【원 고】
【피 고】
서울특별시 영등포구청장
【변론종결】
2007. 11. 2.
【주 문】
1. 피고가 2007. 2. 14. 원고 2, 원고 3 및 원고 4에 대하여 한 각 국민주택 특별공급신청 거부처분을 각 취소한다.
2. 원고 1, 원고 5 및 원고 6의 청구를 모두 기각한다.
3. 소송비용 중 원고 2, 원고 3 및 원고 4와 피고 사이에 생긴 부분은 피고가 부담하고, 원고 1, 원고 5 및 원고 6과 피고 사이에 생긴 부분은 원고 1, 원고 5 및 원고 6이 부담한다.
【청구취지】
주문 제1항과 같은 판결 및 피고가 2007. 2. 14. 원고 1 및 원고 5에 대하여 한 각 국민주택 특별공급신청 거부처분과 같은 해 5. 11. 원고 6에 대하여 한 국민주택 특별공급신청 거부처분을 각 취소한다는 판결.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고들은 재래시장인 서울 영등포구 신길동 262-1 소재 신풍시장 내에 위치한 무허가건물들(아래에서는 이를 통틀어 ‘이 사건 건물들’이라고 한다)을 각기 소유하면서 그곳에서 상업을 영위하여 왔다.
나. 신풍시장이 도시계획사업인 신길로-도림로간 도로확장공사(아래에서는 ‘이 사건 사업’이라고 한다)의 사업구역에 포함되자, 피고는 2005. 2. 17. 이 사건 사업의 실시계획을 열람공고하면서 그에 첨부된 물건조서에 이 사건 건물들의 용도를 각 ‘점포’로 기재하였고, 서울특별시장도 2005. 4. 21. 이 사건 사업의 실시계획을 고시하면서 그에 첨부된 물건조서에 이 사건 건물들의 용도를 각 ‘점포’로 기재하였다.
다. 그 후, 원고들은 이 사건 건물들이 이 사건 사업으로 인하여 철거될 예정이라는 이유로 각 피고에게 국민주택의 특별공급을 신청하였다. 그러자 피고는 “이 사건 건물들은 점포이고 주택이 아니므로, 원고들은 서울특별시의 조례인 ‘서울특별시 철거민 등에 대한 국민주택 특별공급규칙(그 주요내용은 별지 기재와 같다; 아래에서는 ‘특별공급규칙’이라고 한다)’에서 정한 국민주택의 특별공급 요건에 해당하지 아니한다”는 이유로 2007. 2. 14.에는 원고 1, 2, 3, 4 및 원고 5에 대하여, 같은 해 5. 11.에는 원고 6에 대하여 각 국민주택 특별공급신청 거부처분(아래에서는 이를 통틀어 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1 내지 4, 13호증의 각 기재
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
원고들은 이 사건 건물들을 각 점포 겸 주택으로 사용하여 왔고, 한편 피고는 이 사건 건물들과 구조상 별 차이가 없는 건물의 소유자인 소외 1에 대하여는 국민주택을 특별공급하였다. 따라서 원고들이 이 사건 건물들을 각 점포로만 사용하여 왔음을 전제로 한 이 사건 처분은 그 처분사유가 실제로 존재하지 아니할 뿐만 아니라 소외 1의 경우에 비추어 볼 때 평등원칙에도 위배되는 것으로서 위법하므로 취소되어야 한다.
나. 인정 사실
(1) 원고 1에 관한 사실
(가) 위 원고는 1992년경부터 신풍시장 내의 판자 무허가건물 약 13㎡를 소유하여 오다가 2004. 11.경 위 건물과 가까운 곳에 위치한 다른 건물을 주소지로 하여 전입신고를 마쳤는데, 위 건물에 대한 무허가건물관리대장상의 용도는 ‘주거겸용’으로 기재되어 있다. 한편, 위 건물을 주소지로 한 전입신고는 2000년경 후에는 불가능하였다.
(나) 위 원고는 위 건물에서 반찬가게를 운영하고 있는데, 위 건물은 안쪽 구석에 커튼으로 가려지고 장판이 깔린 넓이 약 2㎡, 높이 약 50cm의 대가 설치되어 있으며, 그 옆에는 싱크대, 냉장고 및 조리시설 등이 있다. 그런데 위 커튼·대·싱크대·조리시설은 모두 2007. 1. 31.까지는 설치되어 있지 아니하였고, 위 싱크대에는 현재(변론종결일)까지 수도가 설치되어 있지 아니하며, 위 대는 성인이 그 위에 눕기에는 길이가 다소 짧고, 위 냉장고는 그 정면이 위 대의 측면과 근접하여 있어 문을 열기가 어렵다.
