【원고, 상고인】
용산공원남측도시환경정비사업조합 (소송대리인 법무법인 소망 담당변호사 박재권)
【피고, 피상고인】
국방시설본부장
【원심판결】
서울고법 2007. 10. 31. 선고 2007누12257 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 상고이유 제1점에 대하여
구 도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘도시정비법’이라 한다)은 제65조 제2항에서, “동법상의 정비사업시행자로서 시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도 된다”고 규정한다. 한편, 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2005. 3. 31. 법률 제7470호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제2조 제4호 (다)목 및 (라)목 그리고 같은 조 제11호에 의하면, 국토계획법상의 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획과 도시개발사업 또는 정비사업에 관한 계획은 동법상의 도시관리계획에 해당하고, 도시관리계획을 시행하기 위한 도시계획사업에 도시계획시설사업과 도시정비법에 의한 정비사업이 포함되는 점 등에 비추어 보면, 도시정비법은 국토계획법상의 도시관리계획에 의거하여 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후·불량건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한 사항을 규정하기 위한 목적으로 제정된 법률이라고 할 것이다. 그러므로 도시정비법 제65조 제2항에서 정하는 ‘사업시행자에게 무상으로 양도되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설’이란 정비사업시행인가 이전에 이미 국토계획법에 의하여 도시관리계획으로 결정되어 설치된 국가 또는 지방자치단체 소유의 기반시설을 의미한다고 봄이 상당하다.
원심판결 이유에 의하면, 원심은 도시정비법 제65조 제2항 소정의 무상양도의 대상이 되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설이란 국토계획법상 도시관리계획결정에 의하여 지정된 기반시설을 의미한다고 하면서, 원심판결 별지 기재 국유토지(이하 ‘이 사건 국유토지’라 한다)가 도시관리계획에 의하여 결정된 기반시설인 도로와 공공공지에 해당한다고 볼 자료가 없으므로 이를 유상양도하는 것으로 정한 이 사건 인가조건은 적법하다는 취지로 판단하였다.
관계 법령과 기록에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 도시정비법상 정비기반시설의 무상양도에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
2. 상고이유 제2점, 제3점에 대하여
원심판결 이유에 의하면 원심은, 원고가 2003. 6. 17. 서울 용산구 (주소 생략) 일대 536필지 합계 49,508.30㎡(이하 ‘이 사건 정비사업구역’이라 한다)에서 도시환경정비사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행하기 위하여 설립된 도시환경정비사업조합인 사실, 이 사건 정비사업구역 내에는 관리청인 국방부장관으로부터 국유재산법 제21조에 의하여 위임을 받아 피고가 관리하고 있던 이 사건 국유토지가 있는데, 서울특별시 용산구청장은 2003. 11. 28. 도시정비법 제28조에 의하여 이 사건 사업의 시행을 인가하면서 “사업시행자에게 무상양도되지 않는 구역 내 국ㆍ공유지는 착공신고 전까지 매입하고 착공신고시 관련 서류를 제출할 것”이라는 부관(이하 ‘이 사건 부관’이라 한다)을 붙인 사실, 피고는 원고가 2005. 3. 16. 이 사건 사업시행을 위한 관리처분계획인가를 받고 2005. 3. 21. 착공신고서를 제출할 때까지 이 사건 국유토지를 매수하지 아니하자 2006. 7. 25. 원고에 대하여 2005. 3. 21.부터 2006. 3. 20.까지 이 사건 국유토지를 무단으로 점유·사용하고 있다는 이유로 국유재산법 제51조에 따라 변상금 522,748,680원의 부과처분을 한 사실을 인정한 다음, 다음과 같은 이유로 원고의 주장, 즉 이 사건 사업시행인가로서 이 사건 국유토지에 관해서 국유재산법 제24조의 규정에 의한 사용·수익허가가 있은 것으로 볼 수 있다는 주장을 배척하고, 원고가 이 사건 국유토지를 무단으로 점유·사용하고 있음을 이유로 한 이 사건 변상금부과처분은 적법하다고 하였다. 즉, 이 사건 부관은 이 사건 사업시행인가 효력발생의 정지조건이므로 그 부관이 당연무효이거나 위법함을 이유로 취소되지 아니하는 한 원고가 이 사건 국유토지를 매입하기 전까지는 이 사건 국유토지에 대해서는 이 사건 사업시행인가의 효력과 관리처분계획인가고시의 효력이 발생하지 아니하였다는 것이다.
그러나 위 인정 사실에 의하면, 이 사건 부관은 이 사건 정비사업구역 내 전체 토지 중 이 사건 토지에 관해서만 사업시행인가의 효력 발생을 저지하는 조건으로서의 부관이 아니라 원고에게 이 사건 국유토지를 유상으로 매수하도록 하는 작위의무를 부과하는 부담으로서의 부관이라고 봄이 상당하다. 그러므로 원고는 2003. 11. 28. 서울특별시 용산구청장으로부터 이 사건 사업시행인가를 받은 때에 도시정비법 제32조 제1항 제12호에 의하여 이 사건 국유토지에 관하여 국유재산법 제24조의 규정에 의한 사용·수익허가를 받은 것으로 보아야 할 것이다.
그렇다면 이 사건 사업시행인가 이후 원고의 이 사건 국유토지의 점용은 변상금 부과대상이 되는 권한 없는 점용이라고 할 수 없다. 따라서 이 사건 변상금 부과처분이 적법하다고 한 원심의 판단에는 도시정비법상의 사업시행인가의 효력에 관한 법리를 오해한 위법이 있고, 이러한 위법은 판결에 영향을 미쳤음이 분명하다.
3. 결 론
그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이홍훈(재판장) 김영란 안대희 양창수(주심)