【원 고】
원고 1 외 1인 (소송대리인 변호사 안종혁)
【피 고】
서울특별시장
【주 문】
1. 피고가 2002. 8. 1. 원고들에 대하여 한 서울 금천구 (주소 1 생략) 답 1,298㎡에 관한 도시계획시설(여객자동차 정류장)결정폐지신청거부처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
기초 사실
다음 사실들은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1호증, 갑 제2호증, 갑 제3호증, 갑 제4호증, 갑 제5호증, 갑 제6호증, 갑 제7호증, 갑 제8호증, 갑 제9호증, 갑 제10호증, 갑 제11호증, 갑 제12호증, 갑 제13호증, 갑 제14호증, 갑 제18호증, 을 제1호증, 을 제2호증, 을 제4호증, 을 제5호증, 을 제6호증, 을 제7호증, 을 제8호증, 을 제9호증, 을 제10호증, 을 제11호증, 을 제12호증, 을 제13호증, 을 제14호증, 을 제15호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.
원고들은 1982. 8.경 흥기운수 주식회사(이하 '흥기운수'라고만 한다)에게 그들 소유의 서울 금천구 (주소 1 생략) 답 1,626㎡(등기부상 전체 면적은 1,639㎡임, 이하 '분할 전 토지'라 한다)를 시내버스 정류장으로 임대하였다. 흥기운수는 피고에게 분할 전 토지를 시내버스 여객자동차 정류장으로 사용할 수 있도록 도시계획시설(여객자동차정류장)결정 및 지적승인을 하여 줄 것을 요청하였고, 이에 피고가 1982. 12. 17. 분할 전 토지에 관하여 도시계획시설(여객자동차정류장) 결정을 한 뒤 서울시 고시 제528호로 지적고시하였다.
그 후 흥기운수는 분할 전 토지에 대한 원고들과의 임대차계약이 기간만료로 종료되자 다른 토지를 매입하여 정류장을 이전하면서 1990.경 구로구청장에게 새로 정류장으로 사용할 토지에 대하여 도시계획시설결정을 요청함과 동시에 위 분할 전 토지에 관하여는 도시계획시설(여객자동차정류장)을 폐지할 것을 신청하였다. 이에 구로구청장은 분할 전 토지에 대한 도시계획시설(여객자동차정류장)결정폐지안을 공람 공고하고, 피고에게 도시계획시설폐지요청을 하였는바, 피고는 위 분할 전 토지와 기존의 도로를 연결하는 도시계획을 병행 검토하고 도로에 편입되는 토지 부분에 대하여 원고들로부터 기부채납를 받는 것을 검토하라는 지시를 하였다.
그 후 위 분할 전 토지 중 341㎡가 분할되어 도시계획도로로 편입되고[(주소 21 생략) 지번 부여], 위 분할 전 토지는 답 1,298㎡(이하 '이 사건 토지'라 한다)만이 도시계획시설(여객자동차정류장)로 남게 되었으나, 원고들은 위 도로 편입 부분 토지의 기부채납을 거절하고 토지보상금을 수령하였고, 위 도시계획시설(여객자동차정류장) 폐지절차는 더 이상 진행되지 못하였다.
그 후 원고들은 수차에 걸쳐 이 사건 토지에 관한 도시계획시설(여객자동차정류장) 폐지를 진정하여 오다가 2001. 10. 10. 금천구청장에게 같은 내용의 신청을 하였는데, 금천구청장은 2002. 1. 19. 원고들에게 기 시내버스 차고지로 결정되어 있는 도시계획시설의 변경은 공영차고지 조성사업이 완성되어 시내버스 차고지 정책을 변경할 때까지는 시내버스 업체의 매입 또는 임대사용이 가능하도록 신중을 기하라는 피고의 의견이 있어, 앞으로 시내버스 발전추세 등 교통정책의 향후계획을 감안하여 피고가 공영차고지 조성사업 등 시내버스 차고지 정책을 변경할 때까지는 시내버스 업체의 매입 또는 임대사용이 가능하도록 한다는 내용과, 도로로 편입되는 토지를 기부채납하라는 피고의 의견이 있었고, 이후 도로 편입 토지에 대한 보상 및 도로개설이 완료되었으므로, 지급된 보상금을 피고에게 기부채납하고 관련 부서의 협의가 되어야 가능하다는 답변을 하였다.
