【원 고】
【피 고】
광주광역시 서구청장
【주 문】
1. 피고가 1996. 7. 30. 원고에 대하여 한 개발부담금 95,143,000원의 부과처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 이 사건 처분의 경위
원고가 1993. 8. 19. 그의 소유인 광주 서구 화정동 (지번 생략) 공장용지 1,416㎡(이하 이 사건 토지라 한다)상에 철근콘크리트라멘조 슬래브지붕 1층 사무소 495.74㎡, 2층 볼링장 922.7㎡, 3층 볼링장 922.7㎡, 지하층 주차장 764.01㎡, 합계 3,105.15㎡(이하 이 사건 건물이라 한다)에 대한 신축허가를 얻어 이를 신축한 다음 1994. 5. 10. 사용검사를 받고 그 후 1994. 8. 19. 이 사건 토지의 지목이 대지로 변경된 사실, 피고는 이 사건 토지가 이 사건 건물의 신축으로 볼링장 및 사무실의 부지로 됨으로써 그 지목이 공장용지에서 대지로 사실상 또는 공부상 변경되었으므로 이 사건 건축물의 신축이 구 개발이익환수에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것, 이하 법이라고만 한다) 제5조 제1항 제10호, 같은법시행령(1996. 2. 15. 대통령령 제14915호로 개정되기 전의 것, 이하 시행령이라고 한다) 제4조 제1항 [별표 1] 제9호 소정의 지목변경이 수반되는 개발사업에 해당한다고 보고 위 개발사업의 부과종료시점을 이 사건 건물의 사용검사일인 1994. 5. 10.로 하여 당시 이 사건 토지의 지가를 금 2,128,555,985원으로, 부과개시시점을 위 건축허가일인 1993. 8. 19.로 하여 당시 이 사건 토지의 지가를 금 1,806,272,877원으로 산정하고 위 사업의 부과기간인 1993. 8. 19.부터 1994. 5. 10.까지의 정상지가상승분을 금 131,995,484원으로 계산하여 개발이익을 금 190,287,624원{＝2,128,555,985원－(1,806,272,877원＋131,995,484원)}으로 산출하고 여기에 법 제13조가 정한 부담률 50/100을 곱하여 그 금액을 산정한 다음 원고에 대하여 1996. 7. 30. 개발부담금 95,143,000원의 부과처분(이하 이 사건 처분이라 한다)을 한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1, 3호증, 을 제1, 2호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
피고가 이 사건 처분이 관계 법령에 따른 적법한 처분이라고 주장함에 대하여 원고는, 먼저 (1) 이 사건 토지는 원래 그 지목이 대지이었는데 그 일대가 공업지역으로 지정됨에 따라 1978. 9. 28. 그 지목이 공장용지로 변경되었다가 1984. 2. 22. 소외 광주직할시장과 광천공단이설추진위원회장 사이에 위 종전 토지를 포함한 일대의 용도지역을 변경하여 택지조성사업을 하기로 하는 협약을 맺고 위 광주직할시장이 택지조성사업을 시행한 결과 1985. 9. 13. 위 종전 토지에 관한 도시계획법상의 용도지역이 공일반상업지역으로 변경결정되고 위 종전 토지는 분할·합병을 거쳐 1987. 9. 4. 이 사건 토지로 되었고 위 택지조성사업이 1988. 10. 16. 준공됨으로써 이 사건 토지는 개발이익환수에관한법률의 시행일인 1990. 1. 1. 이전에 이미 사실상 대지로 변경되어 지적관계 법령에 따라 공부상 지목변경이 될 수 있었던 상태이었으므로 그 후 이 사건 건물의 신축으로 인하여 이 사건 토지의 공부상 지목이 대지로 변경되었음을 이유로 이 사건 토지에 관하여 개발부담금을 부과할 수 없음에도 피고는 이 사건 건축이 토지에 대한 개발사업에 해당하는 것으로 보고 이 사건 처분을 하였으니 위 처분은 위법하고, (2) 또한 개발부담금 부과대상인 이 사건 토지에 관한 개발사업이 있다 하더라도 위 택지조성사업이 사실상 완료된 1988. 10. 6.이 그 개발부담금 부과종료시점으로 되는데 이 사건 처분은 개발부담금을 부과고지할 수 있는 날로부터 5년의 제척기간을 이미 경과하여 한 처분이어서 위법하다고 주장한다.
