【원고,피상고인】
대한건축사협회 서울특별시건축사회 외 12인 (소송대리인 변호사 이재후 외 1인)
【피고,상고인】
공정거래위원회 (소송대리인 법무법인 태평양 담당변호사 도건철 외 2인)
【원심판결】
서울고법 2000. 1. 27. 선고 98누12620 판결
【주문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 피고의 부담으로 한다.
【이유】
상고이유를 본다.
1. 독점규제및공정거래에관한법률(1999. 2. 5. 법률 제5813호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 한다) 제6조, 제17조, 제22조, 제24조의2, 제28조, 제31조의2, 제34조의2 등 각 규정을 종합하여 보면, 공정거래위원회는 법 위반행위에 대하여 과징금을 부과할 것인지 여부와 만일 과징금을 부과한다면 일정한 범위 안에서 과징금의 부과액수를 얼마로 정할 것인지에 관하여 재량을 가지고 있다 할 것이므로, 공정거래위원회의 법 위반행위자에 대한 과징금 부과처분은 재량행위라 할 것이고, 한편, 법 제55조의3 제1항은 공정거래위원회가 법의 규정에 의한 과징금을 부과함에 있어서는 ① 위반행위의 내용 및 정도, ② 위반행위의 기간 및 회수, ③ 위반행위로 인해 취득한 이익의 규모 등을 참작하도록 하고 있으며, 그 제3항은 과징금의 부과에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있으나, 법 시행령(1999. 3. 31. 대통령령 제16221호로 개정되기 전의 것)은 그 부과기준에 대하여는 규정하고 있지 아니한 데, 피고는 법에서 정한 과징금의 구체적인 부과액수의 산정을 위하여 내부적으로 '과징금산정방법및부과지침'(이하 '지침'이라 한다)을 제정하여 시행하고 있으므로, 위 지침이 비록 피고 내부의 사무처리준칙에 불과한 것이라고 하더라도 이는 법에서 정한 금액의 범위 내에서 적정한 과징금 선정기준을 마련하기 위하여 제정된 것임에 비추어 피고로서는 과징금액을 산출함에 있어서 위 지침상의 기준 및 법에서 정한 참작사유를 고려한 적절한 액수로 정하여야 할 것이고, 이러한 과징금 부과의 재량행사에 있어서 사실오인, 비례·평등의 원칙위배, 당해 행위의 목적위반이나 동기의 부정 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈·남용으로서 위법하다 할 것이다.
2. 원심판결 이유에 의하면, 원심은, 건축사법 제31조의 규정에 의하여 설립된 특별법인인 대한건축사협회의 지부로서 해당지역의 건축사들로 구성된 조직이거나 그 지역 건축사들이 친목도모와 경조사 지원 및 회원복지증진을 위하여 설립한 임의단체인 원고들이 설계업무와 감리업무를 분리 시행하도록 하면서 공동감리사무소나 감리회사 등을 설립한 그 판시 행위는 법 제19조 제1항 제3호에서 규정하고 있는 "상품의 생산·출고·수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위" 및 같은 항 제7호에서 규정하고 있는 "영업의 주요부문을 공동으로 수행하거나 관리하기 위한 회사 등을 설립하는 행위"로서 각각 해당지역 감리용역 거래분야에서의 사업자 간 경쟁을 실질적으로 제한하는 법 제26조 제1항 제1호에 해당하는 행위이고, 또한 원고 대한건축사협회 서울특별시건축사회, 경기도건축사회, 전라북도건축사회가 감리보수기준 및 운용방법을 결정한 그 판시 행위는 "구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위"로서 법 제26조 제1항 제3호에 해당하는 행위인데 그 경쟁 제한성이 매우 크다는 이유로 피고가 법 제28조 제1항에 의한 법정 상한액인 5억 원의 범위 내에서 위 지침상의 기준인 위반행위 종료일이 속한 연도의 소요예산액에 100분의 5를 곱한 금액의 약 2배에 해당하는 금액을 과징금으로 부과하는 이 사건 과징금납부명령을 한 사실을 인정한 다음, 위 지침에서 원고들과 같은 사업자단체에 대하여는 법에 따른 법정상한액인 5억 원의 범위 내에서 조합, 협회 등 단체의 연간 소요예산액의 100분의 5를 곱한 금액을 구체적 과징금 부과기준으로 정하고 있는 점, 원고들 별로 그 위반행위의 시기(始期) 및 행위유형이 다른 점, 위와 같은 행위가 문제가 되자 원고들은 이 사건 처분 전후에 걸쳐 즉시 그 행위의 유보, 설립된 법인의 해산 등의 조치를 취하였으며 그 위반행위의 기간이 비교적 단기에 그친 점, 원고들이 종전에 위와 같은 위반행위를 한 적이 없는 점, 피고가 과징금액을 산정함에 있어서 위와 같은 위반행위로 인하여 원고들의 구성원들이 취득한 이익의 규모를 참작하였음을 인정할 만한 자료가 없는 점 등 그 판시와 같은 여러 참작사유에 비추어 볼 때, 비록 원고들의 위와 같은 위반행위가 경쟁제한성이 크다고 하여도 위와 같은 참작사유들을 고려하지 아니한 채 원고들에게 위 지침상의 과징금 부과기준의 2배에 상당하는 금액을 과징금으로 일률적으로 부과한 것은 비례원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 판단하였다.
3. 원심판결 이유와 기록에 의하면, 위 지침상의 과징금 부과기준은 하나의 기준에 불과하므로 사안에 따라서 의무적 참작사유 등을 고려하여 경쟁제한성이 크다고 인정되는 경우 위 기준에 엄격히 기속되지 아니하고 과징금을 부과할 수 있도록 지침 자체에서 규정하고 있고, 피고도 위 지침에 의한 과징금 부과기준의 2배에 상당하는 금액을 과징금으로 부과한 주된 이유로 원고들 행위의 경쟁제한성이 매우 크다는 점을 내세우고 있음을 알 수 있으나, 한편, 원심이 이 사건 과징금 납부명령을 재량권의 일탈·남용으로 판단한 근거로 제시한 위 참작사유들 이외에도 기록에 의하면, 원고들이 소속 건축사들로 하여금 의무적으로 공동감리사무소 등에 참여하도록 강제한 것은 아니어서 공동감리사무소 등에 대한 실제 참여율이 높지 않은 지역도 있고, 공동감리사무소 등에 참여한 건축사보다는 참여하지 아니한 건축사의 수주비율이 높은 지역이 있는 등 경쟁제한성을 완화시키는 사정이 있음을 알 수 있어, 그 경쟁제한성이 위 지침상의 부과기준액의 2배에 해당하는 과징금을 일률적으로 부과하는 것을 용인할 수 있을 정도로 크다고는 할 수 없는 것으로 보이므로, 이러한 사정과 관련 법령의 규정 및 위 법리에 비추어 살펴보면, 원심의 설시가 다소 미흡하기는 하나 이 사건 과징금 납부명령을 재량권의 일탈·남용으로 본 결론은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 사업자단체의 금지행위에 대한 과징금 부과와 관련한 법과 시행령 및 위 지침에 관한 법리를 오해함으로써 판결 결과에 영향을 끼친 위법이 있다고 할 수 없다.
상고이유의 주장은 받아들일 수 없다.
4. 그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이규홍(재판장) 송진훈 변재승(주심) 윤재식