【원 고】
조전혁외 2인 (소송대리인 변호사 이정호)
【피 고】
교육인적자원부장관 (소송대리인 법무법인 우리법률 담당변호사 김종인)
【변론종결】
2006. 8. 23.
【주 문】
1. 피고가 2005. 5. 25. 원고들에 대하여 한 별지 목록 1 기재 정보에 관한 공개거부처분을 취소한다.
2. 원고들의 나머지 청구를 각 기각한다.
3. 소송비용은 이를 2분하여 그 1은 원고들이, 나머지는 피고가 각 부담한다.
【청구취지】
주문 제1항과 같은 판결 및 피고가 2005. 5. 21. 원고들에 대하여 한 별지 목록 2 기재 정보에 관한 공개거부처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
가. 원고 조전혁은 인천대학교 경제학과 교수이고, 원고 이명희는 공주대학교 사범대학 역사교육과 조교수이고, 원고 신지호는 주식회사 뉴라이트닷컴 대표이사인바, 원고들은 2005. 5. 12. 우리나라의 교육실태를 연구하기 위한 목적으로 별지 목록 기재 각 정보에 관한 공개를 피고에게 청구하였다.
나. 피고는 2005. 5. 21. 별지 목록 2 기재 정보에 대하여는 “개인, 학교, 시·도 교육청별 자료를 산출하지 않는다는 것을 전제로 표집평가를 시행하고 있고, 시행 당시의 약속을 무시하고, 표집에 참여한 학교의 성적을 공개할 경우, 향후 학교 및 시·도 교육청의 협조를 받아 시행하는 국가수준 학업성취도 평가 업무에 차질을 주게 된다.”는 등의 이유로, 2005. 5. 25. 별지 목록 1 기재 정보에 대하여는 “대학입학전형을 위한 자료로 개인별 자료만 산출하고, 학교 시·도 교육청별 자료를 산출하지 않아 보유하고 있지 않다.”는 등의 이유로 원고들의 청구를 모두 거부하였다(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다).
[인정 근거] 갑 제4호증의 1, 2, 을 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 각 처분의 적법 여부
가. 당사자들의 주장
(1) 원고들
별지 목록 기재 각 자료에 대한 정보공개를 청구하는 목적은 현재 우리나리의 교육실태를 파악할 수 있는 가장 공신력 있는 자료를 이용하여 우리나라의 교육현실에 관한 학술적인 연구를 하려는 것인데, 피고가 교육적 부작용 등을 들어 이를 공개하지 않고 있는 것은 위법하다.
(2) 피고
원고들이 요구하는 대학입학수학능력시험 원데이터는 개인간, 학교간, 시·도 교육청간 비교나 서열정보 등이 공개될 경우 전국의 서열화로 인한 과열경쟁, 사교육 조장, 교육과정 정상운영 저해 등 교육적인 부작용이 발생할 위험성이 있어 학교, 시·도 교육청별 자료를 산출하지 않고 있다.
국가수준 학업성취도 평가 자료도 같은 이유로 개인간, 학교간, 시·도 교육청간 자료를 산출하지 않는다는 것을 전제로 표집평가를 시행하고 있고, 만일 위와 같은 방침(약속)을 무시하고 표집에 참여한 학교의 성적을 공개할 경우 향후 학교 및 시·도 교육청의 협조를 받아 시행하는 국가수준 학업성취도 평가업무 수행에도 차질을 줄 것이므로 이 사건 각 정보를 공개할 수 없다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 별지 목록 1 기재 정보에 관한 판단
(1) 미보유 정보라는 주장에 관하여
정보공개제도는 공공기관이 보유·관리하는 정보를 그 상태대로 공개하는 제도라는 점 등에 비추어 보면, 공공기관이 해당 정보를 보유하고 있지 아니하거나, 정보공개청구를 거부하는 처분이 있은 후 대상 정보가 폐기되는 등으로 공공기관이 그 정보를 보유·관리하지 않게 된 경우에는 특별한 사정이 없는 한 정보공개를 구할 수 없다고 할 것이나( 대법원 2003. 4. 25. 선고 2000두7087 판결 참조), 정보공개를 청구하는 자로서는 공공기관이 구체적으로 어떠한 정보를 보유하고 있는지에 대한 정보를 가지고 있지 아니하고 이를 확인하거나 조사할 수도 없으므로 당해 정보를 공공기관이 관리하고 있다는 점과 관련하여 이를 직접증거에 의하여 입증할 필요는 없고, 공공기관이 그러한 정보를 보유·관리하고 있다고 할 볼 상당한 개연성이 있다는 점을 입증하면, 정보공개 거부처분의 적법성을 입증하여야 하는 공공기관이 당해 정보를 보유·관리하지 아니하고 있다는 사실을 입증하여야 할 것이다.
