【원 고】
주식회사 캐드랜드 (소송대리인 변호사 이진우)
【피 고】
공정거래위원회 (소송대리인 변호사 손경한 외 1인)
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 1996. 2. 28. 원고에 대하여 한 시정명령처분은 이를 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
아래 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증, 갑 제2호증의 1 내지 3, 을 제2호증의 3의 각 기재와 당원의 한국전력공사에 대한 사실조회 결과에 변론의 전취지를 종합하여 인정할 수 있다.
가. 원고는 미합중국의 에스리(ESRI)사가 개발한 지리정보시스템(Geo graphic Information System)용 컴퓨터 소프트웨어인 에이알씨/인포(ARC/ INFO)의 국내판매대리점 회사로서 1995. 10. 10. 소외 한국전력공사(이하 소외 공사라고 한다)가 같은 해 9. 29.자로 공고한 배전(配電)지리정보시스템 구축용 컴퓨터 소프트웨어 10식(70세트)의 구매를 위한 입찰에 응찰하면서 자사의 위 에이알씨/인포 10식의 납품가격으로 단 1원을 제시하여 금 360,360,000원을 제시한 피고보조참가인(이하 보조참가인이라고 한다) 보다 낮은 납품가격을 제시함으로써 같은 해 11. 10. 소외 공사로부터 낙찰자로 선정되었다는 구두 통지를 받았으나, 같은 달 18일 보조참가인이 원고의 위 응찰행위가 불공정거래행위에 해당한다고 피고에게 신고함에 따라 같은 해 12. 30. 피고로부터, 상품을 공급함에 있어 정당한 이유 없이 공급에 소요되는 비용보다 현저히 낮은 대가로 계속하여 공급하거나 부당하게 낮은 대가로 계약함으로써 경쟁사업자를 배제시킬 우려가 있는 행위를 하여서는 아니된다는 내용의 시정권고를 받게 되자, 1996. 1. 8. 그 수락거부의 통지를 피고에게 하였다.
나. 그러자 피고는 1996. 2. 28. 원고의 위 응찰행위는 불공정거래행위의 유형 및 기준에 관한 1995. 7. 8.자 공정거래위원회고시(제1995-6호, 이하 고시라고만 한다) 제3조 제2호 소정의 장기거래계약상의 부당염매행위로서 구 독점규제및공정거래에관한법률(1996. 12. 30. 법률 제5235호로 개정되기 전의 것, 이하 이를 공정거래법으로 약칭한다) 제23조 제1항 제2호 소정의 부당하게 경쟁자를 배제하기 위하여 거래하는 행위에 해당한다는 이유로 같은 법 제24조에 근거하여 원고에 대하여 별지 목록 기재와 같은 내용의 시정명령을 하였다(이하 위 시정명령을 이 사건 처분이라고 한다).
2. 장기거래계약상의 부당염매행위 금지에 관한 법령 규정
공정거래법 제23조 제1항은, 사업자는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(불공정거래행위)를 하거나 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다라고 규정하면서, 그 제2호에서 부당하게 경쟁자를 배제하기 위하여 거래하는 행위를 들고 있고, 같은 조 제2항은 제1항의 규정에 의한 불공정거래행위의 유형 및 기준은 공정거래위원회가 정하여 이를 고시한다라고 규정하고 있으며, 이에 따라 모든 사업분야에 공통적으로 적용되는 불공정거래행위의 유형과 기준을 정하고 있는 고시는 그 제3조에서 다음 각 호의 1.에 해당하는 행위는 법 제23조 제1항 제2호 소정의 행위에 해당한다라고 규정하면서, 그 제2호에서 장기거래계약상의 부당염매행위라 하여 장기납품계약·운송계약 등 장기간 동안의 상품 또는 용역을 거래하는 계약에 있어서 부당하게 낮은 대가로 계약함으로써 자기 또는 계열회사의 경쟁사업자를 배제시킬 우려가 있는 행위를 들고 있다.
3. 처분의 적법 여부
가. 위 입찰에 의한 납품계약이 위 고시 제3조 제2호 소정의 장기거래계약에 해당하는지 여부
(1) 원고는 먼저, 위 입찰에 의한 납품계약은 그 계약물량을 6개월 동안 3회에 나누어 공급하게 되어 있으나 이는 소외 공사측의 인력사정 등에 의한 것일 뿐이고 납품가격과 품목, 기타 납품조건이 사후 변경의 여지없이 당초 계약에서 정한 바에 따르도록 되어 있어 위 납품계약을 위 고시 제3조 제2호 소정의 장기거래계약이라고 볼 수 없음에도, 그에 대하여 장기거래계약에 관한 위 고시 조항을 적용한 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.
