【원 고】
대한건설폐기물공제조합(소송대리인 변호사 강삼신)
【피 고】
완주군수(소송대리인 법무법인 호남종합법률사무소 담당변호사 김대현외 1인)
【변론종결】
2003. 7. 24.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 2002. 9. 17. 원고에 대하여 한 방치폐기물처리명령을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
다음의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑제1 내지 5, 7, 8호증(갑제1호증은 을제10호증과, 갑제3호증은 을제9호증의 3과, 갑제5호증은 을제5호증의 1과, 갑제8호증은 을제5호증의 2와 각 같다), 을제9호증의 1, 2, 을제25호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하여 인정할 수 있고, 달리 반증이 없다.
가. 원고(사단법인 전국건설폐기물처리공제조합이 2003. 5. 17. 명칭이 변경됨)는 전북 완주군 소양면 신원리 502를 처리시설 소재지로 하여 피고로부터 건설폐기물 중간처리업의 허가를 받은 유한회사 미산환경개발(이하 ‘미산환경’이라 한다)을 조합원으로 하는 공제조합으로서, 방치폐기물 처리 공제사업과 방치폐기물의 발생방지를 위한 협동사업 추진 등을 목적으로 하는 조합인바, 미산환경으로부터 방치폐기물 처리이행 분담금을 납부받았다.
나. 피고는 2002. 8. 2., 미산환경이 영업정지기간(1998. 5. 1.부터 같은 달 31.까지) 중인 1998. 5. 13.과 같은 달 21.에 영업을 하였다는 이유로 폐기물관리법 제28조 제5호 등에 의거 폐기물중간처리업허가를 취소하면서, 미산환경에 대하여 영업행위의 중지, 폐기물반입금지 및 같은 법 제43조의 2, 제45조에 기하여 처리시설 내에 있는 폐기물의 처리를 명하였고, 다시 2002. 8. 9. 미산환경에 대하여 2002. 9. 10.까지 방치폐기물의 처리를 명하였다.
다. 이러한 처리명령에도 불구하고 미산환경이 위 기한까지 폐기물을 처리하지 아니하자, 피고는 2002. 9. 17. 원고에 대하여 미산환경의 방치폐기물에 대한 적정한 처리를 명하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
원고는, ① 피고가 폐기물관리법 제43조의2 제2, 3항을 근거로 원고에 대하여 이 사건 처분을 하였으나, 위 조항은 폐기물처리업자가 일정한 기간을 초과하여 조업을 중단한 경우에 적용되는 것이지 미산환경처럼 허가가 취소되는 때에도 적용되는 것이 아님에도 불구하고 이를 근거로 이 사건 처분을 하였으므로 위법하고, ② 피고는 미산환경이 폐기물중간처리업자로서 취급할 수 없는 가연성폐기물이나 재생골재에 대하여도 원고에게 그 처리를 명하였는바, 원고에게는 건설폐기물 이외에 가연성폐기물 등에까지 처리를 하여야 할 의무가 없으므로, 이 사건 처분 중 이 부분은 위법하며, ③ 미산환경의 영업정지기간 중의 영업 행위로 인한 폐기물관리법위반죄가 2002. 3. 29. 대법원의 판결 선고로 확정되었는데도 피고는 2002. 8. 2.에 이르러서야 비로소 미산환경에 대하여 영업행위의 중지 및 폐기물반입금지, 영업취소 등의 처분을 하였는바, 이는 결과적으로 미산환경으로 하여금 형사판결 확정 후 4개월 동안 법정 보관한도를 초과하여 방치폐기물을 보관할 수 있도록 용인한 것에 다름 아니며, 나아가 폐기물반입금지처분이 있은 후에라도 피고로서는 미산환경에 대한 관리ㆍ감독을 철저히 하여 위 반입금지처분에 반하는 폐기물들이 미산환경의 사업장 내에 들어오는 것을 방지하어야 하였음에도 불구하고 이를 소홀히 하여 다량의 폐기물이 반입ㆍ방치되는 것을 막지 못하였으므로, 피고에게도 이 사건 방치폐기물이 증가한 것에 대한 책임이 있다고 할 것이어서, 원고에 대해 법정허용량을 초과하여 미산환경이 방치한 폐기물 전량을 처리하라는 내용의 이 사건 처분은 재량권을 일탈하거나 남용한 위법이 있다고 주장한다.
