【원 고】
주식회사 엘지화학 (소송대리인 변호사 김두형 외 1인)
【피 고】
여천시장
【대법원판결】
대법원 1996. 11. 27. 선고 96누13583 판결
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 1994. 10. 9. 원고에 대하여 한 종합토지세 금 357,859,040원, 교육세 금 71,571,800원의 부과처분 중 종합토지세 금 97,639,890원, 교육세 19,527,970원을 넘는 부분을 취소한다.
【이 유】
1. 이 사건 처분의 경위
피고가 1994년도 종합토지세 과세기준일인 1994. 6. 1. 현재 그 관내에서 원고가 소유하고 있는 여천시 안산동 28의 1 내지 270 대지 84,231㎡, 같은 동 435의 1 내지 85 대지 18,528.1㎡, 여천시 봉계동 6의 1, 3 내지 73 대지 44,575.6㎡ 도합 427필지 147,334.7㎡(이하 이 사건 토지라 한다)를 포함한 448필지를 종합합산과세 대상 토지로, 여천시 학동 111의 5 대지 46.4㎡ 1필지를 별도합산과세대상 토지로, 여천시 봉계동 6의 2 대지 180.4㎡ 등 47필지를 분리과세 대상 토지로 보아 1994. 10. 5. 무렵 원고에 대하여 종합토지세 금 357,859,040원, 교육세 금 71,571,800원을 부과하는 처분(이하, 이 사건 처분이라고 한다)을 하기 위하여 1994. 10. 9.자로 된 종합토지세 납세고지서 등을 작성하여 원고에게 등기우편으로 발송한 결과 원고가 1994. 10. 6. 이를 수령한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 을 제1, 2호증, 을 제5호증의 4, 을 제7호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.
2. 본안전 항변에 대한 판단
피고는, 원고가 1994. 10. 6. 이 사건 처분의 통지를 받고도 60일이 경과한 1994. 12. 8.에야 감사원에 심사청구를 하였는데, 이는 지방세법(1994. 12. 22. 법률 제4794호로 개정되기 이전의 것, 이하 법이라고만 한다) 제58조 제1항 소정의 기간을 경과한 것으로서 적법한 전심절차를 거쳤다고 할 수 없으므로, 이 사건 소는 부적법하여 각하되어야 한다고 주장한다.
그러므로 살피건대, 법 제58조 제1항은 '이 법에 의한 처분으로서 위법 또는 부당한 처분을 받거나 필요한 처분을 받지 못함으로써 권리 또는 이익의 침해를 당한 자는 그 처분의 통지를 받은 날로부터 60일 이내에 감사원 등에 심사청구 등을 할 수 있다.'고 규정하고 있고, 피고가 1994. 10. 5. 이 사건 처분의 납세고지서를 1994. 10. 9.자로 기재하여 원고에게 등기우편으로 발송한 결과 원고가 1994. 10. 6. 이를 수령한 사실은 앞서 본 바와 같으며, 갑 제2호증, 을 제3, 4호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고가 1994. 12. 8. 이 사건 처분에 대한 심사청구서를 감사원에 제출하자 감사원은 원고의 심사청구는 법 제58조 제1항 소정의 기간을 경과하였다는 이유로 이를 각하한 사실을 인정할 수 있고 달리 반증이 없는바, 무릇 이 사건 종합토지세와 같은 부과납세 방식의 경우에는 과세관청이 과세표준과 세액을 결정한 때에 납세의무가 구체적으로 확정되고 그 확정의 효력은 과세관청이 납세의무자에게 그 결정을 고지한 때 발생한다고 할 것이며, 심사청구의 기산점인 '처분의 통지를 받은 날'이란 '처분이 유효하게 성립한 날'을 구체화한 것인데, 이 사건의 경우에 있어서는 피고가 이 사건 처분을 1994. 10. 9.자로 하는 것으로 원고에게 미리 고지한 것이므로 1994. 10. 9.자로 이 사건 처분이 유효하게 성립하고 납세의무 확정의 효력이 발생하였다고 봄이 타당한 즉, 원고가 감사원에 대하여 심사청구를 한 1994. 12. 8.은 1994. 10. 9.부터 60일 이내임이 역수상 명백하므로 이 사건 소는 적법한 전심절차를 거쳤다고 할 것이므로 피고의 위 항변은 이유 없다.
