【원 고】
곽차순 외 10인
【피 고】
대구직할시 동구청장
【주 문】
이 사건 소를 각하한다.
소송비용은 원고들의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 1993.5.6. 별지목록 기재 건물 중 지하층에 대하여 한 용도변경허가처분을 취소한다.
【이 유】
1. 이 사건 처분의 경위
피고가 1993.5.6. 건축법 제8조, 제14조에 따라 효목주공아파트 단지 내에 있는 소외 김정준, 김진복 소유의 별지목록 기재 건물(이하 “이 사건 건물”이라고 한다.) 중 지하 218.15평방미터의 용도를 “창고”에서 “근린생활시설(소매점)”으로 변경허가한 사실(이하 이를 “이 사건 처분”이라 한다.)은 당사자들 사이에 다툼이 없다.
2. 쌍방의 주장내용
원고들은, 이 사건 건물은 소외 신진호가 1976.경 주택건설촉진법에 따라 건설부장관의 사업계획승인을 받아 효목주공아파트를 건립하던 소외 대한주택공사로부터 그 대지를 위 아파트의 복리시설(의료시설) 부지로서 분양받아 그 위에 건립한(1980.10.4. 건축허가, 1981.5.1. 준공검사) 의원용도의 건물이므로, 공동주택의 복리시설(의료시설)인 이 사건 건물의 용도를 변경하기 위하여는 구 주택건설촉진법(1993.12.31. 법률 제4675호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제38조 제2항 제1호, 제3항, 구 공동주택관리령(1993.5.26. 대통령령 제13889호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제6조 제1항, 제2항에 따라 입주자대표회의의 동의를 얻어 건설부장관의 허가를 받아야 하는데도, 피고는 입주자대표회의의 동의나 건설부장관의 허가를 받지 아니한 채 1993.5.6. 이 사건 건물의 지하부분의 용도를 “창고”(피고는 1982.11.2. 위 지하부분의 용도를 원래의 “의원”에서 “창고”으로 변경허가함)에서 “근린생활시설(소매점)”으로 변경허가하였으니 이 사건 처분은 위법한 처분이라 할 것이고, 위 아파트 단지 내에 있는 상가의 점포를 분양받아 이전부터 소매점을 경영해 오고 있는 원고들로서는 이 사건 처분으로 인하여 기존업자로서의 영업권 등 법률상 이익을 침해받게 되었으니 이와 같이 위법한 이 사건 처분의 취소를 구한다고 주장하고, 이에 대하여 피고는, 이 사건 처분으로 인하여 원고들이 입게 되는 영업손해 등은 간접적이거나 사실적, 경제적 불이익에 지나지 아니하여 원고들에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 할 수 없으므로 이 사건 소는 부적법하여 각하되어야 할 것이고, 그렇지 않다 하더라도 관계법령의 규정에 비추어 이 사건 처분은 적법하다고 주장한다.
3. 이 사건 소의 적법 여부
그러므로 먼저 원고들에게 이 사건 처분의 취소소송을 제기할 수 있는 원고적격 내지 소의 이익이 있는지에 관하여 본다.
행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 그 처분의 취소를 구할 원고적격이 인정된다 할 것이나, 여기서 말하는 법률상의 이익은 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하는 것이고, 단지 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다 할 것이다( 대법원 1991.12.13. 선고 90누10360 판결; 대법원 1989.5.23. 선고 88누8135 판결 등 각 참조).