(다) 피고는 2006년 및 2007년에 각 ‘위 원고가 관할구역 안에 주소를 두었음’을 근거로 위 원고에 대하여 개인균등할 주민세를 부과하였다.
(라) 위 원고는 피고가 이 사건 사업의 실시계획을 열람공고하였을 당시 그에 대하여 이의를 제기하지 아니하였다.
(2) 원고 2에 관한 사실
(가) 위 원고는 신풍시장 내의 판자 무허가건물 약 21㎡ 중 1/2 지분을 소유하여 오다가 2000. 6.경 위 건물을 주소지로 하여 전입신고를 마쳤다.
(나) 위 원고는 위 건물에서 의류수선점을 운영하고 있는데, 위 건물은 안쪽에 정면방향이 베니어합판(외부에는 수도관·전선·싱크대 등이 부착되어 있고, 내부는 벽지로 도배되어 있다)으로 막히고 한 사람이 통과할 만한 측면방향의 좁은 문이 커튼으로 가려진 약 3㎡의 공간이 설치되어 있으며, 그 바깥에는 수도가 설치된 싱크대, 냉장고 및 조리시설 등이 있다.
(다) 피고는 2002년부터 2007년까지 ‘위 원고가 관할구역 안에 주소를 두었음’을 근거로 위 원고에 대하여 개인균등할 주민세를 부과하여 왔고, 위 원고가 위 건물에 거주하고 있음을 전제로 ‘음식물 재활용 처리비’를 위 건물에 설치된 전화의 사용료에 합산하여 왔다. 한국전력공사는 1988년부터 2007년까지 위 건물에 대하여 주택용 전기요금을 부과하여 왔다. 위 원고는 2001. 7.경 호우로 위 건물이 침수되는 피해를 입었는데, 피고는 위 원고가 지원대상인 ‘주택 및 주거를 겸한 건축물의 침수피해자’에 해당하고 ‘1가구 2주택 이상 소유자’에는 해당하지 아니한다고 보아 그 무렵 위 원고에게 침수주택 수리비 총 150만 원을 지급하였다.
(라) 위 원고는 피고가 이 사건 사업의 실시계획을 열람공고하였을 당시 그에 대하여 이의를 제기하였다.
(3) 원고 3에 관한 사실
(가) 위 원고는 신풍시장 내의 판자 무허가건물 약 13㎡를 소유하여 오다가 1984. 8.경 위 건물을 주소지로 하여 전입신고를 마쳤다.
(나) 위 원고는 위 건물에서 전기용품판매점을 운영하고 있는데, 위 건물은 1층 안쪽에 사방이 벽으로 막히고 유리·목재 여닫이문으로 외부와 연결된 약 5㎡의 공간이 설치되어 있으며, 그 안에는 침대 및 냉장고가, 그 바깥에는 수도가 설치된 싱크대 및 조리시설 등이 있고, 위 공간의 상부와 위 건물의 천장 사이에는 철재 사다리로 1층과 연결되고 커튼으로 가려진 공간(다락방)이 있다.
(다) 피고는 2004년에 위 원고에 대하여 ‘위 원고가 관할구역 안에 주소를 두었음’을 근거로 개인균등할 주민세를 부과하는 한편 위 건물이 주택임을 전제로 그에 관한 재산세를 부과하였다.
(라) 위 원고는 피고가 이 사건 사업의 실시계획을 열람공고하였을 당시 그에 대하여 이의를 제기하였다.
(4) 원고 4에 관한 사실
(가) 위 원고는 신풍시장 내의 판자 무허가건물 약 12㎡를 소유하여 오다가 1991. 7.경 위 건물을 주소지로 하여 전입신고를 마쳤다.
(나) 위 원고는 위 건물에서 의류판매점을 운영하고 있는데, 위 건물은 안쪽에 알루미늄 섀시 미닫이문으로 막힌 약 5㎡의 공간이 설치되어 있고, 그 바깥에는 수도가 설치된 싱크대, 냉장고 및 조리시설 등이 있다. 그런데 2007. 3.경까지 위 싱크대는 위 공간 내부에 있었고 조리시설로는 휴대용 가스레인지만이 있었다.
