【원고, 항소인】
【피고, 피항소인】
서울남부수도사업소장(소송대리인 홍익법무법인 담당변호사 안동일외 1인)
【제1심판결】
서울행정법원 2002. 6. 18. 선고 2001구27841 판결
【변론종결】
2003. 5. 28.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 원고에 대하여 2001. 3. 24.에 한 급수공사비 금 484,439,030원의 부과처분과 2001. 4. 10.에 한 급수공사비 금 940,018,150원의 부과처분 및 2001. 4. 25.에 한 급수공사비 금 2,630,950의 부과처분을 각 취소한다.
3. 소송총비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 개요
다음 사실들은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑제1호증의 1, 2, 갑제2호증의 1, 2, 갑제3호증의 1, 2, 갑제4호증의 1, 2, 갑제6호증의 1 내지 3, 을제9호증의 1 내지 23의 각 기재에 변론의 전 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있고 반증이 없다.
가. 원고의 지위
원고는 도시재개발법에 따라 주택개량재개발지역으로 지정된 서울 관악구 봉천5동 산 101 일대 644필지 264,481㎡에 대한 재개발사업의 시행을 목적으로 1994. 10. 18. 관악구청장으로부터 주택개량재개발조합 설립인가 및 사업시행인가를 받은 재개발조합이다.
나. 사업시행인가조건
관악구청장은 원고에게 주택개량재개발사업인가를 하면서 상수도부분에 관하여 아래와 같이 사업시행인가조건을 부가하였다.
⑴ 재개발사업시행으로 인한 인근 지역의 급수지역 악화 방지 및 지역배수지 건설계획에 따른 에너지 절감 등을 위하여 단지 내 수도용지에 세대 당 2톤 용량(총 용량 10,000톤 이상)의 배수지를 설치하여 서울특별시에 무상 귀속한다.
⑵ 비상저수시설(아파트세대 당 1톤, 일반건축 건축면적 1㎡당 10리터)과 흡수정이하 장치(자체, 가압시설포함)를 설치하여 건축고 105m이상 층수에 공급할 수 있도록 하고, 건축고 105m 이하 층수는 직결급수가 가능하도록 별도의 배관시설을 할 것
⑶ 배수지설치에 따른 설계, 배관 등 세부사항은 사업시행자가 용역 의뢰하여, 배수지 구조계산, 송배수관 관경결정 산출근거 및 내역서를 제출하여 남부수도사업소 승인 후에 착수토록 할 것
⑷ 지역배수지 건설계획에 따른 통합배수지(총 용량 20,000톤 이상) 설치가 가능할 경우 인접 봉천 2-2구역, 봉천 4-2구역 사업시행자와 합의하여 남부수도사업소로 통합배수지 설치계획서를 승인 받도록 할 것
⑸ 사업지구 내의 배수지 송·배수관로는 도로개설구간에 사업시행자 부담으로 부설하며 배수지 활용에 차질이 없도록 조치할 것
이에 따른 송·배수관의 관경, 재질 등은 남부수도사업소와 협의하여 결정할 것.
⑹ 재개발사업 구역 내의 기존 배급수관 등 급수 시설물은 남부수도사업소와 협의하여 유지관리 및 주민급수에 지장이 없도록 공사 착공 전 철거 또는 폐쇄 조치하여야 하며, 부득이 배·급수시설을 이설할 경우에는 이설 계획도서를 남부수도사업소에 제출하여 사전승인을 받을 것이며, 이에 필요한 비용은 재개발사업시행자가 부담할 것
⑺ 단전, 단수시의 급수를 대비하여 아래의 비상발전 설비와 비상급수시설을 설치 및 확보할 것
비상발전기 등 전력공급 설비
자체동력을 겸비한 양수펌프 및 비상급수대와 그 연결용 호스 2조
비상 급수공급에 필요한 장비, 자재, 공구 등
다. 급수공사비 등 부과처분
⑴ 원고는 주택개량재개발사업을 시행하면서 위 상수도에 관한 인가조건에 기재된 공사를 완공한 뒤, 재개발사업결과 완공된 아파트(임대아파트, 일반아파트)와 상가 등 부대시설에 수돗물을 공급받기 위하여 피고에게 급수신청을 하였다.
