【원 고】
이광렬 외 1122인 (소송대리인 변호사 유현석 외 28인)
【피 고】
강삼재 외 280인 (소송대리인 법무법인 율촌 담당변호사 한만수 외 4인)
【주 문】
1. 원고들의 피고들에 대한 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고들은 각자 원고들에게 각 금 100,000원 및 각 이에 대하여 이 사건 소장부본 송달 다음날부터 완제일까지 연 2할 5푼의 비율에 의한 금원을 지급하라는 판결
【이 유】
1. 본안전 항변에 대한 판단
원고 국민들이 피고 국회의원들의 장기간의 국회 공전으로 인한 입법부작위로 인하여 원고 국민들의 생존권이 달려 있는 법안이나 추가경정예산안 처리를 내팽개침으로써 국회의 기능을 상실케 한 것은 피고 국회의원들의 고의 내지 고의에 가까운 중대한 과실에 의한 직무상 불법행위에 해당하고 이로 인하여 원고 국민들이 정신적 고통을 받고 있다고 주장하면서 피고 국회의원들을 상대로 손해배상으로 각 금 100,000원씩을 지급할 것을 구하고 있는 이 사건에 있어서 피고들은 다음과 같은 이유로 본안전 항변을 하므로 이를 차례로 판단한다.
가. 피고 1 내지 7, 9, 10, 12, 14 내지 31, 33 내지 37, 39 내지 49, 51 내지 61, 63 내지 70, 72 내지 75, 77 내지 90, 92 내지 98, 100 내지 107, 109 내지 115, 117 내지 120, 122 내지 145(한나라당 소속 국회의원들)의 본안전 항변과 이에 대한 판단
헌법상 입법권은 전적으로 국회의원으로 구성되는 국회에 속하는 것이고 입법부에 의한 입법권 행사 여부의 타당성은 정치문제로서 법원은 이에 대하여 사법심사를 할 권한이 없으므로 이 사건 청구는 소의 이익이 없어 부적법하다.
그러므로 보건대, 원고들의 이 사건 청구는 피고 국회의원들의 입법권 행사 여부의 타당성을 판단하라는 것이 아니라 피고 국회의원들이 헌법상 규정된 의무를 위반하여 입법권을 제대로 행사하지 아니함으로써 원고들이 손해를 입었으므로 그 손해를 배상하여 달라는 금전지급청구이어서 소의 이익이 있다고 할 것이니 위 피고들의 위 주장은 이유 없다.
나. 피고 11, 108, 227 내지 270, 273(자유민주연합 소속 국회의원들)의 본안전 항변과 이에 대한 판단
국회는 헌법과 국회법에 따라서 매년 9월 10일에 소집하는 정기국회와 소집요구가 있을 때마다 소집하는 임시국회가 있고 국회의원의 지위와 활동에 대하여도 국회법에서 규정하고 있는데 국회나 국회의원이 국민이 요구하는 사항에 대하여 국회를 개최하고 입법 또는 의결하지 아니한 경우에 이를 배상하여야 한다는 내용의 규정이 국회법에 존재하지 아니할 뿐만 아니라 원고들의 이 사건 청구는 피고들의 어떠한 행위로 인하여 원고들의 어떠한 권리가 침해당하였는지에 대한 구체적인 주장이 없어 권리침해의 직접성, 구체성이나 연관성에 대한 주장이 결여되어 있으므로 이 사건 청구는 부적법하다.
그러므로 보건대, 원고들의 피고들에 대한 이 사건 청구는 국회법에 기한 것이 아니라 민사상 불법행위책임을 구하는 것이고, 원고들의 이 사건 청구가 권리침해의 직접성, 구체성이나 연관성에 대한 주장이 결여되어 있다고 하더라도 이는 원고들의 청구의 당부를 판단함에 있어서 고려되어야 할 사항일 뿐 이로써 청구 자체가 부적법하다고는 할 수 없으므로 위 피고들의 주장은 이유 없다.
다. 피고 40, 118, 242, 273, 281, 282, 283의 본안전 항변
원고들은 피고들을 공무원으로 전제한 다음 피고들의 국회공전행위가 공무원으로서의 고의 또는 이에 가까운 직무태만 내지 국회의원의 지위와 권한의 남용이라고 주장하는바, 피고들은 넓은 의미의 공무원에 해당되고 공무원의 직무상 불법행위에 대하여는 국가배상법 소정의 배상신청절차를 경유하여야 할 것인데 원고들의 이 사건 청구는 위 법에서 규정한 배상신청절차를 경유하지 않은 것이어서 부적법하다.
