【원고,피상고인】
강형빈 (소송대리인 한밭 법무법인 담당변호사 박주봉 외 3인)
【피고,상고인】
대전광역시 대덕구청장 (소송대리인 변호사 이웅)
【원심판결】
대전고법 2002. 10. 24. 선고 2000누1513 판결
【주문】
원심판결을 파기하고, 사건을 대전고등법원에 환송한다.
【이유】
1. 신의칙위반 주장에 관하여
원심은 그의 채용 증거들을 종합하여, 그의 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 그의 인정사실들을 기초로 대전 대덕구 신대동 448의 1 잡종지 22,500㎡(다음부터 '이 사건 토지'라 한다)는 쓰레기매립장 조성이 완료됨에 따라 사실상의 지목은 임야에서 잡종지로 변경되었다고 할 것이지만 원고가 이 사건 토지에 경량철골조, 철골조의 자동차 관련 시설, 근린생활시설, 업무시설 등 지하 1층, 지상 2층의 건물 3,912.2㎡의 건물(다음부터 '이 사건 건물'이라 한다) 및 지상의 주차장 등(다음부터 건물, 주차장을 합하여 '이 사건 시설'이라 한다)의 신축사업을 완료하고 지목변경신청을 함에 따라 마침내 공부상의 지목도 잡종지로 변경되었으므로, 이 사건 시설의 신축사업은 구 개발이익환수에관한법률(1997. 8. 30. 법률 제5409호로 개정되어 1998. 9. 19. 법률 제5572호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 한다) 제5조 제1항 제10호, 법시행령(1997. 6. 25. 대통령령 제15398호로 개정된 것) 제4조 제1항 [별표 1] 제10호, 법시행규칙(1997. 7. 11. 건설교통부령 제106호로 개정된 것) 제3조의2 제2항 [별표 2] 제1호에서 말하는 '건축물의 조성으로 사실상 또는 공부상 지목변경이 수반되는 사업'에 해당한다고 인정하였다.
나아가 원심은, 그의 채용 증거들을 종합하여, ① 대전광역시장은 1990년경 대전광역시 일원에서 나오는 쓰레기를 처리할 마땅한 폐기물처리시설이 없자 분할 전의 대전 대덕구 신대동 산 21의 1 임야 196,066㎡(다음부터 '이 사건 종전 토지'라 한다)를 젖소사육장으로 이용하고 있던 원고에게 이 사건 종전 토지 중 일부를 폐기물매립장 부지로 제공하여 줄 것을 요청하여 원고가 이를 폐기물매립장 부지로 제공한 사실, ② 대전광역시는 원고에게 폐기물매립장 조성과 관련하여 발생하는 일체의 제세공과금은 대전광역시가 부담하기로 약정한 사실, ③ 피고는 폐기물처리법의 규정에 따라 관내에서 발생하는 쓰레기의 처리를 위한 폐기물처리시설을 설치·운영하여야 할 책임이 있으나 스스로 폐기물처리시설을 설치·운영하지 못하고, 폐기물관리법 제5조의 규정에 따라 대전광역시가 설치·운영하는 폐기물처리시설을 이용하여 쓰레기를 처리하고 있는 사실, ④ 피고는 대전광역시의 위탁을 받아 쓰레기 처리업무를 행하던 대전개발을 통하여 관내에서 발생하는 쓰레기를 수거하여 이를 이 사건 종전 토지에 조성된 쓰레기매립장에 매립하는 방법으로 쓰레기매립장을 적극적으로 이용하였을 뿐만 아니라, 쓰레기매립장 이용과 관련한 사용료 등을 별도로 지급하지 않은 채 대전개발에 쓰레기 수거와 관련한 수수료만 지불하였을 뿐이고, 그 후 대전광역시가 쓰레기매립장을 폐쇄하고 대전 유성구 금고동에 새로이 쓰레기매립장을 조성하면서 관내 자치단체들로 하여금 쓰레기매립장 이용료를 납부하도록 규정을 만들어 피고는 그 이후에는 쓰레기처리수수료 외에 쓰레기매립장 이용료를 별도로 납부하여 오고 있는 사실, ⑤ 원고는 단지 대전광역시에 이 사건 종전 토지 중 일부를 쓰레기매립장 부지로 제공하였을 뿐이고, 그 후의 매립장 조성공사 및 매립 완료 후의 복토, 조경 등의 행위는 모두 대전광역시로부터 위임받은 대전개발이 하였을 뿐만 아니라, 피고도 쓰레기매립장을 이용하여 관내에서 나오는 쓰레기를 매립하였으므로, 원고로서는 당연히 피고의 상위 자치단체인 대전광역시가 허가관청인 피고로부터 적법한 허가를 받고 쓰레기매립장을 설치하였다고 믿었고, 쓰레기매립장 부지로 사용된 토지의 지목변경 등의 절차도 적법하게 마칠 것이라고 믿었음에도 대전광역시는 피고로부터 쓰레기매립장 설치와 관련하여 피고로부터 허가를 받지 않았고, 쓰레기 매립 완료 후 이 사건 토지가 포함된 이 사건 종전 토지 중 일부만을 자연녹지지역에서 준공업지역으로 변경하였을 뿐, 그 지목을 변경하는 절차를 취하지는 않았다는 사실 등을 인정하였다.
