【원고, 피항소인】
부산교통 주식회사 외 1인 (소송대리인 변호사 강문종)
【피고, 항소인】
진주시장 (소송대리인 법무법인 금강 담당변호사 안정환)
【제1심판결】
창원지법 2007. 8. 23. 선고 2007구합21 판결
【변론종결】
2008. 5. 9.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
3. 소송총비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 원고들에 대하여 별지 2. 기재와 같이 한 과징금 부과처분을 취소한다.
2. 항소취지
제1심판결을 취소한다. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑2호증의 1, 을1호증의 1 내지 41, 을2호증의 1 내지 15, 을4호증, 을5호증, 을6호증의 1 내지 6, 을9호증, 을10호증, 을13호증, 을16호증 내지 을20호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.
가. 원고들은 진주시 지역에서 여객자동차운송사업면허를 받고 시내버스 운송사업을 영위하는 회사로서, 2005. 8. 31. 같은 시내버스 운송사업자인 신일교통 주식회사(이하 ‘신일교통’이라 한다)와 별지 1. 기재와 같이 각 운송사업 면허범위 내에서 상호 운행이 가능하게 하는 것을 주된 내용으로 하는 공동운수협정을 체결하였다.
나. 신일교통은 피고로부터 시내버스 운송사업면허를 받고 57개 면허노선에 시내버스를 운행하던 중, 2006. 7. 21. 경영악화로 인하여 신일교통의 근로자들에게 임금을 제대로 지급하지 못하여 근로자들이 전면파업에 돌입함에 따라 면허노선에 대한 시내버스 운행을 중단하였다.
다. 원고들은 위 공동운수협정을 근거로 원고들이 면허받은 노선 중 비수익노선에 운행중인 시내버스를 일부 결행하거나 감차하면서 전면파업으로 운행이 결행된 신일교통의 면허노선 중 일부 수익노선에 원고들의 차량을 운행하였고, 이에 신일교통과 경업관계에 있는 삼성교통과 시민단체들이 반발하였다. 피고는 공동운송협정을 체결하였다고 하여 다른 시내버스운송사업자의 노선까지 운행할 수 있는 것이 아니라는 전제하에 2006. 7. 25.부터 2006. 9. 12.까지 6차례에 걸쳐 원고들에게 면허노선별 정시운행과 시내버스 인가대수 및 지정노선 운행을 촉구하였고, 2006. 9. 7.에는 원고 부산교통 주식회사(이하 원고들을 말할때 주식회사 부분은 생락한다)에게 전국민주버스노동조합 신일교통비상대책위원회(위원장 소외인)가 한 위 공동운수협정 파기사실까지 통보하였다.
라. 피고는 2006. 10. 12. 신일교통에 대하여 구 여객자동차 운수사업법{2006. 9. 27. 법률 제7988호(시행일 : 2007. 3. 28.)로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다} 제76조 제1항 제2호, 법 시행령 제31조 제1항에 따라 2006. 10. 13.자로 사업면허를 취소하는 처분을 하고, 이러한 사실을 2006. 10. 12. 원고 부산교통에 통지하였다.
마. 피고는 2006. 9. 7. 원고들의 신일교통 면허노선 운행에 대한 집중단속을 예고하고 운행차량을 단속한 결과, 원고들이 신일교통의 면허노선에 대하여 2006. 9. 11.부터 2006. 11. 1.까지 사이에 하루에 1회에서 61회에 이르는 운행사실을 밝혀내고, 원고들이 면허받은 노선을 위반하여 운행하였다는 이유로 법 제5조, 제79조 제1항, 법 시행령 34조 제1항 [별표 3]의 1 구분 2, 제2항에 따라 별지 2. 기재와 같이 같은 날짜의 위반행위를 1건으로 묶어(원고 부산교통은 41건, 원고 대한여객자동차는 15건) 2006. 9. 11.부터 신일교통의 면허가 취소된 2006. 10. 13.까지의 위반행위에 대해서는 1일 180만 원의 과징금을, 그 다음 날부터 2006. 11. 1.까지의 위반행위에 대해서는 1/2을 가중한 금액인 270만 원의 과징금을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
(1) 공동운수협정의 효력
① 공동운수협정제도의 취지가 여객의 원활한 운송과 서비스의 개선 및 여객자동차 운송사업의 원할한 운영을 위한 것에 있고, 법 시행령 제9조의 규정도 공동운수협정을 체결할 경우 그 제1, 2호에 규정한 사항을 감안하여야 한다고 한 것에 불과하며, 공동운수협정의 대상을 그 두 가지의 경우로 한정하지 않고 있는 점, ② 별지 4.기재와 같이 공동운수협정에 관한 여객자동차운수사업법령의 개정내용을 보면 규제를 완화하는 방향, 즉 인가사항(1961. 12. 30. 제정 당시)에서 신고사항(1989. 12. 30. 개정)으로, 이 사건 처분 당시는 신고사항도 아닌 것(2000. 1. 28. 개정)으로 되었으므로, 공동운수협정의 내용에 따라 관할 관청의 인가를 받도록 운용한다면 규제 완화의 취지에 반하는 점, ③ 공동운수협정에 의한 운행은 협정체결 당사자가 아닌 다른 시내버스 운송사업자의 노선계통에 피해를 주거나 이용 주민에게 교통불편을 주지 않는 점 등에 비추어 보면, 시내버스 운송사업자끼리 그 운송사업 면허범위 내에서 상호 운행을 가능하게 하는 공동운수협정을 체결한 이 사건에 있어서 원고는 신일교통의 면허범위 내에 있는 이상 따로 사업계획변경절차를 밟을 필요없이 신일교통의 면허노선에 대하여 차량을 운행할 수 있다고 할 것이므로, 이와 다른 전제에서 선 이 사건 처분은 위법하다.
