【원고, 항소인】
현대산업개발 주식회사(소송대리인 변호사 채종훈)
【피고, 피항소인】
서산시장(소송대리인 변호사 이강천)
【제1심판결】
대전지방법원 2004. 5. 12. 선고 2003구합3187 판결
【변론종결】
2005. 5. 26.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 2003. 10. 2. 원고에 대하여 한 개발행위 불허처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문 제1, 2항과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
다음 사실은 갑 제4호증의 1, 2, 갑 제18호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.
가. 원고는 2002. 10. 14. 대한민국(소관청 대산지방해양수산청)으로부터 서산시 대산항 일대의 1단계 대산항 개발사업 축조공사(아래에서 ‘이 사건 공사’라고 한다)를 도급받아 그 무렵부터 위 공사를 시행하고 있는데, 위 공사의 준공예정일은 2005. 6. 30.이다.
나. 원고는 이 사건 공사에 필요한 석재를 확보하기 위하여 지질조사를 한 결과 위 공사현장과 인접한 서산시 대산읍 화곡리 산 8-44 임야 19,512㎡, 같은 리 산 8-45 임야 19,512㎡, 같은 리 산 8-46 임야 19,512㎡, 같은 리 산 8-47 임야 19,512㎡, 같은 리 산 8-48 임야 19,712㎡, 같은 리 산 8-49 임야 31,119㎡(아래에서 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 양질의 석재가 매장되어 있음을 확인하고, 이 사건 토지의 소유자들로부터 사용승낙서를 받고 환경영향평가를 거친 다음, 2003. 9. 16. 피고에게 이 사건 토지의 총면적 128,879㎡ 중 82,220㎡에서 채취예정량을 2,090,370㎥, 채취기간을 2003. 10. 7.부터 2007. 6. 30.까지로 하여, 국토의계획및이용에관한법률 제56조 제1항의 규정에 의한 개발행위(토석채취)허가신청 및 구 산림법(2002. 12. 30. 법률 제6841호로 개정되기 전의 것) 제90조의2의 규정에 의한 공·사유림 채석허가신청을 하였다.
다. 이에 대하여 피고는 2003. 10. 2. ① 이 사건 토지는 자연환경이 수려하고 수목이 집단적으로 서식하고 있어 보전의 필요성이 높고, ② 토석채취를 위한 개발행위를 할 경우 해안선을 따라 형성된 녹지축이 단절되며, ③ 약 70미터의 급경사 암벽절개지가 생겨 미관을 훼손하고, ④ 인접 갯벌 및 해수역으로 토사가 유출되어 해양생태계에 악영향을 미치며, ⑤ 임도의 기능이 상실되어 환경오염 및 위해발생의 우려가 있으므로 국토의계획및이용에관한법률 제58조 제1항 및 같은 법 시행령 제56조 제1항의 규정에 부합하지 않고, ⑥ 이 사건 토지는 환경성 검토결과 구 자연환경보전법(2004. 2. 9. 법률 제7167호로 개정되기 전의 것) 제2조 제7호의 규정에 의한 보호야생동·식물로 지정된 고란초의 집단 군락지와 인접해 있어 토석채취를 허가하게 되면 위 고란초 서식지가 파괴되거나 군락의 활력도가 저하될 것이 예상되며, ⑦ 항만법에 의한 항만구역 및 개항질서법에 의한 항로구역으로부터 2천 미터 이내의 가시지역과 만조해안선으로부터 100미터 이내의 지역에 위치하고 있어서 산림법의 규정에 의한 채석허가제한지역에 해당한다는 등의 사유로, 이 사건 토지에서의 골재채취허가를 불허하는 처분(아래에서 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다.
