【원고】
경기도지사 (소송대리인 변호사 김태경 외 1인)
【피고】
경기도의회 (소송대리인 변호사 이유영)
【변론종결】
1996. 9. 24.
【주문】
피고가 1995. 6. 2.에 한 경기도의회사무처설치조례중개정조례에 대한 재의결은 효력이 없다. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【이유】
1. 이 사건 재의결의 경위
성립에 다툼이 없는 갑 제1호증의 1 내지 5, 갑 제3호증의 1 내지 3, 갑 제4, 5호증의 각 1, 2의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 피고가 1995. 4. 27. 경기도의회사무처설치조례중개정조례안(이하 이 사건 조례안이라 한다)을 의결하여 같은 해 5. 1. 원고에게 이송하였고, 원고는 같은 달 22. 위 조례안이 ① 총 정원을 초과하여 의회사무처의 정원을 증원하는 것은 지방자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정에 위배되고, ② 재정 부담을 수반하는 조례를 개정하면서 지방자치단체장의 의견을 듣지 않았으므로 지방자치법에 위배되며, ③ 의회사무처 직원의 임명권자인 자치단체장과 사전협의 없이 사무처의 정원을 증원하는 것은 지방자치법의 기본정신에 위배된다며 재의결을 요구하였는바, 피고는 같은 해 6. 2. 원의결과 같은 내용으로 재의결하여 같은 달 3. 원고에게 이송하고, 이어 같은 달 15. 도의회의장이 이를 공포한 사실, 이 사건 조례안 제9조는 의회사무처 사무직원의 정원을 112명에서 117명으로 5명을 증원하는 내용으로 되어 있는 사실을 인정할 수 있다.
2. 이 사건 조례안의 법령위반 여부
가. 원고의 주장
원고는 경기도의 현 정원은 5,017명으로 총 정원 2,134명을 초과하고 있으므로, 내무부장관의 승인을 얻지 아니하고 의회사무처의 직원을 증원한 위 개정 조례안은 지방자치법(1995. 8. 4. 법률 제4959호로 개정되기 전의 것, 이하 같고, 법이라고 한다) 제103조 제1항, 지방자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정(1995. 5. 16. 대통령령 제14647호로 개정되기 전의 것, 이하 같고, 시행령이라고 한다) 제13조 제2항, 제14조 제1항, 제2항 등에 위배된다고 주장한다.
나. 관계 법령의 규정
법 제103조 제1항은 지방자치단체에는 당해 지방자치단체의 경비로써 부담하는 지방공무원을 두되, 그 정원은 대통령령이 정한 기준에 따라 당해 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있고, 이에 따른 시행령 제13조는, 정원은 정원의 관리기관별로 직급을 정하여 책정하고( 제1항), 제1항의 규정에 의한 정원의 관리기관은 다음 각 호와 같다( 제2항)고 규정하면서 그 제1호에 시, 도의 경우 : 본청, 의회사무처, 직속기관, 출장소, 사업소라고 규정하고 있으며, 시행령 제14조는, 지방자치단체는 정원관리의 적정화와 운영의 합리화를 도모하기 위하여 내무부령이 정하는 바에 의하여 산정한 정원(이하 총 정원이라 한다)의 범위 안에서 정원관리기관별로 책정한다( 제1항). 지방자치단체의 장은 행정수요의 급격한 증가 등 부득이한 사유로 인하여 제1항의 규정에 의한 총 정원을 초과하여 정원을 책정하고자 할 경우에는 미리 내무부장관의 승인을 얻어야 한다( 제2항)고 규정하고 있고, 이에 따른 내무부령인 지방자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정시행규칙(이하 시행규칙이라고 한다) 제3조 제1항은, 정원규정 제14조 제1항의 규정에 의한 지방자치단체의 총 정원은 [별표 1]의 산식에 의한다고 규정하고 있으며, 그 [별표 1]은 지방공무원의 정원산식을 규정하고 있다. 한편 법 제83조 제1항은 지방의회에 두는 사무직원의 정수는 조례로 정한다고 규정하고 있다.
