【원 고】
원고 (소송대리인 변호사 최용근)
【피 고】
서울특별시 송파구의회 (소송대리인 법무법인 삼정 담당변호사 김학세)
【주 문】
1. 원고의 주위적 청구를 기각한다.
2. 피고가 1997. 7. 16. 원고에 대하여 한 회기 중 30일간의 출석정지처분을 취소한다.
3. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
원고는 주위적으로 피고가 1997. 7. 16. 원고에 대하여 한 회기 중 30일간의 출정정지처분은 무효임을 확인한다. 예비적으로 주문 제2항과 같은 판결을 구하다.
【이 유】
1. 징계처분의 경위
다음의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1, 2, 3, 6, 7호증, 갑 제4, 5호증의 각 1, 2, 을 제1 내지 7호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 이를 인정할 수 있고 달리 반증이 없다.
가. 원고는 서울특별시 송파구 잠실 6동을 대표하는 피고 의회의 의원이다. 송파구의 지역신문인 '내일신문'의 1997. 5. 25.자 신문은 " '공정한 의정활동 가능할까'라는 소제목하에 잠실 6동 원고 의원은 '의원이 감리를 맡게 되면 공정한 의사활동은 불가하다.'고 말하고 감리자 선정방법이야 어떻든 현역 구의원은 용역업체 대상이 될 수 없다고 강조했다. 그는 소외 1 전 의원에 이어 또다시 10억 원이 넘는 공사를 현역 구의원이 맡게 된 것은 자치단체가 지방자치를 퇴색시키는 데 앞장선 것으로 해석할 수밖에 없다며 여론의 도마 위에 오른 동료의원에 대해 아쉬움을 나타냈다."고 보도하였다.
나. 이에 대하여 피고 의회의 의원인 소외 2 외 17인은 제55회 임시회기(1997. 5. 26.부터 1997. 6. 4.까지이나 그 중 1997. 5. 7.부터 1997. 6. 3.까지는 휴회기간이었다) 중 휴회기간인 1997. 5. 28. 위 보도와 관련하여 풍납동 제1지구 재건축아파트 감리계약은 구청과 전혀 무관한 사적인 사업인과의 계약임에도 불구하고 원고는 같은 구의원인 소외 2가 구의원의 직위를 남용한 계약이라고 주장하면서 지역신문에 전파하는 등 의원의 품위 및 구의회 위상에 손상을 가하였다는 이유로 징계요구동의서(을 제2호증의 2)를 피고 의회의 의장에게 제출하였다.
다. 피고 의회는 1997. 6. 4. 임시회기의 본회의에서 피고 의회 규칙(을 제1호증) 제79조에 의거하여 총 재적의원 42인 중 12인을 선임하여 원고에 대한 징계자격특별위원회를 구성하고 원고의 징계동의안을 동 위원회에 회부하였다. 동 위원회에서는 1997. 6. 23.부터 1997. 7. 12.까지 7차례에 걸쳐 위 기사를 보도한 내일신문의 기자인 소외 3과 송파구의 도시관리국장, 징계요구자, 원고 등 관련자들을 참석시켜 원고의 발언이 기사화된 경위, 원고의 발언취지 등에 관하여 조사하여 원고에 대한 징계자격심사보고서(을 제7호증)를 작성 채택하고 1997. 6. 30. 위원 12인 중 11명이 참석하여 그 중 8명의 찬성으로 원고에 대한 징계의 종류를 출석정지 30일로 결의하여 1997. 7. 12. 피고의회 의장에게 보고서를 제출하였다. 위 심사보고서에 의하면 원고에 대한 징계안의 제안이유는 풍납동 제1지구 재건축아파트 감리계약은 관과 전혀 무관한 사적인 사업인과의 계약임에도 불구하고 원고는 "구의원의 직위를 남용한 계약"이라고 주장하고 지역신문에 전파하는 등 소외 2의원의 품위 및 구의회 위상에 손상을 가하였다는 것이다.
