【원고(선정당사자), 상고인】
원고 (소송대리인 변호사 박정일)
【피고, 피상고인】
광주광역시상수도사업본부장(소송대리인 법무법인 법가종합법률사무소 담당변호사 노영대외 3인)
【원심판결】
광주고등법원 2004. 3. 25. 선고 2002누188 판결
【주 문】
상고를 기각한다.
상고비용은 원고(선정당사자)가 부담한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
1. 기록상 인정되는 사실
기록에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
가. 광주광역시는 이른바 외환위기에 따른 국가위기상황에서 행정자치부로부터 지방행정조직에 대한 구조조정방침을 시달받고, 산하기관 등에 대한 조직의 경량화와 행정기능 배분의 재구조화를 위한 직무분석과 인력진단을 시행한 결과 광주광역시 상수도 사업본부(이하 ‘상수도 사업본부’라 한다)의 소관업무 중 상수도 검침업무를 민간에 위탁하기로 방침을 정하였고, 1998. 9. 3. 광주광역시 지방공무원 정원조례(조례 제2818호, 이하 ‘이 사건 조례’라 한다), 위 조례 시행규칙(규칙 제2300호), 광주광역시 지방공무원 정원배정규정(훈령 제743호)이 각 개정되어, 상수도 사업본부에서 검침업무를 수행하던 기능직 조무원 직제가 폐지되었고 그에 해당하는 조무원의 정원이 모두 삭제되었는데, 다만 이 사건 조례 부칙 제2조에서는 ‘이 조례 시행으로 정원을 초과하는 현원이 있는 경우에는 2000. 12. 31.까지 그 초과인원에 상응하는 정원이 따로 있는 것으로 본다.’고 규정하고 있었다.
나. 피고는 상수도 사업본부의 조무원 직제의 폐지로 인하여 과원이 된 조무원들의 구제를 위하여 지역별로 소규모의 조무원들로 구성되는 민간회사들을 설립하게 한 다음 그 회사들에게 검침업무를 위탁하는 방안을 마련하여 2001. 1. 1.부터 시행하기로 하였고, 조무원들 56명이 그에 참여하기로 하였다.
다. 한편, 행정자치부는 2000. 10. 14.자 지방자치단체 초과현원 해소지침 Ⅲ(자제 12200-755)에 의하여, 초과현원을 직권면직처리 함에 있어서 2000. 10.부터 2001. 7. 31.까지만 한시적으로 지방자치단체별 전체 초과현원이 전체 결원을 넘을 경우 그 넘는 인원수만 초과현원으로 산정할 수 있다는 것 등을 내용으로 하는 지침을 시달하였는바, 그에 따른 2000. 12. 31. 현재 상수도 사업본부의 초과현원은 49명이었다.
라. 상수도 사업본부의 면직대상자선정위원회는 2000. 11. 15. 초과현원 선정기준 및 해소방안에 관하여, ‘조무원 전원으로 법인을 설립하여 검침업무를 위탁하고 그들 전원을 직권으로 면직하는 방안’과 ‘조무원 61명 중 초과현원에 해당하는 49명 내지 민간회사의 설립에 참여하기를 희망한 56명을 제외한 나머지 5명 내지 12명을 2001. 7. 31.까지 한시적으로 공무원신분을 유지하게 하는 방안’ 등 두 가지 면직기준을 두고 심의한 결과, 후자의 경우 조무원 중 2001. 7. 31.까지 잔류시킬 12명의 선정기준 설정이 어렵고, 이미 56명이 민간회사 설립에 참여를 희망하고 있어 참여를 거부한 5명만을 잔류시킬 경우 참여를 희망한 조무원들에게 오히려 불이익을 주는 것이 되어 반발이 예상되며, 일부 인원을 잔류시킬 경우 이미 예정된 검침업무의 민간위탁 추진일정에 차질이 예상되고, 일부를 선정하여 2001. 7. 31.까지 공무원신분을 유지시킨다고 하여도 그 이후의 취업대책이 없어 오히려 불이익을 주는 결과가 초래될 수 있다는 점 등의 사유로 조무원들 전원을 면직대상자로 확정하기로 심의·의결하였다.
