【원 고】
한국수자원공사 (소송대리인 법무법인 세종 담당변호사 임병일외 2인)
【피 고】
서울특별시 (소송대리인 법무법인 한길 담당변호사 안원모)
【변론종결】
2006. 9. 21.
【주 문】
1. 피고는 원고에게 11,479,959,130원 및 이에 대하여 2005. 9. 8.부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율에 의한 금원을 지급하라.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
3. 제1항은 가집행할 수 있다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 인정 사실
가. 원고는 1988. 7. 1. 한국수자원공사법에 따라 수자원을 종합적으로 개발·관리하여 생활용수 등의 공급을 원활하게 하고 수질을 개선함으로써 국민생활의 향상과 공공복리의 증진에 기여함을 목적으로 하여 설립된 공법인이고, 피고는 대한민국의 수도로서 다수의 인구가 밀집되어 있는 거대 도시인 서울 시민들에게 음용수 등을 공급하는 등으로 주민의 복리에 관한 사무 등을 처리하는 지방자치단체이다.
나. 원고는 1988. 12. 30. 피고와 사이에, 원고가 사용권을 설정받아 관리하는 충주다목적댐(이하 ‘충주댐’이라 한다) 등의 수자원 개발시설(다목적댐) 등에서 공급하는 생·공용수(이하 ‘물’이라 한다)를 피고가 그 관할구역 내의 한강 유역에 위치한 암사 취수장에서 취수하되, 암사 취수장에서 취수한 물의 총량에서 기득수리권 물량 143,000t/일을 공제한 잔여 물량에 정부가 승인한 단가를 곱하여 산출한 금액을 요금으로 하는 내용의 계약을 체결한 것을 필두로 하여, 이후에도 피고와 사이에, 피고의 관할구역 내의 한강 유역에 위치한 자양 취수장, 풍납 취수장, 구의 취수장, 강북 취수장 등의 각 취수장별로, 원고가 공급하는 물을 피고가 각 취수장별로 취수하되 그 요금은 각 취수장에서 취수한 물의 총량에서 각 취수장의 기득수리권 물량을 공제한 잔여 물량에 정부 승인 단가를 곱하는 방식으로 산정하는 내용의 용수계약을 체결하였다{다만, 아래 사. (5) (다)항에서 보는 바와 같이 매년 피고가 댐용수 사용을 신청하고 이를 원고가 승낙하는 방식에 의하여 용수계약을 갱신하면서 사용계약량 등을 변경하여 온 것으로 보인다. 이하 위 각 용수계약을 ‘이 사건 각 용수계약’이라 하고, 이에 기하여 피고가 원고에게 각 취수장별로 취수한 대가로 지급할 각 요금을 ‘용수료’라 한다}.
다. 그런데 이 사건 각 용수계약에서 정해진 각 기득수리권 물량은 피고가 1970.경 구의 취수장에 관하여 하천점용허가를 받은 것을 위시하여 이후 이 사건 각 용수계약 체결 이전까지 한강 유역의 유수 사용과 관련하여 각 취수장별로 수회에 걸쳐 점용위치, 점용목적, 점용면적, 유수 인용량, 점용기간 등을 정하여 하천점용허가 및 그에 관한 변경승인을 받을 당시 인정받은 각 기득수리권 물량을 기준으로 한 것이나, 그 후 일부 취수장의 폐쇄 등으로 인하여 잉여 기득수리권 물량이 발생한 경우 원·피고 사이의 합의에 따라 이와 같은 사정을 참작하여 다른 취수장의 용수료를 산정함에 있어 당해 취수장에서 취수한 물의 총량에서 당해 취수장의 당해 기득수리권 물량뿐만 아니라 위와 같이 발생한 잉여 기득수리권 물량 중 일부를 더한 물량을 공제한 후 그 잔여 물량에 단가를 곱하는 방식에 의하여 용수료를 산정함으로써 용수료 일부를 감면하여 주기도 하였는데(이에 따라, 잉여 기득수리권 물량 일부가 다른 취수장의 기득수리권 물량으로 전환되는 것과 유사한 결과가 발생하였다), 그로 인하여 2000. 12.경 이후 각 취수장별로 인정된 기득수리권 물량 및 용수료 산정에 참작된 잉여 기득수리권 물량을 더한 내역은 아래와 같다.
(1) 구의 취수장 : 960,000t/일{이에 대하여, 피고는 충주댐이 건설된 시점인 1986.경 이전에 구의 취수장에서 위 960,000t/일뿐만 아니라 1936. 가동된 제1공장 취수량 77,000t/일 및 1959. 가동된 제2공장 취수량 153,000t/일 등 합계 230,000t/일(77,000t/일 + 153,000t/일) 상당이 추가로 취수되었으나 2002.경 위 각 공장이 폐쇄된 것이므로, 위 각 공장 취수량 상당 물량도 구의 취수장의 기득수리권 물량에 포함되어야 한다는 취지로 주장하나, 피고의 위 주장에 부합하는 듯한 을31호증의 1의 기재는 을31호증의 2 내지 4의 각 기재에 비추어 이를 믿기 어렵고, 을19호증의 기재만으로는 피고의 위 주장 사실을 인정하기에 부족하며, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 피고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다}
(2) 자양 취수장 : 800,000t/일
(3) 풍납 취수장 : 200,000t/일
(4) 암사 취수장 : 236,000t/일
(5) 강북 취수장 : 없음
(6) 합계 : 2,196,000t/일(960,000t/일 + 800,000t/일 + 200,000t/일 + 236,000t/일, 이에 대하여 피고는, 피고가 서울 영등포구 양화동 1 한강 일원에서 공업용수 130,000t/일을 취수하여 사용할 수 있는 기득수리권 물량을 인정받아 이를 구로공단의 공업용수 등으로 공급하던 중 구로 공단이 종래의 제조업 중심에서 디지털 소프트웨어산업 중심으로 변천함에 따라 공업용수 수요가 급감하여 위 공업용수를 생활용수로 전환하여 사용할 필요가 발생하였으므로, 위 공업용수 기득수리권 물량 또한 피고의 기득수리권 물량 합계에 추가로 포함되어야 한다는 취지로 주장하나, 원·피고 사이에 피고의 공업용수 기득수리권 물량을 생활용수 기득수리권 물량으로 전환하여 주기로 하는 약정이 있었다거나 또는 원고에게 그와 같이 기득수리권 물량을 전환하여 줄 의무가 있다는 점을 인정할 아무런 증거가 없으므로, 피고의 위 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 받아들이지 아니한다).
