【원고, 상고인】
주식회사 대한관광리무진 (소송대리인 변호사 배만운)
【피고, 피상고인】
건설교통부장관
【피고 보조참가인】
서울버스 주식회사 (소송대리인 법무법인 화우 담당변호사 천경송외 2인)
【원심판결】
서울고법 2005. 6. 24. 선고 2004누9236 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이 유】
1. 구 여객자동차 운수사업법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제70조 제1항, 구 여객자동차 운수사업법 시행규칙(2004. 2. 28. 건설교통부령 제394호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행규칙’이라 한다) 제5조 제1항에 의하면, 건설교통부장관으로부터 여객자동차운송사업의 사업계획변경 등에 관한 권한을 위임받아 노선여객자동차운송사업을 관할하는 시·도지사는 노선이 2 이상의 시·도에 걸치는 경우 노선의 신설 또는 변경이나 노선과 관련되는 사업계획변경의 인가를 하고자 하는 때에는 관계 시·도지사와 미리 협의하여야 하고 협의가 성립되지 아니하는 때에는 건설교통부장관에게 조정을 신청하여야 하는바, 법 제5조 제1항 제1호가 ‘사업계획이 당해 노선의 수송수요와 수송력공급에 적합할 것’을 노선여객자동차운송사업의 면허기준의 하나로 정하고 있는 점에 비추어 보면, 이와 같이 관할 시·도지사 간의 협의를 거치도록 한 것은, 관할 시·도지사의 사업계획변경인가 등으로 노선여객자동차운송사업자의 운행노선이 변경되는 경우에 그 노선이 걸치는 다른 시·도의 운송질서가 문란하게 되거나 그 시·도에서 이미 노선여객자동차운송사업을 영위하고 있는 기존의 운송사업자와 과당경쟁을 유발할 우려가 있으므로 이를 사전에 방지하기 위한 것으로 보인다. 따라서 서울특별시장이 피고 보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)에게 노선의 기점을 여의도, 종점을 인천국제공항으로 하는 노선여객자동차운송사업계획인가를 함에 있어 사전에 협의를 하여야 할 ‘관계 시·도지사’는 그 노선이 걸치게 되는 경기도지사와 인천직할시장이지 원고의 노선여객자동차운송사업을 관할하는 전라북도지사는 아니라고 할 것이다.
원심이 같은 취지에서, 서울특별시장이 참가인에 대하여 노선여객자동차운송사업계획인가를 하면서 원고의 노선을 관할하는 전라북도지사와 사전 협의를 하지 않았다는 이유로 참가인에 대한 사업계획인가가 위법하다는 원고의 주장을 배척한 것은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은, 협의대상 시·도지사에 관한 법리오해, 행정심판 청구인 적격에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
원심은 나아가, 그 판시와 같은 인정 사실을 토대로, 서울특별시장의 참가인에 대한 2001. 1. 22.자 사업계획인가는 피고가 인천국제공항의 개항에 대비하여 개최한 2000. 5. 17.자 및 8. 12.자 ‘인천국제공항접근 육상교통대책 실무위원회’의 심의 결과에 따른 것이고, 그 과정에서 각 시·도지사가 파견한 실무자들에 의하여 참가인의 사업계획에 관하여 충분한 협의가 이루어진 것으로 보아야 할 것이므로 서울특별시장의 참가인에 대한 사업계획인가에 어떠한 하자가 있다고 할 수 없다고 판단하였는바, 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 사실인정과 판단은 모두 정당한 것으로 수긍되고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 참가인의 행정심판 청구인 적격에 관한 법리오해, 채증법칙 위배 등의 위법이 없다.
