【원고, 상고인】
학교법인 조선대학교 소송대리인 변호사 이회창
【피고, 피상고인】
목포시장
【원심판결】
광주고등법원 1986.12.30 선고 84구131 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다.
【이 유】
먼저 원고 소송대리인의 상고이유 제1점에 관하여 본다.
원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 판시 증거를 종합하여, 이 사건 토지는 그 면적이 37,603평방미터로서 그 지반은 대체로 견고한 암반으로 되어 있고,전체면적의 43.86퍼센트 부분이 최고 약 6미터에서 보통 1 내지 3미터가량의 언덕으로 형성되어 있으며, 피고는 이 사건 토지를 도시계획법에 의한 주거지역으로 지정하면서 이 사건 토지 중 9,919평방미터를 차지하는 폭 25미터 간선도로와 폭 8미터 내지 10미터의 지선도로를 개설하는 것으로 하여 이 사건 토지를 9개블럭으로 분할하는 도시계획을 결정고시 하였으나 현재까지 이 사건토지상에 위 도로들을 개설하지 아니하고 그에 따른 간선배수시설도 설치하지 아니하였으며, 이 사건 토지의 정지작업에는 위 도로개설예정지역을 제외한 토지부분에 관하여 금 641,605,000원이 소요되는 사실, 이 사건 토지의 형태는 동남쪽과 일부 북쪽이 가장 높은 곳이 약 6미터 내외이고, 보통은 약 1미터 내지 3미터 가량의 언덕으로 된 높은 지대이며, 다른부분은 주변토지의 도로면과 같은 평지로 되어 있어 서쪽에서 동쪽으로 완만한 경사를 이루고 있으므로 그쪽에서 높은 지대로 차량통행이 자유로운 상태이어서 석축을 쌓는 등 약간의 변형만 가한다면 그 용도에 따라 사용이 가능한 지역이고, 1982년과 1983년도에 이 사건 토지주변에 도로 등과 간선상하수도시설이 개설되어 있어 이 사건 토지와 바로 인접된 주위토지에는 주택들이 많이 건립되어 개발이 거의 다된 상태인 사실들을 인정하고 나서, 이 사건 토지의 현상과 주변사정이 위와 같은 사정이라면 이 사건 토지가 각 재산세납기개시일 현재 그 위치, 형상으로 보아 기술 또는 경제면에서 건축 또는 사용이 적합하지 못한 토지라고 보기 어렵다고 판단하여 이 사건 토지가 주거지역으로서 주택 등의 건축 또는 사용이 부적합하다는 원고법인의 주장을 배척하였다.
그러나 이 사건 과세요건성립 당시에 시행되던 지방세법에서 공한지를 일반 토지보다 높은 세율에 의한 재산세의 과세대상으로 하고 있는 것은 토지를 그 용도에 따라 경제적으로 이용하지 아니하고 그대로 방치하고 있는 토지소유자에 대하여 그 토지를 경제적 용법에 따라 최대한 활용하도록 간접적으로 강제함으로써 국토의 효율적 이용을 통한 국가의 경제발전에 기여하게 하자는데 그 목적이 있다 할 것이므로 토지소유자가 그 토지를 용도에 따라 충분히 이용할 수 있는데도 불구하고 정당한 이유없이 이를 방치하고 있는 토지만이 공한지로서 중과세의 대상이 된다고 새겨야 할 것이며, 이러한 취지에서 같은법시행령 제142조 제1항 제1호 (6)목 "아"와 같은법시행규칙 제78조의3 제10호는 위치나 현상으로 보아 기술 또는 경제면에서 건축 또는 사용에 적합하지 못한 토지는 공한지에서 제외하도록 규정하고 있는 것으로 보인다.
