【원고,피상고인】
역삼 제1구역 주택개량 재개발조합 (소송대리인 일신 법무법인 담당변호사 박동수 외 1인)
【피고,상고인】
서울특별시 강남구청장 (소송대리인 변호사 고승덕)
【원심판결】
서울고법 1997. 10. 10. 선고 94구36591 판결
【주문】
상고를 기각한다. 상고비용은 피고의 부담으로 한다.
【이유】
상고이유를 판단한다.
1. 제1점에 대하여
기록에 의하면, 원심이 그 거시 증거에 의하여 원고가 피고로부터 이 사건 도로점용료 부과처분에 대한 이의신청에 관한 결정을 통지받은 날이 1994. 10. 14.이라고 인정한 조치는 옳고 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 등기우편의 도달추정 및 공문서 시행의 의미에 관한 법리오해, 채증법칙 위배 등의 잘못이 없다. 이 점에 대한 상고이유는 받아들일 수 없다.
2. 제2점에 대하여
가. 원심판결의 요지는 다음과 같다.
(1) 원심은 그 거시 증거에 의하여 아래와 같은 사실을 인정하였다.
원고는 서울 강남구 (주소 생략) 등 원심판결 별지목록 1 내지 14 기재 토지 3,477㎡(이하 '이 사건 도로 부지'라 한다) 일대를 사업시행구역으로 하여 아파트 10개동 1,094세대 등을 신축하는 주택개량재개발사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)에 관하여 1989. 6. 14. 서울특별시장으로부터 주택개량재개발조합설립 및 사업시행인가를 받았는바, 이와 같이 인가된 사업시행계획에는 기존의 공공시설(도로)로서 용도폐지되는 이 사건 도로 부지 중 국유지 8필지 1,567㎡를 약 25억 원으로 평가하여 시행자인 원고에게 무상으로 양도하는 한편, 사업시행구역 안에 새로이 설치될 논현로의 부지로 제공되는 원고 조합원들 소유 토지 6,519㎡(이하 '논현로 부지'라 한다)를 약 87억 원에 평가하여 서울특별시에 이를 무상 귀속시키되 이에 대한 도로개설공사는 구 도시재개발법(1995. 12. 29. 법률 제5116호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 한다) 제65조의2 단서의 규정에 의하여 서울특별시가 도시계획사업으로 시행한다는 내용이 포함되어 있었다. 원고는 1989. 10. 10. 서울특별시와 사이에 이 사건 사업의 시행으로 시행구역 안에 새로이 설치될 공공시설의 서울특별시에의 무상 귀속과 용도폐지되는 기존 공공시설의 원고에의 무상 양도는 구 도시계획법(1999. 2. 8. 법률 제5898호로 개정되기 전의 것, 이하 '도시계획법'이라 한다) 제83조 제2항에 의하여 처리한다는 약정을 하고 논현로 부지에 대한 토지사용 승낙을 하였고 이에 서울특별시는 그 부지상에 도로개설공사를 시행하여 현재까지 점유·사용하고 있다. 원고는 1991. 3. 13. 피고에게 이 사건 도로 부지를 포함한 사업시행구역 안의 국·공유지 4,322㎡에 대하여 실사용일부터 매각, 교환, 양여 확정시까지 사용료를 부과하면 납부하겠다는 내용의 이 사건 각서를 제출하고 그 무렵 착공계를 제출한 다음 이 사건 도로 부지를 점용하게 되었다. 원고는 1992. 5. 12. 사업시행구역 내 기존 공공시설 부지 중 이 사건 사업시행계획에 포함된 국유지 8필지 1,567㎡ 외에 피고 소유의 3필지 1,814㎡의 무상양도와 새로이 개설되는 논현로 부지 등의 무상귀속에 따른 처리에 있어 그 차액에 대한 별도 보상을 요구하지 아니하기로 하는 각서를 제출하였다. 피고는 1994. 7. 29. 원고가 이 사건 도로 부지를 1991. 7. 1.부터 1994. 6. 30.까지 점용한 데 대하여 도로점용료를 부과하는 이 사건 처분을 하였다.
(2) 원심은 위와 같은 사실을 기초로 다음과 같이 판단하였다.
