【원고, 항소인】
【참가인, 항소인】
부산광역시 (소송대리인 변호사 박옥봉)
【피고, 피항소인】
김해시장 (소송대리인 변호사 권영준외 2인)
【피고보조참가인】
【제1심판결】
창원지방법원 2006. 11. 2. 선고 2006구합1225 판결
【변론종결】
2007. 5. 7.
【주 문】
1. 제1심 판결 중 원고 78, 79에 대한 부분을 취소하고, 피고가 2006. 4. 27. 별지 목록 기재 신청업체들에 대하여 한 공장설립승인처분을 취소한다.
2. 원고 78, 79를 제외한 나머지 원고들의 항소를 모두 기각한다.
3. 보조참가로 인하여 발생한 소송총비용은 피고보조참가인이 부담하고, 원고 78, 79 및 참가인과 피고 사이에 발생한 소송총비용은 피고가 부담하며, 원고 78, 79를 제외한 나머지 원고들과 피고 사이에 발생한 항소비용은 위 원고들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고가 2006. 4. 27. 별지 목록 기재 신청업체들에 대하여 한 공장설립승인처분을 취소한다(원고들은 애초 위 처분의 일자를 2006. 6. 5.로 주장하다가 당심에서 위와 같이 정정하였다).
【이 유】
1. 기초사실
다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑1 내지 8호증, 을1 내지 9호증, 을24, 35, 44, 47호증의 각 기재 및 영상, 제1심의 현장검증결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이를 인정할 수 있다.
가. 이 사건 처분의 경위
⑴ 소외 1 주식회사 등 4개 업체는 2004. 4. 6.경, 소외 2가 경영하는 소외 3 주식회사 등 7개 업체는 2004. 4. 9.경 각 피고에게 김해시 상동면 매리 산 140-40 토지 등 그 일대 토지 합계 148,245㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라고 한다)를 대상부지로 하는 공장설립승인신청을 하였다.
⑵ 피고는 낙동강유역환경청장에게 사전환경성검토협의를 요청한 후, 낙동강유역환경청장으로부터 사업부지 동쪽 절개지 절토고가 약 100ｍ의 급경사를 이루고 있어 사면안정성이 우려되며, 이 사건 신청지로부터 약 2.7㎞ 떨어진 곳에 2곳의 취수장이 있다는 이유로 부동의 한다는 회신을 받고 위 공장설립승인신청을 반려하였다.
⑶ 한편, 피고 보조참가인을 비롯한 별지 기재 신청업체들은 2005. 7. 19. 피고에게 이 사건 신청지를 대상부지로 하는 공장설립승인신청을 하였다.
⑷ 이에 따라 피고는 2005. 11. 3. 낙동강유역환경청장에게 사전환경성검토협의를 요청하였는데, 낙동강유역환경청장은 2005. 11. 28. 오염물질 확산에 의한 영향검토 및 이 사건 신청지에 공장이 설립됨으로써 직접적인 영향을 받는 부산광역시와 양산시의 동의에 관한 보완요청을 하였다.
⑸ 피고는 낙동강유역환경청장이 제기한 문제에 관하여 제대로 보완하지 아니한 채 2005. 12. 9. 다시 사전환경성검토협의를 요청하였는바, 낙동강유역환경청장은 2006. 1. 5. ① 이 사건 신청지로부터 약 2.4㎞ 떨어진 곳에 물금취수장이, 약 2.7㎞ 떨어진 곳에 양산물금택지개발사업지구에 상수를 공급하기 위한 취수시설(이하 ‘양산취수장’이라 한다)과 정수시설이 건설 중이어서 공장입지로서 적절하지 않고, ② 2005. 6. 4. 시행된 김해시의 공장건축가능지역 지정에 관한 조례 제5조 제2항에 위배되며, ③ 낙동강원수를 상수원수로 이용하고 있는 부산광역시, 양산시가 안정적인 상수원수 확보를 이유로 반대하고 있다는 등의 사유로 이 사건 신청지를 대상부지로 하는 공장설립은 바람직하지 않다고 회신하였다.
⑹ 피고는 2006. 1. 10. 다시 낙동강유역환경청장에게 사전환경성검토재협의를 요청하였다가, 낙동강유역환경청장이 2006. 2. 7. 부동의 한다고 통보하자, 2006. 4. 27. 그 협의내용을 반영하지 않겠다고 통보하고, 같은 날 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(이하 ‘공장설립법’이라 한다) 제13조에 따라 별지 기재 신청업체들의 공장설립승인신청을 승인하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
⑺ 한편, 낙동강유역환경청장은 2006. 4. 29. 피고의 협의내용 미반영 통보에 대하여 협의내용을 이행할 것을 요청하고, 2006. 6. 12. 경상남도지사에게 이 사건 처분의 취소 또는 정지조치를 요청하였다.
