【원 고】
마웅 마웅 소외 8인 (소송대리인 변호사 황필규)
【피 고】
법무부장관
【변론종결】
2005.12.16.
【주 문】
1. 피고가 2005. 3. 11. 원고 1 내지 6, 8, 9에 대하여 한 난민인정불허처분을 취소한다.
2. 원고 7의 청구를 기각한다.
3. 소송비용 중 원고 1 내지 6, 8, 9와 피고 사이에 생긴 부분은 피고가 부담하고, 원고 7과 피고 사이에 생긴 부분은 원고 7이 부담한다.
【청구취지】
피고가 2005. 3. 11. 원고들에 대하여 한 난민인정불허처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고들은 미얀마국민으로서 미얀마국 여권을 소지하고 출국하여 별지 목록 기재 각 ‘입국일자’에 대한민국에 입국하여 노동자로 생활하다가 2000. 5. 16. 피고에게 난민인정신청을 하였다.
나. 이에 피고는 원고들이 ‘난민의 지위에 관한 협약(1951. 7. 28.)’ (이하 ‘난민협약’이라 한다) 제1조에서 난민의 요건으로 규정한 ‘박해를 받을 충분한 근거가 있는 공포’를 가진 것으로 인정할 수 없다는 이유로, 2005. 3. 11. 원고들의 난민인정을 불허하는 결정(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재
2. 이 사건 각 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
원고들은 버마민족민주동맹자유지역(National League for Democracy Liberated Area, 이하 ‘NLD-LA’라 한다) 한국지부의 결성과정에 관여했거나 결성 이후인 1999년에 가입한 회원들로서, 미얀마 대사관 앞에서 반정부시위를 하거나 미얀마 군부독재를 비판하고 민주화의 정당성을 홍보하는 캠페인 등 미얀마 민주화를 위한 활동을 하였다. 따라서 원고들은 이와 같은 활동으로 인하여 원고들의 신원이 미얀마 대사관에 노출되어 미얀마 정부로부터 박해를 받게 될 우려가 있게 되었고, 만일 원고들의 난민인정신청이 받아들여지지 아니하여 강제송환될 경우 미얀마 정부로부터 가혹한 처벌이나 생명의 위협 등 정치적 박해를 받을 구체적인 개연성이 존재한다. 또한, 원고 5 내지 9는 미얀마 민주화를 위한 실천 및 활동방법에 대한 이견이 존재하여 NLD-LA 한국지부를 탈퇴하였으나 그 이후에도 NLD-LA 한국지부가 주최하는 각종 시위에 참여하고, 미얀마 어린이 교육을 지원하는 활동, 잡지발행, 각종 강연 및 기고 등의 활동을 하고 있다. 따라서 피고가 원고들에 대하여 난민의 지위를 인정하지 아니한 이 사건 각 처분을 한 것은 위법하다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 인정 사실
(1) 미얀마국의 일반 상황
(가) 미얀마는 전체 인구의 약 70%를 차지하는 버마족과 약 135개의 소수민족으로 구성되어 있는데, 1948. 1. 영국으로부터 독립한 이래 다수민족인 버마족을 중심으로 소수민족을 연방정부에 통합하려는 중앙정부와 이에 맞서 자치권 및 독립을 요구하는 소수민족 간의 정치적·군사적 대립이 계속되어 왔다.
(나) 네 윈(Ne Win) 장군은 1962년 민간정부의 소수민족 통합의 실패를 빌미로 군사쿠데타를 일으켜 정권을 장악하였고, 이에 1988. 3.부터 네 윈 중심의 군부 권위주의체제에 반대하는 미얀마 민중의 전국적인 대규모시위가 발생하여 1988. 8. 8.에 절정을 이루었다(이하 ‘8888항쟁’이라 한다). 그러나 미얀마 군부 내의 신진세력은 1988. 9. 반정부시위를 무력으로 진압하고 재집권하였고, 국가법질서회복위원회(SLORC)를 설치한 뒤 총선을 실시하여 그 결과에 따라 정권을 이양하겠다고 공약하였다.