또한, 공공기관이 문서 등 유체물의 형태로 정보를 보유하는 경우와는 달리 이 사건 각 정보와 같이 전산기기에 개개의 정보를 전산자료로 입력하여 보유·관리하는 경우에는 전산기기의 특성상 개개의 정보만 있으면 별도의 통계, 분석 등을 위한 프로그램을 이용하여 손쉽게 입력된 개개의 정보를 종합적으로 분류하고, 위와 같이 분류된 결과를 이용하여 새로운 정보를 작성, 편집, 검색, 삭제할 수 있으므로, 공개대상정보가 개별 정보를 분류한 결과물일 경우에는 그 자체가 독자적인 자료형태로 전산기기 내에 작성, 보관되어 있지 아니하더라도, 이를 생성할 수 있는 개개의 기초 정보자료가 모두 입력되어 있고, 그 정보를 이용한 통계자료나 석차 등의 결과물을 검색, 산출할 수 있는 프로그램을 이미 가지고 있거나 시간적으로나 경제적으로 큰 부담 없이 쉽게 그 프로그램을 만들어 이용할 수 있는 경우에는 개개의 정보를 보유하고 있는 공공기관으로서는 언제든지 전산기기로 이미 보유하고 있는 개개의 정보를 이용하여 공개대상의 정보인 결과물을 작성하고 확인할 수 있다고 할 것이므로, 결국 사실상 공개대상정보를 보유하고 있는 것과 마찬가지라고 할 것이다.
따라서 공공기관이 위와 같이 보유·관리하는 개개의 정보자료를 이용하여 시간적, 경제적인 부담 없이 전산기기로 필요한 정보를 쉽게 생성할 수 있는 경우에는 형식적으로 개개의 정보자료를 이용한 결과를 산출하지 아니하여 당해 정보를 보유하지 않고 있다는 이유로 공개대상정보에 대한 정보공개를 거부할 수 없다고 함이 타당하다. 왜냐하면, 만일 이러한 경우까지 공공기관이 정보공개를 청구받을 당시 공개대상정보를 보유하지 않고 있다는 이유로 정보공개를 거부할 수 있다고 한다면, 공공기관으로서는 전산기기를 이용하여 언제든지 필요한 경우 공개대상정보를 생성하여 이용한 뒤 그 자료를 전산기기에 보관하지 아니하고 바로 삭제함으로써 정보를 사실상 독점화하여 국민의 알 권리를 형해화시키거나 국민의 정보공개청구권을 무력화시킬 수 있기 때문이다. 더구나 공공기관의 개인정보 보호에 관한 법률(이하 ‘개인정보보호법’이라 한다) 제10조 제1항, 제2항에 의하면, 정보 보유기관의 장은 다른 법률에서 정하는 소관업무를 수행하기 위하여 당해 처리정보를 이용할 상당한 이유가 있거나, 통계작성 및 학술연구 등의 목적을 위한 경우로서 특정개인을 식별할 수 없는 형태로 제공하는 등의 경우에는 처리정보를 이용하거나 다른 기관에 제공할 수 있음에 비추어 보면 그러한 위험성은 더욱 크다고 할 것이다.
그러므로 별지 목록 1 기재 정보가 위와 같은 점에 비추어 피고가 보유하지 아니하는 정보에 해당하는가에 대하여 살피건대, 을 제7호증의 1, 2의 각 기재에 의하면, 피고 산하 한국교육과정평가원은 매년 각 수험지구별로 수험번호, 성명, 주민등록번호, 각 과목별 시험점수가 기재된 해당 학년도 대학수학능력시험(이하 ‘수능시험’이라고 줄여 쓴다) 성적일람표를 작성하고, 수험생 개인에게 통지하기 위하여 수험번호, 성명, 주민등록번호, 출신고교(반 또는 졸업년도), 각 과목별 시험점수가 기재된 해당 학년도 수능시험 성적통지표를 작성하고 있는 사실을 인정할 수 있다.
그런데 원고들이 공개를 청구하는 별지 목록 1 기재 정보는 해당 학년도 수능시험 성적일람표에서 수험번호, 성명, 주민등록번호 등 개인식별자료를 제외하고, 출신고교만을 더하면 손쉽게 완성할 수 있는 자료인데, 피고 또는 한국교육과정평가원의 전산기기 내에 수험생들의 출신고교를 포함한 신상정보와 성적자료가 모두 입력되어 있으므로, 출력형식을 새로 지정함으로써 손쉽게 자료 산출이 가능하고, 이러한 정보를 작성하거나 산출하기 위하여 새로운 프로그램을 개발할 필요성은 보이지 않는 점 등에 비추어 보면, 피고는 위 정보를 사실상 모두 보유하고 있다고 봄이 상당할 것이어서 이를 보유하지 아니함을 이유로 한 피고의 주장은 받아들이지 아니한다.
