【원 고】
대한손해보험협회외 10인(소송대리인 변호사 한상호외 2인)
【피 고】
공정거래위원회(소송대리인 법무법인 충정 담당변호사 하광호)
【변론종결】
2004. 4. 29.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 원고들에 대하여 2002. 10. 4. 의결로 행한 별지 1. 기재 시정조치 및 과징금납부명령은 이를 각 취소한다.
【이 유】
1. 기초사실
아래 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2호증, 갑 제4호증의 1, 2, 갑 제10호증의 2, 갑 제17호증 내지 갑 제25호증의 4, 을 제9호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.
가. 사업자
(1) 원고 대한손해보험협회(이하, ‘손해보험협회’라 한다.)는 손해보험업을 영위하는 사업자(회원수는 19개사이며 그 중 정회원은 원고 2. 내지 11.의 10개 손해보험회사, 교보자동차보험 주식회사, 서울보증보험 주식회사, 코리안 리(KOREAN RE) 재보험 주식회사 등 13개사이다.)들이 손해보험업의 건전한 발전을 위하여 구 보험업법(2003. 5. 29. 법률 제6891호로 전문개정되기 전의 것) 제198조에 의거 설립한 단체로서 독점규제및공정거래에관한법률(이하, ‘법’이라 한다.) 제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당된다.
(2) 원고 2. 내지 11.(이하, '원고 보험회사들'이라 한다)은 위 보험업법 제5조(보험사업의 허가)의 규정에 의한 허가를 받아 보험사업을 영위하는 자로서 법 제2조 제1호에서 정하는 사업자에 해당된다(원고 그린화재해상보험주식회사는 2002. 3. 14. 국제화재해상보험주식회사에서 현재의 명칭으로 변경하였다. 이하, 원고 그린화재라 한다).
나. 공동행위
(1) 원고들은 과당경쟁을 방지한다는 명분으로 1997. 11. 25. 원고 손해보험협회 회의실에서 제3차 공정경쟁질서확립대책위원회 및 사장단회의를 열고 긴급출동 서비스와 관련하여 1998. 1. 1. 신규계약분부터 자동차종합보험, 장기보험의 5개 주요 긴급출동 서비스(긴급견인, 비상급유, 배터리충전, 타이어교체, 잠금장치해제)를 제외한 '기타 응급조치' 서비스(오일보충, 라디에이터캡교환, 전조등 및 브레이크등교환, 윈도브러쉬교환, 휴즈교환, 팬벨트교환, 엔진과열응급조치 등)를 전면 폐지하기로 결정하고 이를 실행하였다.
(2) 원고 보험회사들은 1998년 이후에도 보험계약자에게 무료로 제공하여 오던 5개 주요 긴급출동서비스 중 긴급견인 및 비상급유 서비스를 〈표1〉 기재와 같이 2000. 11. 1.부터 2001. 3. 1. 사이에 순차적으로 폐지하고, 이어서 나머지 3개 서비스인 배터리충전, 타이어교체, 잠금장치해제 서비스를 〈표2〉 기재와 같이 2001. 4. 1부터 2001. 10. 1.사이에 순차적으로 폐지하였으며, 이후 긴급출동서비스를 순차적으로 유료화하였다(긴급출동서비스 중 먼저 폐지된 긴급견인 및 비상급유 서비스가 우선 유료화되었는데, 이를 포함한 모든 긴급출동 서비스가 유료된 시기 및 가격은 〈표3〉과 같다).
〈표1〉 긴급견인 및 비상급유 무료서비스 폐지일시
손해보험회사폐지일시 손해보험회사 폐지일시 엘지화재 2000. 11. 1.그린화재 2001. 1. 1. 삼성화재 2000. 11. 15.신동아화재 2001. 1. 2. 현대해상 2000. 11. 20.대한화재 2001. 1. 15. 동부화재 2000. 11. 20.쌍용화재 2001. 2. 1. 동양화재 2000. 12. 8.제일화재 2001. 3. 1.
〈표2〉 배터리충전, 타이어교체, 잠금장치해제 무료서비스 폐지일시
손해보험회사폐지일시 손해보험회사 폐지일시 엘지화재 2001. 4. 1.동양화재 2001. 5. 9.동부화재 2001. 4. 1.대한화재 2001. 5. 15.삼성화재 2001. 4. 7.쌍용화재 2001. 6. 1.신동아화재 2001. 4. 20.제일화재 2001. 6. 1.현대해상 2001. 5. 1.그린화재 2001. 10. 1.
〈표3〉 긴급출동서비스 유료화 일시 및 유료화 가격
손해보험회사유료화일시 가 격 손해보험회사 유료화일시 가 격 엘지화재 2001. 4. 1. 9,000원 동양화재 2001. 5. 9.9,500원 동부화재 2001. 4. 10. 9,500원 대한화재 2001. 5. 15.5,500원 삼성화재 2001. 4. 7. 9,900원 쌍용화재 2001. 6. 1.8,500원 신동아화재 2001. 4. 20.9,400원 제일화재 2001. 6. 1. 9,100원 현대해상 2001. 5. 1. 9,000원 그린화재 2001. 10. 1.9,000원
다. 피고는, 원고들의 위 나. (1)항의 행위는 법 제26조 제1항 제1호, 제19조 제1항 제2호의 사업자단체의 부당한 공동행위에 해당하고, 원고 보험회사들의 위 나.(2)항의 행위는 법 제19조 제5항에 의하여 법 제19조 제1항 제2호의 공동행위로 추정할 수 있다고 보고, 2002. 10. 4. 원고들에게 전원회의 의결 제2002-209호로 법 제21조, 제22조, 제27조, 제28조의 규정을 적용하여 별지 1. 기재와 같은 시정조치(시정명령 및 시정명령을 받았다는 사실의 공표명령) 및 과징금 납부명령(다만, 과징금 납부명령은 시정명령 당시 확인이 가능한 2002. 6. 30.까지의 긴급출동서비스를 제공하는 보험의 매출액을 기준으로 산출한 것인데, 시정명령 당시 부당한 공동행위가 진행중에 있으므로 2002. 7. 1.부터 긴급출동서비스의 폐지 및 무료화로 인한 부당한 공동행위가 실제로 없어진 날까지의 기간에 대한 과징금을 추가로 납부하여야 한다고 유보함)을 하였다(이하, ‘이 사건 처분’이라 한다).
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 당사자들의 주장
피고는 위 처분사유와 관계 법령을 들어 이 사건 처분이 적법하다고 주장함에 대하여, 원고들은 다음과 같은 사유를 들어 이 사건 각 행위는 법 소정의 부당한 공동행위에 해당하지 아니하고, 가사 해당된다고 하더라도 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하는 등으로 위법하다고 주장한다.
