【원고,상고인겸피상고인】
동방건설 주식회사 (소송대리인 변호사 박두환)
【피고,피상고인겸상고인】
천안시장 (소송대리인 변호사 김형배)
【원심판결】
대전고법 1995. 6. 2. 선고 94구3030 판결
【주문】
원심판결 중 피고 패소부분을 파기하고, 이 부분 사건을 대전고등법원에 환송한다. 원고의 상고를 기각한다.
【이유】
1. 원고의 상고이유를 판단한다.
가. 제1점 및 제2점에 대하여
원심판결 이유에 의하면 원심은, 원고가 택지소유상한에관한법률(이하 '법'이라고 한다) 시행 당시 소유하고 있던 이 사건 토지(이하 '기존택지'라고 줄여 쓴다)는 법 부칙 제2조 제1항에 의하여 그 소유를 허가받은 것으로 간주되는 것이나, 원고가 이 사건 토지에 관하여 법 부칙 제2조 제2항의 규정에 의한 사용계획서를 제출하지 아니하였음을 자인하고 있으므로, 이 사건 토지는 법 제20조 제1항 제8호, 법시행령(1994. 8. 19. 대통령령 제14363호로 개정되기 전의 시행령, 이하 같다) 제26조 제1항 제5호에서 규정된 초과소유부담금(이하 '부담금'이라고 한다) 부과대상에서 제외되기 위한 요건을 갖추지 아니하여 부담금 부과대상 제외택지에 해당되지 아니한다고 판단하였다.
법은, 법 시행 후에 개인이 계약을 원인으로 하여 가구별 소유상한을 초과하는 택지를 취득하거나 법인이 계약을 원인으로 하여 택지를 취득하고자 할 때에는 사전에 사용계획서를 첨부한 허가신청서를 제출하여 시장·군수의 허가를 받도록 규정하고 있는데( 법 제10조 제1항, 제2항) 이 경우 허가를 할 수 있는 사유는 법정되어 있고( 법 제11조, 제12조), 법 제10조의 규정에 의한 허가를 받아 택지를 취득한 자로서 법 제16조 제1항 각 호의 규정에 따라 그 택지를 처분하는 경우가 아닌 때에는 취득일로부터 5년의 범위 내에서 대통령령이 정하는 기간(이용·개발의무기간) 내에 그 사용계획에 따라 당해 택지를 이용·개발하여야 하며( 법 제18조), 이용·개발의무기간 내에 있는 택지 또는 허가받은 내용(사용계획서의 내용)에 따라 이용·개발하는 택지는 부담금 부과대상에서 제외하도록 규정하고 있다( 법 제20조 제1항 제1호 또는 법 제20조 제1항 제8호, 법시행령 제26조 제1항 제5호). 이와 같은 법령의 규정을 종합하여 보면, 법이 법 시행 이후에 가구별 소유상한을 초과하는 택지를 취득하고자 하는 개인(또는 택지를 취득하고자 하는 법인)으로 하여금 택지취득허가신청서와 함께 당해 택지의 처분 또는 이용개발에 관한 사용계획서를 제출하도록 한 취지는, 시장·군수가 택지취득을 허가할 것인가 여부를 결정하는 데 자료로 사용하고, 나아가 허가를 받아 취득한 택지에 대하여 그 후에 허가받은 내용대로 이용·개발하도록 강제함으로써 국민이 택지를 고르게 소유하고 택지의 공급을 촉진하여 국민의 주거생활의 안정을 도모하고자 하는 법의 입법목적을 달성하고자 함에 있다고 보아야 할 것이다.
