【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
의령군수
【원심판결】
부산고등법원 1992.11.4. 선고 92구473 판결
【주 문】
상고를 기각한다.
상고비용은 피고의 부담으로 한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
제1점에 대하여
1. 원심이 인정한 사실에 의하면, 원고는 ○○농업협동조합 및 ○○축산업협동조합의 조합원으로서 그 소유의 이 사건 농지를 한우 30두를 사육할 수 있는 축사부지 및 목장용지로 전용하기 위하여, 1991.12.26.과 1992.1.10. 2회에 걸쳐 피고에게 농어촌발전특별조치법 제47조 제1항, 같은 법시행령 제57조 제1호, 농지의보전및이용에관한법률시행규칙 제11조의2 제1항에 의하여 농지전용신고를 하고, 1992.1.11.경 부터 이 사건 농지 위에 147.84㎡의 경량철골조 축사를 신축하기 시작하였는데, 피고는 위 시행규칙 제6조, 제6조의2의 규정에 의한 가례면 농지관리위원회의 심사결과 인근 농지에 악영향을 미칠 우려가 있어 인근 농지소유자 및 지역주민의 집단민원을 초래할 소지가 있다는 이유로 원고의 위 농지전용신고를 반려함과 동시에 원고의 농지전용을 위법하다 하여 같은 해 1.11과 1.17.에 각 원상회복명령을 내렸다가, 원상복구가 되지 아니하자 같은 해 1.25. 원고에 대하여 농지의보존및이용에관한법률 제15조, 행정대집행법 제2조, 제3조 제1항의 규정에 따라 원상회복을 위한 행정대집행을 할 것을 내용으로 한 이 사건 계고처분을 하였다는 것이고, 원고는 1992.1.24. 피고에게 이 사건 계고처분보다 앞서 내려진 농지전용신고반려처분에 관하여 피고를 심리기관으로 하여 그 시정, 취소를 구하는 이의 신청이라는 서면을 제출하였는데, 피고는 이 이의 신청서를 단순한 민원으로 보고 민원회신만을 한 채, 현재에 이르기까지 행정심판법에 따른 재결청인 경상남도지사에게 이의 신청서를 송부하지 아니한 채 방치하고 있다는 것이다.
2. 사정이 위와 같다면, 원고는 위 농지전용신고반려처분에 대하여 적법한 행정심판을 제기하였다고 보는 것이 옳고, 이 반려처분과 불법전용된 농지의 원상회복을 위한 대집행계고처분은 같은 농지에 대하여 서로 내용상 관련된 처분이므로 위 반려처분에 대하여 적법한 행정심판을 제기한 이상 행정소송법 제18조 제2항 제1호, 제3항 제2호에 의하여 이 사건 계고처분에 대하여 따로 행정심판을 거치지 아니하였다 하더라도 이를 행정소송으로 다툴 수 있다고 볼 것이므로, 이와 같은 취지의 원심판단은 정당하다고 할 것이다.
논지는 위의 이의 신청은 민원사무처리규정(대통령령 제12598호) 제2조의규정에 따른 민원일 뿐 행정심판법에 따른 행정심판 청구라고 볼 수 없다는 것이나, 받아들일 수 없다.
3. 행정심판법 제19조는 심판 청구는 서면으로 하되 청구인의 이름 및 주소, 피청구인인 행정청과 재결청, 심판 청구의 대상이 되는 처분의 내용, 처분이 있는 것을 안 날, 심판 청구의 취지 및 이유, 처분을 한 행정청의 고지의 유무 및 그 내용을 기재하고 청구인 또는 대리인이 기명날인하도록 규정하고 있고, 같은 법 제23조에 의하면 심판 청구가 부적법하나 보정할 수 있는 것이면 보정을 요구하여야 하고, 보정할 사항이 경미한 경우에는 직권으로 보정할 수도 있으며, 보정이 있는 경우에는 처음부터 적법한 심판 청구가 제기된 것으로 보도록 규정되어 있는바, 이들 규정의 취지와 행정심판제도의 목적에 비추어 보면 행정소송의 전치요건인 행정심판 청구는 엄격한 형식을 요하지 아니하는 서면행위라고 볼 것이므로 행정청의 위법 부당한 처분등으로 인하여 권리나 이익을 침해당한 자로 부터 그 처분의 취소나 변경을 구하는 서면이 제출되었을 때에는 그 표제와 제출기관의 여하를 불문하고 이를 행정심판의 청구로 보고 심리와 재결을 하여야 할 것이고, 거기에 불비된 사항이 있을 때에는 보정가능한 때에는 보정을 명하고 보정명령에 따르지 아니하거나 보정이 불가능한 때에는 각하하여야 할 것이다.