나. 관련법령
구 폐기물관리법(2003. 5. 29. 법률 제6912호로 개정되기 전의 것)
제43조의2 (폐기물처리업자의 방치폐기물 처리)
② 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 제1항의 규정에 의한 폐기물처리업자가 대통령령이 정하는 기간을 초과하여 조업을 중단한 경우(휴업 또는 영업정지처분에 의한 경우를 제외한다)에는 기간을 정하여 당해 폐기물처리업자에게 그가 보관하고 있는 폐기물의 처리를 명할 수 있다.
③환경부장관 또는 시·도지사는 제2항의 규정에 의한 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니하는 경우에는 그가 보관하고 있는 폐기물(이하 "방치폐기물"이라 한다)의 처리에 관하여 다음 각호의 조치를 할 수 있다.
1. 제1항 제1호의 규정에 의한 분담금을 납부한 경우 : 제43조의3의 규정에 의한 폐기물처리공제조합에 대한 방치폐기물의 처리 명령
폐기물관리법시행령
제26조의4 (폐기물의 처리명령대상이 되는 조업중단기간) ① 법 제43조의2 제2항에서 "대통령령이 정하는 기간"이라 함은 다음 각호의 기간을 말한다.
3. 제1호 및 제2호 외의 경우 : 1월
다. 판단
⑴ 이 사건 처분에 대한 법적 근거가 결여되었는지 여부
앞서 본 바와 같이, 피고는 미산환경에 대하여 영업허가를 취소를 하면서 방치폐기물에 대한 처리를 명하였던바, 원고가 주장하는 바와 같이 구 폐기물관리법(이하 ‘법’이라 한다) 제43조의2 제2, 3항 및 법 시행령 제26조의4 제1항 제3호는 폐기물처리업자가 조업을 1월 이상 중단하는 경우를 전제로 하고 있으나, 이 사건에서와 같이 폐기물처리업자에 대하여 영업정지가 아닌 영업허가를 취소하는 경우에는 폐기물처리업자로서는 당연히 1월을 초과하여 그 조업을 중단할 수밖에 없는 때에 해당한다고 보아야 할 것이고, 아울러 영업취소의 경우 조업이 중단된 때에 비하여 방치폐기물이 발생할 가능성이 더 많을 뿐만 아니라 이를 처리하여야할 긴급한 필요성도 더 높은 점 등을 고려하여 보면, 법 제43조의2 제2, 3항은 조업중단의 경우뿐만 아니라 영업취소로 인한 방치폐기물이 발생할 경우에도 당연히 적용되는 것으로 해석하여야 할 것이다. 따라서 피고가 미산환경에 대하여 법 제43조의2 제2항에 의거 방치폐기물의 처리를 명한 후, 미산환경이 이를 이행하지 아니하자 원고에 대하여 같은 조 제3항에 기해 방치폐기물의 처리를 명한 것은 법적 근거가 있는 유효한 것이어서, 원고의 위 주장은 이유 없다.
