【원 고】
학교법인 조선대학교 (소송대리인 법무법인 율촌 담당변호사 박해식외 1인)
【피 고】
교육과학기술부장관 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 최혜리외 1인)
【변론종결】
2008. 7. 23.
【주 문】
1. 원고의 주위적 청구 및 예비적 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
주위적으로, 피고가 2008. 2. 4. 원고에 대하여 한 법학전문대학원 예비인가 거분처분은 무효임을 확인한다. 예비적으로, 피고가 2008. 2. 4. 원고에 대하여 한 법학전문대학원 예비인가 거부처분을 취소한다.
【이 유】
1. 기초 사실
다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑1, 2호증, 갑4호증의 1, 2, 갑5, 6호증, 을1호증의 1, 2, 을2, 3호증, 을4호증의 1, 2, 을5, 6호증, 을9호증의 1 내지 6의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있고, 반증이 없다.
가. 당사자의 지위
원고는 광주에 있는 조선대학교를 설립·운영하는 자이고, 피고는 2007. 9. 28. 시행된 법학전문대학원 설치·운영에 관한 법률(이하 ‘법학전문대학원설치법’이라고 한다)에 따른 법학전문대학원에 관한 인가권자이다.
나. 법학전문대학원제도의 추진과정
(1) 대통령 자문기구인 사법개혁추진위원회는 국민의 다양한 기대와 요청에 부응하는 양질의 법률서비스를 제공하기 위하여 직업윤리관과 가치관을 바탕으로 법적 분쟁을 전문적·효율적으로 해결할 수 있는 지식과 능력을 갖춘 법조인을 양성하기 위하여 법학전문대학원제도 도입을 위한 준비작업을 담당하였고, 2005. 5. 16. 법학전문대학원설치법안을 마련하였다.
(2) 피고는 사법개혁추진위원회가 마련한 법학전문대학원설치법안을 토대로 관계부처와 협의 및 대학의 의견수렴과정을 거쳐 2005. 10.경 법학전문대학원설치법안을 국회에 제출하였고, 법학전문대학원설치법안은 2007. 7. 3. 국회에서 의결되어 2007. 9. 28. 시행되었다.
(3) 피고는 법학전문대학원 설치인가 심사 및 평가지표를 마련하기 위하여 2005. 및 2006.에 걸쳐 2건의 연구용역사업(KRF-2005-044-B00017, 정책연구과제 2005-지정-42)을 실시한 후, 2007. 8.～2007. 9.에 걸쳐 법원행정처, 법무부, 대한변호사협회, 한국법학교수회의 의견을 수렴하고, 4회에 걸쳐 전문가협의회를 개최하여 법학전문대학원 설립인가 심사 및 평가지표를 마련하였다.
(4) 한편, 피고는 2007. 10. 5. 법학전문대학원설치법 제10조, 제11조에 따라 법학전문대학원의 설치인가에 관한 사항 등을 심의하기 위한 법학교육위원회를 구성하면서, 법학교수인 소외 1, 소외 2, 소외 3, 소외 4 등 13인을 위원으로 위촉하였다.
다. 법학전문대학원 설치인가 신청 공고 등
(1) 피고는 법학교육위원회의 심의를 거쳐 2007. 10. 30. 교육인적자원부 공고 제2007-120호로 다음과 같은 내용의 법학전문대학원 설치인가 신청 공고(이하 ‘이 사건 공고’라고 한다)를 하였다.
4. 총 입학정원
ㅇ 2009학년도 법학전문대학원 총 입학정원은 2,000명으로 한다.
5. 선정방법
ㅇ 우수한 법조인 양성을 목적으로 하고 지역 간 균형을 고려하여 선정한다.
ㅇ 전국을 고등법원 관할 구역을 단위로 한 5대 권역으로 설정하고 각 권역 내에서 우수한 대학을 법학전문대학원 설치인가 대학으로 선정한다.
고등법원 소재지지 역서울서울, 경기, 인천, 강원대전대전, 충남, 충북대구대구, 경북부산부산, 경남, 울산광주광주, 전남, 전북, 제주
ㅇ 각 권역 내 설치인가 대학 선정시에도 지역 간 균형을 고려할 수 있으나, 심사결과 부적합하다고 판단되는 경우에는 선정하지 아니한다.
ㅇ 법학전문대학원(개별 대학원의 입학정원 포함)은 법학교육위원회의 심의를 거쳐 교육인적자원부장관이 설치인가 한다.
6. 심사평가
ㅇ 법학교육위원회의 심의를 거쳐 마련된 법학전문대학원 설치인가 심사기준에 따라 평가한다.
ㅇ 실적 평가는 원칙적으로 공고일을 기준으로 한다.
7. 선정대학 발표
ㅇ 예비인가(설립계획 심사결과 통보) : 2008. 1.말경
ㅇ 본인가 : 2008. 9.경
(2) 피고가 2007. 10. 30. 이 사건 공고를 하면서 법학전문대학원 설치인가 심사기준(이하 ‘이 사건 심사기준’이라고 한다)을 발표하고 예비인가제도를 도입하여 2008. 1.말경 예비인가를 받은 대학에 한하여 교원·시설 등에 계획된 투자를 하도록 하는 내용을 발표하였고, 이 사건 심사기준은 교육목표, 입학전형, 교육과정, 교원, 학생, 교육시설, 재정, 관련 학위과정, 대학경쟁력 및 사회적 책무성 등 9개 영역, 66개 항목, 132개 세부항목으로 구성되어 있고, 영역별 배점현황은 다음과 같다.
영 역평가항목 및 배점평가항목수 배점배점비율 ① 교육목표3 404.0%② 입학전형 7606.0%③ 교육과정 1634534.5% ④ 교원 10 19519.5%⑤ 학생 6 12512.5% ⑥ 교육시설 11 10210.2% ⑦ 재정 5 555.5% ⑧ 관련 학위과정 3303.0% ⑨ 대학경쟁력 및 사회적 책무성5484.8% 계 66 1,000 100%
※ 계획 : 61.1%, 실적 : 30.9%, 계획·실적 병행 : 8.0%
라. 원고의 법학전문대학원 설치인가 신청
원고는 2007. 11. 30. 피고에게 입학정원을 100명으로, 특성화분야를 문화법으로 하여 법학전문대학원 설치인가를 신청하였고, 광주권역에서는 원고 이외에 전남대, 전북대, 원광대, 제주대가, 전국적으로는 총 41개 대학이 법학전문대학원 설치인가를 신청하였다.
마. 법학전문대학원 입학정원 배정기준
(1) 피고는 2007. 12. 14. 법학전문대학원 입학정원에 대하여 인구수, 지역 내 총생산(GRDP), 사건 수 등 제반 지역 여건과 법조인 배출의 균형확보 등을 종합적으로 고려하여 서울고등법원 관할 권역과 서울 외 권역에 52% 대 48%의 비율로 배분하되, 심사결과에 따른 대학별 정원배정과정에서 서울 권역과 서울 외 권역에 배분된 입학정원을 ±5%의 범위 내에서 조정할 수 있고, 2007. 12.부터 2008. 1.까지 법학교육위원회의 사실조사(서면심사 및 현지조사) 심의결과를 제출받아 2008. 1.말경 법학전문대학원설치 예비인가 대학을 결정·발표하고, 교원확보 등 법학전문대학원 설치인가 신청서의 이행상황을 확인하여 2008. 9. 최종 인가를 할 계획이라고 발표하였다.
