【원 고】
한국공항공사(소송대리인 변호사 김상훈)
【피 고】
공정거래위원회(소송대리인 법무법인 신진종합법률사무소 담당변호사 박종강)
【변론종결】
2003.4.29.
【주 문】
1. 피고가 2002. 6. 17. 원고에 대하여 한 별지 목록 기재 처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 이 사건 처분의 경위
갑제1, 2호증, 갑제5호증의 1, 2, 갑제8호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 원고는 공항을 효율적으로 건설, 관리, 운영하기 위하여 설립된 법인으로 공항청사의 부대시설 및 지원시설의 관리 및 운영을 주요사업 중 하나로 영위하고 있다.
나. 원고는 1988년 매장임대방식을 수의계약에서 공개경쟁입찰로 변경하라는 감사원의 지적과 1991년 국유재산을 사용, 허가받고자 하는 자가 2인 이상인 경우 특별한 사유가 없는 한 경쟁의 방식으로 사용, 수익자를 선정하여야 한다는 내용의 국유재산법시행규칙 신설에 따라 1994. 4. 8. 김포공항 임대매장에 대하여 향후 공개경쟁입찰을 통하여 매장을 임대한다는 내용의 “공항시설임대제도개선안”을 수립하고, 위 개선안에 의거 같은 해 12. 30. 김포공항청사 내 38개 매장의 수의계약업체에 대하여 1995년도 1년간은 공개경쟁입찰 실시를 유예하되 1996년부터는 공개경쟁입찰을 통하여 임대업체를 선정하기로 하는 내용의 “기존 임대업체 재선정 시행방안”을 수립하고 이를 기존의 수의계약업체들에게 통보하였다.
다. 원고는 1995. 1. 16. 임대기간종료로 반납받은 김포공항 국제선 1청사 3층에 있는 고당산업사 매장과 한국방문의해기념판매점 매장을 각각 전문식품점과 제과점 업종으로 선정하기로 하는 내용의 “반납시설에 대한 업종선정 검토 보고서”를 작성하여 내부결제를 거친 다음, 같은 달 21. 위 2개 매장과 원고가 직영하던 1개 매장을 같은 달 21. 사용기간을 사용승인일로부터 3년(1회 연장가능)으로 하고 최고 임대료율을 제시하는 자를 낙찰자로 선정하여 임대한다는 내용의 공개경쟁입찰 공고를 하였다.
라. 소외 하우진은 같은 해 2. 3. 공개경쟁입찰에 앞서 가진 현장설명회에서 원고로부터 위 공고내용과 함께 향후 김포공항 임대매장을 단계별로 공개경쟁입찰의 방식으로 임대하고 매장전문화도 함께 추진한다는 내용의 설명을 청취하고, 같은 달 20. 국제선 1청사 3층 제과점 매장임대에 관한 공개경쟁입찰에 참여하여 m2당 건물공시지가와 토지감정가격을 합하여 계산한 금액에 당해 매장의 면적을 곱한 금액의 345%를 연간 임대료로 제시하여 낙찰받고 원고로부터 1995. 3. 11.부터 1998. 3. 10.까지 위 매장에서 휴게음식점업(제과점) 영업을 하는 것을 승인받아 영업해 왔다.
마. 그런데 김포공항기념품상사 외 23개 기존 수의계약업체들은 1995. 5. 12.경 전업보장의 기회 및 재고처리 등을 위해서는 1년간의 유예기간으로 부족하다고 주장하면서 공개경쟁입찰시기를 유예해 줄 것을 요구하였고, 이에 원고는 같은 해 10. 25. 위 나항의 기존 임대업체 재선정 시행방안을 재검토, 변경하는 내용의 “기존 임대업체 재선정계획 조정시행방안”을 수립한 후 기존 수의계약업체들에게 연간 임대료를 위 금액의 45.3%로 정하고 계약기간을 1998년까지 연장해 주는 내용의 조치를 취하였다.
바. 소외 하우진은 1995. 12. 6.부터 1996. 1. 22.까지 3차례에 걸쳐 위와 같이 공개경쟁입찰과 매장전문화계획이 제대로 실시되지 아니하여 자신만 부당하게 높은 임대료율을 적용받고 있음을 들어 원고에게 위 임대료를 인하해 줄 것을 요청하였으나, 위 임대료가 입찰에 의하여 결정된 금액이라는 이유로 거부되었다.
