【원 고】
주식회사 마리오 (소송대리인 법무법인 화우외 1인)
【피 고】
한국산업단지공단 (소송대리인 변호사 황정근외 3인)
【변론종결】
2007. 11. 21.
【주 문】
1. 이 사건 소 중 즉시 사업중지, 3개월 내 잔무처리명령 및 6개월 내 공장용지 등 양도명령의 취소를 구하는 부분을 각하한다.
2. 피고가 2007. 7. 12. 원고에 대하여 한 원고와 피고 사이에 2004. 9. 7. 서울 금천구 가산동 60-52 소재 마리오 투(Ⅱ) 아파트형공장의 지원시설 8,369.41㎡(판매시설 5,849.08㎡, 소매점 975.86㎡, 일반음식점 1,544.47㎡)에 관하여 체결된 입주계약을 해지한 처분 중 소매점(975.86㎡), 일반음식점(1,544.47㎡)에 관한 입주계약을 해지한 부분을 취소한다.
3. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
4. 소송비용 중 80%는 원고가, 나머지 20%는 피고가 각 부담한다.
【청구취지】
피고가 2007. 7. 12. 원고에 대하여 한 별지 목록 기재 입주계약 중 지원시설 8,369.41㎡에 관한 해지처분, 즉시 사업중지 및 3개월 내 잔무처리명령 및 6개월 내 공장용지 등 양도명령을 모두 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
다음의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑6호증의 2, 갑7호증의 1, 갑8호증의 2, 갑13호증의 4, 을4호증, 을14호증의 3, 을21호증의 1 내지 7, 을22호증의 1 내지 4, 을23호증의 1, 2, 을24호증의 1, 2, 을48호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.
가. 원고는 의류생산 판매업, 부동산임대업 등을 영위하기 위해 설립된 회사 법인이고, 피고는 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(이하 ‘산집법’이라고 한다) 제45조의3 제1항에 의해 산업단지의 개발 및 관리와 기업체의 산업활동지원을 위하여 설립된 법인으로서 산집법 제30조 제2항 제3호에 의해 국가산업단지인 서울디지털산업단지(이하 ‘이 사건 단지’라고 한다)의 관리권자인 산업자원부장관으로부터 관리업무를 위탁받았다.
나. 원고는 2002. 10. 7. 이 사건 단지 내의 서울 금천구 가산동 60-52 공장용지 5,140㎡(이하 ‘이 사건 대지’라고 한다)에 관한 소유권을 취득한 후, 2003. 1.경 이 사건 대지 위에 지상 14층, 지하 2층 건축면적 28,108.82㎡의 마리오 투(Ⅱ) 아파트형공장(이하 ‘이 사건 공장’이라고 한다)을 신축하여 비주거용건물임대업을 영위할 목적으로 피고에게 산업단지 내 입주계약신청을 하여, 2003. 1. 30. 피고와 사이에 구 공업배치 및 공장설립에 관한 법률 제38조의2 제1항에 의한 임대사업자로서 다음과 같은 내용의 입주계약(이하 ‘이 사건 1입주계약’이라고 한다)을 체결하였다.
(1) 업체명 : 주식회사 마리오
(2) 용지면적 및 건축면적 : 5,140㎡ 및 28,108.82㎡(= 제조시설면적 19,689.81㎡ + 지원시설면적 8,419.01㎡)
(3) 업종 : 비주거용건물임대업
(4) 피고의 기타 통지 사항 : 이 사건 공장 시설에 입주예정인 의류제조업(원단편조업 등 16개사 예정)은 원고가 제출한 사업계획과 같이 이 사건 단지 관리기본계획에 의한 첨단업종( 산업발전법 제5조 제1항의 규정에 의한 첨단기술산업)만 입주시켜야 한다. 이 사건 공장 지원시설에 입주예정인 판매시설은 사업계획과 같이 당해 아파트형공장에서 생산된 판매시설로 활용하여야 하며, 당해 아파트형공장에서 생산되지 아니한 제품의 판매는 건축법 시행령 [별표 1]이 정하는 면적 범위 내로 한정(면적 초과시 근린생활이 아니므로 입주불가)되어야 한다.
다. 그런데 원고는 이 사건 공장 중 지원시설을 다른 입주업체에게 임대하기로 한 기존의 계획을 변경하여 수수료 위탁 판매(의류브랜드업체와 의류매입 거래계약을 체결한 후 각각의 입점업체의 브랜드를 내건 매장에서 원고의 명의로 제품을 거래업체로부터 매입하여 이를 소비자에게 직접 판매한 다음, 그 판매에 따른 매출액의 일정비율을 원고가 수수료로 징수하고 나머지는 거래업체에 교부하는 방식)의 형식을 통해 이를 직접 운영하기로 하여, 2004. 9.경 이 사건 공장 중 지원시설, 즉 1층 101호, 2층 202호, 3층 302호 건축면적 합계 8,369㎡에서 생산품(서비스)을 ‘의료관련제품판매(소매), 구두류판매(소매), 화장품류판매(소매), 액세서리류판매(소매), 일반음식점운영’으로, 업종을 ‘기타대형종합소매점업 및 일반음식점업’으로 한 영업을 영위할 목적으로 피고에게 산업단지 내 입주계약신청을 하여, 같은 달 7. 피고와 사이에 산집법 제38조 제1, 3항에 의한 제조업 외의 사업을 영위하기 위한 사업자(이하 ‘제조업외사업자’라고 한다)로서 다음과 같은 내용의 입주계약(이하 ‘이 사건 2입주계약’이라고 한다, 다만 피고의 입주계약서의 양식은 산집법 제38조의 규정에 의한 양수(분양)입주계약양식, 산집법 제38조의2의 규정에 의한 임대사업자 입주계약양식, 산집법 제48조의3 제5항의 규정에 의한 임차입주계약양식이 있었는데, 당초 피고와 사이에 임대사업자로서 입주계약을 체결한 원고가 수수료 위탁판매매장을 운영하는 방식으로 직접 판매업을 영위하기 위해 제조업외사업자로서 입주계약 체결을 신청하자, 피고는 그와 같은 선례가 없었던 관계로 위 입주계약 양식 가운데 임차입주계약양식을 이용하여 계약서를 작성하였다)을 체결하였다.
(1) 업체명 : 주식회사 마리오
(2) 지원시설 면적 : 8,369.41㎡ (= 판매시설 5,849.08㎡ + 소매점 975.86㎡ + 일반음식점 1,544.47㎡)
(3) 업종 : 기타대형종합소매업 및 일반음식점업
(4) 피고의 기타 통지 사항 : 이 사건 공장의 지원시설의 판매시설은 ‘당해 아파트형공장에 입주한 자가 생산한 제품을 판매’하는 경우에 한하며, 원고가 운영하고자 하는 소매점은 1,000㎡를 초과할 수 없다. 원고가 입주계약 신청시 제출한 지원시설 운영계획에 변동이 있을 시에는 피고에게 통보하여 주기를 바라며, 만약 판매시설에서 당해 아파트형공장에서 생산하지 아니한 제품(예: 입주하기 전 다른 공장에서 생산한 제품, 입주하기 전 창고에 보관중인 제품, 부분품을 생산하며 완제품 판매 등)을 판매하거나, 소매점을 1,000㎡ 초과하여 운영하는 등 산집법 위반 시 법적 조치를 할 것이다.
