【원고, 항소인 겸 피항소인】
【피고, 피항소인 겸 항소인】
교육인적자원부장관 (소송대리인 법무법인 우리법률 담당변호사 김종인)
【제1심판결】
서울행정법원 2006. 9. 6. 선고 2005구합20825 판결
【변론종결】
2007. 3. 30.
【주 문】
1. 제1심 판결을 다음과 같이 변경한다.
2. 피고가 원고들에 대하여 한
가. 2005. 5. 21.자 별지 1 기재 정보에 관한 공개거부처분 중 학생 개인을 특정할 수 있는 ① 학생고유번호, ② 학생의 번호, ③ 이름을 제외한 원자료에 대한 부분 및
나. 2005. 5. 25.자 별지 2 기재 정보에 관한 공개거부처분을
각 취소한다.
3. 원고들의 나머지 청구를 기각한다.
4. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 원고들에 대하여 한 2005. 5. 21.(2005. 12. 20.자 청구취지 및 청구원인변경서의 ‘2005. 5. 25.’은 오기임이 명백하다)자 별지 1 기재 정보에 관한 공개거부처분과 2005. 5. 25.(위 청구취지 및 청구원인변경서의 ‘2005. 5. 21.’은 오기임이 명백하다)자 별지 2 기재 정보에 관한 공개거부처분을 모두 취소한다.
2. 항소취지
가. 원고들 : 제1심 판결 중 원고들 패소부분을 취소한다. 피고가 2005. 5. 21. 원고들에 대하여 한 별지 1 기재 정보에 관한 공개거부처분을 취소한다.
나. 피고 : 제1심 판결 중 피고 패소부분을 취소하고, 그 취소부분에 해당하는 원고들의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고 1은 ○○대학교 경제학과 교수이고, 원고 2는 □□대학교 사범대학 역사교육과 조교수이며, 원고 3은 소외 1 주식회사 대표이사인바, 원고들은 2005. 5. 12. 우리나라의 교육실태를 연구하기 위한 목적으로 별지기재 각 정보에 관한 공개를 피고에게 청구하였다.
나. 피고는 2005. 5. 21. 별지 1 기재 정보에 대하여, 2005. 5. 25. 별지 2 기재 정보에 대하여 각 공개를 거부(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)하였는데, 그 비공개사유는 다음과 같다.
(1) 별지 1 기재 정보
① 국가수준 학업성취도평가는 개인, 학교, 시·도교육청별 자료를 산출하지 않는다는 것을 전제로(학업성취도평가계획 : 방침, 교육인적자원부장관 결재) 표집평가(약 1%)를 시행하고 있음
② 이는 개인간, 학교간, 시·도교육청간 비교나 서열정보 등이 공개될 경우 전국의 서열화로 인한 과열경쟁, 사교육조장, 교육과정 정상운영저해 등 교육적 부작용을 우려해서임
③ 이와 같은 시행당시의 방침(약속)을 무시하고 표집에 참여한 학교의 성적을 공개(제공)할 경우, 향후 학교 및 시·도교육청의 협조를 받아 시행하는 국가수준 학업성취도 평가업무 수행에도 차질을 줄 것으로 판단함
④ 원고들이 청구한 연구자용 분석자료에는 이러한 개인, 학교, 시·도교육청 정보가 포함되어 공개하기 어려움
(2) 별지 2 기재 정보
① 원고들이 요구한 대학수학능력시험 자료는 피고가 보유하지 않고 있음
② 대학수학능력시험은 대학입학전형을 위한 자료로 개인별 자료만 산출하고, 학교, 시·도교육청별 자료를 산출하지 않음
③ 이는 개인간, 학교간, 시·도교육청간 비교나 서열정보 등이 공개될 경우 전국의 서열화로 인한 과열경쟁, 사교육조장, 교육과정 정상운영저해 등 교육적 부작용을 우려해서임
④ 원고들이 청구한 자료에는 이러한 개인, 학교, 시·도교육청 정보가 포함되어 공개하기 어려움
[인정근거] 갑 제4호증의 1, 2, 을 제3호증의 각 기재
2. 이 사건 각 처분의 적법 여부
가. 관계법령
별지 기재와 같다.
