【원고, 피상고인】
한국토지공사 (소송대리인 법무법인 바른 담당변호사 박인호외 1인)
【피고, 상고인】
한국전력공사 (소송대리인 법무법인 세종 담당변호사 이건웅외 2인)
【원심판결】
서울고법 2005. 8. 17. 선고 2001나58988 판결
【주 문】
원심판결의 피고 패소 부분 중, 전기간선시설의 지중설치 비용과 가공설치 비용의 차액에 관한 부분과 폭 20미터 미만의 도시계획예정도로에 의하여 구분된 단지까지의 전기시설 공사비 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원으로 환송한다. 피고의 나머지 상고를 기각한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 폭 20미터 미만의 도시계획예정도로에 의하여 구분되는 단지까지의 전기시설 공사비 부담주체에 관하여
가. 이 사건 택지개발지구에 적용되는 구 택지개발촉진법(1992. 12. 8. 법률 제4530호로 개정된 후 2003. 5. 29. 법률 제691호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘택촉법’이라 한다) 제2조, 제14조는 간선시설의 정의 및 설치에 관하여 주택건설촉진법(1992. 12. 8 법률 제4530호로 개정된 것, 이하 ‘주촉법’이라 한다)을 준용하고 있는바, 주촉법 제3조 제8호, 제36조, 구 주촉법 시행령(1993. 2. 20. 대통령령 제13850호로 개정된 후 1999. 4. 30. 대통령령 제16283호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개정 전 주촉법 시행령’이라 한다) 제35조 제1항, 제4항 및 [별표 6] 제3호의 각 규정에 의하면, 사업주체가 ‘100호 이상 집단으로 건설하는 주택’을 건설하거나 ‘1만 6천 500평방미터 이상의 면적을 일단으로 하여 조성하는 대지’를 조성하는 경우에 그 지역에 전기를 공급하는 자인 피고는 전기간선시설을 피고의 비용으로 설치할 의무가 있고, 여기서 ‘간선시설’의 정의에 관하여 주촉법 제3조 제8호는 ‘도로·상하수도·전기시설·가스시설·통신시설 및 지역난방시설등 주택단지(2이상의 주택단지를 동시에 개발하는 경우에는 각각의 주택단지를 말한다) 안의 기간시설과 그 기간시설을 당해 주택단지 밖에 있는 동종의 기간시설에 연결시키는 시설을 말한다. 이 경우 주택단지의 범위는 대통령령으로 정한다.’고 규정하고 있다.
나. 따라서 주택단지의 개념을 어떻게 설정하느냐에 따라 피고의 전기간선시설 설치의무의 범위가 달라지게 될 것인바, 이에 관한 규정의 변천과정을 보면, 개정 전 주촉법 시행령 제3조의 신설 이전에는 이 사건과 같은 택지개발사업의 경우에 사업지구 전체를 하나의 주택단지로 보았으므로 그 사업지구 안의 전기시설 설치비용은 사업시행자가 부담하여야 하는 것으로 해석되었으나( 대법원 2004. 12. 24. 선고 2004다25666, 25673 판결 참조), 개정 전 주촉법 시행령 제3조가 ‘ 법 제33조의 규정에 의한 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인을 얻어 주택과 부대시설 및 복리시설을 건설하거나 대지를 조성하는 일단의 토지를 말한다. 다만, 철도·고속도로·자동차전용도로·기간도로·폭 20미터 이상인 일반도로(도시계획예정도로를 포함한다) 기타 이와 유사한 시설로 분리된 토지는 이를 각각 별개의 주택단지로 본다.’