2. 원고의 주장
원고는 ① 이 사건 토지는 수목의 집단 서식지라고 할 수 없으며, ② 이미 해안선에 접하여 있어 이 사건 토지에서 채석작업을 한다고 해서 녹지축이 절단되지는 않으며, ③ 계단식으로 채석할 예정이므로 완만한 경사를 유지하여 미관에 미치는 영향을 최소화할 것이고, ④ 토석을 채취한 후 해송을 식재하고 쇠그물망을 시공하는 등의 방법으로 토사의 유출을 방지할 것이므로 해양생태계에 미칠 영향은 거의 없고, ⑤ 이 사건 토지 중 임도 아래쪽 부분에서 토석을 채취할 예정이므로 임도의 기능은 유지될 것이며, ⑥ 이 사건 토지 인근에 고란초가 서식하고 있는 것은 사실이나 그 수가 많지 않고, 고란초는 희귀식물도 아니며, 어차피 대산항 건설공사로 이 사건 토지 앞의 바다가 매립될 예정이므로 고란초의 서식지에 미칠 영향은 불가피하며, ⑦ 이 사건 토지가 산림법상 채석허가제한지역에 해당한다고 하더라도 대산지방해양수산청장의 채석허가 요청이 있어 구 산림법 시행령(2003. 9. 29. 대통령령 제18108호로 개정되기 전의 것) 제91조의6 소정의 예외에 해당하고, 대산항의 조속한 완공으로 국가와 지역경제가 얻게 될 이익이 자연경관이나 환경생태계를 보전할 이익보다 더 크다고 할 것이므로 피고의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 주장한다.
3. 관계법령
별지 기재와 같다.
4. 판단
가. 인정사실
다음 사실은 갑 제1호증, 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제4호증의 3, 갑 제5호증의 1, 갑 제10호증의 1, 갑 제13호증의 1, 2, 갑 제14호증의 1, 3, 갑 제15호증, 갑 제16호증, 갑 제17호증의 1, 2, 갑 제23호증의 1, 갑 제25호증의 1, 2, 을 제15호증의 4, 을 제19호증의 1, 을 31호증의 3, 을 제34호증, 을 제35호증의 각 기재, 당원의 현장검증결과, 환경부장관에 대한 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있거나 당원에 현저하고, 이에 반하는 을 제20호증, 을 제21호증의 1 내지 3, 을 제22호증, 을 제32호증의 4의 각 기재는 당원의 현장검증결과에 비추어 믿기 어려우며, 달리 반증이 없다.
(1) 이 사건 토지는 서산시 삼길산(해발 167.9m)의 북쪽 사면 일부로서 바다에 접하고 있으며 서산시 삼길포항에서 대산화학공업단지까지 해안선을 따라 이어지는 녹지의 일부이나, 그 주변의 자연환경이 우리나라의 다른 지역에 비하여 특히 수려하다고 할 수는 없는 곳이다.
(2) 이 사건 공사는 주로 이 사건 토지 북쪽에 연접한 바다를 매립하여 항만을 건설하는 대산항 개발계획의 일부를 구성하는 것으로서, 석재의 원활한 공급이 공사의 차질 없는 수행에 반드시 필요하다. 이 사건 토지 앞의 바다는 현재는 매립되어 있지 않지만, 2011년까지 순차적으로 위 토지에 연접한 해안선으로부터 바다 쪽으로 700m가 매립될 예정이다.
(3) 원고가 피고에게 제출한 사업계획서에 의하면, 이 사건 토지에서 채석작업이 완료된 후에는 높이 최고 70m에 이르는 암벽 절개면이 형성되는데, 원고는 위 절개면의 경사를 45% 내지 60%로 유지하면서 매 10m마다 3m의 소단을 설치함으로써 계단식 형태를 갖추도록 하여, 전체 사업지구 면적 82,220㎡ 중 경사지 38,500㎡의 법면부는 녹생토 등으로 녹화하고, 소단에는 관목류를 식재하며, 나머지 평지 43,720㎡에는 해송을 식재하여 복구할 계획이다.
(4) 이 사건 토지에는 해발 85m 내지 100m 사이에 임도가 개설되어 있는데, 원고의 사업계획서에 의하면 원고는 이 사건 토지 중 해발 10m 내지 80m 사이의 구간에서만 채석을 할 예정이다.
(5) 이 사건 토지는 주로 소나무와 활잡목이 자라고 있는 도시관리계획상 보전녹지지역으로서, 그 평균입목축적량은 35.23㎥/ha로서 서산시의 평균 입목축적량인 57㎥/ha의 61.8%에 불과하다.