(다) 8888항쟁으로 인하여 구체제의 통치이데올로기로서 기능해 왔던 ‘버마식 사회주의’가 공식적으로 폐기되고 정치적 다원주의로 향하는 다당제 총선이라는 성과를 이루었고, 아웅산 수지(Aung San Suu Kyi) 등 민주화 활동가들을 구성원으로 한 미얀마민족민주동맹(National League for Democracy, 이하 ‘NLD’라 한다)은 1988. 9. 27.경 결성되어 1990. 5. 총선에서 80% 이상의 의석을 차지하였다. 그런데 미얀마 군사정부는 사회 혼란에 따른 국론 분열을 이유로 총선결과를 부정하고 민정이양을 거부하면서, 민주화운동을 탄압하기 위해 조직적으로 인권을 침해하고 당선된 NLD 지도자들의 자격을 박탈하며 그들을 체포·감금하였다.
(라) 그 후 미얀마 군사정부는 민주화문제와 연계될 가능성이 있는 집회, 결사, 표현의 자유 등을 제한하여 오다가 2000. 10. 이래 아웅산 수지와 비밀 정치대화를 재개하고 NLD 지도자 등을 일부 석방하며 NLD의 당내 집회를 허용하는 등 일시적으로 정치상황을 일부 개선하였다가, 다시 NLD의 당사무소를 폐쇄하고 당원의 자유로운 활동을 억압하였다. 또한, 아웅산 수지를 포함한 주요 NLD 당원들이 2003. 5. 30. 전국을 돌며 순회유세를 벌이던 중 디페인(Depeyin) 지역에서 일단의 친정부세력으로부터 습격을 받아 70여 명이 살해되고 200여 명이 부상당하는 사건이 발생하였으나, 미얀마 군사정부는 지금까지 정확한 희생자 수가 얼마인지, 책임자가 누구인지를 밝히지 않는 등 진상 조사를 행하지 아니하고 있다.
(마) 미얀마 군사정부는 1997. 11. SLORC를 해산하고 국가평화발전위원회(State Peace and Development Council, 이하 ‘SPDC’라 한다) 체제로 개편하였고, 국민의회 의장 겸 SPDC의 제1서기인 탄 슈외(Than Shwe)는 2004. 12. 5. 신(新)헌법 제정을 위한 국민의회를 소집해 미얀마식 ‘규율 잡힌 민주주의(disciplined democracy)’를 건설하겠다고 공언하고 있다. 그러나 미얀마 군사정부는 아웅산 수지를 1989년부터 1995년까지 6년간 가택에 연금하였다가, 인권과 민주화를 부르짖는 국제적 압력과 국민경제의 회생이라는 대내외 압력에 1995년 아웅산 수지의 연금조치를 해제하였다. 그 후 아웅산 수지의 평화적인 민주화 투쟁에 고무된 미얀마 사회가 반정부 움직임을 보이자 2000. 9.부터 2002. 6.까지 가택연금을 하였고, 2003. 5. 다시 가택연금을 하였으며, 2005. 11. 27. 가택연금의 1년 연장결정을 발표하여 현재에 이르고 있다.
(바) 한편, 국제앰네스티는 2005년에 발표한 보고서에서 2004. 12. 당시 미얀마 내에 1,300명 이상의 정치범이 수감되어 있고, 표현과 집회, 결사의 자유에 대한 권리를 평화적으로 행사했다는 이유로 감금된 정치범에 대한 깊은 우려를 표시하였다. 또한, 아세안(동남아국가연합)은 2005. 12. 12.경 회원국인 미얀마에 대해 민주주의 개혁 촉진과 구금자 석방을 강력히 촉구하였다.
(2) 원고들 개인의 박해가능성
(가) 1990년 총선에서 선출된 국회의원과 NLD 활동가 중 일부는 1991. 2. 14. 해외로 도피 및 망명하여 태국에 NLD-LA 본부를 설치하였고, 일본, 호주, 미국, 대한민국 등에 지부를 두어 활동하고 있다. NLD-LA 한국지부는 미얀마의 군사정부를 타도하고 진정한 민주주의 정치체제를 탄생시키는 것을 목적으로 하여 1998. 1. 2. 설립(창립회원 약 20명)되었고, 1999. 5. 4. NLD-LA 본부의 승인을 받았다. 미얀마인들의 다른 단체인 미얀마공동체는 1996년 대한민국 내 미얀마인의 친목을 도모하고 권익을 옹호하기 위하여 결성된 단체로 현재 300여 명의 회원이 가입되어 있다.
