[원고, 항소인 겸 피항소인] 원고 1 외 8인(소송대리인 변호사 박태현)
[피고, 피항소인 겸 항소인] 광주시장
[피고보조참가인] 피고보조참가인 1 외 4인(소송대리인 법무법인 화우 담당변호사 허윤정외 1인)
[제1심판결] 수원지방법원 2005. 8. 17. 선고 2004구합6984 판결
[변론종결]2006. 5. 30.
[주 문]
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 원고들의 이 사건 소를 모두 각하한다.
3. 소송총비용은 원고들의 부담으로 한다.
[청구취지 및 항소취지]1. 청구취지
피고가 2003. 10. 2. 피고보조참가인 4에 대하여, 2003. 12. 5. 피고보조참가인 3에 대하여, 2004. 1. 28. 피고보조참가인 5에 대하여 한 각 창업사업계획승인처분과 2004. 6. 2. 피고보조참가인 2에 대하여, 2004. 8. 6. 피고보조참가인 1에 대하여 한 각 공장설립승인처분을 모두 취소한다.
2. 항소취지
원고들 : 제1심 판결 중 원고들 패소부분을 취소한다. 피고가 2003. 10. 2. 피고보조참가인 4에 대하여 창업사업계획승인처분을 취소한다.
피고 : 제1심 판결 중 피고 패소부분을 취소한다. 위 취소 부분에 해당하는 원고들의 청구를 기각한다.
[이 유] 1. 처분의 경위
아래와 같은 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1 내지 3, 7, 8호증, 갑 제11호증의 3, 4, 5, 갑 제12호증, 을 제1 내지 10, 14 내지 16, 20 내지 27, 30, 33, 35 내지 41, 43, 44호증의 각 기재, 제1심 증인 소외 1의 증언, 제1심의 현장검증결과에 변론의 전취지를 종합하면 인정할 수 있고, 갑 제4, 5, 6, 9호증, 갑 제11호증의 1, 갑 제13, 14, 16, 17, 18, 19, 22, 23호증의 각 기재 및 영상만으로는 아래 인정사실을 뒤집기에 부족하고, 달리 반증이 없다.
가. 보조참가인들(이하, 참가인들이라고만 한다)은 광주시에서 아래와 같은 내용의 제조업을 영위하고 있는 동종업체의 대표들이거나 혹은 동종업의 창업사업계획자들로서 기술교류, 유통비용절감 등을 위하여 2002. 11. 16. 피고보조참가인 3, 피고보조참가인 5, 소외 2(피고보조참가인 4의 형) 혹은 위 참가인들이 운영하던 사업체 명의로 광주시 ○○동 산 △△△-3 임야 41,298㎡, 같은 동 산 △△△-17 임야 23,942㎡, 같은 동 산 △△△-23 임야 10,082㎡, 같은 동 산 △△△-24 임야 5,529㎡, 같은 동 △△△-4 임야 10,261㎡, 같은 동 △△△-25 임야 11,162㎡(이하 이 사건 각 임야라 한다)를 매수하고, 2003. 7.경 소유권이전등기를 각 경료하였다. 피고보조참가인 2는 2002. 11. 17. 위 산 △△△-4 임야를 매수하였다가 2004. 7. 6. 이를 합의해제하는 대신 위 토지에 대한 사용권을 취득하였다.