(2) 법학교육위원회는 서울 권역 입학정원을 57%, 서울 외 권역 입학정원을 43%로 정하고, 이 사건 심사기준에 따른 서면심사와 현장조사를 실시하였다.
바. 법학전문대학원 설치 예비인가 대학 선정 등
(1) 법학교육위원회의 위원들은 이 사건 심사기준에 따라 설치인가를 신청한 각 대학을 평가하고 점수를 부여하였는데, 서울 외 권역 및 광주 권역 대학들의 평균점수 및 순위는 아래와 같다.
〈서울 외 권역〉
생략
〈광주 권역〉
생략
(2) 피고는 2008. 2. 4. 법학교육위원회의 심의결과에 따라 서울 권역에 15개 대학, 지방 4대 권역에 10개 대학{그 중 광주 권역에서는 원고를 제외한 전남대(120명), 전북대(80명), 원광대(60명), 제주대(40명)가 선정되었다.}, 총 25개 대학을 예비인가 대학으로 선정하고, 선정된 대학에 대하여 예비인가 대학으로 선정된 사실과 대학별 입학정원 및 ① 배정 입학정원에 따른 설치인가 신청서의 수정·보완 제출, ② 법학과(부) 및 법학 관련 특수대학원의 폐지, ③ 법학 학부 입학정원에서 법학전문대학원 입학정원에 상당하는 학생 정원 감축 후 학부정원 활용 등 후속조치 추진에 만전을 기하여 달라는 내용을 통지하면서, 후속조치 추진 및 교원확보 등 이행상황 점검을 위한 현지조사를 실시하고 현지조사결과 이행계획 등의 불이행 및 제반 여건이 법학전문대학원 운영에 현저히 부적합하다고 판단되는 경우 예비인가 취소 등 제재조치를 취할 예정이라고 통보하였고, 원고 등 예비인가를 받지 못한 대학에 대하여는 별도로 그 사실을 통지하지는 않았다.
(3) 피고는 2008. 2. 15. 보도자료를 통하여 권역별 배정정원 결정, 예비인가 대학 선정원칙, 대학별 배정정원 결정 원칙 및 결과 등을 공개하였는데, 그 중 지방 4대 권역에 대한 대학별 배정정원 결정 원칙 및 결과는 다음과 같다.
ㅇ 배정원칙
· 평가결과를 바탕으로 하되, 권역별 거점대학 육성 및 권역 간 균형 등을 종합적으로 고려하여 입학정원 배정
· 제주는 권역 내 지역균형발전을 우선 배정
· 지역 균형과 함께 법학 교육의 질을 담보하기 위하여 하한선을 지방 순위 9위까지로 함
ㅇ 배정순서 및 결과
① 광주 권역의 제주대(지방 권역 13위)에 지역균형발전 차원에서 40명의 정원 배정
② 100명 이상 배정한 경우 : 권역별로 가장 높은 평가점수를 획득한 대학에는 권역별 거점대학 육성 차원에서 100명 이상 정원 배정
· 대구, 광주, 부산 권역의 최상위 3개 대학(경북대, 전남대, 부산대)에 각각 120명씩 배정
③ 100명 미만을 배정한 경우 : 대학이 획득한 총점뿐만 아니라 장래 법조인 배출의 권역별 균형 등을 함께 고려하여 80명에서 60명의 입학정원 배정
· 광주 권역 차상위 대학인 전북대의 경우 높은 평가점수를 감안하여 80명을 배정하고, 차차상위인 원광대에 60명 배정
④ 선정되지 아니한 경우 : 지방 4대 권역 소재 선정대학 중(제주대 제외) 최하위 점수와 차순위 대학과의 점수 사이에는 최소 13점 이상의 차이가 존재하여 선정에서 제외.
2. 본안전 항변에 관한 판단
가. 본안전 항변
피고는 2008. 2. 4. 법학전문대학원 설치 예비인가 대상으로 선정된 대학들에 대하여 선정사실을 통보하였을 뿐이고 법학전문대학원 설치 인가신청에 대한 인가처분이나 거부처분을 한 사실이 없고 위 예비인가 대상 대학의 선정 및 통보는 2008. 9.경으로 예정되어 있는 법학전문대학원 설치인가처분의 준비단계에 불과한 것이므로, 이로써 원고의 법적 지위나 권리·의무에 직접 영향을 주는 것은 아니라고 할 것이고, 따라서 행정소송의 대상인 처분 자체가 존재하지 아니하거나 행정소송의 대상으로서의 처분이라고 할 수 없으므로, 이 사건 소는 부적법하다.
나. 판 단
살피건대, 행정소송법상 항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위를 의미하는 것인데, 이 사건에 있어서 예비인가를 받은 대학만이 ‘입학전형계획 개요 발표’를 통하여 법학전문대학원의 개원을 위한 준비작업에 착수할 수 있고, 설치인가 신청서를 수정, 보완할 수 있으며, 본인가를 위한 이행점검 및 현지조사 실시를 받음으로써 본인가를 받을 기회를 부여받는 등 후속절차를 거칠 수 있는 권리와 지위를 부여받는데 반하여 예비인가를 받지 못한 대학은 그 이후의 후속절차에서 완전히 배제되므로, 위 2008. 2. 4.자 법학전문대학원의 예비인가는 본인가를 위한 준비단계의 행위가 아니라 별도도 독립한 처분이라고 할 것이고, 나아가 피고가 법학전문대학원의 예비인가를 하면서 원고를 그 선정대상에서 제외한 행위는 원고에 대한 예비인가 거부의사를 분명히 한 것으로서 거부처분(이하 피고가 원고를 그 선정대상에서 제외한 행위를 ‘이 사건 처분’이라고 한다)에 해당한다고 할 것이다.
따라서 피고의 본안전 항변은 이유 없다고 할 것이다.
3. 본안에 관한 판단
가. 원고의 주장
(1) 법학교육위원회의 구성의 위법성
피고는 사단법인 한국법학교수회의가 법학교육위원회의 법학교수 위원을 추천하겠다는 제안을 거부하고 법학전문대학원 설립인가를 신청한 서울대, 이화여대, 경북대, 전남대에서 교수로 재직하고 있는 소외 1, 소외 2, 소외 3, 소외 4를 법학교육위원회의 위원으로 위촉하였는데, 위 교수들을 법학교육위원회의 위원으로 위촉한 것은 법학전문대학원설치법 제13조의 제척사유 규정에 위반된다.
