【원 고】
삼성생명보험 주식회사 (소송대리인 변호사 권영훈)
【피 고】
서울특별시 중구청장
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 1995. 8. 31. 원고에게 한 합병 전 대구 수성구 황금동 703의 2 대 1,162.8㎡에 대한 금 59,951,880원, 부산 금정구 남산동 975의 7 대 1,553.9㎡에 대한 금 119,604,000원, 합계 금 179,555,880원의 택지초과소유부담금 부과처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제6호증의 1 내지 6, 을 제1호증의 1 내지 5, 을 제2호증의 1, 2, 3의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하여 인정할 수 있고 반증이 없다.
가. 원고는 택지소유상한에관한법률(아래에서는 법이라고 줄인다) 시행 전인 1989. 12. 29. 합병 전의 대구 수성구 황금동 703의 2 대 1,162.8㎡(아래에서는 대구택지라 한다)를 취득하고, 법 시행 후인 1990. 5. 17. 법 제12조의 규정에 따른 택지취득허가를 받아 부산 금정구 남산동 975의 7 대 1,553.9㎡(아래에서는 부산택지라 한다)를 취득하여 위 각 토지(아래에서는 통틀어 이 사건 택지라 한다)를 소유하고 있다(위 대구택지는 뒤에 보는 바와 같이 1995. 1. 27. 위 같은 동 703의 20 대지에 합병되었다).
나. 이에 피고는 원고에 대하여 1995. 8. 31. 법 제19조 제2호에 의하여 같은 해 6. 1.을 부과기준일로 하여 이 사건 택지에 대하여 청구취지 기재 택지초과소유부담금(아래에서는 부담금이라고 줄인다)을 부과하는 처분을 하였다.
2. 처분의 적법 여부
가. 당사자의 주장
피고는, 위 처분사유와 관계 법령의 규정을 들어 이 사건 처분이 적법하다고 주장함에 대하여, 원고는, 대구택지에 대하여는 1994. 10. 13. 부산택지에 대하여는 1994. 12. 15. 테니스장공사를 각 착공하여 이를 완공한 후 대구지역의 97개 사업장 및 부산지역의 155개 사업장의 종업원들을 위한 체육시설로 각 사용하고 있으므로 이 사건 택지는 법 제20조 제1항 제8호, 법 시행령 제26조 제1항 제5호, 법 제10조, 제12조, 법 시행령 제12조 제7호, 제10조 제13호에 의하여 부담금 부과대상에서 제외되어야 함에도 부담금을 부과한 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.
나. 관계 법령
법 제8조는 이 법에서 따로 정하는 경우를 제외하고는 법인은 택지를 소유할 수 없다고 규정하고, 제10조는 법인이 계약을 원인으로 택지를 취득하고자 할 때에는 허가를 받아야 한다고 규정하고, 제12조 내지 제14조는 법인이 허가를 얻어 택지를 취득할 수 있는 예외적 사유 등을 규정하고, 법 제18조, 시행령 제21조는 법인이 취득허가를 받아 취득한 택지에 대한 이용·개발의무 및 그 이용·개발의무기간을 규정하고 있으며, 법 제19조 제2호는 법인이 소유하는 택지에 대하여는 초과소유부담금을 부과한다고 규정하고, 제20조 제1항은 다음 각 호의 1에 해당하는 택지에 대하여는 제19조의 규정에도 불구하고 부담금 부과대상 택지에서 제외한다고 규정하면서 그 제8호에서 기타 대통령령이 정하는 택지를 들고 있는데, 법 시행령 제26조 제1항은 법 제20조 제1항 제8호에서 "대통령령이 정하는 택지"라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 택지를 말한다고 하면서 그 제5호에서 법 제10조의 규정에 의하여 취득한 택지로서 허가받은 