【원고】
학교법인 한선대학 (소송대리인 변호사 배만운)
【피고】
교육인적자원부장관
【주문】
1. 피고가 2001. 11. 15. 원고에 대하여 한 학교법인 해산인가신청에 대한 거부처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이유】
1. 처분의 경위
가. 원고 법인은 1996. 10. 26. 유아보육교사와 사회복지사를 양성하기 위한 한선복지대학교를 설치·경영할 목적으로 피고로부터 학교법인 설립허가를 받아 광주 남구 주월동 1205의 9 지상에 5,861㎡의 학교부지를 확보하고 2,989.5㎡ 규모의 교사를 신축하였다.
나. 그러나 그 후 국제금융위기로 인한 재정난, 광주광역시장의 위 학교시설에 대한 도시계획시설(대학) 불가 결정, 공사비의 미지급으로 인한 기본재산 가압류조치 등으로 인하여 위 대학교를 설치조차 할 수 없게 되자, 원고 법인은 사립학교법(이하 '법'이라 한다) 제34조 제1항 제2호, 제2항에 의하여 학교법인을 해산하고, 법 제10조 제4항, 정관 제34조의 규정에 의하여 잔여재산을 사단법인 A 소속 단체인 B선교회(C 소속 D로 명칭이 변경됨, 이하 '선교회'라 한다)에 귀속시키기로 결정한 후, 이사회의 결의를 거쳐 1999. 8. 23. 피고에게 원고 법인의 해산인가신청을 하였으나, 피고는 2000. 1. 4. 아래와 같은 이유로 원고의 위 해산인가신청을 반려하였다.
[처분사유] 귀 학교법인이 청산종결 후 잔여재산의 귀속자로 정한 'AB선교회'는 민법 또는 특별법에 의거 법인격이 부여된 단체가 아닐 뿐만 아니라 초·중등교육법 제2조 및 고등교육법 제2조의 규정에 의한 각급학교를 현재 설치·경영하고 있지도 아니하므로, 사립학교법 제35조 및 귀 학교법인 정관 제34조의 규정에서 잔여재산의 귀속자로 정한 '학교법인이나 기타 교육사업을 경영하는 단체'로 인정할 수 없음.
다. 이에 선교회는 초·중등교육법 제2조의 각급학교에 해당하는 유치원을 인수하여 운영하기로 결정하고 소외 E가 설립하여 경영하던 F유치원을 인수하여 2000. 1. 24. 광주광역시 서부교육청교육장으로부터 설립자를 선교회 대표자 G로 하는 설립자변경 인가를 받았다. 원고 법인은 같은 해 2. 11. 국민고충처리위원회에 고충민원을 접수하여 같은 해 5. 31. 피고의 위 학교법인 해산인가 거부처분을 취소하는 것이 바람직하다는 의견을 받았으나, 피고는 2000. 10. 4. 원고 법인에게 국민고충처리위원회가 표명한 위 의견을 수용할 수 없다는 통보를 하였다.
라. 원고 법인은 2000. 12. 8. 피고에게 선교회가 운영중인 교육기관의 인가 사본 등을 첨부하여 재차 법인해산인가신청을 하였는데, 피고는 2001. 11. 15. '민원사무처리 결과 통지'라는 제목으로 원고가 이미 3회에 걸쳐 같은 내용의 민원(1999. 8. 23., 2000. 2. 11., 2000. 12. 14.)을 제기하였고, 이에 대하여 2회에 걸쳐 회신한 바 있으므로 민원사무처리에관한법률시행령 제22조에 의하여 종결처리함으로써 별도의 통지를 하지 않겠다고 통보하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).
거] 다툼 없는 사실, 갑 제2호증, 갑 제3호증의 1 내지 6, 갑 제4호증의 7, 10, 갑 제6호증의 1 내지 3, 5, 갑 제9호증의 1 내지 6
2. 원고의 주장
가. 법 제35조 제1항에 의하면 해산한 학교법인의 잔여재산은 합병 및 파산의 경우를 제외하고는 피고에 대한 청산종결의 신고가 있는 때에 정관으로 지정한 자에게 귀속되고, 원고 법인의 정관도 잔여재산은 피고에 대한 청산종결의 신고가 종료된 후 이사회의 결의에 의하여 원고 법인과 동일한 목적을 가진 다른 학교법인이나 기타 교육사업을 경영하는 단체에 귀속된다고 규정하고 있는바, 위 각 규정에 비추어 보면 잔여재산의 귀속문제는 학교법인의 해산 후 청산시에 비로소 발생하는 문제로서, 학교법인은 피고로부터 해산인가를 받기 위하여 미리 잔여재산의 귀속자를 선정할 필요가 없을 뿐만 아니라, 피고도 해산인가시에 잔여재산 귀속자의 당부를 심사하여 해산인가거부사유로 삼을 수 없다.
