【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
안산시장 (소송대리인 법무법인 해마루 담당변호사 윤중현외 1인)
【원심판결】
서울고법 2008. 3. 21. 선고 2007누17825 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 보충서면의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 안에서)를 본다.
1. 원심은 그 판시와 같이 ① 안산시 도시계획과장 소외 1의 발언이 이루어진 보상심의위원회는 그 업무가 도시관리계획의 심의와 직접 관련이 없고, 이 사건 도시관리계획의 입안 여부를 결정할 권한도 없는 점, ② 보상심의위원회에서 소외 1이 발언한 내용 및 그 경위에 비추어 볼 때 단지 토지보상과 관련된 회의에서 토지수용의 배경을 묻는 토지소유자들에게 수용 당시의 시점을 기준으로 수용의 배경과 범위, 수용과 관련된 계획을 설명한 것에 불과한 점, ③ 1999. 9. 20. 보상심의위원회 개최 이후 1년 4개월이 경과한 2002. 1. 14. 이 사건 토지에 대한 협의매수시까지 완충녹지의 해제나 환매 여부에 대한 별도의 언급이나 약정이 있지 아니하였고, 보상심의위원회 개최 당시를 제외하고는 협의매수를 전후하여 환매에 관한 피고 측 의사표시도 전혀 없었으므로, 위와 같은 보상심의위원회에서의 발언이 안산시가 원고로부터 이 사건 토지를 매수함에 있어 조건이나 특약으로 작용했다고 보기 어려운 점을 종합하여, 1999. 9. 20. 보상심의위원회에서의 안산시 도시계획과장 소외 1의 발언이나 도시계획국장 소외 2의 묵인 내지 부가 설명을 이 사건 토지에 관하여 공사완공 즉시 완충녹지를 해제하여 원고에게 환매해 주겠다는 피고의 공적인 견해표명으로 볼 수는 없으므로, 이를 믿은 원고의 신뢰가 법률상 이익이 되어 이에 반하는 행정행위를 하는 것이 신뢰보호의 원칙에 반해 위법하다고는 할 수 없다고 판단하였다. 나아가 원심은 그 판시와 같이 ① 이 사건 토지를 포함한 완충녹지 바로 앞에는 왕복 4차로의 도로가 개설되고 그 너머에 대규모의 농수산물 직판장이 들어설 예정으로 위 농수산물 직판장에 출입하기 위하여 위 도로를 왕래하는 차들로 인해 상당한 정도의 공해발생이 예상되며 사고의 위험도 있어 이를 회피하기 위한 완충녹지의 필요성을 쉽게 부인하기 어려운 점, ② 완충녹지는 공해나 사고의 위험을 살펴 개설하는 것으로 그 필요 여부 및 범위는 공단 전체의 녹지비율과 달리 구체적, 개별적으로 판단해야 하는 점, ③ 원고는 이 사건 토지의 협의 매도 당시 법령에 따라 정당하게 평가된 가액을 매매대금으로 수령한 것으로 이 사건 토지의 매도가 완충녹지의 해제와 원고에 대한 환매를 조건으로 이루어진 특별한 저가매도도 아니어서 원고가 위 매도로 인하여 입은 재산적 피해가 있다고 보기 어려운 점, ④ 형량의 대상이 되는 원고의 이익인 환매권은 확정적 권리가 아닌 점, ⑤ 원고가 이 사건 토지를 환매하여 사용하려는 용도는 원고, 소외 3, 4 소유의 식당을 위해 소유자인 안산시의 허락 없이 무단으로 용도변경하여 사용해 오던 기존의 주차장용도와 같은 것으로 보이고, 이러한 원고의 사적 이익이 사고 및 공해의 방지라는 공적이익에 비하여 크다고 할 수 없는 점 등을 종합하여, 원고가 이 사건 토지에 대한 완충녹지의 지정해제를 신청한 데 대하여 이를 거부하는 내용의 피고의 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다고 판단하였다.
2. 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 하고( 대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결, 대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조), 여기서 행정청의 공적 견해표명이 있었는지의 여부를 판단함에 있어서는, 반드시 행정조직상의 형식적인 권한분장에 구애될 것은 아니고, 담당자의 조직상의 지위와 임무, 당해 언동을 하게 된 구체적인 경위 및 그에 대한 상대방의 신뢰가능성에 비추어 실질에 의하여 판단하여야 한다( 대법원 1995. 6. 16. 선고 94누12159 판결, 대법원 1997. 9. 12. 선고 96누18380 판결 등 참조).
