【원고, 피상고인】
주식회사 이앤스 (소송대리인 변호사 박종대)
【피고, 상고인】
평택시장 (소송대리인 법무법인 다산 담당변호사 손난주외 1인)
【원심판결】
서울고법 2007. 7. 11. 선고 2007누1165 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
1. 원심의 판단
원심은 그 채용 증거들을 종합하여, 원고는 1994. 6. 7. 피고로부터 폐기물중간처리업 허가를 받아 그 영업을 해 오던 중 다이옥신 발생으로 주민건강을 해친다는 등의 민원이 제기되자, 2001. 12. 19. 평택시와 사이에 원고가 2007년 상반기까지 위 업소를 타 지역으로 이전하되, 평택시가 업소부지인 이 사건 토지를 매수하기로 하는 취지의 협약을 체결한 후, 2002. 12. 18. 평택시와 사이에 이 사건 토지를 16억 824만 원에 평택시에 매도하고, 원고가 위 매매대금을 수령함과 동시에 이 사건 토지 등을 현 상태 그대로 명도하며 이 사건 토지 상의 건물 기타 지장물은 보상금을 수령한 날로부터 30일 이내에 완전히 철거 또는 이전하여야 한다는 내용의 매매계약을 체결한 사실, 그 후 원고는 2004. 12. 14. 평택시와 사이에 소각시설 1·3호기, 폐수처리장 등(이하 ‘폐기물처리시설’이라 한다)도 대금 60억 44,296,000원에 평택시에 매도하고, 그 계약금을 수령함과 동시에 폐기물처리시설을 평택시에게 명도하며, 원고가 2005년 말까지 폐기물처리시설을 운영하고 2006년부터 평택시가 이 사건 토지 및 폐기물처리시설을 인수하여 생활폐기물소각시설로 운영함에 차질이 없도록 소각 잔재물 등을 처리하고 타 지역으로 업체이전 조치를 취하기로 하는 내용의 계약을 체결한 사실, 평택시는 2005. 1. 28. 이 사건 토지에 관하여 소유권이전등기를 경료받고 2006. 1. 13.까지 원고에게 이 사건 토지 및 폐기물처리시설 매매대금을 전부 지급한 사실, 한편 원고는 2006. 1. 5. 피고에게 ‘폐기물처리시설 소재지 변경(이전)’을 사유로 폐기물처리업 휴업신고를 하였는데, 피고는 2006. 1. 16. “제반 허가조건인 시설·장비(사무실, 소각시설, 보관창고 등)가 평택시로 소유권이전 되어 구 폐기물관리법(2007. 4. 11. 법률 제8371호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제26조 제3항, 같은 법 시행규칙(이하 ‘시행규칙’이라 한다) 제17조 제1항 [별표 6]의 규정에 의한 시설·장비에 미달한다”는 이유로 위 휴업신고를 반려한 사실(이하 ‘이 사건 반려처분’이라 한다), 또한 피고는 2006. 3. 29. 원고에 대하여 법 제26조 제3항, 시행규칙 제17조 제1항 [별표 6]의 규정에 의한 시설·장비 기준에 미달한다는 이유로 폐기물중간처리업 허가를 취소한 사실(이하 ‘이 사건 허가취소처분’이라 한다) 등 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 원고와 피고 사이의 2001. 12. 19.자 협약 당시 원고가 2007년 상반기까지 타 지역으로 이전하도록 하기로 약정한 점 등에 비추어 보면, 원고는 이 사건 토지 및 폐기물처리시설을 평택시에 매도하면서 폐기물처리업 허가까지 양도하기로 한 것은 아니라고 보여지고, 원고가 이 사건 휴업신고를 한 2006. 1. 5.은 폐기물처리시설에 대한 매매대금이 지급되기 전으로서 아직 그 시설의 소유권이 평택시에 이전되지 않아 원고의 시설·장비가 기준에 미달하였다고 볼 수 없다고 판단하고, 나아가 폐기물처리업 허가는 대물적 허가로서 원고와 평택시 사이의 영업양도에 따라 그 허가와 관련된 일체의 권리·의무가 평택시에게 이전되었으므로 원고의 휴업신고는 효력이 없다는 피고의 주장에 대하여, 법 제32조 제1항, 제2항 규정의 문언에 의하면 법 제26조의 규정에 의한 폐기물처리업의 허가를 받은 자의 지위와 제30조의 규정에 의한 폐기물처리시설의 설치승인을 얻거나 또는 신고를 한 자의 지위는 엄격히 