(6) 이 사건 토지의 동쪽 경계로부터 약 40m 떨어진 해안선의 도로변 암벽지에는 고란초가 서식하고 있으나, 암벽에 드문드문 서식하고 있을 뿐 그 개체 수가 많지 아니하고 상당수가 이미 고사하여, 고란초의 집단 서식지라고 보기 어려운 상태이다. 한편 고란초는 습기가 많은 산지의 바위틈에 주로 서식하는 식물로서 습기에 민감하게 반응하며, 종래 구 자연환경보전법에 의하여 위 법 소정의 보호야생식물로 지정되어 있었으나, 2004. 2. 9. 제정되어 2005. 2. 10.부터 시행된 야생동식물보호법에서는 전국적으로 광범위하게 분포되어 있고 상대적 보전순위가 낮다는 이유로 보호대상에서 제외되었다. 그 후 피고는 충청남도에 고란초를 도 보호야생동식물로 지정해 줄 것을 검토해 달라고 요청하였고, 충청남도는 관계전문가의 자문을 거쳐 타당성이 있는 것으로 판단될 경우 관계법의 절차에 따라 도 보호야생동식물로 지정할 것을 검토하고 있다.
(7) 이 사건 토지 앞으로는 해안선을 따라 폭 약 10m의 콘크리트 포장도로가 개설되어 있어, 위 토지에서 채석작업을 한다고 하더라도 토양이 유실되어 바다로 쓸려내려갈 위험성은 그다지 높지 않다.
(8) 해양수산부장관이 2001. 12. 15. 작성한 전국항만기본계획에 의하면 이 사건 토지는 개항예정인 대산항의 항로구역으로부터 2,000m 이내의 가시지역에 있으나, 항만기본계획에 반영된 항로는 항만의 건설이 진행되어 선박의 입출항이 시작될 무렵에야 개항질서법이 정하는 바에 따라 항로로 지정·고시될 예정이다.
(9) 대산지방해양수산청(2000. 12. 30. 대통령령 제17078호로 개정된 해양수산부와 그 소속기관 직제에 의하여 신설된 특별지방행정기관이다)은 2003. 4. 9. 피고에게 원고가 현재 석재를 공급받고 있는 석산의 생산량이 작고, 석재 운반으로 인한 민원의 소지가 있으므로 이 사건 토지에서 석재를 개발하고자 하는 요청이 있으니 잘 처리하여 달라는 내용으로 신규석산의 위치와 면적, 석재의 종류, 채취수량, 채취기간 등을 명시한 공문을 보냈고, 그 후 피고의 이 사건 토석채취 허가 건에 관한 검토의뢰에 대하여 2003. 9. 27. 대산항 개발사업이 주요 자재인 석재수급의 불균형, 자재운반로의 협소, 각종 민원 등으로 적기 추진에 차질이 발생되고 있으므로 효율적인 사업 추진을 위해 이 사건 토지에서 석재원을 개발할 수 있도록 적극 협조하여 달라고 회신하였다.
(10) 대산항 건설공사에는 원고 외에도 창일개발 주식회사, 태흥건설 주식회사 등도 참여하고 있는데, 위 회사들은 서산시 대산읍 화곡리 산 4-1, 산 4-16에서 세종건업이 피고로부터 허가받아 운영하고 있는 채석장으로부터 석재를 공급받고 있지만, 위 채석장의 채취허가량은 871,540㎥로서 대산항 개발사업에 필요한 석재량 9,304,040㎥에 크게 못미치는 실정이다.
(11) 대산항 개발사업은 우리나라 중부권 서해안의 물류중심센터를 확보하기 위한 목적으로 서산시 대산읍 화곡리 일원에 2011년 완공 예정으로 총 사업비 4,373억 8,900만 원의 예산을 들여 2002. 10. 15. 착공하여 시행되고 있는 사업으로서, 그 배후지에 위치한 자동차 전문화 단지, 자원비축단지, 지방산업단지, 현대석유화학 등 석유화학 3개 사 등이 입주한 대규모 산업단지와 인근 태안에 위치한 화력발전소와 당진에 위치한 철강공단의 물류기지로 기능할 것이 기대되고 있는데, 현재는 석유화학 3개 사가 사용하는 유로(油路) 부두 외에는 일반 화물을 위한 부두시설이 전혀 없어 위 산업단지에의 입주가 지체되고 있고, 2006년에는 연간 5,885톤의 물동량을 처리하도록 계획되어 있으나 그 적체가 심각할 것으로 예상되어, 서산시의회에서는 해양수산부, 국회 건설교통위원회, 재정경제부, 충청남도 등에 대산항을 2009년까지 조기완공해 달라는 건의서를 제출하기도 하였다.
