【원고,피상고인】
【피고,상고인】
의정부시장 (소송대리인 변호사 조용국)
【원심판결】
서울고법 2001. 10. 23. 선고 2001누5646 판결
【주문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고의 부담으로 한다.
【이유】
상고이유를 본다.
1. 원심의 판단
원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채용 증거를 종합하여, 의정부시 신곡동 704-5 대지(이하 '이 사건 대지'라고 한다)는 의정부시 공영개발사업단이 단독주택 건설용지로 개발한 토지로서, 원고는 분양신청자격이 무주택자로 한정된 관계로 1997. 9. 19. 피고로부터 무주택자인 소외 1 명의로 이 사건 대지를 매수한 사실, 원고는 이 사건 대지에 관하여 1999. 4. 27. 소외 1 명의의 소유권이전등기를 경료한 직후인 1999. 5. 6. 원고 명의로 소유권이전등기를 경료한 사실, 이에 피고는, 원고가 이 사건 대지를 소외 1에게 명의신탁하였다는 이유로 구 부동산실권리자명의등기에관한법률(2002. 3. 30. 법률 제6683호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 제1호, 제3조 제1항에 의하여 원고에 대하여 2000. 4. 25. 과징금 48,336,210원의 이 사건 처분을 한 사실을 인정하고, 이어 원고가 소외 1 명의로 소유권이전등기를 경료하게 된 경위에 관하여, 경기도지사는 1997. 12. 24. 피고에게, 이 사건 대지와 같은 공공택지의 분양을 받은 자가 1998. 6. 30.까지 명의변경 신청을 하는 경우 이를 허용할 것을 지시하자, 피고는 1998. 1. 7. 명의변경 허용 조치의 실시를 공고함과 아울러 분양을 받은 자들에게 개별 통지하였고, 1998. 6. 30.까지 명의변경 신청을 한 자들에 대해서는 모두 명의를 변경해 준 사실, 한편 명의변경 허용 조치의 실시기간이 만료되기에 이르자 경기도지사는 1998. 6. 29. 명의변경 허용 조치의 실시기간을 1998. 6. 30.에서 1999. 12. 31.까지 연장할 것을 피고에게 지시하였으나 피고는 이와 같은 연장조치의 실시에 관하여 아무런 공고나 개별 통지도 하지 아니하였고, 결국 원고는 이를 알지 못하였던 사실, 그런데 최초의 1998. 1. 7.자 명의변경 허용 조치가 시행될 당시에, 원고는 "매각대금의 20% 이상을 납부하고 명의변경 신청 당시 미납 대금이 없는 자(일시분과 분할분을 포함)"라는 요건을 충족하지 못하였기 때문에 1998. 6. 30.까지 명의변경을 신청하지 못하였던 것인데, 원고는 1999. 4. 26. 매매대금을 완납하기에 이른 사실을 인정한 다음, 위 인정 사실에 의하면 피고는 경기도지사로부터 명의변경 허용 조치의 실시기간을 1999. 12. 31.까지 연장하라는 지시를 받았음에도 불구하고, 그와 같은 내용의 공고 및 개별 통지를 하지 아니함으로써, 이를 알지 못한 원고로 하여금 위 소외 1 명의의 소유권이전등기를 거치지 않고 막바로 원고 명의의 소유권이전등기를 할 수 있는 기회를 박탈하였고, 원고로서는 그 때문에 위 소외 1 명의로 소유권이전등기를 경료할 수밖에 없었던 것임에도 소외 1 명의의 등기가 명의신탁에 의한 것이라는 사유를 들어 원고에게 이 사건 처분을 한 것은 앞서 이루어진 1998. 1. 7.자 명의변경 허용 조치의 실시에 따라 명의를 변경한 자들과의 형평에 어긋날 뿐만 아니라 신의칙에 위반하였다는 이유로 이 사건 처분이 위법하다고 판단하고 그 취소를 구하는 원고의 청구를 받아들였다.
2. 대법원의 판단
그러나 이 사건 처분이 신의칙에 위반하여 위법하다는 요지의 원심의 판단은 수긍할 수 없다.