나. 참가인들은 아래와 같이 피고에게 각 생산공정 및 설치할 기계설비 등을 기재한 서면을 첨부하여 중소기업창업지원법에 의한 창업사업계획승인신청 또는 산업집적활성화및공장설립에관한법률(이하, 공장설립법이라 한다)에 의한 공장설립승인신청을 하였고, 이에 피고는 참가인들이 신청한 각 공장들이 대기환경보전법 제2조 제8호에 의한 특정대기배출시설, 수질환경보전법 제2조 제3호에 의한 특정폐수배출시설, 대기환경보전법 제2조 제9호에 의한 대기오염배출시설, 수질환경보전법 제2조 제5호에 의한 폐수배출시설을 각 설치하지 않는 공장설립법 시행령에서 규정한 ‘도시형공장’에 해당된다고 하여 아래와 같이 창업사업계획승인 및 공장설립승인을 하였다{이하, 참가인들에 대한 창업사업계획승인과 공장설립승인을 ‘이 사건 각 처분’(개별적으로는 ‘이 사건 1처분’ 등)이라 하고, 참가인들이 승인을 받은 각 공장들을 개별적으로는 ‘이 사건 1공장’ 등으로 지칭하며, 이를 통틀어 ‘이 사건 각 공장’이라고 지칭한다}
한편 피고는 참가인들에게 이 사건 각 처분 당시 ‘공사지 절·성토지는 안정각을 유지하여 복구철저로 자연경관 저해 및 재해위험성이 없도록 공사할 것’, ‘절개지 법면(토지의 형질을 변경하여 옆의 다른 토지보다 그 지면이 낮아지게 될 경우 생기는 비탈면)의 최초의 소단의 높이는 2m 이내로 할 것’, ‘건축허가시까지 산지관리법에 의한 복구설계서의 승인을 받을 것’, ‘입목벌채 또는 토공사를 시공한 후 시설물설치(옹벽, 자연석쌓기)를 위한 공사시 적지복구설계승인을 득한 후 공사에 착공할 것’ 등을 조건으로 하였다,
구분 신청인 생산품명 총면적(㎡) 제조시설 면적(㎡) 부대시설 면적(㎡) 종업원 수(명) 해발높이(하단부/상단부, 단위 : m) 1처분 피고보조참가인 4 비닐 7,400 560 360 20 140/163 2처분 피고보조참가인 3 보호재 등 7,047 700 680 10 167/193 3처분 피고보조참가인 5 포장지 6,640 690 612 22 132/165 4처분 피고보조참가인 2 인쇄물 3,300 500 300 11 92/110 5처분 피고보조참가인 1 각종포장지 6,619 600 752 12 158/175
구분 신청인 신청일 승인일 소재지 업종 1처분 피고보조참가인 4 2003.8.7. 2003.10.2. ○○동 산 △△△-3 외 5필지 플라스틱필름시트 및 판제조업 2처분 피고보조참가인 3 2003.11.14. 2003.12.5. ○○동 산 △△△-24 플라스틱발포성형제품, 플라스틱 접착테이프 및기타표면도포제품, 아스팔트성형제품의 각 제조업 3처분 피고보조참가인 5 2003.12.26. 2004.1.28. ○○동 산 △△△-3 플라스틱포대 및 유사제품제조업 4처분 피고보조참가인 2 2004.4.22. 2004.6.2. ○○동 산 △△△-4 기타 인쇄업(22219) 5처분 피고보조참가인 1 2004.7.8. 2004.8.6. ○○동 산 △△△-25 외 2필지 기타 인쇄업(22219)
구분 신청인 보전임지전용허가(산지전용허가) 근거법률 부지 면적(㎡) 도로 면적(㎡) 1처분 피고보조참가인 4 ○○동 산 △△△-3 4,607 ○○동 산 △△△-4, △△△-28, △△△-30 1,058 중소기업창업지원법 제21조 2처분 피고보조참가인 3 ○○동 산 △△△-24 6,529 ○○동 산 △△△-23, △△△-24 518 중소기업창업지원법 제21조 3처분 피고보조참가인 5 ○○동 산 △△△-23 6,640 ? ? 중소기업창업지원법 제21조 4처분 피고보조참가인 2 ○○동 산 △△△-4 3,300 ? ? 공장설립법 제13조제1항,제20조제2항,시행규칙 제6조, 제7조 5처분 피고보조참가인 1 ○○동 산 △△△-25 6,619 ? ? 공장설립법 제13조제1항,제20조제2항,시행규칙 제6조,제 7조
다. 원고들의 거주지와 이 사건 각 공장들 사이의 이격거리 및 현황 등
(1). 원고들은 광주시 ○○동 21 소재 별지 도면 표시 신일아파트에 거주하는 주민들인데 4개동으로 구성된 신일아파트는 부지의 해발높이가 98m이고, 그 측면(서남쪽) 방향으로 이 사건 각 공장이 설립될 예정이다.
(2). 이 사건 전용허가지 중 제일 높은 곳의 해발높이는 264m이고, 경사도는 최저 14°에서 19° 사이에 있으며, 신일아파트 부지의 남서쪽 방향 경계선의 끝쪽이자 이 사건 각 공장의 부지의 경계에 가장 가까운 별지 도면 표시 ⓐ 지점으로부터 이 사건 각 공장 중 신일아파트의 부지와 가장 근접한 이 사건 1공장의 별지 도면 표시 ⓑ 지점과의 직선거리는 약 71m이고, 위 ⓑ 지점과 신일아파트 제104동(이 사건 각 공장의 부지와 가장 근접한 동이다) 건물 부지의 별지 도면 표시 ⓒ 지점과의 직선거리는 약 133m이다.
