【원고】
이윤종 (소송대리인 변호사 정훈탁 외 1인)
【피고】
용인시장
【주문】
1. 피고가 1998. 9. 11. 원고에 대하여 한 개발부담금 250,687,140원의 부과처분 중 금 237,295,710원을 초과하는 부분을 취소한다.
2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용은 이를 10분하여 그 9는 원고의, 나머지는 피고의 각 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 1998. 9. 11. 원고에 대하여 한 개발부담금 250,687,140원의 부과처분을 취소한다.
【이유】
1. 처분의 경위
아래의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제11호증, 갑 제21호증, 갑 제22호증의 1 내지 3, 갑 제23호증의 1 내지 4, 갑 제24호증의 1 내지 15, 을 제1 내지 4호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 이를 인정할 수 있고, 반증이 없다.
가. 원고는 용인시 포곡면 금어리 산 22 임야 94,017㎡(이하 '분할 전 산 22 토지'라 한다) 중 7,969㎡와 같은 리 산 16-13 임야 9,124㎡(이하 '분할 전 산 16-13 토지'라 한다) 중 135㎡ 위에 공장을 신설하고자 1992. 7. 13. 피고로부터 산림법에 의한 산림훼손허가를 받아 공장부지조성사업(이하 '이 사건 개발사업'이라고 한다)을 시행하여, 1995. 12. 13. 산림형질변경허가를 받음으로써 이 사건 개발사업을 완료하였다.
나. 피고는 1998. 9. 13. 원고에 대하여 이 사건 개발사업에 따른 개발부담금 250,687,140원을 부과하였다(이하, 위 개발부담금 부과처분을 '이 사건 처분'이라고 한다).
다. 이 사건 처분의 내역은 다음과 같다.
(1) 부과개시시점：1992. 7. 13.
(2) 부과종료시점：1995. 12. 13.
(3) 종료시점지가：금 782,994,400원
(4) 개시시점지가：금 85,278,983원
(5) 정상지가상승분：금 32,750,454원
(6) 개발비용：금 163,590,678원
(7) 개발이익：금 501,374,285원
(8) 개발부담금：금 250,687,140원 (501,347,285원÷2, 십원 미만 버림)
부과개시시점 지가는 부과개시시점이 속한 당해 연도의 1. 1.을 기준으로 한 개별공시지가에 부과개시 시점까지의 정상지가상승분을 더한 각 금액이고, 부과종료시점의 지가는 부과종료시점이 속한 연도의 다음 연도의 개별공시지가에서 부과종료시점부터 부과종료시점이 속한 연도의 다음 연도 1윌 1일까지의 정상지가상승분을 뺀 금액이다.
라. 분할 전 산 22토지는 [별지 3] 기재와 같이, 분할 전 산 16-13 토지는 [별지 2] 기재와 같이 각 분할 및 등록전환되었고, 피고가 부과처분한 부과대상토지는 [별지 1] 기재의 토지(이하 '이 사건 부과대상토지'라 한다)이다.
2. 처분의 적법 여부
피고는 위 처분사유와 관계 법령의 규정을 들어 이 사건 처분이 적법하다고 주장함에 대하여, 원고는 다음과 같은 사유를 들어 이 사건 처분이 위법하며 취소되어야 한다고 주장하므로, 이를 차례로 판단하기로 한다.
가. 원고가 개발부담금을 부담하여야 할 부과대상토지의 범위에 관하여
(1) 원고의 주장
(가)원고는 이 사건 부과대상토지에 대한 산림훼손신청, 산림형질변경신청 당시 이 사건 부과대상토지의 소유자가 아니라 소외 문제익으로부터 이 사건 부과대상토지를 매수하기로 하는 매매계약을 체결한 매수인에 불과하였을 뿐만 아니라. 위 매매계약 체결 당시 위 문제익이 이 사건 부과대상토지에 관한 형질변경 등을 책임지기로 하여 그에게 개발이익에 상당하는 비용을 지급하였으나 위 문제익이 이를 이행하지 아니하였기 때문에, 원고가 불가피하게 위 문제익 대신 부과대상토지에 하한 산림훼손허가신청 및 산림형질변경신청을 한 것으로서 이 사건 개발사업에 따른 개발이익은 결국 위 문제익에게 귀속되었다고 할 것이므로, 원고에게 이 사건 부과대상토지에 대한 개발부담금을 부과한 이 사건 처분은 위법하고,
(나)나아가 이 사건 부과대상토지 중 금어리 450-4 도로 135㎡ 등 그 일부는 원고가 매수한 토지가 아니라, 오로지 분할 전 산 22 토지의 산림형질변경을 위하여 토지소유자인 위 민원식 등으로부터 토지사용승낙을 받은 것에 불과하여 그 부분 토지는 이 사건 개발부담금 부과대상토지에서 제외되어야 한다.
