【원고,피상고인】
원고
【피고,상고인】
법무부장관
【원심판결】
서울고법 2001. 9. 6. 선고 2000누15073 판결
【주문】
원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이유】
1. 원심판결 이유에 의하면 원심은, 이 사건 정보인 보안관찰 관련 통계자료는 그 자체로서는 가치중립적이고 보안관찰처분대상자나 피보안관찰자의 신상명세나 주거지, 처벌범죄, 보안관찰법의 위반내용 등 구체적 사항을 파악할 수 있는 자료로 활용되기 어려우므로 국가안전보장·국방·통일·외교관계 등 국가의 중대한 이익을 해하거나 국민의 생명·신체 등 공공의 안전과 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 보기 어렵다는 요지로 판단하였다.
2. 그러나 원심의 판단은 다음과 같은 이유로 수긍할 수 없다.
보안관찰처분은 국가안위에 중대한 위해를 초래할 수 있는 간첩죄 등으로 처벌받은 자에 대하여 재범의 위험성을 예방하고 건전한 사회복귀를 촉진하기 위하여 일정한 신고의무를 부과하는 등으로 그 동향파악을 함으로써 국가의 안전과 사회의 안녕을 유지함을 목적으로 하는 제도인바( 보안관찰법 제1조 내지 제4조), 남북이 아직까지 정전(停戰)상태에서 휴전선을 경계로 군사적으로 첨예하게 대치하고 있는 데다가 북한이 우리 나라의 자유민주주의 체제를 전복하고자 하는 그들의 통일노선을 완전히 포기하였다는 명백한 징후를 보이지 않고 있는 현상황에서는, 정보의 수집 및 동조자의 규합 등을 위한 북한정보기관의 간첩 활동에 대한 대응은 매우 중요한 의미를 가지므로, 보안관찰처분을 규정한 보안관찰법에 대하여 헌법재판소도 이미 그 합헌성을 인정한 바 있다( 헌법재판소 1997. 11. 27. 선고 92헌바28 전원재판부 결정 참조).
한편, 이 사건 정보인 보안관찰 관련 통계자료는 우리 나라 53개 지방검찰청 및 지청관할지역에서 매월 보고된 보안관찰처분에 관한 각종 자료로서, 보안관찰처분대상자 또는 피보안관찰자들의 매월별 규모, 그 처분시기, 지역별 분포에 대한 전국적 현황과 추이를 한눈에 파악할 수 있는 구체적이고 광범위한 자료에 해당하므로 '통계자료'라고 하여도 그 함의(含意)를 통하여 나타내는 의미가 있음이 분명하여 가치중립적일 수는 없고, 그 통계자료의 분석에 의하여 대남공작활동이 유리한 지역으로 보안관찰처분대상자가 많은 지역을 선택하는 등으로 이 사건 정보가 북한정보기관에 의한 간첩의 파견, 포섭, 선전선동을 위한 교두보의 확보 등 북한의 대남전략에 있어 매우 유용한 자료로 악용될 우려가 없다고 할 수 없다.
그러므로 이 사건 정보는 공공기관의정보공개에관한법률(이하 '법'이라 한다) 제7조 제1항 제2호 소정의 공개될 경우 국가안전보장ㆍ국방ㆍ통일ㆍ외교관계 등 국가의 중대한 이익을 해할 우려가 있는 정보, 또는 제3호 소정의 공개될 경우 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 보호 기타 공공의 안전과 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보에 해당한다고 할 것이다 .
그럼에도 불구하고, 이와 견해를 달리하여 이 사건 정보를 공개하지 아니한 피고의 처분이 위법하다고 판단한 원심의 조치에는 법 제7조 제1항 제2호, 제3호 소정의 비공개대상정보에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다.
3. 그러므로 나머지 상고이유들에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리ㆍ판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 주문과 같이 판결하는바, 이에 대하여는 대법관 유지담, 대법관 윤재식, 대법관 김용담의 반대의견이 있는 외에는 관여 대법관들의 의견이 일치되었다.
4. 대법관 유지담, 대법관 윤재식, 대법관 김용담의 반대의견은 다음과 같다.
가. 이 사건 정보인 보안관찰 관련 통계자료가 법 제7조 제1항 제2호 또는 제3호 소정의 비공개대상정보에 해당한다는 다수의견에 대하여는 다음과 같은 이유로 수긍할 수 없다.