(3). 참가인들은 이 사건 각 처분 당시 받은 절개면 수직높이, 소단설치, 절토법면에 대한 시설물 등을 설치할 것 등의 조건에 따라 현재 진입로 및 각 공장부지를 조성하여 공사가 완료된 상태인데, 실제 각 공장시설이 들어서게 될 위치에서 가장 근접한 신일아파트 제104동의 위 ⓒ 지점과의 각 직선거리 및 사거리는 아래와 같다(을 제33호증의 1).
구분(단위:m) 이사건 1공장 이사건 2공장 이사건 3공장 이사건 4공장 이사건 5공장 수평거리 144 270 238 301 171 사거리 153 278 244 301 183 공장부지높이 152 164 152 100 163
(4). 신일아파트와 이 사건 각 공장의 부지 사이에는 위 ○○동 산 △△△-17, 산 21-21, 산 △△△-3 임야가 위치하고 있는 바, 이곳에 형성된 산의 능선과 숲으로 인하여 이 사건 각 공장의 부지에서 신일아파트가 육안으로 보이지 아니한다. 한편 위 ○○동 □□-3, □□-2 등 토지들 중 일부는 개발되어 전원빌라 13세대와 소망교회 등이 건축되어 있다.
(5). 위 전원빌라에 거주하는 주민들 중 4세대와 신일아파트의 주민들은 상수도를 공급받아 사용하고 있으나, 나머지 전원빌라의 주민들과 소망교회 등은 2004. 6. 18.경 지하수를 개발하여 사용하고 있는데, 이 사건 각 공장의 승인신청 당시 참가인들은 상수도가 공급되는 줄 알고 상수도공급을 신청하였으나 급수외 지역으로 확인되어 위 부지의 조성공사를 하면서 지하수를 개발하게 되었고, 위 소망교회 및 나머지 전원빌라의 주민들이 2004. 12. 29.경 피고에게 위 지하수의 수량이 위 조성공사 및 지하수 공사 등으로 수량이 줄어들었다는 이유로 민원을 제기하자, 참가인들은 위 민원주장 중 지하수량이 줄어든 원인에 대하여는 다투면서도 민원을 해결하기 위하여 위 소망교회 및 나머지 전원빌라의 주민들과 공동으로 2005. 3. 16. 상수도관리 사업소장에게 상수도시설을 설치하여 줄 것을 요청하는 한편 소망교회에 송수관로를 설치하는 등 지하수를 공급하기 위한 노력도 기울인 바 있었다.
라. 원고들이 이 사건 각 처분에 관하여 민원을 제기하자, 피고는 2004. 10.경 이 사건 각 공장에서는 원고들이 우려하는 것처럼 악취, 소음, 분진, 폐수 등이 발생할 수 없음을 확인하여 주기 위해 원고들에게 광주시에서 운영되고 있는 이 사건 각 공장과 같은 동종업체(피고는 광주시에 위 동종업체가 244개가 운영되고 있다고 주장한다)의 공장을 견학하여 이를 확인하자고 제안하였으나 원고들이 이를 거절하였고, 신일아파트의 주민들은 신일아파트의 정문 부근 등에 이 사건 1, 2, 3 공장과 같은 동종업체인 플라스틱 관련 공장이 가동됨에도 아직까지 환경오염에 따른 진정을 한 바가 없다.
한편 참가인들은 이 사건 각 공장의 승인신청 당시 피고에게 이 사건 각 공장부지 면적의 약 20% 상당에 수목으로 조경할 것을 약정하였고, 2004. 9.경 이 사건 각 공장에서 발생하는 오수 및 우수가 아파트 방향으로 흐르지 않게 하겠으며 주민들이 이용하는 등산로에 대하여는 이 사건 공장의 조성공사로 인해 훼손되는 부분이 발생할 경우 등산로 주위를 정비하겠다고 이행각서를 작성함과 아울러 원고들의 참여하에 소음, 악취, 분진 등을 측정하겠고 이로 인하여 피해가 있는 경우에는 방음벽 등을 설치하겠다고 약속하고 있다.
마. 광주시 지역은 공장설립법 제2조 제4호, 공장설립법 시행령 제4조의 2 소정의 ‘자연보전지역’(한강수계의 수질 및 녹지 등 자연환경의 보전을 위하여 공장의 신설 또는 증설의 제한이 필요한 지역)에 해당되고, 이 사건 임야는 농림지역 내의 보전임지(생산) 및 수질보전특별대책지역1권역에 속한다.
2. 원고들의 주장
원고들은, 이 사건 각 처분으로 설립될 각 공장들의 인근에 거주하는 위 신일아파트의 주민들로서 피고가 참가인들에게 한 이 사건 각 처분에 아래와 같은 위법이 있다는 사유로 피고에 대해 이 사건 각 처분의 취소를 구하고 있다.