(2) 살피건대, 갑 제2호증의 1 내지 3, 을 제1호증, 을 제5호증의 1, 2, 을 제10호증의 2의 각 기재와 당원의 한국전력공사에 대한 사실조회 결과에 변론의 전취지를 종합하면, ① 소외 공사는 1984년경부터 그 산하 강동지점에서 소외 아이비엠사의 지오/지피지(Geo/GPG)라는 지리정보시스템용 소프트웨어를 사용하여 각종 지상·지하 배전설비의 위치와 특성에 관한 정보 등을 전산관리하는 배전지리정보시스템을 시범 운영하여 오다가 1995년경에 이르러 위 시스템이 현장적용성이 우수하다는 자체 평가를 내리고 2000년까지 140개에 이르는 그 산하의 모든 사업장에서 위와 같은 배전지리정보시스템을 개발·운용하기로 하되, 다만 기존의 위 아이비엠사 소프트웨어는 그 기능부족 등으로 시스템 확장에 부적합하다는 이유로 이를 새로운 소프트웨어로 교체하기로 결정한 후, 같은 해 2.경 그 자회사인 소외 세일정보통신에 배전지리정보시스템 구축 최적화를 위한 연구용역을 의뢰한 결과 원고의 위 에이알씨/인포와 보조참가인의 고딕(Gothic)이 소외 공사의 업무에 가장 적합한 지리정보시스템용 소프트웨어라는 보고를 받은 사실, ② 그리하여 소외 공사는 같은 해 5.경 그 산하 140개 사업장 전체에 대한 배전지리정보시스템의 확장·운용에 대하여는 1996년도에 다시 사업계획을 세우기로 하되, 우선 그 중 9개 사업장에서 위 양 소프트웨어 중 하나를 선택하여 배전지리정보시스템을 개발·운용하기로 결정하면서 이를 위하여 새로운 소프트웨어 구입비로 금 1,610,000,000원, 위 강동지점에서 사용 중인 위 아이비엠사 소프트웨어를 새로운 소프트웨어로 교체하는 데 따르는 프로그램변환비로 금 460,000,000원 등 도합 금 8,320,000,000원의 예산을 책정한 후, 같은 해 9. 29. 원고와 보조참가인을 대상으로 위 9개 사업장에서 사용할 지리정보시스템용 소프트웨어 10식(70세트)의 구매입찰공고를 하면서, 그 납품은 그 운용을 위한 기술인력 사정을 감안하여 사업소별로 같은 해 11.에 4식, 그리고 1996. 2. 및 5.에 각 3식씩 나누어 납품하여야 하는 것으로 공고한 사실(소외 공사는 위 입찰공고에 앞서 같은 해 7.경 원고 등에 대하여 제안요청을 하면서 제안서 작성시 납품시기는 가능한 한 계약 후 2개월 이내로 하도록 하였으나 이는 4식의 최초 납품물량의 납품시기에 대한 것이었다.), ③ 한편, 위와 같이 소외 공사가 140개에 이르는 그 전체 사업장에서 확장·운용하고자 하는 위 배전지리정보시스템에 사용되는 지리정보시스템용 소프트웨어는 일단 선정되어 사용되면 이를 다른 소프트웨어로 교체하는 데는 많은 시간과 인력 및 비용이 소요되어 그 변경이 쉽지 아니할 뿐만 아니라, 각 사업장별로도 호환성을 확보하기 위하여는 되도록 동종의 소프트웨어를 사용할 수밖에 없는 사실을 각 인정할 수 있고, 이에 어긋나는 증거가 없다.
