【원고, 항소인】
【피고, 피항소인】
강원도지사(소송대리인 변호사 김영식)
【제1심판결】
춘천지방법원 2006. 11. 9. 선고 2006구합451 판결
【변론종결】
2007. 3. 15.
【주 문】
1. 원고들의 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고가 2006. 1. 16. 원주시 반곡동 일원 105만 평을 혁신도시최종입지로 선정한 처분을 취소한다
【이 유】
1. 혁신도시최종입지선정의 경위
가. 지역간의 불균형을 해소하고 자립형 지방화를 촉진하여 국가의 균형 있는 발전이 가능하도록 국가균형발전계획을 수립·시행하고, 이를 뒷받침하기 위하여 대통령 자문기구인 국가균형발전위원회를 설치하며, 국가균형발전계획의 시행을 재정적으로 지원하기 위하여 국가균형발전특별회계를 설치·운영하도록 함으로써 일관성 있고 지속적인 국가균형발전을 도모할 목적으로 2004. 1. 16. 법률 제7061호로 ‘국가균형발전특별법’(이하 ‘법’이라고 한다)이 제정되었다.
나. 법 제18조는 정부로 하여금 공공기관의 수도권 집중을 억제하고 지역의 특성 있는 발전을 위하여 수도권에 소재하고 있는 공공기관 중 대통령령이 정하는 기관을 단계적으로 지방이전하기 위한 공공기관지방이전시책을 추진하도록 규정하고 있다. 이에 따라 정부는 2004. 8. 31. 공공기관지방이전방안의 기본원칙과 추진방향을 발표하고, 시·도별 정책설명회, 공청회 등을 통하여 의견을 수렴한 다음, 11개 시·도지사와 「시·도로 집단 이전하는 공공기관을 중심으로 지역혁신거점을 육성하기 위하여 시·도와 협력하여 혁신도시 건설을 추진하고, 혁신도시의 구체적 입지는 정부에서 원칙과 기준을 제시하고 시·도지사가 정부와 협의하여 결정하며, 정부와 시·도는 혁신도시 건설을 포함한 공공기관지방이전시책이 원활하게 추진될 수 있도록 적극 협력한다」는 등의 내용이 포함된 공공기관지방이전기본협약을 체결하고, 국가균형발전위원회의 심의와 국무회의의 심의·의결을 거쳐 2005. 7. 11. 건설교통부고시 제2005-204호로 공공기관 지방이전계획을 고시하였다. 위 공공기관지방이전계획에 따르면, 강원도에는 대한광업진흥공사, 국민건강보험공단, 한국관광공사 등 13개 공공기관이 이전하는 것으로 되어 있다.
다. 이후 건설교통부장관은 2005. 7. 27. 법 제18조 및 법 시행령 제15조에 근거를 두고 수도권에 있는 공공기관의 지방이전시책과 관련하여 추진하는 혁신도시의 입지선정 원칙과 기준 및 절차를 정함을 목적으로 하는 ‘혁신도시입지선정지침’(이하, ‘이 사건 지침’이라고 한다)을 마련하여 시·도지사에게 통보하였는데, 그 주요내용은 별지 2 혁신도시입지선정지침 기재와 같다.
라. 피고는 이 사건 지침에 따라 2005. 8. 26. 20명의 위원으로 된 혁신도시입지선정위원회(피고가 시·도 지역혁신협의회의 의견을 거쳐 10명을 추천하고, 이전기관협의회가 10명을 추천하였다. 이하 ‘위원회’라고 한다)를 구성하고 원고 춘천시와 원주시를 비롯한 강원도 내 10개 시·군으로부터 혁신도시입지지정신청을 받은 다음 혁신도시입지선정을 위한 후속절차를 진행하였으나, 위원회 구성에 대한 공정성 문제(20명의 위원들 중 강원도 내에 캠퍼스를 둔 특정 대학교·대학원 출신이 총 7명이었다)가 제기되어 2005. 10. 28. 위원들 전원을 해촉하고, 2005. 11. 18. 새로 위원회를 구성하였다.