그러나 기존택지는 법 부칙 제2조 제1항의 규정에 의하여 이미 법 제10조 내지 제15조의 규정에 의한 허가 등을 받은 것으로 간주되는 것이므로, 기존택지의 소유자로 하여금 다시 법 제10조 내지 제15조의 규정에 의한 사용계획서를 제출하도록 한 법 부칙 제2조 제2항의 규정은 기존택지의 소유자가 당해 택지를 법 제11조, 제12조의 규정에 따라 이용·개발하는지 여부를 파악하고자 함에 그 입법취지가 있는 것이지, 법 소정의 기간 내에 사용계획서를 제출하지 아니하였다는 이유만으로 바로 부담금을 부과하려는 것으로 보이지는 아니한다. 기존택지의 소유자가 법 시행 이후에 당해 택지를 취득허가를 받은 것으로 간주되는 기준에 맞게 이용·개발하였다면 그 이후부터 그 택지에 대하여는 부담금을 부과하지 아니하겠다는 것이 법의 취지라고 보아야 할 것이다 .
따라서 기존택지의 소유자가 당해 택지를 법 제11조, 제12조 각 호 소정의 택지취득허가기준에 맞는 방법으로 이용·개발하는 경우에는 사용계획서의 제출 여부에 관계없이 법 제18조 소정의 택지의 이용·개발의무를 이미 이행한 것이거나 법 제10조의 규정에 의하여 취득한 택지로서 허가받은 내용에 따라 이용·개발하는 택지에 해당하여 부담금 부과대상 택지에서 제외된다고 보아야 할 것이다 ( 대법원 1994. 8. 26. 선고 93누22302 판결, 1995. 5. 12. 선고 94누15394 판결 등 참조). 종전의 판례( 대법원 1994. 5. 13. 선고 93누20320 판결, 1995. 2. 28. 선고 94누10191 판결, 1995. 4. 28. 선고 95누1200 판결, 1995. 6. 29. 선고 95누2326 판결, 1995. 7. 14. 선고 94누13480 판결 등) 중 이와 견해를 달리한 부분은 이를 변경하기로 한다.
그렇다면 원고가 이 사건 토지에 관하여 법 부칙 제2조 제2항의 규정에 의한 사용계획서를 제출하지 아니하였다는 이유만으로 이 사건 토지는 법 제20조 제1항 제8호, 법시행령 제26조 제1항 제5호에서 규정된 부담금 부과대상에서 제외되기 위한 요건을 갖추지 아니하였다고 한 원심판결에는 기존택지의 부담금 부과 제외사유에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 것이다.
그러나 한편, 원심판결 이유에 의하면 원심은, 이 사건 토지 중 법시행령 제10조 제12호, 제15호의 각 규정이 정하는 범위 내의 토지는 법 제20조 제1항 제8호, 법시행령 제26조 제1항 제5호의 규정에 의하여 부담금 부과대상에서 제외되어야 한다는 원고의 주장에 대한 부가적 판단으로서, 원고가 1985. 3. 5. 건설부장관으로부터 특수 아스팔트 포장용 기계에 대한 중기대여업 허가를 받음에 있어서 당시 시행되던 중기관리법에 의한 시설기준으로서의 주기장을 대전 유성구 봉명동 448의 6 토지의 일부로 하여 허가를 받았고, 현재에도 위 토지를 주기장으로 사용하고 있으며, 이 사건 부담금 부과기준일 현재 이 사건 토지는 각종 건설장비와 자재의 하치장으로 사용되고 있는 사실을 인정한 다음, 위 인정사실에 비추어 볼 때 이 사건 토지는 법시행령 제10조 제12호, 제15호에 규정된 용도에 이용되는 것이 아니라는 이유로 원고의 위 주장을 받아들이지 아니하고 있다. 기록과 관계 법령에 비추어 보면 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같은 위법이 있다고 할 수 없다.
이와 같이 이 사건 토지가 부담금 부과대상 제외토지에 해당하지 아니한다는 원심의 부가적 판단이 정당한 이상, 원심판결의 위와 같은 위법은 판결결과에 아무런 영향이 없다. 그러므로 이 점에 관한 상고이유는 받아들이지 아니한다.
