【신청인】
박명환 외 9인 (소송대리인 변호사 손범규 외 1인)
【피신청인】
통일부장관
【주문】
이 사건 신청을 각하한다.
【신청취지】
피신청인이 2001. 6. 29. 한국관광공사에 대하여 한 900억 원의 남북협력기금 대출승인결정은 이 법원 2001구27124호 남북협력기금대출승인결정취소 사건의 본안판결 선고시까지 그 효력을 정지한다.
【이유】
1. 당사자의 지위 및 처분의 경위
[인정 근거] 소을 제5호증, 변론의 전취지
가. 신청인들은 제16대 국회 통일외교통상위원회 소속 국회의원들이고, 피신청인은 남북협력기금법 제7조 제1항에 근거한 남북협력기금의 운용, 관리자이다.
나. 피신청인은 한국관광공사(이하 '관광공사'라 한다)의 남북협력기금 대출신청을 받아들여 2000. 6. 29. 남북교류협력추진협의회의 심의·의결을 거쳐 관광공사에 대하여 남북경제협력사업자금 용도로 900억 원의 남북협력기금 대출을 승인하는 내용의 이 사건 처분을 하였다.
2. 이 사건 신청의 적법 여부
가. 신청인들의 주장 요지
(1)남북협력기금운용과 관련한 법규들에 의하면, 자기자본완전잠식기업이나 30대 대규모기업집단에 속하는 자에 대하여는 대출을 행할 수 없다고 규정하고 있는데, 피신청인은 위 금지조항에 포섭되는 주식회사 현대아산(이하 '현대아산'이라 한다)에 대하여 남북협력기금을 대출하기 위해 공기업인 관광공사를 들러리로 내세워 실질적으로 현대아산에 대하여 특혜대출을 행한 것으로 이 사건 처분은 위 법규들에 정면으로 위반된다.
(2)관광공사와 현대아산이 합작으로 시행하겠다고 하는 금강산관광사업은 관광상품으로서의 수익성의 부재가 핵심적인 문제로 지적되고 있고 이미 위 사업과정에서 현대아산이 파산지경에 이르렀는데, 이러한 사업에 국민의 혈세로 조성된 남북협력기금을 지원하는 것은 기금의 탕진은 물론이고 국민의 부담으로 운영되는 공기업인 관광공사의 부실을 더욱 심화시키는 것으로서, 국민에게 실질적으로 재산적, 정신적 피해를 야기할 수밖에 없는 위법, 부당한 것이다.
(3) 이에 신청인들은 그간 납세의무의 이행을 통하여 남북협력기금의 재원 마련에 혈세를 바친 국민의 한사람이자, 피신청인의 위법한 처분을 통제하고 감시할 권리와 의무가 있는 국회의원으로서 이 사건 처분의 취소를 구하면서, 이 사건 처분으로 인한 국민의 회복할 수 없는 손해를 막기 위해 그 효력을 정지시키고자 이 사건 신청을 하기에 이르렀다.
나. 판 단
(1) 행정처분에 대한 집행정지는 행정처분의 집행부정지의 원칙의 예외로서 인정되는 것이고, 또 본안소송의 제기를 요건으로 하여 본안에서 원고가 승소할 수 있는 가능성을 전제로 한 권리보호수단이라는 점에 비추어 보면, 집행정지사건 자체에 의하여도 신청인의 본안청구가 소송요건을 갖춘 적법한 것이어야 한다는 점 역시 집행정지의 요건에 포함되는 것인바( 대법원 1995. 2. 28. 선고 94두36 판결 참조), 먼저 이 사건 신청의 본안소송(이 법원 2001구27124호 사건)이 적법한 소송요건을 갖추었는지에 관하여 살펴 본다.
(2)위 처분 경위와 신청인들의 주장에 의하면, 신청인들은 이 사건 처분의 직접 상대방이 아닌 제3자(국민 내지 국회의원)로서 이 사건 처분의 취소를 구하는 것임이 분명한바, 행정소송법 제12조 전단은 "취소소송은 처분 등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다."고 규정하고 있어 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 원고적격이 인정되나, 여기서 말하는 법률상의 이익은 당해 처분의 근거 법률 등에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고, 단지 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 추상적, 평균적, 일반적인 이익이나 반사적 이익과 같이 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다( 대법원 1995. 9. 26. 선고 94누14544 판결 등 참조).
