【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
전라남도지사 (소송대리인 법무법인 법가 담당변호사 노영대외 3인)
【원심판결】
광주고법 2006. 11. 30. 선고 2006누667 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
【이 유】
1. 이 사건 폐기물처리시설의 조성면적 및 적용대상 법률
구 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률(2004. 2. 9. 법률 제7169호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘폐촉법’이라 한다) 제9조 제1항은 대통령령이 정하는 규모 이상의 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하고자 하는 환경부장관 또는 지방자치단체의 장(이하 ‘폐기물처리시설설치기관’이라 한다)은 입지선정계획을 결정ㆍ공고하여야 한다고 규정하고, 제3항은 폐기물처리시설설치기관은 입지선정계획을 공고한 때에는 지체없이 대통령령이 정하는 바에 의하여 주민대표가 참여하는 입지선정위원회를 설치하여 당해 폐기물처리시설의 입지를 선정하도록 하여야 한다고 규정하고 있으며, 폐촉법 시행령(2004. 8. 10. 대통령령 제18514호로 개정되기 전의 것) 제6조는 ‘대통령령이 정하는 규모 이상의 폐기물처리시설’의 하나로 제3호에서 ‘지방자치단체의 조례로 정하는 시설’을 규정하고 있고, 이에 따른 화순군 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 조례(2001. 7. 1. 조례 제1696호, 이하 ‘화순군조례’라 한다) 제3조는 입지선정계획 결정의 대상인 폐기물처리시설로서 제1호에서 ‘조성면적 3만m² 이상인 폐기물 매립시설’을 규정하고 있으며, 한편 폐기물관리법 제2조 제7호는 ‘폐기물처리시설’을 ‘폐기물의 중간처리시설과 최종처리시설로서 대통령령이 정하는 시설’이라고 정의하고 있고, 같은 법 시행령 제4조는 [별표 2]에서 최종처리시설의 하나로 ‘관리형 매립시설’을 정하면서 ‘침출수처리시설, 가스소각·발전·연료화처리시설 등 부대시설을 포함한다’라고 규정하고 있으므로, 화순군조례 제3조 제1호의 ‘조성면적’은 관리형 매립시설의 경우 순수매립시설의 부지면적뿐만 아니라 관련 부대시설들의 부지면적을 모두 포함하는 것으로 보아야 할 것이다.
기록에 의하면, 이 사건 화순군 농촌폐기물종합처리시설(이하 ‘이 사건 처리시설’이라 한다)은 관리형 매립시설로서, 순매립장, 침출수처리장, 내부도로, 외부도로, 소각시설 및 재활용선별시설로 구성되어 있는데, 각 시설의 부지면적은 순매립장 24,720m², 침출수처리장 1,950m², 내부도로 1,980m², 외부도로 4,330m², 소각시설 및 재활용선별시설 9,830m²인 점을 알 수 있는바, 순매립장 외의 위 각 시설도 순매립장과 기능적으로 연계되어 있는 것으로 모두 관리형 매립시설인 이 사건 처리시설에 포함되는 부대시설이라 할 것이므로 결국, 이 사건 처리시설의 조성면적은 순매립장의 부지면적과 나머지 각 시설의 부지면적을 모두 합한 총 42,810m²이라고 보아야 하고, 따라서 이 사건 처리시설은 화순군조례 제3조 제1호에 해당하여 결국, 그 설치에 있어 폐촉법이 정한 입지선정계획 결정·공고 및 입지선정위원회의 구성과 결의 등 절차가 요구되는 대상으로 된다고 할 것이다.
원심판결의 이 부분에 관한 이유 설시에는 다소 미흡한 점이 있으나 이 사건 처리시설의 조성면적이 42,810m²라고 본 결론은 옳고, 거기에 상고이유 주장과 같은 채증법칙 위배로 인한 사실오인 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
2. 이 사건 처분의 적법 여부
폐촉법 제9조 제3항의 위임에 의한 폐촉법 시행령 제7조는 [별표 1]에서, 지방자치단체의 장이 설치하고자 하는 폐기물처리시설의 경우 입지선정위원회의 구성은 입지선정지역이 1개 시·군·구인 경우 위원의 정원은 11인 이내로, 위촉 기준은 시·군·구 의회 의원 2인, 시·군·구 공무원 2인, 시·군·구 의회에서 선정한 주민대표 3인, 시장·군수·구청장이 선정한 전문가 2인, 주민대표가 추천한 전문가 2인으로 하되, 전문가는 전문대학 이상의 환경관련 학과의 조교수 이상 또는 국·공립연구기관의 선임연구원 이상의 자격 보유자로써 위촉하도록 규정하고 있고, 폐촉법 시행령 제11조 제2항은 입지선정위원회의 회의는 재적위원 3분의 2 이상의 참석과 참석위원 과반수의 찬성으로 의결하도록 규정하고 있는바, 위 각 규정들에 의하면, 입지선정위원회는 폐기물처리시설의 입지를 선정하는 의결기관이라고 할 것이고, 입지선정위원회의 구성방법에 관하여 일정 수 이상의 주민대표 등을 참여시키도록 한 것은 폐기물처리시설 입지선정 절차에 있어 주민의 참여를 보장함으로써 주민들의 이익과 의사를 대변하도록 하여 주민의 권리에 대한 부당한 침해를 방지하고 행정의 민주화와 신뢰를 확보하는 데 그 취지가 있는 것이므로, 주민대표나 주민대표 추천에 의한 전문가의 참여 없이 이루어지는 등 입지선정위원회의 구성방법이나 절차가 위법한 경우에는 그 하자 있는 입지선정위원회의 의결에 터잡아 이루어진 폐기물처리시설 입지결정처분도 위법하게 된다 할 것이다 ( 대법원 2003. 11. 14. 선고 2003두7118 판결 등 참조).
