【원 고】
서건지
【피 고】
서울특별시 용산구청장
【대법원판결】
대법원 1996. 11. 27. 선고 96누14548 판결
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 1995. 7. 1. 원고에 대하여 한 변상금 금 1,096,250원의 부과처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
원고가 1981. 12. 10. 합병 전의 서울 용산구 원효로 1가 17의 51 대지 95.9㎡를 취득하고, 다시 1986. 6. 4.에 같은 곳 17의 122 대지 86㎡를 취득한 다음 1988. 7. 19.에 이르러 위 17의 122 토지를 위 17의 51 토지에 합병시킨 후 이를 점유·사용하면서 위 17의 122 토지와 인접한 국가 소유의 같은 구 원효로 1가 17의 192 대지 9.9㎡(이하 이 사건 토지라 한다) 중 9.2㎡를 함께 점유·사용하고 있는 사실, 피고가 1995. 6. 12.자로 원고의 이 사건 토지 중 9.2㎡에 대한 1990. 5. 1.부터 1995. 4. 30.까지의 점유·사용에 대하여 국유재산법 제51조 제1항에 의한 변상금으로 금 1,096,250원을 부과·고지하는 이 사건 처분을 한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1, 2호증, 갑 제3호증의 1, 2, 을 제1, 8, 10호증의 각 기재와 변론의 전취지를 종합하면 인정할 수 있다.
2. 이 사건 소의 적법 여부
갑 제5호증의 2의 기재와 변론의 전취지를 종합하면, 원고는 이 사건 변상금의 납부고지서를 1995. 7. 1. 수령한 후 1995. 10. 28. 서울특별시장에게 행정심판을 청구하였다가 같은 해 12. 28. 그 청구가 제기기간이 도과된 이후에 제기된 것으로서 부적법하다는 이유로 각하하는 결정을 받은 사실이 인정되는바, 원고는 피고가 이 사건 처분시에 이 사건 처분에 대하여 행정심판을 제기할 수 있다는 사실 및 그 절차에 관한 고지의무를 위반하였으므로 그 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 제기된 위 행정심판은 적법한 것이라고 주장하고, 이에 대하여 피고는 피고가 이 사건 처분을 한 후 원고의 질의에 따라서 이 사건 처분에 대하여 행정심판을 제기할 수 있다는 사실과 그 절차 등에 관하여 회신한 바 있으므로 원고의 위 행정심판 및 이 사건 소송은 부적법한 것이라는 취지의 주장을 한다.
살피건대, 구 행정소송법(1994. 7. 27. 법률 제4770호로 개정되기 전의 것) 제18조 제1항은 취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에는 이에 대한 재결을 거치지 아니하면 이를 제기할 수 없다고 규정하고 있고, 행정심판법 제3조 제1항은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제18조 제1항 본문은 원칙적으로 행정심판 청구는 처분이 있음을 안 날로부터 60일 이내에 제기하여야 한다고 규정하고, 같은 조 제3항 본문은 원칙적으로 심판청구는 처분이 있은 날로부터 180일을 경과하면 제기하지 못한다고 규정하고 있다.
한편 행정심판법 제42조 제1항은 행정청이 처분을 서면으로 하는 경우에는 그 상대방에게 처분에 관하여 행정심판을 제기할 수 있는지의 여부, 제기하는 경우의 재결청·경유 절차 및 청구기간을 알려야 한다고 규정하고, 같은 법 제18조 제6항은 행정청이 심판청구기간을 알리지 아니한 때에는 같은 조 제3항에서 정한 기간인 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 행정심판을 청구할 수 있는 것으로 규정하고 있다.
