【원 고】
영진약품공업주식회사
【피 고】
경기도지사
【주 문】
1. 피고가 1990.2.21. 원고에 대하여 한 경기 화성군 남양면 무송리 470의5 소재 공장에의 폐수배출시설설치허가거부처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
성립에 다툼이 없는 갑 제1호증(화성군의 불허가 통보), 갑 제2호증(경기도지사의 반려처분통보)의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고는 의약품제조업체로서 그가 신축한 경기 화성군 남양면 무송리 470의5 소재 공장에 관한 폐수배출시설설치허가신청에 대하여 피고는 위 지역 일대가 국토이용관리법상 산림보전지역에 위치하여 국토이용관리법 제15조 제4항, 같은법시행령 제15조 제1항 제6호에 따라 폐수배출시설의 설치가 불가능하다는 이유로 그 허가를 거부(이하, 이사건 처분이라 부른다)한 사실을 인정할 수 있고 반증이 없다.
피고는 이 사건 처분이 적법하다고 주장함에 대하여, 원고는 소외 한응화학주식회사(이하, 소외 한응화학이라 부른다)가 관제조공장 건축을 위하여 1984.4.11. 그 공장설치신고를 하고 같은달 26. 산림훼손허가를 득한 위 공장설치신고를 하고 같은 달 26. 산림훼손허가를 득한 위 공장부지를 소외 한웅화학으로부터 양수받아 1986.2.27. 의약품제조업으로의 업종변경신고를 하고 공장건축허가를 받아 준공한 다음 의약품제조공장에 필수적인 폐수배출시설의 설치까지 이르렀는바, 국토이용관리법 제15조 제11항에 의하면 산림보전지역으로 지정고시 전에 이미 공장건축 등을 위한 산림훼손허가 등을 받아 공사 또는 사업에 착수한 자는 후의 용도지역의 지정으로 행위제한의 영향을 받지 아니하고 그 공사 또는 사업을 계속할 수 있다는 취지로 규정하고 있으므로, 원고는 1984.12.27. 산림보전지역으로 지정고시 전에 위 공장부지에 관하여 공장건축 등을 위한 산림훼손허가를 받아 그 공사 내지 사업에 착수한 위 소외 한웅화학을 승계한 자이어서 국토이용관리법 제15조 제4항의 행위제한의 영향을 받지 아니한다 할 것이고 또한 기업이 사업을 계속함에는 업종변경이 수반될 수도 있으므로 그 용지지역 지정고시 당시까지 설치신고되었던 공장 내지 업종에 의한 사업만을 수행할 수 있는 것이 아니라 업종변경에 의한 사업도 이를 계속하여 수행할 수 있다 할 것이므로, 국토이용관리법 제15조 제11항에 의하여 원고의 의약품제조공장에 필수적인 폐수배출시설의 설치는 허가되어야 할 것인데 이를 거부한 피고의 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.
그러므로 살피건대, 성립에 다툼이 없는 갑 제4호증(한응화학공장설치신고확인서), 갑 제5호증(공장설치변경신고확인서), 갑 제6호증(공장설치변경신고수리), 갑 제7호증(공장건축허가), 갑 제8호증(이전명령촉구공문), 갑 제9호증(확인원), 갑 제10호증(화성군복합심의내용), 갑 제11호증(건설부유권해석), 갑 제14호증(건축준공검사통보), 갑 제15호증(건설부질의회신), 갑 제16호증의 1(산림훼손허가증), 2(산림훼손준공검사필증), 