(2) 법학교육위원회의 심의의 위법성
법학교육위원회는 심의기관에 불과함에도 그 위원들은 심의결과를 사전에 언론기관에 노출시켜 왔고, 청와대 전 홍보수석인 소외 5 및 소외 5가 추천한 언론계 위원인 소외 6 뿐만 아니라 그 이외의 다른 법학교육위원회 위원들의 구성 및 활동에도 광범위한 부정과 편법이 있었으며, 법학교육위원회 위원들의 업무에 있어서 법학전문대학원 설치 인가를 신청한 대학들은 설치인가, 입학정원 배정, 심의기준 등에 있어서 모두 경원자 지위에 있어서 어느 한 대학에 대한 심의는 필연적으로 다른 대학에 영향을 미칠 수밖에 없는데 법학교육위원회의 위원들은 학연, 지연 및 여러 차례 합숙 등을 통하여 상호 평가에 암묵적인 영향을 미치지 않았다고 볼 수 없는 등 법학교육위원회 위원들이 업무를 수행함에 있어서 공정하였다고 볼 수 없다.
(3) 이 사건 심사기준 변경의 부당성(신뢰이익 침해의 문제)
원래 법학전문대학원 설치인가 심사기준은 한국학술진흥재단 등에서 깊은 연구를 통하여 세부기준까지 마련해 두고 있어서 법학전문대학원의 설치를 준비하는 대학은 이 기준에 맞춰 설치인가 신청을 대비하고 있었는데, 피고는 2007. 10. 30. 이 사건 심사기준을 발표하면서 대학들이 예상하지 못하였던 외국어 강좌의 개설 운영정도(10점), 교수 중 여성교수의 비율(실적 및 3년간 채용계획, 10점), 최근 5년간 사법시험 평균 합격자 수(15점), 최근 5년간 법학과 졸업생 대비 합격자 수(10점) 등의 세부평가항목과 ‘대학의 경쟁력 및 사회적 책무성’의 평가영역의 대학 구조개혁 추진실적(10점)의 평가항목을 신설하여 설치인가 심사기준을 변경하여 원고 등 법학전문대학원의 설치를 준비하는 대학들의 신뢰이익을 침해하였다.
나아가 ① 위 여성교수비율의 세부평가항목은 원래는 계획평가항목이어서 향후의 채용계획을 명시하기만 하면 만점을 주기로 되어 있었는데 현재까지의 실적도 평가하는 항목으로 변경되어, 교육과학기술부의 ‘여성교수 채용확대를 위한 국립대 교수정원 증원계획’에 따라 여성교수정원을 추가로 배정받은 국립대학교나 여자대학교에 일방적으로 유리하게 되었고, ② 외국어 강좌의 개설 운영정도의 세부평가항목도 원래 5개 강좌에서 20개 강좌로 변경되었는데, 이는 우리의 현실에 맞지 않을 뿐만 아니라 특정대학 소속 법학교육위원회 위원의 주장에 따라 강좌수가 증가된 것이며, ③ 법조인 배출실적의 평가항목은 그동안 법조인을 많이 배출한 국립대 등에 유리한 조항일 뿐만 아니라 소외 5는 제18대 국회의원 선거에 출마선언을 하고 자신의 지역구인 전북 익산에 있는 원광대가 지방사립대 중 영남대에 이어 두 번째로 많은 사시 합격생을 배출하였다는 점에 착안 최근 5년 사시 평균합격자 수와 법대졸업생 대비 합격자 수를 25점 반영해야 한다고 주장하여 그 기준이 원광대의 법학전문대학원 예비인가에 결정적으로 기여하였다고 주장하고 있는 만큼 이 기준에 대한 의혹이 있고, ④ 대학 구조개혁 추진실적의 평가항목은 2007년 이전 수년간 국립대 상호간의 통폐합이 강력히 추진되어 왔기 때문에 많은 국립대학들은 구조개혁의 실적을 가지고 있었고, 특히 원고와 경원자 관계에 있는 전남대가 여수대와 통폐합되고, 전북대가 익산대와 통폐합되어 국립대인 전남대와 전북대에만 유리한 기준이다.
(4) 이 사건 심사기준의 수립·변경절차에 있어서의 위법성
법학전문대학원설치법 제21조는 법학전문대학원의 설치에 관한 중요한 기준을 수립·변경하는 경우에는 법원행정처장, 법무부장관, 대한변호사협회장 및 한국법학교수회장 등의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있는데, 피고는 여성교수비율, 외국어 강좌개설 운영, 사법시험합격자수 및 비율, 대학경쟁력 및 사회적 책무성 등의 기준을 새롭게 추가하거나 변경함에 있어서 위와 같은 의견수렴절차를 거치지 않았다.
(5) 지역 간 균형 고려의무 위반
법학전문대학원의 설치인가 등을 함에 있어서 지역 간 균형을 고려하여야 하는데, 피고는 지역 간 균형을 위하여 고려하여야 할 요소인 인구비율, 법률수요 발생비율, 산업생산성 기여비율 등을 무시하고, 광주·전남에 비하여 인구, 법률수요, 산업생산성 등이 절반에도 못미치는 전북에는 전북대, 원광대에 140명의 입학정원을 배정한 반면에, 광주·전남에는 전남대에 120명의 학생만을 배정하였고, 또한 원고보다 평가점수가 훨씬 낮은 제주대에 예비인가를 하여 지역 간 균형을 고려하지 않았다.
(6) 따라서 이 사건 처분은 위법하므로, 주위적으로 이 사건 처분의 무효확인을 구하고, 예비적으로 이 사건 처분의 취소를 구한다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 인정 사실
다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑3호증의 1 내지 8, 갑4호증의 1, 2, 갑5, 6, 7호증, 갑8호증의 1, 2, 갑10, 19호증, 을6호증, 을9호증의 1 내지 6, 을10, 11, 12호증, 을15호증의 1 내지 4, 을17호증의 1 내지 15의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있고, 반증이 없다.
(1) 법학교수 출신 위원들의 제척사유 신고 등
(가) 법학교육위원회의 법학교수 출신 위원인 소외 1, 소외 2, 소외 3, 소외 4는 2007. 12.경 자신들이 재직 중인 대학교에 대한 제척사유를 각 신고하였고, 그 후 법학전문대학원 설치 인가신청을 한 총 41개 대학교에 대한 심사평가를 함에 있어서 자신들이 소속되어 있는 대학교에 대한 평가에 관여하지 않았다.
(나) 법학교육위원회의 위원장 겸 위원인 소외 1은 이화여대 총장 및 사법개혁추진위원회의 위원을 역임하였고, 위원인 소외 2는 시민단체인 참여연대에서 법학전문대학원 도입 관련 활동을 하고 사법개혁추진위원회의 위원을 역임하였으며, 소외 3은 사법개혁추진위원회의 위원을 역임하였고, 소외 4는 전남대 법대학장, 한국법학교수회의 감사 및 사법개혁추진위원회의 전문위원을 역임하였다.
