【원 고】
강경돈외 346인(소송대리인 변호사 김기수외 1인)
【피 고】
서울특별시장(소송대리인 일신법무법인 담당변호사 김선중외 2인)
【변론종결】
2005. 9. 29.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 2003. 11. 26. 강일도시개발사업시행자를 에스에이치공사로 지정한 처분은 무효임을 확인한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
아래 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증의 1 내지 갑 제2호증의 3의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.
⑴ 원고들은 자연녹지지역으로서 개발제한구역으로 지정되어 있던 서울 강동구 하일동 360 일대 합계 912,000㎡ 토지(이하, ‘이 사건 토지’라고 한다)의 소유자들이다.
⑵ 피고는 이 사건 토지에 관하여 2003. 10. 30. 서울특별시고시 제2003-333호로 이 사건 토지에 대하여 개발제한구역을 해제하는 도시관리계획변경결정을 하여 이를 고시한 후, 2003. 11. 10. 서울특별시고시 제2003-341호로 강일도시개발구역지정 및 개발계획승인·고시하였다(이하, ‘이 사건 도시개발사업’이라 한다)
⑶ 피고는 2003. 11. 26. 도시개발법 제11조의 규정에 기하여 소외 서울특별시도시개발공사(위 공사는 2004. 3. 17. 에스에이치공사로 그 명칭이 변경되었다, 이하 ‘소외 공사’라 한다)를 이 사건 토지에 대한 도시개발사업의 시행자(이하, ‘시행자’라고 한다)로 지정하였다(이하, ‘이 사건 처분’이라 한다).
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
원고들은 아래와 같은 위법한 방법으로 이루어진 이 사건 처분은 무효라고 주장한다.
⑴ 도시개발법상 시행자의 지정은 도시개발법 제11조와 도시개발법시행령(2003. 11. 29. 대통령령 제18146호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법시행령’이라 한다) 제15조 제2항 등에 의하여 시행자로 지정받고자 하는 자로부터 우선 신청을 받아서 지정하여야 하고, 이는 강행규정이라 할 것임에도 불구하고, 피고는 이 사건 처분을 함에 있어서 소외 공사를 비롯한 어느 누구로부터도 시행자 지정신청을 받은 사실이 없다.
⑵ 도시개발법 제11조 제2항과 법시행령 제16조 제2항에 의할 때 시행자 지정은 도시개발계획수립 및 고시일로부터 최소한 6개월이 경과한 후에 지정하여야 할 것임에도 불구하고, 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 개발계획의 수립·고시일인 2003. 11. 10.로부터 6월의 기간을 부여하지 아니한 채 2003. 11. 26.자로 소외 공사를 시행자로 지정한 위법이 있다.
⑶ 피고는 도시개발법 제7조 제2항에서 규정한 대로 도시개발구역지정과 공람의 개최대상 및 주민의 의견청취 방법 등에 대해서만 공람·공고하여야 했음에도 시행자와 사업시행방식까지 미리 지정하고 표시하여 공람·공고한 위법이 있고, 이와 같은 사항을 규정한 법시행령 제9조의 2 제1항 제2호는 도시개발법 제7조 제2항의 위임범위를 초과한 것이다.
⑷ 피고의 도시계획심의위원회는 2003. 10. 22. 법시행령 제12조 제1항에서 정한 모든 사항을 심의하였는바, 그 심의 당시에는 이 사건 도시개발사업의 승인·고시 이전으로서 시행자 지정신청이 없었고, 지정권자에 의한 시행자 지정도 이루어지지 아니한 상태에서 시행자 지정과 사업시행방법 등에 대하여서까지 심의한 것은 위법하며, 이러한 심의는 모법을 위반한 법시행령에 근거한 것으로서 당연 무효이다.
⑸ 도시개발법 제4조 단서와 법시행령 제5조의 2 및 같은 법 제5조의 관련 규정에 의하면 이 사건 토지는 1만㎡ 이상의 자연녹지지역이고, 30㎡ 이상의 도시지역 외의 지역이어서, 피고는 먼저 강일도시개발구역을 지정한 후 위 지정으로 인하여 적용되는 다른 관련 법규의 규제내용을 고려하여 도시개발계획을 수립해야 함에도 불구하고, 강일도시개발구역 지정과 이 사건 토지에 대한 도시개발계획을 동시에 승인·고시한 위법이 있다.