원고들은 다시 2002. 7.경 피고에게 이 사건 토지에 대한 도시계획시설(여객자동차정류장)을 폐지하여 줄 것을 신청하였는데, 피고는 2002. 8. 1. 원고들에게 도시계획시설 폐지는 도시계획절차에 따라 금천구청장의 도시계획시설(자동차정류장)변경(폐지)입안이 선행되어야 할 사항이고, 금천구청장의 도시계획시설 변경입안 후 결정 요청이 있게 되면 도시계획위원회 심의(법 제24조)등의 절차를 거쳐 결정(변경, 폐지 포함) 여부를 판단하게 되므로 금천구청장으로 하여금 도시계획시설 변경입안 가능 여부를 검토하도록 통보조치하였다는 내용의 회신을 보냈다.
본안전 항변에 대한 판단
피고는 거부처분이 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 되기 위하여는 원고에게 그 신청에 따른 행정행위를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 권리가 있어야 하는 것이고, 이러한 근거 없이 원고의 신청을 피고가 받아들이지 아니하고 거부하는 경우에는 이로 인하여 원고의 권리나 법적 이익에 어떠한 영향을 주는 것이 아니므로 이를 행정처분이라고 할 수 없다고 할 것인데, 도시계획법에는 사인에게 도시계획폐지청구권을 인정하는 규정이 없고 또한 조리상으로도 인정되지 않는 것이므로 원고는 피고에게 도시계획시설결정의 폐지신청권이 없다고 할 것이고, 피고는 원고들에게 도시계획입안 및 절차 등을 알려준 것일 뿐이어서 이를 거부처분이라고 할 수 없으므로 이 사건 소는 행정처분이 아닌 단순한 통지를 대상으로 한 부적법한 소라고 항변한다.
그러므로 살피건대, 도시계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서 장기성, 종합성을 그 본질적 요소로 하고 있다.
그러나 사인 소유 토지에 대한 도시계획시설결정은 그 토지 소유자의 권리 내지 법률상의 이익을 개별적이고 구체적으로 규제하는 효과를 가져오게 하는 행정청의 일방적인 부담적 행정처분이지만 도시지역의 균형발전 등 보호하고 추구하여야 할 공익적 요소가 토지소유자의 재산권 보호라는 사익적 요소보다 우월하다는 이익형량에 따라 재산권 침해에 대한 헌법적 정당성을 획득하는 것인데, 계획 확정 후에 사익침해를 수인하게 하는 전제조건인 공익적 요소가 소멸되었다고 볼만한 특별한 사정이 생겼을 경우에는 도시계획시설결정은 결정 당시의 정당성을 사후에 상실하게 되는 반면 도시계획시설결정의 존속으로 인하여 그 결정과 관련된 사인들의 법익이나 권리를 계속 침해하게 되는 위법상태가 초래하게 된다.
그런데 도시계획이 장기간 존속함에 따라 발생하는 부작용을 방지하기 위하여 도시계획법 제20조는 사인들이 도시계획의 입안 및 결정권자인 행정청에 대하여 도시계획시설의 설치, 정비 및 개량에 관한 사항을 제안할 수 있도록 하고, 제안을 받은 행정청은 그 처리결과를 제안자에게 통보하도록 규정하고 있으며, 도시계획법 제41조는 도시계획시설결정이 고시된 날로부터 20년이 경과하도록 도시계획시설사업이 시행되지 않는 경우에는 당연 실효한다고 규정하고 있는바, 더 나아가 당초 도시계획시설결정에서 예정되었던 사익침해를 정당화하는 공익적 요소가 사정변경으로 인하여 소멸하였는데도 그 도시계획시설결정이 변경되거나 폐지되지 않고 계속 존속함으로써 재산권침해가 계속적으로 이루어지고 있는 경우에는 위 규정의 취지와 헌법의 재산권보호규정 취지에 따라 공익적 요소가 소멸한 도시계획시설결정의 존속으로 인하여 구체적으로 법익이나 권리침해를 받는 당사자에게는 조리상 도시계획시설결정 폐지를 신청할 수 있고, 행정청은 폐지신청된 도시계획시설결정의 공익적 요소를 재검토하여 폐지 여부에 대하여 응답을 하여야 할 의무가 발생한다고 하여야 할 것이다.
