【원고(선정당사자),상고인】
【피고,피상고인】
건설교통부장관 외 1인 (소송대리인 법무법인 유·러 담당변호사 최환주)
【원심판결】
서울고법 2003. 5. 15. 선고 2002누1474 판결
【주문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고(선정당사자)가 부담한다.
【이유】
상고이유(상고이유서 제출기간 경과 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 본다.
1. 상고이유 제1점에 대하여
원심이 확정한 사실과 기록에 의하면, 원고(선정당사자) 및 선정자 1(이하 모두 '원고 등'이라 한다)이 그들 소유의 승용차를 각각 운전하여 성남시 분당구 삼평동 452 소재 판교 톨게이트를 거쳐 양재~판교 간의 경부고속국도 구간(이하 '이 사건 구간'이라 한다)을 운행하고도 구 유료도로법(2001. 1. 29. 법률 제6403호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 '구법'이라 한다) 소정의 통행료를 납부하지 아니한 사실, 이에 피고 한국도로공사(이하 '피고 공사'라 한다) 중부지역본부장이 원고 등에게 위 각 운행에 관하여 각 1,100원의 체납통행료를 소정의 기한까지 납부할 것을 통지(이하 '이 사건 처분'이라 한다)한 사실, 국가는 이 사건 구간이 포함되어 있는 경부고속도로를 비롯한 전국의 각종 고속도로에 관한 시설물과 그 관리권 등을 피고 공사에 출자한 사실을 알 수 있고, 한편 구법 제3조 제1항은 유료도로의 통행료 징수권은 그 도로관리청에 있다고 규정하고 있고, 고속국도법 제5조는 고속국도의 관리청을 피고 건설교통부장관(이하 '피고 장관'이라 한다)으로 규정하고 있으며, 한국도로공사법 제6조 제1항은 국가는 유료도로관리권을 피고 공사에 출자할 수 있다고 규정하고 있고, 구법 제2조 제3항은 유료도로관리권이라 함은 유료도로를 유지·관리하고 유료도로를 통행하거나 이용하는 자로부터 통행료 또는 점용료 등을 징수하는 권리를 말한다고 규정하고 있는바, 위에서 본 사실 및 관계 법령의 규정을 종합하면, 피고 공사는 국가로부터 유료도로 통행료 징수권이 포함된 유료도로관리권을 출자받아 이 사건 구간의 통행료 징수권을 행사할 권한을 적법하게 가지게 되었고, 이에 따라 피고 공사가 이 사건 처분을 한 것이지 피고 장관이 이 사건 처분을 하였다고 볼 수 없으므로 이 사건 소 중 피고 장관을 상대로 한 부분은 부적법하고, 한편 이 사건 처분의 통지서 명의자가 피고 공사가 아닌 피고 공사의 중부지역본부장으로 되어 있지만, 피고 공사의 중부지역본부장은 한국도로공사법 제11조에 의한 피고 공사의 대리인으로서 이 사건 처분은 피고 공사의 중부지역본부장이 피고 공사를 대리하여 적법하게 행한 것이라고 할 것이다.
원심이 피고 공사가 이 사건 구간에 대한 통행료 징수권을 가지게 된 근거 규정으로 고속국도법 제6조 제1, 2항을 들고 있는 것은 잘못이라 할 것이나, 피고 공사가 이 사건 구간에 대한 통행료 징수권을 가지고 있다고 본 결론은 정당하고, 거기에 통행료 징수권자에 대한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 없다. 이 부분 상고이유의 주장은 이유 없다.
2. 상고이유 제2점, 제3점, 제4점에 대하여
원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거들을 종합하여, 이 사건 구간은 당초 유료도로였다가 건설부 공고(이하 '이 사건 공고'라 한다)로 무료도로가 되었다는 등의 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 피고 장관이 그 동안 통행료를 징수하던 이 사건 구간에 대하여 이 사건 공고를 통하여 1987. 10. 5.부터 통행료를 무료화할 것을 공고한 것은 앞으로는 이 사건 구간에 대한 통행료를 징수하지 않겠다는 도로관리청의 의사를 스스로 밝힌 것에 불과할 뿐, 위 공고로 인하여 유료도로로서의 요건을 충족하고 있었던 이 사건 구간의 도로에 유료도로로서의 요건을 상실하는 어떠한 질적인 변화가 발생하게 된 것이라고 할 수는 없어 이 사건 구간에 대하여 피고 공사가 통행료를 다시 징수하는 것이 적법한 것인지 여부는, 원고의 주장과 같이 피고 공사가 이 사건 구간에 대하여 시행한 도로확장공사가 '개축공사'에 해당하여 이 사건 구간이 구법 제3조 제1항이나 제6조 등 구법 소정의 유료도로로서의 요건을 '새로이' 충족하였는지 여부에 달려 있는 것이 아니라, 이 사건 구간에 관하여 피고 장관의 위 통행료 무료화 공고 이후에 종전과 같이 다시 통행료를 징수하여야 할 중대한 사정변경이 생겼는지 여부에 달려 있다고 전제한 후, 이 사건 공고 이후에 1989. 9.경부터 약 3년에 걸쳐 이 사건 구간을 포함한 경부고속국도 양재~수원 간 4차선 도로가 8차선 도로로 확장됨으로써 도로시설이 크게 개선되어 당해 도로의 통행 또는 이용으로 인하여 통행자 또는 이용자가 받는 이익이 현저하게 증가하게 되었고, 이러한 확장공사에 소요된 막대한 투자비를 피고 공사가 회수하여야 할 필요성이 생긴 점 등을 고려하면, 이 사건 구간에 대하여 다시 통행료를 징수하여야 할 중대한 사정변경이 생겼다고 할 것이고, 당초 이 사건 구간이 유료도로였던 점에 비추어 보면 위와 같은 사정변경을 이유로 이 사건 구간에서 다시 통행료를 징수한다고 하더라도 이로 인해 이 사건 구간 이용자가 받게 될 불이익의 정도는, 위 사정변경을 이유로 이 사건 구간에서 통행료를 징수하여야 할 공익상의 필요성보다는 적으므로, 피고 공사가 이 사건 공고 이후에 발생한 위와 같은 중대한 사정변경 등을 이유로 하여 이 사건 구간을 통행 또는 이용하는 자에 대하여 종전과 같이 다시 통행료를 징수하기로 한 것은 도로관리청으로서의 적법한 재량권 행사의 범위에 속하는 것이라고 판단하였다.
