【원고,상고인】
주식회사 삼송관광개발 (소송대리인 법무법인 삼흥종합법률사무소 담당변호사 김오수)
【피고,피상고인】
경기도 화성군수 (소송대리인 변호사 정극수)
【원심판결】
서울고법 1996. 6. 25. 선고 95구14901 판결
【주문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이유】
상고이유를 본다.
1. 원심판결 이유에 의하면 원심은, 원고는 혼수품예약 및 할부판매업을 목적사업으로 하여 1984. 7. 4. 영하니문이라는 상호로 설립되었다가 1989. 9. 19. 현재의 상호로 변경함과 아울러 그 목적사업을 관광객시설이용업(골프장업), 조림 및 육림사업 등으로 변경하는 한편, 경기 화성군 동탄면 일대의 50만여 평과 이에 인접한 용인군 남사면 북리 일대의 7만여 평의 토지를 매입하여 그 지상에 골프장을 설치·운영할 계획아래 1989. 10. 5.경부터 1992. 8. 20.경까지의 사이에 원심판결 이유의 별지목록 기재와 같이 화성군에 소재하는 75필지 합계 914,977㎡(이하 이 사건 토지라 한다)를 매수취득한 사실, 당시 이 사건 토지 중 일부는 1987. 5. 4.경부터 경기도 공고 제166호로 지정된 오산 상수도보호구역에 포함되어 자연환경보전지역에 속해 있었으며, 그 일대의 주민들은 정부에 대하여 위와 같은 규제로 지역개발이 낙후되었다는 이유로 추진위원회(동탄면 번영회)를 조직하여 그 해제를 건의·추진 중에 있었고, 화성군은 1989. 3. 10. 경기도에 위 지역을 상수보호구역에서 해제하는 내용의 상수보호구역 축소신청을 하여 경기도 및 오산시와의 사이에 그 해제 문제를 협의하면서 대체시설로 1일 5,000t의 지하수를 생산할 수 있게 하여 1990. 2. 28.까지 보호구역에서 해제될 수 있도록 건의하였는데, 원고는 위 추진위원회에 대체시설비의 일부로 1990. 3. 16. 금 3억 원을 찬조지급하였고, 그 후 협의가 계속되어 1991. 12. 30.(원심판결 이유의 "1992. 12. 30."은 오기로 보인다)에야 위 지역이 상수보호구역에서 해제(경기도 공고 제453호)되고, 1992. 9. 8.에는 자연환경보전지역에서 해제(경기도 고시 제1992-347호)된 사실, 원고는 1990. 8. 30. 사업계획부지 약 26만여 평을 매입한 상태에서 회원제 36홀 규모로 하여 소외 1과의 사이에 골프장 설계 및 감리용역계약을 체결하고, 같은 해 9. 21. 소외 주식회사 정일엔지니어링과의 사이에 골프장 내 건축물의 설계 및 공사감리계약을 체결하였다가, 같은 해 11.경 사업계획부지로 약 41만여 평을 매입한 상태에서 더 이상의 부지매입이 어렵게 되자 27홀 규모로 축소하여 골프장코스설계를 변경하였으며, 그 후 약 16,000평을 추가로 매입하여 1991. 2. 11. 추가매입토지를 포함시켜 골프장코스설계를 일부 변경한 사실, 이어 원고는 1991. 3. 19. 소외 삼화환경관리 주식회사와 환경영향평가용역계약을 체결하고, 같은 해 4. 26.에는 소외 주식회사 한국항공과 골프장 항측도제작용역계약을 체결하여 같은 해 8. 8. 항측도 등을 납품 받은 다음, 같은 달 22. 다시 2배 사진 모자이크 제작을 의뢰하였으며, 같은 해 12.경 사업계획부지로 약 9,000평을 추가로 매입한 후 1992. 2. 27. 체육시설의설치·이용에관한법률시행규칙이 개정되자 같은 해 5. 20. 골프장코스설계를 다시 변경하고 같은 해 7. 10. 골프장 내 건축물설계를 다시 변경하였으며, 같은 해 9. 22. 사업계획서를 작성한 후 이를 첨부하여 같은 달 30. 피고 및 용인군수에게 골프장계획부지 중 경지지역, 산림보전지역 및 관광휴양지역을 개발촉진지역으로 변경해 주도록 국토이용계획 변경신청을 하고 같은 해 12. 20.경 환경영향평가서 초안을 제출하기에 이른 사실, 이에 따라 피고 및 용인군수가 같은 해 12. 14. 국토이용계획변경안을 공고하고 1993. 