라고 규정함으로써 ‘철도·고속도로·자동차전용도로·기간도로·폭 20미터 이상인 일반도로(도시계획예정도로를 포함한다) 기타 이와 유사한 시설로 분리’되었는지 여부에 따라 하나의 사업지구 안에 수 개의 주택단지가 존재할 수 있게 되었고, 그 후 1999. 4. 30. 대통령령 제16283호로 개정·시행된 구 주촉법 시행령(이하, ‘개정 후 주촉법 시행령’이라 한다) 제3조는 ‘ 법 제33조의 규정에 의한 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인을 얻어 주택과 부대시설 및 복리시설을 건설하거나 대지를 조성하는 일단의 토지를 말한다. 다만, 철도·고속도로·자동차전용도로·기간도로, 폭 20미터 이상인 일반도로, 폭 8미터 이상인 도시계획예정도로 기타 이와 유사한 시설로 분리된 토지는 이를 각각 별개의 주택단지로 본다.’라고 규정함으로써 주택단지를 구획하는 도로의 범위를 다소 넓힌 것으로 보여진다( 개정 후 주촉법 시행령 부칙 제2조는 ‘이 영 시행 전에 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인을 얻어 조성중에 있는 주택단지의 범위에 관하여는 종전의 제3조의 규정에 의한다.’고 규정하였고, 이 사건 각 택지개발계획은 개정 후 주촉법의 시행일인 1999. 4. 30. 이전에 승인되었으므로, 이 사건 주택단지의 범위에 관하여는 개정 전 주촉법 시행령 제3조가 적용된다).
다. 위와 같은 주촉법 시행령 제3조의 연혁과 그 개정취지에 비추어 보아서나, 개정 전 주촉법 제3조 단서에 들어 있는 가운뎃점은 서로 대등하거나 쉼표로 연결된 단어들 사이보다 더 밀접한 관계인 경우에 사용하는 것이므로 괄호를 포함하는 ‘폭 20미터 이상인 일반도로(도시계획예정도로를 포함한다)’라는 문구 전체가 그 앞의 철도·고속도로·자동차전용도로·기간도로와 대등하게 연결된 것으로 보는 것이 문리상 합리적이라고 보이는 점, 간선시설 설치의무의 범위를 확장시킨 개정 후 주촉법 시행령 제3조는 “철도·고속도로·자동차전용도로·기간도로, 폭 20미터 이상인 일반도로, 폭 8미터 이상인 도시계획예정도로”라고 쉼표와 가운뎃점을 적절히 혼용한 문구를 사용한 점등을 종합할 때 개정 전 주촉법 시행령 제3조 단서의 ‘도시계획예정도로를 포함한다’라는 괄호 안의 문구는 ‘폭 20미터 이상인 일반도로’만을 수식하는 것으로 해석함이 상당하고, 그 밖에 함께 규정된 철도·고속도로·자동차전용도로·기간도로 등은 모두 사업지구 내에 이미 개설된 것만을 의미하는 것으로 보아야 할 것인바, 그렇다면 사업지구 내에 개설예정인 폭 20미터 미만의 도시계획예정도로(일반도로)로 분리된 일단의 토지들은, 그 개설 예정인 도로가 그 기능별 구분에 의할 때 위 개정 전 주촉법 시행령 제3조의 ‘기간도로’에 해당한다 하여도, 개정 전 주촉법 시행령 제3조 소정의 ‘주택단지’로는 볼 수 없다 할 것이다.
라. 그렇다면 원심이 그 판시와 같은 이유로 위와 같은 일단의 토지를 개정 전 주촉법 시행령 제3조의 ‘주택단지’에 해당하는 것으로 보아, 그에 이르는 전기간선시설 비용까지 모두 피고가 부담하여야 함을 전제로 원고가 이미 지급한 비용의 반환을 명한 조치에는 개정 전 주촉법 시행령 제3조 단서 및 시행규칙 제2조 제1호의 해석을 그르친 잘못이 있다 할 것이고, 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.