(2) 관계 법령
- 개발이익환수에관한법률
제6조(납부의무자)① 제5조 제1항 각 호의 사업시행자는 이 법이 정하는 바에 따라 개발부담금을 납부할 의무가 있다. 다만, 다음 각 호의 1의 경우에는 그에 해당하는 자가 개발부담금을 납부할 의무를 진다.
1.개발사업을 위탁 또는 도급한 경우에는 그 위탁이나 도급을 한 자
2.타인소유의 토지를 임차하여 개발사업을 시행한 경우에는 토지소유자
3.개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위나 제1호 또는 제2호에 해당하는 자의 지위를 승계하는 경우에는 그 지위를 승계한 자
(3) 인정 사실
아래의 각 사실은 갑 제1호증의 1 내지 3, 갑 제3, 4호증, 갑 제5호증의 1 내지 3, 갑 제9호증, 갑 제17호증의 1 내지 3, 갑 제19호증, 갑 제20호증의 1 내지 20의 각 기재 및 증인 김응숙의 일부 증언에 변론의 전취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.
(가)소외 문제익은 1991. 1. 28. 소외 민원식과 사이에 그 소유의 분할 전 산 22 토지 94,017㎡ 중 능선을 기준으로 좌측 부분 48,985㎡를 특정하여 대금 375,000,000원에 매수하기로 하는 계약을 체결하였다(위 매수 부분 48,985㎡가 앞서 본 바와 같이 산 22 임야 32,456㎡와 산 22-1 임야 16,529㎡로 분할되었다).
(나)그 후 원고는 1991. 2. 28. 위 문제익과 사이에, 분할 전 산 22 토지 중 위 문제익이 위와 같이 매수한 부분의 일부인 10,723㎡를 특정하여 대금 320,000,000원에 매수하기로 하는 매매계약을 체결하고, 그에게 합계 금 250,000,000원을 그 대금의 일부로 지급하였다.
(다)한편, 소외 유재홍도 1991. 3. 28. 위 문제익과 사이에, 분할 전 산 22 토지 중 위 문제익의 매수 부분의 일부인 4,000평을 대금 400,000,000원에 매수하기로 하는 매매계약을 체결하였으나, 1993. 2.경 위 매수면적을 1,500평으로 감소시킴과 아울러 그 매매대금을 150,000,000원으로 감액하기로 하였고, 그에 따라 위 문제익으로부터 이미 지급한 매매대금 중 금 90,000,000원을 제외한 나머지 대금을 반환받았다.
(라)그런데 위 문제익은 위와 같이 위 민원식으로부터 매수한 분할 전 산 22 토지 중 48,985㎡에 대한 매매대금을 지급하지 못함으로써 다시 그 일부를 매수한 원고에게 소유권이전등기를 하여 주지 못하는 등 계약상의 의무를 이행하여 주지 못하게 되자, 원고와 사이에 1996. 12. 14. 분할 전 산 22 토지 중 위 48,985㎡가 분할된 산 22 임야 32,456㎡와 산 22-1 임야 16,529㎡ 전체에 대한 모든 권리를 포기하고, 원고에게 조건 없이 위 토지들에 대한 소유권을 이전해 주기로 양도하기로 약정하였다.
(마)다만, 위 토지들의 일부 1,500평은 앞서 본 바와 같이 소외 유재홍이 위 문제익으로부터 매수한 바가 있어, 원고는 이를 해결하기 위하여 1997. 2. 20. 위 유재홍에게 금 220,000,000원을 지급하는 대신 위 유재홍은 위 1,500평에 대한 권리를 포기하기로 약정하였는데, 그 후 실제로 원고가 위 약정에 따라 위 유재홍에게 지급한 금원은 금 70,000,000원이다.
(바)그 후 원고는 그 후 소외 망 민원식(1991. 9. 22. 사망)의 공동상속인들인 소외 민병용, 민병혁, 민병열을 상대로 위 분할 전 산 22 토지 중 매수 부분으로서 그 후 분할된 산 22 임야 32,456㎡와 산 22-1 임야 16,529㎡에 관하여 수원지방법원 97가합4343호로 소유권이전등기절차이행의 소를 제기하여, 소송과정에서 위 소외인들에게 위 문제익이 미지급한 매매대금 및 그에 대한 이자 및 각종 세금 등의 명목으로 금 121,100,000원을 지급하고 위 소외인들로부터 청구인낙을 받아 1997. 8. 30. 위 토지들에 관하여 원고 명의로 소유권이전등기를 경료하였다.
(4) 판 단
(가)먼저, 이 사건 부과대상 토지 중 위 산 22 임야 32,456㎡에서 분할된 금어리 450-2, 450-5∼15 토지에 관하여 본다.