그런데 이 사건 처분의 근거 법률이 되는 남북협력기금법은 제1조에서 "이 법은 남북교류협력에관한법률에 의한 남북 간의 상호교류와 협력을 지원하기 위하여 남북협력기금을 설치하고 그 운용·관리에 관하여 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다."고 규정하고 있고, 이에 따라 제3조, 제4조, 제7조, 제8조 등에서 기금의 설치와 재원, 운용·관리, 용도 등에 관한 사항을 규정하면서 재정경제부장관 및 기획예산처장관 등 관계 행정기관의 장과의 협의, 남북교류협력추진협의회의 심의·의결, 기금지원요건( 남북협력기금법시행령 제7조, 제8조), 기금의 사용계획, 사용결과 보고 및 환수( 남북협력기금법 제11조) 등을 규정하고 있을 뿐인바, 위와 같은 협의나 심의·의결 절차 및 법령상의 지원요건제한, 보고 및 환수조치 등에 의해 기금운용과 관련한 피신청인의 행정권이 제약되는 결과 기금의 재원 마련에 일조한 국민들의 이익이 보호된다고 하더라도 이는 남북협력기금법이 보호하는 직접적이고 구체적인 이익이라고 할 수 없으며, 단지 기금운용과 관련한 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 추상적, 평균적, 일반적인 이익에 불과하다고 할 것이고, 신청인들이 이 사건 처분의 위법사유로 주장하는 규정, 즉 대출승인신청일 현재 자기자본 완전잠식기업이나 30대 대규모기업집단에 속하는 자 등에 대하여 대출대상에서 제외하는 규정(남북경제교류협력에대한남북협력기금지원지침 제5조) 역시 마찬가지라고 해석된다. 그 밖에 남북협력기금법의 조문 전체와 그 합리적 해석 및 기금의 설치근거가 되는 남북교류협력에관한법률 등에 의하더라도 기금의 재원 마련에 일조한 일반 국민들의 이해관계를 법률상 이익으로서 보호하고 있다고 볼 수 없다.
한편, 신청인들의 주장이 '납세자인 일반 국민'은 국가기관의 위법행위에 대하여 법률상 이익과 관계없이 당연히 그 취소를 구할 수 있다고 하는 것이라면, 이는 행정소송법상의 '민중소송'에 해당된다 할 것인데, 민중소송은 법률이 정한 경우에 법률에 정한 자에 한하여 제기할 수 있으나( 행정소송법 제45조), 이 사건 처분의 취소에 관하여 민중소송을 인정하고 있는 법률규정은 없다.
나아가 신청인들은 피신청인의 위법한 처분을 통제하고 감시할 권리와 의무가 있는 국회 통일외교통상위원회 소속 국회의원으로서 이 사건 처분의 취소를 구한다고 주장하는바, 국회의원은 헌법이 부여한 권한에 따라 국정감사·조사권( 헌법 제61조), 국무위원 등의 국회출석요구권·질문권( 헌법 제62조), 국무위원 등의 해임건의권( 헌법 제63조) 등의 다양한 권한행사를 통하여 행정부의 위법·부당한 행위를 통제할 수 있고, 또한 국회법상 국회통일외교통상위원회는 남북협력기금의 대출승인 등 통일부 소관에 속하는 의안과 청원의 심사 등의 직무를 행하도록 규정( 국회법 제36조, 제37조 제1항 제5호)되어 있기는 하지만, 이러한 규정들에 의하여 국회의원이 국무위원인 피신청인에 대하여 정치적인 책임을 물을 수 있음은 별론으로 하고, 위 규정들이 국회의원 개개인에게 단지 국회의원이라는 이유만으로 행정부가 행한 구체적 처분의 취소를 구할 법률상 이익을 인정한 것이라고 할 수는 없다( 대법원 2000. 2. 25. 선고 99두11455 판결 참조).
(3)그 밖에 신청인들이 이 사건 처분으로 인하여 법에 의하여 보호되고 있는 어떠한 직접적이고 구체적인 이익을 침해당하였는지에 관한 아무런 주장·입증이 없는바, 결국 이 사건 본안소송은 원고적격을 흠결한 것으로서 부적법하고, 이러한 부적법한 소를 본안소송으로 한 이 사건 집행정지신청 역시 부적법하다.
3. 결 론
이 사건 신청을 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다.
판사 한위수(재판장) 김도형 유창범