【원고】
【피고】
서울특별시장
【주문】
1. 피고가 1999. 7. 12. 원고에 대하여 한 창안상여금 부지급처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이유】
1. 처분의 경위
[채택 증거] 갑 제1 내지 4호증, 을 제2, 4호증, 을 제6호증의 1 내지 3의 각 기재
가. 원고는 1994. 10. 1.부터 서울특별시 산하 상수도사업본부 은평수도사업소에 근무하던 지방직 공무원으로, 1997. 11. 피고에게 행정제도분야의 자유제안으로 수도요금 납기 개선안(이하 '개선안'이라고 한다)을 제출하였으나, 피고는 1998. 6.경 위 제안을 채택하지 아니한다는 결정을 하였다.
나. 한편, 피고는 1999. 1.부터 수도요금 납기단축을 위한 새로운 제도를 시행하였고, 원고는 같은 달 6. 피고에게 위 제도는 원고가 제안하였던 개선안을 채택하여 시행한 것이라고 주장하면서 지방공무원법 제78조, 지방공무원수당규정 제9조, 서울특별시공무원제안규칙(이하 '제안규칙'이라고 한다) 제40조, 제39조에 따라 창안상여금 지급신청을 하였다. 이에 대하여 피고는 같은 해 7. 12. 원고의 제안은 통합공과금 시행 당시의 내용과 유사하여 창의적 고안이 아니며, 현행 제도도 원고의 제안을 시행한 것이 아니다라는 이유로 이 사건 부지급처분을 하였다.
2. 관련 법령의 내용
이 사건과 관련된 법령의 내용은 [별지]와 같다.
3. 본안전 항변에 대한 판단
가. 피고는 이 사건 처분은 행정소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없으므로, 그 취소를 구하는 이 사건 소는 부적법하다고 본안전 항변을 한다.
나. 법규상 또는 조리상 신청인에게 어떠한 공권력의 행사를 요구할 권리가 있음에도 행정청이 이를 받아들이지 아니하는 것은 신청인의 권리 내지 법적 이익을 침해하는 것이므로 신청권이 있는 자의 신청을 거부하는 것은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 속하는 것이다.
다. 이 사건에 관하여 보건대, 관련 법령의 내용을 종합하면, 서울특별시는 소속 공무원의 제안을 채택·시행한 결과, 직접적이고 현저한 예산의 절감 효과가 있거나 세입 증대에 지대한 효과가 있는 경우 예산의 범위 내에서 제안자에게 창안상여금을 지급할 의무가 있으므로, 자신의 제안이 채택·시행되어 세입 증대에 지대한 효과가 있다고 주장하는 원고로서는 그 창안상여금의 지급신청을 구할 법령상의 권리가 있고, 그 신청을 거부한 피고의 이 사건 처분은 행정소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이므로, 피고의 본안전 항변은 이유 없다.
4. 처분의 적법 여부
가. 인정 사실
[채택 증거] 위 각 증거, 갑 제10호증, 을 제7호증의 각 기재, 변론의 전취지
(1)원고가 개선안을 제출할 당시 일반수전분에 대한 서울특별시의 수도요금 납부제도(이하 '구 제도'라고 한다)는 격월 검침 및 납부 체제로, 그 내용은 매월 1.∼18. 검침을 하고, 다음달 18.까지 전산 처리 등을 한 후, 같은 달 19.∼23. 전달 검침분에 대한 고지서를 송달하여, 같은 달 말일까지 납부하도록 하는 것이었다(예컨대, 9. 1.∼9. 18. 검침분에 대하여 10. 18.까지 전산 처리 등을 한 후 10. 19.∼10. 23. 고지서를 송달하고 10. 31.까지 납부하도록 하는 것이다).
