【원고, 항소인】
【피고, 피항소인】
대한민국
【제1심판결】
서울행정법원 2006. 11. 10. 선고 2005구합22203, 22227(병합), 22241(병합) 판결
【변론종결】
2007. 10. 2.
【주 문】
1. 제1심 판결 중 다음에서 지급을 명하는 부분에 해당하는 원고 3의 패소부분을 취소한다.
피고는 원고 3에게 142,630,800원과 이에 대하여 2005. 6. 8.부터 2007. 10. 23.까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
2. 원고 1, 2의 항소 및 원고 3의 나머지 항소를 각 기각한다.
3. 원고 1, 2와 피고 사이에 생긴 항소비용은 위 원고들이, 원고 3과 피고 사이에 생긴 소송총비용은 5분하여 그 4는 위 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고는 원고 1에게 1,313,842,230원, 원고 2에게 1,113,912,126원, 원고 3에게 1,070,948,580원과 위 각 돈에 대하여 2005. 5. 19.부터 이 판결선고일까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율로 계산한 금원을 각 지급하라.
2. 항소취지
제1심 판결 중 다음에서 지급을 명하는 부분에 해당하는 원고들 패소부분을 취소한다. 피고는 원고 1에게 1,257,034,710원, 원고 2에게 1,063,057,806원, 원고 3에게 1,067,467,500원과 위 각 돈에 대하여 2005. 5. 19.부터 이 판결선고일까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율로 계산한 금원을 각 지급하라.
【이 유】
1. 수용의 경위
가. 사업인정 및 고시
- 고양난지지구 하천환경정비사업
- 하천정비시행계획고시 : 2003. 7. 7. 서울지방국토관리청 고시 2003-126호
( 하천법 제76조에 의하여 사업인정 및 고시가 있는 것으로 간주된다)
- 사업시행자 : 서울지방국토관리청장
나. 중앙토지수용위원회의 2005. 4. 19.자 수용재결
- 수용대상 : 원고 2 소유의 고양시 덕양구 현천동 690 지상 용수관 1식
- 수용시기 : 2005. 6. 7.
- 손실보상금 : 660,000원
다. 중앙토지수용위원회의 2005. 5. 18.자 수용재결
- 수용대상 및 손실보상금
① 원고 1
ㄱ. 고양시 덕양구 현천동 소재 트랙터 등 기계 : 13,026,700원
ㄴ. 개간비 : 기각
② 원고 2 : 개간비 기각
③ 원고 3
ㄱ. 고양시 덕약구 현천동 소재 고압문부기 등 기계 : 2,803,500원
ㄴ. 영농손실액 : 73,102,680원
ㄷ. 개간비 : 기각
- 감정평가법인 : 나라감정평가법인, 제일감정평가법인
[인정근거] 갑 제1호증의 1, 2, 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제5호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고들의 주장 및 이에 대한 판단
가. 원고들의 주장
(1) 원고들이 하천점용허가증상의 면적(이하 ‘이 사건 하천부지’라고 한다)을 포함한 토지에서 부추를 경작하여 왔으므로, 피고는 이 사건 하천부지를 포함한 토지에 대한 부추 작물보상비로 원고 1에게 919,070,730원, 원고 2에게 779,213,826원, 원고 3에게 749,159,580원을 각 지급하여야 한다.
(2) 피고는 이 사건 하천부지를 포함한 토지에 대한 개간비로, 원고 1에게 394,771,500원[=35,565㎡×11,100원{=(서울특별시가 1991년에 고양시 덕양구 현천동 일대에 한강북로공사를 위해 지급한 개간비 6,000원㎡×물가지수 1.85)×면적}], 원고 2에게 334,698,300원(=30,153㎡×11,100원), 원고 3에게 321,789,000원(=28,990㎡×11,100원)을 각 지급하여야 한다.
나. 판단
(1) 손실보상청구권의 발생
(가) 인정사실
① 이 사건 하천부지에 대한 관리청은 건설교통부장관인데( 하천법 제12조), 건설교통부장관은 하천법 제82조에 의하여 고양시장에게 하천점용허가권을 위임하였다. 고양시장은 1999. 2. 24. 원고 3에게 고양시 덕양구 덕은동 520-83 외 18필지 29,553㎡에 관하여, 1999. 3. 2. 원고 1에게 같은 동 519-105 외 7필지 21,518㎡에 관하여, 1999. 3. 2. 원고 2에게 같은 동 558 외 12필지 19,263㎡에 관하여 〈표 1〉 기재와 같은 부관을 붙여 하천점용허가를 하였다. 다만, 원고 1, 2에 대하여는 11항 말미에 “자진 원상복구 및 일체 보상요구를 할 수 없음”이라는 부관을 추가하였다.