나. 이 사건 신청지의 위치 등
⑴ 피고는 2005. 11. 1. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조에 의하여 이 사건 신청지 일대를 계획관리지역으로 지정하였다.
⑵ 이 사건 신청지에 인접한 소감천은 김해시 상동면 매리에 있는 매리2교 부근에서 낙동강과 합류하는데, 이 사건 신청지는 상수원보호구역으로 지정되지 않았다.
⑶ 소감천과 낙동강의 합류지점 맞은 편 수계상 상류(이 사건 신청지로부터 약 2.4㎞ 지점)에는 부산 북구, 동래구, 해운대구, 수영구, 남구, 연제구, 금정구, 기장군, 양산시 물금동 범어리 주민들에게 식수를 공급하는 물금취수장이 있고, 그 합류지점 맞은 편 수계상 하류(이 사건 신청지로부터 약 2.7㎞ 지점)에는 양산취수장이 있다.
다. 양산취수장의 건설 등
⑴ 환경부장관은 1998. 2. 18. 환경부고시 제1998-11호로 양산물금택지개발지구 수도사업을 인가하였는데, 위 수도사업의 주요내용은 다음과 같다.
㈎ 사업명 : 양산물금택지개발지구 수도사업
㈏ 사업의 목적 : 양산물금택지개발사업지구 내 생활용수 공급
㈐ 사업의 개요 : 수원 낙동강 표류수, 시설용량 114,000㎥/일
㈑ 사업의 내용 : 취수시설 125,000㎥/일, 정수시설 114,000㎥/일
㈒ 사업시행지의 위치 : 취수장 양산시 물금면 물금리 654-1 일원, 정수장 및 배수지 양산시 물금 신도시 택지개발지구 내
㈓ 급수구역 : 양산물금택지개발사업지구 내
㈔ 급수인구 : 227,000명
㈕ 사업시행기간 : 1997년부터 2000년까지
㈖ 급수개시 예정일 : 2000년 12월
⑵ 위 수도사업에 따라 설치될 양산취수장은 애초 계획과 달리 사업추진이 지연되어 2007. 10.경 준공될 예정이고, 정수장은 2007. 11.경 준공될 예정이다.
⑶ 양산취수장 및 정수장의 급수구역인 양산물금택지개발사업지구의 개발사업은 2004. 12.경 전체 사업면적 10,681,000㎡ 중 1단계 공사(2,289,000㎡)가 완료되어 원고 78, 79를 비롯한 주민들이 그곳에 거주하고 있다.
라. 원고들의 지위
양산물금택지개발사업지구 내인 양산시 남부동에 거주하고 있는 원고 78, 79는 현재 밀양댐에서 취수한 수돗물을 공급받고 있으나, 양산취수장과 정수장의 급수가 개시되면 그곳에서 취수한 물을 식수로 공급받기로 계획되어 있고, 위 원고들을 제외한 나머지 원고들은 대부분 부산광역시(그 중 원고 원고 21, 22는 양산시 물금읍 범어리에 거주하고 있다)에 거주하면서 물금취수장에서 취수한 물을 식수로 공급받고 있다.
2. 본안전 항변에 대한 판단
가. 당사자의 주장의 요지
원고들은 사건 처분의 직접 상대방이 아니지만 이 사건 처분으로 인하여 자신들이 환경정책기본법, 산업입지 및 개발에 관한 법률, 공장설립법, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 낙동강 물 관리 및 주민지원 등에 관한 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 법률상의 이익을 침해받고 있으므로 원고적격이 있다고 주장하고, 피고는 원고들 주장의 이익은 보호되는 공익의 결과로 얻게 되는 반사적 이익이거나 간접적, 사실적 이익에 불과한 것이어서 원고들은 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 없다고 주장한다.
나. 판단
⑴ 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자들의 원고적격 판단 기준
행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다.
따라서 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는, 자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 입증하여야 원고적격이 인정된다고 할 것이며, 다만 그 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정된다고 할 것이며, 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 입증하여야만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다고 할 것이다.
⑵ 환경정책기본법에 의한 원고적격
㈎ 원고들 주장
원고들은, 이 사건 공장설립은 환경정책기본법 제25조의2가 규정하는 사전환경성검토협의 대상인 개발사업이고, 원고들은 위 개발사업으로 설립될 공장으로 인한 수질환경오염의 영향을 받을 것이어서 사전환경성검토 대상지역에 거주하는 자에 해당하고, 따라서 원고들의 환경상 이익은 환경정책기본법 제25조에 의하여 직접적·구체적으로 보호되는 이익이라고 주장한다.
