【원고】
원순규(소송대리인법무법인의림종합법률사무소담당변호사송인만외1인)
【피고】
제천시장
【변론종결】
2004. 3. 26.
【주문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2003. 2. 18. 원고에 대하여 한 건축허가신청반려처분을 취소한다.
【이유】
1. 처분의 경위
가. 원고는 2002. 12. 24. 피고에게 제천시 봉양읍 785-1, 785-2, 794-3, 793-3 등 4필지(이하 '이 사건 토지'라 한다) 지상에 연면적 420㎡의 주유소 및 제1, 2종 근린생활시설(이하 '이 사건 주유소'라 한다)의 건축허가를 신청하였다.
나. 피고는 원고에게 이 사건 토지는 교차로 주변으로 구 도로와다른도로등과의연결에관한규칙(2003. 10. 8. 건설교통부령 제375호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 도로연결규칙'이라 한다) 제6조 제3호의 연결허가 금지구간에 해당하므로 도로관리청인 충주지방도로관리사무소와 협의를 하여 이 사건 주유소의 진출입로 설치를 위한 도로점용허가서류를 보완하여 제출할 것을 통보하고, 원고의 신청에 의하여 2차례에 걸쳐 민원처리기간을 2003. 1. 15.까지로 연장하다가, 2003. 2. 18. 원고에게 위 기간 내에 위 서류가 보완되지 아니하였음을 이유로 민원사무처리에관한법률시행령 제16조 제1항에 의하여 건축허가신청서반려처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.
[인정근거] 갑 1, 3호증, 을 1, 3, 4, 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 당사자의 주장
(1) 원고는 ① 이 사건 주유소의 진출입로를 이 사건 토지 앞 충주-제천간 4차선 일반국도 5호선(이하 '이 사건 도로'라 한다)에 연결하여 설치하려면 이 사건 도로연결규칙 제6조 및 제8조 제1호 [별표 5]에 의하여 최소한 감속차선 60m, 가속차선 120m의 도로가 확보되어야 하는데, 감속차선의 경우에는 이 사건 주유소의 진입로이므로 이 사건 도로의 교통에 전혀 지장을 주지 않아 문제가 되지 아니하고, 가속차선의 경우에는 이 사건 도로와 연결되어 있는 마을진입로로 주유소의 출로를 연결하면 교차로를 만나지 아니하여 이 사건 도로연결규칙의 적용대상이 아니어서 이 사건 도로연결규칙에 위반되지 아니하므로, 이 사건 도로연결규칙 제6조 위반을 이유로 한 이 사건 처분은 위법하며, ② 가사 이 사건 주유소의 진출입로를 설치하는 것이 이 사건 도로연결규칙에 위반된다 하더라도, 원고는 이 사건 도로의 확장공사로 인하여 이 사건 토지 위에 있던 기존 주유소 건물이 도로보다 2m 아래에 위치하게 됨으로써 어쩔 수 없이 기존 주유소 건물을 철거하게 된 것이므로, 원고가 귀책사유 없이 기존 주유소건물을 철거한 후 종전과 같은 장소에서 종전과 같은 사업을 하기 위하여 한 이 사건 주유소 건축허가신청을 불허한 피고의 이 사건 처분은 재량을 일탈·남용한 것으로 위법하다고 주장한다.
(2) 이에 대하여 피고는, 이 사건 토지가 이 사건 도로연결규칙 제6조 제3호의 연결허가 금지구간에 해당하여 이 사건 주유소에는 이 사건 도로와 사이에 연결도로를 설치할 수 없는바, 이 사건 주유소는 진출입로가 없게 되어 건축의 본래 목적을 달성할 수 없으므로 이 사건 처분은 적법하다고 주장한다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 인정 사실
(1) 원고는 1999. 1. 29. 이 사건 토지 및 이 사건 토지 위에 축조되어 있던 기존 주유소건물을 낙찰받아, 이전부터 기존 주유소 건물을 임차하여 석유판매업(주유소)을 해 오던 심재근에게 위 건물을 임대하여 석유판매업을 계속하게 하였는데, 2000. 10.경 이 사건 도로의 확장으로 기존 주유소 건물이 도로보다 상당히 아래쪽에 위치하게 되고, 2000. 11. 22. 심재근이 시설노후를 이유로 폐업신고를 하게 되자, 기존 주유소 건물을 철거하고 이 사건 토지를 이 사건 도로 높이로 성토한 후, 새로운 주유소 건물을 신축하기 위하여 2001. 3. 16. 피고에게 건축법 제8조에 의한 건축허가를 신청하는 일방, 이 사건 도로로부터 이 사건 주유소로 진출입을 하기 위한 연결도로를 설치하기 위하여 이 사건 토지에 인접한 제천시 봉양읍 장평리 793-5 외 2필지에 대하여 도로법 제40조 및 같은법시행령 제24조 제1항의 규정에 의한 도로점용(연결)허가를 신청하였다.
