【원고, 피상고인】
주식회사 소야 (소송대리인 변호사 채영수)
【피고, 상고인】
화성시장 (소송대리인 법무법인 다산 담당변호사 김칠준외 1인)
【원심판결】
서울고법 2003. 3. 28. 선고 2001누18970 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
【이 유】
1. 상고이유 제1점에 대하여
공업배치 및 공장설립에 관한 법률(이하 ‘법’이라고만 한다) 제17조 제1항 제3호, 법 시행령(이하 ‘시행령’이라고만 한다) 제21조 제2항 제2호는, 시장·군수 또는 구청장은 법 제16조 제1항 내지 제3항의 규정에 의하여 등록된 공장을 공장 외의 용도로 활용하는 경우 공장의 등록을 취소할 수 있고, 다만 당해 공장과 관련된 산업의 용도나 당해 공장을 운영함에 있어서 필요한 용도로 활용할 것과 당해 공장의 제조활동에 현저하게 지장을 초래하지 아니할 것이라는 요건을 갖추고 공장의 일부를 다른 용도로 활용하는 경우를 제외한다고 규정하고 있고, 법 제2조 제1호, 시행령 제2조 제1항은 ‘공장’이라 함은 건축물 또는 공작물, 물품제조공정을 형성하는 기계·장치 등 제조시설과 그 부대시설을 갖추고 통계법 제17조의 규정에 의하여 통계청장이 고시하는 표준산업분류에 의한 제조업을 영위하기 위한 사업장을 말한다고 규정하고 있는바, 위 각 규정의 취지를 종합하면, 법에 의하여 등록된 공장을 통계청장이 고시하는 표준산업분류에 의한 제조업 외의 용도로 활용하는 때에는, ① 당해 공장과 관련된 산업의 용도로 활용하는 것도 아니고 당해 공장을 운영함에 있어서 필요한 용도로 활용하는 것도 아닌 경우, ② 당해 공장의 제조활동에 현저하게 지장을 초래하는 경우, ③ 위 제조업 외의 용도로 활용하는 부분이 공장의 일부가 아닌 경우 중 어느 한 가지에 해당하면 시장 등은 공장의 등록을 취소할 수 있다고 할 것이다.
원심이 적법하게 확정한 사실과 기록에 의하면, 원고는 주식회사 한국파마, 삼진제약 주식회사, 대원제약 주식회사, 광명약품 주식회사, 주식회사 온누리네추럴웨이의 5개사가 중소기업진흥 및 제품구매촉진에 관한 법률에 의한 협동화사업추진을 위하여 설립한 회사로서, 1999. 2. 18. 중소기업진흥공단 경기지역본부로부터 사업명을 방사선조사사업(멸균)으로 한 협동화사업실천계획승인을 얻고, 같은 공단으로부터 총 30억 6,000여만 원을 중소기업진흥기금 명목으로 지원받은 사실, 원고는 같은 해 4. 27. 피고에게 지방공업단지인 ○○제약공단 내에 위치하고 있는 경기 화성군 (주소 생략) 지상에 업종을 ‘의약제 제품 제조업’으로 한 이 사건 공장의 설립승인을 신청하였고, 같은 해 5. 4. 피고로부터 그 승인을 얻은 사실, 원고가 2000. 1. 12.경 피고에게 기존의 업종에 ‘생약제조업(한의약품)’을 추가한 공장설립(변경)승인신청을 하였고, 같은 해 1. 19. 피고로부터 그 승인을 얻은 사실, 원고가 같은 해 2. 26. 공장설립완료신고를 하자 피고는 같은 해 3. 6. 법 제16조의 규정에 의하여 업종을 ‘의약용 약제품 제조업’과 ‘한의약 조제품 제조업’으로 한 이 사건 공장등록을 한 사실, 원고는 같은 해 3. 13. 식품의약품안전청장으로부터 의약품 제조업 허가를 얻었고, 같은 해 4. 14. 과학기술부장관으로부터 방사성 동위원소 사용허가를 얻었는데, 위 방사성 동위원소의 사용목적은 의료용기, 용구, 건강보조식품, 의약품, 농축산물, 병원적출물 등의 살균이고, 그 사용조건은 한국원자력기술안전원으로부터 방사성 동위원소의 사용시설에 대한 시설검사합격을 받을 것이었던 사실, 그 후 원고는 같은 해 5. 