2. 구 여객자동차 운수사업법 시행령(2004. 1. 20. 대통령령 제18242호로 개정되기 전의 것) 제2조에 의하면, 노선여객자동차운송사업에서의 ‘노선’이라 함은 자동차를 정기적으로 운행하고자 하는 구간을 말하고, ‘운행계통’이라 함은 노선의 기점·경로 및 종점과 기점으로부터 종점까지의 거리·운행횟수 및 운행대수를 총칭한 것을 말하며, 시행규칙 제2조 제2호에 의하면, ‘정류소’라 함은 여객이 승차 또는 하차할 수 있는 노선 중의 장소를 말한다. 또 법 제5조 제1항, 시행규칙 제10조 제1항 제4호, 제11조 제2항 제2호에 의하면, 노선여객자동차운송사업의 면허를 받고자 하는 자는 여객자동차운송사업면허신청서에 정류소의 명칭과 위치 등이 기재된 노선도, 사업계획서 등을 첨부하여야 하고, 시행규칙 제10조 제3항 제1호에 의하면, 사업계획서에는 운행계통, 운행계통별 정류소의 명칭과 정류소 간의 거리, 기점·운행경로·정류소 및 종점을 기재한 운행계통, 운행계통별 운행시간 등을 기재하여야 하며, 시행규칙 제12조 제1항 ［별표 1의2］에 의하면, 정류소는 여객의 이용에 편리한 장소에 설치하되 매표시설 및 표지 등을 설치하여야 하고, 시행규칙 제4조 제1항 제2호에 의하면, 여객자동차운수사업의 사업계획서에 표시된 정류소는 그 소재지를 관할하는 시·도지사가 관장한다.
이러한 법령의 규정내용과 그 취지를 종합하여 살펴보면, ‘정류소’란 일정한 정차공간과 표지판, 매표시설을 갖추고 여객이 승차 또는 하차하는 특정한 장소를 의미하는 것이고, 이 경우 그 ‘특정한 장소’는 여객운송에 제공되는 차량의 밑면적과 꼭 일치하는 좁은 범위의 특정한 지점만으로 한정되는 것이 아니라 사업계획상 정류소로 인가된 지점과 사회통념상 장소적 동일성이 인정되는 범위 내의 일정한 구역을 말한다고 보아야 하는 것이기는 하지만, 원고의 주장처럼 63빌딩 구내 및 그 주변 도로를 모두 포괄하는 정도의 넓은 구역이 모두 이에 해당한다고 볼 수는 없다.
원심이, 원고가 2002. 10. 2. 전라북도지사에게 한 사업계획변경신고, 즉 63빌딩 정류소의 위치를 ‘63빌딩 경내(동편주차장)’에서 ‘63빌딩 서편 도로변 시범아파트 앞(상행)’과 ‘63빌딩 서편 도로변 아이맥스영화관 앞(하행)’으로 변경한다는 내용의 신고를, 동일한 정류소의 범위 내에서 단순히 승강장소만을 변경한다는 사실의 신고가 아니라 정류소를 변경하는 내용의 사업계획변경신고에 해당한다고 판단하여 이를 수리하는 전라북도지사의 행위를 사업계획변경신고 수리처분이라고 판단한 것은 앞서 본 법리에 비추어 정당한 것으로 수긍되고, 거기에 상고이유의 주장과 같은, 사업계획상의 정류소와 물적 시설인 정류소를 혼동하거나, 원고의 2002. 10. 2.자 여객자동차운수사업계획 변경신고와 이를 수리한다는 전라북도지사의 통보의 성격에 관한 법리를 오해하거나, 행정심판의 대상적격에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
한편, 기록에 의하면, 원고는 1997. 12. 30. 전라북도지사로부터 사업계획변경인가를 받을 당시 운행계통별 정류소의 명칭과 정류소 간의 거리, 운행계통별 운행시간의 변경에 관한 기재를 하지 않고 노선도에 정류소의 명칭과 위치를 변경·표시하지 않은 채 단지 ‘중간정차지’를 변경한다는 의미로 경유지 중 ‘고속도로 신갈간이버스정류장’을 ‘63빌딩’으로 변경하는 내용의 사업계획변경인가를 받은 사실을 인정할 수 있는바, 이러한 사업계획변경인가는 법 제5조 제1항, 시행규칙 제10조 제1항 제4호, 제10조 제3항 제1호, 제11조 제2항 제2호에서 정하고 있는 요건을 갖추지 못한 사업계획변경신청을 인가한 것으로서 정류소의 위치변경으로서는 위법하다고 보아야 한다. 따라서 상고이유의 주장 중 1997. 12. 30.자 사업계획변경인가로 인하여 63빌딩 정류소가 적법하게 인가되었음을 전제로 한 주장 역시 받아들일 수 없다.
