【원고,상고인】
영일물산 주식회사 (소송대리인 변호사 정순학)
【피고,피상고인】
사단법인 성남공업단지관리공단 (소송대리인 법무법인 세종 담당변호사 오성환 외 3인)
【원심판결】
서울고법 1997. 7. 10. 선고 96나22923 판결
【주문】
원심판결을 파기하여 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이유】
상고이유를 판단한다.
1. 원심은, 피고는 성남시 중구 상대원동 일원에 소재한 성남지방공업단지의 관리 업무를 수행하는 공업배치및공장설립에관한법률(이하 법이라 한다) 제30조가 정하는 관리기관이고, 원고는 피고가 관리하는 성남지방공업단지 안의 입주 기업체인 소외 영광화학 주식회사 소유의 P.V.C. 레자(인조가죽) 제조 공장을 경락받은 회사인데, 원고와 피고는 1993. 4. 25. 법 제40조의 규정에 의하여 위 공장에 관하여 업종을 P.V.C. 레자 제조업으로, 용지 면적을 6,617.9㎡로, 건평을 3,389.16㎡로 한 입주계약을 체결한 사실, 원고는 그 후 위 업종을 아스팔트콘크리트 제조업으로 변경하기 위하여 피고에게 공업단지입주변경계약신청서를 제출하였는데, 피고가 법 제38조 제2항에 의하여 이에 동의함으로써 같은 해 7. 27. 업종을 아스팔트콘크리트 제조업으로, 건평을 2,052.1㎡로 변경하는 입주변경계약을 체결한 사실, 그런데 피고는 위 업종 변경의 동의가 피고의 규정에 따른 절차를 거치지 아니하였고 관계 법령에도 위반된다는 사실이 뒤늦게 밝혀졌다는 이유를 내세워 같은 해 12. 3. 원고에게 위 업종변경동의를 취소한다는 통보를 함으로써 위 입주변경계약을 해지한 사실 등을 인정한 후, 구 법(1994. 1. 7. 법률 제4720호로 개정되기 전의 것) 제2조 제3호, 제20조, 제52조 제3호, 구 시행령(1994. 7. 4. 대통령령 제14315호로 개정되기 전의 것) 제4조 제3호, 제6조, 제25조, 제27조, 제26조의 각 규정에 의하면, 성남시를 포함한 제한정비지역 안에서는 공장 건축면적이 200㎡ 이상인 공장을 신설하는 행위가 금지되어 있고, 다만 도시형 공장의 업종이나 아파트형 공장으로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 경우와 국민 경제의 발전과 지역 주민의 생활 환경 조성을 위하여 부득이하다고 인정하여 대통령령이 정하는 경우에만 예외를 인정하되, 그것도 상공부장관의 허가를 받도록 되어 있는데, 기존 공장을 철거하고 그 자리에 건평 2,052.1㎡의 아스팔트콘크리트 제조 공장을 신설하는 행위는 제한정비지역에서의 공장의 신·증설 및 이전을 완화하는 규정인 구 시행령 제27조, 제26조가 정하는 예외에 해당하지 아니하므로, 원고와 피고 사이에 입주변경계약이 체결되었다고 하더라도 위 변경 업종으로의 공장 신설은 사실상 불가능하다고 할 것인바, 구 법 제42조 제1항 제2호는 공장 기타의 시설의 준공이 사실상 불가능하다고 인정될 때에는 관리기관이 입주계약을 해지할 수 있다고 규정하고 있으므로, 결국 피고가 한 위 계약 해지는 위 제42조 제1항 제2호의 요건을 구비한 것으로서 적법하다고 판단하였다.
2. 그러나 이 사건 당시 시행되던 법과 시행령의 규정을 살펴보면, 제한정비지역 안의 공업단지에서는 아스팔트콘크리트 제조 공장의 신설이 금지되어 있다고 볼 수 없다.
