【원 고】
대붕전선주식회사외 1인(소송대리인 변호사 이석범)
【피 고】
공주시장
【변론종결】
1994. 5. 20.
【주 문】
1. 원고들의 청구를 각 기각한다.
2. 소송비용은 원고들의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 1993. 3. 9. 원고들에게 한 각 검상농공단지 입주승인 취소처분을 각 취소한다.
【이 유】
1. 이 사건 처분등의 경위
㉮ 원고 대붕전선주식회사(이하, 원고 대붕전선이라고만 한다)는 각종 전선류 및 각종 전기용품의 제조 및 판매업을 목적으로, 같은 주식회사 대붕전자(이하, 원고 대붕전자라고만 한다)는 전선 및 전장품제조업을 목적으로, 각 설립된 회사들로서, 1990. 7. 초순경 피고에게 그무렵 시행되던 농어촌소득원개발촉진법에 의한 농어촌소득원개발시행계획에 따라 농공지구로 지정된 공주시 검상동 산 1의 1일대의 검상농공단지에 입주하여 농어촌소득원개발사업을 경영하고자 위 법률 소정의 사업계획을 작성하여 그 승인을 신청하였다.
㉯ 피고는 1990. 12. 28. 원고들이 신청한 위 농어촌소득원개발사업의 사업계획을 승인(공장입주승인)하고, 그 승인시에 위 법률 제10조 제3항, 위 법률 시행령 제10조 제2항에 의하여 '사업계획의 승인일로부터 기산하여 2년이내에 최초시제품이 생산되지 않으면 동 사업계획승인이 자동취소됨'이라는 조건을 부과하였다.
㉰ 위 ㉯항의 사업계획의 승인하에, 원고들은 1991. 2. 8. 피고와 피고시가 시행자로서 직접 조성중인 위 검상농공단지내의 공장부지(원고 대붕전선은 10,000평, 원고 대붕전자는 5,000평)의 분양에 관한 가계약을 체결함에 있어서 원고들과 피고는 합의하기를, (1) 공장부지의 분양대금은 ㎡당 금 30,405원으로(원고 대붕전선은 도합금 1,005,128,490원, 원고 대붕전자는 도합금 502,564,240원) 하되 피고가 공장부지조성공사 완료하여 지적정리를 한 후 그때 조성원평가방법에 의하여 확정, 정산한 가액을 매매가액으로 하여 본계약을 체결한다, (2) 피고는 원고들에게 공장부지 조성공사중 필요하다고 인정될 때 부지 총금액중(개산금액) 30%의 범위내에서 선수금을 징수할 수 있으며 원고들은 위 선수금을 피고가 지정한 금고에 납부하여야 한다, (3) 피고는 원고들이 입주승인서에 의한 승인조건을 위반하거나, 위 계약에서 정한 사항을 위반 내지 이행하지 아니하는 경우 위 가계약을 해제한다라고 합의하였다.
㉱ 피고는 1991. 11. 20. 원고들에게 위 분양대금이 당초분양대금의 8.86%에 해당하는 금액(원고 대붕전선은 금 89,054,384원, 원고 대붕전자는 금 44,527,192원)이 추가되었음을 통고하는 한편, 총분양대금의 20%에 해당금액(원고 대붕전선은 금 201,020,000원, 원고 대붕전자는 금 100,510,000원)을 선수금조로 1992. 2. 29.까지 우선 납부할 것을 요구하였으나, 원고들은 피고의 수차에 걸친 요구에도 불구하고 이에 응하지 아니하였다.
㉲ 피고는 1993. 3. 9. 원고의 위 선수금 미납등을 들어 원고들과의 위 분양가계약을 해제하고, 동시에 원고들에 대한 위 공장입주승인까지도 당초의 승인조건위배등을 들어 이를 취소하는 이 사건처분을 하였다.
