【원고, 항소인】
【피고, 피항소인】
서울특별시강남구청장(소송대리인 변호사 김창문외 1인)
【제1심판결】
서울행정법원 2005. 3. 23. 선고 2004구합28532, 2004구합30658(병합) 판결
【변론종결】
2005. 12. 15.
【주 문】
1. 원고의 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용은 모두 원고의 부담으로 한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고가 원고에 대하여 한 2004. 9. 15.자 별지목록 기재 건물에 관한 목욕장의 영업신고 반려처분 및 2004. 9. 13.자 같은 건물에 관한 목욕장 영업소폐쇄명령처분을 각 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2004. 9. 2. 피고에게 판매시설 용도로 되어 있는 별지목록 기재 건물(이하, 이 사건 건물이라 한다)에서의 목욕장 영업을 위한 영업신고서를 제출하였다.
나. 이에 대하여, 피고는 2004. 9. 15. 이 사건 건물의 부지인 서울 강남구 개포동 13-3 대 4188.5㎡(이하, 이 사건 토지라 한다)는 1989. 3. 21. 택지개발촉진법에 따라 건설교통부 고시 제123호로 대치택지개발예정지구로 지정된 후 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문개정되기 전의 것) 제20조의3의 규정에 의하여 상세계획구역으로 지정된 곳인데, 위 상세계획에 의하면 이 사건 토지는 상업용지로 지정되어 있어 택지개발촉진법시행령 제2조 제2호 소정의 판매시설, 업무시설, 의료시설만이 설치될 수 있으므로 이 사건 건물에서는 목욕장영업을 영위할 수 없다는 이유로 원고의 위 신청을 거부하는 처분을 하였다.
다. 피고는 2004. 9. 13. 원고가 신고없이 이 사건 건물에서 목욕장을 운영한다는 이유로 영업소폐쇄명령을 하였다.
[인정 근거] 갑 제1, 2, 39호증, 다툼없는 사실
2. 관계 법령
별지 기재와 같다.
3. 원고의 주장
가. 택지개발촉진법 제2조, 택지개발촉진법시행령 제2조 제1호, 택지개발촉진법시행규칙 제2조 제4호의 각 규정 및 위 법령의 위임을 받은 택지개발업무처리지침은 모두 택지개발예정지구 내의 토지의 이용에 관하여만 규정하고 있을 뿐 그 지상 건축물의 용도까지 제한한 것은 아니고, 이 사건 상세계획 역시 토지용도만 분류하고 있어 이를 국토의계획및이용에관한법률상의 제1종 지구단위계획으로 볼 수 없으므로, 공공시설용지인 이 사건 토지 위에는 주거생활의 편익을 위하여 이용되는 시설인 일반목욕장 시설을 설치할 수 있다.
나. 이 사건 토지는 국토의계획및이용에관한법률에 따라 지구단위계획구역으로 변경되었더라도, 국토의계획및이용에관한법률 제76조, 제36조, 국토의계획및이용에관한법률시행령 제71조에 의하면 용도지역이 일반상업지역인 곳에서는 제1종 근린생활시설인 목욕장을 건축할 수 있고, 건축법 제14조 제2항 단서, 건축법시행령 제14조 제2항 제1호에 의하여 용도변경 신고를 하여야 할 의무가 없으며, 단지 공중위생관리법에 의하여 목욕장 영업신고서를 제출할 의무만 있으므로, 피고가 이 사건 건물의 용도를 판매시설인 슈퍼마켓에서 제1종 근린생활시설인 일반목욕장으로 변경하는 내용의 원고의 목욕장 영업신고를 수리하지 아니한 처분은 위법하다.
다. 피고는 이 사건 토지를 택지개발업무처리지침에 의하여 상업용지로 지정한 후 그 사용용도를 제한하였는바, 상업용지는 법률에는 없는 용어로서 단지 위 지침에만 있다고 할 것인데, 위 지침은 고시되지도 않았을 뿐만 아니라 법률이 아닌 행정청의 내부지침에 불과하여 위 지침에 따라 이 사건 토지를 상업용지로 지정한 후 그 지상에 판매시설, 업무시설, 의료시설만을 설치할 수 있다는 이유로 원고의 신고를 받아들이지 아니한 것은 위법하다.