2.경 경기도지사에게 국토이용계획입안서를 제출하였으나, 국토이용계획변경을 위한 경기도지사와 체육청소년부장관과의 협의과정에서 체육청소년부장관이 자연환경의 보전과 지역의 균형발전 차원에서 검토가 필요하다는 이유로 새로운 골프장건설을 반대하게 되자, 경기도지사는 1993. 5. 3. 피고에게 그러한 협의결과를 통보하였고, 이에 따라 피고는 같은 달 12. 원고에게 국토이용계획변경신청서를 반송한 사실, 그 후 원고는 이 사건 토지 중 45필지의 임야 84.56㏊를 조림 및 육림사업에 이용하기 위하여 같은 해 9. 16. 피고에게 위 임야(이하 영림계획인가 임야라 한다)에 대하여 영림계획인가 신청을 하여 같은 해 10. 23. 영림계획인가를 받은 후 1994. 3. 9.경에야 영림계획의 시행에 착수한 사실, 피고는 원고가 이 사건 토지의 최종 취득일로부터 1년이 경과하도록 목적사업에 직접 사용하지 아니하고 방치하고 있어 구 지방세법(1994. 12. 22. 법률 제4794호로 개정되기 전의 것) 제112조 제2항, 같은법시행령(1994. 12. 31. 대통령령 제14481호로 개정되기 전의 것, 이하 영이라 한다) 제84조의4 제1항 소정의 법인의 비업무용 토지에 해당한다는 이유로 1994. 1. 15. 중과세율을 적용하여 취득세 금 1,810,398,730원(가산세 포함)을 부과고지한 사실을 인정한 다음, 화성군과 경기도의 관계자들이 원고에게 이 사건 토지 중 상수보호구역에 속해 있는 토지들에 대하여 1990. 2. 28.까지 보호구역에서 해제해 줄 것을 약속하면서 이 사건 토지를 부지로 하는 골프장 사업을 적극 권유하였다는 점에 대하여는 배척하는 일부 증거들 이외에 이를 인정할 만한 증거가 없는바, 원고가 이 사건 토지에 대한 위 상수보호구역의 해제를 믿고 사업을 추진하였다고 하여도 그 해제의 지체가 이 사건 토지를 고유목적에 직접 사용하지 못한 정당한 사유에 해당한다고 보기 어렵고, 원고로서는 이 사건 토지 중 1필지를 제외한 나머지 74필지의 최종 취득일로부터 1년 2개월여가 경과한 1992. 9. 30.에야 비로소 사업계획승인신청의 전 단계로서 국토이용계획 변경승인신청을 하고, 그로부터 다시 2개월 이상 경과한 1992. 12. 10.에 환경영향평가서 초안을 제출하였다가 1993. 5. 12.에 위 국토이용계획 변경승인신청서를 반송 받게 된 것으로서, 이 사건 토지를 취득한 날로부터 1년 이내에 골프장 사업계획의 승인조차 얻을 수 없었다고 할 것이며, 또한 원고가 이 사건 토지를 최종적으로 취득한 1992. 8. 20. 이전인 1990. 3. 12.에 골프장관리규정(체육부고시 제90­1호)이 공포 시행되었고, 같은 해 8. 8.에 국토이용관리법이 개정 시행되었으므로, 이러한 관련 법규의 신설이나 개정으로 인하여 불가피하게 당초 예상할 수 없었던 별도의 시간이 소요되어 유예기간을 도과하게 되었다고 할 수도 없고, 그 밖에 이 사건 토지의 매입절차의 지연이 원고가 전혀 책임질 수 없는 사유로 인한 것이라고 할 수 없으며, 원고가 이 사건 골프장을 개설하기 위하여 설계 등의 준비작업을 하였다고 하더라도 부지매입부진 등 원고 측의 사정으로 인하여 설계가 수차 변경된 점과 그 준비작업의 구체적 일정 및 그에 소요된 시간, 작업의 내용과 진척 정도 등을 종합해 볼 때 원고가 이 사건 토지를 고유업무에 사용하기 위하여 진지한 노력을 다하였음에도 그 책임질 수 없는 사유로 유예기간을 도과하게 되었다고 볼 수 없으므로, 결국 원고가
이 사건 토지를 취득한 날로부터 1년 이내에 골프장의 설치에 착수도 하지 못한 것은 원고 자신이 책임질 사유로 인한 것이라는 이유로, 이와는 달리 원고가 위 유예기간을 도과한 데에 정당한 사유가 있음을 전제로 하여 위 영림계획인가 임야가 원고의 다른 목적사업인 조림 및 육림사업에 사용된 이상 취득세 중과대상인 법인의 비업무용 토지에 해당하지 아니한다는 원고의 주장을 배척하였다.