(다) 피고는 1994년부터 2007년까지 ‘위 원고가 관할구역 안에 주소를 두었음’을 근거로 위 원고에 대하여 개인균등할 주민세를 부과하여 왔고, 한국전력공사는 2007년까지 위 건물에 대하여 주택용 전기요금을 부과하여 왔다.
(라) 위 원고는 피고가 이 사건 사업의 실시계획을 열람공고하였을 당시 그에 대하여 이의를 제기하였다.
(5) 원고 5에 관한 사실
(가) 위 원고는 신풍시장 내의 판자 무허가건물 약 13㎡를 소유하여 왔는데, 현재까지 위 건물을 주소지로 한 전입신고를 마친 적이 없고, 2002. 2.경 서울 강서구 화곡동 392-62 (동 호수 생략)호로의 전입신고를 마친 이래 현재까지 위 주소지에 주민등록이 되어 있다.
(나) 위 원고는 원래 위 건물에서 의류수선점을 운영하였으나 2007. 4. 1. 이전에 위 건물 바닥 전부를 장판으로 도배하는 등 주거용으로 개조하여 더 이상 의류수선점을 운영하지 아니하게 되었고, 위 건물에는 현재 2인용침대, 냉장고, 조리시설, 텔레비전, 탁상, 컴퓨터 및 책상, 화장대 등이 있으며 수도시설이 설치되어 있다.
(다) 피고는 1992년 및 1993년에 위 건물의 전 소유자인 소외 2에 대하여 위 건물이 주택임을 전제로 그에 관한 재산세를 부과하였다.
(라) 위 원고는 피고가 이 사건 사업의 실시계획을 열람공고하였을 당시 그에 대하여 이의를 제기하지 아니하였다.
(6) 원고 6에 관한 사실
(가) 위 원고는 신풍시장 내의 판자 무허가건물 약 9㎡를 소유하여 오면서 위 건물을 주소지로 하여 주민등록이 되어 있었으나, 1994. 7.경 서울 강서구 방화동 851 (동 호수 생략)호를 주소지로 하여 전입신고를 마친 이래 현재까지 위 아파트에 주민등록이 되어 있는데, 위 건물과 위 아파트 사이의 출·퇴근은 지하철 5호선(1996년 개통)으로 인하여 비교적 빠르고 편리하다.
(나) 위 원고는 위 건물에서 숙녀복판매점을 운영하고 있는데, 위 건물은 안쪽 구석에 칸막이가 없고 장판이 깔린 넓이 약 2㎡, 높이 약 50cm의 대가 설치되어 있으며, 그 옆에 냉장고, 수도시설, 싱크대 등이 있다. 그런데 위 대는 성인이 그 위에 눕기에는 길이가 다소 짧고(그 위에 비치된 텔레비전으로 인해 더욱 그러하다), 아궁이 형태의 난방시설이 되어 있다.
(다) 피고는 1993년까지 ‘위 원고가 관할구역 안에 주소를 두었음’을 근거로 위 원고에 대하여 개인균등할 주민세를 부과하였고, 1994년에 위 원고에 대하여 위 건물이 주택임을 전제로 그에 관한 재산세를 부과하였다. 서울특별시 영등포수도사업소장은 위 원고에 대하여 위 건물에 관한 상하수도요금을 부과하여 왔다.
(라) 위 원고는 피고가 이 사건 사업의 실시계획을 열람공고하였을 당시 그에 대하여 이의를 제기하지 아니하였다.
[인정 근거] 갑 5호증의 1 내지 8, 갑 6호증의 1 내지 10, 갑 7호증의 4 내지 16, 갑 8호증의 1 내지 11, 갑 9, 10호증의 각 1 내지 9, 갑 15호증, 갑 16호증의 1 내지 8, 갑 17호증의 3, 4, 갑 18호증의 1 내지 3, 갑 19호증의 1 내지 6, 을 4 내지 7, 11호증의 각 기재 또는 영상, 이 법원의 현장검증결과 및 변론 전체의 취지
다. 판 단
(1) 이 사건 처분의 관계 법령(공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 및 주택법 등)이나 특별공급규칙에는 국민주택의 특별공급 요건인 ‘(철거대상)주택’의 의미가 명확히 규정되어 있지 아니하고, 한편 특별공급규칙 제5조 제1항 제2호 (나)목은 무허가건축물이 국민주택의 특별공급 요건인 ‘(철거대상)주택’에 해당하기 위한 요건으로 ‘관할동장 및 관할구청 담당과장의 합동실태 조사결과 주용도가 주거용으로 확인되었을 것’을 규정하고 있다.