라. 피고는 ㉮ 이 사건 건물이 포함된 대청타워 전체 건물에 대한 건축허가 당시 판매시설 및 업무시설 이외에 운동시설로도 허가를 내주어 위 대청타워 건물 중 지상 제301호, 401호는 실제로 운동시설로 사용되고 있으며, ㉯ 대청타워 건물 중 지상 1층 122호에 대하여는 업무시설인 은행에서 제2종 근린생활시설인 일반음식점으로 용도변경을 허가하였을 뿐만 아니라 지하 1층, 지상 1, 2층에 있는 전유부분에 대하여 근린생활시설로 용도변경을 해주었고, ㉰ 이 사건 토지와 함께 대치택지개발예정지구로 지정된 후 개발공사가 완료된 서울 강남구 개포동 14-1, 14-2, 14-3 토지 또한 상업용지로 지정하였으면서도 같은 동 14-1 토지 상에 건축된 건물 중 제401호, 제501호에 관하여는 근린생활시설인 일반목욕장의 영업신고를 수리하였고, 같은 동 14-2 토지 위에는 복지시설이, 같은 동 14-3 토지 위에는 종교시설이 건립되어 있으며, ㉱ 이 사건 토지와 용도지역이 같은 서울 강남구 대치동 891-44 토지 위에 건축된 건물 중 지하 1층에 관하여도 일반목욕장의 영업신고를 수리하였는바, 피고가 위와 같이 다른 건물에 관하여는 업무시설, 판매시설, 의료시설이 아닌 다른 용도로 사용하는 것을 허가 내지 용인하면서 유독 원고의 이 사건 건물에서의 목욕장 영업신고를 거부하는 것은 형평에 반하고, 대청타워에 대한 기존의 피고의 행정처리와도 모순된 것이어서 신뢰보호원칙에 반한다.
4. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 인정사실
(1) 이 사건 토지를 포함한 서울 강남구 개포동, 대치동 일대의 지역은 1989. 3. 21. 건설교통부 고시 제123호로 택지개발촉진법에 의하여 대치택지개발예정지구로 지정되어 1989. 10. 23. 개발계획승인을 받고, 1989. 12. 16. 서울특별시 고시 제534호로 실시계획승인이 고시된 후 수차례의 변경승인을 거쳐 1996. 3. 26. 그 내용이 최종적으로 확정되어 1996. 6. 27. 택지개발공사가 완료되었고, 1997. 5. 21. 이 사건 건물이 포함된 미씨860오피스텔(2004. 2. 9. 대청타워로 명칭이 변경되었다. 이하, 대청타워라 한다)에 대하여 사용승인이 내려졌는데, 이 사건 건물의 용도는 판매시설인 슈퍼마켓으로 사용승인이 되었다.
(2) 그런데, 위 1996. 3. 26.경 확정된 개발계획내용에는 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 개정되기 전의 것) 제20조의3 규정에 따른 상세계획결정이 포함되었는바, 그 상세계획결정 중 토지이용에 관한 계획은 주택건설용지(공동주택용지), 상업용지, 근린생활시설, 공공시설용지(공원 및 녹지, 학교, 도로, 사회복지시설, 공용의 청사, 주차장, 도시철도)로 구분하여 각 위치를 특정하였고, 이 사건 토지는 이 사건 상세계획 상의 상업용지에 위치한다(이하 이 사건 상세계획이라 한다).