나. 법 제10조 제4항에서 잔여재산 귀속자로 정한 '학교법인이나 기타 교육사업을 경영하는 자'는 법인뿐만 아니라 개인도 포함되므로, 원고 법인이 잔여재산 귀속자로 정한 선교회는 위 법 규정에서 정한 '기타 교육사업을 경영하는 자'에 해당된다.
3. 관계 법령 및 원고 법인의 정관
- 사립학교법
제2조(정의) ①이 법에서 "사립학교"라 함은 학교법인 또는 공공단체 외의 법인 기타 사인이 설치하는 초·중등교육법 제2조 및 고등교육법 제2조에 규정된 학교를 말한다.
③이 법에서 "사립학교경영자"라 함은 초·중등교육법 및 고등교육법과 이 법에 의하여 사립학교를 설치·경영하는 공공단체 외의 법인(학교법인을 제외한다) 또는 사인을 말한다.
제10조(설립허가) ①학교법인을 설립하고자 하는 자는 일정한 재산을 출연하고, 다음 각 호의 사항을 기재한 정관을 작성하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 교육인적자원부장관의 허가를 받아야 한다. 이 경우 기술대학을 설치·경영하는 학교법인을 설립하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 미리 산업체가 일정한 재산을 출연하여야 한다.
10. 해산에 관한 사항
④제1항 제10호의 사항을 정함에 있어서 잔여재산의 귀속자에 관한 규정을 두고자 할 때에는 그 귀속자는 학교법인이나 기타 교육사업을 경영하는 자 중에서 선정되도록 하여야 한다.
제34조(해산사유) ① 학교법인은 다음의 사유에 의하여 해산한다.
1. 정관에 정한 해산사유가 발생한 때
2. 목적의 달성이 불가능한 때
3. 다른 학교법인과 합병한 때
4. 파산한 때
5. 제47조의 규정에 의한 교육인적자원부장관의 해산명령이 있은 때
②제1항 제2호의 사유에 의한 해산은 이사정수의 3분의 2 이상의 동의를 얻어 교육인적자원부장관의 인가를 받아야 한다.
제35조(잔여재산의 귀속) ①해산한 학교법인의 잔여재산은 합병 및 파산의 경우를 제외하고는 교육인적자원부장관에 대한 청산종결의 신고가 있은 때에 정관으로 지정한 자에게 귀속된다.
②제1항의 규정에 의하여 처분되지 아니한 재산 중 대학교육기관을 설치·경영하는 학교법인의 재산은 국고에, 제4조 제1항 제1호에 규정한 학교를 설치·경영하는 학교법인의 재산은 당해 지방자치단체에 각각 귀속된다.
③국가 또는 지방자치단체는 제2항의 규정에 의하여 국고 또는 지방자치단체에 귀속된 재산을 사립학교교육의 지원을 위하여 다른 학교법인에 대하여 양여·무상대부 또는 보조금으로 지급하거나 기타 교육사업에 사용한다.
④제2항의 규정에 의하여 국고에 귀속된 재산은 교육인적자원부장관이, 지방자치단체에 귀속된 재산은 당해 시·도교육감이 관리하되, 제3항의 규정에 의한 처분을 하고자 할 때에는 미리 교육인적자원부장관은 재정경제부장관의, 시·도교육감은 교육인적자원부장관의 동의를 얻어야 한다.
제35조의2(해산 및 잔여재산귀속에 관한 특례) ①고등학교 이하 각급학교를 설치·경영하는 학교법인은 학생수의 격감으로 인하여 그 목적의 달성이 곤란한 경우에는 제34조 제1항의 규정에 불구하고 시·도교육감의 인가를 받아 해산할 수 있다.
②제1항의 규정에 의하여 시·도교육감의 인가를 받고자 하는 학교법인은 해산인가신청서에 잔여재산처분계획서를 첨부하여 시·도교육감에게 제출하여야 한다.
