【원고, 상고인】
김동익외 3인 (소송대리인 변호사 이관형외 7인)
【피고, 피상고인】
천안시장 (소송대리인 변호사 박상엽)
【원심판결】
대전고법 2004. 5. 27. 선고 2003누1231, 1248, 1255 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들이 부담한다.
【이 유】
원고들의 각 상고이유를 함께 본다.
1. 신뢰보호의 원칙 적용과 관련한 채증법칙 위배로 인한 사실오인 및 법리오해 주장에 관하여
가. 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기해 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되는 등의 요건을 필요로 하고, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 할 것이므로, 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 경우라고 하더라도 행정청이 앞서 표명한 공적인 견해에 반하는 행정처분을 함으로써 달성하려는 공익이 행정청의 공적 견해표명을 신뢰한 개인이 그 행정처분으로 인하여 입게 되는 이익의 침해를 정당화할 수 있을 정도로 강한 경우에는 신뢰보호의 원칙을 들어 그 행정처분이 위법하다고는 할 수 없다( 대법원 1998. 11. 13. 선고 98두7343 판결 참조).
나. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채용 증거들을 종합하여, 피고가 천안시 북부 제2지구 지구단위계획을 수립하면서 이 사건 원고들의 신청지가 포함된 H지구의 권장용도를 판매·위락·숙박시설로 결정하여, 이를 고시하고 관계서류와 도면을 천안시청에 비치하여 이해관계인이 열람할 수 있도록 한 사실, 원고들은 위 H지구에 속하는 토지를 각 매입하여 그 지상에 지상 7~8층 규모의 숙박시설을 건축하기 위한 각 건축허가신청을 하였으나 피고는 2002. 11. 27. 건축법 제8조 제5항의 규정에 의한 건축위원회 심의결과 부결되었다는 이유로 위 각 신청을 모두 반려하는 이 사건 처분을 한 사실, 천안시 북부 제2지구는 일반상업지역으로 동서남북이 모두 제2종 일반주거지역으로 둘러싸여 있는데 이 사건 각 신청지로부터 1km 내지 1.5km 거리 안에 9개의 초·중·고등학교(학생 수 합계 5,300여 명)와 25개의 아파트단지(총 14,903세대)와 연립주택 등이 밀집되어 있고, 북부 제2지구 내에도 공원과 대형 마트, 청소년복지회관 등이 이미 들어서 있는 사실, 피고는 이 사건 처분 이전에 이미 위 북부 제2지구 내에서 30건의 숙박시설 건축을 허가한 바 있으며 주민들은 집단적으로 속칭 러브호텔 건축허가 반대운동을 전개하고 있는 사실 등을 인정하였다.
원심은 이러한 사실관계에 기초하여, 피고의 위와 같은 천안시 북부 제2지구 지구단위계획 수립·고시 및 관계도서 비치·열람행위는 그 중 H지구에서는 숙박시설 건축허가를 받을 수 있을 것이라는 공적 견해를 표명한 것으로 봄이 상당하고, 이 사건 처분으로 인하여 과실 없이 위 견해표명을 신뢰하여 이 사건 각 신청을 한 원고들의 이익이 침해되는 결과가 초래될 것임은 분명하지만, 이 사건 신청지 주변으로 주거시설과 교육시설이 밀집되어 있는데, 북부 제2지구에 이미 허가된 숙박시설과 원고들 신청의 숙박시설의 규모나 용도에 비추어 이들은 단순한 숙박을 위한 시설이 아니라 속칭 러브호텔화될 가능성이 크다고 보여 주변을 통행하는 청소년의 건전한 인격형성과 인근 주민들의 주거생활의 안녕을 위협할 위험이 있는 점 등에 비추어 보면, 피고가 위와 같은 공적 견해표명에 반하는 이 사건 처분을 함으로써 달성하고자 하는 인근 주민들의 주거환경 및 학생들의 교육환경 보호라는 공익이 원고들이 이 사건 처분으로 인하여 입게 되는 이익의 침해를 정당화할 수 있을 정도로 크다 할 것이므로, 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위반되었거나 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 할 수 없다고 판시하였다.