㈏ 판단
환경정책기본법 제25조(사전환경성검토)는 “관계 행정기관의 장은 환경기준의 적정성 유지 및 자연환경의 보전을 위하여 환경에 영향을 미치는 행정계획 및 개발사업이 환경적으로 지속가능하게 수립·시행될 수 있도록 사전환경성검토를 실시하여야 한다”고 규정하고, 같은 법 25조의3(사전환경성검토협의 요청)은 “관계 행정기관의 장은 개발사업의 경우 허가 등을 하기 전까지 환경부장관 또는 지방환경관서의 장에게 사전환경성검토에 대한 협의를 요청하여야 한다”고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제7조는 “ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제6조 제2호에 따른 10,000㎡ 이상의 계획관리지역에서의 개발사업을 사전환경성검토협의 대상으로 한다”고 규정하고 있고, 이 사건 신청지가 위 법 소정의 계획관리지역으로서 그 면적이 148,245㎡인 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 공장설립은 사전환경성검토협의 대상인 개발사업이라고 할 것이다.
나아가 원고들이 사전환경성검토협의 대상지역에 거주하는 주민에 해당하는지에 대하여 보건대, 환경정책법 제25조의2, 제25조의3이 사전환경성검토협의의 대상을 ‘행정계획’과 ‘개발사업’으로 구분하고, 같은 법 제25조의5가 ‘행정계획’에 대하여만 사전환경성검토시 주민, 관계전문가, 환경단체, 민간단체 등 이해당사자의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제8조는 “ 환경정책기본법 제25조의4 제1항에 따라 관계행정기관의 장 또는 개발사업의 시행자가 작성하는 검토서에 대상지역의 용도지역 구분 등 토지이용현황, 대상지역 안의 생태·경관보전지역, 대상지역의 식생(植生), 주변지역의 개발현황 등 생태적 특성에 관한 자료, 대상지역의 현재 오염도 및 오염원 현황, 대안 및 그 환경영향검토 결과와 영향저감방향 등을 포함시키고, 자연환경에 미치는 영향, 생활환경에 미치는 영향 등 입지의 타당성을 검토하여야 한다”고 규정하고 있는바, 위 각 규정들의 취지를 종합해 보면, 이 사건 신청지 주변 지역, 즉 김해시 상동면 매리 지역은 사전환경성검토협의 대상지역이라고 할 것이나, 원고들이 이 사건 신청지로부터 약 2.4㎞ 내지 2.7㎞ 떨어진 물금취수장, 양산취수장에서 취수하는 낙동강원수를 식수로 공급받고 있다는 사정만으로 부산 북구, 동래구, 해운대구, 수영구, 남구, 연제구, 금정구, 양산시에 거주하는 원고들을 이 사건 처분과 관련한 사전환경성검토협의 대상지역 주민이라고 할 수 없고, 환경정책기본법 및 동법 시행령에 원고들의 환경상 이익을 그들의 개별적·구체적 이익으로 보호하려는 내용 및 취지를 가지는 규정을 두고 있지 아니하므로, 원고들에게 환경정책기본법 및 동법 시행령에 의한 원고적격이 인정되지 아니한다.
⑶ 산업입지 및 개발에 관한 법률에 의한 원고적격
㈎ 원고들의 주장
원고들은, 산업입지 및 개발에 관한 법률 제40조에 따라 건설부장관이 2005. 5. 6. 건설교통부 제2005-104호로 고시한 산업입지개발지침(이하 ‘구 지침’이라 한다) 제22조 제8호와 환경부장관 및 건설교통부장관이 2005. 12. 26. 환경부 제2005-173호, 건설교통부 제2005-437호로 고시한 산업단지의 개발에 관한 통합지침(이하 ‘통합지침’이라 한다) 제36조가 “시장·군수는 상수원보호구역이 고시되지 아니한 경우에는 취수장으로부터 수계상 상류방향으로 유하거리 15㎞ 이내인 지역과 하류방향으로 유하거리 1㎞ 이내인 지역에는 개별공장입지의 지정승인을 하여서는 아니 된다”고 규정하고 있고, 원고들은 이 사건 신청지로부터 약 2.4㎞ 내지 약 2.7㎞ 떨어진 물금취수장 또는 양산취수장에서 취수하는 낙동강원수를 식수로 공급받거나 받을 예정이므로, 원고들의 환경상 이익은 산업입지 및 개발에 관한 법률에 따라 제정된 위 지침에 의하여 직접적·구체적으로 보호되는 이익이라고 주장한다.