위 관계 법령의 규정을 종합하면, 행정심판법에서 행정청이 처분을 서면으로 하는 경우에 그 상대방에게 행정심판청구기간을 포함한 행정심판 청구절차에 대한 고지 의무를 부과하고( 행정심판법 제42조 제1항), 행정청이 행정심판청구기간을 알리지 아니한 경우에는 행정처분이 있은 날로부터 180일 이내에 행정심판청구를 할 수 있도록 하는 규정( 행정심판법 제18조 제6항)을 둔 것은, 행정청이 처분을 서면으로 하는 경우에는 처분과 동시에 행정심판청구기간 등에 관한 고지를 할 것을 의무화하고 행정청이 이를 위반한 경우에는, 행정청이 처분 후 얼마 안 되어 그와 같은 고지절차를 이행하였고 행정처분일과 그 고지일 사이의 기간이 근소하여 처분 당시에 있었던 고지의무 위반의 하자가 치유된 것으로 볼 수 있는 경우가 아닌 한, 뒤에 그와 같은 고지를 하였는지 여부에 관계없이 처분이 있은 날로부터 180일이 도과하기 전까지 행정심판을 청구할 수 있도록 하여 행정심판청구기간의 장기화로 인한 불이익을 행정청에게 부담시키려는 것으로 해석함이 상당하다고 할 것이다.
이와 달리 행정청이 처분시에 행정심판청구기간을 알리지 않고 상당한 시일이 지난 뒤에 행정심판청구기간을 알린 경우에도 행정처분시에 행정심판청구기간을 알린 경우와 같이 처분이 있음을 안 날로부터 60일 이내에 행정심판을 제기하여야 하는 것으로 해석하는 것은 행정심판법이 행정처분의 상대방으로 하여금 행정처분이 있었다는 사실과 그 처분에 대한 행정심판청구기간을 안 상태에서 최소한 60일의 제기기간을 가질 수 있도록 한 행정심판법의 취지에 어긋나는 것으로서 부당하고, 또한 그와 같은 경우에 행정처분이 있음을 안 때로부터가 아니라 행정청이 행정심판청구기간에 대하여 알린 때로부터 60일 이내에 행정심판을 제기하여야 하는 것이라고 하여 행정심판법 제18조 제6항에서 정한 기간보다 행정심판청구기간을 제한하는 쪽으로 해석하는 것은, 행정심판법 제18조 제1항은 "처분이 있음을 안 날로부터 60일 이내"라고만 규정하고 있고, "행정심판청구기간을 알린 때로부터 60일 이내"라고 규정하고 있지 아니하므로 이는 법을 국민에게 불리한 방향으로 확장해석 내지 유추해석하는 것이 될 뿐만 아니라, 행정청으로 하여금 처분시에 행정심판청구기간 및 절차에 관한 고지를 하도록 하는 의무규정을 둔 행정심판법의 취지에도 어긋나는 것으로서 부당하다고 할 것이다.
그런데, 피고가 이 사건 처분을 서면으로 하면서도 그 처분시에 행정심판법 제42조 제1항 소정의 고지의무를 위반한 사실은 이를 자인하고 있고, 갑 제5호증의 2, 을 제4, 5호증의 각 기재와 변론의 전취지를, 종합하면, 원고는 이 사건 처분의 고지서를 1995. 7. 1. 수령하고 그 고지서에 행정심판법 제42조 제1항 소정의 불복절차 및 기간에 대한 안내가 없자 같은 달 22.자로 피고에게 이 사건 변상금 부과처분의 법적 근거 및 산출 근거와 함께 이의신청 절차에 대하여 알려 달라는 내용의 질의를 한 사실, 피고는 원고의 위 질의를 받고 같은 달 26. 변상금 부과처분의 법적 근거 및 산출 근거에 대한 회시와 함께 이의신청 절차에 관하여 이의신청은 행정심판법에 따라 "행정처분이 있음을 안 날로부터 60일 이내"에 할 수 있다고 회시한 사실, 원고는 위 회시를 받고 이 사건 처분이 있음을 안 날 및 위 질의회시를 받은 날로부터 60일이 도과된 이후인 같은 해 10. 28. 서울특별시장에게 행정심판을 청구하였다가 위에서 본 바와 같이 기간 도과를 이유로 각하결정을 받은 사실을 인정할 수 있다.
