【원 고】
이재환
【피 고】
충주시장
【주 문】
피고가 1992.9.22. 원고에 대하여 한 개발부담금 165,116,240원 및 가산금 10,801,990원의 부과처분은 이를 취소한다.
소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1, 이 사건 처분의 경위
가. 성립에 다툼이 없는 갑 제2,3호증, 갑 제4,5호증의 각 1 내지 3, 갑 제6호증의 1,2, 을 제1호증의 1 내지 4, 을 제2호증의 1 내지 3, 을 제3호증의 1 내지 9의 각 기재와 증인 이복규의 증언에 의하면, 다음 '나'항과 같은 사실을 인정할 수 있다.
나. 원고는 1991.3. 충주시 금릉동 산 30의 1 임야 22,586제곱미터 등 3필지 토지(이 사건 공사 완공 후에는 같은 동 17의 10 잡종지로 변경됨)의 일부에 골프연습장(철주와 그물을 설치하여 연습타석에서 골프타격연습을 할 수 있게 시설하는 이른바 인도어골프장)을 건설하기 위하여, 그중 약 4,000평을 그 소유자들인 소외 안용석 이복규, 이방훈 등 7명으로부터 임차기간은 3년, 임료는 연 5,000,000원으로 정하여 임차하였다.
그리하여 원고는 1991.5.27. 위 4,000평의 임야 중 약 9,840제곱미터에 관하여 충주시로부터 운동시설(골프연습장)로 건축허가와 형질변경허가 등을 포함한 사업인가를 받고, 그해 6.8. 위 공사에 착수하여 그해 12.4 이를 준공하였다.
이에 피고는, 1992.9.22. 위 사업시행자인 원고에게 금 330,232,480원 상당의 개발이익(개발부담금의 2배액수에 해당함, 이하 '이 사건 개발이익'이라 한다)이 귀속되었다고 하여, 주문기재의 개발부담금 및 가산금을 부과하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다(구체적으로 보면, 1992.1.15. 금 154,314,250원의 개발부담금의 부과예정통지를 하였다가, 그해 3.11. 금 159,818,686원으로 그 금액의 정정통지를 하였으며, 다시 이를 경정하여 그해 9.22. 주문기재의 개발부담금 및 가산금의 납입고지를 하였다).
2. 이 사건 처분의 위법성
가. 개 요
첫째 이 사건 개발이익이 위 개발사업으로 인하여 원고에게 귀속되었다고 할 수 없으며, 둘째, 원고의 위 사업은 그에 적용될 법령의 규정상 개발부담금 부과대상에 해당되지 않으므로, 어느모로 보더라도 이 사건 처분은 위법하다.
나. 개발이익의 귀속에 관하여
(1) 이 사건 사업시행 당시에 시행되던 개발이익환수에관한법률(1991.12.14. 법제4434호로 개정되기 이전의 것, 이하 '법'이라 한다) 제1조는 "이 법은 토지로부터 발생하는 개발이익을 환수하여 이를 적정하게 배분함으로써 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다."라고 규정하고,
법 제2조 제1호는 "'개발이익'이라 함은 개발사업을 시행함으로써 정상지가상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자('사업시행자'라 한다)에게 귀속되는 토지가액의 증가분과 공공사업의 시행, 토지이용계획의 변경 기타 사회, 경제적 요인에 의하여 정상지가상승분을 초과하여 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분을 말한다."라고 규정하고 있으며
법 제3조 제1항은 "국가는 사업시행자에게 귀속되는 개발이익을 이 법이 정하는 바에 의하여 개발부담금으로 징수하여야 한다."라고 규정하고 있다.
위 법률규정에 의하면, 이 사건 골프연습장 건설사업과 관련하여 원고에게 개발부담금을 부과하기 위하여는 위 건설사업을 시행함으로써 위 토지에 관하여 개발이익, 즉 정상지가상승분을 초과하는 토지가액의 증가분이 있어야 하고, 또 이것이 원고에게 귀속되어야 함이 명백하다.