(2) 비공개대상정보에 해당한다는 주장에 관하여
현대사회에서 알 권리의 한 내용으로서 일반 국민이 공공기관에 대하여 그 관리·보유 중인 정보를 공개해 달라고 요청할 수 있는 적극적 정보공개청구권은 국민주권주의를 취하는 우리 헌법하에서 국민의 선거에 의해 구성된 정부가 취득·보유하는 모든 정보는 국민의 것이고 그 모두가 국민에게 원칙적으로 공개되어야 한다는 국민주권주의를 이념으로 하는 헌법의 기본적 요청으로서 헌법에 직접 근거를 갖는 청구권적 기본권이라고 할 것이다( 헌법재판소 1991. 5. 13. 선고 90헌마133 결정 및 대법원 1989. 10. 24. 선고 88누9312 판결 등 참조). 이러한 취지에서 제정된 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제2조 제1호에서는 ‘정보’를 ‘공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항’으로 규정하고, 정보공개법 제5조 제1항은 “모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다.”고 규정하고 있으므로, 별지 목록 1 기재 정보는 정보공개법 소정의 정보에 해당함이 명백하고, 원고들로서는 피고에게 정보공개의 거부를 정당화할 만한 특별한 사정이 없는 한 위 정보의 공개를 청구할 수 있다.
다만, 정보공개법 제9조 제1항 제5호는 감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보는 공개하지 아니할 수 있도록 하고 있고, 개인정보보호법 제13조 제1호 (다)목에서는 학력·기능 및 채용에 관한 시험, 자격의 심사, 보상금·급부금의 산정 등 평가 또는 판단에 관한 업무의 수행에 중대한 지장을 초래하는 경우 처리정보의 열람을 제한할 수 있다. 이에 원고들이 공개를 청구하는 별지 목록 1 기재 정보가 비공개대상 내지 열람제한을 할 수 있는 대상에 해당하는가에 대하여 살피건대, 위 정보는 수능시험 문제의 선정, 시험의 시행, 채점 등 공정한 수능시험의 시행을 위한 업무와 관련한 정보가 아니라 이미 수능시험을 치른 수험생들의 답안지를 채점하여 그 결과를 기록한 정보로서 위 정보를 공개한다고 하여 수능시험 업무의 공정성을 해치거나 방해하는 것은 아니며, 이로 인하여 시험의 평가 또는 판단업무에 중대한 지장을 초래한다고 볼 수도 없으므로 이는 정보공개법 제9조 제1항 제5호 및 개인정보보호법 제13조 제1호 (다)목 소정의 비공개대상 내지 열람제한대상의 정보에 해당한다고 볼 수 없다.
피고는 수능시험 성적을 학교별, 시·도 교육청별로 공개할 경우 전국의 서열화로 인한 과열경쟁, 사교육 조장, 교육과정 정상운영 저해 등 교육적 부작용이 발생할 것이라고 주장하나, 위와 같은 사유는 정보공개법 제9조 제1항에 정해진 비공개사유에 해당하지 않는다. 다만, 원고들이 원래 공개요구 목적과는 달리 이를 언론 등에 공개하거나, 외부로 원자료가 유출되어 잘못 인용될 경우 생길 수 있는 혼란을 막을 필요가 있다면, 피고로서는 정보 제공 방법을 제한하거나(원자료 전체에 대한 복사는 허용하지 않고, 원고들에게 피고의 관리하에 있는 전산기기를 이용한 원자료에 대한 접근권만을 부여하는 등의 방법), 부관으로 원고들에 대하여 유출금지에 대한 다짐을 받고, 고의 또는 과실로 자료가 유출될 경우 손해배상을 하거나 차후 동일한 자료에 대한 공개를 거부할 수 있도록 하는 등의 제한을 둘 수도 있음에도 그렇게 하지 아니하고 정보공개 자체를 거부하는 것은 허용되지 않는다고 하겠다.
따라서 별지 목록 1 기재 정보의 공개를 거부한 피고의 이 사건 처분은 위법하다.