살피건대, 개발부담금을 부과하는 취지가 개발이익의 적정한 환수에 있는 것이어서 그 부과대상자는 개발이익이 실질적으로 귀속되는 자라고 할 것인 만큼, 개발사업 종료 당시 당해 토지의 등기부상 소유자가 아니라 하더라도 당해 토지를 매수한 후 그 대금을 지급하고서 이를 인도받고 그 지상에 개발사업을 시행하여 완료한 자와 같이 당해 토지에 대하여 사실상 소유권을 행사하는 자도 개발이익의 실질적인 귀속자로서 개발부담금 부과대상자로 봄이 상당하다고 할 것인바, 위 인정과 같이, 원고는 위 산 22 임야 32,456㎡를 포함한 분할 전 산 22 토지 중 48,985㎡를 그 소유자로부터 매수한 소외 문제익으로부터 다시 매수하고 그 대금을 지급한 다음 이를 인도받아 이 사건 개발사업을 시행한 점, 나아가 원고는 이 사건 개발사업이 종료된 이후 위 산 22 임야 32,456㎡에 관하여 원고 명의의 소유권이전등기까지 경료한 점 등에 비추어 보면, 설사 원고의 위 주장과 같이 원고와 위 문제익 사이에 이 사건 개발대상 토지의 형질변경을 위 문제익이 책임지기로 하는 약정이 있었다 하더라도, 원고는 이 사건 개발사업 종료 당시 위 산 22 임야 32,456㎡에 관하여 사실상 소유권을 행사하는 자로서 그 개발이익의 실질적 귀속자라고 할 것이므로, 이 사건 부과대상 토지 중 위 산 22 임야 32,456㎡에서 분할된 위 금어리 450-2, 450-5∼15 토지에 대하여 개발부담금의 납부의무자를 원고로 한 이 사건 처분은 적법하다고 할 것이고, 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(나)다음으로 이 사건 부과대상 토지 중 금어리 450-3, 450-4 토지에 관하여 본다.
이 사건 부과대상토지 중 금어리 450-3 도로 1,139㎡는 분할 전 산 22 토지에서 분할된 산 22-2 임야 45,032㎡에서 다시 분할된 토지이고, 금어리 450-4 도로 135㎡는 분할 전 산 16-13 토지에서 분할된 토지임은 위에서 본 바와 같으므로, 위 금어리 450-3, 450-4 토지는 원고가 문제익으로부터 매수한 분할 전 산 22 토지 중 48,975㎡(이 부분이 산 22 임야 32,456㎡와 산 22-1 임야 16,529㎡로 분할되었고, 그 나머지 부분이 산 22-2 임야 45,032㎡로 분할되었다)에 포함되어 있지 아니하고, 달리 원고가 위 금어리 450-3, 450-4 토지를 매수하여 그 소유권을 취득하였거나 사실상 소유권을 행사할 지위에 있음을 인정할 만한 아무런 증거가 없으므로, 위 금어리 450-3, 450-4 토지는 원고에 대한 개발부담금 부과대상 토지에서 제외함이 상당하다고 할 것이어서, 이 부분에 관한 원고의 주장은 이유 있다.
(다)따라서 원고에 대한 이 사건 개발부담금의 정당한 부과대상 토지는 이 사건 부과대상 토지 중 위 금어리 450-3 도로 1,139㎡와 금어리 450-4 도로 135㎡를 제외한 나머지 금어리 450-2, 450-5∼15 토지 면적 합계 6,830㎡(8, 104-1, 139-135)라 할 것이므로, 아래에서 이 사건 개시시점지가 및 종료시점지가를 산정함에 있어서는 위 6,830㎡를 기초로 하기로 한다.
나. 부과개시시점에 관하여
(1) 원고의 주장
이 사건 부과대상 토지들의 개발부담금을 산정함에 있어 부과개시시점은 산림형질변경허가일인 1992. 7. 13.이 아니라 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것) 부칙 제3조의 규정에 의하여 시행일로부터 2개월이 경과한 1993. 8. 11.로 하여야 한다.
(2) 관계 법령
- 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것)
제9조(기준시점) ①부과개시시점은 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의 인가 등을 받은 날로 한다. 다만, 다음 각 호의 경우에는 그에 해당하는 날을 부과개시시점으로 한다.
1.인가 등을 받기 전에 대통령령이 정하는 토지이용계획 등의 변경이 있는 경우로서 그 토지이용계획 등의 변경 전에 취득한 토지의 경우에는 취득일
2.제1호의 규정에 의한 취득일부터 인가 등을 받기 전의 기간에 대하여 토지초과이득세의 납부의무가 성립된 경우 등으로서 대통령령이 정하는 경우에는 대통령령이 정하는 시점
3.인가 등의 변경으로 부과대상토지의 면적이 변경된 경우에는 대통령령이 정하는 시점
②제1항의 규정에 의한 개발사업의 인가등을 받은 날과 취득일은 대통령령으로 정한다.
부칙 제1조(시행일)
이 법은 공포 후 2월이 경과한 날부터 시행한다.
