【원 고】
【피 고】
대한민국 (소송대리인 변호사 이승민외 1인)
【변론종결】
2005. 12. 23.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
【청구취지】
피고는 원고 1 주식회사에게 1,271,055,628원, 원고 2 주식회사에게 463,700,500원, 원고 3에게 117,137,920원, 원고 4에게 245,920,000원 및 각 이에 대하여 2004. 6. 6.부터 이 사건 청구취지 확장 및 원인 정정신청서부본 송달일까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
【이 유】
1. 기초 사실
가. 원고들의 지위
① 원고 3은 1995. 9.경부터, 원고 4는 1996. 8.경부터 각 ‘ 원고 1 주식회사’이라는 상호로 사업자등록을 마친 다음 서울 (상세 주소 생략) 지상에 각 ‘ 원고 1 주식회사 제1, 2 공장’(이하 ‘ 원고 1 주식회사 서울공장’이라 한다)을 설립하여 만두제품 제조업에 종사하는 자들이고, ② 원고 1 주식회사는 2003. 5. 7. 원고 1 주식회사 서울공장을 확장하여 법인으로 전환할 목적으로 파주시 (상세 주소 생략) 지상에 새로이 공장(이하 ‘ 원고 1 주식회사 파주공장’이라 하고, 원고 1 주식회사 서울공장과 파주공장을 합하여 ‘원고들 공장’이라 한다)을 건립하면서 설립된 법인이며, ③ 원고 2 주식회사는 원고 1 주식회사 서울공장과 파주공장에서 제조된 만두제품의 판매를 전담하는 법인으로서, 원고들은 모두 ‘ (명칭 생략)’이라는 공동브랜드를 사용하여 10여 종류의 만두제품을 생산해 왔다.
나. ‘으뜸식품’에 대한 경찰의 수사내용
(1) 피고 산하 경찰청의 외사3과(이하 ‘경찰청’이라 한다)는 2004. 2.경 ‘으뜸식품’을 운영하는 소외 1이 불량만두소를 만들어 만두업체에 납품한다는 첩보를 입수하고, 2004. 3. 9. 파주에 있는 으뜸식품 공장을 방문하여, ① 만두소의 원료인 단무지(절임무), ② 분쇄된 단무지 반제품, ③ 만두소 완제품과, ④ 공장 내 염분제거 현장에서 사용하는 지하수, ⑤ 공장 앞에 위치한 논의 폐우물물 등을 각 수거한 다음, 수질검사를 경기도 보건환경연구원 북부지원(이하 ‘보건환경연구원’이라 한다)에 의뢰한 결과 ⑤번 우물물에서 검사항목 중 ‘탁도’부분이 기준치를 약간 초과하였다는 검사 결과를 회신받았고, 유해물질 등의 검출 여부를 의뢰한 국립과학수사연구소(이하 ‘국과수’라 한다)로부터는 수거목록 ①, ②, ⑤번에서 허용기준치를 초과하는 Staphylococcus auricularis 세균(비병원균으로, 사람에게 질병을 일으킨다는 보고는 없음)이, 수거목록 ③, ④번에서 기준치에 미달되는 Enterobacter intermedius 세균(사람과 동물의 장내, 토양, 식품 등 자연계에 분포하는 대장균의 일종으로, 질병유발가능성은 매우 적고 가열처리할 경우 사멸되는 것으로 보고됨)이 각 검출되었다는 검사 결과를 회신받았다.
(2) 경찰청은 2004. 3. 12.부터 2004. 3. 19.경까지 으뜸식품과 단무지 제조업체의 직원 등 참고인들을 조사한 결과 다음과 같은 내용을 확인하게 되었다.
즉, 으뜸농산, 한빛농산, 조은식품, 토박이식품 등 단무지 제조업체는 염장한 통무(일부 중국산 포함)로 단무지를 생산하는 과정에서 발생하는, 썩거나 상하거나 또는 변질되어 먹을 수 없는 무 및 통무의 양 옆을 잘라낼 때 파생하는 자투리무 등을 플라스틱 박스 등에 담아 냉동·냉장장치가 없는 공장 내 폐기물 적치장 등에 함께 모아놓으면, 으뜸식품의 직원이 방문하여 이를 수거해가고, 으뜸식품에서는 위와 같이 수거해 온 자투리무 등에서 사용가능한 것을 선별하여 만두소의 원료로 사용하였다(이하 으뜸식품이 만든 만두소를 ‘절임무 만두소’라 한다).
