【원고, 피항소인】
유한회사 한보주택(소송대리인 변호사 강병호외 1인)
【피고, 항소인】
군산시장(소송대리인 법무법인 21세기종합법률사무소 담당변호사 배재일)
【제1심판결】
전주지방법원 2001. 4. 6. 선고 2000구679 판결
【변론종결】
2003.5.29.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소하고, 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송 총비용은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
피고가 2000. 2. 10. 원고에게 한 주택건설사업계획승인신청 반려처분을 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
【이 유】
1. 제1심 판결의 인용
이 사건에 관하여 이 법원이 설시할 이유는, 제1심 판결 이유 중 ‘2의 나. 판단’ 이하의 부분을 아래와 같이 다시 쓰는 것을 제외하고는, 제1심 판결 이유의 해당 부분 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
[이 법원이 다시 쓰는 부분]
나. 판단
(1) 먼저 대체진입로를 확보하라는 보완요구에 관하여 본다.
(가) 인정사실
갑 제1호증, 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제4호증의 2, 을 제2, 6, 13, 14호증, 을 제9호증의 1, 2의 각 기재 및 변론의 전취지에 의하면, 원고는 피고에게 이 사건 주택건설사업계획의 승인신청을 하면서 아파트 부지에서 부근의 군산외항－전주 간 공단대로까지 폭 6m, 길이 70m의 진입도로를 개설하는데 아파트부지와 위 공단대로 사이에 있는 피고시 소유의 군산시 나운동 산 107-14 도로 10,946㎡ 중 약 27평을 위 진입도로 부지의 일부로 사용하겠다고 한 사실, 그런데 폭 35m의 왕복 6차선 도로인 위 공단대로는 7% 내리막 경사의 40˚ 좌 커브 길로서 대형트럭 15,000대를 포함하여 하루 약 3만대의 자동차가 제한시속인 50㎞를 초과하여 과속으로 진행하고 있어 그 곳에 이 사건 진입도로와 같은 연결도로를 설치할 경우 대형 교통사고가 발생할 위험성이 커지므로 노면의 경사도를 낮추는 도로개량을 먼저 한 뒤에 연결도로를 설치하는 것이 도로상황에 적합한 사실, 피고는 원고에게 위와 같은 이유로 거기에 이 사건 아파트의 진입도로를 설치하는 것이 불가능해 위 107-14 토지를 위 진입도로의 부지로 내 놓을 수 없으며 다른 대체진입도로를 확보하라고 하였으나 원고가 이 사건 아파트 부지의 주변에서는 대체진입도로를 확보하는 것이 불가능하다고 하면서 피고시에게 위 107-14 토지의 사용 승낙만을 요청하고 있는 사실을 각 인정할 수 있고 반증이 없다.
(나) 관계 규정
주택건설촉진법 제36조 제1항 제1호는 ‘사업주체가 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택을 건설하거나 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지를 조성하는 경우에 다음 각 호에 정하는 자는 그 해당 간선시설을 설치하여야 한다.’고 하면서 제1호로 도로 및 상하수도시설 설치의무는 지방자치단체가 부담하는 것으로 규정하고, 같은 조 제4항은 제1항에 의한 간선시설의 종류별 설치 범위는 대통령령으로 정한다고 규정하며, 같은 법 시행령(2002. 12. 26. 대통령령 제17816호로 개정되기 전의 것) 제35조 제1항은 법 제36조 제1항에서 ‘대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택이라 함은 100호 이상 집단으로 건설하는 주택을 말한다.’, 같은 조 제4항은 ‘ 법 제36조 제4항의 규정에 의한 간선시설의 종류별 설치 범위는 별표 6과 같다.’고 각 규정하고, 그 별표 6의 제1항은 ‘도로는 주택단지 밖의 기간이 되는 도로로부터 동 단지 경계선(단지의 주된 출입구를 말한다)까지로 하되, 그 길이가 200m를 초과하는 경우로서 그 초과 부분에 한한다.’고 규정하며, 또한 위 주택건설기준등에관한규정 제25조 제1항은 ‘공동주택을 건설하는 주택단지는 기간도로와 접하거나 기간도로로부터 당해 단지에 이르는 진입도로가 있어야 하고, 이 경우 주택단지의 총 세대수가 300세대 미만인 때에는 기간도로와 접하는 폭 또는 진입도로의 폭이 6m 이상이어야 한다.’고 규정하며, 같은 대통령령 제2조 제8호는 ‘진입도로라 함은 보행자 및 자동차의 통행이 가능한 도로로서 기간도로로부터 주택단지의 출입구에 이르는 도로를 말한다.’고 규정하고 있다.
(다) 위 각 규정을 종합하여 보면, 주택건설촉진법에 의한 주택건설사업계획의 승인을 받은 사업주체가 건설하는 주택단지는 기간도로와 접하는 폭 6m 이상의 진입도로가 있어야 하고, 그 주택의 호수가 100호 이상이면서 진입도로의 길이가 200m를 초과하는 경우에만 그 초과부분에 한하여 법령상 진입도로 및 상하수도시설 등의 간선시설의 설치의무가 지방자치단체에 있을 뿐이지 위 기준 이하의 경우에는 사업주체가 진입도로 및 상하수도시설을 설치해야 하는 것이다.