(1) 부당한 공동행위 성립 여부
㈎ 원고들의 ‘기타 응급조치’ 서비스 폐지 합의에 대하여
① 위 보험업법 제156조 제1항 제4호는 보험계약의 체결 또는 모집과 관련하여 보험계약자 또는 피보험자에 대하여 특별한 이익의 제공을 약속하거나 제공하지 못하도록 규정하고 있고, 보험감독원이 구 보험업법(1998. 1. 13. 법률 제5500호로 개정되기 전의 것) 제181조의 명령권에 근거하여 1997. 9. 19. 원고 손해보험협회에게 기타 응급조치 서비스 등이 보험계약자에 대한 정상적인 서비스인지 특별이익인지 구분이 모호하니 이를 검토하고 그 검토결과에 따라 기준설정 등 대책을 마련하도록 지시(자동차보험 부당경쟁 방지방안 마련)하여 원고 손해보험협회는 학계와 실무계의 전문가로부터 자문을 구하는 등 자체 검토 끝에 보험사고가 발생하지 않은 경우의 긴급출동 서비스는 보험약관이나 사업방법서에 명시하지 않았으므로 특별이익에 해당한다는 판단에 따라 불가피하게 긴급출동 서비스 중 우선 ‘기타 응급조치’ 서비스를 폐지하기에 이른 것이므로 이러한 원고들의 행위는 법 제58조에 의한 “사업자 또는 사업자단체가 다른 법률 또는 그 법률에 의한 명령에 따라 행하는 정당한 행위”에 해당하여 법의 규정이 적용되지 않는다.
② 구 보험업법(1998. 1. 13. 법률 제5500호로 개정되기 전의 것) 제17조는 보험산업의 특수성을 고려한 자유경쟁의 예외로서 업계 공동의 행위에 의하여야 효과를 발할 수 있는 일정한 경우에는 사업자들이 공동행위를 하기 위하여 보험감독원(재정경제원장관에 의하여 위임받음)의 인가를 받아 상호협정을 체결할 수도 있고, 보험감독원도 사업자들에 대하여 공동행위에 관한 상호협정의 체결, 변경, 폐지를 명할 수 있게 하고 있는바, 원고들의 기타 응급조치 서비스 중단 합의는 위 보험업법에 의하여 보험감독원이 이미 피고와 협의를 거쳐 인가해 준 상호협정 제4조 제2항 제4호에 의하여 이 협정과 관련된 유권해석 및 세부적용기준을 결정할 수 있는 공정경쟁질서확립대책위원회(이하, ‘대책위원회’라 한다)가 기타 응급조치 서비스가 상호협정 제3조 제3호에 의해 금지되는 보험감독규정시행세칙 제193조(특별이익 등의 제공금지)에서 정한 특별이익 제공 또는 약속에 해당한다는 이유로 위 서비스를 금지하는 세부적용기준을 정하여 이에 따라 행해진 것이므로 위 보험업법 제17조에 의한 정당한 공동행위이다.
㈏ 원고 보험회사들의 5개 주요 긴급출동 서비스의 폐지 및 유료화에 대하여
① 보험업법에 의한 정당한 행위
무료로 제공되던 5개 주요 긴급출동 서비스는 약관 등 기초서류에 반영됨이 없이 보험계약의 체결 및 모집과 관련하여 고객 유치를 위해 무료로 제공되어 온 것으로 특별이익제공에 해당하므로 원고 보험회사들이 이를 폐지한 것은 특별이익의 제공을 금지하는 위 보험업법 제156조 제1항 제4호의 규정에 따라 이를 시정하기 위해 필요 최소한의 범위 내에서 행한 정당한 행위이다.
② 부당한 공동행위의 추정 여부
1) 무료로 제공되던 5개 긴급출동서비스 폐지는 긴급견인, 비상급유 서비스에 대하여는 2000. 11. 1.부터 2001. 3. 1.까지 사이에, 나머지 3가지 서비스에 대하여는 2001. 4. 1.부터 2001. 10. 1.까지 사이에 이루어지는 등 보험료가 자유화된 2000. 8. 이후에 이루어졌는바, 보험료 자유화 시대에 있어서 보험회사들은 얼마든지 부가보험료 또는 순보험료를 조정함으로써 경쟁할 수 있으므로 부가서비스에 불과한 무료 긴급출동 서비스를 폐지 및 유료화하더라도 그 경쟁제한 효과는 가격 또는 상품구성 등 다른 경쟁 수단에 의한 경쟁제한효과에 비하여 지극히 미미한 점, 긴급출동 서비스는 지급재원도 확보함이 없이 사업비의 지출만을 초래하게 하여 보험재정의 건전성을 해할 뿐만 아니라 대부분 주기적인 차량점검, 부품교환, 안전운전을 통하여 예방할 수 있는 것들인데 서비스 이용 횟수의 제한이나 보험료 할증은 물론 보험료 책정조차 없는 상태에서 무료로 제공되어 고객의 도덕적 해이를 유발하게 됨으로써 불필요한 사업비의 증가 및 자원의 낭비를 초래하고, 결국 보험료의 부당한 인상요인으로 작용하여 오히려 전체 소비자의 후생을 감소시키는 점, 이러한 폐해를 막기 위해서는 유료화가 불가피하다는 점 등에 비추어 보면, 무료 긴급출동 서비스의 폐지 및 유료화는 그로 인한 경쟁제한 효과보다 효율 증대의 효과가 지대하므로 부당한 공동행위의 합의가 있는 것으로 추정할 수 없다.
2) 긴급출동 서비스를 유료화한 특약상품은 원고 보험회사들별 독자적인 상품개발에 관한 기안과 내부품의를 거쳐 개발된 상품으로서 그 개발 및 판매시기, 상품구성, 보험료 등이 각각 상이하여 행위의 일치성을 인정할 수 없고, 원고 보험회사들간의 유료 특약상품 개발 이후의 시점부터는 각 보험회사별로 다양한 상품구성과 보험료 책정에 의한 실질적인 경쟁의 양상을 보이고 있으므로 긴급출동 서비스의 유료화부분은 실질적 경쟁제한성이 없어 부당한 공동행위의 합의를 추정할 수 없다.
③ 긴급출동서비스의 폐지 및 유료화 과정에서 나타나는 원고 보험회사들간의 행위의 유사성은 선발업체인 원고 엘지화재해상보험주식회사(이하, ‘엘지화재’라고 한다)가 독자적인 계획하에 영업경쟁력에 대한 영향력을 줄이기 위해 순차적으로 실시한 긴급출동서비스의 폐지 및 유료화 정책을 나머지 원고 보험회사들이 모방하여 실시한데서 비롯된 것으로서 합의추정이 번복된다.
(2) 이 사건 처분의 재량권 일탈ㆍ남용 부분
㈎ 원고 손해보험협회에 대한 부분
원고 손해보험협회가 ‘기타 응급조치’ 서비스를 폐지하기로 결정한 것은 보험감독원의 문제제기에 의한 법률자문 결과 기타 응급조치 서비스가 특별이익에 해당한다는 결론에 이르게 되어 위 보험업법 제156조 제1항 제4호에 반하는 위법행위를 방지하고자 불가피하게 행한 것이지 이를 계속하여 시행할 수 있었음에도 경쟁제한을 목적으로 임의로 중단한 것이 아니므로 이에 대하여 시정명령 및 과징금부과와 같은 강제적이고 명령적인 제재조치를 가하는 것은 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈ㆍ남용한 처분이다.