(2) 법학전문대학원의 설치인가 심사기준에 대한 연구, 의견수렴 및 심의과정 등
(가) 앞서 본 바와 같이 피고의 재정지원에 의하여 2건의 연구용역이 실시되었는데, 그 중 제1차 연구용역은 2005. 5.～2005. 12. 서울대 김신복 교수 외 8인에 의하여 수행되어 ‘법학전문대학원 설치 및 인가 심사기준 연구’라는 제목으로 연구보고서(이하 ‘제1차 연구보고서’라고 한다)가 제출되었고, 제2차 연구용역은 2005. 12.～2006. 5. 한국학술진흥재단에서 건국대 한상희 교수 외 5인에 의하여 수행되어 ‘법학전문대학원의 교육과정 분야 설치인가 심사기준 연구’라는 제목으로 연구보고서(이하 ‘제2차 연구보고서’라고 한다)가 제출되었다.
그리고 제1차 연구보고서에는 연구에서 제시된 대안이나 의견 등은 교육인적자원부의 공식 의견이 아니라 연구진의 견해라고 밝히고 있고, 제2차 연구보고서에는 이 연구는 법학교육위원회에서 사용될 수 있는 심의를 위한 자료로서 그 어떠한 구속력이나 규범력도 가지지 않는다고 밝히고 있다.
(나) 피고는 2007. 8.～2007. 9.에 걸쳐 법원행정처, 법무부, 대한변호사협회, 한국법학교수회에 제2차 연구보고서를 송부하여 법학전문대학원 설치인가 심사기준 및 평가지표에 관하여 의견을 수렴하였다.
(다) 법학교육위원회는 2007. 10. 5.부터 2008. 1. 26.까지 사이에 15회에 걸쳐 회의를 개최하여 법학전문대학원 설치인가 심사기준, 법학전문대학원 권역별 대학 선정 및 정원배분 등에 대하여 심의하였는데, 그 주된 심의결과는 다음과 같다.
① 2007. 10. 16.자 제3차 회의에서는 평가영역 및 세부평가항목의 배점과 항목구성 전반에 걸친 광범위한 논의가 있었는데, 여기서 ㉮ 외국어 강좌개설보다는 특별한 기회부여, 기존의 법과대학 정비, 과목 수 적정 등에 대한 평가 실시가 필요, ㉯ 법률시장 개방대비, 국제적인 경쟁력을 갖춘 법률가 양성 등을 위하여 외국어 강좌개설 필요, ㉰ 외국어 강좌개설과목 수가 너무 적으므로 그 과목 수를 강화하여야 한다는 의견이 제시되었고, 여성교수비율과 관련하여 교육부의 정책계획에 따라 정하도록 하되 여성교수비율 30% 목표와 항목 배점이 작아 10점 상향 필요하다는 의견이 제시되었으며, 대학경쟁력 및 사회적 책무성 평가항목과 관련하여서는 대학경쟁력 지표에서 현황 및 실적 부분을 담아 평가지표에 반영할 필요가 있고, 위 평가항목에 대하여는 교육부에 위임하여 교육부에서 평가한 후 법학교육위원회에서 최종 확정하는 방안이 제안되었으며, 심사기준에 대학의 교육역량과 사법시험 합격자 배출 실적 부분을 담아야 한다는 의견이 제시되었다.
② 2007. 10. 18.자 제4차 회의에서는 사법시험 합격자 수를 새로운 평가지표로서 채택하되 30점 범위 내에서 반영하는 방안이 논의되었고, 설치인가 심사기준에 관한 구체적인 검토는 법학교육위원회의 위원 4인으로 소위원회를 구성하여 논의하기로 결정하였으며, 심사평가 권역에 대하여는 고등법원 관할 5개 권역 등 다양한 논의가 있었고 고등법원 관할 5개 권역을 대부분 위원이 지지하였는데 그 논거는 법학전문대학원의 질 보장과 지역균형발전이 동시에 고려되어야 하나 법조 우수인력 양성차원의 질 보장이 우선되어야 한다는 것이었다.
③ 2007. 10. 25.자 제5차 회의에서는 2007. 10. 22.～2007. 10. 23. 소위원회에서 결정한 법조인 배출실적을 학생의 평가영역 부문에 학교별 합격자 수(15점)와 법학과 졸업생 대비 합격생 비율(10점)의 세부평가항목으로 포함시키기로 결정되었고, 대학경쟁력 및 사회적 책무성과 관련하여서는 일부 위원들이 법학전문대학원 설치인가 심사기준과 관련성이 적다는 의견이 제시되었고 대학의 윤리적 책임 및 사회적 책무성이 강조될 수 있는 방향으로 지표의 표현방식을 수정하는 것이 타당하다는 의견도 개진되었다.
④ 2007. 10. 27.자 제6차 회의에서는 대학경쟁력 및 사회적 책무성 등에 관하여 전반적인 검토가 이루어졌고 위와 관련하여 배점을 당초 50점에서 48점으로 조정하고 세부평가항목의 명칭을 수정하기로 하였다.
⑤ 2007. 10. 29.자 제7차 회의에서는 법학전문대학원 권역별 대학선정 기본방향이 결정되었다.
⑥ 2007. 11. 6.자 제8차 회의, 2007. 11. 15.자 제9차 회의 및 2007. 11. 22.자 제10차 회의에서는 서면심사, 현지조사 등 법학전문대학원 설치인가 심사계획안에 대한 심의가 이루어졌다.
⑦ 2007. 12. 13.자 제13차 회의에서는 인구수, 지역 내 생산, 사건 수 등 제반 지역여건과 법조인 배출의 균형 확보 등을 종합적으로 고려하여 서울고등법원 관할 구역인 서울권역(서울, 경기, 인천, 강원)에 52%, 대전, 광주, 대구, 부산 각 고등법원 관할 구역인 서울 외 권역에 48%의 각 비율을 배분하여 입학정원을 정하되, 위 입학정원의 비율은 설치인가 심사결과에 따라 양 권역 간 ±5% 범위 내에서 조정할 수 있도록 하는 내용의 입학정원 배분원칙을 정하였다.
⑧ 2008. 1. 26.～2008. 1. 28.에 있었던 제15차 회의에서는 서울고등법원 관할 권역과 서울 외 4대 권역 간의 정원 비율(57% : 43%)이 결정되고 각 권역별 예비선정 대학 및 정원이 결정되어 2008. 1. 28. 피고에게 보고되었다.
(3) 법학전문대학원 선정 관련 파문
(가) 청와대 전 홍보수석이었던 소외 5는 제18대 국회위원 선거에 전북 익산에서 출마를 선언한 상태에서 2007. 1. 31. 언론사 기자들에게 자신이 청와대에 근무할 당시 법학전문대학원 관련 임시 TF(Task Force)팀에 참여하여 법학교육위원회 위원 선정과정에서 청와대 홍보수석 몫으로 배정된 언론계 인사를 익산 출신 인사로 추천하여 성사시켰고, 전북 익산에 있는 원광대가 지방사립대 중 영남대에 이어 두번째로 많은 사법시험 합격생을 배출하였다는 점에 착안하여 최근 5년 사법시험 평균합격자 수와 법대졸업생 대비 합격자 수를 25점 반영해야 한다고 주장했으며, 이 기준이 원광대의 예비인가에 결정적으로 기여하였다고 발표하였다.
