【원고,피상고인】
금광기업 주식회사 (소송대리인 변호사 하승완)
【피고,상고인】
광주광역시 (소송대리인 법무법인 21세기종합법률사무소 담당변호사 이성렬 외 3인)
【원심판결】
광주고법 1997. 10. 24. 선고 97나5878 판결
【주문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고의 부담으로 한다.
【이유】
상고이유를 본다.
이 사건 차액보증금의 납부가 이루어진 1994. 11. 1. 당시에 시행되고 있던 구 예산회계법(1995. 1. 5. 법률 제4868호 국가를당사자로하는계약에관한법률에 의하여 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제93조 제1항은 각 중앙관서의 장 또는 그 위임을 받은 공무원은 경쟁계약에 있어서 예정 가격에 비하여 현저하게 저가로 입찰한 낙찰자로 하여금 차액보증금을 납부하게 하여야 한다고 규정하고, 같은 조 제2항은 제1항의 규정에 의한 차액보증금의 금액·납부방법 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고, 같은 조 제3항은 같은 법 제85조 제3항을 차액보증금에 관하여 이를 준용한다고 규정하고, 하자보수보증금에 관한 같은 법 제85조 제3항은 같은 법 제79조 제3항을 준용한다고 규정하고, 계약보증금의 국고귀속에 관한 같은 법 제79조 제3항은 각 중앙관서의 장 또는 그 위임을 받은 공무원은 계약상대자가 계약상의 의무를 이행하지 아니한 때에는 당해 계약보증금을 국고에 귀속시켜야 한다고 규정하고 있었다.
한편 구 예산회계법시행령(1995. 7. 6. 대통령령 제14710호 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령에 의하여 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제123조 제1항은 각 중앙관서의 장 또는 그 위임을 받은 공무원은 경쟁계약에 있어서 예정 가격(단가계약에 의하는 경우에는 총 이행예정량을 기준으로 하여 산출된 금액을 말한다.)의 100분의 85 미만으로 낙찰된 경우에는 구 예산회계법 제93조의 규정에 의하여 그 낙찰자로 하여금 예정 가격과 낙찰가격의 차액을 차액보증금으로 제121조의 규정에 의한 계약보증금과 함께 납부하게 하여야 한다고 규정하고, 구 계약사무처리규칙(1995. 7. 6. 총리령 제511호 국가를당사자로하는계약에관한법률 시행규칙에 의하여 폐지되기 전의 재무부령) 제57조는 계약담당공무원은 계약상대자가 제55조의 규정에 의한 보증금(차액보증금)을 현금으로 납부할 때에는 세입·세출 외 현금출납공무원으로 하여금 정부보관금취급규칙에 의하여 수령하게 하여야 한다고 규정하고 있었고, 정부보관금에관한법률 제1조는 법률 또는 명령에 의하여 정부가 보관하는 공유금(公有金)이나 사유금(私有金)을 보관금이라고 정의하고, 같은 법 제5조는 본법 시행에 관하여 필요한 사항은 재무부령으로써 정한다고 규정하고, 그 위임을 받아 제정된 정부보관금취급규칙 제3조는 보관금의 출납·예탁·보관·환급·국고귀속 및 이자 지급은 다른 법령에 규정한 것을 제외하고는 이 규칙이 정하는 바에 의한다고 규정하고, 같은 규칙 제4조 제1항은 출납공무원은 보관금을 납부하고자 하는 자로부터 구 예산회계법 제93조의 규정에 의한 보증금을 납부받은 경우에는 이를 취급점에 예탁하여야 한다고 규정하고, 같은 규칙 제6조는 제4조 제1항의 규정에 의한 보관금은 재무부장관이 정하는 예금으로 예탁하고 그 예금에서 생긴 이자는 납부자별로 계산·관리 및 지급하여야 한다고 규정하고, 같은 규칙 제12조 제1항은 제4조 제1항의 규정에 의하여 예탁된 보관금 및 그 이자의 환급을 받을 권리를 가진 자가 그 보관금 및 그 이자의 환급을 받고자 할 때에는 별지 제11호 서식의 정부보관금 환급 및 이자지급청구서에 제11조의 규정에 의한 정부보관금 수령증서를 첨부하여 당해 출납공무원에게 제출하여야 한다고 규정하고 있었다.
그리고 구 지방재정법(1995. 1. 5. 법률 제4868호 국가를당사자로하는계약에관한법률에 의하여 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제63조와 구 지방재정법시행령(1995. 7. 6. 대통령령 제14710호 국가를당사자로하는계약에관한법률 시행령에 의하여 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제70조는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관하여 구 지방재정법과 그 시행령 및 다른 법령에서 정한 것을 제외하고는 구 예산회계법과 구 예산회계법시행령 중 총칙에 관한 제64조, 입찰 및 계약이행의 확보에 관한 제119조 내지 제129조를 준용하도록 규정하고, 이 경우 '국가' 또는 '국고'는 '지방자치단체'로, '중앙관서의 장'은 '지방자치단체의 장'으로, '재무부장관'은 '내무부장관'으로 보도록 규정하고 있었다.
