【원고,상고인】
남포백씨이재공파종중 (소송대리인 변호사 김주상)
【피고,피상고인】
경상남도지사
【원심판결】
부산고법 1999. 7. 9. 선고 97구16862 판결
【주문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고의 부담으로 한다.
【이유】
1. 이 사건 주위적 청구부분의 소에 대한 판단
행정처분에 대한 취소소송에서의 원고적격이 있는지 여부는 당해 처분의 상대방인지 여부에 따라 결정되는 것이 아니라 그 취소를 구할 법률상의 이익이 있는지 여부에 따라 결정되는 것이고, 여기서 말하는 법률상 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 가리키며, 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 포함되지 아니한다(대법원 1992. 9. 1. 선고 92누5805 판결 등 참조).
원심은, 피고가 1996. 3. 11. 경남 남해군 (주소 생략)에 있는 그 판시의 분묘 1기가 지역주민들 사이에서 고려말 성리학자인 소외인의 묘로 구전되어 오고 있는데다가 그 양식이 고려 후기에 유행하던 방형분이라서 학술상으로도 원형보존의 가치가 있다는 이유로, 구 문화재보호법(1995. 12. 29. 법률 제5073호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 한다) 제55조 제1항, 제5항, 구 경상남도문화재보호조례(1999. 10. 11. 개정되기 전의 것, 이하 '조례'라 한다) 제11조 제1항에 의하여 위 분묘에 대하여 '전(傳) 소외인의 묘'라는 명칭을 붙여 도지정문화재로 지정하는 이 사건 지정처분을 한 사실을 인정한 다음, 이 사건 지정처분의 근거 법규인 법과 조례의 입법목적, 규정내용 등에 비추어 볼 때, 보령시에 소외인의 진묘가 따로 존재한다고 주장하는 원고 종중이 비록 이 사건 지정처분으로 인하여 소외인의 후손으로서 명예 내지 명예감정이 손상되는 등 그 판시와 같은 불이익을 입게 되었다고 하더라도, 원고 종중이 '전 소외인의 묘'의 소유자·점유자 또는 관리자에 해당하지 아니한 이상, 그러한 불이익은 이 사건 지정처분의 근거 법규에 의하여 보호되는 직접적이고도 구체적인 법률상 이익이라고 할 수 없으므로, 이 사건 지정처분의 취소를 구하는 원고 종중의 주위적 청구부분의 소는 부적법하다고 판단하였다.
법 제55조 제1항, 제5항, 조례 제11조 제1항에 의하여 행하여지는 피고의 도지정문화재 지정처분은, 문화재를 보존하여 이를 활용함으로써 국민의 문화적 향상을 도모함과 아울러 인류문화의 발전에 기여할 목적에서(법 제1조), 피고가 그 관할구역 안에 있는 문화재로서 국가지정문화재로 지정되지 아니한 문화재 중 보존가치가 있다고 인정되는 것을 도지정문화재로 지정하는 행위이므로, 그 입법목적이나 취지는 지역주민이나 국민 일반의 문화재 향유에 대한 이익을 공익으로서 보호함에 있는 것이지, 특정 개인의 문화재 향유에 대한 이익을 직접적·구체적으로 보호함에 있는 것으로 해석되지 아니하고, 달리 법과 조례에서 위 지정처분으로 침해될 수 있는 특정 개인의 명예 내지 명예감정을 보호하는 것을 목적으로 하여 그 지정처분에 제약을 가하는 규정을 두고 있지도 아니하므로, 설령 위 지정처분으로 인하여 어느 개인이나 그 선조의 명예 내지 명예감정이 손상되었다고 하더라도, 그러한 명예 내지 명예감정은 위 지정처분의 근거법규에 의하여 직접적·구체적으로 보호되는 이익이라고 할 수 없으므로 그 처분의 취소를 구할 법률상의 이익에 해당하지 아니한다.
원심의 판단은 위 법리를 따른 것으로서 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 이 사건 지정처분의 취소를 구할 법률상 이익에 관한 법리를 오해한 잘못 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
2. 이 사건 예비적 청구부분의 소에 대한 판단
원심은, 원고 종중이 1996. 6. 20. 피고에게 이 사건 지정처분을 취소 또는 해제하여 줄 것을 요청하는 청원서를 제출하자, 이에 대하여 피고가 1997. 1. 31. 원고에게 이 사건 지정처분은 정당하여 그 취소 또는 해제가 불가하다는 회신을 한 사실을 인정한 다음, 위 회신의 취소를 구하는 원고 종중의 이 사건 예비적 청구부분의 소에 대하여, 위 회신이 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 원고 종중에게 이 사건 지정처분의 취소 또는 해제를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 할 것인데, 법과 조례의 각 규정을 살펴보아도 도지정문화재의 지정 또는 해제는 어디까지나 도지사가 할 수 있도록 규정되어 있을 뿐, 개인이 도지사에게 그 지정취소 또는 해제에 관하여 어떠한 신청을 할 수 있다는 근거 규정이 없고, 나아가 원고 종중이 이 사건 지정처분으로 인하여 앞서 본 바와 같은 불이익을 입었다는 사유만으로 원고 종중에게 이 사건 지정처분의 취소 또는 해제를 신청할 조리상의 권리도 있다고 볼 수 없으므로, 결국 피고의 위 회신은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 볼 수 없고, 따라서 그 취소를 구하는 원고 종중의 이 사건 예비적 청구부분의 소 역시 부적법하다고 판단하였다.
법 제55조 제5항의 위임에 기하여 도지정문화재의 지정해제에 관한 사항을 정하고 있는 조례 제15조는, 도지사는 도지정문화재가 문화재로서의 가치를 상실하거나 기타 특별한 사유가 있는 때에 위원회의 심의를 거쳐 그 지정을 해제한다고 규정하고 있을 뿐이고, 법과 조례에서 개인이 도지사에 대하여 그 지정의 취소 또는 해제를 신청할 수 있다는 근거 규정을 별도로 두고 있지 아니하므로, 법규상으로 개인에게 그러한 신청권이 있다고 할 수 없고, 법과 조례가 이와 같이 개인에게 그러한 신청권을 부여하고 있지 아니한 취지는, 도지사로 하여금 개인의 신청에 구애됨이 없이 문화재의 보존이라는 공익적인 견지에서 객관적으로 지정해제사유 해당 여부를 판정하도록 함에 있다고 할 것이므로, 어느 개인이 문화재 지정처분으로 인하여 불이익을 입거나 입을 우려가 있다고 하더라도, 그러한 개인적인 사정만을 이유로 그에게 문화재 지정처분의 취소 또는 해제를 요구할 수 있는 조리상의 신청권이 있다고도 할 수 없는 것이다.
원고 종중에게 이 사건 지정처분의 취소 또는 해제를 요구할 수 있는 조리상의 신청권이 없다고 한 원심의 판단은, 위 법리를 따른 것으로서 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 도지정문화재 지정의 취소 또는 해제를 구할 조리상 신청권에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다.
3. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자인 원고의 부담으로 하기로 관여 대법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 조무제(재판장) 이용우 강신욱(주심) 이강국