③제1항의 규정에 의한 해산과 제2항의 규정에 의한 잔여재산처분계획은 이사정수의 3분의 2 이상의 동의를 얻어야 한다.
④제1항 및 제2항의 규정에 의한 학교법인의 해산 및 잔여재산의 처분에 관한 사항을 심사하기 위하여 시·도교육감소속하에 사학정비심사위원회를 둔다.
⑤제4항의 규정에 의한 사학정비심사위원회의 구성 및 운영등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
⑥제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 해산한 학교법인은 그 잔여재산의 전부 또는 일부를 제10조 제4항의 규정에 불구하고 제2항의 규정에 의한 잔여재산처분계획서에서 정한 자에게 귀속시키거나 공익법인의설립·운영에관한법률 제2조의 규정에 의한 공익법인의 설립을 위한 재산으로 출연할 수 있다.
제47조(해산명령) ①교육인적자원부장관은 학교법인에 다음 각 호의 1에 해당하는 사유가 있다고 인정할 때에는 당해 학교법인에 대하여 해산을 명할 수 있다.
1. 설립허가조건에 위반한 때
2. 목적의 달성이 불가능한 때
②제1항의 규정에 의한 학교법인의 해산명령은 다른 방법으로는 감독의 목적을 달성할 수 없을 때 또는 관할청이 시정 지시한 후 6월이 경과하여도 이에 응하지 아니한 때에 한하여야 한다.
- 사립학교법시행령
제15조(학교법인의 해산인가 신청)제34조 제2항의 규정에 의한 학교법인의 해산인가신청서에는 다음의 서류를 첨부하여야 한다.
1. 이사회회의록 사본
2. 재산목록
3. 남은 재산의 처분에 관한 사항을 기재한 서류
- 고등교육법
제2조(학교의 종류) 고등교육을 실시하기 위하여 다음 각 호의 학교를 둔다.
1. 대학
2. 산업대학
3. 교육대학
4. 전문대학
5. 방송대학·통신대학 및 방송통신대학(이하 '방송·통신대학'이라 한다)
6. 기술대학
7. 각종학교
- 초·중등교육법
제2조(학교의 종류) 유아교육 및 초·중등교육을 실시하기 위하여 다음 각 호의 학교를 둔다.
1. 유치원
2. 초등학교·공민학교
3. 중학교·고등공민학교
4. 고등학교·고등기술학교
5. 특수학교
6. 각종학교
- 정관
제33조(해산)이 법인을 해산하고자 할 때에는 이사정수 3분의 2 이상의 찬성으로 교육부장관의 인가를 받아야 한다.
제34조(잔여재산의 귀속)이 법인을 해산하였을 때의 잔여재산은 합병 또는 파산의 경우를 제외하고는 교육부장관에 대한 청산 종결의 신고가 종료된 후 이사회의 결의에 의하여 본 법인과 동일한 목적을 가진 다른 학교법인이나 기타 교육사업을 경영하는 단체에 귀속된다.
4. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 본안전 항변에 대한 판단
(1) 제소기간
피고는, 원고 법인이 1999. 8. 23. 법인해산인가신청을 한 이래 특별한 사유 없이 반복하여 민원을 제기함에 따라 2001. 11. 15. 민원사무처리에관한법률시행령 제22조의 규정에 따라 종결처리하였을 뿐 별도의 처분을 한 것이 아니므로, 이 사건 소는 결국 2000. 1. 4.자 처분의 취소를 구하는 소로서 제소기간이 도과하였다고 주장한다.
살피건대, 앞서 본 바와 같이 피고가 2000. 1. 4. 원고의 학교법인 해산인가신청에 대하여 거부처분을 하자 선교회는 위 거부처분의 취지에 따라 같은 달 24. 초·중등교육법 제2조의 학교에 해당하는 유치원을 인수하여 경영을 시작하였고, 이에 원고 법인은 다시 같은 해 12. 8. 선교회의 유치원 경영에 관한 서류를 첨부하여 피고에게 법인해산인가신청서를 제출하였는바, 이에 대하여 피고가 비록 2001. 11. 15. 별도의 처분 사유를 기재하지 아니하고 단지 중복되는 민원이므로 종결처리한다는 취지로 통보하였다 하더라도, 이는 2000. 1. 4.자 처분사유를 그대로 원용하여 원고의 학교법인 해산인가신청을 다시 반려하는 거부처분으로 보아야 할 것이고, 원고 법인이 위 처분일자로부터 90일 이내에 이 사건 소를 제기하였음이 기록상 명백한 이상 이 사건 소는 제소기간을 준수하여 적법하다 할 것이다.