마. 새로 구성된 위원회는 2005. 11. 28. 위원회 회의를 개최하여 혁신도시 후보지에 대한 종합평가기준은 항목배점을 일부 조정하고 세부지표를 일부 수정하는 외에는 이 사건 지침의 입지선정기준을 그대로 적용하기로 하고, 평가방식은 위원들이 서면심사와 현장조사를 거친 후 평가기준의 각 항목별(크게 ① 혁신거점으로서의 발전가능성, ② 도시개발의 적정성, ③ 지역내 동반 성장가능성 등의 3항목으로 대분류한 다음, 다시 각 항목별로 2~3개의 소분류 항목으로 나누어져 있다)로 7개의 등급에 따라 점수를 부여하는 등급법을 적용하되 위원별 총점을 기준으로 후보지별 최고점수, 최저점수를 준 위원 각 2명의 점수를 제외하고 나머지 위원들의 점수를 합산하여 총점이 가장 높은 순으로 순위를 결정하기로 하는 등 평가기준과 평가방식 및 평가일정을 심의·의결하였다.
바. 이에 따라 혁신도시입지선정위원들은 2005. 12. 1.부터 2005. 12. 3.까지 혁신도시 후보지에 대한 현장조사를 한 다음 2005. 12. 4. 종합평가를 하였는데, 그 결과 원주시가 총점 1322.41로 최고점수를 받았고, 원고 춘천시가 총점 1292.10으로 두 번째로 높은 점수를 받았다.
사. 이에 피고는 2005. 12. 15. 건설교통부에 혁신도시입지선정 추진상황 및 최종입지 확정협의 요청서를 제출하여 건설교통부로부터 협의회신을 받은 후, 2006. 1. 16. 원주시 반곡동 일원 105만 평을 혁신도시최종입지로 선정하였음을 공표(이하 ‘이 사건 혁신도시입지선정’이라고 한다)하였다.
아. 원고 춘천시는 혁신도시입지지정신청을 하였던 지방자치단체이고, 원고 춘천시를 제외한 나머지 원고들은 원고 춘천시에 거주하는 주민들이다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1 내지 4호증, 갑 6 내지 9호증, 을 1, 4 내지 7, 10 내지 14, 18 내지 20호증, 을 24호증의 1 내지 3, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 3 관계 법령 기재와 같다.
3. 이 사건 소의 적법 여부
가. 당사자의 주장
피고는, 이 사건 혁신도시입지선정은 택지개발촉진법 등 관계 법령에 의하여 혁신도시 건설을 위한 택지개발예정지구의 지정 및 고시가 이루어지기 전의 준비절차로서 사실행위에 불과하므로 항고소송의 대상이 되는 처분이 아닐 뿐만 아니라, 원고들은 이를 다툴 법률상의 이익이 없어 당사자적격이 인정되지 않으므로 이 사건 소는 부적법하다고 주장한다.
이에 대하여 원고들은, 이 사건 혁신도시입지선정은 강원도의 혁신도시를 원주시 반곡동 일원 105만 평에 조성하는 것으로 최종 확정하는 행위로서 원고들을 비롯한 이해관계인은 쟁송을 통한 권리구제의 기회를 가질 필요가 있다 할 것이므로 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하고, 이 사건 혁신도시입지선정의 근거법규인 법은 지역간 균등발전 및 국가경쟁력의 강화라는 공익보호 뿐만 아니라 혁신도시입지선정과 관련된 지방자치단체와 지역 주민들의 삶의 질 향상이라는 사익보호도 그 목적으로 하고 있고, 또한, 혁신도시입지지정신청을 한 원고 춘천시는 혁신도시입지로 선정된 원주시와 경원(競願)관계에 있다 할 것이므로, 원고들은 이 사건 혁신도시입지선정을 다툴 법률상 이익이 있다고 주장한다.
나. 판단
(1) 이 사건 혁신도시입지선정이 행정처분인지 여부에 대한 판단
먼저, 이 사건 혁신도시입지선정이 항고소송의 대상이 되는 행정처분인지 여부에 대하여 본다.
