【원고,피상고인】
대한예수교장로회 전주혜성교회
【피고,상고인】
전주시 완산구청장 (소송대리인 변호사 강동욱)
【원심판결】
광주고법 2003. 6. 12. 선고 2003누383 판결
【주문】
원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다.
【이유】
1. 원심의 판단
원심은, 이 사건 택지개발사업지구가 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 '도시계획법'이라 한다) 제20조의3에 의하여 상세계획구역으로 지정됨에 따라 한국토지공사가 1996. 11.경 상세계획보고서를 작성·제출하였는데, 거기에는 단독주택용지의 경우 획지(劃地)의 면적범위를 180㎡ - 320㎡로 하고, 과소토지 및 밀집 건축물의 발생 등 환경악화를 방지하기 위하여 획지 경계선에 의하여 구획된 획지는 분할할 수 없다고 규정하고 있으나 획지 간의 합병을 제한하거나 이를 불허할 수 있는지에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않은 사실, 건설교통부가 마련하여 이 사건 상세계획의 바탕이 된 택지개발업무처리지침(택지 58540-647, 1995. 8. 10. 제정)에서는 단독주택용지의 획지 규모가 165㎡ - 330㎡였는데, 1998. 12. 23. 위 지침이 개정되어(택지 58540-1509) 단독주택용지의 획지 규모가 165㎡ - 660㎡로 확대됨에 따라, 한국토지공사는 전주시장에게 상세계획 변경을 요청하였고, 이에 전주시장이 두 차례에 걸쳐 도시계획위원회를 개최하여 이 안건을 심의하게 하였으나, 심의결과 당초 단독주택용지의 지정취지에 위배된다는 이유 등으로 개정이 유보된 사실, 원고는 피고로부터 면적이 각 212.1㎡인 원심 판시의 2필지 토지(이하 '이 사건 각 토지'라 한다)에 필지별로 별개의 독립된 건물을 신축하는 것을 내용으로 하는 건축허가를 받았으나 그 내용과 다르게 교회 건물을 1개동으로 건축한 사실, 이 사건 토지의 주변에는 음식점(31개소), 원룸(30개소), 카센터(6개소), 교회(5개소), 노래방(4개소), 호프집(3개소) 등이 건축ㆍ운영되고 있는 사실 등을 인정한 다음, 대법원 2002. 10. 25. 선고 2002두4464 판결의 법리에 비추어 볼 때, 비록 이 사건 각 토지의 합병에 따라 토지 면적이 424.2㎡가 되어 상세계획에서 정하고 있는 획지의 면적범위 상한인 320㎡를 초과하게 되고, 그 면적범위에 관한 상세계획 변경절차를 먼저 거치지 아니하였다고 하더라도, 원고가 합병신청한 토지가 2필지에 불과하고 그 합계 면적이 획지의 면적범위 상한을 크게 초과하는 것은 아니며 그 용도도 단독주택용지에서도 건축이 허용되는 교회(다만, 건폐율에서 제한이 따른다)의 부지인 점, 건설교통부의 택지개발업무처리지침이 이 사건 각 토지의 합병신청을 반려한 이 사건 거부처분이 있기 전인 1998. 12. 23. 단독주택용지의 획지 규모를 165㎡ - 660㎡로 확대하는 것으로 개정되는 등 관련 규정이 전향적으로 개선된 점, 이 사건 각 토지의 합병으로 그 지상에 건축될 건축물의 규모는 다소 커질 수 있으나 그 건축물의 건폐율, 용적률, 높이 등은 여전히 상세계획에 의하여 일정한 제한을 받게 된다는 점 등 제반 사정을 종합하여 보면, 이 사건 각 토지가 합병되더라도 도시계획법 및 상세계획제도의 입법 취지를 해할 정도는 아닌 데다가 토지의 효율적이고 합리적인 이용을 증진시킴으로써 도시의 기능을 향상시킬 여지도 있다고 보여지므로, 이 사건 각 토지의 합병은 결국 상세계획의 본질적인 취지에 위배되지 않는다 할 것이어서 허용함이 상당하다 할 것이라고 하여, 이 사건 각 토지의 합병신청을 반려한 이 사건 거부처분이 위법하다고 판단하였다.