(2) 소의 이익
피고는 이 사건 처분이 취소됨으로써 원고 법인이 얻을 법률상 직접적이고 구체적인 이익이 전혀 없으므로 이 사건 소는 소의 이익이 없어 부적법하다고 주장한다.
살피건대, 판결에 의하여 취소되는 처분이 당사자의 신청을 거부하는 것을 내용으로 하는 경우에는 그 처분을 행한 행정청은 판결의 취지에 따라 다시 이전의 신청에 대한 처분을 하여야 하고( 행정소송법 제30조), 그 자체가 이 사건 소의 이익이라고 할 것이므로, 피고의 위 주장은 이유 없다.
나. 본안에 대한 판단
(1)학교법인 해산인가시 잔여재산의 귀속자를 심사대상으로 할 수 있는지
(가) 법 제34조, 제35조는 학교법인의 목적 달성이 불가능한 때에는 이사정수의 3분의 2 이상의 동의를 얻어 피고의 인가를 받아 해산하되, 해산한 학교법인의 잔여재산은 합병 및 파산의 경우를 제외하고는 피고에 대한 청산종결의 신고가 있은 때에 정관으로 지정한 자에게 귀속하고, 위와 같은 방법으로 처분되지 아니한 재산 중 대학교육기관을 설치·경영하는 학교법인의 재산은 국고에 귀속한다고만 규정함으로써, 고등학교 이하 각급학교를 설치·경영하는 학교법인이 학생수의 격감으로 인하여 그 목적의 달성이 곤란하여 해산하는 경우 해산인가신청서에 잔여재산처분계획서를 첨부하고 잔여재산의 처분에 관한 사항을 심사하도록 규정한 법 제35조의2와는 달리, 잔여재산의 처리에 관한 아무런 규정을 두고 있지 아니하고, 단지 시행령 제15조에서 학교법인의 해산인가신청서에 '남은 재산의 처분에 관한 사항을 기재한 서류'를 첨부하도록 규정하고 있을 뿐이다. 위 규정에 의하면, 해산한 학교법인의 잔여재산은 피고에 대한 청산종결의 신고가 있은 때에 별도의 절차 없이 법률의 규정에 의하여 정관으로 지정한 자 또는 정관에서 지정한 자가 없을 때에는 국고 또는 지방자치단체에 귀속된다.
(나)사립학교는 설립자의 특별한 설립이념을 구현하거나 독자적인 교육방침에 따라 개성있는 교육을 실시할 수 있을 뿐만 아니라 공공의 이익을 위한 재산출연을 통하여 정부의 공교육 실시를 위한 재정적 투자능력의 한계를 자발적으로 보완해 주는 역할을 담당하는바, 이와 같이 사립학교가 공교육의 일익을 담당한다는 점에서 국·공립학교와 유사한 공공성이 요구되고, 따라서 공적인 학교제도를 보장하여야 할 책무를 진 국가가 일정한 범위 안에서 사립학교의 운영을 감독·통제할 권한과 책임을 지는 것은 당연하다. 사립학교법은 위와 같은 취지에서 사립학교의 공공성을 제고하고( 법 제1조), 학교법인이 그 재산을 관리·처분함에 있어 관할청의 감독을 받도록 하며( 법 제28조), 학교법인의 해산 시에도 잔여재산의 귀속자를 학교법인이나 기타 교육사업을 경영하는 자 중에서 선정하도록 제한하고, 국고 또는 지방자치단체에 귀속되는 경우에도 사립학교교육의 지원을 위하여 다른 학교법인에 대하여 양여·무상대부 또는 보조금으로 지급하거나 기타 교육사업에 사용하게 함으로써, 일단 교육용으로 출연된 재산은 계속 교육사업에 사용되도록 제도적으로 보장하고 있다.
