【원 고】
남태진(소송대리인 변호사 김석주)
【피 고】
부산직할시 금정구청장
【변론종결】
1993. 12. 8.
【주 문】
1. 피고가 1992.8.26. 원고에게 한 초과소유부담금 금15,284,580원의 부과처분을 취소한다.
1. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 부과처분의 경위
갑제1호증, 갑제6호증의 1, 갑제8호증의 1 내지 4, 갑제9호증의 1 내지 5, 갑제10호증, 갑 제1호증, 갑제12호증, 을제1호증의 1,2, 을제2호증, 을제3호증, 을제4호증의 1,2, 을제9호증의 1,2,3의 각 기재, 당원의 현증검증결과 및 감정인 최학봉의 측량감정결과 및 변론의 전취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있고 반증이 없다.
(1) 원고가 시멘트 벽돌조 슬래브지붕 주택 1동 연면적 164.34m2가 들어서 있는 부산 금정구 부곡동 327의 18 대 306.4m2를 1978. 2. 9. 에, 철근콘크리트 슬래브지붕 2층건 공장1동 별지도면 표시 ㅊ, ㅋ, ㅌ, ㅍ, ㅎ, ㄱ,, ㄴ,, ㄷ', ㄹ,, ㅁ,, ㅊ,, ㅇ,, ㅈ,, ㅊ 의 각 점을 순차 연결한 선내 536m2와 콘크리트조 스레트지붕 단층건 공장 1동 별지 도면표시 ㅈ, ㅇ,, ㅈ,, ㅊ,, ㅁ,, ㅂ,, ㅅ,, ㅂ, ㅇ, ㅈ 의 각 점을 순차 연결한 선내 487.6m2가 들어서 있는 같은구 부곡동 294의 1 대 1215.9m2를 1985. 8.13. 각 취득하여 1992. 6. 1. 현재 소유하고 있다.
(2) 피고는 위 부곡동 294의 1 대 1215.9m2 지상에 있는 위 공장 건물은 무허가 건물이므로 택지소유상한에관한법률 제2조, 위 법률시행령 제2조, 제3조의 규정에 의하여 위 토지 전부를 나대지로 보고, 위 토지 면적에 주택이 건축되어 있는 위 부곡동 327의 18 대지 면적 306.4m2를 합한 총대지면적 1522.3m2에서 가구별 택지소유상한면적 660m2를 공제한 862.3m2를 택지초과소유부담금의 부과대상택지로 보고 1992. 8. 26. 원고에 대하여 별지기재와 같이 1992. 3. 2.부터 같은해 6.1. (부과기준일)까지의 위 부담금 15,284,580원을 부과 고지하였다.
2. 부과처분의 적법성
가. 원, 피고의 주장
원고는, 택지소유상한에관한법률 제2조 제1호 소정의 택지는 주택이 건축되어 있는 토지 지적법 제5조의 규정에 의한 지목이 대인 토지중 영구적인 건축물이 건축되어 있지 아니한 토지로서 대통령령이 정하는 토지(나대지)를 말하는 바, 그렇다면 영구적인 건축물인 공장 건물이 건축되어 있는 위 부곡동 294의 1대 1215.9m2는 위 법률에서 말하는 택지가 아님에도 불구하고 위 토지를 위 법률 소정의 택지로 보고 한 이 사건 부과처분은 위법하다고 주장한다.
이에 대하여, 피고는 위 공장 건물은 건축법에서 정하는 건축허가 및 준공검사를 받지 아니한 무허가건물이므로, 위 공장건물이 들어서 있는 위 토지는 택지소유상한에관한법률 제2조, 위 법률 시행령 제2조, 제3조의 각 규정에 의하여 나대지로 보아야하고, 따라서 위 법률소정의 택지초과소유부담금의 대상이 된다고 주장한다.
나. 판 단
(1) 택지소유상한에관한법률 제1조(목적)는 이 법은 택지를 소유할 수 있는 면적의 한계를 정하여 국민이 택지를 고르게 소유하도록 유도하고 토지의 공급을 촉진함으로써 국민의 주거생활의 안정을 도모함을 목적으로 한다. 제2조(정의)는 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다고 한 다음, 그 제1호에서 택지라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 토지를 말한다고 하고 가목은 주택이 건축되어 있는 토지(주택의 부속토지를 포함한다) 나목은 지적법 제5조의 규정에 의한 지목이 대인 토지중 영구적인 건축물이 건축되어 있지 아니한 토지로서 대통령령이 정하는 토지(나대지)라고 하고, 그 제2호에서 주택이라 함은 주거용으로 사용할 수 있도록 건축된 건물을 말한다고 규정하고 있으며, 위 법률 시행령 제3조는 위 법 제2조 제1호 나목에서 영구적인 건축물이 건축되어 있지 아니하는 토지로서 대통령령이 정하는 토지라 함은 건축물이 건축되어 있지 아니한 토지(건축물의 바닥인 토지를 포함)중 건축물의 부속토지(그 부속토지의 범위도 별도로 정하고 있다)등을 제외한 토지를 말한다고 규정하고 있다.
