【원고,상고인】
원고(소송대리인 변호사 권기우)
【피고,피상고인】
부산광역시 강서구청장
【원심판결】
부산고법 1997. 9. 3. 선고 95구9402 판결
【주문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고의 부담으로 한다.
【이유】
상고이유를 판단한다.
1. 제3점에 대하여
구 건축법(1991. 5. 31. 법률 제4381호로 전문 개정되어 1995. 1. 5. 법률 제4919호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 건축법'이라고 한다) 제8조 제4항, 제7조 제3항 제1호, 제5호 등에 의하면 건축허가를 받은 경우에는 도시계획법상의 토지형질변경허가나 구 농지의보전및이용에관한법률(1994. 12. 22. 법률 제4817호로 제정된 농지법이 1996. 1. 1.부터 시행됨에 따라 폐지되었다)상의 농지전용허가를 받은 것으로 간주되므로, 별도의 토지형질변경허가나 농지전용허가를 받지 아니한 채 구 건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받아 구 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되어 1997. 1. 13. 법률 제5285호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라고 한다) 제5조 제1항 제10호, 구 개발이익환수에관한법률시행령(1993. 8. 12. 대통령령 제13956호로 개정되어 1996. 12. 31. 대통령령 제15238호로 개정되기 전의 것, 이하 '영'이라고 한다) 제4조 제1항 [별표 1]의 제10호에서 규정하는 개발사업(이하 '10호 사업'이라고 한다)을 시행함에 있어 토지에 대한 절토·성토·정지 등의 물리적 개발행위를 하였다면, 그 개발사업 중 토지에 대한 물리적 개발행위를 한 범위 내에서는 이를 법 제5조 제1항 제11호, 영 제4조 제1항 [별표 1]의 제11호에서 규정하는 토지형질변경허가나 농지전용허가에 의하여 시행하는 개발사업(이하 '11호 사업'이라고 한다)에 해당하는 것으로 볼 수도 있으나(대법원 1999. 3. 9. 선고 97누2634 판결 참조), 그 개발사업으로 인하여 증가된 개발이익 중에는 토지에 대한 물리적 개발행위로 인하여 증가된 개발이익뿐만 아니라 건축물의 건축과 그에 따른 지목변경으로 인하여 증가된 개발이익까지 포함되므로, 이러한 경우 개발부담금을 산정하기 위하여 부과개시시점 및 부과종료시점을 결정함에 있어서는 10호 사업에 관하여 규정한 영 제7조 제1항 [별표 2] 제10호, 제8조 제1항 제2호, 제2항 제3호 등을 적용하여야 하고, 11호 사업에 관하여 규정한 영 제7조 제1항 [별표 2] 제11호, 제8조 제1항 제1호, 제2항 제2호 등을 적용할 것은 아니라고 할 것이고, 따라서 이러한 개발사업에 있어 개발부담금의 부과개시시점은 법 제9조 제1항 본문, 영 제7조 제1항 [별표 2] 제10호의 규정에 의하여 '건축허가일'이 되고, 그 부과종료시점은 원칙적으로 법 제9조 제3항 본문 및 영 제7조 제1항 [별표 2] 제10호의 규정에 따라 '건축물사용검사일'이 되며, 만약 그 사용검사 전에 건축물임시사용승인을 받았다면 예외적으로 법 제9조 제3항 단서 제2호, 영 제8조 제1항 제2호, 제2항 제3호의 규정에 의하여 '건축물임시사용승인일'이 된다고 할 것이다(대법원 1998. 11. 13. 선고 97누2153 판결 참조).
