【원고, 항소인】
유석두(소송대리인 변호사 배진한)
【피고, 피항소인】
중앙토지수용위원회외 1(소송대리인 변호사 최호영외 1인)
【제1심판결】
서울행정법원 2003. 5. 7. 선고 2002구합2185 판결
【변론종결】
2004. 8. 27.
【주 문】
1. 제1심 판결 중 아래에서 취소 및 지급을 명하는 부분에 해당하는 원고의 패소부분을 취소한다.
가. 피고 중앙토지수용위원회가 2001. 12. 11. 원고에 대하여 한 별지 제2목록 기재 토지의 수용에 관한 이의재결에서 원고의 이의신청을 기각한 부분 가운데 163,739,100원에 해당하는 부분을 취소한다.
나. 피고 광주시는 원고에게 163,739,100원 및 이에 대한 2003. 7. 19.부터 2004. 9. 24.까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율로 계산한 금원을 지급하라.
2. 원고의 피고들에 대한 나머지 항소를 각 기각한다.
3. 소송총비용 중 1/3는 원고가, 나머지는 피고들이 각 부담한다.
4. 제1.의 나항은 가집행할 수 있다.
【청구취지 및 항소취지】
제1심 판결을 취소한다. 피고 중앙토지수용위원회(이하 피고 중토위라고 한다)가 2001. 12. 11.(소장에 기재된 2002. 12. 18.은 이의재결서 정본이 작성된 날이므로 바로 잡는다) 별지 제2 목록 기재 각 토지에 대하여 한 이의재결(이하 이 사건 이의재결이라고 한다)을 취소한다. 피고 광주시는 원고에게 332,701,500원 및 이에 대하여 이 사건 소장 부본 송달 다음날부터 제1심 판결 선고일까지 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지 연 25%의 각 비율로 계산한 금원을 지급하라.
(원고는 제1심에서, 별지 제2목록 기재 토지가 여전히 원고의 소유임을 전제로 하여 잔여지로서 추가로 수용할 것을 주장하면서 이의재결의 취소와 보상금의 지급을 구하였다가, 당심에 이르러 피고 광주시의 송정제 개수공사로 인하여 위 토지가 제외지에 해당하게 됨으로써 원고의 소유권을 상실하였으므로 그 손실보상을 구하는 것으로 청구원인을 변경하였다.)
【이 유】
1. 이의재결의 경위
【증거】
다툼 없는 사실, 갑4, 6호증, 1, 2호증의 각 1-6, 을1, 3호증, 15호증의 1,2, 변론 전체의 취지
가. 실시계획 인가 및 고시
- 하천법 제30조에 의한 비관리청 하천사업(송정제 개수공사, 이하 이 사건 송정제 개수공사라고 한다)
- 2001. 6. 11. 광주시 고시 제2001-68호
나. 기업자 : 피고 광주시
다. 경기도지방토지수용위원회의 2001. 7. 23.자 수용재결
- 수용대상 : 원고 소유의 별지 제1 목록 기재 토지(이하 이 사건 제1토지라고 한다)
- 수용시기 : 2001. 8. 10.
- 손실보상금 : 178,050,500원
라. 피고 중토위의 2001. 12. 11.자 이 사건 이의재결
- 재결 내용 : 이 사건 제1토지에 대한 손실보상금을 282,515,350원으로 증액하고, 이 사건 수용으로 인하여 별지 2 목록 기재 토지(이하 이 사건 제2토지라고 한다)의 가치가 하락하였음을 주장하며 손실보상을 구하는 원고의 신청에 대하여는 이 사건 제2토지가 이 사건 송정제 개수공사 전에 이미 하천구역에 편입되었다는 이유로 기각함
- 감정평가법인 : 동아감정평가법인, 대한감정평가법인
2. 이 사건 이의재결의 적법 여부
가. 당사자의 주장
(1) 원고의 주장
광주시 송정동 30-2 잡종지 992㎡ 중 380㎡를 제외한 이 사건 제2토지가 이 사건 송정제 개수공사로 인하여 경안천의 제외지에 편입되어 원고가 그 소유권을 상실하는 손실을 입게 되었다. 따라서 이 사건 제2토지가 이 사건 송정제 개수공사 전에 하천구역에 편입되었다는 이유로 원고의 손실보상 신청을 받아들이지 않은 이 사건 이의재결은 위법하고, 피고 광주시는 하천법 제74조 제2항에 따라 손실보상금으로 이 사건 제2토지의 감정가액인 332,701,500원에서 이 사건 제2토지 중 이미 경안천에 편입된 것으로 밝혀진 부분 380㎡의 가액 86,298,001원을 공제한 나머지 246,403,499원을 지급할 의무가 있다(원고가 이 사건 송정제 개수공사 전에 이미 하천구역에 편입되었다고 한 380㎡는 뒤에서 살펴 보는 바와 같이 ‘하천 바닥으로서 평소에 물이 흐르고 있는’ 광주시 송정동 30-2 중 ㉳부분 90㎡, ㉴부분 100㎡, 합계 190㎡를 의미하는 데 착오로 위와 같이 주장하는 것으로 보인다.).
