【원고(선정당사자),피상고인】
【피고,상고인】
창원시장 (소송대리인 변호사 김태조)
【원심판결】
부산고법 2004. 12. 3. 선고 2003누4607 판결
【주문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고의 부담으로 한다.
【이유】
상고이유를 본다.
화물자동차운수사업법(이하 '법'이라고만 한다)이 화물자동차운수사업을 효율적으로 관리하고 건전하게 육성하여 화물의 원활한 운송을 도모함으로써 공공복리의 증진에 기여하는 것을 목적으로 하고 있고( 법 제1조), 화물운송사업자는 등록한 사항의 범위 내에서 사업을 성실하게 수행하여야 하며, 부당한 운송조건을 제시하는 등 화물운송질서를 현저하게 저해하는 행위를 하여서는 안 되는 점( 법 제10조), 여객자동차운수사업법이 면허를 받지 아니하거나 등록을 하지 아니하고 여객자동차운송사업을 한 자를 처벌하고 있는 점( 여객자동차운수사업법 제81조), 자동차운송사업은 공중의 편의와 복리를 위하여 긴요한 것이면서 동시에 그 운행에 따라 위험성과 공익에 해로운 상황이 늘 따르고, 다수의 여객을 운송해야 하는 여객자동차운송은 승객의 생명·신체에 대한 위험성이 보다 높은 영역인 점을 감안하여 중요한 여객자동차운송사업에 대하여는 면허제를 취하고 있는 점( 여객자동차운수사업법 제5조), 여객자동차운송사업, 특히 택시운송사업의 수익성이 저하되는 경우에는 수입금 확보를 위하여 난폭운전·승차거부·부당요금의 징수 등 무리한 운행을 함으로써 일반 국민의 안전을 저해하는 부정적인 현상이 발생할 수 있는 점, 구 화물자동차운수사업법(2002. 8. 26. 법률 제6731호로 개정되기 전의 것) 제12조는 개선명령의 요건으로서 '안전운행의 확보 및 화주의 편의' 도모를 규정하고 있었으나, 법 제12조는 이에 더하여 '운송질서의 확보'를 추가하고 있는 점, 법 시행규칙이 2001. 11. 30. 개정되면서 '승차정원이 3인 이하일 것'을 요건으로 추가하게 된 이유는 6인승 밴형 화물자동차의 사업자가 여객운송행위를 하면서 택시운송사업자들의 사업범위를 침범하게 되므로 이를 제한하기 위한 것인 점 등을 종합하여 보면, 시·도지사는 화물자동차운송사업자가 여객자동차운송사업자의 사업범위를 침범하는 경우에는 법 제12조에 따라 운송질서의 확립을 위하여 그에 적합한 개선명령을 할 수 있다 할 것이다. 다만, 화물자동차의 구조변경을 명하는 개선명령의 처분을 함에 있어서는 위 법조항의 입법 목적에 따라야 할 것이고 운송질서 확립이라는 목적달성에 유효·적절하고 또한 가능한 한 최소침해를 가져오는 것이어야 하며 아울러 그로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니 된다는 비례의 원칙(과잉금지의 원칙)에 위배되어서도 아니 되고, 개선명령의 또 다른 공익목적인 안전운행의 확보 및 화주의 편의가 도외시되어서도 아니 될 것이다.
같은 취지에서 원심이, 그 채용 증거들을 종합하여, 원고(선정당사자, 이하 '원고'라고 한다) 및 별지 기재 선정자들은 2001. 3.경부터 화물자동차운수사업 등록을 하고 6인승 밴형 자동차(카니발 또는 스타렉스, 이하 '이 사건 각 차량'이라 한다)를 이용하여 창원시 일원에서 용달화물자동차운송사업에 종사하고 있는 사실, 피고는 2003. 7. 16. 원고 및 선정자들(이하'원고 등'이라 한다)이 화물이 없는 승객들을 승차시켜 이 사건 각 차량을 운행함으로써 법 제2조 제3호, 법 시행규칙 제3조의2를 위반하였다는 이유로 원고 및 선정자들에 대하여 법 제12조 제4호에 의거 2003. 8. 20.까지 이 사건 각 차량을 6인승에서 3인승으로 구조변경하라는 내용의 각 개선명령 처분(이하 '이 사건 각 처분'이라 한다)을 한 사실 등을 인정한 다음, 이 사건 각 처분은 원고 등이 6인승 밴형 화물자동차를 이용하여 화물을 전혀 소지하지 아니한 승객을 태우고 운행함으로써 법 제2조 제3호, 법 시행규칙 제3조의2를 위반하였다는 이유로 장래 그와 같은 위반행위가 반복되어 택시운송사업자들과의 갈등이 심화되는 것을 방지하여 운송질서를 확립하려는 목적을 달성하기 위한 수단으로 행해진 것인바, ① 원고 등은 법 시행규칙 제3조 제2호가 개정 시행된 2001. 11. 30. 이전부터 6인승 밴형 화물자동차로 적법하게 사업자등록을 마친 화물운송사업자로서 6인까지의 탑승이 허용된 위 화물자동차를 가지고 화물자동차운송사업을 한다는 것 자체는 운송질서를 저해한다고는 볼 수 없음에도 불구하고, 이 사건 각 처분으로 말미암아 6인승 밴형 화물자동차를 이용하여 화물운송사업을 할 수 있는 법적인 권리를 영구적으로 박탈당하게 되는 점, ② 3인승으로 구조를 변경한다고 하더라도 이로써 화물을 소지하지 아니한 승객을 태우고 운행하는 행위를 방지할 수는 없고 결국 제재수단으로 그칠 뿐이므로 이러한 법 위반행위에 대하여는 이 사건 각 처분 외에 운송약관의 변경을 명하는 개선명령, 2천만 원 이하의 과징금 부과, 500만 원 이하의 과태료 부과 등을 통하여도 그 목적달성이 가능하다고 보이는 점, ③ 현재의 격벽을 이용한 구조변경은 전면 판넬과 좌석 사이의 간격을 지나치게 좁게 하여 차량의 안전을 해하거나 운전자 및 동승한 화주의 위험성을 증가시킬 가능성이 크므로 안전운행의 확보나 화주의 편의에 배치되고, 새로운 'ㄷ'자 모양의 격벽을 설치할 경우에는 별도의 상당한 비용부담을 초래하며 결과적으로도 일반적인 밴형 화물자동차와도 다른 형태가 될 것인 점 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 각 처분은 그 선택된 수단이 목적에 적합하지 아니할 뿐 아니라 그 정도 또한 지나쳐서 비례의 원칙이 정한 한계를 벗어난 것이라고 할 것이므로 이 사건 각 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 판단한 것은 옳고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 화물자동차운수사업법 제12조 제4호(화물자동차의 구조변경 및 운송시설)에 관한 법리오해의 위법이 있다 할 수 없다.
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이규홍(재판장) 이용우 박재윤 양승태(주심)