【원 고】
주식회사 한국코타(소송대리인 변호사 김찬진외 2인)
【피 고】
중원군수
【변론종결】
1993. 8. 20.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 1992. 9. 30. 원고에게 한 개발부담금 금73,260,280원의 부과처분 중 금18,929,690원을 초과하는 부분을 취소한다.
【이 유】
1. 부과 처분의 경위
개발이익환수에관한법률 제5, 8, 13, 14조, 제23조 제2항, 같은법 시행령 제21조 제1항에 의하면, 시장, 군수는 관광단지 조성사업의 시행자에게 개발사업 종료시점의 부과대상 토지의 가액에서 개발사업 개시시점의 부과대상 토지의 가액, 개발사업 시행기간중의 정상지가 상승분, 개발비용을 각 뺀 금액의 50%를 개발부담금으로 부과하도록 하고 있다.
다음과 같은 사실은 갑 제6, 7호증, 갑 제8호증의 1, 2, 을 제2호증의 1, 2, 3, 을 제3호증의 1, 2, 3 의 각 기재와 변론의 전취지에 의하여 인정되거나 당사자 사이에 다툼이 없다.
원고가 1988. 8. 19. 충북 중원군 동량면 하천리 472 전 2,029㎡, 같은리 산 52 임야 5,950㎡, 같은리 산 53 임야 15,645㎡(이하 각 1, 2, 3 토지라 한다)에 대하여 충청북도지사로부터 관광진흥법에 의한 관광단지 조성사업의 허가를 받아 부지조성 및 관광호텔 신축사업을 시행하여 1990. 5. 24. 준공검사를 받았다.
피고가 위 토지들의 종료시점 지가를 2인의 감정평가업자가 평가한 가액의 산술평균액인 금1,535,560,000원으로 하고, 개시시점 지가는 원고가 토지매입가격을 소명하였다고 하여 법 제10조 제3항에 의하여 위 1 토지는 매입가액 금6,126,136원, 매입일 1987.12.22, 2토지는 매입가액 금3,600,000원, 매입일 1985.9.17, 3 토지는 매입가액 금15,600,000원, 매입일 1988.5.24.로 보아, 위 매입가액 합계액 금25,326,136원에, 위 법 시행령(대통령령 제12936호) 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 사건 개발사업의 개시시점은 실제의 개발사업 개시시점인 1988.8.19.이라는 전제하에, 그때까지의 각 토지별 정상지가 상승분(1985년 10%, 1986년 10%, 1987년 14.67%, 1988년 27.47%, 1989년 31.97%, 1990년 20.58%) 합계 금4,012,449원을 합한 금29,338,585원을 개시시점 지가로 하고, 1988.8.19.부터 1990.5.24.까지의 위 사업시행기간 전체에 대한 정상지가상승분은 실제 개발사업 개시시점의 부과대상토지의 가액에 위 정상지가 상승율을 곱하여 계산한 금16,764,750원으로 산정하고, 이 사건 개발사업과 관련하여 지출된 법 제11조 소정의 개발비용은 금364,388,170원으로 산정한 다음, 법 제8조의 산식에 따라 위 사업 종료시점의 지가에서 위 사업착수시점의 지가, 위 전체 개발사업시행기간에 대한 정상지가상승분 및 위 전체 개발사업시행기간의 개발비용을 각 공제한 잔액인 금 1,125,068,495원{1,535,560,000원 - (금29,338,585원 + 금16,764,750원 + 금364,388,170원)}을 이 사건 개발사업의 시행으로 인하여 발생된 개발이익(개발부담금의 부과기준)이라고 보고서 여기에 다시 법 제13조의 규정에 의한 부담율인 50%와 위 시행령 부칙 제2조 제1항에 의거하여 1988.8.19.부터 1990.5.24.까지의 전체 사업시행기간(총645일) 중에서 1990.3.2 이후의 사업시행 기간(84일)이 차지하는 비율을 각 곱하여 산출한 금73,260,280원이 원고에게 부과할 개발부담금이라고 하여 1992.9.30. 이를 원고에게 부과, 고지하였다.
