【신청인, 항고인】
조미애외 518인 (소송대리인 변호사 김정술)
【피신청인, 피항고인】
용인시장
【피신청인 보조참가인】
주식회사 일레븐건설외 2인 (소송대리인 법무법인 다산종합법률사무소 담당변호사 김칠준외 7인)
【제1심결정】
수원지법 2006. 6. 19.자 2006아226 결정
【주 문】
1. 제1심결정을 취소한다.
2. 피신청인이 보조참가인들에 대하여 한 [별지 2] 처분목록 기재 각 주택건설사업계획승인처분은 수원지방법원 2006구합2719호 사건의 판결 선고시까지 그 집행을 정지한다.
3. 신청총비용 중 보조참가로 인한 부분은 보조참가인들의 부담으로 하고, 그 나머지 부분은 피신청인의 부담으로 한다.
【신청취지 및 항고취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 기초 사실
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 기록에 의하여 소명된다.
가. 피신청인은 보조참가인들에게 주택법 제16조의 규정에 의하여 [별지 2] 처분목록 기재와 같은 각 주택건설사업계획승인을 하였다(이하, 위 각 주택건설사업을 ‘이 사건 사업’이라 하고, 그 각 사업계획승인처분을 ‘이 사건 처분’이라고 한다). 이 사건 사업지는 모두 용인시 수지구 성복동에 있는 응봉산의 북동쪽 경사면에 위치한다.
나. 그 외에, 피신청인은 아래 표와 같이 이 사건 처분 전에도 이 사건 사업지 인접지역에서 주택건설사업계획승인을 한 바 있고, 현재 주택건설사업계획승인 절차가 진행중인 것도 있다.
사업주체 승인일 사업지 위치(용인시 수지구 성복동)면적(㎡) 세대수 비고(시공사, 구역명) (주)풍산건설 2004. 1. 2. 460-1 외 26필지55,946 816 경남기업, 경남아너스빌(주)새한기업 2004. 10. 5. 195-2 외 18필지35,210 476 벽산건설, 새한벽산디에스디부림(주)2005. 11. 22. 산7-6 외 59필지 43,231 500 GS건설, 부림2차 (주)일레븐건설미승인 422-1 외 68,105 750 GS건설, 성복자이3차〃 〃 365 외 112,3741,086 GS건설, 성복자이5차
다. 보조참가인들과 위 풍산건설, 새한기업, 디에스디부림 등은 1999년경부터 ‘성복신도시개발위원회’라는 협의체를 구성하여 이 사건 사업지 일원인 성복지구의 도시기반시설사업을 공동으로 시행하기로 협약하였다. 위 협약의 내용은 이 사건 처분에서 사업승인조건으로도 반영되었다.
라. 한편, 신청인들은 이 사건 사업지의 북쪽으로 대략 100여m 떨어진 용인시 수지구 성복동 726 지상 LG빌리지 3차 아파트 및 같은 동 731 지상 LG빌리지 6차 아파트의 거주자 내지 소유자들이다. 이 사건 사업지와 신청인들 아파트 사이에는 탄천의 지류인 성복천과 왕복 4～6차선 정도의 도로가 있고, 그 외 특별한 시설이나 장애물은 없다.
2. 이 사건 처분에 관한 신청인들의 법률상 이익
가. 당사자의 주장 요지
신청인들은, 이 사건 사업이 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법(이하 편의상 ‘환경영향평가법’이라고 한다)에 의하여 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업인데도 환경영향평가를 거치지 않았고, 그런데도 피신청인이 이에 대하여 사업계획을 승인하는 이 사건 처분을 하였으니, 그 처분은 위법하여 취소되어야 한다고 주장한다.
이에 대하여 피신청인은, 이 사건 사업이 환경영향평가 대상사업이 아니고, 신청인들은 이 사건 처분의 직접 상대방이 아니므로 그 취소를 구할 법률상 이익(원고적격)이 없다고 주장한다.
나. 판 단
(1) 환경영향평가 대상사업 해당 여부
(가) 관련 법령
[별지 3] 관련 법령 기재와 같다.
(나) 이 사건 사업이 대지조성사업에 해당하는지
환경영향평가법 제4조 제3항, 같은 법 시행령 제2조 제3항, [별표 1] 제1. 가. (5)항에 의하면, 주택법 제16조에 의한 대지조성사업 중 면적이 30만㎡ 이상인 경우에는 그 사업계획승인 전에 환경영향평가를 실시하여야 하는 것으로 규정되어 있다. 따라서 이 사건 사업이 환경영향평가대상인 대지조성사업에 해당하는지에 대하여 살핀다.
