【원고, 피항소인】
원고 재건축주택조합 (소송대리인 법무법인 보람 담당변호사 황일호외 1인)
【피고, 항소인】
서울특별시 양천구 (소송대리인 변호사 고승덕)
【제1심판결】
서울남부지방법원 2007. 1. 12. 선고 2006가합8666 판결
【변론종결】
2007. 12. 20.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고는 원고에게 853,458,600원 및 이에 대하여 2004. 12. 9.부터 이 사건 소장 부본 송달일까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율에 의한 돈을 지급하라.
2. 항소취지
제1심 판결을 취소하고, 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】
1. 기초사실
가. 양천구청의 사업승인
(1) 원고는 서울 양천구 신월4동 (지번 1 생략) 외 14필지 8,088.12㎡ 지상에 민영주택건설사업을 시행하는 1단지 사업 및 같은 동 (지번 2 생략) 외 2필지 1,921.39㎡ 지상에 민영주택건설사업을 시행하는 3단지 사업을 추진하기 위하여 설립된 재건축조합으로서, 양천구청에 위 1, 3단지의 각 ○○ 재건축사업(이하 ‘이 사건 사업’이라고 한다)계획에 대한 승인신청을 하였다.
(2) 양천구청장은 2003. 6. 30. 이 사건 사업계획을 승인하면서 위 3단지 사업계획승인의 이행조건으로 이 사건 사업부지 내의 용도폐지되는 공공용지(도로 : 서울 양천구 신월4동 857 중 일부) 및 같은 동 424-8 대지를 착공 전까지 매입완료하고(제4항), 사업부지 내 용도폐지 대상 공공용지(도로)는 사업계획 승인 후 용도 폐지 관련규정 절차를 거쳐 착공 전까지 소유권을 확보할 것(제14항)을 부과하였다.
(3) 그 후 양천구청장은 2004. 6. 14. 위 1단지 사업계획 변경승인을 하면서 사업계획 변경승인조건으로 위 사업부지에 설치될 내부도로는 주변지역 주민들의 기존 통행동선 유지를 위하여 기존도로와 유사한 기능으로 조성하여 상시 개방하고, 보도 폭을 2m 이상으로 할 것(제13항)을 부과하였다.
나. 매매계약의 체결 및 기부채납
(1) 위 각 조건에 기하여 원고는 2004. 12. 피고와 사이에 이 사건 사업부지 내에 위치한 도로로서 이 사건 사업으로 용도폐지될 서울 양천구 신월동 (지번 3 생략) 559.5㎡(이하 ‘이 사건 공공용지‘라고 한다)에 관하여 매매계약(이하 ‘이 사건 매매계약’이라고 한다)을 체결하고 2004. 12. 8. 위 공공용지에 관한 매수대금으로 990,315,000원을 납부하였다.
(2) 한편 원고가 이 사건 사업부지에 새로 신설한 도로의 면적은 257.53㎡, 가액은 455,828,100원이고, 공공보도(녹도)의 면적은 224.65㎡, 가액은 397,630,500원인데, 원고는 피고에게 위 도로 257.53㎡를 기부채납하였다.
(3) 원고는 2005. 5. 4. 피고에게 이 사건 공공용지 매수대금을 지급함에 있어 용도폐지되는 공공용지와 신설되는 공공용지의 가격을 상계처리한 후 그 차액만을 지급할 수 있게 해달라는 취지의 민원을 제기하였으나, 피고는 이에 대하여 2005. 5. 13. 원고에게 ‘이 사건 공공용지 매입은 원고가 사업의 극대화를 위하여 도로부지를 용도폐지하여 사업부지로 포함하겠다는 계획 신청에 의해 신월4동 주거환경발전을 위하여 구 도시계획위원회에서 원고가 신청한 계획을 인정하여 승인처리하면서 착공 전까지 폐도 부지를 매입하라는 조건이 부가된 사항으로서, 현재 원고가 신청한 사업승인서에 의거 사업부지 내 도로부지가 용도폐지되고 매각결정과 원고에 의한 매입 완료로 인하여 이행조건이 충족된 상태이므로 원고의 사업승인조건 변경신청은 적정하지 않다’고 회신하였다.
2. 관계 법령
가. 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2007. 1. 19. 법률 제8250호로 개정되기 전의 것)
제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
13. "공공시설"이라 함은 도로·공원·철도·수도 그밖에 대통령령이 정하는 공공용시설을 말한다.