나. 이 사건 각 처분에 특유한 처분사유의 적법 여부
(1) 별지 1 기재 정보에 대한 공개대상의 특정 여부
(가) 피고는 원고들이 공개를 요구하는 별지 1 기재 정보가 원자료인지 연구자용 분석자료인지 명확하지 않고, 연구자용 분석자료라면 공개대상이 되는 정보가 아니라고 주장한다.
(나) 살피건대, 을 제3호증의 기재에 의하면, 원고들이 별지 1 기재 정보 공개청구시 공개대상에 ‘2002년도와 2003년도 국가수준 학업성취도 평가 자료(연구자용 분석자료)’라고 기재한 사실은 인정되나, 행정기관이 보유하고 있는 정보의 내용 및 형식을 정확하게 알지 못하는 원고들이 위와 같은 정보공개청구를 하였다면, 그 정보를 보유하고 있는 피고로서는 원고들의 청구취지와 피고가 보유한 정보를 비교하여 원고들에 대하여 정보공개청구의 대상을 특정하라고 보정을 명하거나 가장 청구취지에 부합한다고 판단되는 정보를 공개할 의무가 있다고 보일 뿐만 아니라, 나아가 원고들은 이 사건 소송계속 중 피고가 제출한 별지 1 기재 정보의 양식(을 제6호증의 1, 2)을 확인한 후 공개의 대상을 ‘학생 개인을 특정할 수 있는 ⓛ 학생고유번호, ② 학생의 번호, ③ 이름의 3가지 정보를 제외한 원자료’로 구체화 하였으므로(2006. 3. 29.자 준비서면), 원고들의 별지 1 기재 정보에 대한 공개청구는 위와 같은 범위의 정보로 특정되었다고 할 것이므로, 공개대상이 특정되지 않았다는 피고의 위 주장은 이유 없다.
(2) 별지 2 기재 정보에 대한 처분사유 ①, ②
(가) 정보공개제도는 공공기관이 보유·관리하는 정보를 그 상태대로 공개하는 제도라는 점 등에 비추어 보면, 공공기관이 해당 정보를 보유하고 있지 아니하거나, 정보공개청구를 거부하는 처분이 있은 후 대상 정보가 폐기되는 등으로 공공기관이 그 정보를 보유·관리하지 않게 된 경우에는 특별한 사정이 없는 한 정보공개를 구할 수 없다고 할 것이나( 대법원 2003. 4. 25. 선고 2000두7087 판결 참조), 정보공개를 청구하는 자로서는 공공기관이 구체적으로 어떠한 정보를 보유하고 있는지에 대한 정보를 가지고 있지 아니하고 이를 확인하거나 조사할 수도 없으므로 당해 정보를 공공기관이 관리하고 있다는 점과 관련하여 이를 직접증거에 의하여 입증할 필요는 없고, 공공기관이 그러한 정보를 보유·관리하고 있다고 볼 상당한 개연성이 있다는 점을 입증하면, 정보공개 거부처분의 적법성을 입증하여야 하는 공공기관이 당해 정보를 보유·관리하지 아니하고 있다는 사실을 입증하여야 할 것이다.
또한, 공공기관이 문서 등 유체물의 형태로 정보를 보유하는 경우와는 달리 이 사건 각 정보와 같이 컴퓨터 등 전산기기에 개개의 정보를 전산자료로 입력하여 보유·관리하는 경우에는 전산기기의 특성상 개개의 정보만 있으면 별도의 통계·분석 등을 위한 프로그램을 이용하여 손쉽게 입력된 개개의 정보를 종합적으로 분류하고, 위와 같이 분류된 결과를 이용하여 새로운 정보를 작성·편집·검색·삭제할 수 있으므로, 공개대상정보가 개별 정보를 분류한 결과물일 경우에는 그 자체가 독자적인 자료형태로 전산기기 내에 작성·보관되어 있지 아니하더라도, 이를 생성할 수 있는 개개의 기초 정보자료가 모두 입력되어 있고, 그 정보를 이용한 통계자료나 석차 등의 결과물을 검색·산출할 수 있는 프로그램을 이미 가지고 있거나 시간적으로나 경제적으로 큰 부담 없이 쉽게 그 프로그램을 만들어 이용할 수 있는 경우에는 개개의 정보를 보유하고 있는 공공기관으로서는 언제든지 전산기기로 이미 보유하고 있는 개개의 정보를 이용하여 공개대상의 정보인 결과물을 작성하고 확인할 수 있다고 할 것이므로, 결국 사실상 공개대상정보를 보유하고 있는 것과 마찬가지라고 할 것이다.
