【원고,상고인】
임형철 외 10인 (소송대리인 법무법인 서석 담당변호사 박도영 외 4인)
【피고,피상고인】
영산강 환경관리청장 (소송대리인 변호사 이근우)
【피고보조참가인】
광주광역시 (소송대리인 변호사 이근우)
【원심판결】
광주고법 2002. 10. 17. 선고 2001누1795 판결
【주문】
원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다.
【이유】
1. 원심의 사실인정과 판단
가. 원심의 사실인정
원심은, 그 채용 증거들을 종합하여 건설교통부장관(당시 건설부장관)은 1992. 11. 6. 구 택지개발촉진법(1997. 12. 13. 법률 제5454호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제3조의 규정에 의하여 광주상무 택지개발예정지구를 변경지정함과 아울러 같은 법 제8조의 규정에 의하여 16,500㎡를 폐기물처리시설인 쓰레기소각장의 부지로 이용한다는 등의 토지이용계획이 포함된 택지개발계획변경승인을 하고 이를 각 고시한 사실, 건설교통부장관은 다시 1994. 8. 6. 위 개발예정지구를 변경지정함과 아울러 쓰레기소각장의 부지를 33,058㎡로 확장하는 내용 등이 포함된 택지개발계획변경승인을 하고 이를 각 고시한 사실, 건설교통부장관의 위임을 받은 광주광역시장은 1994. 11. 12. 구 택지개발촉진법 제9조, 같은법시행령(1994. 12. 13. 대통령령 제14447호로 개정되기 전의 것) 제8조의 규정에 의하여 위 개발예정지구 내의 토지 중 33,058㎡를 쓰레기소각장의 부지로 이용한다는 등의 토지이용계획이 포함된 광주상무(1)지구 택지개발사업실시계획을 승인·고시한 사실, 위 택지개발사업구역을 관할하는 광주광역시 서구청장은 1994. 12. 및 1995. 1.경 환경영향평가서를 공람하고 주민의견 수렴절차를 거친 사실, 광주광역시장은 1996. 6. 4. 피고에게 1일 처리능력 400t의 쓰레기소각장인 이 사건 폐기물처리시설의 설치승인을 신청하였고, 피고는 같은 해 8. 2. 구 폐기물관리법(1999. 2. 8. 법률 제5865호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제30조 제2항의 규정에 의하여 위 신청을 승인하는 이 사건 처분을 한 사실 등을 인정하였다.
나. 원심의 판단
원심은, 이러한 사실관계에 터잡아 구 폐기물처리시설설치촉진및주변지역지원등에관한법률(1995. 1. 5. 법률 제4907호로 제정되어 1995. 7. 6.부터 시행되었다가 1997. 8. 28. 법률 제5396호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 폐촉법'이라 한다) 부칙 제2항을 비롯한 구 폐촉법의 입법취지에 비추어 보면, 구 폐촉법 부칙 제2항 본문에서 정한 '폐기물처리시설을 설치하고 있는 경우'라 함은 구 폐기물관리법 제30조 제2항에 의한 승인을 얻어 설치중에 있는 폐기물처리시설뿐만 아니라, 구 폐촉법 부칙 제3항에 규정한 바와 같이 도시계획법에 의한 도시계획결정이 된 폐기물처리시설도 포함한다고 해석함이 상당하고, 한편 구 택지개발촉진법 제11조 제1항 제1호는 택지개발사업실시계획의 승인을 얻은 때에는 도시계획법에 의한 도시계획의 결정이 있은 것으로 본다고 규정하고 있으므로, 폐기물처리시설의 설치계획을 포함한 택지개발사업실시계획의 승인을 얻은 경우도 구 폐촉법 부칙 제2항 본문에서 정한 '폐기물처리시설을 설치하고 있는 경우'에 해당한다고 해석함이 상당하다고 한 다음, 구 폐촉법이 시행되기 전인 1994. 11. 12. 이 사건 폐기물처리시설의 설치계획을 포함한 택지개발사업실시계획의 승인을 얻었으므로, 이 사건은 구 폐촉법 부칙 제2항에서 정한 '폐기물처리시설을 설치하고 있는 경우'에 해당하고, 그 경우에는 환경부장관이 위 설치계획을 고시한 것으로 보고 있어서 환경부장관으로부터 별도로 위 설치계획의 승인을 얻어야 하는 것은 아니므로, 위와 같은 폐기물처리시설의 설치계획승인에 관하여는 구 폐촉법 제10조 제2항이 적용되지 아니하고, 구 폐기물관리법의 해당 조항이 적용되어야 하며, 나아가 구 폐기물관리법 제26조 제1항, 제30조 제2항, 제58조, 구 폐기물관리법시행령(1999. 8. 6. 대통령령 제16506호로 개정되기 전의 것) 제41조 제2항 제6호는 이 사건과 같은 폐기물처리시설의 설치승인권한을 피고에게 위임하고 있으므로, 이 사건 처분은 권한 있는 행정청에 의하여 적법하게 이루어진 것이라고 판단한 끝에, 이 사건 처분이 법률상 권한 없는 행정청에 의하여 이루어진 것으로서 그 하자가 중대하고 명백하여 무효라는 원고들의 주장을 배척하였다.
2. 이 법원의 판단
그러나 위와 같은 원심의 판단은 다음과 같은 이유에서 수긍할 수 없다.