2. 취득세가 중과되는 법인의 비업무용 토지인지 여부의 판단 기준이 되는 영 제84조의4 제1항 소정의 정당한 사유란 법령에 의한 금지, 제한 등 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적 사유는 물론 고유업무에 사용하기 위한 정상적인 노력과 추진을 다하였음에도 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 내부적 사유도 포함한다고 할 것이고, 나아가 그 정당사유의 유무를 판단함에 있어서는 그 중과의 입법취지를 충분히 고려하면서 해당 법인이 영리법인인지 아니면 비영리법인인지 여부, 토지의 취득목적에 비추어 고유목적에 사용하는데 걸리는 준비기간의 장단, 고유목적에 사용할 수 없는 법령상·사실상의 장애사유와 장애정도, 당해 법인이 토지를 고유업무에 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였는지 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 하고, 특히 당해 법인이 고유목적사업에 직접 사용하기 위하여 당해 토지상에 골프장 시설을 하거나 영림계획을 시행하기 위하여 행정관청의 인·허가 등을 필요로 하는 경우 그 일련의 준비행위가 정상적인 것으로서 당해 토지를 직접 사용하지 못하고 있는데 대하여 정당한 사유로 인정되는 경우라면 비업무용 토지에서 제외되는 것이라 할 것이다 ( 대법원 1994. 4. 26. 선고 93누14875 판결, 1996. 3. 12. 선고 95누18314 판결 등 참조).
3. 원심판결 이유와 기록에 의하면, 원고가 1989. 10. 5. 골프장사업부지를 매입하기 시작하여 1990. 3.경까지 누계 약 26만평을 매입하였고, 1991. 2.경까지 누계 약 42만 6,000평을 매입하였는데, 위 사업추진 도중인 1990. 3. 12. 체육시설의설치·이용에관한법률 제3조 제1항 등에 의거하여 제정 공포된 골프장관리규정(체육부고시 제90-1호) 제3조 제2항은 시·도지사가 골프장사업계획승인을 하고자 하는 경우 시·도 단위로 전체 골프장 사업계획 면적이 총임야 면적의 5%를 초과할 수 없으며, 시·군 단위로 72홀을 초과할 때에는 체육부장관과 사전협의토록 규정하게 되었고, 또한 1990. 8. 8. 개정 시행된 국토이용관리법시행령 제14조 제1항 제16호, 제15조 제1항 제19호 등에 의하면, 경지지역이나 산림지역에 1만㎡ 이상의 체육시설을 설치하는 경우 국토이용계획의 변경절차가 새로이 필요하게 되었으며, 1991. 2. 2. 제정 시행된 환경정책기본법시행령 제7조 제1항, 제2항, 제3항 [별표 2]에 의하면, 18홀 이상의 골프장을 신설하고자 하는 경우 사업계획승인신청 전에 환경영향평가서를 작성하여 시·도지사를 거쳐 미리 환경처장관에게 사전협의절차를 거치도록 규정하게 되었고, 그 외에 1992. 2. 27. 개정된 체육시설의설치·이용에관한법률시행규칙 제5조와 관련한 [별표 1]은 종전과 비교하여 골프장 면적을 원심판시와 같이 완화하기는 하였으나, 그 휴게시설의 하나인 클럽하우스의 연건축 면적에 대한 상한을 18홀인 경우에는 3,300㎡ 이하를, 18홀 초과시에는 초과되는 9홀마다 600㎡ 이하를 추가할 수 있는 것으로 새로이 설정하게 되었으며, 이에 따라 원고는 클럽하우스의 면적을 축소하여 재설계하게 된 사실을 알 수 있는바, 이에 의하면 비록 원고가 1989. 10.경 이 사건 골프장 사업계획부지의 매입에 착수한 이후 1990. 3. 2. 신설된 골프장관리규정에 의한 체육부장관과의 사전협의절차나 1990. 8. 8. 