원심이 적법하게 확정한 사실과 기록에 의하면, 피고는 1999. 6. 19. 서울지방국토관리청 고시 제1999-122호로 안산시 대부북동 산 76-1 일원 공유수면 87,812㎡를 매립하는 등의 방법으로 합계 111,427㎡(이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다)를 사업부지로 조성한 다음 그 지상에 농수산물 직판장(25,623㎡), 숙박시설(15,988㎡), 상업시설(12,590㎡), 공공청사, 도로, 주차장 등을 설치하는 이 사건 사업의 사업시행자로 승인을 받은 사실, 원고는 이 사건 사업부지의 가장자리에 위치한 분할 전 안산시 단원구 대부북동 1857-7 답 9,683㎡의 소유자인 사실, 피고는 이 사건 사업을 시행함에 있어 먼저 위 1857-7 토지 중 2,940㎡만을 사업부지에 편입시키기로 하였다가, 공유수면매립 및 성토 등을 통하여 조성될 이 사건 사업부지와 그 외곽에 개설될 왕복 4차선 도로를 사이에 두고 마주하게 되는 원고 소유의 위 1857-7 토지 등과 사이에 높이 차이로 인하여 법면이 발생될 것이 예상되자, 위 법면이 위치할 것으로 보이는 위 1857-7 토지 중 1,820㎡(나중에 위 대부북동 1857-32 답 4,760㎡로 분할된 토지의 일부가 되었고, 이 사건 토지에 해당한다) 등을 추가로 완충녹지 용도로 이 사건 사업부지에 편입시키기로 한 사실, 안산시에서는 이 사건 사업부지에 편입될 예정인 토지의 소유자들에 대한 보상과 관련하여 피고가 위원장이 되고 도시계획국장 등 이 사건 사업 추진부서의 담당공무원, 원고 등 토지소유자 6명, 감정평가업자 등으로 구성되는 보상심의위원회를 구성한 사실, 안산시에서는 1999. 9. 20. 피고가 다른 행사관계로 참석하지 못하고 원고 등 나머지 위원들 대부분이 참석한 가운데 보상심의위원회를 개최하였고, 위 위원회에서 원고 등 토지소유자인 위원들은 완충녹지 용도로 편입되는 토지에 대하여 추가편입이 필요한지 여부, 이 사건 사업이 완료된 후 완충녹지에서 해제하는 것이 확정적인지 여부 등에 대하여 질의를 한 사실, 이에 대하여 안산시 도시계획과장 소외 1(현 건설국장)은 완충녹지 용도로 편입되는 토지에 대한 매수가 반드시 필요한 것은 아니지만, 사업부지를 성토하게 되면 법면이 발생하게 되고 사유지에 흙을 적치할 수 없기 때문에 매수하는 것이고, 현재 계획으로는 추가로 매수할 토지에 법면이 조성되지만 이 사건 사업의 준공과 동시에 완충녹지를 해제함과 아울러 당초의 토지소유자들에게 환매함으로써 해당 토지의 이용을 원하는 토지소유자들에게 절대 피해가 없도록 하겠다는 취지의 답변을 하였고, 이와 같은 내용은 미리 준비, 배포된 안산시 도시계획국 도시계획과 작성의 보상심의위원회 자료 및 회의록에 기재되어 있는 사실, 한편 원고는 다시 이 사건 토지를 매각할 당시의 가격과 사업준공 후 환매할 때의 가격이 불일치함으로 인하여 발생하는 차액을 어떻게 처리할 것인지에 관하여 질의를 하였고, 이에 대하여 도시계획과장 소외 1은 취득 당시의 가격을 기준으로 그 이후의 금리인상 등을 고려하여 환매기준일의 가격을 재평가해야 하지만, 별 차이는 없을 것이라는 취지의 답변을 하였고, 불참한 피고를 대신하여 임시위원장을 맡고 있던 도시계획국장 소외 2는 참고로 완충녹지 용도로 사업부지에 편입되는 토지들은 그 용도가 녹지이기 때문에 재평가를 하더라도 별다른 차액이 발생하지 않을 것이라는 취지의 답변을 한 사실, 그 후 원고가 피고에게 이 사건 토지를 포함하여 이 사건 사업부지에 편입되는 위 대부북동 1857-32 답 4,760㎡를 협의 매도하여, 1999. 11. 13. 안산시 앞으로 소유권이전등기가 경료되었고, 1999. 11. 17. 보상금으로 6억 1,880만 원을 수령한 사실, 원고는 2004. 1. 15. 이 사건 사업부지에 편입되지 않은 위 대부북동 1857-7 답 4,777㎡(2002. 5. 13. 당초 이 사건 사업부지에 편입되지 않은 위 1857-7 답 4,923㎡에서 1857-45 답 146㎡가 분할되었다)를 위 대부북동 1857-59 답 870㎡, 1857-60 답 731㎡, 1857-61 답 528㎡, 1857-62 답 1,962㎡로 분할한 다음 2004. 