【원고】
【피고】
울산보훈지청장
【항소심판결】
부산고법 2002. 8. 23. 선고 2002누1786 판결
【주문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 원고에 대하여 2001. 9. 28.자로 한 유족등록결정취소 처분은 이를 취소한다.
【이유】
1. 처분의 경위
다음의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1 내지 3, 5, 6호증, 을 제1 내지 3호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.
가. 원고는 6·25사변에 참전하였다가 사망한 망 B의 처인 C의 양자로서, 1997. 8. 12. C가 사망하자 1997. 10. 13. 피고에게 구 국가유공자등예우및지원에관한법률(1999. 1. 21. 법률 제5675호로 개정되기 전의 것, 이하 '개정 예우법'이라 한다)상 국가유공자의 신상변동신고를 하였는데, 피고는 같은 달 27.자로 원고를 위 B의 유족으로 등록하는 결정(이하 '제1의 처분'이라 한다)을 하여 원고는 위 법상 보상금 기타 급부를 받아 왔다.
나. 피고는 2001. 9. 28. 원고에 대하여 1991. 12. 27. 법률 제4457호로 개정된 구 국가유공자등예우및지원에관한법률(이하 '1992년 예우법'이라 한다)상 양자의 범위에서 '사후양자 및 유언양자, 국가유공자 사망 후 그의 처가 입양한 양자'(이하 위 3가지 양자를 합하여 '사후양자 등'이라 한다)를 삭제하였으므로 위 법 시행일인 1992. 1. 1.부터는 위 법의 적용대상인 국가유공자의 유족으로 될 수 없는데도 피고가 관련 규정을 잘못 해석하여 원고가 국가유공자의 유족으로 등록되어 보상을 받아왔다는 이유로 유족등록을 취소하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.
2. 이 사건 처분의 적법 여부에 대한 판단
가. 원고의 주장
원고는, 첫째 구 국가유공자의예우등에관한법률(1991. 12. 27. 법률 제4457호로 개정되기 전의 것, 이하 '개정 전 예우법'이라 한다)이 1992년 예우법으로 제명이 변경되면서 개정되어 종전에 국가유공자의 유족의 범위에 속하던 사후양자 등이 1992. 1. 1.부터는 유족의 범위에서 제외된 것은 맞으나, 위 1992년 예우법의 취지는 종전의 규정에 의하여 이미 유족의 자격을 갖추고 있던 사후양자 등을 유족에서 제외한다는 것이 아니라 1992. 11.부터 사후양자 등의 조건을 갖추는 사람은 더 이상 국가유공자의 유족으로 취급하여 보호하지 않겠다는 것임에도 위 규정을 잘못 해석하여 이 사건 처분을 하였는바, 피고와 같이 법령을 해석하는 경우 이는 헌법상의 소급입법 금지의 원칙에 어긋날 뿐 아니라 위 92년 예우법 부칙 제4조의 규정 취지에도 정면으로 배치되는 것이고, 또한 원고가 위 법률에서 정한 국가유공자의 유족에 해당되는지 여부는 원고가 국가유공자의 유족으로 인정될 수 있는 실체적인 조건과 자격을 갖추었는지 여하에 따라 결정될 일이지 단순히 1992년 예우법의 시행 이전에 원고가 유족등록 신청을 하였느냐는 형식적인 사유만으로 판별되어서는 안되고, 가사 원고에게 1992년 예우법 시행 당시 개정 전 예우법에 따라 유족등록을 하지 않았던 하자가 있었다 하더라도 이미 원고는 피고가 주장하는 유족등록 절차를 마친 이상 형식적인 하자도 치유되었는데도 이 사건 처분을 한 것은 위법하고, 둘째 피고는 1997. 10. 27. 원고에 대한 유족결정등록 이후 원고에게 국가유공자의 유족으로서 완전한 지위를 인정하고 예우법에서 정한 급부를 중단 없이 제공함으로써 원고에 대해 계속적으로 국가유공자의 유족으로서 인정받을 것이라는 기대와 신뢰를 주어 원고 및 그 가족은 그 믿음에 따라 위 B 및 그 선대의 제사를 모시면서 종가를 보존하여 왔는데, 갑자기 이 사건 처분을 하는 것은 피고가 스스로 원고에게 형성하여 준 신뢰를 깨뜨리는 것으로서 신뢰보호의 원칙 또는 신의칙에 위배되는 것이어서 위법하고, 셋째 이 사건 처분으로 원고가 입을 기득권의 침해 및 신뢰 박탈의 피해 등 원고가 입게 되는 사적 불이익이 이 사건 처분으로 얻으려는 공익목적 보다 훨씬 크므로 결국 이 사건 처분은 비례의 원칙에도 위배되는 것이어서 위법하다고 주장한다.