따라서 공공기관이 위와 같이 보유·관리하는 개개의 정보자료를 이용하여 시간적·경제적인 부담 없이 전산기기로 필요한 정보를 쉽게 생성할 수 있는 경우에는 형식적으로 개개의 정보자료를 이용한 결과를 산출하지 아니하여 당해 정보를 보유하지 않고 있다는 이유로 공개대상정보에 대한 정보공개를 거부할 수 없다고 함이 타당하다. 왜냐하면 만일 이러한 경우까지 공공기관이 정보공개를 청구받을 당시 공개대상정보를 보유하지 않고 있다는 이유로 정보공개를 거부할 수 있다고 한다면, 공공기관으로서는 전산기기를 이용하여 언제든지 필요한 경우 공개대상정보를 생성하여 이용한 뒤 그 자료를 전산기기에 보관하지 아니하고 바로 삭제함으로써 정보를 사실상 독점화하여 국민의 알 권리를 형해화하거나 국민의 정보공개청구권을 무력화시킬 수 있기 때문이다.
(나) 그러므로 위와 같은 점에 비추어 별지 2 기재 정보가 피고가 보유하지 아니하는 정보에 해당하는가에 대하여 살피건대, 을 제7호증의 1, 2의 각 기재에 의하면, 피고 산하 한국교육과정평가원은 매년 각 수험지구별로 수험번호, 성명, 주민등록번호, 각 과목별 시험점수가 기재된 해당 학년도 대학수학능력시험(이하 ‘수능시험’이라 한다) 성적일람표를 작성하고, 수험생 개인에게 통지하기 위하여 수험번호, 성명, 주민등록번호, 출신고교(반 또는 졸업년도), 각 과목별 시험점수가 기재된 해당 학년도 수능시험 성적통지표를 작성하고 있는 사실을 인정할 수 있다.
그런데 원고들이 공개를 청구하는 별지 2 기재 정보는 해당 학년도 수능시험 성적일람표에서 수험번호, 성명, 주민등록번호 등 개인식별자료를 제외하고, 출신고교만을 더하면 손쉽게 완성할 수 있는 자료이고, 피고 또는 한국교육과정평가원의 전산기기 내에 수험생들의 출신고교를 포함한 신상정보와 성적자료가 모두 입력되어 있으므로, 출력형식을 새로 지정함으로써 손쉽게 자료 산출이 가능하고, 이러한 정보를 작성하거나 산출하기 위하여 새로운 프로그램을 개발할 필요성은 보이지 않는 점 등에 비추어 보면, 피고는 위 정보를 사실상 모두 보유하고 있다고 봄이 상당할 것이어서 이를 보유하지 않고 있다는 취지의 처분사유는 위법하다.
다. 이 사건 각 처분에 공통된 처분사유에 대한 판단
(1) 별지 1 기재 정보에 대한 처분사유 ①, ②, ③ 및 별지 2 기재 정보에 대한 처분사유 ③
(가) 정보공개를 요구받은 공공기관은 이를 거부하는 경우라 할지라도 대상이 된 정보의 내용을 구체적으로 확인·검토하여 어느 부분이 어떠한 법익 또는 기본권과 충돌되어 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조 제1항 몇 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하는지를 주장·입증하여야만 할 것이며, 그에 이르지 아니한 채 개괄적인 사유만을 들어 공개를 거부하는 것은 허용되지 아니한다고 할 것인바( 대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결 참조), 이 사건에서 피고가 별지 1 기재 정보에 대한 처분사유 ①, ②, ③ 및 별지 2 기재 정보에 대한 처분사유 ③이 비공개대상정보를 규정한 정보공개법 제9조 제1항 몇 호에 해당하는지 구체적으로 적시하지 않고 있으나, 당원은 피고가 위 처분사유의 내용과 가장 밀접하게 관련되어 있다고 보이는 정보공개법 제9조 제1항 제5호를 적용한 것으로 보고 판단하기로 한다.
(나) 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 '공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우'라 함은 같은 법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 같은 법 제9조 제1항 제5호의 규정에 의한 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 볼 때 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 할 것이다( 대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결 참조).
