【원고, 항소인】
임형칠외 10인 (소송대리인 법무법인 서석 담당변호사 박도영외 3인)
【피고, 피항소인】
영산강 유역환경청장 (소송대리인 변호사 이근우)
【피고 보조참가인】
광주광역시 (소송대리인 변호사 이근우)
【제1심판결】
광주지법 2001. 7. 19. 선고 2001구396 판결
【변론종결】
2005. 12. 13.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 이 사건 소를 각하한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
피고가 피고 보조참가인에 대하여 1996. 8. 2.에 한 폐기물처리시설설치 승인처분은 무효임을 확인한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 을 제3호증의 1, 을 제6호증의 1, 을 제7 내지 11호증, 을 제15호증의 1, 2, 을 제27호증, 을 제28호증의 1, 2, 을 제29 내지 34호증, 을 제35호증의 1 내지 8의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있다.
가. 건설부장관은 1992. 11. 6. 구 택지개발촉진법 제3조 제1항에 의하여 광주직할시 서구 쌍촌, 유촌, 치평동 및 광산구 마륵동 일원을 광주 상무 택지개발예정지구로 변경 지정(토지이용에 관한 계획 중 공공용지 16,500㎡에 쓰레기 소각장 1개소를 설치하는 것을 포함)하고 같은 법 제8조 제1항에 의하여 위 지구 택지개발계획을 승인하여 이를 고시하였다.
나. 건설부장관은 1994. 8. 6. 피고 보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)의 택지개발예정지구 지정변경 건의 및 택지개발계획 변경 승인신청에 따라 구 택지개발촉진법 제3조에 의하여 토지이용에 관한 계획 중 쓰레기 소각장(참가인은 1994. 4. 6. 1일 처리능력 400t 규모의 소각장 설치추진계획을 수립하였다. 이하 위 소각장을 ‘이 사건 소각장’이라 한다) 용지의 면적을 33,058㎡로 변경하는 것을 포함한 광주상무(1) 택지개발예정지구 지정변경 및 동지구 택지개발사업실시계획에 대한 변경승인을 하였다.
다. 참가인은 1994. 11. 12. 건설부장관의 위임을 받아 구 택지개발촉진법 제9조에 의하여 ‘사업시행지 : 광주직할시 서구 쌍촌동, 유촌동, 치평동, 광산구 마륵동 일원 2,625,452㎡, 사업의 종류 : 택지개발사업, 사업의 명칭 : 광주 상무(1)지구 택지개발사업, 사업기간 : 1994. 11. ~ 1997. 12. 31.’를 내용으로 하고 토지이용계획 중 공공시설용지 33,058㎡에 쓰레기 소각장 1개소를 설치하는 것을 포함한 광주 상무(1)지구 택지개발사업실시계획을 승인하고 이를 고시하였다.
라. 광주광역시 서구청장과 광주광역시 광산구청장은 1994. 12. 15.부터 1995. 1. 21.까지 사이에 환경영향평가서 공람 및 주민의견수렴을 공고하였다.
마. 참가인은 1995. 4. 17. 환경부장관으로부터 광주 상무지구 택지개발사업 환경영향평가 협의 회신을 받아 1996. 6. 4. 피고(당시 명칭은 ‘영산강 환경관리청장’이었다)에게 이 사건 소각장 설치승인을 신청하였고, 피고는 1996. 8. 2. 구 폐기물관리법(1999. 2. 8. 법률 제5865호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제30조 제2항에 의하여 다음 내용과 같이 위 신청을 승인하는 처분을 하였으며(이하 ‘이 사건 제1차 처분’이라 한다), 그 후 소각장 설치공사가 착공되어 2000. 9. 25. 소각장 준공검사필증이 교부되었다.
(1) 처리시설명 : 광주광역시 상무생활폐기물처리(소각)시설
(2) 처리시설규격(능력) : 200t/일 × 2 (400t/일)
(3) 처리대상폐기물 종류 : 생활폐기물
(4) 처리예상량(t/년) : 133,200
(5) 승인조건 : 구 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률(1997. 8. 28. 법률 제5396호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 폐촉법’이라 한다) 준수 ( 제10조 제1항에 의한 폐기물처리시설 설치계획 결정, 고시 및 도면 공람, 제13조 및 제16 내지 26조) 등
바. 한편, 원고들이 이 사건 제1차 처분에 대한 무효확인청구의 소를 제기하여 2004. 7. 22. 대법원에서 위 처분이 당연무효라는 취지로 환송판결이 선고되자 참가인은 폐기물처리시설 설치계획을 수립한 후 2004. 11. 16. 피고에게 이 사건 소각장에 대하여 다음과 같은 사항들을 기재한 폐기물처리시설 설치계획의 승인 신청서를 제출하였고, 피고는 2004. 12. 1. 폐기물처리시설 주변 영향지역의 지원 등에 대한 계획을 조속히 추진하는 등 관계 법규를 준수할 것을 조건으로 위 시설 설치계획을 승인(이하 ‘이 사건 제2차 처분’이라 한다)한 다음 그 무렵 이를 공고하였다.
