【원고】
한국화이자제약 주식회사 (소송대리인 변호사 이재후 외 4인)
【피고】
서울특별시장
【주문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 2001. 3. 29. 서울 광진구 광장동 산 81-5 일대 토지 17,000㎡(소장 청구취지 기재 '1,700㎡'는 오기로 보인다)에 대하여 한 도시계획시설(학교) 결정처분을 취소한다.
【이유】
1. 처분의 경위
가. 서울특별시 광진구청장은 2000. 8. 11. ① 서울 광진구 광장동 427 일대 53,600㎡를 자연경관지구(풍치지구)에서 해제하여 제2종 일반주거지역으로 변경하고(이하 '자연경관지구 해제'라 한다), ② 같은 동 산 81-5 일대 토지 17,000㎡에 대하여 초·중학교 2개교를 신설하기 위한 도시계획시설(학교)로 결정하는 외에 같은 동에 있는 토지들에 대해 도시계획시설(공원, 도로, 공공청사) 결정을 하며, 자연경관지구 해제와 동시에 결정되는 도시계획시설(공원, 도로, 공공청사)에 저촉되는 토지 중 휴넥스 및 원고의 소유토지는 무상 공공귀속한다는 내용의 도시계획(안) 공람공고를 하였다.
나. 위 도시계획시설(학교) 결정의 대상이 되는 토지 17,000㎡ 중에는 원고 소유 공장부지인 서울 광진구 광장동 산 90-2, 427, 427-3, 427-4 토지의 일부(합계 3,056㎡)가 포함되어 있고, 위 자연경관지구 해제의 대상이 되는 토지 중에도 원고 소유 공장부지인 같은 동 427 토지의 일부가 포함되어 있다. 원고는 위 도시계획안 공람공고에 대하여 공람기간 내에 이의를 제기하지 않았다.
다. 광진구청장은 2000. 11. 28. 피고에게 도시계획 용도지역·지구변경 및 도시계획시설의 결정요청을 하였으나, 피고는 위 지역이 쾌적한 도시환경과 경관의 확보 및 적정밀도의 유지가 필요한 지역이므로 자연경관지구(풍치지구)의 해제는 타당하지 아니하고 도시계획시설(도로, 공공청사) 결정 건은 관할 구청장에게 결정권한이 위임된 사무라는 이유 등으로 위 광진구청장에게 반려하였으며, 도시계획시설(학교) 결정에 대하여는 서울특별시도시계획위원회 및 소위원회에 상정하고 심의를 거쳐 2001. 3. 29. 관보에 이를 고시(서울특별시고시 제2001-86호)하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).
[인정 근거] 갑 제1 내지 3호증, 갑 제4호증의 1∼8, 갑 제5호증
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
(1)이 사건 처분은 신뢰보호원칙을 위반하여 재량권을 일탈, 남용한 것이므로 위법하다.
(가)광진구청장의 공람공고 등과 관련하여
광진구청장은 위 자연경관지구 해제와 도시계획시설(학교) 결정 등을 동시에 입안하고 공람공고하였으며, 또 광진구청 공무원이 위 자연경관지구 해제와 도시계획시설 결정이 동시에 추진될 것이라고 구두로 설명함으로써 원고에게 이 사건 처분이 자연경관지구의 해제와 동시에 결정될 것이라는 신뢰를 주는 공적인 견해를 표명하였고, 이를 믿은 원고는 위 도시계획안에 대하여 이의를 제기하는 등의 조치를 취하지 않았음에도 불구하고, 피고는 위 견해 표명에 반하여 자연경관지구의 해제 없이 이 사건 처분만을 함으로써 원고의 신뢰를 배반하고 그 이익을 침해하였다.