㈏ 원고 보험회사들에 대한 부분
원고 보험회사들의 ‘기타 응급조치 서비스’ 폐지합의에 참가 및 5개 주요 긴급출동 서비스 폐지행위가 공정거래위원회의 인가를 득하지 않은 절차의 흠결로 위법성을 면치 못한다 하더라도 긴급출동 서비스 폐지로 인한 거래조건 합리화 및 효율성 증대의 효과, 원고 보험회사들이 긴급출동 서비스의 폐지로 인하여 소요 사업비의 감소 효과만 보았을 뿐 적극적으로 가격인상, 산출량 조절 등의 경우와 같이 보험계약자로부터 이익을 취한 바가 없는 점, 원고 보험회사들이 ‘공정거래 자율 준수 프로그램’을 수립, 실시하여 법의 준수에 앞장서고 있는 점 등을 참작하면 원고 보험회사들에 대한 이 사건 처분은 과중하여 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이다.
㈐ 과징금 부과 재량행사의 기초가 되는 사실인정의 오류
원고들은 다음과 같은 사유로 피고의 과징금납부명령은 과징금 부과의 기초가 되는 “관련 상품, 용역의 매출액” 및 “법위반행위기간”에 관한 사실인정에 오류가 있다고 주장한다.
① 피고는 원고 보험회사들에 대한 과징금을 산정함에 있어 그 기초가 되는 "관련 상품, 용역의 매출액"을 계산함에 있어 법위반기간 동안의 원고 보험회사들이 긴급출동 서비스를 제공하는 보험의 영업수익으로 하였다. 그러나 긴급출동 서비스는 무료로 제공되던 것이어서 이에 관하여 어떠한 매출이 발생한 사실이 없고, 보험상품의 약관 및 사업방법서 등 기초서류에 그 서비스의 제공이 명시되어 있지 않았으므로 서비스가 제공되는 보험상품을 관련 상품으로 볼 수도 없다 할 것이어서 관련상품의 매출을 산정할 수 없는 경우에 해당한다고 보아야 한다.
② 피고는 원고 보험회사들의 위반행위의 기간을 긴급견인 및 비상급유 서비스를 폐지한 날로부터 시정명령을 통지받은 날까지로 하여 과징금을 산정하고 있다. 그러나 5개 긴급출동서비스의 폐지에 대하여 경쟁 제한 효과가 인정된다 하더라도 무료로 제공되던 긴급출동서비스를 원고 보험회사들이 각 유료화하여 독자적인 특약상품으로 판매하기 시작한 때로부터는 긴급출동 서비스의 폐지로 인한 경쟁제한 상태가 더 이상 유지될 수 없게 되었으므로 긴급출동서비스 폐지 시점부터 유료 특약상품 개발전까지의 기간만이 위반행위의 기간이다.
나. 관계 법령
◎ 독점규제및공정거래에관한법률
제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약·협정·결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하여서는 아니 된다.
1. 가격을 결정·유지 또는 변경하는 행위
⑤ 2이상의 사업자가 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 제1항 각 호의 1에 해당하는 행위를 하고 있는 경우 동 사업자간에 그러한 행위를 할 것을 약정한 명시적인 합의가 없는 경우에도 부당한 공동행위를 하고 있는 것으로 추정한다.
제21조(시정조치) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지)의 규정에 위반하는 부당한 공동행위가 있을 때에는 당해 사업자에 대하여 당해 행위의 중지, 법 위반사실의 공표 기타 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있다.
제22조(과징금) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지)의 규정에 위반하여 부당한 공동행위를 행한 사업자에 대하여 대통령령이 정하는 매출액에 100분의 5를 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다.
제26조 (사업자단체의 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다.
1. 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 각호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위
제27조 (시정조치） 공정거래위원회는 제26조(사업자단체의 금지행위)의 규정에 위반하는 행위가 있을 때에는 당해 사업자단체(필요한 경우 관련 구성사업자를 포함한다)에 대하여 당해 행위의 중지, 법위반사실의 공표 기타 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있다.
제28조（과징금） ① 공정거래위원회는 제26조(사업자단체의 금지행위) 제1항 각호의 1의 규정에 위반하는 행위가 있을 때에는 당해 사업자단체에 대하여 5억 원의 범위안에서 과징금을 부과할 수 있다.
② 공정거래위원회는 제26조(사업자단체의 금지행위) 제1항 각호의 1의 규정에 위반하는 행위에 참가한 사업자에 대하여는 대통령령이 정하는 매출액에 100분의 5를 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위안에서 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 매출액이 없는 경우 등에는 5억원을 초과하지 아니하는 범위안에서 과징금을 부과할 수 있다
제58조（법령에 따른 정당한 행위） 이 법의 규정은 사업자 또는 사업자단체가 다른 법률 또는 그 법률에 의한 명령에 따라 행하는 정당한 행위에 대하여는 이를 적용하지 아니한다.
◎ 구 보험업법(2003. 5. 29. 법률 제6891호로 전문개정되기 전의 것)
제19조 (재산운용의 건전성)
① 보험사업자는 그 재산을 운용함에 있어 안전성·수익성·유동성 및 공공성이 확보되도록 하여야 한다.
② 보험사업자는 그 재산을 다음 각호의 방법에 의하여 운용하여야 한다.
1. 증권거래법 제2조 제1항의 규정에 의한 유가증권의 취득 및 그 이용
2. 부동산의 취득 및 그 이용
3. 대출 및 어음의 할인
4. 대통령령이 정하는 금융기관에의 예금
5. 신탁회사에 대한 금전·유가증권 또는 부동산의 신탁
6. 기타 대통령령이 정하는 방법
③ 보험사업자의 재산운용에 관하여 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제156조 (체결 또는 모집에 관한 금지 행위)
① 보험계약의 체결 또는 모집에 종사하는 자는 그 체결 또는 모집에 관하여 다음 각호의 행위를 하지 못한다.
4. 보험계약자 또는 피보험자에 대하여 특별한 이익의 제공을 약속하거나 보험료의 할인 기타 특별한 이익을 제공하는 행위
③ 제1항 제4호의 규정은 보험사업자가 기초서류 또는 제19조의 규정에 의한 재산운용의 방법에 따라 행하는 경우에는 적용하지 아니한다
◎ 구 보험업법(1998. 1. 13 법률 제5500호로 개정되기 전의 것)
제17조 (상호협정) ① 보험사업자는 그 사업에 관한 공동행위를 하기 위하여 상호협정을 하고자 할 때에는 재정경제부령이 정하는 바에 의하여 재정경제원장관의 인가를 받아야 한다. 이를 변경 또는 폐지하고자 할 때에도 또한 같다.
② 재정경제원장관은 공익 또는 보험사업의 건전한 발전을 위하여 특히 필요하다고 인정하는 때에는 보험사업자에 대하여 제1항의 협정의 변경·폐지 또는 새로운 협정의 체결을 명하거나 보험사업자에 대하여 그 협정의 전부 또는 일부에 따를 것을 명할 수 있다.