(3) 경찰청은 2004. 4. 9.과 2004. 4. 14. 으뜸식품의 대표자 소외 1을 조사하여, 위 참고인들의 진술에 부합하는 진술 및 2003. 11.경까지 공장 앞에 있는 논의 또랑물로 박스·용기 등을 세척하였고, 2003. 12.경부터 2004. 3. 9.경까지는 논 가운데 있는 폐우물물을 끌어와 물탱크에 저장한 후 분쇄한 단무지의 탈염수로 사용하였다는 진술과 절임무 만두소를 납품한 만두업체에 대한 명단을 확보하였다.
이어, 경찰청은 2004. 4. 12.부터 원고들 회사를 포함한 만두업체 직원들을 소환하여 으뜸식품으로부터 절임무 만두소를 납품받은 사실 및 그 유통량 등을 확인하였다.
(4) 경찰청은 2004. 4. 하순경 위와 같은 물증 등을 바탕으로 소외 1에 대하여 사전구속영장을 신청하였으나 소외 1이 도주함으로써 영장을 발부받지 못하였다.
다. 경찰청의 수사 결과 발표와 언론보도
(1) 경찰청의 수사담당경찰관은 2004. 6. 4. 경찰청의 기자실에서 각 언론사 기자들을 상대로 미리 제작한 경찰청브리핑 자료를 배포하고 으뜸식품 등에 대한 수사과정과 그 결과를 설명하는 기자회견을 하였다(이하 ‘이 사건 수사발표’라 한다).
(2) 경찰청은 이 사건 수사발표를 통하여, 소외 1을 포함한 6명의 피의자들은 1999. 11.경부터 2004. 5. 4.경까지 쓰레기로 버려지는 병들거나 부패한 무 등이 포함된 폐기처리용 중국산 단무지 자투리를 수거·분쇄한 후, 가공과정에서 수질검사를 거치지 아니한 폐우물물로 탈염·세척하여 만두소를 제조함으로써 그 완제품에서 세균·대장균 등이 다량 검출되었고, 국내 25개 유명 만두업체 등은 이를 사용하여 각종 냉동만두 및 야채호빵 등을 제조하여 시중에 판매하였다고 밝히면서, 피의자들의 인적사항과 업체상호를 이니셜로 공개하고, 으뜸식품으로부터 절임무 만두소를 납품받은 25개 만두업체에 대해서는 그 명단을 영문 알파벳순으로 단순표기하여 발표하였다.
(3) 각 방송사들은 2004. 6. 6. 저녁부터, 각 신문사들은 2004. 6. 7. 아침부터 매일 이 사건 수사발표 내용에 근거하여, 유명 식품회사의 만두제품 안에 쓰레기로 버려지는 단무지를 원료로 하여 만든 불량만두소가 들어있다는 내용을 상세하게 보도하기 시작하면서 엄청난 사회적 파장을 불러오게 되었다.
(4) 그 무렵, 경찰청의 수사발표와 언론보도를 접한 국민들 사이에서는 지금까지 ‘쓰레기만두’를 판매하였다고 만두업체를 비난하는 여론이 비등해졌고, 대형 할인매장 등에서는 모든 종류의 만두제품 판매가 사실상 중단되었다.
라. 식약청의 명단공개와 폐기·회수처분
(1) 피고 산하 식품의약품안전청(이하 ‘식약청’이라 한다)은 경찰청의 이 사건 수사발표 내용에 터잡아 2004. 6. 8.부터 2004. 6. 9.까지 25개의 만두업체에 대한 조사를 실시한 다음, 2004. 6. 10. 2003년 이후 으뜸식품으로부터 절임무 만두소를 납품받은 사실이 확인된 13개 만두업체(그 중에는 원고들 공장이 포함되어 있다)의 회사명은 물론, 업체별로 회수·폐기대상이 되는 만두제품의 상품명을 공개하였다.
