【원고, 항소인】
박경빈(소송대리인 법무법인 새얼 담당변호사 서현)
【피고, 피항소인】
의정부시장(소송대리인 변호사 조용국)
【제1심판결】
서울행정법원 2002. 11. 8. 선고 2002구합14614 판결
【변론종결】
2003. 8. 22.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 2002. 1. 4. 원고에 대하여 한 의정부시 호원동 455-1에 관한 도시계획시설(주차장)결정처분을 취소한다.
3. 소송비용은 제1심, 제2심 모두 피고의 부담으로 한다.
【청구취지 및 항소취지】
청구취지 및 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증의 1, 2, 을 제1호증의 1 내지 4, 을 제2호증의 1, 2, 을 제3호증의 1 내지 3의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 이를 인정할 수 있다.
가. 원고는 의정부시 호원동 455-1 대 734.8㎡(이하, '이 사건 토지'라고 한다)를 소유하고 있다.
나. 피고는 이면도로 불법주차로 인한 긴급차량 통행지장, 지역주민의 보행 및 주거생활의 불편 등을 해소하여 이면도로의 기능을 회복하고 공공시설 이용객의 주차편의(망월사역 환승주차장)를 제공하고자 이 사건 토지에 도시계획시설(주차장)을 설치하기로 하고 2001. 12. 3. 위와 같은 도시계획시설(주차장)결정안 입안에 따른 공람공고를 하였고, 같은 달 19. 도시계획위원회의 의결을 거쳐 2002. 1. 4. 도시계획시설(주차장)결정 및 지형도면을 승인·고시하는 이 사건 처분을 하였다.
2. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 침해적인 행정행위는 필요최소한도에 그쳐야한다는 필요성의 원칙과 당해 행정행위로 인한 침해의 정도와 그 추구하는 목적 사이에 합리적인 비례관계가 있어야 한다는 상당성의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈, 남용한 위법이 있다.
(1) 이 사건 토지가 면한 이면도로는 다른 이면도로에 비해 차량 통행량이 많지 않아 특별히 이면도로의 기능 회복이 필요한 곳도 아니고, 이 사건 토지 주변에 있는 아파트나 근린생활시설에는 자체적으로 주차시설을 갖추고 있으며 달리 자체적으로 주차시설을 갖추지 않아 주차수요를 유발할 만한 시설도 없는 관계로 공영주차장을 설치할 공익상 필요가 크지 않을 뿐만 아니라 이 사건 토지에는 약 20여대 정도의 차량만이 주차할 수 있어 이 사건 처분으로 달성할 수 있는 공익 목적 충족 정도 역시 크지 않다. 그에 반하여 원고는 이 사건 처분으로 인해 이 사건 토지의 소유권에 관한 전면적인 침해를 입게 되었다.
(2) 이 사건 토지는 망월사역으로부터 직선거리로 약 300m 정도 떨어져 있어 인접하여 있지 않을 뿐만 아니라 면적이 협소한 관계로, 망월사역 환승주차장으로 사용하기에 부적합하고, 오히려 환승주차장으로 사용하려면 망월사역 부근의 의정부시 호원동 454, 458, 459번지 일대의 나대지를 찾는 편이 더 낫다. 또한 망월사역 부근에는 대형아파트가 인접하여 있는데 그 아파트 주민들은 자체적으로 충분한 주차장을 확보하고 있고, 인근 대형매장들도 자체 주차장을 충분히 확보하고 있어 환승 수요가 많다고 할 수 없다.
(3) 가사 이면도로의 기능 회복이 필요하고 환승수요가 있다고 하더라도, 이 사건 토지가 면한 이면도로에는 의정부시 호원동 452-2, 456-6 토지가 면해 있고, 망월사역에서 직선거리로 250m 정도 떨어진 곳에 중랑천 둔치가 소재하고 있는바, 주차 수용능력이나 위치 등에 비추어 볼 때, 이 사건 토지보다는 위 호원동 452-2, 456-6 토지나 위 둔치를 주차장으로 운영할 경우에 공영(환승)주차장으로서의 공익성 및 경제적 효용성을 더욱 많이 충족시킬 수 있다.