(3) 이 사건 상세계획은 구 도시계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것) 부칙 제7조 제1항, 국토의계획및이용에관한법률 부칙 제12조 제1항에 의하여 구 도시계획법 제42조, 제43조의 규정에 의하여 수립된 지구단위계획으로 보게 되었다가 최종적으로 국토의계획및이용에관한법률에 의한 제1종지구단위계획이 결정된 것으로 보게 되었으며, 이 사건 토지는 국토의계획및이용에관한법률 제36조, 국토의계획및이용에관한법률시행령 제30조에 의하여 도시지역으로서 일반상업지역으로 용도지역이 지정되어 있다.
[인정 근거] 갑10, 11, 12호증, 을15호증 내지 을21호증(가지번호 포함), 변론전체의 취지
나. 택지개발촉진법의 입법취지
(1) 택지개발촉진법 제2조 제1호, 제2호는 "택지"라 함은 이 법이 정하는 바에 따라 개발·공급되는 주택건설용지 및 공공시설용지를 말하고, 그 중 “공공시설용지”라 함은 국토의계획및이용에관한법률 제2조 제6호에서 정하는 기반시설과 대통령령이 정하는 시설을 설치하기 위한 토지를 말한다고 규정하고, 위 법의 위임을 받은 택지개발촉진법 시행령 제2조는 법 제2조 제6호의 대통령령이 정하는 시설은 다음 각 호의 시설을 말한다고 규정하고 그 1호에서 어린이놀이터·노인정·집회소(마을회관을 포함한다) 기타 주거생활의 편익을 위하여 이용되는 시설로서 건설교통부령이 정하는 시설을 규정하고, 그 2호에서 판매시설·업무시설·의료시설등 거주자의 생활복리를 위하여 필요한 시설을 규정하고 있으며, 택지개발촉진법 시행규칙 제2조는 시행령 제2조 제1호에서 규정한 주거생활의 편익을 위하여 이용되는 시설로서 건설교통부령이 정하는 시설은 다음 각호의 것을 말한다고 규정하면서 제1호로 운동시설, 제2호로 교육연구시설, 제3호로 우체국, 제4호로 일반목욕장, 제5호로 종교집회장을 규정하고 있다.
또한, 국토의계획및이용에관한법률 제2조 제6호는 "기반시설"이라 함은 다음 각목의 시설로서 대통령령이 정하는 시설을 말한다고 규정하면서, 도로·철도·항만·공항·주차장 등 교통시설( 가목), 광장·공원·녹지 등 공간시설( 나목), 유통업무설비, 수도·전기·가스공급설비, 방송·통신시설, 공동구 등 유통·공급시설( 다목), 학교·운동장·공공청사·문화시설·체육시설 등 공공·문화체육시설( 라목), 하천·유수지·방화설비 등 방재시설( 마목), 화장장·공동묘지·납골시설 등 보건위생시설( 바목), 하수도·폐기물처리시설 등 환경기초시설( 사목)을 규정하고 있다.
(2) 택지개발촉진법 제31조, 택지개발촉진법시행령 제7조 제5항에 의하여 건설교통부장관이 택지개발계획의 수립기준 등을 정한 택지개발업무처리지침(택지58540-647, 1995. 8. 10. 제정, 이하 지침이라 한다) 제11조 제1항은 사업시행자는 택지를 주택건설용지와 공공시설용지로 구분하여 별표2에서 정하고 있는 용지분류에 따라 토지이용계획을 수립하여야 한다. 다만, 사업시행자 또는 택지개발계획승인권자가 당해 택지개발사업을 위하여 특별히 필요하다고 인정할 경우에는 별표2에 의한 용지분류 이외의 용지분류를 할 수 있다고 규정하고 있으며, 별표 2 토지이용계획의 용지분류에 의하면, 주택건설용지에는 공동주택용지(아파트, 연립주택 건설용지), 단독주택용지, 근린생활시설용지(건축법 시행령 별표 1. 제3호 및 제4호에 게기한 시설)를 규정하고, 공공시설용지에는 도시계획시설용지( 국토의계획및이용에관한법률 제2조 제7호에 게기한 시설), 주거편익시설용지( 령 제2조 제1호에 게기한 시설), 상업·업무시설용지( 령 제2조 제2호에 게기한 시설), 도시형공장등자족기능용지( 령 제2조 제3호 가목 내지 다목에 게기한 시설), 농업관련용지( 령 제2조 제3호 라목에 게기한 시설), 기타시설용지( 령 제2조 제4호에 게기한 시설 및 택지개발계획승인권자와 협의하여 결정된 시설)를 규정하고 있다.