내용에 따라 이용 개발하는 택지를 들고 있으며, 법 제12조 제1항 제4호와 이에 따른 시행령 제12조 제7호, 제10조 제13호는 법인이 택지취득허가를 얻을 수 있는 경우의 하나로서 국민체육진흥법의 규정에 의하여 운동경기부를 설치한 자가 선수 전용의 체육시설로 이용하기 위하여 택지를 취득하는 경우 및 종업원의 후생복지를 위한 체육시설로 이용하기 위하여 사업장의 구내 또는 사업장과 인접하여 택지를 취득하는 경우로서 지방세법시행령 제84조의4 제4항 제4호의 규정에 의한 기준면적 이내의 택지를 취득하는 경우를 들고 있고, 법 부칙 제2조 제1항은 이 법 시행 당시 법인 소유의 택지는 제10조, 제12조 내지 제15조의 허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있다. 이러한 규정들의 취지를 종합하여 보면, 법인은 원칙적으로 택지를 소유할 수 없고 법인이 소유한 택지에 대하여는 초과소유부담금을 부과하며, 택지취득허가를 받는 등 일정한 경우에만 예외적으로 택지를 소유할 수 있도록 허용하되 이 경우에는 그 이용·개발의무기간 내에 허가받은 내용 또는 사용계획서대로 이를 이용·개발하는 때에 한하여 초과소유부담금 부과대상에서 제외되고, 다만 법 시행 당시 법인이 소유한 택지로서 법 부칙 제2조 제1항에 의하여 택지취득허가를 받은 것으로 간주되어 소유가 허용된 택지에 대하여는 당해 택지를 법 제12조 각 호 소정의 택지취득허가기준에 맞는 방법으로 이용·개발하는 경우에는 사용계획서의 제출 여부에 관계없이 그 이후부터 부담금을 부과하지 않겠다는 것이 법의 취지라고 보아야 할 것이다. 따라서 원고가 법 시행 당시 소유하고 있던 대구택지는 법 제12조 각 호 소정의 택지취득허가기준에 맞는 방법으로 이용·개발하는 경우에는 그 이후부터 부담금 부과대상에서 제외되며, 원고가 법 시행 후에 허가를 받아 취득한 부산택지에 대하여는 법 제18조, 시행령 제21조에 정해진 이용·개발의무기간 내에 허가받은 내용 또는 사용계획서대로 이를 이용·개발하는 때에 한하여 부담금 부과대상에서 제외될 것이다.
다. 판 단
(1) 그러므로 먼저, 법 시행 후 허가를 받아 취득한 부산택지에 관하여 보건대, 갑 제6호증의 4, 5, 6, 을 제2호증의 1, 2, 3의 각 기재와 증인 김현천의 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 원고는 1990. 4. 21. 부산 금정구 남산동 975의 7 대 2,230.6㎡와 위 같은 동 975의 8 대 873.6㎡에 대하여 사원주택용으로 전용면적이 69.42㎡이고 총 40세대인 5층 아파트 4동 연면적 3,702㎡를 건립하겠다는 내용으로 사용계획서를 제출하여 법 제10조의 규정에 의한 취득허가를 받아 1990. 5. 17. 이를 취득한 사실, 원고는 1991. 1. 4. 위 975의 8 대지를 위 975의 7 대지에 합병(그리하여 위 975의 7 대지가 3,014.2㎡로 됨)하였다가 1991. 3. 8. 다시 거기에서 위 같은 동 975의 33 대 1,550.3㎡를 분할함으로써 그 나머지 1,553.9㎡가 부산택지로 되었는데, 위 975의 33 토지 상에만 사원주택으로 19세대 연면적 1,644.21㎡를 건립하였고 부산택지는 나대지 상태로 있다가 그 후 1994. 12. 15.에 이르러 테니스장공사에 착공하여 이를 완공한 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정 사실에 의하면 원고는 부산택지를 법 제18조, 시행령 제21조에 정해진 이용·개발의무기간인 2년 이내에 취득허가시 제출한 사용계획서상의 사용계획인 사원주택 건립에 이용·개발한 것이라고 볼 수 없으므로 부산택지가 부담금 부과대상에서 제외되어야 한다는 원고의 주장은 부산택지가 법 제12조 제1항 제4호, 시행령 제12조 제7호, 제10조 제13호에 규정된 택지허가기준에 해당하는 체육시설설치를 위한 택지인지에 관하여 나아가 살필 필요도 없이 이유 없다. 