【원고, 피항소인】
【피고, 항소인】
대한민국
【제1심판결】
서울지방법원 2003. 10. 21. 선고 2003가단111766 판결
【변론종결】
2004. 5. 20.
【주 문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송총비용은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지 및 항소취지】
1. 청구취지
원고의 피고에 대한 국립의료원 2002년도 주차장 위탁관리 사용료 연체가산금 19,600,140원의 채무는 존재하지 아니함을 확인한다는 판결.
2. 항소취지
제1심 판결을 취소하고, 원고의 청구를 기각한다는 판결.
【이 유】
1. 기초사실
아래의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑제1호증, 갑제2호증의 1, 2, 3, 갑제3호증, 갑제4호증의 1 내지 8, 갑제5호증의 1, 2, 갑제6호증, 갑제7호증의 1 내지 2, 갑제8호증, 갑제9호증의 1, 2, 을제1호증의 1 내지 3, 을제2호증의 1, 2, 을제3호증, 을제4호증의 1 내지 3, 을제5호증의 1 내지 3의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 이를 인정할 수 있다.
가. 피고 산하의 국립의료원(이하 ‘피고’라 한다)은 1999. 12. 3. 국립의료원 부설주차장 위탁관리운영에 대한 공개입찰공고를 한 후, 같은 달 27. 원고와 서울 중구 을지로 6가 19-79에 있는 국립의료원 내 부설주차장의 주차관제시스템에 관하여 위탁관리운영용역계약(이하 ‘1차계약’이라 한다)을 체결함에 있어, 그 계약기간을 2000. 1. 1.부터 2000. 12. 31.까지, 주차관제시설 사용 및 주차장운영에 따른 임대료를 합계 금 411,000,000원으로 하되, 원고가 이를 금 102,750,000원씩 4회 분할로 납부하기로 하고(각 납부기한은 2000. 1. 5, 같은 해 4. 6, 같은 해 7. 6, 및 같은 해 10. 6.), 대신 잔여 임대료에 관하여는 연 8%의 비율에 의한 분납이자를 가산하여 납부하며, 분납이자와는 별도로 위 납부기한을 경과할 때에는 고지된 분할대금에 대하여 연체일수 만큼의 연체이자도 아울러 지급하기로 약정하였다.
나. 위 계약기간이 만료되자 피고는 국립의료원 부설 주차장 위탁관리운영용역에 대한 입찰 공고를 한 후, 2000. 12. 28. 원고와 사이에 계약기간을 2001. 1. 1.부터 2001. 12. 31.까지로 정하여 거의 동일한 내용 및 조건(다만 임대료는 합계 금 221,000,000원, 각 분할대금은 금 55,250,000원, 각 납부기한은 2001. 1. 8, 같은 해 4. 8, 같은 해 7. 8, 및 같은 해 10. 8.로 정하였다)으로 다시 ‘국립의료원 부설주차장 위탁관리운영용역계약’(이하 ‘2차계약’이라 한다)을 체결하였다.
다. 한편 원고는 2001. 11. 6. 부설주차장위탁운영관리계약 및 운영규정에 대한 시정을 요구하면서 국유재산법 제27조의 행정재산 등의 사용·수익 허가기간은 3년 이내로 한다는 규정에 따라 그 계약기간을 3년으로 연장하여 줄 것을 요청하고, 같은 달 14. 2002. 부설주차장 위탁관리운영용역계약을 연장하여 줄것을 요청하였으나, 피고는 같은 해 12. 12. 국유재산법령이 정한 국유재산 사용·수익허가 기간을 갱신(계약기간연장)할 수 있는 경우에 해당하지 않는다고 하여 원고의 계약연장에 합의할 수 없다고 회신하였다.
라. 그 후 피고는 입찰공고를 거쳐 다시 2001. 12. 28. 원고와 사이에 ‘국립의료원 부설주차장 위탁관리운영용역계약’(이하 ‘이 사건 계약’이라고 한다)을 체결함에 있어, 그 계약서 제1조에 원고는 피고가 제시한 모든 계약조건을 비롯한 제반 회계관계법령과 근로기준법 등 노동관계법령을 준수하여 계약이행에 최선을 다하여야 한다고 규정하였고, 그 계약기간은 2002. 1. 1.부터 2004. 12. 31.까지(3년간), 계약보증금은 금 65,200,000원, 주차관제시설 사용 및 주차장 운영에 따른 임대료는 연 금 326,000,000원을 매년 주차장 운영개시일 전에 선납부하여야 하고, 다만 분할 납부 요구시에는 원고와 피고의 협의에 의하여 연 4회 이내에서 분할납부할 수 있고, 이때 잔여 임대료에 대하여 연 8%의 비율에 의한 분납이자를 가산하기로 정하였는데, 그 후 원고가 2002. 1. 4.경 임대료를 연 4회 분할로 납부할 것을 요청하고, 위 요청을 피고가 수용하여 이를 분할납부하게 되었다.