나. 인정사실
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1, 2호증의 각 1, 2, 갑 제3, 4호증, 갑 제11호증, 갑 제12호증의 1 내지 23, 갑 제15호증, 갑 제16호증의 1 내지 7, 갑 제18호증의 1 내지 3, 갑 제19, 20호증의 각 1, 2의 각 기재 및 영상, 당심 증인 신광훈의 증언과 제1심 법원 및 당심 법원의 각 현장검증결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, 이를 인정할 수 있고 반증이 없다.
(1) 이 사건 토지는 그 면적이 734.8㎡에 불과한 관계로 이를 지평식 주차장 방식으로 운용할 경우, 24대 정도의 차량만을 주차시킬 수 있는바, 이 사건 처분 당시 이 사건 토지는 건축자재창고 및 사무실 부지로 사용되고 있었고, 이 사건 토지에 연접한 원고 소유의 의정부시 호원동 455-2 등의 토지 상에 패밀리 레스토랑이 운영되고 있다. 한편 이 사건 토지의 2002년도 개별공시지가는 ㎡당 977,000원이다.
(2) 이 사건 토지가 면한 이면도로의 노폭은 8m이고, 현재 주변에 거주자 우선주차구역으로 활용할 수 있는 주차구획선이 그어져 있는 곳은 없고 도로변 좌우를 따라 차량이 일렬로 비교적 여유 있게 주차되어 있으며 출근 시간 외에는 차량 통행이 그다지 많지 않은 편으로 보인다.
그리고 이 사건 토지가 면한 사거리의 대각선 방면에는 물류센터부지로 사용되던 약 1,000평의 위 호원동 452-2 토지가 있는데, 그 지상에 빈 창고 2동이 들어서 있는 외에는 나대지이고, 이 사건 토지의 남쪽 방향으로 길 건너편에 소재한 같은 동 456-5 토지 상에는 호원1동 사무소가 있는데 그 건물 전면에는 12대 정도의 승용차를 주차할 수 있는 주차장이 설치되어 있고, 그에 연접한 같은 동 456-6 토지에는 무허가 건물이 들어서 있는데 그 면적은 이 사건 토지보다 다소 협소하다.
한편 이 사건 토지로부터 2필지 떨어져 있는 의정부시 호원동 455-3 등의 토지가 평당 600만 원 남짓한 가격으로 거래되었는바, 같은 토지 상에는 지상 3층의 대형 패션상가 건물이 신축중에 있다.
(3) 이 사건 토지의 주변에는 아파트 주거지역과 대형 근린상가시설이 있으나, 위 아파트 및 근린상가시설에는 자체 주차장이나 주차시설이 설치되어 있고, 달리 주변에 자체 주차시설이 없어 교통 지체를 유발할 만한 시설은 없다. 또한 이 사건 토지로부터 망월사역까지는 약 500m 정도가 떨어져 있다.
다. 판단
(1) 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 도시계획법 등 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지는 한편, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있는 것이고, 따라서 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하게 된다( 대법원 2000. 3. 23. 선고 98두2768 판결 등 참조).
