【원고】
원주유선방송 주식회사 (소송대리인 변호사 박형상)
【피고】
방송위원회 (소송대리인 변호사 황도수)
【주문】
1. 피고가 2000. 12. 28. 원고에 대하여 한 1개월의 업무정지처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이유】
1. 처분의 경위
피고는 중계유선방송사업자인 원고가 공지채널을 통해 단란주점 및 유흥주점 등의 불법광고방송을 송출함으로써 방송법 제5조 제5항, 제70조 제5항을 위반하였다는 이유로 방송법 제18조 제1항에 의거해서 2000. 12. 28. 원고에 대하여 1개월(2001. 1. 5.부터 같은 해 2. 4.까지)간 일체의 방송송출 업무의 정지를 명하는 이 사건 처분을 하였다(다툼 없는 사실).
2. 처분의 적법 여부
살피건대 피고는 이 사건 처분을 할 적법한 권한이 없다고 할 것인바, 그 이유는 다음과 같다.
가. 방송법상 각종 인·허가 등에 관한 행정권한의 귀속 주체
방송법(이하 '법'이라고 한다) 제9조는 각종 방송사업( 법 제2조 제2호의 규정에 의하면, '방송사업'에는 '지상파방송사업'과 '종합유선방송사업' 및 '위성방송사업', 그리고 '방송채널사용사업' 이상 네 가지만 포함되는 것으로 규정되어 있긴 하나, 아래에서는 편의상 '방송사업'에 '중계유선방송사업'을 비롯한 법상의 나머지 사업도 모두 포함되는 것으로 보기로 하고, '방송사업자' 역시 '중계유선방송사업자'를 비롯하여 법에 규정되어 있는 방송과 관련된 모든 사업자를 포함하는 개념으로 보기로 한다)에 대한 인·허가 등에 관하여 규정하고 있는데, 이를 정리하면 다음과 같다.
(1) 지상파방송사업
⇒ 방송위원회(이하 '방송위'라고 한다)의 추천→정보통신부장관(이하 '정통부장관'이라고 한다)의 방송국 허가
(2) 위성방송사업
⇒ (일반적인 경우) 방송위의 추천→정통부장관의 방송국 허가
⇒ (외국 인공위성의 무선설비를 이용하려고 하는 경우) 방송위의 승인(다만, 정통부장관과의 협의를 거침)
(3) 종합유선방송사업
⇒ (일반적인 경우) 방송위의 추천→정통부장관의 허가
⇒ (중계유선방송사업자가 종합유선방송사업을 하려고 하는 경우) 방송위의 승인(다만, 정통부장관과의 협의를 거침)
(4) 중계유선방송사업
⇒ 방송위의 추천→정통부장관의 허가
(5) 방송채널사용사업
⇒ (일반적인 경우) 방송위에 등록
⇒(종합편성이나 보도 또는 상품소개와 판매에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업을 하려고 하는 경우) 방송위의 승인
⇒(외국 인공위성의 무선국의 특정 채널을 사용하려고 하는 경우) 방송위의 승인(다만, 정통부장관과의 협의를 거침)
(6) 음악유선방송사업·전광판방송사업
⇒ 방송위에 등록
(7) 전송망사업
⇒ 정통부장관에 등록
나. 법 제18조 제1항(이하 '이 사건 조항'이라고 한다)의 해석
(1) 이 사건 조항의 규정 내용(편의상 본문만 살핀다)
방송사업자·중계유선방송사업자·음악유선방송사업자·전광판방송사업자 또는 전송망사업자가 다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 정통부장관 또는 방송위가 각각 허가·승인 또는 등록을 취소하거나 6월 이내의 기간을 정하여 그 업무의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다.
