【원 고】
원고 1 외 1인 (소송대리인 법무법인 한결 담당변호사 박주민 외 1인)
【피 고】
외교통상부장관 (소송대리인 법무법인 화우 담당변호사 황상현)
【변론종결】
2006. 12. 22.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지】
피고가 2006. 6. 1. 원고들에 대하여 한 정보비공개처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 정부는 미국과 사이에 자유무역협정(Free Trade Agreement, 이하 ‘한·미 FTA’라 한다)을 체결하기 위하여 2006. 5.경 총 22개 장(Chapter)으로 구성된 협정문 초안을 작성하고 2006. 5. 19. 미국과 협정문 초안(이하 ‘이 사건 각 협정문 초안’이라 한다)을 서로 교환하였다.
나. 이에 원고 2는 2006. 5. 30.에, 원고 1은 2006. 6. 1.에 정부와 미국이 제시한 이 사건 각 협정문 초안 전문에 관하여 사본 또는 출력물 교부의 방법에 의한 정보공개를 피고에게 각 청구하였고, 피고는 2006. 6. 1. 원고들에 대하여 이 사건 각 협정문 초안에 관한 정보가 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조 제1항 제1호, 제2호, 제5호에서 규정한 비공개대상정보에 해당한다는 이유로 그 공개를 거부하면서, 한·미 양국정부는 협정문 공개 문제와 관련하여 협정의 최종합의문은 타결 즉시 공개하고, 협상 중 생성문서는 발효 후 3년간 비공개 취급하기로 합의한 바 있다고 통보하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제2호증의 1, 2, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 본안전 항변에 대한 판단
가. 피고는, 원고 2의 보좌관인 소외 1이 이 사건 각 협정문 초안의 모든 내용을 열람함으로써 이 사건 처분 이후 권리구제를 받았다 할 것이므로, 원고 2로서는 이 사건 처분의 취소를 구할 이익이 없다고 항변한다.
나. 을 제2호증의 기재, 증인 소외 1, 소외 2의 각 증언에 의하면, 원고 2가 2006. 6. 26.경 피고에게 한·미 FTA 통합협정문의 열람을 신청하였고, 원고 2의 보좌관인 소외 1이 2006. 6. 28. 약 3시간 동안 외교통상부 6층 회의실에서 이 사건 각 협정문 초안을 결합한 통합협정문을 열람한 사실을 인정할 수 있다.
다. 그러나 정보공개법 제2조 제2호는 ‘공개’라 함은 공공기관이 이 법의 규정에 의하여 정보를 열람하게 하거나 그 사본·복제물을 교부하는 것 또는 전자정부구현을 위한 행정 업무 등의 전자화촉진에 관한 법률 제2조 제7호의 규정에 의한 정보통신망을 통하여 정보를 제공하는 것 등을 말한다고 규정하고 있고, 제6조는 공공기관에게 정보의 공개를 청구하는 국민의 권리가 존중될 수 있도록 법을 운영할 의무를 부과하고 있으며, 공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령(이하 ‘정보공개법 시행령’이라 한다) 제14조는 정보의 공개는 문서·도면·사진 등의 열람 또는 사본·복제물의 교부 등의 방법에 의하도록 규정하고 있고, 정보공개법 제10조 제1항, 공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행규칙 제2조 [별지 제1호 서식]의 정보공개청구서는 청구인이 공개방법을 선택하도록 규정하고 있는바, 위 각 규정을 종합하여 볼 때, 정보공개를 청구하는 자가 사본 또는 출력물의 교부의 방법으로 공개방법을 선택하여 공공기관에 대해 정보공개청구를 할 경우에 공개청구를 받은 공공기관으로서는 정보공개법 제9조에서 규정한 비공개대상정보에 해당하지 않는 한 청구인이 선택한 공개방법에 따라 정보를 공개하여야 할 것이지 사본열람에 의한 공개만으로도 그 목적을 달성할 수 있다거나 청구인에게 정보공개청구시의 사용목적 이외의 오·남용이 우려된다는 등의 이유로 그 공개방법을 선택할 수는 없다고 봄이 상당하다.