(2) 돌이켜 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 처분은 망월사역 환승주차장으로서의 용도 이외에 이면도로 불법주차로 인한 긴급차량 통행지장, 지역주민의 보행 및 주거생활의 불편 등을 해소하여 이면도로의 기능을 회복하고자 하는 목적에서 이루어진 사실은 앞서 본바와 같으나, 위 이면도로변에 차량들이 주차하여 있는 현황에 비추어 공영주차장시설을 설치 운영할 공익상 필요가 전혀 없다고 부인할 수는 없겠지만, 앞서 본 바와 같은 이 사건 토지가 면한 이면도로 및 그 주변 상황, 유동 차량수 등에 비추어 볼 때 이 사건 토지 주변에 큰 통행량을 유발하는 요인은 보이지 않으므로 이면도로변의 주차로 인한 긴급차량의 통행지장이 있다거나 지역주민의 보행 및 주거생활의 불편이 심한 것으로 보여지지 않아 그 해소를 위한 공영주차장 설치 필요성이 크다고 보여지지는 않는다(갑 제9호증, 을 제4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 날로 증가하는 이면도로 주택가 주차난 및 도로교통 체증에 대비하고자 지속적으로 환승주차장 확충사업, 주택가 소규모주차장사업, 거주자우선주차제실시, 민간부설주차장 설치기준강화 등을 실시하고 있는 사실, 의정부시 불법주차단속건수 중 이 사건 토지가 있는 의정부시 호원동의 비율이 다른 동에 비하여 비교적 높은 편이고, 호원동의 경우 2004년 예상 주차면수를 기준으로 할 때 주차면수가 약 9,798면 정도가 부족할 것으로 예상하고 있는 사실을 인정할 수 있으나, 이 사건 토지가 면한 이면도로 주변만이 아닌 의정부시 내지 위 호원동 전체의 주차문제 해결 방안 모색이나 예상 주차면수의 부족만으로는 이 사건 토지에 공영주차장 시설을 설치할 공익상 필요가 크다고 단정할 수 없고, 앞서 든 증거들에 의하면, 이 사건 토지가 면한 사거리에 접한 4개의 소블럭 내에 약 27면의 주차면수가 부족할 것으로 예상되고 이 사건 토지 상에 주차장을 설치하면 최대 24대까지 주차할 수 있으므로 이 사건 토지를 공영주차장으로 운영할 경우 위 4개 소블럭내 주차장 수요 문제를 일부 해결할 가능성이 예상되는 사실, 피고는 위와 같은 경위·취지 및 예상 등에 따라 이 사건 처분을 한 것으로 보여지는 사실은 인정되나, 이 사건 토지가 공영주차장으로 운영될 경우 위 4개의 소블럭 내에 주차하던 차량들만의 주차를 위하여 사용되지는 않을 것이고 따라서 이 사건 토지를 공영주차장 시설로 운영한다고 하여 위 4개의 소블럭 내 이면도로상의 주차 상황이 상당히 호전되리라고 단정하기 어렵고 유료주차장으로 운영할 경우에는 더욱 그러할 것으로 보인다).
또한 개인 소유의 특정 토지를 공영주차장시설로 도시계획결정을 하기 위하여는 일반적인 주차장 시설의 필요성과 더불어 주차장 시설 운영에 있어 특정 토지의 필요성, 즉 특정 토지에서의 주차장 시설의 설치 및 운영비용, 주차장 시설을 이용할 사람들의 특정 토지에 대한 접근의 편의성, 특정 토지의 주변 환경 등 여러 기준에 비추어 행정관청이 다른 토지를 주차장시설로 지정·활용하는 경우보다 특정 토지가 비교 우위에 있다는 점도 이익형량의 고려대상에 포함된다고 할 것이고, 이러한 특정 토지에 대한 공익적 필요성이 인정되는 경우에 한하여 주차장 시설로 도시계획시설을 결정함에 따라 반드시 따라오게 되는 개인의 사익에 대한 침해를 용인할 수 있다고 할 것이다.
그러나 앞서 본 바와 같이 이 사건 토지를 주차장으로 활용할 경우 그 면적의 협소로 인해 불과 24대 정도의 차량밖에 주차할 수 없는 점과 이 사건 토지와 망월사역간의 거리 등에 비추어 볼 때 이 사건 토지를 공용(환승)주차장으로 활용한다 하여 위와 같은 공익상의 필요를 충족시키기에는 어렵다고 보여지고, 이 사건 토지를 주차장시설로 지정하는 것이 위 호원동 456-5, 456-6 번지 토지를 지정하는 경우와 비교하여 보더라도 면적이나 동사무소에 연접한 위치 등을 고려해 볼 때 비교우위에 있는지 의심스러울 뿐만 아니라 이 사건 토지의 개별공시지가 내지 시가와 이 사건 토지에 대한 공영주차장으로서의 효용성에 비추어 보아 그 경제성이 의심되는 점 등에 비추어 볼 때 이 사건 토지를 주차장시설로 결정한 이 사건 처분은 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 하여야 할 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 그 정당성·객관성이 결여된 경우로서 그 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다고 할 것이다.
3. 결론
그렇다면, 이 사건 처분은 위법하므로, 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리 하여 부당하므로 이를 취소하고, 이 사건 처분을 취소하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 이태운(재판장) 오연정 정영훈