【원고(선정당사자),상고인】
문수환 외 2인 (소송대리인 법무법인 한백 담당변호사 이석형 외 4인)
【피고,피상고인】
보령시 (소송대리인 변호사 문정두)
【원심판결】
대전고법 1999. 5. 26. 선고 96나844 판결
【주문】
원고(선정당사자)들의 상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고(선정당사자)들의 부담으로 한다.
【이유】
1. 선정자 최승학, 최경식, 박길순, 유의봉에 관한 부분에 대하여
원심은, 위 선정자들이 직접 제기한 항소는 선정당사자에 의한 것이 아니어서 부적법하다는 이유로 위 선정자들에 대하여는 본안판단에 나아가지 않고 항소를 각하하였는바, 이 사건 상고장 및 상고이유서를 살펴보아도 원심의 이 부분 판단에 대하여는 아무런 상고이유의 기재가 없다.
2. 나머지 부분에 대하여
가. 사실관계
원심판결과 기록에 의하면, 이 사건의 사실관계는 다음과 같다.
(1) 피고는 1963. 개장되어 1969. 관광지로 지정·공고된 후 매년 약 5,000,000명 가량의 관광객이 찾아와 피고의 재정수입과 주민들의 소득증대에 큰 기여를 하고 있는 보령시 신흑동 일대 대천해수욕장에 대한 관광지조성계획에 따라 1989. 8. 23.부터 1993. 12. 2.까지 1차로 3.4km에 이르는 대천해수욕장 중 남쪽 해안 백사장 약 1.1㎞와 이에 인접한 신흑동 일원의 1차 지구 334,050㎡(이하 '1차 지구'라고 한다)의 구 주택 및 상가 건물 등을 철거하고 도로 등 공공시설, 숙박시설, 상가단지 등을 신축·조성하는 개발사업을 시행하였다.
(2) 선정자들 중 어선어업에 관한 피해를 주장하는 사람들(이하 '어선어업자들'이라고 한다)은 위 개발사업 시행 당시 1차 지구 내에 거주하면서 2톤 미만의 어선 1-2대씩을 이용하여 대천해수욕장 인근 해역에서 연안유자망어업 또는 통발어업에 종사하여 오던 사람들로서, 그 동안 위 어선들을 그들의 거주지와 가까운 대천해수욕장 해안가의 백사장 등에 정박시키고, 백사장 또는 인근 공터에서 어구를 수리·보관하여 왔다.
한편, 선정자 양광원, 한태석, 이성재, 신택균, 강정관, 성병기(이하 '수족관업자들'이라고 한다) 등은 1차 지구 내의 임차건물에서 수족관시설을 이용한 활어도소매업을 운영하여 왔고, 위 수족관시설에 필요한 해수는 인근 바다에서 취수하였다.
(3) 피고는 위 개발사업의 하나로 대천해수욕장 일대에 백사장을 통과하는 너비 4m, 길이 2㎞의 콘크리트 포장도로인 해안도로와 너비 10m, 총연장 2,546m의 아스팔트 포장도로인 해변도로를 개설하고, 내륙 쪽의 해변도로와 해변 쪽의 해안도로 사이에 약 15m 너비의 경사면으로 된 녹지를 조성하였다.
(4) 피고는 위 도로개설을 하면서 그 동안 대천해수욕장의 백사장에 어선을 정박하여 오던 어선어업자들을 비롯한 어민들을 위하여 그 공사구간 중 1차 지구 내 460m 구간에 폭풍이나 해일 등이 내습하는 경우에 선박을 해변도로까지 인양할 수 있도록 3개의 진입로를 개설하고, 어선양육을 위한 윈치 4대, 와이어 4개를 설치하였으며, 어선을 인양할 경운기 등 엔진을 구입하는 데 필요한 보조금을 지급하였다. 또한, 어민들의 어선대피를 위하여 1차 지구 내에 조성된 1100m의 녹지공간 중 830m 구간에만 나무를 식재하고, 나머지 270m의 녹지공간에 대하여는 유사시 선박 대피장소로 이용할 수 있도록 조경사업의 시행을 유보하였으며, 1993. 4.경에는 1차 지구의 북단해변 172m 백사장 구간에 쾌적하고 깨끗한 해수욕장 주변경관조성 및 어선의 안전한 정박을 위하여 해변도로와 백사장을 잇는 길이 8m의 해변도로 하부진입로(경사로) 및 8개소의 인양기 받침대, 38개소의 인양기 고리 설치공사를 시행하였다.
(5) 피고는 1차 지구 개발사업에 대한 '토지 및 지장물 보상계획'에 따라 보상을 실시하여 이 사건 선정자들도 피고로부터 토지 및 그 지상의 지장물 보상금, 주거비, 이사비, 주거대책비, 수족관영업권 보상금 등을 직접 지급받거나 피고가 공탁한 보상금을 이의를 유보하지 않은 채 모두 수령하였다.
