【원고,피상고인】
박영주 외 26인 (소송대리인 법무법인 세종 담당변호사 오성환 외 3인)
【피고,상고인】
제주 북제주군 구좌읍장 (소송대리인 비전 법무법인 담당변호사 이연봉)
【원심판결】
광주고법 2004. 4. 2. 선고 (제주)2003누218 판결
【주문】
원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원 제주부에 환송한다.
【이유】
1. 이 사건 소의 적법 여부에 대하여
기록에 의하면, 원고 윤재훈과 나머지 원고들 중 일부가 포함된 20명이 2002. 11. 19. 피고에게 자신들이 소유하고 있는 18필지의 임야 면적 합계 19,721㎡ 중 15,926㎡에 대하여 주택신축을 위한 산림형질변경허가신청(이하 '종전의 신청'이라고 한다)을 하자, 피고는 같은 달 22. 위 신청에 따른 주택신축이 구 국토이용관리법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것, 이하 '법'이라고 한다) 제15조 및 법시행령(2002. 12. 26. 대통령령 제17816호로 폐지되기 전의 것, 이하 '법시행령'이라고 한다) 제14조 제1항 제3의2호의 준농림지역 안에서 할 수 없는 토지이용행위인 부지면적 30,000㎡ 이상인 시설·건축물 기타 공작물의 설치에 해당된다는 이유로 그 신청서류를 반려한 사실, 원고들이 같은 해 12. 18. 피고에게 원고들 소유의 총 34필지의 임야(이하 '이 사건 임야'라고 한다) 면적 합계 42,249㎡ 중 필지별로 330㎡씩 합계 11,220㎡에 대하여 주택신축을 위한 산림형질변경허가신청(이하 '이 사건 신청'이라고 한다)을 하자, 피고는 같은 달 26. 다시 민원사무처리에관한법률시행령 제22조의 규정에 의하여 위와 같은 이유를 들어 이 사건 신청을 받아들이지 않겠다는 내용의 처리결과를 통보한 사실을 알 수 있다.
위와 같은 사실관계에 의하면, 피고가 2002. 12. 26. 이 사건 신청에 대하여 위와 같은 내용의 처리결과를 통보한 것은 종전의 신청과는 그 신청인 및 신청내용을 달리하는 별개의 신청에 대하여 이를 거절하는 의사를 대외적으로 명백히 표시한 것이므로 이 사건 신청에 대한 거부처분(이하 '이 사건 거부처분'이라고 한다)으로서 취소소송의 대상이 된다고 할 것이고, 이러한 처분을 민원에 대한 처리결과통보라는 형식으로 하였다고 하여 달리 볼 것이 아니며, 이 사건 소송에서 이 사건 거부처분을 산림형질변경불허가처분으로 보고 그 취소를 구하였다고 하여 존재하지 아니하는 행정처분의 취소를 구하는 부적법한 소송이라고 할 수도 없다.
2. 법시행령 제14조 제1항 제3의2호의 '부지면적'에 대하여
원심은, 이 사건 임야의 각 필지는 주택신축을 목적으로 연접하여 개발되는 것이므로 그 소유자가 다르더라도 신축주택의 부지면적을 모두 합산하여 법시행령 제14조 제1항 제3의2호에 의하여 제한되는 토지이용행위에 해당하는지 여부를 판단하여야 할 것이나, 위 규정에서 말하는 부지면적에는 이 사건 신청을 통하여 장차 그 지목이 '대'로 변경될 부분인 원고들의 형질변경허가신청면적 외에 지적법상 신축주택의 부지가 될 수 없는 나머지 임야 부분까지 이에 포함된다고 볼 수는 없고, 이 사건 신청에 따른 형질변경이 이루어질 경우 나머지 임야 부분 또한 사실상 신축주택의 부지로 사용될 것이 예상된다는 등의 사정이 있다고 하여 달리 볼 것은 아니라고 판단하였다.
관계 법령에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 법시행령 제14조 제1항 제3의2호의 '부지면적'에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다.
3. 처분사유의 추가·변경에 대하여
가. 원심은, 피고가 당초 이 사건 거부처분의 근거와 이유로 삼은 준농림지역에서의 행위제한에 추가하여 자연경관 및 생태계의 교란, 국토 및 자연의 유지와 환경보전 등 중대한 공익상의 필요를 들고 있으나, 당초 이 사건 거부처분의 근거로 삼은 사유 외에 추가된 사유들은 당초의 사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 있다고 인정되지 아니하는 별개의 처분사유라는 이유로 이 사건 거부처분의 적법성의 근거로 삼을 수 없다고 판단하였다.
나. 그러나 원심의 이러한 판단은 수긍하기 어렵다.
행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서는 실질적 법치주의와 행정처분의 상대방인 국민에 대한 신뢰보호라는 견지에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 있다고 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장함은 허용되지 아니하나, 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서는 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정된다고 할 것이다( 대법원 2003. 5. 30. 선고 2003두2182 판결 참조).
그런데 기록에 의하면, 피고가 당초 이 사건 거부처분의 근거와 이유로 삼은 사유는 이 사건 신청이 법 제15조 제1항 제4호 및 법시행령 제14조 제1항 제3의2호의 규정에 의한 준농림지역에서의 행위제한사항에 해당한다는 것이고, 피고가 이 사건 소송에서 추가로 주장한 사유는 준농림지역의 경우 원칙적으로 일정 규모 이상의 토지이용행위를 제한하여 환경의 보전을 도모하는 지역으로서 부지면적 30,000㎡ 미만의 개발은 허용된다고 하더라도 환경오염의 우려가 있거나 자연환경의 보전 및 토지의 합리적인 이용이라는 법의 입법 취지에 부합하는 한도 내에서만 허용된다고 할 것인데, 원고들이 추진하고자 하는 사업은 비교적 대규모의 전원주택의 부지조성사업으로서 위와 같은 법의 취지에 반하여 이를 허용할 수 없다는 것이므로, 그 내용이 모두 이 사건 임야가 준농림지역에 위치하고 있다는 점을 공통으로 하고 있을 뿐 아니라 그 취지 또한 자연환경의 보전을 위하여 개발행위를 제한할 필요가 있어서 산림형질변경을 불허한다는 것으로서 기본적 사실관계의 동일성이 인정된다고 할 것이다.
따라서 원심으로서는 피고가 이 사건 소송에서 추가로 주장한 사유에 관하여 심리하여 이 사건 거부처분의 위법 여부를 판단하였어야 함에도 불구하고, 위 사유가 당초 이 사건 거부처분의 근거와 이유로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정되지 않는다는 이유로 그에 대한 판단을 생략한 채 이 사건 거부처분이 위법하다고 판단하였으니, 원심판결에는 처분사유의 추가·변경에 관한 법리를 오해하여 심리를 다하지 아니한 위법이 있다고 할 것이다.
4. 결 론
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이강국(재판장) 유지담(주심) 배기원 김용담