【원 고】
원고 1 외 3인 (소송대리인 변호사 조찬만 외 1인)
【피 고】
서울특별시 은평구청장 (소송대리인 변호사 서용은)
【피고 보조참가인】
서울특별시장
【변론종결】
2005. 6. 29.
【주 문】
1. 피고가 2005. 2. 25. 원고들에 대하여 한 국민주택 특별공급신청 거부처분을 취소한다.
2. 소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인의, 그 나머지 부분은 피고의 각 부담으로 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고 1, 원고 3, 원고 4는 서울 은평구 (주소 생략) 지상 벽돌조 평슬래브지붕 2층 주택 1층 96.34㎡, 2층 96.34㎡, 지층 47.50㎡(이하 '이 사건 주택'이라 한다)에 관하여 각 240.18분의 48.17 지분을, 원고 2는 240.18분의 23.75지분을 각 소유하고 있다.
나. 피고는 2004. 8. 30. 은평구 고시 제2004-89호로 이 사건 주택이 포함된 서울 은평구 (주소 생략) 일대에 구청사 별관을 신축하는 도시계획사업(공공청사, 이하 '이 사건 도시계획사업'이라 한다)에 관한 도시계획사업실시계획인가를 고시하였다.
다. 피고는 2005. 2.경부터 2005. 3.경 사이에 이 사건 도시계획사업으로 인하여 철거되는 원고들을 제외한 주택의 소유자들에게 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률(이하 '공익사업법'이라 한다) 제78조 제1항에 규정한 이주대책의 일환으로 주택공급에관한규칙 제19조 제1항 제3호, 서울특별시철거민등에대한국민주택특별공급규칙(이하 '서울특별시공급규칙'이라 한다)에 의거 국민주택 특별공급신청을 하도록 개별적으로 통보하였다.
라. 원고들은 2005. 2.경 피고에게, 이 사건 주택은 원고들 외 3인의 공동소유로 등기되어 있으나 실제 각자 특정 부분을 소유하는 구분소유적 공유관계에 있어 그 실질은 다세대 주택과 다름이 없으므로 원고들 각자에게 국민주택 특별분양권을 부여해 달라는 취지의 신청서를 제출하였다.
마. 이에 대하여 피고는 2005. 2. 25. 원고들에게, 이 사건 도시계획사업으로 철거되는 주택 소유자들에 대하여 서울특별시공급규칙에 의거 국민주택을 특별공급하고 있으나, 서울특별시공급규칙 제5조 제4항에 의하면 다수가 단독주택을 공동소유한 경우에는 공동소유자가 지정한 대표자 1인 또는 공동명의로 국민주택을 특별공급할 수 있도록 규정되어 있고, 원고들은 공동주택의 특정 호실을 각자 소유하는 것이 아니고 단독주택을 공동소유하는 경우에 해당하므로, 단독주택의 공동소유자인 원고들 각자에게 국민주택 특별분양권을 부여할 수 없다는 취지의 회신을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).
[인정 근거] 갑 제1호증, 갑 제2호증, 갑 제6호증의 1, 을 제1호증, 을 제9호증의 1 내지 3의 각 기재, 변론 전체의 취지.
2. 본안전 항변
피고는, 이 사건 주택에 대한 수용재결이 이루어지면 수용개시일 이후에 관련 법규에 따라 국민주택 특별공급 대상 여부를 확인한 후 원고들에게 통보하게 될 것이므로, 이 사건 처분은 민원사항에 대하여 민원인에게 의견을 회신한 것일 뿐 항고소송의 대상인 행정처분이 아니라고 주장한다.
살피건대, 공익사업법 제78조 제1항, 공익사업법시행령 제40조 제2항, 주택법 제38조, 주택공급에관한규칙 제19조 제1항 제3호 (다)목의 각 규정에 의하면, 도시계획사업시행을 위하여 주택 등을 제공한 자에 대한 공익사업법 제78조 제1항의 이주대책을 세우는 경우 위 이주대책은 당해 도시계획사업에 협조한 자에게 특별공급의 기회를 요구할 수 있는 법적인 이익을 부여하고 있는 것이라고 할 것이므로 그들에게는 특별공급신청권이 인정된다 할 것인바(대법원 1999. 8. 20. 선고 98두17043 판결 등 참조), 이 사건의 경우에 있어서, 원고들이 위 조항들을 근거로 특별분양을 신청함에 대하여 사업시행자인 피고가 이를 거부하는 행위는 비록 민원회신이라는 형식을 통하여 하였더라도 행정소송의 대상이 되는 공법상의 거부처분에 해당한다고 봄이 상당하다 할 것이다. 따라서 피고의 위 주장은 이유 없다.
3. 이 사건 처분의 위법 여부
가. 원고들의 주장 요지
이 사건 주택과 같이 등기부상 다가구 주택이라도 건물이 설계 및 건축 단계에서부터 2세대 이상이 살 수 있도록 물리적으로 구획되어 있고 각 세대 단위마다 독립하여 방실과 생활시설이 설치되어 있어 각각 독립된 주거생활을 영위할 수 있다면 그 실질에 있어 다세대 주택과 다름없다 할 것이므로, 그와 같은 경우 공익사업의 시행을 위하여 주거용 건축물을 제공한 자에 대한 주거생활을 보호하고자 하는 공익사업법 제78조 제1항의 입법 취지에 비추어 국민주택 특별분양권을 부여하여야 한다.