⑵ 영업대상폐기물 이외의 폐기물에 대하여 처리를 명한 것이 위법한지 여부
미산환경의 방치폐기물 가운데 폐타이어, 장판, 스티로플, 폐전선 및 그물망 등 가연성폐기물 등이 있다는 점에 관하여는 당사자 사이에 다툼이 없는바, ① 장판이나 스티로플, 폐전선 등은 건설폐기물의 수거와 분리, 파쇄 과정에서 나올 수 있는 폐기물들이고, ② 설령 위 폐기물들이 타이어, 그물망 등과 마찬가지로 건설폐기물의 파쇄 등 과정에서 발생하지 아니하였다고 하더라도, 조합원들의 방치폐기물에 대한 적정하고 신속한 처리를 위하여 설립된 원고가 처리하여야 할 폐기물들에 관하여 법 제43조의2 제3항, 제43조의3 제1항이 그 영업대상폐기물로 제한하고 있지 아니하며, ③ 원고조합의 설립목적이나 취지에 비추어 보아도 원고의 조합원이 방치한 폐기물이면 그 종류 여하를 불문하고 원고가 이를 먼저 처리한 후 폐기물을 방치한 조합원에게 그 비용을 구상할 수 있는 것으로 해석함이 상당하다(원고조합의 정관 제51조 제3항 참조). 따라서 조합원의 영업대상폐기물 이외의 폐기물에 대한 처리의무가 없음을 전제로 한 원고의 위 주장도 이유 없다.
⑶ 피고의 관리ㆍ감독 소홀로 인하여 방치폐기물이 급증하였는지 여부
가) 인정사실
앞서 든 각 증거와 갑제9호증, 갑제10호증의 1 내지 5, 갑제11호증의 1 내지 7, 을제1호증의 1 내지 7, 을제2호증의 1 내지 3, 을제3, 6호증의 각 1, 2, 을제4호증의 1 내지 5, 을제7호증, 을제12호증의 1, 4, 5, 을제13호증의 1, 2, 을제14 내지 16호증의 각 1 내지 3, 을제17, 18호증, 을제19호증의 1 내지 7, 을제23호증의 1 내지 6의 각 기재 및 영상에 변론의 전취지를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있고, 갑제14호증의 1, 2, 갑제15호증의 1 내지 20의 각 기재 및 증인 문장욱의 증언만으로는 위 인정을 뒤집기에 부족하고, 달리 반증이 없다.
1) 미산환경이 1998. 4. 3. 건설폐기물운반차량이 아닌 차량으로 건설폐기물을 반입하다가 적발되어 피고로부터 1998. 5. 1.부터 같은 달 31.까지 영업정지처분을 받았음에도 불구하고 영업정지기간 중인 1998. 5. 13.과 같은 달 21.에 덤프트럭을 이용하여 다시 영업을 하자, 피고는 1998. 6. 12. 이러한 사실을 검찰에 고발한 후 형사처벌의 결과에 따라 영업허가취소 등 행정처분을 하기로 하였다.
2) 미산환경과 그 대표이사인 소외 1 2000. 12. 20. 전주지방법원에서 폐기물관리법위반죄로 각 벌금 3,000,000원을 선고받은 후, 다시 2001. 12. 6. 같은 법원 항소심절차에서 각 벌금 2,000,000원으로 감형 받았으나 상고하여, 2002. 3. 29. 대법원에서 상고기각판결을 받음으로서, 원심의 형이 확정되었다.
3) 피고는 2002. 7. 6.경, 미산환경이 피고에게 위와 같이 형사판결이 확정되었다고 하면서 경미한 제재처분을 하여줄 것을 요구함에 따라 미산환경에 대한 형사판결이 확정된 사정을 비로소 알게 되어, 같은 달 15. 행정절차법 제21조 제2항에 따라 미산환경에 제재처분에 대한 청문을 실시할 예정임을 통보한 다음, 같은 달 21. 청문을 실시한 후, 2002. 8. 2. 미산환경에 대하여 영업허가를 취소하였고, 그 무렵 원고에 대하여도 이러한 사실을 통지하였다.
4) 피고는 미산환경에 대하여 영업허가를 취소할 때까지의 기간 중인 2002. 2. 15. 미산환경이 사업장폐기물 보관기간을 초과하여 폐기물을 적치하고 있는 점을 적발한 후 미산환경에 과징금 10,000,000원을 부과하였고, 2002. 3. 26.과 7. 3.에도 담당공무원으로 하여금 폐기물허용보관량준수 여부, 폐기물적정처리 여부 등에 관한 확인을 하도록 하였으며, 2002. 4. 8.에는 가연성폐기물 처리기한준수 여부에 관하여 감독하게 하였다.