가. 구 법 제20조 제1항은 본문에서 제한정비지역에서의 일정 규모 이상의 공장의 신설, 증설 및 이전을 원칙적으로 금지하고 있으나 단서에서 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하여 일정한 예외를 허용하고 있는데, 그 예외를 규정하고 있는 구 시행령 제27조는, ① 제1호에서 구 시행령 제26조 제1호 내지 제8호가 정하는 이전촉진지역에서 허용되는 행위는 제한정비지역에서도 모두 허용되는 것으로 규정하고 있으나 위 구 시행령 제26조 제1호 내지 제8호에 의하면 이전촉진지역에 소재한 공업단지 안에서는 공장의 증설을 허용한다는 규정(제3호)만 있고 공장의 신설을 허용한다는 규정은 없으며, ② 구 시행령 제27조의 나머지 각 호에도 제한정비지역에 소재한 공업단지에서의 공장의 신설을 허용하는 규정이 없으므로, ③ 결국 제한정비지역의 공업단지에서는 일견 공장의 신설이 금지되는 것처럼 보여진다.
나. 그러나 시행령 제27조 제2호는 도시계획법 제17조의 규정에 의한 공업지역 중 시설용지지구 안에서의 공장의 신설 또는 증설은 면적이나 규모 및 업종을 제한하지 않고 제한정비지역에서 전면적으로 허용되는 것으로 규정하고 있고, 1994. 7. 4.자로 개정된 시행령 제26조는 과밀억제지역(위 개정 시행령의 시행으로 제한정비지역이란 용어가 없어지고 과밀억제지역이란 용어가 사용되었는데 성남은 과밀억제지역에 속함) 안의 공업지역에서 허용되는 행위는 같은 지역의 공업단지에서 당연히 허용되고 그 외에 공업지역에서 허용되지 않는 일정한 범위의 행위, 예컨대 중소기업 공장의 신설 또는 증설 등은 공업단지에서는 추가로 허용되는 것으로 규정되어 있는바(시행령 제26조 [별표 1] 참조), 이러한 규정들과 함께 이전촉진지역은 공장을 다른 곳으로 이전하여야 할 지역(구 법 제2조 제2호)이어서 비록 공업지역이나 공업단지라 하더라도 공장의 신설은 허용하지 아니하되 다만 공업단지는 공장을 집중적으로 설립·육성하기 위하여 개발·지정된 지역이라는 특수성을 감안하여 예외적으로 공장의 증설까지는 제한 없이 허용하고 공업의 밀집성이 공업단지보다 떨어지는 공업지역에서는 일정한 업종의 공장에 한하여 예외적으로 공장의 증설을 허용하고 있는 점(제6호), 제한정비지역에서는 공장의 신설을 억제할 필요성이 이전촉진지역보다는 떨어지기 때문에 도시계획법 제17조의 규정에 의한 공업지역이나 국토이용관리법 제14조의 규정에 의한 공업지역 또는 개발촉진지역 중 시설용지지구 안에서는 공장의 신설을 허용하고 있는데, 공업단지란 공장을 집중적으로 설립·육성하기 위하여 개발·지정된 지역이므로(구 법 제2조 제6호) 도시계획법 제17조의 규정에 의한 공업지역보다는 공장의 신설이 더 용이하여야 할 것인데도 만약 공업지역에서 허용되는 공장의 신설이 공업단지에서는 허용되지 않는다면 공장의 설립·육성을 목적으로 개발된 공업단지에는 공장의 입주를 금하면서 공업단지로 개발되지 못한 공업지역에는 공장의 입주를 허용하는 것으로 되어 불합리한 점 등에 비추어 보면, 비록 시행령 제27조 각 호가 공업단지 안에서의 공장의 신설을 허용하는 명문의 규정을 두지 않았다고 하더라도 이는 공업지역 중 시설용지지구 안에서의 공장의 신설을 허용하는 제2호의 규정을 두고 있기 때문에 별도로 공업단지 안에서의 공장의 신설을 허용하는 예외 규정을 중복하여 둘 필요성이 없었기 때문이라고 봄이 상당할 것이다.
이와 같이 해석할 때, 제한정비지역의 공업단지 중 공장시설구역에서는 구 법 제20조 제1항 단서, 시행령 제27조의 규정에 의하여 공장의 신설이 원칙적으로 제한 없이 허용된다고 보아야 할 것이고, 구 법 제33조의 규정에 의하여 성남지방공업단지의 관리권자가 수립하여 상공부장관의 승인을 얻은 성남공업단지관리기본계획이 공장시설구역에 입주할 업종을 제한하지 아니하고 있는 것도 바로 이러한 이유 때문이라고 할 것이다.