[증 거]
다툼없는 사실, 갑제3호증(농공단지입주승인서), 갑제4호증의 1, 2(각 분양가계약서), 갑제5호증(영수증), 갑제7호증(선수금납부통보), 갑제8호증(회신), 갑제9호증의 1, 2(각 분양가계약해제통보), 을제3호증의1(조성사업비 변경내시), 2(조성사업실시 계획변경승인), 을제4호증(분양대금 선수금부과), 을제5호증의1(선수금납부독촉), 2(최종촉구), 3(분양대금납부촉구), 4(가계약해지예고), 5(의견청취), 6(선수금납부촉구), 7(입주가능여부통보촉구), 8(입주여부회신재촉구), 9(의견수렴), 10(가계약해지예고), 을제6호증(가계약해제통보), 을제7호증의1(선수금에 관한 건), 2(회신), 3(업무협의에 관한 건), 4(선수금대체납부의뢰), 을제9호증의1(기본계획변경승인), 2(기본계획서), 3(사업비증감내역), 4(사업비보완내역), 5(공종별공사비명세서), 6(관급자재대산출내역), 7(공사비증감내역), 8(용지매수 및 보상비내역)의 각 기재, 변론의 전취지
2. 당사자들의 주장과 관계법령
가. 당사자들의 주장
(1) 피고는 주장하기를, 본안전항변으로, 위 입주승인은 농공단지분양가계약에 수반되는 계약상대방의 선택행위일 뿐이고 이를 취소하는 이 사건 처분 역시 원고들과 피고사이에 체결된 공장부지에 관한 분양가계약의 해제에 부수된 사법행위에 불과하여 이 사건 항고소송의 대상인 행정처분이 아니므로 이 사건 소는 부적법하고, 본안에 관하여는 이 사건 처분은 관계법령에 따른 적법, 타당한 것이라고 주장함에 대하여, (2) 원고는 다투기를, ㉮ 본안전항변에 관하여는 이 사건 처분은 항고소송의 대상이 되는 행정처분이고, ㉯ 본안에 관하여는, (1) 피고는 위 입주승인을 받은 날로부터 2년이 되는 1992. 12. 28. 까지 위 공장부지조성사업을 완료하지 못하였고 원고들은 피고의 위 공장부지조성의 지연으로 말미암아 위 소득원개발사업계획서 소정의 신제품생산을 할 수 없게 되어 위 입주승인은 피고의 귀책사유로 1992. 12. 28. 자동취소되었으므로 위 자동취소이후인 1993. 3. 9.에 한 이 사건 처분은 위법하고, (2) 원고들은 위 가계약당시 피고가 지방자치단체로서 스스로 사업시행자가 되어 공익사업인 농공단지를 조성하고 그 자신이 스스로 작성한 계약서에 의하여 분양계약을 체결하여 위 가계약서의 내용이 공평한 것이라고만 믿고 이에 서명날인하였으나, 원고들의 예상과는 달리 위 계약서의 내용은 선수금 및 매매대금약정에 있어서 일방적으로 피고에게만 유리하게 작성된 불공평한 것이었고, 또한 피고는 위 가계약당시 1991. 6.경까지 위 공단부지를 조성하고 차후 매매대금의 증액이나 선수금납부등 원고들에게 불이익한 계약내용의 변경이 없을 것처럼 원고들을 믿게 하였으나 그 뒤 공장용지를 부당한 고가로 매수하고 조성공사의 공기를 지연하는 등 자신의 잘못으로 공사비를 예상보다 11억원이나 증액되게 하고서도 이로 인한 증가분을 모두 분양계약자에게 부담시키고 고율의 선수금까지 납부할 것을 요구하므로 이를 예상하지 못하였던 원고들로서는 자금궁핍등을 들어 선수금의 납부기한을 연기하여 주던가 원고 대붕전선에 대한 가계약은 해제하는 대신 그 계약금을 원고 대붕전자의 선수금으로 전용해 달라고 요청하였을 뿐, 공단입주의사를 포기한 바 없음에도 불구하고 위 선수금미납만을 들어 원고들과의 위 가계약을 일방적으로 해제한 피고의 위법행위로 말미암아 위 공단입주를 못하였을 뿐이므로 원고들에는 이에 아무런 귀책사유가 없으므로 이를 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.