그러므로 이 사건 정보공개청구에 있어서도 원고 2가 피고에게 이 사건 각 협정문 초안에 관해 사본 또는 출력물의 교부의 방법에 의한 정보공개를 청구한 이상, 피고로서는 이 사건 각 협정문 초안이 정보공개법 제9조에서 규정한 비공개대상정보에 해당하지 않는 한 원고 2가 선택한 공개방법에 따라 정보를 공개하여야 할 것이므로, 위에서 인정한 바와 같이 원고 2측이 피고의 선택에 따라 이 사건 각 협정문 초안을 열람하였다는 사정만으로 원고 2의 이 사건 정보공개청구의 목적이 달성되었다거나 그 권리와 이익에 대한 침해가 해소되었다고 보기 어렵다.
따라서 피고의 위 항변은 이유 없다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
(1) 이 사건 각 협정문 초안은 다른 법률 또는 법률이 위임한 명령에 의하여 비밀로 분류된 바 없으므로 정보공개법 제9조 제1항 제1호에서 규정한 비공개대상정보라고 할 수 없다.
(2) 이 사건 각 협정문 초안은 통상교섭에 관한 정보로서 고도의 정치적 판단이 요구된다기보다는 실리적이고 냉정한 이해관계의 조정이 요구되는 분야이므로 이 사건 각 협정문 초안이 공개된다고 하여 국가의 중대한 이익을 해한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 각 협정문 초안은 정보공개법 제9조 제1항 제2호에서 규정한 비공개대상정보라고 할 수 없다.
(3) 한·미 양국이 이미 서로 협상을 개시한 상황에서 의사결정과정 또는 내부검토과정은 이미 종결되었다 할 것이고, 이 사건 각 협정문 초안은 이미 한·미 양국이 본 협상에 이용하고 있는 등 내부검토과정에 있다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 각 협정문 초안은 정보공개법 제9조 제1항 제5호에서 규정한 비공개대상정보라고 할 수 없다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 인정 사실
(1) 정부는 2006. 2. 3. 미국과 함께 한·미 FTA 체결을 위한 협상개시를 선언하고, 2006. 3. 6. 서울에서 한·미 FTA 제1차 사전준비협의를 개최하여 향후 협상일정, 협상분과 구성방안, 협정문 초안 교환시기 등 절차적인 사항에 대하여 논의하였다. 그리고 정부는 2006. 4. 17.과 같은 달 18. 미국 워싱턴에서 한·미 FTA 제2차 사전준비협의를 개최하여, ① 협상분과 구성문제 : 상품무역분과(농산물을 제외한 상품의 관세인하·철폐, 자동차, 의약품 문제 등), 농업분과(농산품의 관세인하·철폐 및 농산품 세이프가드) 등 17개 분과의 설치, ② 한·미 FTA 협상과 관련하여 생성된 문서는 협상 발효 후 3년간 비공개(다만, 정부관계자, 국회 국내 이해관계인 등은 의견수렴 및 정부 입장 수립을 위한 협의과정에서 보안준수를 전제로 관련 문서를 열람할 수 있음), ③ 협정문 초안 교환시기(5. 19. 이전)에 관하여 합의하였다.
(2) 정부는 2006. 5. 19. 미국과 이 사건 각 협정문 초안을 서로 교환하였는데, 우리 측 협정문 초안에는 농산물을 포함한 상품교역 관련 양국 간 내국민대우원칙 적용, 위생검역 논의를 위한 접촉선 지정 등에 관한 내용을 포함하고 있었으나 농산물을 포함한 상품의 관세인하 및 철폐계획, 서비스·투자 분야의 예외조치 등은 포함하고 있지 아니하였다.
(3) 정부는 2006. 6. 5.부터 같은 달 9.까지 미국 워싱턴에서 제1차 한·미 FTA 공식협상을 개최하였고, 그 결과 17개 분과 중 11개 분과에서 통합협정문을 작성하였으나, 농업분과, 위생검역분과, 섬유분과, 무역구제분과에 있어서는 상호간에 입장 차이를 나타냄에 따라 당분간은 쟁점 위주로 논의를 진행하고 통합협정문은 추후 작성하기로 하였다.
(4) 정부는 2006. 7. 10.부터 같은 달 14.까지 서울에서 제2차 한·미 FTA 공식협상을 개최하였고, 그 결과 한·미 양국이 상품분야에 대한 양허안 작성의 기본원칙에 합의한 반면 농산물분야에 대한 양허안 기본원칙에 합의를 이루지 못하여 각각의 방식으로 양허안을 작성하여 2006. 8. 중순경에 일괄교환하기로 합의하였고, 위생ㆍ검역분야에서 통합협정문을 작성(다만, 분쟁해결 절차에 대한 이견이 지속)하였다.