5) 미산환경의 폐기물 허용보관량은 19,000톤인바, 미산환경은 2002. 1. 28.에는 13,490톤을, 2002. 2. 28.에는 13,180톤을, 2002. 3. 21.에는 14,690톤을, 2002. 4. 26.에는 13,690톤을, 2002. 5. 27.에는 13,300톤을, 2002. 6. 26.에는 12,740톤을, 2002. 7. 29.에는 18,200톤 등 법정보관량을 초과하지 아니한 폐기물을 보관하고 있었으나, 영업허가취소처분이 있은 직후인 2002. 8. 5. 원고의 점검시에는 그 폐기물 양이 급증하여, 56,419톤을 적치하고 있는 것으로 확인되었다.
6) 한편, 피고는 2002. 8. 3. 담당공무원을 통하여 미산환경의 폐기물량을 확인하였고, 전국의 시장, 군수, 구청장 등에게 미산환경에 대한 영업허가취소사실을 통보하여 더 이상의 폐기물이 반입되는 것을 막고자 하였으며, 같은 달 5.부터 2002. 9. 10.까지 공익근무요원인 소외 2, 소외 3으로 하여금 미산환경에 대한 폐기물 반입 여부를 감시하게 하기 위하여 위 미산환경의 사업장에 상주하도록 하기도 하였다.
7) 원고는 2002. 8. 16.부터는 미산환경 사업장의 출입로에 폐기물 운반차량의 진ㆍ출입을 막고자 덤프트럭으로 출입구를 봉쇄하고, 출입문을 쇠줄로 묶는 등의 조치를 취하였다.
나) 판단
피고는 미산환경에 대하여 영업허가취소처분을 하기 이전에도 공무원을 통하여 미산환경의 관계법령의 준수 여부를 확인하였고, 영업허가취소처분 직후에도 공무원을 보내 폐기물의 현황을 조사한 후 원고를 포함한 여러 기관에 미산환경에 대한 허가취소 사실을 통지하였으며, 공익근무요원을 배치하여 폐기물의 무단 반입을 감시ㆍ통제하였을 뿐만 아니라 출입구를 봉쇄하는 등의 조치를 취한 점 등을 고려하여 보면, 비록 영업허가취소처분을 전후로 하여 미산환경의 방치폐기물이 급증하기는 하였으나, 피고로서도 제한된 인력과 장비를 동원하여 미산환경의 폐기물 무단적재를 방지하고자 성실히 노력하였다고 할 것이므로, 피고에게 미산환경의 폐기물 급증에 대한 관리ㆍ감독 소홀이 있었다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 위 주장 역시 이유 없다{원고는, 조합원이 원고에 납부하는 분담금이 폐기물의 허용보관량을 기준으로 하여 정해지는바, 미산환경이 원고에 납입한 분담금이 합계 38,740,000원에 불과한데 반하여 원고가 처리하여야 할 미산환경의 방치폐기물 처리비용은 10억 원이 넘을 것으로 예상되므로, 원고에게 허용보관량을 초과하여 방치폐기물 전부에 대하여 처리를 이행할 것을 요구하는 것은 부당하다는 취지의 주장을 하기도 하나, 원고가 피고에 대하여 그 조합원의 방치폐기물의 처리이행에 대한 책임을 부담함은 앞에서 살펴본 바이므로, 원고와 피고 사이에 원고가 부담하는 책임의 한도에 관한 어떠한 약정이 있었다는 아무런 주장ㆍ입증이 없는 이상, 조합원이 허용 보관량을 초과하는 폐기물을 방치하였다고 하더라도 원고는 피고에게 그 전부에 대한 처리의무를 부담하여야 함이 상당하다고 할 것이다(원고의 이사장에게도 조합원이 허용 보관량을 초과하는 폐기물을 방치하였는지에 관하여 이를 점검하여 원고 이사회에 보고할 의무가 있다. 원고의 정관 제49조, 제50조 참조)}.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 정창남(재판장) 김동완 박상국