【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
성남시장 소송대리인 변호사 이백호
【원심판결】
서울고등법원 1991.6.26. 선고 90구18694 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
1. 원심판결에 의하면, 원심은 원고가 1986.3.3.부터 1989.4.30.까지 성남시 지적과장, 1989.5.1.부터 1990.1.29.까지 성남시 ○○구 지적과장으로서 성남시와 ○○구청의 지적업무총괄 및 소속직원들의 감독업무를 담당하면서 1988.7.1.부터 1989.9.4.까지 사이에 민원창구공무원의 범위등에 관한 규정(내무부예규 제694호)에 위배하여 근무연수가 미달하는 신규직원을 토지대장등본발급에 관한 교육을 제대로 하지 아니한 채 민원창구공무원으로 배치하여 토지대장등본발급업무를 담당하게 한 사실, 그리하여 원고의 부하직원인 민원창구공무원은 1985.10.24.자 소유자미복구, 미등기토지의 등본발급에 관한 경기세정 지시(22680-10258호)(을 제1호증의 1)에 위반하여 소유자미복구 및 미등기 토지를 불문하고 소유권란의 변동일자기재가 없는 토지에 대하여 “지적법시행령 부칙 제5조 해당지임. 미복구”라는 고무인을 날인하여 토지대장등본 2,894건을 지시사항과 달리 발급하고, 토지대장상 소유권란에 성남시로 표기되고 변동일자가 누락된 성남시 (주소 1 생략) 등 3필지의 시유지에 대한 토지대장등본을 발급함에 있어서 토지대장의 소유권란을 종이로 가리고 복사한 후 소유자미복구로 표시하여 토지대장등본을 발급하였으며, 토지대장상 기재가 위와 같은 성남시 (주소 2 생략) 토지에 대하여 1989.10.27. 소유자를 성남시로 하여 토지대장등본을 발급하였다가 1990.1.19. 에는 이와달리 소유자미복구로 하여 토지대장등본을 발급한 사실을 인정한 다음, 비록 원고에 대한 이 사건 징계사유 중 토지대장부당발급건수는 그 숫자가 정확하지 아니하고, 지적공무원이 지적법 제36조에 의하여 등기부와 토지대장의 상위여부를 반드시 확인하여야 할 의무가 없으므로 지적공부와 부동산등기부의 부합여부를 확인하지 아니함으로써 기등기된 토지 470필지에 대한 토지대장등본 889건을 소유자미복구로 표시하여 등본을 발급한 점까지 이 사건 징계사유에 포함시킨 것은 잘못된 것이나, 판시와 같은 사정이 있다고 하여도 위에 인정한 사실만으로도 원고를 감봉 1월에 처한 이 사건 징계처분은 적법하고 징계권의 일탈, 남용이 있다고 할 수 없다고 판단하였다.
2. 그러나, 원심판결은 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.
가. 지적법 제13조에 의하면, 지적공부가 멸실된 때에는 소관청은 대통령령이 정하는 바에 따라 지체없이 이를 복구하여야 하고, 같은법시행령 제13조에 의하면, 법 제13조에 의하여 지적공부를 복구하고자 할 때에는 소관청은 내무부령이 정하는 바에 의하여 멸실당시의 지적공부와 가장 부합된다고 인정되는 관계자료에 따라 토지표시에 관한 사항을 복구등록하되, 소유자에 관한 사항은 부동산등기부나 법원의 확정판결에 의하지 아니하고는 복구등록할 수 없으며, 시행령부칙 제5조(1986.11.3자 대통령령 제11998호)에 의하면, 이 영 시행 당시의 지적공부 중 토지표시에 관한 사항은 복구등록되고 소유자는 복구등록되지 아니한 것(소관청이 참고자료로서 임의로 소유자의 표시를 한 것을 포함한다)에 대하여는 제13조를 적용한다고 규정되어 있고, 한편 갑 제8호증(을 제1호증과 같다)에 의하면, 경기도는 1985.10.24. 지번등이 복구되고 소유자가 미복구된 소유자미복구토지와 토지대장에 복구가 되었으나 등기가 되지 아니한 미등기토지에 관한 토지대장등본발급에 관하여 소유자미복구토지에 대하여는 소유자란을 사선으로 삭제하고 변동원인란에 “미복구”라고 붉은 색으로 날인하여 등본을 발급할 것이고, 미등기토지에 대하여는 소유자란 말미에 “미등기”라고 붉은 색으로 날인하여 등본을 발급하도록 시, 구청의 지적담당공무원에게 지시를 한 사실이 인정된다.
