【원고,피상고인】
최상미 (소송대리인 변호사 이임수 외 4인)
【원고보조참가인】
미진통상 주식회사 외 2인 (소송대리인 변호사 이임수 외 4인)
【피고,상고인】
서울특별시 종로구청장 (소송대리인 법무법인 우인 담당변호사 정주식 외 3인)
【피고보조참가인,상고인】
인크레스코 주식회사 (소송대리인 변호사 이용훈)
【원심판결】
서울고법 2003. 11. 28. 선고 2003누7561 판결
【주문】
상고를 기각한다. 상고비용 중 피고보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이, 그 나머지 부분은 피고가 각 부담한다.
【이유】
1. 재개발사업시행인가의 동의요건
가. 원심의 인정 및 판단
원심판결 이유에 의하면, 원심은 채용한 증거들을 종합하여, 서울특별시장이 2000. 7. 25. 구 도시재개발법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 한다) 제4조에 의하여 중학구역 도심재개발구역으로 지정·고시한 이 사건 재개발구역 안의 토지소유자인 피고보조참가인이 2002. 7. 24. 법 제22조 제2항 단서에 의한 것임을 명시하여 피고에게 도심재개발사업시행인가신청(이하 '이 사건 신청'이라 한다)을 한 사실, 위 신청서에는 토지면적 40.49%(3,305.5㎡/8,163.3㎡)의 토지소유자 동의와 토지소유자 총수의 53.48%(23인/43인) 및 건축물소유자 총수의 54.28%(19인/35인)의 동의내역이 기재된 사실, 서울특별시 종로구(이하 '종로구'라 한다) 도시계획위원회는 2002. 10. 11. 피고보조참가인의 이 사건 신청이 법 제22조 제2항 단서의 요건을 갖춘 적법한 신청인지 여부에 관하여는 심의하지 아니한 채 '심의일로부터 6개월 이내에 토지 및 건축물 소유자 3분의 2 이상의 동의를 받을 것'과 '자원조달계획 및 사업계획서를 제출받아 이를 확인한 다음에 사업시행을 인가할 것'을 조건으로, 추후 위 도시계획위원회의 재개최 없이 위 각 조건이 갖추어지면 피고가 인가 여부를 결정하도록 하는 내용의 조건부 심의가결을 하였고, 피고는 같은 해 10. 25. 피고보조참가인에게 이와 같은 취지의 심의 결과를 통보한 사실, 그 후 피고보조참가인이 토지 및 건축물소유자들로부터 토지와 건축물을 추가로 매수하는 등으로 위 심의결과통보에서 요구받은 사항을 보완하여 같은 해 11. 25. 피고에게 자료를 제출하였는데, 그 자료에 의하면, 토지면적 67.44%(5,506.0㎡/8,163.3㎡)의 토지소유자와 토지소유자 총수의 74.41%(32인/43인) 및 건축물소유자 총수의 77.14%(27인/35인)의 동의를 얻은 것으로 되어 있어, 피고는 피고보조참가인의 이 사건 신청이 법 제22조 제2항 본문 소정의 각 동의요건을 갖춘 것으로 판단한 후, 법에서 정한 공람절차를 거쳐 2003. 2. 24. 중학구역 도심재개발사업시행인가처분(이하 '이 사건 처분')을 한 사실을 인정하였다.
원심은 그와 같은 사실관계를 토대로 하면서도, 피고보조참가인의 이 사건 신청은 신청서에 기재된 바와는 달리 법 제22조 제2항 단서가 정한 '토지소유자 총수 및 건축물소유자 총수의 각 2분의 1 이상 동의'요건을 신청시에 갖추지 못하였고, 피고보조참가인이 제출한 보완자료와는 달리 같은 항 본문이 정한 '토지면적 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의'요건을 사업시행인가의 처분이 있을 때까지 갖추지 못하였을 뿐 아니라, 원고 등 토지소유자들이 정당한 사유 없이 피고보조참가인의 재개발사업시행에 동의하지 아니한 것이라고 인정하기 어려우며, 종로구 도시계획위원회의 조건부 심의가결은 법 제22조 제2항의 취지에 반한다는 이유로 어느 모로 보나 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였다.
