【원고, 항소인】
주식회사 대한관광리무진(소송대리인 변호사 배만운외 3인)
【피고, 피항소인】
건설교통부장관
【피고보조참가인】
서울버스 주식회사(소송대리인 법무법인 화우 담당변호사 천경송외 3인)
【제1심판결】
서울행정법원 2004. 4. 29. 선고 2003구합23622 판결
【변론종결】
2005. 4. 29.
【주 문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고가 2003. 7. 14. 03-01595호로 “전라북도지사가 2002. 10. 2. 원고에게 한 여객자동차운송사업(공항버스)계획변경신고수리처분을 취소한다”고 재결한 처분을 취소한다.
【이 유】
1. 기초사실
가. 원고는 1996. 12. 12. 전라북도지사로부터 여객자동차운송사업(공항버스) 한정면허를 받고 전주 코아호텔 영업소에서 출발하여 익산IC·고속도로·63빌딩·김포공항을 경유하여 인천국제공항까지를 왕복 운행하는 여객자동차운송사업을 하던 중, 2002. 10. 2. 전라북도지사에게 ‘63빌딩’ 정류소 위치를 기존의 서울 영등포구 여의도동 소재 63빌딩 구내 동편주차장(이하 ‘동편주차장’이라 한다)에서 63빌딩 서편 도로변의 공항버스 승강장(이하 ‘서편승강장’이라 한다)으로 변경하는 내용의 여객자동차운송사업변경신고(이하 ‘정류소변경신고’라 한다)를 하였고, 전라북도지사는 같은 날 위 신고를 수리(이하 ‘이 사건 수리처분’이라고 한다)한 후 피고와 서울특별시장에게 이 사건 수리처분 사실을 통보하였다. 그런데, 위 서편승강장은 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)이 2001. 1. 22. 서울특별시장으로부터 여객자동차운송사업(공항버스) 한정면허를 받고 공항버스 정류소를 설치한 이후 여의도에서 인천국제공항까지의 구간을 여행하는 여객들을 승·하차시키던 곳이었다.
나. 참가인은 2002. 12. 30. 서울특별시장을 경유하여 피고에게 이 사건 수리처분을 취소해 달라는 행정심판을 제기하였고, 피고는 2003. 7. 14. 이 사건 수리처분을 취소하는 재결(이하 ‘이 사건 재결’이라고 한다)을 하였다.
이 사건 재결의 이유는, 원고가 전라북도지사에게 한 사업계획변경신고의 신고사항인 63빌딩 정류소의 위치변경은 여객자동차운수사업법령에 신고사항으로 규정되어 있지 아니하므로 인가사항으로 보아야 하는데, 전라북도지사는 원고에게 정류소의 위치변경을 인가하기 전에 서울특별시장과 협의를 거치거나 피고에게 조정신청을 한 후에 사업계획변경인가 여부를 결정하였어야 했음에도 이를 하지 아니한 잘못이 있어 이 사건 수리처분은 위법하다는 것이었다.
【증거】
다툼 없는 사실, 갑 2호증, 갑 3호증의 1·2, 갑 4호증의 5·6
2. 당사자의 주장
피고와 참가인은 이 사건 재결이 적법하다고 주장하고, 이에 대하여 원고는 다음과 같이 이 사건 재결이 위법하다고 주장한다.
가. 이 사건 재결의 본안전 주장에 대한 부분
(1) 이 사건 수리처분의 행정심판 대상 적격
원고는 기존의 ‘63빌딩’ 정류소를 다른 곳으로 변경하는 것이 아니라 ‘63빌딩’ 정류소가 의미하는 동일한 지역 내에서 구체적인 승강장소만을 변경하기 위하여 전라북도지사에게 사업계획변경신고를 하였고, 전라북도지사는 이를 수리하였던 것인바, 위와 같이 정류소 위치의 변경 없이 그 동일한 장소범위 내에서 승강장소의 구체적인 위치만을 변경하는 내용은 사업계획변경인가사항이나 신고사항에 해당하지 아니므로 원고가 변경사항을 신고하였다 하더라도 이는 단순한 사실행위에 대한 보고에 불과할 뿐이고, 따라서 전라북도지사가 그 신고를 수리하였다 하여 원고나 참가인 등 이해관계인의 권리의무에 아무런 영향을 미치지 아니하므로 행정심판의 대상이 되지 아니한다.
(2) 참가인의 행정심판 청구인 적격
참가인이 2001. 1. 22. 서울특별시장으로부터 여객자동차운송사업(공항버스) 한정면허(이하 ‘한정면허’라 한다) 및 여객자동차운송사업계획(이하 ‘사업계획’이라 한다)인가를 받음으로써 참가인의 노선이 원고의 노선과 중복되게 되었으므로 서울특별시장은 여객자동차운수사업 관계 법령에 따라 원고의 노선을 관할하는 전라북도지사와 협의를 하였어야 함에도 이를 하지 않은 잘못이 있고, 따라서 참가인의 영업은 위법한 행정처분에 기초하고 있으므로 참가인은 이 사건 수리처분으로 인하여 침해될 법률상 이익을 가지고 있지 않고, 사실적·경제적 이해관계를 가지는 것에 불과하므로 행정심판을 청구할 청구인적격이 없다.
나. 이 사건 재결의 본안에 대한 부분
원고는 1997. 12. 30. 전라북도지사로부터 적법하게 사업계획변경인가를 받고 그 무렵부터 ‘63빌딩’ 정류소에 정차함에 있어 63빌딩을 관리하는 주식회사 63씨티의 양해로 그 구내에 있는 동편주차장을 이용하였을 뿐인데 주식회사 63씨티의 사정으로 더 이상 동편주차장을 사용할 수 없게 되었고, 원고와 동일한 공항버스운송사업을 하는 참가인이 사용하는 서편승강장이 ‘63빌딩’ 정류소가 의미하는 동일장소의 범위 내에 위치해 있으며, 정류소를 관할하는 서울특별시장은 여객자동차운수사업 관계 법령에 따라 원고에게도 그 정류소를 사용하게 할 의무가 있으므로 정류소나 운행계통의 변경 없이 승강장소만을 동편주차장에서 서편승강장으로 변경하는 내용의 신고를 하였는바, 이는 경미한 사항의 변경으로 사업계획변경인가의 대상이 아님은 물론 신고의 대상조차 되지 않는다고 판단되고, 따라서 전라북도지사가 관계 시·도지사인 서울특별시장과 사전에 협의할 의무가 없으므로 그 협의가 없었다는 이유로 이 사건 수리처분을 위법하다고 한 이 사건 재결은 위법하다.
3. 관계 법령
별지 기재와 같다.
4. 인정사실
가. 원고의 한정면허 취득 및 사업계획변경 내용
(1) 원고(종전 상호는 주식회사 대한관광항공사, 대한리무진항공사이다)는 원래 전주시 덕진구 서노송동 602-24에 주사무소를 두고 일반여행업을 경영하는 회사였는데 1996. 11. 15. 여객자동차운송사업을 목적사업으로 추가하였다.
(2) 원고는 1996. 12. 12. 전라북도지사로부터 다음과 같은 한정면허 및 사업계획인가를 받았다.