그리고 심판 청구인은 일반적으로 전문적 법률지식을 갖고 있지 못하여 제출된 서면의 취지가 불명확한 경우가 적지 않을 것이나 이러한 경우에도 행정청으로서는 그 서면을 가능한 한 제출자의 이익이 되도록 해석하고 처리하여야 하는 것이다 (당원 1990.6.8. 선고 90누851 판결, 1992.4.10. 선고 91누7798 판결 각 참조).
그런데 원고가 제출한 이의 신청서(을 제16호증)에 의하면, 원고는 이 사건 농지전용신고의 반려처분이 있음을 알고 1992.1.24. 피고를 상대로 그 처분이 부당하다는 내용의 이의 신청을 한 사실을 알 수 있는 바, 그 신청서에는 그 제목이 “이의 신청”으로 되어 있고, 청구인과 피신청인의 표시, 심판 청구 취지와 이유 등 행정심판법 제19조 제2항 소정의 사항들을 구분하여 기재하고 있지 아니하여 행정심판 청구서로서의 형식을 다 갖추고 있다고 볼 수는 없으나, 신청서에 피청구인인 처분청과 청구인의 이름 및 주소가 기재되어 있고 청구인의 기명날인이 되어 있으며, 신청서의 기재내용에 의하여 심판 청구의 대상이 되는 행정처분의 내용과 심판 청구의 취지 및 이유를 알 수 있고, 거기에 기재되어 있지 않은 재결청, 처분이 있는 것을 안 날, 처분을 한 행정청의 고지의 유무 및 그 내용 등의 불비한 점은 어느 것이나 그 보정이 가능한 것이므로, 위의 이의 신청서는 피고의 농지전용신고서반려처분에 대한 행정심판 청구로 보는 것이 옳을 것이다.
따라서, 이 이의 신청서를 행정심판 청구서로 본 원심의 판단은 정당하고, 거기에 행정심판법 제19조의 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다.
4. 선후 수개의 행정처분 중 그 선행정처분과 후행정처분이 서로 내용상 관련되어 일련의 발전적 과정에서 이루어진 것이라든가, 후행정처분이 그 선행정처분의 필연적 결과로서 이루어졌다든가, 그 선행정처분에 대한 행정심판에 대하여 재결이 있는 때에는 후행정처분에 대한 행정심판도 동일한 운명에 처하게 될 것이라든가 하는 등 상호 일련의 상관관계가 있는 경우에는 비록 형식적으로는 별개의 행정처분이라 하여도 그 분쟁사유가 공통성을 내포하고 있어서, 그 선행정처분에 대한 전치절차의 이행만으로도 이미 처분행정청으로 하여금 그 스스로 재고, 시정할 기회를 부여한 것이라고 볼 수 있고, 이와 같은 경우에는 구태여 후행정처분에 대하여 다시 전치의 요건을 갖추지 아니 하더라도 행정소송으로 이를 다툴 수 있는 것이라고 보는 것이 상당하다 (당원 1987.7.7. 선고 85누393 판결, 1991.7.26. 선고 91누117 판결 각 참조).
그런데 이 사건 계고처분은 농지전용신고가 부적법하고 농지의 전용이 불법임을 전제로 하는 것이어서 농지전용신고서반려처분과는 그 분쟁사유가 공통성을 내포하고 있고, 또 농지전용신고가 적법하다면 그 신고서반려처분과 아울러 이 사건 계고처분도 위법하게 되는 것이어서 내용상 서로 관련된 처분이라 할 것이므로, 농지전용신고서반려처분에 대하여 행정심판을 거친 이상 다시 이 사건 계고처분에 대하여 별도의 행정심판을 거칠 필요는 없다고 할 것이다.
따라서 논지는 이유가 없다.