〈표 1〉
〈중략〉 2. 점용목적 : 전으로 함 (단, 식수ㆍ축제ㆍ기타 유무를 저지하거나 또는 하천형상 및 치수ㆍ이수에 영향을 미칠 우려가 있는 행위를 금함)3. 점용기간 : 1999. 1. 1.부터 2003. 12. 31.까지로 함 〈중략〉 10. 점용기간 만료 또는 점용을 폐지하였을 때에는 즉시 원상복구하여 그 취지를 관할 시장에게 제출하여 검사를 받아야 함11. 허가 관청이 공용 또는 공익사업으로 필요시 또는 타인에게 점용허가 하였을 때에는 본건 허가권을 행사할 수 없음 〈중략〉
② 원고들은 이 사건 하천을 포함한 토지를 개간하여 전으로 사용하였고, 2003. 7. 7. 이 사건 사업인정고시 당시 원고 1은 위 점용허가받은 토지 등을 포함한 38,011㎡에서 부추를, 원고 2는 위 점용허가받은 토지 등을 포함한 24,648㎡에서 파를, 원고 3은 위 점용허가받은 토지 중 29,009㎡에서 부추를 각 경작하였다.
[인정근거] 갑 제2호증, 갑 제4호증, 갑 제6호증, 을 제2호증, 을 제6호증의 2의 각 기재, 제1심의 정관진에 대한 감정촉탁결과, 변론 전체의 취지
(나) 하천점용허가의 종료
하천법 제32조 제1항에 의하면 “관리청이 제27조의 규정에 의하여 하천정비시행계획을 수립·고시한 경우에는 관리청이 관계행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 당해 인·허가 등을 받은 것으로 본다”고 규정하고 있으므로, 하천정비시행계획고시로 인하여 피고 산하 서울지방국토관리청장이 하천점용허가권자인 고양시장으로부터 하천점용허가를 받은 것이 된다.
따라서 원고들의 하천점용허가는 부관 11조에 정한 “허가관청이 타인에게 점용허가를 하였을 때”에 해당하여 종료되었다고 할 것이다.
(다) 손실보상포기, 원상회복에 관한 부관의 효력에 관하여
기간이 정해진 하천점용허가가 하천공사로 인하여 종료되었다면 원고들은 하천법 제74조에서 정한 “관리청이 시행하는 하천공사로 인하여 손실을 받은 자”에 해당하므로(건설교통부장관은 고양시장에게 하천점용허가권만을 위임하였을 뿐 하천공사에 관한 하천법상 권한은 그대로 유지하고 있으므로, 건설교통부장관으로부터 하천공사를 위임받은 서울지방국토관리청장이 하천공사에 관하여는 관리청이 된다), 피고는 원고들에게 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘법’이라고 한다)에 의하여 손실보상을 할 의무가 있다.
한편, 원고 1, 2에 대하여는 부관 11조에 “자진 원상복구 및 일체 보상요구를 할 수 없음”라고 정하고 있는바, 그 중 “일체 보상요구를 할 수 없다”는 부분은 임의로 처분할 수 없는 공법상 권리인 손실보상청구권을 포기하는 것으로 허용될 수 없어 무효이다. 다만, “원상회복”은 손실보상청구권과 그 내용이 다른 점, 하천법 제73조가 일정한 경우에 원상회복을 인정하고 있는 점, 하천법 제33조 제1항에서 하천의 오염으로 인한 공해 기타 보건위생상 위해를 방지함에 필요한 부관을 붙일 수 있음을 규정하고 있는 점, 위 원고들이 하천점용허가를 받음으로 인하여 얻는 이익에 비추어 원상회복의무를 부담하더라도 형평성에 반한다고 볼 수 없는 점을 고려할 때 유효하다.
(2) 영농손실액에 관하여
(가) 법 제77조 제2항, 법 시행규칙 제48조 제1항은 “공익사업시행지구에 편입되는 농지에 대하여는 그 면적에 통계법 제3조 제4호의 규정에 의한 통계작성기관이 매년 조사·발표하는 농가경제조사통계에 의하여 산출한 도별 연간 농가평균 단위경작면적당 농작물조수입의 2년분을 곱하여 산정한 금액을 영농손실액으로 보상한다”, 제2항은 “건설교통부장관이 농림부장관과의 협의를 거쳐 관보에 고시하는 농작물실제소득인정기준에서 정하는 바에 따라 실제소득을 입증하는 자가 경작하는 편입농지에 대하여는 그 면적에 단위경작면적당 실제소득의 2년분을 곱하여 산정한 금액을 영농손실액으로 보상한다”, 제3항 제3호는 “타인소유의 토지를 불법으로 점유하여 경작하고 있는 토지는 제1항 및 제2항의 규정에 의한 농지로 보지 아니한다”고 규정하고 있다.
(나) 살피건대, 원고들이 경작한 농작물의 실제소득을 인정할 수 있는 아무런 자료가 없는 이 사건에 있어서, 원고들의 영농손실 보상액은 법 제77조 제2항, 법 시행규칙 제48조 제1항에서 정한 농작물조수입에 의하여 산정하되, 가격시점인 이 사건 수용재결일이 속한 2005년 농작물조수입을 기준으로 하고, 원고들의 편입농지 면적은 법 시행규칙 제48조 제3항 제3호에 따라 원고들이 적법하게 하천점용허가를 받은 면적의 범위 내에서 실제 경작하고 있는 면적을 기준으로 하여야 할 것이다.