라. 이에 따라, 피고는 원고에게 이 사건 각 용수계약에 기하여 한강 유역에서 취수하면서 그 대가로 각 취수장별로 취수한 물의 총량에서 위 다.항과 같은 각 취수장의 기득수리권 물량을 공제한 잔여 물량에다 요금심의위원회의 심의 및 건설교통부장관의 승인을 거쳐 결정한 요금을 곱한 금액 상당을 산정한 후 각 취수장별로 산정한 금액을 더한 총액을 용수료 명목으로 지급하여 왔으나, 각 취수장별로 취수량이 증감·변동함에 따라 구의 취수장, 자양 취수장 등의 경우 취수량이 기득수리권 물량에 미치지 못하게 되어 잉여 기득수리권 물량이 발생하게 된 반면 풍납 취수장, 암사 취수장 등의 경우 취수량의 증가로 기득수리권 물량을 지속적으로 초과하게 되자, 2004. 2.경 원고에 대하여 기득수리권 물량을 총량으로 인정하여 전체 취수장의 취수량을 합산한 물량에서 전체 취수장의 기득수리권 물량을 합산하여 공제한 것을 잔여 물량으로 한 후 이를 기준으로 용수료를 산정하거나 또는 잉여 기득수리권 물량을 다른 취수장의 기득수리권 물량으로 전환하여 줄 것을 요구하였으나 거절당하였다.
마. 이에 피고는, 2004. 4. 이후부터 원고에게 위 라.항에서 자신이 주장한 바와 같이 기득수리권 물량을 총량으로 인정하여 계산한 잔여 물량을 기준으로 산정한 금원 중에서 1999. 4.부터 2004. 3.까지 이미 용수료로 지급한 금원 중 기득수리권 물량을 총량으로 인정할 경우 초과 지급한 것으로 계산되는 금원 일부를 임의로 공제하고 나머지 금원만을 용수료 명목으로 지급하였다.
바. 그로 인하여, 원고는 피고로부터 이 사건 각 용수계약에 기하여 각 취수장별로 기득수리권 물량을 공제하는 방식에 의하여 잔여 물량을 산정할 경우 용수료 명목으로 지급받아야 할 금원 중 일부를 지급받지 못하게 되었는데, 그 중 2004. 4.부터 2004. 12.까지의 용수료 미지급금 및 그에 관한 연체료는 합계 11,479,959,130원 상당에 달한다.
사. 관계 법령
(1) 하천법
제33조 (하천의 점용허가 등)
① 하천구역 안에서 다음 각 호의 1에 해당하는 행위(이하 ‘점용’이라 한다)를 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 관리청의 허가를 받아야 한다. 다만, 이 허가에는 하천의 오염으로 인한 공해 기타 보건위생상 위해를 방지함에 필요한 부관을 붙여야 한다.
1. 유수(하천 바닥에 스며들어 흐르는 물을 포함한다)의 사용
② 관리청은 제1항의 규정에 의한 허가를 한 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 고시하여야 한다.
(2) 댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률(1999. 9. 7. 법률 제6021호로 제정되었다. 이하 ‘댐법’이라 한다)
(가) 제15조 (댐관리청 및 댐수탁관리자)
① 댐은 건설교통부장관이 관리한다. 다만, 시·도지사가 건설한 댐은 당해 시·도지사가 관리한다.
② 제1항의 규정에 의하여 댐을 관리하는 건설교통부장관 또는 시·도지사(이하 ‘댐관리청’이라 한다)는 댐의 관리를 위하여 필요하다고 인정되는 때에는 댐사용권을 설정받은 자(이하 ‘댐사용권자’라 한다) 또는 댐의 설치·운영에 관한 업무를 수행하는 정부투자기관에 댐의 관리를 위탁할 수 있다.
③ 제2항의 규정에 의한 댐관리의 위탁에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
(나) 제20조 (다목적댐 건설비용의 부담)
① 댐사용권 설정예정자는 다목적댐의 건설비용 중 대통령령이 정하는 바에 의하여 산출한 비용을 부담하여야 한다.
② 제1항의 규정에 의한 부담금은 다음 각 호의 금액을 참작하여 산출하여야 한다.
1. 댐사용권을 설정하고자 하는 용도에 다목적댐의 저수를 사용함으로써 얻어지는 효용으로부터 산정되는 추정투자액
(다) 제24조 (댐사용권의 설정)
④ 건설교통부장관은 제12조의 규정에 의하여 댐건설 완료고시를 한 때에는 지체 없이 당해 댐사용권 설정예정자에게 댐사용권을 설정하여야 한다.
(라) 제33조 (납부금)
댐사용권자는 제24조 제4항의 규정에 의하여 댐사용권을 설정받은 경우를 제외하고는 대통령령이 정하는 바에 의하여 산출한 금액의 납부금을 국고에 납부하여야 한다. 이 경우 납부금을 산출함에 있어서는 제20조 제2항 제1호의 규정에 의하여 산정한 추정투자액을 참작하여야 한다.
(마) 제35조 (사용료의 수납 등)
① 댐사용권자 또는 댐사용권 설정예정자는 당해 댐의 저수를 사용하는 자로부터 사용료를 받을 수 있다. 다만, 댐건설 이전에 하천법 제33조의 규정에 의한 하천의 점용허가를 받아 하천의 물을 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다.
② 제1항의 규정에 의한 사용료는 댐사용권자 또는 댐사용권 설정예정자가 제20조 제1항의 규정에 의하여 부담한 금액 또는 제33조의 규정에 의하여 납부한 금액의 범위 안에서 댐의 저수를 사용하는 자가 사용하는 수량 등을 고려하여 정하여야 한다.