이 사건에 관하여 보건대, 갑 제9호증의 1, 을 제6, 7호증의 각 1, 2의 각 기재, 제1심 증인 소외 2, 3의 각 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면, 별지 1 기재 정보는 피고 산하 한국교육과정평가원이 국어, 영어, 수학, 사회, 과학 5개 과목에 대하여 매년 1% 정도의 초·중·고등학교를 표집하여 하는 학업성취도평가로, 그 내용에는 학생들의 교과별 점수·척도점수·성취수준, 학생·학교장·교사에 대한 설문이 포함되어 있고, 위 학업성취도평가는 국가적 차원 또는 지방교육청 차원에서 교육과정상의 교육목표를 어느 정도 달성하고 있는지, 학교 교육활동이 학생들에게 얼마나 영향을 미치며, 학생들이 어떻게 성장·발달했는지를 종합적으로 나타내는 평가지표의 역할을 하여, 넓은 의미로는 국가적 차원에서 교육의 질을 관리하는 근거자료가 되고, 학교나 교원들의 입장에서는 자신들의 교육활동에 대한 책무성을 보증하거나 과시하는 근거자료로 활용될 수 있는 사실, 별지 2 기재 정보는 고등학교까지의 교육과정을 마친 학생이 대학에 입학하기 위해 치르는 일종의 종합적 학력검사의 성격을 띤 대학수학능력 시험결과를 점수화한 것으로 일종의 학업성취점수로서의 성격을 가지는 사실, 수능시험자료는 종합적으로 초·중학교 교육의 성공도와 고등학교 교육까지의 기대치가 어느 정도 도달하였는지 등을 다양한 각도에서 분석하고 평가할 수 있는 자료로, 수능시험이 초·중·고등학교 전체 교육의 방향을 좌우하는 현실에서 교육정책의 개선·발전을 위해서는 수능시험자료에 대한 평가와 연구가 필요한 사실, 한편 연구자들에게 학업성취도평가와 수능시험자료가 제공될 경우 우리나라의 현행 교육문제가 어떻게 발생하고 있는지에 대한 실증적 분석이 가능하고, 궁극적으로 불편부당한 입장에서 생산적인 정책 토론의 기회를 제공하게 되며, 교육과정 평가자료, 학교차원의 교육과정운영에 대한 평가자료, 교사학습활동의 개선자료 등으로 활용되어 관련 정책을 입안하거나 기존 교육정책을 개선하는 등의 목적으로 쓰일 수 있는 사실을 인정할 수 있다.
이에 대하여 피고가 주장하는 업무수행의 지장에 관하여 보건대, 먼저 별지 1 기재 정보를 공개할 경우 향후 학교 및 시·도교육청의 협조를 받기 어려워 학업성취도평가 업무수행에 차질을 줄 것이라는 주장에 대해서는 초·중등교육법 제9조 제1항이 학업성취도평가에 관한 권한을 피고에게 부여하고 있고 피고가 이 권한을 행사할 수 있는 이상 받아들이기 어렵고, 다음으로 별지 1, 2 기재 정보를 공개할 경우 전국의 서열화로 인한 과열경쟁, 사교육 조장, 교육과정 정상운영 저해 등 교육적 부작용이 우려된다는 주장에 대해서는 이를 인정할 증거가 없을 뿐만 아니라, 오히려 국민에 대하여 능력에 따른 균등한 교육을 제공할 헌법상 의무( 헌법 제31조 제1항)가 있는 국가로서는 이미 만연해 있는 과도한 입시경쟁, 공교육 파행, 사교육 의존 등의 현 실정을 개선하여 우리의 교육현실을 정상화하기 위해서라도 현재의 교육상황에 관한 정확한 자료를 연구 및 토론의 기초로 국민 및 전문가들에게 공개할 필요가 더욱 크다고 할 것이다.
따라서 별지 1, 2 기재 정보는 비공개에 의하여 보호되는 피고의 업무수행의 공정성 등의 이익보다는 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 교육정책에 대한 국민의 참여 및 교육정책의 투명성 확보 등의 이익이 더 크다고 할 것이므로, 피고가 정보공개법 제9조 제1항 제5호를 이유로 이를 공개하지 않는 것은 위법하다.
