【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
교육인적자원부장관 (소송대리인 법무법인 우리법률 담당변호사 김종인)
【원심판결】
서울고법 2005. 7. 19. 선고 2004누19059 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들이 부담한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 사립학교법 제20조의2 제1항 제1호, 2호, 제2항의 명확성 원칙 위배 여부 관련 상고이유에 대하여
헌법상 내재하는 법치국가의 원리에서 파생되는 명확성의 원칙은 국민의 자유와 권리를 제한하는 법령의 경우 그 구성요건을 명확하게 규정하여야 한다는 것을 의미하는바, 어떠한 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석·집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부, 다시 말하면 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 이를 판단할 수 있다. 그리고 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법 취지, 입법 연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로, 결국 법규범이 명확성 원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석 방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석 기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다( 헌법재판소 2001. 6. 28. 선고 99헌바34 결정, 헌법재판소 2002. 4. 25. 선고 2001헌가27 결정, 대법원 2006. 5. 11. 선고 2006도920 판결 등 참조)
사립학교법(2005. 12. 29. 법률 제7802호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제20조의2 제1항은 관할청이 임원의 취임승인을 취소할 수 있는 경우에 대하여 규정하면서 그 제1호에서 ‘이 법 또는 동시행령의 규정에 위반한 때’를, 그 제2호에서 ‘임원간의 분쟁·회계부정 및 현저한 부당 등으로 인하여 당해 학교법인의 설립목적을 달성할 수 없게 한 때’를 규정하고 있으며, 같은 조 제2항은 “ 제1항의 규정에 의한 취임승인의 취소는 관할청이 당해 학교법인에게 그 시정을 요구한 날로부터 15일이 경과하여도 이에 응하지 아니한 경우에 한한다”라고 규정하고 있는바, 위 조항들의 입법 취지 및 사립학교법의 입법목적( 제1조), 그리고 사립학교 임원의 직무 내용에 대하여 규정하고 있는 사립학교법 제19조 등 관련 규정을 체계적·종합적으로 고려하면, 위 문제된 조항들이 관할청이 임원취임승인취소처분을 함에 있어 그 요건을 더욱 구체적으로 세분하고 있지 않다고 하더라도 관할청이 위 조항들에 근거하여 임원취임승인취소처분을 어떻게 할 것인지를 일반 국민이 충분히 예측할 수 있고, 관할청인 피고가 아무런 기준 없이 자의적으로 법적용을 할 수 있을 정도로 피고에게 지나치게 광범위한 재량권을 부여하고 있다고 볼 수는 없으므로, 결국 사립학교법 제20조의2 제1항 제1호, 2호, 제2항은 헌법상의 명확성의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.
같은 취지의 원심의 이 부분 판단은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 위 조항들의 명확성의 원칙 위배 여부에 대한 법리오해의 위법이 없다.
2. 이 사건 교비회계 부당집행 관련 상고이유에 대하여
사립학교법 시행령 제13조 제2항 제2호는 ‘학교교육에 직접 필요한 시설·설비를 위한 경비’를 교비회계의 세출항목으로 규정하고 있는바, 사립학교법 제29조 및 그 시행령 제13조, 사학기관재무·회계규칙 제25조, 제36조 등 관련 법령의 규정을 종합하면 학교법인의 회계는 학교회계와 법인회계로 구분되고 학교회계 중 특히 교비회계에 속하는 수입은 학교가 학생으로부터 징수하는 입학금·수업료 등으로 이루어지는 결과 다른 회계에 전출하거나 대여할 수 없는 등 그 용도를 엄격히 제한하고 있고, 학교회계의 예산은 학교의 장이 당해 학교의 예산·결산자문위원회의 자문을 거쳐 편성한 다음 학교법인 이사회의 심의·의결을 받아 집행하도록 하고 있으며, 학교회계와 관련하여 체결하는 계약은 학교의 장이 그 계약담당자가 되고 그 계약에 따른 지출을 하도록 하고 있으므로, 학교교육에 필요한 시설·설비라도 사립학교 설립 당시 학교법인 내지 설립자가 공사계약을 체결한 시설·설비의 공사비는 그 시설·설비가 학교설립인가조건에 포함되어 있는 시설·설비인지 여부와 상관없이 학교법인의 법인회계에서 지출하거나 설립자가 부담하여야지 사립학교법 시행령 제13조 제2항 제2호를 들어 교비회계에서 지출할 수는 없다고 할 것이다.