갑 제17호증의 1, 2(각 등기부등본), 갑 제18호증(인허가승계획인서), 을 제1호증의 1(공장건축허가기안용지), 2(건축허가복명서), 을 제7호증(국토이용계획확인서), 을 제8호증의 1, 2(각 국토이용계획결정), 3(국토이용계획결정조서)의 각 기재와 증인 안재승, 신주호의 각 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 원고의 공장이 위치하고 있는 경기 화성군 남양면 무송리 470의5(이하, 이사건 공장부지라 부른다, 이는 원래 같은 리 산172 임야의 일부였는데 1987.11.20. 분할되었음) 지역 일대는 1984.12.27. 국토이용관리법 제14조의2 제1항 제4호 소정의 산림보전지역으로 지정고시되었고 수도권정비계획법 제8조 제3호 소정의 개발유도권역에 속하는 지역으로서, 소외 한응화학은 이 사건 공장부지에 관제조업공장을 설치하기 위하여 공업배치법 제7조 제1항에 따라 위와 같이 산림보전지역으로 지정고시되기 이전인 1984.4.11. 화성군수에게 공장설치신고를 하고, 당시 이 사건 공장부지는 임야이어서 공장설치를 위하여 입목제거 및 정지작업이 선행되어야 하므로 같은 해 4.26. 화성군수로부터 소외 한응화학 대표인 구동현, 이동래 명의로 산림법 제90조에 따라 훼손용도를 공장부지로 한 산림훼손허가를 받은 다음 그 무렵 공장부지 정지작업에 착수하여 1985.2.5. 산림훼손준공검사를 받고 일부 정지작업이 완료된 상태에서 1985.10. 경 이 사건 공장부지 및 공장설치신고상의 지위를 소외 보부산업주식회사에게 양도하였고, 소외 보부산업주식회사에서는 이를 양수한 다음 정지작업을 완료한 상태에서 1985.11.경 그 공장부지 및 공장설치신고상의 지위를 원고에게 양도한 사실, 원고는 그 기존공장이 서울 성동구 성수동에 위치하고 있었는데 위 지역은 공업배치법 및 도시계획법상 비공업지역으로서 관계당국으로부터 수차례 공장이전명령을 받은바 있어 위 기존공장을 폐쇄하고 이전할 목적으로 이 사건 공장부지를 매수하기에 이르렀고 이 사건 공장부지가 위치한 지역은 공업배치법 및 수도권정비계획법 등 관계법령상 기존공장의 업종변경에 아무런 제한이 없었으므로 소외 한응화학이 이미 신고한 관제조업을 의약품제조업으로 업종변경하기 위하여 공업배치법 제7조 제2항에 따라 공장설치변경신고를 하였던바, 관할 화성군에서 국토이용관리법이나 수도권정비계획법에 저촉되지 아니한다는 이유로 1986.2.27. 원고의 업종변경신고를 수리한 사실, 이후 원고는 1987.12.1. 공장건축면적을 14,659평방미터로 증설한다는 공장설치변경신고를 하고 1987.12.22. 공장건축허가를 받아 공장건축에 착수하여 1989.11.13. 준공한 다음 1989.12.8. 서울 성동구 성수동 소재 기존공장을 폐쇄하고 신축한 위 공장으로 이전하여 현재 폐수배출시설의 가동이 필요하지 아니한 극히 제한된 범위 내에서만 가동중이고, 위 공장의 의약품제조과정에서는 폐수배출이 불가피하므로 환경보전법 제15조, 같은법시행령 제16조 소정의 설치허가를 요하는 폐수배출시설의 설치가 필요한 사실을 인정할 수 있고, 반증이 없다.