이 사건 사업시행인가 내용에 의하면 이 사건 사업으로 용도폐지되는 기존 공공시설인 이 사건 도로 부지와 새로이 설치될 공공시설 부지로 제공되는 원고 조합원들 소유인 논현로 부지는 사업 시행에 따른 각 점유·사용관계를 포함하여 그 경제적 실질에 있어서 상호 대가관계에 있다고 할 것이니 논현로 개설공사가 이 사건 사업시행자인 원고가 아니라 법 제65조의2 단서 규정에 따라 서울특별시에 의하여 이루어졌다고 하더라도 이러한 경우에는 도시계획법 제83조 제2항 및 제4항의 규정이 적용되어 이 사건 도로 부지에 관하여 점용료가 면제된 것으로 보아야 한다.
그리고 이 사건 각서는 적법한 근거에 의한 점용료 부과처분이 있는 경우에 납부한다는 것이지 법적 근거가 없더라도 이를 납부하겠다는 취지는 아니라고 해석된다.
그러므로 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관련 법령의 규정을 종합하면, 행정청이 아닌 재개발사업 시행자가 당해 사업시행으로 용도가 폐지될 기존의 공공시설에 대체되어 사업시행구역 안에 새로이 설치되는 공공시설에 관하여 부지를 제공하여 그 위에 시설물을 직접 설치하는 경우뿐만 아니라 시행자는 단지 당해 시설의 부지만을 제공하고 시설물의 설치는 시장·군수가 법 제65조의2의 규정에 의한 도시계획사업으로 시행하는 경우에도 법 제65조 제1항의 규정에 의하여 도시계획법 제83조 제2항이 적용되어 새로이 설치한 공공시설은 그 부지와 시설물이 당해 시설을 관리할 행정청에 무상으로 귀속된다고 보아야 할 것이고, 따라서 위와 같은 사항이 포함된 재개발사업의 시행에 관하여 당해 공공시설 관리청의 의견을 들어 인가를 한 경우에는 새로이 설치되는 공공시설 부지의 제공과 용도가 폐지되는 기존 공공시설 상호간에 사업시행계획상 실질적인 대가관계가 있는지 여부를 불문하고 도시계획법 제83조 제4항이 적용되어 기존 공공시설에 관한 시행자의 점용 및 사용에 관하여 관계 법령의 규정에 의한 점용 및 사용료가 면제된 것으로 보아야 한다. 그리고 도시계획사업의 원활한 시행을 위하여 시행자의 재정상 부담을 경감하고자 하는 점용료 등 면제간주 규정의 취지에 비추어 재개발사업 시행자가 위와 같은 내용의 사업시행인가를 받은 후 기존 공공시설의 점용에 관하여 관리청의 점용료 부과시에는 이를 납부하겠다는 취지의 각서를 작성하였다고 하더라도 이는 점용료 부과처분을 적법하게 하는 근거가 되지 못한다고 할 것이다.
원심판결은 그 이유 설시에 부적절한 점이 없지 아니하나 원고의 이 사건 도로 부지 점용에는 도시계획법 제83조 제2항 및 제4항이 적용되어 점용료가 면제된 것으로 간주되고 이 사건 각서는 이 사건 처분을 적법하게 하는 근거가 될 수 없다고 판단한 결론에 있어 정당하다.
상고이유의 주장은 점용료 등 면제에 관한 도시계획법 제83조 제4항은 재개발사업시행에 의하여 새로이 설치되는 공공시설과 이로 인하여 용도폐지되는 기존 공공시설이 사업시행계획상 서로 실질적 대가관계에 있는 경우에만 적용될 수 있다거나 이 사건 각서가 이 사건 처분의 적법한 근거가 될 수 있다는 전제에 선 것으로서 모두 받아들일 수 없다.
3. 제3점에 대하여
원고 조합장이 이 사건 처분 전에 이 사건 각서를 작성하고, 원고 조합원들이 이 사건 처분 후에 서울특별시를 상대로 논현로 부지에 대한 부당이득금반환청구의 소를 제기하여 패소하였다고 하더라도 원고가 이 사건 처분의 효력을 다투는 것이 금반언칙에 위배된다고 할 수 없다. 같은 취지의 원심판결은 정당하다. 이 점에 대한 상고이유의 주장도 받아들이지 아니한다.
4. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 서성(재판장) 지창권(주심) 신성택 유지담