나. 관계법령
(1) 농어촌소득원개발촉진법(1983. 12. 31. 법률 제3689호)은 그 제3조, 제4조, 제5조에서 농어촌지역에 공업 및 서비스산업을 유치하여 농어촌소득원의 개발을 촉진함으로써 농어촌소득을 증대시키기 위하여, 도지사는 경제기획원장관이 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 얻어 공고한 농어촌소득원개발본방침에 따라 농어촌소득원개발기본계획을 수립하고 시장, 군수는 위 기본계획에 따라 농공지구의 지정 및 입주공업의 종류와 규모에 관한 사항등이 포함된 농어촌소득원개발시행계획을 수립하여 이를 공고하도록 규정하고, 제10조 제1항, 제2항, 제4항에서 시장군수가 위 시행계획에 따라 지정한 농공지구에 입주하여 농어촌소득원개발사업을 영위하고자 하는자는 사업계획을 적성하여 시장, 군수의 승인을 얻어야 하도록 하고 시장, 군수는 그 사업계획의 타당성를 검토하고 소관 행정기관의 장과 협의등을 거쳐 그 승인여부를 검토하되, 위와 같은 승인이 있는 때에는 공업배치법 제7조 소정의 공장설치신고등 위 조항소정의 신고, 허가, 인가, 면허, 동의 또는 해제등이 있는 것으로 보도록 규정하는 한편, 그 제3항에서 위 사업계획의 승인은 그 승인을 얻은 자가 2년이내에 사업에 착수하지 아닌한 때에는 그 효력을 잃도록 규정하고, 같은 법 시행령 제10조 제2항은 위 '2년이내에 사업에 착수하지 아니한 때에' 라 함은 '사업계획의 승인을 얻은 날로부터 2년이내에 최초의 시제품이 생산되지 아니하는 것'이라고 하고 다만 본인에게 시제품생산의 지체책임을 돌릴 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다라고 규정하고 있다.
(2) 그 뒤 위 농어촌소득원개발촉진법은 농어촌발전특별조치법(1990. 4. 7. 법률 제4228호)이 제정, 시행되면서 그 부칙 제2조 제1항으로 폐지하였으나 그 제2항에서 위 농어촌소득원개발촉진법의 농공지구 관련사항은 산업입지및개발에관한법률의 시행일 전일까지 종전의 규정에 의하도록 규정하였고, 위 산업입지및개발에관한법률(1990. 1. 13. 법률 제4216호, 부칙 제1조에 의하여 1991. 1. 13.부터 시행)은 그 부칙 제2조에서 농어촌소득원개발촉진법에 의한 농공지구를 위 법률 제2조 제2호 다목 소정의 농공단지로 보도록 규정하는 한편, 그 제2조 제3호, 제8조, 제32조, 제33조, 제35조에서 농공단지에 관하여, 시장, 군수, 구청장이 농공단지 뿐만 아니라 위 농공단지의 조성등의 제반공사등을 시행할 사업시행자를 지정하고, 위와 같이 지정된 사업시행자는 지정권자등으로부터 승인을 받은 농공단지개발실시계획에 따라 농공단지를 조성하되, 그 조성하는 공장부지대금등을 분양자등으로부터 대통령령이 정하는 바에 따라 대금의 전부 또는 일부를 선수금으로 지급받을 수 있고, 일정한 공공시설설치비등의 설치비부담도 위 분양자로부터 징수할 수 있도록 규정하고 있다.
3. 피고의 본안전항변에 관한 판단
(가) 먼저, 이 사건 처분이 행정소송의 대상이 되는 행정처분이 아니라는 취지의 피고의 본안전항변에 관하여 살피건대, 앞서의 인정사실 및 관계법령을 종합하여 보면, ① 원고들은 피고에게 피고가 농어촌소득원개발촉진법에 따라 지정한 위 검상지구 농공단지에 입주하여 농어촌소득개발사업을 영위하겠다는 사업계획서을 작성, 제출하여 피고는 원고들제출의 위 사업계획이 위 법률에 따른 농어촌소득원개발시행계획에의 적합여부등 사업계획의 타당성을 심사한 뒤 1990. 12. 28. 위 법률 제10조 제1항에 의하여 위 사업계획을 승인한 것이 위 입주승인이다, ② 위와 같은 입주승인이 있을 경우에는 위 법률 제10조 제4항이 정하는 여러 인정, 신고, 허가, 인가, 면허, 동의, 해제등이 있는 것으로 보게 되는 등 제반 혜택이 수반된다, ③ 원고들은 1991. 2. 18. 위 입주승인이후 위 입주승인과는 별도로 피고와 공장부지의 분양에 관한 가계약을 제결하였다는 사실등을 알아볼 수 있다.
