【원고, 피상고인】
주식회사 한신주택 소송대리인 변호사 김백영
【피고, 상고인】
부산직할시 남구청장 소송대리인 변호사 이인수
【원심판결】
부산고등법원 1992.7.22. 선고 91구3024 판결
【주 문】
상고를 기각한다.
상고비용은 피고의 부담으로 한다.
【이 유】
피고소송대리인의 상고이유를 본다.
1. 개발이익환수에관한법률(이하 “법”이라 한다) 제8조에 의하면 개발부담금의 부과기준은 개발사업 완료시점의 부과대상 토지가액에서 개발사업 착수시점의 부과대상 토지가액과 개발사업 시행기간중의 정상지가 상승분 및 개발비용을 공제한 금액으로 하도록 되어 있는바 그중 개발사업 착수시점의 부과대상 토지가액 산출방법에 관하여 법 제10조 제3항은 개발착수시점의 개발부담금 부과대상 토지의 가액은 그 당시의 공시지가에 의한 가액에 그 공시지가의 기준일부터 개발착수시점까지의 정상지가 상승분을 합한 금액으로 한다. 다만 사업시행자가 그 부과대상 토지의 매입가격(토지에 정착한 지장물의 대가를 지급한 경우에는 그 가액을 포함한다)을 소명한 경우에는 그 매입가격에 매입일부터 개발사업 착수시점까지의 정상지가 상승분을 합한 금액으로 할 수 있다고 규정하고 있다.
그런데 개발이익환수에관한법률시행령(1991. 9. 13. 대통령령 제13465호로 개정되기 전의 것, 이하 "시행령"이라고 약칭한다) 제9조 제5항은 법 제10조 제3항 단서의 규정에 의한 부과대상 토지의 매입가격을 소명한 경우는 다음 각호의 경우로서 사업시행자가 건설부령이 정하는 바에 의하여 거래가격을 신고한 경우로 한다고 규정하면서 그 각호로서 국가·지방자치단체 또는 정부투자기관 등으로부터 매입한 경우(1호) 경매·입찰에 의하여 매입한 경우(2호) 국토이용관리법의 규정에 의한 토지거래신고 또는 허가를 받아 매입한 경우(3호) 지방자치단체 또는 정부투자기관 등이 매입한 경우(4호)를 들고 있으며, 같은법시행규칙(1991. 11. 29. 건설부령 제495호로 개정되기 전의 것, 이하 시행규칙이라고 약칭한다) 제4조는 영 제9조 제5항의 규정에 의한 거래가격을 신고하고자 하는 자는 소정서식(별지 제1호서식)의 거래가격신고서를 준공인가 등을 받은 날로부터 15일 이내에 시장·군수에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다.
2. 먼저 시행령 제9조 제5항이 법 제10조 제3항 단서에 위반되는지 여부를 살펴본다.
원래 개발이익환수에관한법률이 마련한 개발부담금제도는 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 인가 등을 받아 개발사업을 시행한 결과 개발사업대상토지의 지가가 상승하여 정상지가 상승분을 초과하는 불로 소득적인 개발이익이 생긴 경우 이를 사업시행자에게 독점시키지 아니하고 국가가 그 일부를 환수하여 그 토지가 속하는 지방자치단체 등에게 배분함으로써 경제정의를 실현하고, 토지에 대한 투기를 방지하며, 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도이므로( 법 제1조 내지 제4조 참조) 개발사업 시행자에게 부과징수할 개발부담금 산정의 전제가 되는 개발이익을 산출함에 있어서는 가능한한 합리적 방법을 통하여 부과대상자가 현실적으로 얻게 되는 개발이익을 실제에 가장 가깝도록 공평하게 산정하여야 할 것이다.
이러한 개발부담금제도의 취지에 비추어 보면 개발이익을 산출하기 위하여 개발사업 완료시점의 개발부담금 부과대상 토지의 가액에서 공제할 개발사업 착수시점의 개발부담금 부과대상 토지의 가액을 산출함에 있어 개발사업시행자가 매입가격을 소명한 경우에는 매입가격을 기초로 이를 산정할 수 있는 길을 열어 놓은 법 제10조 제3항 단서의 규정은 이 제도의 취지에 맞고 합리성이 있는 당연한 규정이라 하겠다.
그런데 시행령 제9조 제5항은 그 규정의 문맥과 내용을 보면 이는 매입가격을 소명하여 이를 기초로 하여 개발사업 착수시점의 개발부담금 부과대상 토지의 가액을 산정할 수 있게 한 법 제10조 제3항의 적용대상범위를 제한하여 매입가격의 신고가 객관적으로 진실성이 담보될 수 있다고 보이는 그 조항 제1호 내지 제4호의 경우로 한정하는 취지가 분명하므로, 이는 국민의 권리를 제한하거나 국민의 이익을 침해하는 시행령 규정으로서 모법의 위임이 있어야만 유효하다고 할 것인데 법 제10조 제3항 단서를 비롯한 모법에 아무런 위임근거가 없으므로 시행령 제9조 제5항은 모법에 위반되어 무효라고 볼 수밖에 없고, 따라서 개발사업시행자는 시행령 제9조 제5항 제1호 내지 제4호의 경우에 해당하지 아니하는 경우에도 법 제10조 제3항 단서에 의하여 매입가격을 소명하기만 하면 이를 기초로 개발사업착수시점의 개발부담금 부과대상 토지의 지가를 산정받을 수 있다고 보아야 할 것이다.