(나) NLD-LA 한국지부는 월 1회 정기 월례회의를 개최하고, 매주 일요일에 활동방침을 정하는 회의를 개최하며, 월 60,000원의 회비 및 수감중인 정치범가족 돕기 회비로 월 10,000원을 갹출하고, 독립기념일, 8888항쟁일 등 중요한 날에 미얀마 대사관 앞 등에서 ‘군사정권타도’, ‘국내에 표현의 자유를 획득’ ‘정치범 전원 석방’ 등의 구호를 외치며 시위를 하거나, 전단지 배포 등의 활동을 하며, 언론매체나 시민단체, 대학생 등을 초청하여 미얀마 민주화와 인권탄압중지를 위한 지원을 요청하는 등의 활동을 하였다. 한편, 미얀마 대사관원이 이와 같은 시위 상황을 비디오로 촬영하기도 하였다.
(다) 원고들은 별지 목록 기재 각 ‘입국일자’에 산업연수 또는 관광목적으로 대한민국에 입국하였고, 노동자로 생활하면서 별지 목록 각 ‘가입일자’에 NLD-LA 한국지부의 회원으로 가입하였다. 미얀마공동체 회원으로도 활동하던 원고 5, 6은 2003. 1. 31. NLD-LA 한국지부와 미얀마 민주화를 위한 활동방법에 대한 견해를 달리한다는 이유로 NLD-LA 한국지부에서 탈퇴하여 미얀마공동체에서 미얀마 노동자의 산재처리, 체불임금해결 등의 활동을 하고 있다. 원고 8은 2004. 3. 28. 몸이 안 좋고 일자리도 없어 활동에 참여하기 어렵다는 이유로 탈퇴하였고, 원고 9는 2003. 9. 31. 이주노동자 시위 참가 등의 활동을 이유로 탈퇴하였으며, 원고 7은 1999. 12.경 술을 마시고 싸운 사건으로 2000. 5. 14. 제명되었다가 2002. 6. 9. 재가입하였고, 다시 2003. 8. 31. 제명되었다.
(라) 원고들은 NLD-LA 한국지부의 회원으로 가입한 이래 2000. 5. 16. 이 사건 난민인정신청을 할 당시까지 3 내지 5회 정도 위 (나)항 기재와 같은 반정부시위에 참가하였다. 그리고 원고 1 내지 6, 8, 9는 이 사건 난민인정신청 이후에도 이 사건 각 처분 당시까지 시위 등에 연 8 내지 10회 참가하고 NLD-LA 한국지부의 월례회의에 계속 참석하여 왔고, 원고 7은 이 사건 난민인정신청 직후에 시위에 몇 회 참석하였을 뿐 NLD-LA 한국지부의 월례회의 등에는 참석하지 아니하였다.
(마) 원고들을 포함한 21명의 NLD-LA 한국지부 회원들은 2000. 5. 16. 피고에게 난민인정신청을 하였고, 그 중 3명은 2003. 1. 29.에, 4명은 2005. 3. 31.에 난민지위가 인정되었으며, 5명은 난민인정신청을 철회(3명은 일본으로 밀항, 1명은 알코올중독자로서 미얀마로 출국)하였고, 원고들은 2005. 3. 11. 피고로부터 난민인정을 불허하는 이 사건 각 처분을 받았다.
위 난민인정신청 철회자 중 2001. 10. 7. 일본으로 밀항한 마웅 마웅(Maung Maung)은 일본국에 난민인정신청을 하였다가 2002. 2. 20. 일본국으로부터 난민불인정처분을 받았고, 위 처분의 취소소송을 제기하여 오사카고등재판소로부터 2005. 6. 15. 위 처분을 취소하는 판결을 선고받았다.