2. 이 법원의 판단
기록에 의하면, 최근의 상세계획에는 획지간의 합병이 허용될 경우 그에 관한 규정을 두고 있는 것이 일반적이고 이 사건 상세계획도 그러한 경우에 해당하여 이 사건 택지개발사업 상세계획보고서에 의하면, 단독주택용지의 경우 획지(劃地) 합병을 제한하는 규정이 없으나, 공동주택용지(최소 획지 11,000㎡ - 최대 획지 46,000㎡), 근린생활시설용지(최소 획지 240㎡ - 최대 획지 1,000㎡), 상업시설용지(최소 획지 360㎡ - 최대 획지 10,000㎡) 등 최대 획지 면적이 최소 획지 면적의 두 배를 초과하는 관계로 획지 합병을 하더라도 최대 획지를 초과하지 않는 경우가 있을 수 있고 그러한 용지의 획지 합병을 허용하는 규정을 두고 있는바, 이러한 점에 비추어 보면 이 사건 단독주택용지의 최소 획지 면적은 180㎡, 당초의 최대 획지 면적은 320㎡(기록에 의하면, 단독주택용지의 획지 면적이 1997. 7. 30. 상세계획 변경절차를 거쳐 180 - 340㎡가 되었음을 알 수 있다.)로서 두 개의 최소 면적의 획지를 합병한다고 하더라도 언제나 최대 획지 면적을 초과하게 되므로 획지 합병을 허용하는 규정을 굳이 두지 아니한 것으로 이해되고, 이 사건 각 토지는 그 자체로서 각 단독주택용지의 획지에 해당한다고 할 수 있는데, 이를 합병하게 되면 합병된 토지 면적이 424.2㎡가 되어 상세계획에서 정하고 있는 단독주택용지의 최대 획지 면적인 340㎡를 84.2㎡나 초과하는 사실, 원고는 2001. 9. 4. 피고로부터 이 사건 각 토지 위에 토지 경계선상의 이격거리를 1m로 하는 각 별개의 독립된 건물{용도 : 각 단독주택(2가구) 및 근린생활시설(종교집회장), 규모 : 지상 2층, 연면적 247.44㎡ 및 지상 2층 연면적 198.4㎡}을 신축하는 것을 내용으로 하는 건축허가를 받았으면서도 건축법을 위반하여 그 내용과 다르게 1개동의 교회 건물을 신축하여 그 대부분을 종교집회장으로 사용함으로써 피고로부터 건축법 위반으로 고발당하여 있는 사실, 이 사건 각 토지를 합병하여 그 지상에 건물을 합법적으로 신축할 경우 근린생활시설(종교집회장)로 사용할 수 있는 부분의 바닥면적은 101.8㎡에 불과한 사실 등을 인정할 수 있는바, 사정이 이러하다면, 비록 이 사건 상세계획에 토지 합병을 금지하거나 제한하는 명시적 규정이 없다고 하더라도, 이 사건 각 토지의 합병이 이루어지면 건축물의 용도와 규모, 건폐율, 용적률 등을 제한함으로써 도시의 기능ㆍ미관 및 환경을 효율적으로 유지ㆍ관리하여 도시의 균형 있고 합리적인 발전을 꾀하려는 상세계획제도의 입법 목적을 달성함에 있어 현저한 장애가 되어 상세계획의 본질적인 취지에 위배된다고 보아야 할 것이므로 이 사건 각 토지의 합병이 허용되어서는 아니된다고 할 것이다.
원심의 인정과 같이, 이 사건 각 토지의 주변에 음식점(31개소), 원룸(30개소), 카센터(6개소), 교회(5개소), 노래방(4개소), 호프집(3개소) 등이 건축ㆍ운영되고 있고, 건설교통부가 마련하여 이 사건 상세계획의 바탕이 된 택지개발업무처리지침(택지 58540-647, 1995. 8. 10. 제정)에서 단독주택용지의 획지 규모가 165㎡ - 330㎡였다가 1998. 12. 23. 위 지침이 개정되어(택지 58540-1509) 단독주택용지의 획지 규모가 165㎡ - 660㎡로 확대된 사정을 감안한다고 하더라도 그 결론을 달리할 것은 아니라 할 것이다.
원심이 원용한 대법원 2002. 10. 25. 선고 2002두4464 판결은, 단독주택용지가 아닌 상업시설용지의 한 획지 내의 3필지의 토지 합병이 문제된 경우로서 그 상세계획에 상업시설용지의 획지의 최소면적은 물론 최대면적이 명시적으로 제한되어 있지 아니하여 토지 합병으로 상세계획상 획지 최대면적을 초과하는 문제는 발생하지 아니하고, 문제의 건축물이 상업시설용지에 적합한 할인 매장이라는 점 등에서 이 사건과는 사안을 달리하여 이 사건에 원용하기에 적절하지 아니하다고 할 것이다.
그럼에도 불구하고 원심이 그 판시와 같은 이유로 이 사건 각 토지의 합병을 허용함이 상당하다고 판단한 것은 사실을 오인하거나, 상세계획 또는 토지합병의 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법을 저지른 것이라고 할 것이다.
3. 결 론
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이강국(재판장) 유지담(주심) 배기원 김용담