3. 본안에 대한 판단
가. 원고의 주장
원고는 이 사건 청구원인으로서, 첫째, 원고는 산업기지개발구역으로 지정된 여천국가공업단지 내에서 석유화학계열 제품을 생산 판매하는 회사로서 1976. 3. 12. 이 사건 토지를 산업기지개발공사로부터 분양받아 1979.무렵부터 그 지상에 원고 회사의 종업원 공동주택 472세대, 후생복리시설, 체육시설, 도로 등을 준공하여 사용하고 있는데, 종업원의 복지후생 증진을 위한 부대시설용 토지가 종합토지세 분리과세 대상이 되기 위하여는 공장경계구역 안에 위치할 것임을 요하는 법시행규칙(1994. 12. 31. 내무부령 제633호로 개정되기 이전의 것, 이하 시행규칙이라고만 한다) 제104조의10 규정은 상위 법령의 위임범위를 벗어나 분리과세 대상 범위를 축소한 것으로서 조세법률주의에 위배되는 무효의 규정이므로, 이 사건 토지는 위 규정이 적용됨이 없이 원고 공장 제조시설을 지원하기 위한 부대시설용 건축물의 부속토지로서 분리과세대상인 법시행령(1994. 12. 23. 대통령령 제14447호로 개정되기 이전의 것, 이하 시행령이라고만 한다) 제194조의15 제1항 제1호 소정의 "공장용 건축물의 부속토지"에 해당되므로 종합토지세 분리과세 세율을 적용하여야 하고, 둘째, 이 사건 토지는 적어도 법 제234조의15 제2항 제6호가 규정하고 있는 같은 항 제3호 소정의 공장용지와 유사한 토지임에도 그 위임을 받은 시행령 제194조의15 제4항이나 시행규칙 제104조의15가 구체적인 규정을 두지 아니한 것은 입법의 흠결로서 조세형평에 어긋나 위헌이라 할 것이므로 이 사건 토지에 대하여는 법 제234조의15 제2항 제6호 규정의 입법 취지에 따라 종합토지세 분리과세 세율을 적용하여야 함에도 불구하고 피고가 이를 종합토지세 종합합산과세 대상으로 보아 누진세율을 적용하여 이 사건 처분을 한 위법이 있으며, 셋째, 1989. 6. 16. 법률 제4128호로 신설된 종합토지세의 입법 취지 및 목적에 비추어 보면 피고가 원고에 대하여 부과고지한 이 사건 처분은 원고의 담세능력을 고려하지 아니한 위법한 일방적인 처분이므로 취소되어야 한다고 주장한다.
나. 판 단
그러므로 첫째, 이 사건 토지가 공장제조시설을 지원하기 위한 부대시설용 건축물의 부속토지인지 여부에 관하여 보건대, 법 제234조의15 제2항은 '종합합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액( 제111조의 규정에 의한 과세시가표준액을 말한다)을 합한 금액으로 한다. 다만 다음 각 호에 해당하는 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다.'고 규정하고, 그 제3호에서 '대통령령으로 정하는 공장용지, 전, 답, 과수원 및 목장용지의 가액'을 합산하지 아니하는 토지가액으로 열거하고 있으며, 시행령 제194조의15 제1항 제1호는 '대통령령으로 정하는 공장용지'를 '내무부령으로 정하는 공장용 건축물의 부속토지(특별시, 직할시, 시지역 안에서는 산업입지및개발에관한법률에 의하여 지정된 공업단지 및 도시계획법에 의하여 지정된 공업지역안에 위치한 공장용 건축물의 부속토지에 한한다)로서 내무부령으로 정하는 공업입지기준 면적범위 안의 토지'로 규정하여 내무부령으로 재위임하고 있고, 시행규칙 제104조의10은 "내무부령으로 정하는 공장용 건축물"이라 함은 영업을 목적으로 물품의 제조, 가공, 수선이나 인쇄 등의 목적에 사용할 수 있도록 생산설비를 갖춘 제조시설용 건축물과 그 제조시설을 지원하기 위하여 공장 경계구역 안에 설치되는 다음 각 호의 부대시설용 건축물을 말한다.