【원고,피상고인】
주식회사 소촌개발 (소송대리인 변호사 나봉수)
【피고,상고인】
광주광역시 북구청장
【원심판결】
광주고법 2003. 1. 23. 선고 2002누1945 판결
【주문】
원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다.
【이유】
1. 원심판결의 요지
원심판결 이유와 원심이 인용한 제1심판결 이유에 의하면, 원심은 광주 북구 우산동 190-8번지선 13,619.5㎡(이하 '이 사건 시설부지'라 한다)가 도시계획법상 일반주거지역에 위치하여 구 건축법(1991. 5. 31. 법률 제4381호로 개정되고 2000. 1. 28. 법률 제6247호로 개정되기 전의 것) 제45조, 구 건축법시행령(1992. 5. 30. 대통령령 제13655호로 개정되고 2000. 6. 27. 대통령령 제16874호로 개정되기 전의 것) 제65조 제1항 제2호, 구 광주직할시북구건축조례(1993. 6. 1. 개정된 것) 제23조 제11호에 의하여 자동차 및 중기운전학원의 건축이 금지됨에도 불구하고 그 지상에 도시계획시설로서 자동차 및 중기운전학원을 설치하도록 한 피고의 1993. 6. 17.자 도시계획시설결정은 위법하다고 판단한 다음, 그 판시와 같은 사정을 종합하여, 1999. 2. 27. 이 사건 시설부지의 일부를 낙찰받은 원고가 그 부분의 도시계획시설폐지 등을 포함하여 도시계획시설변경을 입안제안한 2002. 1. 4.자 신청에 대하여 피고가 2002. 1. 11.자 회신으로 그 변경입안이 불가함을 밝힌 이 사건 거부처분은 위 입안제안신청을 도시계획입안에 반영할지 여부를 결정함에 있어서 이익형량을 전혀 하지 아니하였거나 이익형량의 고려대상에 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우에 해당하여 재량권을 남용하였거나 그 범위를 일탈한 위법한 처분이라고 판단하였다.
2. 대법원의 판단
가. 상고이유 제1점에 대하여
구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 개정되어 2002. 2. 4. 법률 제6655호 국토의계획및이용에관한법률 부칙 제2조로 폐지되기 전의 것)은 도시계획의 수립 및 집행에 관하여 필요한 사항을 규정함으로써 공공의 안녕질서를 보장하고 공공복리를 증진하며 주민의 삶의 질을 향상하게 함을 목적으로 하면서도 도시계획시설결정으로 인한 개인의 재산권행사의 제한을 줄이기 위하여, 도시계획시설부지의 매수청구권( 제40조), 도시계획시설결정의 실효( 제41조)에 관한 규정과 아울러 도시계획 입안권자인 특별시장·광역시장·시장 또는 군수(이하 '입안권자'라 한다)로 하여금 5년마다 관할 도시계획구역 안의 도시계획에 대하여 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하여야 할 의무를 지우고( 제28조), 도시계획입안제안과 관련하여서는 주민이 입안권자에게 '1. 도시계획시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항 2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항'에 관하여 '도시계획도서와 계획설명서를 첨부'하여 도시계획의 입안을 제안할 수 있고, 위 입안제안을 받은 입안권자는 그 처리결과를 제안자에게 통보하도록 규정하고 있는 점( 제20조 제1항, 제2항) 등과 헌법상 개인의 재산권 보장의 취지에 비추어 보면, 도시계획구역 내 토지 등을 소유하고 있는 주민으로서는 입안권자에게 도시계획입안을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다고 할 것이고, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 할 것이다 .
원심이 원고의 신청에 대한 피고의 거부행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당함을 전제로 본안 판단에 나아간 것은 정당하고, 거기에 도시계획법상 도시계획시설변경 입안신청권에 관한 법리오해의 위법이 없다.
나. 상고이유 제2, 3점에 대하여
그러나 이 사건 도시계획시설은 구 건축법시행령 제76조 제1항에서 정한 바에 따라 구 건축법 제45조의 규정에 의한 지역·지구 안에서의 건축물의 건축금지 및 제한에 관한 규정이 적용되지 아니하는 경우, 즉 구 도시계획법(1993. 3. 6. 법률 제4541호로 개정되어 2000. 1. 28. 법률 제6243호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1항 제1호 (나)목, 구 도시계획법시행령(2000. 7. 1. 대통령령 제16891호로 개정되기 전의 것) 제2조 제10호의 도시계획시설 중 공공복리를 위하여 필요한 시설로서 구 건축법시행규칙(1992. 12. 16. 건설부2령 제522호 도시계획시설기준에관한규칙의 부칙에 의하여 개정되고 1996. 1. 18. 건설교통부령 제46호로 개정되기 전의 것) 제34조 및 위 도시계획시설기준에관한규칙 제42조의3에 의하여 일반주거지역 내에서도 건축이 가능한 경우에 해당하므로, 당초의 도시계획결정은 적법하다고 할 것이다.
이와는 달리 당초의 도시계획시설결정이 위법함을 전제로 이 사건 처분에 재량을 일탈·남용한 위법이 있다고 한 원심판결에는 법령 적용을 잘못하여 이 사건 도시계획시설결정의 적법성 및 재량의 일탈·남용에 대한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 것이므로, 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다(다만, 기록에 의하면 당초의 도시계획시설결정이 적법하다는 점을 감안하더라도 원심이 인정한 나머지 사정과 이 사건 시설부지 13,619.5㎡ 중 12,005.9㎡에만 위 도시계획시설이 설치된 채 잔여지 1,613.6㎡는 방치되어 있었던 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분이 이익형량에 있어서 정당성·객관성의 결여로 재량을 일탈·남용한 경우에 해당한다고 볼 여지도 있으므로, 환송 후 원심으로서는 당초의 도시계획시설결정 후 일부 시설부지를 배제한 채 도시계획시설이 설치된 경위, 원고가 낙찰받은 토지 중 당초부터 도시계획시설이 설치되지 아니한 부분과 같은 동 190의 3 토지의 이용용도 등에 대하여 좀 더 심리하여 이 사건 신청의 내용을 도시계획입안에 반영하지 아니하기로 한 이 사건 처분에 재량의 일탈·남용이 있는지 여부에 대하여 판단하여야 할 것임을 덧붙여 둔다).
3. 결 론
그렇다면 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 고현철(재판장) 변재승 윤재식(주심) 강신욱