(나) 이에 비추어 보면, 위 입주승인은 위 농공단지분양가계약에 부수적으로 수반되는 단순한 계약상대방 선택행위에 지나지 않는 것이 아니라, 행정청인 피고가 위 법률에 따라 원고들의 농어촌소득원개발사업이 위 시행계획에 적합, 타당한 사업이라고 판단하여 원고들로 하여금 위 농공지구내에서 위 농어촌소득원개발사업을 영위할 수 있도록 함과 동시에 원고들이 위 농공지구내에서 농어촌소득원개발사업을 영위함에 따르는 여러 사항등에 관하여 법규에 의한 권리를 설정하고 의무의 부담을 명하는 행위로서 행정소송의 대상이 되는 행정처분에 해당된다고 봄이 상당하고, 따라서 위 입주승인을 취소한 피고의 이 사건 처분 역시 위 입주승인에 의하여 설정된 권리를 박탈하거나 의무부담을 해제하는 것으로서 위 행정처분에 해당된다고 할 것이므로, 이를 다투는 피고의 본안전항변은 이유없다.
4. 이 사건 처분의 적법여부
가. 원고들의 주장에 관한 판단
(1) 원고들은 앞서 본 바와 같이 첫째 이 사건처분당시 피고의 위 입주승인은 피고가 그 개발사업착수일까지 공장부지를 조성하지 못한 피고의 귀책사유로 말미암아 이미 소멸된 상태였고, 둘째, 그렇지 않다고 하더라도 원고들이 위 농공단지에 입주하지 못한 데 대하여 원고들에게 귀책사유가 없으므로 이 사건 처분은 위법하다는 취지로 주장한다.
(2) 사실관계(위 각 주장을 아울러 본다)
① 원고들은 1972년 내지 1983년에 설립되어 위 가계약일에 이르기까지 상당기간 전기용품등의 제조, 판매업을 영위하는 등 거래활등을 계속하여 온 회사로서 위 제1 ㉰항의 가계약시 위 가계약상의 (1) 공장부지의 분양대금에 관한 사항, (2) 선수금에 관한 사항, (3) 계약해제에 관한 사항등을 숙지하고 위 가계약을 체결하였다.
② 피고는 위 농공지구내의 위 토지상에 사업시행자로서 1990. 12. 22.부터 총면적 73,729평의 지상에 1991. 8.말일을 공사완료시점으로 하여 국고 및 지방비의 지원을 받아 농공단지 조성공사에 착수, 당초의 공사완료예정시점인 1991. 8.말경에 이르러 공장부지조성등 95%이상을 완료하여 원고들의 위 가계약상의 공장입주부지를 확정, 공사완료하였고 이러한 사실을 원고들에게 통지하여 원고들로서는 1991. 8.말부터는 위 공장부지에 입주, 공장건축를 할 수 있었다.
③ 피고는 위 공사시행도중 공장부지조성비가 기본사업계획의 변경등으로 당초의 예상보다 약 11억원가량이 증가하였으나(위 증가비중 토지매수보상비의 증가액은 금6,600여만원에 불과하고 그 증가분 대부분은 위 기본설계변경에 따른 순공사비 및 시공감리비등에 해당하는 금원이다), 위 증가비에 상응하여 국고나 시.도예산의 지원비는 그다지 증액되지 아니하여 위 증가된 위 공사비부분은 선수금으로 분양계약자들로부터 받을 수 밖에 없었다.
④ 피고는 1991. 11. 20.경 위 농공단지분양계약자들과 위선수금징수를 협의하기 위하여 위 농공단지에 입주예정기업의 대표자에게 통지하여 위 입주기업체 대표자회의를 개최하게 하였고, 위 대표자회의에서 원고 대붕전선의 대표이사인 이재붕이 회장에 선임되어 회의를 주재하여 피고와 협의한 결과 위 가계약에 따른 선수금액을 위 공장부지 매매예정가액의 20%로, 그 납기를 1992. 2. 29.로 결정한 다음, 같은 날 각 위 농공단지 공장부지 분양가계약자들에게 위와 같이 결정된 위 선수금의 납부를 고지하였다.
④ 그러나, 원고들은 위 선수금납부고지에도 불구하고 수회에 걸친 납부최고에도 불구하고 위 납기까지 선수금을 전혀 납입하지 아니하였을 뿐만 아니라 그 이후 피고가 1차로 위 납기를 1992. 6. 30.까지 연장하였고, 다시 2차로 같은 해 7. 30.까지로, 3차로 같은 해 12. 31.까지로 연장하였으나 위 각 연장기한까지도 위 선수금을 전혀 납부하지 아니하고 입주여부에 관하여도 분명한 의사를 표명하지 아니하자 다시 1993. 2. 28.로 그 기한을 연장하면서 위 기한까지 위 선수금을 납부하지 아니하면 위 분양계약자체를 해제하겠다고 하였음에도 원고들은 위 기한까지도 위 선수금을 납부하지 아니하였다.