(3) 한편, 택지개발촉진법 제16조 제3항은 택지개발사업이 준공된 지구에 대하여는 이미 고시된 실시계획에 포함된 상세계획으로 관리하여야 한다고 규정하고, 국토의계획및이용에관한법률 제54조는 지구단위계획구역(법령에 의하여 상세계획을 지구단위계획으로 보게 되었음은 앞서 본 바이다) 안에서 건축물을 건축하거나 건축물의 용도를 변경하고자 하는 경우에는 그 지구단위계획에 적합하게 건축하거나 용도를 변경하여야 한다고 규정한다.
(4) 위와 같은 제반 법령 규정과 앞서 본 지침의 취지를 종합하면, 택지개발지구 내의 토지는 택지개발촉진법령에 맞게 이용되어야 하는 것이며, 토지의 이용은 그 지상 시설물의 용도와 밀접하게 관련되어 있고 위 법령이 용지를 분류함에 있어 그 지상 시설물의 종류를 명시하여 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 위 법령상의 토지의 이용분류에 의해 그 지상 건축물의 용도도 제한을 받는다고 할 것이다.
따라서, 택지개발지구 내의 토지 및 건축물은 택지개발사업계획 단계에서뿐만 아니라 사업의 준공 이후에도 택지개발지구 내의 토지의 이용 및 그 지상 건축물의 용도에 관하여 택지개발계획의 승인권자가 최종 승인한 상세계획에 따라 이용 및 관리되어야 할 것이고, 이와 같이 승인된 상세계획을 변경승인하는 절차를 거치지 아니하는 이상 임의로 상세계획에 반하는 토지 및 건물의 용도를 변경할 수 없다 할 것이다.
다. 이 사건 상세계획상의 토지 및 건물의 용도
(1) 이 사건 상세계획에 의하면, 토지이용에 관하여 주택건설용지(공동주택용지), 상업용지, 근린생활시설, 공공시설용지(공원 및 녹지, 학교, 도로, 사회복지시설, 공용의 청사, 주차장, 도시철도)로 구분하고 있고, 이 사건 토지가 상업용지에 위치하고 있음은 앞서 본 바이나, 이 사건 상세계획상의 ‘상업용지’가 위 지침에는 명시되어 있지만 다른 택지개발촉진법령상에 명시되어 있지 아니하므로 그것이 위 법령상의 어떠한 용지에 해당하는지가 문제된다.
택지개발촉진법 시행령 제2조에 의하면 공공시설용지에 설치할 시설에 관하여 주거편익시설( 제1호)과 생활복리시설( 제2호)를 구분하여 규정하고 있는데, 택지개발업무처리지침에 의하면 택지개발촉진법 시행령 제2조 제2호의 거주자의 생활복리를 위하여 필요한 시설을 설치할 용지를 ‘상업·업무시설용지’라고 규정하고(‘업무시설’이라는 기재부분은 위 시행령 제2조 제2호에서 열거한 시설 중의 하나를 반복하여 표현한 듯하다) 주택건설용지 내의 근린생활시설용지와 공공시설용지 내의 주거편익시설용지( 시행령 제2조 제1호의 시설)를 위 상업·업무시설용지와 별도로 구분하고 있어 적어도 시행령 제2조 제1호의 시설이 상업·업무시설용지에 포함되지 아니함을 명백히 하고 있는 점, 이 사건 상세계획이 택지개발촉진법상의 취지대로 주택건설용지와 공공시설용지를 나누고 있으면서도, 상업용지를 공공시설용지와 구분하여 나열하고 있으며, 국토의계획및이용에관한법률 제2조 제6호에서 정한 기반시설 중 도로, 철도, 주차장의 교통시설과 공원, 녹지 등 공간시설, 학교·공공의 