그런데, 소유자미복구토지의 대장등본발급에 관한 위 경기도의 지시는 소유자미복구토지가 허위 또는 불실한 토지대장에 의하여 허위의 소유권보존등기가 경료되는 것을 방지하는데 목적이 있으므로 민원창구공무원이 원심판시와 같이 소유자미복구토지에 대하여 소유자란을 사선으로 삭제하고 변동원인란에 “미복구”라고 붉은 색으로 날인하여 등본을 발급하지 아니하고 소유권란에 “지적법시행령 부칙 제5조 해당지임. 미복구”라는 고무인을 날인한 후 주쌍선을 그어 삭제하고 그 하단에 다시 “지적법시행령부칙 제5조 해당지임. 소유자미복구”라는 고무인을 날인하여 토지대장등본을 발급하였다고 하더라도 그 실제내용은 소유자미복구토지표시를 하여 토지대장등본을 발급하라는 경기도의 지시와 차이가 없는 것이고, 다만 그 표시방법에 있어서 경기도의 지시와 사소한 차이가 있으나 그 정도로서 곧 경기도의 위 지시에 위반된 것이고, 아울러 토지대장등본발급 담당공무원의 성실의무위반의 징계사유에 해당하는 것이라고는 할 수 없을 것이다.
또 갑 제9호증, 갑 제13 내지 16호증의 각 1, 2에 의하면 경기도는 1981.4.7자 공문을 통하여 시와 구청의 지적담당자에게 미등기, 소유자미복구 토지에 대하여 일제조사를 하여 토지대장의 소유자란 말미에 미등기 또는 미복구의 날인을 하도록 지시한 바 있었고, 성남시도 1982.3.5. 경기도의 위 지시에 따라 등기부를 조사하여 미등기토지에 대하여는 그 토지대장의 소유자란 말미에 미등기라는 주인을 표시한 사실이 인정되므로 미등기 토지에 대하여 일률적으로 미복구 토지와 같이 토지대장등본이 발급되었다고 보기도 어렵다.
그러므로 원심이 원고의 부하직원이 경기도의 지시에 반하여 미등기, 미복구토지에 대하여 일률적으로 미복구토지와 같이 토지대장등본 2,894건을 부당발급한 사실을 인정하고 이를 징계사유에 포함시킨 것은 심리를 다하지 아니하고 채증법칙을 위배하여 사실을 오인하였거나 지방공무원법상의 성실의무에 관한 법리를 오해한 위법이 있고, 이 점을 지적하는 논지는 이유 있다.
나. 토지대장은 소관청이 효율적인 토지관리와 소유권보호에 기여함을 목적으로 모든 토지의 소재, 지번, 지목, 면적, 소유자의 성명등을 등록하여 둔 지적공부의 하나로서 토지소유자등의 신청이 있으면 소관청은 그 대장등본을 발급하여야 하고(지적법 제1조, 제9조, 제12조), 토지대장등본은 토지대장과 대조하여 상위없다는 취지로 발급되는 증명서이므로 구청의 토지대장등본발급담당자가 적법한 절차에 의하여 토지대장의 등록사항이 정정되기 전에 임의로 토지대장의 소유자란 기재가 허위라고 판단하여 그 부분을 종이로 가리고 토지대장을 복사한 후 소유자미복구라하여 그 등본을 발급하는 행위는 위법하고, 토지대장발급업무가 창구직원의 전결사항으로 규정되어 있다고 하여도 창구직원이 토지대장의 기재사항을 임의로 정정할 권한이 있다고 할 수 없는 이상 그 결론이 달라지는 것이 아니다.
원심이 같은 취지에서 토지대장에 성남시가 소유자로 등록된 토지 4필지에 대하여 민원창구공무원이 임의로 미복구토지로 판단하여 토지대장의 소유자란을 가리고 복사한 다음 “미복구”라는 기재를 하여 그 대장을 발급한 조치를 위법하다고 본 것은 정당하다.