그런데 이 사건 처분 당시의 주택건설촉진법 제38조 제2항 제1호, 제3항에 의하면 공동주택 및 부대시설과 복리시설의 입주자 및 사업자는 대통령령이 정하는 허가기준에 따른 건설부장관의 허가를 받은 경우를 제외하고는 공동주택과 그 부대시설 및 복리시설을 사업계획에 따른 용도 이외의 용도에 사용하는 행위를 하여서는 아니된다고 규정하고 있고, 이 규정에 따라 그 허가기준을 정한 위 공동주택관리령 제6조 제1항, 제2항과 건 2.(공동주택과 그 부대시설 및 복리시설의 용도변경 등 허가의 기준) 제1호에 의하면 복리시설을 위 법 제31조 제1항의 규정에 의한 복리시설의 설치기준에 적합한 범위 안에서 건축법시행령 부표 제4항 각호의 근린생활시설로 용도를 변경하고자 하는 경우에는 입주자대표회의의 동의를 얻은 때에 한하여 허가할 수 있도록 규정하고 있으며, 위 법 제3조 제7호에서는 의료시설을 복리시설의 하나로 규정하고 있는바, 위 법 규정들의 취지는 위 법에 따른 사업계획승인을 받아 건축되는 공동주택의 입주자들이 건강하고 문화적인 주거생활을 할 수 있도록 보장하기 위하여 사업계획에 복리시설(의료시설)로 승인된 건물은 함부로 그 용도를 바꾸어 사용할 수 없도록 하고(그렇게 하여야만 그 아파트 입주자들이 그 단지 내에 설치된 의료시설을 쉽게 이용하는 것이 보장될 것이다.), 다만 입주자대표회의의 동의를 얻어 건설부장관의 허가를 얻은 때에 한하여 공동주택의 복리시설의 하나인 의료시설을 근린생활시설로 용도를 변경할 수 있도록 한 것일 뿐이고, 그 공동주택 단지 내의 상가를 분양받아 소매점을 경영하는 사람들의 영업상의 이익을 보장하기 위한 목적에서 위와 같은 규정을 둔 것은 아니라 할 것이다.
그러나 원고들이 위 아파트의 입주자들이라는 사실을 인정할 아무런 증거가 없으며, 이 사건 처분의 근거가 되는 건축법이나 위에서 본 주택건설촉진법 및 공동주택관리령의 각 관계 규정의 취지에 비추어 볼 때 설사 피고가 위 주택건설촉진법 및 공동주택관리령의 관계 규정에 위반하여 이 사건 건물의 용도를 근린생활시설(소매점)로 변경하는 이 사건 처분을 하였다고 하더라도 이 사건 처분이 취소됨으로 인하여 원고들의 소매점 영업에 대한 손해가 제거되는 것과 같은 이익은 위 주택건설촉진법이나 공동주택관리령의 각 규정에 의하여 보호되는 법률상의 이익이라고 할 수 없으며 단지 원고들은 이 사건 처분의 취소에 관하여 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 데 불과하다 할 것이고, 달리 이 사건 처분으로 인하여 침해될 원고들의 직접적이고 구체적인 법률상 이익이 있음을 인정할 아무런 증거가 없다.
(또한 이 사건의 경우, 갑 제1,2호증의 각 기재에 의하면 1981.11.2. 이미 이 사건 건물의 지하부분에 관한 용도가 당초의 “의원”에서 “창고”으로 변경허가된 것으로 보이고, 피고는 이와 같이 “창고”으로 그 용도가 이미 변경된 것을 이 사건 처분으로 다시 “근린생활시설(소매점)”으로 그 용도를 변경허가한 것에 불과한바, 이러한 경우에는 복리시설(의료시설)을 근리생활시설로 그 용도를 변경하는 경우에 관한 규정인 위 공동주택관리령 제6조 제1항, 제2항의 적용을 받지 아니한다 할 것이므로 피고가 이 사건 처분을 함에 있어서 입주자대표회의의 동의나 건설부장관의 허가를 받지 아니하여도 무방하다 할 것이니 이 점에서 보면 이 사건 처분을 위법하다고 단정할 수 없을 것이고, 설사 피고가 1981.11.2. 위 지하부분을 “창고”으로 용도변경을 허가한 것이 위법한 처분이라 하더라도 그 처분의 위법성은 별개의 행정처분으로서 독립성을 가지는 이 사건 처분에는 승계되지 않는다 할 것이므로 위 선행처분의 위법을 들어 이 사건 처분이 위법하다고 주장할 수도 없는 노릇이다.)
4. 결 론
그렇다면 원고들은 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자라고 할 수 없어 이 사건 소는 부적법하다 할 것이고, 그 흠결은 보정될 수도 없다고 할 것이므로, 본안의 판단에 들어갈 것도 없이 이 사건 소를 각하하고, 소송비용은 패소자인 원고들의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.[별지생략]
판사 정호영(재판장) 김창종 이순동