1. 20. 소외 3, 5에게 위 대부북동 1857-7 답 686㎡ 및 위 1857-60 토지를 증여한 사실, 2004. 3. 10. 위 분할된 토지 중 위 1857-60 및 위 1857-61 토지는 그 지목이 대지로, 위 1857-59 토지는 그 지목이 도로로 변경된 사실, 원고는 이 사건 토지가 완충녹지에서 해제됨과 아울러 원고에게 환매될 것으로 믿은 나머지 2004. 3.경 위 1857-61 토지상에 연면적 296.3㎡의 경량철골구조로 된 단층건물(제2종 근린생활시설, 일반음식점)을 신축하고, 소외 3은 위 1857-7 토지상에 연면적 296.3㎡의 단층건물(제2종 근린생활시설, 일반음식점)을 신축한 다음, 2004. 3. 20.경 각 소유권보존등기를 경료하였고, 위 1857-60 토지상에는 2004. 3.경 소외 4 소유의 단층건물(제2종 근린생활시설, 일반음식점)이 신축된 사실, 원고는 2003. 12.경 위와 같이 분할된 토지상에 건물을 건축하는 과정에서 건물 부지의 전면에 위치한 위 1857-59 지상에 도로를 개설하였고, 법면으로 조성된 이 사건 토지를 평탄화시킨 다음 주차장으로 사용하고 있는 사실, 한편 피고는 2006. 6. 13. 서울지방국토관리청장에게 이 사건 사업에 대한 준공인가를 신청하였고, 위 보상심의위원회 개최 이후로 위 준공인가 신청 이전까지 이 사건 사업의 내용이나 그에 따른 시설물의 배치 등에는 별다른 변동이 없는 사실, 원고 소유의 위 건물이 위치한 위 1857-61 토지는 그 전면에 개설된 위 사도, 이 사건 토지 및 왕복 4차선 도로를 사이에 두고 이 사건 사업부지에 들어설 농수산물 직판장과 마주하게 되는 사실을 인정할 수 있다.
우선 위 인정 사실에 기초한 다음의 사정, 즉 ① 비록 도시관리계획의 입안권자인 피고가 직접 이 사건 사업이 준공되면 이 사건 토지에 대한 완충녹지의 지정을 해제하여 주겠다는 취지의 약속(이하 ‘이 사건 약속’이라 한다)을 한 것은 아니지만, 이 사건 약속이 피고를 위원장으로 하여 구성되는 보상심의위원회에서 이 사건 사업을 담당하는 실무부서의 최고 책임자인 안산시 도시계획국장 또는 도시계획과장에 의하여 이루어졌고, 보상심의위원회 자료가 사전에 준비, 배포된 것에 비추어 볼 때 위 도시계획국장 또는 도시계획과장이 피고의 의사와는 전혀 무관하게 아무런 사전검토 없이 단지 개인적인 견해에 따라 이 사건 약속을 하게 된 것이라고 보기는 어려우므로, 이 사건 약속은 실질적으로 피고가 한 것으로 봄이 상당한 점, ② 이 사건 약속은 완충녹지 용도로 편입되는 토지가 반드시 필요한 것이 아니어서 이 사건 사업의 준공과 동시에 완충녹지를 해제함과 아울러 당초의 토지소유자들에게 환매함으로써 해당 토지의 이용을 원하는 토지소유자에게 절대 피해가 없도록 하겠다는 것으로서 명확히 이 사건 토지에 대한 완충녹지 지정의 해제를 그 내용으로 하고 있고, 적어도 위 완충녹지의 지정을 해제하는 내용의 도시관리계획의 입안은 피고의 권한에 속하는 점, ③ 보상심의위원회의 개최를 전후하여 원고를 비롯한 토지소유자들이 이 사건 사업이 완료되면 이 사건 토지에 대한 완충녹지의 지정을 해제하여 그 환매를 요구한 것으로 보일 뿐만 아니라, 1999. 9. 20. 보상심의위원회에서 이 사건 약속이 있은 후, 1999. 11. 13. 이 사건 토지에 관하여 안산시 앞으로 소유권이전등기가 경료되었고, 같은 달 17. 원고가 이 사건 토지에 대한 보상금을 수령한 점 등을 종합하여 보면, 원고는 이 사건 약속을 신뢰한 나머지 이 사건 사업이 완료되면 이 사건 토지에 대한 완충녹지 지정이 해제되어 이 사건 토지를 환매할 수 있을 것이라 믿고 이 사건 토지를 협의매매하기에 이르렀다고 봄이 상당하고, 달리 원고가 이 사건 약속을 신뢰한 데 대하여 어떠한 귀책사유가 있다고 볼 자료는 기록상 찾아볼 수 없으므로, 특별한 사정이 없는 한 원고가 갖게 된 이와 같은 고도의 신뢰는 보호되어야 할 것이다.