나. 제3점에 대하여
원심판결 이유에 의하면 원심은, 이 사건 토지는 토목·건축업을 경영하는 원고의 건설자재 하치장으로 사용되고 있는바, 이와 같은 사유는 법시행령 제12조 제5호, 제10조 제16호 소정의 '법시행령 제10조 제1호 내지 제15호의 규정에 의한 택지의 취득과 유사한 경우'에 해당하므로 이 사건 토지는 법 제20조 제1항 제8호, 법시행령 제26조 제1항 제5호의 규정에 의하여 부담금 부과대상에서 제외되어야 한다는 원고의 주장에 대하여, 법시행령 제10조 제16호는 법인에 대한 택지취득 허가사유의 하나로서 '법시행령 제10조 제1호 내지 제15호의 규정에 의한 택지의 취득과 유사한 경우로서 건설교통부령이 정하는 목적을 위하여 택지를 취득하는 경우'를 들고 있으나 아직 이에 관한 건설교통부령이 제정된 바 없고, 이 사건 토지를 원고가 주장하는 방법으로 이용하는 것은 법인에 대한 택지취득허가사유를 규정한 법시행령 제12조 각 호 어디에도 해당하지 아니한다는 이유를 들어 이를 배척하고 있다. 기록과 관계 법령에 비추어 보면 원심의 이러한 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같은 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점에 관한 상고이유 역시 받아들이지 아니한다.
2. 피고의 상고이유를 판단한다.
원심판결 이유에 의하면 원심은, 이 사건 토지가 소재한 지역의 1993. 1. 1.부터 같은 해 6. 1.까지 사이의 지가변동률을 0.97로 인정한 후, 위 인정사실에 터잡아 이 사건 토지에 관한 정당한 부담금의 액수를 산정하면 원심 판시의 금액이 되므로 이 사건 부담금 부과처분 중 위 금액을 넘는 부분은 위법하다고 판단하였다.
그러나 기록에 의하면, 원심이 1993. 1. 1.부터 같은 해 6. 1.까지 사이의 지가변동률이라고 인정한 0.97의 수치는 같은 기간 동안의 지가하락률 0.97%임이 명백하므로 같은 기간 동안의 지가변동률은 0.9903(1－0.97/100)이 된다고 할 것이다. 따라서 이 점을 지적하는 피고의 상고이유는 그 이유가 있다.
3. 그러므로 원심판결 중 피고 패소부분을 파기하고, 이 부분 사건을 원심법원에 환송하며, 원고의 상고는 이를 기각하기로 하되, 원고의 상고이유 제1점 및 제2점에 대한 판단에 관하여 대법관 정귀호, 대법관 김형선, 대법관 신성택의 별개의견이 있는 외에는 관여 대법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
원고의 상고이유 제1점 및 제2점에 대한 다수의견의 판단부분에 관한 대법관 정귀호, 대법관 김형선, 대법관 신성택의 별개의견은 다음과 같다.
1. 먼저, 원심이 확정한 사실관계에 의하면, 원고는 이 사건 택지를 소유하면서 이를 각종 건설장비와 자재의 하치장으로 사용하고 있다는 것인바, 법 및 법시행령의 관계 규정에 비추어 보면 이는 법인에 대한 택지취득허가기준에 관한 법 제12조 제1항 각 호 소정의 어느 한 경우에 해당하는 내용으로의 이용·개발이 아니라 단지 법 시행 당시의 이용방법에 따라 계속 이용하는 경우에 해당하는 것이어서 부담금 부과대상에서 제외되지 아니하는 사안이고( 대법원 1995. 11. 16. 선고 94누4257 전원합의체 판결 등 참조), 나아가 원고가 주장하는 바와 같이 법 제20조 제1항 제8호, 법시행령 제26조 제1항 제5호 소정의 부담금 부과대상에서 제외되기 위한 사유에 해당하는 것도 아니므로, 결국, 원고의 상고이유 제1점의 주장은 기록상 인정되지 아니하는 가상의 사실관계를 전제로 하는 것으로서, 그 주장하는 바가 옳든 그르든 이 사건의 결론에는 아무런 영향을 미칠 수 없는 것이어서, 이 사건과는 관련성이 없는 주장이라고 할 것이고, 따라서 그러한 주장에 대하여까지 판단을 할 것은 아니라고 생각한다.
