【원고, 항소인】
【피고, 피항소인】
용인시 기흥구청장
【제1심판결】
수원지방법원 2008. 4. 30. 선고 2007구합2143 판결
【변론종결】
2008. 9. 11.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 2006. 7. 28. 용인시 기흥구 ○○동(이하지번 1 생략) 5,729㎡에 대한 2006. 1. 1. 기준 개별공시지가를 ㎡당 2,380,000원으로 결정한 처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위 등
가. 피고는 2006. 5. 31. 원고 등의 공유인 용인시 기흥구 ○○동(이하지번 1 생략) 5,729㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 대하여 2006. 1. 1. 기준 개별공시지가를 ㎡당 2,780,000원으로 결정·고시하였다.
나. 원고는 2006. 6. 19. 피고에게 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」(2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제12조에 따라 이 사건 토지의 개별공시지가를 ㎡당 1,126,850원으로 하향 조정해 줄 것을 내용으로 하는 이의신청을 하였고, 피고는 용인시 부동산평가위원회의 심의를 거쳐 2006. 7. 28. 이 사건 토지의 이용상황을 상업용에서 주차장용으로 정정하여 위 개별공시지가를 ㎡당 2,380,000원으로 조정하여 결정·고시하는 이 사건 처분을 하였다.
다. 원고는 2006. 8. 10. 위 이의신청결과를 통지받은 후 2006. 9. 27. 용인시장에게 이 사건 토지의 개별공시지가를 ㎡당 1,790,316원으로 수정해 달라는 내용의 행정심판을 청구하였다. 그러나 경기도지사는 2007. 1. 4. 원고의 행정심판청구가 부적법하므로 각하한다는 내용의 재결을 하고 2007. 1. 8. 원고에게 재결서를 송달하였다. 이에 원고는 2007. 3. 5. 이 사건 소를 제기하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 10호증, 을 제1, 6, 7, 17 내지 19호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 소의 적법 여부
가. 피고는 본안전 항변으로, 법 제12조가 규정한 이의신청절차는 행정심판법 제3조 제1항이 정한 ‘다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당하므로 개별공시지가결정처분에 대하여는 행정심판을 제기할 수 없고 법이 정한 이의신청을 거친 후 곧바로 행정소송을 제기하여야 하는바, 원고는 위 이의신청결과를 통보받은 뒤 곧바로 행정소송을 제기하지 않고 행정심판을 청구하였다가 그에 대한 재결을 받느라 위 이의신청결과를 통보받은 때로부터 90일의 제소기간이 지나 이 사건 소를 제기하였으므로 결국 이 사건 소는 부적법하여 각하되어야 한다고 주장하므로 살펴본다.
나. 법 제12조는 개별공시지가에 대하여 이의가 있는 자는 개별공시지가의 결정·공시일로부터 30일 이내에 서면으로 시장·군수 또는 구청장(이하 ‘시장 등’이라 한다)에게 이의를 신청할 수 있고, 시장 등은 이의신청기간이 만료된 날부터 30일 이내에 이의신청을 심사하여 그 결과를 신청인에게 서면으로 통지하되, 이의신청의 내용이 타당하다고 인정될 때에는 당해 개별공시지가를 조정하여 다시 결정·공시하여야 한다고 규정하고 있다.