⑵ 이에 대하여 피고는 원고에게 ① 2001. 3. 24. 임대아파트 1,843세대와 그 부대시설인 상가(연 건축면적 1,532.99㎡)와 복지동(연 건축면적 2,207.8㎡)에 관한 급수공사비 금 484,439,030원과 시설분담금 479,652,000원의 부과처분을 하였고, ② 2001. 4. 10. 일반아파트 3,544세대와 부대시설인 유치원(연 건축면적 1,405.01㎡)과 생활편의시설(연 건축면적 10,491.30㎡)에 관한 급수공사비 940,018,150원과 시설분담금 464,382,000원의 부과처분을 하였으며, ③ 2001. 4. 25. 동사무소(연 건축면적 1,461 .64㎡)에 관한 급수공사비 2,630,950원과 시설분담금 2,231,000원의 부과처분을 하였다.
⑶ 그 중 급수공사비부과처분에 관하여 보면, 이는 급수공사비를 세대당 29만 원으로 하되 건물의 면적이 165㎡이상일 경우에는 ㎡당 1,800원을 부과하도록 규정되어 있는 서울특별시수도조례 및 이에 기한 서울특별시장의 고시에 기하여, 아파트에 대하여는 세대당 29만원을 기준으로 하고 상가 등 부대시설에 대하여는 ㎡당 1,800원을 기준으로 하여 부과한 것인데, 다만 아파트의 급수공사에 포함되는 수도계량기 설치공사를 원고가 직접 시행하기 때문에 이에 대한 공사대금 30,800원을 공제하여 세대당 259,000원(차액은 259,200원이므로 200원은 감액해 준 것으로 보인다)으로 계산하여 부과하였다.
2. 관련 법령
수도법
제23조(공급규정)
일반수도사업자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 수돗물의 요금, 급수장치에 관한 공사의 비용부담 기타 수도의 공급조건에 관한 규정을 정하여 수돗물의 공급을 개시하기 전까지 인가관청의 승인을 얻어야 하고, 수도사업자가 지방자치단체인 경우에는 당해 지방자치단체의 조례로 정한다.
구 서울특별시수도조례 (2001.09.29 조례 제3911호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘조례’라 한다)
제2조 (정의)
이 조례에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. "급수장치"라 함은 배수관 또는 다른 급수관으로부터 분기하여 설치된 급수관·수도계량기·저수조·수도전 기타의 급수에 관련된 시설, 장치 등을 말한다.
2. "급수공사"라 함은 급수장치의 신설·개조·수선·철거 등의 공사를 말한다
제6조 (급수공사의 승인)
① 급수공사(이하 "공사"라 한다)를 하고자 하는 자(실수요자에 한함)는 미리 시장에게 신청하여 그 승인을 얻어야 한다. 다만, 규칙이 정하는 경미한 공사는 그러하지 아니한다.
② 공동급수장치는 시장이 이를 설치하거나 수익자 부담으로 설치하여 사용하게 할 수 있으며, 설치기준 등은 규칙으로 정한다.
제7조 (공사의 시행)
① 공사의 설계 및 시공은 시장이 시행하되, 그 범위는 규칙으로 정한다
제8조 (비용부담 및 급수장치의 귀속)
① 급수 구역 내에서의 공사비는 제10조의 규정에 의하여 고시하는 세대 당 또는 건축 단위면적당 일정한 금액(이하 "정액공사비"라 한다)은 수요가 가 납부하여야 한다.
⑤ 제1항 내지 제4항에서 규정한 급수공사비는 선납하여야 하며 정산하지 아니한다. 다만, 제3항의 규정에 의한 공사비 및 시설비는 공사 준공 후 정산하여 과부족이 있을 경우에는 이를 환부 또는 추징한다.
제8조 (비용부담 및 급수장치의 귀속)
① 급구구역 내에서의 공사비는 제10조의 규정에 의하여 고시하는 세대당 또는 건축 단위면적 당 일정한 금액(이하 “정액공사비”라 한다)은 수요가가 납부하여야 한다.
