【원고,피상고인】
【피고,상고인】
서울특별시 지방경찰청장
【원심판결】
서울고법 1996. 3. 19. 선고 95구28832 판결
【주문】
원심판결을 파기한다. 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이유】
상고이유를 판단한다.
1. 원심판결 이유에 의하면 원심은, 1980년 제1종 보통 자동차운전면허를 취득하여 원고 소유의 서울 2자3203호 개인택시운전업무에 종사하여 온 원고는 1995. 4. 1. 05:10경 위 개인택시를 운전하여 서울 성북구 길음3동 25 편도 3차선 도로 중 3차선상을 시속 약 50㎞의 속도로 가던 중 전방을 주시하면서 안전거리를 확보하지 아니하고 운전한 업무상의 과실로, 바로 앞서 가던 소외 임승재 운전의 서울 2프5113호 소나타 승용차가 서행하는 것을 뒤늦게 발견하여, 위 개인택시의 앞부분으로 위 승용차의 뒷부분을 충격하고, 위 승용차가 앞으로 밀리면서 그 앞에 가던 소외 손원도 운전의 서울 1바7141호 영업용 택시의 뒷부분을 들이받아, 위 임승재로 하여금 약 2주간의 치료를 요하는 요추부 염좌상을, 위 승용차에 탑승한 소외 배숙진으로 하여금 약 2주간의 치료를 요하는 안면부 타박상 등을, 위 손원도로 하여금 약 3주간의 치료를 요하는 두부좌상 등을 각 입게 하고, 위 승용차에 수리비 금 2,587,800원, 위 영업용 택시에 수리비 금 814,000원이 소요되는 손괴를 가한 사실, 이러한 경우 위 사고를 일으킨 운전자인 원고로서는 즉시 하차하여 사상자를 구호하는 등 필요한 조치를 취하여야 함에도 이를 이행하지 아니하고 자신이 운전하던 위 개인택시를 약 5m 이상 후진하여 주차시켜 두고 그대로 위 사고 장소를 떠나 버린 사실, 위 사고 당시 원고는 밤새도록 야간업무를 하여 피로가 누적된 상태에 있었고, 위 개인택시에 관한 자동차종합보험(대인배상)에 가입되어 있었으며, 원고는 같은 날 13:00경 소속 개인택시조합에 가서 사고담당자인 소외 안기홍에게 위 사고경위를 이야기하고 위 안기홍으로 하여금 전화로 종암경찰서 교통계에 위 사고사실을 신고하게 한 후 그 신고를 받은 담당자의 요구에 따라 다음날인 1995. 4. 2. 10:00경 위 경찰서에 가서 위 사고에 관한 조사를 받은 사실, 그 후 원고는 위 사고의 피해자들과 원만히 합의하였고, 원고는 1980년 운전면허를 취득한 이래 택시운전업무에만 종사하여 오다가 1994년에 10년 무사고 경력을 인정받아 개인택시운송사업면허를 받고 그 개인택시운송사업으로 얻는 수입으로만 생계를 유지하여 왔으며, 위 사고발생일을 기준으로 하여 과거 3년간 법규위반 또는 교통사고로 인한 벌점을 받지 아니한 사실 등을 각 인정한 후, 위 인정사실에 의하면 원고는 위 교통사고로 사람을 다치게 하였으면서도 구호조치를 취하지 아니한 채 위 사고현장을 떠나버리고 또한 지체없이 경찰공무원이나 경찰관서에 신고하지도 않았다 할 것이지만, 위 교통사고 당일 사고시로부터 8시간 후에 소외 안기홍을 통하여 경찰관서에 위 사고사실을 자진하여 신고하고 그 신고를 받은 경찰관서 담당자의 요구에 따라 다음날 오전에 경찰관서에 출두하여 조사를 받음으로써, 비록 3시간의 신고시한은 넘었으나 상당한 시간 내에 자진신고 하였다고 봄이 상당하다고 할 것이어서, 도로교통법시행규칙 제53조 제1항 [별표 16]에서 정한 운전면허취소·정지행정처분기준에 의하면, 원고에 대하여는 '교통사고로 사람을 다치게 하고 구호조치 