이 사건 거부처분의 근거 법규인 국토이용관리법 제15조 제4항, 같은법시행령 제15조 제1항 제6호에서는 산림보전지역 안에서 공장의 시설물인 환경보전법 제2조 제12호 소정의 배출시설 중 폐수배출시설의 설치를 위한 토지이용행위는 이를 할 수 없다고 규정하고 있으며, 한편 국토이용관리법 제15조 제11항에서는 용도지역의 지정 또는 변경에 관한 국토이용계획의 결정, 고시 당시 그 용도지역안에 있는 기존의 건축물, 공작물 기타 시설과 관계법령의 규정에 의하여 건축물의 건축, 공작물 기타 시설의 설치나 토지의 형질 변경 등에 관하여 허가, 인가 또는 승인 등을 받아 공사 또는 사업에 착수한 자(관계법령에 의하여 허가, 인가, 승인 등을 받을 필요가 없는 경우 승인 등을 받지 아니하고 공사 또는 사업을 착수한 자도 포함한다)는 후의 용도지역의 지정 또는 변경으로 행위제한을 받지 아니하며 그 공사 또는 사업을 계속할 수 있다고 규정하고 있는바, 국토이용관리법 제15조 제11항은 같은 법 제15조 제4항의 예외규정이라 하겠고 그 입법취지는 국토이용관리법상 산림보전지역 등 용도지역으로 지정 또는 변경 전에 설치된 기존의 건축물, 공작물 기타 시설에서 영위하던 사업은 국토이용관리법 제15조 제4항 소정의 제한없이 계속할 수 있음은 물론 공장의 설치에 필요한 산림훼손과 같은 형질변경, 공장건축 및 환경오염방지시설 등 단계적으로 실시되는 일련의 공사 중 선행되는 공사를 국토이용관리법상 용도지역으로 지정 또는 변경되기 전에 적법하게 착수한 사업수행자도 공장설치계획에 따른 그 이후의 일련의 공장설치행위 및 사업을 국토이용관리법 제15조 제4항 소정의 제한을 받지 않고 계속할 수 있게 함으로써 사업수행자에게 예측하지 못한 재산상 손해의 방지를 하기 위한 것으로 해석된다.
따라서 소외 한응화학이 1984.4.11. 이 사건 공장부지 일대에 관제조공장설치신고를 하고 산림법 제90조에 따라 같은 해 4.26. 공장 설치를 위한 일련의 공사 중 그 기초공사로 산림훼손허가를 받아 그 무렵 그 공사를 착수하여 진행중이던 같은 해 12.27. 이 사건 공장부지 일대가 국토이용관리법상 산림보전지역으로 지정고시되었음은 위에서 인정된 바와 같으므로 공장설치를 위한 위 산림훼손허가는 국토이용관리법 제15조 제11항 소정의 "토지의 형질변경 등"허가에 해당한다 할 것이니 소외 한웅화학이 위 관제조공장설치신고와 산림훼손허가를 받아 위 용도지역으로 지정고시되기 이전에 공사를 착수한 이상 그 이후 단계적으로 이 사건 공장부지에서 계속되는 일련의 공사에 있어 국토이용관리법상 제한을 받지 아니하고 공장 등을 설치하고 사업을 계속할 수 있다 하겠으며, 수도권정비계획법 제3조 제1항에 의하여 국토이용관리법에 우선하여 적용되는 수도권정비계획법시행령 제16조 제3항에서는 이 사건 공장부지가 위치하고 있는 개발유도권역에서의 기존공장 증설 및 공장의 다른 업종의 공장으로의 업종변경이 가능한 것으로 예정하고 있고 공업배치법상으로도 위 개발유도권역 안에서의 공장증설 및 업종변경에 관한 제한이 없으므로 국토이용관리법상 용도지역지정 또는 변경 당시까지 위 개발유도권역 안에서 설치신고되었던 공장 내지 업종 뿐만 아니라 그 이후 공장증설 및 업종변경에 의한 사업도 계속할 수 있다 할 것이다.
따라서 이 사건 공장부지에 관하여 산림보전지역으로 지정고시되기 전에 산림훼손허가 등 토지의 형질변경허가를 득하여 정지작업에 착수함으로써 국토이용관리법 제15조 제11항 소정의 공사 또는 사업을 착수한 자의 지위에 있는 소외 한응화학의 지위를 1985년. 11. 경 소외 보부산업주식회사를 거쳐 원고가 승계하고, 소외 한웅화학이 신고한 관제조업에 터잡아 원고가 1986.2.27. 의약품제조업으로 업종변경하였음은 앞서 인정된 바와 같으므로 원고는 산림보전지역에서의 행위제한을 받음이 없이 의약품제조업을 계속할 수 있다 할 것이고 의약품제조업에는 폐수배출시설의 설치가 필수적인 사실에 비추어 국토이용관리법 제15조 제4항, 같은법시행령 제15조 제1항 제6호를 들어 원고의 폐수배출시설 설치허가신청을 거부할 수 없다 할 것이니 피고의 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다.
그렇다면 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유있어 이를 인용하고, 소송비용은 패소자인 피고의 부담으로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 최종영(재판장) 김남태 윤병각