【원고,상고인】
한국공항공단 (소송대리인 법무법인 충정 담당변호사 장용국 외 4인)
【피고,피상고인】
사단법인 관우회 (소송대리인 법무법인 호민 담당변호사 조재석)
【원심판결】
서울고법 2000. 5. 2. 선고 99나46029 판결
【주문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이유】
상고이유(기간 경과 후에 제출된 상고이유보충서는 상고이유를 보충하는 범위 안에서)를 본다.
1. 원심판결의 요지
원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 판시 증거에 의하여, 국유재산인 이 사건 김포공항 무환화물창고(총면적 7,646.95㎡)는 원래 관세청장이 그 관리청이었는데, 1995. 4. 27. 김포세관장이 이를 계속 지정장치장으로 무상으로 사용하고 화물관리인도 지정할 수 있도록 할 것을 조건으로 하여 건설교통부장관이 그 관리청으로 전환되어, 원고는 1995. 7. 13. 건설교통부 산하 서울지방항공청장으로부터 이 건물에 대한 국유재산 무상사용·수익의 허가 및 전대계획의 승인을 받은 사실, 이 건물의 1층은 관세법 제73조에 의한 김포세관의 지정장치장으로서, 관세법상 통관을 하고자 하는 물품을 일시 장치하거나 여행자 등의 휴대품 등을 유치 또는 예치하는 장소이고, 2층과 3층은 그 용도가 사무실인데, 피고는 1995. 7. 22.부터 1996. 4. 9.까지는 이 건물 2층 중 200.64㎡를, 1996. 4. 10.부터는 2층 중 159.4㎡(피고가 사용해 온 사무실 부분만을 이하 '이 사건 사무실'이라 한다.)를 자신의 사무실로 사용하여 오고 있는 사실, 김포세관장은 원고에게 이 건물 전부에 대한 무상사용의 승인을 신청하였으나, 원고는 1995. 7. 22. 이 사건 사무실과 당직실 등을 제외한 7,352.83㎡에 대하여만 사용승인기간을 1995. 4. 27.부터 1997. 12. 31.까지로 하여 무상사용할 것을 승인한 사실, 지정장치장은 원래 관할 세관장이 직접 관리하는 것이나, 화물의 격증에 따라 1972. 12. 30. 법률 제2423호로 관세법이 개정되면서 관할 세관장은 지정장치장의 질서유지와 화물의 안전관리를 위하여 화주에 갈음하여 화물보관의 책임을 지고, 화물관리의 용역을 제공할 화물관리인을 지정할 수 있도록 되었고, 김포세관장은 이러한 관세법의 규정에 따라 김포세관 지정장치장의 화물관리인으로서 피고를 지정한 사실, 피고는 관세청 주관에 속하는 사항인 관세 및 무역에 관한 연구, 자료수집, 홍보 및 간행물 발간 등을 목적으로 하여 1964. 4. 29. 재무부장관의 설립허가를 받아 1964. 5. 4. 설립등기를 마친 비영리 사단법인으로서, 화물관리인으로 지정된 후 지정장치장에 반입·반출되는 화물을 화주에 갈음하여 하역 또는 재포장하거나 경비하는 등의 용역을 제공하고, 그에 대한 비용으로 세관장의 승인을 얻은 소정의 요율에 따라 화물의 보관료가 아닌 화물의 하역료, 재포장료 및 경비료 등을 화주로부터 수수료로서 징수하였고, 김포세관장은 소속 세관공무원 5 내지 6명을 파견하여 피고가 수행하는 화물관리인의 업무를 지휘·감독해 온 사실 등을 인정한 다음, 이러한 사실과 관세법 제73조, 제77조, 제120조, 제121조, 같은법시행령 제76조의2, 제109조의 규정내용을 종합하여, 원래 지정장치장의 질서유지와 화물의 안전관리는 국가기관인 세관장의 업무로서, 피고는 김포세관장의 화물관리인 지정에 의거하여 지정장치장에 일시 유치하거나 예치하기 위하여 반입되는 여행자 등의 휴대품에 관하여 화주에 갈음하여 그 물품 등의 하역, 재포장, 경비 등의 용역업무를 대행하고 법률상 보관책임을 부담하는 업무를 수행하면서 그 업무수행에 필수적인 부대시설로 이 사건 사무실을 사용한 것이라고 봄이 상당하므로, 지정장치장 및 이 사건 사무실의 점유자는 국가(김포세관장)이고, 피고는 다만 화물관리인의 업무를 수행하는 데 필요한 범위 내에서 지정장치장 및 이 사건 사무실을 사용한 것으로 국가(김포세관장)의 점유보조자에 불과하다는 이유로, 원고의 이 사건 주위적 청구인 국유재산법 제51조 제1항의 변상금청구 및 이 사건 예비적 청구인 부당이득금반환청구를 모두 기각한 제1심판결을 유지하였다.
2. 이 사건 주위적 청구의 적법성에 관하여 직권으로 본다.