나. 관련 법령
- 구 국가유공자예우등에관한법률(1991. 12. 27. 법률 제4457호로 법률명칭이 개정되기 전의 것) 제5조(유족 등의 범위)①이 법에 의하여 보상을 받는 국가유공자의 유족 또는 가족의 범위는 다음과 같다.
1. 배우자(괄호안 생략)
2. 자녀, 순국선열 및 애국지사의 손자녀
3. 내지 7. 생략
②제1항 제2호의 자녀의 경우, (중략) 혼인한 사실이 있는 국가유공자가 남자인 직계비속이 없어 입양한 그와 동성동본인 양자(사후양자 및 유언양자를 포함한다)와 남자인 직계비속이 없는 국가유공자가 사망한 후 그의 처의 양자로 입양된 국가유공자와 동성동본인 양자는 1인에 한하여 자녀로 본다.
- 구 국가유공자등예우및지원에관한법률(1994. 12. 31. 법률 제4857호로 개정되기 전의 것)
제5조(유족 등의 범위)①이 법에 의하여 보상을 받는 국가유공자의 유족 또는 가족의 범위는 다음과 같다.
1. 배우자(괄호안 생략)
2. 자녀 및 순국선열·애국지사의 손자녀 중 출가하지 아니한 자
3. 내지 7. 생략
②제1항 제2호의 자녀의 경우, 혼인한 사실이 있는 국가유공자가 직계비속이 없어 입양한 양자는 1인에 한하여 자녀로 본다.
부칙 제4조(유족 등의 범위에 관한 경과조치) 이 법 시행 전에 종전의 규정에 의하여 모로 등록된 부의 배우자 및 자로 등록된 사후양자 및 유언양자는 이 법에 의하여 등록된 것으로 본다.
- 구 국가유공자등예우및지원에관한법률(1999. 1. 21. 법률 제5675호로 개정되기 전의 것)
제5조(유족 등의 범위)①이 법에 의하여 보상을 받는 국가유공자의 유족 또는 가족의 범위는 다음과 같다.
1. 배우자(괄호안 생략)
2. 자녀(이중 딸은 출가하지 아니한 자를 말한다)
3. 내지 7. 생략
② 제1항 제2호의 자녀의 경우, 양자는 국가유공자가 직계비속이 없어 입양한 자 1인에 한하여 자녀로 본다.
제6조(등록 및 결정)①국가유공자·그 유족 또는 가족, 제73조의2 규정에 해당하는 자가 되고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 처장에게 등록을 신청하여야 한다.
제9조(보상을 받을 권리의 발생시기)이 법에 의하여 보상을 받을 권리는 제6조 제1항의 규정에 의한 등록신청을 한 날이 속하는 달로부터 발생한다.
제83조(권한의 위임·위탁)①이 법에 의한 처장의 권한은 그 일부를 대통령령이 정하는 바에 따라 그 소속기관에 위임할 수 있다.
- 구 국가유공자등예우및지원에관한법률시행령
제102조(권한의 위임·위탁)①처장은 법 제83조 제1항의 규정에 의하여 다음의 사항에 관한 권한(법 제73조의2 제3항의 규정에서 준용하는 사항에 관한 권한을 포함한다)을 관할청장 또는 지청장에게 위임한다.
1. 생략
2. 법 제6조의 규정에 의한 등록 및 결정
3. 이하 생략
다. 인정 사실
다음의 사실은 앞서 든 증거 및 갑 제4호증의 1 내지 3의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.
(1)망 B는 C와 결혼한 지 얼마 되지 않아 6·25사변에 참전하였다가 자식을 남기지 못하고 전사하였고, 이에 C는 국가유공자의 유족으로 등록되어 예우법상의 보호를 받아왔다.