다. 기록에 의하여 검토하여 보면, 원심의 위와 같은 사실인정은 모두 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 나아가 무분별한 유흥업소 및 숙박시설 등 청소년유해업소의 난립이나 주택가로의 유입 및 이에 따른 향락문화의 확산과 범죄의 증가 등 날로 심각해지고 있는 교육환경과 주거환경의 저하를 막고 주민 대다수가 보다 쾌적한 환경에서 생활할 수 있게 하는 것은, 국가나 지방자치단체의 의무인 동시에 모든 국민의 당연한 권리이자 의무로서 이와 같은 사회적 환경의 보호는 자연환경의 보호 못지 않게 중요한 가치이며, 일단 대규모 숙박업소가 집단적으로 형성되어 향락단지화된다면 그 허가를 함부로 취소할 수도 없고 인근의 다른 숙박업소의 허가신청도 거부하기 어려워 그 영업이 장기간 계속될 것이 예상되므로, 이로 인한 교육환경과 주거환경의 침해는 인근 주민과 학생들의 수인한도를 넘게 될 것으로 보일 뿐 아니라 일단 침해된 사회적 환경은 그 회복이 사실상 불가능하다는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분에 의하여 피고가 달성하려는 학생들의 교육환경과 인근 주민들의 주거환경 보호라는 공익은 이 사건 처분으로 인하여 원고들이 입게 되는 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 해당한다고 할 것이므로, 같은 취지에서 원고들의 각 숙박시설 건축허가신청을 반려한 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않는다고 한 원심의 판단도 앞서 본 법리에 따른 것으로 정당하다고 넉넉히 수긍할 수 있으며, 거기에 원고들이 상고이유로 주장하는 바와 같이 채증법칙을 위배하여 사실을 오인하였거나 신뢰보호의 원칙의 적용에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다고 할 수 없다.
라. 다만, 원심의 판단 중 피고가 위 H지구의 권장용도를 판매·위락·숙박시설로 결정하여 이를 고시하고 관계 서류와 도면을 비치 및 열람하게 한 행위를 천안시 북부 제2지구 중 H지구에서는 숙박시설 건축허가를 받을 수 있을 것이라는 공적 견해를 표명한 것으로 봄이 상당하다고 평가한 부분에 관하여 보건대, 위 H지구의 권장용도로는 숙박시설 외에 판매·위락시설도 지정되어 있고, 피고가 고시한 지구단위계획 지침서 제4조 제1항 제4호에는 권장용도라 함은 건축물의 전면부(주된 이용 출입구를 설치한 면) 1개층 이상에 필요한 용도를 권장하는 것에 불과함을 밝히고 있을 뿐 아니라, 이 사건 처분 당시 시행되던 구 건축법(2001. 1. 16. 법률 제6370호로 개정되어 2001. 7. 17.부터 시행된 것) 제8조 제5항에는 숙박시설의 건축을 허가하는 경우에는 주거환경 또는 교육환경 등 주변환경을 감안할 때 부적합하다고 인정하는 경우에는 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다는 규정이 신설되어 있으며, 위 규정 신설 이전에도 숙박시설의 건축허가에 대하여는 중대한 공익상의 필요성이 인정되는 경우에는 관계 법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 그 허가신청을 거부하는 것이 허용되었음( 대법원 2002. 12. 10. 선고 2002두7043 판결 참조)에 비추어 보면, 이 사건에서 피고가 위와 같은 계획을 수립하여 고시하고 관련도서를 비치하여 열람하게 한 행위로서 표명한 공적 견해는 숙박시설의 건축허가를 불허하여야 할 중대한 공익상의 필요가 없음을 전제로 숙박시설 건축허가도 가능하다는 것이지, 이를 H지구 내에서는 공익과 무관하게 언제든지 숙박시설에 대한 건축허가가 가능하리라는 취지의 공적 견해를 표명한 것이라고 평가할 수는 없을 것이고, 만일 원고들이 위 고시를 보고 H지구 내에서는 숙박시설 건축허가를 받아 줄 것으로 신뢰하였다면 원고들의 그러한 신뢰에 과실이 있다고 하지 않을 수 없으므로, 이 부분 원심의 판단에는 잘못이 있다고 할 것이지만, 결국 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배되지 아니한다는 결론에 있어서는 차이가 없어 위와 같은 잘못이 판결 결과에 영향을 미쳤다고는 보이지 아니한다.
2. 평등 내지 비례의 원칙과 관련한 법리오해 및 판단유탈 주장에 관하여
원심판결 이유에 의하면 원심은, 천안시 북부 제2지구 내 숙박시설 건축허가 현황, 주변환경, 원고들의 건축허가신청시기, 피고가 이 사건 처분을 하게 된 경위, 그 이후의 상황 등 제반 사정을 종합하여, 이 사건 처분 이전에 북부 제2지구 내에서 30건의 숙박시설에 대한 건축허가가 이루어졌다는 사정만으로 이 사건 처분이 형평의 원칙에 위배하였다고 보기 어렵다고 판단하였는바, 기록에 의하여 검토하여 보면 위와 같은 원심의 판시는 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유의 주장과 같이 평등의 원칙과 관련한 법리를 오해하였거나 판단을 유탈한 잘못이 있다고 할 수 없다.
3. 결 론
그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들이 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이규홍(재판장) 박재윤 양승태(주심)