그러므로 보건대, 공무원이 직무수행중 불법행위로 타인에게 손해를 입힌 경우에 손해를 입은 피해자가 국가나 지방자치단체에게 손해배상책임을 묻는 경우에는 국가배상법 제9조의 규정에 의하여 배상신청절차를 경유하여야 하는 것은 당연하나, 국가나 지방자치단체가 아닌 불법행위를 행한 공무원 개인에 대하여 손해배상을 청구하는 것은 민법 제750조에 규정한 불법행위책임을 묻는 것으로서 국가배상법 소정의 배상전치절차를 경유할 필요가 없다고 할 것이어서 위 피고들의 주장 역시 이유 없다.
2. 본안에 대한 판단
가. 원고들의 주장
(1) 원고들은 대한민국 국민들 중 일부이고, 피고들은 제15대 국회를 구성하고 있는 국회의원들이다.
(2) 피고 국회의원들은 당리당략과 사리사욕에 치우쳐 그 직무를 태만히 하거나 지위를 남용하여 제189회(1998. 2. 25.부터 같은 해 3. 2.), 제191회(같은 해 4. 8.부터 같은 달 24.), 제193회(같은 해 5. 25.부터 같은 해 6. 23.), 제194회(같은 해 6. 24.부터 같은 해 7. 23.) 임시국회가 소집되었으나 후반기 원 구성 및 국회법 개정에 대하여 피고 국회의원들의 의견 대립 및 세력다툼으로 수개월 동안 국회를 공전(空轉)케 함으로써 국제통화기금관리체제의 총체적 국난을 극복하기 위하여 절실히 요구되는 수많은 법안 등이 심의조차 되지 못하는 등 국회기능이 거의 마비 상태에 있다.
(3) 그리하여 지난 임시국회에서 처리되지 못하여 원고 국민들이 구체적으로 피해를 입은 안건으로는, ① 국민연금의 가입대상자의 범위를 890만 도시지역거주자까지 확대할 것을 내용으로 하고 있는 국민연금법중개정법률안, ② 4인 이하 사업장 및 임시·시간제 근로자들이 실업급여를 받을 수 있는 것을 골자로 하는 고용보험법중개정법률안, ③ 국제통화기금관리체제하의 재정적자를 17조 5,000억 원 수준으로 확대하고자 하는 내용의 추가경정예산안, ④ 신축주택을 매입할 경우 1세대 1주택과는 무관하게 5년간 양도소득세를 100% 면제하는 것을 내용으로 하는 조세감면규제법중개정법률안, ⑤ 기타 국제통화기금관리체제 조기 극복을 위한 기업·금융구조조정 및 외자유치 촉진을 위한 금융산업구조개선법안, 예금자보호법안, 외국환거래법안, 외국인투자촉진법안 등이 있다.
(4) 피고 국회의원들은 헌법에서 국민대표성에 관한 직접적인 규정이 없다고 하더라도 국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다는 헌법규정에 비추어 볼 때 국민의 대표로서 선거인 개개인이나 선거인단체 또는 전체 국민으로부터 구체적 지시를 받지 않는다고 해도 양심에 따라서 전체 국민의 이익을 위하여 행동하여야 할 의무가 있으며 이 의무를 위반할 때에는 법적 책임을 부담하여야 하는데 피고 국회의원들의 위와 같은 입법부작위 내지 경정예산안 불심의는 국회의 구성원으로서 국가의 입법의사 결정과정에 적극적으로 참여할 책임을 지는 헌법기관으로서 직무를 태만히 한 위법한 행위로서, 오직 당리당략이나 사리사욕에 치우쳐 원고 국민들의 생존권이 달려 있는 법안이나 추가경정예산안 처리를 내팽개침으로써 국회의 기능을 상실케 한 것은 피고 국회의원들의 고의 내지 고의에 가까운 중대한 과실에 의한 직무상 불법행위에 해당한다 할 것이며, 이로 인하여 원고 국민들은 그 생존권까지 위협받을 정도로 견디기 어려운 정신적 고통을 받고 있음이 경험칙상 명백하므로 공동불법행위자인 피고 국회의원들은 공무원 개인의 자격으로 각자 원고 국민들에게 위자료로 각 금 100,000원씩을 지급할 의무가 있다.