그러므로 앞서 인정한 바와 같이, 당초 이 사건 분할 전 토지에 대한 도시계획시설(여객자동차정류장)결정은 이 사건 분할 전 토지를 임차한 흥기운수가 이 사건 분할 전 토지를 버스정류장으로 사용하기 위하여 도시계획시설결정을 신청함에 따라 이루어진 것인데, 흥기운수는 1990년경 다른 토지를 도시계획시설(여객자동차정류장)결정을 받아 정류장을 옮긴 점, 이 사건 토지는 그 이후 이 사건 변론종결시까지 10년이 경과하도록 이 사건 토지는 버스정류장으로 사용되지 않았고 이 사건 도시계획시설결정이 될 당시의 분할 전 토지와 비교하여 면적이 축소되어 여객자동차정류장으로 사용하기에 부적합하여 앞으로도 여객자동차정류장으로 사용될 가능성이 희박한 점, 당초 구로구청장은 피고에게 이 사건 분할 전 토지에 대한 도시계획시설결정의 폐지를 입안하여 폐지를 요청하였으나, 피고는 이 사건 분할 전 토지에 대한 도시계획시설의 폐지를 결정하는 대신, 그 전제로 원고들로부터 이 사건 분할 전 토지 중 도로에 편입되는 토지 부분에 대하여 기부채납를 받는 것을 검토하라는 지시를 하여 원고의 기부채납이 있으면 이 사건 토지에 대한 도시계획시설결정을 폐지할 의사가 있는 것처럼 보이는 점, 피고나 금천구청장이 이 사건 토지에 도시계획시설(여객자동차정류장)사업을 시행할 의사나 필요성이 있는지 여부에 대하여 특별한 자료가 없는 점 등을 비추어 볼 때 이 사건 토지에 관한 도시계획시설(여객자동차정류장)결정은 중대한 사정변경에 의하여 그 공익적 요소가 소멸되었다고 할 것이고, 사정이 이와 같다면 조리상 원고들은 재산권의 침해를 정당화하는 공익적 요소가 사후적으로 결여된 이 사건 도시계획시설결정의 폐지를 신청할 권한을 행사할 수 있다고 할 것이다.
또한 도시계획법 제23조(도시계획의 결정권자), 제98조(권한의 위임 및 위탁) 및 서울특별시도시계획조례 제68조(권한의 위임) 등의 규정에 의하면, 도시계획은 시·도지사가 직행되지 않으면 도시계획폐지절차를 진행할 수 없다고 통지한 것은 앞서 인정한 바와 같이 이미 이 사건 토지에 관하여 구로구청장(금천구가 구로구에서 분구 되기 전)의 폐지입안이 있었던 점, 원고들이 2001. 10. 10. 금천구청장에게 다시 폐지신청을 하였는데, 금천구청장은 2002. 1. 19. 원고들에게 당초 접 또는 시장이나 군수의 신청에 의하여 이를 결정하도록 되어 있고, 시·도지사의 권한은 시·도의 조례가 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장에게 위임할 수 있도록 되어 있는바, 이에 따라 교통시설, 도시공간시설, 공공·문화시설 등 각종 도시계획시설의 결정권한은 원칙적으로 시·도지사에게 있고, 다만, 위 서울특별시도시계획조례에서는 도시계획시설의 입안을 구청장에게 위임하고 있는바, 위 규정들에 의하면, 이 사건 도시계획시설인 여객자동차정류장의 폐지를 결정할 수 있는 권한은 피고에게 있고 폐지의 구체적인 절차로서 관할구청장의 사전 입안을 요구하는 서울특별시도시계획조례규정은 도시계획에 관한 내부 위임규정에 불과하므로 피고가 원고들에게 도시계획절차에 따라 금천구청장의 도시계획시설변경(폐지)입안이 선피고가 폐지조건으로 검토지시한 도로 편입 토지에 대한 보상금을 반환할 것을 요구한 점에 비추어 볼 때 피고가 원고들의 도시계획폐지신청을 거부한 처분이라고 봄이 상당하다.