㈏ 판단
살피건대, 2005. 5. 6. 고시된 구 지침 제22조(개별공장입지의 선정기준) 제1항 8호가 “시장·군수는 상수원보호구역이 고시되지 아니한 경우에는 취수장으로부터 수계상 상류방향으로 유하거리 15㎞ 이내인 지역과 하류방향으로 유하거리 1㎞ 이내인 지역에는 개별공장입지의 지정승인을 하여서는 아니 된다”고 규정하고 있음은 원고들 주장과 같으나, 한편, 같은 지침 제20조(입지지정신청을 할 수 있는 경우)는 “개별공장설립을 위한 입지지정신청은 산업입지 및 개발에 관한 법률 제41조의 규정에 의하여 산업단지외의 지역에서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 용도지역을 변경하는 경우를 말한다”고 규정하고 있고, 이 사건 처분은 계획관리지역에서 용도지역변경을 수반하지 아니한 공장설립을 승인하는 것이고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 용도지역변경을 수반하는 개별공장설립을 위한 입지지정신청이 아니므로, 위 지침은 이 사건 공장설립승인신청에 적용될 여지가 없다.
또한, 2005. 12. 26. 고시된 통합지침 제36조(개별공장입지의 선정기준)가 “시장·군수는 상수원보호구역이 고시되지 아니한 경우에는 취수장으로부터 수계상 상류방향으로 유하거리 15㎞ 이내인 지역과 하류방향으로 유하거리 1㎞ 이내인 지역에는 개별공장입지의 지정승인을 하여서는 아니 된다”고 규정하고 있음은 원고 주장과 같으나, 같은 지침 제34조(입지지정신청을 할 수 있는 경우)는 “개별공장설립을 위한 입지지정신청은 산업입지 및 개발에 관한 법률 제40조의 규정에 의한 산업단지외의 지역에서 신청하는 경우를 말한다”고 규정하고 있고, 산업입지 및 개발에 관한 법률 제40조는 “건설교통부장관은 산업단지외의 지역에서의 공장설립을 위한 입지지정과 지정승인된 입지의 개발에 관한 기준을 작성·고시할 수 있다”고 규정하고 있는바, 그렇다면 통합지침 제36조는 구 지침에서 규정하지 아니한 사항, 즉 산업단지외의 지역에서 용도변경을 수반하지 아니하는 개별공장 입지지정의 선정기준을 새로이 정한 것이어서 위 지침이 고시된 2005. 12. 26.자로 제정된 것이라고 할 것인데, 통합지침 부칙 제1조가 “이 지침은 고시한 날부터 시행한다”고 규정하고, 부칙 제2조가 “제7조 제1항 제7호, 제13조 제1항 제6호, 제32조 등의 제정규정은 이 지침 시행 후 최초로 신청하거나 작성하는 것부터 적용한다“고 규정하고 있으므로, 결국 통합지침 제36조는 그 시행 전에 신청된 이 사건 공장설립승인신청에는 적용되지 아니한다 할 것이어서 이와 반대되는 전제에선 원고들의 주장은 이유 없다.
⑷ 산지관리법에 의한 원고적격
원고들은 산지관리법에 의하여 원고적격이 인정되어야 한다고 주장하므로 이에 대하여 살피건대, 공장설립법 제13조의2 제1항 제2호에 의하면, 공장설립승인을 한 경우 산지관리법 제14조· 제15조의 규정에 의한 산지전용허가 및 산지전용신고, 동법 제21조의 규정에 의한 산지전용된 토지의 용도변경승인을 받은 것으로 의제되고, 산지관리법 제18조 제1항은 산지전용허가의 기준으로 토사의 유출·붕괴 등 재해발생이 우려되지 아니할 것( 제5호), 산림의 수원함양 및 수질보존기능을 크게 훼손하지 아니할 것( 제6호)을 규정하고 있으므로, 산지관리법 또한 이 사건 처분의 관련법규라고 할 것이나, 산지관리법에서 원고들의 환경상 이익을 그들의 개별적·구체적 이익으로 보호하려는 내용 및 취지를 가지는 규정을 두고 있지 아니하므로, 산지보호법으로 보호되는 원고들의 이익은 공익보호의 결과로 국민일반이 공통적으로 가지는 추상적·평균적·일반적 이익에 불과하여 원고들에게는 산지관리법에 의한 원고적격 또한 인정되지 아니한다.
⑸ 낙동강수계 물 관리 및 주민지원 등에 관한 법률에 의한 원고적격
원고들은 낙동강수계 물 관리 및 주민지원 등에 관한 법률 제32조가 “수도사업자는 주민지원사업 및 수질개선사업 등의 재원조성을 위하여 대통령령이 정하는 공공수역으로부터 취수된 원수를 직접 또는 정수하여 공급받는 최종수요자에게 물사용에 따른 부담금 부과·징수하여 기금에 납입하여야 한다”고 규정하고, 원고들은 위 규정에 따라 물이용 부담금을 납부하여야 하는데, 이 사건 처분으로 인하여 원고들의 물이용이 불가능하거나 제한될 수밖에 없는 상황에 처할 수밖에 없으므로, 위 법률에 의하여 원고적격이 인정되어야 한다는 취지로 주장하나, 위 법률에서 원고들의 환경상 이익을 그들의 개별적·구체적 이익으로 보호하려는 내용 및 취지를 가지는 규정을 두고 있지 아니한 이상 원고들의 주장과 같은 사정만으로 원고적격이 인정된다고 할 수 없으므로, 이 부분 원고들의 주장도 이유 없다.
