【원고, 상고인】
원고 주식회사
【피고, 피상고인】
천안시장 소송대리인 변호사 박상기
【원 판 결】
서울고등법원 1990.6.28.선고, 89구13822 판결
【주 문】
상고를 기각한다.
상고소송비용은 원고의 부담으로 한다.
【이 유】
상고이유에 대하여
1. 행정소송법 제20조 제2항은 행정심판을 제기하지 아니하거나 그 재결을 거치지 아니하는 사건에 대한 소는 처분이 있음을 안 날로부터 180일을, 처분이 있는 날로부터 1년을 경과하면 이를 제기하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바, 위 조항은 행정심판을 제기하지 아니하거나 그 재결을 거치지 아니하는 사건을 적용대상으로 한 것으로서 이와 같이 행정심판전치주의에 대한 예외사유에 해당하는 때에는 행정심판에 대한 재결서의 송달이란 있을 수 없는 것이므로 그러한 때에는 이 사건과 같이 행정처분의 상대방이 아닌 제3자가 제기하는 경우라도 그에 대한 소는 정당한 사유가 있음을 증명하지 못하는 한 당해 취소소송의 대상인 처분이 있는 것을 안 날로부터 180일, 처분이 있는 날로부터 1년 이내에 취소소송을 제기하지 않으면 안된다( 당원 1989.5.9.선고 88누5150 판결 참조).
그런데 위 조항 소정의 제소기간 기산점인 "처분이 있음을 안 날"이란 통지, 공고 기타의 방법에 의하여 당해 처분이 있었다는 사실을 현실적으로 안 날을 의미하고 구체적으로 그 행정처분의 위법여부를 판단한 날을 가리키는 것은 아니며, 또한 "정당한 사유"란 불확정 개념으로서 그 존부는 사안에 따라 개별적, 구체적으로 판단하여야 하나 민사소송법 제160조 (소송행위의 추완)의 "당사자가 그 책임을 질 수 없는 사유"나 행정심판법 제18조 제2항 소정의 "천재, 지변, 전재, 사변 그밖에 불가항력적인 사유"보다는 넓은 개념 이라고 풀이되므로, 제소기간도과의 원인 등 여러 사정을 종합하여 지연된 제소를 허용하는 것이 사회통념상 상당하다고 할 수 있는가에 의하여 판단하여야 한다.
2. 이 사건을 살펴보건대, 먼저 제소기간의 기산일에 관하여 보면 원판결은 피고가 1987.9.18. 용달화물자동차의 위장직영 방지대책에 의거하여 원고 회사가 소외 송병옥 등 20명으로부터 차량을 지입받아 위 소외인들에게 자동차운송사업을 경영하도록 하여 위장직영을 하여 원고 회사에 대한 자동차운송사업면허의 조건에 위반하였고, 또 이러한 위반사항에 대하여 대전지방법원 천안지원에서 자동차운수사업법 위반죄로 원고 회사 및 그 대표이사인 소외 이유순을 각 벌금 500,000원에 처하는 약식명령이 있었음을 이유로, 위 지입차주들에 대하여 각 지입차량에 대한 개별운송사업면허처분을 하고, 동시에 원고 회사에 대하여 위와 같이 위 지입차주들에게 면허처분을 하였음을 이유로 위 지입차량에 대한 감차처분을 한 사실과 원고가 1987.11.20. 위 감차처분에 대한 행정심판을 청구하여 1988.1.29. 청구기각의 재결이 있었던 사실 을 확정한 다음, 원고는 위 감차처분 당시(19879.18.) 이 사건 면허처분이 있었음을 알았다고 보여지고 이 사건 면허처분과 위 감차처분은 용달화물자동차운수사업자의 지입제 등 위장직영을 방지하기 위한 일련의 행정처분으로서 행정소송법 제18조 제3항 제2호 소정의 서로 내용상 관련되는 처분 또는 같은 목적을 위하여 단계적으로 진행되는 처분이라고 전제하고, 원고가 위 감차처분에 대하여 행정심판법 소정의 재결을 거쳤으므로 이 사건 소송을 제기함에 있어 다시 행정심판을 제기할 필요가 없는 이 사건에 있어서는 그 제소기간의 기산일은 행정소송법 제20조 제2항의 규정에 따라 이 사건 면허처분이 있음을 안 날인 1987.9.18.으로 보고 그로부터 180일을 도과한 1989.11.10 제기한 이 사건 소는 부적법하다 고 판단하였는 바, 이는 위에서 본 법리에 따른 것으로서 옳고 여기에 행정소송법에 있어서의 제소기간의 기산일에 관한 법리를 오해한 위법이 없으며 이 사건에 있어서의 제소기간의 기산일이 위 자동차운수사업법위반사건의 무죄확정일이라는 논지는 독자적 견해에 불과하다.