2. 처분의 적법 여부
가. 개발사업 종료시점의 토지가액
위 토지들의 개발사업 종료시점의 토지가액이 금1,535,560,000원인 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.
나. 개발사업 개시시점의 토지 가액
원고는, 피고가 개발부담금 부과자료의 제출을 요청하여 1990.5.7. 피고에게 매입가격에 관한 자료를 제출한 적은 있으나, 이는 개발사업 종료시점에 시행되던 위 법 시행규칙(1991.11.29. 건설부령 제495호로 개정되 전의 것) 제4조에서 규정하고 있는 준공인가를 받은 날로부터 25일 이내에 신고한 것도 아니고, 또 그 소정의 별지 제1호 서식에 의하여 신고한 것도 아니므로, 이를 개발사업 개시 시점의 토지가액으로 하여서는 안되고, 법 제10조 제3항 본문에 따라 공시지가에 의한 가액을 개발사업 개시시점의 토지가액으로 하여야 한다고 주장한다.
구 개발이익환수에관한법률(1993.6.11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항은 개발사업 착수시점의 부과대상 토지의 가액은 그 당시의 공시지가에 의한 가액에 그 공시지가의 기준일부터 개발사업 착수시점까지의 정상지가 상승분을 합한 금액으로 한다, 다만 사업시행자가 부과대상 토지의 매입가격을 소명한 경우에는 그 매입가격에 매입일부터 개발사업 착수시점까지의 정상지가 상승분을 합한 금액으로 한다고 하고, 구 같은법 시행령(1992.8.25. 대통령령 제13718호로 개정되기 전의 것) 제9조 제6항은 법 제10조 제3항 단서의 규정에 의하여 부과대상 토지의 매입가격을 소명한 경우는 다음 각호에 해당되는 경우로서 사업시행자가 건설부령이 정하는 기간내에 매입가격을 신고한 경우로 한다고 하고, 국가.지방자치단체 또는 정부 투자기관등으로부터 매입한 경우, 경매.입찰에 의하여 매입한 경우, 국토이용관리법의 규정에 의하여 토지거래 신고 또는 허가를 받아 매입한 경우등을 들고 있고, 구 같은법 시행규칙(1991.11.29. 건설부령 제495호로 개정되 전의 것) 제4조는 영 제9조 제5항의 규정에 의한 거래가격을 신고하고자 하는 자는 그 별지 제1호 서식의 거래가격 신고서를 준공인가등을 받은날로부터 15일 이내에 시장.군수에게 제출하여야 한다(개정된 규칙에서는 25일 이내에 제출하도록 되어있다)고 하고, 그 별지 서식에 의하면 매입가격과 매입처, 매입방법을 신고하도록 규정하고 있다.
한편을 제6, 7호증의 기재에 의하면, 원고가 준공인가 전인 1990.5.8. 피고에게 위 토지들의 토지거래계약 신고시의 신고가격인 위 1 토지 금6,216,136원, 2 토지 금3,600,000원, 3 토지 금15,600,000원을 신고하고, 등기연월일을 각 신고한 사실을 인정할 수 있다.
위 시행규칙에서 말하는 "준공인가등을 받은 날로부터 15일 이내"라는 규정은 신고의 정기를 말하는 것이라고 할 것이므로, 원고가 주장하는 바와 같이 준공인가 전에 신고하였다든가 그 소정의 양식을 사용하지 아니한 사정은 그 신고가액을 개시시점의 토지가액으로 하는데 장애가 되는 사정이 된다고는 할 수 없으나, 위 규정 취지에 의하면 실제 매입가격과 매입일을 신고하면 이를 개시시점의 가액으로 할 수 있다는 것인데, 앞에서 본 바와 같이 원고가 국토이용관리법에 의한 토지거래 계약 신고시의 신고가격과 등기일을 신고하였다면 원고가 이 사건 토지들의 매입가격을 소명하였다고 할 수 없고, 그렇다면 이 사건 토지들의 개발사업 개시시점의 가액은 법 제10조 제3항 본문으로 돌아가 그 당시의 공시지가에 의한 가액에 그 공시지가의 기준일부터 개발사업 착수시점까지의 정상지가 상승분을 합한 금액으로 하여야 할 것이다.
