【원 고】
김병옥 외 2인
【피 고】
중앙토지수용위원회
【피고보조참가인】
서울특별시
【주 문】
1. 피고가 1987.11.6. 원고들에게 서울 강서구 신정동 285의24 답 626㎡에 관한 수용재결이의신청에 대하여 한 재결처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고 및 피고보조참가인의 각 부담으로 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 성립에 다툼이 없는 갑 제1, 2호증의 각1(각 재결서송부), 각2(각 재결서, 각 을 제6호증의 4, 6과 같다), 갑 제6호증의 1(관보),2(결재공문), 갑 제11, 12, 13, 14호증의 각 1, 2(각 관보, 갑 제12호증의 1, 2는 을 제5호증의 4와 같다), 을 제5호증의 1, 2(각 택지개발예정지구지정), 3(개발계획승인), 을 제6호증의 1(날인요청), 2(협의촉구), 3(협의요청), 5(공탁서), 을 제7호증의 1, 2(종합계획표)의 각 기재 및 변론의 전취지를 종합하면, 원고들의 소유인 주문기재의 토지(이하 이 사건 토지라 한다)를 포함한 일대 4,300,000㎡(후에 4,345,000㎡로 계획 변경되었다)에 대하여 건설부장관이 1983.6.28. 택지개발예정지구로 지정하고, 1983.11.1. 위 택지개발사업의 시행자가 된 피고보조참가인의 택지개발계획을 승인하고 1984.1.7. 피고보조참가인의 택지개발사업실시계획을 승인함으로써 위 일단의 토지가 피고보조참가인 시행의 목동신시가지 건설사업에 편입되었으나 위 택지개발계획승인과 택지개발사업실시계획 승인시 토지 등 세목표시에 있어서 이 사건 토지에 대하여 소유자 불명이라고 잘못 조사기재된 사실이 뒤늦게 밝혀지자 건설부장관이 1987.2.9.에 이르러 이 사건 토지에 관한 세목표시를 바로잡아 위 택지개발계획 및 택지개발사업실시계획을 변경고시한 사실, 피고보조참가인은 위 사업시행을 위하여 이 사건 토지의 매수를 위한 협의를 하였으나 협의가 성립되지 아니하자 피고에게 그 수용재결을 신청하게 되었는데, 피고는 1987.6.3. 기업자가 위 사업을 위하여 이 사건 토지를 수용하되 그 수용시기는 1987.6.30.로 하고 손실보상금은㎡당 금 57,000원으로 산정하여 총 금 35,682,000원으로 한다는 내용의 재결을 한 사실, 이에 원고들이 불복하여 피고에게 이의신청을 하자 피고는 1987.11.6. 원고들의 이의신청을 기각한다는 내용의 재결을 한 사실을 각 인정할 수 있고 달리 반증없다.
2. 원고들은 첫째, 피고보조참가인이 위 1987.2.9.자 변경고시가 있기 전부터 사전 협의도 없이 이 사건 토지를 굴착 및 구조물공사를 하여 사전 불법공사를 하였음에도 이 점에 대한 판단도 없이 피고가 재결을 하였으므로 피고의 이 사건 재결은 당연무효이고, 둘째 (1) 택지개발촉진법에 의하면 택지개발계획의 승인이 있을때 관할시장 또는 군수가 그 내역을 일반에게 공람하게 하도록 되어 있고( 제8조 제2항), 택지개발사업실시계획의 승인시에도 수용할 토지 등의 세목 등을 고시하도록 되어 있는데도 ( 제9조 제3항), 피고보조참가인은 위 승인된 개발계획의 내역을 일반에게 공람시키지도 않고 토지소유자에게 통지도 없었으며, 또 건설부장관은 위 사업실시계획승인시 토지 등의 세목 및 권리명세는 고시에서 게재를 생략하였다가 그 승인 후 1년 6개월이 지난 1985.7.25.에야 세목고시를 보완하고, 실시계획승인사실을 공람도 시키지 않고 원고들에게 통지도 하지 않았으며, (2) 이 사건 토지는 이미 1983.11.1. 주거지역으로 용도지역변경되어 있었음에도 그 지정도 해제하지 아니한 채 다시 이 사건 토지에 택지개발촉진법을 적용하여 추가 고시하였고, (3) 피고보조참가인은 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제5조의3에 규정된 협의를 위한 공고도 5개월이 늦은 1984.2.15.에야 하고, 토지소유자에 대한 개별통지도한 바 없고, 14일간에 대한 열람도 하게 하지 않았으며 같은법 제4조 제5항이 규정한 보상심의위원회도 설치하지 않았고, (4) 피고보조참가인은 토지수용법시행령 제15조의2에 규정된 토지소유자 및 관계인과의 협의절차도 거치지 않아서 이 사건 재결은 위와 같은 수용관계절차를 위배한 중대하고 명백한 하자있는 처분으로서 당연무효이며, 셋째 피고가 이의재결에서 손실보상액을 산정함에 있어서 토지수용법 및 국토이용관리법상의 관련법조의 규정을 위배함으로써 그 산정 손실보상액이 너무 저렴하게 되어 적정보상이라고 할 수 없어서 피고의 이의재결은 위법하다고 주장한다.
