【원고(선정당사자),피상고인겸상고인】
【피고,피상고인】
구 농어촌진흥공사의 소송수계인 농업기반공사 (소송대리인 변호사 김학만)
【피고,상고인겸피상고인】
대한민국 외 1인
【원심판결】
광주고법 2000. 9. 2 1. 선고 98나5097 판결
【주문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용 중 원고(선정당사자)의 상고로 인한 부분은 원고(선정당사자)의, 피고 대한민국, 피고 목포시의 상고로 인한 부분은 위 피고들의 각 부담으로 한다.
【이유】
1. 원고(선정당사자, 이하 '원고'라고 한다)의 상고이유에 대하여 본다.
가. 상고이유 제1점 : 피고 대한민국 및 피고 농업기반공사(이하 '피고 공사'라고 한다)의 사전방지책임 및 피고 공사의 사후방지책임
원심은, 피고 대한민국과 피고 공사가 판시 영산강하구언 공사를 시행함에 있어서 위 공사로 인하여 목포항의 조위가 상승할 것을 예견할 수 있었음에도 과실로 이를 예견하지 못하거나 그 대책을 강구하지 못한 잘못이 있다는 원고의 주장에 대하여 위 피고들에게 영산강하구언 축조 이전에 원고가 주장하는 바와 같은 침수피해에 관한 예견가능성이 있었다고 인정하기는 어렵다는 이유로 위 피고들에게 그에 대한 사전예방적인 책임이 있다고 볼 수 없고, 또한 그 판시와 같은 사정에 비추어 피고 공사에게도 피고 대한민국과 마찬가지로 피해자들에 대하여 직접 그 침수원인을 규명하고 그 방지대책을 세워야 한다거나, 또는 피고 목포시에 대하여 재정적인 지원을 하는 등의 대책을 수립하여야 하는 사후방지의무를 지울 수는 없다고 판단하였는바, 거기에 상고이유와 같은 불법행위에 있어서의 주의의무에 관한 법리의 오해가 있다고 할 수 없으며, 원고가 상고이유 에서 들고 있는 판례는 사안을 달리하여 이 사건에서 원용할 것이 못된다.
나. 상고이유 제2점 및 제5점 : 소멸시효기간
예산회계법 제96조에서 '다른 법률의 규정'이라 함은 다른 법률에 예산회계법 제96조에서 규정한 5년의 소멸시효기간보다 짧은 기간의 소멸시효의 규정이 있는 경우를 가리키는 것이고, 이보다 긴 10년의 소멸시효를 규정한 민법 제766조 제2항은 예산회계법 제96조에서 말하는 '다른 법률의 규정'에 해당하지 아니한다고 할 것이므로(대법원 1967. 7. 4. 선고 67다751 판결, 2000. 4. 7. 선고 99다53742 판결 참조), 그와 반대되는 취지의 상고이유는 이유 없다.
다. 상고이유 제3점 : 삼학도, 율도 주민들의 청구
원심은, 별지 명단 순위 22, 23(삼학도 주민이다), 32, 33, 34(율도 주민이다)의 선정자들이 거주하는 지역은 행정구역상으로 목포시에 속해 있기는 하나 과거 섬이었던 지역이거나, 또는 현재 목포 앞바다의 섬지역인 사실을 인정하고, 피고 대한민국 및 피고 공사에게 원고의 상고이유 제1점에서 본 바와 같은 사전방지책임을 지울 수 없고, 또한 사후방지책임으로서 위 선정자들이 입은 침수피해를 방지하기 위하여 어떠한 방식으로 대책을 수립할 수 있었는지에 관하여 주장·입증이 없다는 이유로 위 선정자들의 피고 대한민국과 피고 공사에 대한 청구를 배척하였는바, 거기에 채증법칙을 위반하여 사실을 오인하였거나, 불법행위에 있어서의 주의의무의 존재와 입증책임에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다.
라. 상고이유 제4점 : 위자료 산정의 법리오해
원심은, 피고 목포시는 1981년 무렵부터 위 피고가 관리하는 공공의 영조물인 하수구와 하수관 및 안벽 등 호안시설의 설치 또는 관리상의 하자로 인하여, 피고 대한민국은 1990년 1월 무렵부터 위 피고가 사후방지책임을 제대로 취하지 아니한 잘못으로 인하여 원심 판시 갑 선정자들에게 침수피해를 입힌 사실을 인정하고 소멸시효가 완성되지 아니한 1990. 7. 28.부터 1996년 1월경까지의 손해의 배상을 명함에 있어 피고 목포시가 배상할 위자료의 수액을 피고 대한민국의 그것과 동일하거나 다액으로 정하였는바, 기록과 원심 설시의 여러 사정에 비추어 보면, 원심의 위 조치는 모두 정당한 것으로 수긍되고, 거기에 상고이유와 같은 법리오해가 있다고 할 수 없다.