원심이 인정한 사실과 기록에 의하면, 원고는 개발제한구역 내에 위치한 부산 강서구 (주소 1 생략) 답 3,455㎡ 중 1,506㎡(1995. 2. 4. (주소 1 생략) 잡종지 1,506㎡로 분할 및 지목변경된 부분, 이하 '이 사건 토지'라고 한다) 상에 주유소를 신축하기 위하여 1994. 10. 21. 피고로부터 구 건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받아 주유소를 건축하여 1995. 1. 28. 사용검사를 받았는데, 그 건축으로 인하여 위 사용검사 무렵에 이 사건 토지의 지목이 잡종지로 사실상 변경되었고, 1995. 2. 4. 위 분할 전의 (주소 1 생략) 답 3,455㎡ 중 이 사건 토지 부분이 (주소 1 생략) 잡종지 1,506㎡로 분할 및 지목변경된 사실, 원고는 이 사건 개발사업을 시행함에 있어 위 건축허가 외에 별도로 이 사건 토지에 대한 도시계획법에 의한 토지형질변경허가나 농지의보전및이용에관한법률에 의한 농지전용허가는 받지 아니한 사실(피고는 원고의 건축허가신청에 대하여 이 사건 토지에 대한 토지형질변경이나 농지전용이 허용되는지의 점에 대하여도 심사한 후 건축허가만을 하고 별도로 토지형질변경허가나 농지전용허가를 하지 아니하였으며, 다만 그 심사과정에서 피고의 구청 내 농지전용업무의 담당 실무자인 농산과장이 1994. 9. 29. 건축허가업무의 담당 실무자인 건축과장에게 농지의보전및이용에관한법률 제4조 제2항의 규정에 의한 농지전용협의를 통보하였을 뿐이다. 원고가 이 사건 토지에 관하여 농지전용허가를 받았다는 원심의 사실인정은 이와 같은 농지전용협의를 하였다는 취지의 사실인정으로 보인다)을 알아볼 수 있는바, 그렇다면 이 사건 개발사업은 10호 사업에 해당한다고 할 것이고, 그 부과개시시점은 건축허가일인 1994. 10. 21.이 되고, 부과종료시점은 사용검사일인 1995. 1. 28.이 된다고 할 것이다(기록상 원고가 위 사용검사일 이전에 임시사용승인을 받았음을 인정할 자료가 없다).
원심의 이 부분에 관한 이유 설시에는 부적절한 점이 있으나, 원심은 결국 이 사건 개발사업은 10호 사업에 해당하는 것으로서 그 부과개시시점은 1994. 10. 21.이고 부과종료시점은 1995. 1. 28.이라고 판단하고 있으므로, 이러한 원심의 판단은 결론에 있어 정당하고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같이 부과개시시점 및 부과종료시점에 관한 법령적용을 잘못하거나 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점에 관한 상고이유는 받아들일 수 없다.
2. 제1점에 대하여
원심판결 이유에 의하면, 원심은 10호 사업에 해당하기 위하여는 절토·성토·정지 등 토지에 대한 물리적 개발행위를 통하여 대지가 아닌 토지를 대지화하거나 본래 대지인 토지라도 건축에 적합한 상태로 대지로서의 효용을 높이기 위하여 공사를 하는 경우여야 하고 건축허가 당시에 이미 토지에 대하여 건축을 위한 별도의 물리적 개발행위를 할 필요가 없는 토지였거나 물리적 개발행위가 필요하였다고 하더라도 그것이 건축물의 설치를 위한 것으로서 별도의 토지형질변경허가 등을 얻을 필요가 없는 경미한 것이었기 때문에 별다른 인·허가 절차 없이 건축허가만으로서 건축물의 건축이 가능하였던 경우에는 토지에 대한 개발사업이 없어 이를 개발부담금 부과대상인 10호 사업에 해당한다고 할 수 없다고 전제한 후, 이 사건 토지는 건축허가 당시 그 중 일부가 이미 그 공부상 지목인 답과 달리 사실상 대지화되어 있기는 하였지만 대지화된 토지를 포함한 이 사건 토지 전체가 상당히 경사진 토지였기 때문에 원고가 그에 대한 절토·성토·정지 등 물리적 개발행위를 통하여 주유소 건물의 신축에 적합한 평탄한 토지로 형질을 변경한 사실이 인정되므로, 이 사건 개발사업은 건축물의 건축에 적합한 상태로 대지로서의 효용을 높이기 위하여 공사를 한 경우로서 10호 사업에 해당하므로 개발부담금 부과대상이 된다고 판단하였다.
그러나 법 제5조 제1항 제10호, 영 제4조 제1항 [별표 1]의 제10호의 각 문언과 불로소득적인 개발이익의 환수라는 개발부담금 부과제도의 목적에 비추어 볼 때, 10호 사업에 있어서는 건축 당시에 반드시 토지 자체에 대한 절토·성토·정지 등의 물리적인 개발행위가 요구되는 것은 아니라고 할 것이다(대법원 1998. 11. 13. 선고 97누2153 판결, 1999. 12. 16. 선고 98두18619 전원합의체 판결 등 참조).