(2) 한편, 식약청은 2004. 6. 9. 11:00경 원고 1 주식회사 파주공장을 방문하여 원고들이 만드는 만두의 원료 중 하나인 ‘절임무’를 전량 으뜸식품으로부터 구입해 온 사실을 확인한 다음, 같은 날 21:00경 위 공장 내에서 보관하고 있던 만두제품들 중 으뜸식품의 절임무 만두소를 원료로 사용한 것으로 밝혀진 (제품명 생략)만두, (제품명 생략)만두, (제품명 생략)만두 등 만두제품 3종류 17.281톤을 ‘불결하거나 다른 물질이 혼입되어 인체의 건강을 해할 우려가 있는 원료(병든 무찌꺼기 등)를 사용한 제품’이라는 이유로 압류하여 현장에서 폐기처분하였다.
(3) 또한, 식약청은 같은 날 원고들로 하여금 시중에 유통시킨 만두제품 중 원고 1 주식회사 서울공장에서 만든 (제품명 생략)만두, (제품명 생략)만두, (제품명 생략)만두 및 원고 1 주식회사 파주공장에서 만든 위 3개의 만두제품(이하 이를 모두 합하여 ‘이 사건 만두제품’라 한다)을 모두 회수하여 폐기하도록 조치(이하 위 압류·폐기처분을 포함하여 ‘이 사건 폐기처분’이라 한다)하였다. 원고들이 2004. 6. 8.부터 2004. 9. 6.경까지 회수하여 폐기한 이 사건 만두제품의 총 물량은 373.35톤에 이르고, 그 중 식약청의 이 사건 폐기처분 이전에 원고 1 주식회사 서울공장에서 2004. 6. 8.부터 이틀에 걸쳐 자진 회수하여 폐기한 물량은 51.476톤(= 2004. 6. 8.자 회수물량 31.76톤 + 2004. 6. 9.자 회수물량 19.716톤)이다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑7 내지 9, 12, 14, 을5(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 경찰청의 이 사건 수사발표행위에 대한 판단
가. 피의사실 공표로 인한 명예 등의 훼손
앞서 본 인정 사실에 의하면, 경찰청은 직무상 알게 된 소외 1에 대한 피의사실, 즉 불량만두소를 제조하여 국내 유명 만두업체 등에 납품하였다는 사실을 공표하여 그러한 내용이 언론에 보도되게 하였고, 이로 인하여 만두업체에서 만든 만두는 모두 쓰레기와 다름없는 불량만두소를 원료로 만들어진 불량제품 내지는 소위 ‘쓰레기 만두’라는 인식이 널리 확산되게 함으로써 만두업체 중 하나인 원고들의 명예와 신용을 크게 훼손한 것으로 인정된다.
따라서 피고는 특별한 사정이 없는 한 경찰청의 위와 같은 행위로 인하여 원고들이 입은 손해를 배상할 책임이 있다.
나. 위법성의 조각 여부
경찰청은 이 사건 수사발표는 국민의 정당한 관심대상에 대하여 객관적이고도 충분한 증거를 바탕으로 그때까지 밝혀진 소외 1의 피의사실을 발표한 것으로서 위법성이 조각된다고 주장하므로, 아래에서 차례로 살핀다.
(1) 공표내용의 공익성
앞서 본 바와 같이 이 사건 수사발표의 핵심내용은 소외 1이 비위생적으로 만든 불량만두소가 국내 유명 만두업체 등에 납품되어 만두의 원료로 사용되었다는 것으로서, 그 수사대상은 라면과 더불어 우리 국민의 대다수가 즐겨먹는 대표적인 식품인 만두의 원료가 되는 만두소의 제조과정 내지 그 위생과 직접 관련된 것이고, 이는 국민의 보건·위생에 중대한 영향을 미치는 사항으로서 그 공익성이 인정된다.