위 인정 사실에 의하면, 피고가 이 사건 처분을 서면으로 하면서 처분 당시에 행정심판법 제42조 제1항에서 정한 고지의무를 위반한 후, 처분이 송달됨으로써 원고가 이 사건 처분이 있음을 안 날로부터 21일이 도과된 후에 원고로부터 불복절차에 관한 질의를 받고 나서야 이에 대한 회시를 하면서 행정심판청구기간에 관하여 이미 상당한 기간이 지나버린 "행정처분이 있음을 안 날로부터 60일 이내"에 행정심판청구를 할 수 있다고 회시한 것은 행정심판법 제42조 제1항 소정의 고지의무에 대한 적법한 이행이라고 할 수 없고, 따라서 원고는 피고의 위 질의회시에도 불구하고 행정청이 행정심판청구기간을 알리지 아니한 경우의 행정심판 제기기간을 규정한 행정심판법 제18조 제6항에 따라서 행정처분이 있은 날로부터 180일이 도과되기 전에는 적법하게 행정심판을 제기할 수 있다고 할 것이므로, 원고가 이 사건 처분에 대하여 그 처분이 있은 날로부터 180일 이내임이 역수상 명백한 1995. 10. 28. 행정심판을 제기하고 그 심판결정을 송달받은 날로부터 60일 이내에 제기한 이 사건 소송은 행정심판법에 따른 전치절차를 거친 것으로서 적법하다고 할 것이다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 당사자의 주장
피고는 이 사건 토지는 일정시대부터 일본인 명의로 등기되어 있던 부동산으로서 국으로 소유권이 귀속된 토지이므로 원고의 이 사건 국유토지 무단 점유·사용에 대하여 한 이 사건 변상금 부과처분은 적법한 것이라고 주장하고, 이에 대하여 원고는 다음과 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.
(1) 첫째로, 일본인 삼은(三殷)다요 명의로 등기되어 있던 서울 용산구 원효로 1가 17의 51 토지에서 같은 번지의 122 토지가 분할되고 다시 위 17의 122 토지에서 이 사건 토지가 분할되었는데, 원고가 1981. 11. 23. 위 17의 51 토지를 매수하고 그 후 위 17의 122 토지까지 매수한 다음 1988. 12. 30. 위 17의 122 토지를 위 17의 51 토지에 합병시켰던바, 원고나 그 전소유자들이 이 사건 토지 중 원고의 점유 부분이 위 17의 122 토지에 포함된 것으로 알고 이를 소유의 의사로 평온·공연하게 점유하여 그 점유취득시효가 완성됨으로써 결국 원고는 피고에 대하여 시효취득을 원인으로 한 소유권이전등기청구권을 가지게 되었으므로 피고는 원고에 대하여 변상금을 청구할 수 없고, 따라서 피고의 이 사건 처분은 위법하다.
(2) 둘째로, 등기부 기타 공부상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인 또는 승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 국유재산으로 판명되어 국가에 귀속된 경우에는 변상금을 징수하지 아니하는 것으로 규정한 국유재산법 제51조 제1항 제1호의 규정에 의하여 이 사건 토지에 대하여는 변상금을 부과할 수 없는 것이고, 또한 선의의 토지 점유자는 민법 제201조 제1항에 의하여 그 점유로 인하여 얻은 이득을 소유자에게 반환할 의무가 없는 것이므로 이 사건 처분은 위법하다.
나. 판 단
(1) 원고가 이 사건 토지에 대하여 시효취득을 원인으로 한 소유권이전등기청구권을 가지고 있는지 여부
갑 제1, 2호증, 갑 제6호증, 을 제1호증, 을 제8호증, 을 제9호증의 1, 2, 을 제10호증의 각 기재와 변론의 전취지를 종합하면 1936. 2. 23. 일본인인 소외 삼은(三殷)다요의 명의로 등기된 서울 용산구 원효로 1가 17의 51 토지에서 같은 곳 17의 122 토지가 분할되고 위 17의 122 토지에서 1966. 6. 24. 이 사건 토지가 다시 분할된 사실, 이 사건 토지는 위와 같이 분할된 후 등기부가 편제되지 않고 토지대장에 만 위 삼은다요의 소유로 등재되어 있다가 피고가 1993. 6. 11.에 이르러 무주부동산공고를 한 후 1994. 3. 22.에 같은 해 3. 16. 소유권취득을 원인으로 국가 명의의 소유권보존등기를 한 사실을 인정할 수 있고, 반증이 없는바, 위 인정 사실에 의하면 이 사건 토지는 비록 피고가 무주부동산공고를 거쳐서 1994. 3. 22.에 국가의 소유로 소유권보존등기를 하였으나, 일정시대부터 일본인 소유로 등기되어 있던 토지에서 분할된 토지로서 군정법령에 의하여 미군정청이 귀속재산으로 이를 취득하였다가 국가에 이를 양여하여 국가소유가 된 부동산이라고 할 것이다.