(2) 과징금 산정의 위법
(가) 원고들이 신일교통의 면허노선에 차량을 운행한 것이 위법하다 하더라도, 시내버스운송사업에 있어서 노선과 운행계통의 연장 또는 변경은 법 제11조 소정의 사업계획변경 인가사항이므로, 원고들이 신일교통의 면허노선에 운행한 것은 법 제5조, 제79조 제1항, 법 시행령 34조 제1항 [별표 3]의 1 구분 2 소정의 ‘면허를 받은 노선을 위반하여 운행한 때’가 아니라(과징금 기준금액은 180만 원) 법 제11조, 제79조 제1항, 법 시행령 34조 제1항 [별표 3]의 1 구분 5 소정의 ‘기타 사업계획의 내용에 위반한 때’에 해당하고 그 과징금 기준금액은 10만 원이다.
(나) 원고들의 연속적이고 동일한 위반행위에 대하여 피고가 이를 포괄적으로 1건으로 처리하지 않고 2006. 9. 11.부터 2006. 11. 1.까지 하루에 한 건씩 분리하고, 더구나 2006. 10. 13. 이후 가중한 것은 잘못이다.
(3) 재량권 일탈ㆍ남용
① 2005. 8.경 신일교통과 같은 노선을 운행하는 삼성교통의 파업 장기화로 말미암아 신일교통 혼자로서는 그 노선의 여객운송을 감당하지 못하는 데다가 삼성교통측이 차고지도 내주지 아니하자 주위의 권고를 받아들여 원고들이 신일교통과 위 공동운수협정을 체결하고, 피고에게 그 신고까지 마친 점, ② 원고들이 신일교통의 기존 면허노선에서 시내버스를 운행한 것은 신일교통의 전면파업으로 인한 주민의 교통 불편을 해소하기 위한 것으로, 삼성교통의 영업에 전혀 피해를 주지 않으며, 위급상황을 타개하여야 할 진주시의 교통행정에도 큰 도움이 된 점, ③ 피고가 신일교통의 사업면허를 취소할 경우 주민들의 교통불편을 최소화하기 위하여 개선명령을 통하여 원고들로 하여금 오히려 상당 기간 신일교통의 면허노선에 운행을 권고하였어야 할 사안인 점, ④ 피고는 애초 원고들의 이러한 운행을 전혀 문제 삼지 않다가 삼성교통 등의 근거 없는 주장에 밀려 이 사건 처분을 하게 된 점 등을 감안하면 이 사건 처분은 재량권의 범위를 일탈ㆍ남용하여 위법하다.
(4) 신뢰보호의 원칙 위배
원고들이 신일교통과 공동운수협정을 체결하고 이를 피고에게 신고한 후 2005. 9. 1.부터 윤번제로 운행하여 왔는바, 피고가 이러한 원고들의 운행을 전혀 문제 삼지 않음은 물론, 2006. 7. 31. 원고들에게 공문을 통해 원고들의 신일교통 면허노선에 대한 운행을 독려한 바 있으므로 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하다.
나. 피고의 주장
법 제12조는 운송사업자가 다른 운송사업자와 공동경영에 관한 계약 기타 운수에 관한 협정을 체결하고자 하는 경우 대통령이 정하는 바에 따라 체결하여야 한다고 규정하고, 법 시행령 제9조의 각 호에서 규정하고 있는 공동운송협정에 관한 사항은 차고지 등 운송시설의 공동사용에 관한 사항인 경우와 수송력공급의 증가를 목적으로 하는 경우뿐이므로 이러한 범위를 벗어나는 경우는 법이 정한 사업계획변경절차를 거쳐야 하고, 따라서 그러한 절차를 거치지 아니한 채 공동운수협정을 맺었다는 이유만으로 상대방 사업자의 면허노선에 차량을 운행하는 것은 법 제5조의 규정을 위반한 경우에 해당한다.
