【원 고】
○○○○아파트주택재건축정비사업조합설립추진위원회 (소송대리인 변호사 김용채)
【피 고】
광주광역시 서구청장
【변론종결】
2004. 11. 4.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 2004. 1. 8. 원고에 대하여 한 ○○○○아파트 주택재건축정비사업조합설립추진위원회설립승인 거부처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위 등
가. 원고는 광주 서구 (주소 생략) 일대 176,824.61㎡ 위에 있는 ○○○○아파트(이하 '이 사건 아파트'라 한다)의 재건축사업을 추진하기 위하여 구성된 주택재건축사업조합설립추진위원회(이하 '추진위원회'라 한다)로서 2003. 8. 28. 피고에게 소외 1을 대표자로 한 추진위원회 승인신청을 하였으나, 피고로부터 대표자인 소외 1에게 도시및주거환경정비법(이하 '법'이라 한다) 제13조 제3항, 제23조 제1항 제4호에 해당되는 결격사유가 있다는 통보를 받고 2003. 12. 8. 위 승인신청을 취하하였다.
나. 원고는 2003. 12. 27. 17:00경 추진위원회 임시총회를 참석대상 인원 101명 중 직접참가자 28명, 서면결의자 40명 등 68명이 참가한 가운데 개최하여 참석자 전원의 찬성으로 결격사유가 있는 위원장 소외 1을 해임하고 소외 2를 추진위원장으로 선출하였다.
다. 원고는 2003. 12. 30. 피고에게 토지 등 소유자 2,577명 중 50.6%에 해당하는 1,306명의 동의를 얻었다며 대표자를 소외 2로 하여 추진위원회 승인신청(이하 '이 사건 신청'이라 한다)을 하였다.
라. 피고는 2004. 1. 8. 원고에게 위 승인신청은 법 제13조 제2항 및 정비사업조합설립추진위원회 운영규정(이하 '운영규정'이라 한다) 제2조에 부적합(위원구성 선정과 관련한 토지등 소유자 2분의 1이상 미동의)하고 법시행규칙 제6조 규정에 의한 관련 서류 일체가 부적합하다는 이유로 승인을 거부하는 내용의 이 사건 처분을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑1, 2호증, 을1호증의 2, 5의 각 기재, 변론의 전취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 당사자의 주장
(1) 원고의 주장
① 원고는 이 사건 아파트의 토지 등 소유자는 2,577명인데 그 중 50.6%에 해당하는 1,306명의 동의를 얻고 첨부서류를 제출하는 등 관계 법령에 따라 추진위원회 승인신청을 하였고, 법 또는 법시행령 등에 추진위원장 교체와 관련한 규정이 없다고 하더라도 추진위원장이 부적격한 경우 추진위원회 설립절차를 다시 밟지 않고도 새로운 위원장을 선임할 수 있다고 할 것이어서 추진위원회 승인을 받지 않아 운영규정을 신고하지 못하였다고 하더라도 추진위원회 운영규정에 위원장 교체에 관한 요건과 절차가 규정되어 있다면 그에 따라 추진위원장을 교체하여도 정당하다 할 것인데, 원고는 자체적으로 마련한 운영규정에 따라 위원장 교체결의를 하였으므로 소외 2를 대표자로 한 이 사건 신청은 적법하며, ② 행정절차법 제17조 제5, 6항에 의하면 행정청은 신청에 구비서류의 미비 등 흠이 있는 경우에 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체없이 신청인에게 보완을 요구하여야 하고, 위 기간 내에 보완을 하지 아니한 때에 그 이유를 명시하여 접수된 신청을 되돌려보낼 수 있다고 규정되어 있는데도 피고는 원고에게 미비서류의 보완요구도 하지 아니한 채 원고 추진위원회 승인을 거부하였으므로 이 사건 처분은 위법하다.