(나) 소외 5는 법학교육위원회의 예비인가 대학 선정에 대한 심의결과가 피고에게 보고되기 하루 전인 2007. 1. 27. 앞면에는 ‘원광대에 로스쿨을 유치시킨 소외 5’라는 문구가, 본면에는 ‘익산지역 출신 언론계 인사를 법학교육위원회 위원으로 포함시켜 결국, 원광대가 로스쿨을 유치하는 데 기여하였다’는 내용이 적힌 선거홍보물의 제작을 의뢰하였다.
(다) 이로 인하여 법학전문대학원 선정 관련 파문이 정치권으로 확산되었다.
(4) 이 사건 심사기준
(가) 외국어 강좌의 개설운영정도 관련
① 피고는 이 사건 심사기준의 교육과정(345점) 평가영역 중 전공선택과목의 확보(50점) 평가항목에 외국어 강좌의 개설운영정도(10점)를 세부평가항목으로 포함하였다.
② 제1, 2차 연구보고서에는 외국어 강좌의 개설에 관한 평가항목이 포함되어 있지는 않았으나, 피고의 법원행정처에 대한 의렴수렴 당시 법원행정처는 피고의 심사기준(안)에 대하여 국제경쟁력 있는 법률가를 양성할 수 있도록 유도하는 평가지표가 부족하다고 지적하면서, 국제경쟁력 있는 법률가를 양성할 수 있는 교원을 채용하고 교과과정을 마련하는 지표를 강화할 필요가 있으며 외국대학의 학위를 취득하고 외국어 강의가 가능한 교원확보 여부 및 외국어 강의 교과과정 개설 지표를 추가할 필요가 있다고 회신하였고, 4차례에 걸쳐 개최된 전문가 협의회에서도 법학전문대학원은 국제적 환경에 대응할 수 있는 전문변호사를 양성하는 과정이므로 입학전형시 학생의 외국어 능력 측정과 전공선택과목에서 외국어 강좌 개설이 필요하다는 지적이 있었다.
(나) 여성교수 비율 관련
① 피고는 이 사건 심사기준의 교원(195점) 평가영역 중 교수구성의 다양성(20점) 평가항목에 교수 중 여성교수의 비율(실적 및 3년간 채용계획, 10점)을 세부평가항목으로 포함하였고, 현재까지의 채용실적과 향후 3년간의 채용계획을 각 5점으로 배정하였다.
② 제2차 연구보고서에서는 교수요원 중 여성교수비율 기준을 교수 구성의 다양성 기준의 일환으로 제시되었고, 5년간 채용계획을 10점 만점으로 평가하도록 되어 있었다.
③ 그런데 전문가 협의회의 검토 및 법학교육위원회 심의과정에서 위 항목을 심사기준으로 하는 목적이 대학의 교원임용에 있어 양성평등 제고로 고급여성 인적자원의 개발, 활용을 높이고 대학 내 여교수의 비율 및 의사결정 참여를 확대하려는 것인데, 향후의 채용 계획만을 평가하는 경우 여성교수의 비율이 높아 추가로 채용할 필요성이 적은 대학이 오히려 불이익을 받게 되는 면이 있고, 교육인적자원부에서 2004.부터 추진하고 있는 대학 양성평등 조치계획에 의하여 각 대학은 3년마다 양성평등조치계획을 수립하는 한편, 그 실적을 매년 제출하도록 하고 있으므로(국공립대의 경우 의무사항, 사립대의 경우 자율사항), 그동안의 양성평등조치계획 이행 정도를 반영할 필요도 있어 이 기준을 계획평가만으로 할 것이 아니라 일정 부분에서는 실적 평가의 도입이 필요하다는 지적도 있었다.
④ 2006년도 전국 4년제 일반대학 소속 법과대학의 경우 전임교원 중 여성교수의 비율은 국립대의 경우 평균 7%, 사립대의 경우 평균 5.2% 수준으로 국립대가 사립대에 비하여 평균적으로 여성교수 확보율이 다소 높은 편이었다.
(다) 법조인 배출실적 관련
① 피고는 이 사건 심사기준의 학생(125점) 평가영역 중 법조인 배출실적(25점) 평가항목에 최근 5년간 사법시험 평균 합격자 수(15점), 최근 5년간 법학과 졸업생 대비 합격자 수(10점)를 세부평가항목으로 포함하였다.
② 제1차 연구보고서에는 법조인 배출실적이라는 평가영역에서 교육능력을 평가하기 위하여 외부적, 객관적 교육여건뿐만 아니라 교육의 결과로서 나타나는 교육능력을 평가요소로 삼을 필요성이 대두되는데, 이러한 교육결과 지표 중의 하나가 배출실적이라고 할 수 있으므로 이를 법학전문대학원의 인가기준 또는 정원 인가기준으로 삼을 필요가 있다고 보고하였다.
③ 원고와 원광대는 최근 5년간 사법시험합격자 수가 25명 이하이므로 이 사건 심사기준에 따르면 각 기본점수인 3점을 받게 되었다.
(라) 대학경쟁력 및 사회적 책무성 관련
① 이 사건 심사기준에는 대학경쟁력 및 사회적 책무성(48점)의 평가영역이 포함되어 있고, 여기에 아래와 같이 5개의 평가항목, 11개의 세부평가항목으로 구성되어 있다.
평가영역 평가항목 세부평가항목배점 9. 대학경쟁력 및 사회적 책무성(48점) 9.1 대학구조개혁추진 실적(10) 9.1.1 대학구조개혁추진실적 5 9.1.2 대학 내 유사, 중복학과 통폐합실적5 9.2 대학특성화 추진 실적(10) 9.2.1 특성화분야 선정10 9.3 고등교육의 국제화 정도(10) 9.3.1 국제화 지향목표가 대학의 중장기 발전 계획에 적정하게 반영되어 있는지 여부3 9.3.2 국제화 전담조직 형태 및 근무자 수의 적성성2 9.3.3 연구의 국제화 실적3 9.3.4 교육의 국제화 실적2 9.4 연구윤리 확보 수준(10) 9.4.1 연구윤리 관련 규정 5 9.4.2 연구윤리 규정 적용을 위한 노력 정도5 9.5 교육정상화를 위한 사회적 책무 수행 정도(8) 9.5.1 최근 3년간 대입 관련 행·재정 제재실적 유무4 9.5.2 사회적 배려대상자 선발비율4
② 여기서 ‘대학경쟁력 및 사회적 책무성’ 평가영역의 ‘대학구조개혁 추진실적’의 평가항목 중 ‘대학구조개혁 추진실적’의 세부평가항목은 배점이 5점인데, 그 평가지표에는 ㉮ 국립대학 간 통폐합 대학으로 선정되어 정부의 재정지원 대상 대학으로 선정된 경우에는 5점, ㉯ 정원감축에 따른 구조개혁 선도대학으로 선정되어 정부의 재정지원을 받은 경우 중 연차지원 대상 대학으로 선정된 경우에는 5점, 단년도 지원 대상 대학으로 선정된 경우에는 3점을 획득할 수 있도록 규정되어 있다.