마. 그런데, 2002. 2.경 국립의료원 내에 장례식장이 신축되어 요금정산소의 추가 설치 및 직원 충원 등으로 인하여 원고의 부담이 늘어나게 되자, 이를 고려하여 원고와 피고는 2002. 8. 27.경 2002년도 임대료를 금 300,132,260원으로 감액하였고, 이에 따라 원고가 납부하여야 할 분할대금은 ① 1/4분기 임대료 원금 81,500,000원, 분납이자 금 4,823,010(납부기한 2002. 1. 10.), ② 2/4분기 임대료 원금 81,500,000원, 분납이자 금 3,251,060원(납부기한 2002. 4. 10.), ③ 3/4분기 임대료 원금 81,500,000원, 분납이자 금 1,121,790원(납부기한 2002. 1. 10.), ④ 4/4분기 임대료 원금 55,632,260원(납부기한 2002. 10. 10.)으로 정해졌다.
바. 원고는 피고에게 이 사건 계약에 기한 2002년도 임대료 분할대금으로 ① 2002. 3. 29. 금 81,500,000원, ② 같은 해 6. 22. 금 5,501,800원, ③ 같은 해 7. 24. 금 81,500,000원, ④ 같은 달 31. 금 5,573,260원, ⑤ 같은 해 12. 12. 금 44,237,950원, ⑥ 같은 달 31. 금 97,536,750원 등 합계 금 315,849,760원을 지급하였다.
사. 그런데, 피고는 2002. 12. 27. 및 2003. 2. 12. 피고에게 이 사건 계약에 따른 위탁관리 사용료의 미납액 및 연체에 대한 가산금으로 금 19,600,140원을 추가로 납부할 것을 통보하였다.
아. 한편 이 사건 계약서 제18조에서는 본 계약서에 정하지 아니한 사항 또는 본 계약서에 대하여 분쟁이 발생하였을 때는 피고와 원고의 합의에 의하여 결정하되, 합의에 이르지 못할 경우에는 피고의 관할법원으로 한다고 규정하고 있다.
2. 당사자의 주장 및 판단
가. 당사자의 주장
원고는 이 사건 계약이 순전히 사경제 주체로서 행한 사법상 임대차 내지 이에 준하는 계약관계임을 전제로, 비록 임대료 납부기한을 도과하여 이를 연체하였다고 하더라도 당사자 사이에 별도의 약정이 없는 이상, 원고에게 피고가 요구하는 가산금까지 지급할 의무가 업다는 법률관계의 확인을 민사소송의 한 형태로 구하고 있다.
이에 대하여 피고는, 이 사건 계약의 대상인 위 국립의료원부설주차장은 국유재산법 상의 행정재산에 해당하여 이 사건 계약은 강학상 특허에 해당하므로 별도로 정한 바가 없더라도 위 부설주차장의 사용료를 체납한 경우에는 당연히 위 법률 제25조 제3항이 적용되고, 따라서 원고는 국세징수법 제21조, 제22조 소정의 가산금 및 중가산금을 납부할 의무를 진다고 주장한다.
나. 판 단
(1) 국유재산법의 관련 규정
국유재산법에 의하면 제1조는 동법은 국유재산을 보호하고, 그 취득·유지·보존 및 운용(이하 ‘관리’라 한다)과 처분의 적정의 적정을 그 목적으로 하고 있음을, 제2조는 국유재산의 관리와 처분에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 이 법이 정하는 바에 따르도록 규정하고 있는데, 제20조에서 행정재산과 보존재산은 이를 대부·매각·교환·양여 또는 신탁하거나 출자의 목적으로 하지 못하며 이에 사권을 설정하지 못한다고 규정하고 있고, 제21조의 2에서 관리청은 행정재산 또는 보존재산의 관리를 위하여 필요한 경우에는 국가기관외의 자에게 당해 재산의 관리를 위탁(이하 ‘관리위탁’이라 한다)할 수 있고, 이에 따라 관리위탁을 받은 자는 미리 당해 관리청의 승인을 얻어 수탁재산의 일부를 사용·수익하거나 다른 사람으로 하여금 사용·수익하게 할 수 있도록 규정하고 있으며, 또한 제24조에 의하면 행정재산은 그 용도 또는 목적에 장애가 되지 아니하는 범위 안에서 그 사용 또는 수익을 허가할 수 있고, 제25조의 규정에 의하면 행정재산의 사용·수익을 허가한 때에는 대통령령이 정하는 요율과 산정방법에 의하여 매년 사용료를 징수하고, 위 사용료는 대통령령이 정하는 바에 사용료를 분할납부하게 할 수 있고( 동법 시행령 제27조 제3항에 의하면, 사용료가 50만원을 초과하는 경우에 한하여 연 4회 이내에서 분할납부하게 할 수 있고, 이 경우 잔액에 대하여는 연 8%의 이자를 붙여아 한다고 규정되어 있다), 행정재산의 사용·수익허가를 받은 자가 위 사용료를 체납하는 때에는 관리청은 국세징수법 제21조 내지 제23조 및 국세징수법의 체납처분에 관한 규정을 준용하여 이를 징수할 수 있도록 되어 있으며, 한편 국유재산법 제27조는 행정재산의 사용·수익허가 기간은 3년 이내로 하는 것으로 규정하고 있다.