가. 이 사건 각 공장이 설립될 부지는 원고들의 거주지에서 불과 70m 정도 떨어져 있어 원고들은 이 사건 각 공장에서 배출되는 오염물질에 노출될 것이고, 공장건축 과정에서의 절토공사로 인한 토사유출 등으로 인하여 원고들의 생활환경 뿐 아니라 당해지역의 생활 및 자연환경이 현저히 침해될 것이므로, 이 사건 처분은 공장설립법 제8조에 의하여 제정된 공장입지기준고시 제5조 제2호를 위반한 것이다.
나. 이 사건 각 공장을 설립하는 경우 토사의 유출·붕괴 등 재해가 발생할 우려가 있고, 산림의 수원함양 및 수질보전의 기능을 크게 해치게 되며, 산지의 형태 및 임목의 구성 등 특성으로 인하여 보호할 가치가 있는 산림을 훼손하고, 산지전용방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화하고 산지전용후의 복구에 지장을 줄 우려가 있는 경우에 해당하며 이 사건 임야의 헥타르당 평균 입목축적은 약 198.15%이어서 전용할 수 없는 산지이므로, 이 사건 각 처분은 산지관리법의 산지전용허가 기준인 산지관리법 제18조 제1항 제5, 6, 7, 8호 및 피고시 도시계획조례 제23조 제항 가호를 위반한 것이다.
다. (1). 산지전용허가를 하고자 하는 면적과 허가예정지의 경계로부터 직선거리 500m 이내에 있는 종전의 산지전용허가지역의 면적을 합산한 면적이 3만㎡ 이하인 경우에 한하여 산지전용허가를 할 수 있는데, 이 사건 각 처분에 따른 산지전용허가면적이 3만㎡를 초과하므로 이 사건 5처분은 산지관리법 시행규칙 제18조 제1항을 위반한 것이다.
(2). 2003. 11. 20. 제정된 산지전용허가기준의세부검토기준에관한규정(산림청 고시 제2003-71호) [별표] 3항 바목은, "산지의 경관을 보전하기 위하여 전용하고자 하는 산지는 당해 산지 표고(산자락하단부를 기준으로 한 산정부의 높이로서 지반고를 말한다)의 100분의 50 미만에 위치하여야 한다."고 규정하고 있는바, 이 사건 임야가 포함된 산지는 해발 264m이고, 산자락하단부는 위 ○○동 □□-1 토지로 해발 75m이므로, ‘당해 산지 표고의 50/100’은 94.5m{(264m－75m)×1/2}가 되어 해발 169.5m(94.5m+75m)가 제한 높이로 된다고 보아야 하므로, 위 169.5m 이상에 위치할 공장에 대한 이 사건 2, 5처분은 위법하다.
라. 이 사건 각 공장에 관한 설립승인은 모두 환경정책기본법 제25조에서 정한 사전환경성검토협의 대상이라고 할 것인데도 피고는 사전환경성검토협의를 거치지 않았으므로 위법하다.
3. 이 사건 소에 관한 피고의 본안전 항변에 관하여
가. 피고의 본안전항변
피고는, 원고들이 침해를 받았다고 주장하는 지하수의 고갈과 산사태의 위험 등으로부터 벗어나는 이익 및 환경상의 이익 등은 중소기업창업진흥법 제21조, 공장설립법 제8조 및 공장입지기준고시 제5조, 산지관리법 제14조, 국토의계획및이용에관한법률 제56조 제1항, 환경정책기본법 제25조의 각 규정에 의하여 보호되는 공익의 결과로 얻게 되는 반사적 이익이거나 간접적, 사실적인 이익에 불과한 것이고 원고들이 거주하는 신일아파트는 이 사건 각 공장의 부지와의 이격거리 및 산지의 형태 등에 비추어 이 사건 각 공장의 설립으로 인하여 수인한도를 넘는 침해를 받지 아니한 경우에 해당하여 원고들은 이 사건 각 처분의 취소를 구할 원고적격이 없으며, 또한 원고들은 이 사건 각 처분이 있음을 안 날로부터 제소기간인 90일을 경과한 이후에 이 사건 취소소송을 제기한 것이어서 부적법하다고 주장하므로, 먼저 원고들에게 원고적격이 인정되는지의 여부에 관하여 살펴본다.