[한정면허의 내용]
구 분내용 업 종 시외버스운송사업 한정면허업무의 범위 여객의 한정(해외여행업체의 공항이용계약자)유효 기간 1996. 12. 12. ～ 1999. 12. 11.(3년간)면허 조건 별첨(제출되지 아니함)
[인가받은 사업계획의 내용]
기점 경유지종점 거리 횟수 대수 비고 전주 코아호텔 익산IC, 고속도로김포공항 275.0 10회 10대 ？
○ 운행계통별 정류장 및 정류소의 명칭과 정류장 또는 정류소간의 거리
·전주(코아호텔) ～ 익산IC 정류장 : 32.0km
·익산IC 정류장 ～ 김포(국제공항) : 243.0km
○ 영업소 및 정류장 또는 정류소의 명칭과 위치
·전주 영업소 : 전주코아호텔 영업소, 전주시 덕진구 서노송동 627-3
정류장 면적 45㎡, 대형버스 1대 정차
·경유지 정류장 : 익산IC 정류장, 완주군 봉동읍 제내리 309
정류장 면적 50㎡, 대형버스 1대 정차
·김포공항 영업소 : 김포국제공항 영업소, 서울 강서구 과해동 274
정류장 면적 45㎡, 대형버스 1대 정차
(3) 원고는 1997. 8. 2. 전라북도지사로부터 다음과 같이 사업계획변경인가(1차 변경)를 받았는데, 그 사유는 1997. 7.경 전라북도에서 개최되는 국제회의 참가자들 및 외국인 관광객들의 원활한 운송을 위하여 운행횟수 및 운행시간을 연장하고, 용인시 소재 에버랜드 관광객들의 편의를 위하여 고속도로 신갈 간이버스 정류장을 경유한다는 것이었다.
[1차 변경 내용]
기점 경유지종점 거리 횟수 대수 비고 전주 코아호텔 익산IC, 고속도로, 고속도로 신갈 간이버스 정류장 김포공항 275.0 15회 10대 ？
○ 운행계통별 정류장 및 정류소의 명칭과 정류장 또는 정류소간의 거리
·전주(코아호텔) ～ 익산IC 정류장 : 32.0km
·익산IC 정류장 ～ 고속도로 신갈간이버스정류소 : 175.0km
· 고속도로 신갈간이버스정류소 ～ 김포(국제공항) : 68.0km
○ 추가되는 영업소의 명칭과 위치
·경유지 정류소 : 신갈간이버스정류소, 용인시 기흥읍 신갈리 (고속도로변)
정류장 면적 50㎡, 대형버스 1대 정차
(4) 원고는 1997. 12. 30. 전라북도지사로부터 ‘기존 운행구간의 불합리한 요인 제거, 이용계약자에 대한 양질의 운송서비스 제공’을 사유로 다음과 같이 중간정차지변경에 관한 사업계획변경인가(2차 변경)를 받았다(이 때 ‘중간정차지’로 표시되어 있는 ‘63빌딩’의 위치와 면적을 특정하지 않았다). 이에 관하여 전라북도지사는 같은 해 12. 13. 경기도지사에게 사업계획변경에 관한 협의를 요청하였으나 서울특별시장에게는 사업계획변경에 관한 협의를 요청하지 않았다. 원고 또한 사업계획변경 인가 이후 서울특별시장 등에게 정류소 설치신청을 하지 않았다.
[2차 변경 내용]
기점 경유지종점 거리 횟수 대수 비고 전주 코아호텔 익산IC, 고속도로, 63빌딩 김포공항 275.0 15회 10대 중간정차지 변경
(5) 그 후 원고는 전라북도지사로부터 두 차례에 걸쳐 다음과 같이 사업계획변경인가를 받았다. 한편 전라북도지사는 1998. 7. 30. 3차 변경인가에 관하여 사업계획변경인가 전에 경기도지사와 협의절차를 거쳤다.
[3·4차 변경]
인가일시기점 경유지 종점 거리 횟수 대수 비고 1998. 7. 30. 전주코아호텔 익산IC, 고속도로, 63빌딩 김포공항 에버랜드 275.0 15회 8대 2대 감소 단축연장 익산IC, 고속도로, 마성IC, 에버랜드295.0 2회 2대 2000. 7. 18. 익산IC, 고속도로, 63빌딩, 김포공항 인천국제공항 315.2 15회 불명 40.2km 종점 연장 익산IC, 고속도로, 마성IC, 에버랜드, 김포공항335.2 2회 불명
(6) 원고는 위와 같이 1998. 1.경부터 63빌딩을 경유하여 전주 코아호텔과 김포공항 또는 인천국제공항 사이의 구간을 운행하면서 앞서 본 바와 같이 63빌딩 구내의 동편주차장을 이용하였는데, 주식회사 63씨티가 2001. 4. 6. 원고에게 위 동편주차장의 이용을 같은 해 5. 7.부터 중지해 줄 것을 요청하자 원고는 같은 해 5. 8.부터 위 서편승강장을 정류장으로 이용하기 시작하였다.
(7) 원고에게 적용되는 운임체계는 원고의 여객자동차운송사업이 시외버스운송사업이기 때문에 원칙적으로 구간의 성격과 거리에 따라 운송요금을 달리하는 운임체계로서 2001. 3. 29. 현재 전주～익산IC 구간과 양재 톨게이트～인천국제공항 구간은 시외버스의 포장도로 거리운임인 69.19원/km를 받고, 익산IC～양재톨게이트 구간은 우등고속버스의 거리운임인 61.93원/km을 받도록 되어 있는바, 전주～서울 63빌딩 구간(3시간 20분 소요)은 16,100원(2002. 3. 30.부터 15,000원으로 인하하였다), 서울 63빌딩～인천국제공항 구간(1시간 소요, 63빌딩～김포공항 구간은 30분 소요)은 6,000원(현재까지 동일하다)을 받아 왔다.
(8) 원고는 1998. 1.경부터 위와 같이 63빌딩을 경유하면서 63빌딩～김포공항～인천국제공항 구간만을 이용하려는 승객을 운송하였는데, 그 운행시간은 06:00경부터 22:20경까지 대체로 30분 간격으로 1일 24회 운행하고, 리무진버스(시외우등고속형으로 340마력 이상, 승차정원 28인승)를 사용하며, 다른 회사(뒤에서 보는 바와 같이 여의도를 경유하는 공항버스를 운행하는 회사는 원고와 참가인 밖에 없으므로 이는 참가인을 의미한다)는 11,000원(2003. 4. 23.이후에는 12,000원으로 인상되었다)을 받는데 원고는 6,000원을 받는다는 전단지를 배포하였다.
나. 참가인의 한정면허 취득 및 사업계획 내용
(1) 참가인은 서울 송파구 장지동 92에 주사무소를 두고 주로 여객운송업(시내버스여객운송업)을 경영하는 회사이다.
(2) 참가인은 2001. 1. 22. 서울특별시장으로부터 다음과 같은 한정면허 및 사업계획인가를 받았다.
[한정면허의 내용]
구분내용업 종 여객자동차운송사업 한정면허업무의 범위 공항버스 2개 노선 운행 1. 리무진 : 여의도～인천국제공항 2. 직행좌석 : 잠실～고속터미널～88대로～인천국제공항 유효 기간 2001. 2. 1. ～ 2004. 1. 31.(3년간)면허 조건 리무진 버스 운행, 운행계통 준수하고 지정된 정류소에서 정차하여야 한다.