(2)원고는 위 제도에 대하여 검침 이후 납부기일까지의 소요기간이 최단 42일(18일에 검침할 경우)에서 최장 60일(1일에 검침할 경우)로 필요 이상 장기간이어서 상수도 재정난의 요인이 되고 있고, 이 기간 중 수용가의 전·출입으로 인한 요금 시비가 빈발하고 있음을 문제점으로 지적하면서, 당월 검침 익월 고지의 2개월에 걸친 납기 체계에 변경을 가함으로써 검침일부터 납부기일까지의 소요기간을 현행보다 평균 22일 단축할 수 있는 방안으로 개선안을 제출하였다. 개선안의 내용은 매월 23.∼다음달 10. 검침을 하고, 같은 달 18.까지 전산 및 민원 처리(원고는 이 기간을 정리기간이라고 표현함)를 하며, 같은 달 19.∼23. 고지서를 송달하여, 같은 달 말일까지 납부하도록 하는 것이다(예컨대, 8. 23.∼9. 10. 검침분에 대하여 9. 18.까지 전산 처리 등을 한 후, 9. 19.∼9. 23. 고지서를 송달하고 9. 30.까지 납부하도록 하는 것이다).
(3)피고 산하 상수도사업본부는 1998. 10. 검침에서 요금 납기까지 평균 51일이 소요되는 현행 요금부과 업무처리 일정을 단축하여 사용자 전·출입시 요금부담 시비를 줄이고 세입증대 및 체납징수율을 제고함이라는 목적하에 상하수도요금 납기단축계획안을 작성하고, 이에 따라 검침일을 변경함으로써 검침일부터 납부기일까지의 소요기간을 평균 20일 단축함을 주요골자로 하는 서울특별시수도조례시행규칙 개정안을 시행함으로써, 1999. 1.말부터 새로운 수도요금 납부제도(이하 '현행 제도'라고 한다)를 시행하고 있다. 현행 제도 중 일반수전분에 관한 내용은 매월 22.∼다음달 7. 검침(다만, 매월 22.∼같은 달 말일까지를 1차, 다음달 1.∼7.까지를 2차로 구분함)을 하고, 같은 달 18.까지 전산 처리 등을 하며, 같은 달 19.∼21. 고지서를 송달하여, 같은 달 말일까지 납부하도록 하는 것이다(예컨대, 8. 22.∼9. 7. 검침분에 대하여 9. 18.까지 전산 처리 등을 한 후, 9. 19.∼9. 21. 고지서를 송달하여 9. 30.까지 납부하도록 하는 것이다).
나. 판 단
(1) 창안상여금 지급 요건
관련 법령의 내용을 종합하면, 서울특별시는 ① 공무원이 행정운영의 능률화와 경비 절감에 관련된 제안을 제출하고, ② 위 제안이 채택(창안)·실시되어, ③ 직접적이고 현저한 예산 절감의 효과가 있거나 세입 증대에 지대한 효과가 나타난 경우에 창안상여금을 지급하도록 되어 있다(다만, 제안을 채택하지 아니하기로 결정한 날로부터 2년 이내에 서울특별시가 이를 시행한 경우에도 창안상여금을 지급하여야 한다).
(2) 원고의 개선안이 제안에 해당하는지 여부
(가) 제안의 요건
제안규칙 제2조 제1호 및 제4조에 의하면, 제안은 창의적인 의견 또는 고안임과 동시에 같은 규칙 제4조의 각 호에 해당하는 의견이나 고안이 아닐 것이 요구되고 있다.
(나) 피고의 주장에 대한 판단
① 피고는 검침에서 납부까지 소요되는 기간은 검침 대상의 수, 수도요금을 부과·징수하는 기관의 인력, 시설, 전산화 정도 등 제반 사정에 따라 결정될 수밖에 없는 것이다. 피고도 원고가 개선안을 제출하기 전부터 내부적으로 검침일에서 납부일까지의 소요기간 단축에 관하여 검토를 하고 있었으나, 매월 93만여 건에 달하는 요금계산, 고지서 발부, 납부자 소인 등을 위한 전산처리 업무를 외부에 용역을 주어 처리하고 있던 실정 때문에 기간 단축안을 시행하지 못하다가, 1998. 4. 자체 전산실이 설치되어 비로소 현행 제도를 시행하게 된 것이므로, 원고의 소요기간 단축에 관한 개선안이 창의적이라고 할 수 없다고 주장한다.