(2) 그러므로 보건대, 위에 든 증거들에 의하면 위 토지에 관하여 정상지가상승분을 초과하는 토지가액의 증가가 있었음은 인정되나, 아래에서 자세히 보는 바와 같이, 그것이 원고에게 귀속되었다는 점을 인정할 수가 없다(위 법규상 토지가액의 증가가 당연히 사업시행자에게 귀속된다고 간주할 만한 근거규정도 없다).
일반적으로, 타인의 토지를 임차하여 사업을 시행하는 경우에는 비록 정상지가상승분을 초과하는 토지가액의 증가분이 있다고 하더라도 특별한 사정이 없는 한 사업시행자에게 위 토지가액 증가분(개발이익)이 귀속된다고 볼 수는 없다. 왜냐하면, 토지가액의 증가로 인한 이익은 특별한 사정이 없으면 그 소유자에게 귀속된다고 봄이 상당한 반면에, 임차인은 임차기간이 끝나면 토지소유자에게 그 토지를 반환하여야 할 것이어서 그 임차기간 중에 토지가액의 증가로 인한 이익을 누렸다는 점이 인정되지 않는 한, 그 개발이익이 임차인에게 귀속한다고 보기는 어렵기 때문이다(그리고 그 개발이익 중의 일부가 임차인에게 귀속될 여지는 있으나, 적어도 이 사건 처분의 전제사항처럼 이 사건 개발이익의 전부가 임차인인 원고에게 귀속되지 않음은 분명하다. 또한, 그 개발이익 중의 일부가 임차인에게 귀속되었다고 하더라도 이에 대한 피고측의 아무런 입증없는 이 사건의 경우, 위의 결론에는 아무런 차이가 없다).
(3) 결국, 원고가 이 사건 토지를 그 소유자들로부터 3년간이라는 길지 않은 기간 동안 임차하여 위 건설사업을 한 이 사건의 경우에는 원고에게 이 사건 개발이익이 귀속되었다고 할 수 없는 것이어서, 원고에게 이 사건 개발이익이 귀속되었음을 전제로 하는 이 사건 처분은 위법하다.
다. 개발부담금 부과대상인지의 여부에 관하여
(1) 관계법령
이 사건 사업인가 당시에 시행되던 법 제5조 제1항은, 개발부담금의 부과대상인 개발사업으로 택지개발사업(제1호) 공업단지조성사업(제2호),…, 골프장건설사업(제9호) 등 및 그에 유사한 사업으로서 대통령령이 정하는 사업(제11호) 등을 열거하고 있고,
이를 이어받은 그 시행령(1991.9.13. 대통령령 제13465호로 개정되기 전의 것) 제4조와 그에 따른 별표 1 제 11호는 위 법상의 대통령령이 정하는 사업을 '제1호 내지 제9호의 대상사업에 준하는 사업을 시행하기 위한 토지형질변경사업'이라고 정의하고 있다.
(2) 그런데 이 사건 사업은 골프연습장 건설사업으로서 토지형질변경사업이 포함되기는 하지만, 위 별표 1 제 11호에 해당한다고 볼 수는 없다. 왜냐하면, 첫째, 위 별표 제1호 내지 제9호의 사업 중 이 사건 사업과 가장 유사한 사업으로는 제9호의 골프장건설사업을 들 수는 있으나, 체육시설의설치·이용에관한법률시행령 제2조 및 그 시행규칙 제3조 제1항 제1호와 별표 제1호 '가'목, '타'목에 의하면 일반골프장(18홀 이상), 간이골프장(3홀 이상 8홀 이하)과는 구별하여 별도로 골프연습장(연습타석에 의한 골프연습장)에 관한 규정을 두고 있는 점을 고려하면, 이 사건 골프연습장 건설사업은 법 제5조 제1항 제9호의 골프장건설사업에 준하는 사업이라고 볼 수 없음이 명백하기 때문이다.