부칙 제3조(부과개시시점의 적용례)
제9조 제1항의 개정규정을 적용함에 있어 이 법 시행일 전부터 소유한 토지는 이 법 시행일을 그 토지의 취득일로 본다.
-구 개발이익환수에관한법률시행령(1996. 6. 29. 대통령령 제15096호로 개정되기 전의 것)
제7조(개발사업의 인가일 등) ①법 제9조 제2항의 규정에 의한 개발사업의 인가 등을 받은 날과 법 제9조 제4항의 규정에 의한 준공인가 등을 받은 날 [별료 2]와 같다.
별표 2 (개발부담금부과대상사업의착수시점과완료시점[ 제7조 제3항 관련])
사업종류사 업 명인가 등을 받은 날준공인가 등을 받은 날산림훼손허가행위허가일준공검사일(3) 판 단
위 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것) 부칙 제3조는 동법 제9조 제1항 각 호에서 그 토지 취득일을 부과개시시점으로 보는 경우에 적용되는 경과규정이라고 할 것으로서, 이 사건 개발사업에는 적용되지 아니하는 규정이므로, 이 사건 개발사업이 위 부칙 제3조가 적용됨을 전제로 한 원고의 위 주장은 그 이유 없다고 하겠다.
다. 부과개시시점지가에 관하여
(1) 원고의 주장
원고는 위 문제익 등으로부터 위 구 산 22 토지 중 48,985㎡를 금 460,000,000원에 매수하였으므로, 이 사건 토지에 관한 개시시점지가는 실제매입가격인 위 금원을 기준으로 하여 산정되어야 한다.
(2) 관계 법령
-구 개발이익환수에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것)
제10조(지가의 산정) ③ 제8조 제1호의 규정에 의한 개시시점지가는 부과개시시점이 속한 연도의 1월 1일을 기준으로 한 부과대상토지의 개별공시지가에 당해 연도의 1월 1일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다. 다만, 납부의무자가 대통령령이 정하는 매입가액을 건설부령이 정하는 기간 내에 신고하는 경우에는 그 가액에 매입일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 가감한 가액으로 할 수 있다.
(3) 판 단
개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것) 제10조 제3항 단서 중 대통령령이 정하는 경우에만 실제 매입가액을 기준으로 개발부담금 부과대상 토지의 개시시점지가를 산정하게 한 부분은 헌법재판소의 위헌결정으로 그 효력을 상실하였으므로, 납부의무자가 신고한 매입가액이 구 개발이익환수에관한법률시행령 제9조 제5항 각 호 소정의 가격에 해당하지 아니한다 하더라도 그 가액이 실제의 매입가액으로 인정되면 이를 기준으로 개시시점지가를 산정하여야 할 것이고, 그 매입가격의 입증시기는 사실심변론종결시까지 가능하다고 할 것이다( 1998. 9. 4. 선고 98두7565 판결 참조).
돌이켜 이 사건에 관하여 살피건대, 원고가 1991. 2. 28. 위 문제익과 사이에 분할 전 산 22 토지 중 위 문제익이 매수한 부분의 일부인 10,723㎡를 특정하여 대금 320,000,000원에 매수하기로 하는 매매계약을 체결하고, 위 문제익에게 그 중 합계 금 250,000,000원을 그 대금의 일부로 지급하였다가 그 후 분할 전 산 22 토지 중 48,985㎡(그 후 산 22 임야 32,456㎡와 산 22-1 임야 16,529㎡로 분할됨)를 양도받기로 한 사실, 또한 원고는 1997. 2. 20. 위 48,985㎡ 중 1,500평을 위 문제익으로부터 매수한 유재홍에게 금 70,000,000원을 지급한 사실, 한편 원고가 위 산 22 임야 32,456㎡와 산 22-1 임야 16,529㎡에 관련된 위 수원지방법원 97가합4343호 소유권이전등기소송과정에서 그 소유자인 위 민원식의 상속인들에게 미지급 매매대금 및 각종 세금 등의 명목으로 추가로 금 121,100,000원을 지급한 사실을 앞서 본 바와 같은바, 위 인정 사실에 의하면 원고는 분할 전 산 22 토지에서 분할 된 산 22 임야 32,456㎡와 산 22-1 임야 16,529㎡ 면적 합계 48,975㎡를 합계 금 421,100,000원(＝250,000,000원＋70,000,000원＋121,100,000원)에 매수하였다고 할 것이므로(원고는 분할 전 산 22 토지 중 위 48,975㎡를 합계 금 460,000,000원에 매수하였다고 주장하나, 원고가 위 인정의 금 421,000,000원을 넘어선 금원을 지급하였음은 이를 인정할 만한 아무런 증거가 없다), 그 중 이 사건 개발부담금의 부과대상 토지인 금어리 450-2, 450-5∼15 토지 면적 합계 6,830㎡의 실제매입가격은 위 인정의 매매대금 421,100,000원 가운데에서 원고의 실제 매수 면적 48,985㎡ 중 위 부과대상 토지의 면적 6,830㎡에 해당하는 금 58,714,157원(＝421,100,000원×6,830㎡/48,985㎡, 원 미만 버림)이라고 할 것이고, 따라서 위 금 58,714,157원을 이 사건 개시시점지가로 보아야 할 것이나, 위 가액은 피고가 이 사건 부과대상 토지의 개시시점지가로 산정한 금 85,278,983원 중 앞서 본 바와 같이 정당한 부과대상 토지인 금어리 450-2, 450-5∼15 면적 합계 6,830㎡에 관한 금 71,860,617원(계산근거는 뒤의 제3항 ②와 같다) 보다 낮은 금액인 사실이 명백하므로, 결국 원고의 위 주장은 이유 없다고 할 것이다.