마. 피고는 2000. 11. 24. 상수도 사업본부의 조무원들 전원 중 소방직공무원 특별채용시험에 합격하여 의원면직된 1명을 제외한 60명에 대하여 직권면직대상자통보를 한 후, 2000. 12. 29. 원고(선정당사자) 등을 포함하여 위 조무원들을 2000. 12. 31.자로 직권면직하는 이 사건 처분을 하였다.
2. 상고이유 제1점에 대하여
가. 지방자치법(2006. 1. 11. 법률 제7846호로 개정되기 전의 것) 제103조 제1항에서는 ‘지방자치단체에는 당해 지방자치단체의 경비로써 부담하는 지방공무원을 두되, 그 정원은 대통령령이 정한 기준에 따라 당해 지방자치단체의 조례로 정한다.’고 규정하고 있고, 대통령령인 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(1999. 9. 9. 대통령령 제16550호로 개정되기 전의 것) 제13조, 제14조, 제20조, 제21조 등에서 지방자치단체의 정원에 관한 기준에 관하여 구체적으로 규정하고 있는바, 이 사건 조례는 위 지방자치법 제103조 제1항의 위임에 터잡아 위 대통령령의 기준에 따라 광주광역시에 두는 지방공무원의 정원을 정하고 있으므로, 이 사건 조례가 법률의 위임이 없어 무효라 할 수 없다.
나. 또한, 이 사건 조례는 국가위기상황에서 정부의 강력한 지방조직개편 추진지침에 따라 지방공무원의 정원관리에 있어서 그 규모의 적정화와 운영의 합리화를 도모하여 행정의 효율성을 이루기 위하여, 광주광역시 소속기관 등에 대한 직무분석과 인력진단결과를 감안한 합리적인 정책판단 아래 상수도 검침업무를 민간에 위탁하기로 하고 개정된 것인 점, 이 사건 조례의 부칙에서 직제의 폐지 등으로 인하여 정원을 초과하는 공무원을 2000. 12. 31.까지 정원외 공무원으로 간주하여 그 공무원신분을 유지시킬 수 있는 경과규정을 두고 있고 피고는 희망하는 조무원들에 대하여 상수도 검침업무를 목적으로 하는 민간회사를 설립하여 취업할 수 있도록 조치한 점 등을 알 수 있는바, 위와 같은 사정에 비추어 보면, 원고들이 내세우는 사정들을 고려하고, 이 사건 조례가 개정되어 상수도 사업본부의 조무원 직제가 폐지되고 그에 해당하는 정원이 삭제됨으로 말미암아 원고들에 대한 이 사건 처분이 이루어졌다고 하더라도, 이 사건 조례가 과잉금지의 원칙에 위반된다고 할 수 없다.
다. 한편, 이 사건 조례로 말미암은 상수도 사업본부에서의 조무원 직제 폐지 및 그에 해당하는 정원의 삭제는 상수도 사업본부의 조무원들 모두를 대상으로 차별 없이 이루어진 것이고, 그 시행이 위에서 본 바와 같이 합리적인 정책판단 아래 이루어진 것이므로, 이 사건 조례가 광주광역시에 소속된 모든 조무원들과 나아가 다른 지방자치단체의 검침업무 종사자들과의 관계에서 평등의 원칙을 위반한 것이라 볼 수 없다.
라. 따라서 이 사건 조례가 위임입법의 법리, 과잉금지의 원칙 및 평등의 원칙을 위반하여 헌법에 위반된다고 볼 수 없으므로, 원심이 이 사건 조례의 위헌성을 간과하였다는 이 부분 상고이유의 주장은 받아들일 수 없다.
3. 상고이유 제2점에 대하여
원고(선정당사자)는, 피고가 광주광역시장으로부터 원고(선정당사자) 등에 대한 임용권을 내부위임만 받았으므로 피고의 이름으로 한 이 사건 처분이 위법한 것이라고 주장하였음에도 원심은 이를 판단하지 아니하였다고 하나, 기록에 의하면, 원고(선정당사자) 등은 제1심 계속 중 2001. 9. 26.자 준비서면으로 위와 같은 주장을 제기하였다가 제1심 제3차 변론기일에서 이를 철회하였음이 명백하다.