[인가받은 사업계획의 내용(리무진)]
기점 경유지(정류소)종점 거리 횟수 운행시간 배차간격 대수 비고 여의도 여의도역, 63빌딩인천신공항 115.0 48회 110분 20분 6대 ？
○ 63빌딩 정류소 설치장소
우측 : 서울 영등포구 여의도동 50 여의도시범아파트 2동 앞
좌측 : 서울 영등포구 여의도동 61 63빌딩 옆 리버타워 앞
○ 여의도역(증권거래소) 정류소 설치장소
우측 : 서울 영등포구 여의도동 25 한국산업은행 여의도지점 앞
좌측 : 서울 영등포구 여의도동 33 증권거래소 앞
(3) 참가인은 2001. 3. 22. 서울특별시장으로부터 다음과 같이 사업계획변경인가를 받았다.
기점 경유지(정류소)종점 거리 횟수 운행시간 배차간격 대수 비고 이태원호텔 여의도역, 63빌딩,이촌역, 크라운호텔, 해밀턴호텔,이태원호텔, UN빌리지인천신공항 135.0 49회 150분 20분 7대 노선연장 1대 증차
(4) 참가인 등 서울특별시장으로부터 공항버스운송사업 한정면허를 받은 6개의 여객자동차운송회사는 자율적으로 서울특별시공항버스운송사업자협의회를 결성하여 공동으로 공항버스 운행 준비를 하면서 인가된 사업계획상 정류소 위치에 정류소를 설치하는 작업(외형적으로는 정류소 소재지 구청장의 정류소 설치허가 또는 설치인가와 공항버스 정류소 안내표지판의 설치로 나타난다)을 하여 구로구청장 및 마포구청장의 정류소 설치허가 또는 인가를 받아 정류소를 설치하였고, 당시 구로구청장은 준수사항으로서 ‘승인장소에 정확히 설치할 것, 상업용 광고물을 부착하지 말 것, 색상은 도로안내표지판과 혼동을 일으킬 우려가 있는 색상을 피할 것 등’을 지시하였다.
다. 인천국제공항의 개항과 피고의 육상교통대책
(1) 피고는 2001. 3. 29.자 인천국제공항의 개항에 대비하여 인천국제공항～서울 및 인천국제공항～각 지방도시 사이의 원활한 여객운송을 도모하기 위하여 2000. 4. 20.경 ‘인천국제공항접근 육상교통대책추진계획’을 각 시·도지사에 전달하였는바, 그 내용은 각 시·도지사가 인천국제공항을 종점으로 하는 시내버스(서울의 경우) 및 시외버스(서울 이외의 경우)의 노선연장 또는 여객자동차운송사업의 신규면허(공항버스)의 방법으로 운송수단을 마련하되, 한정면허 등 운송사업의 종류는 각 시·도지사가 여객자동차운송 관계 법령에 의하여 결정하고 첨부된 ‘버스노선 선정기준(안)’을 참고하여 관할별로 버스 노선(안)을 작성하여 4. 27.까지 제출하라는 것이었다. 이에 전라북도지사는 2000. 4. 28. ‘인천국제공항 공항버스 운행노선계획(안)(을 39호증)을 피고에게 제출하였는데, 그 내용 중 하나는 전주～인천국제공항 구간을 익산IC와 김포공항을 경유하여 1일 17회 운행한다는 것이었다.
(2) 피고는 2000. 5. 17. 인천국제공항접근버스노선 선정 등을 위하여 인천국제공항 육상교통대책 실무위원회를 개최하였는바, 이 때 결정된 버스노선(안)(을 40호증의 5)에 따르면, 인천국제공항을 종점으로 하는 전국 총 35개 노선을 마련하되 서울은 13개 노선, 지방도시는 9개 노선으로 결정되었고, 그 중 서울 방면은 서울 여의도～인천국제공항 구간을 운행하는 직행좌석버스 노선을 신설하며, 전주 방면은 기존의 전주～익산～김포공항 구간을 운행하는 시외직행버스 노선(원고의 노선이다)의 종점을 인천국제공항까지 연장하도록 결정되었고, 같은 해 8. 12. 피고가 주관한 신공항개항 대비 시내버스 추가노선관련회의 결과(을 41호증의 1, 2, 3) 여의도～인천국제공항 구간의 직행좌석버스 노선이 리무진노선으로 조정되었다. 한편 당시 서울특별시는 시내버스운송사업을 하는 관내 여객자동차운송사업자에게 여객자동차운수사업법시행규칙 제7조 제1항에 따라 시내버스의 노선을 연장하는 방법으로 한정면허를 하려는 입장을 가지고 있었다.
(3) 한편 피고는 2000. 5. 17. 개최된 위 인천국제공항 육상교통대책 실무위원회의 회의자료(을 40호증의 2)를 통하여 실무위원회의 협의를 거쳐 1차 노선(안)을 확정하고, 실무위원회에서 협의가 되지 않을 경우에는 여객자동차운송사업조정위원회의 심의를 거쳐 5월 중으로 결정하며 위 실무위원회(또는 조정위원회)에서 협의된 사항은 여객자동차운수사업법시행규칙 제5조 소정의 협의·조정절차를 거친 것으로 보고 관련 시·도지사와의 협의절차를 생략할 것을 각 시·도지사에게 통보하였고, 위와 같은 대책회의의 결과 앞에서 본 바와 같이 원고는 2000. 7. 18. 4차 사업계획변경인가를 받았으며, 참가인은 2001. 1. 22. 시내버스(공항버스) 한정면허를 받아 각자 인천국제공항을 종점으로 하는 노선을 운행하게 되었다.
(4) 피고는 인천국제공항 개항을 앞둔 2001. 3. 19. 그 동안 추진해 온 버스교통대책 추진상황을 최종 점검하기 위하여 ‘인천국제공항버스 등 육상교통대책회의’를 개최하였고, 그 준비를 위하여 각 시·도지사에게 각 시·도에서 인가한 공항버스노선의 노선현황(업체명, 주요경유지 등)을 제출할 것을 요청하였다.
당시 공항버스 노선은 서울 및 수도권 35개 노선, 지방 8개 노선(전주, 춘천, 원주, 청주, 대전, 온양, 부여, 태안)이었는데, 서울 및 수도권 35개 노선 중 여의도를 경유하는 노선은 참가인의 노선이 유일했고, 또한 지방노선 중 여의도를 경유하는 노선은 원고의 노선이 유일했다.
나아가 지방노선 중 원고를 제외한 다른 여객자동차운송회사의 노선은 지방도시에서 출발하여 고속도로(경부, 서울외곽순환, 서해안고속도로 등)에 진입한 이후에는 중간에 다른 지점에서 정차함이 없이 바로 김포공항을 경유하거나 직통으로 인천국제공항까지 운행하도록 되어 있음에 반하여 원고의 노선은 63빌딩을 경유하도록 되어 있었고, 위 대책회의 자료로 피고가 작성한 ‘인천국제공항 버스노선 운행계통안내’(갑 14호증의 13) 중 원고 노선의‘정류소명’ 란에는 ‘63빌딩’이 기재되어 있다.