나. 피고들의 주장
(1) 피고들 공통 주장
국회의 국민대표성은 법적 대표가 아니라 정치적 대표로서 단순히 정치적으로 국민의 의사를 대변하는 대표기관이라는 것을 의미하는 것으로서 선거인인 국민의 지시나 훈령에 따르지 아니하며 사후 보고의 의무가 없다는 무기속위임의 원칙에 따라야 하는 것으로서 국민과 국회와의 관계는 결코 어떠한 법적 관계를 의미하는 것이 아니라 전체 국민의 의사를 국민에 의하여 선출된 국회가 정치적, 이념적으로 대표한다는 의미로 보아야 하는 것이므로 정치적 대표인 국회는 어떠한 법률적 조건에 의하여서도 구속당하지 않고 정치적으로 국민의 의사를 반영하여야 할 정치적 책임을 질 뿐이다.
(2) 피고 1 내지 7, 9, 10, 12, 14 내지 31, 33 내지 37, 39 내지 49, 51 내지 61, 63 내지 70, 72 내지 75, 77 내지 90, 92 내지 98, 100 내지 107, 109 내지 115, 117 내지 120, 122 내지 145(한나라당 소속 국회의원들)의 주장
(가) 헌법상 입법권은 국회의원으로 구성되는 국회에 속하는 것이고 국회의원이 특정한 법률에 관한 입법권을 행사할 것인지 여부, 행사시기, 입법의 내용에 관하여는 전적으로 국회의원 개개인의 자유에 맡겨져 있으므로 입법권의 행사에 관한 국회의원의 작위나 부작위가 불법이 될 수 없다.
(나) 원고들이 주장하는 회기에 위 법률들이 통과되었을 것이라는 보장이 없을 뿐만 아니라 통과되었다고 하더라도 원고들이 그 법의 어떤 조항의 요건을 어떻게 충족하여 어떠한 혜택을 얼마만큼 입었을 것이라는 사실에 관하여 전혀 주장·입증이 없으므로 원고들이 손해를 입었다고 할 수 없다.
(3) 피고 11, 108, 227 내지 270, 273(자유민주연합 소속 국회의원들)의 주장
(가) 헌법 제7조가 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자로 규정하여 공무원인 국회의원이 국민 전체에 대한 봉사자임을 선언하고 있지만, 이는 국민주권원리의 표현에 불과하며 국회의원의 법상 국민대표성을 의미하는 것은 아니라고 할 것이다.
(나) IMF 관리체제의 총체적 국난을 시급히 극복하고자 하는 현실적 당위적 입장은 원고들뿐만 아니라 피고들도 동일한 것이나 1997. 12. 18. 제15대 대통령선거 결과 우리 나라는 정부 수립 이후 처음으로 여·야간의 정권교체를 이룩하였는데 교체된 정권은 40.6%의 득표를 한 소수파 정권으로서 국회의 다수를 구성하고 있는 다수파인 한나라당의 거센 저항을 출범 직후부터 받기 시작하여 장기간 국회가 공전되기에 이르렀고 이러한 국회의 공전은 정치행위에 의한 결과이므로 이러한 정치행위에 대하여 사법적 심사의 대상으로 삼는 것은 옳지 않고 이러한 정치행위에 따른 입법부작위로 말미암은 구체적 국민의 손해산정이 사실상 불가능할 뿐만 아니라 그 책임추궁은 차기 총선에서 유권자인 국민이 각 정당의 그간의 행태와 입후보한 각 정치인에 대한 표로서 심판하여야 할 정치적 사안이다.
(4) 피고 8, 13, 32, 50, 62, 71, 76, 91, 99, 121, 146 내지 226, 272, 274 내지 278(새정치국민회의 소속 국회의원들)의 주장
(가) 우리 헌법상 국회는 헌법과 국회법에 따라 자율적으로 집회, 휴회, 폐회, 회기를 결정하고, 의장, 부의장 등 의장단의 선출, 위원회를 구성하며, 의사일정의 작성, 의안의 발의, 동의, 수정 등의 의사도 자율적으로 결정하고, 행정부와 사법부의 간섭이 허용되지 않으므로 피고들의 임시회 소집, 의사일정 등에 관한 행동은 사법심사의 대상이 되지 않는다.
(나) 원고들이 피고들의 입법부작위로 인하여 당했다는 정신적 고통은 추상적 손해에 불과한 것이고 구체적이고 현실적인 손해라고 볼 수 없는 것이며 그 배상액도 구체적으로 산정 될 수 없다 할 것이므로 원고들의 위자료 청구는 기각되어야 할 것이다.
(다) 또한 제189, 제191, 제193회 임시국회 기간 중 국회의 다수당인 한나라당의 반대로 국회가 공전되었으므로 새정치국민회의 소속인 피고 8, 13, 32, 50, 62, 71, 76, 91, 99, 121, 146 내지 226, 272, 274 내지 278은 위 임시회에서 법안을 심의했다고 하더라도 다수당인 한나라당 의원들의 협조 없이 이를 가결하여 통과시킬 수 없었으므로 위 피고들은 정치적 책임도 전혀 없다.
