【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
광주시장 (소송대리인 변호사 김종호)
【피고 보조참가인, 상고인】
남동레미콘 주식회사 (소송대리인 법무법인 광장 담당변호사 박준서외 4인)
【원심판결】
서울고법 2005. 8. 18. 선고 2004누13075 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간 도과 후 제출된 상고이유보충서 등은 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 본다.
1. 상고이유 제1점에 대하여
행정심판법 제19조, 제23조의 규정 취지와 행정심판제도의 목적에 비추어 보면, 행정심판청구는 엄격한 형식을 요하지 않는 서면행위로 해석되므로, 위법·부당한 행정처분으로 인하여 권리나 이익을 침해당한 자로부터 그 처분의 취소나 변경을 구하는 서면이 제출되었을 때에는 그 표제와 제출기관의 여하를 불문하고 이를 행정소송법 제18조 소정의 행정심판청구로 보아야 하며, 심판청구인은 일반적으로 전문적 법률지식을 갖지 못하여 제출된 서면의 취지가 불명확한 경우가 적지 않을 것이나, 이러한 경우 행정청으로서는 그 서면을 가능한 한 제출자에게 이익이 되도록 해석하고 처리하여야 한다 ( 대법원 1995. 9. 5. 선고 94누16250 판결, 2000. 6. 9. 선고 98두2621 판결 참조).
원심판결 이유에 의하면, 원심은, 원고들이 2003. 5. 21. 피고에게 이 사건 승인처분의 취소를 요구하는 문서를 제출한 바 있으니, 늦어도 이 무렵 원고들은 이 사건 승인처분이 있었음을 알았다고 할 것인데 이 사건 소는 그로부터 90일이 경과된 후 제기된 것이므로 제소기간을 도과한 부적법한 소라는 피고의 본안전 항변에 대하여, 그 채용 증거를 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 위 문서는, 그 제목이 ‘남동레미콘(주) 공장설립허가에 대한 광주시의 허가취소요청’으로 되어 있고, 피청구인인 처분청과 청구인들의 이름, 주소 및 서명이 되어 있으며, 심판청구의 대상이 되는 행정처분의 내용과 심판청구의 취지 및 이유, 처분이 있은 것을 안 날을 알 수 있을 정도의 내용이 기재되어 있고, 위 문서에 기재되어 있지 않은 재결청, 처분을 한 행정청의 고지 유무 등의 내용과 날인 등의 불비한 점은 추후 보정이 가능한 것이므로 위 문서는 이 사건 승인처분에 대한 행정심판청구로 보아야 하는데, 이에 대한 재결절차가 이루어지지 않은 이상, 이 사건 소의 제소기간은 아직 도과되지 않았다고 하여 피고의 위와 같은 본안전 항변을 배척하였다.
앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 옳고, 거기에 상고이유 주장과 같은 행정심판청구에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
2. 상고이유 제2점에 대하여
행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는, 자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익에 해당하고 그 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해의 우려가 있어야 원고적격이 인정되는 것이며, 다만 그 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위나 사업으로 인하여 환경상 이익의 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 규정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해가 발생할 수 있음을 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 원고적격이 인정되는 것이고, 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 입증하여야만 비로소 원고적격이 인정되는 것이다( 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결, 2006. 12. 22. 선고 2006두14001 판결 등 참조).
그런데 이 사건 승인처분의 근거 법규인 ‘구 공업배치 및 공장설립에 관한 법률’(2002. 12. 30. 법률 제6842호 ‘산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률’로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공업배치법’이라 한다) 제8조 제4호에 의하면, 산업자원부장관은 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 환경오염을 일으킬 수 있는 공장의 입지제한에 관한 사항 등을 정하여 이를 고시하여야 하고, 이에 따라 고시된 산업자원부장관의 공장입지기준고시(제1999 - 147호) 제5조 제2호에서는, 공장을 설치함으로써 인근 주민 또는 농경지, 기타 당해 지역의 생활 및 자연환경을 현저히 해하게 된다고 판단하는 경우 시장·군수·구청장은 공장의 입지를 제한할 수 있다고 규정하고 있으며, 위와 같은 공장입지기준고시 제5조 제2호는 법규명령으로서의 효력을 가지는 것이므로( 대법원 2003. 9. 26. 선고 2003두2274 판결 참조), 환경오염을 일으킬 수 있는 공장 설치와 관련한 인근 주민의 생활환경상 이익은 이 사건 승인처분의 근거 법규에 의해 보호되는 이익으로 볼 수 있다.