라. 한편, 피고는 2007. 6. 27. 산집법 제42조 제5항에 따라 ‘원고가 이 사건 공장에서 생산되지 아니한 제품을 판매함으로써 산집법 제28조의7 및 제38조 제2항을 위반하였고, 피고의 시정촉구에도 응하지 아니하여 입주계약을 해지하고자 하오니 원고의 의견을 제출해 달라’는 취지의 통보를 한 다음, 2007. 7. 12. ‘ 산집법 제42조 제1항에 따라 이 사건 공장에 대한 입주계약 중 지원시설 8,369.41㎡에 관한 부분을 해지한다’는 취지의 해지통보를 하였다.
2. 피고의 본안전 항변에 관한 판단
가. 피고의 본안전 항변
원고가 입주계약에 대한 피고의 위 해지통보와 즉시 사업중지, 3개월 내 잔무처리명령 및 6개월 내 공장용지 등 양도명령을 행정처분으로 보아 그 취소를 구하는 이 사건 소를 제기함에 대하여, 피고는 위 해지통보는 대등한 당사자의 지위에서 사법상의 계약을 해지하는 통지일 뿐, 행정처분이라 할 수 없을 뿐만 아니라, 즉시 사업중지, 3개월 내 잔무처리명령 및 6개월 내 공장용지 등 양도명령을 아예 한 바가 없고 즉시 사업중지와 잔무처리 및 공장용지 등 양도의무는 피고가 입주계약을 해지한 결과 산집법 제42조 제2항 및 제43조에 의하여 당연히 발생하는 법률적 효과에 불과할 뿐이므로, 결국 위 모두는 행정소송의 대상이 될 수 없으므로 이 사건 소는 부적법하다고 주장한다.
나. 판 단
(1) 즉시 사업중지, 3개월 내 잔무처리명령 및 6개월 내 공장용지 등 양도명령 부분에 관한 판단
우선, 즉시 사업중지, 3개월 내 잔무처리명령 및 6개월 내 공장용지 등 양도명령 부분에 관하여 살피건대, 피고가 위 해지통보와 함께 원고에게 즉시 사업중지, 3개월 내 잔무처리 및 6개월 내 공장용지 등 양도의무를 통보하였다고 하더라도 산집법 제42조 제2항 및 제43조는 관리기관이 입주계약을 해지한 경우 발생하는 법률적 효과로서 계약해지 상대방의 즉시 사업중지와 잔무처리 및 공장용지 등 양도의무를 규정하고 있는 것뿐이므로, 위 각 의무들은 입주계약이 해지되었을 때 법률상 당연히 발생하는 것이지 별도의 행정처분을 요하는 것이 아니며, 위 각 의무들에 대한 통지는 법률상 당연히 발생하는 위 각 의무들을 공적으로 확인하여 알려주는 이른바 관념의 통지에 불과하고 위 각 의무들을 발생시키는 새로운 형성적 행위가 아니므로 행정소송의 대상이 되는 독립한 행정처분이라고 할 수 없다{더욱이, 그 처분성이 인정되는 구 농지법(2002. 1. 14. 법률 제6597호로 개정되기 전의 것) 제10조 제2항 소정의 농지처분의무통지와 달리, 산집법상 위 각 의무들을 반드시 통지하도록 되어 있지 않을 뿐만 아니라, 위 통지를 전제로 재산처분명령이나 이행강제금 부과처분 등의 절차가 진행되지도 아니하는 점 등에 비추어 보아도 그러하다}.
따라서 이 사건 소 중 즉시 사업중지, 3개월 내 잔무처리명령 및 6개월 내 공장용지 등 양도명령의 취소를 구하는 부분은 부적법하다.
(2) 해지통보 부분에 관한 판단
다음으로, 위 해지통보 부분에 관하여 살피건대, 항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하는데( 행정소송법 제2조 제1항 제1호), 위 해지통보가 행정청이 법에서 인정한 고권적인 지위에서 한 공법상의 행위로서, 상대방과 대등한 지위에서 하는 공법상 계약이나 사법상의 계약의 해지와 구분되는지가 문제된다.
그런데 행정청의 어떠한 행위가 고권적인 지위에서 행해졌는지 여부는 일률적으로 정하기는 어렵고, 그 행위의 근거 법령, 목적, 방법, 내용, 분쟁해결에 관한 특별규정의 존재 여부 등을 종합적으로 검토하여 결정하여야 하는바, 특히 그 행위가 일단 행하여지면 비록 그 행위에 하자가 있다 하더라도 권한 있는 기관(취소권 있는 행정기관 내지 수소법원)에 의해 취소되기 전까지는 일단 유효한 것으로 통용되고(공정력), 이에 따라 상대방이 행정법상 의무를 이행하지 아니할 경우에 행정청이 직접 실력(대집행, 이행강제금, 강제징수, 행정벌 등)을 행사하여 행정행위에 따른 의무의 이행을 실현시킬 수 있는 힘(자력집행력)이 인정되는지 여부가 중요한 표지가 된다.
살피건대, 산집법(이하 이 단락에서 ‘법’이라고 한다) 제1조는 지속적인 산업발전 및 균형있는 지역발전을 통하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 삼고 있고, 법 제13조 제1항은 일정 규모 이상 공장의 신설, 증설 또는 업종변경을 하고자 하는 자는 시장, 군수 또는 구청장의 승인을 얻어야 하도록 규정하면서, 같은 조 제2항 제2호에서 법 제38조 제1항의 규정에 의한 입주계약을 체결한 경우에는 공장의 신설, 증설 또는 업종변경의 승인을 얻은 것으로 의제하고 있고, 위 승인과정에서 건축관련 규제를 포함한 각종 공법상 인·허가절차를 간소화하며( 법 제13조의2, 제13조의3, 제14조), 건축법상의 사용승인을 함에 있어서도 각종 공법상의 인·허가절차를 간소화하는 등( 법 제14조의2) 입주계약을 체결함으로써 공장신설 인가 등을 비롯한 각종 공법상의 인·허가절차가 의제되거나 간소화되고 있으며, 산업단지에서 제조업이나 제조업 외의 사업을 영위하거나 산업시설구역에서 산업용지 및 공장 등의 임대사업을 하기 위해서는 관리기관과 입주계약을 체결하여야 하고( 법 제38조 제1, 3항, 제39조의2), 이와 같이 관리기관이 입주계약을 체결하고자 하는 때에는 관련 법령 및 당해 산업단지의 관리기본계획에 적합하여야 하며( 법 시행령 제48조의2 제4항), 입주기업체 등이 입주계약사항 중 일부를 변경하고자 할 때에는 새로이 변경계약을 체결하여야 하고( 법 제38조 제2항), 입주기업체 또는 지원기관이 입주계약을 위반하는 등의 사유로 관리기관이 입주계약을 해지하고자 하는 경우에는 먼저 그 시정을 명하여야 할 뿐만 아니라, 계약당사자의 의견을 들어야 하며( 법 제42조 제1항), 특히 입주계약을 체결하지 않고 제조업 또는 그 외의 사업을 영위하는 자 또는 계약해지 후에도 사업을 계속 영위하는 자에 대하여는 3년 이하의 징역 또는 15,000,000원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있으며( 법 제52조 제7, 10호), 입주계약사항이 일부 변경되었음에도 변경계약을 체결하지 아니하고 제조업 또는 그 외의 사업을 영위하는 자에 대하여는 15,000,000원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있고( 법 제53조 제4호), 계약해지 후 소정의 기간 내에 산업용지 또는 공장 등을 양도하지 아니한 자에 대하여는 5,000,000원 이하의 과태료에 처하도록 규정하고 있다.