(2) 해석상의 논란
이 사건 조항을 두고, 원고는 정통부장관과 방송위가 각각 인·허가 등에 관한 행정권한을 가지는 방송사업자에 한해 비경합적·비중첩적으로 이 사건 조항에 규정된 각종 제재적 행정처분을 할 수 있는 것으로 해석하고 있는 반면(이러한 해석에 의하면, 예컨대 이 사건에서와 같이 중계유선방송업자인 원고에 대해서 단순히 허가추천권만을 가짐에 불과한 방송위가 원고에게 그 허가를 취소하거나 업무정지를 명하는 처분을 내릴 수는 없고, 허가권을 가지고 있는 정통부장관만이 위와 같은 제재적 행정처분을 내릴 권한이 있다는 결론에 이르게 되는바, 아래에서는 이러한 해석을 '전자의 해석'이라고 한다), 피고는 정통부장관과 방송위가 비록 인·허가 등에 관한 행정권한이 없다고 하더라도 모든 방송사업자에 대해 경합적·중첩적으로 이 사건 조항에 규정된 각종 제재적 행정처분을 할 수 있는 것으로 해석하고 있다(이러한 해석에 의하면, 이 사건에서와 같이 방송위가 비록 중계유선방송업자인 원고에 대해서 독자적인 허가권을 가지지 못하고 단순히 허가추천권만을 가지고 있다고 하더라도, 원고에게 그 허가를 취소하거나 업무정지를 명하는 처분을 내릴 수 있고, 정통부장관 역시 마찬가지로 원고에 대해 위와 같은 제재적 행정처분을 내릴 권한이 있다는 결론에 이르게 되는바, 아래에서는 이러한 해석을 '후자의 해석'이라고 한다).
(3) 판 단
이 사건 조항을 어떻게 해석하여야 하는지를 판단하기 위해서는 이 사건 조항 자체의 문언 내용과 그 체제 및 형식뿐만 아니라 법에 규정된 다른 조항들도 함께 종합적으로 고려해서 무엇이 보다 합리적이고, 또한 입법자의 의도에 더욱 부합하는 해석인가의 여부를 우선 살펴 볼 필요가 있다.
(가) 법 제15조 제1항 본문의 해석
법 제15조 제1항 본문은 "방송사업자·중계유선방송사업자·음악유선방송사업자 및 전광판방송사업자는 다음 각 호의 사항을 변경하고자 하는 때에는 방송위 또는 정통부장관으로부터 변경허가 추천, 변경허가 또는 변경승인을 얻거나 변경등록을 하여야 한다."라고 규정하고 있는바, 위 조항은 이 사건 조항과 거의 유사한 체제로 이루어지고 있다고 할 것인데(다만, 이 사건 조항에는 '정통부장관 또는 방송위' 다음에 '각각'이라는 문구가 기재되어 있는 반면 위 조항에는 '각각'이라는 문구가 없다는 점이 그 체제상 차이가 있다고 할 것이나, 이는 본질적인 차이가 아닌 것으로 보인다), 위 조항을 해석함에 있어서는 정통부장관과 방송위가 각각 인·허가 등의 행정권한을 가지는 방송사업자에 한해 비경합적·비중첩적으로 위 조항에 규정된 변경허가 등과 같은 각종 행정처분을 할 수 있을 뿐이라고 보아야 함은 당연하다고 할 것이고, 이에 대해서는 어떠한 의문도 있을 수 없다.
결국, 이 사건 조항과 거의 같은 체제로 구성되어 있는 위 조항은 앞서 본 이 사건 조항에 대한 두 가지 해석론 중에 전자의 해석과 같은 방법으로 해석되는바, 그렇다면 이 사건 조항의 해석에 있어서도 후자의 해석보다는 전자의 해석에 의할 때 법규정의 해석상 보다 조화로운 것이 된다고 할 것이고, 만약 입법자의 의도가 후자의 해석과 같은 입장에 있었다면, 현재와 같이 '정통부장관 또는 방송위가 각각'과 같은 애매한 형식으로 규정하지 아니하고, 법 제15조 제2항, 제84조 제1항의 규정과 같이 '정통부장관 및 방송위가 각각'이라고 명확하게 규정하여 두었을 것이다.
(나) 법 제18조 제2항의 의미
①이 사건 조항의 바로 다음 조항인 법 제18조 제2항은 "정통부장관은 방송위의 요청이 있는 경우에 한하여 제1항(이 사건 조항이다)의 규정에 의한 허가 또는 등록을 취소하거나 6월 이내의 기간을 정하여 그 업무의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다."라고 규정하고 있는바, 후자의 해석에 의하면 다음과 같은 점을 잘 설명하지 못하게 된다.
