【원고,피상고인】
【피고,상고인】
서울특별시 은평구청장 (소송대리인 변호사 서용은)
【원심판결】
서울고법 2004. 9. 15. 선고 2003누17490 판결
【주문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이유】
상고이유를 본다.
1. 원심의 사실인정 및 판단
원심판결 이유에 의하면 원심은, (1) 그 채용 증거들을 종합하여, 1980.경부터 국유지인 서울 은평구 진관외동 (번지 생략) 토지에 인근 주민들이 무단으로 무허가건물을 축조하여 거주하기 시작하였는데, 원고는 1993. 4. 14. 위 토지 상에 있는 무허가건물 중 무허가건물대장상 4016호로 등재된 주택 29.75㎡(방 1칸, 거실 1칸, 부엌 1칸, 화장실 1칸으로 되어 있음, 이하 '이 사건 주택'이라 한다)를 매수하여 남편 소외 1, 아들 소외 2, 딸 소외 3과 함께 거주하다가 2000. 하반기 무렵 이를 소외 4에게 임대하고, 서울 은평구 대조동 231에 있는 아파트(아파트 이름 및 동, 호수 생략)(18평형, 소유자 소외 1, 이하 '이 사건 아파트'라 한다)로 온가족이 이사한 다음 2000. 11. 9. 이 사건 아파트에 주민등록 전입신고를 마치고 그 곳에서 거주하여 온 사실, 서울특별시가 2002. 10. 23. 진관외동 일대의 무허가건물을 철거하고 아파트 등을 건립한다는 내용이 포함된 이른바 '강북뉴타운개발계획'을 발표하자, 원고는 그 개발계획에 따라 진관외동 거주자들에게 주어지는 이주대책대상자로서의 혜택 등을 받기 위하여 세입자인 위 소외 4를 내보낸 후 2002. 10. 26. 피고 산하 진관외동사무소에 아들인 소외 2와 함께 이 사건 주택으로 거주지를 이전하였다는 이유로 주민등록 전입신고를 한 다음, 이 사건 주택에는 주로 남편인 소외 1이 생활하면서 직장인 서울특별시 중구청으로 출·퇴근하고, 원고는 아이들의 교육문제로 위 아파트와 이 사건 주택을 오가며 생활하여 온 사실, 피고는 위 개발계획이 발표됨을 계기로 진관외동에 있는 주택에 거주하지 아니하면서 아파트 분양권 등을 노리고 허위의 주민등록 전입신고(이하 '위장전입'이라 한다)를 하는 사례가 급증하자 2002. 11. 12. 위 개발계획 발표 이후에 위장전입한 사람들을 적발하여 주민등록사항을 직권으로 말소한다는 내용의 '강북뉴타운개발예정지역 위장전입 시ㆍ구합동조사계획'을 결정ㆍ시행하였는데, 그 과정에서 2002. 11. 19. 사실조사를 한 결과 원고와 소외 2가 위장전입자에 해당한다고 판단하고, 원고에게 2002. 11. 27.부터 2002. 12. 5.까지 사실대로 신고하라는 내용의 최고서를 보냈다가 반송되자 2002. 12. 6.부터 같은 달 14.까지 같은 내용의 공고를 하였으나 원고가 기간 내에 신고를 하지 아니하자, 2002. 12. 16. 원고와 소외 2의 주민등록사항을 직권으로 말소하는 이 사건 처분을 한 사실, 그런데 위와 같이 소외 1은 직장에 다니고 원고는 이 사건 아파트와 이 사건 주택을 오가면서 사단법인 홀트아동복지회로부터 위탁받은 아기들을 돌보는 위탁모 일을 하는 바람에 이 사건 주택에는 낮에 사람이 없는 경우가 대부분이었기 때문에 피고의 담당직원이 위장전입 여부에 대한 사실조사를 하는 과정에서 2002. 11. 19. 이 사건 주택을 방문하였으나 원고 등을 만나지 못하였고, 또한 서울은평우체국의 담당집배원이 2002. 11. 28. 이 사건 주택으로 발송된 최고장을 배달하려 하였으나 원고 등이 낮에 집에 없는 데다가 전입한지 얼마 되지 않은 관계로 이 사건 주택에 거주하지 않는 것으로 판단한 나머지 수취인미거주 내지 수취인불명으로 우편물을 반송하게 된 사실을 인정한 다음, (2) 주소란 생활의 근거되는 곳으로서 동시에 두 곳 이상 있을 수 있고( 민법 제18조 제1항, 제2항), 거소란 생활의 근거지는 아니지만 얼마 동안 임시로 거주하는 곳을 말하며, 주민등록법 제6조 제1항에 의하면 구청장 등은 30일 이상 거주할 목적으로 그 관할구역 안에 거주지, 즉 주소 또는 거소를 가진 자를 등록하도록 되어 있으므로, 원고가 주민등록 전입신고를 한 후 이 사건 아파트와 주택을 오가며 생활한 기간 동안은 두 곳 이상 주소 내지는 거소를 가진 경우에 해당한다 할 것인데, 원고가 어떤 목적에서든 이 사건 주택을 주민등록법상의 주소지로 선택하여 주민등록 전입신고를 한 이상 그 기간 동안에도 이 사건 주택을 주민등록법상 원고의 주소지로 보아야 한다는 전제하에 원고는 30일 이상 거주할 목적으로 이 사건 주택에 거주지, 즉 주소 또는 거소를 가진 자에 해당한다 할 것이므로 원고가 이 사건 주택에 주소 또는 거소를 가지지 아니하였음을 전제로 하는 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였다.
2. 이 법원의 판단
원심의 위와 같은 판단은 다음과 같은 이유로 수긍할 수 없다.