위와 같은 법 규정에 의하여 인정되는 산집법의 공익적인 목적과 내용, 특히 피고와 입주계약을 체결하면 공장설립승인을 얻은 것으로 봄에 따라 입주계약이 사실상 공장설립승인과 다름없는 점, 입주계약의 내용이 관련 법령 및 당해 산업단지의 관리기본계획에 적합하여야 하는 점, 입주계약이나 변경계약 없이 제조업이나 그 밖의 사업을 영위하거나 계약해지 후 사업을 계속하거나 소정의 기간 내에 공장 등을 양도하지 아니하는 경우에는 형사적인 처벌 또는 과태료를 받게 됨으로써 입주계약체결의무나 입주계약의 해지로 인한 즉시 사업중지, 공장 등의 양도의무가 강제되는 점, 이처럼 입주계약 해지로 인한 즉시 사업중지, 공장 등의 양도의무에 대해 비록 피고가 대집행(대체적 작위의무에 대해서만 할 수 있다)하거나 이행강제금(개별법령에 근거조항이 있어야 한다)을 부과하는 방식을 통하여 직접적으로 강제할 수는 없지만 행정벌이라는 의무위반행위에 대한 제재를 통해 간접적으로 강제할 수 있는 점 등에 비추어 볼 때, 피고가 원고와 사이에 체결한 이 사건 각 입주계약은 대등한 당사자와 사이에서 체결하는 사법상의 계약 또는 공법상 계약이 아니라, 산집법의 위와 같은 공익목적을 실현하기 위하여 산업자원부장관으로부터 이 사건 단지의 관리권한을 위임받은 피고가 관리기관으로서의 관리권한에 기하여 행사하는 행정행위로서의 성질을 가진 것이라 할 것이고, 이에 따라 피고의 위 해지통보 역시 법이 인정한 고권적인 지위에서 한 행정처분으로서 항고소송의 대상이 된다고 할 것이므로(이하 피고의 위 해지통보를 ‘이 사건 처분’이라고 한다), 이 사건 소 중 이 사건 처분의 취소를 구하는 부분에 관한 피고의 위 본안전 항변은 이유 없다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 당사자의 주장 요지
피고가 이 사건 처분의 근거가 된 법령 및 사유를 들어 위 처분이 적법하다고 주장함에 대하여, 원고는 ① 이 사건 처분은 입주계약의 해지에 관한 산집법 제42조 제1항에 해지사유로 규정되지 아니한 산집법 제28조의7 규정의 위반을 해지사유로 삼은 것으로서 처음부터 위법하고, 한편 산집법 제38조 제2항은 입주계약 변경에 관한 것으로서 입주업체의 회사명, 대표자 성명, 업종, 부지면적, 건축면적 등 일정한 입주계약 사항이 변경되면 피고와 사이에 변경계약을 체결하여야 한다는 취지일 뿐인데, 피고와 입주계약을 체결한 자가 아파트형공장의 판매시설에서 어느 공장에서 생산한 제품을 판매하느냐와 무관하게 ‘판매업’이라는 업종에 있어서 아무런 변경이 없으므로, 원고가 타 공장 생산제품을 판매하기 시작하였다고 하여 위 법조항에 따른 변경계약을 체결할 의무가 없으므로, 피고가 또 다른 해지사유로 삼은 산집법 제38조 제2항 위반 역시 인정되지 아니하고(한편, 피고가 이 사건 소송에서 새롭게 추가한 처분사유인 산집법 제42조 제6호는 처분사유의 추가 또는 변경에 해당하여 허용될 수 없다), ② 산집법 시행령 제36조의4 제2항 제1호에 대한 합리적인 해석에 의하면 위 시행령 조항은 생산주체를 제한하고 있을 뿐, 생산장소에 대하여는 아무런 제한을 두고 있지 않으므로 이 사건 공장에서 봉제·가공된 제품이 아니더라도 위 공장에 입주한 업체가 기획·디자인 등 생산의 주요한 절차를 담당한 이상 ‘당해 아파트형공장에 입주한 자가 생산한 제품’에 해당하여 원고는 아파트형공장의 입주자의 의무를 위반한 것이 아니고, ③ 가사 피고의 해석대로 위와 같은 의류의 판매가 현행법을 위반한 것이라고 하더라도 이 사건 처분 당시 원고는 피고의 시정명령에 대하여 시정조치를 완료하였으며, ④ 이 사건 공장의 지원시설은 ‘1층 101호, 2층 202호, 3층 302호’로 층별로 구별되어 있으므로 피고가 모든 입주업체의 산집법 위반사실을 입증하지 못 하는 이상, 위 지원시설 전부에 대하여 입주계약을 해지하는 것은 법적인 근거가 없고, 근거법의 목적이나 비례의 원칙 등에 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것이므로, 원고의 입주자 의무위반이나 시정명령 불응을 해지사유로 한 피고의 입주계약의 해지는 위법·부당하여 취소되어야 할 것이라고 주장한다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 인정 사실
다음의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑6호증의 2, 갑7호증의 1, 갑8호증의 2, 갑11호증, 갑12호증의 1, 2, 갑13호증의 1 내지 4, 갑38호증, 을1호증의 5, 을4호증, 을5호증, 을6호증의 1, 2, 3, 을12호증, 을14호증의 3, 을17호증의 1, 2, 을21호증의 1 내지 7, 을22호증의 1 내지 4, 을23, 24호증의 각 1, 2, 을25호증, 을26호증의 1, 2, 3, 을43, 44, 48호증의 각 기재 및 증인 소외 1의 일부 증언과 소외 2의 증언에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.
(1) 원고는 2003. 1. 30. 피고와 사이에 비주거용건물임대업을 영위할 목적으로 이 사건 대지와 공장에 관하여 이 사건 1입주계약을 체결하여 위 대지 지상에 위 공장을 신축한 다음, 2004. 8. 16.경 금천구청으로부터 위 공장의 사용승인을 받았다.
