【원고,상고인】
주식회사 정광종합건설 (소송대리인 변호사 이봉구)
【피고,피상고인】
용인시장
【원심판결】
서울고법 2000. 11. 15. 선고 2000누2404 판결
【주문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고의 부담으로 한다.
【이유】
상고이유를 본다.
1. 구 개발이익환수에관한법률 제2조 제3호의 위헌 여부에 대하여
구 개발이익환수에관한법률(2000. 1. 21. 법률 제6202호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 한다) 제2조 제3호는, '정상지가상승분'이라 함은 국토이용관리법 제28조의 규정에 의하여 건설교통부장관이 조사한 전국의 평균지가변동률 및 정기예금이자율 등을 감안하여 대통령령이 정하는 기준에 의하여 산정한 금액을 말한다고 규정하고 있으므로, 정상지가상승분의 산정에 관하여 시행령에 위임될 부분의 대강을 국민이 예측할 수 있도록 위임법률에서 구체적으로 정하고 있다 할 것이어서 이를 두고 포괄위임입법이라고 할 수 없고, 한편 위 법규정에서 바로 전국의 평균지가변동률과 정기예금이자율 중 높은 것을 정상지가상승분으로 할 것을 규정하고 있지는 아니하므로, 위 법 규정에 의하여 정상지가상승분을 정기예금이자율로 보게 됨으로써 국민의 재산권을 침해하였다거나 기본권 제한의 한계를 넘었다고 할 수는 없으며, 정상지가상승분을 실제 지가변동률에 의하여 산정하는 것을 법규정 자체에서 배제하고 있는 것이 아니어서 이를 가지고 평등의 원칙에 위배된다고 할 수도 없으므로, 위 법규정이 헌법 제75조, 제23조 제1항, 제37조 제2항, 제11조 제1항에 위반된다고 할 수는 없다.
같은 취지의 원심판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 위법이 있다고 할 수 없다.
이 점에 관한 상고이유의 주장은 이유 없다.
2. 구 개발이익환수에관한법률시행령 제2조 제4항의 모법 위반 여부에 대하여
원심은, 구 개발이익환수에관한법률(1997. 8. 30. 법률 제5409호로 개정되기 전의 것, 이하 '구법'이라 한다) 제2조 제1호, 제8조 제2호, 제10조 제1항 단서는 정상지가상승분을 개발이익을 산출하는 공제항목으로만 사용하였으나, 1997. 8. 30.자로 개정된 법 제10조 제1항은 정상지가상승분을 공제항목이 아닌 종료시점지가의 산정항목으로도 규정하게 되었으므로 법 시행령 제2조 제4항은 공제항목으로서 정상지가상승분을 산정할 경우에만 적용되어야 하고 만일 위 규정이 종료시점지가의 산정에도 적용되는 것이라면 이는 부과기간동안의 정상지가상승분을 공제하도록 규정한 법 제8조 등에 위반되어 모법의 위임범위를 벗어나 무효라는 취지의 원고의 주장을 다음과 같은 이유로 배척한 끝에 이 사건 처분의 일부취소를 구하는 원고의 청구를 받아들이지 아니하였다.