사. 피고는 2002. 6. 17. 원고의 위 마, 바항의 행위가 독점규제및공정거래에관한법률(이하 공정법이라고 한다.) 제23조 제1항 제4호, 같은 법 시행령 제36조 제1항 [별표1] 일반불공정거래행위의 유형 및 기준 제6호(거래상지위의 남용) 라목(불이익제공)에 규정된 “자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 거래상대방에게 불이익을 준 행위”에 해당한다는 이유로 별지 목록 기재와 같은 시정조치를 하였다.
2. 관계법령의 규정
독점규제및공정거래에관한법률
제23조(불공정거래행위의 금지)
① 사업자는 다음 각호의 1에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 “불공정거래행위”라 한다.)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다.
1. 부당하게 거래를 거절하거나 거래의 상대방을 차별하여 취급하는 행위
4. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위
② 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다.
독점규제및공정거래에관한법률시행령
제36조(불공정거래행위의 지정)
① 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제2항의 규정에 의한 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표1과 같다.
[별표1]
불공정거래행위의 유형 및 기준( 제36조 제1항 관련)
2. 차별적 취급
법 23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 제1호 후단에서 “부당하게 거래의 상대방을 차별하여 취급하는 행위”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다.
가. 가격차별
부당하게 거래지역 또는 거래상대방에 따라 현저하게 유리하거나 불리한 가격으로 거래 하는 행위
6. 거래상 지위의 남용
법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 제4호에서 “자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다.
라. 불이익제공
가목 내지 다목에 해당하는 행위 외의 방법으로 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래 조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위
3. 당사자들의 주장 및 판단
가. 당사자들의 주장
⑴ 원고는, ① 원고가 공개경쟁입찰에 앞서 가진 현장설명회에서 설명한 내용은 향후 수의계약을 없애고 전체매장에 대하여 공개경쟁입찰에 의하여 임차인을 선정하게 될 것이라거나 업체도 전문화하는 방향으로 가게 될 것이라는 추세를 설명해 준 것일 뿐 기간을 정하여 모든 매장을 공개경쟁입찰로 바꾸어 준다는 등의 약속을 한 사실이 없고, ② 소외 하우진이 낙찰받은 이 사건 매장은 전문화 계획에 기하여 없던 제과점을 신설한 것이고, 그 후 다른 업체에게 새로 제과점으로 쓰일 매장을 임대한 사실도 없으며, ③ 소외 하우진과 같은 공개경쟁입찰업체와 수의계약업체 사이의 임대료의 격차는 원고의 어떤 작용이나 행위에 의하여 생긴 현상이 아니라 경쟁입찰과 수의계약의 특성에 따라 생긴 결과일 뿐이고, 위 하우진도 이러한 임대료의 격차를 알면서 스스로 낙찰받은 것이며, 이 사건 매장에 대한 임대료율이 다른 매장에 비하여 특별히 높다고 볼 수 없을 뿐 아니라 국유재산법에 정해진 공개경쟁입찰로 결정된 임대료를 원고가 임의로 감액해 줄 수도 없으므로, 원고의 위 행위가 거래상대방인 위 하우진 등에게 불이익을 준 행위에 해당한다고 볼 수 없다고 주장한다.
⑵ 이에 대하여 피고는, ㈎ 먼저, ① 원고가 시장지배적 사업자로서 김포공항매장 임대시장에서 임차인들에게 불이익을 줄 수 있을 정도로 거래상의 지위에 있어서 우위에 있고, ② 위 1의 라항과 같이 공개경쟁입찰에 앞선 현장설명회에서 향후 공개경쟁입찰을 통하여 임차인을 선정하고 매장전문화도 추진하겠다는 계획을 설명하였고, 기존 수의계약업체들에게 더 이상 수의계약기간을 연장해 줄 명분이 없었음에도 불구하고 당초의 공개경쟁입찰 추진계획을 변경하여 수의계약기간을 연장해 준 것은 김포공항 국제선 제1청사에서 동일 또는 유사품목을 판매하는 업체 사이의 공정한 경쟁여건을 침해하고 기존 수의계약업체들에게 사실상 특혜를 준 것에 불과하고, ③ 위와 같이 기존 수의계약업자들에게 낮은 임대료율을 적용하여 수의계약으로 계약기간을 연장하는 특혜를 줌으로써 위 경쟁입찰 당시와는 사정이 변경된 이상 수의계약업체와 공개경쟁입찰업체의 임대료율 사이에 큰 폭의 차이가 생기지 않도록 하는 내용의 조치를 취하여야 할 것임에도 불구하고 이러한 조치를 취하지 아니하여 공개경쟁입찰업체(의결서상 수의계약업체라고 기재되어 있으나 착오기재로 보인다.)에게 큰 불이익을 주었으므로 공개경쟁입찰업체의 하나인 위 하우진의 임대료 인하요청을 거부한 것은 신의칙 내지 금반언의 원칙에 반한다고 할 것이므로, 원고의 위와 같은 행위는 공정법 제23조 제1항 제4호, 같은법시행령 제36조 제1항 [별표1] 제6호 라목의 “불이익제공”에 해당하고, ㈏ 다음, 가사 그렇지 않다고 하더라도 원고의 위와 같은 행위는 같은 법 제23조 제1항 제1호 및 같은법시행령 제36조 제1항 [별표1] 제2호 가목의 “가격차별”에 해당하므로, 피고가 원고에 대하여 한 이 사건 시정조치는 정당하다고 주장한다.