제65조 (개발행위에 따른 공공시설 등의 귀속)
① 개발행위허가를 받은 자가 행정청인 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로이 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 때에는 국유재산법 및 지방재정법의 규정에 불구하고 새로이 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 종래의 공공시설은 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 귀속된다.
② 개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로이 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 개발행위로 인하여 용도가 폐지되는 공공시설은 국유재산법 및 지방재정법의 규정에 불구하고 새로이 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 이를 양도할 수 있다.
나. 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙(2005. 2. 19. 건설부령 제426호로 개정되기 전의 것)
제15조 (도시계획시설사업실시계획인가신청서) 영 제97조 제3항의 규정에 의하여 도시계획시설사업 실시계획의 인가를 받고자 하는 도시계획시설사업의 시행자는 별지 제9호서식의 도시계획시설사업 실시계획 인가신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 건설교통부장관 또는 시·도지사에게 제출하여야 한다.
5. 도시계획시설사업의 시행으로 용도폐지 되는 국가 또는 지방자치단체의 재산에 대한 2 이상의 감정평가업자의 감정평가서(행정청이 아닌 자가 시행하는 경우에 한한다)
6. 도시계획시설사업으로 새로이 설치하는 공공시설의 조서 및 도면과 그 설치비용계산서(행정청이 아닌 자가 시행하는 경우에 한한다). 이 경우 새로운 공공시설의 설치에 필요한 토지와 기존의 공공시설이 설치되어 있는 토지가 동일한 토지인 경우에는 그 토지가격을 뺀 설치비용만을 계산한다.
다. 도시 및 주거환경 정비법(이하 ‘도시 정비법’이라고 한다)
제65조(정비기반시설 및 토지 등의 귀속)
① 시장 · 군수 또는 주택공사 등이 정비사업의 시행으로 새로이 정비기반시설을 설치하거나 기존의 정비기반시설에 대체되는 정비기반시설을 설치한 경우에는 국유재산법 또는 지방재정법의 규정에 불구하고 종래의 정비기반시설은 사업시행자에게 무상으로 귀속되고, 새로이 설치된 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속된다.
② 시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다.
③ 시장·군수는 제1항 및 제2항의 규정에 의한 정비기반시설의 귀속 및 양도에 관한 사항이 포함된 정비사업을 시행하고자 하거나 그 시행을 인가하고자 하는 경우에는 미리 그 관리청의 의견을 들어야 한다. 인가받은 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다.
④ 사업시행자는 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 관리청에 귀속될 정비기반시설과 사업시행자에게 귀속 또는 양도될 재산의 종류와 세목을 정비사업의 준공전에 관리청에 통지하여야 하며, 당해 정비기반시설은 그 정비사업이 준공인가되어 관리청에 준공인가통지를 한 때에 국가 또는 지방자치단체에 귀속되거나 사업시행자에게 귀속 또는 양도된 것으로 본다.
부칙 제7조(사업시행방식에 관한 경과조치)
① 종전 법률에 의하여 사업계획의 승인이나 사업시행인가를 받아 시행중인 것은 종전의 규정에 의한다.
【인정근거】
다툼 없는 사실, 갑 제1부터 5호증, 갑 제7, 8, 9, 11, 12호증, 을 제2, 3호증(각 가지번호 포함)의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지
3. 판단
가. 원고의 주장
피고는 원고에게 원고가 신설하여 피고에게 기부채납한 도로 및 실질적으로 도로와 동일한 기능을 하는 공공보도(녹도)의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 이 사건 공공용지를 무상양도할 의무가 있음에도 유상으로 매도하였는바, 주위적으로, 이 사건 매매계약은 피고에 비해 절대적으로 열악한 지위에 있는 원고의 궁박한 상황을 이용하여 체결된 현저하게 불공정한 계약으로서 무효이고, 예비적으로 이 사건 매매계약은 원고의 강박에 의하여 체결된 계약으로서 원고가 이를 취소하였으므로, 피고는 원고가 피고에게 기부채납한 도로 및 도로와 동일한 기능을 하는 공공보도(녹도)의 설치비용에 상당한 금액을 손해배상 또는 부당이득으로 반환하여야 한다.
