【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
성남시 분당구청장
【원심판결】
서울고법 2005. 6. 30. 선고 2004누16852 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
법령의 개정에 있어서 신뢰보호원칙이 적용되어야 하는 이유는 어떤 법령이 장래에도 그대로 존속할 것이라는 합리적이고 정당한 신뢰를 바탕으로 국민이 그 법령에 상응하는 구체적 행위로 나아가 일정한 법적 지위나 생활관계를 형성하여 왔음에도 국가가 이를 전혀 보호하지 않는다면, 법질서에 대한 국민의 신뢰는 무너지고 현재의 행위에 대한 장래의 법적 효과를 예견할 수 없게 되어 법적 안정성이 크게 저해되기 때문이라 할 것이나, 이러한 신뢰보호는 절대적이거나 어느 생활영역에서나 균일한 것은 아니고 개개의 사안마다 관련된 자유나 권리, 이익 등에 따라 보호의 정도와 방법이 다를 수 있으며, 새로운 법령을 통하여 실현하고자 하는 공익적 목적이 우월한 때에는 이를 고려하여 제한될 수 있다고 할 것이므로 이러한 신뢰보호원칙의 위배 여부를 판단하기 위하여는 한편으로는 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새 법령을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교·형량하여야 할 것이다( 대법원 2006. 11. 16. 선고 2003두12899 전원합의체 판결 등 참조).
한편, 건축허가기준에 관한 관계 법령 및 조례(이하 ‘법령’이라고만 한다)의 규정이 개정된 경우, 새로이 개정된 법령의 경과규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시에 시행되는 개정 법령에서 정한 기준에 의하여 건축허가 여부를 결정하는 것이 원칙이고, 그러한 개정 법령의 적용과 관련하여서는 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 국민의 신뢰를 보호하기 위하여 그 적용이 제한될 수 있는 여지가 있을 따름이다( 대법원 2005. 7. 29. 선고 2003두3550 판결 등 참조).
원심에서 확정한 사실관계 및 기록에 의하여 알 수 있는 바와 같이 원고들이 이 사건 건축허가신청을 한 시점은 성남시 도시계획조례(2003. 7. 1. 조례 제1866호로 전문 개정된 것, 이하 ‘개정 후 조례’라고 한다) 시행 이후인바, 원고들을 포함한 합병되기 전의 성남시 분당구 서현동 (지번 1 생략) 잡 2,031㎡, 같은 동 (지번 2 생략) 대지 981㎡, 같은 동 (지번 3 생략) 대 2,615㎡의 공유자들이 위 3필지 토지상에 근린생활시설 건축허가를 받아 이를 건축하여 2003. 2. 12. 위 서현동 (지번 1 생략) 토지의 지목을 대지로 변경한 다음 곧바로 위 근린생활시설을 철거하는 등의 행위를 하면서 자연녹지지역 안에서 지목이 대지인 토지에 대하여는 건축법 시행령 [별표 1] 제2호의 공동주택(아파트를 제외한다)의 건축이 가능하다고 규정한 구 성남시 도시계획조례(2003. 7. 1. 조례 제1866호로 전문 개정되기 전의 것) 제31조 제16호 [별표 16] 제2호 (가)목(이하 ‘개정 전 조례 조항’이라고 한다)의 존속에 대하여 신뢰를 가졌다고 하더라도 이러한 신뢰나 행위가 성남시에 의하여 유도된 것이라고 볼 수는 없고, 단지 개정 전 조례 조항에 의하여 부여된 기회를 편법적으로 이용하려는 것으로 보이는 점, 그런데 개정 전 조례 조항은 지목이 대지인 토지 소유자들에 대하여 도시계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것) 제53조 제1항 및 같은 법 시행령(2002. 12. 26. 대통령령 제17816호로 폐지되기 전의 것) 제51조 제1항 제16호 [별표 17] 제2호 (가)목의 위임에 의하여 예외적으로 공동주택의 건축을 허용한 규정이었던바, 개정 전 조례 조항으로 인하여 자연녹지지역 안에서 지목이 대지가 아닌 토지의 소유자들이 공동주택을 건축하려는 목적으로 일단 지목이 대지가 아니더라도 건축이 허용된 단독주택이나 근린생활시설의 건축허가를 받아 값이 싸고 철거가 용이한 조립식판넬 등으로 단독주택이나 근린생활시설을 건축하여 토지의 지목을 대지로 변경한 다음 그 건축물을 철거하고 공동주택 건축허가를 신청함으로써 개정 전 조례 조항을 편법으로 이용하는 행위가 증가하였고, 그 결과 자연녹지지역 안에서 원래 지목이 대지가 아닌 토지상에 사실상 제한 없이 공동주택이 건축되는 난개발과 처음 건축허가를 받은 건축물의 건축과 철거에 따르는 사회적, 경제적인 낭비라는 문제가 발생하였으며, 이를 규제할 필요성이 생겨난 점, 그러던 중 도시계획법 및 같은 법 시행령이 2003. 