라. 부과종료시점지가에 관하여
(1) 원고의 주장
(가)원고는 당초 공장부지조성을 위하여 이 사건 개발사업을 시행하였으나, 개발사업 완료 후 공장부지로 사용하기에 부적합하여 공장부지로 사용하지 못하다가 결국 1998. 3.경 그 지상에 주택을 신축하였으므로, 이 사건 부과대상 토지의 부과종료시점지가를 산정함에 있어서는 그 실제이용상황인 대지를 기준으로 하여 표준지를 선정하였어야 함에도 불구하고, 피고는 이 사건 처분시 공장부지를 기준으로 표준지를 선정하였으므로 이 사건 처분은 위법하고,
(나)나아가 이 사건 개발사업 종료 당시의 구 개발이익환수등에관한법률(1997. 8. 30. 법률 제5409호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항은 부과종료시점지가를 부과종료시점이 속한 연도의 다음 연도의 개별공시지가에서 부과종료시점으로부터 그 다음 연도 1윌 1일까지의 정상지가상승분을 공제하여 산정하도록 규정하고 있으나, 이는 후에 결정되는 다음 연도의 개별공시지가를 소급적용하여 그 전(前)년도의 개발부담금을 산정하는 것이 되어 소급입법금지 및 실질과세원칙을 천명하고 있는 헌법, 조세법의 정신에 반하는 것으로서, 그 후 위와 같은 잘못된 부과종료시점지가 산정방법을 고치기 위하여 1997. 8. 30. 법률 제5409호로 개정된 법률 제10조 제1항은 부과종료시점지가는 부과종료시점이 속한 연도의 표준지의 공시지가를 기준으로 산정한 가액에 당해 연도 1윌 1일부터 부과종료시점까지의 정상지가상승분을 합산하여 산정하도록 규정하고 있으므로, 이 사건 부과종료시점지가를 산정함에 있어서는 위 개정된 법률규정에 의하여야 한다.
(2) 관계 법령
- 구 개발이익환수에관한법률(1997 8. 30. 법률 제5409호로 개정되기 전의 것)
제10조(지가의 산정)①제8조의 규정에 의한 종료시점지가는 부과종료시점 당시의 부과대상토지와 이용상황이 가장 유사한 표준지의 공시지가를 기준으로 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제2항의 규정에 의한 비교표에 의하여 산정한 가액으로 한다. 다만, 그 가액이 다음 산식에 의하여 산정한 부과대상토지의 지가와 다른 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 정산하여야 한다.
부과대상토지의 지가＝부과종료시점이 속한 연도의 다음 연도의 개별공시지가(해당 토지의 개별공시지가가 없는 경우에는 동법 제10조의 규정에 의하여 공시지가를 기준으로 하여 산정한 금액을 말한다, 이하 같다)－부과종료시점부터 부과종료시점이 속한 연도의 다음 연도 1월 1일까지의 정상지가상승분
- 개발이익환수에관한법률(1997. 8. 30. 법률 제5409호로 개정된 것)
제10조(지가의 산정)①제8조의 규정에 의한 종료시점지가는 부과종료시점당시의 부과대상토지와 이용상황이 가장 유사한 표준지의 공시지가를 기준으로 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제2항의 규정에 의한 비교표에 의하여 산정한 가액에 당해 연도 1월 1일부터 부과종료시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다.
부칙 제2항(지가산정에 대한 경과조치)
이 법 시행 전에 개발부담금이 부과된 사업에 대한 지가의 산정은 제10조의 개정규정에 불구하고 종전의 규정에 의한다.
(3) 판 단
(가) 먼저, 원고의 (가)항 주장에 관하여 본다.
개발부담금은 개발이 종료된 시점을 기준으로 부과하는 것이므로 부과종료시점을 기준으로 하여 개발부담금 부과처분이 있은 뒤 사업시행자 등이 스스로 원상복구를 하는 등의 사정변경이 있었다고 하여 위 부과처분이 무효가 되거나 위법하게 된다고 할 수는 없다( 대법원 1998. 12. 8. 선고 97누6636 판결 참조)고 할 것이다.