(2)원고는 망 B의 조카로서 1991. 10. 15. C의 양자로 입양신고를 마쳤는데, 예우법상 국가유공자의 유족 등록을 하지 아니하고 있다가, 위 C가 1997. 8. 12. 사망하자 위 C의 보상수급권을 승계받기 위하여 피고에게 신상변동신고를 하여 국가유공자의 유족으로 등록되었다.
라. 판 단
(1) 원고의 첫째 주장에 대한 판단
(가)행정처분의 당부는 그 처분시의 법률이 적용되어야 할 것이므로, 피고의 원고에 대한 제1처분의 당부는 제1처분의 처분시의 법률인 개정 예우법이 적용되어야 할 것인바, 사후양자 등이 국가유공자의 유족에서 제외된 법률이 1992년 예우법이고, 위 법률의 부칙에 사후양자 등의 처리에 관한 경과규정이 있으며, 이러한 사후양자를 유족에서 배제한 규정이 개정 예우법에 그대로 유지되고 있으므로 1992년 예우법의 해석이 필수적이라 할 것이므로 보건대, 1992년 예우법은 민법에서 사후양자와 유언양자제도가 폐지됨에 따라 그 취지에 맞추어 개정 전 예우법에서 유족의 범위에 포함되어 있던 사후양자 및 유언양자를 제외하되, 1992년 예우법 시행일 이전에 이미 사후양자 등으로 등록이 되어 있는 자에 대하여는 그 이미 발생한 권리를 보호해 주기 위하여 경과규정인 부칙 제4조를 두고 있고, 이 법 제9조에 의하면 유족연금 등 위 법에 의하여 보상을 받을 권리는 그 유족이 같은 법 제6조 제1항의 규정에 의하여 국가유공자 유족 등록신청을 한 날이 속하는 달로부터 발생한다고 되어 있는바, 1992년 예우법상 유족의 등록을 국가유공자의 유족으로서 보상금 수급권의 발생요건으로 규정한 점, 일반적으로 법령규정이 개정되거나 폐지되는 경우 기존의 법률관계에서 발생한 기득권 또는 기득의 지위를 존중 보호하거나 승계하게 할 필요가 있는 경우에는 법령부칙에서 경과규정을 두어 기득권을 보호하고 있음에도, 1992년 예우법은 그 부칙에 이미 등록된 사후양자에 대하여는 경과규정을 마련하고 있을 뿐 등록하지 아니한 사후양자에 대한 기득권보호를 위한 경과규정을 마련하고 있지 아니한 점을 종합해 보면, 1992년 예우법 시행일 이전까지 유족등록을 마치지 아니한 자는 국가유공자의 유족에게 부여하는 보상 기타의 혜택들을 받을 권리가 발생하였다고 보기는 어렵고, 비록 입양신고를 하였다고 하더라도 1992년 예우법상의 경과규정이 적용되는 것은 아니고 또한 새로운 등록도 신청할 수 없는 것이라고 해석함이 개정 예우법의 입법 취지에 비추어 상당하다 할 것이다.
(2) 앞서 본 바에 의하면, 원고는 1992년 예우법 시행 당시 예우법상 유족등록을 하지 않고 있었으므로 이 법 부칙 제4조의 규정이 적용될 여지가 없고, 개정 예우법 제5조에 의하여 유족의 자격을 갖추지 못하고 있는 이상 개정법에 따른 유족등록을 신청할 적격을 갖추지 못하였다 할 것이므로 예우법상 보상금수급권을 가지지 아니함에도 이를 간과한 채 한 피고의 1997. 10. 27. 등록결정처분은 위법한 것이어서 마땅히 취소되어야 할 것이고, 원고가 개정 예우법상 보상금수급권을 가지는 유족에 해당되지 않는 이상 피고의 하자 있는 등록결정으로 하자가 치유되었다고 보기도 어려우므로 결국 피고의 제1처분은 위법한 처분으로 이를 바로 잡은 피고의 이 사건 처분은 적법하므로 원고의 위 주장은 이유 없다.
