【원고,상고인】
주식회사 대암건설 (소송대리인 변호사 김신택)
【피고,피상고인】
울산광역시 울주군수(경정 전 표시：울산시장) (소송대리인 변호사 하만영)
【원심판결】
부산고법 1997. 5. 9. 선고 96구7175 판결
【주문】
원심판결을 파기한다. 사건을 부산고등법원에 환송한다.
【이유】
상고이유를 판단한다.
1. 원심판결 이유 및 기록에 의하면, 원심은 소외 주식회사 태화건설(이하 소외 회사라 한다)이 1991. 8. 17. 피고(당시는 울산군수이었으나, 행정구역개편에 따른 권한승계로 울산시장으로 변경되었다가 다시 현재와 같이 변경되었다)로부터 그 판시의 이 사건 토지상에 아파트를 건설하기 위한 주택건설사업계획승인을 받고 그 공사에 착수하지 아니하고 있다가 1992. 11. 17.까지 3개월간 착공연기승인을 받은 사실, 그 후 원고는 소외 회사로부터 이 사건 토지와 위 주택건설사업에 관한 일체의 권리를 양도받아, 1994. 11. 25. 이 사건 토지에 관하여 그 소유권이전등기를 마쳤고, 이어 1995. 11. 7. 피고에게 사업주체가 변경되었음을 이유로 주택건설사업계획변경승인신청서를 제출하였는데, 피고는 같은 해 12. 20. 원고에 대하여 소외 회사 및 원고가 위 주택건설사업계획승인을 받은 날로부터 4년여간 공사에 착수하지 아니하였다는 이유로 건축법 제8조 제8항 및 주택건설촉진법(이하 주촉법이라 한다) 제48조의 규정에 의하여 위 주택건설사업계획승인을 취소함(이하 이 사건 취소처분이라 한다)과 동시에 그에 대한 변경승인신청서를 반려하는 처분(이하 이 사건 반려처분이라 한다)을 한 사실을 인정한 다음, 건축법 및 주촉법의 입법목적 및 취지 등에 비추어 보면, 주촉법에 명시적인 근거 규정은 없다고 하더라도, 건축법 제8조 제8항을 적용 내지 준용하여, 주택건설사업계획승인을 받은 자가 그 공사에 착수하지 아니한 것에 정당한 이유가 있는 경우에도 그 승인을 받은 날로부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니한 때에는 그 승인관청은 원칙적으로 그 승인을 취소하되, 다만 3월의 범위 안에서 1회에 한하여 그 공사의 착수기간을 연장할 수 있을 뿐이고, 그 이후에는 그 착수기간을 연장할 수 없고 그 승인을 필요적으로 취소하여야 하며 그 취소 여부에 재량의 여지가 없으므로, 위 규정에 따라 이루어진 이 사건 취소처분과 그에 터잡은 이 사건 반려처분이 적법하다고 판단하였다.
2. 그러나 주촉법 제33조 제1항, 구 주촉법시행규칙(1996. 2. 13. 건설교통부령 제54호로 개정되기 전의 시행규칙, 이하 같다) 제20조에 의한 주택건설사업계획에 있어서 사업주체변경의 승인은 그로 인하여 사업주체의 변경이라는 공법상의 효과가 발생하는 것이므로, 사실상 내지 사법상으로 주택건설사업 등이 양도·양수되었을지라도 아직 변경승인을 받기 이전에는 그 사업계획의 피승인자는 여전히 종전의 사업주체인 양도인이고, 양수인이 아니라 할 것이어서, 사업계획승인취소처분 등의 사유가 있는지의 여부와 취소사유가 있다고 하여 행하는 취소처분은 피승인자인 양도인을 기준으로 판단하여 그 양도인에 대하여 행하여져야 할 것이다(대법원 1995. 2. 24. 선고 94누9146 판결, 1998. 2. 27. 선고 97누17193 판결 등 참조).
그런데 원심판결 이유에 의하면, 원고가 위 주택건설사업계획승인의 상대방인 소외 회사로부터 이 사건 토지 및 위 사업권을 양수받았으나, 피고에 대하여 그 사업주체의 변경에 대한 계획변경승인신청을 하여 이 사건 반려처분을 받았을 뿐, 변경승인을 받은 바가 없음이 분명하므로, 위 승인의 상대방은 여전히 양도인인 소외 회사이고 양수인인 원고가 아니라 할 것이고, 따라서 소외 회사가 아닌 원고를 상대로 한 이 사건 취소처분은 위법하다고 할 것이다.
3. 그리고 주촉법상의 주택건설사업계획승인과 건축법상의 건축허가는 처분의 주체나 절차 및 효과 등이 서로 다르고, 특히 건축법 제8조 제8항이 소정의 기간 내에 착공하지 아니한 것을 취소사유의 하나로 규정한 것은 시의에 맞는 합리적인 건축규제 등을 기하기 위한 것이나, 주택건설사업은 관할 관청의 주택건설종합계획이 정하는 바에 따라 그 사업을 시행하여야 할 뿐 아니라 통상 그 공사 규모가 크고 이해관계인이 많아 비교적 장기간의 공사준비 기간이 소요되는 점 등을 고려할 때, 주택건설사업계획승인에 관하여 건축법 제8조 제8항의 취소사유에 관한 부분을 그대로 유추적용할 수는 없고, 관할 관청이 주촉법 제48조의 규정 등에 의하여 주택건설사업계획승인을 취소할 때에는 취소하여야 할 공익상의 필요와 그 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰 보호, 법률생활의 안정과 침해 등을 비교·교량한 후 공익상의 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있다고 보아야 할 것이다.
따라서 원심으로서는 피고가 이 사건 각 처분을 함에 있어서 재량권을 일탈 내지 남용하였는지의 여부에 대하여 충분히 심리·판단하여야 할 것임에도 불구하고, 단순히 소외 회사나 원고가 건축법 제8조 제8항이 정하는 연장기간 내에 공사에 착공하지 아니하였다는 사유만으로 위 승인을 취소할 수 있고, 나아가 원고의 위 변경승인신청을 반려할 수 있다는 전제 아래 이 사건 각 처분이 적법하다고 본 조치는 주택건설사업계획승인 및 건축법 제8조 제8항에 대한 법리오해 등의 위법을 저지른 것이라고 하지 않을 수 없다. 상고이유 중 이 점을 지적하는 부분은 이유가 있다.
4. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단케 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 박준서(재판장) 정귀호 김형선 이용훈(주심)