【원고】
주식회사 대한항공 (소송대리인 법무법인 광장 담당변호사 권광중 외 5인)
【피고】
건설교통부장관 (소송대리인 법무법인 율촌 담당변호사 윤용섭 외 2인)
【참가인】
아시아나항공 주식회사 (소송대리인 법무법인 세종 담당변호사 황상현 외 5인)
【변론종결】
2005. 8. 18.
【주문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 참가로 인한 비용을 포함하여 모두 원고의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 참가인에 대하여, 2004. 11. 9. 한 한국-대만 정기화물노선에 관한 국제선 정기항공운송사업 운수권(주 1회) 배분처분, 2004. 11. 22. 한 서울-타이베이 정기여객노선에 관한 주 7회 운항의 국제선 정기항공운송사업 노선면허처분 겸 사업계획인가처분, 2005. 3. 24. 한 서울-타이베이 정기여객노선에 관한 주 9회 운항의 사업계획변경인가처분을 각 취소한다.
【이유】
1. 기초사실 및 처분의 경위 등
가. 1952. 3. 1. 잠정항공운수협정
(1) 우리나라 정부는 중화민국(이하 '대만'이라고 한다) 정부와 사이에, 1952. 3. 1. 양국의 항공기 운항에 관하여 장래 항공협정의 체결을 전제로 하여 한국-대만 노선에서의 항공사 지정과 운항에 관한 잠정항공운수협정을 체결하였다(이하 '잠정항공운수협정'이라고 한다).
(2) 이에 따라 피고는 1969. 9.경 당시 유일한 국내항공사였던 원고를 한국-대만 운항에 관한 항공사로 지정하였고, 원고는 1969. 9. 4. 피고로부터 서울-오사카-타이베이-홍콩-사이판-방콕 노선에 관한 정기항공운송사업면허(이하 '노선면허'라고 한다)를 취득하여 1969. 10. 1.부터 위 노선에서 주 3회의 여객 운항을 시작하였다.
(3) 그 후 원고는 피고로부터 1979. 3. 23. 서울-타이베이-방콕 노선면허(구분 : 여객)를, 1979. 3. 29. 서울-타이베이 노선면허(구분 : 화물)를, 1981. 12. 31. 서울-타이베이-홍콩 노선면허(구분 : 여객)를, 1986. 9. 25. 서울-타이베이-제주-서울 노선면허(구분 : 여객)를, 1986. 10. 23. 서울-타이베이 노선면허(구분 : 여객)와 서울-제주-타이베이 노선면허(구분 : 여객)를 각 취득하여 운항하였다.
나. 1986. 11. 14. 항공운수협정의 체결
(1) 우리나라 정부는 대만 정부와 사이에 1986. 11. 14. 양국의 항공기 정기편 운항에 관하여 항공운수협정을 체결하였는데(이하 '구 항공운수협정'이라고 한다), 그 주요 내용은 ① 각 체약당사국은 특정 노선상의 합의된 업무를 운영할 목적으로 타방 체약당사국에 대하여 서면으로 1개의 항공사를 지정하는 권리를 가지고, ② 여객노선은 우리나라 내 제 지점 - 중간지점 - 타이베이·가오슝 - 홍콩 - 방콕 - 동남아시아 내 1개 지점 및 왕복으로 정하여 이원권(以遠權, 항공협정에 따라 인정되는 권리로서 항공협정을 맺은 상대국 내의 지점에서 다시 제3국으로 여객이나 화물을 운송할 수 있는 권리)을 교환하고, 운항횟수는 총 주 14회까지 운항이 가능하며, ③ 화물노선은 우리나라 내 제 지점 - 타이베이·가오슝 - 동남아시아 내 1개 지점 - 유럽 내 1개 지점 및 왕복으로, 운항횟수는 주 2회까지 운항이 가능한 것으로 정하였고, ④ 항공운수협정의 종료는 각 체약당사국은 언제든지 타방 체약당사국에 이 협정의 종료의사를 서면으로 통보할 수 있으며, 이 경우 종료통보가 기간만료 전에 합의에 의하여 철회되지 아니하는 한 타방 체약당사국에 의한 종료통보의 접수일자로부터 1년 후에 종료하고, ⑤ 이 협정은 서명일자에 발효하며 1952. 3. 1.에 체결된 잠정항공운수협정 및 동 개정사항들을 대체한다는 것이었다.
(2) 피고는 위 구 항공운수협정에 의거하여 그 무렵 원고를 취항 항공사로 지정하였고, 원고는 1988. 3. 25. 제주-부산-오사카-타이베이 노선면허(구분 : 여객)를 취득하여 결국 한국-대만 노선에 여객 주 14회, 화물 주 2회를 운항하게 되었다.