청사·사회복지시설의 공공문화체육시설(이하 기반시설이라 한다)을 공공시설용지에 설치하도록 정하고 있는데, 이러한 기반시설은 택지개발촉진법 시행령 제2조 제1호 소정의 주거생활의 편익을 위하여 이용되는 시설인 어린이놀이터, 노인정, 집회소(마을회관 포함), 운동시설, 교육연구시설, 우체국, 일반목욕장, 종교집회장과 일부 일치하는 점, 근린생활시설이라는 용어는 건축법상의 건축물의 용도에 관한 개념으로 건축법 시행령 제14조 별표 1.에 의하면 건축법상 근린생활시설은 택지개발촉진법 시행령 제2조 제1호에서 정한 주거생활의 편익을 위한 시설과 상당부분 일치하는 반면 시행령 제2조 제2호에서 정한 판매시설·업무시설·의료시설은 근린생활시설과 별도로 규정하고 있는 점, 이 사건 상세계획에 의하면 근린생활시설용지는 상업용지와 별도로 구분되어 있는데, 이 사건 상세계획상의 공공시설용지에 설치할 수 있는 시설로 택지개발촉진법 시행령 제2조 제1호 소정의 근린생활시설을 열거하면서도 택지개발촉진법 시행령 제2조 제2호의 시설들은 전혀 열거되어 있지 않은 점 등에 비추어 보면, 이 사건 상세계획에서 말하는 상업용지는 택지개발촉진법 시행령 제2조 제2호의 판매시설·업무시설·의료시설 등 거주자의 생활복리를 위하여 필요한 시설을 설치할 수 있도록 결정된 토지를 말한다고 할 것이다.
따라서, 상업용지인 이 사건 토지 상의 건축물의 용도도 택지개발촉진법 시행령 제2조 제2호의 시설에 한정되어야 할 것이다.
(2) 원고는 위 지침이 고시되지 아니하였고 행정조직 내부에서만 효력을 가지므로 지침을 이유로 이 사건 토지 및 지상건물의 용도를 제한할 수 없다고 주장하나, 이 사건 토지 및 그 지상건물의 용도 제한은 이 사건 상세계획에 의하여 택지개발촉진법 시행령 제2조 제2호의 시설에 한정되는 것이지 위 지침에 의해 제한되는 것은 아니므로, 위 지침의 고시 여부나 법규성 유무에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요없이 원고의 위 주장은 이유없다.
(3) 결국, 이 사건 토지에 관하여 앞서 본 바와 같은 이 사건 상세계획의 승인 내용이 변경되지 아니하는 한 이 사건 토지상의 건축물의 용도는 택지개발촉진법 시행령 제2조 제2호 소정의 시설로 이용되어야 할 것인데, 일반목욕장은 택지개발촉진법 시행령 제2조 제1호 소정의 시설이므로 판매시설인 이 사건 건물을 일반목욕장의 용도로 변경하기 위하여는 이 사건 상세계획 승인권자의 변경승인이 있어야 하고, 이러한 변경승인이 있었음을 인정할 아무런 증거가 없는 한 원고의 목욕장영업신고는 수리될 수 없다 할 것이다.
라. 국토의계획및이용에관한법률상의 일반상업지역과의 관계
국토의계획및이용에관한법률 제76조, 제36조, 같은 법 시행령 제71조에 의하면 용도지역이 일반상업지역으로 지정된 곳에는 제1종 근린생활시설인 목욕장을 건축할 수 있고, 건축법 제14조 제2항 단서, 건축법시행령 제14조 제2항 제1호에 의하여 용도변경 신고를 하여야 할 의무가 없으며, 이 사건 토지가 위 법령상의 용도지역이 일반상업지역임은 앞서 본 바이다.
