【원고, 피상고인】
재단법인 태릉푸른동산 소송대리인 변호사 유언
【피고, 상고인】
서울특별시 노원구청장
【원심판결】
서울고등법원 1995.4. 20. 선고 94구28446 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
피고소송수행자의 상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 뒤에 제출된 상고보충이유서에 기재된 보충상고이유는 상고이유를 보충하는 한도 내에서)에 대하여 판단한다.
1. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 원고가 서울 노원구 (주소 1 생략) 및 (주소 2 생략)에서 골프연습장 시설을 갖추고 '○○○○○○ 골프연습장'(이하 이 사건 골프연습장이라 한다)을 경영하면서 1989.7.1.부터 시행된 체육시설의설치·이용에관한법률(법률 제4106호)에 의하여 1990.1.31. 피고에게 체육시설업(골프연습장업) 신고를 하였고, 피고는 같은 해 4.16. 위 신고를 수리한 사실, 그런데 피고는 1994.9.5. 이 사건 골프연습장이 개발제한구역 내에 위치하고 있어 도시계획법 제21조 제3항, 동법 시행령 제20조 제1항, 동법시행규칙 제7조에 의하여 골프연습장으로의 용도변경이 불가능함에도 피고가 착오로 이러한 사실을 미처 발견하지 못한 채 위 체육시설업신고를 수리한 것으로서 위 신고수리처분에 하자가 있다는 이유로 원고에 대하여 위 체육시설업신고수리처분을 취소한다는 내용의 이 사건 처분을 한 사실, 원고 법인은 태릉국제종합사격장의 운영 관리, 우수한 사격선수 양성에 필요한 재정적 기술적 지원 등을 목적으로 설립된 재단법인으로서 1979.5.4. 설립허가를 받고 같은 해 5.18. 설립등기를 하였으며, 그 기본재산에는 서울 노원구 (주소 1 생략), (주소 3~6 생략), (주소 21 생략), (주소 7 생략) 지상에 세워져 있는 태릉국제종합사격장 건물과 그 부지가 포함되어 있는 사실, 원고 법인은 위 태릉국제종합사격장을 관리 운영하던 중 1980년경부터 300m 사격종목이 국내의 정규사격대회 종목에서 제외되고 4년에 한번씩 열리는 군인사격대회의 종목으로만 남게 되어 300m 사격장의 사용이 별로 많지 않게 됨에 따라 기왕의 사격장 시설을 활용하기 위하여 1981년부터 기왕에 조성된 300m 사격장 건물과 그 부지의 일부를 이용하여 골프연습장업을 하기로 결정한 다음, 폭 12m, 길이 85.8m의 철근콘크리트 슬래브지붕 단층건물과 그 건물 앞에 펼쳐져 있는 폭 85.8m, 길이 300m의 대지로 구성되어 있는 위 300m 사격장 중 위 건물과 건물로부터 200m까지의 대지를 골프연습장으로 사용하기 위하여 별다른 토지형질변경을 함이 없이 위 건물의 후면에 철제파이프와 비닐천막을 이용하여 폭 3.5m, 길이 85.8m의 차양을 설치하고, 또 골프공이 밖으로 날아가지 못하도록 대지의 왼쪽과 앞쪽으로 연습장의 경계를 따라 높이 20m 내지 32m의 철탑 8개를 세우고 그 철탑에 그물을 씌우는 등 골프연습장에 필요한 시설을 갖추어 이 사건 골프연습장을 조성하고서 골프연습장업을 시작하였으며(원고는 이 사건 골프연습장을 처음에는 직영하다가 현재는 소외인에게 임대보증금 200,000,000원, 월 임료 금 17,000,000원에 임대하고 있다), 그 이후부터 지금까지 이 사건 골프연습장의 수입금을 원고 법인의 목적사업인 국제종합사격장의 시설유지와 각종 사격대회의 지원, 사격선수 육성지원금으로 대한사격연맹에 매년 적게는 금 32,000,000원에서 많게는 금 149,000,000원까지 지급해 왔고, 1985.5.2.