④ 시장은 제10조의 규정에 의하여 고시하는 특정지역의 급수를 위하여 공사비 이외의 필요한 시설비가 과다하게 소요되는 경우에는 수요가의 부담으로 당해 지역 내 급수시설을 설치할 수 있다.
⑤ 제1항 내지 제4항에서 규정한 급수공사비는 선납하여야 하며 정산하지 아니한다.
제9조 (공사비의 산출방법)
① 정액공사비는 계획급수지역내에 간선배관 및 수요가인입급수공사에 소요되는 재료비·노무비·도로복구비·계량기대금·일반행정관리비와 자재검사수수료·준공검사수수료·설계수수료 등의 합게액으로 한다.
② 제8조 제3항 및 제4항의 공사비는 재료비·노무비·도로복구비·계량기대금·일반행정관리비 등 실제 공사에 소요되는 비용으로 한다.
제10조(정액공사비 및 실시지역 등의 고시)
제8조의 규정에 의한 정액공사비와 정액제 급수공사를 실시하는 지역 및 특정지역은 시장이 결정 고시한다
제11조(시설분담금)
① 단기급수를 목적으로 임시 가설하는 급수시설(이하 "일시급수"라 한다)을 제외한 전용급수장치를 신설하거나 급수관의 구경을 확대하고자 하는 자는 별표1의 시설분담금을 제8조의 규정에 의한 공사비와 동시에 납부하여야한다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다
〈별표1〉 시설분담금액표 (제11조 관련)
구분신설구경확대내경 15mm257,000원 신·구 구경별 시설분담금 차액 징수. 다만, 단독주택(건축법 제2조제2항에 의한 단독, 다중, 다가구주택을 말한다)인 경우에는 징수 면제.내경 20mm693,000원내경 25mm1,231,000원내경 30mm2,231,000원
※ 내경 구분은 인입급수관공칭 구경을 기준한다. 다만, 주계량기가 설치되는 공동주택의 세대별 인입급수관 구경은 15㎜구경을 적용한다.
서울특별시수도조례시행규칙
제7조(공동급수장치의 공사)
① 조례 제6조제2항의 규정에 의하여 공동급수장치를 설치할 수 있는 지역 및 그 기준은 다음 각 호의 1과 같다.
1. 전용급수장치를 소유하지 아니한 영세민이 20세대이상 집단거주하는 지역
2. 기 설치한 공동급수장치를 이용하는 주민이 40세대를 초과하여 급수에 지장이 있는 지역
3. 전용급수장치를 설치하기가 곤란하여 공동급수장치가 필요하다고 사업소장이 인정하는 지역
서울특별시고시 제290호(신규 급수공사 정액제 실시고시, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)
그 주요 내용을 정리하면 다음과 같다
1. 정액제 공사비 내용
주거용 건출물의 경우 : 세대당 29만 원
일반건축물의 경우 : 연건축면적이 165㎡ 미만인 때에는 29만 원, 165㎡ 이상인 때에는 ㎡당 1,800원
2. 실공사비가 정액제 공사비의 150% 미만인 때에는 정액제 공사비만을 징수하고, 150%를 초과하는 때에는 그 초과하는 금액을 가산하여 징수한다.
3. 급수공사비부과처분의 적법 여부에 대한 판단
가. 미시공을 이유로 한 위법 주장에 대한 판단
⑴ 원고의 주장 내용
수도법 및 조례에 의하면 서울특별시장이 급수공사의 설계 및 시공을 시행한 경우에만 급수공사비를 부과할 수 있도록 규정하고 있는데, 위 아파트 및 상가 등 부대시설에 대한 급수공사는 피고가 이를 시행한 것이 아니라 원고가 재개발사업시행인가조건에 따라 약 15억 원의 비용을 들여 모두 시행하였고, 따라서 피고로서는 원고에게 급수공사비를 따로 부담시킬 수 없으므로, 이 사건 각 급수공사비부과처분은 위법하다.