원고는 개발사업 개시시점의 부과대상 토지의 가액은 1990.1.1의 공시지가에 의한 가액에 각 년도의 정상지가상승분을 공제하는 방법으로 실제 개발사업 개시시점인 1988.8.19.의 토지가액을 계산하여 이를 개시시점의 토지가액으로 하고, 정상지가 상승액도 이를 기준으로 1988.8.19.부터 1990.5.24.까지의 정상지가 상승율을 곱하여 계산한 후 개발이익을 산출하고, 여기에 부담율 50%를 곱하고 다시 위 시행령 부칙 제2조 제1항에 의거하여 1988.8.19.부터 개발사업 종료시점인 1990.5.24.까지의 전체 사업시행기간 중에서 1990.3.2. 이후의 사업시행 기간이 차지하는 비율을 곱하여 개발부담금을 산출하여야 한다고 주장한다.
법(법률 제4175호) 부칙 제2조는 위 법의 시행에 따른 경과조치로서 본법 시행 당시 개발부담금의 부과대상사업 중 사업시행이 완료되지 아니한 사업도 본법의 적용을 받으며 이 경우 "이 법의 시행일( 위 법 부칙 제1조에 의하여 1990.1.1.이 됨)을 당해 개발사업의 착수시점으로 본다"고 규정하고 있는 반면에 1990.3.2. 공포 시행된 위 법 시행령 부칙 제2조는 그 경과조치로서 그 제1항에 "법 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 법의 적용을 받게 되는 개발사업에 대한 부과는 법 제8조의 규정에 따라 산정한 부과기준금액 중에서 전체 사업시행기간중의 1990.3.2. 이후의 사업기간에 해당하는 금액을 산정하여 부과한다"고 규정하고 있고, 그 부칙 제2조 제2항은 "법 제10조 제3항 본문의 경우로서 제1항의 규정에 의하여 부담금을 산정하기 위한 개발사업의 인가 등을 받은 날의 지가는 1990.1.1.을 기준으로 한 공시지가에 의하여 산정한 1990.3.2.의 토지가액에서 사업인가 등을 받은 시점까지의 정상지가상승분을 뺀 금액으로 한다"고 규정하고 있다.
그런데 위 법 시행 당시 개발사업의 시행이 완료되지 아니한 개발부담금 부과대상 사업의 경우 그 개발사업의 착수시점 및 그 시점의 부과대상토지의 가액의 산정방법등을 규정하고 있는 위 법 부칙 조항과 위 시행령 부칙 조항들의 내용을 비교하여 살펴보면, 법 부칙 제2조는 법 시행 당시 사업시행이 완료되지 아니한 개발부담금 부과대상사업도 이 법의 적용을 받는 사업으로 보되 다만 재산권의 침해를 내용으로 하는 법률의 불소급의 원칙에 입각하여 그 개발사업의 착수시점을 법 시행일로 의제하고 있음(따라서 개발사업착수시점의 부과대상토지의 가액은 의제되는 사업착수일인 1990.1.1.을 기준으로 하여 법 제10조 제3항의 규정에 의하여 산정하게 된다)에 반하여, 위 시행령 부칙 제2조는 지가산정에 관계되는 개발사업의 착수시점은 이법의 시행일과는 관계없이 실제의 개발사업착수시점(개발사업의 인가 등을 받은 시점)을 기준으로 하고 다만 그 개발부담금의 부과에 있어서는 1990.3.2.을 기준으로 개발부담금을 안분하여 1990.3.2. 이후의 사업시행기간에 상응하는 개발부담금만을 부과하는 취지로 규정하고 있어 그 규정내용이 상충되고 있음을 알 수 있는 바, 본법 부칙의 규정에 저촉되는 내용의 위 시행령 부칙 제2조 제1항, 제2항의 각 규정은 모법의 규정취지에 반하는 것이어서 그 효력이 없다고 해석함이 상당하다 할 것이므로, 이 법 시행 당시 사업시행이 완료되지 아니한 이 사건의 경우에도 위 법 부칙 제2조에 의하여 개발사업 개시시점의 토지 가액은 이 사건 개발사업의 착수시점이 되는 1990.1.1.의 공시지가에 의한 가액이 된다고 할 것인데, 이 사건 토지들의 1990.1.1.의 공시지가에 의한 가액이 금814,764,000원인 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으므로 이를 개발사업 개시시점의 가액으로 하여야 할 것이고, 아울러 정상지가 상승액도 1990.1.1. 이후분만 계산하여야 할 것이며, 산출된 개발이익에 전체 사업시행기간 중에서 1990.3.2. 이후의 사업시행 기간이 차지하는 비율을 곱할 필요도 없다고 할 것이다.