및 신고의무를 하지 아니한 때'에 해당한다 하여 곧바로 운전면허를 취소할 것이 아니라, 위 운전면허취소·정지행정처분기준 중 정지처분 개별기준에 의하여 벌점을 부여한 후 그 점수에 따라 운전면허의 취소 또는 정지 여부를 결정하여야 할 것인바, 정지처분 개별기준에 따라 위 교통사고로 인한 원고의 벌점을 산정하면 합계 104점에 불과하므로 과거 3년 이내에 다른 벌점을 받은 일이 없는 원고의 위 교통사고는 104일간의 운전면허정지에 해당한다 할 것임에도 불구하고, 피고는 원고의 운전면허를 취소하였으나, 도로교통법시행규칙 제53조 제1항 [별표 16]에서 정한 운전면허취소·정지행정처분기준은 그 규정의 성질과 내용이 행정청 내의 사무처리에 관한 재량준칙을 규정한 것으로서 이는 행정조직 내부의 관계 행정기관이나 직원을 기속함에 그치고 법원이나 국민을 기속하는 효력은 없다 하더라도, 안전하고 원활한 교통을 확보하는 데 중대한 영향을 미치는 특별한 사유가 없는 한 행정청은 당해 위반사항에 대하여 위 기준에 따라 운전면허를 취소 또는 정지함이 보통이라 할 것이므로, 위와 같은 특별한 사유가 없음에도 불구하고 관할 행정청인 피고가 이러한 처분기준에 따르지 아니하고 원고에 대하여만 위 처분기준을 과도하게 초과하여 한 이 사건 처분은 재량권을 적정하게 행사하지 아니한 것이라고 볼 만한 여지가 충분하다 할 것이며, 뿐만 아니라 이 사건에서는 위에서 본 바와 같이 원고가 교통사고 후에 경찰관서에 위 사고를 자진신고하였다는 점 이외에도, 사고장소에 자신이 운전하던 개인택시를 그대로 놓아 두고 사고장소를 떠났기 때문에 경찰관서나 피해자가 차량의 소유자인 원고를 추적하는 데에 별다른 어려움이 없었던 점, 원고의 법규위반사항 및 피해가 비교적 중하지 아니한 점, 원고는 사고 당시 장시간의 야간운전으로 인한 피로가 누적되어 위와 같은 사고를 일으키게 된 점, 사고 후 피해자들과 원만히 합의한 점, 원고는 위 사고시까지 약 10년간 아무런 사고 없이 운전을 하였던 점 및 운전면허가 취소되는 경우 원고의 유일한 생업수단인 개인택시운송사업면허도 취소될 것으로 예상되는 점 등의 제반 사정을 참작하여 보더라도, 원고의 운전면허를 취소까지 한 이 사건 처분은 재량권을 적정하게 행사하였다고 볼 수 없다 할 것이므로 이 사건 운전면허취소처분은 재량권의 범위를 일탈한 위법한 처분이라고 판단하고 있다.
2. 도로교통법시행규칙 제53조 제1항이 정한 [별표 16]의 운전면허행정처분기준은 부령의 형식으로 되어 있으나, 그 규정의 성질과 내용이 운전면허의 취소처분 등에 관한 사무처리기준과 처분절차 등 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 아니하므로 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다 는 것이 대법원의 확립된 판례이므로( 대법원 1991. 6. 11. 선고 91누2083 판결, 1993. 2. 9. 선고 92누15253 판결, 1995. 4. 7. 선고 94누14360 판결 등 참조), 이 사건 자동차운전면허취소처분의 적법 여부는 위 운전면허행정처분기준만에 의하여 판단할 것이 아니라 도로교통법의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 할 것이다( 대법원 1995. 4. 7. 선고 94누14360 판결, 1996. 4. 12. 선고 95누10396 판결 등 참조).