⑤ 피고는 1993. 3. 9. 원고들에게 원고들의 위 선수금미납등을 이유로 원고들과의 위 분양가계약을 해제하고, 앞서의 입주승인에 대하여도 원고들이 위 입주승인이후 위 기일에 이르기까지 '입주전망이 불투명하다는 내용만을 표시하거나 입주포기 또는 법인합병간주등을 요구하는 등 농공단지 조성사업추진에 장애요소 내지 회의요소만을 제공하여 왔으며 장기간에 걸친 선수금 미납으로 회계처리에 막대한 지장을 초래하였다'는 등 원고들이 위 기간에 이르도록 원고들의 잘못으로 위 개발사업에 착수하지 아니하였다는 취지로 이를 취소하는 이 사건 처분을 하였다.
[증 거]
앞서의 각 증거들, 증인 오세우, 안종수의 각 증언, 증인 이기천의 일부증언(뒤에서 배척하는 부분제외), 변론의 전취지
배척증거: 증인 이기천의 일부증언
나. 판 단
(1) 먼저 원고의 첫 번째 주장에 관하여 보건대, 위에서 본 바와 같이 피고는 당초 위 공장부지 공사완료예정일이었던 1991. 8.말까지 원고들이 입주할 공단부지를 완공하고 이를 원고들에게 통지까지 하였음을 알아 볼 수 있으므로, 위 공사미완료를 전제로 한 위 주장은 더 나아가 살필 필요없이 이유없고, (2) 다음, 원고들에게 귀책사유가 없다는 취지의 주장에 관하여 보건대, 앞서의 인정사실에 비추어 보면, 원고들은 위 가계약당시 위 가계약상의 매매대금결정과정 및 선수금내용, 계약해제에 관한 사항을 숙지하고 있었고 따라서 차후 위 약정에 따라 매매대금이 증액되거나 선수금을 지급하여야 할 사정이 발생할 수 있음을 충분히 예상할 수 있었음에도 피고가 위 가계약 이후 공장부지에 대한 공사의 대부분 완공한 상태에 이르러 피고가 계약내용에 따른 매매대금의 증액과 선수금의 지급을 요구하였음에도 원고들이 이를 1년이 경과하도록 거부한 사실을 알아 볼 수 있을 뿐이며, 원고들과 피고간의 위 가계약상의 위 매매대금에 관한 약정이나 선수금의 지급에 관한 가계약상의 내용들을 살펴 보아도, 매매대금을 공사완공후 조서원평가방법에 의하여 다시 확정한다는 것이거나 공장부지 조성공사중 필요하다고 인정될 경우 부지총대금의 30%의 범위내에서 선수금을 징수할 수 있다는 것일 뿐이므로 이를 들어 심히 부당하다고 볼 수도 없다고 할 것이어서, 이를 종합하여 보면, 원고들이 피고로부터 위 입주승인을 받은 1990. 12. 28.로부터 2년임이 역수상 명백한 1992. 12. 28.까지 위 농공지구내에 공장을 설립하여 시제품을 생산하지 못한 것은 원고들이 피고와 피고조성의 위 검상농공단지내의 공장부지를 분양받고자 가계약을 체결하면서 장차 위 분양대금의 30% 한도내에서 선수금을 지금하기로 약정하였고 위 약정을 위배할 때에는 위 분양가계약이 해제될 수 있도록 합의하였으나 피고가 위 합의에 기하여 위 선수금의 지급을 요구하였음에도 이를 납부하지 아니하는 등으로 위 공단부지에 입주하지 아니한 데 그 원인이 있음을 알아 볼 수 있으므로, 피고가 이러한 취지의 사유를 들어 한 이 사건처분에 어떠한 잘못이 있다고 볼 수 없다.
5. 결 론
그렇다면, 피고의 이 사건 처분이 위법함을 들어 그 취소를 구하는 원고들의 청구는 모두 이유없으므로 이를 각 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
1994. 6. 3.
판사 강완구(재판장) 한상곤 윤병구