다. 정상지가 상승분
1990년의 정상지가 상승분은 20.58%이고, 개발사업 종료시점이 1990.5.24.인 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.
그렇다면 이 사건 토지들의 위 개발사업 개시시점인 1990.1.1.의 가액인 금814,764,000원에 1990년의 정상지가 상승률인 20.58%를 곱한 1990.1.1.부터 개발사업 종료시점인 같은해 5.24.까지의 정상지가 상승분은 금65,693,193원(814,764,000원×0.2058×143/365)이 된다.
라. 개발비용
개발이익환수에관한법률은 토지로부터 발생하는 개발이익을 환수함으로써 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진함을 그 입법목적으로 하고 있고( 법 제1조 참조), 이 사건의 경우 개발사업 개시시점으로 의제되는 1990.1.1.의 이 사건 부과대상 토지의 지가에는 이 법 시행일에 이르기까지 개발비용을 투여하면서 개발사업을 시행하여 온 결과 발생한 개발이익이 이미 반영되어 있다는 점 등을 고려하면 이 사건의 경우 개발이익 산정시 공제할 개발비용은 본법 시행일 이후에 시행된 사업분에 대한 비용만이 해당된다고 해석하여야 할 것이다.
원고가 이 사건 전체 개발사업 시행기간 중에 지출한 손공사비, 조사비, 설계비, 일반관리비 및 기타 경비가 금364,388,170원이 되는 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으나 그 중 1990.1.1. 이후의 비용에 대하여는 아무런 입증이 없으므로 (위 전체 사업시행 기간인 643일 중 이 법 시행일 이후에 해당하는 기간이 83일에 불과한 점등에 비추어 보면 위 개발비용 금364,388,170원의 대부분은 이 법 시행일 이전의 사업시행으로 인하여 지출된 것으로 보여진다) 개발비용을 인정하지 아니하는 것이 상당하다고 할 것이다.
마. 개발부담금
앞에서 본 종료시점의 가액 금1,535,560,000원에서 개시시점인 1990.1.1.의 토지가액인 금814,764,000원, 종료시점까지의 정상지가 상승분 65,693,193원을 각 공제하여 개발이익(개발부담금의 부과기준)을 산정하여 보면 개발이익은 금655,102,807원 {1,535,560,000원-(814,764,000원+65,693,193원)}이 되고, 여기에 부담율 50%를 곱하면 개발부담금은 금327,551,403원이 되는데, 피고가 원고에게 부과한 개발부담금은 이보다 적은 금73,260,280원이므로 피고가 원고에게 부과한 위 개발부담금이 과다하다고 하여 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유없다(위 개발비용 금364,388,170원 모두를 1990.1.1.이후에 지출한 것으로 보아 이를 모두 개발비용으로 인정해 준다 하더라도 개발부담금은 금145,357,318원{1,535,560,000원-(814,764,000원+65,693,193원+364,388,170원)}×50%]이 되어 피고가 원고에게 부과한 개발부담금 보다 역시 적다).
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
1993. 9. 10.
판사 유지담(재판장) 송영헌 김득환