③ 재정경제원장관은 제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 상호협정의 체결 또는 변경의 인가를 하거나 명령을 하고자 할 때에는 미리 공정거래위원회와 협의하여야 한다.
제181조 (보험감독원장의 명령권) 보험감독원장은 이 법이 정하는 업무를 수행함에 있어서 건전한 보험거래질서를 확립하고 보험계약자의 보호를 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 보험감독위원회의 의결을 거쳐 보험사업자에 대하여 감독상 필요한 명령을 할 수 있다.
다. 부당한 공동행위 여부
(1) 원고들의 ‘기타 응급조치’ 서비스 폐지합의
㈎ 인정사실
갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2호증, 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제4호증의 1 내지 3(을 제6호증의 1 내지 3과 같다), 갑 제9호증의 1, 갑 제10호증의 2, 갑 제21호증의 2, 을 제7호증, 을 제8호증, 을 제12호증의 1, 을 제19호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 다음의 사실을 인정할 수 있다.
① 1997. 11.경 국내자동차보험시장은 손해율이 개선되었으나 보험료가 자유화되지 아니하여 각 손해보험회사들은 주로 서비스 제공을 통하여 시장 점유율 확대경쟁을 하여 왔는데, 무료 긴급출동 서비스는 1996. 3.경 원고 엘지화재가 처음으로 시행하였고, 뒤를 이어 나머지 원고 보험회사들이 경쟁적으로 서비스를 제공함에 따라 서비스 대상 보험이 자동차종합보험계약자에서 책임보험계약자까지, 차종에 있어서도 승용차에서 승합차와 1톤 화물차까지, 그 대상지역도 시, 군, 구에서 읍, 면, 리 단위까지 각 확대되었고, 이용횟수도 원고 삼성화재해상보험주식회사(이하, ‘삼성화재’라 한다)의 경우 1997년 연간 167,558건, 원고 신동아화재해상보험주식회사(이하, ‘신동아화재’라 한다)의 경우 1997. 3.부터 1998. 2.까지 23,924건, 원고 제일화재해상보험주식회사(이하, ‘제일화재’라 한다)의 경우 1998년 연간 35,000건(하루 평균 95건임)이며, 연간 자동차보험계약자의 20%는 보험회사의 서비스 부족을 이유로 보험회사를 변경하는 등 보험회사의 서비스에 많은 관심을 보이고 있다.
② 무료로 제공되는 긴급출동 서비스는 대부분의 손해보험회사가 용역업체와 대행계약을 체결하여, 이들 용역업체가 서비스를 대행하는 방식으로 운영되고 있었는데 대행수수료는 대당 약 1,651원에서 2,000원(1997년 기준)이었고, 한편 당시 손해보험회사들이 시행하는 긴급출동 서비스의 종류 및 내용은 〈표4〉와 같다.
〈표4〉 긴급출동 서비스의 종류 및 내용
서비스 명칭 내 용 5개 주 요 긴급출동서비스배터리 충전 배터리의 방전으로 시동이 불가능한 경우에 시동이 가능하도록 조치타이어 교체 타이어의 펑크로 피보험자동차의 주행이 불가능한 경우에 예비타이어가 있는 경우에 한하여 펑크 난 타이어를 예비타이어로 교체잠금장치 해제차량 열쇠를 분실하였거나 피보험자동차의 실내에 두고 차문을 잠근 경우에 잠금장치를 해제긴급견인 피보험자동차가 자력으로 주행이 불가능한 경우에 피보험자가 요청하는 곳까지 견인하는 서비스 단, 견인을 개시한 곳으로부터 10㎞를 한도로 함비상급유 연료의 소진으로 피보험자동차의 주행이 정지된 경우에 긴급주행을 위하여 3리터를 한도로 연료를 주유
？ 서비스 명칭 내 용기타 응급조치서비스오일보충 브레이크, 엔진, 파워오일의 부족으로 피보험자동차의 운행이 불가능한 경우 일정량의 범위에서 오일 보충 라디에이터캡 교환 라디에이터캡의 불량, 고장으로 엔진이 과열되어 피보험자동차의 주행이 불가능한 경우에 라디에이터캡을 교환전조등 및 브레이크등 교환전조등 또는 브레이크등의 필라멘트가 끊어지거나 전구 자체의 불량으로 점등이 불가능한 경우에 점등이 가능한 전구로 교환 윈도브러쉬 교환 우천시 또는 눈이 오는 때에 위도브러쉬의 불량으로 피보험자동차의 주행이 불가능한 경우 운전석의 윈도브러쉬 교환휴즈 교환 휴즈의 단락으로 피보험자동차의 주행이 불가능한 경우에 휴즈를 교환팬벨트 교환 팬벨트의 절단 및 파손으로 인하여 피보험자동차의 주행이 불가능한 경우 팬벨트를 교환 엔진과열 응급조치피보험자동차의 주행 중 엔진의 과열로 인하여 주행이 불가능한 경우에 점검ㆍ정비가 가능한 가까운 정비공장까지 주행에 필요한 응급조치기타 긴급 출동 라지에타 콕크 교환 서비스, 써모스태트 교환 서비스 등
③ 보험감독원은 1997. 9. 19. 원고 손해보험협회에 최근 자동차보험 경영수지가 개선되는 것을 기화로 손해보험 사업자들이 자동차보험 시장점유율 확대를 위하여 보험료 할인, 과대한 사은품 제공 등 부당경쟁행위가 증가하고 있어 향후 손해보험사업뿐만 아니라 일반국민의 보험에 대한 인식에도 나쁜 영향을 미칠 우려가 있으므로, 손해보험업계가 자율적으로 부당경쟁을 근원적으로 감소시킬 수 있는 제도적인 방안을 공동으로 강구하여 보고하도록 지시하면서 참고사항으로 특별이익 제공과 보험계약자에 대한 서비스 구분이 모호하여 비상급유, 타이어펑크 교체, 전조등 교환 등 긴급출동 서비스의 수준이 증가하는 등 보험업계에서 관행적으로 인정되는 행위가 증가하고 있는 문제점을 적시하면서 보험계약자 서비스와 특별이익제공 행위를 구분할 수 있는 기준설정이 필요하다고 지적하였다.
④ 원고 손해보험협회는 1997. 10. 14. 원고 보험회사들이 참가한 정례 사장단회의를 거쳐 같은 해 11. 25. 제3차 공정경쟁질서확립 대책위원회에서 자동차종합보험, 장기보험에 대하여 5개 주요 긴급출동 서비스를 제외한 부당경쟁행위(기타 응급조치 서비스, 자동차검사 무료대행 서비스, 주유상품권, 윤활유 교환권 등 제공행위)를 전면 금지하기로 합의ㆍ결정함에 따라 원고 보험회사들은 1998. 1. 1. 이후 신규 계약분부터 ‘기타 응급조치’ 서비스를 폐지하였다.