다음으로, 법 시행 당시 원고가 소유하고 있던 대구택지에 관하여 보건대, 갑 제5호증의 1, 갑 제6호증의 1, 2, 3, 을 제1호증의 1 내지 5의 각 기재와 증인 김현천의 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 원고는 1990. 6. 2. 대구 수성구 황금동 703의 2 대 1,099.7㎡, 위 같은 동 703의 3 대 1,061.9㎡에 대하여 법 제34조 제1항, 시행규칙 제17조의 규정에 의하여 택지소유 실태를 신고하면서 그 지상에 연면적 1,800㎡의 사원주택을 신축한다는 내용으로 택지사용계획서를 제출한 사실, 원고는 1990. 11. 22. 위 703의 3 대지를 위 703의 2 대지에 합병(그리하여 위 703의 2 대지가 2,161.6㎡로 됨)하였다가 1990. 12. 5. 다시 거기에서 위 같은 동 703의 20 대 998.8㎡를 분할하여 그 나머지 1162.8㎡가 대구택지로 되었는데, 1992. 11. 6. 위 703의 20 토지 상에만 사원주택으로 12세대, 연면적 1,119.12㎡를 완공하고 대구택지는 나대지 상태로 있다가 그 후 1994. 10. 13.에 이르러 테니스장공사에 착공하여 이를 완공한 사실(원고는 1995. 1. 27. 대구택지를 다시 위 703의 20 대지에 합병하였다), 원고의 대구광역시 소재 사업장들은 대구광역시의 여러 곳에 산재하고 있고 대구택지는 원고의 대구광역시 내 사업장들로부터 승용차로 30분 내지 1시간 정도 걸리는 거리에 위치하고 있는 사실을 인정할 수 있는바, 대구택지는 원고가 제출한 사용계획서 내용과는 관계없이 원고 주장과 같이 법 제12조 제1항 제4호, 시행령 제12조 제7호, 제10조 제13호에 규정된 택지취득허가기준에 해당하는 것이라면 그 때부터 부담금 부과대상에서 제외된다고 할 것이지만 위 조항에 해당하기 위하여는 종업원의 후생복지를 위한 체육시설로 이용하기 위하여 사업장의 구내 또는 사업장과 인접하여 취득한 택지라야 할 것인데, 앞서 인정한 사실관계에 의하면 대구택지는 원고 사업장의 구내 또는 인접한 곳에 있는 것이라고 볼 수 없으므로 대구택지가 부담금 부과대상에서 제외되어야 한다는 원고의 주장도 이유 없다(이에 원고는, 원고가 당초 이 사건 택지의 각 합병 전의 토지 상에 건설하려고 했던 사원주택 규모를 축소하여 그 각 일부 지상에만 건립하게 된 것은 당초 계획대로 20세대 이상의 주택을 건설할 경우 당시 주택건설촉진법과 같은법시행령의 규정상 건설부장관의 승인을 받아야 할 뿐만 아니라 주택공급에관한규칙상 일반분양의 방법에 의하여 주택을 공급하여야 하는 것으로 되어 있었기 때문에 각 세대수를 19세대와 12세대로 줄여 사원주택을 건립한 것이므로 사회통념상 사원주택을 건립하지 않은 이 사건 택지도 원래의 사용계획인 사원주택의 건립에 대체로 사용된 것으로 보는 것이 상당하므로 결국 부산택지는 취득허가 당시의 사용계획대로 사용된 것이고, 대구택지는 법에 정한 택지취득허가기준에 맞는 방법으로 사용된 것으로 보아야 한다는 취지의 주장을 하나, 이 사건 택지가 나대지로 있다가 그 후 원고가 테니스장을 건설한 사실을 앞서 인정한 바와 같으므로 사원주택 규모를 축소하게 된 데에 원고가 주장하는 바와 같은 사유가 있었다고 하더라도 이 사건 택지가 사원주택건설에 사용된 것으로 보아야 한다는 원고의 위 주장은 독단적인 견해로서 받아들일 수 없다).
