【원고,상고인】
【피고,피상고인】
경기도 화성군수
【원심판결】
서울고법 1998. 12. 23. 선고 97구38062 판결
【주문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고의 부담으로 한다.
【이유】
상고이유를 본다.
1. 제1점에 대하여
구 행정소송법(1994. 7. 27. 법률 제4770호로 개정되어 1998. 3. 1. 시행되기 전의 것) 제18조 제3항 제2호에서 '서로 내용상 관련되는 처분 또는 같은 목적을 위하여 단계적으로 진행되는 처분 중 어느 하나가 이미 행정심판의 재결을 거친 때'에는 다른 처분에 관하여 행정심판을 거치지 아니하고도 취소소송을 제기할 수 있는 것으로 규정하고 있는 것은 비록 형식적으로는 그 각 처분이 별개의 처분이라고 하더라도 그 위법사유나 분쟁의 내용이 서로 공통되어 어느 한 처분에 대하여 행정심판을 경유하면 다른 처분과 관련하여서도 그 처분청에게 재고 또는 시정의 기회를 부여한 것으로 볼 수 있는 경우에는 그에 대하여 별도의 행정심판을 거치지 아니하고도 취소소송을 제기할 수 있도록 함으로써 무용한 절차의 반복을 피하고 행정구제제도의 실효를 거두게 하기 위한 것으로 풀이된다(대법원 1994. 11. 22. 선고 93누11050 판결 참조).
그런데 구 개발이익환수에관한법률(1997. 8. 30. 법률 제5409호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항 단서와 제22조 제2항의 규정에 의하면, 개발부담금의 산정·부과 후에 부과종료시점이 속한 연도의 다음 연도 개별공시지가가 결정·공시됨으로써 그 개별공시지가를 기준으로 종료시점지가를 다시 산정하여 당초 부과금액과의 차액 부분에 대하여 하게 되는 정산처분은 당초 부과처분과는 법률상 별개의 처분으로서 그에 대하여는 위와 같은 정산 그 자체에 고유한 위법사유를 주장할 수 있을 뿐 당초 부과처분에 관한 위법사유를 주장할 수는 없는 것이므로(대법원 1998. 5. 12. 선고 98두1772 판결 참조), 당초 부과처분에 있어 개시시점지가의 산정기초가 되었던 개별공시지가 결정에 관한 위법사유는 위와 같이 종료시점지가와 관련하여 이루어지는 개발부담금의 정산처분에 관한 위법사유와 공통될 여지가 없다.
따라서 개시시점지가의 산정기초가 된 개별공시지가 결정과 위와 같은 개발부담금의 정산처분은 구 행정소송법 제18조 제3항 제2호 소정의 서로 내용상 관련되는 처분 또는 같은 목적을 위하여 단계적으로 진행되는 처분의 관계에 있다고 할 수 없으므로, 그러한 개별공시지가 결정에 대하여 토지이용상황과 같은 토지특성항목 적용 등에 관한 위법사유를 내세워 행정심판을 제기한 바 있다고 하더라도 위와 같은 개발부담금의 정산처분에 관하여 취소소송을 제기함에 있어서는 그와 상관없이 별도의 행정심판을 제기하여야만 할 것이다.
원심판결 이유와 기록에 의하면, 원고가 이 사건 토지 등에 대하여 1996. 1. 24.자로 농지전용허가를 받아 1996. 8. 21.까지 사이에 이 사건 개발사업을 시행한 후, 피고가 1996. 1. 1.을 기준시점으로 한 이 사건 토지 등의 개별공시지가를 1996. 12. 20.자로 결정·고시한 다음, 이를 개시시점지가의 산정기초로 삼아 1997. 1. 6.자로 이 사건 개발사업에 대한 개발부담금 부과처분을 하였다가, 그 후 1997. 1. 1.을 기준시점으로 한 개별공시지가를 결정·공시하게 되자 이를 종료시점지가의 산정기초로 삼아 1997. 11. 12.자로 개발부담금의 정산처분을 하기에 이른 것임이 분명한 이 사건에서, 원고가 위 1996. 12. 20.자 개별공시지가 결정에 대하여 행정심판을 제기한 바 있다고 하더라도 위 개발부담금의 정산처분에 대한 취소소송을 제기함에 있어서는 그에 대하여 별도로 적법한 행정심판절차를 거쳐야만 할 것인데, 원고는 그와 같은 행정심판절차를 거치지 못하였다는 것이므로 위 개발부담금의 정산처분에 대한 이 사건 취소소송은 적법한 전치절차의 흠결로 부적법하다고 할 것이다.
따라서 같은 취지인 원심의 결론은 결국 정당하고, 거기에 판결에 영향을 미친 법리오해, 채증법칙 위배 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 이에 관한 상고이유는 받아들일 수 없다.
2. 제2점에 대하여
구 지가공시및토지등의평가에관한법률(2000. 1. 28. 법률 제6237호로 개정되기 전의 것) 제10조 제2항과 같은법시행령(2000. 5. 16. 대통령령 제16814호로 개정되기 전의 것) 제12조의3의 각 규정에 의한 개별공시지가를 결정·공시함에 있어 그 대상 토지의 이용상황은 그 현실적인 이용상황을 기준으로 하되 일시적인 이용상황은 이를 고려하여서는 아니되는 한편, 개별공시지가가 각종 조세와 부담금의 부과 등 일정한 행정목적을 위한 지가산정의 기준으로 쓰이는 것으로서 매년 1월 1일을 기준으로 하여 결정·공시되는 것인 점에 비추어 보면 그 결정에 있어서는 당해 토지의 기준시점 당시의 현실적 이용상황을 기준으로 하여야 하고 그 장래의 이용가능성 등을 미리 참작할 수는 없다고 할 것이다(대법원 1995. 12. 12. 선고 95누10730 판결 참조).
이 사건에 있어 원심판결 이유와 기록에 의하면, 원고는 원래 그 이용현황이 농지였던 이 사건 토지 등을 공장부지로 조성하기 위하여 1995년 10월부터 12월까지에 걸쳐 매립·정지공사를 시행한 후 1996. 1. 24.에 이르러 그에 필요한 농지전용허가를 받았다는 것이므로, 피고의 위 1996. 12. 20.자 개별공시지가 결정에 있어서의 기준시점인 1996. 1. 1. 당시에는 이 사건 토지 등에 대한 원고의 위와 같은 형질변경행위가 농지법상의 농지전용허가 없이 무단 시행된 상태여서 농지법 제44조 제1항 제1호에 의한 원상회복명령의 대상이었다고 할 것이고 따라서 그에 의하여 그 현황이 사실상 공장부지로 되었다고 하더라도 이는 일시적·잠정적인 상태에 불과한 것이어서 이를 1996. 1. 1.을 기준으로 하는 개별공시지가 결정에서 그대로 참작할 수 없을 뿐만 아니라, 원고가 그 이후 위와 같이 농지전용허가를 받았다고 하더라도 그 이전의 시기를 기준시점으로 하는 위 개별공시지가의 결정에 있어 이를 미리 참작할 수도 없다.
따라서 1996. 1. 1.을 기준시점으로 한 피고의 위 1996. 12. 20.자 개별공시지가 결정에서 이 사건 토지의 이용상황이 원래의 이용상황인 농지라고 본 것은 결국 적법하므로, 같은 취지의 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 이에 관한 상고이유 역시 받아들일 수 없다.
3. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이강국(재판장) 조무제 이용우(주심) 강신욱