⑹ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 원고적격
㈎ 관련법규인지 여부
공장설립법 제13조의2 제1항에 의하면, 공장설립승인을 한 경우 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항의 규정에 의한 개발행위허가를 받은 것으로 각 의제되고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 별표 1의 라 ⑵항에 의하면, 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해 등이 발생할 우려가 없을 때 개발행위허가를 할 수 있다고 규정하고 있으므로, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률은 이 사건 처분의 관련법규라고 할 것이다.
㈏ 원고 78, 79의 원고 적격
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조는 용도지역을 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보존지역으로 구분하고, 같은 법 제76조 제1항은 “ 제36조의 규정에 의하여 지정된 용도지역 안에서 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다”고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제71조 제1항 제19호는 계획관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물을 별표 20으로 규정하고 있고, 같은 법 제76조 및 같은 법 시행령 별표 20의 규정에 의하여 조례로 정하도록 한 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정한 '김해시 공장건축가능지역 지정에 관한 조례(2005. 6. 4. 시행) 제5조 제2항 제6호는 “시·도지사는 상수원보호구역이 고시되지 아니한 경우에는 취수장으로부터 수계상 상류방향으로 10㎞ 이내인 지역과 하류방향으로 1㎞ 이내인 지역을 공장건축가능지역으로 지정하여서는 아니 된다”고 규정하고 있다.
살피건대, 위 규정의 취지는 취수원의 오염 등으로 인한 생명·건강상의 위해를 받지 아니할 이익을 일반적 공익으로서 보호하려는 데 그치는 것이 아니라 취수원 오염물질에 의하여 보다 직접적이고 중대한 피해를 입으리라고 예상되는 지역 내의 주민들, 즉 취수장으로부터 수계상 상류방향으로 10㎞ 이내인 지역과 하류방향으로 1㎞ 이내인 지역을 공장건축가능지역으로 지정하는 경우 그 취수장에서 취수하는 원수를 식수로 공급받거나 받을 예정인 주민들의 환경상 이익을 직접적·구체적 이익으로서 보호하려는 데 있다고 할 것인데, 이 사건 신청지가 2007. 10.경 준공되어 그 무렵 급수를 개시할 예정인 양산취수장으로부터 수계상 상류방향 약 2.7㎞에 위치하고 있고, 원고 78, 79가 양산취수장에서 취수한 낙동강원수를 식수로 공급받을 예정임은 앞서 본 바와 같으므로, 원고 78, 79의 원고적격은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 동법 시행령 및 위 조례에 의하여 인정된다 할 것이다.
이에 대하여 피고는, 양산취수장은 이 사건 처분 당시 가동되지 않고 있었으므로 위 조례가 정한 취수장에 해당되지 않는다고 주장하나, ① 환경부장관이 양산취수장의 건설과 관련하여 1998. 2. 18. 인가한 양산물금택지개발지구 수도사업에 따른 급수개시 예정일이 2000. 12.경 이었던 점, ② 위 김해시 조례 제5조 제2항 6호가 보호하려는 구체적인 환경상 이익은 취수장으로부터 수계상 상류방향으로 10㎞ 이내인 지역과 하류방향으로 1㎞ 이내인 지역을 공장건축가능지역으로 지정하는 자체로 침해되는 주민들의 이익이 아니라, 그 지정 이후 실제로 공장을 건설함으로써 침해될 주민들의 이익이라고 할 것인데, 이 사건 처분으로 인하여 이루어질 이 사건 공장의 설립은 양산취수장이 준공되어 급수를 개시하는 시점 이후일 것으로 보이는 점, ③ 가동중인 취수장과 가동예정인 취수장을 달리 취급하여야 할 합리적 필요성이 없는 점을 종합해 보면, 위 조례가 정한 취수장에는 환경부장관이 인가한 수도사업에 따라 건설중인 양산취수장도 포함된다고 해석함이 상당하므로 피고의 주장은 이유 없다.