이와 함께 피고는 1차 지구 내 주민들의 이주대책으로 1차 지구로부터 2㎞ 정도 떨어진 대천항 부근 보령시 신흑동 1440의 1 등 시유지에 20,788㎡의 택지를 조성하여 분양하고, 위 택지 바로 옆에 140세대의 시영아파트를 건립하여 분양 또는 임대하였다.
(6) 1차 지구 개발사업이 종료된 후 선정자들 중 대부분은 1차 지구 내 또는 그 부근 신흑동 일원에 거주하고 있으며, 강명환, 방미숙, 한태석, 양광원 등 4명 정도만이 신흑동 일원을 벗어난 타지로 이주하였는데, 신흑동 일원에 이주한 선정자들의 거주지는 1차 지구에서 최소 100m 정도에서 최대 2㎞ 이내의 지역이고, 피고가 조성한 이주단지 및 시영아파트 등은 1차 지구로부터는 약 2㎞ 정도, 대천항으로부터는 500m 정도 떨어진 거리에 위치하고 있으며, 그 주변에는 시유지 등의 공터가 있어서 위 이주단지 및 시영아파트에 입주한 어민들은 위 공터 등에서 어구 등을 수리·보관하면서 어선어업에 종사하고 있다.
(7) 1차 지구 개발사업 종료 후에도 여전히 1차 지구 내 녹지공간이나 백사장에 양육되어 정박된 어선들이 있고, 1차 지구와 2.5㎞ 정도 떨어진 곳에 위치한 대천항이 1986년부터 연차적으로 시행되고 있는 대천항개발계획에 의하여 어선의 안전한 수용과 어획물의 신속한 양육을 위하여 확장(어선 수용능력 886척)되고, 각종 편의시설이 설치되는 등 어민들이 안전하고 편리하게 어업에 종사할 수 있도록 개발되고 있으며, 1차 지구 개발사업이 완료된 이후에도 해수욕장을 정박지로 하여 어선어업에 종사하는 어선들이 상당 수 있다.
(8) 한편, 어선어업자들 중, 김용신은 1991.부터 1993.까지 계속적으로 어선어업을 한 후 2년 정도 이를 중단하였다가 1996.부터 연간 141일씩 출어하여 오고 있고, 이강택, 박래식, 김정남, 장복현, 임재만, 김동빈, 장순만은 출어일수에 차이는 있지만 1차 지구 개발사업이 시행되던 1991.도부터 그 종료 이후인 1996.까지 거의 매년 계속하여 어선어업에 종사하고 있으며(다만, 임재만의 경우 1992.과 1995. 제외, 김동빈의 경우 1992.과 1993. 제외, 장순만의 경우 1995. 제외), 김용철, 강정훈, 유병복은 1991.부터 1995. 4.경까지 매년 출어를 계속하였고, 황승안은 1993. 이후 출어를 하지 않고 있다가 1996. 3회 출어하였다. 한편, 김준식, 강명환, 방미숙, 박남수, 이진호, 박희일, 신승수는 위 개발사업이 종료된 1993.까지는 출어하였으나 그 이후에는 출어하지 않았고, 박병문, 이춘수, 문수환은 1991.부터, 강중환, 이상의, 정월배는 1992.부터 출어하지 않았으며, 이상호는 1992.까지 전혀 출어하지 않고 있다가 1993. 5. 11. 어선을 폐선하여 말소등록을 하였고, 박성인은 1991.부터 거의 출어하지 않다가 1995. 1. 19. 어선을 타인에게 매도하였고, 임창혁은 1992.경 이후부터 출어하지 않았고, 김성수는 1994.에 58일 출어한 이후 출어하지 않았고, 김의동은 1993.과 1994.에 각 21일과 3일씩 출어한 외에는 출어 사실이 없다.
수족관업자들은 1차 지구 개발사업이 종료된 1993. 12.경 이후 활어도소매업에 종사하지 않고 있다.