그러므로 먼저 원고의 첫째 주장에 대하여 살피건대, 설사 피고보조참가인이 위 1987.2.9. 자 변경고시가 있기 전부터 이 사건 토지를 사용, 점유, 공사 등을 하였다 하더라도 이는 불법행위 등을 구성하여 원고들에게 사법상 청구권을 발생케 함은 별론으로 하고 그와 같은 사유가 바로 피고의 수용재결이나 이의재결의 효력에 영향을 미치는 것은 아니라 할 것이므로 원고의 위 주장은 주장 자체에서 이유없다.
다음 원고의 둘째 (1), (2) 주장에 대하여 살펴본다.
택지개발촉진법에 의한 건설부장관의 택지개발계획이나 택지개발사업실시계획의 승인은 당해 사업이 같은 법상의 택지개발사업에 해당함을 인정하여 시행자가 그후 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로하여 일정한 내용의 수용권을 설정해 주는 행정처분의 성격을 갖는 것이고, 그 승인고시의 효과는 수용할 목적물의 범위를 확정하고 수용권으로 하여금 목적물에 관한 현재 및 장래의 권리자에게 대항할 수 있는 일종의 공법상의 권리로서의 효력을 발생시킨다고 할 것이므로 토지소유자로서는 선행처분인 건설부장관의 그 택지개발사업승인 단계에서 그 위법사유를 들어 다투어야 하고, 그 제소기간이 도과한 후 피고의 수용재결이나 이의재결단계에 있어서는 그 택지개발사업승인처분에 명백하고 중대한 하자가 있어 당연무효라고 볼 특단의 사정이 없는 이상 그 행정처분의 효력을 다툴 수 없고 피고로서도 그 적부를 심사할 수 없다 할 것인 바( 대법원 1986.8.19. 선고 86누256판결; 대법원 1987.9.8.선고 87누395 판결 참조), 원고의 위 주장과 같은 사유만으로는 건설부장관의 이 사건 택지개발사업승인처분에 명백하고 중대한 하자가 있었다고 볼 수 없고 달리 그와 같은 사유가 있다는 점에 관하여 주장, 입증이 없을 뿐 아니라, 특히 (2) 주장은 1987.2.9.자 이 사건 토지를 위 택지개발사업대상토지에 추가시키는 내용의 변경승인이 있기 이전의 사유를 들고 있음이 명백한 바 이를테면 갑 토지에 택지개발사업승인과 그 고시가 있은 후에 을 토지를 그 사업대상토지에 추가시키는 내용의 택지개발사업변경승인 및 그 고시가 있은 경우 갑 토지를 그 택지개발사업 대상토지로 지정하는 선행의 사업승인 및 고시의 효력이 을토지에 당연히 미친다고 볼 수 없기 때문에( 대법원 1983.10.25. 선고 83누454 판결 참조) 선행하는 사업승인처분상의 흠을 들어 이 사건 토지에 관한 사업승인의 효력을 다툴 수 없다 할 것이고, 또 위 갑 제6호증의 1의 기재에 의하면 위 1987.2.9.자 변경고시에서 이 사건 토지의 세목을 명백히 게재하고 있기 때문에 토지세목의 고시를 결하였다고도 할 수 없으므로 어느모로 보나 원고들의 위 주장은 이유없다.
또 원고들의 둘째 (3), (4) 주장에 대하여 살피건대, 먼저 (3)주장은 위 1987.2.9.자 변경승인이 있기 이전의 사유를 들고 있음이 명백하므로 위 둘째 (2)주장에 대한 판단에서 본 바와 같은 이유로 원고의 주장은 그 이유없고, 위 을 제6호증의 1, 2, 3의 각 기재에의하면 피고보조참가인이 위 1987.2.9.자 변경승인 후 두차례에 걸쳐서 원고들에게 협의를 요청하였으나 원고들이 그에 응하지 않았던 사실을 인정할 수 있으므로 원고들의 위 주장도 이유없다.
마지막으로 원고들의 셋째주장에 대하여 살펴본다.