주택법 제2조 제1호에 의하면 주택이란 건축물과 그 부속토지를 의미하고, 주택법 제16조에서 사업계획승인을 받아야 하는 사업으로 일응 ‘주택건설사업’과 ‘대지조성사업’을 구분하고는 있으나, 주택법 시행령 제15조 제5항에 의하면 주택건설사업에는 ‘주택건설에 필요한 대지조성공사를 우선 시행하고자 하는 경우’도 포함되는 것으로 하면서, 그러한 경우에는 주택건설사업계획 승인신청시 대지조성공사설계도서를 함께 제출하도록 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 대지조성을 수반하는 주택건설사업은 대지조성사업으로서의 성질도 함께 가지고 있는 것이라 하겠다(만약 그와 같이 해석하지 않는다면, 대지조성사업만을 따로 시행하는 경우에는 환경영향평가를 받아야 하지만, 대지조성을 포함하여 주택건설사업을 시행하는 경우에는 환경영향평가를 받지 않아도 된다는 불합리가 발생한다).
그런데 이 사건 기록과 심문의 전취지에 의하면, 이 사건 사업지의 상당부분이 아직 대지가 아니어서, 보조참가인들이 사업계획승인을 받으면서 대지조성에 필요한 농지전용허가 등도 함께 받은 사실이 인정된다. 따라서 이 사건 사업은 비록 그 명칭은 주택건설사업이지만 대지조성사업으로서의 성질도 아울러 가지고 있으므로, 위 환경영향평가법 시행령 별표에서 정한 환경영향평가 대상사업에 해당된다.
(다) 환경영향평가 대상규모에 해당하는지
나아가 이 사건 사업의 면적이 30만㎡ 이상에 해당하는지에 대하여 본다.
위 환경영향평가법 시행령 [별표 1] 비고 제4. 나.항에 의하면 ‘사업의 승인 당시에 평가대상사업에 해당되나 평가대상규모 미만이어서 영향평가를 실시하지 아니한 사업이 동일영향권역에서 … 당해 사업규모가 신규로 승인이 된 사업규모와의 합이 평가대상규모에 이른 때’에는 ‘그 사업 전체에 대하여 영향평가를 실시하여야 한다.’고 규정되어 있다.
그런데 ① 환경영향평가법은 ‘환경 등에 미치는 영향이 큰 사업에 대한 계획을 수립·시행함에 있어 당해 사업이 환경 등에 미칠 영향을 미리 평가·검토하여 건전하고 지속가능한 개발이 되도록 함으로써 쾌적하고 안전한 국민생활을 도모함’을 목적으로 하는 점( 법 제1조), ② 이에 환경영향평가법 시행령은 소정의 대상사업 중 일정규모 이상이어서 자연환경·생활환경 등이 침해될 가능성이 큰 사업에 대하여 환경영향평가를 받아야 하는 것으로 규정하되, 동일 영향권역 내에서 같은 종류의 사업들이 동시 또는 다른 시기에 이루어질 경우 각각의 사업만으로 보면 평가대상규모에 미달할지라도 이들을 합하면 평가대상규모에 이를 때에는 실질적으로 하나의 사업으로 보아 전체에 대하여 환경영향평가를 받도록 함으로써 위 입법 취지를 달성하고자 한 것으로 보이는 점(어떠한 사업이 ‘성격상 환경에 영향을 미치는 사업’에 해당하는 이상, ‘그것이 일정규모 이상이어서 환경에 미치는 영향이 커 환경영향평가를 받도록 할 필요성이 있는지 여부’를 따질 때에 ‘그 사업이 단일 사업자에 의하여 일거에 이루어지는지, 또는 여러 사업자에 의하여 단지별로 혹은 시기적으로 순차로 나누어 이루어지는지’에 따라 달리 볼 필요가 없다. 왜냐하면 그에 따라 그 지역의 환경적인 측면이 달라질 것이 별로 없기 때문이며, 오히려 위와 같이 따로따로 시행되는 사업들에 대하여는 전체적인 환경영향평가를 통한 조정, 협의의 필요성이 더 크다고 할 수 있다), ③ 위 비고 제4. 나.항의 문언상 제4. 가.항과 같이 ‘동일한 사업자’가 사업을 시행할 것을 요구하지 않은 채, 단지 기존 ‘사업’과 신규로 승인받는 ‘사업’ 규모의 합이 일정규모 이상인 때라고 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 동일영향권역에서 시행되는 동종의 사업들에 대해서는 사업자가 동일한지를 불문하고 전체적으로 하나의 사업으로 보아 각 사업의 규모를 합산하여 환경영향평가 대상 여부를 결정하여야 한다고 해석된다.
그런데 이 사건에서 위 제1항 기재 기초 사실과 기록을 종합하면, 이 사건 사업과 종전에 승인이 된 주택건설사업들은 모두 동일 영향권역 내에 있다고 보이고(이 점에 관하여는 피신청인도 특별히 다투지 않고 있다), 그 각 사업규모(면적)를 합하면 30만㎡를 초과함을 알 수 있다.
그렇다면 이 사건 사업은 환경영향평가를 받아야 하는 대상사업·규모에 해당한다.