다. 관계 법령
별지 3. 기재와 같다.
라. 판 단
(1) 공동운수협정의 효력에 대하여
(가) 원고들이 신일교통과 체결한 공동운수협정을 근거로 사업계획변경 절차 없이 신일교통의 면허노선을 운행할 수 있는지 여부를 본다.
① 여객자동차운송사업자는 반드시 종류별로 노선 또는 사업구역을 정하여 사업면허를 받도록 하고 있고(법 제5조 제1항, 제2항), 면허를 받은 자가 노선 등을 포함한 사업계획을 변경하고자 할 경우에는 인가를 받아야 하며, 다만 경미한 사항인 경우에만 신고를 하도록 엄격히 규정(법 제11조 제1항, 법 시행규칙 제31조, 제32조)하고 있는 점, ② 법 제12조는 운송사업자가 다른 운송사업자와 공동경영에 관한 계약 기타 운수에 관한 협정을 체결하고자 하는 경우 대통령이 정하는 바에 따라 체결하여야 한다고 규정하고, 법 시행령 제9조의 각 호에서 규정하고 있는 공동운송협정에 관한 사항은 차고지 등 운송시설의 공동사용에 관한 사항인 경우와 수송력공급의 증가를 목적으로 하는 경우뿐인데, 이러한 범위를 벗어나 다른 운수사업자의 면허노선까지 운행하기로 하는 공동운행협정이 가능하다고 한다면 공동운수협정이 앞서 본 바와 같이 법에서 엄격하게 규정하고 있는 면허, 인가, 등록, 변경, 신고 사항까지 무력화시키고, 법 제13조 제2항 소정의 명의이용금지를 허용하게 하는 결과가 되는 점, ④ 법 제12조의 규정을 위반하여 공동운수협정을 체결하거나 변경한 자는 법 제83조 제4호 규정에 의거, 1,000만 원의 이하의 벌금에 처하도록 되어 있는 점, ⑤ 별지 4. 기재와 같이 공동운수협정의 개정내용을 보면, 당초 인가사항에서 신고사항으로 되었다가 이제는 신고를 하지 않아도 되는 것으로 변경되었는데, 이는 공동운수협정의 대상 범위가 축소된 데 원인이 있는 점(애초에는 노선과 관련되는 협정이 공동운수협정 대상이었으나 나중에는 제외되었다) 등을 종합해 보면, 시내버스 운송사업자끼리 그 운송사업 면허범위 내에서 상호 운행을 가능하게 하는 공동운수협정을 체결하였다고 해서 따로 법이 정하는 사업계획변경절차를 밟을 필요없이 다른 시내버스운송사업자의 면허노선에 대하여 차량을 운행을 할 수 있다고 할 수 없다.
(나) 따라서 원고들이 다른 시내버스 운송사업자인 신일교통의 면허노선을 운행한 것은 법 제5조, 제79조 제1항, 법 시행령 34조 제1항 [별표 3]의 1 구분 2 소정의 ‘면허를 받은 노선을 위반하여 운행한 때’에 해당한다고 할 것이므로, 이를 전제로 한 이 사건 처분은 적법하다.
(2) 과징금의 산정방법
(가) 법 제76조 제1항 제16호는 “여객자동차운수사업자가 이 법 또는 이 법에 의한 명령 또는 처분을 위반하거나 이 법에 의한 면허ㆍ허가 또는 인가에 붙인 조건을 위반한 때 등에는 6월 이내의 기간을 정하여 사업의 정지를 명하거나 면허의 일부 또는 전부를 취소할 수 있다.”라고 규정하고, 법 제79조 제1항은 “여객자동차운수사업자가 법 제76조 제1항 각 호에 해당하는 사업정지처분에 갈음하여 5,000만 원 이하의 과징금을 부과할 수 있다”라고 규정하며, 법 시행령 제34조 제1항 [별표 3] 위반내용 제10호에 의하면, 1회 위반행위에 대한 부과기준 금액은 180만 원으로 되어 있고, 법 시행령 제34조 제2항은 “여객자동차운수사업자의 사업규모, 사업지역의 특수성, 운전자 과실의 정도와 위반행위의 내용 및 횟수 등을 참작하여 제1항의 규정에 의한 과징금 금액의 1/2 범위 안에서 이를 가중 또는 경감할 수 있고, 이 경우 가중하는 때에도 과징금의 총액은 5,000만 원을 초과할 수 없다.”라고 규정하고 있는바, 이러한 규정에 의하면, 법 시행령 제34조 제1항 [별표 3] 제10호에서 규정하고 있는 과징금의 기준금액(180만 원)은 1회의 위반행위에 대한 것이어서 수회의 위반행위를 한 경우에는 각 위반행위에 대하여 각 그 기준에 따른 과징금을 병과할 수 있다고 보아야 하고, 따라서 그와 같은 수회의 위반행위에 대하여 1개의 부과처분이 행하여질 경우에는 그 부과할 과징금의 액수는 위 법령상의 각 해당 기준금액을 병과하여 산정하되 그 최고한도액은 법률에 규정한 과징금부과 최고한도액(5,000만 원)인 것으로 해석하여야 할 것이다(대법원 1995. 1. 24. 선고 94누6888 판결 참조).