⑵ 인정사실 및 판단
우선, 급수공사비에서 말하는 급수공사라 함은 조례 제2조 제1, 2호에서 보는 바와 같이 급수장치(배수관 또는 다른 급수관으로부터 분기하여 설치된 급수관·수도계량기·저수조·수도전 기타의 급수에 관련된 시설, 장치 등)의 신설·개조·수선·철거 등의 공사를 말하는 것이고 송수관이나 배수관의 신설, 이설, 철거 등의 공사는 이에 해당하지 않는다.
따라서 원고가 위와 같은 의미의 급수공사를 직접 시행하였는지에 관하여 살피건대, 갑제2, 4호증의 각 1의 기재에 변론의 전취지를 종합하면 원고가 위 아파트를 건설하는 과정에서 모두 10억 원 이상을 들여 일대의 수도관을 이설하고 새로이 설치하는 등의 공사를 시행한 사실은 인정되나, 앞서 본 바와 같이 수도법 및 조례에 의하면 급수공사의 설계 및 시공은 원칙적으로 서울특별시장이 시행하도록 규정하고 있는 점 및 재개발사업시행인가조건 상 상수도와 관련하여 원고에게 부과된 부담은 송, 배수관로의 설치, 이설이지 급수장치의 설치나 이설이 아닌 점 등에 비추어 보면, 원고가 시공한 위 수도관련공사는 모두 급수장치의 공사가 아니라 송, 배수관 관련 공사로 봄이 상당하고, 오히려, 을제5호증의 1, 2, 을제6호증, 을제7호증의1 내지 14, 을제8호증의 1 내지 15의 각 기재에 의하면, 피고가 2001. 4. 20.부터 2001. 5. 21.까지 사이에 위 아파트 및 부대상가에 대하여 배수관 또는 다른 급수관으로부터 급수관을 분기하여 각 세대까지 급수시설을 설치하는 급수공사를 마친 사실을 인정할 수 있으므로, 결국 원고가 급수공사를 시공하였음을 전제로 하는 위 주장은 이유 없다.
나. 조례 및 고시의 위법 주장에 대한 판단
⑴ 원고의 주장 내용
조례에 비추어 보면 급수공사의 정액공사비는 실공사비 성격의 금원이고 따라서 실공사비가 정액공사비보다 적게 소요되는 경우 이를 감액함이 상당한데도, 고시에 의하여 이를 획일적으로 징수하는 것은 위법하다.
또한, 급수공사비의 액수를 세대당 290,000원, ㎡당 1,800원으로 획일적으로 정한 조례 및 이 사건 고시는, 급수공사에 실제로 소요된 공사비가 정액공사비보다 훨씬 적은 경우에도 정액공사비를 징수하고 그 차액을 정산하지 않는 반면, 실제 공사비가 정액공사비의 150%를 초과하는 때에는 이를 정산할 수 있도록 함으로써, 헌법상의 재산권 보장의 원칙 및 평등의 원칙에도 반한다.
⑵ 인정사실
다음의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 을제1, 3호증, 을제15호증의 1, 2, 을제18호증의 각 기재 및 제1심 법원의 부산광역시상수도사업본부 및 인천광역시상수도사업본부에 대한 각 사실조회결과에 변론의 전취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.
㈎ 피고는 원고로부터 급수신청을 받고 동익건설이라는 사업체를 운영하는 이광범에게 급수공사를 도급주어, 위 업체가 2001. 4. 20.부터 같은 해 5. 20.까지 이 사건 아파트 및 부대상가 등에 대하여 급수공사를 시행하였는데, 위 공사에 실제로 소요된 비용은 모두 59,130,090원으로서 그 비용내역 및 공사내역은 아래와 같다.