3. 법 제11조 제1항에 의하면, 관할 시·도지사로부터 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 사업계획을 변경하고자 하는 때에는 관할 시·도지사의 인가를 받아야 하고, 다만 건설교통부령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 시·도지사에게 신고하도록 되어 있으며, 한편 법 제57조, 제68조에 의하면, 건설교통부장관 또는 시·도지사는 여객자동차운수사업법에 의한 권한의 일부를 대통령령이 정하는 바에 의하여 여객자동차운수사업자의 조합에게 위탁할 수 있다. 이에 따라 시행규칙 제32조 제1항, 제2항이 신고대상인 경미한 사항의 변경에 관하여 규정하고 있는데, 이에 의하면, 시내버스운송사업 및 농어촌버스운송사업의 사업계획 중 노선 또는 운행계통의 변경에 따른 정류소의 사용은 관할 시·도지사에게 신고하여야 하는 경미한 사항으로, 관할구역 안에서의 정류소 위치의 변경은 조합에게 신고하여야 하는 경미한 사항으로 각 규정되어 있을 뿐이고 시외버스운송사업의 사업계획 중 관할구역 밖에서의 정류소 위치의 변경은 ‘신고하여야 할 경미한 사항’으로 규정되어 있지 않다. 이와 같이 관계 법령이 여객자동차운송사업자의 사업계획변경은 원칙적으로 관할 시·도지사의 인가를 받아야 하는 것으로 정하고, 다만 예외적으로 시행규칙 제32조가 규정하는 경미한 사항에 한하여 인가에 갈음하여 관할 시·도지사나 조합에게 신고함으로써 사업계획변경의 효력이 발생하도록 한 것이므로 위 시행규칙 제32조에서 신고사항으로 정하지 아니한, 시외버스운송사업자의 관할구역 밖에서의 정류소 위치의 변경은 법 제11조 제1항 본문에 의하여 관할 시·도지사의 인가를 받아야 하는 것이다.
원심이, 63빌딩 정류소 변경을 내용으로 하는 원고의 노선여객자동차운송사업계획 변경을 인가대상이라고 판단한 것은 이러한 법리에 따른 것으로 정당하고 거기에 상고이유의 주장과 같은 여객자동차 운수사업법상 신고대상에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
4. 법 제70조 제1항, 시행규칙 제5조 제1항에 의하면, 건설교통부장관으로부터 여객자동차운송사업의 사업계획변경 등에 관한 권한을 위임받아 노선여객자동차운송사업을 관할하는 시·도지사는 노선이 2 이상의 시·도에 걸치는 경우 노선의 신설 또는 변경이나 노선과 관련되는 사업계획변경의 인가를 하고자 하는 때에는 관계 시·도지사와 미리 협의하여야 하고 협의가 성립되지 아니하는 때에는 건설교통부장관에게 조정을 신청하여야 하는데, 다만 시행규칙 제5조 제1항 제2호 (나)목에 따르면, 특별시 또는 광역시에 걸치는 노선과 관련되는 사업계획변경의 경우에는, 노선을 신설 또는 연장함으로써 특별시 또는 광역시에 기점 또는 종점이 소재하게 되는 경우와 특별시 또는 광역시의 관할구역 안에서 기점 또는 종점을 변경하는 경우를 제외하고는, 관계 시·도지사와의 협의를 하지 않아도 무방하도록 규정되어 있다.