(2) 별지 1, 2 기재 정보에 대한 각 처분사유 ④
(가) 피고는 별지 1, 2 기재 정보에 대한 각 처분사유 ④에 대하여 그 적용 법률을 구체적으로 적시하지 않고 있으나, 소송 중에 주장한 사항 등을 종합하면 개인에 관한 정보가 포함되어 있기 때문에 공개할 수 없다는 취지로 보인다. 한편, 별지 1, 2 기재 정보와 같이 공공기관의 컴퓨터에 의하여 처리되는 개인정보의 보호에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공공기관의 개인정보보호에 관한 법률(이하 ‘개인정보보호법’이라 한다)이 정하는 바에 의하여야 하므로( 개인정보보호법 제3조 제1항, 따라서 공공기관의 컴퓨터에 의해 처리되는 개인정보에 대해서는 정보공개법이 아니라 개인정보보호법에 따라 비공개의 적법성 여부가 판단되어야 한다), 당원은 피고가 개인정보보호법 제10조 제1항을 적용한 것으로 보고 판단한다(피고는 개인정보보호법 제13조 제1호 나.목을 공개거부사유로 주장한 바 있으나, 제13조는 개인정보의 정보주체가 제12조의 규정에 의하여 본인에 관한 처리정보의 열람을 청구한 때 그 열람을 제한할 수 있는 사유에 관한 규정으로, 제3자인 원고들이 공개를 청구한 이 사건에는 적용될 수 없으므로, 이에 대해서는 더 나아가 판단하지 않는다).
(나) 살피건대, 개인정보보호법 제10조 제2항은 제1항의 규정에 불구하고 개인정보화일의 보유목적 외의 목적으로 처리정보를 이용하거나 다른 기관에 제공할 수 있는 경우를 열거하면서 제4호로 ‘통계작성 및 학술연구 등의 목적을 위한 경우로서 특정개인을 식별할 수 없는 형태로 제공하는 경우’를 들고 있는바, 원고들은 별지 1, 2 기재 정보의 공개를 청구함에 있어서 공개대상에서 ‘개인식별자료’를 제외할 것을 명시하고 있을 뿐만 아니라, 원고들의 공개청구는 우리나라의 교육실태에 관한 학술연구를 목적으로 하고 있다고 보이므로, 원고들의 별지 1, 2 기재 정보에 대한 공개청구는 위 예외사유에 해당하여, 결국 피고가 같은 법 제10조 제1항을 이유로 그 공개를 거부하는 것은 위법하다고 할 것이다.
(다) 이에 대하여 피고는, 별지 2 기재 정보에 대해서 학교명을 공개할 경우 개인별 식별자료가 없더라도 졸업앨범의 반별, 번호별 학생들 이름을 비교하여 개인별 성적을 확인할 수 있으므로 개인정보가 유출될 수 있고, 또한 원고들이 별지 1, 2 기재 정보를 연구 목적으로 사용하지 않을 경우에 대하여 이를 제한할 방법이 없다고 주장한다.
살피건대, 고등학교 졸업생 전원이 수능시험에 응시하는 것도 아닌 상황에서 개인식별자료가 없는 별지 2 기재 정보만으로 졸업앨범과 비교하여 개인별 성적을 확인할 수 있다고 보기 어렵고 달리 이를 인정할 증거가 없으며, 나아가 개인정보보호법 제10조 제3항은 “( 제10조 제2항 제4호에 의하여) 개인정보를 제공할 경우 보유기관의 장은 처리정보를 수령한 자에 대하여 사용목적·사용방법 기타 필요한 사항에 대하여 제한을 하거나 처리정보의 안전성확보를 위하여 필요한 조치를 강구하도록 요청하여야 한다.”고 규정하여 피고가 별지 1, 2 기재 정보를 공개할 경우 원고들에 대하여 개인정보 사용을 제한할 수 있는 권한 및 의무를 부여하고 있으므로, 피고의 위 주장은 모두 이유 없다.
3. 결론
그렇다면, 피고가 원고들에 대하여 한 별지 1 기재 정보에 대한 공개거부처분 중 학생 개인을 특정할 수 있는 ① 학생고유번호, ② 학생의 번호, ③ 이름을 제외한 원자료에 대한 부분 및 별지 2 기재 정보공개청구를 거부한 처분은 위법하다고 할 것이므로, 원고들의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 원고들의 항소를 일부 받아들이고 피고의 항소는 받아들이지 않기로 하여 제1심 판결을 위와 같이 변경한다.
[목록 생략]
판사 김종백(재판장) 이승한 이근수