적용되지 않는다고 할 것이다.
그럼에도 원심은 기존의 추진위원회가 구 도시정비법의 시행일로부터 6월 이내에 승인신청을 하기만 하면 법 부칙 제9조가 적용됨을 전제로 참가인 추진위원회에 대하여 위 부칙 제9조가 적용된다고 판단하고 말았으니, 원심의 이와 같은 판단에는 위 부칙 제9조의 해석에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다고 할 것이다.
그러나 피고로서는 비록 위 부칙 제9조에서 정한 기간이 이미 도과되었다고 하더라도, 참가인 추진위원회가 법 제13조 제2항이 정한 요건을 모두 갖추었다면 참가인 추진위원회에 대한 설립승인을 거부할 수는 없다고 할 것인데, 아래에서 살펴보는 바와 같이 참가인 추진위원회로서는 이 사건 처분 당시 법 제13조 제2항이 정한 추진위원회에 대한 승인요건을 모두 갖추고 있었다고 할 것이므로, 참가인 추진위원회의 구성에 대한 승인을 한 피고의 이 사건 처분은 적법하다고 할 것이고, 결국 원심의 위와 같은 잘못은 판결 결과에 아무런 영향을 미치지 못한다.
2. 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 행하여졌을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 판단하여야 하므로( 대법원 2007. 5. 11. 선고 2007두1811 판결 등 참조), 참가인 추진위원회의 승인신청 당시 사실상태만을 기준으로 이 사건 처분의 위법 여부를 판단하여야 함을 전제로 한 상고이유의 주장은 받아들일 수 없다.
3. 구 법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 법’이라 한다) 제13조 제2항에 의하면 정비사업을 시행하기 위하여 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지등소유자의 2분의 1 이상의 동의를 얻어 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 추진위원회를 구성하여 시장·군수의 승인을 얻어야 하고, 법 시행규칙 제6조 각 호에 의하면, 추진위원회의 설립승인을 얻고자 하는 자는 별지 제2호 서식의 승인신청서에 토지등소유자의 동의서, 위원선정을 증명하는 서류 등을 첨부하여 시장·군수에게 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 달리 토지등소유자의 동의서 형식이나 추진위원회 위원장 및 위원의 자격이나 선정방식 등에 관하여 특별히 제한을 두고 있지는 않으므로, 추진위원회의 설립승인신청을 받은 시장·군수로서는 승인신청서에 첨부된 첨부서류에 의하여 당해 추진위원회의 구성에 대하여 토지등소유자의 2분의 1 이상의 동의가 있고, 추진위원회가 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 구성되어 있음을 확인할 수 있다면 그 추진위원회의 설립을 승인하여야 한다.
또한, 추진위원회 승인신청서에 첨부하도록 되어 있는 토지등소유자의 동의서란 토지등소유자가 추진위원회 설립에 대하여 동의한다는 의사를 소명하기 위한 자료에 불과한 점, 특별한 사정이 없는 한 기존 추진위원회의 자격으로 토지등소유자로부터 교부받은 조합설립인가에 대한 동의서에는 기존 추진위원회의 존재를 인정하고 조합설립인가에 대한 업무처리를 위임한다는 취지가 포함되어 있다고 볼 수 있는 점, 이에 건설교통부장관의 2003. 9. 2.자 정비사업조합설립추진위원회 업무처리기준 제3조 역시 2003. 6. 30. 이전에 구성된 추진위원회에 대하여 특례를 마련하여, 추진위원회가 조합설립인가를 위하여 법 시행일 이전에 기징구한 동의서로 추진위원회 승인신청시 제출하는 동의서에 갈음할 수 있다고 되어 있는 점에 비추어 보면, 기존 추진위원회가 토지등소유자로부터 교부받은 조합설립인가에 대한 동의서에는 기존 추진위원회의 설립에 대한 동의의 의사가 포함되어 있는 것으로서 법 시행규칙 제6조에서 정한 토지등소유자의 동의서에 해당한다고 봄이 상당하다.
한편, 법 제15조 제2항의 위임에 따라 건설교통부 고시 제2003-165호로 제정된 ‘정비조합설립 추진위원회 운영규정’에 의하면, 토지등소유자가 추진위원회 설립에 관한 동의를 함에 있어 위원장, 감사, 부위원장, 추진위원의 명단이 미리 기재되어 있는 일정한 서식의 동의서에 동의자의 인감을 날인한 후 인감증명서 1통을 첨부하도록 되어 있고, 토지등소유자의 1/10 이상에 해당하는 추진위원을 토지등소유자 중에서 선정하도록 되어 있으나, 구 법 제13조 제2항, 법 시행령 제23조 제1항 제1호, 법 시행규칙 제6조의 각 규정을 종합하면, 추진위원회의 설립승인 당시까지 반드시 추진위원회 운영규정이 마련되어 있을 필요는 없고, 추진위원회 설립승인 이후에 추진위원회 운영규정을 작성하여 토지등소유자의 동의를 받더라도 무방하므로, 추진위원회 운영규정에서 정한 위와 같은 동의서의 형식 또는 추진위원의 자격 및 선정방식은 추진위원회 설립승인의 요건은 아니라고 할 것이다.
원심이 인정한 사실 및 기록에 의하면, 이 사건 처분시를 기준으로 참가인 추진위원회는 적어도 추진위원장을 포함한 5인 이상의 추진위원으로 구성되어 있을 뿐 아니라, 참가인 추진위원회의 설립에 대하여 토지등소유자 2분의 1 이상의 동의를 받았다고 할 것이므로 참가인 추진위원회의 설립을 승인한 피고의 이 사건 처분은 적법하다고 할 것이고, 상고이유의 주장은 모두 참가인 추진위원회가 추진위원회 설립에 대한 승인요건에 해당하지 않는 추진위원회 운영규정에서 정한 동의서의 형식 또는 추진위원의 자격 및 선정방식을 위반하였다는 취지에 불과하므로, 그와 같은 사정만을 들어 그 설립승인을 거부할 수는 없다고 할 것이다.
따라서 원심이 들고 있는 이유에 다소 미흡한 점이 없지 않으나, 이 사건 처분이 적법하다는 이유로 원고의 청구를 배척한 원심의 판단은 그 결론에 있어서 정당하므로, 거기에 상고이유의 주장과 같은 판결 결과에 영향을 미치는 법 부칙 제9조의 입법 취지 및 해석에 관한 법리오해나 추진위원회의 구성 및 승인요건에 관한 법리오해 또는 채증법칙 위반이나 심리미진 등의 위법이 있다고 볼 수 없다.
4. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 안대희(재판장) 김영란 이홍훈(주심)