개정 국토이용관리법시행령 제14조 제1항 제16호, 제15조 제1항 제19호 등에 의하여 새로이 필요하게 된 국토이용계획의 변경절차는 원고가 이 사건 사업을 추진하면서 유예기간을 경과한 데에 직접적인 장애가 되었다고 할 수는 없다고 하여도, 위 사업이 이미 상당히 진척된 상태에서 위와 같이 관련 법규가 개정된 결과 새로이 추가된 요건 및 절차를 갖추어야 할 필요가 생기게 되었고, 특히 1991. 2. 2. 제정 시행된 환경정책기본법시행령의 규제 내용이나 1992. 2. 27. 개정된 체육시설의설치·이용에관한법률시행규칙상 클럽하우스의 연건축 면적에 대한 상한설정의 제한은 원고가 이 사건 토지를 취득한 이후 영 제84조의4 제1호 소정의 1년 유예기간을 경과한 데에 상당한 장애사유가 되었음을 인정할 수 있으며, 그 외에 원고가 계획 추진한 골프장의 설치·운영사업은 사업규모나 성격상 많은 토지를 필수적으로 취득하여야 하고 관계 법령이 정한 다양한 인·허가 절차를 거쳐야 하므로, 그 토지구입이나 관계서류의 구비 등 준비절차에 상당한 시일이 소요될 수밖에 없고, 위 유예기간 내에 사업계획승인이나 국토이용계획 변경신청을 하지 못했다고 하여 정당한 사유가 없다고 단정할 수는 없는 점, 원고가 이 사건 골프장업에 착수할 당시 이미 이 사건 토지 일부에 대한 법령상의 사용제한은 원고의 사업추진에 주요한 장애가 되었으나, 그에 대한 해제계획이 이미 행정관청인 화성군 등에 의하여 추진 중이어서 원고로서는 위 법령상의 사용제한이 조만간 해제되리라 기대할 수 있었고 결과적으로 그 사용제한이 해제되기에 이르렀으며, 원고는 그 과정에서 추진위원회에 상수도대체시설비의 일부로 금 3억 원을 찬조지급하는 등 나름대로 노력을 다하였다고 할 수 있는 점, 원고가 부지매입의 추진정도에 맞추어 골프장 코스를 당초 36홀에서 27홀로 축소 조정한 것은 사실이나, 이러한 사정만으로 원고가 사업추진에 필수적인 부지매입에 소홀히 하는 등 사업을 방만하게 운영하였다고 단정하기는 어렵고, 오히려 원고는 이 사건 토지상에 골프장을 설치·운영하기 위하여 토지의 매입이나 행정기관의 인·허가 등을 얻기 위한 준비절차에 계속적으로 정상적인 노력을 다하였으나, 사업이 상당히 진척된 이후에 관계 법령상의 규제가 신설 강화된 결과, 취득 당시에 있었던 법령상의 사용제한이 해제되었음에도 새로운 행정규제로 인하여 골프장업을 계속 추진하는 것이 어렵게 된 점, 그 후 원고는 골프장업에 대한 사업추진이 좌절된 1993. 5. 12.로부터 1년이 경과하기 이전에 이 사건 영림계획인가 임야에 대하여 곧바로 필요한 영림계획인가신청 및 인가절차를 거쳐 원고 회사의 목적사업 중의 하나인 조림 및 육림사업에 사용함으로써 궁극적으로는 그 고유업무에 사용하고 있는 점 등을 감안하면, 원고가 이 사건 토지에 골프장을 설치·운영하는 사업을 추진하다가 그 중 영림계획인가 임야를 원고 회사의 다른 목적사업의 하나인 조림 및 육림사업에 사용하게 된 과정에 있어서 사소한 절차상의 하자가 있다고 하더라도 그 과정을 전체적으로 볼 때 그 사업추진과정에 정상적인 노력을 기울였다고 할 것이고, 영림계획인가 임야에 관한 한 유예기간을 도과한 데에 정당한 사유가 있다고 볼 여지가 충분히 있다고 할 것이다.
그럼에도 원고가 이 사건 토지를 취득한 날로부터 1년 이내에 골프장의 설치에 착수하지 못하고 정당한 사유 없이 위 유예기간을 도과하였다고 본 원심 판단은 영 제84조의4 제1항 소정의 정당한 사유에 대한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 것이고, 이 점을 지적하는 논지는 이유가 있다.
4. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 이 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 신성택(재판장) 천경송(주심) 지창권 송진훈