(나) 이 사건의 경우를 살펴보면, 원고들이 2006. 9. 11.부터 2006. 11. 1.까지 하루에 1회에서 61회에 이르는 위반행위를 반복적으로 함에 따라, 피고는 원고들에게 유리하게 같은 날짜의 위반행위를 1건으로 묶어 원고 부산교통에 대해서는 41건의, 원고 대한여객자동차에 대해서는 15건의 각 과징금 부과처분을 하였고, 2006. 9. 11.부터 신일교통의 면허가 취소된 2006. 10. 13.까지의 위반행위에 대해서는 180만 원의 과징금을, 2006. 10. 14.부터 2006. 11. 1.까지의 위반행위에 대해서는 법 시행령 제34조 제2항에 근거하여 1/2을 가중한 금액인 270만 원의 과징금을 각 부과한 사실은 앞서 본 바와 같은바, 피고의 이러한 과징금 부과처분은 법 규정(1회의 위반행위에 대한 부과기준금액: 180만 원, 270만 원, 최고한도액: 5,000만 원)에 따른 것이어서 적법하다고 할 것이다.
(3) 재량권 일탈·남용 주장에 대하여
여객자동차운수사업 면허조건 등에 위반한 사업자에 대하여 행정청이 행정제재수단으로써 사업정지를 명할 것인지, 과징금을 부과할 것인지, 과징금을 부과키로 하였다면 그 금액은 얼마로 할 것인지 등에 관하여 재량권이 부여되어 있다고 할 것인바, 앞서 본 바와 같이, 원고들이 피고로부터 원고들의 시내버스 면허노선대로 정상운행할 것을 촉구하는 공문을 여러 차례 받고도 이를 무시하고 자신들이 면허받은 노선을 위반하여 신일교통의 면허노선에 차량을 운행하였고, 나아가 신일교통의 사업면허가 2006. 10. 13. 취소되었음을 알고도 계속하여 면허노선을 위반하여 시내버스를 운행한 점, 동일 날짜의 위반횟수가 수십 차례 달하는 점, 원고들의 이러한 면허노선 위반 운행으로 인해 피고시의 시내버스 운송질서가 문란해진 점 등을 감안하면, 원고들이 주장하는 일부 사정을 감안하더라도 이 사건 처분이 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 볼 수 없다.
(4) 신뢰보호의 원칙 위반 주장에 대하여
일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 했고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 한다(대법원 1999. 3. 9. 선고 98두19070 판결 등 참조).
살피건대, 갑4호증의 기재에 의하면, 피고가 2006. 7. 31. 원고들에게 “신일교통(주) 파업에 따라 시내버스 결행이 불가피하게 되어 우리시에서 전세버스(4대)를 읍·면지역에 마을순환버스 운행형태로 운행함에 따라 귀사에서는 신일교통과 배차 월별 변경 운행하고 있는 노선에 대하여 현재 운행노선대로 정상운행시까지 운행토록 협조하여 주시기 바랍니다”라는 내용이 기재된 협조공문을 보낸 사실을 인정할 수 있으나, 이것만으로 원고들의 신일교통 면허노선운행을 인정하는 행정청의 견해표명이라고 볼 수 없다.
오히려 피고는 원고들의 면허범위 외의 노선운행을 방지코자 2006. 7. 25.부터 2006. 9. 12.까지 6차례에 걸쳐 원고들에게 신일교통의 면허노선 운행을 중단하고 원고들의 본래 면허노선으로 운행할 것을 촉구하였음에도 원고들이 이를 무시하고 계속하여 노선위반 운행을 한 사실은 앞서 본 바와 같다.
(5) 원고들의 주장은 모두 이유 없다.
3. 결 론
그렇다면 원고들의 청구는 모두 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 피고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고, 원고들의 청구를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 박흥대(재판장) 김해붕 최환