⑹ 소외 공사의 토지보상가는 주변 토지의 시세와 원고 등 토지 소유자들이 시행자가 되었을 경우의 토지보상가와 비교할 경우 주변 토지 시세의 26％, 토지소유자들의 보상예정가의 23％에 불과하고, 그 결과 소외 공사가 막대한 개발이익을 차지하는 등의 사정을 고려할 때 소외 공사를 시행자로 지정한 이 사건 처분은 토지의 공공개발과 공익성이라는 명분하에 국민의 사유재산권을 침해하는 위법한 행위이다.
나. 관련 법령
별지 2 관련 법령 기재와 같다.
다. 인정사실
아래 사실은 위에서 든 각 증거와 갑 제3호증 내지 갑 제6호증, 을 제1호증 내지 을 제3호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있고, 반증이 없다.
⑴ 피고는 부동산 가격상승으로 주택을 소유하거나 공급받지 못하여 주거불안을 겪고 있는 저소득층 서민을 위하여 더욱 저렴한 임대료로 거주할 수 있는 국민임대주택을 공급하기 위하여 2002년 10월경부터 ‘국민임대주택 10만 호 건설계획’을 수립하였고 그에 적합한 부지를 물색하던 중 개발제한구역으로 지정되어 있던 이 사건 토지를 선정하였다.
㈏ 그리하여 피고는 2003. 7. 9. 이 사건 토지를 도시개발구역으로 지정하기 위하여 도시개발법 제7조, 법시행령 제9조의2에 근거하여 아래와 같은 내용으로 공람ㆍ공고하였다.
㈀ 공람기간 : 공고일로부터 14일간
㈁ 공람장소 : 서울특별시 도시관리과 등
㈂ 입안하고자 하는 도시개발사업계획의 개요
① 사업명칭 : 강일도시개발사업
② 사업위치 : 서울시 강동구 하일동 360번지 일대
③ 사업면적 : 912,000㎡
④ 사업목적 : 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리 증진에 기여, 국민임대주택부지 등 다양한 기능의 토지공급
㈃ 도시개발사업의 시행자 및 시행방식에 관한 사항
① 시행자 : 소외 공사
② 사업시행방식 : 수용방식
③ 사업시행기간 : 2003년 ～ 2007년
㈐ 그러자 이 사건 토지의 소유자들로 구성되어 있던 소위 강일동토지대책위원회는 2003년 7월경 피고에게 ‘도시개발법에 의한 조합설립 및 사업에 관한 질의’라는 제목으로 이 사건 토지에 관하여 토지소유자 및 건축물 소유자의 ⅔ 이상의 동의를 받아 조합구성을 하면 시행자가 될 수 있는지 등 이 사건 도시개발사업과 관련된 내용을 질의하였다.
㈑ 이에 대하여 피고는 2003. 7. 15. 강일동토지대책위원회에게 ‘토지소유자는 대상구역 토지면적의 ⅔ 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 얻어 관할 구청장에게 도시개발구역지정을 제안할 수 있으나, 제안내용의 타당성 여부, 관련부서 협의 및 도시계획위원회 심의 등을 거쳐 도시개발구역으로 지정하게 됩니다. 따라서 토지소유자 ⅔ 이상의 동의만으로 사업시행이 가능한 것은 아닙니다. 주택이 밀집되고 기 대지화된 지역만을 개발대상으로 하는 경우에는 단지 또는 시가지조성의 목적보다는 건축행위가 사업목적인 만큼 그 행위목적에 맞는 개별법에 따라 사업이 시행되어야 할 것입니다. 그러나 동 지역은 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진을 기여하기 위해서는 전 구역을 대상으로 한 토지이용계획은 물론 공영개발에 의한 단지조성이 필요하다는 판단 하에 소외 공사를 시행자로 지정하여 사업을 추진하고자 도시개발구역지정을 위한 공람·공고를 하게 되었습니다’라는 내용으로 ‘민원서류 회신’을 하였다.
㈒ 그 후 피고는 2003. 10. 22. 서울특별시 도시계획위원회를 개최하여 시행자를 소외 공사로 하고 사업시행방식을 수용 및 사용방식(공영개발방식)에 의하는 이 사건 도시개발사업의 계획(이하, ‘개발계획’이라 한다)을 포함하는 강일도시개발구역지정에 관하여 심의를 거쳤고, 2003. 10. 30. 이 사건 토지에 관하여 개발제한구역해제를 하였다.