(1) 폐기물처리시설의 개요 : 시설의 종류 및 규모, 시설의 위치 및 부지의 면적, 시설의 설치기관, 시설의 설치기간, 폐기물처리를 대상으로 하는 지역
(2) 처리 후에 발생되는 폐기물의 처리계획
(3) 주변지역의 토지이용계획
(4) 사업비의 조달계획(연차별 투자계획을 포함)
(5) 당해 지역의 토지·건물 또는 권리 등의 매수·보상 및 주민이주대책에 관한 사항
(6) 환경영향평가서 : 환경영향평가서(1995년 4월 작성), 보완서(1995년 7월 작성) 및 협의 내용 변경계획서(2001년 8월 작성)
2. 주장 및 판단
가. 당사자들 주장의 요지
(1) 원고들 주장
구 폐촉법 제10조 제2항, 제9조 제1항, 제12조 제1항 제2호, 같은 법 시행령 제5조 제2호에 따르면 구 폐촉법이 시행된 1995. 7. 6. 이후에는 이 사건과 같은 1일 처리능력이 300t 이상인 폐기물처리시설의 설치승인을 할 수 있는 권한은 피고가 아닌 환경부장관에게 있는 것이므로, 피고가 한 이 사건 제1차 처분은 법률상 권한이 없는 행정청에 의해 이루어진 것으로서 위법하고 그 하자가 중대하고 명백하여 무효이다.
(2) 피고 및 참가인의 주장
(가) 원고들은 모두 ‘상무소각장 폐쇄를 위한 시민연대회의’라는 단체의 구성원이고 참가인과 위 단체가 2000. 2. 21. 상무소각장 9인 중재위원회를 구성하여 위 중재위원회의 중재안에 무조건 승복하기로 합의하였으므로 원고들이 위 중재에 승복하지 아니하고 제기한 이 사건 소는 위 합의에 위반한 것으로 권리보호의 이익이 없어 각하되어야 한다.
(나) 구 폐촉법 부칙 제2조 소정의 폐기물처리시설을 ‘설치하고 있는 경우’란 같은 법 시행 당시 폐기물처리시설 설치승인을 받은 경우뿐만 아니라 폐기물처리시설 설치계획을 포함한 택지개발사업실시계획의 승인을 받은 경우도 포함한다고 해석하여야 하고, 그와 같은 경우 환경부장관으로부터 위 설치계획의 승인을 얻어야 하는 것은 아니므로 그 폐기물처리시설 설치승인을 할 수 있는 권한은 구 폐기물관리법에 의하여 피고에게 위임되어 있다고 해석하여야 하고, 따라서 이 사건 제1처분은 법률상 권한 있는 행정청에 의하여 적법하게 이루어진 것이다.
(다) 설령 이 사건 제1처분이 원고들 주장과 같은 하자가 존재하고 그 하자가 중대 명백하여 당연무효라 하더라도 피고가 2004. 12. 2. 개정된 관계 법령에 따라 적법한 승인권한을 위임받아 적법한 절차를 거쳐 다시 이 사건 소각장에 대한 이 사건 제2처분을 하였으므로 종전의 이 사건 제1처분의 무효확인을 구하는 이 사건 소는 법률상 이익을 상실한 것으로 부적법하다.
(라) 또한, 피고는 2005. 1. 20. 이 사건 제1처분을 적법하게 직권으로 취소하였으므로 원고들이 이 사건 소로써 무효확인을 구할 대상이 존재하지 아니한다 할 것이어서 이 사건 소는 부적법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판 단
(1) 구 폐촉법 제9조, 제10조 제2항, 구 시행령 제5조 제2호는 1일 처리능력이 300t 이상인 폐기물처리시설을 설치·운용하고자 하는 환경부장관 또는 지방자치단체의 장은 폐기물처리시설의 입지선정절차를 거쳐야 하고, 광역시장이 입지를 선정한 경우에는 구 폐촉법 제10조 제1항의 규정에 의한 폐기물처리시설 설치계획을 수립하여 환경부장관의 승인을 얻어야 한다고 규정하고 있는바, 이 사건 폐기물처리시설의 1일 처리능력이 400t이고, 그 설치기관이 참가인인 점은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 폐기물처리시설에 대해서는 다른 특별한 사정이 없는 한 폐기물처리시설의 입지선정절차를 거친 다음 환경부장관으로부터 설치계획의 승인을 얻었어야 할 것이다.