(2) 원고는, 법 제12조 제1항 제4호, 시행령 제12조 제7호, 제10조 제13호의 '사업장의 구내 또는 사업장과 인접하여'라는 문구는 그 입법 취지에 비추어 체육시설을 설치하게 된 경위, 사업장과의 거리, 그 시설의 이용관계 등 제반 사정을 종합하여 그에 해당하는지를 판단하여야 할 것인데, 원고의 사업장들은 소규모이면서 대구지역에는 97개가, 부산지역에는 155개가 중심가 및 지역중심가에 흩어져 있어 사업장마다 체육시설을 설치한다는 것이 불필요할 뿐만 아니라 현실적으로 불가능하고 따라서 한 곳에 모아서 설치하는 수밖에 없어 사업장들로부터 승용차로 30분 내지 1시간 거리에 위치한 이 사건 택지들에 종업원들이 주말에 이용할 수 있도록 테니스장을 설치한 것이므로 이와 같은 점들에 비추어 보면 이 사건 택지는 법 제12조 제1항 제4호, 시행령 제12조 제7호, 제10조 제13호에 정해진 요건에 해당하므로 부담금 부과대상에서 제외되어야 한다고 주장하나, 원고 주장과 같은 사정이 있다고 하더라도 위에서 말하는 '사업장과 인접하여'라는 의미를 승용차로 30분 내지 1시간 거리에 위치하여 종업원들이 주말에만 이용할 수 있는 체육시설을 설치하기 위한 택지까지를 포함한다고 확대해석할 수는 없다 할 것이므로 원고의 위 주장은 이유 없다.
(3) 원고는 또, 부동산관계 법률이 여러 곳에 흩어져 있고 그 의미내용이 불명확하여 최종적으로 대법원의 해석에 따라서만 그 내용이 확정되는 경우가 많고 현실적으로는 담당 행정관서의 의견에 따라 일을 처리하는 것이 관행화되어 있는데 원고는 이 사건 택지상에 테니스장을 설치하기 전에 피고 구청 담당자와 건설교통부 담당자에게 사용계획 변경가부를 문의한바 담당자들이 이용개발의무기간인 2년이 지났기 때문에 사용계획변경허가를 받을 필요는 없고 법에 정해진 택지취득허가기준 중의 하나로 사용하고 부담금 제외신청을 하면 부담금 부과대상에서 제외된다고 알려 주어 테니스장을 설치하게 되었으므로 이 사건 부과처분은 금반언의 원칙 내지 신의칙에 어긋난다고 주장하나 증인 김현천의 증언만으로는 피고 구청 담당자 등이 이 사건 택지를 택지취득허가기준 중의 하나로 사용하고 부담금 제외신청을 하면 부담금 부과대상에서 제외된다고 알려 주었다는 원고 주장사실을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없으므로 원고의 위 주장도 이유 없다.
(4) 원고는 나아가, 피고는 이 사건에 대한 전심절차인 행정심판절차에서는 이 사건 택지가 원고의 사업장과 인접하여 있지 않아 위 규정들에 정해진 체육시설용 토지가 아니라는 이유로 부담금 부과대상이라고 주장하였다가 이 사건 소송절차에서는 원고가 이를 원래의 사용계획서대로 이용하지 않고 있으므로 피고의 부담금 부과처분이 정당하다는 주장을 하고 있는바, 피고가 이 사건 소송절차에서 주장하고 있는 위와 같은 사유는 당초처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 다른 새로운 사유이므로 피고의 처분의 정당성의 근거로 주장할 수 없는 것이라고 주장하므로 살피건대, 처분청은 당초처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로서 주장함은 허용되지 않는 것이라고 할 것이지만 이는 행정심판절차에서 주장하지 아니한 사유를 행정소송절차에서 주장하는 것이 허용되지 아니한다는 것은 아닐 뿐만 아니라 갑 제2호증의 2의 기재에 의하면 피고는 행정심판절차에서도 원고가 정해진 이용·개발의무를 이행하지 아니하였으므로 이 사건 택지가 부담금 부과대상이라는 주장을 하였었고, 이에 부가하여 이 사건 택지가 위 규정상의 부담금 제외대상인 체육시설을 위한 택지라는 원고의 주장에 대하여 이 사건 택지가 원고의 사업장과 인접하지 않고 있어 이에 해당하지 않는다는 주장을 덧붙였을 뿐인 사실이 인정되므로 원고의 위 주장도 어느 모로 보나 이유 없다.
3. 결 론
그렇다면, 원고가 이 사건 처분의 위법사유로 내세우는 주장은 모두 이유 없고 달리 이 사건 처분의 위법사유를 찾아 볼 수도 없으므로 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 없어 기각하고 소송비용은 패소자인 원고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 신정치(재판장) 김상균 양호승