따라서 앞서 본 바와 같이 건축법상 건축허가를 받아 지목이 답인 이 사건 토지상에 주유소를 건축하여 사용검사를 받고 그 건축으로 인하여 이 사건 토지의 지목이 잡종지로 변경되었다면, 이 사건 토지상에 주유소를 건축하는 내용의 개발사업은 그 건축시에 실제로 이 사건 토지에 대한 절토·성토·정지 등의 물리적 개발행위를 하였는지 여부를 묻지 아니하고 10호 사업에 해당하여 개발부담금의 부과대상이 된다고 할 것이다.
원심판결 이유 중 10호 사업에 해당하기 위하여는 토지 자체에 대한 물리적인 개발행위가 있음을 요한다고 한 판시 부분은 잘못이라고 할 것이나, 원심은 결국 이 사건 개발사업은 10호 사업에 해당하여 개발부담금의 부과대상이 된다고 판단하고 있으므로 이러한 원심의 판단은 결론에 있어 정당하고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같은 10호 사업에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점에 관한 상고이유는 받아들일 수 없다.
3. 제2점에 대하여
원심이 인정한 사실과 기록에 의하면 1990. 2.경 이 사건 토지의 일부가 그 형질변경에 대한 적법한 인·허가절차나 주유소 건축허가 없이 성토되어 사실상 대지화되었음을 알 수 있는바, 이러한 사정만으로는 1990. 2.경 이 사건 토지상에 주유소를 건축하는 이 사건 개발사업의 시행의 착수가 있었다고 할 수 없고 앞서 살펴 본 바와 같이 이 사건 개발사업은 원고가 1994. 10. 21. 건축허가를 받음으로써 비로소 그 시행에 착수하였다고 할 것이므로, 최초의 개발이익환수에관한법률시행령의 시행일인 1990. 3. 2. 및 10호 사업을 개발부담금 부과대상으로 처음 규정한 영(1993. 8. 12. 대통령령 제12936호로 개정된 것)의 시행일인 1993. 8. 12. 이후에 착수한 이 사건 개발사업이 10호 사업에 해당하는 이유로 개발부담금을 부과한 이 사건 처분이 위 각 시행령의 소급효를 인정한 것이라고 볼 수 없다.
또한 지적법 등 관계 법령에 의하면 지목변경은 토지의 형질변경 등을 위한 인·허가 등을 받은 사업에 대한 준공검사필증 등 소정의 관계 증빙서류를 첨부하여 신청한 경우에 이루어지는 것이므로, 위와 같이 건축허가 이전에 이 사건 토지의 일부가 적법한 인·허가를 받지 아니한 채 사실상 대지화되었다고 하더라도 이 사건 토지의 지목이 사실상 잡종지로 변경되었다고 볼 수 없고 이 사건 토지는 건축허가에 의한 주유소의 건축이 완료된 사용검사 무렵에야 비로소 잡종지로 사실상 지목변경이 되었다고 보아야 할 것이다.
따라서 상고이유에서 적시하고 있는 바와 같은 원심에서의 원고의 주장, 즉 이 사건 개발사업이 10호 사업에 해당한다는 이유로 개발부담금을 부과한 이 사건 처분이 법령의 소급효를 인정하였거나 사실상 또는 공부상 지목변경이 없음에도 지목변경이 있는 것으로 영 제4조 제1항을 잘못 적용하여 위법하다는 취지의 주장은 이유 없음이 명백하므로, 원심이 이러한 원고의 주장에 대하여 명시적인 판단을 하지 아니하였다고 하여 상고이유에서 지적하는 바와 같이 원심판결에 영 제4조 제1항의 규정을 위배하거나 법리를 잘못 해석하고 판단을 유탈하여 판결 결과에 영향을 미칠 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점에 관한 상고이유도 받아들일 수 없다.