그리고 둘째로는, 아래에서 보는 바와 같이, 위 법과 시행령에 따른 시행규칙이 1991.11.29. 개정되면서 비로소 골프연습장 건설사업을 제11호에 포함시키고 있는 바, 이러한 점으로 미루어 보면, 골프연습장 건설사업은 그 이전에는 개발부담금의 부과대상사업이 아니었다가 위 개정과 더불어 1991.11.29.부터 비로소 그 대상사업에 포함되게 된 것이라고 봄이 상당하기 때문이다(구체적으로 보면, 법 제5조 제1항과 이를 이어받은 같은법시행령(1992.6.11. 대통령 제13660호로 개정되기 이전의 것, 이하 같다) 제4조와 그에 따른 별표 1 제 11호는 위 법상의 대통령령이 정하는 사업을 '제1호 내지 제10호의 대상사업과 유사한 사업으로서 건설부령이 정하는 시설을 설치하기 위하여 토지형질변경허가 등을 받아 시행하는 사업'이라고 정의하고 있고, 위 시행령에 따른 건설부령인 같은법시행규칙은 이에 대한 규정을 마련해 두고 있지 않다가 1991.11.29.에 비로소 제3조의 2를 신설하여 "대통령령 별표 1 제 11호의 사업명란의 '제1호 내지 제9호의 대상사업과 유사한 사업으로서 건설부령이 정하는 사업'이라 함은 별표 2와 같다"라고 규정하면서, 별표 2의 제2항에서 '체육시설의설치·이용에관한법률시행규칙 별표 제1호 타목의 규정에 의한 골프연습장업'을 포함시키고 있다).
(3) 위와 같은 결론은, 이 사건 사업이 착수시점에는 아직 제정되거나 시행되지 아니한 상태에 있다가 사업시행 도중에 개정, 등의 절차로 비로소 시행되는 법령은 이 사건 개발부담금의 부과근거가 될 수 없다는 입장에 터잡은 것이다.
이러한 입장은, 개발부담금이 부과되지 않을 것으로 믿고 사업에 착수한 시행자의 신뢰를 보호한다는 고려에 터잡은 것이다.
다만 이는, 과세요건 성립 당시의 법령에 의한다는 조세부과의 원칙(개발부담금은 조세와 유사한 성질을 가지므로 이를 원용함)과는 다소 상충되는 점은 있지만, 아래에서 자세히 보는 바와 같이 위 시행규칙과 시행령의 경과규정 등을 종합하면 이와 같이 해석함이 타당하다고 하겠다.
즉, 위 시행규칙의 경과규정(이는 1992.10.26. 건설부령 제515호로 개정될 때의 부칙이기는 하지만, 그 취지는 앞서 본 바와 같은 시행자의 신뢰를 보호한다는 것으로서 이것이 그 이전의 시행규칙 개정시에도 원용됨이 상당하다)은 "별표 2의 개정규정은 이 규칙시행일 이후에 토지형질변경 등의 허가를 받아 착수하는 사업분부터 적용된다"고 규정하고 있고, 이 사건 사업의 준공시점 이전에 시행된 위 시행령 부칙(위 시행령이 1991.9.13. 대통령령 제13465호로 개정될 당시의 부칙) 제2항은 "별표 1의 개정규정은 이 영 시행일 이후에 사업인가 등을 받아 착수하는 사업분부터 적용한다"고 규정하고 있으며 위 시행령이 1992.8.25. 대통령령 제13718호로 개정될 당시의 부칙 제2항은 "제4조 및 별표 1(새로이 부담금의 부과 대상이 되는 사업에 한한다)의 개정규정은 이 영 시행일 이후에 사업인가 등을 받아 착수하는 사업분부터 적용한다" 고 규정하고 있는바, 이러한 규정들의 취지에 비추어 볼 때, 위와 같은 결론의 타당성이 충분히 뒷받침되는 것이다.
(4) 결국, 위 시행규칙 제3조의2가 신설되기 이전에 착수된 이 사건 사업은 개발부담금 부과대상이 될 수 없고, 따라서 이 사건 처분은 위법하다.
3. 결 론
그렇다면, 어느 모로 보나 위법한 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 소송비용은 패소자인 피고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 이임수(재판장) 이재홍 백현기