나. 관련 법령
별지 관련 법령 기재와 같다.
다. 인정 사실
(1) 이 사건 주택은 1989. 11. 4. 신축될 당시 지층 2세대, 지상 1층 2세대, 지상 2층 2세대 등 모두 6세대가 각 독립적으로 주거를 영위할 수 있도록 설계 및 건축되었고, 매매도 각 세대별로 이루어졌으나 등기부상은 지분매각 형식으로 등록되었으며, 제세공과금 또한 각 세대별로 부과되었다.
(2) 원고 3은 1990. 1. 24. 이 사건 주택 중 지상 1층 102호를, 원고 1은 1994. 11. 1. 지상 2층 201호를, 원고 2는 1996. 7. 6. 지층 202호를, 원고 4는 지상 2층 202호를 각 매입하여 지분등기를 경료하고 이 사건 도시계획사업실시계획인가 당시까지 독립적으로 거주하여 왔다.
[인정 근거] 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제6호증의 1, 2, 갑 제7호증, 갑 제9호증, 갑 제10호증의 1 내지 34, 갑 제11호증의 1 내지 3, 갑 제12호증의 1 내지 6, 갑 제14호증의 1 내지 4, 갑 제15호증의 1, 2의 각 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지.
라. 판 단
살피건대, 공익사업법 제78조 제1항의 입법 취지는 공익사업의 시행으로 인하여 필요한 토지 등을 제공함으로 인하여 생활근거를 상실하게 되는 자에게 적어도 종전 주거환경에 상응하는 주거생활을 누릴 수 있도록 하는 이주대책을 실시하도록 함에 있는바, 이러한 입법 취지에 비추어 볼 때, 이주대책 관련 법규에 특별히 다른 규정이 없는 한 등기가 어떤 형식으로 되어 있는지 여부와 관계없이 사회적으로 독립한 소유권의 객체로 인정될 수 있고 물리적 구조 등이 각각 독립된 주거생활을 영위할 수 있도록 되어 있는 건물이 공익사업의 시행을 위하여 제공되었다면 제공자들에게 개별적으로 독립된 주거시설이 공급되는 이주대책 등이 세워져야만 할 것이고, 만약 주택공급에관한규칙 제19조 제1항 제3호 (다)목에 의하여 국민주택이 특별공급되는 경우라면 역시 주택 제공자에게 개별적으로 국민주택 특별공급신청권이 부여되어야만 할 것이다.
이 사건의 경우, 앞에서 본 바와 같이, 이 사건 주택은 하나의 건물로서 등기가 마쳐져 있으나 실제 현황에 있어서는 6개의 독립된 주택으로 구분되어 있고, 구조상으로나 이용상으로나 독립성을 갖추고 있어 각 소유권의 객체가 될 수 있으며, 원고들이 각 소유 부분에 관한 실질적인 처분권을 갖고 있으므로, 원고들이 개별적으로 이 사건 이주대책에 따른 국민주택 특별공급신청을 할 수 있다 할 것이다.
이에 대하여 피고는, 주택공급에관한규칙 제19조 제1항 제3호 및 제4호의 규정에 근거하여 서울특별시가 조례로 규정한 서울특별시공급규칙 제5조 제4항에 "사업 또는 재해로 인하여 철거되는 하나의 건물을 수인이 공동소유한 경우에는 공동소유자가 지정한 대표자 1인 또는 공동명의로 국민주택 등을 특별공급할 수 있다."라고 규정되어 있고, 같은 조 제2항 제2호에 '도시계획사업 등의 시행을 위한 공람공고일 이후에 비주거용 건축물을 주거용도로 변경한 자 또는 다가구 주택을 다세대 주택으로 변경한 이후 신규로 건축물의 소유권을 취득한 자'는 공급대상자에서 제외하도록 규정되어 있으며, 주택법에서 다가구 주택과 다세대 주택을 준별하고 있는 것에 비추어, 이 사건 주택과 같이 부동산등기부상 수인이 공동소유로 등록되어 있는 다가구 주택의 경우에는 대표자 1인 또는 공동명의로 국민주택을 특별공급할 수밖에 없고, 그렇지 않을 경우 다른 다가구 주택 소유자들과 형평에 맞지 않는다고 주장한다.
살피건대, 위 공급지침은 국민주택 특별공급에 관한 서울특별시(자치구 포함)의 내부적인 기준과 절차를 규정한 행정지침으로 서울특별시 내부에 있어서의 사무처리준칙에 불과하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 것은 아닐 뿐만 아니라, 가사 그렇지 않다 하더라도 위 공급지침이 규정하고 있는 '수인이 공동소유'하고 있는 건물에 이 사건 주택과 같이 독립한 소유권의 객체가 될 수 있고 물리적 구조 등이 각각 독립된 주거생활을 영위할 수 있도록 되어 있는 건물까지 포함되는 것으로 해석하는 한 이는 그 위임규정인 주택공급에관한규칙에 반하여 무효라고 할 것인바, 원고들이 주택공급에관한규칙 소정의 특별공급대상자에 해당하는 이상 다가구 주택 소유자라는 이유만으로 국민주택 특별공급대상에서 제외할 수는 없다 할 것이다. 따라서 피고의 위 주장은 이유 없다.
4. 결 론
그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김중곤(재판장) 안병욱 김명섭