(12) 원고는 이 사건 계속 중 이 사건 토지에서 채석을 마친 후 채석작업으로 조성된 평지 약 10,000평 중 고란초 서식지에 인접한 서쪽 편 3,000평을 고란초 관련 생태공원의 부지로 피고에게 기부채납하겠다는 의사를 밝혔고, 종래 이 사건 토지에서의 채석에 반대하여 왔던 대산공단 공해대책위원회도 위와 같은 기부채납이 있으면 이를 고란초 관련 생태공원으로 사용하는 것이 좋겠다는 의견을 표시하였다.
나. 판단
(1) 국토의계획및이용에관한법률 제56조 제1항 제3호에 의하면 토석의 채취는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제58조 제1항 제4호, 같은 법 시행령 제56조 제1항 별표 1에 의하면 시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 ‘주변환경 또는 경관과 조화를 이루는 경우’에 한하여 이를 허가하여야 하며, 그 경우에도 허가 신청지가 조수류·수목 등의 집단서식지가 아니어서 보전의 필요가 없고, 주변의 자연경관과 미관을 훼손하지 않으며, 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변 지역에 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없고, 녹지축이 절단되지 아니할 것 등의 기준에 적합한 경우에 한하여 개발행위의 허가를 하도록 되어 있다.
또한 산림에서 건축용 암석을 채취하기 위해서는 구 산림법 제90조의2(위 규정은 2003. 10. 1. 산지관리법이 시행됨에 따라 이 사건 처분 당시에는 이미 효력이 상실되었으나, 위 법 시행 전인 2003. 9. 26. 채석허가신청이 있었으므로 산지관리법 부칙 제3조 제5호에 의하여 위 규정이 적용된다)의 규정에 의하여 시장 또는 군수의 허가를 받아야 하는데, 이 경우 항만법에 의한 항만구역 및 개항질서법에 의한 항로구역으로부터 2,000m 이내의 가시지역과 만조해안선으로부터 100m 이내의 지역 등은 채석허가가 제한되고( 구 산림법 제91조의5 제5항), 다만 이 경우에도 공익사업에 사용하기 위하여 관계중앙행정기관의 장( 정부조직법 제3조의 규정에 의한 특별지방행정기관의 장을 포함한다)이 채취자, 채취구역의 위치·면적, 석재의 종류, 채취수량 및 채취기간을 명시하여 요청하고 또한 그 요청내용이 타당하다고 인정되는 경우에는 예외적으로 채석허가를 할 수 있도록 되어 있다( 구 산림법 제91조의6 제5호).
(2) 위 관계규정의 형식과 규정취지에 비추어 보면, 산림에서의 토석채취허가는 법령상의 금지 또는 제한구역에 대한 것이 아닌 한 허가권자가 그에 관련된 사람들의 이익을 비교·교량하여 허가 여부를 결정할 수 있는 재량행위라고 할 것이다.
재량행위에 관하여 법원은 그 처분에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하고, 이러한 재량권의 일탈·남용에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 동기의 부정 유무 등을 그 판단 대상으로 하며, 처분의 기초가 된 사실을 오인하였거나 처분에 관련된 사람들의 이익을 형량함에 있어서 비례의 원칙에 어긋난 경우에는 그 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.
(3) 앞서 본 인정사실에 의하면, 원고의 사업계획에 따라 이 사건 토지에 대한 채석작업이 이루어질 경우 높이 약 70m에 이르는 암벽 절개지가 발생하여 비록 원고가 사업계획서에서 제시한 바와 같이 복구를 마친다고 하더라도 주변의 자연경관을 해칠 것으로 보이고, 해안선을 따라 형성된 녹지축이 어느 정도 절단되며, 이 사건 토지 부근에 서식하고 있는 고란초의 생육환경에도 지장을 줄 것으로 보이기는 한다.