행정소송법 제2조 제1호는 행정처분에 대하여 "처분 등이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용 및 행정심판에 대한 재결을 말한다“라고 정의하고 있다. 일반적으로 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은, 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법적 효과를 발생하게 하는 등으로 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위를 말하고, 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위라면 그 행위의 근거가 법규가 아닌 행정규칙에 규정되어 있다고 하더라도 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다 할 것이나( 대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두10251, 10268 판결 등 참조), 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위가 아닌 행정청의 내부적인 행정계획 등은 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 없다.
이 사건에서 보건대, 법 제18조 제1항은 정부로 하여금 공공기관의 수도권 집중을 억제하고 지역의 특성 있는 발전을 위하여 수도권에 소재하고 있는 공공기관 중 대통령령이 정하는 기관을 단계적으로 지방이전하기 위한 공공기관지방이전시책을 추진하도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 정부로 하여금 공공기관지방이전시책을 추진하고자 하는 경우에 지방자치단체의 유치계획 및 지원에 관한 사항, 이전대상공공기관별 지방이전계획에 관한 사항 등을 고려하도록 하고 있으며, 같은 조 제3항은 관계 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 및 이전대상공공기관의 장으로 하여금 공공기관지방이전시책에 따라 공공기관별 지방이전계획의 수립 등 공공기관의 이전에 관하여 필요한 조치를 시행하도록 하고 있고, 같은 조 제4항은 국가 및 지방자치단체로 하여금 이전대상공공기관 및 그 종사자에 대하여 재정적·행정적 지원 및 생활환경의 개선 등에 관한 지원을 할 수 있도록 하고 있으며, 이에 따라 법 시행령 제15조 제1항은 법 제18조 제1항의 대통령령이 정하는 기관을 구체적으로 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 건설교통부장관으로 하여금 공공기관 및 그 종사자에 대하여 행하는 지원의 구체적인 내용·기준 및 절차 등을 국가균형발전위원회의 심의를 거쳐 정하도록 하고 있다.
또한 법 및 법 시행령의 위 각 규정에 기하여 건설교통부장관은 이 사건 지침을 마련하였는데, 이 사건 지침은 혁신도시의 개념·건설목적·성격·기능 및 구조, 혁신도시 입지선정기준·입지선정절차, 세부시행사항 등을 그 주요내용으로 하고 있다.
위와 같이 법, 법 시행령 및 그에 기한 행정규칙인 이 사건 지침에는 공공기관의 지방이전을 위한 정부 등의 조치와 공공기관이 이전할 혁신도시입지선정을 위한 사항 등을 규정하고 있을 뿐 혁신도시입지 후보지에 관련된 지역 주민 등의 권리의무에 직접 영향을 미치는 규정을 두고 있지 않으므로, 혁신도시입지선정의 권한을 가진 시·도지사가 법, 법 시행령 및 그에 기한 이 사건 지침에 따라 일정 지역을 혁신도시입지로 선정하였다 하더라도 이는 내부적인 행정계획에 불과하여 그것만으로는 혁신도시입지 후보지에 관련된 지역 주민 등에게 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법적 효과를 발생하게 하는 등으로 위 지역 주민들의 권리의무에 직접 영향을 미치는 것은 아니라 할 것이다.
그렇다면, 피고가 원주시 반곡동 일원을 혁신도시입지로 선정한 행위는 혁신도시건설을 위한 택지개발예정지구 등의 지정을 위한 사전 준비절차로서의 행위에 불과하고, 이를 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수는 없다고 할 것이다.
(2) 원고들에게 당사자적격이 인정되는지 여부에 대한 판단
나아가, 이 사건 혁신도시입지선정을 행정처분이라고 하더라도, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자는 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에 한하여 항고소송을 제기할 원고적격이 인정된다고 할 것이고( 행정소송법 제12조 참조), 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규의 규정, 그 취지에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 다만 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익과 같이 사실적·경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 여기에 포함되지 않는다고 할 것이다( 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결, 대법원 2004. 8. 16. 선고 2003두2175 판결 등 참조).