원심은 나아가, 대전광역시가 허가관청인 피고로부터 허가를 받지 않고 쓰레기매립장을 설치하였을 뿐만 아니라 그 과정에서 토지에 물리적인 형질변경을 가하였음에도 불구하고 지목변경 절차를 거치지 않은 채 방치하였고, 그 후 원고가 이 사건 토지 위에 자동차 관련 시설을 하고 지목변경신청을 함에 따라 이 사건 토지의 지목이 비로소 임야에서 잡종지로 변경되었다 하더라도, 원고가 이 사건 종전 토지를 대전광역시에 쓰레기매립장 부지로 제공하게 된 경위 및 당시 피고를 포함한 대전광역시 일원에서 나오는 쓰레기의 처리를 위한 폐기물처리시설이 절박하게 필요하였던 사정, 그리고 피고 역시 사용료 한푼 내지 않고 쓰레기매립장 운영 기간 내내 그 곳에 피고 관내에서 나오는 쓰레기를 매립한 점 및 원고가 지방자치단체인 대전광역시 등이 시행하는 쓰레기매립시설 설치가 적법하게 진행되리라고 믿은 점 등을 종합하면, 피고가 원고에 대하여 개발부담금을 부과한 처분(다음부터 '이 사건 처분'이라 한다)은 신의칙에 반하는 위법한 처분이라고 판단하였다.
신의성실의 원칙은 법률관계의 당사자는 상대방의 이익을 배려하여 형평에 어긋나거나 신뢰를 저버리는 내용 또는 방법으로 권리를 행사하거나 의무를 이행하여서는 아니된다는 추상적 규범을 말하는 것으로서, 신의성실의 원칙에 위배된다는 이유로 그 권리의 행사를 부정하기 위하여는 상대방에게 신의를 주었다거나 객관적으로 보아 상대방이 그러한 신의를 가짐이 정당한 상태에 이르러야 하고, 이와 같은 상대방의 신의에 반하여 권리를 행사하는 것이 정의 관념에 비추어 용인될 수 없는 정도의 상태에 이르러야 하고( 대법원 2001. 7. 13. 선고 2000다5909 판결 참조), 일반 행정법률관계에서 관청의 행위에 대하여 신의칙이 적용되기 위해서는 합법성의 원칙을 희생하여서라도 처분의 상대방의 신뢰를 보호함이 정의의 관념에 부합하는 것으로 인정되는 특별한 사정이 있을 경우에 한하여 예외적으로 적용된다고 할 것이다( 대법원 2002. 10. 25. 선고 2001두1253 판결 참조).
기록을 살펴보아도, 이 사건 종전 토지의 매립 당시 피고가 대전광역시의 단순한 하부기관이었다고 인정할 자료는 없고, 피고가 쓰레기매립장의 조성과 관련하여 대전광역시가 원고에게 부담하기로 하였다는 책임과 의무를 승계하였다고 볼 자료도 없으며, 달리 대전광역시의 행위를 피고의 행위와 동일시할 아무런 근거가 없으므로, 원고가 신의칙위반의 정황으로 주장하는 사정들 중 원고가 대전광역시의 요청에 따라 이 사건 종전 토지 중 일부를 쓰레기매립장 부지로 제공하였다거나 쓰레기매립장 조성과 관련하여 발생하는 일체의 제세공과금을 대전광역시가 부담하기로 약정하였다는 사정 및 쓰레기매립장 조성 과정에서 필요한 법적 절차를 대전광역시가 이행하지 않았다는 사정 등은 모두 이 사건 처분을 한 피고와는 그 처분청이 다른 대전광역시의 행위에 불과하므로, 그와 같은 대전광역시의 행위를 근거로 곧바로 피고의 이 사건 처분이 신의칙에 반하는 것이라고 인정할 수는 없을 것이다.