고 규정하면서, 그 제7호에서 '옥외 체육시설 및 기숙사 등 종업원의 복지후생 증진에 필요한 시설'을 열거하고 있는바, 위 관련 규정을 종합하면, 기숙사, 체육시설 등 종업원의 복지후생 증진을 위한 부대시설용 토지가 종합토지세 분리과세 대상으로 인정되기 위하여는 그것이 공장 경계구역 안에 위치할 것임을 요한다고 할 것이고, 위 시행령 규정은 공장용 건축물의 부속토지가 특별시, 직할시, 시지역인 경우에는 지정 공업단지 및 공업지역 안에 위치한 것에 한하여 분리과세대상 토지가 되는 것으로 특별시, 직할시, 시 이외 지역보다 특히 그 요건을 제한한 취지이지 공장용 건축물의 부속토지가 특별시, 직할시, 시지역인 경우에는 지정 공업단지 및 공업지역 안에 위치하면 분리과세대상 토지가 되는 것으로 정한 취지는 아니라 할 것이어서 위 시행규칙의 규정이 그 모법인 위 시행령의 규정에 근거하지 아니하고 그 위임 범위를 벗어나 분리과세 대상 범위를 축소한 것으로서 조세법률주의에 위배되는 무효의 규정이라고 볼 수는 없다( 대법원 1996. 2. 9. 선고 95누6144 판결 참조) 할 것인데, 원고 주장과 같은 시설이 설치된 이 사건 토지는 원고의 공장 경계구역으로부터 7㎞ 정도 떨어진 일반주거지역에 위치한 사실을 원고가 자인하고 있는 바이므로, 이 사건 토지는 종합토지세 분리과세 대상인 제조시설용 건축물이나 그 제조시설을 지원하기 위한 부대시설용 건축물의 부속토지에 해당하지 아니한다 할 것이어서 원고의 위 주장은 받아들이지 아니한다.
둘째, 이 사건 토지가 종합토지세 분리과세 대상인 공장용지와 유사한 토지에 해당하는지 여부에 관하여 보건대, 법 제234조의15 제2항 제6호의 규정에 근거한 시행령 제194조의15 제4항 제3호는 '법 제234조의15 제2항 제3호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 원활한 토지 공급을 위하여 필요한 토지 중 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 경우'에는 내무부령으로 정하도록 규정하고 있으나, 이 사건 토지가 위 시행령에 근거한 시행규칙 제104조의15에 열거된 경우에 해당하지 아니함은 명백하고, 법 제234조의15 제2항 제6호의 규정의 위임을 받은 시행령 제194조의15 제4항이나 시행규칙 제104조의15가 법 제234조의15 제2항 제3호 소정의 "대통령령으로 정하는 공장용지"와 유사한 토지로서 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 토지에 관하여 구체적인 규정을 두지 아니한 이유는 과세정책상 그와 같은 공장용지 유사토지로서 분리과세 대상으로 하여야 할 상당한 이유가 있는 토지가 없다고 판단한 때문이라고 할 것이므로 위 시행령 등에서 그와 같은 분리과세 대상 토지를 구체적으로 규정하지 아니한 것만을 사유로 입법의 흠결로서 조세형평에 어긋나 위헌이라고는 할 수 없고( 대법원 1996. 2. 9. 선고 95누6144 판결 참조), 따라서 이 사건 토지에 대하여는 법 제234조의15 제2항 제6호 규정에 따라 종합토지세 분리과세 세율을 적용하여야 한다는 원고의 위 주장은 이유 없다.
셋째, 피고의 이 사건 처분이 원고의 담세능력을 고려하지 아니한 위법한 일방적인 처분인지의 여부에 관하여 보건대, 피고의 이 사건 처분이 종합토지세에 관한 위 관련 법령을 준수하여 행하여진 이상 이 사건 처분이 원고의 담세능력을 고려하지 아니한 위법한 처분이라거나 일방적 처분이라고 할 수는 없다 할 것이므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.
4. 결 론
그렇다면, 이 사건 토지를 종합토지세 종합합산 과세대상으로 보아 누진세율을 적용하여 한 피고의 이 사건 처분은 적법하다 할 것이므로 이 사건 처분이 위법함을 전제로 한 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하고, 소송비용은 패소자인 원고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 맹천호(재판장) 김규장 최진수