(4) 그러나, ① 이 사건 토지는 보전녹지지역이기는 하나 입목축적량이 서산시의 평균 입목축적량에 크게 미치지 못하고 그 수종도 소나무와 활잡목 등이 주종을 이루고 있으며 주변의 경관도 우리나라의 다른 지역에 비하여 특별히 수려하다고 보기 어려워 자연환경 보전의 필요성이 큰 지역이라고 할 수 없고(피고는 이 사건 신청지에 곰솔군락, 신갈나무군락, 소사나무, 졸참나무 등의 수목류와 노루발, 노루쇠, 주름조개풀, 닭의장풀 등 희귀식물이 집단적으로 서식하고 있다고 주장하나, 이를 인정할 아무런 증거가 없다), ② 원고가 그 사업계획서에 따라 채석을 마치고 이 사건 토지를 복구하게 되면 비록 현재의 상태와 같은 정도는 아니나 상당한 정도로 경관에 미칠 영향을 최소화할 수 있을 것으로 보이며, ③ 원고의 사업계획서에 의하면 채석지점은 이 사건 토지에 설치되어 있는 임도 아래쪽에 위치하고 있어서 이 사건 토지에서 채석을 한다고 하여 임도의 통행에 지장이 발생할 염려는 없어 보이고, ④ 이 사건 토지 앞에 해안도로가 설치되어 있어 이 사건 토지에서 채석작업을 한다고 하더라도 이 사건 토지 앞의 해안선을 따라 형성되어 있는 갯벌 및 해수역으로 토사가 유출될 우려는 크지 아니한 것으로 예상되고, 더구나 이 사건 토지 앞 바다는 앞으로 대산항 개발계획에 따라 해안선으로부터 700m 떨어진 지점까지 매립될 예정이므로 대산항 개발계획을 백지화하거나 변경하지 않는 한 이 사건 토지 앞의 해양생태계가 보전되지 못하는 것은 불가피하며, ⑤ 고란초가 종래 구 자연환경보전법에 의하여 보호야생식물로 지정되어 보호받아 오다가 야생동식물보호법의 보호대상에서 제외되었다고 하여 보존의 가치가 전혀 없다고는 할 수 없으나, 적어도 고란초가 멸종위기에 놓인 희귀식물로서 다른 중대한 공익상의 필요에도 불구하고 가장 우선적으로 보호하여야 할 가치가 있다고는 보이지 않으며, 이 사건 토지 부근에 자생하는 고란초가 군락을 이루고 있다고 볼 수도 없을 뿐 아니라(피고는 이 사건 토지 부근에 동양 최대의 고란초 군락지가 있다고 주장하나, 이에 부합하는 듯한 을 제20호증, 을 제21호증의 1 내지 3, 을 제32호증의 4의 각 기재는 당원의 현장검증결과에 비추어 믿지 아니하며 달리 이를 인정할 증거가 없다), 위에서 본 바와 같이 이 사건 토지 앞 바다가 해안선에서 700m까지 매립될 예정이므로, 이 사건 토지에서 토석을 채취하지 않는다고 하더라도 습기에 영향을 많이 받는 고란초의 생육환경에 지장을 주게 되는 결과는 피할 수 없다.
(5) 또한, 이 사건 토지가 만조해안선으로부터 100m 이내의 지역에 위치하고 있기는 하지만, 위에서 본 바와 같이 이 사건 토지 앞 해안선은 향후 700m까지 매립될 예정이므로, 현재 이 사건 토지가 만조해안선으로부터 100m 이내에 있다는 사실은 그다지 큰 의미가 없다. 그리고 이 사건 토지는 건설 중인 대산항에 인접해 있어 앞으로 대산항이 개항하면 항만법에 의한 항만구역 및 개항질서법에 의한 항로구역으로부터 2000m 이내의 가시지역 내에 들 것으로 예상되기는 하나, 위와 같이 항만구역 및 항로구역으로부터 2,000m 이내의 가시지역에 있는 산림 안에서 채석을 제한하는 이유는 항만 및 항로 부근의 미관을 보전하기 위한 것이라고 할 것이므로, 이는 결국 국토의계획및이용에관한법률 제58조 제1항 4호 소정의 ‘주변환경 또는 경관과 조화를 이룰 것’이라는 요건과 동일한 고려요소라고 할 것이다(피고는 대산지방해양수산청장이 피고에게 구 산림법 제91조의6 제5호 소정의 요청을 한 바 없다고 주장하나, 위에서 본 바와 같이 대산지방해양수산청장이 피고에게 보낸 2003. 4. 9.자 공문은 채취자, 채취구역의 위치·면적, 석재의 종류, 채취수량 및 채취기간을 명시한 위 법조 소정의 요청이라고 할 것이므로, 피고는 그 요청 내용이 타당하다고 인정되면 채석허가를 할 수 있는 것인데, 그 요청 내용이 타당한지 여부는 결국 이 사건 처분에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부와 동일한 문제라고 할 것이다).