[인정 근거] 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제5 내지 12, 14, 15호증, 갑 제16, 17, 18, 26호증의 각 1, 2, 갑 제31 내지 44호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
[부족 증거] 갑 제13호증, 을 제1호증의 각 기재
라. 판 단
(1) 난민협약의 난민 요건과 출입국관리법상 난민인정행위의 성격
(가) 난민협약과 ‘난민의 지위에 관한 의정서(1967. 1. 31.)’는 그 적용대상이 되는 난민을 ‘① 인종, 종교, 민족, 특정 사회집단의 구성원 신분 또는 정치적 의견을 이유로 박해를 받을 충분한 근거가 있는 공포로 인하여, ② 자신의 국적국 밖에 있는 자로서, ③ 국적국의 보호를 받을 수 없거나 또는 그러한 공포로 인하여 국적국의 보호를 받는 것을 원하지 아니하는 자’라고 규정하고 있는바, 이러한 난민의 요건은 우리나라 출입국관리법 제2조 제2의2호에서 그대로 규정되어 있다.
한편, 난민협약상 난민의 요건은 선언적인 규정이지 창설적인 규정은 아니므로 위 요건을 충족하면 당연히 난민협약에서 정한 난민에 해당한다 할 것이나{국제연합 난민고등판무관사무소 국제보호국이 발행한 난민지위인정에 관한 실무 지침서인 ‘난민지위 인정기준 및 절차 편람’(이하 ‘편람’이라 한다) 제28항 참조}, 난민협약은 체약국으로 하여금 협약에서 정한 난민에 대하여 항상 이를 받아들여 비호(庇護, Asylum)를 부여하도록 의무지우고 있지는 아니하며(난민협약 제12조 제1호 참조), 난민에게 비호를 부여할 것인지, 부여한다면 그 법률상 지위를 어떻게 정할 것인지 여부는 일반적으로 각 체약국의 주권적 결정사항으로 이해되고 있다.
(나) 한편, 출입국관리법 제76조의2 제1항은 외국인으로부터 난민의 인정에 관한 신청이 있는 때에 그 외국인이 난민임을 인정할 수 있다고만 규정하고 그에 따라 인정되는 난민에게 어떠한 국내법적 지위가 부여되는지에 관하여 아무런 규정도 두고 있지 않으나, 이는 위 난민인정행위에 의하여 해당 외국인에게 일정한 범위 내에서 적법한 국내체재자격을 부여하는 비호의 취지가 당연히 포함되어 있는 것으로 해석함이 상당하다 할 것이고, 따라서 위 규정에 의한 피고의 난민인정행위를 단순히 신청자가 난민협약 등에서 정한 난민의 요건을 갖추었는지 확인하는 의미에 그치는 것으로 볼 수는 없으며(이 부분에서는 피고의 재량이 인정될 여지가 없다.), 오히려 난민의 요건을 갖춘 외국인에게 일정한 권리를 부여하는 설권행위(設權行爲)로서 이에 관하여 피고에게 일정한 재량이 부여된 것으로 보아야 할 것이다.
(다) 따라서 피고는 외국인에 의한 난민인정신청이 있을 경우 먼저 난민협약 등에서 정한 난민으로서 요건을 갖추었는지 여부를 확정한 후, 그 요건을 갖춘 것으로 인정되는 경우에는 이를 기초로 그를 출입국관리법 제76조의2 제1항의 난민으로 인정하여 적법한 국내체재자격 부여 등 일정한 비호를 부여할 것인지, 아니면 난민으로 인정됨에도 불구하고 제3국으로 강제 퇴거시키거나 보호상태를 계속할 것인지 여부에 관한 적정한 재량을 행사하여야 하고(난민을 그 생명 또는 자유가 위협받을 우려가 있는 국적국 등의 국경으로 추방하거나 송환하는 것은 난민협약 제33조 제1호에 의하여 금지되어 있다.), 만일 위 재량권의 행사에 앞서 난민협약 등에서 정한 난민의 요건을 갖추었는지 여부에 관한 사실인정을 그르쳐 필요한 재량권 행사를 전혀 하지 않은 경우라면 그 처분은 위 사유만으로 위법하여 취소를 면하지 못한다 할 것이다.