㈓ 그런 후 피고는 2003. 11. 10. 이 사건 토지에 관하여 도시개발구역지정 및 개발계획승인을 하였고, 같은 달 26. 각자의 이해관계가 있는 토지소유자들인 원고들을 시행자로 하는 것보다는 지방공기업인 소외 공사를 시행자로 지정하는 것이 이 사건 도시개발사업의 목적이나 사업수행에 있어서의 공익성과 효율성 도모에 적절하다는 판단 하에 시행자로 소외 공사를 지정하는 이 사건 처분을 하였다.
⑵ 판단
㈎ 시행자 지정신청을 받은 이후에만 시행자 지정이 가능하다는 주장에 대한 판단
⑴ 도시개발법 제11조 제1항 본문은 시행자는 지방공기업법에 의하여 설립된 지방공사와 도시개발구역 안의 토지소유자 또는 이들이 도시개발을 위하여 설립한 조합 등 같은 조 제1항 각호의 자 중에서 지정권자가 이를 지정하도록 규정하고 있고, 법시행령 제15조 제1항은 시행자로 지정받고자 하는 자는 같은 조 제2항이 정하는 사업계획서와 자금조달계획서 등을 첨부한 사업시행자지정신청서를 시장·군수 또는 구청장을 거쳐 지정권자에게 제출하여야 한다고 규정하면서, 단서로 지정권자가 도시개발사업을 직접 시행하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항은 사업계획서, 자금조달계획서 등을 사업시행자지정신청서에 첨부하도록 규정하고 있다.
⑵ 이 사건에 관하여 보건대, 시행자로 지정된 소외 공사가 이 사건 처분과 관련하여 피고에게 사업시행자지정신청서를 제출하였는지 여부는 분명하지 아니하나, 법시행령 제15조는 그 규정 내용을 살펴보면 시행자 지정에 있어서 시행자로 지정받고자 하는 자의 도시개발사업 시행의사와 시행능력 등을 심사하기 위하여 사전에 필요한 자료를 확보하기 위한 절차를 규정한 것이어서 지정권자가 도시개발사업을 직접 시행하는 경우에는 예외적으로 위 신청 절차를 거칠 필요가 없다고 규정하고 있는 점 및 피고가 수립한 이 사건 도시개발사업에 관한 개발계획을 시행하기 위하여 피고의 전액 출자에 의하여 설립된 지방공기업인 소외 공사를 시행자로 지정한 이 사건에 있어서는 피고가 이미 개발계획을 확정한 상태이고 소외 공사의 사업능력 또한 지정권자인 피고가 이미 파악하고 있는 상태로 법시행령 제15조 제1항 단서가 규정하는 지정권자가 도시개발사업을 직접 시행하는 경우와 유사하게 소외 공사의 시행의사와 시행능력 심사가 형식적인 절차에 불과하게 되어 반드시 필요한 것으로 보이지 아니하는 점을 종합하면, 가사 소외 공사가 법시행령 제15조 제1항이 정하는 바에 따라 피고에게 사업시행자지정신청서를 제출하지 아니한 상태에서 피고가 이 사건 처분을 한 것이라 하더라도, 이를 이 사건 처분의 중대·명백한 하자라고 할 수 없다. 이와 반대의 전제에 선 원고들의 위 주장은 이유 없다.
㈏ 시행자 지정이 개발계획의 수립 및 고시일로부터 6개월이 경과한 이후에 이루어져야 한다는 주장에 대한 판단
㈀ 도시개발법 제11조 제1항 단서는 도시개발구역 전부를 환지방식으로 시행하는 경우 토지소유자 또는 조합을 시행자로 지정하도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 토지소유자 또는 조합이 대통령령이 정하는 기간 이내에 시행자 지정을 신청하지 아니하는 등 일정한 경우에 지방자치단체 등을 시행자로 지정할 수 있도록 규정하고 있으며, 법시행령 제16조 제2항은 위 대통령령이 정하는 기간이라 함은 개발계획의 수립·고시일부터 6월을 말한다고 규정하고 있다. 그러나 위 각 규정은 그 정하는 바 도시개발구역 전부를 환지방식으로 시행하는 경우에 적용되는 규정으로서, 공영개발방식인 수용 및 사용방식을 사업시행방식으로 하는 이 사건 도시개발사업의 경우에 적용할 수 없으므로, 이 사건 도시개발사업에 관한 개발계획의 수립·고시일인 2003. 11. 10.로부터 6월의 기간이 경과하기 이전인 같은 달 26.자로 소외 공사를 시행자로 지정한 피고의 이 사건 처분에 원고 주장의 위법이 있다고 할 수 없다.