2. 피고 대한민국의 상고이유에 대하여 본다.
가. 상고이유 제1점 : 국가배상책임의 법리오해
공무원의 부작위로 인한 국가배상책임을 인정하기 위하여는 공무원의 작위로 인한 국가배상책임을 인정하는 경우와 마찬가지로 '공무원이 그 직무를 집행함에 당하여 고의 또는 과실로 법령에 위반하여 타인에게 손해를 가한 때'라고 하는 국가배상법 제2조 제1항의 요건이 충족되어야 할 것인바, 여기서 '법령에 위반하여'라고 하는 것이 엄격하게 형식적 의미의 법령에 명시적으로 공무원의 작위의무가 규정되어 있는데도 이를 위반하는 경우만을 의미하는 것은 아니고, 국민의 생명, 신체, 재산 등에 대하여 절박하고 중대한 위험상태가 발생하였거나 발생할 우려가 있어서 국민의 생명, 신체, 재산 등을 보호하는 것을 본래적 사명으로 하는 국가가 초법규적, 일차적으로 그 위험 배제에 나서지 아니하면 국민의 생명, 신체, 재산 등을 보호할 수 없는 경우에는 형식적 의미의 법령에 근거가 없더라도 국가나 관련 공무원에 대하여 그러한 위험을 배제할 작위의무를 인정할 수 있을 것이다. 그러나 그와 같은 절박하고 중대한 위험상태가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 원칙적으로 공무원이 관련 법령대로만 직무를 수행하였다면 그와 같은 공무원의 부작위를 가지고 '고의 또는 과실로 법령에 위반'하였다고 할 수는 없을 것이므로, 공무원의 부작위로 인한 국가배상책임을 인정할 것인지 여부가 문제되는 경우에 관련 공무원에 대하여 작위의무를 명하는 법령의 규정이 없다면 공무원의 부작위로 인하여 침해된 국민의 법익 또는 국민에게 발생한 손해가 어느 정도 심각하고 절박한 것인지, 관련 공무원이 그와 같은 결과를 예견하여 그 결과를 회피하기 위한 조치를 취할 수 있는 가능성이 있는지 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것이다(대법원 1998. 10. 13. 선고 98다18520 판결 참조).
원심이, 위와 같은 취지에서, 그 판시와 같은 제반 사정에 비추어, 피고 대한민국 소속 공무원으로서는 구 풍수해대책법(1995. 12. 6. 법률 제4993호 자연재해대책법으로 전문 개정되기 전의 것) 제3조 제1항, 제40조 제1항, 제46조의 규정에 따라 원심 판시 침수피해를 방지하는 데 필요한 적절한 조치를 신속히 취하여야 할 의무가 있다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 공무원의 부작위로 인한 국가배상책임의 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다.
나. 상고이유 제2점 : 사실오인
원심이, 별지 명단 16, 18, 25, 37, 38, 44의 선정자들에 대하여 원심 판시 거주기간 동안 원심 판시 지역에서 본인이 실제로 거주하거나, 가게를 운영하거나, 본인은 타처로 전출한 동안 그 가족들이 거주한 사실을 인정한 것은 기록에 비추어 정당하고 상고이유와 같은 사실오인의 위법이 있다고 할 수 없다.
다. 상고이유 제3점 : 처분권주의 위반
원심이, 별지 명단 1, 5, 6, 25, 37의 선정자들에 대하여 그들의 청구금액인 각 금 2,000만 원 범위 내에서(소장 및 항소장 참조) 400만 원 내지 500만 원의 위자료를 인용한 것은 정당하고 상고이유와 같은 처분권주의를 위반한 위법이 있다고 할 수 없다(위 피고는 위 선정자들의 청구금액이 원고의 1998. 3. 27.자 준비서면 중 각 선정자별로 계산된 금액임을 전제로 주장하는 것으로 보이는데, 위 준비서면에서 각 선정자별로 계산된 금액은 일실수입에 불과하다).