가. 구 폐촉법 제9조, 제10조 제2항, 구 폐촉법시행령(1997. 12. 31. 대통령령 제15586호로 개정되기 전의 것) 제5조 제2호는 1일 처리능력이 300t 이상인 폐기물처리시설을 설치·운용하고자 하는 환경부장관 또는 지방자치단체의 장은 폐기물처리시설의 입지선정절차를 거쳐야 하고, 광역시장이 입지를 선정한 경우에는 구 폐촉법 제10조 제1항의 규정에 의한 폐기물처리시설 설치계획을 수립하여 환경부장관의 승인을 얻어야 한다고 규정하고 있는바, 이 사건 폐기물처리시설의 1일 처리능력은 400t이고, 그 설치기관이 광주광역시장인 점은 원심이 적법하게 확정한 바와 같으므로, 이 사건 폐기물처리시설에 대해서는 다른 특별한 사정이 없는 한 폐기물처리시설의 입지선정절차를 거친 다음 환경부장관으로부터 설치계획의 승인을 얻었어야 할 것이다.
그런데 구 택지개발촉진법 제11조 제1항 제1호는 택지개발사업실시계획의 승인을 얻은 때에는 도시계획법에 의한 도시계획의 결정이 있은 것으로 본다고 규정하고 있고, 구 폐촉법 부칙 제2항 본문은 이 법 시행 당시 환경부장관 또는 지방자치단체의 장이 제9조의 규정에 의한 폐기물처리시설을 설치하고 있는 경우에는 당해 폐기물처리시설은 제10조의 규정에 의한 폐기물처리시설 설치계획의 고시가 있은 것으로 보아 제11조, 제17조 내지 제26조의 규정을 적용한다고 규정하고 있으며, 구 폐촉법 부칙 제3항은 이 법 시행 당시 환경부장관 또는 지방자치단체의 장이 도시계획법에 의한 도시계획으로 결정한 폐기물처리시설 중 제9조에 해당하는 폐기물처리시설의 입지는 동조의 규정에 의한 절차에 따라 선정된 입지로 본다고 규정하고 있고, 한편 구 폐촉법 제12조 제1항 제2호는 구 폐촉법 제10조의 규정에 의하여 폐기물처리시설 설치계획이 고시된 때에는 당해 폐기물처리시설 설치기관은 구 폐기물관리법 제30조 제2항의 규정에 의한 폐기물처리시설의 설치승인을 받은 것으로 본다고 규정하고 있는바, 구 폐촉법 부칙 제2항에서 위와 같은 경과규정을 둔 것은 적법한 절차를 거쳐 폐기물처리시설을 설치하고 있는 기성상태를 존중하여 재산권 등을 보장하고자 함에 그 입법취지가 있다고 할 것이고, 따라서 구 폐촉법 부칙 제2항의 '폐기물처리시설을 설치하고 있는 경우'라 함은 구 폐기물관리법에 의한 폐기물처리시설의 설치승인을 얻어 폐기물처리시설을 설치하고 있는 경우를 의미한다고 할 것이므로( 대법원 2000. 1. 10. 자 99무72 결정 참조), 폐기물처리시설 설치기관인 광주광역시장이 구 폐촉법 시행 당시인 1995. 7. 6. 현재 구 폐기물관리법에 의하여 이 사건 폐기물처리시설의 설치승인을 받은 바가 없을 뿐만 아니라 이 사건 폐기물처리시설을 설치하고 있음을 인정할 자료도 없는 이 사건에서, 이 사건 폐기물처리시설은 구 폐촉법 부칙 제2항에 정하는 구 폐촉법 시행 당시 설치하고 있는 폐기물처리시설에 해당하지 아니한다고 할 것이고, 다만 이 사건과 같이 구 폐촉법 시행 당시에 이미 폐기물처리시설에 관한 토지이용계획 등을 포함한 택지개발사업실시계획의 승인을 얻은 경우에는 그 폐기물처리시설의 부지를 구 폐촉법 제9조의 규정에 의한 절차에 따라 선정된 입지로 보는 것에 불과하다고 할 것이다.
나. 그렇다면 이 사건 폐기물처리시설에 대해서는 구 폐촉법 부칙 제2항이 적용될 여지가 없고, 따라서 그 설치계획에 대한 승인권자는 구 폐촉법 제10조 제2항의 규정에 의하여 환경부장관이며, 이러한 설치승인권한을 피고에게 위임할 수 있는 근거도 없으므로, 결국 피고의 이 사건 처분은 권한 없는 기관에 의한 행정처분으로서 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라고 할 것이다( 대법원 1969. 1. 21. 선고 68누193 판결, 1976. 2. 24. 선고 76누1 판결, 1996. 6. 28. 선고 96누4374 판결 등 참조).
다. 그럼에도 불구하고, 원심은 그 판시와 같은 이유로 이 사건 폐기물처리시설에 대하여 구 폐촉법 부칙 제2항의 적용이 있는 것으로 보아 피고를 적법한 승인권자라고 판단하였으니, 원심판결에는 구 폐촉법 제10조 제2항 및 부칙 제2항의 해석을 그르친 위법이 있다 할 것이고, 이러한 위법은 판결에 영향을 미쳤음이 분명하다.
3. 결 론
그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 윤재식(재판장) 변재승 강신욱 고현철(주심)