원심은, 그 채용 증거들을 종합하여, 화순군수가 이 사건 처리시설의 입지선정에 앞서 관내 주민 210인, 사회단체장 25인, 군 의회 의원 16인, 기자 13인, 군 공무원 16인 등 총 280인을 위원으로 하면서 군수가 선정하는 전문가와 주민대표가 추천하는 전문가는 전혀 포함시키지 않은 입지선정위원회를 임의로 구성한 사실, 위 입지선정위원회에서 투표에 의하여 5곳의 후보지 중 화순군 한천면 가압리(주암제 상부)를 이 사건 처리시설의 대상입지로 결정한 사실, 이어서 화순군수는 피고에게 이 사건 처리시설의 부지면적을 28,650m²(앞서 1.항에서 본 조성면적 42,810m² 중 외부도로와 소각시설 및 재활용선별시설의 부지면적을 제외한 면적임)라고 하며 폐기물처리시설 설치승인신청을 하였고, 이에 피고는 폐기물관리법 제30조 제2항 및 같은 법 시행규칙 제21조 제2항의 규정에 의거하여 위 신청을 승인하는 이 사건 처분을 한 사실을 인정한 다음, 앞서 1.항에서 본 바와 같이 이 사건 처리시설의 실제 조성면적은 3만m² 이상이므로 그 설치에 있어 폐촉법 및 폐촉법 시행령에 의한 입지선정위원회의 구성 등 관련 절차에 의하였어야 함에도, 화순군수는 폐촉법 시행령이 정한 구성방법과 전혀 달리 임의로 입지선정위원회를 구성하여 이 사건 처리시설의 입지를 선정하여 피고에게 승인신청을 하였고, 그에 대하여 피고는 폐기물관리법 및 같은 법 시행규칙에 의거하여 위 신청을 승인하는 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 법령을 잘못 적용한 처분으로서 위법하다고 판단하였는바, 위의 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 사실인정과 판단은 옳은 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유 주장과 같은 입지선정위원회의 구성에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
3. 이 사건 처분의 하자가 무효사유에 해당하는지 여부
행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다( 대법원 2006. 6. 30. 선고 2005두14363 판결 등 참조).
원심은, 폐촉법 시행령이 입지선정위원회의 구성방법에 관하여 시장·군수·구청장이 선정하는 2인과 주민대표가 추천한 2인의 전문가들을 참여시키도록 한 입법 취지는, 전문적인 식견을 갖춘 전문가로 하여금 폐기물처리시설 설치에 따라 예상되는 여러 문제점들을 사전에 심도 있고 공정하게 검토하여 이를 구체적으로 제시하게 함으로써, 전체 주민의 이익과 의사를 대변하도록 하여 주민 참여를 보다 실질적인 것이 되도록 하고, 지방자치단체의 전횡이나 소수 주민대표의 경솔한 결정으로 인한 주민의 권리에 대한 부당한 침해를 방지하여 행정의 민주화와 신뢰를 회복하는 데 있다 할 것이므로, 이러한 취지에 비추어 입지선정위원회에 전문가 4인, 특히 주민대표가 추천한 전문가 2인의 참여는 필요불가결한 요소라고 할 것이므로, 이 사건에서 적용법령을 그르쳐 폐촉법 시행령에 의한 구성방법에 따라 입지선정위원회를 구성하지 않은 채 임의의 입지선정위원회를 구성하면서 군수와 주민대표가 선정, 추천한 각 2인의 전문가를 포함시키지 않은 하자는 중대한 것이고 객관적으로도 명백하다고 보아야 하고, 따라서 이 사건 처분의 하자는 무효사유에 해당한다고 판단하였다.
앞의 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 판단은 옳은 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 행정처분의 무효사유에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
한편, 상고이유에서 들고 있는 대법원 2002. 4. 26. 선고 2002두394 판결은 이 사건과 사안을 달리하는 것으로서 이 사건에서 원용하기에 적절하지 아니하다.
4. 결 론
그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김지형(재판장) 고현철(주심) 양승태 전수안