【원고, 상고인】
상무렌트카합자회사 소송대리인 변호사 김용구 외 1인
【피고, 피상고인】
제주도지사 소송대리인 변호사 홍순표
【원심판결】
광주고등법원 1988.5.19. 선고 87구74 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다.
【이 유】
1. 상고이유 제2점에 대하여,
원심판결 이유에 의하면, 원심은 거시증거에 의하여, 원고는 광주 북구 유동 101의 9에 주사무소를 두고 자동차대여사업을 경영하는 법인인데, 1987.2.25. 위 주사무소 관할관청인 소외 광주직할시장으로부터 1986.9.4.자 교통부장관의 대여자동차 편도이용불편 해소지침에 의거하여 제주도에 영업소를 신규로 개설하는 자동차대여사업변경면허를 받은 후 1984.4.29. 피고에게 자동차대여사업 영업소설치신고를 하자 피고는 같은 해 5.4. 설시와 같은 이유로 원고의 위 신고를 반려한 사실, 그러자 원고는 같은 해 5.11. 피고에게 설시와 같은 이유로 위 자동차대여사업 영업소설치신고를 다시 하자 피고는 같은 해 5.26. 설시와 같은 이유로 원고의 위 신고를 반려한 사실, 원고는 다시 같은 해 5.30. 피고에게 설시와 같은 이유로 위 자동차대여사업영업소설치를 재신고하자 피고는 같은 해 6.3. 설시와 같은 이유로 원고의 위 재신고를 반려하였으며, 이에 원고는 같은 해 7.1. 피고에게 자동차대여사업이 면허제에서 등록제로 자동차운수사업법이 개정(1986.12.31. 법률 제3913호)되었고, 위 개정된 법률은 1987.7.1.부터 시행하도록 되어 있다는 이유로 위 자동차대여사업영업소설치를 재신고하자 피고는 같은 해 7.6. 원고에게 위 개정된 자동차운수사업법 제55조의2 제1항, 즉 자동차대여사업을 경영하고자 하는 자는 교통부장관이 행하는 등록을 받아야 한다는 규정에 의하여 원고의 위 신고를 반려하는 이 사건 처분을 한 사실 등을 인정한 다음, 원고의 주장 즉 자동차대여사업자가 사업구역외의 지역에 영업소를 설치 하고자 할 때에는 자동차운수사업법시행규칙에 의하여 영업소 소재지 관할관청에 신고하도록 되어 있고 따라서 피고로서는 원고의 위 1987.7.1.자의 신고를 수리하여야 할 것임에도 불구하고 원고의 위 신고를 반려한 피고의 이 사건 처분은 위법하다는 점에 대하여 구 자동차운수사업법시행규칙 (1986.9.4. 교통부령 제843호) 제45조의2 제2항에 의하면, 자동차대여사업자가 자동차대여사업의 사업구역외의 지역에 영업소를 설치하고자 할 때에는 당해 영업소 소재지 관할관청에 신고하여야 한다고 규정되어 있었고, 자동차대여사업이 교통부장관의 면허제에서 등록제로 전환된 위 자동차운수사업법의 개정법률은 같은법 부칙 제1항에 의하여 1987.7.1.부터 시행하도록 되어 있으나, 영업소설치정차 등을 규정하는 하위법령은 마련되지 않고 있던중 피고가 이 사건 처분을 한 후인 1987.9.19.에서야 교통부령 제865호로 위 자동차운수사업법시행규칙의 개정에 의하여 자동차대여사업의 영업소설치규정인 제45조의4 즉 자동차대여사업자가 영업소를 설치하고자 할 때에는 교통부장관의 변경등록을 받은 후 영업소 소재지를 관할하는 도지사에게 신고하여야 한다는 규정이 신설되었는 바, 그렇다면 피고의 이 사건 처분당시 영업소 소재지 관할관청에 신고하도록 되어 있는 위 자동차운수사업법시행규칙이 적용되는 것을 전제로 한 원고의 위 주장은 더 나아가 살필것 없이 이유없다고 판단하여 원고의 청구를 배척하였다.
판단하건대, 상위법령의 시행에 필요한 세부적 사항을 정하기 위하여 행정관청이 일반적 직권에 의하여 제정하는 이른바 집행명령은 근거법령인 상위법령이 폐지되면 특별한 규정이 없는 이상 실효된다 할 것이나, 상위법령이 개정됨에 그친 경우에는 개정법령과 성질상 모순, 저촉되지 아니하고 개정된 상위법령의 시행에 필요한 사항을 규정하고 있는 이상 그 집행명령은 상위법령의 개정에도 불구하고 당연히 실효되지 아니하고 개정법령의 시행을 위한 집행명령이 제정, 발효될 때까지는 여전히 그 효력을 유지하는 것이라고 할 것이다.