나. 이 사건 공공용지를 무상 양도할 의무가 피고에게 있는지 여부에 대한 판단
(1) 원고의 주장
도시정비법 제65조 제2항 후단에서 사업시행자가 신설한 정비기반시설이 국가 또는 지방자치단체로 무상귀속되어 사업시행자의 사유재산권 침해를 합리적인 범위 안에서 보전하여 주거나 정비기반시설의 설치에 소요되는 비용부담의 형평을 도모하려는 목적 하에 용도폐지될 정비기반시설의 사업시행자에 대한 무상양도를 규정하고 있고, 그 규정형식도 무상으로 ‘양도된다’는 형식을 취하고 있는 점에 비추어 볼 때, 위 규정은 사업시행자에 의하여 새로 설치될 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 용도폐지될 정비기반시설의 무상양도를 강제하는 강행규정이므로, 피고는 원고가 신설하여 피고에게 기부채납한 도로 및 공공보도(녹도)의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 이 사건 공공용지를 원고에게 무상양도할 의무가 있다.
(2) 판단
(가) 도시정비법 제65조 제2항 후단은 ‘정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다’고 규정하고 있음은 원고의 주장과 같으나, 양천구청장이 도시정비법(2003. 7. 1.부터 시행) 시행 이전인 2003. 6. 30. 이 사건 사업계획을 승인한 사실, 도시정비법 부칙 제7조(사업시행방식에 관한 경과조치)에서 ‘종전 법률에 의하여 사업계획의 승인이나 사업시행인가를 받아 시행중인 것은 종전의 규정에 의한다’고 규정하고 있는 사실은 앞에서 본 바와 같으므로, 이 사건 사업계획의 승인에 대하여 위 도시정비법 규정이 적용된다고 할 수 없다.
(나) 원고는 원고의 설립 및 이 사건 사업계획 승인은 2003. 6. 30. 이루어졌으나, 원고는 도시정비법 시행 이후인 2003. 12. 19. 설립변경인가를 받았고, 이 사건 사업계획 변경승인은 2004. 6. 14.에 이루어졌으며, 공공시설의 귀속문제는 ‘사업시행방식’에 관한 것이 아니므로 도시정비법이 적용된다고 주장한다.
그러나 원고의 설립변경인가 및 이 사건 사업계획 변경승인이 도시정비법 시행 이후에 이루어졌다고 하더라도 이 사건 사업계획 승인이 도시정비법 시행 전에 이루어진 이상 도시정비법을 적용할 수 없고, 공공시설의 귀속문제는 사업계획 승인과 관련된 것으로서 도시정비법 부칙 제7조에서 규정하고 있는 ‘사업시행방식’에 관한 것이라고 할 것이다.
(다) 따라서 이 사건 사업에 도시정비법이 적용됨을 전제로 한 원고의 위 주장은 이유 없다.
다. 이 사건 매매계약이 불공정한 계약인지 여부
(1) 원고의 주장
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제65조 제2항에는 개발행위로 인하여 용도가 폐지되는 공공시설은 새로이 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 양도할 수 있도록 규정되어 있으므로, 원고가 신설하여 피고에게 기부채납한 도로 및 공공보도(녹도)의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 이 사건 공공용지를 원고에게 무상양도하는 것이 재량권의 적법한 행사임에도 불구하고, 양천구청장은 재량권을 일탈 내지 남용하여 원고에게 이 사건 공공용지를 착공 전까지 매입할 것을 조건으로 하여 이 사건 사업계획을 승인하였고, 원고는 위 사업계획 승인조건이 부당함을 잘 알면서도 이를 수용하지 않을 경우 이 사건 사업 자체를 시행할 수가 없고, 행정소송절차에 의해 구제를 받으려고 해도 그 기간 동안 사업이 지연됨으로써 막대한 재산상 피해를 입게 되어 어쩔 수 없이 위 사업계획 승인조건에 따라 피고와 이 사건 각 매매계약을 체결하였는바, 이 사건 매매계약은 피고에 비해 절대적으로 열악한 지위에 있는 원고의 궁박한 상황을 이용하여 현저하게 불공정하게 맺어진 계약으로서 무효이다.
