【원고,상고인】
한국전력공사의 소송수계인 한국남동발전 주식회사 (소송대리인 법무법인 세창 담당변호사 이광후 외 8인)
【피고,피상고인】
마산지방해양수산청장
【원심판결】
부산고법 2001. 6. 29. 선고 99누3874 판결
【주문】
상고를 기각한다. 상고비용을 원고가 부담하게 한다.
【이유】
1. 원심은 그의 채용 증거들을 종합하여, 원고로 분할ㆍ설립되기 전의 정부투자기관인 한국전력공사(아래에서는 '원고'라 쓴다)가 1993. 11. 17. 공유수면매립법(아래에서는 '매립법'이라 쓴다) 제29조에 의하여 경상남도지사에게 지정항만인 삼천포항의 항만구역 내에 있는 경남 고성군 (주소 1 생략) 전면 해상에 삼천포화력발전소(5, 6호기) 연료저탄장 부지 등을 조성하기 위하여 위 전면 해상 182,460㎡에 대한 공유수면매립승인신청을 하자, 경상남도지사는 1994. 2. 19. 해운항만청장으로부터 그 공유수면 매립공사로 축조되는 접속호안(240m) 및 그 배후의 폭 10m 이상의 해안도로, 연료하역부두(10만t급 안벽 400m) 및 그 배후의 폭 25m 이상의 에프론(공공)부지 등을 국가에 귀속시켜야 한다는 내용의 조건부 동의를 받고, 같은 해 7. 19. 원고에게 그와 같은 조건을 붙여 위 공유수면매립을 승인한 사실, 원고는 1994. 9. 28. 공유수면매립실시계획을 인가받고 그 공유수면매립공사에 착수하여 1997. 8. 7. 발전소 연료저탄장 부지와 거기에 접한 연료 하역부두인 이 사건 항만시설의 축조공사를 완료한 사실, 경상남도지사는 1998. 2. 26. 총매립면적 171,534㎡ 중 저탄장인 위 (주소 2 생략) 장 130,530㎡, (주소 3 생략) 장 15,213㎡, 하역시설인 (주소 4 생략) 장 7,469㎡ 등 토지 3필지 153,212㎡를 원고에게, 이 사건 항만시설 및 그 부지인 (주소 5 생략) 장 9,153㎡를 국가에, 도로인 (주소 6 생략) 도로 6,456㎡, (주소 7 생략) 도로 2,713㎡를 고성군에 귀속시키고, 국가 또는 지방자치단체에 귀속된 시설 등의 유지보수는 준공인가일로부터 5년간 원고의 부담으로 하는 등의 조건을 붙여 그 매립공사의 준공을 인가하였고, 이에 따라 원고는 1998. 5. 20. 피고에게 이 사건 항만시설에 대한 국가귀속서를 제출한 사실, 원고는 1998. 5. 20.과 같은 해 6. 25. 두 차례에 걸쳐 피고에게 항만법 제17조, 그 시행령 제19조를 들어 이 사건 항만시설에 투입된 사업비 29,689,522,000원의 범위 내에서 이 사건 항만시설을 무상으로 사용하게 하여 달라는 내용의 항만시설무상사용신청을 하였으나, 피고는 1998. 6. 30. 원고에 대하여, 이 사건 항만시설은 항만법상의 허가가 아닌 매립법상의 매립승인에 의하여 시공되어 국가에 귀속된 것으로서 항만법 제17조에서 정한 무상사용대상이 아니라는 이유로 위 항만시설무상사용신청을 반려하는 이 사건 처분을 하였다는 사실 등을 인정하였다.
원심은 그 사실관계에 터잡아, 이 사건 항만시설은 비관리청인 원고가 항만법에 의한 해운항만청장의 허가가 아니라 매립법에 의한 경상남도지사의 공유수면매립승인을 받고 그 공사를 시행하여 그 승인 및 인가 당시 경상남도지사에 의하여 부가된 조건(부관)에 따라 국가에 귀속시킨 것이므로, 원고는 이 사건 항만시설에 대하여 항만법에서 정한 무상사용권을 취득할 수 없다 할 것이고, 이 사건 항만시설의 국가로의 소유권 귀속 경위 등이 위와 같은 이상, 비록 그 공유수면매립승인 당시 해운항만청장이 조건부 동의를 하거나 그 인가 당시 경상남도지사가 조건을 부가한 바가 있다 하더라도, 그 내용 및 경위에 비추어, 그러한 조건부 동의 등 때문에 그 동의 등을 항만법상의 허가를 받은 경우와 마찬가지의 것으로 보아야 한다거나 그 동의 등이 이 사건 항만시설의 무상사용을 전제로 한 것이라 볼 수 없으므로, 이러한 사정들이 이 사건 항만시설에 대한 무상사용권의 근거가 될 수는 없다고 판단하였다.
