【원 고】
【피 고】
서울특별시 동작구청장
【변론종결】
2008. 6. 24.
【주 문】
1. 피고가 2007. 6. 12. 원고에 대하여 한 과징금 600,000원의 부과처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 부과처분의 경위
가. 서울특별시장은 1993. 10. 15. 및 1995. 10. 13. 서울특별시 택시운송사업조합 및 개인택시운송사업조합에 대하여 택시 차내에 텔레비전, 가라오케(노래방), 자동개폐기와 같은 임의의 장치를 설치하는 것을 금지하고, 이를 위반할 경우 60일의 운행정지처분에 처한다는 내용의 사업개선명령(운이 91123-2026 및 운이 91123-1932)을 하였다.
나. 서울특별시장은 1998. 8. 14. 서울특별시 택시운송사업조합 및 개인택시운송사업조합에 대하여 시행일자를 1998. 10. 1.부터로 하여 아래 표 기재와 같이 종전의 내용을 일부 변경한 사업개선명령(택물 91123-5296)을 하였고, 1998. 12. 22. 시행일자를 1998. 12. 21.부터로 하여 위 사업개선명령 사항에 위반한 경우 운행정지 60일 또는 과징금 120만 원 부과 중 선택하여 처분할 수 있도록 하는 내용의 사업개선명령(택물 91123-5596, 이하 ‘이 사건 사업개선명령’이라 한다)을 하였다.
변경 전(당초) 내용변경 후 내용○ 차내에 임의장치(텔레비전, 리듬박스, 무선마이크 노래기기, 자동개폐기) 설치 금지○ 차내에 임의장치 설치 금지 - 가라오케(리듬박스, 무선마이크식 노래기기 등) - 텔레비전(앞좌석 쪽 별도설치 TV)※ 1. 차내에 자동항법장치 및 뒷좌석 TV 설치 허용 2. 자동개폐기 가능
다. 서울특별시 서대문구청 교통지도과(운수지도계) 소속 소외인 외 3명의 단속반은 2007. 3. 26. 20:52경 서울 서대문구 신촌 현대백화점 부근에서 원고가 그 소유의 서울32아3747호 개인택시 앞좌석 부분에 설치된 TV 기능이 포함된 자동항법장치(네비게이션)를 시청하였다는 이유로 원고를 적발한 후 이를 피고에게 통보하였고, 이에 피고는 2007. 6. 12. 원고에게 이 사건 사업개선명령의 위반에 따른 사업정지처분에 갈음하여 과징금 1,200,000원을 부과하였다.
라. 원고는 이에 불복하여 서울특별시장에게 행정심판을 청구하였는데, 서울특별시장은 2007. 12. 5. 위 과징금 1,200,000원을 600,000원으로 변경하는 재결을 하였다(이와 같이 변경된 과징금 600,000원의 부과처분을 ‘이 사건 부과처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1 내지 4호증, 갑 8호증의 1 내지 4, 을 1호증의 1의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 부과처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
아래의 기재와 같은 이유에서 피고의 이 사건 부과처분은 위법하다.
(1) 이 사건 부과처분의 전제가 되는 단속 당시, 단속원들은 자신의 신분을 제대로 밝히지 않았고, 적발시 필요한 위반사실 고지 및 위반자 확인서명 절차를 이행하지 않았으며, 원고에게 위반사실 여부에 대하여 의견을 제시할 기회조차 주지 않았던 것이므로, 그 단속절차는 위법하다.
(2) 이 사건 부과처분의 사유가 TV 시청인지 아니면 TV 시설의 설치인지가 분명하지 않고, 이 사건 사업개선명령은 비록 차내 앞좌석 쪽에 별도로 텔레비전을 설치하는 것은 허용하고 있지 않지만 자동항법장치(네비게이션)를 설치하는 것은 허용하고 있는데, 원고의 경우는 단지 TV 기능이 부수적으로 포함된 자동항법장치를 설치했을 뿐이고, 단속 당시에도 TV를 시청한 것이 아니라 자동항법장치를 조작한 것이었는바, 이 사건 사업개선명령이 TV 기능이 포함된 자동항법장치의 설치를 금지하는 명문의 규정을 두고 있지 않은 이상, 이 사건 사업개선명령의 위반을 이유로 이 사건 부과처분을 할 수는 없다.
(3) 설령 이 사건 사업개선명령에 TV 기능이 포함된 자동항법장치의 설치까지도 금지하는 내용이 포함된 것이라고 본다고 하더라도, ① 원고는 단속 당시 TV를 시청한 것이 아니라 자동항법장치를 조작한 것일 뿐이었고, ② 여객자동차 운수사업법(2007. 7. 13. 법률 제8511호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제24조 제1항 제9호의 규정에 의하면 행정청은 여객의 원활한 운송과 서비스의 개선을 위하여 안전운송의 확보 및 서비스의 향상을 위하여 필요한 경우 사업개선명령을 할 수 있도록 되어 있는바, 사업개선명령은 이러한 목적범위 내에서 도로라는 공적 공간에서 여객자동차의 운전 중 운전자가 주의를 분산하여 교통사고를 야기할 위험을 예방하기 위하여 발하여질 수 있을 뿐이므로, 단순히 TV 기능이 포함된 자동항법장치를 설치했다는 이유만으로 안전운송을 해한다고 볼 수도 없고, 특히 서울특별시장은 자동항법장치 안에 TV 기능이 내장만 되어 있고 운행중에 방송을 시청하는 경우가 아니라면 단속대상에서 제외하라는 취지의 협조요청 공문을 발송한 바도 있으며, ③ 정차 상태에서 TV를 시청하는 것은 안전운송에 어떠한 위해를 가져오는 것도 아니고, ④ 택시영업의 경우 자동항법장치 설치가 보편화되어 있는데, 최근 기기의 경우 대부분 TV 기능을 포함하고 있어 단지 이러한 자동항법장치를 설치했다는 이유만으로 단속을 하는 것은 지나치게 원고와 같은 개인택시운전자의 영업의 자유를 침해하는 것인 점 등의 여러 사정에 비추어 보면, 이 사건 사업개선명령의 위반을 이유로 한 이 사건 부과처분은 비례원칙에 위배되거나 재량권을 일탈·남용한 것이다.