국토이용관리법 제29조 제5항, 토지수용법 제46조 제2항의 규정에 의하면 국토이용관리법 제29조 제1항에 따라 기준지가가 고시된 지역에서의 토지에 대한 수용보상액은 기준지가를 기준으로 하되 기준지가대상지역 공고일로부터 보상액의 재결시까지의 당해 국토이용계획 또는 당해 지역과 관계없는 인근토지의 지가변동율, 도매물가상승율, 인근유사토지의 정상거래가격 및 기타 사항을 참작하여 정하도록 되어 있고, 한편 국토이용관리법 제29조 제1항 후단에 의하면 이미 고시된 기준지가가 현실의 토지거래가격과 현저히 차이가 나는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서는 그 고시후 3년을 경과하지 아니하는 범위 안에서 대통령령이 정하는 기간이 경과될 때마다 기준지가를 다시 조사하여 고시한다고 규정하고 있는 바, 만약 보상액의 재결시까지 기준지가의 재고시가 있었다면 보상액의 산정은 새로이 고시된 기준지가를 기준으로 하여 정하여야 할 것이고, 또 기준지가를 기준으로 하여 참작하여야 할 당해 국토이용계획 또는 당해 지역과 관계없는 인근토지의 지가변동율, 도매물가상승율, 인근유사토지의 정상거래가격 및 기타 사항은 기준지가대상지역 공고일로부터 매수 또는 보상액의 재결시까지에 발생한 사항임이 위 국토이용관리법 제29조 제5항, 토지수용법 제46조 제2항의 법문상 명백하므로 설사 재고시된 기준지가에 당해 국토이용계획에 의하여 지가상승요인이 반영되어 있다 하더라도 그 상승요인에 의한 지가부분을 공제할 것이 아니고 또 평가기준일 현재 환지예정지지정 등에 의하여 감보율이 적용된 권리면적이 확정되어 있지 아니하는 한 장래에 있어 당해 사업의 진행에 따라 환지 절차가 예상된다는 사정이 있다 하더라도 환지절차에 따른 감보율을 적용하여 보상액을 산정할 것은 아니라 할 것이다.
그런데, 위 갑 제2호증의 2, 성립에 다툼이 없는 갑 제3호증의1, 2(각 관보, 갑 제10호증의 1, 2와 같다), 을 제3, 4호증의 각1(각 평가의뢰회보), 각2(각 평가서)의 각 기재 및 변론의 전취지를 종합하면, 이 사건 토지는 국토이용관리법 제29조 제1, 2항의 규정에 의하여 건설부장관이 1979.12.12. 건설부고시로 가격기준일을 1978.8.21.로 하여 기준지가를 고시하였다가 1986.7.10. 건설부고시 제305호로 가격기준일을 1986.2.20.로 하여 기준지가를 재고시한 지역에 있는 사실, 앞에서 본 바와 같이 피고의 원재결에 대하여 원고가 이의신청을 하자 그 이의신청을 받은 피고가 토지수용법 제42조 제1항 제2호에 의하여 신풍 및 신성토지평가사합동사무소로 하여금 기준시기를 원재결당시인 1987.5.19.로 정하여 이 사건 토지의 시가감정을 의뢰하였던 바, 위 두 토지평가사합동사무소에서는 재고시된 표준지의 표준지가 중 서울 강서구 목동 206의 2 답을 이 사건 토지에 적용할 표준지로 선정하여 그 기준지가 기준일인 1986.2.20.부터 수용재결시인 1987.5.19.까지의 인근 지가변동율, 도매물가상승율 등을 참작한 후(다만 신성토지평가사합동사무소에서는 그 변동율이 경미하다고 하여 지가변동에 영향을 주지 않는다고 판단하였다) 이 사건 토지가 과거 답 상태에서 대지 상태로 개발되었다 하여 개발이익을 100%로 보아 이를 공제하고 다시 평가기준일 현재 이 사건 토지에 대하여 환지예정지지정처분이 있었다는 아무런 자료가 없음에도 감보율을 50%로 보아 이를 참작하여 이 사건 토지의 평가가액을 각 ㎡당 금 57,000원으로 평가하자, 피고는 위 두개의 평가가액을 기초로 하여 수용재결에서 결정한 손실보상금이 적정하다고 보고 원고들의 이의신청을 기각하는 이 사건 재결처분을 한 사실을 각 인정할 수 있고 달리 반증없다.
위 인정사실에 의하면, 피고는 국토이용관리법 제29조 제5항 및 토지수용법 제46조 제2항 규정의 보상액 산정에 있어서의 참작사항을 잘못 적용하여 평가한 위 두 토지평가사합동사무소의 평가에 근거하여 이 사건 토지에 대한 손실보상액을 산정하였으므로 이 사건 재결은 위 각 법조항에 위배하여 위법한 처분이라 할 것이다.
3. 그렇다면 이 사건 이의재결처분의 취소를 구하는 원고들의 청구는 이유있으므로 인용하고, 소송비용은 패소자인 피고 및 피고보조참가인의 각 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김연호(재판장) 이원국 김영식