(5) 또한, 정부는 2006. 9. 6.부터 같은 달 9.까지 미국 시애틀에서 제3차 한·미 FTA 공식협상을, 2006. 10. 23.부터 같은 달 27.까지 제주도 중문단지에서 제4차 한·미 FTA 공식협상을, 2006. 12. 4.부터 같은 달 8.까지 미국 몬타나(빅스카이)에서 제5차 한·미 FTA 공식협상을, 2007. 1. 15.부터 같은 달 19.까지 제6차 한·미 FTA 공식협상을 각 개최함으로써 이 사건 각 협정문 초안을 기초로 한 통합협정문의 작성 및 최종합의를 위한 협상을 진행하고 있다.
(6) 피고는 이 사건 각 협정문 초안의 주요 내용과 한·미 FTA 협상결과를 보도자료로서 공개하고 있고, 원고 1은 국회 농림해양수산위원회 소속 위원 자격으로 농림부에 요청하여 2006. 8. 10.과 같은 달 14. 농업협정문안을 열람한 바 있다.
(7) 국회는 2006. 7. 말경 한·미 자유무역협정체결대책특별위원회(이하 ‘한·미 FTA특위’라 한다)를 구성하여 한·미 FTA특위에서 정부로부터 한·미 FTA 관련 주요 쟁점을 보고받고 관련 자료들을 제출받고 있다.
(8) 한편, 피고는 한·미 FTA특위를 위해 국회 내 한·미 FTA특위 열람실에 회의가 개최되는 주에는 회의 개최 2일 전부터 개최 다음날까지 4일간, 회의가 개최되지 않는 주에는 월요일과 수요일에 이 사건 각 협정문을 포함한 협상자료들을 열람할 수 있도록 비치하고 있다.
[인정 근거] 을 제3호증의 1, 2, 3, 을 제4호증, 을 제5호증의 1, 2, 을 제9 내지 12호증의 각 기재, 증인 소외 3의 증언, 변론 전체의 취지
라. 판 단
(1) 정보공개법 제9조 제1항 제1호에서 규정한 비공개대상정보에 해당하는지 여부
(가) 피고는 이 사건 각 협정문 초안이 보안업무규정 시행규칙 제7조 제3항에 의하여 대외비로 분류하여 보안업무규정상의 비밀에 준하여 관리하고 있으므로 정보공개법 제9조 제1항 제1호에서 규정한 비공개대상정보에 해당한다고 주장한다.
살피건대, 정보공개법 제9조 제1항 제1호 소정의 비공개대상정보에 해당하기 위하여는 당해 정보가 다른 법률 또는 법률이 위임한 명령에 의하여 비밀 또는 비공개사항으로 규정된 정보이어야 하고, 여기에서 ‘법률이 위임한 명령’이란 국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙·대통령령 및 조례에 한정하는 열거적 규정으로 보아야 한다. 한편, 국가정보원법 제3조 제2항의 위임에 의한 대통령령인 보안업무규정은 제4조에서 ‘누설되는 경우 국가안전보장에 손해를 끼칠 우려가 있는 비밀’을 Ⅲ급 비밀로 구분하고 있으며, 보안업무규정 시행규칙 제7조 제3항은 규정 제4조에서 규정한 외에 직무수행상 특별히 보호를 요하는 사항은 이를 대외비로 하며, 비밀에 준하여 보관한다고 규정하고 있다.
이 사건 각 협정문 초안은 보안업무규정 제4조에 의하여 Ⅲ급 비밀로 분류되어 있지 않을 뿐만 아니라, 피고가 주장하는 바와 같이 보안업무규정 시행규칙 제7조 제3항에 의하여 대외비로 분류되어 있다고 하더라도 보안업무규정 시행규칙은 대통령령인 보안업무규정의 시행에 관하여 필요한 사항을 규정한 행정규칙(대통령 훈령)으로서 정보공개법 제9조 제1항 제1호에서 규정한 ‘법률이 위임한 명령’에 해당하지 아니하므로 정보공개법 제9조 제1항 제1호의 비밀로 규정된 정보로 볼 수 없으며, 보안업무규정 제4조에서 규정한 비밀의 요건인 ‘국가안전보장’의 개념은 국가의 독립, 영토의 보전, 헌법과 법률의 기능, 헌법에 의하여 설치된 국가기관의 유지 등을 의미한다고 할 것인데, 미국과 사이에 FTA 체결을 위한 이 사건 각 협정문 초안이 국가안전보장과 관련된 정보라고 할 수 없어 그 실질적 내용상으로도 위와 같은 Ⅲ급 비밀로 분류될 수 있는 상태에 있다고 할 수 없다.