뿐만 아니라 지방공무원법 제6조 제2항은 지방자치단체의 장은 그 소속공무원의 임명·휴직·면직과 징계를 행하는 권한, 즉 임용권의 일부를 그 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 보조기관, 그 소속기관의 장, 지방의회의 사무처장·사무국장·사무과장 또는 교육위원회의 의사국장에게 위임할 수 있다고 규정하고 있고, 광주광역시 사무위임조례 제2조 [별표 3]은 광주광역시장의 상수도 사업본부 소속 일반직 6급 이하 및 기능직 지방공무원에 대한 임용권을 피고에게 위임한다고 규정하고 있는바, 기능직 지방공무원인 원고(선정당사자) 등에 대한 임용권은 지방공무원법 제6조 제2항, 광주광역시 사무위임조례 제2조 [별표 3]에 따라 광주광역시장으로부터 피고에게 위임되어 있고, 따라서 피고가 자기의 이름으로 이 사건 처분을 한 것은 적법한 권한의 행사라 할 것이므로, 위 상고이유의 주장도 받아들일 수 없다.
4. 상고이유 제3점에 대하여
이 사건 조례 부칙 제2조에서 ‘이 조례 시행으로 정원을 초과하는 현원이 있는 경우에는 2000. 12. 31.까지 그 초과인원에 상응하는 정원이 따로 있는 것으로 본다.’고 규정하고, 2000. 10. 14.자 행정자치부의 지방자치단체 초과현원 해소지침 Ⅲ(자제 12200-755)에 의하면, 초과현원을 계산함에 있어서 2000. 10.부터 2001. 7. 31.까지만 한시적으로 지방자치단체별 전체 초과현원이 전체 결원을 넘을 경우 그 넘는 인원수만 초과현원으로 산정하여 직권면직을 처리할 수도 있는데, 위 행정자치부의 해소지침 Ⅲ에 의한 상수도 사업본부의 초과현원은 2000. 12. 31.을 기준으로 49명인 사실은 앞에서 본 바와 같으나, 위 행정자치부의 해소지침 Ⅲ에서 위와 같은 내용을 둔 취지는 당해 지방자치단체가 거기에서 정한 시한에 이르러서야 비로소 감원대상 공무원을 직권면직할 수 있다는 것이 아니라 지방자치단체의 구조조정을 위하여 대규모 정원감축을 추진한 결과 발생할 수 있는 부작용을 최소화하기 위하여 해당 지방자치단체로 하여금 그 시한까지 직권면직처분을 적절히 유예할 수 있다는 것인 데다가, 위 행정자치부의 해소지침 Ⅲ은 지방자치단체를 법적으로 기속하는 효력이 있는 것이 아니라 권고에 불과하므로, 피고가 나름대로 합리적인 정책적인 판단에 기초하여 위 행정자치부의 해소지침 Ⅲ에서 한시적으로 정한 정원계산방식에 따라 과원이 된 49명을 이 사건 조례 부칙 제2조에서 정한 2000. 12. 31.자로 직권면직하고 나머지 인원은 2001. 7. 31.자로 직권면직하는 방안을 채택하지 아니하고, 2000. 12. 31.자로 일괄하여 전원을 직권면직하였다 하더라도, 이 사건 처분이 위법하다 할 수 없다.
같은 취지의 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 이 사건 처분에 있어서 과원산정의 기준에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다.
5. 상고이유 제4점에 대하여
앞에서 본 바와 같이 광주광역시가 소속기관의 구조조정을 위한 합리적인 정책판단에 따라 상수도 검침업무를 수행하던 조무원들이 설립한 민간회사에 검침업무를 위탁하기로 방침을 정하고 이 사건 조례를 개정하여 상수도 사업본부의 조무원 직제가 폐지되고 그에 해당하는 정원이 삭제됨으로 인하여, 피고가 조무원들 대다수가 민간회사의 설립에 참여를 희망하는 상황에서 검침업무의 민간위탁을 원활하게 추진하기 위하여 조무원들 전원을 직권으로 면직하기로 한 이상 지방공무원법 제62조 제3항이 규정하는 것과 같이 임용형태, 업무실적, 직무수행능력 등을 고려한 면직기준을 정한다는 것은 사실상 무의미하고 불필요한 것이므로, 피고가 별다른 면직기준을 정하지 아니하고 이 사건 처분을 하였다 하여 위법하다 할 수 없고, 피고가 이 사건 처분에 앞서 지방공무원법 제62조 제3항에서 규정하고 있는 면직기준과 유사한 전직대상자 선정기준 등을 마련하여야 할 의무가 있는 것도 아니며, 원고(선정당사자) 등의 전직이나 재임용 가능성을 고려하더라도 이와 달리 볼 것은 아니다.