(2) 공표된 피의사실의 진실성
경찰청의 이 사건 수사발표가 진실 혹은 진실이라고 믿을 만한 상당한 이유가 있었는지 여부에 관하여 본다.
(가) 인정 사실
앞서 본 증거들과 을 11 내지 16, 27(각 가지번호 포함)의 각 기재, 증인 소외 2, 3, 4의 각 증언을 종합하면, 경찰청이 이 사건 수사발표를 전후하여 으뜸식품의 절임무 만두소와 관련하여 수사한 내용은 다음과 같다.
1) 으뜸농산 등 단무지 제조업체는 단무지 제조과정에서 파생되는 자투리무를 특별히 식품원료로 취급하여 냉동·냉장장치가 갖추어진 시설에 따로 보관해 두는 것이 아니라, 다른 썩거나 병든 무 등과 더불어 단순히 실온상태의 공장 내 폐기물처리장에 함께 적재하여 보관해 둔다. 으뜸식품에서는 으뜸농산은 거의 매일, 다른 단무지 제조업체는 일주일에 한 번 또는 가끔 한 번씩 찾아가 그동안 모아놓은 자투리무를 냉동장치가 없는 탑차 또는 일반화물차로 실어간다.
2) 자투리무는 단무지를 생산하는 과정에서 이미 3-4회의 탈염과정을 거친 다음에 파생되는 것으로서 여름철에는 부패가 심하고, 여름철 외에도 실온에서 병든 무 등과 함께 적재하여 보관하게 되면 부패할 우려가 있다.
3) 으뜸식품의 직원이 수거해 온 자투리무 중에서 부패되거나 시커멓게 물이 들어 사용할 수 없는 것들을 다시 골라내는데, 그 폐기량이 약 70% 정도에 이른다. 그 중에는 껌종이, 비닐봉지 등 이물질도 많이 섞여 있어 소외 1이 직접 단무지 업체에 항의를 하기도 했다.
또한, 으뜸식품의 선별작업이 제대로 이루어지지 않아 자투리무 중 비가식부분이나 이물질 등이 완전하게 제거되지 않았다. 2003. 10.경 원고들이 납품받은 만두소 완제품에서는 흙, 작은 돌맹이 등 이물질이 발견되었고, 만두소의 색깔이 검다는 이유로 이를 반품한 만두업체도 있다.
4) 으뜸식품에서는 만두소를 만들 때 자투리무를 별도로 삶거나 멸균작업을 하지 않는다. 평상시에도 물이 부족하여 공장 앞의 논물 또는 또랑물을 끌어와 바닥, 박스 등을 세척하였고, 2003. 12.경부터는 수질검사도 받지 않은 논의 폐우물물을 분쇄한 단무지의 탈염수로 사용하였다. 만두소 완제품은 진공포장을 하지 아니한 채 냉장실에 보관한다. 보관환경연구원과 국과수의 검사 결과 폐우물물은 먹는물기준상 ‘탁도’부분이 기준치를 초과하였고, 만두소 완제품에서는 대장균이 발견되었다.
5) 으뜸농산과 한빛농산의 경우 수개월 또는 거의 전량을 ‘중국산’ 절임무를 사용해 왔고, 소외 1은 이러한 사실을 알고 있었으면서도 만두소의 원산지를 전량 ‘국산’으로 표기하여 25개의 유명 만두업체에 납품했다.
6) 한편, 소외 1과 같은 혐의로 형사입건되어 조사받은 피의자들 중 소외 5, 6은 2005. 10. 19. 서울중앙지방법원으로부터 ‘단무지 제조업체로부터 병든 무 등이 포함되어 있는 자투리 단무지를 플라스틱 바구니 등에 수거하여 냉장시설 없이 만두소 제조공장바닥에 보관하는 등 식품원료인 위 자투리 단무지를 비위생적으로 보관하면서, 자투리 단무지 중 비가식부분을 완전히 선별하여 제거하지 않은 채 이를 원료로 만두소를 제조’함으로써 식품원료의 구비요건을 규정한 식품위생법 제7조 제4항에 위반하였다는 이유로, 각 징역 6월에 집행유예 2년의 형사처벌을 받았다.