라. 피고 의회는 제56회 임시회기(1997. 7. 16.부터 1997. 7. 22.까지) 중 1997. 7. 16. 본회의에서 원고에 대한 징계동의안을 부의(附議)하고 원고를 출석시켜 원고의 신상발언을 들은 후 질의와 토론을 생략하고 징계자격심사보고서의 내용대로 원고가 지방자치법 제34조 제2항 소정의 의원으로서의 청렴의무 및 품위유지의무에 위배하였다 하여 재적의원 42명 중 37명이 출석하여 찬성 25, 반대 11, 기권 1로 원고에 대하여 출석정지 30일의 의원징계동의안을 가결 선포하는 의결(이하 '이 사건 징계처분'이라 한다)을 하였다.
2. 이 사건 징계처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
원고는 첫째 지방자치법 제78조, 피고 의회 규칙 제80조에 의하면 구의원에 대한 징계회부는 의장이 징계사유가 발생한 날, 징계대상자가 있는 것을 알게된 날, 위원장의 보고를 받은 날 또는 의회규칙 제79조 제3항의 요구가 있는 날로부터 폐회 또는 휴회기간을 제외한 3일 이내에 하여야 한다고 규정되어 있음에도 원고에 대한 이 사건 징계처분은 징계요구의 시한을 넘긴 후에 의결된 절차상의 하자가 있으며, 둘째 원고가 지역신문에 보도한 내용은 취재기자의 인터뷰에 응한 것으로 위 신문사가 그 취재내용을 보도한 것으로 그 내용 가운데에 소외 2 의원을 모욕하거나 기타 의원으로서의 품위를 손상한 바가 없음에도 이 사건 징계처분을 한 것은 징계사유가 없음에도 징계처분을 한 것으로서 위법하고, 셋째 위 징계사유가 인정된다 하더라도 그 정도가 극히 경미한 것에 불과함에도 30일간의 출석정지를 명한 이 사건 징계처분은 원고의 구정감독업무를 위축시키는 것으로 그 사유에 비하여 과중하여 위법하는 등 피고의 사건 징계처분은 그 하자가 중대하고 명백하며 무효인 것이므로 무효의 확인을 구하며, 가사 그렇지 않다고 하더라고 위법하여 그 취소를 구한다고 주장한다.
나. 관계 법령
지방자치법 제78조는 지방의회는 의원이 이 법 또는 회의 규칙에 위배되는 행위를 한 때에는 의결로서 이를 징계할 수 있다고 규정하고, 제34조는 의원의 의무로서 제1항에 공공의 이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 성실히 수행할 의무, 제2항에서 청렴과 의원으로서의 품위유지의 의무, 제3항에서 지위를 남용하여 지방자치단체·공공단체 또는 기업체와의 계약이나 그 처분에 의하여 재산상의 권리·이익 등을 취득하거나 타인을 위하여 그 취득을 알선하는 행위를 하지 아니하여야 할 의무를 규정하고, 그 밖에 제74조 내지 제76조에서는 회의의 질서유지, 모욕 등 발언의 금지, 발언방해의 금지를 규정하며, 제63조에서는 지방의회는 회의운영에 필요한 사항을 회의규칙으로 정하도록 되어 있으며, 제80조는 징계의 종류로서 공개회의에서의 경고, 공개회의에서의 사과, 30일 이내의 출석정지, 제명을 규정하고 있다.
다. 판 단
(1) 징계처분에 대한 행정소송의 가부
지방자치법 제78조 내지 제81조의 규정에 의거한 지방의회의 의원징계의결은 그로 인해 의원의 권리에 직접 법률효과를 미치는 행정처분의 일종으로서 징계를 당한 의원은 행정심판을 거치지 아니하고 바로 소속의회를 관할하는 고등법원에 행정소송을 제기할 수 있다 할 것이므로( 대법원 1993. 11. 26. 선고 93누7341 판결 참조) 원고의 이 사건 소송은 적법하다 할 것이다.
