【원고,상고인】
【피고,피상고인】
부산광역시 강서구청장
【피고보조참가인】
【원심판결】
부산고법 1994. 7. 7. 선고 93구3127 판결
【주문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들의 부담으로 한다.
【이유】
원고들 소송대리인의 상고이유를 본다.
공유토지분할에관한특례법(1986. 5. 8. 법률 제3811호로 제정되어 1991. 12. 31. 실효되었다, 아래에서는 특례법이라고만 한다)은 공유토지의 현재의 점유상태를 기준으로 간이한 절차에 따라 분할하도록 하는 업무를 지적공부를 보관·관리하는 시장, 군수 등 소관청이 관장하도록 하되( 제2조, 제4조), 공유토지분할에 관한 사항을 공정하게 심의·의결하게 하기 위하여 소관청에 공유토지분할위원회(이하 위원회라고만 한다)를 두어 분할에 관한 제반 결정을 하도록 하고, 그 공유토지분할은 분할의 개시, 조사·측량에 따른 분할조서의 작성이라는 2단계의 신중한 절차를 거치게 함과 동시에 그 각 단계에 있어서의 불복 쟁송방법을 각각 규정하고 있다. 즉, 위 특례법은 그 불복방법과 관련하여, 공유토지의 분할개시결정에 불복이 있는 자는 소관청에 이의신청을 하여 위원회에서 이의신청에 대한 결정을 하도록 규정하면서도( 제18조), 공유자인 당사자들의 대립적 구조에 착안하여 이의신청 기각결정이나 분할신청 기각결정( 법 제18조 제4항의 취소결정 포함)에 대한 불복은 공유자들 사이에서 분할개시결정에 대한 이의의 소나 분할개시를 구하는 소를 제기하도록 하여 분할개시의 확정절차에 관한 특별절차를 규정하고 있고( 제19조, 제20조), 위와 같은 특별 불복절차를 거쳐 분할개시가 확정되면, 소관청이 분할대상인 공유토지에 관하여 공유자별 공유지분현황 및 이에 대한 이해관계, 공유자별 점유면적, 경계선 기타 점유현황, 사도 기타 공공의 용에 사실상 제공되고 있는 부분의 현황, 기타 분할 및 청산에 필요한 사항 등을 조사·측량한 후( 제22조) 법 제26조 제2항 각 호의 사항을 기재한 분할조서를 작성하여 위원회의 의결을 얻도록 하는바( 제22조 내지 제26조), 그 분할조서에 불복이 있는 공유자 및 이해관계자는 소관청에 이의신청을 하여 위원회에서 이의신청에 대한 결정을 하도록 규정하면서도( 제30조, 제31조), 이의신청에 대한 결정에 대한 불복방법에 관하여는 위 결정에 불복이 있는 자가 공유자 전원을 상대로 관할 법원에 이의의 소를 제기할 수 있도록 하고 있는 등( 제32조)의 특별 불복절차를 규정하고 있다.
뿐만 아니라 위 특례법은 분할개시결정이 있은 후에는 분할신청을 취하할 수 없도록 하고( 제14조 제3항 본문), 분할개시결정이 있은 후 법정기간 내에 불복이 없거나 분할개시결정에 대한 불복이 받아들여지지 아니하거나 분할개시의 확정판결이 있어 분할개시결정이 확정되면 공유자 전원의 합의가 있는 경우를 제외하고는 위 특례법에 의한 분할만을 할 수 있도록 하고 있으며( 제21조 제2항), 또한 위 분할조서가 작성된 후 분할조서에 대하여 법정기간 내에 불복이 없거나 위 법 제32조의 이의의 소에 대한 확정판결이 있어 분할조서가 확정되면 공유토지가 그 분할조서의 내용대로 분할되도록 규정하고 있는바( 제33조, 제34조), 이와 같은 특례법의 규정에 비추어 보면, 위 특례법에 따른 공유토지의 분할과 이에 부수되는 권리·의무관계는 위와 같은 특수한 불복절차에 의하여서만 판단되어야 하고 위 특례법이 정한 불복방법 이외의 방법으로는 이를 다툴 수 없다고 보아야 할 것이다.
그렇다면, 이 사건 공유토지에 관하여 이 사건 분할조서에 대한 1991. 4. 10.자 위원회의 의결이 있은 때에 공유토지분할결정이 있는 것이라고 보고 그 결정의 무효확인을 구하는 이 사건 소는 위 특례법이 정한 불복방법이 아니어서 부적법한 소라고 할 것임에도 불구하고, 원심이 이와는 달리 위 공유물분할결정이 일반 행정소송의 대상이 된다는 전제하에 단지 위원회가 아닌 소관청인 피고는 위 소송에 관한 피고의 적격이 없다는 취지로 이 사건 소를 각하한 것은 행정소송의 대상에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 것이나, 이 사건 소를 각하한 결론은 정당하며, 따라서 상고이유의 주장은 결국 이유 없는 것에 돌아간다.
그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 지창권(재판장) 천경송(주심) 안용득 신성택