한편, 원고가 이를 점유에 의하여 시효취득하려면 이를 20년간(전소유자의 점유 기간을 포함하여) 소유의 의사로 평온·공연하게 점유하여야 하는 것인데, 위에서 든 증거들에 의하면, 원고는 1981. 12. 9. 위 분할된 후의 17의 51대지 95.9㎡를 소외 강덕열로부터 매수하고 같은 해 12. 10. 그 소유권이전등기를 마치고, 1986. 4. 4 위 17의 122 대지 86㎡를 소외 김윤조로부터 매수하여 소유권이전등기를 한 후, 1988. 7. 19. 위 17의 51 토지에 병합시켜 소유하면서 위 17의 122 토지에 인접한 이 사건 토지 중 9.2㎡를 점유·사용하여 온 사실은 인정되나, 나아가 원고가 이 사건 토지 중 9.2㎡를 그 전소유자의 점유기간을 포함하여 20년간 점유하여 왔다는 점에 관하여는 을 제6호증의 일부 기재만으로는 이를 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.
따라서 원고가 이 사건 토지 중 그 점유 부분에 대한 시효취득을 원인으로 한 소유권이전등기청구권을 가지고 있음을 이유로 한 주장은 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
(2) 원고의 둘째 점 주장에 대한 판단
변상금 부과의 예외사유를 규정한 국유재산법 제51조 제1항 제1호는 국유 재산을 등기부 기타 공부상 명의인을 정당한 소유자로 믿고 그 대가를 지급하고 권리를 취득한 자 또는 그 승계인의 재산이 취득 후에 국유재산으로 판명되어 국가에 귀속된 경우에 적용되는 것인데, 원고 또는 그의 피승계인이 이 사건 토지 중 원고의 점유 부분을 대가를 지급하고 취득하였다는 점에 관하여 이를 인정할 아무런 증거가 없고, 오히려 위에서 든 증거들에 의하면, 원고는 이 사건 토지 중 그 점유 부분의 권리를 취득한 것이 아니라 그 인접 토지의 소유권만을 취득하고 이 사건 토지에 대하여는 아무런 권원 없이 이를 점유한 것이므로, 공부상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 권리를 취득한 자를 보호하려는 위 국유재산법의 규정은 적용될 여지가 없다고 할 것이므로 위 국유재산법의 규정을 이유로 한 원고의 주장은 이유 없다.
또한 선의 점유자의 과실취득권을 규정한 민법 제201조 제1항의 규정에 의하여 원고가 변상금을 납부할 의무가 없다는 주장은, 위 민법의 규정에 의하여 과실취득권을 가지는 선의의 점유자라 함은 과실수취권을 포함하는 권원이 있다고 오신한 점유자를 말하고, 그와 같은 오신을 함에는 오신할 만한 정당한 근거가 있어야만 하는 것인데( 대법원 1995. 8. 25. 선고 94다27069 판결 참조), 원고가 이 사건 토지 중 그 점유 부분을 점유할 정당한 권원이 있는 것으로 오신하여 이를 점유하였고 또한 그 오신에 정당한 근거가 있다는 점에 관하여 이를 인정할 아무런 증거가 없으므로 위 주장도 이유 없다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 처분에 관하여 원고가 위법사유로 내세우는 주장은 모두 이유 없고, 그 밖에 달리 이 사건 처분의 위법사유를 찾아볼 수 없으므로 이 사건 처분은 적법하다고 할 것이고, 따라서 이 사건 처분이 위법한 것임을 이유로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 신정치(재판장) 박병대 이장호