(2) 징계절차의 적법 여부
지방의회 의원의 징계절차에 관하여는 지방자치법 제79조 제1항은 지방의회의 의장은 제78조(징계의 사유)의 규정에 의한 징계대상 의원이 있는 때에는 이를 소관 위원회 또는 본회의에 회부한다고 규정하고, 을 제1호증(피고 의회 회의규칙)의 기재에 의하면 피고 의회 회의규칙(이하 규칙이라고만 한다)은 제79조에서 의장은 지방자치법 제78조에 해당하는 징계대상 의원이 있을 때에는 이를 본회의에 보고하고 징계자격특별위원회에 회부하며 의원이 징계를 요구할 때에는 재적의원 5분의 1이상의 찬성으로 징계사유를 기재한 요구서를 의장에게 제출하여야 한다고 하고, 이 경우 의장은 이를 본회의에 보고하고 징계자격특별위원회에 회부하며, 규칙 제80조 제1항은 의원이 징계를 요구하는 경우에는 징계사유가 발생한 날 또는 징계대상자가 있을 것을 알게된 날로부터 폐회 또는 휴회기간을 제외한 3일 이내에 하도록 하고, 규칙 제81조는 징계에 관한 회의의 비공개를, 규칙 제82조는 징계자격특별위원회는 의장을 경유하여 징계대상자와 관계 의원을 출석하게 하여 심문할 수 있고 피심의원은 자기의 징계안에 관한 본회의 또는 위원회에 출석할 수 없으나 의장 또는 위원장의 허가를 받아 스스로 변명하거나 다른 의원으로 하여금 변명하게 할 수 있음을, 규칙 제83조는 의장은 징계자격특별위원회로부터 징계에 관한 심사보고를 접수한 때에는 지체없이 본회의에 부의하여 이를 의결하여야 하며 징계를 의결한 때에는 공개회의에서 선포하도록 규정하고 있다.
이 사건 원고에 대한 징계는 1997. 5. 28. 소외 2 외 17인의 의원들이 징계동의를 요구함으로써 개시된 것으로 피고 의회의 제55회 임시회기는 1997. 5. 26.부터 1997. 6. 4.까지인데 그 중 1997. 5. 27.부터 1997. 6. 3.까지가 휴회기간이어서 피고 의회는 1997. 6. 4. 본회의에서 원고에 대한 징계자격특별위원회를 구성하고 그 다음날인 1997. 6. 5. 피고 의회 의장이 원고에 대한 징계를 위 특별위원회에 회부한 것임은 앞에서 본 바와 같고 피고 의회 규칙 제80조 제1항에 의하면 징계회부는 징계요구를 한 날로부터 휴회기간을 제외하고 3일 이내에 의장이 징계자격특별위원회를 구성하여 회부하도록 규정되어 있으므로 위 휴회기간을 제외하면 피고 의회의 의장은 징계요구가 있은 바로 다음 본회의 날에 징계자격특별위원회를 구성하여 회부하였다 할 것이므로 이 사건 징계절차는 피고 의회 규칙에 따른 적법한 것이므로 원고의 위 주장은 이유 없다 할 것이다.
(3) 징계사유의 존부
위에서 채택한 증거들과 갑 제7 내지 갑 제12호증, 을 제8 내지 11호증의 각 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있고 달리 반증이 없다.
(가) 송파구 구청장인 소외 4와 송파구 의원인 소외 1이 빌라트 주택조합을 결성하여 주택을 건설하고 있으며 위 소외 1이 송파구청에서 공모한 여성프라자설계용역에 응모하여 당선된 사실 등에 대하여 원고가 1997. 5. 12. 피고 의회의 제54회 임시회의에서 구청과 구의원의 유착관계에 대하여 질의함으로써 이러한 사실이 알려지게 되어 위 소외 1이 피고 의회의 의원직을 사직한 사실, 한편 주택건설사업에서의 부실공사를 방지하기 위하여 주택건설촉진법이 개정되어 종전에는 건축주가 감리자를 선임하던 것을 주택건설사업계획을 승인하는 관할관청에서 구청에 등록된 감리자를 선임하되 300세대 미만의 주택건설공사에 대하여는 건축사법에 의한 감리자격이 있는 자를, 300세대 이상의 주택건설공사에 대하여는 건설기술관리법에 의한 건축감리전문회사 및 종합감리전문회사의 감리자를 지정하도록 변경되었다. 위 소외 2는 피고 의회 소속 도시건설위원회 위원장으로서 송파구청에 등록된 설계 및 감리용역회사인 예원기술단의 대표인데 송파구청에서 동인을 송파구 풍납동 제1지구 재건축아파트 신축공사의 감리자로 지정하여 주택조합과 감리계약을 체결하였다.
