【원고(선정당사자)】
【피 고】
원주시장 (소송대리인 변호사 김주택)
【변론종결】
2008. 11. 12.
【주 문】
1. 피고가 2006. 1. 11. 한 학성동광명마을 주택재개발정비사업조합설립 추진위원회 설립승인처분은 무효임을 확인한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 학성동광명마을 주택재개발정비사업조합설립 추진위원회(이하 ‘소외 추진위원회’라 한다)는 2005. 12. 29. 피고에게 원주시 학성동 (지번 생략) 일대 22,226㎡를 사업시행예정구역으로 하여 위 구역 내의 토지 등 소유자 128명 중 70명으로부터 설립에 관한 동의를 얻었음을 전제로 소외인을 대표자로 하여 소외 추진위원회의 설립승인을 신청하였다.
나. 피고는 2006. 1. 11. 도시및주거환경정비법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제13조, 법 시행규칙(2007. 12. 13. 건설교통부령 제594호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제6조에 의하여 소외 추진위원회의 설립을 승인하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
다. 한편 원고(선정당사자, 이하 ‘원고’라 한다)와 선정자들은 소외 추진위원회가 사업시행예정구역으로 삼은 지역 내에 소재한 토지나 건축물의 소유자들로서 소외 추진위원회의 구성에 동의하지 아니하였다.
【인정 근거】
다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재 및 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 당사자의 주장
(1) 원고의 주장
법 및 법 시행규칙 등 조합설립추진위원회의 설립승인에 관한 규정을 종합하여 보면, 조합설립추진위원회의 설립승인은 정비구역 내 토지 등 소유자 과반수의 동의를 요하므로, 결국 그 승인시기는 토지 등 소유자를 확정할 수 있는 시점인 시·도지사의 정비구역 지정 이후가 되어야 하고, 따라서 정비구역의 지정 전에 소외 추진위원회의 설립을 승인한 이 사건 처분은 그 하자가 중대하고 명백하여 무효이다.
(2) 피고의 주장
법 및 법 시행규칙에는 조합설립추진위원회의 설립 및 승인시기에 관한 명문규정이 없고, 피고 시와 같은 중소 도시에서는 정비구역의 지정 이전이라도 조합설립추진위원회의 설립을 승인하여야 할 현실적인 필요가 있을 뿐만 아니라, 주민이 제안한 정비사업의 구역 범위가 향후 정비구역으로 지정될 수 있는 반면, 이 사건 처분으로 사업시행예정구역 내 토지 등 소유자가 재산권 등의 침해를 받은 바 없으므로, 피고가 정비구역의 지정 이전에 소외 추진위원회의 설립을 승인하였다고 하여 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수 없을뿐더러, 가사 이 사건 처분이 위법하다 하더라도 그 흠이 중대하거나 명백하다고 볼 수 없어 당연무효가 된다고 할 수는 없다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 인정 사실
(1) 소외 추진위원회가 사업시행예정구역으로 삼은 지역이 속한 피고 시는 소외 추진위원회의 승인신청 당시 인구가 50만 명 미만으로서 법 제3조 제1항 단서, 법 시행령 제7조에서 정한 도시·주거환경정비기본계획(이하 ‘기본계획’이라 한다)을 수립하지 아니할 수 있는 ‘대통령령이 정하는 소규모 시’에 해당하는바, 피고가 이 사건 처분 이전까지 소외 추진위원회의 사업시행예정구역에 대하여 기본계획을 수립한 바 없다.
(2) 이 사건 처분 이후 소외 추진위원회는 기본계획이나 주택재개발사업을 위한 정비구역 지정 및 정비계획이 이루어지지 아니한 상태에서 시공자를 선정하는 등 정비사업을 진행하여 오다가, 2006. 7. 3. 피고에게 정비사업 시행을 제안하였고, 이에 피고는 정비계획 수립, 주택개발구역지정안의 공람 · 공고 등의 절차를 거친 후, 2007. 4. 23. 강원도지사에게 정비구역 지정신청을 하였다.
(3) 그런데 이 사건 사업시행예정구역 내 토지 등 소유자 중 일부가 2007. 5. 18. 피고에게 소외 추진위원회 임원들이 정비사업전문관리업자 선정과정 등에서 비위를 저질렀다는 이유로 소외 추진위원회의 해산동의서를 제출하였고, 피고는 2007. 6. 1. 위 해산신고를 수리하였다.