(나) 판 단
그렇다면 경찰청의 수사발표 내용은 소외 1이 쓰레기로 버려지는 병들거나 부패한 무 등이 포함되어 있는 폐기처리용 자투리무를 비위생적인 방법으로 수거하여 비가식부분이나 이물질을 완전히 제거하지 못한 채 수질검사를 받지 않은 폐우물물로 탈염·세척함으로써 그 완제품에서 대장균 등이 검출된 만두소를 만두의 원료로 국내 유명 만두업체 등에 납품하였다는 기본적인 사실관계에 있어 객관적인 사실에 부합하는 것으로 인정된다.
(3) 소결론
따라서 경찰청의 이 사건 수사발표 행위는 위법성이 조각된다 할 것이니, 이 점을 지적하는 피고의 위 주장은 이유 있다(다만, 경찰청이 이 사건 수사발표를 하면서, 마치 단무지의 자투리 자체를 만두소의 재료로 사용할 수 없다거나 으뜸식품이 납품한 만두소 전체가 중국산인 것처럼 인식될 수 있는 표현을 사용하였고, 또한 으뜸식품의 절임무 만두소에서 발견된 세균, 대장균이 질병유발가능성이 낮고 가열하면 사멸되는 것이며, 탈염수로 사용한 폐우물물도 탁도에 있어서만 경미하게 기준치를 초과하였던 사실 등을 밝히지 아니한 채 수사 결과를 발표함으로써 국민 전체의 불안을 야기하였던 것은 그 정도가 불법행위를 구성할 정도에는 이르지 아니한다고 하여도 부적절한 행위였음을 지적해 두고자 한다).
3. 식약청의 명단공개 및 폐기처분 등에 대한 판단
가. 원고들의 주장 요지
원고들은, 식·의약품의 안전을 관리하는 식약청으로서는 신중하게 이루어진 조사 결과를 바탕으로 객관적인 사실을 규명한 다음 명확히 확인된 사실만에 근거하여 조사내용을 발표하여야 함에도 불구하고, 경찰청의 수사 결과 발표와 언론의 경쟁적인 과장보도로 국민의 분노가 치솟고 식약청에 대한 비난여론이 비등해지자, 원고들이 생산한 만두제품에 대한 위생검사나 만두제조과정 및 제품의 안전성에 대한 아무런 검증 없이, 이틀만에 으뜸식품의 절임무 만두소가 원고들에게 납품되었다는 사실만을 확인하는 등 졸속으로 조사하여 원고들이 마치 쓰레기 만두소를 사용하여 불량만두를 제조·유통시킨 것처럼 그 명단을 발표하고, 나아가 원고들이 만든 이 사건 만두제품에 대한 폐기처분 명령을 내림으로써 원고들의 명예와 신용을 훼손하고, 재산권을 침해하는 불법행위를 저질렀으므로, 피고는 원고들이 입은 손해를 배상할 책임이 있다고 주장한다.
나. 명단공개 등 발표행위의 위법성 여부
살피건대, 앞서 본 바와 같이 경찰청의 수사발표와 언론보도로 인하여 국민들 사이에서 시중에 판매중인 모든 만두제품이 일률적으로 ‘쓰레기 만두’로 인식되어지고, 만두업체에 대한 비난여론과 그 명단을 공개하라는 여론이 비등해지는 상황에서, 식약청이 2003년 이후 으뜸식품이 만두소용으로 제조한 절임무 만두소를 납품받은 만두업체의 명단을 확인하여 이를 공개하게 된 경위 등에 비추어 보면, 공중위생 보호의 목적상 이루어진 식약청의 공표행위가 곧바로 위법하여 원고들에 대한 불법행위를 구성한다고는 볼 수 없다.