㈏ 부당공동행위 여부
무료 긴급출동 서비스가 대부분의 차종에 대하여 자동차종합보험 및 책임보험에 가입한 모든 계약자에 대하여 적용되고, 서비스 내용이 자동차 사고가 발생한 경우에 응급조치를 하는 것은 아니나 자동차의 운행과 관련한 긴급한 상황의 처리를 내용으로 하는 것이어서 사고발생의 예방이라는 측면에서 자동차손해보험과 밀접한 관계를 가지고 있는 점, 위 서비스가 1년 이상 제공되었고, 보험계약자가 이를 이용하는 건수가 상당한 정도에 이르러 소비자들이 긴급출동 서비스를 보험사업자의 보험계약자에 대한 거래조건으로 인식하고 있는 점, 당시 보험회사들의 자동차보험 경영수지가 개선되고 있었고 긴급출동 서비스 대행료가 대당 2,000원을 초과하지 아니하여 위 서비스의 운영이 보험회사 재산운영의 안전성ㆍ수익성ㆍ유동성 및 공공성에 반하지 않는 점 등을 종합적으로 고려하면, 무료 긴급출동 서비스는 자동차손해보험 사업자가 자동차손해보험계약자에게 제공하는 서비스로서 보험계약의 거래조건을 이룬다고 할 것이고, 위 서비스가 보험약관이나 사업방법서에 명시되어 있지 않고, 보험계약의 체결 또는 모집을 유인하기 위한 것이라는 점만으로 이를 구 보험업법(2003. 5. 29. 법률 제6891호로 전문개정되기 전의 것) 제156조 제1항 제4호에서 금지하는 ‘특별이익 제공’에 해당하는 것으로 볼 수는 없다고 할 것이다.
그렇다면, 손해보험 사업자가 보험계약자에게 제공하는 무료 긴급출동 서비스는 상품 또는 용역의 거래조건이나 그 대금 또는 대가의 지급조건에 해당하는 것으로 사업자단체인 원고 손해보험협회와 사업자인 원고 보험회사들이 1997. 11. 25. 제3차 공정경쟁질서확립대책위원회 및 사장단회의에서 위 긴급출동 서비스 중에서 1998. 1. 1. 신규계약분부터 자동차종합보험, 장기보험의 5개 주요 긴급출동 서비스를 제외한 ‘기타 응급조치’ 서비스를 전면 폐지하기로 합의한 것은 위 합의에 참가한 원고 보험회사들의 시장점유율이 아래 〈표5〉에서 보는 바와 같이 97.9%에 이르는 점에 비추어 상품의 거래조건에 관한 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위로서 부당한 공동행위에 해당한다고 할 것이다.
㈐ ‘다른 법률 또는 그 법률에 의한 명령에 따라 행하는 정당한 행위’에 해당한다는 주장에 대하여
앞에서 인정한 바와 같이 무료 긴급출동 서비스가 위 보험업법 제156조 제1항 제4호의 특별이익제공에 해당하지 않는 이상 무료 긴급출동 서비스의 일종인 ‘기타 응급조치’ 서비스를 폐지한 행위가 위 보험업법 제156조 제1항 제4호에 따라 위법행위를 시정하기 위하여 행한 행위로 볼 수 없다. 또한, 위 인정사실에 의하면 보험감독원은 무료 긴급출동 서비스의 수준이 과다하게 증가하는 것을 우려하면서 원고 손해보험협회가 업계 자율로 보험계약자 서비스와 특별이익제공 행위를 구분할 수 있는 기준을 설정할 필요가 있다고 지적한 것이지 구 보험업법(1998. 1. 13. 법률 제5500호로 개정되기 전의 것) 제181조에 기하여 무료 긴급출동 서비스가 특별이익제공에 해당하여 폐지하라고 명령하거나 행정지도를 한 것이 아니므로 원고들의 기타 응급조치 서비스 폐지합의가 법 제58조에 의한 “사업자 또는 사업자단체가 다른 법률 또는 그 법률에 의한 명령에 따라 행하는 정당한 행위”에 해당한다고 할 수 없으므로 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
㈑ 구 보험업법(1998. 1. 13. 법률 제5500호로 개정되기 전의 것) 제17조에 의한 정당한 공동행위라는 주장에 대하여
위 보험업법 제17조, 제209조에 의하면 보험사업자는 그 사업에 관한 공동행위를 하기 위하여 보험감독원의 인가를 받아 상호협정을 할 수 있도록 하였고, 갑 제5호증, 갑 제7호증의 1 내지 3의 각 기재에 의하면, 위 보험업법의 규정에 의하여 보험감독원이 피고와의 협의를 거쳐 인가한 공정경쟁질서유지에관한상호협정 제3조 제3호는 이 협정 당사자는 보험모집활동을 함에 있어 보험감독규정시행세칙 제193조(특별이익제공 등의 금지)에서 정한 특별이익제공 또는 약속행위를 하여서는 아니 된다고 하고 있고, 제4조는 손해보험 모집제도의 건전한 운용과 공정경쟁질서유지를 위하여 협회 내에 “공정경쟁질서확립 대책위원회”를 두며, 대책위원회는 이 협정과 관련된 유권해석 및 제재를 위한 세부적용기준을 결정하도록 정하고 있으며, 이에 따라 위 대책위원회가 마련한 상호협정 세부적용기준에 의하면, 특별이익제공행위로서 보험계약자를 대상으로 사은품을 제공하는 행위, 약관에 정하지 않은 무이자 할부판매행위, 할인판매점, 카드회사 등과의 업무제휴를 통해 보험계약을 유치하면서 연회비를 면제하는 행위, 보험계약 유치를 위하여 상해보험 등 타상품 무료가입 제공행위 등을 예시하고, 상기 이외의 특별이익 제공 여부에 대하여는 보험모집질서개선 운영위원회의 유권해석에 따르도록 정하고 있다.
그러나 위 보험업법 제17조가 보험사업자에게 그 사업에 관한 공동행위를 하기 위한 상호협정을 허용한 취지는 보험사업자가 자율적으로 건전한 보험거래질서를 확립할 수 있도록 하기 위함이므로 위 상호협정 세부기준에 따른 공동행위라 하더라도 이러한 보험업법의 취지에 부합하지 않는 공동행위는 허용되지 않는다고 할 것인데, 무료 긴급출동 서비스가 특별이익제공에 해당하지 않는 보험계약의 거래조건이고, 원고들이 위 서비스의 일종인 기타 응급조치 서비스를 폐지하기로 합의한 행위가 상품의 조건에 관한 경쟁을 제한하는 행위인 점은 앞서 인정한 바와 같으므로 위 상호협정 세부기준에 따른 공동행위라 하여도 사업자단체의 부당한 공동행위에 해당하여 위법하다고 할 것이므로 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
(2) 원고 보험회사들의 5개 주요 긴급출동 서비스 폐지 및 유료화 부분
㈎ 부당한 공동행위의 추정
① 행위의 외형상 일치
앞서 든 증거들에 의하면 원고 보험회사들은 1998년 이후에도 보험계약자에게 무료로 제공하여 오던 5개 주요 긴급출동서비스 중 긴급견인 및 비상급유 서비스를 위 〈표 1〉과 같이 2000. 11. 1.부터 2001. 3. 1. 사이에 순차적으로 폐지하고, 이어서 나머지 3개 서비스인 배터리충전, 타이어교체, 잠금장치해제 서비스를 위 〈표2〉 기재와 같이 2001. 4. 1부터 2001. 10. 1. 사이에 순차적으로 폐지하였으며, 이후 원고 보험회사들은 긴급출동 서비스를 특약상품화하여 유료화한 사실(단, 원고 그린화재는 2001. 1. 1. 무료 5개 주요 긴급출동 서비스를 폐지하였다가 관리인 체제하에서 영업실적의 하락을 억제하기 위하여 계약자에 대한 서비스를 확대하기로 하고 2001. 8. 20. 이를 다시 부할한 후 2001. 10. 1. 재폐지 및 유료화하였다.)을 인정할 수 있다.