(2) 피고들의 주장
㈎ 이 사건 제2토지는 1982. 2. 4. 경안천이 국가하천으로 지정되기 이전에 이미 포락되어 원고가 소유권을 상실하고 국유로 되었으므로 1984. 12. 31.자로 개정된 구 하천법 부칙 제2조 제1항에 따라 관리청이 속하는 권리주체인 대한민국을 상대로 민사소송으로 손실보상을 청구함을 별론으로 하고 피고들을 상대로 항고소송을 제기할 수는 없으므로 이 사건 소는 부적법하다.
㈏ 하천법의 관련 규정에 의하면 손실보상을 함에 있어 관리청은 하천구역의 편입으로 손실 받은 자와 협의를 하여야 하고 협의가 이루어지지 않은 경우 관할토지수용위원회에 재결을 신청하여야 하고, 한편 손실보상을 함에 있어 하천법에 규정된 것을 제외하고는 구 토지수용법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 2003. 1. 1. 폐지되기 전의 것)을 준용하도록 되어 있으므로 원고는 피고 중토위와 함께 하천법 제74조 제1항에 의하여 관리청이 속하는 권리주체인 대한민국을 상대로 손실보상금의 지급을 구하는 소를 제기하여야 할 것인데 피고 광주시를 피고로 하였으므로 부적법하다.
나. 관련 법령
별지 3. 관련 법령 기재와 같다.
다. 판단
이 사건 이의재결의 적법여부에 관한 원고의 주장과 피고들의 본안전 항변을 함께 판단한다.
(1) 인정사실
갑1, 2호증, 11호증의 1,2, 을1, 5, 13호증, 9호증의 1,2, 24-39호증(가지번호 포함)의 각 기재 또는 영상, 제1심 법원의 감정인 김강문에 대한 측량감정촉탁결과, 당심의 서울지방국토관리청에 대한 사실조회결과, 당심 증인 신현충, 홍희찬의 각 일부 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면, 경안천은 구 하천법(1961. 12. 30. 법률 제892호로 제정된 것) 제2조에 따라 1963. 4. 1. 국가하천으로 지정되어 건설교통부장관이 관리하고 있는 사실, 경안천과 지방2급하천인 목현천 합류지역의 경안천 좌안(左岸)에는 경안천과 일반 토지 경계선상에 1960년대에 새마을사업을 통하여 조성한 둔덕 모양의 제방이 있었던 사실[피고 광주시에서 보관하고 있는 하천대장(1983년 12월경 작성)에도 이미 위 제방이 표시되어 있다. 이하 기존의 송정제라고 한다], 피고 광주시는 송정동 일원 저지대가 매년 장마철 집중 호우때마다 빗물이 기존의 송정제 제방을 넘어 와 인근의 주택이 침수하고 이재민이 발생하자, 배수펌프장 건설과 함께 송정제 개수공사를 시행하기로 하고, 2001. 2. 16. 건설교통부 일반회계에서 총 사업비 65억 500만 원(시설비 8억 원, 토지매입비 57억 원, 시설부대비 500만 원)을 배정받은 사실, 피고 광주시는 2001. 6. 5. 건설교통부 산하 서울지방국토관리청장으로부터 이 사건 송정제 개수공사 시행 승인 및 실시계획인가를 받으면서 피고 광주시가 위 사업구간에 편입되는 사유지 및 지장물에 대하여 보상을 하기로 한 사실, 피고 광주시는 기존의 송정제 대신 하심을 기준으로 기존의 송정제보다 더 바깥쪽으로 589m의 제방을 새로이 축조하는 내용의 이 사건 송정제 개수공사를 같은 해 3. 10. 착공하여 같은 해 11. 30. 준공한 사실, 이 사건 제2토지(이 토지들은 각각 1987. 2. 9. 광주시 송정동 30 잡종지 2,638㎡에서 분할된 것이고, 위 분할 전의 토지는 원래 심혁남이 소유하던 것인데 1983. 3. 9. 김종헌에게, 2000. 10. 2. 원고에게 각 순차로 소유권이전되었다.)는 이 사건 송정제 개수공사 시행 전에도 기존 제방으로부터 하심측(河心側)에 위치하고 있었고, 위 공사 시행 후에도 제방으로부터 하심측에 위치하고 있는 사실, 피고 광주시는 이 사건 송정제 개수공사를 위하여 사업구간에 편입되는 사유지에 대한 보상을 실시하면서 원고에게 이 사건 제2토지가 이미 경안천의 하천구역에 편입되어 있었다는 이유로 보상을 거부한 사실, 이에 원고는 이 사건 제2토지 주변을 줄로 막아 공사인부들의 출입을 금지시켰고, 그로 인하여 그 현황이 이 사건 송정제 개수공사 전 후로 변경되지 않은 사실, 제1심 법원의 이 사건 제2토지에 대한 측량감정촉탁결과에 의하면 별지 4. 도면 표시와 같이 송정동 30-1 중 ㉮부분 440㎡, 송정동 30-2 중 ㉰부분 65㎡, ㉱부분 216㎡는 밭으로 들깨 등을 경작하고 있으며 제방 넘어 다른 낮은 부분(같은 동 33-9, 33-10)과 높이가 대동소이한 사실, 송정동 30-1 중 ㉯ 부분 33㎡, 송정동 30-2 중 ㉲부분 521㎡는 밭과 하천 바닥과의 사이에 위치한 경사면으로서 밭과 하천 바닥과의 수직 높이의 차이는 평균 3m이고 매년 홍수가 질 때에는 물이 흐르는 사실, 송정동 30-2 중 나머지 ㉳부분 90㎡, ㉴부분 100㎡는 하천 바닥으로서 평소에 물이 흐르고 있는 사실을 각 인정할 수 있고 달리 반증이 없다.
