【원고, 상고인】
동일목재산업주식회사 소송대리인 변호사 이해동 외 1인
【피고, 피상고인】
진해시장
【원심판결】
부산고등법원 1993.6.23. 선고 92구2639 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 부산고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 본다. 상고이유보충서는 상고이유서에 기재된 상고이유를 보충하는 범위안에서 본다.
1. 원심판결이유의 요지는 다음과 같다.
가. 원심은, 원고는 목재, 합판, 목가공업 등을 목적으로 설립된 회사로서 사업확장을 위하여 1990.5.15. 소외 동흥산업주식회사(이하 소외 회사라고 한다)로 부터 이 사건 토지를 매수하였고, 소외 회사는 경상남도지사로 부터 산업기지개발촉진법(1990.1.13. 법률 제4216호로 산업입지및개발에관한법률이 제정되어 1년 후 시행됨으로써 폐지된 것) 제8조의 2에 의하여 이 사건 토지를 포함한 47,044㎡에 관하여 조선용 기자재를 생산하는 공장용지로 사용하도록 산업기지개발사업의 준공인가를 받았으며, 진해시로 부터 토지거래허가를 받았고, 상공부장관을 경유하여 부산시로 부터 원고 회사는 합판생산업체이므로 선박건조용 목재내장재인 합판류도 생산할 수 있는 것으로 판단된다는 회신을 받았으며, 원고 회사는 조선용 기자재인 합판류이외에도 같은 조선용 기자재인 현창, 구명뗏목, 사다리등도 제조할 수 있어 정관을 변경하고 공장설치허가신청서를 제출하였는데, 피고는 원고가 제출한 공장설치허가신청서에 첨부된 사업계획서 생산품목 가운데 조선용합판 및 합판은 한국표준사업분류나 중소기업지정계열화업종 및 품목고시에서 규정한 조선용 기자재가 아닌 건축용 기자재라고 판단하여 이를 주생산품으로 하는 원고 회사는 조선용기자재 공장건설부지로 지정된 산업기지개발구역에 공장을 설치할 수 없다는 이유로 공업배치및공장설립에관한법률 제6조와 같은법 시행령 제6조에 따라 원고의 공장설립신청을 거부하는 의미에서 이 사건 반려처분을 하였다고 확정하고,
나. 원고는 이 사건 신청을 함에 있어 생산품목에 피고가 조선용기자재가 아니라고 판단한 조선용합판 및 합판 이외에 조선용기자재에 해당하는 현창, 구명뗏목, 사다리등 상공부의 고시에 의하여도 조선용기자재에 해당하는 품목을 포함하였고, 피고가 조선용기자재에 해당하는 품목에 해당하는가 여부를 판단하는 기준으로 한 한국표준산업분류표는 공장설립의 허가기준으로 할 수 없고, 피고가 이 사건 반려처분의 근거로 한 산업입지및개발에관한법률 제6조 및 그 시행령 제8조는 원고가 신청한 이 사건 조선용기자재 공장설립허가신청을 거부할 근거가 되지 못한다는 원고의 주장에 대하여는,