위 인정사실에 의하면 원고 보험회사들이 무료로 제공하던 위 5개 주요 긴급출동 서비스를 수개월 사이에 순차적으로 폐지하고 이를 특약상품화하여 유료화한 행위(상품 또는 용역의 거래조건에 해당하는 부분의 유료화 전환 자체를 의미하는 것이지 유료화된 가격이나 유료화된 특약상품의 내용을 의미하는 것이 아니므로 긴급출동 서비스를 유료화하여 특약상품으로 개발한 시기 및 판매시기, 상품구성, 보험료 등이 다소 상이하다고 하여도 그와 같은 사정만으로는 긴급출동 서비스의 유료전환행위의 일치성이 없다고 할 수 없다.)는 법 제19조 제5항에서 규정하고 있는 ‘2이상의 사업자가 일정한 거래분야에서 법 제19조 제1항 제2호 소정의 상품 또는 용역의 거래조건이나 그 대금 또는 대가의 지급조건을 정하는 행위를 하고 있는 경우’에 해당한다.
② 경쟁제한성
갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2호증의 각 기재, 증인 박경환의 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 2001년도 국내 자동차보험시장의 시장규모는 7조4,493억 원(원수보험료 기준)이고, 원고 보험회사들의 자동차보험시장의 점유율은 아래 〈표5〉에서 보는 바와 같이 97.9%에 이르며, 손해보험회사별로는 상위 4사{원고 삼성화재, 원고 현대화재해상보험주식회사(이하, ‘현대화재’라 한다), 원고 동부화재해상보험주식회사(이하, ‘동부화재’라 한다), 원고 엘지화재}의 시장점유율이 71.1%에 이르며 최근에는 소형사의 보험료 수입이 감소하는 등 자동차보험시장이 우량 손해보험회사 위주로 재편되고 있는 추세인 사실, 2000. 8.부터 모든 차종에 대한 부가보험료가 자유화되고 2001. 1.이후 순보험료도 차종별로 단계적으로 자유화됨에 따라 보험료가 차별화되기는 하였으나, 원고 보험회사들은 2000. 8. 1.자로 자동차보험료를 동일하게 인상한 후 5개 주요 긴급출동 서비스의 무료제공을 폐지하였고, 긴급출동 서비스를 유료화한 후에도 이로 인한 보험료 인하 등 가격경쟁을 촉진하는 효과는 나타나지 않은 사실, 1개의 보험회사가 단독으로 5개 주요 긴급출동 서비스의 무료제공을 폐지할 경우 영업력에 지장을 초래하고, 고객으로부터 민원이 발생할 우려가 큰 사실, 긴급출동 서비스를 특약상품으로 유료화한 후 종전 보험계약자의 80%가 위 긴급출동 서비스를 제공하는 유료특약에 가입한 사실을 인정할 수 있다.
〈표5〉 손해보험회사별 국내 자동차보험 시장점유율 현황
(단위 : 억 원, %)
구 분FY2001FY2000원 수 보험료시 장 점유율보험료 증가율원 수 보험료시 장 점유율보험료 증가율동양화재6,052 8.1 30.6 4,636 7.1 21.7 신동아화재3,155 4.2 14.4 2,757 4.3 3.2 대한화재2,199 3.0 -12.1 2,502 3.9 1.0 그린화재1,436 1.9 -12.2 1,635 2.5 6.6 쌍용화재3,856 5.2 19.9 3,217 5.0 16.9 제일화재3,296 4.4 6.4 3,098 4.8 15.9 리젠트화재*1,288 1.7 -13.6 1,492 2.3 10.9 삼성화재22,919 30.8 20.5 19,020 29.3 21.8 현대해상10,706 14.4 14.4 9,356 14.4 19.7 LG 화재8,962 12.0 12.3 7,982 12.3 16.2 동부화재10,359 13.9 12.9 9,178 14.1 18.7 교보자동차263 0.4 - 0 0.0 - 합 계74,493100.0 14.8 64,874100.0 17.3
〈〈자료 : 금융감독원〉
위 인정사실에 의하면, 국내 자동차보험시장에서 97.9%라는 절대적인 시장점유율을 점유하고 있는 원고 보험회사들이 2000. 11. 1.부터 2001. 3. 1. 사이에 무료 긴급견인 및 비상급유 서비스를 순차적으로 폐지하고, 이어서 2001. 4. 1부터 2001. 10. 1. 사이에 나머지 3개 서비스인 무료 배터리충전, 타이어교체, 잠금장치해제 서비스를 순차적으로 폐지하였으며, 이후 긴급출동 서비스를 유료화한 행위는 국내 자동차보험시장에서 소비자의 상품선택의 기준으로 작용하는 거래조건을 획일화하여 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위라고 할 것이다.
원고는 긴급출동 서비스가 지급재원도 확보함이 없이 사업비의 지출만을 초래하게 하여 보험재정의 건전성을 해할 뿐만 아니라 대부분 주기적인 차량점검, 부품교환, 안전운전을 통하여 예방할 수 있는 것들인데 서비스 이용 횟수의 제한이나 보험료 할증은 물론 보험료 책정조차 없는 상태에서 무료로 제공되어 고객의 도덕적 해이를 유발하게 됨으로써 불필요한 사업비의 증가 및 자원의 낭비를 초래하고, 결국 보험료의 부당한 인상요인으로 작용하여 오히려 전체 소비자의 후생을 감소시키는 등 효율성을 저해하는 효과가 위 경쟁제한 효과를 능가하므로 ‘부당’한 공동행위가 아니하고 주장하나, 앞서 인정한 사실에 의하면 1997. 및 1998.경 위 서비스 비용은 차량 1대당 1,651원에서 2,000원 정도에 불과하여 보험재정의 건전성을 해칠 정도에 이른다고 보기 어렵고(이에 비하여 갑 제10호증의 2, 갑 제17호증 내지 갑 제25호증의 4, 을 제12호증의 3, 4의 각 기재에 의하면, 원고 보험회사들은 2001. 4.경 긴급출동 서비스를 8,500원 이상의 상품으로 유료화하였다.), 위 서비스가 필요한 상황이 주기적인 차량점검 등을 통하여 예방할 수 있음에도 무차별적으로 위 서비스가 제공되어 고객의 도덕적 해이를 유발하는 것과 같은 문제점은 각 보험회사가 서비스 이용 횟수의 제한이나, 서비스 이용 상황 등을 고객별로 점검하는 등 유료화 외의 다른 방법으로 해소할 수 있는 것이므로 그러한 사정만으로 위 서비스 폐지를 정당화할 수는 없다고 할 것이다.