이 사건 혁신도시입지선정의 근거 법규인 법은, 지역간 불균형을 해소하고 지역혁신 및 특성에 맞는 발전을 통하여 자립형 지방화를 촉진함으로써 전국이 개성있게 골고루 잘 사는 사회를 건설하는 데 이바지함을 목적으로 하고 있고( 제1조), “국가균형발전”의 정의를 지역간 발전의 기회균등을 촉진하고 지역의 발전역량을 증진함으로써 삶의 질을 향상하고 지속가능한 개발을 도모하여 국가경쟁력을 강화하는 것으로 규정하고 있으며( 제2조 제1호), 국가균형발전을 촉진하기 위하여 정부로 하여금 중앙행정기관의 장이 수립한 부문별 국가균형발전계획안과 시·도지사가 수립한 지역혁신발전계획을 바탕으로 지역혁신체계의 구축 및 활성화, 지역전략산업의 육성, 지방대학의 육성 및 지역의 인적자원 개발, 지역의 과학기술 진흥, 지역의 정보화 촉진, 지역의 문화 · 관광 육성, 지역경제활성화, 공공기관 등의 지방이전 등 국가균형발전을 위하여 필요한 사항이 포함된 국가균형발전계획을 수립하도록 하고 있고( 제4조), 국가 및 지방자치단체로 하여금 위와 같은 국가균형발전계획을 실현하기 위하여 각종의 시책을 추진하도록 규정하고 있으며( 제10조 내지 제20조), 그 시책 중 하나로 앞에서 본 바와 같이 공공기관의 수도권 집중을 억제하고 지역의 특성 있는 발전을 위한 공공기관지방이전시책을 추진하도록 규정하고 있다( 제18조).
위 관련 규정들의 내용과 그 목적·취지 등을 종합하여 보면, 법은 지역간 불균형을 해소하고 지역의 발전역량을 증진함으로써 전국이 골고루 잘사는 사회를 건설하고, 지속적인 국가의 균형발전을 도모하기 위한 목적으로 위와 같은 규정들을 두고 있을 뿐 혁신도시입지선정과 관련된 지방자치단체나 지역 주민들의 개별적·직접적·구체적 이익을 보호하기 위한 규정들을 두고 있는 것으로는 해석되지 아니한다.
그러므로, 이 사건 혁신도시입지로 원주시가 선정됨으로 인하여 혁신도시입지선정에서 탈락한 원고 춘천시나 춘천시 주민들인 나머지 원고들이 그 주장과 같이 혁신도시입지로 선정된 주민들에게 주어지는 ① 그 지역으로의 공공기관 이전, ② 산업·대학·연구소·공공기관이 서로 긴밀히 협력할 수 있는 제도적 환경의 구축, ③ 보다 양질의 주거·교육·문화·여가시설 등과 같은 이익 내지 혜택을 누릴 수 없게 된다고 하더라도 위와 같은 이익은 이 사건 혁신도시입지선정의 근거 법규인 법에서 보호되는 직접적·구체적 이익이 아니라 국가의 균형발전이라는 공익추구의 결과로 생기는 일반적·간접적·추상적 이익과 같이 사실적·경제적 이해관계에 불과하다고 할 것이므로, 원고들에게는 이 사건 혁신도시입지선정을 다툴 법률상 이익이 존재하지 않는다고 할 것이다.
(3) 소결
따라서, 피고의 이 사건 혁신도시입지선정은 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아닐 뿐만 아니라, 원고들에게는 그 입지선정을 다툴 법률상 이익이 있다고 볼 수 없어 원고적격이 인정되지 않는다.
4. 결 론
그렇다면, 원고들의 이 사건 소는 부적법하므로, 원고들의 본안에 관한 주장에 대하여 판단할 필요 없이 이를 모두 각하할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론이 같아 정당하므로 원고들의 항소는 모두 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 1 원고목록 생략]
판사 김대휘(재판장) 이영진 강상욱