다. 원고 회사는 사업장이 위치하고 있는 부산 북구 괘법동이 바다로 부터 멀어 사업장을 옮기려는 의사로 바닷가인 이 사건 토지를 매수하였고, 소외 회사는 산업기지개발촉진법에 따라 산업기지개발사업의 허가를 받아 이 사건 토지를 포함한 47,044㎡에 관하여 경상남도지사로 부터 같은 법 제8조의 2, 같은법시행령 제31조의 2에 따라 조선용 기자재 생산공장 부지조성사업으로의 산업기지개발사업 준공인가를 받았으며, 원고 회사는 이 사건 토지에 대한 소유권이전등기를 마치고 공장을 옮기기 위하여 공장설립허가신청을 함에 있어, 원고 회사는 일반건축용 합판제조가 95%를 차지하고, 회사등기부에도 베니어합판, 미장합판제조 및 판매업, 목재가공 및 판매업, 원목판매업을 주된 목적사업으로 하고 있었는데 조선용합판, 현창, 목가공제조 및 판매업을 추가하여 조선용기자재 생산업체로 될 수 있도록 한 다음 생산품목에 조선용합판, 현창, 구명뗏목, 사다리등을 포함하여 제출하였으나, 피고는 상공부에 질의한 결과 선박건조용 내장재인 합판은 한국표준산업분류중 분류번호 38411의 "선박용기관 및 부품제조업"이나 중소기업 지정계열화업종 및 품목고시(1989.11.3.자 상공부고시 89-36호)중 "선박부품"의 품목안에 들지 아니한다는 회시를 받고 원고의 신청을 반려하였다고 인정하고, 산업입지및개발에관한법률에 의하면, 원고가 매수한 이 사건 토지는 국가공업단지에 해당하고, 공업배치및공장설립에관한법률에서는 공업입지에 관한 조사를 함에 있어 공업배치기본계획을 수립하여야 한다고 한 다음, 그 시행령에서 당해 공업단지의 공업단지관리기본계획에 의한 입주대상업종등만이 입주기업체의 자격이 있다고 규정하고 있고, 원고의 이 사건 토지가 위치한 지역일대는 처음 산업기지개발촉진접에 의한 중화학공업으로서의 조선산업을 위한 산업기지를 마련하여 조선용기자재 생산공업단지로 공업배치기본계획이 수립되었다고 볼 것이고, 한국표준산업분류나 상공부고시는 일반국민이나 법원을 직접 구속하는 법규로서의 효력은 없으나 공업배치및공장설립에관한법률 제30조 제1항에 의하면 국가공업단지의 관리권자가 상공부장관이므로 국가가 산업을 어떻게 분류하고 있는가를 알아 볼 수 있는 기준으로서의 기능은 할 수 있고, 원고 회사는 바닷가에 위치한 이 사건 토지에 입주하기 위하여 조선용합판 등 조선기자재도 생산할 것 같이 공장설립신청은 하고 있으나 실제로는 일반합판, 목재가공, 원목판매를 주업으로 할 것으로 보이는 점등에 비추어 보면 피고의 이 사건 처분은 적법하다고 판단하여 배척하였다.
2. 갑 제2호증의 1(공장설립허가신청서), 갑 제1호증(민원서류반려서)에 의하면, 원고 회사가 피고에게 제출한 것은 공장설치나 설립허가신청서가 아니라 공업배치및공장설립에관한법률 제13조 제1항의 규정에 의한 공장설립신고서이고, 피고가 이를 반려한 것은 산업입지및개발에관한법률 제6조(국가공업단지의 지정)와 그 시행령 제8조(지방공업단지의 지정승인신청)의 규정에 위배됨을 이유로 한 것임이 분명하다.