나아가 원고들의 영농손실 보상액에 관하여 보건대, 제1심의 정관진에 대한 감정촉탁결과에 변론 전체의 취지를 합하면 2005년 경기도 농작물조수입은 20,622,115원이고, 경지면적은 4,722.66평인 사실을 인정할 수 있는바, ㎡당 농작물조수입은 1,320원(=20,622,115원÷4,722.66평÷3.306㎡, 원 미만은 버림)이므로, 원고 1은 56,807,520원(=21,518㎡×1,320원/㎡×2년), 원고 2는 50,854,320원(=19,263㎡×1,320원/㎡×2년), 원고 3은 76,583,760원(=29,009㎡×1,320원/㎡×2년)이 된다.
(3) 개간비에 관하여
(가) 원고 1, 2
앞에서 본 바와 같이 위 원고들은 부관 11조에 따라 원상회복의무를 부담하고 있으므로, 개간비를 구할 수 없다.
이에 대하여 위 원고들은 개간비를 받지 못할 경우 너무 가혹하고, 원상회복은 하천의 유지, 관리에 지장을 줄 수 있는 공작물 또는 구축물 등에 한정된다고 주장한다. 그러나 원고들이 이 사건 하천부지의 한시적 이용 및 원상회복에 따른 경제성 기타 이해득실을 형량하여 이 사건 하천부지의 점용허가 및 개간 여부를 결정한 것이므로 원고들이 이 사건 개간비의 보상청구를 할 수 없다고 하여 과도한 침해라거나 특별한 희생이라고 보기 어렵다. 또한, 위 원고들 주장과 같이 원상회복의 범위를 한정하여야 한다고 볼 아무런 자료가 없다.
또한 위 원고들은 허가관청이 하천공사를 하는 경우가 아니므로 부관 11조를 적용할 수 없다고 주장하나, 앞에서 본 바와 같이 “타인에게 점용허가를 하였을 때”에 해당하여 위 원고들의 하천점용허가가 종료된 것이므로 위 원고들의 위 주장은 이유 없다.
(나) 원고 3
① 위 원고에 대하여는 부관 11조에 하천공사로 인하여 하천점용허가가 종료하더라도 “원상회복”하라는 기재가 없고, 원상회복을 정한 부관 10조는 하천점용허가 기간이 만료하거나 스스로 하천점용을 그만 둔 경우에 관한 규정이므로, 피고는 손실보상으로 위 원고에게 개간비를 지급할 의무가 있다.
이에 대하여 피고는 토지소유자만이 개간을 할 수 있을 뿐만 아니라 위 원고가 개간허가를 받은 적이 없으므로 개간비를 구할 수 없다고 주장한다. 그러나 고양시장은 ‘전’으로 사용하는 조건으로 하천점용허가를 하였으므로 토지의 형질변경에 대한 허가도 있다고 보아야 하고, 법 시행규칙 제27조가 농어촌정비법에 따른 개간허가가 있음을 요건으로 하지 아니하므로, 피고의 위 주장은 이유 없다.
② 나아가 개간비 액수에 관하여 보건대, 제1심의 정관진에 대한 감정촉탁결과에 변론 전체의 취지를 합하면 개간비는 4,920원/㎡, 경작면적은 28,990㎡(을 제6호증의 2에는 29,009㎡이나 그 범위 내에서 위 원고의 주장에 따름)인 사실을 인정할 수 있고, 갑 제8호증의 기재만으로는 위 인정을 뒤집기에 부족하며 달리 반증이 없으므로, 개간비는 142,630,800원(4,920원/㎡×28,990㎡)이 된다.
(4) 정당한 손실보상금
피고는, 손실보상금으로 ① 원고 1에게 56,807,520원, 원고 2에게 50,854,320원 및 위 각 돈에 대하여 이 사건 수용시기 다음날인 2005. 6. 8.부터 피고가 이행의무의 존재 및 범위에 관하여 항쟁함이 상당하다고 인정되는 제1심 판결 선고일인 2006. 11. 10.까지는 민법에서 정한 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지 소송촉진등에관한특례법에서 정한 연 20%의 각 비율에 의한 지연손해금을, ② 원고 3에게 146,111,880원{=(영농손실액 76,583,760원－수용재결 영농손실액 73,102,680원)＋개간비 142,630,800원} 및 위 돈 중 제1심에서 인정된 3,481,080원에 대하여 2005. 6. 8.부터 2006. 11. 10.까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지 연 20%의, 추가로 인정된 나머지 142,630,800원(=146,111,880원－3,481,080원)에 대하여 2005. 6. 8.부터 당심 판결선고일인 2007. 10. 23.까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율에 의한 지연손해금을 각 지급할 의무가 있다.
3. 결론
그렇다면 원고들의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 할 것인바, 제1심 판결 중 원고 3의 일부 패소부분은 부당하므로 원고 3의 항소를 일부 받아들여 이를 취소하고 위와 같이 추가로 지급을 명하며, 제1심 판결 중 나머지 부분은 정당하므로 이에 대한 원고 1, 2의 항소 및 원고 3의 나머지 항소는 모두 이유 없어 이를 각 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 정장오(재판장) 문준필 김동아