이 사건에 보건대, 갑 제18호증의 1 내지 8, 갑 제25호증의 1, 2의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 피고는 이 사건 개발사업 종료 이후인 1998. 3. 10. 원고의 신청에 따라 이 사건 개발부담금 부과대상 토지에 대하여 사업계획변경을 원인으로 공장 신설 및 신설변경승인취소를 통보하였으며, 그 후 위 토지 상에 주택이 신축된 사실을 인정할 수 있으나, 이 사건 개발사업 종료로 이 사건 부과대상토지 상에 공장부지가 조성되었음은 이미 위에서 본 바와 같으므로, 이 사건 종료시점지가는 위 개발이 종료된 당시의 토지이용상황인 공장부지를 기준으로 산정함이 상당하다고 할 것이고, 위 인정과 같이 그 이후 원고 스스로 토지이용상황을 변경하였다 하더라도 그에 의할 것은 아니라 할 것이어서, 원고의 위 주장도 이유 없다.
(나) 다음으로, 원고의 (나)항 주장에 관하여 본다.
살피건대, 개발부담금제도는 사업시행자가 개발사업을 시행한 결과 개발대상 토지의 지가가 상승하여 정상지가상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우에 이를 일부 환수함으로써 경제정의를 실현하고 토지에 대한 투기를 방지하여 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도이므로, 개발사업시행자에게 부과할 개발부담금 산정의 전제가 되는 개발이익을 산정함에 있어서는 가능한 한 부과대상자가 현실적으로 얻게 되는 개발이익을 실제에 가깝도록 산정하여야 할 것인바, 부과종료시점지가 산정의 방법을 구체적으로 정하고 있는 개정 전 법률(1997. 8. 30. 법률 제5409호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항은 위와 같은 개발부담금제도의 목적실현을 위하여 부과종료시점 당시의 표준지의 공시지가를 기준으로 부과대상 토지의 지가를 산정하되, 부과종료시점이 속한 연도의 다음 연도의 개별공시지가에서 부과종료시점부터 부과종료시점이 속한 연도의 다음 연도 1월 1일까지의 정상지가상승분을 공제한 금액과 다른 경우에는 후자로 정산하여 실제에 가깝게 개발이익을 산정하고자 하는 취지로서, 비록 부과종료시점이 속한 연도의 개별공시지가를 기준으로 산정하는 방법보다 다소 정확성이 떨어진다 하더라도 나름대로의 타당성이 있는 것이므로, 이를 소급입법금지 및 실질과세원칙을 천명하고 있는 헌법, 조세법의 정신에 반하는 것으로 단정할 수 없다고 할 것이다.
다만, 개정 후 법률(1997. 8. 30. 법률 제5409호로 개정된 것) 부칙 제2항은 "이 법시행 전에 개발부담금이 부과된 사업에 대한 지가의 산정은 제10조의 개정규정에 불구하고 종전의 규정에 의한다."고 하여 그 문언상으로는 이 사건과 같이 위 법률개정 전에 개발사업은 종료되었으나 아직 개발부담금이 부과되지 아니한 경우에는 개정 후 법률에 의하는 것으로 볼 여지가 있다.
그러나 개발이익환수에관한법률 소정의 개발부담금은 조세와 마찬가지로 납부의무자로 하여금 국가 등에 대하여 금전 급부의무를 부담하게 하는 것이어서 납부의무자의 재산권을 제약하는 것이므로 소급부과가 금지된다 할 것이므로 개발부담금 부과 관련 법령의 제정 또는 개정이 있은 경우 그 효력발생 전에 종결한 부과요건사실에 대하여 변경된 법령 등을 소급하여 적용할 수는 없다 할 것이고, 따라서 개발부담금 부과대상 사업이 완료된 이후 즉, 개발사업 종료 이후에 새로 제·개정된 법률에 따라 개발부담금 부과대상에 해당하는지 여부 및 개발 부담금의 부과범위를 결정할 수는 없고 원칙적으로 개발사업 종료시에 시행되는 법령을 적용하여 판단하여야 할 것이며, 그와 같은 법리는 조세공평부담의 원칙, 엄격해석의 원칙 등에 비추어 새로운 법에 따라 그 부담금이 증가하여 개발자에게 불이익하게 변경되는 경우는 물론 개발자에게 유리하게 변경되는 경우에도 마찬가지로 적용된다 할 것이다.