다. 1990. 9. 4. 구 항공운수협정의 개정과 참가인의 노선면허 취득
(1) 우리나라 정부는 대만 정부와 사이에 1990. 9. 4. 구 항공운수협정의 일부 내용을 개정하였는데(이하 구 항공운수협정과 일부 개정된 항공운수협정을 합하여 '항공운수협정'이라고 한다), 그 주요 내용은 ① 복수 지정항공사제를 도입하고, ② 운수권의 단위를 종전의 운항횟수에서 기종계수{항공사가 기본기종(A300/B767기종 등 : 기종계수 1.0)보다 큰 기종을 선택하면 계수 1.2가 적용되어 운항횟수를 줄여야 된다.}로 변경하면서 종전의 운항횟수인 주 16회(여객 주 14회, 화물 주 2회)를 기종계수 주 21.0단위(기본기종의 운항을 전제로 하면 5회 증가된 것인데, 그 증가분 기종계수 주 5.0단위 중 3.0단위는 1990년 11월부터, 2.0단위는 1991년 7월부터 시행하기로 하였다.)로 증가하며 ③ 노선은 한국 내 제 지점 - 중간 1개 지점 - 대만 내 제 지점 - 홍콩·방콕·동남아시아 1개 지점 - 동남아시아 1개 지점 - 유럽 내 1개 지점 및 왕복으로 이원권도 교환하여 운항하는 것 등이었다.
(2) 참가인은 1988. 2. 17. 설립되었는데, 피고는 1990. 11.경 참가인에게 대만 노선에 관하여 증가된 기종계수 주 5.0단위 중 주 4.0단위에 관하여 노선면허를 부여하고 사업계획을 인가하는 처분을 함으로써 그 때부터 대만 노선에 복수항공사의 취항이 이루어졌다.
(3) 그리하여 원고는 여객의 경우 주 14회{A300기종(기종계수 1.0단위) : 서울-타이베이-홍콩-방콕 주 7회, 서울-제주-타이베이-서울 주 1회, 서울-타이베이-제주-서울 주 3회, 제주-부산-오사카-타이베이 주 3회, 총 기종계수 주 14.0단위}, 화물의 경우 주 2회{B747기종(기종계수 1.2단위), 총 기종계수 주 2.4단위}를 운항하게 되었고, 참가인은 여객 주 4회{B767기종(기종계수 1.0단위), 총 기종계수 주 4.0단위}를 운항하게 되었다.
라. 중국과의 국교 수교 및 대만 노선의 운항 중단 등
(1) 우리나라 정부는 1992. 8. 24.자로 중화인민공화국(이하 '중국'이라고 한다)과 국교를 수립하면서 대만과는 외교관계를 단절하였다{이에 따라 대만의 명칭도 중화민국(Republic Of China)에서 차이니즈 타이베이(Chinese Taipei)로 변경되었다}. 그러자 대만의 교통부 민용항공국장은 1992. 9. 1. 원고와 참가인에게 항공운수협정을 1992. 9. 15.자로 종지(終止)하고 대만-한국 노선의 항공운항을 정항(停航)한다고 통보하였다(이하 '단항조치'라고 한다).
(2) 원고는 단항조치로 인하여 대만노선에 대하여 운항을 할 수 없게 되자 1992. 9. 7. 한국-대만을 노선으로 하는 종전의 노선면허에 의한 사업계획을 '비운항'으로 변경하는 사업계획변경인가 신청을 하였고, 피고는 1992. 9. 14. 원고에게 기간을 1992. 9. 15.부터 같은 해 10. 24.까지로 정하여 그 인가처분을 하였다.
마. 단교 이후 항공운송시장의 여건 변화 등
(1) 단교 이후 우리나라 정부는 대만과의 단교 이전에 양국 사이에 체결된 각종 조약의 효력 여부에 관하여 일부 적용상의 혼란이 발생하자 1993. 2. 12. "1964년에 체결된 우호조약을 제외한 항공운수협정, 해운협정 등 11개 조약에 대해서는 대만과의 비공식관계가 정립되어 새로운 협정에 의하여 대체될 때까지 잠정적으로 그 효력을 계속 인정한다."는 내용이 기재된 '한·대만 간 체결조약의 효력에 관한 방침'을 각 해당 부처에 통보하였다. 또한, 우리나라 정부와 대만은 1993. 7. 27. 비공식관계를 수립하고 민간대표부를 상호 설립하면서 항공운수협정과 해운협정 등 11개 조약을 새로운 협정으로 대체하되 대체협정이 완료될 때까지는 기존협정이 잠정적으로 유효하다는 데 견해를 같이 하였다.
(2) 한편, 항공운송산업은 영공주권의 개념과 결부되어 전통적으로 규제가 강한 분야이지만 미국 주도의 항공자유화정책(Open Sky Policy)으로 말미암아 세계 항공시장의 자유화가 촉진되었고 격심한 경쟁에서 살아남기 위하여 항공사 간 좌석교환, 편명공유 등 전략적 제휴가 확산되었다. 또한, 국내 항공시장은 1988년부터 1997년까지 10년 사이에 세계 항공시장의 증가율 연평균 8.0%에 비하여 2배 이상의 성장률을 나타내는 등 우리나라는 세계 10위권의 항공수송국가로 성장하였다.