나. 원고들의 주장과 원심판결의 요지
(1) 원고들은 이 사건 청구원인으로, 어선어업자들은 1차 지구 내의 해안가에 거주하면서 어선어업에 종사하여 왔는데 피고의 1차 지구 개발사업 시행으로 거주지를 이전하게 되어 어구 등 조업준비물을 운반하여야 할 거리가 멀어지게 되었고 해안 백사장에 해안도로가 개설됨에 따라 어선의 정박과 관리에 어려움이 생기는 등 조업 여건이 극도로 악화되어 어선어업을 폐업하게 되는 손실을 입었고, 수족관업자들도 위 개발사업 시행으로 기존 영업장소에서 더 이상 수족관업을 계속할 수 없어 이를 이전하여야만 하게 되었는데, 대천해수욕장 일대를 제외한 다른 지역에서는 수질이 깨끗하고 염분농도가 바닷물과 비슷한 양질의 지하염수를 확보하는 것이 불가능하여 대천해수욕장 지역에 비하여 그 축양능력이 현저하게 떨어질 뿐만 아니라, 대천해수욕장 일대와 같이 선도 높은 활어의 수송여건과 다수의 판매처가 쉽게 확보된다는 보장이 없어 결국 수족관업을 폐업하게 되는 손실을 입었는바, 피고는 이러한 선정자들의 손실을 사전에 보상하지 않고 위 개발사업을 시행하였으므로 불법행위자로서 선정자들에게 그 손실보상금 상당의 손해를 배상할 책임이 있다고 주장하였다.
(2) 이에 대하여 원심은, 어선어업자들 중 원고 이강택, 선정자 김용신, 박래식, 김정남, 김동빈, 장복현, 장순만, 임재만 등은 어선어업을 폐업하였다고 볼 수 없고, 단지 이들은 1차 지구 개발사업 이전보다 상당히 출어일수가 감소하고 있는데, 이러한 이들의 출어일수 감소와 나머지 어선어업자들의 폐업이 피고의 위 개발사업으로 인한 거주지 이전이나 해안도로 및 해변도로 개설로 인한 어선정박 및 어구 보관의 어려움 등의 어업환경변화에 의하여만 야기되었다고 볼 수도 없고, 다만 위 개발사업 이후에 어선어업자들의 어업환경이나 수족관업자들의 영업환경이 사실상 어렵게 변하였다는 점은 인정되나, 선정자들이 누리고 있던 기존의 어업 또는 영업환경은 법률상 보호받을 수 없는 반사적 이익에 불과하며, 또한 피고가 마련한 여러 가지 대책 등에 의하여 충분히 극복할 수 있는 정도일 뿐, 원고들의 주장처럼 선정자들이 어업이나 영업을 폐업하여야만 할 정도라고는 볼 수 없고, 그것은 피고의 위 개발사업의 목적, 즉 매년 5,000,000명이 찾는 관광지의 쾌적한 관광환경을 조성하면서 아울러 주민들과 피고의 관광수입 증대를 도모하고자 하는 공익성에 비추어 보면 선정자들이 공공의 이익을 위하여 충분히 수인할 수 있는 정도의 것이라고 봄이 상당하다는 이유로 원고들의 이 사건 손해배상청구를 모두 배척하였다.
다. 당원의 판단
(1) 어선어업자들에 대하여
(가) 주거 이전과 관련하여
어선어업자들이 1차 지구 개발사업으로 인하여 주거를 이전하게 됨으로써 그들의 주거가 해안과 멀어지게 되어 어선어업을 영위함에 있어 종전과 비교하여 상대적으로 더 불편해졌다고 하더라도, 앞에서 인정한 바와 같이 피고가 그들에 대하여 토지 및 그 지상의 지장물 보상금, 주거비, 이사비, 주거대책비 등을 지급하는 한편, 1차 지구와 인접한 곳에 이주택지를 조성하여 분양하고, 시영아파트를 건립하여 분양 또는 임대한 점 및 위 개발사업 완료 이후 대부분의 선정자들이 1차 지구로부터 겨우 100m 내지 2km 정도 떨어진 근접한 지역으로 이주한 점(외지로 이주한 4인은 그들의 뜻에 따라 외지를 선택한 것이다) 등과 거기에 위 개발사업이 피고 시는 물론 그 주민들의 관광수입증대 등 공공목적을 위한 것으로서 공익성을 갖는 점을 아울러 고려하면, 그런 정도의 불편은 수인범위 내로서 보상대상이 되는 특별한 손실이라고 할 수 없다.
(나) 백사장 이용 곤란과 관련하여
일반 공중의 이용에 제공되는 공공용물에 대하여 특허 또는 허가를 받지 않고 하는 일반사용은 다른 개인의 자유이용과 국가 또는 지방자치단체 등의 공공목적을 위한 개발 또는 관리·보존행위를 방해하지 않는 범위 내에서만 허용된다 할 것이므로, 공공용물에 관하여 적법한 개발행위 등이 이루어짐으로 말미암아 이에 대한 일정범위의 사람들의 일반사용이 종전에 비하여 제한받게 되었다 하더라도 특별한 사정이 없는 한 그로 인한 불이익은 손실보상의 대상이 되는 특별한 손실에 해당한다고 할 수 없다.