제2점에 대하여
1. 원심이 인정한 사실에 의하면, 원고는 이 사건 농지전용신고시에 그 사육하는 한우로 부터 배출될 오수, 오물을 정화할 수 있는 정화조설치계획 등 피해방제계획서까지 첨부함으로써, 관할 농지관리위원회로 부터 원고의 농지전용은 인근 농지의 주민들이 축사 건립을 반대하고 있어서 인근 농지에 미치는 악영향이 있다는 점을 제외하고는 농지의보전및이용에관한법률시행규칙 제6조 제1항 제1,2,4 내지 6호 소정의 심사기준에 적합하나, 그 제3호의 심사기준에 벗어난다는 이유로 전용 부적합 의견의 확인을 받게 되었으나, 이 사건 농지를 비롯한 인근 농지들은 야산 사이에 난 10m폭의 도로주변에 위치하여 있고 또 인근 농지에는 1991.3.19.경 전용된 농지 위에 건립된 타인 소유의 축사시설이 위치하고 있고, 위 주민들의 반대 또한 확실한 근거도 없이 원고의 농지전용으로 축사가 들어서면 직, 간접의 피해가 전혀 없을 수 없으리라는 막연한 생각에서 비롯된 것이라는 것인바, 기록에 비추어 보면 원심의 이와 같은 사실인정은 정당한 것으로 수긍이 가고, 사실이 그러하다면 피고가 인근 농지 소유자나 주민들의 집단민원이 예상된다는 사유만으로 원고의 농지전용신고를 반려한 것은 위법하고, 원고의 위와 같은 농지전용이 허가를 얻지 않고서 한 불법전용이라는 전제 아래 한 피고의 이 사건 계고처분도 위법하다는 원심의 판단도 옳고, 거기에 소론과 같은 위법사유가 있다고 할 수 없다.
2. 농지의보전및이용에관한법률 제4조 제1항 제2호, 제5호는 대통령령이 정하는 일정면적 이하의 상대농지를 농가주택 및 그 부속시설의 부지로 사용하는 경우와 기타 대통령령으로 정하는 농업용시설에 대한 일정면적 이하의 부지로 사용하는 경우에는 농지의 전용에 농수산부장관의 허가를 받지 아니하도록 규정하고, 같은 법 시행령 제7조 제1항은 법 제4조 제1항 제2호에 의하여 전용허가를 받지 않고 상대농지를 전용할 수 있는 경우는 농업을 직접 경영하거나 농업에 종사하는 영농주체의 주거시설의 용지와 그 주거시설에 인접하여 영농에 직접 사용되는 그 각호 소정의 시설을 위한 용지의 합계가 1,500㎡ 이하인 것으로 한다고 규정하고, 그 제2항은 법 제4조 제1항 제5호에서 농업용시설에 대한 일정면적 이하의 부지로 사용하는 경우라 함은 영농에 직접 필요한 제1항 각호의 1에 해당하는 시설의 용지로 사용하는 경우로서 농업을 직접 경영하거나 농업에 종사하는 영농주체당 그 시설용지의 합계가 1,500㎡ 이하의 상대농지를 사용하는 경우를 말한다고 규정하고 있으며, 한편 농어촌발전특별조치법 제47조 제1항 제1호는 농지를 전용하고자 하는 자는 농지의보전및이용에관한법률 제4조 제1항 제2호 및 제5호의 규정에 의한 임의전용 사항에 대하여 대통령령이 정하는 규모 이하의 농가주택, 농가용시설의 설치의 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 농지임대차관리법 제15조의 규정에 의한 당해 농지의 소재지를 관할하는 농지관리위원회의 확인을 받아 시장, 군수 또는 구청장에게 신고하고 농지를 전용할 수 있다고 농지전용의 특례를 규정하고 있고, 그 시행령 제57조 제1호는 법 제47조 제1항 제1호의 규정에 의하여 신고하고 농지를 전용할 수 있는 경우는 농가가 설치하는 1,500㎡ 이하의 농가주택, 농업용시설, 다만 양축시설은 3,300㎡ 이하로 한다고 규정하고, 농지의보전및이용에관한법률시행규칙 제11조의2는 농어촌발전특별조치법시행령 제57조에 따라 농지전용신고를 하고자 하는 자는 소정의 농지전용신고서에 사업계획개요서 등의 서류를 첨부하여 관할 농지관리위원회에 제출하여야 하고, 이 신고서를 받은 농지관리위원회는 