(2) 판단
그러나 ① 갑 제2호증, 을 제9부터 15호증(각 가지번호 포함)의 각 기재에 의하면, 원고의 공동주택 심의신청에 따라 개최된 양천구 도시계획위원회는 2003. 6. 7. 신설도로를 기부채납하고 도로에서 후퇴된 부분은 보행녹도로 조성할 것 등을 조건으로 원고의 신청을 가결한 사실, 원고는 이 사건 공공용지를 매입하는 것을 전제로 설계도를 작성하고 용적률을 산정하여 피고에게 사업계획승인을 신청한 사실 등을 각 인정할 수 있는 점, ② 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제65조 제2항은 행정청에게 무상양도 여부에 대한 재량권을 인정하고 있고 원고는 외관상으로도 그 권한을 가진 행정청과 이 사건 매매계약을 체결하였는바, 그렇다면 설사 피고가 이 사건 공공용지 중 기부채납한 신설도로의 설치비용에 상당하는 부분을 무상양도하지 않은 것이 재량권의 일탈 내지 남용에 해당한다고 하더라도 이를 당연무효인 것으로 볼 수는 없는 점, ③ 위 조항에 따라 폐지되는 공공시설을 무상으로 양도받고자 하는 경우에는 위 법 시행규칙 제15조의 규정에 의하여 용도폐지되는 공공시설에 대한 감정평가서와 새로이 설치되는 공공시설의 조서 및 도면, 설치비용계산서를 해당 공공시설 관리청에 제출하여 미리 상계처리 여부 등에 대한 관리청의 의견을 들어야 함에도 원고는 상계처리 여부 및 조건의 부당성 등과 관련된 서류를 피고에게 제출하지 않고 아무런 이의 없이 위 이행조건을 이행하였고, 달리 원고가 이 사건 사업계획 승인신청을 하면서 이 사건 공공용지의 무상양도를 신청하였다거나 피고가 사업승인시 부과한 조건에 대하여 이의를 제기하였음을 인정할 아무런 증거가 없는 점, ④ 원고의 신청에 따른 이 사건 사업계획 승인일의 다음날인 2003. 7. 1.부터는 도시정비법이 시행되어, 원고가 하루만 늦게 위 사업계획 승인을 받았더라도 위 법 제65조 제2항에 따라 이 사건 공공용지 중 기부채납한 신설도로 설치비용에 상당하는 부분을 무상양도 받을 수 있었음에도 불구하고, 원고가 이 사건 사업승인을 도시정비법이 시행되는 2003. 7. 1. 이후에 받게 된다면 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(대통령령 제17816호) 부칙 제9조 제1항에 따라 용적률이 이 사건 사업승인시 허가받은 244.83%에서 200%이하로 현저하게 떨어지게 되는 점 등을 감안하여 원고 스스로 2003. 7. 1. 이전에 서둘러 이 사건 사업승인을 받은 것으로 보이는 점, ⑤ 이 사건 매매계약으로 원고는 매매대금을 지급하고 그 대가로 이 사건 공공용지를 취득하여 이 사건 사업부지로 활용하였고, 이 사건 공공용지와 원고가 기부채납한 도로가 대가관계에 있다고 보기 어려운 점 등을 종합하면, 이 사건 매매계약이 원고의 궁박한 상태를 이용한 불공정한 계약이라고 할 수 없으므로 원고의 주장은 이유 없다.
라. 이 사건 매매계약이 피고의 강박에 의하여 체결되었는지 여부
(1) 원고의 주장
피고가 부당하게 재량권을 행사하여 원고에게 이 사건 매매계약을 체결하도록 강요하고, 원고는 사업지연으로 인한 손해를 막기 위해 어쩔 수 없이 피고의 조건을 수용하여 이 사건 매매계약을 체결한 것이므로 이 사건 매매계약은 강박에 의한 것으로서 취소되어야 한다.
(2) 판단
그러나 피고가 이 사건 매매계약과 관련하여 원고를 강박하였다는 사실을 인정할 증거도 없으므로 피고의 강박에 의하여 이 사건 매매계약이 체결되었다는 원고의 주장은 이유 없다.
마. 따라서 피고는 원고에게 이 사건 공공용지를 무상으로 양도할 의무가 있다거나, 이 사건 매매계약이 불공정한 계약 또는 강박에 의하여 체결된 것임을 전제로 한 원고의 주장은 모두 이유 없다.
4. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 이를 취소하고, 원고의 청구를 기각한다.
판사 최재형(재판장) 김동석 임태혁