이 사건 토지의 위치와 형상이 원심이 확정한 바와 같고, 또한 원심이 채택한 증거들에 의하면 이 사건 토지는 원래 암반으로 된 섬으로서 주위 해면이 매립되면서 육지와 연결되었는데 피고가 이 사건 토지를 포함한 주변일대의 매립토지에 관하여 도시계획법에 의한 도시계획사업을 시행하면서 1970.10.15 건설부고시 제507호로 이 사건 토지를 주거지역으로 결정고시하여 도시계획구역내에 편입하고 1973.4.10 전남고시 제13호로 이 사건 토지상에 도시계획법에 의한 도로지적까지 결정 고시하였다가 1976.3.27 건설부고시 제37호로 이를 일부변경하여 원심이 판시한 바와 같이 이 사건 토지의 26.88퍼센트에 해당하는 9,919평방미터 부분을 간선도로 등으로 결정고시하였지만 원심변론 종결당시까지도 이 사건 토지의 주변토지와는 달리 이 사건 토지상 도시계획법 제23조, 제16조, 제2조 제1항 제1호 (나) 및 (다)목의 규정에 의하여 피고가 개설하기로 되어 있는 위 도로 등과 그에 따른 간선상하수도 시설 등을 개설하지 아니하고 있으며, 이 사건 토지상에 위 도로 등을 개설하기 위한 정지작업만을 하는데도 금 299,848,000원의 공사비가 소요되고 1986.4.29 건설부고시 제176호로 위 간선도로의 폭을 25미터에서 40미터로 변경하는 결정고시만 된채 아직 그 지적은 결정고시된 바도 없는 사실이 엿보인다. 그리하여 위와 같은 이 사건 토지의 제반사정에 비추어 보면 이 사건 토지상에 주택 등의 건물을 건축하거나 그 용도에 따라 사용하기 위하여는 우선 이 사건 토지가 대지로 정지되어야 하고 그 정지작업을 위하여는 지반과 경사도 등의 관계로 절토 또는 성토, 석축, 옹벽 등의 대지화 작업이 선행되어야 하므로 이에 따르는 많은 비용이 소요되며, 또한 이 사건 토지가 대지로 정지되었다 하더라도 이 사건 토지의 면적 등으로 보아 이 사건 토지상에 피고가 설치하기로 되어 있는 위 간선도로는 물론 위와 같이 정지된 각 대지에의 출입이 가능한 지선도로 등이 개설되는 외에 각 대지의 택지이용에 필요불가결한 수도공급을 위한 간선상수도시설과 하수도나 배수시설을 연결할 수 있는 간선배수시설이 완료되지 아니하는 한 이 사건 토지는 대지로서의 효용을 다할 수 없다 할 것이고, 원심이 판시한 바와 같이 이 사건 토지상에 도시계획법에 의한 위 도로 등을 제외한 부분에 석축을 쌓는 등으로 약간의 변형을 가하면 주택 등 건물의 축조가 사실상 불가능하지 않다고 하여도 이 사건 토지상에 건축한 일단의 주택 등의 각 대지에 공급할 상수도를 연결할 수 있는 간수배수시설이 없기 때문에 각 대지의 수도공급이 불가능하고 하수처리나 배수방법이 지상으로 흘려보내는 외에 다른 도리가 없는 상태라 할 것이므로 이 사건 토지는 건축 또는 사용이 부적합한 토지라고 하여야 할 것이고, 원심이 판시한 바와 같이 이 사건 토지의 지목이 대지로서 주거지역으로 되어 있으며, 또한 이 사건 토지의 주변토지에 간선상수도 및 배수시설이 설치되어 주택이 건립되어 있고 원고법인이 이 사건 토지상에 조선대학교의과대학 부속병원과 목포분교를 설립할 계획을 세웠다 하더라도 이러한 사실만으로 이 사건 토지 일단이 그 위치나형상으로 보아 기술 또는 경제면에서 건축 또는 사용이 적합하지 못한 토지가 아니라고 단정할 수 없다 할 것이므로 결국 위와 견해를 달리한 원심은 공한지에서 제외되어야 할 건축 또는 사용이 부적합한 토지에 관한 법리를 오해한 위법을 범하였다 할 것이다. 이 점을 지적하는 논지는 이유있다.
따라서 원심판결은 이 점에서 파기를 면할 수 없다 할 것이므로 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고 다시 심리판단케 하기 위하여 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 최재호(재판장) 윤일영 배석