㈐ 물금취수장으로부터 식수를 공급받는 원고들의 원고적격
원고 78, 79를 제외한 나머지 원고들, 즉 물금취수장에서 취수한 낙동강원수를 식수로 공급받고 있는 원고들은, 이 사건 신청지는 물금취수장으로부터 수계상 하류방향으로 2.4㎞에 위치하고 있어 이 사건 신청지에 설립될 공장은 위 조례가 정한 공장입지금지지역 밖에 위치하나, ① 낙동강 하구언은 만조시 해수의 유입을 방지하기 위하여 4시간 정도 수문을 닫는데 이때 강물이 상류 쪽으로 역류하고, ② 이 사건 공장설립 후 배출부하량이 증가함에 따라 조류가 종전보다 번성·확산된다면 물의 흐름에 관계없이 물금취수장의 수질에 악영향을 미칠 수 있고, ③ 이 사건 공장설립 후 비점오염원이 증가함으로써 수질이 악화될 것이고, 따라서 자신들은 이 사건 처분으로 인하여 건강상·환경상의 이익을 침해를 받거나 침해받을 우려가 있으므로 원고적격이 인정되어야 한다는 취지로 주장하나, 위 원고들 주장과 같은 사정만으로는 위 원고들이 수인한도를 넘는 건강상·환경상의 이익을 침해받거나 침해받을 우려가 있다고 단정할 수 없고, 갑16, 56호증의 각 기재 및 제1심 증인 소외 4의 일부 증언만으로는 이를 인정하기에 부족하며, 달리 이를 인정할 아무런 증거가 없으므로, 위 원고들의 주장은 이유 없다.
3. 처분의 적법 여부
가. 원고 78, 79의 주장
위 원고들은 이 사건 처분에 아래와 같은 위법사유가 있다고 주장하면서 이 사건 처분의 취소를 구하고 있다.
⑴ 사전환경성검토협의절차 미비 주장
피고는 이 사건 공장설립승인신청에 관하여 환경정책기본법 제25조의3 및 같은 법 시행규칙 제7조 별표2에 의하여 낙동강유역환경청장에게 사전환경성검토협의를 요청한 후 사전환경성검토협의절차가 완료되기 전에 이 사건 처분을 하였으므로, 이사건 처분은 “협의의견을 통보받기 전에는 공장설립승인처분을 하여서는 아니 된다”고 규정한 같은 법 제27조 제1항을 위반한 것이다.
⑵ 제2종 지구단위계획 미수립 주장
이 사건 처분은 30,000㎡ 이상 개발행위를 수반하는 공장설립신청을 승인한 것이어서 제2종 지구단위계획을 수립·추진하여야 함에도 이를 이행하지 아니한 상태에서 이루어진 것이므로, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 및 동법 시행령 제55조 제3항을 위반한 것이다.
⑶ 환경영향평가를 피하기 위한 탈법행위라는 주장
공장설립법 제13조 제1호의 규정에 의한 공장의 설립으로서 조성면적이 150,000㎡ 이상인 사업은 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법 제4조 제3항, 같은 법 시행령 제2조 제3항에 의하여 환경영향평가대상인바, 피고보조참가인을 비롯한 별지 기재 신청업체들은 환경경향평가를 피하기 위하여 공장의 면적을 148,245㎡로 축소하여 공장설립승인신청을 하고 피고는 이를 승인하였는바, 이는 환경영향평가를 피하기 위한 탈법행위이다.
⑷ 상수원보호구역에 준하는 지역이므로 공장설립을 승인할 수 없다는 주장
이 사건 신청지는 낙동강수계 물 관리 및 주민지원 등에 관한 법률 제7조에 의하여 상수원보호구역으로 지정되어야 하는 지역임에도 불구하고, 지정권자인 경상남도지사가 그 지정을 하지 않고 있으므로, 이 사건 신청지는 상수원보호구역에 준하여 관리되어야 할 것이고, 따라서 이 사건 처분은 공장을 설립할 수 없는 지역에 공장설립을 승인한 것으로 위법하다.
⑸ 산업입지개발에 관한 지침 위반 주장
이 사건 처분은 산업입지 및 개발에 관한 법률 제40조에 따라 건설교통부장관이 2005. 5. 6. 건설교통부 제2005-104호로 고시한 산업입지개발지침 제22조 제8호 또는 환경부장관 및 건설교통부장관이 2005. 12. 26. 환경부 제2005-173호, 건설교통부 제2005-437호로 고시한 산업단지의 개발에 관한 통합지침 제36조를 위반한 것이다.
⑹ 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 공장의 설립을 승인하였다는 주장
피고는, 별지 기재 신청업체 중 소외 5( 소외 6 주식회사), 소외 7( 소외 8 주식회사)이 설립하고자 하는 공장은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 별표 20 제2호 카목 ⑷의 업종에 해당하는 것이어서 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 건축물임에도 불구하고 그 설립을 승인하였으므로, 이 사건 처분은 그 부분에 한하여 위법하다.
