【원 고】
【피 고】
서울특별시 도봉구 (소송대리인 변호사 고영소)
【변론종결】
2008. 4. 4.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고는 원고에게 2,455,000,000원 및 이에 대하여 2005. 8. 4.부터 이 사건 소장 부본 송달일까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.
【이 유】
1. 기초 사실
다음의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1, 2, 3, 8호증, 을 제1호증의 1의 각 기재와 증인 소외 1의 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.
가. 원고는 개발제한구역 내의 토지인 서울 도봉구 도봉동 (지번 1 생략) 답 2070㎡, 도봉동 (지번 2 생략) 전 2886㎡(이하 위 토지를 모두 가리켜 ‘이 사건 토지’라 한다)에 관하여 그 소유자인 소외 2, 3으로부터 토지사용승낙을 받은 다음, 2005. 7. 13. 이 사건 토지 위에 액화석유가스충전소를 설치하기 위하여 피고에게 액화석유가스충전사업 허가신청(이하 ‘이 사건 허가신청’이라 한다)을 하였다.
나. 이 사건 토지는 의정부시 경계로부터 도봉산역 앞까지를 구간으로 하는 도로인 ‘도봉로’에 인접하여 있는데, 피고는 2005. 7. 29. 원고에게 이 사건 허가신청과 관련하여 유관기관인 의정부시와 사이에 협의가 지연되어 그 처리가 늦어지고 있으니 양해하여 달라는 내용의 중간회신을 하였다.
다. 피고는 2005. 8. 4. 이 사건 허가신청에 대하여 ① 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘특별조치법’이라 한다) 시행령 제13조의 규정에 의한 배치계획이 수립되어 있지 아니하고, ② “건축물의 대지는 2m 이상 도로에 접하여야 한다.”라는 건축법 제33조의 규정에 부적합하며, ③ “충전소 대지는 일면이 노폭 20m 이상의 도로에 접할 것”이라는 서울특별시 도봉구 가스사업 등의 허가기준에 관한 규칙 제3조 [별표] 액화석유가스충전사업 허가기준 제3호의 규정에 저촉되고, ④ 이 사건 토지와 서울 도봉구 도봉동 378-1 도로용지 사이에 위치한 서울 도봉구 도봉동 378-2 구거부지에 대하여 원고가 이를 부지로 확보하지 아니하였다는 이유로, 불허가처분(이하 ‘이 사건 불허가처분’이라 한다)을 하였다.
라. 원고는 서울특별시 도봉구청장을 상대로 서울행정법원 2005구합34534호로 이 사건 불허가처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였는데, 위 법원은 2006. 7. 26. 위 ① 내지 ④의 불허가처분사유는 재량권의 일탈·남용에 해당하여 위법하지만, 피고가 처분사유로 추가한 “원고가 이 사건 토지가 소재하는 당해 개발제한구역 또는 동일권역으로 볼 수 있는 개발제한구역 안에 개발제한구역 지정 당시와 이 사건 허가신청일 당시 거주하였다고 볼 수 없다.”는 점은 위 ①의 불허가처분사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정되어 이를 추가하는 것이 허용되는데, 원고가 거주에 관한 위 요건을 갖추지 못하였으므로 이 사건 불허가처분은 적법하다는 이유로 원고의 청구를 기각하는 판결을 선고하였다.
마. 원고는 이에 불복하여 서울고등법원 2006누20350호로 항소를 제기하였는데, 위 법원은 2007. 4. 17. 위 ① 내지 ④의 불허가처분사유에 대하여는 제1심법원과 견해를 같이 하면서도 피고가 추가한 처분사유는 위 ① 내지 ④의 불허가처분사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정되지 아니하여 이를 추가하는 것은 허용되지 아니한다는 이유로 제1심판결을 취소하고 원고의 청구를 인용하는 판결을 선고하였고, 피고가 이에 불복하여 대법원 2007두9365호로 상고를 제기하였으나 대법원은 2007. 10. 11. 피고의 상고를 기각하는 판결을 선고하여 그 판결이 확정되었다.
바. 한편, 이 사건 불허가처분 당시 시행되던 특별조치법 시행령 [별표 1] 제5호 (파)목 (다)에서는 “주유소 및 자동차용 액화석유가스충전소의 시설 간의 간격 등 배치계획의 수립기준은 건설교통부령으로 정한다.”라고 규정하고 있고, 이에 따라 특별조치법 시행규칙 제4조는 주유소 및 자동차용 액화석유가스충전소의 시설 간의 간격 등 배치계획의 수립기준에 관하여 제3호에서 “개발제한구역을 통과하는 도로가 2 이상의 시·군·구에 걸치는 경우에는 당해 시·군·구의 장이 서로 협의하여 그 배치계획을 수립할 것”이라고 규정(이하 ‘이 사건 규정’이라 한다)하였는데, 이 사건 규정을 삭제하는 내용의 특별조치법 시행규칙 개정안이 2005. 3. 10. 입법예고가 된 다음 2005. 8. 10. 건설교통부령 제464호로 개정되었다.