2. 다수의견이 상고이유 제1점에 대하여 굳이 판단하는 것이 옳다고 보면서 그에 대한 판단을 하고 있으므로 이 점에 대하여 의견을 밝히고자 한다.
가. 기존택지의 경우 법 제10조 내지 제15조에 의한 택지취득허가기준에 맞게 법 시행 당시 이용·개발되어 있는 토지에 대하여는 다수의견과 견해를 같이 하나, 그렇지 아니한 경우, 즉 법 시행 이후 이용·개발될 토지에 대하여는 다수의견과 견해를 달리하여, 법 제10조 내지 제15조의 규정에 의한 사용계획서를 제출하고 그 제출한 사용계획서대로 처분 또는 이용·개발되어져야만 부담금 부과대상에서 제외된다고 보아야 할 것 인바, 그 논거는 다음과 같다.
첫째, 법 부칙 제2조 제2항은 그 제1항의 규정에 의하여 취득허가 등을 받은 것으로 간주되는 기존택지의 소유자에 대하여 법 제10조 내지 제15조의 규정에 의한 사용계획서를 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 법 부칙 제3조 제3항은 기존택지로서 법 제13조의 규정에 의한 사업계획승인을 얻은 택지에 대한 부담금은 부칙 제2조의 규정에 의한 사용계획서에 따라 처분 또는 이용·개발하는 경우에는 이를 부과하지 아니한다고 규정하고 있으며, 법시행령 부칙 제3조 제1항은 사용계획서를 제출한 택지로서 당해 사용계획서대로 택지를 처분 또는 이용개발한 택지에 한하여 부담금을 부과하지 아니한다고 규정하고 있는바, 이러한 명문 규정의 해석 또는 반대해석에 의하면 기존택지의 경우에도 당연히 사용계획서를 제출하여야 하는 것이다.
그리고 법 부칙 제3조 제2항은 법 시행 당시 법 제11조 제1항 제4호 또는 제12조 제1항 제1호의 규정에 의한 목적으로 소유하는 택지로서 동호의 규정에 의한 기준면적을 초과하는 택지에 대하여는 부담금 부과유예기간이 경과한 때에는 부담금을 부과·징수한다고 규정하고 있는바, 위 각 호 규정의 택지인지 여부는 결국 제출된 사용계획서의 기재내용에 의하여서만 확정할 수 있는 것이다.
둘째, 법 부칙 제2조 제1항의 취지는 기존택지의 경우 종전 보유택지에 대한 소유자의 기득권을 인정하려는 뜻에서 법 제10조 내지 제15조의 규정에 따른 취득허가 등을 받은 것으로만 간주한다는 것이지, 나아가 실제 취득허가기준에 맞게 이용·개발한 경우가 아닌데도 취득허가 등을 받은 내용으로 처분 또는 이용·개발을 한 것으로 간주한다거나 구체적인 경우에 있어서 법 제11조 제1항, 제12조 제1항 각 호의 어느 항목에 의한 처분 또는 이용·개발한 것으로까지 간주하고자 한다는 것은 아니다.
그리고 법은 계약을 원인으로 하여 택지를 취득하는 경우( 법 제11조, 제12조)를 제외하고는, 계약 외의 원인으로 인하여 취득한 경우( 법 제14조), 개발택지를 취득한 경우( 법 제15조), 기존택지의 경우( 법 부칙 제2조 제2항)는 각 택지를 취득한 후에 사용계획서를 제출하도록 규정하고 있는바, 택지를 취득한 후의 사용계획서의 제출의무 및 사용계획서의 미제출로 인한 법률상의 효과 등은 이를 위 3가지의 경우 모두를 동일선상에서 이해하여야 하는 것이지, 기존택지의 경우 다시 이들과 구별하여 볼 아무런 근거가 없다.