① 비용내역
㉮ 총도급액 41,576,490원(아래 ㉠ + ㉡)
㉠ 총공급가액 37,796,810원(재료비 5,325,183원, 노무비 20,716,503원, 경비 2,900,310원, 기타 경비 1,688,765원, 일반관리비 1,899,700원, 이윤 4,235,429) ㉡ 부가가치세 3,779,680원
㉯ 관급자재비 15,105,600원
㉰ 도로복구비 2,448,000원
② 공사내역
㉮ 일반아파트
㉠ 급수관 구경별 부설 연장거리(총 연장 139m)
구경 32㎜ : 65m
구경 80㎜ : 49m
구경 300㎜ : 25m
㉡ 수도계량기실 총 4개소(구경 32㎜ 1개소, 80㎜ 2개소, 300㎜ 1개소)
㉯ 임대아파트
㉠ 급수관 구경별 부설 연장거리(총 연장 40.5m)
구경 32㎜ : 3.5m
구경 40㎜ : 22m
구경 250㎜ : 15m
㉡ 수도계량기실 : 총 3개소(위 구경별로 각 1개소씩)
㉰ 봉천5동 사무소
㉠ 급수관 부설 연장거리 : 구경 32㎜, 거리 5m
㉡ 수도계량기실 1개소
㈏ 건물을 건축하여 새로이 급수를 받기 위하여는 급수공사에 따른 급수공사비 외에 조례 제11조에 따라 시설분담금도 납부하여야 하는데, 시설분담금이란 정수장, 가압장, 배수지, 송수관 등 생산공급시설에 소요된 건설비를 수익자 부담의 원칙에 따라 징수하는 것으로서 신규급수공사나 구경확대공사 신청시에 수도계량기의 구경에 따라 정액으로 1회 부과하게 되어 있다.
㈐ 한편, 급수공사비는 처음에는 실제공사비를 기준으로 부과하다가 1981. 8. 10.에 이르러 조례의 개정으로 현재와 같이 정액공사비를 부과하는 것으로 변경되었는데, 이는 실제공사비를 부과하는 경우 그 액수 산정의 적정성을 둘러싸고 다툼이 발생하는 등 행정처리상의 어려움을 겪게 되고, 수요가 별로 별개의 수도관을 부설함으로써 시설이 중복하여 비효율적으로 설치되는 등 여러 가지 문제점이 있었기 때문이다.
㈑ 한편, 1981. 8. 10. 최초로 정액공사비제도가 시행되었을 때의 수도조례(당시의 명칭은 급수조례이다, 이하 ‘구조례’라 한다)의 내용은 다음과 같다.
제8조(비용부담 및 급수장치의 귀속)
① 계획급수 지역 내에서의 공사비는 제10조의 규정에 의하여 고시하는 세대당 또는 건축 단위면적 당 일정한 금액(이하 “정액공사비”라 한다)으로 한다. 다만, 공사의 거리 및 난이도에 따라 공사에 소요되는 비용이 정액공사비의 150%를 초과하는 경우에는 정액공사비 외에 150%를 초과하는 부분의 비용을 가산하여 납부하여야 한다.
제9조(공사비 산출방법)
① 정액공사비는 재료비, 노무비, 도로복구비, 양수기대금, 일반행정관리비 및 수수료(자재검사, 준공검사, 설계수수료 포함 등) 등 공사에 소요되는 비용을 합산한 금액으로 하되 일정기간 시행된 공사의 평균치를 기준으로 하여 산출한다.
제10조(정액공사비 및 실지지역의 고시)
제8조의 규정에 의한 정액공사비와 정액제 급수공사를 실시하는 지역 및 특정지역은 매년 초에 시장이 고시한다. 다만, 공공요금 및 물가노임 등의 변동으로 조정이 불가피하다고 인정될 때에는 변경고시할 수 있다.
제11조(시설분담금)
① 전용 급수장치의 신설 또는 개조(급수관의 구경을 확대하는 경우에 한한다)를 목적으로 하는 공사를 하고자 하는 자는 별표 제1의 시설분담금을 제8조의 공사비와 동시에 납부하여야 한다.