그런데 ① 행정심판법 제3조 제1항은 ‘행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다’고 규정하고 있는바, 행정심판제도를 둔 취지나 목적, 위 규정의 내용이나 취지 등에 비추어 위 ‘다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우’란 다른 법률에서 행정심판법에 따른 행정심판을 제기할 수 없다는 명문의 규정을 둔 경우나 적어도 특별 행정심판절차를 거친 후 바로 소송을 제기하도록 하는 내용의 명문 규정을 둔 경우( 국세기본법 제55조, 제56조, 지방자치법 제140조를 예로 들 수 있다)만을 의미하는 것이라 할 것이고 이 사건과 같이 다른 법률에 단지 행정심판과 유사한 절차를 두었을 뿐 소송제기 여부 등에 관한 규정을 두지 아니한 경우는 ‘다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당하지 아니하여 다른 법률에 규정한 특별절차와 선택적으로 또는 중복하여 행정심판을 제기할 수 있다고 해석하는 것이 상당한 점, ② 법은 개별공시지가에 대한 이의신청제도를 두면서 행정심판법에 의한 행정심판제도와는 별도로 이의신청기간, 이의신청에 따른 처리기간 등 이의의 신청 및 처리절차를 규정하고 있는 점 등을 고려할 때, 토지소유자 및 이해관계인들로서는 개별공시지가에 대한 이의신청제도를 행정심판법 소정의 행정심판제도와는 다른 별개의 구제절차로 오해할 우려가 크고, 따라서 만일 토지소유자 등이 법에 따른 이의신청절차를 거치고 또 다시 행정심판을 거쳐 소를 제기한 경우에 이의신청결과를 통보받은 때로부터 90일의 제소기간이 경과되었다는 이유로 소를 부적법하다고 한다면 행정심판법상의 행정심판제도와 법상의 이의신청제도의 관계 등에 관하여 애매하게 규정된 관련 법령의 내용을 잘못 해석, 적용함으로 인한 불이익을 국민에게 전가하는 것이 되어 부당한 점, ③ 피고의 주장에 따르면 다른 법률에 특별 행정심판절차를 두는 경우에는 원칙적으로 행정심판법상의 행정심판을 제기할 수 없다고 할 것인데, 법상의 이의신청제도는 행정심판법상의 행정심판제도에 비하여 청구기간, 당사자의 절차참여권 등의 면에서 국민에게 불리하게 되어 있어서 토지소유자 등의 권리가 상대적으로 제한되는 불합리한 결과를 초래하는 점 등에 비추어 보면, 개별공시지가에 대하여 이의가 있는 토지소유자 등은 법에 따른 이의신청이나 행정심판법에 따른 행정심판청구 중 하나만을 거쳐 곧바로 행정소송을 제기하는 것이 가능함은 물론 이의신청을 하여 그 결과통지를 받은 후에 다시 행정심판법에 따른 행정심판의 재결을 거쳐 행정소송을 제기하는 것도 가능하다고 봄이 상당하다.
이 사건에서, 원고는 이 사건 토지에 대한 당초 개별공시지가결정처분에 대하여 이의신청을 하여 2006. 8. 10. 그 이의신청결과(이 사건 처분)를 통보받고 그로부터 90일 이내인 2006. 9. 27. 이에 대한 행정심판을 청구하였으며, 2007. 1. 8. 행정심판 재결서를 송달받아 그로부터 90일 이내인 2007. 3. 5. 이 사건 소를 제기하였음은 앞서 본 바와 같으므로 이 사건 소는 제소기간내에 적법하게 제기된 것이라 할 것이니 피고의 이 부분 주장은 이유 없다.
3. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
피고는 이 사건 토지와 위치, 형상, 이용현황, 주위환경, 기타 가격형성상의 제반 요인에서 상당한 차이가 있는 비교표준지를 선정하는 등으로 이 사건 토지의 개별공시지가를 너무 높게 잘못 산정하였으므로 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
(1) 법은 시장 등이 개별공시지가를 결정·공시하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 지가를 산정하되, 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다고 규정하고( 법 제12조 제3항), 그 밖에 개별공시지가의 산정 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며( 법 제12조 제7항), 법시행령 제16조 제1항은 건설교통부장관은 법 제11조 제3항 및 제7항의 규정에 의한 개별공시지가의 조사·산정지침을 정하여 시장 등에게 통보하여야 하며, 시장 등은 그 지침에 따라 개별공시지가를 조사·산정하여야 한다고 규정하고, 건설교통부장관이 법시행령 제16조에 따라 2005. 11.경 피고 등에게 통보한 ‘2006년도 적용 개별공시지가 조사·산정지침’(이하 ‘산정지침’이라 한다) 중 비교표준지 선정기준에 의하면 조사대상 토지가 일반토지인 경우에는 조사대상 토지와 동일 용도지역안에 있는 유사가격권의 표준지 중에서 조사대상 토지와 토지이용상황이 유사한 표준지를 선정하고, 조사대상 토지가 공공용지의 경우에는 인근지역의 주된 토지 이용상황과 지가수준을 대표하는 표준지 중에서 선정하도록{예) 주거지역에 위치한 도로의 경우에는 토지이용상황이 주거용 토지로서 중간수준의 지가인 표준지를 선정} 하고 있는바, 피고가 개별공시지가를 산정함에 있어서 위와 같은 관계 규정에 위반하여 비교표준지를 잘못 선정하였다면 이를 기초로 산정한 개별공시지가결정처분은 위법함을 면하지 못한다고 할 것이다.