(6) 위와 같이 피고가 이 사건 처분으로 달성하려는 목적은 주로 이 사건 토지의 미관을 보전하고 자연환경이 침해되는 것을 방지하는 데 있다고 할 것이지만, 한편 ① 위에서 본 바와 같이 서산시의 허가를 받아 대산항 개발사업에 사용되고 있는 채석장은 그 채석허가량이 위 개발사업에 소요되는 전체 석재량의 10%에도 미치지 못하고, 원고로서는 이 사건 공사를 차질 없이 마치기 위해서는 그에 필요한 석재의 원활한 공급이 반드시 필요하며, 그에 따라 원고가 이 사건 토지에서 채석을 포기하고 새로 채석할 곳을 찾아 지질조사와 환경성조사를 마친 후 다시 채석허가신청을 하려면 앞으로도 상당한 시간이 소요될 것으로 예상되고, 그렇게 되면 원고가 시행하고 있는 이 사건 공사가 지체되는 것은 물론, 대산항 개발사업도 이 사건 공사의 지연에 따라 완공이 늦어지게 될 가능성이 높은 점, ② 대산항 개발사업은 국가가 중부권 서해안 지역을 물류중심기지로 육성하고자 장기간에 걸쳐 시행하고 있는 국토개발계획의 일부로서, 위 사업이 지체되면 국토 전체를 대상으로 하여 장기간에 걸쳐 시행하는 국가기간산업의 개발계획이 예정대로 진행되지 못함으로 인하여 국가 및 지역경제에 미치게 될 손해가 매우 클 것으로 예상되는 점, ③ 종래 이 사건 토지에서의 채석에 반대하여 왔던 대산공단 공해대책위원회도 원고가 이 사건 토지의 채석을 마친 후 일부 토지를 고란초 관련 생태공원으로 사용하는 데 찬성하는 의견을 표시한 점, ④ 피고로서는 이 사건 처분을 함에 있어서 생태계 파괴 등이 발생할 우려가 있는 경우에 이를 방지할 시설이나 녹지 또는 완충지대의 설치를 허가의 조건으로 붙임으로써 이 사건 토지상의 채석으로 인하여 자연환경에 미치는 영향을 최소화할 방도를 찾을 수도 있는 점(국토의계획및이용에관한법률시행령 별표 1 참조) 등을 모두 고려하여 보면, 비록 앞서 본 바와 같이 이 사건 토지에 채석허가를 함으로 인하여 미관상 좋지 아니하여 주변환경과 조화를 이루지 못하고, 녹지축이 일부 절단되거나 고란초의 생육에 영향을 미치는 등 자연환경이 다소 침해된다고 하더라도, 그 정도의 자연환경의 보전으로 인한 이익이 이 사건 처분으로 인하여 이 사건 토지에서 석재를 채취하지 못하게 됨으로써 원고에게 미칠 손해나 대산항 개발사업의 지연으로 국가 및 지역경제가 입게 될 손해를 예방하여야 할 이익보다 현저하게 크다고 할 수 없다. 그러므로 피고의 이 사건 처분은 그 처분의 기초가 되는 사실을 오인하고, 관련된 이익의 비교 교량을 함에 있어서도 비례의 원칙에 어긋나 재량권을 일탈·남용한 잘못이 있어 위법하다.
4. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인데, 제1심 판결은 이와 결론을 달리 하여 부당하고 원고의 항소는 이유 있으므로, 제1심 판결을 취소하고 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 조관행(재판장) 이연갑 김도형