나아가, 이 사건 토지를 포함한 완충녹지 바로 앞에 왕복 4차로의 도로가 개설되고 그 너머에 있는 이 사건 사업구역 내에 대규모의 농수산물 직판장이 들어설 예정이므로 위 농수산물 직판장에 출입하기 위하여 위 도로를 왕래하는 차들로 인해 상당한 정도의 공해발생이 예상되며 사고의 위험도 있어 이를 회피하기 위한 완충녹지가 필요하다고 볼 여지도 있음은 부인하기 어려우나, 위 인정 사실에 나타난 바와 같이 안산시 도시계획과장 및 도시계획국장이 한 발언에 의하면 이 사건 토지를 비롯하여 이 사건 사업부지에 추가로 편입되는 토지는 반드시 필요한 것이 아니라 이 사건 사업부지를 성토하는 과정에서 높이 차이로 인하여 법면이 발생하게 되고 사유지에 흙을 적치할 수 없기 때문에 매수하게 되었다는 것이어서, 이 사건 사업부지에 추가로 편입되는 토지가 반드시 필요한 것이 아니라고 하였던 점, 피고는 원고가 이 사건 토지를 성토한 이후로 이 사건 사업의 준공신청에 이르기까지 이 사건 토지에 완충녹지를 설치하기 위하여 어떠한 준비를 하였음을 인정할 아무런 자료를 기록상 찾아볼 수 없을 뿐만 아니라, 당초의 계획과는 달리 이 사건 토지에 완충녹지를 조성하지도 않은 상태에서 이 사건 사업의 준공신청을 한 점 등에 비추어 볼 때 이 사건 토지에 완충녹지를 설치하는 것이 반드시 필요한 것이라고 단정하기도 어렵다. 또한, 이 사건 약속 이후로 이 사건 처분 당시까지 사이에 이 사건 토지 및 그 주변의 이 사건 사업부지의 이용에 관한 사실적·법률적 상태가 현저하게 변경되었다고 볼 자료도 없을 뿐만 아니라, 위 인정 사실에 나타난 바와 같이 원고는 이 사건 약속을 신뢰하여 이 사건 사업부지에 편입되지 않은 원고 소유의 안산시 대부북동 1857-7 토지를 분할하여 그 분할된 토지에 대한 소유권을 이전하고, 분할된 토지상에 각 건물을 신축하거나 도로를 개설하였으며, 이 사건 토지에 대한 평탄작업을 하는 등으로 상당한 자금과 노력을 투자하였음에도 이 사건 약속에 반하는 이 사건 처분으로 말미암아 원고가 입게 될 불이익이 클 것이라는 점은 쉽게 예상할 수 있으므로, 이 사건 토지가 완충녹지의 용도로서 유지되어야 할 공익은 원고가 이 사건 처분에 의하여 입게 되는 불이익보다 현저하게 크다고 보기도 어렵다고 할 것이어서, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분으로 볼 여지도 많다.
그렇다면 이 사건 처분은 행정상 신뢰보호의 원칙에 위반되거나 그 재량권을 일탈·남용하여 위법한 처분이라고 할 수 있음에도, 원심이 그 판시와 같은 이유만으로 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙을 위반하거나 재량권을 일탈·남용한 경우에 해당한다고 할 수 없다고 판단한 것은 신뢰보호의 원칙이나 재량권의 일탈·남용에 관하여 그 법리를 오해하거나 채증법칙을 위반하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다.
이 점을 지적하는 취지의 상고이유 주장은 이유 있다.
3. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 차한성(재판장) 고현철 김지형(주심) 전수안