원심은 나아가, 항만법에는 이에 의한 허가로 매립법에 의한 매립면허 등을 의제하는 규정이 있는 반면에, 매립법에는 이에 의한 매립면허 등으로 항만법에 의한 허가를 의제하는 규정이 없는 점, 사업시행자에게 그 사업비를 보전해 주기 위하여, 항만법은 항만시설을 사업비 상당액만큼 무상으로 사용하게 하는 것에 비하여, 매립법은 사업비 상당의 매립지 소유권을 사업시행자에게 취득하게 하는 것으로, 사업시행자가 그 사업추진을 이들 법 중 어느 것에 기하여 하느냐에 따라 그 사업비 보전방법 및 내용, 절차 등을 전혀 달리하고 있는 점, 특히 공유수면매립승인의 경우에는 사업시행자가 공유수면매립면허의 경우처럼 그 매립에 소요되는 사업비 상당의 매립지 소유권을 취득하는 것이 아니라 그러한 사업비 보전의 개념을 떠나 관계 법령에 의하여 그 매립지 중에서 공용 또는 공공의 용에 필요한 매립지를 제외한 부분을 취득하도록 되어 있을 뿐만 아니라, 만약 원고가 항만법상의 허가에 의하여 이 사건 항만시설을 시공하였다면 항만법 제17조 제1항, 그 시행령 제17조 제2항 제1호에 의하여 이 사건 항만시설의 일부인 안벽으로부터 200m 내지 300m 내에 있는 항만배후부지를 국가에 귀속시키도록 되어 있어서 공유수면매립승인 및 인가에 부가된 조건에 따라 국가에 귀속된 매립지보다 훨씬 더 많은 매립지를 국가에 귀속시켜야 하는 점, 사업시행자가 항만법의 허가에 의하여 항만공사를 할 경우에는 그 허가권자가 항만법 등에 의하여 그 공사계획 단계부터 준공 단계까지 해당 공사의 관리, 감독은 물론 앞으로 무상사용대상이 될 항만시설에 투입된 사업비 내역의 확인이 가능한 반면에, 이 사건과 같이 매립법의 승인 등에 의하여 항만시설공사를 할 경우에는 그렇지 못한 점, 원고는 삼천포화력발전소(5, 6호기) 연료저탄장 부지 조성을 주목적으로 매립법에 의하여 그 매립공사를 시행한 것으로 보이고, 준공 후 그 연료저탄장 부지 등으로 총매립면적의 89% 정도 상당의 토지 소유권을 취득한 점 등에다가 일반적으로 국가 또는 지방자치단체가 사인으로부터 어떤 공용시설을 기부채납받는 등 대가 없이 취득하더라도 그에게 반드시 이를 무상사용하게 할 부담을 진다고 보기 어려운 점을 함께 고려하면, 매립법상의 매립승인만을 받은 원고에게 그 매립지의 대부분을 취득하게 하는 외에 이 사건 항만시설까지 무상사용하게 할 수 있는 것으로 해석할 수는 없다는 이유로 이 사건 처분이 정당하다고 판단하였다.
기록 중의 증거들과 대조하여 보니, 원심의 위와 같은 사실인정은 옳고 거기에 증거법칙에 위반하여 사실을 잘못 인정한 위법사유가 없다.
그리고 그 사실관계에서는 항만법 제9조에 따른 허가에 의한 항만시설공사를 하지 아니한 원고로서는 그 허가에 의한 공사시행자에게 허용되는 그 법 제17조, 그 법 시행령 제19조의 무상사용허가신청권이 없다는 취지인 원심의 판단도 정당하고 거기에는 매립법령, 항만법 제9조 제2항에 따른 항만공사 시행허가, 부관의 한계와 위법성 등에 관한 법리를 오해한 위법 또는 관련 대법원판결 취지에 위반한 위법사유가 없다.
2. 기록 중의 증거들과 대조하여 보니, 피고가 이 사건 항만시설을 무상으로 사용할 수 있다는 취지의 공적인 견해를 표시하였음을 인정할 만한 자료를 찾아볼 수 없으므로, 그러한 공적인 견해표시가 요건이 되는 신뢰보호의 원칙을 적용하지 아니한 원심의 판단도 정당하고, 거기에 신뢰보호의 원칙에 관한 법리를 오해한 위법사유가 없다.
3. 그러므로 상고이유서와 상고이유보충서 중의 주장들을 모두 받아들이지 아니하여 원고의 상고를 기각하고, 상고비용을 원고가 부담하게 하기로 관여 대법관들의 의견이 일치되어 주문에 쓴 바와 같이 판결한다.
대법관 이규홍(재판장) 조무제(주심) 유지담 손지열