【원 고】
【피 고】
광주광역시장 (소송대리인 변호사 서한기)
【변론종결】
2006. 6. 22.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 2005. 11. 21. 원고에 대하여 한 주민투표 청구인대표자증명서 교부신청 거부처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고를 비롯한 일부 광주시민들은 정부가 국가균형발전특별법 제18조의 규정에 의하여 추진하는 공공기관의 지방이전사업과 관련하여 광주광역시로 이전이 확정된 한국전력공사, 한전기공주식회사, 한국전력거래소(이하 ‘한전 등’이라 한다)가 들어설 혁신도시를 광주광역시가 전라남도와 공동으로 건설하기로 하고 나주시 금천면, 산포면, 봉황면 일대를 혁신도시의 입지로 선정하자, 한전 등을 광주광역시로 이전하기로 한 이상 한전 등이 들어설 혁신도시도 광주광역시 안에 건설되어야 하고 혁신도시 입지선정업무가 지방자치단체의 사무에 해당하는 이상 혁신도시를 광주광역시가 아닌 전라남도 지역에 건설하고자 할 경우에 이는 ‘주민의 복리, 안전 등에 중대한 영향을 미치는 중요 정책결정’ 또는 ‘주요 공공시설의 설치’에 해당하는 사항으로 광주시민들의 의견을 수렴하는 절차를 거쳐야 한다고 주장하면서 ‘광주·전남 공동 혁신도시 건설안’과 ‘광주의 독자적인 혁신도시 건설안’ 중 하나를 선택하는 내용(이하 ‘이 사건 주민투표안’이라 한다)의 주민투표를 청구하기로 한 후 원고를 주민투표 청구인대표자로 선정하였다.
나. 원고는 주민투표 청구를 위하여 2005. 11. 15. 피고에게 원고의 인적 사항 및 위 가.항과 같은 이유로 이 사건 주민투표안에 대하여 주민투표를 청구하고자 한다는 내용의 청구취지 및 이유 등을 기재한 주민투표 청구인대표자 증명서 교부신청서를 제출하였으나, 피고는 2005. 11. 21. 국가균형발전특별법 제18조에 의하여 추진하는 공공기관 이전 사업은 국가의 권한 또는 사무에 해당하고 원고의 주민투표 청구는 광주광역시 주민투표조례 제4조 소정의 다수 주민의 이용에 제공하기 위한 주요 공공시설의 설치 및 관리에 관한 사항 등에 해당하지 않아 주민투표의 대상에 해당하지 않는다는 이유로 원고의 주민투표 청구인대표자 증명서 교부신청을 거부하는 이 사건 처분을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
공공기관의 지방이전 사업은 국가사무이나 공공기관이 들어설 혁신도시의 입지를 선정하는 것은 지방자치단체의 사무이므로 이 사건 주민투표안은 광주광역시의 자치사무로서 주민투표법 제7조 제1항 및 광주광역시주민투표조례 제4조 제2호 소정의 ‘다수 주민의 이용에 제공하기 위한 주요 공공시설의 설치 및 관리에 관한 사항’ 또는 제5호 ‘기타 주민의 복리·안전 등에 중대한 영향을 미치는 주요 결정사항’에 해당하여 주민투표의 대상에 해당됨에도 불구하고, 피고가 이 사건 주민투표안이 국가사무로서 주민투표의 대상이 아니라는 이유를 들어 한 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 인정 사실
(1) 국가균형발전특별법 제18조의 규정에 의한 공공기관 지방이전 시책을 효율적으로 추진하기 위하여 국가균형발전위원회 위원장, 건설교통부 등 4개 중앙행정기관의 장 및 광주광역시 등 12개 시·도지사는 2005. 5. 27. ‘공공기관 지방이전 기본협약’을 맺었고, 위 기본협약에 의하면 정부는 시·도별 이전대상 공공기관을 일괄 결정하고( 제3항), 정부는 시·도로 집단이전 하는 공공기관을 중심으로 지역혁신거점을 육성하기 위하여 시·도와 협력하여 혁신도시(지구) 건설을 추진하며( 제5항), 혁신도시의 구체적 입지는 정부에서 원칙과 기준을 제시하고, 시·도지사가 이전기관의 의견을 수렴하고 정부와 협의하여 결정하고( 제6항), 시·도는 본 협약에 따라 정부가 마련한 지방이전 대상기관의 시·도별 배치결과를 수용하고, 혁신도시 건설을 포함한 공공기관 지방이전시책이 원활하게 추진될 수 있도록 적극 협력하기로 하였다( 제9항).
(2) 국가균형발전위원회, 건설교통부 등 21개 중앙행정기관이 2005. 6. 24. 공동으로 작성한 ‘공공기관 지방이전 계획’에 의하면, 한전 등 3개 기관을 광주광역시로 이전하고, 위 기본협약서에 포함된 내용 이외에 혁신도시입지선정지침 등 혁신도시 입지선정 기준의 제정 및 입지선정 등에 관한 사항은 국가균형발전위원회의 심의를 거쳐 확정하며, 공공기관의 이전업무를 총괄하고, 혁신도시 건설업무의 효율적인 추진을 위하여 건설교통부에 ‘공공기관 지방이전 및 혁신도시 건설추진단’을 설치하고, 혁신도시 건설에 수반되는 도로 및 상하수도 설치 등의 기반설비는 정부에서 산업단지 지원 수준으로 지원하기로 하였다.