같은 취지의 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 지방공무원법 제62조 제3항의 해석·적용에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다.
6. 상고이유 제5점에 대하여
가. 원고(선정당사자)는, 이 사건 처분의 적법한 주체가 피고가 아니라 광주광역시장이라는 전제하에 이 사건 처분을 함에 있어 지방공무원법 제62조 제2항에 따라 미리 광주광역시 인사위원회의 의견을 청취하였어야 하나 상수도 사업본부의 인사위원회의 심의·의결만 거쳤으므로 이 사건 처분이 위법하다는 취지의 원고들의 주장에 관하여 원심이 판단하지 아니하였다고 하나, 기록을 살펴보아도 원고(선정당사자) 등이 원심에 이르기까지 위와 같은 주장을 하였다는 자료를 찾을 수 없을 뿐만 아니라, 앞에서 본 바와 같이 피고는 광주광역시장으로부터 이 사건 처분권한을 적법하게 위임받았고, 피고가 이 사건 처분을 하기 전에 상수도 사업본부의 인사위원회의 의견을 들은 이상 이 사건 처분이 지방공무원법 제62조 제2항을 위반한 것이라고 할 수 없음이 명백하므로, 위 상고이유는 이유 없다.
나. 또한, 기록에 의하면, 행정자치부는 직권면직대상자에게 면직예정일 3월 이전까지 확정·통보하도록 하는 내용의 2000. 5. 27.자 지방자치단체 초과현원 해소지침(자제12200-409)을 시달한 사실, 그런데 피고는 2000. 11. 24.에야 원고(선정당사자) 등에 대하여 직권면직대상자 통보를 한 후 2000. 12. 29. 이 사건 처분을 한 사실을 알 수 있으나, 위 행정자치부의 해소지침은 권고에 불과하므로, 피고가 이에 따르지 아니하고 이 사건 처분을 하였다 하더라도 이 사건 처분이 절차적 정당성을 결여하여 위법하다고 볼 수 없다.
같은 취지의 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 이 사건 처분의 절차적 정당성에 관한 심리미진의 위법이 있다고 할 수 없다.
7. 상고이유 제6점에 대하여
원심판결 및 원심이 인용한 제1심 판결 이유에 의하면, 조무원의 업무는 대체적으로 단순 업무에 해당하여 다른 직렬로의 전직이나 대체가 어렵고, 이 사건 처분 당시에는 기능직 공무원 중 다른 직렬의 정원조차 감축되고 있었던 상황이었던 점, 조무원들에 대하여 일괄적으로 직권면직을 한 것은 검침업무의 민간위탁에 따라 상수도 사업본부의 조무원 직렬이 폐지된 것으로부터 초래된 점, 원고(선정당사자) 등을 포함한 면직대상 조무원 전원에 대하여 민간회사 설립에 참여하도록 권유하였으나 원고(선정당사자) 등이 이를 거부하였으며, 이 사건 처분 이후에 민간회사 설립에 참여를 희망한 조무원들이 설립한 9개의 소규모회사에 상수도 사업본부의 검침업무를 위탁하여 면직에 따른 피해를 최소화하기 위하여 노력한 점 등에 비추어 볼 때 이 사건 처분이 재량권을 일탈하였거나 이를 남용하였다고 볼 수 없다고 판단하였다.
기록에 비추어 보면, 이러한 원심의 사실인정과 판단은 수긍이 가고, 거기에 상고이유와 같은 재량권의 일탈·남용에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다.
8. 결론
그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 고현철(재판장) 양승태 김지형(주심) 전수안