1. 1.자로 폐지되고 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 및 같은 법 시행령이 시행되었는데 국토계획법 제76조 제1항, 같은 법 시행령 제71조 제1항 제16호 [별표 17] 제1호에서는 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물의 범위를 규정하고, 제2호에서는 제1호가 규정하고 있는 건축물의 범위를 넘어 도시계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물의 범위를 규정하고 있으며, 이에 따라 2003. 7. 1.자로 시행된 개정 후 조례 제47조 제2항(이하 ‘개정 후 조례 조항’이라고 한다) (가)목에서 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물로 “건축법시행령 [별표 1] 제2호의 공동주택(아파트를 제외하며, 연립주택·다세대 및 기숙사의 건축과 용도변경은 2002. 12. 31. 이전에 공부상 지목이 ‘대’로 되어 있는 경우에 한한다)”을 규정하면서, 다만 부칙 제5조에서 개정 후 조례 시행 당시 관계 법령에 의하여 건축허가·용도변경신고·사업승인 등을 신청 중인 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한 등에 관하여는 종전의 규정을 적용하되, 종전의 규정이 이 조례의 규정에 비하여 불리한 경우에는 개정 후 조례의 규정에 의한다는 경과규정을 두고 있는 점, 개정 전 조례 조항은 자연녹지지역 안에서 지목이 대지인 토지에 대하여 공동주택의 건축을 허용하여 도시계획법 시행령보다 건축이 가능한 범위를 확대시킴으로써 예외적으로 유리한 효과를 부여하는 것이었다고 할 수 있는데, 개정 후 조례 조항은 개정 전 조례 조항보다는 건축이 가능한 범위를 다소 축소시키는 것으로서 예외적으로 허용되었던 건축범위를 일부 제한하는 것에 불과한 점, 원고들을 제외한 종전의 서현동 (지번 1 생략), (지번 2 생략), (지번 3 생략) 3필지 토지의 공유자들이 개정 후 조례 조항의 시행 이후에 공동주택 건축허가를 받은 것은 사실이나 그 중 일부는 개정 후 조례 시행 전에 이미 건축허가가 신청되어 있었으므로 개정 후 조례 부칙 제5조에 의하여 개정 전 조례 조항에서 정한 기준에 따라 건축허가를 받을 수 있었기 때문이고, 나머지는 건축허가를 신청한 토지의 전부 또는 대부분이 2002. 12. 31. 당시 지목이 대지이던 종전의 서현동 (지번 2 생략), (지번 3 생략) 토지에 해당하여 개정 후 조례 조항의 기준에 부합하였기 때문이므로, 2002. 12. 31. 당시 지목이 잡종지이던 이 사건 토지(종전의 서현동 (지번 1 생략) 토지에 해당한다)에 대한 건축허가신청을 반려한 이 사건 처분과 비교하여 형평에 반한다고 볼 수 없는 점 등에 비추어 보면, 개정 전 조례 조항의 존속에 대한 원고들의 신뢰가 자연녹지지역 안에서의 난개발 억제라는 이 사건 조례 조항이 추구하는 공익보다 더 보호가치가 있는 것이라고 할 수 없으므로, 피고가 원고들의 이 사건 건축허가신청에 대하여 개정 후 조례 조항을 적용하는 것이 신뢰보호원칙에 반한다고 할 수 없다.
그럼에도 원심은, 개정 후 조례 조항에 편법적인 난개발을 억제하기 위한 공익목적이 있다 하더라도 원고들과 같은 지위에 있는 자들이 가지고 있었던 개정 전 조례 조항에 의하여 건축허가를 받을 수 있으리라는 신뢰의 파괴를 정당화할 수는 없다고 보아 개정 후 조례 조항이 신뢰보호의 원칙에 위배된 무효의 규정이고, 그에 기한 이 사건 처분 또한 위법하다고 판단하였는바, 위와 같은 원심의 판단에는 법령 개정에 있어서의 신뢰보호 원칙에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 것이고, 이를 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.
그러므로 원심판결을 파기하고, 이 사건을 서울고등법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박일환(재판장) 김용담(주심) 박시환 김능환