(2) 이 사건 계약의 성질
국유재산 등의 관리청이 하는 행정재산의 사용·수익에 대한 허가는 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 행위가 아니라 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당하는바( 대법원 1998. 2. 27. 선고 97누1105 판결 등 참조), 이 사건 계약이 행정재산의 사용·수익의 허가에 해당하는지 살피건대, 앞에서 본 바와 같이 ① 이 사건 계약의 대상은 국립의료원의 부설주차장으로 행정재산에 해당하는 점, ② 행정재산에 대하여는 대부·매각·교환·양여 또는 신탁하거나 출자의 목적으로 하지 못하고 이에 사권을 설정하지 못하도록 한 국유재산법의 규정 내용, ③ 행정재산을 보호하고, 그 유지·보존 및 운용 등의 적정을 기하고자 하는 국유재산법 및 그 시행령 등 관련 규정의 입법취지, ④ 이 사건 계약서의 제1조에서 원고가 제반 회계관계법령을 준수할 것을 명시하여, 회계관계법령인 국유재산법 적용을 전제한 점, ⑤ 원고 스스로 이 사건 계약 체결 전에 국유재산법이 규정한 행정재산의 사용·수익허가기간인 3년 이내로 계약 기간을 연장해줄 것을 요구하였고, 피고가 원고의 계약 갱신요청에 대하여 국유재산법의 규정을 들어 이를 받아들이지 않고, 단지 이 사건 계약 기간을 1차계약이나 2차계약과 달리 국유재산법 상의 3년으로 정한 점, ⑥ 이 사건 계약 내용 중 임대료의 분할납부, 분납이자 등에 관한 사항이 국유재산법 및 관계법령의 규정과 유사한 점 등에 비추어 보면, 비록 이 사건 계약의 경우 ‘허가’ 또는 ‘처분’이라는 표현 대신 ‘계약’이라는 명칭을 사용하고 있고, 분쟁 발생시 합의나 피고 관할법원에 의하여 결정하는 것으로 규정하며, 피고가 제1차계약 및 제2차계약에 대한 연체이자의 납부를 요구하지 않았고, 가산금에 대한 논의가 없었다고 하더라도, 이 사건 계약은 그 실질이 행정재산인 위 부설주차장에 대한 국유재산법 제21조의 2 소정의 관리위탁에 해당하여, 결국 원고의 신청에 의하여 피고가 공권력을 가진 우월적 지위에서 행한 행정처분에 해당한다 할 것이고, 이와 달리 피고가 사경제주체로서 원고와 대등한 위치에서 행한 사법상의 임대차계약 등에 해당한다고 보기는 어렵다 할 것이다.
(3) 사용료에 대한 연체가산금 채무의 존재
결국 이 사건 계약의 임대료는 그 실질이 행정재산인 위 부설주차장의 사용·수익허가에 따른 사용료에 해당한다고 할 것이므로, 위 사용료에 대하여 국유재산법 제25조 제3항의 규정에 따라 국세징수법 제21조가 규정한 가산금을 징수할 수 있다 할 것이며, 위 가산금은 납부기한까지 납부되지 않는 경우 미납분에 관한 지연이자의 의미로 부과되는 것으로 관리청의 가산금 확정절차 없이 위 사용료를 납부기한까지 납부하지 아니하면 위 법 규정에 의하여 당연히 발생하고, 그 액수도 확정되는 것이라고 할 것이다( 대법원 1996. 4. 26. 선고 96누1627 판결 등 참조).
(4) 관할
앞에서 본 바와 같이, 국유재산의 관리청이 행정재산의 사용·수익을 허가한 다음 그 사용·수익하는 자에 대하여 하는 사용료 부과는 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 이행청구라 할 수 없고, 이는 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행한 것이므로, 그로 인한 사용료 채무의 존부나 그에 부대하여 발생하는 가산금 및 중가산금 채무의 존부에 대한 확인의 소는 공법상의 권리에 관한 것으로서 그 성질상 공법상 당사자소송에 해당한다고 할 것이지만, 원고가 이 사건 법률관계가 피고가 행한 사법상의 행위로 인하여 발생한 사법상의 법률관계임을 전제로 이 사건 소를 제기한 것이므로, 이 사건 법률관계가 사법상의 임대차나 이에 준하는 계약관계가 아님을 밝히는 점에서 당심에 관할이 있는 것으로 보아 그대로 판단하기로 한다.
3. 결 론
그렇다면, 국립의료원 부설주차장에 관한 이 사건 관리위탁관계가 사법상의 계약관계임을 전제로 하는 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 이를 취소하여 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 곽종훈(재판장) 노종찬 신신호