(3)나아가 위와 같이 1992년 예우법을 해석하는 것이 헌법상의 소급입법 금지의 원칙에 위배되는지에 대하여 보건대, 예우법상 보상금수급권은 수급자측의 금전적 기여가 전제되어 있지 아니하나 생명 또는 신체의 손상이라는 특별한 희생에 대한 국가보상적 내지 국가보훈적 성격과 장기간에 걸쳐 수급권자의 생활보호를 위하여 주어진다고 하는 사회보장적 성격도 겸하고 있어서, 구체적인 법률에 의하여 비로소 부여되는 권리라고 할 것이고, 법정요건을 갖춘 후 발생하는 보상금 수급권은 구체적인 법적 권리로 보장되고 헌법 제13조 제2항이 보장하고 있는 재산권에도 포함하는 것이므로, 예우법에 의한 보상금 수급권도 위 헌법조항들에 의하여 보호받는 재산권의 하나로서 소급입법에 의하여 그 권리를 침해당해서는 아니 될 것인데 반해, 보상금 수급권 발생에 필요 절차 등 수급권 발생요건이 법정되어 있는 경우에는 이 법정요건을 갖추기 전에는 헌법이 보장하는 재산권이라고 할 수는 없는 것이므로( 헌법재판소 1995. 7. 21. 93헌가14 전원재판부 결정 참조), 이러한 법령해석이 소급입법금지의 원칙에 위반된다는 원고의 위 주장도 받아들이지 아니 한다.
(2) 원고의 둘째 주장에 대한 판단
(가)살피건대, 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 할 것이나( 대법원 1998. 5. 8. 선고 98두4061 판결 참조), 앞서 인정한 사실들에 의하면, 피고가 1997. 10. 27. 원고에게 제1처분을 한 이후, 이 사건 처분을 하기까지 약 4년 동안 원고를 예우법상 유족으로 예우하면서 예우법상의 제반 보호를 계속하여 온 사실을 인정할 수 있으므로 피고의 공적인 견해표명이 있었고 피고가 이러한 견해를 표명하는 데 원고의 귀책사유가 커 보이지는 않으나, 한편 피고의 공적인 견해표명에 따라 원고가 이에 상응하는 어떠한 처리를 하였는지에 대하여 보건대, 원고가 주장하는 위 B 및 그 선대의 제사를 모시면서 종가를 보존하여 온 사정이 피고의 유족등록 결정에 상응하는 행위라고 볼 수는 없고 달리 이에 대한 입증이 없는 이상 나머지 점에 대하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 원고의 위 주장은 이유 없고, 위에서 본 바와 같이 피고의 이 사건 처분이 적법한 이상 원고 주장의 사유만으로 신의칙에 위반된다고도 할 수 없다 할 것이므로 원고의 위 주장도 이유 없다.
(3) 원고의 셋째 주장에 대한 판단
국민에게 권리·이익을 부여하거나 의무를 면하게 하는 수익적 행정처분을 하였다가 이를 다시 취소한 경우 그 취소처분이 적법하다고 하기 위해서는 원래의 처분을 취소하여야 할 공익상 필요가 그 취소로 인하여 당사자가 입을 기득권과 신뢰보호 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 정당화할 수 있을 만큼 강하다고 볼 수 있어야 할 것인바( 대법원 1986. 2. 25. 선고 85누664 판결 참조), 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분은 명백하고 중대한 하자가 있는 행정행위인 피고의 제1처분을 바로 잡는 것이고, 여기에 예우법상의 보호받을 유족의 자격이 없는 자에 대하여 보상금이 지급됨으로 인하여 보호를 받아야 할 정당한 수급권자에게 돌아갈 몫이 줄어든다는 것은 정의의 관념에 반한다는 점을 종합해 보면, 이 사건 취소처분으로 인하여 원고가 입게 될 불이익을 감안하더라도 원고가 입게 되는 사적 불이익에 비추어 이 사건 처분으로 얻으려는 공익목적이 훨씬 크다고 보여지므로 원고의 위 주장도 이유 없다.
3. 결 론
그렇다면 이 사건 처분이 위법함을 전제로 하여 구하는 원고의 이 사건 청구는 어느 모로 보나 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 류수열(재판장) 최한돈 노진영