【원고, 피상고인】
중앙고속운수 주식회사 외 4인 (원고들 소송대리인 변호사 오장희)
【피고, 상고인】
경상북도지사
【피고보조참가인, 상고인】
아진여객자동차 주식회사 소송대리인 변호사 배기원 외 1인
【원심판결】
대구고등법원 1990.1.10. 선고 88구378 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다.
상고비용은 피고 및 피고보조참가인의 각자 부담으로 한다.
【이 유】
피고 및 피고보조참가인(이하 참가인 회사라고 한다)의 상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 뒤에 제출된 상고보충이유서에 기재된 피고의 보충상고이유는 상고이유를 보충하는 한도 내에서)를 판단한다.
(1) 행정심판법 제18조 제3항 단서의 "정당한 사유"에 대한 법리오해의 위법이 있다는 주장에 대하여
행정처분의 상대방이 아닌 제3자가 이해관계인으로서 행정심판을 청구하는 경우에 그가 행정심판법 제18조 제3항 본문의 청구기간(처분이 있은 날로부터 180일) 내에 심판청구를 제기하지 아니하였다 하더라도 그 심판청구 기간 내에 심판청구가 가능하였다는 특별한 사정이 없는 한 동 조항 단서에서 규정하고 있는 기간을 지키지 못한 정당한 사유가 있는 때에 해당한다고 보아 심판청구기간의 제한을 받지 아니한다고 함이 당원의 판례이다(당원 1983.7.12. 선고 83누59 판결; 1986.11.11. 선고 86누473 판결; 1988.9.27. 선고 88누29 판결; 1989.5.9. 선고 88누5150 판결 등 각 참조).
원심은 그 거시 증거에 의하여, 피고는 1987.5.16. 참가인 회사의 신청에 따라 대구를 기점으로 하고, 경북 북부지역인 의성, 지보리, 지보, 예천, 온혜를 각 종점으로 하는 5개의 종전 운행계통에 관하여, 각각 그 종점을 기점으로 기점인 대구를 경유지로 하고 그 운행계통을 연장하여 종점을 부산으로 하며 경유지를 원심판시와 같이 일부 변경하는 내용의 사업계획변경인가처분(이하 이 사건 처분이라고 함)을 한 사실, 참가인 회사는 1988.2.12. 이 사건 처분에 따른 운행을 개시하고 그 무렵부터 운행사실을 일반에 홍보하기 시작하였고, 원고들은 이 사건 처분이 있은 사실을 전혀 모르고 있다가 그 해 2.18. 참가인 회사의 운행개시 홍보물을 구해 보고서야 비로소 이 사건 처분이 있은 사실을 알게 되어 이 사건 처분에 이해관계 있는 제3자의 자격으로 그 해 4.11. 교통부장관에게 행정심판청구를 한 사실, 그 해 5.17. 자로 교통부장관으로부터 위 행정심판이 심판청구기간 도과 후에 제기된 것이어서 부적법하다는 이유로 각하되자, 원고들은 그 달 20. 재결서를 송달받고 그 해 7.6. 원심법원에 이 사건 소를 제기한 사실 등을 인정한 후, 원고들이 제기한 행정심판청구가 이 사건 처분이 있은 날로부터 행정심판법 제18조 제3항 본문 소정의 180일을 경과하여 제기한 것임은 역수상 명백하지만, 이 사건에 있어 원고들은 참가인 회사의 대외홍보로써 비로소 처분사실을 알았으니, 이러한 경우에는 위 180일의 심판청구기간을 지키지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 보아야 한다며 피고의 본안전 항변을 배척하였다.
기록에 비추어 보면 원심의 사실인정과 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고 거기에 소론이 지적하는 바와 같은 법리오해의 위법이 있다 할 수 없다. 반대의 견해에서 원심판결을 비난하는 논지는 받아들일 수 없다.
