【원고,상고인】
한국전력공사 (소송대리인 변호사 김기섭)
【피고,피상고인】
부산광역시 사상구청장
【원심판결】
부산고법 2001. 3. 23. 선고 2000누2327 판결
【주문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
【이유】
1. 이 사건 정기분 부과처분에 대한 소의 적법 여부에 관하여
원심은, 1998년 정기분 종합토지세 등을 부과한 이 사건 정기분 부과처분과 1994.에서 1997.까지의 과세기간에 대한 수시분 종합토지세 등을 부과한 이 사건 수시분 부과처분은 상호 독립된 처분이므로 이 사건 수시분 부과처분에 대하여 전심절차를 거쳤다고 하더라도 그 효력이 이 사건 정기분 부과처분에까지 미칠 수 없다는 이유로 이 사건 정기분 부과처분에 대한 취소소송은 적법한 전심절차를 거치지 아니하여 부적법하다고 판단하였다.
구 지방세법(1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)은 행정심판의 필요적 전치주의를 채택하여 지방세법에 의한 처분으로서 위법 또는 부당한 처분을 받았거나 필요한 처분을 받지 못함으로써 권리 또는 이익의 침해를 당한 자는 이의신청 및 심사청구를 할 수 있는데( 구 지방세법 제72조 제1항), 이의신청은 그 처분이 있은 것을 안 날부터 60일 이내에 불복의 사유를 구비하여 도세는 도지사에게, 시·군세는 시장·군수에게 이의신청을 하여야 하지만( 같은 법 제73조 제1항), 다만 과세전 적부심사를 거친 후에 과세된 처분에 대하여 이의가 있는 자는 이의신청을 거치지 아니하고 바로 이의신청기간 내에 심사청구를 할 수 있고( 같은 법 제73조 제2항), 심사청구는 이의신청에 대한 결정의 통지를 받은 날부터 60일 이내에 도지사의 결정에 대하여는 내무부장관에게, 시장·군수의 결정에 대하여는 도지사 또는 내무부장관에게 각각 심사청구를 하여야 하고( 같은 법 제74조), 지방세법에 의한 위법한 처분 등에 대한 행정소송은 행정소송법 제18조 제1항 본문, 제2항 및 제3항의 규정에 불구하고 지방세법에 의한 심사청구와 그에 대한 결정을 거치지 아니하면 이를 제기할 수 없다고 규정하고 있고( 같은 법 제78조 제2항), 한편 행정소송법 제18조 제1항은 취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에도 이를 거치지 아니하고 제기할 수 있지만, 다른 법률에 당해 처분에 대한 행정심판의 재결을 거치지 아니하면 취소소송을 제기할 수 없다는 규정이 있는 때에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있으므로, 구 지방세법 제78조 제2항은 행정소송법 제18조 제1항 단서에서 말하는 '다른 법률'에 의한 특별규정으로서 지방세 부과처분에 대한 행정소송을 제기하기 위하여는 반드시 심사청구를 하여 그 재결을 거쳐야 하고, 또 심사청구를 하기 위해서는 그 전에 반드시 이의신청을 하여 그에 대한 결정을 거쳐야 하도록 구 지방세법 제74조 제1항이 규정하고 있으므로, 결국 지방세부과처분에 대하여 행정소송을 제기하고자 하는 자는 이의신청 및 심사청구라는 이중의 행정심판절차를 거쳐야만 행정소송을 제기할 수 있었다.
그런데 헌법재판소가 2001. 6. 28. 2000헌바30 결정으로 구 지방세법 제78조 제2항이 헌법에 위반된다고 선언함에 따라 동 규정은 효력을 상실하게 되었고, 앞서 본 규정들 중 구 지방세법 제78조 제2항을 제외한 나머지 규정들에 의하면, 지방세법에 의한 처분에 대하여는 이의신청 및 심사청구를 할 수 있되 다만 심사청구를 하고자 할 때에는 이의신청을 거쳐 그에 대한 결정의 통지를 받은 날부터 소정의 기간 내에 심사청구를 하여야 한다고 되어 있을 뿐이어서, 행정소송법 제18조 제1항 본문에 따라 지방세법상의 이의신청 및 심사청구를 거치지 아니하고도 바로 지방세법에 의한 처분에 대한 취소소송을 제기할 수 있게 되었다고 할 것이다 ( 대법원 2001. 9. 18. 선고 2000두2662 판결, 대법원 2001. 10. 23. 선고 2000두1911 판결 등 참조).