구별되는 개념으로서 폐기물처리시설이 양도된 경우에 그 양수인은 폐기물처리시설의 설치승인을 얻거나 또는 신고를 한 자의 권리의무만을 승계할 뿐 폐기물처리업 허가를 받은 자의 지위를 승계하는 것은 아니라는 이유로 피고의 위 주장을 배척하는 한편, 가사 원고의 시설·장비가 평택시에 매도되어 존재하지 않는다고 하더라도, 휴업이란 사업자가 그 사정에 의하여 일정기간 영업을 중지하는 것을 말하는바, 법 제42조, 시행규칙 제43조 제1호에 의하더라도 휴업신고시 시설·장비에 관한 기준을 준수할 것이 요구된다는 내용도 없는 점, 일반적으로 시설·장비에 관하여 기준에 미달하게 된 폐기물처리업자가 일시적으로 휴업을 한 다음 그 기간 동안 시설·장비를 정비하여 재개업을 하는 경우도 있을 수 있는바, 이러한 경우 휴업신고 당시 시설·장비가 기준에 미달되었음을 이유로 휴업신고를 반려할 수는 없다고 보여지는 점, 법 제26조 제10항, 시행규칙 제18조 제1항 제3호의 관련 규정에 의하면, 폐기물처리업 허가를 받은 자는 폐기물처리시설 소재지의 변경에 관한 허가를 받아 그 소재지를 이전할 수 있도록 허용되어 있는데, 이 사건에 있어서 평택시가 원고와 사이에 협약을 체결하여 토지 및 시설을 매수하면서 원고가 타 지역으로 이전하여 폐기물처리업을 하는 것까지 금지하고자 의도하는 것은 아닌 것으로 보여지는 점, 원고의 휴업신고가 수리된다고 하더라도 당장 어떤 국가적 이익이나 사회적 이익의 침해가 발생하는 것도 아닌 점 등을 종합하여 보면, 원고의 휴업신고 당시 시설·장비가 기준에 미달되었음을 이유로 휴업신고를 반려할 수는 없다고 함이 상당하다는 이유로, 이 사건 반려처분은 위법하다고 판단하였다.
이어서 원심은 법 제28조 제3호, 시행규칙 [별표 16]에 의하면, 휴업기간 중에는 그 휴업기간이 1년 이상이 되기 전에는 그 허가를 취소할 수 없다고 할 것인데, 앞서 본 바와 같이 피고의 이 사건 반려처분이 위법하여 취소되는 바이므로, 피고는 원고의 휴업기간이 1년 이상이 되기 전에는 그 허가를 취소할 수 없다는 이유로, 이 사건 허가취소처분 역시 위법하다고 판단하였다.
2. 이 법원의 판단
그러나 위와 같은 원심의 판단은 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.
가. 법 제1조, 제26조, 제28조, 제32조, 제42조, 제60조, 시행규칙 제17조, 제18조, 제43조의 각 규정에 의하면, 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생된 폐기물을 적정하게 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하기 위하여 폐기물중간처리업을 하고자 하는 자는 환경부령이 정하는 기준에 의한 소각시설, 보관시설 및 장비와 기술능력을 갖추어 허가를 받아야 하고, 폐기물처리시설을 신설·변경하거나 소재지를 변경하는 경우에는 폐기물중간처리업의 변경허가를 받아야 하며, 이러한 허가를 받지 아니한 자에 대하여는 벌칙을 두고 있고, 환경부령이 정하는 기준에 의한 시설·장비 및 기술능력에 미달하게 된 때에는 그 허가를 취소하도록 하고 있으며, 폐기물중간처리업자가 그 영업을 휴업ㆍ폐업 또는 재개업하는 때에는 20일 이내에 신고하게 하는 등 행정통제를 엄격하게 하고 있고, 폐기물중간처리업을 양도한 경우 등에는 폐기물중간처리업자의 지위를 승계하도록 하고 있는바, 위 각 규정을 종합하면, 폐기물중간처리업 허가는 폐기물처리를 위한 시설·장비 및 기술능력 등 객관적 요소를 주된 대상으로 하는 대물적 허가 내지는 대물적 요소가 강한 혼합적 허가(대인적 요소로는, 법 제27조에서 법에 위반하여 형을 받거나 폐기물중간처리업의 허가가 취소된 후 2년이 경과되지 아니한 자 등에 대하여 허가를 금하고 있는 것 등을 들 수 있다)로서, 그 영업장의 소재지 및 시설·장비 등은 폐기물중간처리업 허가의 대상을 이루는 중요한 요소라 할 것이다 ( 대법원 1986. 9. 23. 선고 85누577 판결 등 참조).