(나) 원고가 한국에 투자를 개시할 당시의 법령 등과 관련하여
외국인 투자기업인 원고는 수용 등 강제적 처분을 수반하는 법률행위에 대하여 고도의 보호이익을 갖는다. 원고는 1960년대에 외국인 투자기업 재산권 보장과 토지수용제한 등 한국정부의 방침과 그 당시 시행되던 외자도입촉진법(1960. 1. 1. 법률 제532호로 제정되고, 1966. 8. 3. 법률 제1802호로 폐지되면서, 외자도입법으로 대체되었다.), 외자도입법(1966. 8. 3. 법률 제1802호) 등 법령규정을 신뢰하여 대규모투자를 하고 사업을 개시하여 외국인투자기업이 되었는데, 폐지된 외자도입촉진법 제32조 제1항에서는 외국인투자기업의 재산은 공공목적을 위하여 '정부'가 수용하는 경우를 제외하고는 강제적 수용 또는 소유권의 강제적 이전의 대상이 될 수 없는 것으로, 제2항에서는 수용하는 경우에는 법률이 정하는 바에 의하여 정당한 보상을 지불하되, 이러한 보상은 '수용된 재산과 완전히 동액'이어야 한다고 규정하고 있었다. 그런데 이 사건 처분에 따른 수용절차에서는 위에서 본 외국인투자기업에 대한 재산권 보호조항을 위반하고, 그에 의하여 형성된 원고의 신뢰에 반하는 수용절차가 이루어지게 되므로, 이러한 수용절차의 진행을 허용하는 이 사건 처분은 원고의 신뢰에 반하는 것으로서 위법하다.
(2)이 사건 처분은 그 의도하는 공익과 그로 인하여 원고가 입게 될 불이익 사이에 정당한 이익형량을 결여하여 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.
즉, 이 사건 처분으로 인하여 학교시설이 설치되면 원고는 추가로 오염방지시설을 확충하거나 부지를 이전하여야 하는 등 추가비용을 부담하고, 영업에 막대한 지장을 입게 되는데, 피고는 원고 소유의 토지 외에도 학교부지로 결정될 수 있는 토지가 있음에도 불구하고 이 사건 처분을 하여 원고의 재산권을 부당하게 제약한 것이다.
나. 관계 법령
- 도시계획법
제18조(도시계획의 입안권자)①도시계획은 당해 도시계획구역을 관할하는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수가 입안한다(단서 생략).
제19조(도시계획의 입안)①도시계획은 도시기본계획 또는 광역도시계획에 부합되어야 한다.
②건설교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 도시계획을 입안하는 때에는 도시계획도서(계획도 및 계획조서를 말한다. 이하 같다)와 이를 보조하는 계획설명서(기초조사결과, 재원조달방안, 환경성 검토결과 등을 포함한다. 이하 같다)를 작성하여야 한다.
제22조(주민 및 지방의회의 의견청취)①건설교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 제19조의 규정에 의하여 도시계획을 입안하는 때에는 주민의 의견을 청취하여야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 도시계획안에 반영하여야 한다. 다만, 국방상 기밀을 요하는 사항(국방부장관의 요청이 있는 것에 한한다)이거나 대통령령이 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다.
④제1항의 규정에 의한 주민의 의견청취에 관하여 필요한 사항은 대통령령이 정하는 기준에 따라 당해 지방자치단체의 조례로 정한다.
제23조(도시계획의 결정권자) 도시계획은 시·도지사가 직접 또는 시장이나 군수의 신청에 의하여 이를 결정한다(단서 생략).
제24조(도시계획의 결정)③건설교통부장관 또는 시·도지사는 도시계획을 결정하고자 하는 때에는 중앙도시계획위원회 또는 제85조의 규정에 의한 시·도에 두는 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다(단서 생략).
⑤제1항 내지 제4항의 규정은 결정된 도시계획을 변경하고자 하는 경우에 이를 준용한다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
⑥건설교통부장관 또는 시·도지사는 도시계획을 결정한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 고시하고 관계 서류를 일반이 공람하게 하여야 한다. 이 경우 건설교통부장관 또는 도지사가 결정한 도시계획에 대하여는 관계 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 관계 서류를 송부하여 이를 일반이 공람할 수 있도록 하여야 한다.
제25조(도시계획결정의 효력)①도시계획결정은 제24조 제6항의 규정에 의한 고시가 있은 날부터 5일 후에 그 효력이 발생한다.
제98조(권한의 위임 및 위탁)②이 법에 의한 시·도지사의 권한은 시·도의 조례가 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장에게 위임할 수 있다. 이 경우 시·도지사는 권한위임사실을 건설교통부장관에게 보고하여야 한다.
- 도시계획법시행령
제22조(도시계획의 입안)②특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 법 제22조 제4항의 규정에 의하여 도시계획의 입안에 관하여 주민의 의견을 청취하고자 하는 때에는 도시계획안의 주요내용을 당해 특별시·광역시·시 또는 군의 지역을 주된 보급지역으로 하는 2 이상의 일간신문에 공고하고 도시계획안을 14일 이상 일반이 공람할 수 있도록 하여야 한다.