㉮즉, 후자의 해석에 의하면, 방송위뿐만 아니라 정통부장관도 인·허가 등에 관한 행정권한의 유무를 불문하고 모든 방송사업자에 대해 각종 제재적 행정처분을 할 수 있다는 것이므로, 앞서 본 바와 같이 방송위의 승인을 요하는 네 가지 부류의 방송사업자(외국 인공위성의 무선설비를 이용하는 위성방송사업자, 중계유선방송사업에서 종합유선방송사업으로 전환하는 사업자, 종합편성 등을 행하는 방송채널사용사업자, 외국 인공위성의 무선국의 특정 채널을 사용하는 방송채널사용사업자)에 대해서도 정통부장관이 직권으로 그 승인을 취소할 수 있다는 결론이 나오게 되는데, 법 제18조 제2항은 정통부장관이 방송위의 요청이 있는 경우에 한하여 '허가' 또는 '등록'을 취소할 수 있다고만 규정하고 있을 뿐 '승인'의 취소에 대해서는 전혀 규정하고 있지 아니하고 있다.
더군다나 법시행령 제17조 제3항은 "정통부장관이 허가 또는 등록을 취소하거나 업무정지를 명한 때에는 이를 방송위에 통보하여야 한다."라고 규정하고 있을 뿐 여기에서도 역시 '승인'의 취소에 대해서는 아무런 규정도 두고 있지 아니하다.
그렇다면 결국 후자의 해석에 의할 경우 정통부장관은 '허가'와 '등록'의 취소를 하기 위해서는 방송위의 요청을 필요로 하고, 그 취소를 한 후에는 그 사실을 방송위에 통보하여야 하는 반면, '승인'을 취소하기 위해서는 방송위의 요청이 필요하지도 아니할 뿐만 아니라, 그 취소를 한 후에도 그 사실을 방송위에 통보할 필요도 없다는 결과가 된다.
그러나 정통부장관이 제재적 행정처분을 함에 있어 그 권한 행사에 제약을 가하기 위해 법 제18조 제2항이 규정된 것이라면, 구태여 '허가' 및 '등록'의 취소와 '승인'의 취소를 구별할 필요는 없다고 할 것인바, 방송위의 재량의 여지라는 측면을 고려할 때 방송위에 '등록'을 하는 방송사업의 경우보다 방송위의 '승인'을 요하는 방송사업의 경우에 방송위의 고권적인 재량 판단이 보다 존중되어야 함에도 불구하고, '등록'을 취소함에 있어서는 방송위의 요청 및 방송위에 대한 통지를 통한 엄격한 사전적·사후적 통제를 부과하고 있는 반면, '승인'을 취소함에 있어서는 위와 같은 통제 없이 정통부장관에게 무제한적인 권한을 부여한다는 것은 이해하기 힘들다.
㉯그뿐만 아니라 후자의 해석에 의하면, 방송위는 모든 방송사업자에 대해 무제한적으로 허가·승인 또는 등록의 취소 및 업무정지명령을 내릴 수 있다는 것이므로, 방송위가 위와 같은 제재적 행정처분을 그 스스로 하지 않고서 정통부장관에게 방송사업자에 대한 제재적 행정처분을 할 것을 '요청'한다는 것은 사회통념상 있기 어려운 것이라 할 것인바, 그럼에도 불구하고 법 제18조 제2항이 '방송위의 요청'이라는 용어를 사용한 것 또한 이해하기 힘들다.
물론 후자의 해석에서는 법 제18조 제2항이 위와 같이 '방송위의 요청'을 정통부장관의 제재적 행정처분의 필요 조건으로 규정하여 둔 것은 정통부장관의 권한 행사에 제약을 가하도록 하기 위함에 그 취지가 있다고 주장하는 듯하나, 그렇다면 '방송위의 요청'이라는 부적절한 용어 대신에 '방송위의 동의'등과 같은 다른 적절한 용어를 사용하였을 것이다.
②반면, 전자의 해석에 의할 경우라면, 위와 같은 불합리한 점이 전혀 존재하지 아니하고 법 제18조 제2항의 규정의 의미가 보다 명확하게 이해된다고 할 것이다.