(3) 산업자원부장관, 광주광역시장, 한국전력공사사장, 한국기공주식회사사장, 한국전력거래소이사장 등은 2005. 8. 8. 공공기관 지방이전 이행 기본협약을 맺었는데, 그 내용은, 광주광역시가 위 2005. 5. 27.자 공공기관 지방이전 기본협약에 입각하여 혁신도시를 전라남도와 공동으로 건설하고, 광주로 이전하는 기관들은 원칙적으로 혁신도시로 이전하고(제2항), 광주광역시가 전라남도와 공동으로 건설하는 혁신도시의 구체적 입지는 정부에서 제시하는 원칙과 기준에 따라 광주광역시장과 전라남도지사가 이전기관의 의견을 수렴하고 정부와 협의하여 2005. 9.말까지 입지선정을 완료하기로 한 것(제3항)이다.
(4) 건설교통부가 2005. 7. 27. 혁신도시 입지선정의 일반적인 기준을 제시하기 위하여 마련한 ‘혁신도시 입지선정 지침’에 의하면, 혁신도시의 입지 선정을 위하여 시·도에 ‘혁신도시입지선정위원회’를 두고, 그 위원은 시·도지사가 전체위원의 1/2을 추천하며, 나머지 1/2은 이전기관협의회에서 추천하기로 하였고, 혁신도시 후보지 평가는 혁신도시 입지 선정을 위한 평가기준에서 정한 기준에 따라 실시하도록 하면서 그 3장 제2절에서 제시한 각 기준에 대한 세부항목 및 배점(총점 100점)을 마련하여 규정하고 있으며(4-4-2항 및 별표 1), 시·도지사는 혁신도시 후보지에 대한 평가를 실시하기 전에 평가대상 후보지에 대해 이전기관협의회 및 정부의 의견을 들어야 하고(4-4-1항), 시·도지사는 최종 입지를 확정하기 전에 정부와 협의하여야 하며(4-4-2항), 시·도지사는 이 지침의 적용을 위하여 필요한 경우 이 지침이 정하는 범위 내에서 세부시행사항을 따로 정할 수 있다(5-3-1항)고 되어 있다.
(5) 한편, 피고는 위 혁신도시 입지선정 지침에 따라 2005. 11. 22. 건설교통부장관에게 나주시 금천면 일원을 광주·전남 공동혁신도시 최종후보지로 확정하고 최종후보지 현황, 최종입지 선정 추진경위, 세부평가기준 및 방법, 최종후보지 위치도 등의 서류를 첨부하여 정부에 협의를 요청한다는 내용의 공문을 발송하였고, 이에 건설교통부장관은 2005. 11. 30. 피고에게 피고가 요청한 대로 나주시 금천면 일원을 혁신도시 최종입지로 확정하여 정부에 보고하고 공표하라는 내용의 회신을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3, 4호증, 갑 제6, 7호증, 을 제3, 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 판 단
(1) 주민투표법 제7조가 주민투표의 대상으로 ‘주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정사항’을 규정하면서 그 구체적인 내용을 지방자치단체의 조례로 정하도록 한 점 및 주민투표법 제7조 제2항 제2호의 규정에 비추어 보면 주민투표의 대상이 되는 지방자치단체의 자치사무라 함은 지방자치단체의 고유사무 및 단체위임사무를 말하고, 국가사무 및 기관위임사무는 주민투표의 대상이 되지 않는다고 할 것이다.
(2) 그러므로 이 사건 주민투표안이 주민투표의 대상이 되는 자치사무에 해당하는지에 관하여 보건대, 위 인정 사실에 의하면, 공공기관의 지방이전 사업은 정부가 국가균형발전특별법 제18조의 규정에 의하여 실시하는 사무로서 국가사무에 해당하고, 지방으로 이전하는 공공기관이 들어설 지방혁신도시를 건설하는 사업 역시 사업비용을 국가가 부담한다는 점에서 국가사무에 해당한다고 볼 것이다. 나아가 이 사건 주민투표안인 혁신도시의 입지 선정업무와 관련하여서는 정부가 입지선정의 원칙 및 구체적인 평가기준을 제시하면 시·도지사는 그 평가기준에 따라 후보지를 평가하고 평가결과를 정부에 보고하여 정부와 협의하에 입지를 선정하여야 하고, 시·도지사가 혁신도시 입지선정과 관련하여 필요한 세부사항을 정하고자 할 때에는 건설교통부에서 제시한 혁신도시 입지선정 지침 범위 내에서 정하여야 하며, 입지선정을 협의할 입지선정위원회의 구성에 정부가 관여하고 있는바, 이러한 제반 사정에 비추어 보면 혁신도시의 입지 선정업무는 국가사무인 혁신도시의 건설업무의 일부를 지방자치단체의 장에게 위임한 기관위임사무에 해당한다고 보아야 할 것이고, 따라서 이 사건 주민투표안은 주민투표의 대상이 되는 자치사무에 해당하지 아니한다고 할 것이므로, 이를 전제로 하는 원고의 주장은 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
3. 결 론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 선재성(재판장) 신신호 정영하