라. 원고와 참가인 사이의 분쟁경과 및 이 사건 재결에 이르게 된 경위
(1) 앞서 본 바와 같이 원고가 종래 이용해왔던 63빌딩 동편주차장을 이용하지 못하게 되자 전라북도지사는 2001. 4. 26. 및 같은 해 5. 9. 두 차례에 걸쳐 서울특별시장에게 원고가 이용할 정류소 이전에 관한 협의를 할 것을 요청하였고, 이에 서울특별시장은 같은 해 5. 25. ‘과당경쟁 유발이 우려되어 공항버스의 정류장 설치(이전)는 곤란하다, 법령에 정류소는 그 소재지를 관할하는 시·도지사가 관할 관청이 되도록 규정되어 있음에도 전라북도지사는 원고에게 서울시 관내의 63빌딩 동편주차장을 인가할 당시 서울특별시장과 협의하지 않고 경기도지사와 협의하였다, 앞으로 시정해 달라’는 취지로 전라북도지사의 정류소 이전 협의요청을 거절하였다.
(2) 이에 전라북도지사는 2001. 7. 23. 서울특별시장에게 ‘앞으로 여의도역～인천국제공항 구간을 왕래하는 승객을 운송하지 않을 것이고, 이를 위하여 이미 신고된 63빌딩～인천국제공항 구간의 6,000원의 운송요금 인가를 취소하겠다’는 약속을 하면서 63빌딩 정류소를 여의도역으로 이전하는 것에 관하여 재협의할 것을 요청하였지만, 서울특별시장은 이에 응하지 않았을 뿐만 아니라 오히려 2002. 5. 17. 영등포구청장에게 원고의 ‘정류장 외 정차행위’를 철저히 단속할 것을 지시하여 영등포구청장으로 하여금 2002. 5. 25. 및 같은 해 7. 15. 원고 버스의 위반행위를 적발하여 관할 관청인 전라북도지사에게 통보하도록 하였고, 같은 해 7. 22. 인천국제공항에서 공항버스 승차권 발권 업무를 담당하고 있는 주식회사 인천에어네트워크의 질의(원고 버스가 동편주차장에서 승객을 승·하차시킬 수 있는지)에 대하여 ‘서울특별시장은 원고에게 63빌딩을 비롯한 여의도 관내에 버스정류소 설치를 인가한 사실이 없다’고 회신하였다.
(3) 한편 원고의 서편승강장 이용 및 광고전단지의 배포 등으로 인하여 63빌딩～인천국제공항 구간을 이용하는 승객을 놓고 원고와 경쟁관계에 있게 된 참가인은 2002. 8. 1. 원고에게 적법한 정류소 설치인가를 받지 않고 무단으로 승객을 승하차하는 행위를 중지할 것을 요청하였고, 감사원에 위와 같은 내용의 민원을 제기하였으며, 이 민원을 이첩받은 전라북도지사는 같은 해 9. 19. 참가인에게 ‘원고가 63빌딩 앞에서 정차하는 행위는 법령에 저촉된다고 판단되어 기존의 인가사항 중 경유지를 63빌딩 동편주차장에서 여의도역 정류소로 변경하는 절차를 밟을 예정이다’라는 취지의 통지를 하였다.
(4) 피고는 2002. 9. 18. 전라북도지사에게 여객자동차운송사업 한정면허 관할청은 한정면허가 그 취지에 적합한 범위 내에서 운영되도록 사업계획변경인가 등을 제한적으로 할 것과 정류소 이전 문제는 서울특별시장과 협의하여 처리하는 것이 바람직하다는 취지로 회신하였다.
(5) 그런데 원고는 2002. 10. 2. 원고의 공항버스가 63빌딩 구내에 출입하는 것이 불가능해졌다는 이유로 위 기초사실 가.항에서 본 바와 같이 정류소의 위치를 동편주차장에서 서편승강장으로 변경하는 내용의 사업계획변경신고를 하였고, 전라북도지사는 같은 날 이 사건 수리처분을 하였으며, 참가인이 이 사건 수리처분에 대하여 행정심판을 제기함으로써 이 사건 재결이 있게 되었다.
마. 이 사건 수리처분 이후의 경과
(1) 피고는 2002. 11. 28. 각 시·도지사에게 ‘시외버스운송사업계획 및 사업계획변경인가시 관계 도를 단순 경유하는 때에도 관계 시·도지사와 협의절차를 거칠 것( 여객자동차운수사업법시행규칙 제5조 제1항 제2호 가.목 참조), 특별시 또는 광역시에 걸치는 노선과 관련되는 사업계획변경 사항 중 노선을 신설하거나 연장함으로써 특별시 또는 광역시에 기점 또는 종점이 소재하는 경우와 특별시 또는 광역시 안에서 기점 또는 종점을 변경하는 경우 및 경유지 변경으로 정류소를 신설하거나 변경하는 경우에는 관계 특별시 또는 광역시와 협의절차를 거쳐야 한다( 위 시행규칙 제5조 제1항 제2호 나.목 참조)’는 취지의 공문을 발송하였다.
(2) 국민고충처리위원회는 2002. 12. 17. 전라북도지사에게 이 사건 수리처분을 취소하고 정류소를 원래의 동편주차장으로 환원하도록 개선명령을 할 것을 권고하였고, 이에 전라북도지사는 위 위원회에 재심의를 요청하였지만 위 위원회는 재심의 신청을 기각하였다. 전라북도지사는 위 권고에 따라 2003. 1. 24. 주식회사 63씨티에게 원고가 63빌딩 동편주차장을 정류소로 사용할 수 있도록 요청하였으나 주식회사 63씨티는 이를 거절하였다.
(3) 한편 원고는 2003. 4. 4. 피고에게 ‘서울특별시장이 2001. 1. 22. 참가인에게 공항버스 한정면허 및 사업계획인가를 할 당시 원고 노선의 관할 관청인 전라북도지사와 사전협의하지 않았으므로 참가인에 대한 사업계획인가는 위법하다’는 주장을 하면서 행정심판을 제기하였으나 피고는 같은 해 6. 23. 이를 기각하였고 원고가 이에 불복하여 소송을 제기하였으나 2005. 4. 14. 원고의 청구가 기각되었다.
【증거】
다툼 없는 사실, 갑 1호증의 1·2, 갑 2호증, 갑 3호증의 1·2, 갑 4호증의 1·5·6, 갑 5호증의 1 내지 5, 갑 7호증의 1·2, 갑 9·10·11호증의 각 1·2, 갑 13호증, 을 1 내지 9호증, 을 10호증의 1·2, 을 11 내지 19호증, 을 20호증의 1·2, 을 21호증의 1 내지 4, 을 23 내지 28호증, 을 30호증, 을 33 내지 39호증, 을 40호증의 1 내지 5, 을 41호증의 1 내지 4, 을 42호증의 1·2, 을 44호증, 을 45호증의 1 내지 4, 을 46·47호증, 을 49·50호증, 을 51호증의 1 내지 5, 을 52 내지 61, 66호증
5. 판 단
가. 이 사건 수리처분의 행정심판 대상 적격에 대하여
행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위를 대상으로 하는 것이고, 이 때 “처분”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말하므로( 행정심판법 제2조 제1항 제1호, 제3조), 행정청이 구체적인 사실에 관한 법집행으로서 공권력을 행사할 의무가 있는데도 그 공권력의 행사를 거부함으로써 국민의 권리 또는 이익을 침해한 때에는 그 처분을 대상으로 행정심판을 제기할 수 있고, 이러한 법리는 행정청이 공권력의 행사를 거부할 의무가 있는데도 그 공권력을 적극적으로 행사한 경우에도 마찬가지로 적용된다 할 것이다.