즉, 개발부담금제도의 취지에 비추어 개발이익의 환수방법이나 그 기준, 환수비율은 사유재산권을 부인 또는 재산권의 본질적 내용을 침해하거나 헌법상 보장된 재산권 등을 제한함에 있어 요구되는 비례의 원칙 내지는 과잉금지의 원칙 등에 위배되지 아니하는 한 입법정책적인 문제라고 할 것이고, 개발사업의 종료 이후에도 다음 연도의 당해 토지의 개별공시지가가 공시되어 개발부담금의 재정산이 이루어지기까지 장기간이 소요되는 것을 방지하기 위하여 1997. 8. 30. 개정된 법은 제2조 제3호 소정의 '정상지가상승분'의 정의에 관한 규정을 그대로 둔 채로 제10조 제1항에서 부과종료시점의 지가산정에 관하여 종전의 이미 부과된 개발부담금에 관하여 정산의 기준이 되는 부과종료시점 당시의 당해 토지의 개별공시지가 대신에 표준지의 공시지가를 기준으로 산정한 가액에 당해 연도 1월 1일부터 부과종료시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 하는 것으로 부과종료시점의 지가산정을 단일화하는 방법을 채택한 것이며, 비록 법 제10조 제1항이 부과종료시점 당시의 표준지의 공시지가를 기준으로 산정한 가액에 당해 연도 1월 1일부터 부과종료시점까지의 정상지가상승분을 가산하도록 규정하고 법 시행령 제2조 제4항은 연도별 또는 분기별 전국 평균지가변동률과 연도별 또는 분기별 정기예금이자율 중 높은 율에 따라 부과종료시점의 지가가 산정되도록 규정하여 이 사건 토지에 대한 개발사업 종료시점 당시처럼 전국평균지가의 상승폭이 미미하거나 지가가 하락한 경우에도 법 시행령 제2조 제4항에 따라 전국평균지가변동률보다 높은 100분의 10 또는 1000분의 24로 고정된 정기예금이자율에 의하여 정상지가상승분을 계산하게 되어 실제의 지가변동률보다 높은 위 정기예금이자율에 의하여 정상지가상승분이 산정될 수 있다고 하여도, 법 제2조 제3호와 시행령 제2조 제4항은 오랫동안 계속되어 온 토지가격의 지속적인 상승이라는 당시의 사정을 감안하여 제정된 것으로 부과종료시점의 지가를 산정함에 있어 정상지가상승분으로 가산하는 기간이 비교적 단기간인 당해 연도 1월 1일부터 부과종료시점까지에 불과하고, 일반적으로 공시지가는 토지의 실제 가격을 완전히 반영한 것으로 보기 어려울 뿐만 아니라 법 제10조 제1항에 따라 부과종료시점의 지가산정에 관한 기준이 되는 표준지의 공시지가에 의하여 산정한 가액도 당해 토지의 실제 가격이나 개발사업으로 인한 개발이익을 충분히 반영한 것이라고 보기도 어려우며, 법 제10조 제3항에 의하여 부과종료시점의 부과대상토지의 가액에서 공제되는 부과개시시점의 부과대상토지의 가액을 산정할 때 뿐만 아니라 부과개시시점에서 부과종료시점까지 부과기간동안의 장기간에 걸친 정상지가상승분을 산정함에 있어서도 같은 규정인 법 시행령 제2조 제4항을 적용하도록 하고, 부과종료시점의 지가를 산정함에 있어서는 당해 토지의 실제 가액이 적용될 여지가 없음에도 부과개시시점의 지가를 산정함에 있어서는 실제 매입가액이 반영될 수 있도록 규정되어 있으며, 또한 법은 일정한 범위와 규모 이상의 개발사업에 대하여만 개발부담금을 부과하도록 하면서 법 제13조가 개발부담금의 부담률을 개발이익의 100분의 50으로 정하여 개발부담금을 부과하는 등 개발부담금 납부의무자의 재산권보장과 법이 추구하는 목적달성과의 조화를 꾀하고 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 법 제2조 제3호가 법 제10조 제1항의 개정에 불구하고 '정상지가상승분'의 정의에 관한 규정을 그대로 두어 '정상지가상승분'이 부과종료시점의 지가를 산정함에 있어 이를 가산하는 개념으로도 사용하게 되었다고 하여도 법 제10조 제1항에 규정된 '정상지가상승분'의 개념을 명문의 규정에 반하여 '지가변동률(특히 전국평균지가변동률)'이라는 의미로 해석하거나 법 시행령 제2조 제4항은 부과종료시점의 지가산정에는 적용될 수 없는 것이라고 볼 수 없고, 또한 법 시행령 제2조 제4항은 정상지가상승분을 전국의 평균지가변동률 및 정기예금이자율 등을 감안하여 정하도록 한 법 제2조 제3호의 위임에 따라 이를 건설부장관이 정한 전국평균지가변동률과 정기예금이자율 중 높은 율로 하고 이 경우 연도별 정기예금이자율은 100분의 10으로, 분기별 정기예금이자율은 1000분의 24로 한다고 규정하여 모법의 위임에 따른 구체적 규정을 마련한 것에 불과하여 모법의 위임한계를 벗어난 것이라고 볼 수도 없다는 것이다.
기록과 관계 법령의 규정에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유의 주장과 같이 시행령의 모법 위임 범위 일탈 여부에 관한 해석을 그르쳤거나 대법원판례에 반하는 위법이 있다고 할 수 없다.
이 점에 관한 상고이유의 주장도 이유 없다.
3. 결 론
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 강신욱(재판장) 변재승(주심) 윤재식 고현철