(2) 위 법률의 입법목적과 그 규정취지를 종합하여 보면, 위 법률 제2조 제1호 나목의 규정취지는 지목이 대인 토지중 영구적인 건축물이 건축되어 있는 토지는 지목이 대이더라도 그 건물이 주택이 아닌 한 택지에서 제외하고 영구적인 건축물이 건축되어 있지 아니한 토지로서 대통령령이 정하는 토지는 이를 나대지인 택지로 한다는 것이라고 해석함이 상당하다.
그런데 위 법률은 건축물 또는 영구적인 건축물에 관하여는 그 용어를 따로 정의하고 있지 아니하므로 그 용어의 의미는 위 법률의 입법 목적과 사회통념에 의하여 합리적으로 해석할 수 밖에 없다고 할 것이다.
물론 위 법률 시행령 제2조(정의) 제1항은 이 영에서 건축물이라 함은 다음 각 호의 건물 및 구축물을 말한다. 다만 건축법 기타 관계법령의 규정에 의하여 허가를 받거나 신고를 하여야 하는 건물 또는 구축물로서 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니한 건물 또는 구축물과 준공검사를 받아야 하는 건물 또는 구축물로서 준공검사를 받지 아니한 건물 또는 구축물(임시사용 승인을 받은 건물 또는 구축물은 제외)을 제외한다고 규정하고 있으나, 이것은 그 규정자체에서 명백히 하고 있는 바와 같이 위 시행령에서 사용하는 용어인 건축물에 관한 정의 규정이지 모법인 위 법률에서 사용하고 있는 용어인 건축물에 관한 정의 규정은 아님이 분명하다( 위 시행령 제2조 제2항 참조).
그리고 위 법률 시행령은 그 제3조(나대지)에서 모법인 위 법률 제2조 제1호 나목에서 "영구적인 건축물이 건축되어 있지 아니한 토지로서 대통령령이 정하는 토지"라함은 건축물이 건축되어 있지 아니한 토지(건축물의 바닥면적을 포함한다. 이 건축물은 영구적이 아닌 건축물로 볼 것이다.)중 다음 각 호의 토지를 제외한 토지를 말한다고 한 다음, 그 제1호에서 건축물의 부속토지(그 부속 토지의 범위는 별표 1로 따로 정하고 있다)라고 규정하고 있어서 위 시행령 제3조에서 특히 사용하고 있는 제1호의 건축물이란 용어는 위 시행령 제2조에서 정의한 건축물의 의미로 보아야 할 것임도 의문이 없다.
다시 말하면, 위 시행령 제3조의 규정은 모법 제2조 제1호 나목에서 영구적인 건축물이 건축되어 있지 아니한 토지(대) 즉 공지라고 봄이 상당한 토지(대)중에서 시행령 제2조가 정의한 건축물의 부속토지 부분을 제외한 나머지 토지만을 나대지인 택지로 한다는 규정이라 할 것이다.
그렇지 아니하고 위 시행령 제2조의 건축물 정의규정을 모법에 규정한 건축물 또는 영구적인 건축물의 용어에 관한 정의 규정으로 보아야 한다면, 이 규정은 모법이 위임하지 아니한 사항을 규정하여 모법의 법규적 의미내용을 자의로 변경하는 것이 되어 허용될 수 없다고 할 것이다.
물론 법령상의 용어는 모법에 있어서나 그 시행령에 있어서나 동일한 내포와 외연으로 통일적으로 해석되어야 할 것이라고 일반적으로 논단 할 수 있을 것이나, 그렇다고 하여 모법의 위임 없이 시행령에서 특히 모법의 용어를 정의함으로서 모법의 용어를 시행령의 용어의 정의대로 제한 또는 확대해석하게 되는 결과로 되어 모법의 법규적 의미가 시행령에 의하여 변경 되는 것은 허용될 수 없는 것이고, 그러한 시행령의 정의 규정은 그 한에서 무효라고 할 수 밖에 없을 것이다.
그리고 위 법률 제2조 제1호 나목의 "영구적인 건축물"은 지목이 대인 토지중 이를 공지라고 봄이 상당한지의 여부를 가름하기 위하여 사용하고 있는 용어이고, 위 시행령 제3조 제1호의 건축물의 부속토지에서 사용하고 있는 "건축물"은 공지라고 봄이 상당한 토지는 일웅 나대지로 보아야 할 것이나 건축물의 부속토지만은 나대지에서 특히 제외하기 위하여 그 제외되는 토지를 정하는데 있어서 사용하고 있는 용어이므로, 위 법률 제2조 제1호 나목의 건축물 개념과 시행령 제3조 제1호의 건축물 개념은 그 사용하는 의도가 다른 것이어서 이를 반드시 통일적으로 해석하여야 할 법목적적인 당위성이 요구되는 것도 아니라고 할 것이다.