원심이 인정한 바에 의하더라도, 유주택자인 원고는 의정부시 공영개발사업단이 단독주택 건설용지로 개발한 이 사건 대지를 분양받을 자격이 애당초 없었던 자로서 이러한 제한을 회피할 목적으로 무주택자인 소외 1의 명의를 빌려 이 사건 대지를 분양받은 것이고, 장차 소유권이전등기를 경료할 경우에도 소외 1에게 일단 부동산실권리자명의등기에관한법률에 위반하여 명의신탁등기를 하게 되어 그에 따른 제재를 받을 것을 분양 당초부터 예정하고 있었던 것임은 명백하다고 할 것이고, 기록에 의하면 경기도지사의 공공택지명의변경허용조치 계획에서 명의변경허용의 대상을 공급택지를 공동으로 계약한 후 공동계약자 간에 지분을 변경하고자 하는 경우와 이미 택지를 공급받은 자가 이를 대체할 다른 자로 명의를 변경하고자 하는 경우에 한정하고 있었고 또한, 그 명의변경 횟수도 원칙적으로 1회로 제한하고 있었던 점을 알 수 있는바, 이러한 위 조치계획의 내용 및 기록에 나타나는 제반 정황과 당시의 경제적 여건 등에 비추어 볼 때, 경기도지사의 이 사건 공공택지명의변경허용조치는 IMF하의 경제사정을 고려하여 택지분양대금의 원활한 조달과 주택건설의 활성화를 위하여 적법하게 택지를 분양받은 자가 이를 전매한 경우 제한적인 범위 내에서 이를 허용하는 조치라고 할 것이고, 원고와 같이 당초부터 무자격자가 부당한 방법으로 택지분양을 받은 경우까지 이를 구제해 주고자 하는 조치는 원칙적으로 아니었다고 할 것이며, 따라서 원고와 같은 무자격자를 위하여 피고가 명의변경을 위한 공고를 하거나 개별통지를 할 의무는 애당초 없었다고 볼 것이고, 한편 원고가 이러한 명의변경조치의 대상에 상정되어 있었던 것은 아니었지만 명의변경조치가 한시적으로 시행되던 기회를 이용하여 그러한 무자격 분양사실을 감추고 마치 분양계약 이후에 소외 1로부터 이 사건 대지를 전매한 것처럼 가장하여 그 실명전환의 반사적 혜택을 누릴 수 있는 여지는 있었다고 하더라도 원고로서는 그 분양계약 이후의 사정변화로 인하여 피고측이 베풀게 된 일종의 은혜적인 구제과정에서 분양에 있어서의 자신의 실명을 노출하지 아니하였던 관계로 통지누락 등과 같이 자신의 권리보전에 차질이 빚어질지도 모를 위험을 애초부터 자초하고 있었으므로, 그 기회의 상실로 인한 위험부담 역시 스스로 감수해야 하는 것이 오히려 형평에 부합한다고 여겨지고, 따라서 피고가 원고 주장의 공고나 개별통지를 누락한 채 이 사건 처분을 하였다거나 탈법적인 방법으로 분양받은 여타 무자격 피분양자들에 대하여는 대부분 명의변경이 허용되었다는 사정만으로는 위와 이 사건 처분이 형평의 원칙에 어긋나거나 신의칙에 위반한 것이라고는 볼 수 없다 할 것이다.
그럼에도 불구하고, 신의칙 위반 등을 사유로 이 사건 처분을 위법하다고 보아 그 취소를 명한 원심판결에는 채증법칙을 위배하여 위 명의변경조치의 취지와 내용을 잘못 이해한 사실오인의 위법이 있거나 또는 형평의 원칙 및 신의칙에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 것이고 이 점을 지적하는 취지의 상고이유의 주장은 이유 있다 할 것이다.
그러나 다른 한편, 명의신탁자 등에게 일률적으로 부동산 가액의 100분의 30에 해당하는 과징금을 부과하도록 한 구법 제5조 제1항은 2001. 5. 31. 헌법재판소 99헌가18 결정으로 헌법불합치로 선언되어 개정될 때까지 적용이 중지되었고, 그에 따라 2002. 3. 30. 법률 제6683호로 개정된 부동산실권리자명의등기에관한법률(이하 '신법'이라 한다) 제5조 제1항과 제3항은, 명의신탁자 등에게 부동산 가액의 100분의 30에 해당하는 금액의 범위 안에서 과징금을 부과하되, 구체적인 부과기준은 부동산 가액(이하 '부동산 평가액'이라 한다), 위반한 기간, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적으로 하였는지 여부 등을 고려하여 대통령령으로 정하도록 하였으며, 그에 따라 2002. 4. 8. 대통령령 제17569호로 개정·시행된 신법시행령 제3조의2는 과징금의 금액은 [별표]에서 정한 부동산 평가액과 의무위반 경과기간을 기준으로 한 그 소정의 각 과징금 부과율을 합한 과징금 부과율에 그 부동산 평가액을 곱하는 방법으로 산정하도록 하는 한편 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 100분의 50을 감경할 수 있도록 규정하였는데, 신법 부칙 제2항 단서는 신법 제5조 제1항, 제3항을 종전의 규정에 의하여 부과된 과징금처분으로서 행정소송이 제기된 것에 대하여도 적용하도록 규정하고 있으므로, 이러한 신법과 그 시행령에 의하면 이 사건에 부과될 과징금 부과율은 10%(부동산 평가액 5억 원 이하 5% + 의무위반 경과기간 1년 이하 5%)를 초과할 수 없게 되고, 따라서 과징금 부과율을 30%로 적용한 이 사건 처분은 과중하여 어차피 취소될 수밖에 없다고 할 것이다.
그렇다면 원심이 이유는 다르지만 이 사건 처분을 취소한 결론은 결국 정당하다 할 것이고, 원심의 위와 같은 잘못은 결론에 영향이 없다고 할 것이므로 상고이유의 주장은 결국 이유 없는 것으로 된다.
3. 결 론
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 변재승(재판장) 송진훈 윤재식 이규홍(주심)