【원 고】
강화군행정구역경기도환원추진위원회
【피 고】
인천광역시 강화군수(소송대리인 변호사 고정섭)
【주 문】
1. 피고가 1998. 4. 20.과 같은 해 5. 8. 원고에 대하여 각 한 옥외광고물등표시불허처분은 이를 모두 취소한다.
2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 이 사건 각 불허처분의 경위
갑 제2, 3호증, 갑 제4, 5호증의 각 1 내지 4, 갑 제12, 14호증의 각 1의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 다음의 각 사실을 인정할 수 있고, 달리 반증이 없다.
가. 원고는 원래 경기도에 속하여 있던 강화군이 1994. 12. 22. 서울특별시광진구등9개자치구설치및특별시·광역시·도간관할구역변경등에관한법률이 공포되고 1995. 3. 1.자로 시행됨에 따라 인천광역시에 편입되자, 민주적인 절차와 과정을 거치지 아니한 채 인천광역시에 편입되었다고 주장하면서 강화군의 행정구역을 경기도로 환원시켜 강화군과 강화주민의 명예와 자존심을 회복하고 강화발전에 기여함을 그 목적으로 하고, 강화군 행정구역의 조속한 경기도로의 환원을 위한 홍보물의 제작, 서명운동 전개, 청원, 진정, 건의서의 제출, 집회 및 시위, 기타 경기도 환원을 위하여 필요한 일을 그 활동내용으로 하여 1998. 2. 5. 창립된 단체이다.
나. 원고는 1998. 2. 28. 강화군 문예회관에서 강화군 행정구역 경기도환원추진 서명운동 발대식을 가지고, 같은 해 3.경 소외 한국갤럽에 강화군의 행정구역에 대한 강화군민의 여론조사를 의뢰하는 등 강화군의 경기도환원을 위한 활동을 하여 오던 중 같은 해 4. 18. 피고에게 별지 제1목록 기재와 같은 광고내용의 5개 현수막(규격 0.9m×6m)을 지정게시대인 등기소앞, 유다리, 송해, 선원, 불은 등 5개소의 내고장알림판에 표시하는 것을 내용으로 하는 옥외광고물등표시허가신청을 하였으나, 피고는 같은 달 20. 원고에 대하여 옥외광고물등관리법(이하 법이라고 한다) 제3조 제2항, 같은법시행령(이하 시행령이라고 한다) 제8조 제2호, 제21조 제2항 제3호(처분서에 기재된 제21조 제1항 제3호는 오기로 보인다)에 의하면 공공의 목적을 위한 내용에 한하여 표시할 수 있는데, 위 5개 현수막은 특정단체의 의사를 표출하는 내용이라는 이유로 위 각 현수막의 표시를 불허하는 처분을 하였다.
다. 원고는 1998. 5. 7. 다시 피고에게 별지 제2목록 기재와 같은 광고내용의 5개 현수막(규격 0.9m×6m)을 지정게시대인 갑곳리, 유다리, 선원, 송해, 불은 등 5개소의 내고장알림판에 표시하는 것을 내용으로 하는 옥외광고물등표시허가신청을 신청하였으나, 피고는 같은 달 8. 원고에 대하여 위와 마찬가지의 사유와 법령의 규정을 들어 위 각 현수막의 표시를 불허하는 처분을 하였다(이하 위 1998. 4. 20.자 불허처분과 함께 이 사건 각 불허처분이라고 한다).
2. 이 사건 각 불허처분의 적법 여부
가. 당사자의 주장
피고는 위 처분사유와 관계 법령의 규정을 들어 이 사건 각 불허처분이 적법하다고 주장하고, 이에 대하여 원고는 위 각 현수막의 내용은 특정단체의 이익을 위한 것이 아니라 경기도환원에 대한 강화군민의 의지를 표현하는 것으로서 강화군 전체의 이익을 대변하는 내용이므로 법 제21조 제2항 제3호 본문에 부합할 뿐만 아니라, 법 제21조 제2항 제3호 단서에 의하면 이 사건과 같이 지정게시대에 표시하는 경우에는 영리목적의 내용을 표시할 수 있어 개인의 이익을 위한 일반상업광고까지 허용됨에도 불구하고 위 각 현수막의 표시를 불허한 피고의 이 사건 각 불허처분은 과잉금지, 신뢰보호, 평등, 신의성실, 권리남용금지의 원칙에 반하여 위법하다고 주장한다.