그러나, 공무원에게 부하직원의 비위에 대한 감독책임을 지우기 위하여는 구체적인 감독의무위반사실을 밝혀 증거에 의하여 이를 인정하여야 할 것인바(당원 1989.12.26. 선고 89누589 판결 등 참조), 기록에 의하면 토지대장등본의 발급업무는 민원창구담당직원의 전결사항이고, 다만 중요하거나 이례에 속하는 것은 의견을 붙여 상사의 결재를 받아야 하며 그 규정에 의하여 전결한 사항에 대하여는 전결한 자가 상급자에 대하여 책임을 지게 되어 있고(갑 제10호증), 미등기 또는 미복구토지의 소유자가 변경등록된 토지에 대하여 등본발급신청을 하는 경우 계장이나 정규직원이 조서를 대조하여 소유권변경사실을 확인 후에 등본을 발급하도록 되어 있으며(갑 제9호증), 원고가 과장으로 있는 구청 지적과의 인원구성은 지적과장 밑에 지정계장과 지적계장이 각각 1명, 그 이외에 정규직원이 7명, 고용직이 7-8명 가량 있고, 그 업무는 토지대장등본과 도시계획확인원발급외에도 소송수행, 외국인토지취득관리, 부동산매매 및 교환계약서 검인, 토지분할, 측량검사 등 광범위한 사실(갑 제12호증), 문제가 된 성남시 소유라는 이 사건 토지 4필지에 대하여 소유자미복구로 토지대장등본이 발급된 것은 1990.1.19 하루사이에 일어났고(기록 64-65면 참조), 그 당시의 민원창구담당자는 정규직원으로서 창구담당을 한지 4개월 이상이 된 사실 등을 인정할 수 있는바, 위 인정사실과 토지대장등본의 발급은 비교적 단순한 업무라는 점을 아울러 고려하면, 위 토지 4필지에 대하여 이와같이 토지대장등본이 잘못 발급되었다고 하더라도 토지대장등본 발급담당자의 차상급자에 해당하는 원고에게 그 부하직원의 토지대장등본의 발급업무를 제대로 확인, 감독하지 아니한 잘못이 있다고 할 수는 없을 것이다.
그리고, 민원창구공무원의 범위 등에 관한 규정(을 제11호증)에 의하면, 민원창구에 배치하는 공무원은 경력직공무원과 특수경력직공무원으로서 당해업무에 1년이상 근무한 자로 하고, 그 수는 업무량을 감안하여 기관장의 판단하에 적정인원으로 하며, 그 직급은 시·군의 경우 8-9급 공무원으로 하되, 부득이한 경우에 업무에 정통한 특수경력직공무원을 배치할 수 있고, 원고가 지적과장으로 취임하여 민원창구공무원으로 소외 1을 1988.7.1. 부터 1989.2.5 까지, 소외 2를 1989.2.6. 부터 1989.5.9 까지, 소외 3을 1989.5.10 부터 1989.9.10 까지, 소외 4를 1989.9.11 부터 1990.2.2 까지 배치하고, 각 임용일로부터 소외 2는 5일, 소외 3은 1일, 소외 4는 7일 후에 각각 창구직원을 담당한 사실은 인정되나, 그 당시 지적과의 인원구성과 그들의 근무연수, 각 분야별 업무내용과 그 양 등을 심리하지 아니하고는 민원창구공무원으로 배치된 자의 근무연수가 판시와 같이 위 규정에 미달한다는 형식적인 사유만으로 원고가 부하직원의 배치를 잘못하였다고 단정할 수 없고, 또 원고가 부하교육을 제대로 하지 아니하였다고 볼 자료도 없다.
그러므로, 원심이 원고가 부하직원에 대한 교육을 하지 아니하고 위 규정에 위배하여 부하직원의 배치를 한 잘못이 있다고 단정하고 이를 지방공무원법 제48조 소정의 공무원의 성실의무위반에 해당하는 징계사유로 삼은 것은 심리를 다하지 아니하였거나 채증법칙을 위배하고, 감독자의 책임에 관한 법리를 오해한 위법이 있고, 이 점을 지적하는 논지도 이유 있다.
3. 따라서 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략하고 원심판결을 파기하고, 심리를 더하게 하기 위하여 사건을 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 박만호(재판장) 박우동 김상원 윤영철