나. 판단
⑴ 먼저, 원고의 이 사건 행위가 공정법 제23조 제1항 제4호, 같은법시행령 [별표1] 제6호 라목의 “불이익제공”에 해당하는지 여부에 관하여 살펴본다.
㈎ 위 라목의 “불이익제공”에 해당하기 위해서는 그 행위의 내용이 상대방에게 다소 불이익하다는 점만으로는 부족하고, 가목 내지 다목에 규정된 “구입강제”, “이익제공강요”, “판매목표강제” 등과 동일시할 수 있을 정도로 일방 당사자가 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 그 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 준 것으로 인정되고 그로써 정상적인 거래관행에 비추어 상대방에게 부당하게 불이익을 주어 공정거래를 저해할 우려가 있어야 하며( 대법원 2002. 10. 25. 선고 2001두1444 판결 참조), 이를 이유로 공정법 제24조 소정의 행정처분을 하기 위해서는 거래상대방에게 발생한 불이익의 내용이 객관적으로 명확하게 확정되어야 하고 그 불이익이 금전상의 손해인 경우에는 법률상 책임 있는 손해의 존재는 물론 그 범위(손해액)까지 명확하게 확정되어야 한다( 대법원 2002. 5. 31. 선고 2000두6213 판결 참조).
㈏ 피고가 문제삼고 있는 원고의 행위는 크게 ① 원고가 기존의 수의계약업체들에게 낮은 임대료율을 적용하여 수의계약으로 계약기간을 연장해 준 행위와 ② 위와 같은 행위를 하였음에도 공개경쟁입찰로 그보다 7, 8배의 높은 임대료를 부담하고 있던 소외 하우진의 임대료를 인하해 주지 아니한 행위로 나누어 볼 수 있다.
㈐ 먼저, 원고가 기존 수의계약업체들에게 낮은 임대료율을 적용하여 수의계약으로 계약기간을 연장해 준 행위가 소외 하우진 등 공개경쟁입찰업체에게 불이익을 준 행위에 해당하는지 여부에 관하여 살피건대, ① 원고가 공개경쟁입찰에 앞서 가진 현장설명회에서 김포공항 임대매장을 단계별로 공개경쟁입찰의 방식으로 임대하고 매장전문화도 함께 추진한다고 설명한 사실은 앞서 본 바와 같으나, 이는 위 입찰실시의 배경과 향후 추세를 설명한 것일 뿐 위 하우진 등 입찰에 의하여 선정된 업체들에게 향후 임대기간이 종료하는 모든 매장에 대하여 공개경쟁입찰에 의하여 임차인을 선정하고 매장을 전문화하겠다고 약정한 것이라고 볼 수 없고, 달리 이를 인정할 만한 증거도 없어 원고에게 이를 이행할 계약상의 의무가 있다고 할 수 없으므로(갑제3호증의 1, 2, 3의 각 기재에 의하면, 소외 하우진이 원고를 상대로 위와 같은 약정의 불이행을 원인으로 한 손해배상청구소송을 제기하였으나, 이러한 약정이 있었다고 인정되지 아니한다는 이유로 위 하우진 패소판결이 선고되었다.), 원고의 수의계약업체들에 대한 계약기간 연장행위가 원고와 위 하우진 등 공개경쟁입찰업체 사이의 거래조건 위반이라고 볼 수 없고, ② 피고의 주장 자체에 의하더라도, 원고의 이러한 행위를 두고 기존 수의계약업체들에게 낮은 임대료율을 적용하여 계약기간을 연장해 주는 특혜를 주었다고 볼 것인지 여부는 별론으로 하고 위 하우진 등 공개경쟁입찰업체에게 계약의 이행과정에서 어떤 불이익을 주었다는 것인지 명확하지 아니할 뿐 아니라, 그 불이익의 내용이 공정법시행령 별표1 제6호 가목 내지 다목에 규정된 “구입강제”, “이익제공강요”, “판매목표강제” 등과 동일시할 수 있을 정도의 것이라고 볼 수도 없다.