㉮즉, 전자의 해석에 의하면, 정통부장관과 방송위는 각각 자신이 인·허가 등의 행정권한을 가지는 방송사업자에 한해서만 비경합적·비중첩적으로 각종 제재적 행정처분을 할 수 있다는 것인데, 정통부장관이 인·허가 등의 행정권한을 행사하는 경우로는, ① 지상파방송사업·(일반적인) 위성방송사업·(일반적인) 종합유선방송사업·중계유선방송사업에 대해 '허가'를 하는 경우와 ② 전송망사업에 대해 '등록'을 해 주는 경우를 들 수 있을 뿐이고, 정통부장관이 위와 같은 '허가'와 '등록' 이외에 '승인'을 해 주는 경우는 법상 전혀 존재하지 아니하고 있으므로(즉 '승인'은 앞서 본 바와 같이 네가지 부류의 방송사업자에 대해 방송위만이 할 수 있는 것일 뿐이다), 결국 전자의 해석에 의할 경우 정통부장관이 할 수 있는 제재적 행정처분으로 '승인'의 취소란 있을 수가 없고, 앞서 본 몇몇 방송사업자들에 대한 '허가' 또는 '등록'의 취소와 업무정지명령만이 가능한 것이 된다.
이러한 입장에서 본다면 법 제18조 제2항과 법시행령 제17조 제3항이 '허가' 또는 '등록'의 취소에 대해서만 규정하여 두면서, '승인'의 취소는 제외하여 둔 것은 지극히 당연한 것이라고 할 것이고, 앞서 본 바와 같이 후자의 해석에 의할 경우 발생하는 불합리한 결과는 전혀 존재하지 않게 된다.
㉯또한, 전자의 해석에서 본다면, 방송위의 경우 자신이 인·허가 등의 행정권한을 가지지 못하는 방송사업자에 대해서는 제재적 행정처분을 할 수 없고, 오로지 정통부장관만이 할 수 있다는 것이므로, 이러한 경우 방송위로서는 정통부장관에게 그 방송사업자에 대한 제재적 행정처분을 '요청'할 필요가 있는바, 이러한 측면에서 볼 때 법 제18조 제2항이 '방송위의 요청'이라는 문구를 규정하여 둔 것 또한 타당한 것이다.
(다) 결과의 타당성 여하
앞서 본 바와 같이 법상의 다른 조항들과 종합적으로 고려할 때 후자의 해석보다 전자의 해석이 보다 일관되고 규범조화적인 해석에 해당할 뿐만 아니라, 아래에서 보는 바와 같이 그 결과의 타당성에 있어서도 전자의 해석은 후자의 해석보다 우월하다.
①사업자의 의무위반을 이유로 하는 각종 인·허가 등의 취소와 같은 수익적 행정행위의 철회는 행정법규 위반행위에 대해 행정의 실효성을 확보하기 위한 제재수단으로서의 기능을 담당하는바, 이러한 수익적 행정행위의 철회는 당해 수익적 행정행위를 한 처분청이 하는 것이 일반적인 행정법규의 규정상 통상적인 것이라고 할 것이다(강학상으로 수익적 행정행위의 주체와 관련하여서는, 당해 처분청의 감독청이 과연 법률의 근거가 없이도 직권으로 철회할 수 있는지의 여부가 다투어지고 있을 뿐이다).
그런데 후자의 해석에 의하면, 상호간에 상하 관계 내지 지휘·감독 관계에 있지도 아니한 방송위와 정통부장관이 그 스스로 인·허가 등의 행정권한을 가지지 아니한 방송사업자에 대해서도 독자적으로 인·허가 등을 취소할 수 있다는 것이므로, 이는 행정의 일반적이고 통상적인 현실 및 사회통념을 고려할 때 전자의 해석에 비하여 쉽게 받아들이기 어려운 면이 있고, 특히 다음의 점을 생각하면 더욱 그러하다.
즉, 후자의 해석에 의하면 정통부장관은 앞서 본 바와 같이 방송위의 '승인'을 요하는 네가지 부류의 방송사업자에 대해서는 방송위의 요청 없이 막바로 그 '승인'의 취소를 할 수 있다는 결과가 된다(이러한 결과가 부당함은 앞서 보았다).
