【원고,상고인】
【피고,피상고인】
무안군수
【원심판결】
광주고법 1995. 6. 16. 선고 94구2700 판결
【주문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고의 부담으로 한다.
【이유】
상고이유를 판단한다.
상고이유 제4점에 대하여
수산업법(이하 '법'이라고 한다)은, 도지사는 관할수면의 종합적인 이용·개발을 위하여 수산청장이 정한 어장이용개발기본지침에 따라 어장이용개발계획을 수립하여 지체 없이 이를 공고한 후 수산청장에게 보고하여야 하고( 법 제4조 제1항), 도지사는 법 제8조 제1항의 규정에 의하여 어업의 면허를 할 때에는 법 제4조의 규정에 의한 어장이용개발계획의 범위 안에서 이를 하여야 하며( 법 제8조 제2항), 도지사는 어업면허를 받고자 하는 수면이 법 제34조 제1항 제1호 내지 제5호에 해당할 때에는 어업면허를 하지 아니할 수 있도록( 법 제11조 제1항) 규정하고 있다.
위와 같은 법의 각 규정과 수산자원을 조성·보호하고 수면을 종합적으로 이용함으로써 수산업의 발전과 어업의 민주화를 도모하고자 하는 수산업법의 입법목적( 제1조)에 비추어 보면, 법 제13조는 도지사가 어장의 이용계획을 수립하여 수산청장의 승인을 얻은 다음 그 계획의 범위 안에서 법 제8조에 의한 어업의 면허를 하는 경우 다른 사람보다 우선적으로 면허를 받을 수 있는 자의 순위를 규정한 것이고, 수산업법시행령(1994. 12. 31. 대통령령 제14508호로 개정되기 전의 것, 이하 같고, '시행령'이라고만 한다) 제6조 제1항 내지 제3항의 규정에 의한 우선순위결정은 행정청이 우선권자로 결정된 자의 신청이 있으면 그에게 면허를 하지 아니할 만한 다른 사유가 없을 경우 다른 사람에 우선하여 면허처분을 하겠다는 것을 약속하는 행위로서 강학상 확약에 불과한 것이며, 시행령 제6조 제4항의 규정은 시행령 제6조 제1항 내지 제3항의 절차에 의하여 우선순위자로 결정된 자로부터 면허신청을 받은 행정청이 그에게 면허를 하지 아니할 만한 사유가 없을 때에는 지체 없이 면허를 하여야 한다는 취지의 규정으로 해석하여야 할 것이다.
같은 취지의 원심판단은 옳고, 거기에 상고이유로서 주장하는 바와 같은 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 논지는 이유가 없다.
나머지 상고이유에 대하여,
원심판결 이유에 의하면 원심은, 이 사건 어장은 원고가 소외 1로부터 양수한 기존 면허어업의 어장과 수면구역이 거의 일치하는 것이기는 하나, 그 대부분이 만조시 해안선으로부터 1,000m 안에 위치한 수면이고 위 기존어업권은 1993. 11. 19. 그 유효기간이 만료함으로써 이 사건 면허신청 가능시점인 1994. 1. 1. 이후의 시점에서는 이 사건 어장에서 어업권의 유효기간이 만료되는 자가 없었던 사실 및 그 밖에 그 판시와 같은 사실을 인정한 후, 위 인정사실에 의하면 이 사건 어업면허의 우선순위자는 법 제13조 제4항 제2호, 제4호( 제3호의 오기로 보인다)에 의하여 소외 송석어촌계라고 할 것이므로, 원고를 우선순위자로 한 전라남도지사의 결정에도 불구하고, 원고가 기존 면허어업의 어장을 불성실하게 관리하여 온 점, 소외 어촌계와의 사이에 어장분규가 발생한 점, 다수 어민의 공동관리가 용이한 어업과 수면은 어촌계가 개발하도록 한 수산청장의 1994년도 어장이용개발기본지침 및 1994년 전라남도 어장이용개발계획의 내용 등을 고려한 끝에, 원고에게 이 사건 어장에 대한 면허를 하지 아니할 공익상의 필요가 있다고 인정하여 한 이 사건 처분은 재량권의 범위 내에서 한 적법한 것이라고 판단하였다.