(2) 한편 피고는 충주국도유지건설사무소장으로부터 이 사건 토지가 이 사건 도로연결규칙 제6조에서 정하고 있는 연결허가 금지구간에 해당하여 이 사건 주유소의 진출입로 설치를 위한 도로점용을 허가할 수 없다는 의견을 들은 후, 2001. 3. 30. 원고에게 이 사건 주유소의 건축신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 제한사유에는 해당하지 않으나, 위와 같이 도로점용이 불허되어 이 사건 주유소의 진출입로 설치가 어렵다는 이유로 이 사건 주유소에 대한 건축불허가 통보를 하였다.
(3) 그 후 원고가 2002. 12. 24. 이 사건 주유소의 진출입로 중 가속차선을 이 사건 도로와 연결되어 있는 마을진입로 방향으로 설치하는 내용의 변경된 도면을 첨부하여 피고에게 다시 건축허가신청을 하자, 피고는 원고에게 이 사건 토지가 이 사건 도로연결규칙 제6조에서 정하고 있는 연결허가 금지구간에 해당하여 이 사건 주유소의 진출입로 설치를 위한 도로점용허가를 할 수 없으니 이 사건 도로의 관할청인 충주국도유지건설사무소장과 협의하여 도로점용허가신청서류를 보완하도록 지시하였고, 이에 원고는 위 서류의 보완을 위하여 2003. 1. 20.과 2003. 1. 30. 2차례에 걸쳐 피고에게 보완기간연장신청을 하여 보완기간을 연장받았는데, 원고가 두 번째 보완기간인 2003. 2. 15.까지도 위 서류를 보완하지 아니하자, 피고는 2003. 2. 18. 원고에게 건축허가신청서를 반려하는 이 사건 처분을 하였다.
(4) 이 사건 토지의 주변상황은 다음과 같다.
(가) 이 사건 토지는 이 사건 도로(충주-제천간 4차선 일반국도 5호선)로부터 안동, 춘천 방면 중앙고속도로 진입램프가 이어지는 지점으로부터 60m 이내의 지점에 위치하고 있다.
(나) 위 진입램프와 이 사건 토지 사이에는 '고모동길'이라는 마을진입로가 이 사건 도로와 연결되어 있고, 위 마을진입로를 따라 한참을 우회하여 진행하면 제천방향의 이 사건 도로와 연결되나, 위 마을진입로는 노폭이 3 ~ 4km의 마을진입로 또는 농로로서 중앙선이 설치되어 있지 아니하다.
(다) 이 사건 토지 앞 이 사건 도로에 인접한 토지 위에는 버스정류장이 설치되어 있고 그 앞에는 횡단보도가 설치되어 있으며 그 위로 비보호 좌회전과 시속 80km의 교통표지 및 삼색신호기가 설치되어 있다.
(라) 이 사건 도로는 교통량이 다소 많은 편이고, 충주에서 제천 방면으로 시야가 탁 트인 직선도로가 이어져 차량들이 비교적 빠른 속도로 주행할 수 있도록 되어 있다.
(마) 이 사건 토지는 자연녹지지역으로서 도시계획구역 내에 위치하고 있고, 시가지가 조성되지 않았고 도로정비 등 도시관리계획에 관한 구체적인 사업시행이 예정되어 있지 않다.