나. 원고가 공개를 청구하는 이 사건 정보는 보안관찰법의 제정 이래 그 운영과 관련한 통계자료 중 피고가 보안관찰대상자 또는 피보안관찰자의 주거지 관할 지방검찰청 및 지청으로부터 매월 보고 받은 자료들로서, ① '보안관찰처분대상자 현황'은 보안관찰법 제3조 소정의 보안관찰처분대상자 중에서 보안관찰처분을 받은 자, 보안관찰처분의 청구가 기각된 자, 보안관찰처분면제결정청구 또는 면제신청에 대하여 면제결정을 받거나 면제결정청구 또는 면제신청이 기각된 자를 처리자로, 관리대상자 중에서 처리자를 제외한 자를 미처리자로, 보안관찰법 제6조 제1항에 규정된 신고의무를 이행하지 아니한 자를 미신고자로 하여 그 숫자를 기재한 것이고, ② '보안관찰처분 사안처리 현황'은 보안관찰처분심의위원회의 의결을 거쳐 피고가 결정한 내용을 보안관찰처분 및 청구기각, 기간갱신청구(갱신/기각) 및 불청구(승인/불승인), 면제청구(면제/기각) 및 면제신청(면제/기각)으로 구분하여 각 처분 유형별 숫자를 기재한 것이며, ③ '보안관찰법위반사건 처리현황'은 보안관찰법위반으로 입건된 인원을 구속, 불구속으로 구분하고, 처리된 인원을 기소, 불기소 및 이송으로 구분하며, 그 나머지를 수사중인 인원으로 구분하여 각 유형별 숫자를 기재한 것으로, 보안관찰법의 운영사항 중 일부를 그 처리현황별로 구분하여 해당사항을 통계자료로 정리한 것에 불과하다.
다. 그리고 다음과 같은 이유에서 이 사건 정보는 그 성격상 공개되더라도 국익이나 공익을 중대하게 또는 현저하게 해하지는 않는다고 본다.
첫째, 이 사건 정보 자체로는 원심판결에서도 지적하는 바와 같이 보안관찰처분대상자나 피보안관찰자의 신상명세나 주거지, 처벌범죄, 보안관찰법의 위반내용 등 구체적 사항을 파악하기 어려운 자료이다.
그러므로 다수의견이 우려하는 바와 같이 이 사건 정보를 악용하려 한다고 하더라도 한계가 있을 수밖에 없으며, 국민의 기본권인 알권리를 제한할 정도에 이르지 못한다고 판단하는 것이다.
둘째, 이 사건 정보는 그 본질상 간첩죄·국가보안법위반죄 등 보안관찰 해당범죄에 관한 사법통계자료인데, 보안관찰 해당범죄의 지역별·죄명별 통계는 이미 사법연감·검찰연감 등을 통하여 공개되고 있다.
다수의견이 지적하는 우려는 이미 사법연감·검찰연감 등을 통하여 공개되고 있는 보안관찰 해당범죄에 관한 통계자료에도 그대로 해당될 수 있는 것이지만, 그럼에도 불구하고 사법통계를 공개하는 뜻은 사법제도의 경우 그것이 공정·투명하게 운영되고 공개될수록 그 제도에 대한 국민의 신뢰가 쌓이고, 국민의 인권 신장에 기여한다는 데 있는 것이고, 그러한 취지는 이 사건 정보의 공개에 있어서도 타당하다고 보는 것이다.
셋째, 다수의견은 이 사건 정보가 공개될 경우 그 악용의 경우만을 염려하여 통상 통계자료의 성격으로 파악되는 가치중립성마저도 부정하고 있으나, 이는 이 사건 정보의 공개가 가지는 다른 측면을 간과하고 있다고 여겨진다.
보안관찰법은 남·북한이 대치하고 있는 현상황에서 우리의 자유민주적 기본질서를 유지·보장하기 위하여 필요한 제도로서 합헌성이 확인된 제도이다. 그러므로 원심이 적절히 지적하는 바와 같이 북한이나 그 동조세력이 이 사건 정보를 토대로 국내의 인권상황을 악의적으로 선전하면서 보안관찰법의 폐지를 주장한다 하더라도 보안관찰법에 의한 보안관찰제도가 헌법상 제 기본권 규정에 위반하지 않는 한, 보안관찰법의 집행 자체를 인권탄압으로 볼 수는 없으며, 오히려 이 사건 정보를 투명하게 공개하지 않음으로써 불필요한 오해와 소모적 논쟁, 이로 인한 사회불안의 야기와 우리 나라의 국제적 위상의 저하 등의 문제가 발생할 소지를 배제할 수 없는 이상, 이 사건 정보의 투명한 공개를 통한 보안관찰제도의 민주적 통제야말로 법집행의 투명성과 공정성을 확보함과 동시에 공공의 안전과 이익에 도움이 되고, 인권국가로서의 우리 나라의 국제적 위상을 제고하는 측면도 있음을 가벼이 여겨서는 안 될 것이다.
라. 남·북이 대치하고 있는 특수한 상황에 처한 우리로서는 공개되는 정보가 우리의 국가안전보장이나 공공의 안전과 이익을 위협하는 데 이용되지 않도록 면밀히 검토하여야 하는 것은 당연하다.
그러나 지나친 우려 때문에 기본인권의 보장에 소홀함이 없도록 경계하는 세심한 배려도 함께 필요하다고 생각하며, 위와 같은 이유로 이 사건 정보가 법 제7조 제1항 제2호 또는 제3호 소정의 비공개대상정보에 해당한다고 하는 다수의견에 반대하는 것이다.
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