여객자동차운송사업의 면허를 받은 자의 사업계획변경신고에 관한 구 여객자동차운수사업법(2002. 2. 4. 법률제6655호로 개정되어 2003. 1. 1. 시행되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제11조는 운송사업자가 사업계획을 변경하려면 관할 관청의 인가를 받아야 하는 것이 원칙이지만 그 변경 내용이 경미한 사항에 대하여는 관할 관청에 신고하는 것으로 대신하도록 하고 있고, 같은 법 시행규칙(2004. 2. 28. 건설교통부령 제394호로 개정기 전의 것, 이하 ‘시행규칙’이라고 한다) 제32조는 관할 관청에 신고하여야 하는 경미한 사항의 변경에 대하여 열거하고 있으며, 나아가 일부 변경사항에 대하여는 일정한 서류 또는 도면 등을 첨부할 것을 요구하고 있고, 시행규칙 제31조는 사업계획변경의 기준·절차 등에 관하여 규정하고 있으며, 법 제11조 제3항, 시행규칙 제31조 제4항은 관할 관청이 사업계획변경신고의 수리를 거부할 수 있는 경우를 규정하고 있는바, 위와 같은 규정은 단순히 행정관청의 사무집행의 편의를 위한 것에 지나지 않는 것이 아닐 뿐만 아니라 위와 같은 법령에 의하여 여객자동차운송사업자의 사업계획변경신고를 수리하는 관할 관청의 행위는 여객자동차운송사업자의 사업계획의 변경이라는 법률효과를 발생시키는 행위이므로 행정청의 수리처분 또는 수리거부처분으로 인하여 권리 또는 이익이 침해된 자는 행정쟁송을 통하여 그 처분의 취소를 구할 수 있다 할 것이다.
따라서 이 사건 수리처분이 사실행위에 불과하여 행정심판의 대상이 될 수 없다는 원고의 위 주장은 이유 없다(뒤에서 보는 바와 같이 원고의 이 사건 정류소변경신고는 사업계획변경 신고사항도 아닌 인가사항이라 할 것이다).
나. 참가인의 행정심판 청구인적격에 대하여
행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 행정심판을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것인데 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이란 당해 행정처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고, 일반적으로 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분의 근거가 되는 법률이 해당 업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하는 것도 그 목적으로 하고 있는 경우, 다른 업자에 대한 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분에 대하여 미리 같은 종류의 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분을 받아 영업을 하고 있는 기존의 업자는 경업자에 대하여 이루어진 면허나 인·허가 등 행정처분의 상대방이 아니라 하더라도 행정심판을 통하여 당해 행정처분의 취소를 구할 청구인적격이 있다고 할 것이다( 대법원 2002. 10. 25. 선고 2001두4450 판결 참조).
이 사건에서 보면, 법 제6조 제1항 제1호에서 ‘사업계획이 당해 노선 또는 사업구역의 수송수요와 수송력공급에 적합할 것’을 여객자동차운송사업의 면허기준으로 정한 것은 여객자동차운송사업에 관한 질서를 확립하고 여객자동차운송사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공의 복리를 증진함과 동시에 운송사업자간의 경쟁으로 인한 경영의 불합리를 미리 방지하자는 데 그 목적이 있다 할 것이고, 한편 법 제3조 제1항 제1호, 여객자동차운수사업법시행령(2004. 1. 20. 대통령령 제18242호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제3조 제1호, 시행규칙 제7조 제3항, 제5항 등의 각 규정에 의하면 시내버스운송사업(참가인의 공항버스 운송사업)과 시외버스운송사업(원고의 공항버스 운송사업)은 다같이 운행계통을 정하고 여객을 운송하는 노선여객자동차운송사업에 속한다는 점에서 동일하다.
또한 위 인정사실에 의하면, 원고와 참가인의 공항버스 한정면허는 모두 각 시·도와 인천국제공항 사이를 운행하면서 인천국제공항을 이용하는 국내외 여행객들의 원활한 운송을 목적으로 하고 있다는 점, 원고와 참가인 모두 28인승 고급 리무진 버스를 이용하고, 63빌딩～인천국제공항 구간을 이용하는 승객을 운송하는 점(이 부분에서 노선의 중복이 발생한다. 원고는 63빌딩을 중간정차지로 하는 2차 사업계획변경 이후 서울특별시장에게 정류소설치 신청도 하지 않은 채 사실상 중간정차지와 종점인 인천공항 사이의 이용승객을 승·하차시켜 영업을 한 것으로 보인다) 등에서 본질적으로 차이가 없으며, 원고와 참가인 버스가 김포공항 경유 여부에 따라 운행시간의 차이가 있지만 그 운행요금의 차이, 배차간격 및 운행횟수 등을 감안하면, 원고가 63빌딩 서편승강장을 이용하여 승객들을 승·하차시킬 경우에는 당초 서편승강장을 단독으로 이용하고 있던 참가인의 운행수익의 감소가 예상되는바, 이와 같이 이 사건 수리처분으로 인하여 인천국제공항을 종점으로 하는 원고와 참가인이 63빌딩 서편승강장을 정류소로 함께 이용함으로써 참가인과 원고는 경업관계에 있게 되었다고 봄이 상당하고, 따라서 특별한 사정이 없는 한 참가인에게 이 사건 수리처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다 할 것이다.
원고는 참가인이 서울특별시장으로부터 공항버스 한정면허를 받을 당시 원고의 63빌딩에서 인천국제공항까지의 노선과 중복되므로 서울특별시장은 원고의 노선을 관할하는 전북도지사와 사전협의를 하였어야 했는데 이를 하지 않았으므로 참가인에 대한 사업계획인가는 위법하다고 주장한다.
그러나 법 제70조 제1항, 시행규칙 제5조 제1항에 의하면 건설교통부장관이 사업계획변경 등에 관한 권한을 시·도지사에게 위임한 경우 노선여객자동차운송사업을 관할하는 시·도지사는 노선이 2 이상의 시·도에 걸치는 경우 노선의 신설 또는 변경이나 노선과 관련되는 사업계획변경의 인가를 하고자 하는 때에는 ‘관계 시·도지사’와 미리 협의하여야 한다고 되어 있고, 시행령 제2조 제1호에 의하면 ‘노선’이라 함은 자동차를 정기적으로 운행하고자 하는 구간을 말하며, 시행규칙 제3조 제1항에 의하면 시내버스운송사업은 운송사업자의 주사무소 소재지를 관할하는 시·도지사가 관장하도록 하고 있는바, 이러한 당해 시·도지사의 협의의무는 위에서 본 여객자동차운수사업의 면허기준의 입법취지 등에 비추어 보면, 당해 시·도지사의 사업계획변경으로 노선이 변경되는 경우에는 그 노선이 걸치는 다른 시·도의 운송질서가 문란하게 되거나 그 시·도에서 여객자동차운송사업을 영위하고 있는 기존의 운송사업자와의 과당경쟁이 우려되므로 이를 사전에 방지하기 위한 것이라고 해석함이 상당하고, 따라서 서울특별시장이 참가인에게 노선의 종점을 인천국제공항으로 하는 사업계획인가를 하면서 협의하여야 할 ‘관계 시·도지사’는 그 노선이 걸치는 경기도지사와 인천직할시장이지 원고의 운송사업을 관할하는 전라북도지사는 아니라고 할 것이고, 나아가 위 인정사실에 의하면, 참가인에 대한 2001. 1. 22.자 사업계획인가는 피고가 인천국제공항의 개항에 대비하여 개최한 2000. 5. 17.자 및 8. 12.자 ‘인천국제공항접근 육상교통대책 실무위원회’의 심의 결과에 따른 것이고, 그 과정에서 각 시·도지사가 파견한 실무자들에 의하여 참가인의 사업계획에 관하여 충분한 협의가 이루어진 것으로 보아야 할 것이므로 가사 서울특별시장이 참가인의 노선이 걸치는 경기도지사 및 인천직할시장과 별도의 협의절차를 거치지 않았다 하여 참가인에 대한 사업계획인가에 어떠한 하자가 있다고 할 수 없다.