(3) 원고는 우리나라가 1992. 8. 24. 중국과 국교를 수립하기 전에는 중국 노선에 소규모의 부정기적 운항을 하였다가 국교수립 이후 정기적 운항을 하게 됨에 따라 1994년 4개 노선에 주 14회 취항을 하였고 그 후 1998년에는 13개 노선에 주 37회로 취항하는 등 중국과의 운항횟수가 증가하였고, 1992년의 여객숫자는 34,005명에 불과한 것이 1996년에는 495,612명, 2000년에는 917,947명, 2004년에는 2,233,713명으로 증가함과 아울러 이에 따른 영업이익도 증대되었다.
(4) 또한, 참가인은 단항조치 이전에는 대만노선을 기종계수 4.0 수준으로 취항한 반면 원고는 그 당시까지 기종계수 16.4 수준으로 취항하는 등 규모 면에서 상당한 차이가 있었으나, 그 후 참가인은 중국노선 여객공급수와 관련하여 1992년 39,324명, 1996년 391,741명, 2000년 832,957명 및 2004년 2,257,909명에 달하는 등 상당한 규모로 발전하였다.
(5) 한편, 피고는 단항조치 이후인 1993. 2. 19., 1994. 4. 4., 1994. 11. 11., 1995. 7. 21. 및 1995. 9. 18. 원고에 대하여 각 노선면허를 부여하면서 그 노선별 면허사항에 서울-타이베이 노선을 삭제하지 아니한 채 그대로 기재하였다. 원고는 1992년 이후에도 타이베이 등에 종전의 영업소 등을 유지하였으며, 1999년 9월 대만에서 발생한 대지진으로 인한 자연재해와 관련하여 이재민을 위하여 구호물자를 마련하여 이를 수송한 바 있다.
바. 국제항공정책방향 등 운수권 배분에 관한 지침
(1) 피고는 복수 항공사체제를 시행함에 따라 서비스 수준의 향상, 실질 요금인하, 취항 노선과 운항횟수의 증가 등 복수 항공사체제의 시행으로 인한 순기능이 있는 반면, 국내항공사 간의 국제항공노선 배분을 둘러싼 경쟁으로 인하여 국적항공사의 건전한 육성을 위한 국제항공노선 배분기준 설정의 필요성이 제기되자, 국제항공노선 배분과 관련하여 1990. 10. 15. '정기항공운송사업자 지도·육성 지침(교통부 예규 제188호)'을, 1994. 8. 27. '국적항공사 경쟁력강화 지침(건설교통부 예규 제194호)'을 각 제정하였고, 1999년 7월경 '국제항공 정책방향'지침을 마련하였으며 그 내용에 따라 노선배분 등을 시행하였다.
(2) '국제항공 정책방향'의 주요 내용은 '개방화·자유화, 복수 항공사 정책 유지, 공정경쟁 환경 조성'을 목표로 하여 '배분기준의 기본원칙'으로 '항공사별 노선구조 및 특성을 고려하여 최적 노선망 구축 지원(노선별 항공사의 선호도, 시장개척기여도 등 존중, 양 항공사의 합의시 우선적 반영), 사고율이 낮은 항공사에 노선배분에 있어 인센티브를 부여함으로써 안전 위주 경영 유도, 항공사의 건전한 성장을 위하여 무리한 노선확장을 억제'하도록 하고, '구체적 배분기준'으로 '여객노선 중 신규노선의 경우 장거리 노선(미주, 구주, 아프리카 노선)은 원고에게, 단거리 노선(장거리 및 중거리 노선을 제외한 노선)은 참가인에게 우선 배려하고, 중거리 노선(중동, 서남아시아, 대양주 노선)의 경우에는 노선별 특성을 고려하여 적정하게 배분하며, 기존노선 증회분 배분의 경우 양 항공사 간 운항횟수의 격차가 매우 큰 경우에는 공정경쟁 여건 조성을 위하여 증편분을 후발 항공사에 우선 배분하여 격차를 완화하고, 화물노선은 신규 취항 및 증편시 항공사의 화물운송능력, 해당 노선 시장개척기여도 등을 고려하여 적정배분한다.'는 것이었다.
사. 한국-대만 간 전세기 운항 및 2004. 9. 1.자 항공운수협정
(1) 한편, 원고와 참가인은 단항조치로 인하여 대만노선에 취항하지 못하고 있던 중 2002년 월드컵 기간 중 우리나라 정부의 대만 항공사에 대한 전세기 운항허가를 계기로 2002년 12월경부터 대만노선에 관하여 각 주 3회의 정기적인 전세기 운항을 할 수 있게 되었고 그 후 점차 증가하여 2003. 9. 1.부터 2004. 8. 31.까지는 각 주 7회의 운항을 하게 되었다.