(4) 도로교통법상 휴대전화를 운전중 ‘사용’하는 경우에 한하여 처벌을 할 뿐, 운전자가 휴대전화를 단순히 소지하거나 정차중 사용한 것만으로는 처벌하지 않고 있고, 또한 일반 자가용 운전자의 경우 TV 기능을 포함한 자동항법장치의 설치를 전혀 문제삼지 않는 것과 비교하여 볼 때, 이 사건 부과처분은 평등의 원칙에 위배된다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판 단
(1) 먼저, 원고의 두 번째 주장에 대하여 살펴본다.
위 인정 사실에 의하면 이 사건 사업개선명령에 의해서 금지되는 행위는 차내에 임의장치를 설치하는 것이라 할 것이고, 여기서의 임의장치는 가라오케(리듬박스, 무선마이크식 노래기기 등)와 텔레비전(앞좌석 쪽 별도설치 TV)을 말하며, TV 기능이 포함된 자동항법장치를 앞좌석 쪽에 별도로 설치할 경우, 운행중에는 TV 시청이 불가능하도록 제어장치가 되어 있지 않은 제품이라면 언제나 간단한 버튼 조작만으로 앞좌석 쪽에 별도로 TV를 설치한 것과 동일한 상태를 유지할 수 있다는 측면에서, TV 기능이 포함된 자동항법장치의 앞좌석 쪽 별도설치를 이 사건 사업개선명령에서 금지하는 앞좌석 쪽 TV 별도설치와 동일하게 규율할 필요성은 있다고 할 것이다.
그러나 한편, 과징금부과처분과 같이 처분의 상대방에게 불이익한 처분을 함에 있어 그 부과처분의 전제가 되는 의무위반의 요건이 일의적이고 명확하게 규정되어 있지 않은 경우에는, 법적 안정성과 국민의 예측가능성의 보장 및 행정청의 자의배제라는 측면에서 그 요건을 함부로 확장해석하는 것은 금지된다고 봄이 법치행정의 원칙에 부합한다.
(2) 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 사업개선명령은 그 문언에 의하더라도 차내에 자동항법장치의 설치를 명시적으로 허용하고 있으나, TV 또는 DMB 기능이 포함된 자동항법장치의 앞좌석 쪽 별도설치의 경우를 텔레비전의 앞좌석 쪽 별도설치와 동일하게 보아 이를 금지하는 명문의 규정을 두고 있지는 않은바(앞서 본 서울특별시 재결에서는 2002. 1. 18. TV 및 A/V 기능이 연계된 자동항법장치의 앞좌석 쪽 별도설치 역시 텔레비전과 마찬가지로 보아 단속의 대상이 되고, 다만 차량 운행중에는 TV 및 A/V가 작동하지 않도록 제작된 것이 확인될 경우에는 행정처분 면제 또는 감경사유가 될 수 있을 뿐이라는 취지로 질의회신을 한 사정을 고려하고 있으나, 이와 같은 질의회신은 이 사건 사업개선명령의 내용 자체를 변경하거나 보충하는 효력이 있는 것도 아니고, 그 내용이 서울특별시 택시운송사업조합 및 개인택시운송사업조합을 통하여 원고에게 고지된 것으로 보이지도 않으므로, 위와 같은 사정을 이 사건 부과처분의 정당성의 근거로 삼기도 어렵다), 특히 서울특별시장이 2008. 3. 18. 서울특별시 공고 제2008-567호로 ‘여객자동차 운송사업 개선명령 및 준수사항’을 시달하면서, 이 사건 사업개선명령의 내용을 차내에 자동항법장치(네비게이션 등) 및 TV의 설치를 허용하되, 다만 운전자 주행중 TV, DMB 등의 시청을 금지하는 것으로 문언을 변경한 사정을 보태어 보면, 이 사건 사업개선명령의 문언만으로는 TV 또는 DMB 기능이 포함된 자동항법장치의 앞좌석 쪽 별도설치를 텔레비전의 앞좌석 쪽 별도설치에 해당한다고 보아 과징금을 부과할 수는 없다고 봄이 상당하다.
(3) 따라서 이 점을 지적하는 원고의 이 부분 주장은 이유 있으므로, 원고의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 판단할 것도 없이 피고의 이 사건 부과처분은 위법하다.
3. 결 론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 받아들이기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김의환(재판장) 염우영 이은상