나. 법령의 규정
법 제3조 제1항은 국가는 제5조의 규정에 의한 개발부담금 부과대상 사업이 시행되는 지역에서 발생되는 개발이익을 이 법이 정하는 바에 의하여 개발부담금으로 징수하여야 한다고 정하고 제5조 제1항 제10호에서 그 대상사업으로 지목변경이 수반되는 사업으로서 대통령령이 정하는 사업을 규정하고 있으며, 시행령 제4조 제1항 [별표 1] 제10호는 법 제5조의 규정에 의하여 부담금의 부과대상이 되는 개발사업의 범위에 지목변경이 수반되는 개발사업으로서 건설부령이 정하는 건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업으로 그 규모가 관계 법률의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체로부터 인가·허가·면허 등을 받은 사업대상 토지의 면적이 직할시의 지역에서 시행하는 사업의 경우 660㎡ 이상이라고 규정하고, 이에 따라 같은법시행규칙(1997. 2. 15. 건설교통부령 제93호로 개정되기 전의 것) 제3조의2 제2항 [별표 2]는 건축법시행령 [별표 1] 제4, 11호의 규정에 의한 근린 생활시설 및 일반업무시설을 설치하기 위한 용도로 토지를 개발하는 사업(도시계획구역 안에서 토석의 채취로 인하여 사실상의 토지의 용도가 그 건축물을 설치하기 위한 용도로 변경된 경우를 포함한다.)을 개발부담금부과대상사업으로 규정하고 있다.
한편 구 지적법(1995. 1. 5. 법률 제4869호로 개정되기 전의 것) 제20조는 토지의 지목이 다르게 된 때에는 토지소유자는 30일 내에 지목변경을 신청하도록 규정하고 있고, 같은법시행규칙(1995. 4. 26. 내무부령 제646호로 개정되기 전의 것) 제21조 제1항은 지목변경신청을 하여야 할 토지로 관계 법령에 의하여 인·허가 등을 받은 사업의 수행으로 형질변경되거나 건축물의 공사가 완료된 토지, 건축물의 용도가 다른 용도로 변경되어 지목이 다르게 된 토지, 토지의 사용목적이 변경된 토지를 들고 있으며, 같은법시행령(1994. 12. 23. 대통령령 제14447호로 개정되기 전의 것) 제6조 제8, 9, 24호에서는 '대'란 영구적 건축물의 부지 및 정원과 도시계획사업 기타 법령에 의한 택지조성사업을 목적으로 하는 공사가 준공된 토지로, '공장용지'란 도시계획구역의 공업지역 안에서 제조업을 목적으로 하는 공장시설 또는 도시계획구역 밖에서 일정규모 이상의 제조업을 목적으로 하는 공장시설의 부지 및 이에 접속된 부속시설의 부지로 한다고 정하고 있다.
다. 인정되는 사실
그러므로 우선 위 건축허가 당시 이 사건 토지의 현황에 대하여 살피건대, 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제4호증의 1, 2, 3, 갑 제5호증, 갑 제6호증의 1, 2, 갑 제7호증의 1, 2, 갑 제10호증, 갑 제11호증의 2 내지 7, 갑 제13, 14, 15, 16호증의 각 기재와 증인 김공수의 증언 및 이 법원의 광주광역시서구청장에 대한 사실조회 결과에 변론의 전취지를 더해 보면, 원고가 1969. 9. 30. 광주시 광천공단지구 내에 위치하고 있던 종전의 광주 서구 화정동 (지번 생략) 대 1,080평 중 506.5/1013 지분을 매수하여 공장부지로 사용하던 중 1976. 7. 10. 위 토지 중 568평이 같은 동 23의 139 대로 분할됨에 따라 나머지 516평(1,706㎡)이 원고의 단독소유로 되었는데 그 일대가 공업지역으로 지정되어 1978. 9. 28. 그 공부상 지목이 공장용지로 변경된 사실, 그런데 광주 서구 광천동, 화정동 일대가 택지로 개발됨에 따라 그 인근에 위치하고 있는 광천공단지구가 소음, 분진, 수질, 환경공해 등으로 문제가 되자 광주직할시에서는 위 광천공단지구를 시외곽의 하남공단 등으로 이전하고자 하여 1984. 1.경 광주직할시장과 위 광천공단 입주자를 대표한 광천공단이설추진위원회장과의 사이에 광주 서구 광천동, 농성동, 화정동 일대 약 98,430평의 위 공단지구의 용도지역을 변경하여 택지조성사업을 추진하고 위 공업단지가 다른 공업지역으로 이설하는 데 필요한 권리·의무관계를 협약하면서 기존 공장용 건축물은 그대로 둔 채 토지의 단변을 100m, 장변을 300m로 구획한 단지에 접한 도로(포장, 하수도)를 개설하고 어린이 놀이터를 설치하는 것을 사업의 내용으로 하며, 위 위원회는 광주직할시장에게 위 사업의 추진을 위탁하고 위 사업의 추진에 필요한 비용은 위 공단지구 내 공공용지(기존 도로, 구거, 복지회관 등)를 제외한 현 공장부지 면적의 17% 이내의 체비지로 충당하되 본 공사에 필요한 택지조성사업비는 광주직할시장이 위 체비지를 매각하여 마련하기로 약정한 사실, 이에 따라 위 화정동 (지번 생략) 토지 등 광천공단지구 내의 토지는 1985. 9. 13. 건설부고시 제402호로 도시계획상 용도지역이 준공업지역에서 일반상업지역으로 변경되었으며 광주직할시장이 1987. 4. 28. 광주직할시 고시 제38호로 광주공단 도로개설공사 실시계획인가하여 위 사업을 추진하던 중 1988. 4. 15. 위 공사구역의 일부가 시외버스 및 고속버스 종합정류장으로 결정됨에 따라 그에 편입된 부분을 제외한 나머지 공사를 1988. 10. 6. 준공하였는데 이로써 위 화정동 (지번 생략) 토지 주변은 위 협약에 따른 사업이 종료된 사실, 위 화정동 (지번 생략) 토지는 위 사업과정에서 광주직할시장이 1987. 3. 26. 그 중 500㎡를 분할하고 같은 해 7. 14. 같은 동 23의 221 공장용지 중 210㎡를 합병하는 방식으로 환지함으로써 원면적의 83%에 해당하는 이 사건 토지로 된 사실, 한편 원고는 그 무렵 이 사건 토지상에서 자신이 운영하던 공장을 이전하고 이 사건 토지 및 공장건물을 그 상태대로 소유하면서 그 건물을 타인에게 사무실 및 창고 등으로 임대하여 오다가 이 사건 건물의 신축허가를 받고 이를 철거한 다음 별도의 대지조성작업은 하지 아니한 채 위 신축공사를 완료한 후 1994. 8. 19. 이 사건 토지의 지목변경신청을 하여 대지로 변경한 사실을 각 인정할 수 있고 달리 반증이 없다.