다. 이 사건 폐기처분의 위법성 여부
(1) 관계 법령의 규정내용
식품위생법(이하 ‘법’이라 한다) 제7조 제1항, 제12조는 식약청장으로 하여금 식품의 기준, 규격에 대한 식품공전을 작성·고시하도록 규정하고, 이에 근거한 식품공전 [제3 식품일반에 대한 공통기준 및 규격 - 2. 원료 등의 구비요건 - 1) 식품원료] (1)은 “원재료는 품질과 선도가 양호하고 부패·변질되었거나 유독·유해물질 등에 오염되지 아니한 것으로 안전성을 가지고 있어야 한다.”, (2)는 “천연성 원료를 직접 처리하여 가공식품의 원료로 사용하는 때에는 흙, 모래, 티끌 등과 같은 이물을 충분히 제거하고 필요한 때에는 먹는 물로 깨끗이 씻어야 하며, 비가식부분은 충분히 제거되어야 한다.”, (6)은 “용수는 먹는 물 관리법에 적합한 것이어야 한다.”고 각 규정하고, 법 제7조 제4항은 제1항에 의하여 기준과 규격이 정하여진 식품은 그 기준에 의하여 제조되어야 하며, 그 기준과 규격에 맞지 아니하는 식품은 판매하지 못한다고 규정하고 있다.
또한, 법 제56조 제1항은 식약청장은 제7조 제4항에 위반한 때에는 관계공무원으로 하여금 그 식품 등을 압류 또는 폐기하도록 규정하고, 법 시행규칙 제53조 [별표 15의 Ⅱ. 개별기준 - 1. 식품제조·가공업 등의 도표 - 위반사항 5. 법 제7조(기준과 규격) 위반 - 더.항]에 따르면 식품 등의 기준 및 규격 중 원료의 구비요건이나 제조·가공기준의 위반한 경우로서 (2) 식용으로 부적합한 비가식부분을 원료로 사용한 경우에는 “당해 제품폐기”의 행정처분을 하도록 규정하고 있다.
(2) 판 단
살피건대, 앞서 본 바와 같은 자투리무의 분류·보관, 운반 및 선별과정, 으뜸식품 내에서 이루어지는 만두소 제조과정, 폐우물물의 수질상태와 대장균이 검출된 만두소 완제품의 위생상태 등 제반 사정에 비추어 보면, 으뜸식품의 절임무 만두소는 비위생적으로 제조되어 식용으로 부적합한 식품으로 봄이 상당하고, 따라서 이를 원료로 사용하여 만들어진 원고들의 이 사건 만두제품은 식용에 부적합한 비가식부분을 원료로 생산된 제품으로 봄이 옳다.
따라서 이 사건 만두제품은 법 제7조 제4항에 위반하여 제56조 제1항에 의하여 당해 제품의 폐기처분의 대상이 된다 할 것이므로, 위 법령에 근거하여 이 사건 만두제품에 대하여 한 이 사건 폐기처분은 적법하다.
(자투리무 자체는 식용으로 사용함에 문제가 없다고 할 것이고 절임무 만두소 중 비가식부분이나 이물질이 완전히 제거되지 않았다고 하여도 그것이 차지하는 비중은 극히 적을 것이다. 또한 이 사건 만두제품에서 절임무 만두소의 함유비율은 2.5 내지 4.9%에 불과하고 절임무 만두소에서 발견된 세균은 가열로 인하여 사멸되는 것인데, 이 사건 만두제품의 제조공정에는 열처리공정이 포함되어 있어 완제품인 이 사건 만두제품은 인체에 무해하다고 볼 수도 있다. 하지만 이 사건 절임무 만두소가 문제된 것은 자투리무를 원료로 제조되었기 때문이 아니라, 자투리무의 분류·보관, 운반 및 선별, 만두소의 제조과정 등을 전체적으로 보아 비위생적이고 불결하여 도저히 통상인의 관념으로는 이러한 과정을 거쳐 생산된 절임무 만두소를 식용으로 볼 수 없다는 것이고, 따라서 그것을 원료로 하여 생산된 이 사건 만두제품은 인체에 유해하지 않다고 하여도 식용으로 부적합한 비가식부분을 원료로 사용한 제품으로 봄이 상당하다.)
원고들의 이 부분 주장 또한 이유 없다.
4. 결 론
따라서 원고들의 피고에 대한 이 사건 청구는 이유 없어 이를 모두 기각한다.
판사 정진경(재판장) 남해숙 서영효