한편 지방재정법 제29조는 예산회계법과 마찬가지로 총계예산주의 원칙을 채택하면서 제3항에서 지방자치단체가 현물로 출자하는 경우와 지방자치법 제133조 제1항의 규정에 의하여 설치된 기금을 운영하는 경우 '기타 대통령령이 정하는 사유로 보관할 의무가 있는 현금 또는 유가증권이 있는 경우'에는 제2항의 규정에 불구하고 이를 세입·세출예산 외로 처리할 수 있다고 규정하고 있고('기타 대통령령이 정하는 사유로 보관할 의무가 있는 현금 또는 유가증권이 있는 경우'는 1994. 12. 22. 법률 제4795호로 신설), 이를 이어받은 지방재정법시행령 제29조의3(1995. 5. 16. 대통령령 제14646호로 신설) 제1항 제2호는 지방재정법 제29조 제3항에서 정하는 '기타 대통령령이 정하는 사유'의 하나로 차액보증금을 들고 있고, 같은 조 제2항은 이를 세입·세출 외 현금으로 관리하되, 이 영 또는 다른 법령에 달리 정하고 있는 경우를 제외하고는 직접 사용하여서는 아니 된다고 규정하고 있다.
이상의 규정에 의하면 국가가 구 예산회계법 제93조가 정하는 차액보증금을 보관하였다가 계약 상대방이 계약을 이행하여 이를 계약 상대방에게 환급하게 되는 경우에는 그에 대하여 소정의 이자를 가산하여 지급하도록 하는 정부보관금취급규칙의 위 규정들은 지방자치단체가 구 예산회계법 제93조가 정하는 차액보증금을 보관하였다가 계약 상대방이 계약을 이행하여 이를 계약 상대방에게 환급하게 되는 경우에도 준용 또는 유추 적용된다고 보아야 할 것이다.
한편 피고 시의 재무회계규칙은 피고 시 내부의 업무처리 기준을 정한 행정규칙에 불과하여 원고를 구속하는 법규적인 효력을 가지는 것으로 볼 수 없을 뿐만 아니라 위 재무회계규칙 제85조는 "세입·세출 외 현금을 예금함으로써 생기는 이자는 법령, 조례(에 따로 정한 경우) 또는 기금의 조성이 필요한 경우와 계약에 따로 정한 것을 제외하고는 시에 귀속하며 예산에 편입하여야 한다."고 규정하고 있는바, 그 해석상 구 예산회계법 제93조와 그 시행령 제123조가 정하는 바에 따라 납부받은 차액보증금을 예금함으로써 생기는 이자는 같은 조에서 규정하는 '법령에 따로 정한 경우'에 해당하여 피고 시에 귀속할 수 없는 것으로 해석하여야 할 것이고, 구 지방재정법시행령 제70조에 의하여 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 준용되는 구 예산회계법시행령 제64조에 따르면 지방자치단체의 장은 계약을 체결함에 있어서 구 예산회계법과 그 시행령 및 관계 법령에 규정된 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약 또는 조건을 정하여서는 아니 된다는 것이므로 피고가 주장하는 바와 같이 원고와 피고가 이 사건 계약을 체결함에 있어서 이 사건 차액보증금을 예금함으로써 생기는 이자를 피고 시에 귀속시키기로 하는 묵시적인 약정이 있었다 하더라도 그와 같은 약정은 구 예산회계법과 그 시행령 및 관계 법령인 정부보관금취급규칙에 규정된 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약으로서 효력을 가질 수 없다 할 것이다.
결국 원심이 이 사건 차액보증금 계약에 대하여 그 이후에 시행된 국가를당사자로하는계약에관한법률과 그 시행령이 준용되는 것으로 본 것은 정확하지 않다 할 것이지만, 이 사건 차액보증금을 피고 시가 보관하고 있었던 기간 동안에 이를 금융기관에 예치함으로써 발생한 이자가 계약 상대방인 원고에게 귀속되어야 할 것이라고 판단한 것은 결론에 있어서 정당하고, 여기에 논하는 바와 같은 법리오해나 피고가 주장하는 묵시적 약정이 있었는지 여부를 살피지 아니한 심리미진의 위법이 있다고 할 수 없다. 논지는 이유가 없다.
그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 최종영(재판장) 이돈희 이임수(주심) 서성