(2) 원고는 위 공장의 공장시설(지상 4 내지 14층)에 대하여 기업체들과 임대계약을 체결한 다음, 2004. 9. 2.경 입주기업체들로 하여금 산집법 시행령 제48조의3 제5항에 의해 피고와 사이에 임차인으로서 산집법 제38조 소정의 입주계약을 체결하게 하였으나, 이 사건 공장의 지원시설(지상 1, 2, 3층)에 대하여는 산집법 제38조의2의 규정에 따라 피고와 사이에 임대사업자로서 체결한 이 사건 1입주계약 대신 산집법 제38조 제1, 3항의 규정에 따라 제조업외사업자로서 입주계약을 새로이 체결함으로써 위 지원시설에서 기타대형종합소매업 및 일반음식점업을 영위할 자격을 갖추어 수수료 위탁 판매의 형식으로 이를 직접 운영할 목적으로 위 지원시설에 관하여 2004. 9. 7. 피고와 사이에 이 사건 2입주계약을 체결하였다.
(3) 원고는 이 사건 2입주계약 신청을 함에 있어 제출한 사업계획서의 사업내용란에 ‘판매시설 운영 - 당해 아파트형공장에 입주한 자가 생산한 제품을 저렴한 가격과 믿을 수 있는 품질로 인근의 소비자에게 판매하여 입주업체의 생산제품 판로를 지원코저 함, 소매점 운영- 유명의류 관련 제품판매를 위한 소매점을 운영하여 입주한 업체의 생산제품 판매지원을 극대화하고자 함, 일반음식점- 입주업체 근로자를 위한 음식점 운영을 통해 근로자 복지지원 및 동일건물 내 음식점 운영으로 입주업체의 생산활동을 지원코저 함’이라는 취지를 기재하였고, 이에 피고는 2004. 9. 7. 원고에게 위 입주계약 체결통보를 하면서 ‘당해 아파트형공장 지원시설의 판매시설은 입주한 자가 생산한 제품을 판매하는 경우에 한하며, 소매점은 1,000㎡를 초과할 수 없다’는 내용을 함께 통보하였다.
(4) 원고는 위와 같이 이 사건 2입주계약을 체결한 후 이 사건 공장의 지원시설 중 지상 1, 2층에 판매업을 영위하기 위한 시설(이하 ‘판매시설’이라고 한다)로서 50여 개의 의류매장을 설치하여 수수료 위탁판매형식으로 이를 직접 운영하고 있고, 지상 3층에서는 제2종 근린생활시설인 일반음식점(이하 ‘일반음식점’이라고 한다)을 운영하고 있으며, 지상 1, 2층에 15여 개의 제1종 근린생활시설인 소매점(이하 ‘소매점’이라고 한다, 단 그 시설의 면적은 산집법 시행령 제36조의4 제2항 제3호, 건축법 시행령 [별표 1] 제3호 소정의 1,000㎡ 범위 내인 993.46㎡이다)을 설치하여 운영하고 있다.
(5) 피고는 2005. 5. 24. 이 사건 공장의 입주기업체인 도연어패럴의 공장설립완료신고가 마쳐짐에 따라 현장실사를 행함에 있어 위 업체에서 생산하는 제품의 판매시설(Tomstory 매장)에 대한 현장실태조사를 병행 실시한 결과, 위 매장에서 위 업체가 생산한 제품(의류제품 상의) 외에도 위 업체의 공장에서 생산하지 아니한 외부생산제품(의류제품 하의)이 판매되고 있는 사실을 적발하여 2005. 6. 8. 원고에게 이에 대한 시정조치를 할 것을 명령함과 동시에, 이에 따른 조치 결과와 이 사건 공장의 판매시설 운영실태에 대한 조사를 위한 판매자료 증빙자료를 같은 달 18.까지 제출할 것을 요청하였다.
(6) 그러나 원고가 위 요청에 응하지 아니하자, 피고는 2005. 6. 29. 위 사항에 대하여 2005. 7. 15.까지 제출할 것을 다시 요청함과 동시에, 위 기간까지 이를 제출하지 아니할 경우 산집법 위반으로 관계 기관에 법적 조치를 취하겠다고 통지하였고, 이에 원고는 피고에게 관련 자료의 일부를 제출하였다.
(7) 피고는 2006. 4. 14.부터 6. 27.까지 이 사건 공장의 지원시설에 대한 현장실태조사(이하 ‘1차 실태조사’라고 한다)를 실시한 결과, 위 지원시설 내 판매시설 의류매장 51개(소매점 제외) 중 38개 매장에서 위 공장에 입주한 업체가 생산하지 아니한 제품을 판매하고 있는 사실과 2층 공장시설 148.1㎡가 매장창고로 활용되고 있는 사실을 적발하여 2006. 8. 3. 원고를 산집법 위반으로 형사 고발함과 동시에, 6개월( 산집법 제42조 제1항, 산집법 시행령 제54조 소정의 시정기간) 후인 2007. 2. 2.까지 법규 위반사항을 시정할 것을 명령(이하 ‘이 사건 시정명령’이라고 한다)하였다.
(8) 원고에 대한 산집법 고발사건의 검찰수사 당시 담당검사가 원고가 운영하는 판매시설 전반(마리오 Ⅰ, Ⅱ, Ⅲ)에 관하여 재조사를 벌일 것을 요청하자, 이에 피고는 2006. 12. 5.부터 같은 달 15.까지 현장실태조사를 실시하려고 하였으나, 원고 직원의 물리적 저지로 이를 실시할 수 없었고, 대신 원고는 같은 달 14.경 “이 사건 공장에서 타사 제품(중국 및 기타 지역 제조)을 판매한 사실이 있음을 시인한다”는 취지의 원고 대표 이사 명의의 공문을 피고에게 제출하였다.
(9) 그 후 피고는 검찰청 직원 3인과 동행하여 2007. 1. 9.부터 같은 달 11.까지 이 사건 공장의 지원시설을 비롯한 원고의 판매시설 전반에 관하여 현장실태조사(이하 ‘2차 실태조사’라고 한다)를 실시한 결과, 위 공장의 지원시설 내 판매시설 의류매장 50개(소매점 제외) 중 45개 매장에서 위 공장에 입주한 업체가 생산하지 아니한 제품을 판매하고 있는 사실과 2층 공장시설 60㎡가 매장창고로 활용되고 있는 사실을 적발하여 같은 달 31. 원고에게 위와 같은 위반사항을 통보함과 동시에 “이 사건 시정명령의 시정기한인 2007. 2. 2.까지 법규위반사항을 시정하기를 바라며 만약 이를 시정하지 아니할 경우 입주계약을 해지하겠다”는 취지의 통보를 하였다.