(2) 주타이베이 대한민국대표부는 2004. 9. 1. 주한 타이베이대표부와 항공운수협정을 체결하였는데(이하 '민간항공운수협정'이라고 한다), 그 주요 내용은 ① 공급단위는 운항횟수로, ② 운항횟수는 여객·화물노선을 구분하여 여객노선은 서울-타이베이 여객노선 주 18회(4,500석 이내), 기타 노선은 자유화하고, 화물노선은 한국-대만 간 최소한 주 2회 이상으로 운항하는 것으로 정하였고, ③ 지정항공사의 수는 제한하지 않도록 하였으며, ④ 1986. 11. 14.자 항공운수협정과는 달리 이원권을 교환하지 아니하고, ⑤ 노선은 우리나라 내 제 지점 - 대만 내 제 지점 - 제3국 제 지점으로 단순화하였다.
아. 원고의 사업계획변경인가 신청과 그에 대한 반려처분
(1) 피고는 2004. 9. 2. 원고에게 민간항공운수협정에 따라 한국-대만 노선의 취항이 가능해지자 운수권의 배분에 대한 의견서를 제출하도록 하였다. 이에 원고는 같은 해 9. 3. 피고에게 민간항공운수협정의 체결로 그 동안 효력이 중단되었던 원고의 한국-대만 노선면허가 회복되었고 그에 따라 한국-대만 노선을 복항하기 위하여 여객에 관하여 주 14회를 운항하겠으며 화물에 대하여는 별도로 신청하겠다는 내용으로 사업계획변경인가 신청을 하였다. 또한, 원고는 같은 해 9. 8. 피고에게 운수권의 배분에 관한 의견을 제출하였는데 그 내용은 "원고가 한국-대만 노선에 대하여 이미 유효한 노선면허를 보유하고 있으므로 별도의 운수권의 배분 절차 없이 사업계획변경 신청을 인가하여 주기를 바란다."고 하면서 "운수권의 배분절차를 밟고자 한다면 여객 노선의 주 18회의 운수권 중 주 14회 및 화물노선의 주 2회 운수권을 원고에게 배분하여 달라."는 것이었다.
(2) 이에 대하여 피고는 2004. 9. 24. 원고에게 한국-대만 노선에 관하여 원고 등과 노선배분을 협의하면서 노선의 배분을 검토하고 있는 중이라는 사유로 위 사업계획변경인가 신청을 반려하는 처분을 하였다.
자. 운수권 배분 및 노선면허처분 등
(1) 그 후 피고는 2004. 11. 9. '국제항공노선 운수권 배분'이라는 공문으로 원고와 참가인에 대하여 각기 서울-타이베이의 여객 국제선 정기항공운송사업 운수권을 주 9회씩, 한국-대만 화물 국제선 정기항공운송사업 운수권을 주 1회씩으로 하는 운수권 배분처분을 하였다.
(2) 그리하여 원고는 2004. 11. 16. 피고에게 정기항공운송사업 노선개설 면허를 신청하였고, 피고는 2004. 11. 30. 원고에게 서울-타이베이(왕복) 노선으로 주 9회의 운항횟수를 내용으로 한 노선면허처분 겸 사업계획인가처분을 하였다. 한편, 피고는 2004. 11. 22. 참가인에게 그 신청에 따라 서울-타이베이(왕복) 정기여객노선으로 주 7회의 운항횟수를 내용으로 한 노선면허처분 겸 사업계획인가처분을 하였다가, 2005. 3. 24. 이를 주 9회 운항하는 내용으로 사업계획변경인가처분을 하였다(이하, 피고가 참가인에 대하여 한 화물 주 1회의 운수권 배분처분, 여객 주 7회의 노선면허처분 및 사업계획인가처분 및 여객 주 9회의 사업계획변경인가처분 등을 합하여 '이 사건 처분'이라고 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑1 내지 15호증, 갑19, 29호증, 갑30호증의 1 내지 갑38호증의 5, 갑40호증의 1, 2, 을가3, 4호증, 을가7호증 내지 을가8호증의 3, 을가11호증의 1, 2, 을가13호증 내지 을가16호증의 3, 을나4호증, 을나6호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 당사자들의 주장
가. 원 고
(1) 단항조치 당시 원고는 피고로부터 한국-대만 노선에 관하여 '우리나라와 대만 내 제 지점 중 원고가 원하는 지점을 선택하여 기종계수 17.0단위의 범위 내에서 왕복운항할 수 있는 권리'인 운수권 또는 그 배타적 사용권 및 '정기적으로 항공기를 사용하여 위 운수권의 범위 내에서 유상으로 여객 또는 화물을 운송하는 사업을 할 수 있는 권리'인 정기항공운송사업권(노선면허권)을 보유하고 있었다.
그런데 민간항공운수협정에 의하여 서울-타이베이 여객노선에 관하여 주 18회, 화물노선에 관하여 주 2회 이상의 운항이 허용되지 않는 현재 상황에서, 피고가 참가인에게 서울-타이베이 여객노선에 관하여 주 9회, 화물노선에 관하여 주 1회의 운수권을 배분하여 주고 그에 따라 노선면허 및 사업계획인가를 한 이 사건 처분은 원고가 한국-대만노선에 관하여 가지고 있는 기득권을 침해한 것이다.