2. 전기간선시설 지중설치에 따른 공사비 부담자에 관하여
가. 전기간선시설의 지중설치는 도시환경 및 도시미관의 개선효과 등의 장점에도 불구하고 그 혜택의 범위는 주로 그 주택단지 안에서 생활하는 주민들로 한정되는 반면, 그 설치비용은 가공설치비용에 비하여 많게는 10배 가까이 더 소요되는데, 전기요금의 과금체계상 지중화 지역과 비지중화 지역의 전기공급가격을 차등화 하는 것은 불가능에 가까운 것이 현실인바, 결국 지중설치 여부 및 그 비용의 귀속은 위와 같은 제반 사정과 지중화의 진척 정도 및 설치·관리기술의 발달 정도에 따라 입법자가 선택할 문제라 할 것이다.
그러므로 살피건대, 간선시설의 설치의무 및 비용부담에 관한 주촉법 제36조 제1, 3항의 규정은 주촉법이 1981. 4. 7. 법률 제3420호로 개정된 당시부터 존치된 규정들로서, 전기간선시설 설치의무가 인정되는 주택 혹은 단지의 기준과 그 지역적 설치범위에 관하여만 규정하고 있을 뿐, 구체적인 설치방법에 관하여는 명시적 규정을 두고 있지 아니하였고, 주촉법은 그 후 주택법(2003. 5. 29. 법률 제6916호, 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행)으로 전부 개정되었는데, 그 제23조 제5항( 위 개정 전의 주촉법 제4항에 해당한다)의 위임에 의한 구 주택법 시행령(2003. 11. 29. 대통령령 18146호로 전부 개정된 것) 제24조 제4항 및 [별표 2] 제3호는 전기간선시설의 설치범위에 관하여, 원칙적으로 ‘주택단지 밖의 기간이 되는 시설로부터 주택단지의 경계선까지’이나, 다만 지중선로는 ‘사업지구 밖의 기간이 되는 시설로부터 그 사업지구 안의 가장 가까운 주택단지(사업지구 안에 1개의 주택단지가 있는 경우에는 그 주택단지를 말한다)의 경계선까지’로 규정하였는바, 이에 의하면 지중설치의 경우, 사업지구 안의 가장 가까운 주택단지의 경계선까지만 피고측에 그 설치의무가 있고 비용도 그 범위 내에서만 부담하는 것으로 해석되며, 반대해석에 의할 때 거기서부터 개별 주택단지까지의 지중설치비용은 사업주체가 부담하는 것으로 해석할 여지가 크다 할 것이며, 나아가 2007. 1. 11. 법률 제8239호로 개정된 주택법 제23조 제4항은 ‘ 제3항의 규정에 불구하고 제1항의 전기간선시설을 지중선로로 설치하는 경우에는 전기를 공급하는 자와 지중에 설치할 것을 요청하는 자가 각각 100분의 50의 비율로 그 설치비용을 부담한다. 다만, 사업지구 밖의 기간이 되는 시설로부터 그 사업지구 안의 가장 가까운 주택단지(사업지구 안에 1개의 주택단지가 있는 경우에는 그 주택단지를 말한다)의 경계선까지의 전기간선시설은 전기를 공급하는 자가 부담한다.’고 규정함으로써, 비로소 사업지구 안의 가장 가까운 주택단지의 경계선으로부터 개별 주택단지까지의 지중설치비용을 지중설치를 요구한 사업주체와 피고가 반분하여 부담하는 것으로 입법화되었다.
이렇게 볼 때, 적어도 주택법 및 그 시행령의 위 각 개정 이전까지는 입법자가 전기간선시설의 설치의무에 관한 제반 규정은 통상적인 가설방법으로 지중설치의 경우까지 포함하여 그 비용 부담을 규정한 것으로 해석되지는 아니한다.