그러나 특별시 또는 광역시에 걸치는 노선과 관련되는 사업계획변경의 경우라도 사업계획변경인가권한을 가진 주사무소 소재지 시·도지사의 관할구역 밖, 즉 다른 특별시 또는 광역시의 관할구역 안에 있는 정류소의 변경을 내용으로 하는 사업계획변경의 경우에는 관계 시·도지사 간, 즉 당해 특별시장 또는 광역시장과 사이의 협의를 거쳐야 하는 것으로 해석하는 것이 옳다. 그 이유는, 2 이상의 시·도에 걸치는 노선과 관련된 사업계획의 변경의 경우에는 그로 인하여, 관계 시·도지사로부터 면허를 받은 기존의 여객운송사업자와 경업관계를 초래하는 경우가 많고 관계 시·도의 수송수요와 수송력공급 사이에 불균형을 초래하거나 관계 시·도 내의 교통흐름과 이용자의 편의에 영향을 미치게 되거나 관계 시·도 사이에 이해관계의 충돌이 생겨 그로 인하여 이해관계인 사이에 법적 분쟁이 발생할 우려가 많기 때문에, 관계 법령에서 시·도지사들 사이의 사전협의를 요구함으로써, 여객자동차운수사업에 관한 질서를 확립하고 여객의 원활한 운송과 여객자동차운수사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공복리를 증진하려는 법의 목적( 제1조)을 달성하고자 한 점, 시행규칙 제5조 제1항 제2호 (나)목에서, 노선을 신설 또는 연장함으로써 특별시·광역시에 새로이 기점 또는 종점이 소재하게 되는 경우와 특별시·광역시 안에 있는 기점 또는 종점을 변경하는 경우에는 특별시·광역시에 걸친 노선에 관한 사업계획변경이라도 관계 시·도지사 간 협의를 거치도록 함으로써, 정류소처럼 승하차지로서의 기능을 가진 기점과 종점의 신설·변경을 내용으로 하는 사업계획변경의 경우에는 반드시 관계 시·도지사 간에 협의를 거치도록 하고 있는 점, 노선여객자동차운송사업에 있어서 어느 정류장 또는 정류소의 설치, 폐쇄, 이전 및 관리 등 물적 시설에 관한 관할권은 그 소재지를 관할하는 시·도지사에게 있기 때문에( 시행규칙 제4조) 사업계획변경인가권한을 가진 주사무소 소재지 시·도지사가 관계 시·도지사와 협의를 거치지 않고 정류소를 변경하는 내용의 사업계획변경인가를 하더라도 변경된 정류소에 대하여 그 소재지 시·도지사가 정류소 폐쇄명령이나 이전명령을 하게 되면, 여객운송사업자는 이에 따라야 하고 그에 맞추어 다시 주사무소 소재지 시·도지사에게 사업계획변경인가신청을 하여야 하는 점( 대법원 1996. 2. 23. 선고 95누16516 판결 참조), 특별시·광역시의 수송수요와 수송능력공급 사이에 균형을 유지하여야 할 필요성이 특별시장·광역시장과의 협의나 건설교통부장관의 조정절차 없이 특별시·광역시를 거치는 노선여객자동차운송사업 변경계획을 인가받아 그 노선을 운행함으로써 얻어지는 시외버스운송사업자의 이익보다 우월하다는 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 위와 같이 해석함이 타당하다고 생각되기 때문이다.
원심이, 원고의 2002. 10. 2.자 사업계획변경이 서울특별시 관할구역 내에 있는 정류소의 위치의 변경을 포함하고 있다는 이유로 전라북도지사가 원고의 위 사업계획변경신고에 대한 수리 여부를 결정하기에 앞서 서울특별시장과 협의하여야 한다고 판단한 것은 앞서 본 법리에 따른 것으로 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 시행규칙 제5조 제1항 제2호 (나)목의 해석을 그르친 위법이 없다.
원심이, 피고가 2000. 5. 17.과 2000. 8. 12.에 개최한 ‘인천국제공항 육상교통대책 실무위원회’의 각 심의과정에서 ‘전주～익산～김포공항’의 기존 공항버스노선의 종점을 인천국제공항으로 변경하여 노선을 연장하는 내용만 심의되었을 뿐 원고가 운행하는 공항버스가 ‘63빌딩’ 정류소에서 정차하거나 이를 경유하는 내용의 사업계획변경에 대하여는 심의된 바 없다고 인정하여, 위 실무위원회의 심의 과정에서 원고 운행의 버스가 ‘63빌딩’ 정류소에서 정차하는 사업계획변경이 심의되었으므로 그로써 전라북도지사의 협의의무는 이행된 것으로 보아야 한다는 원고의 주장을 배척한 것 역시, 기록에 비추어 정당하고, 이와 관련된 상고이유의 주장은 받아들일 수 없다.
5. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하게 하여 주문과 같이 판결한다.
대법관 김황식(재판장) 이규홍 박재윤(주심) 김영란