그러나 ① 일반적으로 주택이란 주거생활, 즉 잠을 자고 음식을 먹는 등의 일상생활(기와침식)이 지속적으로 영위되는 장소를 의미하는 점, ② 특별공급규칙은 국민주택 특별공급에 관한 서울특별시(자치구 포함)의 내부적인 기준과 절차를 규정한 행정지침으로 서울특별시 내부에 있어서의 사무처리준칙에 불과하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 것은 아닌 점( 서울고등법원 2006. 3. 31. 선고 2005누17685 판결 참조), ③ 특별공급규칙의 목적은 철거민 또는 철거세입자의 주거안정을 도모함에 있는 점 등을 종합하여 보면, 어떤 건물이 실제 그 안에서 주거생활이 지속적으로 영위되어 온 장소에 해당하는 이상, 설령 그 건물이 건설교통부장관에 의하여 공고된 최저주거기준(상수도 또는 수질이 양호한 지하수 이용시설이 완비된 전용입식부엌, 수세식 화장실이나 목욕시설 등의 필수설비, 12㎡ 이상의 최소주거면적 등)을 충족하지 못한다고 하더라도 이는 국민주택의 특별공급 요건인 ‘(철거대상)주택’에 해당한다고 할 것이다.
(2) 이러한 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 먼저 이 사건 건물들 중 원고 2, 원고 3 및 원고 4 각 소유의 위 건물들은 각 ① 그 구조가 장기간 그 안에서 일상생활을 영위하기에 객관적으로 적합하고 최근에 이르러 크게 변경되지 아니한 점, ② 위 원고들이 이 사건 사업이 가시화되기 수년 전에 이미 위 건물들을 주소지로 한 전입신고를 마쳤던 점, ③ 위 건물들이 주택임을 전제로 하여 재산세·전기요금 등이 부과되어 왔고 그에 대한 보상금이 지급되기도 한 점 등에 비추어 볼 때, 비록 주거상태가 다소 불량하더라도 그 안에서 위 원고들이 이 사건 처분 전까지 지속적으로 주거생활을 영위하여 온 장소로서 국민주택의 특별공급 요건인 ‘(철거대상)주택’에 해당한다고 봄이 상당하다. 따라서 이와 다른 전제에 선, 위 원고들에 대한 이 사건 처분은 각 위법하다.
(3) 그러나 원고 1, 원고 5 및 원고 6 각 소유의 위 건물들은 다음과 같은 이유로 각 위 원고들이 이 사건 처분 전까지 지속적으로 주거생활을 영위하여 온 장소라고 하기 어려워 국민주택의 특별공급 요건인 ‘(철거대상)주택’에 해당한다고 볼 수 없고, 또한 사정이 이러하다면 위 원고들에 대한 이 사건 처분이 소외 1의 경우에 비추어 평등원칙에 위배된다고 할 수도 없으므로, 위 원고들에 대한 이 사건 처분에는 위 원고들이 주장하는 바와 같은 위법이 있다고 할 수 없다.
(가) 원고 1에 대하여
① 위 원고가 자신 소유의 위 건물이 주택이라고 주장하는 근거인 여러 구조물 및 물건들은 모두 당초 위 건물 내에 존재하지 아니하다가 이 사건 처분 무렵을 전후하여 현재의 모습으로 설치·비치된 것으로 보이고, 현재도 그 구조상 영업활동중에 잠시 휴식을 취하거나 음식을 먹는 등의 용도로 사용될 수 있을 뿐이지 지속적인 주거생활의 용도로 사용되기에는 크게 부족한 것으로 보인다.
② 위 원고는 자신이 1979년경부터 위 건물에서 거주하여 왔다고 주장하는 한편 1992년경부터 위 건물을 소유하여 왔음에도 불구하고, 이 사건 사업이 가시화된 이후인 2004. 11.경에 이르러서야 위 건물과 가까운 곳에 위치한 다른 건물을 주소지로 하여 전입신고를 마쳤는데, 위 건물을 주소지로 한 전입신고가 2000년 전까지 불가능하였다는 점은 이를 인정할 증거가 없고, 그 밖에 위 원고가 2000년 이전에 그러한 전입신고를 하지 아니한 이유에 관하여는 아무런 주장·입증도 없다.