그런데 그 중 종합편성이나 보도 또는 상품소개와 판매에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업자의 경우에는 그 승인에 있어서 다른 나머지 세가지 부류의 방송사업자의 경우와는 달리 정통부장관과의 협의도 전혀 거치지 않고 방송위에 의하여 독자적으로 승인이 이루어지고( 법 제9조 제5항 단서 참조), 승인이 있은 후 방송분야나 방송지역을 변경하는 것과 같은 여러 중요 사항을 변경할 경우에도 정통부장관의 관여 없이 독자적으로 방송위의 변경승인을 받으면 되며, 대표자 또는 방송편성책임자를 변경할 경우에도 정통부장관에게 신고할 필요 없이 방송위에만 신고하면 되는 것인바( 법 제15조 제1항, 제3항 각 참조), 위와 같이 전적으로 방송위의 업무 관할에 속하고 정통부장관은 그 업무에 관하여 별다른 관여를 할 수 없는 사업자에 대해서까지 방송위와는 별도로 정통부장관이 독자적으로 승인을 취소할 권한을 가진다는 것은 부당하고, 또한 위의 경우와는 반대로 정통부장관의 독자적인 업무 관할에 속하고 등록 과정 등에 방송위가 개입할 여지가 없는 전송망사업자에 대해서까지 정통부장관과는 별도로 방송위가 독자적으로 그 등록을 취소할 권한을 가지게 되는 것(이 역시 후자의 해석에 의할 때 발생하는 결과이다) 역시 마찬가지로 부당하다.
②후자의 해석에 의하면, 방송위는 모든 방송사업자에 대해 아무런 제약 없이 각종 제재적 행정처분을, 그리고 정통부장관은 일부 방송사업자에 대해 방송위의 요청을 받아야 하는 제한을 받은 채 역시 모든 방송사업자에 대해 각종 제재적 행정처분을 할 권한을 가진다는 것인바, 위와 같이 동일한 제재적 행정처분을 두 개의 행정기구에 중복되게 부여할 필요성이 있는지 의문이 아닐 수 없다.
특히 법 제18조 제2항에 의하면, 정통부장관이 '허가' 또는 '등록'을 취소하기 위해서는 반드시 '방송위의 요청'이 있어야 한다고 규정되어 있는바, 후자의 해석에 의할 경우 방송위가 아무런 제약 없이 독자적으로도 충분히 모든 방송사업자에 대해 '허가' 또는 '등록'을 취소할 수 있다는 점을 감안하면, 결국 법 제18조 제2항은 정통부장관의 위와 같은 제재적 행정처분의 권한을 유명무실하게 만들겠다는 것에 다름 아닌데, 만약 입법자의 의도가 그러하였다면 입법 단계에서 아예 정통부장관에게 위와 같은 제재적 행정처분 권한을 부여하지 아니하는 훨씬 간명한 방법을 택했을 것이다.
③후자의 해석에 의하면, 방송위는 모든 방송사업자에 대해 아무런 제약이 없이 각종 제재적 행정처분을 할 수 있게 되어 결과적으로 정통부장관보다 훨씬 더 큰 권한을 가지게 된다.
그런데 위와 같이 방송위로 하여금 아무런 제약이 없이 각종 제재적 행정처분, 특히 그 중에서도 지상파방송사업자에 대한 허가취소와 같은 극단적 행정처분까지도 독자적으로 할 수 있도록 하는 것은 방송의 자유 보장이라는 측면에서도 그다지 바람직하지만은 않다.
그러나 이와는 달리 전자의 해석에 의할 경우, 정통부장관의 업무 관할에 속하는 지상파방송사업자를 비롯한 여러 방송사업자에 대한 허가취소 등의 제재적인 행정처분은 방송위가 독자적으로 할 수 없음은 물론이거니와, 정통부장관이 하는 경우에 있어서도 방송위의 요청이 있어야만 비로소 가능하게 되는 것이므로, 전자의 해석에 의하면 후자의 해석에 의할 때보다 더욱 방송의 자유가 공고히 보호된다.
(라) 종합 판단
살피건대, 이 사건 조항의 문언 내용, 그 체제 및 형식, 그리고 법상의 다른 조항들과의 종합적인 비교 해석, 이 사건 조항의 해석에 따라 발생하는 여러 결과들에 대한 타당성 여하 등을 모두 고려하면, 이 사건 조항은 후자의 해석이 아닌 전자의 해석과 같은 방법으로 해석되어져야 할 것이다.
그렇다면 원고와 같은 중계유선방송사업자에 대해서 허가권이 없는 피고로서는 독자적으로 원고에 대해 이 사건 처분과 같은 제재적 행정처분을 할 수 없고, 다만 정통부장관에게 그러한 처분을 해 줄 것을 요청할 수 있을 뿐이라고 할 것이므로(이는 원고에 대한 허가를 함에 있어서 피고가 정통부장관에게 허가추천을 하고, 이에 정통부장관이 허가를 하는 것과 그 궤를 같이한다), 피고에 의하여 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.
3. 결 론
따라서 위법한 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 조병현(재판장) 조건주 김석우