㈒ 그러나 그 후 조례가 개정되면서 위 각 규정은 앞서 관계법령에서 본 바와 같이 개정되었는데, 이를 서로 비교해보면, 특히 정액공사비 산출요소로 간선배관 공사비가 새로이 포함되게 된 반면(제9조 제1항), 일정기간 시행된 공사의 평균치를 기준으로 하여 정액공사비를 산출한다는 규정(제9조 제1항)과 정액공사비는 매년 초 시장이 고시한다는 규정(제10조)은 삭제되었다(위의 개정이 언제 이루어졌는지는 불명확하다. 그리고, 송수관 등 수도시설에 소요되는 건설비는 시설분담금으로 징수하는 점에 비추어 보면, 배관공사비를 정액공사비의 산정요소로서 포함한 것이 급수공사비의 성질에 비추어 합당한 것인지는 의문이다.).
㈓ 한편, 인천광역시나 부산광역시 모두 급수공사에 관하여 정액공사비제도를 채택하고 있으나, 일반 건물과 아파트를 구분하여 책정하고 있다(특히 인천광역시의 경우 아파트도 그 규모에 따라 세분하여 책정하고 있다.).
⑶ 판단
㈎ 정액공사비 제도의 취지와 그 한계
살피건대, 정액공사비제도는 공사에 실제로 소요된 비용으로 급수공사비를 산정, 부과함에 따라 발생하게 된 여러 가지 문제점을 해결하기 위하여 채택된 제도로서, 이에 따르면 공사에 소요된 실제의 비용과 상이한 액수의 공사비를 부담하게 될 수밖에 없어(실제공사비와 정액공사비가 일치하는 경우는 극히 드물다고 보아야 할 것이다) 수익만큼 부담한다는 비용부담의 일반적 원칙에 배치되는 부당한 측면이 있기는 하나, 앞서 본 바와 같은 위 제도의 취지에 비추어 보면, 실제의 비용과 다른 액수의 공사비가 부과된다는 점 자체가 위 제도의 유효성이나 정당성에 근본적인 영향을 미치지는 못한다 할 것이다.
그러나, 이와 같이 정액공사비제도에 있어서 실제 소요된 공사비와 부담하게 되는 공사비가 다르게 되는 부당함이 있음에도 불구하고 이를 수용하는 것은, 그 부당성보다 행정처리나 시설운영에 있어서의 효율성이 더 크기 때문이지, 그러한 차이가 갖는 부당성이 무의미하기 때문은 아니라 할 것이고, 따라서 정액공사비제도에 있어서도 수익만큼 부담한다는 비용부담의 일반적 원칙은 가급적 지킴으로써 위와 같은 부당성을 줄여야 할 것인바, 조례상 정액공사비는 공사와 관련된 비용의 합계액으로 이를 정한다고 규정한 취지도 바로 이를 반영한 것이라 할 것이다.
그리고 정액공사비는 공사에 실제로 투입된 비용이 아니라 그 산정요소에 포함되어 있는 각종 요소들의 통계를 모아 산정하는 추정치에 불과하고 따라서 그것이 실제 소요된 공사비와 일치할 수는 없다 하더라도 어느 정도 근접하도록 산정하기 위하여는 통계의 정확성이 우선 담보되어야 하는 것이고 이를 위하여는 가급적 최신의 통계를 이용하여 공사비를 추정함이 바람직한 것이므로, 정액공사비를 정하는 서울특별시장으로서는 가급적 최신의 통계를 토대로 그 실제공사비에 근접한 정액공사비를 산정할 것이 요구된다 할 것인데, 이는 최초 정액공사비제도를 도입한 구조례(제9조, 제10조)가 명시적으로 요구하는 것으로서, 그 해당규정이 삭제된 현재에 있어서도 마찬가지로 필요하다 할 것이다.