③ 댐사용권자 또는 댐사용권 설정예정자는 제1항의 규정에 의하여 사용료를 받고자 하는 때에는 그 산출방법과 수납방법 및 수납기한 등을 정하여 미리 건설교통부장관의 승인을 얻어야 한다.
(바) 부칙 제6조 (기존의 다목적댐에 관한 경과조치)
① 이 법 시행 당시 종전의 구 특정다목적댐법(2000. 3. 8. 법률 제6021호로 폐지되었다)에 의하여 건설된 다목적댐은 이 법에 의하여 건설된 다목적댐으로 본다.
(3) 댐법 시행령
제16조 (댐관리의 위탁)
② 건설교통부장관 또는 원고가 건설한 댐의 관리업무는 댐건설완료의 고시와 동시에 댐법 제15조의 규정에 의하여 이를 원고에게 위탁한다.
(4) 한국수자원공사법(1987. 12. 4. 법률 제3997호로 제정되었다. 이하 ‘공사법’이라 한다)
(가) 제9조 (사업)
① 원고는 다음 각 호의 사업을 행한다.
1. 수자원의 종합적인 이용·개발을 위한 다음 각 목의 시설(이하 ‘수자원개발시설’이라 한다)의 건설 및 운영·관리
가. 다목적댐 및 생활용수 등의 공급을 위한 댐(수력발전시설을 포함한다). 다만, 농업용수만의 공급을 위한 댐을 제외한다.
(나) 제15조 (사용계약)
① 원고가 관리하는 수자원 개발시설이나 수도시설에 의하여 공급되는 물·수자원 개발시설 또는 그 수면을 사용하고자 하는 자는 공사와 사용계약을 체결하여야 한다.
(다) 제16조 (요금 등의 징수)
① 원고는 수자원 개발시설이나 수도시설에 의하여 공급되는 물·수자원 개발시설이나 그 수면 또는 하수종말 처리시설을 사용하는 자로부터 당해 시설의 건설 및 운영·관리에 필요한 비용을 참작하여 그가 사용하는 물의 양 또는 시설이나 그 수면의 사용정도와 배출된 하수의 양과 오염도에 따라 요금 또는 사용료를 징수할 수 있다.
② 원고는 제1항의 규정에 의한 요금 또는 사용료의 산출방법·징수절차 등에 관한 규정을 정하여 미리 수자원 개발시설 및 수도시설의 경우에는 건설교통부장관의, 하수종말 처리시설의 경우에는 환경부장관의 승인을 얻어야 한다. 다만, 당해 요금 또는 사용료의 산출방법·징수절차 등에 관한 규정에 관하여 다른 법률에 의하여 관계 행정기관의 장의 승인을 얻은 경우에는 그러하지 아니하다.
(5) 댐용수 공급규정(그 전신인 ‘댐 및 하구둑 물 사용 규정’이 1989. 12. 6. 제정된 이후 수회에 걸쳐 그 규정 내용이 변경된 것 이외에 그 명칭 또한 1993. 8. 24. 현재의 ‘댐용수 공급규정’으로 개명되었다. 이하 ‘댐규정’이라 한다)
(가) 제1조 (목적)
이 규정은 댐법 제35조 및 공사법 제15조의 규정에 의하여 원고가 수자원 개발시설 중 댐 및 하구둑에서 공급하는 물(이하 ‘댐용수’라 한다)의 사용계약, 요금징수절차, 기타 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
(나) 제6조 (사용신청)
① 댐용수를 사용하고자 하는 자는 규정 서식에 의한 댐용수 사용신청서에 사용신청량 등 필요한 사항을 기재하여 사용예정일 15일 전까지 원고에게 신청하여야 한다.
(다) 제6조의2 (사용계약)
① 수요자가 제6조의 규정에 의하여 댐용수 사용을 신청한 때에는 원고는 신청 접수일로부터 5일 이내에 댐용수 사용을 승낙하여야 하며, 기일 내에 승낙할 수 없는 경우에는 그 사유를 명시하여 신청인에게 알린다.
② 제1항의 규정에 불구하고 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 신청량의 전부 또는 일부를 승낙하지 않을 수 있다.
1. 댐용수 공급능력이 부족한 경우
③ 댐용수의 사용기간은 1년으로 하되, 필요한 경우 1년 미만으로 할 수 있다.
④ 원고는 댐용수 사용을 승낙한 때에는 수요자에게 규정 서식에 의한 댐용수 사용승낙서를 내어 주며 이를 등기우편 등으로 송부하는 경우에는 그 내용과 송부일자를 미리 전화 등으로 알린다.
⑤ 제4항의 규정에 의하여 댐용수 사용승낙서를 내어주거나 발송한 날에 수요자와 원고 사이에 사용계약이 체결된 것으로 본다.
(라) 제17조 (사용량의 계산)
① 사용량의 계산은 다음 각 호의 방법에 의하여 한다. 다만, 1㎡ 미만은 사용량에 산입하지 아니한다.
1. 당월사용량 = 당월검침물량 - 전월검침물량 - 기득사용물량
다만, 기득사용물량은 댐 및 하구둑 설치 이전에 하천법 제33조의 규정에 의거 유수점용허가를 득한 물량을 의미한다.
(마) 제18조 (생·공용수 요금단가)
① 생·공수의 요금 단가는 댐용수 요금산정규정 제18조에 의거 건설교통부장관이 재정경제부장관과 협의하여 승인한 단가로 한다.
(바) 제20조의 2 (요금의 감면)
원고는 공익상 기타 특별한 사유가 있다고 인정될 때에는 요금을 감면할 수 있다.
(사) 제21조 (연체료 및 독촉)
① 수요자가 요금을 납부기한 내에 납부하지 아니한 경우에는 다음 각 호에 따라 연체료를 부담하여야 하며, 연체료는 다음 번 청구요금에 가산하여 청구할 수 있다.