나. 위와 같은 법령 해석에 의하지 아니하더라도, 원고가 입주변경계약을 체결한 공장용지의 위치가 성남시 도시계획상으로 공업지역 중 시설용지지구에 위치한다면, 제한정비지역에서의 공장 신설을 허용하는 구 시행령 제27조 제2호가 적용되어 업종 제한 없이 공장의 신설이 가능하다고 할 것인데, 성남지방공업단지는 특별한 사정이 없는 한 성남시의 도시계획상 공업지역에 위치할 것으로 여겨지므로, 성남지방공업단지 안에 있는 원고의 공장용지가 성남시의 도시계획상 공업지역에 속하는지의 여부를 심리해 보지 않고서는 원고의 공장 신설이 금지되어 있다고 단정할 수 없다 할 것이다.
다. 다만 구 법 제2조 제8호(1994. 1. 7.자 법률 개정으로 제2조 제11호로 되었음)는 공업단지 안에 입주하여 제조업을 영위하고자 하는 자는 대통령령이 정한 자격을 가진 자여야 한다고 규정하고 있는데, 구 시행령(1994. 7. 4. 대통령령 제13249호로 개정되기 전의 것) 제6조는 공업단지에 입주할 자격의 하나로 당해 공업단지의 공업단지관리기본계획에 의한 입주 대상 업종의 공장일 것을 규정하고 있고, 구 시행령 제43조 제2항은 공업단지의 관리기관은 법 제33조 제1항의 규정에 의한 공업단지관리기본계획에서 정하는 업종별 배치계획에 따라 업종을 배치하여야 하되 다만 '공단용지 및 공장 기타의 시설을 적법하게 취득한 자가 당해 공장의 업종을 변경하여 입주하고자 하는 경우로서 전력 및 용수의 수급, 폐기물 처리 기타 환경 오염의 발생 등으로 인하여 입주 기업체의 조업에 지장을 초래하지 아니하는 것으로 판단되는 경우'에는 업종별 배치계획에 따르지 아니할 수 있도록 규정하고 있으므로, 만약 성남지방공업단지의 공업단지관리기본계획에 업종별 배치계획이 마련되어 있고 원고가 신설하고자 하는 공장이 그 배치계획에 위반될 경우에만 비로소 입주 자격에 관하여 규정하고 있는 위 시행령 제6조, 제42조의 저촉이 문제될 수 있을 뿐이다.
3. 원심은 원고의 업종 변경이 실질적으로 구 법이 정하는 공장의 신설에 해당한다는 것을 당연한 전제로 삼아, 제한정비지역에서의 공장 신설이 법령에 의하여 허용되는지에 대하여만 판단하였다. 그러나 법 제20조가 1994. 1. 7.자로 개정됨으로써 비로소 업종 변경이 공장의 신설, 증설 및 이전과 동일한 선상에서 규제되기 시작하였고, 그 이전에는 공장의 업종이 구 법 제16조 제1항, 시행규칙 제11조 제3호(1992. 11. 21. 상공부령 제788호로 개정된 후 1994. 7. 30. 상공자원부령 제43호로 삭제되기 전의 것)에서 정한 공장의 등록 사항에 해당하여 구 법(1994. 1. 7. 법률 제4720호로 개정되기 전의 것) 제38조 제2항, 구 시행규칙(1994. 7. 30. 상공자원부령 제43호로 개정되기 전의 것) 제35조 제1항 제2호가 정한 바에 따라 관리기관의 동의만 받으면 업종 변경이 가능하였는바, 구 법이 제한정비지역에서의 공장의 신설을 원칙적으로 금지하는 취지에 비추어 볼 때 기존 공장의 건물을 철거하고 그 자리에 기존 공장보다 면적을 축소하여 다른 업종의 공장을 세우는 것이 단순한 공장등록사항의 변경으로서의 업종 변경이 아니라 원심의 판단과 같이 공장의 신설에도 해당하는지는 상당한 의문이 있다고 할 것이므로, 환송법원으로서는 이 점에 관하여도 심리·판단하여야만 할 것이다.
4. 그렇다면, 이 사건 입주변경계약이 구 법령에 위반되어 체결되었다고 단정하고, 이에 기초하여 피고의 계약 해지를 유효하다고 판단한 원심판결에는 구 법령에 대한 해석을 그르친 나머지 심리를 제대로 다하지 아니한 위법이 있다고 할 것이고 이러한 위법은 판결에 영향을 미쳤다고 할 것이므로, 논지는 이유가 있다.
5. 그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 최종영(재판장) 이돈희 이임수(주심) 서성