③ 위 원고는 피고가 이 사건 사업의 실시계획을 열람공고하였을 당시 위 건물의 용도가 ‘점포’로 기재된 데 대하여 이의를 제기하지 아니하였다.
④ 피고가 2006년 및 2007년에 위 원고에 대하여 개인균등할 주민세를 부과한 것은 반드시 위 원고가 위 건물에서 거주함을 근거로 한 것이 아니었으므로 위 원고의 거주사실을 뒷받침할 수 없고, 그 밖에 갑 5호증의 9의 기재만 가지고는 이를 인정하기에 부족하며 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.
(나) 원고 5에 대하여
① 위 원고가 자신 소유의 위 건물이 주택이라고 주장하는 근거인 여러 구조물 및 물건들은 모두 원래는 위 건물 내에 존재하지 아니하다가 이 사건 처분 무렵을 전후하여 비로소 현재의 모습으로 설치·비치된 것으로 보인다.
② 위 원고는 현재까지 위 건물을 주소지로 한 전입신고를 마친 적이 없고, 2002. 2.경 서울 강서구 화곡동 392-62 (동 호수 생략)호로의 전입신고를 마친 이래 현재까지 위 주소지에 주민등록이 되어 있는데, 이에 관한 위 원고의 주장(“부모가 1994년경 이혼한 후 모친이 부친으로부터의 위해를 우려하여 실제 거주지를 주소지로 한 전입신고를 마치지 아니하였다”는 취지임)만 가지고는 그 이유를 납득하기 어렵다.
③ 위 원고는 피고가 이 사건 사업의 실시계획을 열람공고하였을 당시 위 건물의 용도가 ‘점포’로 기재된 데 대하여 이의를 제기하지 아니하였다.
④ 피고가 1992년 및 1993년에 위 건물의 전 소유자인 소외 2에 대하여 위 건물이 주택임을 전제로 그에 관한 재산세를 부과한 것은 위 원고의 이 사건 처분 전의 거주사실을 뒷받침할 수 없고, 그 밖에 갑 9호증의 10, 11의 각 기재만 가지고는 이를 인정할 수 없으며 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.
(다) 원고 6에 대하여
① 위 원고가 자신 소유의 위 건물이 주택이라고 주장하는 근거인 여러 구조물 및 물건들은 그 구조상 영업활동중에 잠시 휴식을 취하거나 음식을 먹는 등의 용도로 사용될 수 있을 뿐이지 지속적인 주거생활의 용도로 사용되기에는 상당히 부족한 것으로 보인다.
② 위 원고는 당초 위 건물을 주소지로 하여 주민등록이 되어 있었으나, 1994. 7.경 서울 강서구 방화동의 아파트를 주소지로 하여 전입신고를 마친 이래 현재까지 위 아파트에 주민등록이 되어 있는데, 위 건물과 위 아파트 사이의 교통상황 등 변론 전체의 취지를 종합하면, 위 원고는 비록 1994년경 이전에는 위 건물에서 거주하였더라도 1994년경 이후에는 위 아파트에서 거주하면서 위 건물로 출·퇴근하여 온 것으로 추단된다.
③ 위 원고는 피고가 이 사건 사업의 실시계획을 열람공고하였을 당시 위 건물의 용도가 ‘점포’로 기재된 데 대하여 이의를 제기하지 아니하였다.
④ 피고가 1994년에 위 건물이 주택임을 전제로 그에 관한 재산세를 부과하였다는 점 및 서울특별시 영등포수도사업소장이 위 건물에 관한 상하수도요금을 부과하여 왔다는 점은 위 원고의 1994년경 이후 이 사건 처분 전까지의 거주사실을 뒷받침할 수 없고, 그 밖에 갑 10호증의 10의 기재만 가지고는 이를 인정하기에 부족하며 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.
3. 결 론
그렇다면 원고 2, 원고 3 및 원고 4에 대한 이 사건 처분의 취소를 구하는 위 원고들의 청구는 각 이유 있어 이를 모두 인용하고, 원고 1, 원고 5 및 원고 6의 청구는 각 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 민중기(재판장) 원익선 정욱도