(10) 그런데 이 사건 공장에 입주한 업체가 생산하지 아니한 제품을 판매하여 위와 같이 적발된 경우로는 위 업체가 위 공장에서 생산하여 판매하는 의류제품에 구색을 맞추기 위하여 위 업체가 생산하지 않는 벨트, 신발, 가방 등을 함께 진열하여 판매하는 경우(이하 이 항목에서 ‘①유형’이라고 한다)와 중국에서 생산된 의류(원고는 위 제품이 OEM 방식에 의하여 입주기업체에서 기획·디자인 등을 한 다음 중국에 봉제·가공을 의뢰하여 생산한 의류제품이라는 취지로 주장하나, 작업시방서나 생산지시서 등 봉제·가공의뢰 사실에 대한 원고의 명확한 입증이 없어 원고의 위 주장을 그대로 믿기는 어렵다. 이하 이 항목에서 ‘②유형’이라고 한다.)가 있었는데, 2차 실태조사 당시 적발된 의류매장 중 ①유형에 해당하는 매장은 6개, ②유형에 해당하는 매장은 18개, ①, ②유형에 모두 해당하는 매장은 21개였다.
(11) 그러나 원고는 2007. 2. 1. 이미 타사제품을 판매하고 있는 판매시설에 대한 시정조치는 원고의 의지만으로 해결되는 것이 아니라는 이유로 피고에게 위 시정기한을 연장해줄 것을 요청하였으나, 피고는 이를 거부하고 같은 달 9. 원고에게 시정조치 여부 확인요청을 하여 원고로부터 같은 달 15. 방문해 줄 것을 요청받아 같은 날 현장실태조사를 실시하였으나, 의류제품에서 생산자 표시마크가 제거되어 있는 관계로 그 제품이 이 사건 공장에서 생산된 제품인지 여부를 확인할 수 없었다.
(12) 이에 피고는 2007. 3. 30. 재차 원고에게 관련 증빙자료를 요청하였으나, 원고는 2007. 4. 19. 피고에게 판매장 입점업체 및 브랜드별 배치평면도 등 일부자료만을 제출하였다.
(13) 위 자료만으로는 시정조치 여부의 확인이 불가능하여 피고는 2007. 5. 10. 이 사건 공장의 지원시설 내 판매시설에 대한 현장실태조사를 다시 실시하려고 하였으나, 원고 직원들의 물리적 저지로 이를 실시할 수 없게 되자, 2007. 6. 18. 원고측에서 신원을 알지 못하는 피고 직원들로 하여금 위 지원시설 내 판매시설에서 의류제품 4점을 구입하게 하여 생산자 표시마크에 표시된 생산지를 확인한 결과, 중국에서 생산된 제품임을 밝혀내었다.
(14) 이에 피고는 원고가 시정명령을 전혀 이행하지 않았고 또 앞으로도 이를 이행할 의사가 없다고 판단하여 2007. 6. 27. 산집법 제42조 제5항에 따라 입주계약 해지에 대한 의견제출을 요청하였고, 이에 대해 원고가 2007. 7. 4. 원고 직원의 입회 없이 공단이 비밀조사를 벌인 처사는 이해할 수 없는 것으로서, 이를 근거로 입주계약을 해지하는 것은 부당하다는 취지의 공문을 보내오자, 피고는 같은 달 12. 산집법 제42조 제1항에 따라 ‘이 사건 공장에 대한 입주계약 중 지원시설에 관한 부분을 해지한다’는 취지의 통보(이 사건 처분)를 하였다.
(15) 원고는 2007. 1. 24. 서울남부지방법원 2007고약1649호로 산집법 위반죄로 약식기소되어 2007. 2. 8. 벌금 5,000,000원의 약식명령을 발령받았고, 이에 대해 원고가 정식재판을 청구하여 현재 위 사건은 정식재판절차에 계속중이며, 원고는 산집법 시행령 제36조의4 제2항 제1호 부분이 헌법상 평등권과 직업선택의 자유를 침해한다는 이유로 헌법소원심판청구를 제기하여 헌법재판소 2007헌마409호로 심판에 회부되어 있다.
(16) 한편, 산집법 시행령(2003. 6. 30. 대통령령 18039호로 개정되기 전의 것) 제36조의4 제2항 제1호는 아파트형공장의 지원시설 중의 하나로 ‘판매업을 영위하기 위한 시설’을 규정하고 있었고, 이에 대해 산업자원부는 2002. 12. 6. 위 시행령 조항의 판매시설은 ‘당해 아파트형공장에서 생산되는 제품으로 한정하여야 한다’는 취지로 유권해석을 내린바 있으며, 이에 따라 위 시행령 조항 중 위 부분이 2003. 6. 30. 대통령령 제18039호로 ‘판매업(당해 아파트형공장에 입주한 자가 생산한 제품을 판매하는 경우에 한한다)을 영위하기 위한 시설’로 개정되었다.
라. 판 단
(1) 이 사건 처분의 대상계약
원고가 이 사건 공장 전부에 관하여 임대사업자로서 이 사건 1입주계약을 체결하였다가 다시 위 공장 중 지원시설 부분에 관하여 제조업외사업자로서 이 사건 2입주계약을 체결한 사실 및 이에 따라 원고는 위 지원시설 중 지상 1, 2층에 판매시설과 소매점을 설치하여 수수료 위탁판매형식으로 의류를 직접 판매하고 있고, 지상 3층에서는 일반음식점을 운영하고 있는 사실은 앞서 본 바와 같은바, 이 사건 2입주계약은 이 사건 1입주계약을 대신하여, 원고가 위 지원시설에서 ‘기타대형종합소매점업 및 일반음식점업’을 직접 영위할 목적으로 산집법 제38조 제1, 3항에 따라 제조업외사업자로서 피고와 사이에 체결한 새로운 입주계약으로 보아야 할 것이고 또한 그에 따라 원고가 위 지원시설에서 직접 판매업 등을 영위하고 있는 것이므로, 위 지원시설에 관하여 효력 있는 입주계약은 이 사건 1입주계약이 아닌, 이 사건 2입주계약이라고 할 것이다.
따라서 위 지원시설에 관한 입주관계를 해소하는 것을 목적으로 삼는 이 사건 처분의 대상이 되는 계약 역시 이 사건 2입주계약이라고 하겠다.
(2) 처분사유 부존재 주장에 대한 판단
(가) 우선, 이 사건 소에서 피고는 이 사건 처분의 사유로서 산집법 제42조 제1항 제6호를 추가하고 있으므로 이러한 처분사유의 추가, 변경이 허용될 수 있는지 살펴보기로 한다.