③ 판단
그렇다면, 원고 보험회사들의 위 각 행위는 법 제19조 제5항의 규정에 의하여 같은 조 제1항 제1호의 ‘부당한 공동행위의 합의’가 있는 것으로 추정된다 할 것이다.
㈏ 보험업법에 의한 정당한 행위인지 여부
원고 보험회사들이 제공하는 무료 긴급출동 서비스는 보험계약자에 대한 서비스로 서 보험계약의 거래조건으로 보아야 하고 위 보험업법 제156조 제1항 제4호에서 금지하는 특별이익제공에 해당한다고 볼 수 없다는 점은 위 2.다.(1)의 ㈏항에서 본 바와 같으므로 긴급출동 서비스가 위 보험업법 제156조 제1항 제4호에서 금지하는 특별이익제공임을 전제로 한 원고 보험회사들의 이 부분 주장은 이유 없다.
㈐ 추정의 복멸 여부
갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2호증, 을 제10호증의 1, 2, 을 제11호증의 1 내지 3, 을 제12호증의 1 내지 4, 을 제13호증의 각 기재에 의하면, 원고 보험회사들의 내부문건에 다음과 같이 기재되어 있다.
① 5개 주요 긴급출동 서비스 폐지 및 긴급출동 서비스 유료화에 즈음하여 원고 보험회사들의 내부문건의 내용은 다음과 같다.
1) 원고 삼성화재 경영기획팀에서 2000. 5. 23. 작성한 ‘부가서비스폐지 대응방안’ 이란 제목의 문건에는 경쟁사와의 협의과정이 명시적으로 기재되어 있으며 폐지후 특약을 개발하여 상품화한다는 내용이 있다.
〈‘부가서비스 폐지 대응 방안’ 의 주요내용〉
〈부가서비스 폐지 추진경과〉 □ 2000. 2. 업계 담당자회의시 공동폐지 논의 ㅇ 폐지시 대안 논의(부가서비스 관련비용 보험료, 특약개발, 일부 폐지여부 논의) □ 2000. 3. 기획담당 임원회의 ㅇ 부가서비스 일체 폐지 및 즉각 시행 논의 □ 2000. 4. 사장단회의 ㅇ 부가서비스 폐지시기에 대한 논의 - 자동차보험요율 인상과 관련 손보협회장은 11월 추진 주장 □ 2000. 4. 기획부장회의 ㅇ 자동차보험요율 인상전 시행키로 기획부장 합의 - 자동차보험요율 인상시 부가서비스 폐지에 대한 감독원 및 여론에 대한 대응명분 상실 □ 2000. 5. 사장단 회의시 안건 상정예정 ㅇ 부가서비스 시행시기 및 방법에 대한 재논의 예정 〈향후 추진방안〉 □ 사장단회의시 마감시한을 결정하고 상위사부터 폐지 등
2) 원고 동부화재가 2000. 8. 31 작성한 ‘주간 업계동향 및 당사현안’ 이란 제목의 문건에는 자동차 긴급출동서비스 축소시행을 업계 공동으로 추진하고 있으며 원고 삼성화재가 당초 2000. 9. 1. 시행예정에서 1개월 연기하여 2000. 10. 1.부터 추진키로 하였다는 내용과 원고 현대해상, 원고 엘지화재, 원고 동양화재해상보험주식회사도 2000. 11. 시행을 검토중이며, 또한 금융감독원, 피고 등 관련기관으로부터 최근 보험제도 개선 및 보험료 인상 직후 서비스 폐지에 따른 계약자 불만을 근거로 반대의견이 예상되므로 대외홍보활동 등 업계 공동대응 예정이라고 기재되어 있고, 2000. 10. 26. 작성된 문건에는 대내외 정보사항란에 긴급출동서비스 항목축소를 대형사는 2000. 11. 15.부터, 소형사는 2000. 12. 15.부터 시행하고 고보장 상품은 3개월후 폐지여부에 대하여 재토의할 예정이라고 기재되어 있다.
3) 원고 제일화재가 2000. 8. 19. 작성된 ‘FY2000 1/4분기 OK서비스 실적분석 및 긴급출동서비스 업계동향과 당사 대응방안’ 제목의 문건에는 2000. 3. 8. 11개 손해보험회사가 2000. 6. 1. 책임개시 계약부터 자동차보험, 장기보험가입자 소유자동차에 대한 긴급견인 및 비상급유 서비스 폐지를 신중히 검토한 바 있다고 기재되어 있고, 2000. 10. 26. 작성된 ‘FY2000 상반기 OK서비스 실적분석’ 제목의 문건에는 ‘삼성이 11월중 긴급견인, 비상급유 서비스를 유료화할 예정‘이라고 기재되어 있으며, 2001. 4. 17. 작성하여 부회장까지 보고한 ‘OK서비스 상품개발(안) 품의’ 문건에는 경쟁사의 상품화 시기(2001. 5. 1. 현대해상, 2001. 4.말 신동아화재) 등에 대한 정보가 기재되어 있다.
② 원고 보험회사들은 사장단회의(매월1회), 부사장·전무회의(매월1회), 기획담당임원회의(격월1회), 기획부장회의(격월1회), 기획과장회의(격월1회), 기획담당회의(격월1회) 등을 개최하여 업계의 정보를 상시적으로 교환하여 오고 있다.
③ 5개 주요 긴급출동 서비스 폐지 및 유료화를 전후한 자동차보험회사의 손해율 및 사업비율은 〈표6〉과 같고, 자동차보험 영업수지는 〈표7〉과 같은바, 이에 의하면 2000.에 비하여 5개 긴급출동 서비스를 폐지하고 긴급출동 서비스를 유료화한 2001.에 손해율 및 영업수지가 모두 개선되었다.