(2) 자동차운수사업법 소정의 노선면허와 사업계획변경인가에 대한 법리오해의 위법이 있다는 주장에 대하여
가. 자동차운수사업법(1989.12.30. 개정되기 전의 것) 제3조 제1항, 같은법시행령(1987.7.24. 개정되기 전의 것) 제2조 제1호에 의하면, 자동차운송사업 중 노선여객자동차운송사업은 시내버스운송사업, 고속버스운송사업, 시외버스운송사업으로 세분되고, 같은법 제4조 제1항에 의하면, 자동차운송사업을 경영하고자 하는 자는 사업계획을 제출하고 교통부장관의 면허를 얻어야 하고, 같은법시행규칙(1987.9.19. 개정되기 전의 것) 제10조 제1항, 동 시행규칙 제10조 제2항, 제11조, 제12조의 각 규정에 의하면, 노선여객자동차운송사업면허를 신청하고자 하는 자는 신청서와 함께 같은법시행규칙 제12조 제1항 각호에서 게기하는 바와 같은 당해 사업경영에 필요한 운행계통(기점, 경유지 및 종점)등 9개 사항을 기재한 사업계획서와 같은법 시행규칙 제11조 제1항 각호에서 게기하는 바와 같은 기점과 종점의 명칭 및 지번 등 3개 사항을 기재한 예정노선 및 노선도를 제출하여야 하며, 같은법 제4조 제2항, 제6조, 같은법시행규칙(1987.9.19. 개정되기 전의 것) 제13조 제1항, 제13조의2, 같은법시행규칙(1989.3.29. 개정되기 전의 것) 제14조 제1항의 각 규정에 의하면, 교통부장관은 자동차운송사업의 면허를 함에 있어 그 사업계획이 당해 노선 또는 사업구역의 수송수요와 수송력공급에 적절한 것인지의 여부와 당해사업에서 갖추어야 할 시설 등에 관한 심사를 거친 후에 노선을 정하여 면허를 하도록 되어 있고 한편 같은법 제13조 제1항에 의하면, 일단 자동차운송사업면허를 받은 자가 사업계획을 변경하고자 하는 때에는 교통부장관의 인가를 얻어야 하고 다만 교통부령이 정하는 경미한 사항은 교통부장관에게 신고하도록 되어 있으며, 이에 근거한 같은법시행규칙(1987.9.19. 개정되기 전의 것) 제21조 제1항에 의하면, 법 제13조 본문의 규정에 의하여 위 시행규칙 제12조의 규정에 의한 사업계획서에 기재한 사항에 관하여 사업계획변경인가를 받고자 하는 자는 소정의 신청서를 교통부장관에게 제출하여야 하는 것으로 되어 있고 {같은법 제69조 제1항, 같은법시행령(1987.7.24. 개정되기 전의 것) 제9조 제1항 제1호, 제5호의 각 규정에 의하여 고속버스운송사업면허를 제외한 자동차운송사업면허와 사업계획변경인가에 관한 권한은 모두 도지사에게 위임되어 있다}, 같은법시행규칙(1987.9.19. 개정되기 전의 것) 제13조의2의 규정에 근거한 자동차운수사업법 인, 면허사무처리요령(교통부 훈령 제823호) 제2조 제1호는 노선을 "기점과 경유지 및 종점까지의 거리가 명시된 것으로서 노선 여객자동차운송사업자 및 노선화물자동차운송사업자가 운행할 수 있는 구간"이라고, 같은조 제2호 본문은 운행계통을 "면허받은 노선 안에서 기점과 경유지 및 종점까지의 거리와 운행회수를 정하여 운행하는 구간"이라고 각 정의하고 있다.
따라서, 위 각 규정 등과 자동차운송사업 및 사업계획변경인가에 관한 규정취지를 종합하면, 시외버스운송사업계획에 포함된 운행계통이라 함은 어디까지나 면허받은 노선 안에서의 기점, 경유지 및 종점을 의미하는 것일 뿐이므로 그 기점, 경유지 또는 종점을 변경함으로써 원래 면허받은 노선을 벗어나게 되는 경우에는 사업계획의 변경인가로써는 할 수 없고, 그러한 사업계획의 변경인가는 실질적으로 새로운 여객자동차운송사업의 면허에 해당하는 것으로 보아야 할 것이다.
그런데, 원심판결 이유에 의하면 원심은, 이 사건 처분 당시의 자동차운수사업법 제3조 제1항, 제4조 제1,2항, 제13조 제1항의 각 규정 등을 종합하면 노선여객자동차운송사업의 경우에는 일정한 노선에 대한 사업면허를 받아 그 노선안에서 각종의 운행계통을 설정할 수 있게 되어 있어서, 노선의 신설 또는 연장은 사업면허로써만 할 수 있고, 면허된 노선 안에서 운행계통의 변경, 연장 등은 사업계획변경인가로만 할 수 있다고 전제한 후, 다툼없는 사실과 거시증거에 의하여 참가인 회사가 보유하고 있는 시외버스운송사업면허는 대구를 기점으로 하고 경북 북부지역인 의성, 지보리, 지보, 예천, 온혜를 각 종점으로 하는 5개의 노선과 기점 대구, 경유지 영천, 종점 진보로 된 노선 및 1986.11.14. 소외 국신여객주식회사로부터 양수한 기점 충북 단양, 경유지 영주, 안동, 의성, 영천, 고속도로, 종점 부산으로 된 노선 뿐이므로 이 사건 처분에서 운행계통이 연장인가된 구간 중 기점인 경북 북부지역에서 대구까지의 구간과 영천에서 부산까지의 고속도로 운행구간에 대한 노선면허는 이를 보유하고 있는 셈이나, 서대구인터체인지에서 영천까지의 고속도로운행구간에 대한 노선면허는 이를 보유하고 있지 아니함이 명백하고(노선에는 기점과 경유지 및 종점까지의 거리가 명시되어야 하고 도로법상 국도와 고속국도가 구분되어 있음에 비추어 참가인 회사가 보유하고 있는 대구-영천 사이의 노선은 고속도로가 아님이 명백하다), 따라서 이 사건 처분 중 운행계통 연장부분은 면허노선의 범위를 벗어남으로써 해당구간에 대한 노선의 신설 또는 연장의 면허가 앞서지 아니하는 한 사업계획변경인가의 방법으로써는 허용되지 아니하는 사항에 관한 것으로서 위법하다고 판시하였다.