나. 행정처분의 직접 상대방 아닌 제3자들의 원고적격
행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없고, 한편 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익인 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해우려가 있는 것으로 사실상 추정되지 않는 환경영향평가 대상지역 밖 등의 주민인 경우에는 행정처분 등으로 인하여 그 처분전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 것을 입증함으로써 그 처분 등의 취소를 구할 원고 적격을 인정받을 수 있다 할 것이고( 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결, 대법원 2005. 3. 11. 선고 2003두13489 판결 등 참조), 이와 달리 수인한도를 넘지 않는 환경상 피해를 받거나 받을 우려가 있는 인근 주민까지 원고적격이 있다고 한다면 원고적격의 범위를 한정할 수 없는데다가 남소의 가능성이 있다 할 것이다.
따라서 원고들이 피고가 참가인에 대하여 한 이 사건 각 처분으로 인하여 근거법규에 보호되는 직접적인 이익에 대한 침해를 받거나 환경상 이익의 침해를 사유로 한 이 사건 취소소송에서 원고적격이 있다고 하기 위해서는, ① 이 사건 각 처분의 근거가 된 법규인 중소기업창업지원법, 공장설립법, 산지관리법 등이 이 사건 각 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 인근 주민들의 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활 수 있는 개별적인 이익까지도 보호하고 있다는 것과, ② 원고들이 인근 주민으로서 이 사건 각 처분으로 인하여 그 처분전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 것을 입증해야 할 것이다.
나. 이 사건 근거법규 및 관련 법규가 인근 주민들의 환경상 이익 등을 보호하는지
(1). 중소기업창업지원법 제21조
피고는 중소기업창업지원법 제21조에 기하여 이 사건 1, 2, 3 처분을 하였는바, 중소기업창업지원법은 중소기업의 설립을 촉진하고 창업된 중소기업에 대한 투자를 촉진하여 중소기업의 건전한 발전을 통한 건실한 산업구조의 구축에 기여함을 목적( 위 법 제1조)으로 하고 있으므로, 그 내용에 비추어 볼 때 중소기업 설립예정지에 인접한 주민들이 중소기업 설립으로 인하여 수인한도를 넘는 생활 및 자연환경의 침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 이익이 위 법에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 법률상의 이익이라고 볼 수 없다.
(2). 공장설립법 제8조 및 공장입지기준고시 제5조 제2호
이 사건 처분의 근거법률인 공장설립법은 공업의 합리적 배치를 유도하고 공장의 원활한 설립을 지원하며 공업입지 및 산업단지의 체계적 관리를 실현함으로써 지속적인 공업발전 및 균형 있는 지역발전을 통하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 하여( 제1조), 공장건축면적이 500㎡ 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경을 하고자 하는 자는 시장·군수 또는 구청장의 승인을 얻어 공장을 설립할 수 있도록 하고 있고( 제13조), 산업자원부장관은 시장 등이 공장설립 등의 승인 여부를 검토함에 있어 심사기준으로 삼을 수 있도록 국토계획및이용에관한법률 등에서 용도지역별로 허용 또는 제한되는 공장의 업종·규모 및 범위 등에 관한 사항, 제조업종별 환경오염방지에 관한 사항뿐만 아니라 환경오염을 일으킬 수 있는 공장의 입지제한에 관한 사항 등에 관한 기준을 정하여 고시하여야 하고( 제8조), 위와 같은 위임에 따라 산업자원부장관이 제정, 공고한 공장입지기준고시(1999. 12. 16. 산업자원부고시 제1999-147호) 제5조의 규정에 의하면, 공장설립법 시행령 제34조의 규정에 의한 도시형공장 이외의 공장을 상수원 등 용수이용에 현저한 영향을 미치는 지역의 상류에 설치하는 경우(제1호)나 공장을 설치함으로써 인근주민 또는 농경지, 기타 당해 지역의 생활 및 자연환경을 현저히 해하게 된다고 판단하는 경우(제2호)에는 공장의 입지를 제한할 수 있도록 규정하고 있다.
위 각 규정의 취지를 종합하여 볼 때, 공장설립예정지에 인접한 주민들이 공장설립으로 인하여 식수 및 지하수의 고갈의 침해를 받지 아니할 이익 및 수인한도를 넘는 생활 및 자연환경의 침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 이익은 공장설립법 제8조 및 그 위임을 받아 제정된 공장입지기준고시 제2호에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 법률상의 이익이라 할 것이고, 단지 원활한 공장설립을 지원하기 위한 고려요소로 위 규정이 적용됨에 따라 부여되는 간접적이고 사실적인 이익에 불과한 것으로 볼 수 없다.