한편, 법은 택지를 소유할 수 있는 면적의 한계를 정하여 국민이 택지를 고르게 소유하도록 유도하고 택지의 공급을 촉진함으로써 국민의 주거생활의 안정을 도모함을 그 입법목적으로 하고( 법 제1조), 이를 위하여 국가·지방자치단체에 대하여는 택지공급의 지속적 확대의무를 부과함( 법 제5조)과 아울러 국민에 대하여도 택지를 효율적으로 이용·개발하도록 하는 의무를 부과하고 있는바( 법 제6조), 법 시행 이후 택지를 취득함에 있어서는 시장·군수가 취득허가신청서상의 사용계획이 허가기준에 부합한다고 하더라도 당해 지역의 택지공급 사정, 사용계획의 내용 등 여러 사정을 종합하여 허가 여부를 판단할 수 있는 것이고, 따라서 동일한 택지취득허가기준에 해당한다고 하더라도 당해 지역의 사정에 따라서 취득허가를 받을 수 있는 곳이 있고 그렇지 않은 곳이 있을 수 있는 점에 비추어 볼 때, 기존택지라고 하여 그 소유자로 하여금 사용계획서의 제출의무와 이를 준수할 의무까지 면제하여 법의 입법목적을 달성하기 위한 법의 여러 규제를 벗어나게 하는 것은, 기존택지 소유자의 기득권보호에만 초점을 맞춘 나머지 토지공개념법제의 하나인 이 법의 입법목적 등을 외면하는 처사로서 기존택지의 경우에 한하여 지나치게 특혜를 주는 것이어서 오히려 형평의 원칙에 반한다고 할 것이다.
셋째, 법 제16조, 제18조 및 법시행령 제18조 제2항, 제21조는 처분 또는 이용·개발의 내용에 따라 처분의무가 있는 택지 및 이용·개발의무가 있는 택지와 각 그 처분의무기간(2, 3, 4년) 및 이용·개발의무기간(2, 3, 4년)에 관하여 규정하고 있는바, 이는 결국 택지소유자가 제출한 사용계획서의 기재내용에 의하여 결정될 것인데, 기존택지의 경우 사용계획서를 제출하지 않아도 된다면 그것이 처분의무 택지인지 이용·개발의무 택지인지에 관한 구별이 용이하지 않고, 또 이용·개발의무 택지라고 하더라도 특히 기존택지의 이용·개발의무기간은 법 시행일로부터 기산된다는 것이 대법원의 확립된 판례이므로( 대법원 1994. 12. 22. 선고 94누6277 판결, 1995. 9. 29. 선고 95누1682 판결, 1995. 12. 5. 선고 94누14612 판결), 그 이용·개발의무기간을 구체적으로 어떻게 정할 것인지도 분명하지 아니하다.
더욱이 법 제16조 제1항 제2호는 처분의무기간 내에 사용계획서를 제출하지 아니한 택지는 처분의무 택지로 규정하고 있는바, 기존택지로서 사용계획서를 제출하지 아니하여 처분의무 택지로 간주되는 택지를 이용·개발한 경우 이를 어떻게 규제할 것인가는 법 시행 이후에 취득허가를 받아 취득한 처분의무 택지의 경우와 동일하게 규율하여야 할 것이다.
넷째, 법 시행 이후 허가를 받아 취득한 택지 또는 기존택지로서 사용계획서를 제출한 경우 그 사용계획서상의 이용·개발의 내용과 다르게 이용·개발한 경우에는 이를 법 소정의 방법에 따른 이용·개발로 볼 수 없어 결국 그 택지를 처분할 때까지 부담금을 부과하지 않을 수 없을 것인바, 만일 다수의견에 따른다면 기존택지로서 사용계획서를 제출하지 아니한 경우에는 이와 같은 규제를 피할 수 있게 되어 오히려 법령의 규정에 따라 성실하게 사용계획서를 제출한 자가 사용계획서를 제출하지 아니한 자보다 덜 보호받게 되는 불합리한 결과가 발생한다.