⑺ 김해시 공장건축 가능지역 지정에 관한 조례 위반 주장
이 사건 처분은 “시·도지사는 상수원보호구역이 고시되지 아니한 경우에는 취수장으로부터 수계상 상류방향으로 10㎞ 이내인 지역과 하류방향으로 1㎞ 이내인 지역을 공장건축가능지역으로 지정하여서는 아니 된다”고 규정한 김해시공장건축가능지역지정에 관한조례 제5조 제2항 제6호에 위반한 것으로서 위법하다.
나. 관계법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
⑴ 사전환경성검토협의절차 미비 주장에 대한 판단
① 피고가 2005. 11. 3. 이 사건 공장설립승인신청에 관하여 낙동강유역환경청장에게 사전환경성검토를 요청하였다가 낙동강유역환경청장이 이에 대하여 보완요청을 하자 재협의를 요청한 사실, ② 피고는, 낙동강유역환경청장이 2006. 1. 5. 위 재협의에 대하여도 바람직하지 않다고 회신하자 다시 재협의를 요청하였다가, 낙동강유역환경청장이 2006. 2. 7. 위 재협의에 대하여도 부동의 한다고 회신하자 2006. 4. 27. 협의내용을 반영하지 않겠다고 통보하고 이 사건 처분을 한 사실은 앞서 본 바와 같고, 환경정책기본법에서 관계 행정기관의 장에게 허가 등을 하기 전까지 환경부장관 또는 지방환경관서의 장에게 사전환경성검토에 대한 협의를 하라고 규정한 의미는 그의 자문을 구하라는 것이지 그 의견을 따라 처분을 하라는 의미는 아니라고 할 것이므로, 위와 같이 피고가 낙동강유역환경청장으로부터 부동의 회신을 받고 2006. 4. 27. 그 협의내용을 반영하지 않겠다고 통보함으로써 사전환경성검토협의절차는 종료되었다고 할 것이다. 따라서 이와 반대되는 전제에 선 위 원고들의 주장은 이유 없다.
⑵ 제2종 지구단위계획 미수립 주장에 대한 판단
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제55조 제1항은 “관리지역에서의 개발행위는 그 면적이 30,000㎡ 미만이어야 한다”고 규정하고, 같은 조 제4항은 면적의 산정에 관하여 “관리지역 안에서 연접하여 개발하는 경우 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정한다”고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항이 “지구단위계획으로서 정한 가구 및 획지의 범위 안에서 이루어지는 개발행위의 경우 면적제한을 받지 아니한다”는 취지로 규정하고 있으며, 이 사건 공장의 용지 면적이 개별적으로는 30,000㎡를 넘지 아니하나, 연접한 면적이 합계 148,245㎡에 이르는 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 원칙적으로 이 사건 신청지 일대에 관하여 위 시행령 제44조 소정의 제2종 지구단위계획이 수립되지 않고서는 개발행위를 허가할 수 없다고 할 것이다.
그런데, 위 시행령 제55조 제5항 제1호 나항은 “개발행위의 대상인 토지의 진입도로가 너비 8ｍ 이상이고 주간선도로 또는 고속국도를 제외한 도로법 제11조의 규정에 의한 도로(일반국도, 특별시도·광역시도, 지방도, 시도, 군도, 구도)에 직접 연결되는 경우 같은 조 제4항, 즉 관리지역 안에서 연접하여 개발하는 경우 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정한다는 규정을 적용하지 아니한다”는 취지로 규정하고 있고, 을21호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 별지 기재 신청업체들은 이 사건 처분 전인 2005. 12. 16. 피고로부터 이 사건 신청지에 관하여 폭 12 내지 20ｍ, 연장 1,213ｍ인 4개 노선의 사도설치허가를 받아 위 시행령 제55조 제5항 제1호 나항의 요건을 충족시킨 사실을 엿볼 수 있으므로, 이 부분 주장도 이유 없다.
⑶ 환경영향평가를 피하기 위한 탈법행위라는 주장에 대한 판단
별지 기재 신청업체들이 이 사건 신청지에 건축할 공장의 면적을 환경영향평가의 대상이 되는 면적 150,000㎡보다 조금 적은 148,245㎡로 신청하였다는 사정만으로 그들이 환경영향평가를 피하기 위한 의도로 공장의 면적을 축소하여 공장설립승인신청을 하였다고 단정할 수 없고, 달리 이를 인정할 아무런 증거가 없으므로, 이 부분 주장 또한 이유 없다.