1. 납기일 익일부터 1개월 이내 납부시 : 체납액의 100분의 2
2. 납기일 익일부터 1개월 경과 후 납부시 : 체납액의 100분의 4
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑1 내지 4호증, 갑7, 9호증, 을1 내지 3, 8, 10 내지 12호증, 을13호증의 1 내지 3, 5, 을14호증의 1 내지 3, 5, 7, 을16, 17, 19 내지 22, 24 내지 27호증의 각 기재, 갑5, 6, 8, 10, 11호증, 을9호증의 각 일부 기재, 을18, 32호증의 각 기재 및 형상, 변론 전체의 취지
2. 주장 및 판단
가. 위 인정 사실에 의하면, 특별한 사정이 없는 한, 피고는 원고에게 이 사건 각 용수계약에 기한 2004. 4.부터 2004. 12.까지의 용수료 미지급금 및 그에 관한 연체료로서 11,479,959,130원 및 이에 대하여 각 지급기일 이후로서 원고가 구하는 바에 따라 이 사건 소장 부본 송달 다음날인 2005. 9. 8.부터 다 갚는 날까지 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 20%의 비율에 의한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
나. 피고의 주장에 관한 판단
(1) 주장 내용
원고의 피고에 대한 이 사건 용수료 등의 지급 청구는 아래 (가) 내지 (라)항에서 보는 바와 같은 이유에서 부당하다.
(가) 이 사건 각 용수계약은 아래 ① 내지 ③항과 같은 이유에서 원·피고 사이에 실질적인 의사 교섭을 거치지 아니하거나 또는 피고에게 불공정한 내용이 강요된 것이어서 무효이므로, 피고는 원고에 대하여 용수료 지급의무를 부담하지 아니한다.
① 이 사건 각 용수계약은 피고가 서울 시민에게 음용수 등을 공급하기 위하여 한강 유역 등의 유수를 취수할 수밖에 없는 상황에서 원고의 요구에 따라 사용계약량, 요금 등의 주요 계약 사항에 관한 피고의 실질적인 의사 관여 없이 계약 체결이 강요된 것이다.
② 이 사건 각 용수계약은 1989.경 1t당 5.94원이던 요금이 2005. 1.경 1t당 47.93원으로 무려 800% 가까이 인상됨으로써 일반 상품의 물가상승률과 비교할 수 없는 정도로 인상되어 폭리를 취하는 등의 불공정한 내용으로 되어 있다.
③ 이 사건 각 용수계약이 매년 갱신될 당시 연초에 원고 자신이 일방적으로 결정한 사용계약량 등이 기재된 ‘물사용승낙서’라는 문서를 피고에게 보냈을 뿐 피고의 의사 관여가 없었음에도 계약이 갱신된 것으로 처리되었다.
④ 따라서 이 사건 각 용수계약은 피고의 진정한 의사에 기하여 체결된 계약이 아니라 단지 원고가 한강 유역 등의 유수 공급 등에 관하여 내부적인 업무처리의 편의를 위하여 작성한 지침 등을 마치 원·피고 사이에 실질적인 의사 교섭을 거쳐 체결된 계약인 것처럼 의제한 것에 불과하다.
(나) 또한, 댐법 제35조의 규정 등에 의하여 피고의 원고에 대한 용수료 지급의무가 인정될 수 있는지 여부에 관하여 보더라도, 아래 ① 내지 ③항과 같은 이유에서 피고는 종래 한강 유역의 유수 사용에 관하여 각 취수장별로 하천점용허가를 받아 취수를 하여 왔던 이상 그에 기한 기득수리권 물량에 상관없이 원고에 대하여 용수료 지급의무를 부담하지 아니한다.
① 원고가 충주댐 등의 댐사용권자로서 댐 저수 이용자인 피고로부터 용수료를 지급받을 수 있는 근거가 되는 법률로는 댐법 및 공사법이 있고, 그 중 댐법이 공사법의 상위법 또는 특별법에 해당하여 공사법에 우선하여 적용된다 할 것인데, 댐법 제35조 제1항은 ‘댐사용권자 또는 댐사용권 설정예정자는 당해 댐의 저수를 사용하는 자로부터 사용료를 받을 수 있다. 다만, 댐건설 이전에 하천법 제33조의 규정에 의한 하천의 점용허가를 받아 하천의 물을 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다.’고 규정함으로써 문언 그대로 해석할 경우 피고는 충주댐 등이 건설되기 이전부터 한강 유역의 유수 사용에 관하여 하천점용허가를 받아 취수를 하여 왔으므로 그에 관한 기득수리권 물량에 상관없이 원고에 대하여 용수료 지급의무를 부담하지 아니한다.
② 댐법 제35조 제2항은 ‘ 댐법 제35조 제1항의 규정에 의한 사용료는 댐사용권자 또는 댐사용권 설정예정자가 댐법 제20조 제1항의 규정에 의하여 부담한 금액 또는 댐법 제33조의 규정에 의하여 납부한 금액의 범위 안에서 댐의 저수를 사용하는 자가 사용하는 수량 등을 고려하여 정하여야 한다.’고 규정하고 있으므로, 원고는 피고에게 댐법의 적용대상이 되는 충주댐의 건설비용 등을 초과하여 용수료를 부과할 수 없다 할 것인데, 충주댐의 건설비용 등이 5,551억 원 상당인 반면 원고가 충주댐의 사용자로서 피고 등으로부터 용수료 등의 명목으로 지급받은 금원이 이미 위 5,551억 원을 초과하고 있으므로, 피고는 원고에 대하여 용수료 지급의무를 부담하지 아니한다.
③ 서울 시민들은 서울 중심을 관통하는 한강 유역의 유수로부터 최소한의 ‘기준 갈수량’ 이상을 식수 등으로 사용하기 위하여 취수할 자연법상의 권리를 가지는 것인데, 피고는 서울 시민들의 위와 같은 자연권을 대신 행사하여 한강 유역에 각 취수장을 설치하고 그 유수를 취수하여 음용수 등을 공급할 공법상 의무를 부담하는 것이므로, 피고가 댐법의 적용대상인 충주댐 건설 이전부터 한강 유역에서 취수하여 서울 시민들에게 음용수 등으로 공급하였던 이상 원고에 대하여 용수료 지급의무를 부담하지 아니한다.