③제2항의 규정에 의하여 공고된 도시계획안의 내용에 대하여 의견이 있는 자는 공람기일 내에 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 의견서를 제출할 수 있다.
④특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 공람기일이 종료된 날부터 60일 이내에 제3항의 규정에 의하여 제출된 의견을 도시계획입안에 반영할 것인지 여부를 검토하여 그 결과를 당해 의견을 제출한 자에게 통보하여야 한다.
제23조(도시계획결정의 신청)시장 또는 군수(법 제23조 제2호 내지 제4호의 1에 해당하는 도시계획의 결정을 신청하는 경우에는 시·도지사를 말한다)는 법 제23조의 규정에 의하여 도시계획결정을 신청하고자 하는 때에는 법 제19조 제2항의 규정에 의한 도시계획도서 및 계획설명서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시·도지사(법 제23조 제2호 내지 제4호의 1에 해당하는 도시계획의 결정을 신청하는 경우에는 건설교통부장관을 말한다)에게 제출하여야 한다.
1. 법 제22조 제1항의 규정에 의한 주민의견청취 결과
- 서울특별시도시계획조례
제68조(권한의 위임)①법 제98조 제2항의 규정에 의하여 시장의 권한에 속하는 사무 중 [별표 3]의 사무를 구청장에게 위임한다.
②제1항의 위임사무는 별도의 규정이 없는 한 이에 부수되는 사무를 포함한 것으로 본다.
[별표 3] 권한위임 사무(제68조 관련)
사무명
1. 다음의 도시계획 입안에 관한 사무
가. 지 역
나. 지 구
다. 도시계획시설(철도·궤도·주간선도로 및 그에 접하는 교통광장 신설은 제외)
라. 지구단위계획구역의 지정 및 지구단위계획 (예비조사 포함)
마. (가)목 내지 (라)목 사항의 입안에 대한 주민 제안서의 처리
2. 도시계획의 결정·변경결정 및 고시에 관한 사항 중 다음의 사무
가. 도로(폭 12m 이하 또는 구도에 한함)
사. 공공청사(동사무소, 파출소, 우체국 등 지역 단위청사에 한함)
- 폐지된 외자도입촉진법(1966. 8. 3. 법률 제1802호로 폐지되기 전의 것)
제32조(등록기업의 수용)①본법에 의한 등록기업의 재산은 공공목적을 위하여 정부가 수용하는 경우를 제외하고는 강제적 수용 또는 소유권의 강제적 이전의 대상이 될 수 없다.
②정부가 전항의 재산을 수용할 때에는 법률의 정하는 바에 의하여 정당한 보상을 지불하여야 하고 이러한 보상은 실제로 현금화할 수 있는 형태이어야 하며 수용된 재산과 완전히 동액이어야 한다.
- 구 외자도입법(1983. 12. 31. 법률 제3691호로 전문 개정되기 전의 것)
제14조(외국인투자재산의 보장) 외국인투자기업의 모든 재산은 법률의 정하는 바에 의하여 보장된다.
부칙 <제1802호, 1966. 8. 3.>
①(시행일) 이 법은 공포한 후 30일이 경과한 날로부터 시행한다.
②(폐지법률) 외자도입촉진법·(생략)은 이 법이 시행되는 날로부터 폐지한다.
다. 판 단
(1) 신뢰보호원칙 위반 주장에 대한 판단
(가)먼저, 광진구청장의 공람공고 등과 관련한 주장에 대하여 본다.
일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해 표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해 표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해 표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해 표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해 표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해 표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다( 대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결). 즉, 신뢰보호원칙은 행정청의 행위의 존속을 목적으로 하는 것이 아니라, 어떤 개인이 행정청의 공적 견해 표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 한 경우에, 행정청의 조치를 믿고 따른 사인을 보호하기 위한 것이다.