(2) 이 사건 처분은 참가인에게는 수익적 효과를 가지지만 원고에게는 침익적 효과를 가진다는 점에서 제3자효가 있는 행정행위라고 할 것이므로, 피고의 재량권은 일정한 한계를 가진다. 피고로서는 운수권 배분 및 노선면허처분을 함에 있어서 공평하고 합리적인 기준과 원칙에 입각하여 공정하게 재량권을 행사하여야 함에도 불구하고, 피고는 한국-대만 노선에 관하여 운항중지 경위 및 운항중지 당시의 운항현황 등을 전혀 고려하지 아니한 채 후발사 육성이라는 미명하에 참가인에게 특혜를 주었으므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 경우에 해당하여 위법하다.
(3) 피고는 단항조치 이후에도 원고가 한국-대만 노선에 관하여 노선면허를 보유하고 있음을 전제로 하여 종전 사업계획을 비운항으로 변경하는 사업계획변경인가처분을 하였을 뿐만 아니라, 원고에 대한 노선별 면허사항에서도 서울-타이베이 노선을 삭제하지 아니한 채 그대로 기재한 점, 이로 인하여 원고는 서울-타이베이 노선에 관하여 정기항공운송사업을 재개할 수 있다는 기대(신뢰)를 갖게 되어 대만에 사무소를 계속 두는 등 운항재개에 필요한 인적·물적 시설을 계속 유지하였던 점 등 제반 사정에 비추어 보면 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 어긋나는 것으로서 위법하다.
나. 피고 및 참가인
(1) 피고는 단항조치 이전에 원고에게 운수권 배분을 한 사실이 없다. 즉, 구 항공운수협정이 개정되기 이전에는 원고가 단독으로 대만노선을 운항하였으므로 운수권을 부여할 필요가 없었고, 그 이후에는 원고 및 참가인의 신청에 의하여 노선면허를 부여하였을 뿐 운수권 배분처분을 한 사실이 없다.
(2) 가사 피고가 운수권을 부여하거나 배분을 한 사실이 있다 하더라도, ① 운수권은 원칙적으로 영공주권의 주체인 국가가 가지는 권리일 뿐 사업자가 운수권을 보유한다고 할 수는 없으므로, 운수권 배분의 성질을 배분된 내용대로의 사업계획(변경)인가를 해주겠다는 의미의 행정법상 확약으로 볼 수 있다거나 운수권 배분에서 정하여진 운항횟수가 당해 사업자에게 주어진 기득권이라고 할 수는 없고, ② 원고가 단항조치 이전에 확보한 운항횟수는 서울-타이베이-홍콩 왕복 노선 주 4회, 서울-타이베이-방콕 왕복 노선 주 3회로서 서울-타이베이 관련 노선으로는 주 7회에 불과하여 민간항공운수협정에 의하여 확보된 주 9회에 미치지 못하기 때문에 원고의 권리가 침해되었다는 주장은 그 자체로 이유가 없으며, ③ 운수권 배분은 노선면허를 받기 위한 잠정적이고 전단계의 처분에 불과하므로 노선면허를 받은 이상 운수권 배분은 노선면허처분에 흡수된다 할 것인데, 설령 피고가 단항조치 이전에 원고에게 운수권을 배분하였다 하더라도 그 후 노선면허를 부여한 이상 운수권 배분은 노선면허처분에 흡수ㆍ소멸되었다.
(3) 원고가 종전에 보유하고 있던 서울-타이베이 노선면허에 관한 정기항공운송사업권 내지 운수권은 그 성립요건이자 존속요건인 항공운수협정의 효력이 우리나라와 대만 간의 국교단절 및 대만의 단항조치 등으로 인하여 소멸함으로써 그 효력이 상실되었고, 가사 위 항공운수협정의 효력이 존속한다 하더라도 운항 중단의 상태가 장기간 계속되어 단항조치 이후 민간항공운수협정에 의한 정기항공운송이 재개되기까지 장기간 정기항공운송이라는 노선면허 및 사업계획(변경)인가의 목적 실현이 불가능한 상태에 있었으므로 실효되었다.
(4) 운수권배분처분 및 항공법 소정의 노선면허 및 사업계획인가처분은 재량행위라 할 것인데, 단항조치에 의하여 운항이 정지된 때로부터 민간항공운수협정에 의하여 운항이 재개된 12년 동안 우리나라의 항공산업은 중국과의 수교, 참가인의 사업규모의 확대 등 시장 여건에 급격한 변화를 겪게 되었고 한국-대만 간 노선은 단항조치로 인하여 원고의 종전 노선면허가 실효되는 등 항공산업의 시장 여건에 중대한 변화가 발생한 점을 고려하여 보면 이 사건 처분은 재량권의 범위를 벗어난 것으로 보기 어렵다.
