【원고,피상고인】
이선동 외 34인 (소송대리인 변호사 이창훈)
【피고,상고인】
공무원연금관리공단
【원심판결】
서울고법 2003. 11. 25. 선고 2001누139 판결
【주문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원으로 환송한다.
【이유】
1. 원심의 판단
기록과 원심이 인정한 사실에 의하면, 원고들은 공무원으로 임용되어 근무하다가 퇴직하여 모두 구 공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)에 따른 퇴직연금 지급 대상자가 되었고, 1995. 5. 1. 근로복지공단 직원으로 다시 임용되어 근무하면서도 퇴직연금을 수령해 온 사실, 피고는 원고들이 근무하는 근로복지공단이 구 공무원연금법 제47조 제3호, 같은법시행령(2000. 12. 30. 대통령령 제17101호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제40조 제2항, 같은법시행규칙(2000. 1. 31. 행정자치부령 제89호로 개정되어 2001. 2. 28. 행정자치부령 제126호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제5조 제1항 [별표 1] 2. 가. (28)의 각 규정에 의하여 연금지급정지 대상기관으로 지정됨에 따라 2000. 3. 13. 무렵 원고들에 대하여 같은 해 2. 1. 이후 매월마다 퇴직연금 중 2분의 1에 해당하는 금액의 지급이 정지된다는 것을 통보하고 원고들에 대한 퇴직연금 중 일부 금액을 지급하지 아니한 사실, 원고들이 피고에게 퇴직연금 중 일부 미지급된 금액의 지급을 청구한 데 대하여, 피고가 2000. 8. 29. 원고들이 근무하는 근로복지공단이 앞서 본 구 공무원연금법령에 의하여 퇴직연금 중 2분의 1에 해당하는 연금일부 지급정지 대상기관으로 지정되었다는 이유로 이를 지급할 수 없다는 취지로 회신한 사실을 알 수 있고, 한편 원심은 위 2000. 8. 29.자 회신이 항고소송의 대상이 되는 행정처분임을 전제로, 헌법재판소가 2003. 9. 25. 위 처분의 근거가 된 구 공무원연금법 제47조 제3호의 규정에 대하여 위헌이라는 결정을 하였으므로(2000헌바94, 2001헌가21 결정), 피고의 위 처분은 결국 법률의 근거가 없이 행하여진 것과 같은 하자가 있는 것으로 되어 위법하다고 판단하였다.
2. 이 법원의 판단
가. 행정소송에서 쟁송의 대상이 되는 행정처분의 존부는 소송요건으로서 직권조사사항이고, 자백의 대상이 될 수 없는 것이므로, 설사 그 존재를 당사자들이 다투지 아니한다 하더라도 그 존부에 관하여 의심이 있는 경우에는 이를 직권으로 밝혀 보아야 할 것이고( 대법원 1993. 7. 27. 선고 92누15499 판결, 2001. 11. 9. 선고 98두892 판결 등 참조), 사실심에서 변론종결시까지 당사자가 주장하지 않던 직권조사사항에 해당하는 사항을 상고심에서 비로소 주장하는 경우 그 직권조사사항에 해당하는 사항은 상고심의 심판범위에 해당한다고 할 것이다( 대법원 1997. 12. 12. 선고 97누12235 판결, 1998. 3. 27. 선고 97다55126 판결 등 참조).
나. 피고의 2000. 3. 13. 무렵의 통보가 행정처분인지 여부
공무원으로 재직하다가 퇴직하여 구 공무원연금법에 따라 퇴직연금을 받고 있던 사람이 근로복지공단 직원으로 다시 임용되어 근로복지공단으로부터는 급여를 받고 공무원연금관리공단으로부터는 여전히 퇴직연금을 지급받고 있다가, 구 공무원연금법시행규칙이 개정되면서 근로복지공단이 구 공무원연금법 제47조 제3호 소정의 퇴직연금 중 일부의 금액에 대한 지급정지기관으로 지정된 경우, 공무원연금관리공단의 지급정지처분 여부에 관계없이 개정된 구 공무원연금법시행규칙이 시행된 때로부터 그 법 규정에 의하여 당연히 퇴직연금 중 일부 금액의 지급이 정지되는 것이므로, 공무원연금관리공단이 위와 같은 법령의 개정 사실과 퇴직연금 수급자가 퇴직연금 중 일부 금액의 지급정지 대상자가 되었다는 사실을 통보한 것은 단지 위와 같이 법령에서 정한 사유의 발생으로 퇴직연금 중 일부 금액의 지급이 정지된다는 점을 알려주는 관념의 통지에 불과하고, 그로 인하여 비로소 지급이 정지되는 것은 아니므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 없다 고 할 것인바( 대법원 2000. 12. 22. 선고 99다64308 판결, 2004. 7. 8. 선고 2004두244 판결 등 참조), 위 법리를 기록에 비추어 살펴보면, 원고들이 근무하는 근로복지공단이 구 공무원연금법령의 개정으로 연금지급정지 대상기관으로 지정됨에 따라 같은 해 2. 1. 이후 매월마다 퇴직연금 중 2분의 1에 해당하는 금액의 지급이 정지된다는 내용의 이 사건 2000. 3. 13. 무렵의 통보는 법령의 개정 사실과 그에 따라 원고들이 퇴직연금 중 일부 금액의 지급정지 대상자가 되었다는 점을 알려주는 관념의 통지에 불과하여 항고소송의 대상이 되는 처분으로 볼 수 없다고 할 것이고, 따라서 2000. 3. 13. 무렵의 통보가 행정처분임을 전제로 하는 이 부분 상고이유의 주장은 이유 없다.