(2) 협약상 난민 요건의 충족 여부
(가) 박해를 받을 충분한 근거가 있는 공포
① 난민협약은 인종, 종교, 민족, 특정 사회집단의 구성원 신분 또는 정치적 의견을 이유로 박해를 받을 우려가 있다는 충분한 근거 있는 공포를 요건으로 하는데, 이때의 박해가 무엇을 말하는지에 관하여는 확립된 견해는 없지만 일응 생명 또는 신체의 자유와 같은 중대한 인권에 대한 침해행위가 이에 해당한다고 말할 수 있고(편람 제51항 참조), 그 밖에도 일반적으로 문명사회에서 허용될 수 없을 것으로 생각되는 부당한 차별, 고통, 불이익의 강요 등이 이에 해당한다고 할 수 있을 것이고, 이러한 박해의 입증책임은 난민임을 주장하는 당사자측에 있다고 할 것이다.
② 또한, 난민으로 인정되기 위해서는 신청인이 위와 같은 박해에 대한 공포를 느끼는 것만으로는 부족하고 그 공포에 대한 충분한 근거를 요구한다. 이는 신청인의 주관적인 심리상태가 객관적 상황에 의하여 뒷받침되어야 함을 의미하는데(편람 제38항 참조), 합리적인 통상인이 신청인에게 주어진 것과 같은 총체적 경험과 상황 속에 놓일 경우 박해에 대한 공포를 느낄 것으로 판단된다면 그 공포는 충분한 근거를 갖춘 것으로 봄이 상당하다.
그리고 여기서 말하는 신청인에게 주어진 총체적 경험과 상황을 판단함에는 신청인의 국적국 내에 존재하는 일반적인 인권상황을 고려하여야 함은 물론이지만, 나아가 그와 같은 신청인의 국적국에 관한 일반적인 상황이 어떠한 구체적 사정 속에서 신청인에 대한 박해 가능성으로 연결될 수 있는지에 관하여도 검토되어야 할 것이며, 이 점에 관한 사실관계는 일차적으로 신청인 자신에 의하여 제공되어야 한다(편람 제195항 참조).
③ 신청을 제출한 자가 입증책임을 지는 것이 일반적인 법원칙이다. 그러나 난민은 그 성격상 박해의 내용이나 가능성, 원인에 관한 충분한 객관적 증거자료를 갖추지 못하는 것이 오히려 일반적이라 할 것이므로, 그 입증의 정도에 있어서 난민에게 객관적 증거자료에 의하여 주장사실 전체를 입증하도록 요구할 수는 없고 단지 그 진술의 전체적인 신빙성만 수긍할 수 있으면 된다 할 것이지만, 이를 위해서는 적어도 원고들의 주장사실 자체로서 일관성과 설득력을 갖추어야 하고 일반적으로 알려져 있는 사실과 상반되어서 안 된다(편람 제204항 참조).
④ 한편, 난민이 되기 위하여 국적국 밖에 있어야 하는 요건은, 반드시 신청인이 국적국을 불법적으로 떠났어야 하고, 또는 충분한 근거가 있는 공포 때문에 그 국가를 떠났어야 함을 의미하는 것은 아니며(편람 제94항 참조), 이미 인정된 난민과 결합하거나 또는 거주국에서 정치적 의견을 표명하는 것과 같은 자신의 행동의 결과로서 거주국에 체제중에 난민이 될 수도 있다(편람 제96항 참조).
(나) 미얀마 정부로부터의 박해 가능성
① 먼저 원고들의 미얀마국 내에서의 정치적인 활동에 기한 난민해당성 여부에 대하여 보면, 원고들이 스스로 인정하는 바와 같이 미얀마에서 8888항쟁 당시 학생 등의 신분으로 참가하였을 뿐 지도적 역할을 맡은 것이 아니고 원고들 주장만으로는 반정부활동조직에 속하였다고 보기 어려우므로, 원고들이 미얀마국 내에서의 정치적 활동만을 이유로 박해받을 객관적인 우려가 있다고 보기는 어렵다.
② 다음으로 원고 1 내지 6, 8, 9의 대한민국 내에서의 정치적인 활동에 기한 난민해당성 여부에 대하여 본다.
