【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
충청북도지사외 1인
【참 가 인】
주식회사 대륙광업 (소송대리인 법무법인 정세 담당변호사 정춘식외 5인)
【원심판결】
서울고법 2006. 4. 12. 선고 2005누5323 판결
【주 문】
원심판결 중 2000. 10. 12.자 각 광업권설정허가처분 및 2000. 6. 12.자 채광계획변경인가처분에 관한 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원으로 환송한다. 나머지 상고를 기각한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 각 광업권설정허가처분에 대하여
가. 2000. 10. 12.자 각 광업권설정허가처분에 대하여
행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있고, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익 보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다( 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결, 대법원 2006. 12. 22. 선고 2006두14001 판결 등 참조).
이 사건 2000. 10. 12.자 각 광업권설정허가처분의 근거 법규 또는 관련 법규가 되는 구 광업법(2002. 1. 19. 법률 제6612호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제10조, 제12조 제2항, 제29조 제1항, 제29조의2, 제39조, 제48조, 제83조 제2항, 제84조 내지 제87조, 제88조 제2항, 제91조 제1항, 구 광산보안법(2007. 1. 3. 법률 제8184호로 개정되기 전의 것) 제1조, 제5조 제1항 제2호, 제7호 등의 규정을 종합하여 보면, 위 근거 법규 또는 관련 법규의 취지는 광업권설정허가처분과 그에 따른 광산 개발과 관련된 후속 절차로 인하여 직접적이고 중대한 재산상·환경상 피해가 예상되는 토지나 건축물의 소유자나 점유자 또는 이해관계인 및 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 재산상·환경상 침해를 받지 아니한 채 토지나 건축물 등을 보유하며 쾌적하게 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 보호하려는 데에 있다고 할 것이므로, 광업권설정허가처분과 그에 따른 광산 개발로 인하여 재산상·환경상 이익의 침해를 받거나 받을 우려가 있는 토지나 건축물의 소유자와 점유자 또는 이해관계인 및 주민들로서는 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 재산상·환경상 이익의 침해를 받거나 받을 우려가 있다는 것을 증명함으로써 그 처분의 취소를 구할 원고 적격을 인정받을 수 있다.
그런데도 원심은 광업권설정허가처분만으로는 제3자인 원고들의 권리나 이익에 아무런 영향을 미치지 않고, 근거 법규인 광업법도 원고들의 개별적·구체적·직접적 이익을 보호하고 있지 않다는 등의 이유로 원고들의 원고적격을 인정하지 아니하고 이 부분에 관한 소를 각하하였으니, 이 부분 원심의 판단에는 제3자의 원고적격에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 이 부분 상고이유 주장은 이유 있다.
나. 1935. 7. 17.자 광업권설정허가처분과 1984. 1. 5.자 광업권허가처분에 대하여
이 사건 각 광업권설정허가처분 중 등록번호 11930호 광업권은 1935. 7. 17.경에, 등록번호 58664호 광업권은 1984. 1. 5.에 각 광업권설정허가처분이 이루어졌는바, 위 각 광업권은 위 각 처분이 이루어질 무렵 광업원부에 등록되어 일반에 공개되고 일부 지역에서는 광산 개발이 진행되기도 하면서 위 각 처분일로부터 이 사건 이의신청이나 이 사건 제소에 이르기까지 65년 또는 16년 이상이 경과하는 동안 그 광구 내 또는 인근의 토지나 건축물 등을 소유 또는 점유하며 생활하고 있던 주민들인 원고들로서는 위와 같이 각 광업권이 설정된 사실을 알았거나 쉽게 알 수 있었다고 할 것이어서 2000. 12. 18. 이 사건 이의신청을 할 무렵에는 위 각 처분의 취소를 구할 수 있는 구 광업법 소정의 이의신청기간이나 행정소송법이 정한 제소기간은 이미 도과되었다고 할 것이므로, 위 각 처분의 취소를 구하는 부분의 이 사건 소는 부적법하다.
따라서 이 부분 소를 각하한 원심의 조치는 그 결과에 있어 정당하므로 이 부분에 관한 상고이유 주장은 결국 이유 없다.
