【원고,상고인】
【피고,피상고인】
태안군수 (소송대리인 변호사 김형배)
【원심판결】
대전고법 2002. 12. 27. 선고 2002누477 판결
【주문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들이 부담한다.
【이유】
1. 문화재보호법 제13조 제2항은, 같은 조 제1항에 의한 중요문화재 가지정의 효력이 가지정문화재의 소유자ㆍ점유자 또는 관리자에게 통지한 날로부터 발생한다고 규정하고 있는바, 여기에서 말하는 통지는 행정처분을 상대방에게 표시하는 것으로서 상대방이 인식할 수 있는 상태에 둠으로써 족하고, 객관적으로 보아서 행정처분으로 인식할 수 있도록 고지하면 되는 것이다.
원심이 확정한 사실관계 및 기록에 의하면, 이 사건 각 토지는 원고 1과 소외 1의 공유로서 충남 태안군 원북면 소재 신두리 해안사구 중 전사구(前砂丘) 부분에 위치하고 있는 사실, 원고들은 2001. 5.경 이 사건 각 토지에서 다가구주택의 신축공사를 하고 있었는데, 문화재청장은 2001. 5. 25. 신두리 해안사구 일대 88필지 1,521,050㎡에 관하여 그 지번, 지목, 지적 및 소유자 등을 구체적으로 열거하면서 이를 국가지정문화재(천연기념물)로 지정할 것을 예고하였는데, 그 지정사유는 신두리 해안사구가 해안의 퇴적지형으로 특징지을 수 있고, 우리 나라 서해안에 분포하는 사구 중 최대 규모의 것으로서 사구의 원형이 잘 보존되어 있으며, 사구의 형성과 고환경을 밝히는 데 학술적 가치가 크다는 것이고, 위 88필지에는 이 사건 각 토지를 비롯하여 원고 1 등이 공유하고 있는 것으로 표시된 토지 54필지가 포함되어 있었던 사실, 원고 1은 위 지정예고 통지를 수령한 후 2001. 6. 4.경 문화재청장 앞으로 위 원고 소유의 토지들을 위 지정에서 제외하여 달라는 내용의 서면을 보냈고, 원고 1의 동생인 소외 2는 2001. 7. 19. 문화재청 회의실에서 개최된 토론회에 신두리 주민대표로 참석하기도 하였던 사실, 그 후 문화재청장은 2001. 8. 23. 이 사건 각 토지를 포함한 신두리 해안사구 일대 81필지 1,026,651㎡를 중요문화재(천연기념물)로 가지정한 다음, 이러한 사실을 충청남도지사에게 통보하면서 토지소유자들에게 통지해 달라고 요청하였으며, 충청남도지사는 다시 피고에게 통보하면서 이를 토지소유자들에게 통지하라고 지시한 사실, 이에 따라 피고가 2001. 9. 1. "귀하께서 소유하신 태안군 (주소 생략) 외 53필지 29,606㎡가 국가지정문화재(천연기념물)로 가지정되었으며, 가지정구역 및 그 주변 현상이 훼손ㆍ멸실되지 않도록 협조하여 달라."는 내용의 통지를 함으로써, 원고들은 같은 달 4. 위 통지를 수령한 사실, 그런데 원고들이 그 이후에도 이 사건 각 토지에서 공사를 계속하자, 피고는 2001. 9. 8.과 2001. 10. 16. 원고들에 대하여 공사중지를 명하는 이 사건 처분을 한 사실 등을 알 수 있는바, 사정이 이러하다면, 문화재청장은 다른 행정청인 충청남도지사와 피고의 행정응원을 받아 위 가지정처분을 적법하게 통지한 것일 뿐만 아니라, 거기에는 원고 1 등이 소유한 가지정 대상 토지도 충분히 특정되어 있다고 봄이 상당하므로, 위 가지정처분이 제대로 통지되지 아니하여 효력이 없다거나 또는 거기에 대상 토지 불특정 등의 하자가 있다는 원고들의 주장을 배척한 원심의 조치는 정당하고, 거기에 상고이유 제1점의 주장과 같은 가지정의 효력발생에 관한 법리오해 등의 위법이 없다(원고들은 문화재보호법 제13조 제4항, 제10조 제1항이 규정하는 가지정서를 교부받지 못하였다는 취지의 주장도 내세우고 있지만, 가지정서의 교부는 가지정처분의 효력발생 요건이 아닐 뿐만 아니라, 위 제10조 제1항에 의하면 이 사건과 같은 천연기념물은 가지정서의 교부 대상도 아닌 것이므로, 위 주장 역시 이유 없다).
2. 기록에 의하면, 피고는 원고들에 대하여 이 사건 처분을 함에 있어서 처벌규정인 문화재보호법 제89조 제1항 제2호, 제90조 제1항 제4호를 기재하였지만, 그것은 원고들이 공사를 중지하지 않는 경우 위 처벌규정을 위반하는 것이 된다는 취지일 뿐이고, 피고는 이 사건 처분의 근거로서 "원고들이 문화재청장의 허가 없이 건축공사를 할 수 없다."는 점을 명백히 하였으며, 위 처벌규정도 이 사건 처분의 근거 규정인 문화재보호법 제20조 제4호, 제25조 제1항 제1호, 제4호, 제32조에 기한 것임을 알 수 있을 뿐만 아니라, 이 사건 처분은 행정절차법 제23조 제1항 제3호가 규정하는 '긴급을 요하는 경우'에도 해당하므로, 이 사건 처분이 행정절차법 제23조 제1항의 규정 취지를 위반하였다거나 허위의 법적 근거를 내세운 것이라고 볼 수는 없다.
같은 취지에서 이 부분 원고들의 주장을 배척한 원심의 조치는 정당하고, 거기에 상고이유 제2점의 주장과 같은 이 사건 처분의 법적 근거에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
3. 원심은, 이 사건 처분은 이 사건 각 토지에 관한 문화재 가지정 후에 그에 관한 특별법인 문화재보호법에 기하여 행하여진 것이므로, 피고가 위 가지정 이전에 산림형질변경 등을 허가한 바 있다고 하더라도, 이 사건 처분이 종전의 행위와 모순된다거나 신뢰보호의 원칙에 반한다고 볼 수 없고, 공사 중지에 따라 원고들에게 손해가 발생한다고 하더라도 그것은 문화재보호법 등 관계 법령에 의하여 보상 가능한 문제일 뿐만 아니라, 천연기념물의 긴급한 보호의 필요성에 기하여 피고가 이 사건 처분을 한 만큼 그 재량권을 일탈하였거나 남용하였다고 볼 수도 없다고 판단하였는바, 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유 제3점의 주장과 같은 재량권의 행사에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
4. 그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여 주문과 같이 판결한다.
대법관 이용우(재판장) 서성 배기원 박재윤(주심)