그런데 처분청은 당초처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 이때 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 의해 결정되는 것인바( 대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결), 이 사건 처분 당시 피고가 주장한 해지사유는 ‘원고가 산집법 제38조 제2항에 의한 변경계약을 체결하지 아니하고 산업자원부령이 정하는 사항을 변경함으로써 산집법 제42조 제1항 제4호에 해당한다’는 취지인 것으로서 ‘원고가 당초 이 사건 공장의 지원시설 내 판매시설에서 위 공장에 입주한 업체가 생산한 제품만을 판매하기로 입주계약을 체결하였음에도 적법한 변경계약 절차를 거치지 아니한 채 임의로 입주기업체가 위 공장에서 생산하지 아니한 제품(중국산 의류, 입주기업체가 생산하지 않는 가방, 벨트, 가방 등)을 판매하였다’는 사실관계를 전제로 하는 것인데(한편, 피고는 산집법 제28조의7 위반도 함께 주장하였으나, 이는 산집법 제42조 제1항 소정의 해지사유에 애당초 해당하지 아니하므로 따로 살피지 아니한다.), 위와 같이 추가된 처분사유의 취지는 ‘피고가 제38조의 규정에 의한 입주계약을 위반함으로써 산집법 제42조 제1항 제6호에 해당한다’는 것으로서 ‘원고가 당초 이 사건 공장의 지원시설 내 판매시설에서 위 공장에 입주한 업체가 생산한 제품만을 판매하기로 입주계약을 체결하였음에도 이러한 입주계약에 위반하여 임의로 입주기업체가 위 공장에서 생산하지 아니한 제품(중국산 의류, 입주기업체가 생산하지 않는 가방, 벨트, 가방 등)을 판매하였다’는 사실관계를 전제로 하는 것이어서, 위 각 처분사유의 사실관계는 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일하다고 할 수 있다.
따라서 피고의 위와 같은 처분사유 추가는 허용된다고 할 것이므로, 아래에서 위 각 처분사유가 존재하는지 여부를 살피기로 한다.
(나) 그런데 위 각 처분사유는 ‘원고가 이 사건 공장의 지원시설 내 판매시설에서 위 공장에 입주한 업체가 생산하지 아니한 제품을 판매하였다’는 사실(이하 ‘쟁점사실’이라고 한다)을 전제로 인정될 수 있는 것인바, 위 인정 사실에 의하면, 원고는 위 판매시설에서 입주기업체가 위 공장 내에서 생산하지 아니한 제품, 즉 중국산 의류, 입주기업체의 생산목록에 들지 아니하는 가방, 벨트, 구두 등을 판매하였음을 인정할 수 있고 또한 원고도 이러한 사실을 자인하고 있으나, 한편으로 원고는 중국산 의류의 경우 OEM 방식에 의해 생산된 것으로서 이 사건 공장에서 봉제·가공된 제품이 아니더라도 입주기업체가 기획·디자인 등 생산의 주요한 절차를 담당한 이상 산집법 시행령 제36조의4 제2항 제1호 소정의 ‘당해 아파트형공장에 입주한 자가 생산한 제품’에 해당한다고 주장하여 쟁점사실 자체를 다투고 있다.
살피건대, 앞서 본 바와 같이 이 사건 공장의 판매시설에서 판매한 것이 적발된 중국산 의류가 OEM 방식에 의해 생산된 것이라는 원고의 입증이 부족할 뿐만 아니라, 가사 원고의 주장을 그대로 받아들인다고 하더라도, ‘당해 아파트형공장에 입주한 자가 생산한 제품’이라는 위 시행령 조항의 문언의 의미는 ‘당해 아파트형공장에 입주한 자가 위 공장의 제조시설을 이용하여 생산한 제품’이라고 해석하는 것이 문리해석상 자연스러울 뿐만 아니라, 위 시행령 조항의 개정경과에도 부합하므로 원고의 이러한 주장은 이유 없다.
이에 대해 원고는 제품기획에서 양산에 이르는 의료제조공정에서 기획·디자인 절차에 비해 봉제·가공절차의 비중이나 비용이 지극히 낮다는 점, 의류제조업계의 현실상 가공·봉제 등의 공정은 인건비가 저렴한 중국 등지에서 수행하는 것이 통상적인 것이라는 점 등을 고려해 보면, 위 시행령 조항은 ‘비록 가공·봉제 등의 공정은 다른 곳에서 이루어졌다고 하더라도 당해 아파트형공장에 입주한 자가 기획, 디자인 등 생산의 주요한 절차를 담당하는 등 주된 생산주체가 되어 생산한 것으로 인정되는 제품’이라고 합목적으로 해석하여야 한다고 주장하나, 산집법 제2조 제1호는 공장을 ‘공작물, 물품, 제조공정을 형성하는 기계·장치 등 제조시설과 부대시설을 갖추고 제조업을 영위하기 위한 사업장’이라고 규정하고 있어 단순히 제품을 기획하고 디자인하는 추상적인 작업 외에도 개별 제품을 기계나 설비를 이용하여 생산하는 것을 예정하고 있으므로 위와 같은 합목적적 해석은 문언의 가능한 의미를 넘는 것일 뿐만 아니라, 위 시행령 조항의 취지가 당해 아파트형공장의 입주업체의 생산활동을 원활히 지원하기 위한 각종의 지원시설의 설치를 허용하되 다만 입주업체의 생산활동에 지장을 초래하지 아니하는 범위 내에서 제한적으로 인정하는 것으로서, 국가가 제조업 및 일부첨단업종 등의 산업을 중심으로 각종의 지원과 혜택을 통해 의도적으로 육성하는 산업단지가 오히려 상업시설 등으로 변질됨으로써 그 본래의 기능을 상실하는 것을 방지하고자 함에 있는 것임에 비추어도 위와 같은 해석은 바람직하지 아니하다.
따라서 위 시행령 조항에 대한 타당한 해석에 입각하여, 위 인정 사실에 의할 때, 원고는 이 사건 공장의 지원시설 내 판매시설에서 ‘당해 아파트형공장에 입주한 자가 생산하지 아니한 제품’을 판매하였다고 볼 수 있다(즉, 쟁점사실이 인정된다).
(다) 그렇다면 쟁점사실의 인정을 전제로 하여 산집법 제42조 제1항 제4호의 해지사유가 존재하는지를 살펴본다.
그런데 산집법 제38조 제2항은 “입주기업체 및 지원기관이 입주계약사항 중 산업자원부령이 정하는 사항을 변경하고자 할 때에는 새로이 변경계약을 체결하여야 한다”고 규정하고 산집법 시행규칙 제35조 제1항 각 호는 위 사항으로서 ‘회사명 또는 대표자성명’, ‘업종 또는 사업내용’, ‘부지면적’, ‘건축면적’을 들고 있는바, 위 인정 사실에 의하면, 원고는 이 사건 2입주계약 신청을 함에 있어 제출한 사업계획서의 사업내용란에 ‘판매시설 운영 - 당해 아파트형공장에 입주한 자가 생산한 제품을 저렴한 가격과 믿을 수 있는 품질로 인근의 소비자에게 판매하여 입주업체의 생산제품 판로를 지원코저 함’이라는 취지를 기재하고, 이에 피고도 원고에게 위 입주계약 체결통보를 하면서 ‘당해 아파트형공장 지원시설의 판매시설은 입주한 자가 생산한 제품을 판매하는 경우에 한한다’는 내용을 통보한 사실을 인정할 수 있어 위와 같은 판매시설 운영방식이 위 입주계약의 사업내용으로 되었다고 할 수 있으므로, 원고가 이러한 사업내용을 변경하여 이 사건 공장에 입주한 자가 생산하지 아니한 제품을 판매하기 위해서는 위 법 및 시행규칙 조항에 따라 피고와 사이에 변경계약을 체결하였어야 할 것임에도 불구하고 이를 체결하지 아니한 채 쟁점사실과 같이 사업내용을 변경하여 영업한 것은 입주계약의 해지사유인 산집법 제42조 제1항 제4호에 해당한다고 봄이 상당하다.