따라서 이 사건 각 협정문 초안이 적법하게 비밀로 규정된 정보라고 할 수 없으므로 피고로서는 정보공개법 제9조 제1항 제1호에 근거하여 원고들의 이 사건 각 협정문 초안에 관한 공개청구를 거부할 수 없다 할 것이다.
(나) 또한, 피고는 한·미 양국이 한·미 FTA 제2차사전준비협의에서 한·미 FTA 협상과 관련하여 생산된 문서에 대하여 비공개하기로 합의하였고, 위와 같은 합의는 넓은 의미에서의 조약이며 조약준수의 원칙은 헌법 제6조 제1항에서 일반적으로 승인된 국제법규에 해당하므로, 이 사건 각 협정문 초안은 정보공개법 제9조 제1항 제1호에서 규정한 다른 법률의 규정에 의하여 비밀 또는 비공개사항으로 규정된 비공개대상정보에 해당한다고 주장한다.
우리나라 헌법은 제6조 제1항에서 헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 갖는다고 규정하고 있고, 국제법상 조약이란 그 명칭에 관계없이 단일의 문서 또는 둘이나 그 이상의 관련 문서에 구현되고, 국가 간에 문서로 체결되며, 국제법에 의하여 규율되는 국제적 합의를 의미하는바, 한·미 양국이 한·미 FTA 협상과 관련하여 생성한 문서에 대하여 비공개하기로 한 합의는 단지 양국 간의 협상의 편의를 위하여 협상자료 등을 공개하지 않기로 합의한 것에 불과하므로 헌법에 의하여 체결·공포된 국내법과 같은 효력을 갖는 조약에 해당한다고 볼 수 없다.
따라서 이 사건 각 협정문 초안이 다른 법률에 의하여 비공개사항으로 규정된 정보라고 할 수 없으므로, 피고로서는 정보공개법 제9조 제1항 제1호에 근거하여 원고들의 이 사건 각 협정문 초안에 관한 정보공개청구를 거부할 수 없다.
(2) 정보공개법 제9조 제1항 제2호에서 규정한 비공개대상정보에 해당하는지 여부
(가) 이 사건 각 협정문 초안이 통상교섭과 관련된 사항이라 하더라도 외교관계에는 통상을 중심으로 하는 경제외교관계도 포함된다 할 것이므로 이 사건 정보는 ‘외교관계에 관한 사항’에 해당한다 할 것이다.
(나) 정부가 미국과 한·미 FTA 체결을 위한 협상과정에서 작성·교환된 이 사건 각 협정문 초안은 상품의 관세 인하·철폐, 무역구제, 서비스 및 투자 자유화 등 무역장벽의 제거를 위한 한·미 양국의 구체적 주장 및 대응 내용, 교섭방침 등을 담고 있어 그 내용이 공식적으로 공표될 경우 이후의 통상교섭에 있어 다른 국가들의 교섭정보로서 활용될 수 있을 뿐만 아니라 양자합의의 속성상 한·미 양국 사이의 이해관계의 충돌이 발생할 가능성이 높다. 또한, 외국과의 통상에 관한 협상 과정에서 생성된 문서를 비공개하기로 한 한·미 양국의 합의를 준수하는 것도 국제적 신뢰관계 유지를 위한 국가의 이익에 부합하고, 외교관계에 관한 사항은 특히 전문적 판단을 요하므로 이에 관하여는 피고의 판단을 최대한 존중하는 것이 바람직하다 할 것이다.
(다) 따라서 이 사건 각 협정문 초안은 외교관계에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보에 해당한다 할 것이므로 정보공개법 제9조 제1항 제2호에 근거하여 원고들의 이 사건 정보공개청구를 거부한 피고의 이 사건 처분은 적법하다.
(라) 한편 원고들은, 원고들이 국회의원으로서 원활한 의정활동을 위하여 이 사건 각 협정문 초안의 공개를 청구한 것이므로 원고들에 대하여는 이 사건 각 협정문 초안의 정보공개가 일반국민들보다 용이하게 이루어져야 하고 제공되어야 한다고 주장한다.