(2) 갑 제1 내지 14호증, 을 제4, 11, 22, 23호증의 각 기재, 제1심 감정인 소외인의 감정결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, 이 사건 토지는 용도지역이 일반상업지역으로서 죽전택지개발지구내에 위치하고 있고 부근은 아파트 단지, 상가빌딩, 학교 등으로 형성된 후면 상가지대이며 북쪽 및 서쪽으로 각 폭 약 10m 포장도로와 접하고 있는 사실, 이 사건 토지는 도시관리계획상 도시계획시설(주차장)로 지정되어 있었고 이에 따라 2004. 10.경 이 사건 토지에 지하 1층, 지상 9층의 주차장 건물의 건축이 착공되어 2006. 7.경 완공되었고 그 이후 주차장 부지(공공용지)로 이용되고 있는 사실, 피고는 당초 이 사건 토지에 대한 2006년도 개별공시지가를 산정함에 있어 비교표준지로 용인시 기흥구 ○○동(이하지번 2 생략) 827㎡(이하 ‘이 사건 표준지’라 한다)를 선정하고 이 사건 토지의 이용상황을 상업용으로 보고서 그 개별공시지가를 ㎡당 2,780,000원으로 결정·고시하였다가 원고의 이의신청절차에서 비교표준지 선정은 종전 그대로 하고 다만 이 사건 토지의 이용상황을 공공용지(주차장 부지)로 보고서 그 개별공시지가를 ㎡당 2,380,000원으로 조정하여 결정·고시한 사실, 이 사건 비교표준지는 그 용도지역이 일반상업지역으로서 죽전택지개발지구내에 위치하고 있고 그 이용상황은 상업용이며 그 토지 중 한면이 폭 25m 이상의 큰 도로에 접하고 또 다른 한면이 작은 도로에 접하고 있으며 주변은 상가지대인 사실, 그런데 죽전택지개발지구에 위치한 표준지는 총 9개가 있는데, 이 사건 표준지를 제외한 나머지 표준지의 경우 그 공시지가가 ㎡당 1,000,000～2,300,000원인데 반해 이 사건 표준지의 공시지가만 ㎡당 3,400,000원으로서 다른 표준지들보다 유독 높은 사실(갑 제14호증), 피고는 이 사건 토지에 대한 2007년도 개별공시지가를 산정함에 있어서는 비교표준지로 그 인근의 용인시 기흥구 ○○동(이하지번 3 생략) 토지(㎡당 2,600,000원)를 선정하여 그 개별공시지가를 ㎡당 1,820,000원으로 결정·고시하였는데, 2006.～2007. 사이에 이 사건 토지의 가격산정 요인에 별다른 변동이 있지는 아니한 사실을 인정할 수 있다.
(3) 위 인정사실에 의하면, 피고는 그 이용상황이 공공용지인 이 사건 토지에 대한 2006년도 개별공시지가 산정시 비교표준지를 선정함에 있어서는 산정지침의 공공용지에 대한 비교표준지 선정기준에 따라 인근지역의 주된 토지 이용상황과 지가수준을 대표하는 표준지 중에서 선정하여야 함에도 이에 위배하여 인근지역의 표준지 중 가장 높은 지가를 형성하고 있어서 인근지역의 지가수준 등을 대표할 수 없는 이 사건 표준지를 잘못 선정하는 위법을 저질렀다고 봄이 상당하므로(이 사건 토지에 대한 비교표준지 선정시 앞서 본 바와 같이 용도지역이 같을 필요는 없다) 이 사건 처분은 원고의 주장에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 위법하다고 할 것이다.
4. 결론
그렇다면, 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 이 사건 소를 각하한 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 이를 취소하되, 이 사건은 본안판결을 할 수 있을 정도로 심리가 되어 있으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제418조 단서에 의하여 당원이 스스로 원고의 청구를 인용하는 본안판결을 하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 유승정(재판장) 이재권 김세윤