피고의 1차 지구 개발사업 시행으로 대천해수욕장의 백사장을 통과하는 해안도로 및 해변도로가 개설되고 녹지공간이 조성됨으로써 어선어업자들이 대천해수욕장의 백사장 등에서 어선을 양육·정박시키거나 어구의 수리·보관 등을 하는 것이 쉽지 않게 되었다 하더라도 이러한 불편은 결국 공공용물인 대천해수욕장의 백사장 등에 대한 위 선정자들의 일반사용이 적법한 개발사업의 시행으로 제한됨에 따른 것에 불과하고, 여기에 피고가 어선의 정박 등을 위하여 마련한 앞에서 인정한 바와 같은 각종 보완대책을 고려하면 그러한 불편도 손실보상의 대상이 될 수 없다.
(다) 관행어업·허가어업과 관련하여
관행어업권은 일정한 공유수면에 대한 공동어업권 설정 이전부터 어업의 면허 없이 그 공유수면에서 오랫동안 계속 수산동식물을 포획 또는 채취하여 옴으로써 그것이 대다수 사람들에게 일반적으로 시인될 정도에 이른 경우에 인정되는 권리로서(대법원 2001. 3. 13. 선고 99다57942 판결 등 참조) 이는 어디까지나 수산동식물이 서식하는 공유수면에 대하여 성립하고, 이 사건과 같은 허가어업에 필요한 어선의 정박 또는 어구의 수리·보관을 위한 육상의 장소에는 성립할 여지가 없으므로, 어선어업자들의 백사장 등에 대한 사용은 공공용물의 일반사용에 의한 것일 뿐 관행어업권에 기한 것으로 볼 수 없다.
또한, 어선어업자들에 대한 이 사건 어업허가는 그 허가에서 정한 바에 따라 어선을 이용하여 인근 해수면에서 수산동식물을 채포하는 것을 허용함에 불과한 것으로, 거기에 당연히 어업에 필요한 어선의 정박이나 어구의 수리·보관 등을 위하여 주거지 인근의 공유수면 또는 다른 공공용지를 배타적으로 사용할 권한까지 포함된 것으로 볼 수 없다.
(라) 그렇다면 어선어업자들의 경우 1차 지구 개발사업으로 인한 주거이전이나 백사장 사용 곤란으로 불편을 입는다 하더라도 이는 손실보상의 대상이 될 수 없어 이에 대한 사전 보상 없이 위 개발사업을 시행하였다 하더라도 불법행위가 성립할 수 없다고 할 것이다.
(2) 수족관업자들에 대하여
이 부분 원고들의 청구원인은 1차 지구 밖에서 수족관시설을 이용한 활어도소매업을 할 경우에는 1차 지구에서와 같은 양질의 지하해수 채취가 불가능하고 판매처 확보도 곤란하여 사실상 위 영업을 계속할 수 없게 된 손실을 입었다는 것으로서 이는 곧 수족관업자들의 경우 1차 지구 개발사업으로 인하여 더 이상 1차 지구 내에서는 위 영업을 계속할 수 없음을 전제로 하는 것인바, 앞의 사실관계에서 본 바와 같이 1차 지구 개발사업의 시행으로 1차 지구 안에 새로운 상가단지가 조성되었고, 기록을 살펴보아도 새로 조성된 상가의 분양이나 임차에 관하여 특별한 제한이 있었다고 보기는 어려우므로, 수족관업자들로서는 1차 지구 내의 점포를 다시 임차하는 등의 방법으로 종전과 같이 1차 지구 내에서 위 영업을 계속함에 지장이 있다고 볼 수는 없고, 이를 위하여 종전보다 많은 자본이 필요하다는 사정만으로는 손실보상의 대상이 되는 특별한 희생이라고 볼 수는 없다.
뿐만 아니라 1차 지구 밖에서 수족관영업을 하는 경우 그 주장과 같은 영업환경의 열세가 초래된다고 하더라도, 수족관업자들이 1차 지구 내의 지하해수 채취에 대한 법적인 권리를 취득한 것이 아닌 이상 그 채취로 인한 이익이나 판매처확보에 유리한 지리적 이점 등은 당해 토지의 사용이익에 부수되는 것에 불과하여 그 토지와 별도로 보상의 대상이 되는 법적 이익이라 할 수도 없다.
그렇다면 1차 지구 개발사업의 시행으로 인하여 종래의 영업을 폐업하는 등의 손해를 입게 되었음을 이유로 한 수족관업자들의 이 사건 손해배상청구도 받아들일 수 없다.
(3) 소 결
따라서 위와 같은 취지에서 한 원심의 판단은 모두 정당하고, 이에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 판결 결과에 영향을 미친 심리미진이나 채증법칙 위배 또는 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
3. 결 론
그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자들의 부담으로 하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박재윤(재판장) 서성 이용우(주심) 배기원