㈁ 더구나, 환지방식에 의한 사업시행의 경우 손실보상 없는 무상감보가 이루어지는 등 그 제도적 특성으로 인하여 위에서 살펴본 바대로 원칙적으로 토지소유자 또는 조합이 시행자가 되도록 규정하고 있어 6월의 시행자 지정신청기간을 부여하고 있지만, 이와 달리 지정권자가 시행자를 지정하도록 하는 공영개발방식에 의한 도시개발사업의 경우에 6개월의 신청기간을 부여하지 아니하였다고 하여도 사업시행방식의 차이를 고려할 때 이를 입법의 불비 내지 형평성에 어긋나는 것이라고 볼 수도 없다. 원고의 이에 관한 주장 역시 이유 없다.
㈐ 도시개발구역지정을 위한 공람·공고시 시행자와 사업시행방식을 미리 지정하여 위법하다는 주장에 대한 판단
㈀ 도시개발법 제3조 제1항은 시·도지사가 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에 도시개발구역을 지정할 수 있다고 규정하고, 제4조 제1항은 도시개발구역을 지정하는 지정권자가 도시개발구역을 지정하고자 할 때에는 당해 도시개발구역에 대한 개발계획을 수립하여야 한다고 규정하며, 제5조 제1항은 개발계획에는 도시개발사업의 시행자에 관한 사항과 도시개발사업의 시행방식 등의 사항이 포함되어야 한다고 규정하고, 제11조 제1항은 지정권자가 시행자를 지정하도록 규정하고 있는바, 위 규정들에 의하면 지정권자가 도시개발구역 지정과 함께 개발계획을 수립하여야 하고 시행자를 지정하도록 하고 있어, 개발계획의 내용을 이루는 도시개발사업의 시행자 및 시행방식에 관한 사항은 도시개발사업을 시행하기 위하여 지정·고시된 도시개발구역 지정에 있어서도 중요한 내용을 이루는 것이라 할 것이다.
㈁ 또한 원고들은 법시행령 제9조의 2 제1항 제2호가 주민 등 의견청취를 위하여 공고·공람하여야 하는 사항으로서 ‘도시개발사업의 시행자 및 시행방식에 관한 사항’을 규정하고 있는 것은 도시개발법 제7조 제2항의 위임범위를 초과한 것이라고 주장하므로 살피건대, 도시개발법 제7조 제2항은 ‘공람 또는 공청회의 개최대상 및 주민의 의견청취 방법 등에 관하여 필요한 사항’을 대통령으로 정할 수 있도록 규정하고 있고, 위 규정의 취지는 도시개발법 제7조 제1항과 제2항의 규정 내용에 의하면 주민 등의 의견청취의 절차를 위한 구체적인 사항을 대통령령에 위임하고 있는 것으로 그 위임사항이 ‘공람 또는 공청회의 개최대상 및 주민의 의견청취 방법’에 한정되는 것으로 볼 수 없는 점, 도시개발구역의 지정을 위한 사전절차로서 주민 등의 의견청취의 실효성을 확보하기 위하여는 무엇보다도 도시개발구역에서 시행될 개발계획의 내용이 도시개발법 제7조 제1항 소정의 공람 등의 대상이 된다 할 것이고, 위에서 살펴본 바와 같이 도시개발사업의 시행자 및 시행방식에 관한 사항은 개발계획의 내용을 이루는 것으로 도시개발구역 지정에 있어서도 중요한 사항이라고 할 수 있으며, 법시행령 제9조의 2 제1항 제2호는 이러한 취지를 구체화하여 이를 공고 및 공람 사항으로 규정하고 있다고 볼 수 있는 점을 종합하면, 위 시행령 조항이 도시개발법 제7조가 규정하는 위임범위를 초과하는 것이어서 위법하다고 할 수 없다.