(다)따라서 비록 법 제35조에서 학교법인의 해산인가시에 잔여재산의 처분에 관한 사항을 심사할 수 있는지 여부에 대하여 명시적인 규정을 두고 있지 아니하더라도, 앞서 본 바와 같이 사립학교의 공공성을 보장하기 위하여 학교법인 재산의 관리 및 처분에 관하여 행정청이 어느 정도 책임을 지고 감독할 필요성이 있는 점, 청산종결의 신고와 함께 별도의 절차 없이 잔여재산이 지정된 자에게 귀속됨으로써 행정청에서 학교법인의 해산인가시 외에는 따로 잔여재산 귀속자 지정의 당부를 심사할 기회가 없는 점 등의 사정에 비추어 보면, 피고로서는 학교법인의 해산인가시에 사립학교법의 규정에 부합하도록 잔여재산의 귀속자를 지정하였는지 여부를 심사할 권한이 있다 할 것이고, 그와 같은 심사를 하기 위하여 시행령에서 '남은 재산의 처분에 관한 사항을 기재한 서류'를 제출하도록 하고 있다고 할 것이다.
(2) 잔여재산의 귀속자가 법인에 한정되는지
(가) 법 제10조 제4항은 해산에 관한 사항을 정함에 있어서 잔여재산의 귀속자에 관한 규정을 두고자 할 때에는 그 귀속자는 '학교법인이나 기타 교육사업을 경영하는 자' 중에서 선정하도록 규정하고 있고, 제2조 제3항은 이 법에서 '사립학교경영자'라 함은 초·중등교육법 및 고등교육법과 이 법에 의하여 사립학교를 설치·경영하는 공공단체외의 법인(학교법인을 제외한다) 또는 '사인'을 말한다고 규정하고 있는바, 위 각 규정의 문언에 비추어 보면 '기타 교육사업을 경영하는 자'를 반드시 법인에 한정하는 의미로 해석할 수 없고, 학교법인 이외의 교육사업을 경영하는 단체 또는 개인을 포함하는 의미로 보아야 할 것이다.
또한 '교육사업'은 법 제1조 제1항에서 '사립학교'는 학교법인 또는 공공단체 외의 법인 기타 사인이 설치하는 초·중등교육법 제2조 및 고등교육법 제2조에 규정된 학교를 말한다고 규정한 점에 비추어 적어도 위 각 법 규정에서 정한 학교에 해당하는 교육기관을 설치·운영하고 있다면 교육사업을 영위하고 있다고 보아야 할 것이다.
(나)이 사건에서 보건대, 원고 법인의 정관 제34조가 이 법인을 해산하였을 때의 잔여재산은 피고에 대한 청산 종결의 신고가 종료된 후 이사회의 결의에 의하여 본 법인과 동일한 목적을 가진 다른 학교법인이나 기타 교육사업을 경영하는 단체에 귀속된다고 규정하고 있는 사실, 원고 법인은 이사회의 만장일치 결의를 통하여 원고 법인의 잔여재산 귀속자로 선교회를 지정한 사실, 선교회는 2000. 1. 24. F유치원을 인수하여 현재 초·중등교육법 제2조에서 학교로 규정하고 있는 유치원을 설치·경영하고 있는 사실은 앞서 인정한 바와 같다.
위 인정 사실에 의하면, 선교회는 법 제35조 제1항, 제10조 제4항의 각 규정에 의한 '기타 교육사업을 경영하는 자'에 해당한다고 봄이 상당하고, 원고가 정관 제34조의 규정에 따라 이사회의 결의를 거쳐 선교회를 잔여재산의 귀속자로 지정한 데에 어떠한 하자가 있다고 볼 수 없다.
(3) 소결론
따라서 선교회가 법 제10조 제4항의 '기타 교육사업을 경영하는 자'에 해당되지 않는다는 이유로 한 피고의 이 사건 학교법인 해산인가 거부처분은 위법하다(원고 법인은 이 사건 해산인가신청 당시 '학교법인 한선대학 해산인가 처리요청사항'을 통하여 원고 법인의 적극재산 및 소극재산을 모두 선교회에 즉시 귀속시키고, 선교회의 책임하에 수익용 기본재산의 사용·수익·매각처분을 통하여 모든 부채를 청산할 수 있도록 해달라고 요청하였는바, 이는 해산하는 학교법인이 모든 부채를 정리하여 청산종결의 신고가 있은 때에 잔여재산을 정관으로 지정된 자에게 귀속되도록 규정한 법 제35조의 취지에 반하여 허용될 수 없다 할 것이나, 피고가 이와 같은 사유를 이 사건 거부처분 사유로 한 바 없으므로 이 부분에 대하여는 판단하지 아니한다).
3. 결 론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김영태(재판장) 이범균 정교화