다. 판 단
무릇, 피고 국회의원들의 위와 같은 입법부작위 내지 입법 해태로 인하여 원고들이 피고 국회의원들에게 손해배상을 청구하기 위하여는 국회의 공전과 그로 인한 피고 국회의원들의 입법부작위 내지 입법 해태가 원고 국민들에 대한 관계에서 위법하여야 하고 그러한 위법한 행위로 인하여 원고 국민들에게 구체적인 손해가 발생하였다는 것이 인정되어야 할 것이다.
그러므로 우선, 피고 국회의원들에 의한 국회 공전과 그로 인한 입법부작위 내지 입법 해태가 위법한 것인가에 대하여 보건대, 헌법 제60조는 입법권은 국회에 속한다고 규정하여 국회에게 입법형성권을 부여하고 있고 이러한 입법형성권을 부여받은 국회는 광범위한 입법형성의 자유가 인정되는바, 헌법하에서 적극적으로 국회를 열고 어떠한 사항을 규율하기 위한 법률을 제정할 것인가 여부를 결정할 수 있을 뿐만 아니라 법률을 제정함에 있어서도 정치적, 경제적, 사회적 그리고 세계관적 고려를 토대로 하여 구체적인 내용을 자유롭게 형성할 수 있으므로 국회나 국회의원의 일반적인 입법행위 내지 입법부작위를 위법으로 평가하여 법원이 판결로써 그로 인하여 불이익을 입은 개개의 국민들에게 손해배상청구권을 인정하는 것은 결국 사법부가 국회로 하여금 국회를 개회하도록 하고 특정한 입법을 강제하거나 못하게 함으로써 입법부를 통제하는 결과가 되어 헌법이 상정하고 있는 삼권분립의 원칙에 부합하지 아니한다는 의문도 제기될 수 있다.
더욱이 피고 국회의원들은 국민의 보통·평등·직접·비밀 선거에 의하여 선출되는 선출직 공무원으로서 국가최고의 대의기관인 국회의 구성원이자 각자 국민의 대표자인바, 헌법 제46조 제2항, 국회법 제24조에 의하여 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행하여야 할 헌법 및 법률상의 의무가 있으나, 국회의 국민 대표성에 대하여는 학설로는 법적 대표성을 부인하는 정치적 대표설에서부터 법적 대표성을 인정하는 법적 대표설, 헌법적 대표설 등의 다양한 견해가 있다.
그런데 법적 대표성을 인정하는 견해도 국회 내지 국회를 구성하는 국회의원은 국민 개개인의 대표가 아니라 이념적 통일체로서의 전체 국민에 대한 대표로서의 지위를 가지고 전체 국민의 의사를 국민에 의하여 선출된 국회가 정치적, 이념적으로 대표한다는 의미로 보는 것이므로, 결국 이념적 통일체로서의 전체 국민의 대표인 국회는 국민 개개인에 대하여 구체적인 법률적 조건에 의하여서도 구속당하지 않고 국민의 의사를 반영하여야 할 헌법적 책임을 지는 것이지만, 여기서 헌법적 책임이라는 것은 본질적으로 실정법적인 것을 넘어서는 정치적 책임이라고 보는 것이 정설이다.
즉 대의제 민주주의 헌법질서하에서 국회는 그 소속 의원들을 통하여 국민들 사이에 존재하는 다원적 의견과 제반 이익을 입법과정에 공정하게 반영하고 의원들 간의 자유스러운 토론을 통하여 그것을 조정하며 궁극적으로는 다수결의 원리에 의한 통일적인 국가의사를 형성하는 역할을 부담하는 것이므로 국회의원들에게는 다양한 국민의 의사를 수렴·반영하고 국민 전체의 복지실현을 목표로 하여 행동하는 것이 요청되는데, 대의제 민주주의가 적정하고 효율적으로 기능하기 위하여는 국회의 개회 여부(개회된 국회 의사일정의 진행도 포함한다) 등의 입법과정을 국회의원 각자의 정치적 판단에 일임하고, 그 당부는 종국적으로 자유언론과 선거과정에 의한 정치적 평가에 맡기고 있는 것이므로, 결국 우리 헌법질서 내에서 국회의 입법행위는 본질적으로 정치적인 것이고 그 성격상 실정법적 규제로부터 자유로운 것이며 그러기에 소속 국회의원들 개개인에게 선거 등에 의하여 정치적 책임을 추궁하는 것을 넘어서서 실정법질서의 관점에서 입법행위 또는 그 부작위에 대하여 법적 책임을 귀속시키는 것은 원칙적으로 가능하지 않다고 볼 것이다.