원심판결 이유에 의하면 원심은, 소외 1 학교법인은 1992. 7. 30. 피고에게 4년제 대학에 준하는 각종 학교인 (이름 생략)예술학교의 설립인가신청을 하였고, 이에 피고는 1992. 12. 23. 이 사건 제1예술관의 완공 및 이 사건 제2예술관에 대한 소요경비 조달재산을 소외 1 학교법인 명의로 확보할 것 등을 조건으로 하여 위 학교의 설립을 인가한 사실, 소외 1 학교법인은 (이름 생략)예술학교 설립 인가 후인 1994. 2. 20.경 (이름 생략)예술학교 설립인가 신청시 제시한 이 사건 제2예술관의 규모를 확장하여 이 사건 제2예술관에 대한 추가건축공사계약을 체결한 것을 비롯하여 이 사건 개인연습실, 인문관, 연구동을 신축하기로 하는 내용의 계약을 체결하였으며, 이에 따라 위 건물들에 대한 건축공사가 진행되어 모두 완공된 사실(이하 위 각 공사를 ‘이 사건 각 건축공사’라 한다), 한편 소외 1 학교법인은 1996. 9. 11. 피고에게 (이름 생략)예술학교의 설립인가를 신청하였고, 같은 달 19. 설립인가 심사점검표를 제출하였는데 위 심사점검표 중 ‘교사 공사계약 점검표’란에 그 당시 도급계약을 체결한 후 착공하여 완성단계에 있거나 공사 진행 중이던 이 사건 인문관, 연구동의 건물은 기재하지 아니하고 이 사건 제1예술관, 제2예술관, 개인연습실 건물만을 기재하였고, 그 무렵까지 모두 합계 7,097,100,000원의 공사대금이 미지급된 상태이었음에도 불구하고 그 공사대금 전액을 이미 지급하여 미지급액이 없다는 취지의 기재를 한 사실, 피고는 1996. 10. 26. 소외 1 학교법인에게 이 사건 제1예술관, 제2예술관, 개인연습실 및 식당·휴게소, 정수장 등 총 연면적 14,618㎡의 시설과 교지를 대학설립 심사시까지 확보하여 보고할 것과 (이름 생략)예술학교 폐지인가신청서 및 정관변경인가신청서를 1996. 11. 20.까지 제출하도록 할 것 등을 조건으로 소외 1 학교법인의 정관 중 그가 설치·경영하는 학교를 (이름 생략)예술학교로 변경하는 정관변경을 인가하였고, 그 후 피고는 1996. 12. 11. (이름 생략)예술학교의 설립을 인가한 사실, 이 사건 각 건축공사의 총 공사대금은 12,028,800,000원인데 그 공사비는 소외 1 학교법인의 설립자 내지 소외 1 학교법인 법인회계에서 4,454,300,000원을 부담하였고, 나머지 7,574,500,000원은 (이름 생략)예술학교 및 (이름 생략)예술학교의 각 교비회계 내지 교비회계를 상환재원으로 하여 사학진흥재단으로부터 융자받은 금원 등으로 충당한 사실, 피고는 2003. 4. 7.부터 같은 달 19.까지 소외 1 학교법인 및 (이름 생략)예술학교에 대한 종합감사를 실시한 결과, 교비회계 집행 부당 등 총 30건의 위법·부당사항을 적발하였고, 이에 피고는 2003. 7. 15. 소외 1 학교법인에게 감사에서 적발된 위법·부당한 사항 등에 대한 시정을 요구하면서 시정 요구 기한까지 이를 이행하지 않을시 임원취임승인취소 등의 조치를 취할 것임을 계고한 바 있고, 그 후에도 피고는 소외 1 학교법인에게 종전 시정 요구 사항의 불완전 이행을 이유로 보완 등을 요구하면서 그 불이행시 사립학교법 제20조의2에 기하여 임원취임승인 취소 등의 조치를 취할 것이라면서 그 이행을 촉구한 사실, 한편 소외 1 학교법인은 위와 같은 피고의 감사 및 그에 따른 시정요구 등의 와중에 2003. 