(3). 산지관리법 제14, 18조, 국토의계획및이용에관한법률 제56조 제1항
중소기업창업지원법 제22조 제1항, 공장설립법 제13조의2 제1항에 의하면, 창업사업계획승인 또는 공장설립승인을 한 경우 산지관리법 제14조의 규정에 의한 산지전용허가( 제2호)와 국토의계획및이용에관한법률 제56조 제1항의 규정에 의한 개발행위허가를 받은 것으로 각 의제된다.
그런데, 산지관리법 제18조 제1항은 산지전용허가의 기준으로 ‘토사의 유출·붕괴 등 재해발생이 우려되지 아니할 것’( 제5호), ‘사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화하고 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것’( 제8호)을 규정하고 있고, 국토의계획및이용에관한법률 시행령 제56조 별표 1의 라 ⑵항에 의하면, 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 때 개발행위허가를 할 수 있다고 규정하고 있다.
위 각 규정의 취지를 종합하여 볼 때, 공장설립예정지가 산지전용허가를 받아야 하는 경우 그에 인접한 주민들이 공장설립으로 인하여 토사유출로 인한 산사태의 침해로부터 벗어날 이익 및 수인한도를 넘는 생활 및 자연환경의 침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 이익은 산지관리법 제14, 18조 및 국토의계획및이용에관한법률 제56조 제1항 등에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 법률상의 이익이라 할 것이다.
(4). 환경정책기본법 제25조 제1항 등
환경정책기본법 제25조 제1항은 "관계행정기관의 장은 제11조의 규정에 의한 환경기준의 적정성 유지 및 자연환경의 보전을 위하여 환경에 영향을 미치는……개발사업의 허가 등을 하고자 할 경우에는……개발사업의 허가 등을 하기 전에 환경부장관 또는 지방환경관서의 장과 환경영향의 검토에 관한 협의(사전환경성검토협의)를 하여야 한다."고 규정하고 있고, 환경정책기본법 시행령 제8조 제1항에 의하면 관계 행정기관의 장이 사전환경성검토협의를 하고자 하는 경우에는 개발사업의 시행으로 인한 생태계 등 자연환경 및 대기질·수질·토양·폐기물·소음·진동·악취 등 생활환경에 미치는 영향예측 및 저감대책 등이 포함된 서류를 작성하거나 개발사업의 시행자로부터 제출받아 협의기관의 장에게 제출하도록 규정하고 있다.
위 각 규정의 취지를 종합하여 볼 때, 공장설립에 의한 개발사업지의 규모 등으로 인해 사전환경성검토협의를 받아야 하는 경우 그에 인접한 주민들이 공장설립 등 개발사업으로 인하여 수인한도를 넘는 생활 및 자연환경의 침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 이익은 환경정책기본법에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 법률상의 이익이라 할 것인 바, 환경정책기본법은 원고들의 원고적격을 인정함에 있어 근거법규가 될 수 있다 할 것이다(다만 이 사건 각 처분이 환경정책기본법 제25조에 의한 사전환경성검토협의대상으로서 피고가 그 협의를 거쳐야 하는지의 여부는 본안판단 사항이다).
(5). 소결론
따라서, 중소기업창업지원법을 제외한 공장설립법 및 공장입기준고시, 산지관리법, 국토의계획및이용에관한법률, 환경정책기본법의 위 각 관계규정은 이 사건 각 처분으로 인하여 식수와 지하수의 고갈 및 토사유출로 인한 산사태의 각 침해로부터 벗어날 이익을 비롯한 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 인근 주민들의 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활 수 있는 개별적인 이익까지도 보호하려는 데에 있다 할 것이므로, 원고들은 위 각 법규를 원고적격을 인정하기 위한 근거법규로 주장할 수 있다 할 것이다.
다. 원고들이 위 각 근거법규에서 보호되는 직접적인 이익의 침해 및 수인한도를 넘는 환경침해를 받거나 받을 우려가 있는지의 점에 관하여
(1). ‘수인한도’를 넘는 환경침해를 받거나 받을 우려에 대한 입증의 필요성
환경영향평가 대상지역내의 주민들이거나 특별히 법문에 환경상의 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위를 구체적으로 규정하여 놓은 경우 그 범위내의 주민들은 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 당해 처분의 취소를 구할 원고적격이 있다고 보아야 할 것이나, 위에서 본 각 근거법규에 원고들이 이 사건 각 처분으로 인하여 환경상 이익 등에 대한 침해 또는 침해의 우려가 있는 것으로 사실상 추정할 수 있는 규정이 없으므로(이 사건 각 처분과 관련된 사전환경성검토협의의 경우에는 환경영향평가 등의 경우와 달리 그 대상지역 등을 정하고 있지 않다), 원고들은 이 사건 각 처분으로 인하여 그 처분전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받거나 받을 우려가 있다는 점을 입증하여야 이 사건 각 처분의 취소를 구할 원고적격을 인정받을 수 있다고 할 것이다.