원심이 시외운송사업계획에 포함된 운행계통을 면허받은 노선 안에서의 기점, 경유지 및 종점을 의미하는 것으로 보고 이미 면허받은 노선 안에서의 운행계통의 연장 또는 변경은 사업계획변경인가로써, 노선면허가 없는 상태에서의 운행계통의 연장 또는 변경은 실질적으로 새로운 운송사업면허에 해당하는 것이어서, 노선면허가 없는 구간에 대한 노선의 신설 또는 연장은 노선면허가 앞서지 않는 한 사업계획변경인가로써 할 수 없다고 본 것은 옳다고 할 것이나, 이 사건 처분은 앞서 본 바와 같이 대구를 기점으로 하고 경북 북부지역인 의성, 지보리, 지보, 예천, 온혜를 각 종점으로 하는 5개의 종전 운행계통에 관하여 각각 그 종점을 기점으로, 기점인 대구를 경유지로 하고 그 운행계통을 연장하여 종점을 부산으로 하며, 경유지를 원심 판시와 같이 일부 변경하는 것일 뿐, 참가인 회사가 보유하고 있는 기점 대구, 경유지 영천, 종점 진보로 된 노선면허나 참가인 회사가 1986.11.14. 소외 국신여객주식회사로부터 양수한 기점 충북 단양, 경유지 영주, 안동, 의성, 영천, 고속도로, 종점 부산으로 된 노선면허를 통합변경하는 내용의 처분이 아님은 기록상 명백하므로, 이 사건 처분의 대상이 되지 아니한 위 단양-부산 구간의 노선면허를 참가인 회사가 보유하고 있다 하여 이 사건 처분의 노선흠결의 하자가 치유된다고 본 것은 잘못이라고 할 것이다.
그러나 이 사건 처분 중 운행계통이 연장된 구간인 대구-부산간의 노선은 노선면허 없이 운행계통을 연장한 것이고, 따라서 이 사건 처분은 사업계획변경인가의 범주에 속하지 아니하는 것을 사업계획변경인가처분으로 한 것이어서 위법하다고 보아야 할 것인데, 원심은 참가인 회사가 이 사건 처분으로 운행계통이 연장된 대구-부산간의 구간 중 다른 구간에 대한 노선면허를 가지고 있지만 대구-영천간의 고속도로 운행구간에 대한 노선면허를 보유하고 있지 아니하여 이 사건 처분은 결국 노선면허가 없는 상태에서 운행계통을 연장, 변경한 것이어서 위법하다고 본 점에서는 결과적으로 정당하므로, 위와 같은 잘못은 판결결과에 영향을 미쳤다고 할 수는 없다.
나. 고속버스운송사업면허를 제외한 자동차운송사업면허와 사업계획변경인가의 권한이 교통부장관으로부터 도지사에게 모두 위임되어 있어 도지사는 노선신설 또는 연장을 수반하는 운행계통의 변경, 연장의 경우에도 노선면허와 사업계획변경인가를 엄격히 구분하지 아니하고 단지 사업계획변경인가처분으로 하는 것이 행정의 실무관행이므로, 시외버스운행계통의 변경, 연장에 관한 도지사의 처분은 처분의 형식보다는 처분의 실질을 탐구하여 기면허 안에서의 단순한 운행계통의 변경, 연장인 경우에는 사업계획변경인가로, 노선이 없는지역으로의 운행계통의 변경, 연장인 경우에는 사업계획변경인가와 아울러 노선의 신설 또는 연장에 대한 면허까지 동시에 행하여진 것으로 보는 것이 상당하고, 따라서 이 사건 처분 중 대구-영천간의 고속도로 구간에 대한 노선면허가 없더라도 그 인가처분의 내용에는 노선의 요소인 기점, 경유지 및 종점까지의 거리를 명시하여 서대구인터체인지-영천간의 고속도로 구간을 운행하도록 되어 있는 이상, 위 인가처분에는 위 구간에 대한 노선면허까지 된 것으로 보아야 하고, 그렇지 않다고 하더라도 운행계통의 변경에는 경유지의 변경도 포함되므로 이 사건 처분 중 서대구인터체인지에서 영천까지의 고속도로의 운행계통 연장부분은 국도에서 고속도로로 경유지를 변경하는 내용의 사업계획변경인가처분이 행하여 진 것으로 봄이 상당하다는 참가인 회사의 상고논지는, 모두 참가인 회사가 소외 국신여객주식회사로부터 양수한 단양-부산간의 노선면허가 이 사건 처분 중 운행계통이 연장된 대구-부산간의 노선흠결의 하자를치유함을 전제로 한것이다.