29. 협동화사업 내용을 당초 방사선멸균사업에서 의약품 제조업 및 방사선멸균사업을 병행하는 것으로 변경하고, 같은 해 6. 초순경 중소기업진흥공단에 한방제제를 제조하는 의약품 제조업체를 설립하되 그 멸균공정은 감마선조사 멸균설비를 이용한다는 내용으로 협동화사업실천계획 변경승인신청을 하였으며, 그 무렵 그 변경승인을 얻은 사실, 원고는 같은 해 7. 6. 위 방사성 동위원소 사용허가에 근거하여 이 사건 공장에 방사성 동위원소의 사용시설인 이 사건 감마선조사 멸균설비를 설치한 사실, 이 사건 감마선조사 멸균설비는 그 유지·보수를 위하여 주간, 월간, 분기, 반기, 연간 별로 점검·관리하여야 할 여러 가지 사항이 있는데, 원고는 위 점검·관리를 위하여 시설검사합격 통지를 받지 아니한 상태에서 같은 해 7. 14.부터 같은 해 10. 9.까지 사이에 이 사건 감마선조사 멸균설비를 시험가동하여 무기물칼슘, 물엿, 제약원료, 골판지, 재떨이, 유리창, 장미꽃, 인삼가루, 안약용기 등에 대하여 감마선조사를 한 사실, 통계청고시 제2000-1호 한국표준산업분류는 생산단위(사업체단위, 기업체단위)가 주로 수행하는 산업활동을 그 유사성에 따라 체계적으로 유형화한 것이고, 위 고시의 생산단위의 산업활동은 그 생산단위가 수행하는 주된 산업활동(판매 또는 제공되는 재화 및 서비스)의 종류에 따라 결정되는 것인 사실, 피고는 같은 해 8. 28. 이 사건 공장등록을 취소하는 이 사건 처분을 하면서 그 처분사유 중의 하나로 “원고가 설치한 이 사건 감마선조사 멸균설비는 중소기업진흥공단으로부터 협동화사업실천계획승인을 얻은 방사선조사사업(멸균) 즉 멸균서비스업 사업행위를 위한 설비에 해당하여 이 사건 공장을 법 및 시행령 소정의 공장 외의 용도로 활용한 경우에 해당한다.”는 것을 든 사실 등을 알 수 있다.
위와 같은 사실관계에 의하면, 원고가 이 사건 공장의 등록된 업종인 ‘의약용 약제품 제조업’이나 ‘한의약 조제품 제조업’을 주된 산업활동으로 하면서 이 사건 감마선조사 멸균설비를 그 멸균공정에 사용하는 경우에는 위 멸균설비를 포함한 이 사건 공장을 제조업의 용도로 활용하는 것이라 할 것이므로, 원고가 이 사건 공장에 감마선조사 멸균설비를 설치한 것만으로는 이 사건 공장을 공장 외의 용도에 활용하였다고 보기 어렵고, 또한 원고가 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분을 전후하여 약 3개월의 기간 동안 이 사건 감마선조사 멸균설비를 사용하여 농산물이나 비식료품 등에 대하여 감마선조사를 하였다고 하더라도 이는 멸균설비의 점검·관리를 위하여 필요한 최소한도의 시험가동을 한 정도에 불과하여 멸균서비스업을 행하였다고 볼 수 없으므로, 이 사건 감마선조사 멸균설비의 위와 같은 사용행위가 이 사건 공장을 공장 외의 용도에 활용한 경우에 해당한다고 보기도 어려우며, 그 밖에 원고가 이 사건 처분일인 2000. 8. 28. 당시까지 이 사건 공장을 공장 외의 용도로 활용하였다는 자료를 찾아볼 수도 없다.
따라서 원고가 이 사건 공장을 공장 외의 용도로 활용하였다는 사유를 들어 이 사건 처분을 한 것은 위법하다고 할 것인바, 원심의 이유설시는 다소 미흡하지만 위 처분사유가 위법하다고 본 결론은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 채증법칙을 위반하여 사실을 오인하거나 공장등록취소에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다.