다만 국회의원이 이념적 통일체로서의 전체 국민을 대표하고 전체 국민에 대하여 법적인 의무를 부담하여 개별 국민에 대하여는 어떠한 구체적인 법적 책임을 부담하지 않는 것이 원칙이라고 할지라도 국회의 입법형성권도 헌법에 의하여 부여된 것이기 때문에 헌법질서 내에서만 그 정당성이 인정되는 것이므로 헌법에서 기본권 보장을 위하여 법령에 명시적인 입법위임을 하였을 때, 헌법해석상 특정인에게 구체적인 기본권이 생겨 이를 보장하기 위한 국가의 행위의무 내지 보호의무가 발생하였을 때에는 입법권자인 국회에게 헌법상의 입법의무가 부여되었다고 할 수 있는 예외적인 경우에는 헌법에 의하여 부여된 입법의무를 행하지 않는 입법부작위가 위헌 내지 위법한 것으로 평가될 수 있다 할 것이다.
그러나 원고들이 피고 국회의원들에 의한 국회 공전으로 인하여 심의·의결하지 못하였다고 주장하는 위 국민연금법중개정법률안, 고용보험법중개정법률안, 추가경정예산안, 조세감면규제법중개정법률안, 금융산업구조개선법안, 예금자보호법안, 외국환거래법안, 외국인투자촉진법안이나 이 법원의 국회사무총장에 대한 문서송부촉탁 결과에 의하여 인정되는 위 임시회에 상정되었으나 의결되지 못한 점포임대차보호법안, 농어업재해대책법중개정법률안, 국민생존위해고통처리에관한기본법안, 특별검사의임명등에관한법률안, 삼청교육피해자의배상등에관한특별법안, 업무용건물임대차보험법안, 범죄신고자보호법안, 장애인교육에관한기본법안, 도시저소득주민의거주환경개선을위한임시조치법중개정법률안, 부패방지법안, 도시저소득주민의거주환경개선을위한임시조치법중개정법률안, 도시계획법중개정법률안, 민간운동지원에관한법률안, 해양오염방지법중개정법률안, 환경오염손해에대한배상책임법안, 군비행장및사격장소음방지및피해보상등에관한법률안, 금융산업의구조개선에관한법률중개정법률안, 소비자보호법중개정법률안, 조세감면규제법중개정법률안, 국민연금법중개정법률안, 교원지위향상을위한특별법중개정법룰안, 외국인투자촉진법안, 민주화운동관련자의명예회복및예우등에관한법률안, 가정폭력범죄의처벌등에관한특례법중개정법률안, 고용보험법중개정법률안, 조세감면법중개정법률안에 관하여 헌법의 명문상 입법을 적극적으로 명하는 규정이 존재하지 않고, 또 헌법의 해석상 특정인에게 구체적인 기본권이 생겨 이를 보장하기 위한 국가의 행위의무 내지 보호의무가 발생하여 입법권자인 국회에게 헌법상의 입법의무가 부여된 법률안들이라고 볼 수 없으므로 국회의 입법형성의 재량적 권한에 위임되어 있는 범위 내의 법률안이라고 할 것이며, 다만 그 중에 국민의 생존권에 관계되는 내용이 일부 있고 그 심의통과를 하지 않았다고 하더라도 그에 관계되는 국민들 개개인에게 구체적인 생존배려청구권이 인정되지 않는 이상 단지 '객관적 헌법위탁'을 저버린 것에 불과할 뿐 '주관적 권리침해'에까지 이르지 아니한다고 볼 것이고, 따라서 피고 국회의원들이 위와 같은 법률을 제정하거나 개정의결을 하지 않은 것이 위법한 것으로 볼 수는 없다.
결국 피고들에 의한 국회 공전으로 인한 위와 같은 입법부작위 내지 입법 해태가 위법하지 않은 이상 원고들이 위와 같은 입법부작위로 인하여 어떠한 구체적인 손해를 입었다고 하더라도 피고들에 대하여 그 손해배상을 청구할 수 없다고 할 것이며, 그리고 단지 국회의원들의 추상적 임무 해태로 인하여 국민들인 원고들이 분노나 실망을 느꼈다고 하더라도 그것만으로는 법적 의미가 있는 정신적 손해라고 평가될 수도 없으므로, 원고들의 주장은 어느 모로 보나 이유 없다고 할 것이다.
3. 결 론
그렇다면 원고들의 피고들에 대한 이 사건 청구는 이유 없어 이를 모두 기각하고, 소송비용은 패소자인 피고들의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김대휘(재판장) 유헌종 고창후