(2) 판단
㈎ 먼저, 위 인정사실에 의하면 이 사건 제2토지 중 송정동 30-1 중 ㉯ 부분 33㎡, 송정동 30-2 중 ㉲부분 521㎡는 밭과 하천 바닥과의 사이에 위치한 경사면으로서 매년 홍수가 질 때에는 물이 흐르는 곳이므로 구 하천법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정되기 전의 것, 이하 구 법이라고 한다) 제2조 제1항 제2호 가목의 ‘당해 토지에 있어서 식물이 자라는 상황 기타의 상황이 매년 1회 이상 물이 흐른 흔적을 나타내고 있는 토지’에 해당하고, 송정동 30-2 중 나머지 ㉳부분 90㎡, ㉴부분 100㎡는 하천 바닥으로서 평소에 물이 흐르고 곳이므로 구 법 제2조 제1항 제2호 가목의 ‘하천의 물이 계속하여 흐르고 있는 토지’에 해당하여 경안천이 1963. 4. 1. 국가하천으로 지정될 무렵에 이미 위 ㉯, ㉲, ㉳, ㉴부분의 토지는 포락되어 하천구역에 편입되었다고 할 것이다.
그런데, 위 각 토지가 1971. 1. 19. 법률 제2292호로 전문개정되기 전의 하천법 관련규정에 의하여 하천구역으로 결정고시되었다고 볼 만한 자료는 없으므로, 위 각 토지에 대하여는 1984. 12. 31. 법률 제3782호로 개정된 구 하천법 부칙 제2조 제1항에 따라 위 각 토지의 원소유자이었던 심혁남 또는 그 소유권을 이전받은 원고가 관리청이 속하는 권리주체인 대한민국을 상대로 민사소송으로 손실보상을 청구하거나 법률제3782호하천법중개정법률부칙제2조의규정에의한보상청구권의소멸시효가만료된하천구역편입토지보상에관한특별조치법 제2조의 규정에 따라 도지사를 상대로 손실보상을 청구하여야 할 것이므로, 원고의 이 사건 청구 중 위 ㉯, ㉲ 부분 토지에 관한 부분은 부적법하거나 이유가 없다고 할 것이다(위 ㉳, ㉴부분의 토지에 대하여는 원고가 이미 포락되었음을 전제로 그에 관한 권리주장을 하지 아니하고 있음은 앞에서 설시한 바와 같다). 따라서 피고들의 주장은 이 범위 내에서 이유있다.
㈏ 다음으로, 이 사건 제2토지 중 송정동 30-1의 ㉮부분 440㎡, 송정동 30-2의 ㉰부분 65㎡, ㉱부분 216㎡는 비록 이미 1960년대에 형성된 기존 제방으로부터 하심측에 위치하고 있기는 하였지만, 그 기존 제방이 위 경안천의 관리청이나 그 관리청으로부터 허가 또는 위탁을 받은 자가 설치한 것이라고 볼만한 증거가 없고, 달리 위 토지들이 이 사건 송정제 개수공사 시행 이전에 이미 포락되었다거나 하천구역에 편입되었다고 볼 증거도 없으므로, 위 토지들은 이 사건 송정제 개수공사의 시행으로 말미암아 비로소 하천법 제2조 제1항 제2호 다목의 제외지(堤外地)에 해당하게 되어 국유로 되었다고 할 것이고, 따라서 구 법 제74조 제2항에 의하여 사업시행자로서 기업자인 피고 광주시가 원고에게 그로 인한 손실을 보상할 의무가 있다고 할 것이다.