같은 규칙 제6조 제1항이 정하는 (1) 전용목적의 실현성 (2) 전용목적 실현을 위한 최소한의 면적 (3) 전용하고자 하는 농지가 부근 농지의 중심부분에 위치하거나 집단화된 농지를 잠식하는 등 농지보전에 현저하게 미치는 영향 (4) 부근 농지의 일조, 통풍, 통작에 미치는 영향 (5) 전용의 목적산업이 취수 또는 배수를 요하는 것인 경우에는 그 시기, 방법, 수량, 수질 등으로 보아 농수산업에 미치는 영향 (6) 전용에 따르는 토사의 유출 등으로 부근 농지 또는 농지개량시설을 손괴할 우려가 있거나 전용목적사업이 농수산업에 유해한 가스, 분진, 매연, 폐수를 발생시키는 사업인 경우에는 이에 대한 방제계획 (7) 전용으로 인하여 농지개량시설 또는 도로의 폐지 등을 수반하는 때에는 부근 농지의 농업생산조건에 영향이 없도록 하는 대체시설의 설치계획 (8) 농업진흥지역안 농지인지의 여부와 농업진흥지역의 각 용도구역별 토지이용허용행위인지의 여부 등의 심사기준에 의하여 확인하여 읍, 면장에게 송부하여야 하고, 이 신고서를 송부받은 읍, 면장은 당해 농지전용에 대한 의견서를 첨부하여 군수에게 송부하고 이를 송부받은 군수는 신고대장에 기재하고 농지전용신고증을 신고인에게 교부하여야 하며, 농지관리위원회의 위원장 또는 군수는 신고서를 검토하여 미비점이 있을 경우 이를 보완하도록 하여야 한다고 규정하고 있는바, 위 법령의 규정을 합하여 보면 위 법령이 정하는 요건을 갖춘 자가 위 시행규칙 제11조의2 소정의 농지전용신고를 한 경우에는 관계행정기관은 관계법규에서 정하는 어떠한 제한에도 배치되지 않는 이상 이를 수리하여 농지전용신고증을 신고인에게 교부하여야 할 것이지 위 관계법규에서 정하는 이외의 요건이나 사유를 들어 그 신고서를 반려할 수는 없다고 할 것이다.
3. 그런데, 을 제2호증(농지관리위원회 심사확인서), 갑 제7호증(농지전용신고서 반려), 을 제17호증(이의 신청에 따른 회신)의 기재에 의하면, 위의 농지관리위원회가 원고의 농지전용신고의 적법여부를 심사함에 있어 위 시행규칙 제11조의2 제2항, 제6조 제1항에 정하는 기준 중 나머지 기준은 모두 적합한 것으로 판단하면서 다만 제3호의 전용하고자 하는 농지가 부근 농지의 중심부분에 위치하거나 집단화 된 농지를 잠식하는 등 농지보전에 현저하게 미치는 영향이 있는지의 여부에 대하여는 인근 농지의 주민들이 축사 건립을 결사 반대하고 있으므로 인근 농지에 미치는 영향이 있다는 이유로 부적합하다고 판단하고, 아울러 신청농지 전용의 불가피성이 인정되지 않고, 지역주민의 전용에 대한 반대의견이 있음을 인정하고 종합의견으로 인근 농지소유자의 진정이 있고, 농지전용허가시 집단민원이 예상된다는 이유를 들어 농지의 전용이 부적합하다고 판정하였고, 이어서 피고는 농지관리위원회의 심사 결과 부적합하다는 의견이 있다는 이유로 이 사건 전용신고서를 반려하였음을 알 수 있는바, 사실이 원심이 인정한 바와 같다면 인근 농지의 소유자들이 농지전용을 반대한다는 사유만으로 위 제3호의 기준인 집단화 된 농지를 잠식하는 등의 농지보전에 악영향을 미치는 것으로 단정할 수 없고, 신청농지 전용의 불가피성이 인정되지 않는다거나 인근 주민들의 반대, 집단민원의 소지가 있다는 사유 자체는 위의 관계법규에서 정하는 제한사유가 아니므로 피고가 이를 들어 그 전용신고서를 반려한 것은 위법하다고 할 것이고, 따라서 원고의 농지전용신고가 부적법하고 원고의 농지전용이 불법이라는 이유로 한 이 사건 계고처분은 위법한 것이라고 아니할 수 없다. 논지도 이유가 없다.
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 최종영(재판장) 최재호 배만운(주심) 김석수