2. 원고의 주장에 관한 판단
가. 원고의 주장
원고는, 이 사건 불허가처분은 그 항고소송에서 취소된 바와 같이 위법하고, 이 사건 규정을 삭제하는 내용의 특별조치법 시행규칙 개정안이 입법예고가 되었음에도 이를 고려하지 아니한 채 단지 의정부시와의 협의가 되지 아니하여 배치계획이 수립되지 아니하였다는 이유로 이 사건 불허가처분을 한 것으로 담당공무원의 직무집행에 있어서 과실이 있다 할 것이므로, 이로 인하여 원고가 액화석유가스충전소를 운영하지 못하게 됨으로 입은 손해인 2년 동안의 영업이익 2,400,000,000원, 이 사건 허가신청을 위한 비용 5,000,000원, 정신적 고통에 대한 위자료 50,000,000원을 피고가 원고에게 배상할 의무가 있다고 주장한다.
나. 판 단
(1) 어떠한 행정처분이 후에 항고소송에서 취소되었다고 할지라도 그 소송판결의 기판력에 의하여 당해 행정처분이 곧바로 공무원의 고의 또는 과실로 인한 것으로서 불법행위를 구성한다고 단정할 수 없고, 그 행정처분의 담당공무원이 일반의 공무원을 표준으로 하여 볼 때 객관적 주의의무를 결하여 그 행정처분이 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 정도에 이른 경우에야 국가배상법 제2조 소정의 국가배상책임의 요건을 충족하였다고 봄이 상당하며, 이때에 객관적 정당성을 상실하였는지 여부는 피침해이익의 종류 및 성질, 침해행위가 되는 행정처분의 성질·태양 및 그 원인, 행정처분의 발동에 대한 피해자측의 관여의 유무, 정도 및 손해의 정도 등 제반 사정을 종합하여 손해의 전보책임을 국가 또는 지방자치단체에 부담시켜야 할 실질적인 이유가 있는지의 여부에 의하여 판단하여야 한다( 대법원 2001. 12. 14. 선고 2000다12679 판결 참조).
(2) 이 사건에 관하여 보건대, 먼저 앞서 본 바와 같이, 이 사건 규정을 삭제하는 내용의 특별조치법 시행규칙 개정안이 입법예고가 된 상태에서 피고가 이 사건 불허가처분을 하였고, 이 사건 불허가처분을 한 후 6일 만에 특별조치법 시행규칙이 개정되어 이 사건 규정이 삭제된 사실을 인정할 수 있다.
그러나 갑 제2, 8호증, 을 제9호증의 1 내지 4의 각 기재와 증인 소외 1의 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 이 사건 허가신청을 받은 다음 2005. 7. 22. 의정부시에 배치계획수립에 대한 의견을 문의하였는데, 의정부시는 2005. 7. 29. 도봉로와 연결된 국도 3호선 서부우회도로가 완전 개통된 다음 차량 변화 추이 등을 확인하여 액화석유가스충전소의 추가적인 설치가 불가피한 경우에 배치계획을 변경하여야 할 것인데, 국도 3호선 서부우회도로는 2006년 12월 중에 준공될 계획이라고 회신한 사실, 피고가 2005. 8. 1. 의정부시에 이 사건 규정을 삭제하는 내용의 특별조치법 시행규칙 개정안이 입법예고가 되어 있어 피고가 자체적으로 배치계획을 수립할 수 있도록 협의요청을 하며, 협의가 되지 아니할 경우에는 분쟁조정위원회에 조정신청을 하겠다는 내용으로 재협의를 요청하였지만, 의정부시는 2005. 8. 3. 위 개정안에 근거하여 배치계획을 변경할 때에는 피고의 자체적인 판단하에 하기 바라고, 현재 적용되는 법 규정에 의하면 피고의 배치계획에 대하여 동의하기에 무리가 있을 것으로 판단된다고 회신한 사실, 그러자 피고는 이 사건 허가신청과 관련하여 의정부시와 배치계획수립에 대하여 더 이상 협의하는 것이 어렵다고 판단하고 2005. 8. 4. 배치계획이 수립되지 아니하였다는 등의 이유로 이 사건 불허가처분을 한 사실, 이 사건 규정을 삭제하는 내용의 특별조치법 시행규칙 개정안이 입법예고가 되면서 그 개정 및 시행시기에 대하여 명시한 바 없고, 피고가 이 사건 허가신청을 처리하는 과정에서 건설교통부에 문의하여 2005년 8월 중에 위 개정안이 공포될 예정이라는 답변을 들은 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정 사실에 비추어 보면, 비록 이 사건 불허가처분 당시 이 사건 규정을 삭제하는 내용의 특별조치법 시행규칙 개정안이 입법예고가 되어 곧 개정될 예정이었다 하더라도, 그 개정 및 시행시기가 명확히 밝혀진 것이 아니었고, 개정 전 허가신청의 처리방법에 대한 행정청의 확립된 법령의 해석이 있었던 것도 아닌 이상, 피고가 이 사건 불허가처분을 하지 아니하고 위 개정안을 근거로 이 사건 허가신청에 대하여 허가처분을 하거나 그 처분을 보류하였다가 이 사건 규정이 삭제된 다음 허가처분을 한다는 것은 기대하기 어려웠다고 봄이 상당하다.
따라서 이 사건 불허가처분에 그 항고소송에서 취소된 바와 같은 위법이 있다 하더라도, 이 사건 불허가처분으로 인한 손해의 전보책임을 피고에게 부담시켜야 할 정도로 객관적으로 정당성을 상실하였다거나 그 직무를 수행하는 보통 일반의 공무원을 표준으로 하여 볼 때 이 사건 불허가처분의 담당공무원에게 귀책사유가 있다고 보기도 어렵다.
그러므로 원고의 주장은 더 나아가 나머지 점에 대하여 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
3. 결 론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 이재영(재판장) 성원제 심현주