〈표6〉 손해율 및 사업비율
(단위 : %)
회계년도'96 '97 '98 '99 2000 2001 손해율*74.4 64.1 61.7 73.0 73.2 67.6 사업비율28.9 31.3 34.9 34.1 32.1 30.5 합산비율103.3 95.4 96.6 107.1 105.3 98.1
〈자료 : 손해보험협회〉 * 손해율 : (보험금/보험료)×100(%)
〈표7〉 자동차보험 영업수지
(단위 : 억 원)
회계년도'96 '97 '98 '99 2000 2001 영업수지△3,054 2,636 3,027 △4,292 △4,317 △96
〈자료 : 손해보험협회〉
위 인정사실에 의하면, 보험사업이 위 보험업법 제5조에 의한 허가를 받아야 하는 진입장벽이 있어 원고 보험회사들로 이루어진 과점시장을 형성하고 있는 점, 위 긴급출동 서비스의 제공 여부 및 그 내용은 고객의 보험회사 선택에 미치는 영향이 큰 편이어서 1개 보험회사 단독으로 위 서비스를 폐지하기 어려워 보험회사의 공동행위가 행해지기 쉬운 시장구조인 점, 원고 보험회사들의 내부문건에 5개 주요 긴급출동 서비스의 폐지 및 유료화의 업계 공동추진이라는 문구 등이 기재되어 있고, 수시로 회의를 통하여 타사의 동향에 대한 정보를 교환하여 온 점, 원고 보험회사들의 시장점유율, 5개 주요 긴급출동 서비스의 폐지 및 유료화 후 원고 보험회사들의 손해율 및 영업수지가 급격하게 개선된 점 등에 비추어 보면, 원고 보험회사들의 5개 주요 긴급출동 서비스의 폐지 및 유료화 행위가 실제로는 아무런 합의나 상호간의 요해(了解) 없이 각자의 경영판단에 따라 독자적으로 이루어진 것이라거나 선발업체인 원고 엘지화재가 독자적인 계획하에 영업경쟁력에 대한 영향력을 줄이기 위해 채택한 정책을 나머지 원고 보험회사들이 모방하여 실시한 것으로 보기는 어렵고, 증인 이경재, 김성민, 박경환의 각 증언만으로는 위 ‘공동행위의 합의추정’을 번복하기 부족하므로 원고 보험회사들의 위 주장도 이유 없다.
라. 이 사건 처분의 재량권 일탈ㆍ남용 여부
(1) 원고 손해보험협회가 원고 보험회사들과 함께 무료로 제공하던 ‘기타 응급조치’ 서비스의 폐지를 합의한 것이 부당공동행위에 해당되는 점, 원고 손해보험협회가 보험업계에서 차지하는 위치 및 역할, 기타 응급조치 서비스를 폐지하는 합의를 주도하고 원고 보험회사들에 대하여 합의사항 이행 여부를 점검한 점(을 제9호증) 등에 비추어 보면, 위 기타 응급조치 서비스의 폐지를 결정한 이유가 보험감독원의 문제제기에 의한 법률자문 결과 위 서비스를 특별이익제공에 해당하는 것으로 오인한 데에 기인한 것이라는 점만으로 이 사건 처분이 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈, 남용한 것이라고 볼 수 없으므로 원고 손해보험협회의 주장은 이유 없다.
(2) 원고 보험회사들의 긴급출동 서비스 폐지 및 유료화 결정이 부당공동행위에 해당되고, 이에 참여한 원고 보험회사들의 시장점유율이 97.9%에 이르러 위 서비스의 폐지 및 유료화로 인한 경쟁제한 효과 및 소비자 이익의 침해가 큰 점, 위 서비스의 폐지 및 유료화로 인하여 원고 보험회사들이 얻은 이익 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분이 과중하여 재량권을 일탈, 남용한 것이라고 볼 수 없으므로 원고 보험회사들의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
(3) 과징금부과 재량행사의 기초가 되는 사실인정의 오류
① 법시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 종별 과징금부과기준 제6호는 부당한 공동행위에 대한 과징금부과기준을 “위반행위기간 × 동기간 중 관련상품ㆍ용역의 매출액 × 5/100 이내”라고 규정하고, 관련 상품ㆍ용역의 매출액과 관련하여 과징금부과세부기준등에관한고시 Ⅱ. 과징금부과기준요소의 결정 6. 관련 상품ㆍ용역의 매출액(영 [별표 2] 제6호, 제10호) 가.호, 다.호는 관련 상품ㆍ용역의 범위는 사회적ㆍ결제적 통념에 기초하여 결정하되 불분명할 경우「통계청장이 고시하는 한국표준산업분류상 5단위분류 또는 광공업조사통계보고서상의 8단위분류」또는 「당해 사업자의 품목별 또는 업종별 매출액 등의 최소 회계단위」를 참고하여 결정할 수 있고, 관련 상품ㆍ용역의 범위를 특정하기 곤란한 경우, 특정할 수 있으나 특정된 범위에 속하는 상품ㆍ용역의 매출액 또는 매입액을 파악하기 어려워 특정하는 실익이 없는 경우 또는 위반행위와 상품ㆍ용역간에 연관성이 없는 경우에는 위반행위기간 동안 사업자의 전체 매출액(매입액)에 1,000분의 5를 곱한 금액 이내를 과징금 부과기준으로 한다고 규정하고 있고, 갑 제1호증의 2의 기재에 의하면, 피고는 원고 보험회사들의 무료 긴급출동서비스의 폐지 및 유료화행위에 대하여 원고 보험회사별 무료 긴급출동서비스를 제공하는 보험(위 긴급견인 및 비상 서비스를 제외한 나머지 3개 주요 긴급출동 서비스)의 영업수익(수입보험료) 및 유료특약상품 보험의 영업수익(수입보험료)을 기준으로 하여 이에 대하여 과징금 부과율 1,000분의 0.3을 곱하여 과징금을 산정한 사실을 인정할 수 있다.
긴급출동 서비스가 보험계약시 보험계약자에게 제공되는 서비스로서 그 상품의 거래조건인 점은 앞서 본 바와 같으므로 무료, 유료에 관계없이 위 서비스를 제공하는 보험계약을 관련 상품으로 보아 그 매출액을 산정할 수 있다. 따라서 무료 긴급출동 서비스의 경우에는 관련상품의 매출을 산정할 수 없다는 원고 보험회사들의 주장은 이유 없다(다만, 피고는 위 긴급출동 서비스가 무료로 제공되고 있었던 점, 유료화 이후의 경쟁제한의 정도 등을 참작하여 원고 보험회사들에게 부과하는 과징금 부과율을 관련상품을 특정하기 곤란한 경우에 적용하는 1,000분의 5 보다 훨씬 적은 1,000분의 0.3으로 정하였다).
② 갑 제1호증의 2의 기재에 의하면, 피고는 원고 보험회사들의 긴급출동 서비스 유료화행위에 대하여는 이를 유료로 전환한 특약상품을 판매한 날로부터 피고로부터 시정명령을 통지받은 날까지의 기간을 위반행위기간으로 하여 과징금을 산정한 사실을 인정할 수 있는바, 앞서 본 바와 같이 원고 보험회사들이 긴급출동 서비스를 유료화한 것이 5개 주요 긴급출동 서비스의 폐지와 일체를 이룬 경쟁제한행위로서 부당공동행위에 해당하는 이상 원고 보험회사들이 공동으로 시작한 긴급출동 서비스 유료화가 계속 유지되는 기간이 위반행위기간으로 된다 할 것이므로 피고가 긴급출동 서비스 유료화 이후의 기간에 대하여 과징금을 산정한 것은 적법하고, 이 부분 원고 보험회사들의 주장은 이유 없다.
3. 결론
그렇다면, 원고들에 대한 이 사건 처분은 모두 적법하다고 할 것이므로 그 취소를 구하는 원고들의 청구는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 오세빈(재판장) 김소영 김재호