【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
서울특별시 중구청장
【원심판결】
서울고등법원 1994.7.26. 선고 94구3348 판결
【주 문】
원심판결을 파기하여 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
(1) 개별토지가격합동조사지침(1990.4.11. 국무총리훈령 제241호 및 1991.3.29. 국무총리훈령 제248호, 이하 “조사지침”이라 한다)은 개별토지가격결정처분에 대한 행정불복절차로서 행정심판 외에 재조사절차를 추가로 두고 있어 개별토지가격에 대하여 이의가 있는 토지소유자 및 이해관계인은 위 조사지침에 기한 재조사청구나 행정심판법에 따른 행정심판 중 하나만을 거쳐 곧바로 행정소송을 제기하는 것이 가능함은 물론 위 재조사청구를 하여 그 결과통지를 받은 후에 다시 행정심판법에 따른 행정심판을 제기하여 그 행정심판의 재결을 거쳐 행정소송를 제기하는 것도 가능하다고 할 것이다(당원 1993.12.24. 선고 92누17204 판결 참조). 그리고 이때 재조사청구는 토지소유자 등이 그 결정처분이 있었음을 안 때에는 조사지침 제12조의 2 제1항에 따라 안 날로부터 60일 이내에, 특별히 위 처분이 있었음을 알았다고 볼만한 사정이 없는 경우에는 행정심판법 제18조 제3항에 따라 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 관할 시장, 군수 또는 구청장에게 청구할 수 있고, 특히 이 사건 1990년도 개별토지가격결정과 같이 그 처분의 공고나 통지가 없었던 경우에는 위 재조사청구기간 내에 재조사청구가 가능하였다는 특별한 사정이 없는 한 행정심판법 제18조 제3항 단서 소정의 정당한 사유가 있는 때에 해당하여 처분이 있은 때로부터 180일이 지나도 재조사청구를 할 수 있다고 할 것이다.
한편 조사지침이 행정심판 외에 이러한 별도의 불복절차를 둔 취지는 처분청으로 하여금 스스로 시정의 기회를 갖게 하고, 토지소유자들에게 다양하고 효율적인 불복의 기회를 제공함으로써 효과적이고 신속한 권리구제를 하겠다는 것이므로 토지소유자가 이러한 행정불복전치절차를 적법하게 거쳤는지의 여부는 위와 같은 전치제도 설정의 취지를 충분히 고려하여 판단하여야 할 것이며, 특히 제출된 서면의 취지나 청구인의 의도가 불명확한 경우에는 그 서면은 가능한한 제출자에게 이익이 되도록 해석하고 처리하여야 할 것이다.
(2) 그런데 원심판결 이유에 의하면 원심은 거시 증거에 의하여, 피고는 1993년부터 토지초과이득세가 정기과세됨에 따라 개별공시지가를 재조사하여 달라는 민원이 급증하게 되자 1993. 5. 21.부터 같은 해 8. 20.까지 사이에 1990년부터 1993년까지의 개별공시지가를 재조사하여 그 산정에 명백한 오류가 있을 때에는 소급, 재조정하여 주기로 하면서 개별공시지가에 이의가 있는 사람은 재조사청구를 할 수 있게 한 사실, 원고가 1993.7.21. 피고에게 이 사건 토지에 대한 1990년도 개별공시지가가 너무 낮게 책정되었으므로 상향조정하여 달라는 취지의 재조사청구를 하였으나 기각된 사실 및 이에 원고가 같은 해 9. 27.(원심판결의 '9.26.'은 오기인 것으로 보인다) 서울특별시장에게 행정심판을 청구하였으나 같은 해 12. 6. 행정심판법 제18조 제3항 소정의 기간 경과 후의 청구라는 이유로 각하된 사실을 인정한 다음, 위 재조사절차는 피고가 토지초과이득세 부과에 대한 국민의 조세저항을 줄이고 개별공시지가 산정의 잘못으로 인하여 국민이 부당하게 불이익을 당하는 사례가 없도록 하기 위하여 개별공시지가를 직권으로 경정하거나 조정하여 줄 수 있도록 한 시혜적 또는 은혜적인 조치이고, 원고의 재조사청구는 피고의 위와 같은 직권발동을 촉구하는 의사표시에 지나지 아니하므로 이로써 행정심판 제기기간에 대한 제한규정이 배제되었다거나 행정소송법 제18조 제2항 제4호 소정의 전심절차를 거치지 아니하여도 될 정당한 사유가 있다고 볼 수 없어 위와 같은 사정만으로는 원고가 1990년도 개별공시지가결정처분에 대한 적법한 전심절차를 거쳤다고 할 수 없으므로 이 사건 소는 부적법하다고 판단하였다.