(다) 가사 피고가 원고에 대하여 용수료 지급의무를 부담한다 하더라도, 아래 ① 내지 ④항과 같은 이유에서 기득수리권 물량을 총량으로 인정하여 전체 취수장의 취수량을 합산한 물량에서 전체 취수장의 기득수리권 물량을 합산하여 공제한 잔여 물량에다 요금을 곱하는 방식에 의하여 용수료를 산정하여야 할 것인데, 피고가 원고에게 위와 같은 방식에 의하여 산정한 금원 중에서 이미 용수료로 지급한 금원 중 기득수리권 물량을 총량으로 인정할 경우 초과 지급한 것으로 계산되는 금원 일부를 상계한 나머지 금원 전부를 용수료 명목으로 지급하였으므로, 이로써 피고의 원고에 대한 용수료 지급의무는 존재하지 아니한다.
① 이 사건 각 용수계약이 각 취수장별로 개별적으로 체결되기는 하였으나 그 체결 경위 및 근거 법령 등의 내용을 보면 대물적인 계약이 아니라 대인적인 계약이라 할 것인바, 동일한 사용자인 피고가 한강 유역을 따라 다수의 취수장에서 취수하는 경우 사용자인 피고를 기준으로 삼아 합산하여 용수료를 부과하면서 기득수리권 물량 또한 총량으로 인정하기로 한 취지로 보아야 한다.
② 원고가 2001.경까지는 일부 취수장에서 발생한 잉여 기득수리권 물량을 다른 취수장의 기득수리권 물량으로 전환할 수 있도록 조정·변경하여 주었는데, 이로써 사실상 기득수리권을 총량으로 인정하여 용수료를 산정하기로 하는 것에 대하여 묵시적으로 동의한 것이다.
③ 1990. 1. 1. 당시 시행된 댐규정 제30조 제3항은 ‘물의 요금계산은 취수량을 기준으로 한다. 다만, 하천관리청 또는 구 특정다목적댐법 제36조의 규정에 의하여 댐수탁관리자로부터 인정받은 기득사용물량이 있을 경우에는 전체 취수량에서 이를 공제한 물의 양을 취수량으로 한다.’고 규정하고 있는데, 이로써 당시 기득수리권 물량을 총량으로 인정하여 용수료를 산정하기로 한 것이고 이에 대하여 이미 피고의 신뢰가 형성되어 있다.
④ 이 사건 각 용수계약은 그 실질상 급부행정의 영역에 해당한다 할 것이므로, 실질적 법치주의의 이념에 따라 서울 시민들이라는 공공의 이익을 실현하기 위하여 기득수리권 물량을 총량으로 인정하여 용수료 부담을 감경함으로써 서울 시민들의 수도요금 부담을 감경할 수 있도록 해석하여야 한다.
(라) 피고는 아래 ① 내지 ③항과 같은 이유로 원고에게 이 사건 각 취수장에서 취수한 물량 중 남한강 계열의 유수가 차지하는 비율인 36%에 해당하는 물량에 대하여만 용수료를 지급할 의무가 있다.
① 피고가 이 사건 각 용수계약에 기하여 원고에게 용수료 지급의무를 부담하는 경우 그 취수 대상은 원고가 사용권을 설정받아 관리하는 충주댐이 위치한 남한강 계열에서 한강 유역으로 유입되는 유수로 국한된다.
② 또한, 댐법이 시행되기 이전 시기에 다목적댐의 건설 및 관리 등에 관하여 규율하던 구 특정다목적댐법은 제정 당시 사용료 징수 등에 관한 규정을 두지 아니하다가 1982. 개정 당시 비로소 사용료 징수 규정을 신설하였는데, 이와 같은 관계 법령의 변천 내역 등을 보면 댐법 제35조에서 말하는 댐은 1982. 위와 같이 구 특정다목적댐법에 사용료 징수 규정이 신설된 이후에 건설된 댐에 국한된다 할 것이므로, 댐법 제35조 규정은 1986. 건설된 충주댐에는 적용될 수 있으나 1973. 10.경 건설된 소양강댐 등에는 적용될 수 없다.
③ 그런데 피고가 한강 유역에 설치된 이 사건 각 취수장에서 취수하는 유수에는 충주댐으로부터 공급되는 남한강 계열의 유수뿐만 아니라 소양강댐 등으로부터 공급되는 북한강 계열의 유수도 포함되어 있는바, 그 중 남한강 계열의 유수가 차지하는 비율은 36% 정도에 불과하다.