(3) 위 인정 사실에 의하면, 소외 공사의 위 입찰이 납품물량을 특정하여 이루어졌으나, 한 사업장별로 1식씩 설치되는 위 지리정보시스템용 소프트웨어의 특성과 비교적 고가인 그 가격에 비추어 10식(70세트)이라는 위 입찰상의 납품물량이 소량이라고 할 수가 없고, 이와 같이 소량으로 볼 수 없는 물품의 납품이 이를 한꺼번에 납품받을 수 없는 소외 공사의 기술인력 사정상 6개월이라는 기간에 걸쳐 3회에 나누어 이행하도록 되어 있다면 이를 위 고시 제3조 제2호에서 말하는 장기간 동안의 상품을 거래하는 계약에 해당한다고 할 수 있을 뿐만 아니라, 가사 그렇지 않다 하더라도, 소외 공사의 위 입찰은 장차 전체 사업장에 소요될 지리정보시스템용 소프트웨어의 구입을 예정하여 그 초도물량에 대하여 이루어진 것인데, 위 지리정보시스템용 소프트웨어가 위와 같이 일단 선정되어 사용되면 그 교체가 어렵고, 호환성 확보를 위하여는 타 사업장에도 같은 종류의 소프트웨어가 필요한 특성이 있는 이상, 일단 초도물량에 대한 거래가 이루어지면 장차 다른 사업장에 소요될 잔여 물량에 대한 거래도 특별한 사정이 없는 한 같은 소프트웨어에 의하게 될 것이 예상되므로, 이처럼 장차 거래가 계속될 것이 예상되는 상태에서 일부 물량에 대하여 체결된 계약은 그 직접 대상이 제한되어 있다 하더라도 위 고시 제3조 제2호 소정의 장기간 동안의 상품을 거래하는 계약에 해당한다 할 것이고, 그 계약에 있어 가격 등의 계약조건이 모두 확정되어 있는 점은 이와 달리 볼 근거가 되지 아니하며, 소외 공사와 같은 정부투자기관에 적용되는 정부투자기관회계규정(1995. 7. 5. 재정경제원고시 제1995-27호) 제238조에서 장기계속계약을 한 번의 계약에 의하여 장기간의 계약기간이 보장되고 그 계약기간 내에서 가격, 공급조건, 기타 부대계약 조건의 조정이 가능한 계약으로 규정하고 있다는 점 역시 공정거래법상의 규제는 위 회계규정상의 규제와는 다른 목적에서 이루어지고 있다는 점에서 위와 달리 볼 근거가 되지 아니한다.
따라서 소외 공사의 위 입찰에 의한 납품계약은 위 고시 제3조 제2호 소정의 장기거래게약에 속한다고 할 것이므로, 이에 반하는 원고의 주장은 그 이유가 없다.
나. 원고의 위 응찰행위가 염매행위에 해당하는지 여부
(1) 원고는 또, 원고가 위 입찰에서 단 1원에 응찰한 것은 지리정보시스템용 소프트웨어에 관한 기술습득 목적과 원고의 소프트웨어에 대한 인지도 제고, 기술인력의 활용과 기술개발 도모 및 시장개척기에서의 과감한 투자의 목적으로 한 것일 뿐만 아니라, 응찰가액이 원제작사인 위 에스리사의 원고에 대한 공급가격과 동일하므로, 위 응찰행위는 위 고시 제3조 제2호 소정의 염매행위에 해당하지 아니함에도 이에 해당함을 전제로 한 이 사건 처분은 위법할 뿐만 아니라, 피고는 다른 사건에서 1원에 의한 응찰행위라도 첨단기술습득이 목적인 경우에는 염매행위에 해당하지 아니한다고 판정한 바 있으면서도 유독 원고의 위 응찰행위만은 염매행위로 판정한 것은 행정상의 법률관계에 있어서의 신뢰보호의 원칙에 반하는 것이어서 위법하다고 주장한다.
(2) 살피건대, 갑 제3호증과 을 제6호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 위와 같이 원고가 소외 공사의 위 입찰에 응찰하면서 1원에 납품하기로 한 위 에이알씨/인포 10식에 관하여 원제작사인 위 에스리사가 원고에게 이를 역시 1원에 공급하여 주기로 약속한 사실을 인정할 수는 있다.
그러나 갑 제2호증의 2, 을 제1호증, 을 제10호증의 2의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고는 소외 공사로부터 1995. 7.경 원고의 위 에이알씨/인포 납품에 관한 제안요청을 받고 그 납품가격을 금 1,720,000,000원으로 제시하였고, 보조참가인은 그의 위 고딕 소프트웨어의 납품가격을 금 1,400,000,000원으로 제시하였으며, 이에 따라 소외 공사는 위 입찰시 입찰예정가를 위 각 제시액의 평균가격인 금 1,560,000,000원으로 정하였던 사실과 원고의 위 응찰가격 1원은 세트당 0.14원씩의 가격인데, 원고의 1995년도 국내 시중판매가는 세트당 금 33,400,000원이었던 사실을 각 인정할 수 있고, 이에 어긋나는 증거가 없는바, 위와 같은 원고 자신이 소외 공사에 제시하였던 가격이나 그 국내시중판매가와 비교하면 원고의 위 응찰가격은 위 고시 제3조 제2호 소정의 낮은 대가임이 명백하고, 위 에스리사의 원고에 대한 공급가격은 이를 정상적인 거래가격으로 볼 수 없어 원고의 위 응찰가격이 위 에스리사로부터의 공급가격과 동일하다 하더라도 이와 달리 볼 수 없으며, 또한 소외 공사의 위 입찰이 단순히 소프트웨어의 구매를 위한 것인 이상, 원고가 위 응찰에 있어 그 주장과 같은 목적을 가졌다고 하더라도 그 역시 위와 달리 볼 근거가 되지 아니한다.