그러나 을 제8호증의 기재만으로는 원고가 개선안을 제출하기 전부터 피고가 내부적으로 소요기간 단축에 관하여 검토를 하고 있었다는 점 및 위 검토안이 원고의 개선안과 유사한 것이라는 점을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 피고의 위 주장은 이유 없다.
②피고는 원고의 개선안은 1983. 9.부터 1994. 10.까지 시행된 통합공과금제도 또는 일본 센다이시의 제도와 유사하므로, 제안규칙 제4조 제1항 제3호에 해당하여 제안이라고 할 수 없다고 주장한다. 그러나 갑 제7호증, 갑 제12호증의 1, 을 제2, 3호증의 각 기재를 종합하면, 통합공과금제도는 검침기간 매월 2.∼26., 검침주기 5차(1차수와 5차수 사이에 차수마다 1일의 공백), 납기 3회(검침 다음달 20., 다음달 말일, 그 다음달 10.)인 사실 및 일본 센다이시의 제도는 검침기간 매월 4.∼26., 검침주기 4차(1차수와 4차수 사이에 차수마다 1일의 공백), 납기 2회(다음달 10., 다음달 25.)인 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정 사실에 의하면 검침기간 매월 23.∼다음달 10., 검침주기 1차, 납기 1회인 원고의 개선안이 통합공과금제도나 일본 센다이시의 제도와 유사하다고 할 수 없으므로, 피고의 위 주장도 이유 없다.
③피고는 원고의 개선안은 요금 부과 일정상 매우 중요한 전산처리 기간, 요금 조정대조 확인기간이 누락되어 있고, 격월 검침 격월 고지 제도하에서 검침지역과 고지서 송달지역이 서로 다름에도 매월 23일을 검침과 고지서 송달 일정으로 중복 설정하였으며, 격월 검침, 격월 고지하는 일반수전분과는 달리 매월 검침 매월 고지하는 16만 2천여 건에 달하는 공동주택 위탁검침분에 대하여는 설명이 전혀 없는 등 실제 적용이 불가능하여, 업무 담당자의 단순한 건의 수준에 불과하므로, 제안규칙 제4조 제1항 제4호, 제5호에 해당하여, 제안에 해당하지 않는다고 주장한다.
그러나 공무원의 창의적인 의견 또는 고안을 통하여 행정운영의 개선에 반영하도록 하기 위한 제안제도(지방공무원법 제78조 제1항)의 취지상, 제안의 실현 가능성은 그 제안의 창의성에 기초를 둔 제도를 시행할 수 있는지 여부로 판단하여야 하고, 다소 추상적일 수 있는 제안 내용 그대로 시행할 수 있는가 여부에 따라 판단하여야 할 것은 아니다. 따라서 이 사건 개선안이 전산처리 기간 등을 포괄적인 의미의 정리기간으로 표현한 점 및 고지서 송달일과 검침기간이 하루 중복된다는 점만으로 위 개선안이 시행불가능하다고 할 수 없으며, 공동주택 위탁검침분에 대한 내용이 없다고 하여 일반 수전분에 대한 내용까지 실현 불가능하다고 할 수도 없다. 또한 뒤에서 보는 바와 같이, 현행 제도가 원고 개선안의 창의성에 기초를 둔 제도인 점이 인정되는 이상, 원고의 개선안이 실현 불가능하거나 단순한 건의 수준에 불과하다고 할 수 없으므로, 피고의 위 주장도 이유 없다.
(다) 소결론
따라서 원고의 개선안은 매월 1. 검침을 시작한다는 구 제도나 검침차수 및 납기를 수회로 나눈다는 통합공과금제도 등의 관념에서 벗어나, 검침을 두 개월에 걸쳐서 시행하면서도 납기를 1회로 함으로써, 검침일로부터 납부일까지 소요되는 기간을 단축한다는 창의적인 생각에 기초한 것으로, 그 실현 가능성이 있는 것이므로, 원고의 개선안은 제안에 해당한다.