⑷ 상수원보호구역에 준하는 지역이므로 공장설립을 승인할 수 없다는 주장에 대한 판단
이 사건 신청지가 상수원보호구역으로 지정되지 아니한 이상, 이를 상수원보호구역과 동일하게 관리하여야 한다고 할 수 없을 뿐 아니라, 낙동강수계 물 관리 및 주민지원 등에 관한 법률 제7조 단서가 “연평균 수질이 취수시설에서 취수하는 원수보다 나은 하천(취수시설이 있는 하천이나 호소에 직접 유입되는 지류를 말한다)의 집수구역에 대하여는 상수원보호구역으로 지정하지 아니할 수 있다”는 취지로 규정하고 있고, 갑32호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 소감천의 연평균 수질이 물금취수장에서 취수하는 낙동강원수보다 나은 사실은 인정할 수 있으므로, 이 사건 신청지를 상수원보호구역과 동일하게 관리하여야 한다는 주장은 이유 없다.
⑸ 산업입지개발에 관한 지침 위반 주장에 대한 판단
산업입지 및 개발에 관한 법률 제40조에 따라 건설부장관이 2005. 5. 6. 건설교통부 제2005-104호로 고시한 산업입지개발지침 제22조 제8호와 환경부장관 및 건설교통부장관이 2005. 12. 26. 환경부 제2005-173호, 건설교통부 제2005-437호로 고시한 산업단지의 개발에 관한 통합지침 제36조가 이 사건 공장설립신청에 적용되지 아니함은 앞서 본 바와 같으므로, 이 부분 위 원고들의 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
⑹ 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 공장의 설립을 승인하였다는 주장에 대한 판단
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2006. 8. 17. 대통령령 제19647호로 개정되기 전의 것) 제71조 제1항 제19호는 “계획관리지역에서 건축할 수 있는 건축물을 별표 20에 규정된 건축물”로 규정하고 있고, 별표 20 제2호 차목 ⑷는 “건축법 시행령 별표 1 제13호의 공장 중 특별시장·광역시장·시장·또는 군수가 15,000㎡ 이상의 면적으로 정하여 공장의 건축이 가능한 지역으로 고시한 지역 안에 입지하는 것으로서 가죽 및 모피를 물 또는 화학약품을 사용하여 저장하거나 가공하지 아니할 것”을 그 요건으로 규정하고 있고, 당시 시행되고 있던 건축법 시행령 별표 1 제13호는 공장을 “물품의 제조·가공(염색·도장·표백·재봉·건조·인쇄 등을 포함한다) 또는 수리에 계속적으로 이용되는 건축물로서 제2종 근린생활시설, 위험물저장 및 처리시설, 자동차관련시설, 분뇨 및 쓰레기처리시설 등으로 따로 분류되지 아니한 것”으로 규정하고 있는 사실은 원고들 주장과 같으나, 을24호증의 기재만으로는 소외 5와 소외 7이 설립승인을 신청한 공장이 가죽 및 모피를 물 또는 화학약품을 사용하여 저장하거나 가공하는 공장이라고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 아무런 증거가 없으므로, 이 부분 원고들의 주장도 이유 없다.
⑺ 김해시 공장건축가능지역 지정에 관한 조례 위반 주장에 대한 판단
이 사건 신청지가 원고 78, 79가 식수로 공급받을 낙동강원수를 취수할 예정인 양산취수장으로부터 수계상 상류 약 2.7㎞ 지점에 위치하고 있는 사실은 앞서 본 바와 같고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제76조 및 같은 법 시행령 별표20의 규정에 의하여 조례로 정하도록 한 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정한 '김해시공장건축가능지역지정에 관한조례 제5조 제2항 6호가 “시·도지사는 상수원보호구역이 고시되지 아니한 경우에는 취수장으로부터 수계상 상류방향으로 10㎞ 이내인 지역과 하류방향으로 1㎞ 이내인 지역을 공장건축가능지역으로 지정하여서는 아니 된다”고 규정하고 있는 바, 피고가 위 조례가 시행된 후인 2005. 7. 19. 신청된 이 사건 공장설립신청을 승인한 이 사건 처분은 위 조례를 위반한 것일 뿐만 아니라, 위 조례에 의하여 보호되는 원고 78, 79의 직접적·구체적인 환경상 이익을 침해하는 것으로서 위법하다 할 것이다.
4. 결론
그렇다면, 이 사건 청구 중 원고 78, 79의 청구는 이유 있어 인용하고, 위 원고들을 제외한 나머지 원고들은 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익을 가진다고 할 수 없어 그들의 청구는 모두 각하할 것인데, 제1심 판결 중 원고 78, 79에 대한 부분은 이와 결론을 달리하여 부당하고 나머지 원고들에 대한 부분은 정당하므로, 원고 78, 79 및 참가인의 항소를 받아들여 제1심 판결 중 원고 78, 79에 대한 부분을 취소하고 위 원고들의 청구를 인용하되, 원고 78, 79를 제외한 나머지 원고들의 항소는 이유 없으므로, 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[원고 목록 및 공장.설립 승인신청 업체 목록 생략]
판사 김신(재판장) 박춘기 성금석