10. 21. 이사회를 개최하여 같은 달 23. 임기가 만료될 예정인 이사장 겸 이사인 원고 1과 이사인 원고 3, 2의 재선임을 의결하였고, 같은 날 위 원고들로부터 각 취임승낙서를 받은 후 피고에게 취임 승인을 신청하였으나, 피고는 같은 달 28. 소외 1 학교법인에게 위 시정요구사항이 이행되고 있지 않음을 사유로 위 소외 1 학교법인 임원취임승인을 유보한다는 내용의 통지를 한 사실, 피고는 소외 1 학교법인이 교비회계에서 불법지출된 이 사건 각 건축공사대금 중 금 6,484,500,000원을 법인회계에서 교비회계로 세입조치하지 아니하였음은 물론, 시정에 응할 의사로 그 이행계획서를 제출하는 등의 노력도 하지 아니하자, 2004. 2. 4. 위 종합감사결과 교비회계 부당집행 등 사립학교법 위반사례가 지적되어 시정요구를 받았고 그 불이행시 임원취임승인취소가 계고되었음에도 위 시정요구사항을 불이행하였다는 사유로, 위에서 본 바와 같이 이사장 겸 이사 내지 이사로서 취임승인이 유보되었던 원고 1, 3, 2(이하 원고 1, 3, 2를 합쳐 ‘ 원고 1 등’이라 한다)의 각 임원취임승인신청을 반려하였으며, 소외 1 학교법인의 이사인 원고 5, 7, 6, 4와 감사인 원고 8, 9(이하 원고 5, 7, 6, 4, 8, 9를 합쳐 ‘ 원고 5 등’이라 한다)에 대하여 교비회계를 부당집행한 행위는 위 임원들의 직무 태만 내지 동조 하에 이루어진 명백한 사립학교법 위반이라는 사유를 들어 각 사립학교법 제20조의2에 기하여 임원취임승인을 취소하였고, 사립학교법 제25조의 규정에 기하여 소외 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8을 소외 1 학교법인의 임시이사로 선임하는 처분을 한 사실(이하, 위 임원취임승인반려처분을 ‘이 사건 반려처분’이라 하고, 위 임원취임승인취소처분을 ‘이 사건 승인취소처분’이라 하며, 위 임시이사선임처분을 ‘이 사건 임시이사선임처분’이라 한다) 등을 인정한 다음, (이름 생략)예술학교의 설립인가 조건을 초과하는 이 사건 제2예술관 및 개인연습실의 건축비용과 (이름 생략)예술학교의 설립인가조건에 포함되지 않은 이 사건 인문관 및 연구동의 건축비용을 포함하여 소외 1 학교법인이 체결한 이 사건 각 건축공사계약에 기한 모든 건축비용의 지급의무는 소외 1 학교법인에 있다 할 것임에도 불구하고, 그 당시 이사 또는 감사의 직무에 있던 원고 5 등이 직무를 태만히 하여 교비회계와 법인회계가 엄격히 구분되는 현행 법령의 체계하에서 위 공사대금 중 미지급된 금 7,097,100,000원을 교비회계에서 지급하게 한 행위는 위법하다 할 것이므로, 위 위법한 행위로 인한 위 금원 중 소외 9와 소외 10이 변상한 금 590,000,000원을 공제한 금 6,484,500,000원을 교비회계에 세입조치하라는 피고의 시정명령은 적법하다고 판단하였다.