(3) 따라서 위 법률 제2조 제1항 나목의 영구적인 건축물의 개념은 위 시행령 제2조에 정한 건축물의 정의와는 관계없이 별도로 그 입법목적과 사회통념 (건축법 기타법률에서 사용하고 있는 의미까지 포함하여)에 따라 합목적적으로 해석할 것인 바, 여기서 건축물이란 토지에 정착하는 공작물중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것 따위를 말한다( 건축법 제2조 제2호 참조)고 할 것이고, 그것이 건축허가나 신고 또는 준공 검사를 받은 것인가의 여부는 건축물의 본래의 의미에 포함되는 것은 아니라고 할 것이다. 그리고 영구적인 건축물이란 위와 같은 건축물로서 가건물등과 같이 임시로 일시 건축된 것이 아니고 건축물의 구조와 견고성, 건축물이 건축된 목적, 그 이용상황, 건축물이 건축되어 있는 토지의 이용목적 등을 종합하여 보아 영구성이 있는 건축물을 말한다고 해석할 것이고, 다만 영구성이 있는 건축물이라도 철거 중인 건축물은 영구적인 건축물에 해당하지 않는다 할 것이다.
그리고 위 법률은 주택이 건축되어 있는 토지와 주택이 건축되어 있지는 아니하나 주택을 건축할 수 있는 대인 토지 즉 이른바 택지를 과다 소유하는 것을 제한하여 국민이 택지를 고르게 소유하도록 유도함을 목적으로 하여, 주택이 건축되어 있는 토지와 함께 영구적인 건축물이 건축되어 있지 아니한 토지(대)는 택지로 보아 그 소유를 제한하려는 것이므로, 이러한 입법목적에서 보아 가건물 등은 물론 건축법등 법률에 의하여 철거를 면할 수 없는 무허가 건물로서 택지소유 제한을 회피하려는 목적으로 건축된 건물은 위 법률 제2조 제1호 나목의 영구적인 건축물에서 제외함이 위 법률의 목적에 맞는 해석이라고 할 것이고 그 외에 영구적으로 건축된 건물은 비록 건축허가 등을 받지 아니하였다고 하더라도 이를 건축물 또는 영구적인 건축물이 아니라고 할 수는 없다고 할 것이다.
물론 이렇게 해석하는 경우에는 무허가 건물을 그 한에서 법률상 허용하고 보호하는 것이 되는 불합리가 있을 것이나 그렇다고 하여 건축물이란 용어가 가지고 있는 일반 통념이나 위 법률의 입법목적 및 규정 취지를 넘어서 획일적으로 모든 무허가 건물을 영구적인 건축물이 아니라고 해석할 수는 없다고 할 것이다.
(4) 앞서 채용한 각 증거와 갑제7호증의 기재에 의하면, 위 부곡동 294의 1 대 1215.9m2지상에 있는 공장건물은 비록 건축법 소정의 건축허가나 준공검사를 받았다는 증거자료는 없으나(따라서 실제로 무허가건물인지도 분명하지 않다. 원고는 건축허가는 받았으나 준공검사만 받지 못하였다는 취지로 주장한다.) 약 20년전에(택지소유상한에관한법률은 1989. 12. 30. 에 공포되었다.) 건축된 이래 철강제조업등의 공장건물로 이용되었고, 그 골조나 기둥등이 철근콘크리트등으로 이루어져 있어 아주 견고한 건물이며 그 건물에 대한 재산세를 납부해 오고 있는 사실을 인정할 수 있고 반증이 없는 바, 그렇다면 위 공장건물은 위 법률에 의한 택지소유제한을 회피할 목적으로 건축된 것도 아니고 또 건축법등에 의하여 조만간 철거된다는 등의 특별한 사정이 엿보이지 아니한 이 사건에 있어 위 공장건물은 위 법률 제2조 제1호 나목 소정의 "영구적인 건축물"에 해당하고, 따라서 위 공장건물이 들어서 있는 위 부곡동 294의 1 대 1215.9m2중 공장건물 바닥면적인 1,023.6m2(536 + 487.6)는 위 법률소정의 택지가 아니라고 할 것이다.
그리고 그 바닥면적을 제외한 토지 192.3m2는 위 법률시행령 제3조 제1호의 건축물( 시행령 제2조 건축물)에 해당하지 아니하여 택지인 나대지에 해당하나 원고의 소유의 위 부곡동 337의 18 주택지면적 306.4m2를 합하여도 가구별 택지소유상한면적 660m2를 초과하지 아니한다.
원고의 주장은 이유있다.
3. 결론
그렇다면 이 사건 부과처분은 위법하므로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
1994. 1. 26
판사 안석태(재판장) 박흥대 홍광식