【원 고】
손태국 (소송대리인 변호사 한재영 외 1인)
【피 고】
대구광역시장
【주 문】
1. 원고의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 1995. 8. 24. 대구광역시 고시 제1995-165호로 "파군재-지묘동간 4차순환선 및 파계로(도로 광장) 변경결정 및 지적승인처분" 중 대구 동구 지묘동 385 답 479㎡(이하 이 사건 토지라 한다)를 도시계획시설부지에 편입한 처분에 대하여, 주위적으로 무효확인을, 예비적으로 취소를 각 구한다.
【이 유】
1. 이 사건 처분의 경위
다음의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제4, 5호증, 을 제1, 2호증의 각 1, 2, 을 제3호증의 1, 2, 3, 4, 을 제4호증의 1, 2, 을 제5호증의 1, 2, 3, 을 제6호증, 을 제7호증의 2, 3, 4, 5, 을 제8호증의 1, 2, 3, 을 제10호증의 각 기재에 변론의 전취지를 모아보면 인정된다.
가. 피고는 1993. 12. 29. 구 도시계획법(1995. 12. 29. 법률 제5115호로 개정되기 전의 것, 이하 법이라 한다) 제12조, 제13조에 따라 고시 제1993-235호로 대구 동구 지묘동을 통과하는 파군재-지묘동간 4차순환선(대로 1류 18호선) 및 파계로(대로 3류 5호선)에 대하여 도시계획결정을 하였는데, 이에 따르면 4차순환선은 폭이 35ｍ이고, 파계로는 폭이 25ｍ로 4차순환선과의 교차지점 부근의 선형이 곡선반경 70ｍ의 급커브이고 지묘천을 침범하고 있다.
나. 피고는 위 도시계획결정이 교통운영, 경제성, 시공성, 이용성 등의 면에서 문제점이 있음을 발견하고 이를 변경하기 위하여, 1994. 12. 29. 소외 주식회사 도화종합기술공사에 의뢰하여 기초조사를 하게 한 다음, 그 용역 결과에 대한 대구광역시 도시계획자문회의의 검토의견에 따라 1995. 2. 25. 파군재-지묘동간 4차순환선 및 파계로 일부구간에 대한 도시계획도로 변경계획을 세웠는데, 그 내용은 4차순환선 중 파군재-지묘천(동화천) 사이를 입체화가 가능하도록 도로폭을 50 내지 75ｍ(광로 2류 19호선)로 확장하고, 파계로의 교통량 증가에 대비하여 파계로를 폭 30ｍ인 6차선 도로(대로 2류 69호선)로 확장하며 종전 도시계획결정상의 급커브인 선형을 직선으로 조정하고 파계로가 지묘천을 침범하지 아니하도록 4차순환선과 파계로의 교차지점을 종전의 지묘천 서쪽에서 지묘천의 동쪽으로 옮기기로 하였는데, 원고의 소유인 이 사건 토지는 종전 도시계획결정이나 위 변경된 계획에 포함되지 아니하였다.
다. 피고는 1995. 5. 3. 위 변경계획안에 대하여 법 제16조의2, 같은법시행령(1996. 1. 19. 대통령령 제14899호로 개정되기 전의 것, 이하 영이라 한다) 제14조의2의 규정에 의하여 공람 및 주민의견을 청취하기로 하고, 매일신문과 영남일보에 공람기간을 같은 달 6.부터 22.까지로, 공람장소를 대구광역시 도시계획국 시설계획과, 관할구청 도시개발과 및 출장소로, 주민의견제출장소를 대구광역시 시설계획과로 하는 내용의 도시계획안공람공고를 내었고, 이에 대하여 대구광역시 동구청장은 4차순환선과 파계로 교차지점의 원활한 교통소통과 도시미관 조성을 위하여 이 사건 토지와 인접한 대구 동구 지묘동 386 토지를 도시계획시설(도로 또는 녹지)로 편입하는 것이 좋다는 의견을 제시하였다.
라. 피고는 1995. 5. 22. 법 제12조 제1항에 따라 대구광역시의회에 위 변경계획안에 대한 의견조회를 하면서, 이 사건 토지를 도시계획시설(도로 또는 녹지)로 편입하는 것이 좋다는 대구광역시 동구청장의 의견에 대하여, 위 변경계획만으로도 교통소통에 문제가 없고 이 사건 토지는 토지이용계획상 준주거지역으로 사유재산 보호차원에서 편입하지 아니하는 것이 타당하다는 의견을 제시하였으나, 시의회는 1995. 5. 27. 이 사건 토지상에 향후 건축물이 들어설 경우 운전자의 시야를 가리고 또한 지묘천의 보호를 위하여 이 사건 토지를 도시계획시설에 포함하는 것이 타당하다는 의견을 첨부하여 원안가결하였다.