따라서 이 사건 정기분 부과처분에 대한 취소소송은 이의신청 및 심사청구를 거치지 아니하여도 제기할 수 있다고 할 것인데도 원심이 전심절차를 거치지 아니하였음을 이유로 부적법하다고 판단한 것은 구 지방세법 제78조 제2항의 위헌 여부, 구 지방세법 및 행정소송법상의 제소요건 등에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다고 할 것이나, 기록에 의하면 원고는 이 사건 정기분 부과처분에 관한 납세고지서가 원고에게 송달되어 1998. 10. 31. 그 처분에 따른 종합토지세 등을 모두 납부하고, 이의신청을 거치지 아니한 채 바로 심사청구를 한 다음 1999. 3. 16.에 이르러서야 비로소 이 사건 취소소송을 제기한 사실을 인정할 수 있는바, 사정이 이러하다면 원고가 제기한 심사청구는 이의신청을 거치지 아니한 부적법한 심사청구여서 결국 전심절차를 거치지 아니한 채 바로 취소소송을 제기한 경우와 마찬가지라고 할 것인데, 한편 행정소송법 제20조 제1항에 의하면 취소소송은 처분 등이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 제기하여야 한다고 규정하고 있으므로, 결국 원고가 제기한 이 사건 정기분 부과처분에 대한 취소소송은 원고가 그 처분이 있음을 안 날로부터 90일이 훨씬 경과한 후에 제기한 소로서 제소기간 도과로 인하여 부적법하다고 할 것이므로 원심이 이 사건 정기분 부과처분에 대한 취소소송을 부적법하다고 본 결론에 있어서는 정당하다고 할 것이다. 따라서 원고의 이 부분 상고이유 주장은 이유 없다.
2. 이 사건 수시분 부과처분이 적법한 처분인지에 관하여
구 지방세법(1994. 12. 22. 법률 제4794호로 개정되기 전의 것, 1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정되기 전의 것) 제234조의15 제2항은 종합토지세의 종합합산과세표준에 관하여 규정하면서, 그 예외로 제6호에서 '--- 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지'를 규정하고 있고, 이에 기하여 같은법시행령(1996. 12. 31. 대통령령 제15211호로 개정되기 전의 것, 1998. 12. 31. 대통령령 제16081호로 개정되기 전의 것) 제194조의15 제4항 제5호는, '전기사업법에 의한 일반전기사업자가 전원개발에관한특별법에 의하여 산업자원부장관(1996. 12. 31. 이전에는 통상산업부장관)의 승인을 얻어 취득한 토지 중 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지(전원개발에관한특별법의 시행 전에 취득한 토지로서 담장·철조망 등으로 구획된 경계구역 안의 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지를 포함한다)'를 분리과세 대상토지로 규정하고 있다.
조세법규는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고, 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합하는 점, 위 시행령 제194조의15 제4항이 규정하고 있는 분리과세대상이 되는 토지는 각종 공기업법에 의한 공법인이 그 업무수행과 관련하여 소유하고 있는 토지, 광업법·주택건설촉진법 등 특별법에 의하여 취득한 토지 중 일정한 토지, 그리고 공유수면매립법에 의하여 매립 또는 간척한 토지로서 일정한 요건에 해당하는 토지 등에 한정되는 것인데, 공법인 등이 목적사업인 공공사업을 보다 효율적으로 수행할 수 있도록 하기 위하여 공익적인 목적으로 사용하거나 소유하고 있는 토지를 종합합산과세표준에서 제외하여 예외적으로 저율의 분리과세를 함으로써 조세부담을 경감하여 주는 특혜규정이라는 점 등 종합토지세 제도의 목적과 그 분리과세제도의 취지 등에 비추어 보면, 위 시행령 소정의 '--- 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지'는 법문 그대로 발전시설 또는 송전·변전시설에 "직접" 사용하고 있는 토지에 한정되고 발전시설 또는 송전·변전시설에 "직접적으로" 사용되지 않는 토지는 분리과세 대상에서 제외된다고 보아야 할 것이다.
원심은, 이 사건 토지에 대한 측량감정결과를 토대로 하여, 이 사건 토지(24,112.7㎡) 중 지하층에 송전·변전시설이 설치되어 있는 본관건물 부지와 그 부속토지 합계 8,322.6㎡ 및 지하에 전선로 등의 전력설비가 매설되어 있는 야적장 부분 토지 814.698㎡의 합계 9,137.298㎡는 송전·변전시설에 직접 사용되는 토지라고 보아야 할 것이지만, 나머지 토지 부분인 14,975.402㎡(= 24,112.7㎡ - 9,137.298㎡)는 ① 테니스장, 자재야적장, 전기설비 보수교육장, 창고 등으로 이용되거나, ② 타인이 무상으로 임차하여 사용하고 있거나, ③ 일부는 녹지 상태로 그대로 남아있는 등 이 사건 토지의 내부구획상황, 이용현황 등에 비추어 보면, '송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지'에 해당한다고 볼 수 없다고 하여, 이 사건 토지 중 야적장 및 테니스장 등으로 사용되는 위 14,975.402㎡ 부분은 종합합산과세대상이 되는데, 피고는 이 사건 수시분 부과처분에서 위 면적보다 적은 11,176.7㎡만을 종합합산과세대상으로 보고 그 세액을 산출한 결과 오히려 정당한 세액에 미치지 못하는 세액을 부과하였으므로 결국 이 사건 수시분 부과처분은 정당하다고 판단하였다.
앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 사실인정 및 판단은 정당하고, 거기에 송전·변전시설에 직접 사용되는 토지의 범위에 관한 법리를 오해하거나 채증법칙에 위배하여 사실을 오인한 위법이 없다.
3. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하는 것으로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 손지열(재판장) 조무제 유지담(주심) 이규홍