(3) 현행 제도가 원고의 개선안을 채택한 것인지 여부
(가)피고는 원고의 개선안은 현행 제도와 구체적 일정이 다르고, 전산처리 기간 등을 고려하지 않았으며, 공동주택에 대한 위탁검침분 등을 포함하지 않았으므로, 현행 제도가 원고의 개선안을 채택한 것이라고 볼 수 없다고 주장한다.
(나)위에서 본 제안제도의 취지에 비추어 볼 때, 실제로 시행되는 제도가 제안을 채택한 것인지의 여부는 실제로 시행되는 제도가 제안이 포함한 창의적인 의견 또는 고안을 사용하였는지 여부에 의하여 결정되어야 할 것이지, 실제로 시행되는 제도가 제안 내용과 세부적인 사항까지 동일한지 여부에 따라 결정되어야 할 것은 아니다.
(다)따라서 이 사건에서 원고의 개선안과 현행 제도의 검침 개시일, 검침 기간 등의 구체적인 날짜 및 기간이 상이한 점, 제안제도가 전산처리 기간, 요금조정 대조 확인기간 등의 구분 없이 이를 정리 기간으로 표현한 점 등의 사정만으로는 현행 제도가 원고의 개선안을 채택하지 아니한 것이라고 단정할 수 없다. 또한, 원고의 개선안에 공동주택에 대한 위탁검침분의 내용이 누락되었다고 하더라도, 현행 제도의 일반수전분 부분이 원고의 개선안을 채택한 것인지 여부의 판단에는 영향을 줄 수 없다.
(라)원고의 개선안과 현행 제도의 일반수전분 내용을 비교해 보면, 현행 제도가 일반수전분에 대하여 채택한 검침기간을 매월 1.∼18.에서 매월 22.∼다음달 7.로 변경함으로써, 그 검침분에 대한 납기까지의 소요기간을 평균 20일 단축한다는 방법은 검침 개시일을 매월 1.∼18.에서 매월 23.∼다음 달 10.로 변경함으로써, 그 검침분에 대한 납기까지의 소요기간을 평균 22일 단축한다는 원고 개선안의 소요기간 단축 방법과 그 기본적인 점에서 동일하다고 할 것이어서, 현행 제도의 일반수전분 부분은 원고의 개선안을 시행하고 있는 것이라고 한 것이다.
(4) 예산 절감의 효과 내지 세입 증대의 효과가 있는지 여부
현행 제도는 구 제도에 비하여 검침부터 납기까지의 소요기간이 평균 20일 단축됨으로써 구 제도보다 수도요금을 조기에 받게 되어 이에 대한 이자 수익 등의 세입 증대가 발생하였다고 인정되고, 수용가 전·출입에 따른 민원 발생이 감소하여 민원처리비용이 줄어드는 등{피고 산하 상수도사업본부가 작성한 납기단축계획(갑 제2호증)에 의하면, 피고 스스로도 현행 제도의 기대 효과로 1999년도 수도요금 수입 증가로 115억 원, 납기단축으로 체납징수율 증가, 사용자 전·출입시 요금계산 불편 및 요금부담 시비 감소를 예상하고 있다.} 현저한 예산 절감 효과 내지 세입 증대에 지대한 효과가 있다고 할 것이다.
(5) 소결론
원고의 개선안은 지방공무원법 및 제안규칙 소정의 제안이고, 피고는 위 제안을 채택하지 아니하기로 결정한 날로부터 2년 이내에 이를 시행하였으며, 그 결과 예산절감의 효과 내지 세입 증대의 효과가 나타났으므로, 피고로서는 원고에게 관련 규정에 따라 합리적인 범위 내에서 상여금을 지급하여야 할 의무가 있다고 할 것이다. 따라서 피고가 원고의 창안상여금 지급신청을 거부한 이 사건 처분은 위법하다.
5. 결 론
이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용한다.
판사 이재홍(재판장) 이승한 이승한