(2) 판 단
(가) 이 사건 각 용수계약이 원·피고 사이에 실질적인 의사 교섭을 거치지 아니하거나 또는 피고에게 불공정한 내용이 강요된 것으로서 무효라는 취지의 주장에 관한 판단
살피건대, 앞서 본 인정 사실에다 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 원고가 수자원을 종합적으로 개발·관리하기 위하여 설립된 공법인으로서 충주댐 등을 비롯한 다수의 다목적댐 등을 사용·관리하면서 피고뿐만이 아닌 기타 지방자치단체, 공공기관 등의 댐 저수 사용자들과 사이에 용수계약을 체결하고 이에 기하여 생활용수 등을 공급하여 왔고, 이에 관하여 댐법, 공사법 등의 관계 법령이 용수계약의 체결 강제, 사용료 결정 및 징수 등에 관한 명문의 규정을 두고 있으며, 국가 또한 관계부서를 통하여 지속적으로 원고의 위와 같은 다목적댐 등의 사용·관리 및 용수계약 체결 등이 생활용수 등의 공급 원활과 수질 개선 등의 공공복리 증진에 기여할 수 있도록 지도·감독하여 왔던 것으로 보이는 점, ② 댐법, 공사법 등의 관계 법령에 의하면, 원고가 댐 저수 사용에 따른 요금 또는 사용료의 산출방법, 징수절차 등에 관하여 미리 건설교통부장관의 승인을 받도록 규정하고 있는바, 이에 따라 원고가 이 사건 각 용수계약에 기한 용수료를 산정함에 있어 요금심의위원회의 심의를 거쳐 건설교통부장관의 승인을 받는 등의 법정 절차를 이행하였던 것으로 보이는 점 등을 참작하여 보면, 가사 피고 주장과 같이 이 사건 각 용수계약 체결 당시 사용계약량, 요금 등의 사항에 관하여 피고의 실질적인 의사 관여 없이 계약 체결이 이루어졌다거나 또는 용수료 산정의 기준이 되는 물 1t당 요금 단가가 일반 물가상승률을 초과하여 인상되었다 하더라도, 이와 같은 사정만으로는 이 사건 각 용수계약이 원·피고 실질적인 의사 교섭을 거치지 아니하거나 또는 피고에게 불공정한 내용이 강요된 것으로서 무효라고 단정하기 어렵다 할 것이므로(뿐만 아니라, 하천은 국가·지방자치단체 등의 행정주체에 의하여 직접 행정목적에 공용된 개개의 유체물을 말하는 공물, 그 중에서도 직접 일반 공중의 공동사용에 제공된 물건인 공공용물에 해당하고, 하천 유수를 취수하기 위한 하천점용허가 또는 용수계약 등은 공물관리권에 의하여 일반인에게는 허용되지 아니하는 특별한 공물사용의 권리를 특정인에게 설정하여 주는 것으로서 공물의 특허사용에 해당하는 것인데, 이와 같은 공물의 사용관계가 사법상 계약에 의하여 설정되는 경우 공익상의 특수성에 기하여 그 사용자는 계약내용의 설정에 대한 자유가 상당 부분 제한되어 법령·시설규칙 등에 의하여 사전에 전형적, 획일적으로 설정되어 있는 내용을 수락함에 그치는 것이 일반적이라 할 것인바, 이 사건 각 용수계약과 같이 원·피고 사이의 사법상 계약에 의하여 피고에게 공물인 한강 유수의 취수 등과 관련하여 특별한 사용권을 설정하여 준 경우에도 관계 법령 등이 정한 절차 및 기준에 의하여 용수계약이 체결되고 갱신되는 이상, 가사 피고 주장과 같이 계약 체결 및 계약내용 설정 등에 대한 피고의 의사 관여가 상당 부분 제한되는 사정이 있다 하더라도 이는 이 사건 각 용수계약의 공공적 특수성 등에 비추어 불가피한 제약이라고 봄이 상당하다.), 피고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(나) 댐법 제35조 규정 등에 의하더라도 피고의 원고에 대한 용수료 지급의무가 인정되지 아니한다는 취지의 주장에 관한 판단
살피건대, 댐법은 제35조 제1항에서 “댐사용권자 또는 댐사용권 설정예정자는 당해 댐의 저수를 사용하는 자로부터 사용료를 받을 수 있다. 다만, 댐건설 이전에 하천법 제33조의 규정에 의한 하천의 점용허가를 받아 하천의 물을 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다.”라고, 제35조 제2항에서 “ 댐법 제35조 제1항의 규정에 의한 사용료는 댐사용권자 또는 댐사용권 설정예정자가 댐법 제20조 제1항의 규정에 의하여 부담한 금액 또는 댐법 제33조의 규정에 의하여 납부한 금액의 범위 안에서 댐의 저수를 사용하는 자가 사용하는 수량 등을 고려하여 정하여야 한다.”라고 각 규정하고 있는 사실은 앞서 본 바와 같으나, 한편 을 16, 19, 23호증의 각 기재 및 을 18, 32호증의 각 기재 및 형상에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 우리나라의 기후 조건 및 강우의 특성 등에 기하여 계절별 및 지역별로 편중하여 강우가 이루어짐에 따라 하천 유수 등을 자연 상태로 방치할 경우 홍수 등으로 수재가 발생하거나 또는 가뭄으로 생활용수 및 공업용수 등의 부족이 심화될 위험이 상존하고 있어 안정적인 물 공급이 매우 중요하다 할 것인데, 원고 등이 충주댐 등의 다목적댐을 건설·관리하면서 댐에 저수된 수량의 배출량을 조절하여 한강 유역 등에 일정한 물량의 유수를 공급하고, 이에 기하여 피고가 단순히 자연적인 강수로 인한 기존의 유수 물량뿐만 아니라 위와 같이 댐 건설·관리 등으로 인하여 추가로 공급되는 유수 물량까지도 취수함으로써 서울 시민들에게 안정적으로 음용수 등을 공급할 수 있게 된 것이므로, 기존 유수 물량에 근거한 기득수리권 물량을 초과하여 취수하는 부분에 관하여는 피고가 용수료를 지급할 의무를 부담하는 것이 댐법 등이 상정하고 있는 수익자 부담의 원칙에 부합한다고 보이는 점(또한, 기득수리권 물량을 초과하여 취수하는 부분에 관하여는 피고가 주장하는 최소한의 ‘기준 갈수량’이라는 자연법상의 권리가 인정될 여지가 없다고 할 것이다.), ② 이에 따라, 댐법은 각종 댐건설과 관련한 건설비용 등을 당해 댐의 저수를 사용하는 수익자 등이 부담하도록 하되, 다만 댐건설 이전에 하천점용허가를 받아 취수하던 자의 기득수리권 물량을 무상으로 공급하도록 함으로써 수익자 부담의 원칙과 기득권자 신뢰 보호의 원칙을 조화하기 위한 취지로 제35조 제1항 단서를 규정한 것으로 보이는 점, ③ 한편, 댐을 건설하고 관리하기 위해서는 건설비용 이외에도 운영·관리를 위한 제반 비용이 소요되고, 그로 인한 추가 비용 또한 당해 댐의 저수를 사용하는 수익자에게 부담지울 필요가 있다 할 것인데, 이에 관하여 공사법 제16조 제1항은 “원고는 수자원개발시설이나 수도시설에 의하여 공급되는 물·수자원 개발시설이나 그 수면 또는 하수종말 처리시설을 사용하는 자로부터 당해 시설의 건설 및 운영·관리에 필요한 비용을 참작하여 그가 사용하는 물의 양 또는 시설이나 그 수면의 사용정도와 배출된 하수의 양과 오염도에 따라 요금 또는 사용료를 징수할 수 있다.”고 규정하고 있는 점(댐법과 공사법의 입법 목적 및 규율대상 등의 제반 사정에 비추어 보면, 댐법이 공사법의 상위법 또는 특별법으로 공사법에 우선하여 적용된다기보다는 오히려 양법이 상호 보완적으로 댐 건설·관리 등에 관한 사항을 규율하고 있다 할 것이고, 댐규정 제1조 또한 “이 규정은 댐법 제35조 및 공사법 제15조의 규정에 의하여 원고가 댐용수의 사용계약, 요금징수절차, 기타 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.”고 규정함으로써 양법이 상호 보완적인 관계에 있다는 것을 전제하고 있다.), ④ 대규모 치수사업이 요구되지 아니하는 소규모 하천에 대하여 관개용수리권 등의 관습상 사용권이 인정될 수 있는지는 별론으로 하더라도 이 사건 각 용수계약과 같이 한강이라는 대규모 하천의 유수를 취수하기 위하여는 공물의 특허사용에 해당하는 하천점용허가를 받거나 용수계약 등을 체결하여 특별히 공물사용권을 설정받는 것이 요구된다는 사정 및 다목적댐을 건설·관리함으로써 계절별 및 지역별로 균일하지 못한 강우량에 따라 편중된 물 자원을 연중 일정하게 공급하여 서울과 같은 대도시 주민들의 물 수요를 충족시킬 수 있으므로 그로 인한 각종 비용 또한 수익자에게 부담시키는 것이 불가피한 사정 등은 앞서 본 바와 같고, 이와 달리 종래 자연적으로 형성된 하천 유수를 별다른 시설 없이 취수하던 것을 전제로 하여 자연권으로서의 취수권을 주장하는 것은 위와 같은 물 자원의 합리적 이용과 대규모 치수사업의 필요성 및 그로 인한 비용 분담의 일반 원칙에 반하는 것으로 보이는 점 등을 참작하여 보면, 댐법 제35조 규정 등은 종래 하천점용허가를 받아 취수하던 자가 기득수리권 물량에 대하여는 무상으로 취수할 수 있되, 이를 초과하여 취수하는 수량에 대하여는 댐건설비용 및 그에 관한 운영·관리에 소요되는 제반 비용 등의 범위 안에서 초과 취수량 등의 여러 사항을 참작하여 용수료를 지급받을 수 있도록 규정한 것이라고 봄이 상당하다 할 것이므로, 이와 다른 전제에 선 피고의 이 부분 주장도 이유 없다.
(다) 기득수리권 물량을 총량으로 인정하여 용수료를 산정하여야 한다는 취지의 주장에 관한 판단
살피건대, 피고 주장과 같이 비록 이 사건 각 용수계약이 취수장별로 각각의 기득수리권 물량이 정해진 것을 전제로 하여 개별적으로 체결되기는 하였으나 그 용수료를 산정함에 있어 기득수리권 물량을 총량으로 인정하여 전체 취수장의 취수량을 합산한 물량에서 전체 취수장의 기득수리권 물량을 합산하여 공제한 후 이를 잔여 물량으로 하여 요금을 곱하는 방식에 의하여야 한다는 점에 부합하는 듯한 갑 5, 6, 8, 10, 11호증, 을 9호증의 각 일부 기재는 피고의 일방적인 주장 등인 점에 비추어 이를 믿기 어렵고, 달리 피고의 위 주장 사실을 인정할 증거가 없다.
오히려, 위 1.항에서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 피고가 1970.경 구의 취수장에서 하천점용허가를 받은 것을 위시하여 이후 한강 유역의 유수 사용과 관련하여 각 취수장별로 점용위치 등만이 아니라 기득수리권 물량까지 특정하여 하천점용허가 및 변경승인을 받아 그에 기하여 한강 유수를 취수하여 오다가 1988.경부터 원고와 사이에 이 사건 각 용수계약을 체결한 것임은 앞서 본 바와 같으므로, 이로써 이 사건 각 용수계약 체결 이전부터 일관하여 한강 유역의 각 취수장별로 피고의 한강 유수 취수 및 기득수리권 물량 인정 등에 관한 제반 사항이 관리되어 왔다고 보이는 점, ② 이에 대하여 피고는, 피고가 서울 시민들이 한강의 연안 거주자로서 가지는 음용수 이용권을 총체적으로 위임받아 행사하는 것일 뿐이어서 그에 기한 기득수리권 물량 인정 여부는 하천의 유지, 관리 등에 입법 목적이 있는 하천법상의 하천점용허가와 본질적으로 차원을 달리하는 것이고, 또한 하천법 자체는 기득수리권 물량에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않음에도 국가가 피고에게 하천법에 기하여 한강 유수 사용에 관하여 하천점용허가를 하면서 특별한 근거 없이 각 취수장별로 점용위치, 기득수리권 등을 부관에 표시한 것이므로 이는 편의적 조치이거나 불필요한 규제 또는 행정권의 남용에 해당할 뿐이므로, 이와 같이 각 취수장별로 하천점용허가를 받을 당시 기득수리권 물량도 각각 특정되었다는 사정만으로는 기득수리권 