다만, 구 택지개발촉진법 제11조 제1항 제1호는 택지개발사업실시계획의 승인을 얻은 때에는 도시계획법 제12조의 규정에 의한 도시계획의 결정이 있은 것으로 본다고 규정하고 있고, 구 폐촉법 부칙 제2항 본문은 이 법 시행 당시 환경부장관 또는 지방자치단체의 장이 제9조의 규정에 의한 폐기물처리시설을 설치하고 있는 경우에는 당해 폐기물처리시설은 제10조의 규정에 의한 폐기물처리시설 설치계획의 고시가 있은 것으로 보아 제11조, 제17조 내지 제26조의 규정을 적용한다고 규정하고 있으며, 구 폐촉법 부칙 제3항은 이 법 시행 당시 환경부장관 또는 지방자치단체의 장이 도시계획법에 의한 도시계획으로 결정한 폐기물처리시설 중 제9조에 해당하는 폐기물처리시설의 입지는 동조의 규정에 의한 절차에 따라 선정된 입지로 본다고 규정하고 있고, 한편 구 폐촉법 제12조 제1항 제2호는 구 폐촉법 제10조의 규정에 의하여 폐기물처리시설 설치계획이 고시된 때에는 당해 폐기물처리시설 설치기관은 구 폐기물관리법 제30조 제2항의 규정에 의한 폐기물처리시설의 설치승인을 받은 것으로 본다고 규정하고 있는바, 구 폐촉법 부칙 제2항에서 위와 같은 경과규정을 둔 것은 적법한 절차를 거쳐 폐기물처리시설을 설치하고 있는 기성상태를 존중하여 재산권 등을 보장하고자 함에 그 입법 취지가 있다고 할 것이므로 구 폐촉법 부칙 제2항의 ‘폐기물처리시설을 설치하고 있는 경우’라 함은 구 폐기물관리법에 의한 폐기물처리시설의 설치승인을 얻어 폐기물처리시설을 설치하고 있는 경우를 의미한다고 할 것이다.
그런데 이 사건에서는 폐기물처리시설 설치기관인 참가인이 구 폐촉법 시행 당시인 1995. 7. 6. 현재 구 폐기물관리법에 의하여 이 사건 소각장의 설치승인을 받은 바가 없을 뿐만 아니라 이 사건 소각장을 설치하고 있음을 인정할 자료도 없으므로, 이 사건 소각장은 구 폐촉법 부칙 제2항에 정하는 구 폐촉법 시행 당시 설치하고 있는 폐기물처리시설에 해당하지 아니한다고 할 것이고, 다만 이 사건과 같이 구 폐촉법 시행 당시에 이미 폐기물처리시설에 관한 토지이용계획 등을 포함한 택지개발사업실시계획의 승인을 얻은 경우에는 그 폐기물처리시설의 부지를 구 폐촉법 제9조의 규정에 의한 절차에 따라 선정된 입지로 보는 것에 불과하다고 할 것이다.
따라서 이 사건 폐기물처리시설에 대해서는 구 폐촉법 부칙 제2항이 적용될 여지가 없고, 그 설치계획에 대한 승인권자는 여전히 구 폐촉법 제10조 제2항의 규정에 의하여 환경부장관이며 이러한 설치승인권한을 피고에게 위임할 수 있는 근거도 없으므로, 결국 피고의 이 사건 제1차 처분은 권한 없는 기관에 의한 행정처분으로서 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라고 할 것이다.
(2) 그러나 행정처분의 무효확인소송에 관한 행정소송법 제35조 소정의 ‘확인을 구할 법률상의 이익’은 그 대상인 현재의 권리 또는 법률관계에 관하여 당사자 사이에 분쟁이 있고 그로 인하여 권리 또는 법률상의 지위에 불안, 위험이 있어 판결로써 그 법률관계의 존부를 확정하는 것이 불안, 위험을 제거하는 데 필요하고도 적절한 경우에 인정된다 할 것이므로, 이 사건에서와 같이 제1차 처분이 위와 같은 이유로 당연무효라 하더라도 행정청은 적법한 절차를 거쳐 다시 승인처분을 할 수 있는 것이고, 만약 그와 같은 취지의 이 사건 제2차 처분이 적법하게 이루어진 것이라면 이 사건 제1차 처분이 무효라는 확인을 구할 법률상의 이익도 없어진다고 할 것이다( 대법원 2002. 4. 23. 선고 2000두2495 판결 참조).