더욱이 개별공시지가는 지가공시및토지등의평가에관한법률에 따라 매년 1. 1.기준으로 새로이 결정되는 것이지, 전년도 1. 1.자 개별공시지가에 단지 정상지가상승분만을 더한 가액이 다음 연도의 개별공시지가로 결정되는 것이 아닌 이상, 부과종료시점의 지가를 신·구법이 정하는 것 중 어떠한 방식으로 산정하느냐에 따라 개발부담금의 산정기준인 개발이익의 존부와 범위가 달라지게 되므로 부과종료시점지가 산정방식은 단순한 산술방식의 차이에 그치지 아니하고 개발부담금 부과여부 및 부과액을 결정하는 중요한 요소를 이룬다 할 것이고 따라서 그에 관한 규정은 위와 같은 법리에 따라 원칙적으로 개발사업 종료시에 시행되는 법령을 적용하여야 할 것이다.
따라서 개정 후 법률(1997. 8. 30. 법률 제5409호로 개정된 것) 제10조는 위 법 공포일 이후 개발사업이 종료되는 개발행위에 대하여만 적용되고 그 이전에 개발행위가 완료된 이 사건 개발행위에 대하여는 적용이 없다고 봄이 상당하다고 할 것이며, 비록 개정 후 법률 부칙 제2항에서 "위 개정법률 시행 이전에 개발부담금이 부과된 사업에 대한 지가의 산정은 제10조의 개정규정에 불구하고 종전의 규정에 의한다."고 규정하고 있다고 하여도 이를 반대해석하여 위 법 시행 전에 개발부담금이 부과된 사업에 한하여 개정 전 법률을 적용하여야 한다거나 위 법 시행 후에 개발부담금이 부과된 때에는 부과 요건이 발생한 시기를 가리지 아니하고 위 법을 적용하여야 하는 것을 규정한 것으로 해석할 수는 없다 할 것이다.
그렇다면 이 사건 부과종료시점지가를 산정함에 있어 그 개발사업종료 당시의 법률인 개정 전 법률(1997. 8. 30. 법률 제5409호로 개정되기 전의 것)을 적용한 이 사건 처분은 적법하다고 할 것이므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.
마. 개발비용에 관하여
(1) 원고의 주장
이 사건 부과대상토지는 진입로가 없는 토지로서, 원고는 위 산 22 임야의 진입로를 확보하기 위하여 1995. 10. 29. 소외 전주이씨 밀산군파 용인종중으로부터 진입로 부분인 용인시 포곡면 금어리 산 23 토지를 금 100,000,000원에 매수하였고, 1996. 3. 15. 소외 민병렬로부터 위 금어리 전 451 중 40평을 금 14,000,000원에, 1998. 1. 6. 위 금어리 산 451 중 15평을 금 7,500,000원에 각 매수하였으므로, 위 진입도로개설비용도 개발비용에 포함되어야 한다.
(2) 관계 법령
- 개발이익환수에관한법률
제11조(개발비용의 산정)①제8조 제3호의 규정에 의한 개발비용은 개발사업의 시행과 관련하여 지출된 다음 각 호의 금액을 합하여 산출한다.
1.순공사비(제세공과금을 포함한다). 조사비·설계비 일반관리비 및 기타 경비
2.관계 법령의 규정 또는 인가 등의 조건에 의하여 납부의무자가 공공시설 또는 토지 등을 국가 또는 지방자치단체에 제공하거나 기부한 경우에는 그 가액
3. 당해 토지의 개량비
② 제1항 각 호의 산정방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
(3) 판 단
살피건대, 갑 제1호증의 4, 갑 제2호증의 1, 갑 제5호증의 4 내지 6, 갑 제6호증의 각 기재 및 증인 김응숙의 증언만으로는 원고가 실제로 위 비용을 진입도로개설비용으로 지출하였다는 점 및 위 비용의 지출로 이 사건 부과대상토지의 편익이 증진되었다는 점을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.
바. 개발부담금 부과율
(1) 원고의 주장
이 사건 개발사업 종료 당시의 구 개발이익환수에관한법률(1989. 9. 19. 법률 제5572호로 개정되기 전의 것) 제13조는 개발부담금의 부담율을 개발이익의 50/100으로 하도록 함으로써 실제로 이익이 발생하지도 않은 부분에 관하여 그 부담률을 너무 높게 책정하여 국민의 재산권을 부당하게 침해하는 위헌적인 요소를 가진 규정으로서, 이를 시정하기 위하여 1998. 9. 19. 법률 제5572호로 위 법률을 개정하여 그 부담률을 개발이익의 25/100로 감액하여 놓고서도 그 부칙 제2조로 그 시행시기를 2000. 1. 1. 이후에 인가받는 개발사업부터 적용하게 하였으나, 위 부칙 규정은 헌법상의 국민의 재산권 보장 등의 규정에 반하여 위헌무효라 할 것이므로, 결국 이 사건 처분에 있어 그 개발부담금 부과율을 개정 법률에 따라 개발이익의 25/100으로 하여야 함에도 이를 개정 전 법률에 의하여 개발이익의 50/100으로 하였으니, 이 사건 처분은 위법하다.