(2) 신청인들의 법률상 이익(원고적격)
(가) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분에 대한 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있고, 여기에서의 ‘법률상 보호되는 이익’이란 ‘당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익’을 뜻한다( 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조). 그리고 여기에서의 ‘근거 법규 및 관련 법규’에는 행정처분에 관한 실체규정은 물론 절차규정도 포함된다.
그런데 이 사건 처분의 근거 법규 또는 관련 법규가 되는 주택법 및 환경영향평가법, 같은 법 시행령의 각 관련 규정의 내용을 종합하면, 일정규모 이상의 대지조성을 수반하는 주택건설사업 시행으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가 대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 보호하려는 데에 이들 법규의 취지가 있다고 판단된다. 그러므로 위 주민들이 주택건설사업계획승인처분 등과 관련하여 갖고 있는 위와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에게 개별적으로 부여되는 직접적·구체적 이익으로서, 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상의 이익에 대한 침해 또는 침해우려가 있는 것으로 사실상 추정되고, 따라서 위 주민들은 위 처분의 취소를 구할 원고적격이 있다.
(나) 그런데 이 사건에서 신청인들이 이 사건 사업지와 극히 인접한, 즉 그로부터 대략 100여m 떨어진 아파트 단지의 주민들임은 앞서 본 바와 같다. 그리고 2001. 10.경 이 사건 사업지 일원의 성복취락지구 개발계획에 따른 사전환경성검토 당시에도 각 평가항목별로 환경성검토 대상지역을 다음과 같이 － 즉, 기상: 인근 지역의 기상관측소, 동·식물: 사업지구를 중심으로 약 0.5㎞ 이내 지역, 토지이용: 사업지구 및 용인시, 대기질: 사업지구 및 사업지구를 중심으로 약 1㎞ 이내 지역, 수질: 사업지구 인근 하천, 폐기물: 사업지구 및 용인시, 소음·진동: 사업지구를 중심으로 이격거리 300m 지역, 위락·경관: 사업지구 및 주변지역 － 설정하였다(소갑32).
그렇다면 신청인들은 이 사건 사업에 관한 환경영향평가 대상지역 범위 안의 주민들에 해당한다(피신청인도 이 점에 대하여는 특별히 다투지 않고 있다).
(다) 결국, 이 사건 사업의 환경영향평가 대상지역에 거주하는 신청인들은 환경영향평가 관련 법령에 의하여 법률상 보호되는 이익을 가지고 있고, 이 사건 처분의 취소소송을 제기할 원고적격도 있다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
주택건설사업계획승인인 이 사건 처분을 함에 있어서 환경영향평가법에 의한 환경영향평가를 실시하여야 함은 위에서 보았는바, 피신청인이 이 사건 처분 당시 그와 같은 환경영향평가 절차를 거치지 않았다는 점은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 이 사건 처분은 절차상 위법함을 면할 수 없다(앞서 본 바와 같이 환경정책기본법에 의한 사전환경성검토를 마쳤다는 것만으로 환경영향평가를 대체하거나 생략할 수도 없다).
4. 집행정지의 필요성
이 사건 사업은 용인시 성복동의 응봉산 일대에서 산림을 개간하여 대지로 만들고 아파트단지를 조성하는 대규모 사업으로서, ‘개발’이라는 명분과 이익을 추구하되, 다른 한편으로는 ‘환경의 침해’를 수반하는 사업이며, 이 사건 처분은 이런 양면성의 개발사업을 승인(허용)하는 처분이다.
그리고 이 결정은, 비록 본안소송에 관한 최종적인 판단은 아니라고 할지라도, 위에서 본 바와 같이 ‘이 사건 사업이 환경영향평가 대상사업·규모에 해당하고, 따라서 그 평가를 거치지 않은 채 이루어진 이 사건 처분이 위법하다’는 전제 위에 서있다. 그럼에도, 만약 행정처분의 외형적인 효력에 의하여 이 사건 사업이 상당기간 그대로 진행되고 만다면, 나중에 위 처분이 취소된다 하더라도 원래의 상태대로 회복하기가 어려울 것이다(이 점은 위에서 본 이 사건 사업의 성격과 규모에 비추어 충분히 인정된다). 그리고 그와 같은 손해는, 행정처분의 집행정지로 인하여 사업이 중단됨으로 인한 보조참가인 측의 손해보다 훨씬 크고 중요하며 거의 영구적이다.
따라서 이 사건 처분의 집행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여는, 이 사건 처분의 집행을 본안인 이 사건 처분의 취소소송( 수원지방법원 2006구합2719호) 판결 선고시까지 잠정적으로 정지할 긴급한 필요가 있다고 인정된다(특별히 그 정지로 인하여 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있다고 볼 자료도 없다).
5. 결 론
그렇다면 이 사건 처분의 집행을 위 본안사건 제1심판결 선고시까지 정지함이 상당하므로, 이 사건 신청은 이유 있어 인용할 것인바, 제1심결정은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 이를 취소하기로 하여, 주문과 같이 결정한다.
판사 이재홍(재판장) 윤현주 문광섭