③ 대학구조개혁 추진실적의 세부평가항목에서 만점인 5점을 획득한 국립대의 수는 6개이고, 구조개혁 선도대학으로 선정되어 만점인 5점을 획득한 대학은 10개인데 그 중 9개가 사립대이다.
(5) 지역 간 균형 유지 관련
통계청의 2005. 통계자료에 의하면, 광주·전남의 인구수는 3,228,818명이고, 전북의 인구수는 1,778,879명이다.
라. 판 단
(1) 법학교육위원회의 구성의 위법성 여부에 관한 판단
(가) 법학전문대학원설치법 제10조, 제11조는 법학전문대학원에 관한 사항을 심의하기 위하여 13인의 위원으로 구성되는 법학교육위원회를 두도록 규정하고 있고, 13인의 위원 중 4인을 법학교수 또는 부교수로 위촉하도록 규정하고 있다. 한편, 같은 법 제13조는 위원 본인 또는 그 배우자가 심의대상인 대학 또는 대학을 설치·경영하는 학교법인에 재직하고 있는 경우 당해 심의에 관여하지 못하도록 하는 내용의 제척사유를 규정하고 있다.
(나) 그런데 위 제척사유 규정에서 법학교육위원회의 심의 대상인 대학에 재직하고 있는 자는 위원이 되지 못하는 것으로 규정하고 있지 않고 심의대상인 대학에 위원 본인 등이 재직하고 있는 일정한 경우에 당해 심의에만 관여하지 못하도록 규정하고 있는 점, 제척사유 규정의 취지는 위원이 심의대상이 되는 대학과 일정한 이해관계가 있는 경우 당해 심의에 참여할 수 없도록 함으로써 심의의 객관성과 공정성을 보장하기 위한 것인데, 일정한 관계가 없는 다른 대학에 대한 심의에서 배제하지 않은 것이 잘못이라고 할 수는 없는 점, 법학전문대학원설치법 제11조 제3항은 법학교육위원회의 위원 중 법학교수 또는 부교수 4인은 법원행정처장, 법무부장관, 대한변호사협회장의 추천을 받아 위촉되는 다른 위원들과는 다르게 다른 기관의 추천 없이 피고가 위촉하도록 규정되어 있어 피고로서는 한국법학교수회의 추천을 받을 이유가 없고, 한국법학교수회가 위원을 추천하였다고 하더라도 이에 구속되어야 할 이유가 없는 점, 피고는 이 사건 공고 전에 위원들을 위촉하여 당해 대학들이 법학전문대학원 설치인가신청을 하기 전에 이미 법학교육위원회가 구성되어 있던 점, 법학교수 위원인 소외 1, 소외 2, 소외 3, 소외 4는 위원으로 위촉되기 전에 대통령 자문기구인 사법개혁추진위원회에서 위원 또는 전문위원으로 활동하는 등 법학전문대학원제도 도입단계부터 관여하였고 법학전문대학원 제도에 대한 경험을 가진 자들인 점, 법학교수 위원인 소외 1, 소외 2, 소외 3, 소외 4는 2007. 12.경 자신들이 재직 중인 대학교에 대한 제척사유를 각 신고하였고, 그 후 법학전문대학원 설치 인가신청을 한 총 41개 대학교에 대한 심사평가를 함에 있어서 자신들이 소속되어 있는 대학교에 대한 평가에 관여하지 않은 점 등에 비추어 보면, 법학교수인 소외 1, 소외 2, 소외 3, 소외 4를 법학교육위원회의 위원으로 위촉한 행위가 위법하다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(2) 법학교육위원회의 심의의 위법성 여부에 관한 판단
살피건대, 앞서 본 바와 같이 소외 5가 제18대 국회의원 선거에서 출마하여 원광대에게 유리한 인사를 법학교육위원회의 위원으로 추천하고 원광대에게 유리한 심사기준을 주장하여 원광대가 법학전문대학원의 예비인가를 받는 데 결정적인 기여를 하였다고 발표한 것이나 법학교육위원회의 심의결과가 피고에게 보고되기도 전에 그 심의결과를 선거홍보물의 제작에 사용한 점에 비추어 보아 법학교육위원회의 위원들이 업무를 수행함에 있어서 공정하지 못하였다는 의혹을 불러일으킬 수는 있으나, 이런 의혹만으로는 법학교육위원회의 심의과정이 심히 불공정하여 위법하다고 보기에는 부족하고, 달리 법학교육위원회의 위원들이 학연, 지연 및 여러 차례 합숙 등을 통하여 위원들과 이해관계가 있는 대학들을 우대하였거나 경쟁관계에 있는 타 대학의 심의에 관여하여 해당 대학의 상대평가에 영향을 주었다는 점을 인정할 증거가 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
(3) 심사기준 변경으로 인한 신뢰이익 침해 여부에 관한 판단
살피건대, 앞서 본 바와 같이 피고의 재정지원에 의하여 2건의 연구용역이 실시되어 제1, 2차 연구보고서가 피고에게 제출되었는데, 위 각 연구보고서는 법학교육위원회가 법학전문대학원 설치인가를 결정하는 데 기초자료로 활용될 수 있는 초안으로서 연구용역수행자의 의견 내지는 정책제안일 뿐 피고의 의견이 아니므로 어떠한 구속력이나 규범력을 가지고 있지 아니하고, 나아가 피고가 위 각 연구보고서의 내용을 공식적으로 자신의 의견으로서 표명한 사실이 없고, 따라서 원고가 한국학술진흥재단에서 연구하여 제출된 제2차 연구보고서를 신뢰하여 이에 따라 법학전문대학원 설치인가신청을 준비하였다고 하더라도 원고의 신뢰가 보호할만한 가치가 있는 것으로 평가되어지지도 않으므로, 원고의 이 부분 주장 또한 이유 없다.
(4) 이 사건 심사기준의 수립·변경절차에 있어서의 위법성 여부에 관한 판단
(가) 법학전문대학원설치법 제21조는 교육과학기술부장관은 교원·시설·교육과정 등 법학전문대학원의 설치에 관한 중요한 기준을 수립·변경하고자 하는 경우에는 법원행정처장·법무부장관·대한변호사협회장 및 한국법학교수회장 등의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제10조 제4호는 법학교육위원회의 심의사항으로서 법학전문대학원 설치인가의 세부기준에 관한 사항을 규정하고 있다.