그러나 법 제13조 제2항은 그 신청 당시 당해 어업의 어장에서 그 어업권의 유효기간이 만료되는 자( 제1호)를 어업면허의 우선순위자로 규정하고, 법 제13조 제4항은, 면허를 받고자 하는 수면이 다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 제1종 양식어업의 면허에 대하여는 제1항 내지 제3항의 규정에 불구하고 당해 수면에 인접한 지역을 업무구역으로 하는 어촌계를 제1순위로 한다고 규정하면서 서해안의 경우 만조시 해안선으로부터 1,000m 안의 수면으로서 당해 시·도 수산조정위원회가 어업조정상 필요하다고 인정할 때(제2호), 면허신청 당시 당해 어업의 어장에서 어업권의 유효기간이 만료되는 자가 없는 수면일 때(제3호)를 들고 있는바, 기록에 의하면 원고는 법 제13조 제2항 제1호 소정의 "그 신청 당시 당해 어업의 어장에서 어업권의 유효기간이 만료되는 자"에 해당한다고 보여질 뿐만 아니라, 기록에 의하여 보아도 이 사건 어장에 관하여 당해 시·도 수산조정위원회가 법 제13조 제4항 제2호의 규정에 의하여 어업조정상 필요하다고 인정한 흔적을 찾아볼 수 없으므로, 따라서 소외 어촌계를 이 사건 어장에 관한 우선순위자라고 본 원심의 판단에는 법 제13조 소정의 어업면허우선순위에 관한 법리오해 및 사실오인의 위법이 있다고 하지 아니할 수 없다.
그런데 기록에 의하면, 피고는 이 사건 어장에 관한 원고의 어업면허신청을 불허하는 내용의 이 사건 처분을 함에 있어서 원고가 우선순위자가 아니고 소외 어촌계가 우선순위자라는 점을 처분사유로 삼지 아니하였을 뿐만 아니라, 원심판결 이유를 관계 법령과 기록에 비추어 살펴보면, 원고가 소외 1로부터 양수한 면허어업의 어장을 불성실하게 관리하였고, 소외 어촌계와의 사이에 어장분규가 발생하였으며, 원고에게 면허를 하는 것은 다수 어민의 공동관리가 용이한 어업과 수면은 어촌계가 개발하도록 한 1994년 전라남도 어장이용개발계획 및 수산청장의 1994년도 어장이용개발기본지침에 적합하지 아니하다는 사유를 들어 한 이 사건 처분이 재량권의 범위 내에서 이루어진 적법한 것이라고 한 원심의 판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같은 재량권남용에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없으므로, 따라서 소외 어촌계를 이 사건 어장에 관한 우선순위자라고 본 원심의 위 판단은 잘못이라고 할 것이나, 이는 판결결과에 영향을 미치는 위법은 아니라고 할 것이다. 이와 관련된 논지는 모두 이유가 없다.
그 밖의 원고의 상고이유는, 소외 어촌계는 법 제10조 제3호, 시행령 제12조 제1항 소정의 면허결격자인데도 원심은 이 점에 관한 원고의 주장에 대하여 판단을 유탈하였거나 법 제10조 제3호, 시행령 제12조 제1항 소정의 면허결격자에 관한 법리를 오해하였다는 것이나, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어서 위와 같은 점을 처분사유로 삼지도 아니하였을 뿐만 아니라, 위와 같은 점은 원심이 이 사건 처분에 재량권 남용 내지는 일탈의 위법이 없다는 이유를 설시하기 위하여 든 사유에 불과함에도 이를 마치 이 사건 처분의 적법성에 관련된 것으로 오해한 결과라고 할 것인바, 앞에서 본 바와 같이 피고가 이 사건 처분사유로 삼은 점에 관한 원심의 판단이 모두 적법한 것으로 인정되는 이상, 이를 비난하는 논지는 원심판결의 결과에 영향을 미치는 위법사유에 관한 주장이라고 할 수 없으므로 그 당부를 판단할 필요도 없이 모두 이유 없다고 할 것이다.
그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이돈희(재판장) 김석수(주심) 정귀호 이임수