에는 서울북부 교육구청으로부터 이 사건 골프연습장을 수익사업으로 허가받아 정관에도 골프연습장업을 목적사업으로 추가한 사실, 그리고 원고는 체육시설의설치·이용에관한법률에 의하여 골프연습장업이 위 법 소정의 신고체육시설업에 해당되게 됨에 따라 위와 같이 1990.1.31. 관할 구청장인 피고에게 이 사건 골프연습장에 대한 체육시설업(골프연습장업) 신고를 하였고, 피고는 같은 해 4.16. 위 체육시설업신고를 수리한 사실, 그런데 이 사건 골프연습장이 있는 태릉 일대는 위 신고 당시부터 이미 도시계획법상의 개발제한구역으로 지정되어 있어 그 구역지정의 목적에 위배되는 용도변경행위를 할 수 없는 지역으로서 다만 위 300m 사격장은 도시계획법 시행규칙 제7조 제1항 3호 (바)목 소정의 "대한체육회 또는 대한사격연맹이 태릉선수촌 또는 태릉사격장 안에서 설치하는 선수훈련용 시설"에 해당되어 사격장 및 부대시설의 용도로의 사용이 허용된 것이고, 골프연습장으로의 용도변경은 불가능한 상태이었는바, 원고가 위와 같이 1990.1.31. 피고에 대하여 이 사건 골프연습장에 대한 체육시설업신고를 함에 대하여 위 신고가 체육시설의설치·이용에관한법률 소정의 신고기간만료일인 1989.12.31.을 도과한 것이라는 이유로 그 신고 지연에 따른 행정처분을 위하여 열린 청문절차에서, 위 법에 의한 신고를 즉시 하려고 하였으나 그 지역의 특수성(개발제한구역등)에 의해 신고 가능 여부를 판단하지 못하여 관련 기관의 자문과 자료준비관계로 신고를 늦게 하게 되었다는 요지의 원고의 청문서가 피고에게 제출된 바가 있음에도, 피고는 원고의 위 신고 지연에 대한 경고처분만을 하였을 뿐 그 지역이 개발제한구역이라는 점에 관한 문제는 전혀 제기하지 아니한 채 위와 같이 같은 해 4.16. 위 신고를 수리하였으며, 그 이후에도 위 지역이 개발제한구역이라는 이유로 어떠한 조치를 취한 바가 없다가 1993.2.경 개발제한구역에서의 골프연습장신고를 수리한 점에 대한 감사원의 지적을 받고 나서야 비로소 이 점을 들어 위 수리처분을 취소한다는 이 사건 처분을 하게 된 사실, 이 사건 골프연습장이 있는 그 부근 일대는 문화재관리국이 관리하는 태릉의 일부로서, 이 사건 골프연습장 왼쪽으로 국군체육부대 사격경기대 건물이 있고 그 사격경기대의 선수들이 위 300m 사격장의 나머지 부분을 운동장으로 사용하고 있으며, 그 밖에 인근에 원고가 관리하는 태릉국제종합사격장이 있는 외에는 일반 주택이나 건축물이 존재하지 않고 숲으로 둘러싸여 있는 사실을 각 인정한 다음, 위 인정사실에 의하면 이 사건 골프연습장이 있는 태릉 일대는 위 신고 당시부터 이미 도시계획법상의 개발제한구역으로 지정되어 그 구역지정의 목적에 위배되는 용도변경행위를 할 수 없는 지역으로서 도시계획법 시행규칙 제7조 제1항 각 호에 열거되어 있는 용도로의 사용만이 허용된다 할 것인데, 이 사건 골프연습장은 위 각 호에 열거되어 있는 용도에 해당되지 아니하여 도시계획법에 위배된다 할 것인바, 체육시설의설치·이용에관한법률 소정의 신고체육시설업을 하고자 하는 자가 위 체육시설업신고를 함에 