국유재산법 제51조 제1항에 의한 변상금 부과처분은 국유재산을 무단으로 사용하는 자에 대하여 그 관리청이 부과하는 행정처분이고, 구 국유재산법(1999. 12. 31. 법률 제6072호로 개정되기 전의 것) 제51조 제2항, 제25조 제3항 및 현행 국유재산법 제51조 제3항에 의하면, 국유재산의 무단사용자가 국유재산법 제51조에 의한 변상금을 체납한 경우에는 관리청은 관할 세무서장 또는 지방자치단체장에게 위임하여 국세징수법의 체납처분에 관한 규정에 의하여 징수할 수 있도록 되어 있으므로, 국유재산법 제51조 제1항에 의한 변상금 부과처분을 근거로 한 변상금의 청구를 민사소송의 방법에 의할 수는 없다.
나아가 국유재산법 제6조에 의하면, 예산회계법 제14조의 규정에 의한 중앙관서의 장인 관리청이 그 소관에 속하는 국유재산을 관리하게 되어 있으므로, 국유재산법 제51조 제1항에 의한 변상금 부과처분권자도 그 관리청이다(대법원 1988. 2. 23. 선고 87누1046, 1047 판결, 1992. 4. 14. 선고 91다42197 판결 등 참조). 따라서 이 사건 무환화물창고 건물의 관리청인 건설교통부장관으로부터 그 무상사용·수익 및 전대에 대한 허가와 승인을 받은 것에 불과한 원고에게는 그 건물에 관한 변상금 부과처분을 할 수 있는 권한이 있다고도 할 수 없다.
그러므로 원고의 이 사건 주위적 청구는 부적법하고, 원심이 그 본안에 대하여 판단한 것은 권리보호의 이익 내지 필요에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 위법을 저지른 것이라고 하지 않을 수 없다.
3. 예비적 청구에 관하여
가. 원심이 인용한 제1심판결의 이유와 기록에 의하면, 김포세관장이 관세법 제73조에 의하여 지정한 지정장치장은 무환화물창고 건물의 1층에 한하고, 이 사건 사무실은 사무실 용도인 그 건물 2층의 일부로서 지정장치장 자체에 속하여 있지 아니하고, 원고가 그에 대한 김포세관장의 무상사용 승인신청을 거부한 사실, 건물 2층에는 피고가 사용하는 사무실 외에도 은행과 화물운송회사가 유료로 사용하는 사무실 등이 있는 사실, 이 사건 사무실은 그 외부에 '관우회', '김포세관 지정장치장 화물관리사무실'이라는 간판이 설치되어 있고, 그 내부에는 직원용 책상과 서류철이 비치되어 있어 피고의 직원들이 노무성 업무를 제외한 지정장치장의 화물반출입 관련 전산처리, 반출입대장 및 수입신고서 작성, 물품의 장치확인 및 조회, 신속통관을 위한 민원안내와 처리된 서류(화물반입·반출대장, 출고증, 영수증 등)의 보관 등 업무를 수행하고 있는 사실, 피고는 화물관리인의 업무를 수행하는 대가로 지정장치장에 반입된 화물의 화주들로부터 일정한 수수료를 지급받아 온 사실을 인정할 수 있는 반면, 김포세관장이나 그 소속 공무원이 이 사건 사무실을 이용하거나, 피고의 사용에 관하여 지시·감독을 하여 왔다고 볼 만한 자료는 없다.
나. 사실관계가 위와 같다면, 피고는 김포세관장으로부터 지정장치장의 화물관리인으로 지정되어 지정장치장에 반입된 화물의 화주들로부터 수령하는 수수료 명목의 용역비를 토대로 지정장치장 내에서 화물의 하역과 보관, 재포장 등의 용역업무와 이와 관련된 사무를 처리하면서 이로 인한 수익을 얻기 위하여 독자적으로 이 사건 사무실을 사용하여 온 것으로서, 피고가 그 직원들을 통하여 이 사건 사무실에서 처리하여 온 사무는 화주들로부터 대가를 받고 제공하는 그 자신의 용역업무 중의 일부일 뿐이므로, 지정장치장에 대한 지배·이용관계와는 별도로 이 사건 사무실에 관한 한 피고가 독립한 주체로서 점유·사용하여 온 것으로 봄이 상당하고, 피고는 이 사건 사무실을 김포세관장의 지시를 받아 그를 위하여 사실상 이용하여 온 것이라거나, 단지 지정장치장과 이 사건 사무실이 같은 건물에 있고 그 곳에서 처리되는 업무와 지정장치장의 업무 사이에 관련성이 있다는 이유만으로 이 사건 사무실을 지정장치장에 대한 지배·이용관계와 동일하게 보아야 하는 부대시설에 불과한 것으로 보기는 어렵다.
다. 따라서 이와 달리 이 사건 사무실에 대한 피고의 사용관계를 지정장치장에 대한 것과 동일하게 보아야 한다는 이유로 원고의 이 사건 예비적 청구를 기각한 원심판결에는 점유와 점유보조관계에 관한 법리를 오해하거나 사실을 오인한 위법이 있고, 이는 판결 결과에 영향을 미쳤음이 분명하다. 상고이유 중 이 점을 지적하는 부분은 이유 있다.
4. 그러므로 이 사건 주위적 청구와 예비적 청구 전부에 관하여 원심판결을 파기하고, 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이규홍(재판장) 송진훈(주심) 윤재식 손지열