(라) 다음으로 산집법 제42조 제1항 제6호의 해지사유가 존재하는지, 즉 산집법 제38조의 입주계약을 위반한 것인지를 살펴보건대, 앞서 본바와 같이 원고는 사업계획서의 사업내용란에 ‘당해 아파트형공장에 입주한 자가 생산한 제품을 판매한다’는 취지로 기재하여 이 사건 2입주계약을 신청하였고, 이에 피고는 위 신청을 수리하면서 같은 취지를 통지함으로써 위와 같은 의무는 원고와 피고 사이에 체결한 이 사건 2입주계약의 내용이 되었다고 할 수 있으므로, 원고가 입주계약상 위 의무에 위반하여 쟁점사실과 같이 영업한 것은 산집법 제38조의 입주계약을 위반한 것으로서 입주계약의 해지사유인 산집법 제42조 제1항 제6호에 해당한다고 봄이 상당하다.
(마) 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(3) 시정조치 완료 주장에 대한 판단
산집법 제42조 제1항은 “관리기관은 입주기업체 또는 지원기관이 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 대통령령이 정하는 기간 내에 그 시정을 명하고 이를 이행하지 아니하는 경우 그 입주계약을 해지할 수 있다”고 규정하면서 같은 항 각 호에서 그 해지사유를 열거하고 있고 산집법 시행령 제54조는 위 법 조항에서의 대통령령이 정하는 기간을 ‘6월’로 규정하고 있으므로, 입주기업체 등에게 위 법 조항 소정의 해지사유가 존재하는 것만으로는 관리기관에게 해지권이 바로 발생하지 아니하고 관리기관이 계약상대방에게 일정한 기간 내에 시정할 것을 명하였음에도 이를 이행하지 아니하는 경우에 한하여 비로소 해지권이 발생한다(즉, 입주계약의 해지권한은 ‘개별 해지사유’라는 실체적 요건 외에도 ‘시정명령과 조치미이행’이라는 절차적 요건을 필요로 한다).
그런데 위 인정 사실에 의하면, 피고는 2006. 4. 14.부터 6. 27.까지 실시된 이 사건 공장의 지원시설에 대한 1차 실태조사에서 원고가 위 공장에 입주한 업체가 생산하지 아니한 제품을 판매하고 있는 사실을 적발하여 2006. 8. 3. 산집법 제42조 제1항, 산집법 시행령 제54조에 정한 시정기한인 6개월 내인 2007. 2. 2.까지 법규 위반사항을 시정할 것을 명하는 이 사건 시정명령을 내렸고, 다시 위 시정기한이 거의 임박한 2007. 1. 9.부터 같은 달 11.까지 사이에 위 공장의 지원시설에 관한 2차 실태조사를 조사한 결과, 원고가 법규 위반사항을 시정하지 않은 채 위 지원시설 내 판매시설에서 위와 같은 제품을 판매하고 있는 사실을 적발하였으며, 이에 2007. 1. 31. 원고에게 ‘2007. 2. 2.까지 법규 위반사항을 시정하지 아니할 경우 입주계약을 해지하겠다’는 취지의 통지를 하였음에도 원고가 위 기한까지 이에 응하지 아니한 사실을 인정할 수 있으므로, 위 시정기한이 도과함으로써 피고에게 산집법 제42조의 제1항 소정의 해지권한이 발생하였다고 할 수 있다.
다만, 위 시정기한이 도과한 이후에 원고가 이 사건 시정명령에 따른 시정조치를 충실히 이행하여 그 위법상태가 해소되는 등의 특별한 사정이 있어서 위 법 조항에 입주계약의 해지로 인하여 그 계약상대방이 입을 손해가 위 법 조항이 추구하고자 하는 공익 목적과 비교하여 균형을 잃을 정도로 극히 현저하게 커서 가혹하다고 평가될 수 있는 경우에는 그 입주계약을 해지할 수 없다고 봄이 상당하나, 위와 같은 사정은 일종의 (해지) 권한불행사 규정이나 상실 규정의 요건사실이라고 할 수 있어 원고가 그 입증책임을 부담하여야 할 것인바, 위 인정 사실에 의하면 원고는 수차례에 걸친 피고의 시정조치 여부 확인요청을 거부하거나 정상적인 조사절차를 방해했던 것으로 보일 뿐더러, 오히려 피고가 이 사건 공장의 지원시설 내 판매시설에서 구입한 의류제품이 중국산 제품으로 확인된 사실을 인정할 수 있으므로, 위 해지권한의 행사를 방해하지 아니한다.
따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
(4) 재량권 일탈·남용 주장에 대한 판단
(가) 산집법 제28조의5 제1항 제3호는 아파트형공장에 입주할 수 있는 시설의 하나로서 ‘기타 입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설로서 대통령이 정하는 시설’을 규정하고 있고 산집법 제36조의4 제2항 제 각 호는 지원시설로서 ‘금융·보험·교육·의료·무역·판매업(당해 아파트형공장에 입주한 자가 생산한 제품을 판매하는 경우에 한한다)을 영위하기 위한 시설’, ‘물류시설 기타 입주기업의 사업을 지원하거나 보육시설·기숙사 등 종업원의 복지증진을 위하여 필요한 시설’, ‘건축법 시행령 [별표 1] 제3호 및 제4호의 규정에 의한 근린생활시설(면적제한이 있는 경우에는 그 제한면적범위 이내의 시설에 한한다)’을 들고 있으며, 건축법 시행령 [별표 1] 제3, 4호의 각 가항은 제1종 근린생활시설로서 ‘수퍼마켓과 일용품(식품·잡화·의류·완구·서적·건축자재·의약품류 등) 등 소매점으로서 동일한 건축물(하나의 대지안에 2동 이상의 건축물이 있는 경우에는 이를 동일한 건축물로 본다. 이하 같다)안에서 당해 용도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 1,000㎡ 미만인 것’을, 제2종 근린생활시설로서 ‘일반음식점’을 들고 있는바, 이에 의하면 이 사건 공장의 지원시설로서 설치되는 제1종 근린생활시설인 소매점의 경우 바닥면적의 합계가 1,000㎡ 미만의 범위 내에서 설치되는 한 당해 아파트형공장에서 생산되지 아니하는 제품을 판매하는 것이 허용되고 일반음식점의 경우에는 조리·가공한 음식을 판매할 뿐, 의류제품을 판매하지 아니하고 있다.