(2). 구체적 검토
(가) 공해 및 폐수로 인한 환경침해를 당할 우려가 있는지
원고들은, 이 사건 각 공장이 악취 및 특정대기유해물질이나 대기오염물질, 특정수질유해물질이나 폐수 등을 방출함으로써 수인한도를 넘는 환경침해를 받을 우려가 있다고 주장한다.
살피건대, 앞서 본 바와 같이 이 사건 각 공장은 공장설립법 제28조에 의하여 지정된 ‘도시형공장’으로서 공장설립법 시행령 제34조 제1호 각 목 소정의 대기환경보전법 제2조 제8, 9호의 특정대기유해물질이나 대기오염물질을 배출하거나 수질환경보전법 제2조 제3, 5호의 특정수질유해물질이나 폐수를 배출하는 공장에 해당하지 아니하여 위 각 규정에서 정하고 있는 대기오염배출시설 혹은 폐수배출시설에 해당하는 기계설비를 설치할 예정이 없는 점, 피고는 2004. 10.경 원고들이 우려하는 것처럼 악취, 소음, 분진, 폐수 등이 발생할 수 없음을 확인하여 주기 위해 원고들에게 광주시에서 운영되고 있는 이 사건 각 공장과 같은 동종업체의 공장을 견학하여 이를 확인하자고 제안하였으나 원고들이 이를 거절하였고, 신일아파트의 주민들은 신일아파트의 정문 부근에 이 사건 1, 2, 3 공장과 같은 동종업체인 플라스틱 관련 공장이 가동됨에도 아직까지 환경오염에 따른 진정을 하지 않은 점, 참가인들은 이 사건 각 공장에서 발생하는 오수 및 우수 등을 신일아파트 방향으로 흐르지 않게 하겠다는 이행각서를 작성함과 아울러 원고들의 참여하에 소음, 악취, 분진 등을 측정하겠고 이로 인하여 피해가 있는 경우에는 방음벽 등을 설치하겠다고 약속하고 있는 점, 위 대기환경보전법 제2조 제8, 9호의 특정대기유해물질 및 대기오염물질, 수질환경보전법 제2조 제3, 5호의 특정수질유해물질 및 폐수 이외의 공해나 폐수가 이 사건 각 공장으로 인해 다소 발생한다 하여도 이 사건 각 공장과 신일아파트 사이에 형성된 지형과 이격거리 등에 비추어 위 공해나 폐수가 신일아파트까지 영향을 미치기는 어렵다고 보여지는 점 등을 종합하여 볼 때, 갑 제4, 5호증, 갑 제6호증의 3,4,5, 갑 제14호증 2의 각 기재만으로 원고들의 위 주장을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
(나) 식수 등으로 사용될 지하수의 수량을 고갈시키는 침해를 받거나 침해를 받을 우려가 있는지
원고들은, 참가인들이 이 사건 공장의 부지 조성공사를 함과 아울러 지하수를 개발하여 사용함으로 인해 지하수의 수맥을 끊어 위 소망교회 및 나머지 전원빌라에서 사용하는 지하수의 수량을 급격히 줄게 하고 있으므로 원고들이 식수 등으로 사용할 지하수의 수량을 고갈시키는 침해를 받고 있거나 침해를 받을 우려가 있다고 주장한다.
살피건대, 참가인들이 지하수를 개발하여 이를 이용하고 있음은 앞서 본 바와 같으나, 원고들이 상수도를 사용하고 있어 참가인들의 위 지하수의 개발로 인하여 식수 등을 얻는데 피해를 보고 있지 않는 점, 이 사건 지형의 형태와 이격거리 등을 고려하면 위 소망교회 및 나머지 전원빌라의 주민들이 2004. 6. 18.경 개발한 지하수의 수량이 적게 나온다는 사정만으로 바로 원고들이 사용할 지하수의 수량이 줄어 고갈된다거나 참가인들이 이 사건 각 공장부지의 조성공사를 하고 지하수를 개발하여 사용함으로 인하여 발생할 것이라고 추단할 수는 없는 점 등을 종합하여 볼 때, 갑 제6호증 2, 갑 제9호증의 4, 갑 제11, 13, 16, 17, 23호증의 각 기재 및 영상만으로 원고들의 위 주장을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
(다) 토사유출 등 산사태로 인한 침해를 받거나 침해를 받을 우려가 있는지 원고들은, 참가인들이 이 사건 각 공장을 조성하고 설립함으로 인하여 토사유출 등 산사태의 위험이 발생할 우려가 있어 평온한 생활을 유지할 수 없는 등 생활환경의 침해를 받을 우려가 있다고 주장한다.