3. 다음 시행규칙 제4조의 성격에 대하여 보기로 한다.
이 법 제10조 제3항 단서는 개발사업 착수시점의 개발부담금 부과대상 토지가액을 산정함에 있어 개발사업시행자로 하여금 매입가격을 소명시켜 매입가격에 의하여 이를 산정받을 수 있게 하고 있으므로 그 규정을 적용한 개발부담금의 부과징수사무를 원활하게 수행하기 위해서는 개발부담금 부과대상자로 하여금 매입가격을 소명시키는 절차규정을 의당 마련하여야 할 것이다.
그와 같은 관점에서 보면 준공인가 등을 받은 날로부터 15일 이내에 실제거래에 관한 개발부담금 부과대상 토지의 매입가격에 관한 거래신고서를 시장·군수에게 제출하도록 한 시행규칙 제4조는 개발부담금의 신속정확한 부과징수를 위한 행정편의를 도모하기 위하여 마련한 절차규정으로서 단순한 행정규칙의 성격을 갖는 것이라 할 것이고, 따라서 개발사업시행자가 시행규칙에 정한 신고기간이 지나서 매입가격의 신고를 하였다고 할지라도 그 때문에 개발부담금 부과대상 토지의 개발사업 착수시점의 지가를 매입가격을 적용하여 산출할 수 없게 되는 것은 아니라 할 것이고 그 매입가격의 입증은 개발부담금 부과처분을 다투는 소송의 사실심 종결시까지는 할 수 있는 것으로 보아야 할 것이다.
4. 그리고 법 부칙 제2조는 이 사건의 경우처럼 이 법 시행(1990.1.1.)당시 법 제5조의 규정에 의한 개발부담금의 부과대상사업 중 사업시행이 완료되지 아니한 사업도 이 법의 적용을 받되 이 경우 이 법의 시행일을 당해 개발사업의 착수시점으로 본다고 규정하고 있으며, 시행령 부칙 제2조 제2항은 법 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 법의 적용을 받게 되는 개발사업에 대한 부담금을 산정하기 위한 개발사업 착수시점의 지가는 영 시행일(1990.3.2.)의 공시지가에 의한 가액에서 개발사업 착수시점까지의 정상지가상승분을 뺀 금액으로 한다고 규정하고 있는바 위 시행령 부칙 제2조 제2항은 개발착수시점의 개발부담금 부과대상 토지의 지가를 산정함에 있어 법 제10조 제3항 단서에 의하여 매입가격을 소명하지 아니하여 법 제10조 제3항 본문에 의하여 공시지가에 의하여 지가를 산정하게 되는 경우의 산정방법을 규정한 것으로 보아야 하고, 매입가격을 소명한 여부에 관계없이 위의 경우는 반드시 공시지가에 의하여 개발사업착수시점의 지가를 산정하여야 한다는 취지는 아니라고 해석된다.
5. 그렇다면 원심이 시행령 제9조 제5항에 부과대상 토지의 매입가격을 소명할 수 있는 경우를 열거하고 있는 것은 예시적으로 열거한 것으로 볼 것이고 또 사업시행자가 매입가격을 공제받기 위하여 시장·군수에게 거래가격신고서를 제출하도록 한 시행령 제9조 제5항과 같은법시행규칙 제4조의 규정은 개발부담금부과의 원활한 수행을 위한 임의적이고 절차적인 규정에 불과하다고 할 것이며, 위 시행령 부칙 제2조 제2항은 사업시행자가 부과대상 토지의 매입가격을 소명하지 아니하여 개발사업 착수시점의 부과대상 토지의 가액을 공시지가에 의하여 계산할 때에만 적용되는 것이라고 해석함이 상당하다고 하여, 1988.7.9. 부산직할시장으로부터 주택건설촉진법 제33조에 의한 아파트건설사업계획승인을 받아 이 사건 토지들을 대지로 조성하여 그 위에 아파트를 건설하는 이 사건 개발부담금 부과대상사업에 착수하여 1990.10.16. 이를 완료한 개발사업시행자인 원고가 시행규칙상의 신고기간이 지난 후 원심에서의 소송중에 입증한 이 사건 토지들의 매입가격을 기초로 하여 개발사업 착수시점의 개발부담금 부과대상인 이 사건 토지들의 가액을 산정하고 이 가액과 개발사업 시행기간중의 정상지가 상승분 및 개발비용을 개발사업 완료시점의 이 사건 토지들의 평가액에서 공제하니 개발이익이 없는 것으로 된다고 하여 피고의 이 사건 부과처분을 위법하다고 하여 취소한 것은 시행령 제9조 제5항의 성질과 효력의 점에 관한 판단에 한하여 법리오해의 잘못이 있다 하겠으나, 위 시행령의 조항이 개발착수시점의 개발대상 토지의 지가를 산정하는 데 있어 매입가격을 기초로 하는데 장애가 되지 아니한다는 점에서는 당원과 결론이 같으므로 원심판결은 당원과 결국 같은 결론에 이르게 되어 정당하고, 논지는 모두 이유 없다.
6. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하여 관여 법관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법원장 김덕주(재판장) 최재호 박우동 윤관 김상원 배만운 김주한 윤영철 김용준 김석수 박만호 최종영 천경송(주심)