(5) ① 원고가 2002. 12.경부터 정기성 전세기 운항을 하여 왔다는 점, ② 피고가 노선면허증에 대만노선면허를 기재한 최종 시점인 1995년으로부터 이미 10년이란 세월이 흘렀다는 점, ③ 단항조치 이후 피고를 비롯하여 원고와 참가인도 운항을 재개하기 위해 다각도로 노력하였으나 번번이 실패하였다는 점, ④ 원고는 민간항공운수협정에 기하여 새로 노선면허 및 사업계획인가를 받아 정기항공운송사업을 시행하고 있다는 점 등을 종합하여 볼 때, 원고가 기존의 노선면허에 기해 조만간 운항을 재개할 수 있으리라고 신뢰하였다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않는다.
3. 관계 법령
별지 기재와 같다.
4. 판 단
가. 첫 번째 주장에 대하여
(1) 운수권 배분의 법적 성질
(가) 항공법은 제112조 제1항에서 "정기항공운송사업을 경영하고자 하는 자는 노선별로 건설교통부장관의 면허를 받아야 한다."고 규정하고, 제113조에서 그 면허기준을, 제114조에서 면허의 결격사유를 규정하고 있을 뿐, 운수권의 배분 또는 노선배분에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않다.
(나) 1944년의 시카고조약(국제민간항공협약, Convention on International Civil Aviation) 제6조는 "정기국제항공업무는 체약국의 특별한 허가 또는 인가를 받고 그 허가 또는 인가의 조건에 따르는 경우를 제외하고 그 체약국의 영역의 상공을 비행하거나 그 영역에 비행할 수 없다."고 규정하여 원칙적으로 영공주권을 선언하고 있고, 1946년 위 조약을 기초로 한 버뮤다협정의 부속서에서 항공노선과 운수권의 내용, 항공사의 지정, 공항의 사용요금, 항공연료 등에 대한 면세, 감항증명 등의 상호 인정 등이 포함되었으며, 그 후 각국은 대체로 버뮤다협정을 기준으로 하여 개별적으로 항공협정을 체결하고 있는 실정이다.
그런데 일반적으로 국제항공노선의 경우에는 사업계획을 수립하고 항공교통의 안전을 확보하기 위하여 필요한 조치를 취하는 데 상당한 시간과 비용·노력이 소요되고, 특히 정부간에 체결된 항공운수협정에 지정항공사가 항공업무를 개시하기 전에 이행하여야 할 사항에 관한 조건이 규정되어 있는 경우에는 이를 충족하지 못하면 사실상 취항이 불가능하기 때문에, 통상 ① 정부간 항공협정체결 → ② 운수권 배분(항공사 지정) → ③ 조건의 이행 → ④ 노선면허 → ⑤ 취항 등과 같은 일련의 과정을 거쳐 국제항공운송이 이루어지고 있다.
(다) 1986. 11. 14. 체결된 구 항공운수협정 제2조는 '운수권'(Traffic Rights)이라는 제목하에 "각 체약당사국은 타방 체약당사국의 지정항공사가 부속서에 명시되어 있는 노선에서의 국제항공업무를 개설하여 운항할 수 있도록 이 협정에 명시된 제 권리를 타방 체약당사국에게 부여한다."고 규정하고, 제3조 제1항에서 "각 체약당사국은 특정 노선상의 합의된 업무를 운영할 목적으로 타방 체약당사국에 대하여 서면으로 1개의 항공사를 지정하는 권리를 갖는다. 동 지정의 접수 즉시 타방 체약당사국은 이 조 제2항의 규정에 따를 것을 조건으로 하여 동 지정항공사에 대하여 부당하게 지체함이 없이 적절한 운항허가를 부여하여야 한다."고, 제3조 제2항에서 "그러나 이 조 제1항에 언급된 합의된 항공업무를 개시하기 위한 허가를 받기 전, 당해 지정항공사에 대하여는 타방 체약당사국의 항공당국이 (정기국제항공업무의 운영에 관하여) 정상적으로 적용되는 관련 법규에 따라 규정된 제 조건을 이행할 자격이 있음을 동 항공당국에 입증하도록 요구할 수 있다."고 각 규정하고 있으며, 한편 1990. 9. 4.자로 개정된 항공운수협정은 복수 지정항공사제를 규정하고 있다.
또한, 1990. 10. 15.자 '정기항공운송사업자 지도·육성 지침' 제2조 제9호는 "'운항횟수 배분'이라 함은 기히 복수취항을 하고 있거나 제5조의 규정에 의한 복수취항을 허용할 경우에 교통부장관이 증회된 운항횟수를 정기항공운송사업자에게 나누어 주는 것을 말한다."고 규정하고, 제4조에서 신규노선의 배분기준, 제5조에서 복수취항 허용기준, 제6조에서 운항횟수 배분기준에 관하여 규정하고 있으며, 부칙 제2조에서 취항지역, 신규노선 배분, 복수취항 허용, 운항횟수 배분 등에 관한 사항은 세계 항공 동향, 국내 항공여건 등 항공환경의 변화를 감안하여 교통부장관이 필요하다고 인정하는 경우 3년 내지 5년의 주기로 수정·보완할 수 있다고 규정하고 있다.