따라서 원고의 위 주장도 이유 없다.
다. 원고의 본안에 대한 주장에 대하여
(1) 정류소 위치의 변경이 신고사항인지 여부
(가) 법 제11조 제1항에 의하면 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 사업계획을 변경하고자 하는 때에는 관할 시·도지사의 인가를 받아야 하는데, 다만 건설교통부령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 시·도지사에게 신고하도록 되어 있고, 법 제57조, 제68조에 의하면 건설교통부장관은 여객자동차운수사업법에 의한 권한의 일부를 여객자동차운수사업자의 조합에게 위탁할 수 있으며, 시행규칙 제32조에 의하면 정류소 위치의 변경에 관하여는 시내버스운송사업 및 농어촌버스운송사업의 사업계획 중 노선 또는 운행계통의 변경에 따른 정류소의 사용은 관할 시·도지사에게, 관할구역 안에서의 정류소 위치의 변경은 조합에게 신고하여야 하는 경미한 사항으로 규정되어 있을 뿐 시외버스운송사업의 사업계획 중 관할구역 밖에서의 정류소 위치의 변경에 관하여는 신고하여야 할 경미한 사항으로 규정되어 있지 않다.
위와 같은 법령의 규정에 의하면, 여객자동차운송사업자의 사업계획변경은 원칙적으로 관할 시·도지사의 인가를 받아야 하지만, 경미한 사항의 변경마저 시·도지사의 인가를 받도록 하는 경우에는 여객자동차운송사업의 운영이 원활하지 못할 수 있으므로 운송사업자의 행정편의를 도모하고 행정청의 행정부담을 완화하기 위하여 경미한 사항에 대하여는 인가에 갈음하여 신고를 하도록 하고 관할 시·도지사가 이를 수리함으로써 사업계획변경의 효력이 발생하도록 하고 있는 것이라고 보이고, 따라서 이러한 취지에 비추어 시행규칙 제32조에 규정된 경미한 사항은 제한적으로 열거되어 있는 것이라고 봄이 상당하다.
따라서 시외버스운송사업자의 사업계획 중 관할구역 밖에서의 정류소 위치의 변경이 경미한 사항으로 규정되어 있지 않은 이상 이는 법 제11조 제1항 본문에 의하여 관할 시·도지사의 인가를 받아야 할 사항으로 보아야 할 것이다.
(나) 이에 대하여 원고는 이 사건 수리처분은 원고가 이미 사업계획인가를 받은 정류소인 ‘63빌딩’ 자체를 변경하는 것이 아니라 정류소의 동일성 범위 안에서 구체적인 승강장소의 위치만을 변경하는 것이므로 여객자동차운수사업법령이 규정하고 있는 ‘정류소 위치의 변경’이라고 볼 수 없다고 주장한다.
① 시행령 제2조에 의하면 “노선”이라 함은 자동차를 정기적으로 운행하고자 하는 구간을, “운행계통”이라 함은 노선의 기점·경로 및 종점과 기점으로부터 종점까지의 거리·운행횟수 및 운행대수를 총칭한 것을, 시행규칙 제2조 제2호에 의하면 “정류소”라 함은 여객이 승차 또는 하차할 수 있는 노선 중의 장소를 의미한다{한편 여객자동차운수사업법령에서 정의규정을 두고 있지는 않지만 이 사건에서 문제가 되고 있는 “중간정차지”의 의미에 관하여 보면, 시행규칙 제7조 제5항 제1호에 의하면 시외버스운송사업 중 고속형은 ‘고속국도 주변이용자의 편의를 위하여 고속국도변의 정류소에 중간정차 하는 경우와 건설교통부장관이 이용자의 교통편의를 위하여 필요하다고 인정하여 기점 또는 종점이 소재하는 특별시·광역시 또는 시·군의 행정구역안의 각 1개소에 한하여 중간정차 하는 경우(다만 중간정차지와 기점간 또는 종점간의 이용승객은 승·하차시킬 수 없다)’에 운행계통의 기점과 종점의 중간에서 정차할 수 있도록 하고 있으므로 이러한 규정의 취지에 비추어 보면, ‘중간정차지’는 고속형 시외버스가 기점과 종점 사이에 정차할 수 있도록 건설교통부장관(또는 그 권한을 위임받은 관할 시·도지사)이 인정한 장소로서 승·하차 할 수 있는 승객에 제한이 있는 점에서 일반 정류소와는 구별되는 개념이고, “경유지”는 위와 같은 노선·운행계통·정류소·중간정차지의 의미에 비추어보면 노선의 기점과 종점 사이의 자동차의 운행지를 의미한다고 봄이 상당하다}.
② 또한 법 제5조 제1항, 시행규칙 제10조 제1항 제4호에 의하면 노선여객자동차운송사업의 면허를 받고자 하는 자는 여객자동차운송사업면허신청서에 사업계획서와 노선도를 첨부하여야 하는데, 시행규칙 제11조 제2항 제2호에 의하면 노선도에는 정류소의 명칭과 위치를 기재하여야 하고, 시행규칙 제10조 제3항 제1호에 의하면 사업계획서에는 운행계통, 운행계통별 정류소의 명칭과 정류소간의 거리, 운행계통별 운행시간 등을 기재하여야 하며, 시행규칙 제12조 제1항 별표 1의 2에 의하면 여객자동차운송사업자가 갖추어야 할 최저의 운송부대시설 중 정류소의 시설기준은 여객의 이용에 편리한 장소에 설치하되 매표시설 및 표지 등을 설치하여야 하고, 시행규칙 제4조 제1항 제2호에 의하면 여객자동차운수사업의 사업계획서에 표시된 정류소는 그 소재지를 관할하는 시·도지사가 관장하도록 하고 있다.