라. 판 단
무릇 개발부담금의 부과대상인 개발사업은 토지에 대한 절토·성토·정지·매립 등의 행위를 통하여 대지(지목이 '대'인 경우만 의미하는 것이 아니다)가 아닌 토지를 대지화하거나 본래 대지인 토지라도 건축물의 건축에 적합한 상태로 대지로서의 효용을 높이기 위하여 공사를 하는 경우를 말하고 건물의 건축은 대지조성이라는 개발부담금 부과대상 개발사업의 목적용도를 가리키는 것으로서 건축 그 자체가 개발부담금 부과대상 사업은 아닌 것으로 보아야 할 것이므로 건축허가 당시에 이미 건축물의 건축을 위하여 별도의 절토·성토·정지 등의 행위를 할 필요가 없는 토지였다거나 별도의 절토·성토·정지 등의 행위가 필요했더라도 그것이 건축물의 설치를 위한 별다른 인·허가 절차없이 건축허가만으로써 건축물의 건축이 가능했거나 지적법상의 지목변경절차에 의하여 단순히 지목을 대지로 변경할 수 있었던 경우에는 토지에 대한 개발사업이 없어 그 토지가 개발부담금 부과대상 토지라고 할 수 없다 할 것인즉( 대법원 1997. 5. 9. 선고 97누3873 판결, 1996. 1. 23. 선고 95누8287 판결 각 참조) 결국 위 법령 소정의 '지목변경이 수반되는 개발사업'은 건축물의 건축을 위한 절토·성토·정지 등의 토지에 대한 개발행위를 통하여 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 경우를 의미하는 것으로 보아야 할 것이다.
이 사건에 돌이켜 보건대, 위에서 본 바와 같이 원래의 이 사건 토지인 위 화정동 (지번 생략)의 지목이 원래 대지였는데 그 이후 광천공단지구가 들어서면서 그 공부상 지목만이 공장용지로 변경된 점, 또한 광주직할시장과 광천공단이설추진위원회장 간에 체결된 협약에 의하여 광주직할시장이 시행하는 공사는 이 사건 토지가 포함된 지역의 택지조성사업을 그 목적으로 하고 있었고 위 사업이 이 사건 건물 신축의 훨씬 이전인 1988. 10. 6. 1차 완공되었으며 이 사건 토지가 있었던 지역이 1985. 9. 13. 준공업지역에서 일반상업지역으로 변경된 점에 비추어 보면, 이 사건 토지는 위 사업이 종료됨에 따라 사실상 그 지목이 공장용지에서 대지로 변경되었을 뿐 아니라 도시계획구역의 공업지역 안에서 제조업을 목적으로 하는 공장시설의 부지에서 제외되고 영구적 건축물의 부지로 되어 당시 시행중이던 지적법시행령상 공장용지의 정의에도 합치하지 않게 됨으로써 위 지적법시행규칙 제21조 제1항 제3호 소정의 '토지의 사용목적이 변경된 토지'에 해당하여 이미 지목변경사유가 발생하였다고 봄이 상당하고, 또한 이 사건 건물의 신축시에 별도의 대지조성작업을 요하지도 아니하여 이 사건 건물의 신축을 위한 대지조성으로 비로소 지목변경사유가 발생한 것도 아니므로 이 사건 건물의 신축을 위한 대지조성사업이 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업에 해당되지는 아니한다 할 것이어서 결국 이 사건 건물의 건축행위는 개발부담금 부과대상 개발사업의 요건을 결한다 할 것이다.
3. 결 론
그렇다면 이 사건 건물의 건축으로 이 사건 토지의 지목이 사실상 또는 공부상 변경되었음을 전제로 한 피고의 이 사건 처분은 위법하므로 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하고 소송비용은 패소한 피고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 전도영(재판장) 선재성 김용찬