나. 상고이유에 대한 판단
(1) 재개발사업시행인가 동의요건의 구비 기준시
법 제22조 제2항은 본문에서, 재개발구역 안의 토지소유자가 사업시행인가를 신청할 때에는 재개발구역 안의 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의(이하 '면적요건'이라 한다)와 토지소유자 총수 및 건축물소유자 총수의 각 3분의 2 이상에 해당하는 자의 동의를 얻도록 규정하면서, 단서에서는, 토지소유자 또는 건축물소유자가 정당한 사유 없이 동의에 불응할 경우에 토지소유자 총수 및 건축물소유자 총수의 각 2분의 1 이상의 동의(이하 '다수요건'이라 한다)를 얻은 후 당해 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 시장·군수 또는 구청장이 결정할 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바 , 사인의 공법상 행위가 명문으로 금지되거나 성질상 불가능한 경우가 아닌 한 그에 의거한 행정행위가 행하여질 때까지 보정이 가능하다고 보아야 할 것인 점과 인가신청 후 인가처분이 행하여질 때까지 상당한 기간이 소요될 수 있는데 그 사이 권리변동이나 사정변경이 생긴 경우 권리자의 의사를 가능한 한 존중하는 것이 재개발사업의 원활한 수행이라는 법의 취지에 부합하는 점 등에 비추어 보면, 다수요건 및 면적요건을 갖추었는지 여부를 판단하는 기준시는 모두 인가처분시로 봄이 상당하며( 대법원 2001. 6. 15. 선고 99두5566 판결 참조), 법 제11조 제1항이 재개발구역지정고시가 있은 날부터 2년 이내에 위 인가신청이 없는 경우에는 2년이 되는 날의 다음 날부터 재개발구역지정의 효력이 상실된다고 규정하고 있다고 하여, 면적요건이나 다수요건이 반드시 그 인가신청 당시에 갖추어져 있어야 한다고 할 것이 아니다 .
그럼에도 불구하고, 원심이 면적요건에 대하여는 인가처분시를 기준시로 보면서도, 다수요건에 대하여는 지방도시계획위원회의 심의 등을 전제로 위 단서에 의한 인가신청의 당시에 반드시 갖추어져 있어야 한다고 본 나머지 피고보조참가인의 이 사건 신청이 다수요건을 갖추지 못하였다고 판단한 데에는, 재개발사업시행인가 동의요건의 판단 기준시에 관한 법리오해, 이유모순의 위법이 있다.
(2) 다수요건의 충족 여부
원심판결 이유에 의하면, 원심은 위 재개발구역 내 국유지 6필지의 소유자 수를 관리청별로 구분함이 없이 1인으로 보고 위 인가신청시를 기준으로 국가, 서울특별시 및 종로구가 명시적으로 피고보조참가인의 사업시행에 동의하는 의사를 표시한 바 없으며 동의를 간주할 법령상 근거도 없다는 이유로 동의자 수에 포함시키지 아니하여 토지소유자 총수에서 1인, 동의자 수에서 4인을 제외하고, 위 구역 내 87-3 대지를 엄봉익으로부터 서울특별시가 수용하였다는 이유로 토지소유자 총수에서 다시 1인을 제외한 다음, 인가신청시를 기준으로 사업시행동의에 필요한 인감증명서를 제출하지 아니한 이중환, 이연순을 동의자 수에서 제외하여 이 사건 신청은 동의율이 41.46%(17인/41인)로서 법 제22조 제2항 단서의 다수요건을 갖추지 못하였다고 판단하였다.
그러나 인가처분시를 기준으로 판단할 때 이 사건 인가의 처분청인 동시에 토지소유자인 종로구를 대표하는 지위도 겸한 종로구청장으로서는 이 사건 처분을 통하여 피고보조참가인의 사업시행에 동의한다는 의사를 표시한 것으로 볼 수 있고, 사업시행계획에 국·공유지의 처분이 포함되어 있을 때에 국가가 소유한 토지들의 관리청들이나 서울특별시가 법 제57조 제1항에 의한 협의과정에서 사업시행에 반대하는 의사를 표시하지 아니하였다면 국가나 서울특별시도 동의한 것으로 봄이 상당하다고 할 것이며, 기록에 의하면, 피고보조참가인이 동의자 산정에 포함시킨 이연순, 이중환은 2002. 7. 24. 인가신청 당시 사업시행동의에 필요한 인감증명서를 제출하지 아니하였으나 이중환은 그 다음 날인 7. 25.에, 이연순은 7. 26.에 이를 각 발급받아 제출한 사실을 알 수 있어 그 동의의 효력을 인정함이 상당하다고 할 것이다.
그렇다면 피고보조참가인의 이 사건 신청은 다수요건을 갖춘 적법한 신청임에도 원심이 다수요건을 갖추지 못하였다고 판단한 데에는 지방자치단체의 법률행위 방법 및 사인의 공법행위의 보완시점에 관한 법리오해의 위법이 있다.