위 법리 및 기록에 비추어 보면, (이름 생략)예술학교 내지 (이름 생략)예술학교 설립인가조건에 포함되지 않은 이 사건 제2예술관 및 개인연습실, 인문관 및 연구동의 건축비용도 교비회계에서 지출할 수 없는 비용이라고 본 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 사립학교법 제29조 및 그 시행령 제13조 제2항 제2호의 해석에 관한 법리오해의 위법이 없다.
3. 이 사건 승인취소처분의 재량권 일탈·남용 여부 관련 상고이유에 대하여
사립학교법 제20조의2 소정의 임원취임승인취소처분은 제재적 행정처분에 해당하는바, 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다( 대법원 2002. 2. 5. 선고 2001두7138 판결, 대법원 2007. 7. 19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결 등 참조)
앞서 본 사실관계를 위 법리에 비추어 살펴보면, 원심이 법인회계에서 부담하여야 할 이 사건 각 건축공사대금 중 일부를 법인회계와 엄격히 구별되고 특히 다른 회계에 전출하거나 대여할 수 없는 등 그 용도가 엄격히 제한되는 교비회계에서 부담하게 한 것은 그 위법의 정도가 중한 점, 원고 4, 5, 6, 7은 소외 1 학교법인의 이사로서 학교법인의 업무에 관한 사항을 심의·결정하고 이사회 또는 이사장으로부터 위임받은 사항을 처리함에 있어서 사립학교법과 정관이 정한 규정을 준수하여야 함에도 불구하고, 소외 1 학교법인과 (이름 생략)예술학교 및 (이름 생략)예술학교의 예산·결산·차입금에 관한 사항을 심의·의결함에 있어 이를 소홀히 하고, 나아가 위 위법행위에 동조한 점, 원고 8, 9는 소외 1 학교법인의 감사로서 학교법인의 재산상황과 회계, 이사회의 운영과 그 업무에 관한 사항을 감사하고, 그 감사결과 부정 또는 불비한 점이 있음을 발견한 때에는 이사장 또는 이사에게 의견을 진술하고 나아가 이사회와 관할청에 보고하는 등의 직무상 의무가 있음에도 불구하고, 소외 1 학교법인 이사회의 위와 같은 위법행위에 대하여 제대로 감사하지 아니하거나 문제점을 알고도 관할청 등에 보고하지 아니하는 등 감사의 직무를 소홀히 하고, 나아가 위 위법행위에 동조하거나 방관한 점, 사립학교법 제20조의2 소정의 임원취임승인취소는 그 궁극적인 목적이 사립학교의 건전한 발달을 도모함에 있다고 할 것인데 이를 위해서는 임원이 조성한 위법·부당한 상태의 현실적인 시정이 선행되어야 하고, 사립학교법이 시정요구에 계고기간을 둔 이유도 위법·부당한 상태의 현실적인 시정을 유도하고자 함에 있다고 보이는데 사립학교법을 비롯한 다른 관련 규정을 살펴보아도 위 처분 이외에 달리 임원들이 조성한 위법·부당한 상태의 시정을 강제할 다른 조치를 취할 방법이 없는 점, 피고는 소외 1 학교법인이 (이름 생략)예술학교의 설립인가신청시 설립인가 심사점검표의 기재와는 달리 위 학교의 교사로 사용될 이 사건 각 건물의 공사대금 중 7,097,100,000원이 미지급된 상태이고, 그 재원이 마련되어 있지 않음은 물론이고 재원조달계획조차 없는 상태임을 알았다면 (이름 생략)예술학교의 설립을 인가하지 아니하였을 수도 있는데다가, 이 사건 승인취소처분이 (이름 생략)예술학교의 설립신청서에 그 학교의 설립 근간을 위협하는 사항에 관한 위 허위사실이 발견된 경우에 피고가 취할 수 있는 조치인 위 대학의 설립인가취소보다는 상대적으로 가벼운 처분으로 보이는 점, 소외 1 학교법인은 피고의 교비회계 부당집행과 관련한 위 시정요구에 대한 시정을 하지 아니하였음은 물론 이를 시정하기 위한 노력도 전혀 하지 아니한 점 등에 비추어보면, 원고 5 등의 위법행위의 정도가 결코 가볍지 아니하다는 이유로 원고 5 등에 대한 이 사건 승인취소처분이 재량권을 일탈·남용한 것이라고 볼 수 없다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 재량권의 일탈·남용에 관한 법리오해 등의 위법은 없다.