[인정근거] 갑 4호증, 갑 5호증의 1, 2, 갑 6호증의 1, 2, 갑 7, 8호증, 을 1, 3, 4, 을 10호증의 1, 을 13, 14호증의 각 기재, 갑 9호증의 1 내지 4, 을 10호증의 2 내지 7의 각 영상, 변론 전체의 취지
라. 판 단
(1) 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 특별한 사정이 없는 이를 허가하여야 하고 위 관계 법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다 할 것이나, 특별한 사정 즉 중대한 공익상의 필요가 있는 경우에는 그 허가를 거부할 수 있는바( 대법원 2002. 10. 25. 선고 2001두1291 판결, 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결 등 참조), 원고의 이 사건 주유소 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에도 배치되지 아니함은 앞서 인정한 바와 같으므로, 피고가 이 사건 주유소의 진출입로를 설치할 수 없음을 이유로 이 사건 주유소의 건축허가를 불허한 것이 위 건축허가신청을 거부하여야 할 중대한 공익상의 필요에 의한 것인지 여부에 관하여 살펴보기로 한다.
(2) 이 사건 주유소의 건축허가에서 이 사건 주유소의 진출입로 설치를 고려할 수 있는지 여부
이 사건 주유소가 건축되더라도 이 사건 도로로부터 이 사건 주유소로 차량이 진출입을 할 수 있는 연결도로가 확보되지 않는다면 이 사건 주유소는 본래의 목적을 달성할 수 없는 무용한 건축물이 될 것이고, 공익상 이러한 건축물의 건축이 허용되어서는 안 된다. 그러므로 이 사건 주유소의 진출입로 설치 가능 여부는 피고가 이 사건 주유소의 건축허가를 함에 있어 고려하여야 할 중대한 공익상의 사유가 된다.
(3) 이 사건 주유소의 진출입로 설치 가능 여부
(가) 이 사건 주유소의 진출입로 설치에 관한 적용법규
① 이 사건 주유소의 진출입로를 설치하기 위하여는 도로법 제54조의6 제2항, 구 도로법시행령(2003. 6. 30. 대통령령 제18044호로 개정되기 전의 것) 제29조의4 제1항 제1호에 의하여 이 사건 도로의 관리청으로부터 연결허가를 받아야 하고, 도로관리청은 구 도로와다른도로등과의연결에관한규칙(이 사건 도로연결규칙)이 정하는 허가절차와 허가기준에 따라 연결허가 여부를 판단하여야 한다.
② 그런데 이 사건 도로연결규칙 제6조 제3호는 [별표 4]의 교차로 주변의 연결로 등의 설치제한거리 이내의 구간에서의 연결허가를 금지하고 있고, [별표 4]는 4차로 이상의 도로의 설치제한거리는 연결로 등 접속시설이 교차로 영향권{변속차로(자동차를 가속시키거나 감속시키기 위하여 설치하는 가속차로, 감속차로 및 테이퍼를 말한다)가 설치된 구역 등}으로부터 60m라고 규정하고 있다.
(나) 이 사건 도로연결규칙 위반 여부
① 이 사건 도로에 이 사건 주유소의 진출입로를 설치하려면 이 사건 토지가 이 사건 도로연결규칙 제6조의 연결허가 금지구간에 해당하지 않아야 하는바, 위 규칙 제6조 제3호 [별표 4]에 의하면, 4차로인 이 사건 도로에 있어서 연결로 등 접속시설이 교차로 영향권으로부터 60m 이내에 위치하는 경우 연결허가가 금지된다. 그런데 이 사건 도로에는 안동, 춘천 방면 중앙고속도로의 진입램프가 설치되어 있고, 이 사건 토지는 위 진입램프로부터 60m 이내인 지점에 위치하고 있어 이 사건 도로연결규칙 제6조의 연결허가 금지구간에 해당하므로 이 사건 주유소의 진출입로 설치는 이 사건 도로연결규칙 제6조 제3호에 위반된다.