(3) 면적요건의 충족 여부
원심판결 이유에 의하면, 원심은 피고보조참가인이 보완한 자료에는 이 사건 처분 당시를 기준으로 동의율이 67.45%(5,506.0㎡/8,163.3㎡)이지만 국·공유지 중 종로구를 제외한 국가 및 서울특별시 소유의 토지에 관하여는 동의가 없었던 것으로 보아야 하므로 국가 및 서울특별시 소유면적 104.6㎡(= 77.7㎡＋26.9㎡)를 제외하면 동의율 66.16%(5,401.4㎡/8,163.3㎡)로서 전체의 3분의 2에 미달한다는 이유로 피고보조참가인의 인가신청은 면적요건을 갖추지 못하였다고 판단하였다.
법 제22조 제2항의 연혁이나 토지소유자의 재산권 보장, 원활한 재개발사업시행의 필요성 등에 비추어 같은 항 단서를 적용하는 경우에도 면적요건이 충족되어야 한다는 원심 판단은 정당하다고 할 것이나, 피고보조참가인의 이 사건 신청이 면적요건을 충족하였는지 여부에 관하여 보면, 기록상 망 엄봉익 명의로 등기되었던 위 재개발구역 내 87-3 대 33.4㎡는 서울특별시가 수용한 것임에도 착오로 위 망인 명의로 등기되었다가 종로구에 승계되었고, 남궁 역 소유의 위 구역 내 44-4 토지 123.6㎡는 등기부상 남궁 섭 명의로 잘못 등기되어 있으나 이 사건 신청 후 오기가 정정되고 2002. 11. 25. 위 남궁 역이 동의한 사실을 알 수 있으며, 앞서 본 바와 같이 국·공유지에 대하여는 동의가 있었던 것으로 볼 수 있는바, 그렇다면 위 각 토지는 동의면적에 포함되어 전체면적 8,163.3㎡ 중 동의면적 5,629.6㎡의 비율은 68.9%로 이 사건 신청은 면적요건을 충족한다고 할 것이다.
그럼에도 불구하고, 피고보조참가인의 이 사건 신청이 면적요건을 갖추지 못하였다고 한 원심판결에는 면적요건의 구비 여부에 관한 채증법칙 위배의 위법이 있다.
(4) '정당한 사유 없이 동의에 불응한 경우'에 해당하는지 여부
원심판결 이유에 의하면, 원심은 채용한 증거를 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 피고보조참가인이 자본금 3억 5000만 원의 비교적 소규모 회사이고 재개발사업 추진을 위하여 재개발구역 안의 토지나 건물들을 매수해 오면서 그 매매대금을 제대로 지급하지 못한 적이 있는 점, 재개발구역 지정의 실효가 임박하여 사업시행에 필요한 동의를 받기 위하여 토지소유자들에게 자세한 설명도 없이 무리한 동의요구를 하였으며 인가신청도 마지막에 이르러서야 하는 등 구역 내 토지소유자들에 대하여 사업시행능력에 대한 신뢰를 주지 못한 점, 인가신청시 사업시행계획이나 자금조달계획을 작성·제출하기는 하였으나 구체적이고 상세한 내용을 제시하지 못함으로써 종로구 도시계획위원회로부터 보완요구를 받은 점 등에 비추어 보면, 원고 등 토지소유자들이 정당한 사유 없이 동의에 불응한 것으로 보기 어렵다고 판단하였다.
관계 법령 및 기록에 비추어 보면 위와 같은 원심의 인정 및 판단은 정당하고 거기에 상고이유의 주장과 같은 채증법칙 위배로 인한 사실오인, 법 제22조 제2항 단서에 관한 법리오해의 위법이 없다.
그렇다면 종로구 도시계획위원회의 조건부 심의가결의 위법 여부에 대하여는 더 나아가 살필 필요 없이 피고보조참가인의 이 사건 신청이 법 제22조 제2항 단서가 정한 요건을 갖추지 못하였다고 한 원심판결은 결과적으로 정당하고, 앞서 본 바와 같은 동의요건의 판단기준시, 다수요건 및 면적요건의 충족 여부에 관한 원심의 잘못은 판결 결과에 영향이 없다.
2. 사정판결의 필요성 유무
기록에 의하여 살펴보면, 원심이 그 판시와 같은 이유로 비록 재개발사업의 당위성이 인정되고 이 사건 처분의 취소로 인하여 피고보조참가인이 상당한 재산적 손해를 입게 된다는 사유만으로는 이 사건 처분을 취소하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 아니하다고 할 수 없다고 보아 사정판결의 필요성에 관한 피고의 주장을 배척한 조치는 옳고 거기에 상고이유의 주장과 같은 법리오해의 위법이 없다.
3. 결 론
그러므로 피고의 상고를 기각하고, 상고비용 중 피고보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이, 그 나머지는 피고가 각 부담하게 하여 주문과 같이 판결한다.
대법관 고현철(재판장) 강신욱 박재윤(주심)