그런데 구 자동차운수사업법 제55조의2 제1항은 자동차대여사업을 경영하고자 하는 자는 교통부장관의 면허를 받아야 한다고 규정하고 있었는데 위 법이 1986.12.31. 법률 제3913호로 개정되면서 면허제에서 교통부장관에의 등록제로 바뀌게 되었고( 제55조의2), 위 개정법률은 1987.7.1.부터 시행되었으며(1986.12.31. 부칙 제1항) 신·구 자동차운수사업법은 사업구역 이외의 지역에 영업소를 설치하는 요건 및 절차에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 아니하며 구 자동차운수사업법시행규칙 제45조의 2 제2항은 자동차대여사업의 사업구역외의 지역에 영업소를 설치하고자 하는 자는 당해 영업소 소재지 관할관청에 신고하여야 한다고 규정하고 있었는데 자동차운수사업법 제55조의2 제1항이 개정 시행된 후에도 이를 개정하지 아니하고 있다가 1987.9.19.에야 교통부령 제86호로 자동차운수사업법시행규칙 제45조의4를 신설하여 자동차대여 사업자가 영업소를 설치하고자 할 때에는 교통부장관의 변경등록을 받은 후 영업소 소재지를 관할하는 도지사에게 신고하여야 한다고 규정하고 있는 바, 위 신·구자동차운수사업법의 각 규정에 의하면 위 구 자동차운수사업법시행규칙 제45조의2 제2항의 규정은 자동차대여사업에 관한 자동차운수사업법의 시행을 위하여 필요한 사항을 정한 집행명령이라 할 것이고 위 규정은 자동차대여사업이 면허제에서 등록제로 전환된 개정 자동차운수사업법의 규정과 상충, 모순되는 것이라고 할 수는 없으므로 위 구 자동차운수사업법시행규칙 제45조의2 제2항은 자동차운수사업이 면허제에서 등록제로 개정됨에 의하여 당연히 실효된 것이 아니고 위 규칙 제45조의4가 신설, 발효되기 전인 이 사건 피고의 처분당시에도 여전히 그 효력을 유지하고 있었다고 할 것이다.
원심이 이와 견해를 달리하여 구 자동차운수사업법시행규칙 제45조의2 제2항은 자동차운수사업법 제55조의2 제1항이 개정시행됨에 따라 실효되어 적용될 수 없는 것으로 해석하고 원고의 주장을 그 주장자체에 의하여 이유가 없는 것으로 판단하였으니 이는 법령의 해석을 잘못하여 위 구 자동차운수사업법시행규칙의 효력에 관한 법리를 오해한 위법이 있다 할 것이고, 원심의 위와 같은 위법은 판결결과에 영향을 미쳤다 아니할 수 없으니 이 점을 지적하는 논지는 이유있다.
2. 상고이유 제1점에 대하여,
행정소송에서는 변론주의의 예외가 인정되어 법원은 당사자의 명백한 주장이 없는 사실에 관하여도 일건 기록에 나타난 사실을 기초로 하여 직권으로 판단할 수 있고( 당원 1982.7.27. 선고 81누394 판결; 1987.1.20. 선고 86누294 판결 각 참조), 또 판단유탈이라 함은 당사자가 적법하게 소송상 제출한 공격 방어방법으로서 판결결론에 영향이 있는 것에 대하여 판결이유에서 판단하지 아니한 경우를 말하는 것으로서 증거에 의하여 당사자가 주장하는 사실과 다른 사실을 인정하는 것은 판단유탈이라 할 수 없는 것이다.
기록에 의하면, 원심은 거시증거에 의하여 원고의 주장과 다른 이 사건 신고서 반려이유를 인정한 것이니 원심판결에 지적하는 바와 같은 변론주의원칙에 위배 또는 판단유탈의 위법이 있다 할 수 없다.
그리고 기록에 의하면, 피고가 원고의 신고서를 반려하는 이 사건 처분을 하였다는 원심의 사실인정과정에는 지적하는 바와 같은 채증법칙위배의 점이 엿보이기는 하나 앞에서 본 바와 같이 원심의 판단은 구 자동차운수사업법시행규칙 제45조의2 제1항은 상위법의 개정으로 그 적용이 없음을 전제로 하여 원고의 청구를 배척한 것이지 원심인정의 위 신고서반려사유가 적법함을 이유로 한 것이 아니므로 원심의 위와 같은 위법은 판결결과에는 아무런 영향이 없다 할 것이니 이는 적법한 상고이유가 될 수 없다. 논지는 모두 이유없다.
3. 결국 상고이유 제1점은 이유없으나 상고이유 제2점은 이유가 있으므로 원심판결을 파기하고, 사건을 더 심리하게 하기 위하여 원심인 광주고등법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 이회창(재판장) 배석 김상원 김주한