비록 위 원고들이 미얀마 군사정부의 박해를 피해 대한민국에 입국한 것이 아니라 산업연수 등의 목적으로 대한민국에 입국하였고, 위 원고들이 2000. 5. 16. 이 사건 난민인정신청을 할 당시에는 NLD-LA 한국지부에서 지도적인 지위에 있지 아니하였을 뿐만 아니라 반정부시위에 참가한 회수도 3 내지 5회에 불과하였던 사정이 인정된다.
그러나 피고가 위 원고들의 이 사건 난민인정신청일로부터 이 사건 각 처분일까지 약 5년간 난민인정 여부에 대한 결정을 보류하는 동안 위 원고들이 NLD-LA 한국지부의 회원으로서 미얀마 군사정부의 민주세력에 대한 정치적 탄압을 국제사회에 알림으로써 미얀마인들의 인권을 위한 적극적인 활동을 계속하여 온 점, 위 원고들이 미얀마 대사관 앞에서 군사정권타도 등의 슬로건을 외치며 반정부시위를 할 당시 미얀마 대사관원이 위 원고들의 활동을 비디오로 촬영하기도 한 점, 위 원고들과 정치적 활동을 함께 하였던 NLD-LA 한국지부의 회원 약 21명 중 8명(일본국에서 인정된 1명 포함)이 모두 난민지위를 인정받은 점, 미얀마 군사정부가 2002년 당시에는 일시적으로 아웅산 수지를 가택연금에서 해제하고 유화적인 조치를 취하기도 하였으나 2003년 이래로 NLD의 정치활동을 탄압하고 그 지도자뿐만 아니라 일반 당원의 경우에도 정치범으로 감금을 하여 오고 있는 점 등에 비추어 보면, 위 원고들은 NLD-LA 한국지부의 회원으로서 대한민국에서의 적극적으로 반정부활동을 계속해 온 것에 의해 미얀마 정부로부터 위와 같은 활동이 파악되어 있을 가능성이 높다. 따라서 위 원고들은 이미 인정된 난민과 결합하거나 거주국에서 정치적 의견을 표명하는 자신의 행동 결과로서 대한민국 현지에서 체제중 난민이 되었다고 할 것이다(편람 제96항 참조).
결국, 원고 1 내지 6, 8, 9는 난민협약에서 말하는 ‘박해를 받을 충분한 근거가 있는 공포’를 갖고 있다고 볼 수 있어 출입국관리법 제2조 제2의2호에서 정한 난민에 해당하므로, 이 사건 각 처분 중 위 원고들에 대한 처분은 위법하다.
③ 마지막으로 원고 7의 대한민국 내에서의 활동으로 인한 난민해당성 여부에 관하여 보건대, 위에서 인정한 바와 원고 7이 1999. 7. 15. NLD-LA 한국지부의 회원으로 가입하였으나 1999. 12.경의 폭행사건으로 인하여 2000. 5. 4. NLD-LA 한국지부로부터 1차 제명되었고, 2002. 6. 9. 재가입하였으나 2003. 8. 31. 2차 제명을 받은 점, 원고 7이 NLD-LA 한국지부의 회원으로 활동한 기간이 짧을 뿐만 아니라 그 기간 중에도 다른 회원과 달리 적극적인 활동을 하지 아니한 점, 원고 7이 대한민국에 입국한 동기와 현재 반정부활동을 하지 아니하고 자신의 장래를 위한 설계에 치중하고 있는 점 등에 비추어 보면, 원고 7의 위와 같은 대한민국 내에서의 소극적인 활동만으로 미얀마 정부가 난민인정신청 사실에 특별히 주목하여 차별적인 가혹한 처벌을 가하리라고 보기는 어렵다.
따라서 원고 7은 난민협약에서 말하는 ‘박해를 받을 충분한 근거가 있는 공포’를 갖고 있다고 볼 수 없어 출입국관리법 제2조 제2의2호에서 정한 난민에 해당하지 아니하므로, 이 사건 각 처분 중 원고 7에 대한 처분은 적법하다.
3. 결 론
그렇다면 원고 1 내지 6, 8, 9의 청구는 모두 이유 있어 이를 인용하고, 원고 7의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 안철상(재판장) 김태호 이종채