② 또한, 위 진입램프와 이 사건 토지 사이의 간격이 60m를 초과한다고 하더라도, 이 사건 주유소의 진출입로는 이 사건 도로연결규칙상의 변속차로에 해당하여 위 규칙 제8조 제1호, [별표 5]에 의하여 4차로인 이 사건 도로에 연결되는 진출입로의 최소길이가 테이퍼(주행하는 자동차의 차로변경을 원활하게 유도하기 위하여 차로가 분리되는 구간이나 차로가 접속되는 구간에 설치하는 삼각형 모양의 차도 부분)를 포함하여 감속차선은 60m(= 변속차로 부분 45m + 테이퍼 부분 15m), 가속차선은 120m(= 변속차로 부분 90m + 테이퍼 부분 30m)가 되어야 하는바, 이 사건 주유소의 진출입로는 가속차선 120m를 확보할 수 없어 이 사건 도로연결규칙 제8조 제1호에 위반된다.
③ 한편, 원고는 위 마을진입로로 가속차선을 연결하는 경우 이 사건 도로연결규칙 제8조 제1호에 위반되지 아니한다고 주장하나, 앞서 인정한 사실에 의하면 마을진입로로 가속차선을 연결하면 이 사건 주유소에서 급유를 한 차량이 노폭이 좁은 마을진입로 또는 농로를 통하여 한참을 우회하여야만 하므로 위 마을진입로를 이용할 가능성이 희박하고 오히려 이 사건 주유소에서 곧바로 이 사건 도로로 진입하기 위하여 무리하게 운전할 가능성이 매우 높으며, 이로 인하여 이 사건 도로를 빠르게 진행하는 차량들과 충격하여 교통사고가 발생할 위험이 매우 커서, 원고의 위 도로점용허가신청은 교통의 발전과 공공복리의 향상을 도모하는 도로법의 취지와 도로법 제54조의6에 의한 연결로 등의 허가기준 등을 구체적으로 규정한 이 사건 도로연결규칙의 취지에 반한다.
④ 그리고 이 사건 도로연결규칙 제5조는 "관리청은 도시지역 안에서 도로에 다른 도로 등을 연결시키고자 하는 경우로서 도로가 도시관리계획에 따라 정비되어 있거나 다른 도로 등의 연결허가신청일로부터 3년 이내에 도시관리계획에 의하여 도로정비에 관한 구체적인 사업시행이 예정되어 있는 경우에는 당해 도시관리계획에 적합하게 허가하여야 한다."라고 규정하고 이 사건 토지가 도시계획구역 내에 위치하나, 이 사건 토지에 대하여는 도로정비 등 도시관리계획에 관한 구체적인 사업시행이 예정되어 있지 아니하므로 위 규정의 적용대상이 될 수 없다.
⑤ 따라서 이 사건 토지가 이 사건 도로연결규칙 제6조가 정하는 연결허가금지구간에 해당하지 아니함을 전제로 하는 원고의 주장은 이유 없다.
(다) 재량의 일탈·남용 여부
원고가 이 사건 도로의 확장공사로 인하여 이 사건 토지 위에 있던 기존 주유소 건물이 도로보다 상당히 아래쪽에 위치하게 되자 기존 주유소 건물을 철거하게 된 것은 사실이나, 허가명의자인 심재근이 시설노후를 이유로 폐업신고를 한 점, 원고는 이 사건 도로의 확장공사가 완료되어 고속도로 진입램프가 이 사건 토지 가까이 위치하게 되는 등으로 이 사건 토지 주변이 상황이 변하였음을 알고 있는 상태에서 기존 주유소건물을 철거한 점, 기존 주유소 건물을 철거한 이후 종전과 같은 장소에서 종전과 같은 사업을 하기 위하여 다시 이 사건 주유소 건축허가신청을 한 경우라고 하더라도 피고로서는 이 사건 토지 주변의 변화된 상황에 의하여 이 사건 주유소 건축허가 여부를 판단하여야 하는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 주유소 건축허가신청을 불허한 피고의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이라고 단정할 수 없다.
(4) 소결론
원고가 계획하는 이 사건 주유소의 진출입로는 관계 법령상 이 사건 도로와의 연결허가를 받기 어렵고, 이 사건 주유소의 진출입로 확보를 위한 다른 적절한 방안도 제시되지 않고 있으므로, 이와 같은 사정을 들어 공익상 건축허가를 불허한 피고의 이 사건 처분은 적법하다.
3. 결 론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 노만경(재판장) 황중연 박상길