한편, 갑 제4호증의 1, 2, 을 제11호증의 1, 2의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 소외 항공우주산업사가 1996. 5. 15. 실시한 다목적 위성용 저해상도 카메라 부분품 제작납품에 관한 입찰에서 소외 삼성항공산업 주식회사가 1원에 응찰한 데 대하여 피고가 같은 달 18. 위 삼성항공산업 주식회사의 응찰행위는 위 입찰이 그 실질에 있어 첨단기술 습득을 목적으로 한 것이라는 등의 이유로 이를 위 고시 제3조 제2호에 해당하지 아니한다고 결정한 사실을 인정할 수 있으나, 원고에 대한 이 사건 처분이 있은 후에 이루어진 위 결정이 피고가 원고에 대하여 공적인 견해표명이라고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 피고의 위 결정은 그 실질에 있어서도 물품구매를 위하여 실시된 소외 공사의 입찰과는 다른 사안에 대한 것이라 할 것이다.
따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 위 주장은 모두 그 이유가 없다.
다. 원고의 위 염매행위가 부당한 염매행위인지 여부
(1) 원고는 또, 전체 지리정보시스템 구축사업을 수행하는 시스템 통합사업자로서 이미 소외 한국통신과 대한민국이 발주한 대규모 지리정보시스템 기본 소프트웨어 사업을 수주하는 등 많은 매출을 기록한 대기업인 보조참가인으로서는 소외 공사가 발주한 위 지리정보시스템용 소프트웨어의 납품사업을 수주하지 못하더라도 그 존립에 아무런 영향이 없으나, 지리정보시스템의 일부에 불과한 지리정보시스템용 소프트웨어만을 취급하는 중소업체로서 시장점유율이나 경쟁력이 상대적으로 취약한 원고로서는 소외 공사가 발주한 위 지리정보시스템용 소프트웨어의 납품사업마저 수주하지 못할 경우 그 존립에 심각한 어려움이 뒤따르게 되므로 이를 피하고자 소외 공사가 최저가의 제한없이 실시한 위 가격경쟁입찰에 위와 같이 납품가격을 1원으로 하여 응찰한 것이어서, 위 응찰행위는 가격경쟁입찰에서의 대항염매행위로서 정당한 행위에 해당함에도, 원고의 위 응찰행위를 부당한 염매행위로 본 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.
(2) 살피건대, 갑 제5호증, 갑 제6호증의 1 내지 7의 각 기재와 증인 연상호의 일부 증언(뒤에서 배척하는 부분 제외)에 변론의 전취지를 종합하면, 지리정보시스템은 도형데이터를 처리하는 지리정보시스템용 소프트웨어 외에도 네트ㅇ 소프트웨어 및 일반 컴퓨터언어로 개발된 많은 양의 응용소프트웨어로 구성되어 있고, 이와 같은 지리정보시스템의 구축사업은 전자결제시스템, 통합데이터베이스시스템, 사무자동화시스템, 인터넷시스템 구축 등을 포괄하는 이른바 시스템통합사업의 일환으로 이루어지는데, 보조참가인은 위와 같은 시스템통합사업자로서 1987년과 1995년도에 소외 한국통신과 대한민국이 발주한 지리정보시스템 기본 소프트웨어 사업을 각 수주하는 등 그 사업규모가 큰 대기업인 사실은 이를 인정할 수가 있다.
