【원고, 상고인】
현대빌라 I 재건축주택조합 (소송대리인 변호사 최환주)
【피고, 피상고인】
서울특별시 (소송대리인 법무법인 에이스 담당변호사 이종찬외 4인)
【원심판결】
서울고법 2007. 6. 21. 선고 2007나1793 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원으로 환송한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
원심은, 원고가 재건축사업을 진행하면서 서초구청장으로부터 구 주택건설촉진법(2003. 5. 29. 법률 제6916호 주택법으로 전문 개정되기 전의 것. 이하 ‘구 주택건설촉진법’이라고 한다) 제33조 제1항에 의하여 받은 주택건설사업계획승인에 따라 서울 서초구 (주소 1 생략) 도로 421.6㎡(이하 ‘이 사건 도로부지’라고 한다)를 점유하였으므로 그 점유개시는 적법하여 변상금 부과의 대상이 되지는 아니하지만, 이후 위 토지가 용도폐지되어 지목이 대지로 변경된 후에는 더 이상 구 주택건설촉진법 제33조 제4항 제3호에 의하여 점용허가를 받은 도로로 간주될 수는 없어 점용허가기간이 만료된 것과 같은 상황이 되므로 변상금 부과의 대상이 된다고 할 것이고, 설사 이와 달리 해석하여 위 토지가 변상금 부과의 대상이 아니라고 하더라도 구 지방재정법(2005. 8. 4. 법률 제7663호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방재정법’이라고 한다) 제87조 제1항에 의하면, 대부 또는 사용·수익허가기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용·수익허가를 받지 아니하고 공유재산을 계속 점유하거나 이를 사용·수익한 자에 대하여는 변상금을 징수하도록 규정하고 있으므로, 위 개정된 법률에 따라 이루어진 원고에 대한 변상금 부과처분(이하 ‘이 사건 변상금 부과처분’이라고 한다)은 그 처분에 존재하는 하자가 명백한 경우에 해당한다고 할 수 없어 당연 무효는 아니라고 판단하고 있다.
그러나 구 지방재정법 제87조 제1항이 이 법 또는 다른 법률에 의하여 공유재산의 대부 또는 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 공유재산을 점유하거나 이를 사용·수익한 자(대부 또는 사용·수익허가기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용·수익허가를 받지 아니하고 공유재산을 계속 점유하거나 이를 사용·수익한 자를 포함한다)에 대하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 규정하고 있는 것은, 공유재산에 대한 점유나 사용ㆍ수익 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료나 사용료를 징수할 수 없기 때문에 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수한다는 취지라고 풀이되므로 위 규정은 점유나 사용ㆍ수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대하여는 그 적용이 없다고 보아야 할 것이고, 그러한 자에 대한 변상금 부과처분은 당연 무효라고 할 것이다 ( 대법원 1993. 2. 23. 선고 92누18412 판결, 대법원 2003. 3. 14. 선고 2002두12267 판결 등 참조).
그런데 원심판결 이유와 원심이 채택한 증거에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들 즉, 원고는 서울 서초구 (주소 2 생략) 외 12필지에서 아파트 재건축 사업을 추진하면서 서초구청장에게 서초구청장이 관리하던 이 사건 도로부지를 사업부지에 포함하여 아파트를 건설하겠다는 내용의 주택건설사업계획승인신청을 하여 2003. 6. 21. 서초구청장으로부터 구 주택건설촉진법 제33조 제1항에 의한 사업계획승인을 받았고, 이로 인하여 원고는 구 주택건설촉진법 제33조 제4항 제3호에 따라 이 사건 도로부지에 대한 점용허가를 얻은 것으로 간주되게 된 점, 위 사업계획승인조건에 의하면 원고는 위 사업계획승인 당시 서초구청장과 사이에 원고가 이 사건 도로부지를 용도폐지받아 취득하기로 하는 협의가 이루어진 것으로 보이는데, 용도폐지는 원고가 위 도로부지의 소유권을 취득하는 과정에서 필연적으로 거쳐야 할 절차로서 위 도로부지가 용도폐지되어 잡종재산으로 전환되는 시점과 원고가 그 토지의 소유권을 취득하는 시점 사이에 시간적 간격이 불가피하다는 측면에서 볼 때 일단 위 사업계획승인에 의해 원고가 취득한 위 도로부지 부분의 토지에 관한 점유권원이 그 용도폐지로 인하여 지목이 변경되었다는 사정만으로 곧바로 실효 또는 상실된다고 보는 것은 매우 불합리한 점, 비록 원고가 공사 착공 전까지 이 사건 도로부지에 대한 소유권을 확보하도록 되어 있던 위 사업계획승인조건을 준수하지 못하고 위 토지에 대한 소유권 취득 전에 공사를 착공하였기는 하나, 위 조건에 위반한 공사착공이 있었다는 사정만으로 위 토지에 대한 원고의 점유권원이 당연히 박탈된다고 보이지는 않는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 도로부지가 용도폐지되어 그 지목이 대지로 바뀌었다 하여 그에 대한 점용허가 기간이 만료된 경우와 같이 되었다고 볼 것이 아니라, 원고가 점용허가에 의하여 취득한 위 토지에 관한 점유권원은 특단의 사정이 없는 한 그 토지를 취득할 때까지 유지된다고 해석하여야 할 것이다.
따라서 이 사건 도로부지가 용도폐지된 후에도 원고에게 이를 점유할 권원이 있음에도 불구하고 변상금을 부과하였다면, 위에서 본 법리에 비추어 위 구 지방재정법 조항이 일부 개정된 바 있다는 점을 고려하더라도 그 하자가 명백하다고 보지 않을 수 없다.
그럼에도 불구하고 원심은, 이 사건 도로부지가 용도폐지되어 지목이 변경된 것만을 가지고 점용허가기간이 만료된 것과 같은 상황이 되어 변상금 부과대상이 된다고 하고, 나아가 가사 점용허가의 효력이 유지되어 변상금부과의 대상이 되지 않는데도 그 부과처분을 한 하자가 있다 하여도 그 하자가 명백한 경우에 해당하지 않는다고 판단하였으니, 이러한 원심 판단에는 구 지방재정법 제87조 제1항의 해석에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다.
따라서 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원으로 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 전수안(재판장) 고현철 양승태(주심) 김지형