그리고 또한 정액공사비제도 속에는 다소간의 비용의 차이에도 불구하고 같은 금액을 부과함으로써 행정상의 편의를 도모하고자 하는 취지가 있음은 명백하므로 그 ‘정액’은 어느 정도까지는 ‘일률적인 정액’이 될 수밖에 없는 측면이 있기는 하나, 정액공사비제도에 있어서도 가급적 비용부담의 원칙을 지켜야 하는 것이고, 또 ‘정액’이라 함은 ‘실제 소요된 금액’에 대치되는 개념으로서 ‘미리 정해진 금액’이라는 의미이지 ‘일률적인 금액’이란 의미는 아닌 것이므로, 모든 급수공사의 경우에 대하여 일률적으로 공사비를 정하는 것은 그것이 비용부담의 원칙을 중대하게 침해하는 결과를 초래할 때에는 조례의 취지에 반할 뿐 아니라 헌법상의 평등의 원칙에도 반하는 것이어서 허용되지 않고, 따라서 서울특별시장으로서는 공사비 산정에 직접적으로 영향을 미치는 요소에 뚜렷한 차이가 있고 그 차이의 구분에 따라 공사비를 달리 산정하는 것이 현저히 곤란하지 않은 경우에 이를 구분하여 산정하여야 할 것이다.
그런데, 급수공사는 기본적으로 땅에 수도관을 매설하는 공사로서 설치하는 급수관의 구경 및 길이에 따라 그 비용이 달라지고 달리 그 비용에 영향을 미치는 요소는 찾아보기 어렵다 할 것인바, 그렇다면, 같은 규모의 공사를 하더라도 아파트와 같은 밀집형 주거행태를 이루는 경우에 있어서는 많은 수용가가 그에 따른 혜택을 누리는 반면 단독주택의 경우에는 이보다 훨씬 적은 수의 수용가가 혜택을 누리게 되고 따라서 밀집형 주거형태를 이루는 경우의 수용가 당 공사비가 단독주택의 경우의 그것보다 현격히 적을 수밖에 없으므로, 정액공사비를 정함에 있어서는 주거 밀집형태에 따라 그 수액에 차이를 두어야 할 것이다.
㈏ 정액공사비 결정 및 이 사건 고시의 위법성
따라서, 조례에 의하여 정액공사비 액수를 결정할 권한을 수여받은 서울특별시장으로서는, 위와 같은 정액공사비제도의 취지에 맞게 이를 정할 의무가 있다 할 것이고 그 액수가 부적절하게 되었을 경우 이를 정정하여야 할 뿐 아니라 이를 위하여 수시로 공사비의 적절성을 검토할 의무가 있다 할 것이다.
그러므로 살피건대, 앞서 본 바와 같이 서울시에 있어서 정액공사비는 1981. 8. 10.자 고시에 의하여 수용가의 주거형태를 불문하고 수용가 당 월 29만 원(면적이 165㎡를 초과하는 경우에는 ㎡당 1,800원)으로 책정된 이래 20여년간 전혀 변동이 없는데, 최초에 정액공사비를 위 금액으로 책정함에 있어서 구조례 제9조 상의 산정요소들이 어떻게 반영되었는지 분명히 알 수는 없으나{피고는 그중 간선공사비가 72,764원(구성비율 25.09%), 인입급수공사비가 143,856원(49.61%), 도로복구비가 62,860원(21.67%), 준공검사수수료 등 행정관리비 및 기타가 10,520원(3.63%)에 이른다고 주장하고, 그 증거로서 을제19호증을 제시하고 있으나, 구조례상 간선공사비는 급수공사비 산정요소 속에 포함되어 있지 않았던 점에 비추어 보면, 위 주장을 선뜻 수긍하기는 어렵다}, 당시에는 이미 서울의 강남을 위시하여 서울시 전역에 아파트가 보급되고 있었고 장래에도 계속하여 아파트가 보급될 상황이었으므로, 주거형태별로 정액공사비를 구분하여 산정할 요인은 존재하고 있었다.
그리고 그 이후에도 계속하여 서울시 각 지역에 대한 개발이 이루어지면서 아파트가 광범위하게 급속도로 보급되고 도로시설 및 급수시설이 확충되면서 전보다도 밀집형 주거형태의 비율이 훨씬 높아지게 되어 주거형태별로 정액공사비를 구분하여 산정할 필요성은 더욱더 증가했다 할 것이고, 또한 정액공사비의 절대 액수 자체의 산정요인들도 상당히 많이 변경되어 지금에 있어서는 1981년에 정한 월 29만 원의 정액공사비를 조례에서 말하는 산정요인들의 합계액으로 볼 수는 없게 되었음에도 불구하고 그 동안 서울특별시장은 단 한 번도 정액공사비를 다시 산정하지 않았는바(재산정을 위한 검토를 하였다는 자료도 없다), 이는 앞서 본 바와 같이 조례에 따라 적절한 정액공사비를 산정할 의무가 있는 서울특별시장이 그 의무를 다하지 못한 것이라 할 것이다.