다. 당원의 판단
법 제103조는 법문의 체계상 지방자치단체의 집행기관, 그 중에서도 보조기관의 항목에 규정되어 있으나, 그 제목을 '지방자치단체의 공무원'이라고 하고 있고, 그 내용도 지방자치단체에 두는 공무원에 관한 규정이며 그 제3항에서 지방공무원의 임용과 시험, 자격, 보수, 복무, 신분보장, 징계, 교육훈련 등에 관하여는 따로 법률로 정한다고 규정하고 있는 점, 법 제103조 제1항에 근거한 시행령 제13조에서도 의회사무처를 그 대통령령이 정한 기준에 의한 정원의 관리기관의 하나로 규정하고 있는 점, 중앙정부가 대통령령을 통하여 지방공무원의 정원을 관리함으로써 그 규모의 적정화와 운영의 합리화를 도모하려는 취지에 있어서 지방의회와 집행기관 사이에 차등을 둘 하등의 합리적인 이유가 없다는 점 등에 비추어 보면, 법 제103조의 규정은 그 규정체계에도 불구하고 지방공무원에 관한 일반적인 규정으로서, 지방공무원으로 보하도록 규정한 지방의회의 사무직원( 법 제82조 제3항)에 대하여도 법 제103조의 규정은 그대로 적용된다 고 할 것이다.
또한 법 제83조 제1항, 제103조 제1항, 시행령 제13조 제2항, 제14조 제1항, 제2항, 제15조 제1항, 제3항, 제16조 내지 제19조, 제21조 제1항, 제2항의 각 규정 내용을 종합하여 보면 법 제103조 소정의 정원은 시행령 제14조 제1항, 시행규칙 제3조의 규정에 의하여 산정된 지방자치단체에 두는 지방공무원의 총 정원을 의미하는 것임에 반하여 그 총 정원의 범위 내에서 의회사무처를 제외한 기관에 두는 종류별 정원의 총수는 시행령 제21조 제1항의 규정에 의하여 제정된 당해 지방자치단체의 조례로, 의회사무처에 두는 종류별, 직급별 사무직원의 정수는 법 제83조 제1항의 규정에 의하여 제정된 조례로 각 정하여지는 것으로 보아야 할 것이다 .
따라서 지방자치단체에 두는 지방공무원의 총 정원을 늘리는 것을 내용으로 하는 조례는 법 제103조 제1항, 시행령 제14조 제2항의 규정에 의하여 미리 내무부장관의 승인을 받아야 하는 것이므로 , 법 제83조 제1항의 규정에 의하여 제정된 조례는 그 내용이 법 제103조의 규정에 의한 총 정원의 범위 내에서 의회사무처에 두는 종류별, 직급별 사무직원의 정수를 정하는 것일 경우에 한하여 유효한 것으로 보아야 할 것이다.
그런데 앞에 든 증거들과 성립에 다툼이 없는 을 제1호증의 1 내지 4, 을 제3호증과 변론의 전취지를 종합해 보면 이 사건 조례안의 내용은 법 제103조, 시행령 제14조 제1항, 시행규칙 제3조의 규정에 의하여 산정된 총 정원의 범위 내에서 의회사무처의 직원정수만을 증원하는 것이 아니라, 지방자치단체에 두는 지방공무원의 총 정원을 결과적으로 늘리는 것을 내용으로 하는 것으로 보아야 할 것인바, 그렇다면 피고가 이 사건 조례안을 의결함에 있어서는 법 제103조 제1항, 시행령 제14조 제2항의 규정에 따라 미리 내무부장관의 승인을 받아야 할 것인데, 이와 같은 절차를 거치지 아니한 채 이 사건 개정 조례안을 재의결한 것은 법 제103조, 시행령 제14조 제2항의 규정에 위반된다고 할 것이다. 따라서 이 점에 관한 원고의 주장은 이유가 있다.
3. 그렇다면 피고가 한 이 사건 개정 조례안에 대한 재의결은 원고의 나머지 주장에 대한 판단을 할 것 없이 앞에 든 법령에 위반되어 그 효력이 없다고 할 것이므로, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 소송비용은 패소자의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 김석수(재판장) 정귀호 이돈희(주심) 이임수