(나) 그런데 앞서 본 바와 같이 피고는 2007. 8.～2007. 9.에 걸쳐 법원행정처, 법무부, 대한변호사협회, 한국법학교수회에 제2차 연구보고서를 법학전문대학원 설치인가 심사기준안으로 하여 의견개진을 요청하여 법원행정처, 법무부 등으로부터 설치인가 심사기준안의 문제점, 변경되어야 할 부분 등에 대한 의견을 수렴하였는바, 이 사건 심사기준에서는 당초의 심사기준안과는 달리 여성교수비율, 외국어 강좌개설 운영, 사법시험합격자 및 비율, 대학경쟁력 및 사회적 책무성 등의 항목이 추가되거나 그 내용이 변경되었으나, 추가되거나 변경된 항목들은 위와 같은 의견수렴절차에서 제시된 의견이거나 2007. 10. 5.부터 2007. 10. 29.까지 7차례에 걸친 법학교육위원회의 심의과정에서 의견이 제시되어 각 위원의 안건 검토와 의견 교환, 이견에 대한 설득과정을 거치며 충분한 심의를 거치고, 최종적으로는 재적위원 과반수의 찬성으로 의결된 것이므로, 비록 피고가 추가되거나 내용이 변경된 항목에 대하여 다시 법원행정처, 법무부, 대한변호사협회, 한국법학교수회 등에 대한 의견수렴절차를 거치지 않았다고 하더라도, 이 사건 심사기준의 주된 내용에 대하여 이미 의견수렴절차를 거쳤고 법원행정처, 법무부, 대한변호사협회, 한국법학교수회 등의 의견에 대하여 법학교육위원회나 피고가 구속되지 않는 이상, 이 사건 심사기준의 수립·변경절차가 위법하다고 볼 수는 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
(5) 이 사건 심사기준의 각 항목에 대한 위법성 여부에 관한 판단
(가) 판단의 전제
법학전문대학원설치법 제3장에는 법학전문대학원의 설치기준에 대하여 제16조(교원 등), 제17조(물적 기준), 제18조(학위과정 및 수업연한), 제19조(학점), 제20조(교육과정)를 규정하고 있고, 같은 법 제6조 제2항은 설치인가에 관하여 필요한 세부기준은 교육과학기술부장관이 정한다고 규정하고 있는바, 피고가 법학전문대학원설치법 등 관계 법령의 범위 내에서 관계 법령에서 정한 절차(관계기관 등의 의견수렴절차, 법학교육위원회의 심의 및 의결절차 등)를 거쳐 구체적인 세부평가기준을 정하는 것은 피고의 재량에 속한다고 할 것이므로, 구체적인 세부평가기준의 채택에 대한 피고의 전문적, 기술적 판단은 존중되어야 할 것이고, 다만 세부평가기준이 관계 법령의 규정에 위반되거나 객관적인 합리성이나 타당성을 결여한 경우에는 재량권의 일탈·남용으로서 위법하다고 할 것이다.
(나) 이 사건에 관하여 보건대, ① 이 사건 심사기준 중 원고가 문제를 삼고 있는 외국어 강좌의 개설운영 정도, 여성교수비율, 사법시험합격자 및 비율, 대학경쟁력 및 사회적 책무성 등의 항목은 당초 심사기준안과는 달리 추가되거나 그 내용이 일부 변경된 항목이나 위 항목들은 앞서 본 바와 같은 관계기관에 대한 의견수렴절차과정에서 의견이 제시되었거나 법학교육위원회의 심의과정에서 의견이 제시되어 충분한 심의를 거쳐 이 사건 심사기준에 포함되었던 점, ② 외국어 강좌의 개설운영 정도 항목의 경우 위 2건의 제1, 2차 연구보고서에는 평가항목으로 제시되지 않았지만 법원행정처 등에 대한 의견수렴과정에서 그 중요성이 지적되어 법학교육위원회의 심의과정에서 추가되었고, 세계가 글로벌경제로 급속히 재편되고 있고 세대와 분야를 불문하고 이러한 변화에 부응하기 위한 언어적, 문화적 교육의 필요성이 광범위하게 제기되고 있는 상황에서 법조인력의 국제화가 요구되고 앞으로 법률시장의 개방도 예정되어 있는 이상 장래의 법조인들로 하여금 반드시 국제적 활동 능력을 갖출 수 있도록 할 필요성이 있는 점, ③ 여성교수비율 관련 항목의 경우 과거에 우리나라의 각 사회영역에서 소외되었던 여성인적자원의 사회적 진출을 적극적으로 배려하여 양성평등을 제고하는 것은 국가의 책무 중의 하나라고 할 것이고, 법학전문대학원의 교수 구성이 학연과 남성 중심으로 짜여지는 것은 다양한 지적 배경을 가진 교수에 의하여 교육의 다양성을 추구하고자 하는 법학전문대학원의 도입 취지에 반하는 점, 당초 제2차 연구보고서에는 5년간 채용계획만을 평가하는 것으로 되어 있었으나 향후의 채용계획만을 평가하는 경우 이미 여성교수의 비율이 높아 추가로 채용할 필요성이 적은 대학이 오히려 불이익을 받게 되는 불합리가 발생하여 일응 현재까지의 실적과 앞으로의 계획을 동시에 평가항목에 포함하는 것이 타당하다고 보이는 점, 2006년도 전국 4년제 일반대학 소속 법과대학의 경우 전임교원 중 여성교수의 비율은 국립대의 경우 평균 7%, 사립대의 경우 평균 5.2% 수준으로서 국립대와 사립대의 여성교수 확보율이 많은 차이가 난다고 볼 수 없는 점, ④ 법조인 배출실적 관련 항목의 경우 사법시험 합격자 수를 심사기준에 반영하는 것에 대하여 기득권의 보호라는 논란이 있을 수 있으나, 법학전문대학원 제도는 대학원교육에 의한 법조인력 양성제도로서 양질의 법조인을 길러내는 대학의 교육능력이 핵심적 요소가 된다고 볼 수 있는데, 법조인 배출실적이 그 동안의 대학의 법학교육 실시 및 능력을 판단할 수 있는 객관적인 지표 중 하나라고 보여지고, 설치인가를 받은 대학에 대한 입학정원을 배정함에 있어서 중요한 기준이라고 보여지는 점, 원고가 경원관계에 있는 것으로 주장하는 원광대도 최근 5년간 사법시험합격자 수가 25명 이하이므로 이 사건 심사기준에 따라 원고와 함께 각 기본점수인 3점을 받은 점, ⑤ 대학경쟁력 및 사회적 책무성 관련 평가항목의 경우 위 평가항목 중 ‘대학구조개혁 추진실적’의 평가항목은 법학전문대학원의 설치와는 직접적인 관련이 없는 기준이 아니냐는 비판이 있을 수 있으나, 대학의 구조개혁은 해당 대학의 교원, 물적 시설, 재정, 입학정원 등에 영향을 미치므로 법학전문대학원의 설치·운영에 간접적인 영향을 주고, 그 배점도 10점으로서 그리 크리 않은 점, ‘대학구조개혁 추진실적’의 평가항목 중 ‘대학구조개혁 추진실적’의 세부평가항목은 배점이 5점인데, 그 평가지표에는 국립대학 간 통폐합 대학으로 선정되어 정부의 재정지원 대상 대학으로 선정된 경우에는 5점, 정원감축에 따른 구조개혁 선도대학으로 선정되어 정부의 재정지원을 받은 경우 중 연차지원 대상 대학으로 선정된 경우에는 5점, 단년도 지원 대상 대학으로 선정된 경우에는 3점을 획득할 수 있도록 규정되어 있고, 평가지표 중 국립대학 간 통폐합은 국립대학에 한정된 것이나 정원감축에 따른 구조개혁 선도대학은 국·공립, 사립의 설립형태와는 관계가 없고, 실제로 ‘대학구조개혁 추진실적’의 세부평가항목에서 만점인 5점을 획득한 국립대학의 수는 6개인데 비하여, 구조개혁 선도대학으로 선정되어 만점인 5점을 획득한 대학의 수는 10개이고 그 중 9개 대가 사립대인 점 등에 비추어 보면, 이 사건 심사기준이 관계 법령의 규정에 위반되거나 객관적인 합리성이나 타당성을 결여하였다고 볼 수 없고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
(6) 지역 간 균형 고려의무 위반 여부에 관한 판단
(가) 헌법 제120조 제2항 및 제122조는 국토의 균형적 발전에 관한 국가의 의무 등에 관하여 규정하고 있고, 법학전문대학원설치법 시행령 제5조는 피고는 법학전문대학원의 설치인가 등에 있어서 지방대학의 발전과 지역발전에 필요한 우수 인력을 양성하기 위하여 지역 간 균형을 고려하여야 한다고 규정하고 있다.