(3) 그러므로 이 사건 제2차 처분이 적법하게 이루어진 것인지에 대하여 보건대, 앞서 본 구 폐촉법 규정에 의하면 이 사건 소각장의 설치를 위해서는 입지선정 절차와 시설 설치계획 승인 절차를 밟아야 하는데, 먼저 그 중 입지선정 절차는 앞서 본 바와 같이 구 택지개발촉진법에 의하여 도시계획법에 의한 도시계획결정이 있은 것으로 의제되는 택지개발사업실시계획의 승인이 있었으므로 구 폐촉법 부칙 제3항의 규정에 의하여 구 폐촉법에 의한 입지선정 절차가 이루어진 것으로 볼 수 있는 것이고, 한편 제2차 처분 당시의 근거 법령인 신 폐촉법 제10조 제1항에 의하면 폐기물처리시설 설치기관은 폐기물처리시설의 입지를 선정한 경우에는 이를 결정·고시하고, 그 도면을 1월 이상 누구든지 열람할 수 있도록 하여야 한다고 규정하고 있으나, 같은 법 부칙 제3항에서 제10조의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 폐기물처리시설의 입지를 선정하는 것부터 적용한다고 규정하고 있으므로 위 신 폐촉법의 시행일인 1999. 7. 1. 전에 이미 위와 같이 입지선정 절차가 이루어진 것으로 보는 이 사건에 있어서 설치기관인 참가인은 위 제10조에 따라 별도로 입지 선정을 결정·고시할 필요는 없다고 할 것이다.
다음으로, 시설 설치계획 승인 절차가 적법하게 이루어졌는지에 관하여 보건대, 2004. 11. 16. 신 시행령 제35조 제2항 제2호에 의하여 피고가 환경부장관으로부터 폐기물처리시설 설치계획의 승인 권한을 위임받았고, 참가인이 폐기물처리시설 설치계획을 수립한 후 피고에게 제출한 이 사건 소각장에 대한 폐기물처리시설 설치계획의 승인 신청서에 기재한 앞서 본 내용들은 구 폐촉법 제11조의3 제2항, 제4항, 신 시행령 제12조에서 정한 사항에 해당하며, 피고는 앞서 본 바와 같이 2004. 12. 1. 폐기물처리시설 주변 영향지역의 지원 등에 대한 계획을 조속히 추진하는 등 관계 법규를 준수할 것을 조건으로 위 시설 설치계획을 승인하는 이 사건 제2차 처분을 하였으므로, 이 사건 제2차 처분은 신 폐촉법 제11조의3에서 정한 적법한 절차를 거쳐 이루어진 행정처분이라 할 것이다.
(4) 원고들은 기존의 환경영향평가가 실시된 지 5년이 경과하였음에도 이 사건 제2차 처분을 위한 환경영향평가를 따로 하지 아니하였으므로 위 처분은 위법하다는 취지로 주장하나, 구 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법 제23조 제1항, 같은 법 시행령 제23조 제1항에 의하면 사업자는 승인기관장으로부터 협의내용을 통보받은 후 5년 이내에 사업을 착공하지 아니할 경우 환경영향평가서를 재작성한다고 되어 있는바, 앞서 본 바와 같이 참가인이 1996. 8. 2. 피고로부터 이 사건 제1차 처분을 받은 후 이 사건 소각장 설치공사를 착공하여 2000. 9. 25. 소각장 준공검사필증이 교부된 이상 위 규정에 의하여 피고의 이 사건 제2차 처분을 위한 별도의 환경영향평가를 작성할 필요는 없게 되었다 할 것이고, 또한 앞서 본 바와 같이 참가인이 이 사건 제2차 처분을 위한 신청 당시 기존의 환경영향평가서뿐만 아니라 나중에 작성된 그 보완서와 변경서를 함께 제출한 바 있으므로 위 주장은 이유가 없다.
또한, 원고들은 이 사건 제2차 처분 당시 이루어진 주민의견수렴 공고와 주민설명회는 형식적인 것으로서 주민들의 실질적인 의견수렴 절차를 거치지 아니하였으므로 이 사건 제2차 처분이 위법하다는 취지로도 주장하나, 앞서 본 바와 같이 택지개발사업 실시계획승인처분으로 인하여 신 폐촉법에서 정한 절차에 따라 이 사건 소각장의 입지선정이 이루어진 것으로 보는 이상 입지선정을 위한 위와 같은 주민의견수렴 절차는 별도로 실시할 필요가 없다고 할 것이어서 위 주장도 이유가 없다.
3. 결 론
그렇다면 결국 이 사건 제1차 처분에 대한 무효확인청구는 그 소의 이익을 잃게 되었다 할 것이므로 다른 주장에 대하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 원고들의 이 사건 소는 부적법한 것으로 각하할 것인바, 제1심판결은 이와 결론이 달라 부당하므로 이를 취소하기로 하고, 소송비용의 부담에 관하여는 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제99조, 제105조에 의하여 소송총비용을 피고에게 부담시키기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 정갑주(재판장) 장용기 이영한