마. 대구광역시 도시계획위원회는 1995. 7. 31. 열린 1995년 제2회 회의에서 이 사건 토지를 도로부지로 편입하는 것으로 의결하였고, 피고는 1995. 8. 17. 이 사건 토지를 도로부지로 포함하여 교통섬을 설치하기로 하는 내용의 "파군재-지묘동간 4차순환선 파계로(도로 광장) 변경결정 및 지적승인"을 하였고, 이에 따라 같은 달 24. 관보에 피고 고시 제1995-165호로 이를 지정 고시하였다(이하 이 사건 도시계획변경결정이라 한다).
2. 당사자의 주장
가. 원고의 주장
원고는, ① 당초 피고는 이 사건 토지가 포함되지 아니한 도시계획변경안을 수립하였다가 이 사건 토지도 포함하여야 한다는 대구광역시의회와 대구광역시 도시계획위원회의 의결에 따라 이 사건 토지를 포함시키려면 법 제15조, 영 제11조에 의한 기초조사를 하고 새로운 도시계획변경안을 수립하여 법 제16조의2, 영 제14조의2에 의하여 공람공고와 토지 소유자 및 주민의 의견을 청취하여야 하는데 이러한 절차 없이 종전의 도시계획변경안에 이 사건 토지를 포함하여 이 사건 도시계획변경결정을 하였으므로 이는 법령이 정한 절차를 거치지 아니하였을 뿐만 아니라, 현재 Y자형 교차로로 되어 있는 이 사건 도시계획변경결정은 집행할 의사도 없이 한 것인 점 등 중대하고 명백한 하자가 있는 처분으로 당연무효이고, ② 아니라 하여도 파계로에서 우회전하는 차량은 그리 많지 않을 것이므로 굳이 이 사건 토지를 포함하여 교통섬을 만들고 우회전전용차로를 설치할 이유가 없는 점, 이 사건 토지상에 건물이 들어선다 하더라도 도시미관을 해치거나 운전자의 시야를 방해하지 아니하며 지묘천을 오염시킬 염려도 없는 등 이 사건 토지를 포함할 이유가 전혀 없음에도 이를 포함한 것은 법 제12조 제3항에 의하여 제정된 도시계획시설기준에관한규칙 제2조 제1항의 도시계획시설은 도시기능의 유지 및 증진에 기여할 수 있는 적정한 규모로 결정하여야 하고 부당하게 과대한 결정을 하여서는 아니된다라는 규정에 위배되는 점, 위 규칙 제13조 제1항에 의하면 이 사건 교차지점의 경우 도로모퉁이변의 길이가 12ｍ 이상이면 되는데 이 사건 토지를 포함하지 아니하더라도 15ｍ가 되고 이 사건 토지를 포함할 경우 54ｍ나 되어 지나치게 길게 되는 점 등에 비추어 보면 이 사건 도시계획변경결정은 원고의 재산권을 침해하는 등 재량권을 남용하거나 일탈하여 위법하다고 주장한다.
나. 피고의 주장
이에 대하여 피고는 이 사건 도시계획변경결정은 도시계획시설기준에관한규칙 제13조의 규정에 의한 도로의 모퉁이를 잘라내는 변경으로 구 도시계획법시행규칙(1996. 12. 17. 건설교통부령 제84호로 개정되기 전의 것, 이하 규칙이라 한다) 제3조의3 제3호의 규정에 의한 경미한 도시계획시설의 변경으로 영 제14조의3의 규정에 의거 주민의 의견청취를 생략할 수 있는 것이므로 이 사건 도시계획변경결정은 적법절차에 따른 것이라고 주장한다.
3. 당원의 판단
가. 적법절차를 거치지 아니하여 무효라는 주장에 대하여
법 제12조는 도시계획은 건설부장관이 직권 또는 제11조의 규정에 의하여 도시계획입안자의 신청에 의하여 대통령령이 정하는 사항에 관하여 관계 지방의회의 의견을 듣고 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐 이를 결정한다. 결정된 도시계획을 변경할 때에도 이와 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항에 변경에 있어서는 그러하지 아니하다라고, 제15조 제1항은 시장 또는 군수는 도시계획의 입안을 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 도시계획구역 안의 인구 산업의 현황, 토지의 이용상황, 기타 도시계획의 입안에 관하여 필요한 사항을 조사하거나 측량할 수 있다라고, 제16조의2 제2항은 시장 또는 군수는 제11조에 의하여 도시계획을 입안하고자 할 때에는 주민의 의견을 청취하고 그 의견이 타당하다고 인정하는 때에는 이를 도시계획의 입안에 반영하여야 한다. 다만, 국방상 기밀을 요하거나 대통령령이 정하는 경미한 사항은 그러하지 아니하다라고, 영 제14조의2 제6항은 시장 군수가 법 제16조의2 제2항의 규정에 의하여 도시계획의 입안에 관하여 주민의 의견을 청취하고자 할 때에는 그 입안하고자 하는 도시계획의 내용을 당해 시 또는 군의 지역을 주된 보급지역으로 하는 일간신문에 2회 이상 공고하고 14일 이상 일반에게 공람하여야 한다라고, 영 제7조의3은 지방의회의 의견청취와 도시계획위원회의 의결 및 주민의 의견청취를 생략할 수 있는 경미한 사항으로 제1호에서 제6호까지 들고 이어 제7호로 제1 내지 6호와 유사한 것으로서 건설부령이 정하는 것을 들고 있으며, 영 제14조의3은 법 제16조의2 제2항 단서에 의하여 주민의 의견청취를 생략할 수 있는 경미한 사항으로 영 제7조의3 각 호의 1에 해당하는 것을 들고 있고, 규칙 제3조의3 제3호는 도시계획시설기준에관한규칙 제13조에 의하여 도로모퉁이를 잘라내기 위한 도시계획시설의 변경결정을 영 제7조의3 제7호가 정한 경미한 사항으로 들고 있다.