그리고 피고의 나머지 상고이유, 즉 2000. 3. 13. 무렵의 통지에 대하여는 제소기간의 도과로 행정행위의 확정력이 발생하였다거나, 구 공무원연금법 제47조 제3호에 대한 위헌결정이 났더라도 그 이전에 행하여진 2000. 3. 13. 무렵의 통보에 확정력이 발생한 이상 그 처분의 하자는 당연무효가 아니라거나, 확정력이 발생한 행정처분에는 위헌결정의 소급효가 미치지 않는다는 등의 주장들은, 2000. 3. 13. 무렵의 통보가 행정처분임을 전제로 하는 것인데, 앞서 본 바와 같이 2000. 3. 13. 무렵의 통보가 행정처분이 아닌 이상 그 통보가 행정처분임을 전제로 하는 이 부분 상고이유의 주장도 받아들일 수 없다.
다. 피고의 2000. 8. 29.자 회신이 행정처분인지 여부
구 공무원연금법 소정의 퇴직연금 등의 급여는 급여를 받을 권리를 가진 자가 당해 공무원이 소속하였던 기관장의 확인을 얻어 신청하는 바에 따라 공무원연금관리공단이 그 지급결정을 함으로써 그 구체적인 권리가 발생하는 것이므로, 공무원연금관리공단의 급여에 관한 결정은 국민의 권리에 직접 영향을 미치는 것이어서 행정처분에 해당한다고 할 것이나( 대법원 1996. 12. 6. 선고 96누6417 판결 참조), 공무원연금관리공단의 인정에 의하여 퇴직연금을 지급받아 오던 중 구 공무원연금법령의 개정 등으로 퇴직연금 중 일부 금액의 지급이 정지된 경우에는 당연히 개정된 법령에 따라 퇴직연금이 확정되는 것이지 구 공무원연금법 제26조 제1항에 정해진 공무원연금관리공단의 퇴직연금 결정과 통지에 의하여 비로소 그 금액이 확정되는 것이 아니므로, 공무원연금관리공단이 퇴직연금 중 일부 금액에 대하여 지급거부의 의사표시를 하였다고 하더라도 그 의사표시는 퇴직연금 청구권을 형성·확정하는 행정처분이 아니라 공법상의 법률관계의 한쪽 당사자로서 그 지급의무의 존부 및 범위에 관하여 나름대로의 사실상·법률상 의견을 밝힌 것에 불과하다고 할 것이어서, 이를 행정처분이라고 볼 수는 없다 ( 대법원 2003. 9. 5. 선고 2002두3522 판결, 2004. 7. 8. 선고 2004두244 판결 등 참조).
그리고 이러한 미지급 퇴직연금에 대한 지급청구권은 공법상 권리로서 그 지급을 구하는 소송은 공법상의 법률관계에 관한 소송인 공법상 당사자소송에 해당한다고 할 것이다.
위 법리를 기록에 비추어 살펴보면, 피고가 퇴직연금 중 일부 금액에 대하여 지급거부의 의사표시를 한 2000. 8. 29.자 회신은 행정처분으로 볼 수 없으므로, 이러한 경우 사실심인 원심으로서는 그 회신이 항고소송의 대상인 처분에 해당하는지 여부를 먼저 살펴본 후 원고들의 이 사건 청구에 미지급 퇴직연금의 직접 지급을 구하는 취지도 포함된 것인지를 석명하고, 원고들이 공법상 당사자소송으로 소변경을 하지 아니하는 한 이 사건 소를 각하하는 등의 조치를 취하였어야 할 것임에도, 원심은 위 회신을 행정처분으로 보고 그대로 인용하였으니, 원심판결에는 심리를 다하지 아니하였거나 행정처분에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다고 할 것이다.
3. 결 론
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원으로 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박재윤(재판장) 변재승(주심) 강신욱 고현철