따라서 피고의 위 본안전 항변은 받아들일 수 없다.
본안에 대한 판단
원고들의 주장
이 사건 토지에 관한 도시계획시설결정은 흥기운수가 버스정류장으로 사용하기 위한 것이었는데 흥기운수가 1990년경 이 사건 토지에서 다른 곳으로 버스정류장을 이전한 이래 현재까지 이 사건 토지는 더 이상 시내버스 여객자동차 정류장으로 사용되지 않고 방치되고 있으므로 이 사건 토지에 관한 도시계획시설결정은 사정변경으로 폐지되어야 함에도 불구하고 원고들의 이 사건 폐지신청에 대하여 피고가 이를 거부한 것은 위법하다.
판 단
앞서 인정한 바와 같이, 당초 이 사건 분할 전 토지에 대한 도시계획시설(여객자동차정류장)결정은 이 사건 분할 전 토지를 임차한 흥기운수가 이 사건 분할 전 토지를 버스정류장으로 사용하기 위하여 도시계획시설결정을 신청함에 따라 이루어진 것인데, 흥기운수는 1990년경 다른 토지에 대하여 도시계획시설(여객자동차정류장)결정을 받아 버스정류장을 옮긴 점, 이 사건 토지는 그 이후 이 사건 변론종결시까지 10년이 경과하도록 여객자동차정류장으로 사용되거나 위 도시계획시설결정에 따른 도시계획시설사업이 이루어지지 않고 있을 뿐만 아니라 이 사건 도시계획시설결정 당시의 분할 전 토지와 비교하여 도로개설에 따른 면적의 축소로 여객자동차정류장으로 사용하기에 부적합하여 앞으로도 위 도시계획시설결정에 따른 도시계획시설사업이 실시될지가 불투명한 점, 피고는 당초 구로구청장으로부터 이 사건 토지에 대한 도시계획시설결정의 폐지를 요청받고 적극적으로 이 사건 토지에 관한 도시계획시설결정의 존속의 필요성을 이유로 폐지를 거부한 것이 아니라 원고들이 도로부지로 편입된 토지를 기부채납하면 폐지할 의사가 있는 것으로 보이는 점, 피고나 금천구청장이 이 사건 토지에 도시계획시설(여객자동차정류장)사업을 시행할 의사나 필요성이 있는지 여부에 대하여 특별한 자료가 없는 점들을 두루 살펴볼 때 이 사건 토지에 관한 도시계획시설(여객자동차정류장)결정은 중대한 사정변경에 의하여 공익적 요소가 소멸되어 더 이상 유지될 수 없는 것이라고 할 것이고, 이러한 사정에 비추어 보면 피고가 원고로부터 도시계획시설결정의 폐지신청을 받고도 이를 거부한 것은 사정변경으로 인하여 위법하게 된 도시계획시설결정이 계속 존속됨으로써 보호하여야 할 정당한 공익상의 필요가 없어진 반면, 원고들의 재산권을 침해하는 정도가 현저하여 사회 통념상 수인할 수 없게 되었다고 할 것이므로 결국 피고의 이 사건 거부처분은 도시계획에 관한 재량권을 일탈하거나 남용한 위법이 있다고 할 것이다.
4. 결 론
그렇다면 피고의 이 사건 거부처분은 위법하므로 그 취소를 구하는 원고들의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 백춘기(재판장) 유헌종 유창범