더구나, 이 사건 처분이 쓰레기매립장 조성공사로 인한 토지의 용도 및 지목 변경사업에 대하여 개발부담금을 부과하는 것이 아니라 이 사건 토지에 이 사건 건물을 포함한 이 사건 시설을 건축함으로써 발생하는 개발이익에 대하여 개발부담금을 부과하는 것인 이상, 이 사건 종전 토지에 쓰레기매립장을 조성하는 과정에서 보인 대전광역시 등의 행위는 이 사건 처분이 신의칙에 반하는 것이라고 인정하는 근거가 될 수도 없다고 할 것이다.
한편, 폐기물관리법상 피고가 반드시 독자적으로 쓰레기매립장을 설치하여 운영하여야 한다고 볼 아무런 근거가 없고, 이 사건 종전 토지에 조성된 쓰레기매립장을 피고가 이용하였다는 사정만으로 원고와 피고 사이에 구체적이고, 개별적인 관계가 성립되었다고 인정할 수도 없으며, 원고의 주장과 같이 피고가 그 쓰레기매립장을 이용하는 과정에서 그 사용료를 지급하지 않았다고 가정하더라도 이는 대전광역시 혹은 대전개발과 피고 사이에 해결할 문제에 불과한 것이고, 쓰레기매립장 부지 소유자에 불과한 원고가 그러한 사정을 근거로 이 사건 처분이 신의칙에 반하는 것이라고 주장할 수는 없다고 할 것이므로, 이 점에서도 원고의 신의칙 위반 주장은 받아들이기 어렵다.
그럼에도 견해를 달리한 원심이 이 사건 처분이 신의칙에 반하는 것이라고 판단한 데에는 신의칙에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 끼친 위법사유가 있다고 할 것이고, 이 점을 지적하는 피고의 상고이유 주장은 정당하기에 이 법원은 그 주장을 받아들인다.
2. 개발부담금 산정을 위한 지가산정방법에 관하여
원심은 그의 채용 증거들을 종합하여, 피고가 개발부담금 부과를 위한 지가를 산정하면서 부과개시 시점의 지가는 자연녹지지역과 준공업지역이 섞여 있는 이 사건 종전토지 전체를 자연녹지지역과 준공업지역을 분리하여 가중평균하는 방법으로 산정하고, 부과종료시점의 지가는 이 사건 종전토지 중 준공업지역 부분에서 분할되어 나온 이 사건 토지만을 잡종지로 하여 산정한 사실을 인정한 다음, ① 부과개시 시점의 지가를 이 사건 종전토지로 산정하였다면 부과종료 시점의 지가 역시 이 사건 토지를 비롯한 이 사건 종전토지 전체(비록 이 사건 토지가 분할되었다고는 하나 분할되기 전의 전체토지는 여전히 자연녹지지역과 준공업지역이 분할되기 전과 같은 비율로 섞여 있다)로 산정하든지, ② 부과종료 시점의 지가를 이 사건 토지로 산정하였다면 부과개시 시점의 지가 역시 이 사건 종전 토지 중 이 사건 토지 부분만 산정하는 것이 공평하다고 전제하여, 피고의 위와 같은 산정방법은 원래 자연녹지지역과 준공업지역이 섞여 있는 1필지의 토지인 이 사건 종전토지와 그 중 준공업지역 부분에서 분할되어 나와 그 전체가 준공업지역(잡종지)인 이 사건 토지를 같은 차원에서 비교한 것으로서 형평에 어긋난 것으로서 위법하다고 보았으며, ②의 방법으로 이 사건 토지의 지가를 산정하여 원고가 부담하여야 할 개발부담금의 수액을 계산한 결과, 이 사건 종전토지 중 준공업지역의 부과개시 시점의 지가와 이 사건 토지의 부과종료 시점의 지가 사이의 차이는 피고가 인정하는 원고의 개발비용에도 미치지 못하는 액수이므로 결국, 원고가 부담하여야 할 개발부담금은 없게 된다고 판단하였다.