한편 법 제10조 제1항은 이 법에 의한 건설부장관의 권한은 대통령령이 정하는 바에 의하여 시 도지사에게 위임할 수 있고, 시 도지사는 건설부장관의 승인을 얻어 그 위임받은 권한을 시장 군수에게 재위임할 수 있다라고, 제2항은 제1항의 규정에 의하여 권한이 위임된 경우에 그 위임된 사항 중 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐야 할 사항에 대하여는 지방도시계획위원회의 의결을 거쳐야 한다라고 규정하고 있으며, 영 제6조 제1항 제2호에 의하면 이 사건과 같은 도로 광장에 대한 도시계획의 결정 및 변경결정은 시 도지사에게 위임되어 있다.
살피건대, 앞에서 인정된 사실관계에 의하면, 피고는 이 사건 도시계획변경결정을 하기에 앞서 주식회사 도화종합기술공사에 의뢰하여 위 변경계획안의 타당성에 대한 기초조사를 하였고, 일간신문에 공람 및 주민의견청취절차를 거쳐 대구광역시의회의 의견청취와 대구광역시 도시계획위원회의 의결을 거치는 등 관계 법령에 정한 절차를 모두 거쳤다 할 것이고, 관계 법령의 규정이 원래의 도시계획안이 의회의 의견청취나 도시계획위원회의 의결과정에서 일부 변경될 경우 그에 따라 다시 기초조사, 공람절차, 주민의견청취절차를 거칠 것을 요구한다거나 반드시 이해관계가 있는 주민이나 토지 소유자에게 개별적으로 통보하여 의견진술의 기회를 보장하여야 하는 것은 아니라 할 것이므로, 원래의 변경계획안에는 이 사건 토지가 포함되어 있지 아니하다가 그 뒤 의회의 의견청취과정과 도시계획위원회의 의결과정에서 포함되어 결국 피고가 이를 포함하기로 하면서 다시 기초조사, 공람절차, 주민의견청취절차를 거치지 아니하더라도 절차상의 하자가 있다고는 할 수 없으므로 원고의 위 주장은 이유가 없다.
나. 재량권을 일탈 남용하여 위법하다는 주장에 대하여
앞에서 본 증거에 의하면, 피고가 원래의 도시계획결정을 하였다가 4차순환선과 파계로 교차지점의 선형이 곡선반경 70ｍ의 급커브로서 불량하고 파계로가 지묘천을 침범하고 있어 유수에 지장을 초래하게 되는 등의 문제점을 발견하고 종전 도시계획결정상의 파계로의 노선을 직선으로 조정하고 4차순환선과 파계로의 교차지점을 동쪽으로 옮기며 파계로의 교통량 증가에 대비하여 도로폭을 25ｍ에서 30ｍ인 6차선 도로로 확장하기로 하면서, 4차순환선과 파계로 교차지점의 원활한 교통소통과 도시미관 조성, 이 사건 토지상에 향후 건축물이 들어설 경우 운전자의 시야를 가리게 되는 점과 지묘천의 보호를 위하여 이 사건 토지를 도시계획시설에 포함하기로 하는 내용의 이 사건 도시계획변경결정을 한 사실이 인정되고, 이에 어긋나는 증인 우균정의 증언은 믿지 아니하며 달리 반증이 없는바, 위와 같이 이 사건 토지를 포함하게 된 경위와 이유 등에 비추어 볼 때 이 사건 도시계획변경결정은 적정한 것으로 판단되고, 이 사건 토지를 포함한 것이 도시계획시설기준에관한규칙 제2조 제2항을 위배하여 부당하게 과도한 규모로 결정하였다거나 피고가 집행계획도 없이 이 사건 토지를 포함하여 원고의 재산권을 침해한 것으로는 보이지 아니하므로 원고의 위 주장도 이유가 없다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 처분이 당연무효라거나 위법하다 하여 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유가 없으므로 이를 모두 기각하고, 소송비용은 패소자인 원고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 이광렬(재판장) 은상길 김제식