㈂ 나아가 이 사건에 있어 위 인정사실에 의하면, 피고가 2003. 7. 9. 이 사건 토지를 도시개발구역으로 지정하기 위하여 주민 등의 의견청취를 위하여 공람·공고를 하면서 그 내용에 개발계획의 일부인 시행자와 사업시행방법을 포함한 것을 알 수 있으나, 이는 도시개발법 제7조와 법시행령 제9조의 2 제1항 제2호에 근거한 것으로서 적법한 것으로, 이 사건 도시개발사업의 목적을 고려하여 볼 때 소외 공사를 시행자로 하는 것이 합목적적이라는 판단 하에 이루어진 것에 불과하고, 그 후 소외 공사를 시행자로 지정하는 이 사건 처분이 별도로 이루어진 점을 보더라도 위 공람·공고로 인하여 시행자를 지정한 것으로도 볼 수 없다. 따라서, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어서 원고들의 주장과 같은 공람·공고상 위법이 있다고 할 수 없다. 결국 공람·공고와 관련한 원고들의 위 주장도 어느 면에서나 이유 없다.
㈑ 도시계획위원회의 심의시 시행자 지정과 사업시행방법 등이 포함된 것은 위법하다는 주장에 대한 판단
도시개발법 제8조는 지정권자가 도시개발구역을 지정하거나 도시개발구역 지정 후에 개발계획을 수립한 때에는 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있고, 도시개발법 제5조의 개발계획의 내용에는 도시개발사업의 시행자에 관한 사항과 도시개발사업의 시행방식 등이 포함되어 있는바, 위에서 살펴본 바와 같이, 피고가 2003. 10. 22 서울특별시 도시계획위원회를 개최하여 강일도시개발구역지정에 관하여 심의함에 있어 이 사건 도시개발사업의 개발계획의 일부로서 시행자 및 사업시행방법 등을 그 심의 대상으로 삼았다고 하더라도 이는 도시개발법 제8조에 기한 것으로서 위법하다고 할 수 없다. 이에 관한 원고들의 주장은 이유 없다.
㈒ 도시개발구역의 지정 이후 개발계획을 수립하지 아니하여 위법하다는 주장에 대한 판단
도시개발법 제4조는 지정권자가 도시개발구역을 지정하고자 할 때에는 원칙적으로 당해 도시개발구역에 대한 개발계획을 수립하여 하고, 다만 대통령령이 정하는 지역에 도시개발구역을 지정하는 때에는 도시개발구역 지정 후에 개발계획을 ‘수립할 수 있다’고 규정하고 있으며, 법시행령 제5조의 2는 위 규정 소정의 ‘대통령령이 정하는 지역’이라 함은 녹지지역 및 도시지역 외의 지역을 말한다고 규정하고 있다. 위 규정 내용에 의하면, 녹지지역 및 도시지역 외의 지역에 도시개발구역을 지정하는 때에도 도시개발구역 지정 후에 개발계획을 수립할 수 있다는 규정일 뿐이지 반드시 단계적으로 개발계획을 수립하여야 한다는 규정으로 볼 수는 없다. 따라서, 도시개발법 제4조 본문이 정하는 원칙에 따라 지정권자인 피고가 이 사건 토지에 도시개발구역 지정과 동시에 개발계획을 수립한 것은 위법하다고 할 수 없고, 이에 반하는 원고들의 위 주장 역시 이유 없다.
㈓ 소외 공사를 시행자로 지정한 것이 국민의 재산권을 침해하였다는 주장에 대한 판단
원고들은 소외 공사가 이 사건 토지의 소유자들에 대하여 지나치게 낮은 보상금을 지급하면서 막대한 개발이익을 차지하고 있어 이는 국민의 사유재산권을 침해하는 중대한 모순행위라고 주장한다. 그러나 도시개발사업과 관련한 시행자의 지정은 개발사업의 목적과 그 사업 당시의 사회·경제적 여건 및 각 시행자별 사업수행에 나타나는 특성을 고려하여 결정하여야 할 것인바, 원고들이 주장하는 위 사유는 시행자인 소외 공사와 이 사건 토지의 소유자들 사이에 토지수용절차상의 법률문제가 될 수 있을 뿐이지, 이를 사유로 소외 공사를 시행자로 지정한 피고의 이 사건 처분이 당연 무효라고 할 수는 없다. 원고들의 위 주장은 이유 없다.
3. 결론
그렇다면, 이 사건 처분에 중대·명백한 하자가 있음을 전제로 무효확인을 구하는 원고들의 이 사건 청구는 모두 이유 없으므로 이를 각 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 조해현(재판장) 박순영 신상렬