관계 법령에 비추어 기록을 살펴보면, 원심의 위와 같은 인정과 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 신뢰보호의 원칙 및 비례원칙, 헌법상 자기구속의 원리, 평등의 원칙, 구법 제3조, 제6조 등에 대한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다.
그리고 원심은, 피고 공사가 통행료 통합징수의 승인대상인 경부고속국도의 일부인 이 사건 구간에 대하여 통행료를 종전대로 다시 징수하기로 한 이상 경부고속국도에 대한 통행료 통합징수의 효력 역시 이 사건 구간에 대하여 적용된다고 할 것인바, 위와 같이 이 사건 구간에 대하여 구법 제9조 제3항에 의한 통합채산제가 적용된다면, 구법 제9조 제1항, 제2항을 적용하기 위해서는 통합채산제가 적용되는 전국의 고속국도 전체를 기준으로 하여야 하므로 원고의 주장과 같이 이 사건 구간만을 놓고 통행료의 한도액을 설정할 수는 없고, 따라서 이 사건 구간에 대한 독립적인 징수제도가 적용됨을 전제로 하여 이 사건 구간에 대한 통행료로 징수한 금액의 총액이 이 사건 구간에 투입된 각종 비용의 원리금 총액을 초과하여 도로확장공사비용이 전부 회수되었으므로 현재로서는 통행료 징수권이 소멸한 것이라는 취지의 원고 주장은 이유 없다고 판단하였다.
기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단도 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 유료도로 성립요건에 관한 법리오해 및 이유모순의 위법이 있다고 할 수 없다.
원심은 또한, 그 채택 증거들을 종합하여, 피고 공사가 1992. 7. 18. 이 사건 구간을 1992. 7. 20. 00:00부터 다시 통행료 징수구간에 포함하는 내용의 고속국도 통행료 조정사항을 건설부 공고 제1992-87호로 관보에 공고하고, 같은 날 위 내용을 일간신문에 공고하였으며, 피고 장관이 1980. 5. 9. 이 사건 구간을 포함한 전국 고속국도에 대한 통행료 징수를 통합하기로 함에 따라 전국의 고속국도에 대한 통행료 징수기간의 종기를 1988. 3.까지로 일률적으로 변경하였다가 그 징수기간을 2007. 11.까지로 순차 변경하였고, 그 변경사실이 그 때마다 관보에 공고되었다는 사실을 인정한 다음, 이 사건 구간의 통행료 징수기간에 대한 공고가 없었다거나 일간신문 공고가 없었다는 원고의 주장을 배척하였는바, 관계 증거를 기록에 비추어 살펴보면 원심의 위와 같은 인정과 판단은 정당하고, 거기에 건설부 공고 제1992-87호의 효력이나 구법 제10조에 대한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다.
한편 원심은, 피고 공사 등이 관계 행정청의 동의나 협의 등을 거치지 아니한 경우와는 달리 단순히 유료도로심의회의 '자문'을 거치지 아니하고 이 사건 구간을 다시 유료화하였다는 이유만으로는 이 사건 처분에 중대하고 명백한 하자가 있어 그것이 무효라고 할 수 없다고 판단하였는바, 관계 법령에 비추어 보면 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 구법 제6조 제1항의 유료도로의 요건 충족에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다.
3. 상고이유 제5점에 대하여
원심판결 이유에 의하면, 원심은, 정부가 1987. 4.경 분당신도시계획을 발표하면서 분당에 입주하는 사람은 서울까지 무료로 고속국도를 사용할 수 있다고 선전하였다는 점을 인정할 아무런 증거가 없을 뿐만 아니라, 피고 공사가 이 사건 공고 이후의 중대한 사정변경을 이유로 이 사건 구간에 대해 통행료를 징수하게 된 점 등 판시와 같은 여러 사정을 고려하면, 이 사건 처분이 형평의 원칙에 어긋난다고 할 수 없다고 판단하였는바, 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 인정과 판단은 정당한 것으로 수긍되고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 신뢰보호의 원칙 및 형평의 원칙에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다.
4. 결 론
그러므로 상고를 기각하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박재윤(재판장) 이용우(주심) 이규홍 양승태