있어서는 위 법에서 요구하는 시설,설비를 갖추어야 함은 물론 위 체육시설업이 도시계획법 등 다른 법령의 규정에도 위배되는 바가 없어야 한다 할 것이고, 관계관청이 위 신고를 수리함에 있어서도 위 체육시설업이 다른 법령의 규정에 위배되는 경우에는 설사 체육시설의설치·이용에관한법률의 규정에 따른 신고라 하더라도 이를 수리하여서는 아니되므로 피고가 위와 같이 도시계획법에 위배된 이 사건 골프연습장에 대한 체육시설업신고를 수리한 데에는 하자가 있다 할 것이지만, 이 사건 골프연습장은 원래 원고가 관리 운영하던 태릉국제종합사격장 중 300m 사격장이 별로 쓸모 없게 됨에 따라 그의 효율적인 활용방안의 일환으로 기왕의 위 사격장 시설 및 그 부지의 일부를 크게 변형시키지 아니한 채 건물에 차양을 설치하고 철탑을 세워 그물을 씌우는 등 골프연습장에 필요한 최소한의 시설을 하여 조성된 것에 불과하여 자연환경을 훼손할 우려가 전혀 없고, 또한 이 사건 골프연습장 주위에는 원고가 관리하는 사격장과 국군체육부대 건물 외에 다른 건물이 없어 인근 도시민들의 건전한 생활환경을 침해하고 있지도 아니하다 할 것이므로, 위와 같은 제반 사정을 고려할 때 이 사건 골프연습장에 대한 신고수리처분을 취소하지 아니한 채 방치한다 하여도 그로 인하여 도시의 무질서한 확산을 방지하고 또 도시주변의 자연환경을 보호한다는 개발제한구역지정의 목적이 크게 침해된다고 볼 수 없어 심히 공익을 해한다고 인정하기 어려운 반면 피고의 위 하자 있는 신고수리처분이 원고의 사실은폐나 기타 사위의 방법에 의한 것이 아니라 단순히 피고의 착오 또는 경솔에 의한 것일 뿐만 아니라 원고는 피고의 위 수리처분에 의하여 이미 상당한 기간동안 이 사건 골프장을 운영해 오고 있어 위 신고수리처분을 뒤늦게 취소하는 경우 원고가 입을 경제적 손실이 클 것이 예상되는 점 등에 비추어 보면 피고가 위 신고수리처분에 위와 같은 하자가 있다 하여 이를 이유로 위 신고수리처분을 취소한 이 사건 처분은 지나치게 가혹하여 재량권의 범위를 일탈한 것으로서 위법한 처분이라고 판단하였다.
2. 그러나 도시계획법에 의하여 개발제한구역을 지정한 취지가 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위한 것이라는 점에 비추어 볼 때 이 사건 골프연습장신고수리처분을 취소하지 아니하고 원고로 하여금 도시계획법에 위반된 시설물에서 골프연습장업을 계속하게 하는 것은 심히 공익을 해한다고 인정되고, 원심이 적법하게 확정한 사실에 의하면 이 사건 골프연습장시설은 위법하게 용도변경된 것으로서 결국은 철거되어야 할 것인 이상 이 사건 골프연습장신고수리처분의 취소로 인하여 원고가 커다란 경제적 손실을 입게 된다고 볼 수는 없다고 할 것이다. 그러므로 원심이 설시한 사정을 고려하더라도 이 사건 골프연습장신고수리취소처분이 재량권의 범위를 일탈한 것으로 볼 수 없다고 할 것이다.
그럼에도 불구하고 원심은 이 사건 골프연습장신고수리취소처분이 재량권의 범위를 일탈한 것이라고 판단였으니 원심판결에는 재량권일탈에 관한 법리를 오해한 위법이 있다 할 것이고 이와 같은 위법은 판결에 영향을 미친 것임이 명백하므로 이 점을 지적하는 논지는 이유가 있다.
3. 그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 신성택(재판장) 천경송 안용득(주심) 지창권