한편, 도시계획법 제18조 제1항, 제23조, 제98조 제2항, 서울특별시도시계획조례 제68조, [별표 3]의 제1호, 제2호에 의하면, ① 도시계획의 입안은 당해 도시계획구역을 관할하는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수가 하는 데, 서울특별시의 경우 위 도시계획입안에 관한 사무는 구청장에게 위임되어 있는 반면, ② 도시계획의 결정은 시·도지사가 직접 또는 시장이나 군수의 신청에 의하여 하며, 서울특별시의 경우 도로(폭 12m 이하 또는 구도에 한함)와 공공청사(동사무소, 파출소, 우체국 등 지역 단위청사에 한함)에 대한 도시계획의 결정·변경결정 및 고시에 관한 사무는 구청장에게 위임되어 있으나, 초·중학교, 공원 등에 대한 위 사무는 구청장에게 위임되지 않았다.
그리고 도시계획법 제22조, 동법시행령 제22조에 의하면, 도시계획을 입안하는 때에는 도시계획안의 주요내용을 2 이상의 일간신문에 공고하고 도시계획안을 14일 이상 일반이 공람할 수 있도록 하여야 하며, 위와 같이 공고된 도시계획안의 내용에 대하여 의견이 있는 자는 공람기일 내에 의견서를 제출할 수 있고, 도시계획의 입안권자는 공람기일이 종료된 날부터 60일 이내에 위와 같이 제출된 의견을 도시계획입안에 반영할 것인지 여부를 검토하여 그 결과를 당해 의견을 제출한 자에게 통보하여야 하는바, 위와 같이 도시계획에 있어서 주민의 의견을 청취하도록 한 것은 도시계획에 관계된 자들의 권리를 보장·실현하기 위하여 주민들에게 도시계획의 입안에 대한 의견제출의 기회를 부여하고 그 의견을 들어 참고하라는 의미이지, 그 의견에 쫓아서 처분을 하여야 한다는 의미는 아니라고 할 것이다.
이 사건에 관하여 보건대, 도시계획의 입안권자인 광진구청장이 이 사건 처분과 자연경관지구 해제를 동시에 입안하여 공람공고하였다는 것만 가지고는 위 도시계획의 결정권자인 피고가 위 2가지 도시계획에 대한 결정을 동시에 하겠다는 공적 견해를 표명한 것이라고 보기 어렵고(도로, 공공청사에 대한 도시계획시설 결정은 구청장에게 위임된 사무이므로 피고가 결정하는 학교에 대한 도시계획시설 결정 등과 동시에 할 수도 없는 것이다.), 또한 원고는 광진구청장의 위와 같은 도시계획안 공람공고를 믿고 보호받을 만한 어떠한 처리를 한 바도 없으므로(원고가 단순히 도시계획안에 대하여 이의를 제기하지 않았다는 것만으로는 위에서 살펴본 주민 의견서 제출의 법적 효과 등에 비추어 보호받을 만한 어떤 처리를 한 것이라고 볼 수 없다.), 이 사건 처분이 신뢰보호원칙을 위반한 것이라고 할 수는 없다고 할 것이다.
(나)다음으로, 원고가 한국에 투자를 개시할 당시의 법령 등과 관련한 주장에 대하여 본다.
신뢰보호의 원칙이라는 것이, 원고와 같은 외국회사가 그 당시에 시행되던 투자 관계 법령을 믿고 한국 내에 투자를 시작하였는데, 그 후 위 투자 관계 법령이 폐지 또는 개정된 경우에, 위 외국회사에 대하여는 위 법이 언제까지나 폐지 또는 개정되지 않고 적용될 것이라는 신뢰를 준 것이라거나 또는 법령의 폐지·개정에도 불구하고 위 외국회사에 대하여는 언제까지나 폐지 또는 개정된 위 법을 그대로 적용해야 한다는 것을 의미하는 것은 아니라고 할 것이다.
이 사건에 관하여 보건대, 원고가 한국에 투자를 시작한 1960년대에 시행되던 외자도입촉진법은 1966. 8. 3. 폐지되어 구 외자도입법으로 대체되었고, 위 외자도입법(1983. 12. 31. 법률 제3691호로 전문 개정되기 전의 것) 제14조에 의하면, 외국인 투자기업의 모든 재산은 '법률의 정하는 바에 의하여' 보장된다고 하고 있을 뿐이므로, 36년 전에 폐지된 외자도입촉진법의 문구를 근거로 이 사건 처분이 신뢰보호원칙을 위반한 것이라는 원고의 주장은 이유가 없다.