그런데 위 인정사실에 의하면, 원고가 건축하려는 아파트는 256호이고 예상 진입도로의 길이가 70m이므로 그 진입도로를 설치할 법령상 의무는 지방자치단체인 피고시에 있는 것이 아니라 사업주체인 원고에게 있다 할 것이며, 또한 위 공단대로에 진입도로를 연결, 설치하는 것이 대형교통사고 발생의 위험을 크게 증가시키고, 피고가 이러한 사유 등을 들어 피고시 소유의 토지를 진입도로의 부지로 사용하는 데 반대하고 있는 이상, 원고로서는 다른 대체 진입도로를 확보하고서 이 사건 승인신청을 하였어야 할 것인데도 다른 진입도로의 확보에 대한 구체적인 사업계획을 제시하지 않은 채, 피고시에게 진입도로의 부지 사용에 대한 승낙을 요청하고 있어 이 사건 주택건설 사업계획 승인 신청은 벌써 관계 법령이 정하고 있는 제한에 위배되었다 할 것이다.
(2) 또한, 주택건설촉진법 제33조 제1항이 정하는 주택건설 사업계획의 승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속하고, 이러한 승인을 받으려는 주택건설 사업계획이 관계 법령이 정하는 제한에 배치되는 경우는 물론이고 그러한 제한 사유가 없는 경우에도 공익상 필요가 있으면 처분권자는 그 승인신청에 대하여 반려를 하거나 불허가결정을 할 수 있는 것이다( 대법원 1997. 9. 5. 선고 96누10256 판결, 2003. 6. 10. 선고 2002두11318 판결 등 참조).
그런데 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제4호증, 을 제6호증, 을 제17, 19호증의 각 1, 2의 각 기재, 을 제12호증의 영상, 제1심 증인 오한주의 일부 증언과 당심의 현장검증결과 및 변론의 전취지를 종합하면, 피고가 이 사건 반려처분을 할 무렵에는 피고시의 주택 보급률이 90%를 상회하고 있는데다가 I.M.F.의 구제금융사태로 인하여 미분양 아파트가 2,000여 세대에 이르고, 건설회사의 부도 등으로 2,400여 세대에 대한 주택건설 사업이 중단되고 있는 실정인 사실, 이 사건 아파트 부지는 월명공원이 있는 월명산 자락의 토지로서 녹지 비율이 매우 높고 수려한 소나무 군락이 생장하고 있어 미관 또는 재해 방지의 차원에서도 보존되어야 할 필요성이 큰 곳인 사실, 건설부장관이 1976년경 아파트 부지를 포함한 월명공원 일대를 도시계획법상 공원 또는 일반주거지역으로 지정하였으나, 1990년대에 들어서 월명공원 주변이 무분별하게 훼손되어 도시공원으로서의 기능이 약화되자 피고는 1994. 7. 5. 아파트 부지를 포함한 월명공원 일대를 풍치지구, 제5종 미관지구, 최고고도지구로 지정ㆍ고시하였고, 그 이후에는 그 주변에서 주택건설 사업계획의 승인이 한 건도 없었던 사실, 그리고 아파트 부지에서 월명산 정상까지는 고도차가 40 내지 50m에 불과해 6 내지 8층의 이 사건 아파트가 건축되면 그로 인하여 월명산의 상당 부분이 가리어 져 주변의 자연경관을 침해할 우려가 있는 사실, 또한 이 사건 아파트 부지 바로 옆에는 120,000KW의 서군산 변전소가 있어 소음이 예상되고 아파트 주민들의 건강에도 나쁜 영향을 끼칠 가능성이 있으며 자연재해가 발생할 경우 대형사고로 이어질 수 있는 사실을 인정할 수 있고 반증이 없다.
(3) 이와 같이 원고가 법령상 요구되는 진입도로의 확보의무를 다하고 있지 않을 뿐 아니라 이 사건 아파트 부지의 위치, 형상, 주위의 상황, 도시계획상황 및 이 사건 주택건설사업의 시행으로 말미암아 주변의 자연 환경 등이 손상될 우려가 있는 점, 그리고 이 사건 사업이 건강하고 문화적인 주거생활을 영위하는데( 주택건설촉진법 제33조 제2항) 적합하다고 보기 어려운 점 등을 종합하여 보면, 법령 및 공익상의 필요에 따라 이 사건 신청을 반려한 피고의 이 사건 처분이 재량권의 일탈이나 남용에 해당한다고 볼 수는 없으므로 피고의 나머지 보완요구사항에 대한 판단을 할 필요도 없이 원고의 주장은 이유 없다 할 것이다.
3. 결론
그렇다면, 피고의 이 사건 반려처분이 위법함을 이유로 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론이 달라 부당하므로 피고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 박행용(재판장) 최수환 손창환