【원고,상고인】
이정옥 (소송대리인 법무법인 율촌 담당변호사 우창록 외 7인)
【피고,피상고인】
남양주시장
【원심판결】
서울고법 1997. 4. 2. 선고 96구1568 판결
【주문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이유】
상고이유를 본다.
1. 원심판결 이유에 의하여 인정되는 이 사건 처분의 경위 및 원심의 판단은 아래와 같다.
가. 처분의 경위
원고가 성장관리지역인 남양주시 진접읍 팔야리 442 외 10필지 16,227㎡(이하 '이 사건 공장신청지'라고 한다) 지상에 레미콘 공장을 신설하기 위하여 구 공업배치및공장설립에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5091호로 개정되기 전의 것, 이하 '공업배치법'이라고 한다) 제20조 제2항에 의하여 공장신설 허가신청서를 제출한 데 대하여, 피고는 ① 이 사건 공장신청지가 국도(47번 국도)상 버스정차대 인접지역으로 도로점용이 불가능하며, 공장 진출입을 위한 평면교차로 및 좌회전 대기차선의 설치가 불가능하고, ② 공장신설로 농업용수 및 식수원의 부족이 예상되고 소음 및 분진으로 인한 주민 피해가 우려되어 지역주민의 의견을 수렴한 결과 그들이 공장설립에 반대하고 있다는 이유로 공업배치법 제8조, 상공자원부(지금의 산업자원부)장관이 정한 공장입지기준고시(상공자원부고시 제1994-139호, 이하 '산업자원부고시'라고 한다) 제5조, 피고가 정한 레미콘공장설립처리기준고시(남양주시고시 제1995-40호, 이하 '남양주시고시'라고 한다)에 따라 원고의 허가신청서를 반려하는 이 사건 처분을 하였다.
나. 원심의 판단
원심은 피고의 불허사유 중 첫째 사유에 대하여는, 47번 국도의 확포장공사가 마무리된 후 신호등과 좌회전 대기차선을 설치하고 횡단보도의 위치를 변경하면 도로교통상 아무런 장애가 없으며, 레미콘 공장의 진입로인 교량은 47번 국도가 아닌 국도 우측의 하천에 설치하는 것이라서 도로점용 문제가 생기지 않으므로 신청 반려사유가 될 수 없다고 판단하는 한편, 불허사유 중 둘째 사유에 대하여는, 피고로서는 남양주시고시에서 정한 바대로 주민 동의를 받는 절차를 거침으로써 지역주민들의 쾌적한 환경권을 보장할 의무가 있다고 전제하고, 진접읍장이 의견 수렴과정에서 이 사건 공장신청지 인근 주민들뿐 아니라 멀리 떨어진 주민들의 의견까지 포함하여 반대의견이 많다는 이유로 부동의한 것은 절차상 문제가 있으나, 이 사건 공장신청지 인근 마을의 주민들만을 놓고 보아도 의견을 밝힌 주민의 과반수가 공장신설을 반대하고 있어 공장신설에 부동의하는 결과에 이르므로, 결국 피고가 공장신설에 직접 이해관계가 있는 인근 주민들 대다수가 이를 반대한다는 이유로 원고의 공장신설 허가신청을 반려한 것은 적법하다고 판단하였다.
2. 상고이유 제3점에 대하여
원고는 상고이유에서, 공장설립 허가신청서가 공업배치법 소정의 신고로서 형식적 요건을 갖춘 이상 피고는 일단 이를 수리하여야 하고 신청서 자체를 반려할 수는 없는데, 이를 반려한 이 사건 처분을 적법하다고 판단한 원심판결에는 공장설립신고의 법리를 오해한 위법이 있다고 주장하나, 이는 원심에서 주장하지 아니하다가 상고심에 이르러서야 비로소 주장하는 새로운 사실로서 적법한 상고이유가 될 수 없을 뿐만 아니라, 공업배치법 제20조 제2항의 공장설립허가와 같은 법 제13조 제1항의 공장설립신고는 그 적용대상과 요건을 달리 하고 있으므로 시·군·구청장은 공장설립 허가신청서가 공장설립 신고서의 형식요건을 갖추고 있다고 하여 공장설립 허가신청서의 수리 자체를 거부할 수 없는 것은 아니고, 같은 법 제20조 제1항의 규정에 정한 요건에 따라 공장설립허가 여부를 결정할 수 있을 따름이다. 이 점을 다투는 상고이유는 받아들일 수 없다.
3. 상고이유 제1, 2점에 대하여
법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않은 관계로 수임 행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우에는, 그 행정규칙이 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 않는 한, 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가지는 것이므로(대법원 1995. 5. 23. 선고 94도2502 판결 등 참조), 위에서 본 산업자원부고시가 공업배치법 제8조의 규정에 따라 공장입지의 기준을 구체적으로 정하여 '오염물질 배출공장이 인근 주민 또는 농경지에 현저한 위해를 가할 우려가 있을 때' 그 입지를 제한할 수 있다고 고시한 것은 법규명령으로서 효력을 가진다고 보아야 할 것이나, 남양주시고시에서 한 걸음 더 나아가, 산업자원부고시에서 정한 기준인 위해의 유무에 불구하고 그 기준보다 더 엄격하게 요건을 추가하여, 주민들의 동의를 얻도록 규정한 것은 법령의 규정을 보충하는 효력이 있는 것이 아니라서 일반 국민과 법원을 기속할 수 없고, 따라서 인근 주민 또는 농경지에 현저한 위해가 있다고 볼 사정이 없는 한, 주민들이 반대한다는 사정만으로 레미콘 공장의 설립허가신청을 반려할 수는 없다고 할 것이다.
그렇다면 원심으로서는 이 사건 레미콘 공장이 신설됨으로써 과연 농업용수 및 식수가 부족하게 되고, 소음 및 분진이 어느 정도 발생하는지, 또 농경지에 현저한 위해가 발생할 우려가 있는지 여부 등을 심리하여 인근 주민들의 반대가 합리적인 이유가 있는지 여부를 판단하였어야 하는데도, 이에 이르지 아니한 채 인근 주민들이 반대한다는 이유만으로 원고의 공장신설 허가신청서를 반려한 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였으니, 원심판결에는 공장설립 허가에 따른 법리오해, 심리미진 등의 위법이 있고, 이 점을 다투는 상고이유의 주장은 이유 있다.
4. 그러므로 원심판결을 파기하여 사건을 원심 법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이돈희(재판장) 지창권 송진훈(주심) 변재승