나아가 원심이 확정한 사실관계에 의하면, 피고 보조참가인이 피고로부터 승인받아 행하고자 하는 행위는 자동차부품제조공장으로 이용되다 폐업 및 제조시설 멸실로 공장등록이 취소된 기존 공장건축물 및 그 부지를 인수하여 기존 공장건축물을 철거하고 그곳에 레미콘공장을 신설하고자 하는 것이고, 원고들은 위 부지에 바로 연접된 토지의 지상에서 생업에 종사하는 등 생활하고 있다는 것인바, 여기에 레미콘공장의 경우 그 특성상 시설·설비 등의 여하에 따라서는 공장의 가동과 레미콘 운송차량의 통행으로 소음, 분진, 진동이 발생하고 오폐수의 배출과 그로 인한 지하수의 오염 및 레미콘 운송시의 교통혼잡 등을 야기하는 등 환경오염을 일으킬 개연성이 높은 공장일 수 있다는 점을 아울러 고려하면, 이 사건 공장 부지와 바로 연접된 지역에서 생활하고 있는 원고들의 생활환경상 이익은 이 사건 공장의 신설로 인해 침해될 우려가 있다고 봄이 상당하고, 따라서 원고들에게는 이 사건 승인처분의 취소를 구할 원고적격이 있다고 할 것이다.
같은 취지에서 원고적격에 관한 피고의 본안전 항변을 배척한 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 행정처분의 취소소송에서 당사자적격에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
3. 상고이유 제3점에 관하여
구 공업배치법 제20조 제1항에 의하면, 이 사건 공장부지가 속한 자연보전지역 안에서는 공장건축면적 500㎡ 이상의 공장(아파트형공장을 포함한다)을 신설하는 행위를 하여서는 아니 되며, 다만 국민경제의 발전과 지역주민의 생활환경 조성 등을 위하여 부득이하다고 인정하여 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령(2003. 6. 30. 대통령령 제18039호로 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령으로 개정되기 전의 것) 제27조의2 제1호 [별표 3]에서는 자연보전지역 안에서 공장 신설이 허용되는 경우를 구체적으로 열거하고 있는데, 그 중 [별표 3] 3. (다)목에서는 건축자재공장의 신설 및 증설 또는 기존공장의 증설의 경우에는 신설 및 증설의 결과 건축면적 또는 공장건축면적이 1,000㎡ 이내인 경우에 한한다고 규정하고, (바)목에서는 폐업한 기존공장을 양수하여 동일한 규모로 중소기업공장을 신설하는 경우에는 기존공장과 동일한 업종이거나 당해 지역에서 신설이 허용되는 업종의 신설인 경우에 한한다고 규정하고 있다.
위와 같은 규정 등을 종합하여 보면, 위 (바)목 규정은, 자연보전지역을 개발하여 공장을 신설하는 통상의 경우가 아니라, 이미 기존에 존재하는 공장을 인수하여 그곳에 동일한 규모의 중소기업공장을 신설하는 경우에는 특별히 종전보다 자연보전지역을 더 훼손하는 것이라 할 수 없으므로, 기존공장과 동일한 업종이거나 당해 지역에서 신설할 수 있는 업종이라면, 기존공장과 같은 규모의 범위 내에서는 면적 제한 없이 그 신설을 허용하고자 하는 데에 그 규정 취지가 있는 것으로 보아야 할 것이고, 만약 그와 달리 위 (바)목 규정상의 ‘당해 지역에서 신설이 허용되는 업종’의 의미를 [별표 3] 3.에서 열거하고 있는 다른 규정들에 의해 신설이 허용되는 업종(건축자재업종인 이 사건 레미콘 공장인 경우는 (다)목 규정에 따라 공장건축면적이 1,000㎡ 이내인 경우에 한함)으로 제한적으로 해석할 경우에는 위 (바)목 규정을 굳이 따로 둘 필요가 없게 되는 점을 고려해 보면, 위 (바)목 규정은 중소기업공장의 경우 그 업종이 기존공장과 동일한 것이거나 당해 지역에서 신설이 허용되는 것이라면 위와 같은 다른 규정들에 대한 규제에도 불구하고 기존공장과 동일한 규모의 범위 내에서는 면적 제한 없이 공장 신설을 허용하는 것이라고 해석하여야 할 것이다.
그런데도 원심은 이와 달리 위 (바)목 규정상의 ‘당해 지역에서 신설이 허용되는 업종’의 의미를 위 [별표 3] 3.의 다른 규정들에 의해 공장신설이 허용되는 업종이라고 한정적으로 해석함으로써, 폐업한 기존공장을 양수하여 신설하는 이 사건 공장에 대하여 그 공장건축면적이 위 [별표 3] 3. (다)목 규정에서 정한 1,000㎡를 초과한다는 이유로 당해 지역에서 신설이 허용되지 않는 공장이라고 판단하고 말았으니, 원심판결에는 위 (바)목 규정에 의해 신설이 허용되는 공장의 범위에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있고, 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.
4. 그러므로 나머지 상고이유를 나아가 판단할 필요 없이 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박시환(재판장) 김용담 박일환 김능환(주심)