(2) 관계 법령
- 구 개발이익환수에관한법률(1998. 9. 19. 법률 제5572호로 개정되기 전의 것)
제13조(부담률) 납부의무자가 납부하여야 할 개발부담금은 제8조의 규정에 의하여 산정된 개발이익의 100분의 50으로 한다.
- 개발이익환수에관한법률(1998. 9. 19. 법률 제5572호로 개정된 것)
제13조(부담률) 납부의무자가 납부하여야 할 개발부담금은 제8조의 규정에 의하여 산정된 개발이익의 100분의 25로 한다. 다만, 도시계획법 제21조의 규정에 의한 개발제한구역에서 개발사업을 시행하는 경우로서 납부의무자가 동 구역의 지정 당시부터의 토지소유자인 경우에는 100분의 20으로 한다.
부칙 제2조(개발부담금의 부담률에 관한 적용)
제13조 본문의 개정 규정은 2000년 1월 1일 이후에 인가 등을 받는 개발사업부터 적용한다.
(3) 판 단
살피건대, 구 개발이익환수에관한법률(1998. 9. 19. 법률 제5572호로 개정되기 전의 것) 제13조가 개발이익에 대하여 부담률을 50/100으로 하여 개발부담금을 일률적으로 부과하고 있기는 하나, 일정규모 이상의 개발사업에 대하여만 개발부담금을 부과하도록 규정하고, 이어 소득세법상 양도차익의 계산에 있어서 개발부담금을 필요경비로 공제하도록 규정함으로써 개발부담금 납부의무자의 재산권보장과 법이 추구하는 목적달성과의 조화를 꾀하고 있는바, 이러한 점과 함께 개발부담금제도의 취지를 종합해 보면, 위 조항이 헌법이 규정한 국민의 재산권 등을 침해하는 것이라 보기도 어렵다고 할 것이고, 나아가 개정 법률에서 그 부담률을 25/100으로 낮추면서 그 부칙으로 그 개정 전에 인가 등을 받은 개발사업에는 종전 규정에 의하도록 규정하고 있다고 하여 그 부칙 조항에 재산권 침해의 위헌적 요소가 있다고 할 수도 없으므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.
3. 정당한 부과액
이 사건 부과대상 토지 8,104㎡ 중 위 금어리 450-3 도로 1,139㎡ 및 같은 리 450-4 도로 135㎡는 원고에 대한 개발부담금 부과대상 토지에서 제외되어야 하고, 그 나머지 금어리 450-2, 450-5∼15 토지 면적 합계 6,830㎡만이 정당한 부과대상 토지임은 이미 위에서 본 바와 같으므로, 이를 기초로 하여 정당한 개발부담금 부과액을 산출하면, 아래 계산식과 같이 금 237,295,710원이 된다고 할 것이다.
가. 종료시점지가：737,640,000원(위 도로 부분을 공제한 금액)
나. 개시시점지가：71,860,617원
포곡면 금어리 산 22 6,830㎡(92. 1. 1. 현재 공시지가 ㎡당 10,000원) 68,300,000원
지가상승분：3,560,617원
1992 1. 1.∼1992. 3. 31.
68,300,000×2.4%×91/91＝1,639,200원
1992. 4. 1.∼1992. 6. 30.
69,939,200×2.4%×91/91＝1,678,540원
1992. 7. 1.∼1992. 7. 13.
71,617,740×2.4%×13/92＝242,877원
다. 정상지가상승액：25,597,277원
1992. 7. 14.∼1992. 9. 30.
71,860,617×2.4%×79/92＝1,480,953원
1992. 10. 1.∼1992. 12. 31.
73,341,570×2.4%×92/92＝1,760,197원
1993. 1. 1.∼1993. 12. 31.
75,101,767×10.0%×365/365＝7,510,176원
1994. 1. 1.∼1994. 12. 31.
82,611,943×10.0%×365/365＝8,261,194원
1995. 1. 1.∼1995. 3. 31.
90,873,137×2.4%×90/90＝2,180,955원
1995. 4. 1.∼1995. 6. 30.
93,054,092×2.4%×91/91＝2,233,298원
1995. 7 1.∼1995. 9. 30.
95,287,390×2.4%×92/92＝2,286,897원
1995. 10. 1.∼1995. 12. 13.
97,574,287×2.4%×74/92＝1,883,607원
합계 금 27,597,277원
라. 개발비용：163,590,678원
마. 개발이익：737,640,000원－(71,860,617원＋27,597,277원＋163,590,678원) ＝474,591,428원
바. 개발부담금：237,295,710원(＝474,591,428원×50/100, 10원 미만 버림)
4. 결 론
그렇다면 이 사건 처분의 위법함을 전제로 그 취소를 구하는 원고의 청구는 위 인정의 금 237,295,710원을 초과한 부분에 대하여는 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 주경진(재판장) 이진규 정문성