그렇다면, 서울특별시장의 위와 같은 의무 불이행에 따라서 그대로 유지되고 있는 이 사건 고시는, 위와 같은 사정의 변화에도 불구하고 그 소정의 액수가 정액공사비로서 적정한 것이라는 등의 특별한 사정이 없는 한, 조례에 반하고 또한 헌법상의 평등의 원칙에도 반하는 것이라 할 것이다.
㈐ 이 사건에 있어서의 판단
그런데 앞서 본 바와 같이 이 사건에 있어서 피고가 시행한 급수공사는 5,487세대에 달하는 아파트 및 부대시설에 대한 공사로서는 상당히 소규모이고 그 비용도 59,130,090원에 불과한 반면, 이에 부과된 급수공사비는 모두 1,427,088,130원으로서 실공사비의 24배에 이르는바, 위 실공사비 속에는 배관공사비와 행정관리비 등 정액공사비 산정요인에 해당하는 요소 일부가 포함되어 있지는 않으나, 위 실공사비의 내역을 보면 이는 - 앞서 월 29만 원의 구성요소에 관하여 피고가 주장한 바에 의한다면 - 정액 공사비의 71.28%(급수공사비 49.61% + 도로복구비 21.67%)를 차지하는 것으로서, 나머지 28.72%를 차지하는 다른 비용요소(배관공사비 및 행정관리비 등)를 감안한다 하더라도 실제 소요된 공사비와 부과된 정액공사비 사이에는 너무도 현격한 차이가 있다 할 것이고, 이러한 점에 비추어 본다면, 이 사건 고시에서 정한 월 29만 원은 조례에서 말하는 정액공사비인 “간선배관 및 수요가 인입공사에 소요되는... 등의 합계액”으로는 도저히 볼 수가 없다 할 것이다.
그렇다면, 이 사건 고시는 조례의 위임취지에 현저히 반할 뿐만 아니라 헌법상 평등의 원칙에도 반하는 것으로서 위법하여 무효라 할 것이고, 따라서 무효인 이 사건 고시에 기하여 한 이 사건 각 급수공사비부과처분 역시 위법하다 할 것이다.
㈑ 피고 주장에 대한 판단
이에 대하여 피고는, 서울시에서 1996.부터 2002.까지 사이에 정액공사비 산정요소의 하나로 포함되어 있는 간선배관공사비로 모두 579억여 원을 지출하였고 또한 그 중 이 사건 아파트 소재지를 담당하는 피고 사업소측에서 시공한 금액은 모두 36억여 원에 이르고 있으니, 위 배관공사비용을 고려하여 본다면, 월 29만 원의 정액공사비 책정이 부당하다고 볼 수 없다고 주장한다.
그러나, 갑제21호증의 1, 2의 각 기재만으로는 위 주장사실을 인정하기 곤란할 뿐 아니라(간선배관 공사비용은 정액공사비 산정에 관련되고, 송, 배수관 등의 공급시설 설치비용은 시설분담금과 관련되어 정액공사비와 별도로 부과되는바, 위 서증에 기재된 공사들이 모두 정액공사비 산정에 반영되는 간선공사비로 보기는 어렵다), 위와 같은 공사비 지출 사실이 인정된다고 가정하더라도, 앞서 본 바와 같이 급수공사비와 정액공사비 사이에 현격한 차이가 있다는 판단에 별 영향을 미치지 않는 것으로 보이고, 따라서 이 사건 고시가 조례에 반하고 헌법상 평등의 원칙에도 반하여 위법, 무효라는 결론에는 아무런 영향이 없다 할 것이다.
4. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 이를 취소하고, 이 사건 각 급수공사비부과처분을 모두 취소하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 이우근(재판장) 이규진 이병세