(나) 그런데 위 인정 사실에 의하면, 원고는 피고와 사이에 이 사건 공장의 지원시설 건축면적 8,369.41㎡에 관하여 판매시설 5,849.08㎡, 소매점 975.86㎡, 일반음식점 1,544.47㎡로 용도 구분하여 이 사건 2입주계약을 체결한 다음, 이 사건 공장의 지원시설 중 지상 1, 2층에 판매시설인 의류매장과 제1종 근린생활시설인 소매점을 설치하여 이를 각 운영하고 있고, 지상 3층에는 제2종 근린생활시설인 일반음식점을 설치하여 운영하고 있는 사실을 인정할 수 있는바, 위 각 해지사유는 ‘원고가 이 사건 2입주계약에 위반하여 또는 변경계약을 체결하지 아니하고 이 사건 공장의 지원시설 내 판매시설에서 위 공장에 입주한 자가 생산하지 아니한 제품을 판매하였다’는 것으로서 위 지원시설 중 판매시설에만 해당하는 사유인데 반하여, 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분은 이 사건 2입주계약 전부를 처분대상으로 삼는 것으로서, 위 각 해지사유가 해당하는 위 지원시설 중 판매시설에 관한 입주계약은 물론, 애당초 이 사건 공장에서 생산되지 아니한 제품을 판매하는 것이 허용되는 소매점과 의류제품은 일체 판매하지 아니하고 있는 일반음식점에 관한 입주계약까지 해지한 것이 된다.
따라서 이 사건 처분 중 소매점과 일반음식점에 관한 입주계약을 해지하는 부분은 그 처분사유가 존재하지 아니하는 것으로서(이 사건 처분은 비록 하나의 입주계약에 대한 것이기는 하나, 당초 입주계약을 체결함에 있어서 당사자의 의사는 계약목적물을 판매시설, 소매점, 일반음식점으로 가분하여 특정하였다고 보이므로, 위 각 부분에 대하여 처분사유의 존재 여부를 따로 살피는 것이 가능하고, 이에 따라 위 각 부분에 대하여 각기 다른 판단이나 처분을 하는 것이 가능하다) 위법하다.
그러나 비록 원고가 이 사건 공장의 지원시설 내 판매시설 중 일부에서만 위 공장에 입주한 자가 생산하지 아니한 제품을 판매한 사실이 인정될 뿐, 모든 판매시설에서 이를 판매하였다는 사실이 입증되지 못한다고 하더라도 이 사건 처분 중 위 사실이 입증되지 아니한 판매시설에 관한 입주계약을 해지한 부분이 그 처분사유를 결하였다고는 할 수 없다(당초 입주계약을 체결함에 있어서 당사자의 의사는 판매시설을 각 의류매장별로 가분하여 특정하지 아니하였고 다만 판매시설 전체의 면적으로만 특정하였다고 보이므로, 위 각 매장별로 처분사유의 존재 여부를 따로 살피는 것이 가능하지 아니하고, 이에 따라 위 각 매장별로 각기 다른 판단이나 처분을 할 수도 없으며, 판매시설 전부에 대하여 불가분적으로 하나의 처분을 하여야 한다).
(다) 이에 대해 원고는 이 사건 처분 중 판매시설 전부에 관한 입주계약을 해지한 부분에 대하여, 판매시설 중 일부에서만 이 사건 공장에 입주한 자가 생산하지 아니한 제품을 판매하였고 모든 판매시설에서 이를 판매하였다는 사실이 입증되지 못하고 있음에도 불구하고, 그 전부에 관하여 입주계약을 해지하는 것은 근거법의 입법 목적이나 비례의 원칙 등에 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것이라고 주장하나, 위 인정 사실에 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 시정명령을 받은 후에 실시된 2차 실태조사 당시 이 사건 공장의 지원시설 내 판매시설 50개의 의류매장 중 45개가 위 공장에 입주한 업체가 생산하지 아니한 제품을 판매하는 등 거의 대부분의 매장이 위법을 자행했던 점, ② 원고는 이 사건 공장의 지원시설을 개장한 이래 이미 수년간 이러한 위법적 제품판매를 계속해 온 것으로 보일뿐더러, 이 사건 시정명령의 시정기한이 지나고도 이를 시정하지 않았으며, 도리어 피고의 적법한 시정조치 여부 확인요청이나 조사 등을 거부하거나 이를 방해한 것으로 보이는 점, ③ 원고의 이러한 대규모의 위법적인 제품판매관행을 계속 방치할 경우 이 사건 단지가 건전한 산업단지의 육성이라는 산집법 본래의 법 취지를 벗어나 일종의 상업시설로 변질되어갈 우려가 적지 않는 점, ④ 특히 원고는 수수료 위탁판매 형식으로 판매시설을 직접 운영하고 있기 때문에 임대사업자로서 판매시설을 임대한 경우보다 위와 같은 위법적인 행태에 대하여 더욱 막중한 책임이 있는 점, ⑤ 원고가 이 사건 처분으로 인해 입게 될 금전적 손해는 원고가 불법적인 영업을 무리하게 강행하여 오다 그 스스로 자초하게 된 것일뿐더러, 그동안 많은 금전적인 이익을 올린 것으로 보이는 점, ⑥ 인근의 아웃렛이 산업시설구역에서 지원시설구역으로의 용도변경을 통해 합법적인 판매영업을 할 수 있게 된 것과 비교하여, 위와 같은 용도변경도 이루어지 않은 상태에서 위법한 영업을 강행한 원고에 대해, 피고가 시정명령을 내리고 이에 응하지 않자 입주계약을 해지한 것을 두고 평등원칙을 위반한 것이라고 할 수 없는 점, ⑦ 산집법 개정 논의가 이루어지고 있다거나 관련 법령에 대해 헌법소원심판이 계속되어 있다는 사정만으로는 그 간의 위법한 영업행태에 대한 책임이 면해지는 것은 아닌 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분이 그 처분의 근거가 된 입법의 목적에 어긋난다거나, 그 선택된 수단이 목적에 적합하지 아니한다거나, 또는 그 정도가 지나쳐 비례의 원칙이 정한 한계를 벗어났다고는 볼 수 없어 그 재량권을 일탈·남용하였다고는 할 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
(라) 따라서 이 사건 처분 중 판매시설에 관한 입주계약을 해지한 부분은 적법하고, 소매점과 일반음식점에 관한 입주계약을 해지한 부분은 위법하다고 할 수 있는데, 외형상 하나의 행정처분이라고 하더라도 가분성이 있거나 그 처분대상의 일부가 특정될 수 있다면 그 일부만의 취소가 가능하다 할 것이므로( 대법원 1995. 11. 16. 선고 95누8850 전원합의체 판결 참조), 이 사건 처분 중 소매점과 일반음식점에 관한 입주계약을 해지한 부분만을 취소하기로 한다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 소 중 즉시 사업중지, 3개월 내 잔무처리명령 및 6개월 내 공장용지 등 양도명령의 취소를 구하는 부분은 부적법하여 이를 각하하고, 이를 제외한 원고의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김용찬(재판장) 김태건 송민경