③ 한편 원고가 전라북도지사로부터 공항버스 한정면허 및 그 사업계획인가를 받을 당시 또는 1997. 8. 2. ‘경유지 변경’의 사유로 1차 사업계획변경인가를 받을 당시 첨부한 사업계획서 및 노선도 등에는 원고가 사용할 정류소가 지번 및 면적, 정류소간의 거리 등으로 구체적으로 특정되어 있었고, 참가인이 서울특별시장으로부터 공항버스 한정면허 및 사업계획인가를 받거나 그 후 사업계획변경인가를 받을 때도 마찬가지로 정류소 위치가 지번 및 약도 등으로 구체적으로 특정되어 있었던 사실, 참가인 등 서울지역 공항버스 운송사업자가 결성한 서울특별시공항버스운송사업자협의회는 마포구청장 등으로부터 설치허가 또는 인가를 받고 공항버스 정류소를 설치한 사실은 앞서 인정한 바와 같다.
④ 위와 같은 법령의 규정 내용 및 인정사실에 비추어 보면, 비록 노선여객자동차운송사업에 있어서 어느 노선이 사업계획에 포함된 경유지의 변경이나 기점, 종점 또는 중간정류소의 변경으로 운송사업계획의 변경을 가져오는 경우에 그 사업계획변경에 관한 인가 또는 사업개선명령의 관할권은 주사무소 소재지를 관할하는 시·도지사에게 있지만, 어느 정류장 또는 정류소의 설치, 폐쇄, 이전 및 관리 등 물적 시설에 관한 관할권은 그 소재지를 관할하는 시·도지사에게 있는 것이고( 대법원 1996. 2. 23. 선고 95누16516 판결 참조), 정류소는 여객자동차운송사업에 사용되는 자동차의 승객이 승차 또는 하차하는 장소로서 일정한 정차공간과 표지판, 매표시설을 갖춘 물적 시설을 의미하는 것이지, 원고가 주장하는 것처럼 일정한 구역을 포괄하는 의미를 갖는 것이 아닐 뿐만 아니라 정류소와 그 정류소 구역 안의 구체적인 승강장소로 분리되지는 않는다고 봄이 상당하다(여객자동차운송사업자가 관할 시·도지사에게 사업계획서를 제출할 때 정류소의 위치를 구체적으로 특정하여야 하고, 정류소의 위치를 특정하지 않은 경우에는 사업계획서 및 노선도 등 첨부서류가 미비한 때에 해당하여 관할 시·도지사는 그 사업계획 및 사업계획변경을 인가하여서는 아니된다고 봄이 상당한데, 원고가 1997. 12. 30. 받은 2차 사업계획변경인가는 운행계통별 정류소의 명칭과 정류소간의 거리, 운행계통별 운행시간의 기재변경도 없고 노선도에 정류소의 명칭과 위치의 변경도 없이 다만 중간정차지변경 형식으로 중간경유지를 고속도로 신갈정류소에서 63빌딩으로 변경하는 것이었을 뿐이므로 정류소의 위치변경으로서는 위법하고, 따라서 2차 사업계획변경으로 인하여 63빌딩 정류소가 적법하게 인가되었음을 전제로 한 원고의 위 주장은 이 점에서도 이유 없다).
(다) 따라서 이 사건 수리처분은 정류소 위치의 변경이 사업계획변경인가사항임에도 이를 신고하여야 할 경미한 사항이라고 잘못 판단하고 이를 수리한 하자가 있다.
(2) 전라북도지사의 협의절차이행의무에 대하여
(가) 관계 법령의 내용
법 제70조 제1항에 의하면, 여객자동차운송사업의 사업계획변경이 2 이상의 시·도에 걸치는 때에는 관계 시·도지사는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 서로 협의하여야 하고, 협의가 성립되지 아니하는 때에는 건설교통부장관에게 조정을 신청하여야 하며, 시행규칙 제5조 제1항 제2호 나.목에 의하면 시외버스운송사업을 관할하는 시·도지사는 노선이 2 이상의 시·도에 걸치는 경우 노선의 변경이나 노선과 관련되는 사업계획변경의 인가를 하고자 하는 때에는 관계 시·도지사와 미리 협의하여야 하는데, 다만 특별시 또는 광역시에 걸치는 노선과 관련되는 사업계획변경의 경우(노선을 신설 또는 연장함으로써 특별시 또는 광역시에 기점 또는 종점이 소재하게 되는 경우와 특별시 또는 광역시의 관할구역 안에서 기점 또는 종점을 변경하는 경우를 제외한다)에는 협의를 하지 않아도 무방하도록 되어 있다. 한편 1998. 8. 20. 건설교통부령 제147호로 전문개정 되어 같은 날부터 시행되기 전의 자동차운수사업법시행규칙 제2조 제3항 제1호의 나.목에 의하면 ‘특별시 또는 광역시에 걸치는 노선과 관련되는 사업계획변경 또는 개선명령의 경우(서울특별시 또는 직할시에 걸치는 노선의 신설과 서울특별시 또는 직할시 관할구역 안에 있는 기점 또는 종점을 변경하는 경우를 제외한다)’, 같은 호 다.목에 의하면 ‘인가 또는 개선명령의 대상이 되는 노선이 관계 시·도에 걸치는 구간을 정차하지 아니하고 경유하는 경우(다만 당해 노선의 기점 또는 종점이 특별시 및 광역시에 있는 경우에는 그 인접도의 시·도지사와 협의하여야 한다)’에는 관계 시·도지사와 협의를 하지 않아도 무방하도록 되어 있었다.
(나) 협의절차 및 그 예외 규정의 의의와 해석
① 법률에서 상급 행정청이 그 권한의 일부를 하급 행정청에게 위임할 수 있도록 규정하면서 그와 동시에 2 이상의 하급 행정청이 관계되는 사안에 대하여는 협의할 의무를 부여하고, 협의가 불성립한 경우에는 상급 행정청이 견해의 불일치를 조정하는 절차를 규정하고 있는 경우 그 협의절차를 규정하고 있는 취지는 하급 행정청 사이의 이해관계의 충돌이나 권한 범위에 대한 해석의 차이로 인한 행정질서의 문란 및 그로 인하여 초래되는 이해관계인의 분쟁을 방지함과 동시에 하급 행정청이 다른 행정청과의 협의를 거쳐 보다 신중하게 행정결정을 하도록 하여 기존 영업자의 이익이 침해되는 결과를 방지하기 위한 것이라고 해석된다.