그러나 정보공개법 제5조 제1항은 “모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다.”고 규정하고 있는바, 여기에서 말하는 국민에는 자연인은 물론 법인, 권리능력 없는 사단·재단도 포함되고 법에 따른 정보공개청구권은 청구인의 직업이나 사회적 지위 등과 관계없이 모든 국민에게 인정되는 권리로 보아야 한다. 반면 국회법 제122조 제1항, 제3항은 국회의원이 정부에 서면으로 질문하려고 할 때에는 질문서를 의장에게 제출하여야 하고, 정부는 질문서를 받은 날로부터 10일 이내에 서면으로 답변하여야 하며, 제128조 제1항은 본회의·위원회 또는 소위원회는 그 의결로 안건의 심의 또는 국정감사나 국정조사와 직접 관련된 보고 또는 서류의 제출을 정부·행정기관 기타에 대하여 요구할 수 있다고 규정하고 있다.
이 사건에 있어, 원고들이 정보공개법 제10조 제1항, 정보공개법 시행령 제6조 제1항의 규정에 의하여 이 사건 각 협정문의 정보공개를 청구한 것임은 앞서 본 바와 같으므로, 원고들의 이 사건 정보공개청구는 국회의원의 지위에서 국회법 제122조 제1항, 제3항 소정의 서면질문권이나 제128조 제1항 소정의 자료제출요구권을 행사하여 한 것이 아니라, 자연인인 국민의 지위에서 한 것으로 보아야 하고, 따라서 원고들이 국회의원의 지위에서 이 사건 정보공개청구를 한 것임을 전제로 일반국민보다 정보공개의 범위가 더 용이하여야 한다는 원고들의 위 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
(3) 정보공개법 제9조 제1항 제5호에서 규정한 비공개대상정보에 해당하는지 여부
(가) 정보공개법 제9조 제1항 제5호에서 비공개대상정보로 규정한 ‘의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항’은 그와 같은 단계의 정보의 공개로 인하여 장차의 의사결정이 왜곡되거나 외부의 부당한 영향을 받을 가능성이 있음을 우려하여 이를 차단하기 위한 것이라고 할 것인바, 한·미 양국은 한·미 FTA 협상에 있어서 상품의 관세 인하·철폐, 무역구제, 서비스 및 투자 자유화 등 무역장벽의 제거를 위한 자국의 입장을 담은 이 사건 각 협정문 초안을 상대국에 제시하고 이 사건 각 협정문 초안을 토대로 협상을 개시하여 협상진행과정에서 그때그때의 협상결과에 따라 계속적인 수정과 보완작업을 거쳐 단일한 통합협정문을 만들며, 일부 내용에 대한 합의가 이루어졌다 하더라도 협상과정에서 수정제의로 인해 내용이 변경되기도 하는 것이므로, 이 사건 각 협정문 초안은 한·미 FTA 체결을 위한 의사결정과정에 있는 사항이라고 할 것이다.
(나) 정보공개법 제9조 제1항 제5호에서 규정하고 있는 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우’라 함은 정보공개법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 규정에 의한 비공개대상정보의 입법 취지 등에 비추어 볼 때, 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교ㆍ교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 할 것이다.
앞서 본 바와 같이, 이 사건 각 협정문 초안은 상품의 관세 인하·철폐, 무역구제, 서비스 및 투자 자유화 등 무역장벽의 제거를 위한 한·미 양국의 구체적 주장 및 대응 내용, 교섭방침 등을 담고 있어 한·미 FTA 체결에 대하여 국민 개개인, 기업 등의 이익과 국가 전체의 이익이 충돌할 수 있고, 국민 개개인, 기업 상호간에도 이해관계가 대립될 가능성이 높으며, 그리하여 이 사건 각 협정문 초안이 공개될 경우 이해관계자들의 협상 전략 수정에 대한 요구로 협정문 내용이 당초 전략과 다르게 수정되거나 협상 자체가 무산되는 결과를 낳을 수도 있으므로, 한·미 FTA 체결을 위한 업무의 공정·원활한 운영을 현저히 저해할 우려가 있다고 보인다.
따라서 이 사건 각 협정문 초안은 정보공개법 제9조 제1항 제5호에서 규정한 비공개대상정보에 해당한다고 보아야 할 것이므로, 이에 근거하여 원고들의 이 사건 각 협정문 초안에 관한 정보공개청구를 거부한 피고의 이 사건 처분은 적법하다.
4. 결 론
그렇다면 원고들의 청구는 모두 이유 없어 기각하기로 한다.
판사 안철상(재판장) 이종림 이종채