뿐만 아니라, 폐지된 외자도입촉진법이 시행될 당시는 지방자치제도가 시행되지 않은 시점으로 현재의 지방자치단체도 그 당시는 정부의 개념으로 볼 수 있고, 또한 도시계획시설사업 시행시 수용에 따른 손실보상액 산정은 헌법 제23조 제3항과 토지수용법, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 등 관련 법령에 의하게 되는데, 위 헌법규정 및 관계 법령에서 말하는 '정당한 보상'이란 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하여야 한다는 완전보상을 의미하므로( 대법원 2001. 9. 25. 선고 2000두2426 판결 참조), 36년 전에 폐지된 법률의 문구를 근거로 하여 위와 같이 헌법 및 관계 법령에 따라 이루어지는 정당한 보상을 비난하는 주장은 어느 모로 보나 이유가 없다.
(2) 이익형량을 결여하였다는 주장에 대한 판단
도시계획은 도시정책상의 전문적·기술적 판단에 기초하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준을 설정하는 것으로서 재량행위라 할 것이므로 재량권의 일탈·남용이 없는 이상 그 도시계획결정을 위법하다고 할 수 없다.
그런데 행정주체가 구체적인 도시계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 계획재량을 갖고 있지만, 여기에는 도시계획에 관련된 자들의 이익을 공익과 사익에서는 물론, 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있는 것이므로, 행정주체가 도시계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 하지 아니하거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라 할 수 있고, 또한 비례의 원칙(과잉금지의 원칙)상 그 행정목적을 달성하기 위한 수단은 목적달성에 유효·적절하고 또한 가능한 한 최소침해를 가져오는 것이어야 하며 아울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니 된다고 할 것이다( 대법원 1998. 4. 24. 선고 97누1501 판결, 1997. 9. 26. 선고 96누10096 판결, 1996. 11. 29. 선고 96누8567 판결 등 참조).
이 사건에 관하여 보건대, 갑 제5호증, 을 제3 내지 7호증, 을 제9, 10호증의 각 기재와 이 법원의 사실조회에 대한 광진구청장의 회보결과에 변론의 전취지를 종합하면, 이 사건 도시계획의 대상지역인 서울 광진구 광장동 산 81-5 일대 등은 주변지역에 현대 9차, 현대 10차 및 청구아파트의 건립(2,261세대)이 이미 완료되어 학교설립이 시급한 상황이고, 해당 교육청에서 학교설립계획서(광나루초등학교 24학급, 광나루중학교 24학급)에 대한 도시계획시설결정 요청이 있어, 피고는 2001. 2. 21. 서울특별시도시계획위원회의 심의와 2001. 3. 14. 서울특별시도시계획소위원회의 심의를 거친 후 이 사건 처분을 한 사실, 이 사건 처분은 원고 소유 토지만을 대상으로 한 것은 아니며, 이 사건 처분의 대상이 된 토지 17,000㎡ 중 원고 소유 토지는 3,056㎡에 불과한 사실, 한편 자연경관지구 해제신청에 대하여는 그 대상지역이 53,600㎡로서, 피고의 경관지구 관리계획상 자연경관지구 해제를 검토할 수 있는 소규모 지역인 15,000㎡를 초과할 뿐만 아니라 임상이 양호한 지역과 연접되어 있어 쾌적한 도시환경과 경관의 확보 및 적정 밀도유지가 필요한 지역이라는 이유로 반려한 것이고, 이 사건 도시계획시설(학교) 결정에 있어서도 건립될 학교시설의 높이를 3층으로 제한하여 자연경관 훼손이 최소화되도록 한 사실을 인정할 수 있는바, 공공의 안녕질서를 보장하고 공공복리를 증진하며 주민의 삶의 질을 향상하고자 하는 도시계획법의 목적( 동법 제1조)에 비추어 볼 때, 서울 광진구 광장동 산 81-5 일대 토지상에 초·중학교 2개교를 신설하기 위한 이 사건 도시계획시설(학교) 결정은 공익상의 필요에 터잡은 것으로서 그 행정목적에 적합하고 필요하며 상당성을 가진 것이라 인정할 수 있고, 그로 인하여 침해될 우려가 있는 원고의 이익 등을 고려한다고 하더라도, 위 결정이 재량권을 일탈하거나 남용한 것은 아니라고 할 것이다.
3. 결 론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유가 없으므로 이를 기각하기로 한다.
판사 한강현(재판장) 정태학 김성욱