살피건대, 현재까지 이 사건 각 공장부지의 조성으로 인한 토사유출로 산사태가 발생하여 원고들이 피해를 받은 바가 없고, 앞서 본 바와 같이 참가인들이 절개면 수직높이, 소단설치, 절토법면에 대한 시설물 등을 설치할 것과 및 복구설계서를 승인받아 산지를 복구할 것 등의 조건에 따라 이 사건 각 공장부지의 조성공사를 완료한 점, 이 사건 각 공장이 산능선 및 계곡에 위치하지 아니한 점, 이 사건 각 공장들이 위치하는 부지와 원고들이 거주하는 신일아파트의 부지와의 이격거리, 경사도 및 인근 지형 형태를 고려하면 산사태가 난다 하더라도 이 사건 4공장으로 인해 신일아파트가 산사태로 피해 볼 우려는 전혀 없고, 이 사건 2,3공장으로 인한 피해는 신일아파트의 방향이 아닌 이 사건 4공장의 방향으로 향하고, 이 사건 1, 5공장은 신일아파트에 직접 및 간접으로 영향을 미치기는 어려운 형태인 점 등을 종합하여 볼 때, 갑 제6, 9, 17, 18, 22호증의 각 기재 및 영상만으로는 원고들의 위 주장을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
(라) 자연경관 및 산책로의 상실, 소음 등으로 인하여 수인한도를 넘는 환경상의 침해를 받거나 받을 우려가 있는지
원고들은, 이 사건 각 처분으로 인해 산의 상단부의 산림이 훼손되는 등하여 자연적인 상태의 주변경관을 조망하거나 산책할 수 있는 등산로를 상실할 뿐만 아니라 이 사건 각 공장으로부터 발생하는 소음 등에 의하여 생활환경 및 자연환경상의 이익을 침해받거나 침해를 받을 우려가 있다고 주장한다.
살피건대, 신일아파트와 이 사건 공장과의 이격거리, 지형형태, 방향 등을 고려하면 원고들이 바라다보는 전망이 종전보다 다소 나쁘게 되었음에 불과하다고 보여 지고 아파트의 전면에서는 이 사건 각 공장이 보이지 아니하고, 소음이 발생한다 하여도 그 소음으로 피해가 극히 적어 보이는 점, 참가인들은 2004. 9.경 주민들이 이용하는 등산로에 대하여는 이 사건 공장의 조성공사로 인해 훼손되는 부분이 발생할 경우 등산로 주위를 정비하겠다고 이행각서를 작성함과 아울러 원고들의 참여하에 소음 등을 측정하겠고, 이로 인하여 피해가 있는 경우에는 방음벽 등을 설치하겠다고 약속하고 있는 점, 피고보조참가인 3은 위 산림청 고시(제2003-71호)의 표고제한 높이에 맞추어 제1심에서 이 사건 2처분의 변경을 신청하였으며 이 사건 2공장은 이를 참작하여 부지를 조성한 것으로 보이는 점, 이 사건 각 공장의 부지조성을 위한 벌목 공사가 2004. 8. 13.부터 시작되었음에도 불구하고 원고들이 뒤늦게 2004. 9. 24. 알게 되었다고 주장하고 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 각 공장의 설립 등으로 인하여 등산로 및 자연환경이 다소 훼손하였고 이 사건 2처분이 위 산림청 고시(제2003-71호)에 위반하였던 사정과 갑 제5, 6, 9, 14, 17, 22호증의 각 기재 및 영상만으로 원고들이 수인한도를 넘는 위와 같은 침해를 받았거나 침해를 받을 우려가 있다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
(마) 소 결론
따라서, 원고들은 이 사건 각 처분으로 인하여 식수와 지하수의 고갈 및 토사유출로 인한 산사태의 침해를 받거나 받을 우려가 있는 직접적인 침해를 받고 있다고 보기 어렵고, 이 사건 각 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받거나 받을 우려가 있다고 볼 수도 없으므로, 이 사건 각 처분의 취소를 구할 원고적격을 인정되지 않는다 할 것이다.
4. 결론
그렇다면, 원고들은 이 사건 각 처분의 취소를 구할 원고적격이 없다고 할 것이어서 이 사건 소는 부적법하다 할 것이므로, 원고들의 이 사건 소는 모두 각하하여야 할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 주문과 같이 판결한다.
판사 김진권(재판장) 김종호 양사연