그러나, 이미 위에서 본 바와 같이 참가인 회사가 보유하고 있는 위 단양-부산간의 노선면허가 이 사건 처분의 노선흠결의 하자를 치유할 수 없는 것으로 밝혀진 이상, 위 상고논지는 더 나아가 판단할 필요없이 이유 없다 할 것이다.
(3) 행정행위의 하자의 치유에 대한 법리오해의 위법이 있다는 주장에 대하여
이 사건이 원심법원에 계속중이던 1989.11.16.에 피고가 참가인 회사에 대하여 기점 대구, 경유지 서대구인터체인지, 고속도로, 신평, 고속도로, 종점 부산으로된 노선면허를 함으로써 노선흠결의 하자가 치유되었다는 주장에 대하여 원심은, 행정처분의 적법여부는 그 처분 당시의 사정을 기준으로 판단하여야 하고 하자있는 행정처분에 대한 사후적 치유를 인정하는 것은 행정행위의 성질이나 법치주의의 관점에서 허용될 수 없다는 이유로 이를 배척하였다.
행정행위의 성질이나 법치주의의 관점에서 볼 때 하자있는 행정행위의 치유는 원칙적으로 허용될 수 없을 뿐만 아니라 이를 허용하는 경우에도 국민의 권리와 이익을 침해하지 않는 범위에서 구체적 사정에 따라 합목적적으로 가려야 할 것인 바(당원 1983.7.26. 선고 82누420 판결 참조), 이 사건 처분에 관한 하자가 행정처분의 내용에 관한 것이고 새로운 노선면허가 이 사건 소 제기 이후에 이루어진 사정 등에 비추어 하자의 치유를 인정치 않은 원심의 판단은 정당하고, 거기에 소론이 지적하는 바와 같은 법리오해의 위법이 있다 할 수 없다. 반대의 견해에서 원심판결을 비난하는 논지는 받아들일 수 없다.
(4) 행정소송법 제28조 제1항 소정의 공공복리에 관한 법리오해의 위법이 있다는 주장에 대하여;
이 사건 처분이 비록 위법하다고 하더라도 그에 따른 운행계통의 연장으로 인하여 1988년초부터 대구 북부지역 및 경북 북부지역 주민들의 교통편의에 크게 기여하고 있음에 비추어 그 노선을 폐쇄하는 것은 현저히 공공복리에 반하는 결과를 초래한다 할 것이므로 행정소송법 제28조 제1항에 의하여 사정판결을 하여야 한다는 피고의 주장에 대하여 원심은, 사정판결을 하기 위해서는그 행정처분의 취소가 현저히 공공복리에 적합하지 아니하는 때에 해당하여야 할 것인데, 이 사건 처분의 취소로 인하여 연장노선 이용 승객들의 불편이 예상되지만 그러한 불편은 피고가 취할 수 있는 여러 대응조치 등으로 일시적현상에 그칠 것으로 예상되는 점에서 사정판결의 요건을 갖추지 못하고 있다 하여 이를 배척하였다.
사정판결은 공공복리의 유지를 위하여 극히 예외적으로 인정된 제도인 만큼 그 적용은 극히 엄격한 요건 아래 제한적으로 하여야 할 것이고, 그 요건인 현저히 공공복리에 적합하지 아니한가의 여부를 판단함에 있어서는 위법, 부당한 행정처분을 취소, 변경하여야 할 필요와 그 취소, 변경으로 인하여 발생할 수 있는 현저히 공공복리를 해치는 사태 등을 비교, 교량하여 그 적용여부를 판단하여야 할 것인바, 자동차운수사업에 관한 질서확립, 운수업체간의 과당경쟁방지, 원고들의 기득의 이익보호의 필요성, 이 사건 처분의 취소 후에 피고가 취할 수 있는 대응조치 등 기록에 나타난 여러 사정을 고려해 볼 때, 이 사건 처분의 취소가 현저히 공공복리에 적합하지 아니하는 때에 해당한다고 볼 수는 없다 할 것이다.
원심의 판단은 옳고 거기에 소론이 지적하는 바와 같은 법리오해의 위법이 있다 할 수 없으므로 논지도 이유 없다.
(5) 이에 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자인 피고 및 피고보조참가인의 각자 부담으로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이재성(재판장) 이회창 배만운 김석수