그런데 원심이 인정한 사실관계에 의하면, 원고는 평택시와 사이에 업소의 이전을 위한 협약을 체결한 후, 먼저 이 사건 토지에 관하여, 이어 폐기물처리시설에 관하여 각 매매계약을 체결하였고, 그 후 2005. 1. 28. 평택시에게 이 사건 토지에 관하여 소유권이전등기를 경료하고 2006. 1. 13.까지 그 매매대금을 전부 지급받음으로써 이 사건 토지 및 폐기물처리시설은 모두 평택시에 양도되었으며, 또 매매계약시의 약정에 따라 원고는 2005년 말까지만 폐기물처리시설을 운영하고 2006년부터는 평택시가 이 사건 토지 및 폐기물처리시설을 인수하여 생활폐기물소각시설로 운영함에 차질이 없도록 할 의무를 부담하게 되었으므로, 원고로서는 더 이상 이 사건 토지 상에서 폐기물중간처리업을 할 수 없게 되었고, 한편 기록에 의하면 원고는 폐기물처리시설을 안성시 원곡면 외가천리 산 20-1로 이전하기 위하여 그곳에 부지를 매입한 후, 폐기물처리업의 변경허가를 준비하고 있었으나 안성시에서 산지전용변경신청을 허가하지 아니하여 아직까지도 그 이전절차를 밟지 못하고 있는 사실을 알 수 있는바, 사정이 이와 같다면 원고는 이 사건 폐기물중간처리업 허가의 대상을 이루는 중요한 요소인 영업장 소재지 및 폐기물처리시설을 모두 평택시에 양도함으로써 실질적으로 이 사건 토지 상에서의 폐기물중간처리업을 폐업하거나 이 사건 폐기물중간처리업 허가를 양도한 것으로 보아야 하고, 이와 같이 영업장 소재지 및 폐기물처리시설이 양도되어 폐기물중간처리업 자체가 불가능한 상황에 이르렀다면, 관할관청은 법 제28조 제4호(‘ 법 제26조 제3항의 규정에 의한 시설·장비 및 기술능력에 미달하게 된 경우’)에 의하여 그 허가를 취소할 수 있다고 할 것이다.
나. 한편, 휴업이란 사업자가 일정한 사유에 기하여 그 영업을 일시 중지하는 것을 말하므로, 영업장 소재지 및 영업시설이 모두 양도되어 영업 자체가 불가능하게 되고 그것이 영업허가 취소의 사유가 되는 때에는 휴업신고를 할 수 없다고 할 것이다.
그런데 앞서 본 바와 같이 이 사건 반려처분 당시인 2006. 1. 16.에는 이미 원고가 이 사건 토지 및 폐기물처리시설을 모두 평택시에 양도하여 법 제28조가 정한 허가취소 사유에 해당하게 되었으므로, 그 영업을 일시 중지하기 위한 휴업신고를 할 수는 없다고 할 것이다( 법 제28조 제3호, 시행규칙 [별표 16]에 의하면, 휴업한 경우에는 그 계속 휴업기간이 1년 이상이 되기 전에는 폐기물중간처리업 허가를 취소할 수 없는 것으로 규정되어 있으나, 이는 휴업 자체가 적법한 것임을 전제로 한 것이다).
그럼에도 불구하고, 원심은 그 판시와 같은 이유로 이 사건 반려처분이 위법하고, 이 사건 반려처분이 위법하므로 이 사건 허가취소처분 역시 위법하다고 판단하였으니, 원심판결에는 폐기물중간처리업 허가와 그 취소 및 휴업에 관한 법리를 오해한 위법이 있다 할 것이고, 이러한 위법은 판결에 영향을 미쳤음이 분명하다.
3. 결 론
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리ㆍ판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 전수안(재판장) 고현철(주심) 김지형 차한성