2. 상고이유 제2점에 대하여
기록상 인정되는 바와 같이 피고가 이 사건 공증각서의 내용을 공장설립승인이나 공장등록의 조건으로 붙이지 않은 이상, 이 사건 공증각서의 내용이 이 사건 공장등록의 부관으로서 조건에 해당한다고 볼 수 없다 할 것이다.
그런데 피고가 이 사건 처분사유 중의 하나로 “이 사건 공증각서의 내용을 위반한 것은 이 사건 공장등록에 붙인 조건을 위반한 경우에 해당한다.”는 것을 든 것은 이 사건 공증각서의 내용이 이 사건 공장등록의 부관으로서 조건에 해당함을 전제로 한 것이므로 위 처분사유는 위법하다고 할 것인바, 같은 취지의 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 조건이나 부관에 관한 법리를 오해한 위법 등이 있다고 할 수 없다.
3. 상고이유 제3점에 대하여
원심은, 수익적 행정처분을 취소하거나 중지시키는 경우와 같은 침해적 행정행위를 하는 경우에는 이미 부여된 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로 법률에 의하여 규정된 사유에 따라 행하여져야 한다고 전제한 다음, 이 사건 처분사유 중 하나인 “원고는 중소기업진흥공단 경기지역본부로부터 사업내용상 업종을 방사선 조사사업(멸균)으로 하여 1999. 2. 18. 협동화사업실천계획승인을 득한바, 사업내용상 업종인 ‘방사선조사멸균사업’은 통계청의 산업분류상 서비스 업종에 해당함에도, 1999. 4. 27. 피고에게 공장설립승인 신청시에는 업종을 ‘의약제 제품 제조업’으로 신청한 행위는 행정청에 대한 사위, 부정한 행위로서 동 공장설립승인 및 공장등록에 대한 원고의 권리는 보호할 가치가 없다.”는 사유는 법률에 공장등록의 취소사유로 규정되어 있지 않으므로 이를 독립한 처분사유로 인정할 수 없고, 따라서 원고가 피고에게 사위 기타 부정한 행위를 하였음을 이유로 한 위 처분사유는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 위법하다고 판단하였다.
그러나 행정행위를 한 처분청은 그 행위에 하자가 있는 경우에는 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 이를 취소할 수 있고, 다만 수익적 행정처분을 취소할 때에는 이를 취소하여야 할 공익상의 필요와 그 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 비교·교량한 후 공익상의 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있으며, 나아가 수익적 행정처분의 하자가 당사자의 사실은폐나 기타 사위의 방법에 의한 신청행위에 기인한 것이라면 당사자는 처분에 의한 이익이 위법하게 취득되었음을 알아 취소가능성도 예상하고 있었다 할 것이므로, 그 자신이 처분에 관한 신뢰이익을 원용할 수 없음은 물론 행정청이 이를 고려하지 아니하였다고 하여도 재량권의 남용이 되지 않는다고 할 것이다( 대법원 1986. 2. 25. 선고 85누664 판결, 1991. 8. 23. 선고 90누7760 판결, 2002. 2. 5. 선고 2001두5286 판결 등 참조).
그런데 기록에 의하면, 원고의 이 사건 공장의 등록신청은 법과 시행령 등 관련 법령이 규정하고 있는 공장등록의 요건을 모두 갖추고 있는 것으로 보이므로, 원고에게 이 사건 공장을 공장의 용도뿐만 아니라 공장 외의 용도로도 활용할 내심의 의사가 있었다고 하더라도 그와 같은 사유만으로는 이 사건 공장등록이 하자 있는 행정행위로서 취소사유가 있다고 할 수 없고, 다만 위와 같은 내심의 의사가 현실화되어 원고가 공장을 공장 외의 용도로 실제로 활용하는 경우 법과 시행령이 규정하고 있는 공장등록취소사유가 될 수 있을 뿐이므로, 이 사건 공장등록이 하자 있는 행정행위로서 취소할 수 있음을 전제로 한 위 처분사유는 결국 위법하다고 할 것이다.
원심의 이유설시는 일부 적절하지 아니한 점이 있지만 피고가 위 처분사유를 들어 이 사건 처분을 한 것이 위법하다고 본 판단은 결과적으로 정당하여 원심의 위와 같은 잘못은 판결의 결과에 영향이 없으므로, 이 부분 상고이유의 주장도 받아들일 수 없다.
4. 결 론
그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김지형(재판장) 강신욱 고현철(주심) 양승태