(4) 소외 위원회는 2007. 8. 6. 춘천지방법원에 피고를 상대로 위 해산신고 수리처분 취소소송을 제기( 춘천지방법원 2007구합1338호)하여 2007. 11. 15. 위 법원으로부터 승소판결을 선고받았고, 이에 원고는 2007. 12. 5. 피고보조참가인으로 참가하면서 서울고등법원에 항소를 제기( 서울고등법원 2007누33735호)하였으나, 2008. 6. 12. 항소가 기각되어 그 무렵 위 판결이 확정되었다.
(5) 강원도지사는 위와 같이 소외 추진위원회 해산 관련 소송이 계속되자, 현재까지 이와 관련된 정비구역을 지정하지 아니하였다.
【인정 근거】
다툼 없는 사실, 을 제1 내지 3호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지
라. 판단
(1) 법 제13조 제1항, 제2항은 시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 주택재개발사업 등을 시행하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자로 구성된 조합을 설립하여야 하고, 위와 같은 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자 과반수의 동의를 얻어 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 조합설립추진위원회를 구성하여 건설교통부령이 정하는 방법 및 절차에 따라 시장·군수의 승인을 얻어야 한다고 규정하고 있고, 법 제2조 제9호 가.목은 주택재개발사업에 있어서 ‘토지 등 소유자’라 함은 정비구역 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자를 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제1호는 ‘정비구역’이라 함은 정비사업을 계획적으로 시행하기 위하여 제4조의 규정에 의하여 지정·고시된 구역을 말한다고 규정하는 한편, 법 시행규칙 제6조는 정비사업을 시행하고자 하는 자로서 조합설립추진위원회의 설립승인을 얻고자 하는 자는 조합설립추진위원회 승인신청서에 토지 등 소유자의 명부, 토지 등 소유자의 동의서, 위원장 및 위원의 주소 및 성명, 위원 선정을 증명하는 서류를 첨부하여 시장·군수에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다.
(2) 위 인정 사실 및 관계 법령의 규정에 더하여 앞서 든 증거들에 의하여 나타나는 제반 사정 즉, ① 법 및 법 시행규칙에 의하면, 조합설립추진위원회의 설립승인을 위하여는 토지 등 소유자, 즉 정비구역 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자의 과반수의 동의가 필요하고, 승인신청서에 첨부할 서류로서 그 동의서를 요구하고 있어, 그 문언 자체에 비추어 보더라도 조합설립추진위원회의 승인 요건인 토지 등 소유자 과반수의 동의 여부를 판단하기 위한 전제로서 원칙적으로 정비구역의 지정을 예정하고 있는 점, ② 그런데 정비사업의 대상 지역이 고시되지 아니한 경우 조합설립추진위원회의 구성에 동의할 토지 등 소유자의 범위를 확정할 수 없는 점, ③ 이 사건의 경우와 같이 정비사업 대상 지역 등의 지정을 사실상 조합설립추진위원회에 전적으로 맡기게 된다면 조합설립추진위원회의 난립이나 무절제한 도시개발을 막기 어려워, 조합설립추진위원회를 제도화한 입법취지와 도시의 계획적 정비를 통한 주거환경의 개선이라는 법의 목적에 반하게 되는 점, ④ 동일한 정비구역 안에서 복수의 조합설립추진위원회에 대한 승인은 허용되지 않는데, 조합설립추진위원회는 조합설립인가의 신청권을 갖게 되고 조합설립추진위원회가 행한 업무와 관련된 권리와 의무는 조합이 포괄승계하며, 정비구역 내의 토지 등 소유자는 당연히 그 조합의 조합원으로 되는 점 등을 종합하여 고려하면, 소외 추진위원회의 설립을 승인한 이 사건 처분에는, 정비구역의 지정은 물론 기본계획조차 수립되지 아니하여 그 승인의 요건인 토지 등 소유자 과반수의 동의 여부를 확정할 기준이 전혀 없는 상태에서 토지 등 소유자 과반수의 동의서가 제출되었다고 보고 설립승인을 함으로써 토지 등 소유자 과반수의 동의 여부를 간과하여 관계 법령이 정한 승인 요건을 갖추지 못한 하자가 있다고 판단되고, 또한 그 하자는 관계 법령의 중요한 부분을 위반하여 중대할 뿐만 아니라 객관적으로도 명백하다고 할 것이다.
3. 결론
그렇다면, 이 사건 처분은 승인의 요건을 갖추지 못하여 무효이므로, 그 확인을 구하는 원고의 청구는 이유 있어 인용한다.
[별지 선정자 목록 생략]
판사 이상윤(재판장) 표현덕 전상범