나. 따라서 특별한 사정이 없는 한 주촉법 제36조 제1, 3항 및 주촉법 시행령 제35조 제1, 4항과 [별표 6]은 모두 통상적인 설치방법을 전제로 한 것으로 보아야 할 것인바, 앞서 본 가공설치비용과 지중설치비용의 차이와 지중설치로 인한 혜택이 미치는 범위, 지중화 비용의 부담 범위, 이 사건 각 택지개발계획 승인·고시 당시까지 전국적인 지중화 비율이 10%에도 현저히 미치지 못하였던 점, 지중화 사업이 본격적으로 시행된 이후에도 가공설치된 기존 전력선의 지중화는 원칙적으로 이를 요구하는 자의 비용 부담으로 선별적으로 진행되어 온 점 등을 고려할 때, 비록 이 사건 택지개발계획 승인·고시 당시에 전력선의 지중화가 상당 정도 진행되기는 하였지만, 위 주촉법 제36조 제1, 3항에서 예정하고 있는 통상적인 설치방법은, 가공설치가 기술적으로 불가능하거나 경제적으로 타당성이 없는 경우를 제외하고는 원칙적으로 가공설치를 의미하는 것으로 봄이 상당할 것이다.
다. 따라서 원고가 공사비부담 약정에 의하여 피고에게 지급한 전기간선설치비용 중 지중설치비와 가공설치비의 차액은 강행법규인 주촉법 제36조 제1항, 제3항에 의하여 피고가 부담하여야 한다는 이유로 이 부분 원고의 본소청구를 받아들인 원심의 판단에는 주촉법 제36조 제1, 3항의 해석을 그르친 위법이 있다고 할 것이며, 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.
3. 기타용도단지까지의 전기시설 공사비 부담 주체에 관하여
앞서 본 바와 같이 이 사건 택지개발에 관하여 준용되는 개정 전 주촉법 시행령 제3조에 의하면, 주촉법 제33조의 규정에 의한 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인을 얻어 주택과 부대시설 및 복리시설을 건설하거나 대지를 조성하는 일단의 토지가 주택단지에 해당하지만, 철도 등 일정한 도로시설로 분리된 경우에는 이를 각각 별개의 주택단지로 보게 된다. 따라서 주촉법 제33조의 규정에 의한 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획에 포함된 ‘복리시설’을 건설하기 위하여 조성하는 일단의 토지도 주택단지에 포함되며, 그 토지가 철도 등 일정한 도로시설에 의하여 다른 토지들과 구분된다 하더라도 이는 개정 전 주촉법 시행령 제3조에서 규정한 주택단지로 취급되어야 한다.
즉, 택촉법 및 주촉법은 사업지구 내에 전체 택지개발지구의 효용 증진에 이바지하고 거주자의 생활복리를 도모하기 위하여 필요한 일정한 용도의 상업용지가 확보되는 것을 예정하고 있고, 개정 전 주촉법 시행령 제3조 단서는 택지개발지구 내에 철도 등 도로시설에 의하여 분리되는 일단의 토지를 별개의 주택단지로 취급하여 피고가 그에 이르는 간선시설의 설치의무를 부담한다고 하고 있을 뿐, 그 문언상 별개의 주택단지로 간주되는 위 일단의 토지에 반드시 주택이 포함되어 있을 것을 요구하고 있지 않다.
따라서 전체 택지개발지구에 포함된 개별 주택단지 내에 주택의 건축이 예정되어 있지 아니하다는 이유만으로는 피고의 간선시설 설치의무가 미치는 개정 전 시행령 제3조 단서 소정의 주택단지에서 제외되는 것으로는 볼 수 없으므로, 원심이 같은 취지에서 이 부분 원고의 청구를 받아들인 조치는 앞서 본 법리에 의한 것으로서 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 법리오해 등의 위법이 없다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 원심판결의 피고 패소 부분 중, 전기간선시설의 지중설치 비용과 가공설치 비용의 차액에 관한 부분과 폭 20미터 미만의 도시계획예정도로에 의하여 구분된 단지까지의 전기시설 공사비 부분에 관한 피고 패소 부분을 파기하여 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원으로 환송하며, 피고의 나머지 상고를 기각하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박일환(재판장) 양승태(주심) 박시환 김능환