3. 피고 목포시의 상고이유에 대하여 본다.
가. 상고이유 제1점 : 채증법칙 위반
상고이유는, 영산강하구언의 축조로 목포 앞바다의 조위가 상승하였고, 그로 인하여 판시 침수피해가 발생한 것이라는 명백한 증거가 있음에도 불구하고 판시 침수피해의 책임이 영산강하구언을 축조하도록 한 피고 대한민국이 아닌 피고 목포시에 있다고 인정한 원심에는 채증법칙을 위반한 위법이 있다는 것이나, 원고의 상고이유 제1점에 대한 판단에서 본 바와 같이 피고 대한민국에게 영산강하구언의 축조 이전에 사전예방적인 책임이 있다고 볼 수 없는 이상 영산강하구언의 축조와 판시 침수피해 사이에 인과관계가 있다고 하더라도 피고 대한민국에게 그 책임을 지울 수 없는 것이고, 피고 목포시에게는 피고 목포시의 상고이유 제3점에서 보는 바와 같은 책임이 있어 그 책임을 지운 원심에 채증법칙을 위반한 위법이 있다고 할 수 없다.
나. 상고이유 제2점 : 지방자치법 제113조 제2항의 법리오해
상고이유는, 피고 대한민국의 영산강하구언 축조로 인하여 침수피해가 발생한 것임에도 그 손해배상을 자치단체인 피고 목포시에게 부담하도록 한 원심판결에는 국가의 부담을 지방자치단체에 전가하여서는 아니 된다는 지방자치법 제113조 제2항의 규정에 위반한 위법이 있다는 것이나, 이 사건 침수피해가 피고 대한민국의 사후방지책임의 불이행과 피고 목포시의 영조물관리상의 하자로 인하여 발생하였다고 인정하고 위 피고들에게 연대하여 그 배상을 명한 원심의 판단에 국가의 부담을 지방자치단체에 전가한 잘못이 있다고 할 수 없으므로, 논지는 이유 없다.
다. 상고이유 제3점 : 영조물관리의 주체에 대한 오인
상고이유는, 원심 판시의 안벽 등 호안시설은 항만법 제9조 및 같은법시행령 제2조에 따라 피고 대한민국(소관 : 해양수산부장관)이 설치·관리하고, 지방자치법 제11조 제4호에 따라 지방자치단체인 피고 목포시로서는 설치·관리할 수 없는 시설임에도 불구하고 피고 목포시가 설치·관리하는 시설이라고 판단한 원심에는 사실오인 또는 법리오해가 있다는 것이다.
살피건대, 항만법 제9조 제1항은 항만시설의 신설·개축·유지·보수 및 준설에 관한 공사는 지정항만은 해양수산부장관이, 지방항만은 시·도지사가 각각 시행한다고 규정하고 있고 지방자치법 제11조 제4호는 지방자치단체는 지정항만에 대한 국가사무를 처리할 수 없다고 규정하고 있기는 하나, 원심 판시의 안벽 등 호안시설은 목포시의 해안도로에 관한 것으로서 그 설치·관리의 주체는 피고 목포시로 여겨지고(그래서 원심의 인정과 같이 피고 목포시가 긴급대책사업으로 1992. 10. 24.부터 1994. 2. 28.까지 사이에, 항구대책사업으로 1993. 11. 15.부터 1996. 1. 16.까지 사이에 해안도로의 파라펫트 설치작업 등을 시행하였던 것이고, 그 공사 이후 침수피해가 현저하게 감소하였다), 나아가 원심이 인정한 바와 같이 피고 목포시가 설치 또는 관리하는 원심 판시 갑 선정자들 거주지역의 하수구와 하수관이 낡은 상태로 남아 있었고 바닷물의 역류를 막을 수 있는 개폐시설조차 전혀 설치되어 있지 아니하여 위 하수구를 통하여 바닷물이 역류한 것이 원심 판시 침수피해의 주요한 원인이었던 이상, 피고 목포시는 위 하수구와 하수관의 관리의무자로서 그 설치 또는 관리상의 하자로 인하여 원심 판시 갑 선정자들이 입은 손해를 배상할 책임을 면할 수 없다고 할 것이므로, 상고이유의 주장은 이유 없다.
4. 따라서 상고를 모두 기각하고 상고비용은 각 상고인의 부담으로 하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
대법관 유지담(재판장) 서성 배기원 박재윤(주심)