나. 관계 법령
헌법 제21조는 언론·출판의 자유에 관하여 규정하면서, 그 제1항에서 모든 국민은 언론·출판의 자유를 가진다고 규정하고 있는 한편, 그 제4항에서 언론·출판은 타인의 명예나 권리 또는 공중도덕이나 사회윤리를 침해하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 헌법 제37조 제2항은 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다고 규정하고 있고, 이에 따른 법 제3조 제1항은 일정한 지역·장소 및 물건에 광고물 또는 게시시설(이하 '광고물 등'이라 한다) 중 대통령령이 정하는 광고물 등을 표시하거나 설치하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 특별시장·광역시장 또는 도지사(이하 '시·도지사'라 한다)의 허가를 받거나 시·도지사에게 신고하여야 한다고 규정하고 있으며, 시행령 제5조는 법 제3조 제1항의 규정에 의하여 신고하여 표시하여야 하는 광고물은 다음과 같다고 규정하면서, 그 제5호에서 '현수막'을 규정하고 있고, 법 제3조 제2항은 제1항의 규정에 의한 광고물 등의 종류·모양·크기·색깔·표시 또는 설치의 방법 및 기간 등 허가 또는 신고의 기준에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 이에 따른 시행령 제8조는 법 제3조 제2항의 규정에 의한 허가 및 신고수리의 기준에 다음과 같다고 규정하면서, 그 제1호에서 '광고물 등의 표시가 제10조 내지 제12조 또는 법 제5조의 규정에 의하여 금지 또는 제한되는 것이 아닐 것'을, 그 제2호에서 '광고물 등의 표시방법은 제13조 내지 제32조의 규정에 적합할 것'을 각 규정하고 있고, 시행령 제21조 제2항은 지주 또는 게시시설을 이용하는 현수막은 다음과 같이 표시하여야 한다고 규정하면서, 그 제3호에서 공공의 목적을 위한 내용에 한하여 표시할 수 있되, 다만 시·도지사가 설치한 지정게시대에 표시하는 경우에는 영리적 목적의 내용을 표시할 수 있다고 규정하고 있다.
다. 판 단
국민이 현수막을 표시하는 것은 헌법 제21조에서 규정하고 있는 언론·출판의 자유에 속하고, 언론·출판의 자유는 자신의 의사를 표현하고 전달하며, 자신의 의사표명을 통하여 여론형성에 참여할 수 있는 권리로서, 이를 제한하는 경우에도 '명백하고 현존하는 위험의 원칙', '과잉금지의 원칙', '비교교량의 원칙', '이중기준의 원칙' 등에 위배되어서는 아니 된다고 할 것인바, 이러한 헌법상 제원칙과 관계법령 규정의 내용 및 그 취지를 종합하여 볼 때, 앞서 본 시행령 제21조 제2항 제3호 단서의 규정을 시·도지사가 설치한 지정게시대에 현수막을 표시하는 경우에 있어서 그 내용이 공공의 목적을 위하거나 영리적 목적을 위한 것이 아닌 때에는 표시할 수 없다고 해석한다면, 동 규정은 앞서 본 헌법상 제원칙에 위배되어 무효라고 보아야 할 것이므로, 그 내용이 헌법 제21조 제4항과 법 제3조 제2항, 제5조, 시행령 제8조 제1호에 위배되지 아니하는 한 공공의 목적을 위하거나 영리적 목적을 위한 것이 아니라고 하더라도 표시할 수 있다고 해석하여야 할 것이다.
그런데 위 인정 사실에 인하면, 피고는 위 각 지정게시대에 위 각 현수막을 표시하고자 하는 원고의 옥외광고물표시허가신청에 대하여 그 내용이 공공의 목적을 위한 것이 아니라는 이유만으로 법 제3조 제2항, 시행령 제8조 제2호, 제21조 제2항 제3호를 적용하여 이를 불허하는 이 사건 각 불허처분을 하였다는 것이므로, 이 사건 각 불허처분은 나머지 점에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요도 없이 위법하다.
3. 결 론
그렇다면 이 사건 각 불허처분은 위법하므로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 모두 이유 있어 이를 각 인용하고, 소송비용은 패소자인 피고의 부담으로 하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 서기석(재판장) 황용해 장성욱