2. 채광계획변경인가처분에 대하여
구 광업법 소정의 채광계획인가나 변경인가는 행정청의 재량행위에 속한다고 할 것이고, 채광계획의 내용의 합리성과 사업성 및 안정성의 측면이나 당해 채광계획이 수반할 수 있는 수질과 토양의 오염, 지하수의 고갈 등 환경 보전의 측면에서 중대한 공익상 필요가 있다고 인정할 때에는 이를 거부할 수 있으며, 이는 당해 채광계획에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법과 그것이 환경에 미치는 영향 등 제반 사정을 종합하여 사회 관념상 공익 침해의 우려가 현저한지 여부에 의하여 판단할 수 있다( 대법원 2000. 4. 25. 선고 98두6555 판결 등 참조).
원심은 그 채용 증거를 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 광산에서 채취된 일부 시료에서 고시된 광체의 품위 기준을 넘고 있는 이상 이 사건 채광계획변경인가처분에 관계 법령을 위반한 잘못이 없고, 광체의 품위가 떨어져 경제적 가치가 낮다고 하더라도 그와 같은 사정만으로 인가처분이 재량권을 일탈·남용한 것이라고 할 수 없으며, 원고들의 수인한도를 초과할 정도의 지하수 고갈이나 수질 및 토양오염이 발생한다고 보기 어려우므로 이 사건 채광계획변경인가처분은 적법하다고 판단하였다.
그러나 원심의 조치는 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.
원심이 적법하게 채택한 증거에 의하면 다음과 같은 사정을 알 수 있다. 즉, 이 사건 인가처분의 대상이 된 등록번호 제11930호 광업권은 1963. 3. 26. 처음 채광계획인가가 된 이래로 그 동안 생산실적이 보고된 바가 없고, 등록번호 제69419호 및 제69420호 광업권도 1997. 12. 11. 등록된 이래 사업을 개시하지 않아 각 광업권의 취소 사유가 있다. 이 사건 광산의 광체의 품위는 지극히 제한된 범위 내에서 고시된 기준이나 채광계획상의 평균품위를 충족하여 채굴할 수 있는 금, 은의 양이 극히 소량이거나 경제적 가치가 미미한 수준에 불과하여 광물자원의 합리적 개발이라는 광산개발의 본래의 목적을 달성하는 것이 현저히 곤란해 보인다. 반면에, 토양환경분야 전문가들로 구성된 한국지하수토양환경학회는 이 사건 광산의 갱도를 완전히 굴착할 경우 그 지하수위가 갱도에서 가까운 지역은 약 25m, 떨어진 지역은 약 5m 정도 하강될 것으로 예측하고 있고, 실제로도 이 사건 광산에 인접한 무극광산의 개발로 인근 지역의 지하수가 고갈되고 지반이 침하하는 피해가 발생하였으며, 참가인이 일부 굴진을 하자 갱도 입구에 가까운 지역의 일부 가옥에 균열이 가는 현상이 발생하였다. 이러한 사정에 더하여 이 사건 광산에서 본격적으로 광석채굴을 시작하는 경우에는 다른 광산에서 나타난 바와 마찬가지로 1차적으로 지하수, 지표수 및 토양에 산성폐수 및 중금속으로 인한 오염이 나타나고, 2차적으로 농작물에 대한 피해 및 인근 주민들의 건강에 현저한 위험을 줄 개연성이 있는데, 이 사건 광산의 광체 품위에 비추어 채광량에 비해 훨씬 많은 폐석과 광미가 발생할 것으로 예상되는 점 등을 감안하면, 이 사건 광산의 개발로 얻어지는 사회·경제적 이익에 비하여 환경 보전 등 공익 침해의 우려가 현저하다고 보여짐에도 불구하고, 이 사건 인가처분을 한 데에는 그 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 있다.
그렇다면 원심이 위와 같은 사정을 잘 살펴보지 않은 채 그 판시와 같은 이유만으로 이 사건 인가처분이 그 재량권을 일탈·남용한 경우에 해당하지 않는다고 단정한 것은, 재량권의 일탈·남용에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 이 부분 상고이유 주장은 이유 있다.
3. 결 론
그러므로 원심판결 중 2000. 10. 12.자 각 광업권설정허가처분 및 2000. 6. 12.자 채광계획변경인가처분에 관한 부분을 파기하고, 그 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하고, 원고들의 나머지 상고를 기각하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 안대희(재판장) 김영란 이홍훈(주심)