주민등록법(2004. 3. 22. 법률 제7201호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)은 시ㆍ군 또는 자치구의 주민을 등록하게 함으로써 주민의 거주관계 등 인구의 동태를 상시로 명확히 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무의 적정한 처리를 도모함을 목적으로 하는 것으로서( 제1조), 30일 이상 거주할 목적으로 그 관할구역 안에 주소 또는 거소(이하 '거주지'라 한다)를 가진 자를 등록 대상으로 하고( 제6조 제1항), 그 등록은 주민의 신고에 의하여 행함을 원칙으로 하여( 제8조), 거주지를 이동하는 경우에는 전입 전의 주소 또는 전입지와 그 연월일이 그 신고사항에 포함되며( 제10조 제1항 제10호), 하나의 세대에 속하는 자의 전원 또는 그 일부가 거주지를 이동한 때에는 그 신고의무자가 신거주지에 전입한 날부터 14일 이내에 신거주지의 시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 '시장 등'이라 한다)에게 전입신고를 하여야 하고( 제14조 제1항), 한편 시장 등은 신고의무자가 신고한 내용이 사실과 다르다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 때에는 그 사실을 조사할 수 있고( 제17조의2 제1항), 그 사실조사 등을 통하여 신고의무자가 신고한 내용이 사실과 다른 것을 확인한 때에는 일정한 기간을 정하여 신고의무자에게 사실대로 신고할 것을 최고하거나 최고할 수 없는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 일정한 기간을 정하여 신고할 것을 공고한 다음( 같은 조 제2항, 제3항), 신고의무자가 그 정하여진 기간 내에 신고를 하지 아니한 때에는 위 사실조사, 공부상의 근거 또는 통ㆍ이장의 확인에 의하여 주민등록을 하거나 등록사항을 정정 또는 말소하여야 하는바( 같은 조 제5항), 주민등록법은 시ㆍ군 또는 자치구의 주민을 등록하게 함으로써 주민의 거주관계 등 인구의 동태를 상시로 명확히 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무의 적정한 처리를 도모하는 데 그 입법목적이 있고, 누구든지 주민등록의 신고를 이중으로 할 수 없으며( 제10조 제2항), 주민의 거주지이동에 따른 주민등록의 전입신고가 있는 때에는 병역법ㆍ향토예비군설치법ㆍ민방위기본법ㆍ인감증명법ㆍ국민기초생활보장법ㆍ의료보험법 및 장애인복지법에 의한 거주지이동의 전출신고와 전입신고를 한 것으로 보고( 제14조의2), 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 주민등록지를 공법관계에 있어서의 주소로 하도록 되어 있는 점(제17조의7 제1항) 등에 비추어 볼 때, 전입신고의 요건인 '거주지를 이동한 때'라 함은 30일 이상 생활의 근거로서 거주할 목적으로 거주지를 실질적으로 옮기는 것을 의미하므로, 30일 이상 생활의 근거로서 거주할 목적으로 거주지를 실질적으로 옮기지 아니하였음에도 거주지를 이동하였다는 이유로 전입신고를 하였다면 이는 주민등록법 제17조의2 제2항 소정의 '신고의무자가 신고한 내용이 사실과 다른 때'에 해당한다 할 것이어서 이러한 경우 시장 등은 주민등록법 제17조의2 각 항에서 규정한 절차에 따라 그 등록사항을 직권으로 말소할 수 있다 할 것이다.
그런데 이 사건에 있어서는 원심이 인정한 사실관계에 의하더라도, 원고는 '강북뉴타운개발사업계획'이 발표됨을 계기로 그 개발계획에 따라 진관외동 거주자들에게 주어지는 이주대책대상자로서의 혜택 등을 받기 위하여 세입자인 소외 4를 내보낸 뒤 2002. 10. 26. 아들인 소외 2와 함께 이 사건 주택으로 주민등록 전입신고를 한 다음, 이 사건 주택에는 주로 남편인 소외 1이 생활하면서 직장인 서울특별시 중구청으로 출·퇴근하고, 원고는 아이들의 교육문제로 원래 주민등록이 되어 있던 거주지인 이 사건 아파트와 이 사건 주택을 오가며 생활하여 왔는데, 낮에는 이 사건 주택에 사람이 없는 경우가 대부분이었다는 것이고, 여기에 원고의 위와 같은 전입신고 이후에도 남편인 소외 1과 딸인 소외 3은 여전히 이 사건 아파트를 거주지로 하는 주민등록을 유지하고 있었던 점(기록 53면)과 원고 스스로 야간에는 이 사건 주택에서 생활하지 않고 이 사건 아파트에서 자녀들과 함께 생활하여 왔음을 자인하고 있는 점(기록 11면) 등을 보태어 보면, 원고는 30일 이상 생활의 근거로서 거주할 목적으로 이 사건 주택으로 거주지를 실질적으로 옮겼다고 보기 어렵다 할 것이므로, 원고의 위와 같은 전입신고는 주민등록법 제17조의2 제2항 소정의 '신고의무자가 신고한 내용이 사실과 다른 때'에 해당한다 할 것이어서 피고가 주민등록법 제17조의2 각 항에서 규정한 절차에 따라 그 등록사항을 직권으로 말소하는 이 사건 처분을 한 것이 위법한 처분에 해당한다고 단정할 수는 없다 할 것이다.
사정이 이와 같음에도 불구하고, 원심은 그 판시와 같은 이유를 들어 이 사건 처분이 위법하다고 판단하고 말았으니, 이러한 원심판결에는 주민등록 전입신고의 요건에 관한 법리를 오해한 나머지 판결에 영향을 미친 위법이 있다 할 것이다. 이 점을 지적하는 취지의 상고이유의 주장은 이유 있다.
3. 결 론
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리ㆍ판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김용담(재판장) 유지담 배기원(주심) 이강국