(2) 피고의 주장
① 원고가 이 사건 신청을 하면서 제출한 추진위원회 구성에 동의한 토지 등 소유자의 명부에 의하면 동의자가 총 토지 등 소유자의 과반수에 미치지 못하고, 원고는 토지 등 소유자들이 소외 2를 위원장으로 기재한 추진위원회 설립동의서를 제출하지 아니한 채 소외 1을 위원장으로 하여 토지 등 소유자로부터 받은 동의서를 그대로 제출하였으며, ② 원고는 피고로부터 추진위원회 승인을 받지 않았기 때문에 기존 추진위원장에게 결격사유가 있으면 추진위원들이 결의하여 위원장을 교체할 수가 없고 이에 관하여 토지 등 소유자 1/2이상의 동의를 받아야 하는데 그 동의를 받지 않았으므로, 이 사건 처분은 정당하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판 단
(1) 원고의 첫 번째 주장에 대한 판단
법 제13조 제2항, 제15조 제1, 2, 3, 6, 7항, 법시행규칙 제6조, 운영규정 제2조 제1, 2, 4항, 제3조 제1항에 의하면, 주택재건축정비사업조합을 설립하고자 하는 경우 토지 등 소유자 1/2 이상의 동의를 얻어 위원장 1인과 감사를 제외한 3인 이상 100인 이하의 추진위원(토지 등 소유자의 1/10 이상으로 하되 3인 이하인 경우에는 3인, 100인을 초과하는 경우에는 100인)으로 조합설립추진위원회를 구성하여 시장·군수의 승인을 얻어야 하는데 추진위원회 승인신청서에는 토지 등 소유자의 동의서(건설교통부장관이 고시한 운영규정안의 [별지 1] 서식의 추진위원회 설립동의서에 의한 동의)와 위원선정을 증명하는 서류 등을 첨부하여 제출하여야 하고, 추진위원회 설립동의서에는 추진위원장, 감사 및 추진위원을 기재하여(부위원장이 있는 경우에는 부위원장도 기재) 토지 등 소유자가 서명 및 인감을 날인하는 방식으로 토지 등 소유자의 동의를 받도록 되어 있으며, 토지 등 소유자는 1/3 이상의 연서로 추진위원회에 추진위원의 교체 및 해임을 요구할 수 있는데 그 절차 등에 관한 구체적인 사항은 운영규정이 정하는 바에 의하며, 추진위원회는 운영규정을 작성하여 토지 등 소유자의 과반수 또는 추진위원회 구성에 동의한 토지 등 소유자 2/3 이상의 동의를 얻어 시장·군수에게 신고하여야 하고 추진위원회는 운영규정에 따라 운영되어야 한다고 규정되어 있는바, 원고가 이 사건 아파트의 토지 등 소유자 1/2 이상의 동의를 얻어 위원장 1인과 감사를 포함한 5인 이상으로 구성된 추진위원회라고 볼 수 있는지에 관하여 보건대, 이를 인정할 수 있는 아무런 증거가 없고, 오히려 을1호증의 3, 4, 6, 을2, 3, 4호증의 각 기재 및 변론전체의 취지에 의하면, 원고가 2003. 12. 30. 피고에게 이 사건 신청을 하면서 제출한 첨부서류 중 토지 등 소유자의 동의서는 소외 1을 위원장으로 하여 승인신청하면서 첨부하였던 동의서를 그대로 제출하였는데 위 동의서의 제3항 동의사항란에는 위원장이 소외 1로 기재되어 있는 사실, 원고는 참석대상 인원 101명 중 68명이 참가한 가운데 개최하여 결격사유가 있는 위원장 소외 1을 해임하고 만장일치로 소외 2를 위원장으로 선출하였는데 직접참가자 28명을 제외한 서면결의자 40명의 서면결의서에는 누구를 추진위원장으로 선임하는 데 동의하는지에 대한 기재가 누락되어 있는 사실, 소외 1을 추진위원장에서 해임하고 소외 2로 교체함에 있어 토지 등 소유자 1/3 이상의 연서에 의한 요구는 없었던 사실, 더구나 이 사건 아파트의 토지 등 소유자는 2,587명이고 그 중 1,248명이 소외 1을 위원장으로 한 추진위원회 구성에 동의하여 과반수에도 미치지 못한 사실을 각 인정할 수 있으므로 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(2) 원고의 두 번째 주장에 대한 판단
(가) 행정절차법 제17조 제5항, 제6항에 의하면, 행정청은 신청에 구비서류의 미비 등 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체없이 신청인에게 보완을 요구하여야 하고, 신청인이 보완 기간 내에 보완을 하지 아니한 때에 그 이유를 명시하여 접수된 신청을 되돌려 보낼 수 있다고 규정되어 있는바(민원사무처리에관한법률시행령 제15조, 제16조에도 같은 취지로 규정되어 있다), 행정의 공정성·투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호하고자 하는 행정절차법의 목적에 비추어 보면, 신청 내지 민원서류의 접수 단계에서 그 흠에 대한 보완요구를 필수적인 것으로 하고 있는 행정절차법의 취지는 기본적으로 비교적 단기간에 손쉽게 보완할 수 있는 가벼운 형식 내지 절차상의 흠만으로 민원의 실체적 사항에 관한 심사를 사전 배제하는 것을 방지함으로써 행정에 대한 신뢰성과 민원행정의 합리성을 확보하여 국민의 권익을 보호하자는 데에 있다고 할 것이다.
따라서 위 규정에 의하여 보완요구의 대상이 되는 사항도 원칙적으로 신청에 필요한 기본적 사항으로서 그 서식과 기재사항 또는 관련 구비서류의 제출 등과 같이 보완 가능한 형식적·절차적 사항에 한정되고, 신청의 주요 실체적 내용에 대한 사항이나 그 변경에 대한 사항까지 대상이 되는 것은 아니라고 할 것이므로(대법원 1996. 10. 25. 선고 95누14244 판결 참조), 그러한 실체적 내용에 대한 사항에 관하여는 사전 보완 요구 없이 신청을 거부하더라도 이를 행정절차법의 규정에 반하는 처분이라고 할 수 없다.
(나) 돌이켜 이 사건에 관하여 보건대, 피고가 이 사건 처분에 앞서 원고에게 기간을 정하여 미비서류 등의 보완을 요구한 사실이 없음은 당사자 사이에 다툼이 없으나, 앞서 인정한 사실에 의하면 피고의 이 사건 처분의 사유는 추진위원회 구성을 위한 추진위원장 및 추진위원 선정과 관련하여 이 사건 아파트의 토지 등 소유자 2분의 1 이상의 동의를 갖추지 못하였다는 실체상의 사유를 들고 있음이 분명하고 이러한 실체상의 사유에 기한 이 사건 처분에는 행정절차법의 규정을 어긴 위법이 있다고 할 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.
3. 결 론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김용일(재판장) 정희영 박사랑