한편, 법학전문대학원설치법 제1조는 “이 법은 법학전문대학원의 설치·운영 및 교육 등에 관한 사항을 정함으로써 우수한 법조인을 양성함을 목적으로 한다.”고 규정하고 있고, 제2조는 “법학전문대학원의 교육이념은 국민의 다양한 기대와 요청에 부응하는 양질의 법률서비스를 제공하기 위하여 풍부한 교양, 인간 및 사회에 대한 깊은 이해와 자유·평등·정의를 지향하는 가치관을 바탕으로 건전한 직업윤리관과 복잡다기한 법적 분쟁을 전문적·효율적으로 해결할 수 있는 지식 및 능력을 갖춘 법조인의 양성에 있다.”고 규정하고 있으며, 제6조 제1항은 “교육과학기술부장관은 제5조 제2항에 따른 법학전문대학원의 설치인가에 대한 신청이 있는 경우에는 제2조에 따른 교육이념을 달성하기 위한 교육목표 및 교육과정의 타당성과 설치기준의 충족 여부 등을 고려하여 인가할 수 있다.”고 규정하고 있다.
(나) 위 관계 법령의 규정을 종합하여 보면, 피고가 법학전문대학원 설치인가를 함에 있어서는 원칙적으로 법학전문대학원제도의 도입 취지인 우수한 법조인 양성을 담보할 수 있는 대학의 교육역량에 대한 객관적이고 합리적인 평가를 기초로 하되, 수도권과 비수도권, 비수도권 지역 사이의 균형을 고려하여야 하는 것으로 해석되고, 교육역량이 우수한 대학의 선발이라는 원칙과 지역 간 균형 고려원칙은 서로 조화를 이루는 범위에서 적용되어야 하는 한계가 존재한다고 할 것이다.
(다) 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 본 바와 같이 피고는 이 사건 공고를 하면서 심사원칙으로, ① 우수한 법조인 양성을 목적으로 하고 지역 간 균형을 고려하여 선정한다, ② 전국을 고등법원 관할 구역을 단위로 한 5대 권역으로 설정하고 각 권역 내에서 우수한 대학을 법학전문대학원 설치인가 대학으로 선정한다, ③ 각 권역 내 설치인가 대학 선정시에도 지역 간 균형을 고려할 수 있으나, 심사결과 부적합하다고 판단되는 경우에는 선정하지 아니한다고 정하였고, 법학교육위원회는 2007. 12. 13.자 제13차 회의에서 인구 수, 지역 내 생산, 사건 수 등 제반 지역여건과 법조인 배출의 균형 확보 등을 종합적으로 고려하여 서울고등법원 관할 구역인 서울권역(서울, 경기, 인천, 강원)에 52%, 대전, 광주, 대구, 부산 각 고등법원 관할 구역인 서울 외 권역에 48%의 각 비율을 배분하여 입학정원을 정하되, 위 입학정원의 비율은 설치인가 심사결과에 따라 양 권역 간 ±5% 범위 내에서 조정할 수 있도록 하는 내용의 입학정원 배분원칙을 정하고, 이후 양 권역 간 조정을 걸쳐 서울 권역 대 서울 외 권역 사이의 각 입원정원 배분비율을 57% : 43%로 정하였는바, 법학교육위원회의 2007. 12. 13.자 제13차 회의에서 입학정원 배분시 고려할 요소인 인구 수, 지역 내 생산, 사건 수 등 제반 지역여건과 법조인 배출의 균형 확보는 서울 권역과 서울 외 권역 사이 및 서울 외 권역 상호간에 입학정원을 결정하기 위한 고려요소라고 보여 지고, 같은 권역 내에서는 지역 간의 균형을 고려하되 가능한 한 우수한 교육역량을 갖춘 대학을 법학전문대학원 설치인가 대학으로 선정하고자 하는 취지로 보이는 점, 원고는 광주 권역에서 1, 2위인 전남대, 전북대는 말할 것도 없고, 3위인 원광대에 비하여 이 사건 심사기준에 의한 평가에 있어서 무려 31.6점의 차이가 나 교육역량면에서 뒤지고 있는 것으로 평가되고 있는 점, 지역 간의 인구 수가 법학전문대학원의 입학정원을 배정하는 데 절대적인 기준은 아닌 점, 제주대의 경우 원고보다는 평가점수가 13.7점 뒤지고 있고 제주도의 인구가 광주·전남·전북보다는 적으나, 제주도는 광역지방자치단체 중 유일한 섬이고, 육지로부터 상당히 멀리 떨어져 있으며, 광주 권역의 다른 지역과는 생활권을 달리하고 있고, 만약 제주대가 법학전문대학원의 설치인가를 받지 못하여 그곳의 주민들이 광주나 전남 등의 법학전문대학원을 다녀야 된다면 교통수단 등에 있어서 상당히 불편할 것으로 예견되어지며, 그 동안 관광산업 이외에는 다른 산업이 발전하지 못하여 상대적으로 다른 지역에 비하여 낙후되었으므로 법학전문대학원의 예비인가 대학으로 선정하는 것이 지역 간 균형적인 발전을 위하여 필요한 것으로 보이는 점, 제주대에 대한 배정인원이 40명에 불과한 점 등에 비추어 보면, 피고가 원고보다 낮은 점수의 제주대를 법학전문대학원 설치 예비인가 대학으로 선정하고, 인구 등이 적은 전북지역의 전북대, 원광대에 140명의 입학정원을 배정한 반면에, 광주·전남에는 전남대에 120명의 학생만을 배정한 것이 위법하다고 할 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장 또한 이유 없다.
(7) 소결론
결국, 이 사건 처분이 위법임을 주장하는 원고의 주장은 모두 받아들일 수 없다.
4. 결 론
그러므로 원고의 주위적 청구 및 예비적 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김용찬(재판장) 최석규 송민경