따라서 이 사건 이의재결 중 위 ㉮, ㉰, ㉱부분이 이 사건 송정제 개수공사 전에 이미 경안천에 편입되어 있었다는 이유로 원고의 손실보상청구를 받아들이지 아니한 부분은 위법하고, 이 부분에 대한 피고들의 주장은 모두 이유 없다.
3. 손실 보상액의 산정
가. 구 법 제74조 제5항은 손실보상을 함에 있어서 하천법에 규정된 것을 제외하고는 토지수용법을 준용하도록 되어 있는 바, 위 구 토지수용법 제46조 제2항, 제57조의2의 규정에 의하여 준용되는 구 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(2002. 2. 4. 법률 6656호로 2003. 1. 1. 폐지되기 전의 것, 이하에서 구 특례법이라고 한다) 제4조, 구 특례법시행규칙(2002. 12. 31. 건설교통부령 344호로 2003. 1. 1. 폐지되기 전의 것) 제6조, 지가공시및토지등의평가에관한법률(이하 지공법이라고 한다) 제9조, 제22조, 구 감정평가에관한규칙(2003. 8. 14. 건설교통부령 370호로 개정되기 전의 것) 제17조 제1항 등을 종합하면, 공시지가가 공시된 지역 내에서의 토지의 수용에 따른 손실보상액을 산정함에 있어서는 지공법에 의한 공시지가를 기준으로 하되, 먼저 수용대상 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지 즉, 당해 토지와 용도, 지목, 주위환경 등이 동일 또는 유사한 인근지역에 소재하는 하나 또는 둘 이상의 표준지를 선정하여, 그 표준지의 공시지가에다가 공시기준일로부터 수용재결시까지의 관계법령에 의한 당해 토지의 이용계획 또는 당해 지역과 관계없는 인근토지의 지가변동율, 도매물가상승율 기타 당해 토지의 위치, 형상, 환경, 이용상황 등을 구체적으로 참작하여 적정가격을 산정하도록 규정하고 있다.
나. 제1심 법원의 감정인 주식회사 태평양감정평가법인(이하 법원감정인이라고 한다)에 대한 감정촉탁결과에 변론 전체의 취지를 종합하면 법원감정인은 위 관계법령에 따라 이 사건 제2토지의 비교표준지로 이 사건 제2토지와 용도지역이 같고 이용상황, 주위환경이 유사하고 거리가 가까운 광주시 송정동 49 답 938㎡를 선정하고 이 사건 제2토지에 대한 개별요인을 평가함에 있어 각 요인들을 특정ㆍ명시함과 아울러 각 요인별 참작 내용과 정도를 객관적으로 납득이 갈 수 있을 정도로 설명하고 있는 사실, 이 사건 제2토지의 이 사건 수용재결일 당시 시가는 ㎡당 227,100원(= 비교표준지의 공시지가 90,000원 × 시점수정치 1.0059 × 지역요인 1 × 개별요인 1.254 × 기타요인 2)인 사실을 인정할 수 있고 달리 반증이 없다.
다. 위 인정사실에 의하면 법원감정인의 감정은 손실보상에 관한 관계법령 소정의 가격산정요인들을 적법하게 반영하여 평가한 것으로 판단되므로 그 감정결과에 따라 위 ㉮, ㉰, ㉱부분에 대한 손실보상액을 산정하면 163,739,100원[= 227,100원 x (㉮부분 440㎡, 송정동 30-2 중 ㉰부분 65㎡, ㉱부분 216㎡)]원이 된다.
4. 결론
그렇다면 피고 중토위의 이 사건 이의재결에서 원고의 이의신청을 기각한 부분 가운데 163,739,100원에 해당하는 부분을 취소하고, 피고 광주시는 원고에게 위 163,739,100원 및 이에 대하여는 수용시기 다음날 이후로서 당심에서의 청구원인변경서부본이 피고들에게 송달된 다음날인 2003. 7. 19.부터 당심 판결선고일인 2004. 9. 24.까지는 민법 소정의 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진등에관한특례법 소정의 연 20%의 각 비율에 의한 지연손해금을 지급할 의무가 있다 할 것이다.
따라서 원고의 이 사건 청구는 위 각 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 이와 일부 결론을 달리한 제1심 판결은 부당하므로 원고의 항소를 일부 받아들여 이 법원이 인용하는 부분에 해당하는 제1심 판결의 원고 패소 부분을 취소하고, 그에 해당하는 이 사건 이의재결의 원고의 이의신청을 기각한 부분을 취소하고, 피고 광주시에게는 위 인용되는 부분에 해당하는 금원의 지급을 명하되, 원고의 나머지 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김능환(재판장) 오석준 한숙희