그러나, 이 사건 토지는 택지개발예정지구로 지정되었다가 그 개발이 완료되어 국토의계획및이용에관한법률에 따라 지구단위계획구역으로 변경되었고, 택지개발사업이 준공된 지구에 대하여는 이미 고시된 실시계획에 포함된 상세계획으로 관리하여야 하므로, 이 사건 토지에 건축물을 건축하거나 건축물의 용도를 변경하고자 하는 경우에는 이 사건 상세계획에 적합하여야 함은 앞서 본 바이다.
따라서, 국토의계획및이용에관한법률상의 일반상업지역에서 건축법상 목욕장의 건축이 허용된다 하더라도, 이 사건 상세계획에서 승인된 시설물이 아닌 한 용도변경은 허용되지 아니한다 할 것이다.
마. 형평 및 신뢰보호원칙 위반 여부
이 사건 상세계획상의 상업용지에는 택지개발촉진법 시행령 제2조 제2호의 판매시설, 업무시설, 의료시설만의 건축이 허용됨은 앞서 본 바이다.
그런데, 건축법 시행령 제3조의 4 별표1. 제6호 다목은 판매 및 영업시설인 상점의 범위에 관하여 상점에 소재한 근린생활시설을 포함한다고 규정되고 있어 건물이 수 개의 구분소유로 이루어져 있는 경우에 그 건물의 한 부분에 위 시행령 규정에 따른 판매 및 영업시설이 있다면 같은 건물의 다른 부분에 근린생활시설이 있다 하더라도 그 건물은 위 규정상의 판매 및 영업시설인 건물로 볼 것이다.
따라서, 이 사건 택지개발지구 내의 상업용지인 개포동 14-1, 2, 3 등 지상건물의 일부에 일반목욕장 등의 근린생활시설이 설치되어 있다 하더라도 그 건물의 다른 부분에 택지개발촉진법 시행령 제2조 제2호의 판매시설이 설치되어 있는 이상 그 건물은 이 사건 상세계획에 부합하는 용도의 건물이 되는 것이고, 또한 피고가 원고의 이 사건 영업신고 전에 대청타워의 다른 건물 부분에서 근린생활시설로의 용도변경허가를 하였더라도 그 당시 이 사건 건물이 판매시설로 있었던 상황에서 이는 이 사건 상세계획에 위배되는 것은 아니었다고 할 것이나, 현재 대청타워 내에 이 사건 건물 이외에는 다른 건물부분에 판매시설이 없다는 것이므로 이 사건 건물의 용도를 일반목욕장으로 변경하게 된다면 대청타워 전체가 판매시설이 아닌 근린생활시설로 변경됨으로써 이 사건 토지를 상업용지로 정한 이 사건 상세계획에 부합하지 아니하게 되어 그 용도변경은 허용되지 않는다 할 것이니, 인근 건물이나 대청타워 내의 다른 구분소유자들의 사정만을 들어 피고가 원고의 영업신고를 수리하지 아니하고 영업소를 폐쇄한 이 사건 처분이 형평에 반한다고 단정할 수 없다(서울 강남구 대치동 891-44 토지는 이 사건 택지개발지구에 속한다는 증거도 없다).
또, 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는 먼저 행정청이 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하였어야 하는데, 대청타워가 건축허가를 받아 최초 사용승인을 받을 때에 판매시설뿐만 아니라 근린생활시설도 포함되어 있고 그 후 근린생활시설로 허용된 부분이 있다 하더라도, 대청타워 내의 다른 건물부분에 근린생활시설이 허용되었다는 점만으로 피고가 이 사건 건물에 대한 근린생활시설로의 용도변경이 허용된다는 공적인 견해를 표명하였다고 볼 수 없다.
5. 결 론
그렇다면, 이 사건 처분은 적법한 처분이라 할 것이므로, 원고의 청구는 모두 이유없어 이를 각 기각하여야 할 것인 바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하고 원고의 항소는 모두 이유없으므로 이를 각 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 부동산목록 생략]
판사 홍성무(재판장) 전성희 이승택