(나) 한편 송파구의 지역신문인 '내일신문'의 기자인 위 소외 3은 송파구청의 지정에 의하여 피고 의회 의원인 위 소외 2가 주택조합과 감리계약을 체결하게 된 것이 구의회 의원이 직위를 남용한 것이 아닌가 하는 점에 대하여 관내 주민들로부터 민원이 있자 이를 취재하게 되었다. 위 소외 3은 위 감리계약에 대하여 구의회 의원들의 소견을 듣기 위하여 피고 의회 소속 의원들에게 전화로 연락을 하였으나 다른 의원들과는 연락이 닿지 않았고 원고와 통화를 하게 되어 원고에게 그 의견을 묻자 위에서 인정한 바와 같은 내용으로 답변하였다. 원고는 주택조합은 감리계약의 상대방을 선택할 권한이 없이 구청장이 지정해주는 감리업체와 계약할 수밖에 없으므로 비록 구청장이 감리계약의 당사자는 아니더라도 구청장이 감리자를 지정함으로써 간접적인 계약당사자가 될 수 있고, 구의원이 위 감리자가 되는 것은 구의원이 직위를 남용하여 영리를 목적으로 하는 거래를 금지한 지방자치법 제34조 제3항에 위배될 수 있다는 판단하에 그와 같이 답변하였다. 위 소외 3은 위 기사를 보도함에 있어 구의원이 관내 기업체와 감리계약을 체결하는 것이 지방자치법에 위배되는지에 대하여 원고뿐 아니라 서울시, 내무부 등의 관청과 고려대학교 교수 등 학계 등에 문의한 결과 서울시 등으로부터는 무방하다는 답변을 받고, 교수로부터는 지방자치법에 위배된다는 내용의 답변을 얻어내어 이를 원고의 발언내용을 보도한 기사와 함께 그 우측에 게재하였다.
위 인정 사실에 의하면 원고의 발언내용은 구체적으로 동료의원인 위 소외 2의 이름을 거명한 바 없이 종전 소외 1 의원이 구청과 설계용역계약을 체결함으로써 물의를 일으키고 사퇴한 것과 관련하여 다시 피고 의회 소속 구의원이 구청이 지정한 감리자가 되어 감리를 맡게 되면 구의회 의원이 구정을 감시 감독하여야 한다는 구의원의 역할에 비추어 적절하지 못하다는 판단하에 발언한 것이고, 또한 발언내용 중에 징계요구동의서에서 기재한 바와 같이 원고가 위 감리계약이 구의원의 직위를 남용한 계약이라고 진술하지도 않았으며 위 '내일신문'에도 그와 같이 보도된 바도 없다. 또한 원고의 발언 경위에 대하여 보더라도 원고가 적극적으로 언론사에 전화를 하여 소외 2 의원의 감리계약과 관련한 문제에 대하여 의견을 표시한 것이 아니라 지역신문의 기자가 구의원이 관내 기업체와 감리계약을 체결하는 것에 대한 문제에 대하여 취재하기로 마음먹고 이에 관하여 학계, 상급자치단체의 의견과 아울러 현역 구의원에게 의견을 묻는 과정에서 자치구역주민의 대표자적 지위를 가지는 원고가 자신의 견해를 밝혀 답변한 것에 불과하므로 이를 가리켜 원고가 지역신문에 허위사실을 전파하여 의원의 품위를 손상케 하였다고 볼 수도 없다.
그렇다면 피고의 이 사건 징계처분은 그 징계사유로 삼은 비위사실이 지방자치법 제34조 제2항 소정 사유에 해당하지 아니한다 할 것이어서 위법하다 할 것이다. 다만, 행정처분이 당연무효라고 하려면 그 하자가 중대하고 처분의 외형상 객관적으로 명백한 경우라야 할 것인데 앞에서 본 이 사건 징계처분의 하자만으로는 그 하자가 중대하고 명백하다 볼 것은 아니므로 이 사건 징계처분이 당연무효라고 볼 수는 없어 원고의 위 주위적 청구에 관한 주장은 받아들이지 아니한다.
4. 결 론
그렇다면 피고의 이 사건 징계처분은 위법하므로 원고의 예비적 청구를 받아들여 이를 취소하고, 원고의 주위적 청구는 이유 없어 이를 기각하며 소송비용은 패소자인 피고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 홍일표(재판장) 최성준 임치용