라. 별지 목록 2 기재 정보에 관한 판단
(1) 공개대상의 특정 여부
을 제6호증의 1, 2의 각 기재에 의하면, 국가수준 학업성취도 평가 자료는 개인 식별정보와 각 과목별 성적이 기재된 성적자료, 학생 설문지 자료, 학교장 설문지 자료, 교사 설문지 자료로 구성되어 있는 사실을 인정할 수 있고, 원고들은 위 자료 중 성적자료와 학생 설문지 자료 중 학생 개인을 특정할 수 있는 ⓛ 학생고유번호, ② 학생의 번호, ③ 이름의 3가지 정보를 제외한 모든 정보에 관한 공개를 청구하고 있다. 피고는 원고들이 막연히 2002년도와 2003년도 국가수준 학업성취도 평가 연구자용 분석자료의 공개를 구하고 있어 공개청구의 대상이 명확히 특정되지 않는다고 주장하나, 원고들이 행정기관의 보유하고 있는 정보의 내용 및 형식을 정확하게 알지 못하는 이상 위와 같은 취지로 정보공개신청을 한 것만으로 충분하고, 피고는 원고들의 신청취지와 피고가 가지고 있는 정보와의 비교를 통하여 원고들에 대하여 정보청구의 대상을 특정하라고 보정을 명하거나 가장 신청취지에 합당하다고 생각되는 정보를 공개할 의무가 있다고 할 것이고, 원고들이 이 사건 소송계속중 피고의 구체적인 자료 제시에 따라 정보공개의 내용을 특정한 이상 아래에서는 원고들의 정보공개청구를 위와 같은 취지로 이해하고 판단한다.
(2) 비공개대상정보에 해당한다는 주장에 관하여
별지 목록 2 기재 정보도 정보공개법 소정의 정보에 해당함은 명백하고, 원고들로서는 피고에게 정보공개의 거부를 정당화할 만한 특별한 사정이 없는 한 위 정보의 공개를 청구할 수 있다.
그런데 정보공개법 법 제9조 제1항 제1호는 ‘다른 법률 또는 법률이 위임한 명령(국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙·대통령령 및 조례에 한한다)에 의하여 비밀 또는 비공개 사항으로 규정된 정보’, 제5호는 ‘감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’는 공개하지 아니할 수 있도록 하고 있고, 개인정보보호법 제13조 제1항은 ‘나. 교육법에 의한 각종 학교에서의 성적의 평가 또는 입학자의 선발에 관한 업무, 다. 학력·기능 및 채용에 관한 시험, 자격의 심사, 보상금·급부금의 산정 등 평가 또는 판단에 관한 업무로서 당해 업무의 수행에 중대한 지장을 초래하는 경우’ 당해 처리정보의 열람을 제한할 수 있도록 하고 있다. 이에 별지 목록 2 기재 정보가 비공개대상 내지 열람제한을 할 수 있는 대상에 해당하는가에 대하여 살피건대, 위 정보는 단순히 수험생에 대한 성적정보뿐만 아니라, 학생설문지 내용 중에는 부모의 학력, 본인가치관, 부모가치관 등에 대한 답변 내용도 포함되어 있고, 학교장 설문지 내용 중에도 하루평균 결석 학생수, 하루평균 결식 학생수, 학교에서 중식을 지원하는 학생수, 학교의 예산출처 등에 관한 답변 내용도 있으며, 교사 설문지 내용 중에는 교사의 최종학력, 출신학교, 직무만족도 등에 대한 답변 내용도 있어, 그대로 공개될 경우 개인정보보호법의 취지에 반하여 개인정보가 누설될 가능성이 높고, 당초 설문지 조사 당시에 약속한 비공개 방침이 지켜지지 않을 경우 차후에 자료 수집 업무가 불가능해져 앞으로 이어질 국가수준 학업성취도 평가 업무 수행에 중대한 지장을 초래할 개연성이 존재한다(갑 제3호증의 1, 2, 을 제1호증 내지 을 제2호증의 2의 각 기재에 의하면, 원고 이명희가 연구목적으로 한국교육과정평가원으로부터 취득한 2001년도 국가수준 교육성취도 평가에 대한 분석결과를 언론을 통해 공표하자 해당 교육청에서 비공개 원칙이 지켜지지 않을 경우 더 이상 표집평가에 협력할 수 없다고 항의를 한 사실이 인정된다). 또한, 위 정보가 1% 정도의 표집조사인 이상 전수조사에 비하여 자료의 신뢰성이 높지 않은데도 그대로 공개될 경우 각 학교나 시·도 교육청을 대표하는 자료로 무분별하게 인용되어 학부모들이나 일반인들의 오해를 불러 일으킬 가능성도 있다고 판단되므로, 위 정보는 정보공개법 제9조 제1항 제1호, 제5호 및 개인정보보호법 제13조 제1호 (나)목, (다)목 소정의 비공개대상 내지 열람제한대상의 정보에 해당한다.
따라서 별지 목록 2 기재 정보의 공개를 거부한 피고의 이 사건 처분은 적법하다.
3. 결 론
그렇다면 별지 목록 1 기재 정보에 대한 정보공개거부처분의 취소를 구하는 원고들의 청구는 이유 있어 이를 인용하되, 원고들의 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 이승영(재판장) 한정훈 김명섭