그러나 한편, 을 제2호증의 1 내지 5, 을 제3호증, 을 제6 내지 9호증, 을 제10호증의 2의 각 기재와 위 연상호의 일부 증언(뒤에서 배척하는 부분 제외)에 변론의 전취지를 종합하면, 지리정보시스템 구축사업은 반드시 시스템 통합사업의 방식으로만 수행되는 것이 아니라 그 단독사업으로도 수행되고 이러한 경우에는 지리정보시스템 사업자들이 그에 참여하며, 이와 함께 지리정보시스템용 소프트웨어 시장도 그 전체가 시스템통합사업의 시장에 편입되어 있는 것이 아니라 그 자체가 독립한 시장을 형성하고 있는데, 원고는 이와 같은 지리정보시스템용 소프트웨어 시장에서 1993년도에 금 598,100,000원, 1994년도에 금 688,288,000원, 그리고 1995년도에 금 1,076,138,000원(같은 해 9.까지임)의 매출을 각 기록하는 등 그 사세를 확장하여 와 그 시장점유율이 1994년도 당시 10.4%로서 그 순위가 16.6%를 기록한 보조참가인에 이어 3위였던 사실을 인정할 수 있고, 이에 어긋나는 위 연상호의 일부 증언은 믿기 어려우며, 달리 반증이 없다.
그러므로, 원고가 위와 같이 독자적으로 형성되어 있는 지리정보시스템용 소프트웨어 시장에서 사세를 확장하여 오면서 보조참가인과 거의 대등한 시장 점유율을 보유하고 있는 이상, 보조참가인의 사세가 원고에 비하여 월등하고, 또 보조참가인이 기히 발주된 지리정보시스템 기본 소프트웨어 사업을 수주하였다 하여, 원고의 위 응찰행위가 그 존립 유지를 위하여 부득이한 대항염매행위에 해당한다고 볼 수가 없고, 또 소외 공사의 위 입찰이 최저가의 제한없이 실시된 가격경쟁입찰이라고 하더라도, 앞서 본 바와 같은 원고의 위 소프트웨어에 대한 원고 자신의 제안가격이나 그 국내시중판매가 등에 비추어 볼 때 무상이나 다름없는 1원에 의한 응찰행위가 정당성을 가진다고 볼 수 없으므로, 이에 반하는 원고의 위 주장 역시 그 이유가 없다.
라. 원고의 위 응찰행위가 경쟁사업자를 배제할 우려가 있는 행위인지 여부
(1) 원고는 또한, 원고가 위 응찰행위를 통하여 소외 공사의 위 입찰에서 낙찰자로 결정되더라도 시스템통합사업자로서 많는 매출을 올리고 있는 보조참가인이 전체 지리정보시스템 시장에서 배제될 수가 없음에도, 이와 다른 전제에 선 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.
(2) 그러나 부당염매행위가 위 고시 제3조 제2호 소정의 불공정거래행위에 해당하기 위하여는 반드시 그로 인하여 경쟁사업자가 배제되는 결과가 현실화되어야 하는 것이 아니라 어디까지나 그러한 우려가 있는 정도로 족함은 위 고시 조항의 문면상 명백한데, 앞서 본 바와 같이 시스템통합사업 시장과는 별개의 독립한 시장을 형성하고 있는 지리정보시스템용 소프트웨어 시장에서 원고가 보조참가인과 거의 대등한 시장점유율을 가진 사업자로서 장기간의 거래를 예정하고 있는 위 입찰에 부당하게 낮은 가격으로 응찰한 이상, 그로써 경쟁사업자를 배제할 우려가 있음을 부인할 수가 없으므로, 이에 반하는 원고의 위 주장 또한 그 이유가 없다.
마. 이 사건 처분이 재량권 남용의 처분인지 여부
(1) 원고는 또, 가사 원고의 위 응찰행위가 위 고시 제3조 제2호 소정의 불공정거래행위에 해당한다고 하더라도, 공정거래법 제24조가 예정한 여러 시정조치 중 시정명령에까지 이른 이 사건 처분은 재량권 남용의 처분으로서 위법하다고 주장한다.
(2) 그러나 원고의 단 1원에 의한 응찰행위가 부당한 염매행위로서 경쟁사업자의 배제 우려가 지극히 큰 행위로서, 이러한 행위를 시정함이 없이 그대로 존속시킬 경우, 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 창의적인 기업활동을 조장하기 위한 공정거래법의 규제목적( 공정거래법 제1조)을 달성하기가 어려운 점 등에 비추어 볼 때, 시정명령에 이른 이 사건 처분이 재량권 남용의 처분이라고 단정할 수 없고, 달리 이 사건 처분에 재량권 남용의 점이 있다고 인정할 만한 증거가 없으므로, 원고의 위 주장도 그 이유가 없다.
4. 결 론
그렇다면, 위와 같은 사유만을 들어 이 사건 처분이 위법함을 이유로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하고, 소송비용은 패소자인 원고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다. [별지 생략]
판사 이근응(재판장) 강재철 조해현