㈑ 다음, 원고가 공개경쟁입찰로 수위계약업체보다 7, 8배의 높은 임대료를 부담하게 된 소외 하우진의 임대료를 인하해 주지 아니한 행위에 관하여 살피건대, ① 원고가 위 하우진에게 임대기간이 종료하는 모든 매장에 대하여 공개경쟁입찰에 의하여 임차인을 선정하고 이를 전문화하여야 할 의무를 부담하지 아니하는 점은 앞서 본 바와 같으므로 원고가 이를 이행하지 아니하였다고 하여 위 하우진의 임대료를 인하해 줄 의무가 있다고 보기 어렵고, ② 위 하우진이 위 제과점 매장을 낙찰받으면서 기존 수의계약업체의 매장 임대료율을 적극적으로 고려하였다고 볼만한 자료가 없으며, 갑제4, 6호증의 각 1, 2, 갑제7호증의 각 기재에 의하면, 위 제과점 매장 사용기간이 종료될 무렵 그 기간을 2000. 12. 31.까지 연장승인을 받아 같은 임대료로 사용하면서 이를 제대로 납부하지 아니하여 1999. 1. 17. 위 사용승인이 철회되었고, 그 후에도 이를 계속 사용하다가 2000. 12. 28.경 명도한 사실, 1998년경 위 공항 내 다른 매장에 대한 낙찰요율이 1665%에서 4862%에 이른 것도 있는 사실 등을 인정할 수 있는바, 이러한 사실에 비추어 보아도 이 사건 매장에 대한 임대료가 다른 매장에 비하여 특별히 높아 이를 그대로 유지하는 것이 심히 부당하다고 보이지도 아니하며, ③ 원고로서는 국유재산법의 규정에 따라 입찰에 의하여 결정된 임대료를 다시 경쟁입찰에 의하지 아니하고 임의로 감액해 주기도 쉽지 않다고 할 것인바, 이러한 여러 사정에 비추어 보면, 원고가 계약상 임대료를 인하해 줄 의무를 부담하지도 아니하고 그 요율이 특별히 높아 그대로 유지하는 것이 심히 부당하다고 보이지도 아니하며 임의로 감액해 주기도 쉽지 아니한 이 사건 매장에 대한 임대료를 인하해 주지 아니하였다고 하여 이를 두고 그에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경한 것이라거나 그 거래의 이행과정에서 불이익을 주는 행위에 해당한다고 할 수 없다.
㈒ 따라서 원고의 이 사건 행위가 위 “불이익제공”에 해당한다고 볼 수 없다.
⑵ 다음, 이 사건 처분은 원고의 이 사건 행위가 공정법 제23조 제1항 제4호, 같은법시행령 [별표1] 제6호 라목의 “불이익제공”에 해당한다는 이유로 원고에 대하여 위 “불이익제공”에 해당하는 이 사건 행위와 같은 행위를 하여서는 아니된다는 내용의 시정명령과 이러한 시정명령을 받은 사실을 거래상대방에게 통지하라는 내용의 명령이 포함된 시정조치를 한 것으로서, 피고가 예비적으로 주장하는 같은 법 제23조 제1항 제1호 및 같은법시행령 [별표1] 제2호 가목의 “가격차별”과는 그 적용법조 및 구성요건을 달리할 뿐 아니라 그 처분(시정조치)의 내용 또한 위 “가격차별”에 해당하는 경우에 대한 것과 같지 아니하므로, 원고의 이 사건 행위가 위 “가격차별”에 해당한다고 하더라도 그 처분사유 및 내용에 변경이 없는 한 위 “불이익제공”에 해당한다는 이유로 한 이 사건 처분이 정당하다고 볼 수는 없다.
4. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 행위가 공정법 제23조 제1항 제4호 및 같은법시행령 [별표1] 제6호 라목의 “불이익제공”에 해당하지 아니하는 이상, 공정법 제23조 제1항 제1호 및 같은법시행령 [별표1] 제2호 가목의 “가격차별‘에 해당하는지 여부에 관하여 나아가 살펴볼 필요 없이 피고의 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이므로, 위 처분의 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 이동흡(재판장) 양현주 하종대