4. 제4점에 대하여
기록에 의하면, 피고는 이 사건 건축허가를 함에 있어 그 전제로서 이 사건 토지의 분할 전 토지인 위 (주소 1 생략) 답 3,455㎡ 중 원심 판시의 31㎡ 부분(이 31㎡ 부분은 구 건축법 제36조 제1항의 규정에 의하여 건축선이 후퇴됨으로 인하여 건축을 할 수 없는 부분으로서 이 사건 주유소의 건축 후에는 인근 주민들의 통행로로 사용되고 있는 것으로 보인다)을 포함한 이 사건 토지 1,506㎡에 대하여 농지의보전및이용에관한법률 제4조 제2항의 규정에 의한 농지전용협의를 거쳐 도시계획법 제4조의 규정에 의한 토지형질변경허가의 가부를 심사한 후 구 건축법 제8조 제4항, 제7조 제3항의 규정에 따라 별도의 토지형질변경허가를 하지 아니한 채(이 사건 토지는 도시계획구역으로서 개발제한구역 내에 위치한 농지이므로 이를 전용함에 있어서는 농지의보전및이용에관한법률 제4조 제1항의 규정에 의한 농지전용허가는 요하지 아니하고 다만 같은 법 제4조 제2항의 규정에 의한 농지전용협의를 요한다) 위 1,506㎡ 전체에 대한 토지형질변경허가 및 농지전용협의를 포함하는 의미에서 이 사건 건축허가를 하게 되었으며(다만 건축허가서에는 대지면적이 위 31㎡를 제외한 1,475㎡로 기재되었다), 이에 따라 이 사건 건축물에 대한 사용검사 후 위 31㎡ 부분을 포함한 이 사건 토지 1,506㎡ 전체가 1필지로서 위 분할 전의 (주소 1 생략) 답 3,455㎡에서 분할되고 잡종지로 지목변경이 되었음을 알 수 있는바, 이러한 사정에 비추어 보면, 위 31㎡ 부분도 주유소의 건축으로 인하여 지목이 답에서 잡종지로 변경되었다고 할 것이므로, 비록 건축허가서에 대지면적이 위 31㎡ 부분을 제외한 1,475㎡로 기재되었다고 하더라도 이 사건 개발사업의 대상 토지는 위 31㎡ 부분을 포함한 이 사건 토지 1,506㎡ 전체라고 보아야 할 것이고, 따라서 위 31㎡ 부분 또한 이 사건 개발사업에 대한 개발부담금의 부과대상이 된다고 할 것이다. 원심이 위 31㎡ 부분이 주유소 앞 도로부지에 편입되어 차량의 진·출입로로 사용되고 있다는 취지의 사실인정을 한 것은 잘못이라고 할 것이나, 원심은 결국 위 31㎡ 부분이 이 사건 개발부담금의 부과대상이 된다고 판단하고 있으므로 이러한 원심의 판단은 결론에 있어 정당하고, 거기에 채증법칙 위배 또는 심리미진 등으로 인하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 할 수 없다. 이 부분에 관한 상고이유도 받아들일 수 없다.
또한 원심판결 이유를 기록과 지가공시및토지등의평가에관한법률(이하 '지가공시법'이라고 한다) 등 관계 법령에 비추어 살펴보면, 원심이, 피고가 이 사건 토지의 1996. 1. 1. 기준 개별공시지가를 결정함에 있어 부산 강서구 (주소 2 생략) 토지를 비교 표준지로 선정한 것이 적법하다고 판단한 조치는 정당하고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같은 지가공시법 제10조의 규정 위배 등의 잘못이 있다고 할 수 없다. 이 부분에 관한 상고이유도 받아들일 수 없다.
5. 제5점에 대하여
법 제10조 제1항, 제3항, 구 지가공시법(1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항 제6호, 구 지가공시및토지등의평가에관한법률시행령(1996. 6. 29. 대통령령 제15093호로 개정되기 전의 것) 제12조 제2호의 각 규정과 개별토지가격합동조사지침(1990. 4. 14. 국무총리훈령 제241호, 1991. 4. 2. 국무총리훈령 제248호, 1993. 7. 19. 국무총리훈령 제281호)에 의한 개별토지가격제도의 취지에 비추어 볼 때, 법 제10조 제1항, 제3항에 규정된 종료시점지가 및 개시시점지가 산정의 기초가 되는 '개별공시지가'라 함은 개별토지가격이 결정·공고된 토지의 경우 그 개별토지가격의 결정에 잘못이 있다거나 개별토지가격 결정 당시의 토지현황이 현저히 변동되었다는 등의 특별한 사정이 없는 한 원칙적으로 개별토지가격을 가리키고 그와 다른 토지가격은 인정되지 아니한다고 할 것이다(대법원 1999. 4. 9. 선고 98두6982 판결 등 참조).
원심판결 이유를 기록에 비추어 살펴보면, 원심이 이 사건 개발부담금을 산정함에 있어 개시시점지가와 종료시점지가를 감정인이 조사, 감정한 실제가격을 기준으로 산정하여야 한다는 취지의 원고 주장을 배척한 조치는 위 법리에 따른 것으로서 정당하고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같이 개시시점지가 및 종료시점지가를 잘못 인정한 위법이 없다. 이 점에 관한 상고이유도 받아들일 수 없다.