(라) 위와 같은 항공법 및 항공운수협정의 관련 규정, 국제항공운송조약 및 국제정기항공운송사업 노선면허의 처리에 관한 업무관행 등을 종합적으로 고려하여 보면, 피고가 항공사에 대하여 하는 운수권 배분이라 함은 우리나라 정부가 외국 정부와 체결한 협약에 따라 확보된 노선에 대하여 복수취항을 허용하는 경우에 장차 노선면허를 받을 수 있는 항공사를 운항횟수를 정하여 사전에 지정하는 행위로서 그 처분의 근거가 비록 법규가 아닌 행정규칙에 규정되어 있지만 이로 인하여 당해 항공사로서는 지정항공사로서의 지위를 취득하여 외국 항공당국과 항공업무를 개시하기 위한 후속절차를 밟을 수 있는 지위에 놓이게 되므로, 이러한 운수권 배분처분은 항공사의 구체적인 권리·의무에 직접 영향을 미치는 것으로 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 할 것이나( 대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두10251, 2003두10268 판결 참조), 다만 이는 노선면허를 받기 위한 중간적인 단계에 있는 것으로서 그에 기초하여 노선면허가 이루어진 경우에는 노선면허에 흡수되어 노선면허처분의 취소를 구하는 외에 독립적으로 운수권 배분의 취소를 구할 소의 이익은 상실된다고 봄이 상당하다.
(2) 노선면허의 법적 성질 및 정기항공운송사업자의 법적 지위
(가) 항공법 제112조에 의한 노선면허는 특정 항공사로 하여금 당해 노선에 취항하여 항공운송사업을 영위할 수 있도록 하는 내용의 권리를 설정하는 행위로서 강학상 '특허'에 해당하므로, 행정청으로서는 항공사에 대하여 노선면허를 함에 있어 항공법 제113조에 정한 요건, 항공운송시장의 여건 및 항공운송정책방향 등 여러 요소들을 고려하여 합목적적으로 결정할 수 있는 재량이 있음은 물론이다.
(나) 그런데 앞에서 본 '정기항공운송사업자 지도·육성 지침', '국적항공사 경쟁력강화 지침' 및 '국제항공 정책방향' 등의 내용을 살펴보면 피고는 국적항공사의 경쟁력 강화, 해외 항공시장의 개척 등의 정책목표를 달성하기 위하여 복수항공사정책을 유지하는 범위 내에서 경업자들에 대한 관계에서 균형 있고 공정한 노선배분을 하여야 한다고 규정하고 있음을 알 수 있으므로, 운수권 배분 또는 노선면허 등을 받은 정기항공운송사업자는 당해 노선에 관하여 경업관계에 있는 다른 항공사에 대한 운수권 배분 또는 노선면허 등에 대하여 그 처분의 상대방이 아닐지라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다고 할 것이다( 대법원 2002. 10. 25. 선고 2001두4450 판결 참조).
(3) 구체적 검토
(가) 이 사건에서 단항조치가 있을 때까지 원고는 피고로부터 한국-대만 노선에 관하여 운수권을 배분받은 사실은 없더라도 위 노선에 관하여 정기항공운송사업자의 지위에 있음은 앞서 본 바와 같다. 그러나 이러한 원고의 기득권이 과연 이 사건 처분 당시까지 존속되고 있다고 볼 수 있는지는 의문이다.
(나) 즉, 행정처분이 유효하게 성립하여 발효하였다 하더라도 당해 행정처분을 존속시킬 수 없는 일정한 사유, 예컨대 당해 행정처분의 대상이 되는 사람이 사망하거나 목적물이 소멸한 경우, 종기의 도래 또는 해제조건의 성취, 목적의 달성 및 당해 행정처분의 근거법규가 폐지되거나 새로운 법규가 제정됨으로써 당해 행정처분의 효력이 부인되는 경우 등의 사유가 발생한 때에는 당해 행정처분은 행정청의 의사와 관계없이 장래에 향하여 실효되었다고 보아야 할 것이다.
그런데 이 사건에서 우리나라 정부는 1992. 8. 24.자로 중국과 국교를 수립하면서 대만과의 외교관계를 단절하였고 이에 대하여 대만 정부는 항공운수협정의 효력을 종지하고 항공운항을 정지시키는 등 단항조치를 취한 점, 이에 따라 원고의 이 사건 정기항공운송사업은 단항조치 이후 이 사건 처분 당시까지 약 12년간 중단되었던 점 및 우리나라와 대만 사이에 2004. 9. 민간항공운수협정이 체결되었으나 위 협정은 위 항공운수협정과의 관계에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않은 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 노선면허는 이 사건 처분 당시에는 그 목적사업의 장기간 실현 불능 및 항공시장의 여건 변화 등의 사유로 인하여 실효되었다고 봄이 상당하다.