② 특히 여객자동차운수사업법이 여객자동차운수사업에 관한 질서를 확립하고 여객의 원활한 운송과 여객자동차운수사업의 종합적인 발달을 도모함으로써 공공복리를 증진함을 목적으로 하고 있는 점( 법 제1조), 여객자동차운송사업의 면허기준 중의 하나는 사업계획이 당해 노선 또는 사업구역의 운송수요와 수송력공급에 적합하여야 하는데( 제6조 제1항), 각 시·도의 수송수요와 수송력공급 등에 관한 세부적인 면허기준은 각 시·도지사가 이를 따로 정할 수 있도록 되어 있는 점( 시행규칙 제12조 제3항), 시외버스운송사업의 경우 통상 관할구역 밖의 노선을 운행할 것이 예상되는데 그러한 경우 다른 시·도지사로부터 면허를 받은 다른 운송사업자와 노선의 중복 등으로 인하여 쉽게 경업관계에 있게 되는 점, 여객자동차운수사업법시행규칙이 여객자동차운수사업의 관할 관청을 원칙적으로 주사무소 소재지를 관할하는 시·도지사가 관장하도록 하면서도( 제3조 제1항), 정류소 등에 대하여는 그 소재지를 관할하는 시·도지사가 관장하도록 하되( 제4조) 정류소 소재지를 관할하는 시·도지사에게는 다른 시·도지사의 면허를 받은 노선운송사업자의 신청에 따라 시내버스운송사업·시외버스운송사업의 업종별로 자신이 면허를 한 노선운송사업자의 버스가 정차하는 정류소에 정차할 수 있도록 할 의무를 부여하고 있고( 제7조 제6항), 반대로 정류소 소재지를 관할하는 시·도지사가 정류소를 폐지하거나 이전하는 경우에는 그 정류소에서 정차해 온 다른 시·도의 노선운송업자는 그에 맞추어 관할 시·도지사로부터 사업계획변경인가를 받는 등의 방법으로 현실과 일치시키도록 하고 있는 점( 대법원 1996. 2. 23. 선고 95누16516 판결 참조) 등에 비추어 보면, 시외버스운송사업의 사업계획상 노선이 2 이상의 시·도에 걸치는 경우에는 관계 시·도의 수송수요와 신규 면허 또는 사업계획변경으로 인하여 추가되는 수송력공급 사이에 불균형이 초래될 우려가 있고, 관계 시·도 내부의 교통흐름과 이용자의 편의에 영향을 미치게 될 우려가 있으므로 여객자동차운수사업법은 이러한 우려가 있는 경우에는 원칙적으로 관계 시·도지사와 사전협의를 하여야 하는 것을 전제하고 있다고 봄이 상당하다.
③ 그런데 시외버스운송사업의 노선이 2 이상의 시·도에 걸치는 모든 경우 위와 같은 협의절차를 강제하는 경우에는 협의과정에서 불필요한 행정낭비가 발생하게 되고, 지역이기주의에서 비롯되는 협의의 거부 또는 지연 등이 있을 수 있으며, 특히 도(道)에 주사무소를 둔 대부분의 시외버스운송사업자가 특별시나 광역시에 걸치는 노선을 운행할 사업계획을 가지고 면허를 받거나 사업계획을 변경하려고 하는 상황에서 서울특별시장이나 광역시장으로 하여금 모든 경우에 관할 시·도지사의 협의에 응하도록 하는 것은 행정능률을 심각하게 떨어뜨리므로 이를 방지하기 위하여 위와 같은 우려가 없어 굳이 협의 및 조정절차를 강제할 필요가 없는 경미한 경우에 한하여 예외적으로 협의절차를 거치지 않도록 하는 것이 여객자동차운수사업법이 협의절차를 둔 입법취지에 부합한다고 보아야 할 것이고, 이러한 예외 규정을 두고 있는 여객자동차운수사업법시행규칙이 법률이 예정하지 않은 광범위한 예외를 인정하는 경우 법률의 입법취지를 몰각시키는 결과가 되어 그 규정은 위임입법의 한계를 벗어난 것으로서 효력이 없다고 할 것이다.
④ 따라서 위와 같은 여객자동차운수사업 관계 법령이 협의 및 조정절차를 두고 있는 목적과 시외버스운송사업의 특성, 특별시·광역시의 수송수요와 수송능력공급이 균형을 유지하여야 할 필요성이 특별시장·광역시장과의 협의나 건설교통부장관의 조정절차 없이 특별시·광역시를 거치는 사업계획을 인가받아 그 노선을 운행함으로써 얻어지는 시외버스운송사업의 이익보다 월등히 우월하다는 점 등을 감안하면, 시행규칙 제5조 제1항 제2호 나목이 규정하는 ‘특별시 또는 광역시에 걸치는 노선과 관련되는 사업계획변경’에는 ‘특별시 또는 광역시 관할구역에 소재하는 정류소에서 정차하는 경우’가 제외되어 있는 것으로 제한적으로 해석함이 상당하다(피고도 2002. 11. 28. 각 시·도지사에게 시행규칙 제5조 제1항 제2호 나.목과 관련하여 특별시 또는 광역시에 걸치는 노선과 관련되는 사업계획변경 사항 중 노선을 신설하거나 연장함으로써 특별시 또는 광역시에 기점 또는 종점이 소재하는 경우와 특별시 또는 광역시 안에서 기점 또는 종점을 변경하는 경우뿐만 아니라 경유지 변경으로 정류소를 신설하거나 변경하는 경우에도 관계 특별시 또는 광역시와 협의절차를 거쳐야 한다는 취지의 ‘시외버스운송사업인·면허 업무철저’라는 공문을 발송하였음은 앞에서 본 바와 같다).
⑤ 또한 위 인정사실에서 본 바와 같이 원고의 한정면허는 해외여행업체의 (김포)공항이용계약자를 여객으로 한정하는 제한적인 것이고, 피고는 인천국제공항의 개항에 대비하여 인천국제공항 육상교통대책 실무위원회의 심의를 통하여 각 시·도에서 인천국제공항까지의 수송수요 등을 종합적으로 검토하여 서울 및 수도권 35개, 지방 8개의 공항버스 노선을 각 시·도지사로 하여금 인가하도록 하였으며, 이러한 피고의 계획에 따라 원고의 노선이 당초의 김포공항에서 인천국제공항까지로 연장되게 된 점 등에 비추어 보면, 전라북도지사가 원고에게 전주～63빌딩 서편승강장 구간 및 63빌딩 서편승강장～인천국제공항 구간을 운행하면서 실질적으로 전라북도와 인천공항 사이의 이용승객 이외에 63빌딩과 공항사이의 이용승객도 운송하도록 하는 내용의 사업계획변경인가를 하는 것은 위와 같은 한정면허의 업무 범위를 벗어나는 것일 뿐만 아니라 인천국제공항 이용자들을 운송하는 공항버스노선을 합리적으로 운영함으로써 인천국제공항의 기능을 활성화시키고, 인천국제공항 이용자들의 편의를 꾀하려는 피고의 공익적 노력에 정면으로 위배되는 것이라고 보아야 할 것이다.
⑥ 따라서 이 사건 수리처분의 대상인 원고의 사업계획변경이 서울특별시 관할구역 내에 있는 정류소 위치의 변경을 포함하고 있는 이상 전라북도지사는 이 사건 신고의 수리여부에 대한 결정을 하기에 앞서 서울특별시장과 협의하여야 했음에도 이를 하지 아니하였으므로 이 점에서도 이 사건 수리처분은 위법하다.
(다) 원고는 피고가 개최한 ‘인천국제공항접근 육상교통대책 실무위원회’의 심의 과정에서 원고 버스가 ‘63빌딩’ 정류소에서 정차하는 사업계획이 심의되었으므로 그로써 전라북도지사의 협의의무는 이행된 것으로 보아야 한다고 주장하나, 위 인정사실에서 본 바와 같이 2000. 5. 17. 및 2000. 8. 12.에 개최된 위 각 실무위원회 심의과정에서는 전라북도지사가 제출한 바에 따라 ‘전주～익산～김포공항’의 기존 노선의 종점을 인천국제공항까지 연장하는 내용만 심의되었을 뿐 원고의 버스가 ‘63빌딩’ 정류소에서 정차하거나 경유하는 사업계획에 대하여는 심의되지 않았으므로 위 주장도 이유 없다.
6. 결 론
그렇다면, 이 사건 재결의 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로 원고의 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김능환(재판장) 홍성칠 임동규