6. 제6점에 대하여
법 소정의 부과대상이 되는 개발사업에 해당하는 이상 그로 인하여 개발대상 토지에서 발생하는 개발이익은 개발부담금 부과대상이 되는 개발이익인 것이고, 개발사업이 개발제한구역 내 행위제한의 일부 해제에 따라 시행된 것이었다고 하여 그 개발이익이 인접 토지의 가격수준으로 회복된 보상적인 것에 불과하다거나 실질적으로 정상지가상승분 그 자체에 해당하는 것이어서 개발부담금의 부과대상이 되지 않는다고 할 수 없고, 법 제5조 제1항, 제2항, 영 제4조 제1항, 구 개발이익환수에관한법률시행규칙(1993. 8. 12. 건설부령 제535호로 개정되어 1997. 2. 15. 건설교통부령 제93호로 개정되기 전의 것) 제3조의2가 개발제한구역 내의 토지에 대한 개발사업에 대하여 다른 토지에 대한 개발사업에 비하여 개발부담금의 부과대상이 되는 개발사업의 범위를 축소하거나 개발부담금을 감면하거나 그 밖에 특별한 예외를 인정하는 규정을 두지 않고 있다고 하여 위 각 규정이 형평에 어긋나거나 불합리한 것으로서 헌법 제11조, 제23조, 제38조, 제59조, 제75조, 법 제1조 및 국세기본법 제14조, 제18조 등에 위반된다고 할 수 없다(대법원 1997. 4. 25. 선고 96누9324 판결, 1997. 12. 12. 선고 97누3279 판결 등 참조).
같은 취지의 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같은 헌법과 법 및 국세기본법의 위 각 규정에 대한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점에 관한 상고이유도 받아들일 수 없다.
7. 제7점에 대하여
개발이익환수제도에 있어 어떠한 개발이익을 어떠한 기준에 의하여 환수할 것인가는 기본적으로 입법정책적으로 결정될 문제라고 할 것인데, 법 제8조는 종료시점지가에서 개시시점지가와 부과기간 동안의 정상지가상승분 및 개발비용을 공제한 금액을 개발부담금의 부과기준으로 규정함으로써 개발부담금 납부의무자의 재산권보장과 법이 추구하는 법 제1조 소정의 목적 달성과의 조화를 꾀하고 있으므로, 법 제8조에서 상고이유에서 주장하는 바와 같은 기초공제에 관한 규정을 두지 아니하였다고 하여 헌법 제11조, 제23조에 위반된다고 볼 수 없다. 이 부분에 관한 원심의 설시는 적절치 아니하나, 법 제8조가 헌법 제11조, 제23조에 위반되지 않는다고 한 원심의 판단은 결론에 있어 정당하고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같은 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다. 이 부분에 관한 상고이유도 받아들일 수 없다.
또한 법 제1조, 제2조 제1호, 제3조 제1항, 제8조, 제9조, 제10조의 각 규정에 비추어 보면, 개발부담금에 의한 환수의 대상이 되는 개발이익은 개발사업의 시행 기타 사회·경제적 요인에 의하여 개발부담금의 부과대상사업이 시행되는 지역에서 개발사업의 시행되는 기간 동안에 발생하는 토지가액의 증가분이라고 할 것이므로, 이는 개발사업의 완료시점 즉 부과종료시점에서 확정된다고 볼 것이지 부과종료시점 이후 개발사업의 시행자 또는 토지 소유자가 개발된 토지를 현실적으로 처분할 때 확정되는 것으로 볼 것은 아니라고 할 것이고, 따라서 부과종료시점 이후에 상고이유에서 적시하는 바와 같은 사유로 토지의 가격이 하락한다고 하더라도 이는 개발부담금에 의한 환수의 대상이 되는 개발이익과는 무관한 것이므로, 법이 제14조 제1항 및 제16조 제1항에서 개발부담금의 부과 및 납부의무를 규정하면서 부과종료시점 이후에 토지의 가격이 하락할 경우를 고려하여 이미 부과·납부된 개발부담금을 정산 내지는 환급하는 제도를 함께 규정하지 아니하였다고 하여 헌법 제11조, 제23조에 위반되는 것이라고는 할 수 없다. 이 부분에 관한 원심의 설시는 적절치 아니하나, 제14조 제1항, 제16조 제1항이 헌법 제11조, 제23조에 위반되지 않는다고 한 원심의 판단은 결론에 있어 정당하고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같은 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다. 이 부분에 관한 상고이유도 받아들일 수 없다.
8. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 유지담(재판장) 지창권 신성택(주심) 서성