따라서 이 사건 처분으로 인하여 원고의 기득권이 침해되었다는 원고의 위 주장은 이유 없다.
(나) 가사, 이 사건 노선면허가 실효되지 않았고 그 결과 이 사건 처분으로 인하여 원고의 기득권이 침해되었다 하더라도 원고가 주장하는 것처럼 그 자체로서 이 사건 처분이 위법하게 된다고 보기는 어렵다.
즉, 행정행위를 한 처분청은 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 또 그 처분 후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 철회할 수 있다고 할 것이나, 수익적 행정처분을 취소 또는 철회하는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교·교량하여 결정하여야 하고, 그 처분으로 인하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법한 것인바( 위 2003두10251, 10268 판결, 대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 등 참조), 이 사건에서 피고로서는 위와 같은 법리에 따라 종전 노선면허를 그대로 존속시킬 필요가 없게 되는 사정변경이 생겼다거나 또는 원고의 기득권 침해를 정당화할 수 있는 중대한 공익상의 필요가 있는 때에는 그 기득권과 상충되는 새로운 행정처분을 할 수도 있는 것이므로, 결국 위와 같은 사정은 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 경우에 해당하는지 여부의 문제에 귀착된다고 할 것이기 때문이다.
나. 두 번째 주장에 대하여
(1) 재량권 일탈·남용 여부의 판단 기준
운수권 배분 및 노선면허처분, 사업계획(변경)인가처분 등은 각 항공사의 노선 및 운송능력, 노선개척에 기여한 정도, 노선의 시장상황 및 노선배분시의 활용도, 공정경쟁 여건 조성 등을 고려한 항공정책적 판단이 필요한 분야로서 이에 관한 행정처분은 항공행정을 통한 공익실현과 아울러 합목적성을 추구하기 위하여 구체적 타당성에 적합한 기준에 의하여야 할 것이므로 그 범위 내에서는 행정청의 재량에 속한다고 할 것이고, 그에 관한 행정청의 판단이 평등 또는 신뢰원칙 위배 등에 해당하지 아니하는 이상 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 할 수는 없는 것이다( 대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두3123 판결 참조).
(2) 판 단
이 사건에 관하여 보건대, 우리나라가 중국과 국교를 수립하면서 대만과 외교관계가 단절되는 어려움을 겪었으나 이로 인하여 원고를 포함한 국적항공사들은 새롭게 중국시장을 개척할 수 있게 됨으로써 국내 항공산업이 크게 발전하게 되었던 점, 원고와 참가인 등은 단항통보 이후에 한국-대만 노선에 취항하지 못하고 있다가 2002년 12월경부터 전세기 운항을 할 수 있게 되었는데 이 사건 처분 직전인 2004년 8월경에는 각기 주 7회의 전세기 운항을 하고 있었던 점, 피고는 1999년 7월경 국제항공정책방향이라는 지침을 마련하여 국제항공정책방향을 개방화·자유화, 복수항공사정책 유지 및 공정경쟁환경 조성 등으로 설정하고 이에 맞추어 국제항공노선 배분기준을 규정하였는데 이 사건 처분은 위 배분기준에 따른 것이라는 점 및 피고가 이 사건 처분의 근거 법규가 되는 민간항공운수협정을 종전의 항공운수협정과는 다른 별개의 협정으로 본 데에 어떠한 잘못이 있다고 보기 어려운 점 등을 종합하여 보면 이 사건 처분이 곧바로 평등 또는 신뢰원칙에 위배된 재량권의 행사에 해당한다고 볼 수 없고 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 이 점에 관한 원고의 주장은 이유 없다.
다. 세 번째 주장에 대하여
(1) 신뢰보호의 원칙 위반 여부에 대한 판단 기준
일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 이러한 요건을 충족할 때에는 행정청의 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 할 것이다( 대법원 1995. 6. 16. 선고 94누12159 판결, 1996. 1. 23. 선고 95누13746 판결, 1996. 2. 23. 선고 95누3787 판결 등 참조).
(2) 판 단
이 사건에서, 피고가 원고에 대한 노선면허에 서울-타이베이 노선을 삭제하지 아니한 채 그대로 두었다 하더라도 이를 가리켜 향후 원고가 정기항공운송사업계획(변경)인가 신청을 하면 피고가 이를 받아주겠다는 내용의 공적인 견해를 표명하였다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 원고가 단항통보 이후에도 대만에 영업소를 그대로 유지하였다거나 대만에 자연재해가 발생하였을 때에 이재민을 위하여 구호물자를 지원하였다는 등의 사정은 장래에 취항이 가능해질 때를 대비한 홍보활동의 일환이거나 또는 인도적인 지원활동이라고 볼 수 있을지언정 원고가 피고의 공적인 견해를 신뢰하여 이와 같은 조치를 행하였다고 볼 수는 없으므로, 결국 원고의 위 주장 역시 이유 없다.
3. 결 론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 권순일(재판장) 전종민 윤경아