【원고,피상고인】
삼성생명보험 주식회사 (소송대리인 변호사 윤승영)
【피고,상고인】
대구광역시 중구청장 (소송대리인 변호사 이동권)
【원심판결】
대구고법 1998. 2. 20. 선고 97구5030 판결
【주문】
원심판결을 파기하고, 사건을 대구고등법원에 환송한다.
【이유】
구 개발이익환수에관한법률 부칙(1989. 12. 30. 법률 제4175호 부칙 중 1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것, 이하 '이 사건 법 부칙'이라 한다) 제2조는 제1항에서 "이 법 시행 당시 제5조의 규정에 의한 개발부담금의 부과대상사업 중 사업시행이 완료되지 아니한 사업도 이 법의 적용을 받는다."고 규정하여 개발이익환수에관한법률이 최초로 시행되기 이전에 개발사업에 착수한 사업에 대하여도 개발부담금을 부과할 수 있는 근거를 마련하였고, 제2항에서는 그 경우의 개발부담금 산정방법에 관하여 "제1항의 사업에 대한 개발부담금은 이 법 시행일 전의 사업시행기간을 포함한 전체사업시행기간에 대하여 제8조의 규정에 의하여 산정한 부과기준 금액에서 이 법 시행일 이후의 사업시행기간에 해당하는 금액을 안분하여 산정한다."고 규정하고 있으며, 구 개발이익환수에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5108호 지가공시및토지등의평가에관한법률중개정법률 부칙 제8조 제4항에 의하여 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라고만 한다) 제8조, 제10조 제3항에 의하면 개시시점지가는 부과개시시점이 속한 연도의 1월 1일을 기준으로 한 부과대상토지의 개별공시지가에 당해 연도의 1월 1월부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액에 의하여 산출하도록 하였는바, 법 제10조 제3항에 규정된 '개별공시지가'는 법 제10조 제1항에 규정된 '표준지의 공시지가에 비교표를 적용하여 산정한 가액'을 의미하는 것이었다.
그런데 이 사건 법 부칙 제2조 제2항에 의하여 법이 최초로 시행되기 이전에 개발사업에 착수한 사업에 대하여 개발부담금을 산정하기 위하여서는 먼저 개발사업에 실제로 착수한 시점, 즉 사업시행의 인가 등을 받은 때를 기준으로 개시시점지가를 산정하여야 할 것인바, 이러한 경우에 적용하기 위하여 그 시행령인 구 개발이익환수에관한법률시행령 부칙(1990. 3. 2. 대통령령 제12936호 부칙 중 1993. 8. 12. 대통령령 제13956호로 개정된 것, 이하 '이 사건 시행령 부칙'이라 한다) 제2조 제2항은 법 제10조 제3항 본문의 경우로서 제1항의 규정에 의하여 부담금을 산정하기 위한 개발사업의 인가 등을 받은 시점의 지가는 인가 당시의 토지이용상황과 유사한 표준지의 1990. 1. 1.을 기준으로 한 공시지가에 지가공시및토지등의평가에관한법률(이하 '지가공시법'이라고 한다) 제10조 제2항의 규정에 의한 비교표를 적용하여 산정한 1990. 3. 2.의 토지가액에서 사업인가 등을 받은 시점까지 정상지가상승분을 뺀 금액으로 한다고 규정하고 있다.
법에는 비록 법이 최초로 시행되기 이전에 개발사업에 착수한 사업에 대한 경우의 개시시점지가 산정방법에 관하여 대통령령에 위임한다는 명문의 규정을 두고 있지는 아니하나, 법 제10조 제3항이 개별공시지가에 의하여 일률적으로 개시시점지가를 산정하여야 한다는 원칙을 정하고 있는바, 이 사건과 같이 법과 지가공시법이 시행되기 전에 개발사업에 착수하였기 때문에 그 당시 표준지의 공시지가가 존재하지 아니하여 곧바로 개별공시지가에 의한 개시시점지가를 산정할 수 없는 경우에는 법 시행일을 기준으로 한 개별공시지가를 산정한 다음 거기에서 개발사업 착수시점까지의 정상지가 상승분을 공제하는 방법으로 개시시점지가를 산정하는 것이 개별공시지가에 의하여 개시시점지가를 일률적으로 산정하려는 법 제10조 제3항의 규정 취지에 부합하는 것이고, 그 경우 표준지는 개발이익환수제도의 목적과 취지에 비추어 개발사업 착수 이전의 상태를 기준으로 하여야 할 것임이 분명하므로 개발사업 인가 당시의 당해 토지와 이용상황이 유사한 토지를 선정하여야 할 것인데, 이 사건 시행령 부칙 제2조 제2항은 바로 이러한 방법을 정하고 있는 것으로서 이 사건 법 부칙 제2조 및 법 제10조 제3항이 예정하고 있는 개시시점지가의 산정방법을 법 시행 전에 사업이 시작된 경우에 대하여 구체적으로 확인하고 있는 규정이라고 할 것이다.
따라서 이 사건 시행령 부칙 제2조 제2항은 모법인 이 사건 법 부칙 제2조 및 법 제10조 제3항에 근거를 두고 그 규정이 예정하고 있는 범위 내에서 개시시점지가의 산정방법을 구체화·명확화한 것이지, 모법의 위임 없이 법이 예정하고 있지 아니한 개시시점지가의 산정방법을 국민에게 불리하게 변경하는 규정은 아니라고 할 것이므로 모법에 위반된다고 할 수 없다.
그럼에도 불구하고 원심은 이와 다른 견해에 서서 이 사건 시행령 부칙 제2조 제2항이 법 제10조 제3항에서 규정한 내용을 국민에게 불리한 방향으로 변경한 것으로서 법의 위임이 있어야만 유효하다 할 것인데, 법 제10조 제3항을 비롯한 모법에 아무런 위임근거가 없으므로 결국 이 사건 시행령 부칙 제2조 제2항이 모법에 위반되어 무효이고 그 규정에 따라 행한 피고의 이 사건 부과처분이 위법하다고 판단하고 말았으니, 원심판결에는 이 사건 시행령 부칙 제2조 제2항의 효력에 관한 법리를 오해함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 하지 않을 수 없다.
이 점을 지적하는 상고이유는 이유 있다.
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 손지열(재판장) 송진훈 윤재식(주심) 이규홍