4. 이 사건 반려처분 취소소송 등에 관한 원고적격 관련 상고이유에 대하여
행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다( 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조).
사립학교법 제20조 제1항, 제2항은 학교법인의 이사장·이사·감사 등의 임원은 이사회의 선임을 거쳐 관할청의 승인을 받아 취임하도록 규정하고 있는바, 관할청의 임원취임승인행위는 학교법인의 임원선임행위의 법률상 효력을 완성케 하는 보충적 법률행위라 할 것이다. 따라서 관할청이 학교법인의 임원취임승인신청에 대하여 이를 반려하거나 거부하는 경우 학교법인에 의하여 임원으로 선임된 자는 학교법인의 임원으로 취임할 수 없게 되는 불이익을 입게 되는바, 이와 같은 불이익은 간접적이거나 사실상의 불이익이 아니라 직접적이고도 구체적인 법률상의 불이익이라 할 것이므로 학교법인에 의하여 임원으로 선임된 자에게는 관할청의 임원취임승인신청 반려처분을 다툴 수 있는 원고적격이 있다고 보아야 할 것이다.
그럼에도 불구하고, 원심은 이와 달리, 원고 1 등에게는 이 사건 반려처분의 취소를 구할 원고적격이 없고, 나아가 원고 1 등에게 이 사건 반려처분의 취소를 구할 원고 적격이 없는 이상, 이 사건 임시이사선임처분의 취소를 구할 법률상 이익도 없으므로, 원고 1 등의 이 사건 소가 모두 부적법하다고 판단하고 말았으니, 이러한 원심의 판단에는 행정처분의 제3자의 원고적격에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 것이다.
다만, 관할청은 학교법인의 임원으로 선임된 자에게 사립학교법 제22조 소정의 임원결격사유가 있는 경우 외에 이 사건 반려처분의 경우와 같이 피선임자가 종전 임원 지위에 있을 당시 교비회계 부당집행 및 이에 대한 시정요구 불이행 등과 같은 사립학교법 제20조의2 소정의 사유가 있는 경우에도 그 임원취임승인신청을 거부할 수 있다고 할 것이므로 원고 1 등에 대한 이 사건 반려처분은 적법하다 할 것이고, 이 사건 반려처분 및 승인취소처분이 모두 적법한 이상, 위 각 처분을 전제로 한 이 사건 임시이사선임처분 역시 적법하다 할 것이므로 결국 원고 1 등의 이 사건 반려처분 취소청구 및 임시이사선임처분 취소청구는 모두 이유 없는바, 원고 1 등의 이 부분 소를 부적법하다고 본 원심판결에 대하여는 원고 1 등만이 상고하였으므로 불이익변경금지의 원칙상 이 부분 원심판결을 상고인인 원고 1 등에게 불이익하게 변경할 수는 없는 것이므로, 원심판결을 파기하지 아니하고 원고 1 등의 상고를 기각하기로 한다.
5. 결 론
그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자들이 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 안대희(재판장) 김영란 김황식(주심) 이홍훈