(3) 그러나 이 사건의 경우 원고가 1993.7.21.자 재조사청구를 하면서 이 사건 토지에 대한 1990년도 개별토지가격결정에 대한 불복을 위하여 전치절차를 거친다는 의도로 한 것인지는 기록상 명확하지 않으나. 조사지침상의 행정불복절차 명칭과 같은 '재조사청구'라는 명칭 하에 처분청을 상대로 지가를 재조사하여 줄 것을 청구하고 있고, 그 신청 취지나 이유의 기재 등이 전치절차로서의 재조사청구와 전혀 다를바 없어 처분청인 피고로서는 위 재조사청구에 대한 심사를 함으로써 자기 시정의 기회를 충분히 가졌을 뿐만 아니라 그 후 다시 전치절차로서의 재조사청구를 하더라도 이미 앞서의 재조사과정에서 밝힌 견해와 다른 결론을 기대할 수 없는데도 다시 재조사절차를 거치도록 하는 것은 토지소유자 등에게 불필요한 부담을 줌으로써 오히려 권리구제를 지연시키는 결과가 되어 앞에서 본 제도 설정의 취지와도 어긋나므로 원고의 위 재조사청구는 조사지침에 따른 전치절차로서의 재조사청구이거나 적어도 전치절차를 거치는 효력은 발생시킨다고 보아야 할 것이다.
이 사건과 같이 토지소유자 등이 개별토지가격결정에 대하여 불복하면서 재조사청구와 행정심판을 모두 거치는 경우에 행정심판 청구기간의 기산일은 재조사청구의 결과를 통지 받은 날이라고 할 것인데, 앞에서 본 바와 같이 원고의 위 재조사청구는 그 청구기간을 준수하였는지는 분명하지 않아도 전치절차로서의 효력을 가지는 것이고, 기록에 의하면 원고는 1993.9.27. 위 재조사청구에 대한 기각결정을 송달받고 같은 날 행정심판을 청구하였으며, 같은 해 12.6. 위 행정심판청구가 각하되자 그로부터 제소기간인 60일 이내임이 역수상 분명한 1994.2 1. 이 사건 소를 제기하였음이 명백하여, 만일 전치절차로서의 지위를 가지는 위 재조사청구가 적법한 제기기간 내에 이루어진 것이라면 그에 터잡은 적법한 행정심판을 거쳐 행정소송법 소정의 제소기간 내에 제기된 이 사건 소 역시 적법하다고 할 것이다.
원심으로서는 이 사건 재조사청구가 조사지침 제12조의 2나 행정심판법 제18조 제3항 소정의 청구기간 내에 제기된 것이었는지 여부를 가려 이 사건 소의 적법 여부를 판단하였어야 함에도 원고의 위 재조사청구가 단지 피고의 직권발동을 촉구하는 의미 밖에 없어 전치절차에 해당하지 아니한다는 잘못된 전제에서 위와 같은 점에 관하여는 아무런 심리도 하지 아니한 채 이 사건 소가 적법한 전치절차를 거치지 아니하여 부적법하다고 한 것은 개별토지가격결정처분에 대한 불복절차에 관한 법리를 오해한 위법을 저지른 것이라고 할 것이므로 이를 지적하는 취지의 논지는 이유가 있다.
(4) 그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이돈희(재판장) 김석수(주심) 정귀호 이임수