나아가 행정소송법 제20조 제2항 소정의 제소에 관한 제척기간의 규정을 배제할 수 있는 정당한 사유의 존부에 관하여 보면, 피고가 이 사건 처분을 한 것은 원고가 완전직영을 조건으로 한 그 면허조건에 위반하여 지입제로 운영하였음을 이유로 원고에 대하여 감차처분을 함과 동시에 지입차주들에게 이 사건 면허를 해준 것이고 논지와 같이 이 사건 면허처분을 함에 있어서 약식명령에 대한 정식재판의 결과를 조건으로 삼지는 않음을 알 수 있으며 (원고가 그 증거로 드는 갑 제15호증의1, (기록283면)은 이 사건 면허처분을 받은 차주들이 원고들로부터 자동차에 대한 소유권이전등록을 받음에 있어서 추후 원고에 대한 정식재판청구 및 자동차소유권확인소송판결결과에 승복한다는 취지를 피고에게 서약한 것일 뿐 이로써 이 사건 면허처분을 함에 있어서 약식명령에 대한 정식재판의 결과를 조건으로 삼았다고는 볼 수 없다.)
또한 이 사건 면허처분을 함에 있어 위 약식명령만을 근거로 한 것이 아니라 그 약식명령은 단지 원고가 지입제로 운영한다는 사실에 대한 하나의 증거로 삼은 것에 불과하고(원고가 지입제로 운영하고 있다는 사실은 위 약식명령 이외에도 지입차주들의 진정서를 비롯한 일건의 기록 (을 제14호증의 4 내지 34호증)등이 증거로 뒷받침 된다) 또한 갑 제17호증의2(사실확인 의뢰에 대한 회시, 기록 347면)는 이 사건 소제기 후인 1990.2.28. 충청남도지사가 원고에 대하여 피고가 1987.9.18. 원고에 대하여 한 감차처분과 지입차주들에 대하여 한 이 사건 면허처분은 각각 별개의 독립된 처분이기는 하나 위 각 처분은 동일한 대상인 용달화물자동차를 처분의 목적으로 한 것으로 그 내용에 있어 일련의 상관관계가 있는 처분이어서 위 각 처분에 대한 행정심판의 재결도 동일한 처분에 대한 재결은 아니나 내용상 서로 관련되는 재결이라고 회신한 것일 뿐 논지와 같이 이 사건 면허처분에 대하여는 자동차운수사업법 위반사건의 판결결과에 따라 행정소송을 제기하라는 취지로 회신한 것이 아니므로 원고가 비록 그러한 취지로 위 형사판결의 결과가 끝날 때까지 기다렸다 하더라도 그것이 위 제소기간의 규정을 배제할 수 있는 정당한 사유가 있다고 볼 수는 없는 것이므로, 원심이 행정소송법 제20조 제2항 단서의 "정당한 사유"란 천재, 지변, 전쟁 기타 불가항력 등의 사유로 인하여 소제기 기간 내에 소제기를 할 수 없다고 객관적으로 인정할 수 있는 경우를 의미한다고 판단한 것은 잘못이나, 원고가 약식명령에 대한 정식재판을 청구하고 그 판결을 기다리고 있었다는 사정은 위 규정에서 말하는 정당한 사유에 해당한다고 볼 수 없다고 판단한 것은 결과적으로 옳고 이 점을 비난하는 논지는 독자적인 견해에 불과하여 이유 없다.
3. 그 밖에 소론이 들고 있는 이 사건 면허처분이 그 주장과 같은 절차를 거치지 아니하여 당연무효라고 하면서 이를 전제로 하여 무효확인을 구하는 경우에는 제소기간의 적용을 받지 않으며, 비록 이 사건 소가 취소소송의 형태를 취하고 있다 하더라도 무효확인을 구하는 취지도 포함되어 있다는 점은 원고가 상고심에 이르러 비로소 주장하는 새로운 사실이고, 원심에서 주장한 바 없었음이 명백하므로 원판결에 대한 적법한 상고이유가 될 수 없고 이 점에 관한 논지도 이유 없다.
4. 그러므로 상고를 기각하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 윤영철(재판장) 박우동 배석 김상원