그런데 이 사건의 경우 ① 원고가 교통사고 후 경찰관서에 그 사고를 자진신고하였다고는 하나 그 경위를 보면 원고는 1995. 4. 1. 05:10경 이 사건 교통사고를 야기한 후 그로부터 8시간 가량 경과한 같은 날 13:00경에야 소속 개인택시조합에 가서 사고담당자인 소외 안기홍에게 사고경위를 이야기하고 위 안기홍으로 하여금 전화로 종암경찰서 교통계에 위 사고사실을 신고하게 한 후 그 신고를 받은 담당자의 요구에 따라 다음날인 1995. 4. 2. 10:00경 위 경찰서에 가서 위 사고에 관한 조사를 받은 것이고, ② 이 사건 사고는 원고가 편도 3차선 도로의 3차선상을 시속 약 50㎞의 속력으로 가던 중 전방을 주시하면서 안전거리를 확보하지 아니하고 운전한 업무상 과실로 앞서 가던 소외 임승재 운전의 소나타 승용차가 서행하는 것을 뒤늦게 발견하여 위 개인택시 전면으로 위 승용차의 뒷부분을 충격하고 위 승용차가 앞으로 밀리면서 그 앞에 가던 소외 손원도 운전의 영업용 택시의 뒷부분을 들이받아 위 소나타 승용차 운전자와 탑승자에게 각 2주, 위 영업용 택시의 운전사에게 3주간의 치료를 요하는 상해를 입히고, 위 소나타 승용차에 수리비 금 2,587,800원, 위 영업용 택시에 수리비 금 814,000원이 소요되는 손괴를 가한 것으로서 결코 원고의 법규위반사항 및 피해가 가볍다고 할 수 없으며, ③ 원심이 들고 있는 이 사건 운전면허취소처분으로 인하여 입게 될 불이익이라 함은 결국 원고 및 그 가족의 생계에 대한 위협이라 할 것인데, 이는 위 운전면허취소처분으로 인한 직접적인 것이 아니고 원고의 개인택시운송사업면허가 취소됨으로 인하여 입게 되는 불이익으로서 위 운전면허취소처분과는 간접적인 관계에 있을 뿐이고( 대법원 1996. 7. 26. 선고 96누5988 판결 참조), ④ 무엇보다도 원고는 개인택시 운전업무에 종사하는 자로서 누구보다도 교통법규를 준수하고 교통사고를 야기한 경우에 구호조치를 취할 것이 기대됨에도 불구하고, 이러한 기대를 저버린 채 아무런 구호조치를 취하지 아니한 채 도주하였다가 8시간 가량이나 지난 후에야 비로소 개인택시조합 사고담당자를 통하여 경찰관서에 자진신고한 점 등에 비추어 원심이 들고 있는 여러 가지 사정을 고려하더라도 피고의 원고에 대한 위 운전면허취소처분으로 인하여 달성하고자 하는 공익목적이 원고가 이로 인하여 입게 될 불이익 보다 결코 가볍다고 볼 수는 없다 할 것이며, 더욱이 도로교통법시행규칙 제53조 제1항 [별표 16] 2. 취소처분 개별기준은 도로교통법 제78조 제1항 제4호 소정의 교통사고를 일으키고 도주한 때에는 운전면허를 취소하도록 규정하고 있다 . 그럼에도 불구하고 이와 달리 이 사건 운전면허취소처분이 재량권을 남용하였다고 본 원심판결에는 운전면허취소처분에 있어서의 재량권에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다 할 것이다. 상고이유 중 이 점을 지적하는 부분은 이유 있다.
3. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단케 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 박준서(재판장) 박만호 김형선 이용훈(주심)