그리고 다수의견에 의하면, 기존택지의 경우는 아무런 기간의 제한도 없이 언제라도 법 제11조 제1항, 제12조 제1항 각 호 소정의 택지취득허가기준에 맞는 방법으로 이용·개발하는 경우에는 사용계획서 제출 여부에 관계없이 부담금 부과대상 택지에서 제외된다는 것이어서 부당하다. 또 다수의견에 의하면 법 제10조의 규정에 의하여 취득한 택지로서 허가받은 내용에 따라 이용·개발하는 택지에 해당하여 부담금 부과대상에서 제외된다고 하나, 사용계획서를 제출하지도 아니하였는데 그 허가받은 내용이 구체적으로 어떻게 특정된다는 것인지 의문이다.
나. 따라서 기존택지의 경우는 법 시행 당시 이미 법 제10조 내지 제15조에 의한 택지취득허가기준에 맞게 이용·개발된 경우가 아닌 한 법 부칙 제3조 제1항 소정의 부담금 부과유예기간이 경과한 이후에는 법 제10조 내지 제15조의 규정에 의한 사용계획서를 제출하고 그 후 제출한 사용계획서대로 처분 또는 이용·개발되어져야만 부담금 부과대상에서 제외된다고 보아야 할 것이다 ( 대법원 1994. 5. 13. 선고 93누20320 판결, 1995. 2. 28. 선고 94누10191 판결, 1995. 4. 28. 선고 95누1200 판결, 1995. 6. 13. 선고 94누9122 판결, 1995. 6. 16. 선고 94누15233 판결, 1995. 6. 29. 선고 95누2326 판결, 1995. 7. 14. 선고 94누13480 판결, 1996. 3. 26. 선고 94누2770 판결 등 참조).
이러한 전제에 설 때 다수의견이 유지하고자 하는 대법원의 판례와 그 변경하고자 하는 판례가 반드시 충돌하는 것도 아니다. 즉, 다수의견이 유지하고자 하는 판례들은 종교법인 기타 공익법인의 고유목적에 직접 사용하는 경우는 법 제18조 소정의 택지의 이용·개발의무를 이미 이행한 것이거나 법 제10조의 규정에 의하여 취득한 택지로서 허가받은 내용에 따라 이용·개발하는 택지에 해당하므로 부담금 부과대상에서 제외된다고 하는 취지인바, 이는 당시 기존택지의 경우 사용계획서의 제출의무가 있는지 여부에 관하여 쟁점으로 되어 있지 아니하여 이에 관한 명시적인 판단을 하지 않고, 다만 법 시행 당시 이미 취득허가기준에 맞게 이용·개발하고 있는 경우에 해당하여 부담금 부과대상에서 제외된다는 취지로만 판시한 것이다(특히 대법원 1995. 5. 12. 선고 94누15394 판결은 종교법인이 택지 및 그 지상 건물을 소유하여 그에 따른 사용계획서를 제출하고 그 사용계획서대로 그 고유업무에 직접 사용하고 있는 경우이다.).
결국 별개의견에 의할 경우 대법원의 기존 판례들을 모순 없이 전부 포섭할 수 있는 것이고, 따라서 다수의견이 변경하고자 하는 대법원의 판례들은 이를 변경할 이유가 전혀 없는 것이다.
3. 이와 같은 이유에서 다수의견과 견해를 달리하는 것이다.
대법원장 윤관(재판장) 김석수 박만호 천경송 정귀호 안용득 박준서 이돈희 김형선 지창권 신성택 이용훈(주심) 이임수