물량이 각 취수장별로 고정된 것이라고 볼 수 없다고 주장하나, 한강과 같은 대규모 하천의 유수 사용에 관하여 하천점용허가를 받는 경우 이는 공물의 특허사용에 해당함은 앞서 본 바와 같은바, 이는 당해 공물의 보존, 그 일반사용이나 기타 공익에 많은 영향을 미치는 것이어서 당해 사용행위의 공익성 여부, 출원자의 자격이나 적격성, 그러한 특허사용이 일반 공중에 미치는 영향 등을 구체적으로 판단하여 결정되어야 필요가 크다는 점에서 그 행정청에 구체적 사정에 따라 가장 적합한 판단을 할 수 있는 재량권이 인정되어야 하는 것이므로, 특별한 사정이 없는 한, 국가가 피고에게 한강 유수의 사용과 관련하여 각 취수장별로 점용위치 등만 아니라 기득수리권 물량까지 특정하여 하천점용허가를 하고 그에 기하여 한강 유역의 물 자원을 관리한 것이 편의적 조치이거나 불필요한 규제 또는 행정권의 남용에 해당하는 것으로서 부당하다고 할 수 없는 점, ③ 또한, 피고가 위와 같이 각 취수장별로 부여받은 하천점용허가 및 변경승인 등에 기하여 한강 유수를 취수하다가 1988.경부터 원고와 사이에 이 사건 각 용수계약을 체결하면서 위 하천점용허가 및 변경승인 등을 받을 당시 인정받은 기득수리권 물량을 기준으로 각 취수장별 기득수리권 물량을 정하였던 사정 등에 비추어 볼 때, 이 사건 각 용수계약에는 각 취수장별로 규율한다는 의미에서 대물적인 계약으로서의 성격이 포함되어 있는 것을 부인할 수 없는 점, ④ 반면, 피고가 2004. 2.경 원고에 대하여 기득수리권 물량을 총량으로 인정하여 용수료를 산정하여야 한다면서 이의를 제기하기는 하였으나, 1988. 12. 30. 최초로 원고와 사이에 용수계약을 체결한 이래 2004. 2.경까지 약 15년 남짓한 기간 동안 잉여 기득수리권의 전환을 요구한 적이 있었을 뿐 기득수리권 물량을 총량으로 인정하여 용수료를 산정하여야 한다는 취지로 이의를 제기한 사정이 엿보이지 아니하는 점(게다가 피고 주장에 의하더라도, 원고가 피고의 잉여 기득수리권 물량 전환 요구를 거절한 2001.경부터 2004. 3.경까지 3년 남짓한 기간 동안, 피고가 원고에게 특별한 이의 없이 종전과 같이 각 취수장별로 기득수리권 물량을 공제하는 방식에 의하여 산정한 금액 상당을 용수료 명목으로 지급하였던 것으로 보인다.), ⑤ 비록 원고가 이 사건 각 용수계약이 체결된 이후 2000.경까지 수회에 걸쳐서 일부 취수장의 폐쇄 등으로 인하여 잉여 기득수리권 물량이 발생한 경우 피고와의 합의를 거쳐 다른 취수장의 용수료 산정에 이와 같은 사정을 참작함으로써 용수료 일부를 감면하여 준 적이 있음은 앞서 본 바와 같으나, 이는 원고가 피고의 요청에 따라 피고의 용수료 부담을 경감하여 주기 위한 공익적 조치로서 행한 것일 뿐 나아가 이와 같은 조치가 원고에게 잉여 기득수리권 물량을 전환하여 줄 의무가 있다거나 또는 원·피고 사이에 기득수리권 물량을 총량으로 인정하여 용수료를 산정하기로 하는 약정이 있었음을 전제로 한 것이라고 볼 수는 없는 점, ⑥ 또한, 1990. 1. 1. 당시 시행된 댐규정 제30조 제3항이 “물의 요금계산은 취수량을 기준으로 한다. 다만, 하천관리청 또는 구 특정다목적댐법 제36조의 규정에 의하여 댐수탁관리자로부터 인정받은 기득사용물량이 있을 경우에는 전체 취수량에서 이를 공제한 물의 양을 취수량으로 한다.”고 규정하고 있었으나, 댐규정의 연혁 및 관련 규정 변경 내역 등에 비추어 볼 때 위와 같은 단서 규정 내용만으로는 당시 기득수리권 물량을 총량으로 인정하여 용수료를 산정하여야 한다는 취지로 규정한 것이라고 단정하기 어려운 점 등을 참작하여 보면, 이 사건 각 용수계약 체결 당시 각 취수장별로 취수한 물의 총량에서 각 취수장별로 정하여진 기득수리권 물량을 공제한 잔여 물량에 단가를 곱하는 방식에 의하여 용수료를 산정하기로 하였으나, 일부 취수장의 폐쇄 등으로 인하여 잉여 기득수리권 물량이 발생할 경우 원·피고 사이의 합의를 거쳐 다른 취수장의 용수료 산정에 이와 같은 사정을 참작함으로써 용수료 일부를 감면하여 준 적이 있었을 뿐이라고 봄이 상당하므로, 이와 다른 전제에 선 피고의 이 부분 주장도 이유 없다.
(라) 피고가 이 사건 각 취수장에서 취수한 물량 중 남한강 계열의 유수가 차지하는 부분에 대하여만 용수료 지급의무가 인정된다는 취지의 주장에 관한 판단
살피건대, 피고 주장과 같이 이 사건 각 용수계약 체결 당시 피고가 원고에게 용수료 지급 의무를 부담하는 취수 대상을 피고가 한강 유역에서 취수하는 유수 중 충주댐이 위치한 남한강 계열에서 한강 유역으로 유입되는 유수만으로 한정하기로 하였다는 점을 인정할 아무런 증거가 없다.
오히려, 소양강댐이 댐법의 전신인 구 특정다목적댐법에 기하여 건설된 사실, 원고가 소양강댐의 사용권자로서 이를 관리하고 있는 사실 등은 당사자 사이에 다툼이 없는데, 댐법 부칙 제6조는 “댐법 시행 당시 구 특정다목적댐법에 의하여 건설된 다목적댐은 댐법에 의하여 건설된 다목적댐으로 본다.”라고 규정하고 있음은 앞서 본 바와 같은바, 이로써 소양강댐 또한 댐법의 적용을 받는 것임이 명백하고, 댐법 제35조에 의할 때 원고가 자신이 사용권자로서 관리하는 소양강댐 등이 위치한 북한강 계열에서 한강 유역으로 유입되는 유수를 취수하는 것에 관하여도 피고로부터 사용료를 받을 수 있다 할 것이므로, 이와 다른 전제에 선 피고의 이 부분 주장도 이유 없다.
3. 결 론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 허용석(재판장) 오명희 이종록