지가공시및토지등의평가에관한법률(2000. 1. 28. 법률 제6237호로 개정되기 전의 것, 다음부터 '지가공시법'이라고만 한다) 제10조의2, 지가공시법시행령의 각 규정 등에 의하여, 행정청이 개발부담금산정 기초항목의 하나인 개발사업착수시점의 토지가격을 산정하여야 할 경우에 개별토지가격이 결정 공고된 토지에 대해서는 그 개별토지가격결정에 잘못이 있다거나 개별토지가격결정 당시의 토지현황이 현저히 변동되었다는 등의 특별한 사정이 없는 한 원칙적으로 개별토지가격에 의하여야 할 것이고 그와 다른 토지가격은 인정되지 않는다 할 것이며 ( 대법원 1994. 4. 12. 선고 93누6904 판결, 2000. 11. 18. 선고 97누16787 판결 등 참조), 한편, 개발부담금의 산정에 있어서 개시시점지가의 기초가 되는 개별공시지가란 지가공시법 제10조의2 제1항에 규정된 '개별 토지의 단위면적당 가격'으로서 1필의 토지 전체에 관한 단위면적당 가격을 의미하므로, 개시시점지가의 기초가 되는 토지가액을 산정함에 있어서도 1필의 토지가 현실적으로 여러 용도로 나뉘어 이용되는 경우에는 그 중 주된 용도를 파악하여 이를 기초로 토지 전체의 가액을 산정하는 것이 원칙이고, 다만 1필의 토지가 둘 이상의 용도지역으로 구분지정되어 있거나 일부가 도시계획시설용지로 지정되어 있는 등의 예외적인 경우에는 그 면적별로 가중평균하는 방식에 의할 수 있는 것인데, 1필의 토지 중 일부는 도시계획시설용지로 지정되어 있어 개발사업에서 제외하고 나머지 부분만에 대하여 개발사업을 시행한 경우의 종료시점지가를 산정함에 있어서도, 그 제외 부분과 사업시행 부분을 포함한 토지 전체의 지가를 가중평균의 방법으로 산정하여 이에 의한 단위면적당 가격에 사업시행 면적을 곱하여야 하는 것이지, 사업시행 부분의 토지가격만을 따로 산출하여 적용하여서는 안 된다고 할 것이다( 대법원 2000. 2. 8. 선고 97누11577 판결, 2001. 12. 24. 선고 2000두10564 판결 등 참조).
위의 법리에 비추어 볼 때, 이 사건 토지와 같이 개발사업을 시행할 당시에는 1필지의 일부였던 토지가 개발행위 도중에 분할되어 개발사업이 종료될 당시에는 별도의 1필지의 토지가 된 경우, 그 부과종료 시점의 지가를 분할된 이후의 1필지 토지만을 기준으로 산정하였다고 하더라도, 부과개시 시점의 지가는 분할되기 전의 1필지의 토지 중 개발사업이 시행된 부분의 토지가격만을 따로 산출하여 산정할 수는 없고, 개발사업에서 제외된 부분과 개발사업을 시행한 부분을 포함한 분할 전의 토지 전체의 지가를 기준으로 한 단위면적당 가격에 사업시행 면적을 곱하여 산정하는 것이 타당하다고 할 것이며, 자연녹지지역과 준공업지역이 섞여 있는 1필지의 토지인 이 사건 종전 토지와 그 중 준공업지역 부분에서 분할되어 나와 그 전체가 준공업지역인 이 사건 토지를 비교하여 개발부담금을 산정하였다는 사정만으로 이 사건 처분이 당연히 공평의 원칙에 반하는 것이라고 할 수는 없고, 달리 이 사건 처분이 공평의 원칙에 반하는 것이라고 볼 근거가 없다.
그럼에도 견해를 달리한 원심이 부과종료 시점의 지가를 이 사건 토지만을 기준으로 산정하는 이상 부과개시 시점의 지가 역시 이 사건 종전 토지 중 이 사건 토지 부분에 대응하는 부분만을 기준으로 산정하는 것이 공평하다고 판단한 데에는 개발부담금의 산정에 관한 법리 및 공평의 원칙에 관한 법리를 오해한 위법사유가 있다고 할 것이고, 이 점을 지적하는 피고의 상고이유 주장도 정당하기에 이 법원은 그 주장도 받아들인다.
3. 결 론
한편, 개발부담금부과처분 취소소송에 있어 당사자가 제출한 자료에 의하여 적법하게 부과될 정당한 부과금액이 산출할 수 없을 경우에는 부과처분 전부를 취소할 수밖에 없으나, 그렇지 않은 경우에는 그 정당한 금액을 초과하는 부분만 취소하여야 할 것인바( 대법원 2000. 6. 9. 선고 99두5542 판결 참조), 원심으로서는 이 사건 토지에 대한 정당한 개발부담금을 산정할 수 있을 것인지에 관하여 더 나아가 심리한 후 판단하여야 할 것이다.
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 더욱 심리한 후 판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 관여 대법관들의 의견이 일치되어 주문에 쓴 바와 같이 판결한다.
대법관 이규홍(재판장) 조무제(주심) 이용우 박재윤