3. 공업배치및공장설립에관한법률 제13조(공장설립신고등) 제1항, 같은법 시행령 제19조(공장설립신고절차) 제1,2항, 같은법 시행규칙 제6조 제1항의 규정에 의하면, 공장건축면적 200㎡ 이상의 공장을 신설 또는 증설하고자 하는 자는 공장건설을 착공하기 전에 공장설립신고서에 사업계획서와 공장배치도를 첨부하여 시장, 군수, 구청장에게 제출하여야 하고, 시장, 군수, 구청장이 공장설립신고서를 받은 때에는 공장설립신고확인서를 해당 신고인에게 교부하도록 되어 있으며, 같은법 제9조(입지변경권고등)는 시장, 군수, 구청장은 제13조 제1항의 규정에 의한 신고를 받은 경우에 그 신고한 사항이 입지기준에 적합하지 않다고 인정되는 때에는 기간을 정하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 공장입지의 변경을 권고하거나 입지기준에 적합하도록 시설의 설치를 권고할 수 있고(제1항), 이러한 권고를 받은 자가 그 기간내에 이에 응하지 아니하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 공장입지의 변경 또는 공장설립계획의 조정을 명할 수 있다(제2항)고 규정하고, 그 위임에 따른 시행령 제13조(입지변경권고등)는 시장, 군수, 구청장의 입지변경권고는 공장설립신고를 받은 날로 부터 20일 이내에 입지변경권고서에 의하고(제1항), 입지변경권고를 받은 자는 그 권고를 받은 날로 부터 30일 이내에 권고의 응낙여부를 시장, 군수, 구청장에게 통보하여야 하고(제2항), 시장, 군수, 구청장은 위 권고응낙의 통보를 받은 때에는 공장설립신고확인서를 그 통보인에게 교부하여야 하며(제3항), 시장, 군수, 구청장이 공장입지를 변경하거나 공장설립계획을 조정하고자 할 때에는 권고불응의 통보를 받거나 제2항의 규정에 의한 기간이 경과한 날로 부터 7일 이내에 조정명령서에 의하도록 규정하고 있는 바(제4항), 위 규정들의 취지를 종합하여 보면, 공장설립신고가 같은법 제13조 제1항, 같은법시행령 제19조 제1항, 같은법시행규칙 제6조 제1항 소정의 형식적 요건을 갖추었다면 시장, 군수, 구청장은 일단 이를 수리하여야 하는 것이고, 만일 신고한 사항이 같은법 소정의 입지기준에 적합하지 아니하다고 판단된다면 같은법에서 정한 바에 따라 공장입지의 변경을 권고하거나 입지기준에 적합하도록 시설의 설치를 권고할 수 있고, 이러한 권고를 받은 자가 권고응낙의 통보를 하면 시장, 군수, 구청장은 공장설립신고확인서를 교부하고, 이에 응하지 아니한다면 공장입지의 변경 또는 공장설립계획의 조정을 명할 수 있을 뿐이지 공장설립신고서의 수리 자체를 거부할 수는 없다고 할 것이다 (당원 1992.6.26. 선고 92누1674 판결 참조).
4. 나아가 보건대, 위에서 본 갑 제1호증, 갑 제2호증의 1과 갑 제2호증의 2(공장설립계획서)등 원심이 들고 있는 증거에 의하면, 원고가 공업배치및공장설립에관한법률 제13조 제1항의 규정에 의거하여 사업계획서와 공장배치도를 첨부하여 공장설립신고서를 피고에게 제출하자, 피고는 원고가 제출한 공장설립신고서에 첨부된 사업계획서상의 생산품목 가운데 조선용합판 및 합판은 한국표준산업분류나 중소기업지정계열화업종 및 품목고시에서 규정한 선박용부품이 아니라고 판단하고, 원고 회사는 산업입지및개발에관한법률 제6조, 같은법 시행령 제8조의 규정에 의하여 조선용기자재 공장건설부지로 지정된 산업기지개발구역에 공장을 설치할 수 없다는 이유로 이를 반려하는 처분을 하였음을 알 수 있다 (위 2항의 판단 참조).
그러나 갑 제2호증의 2와 갑 제10호증(상공부고시)의 기재내용에 의하면, 원고가 제출한 사업계획서상의 주생산품목에는 조선용합판 및 합판 외에도 현창, 구명뗏목, 사다리 등이 포함되어 있는데, 현창, 구명뗏목, 사다리는 중소기업지정계열화업종 및 품목고시에서 규정한 선박용부품에 포함되어 있을 뿐만 아니라 중소기업지정계열화업종 및 품목고시는 중소기업계열화촉진법 제5조 제1항의 규정에 근거한 상공부고시로서, 도급의존도가 큰 업종으로서 수급기업체의 진흥, 산업의 국제경쟁력의 강화 및 산업구조의 고도화에 특히 긴요하다고 인정되는 업종에 대하여 그 업종과 당해 업종에 속하는 모기업체가 제조를 위탁한 물품 등의 범위를 정하고자 함에 그 목적이 있는 것이어서, 이것이 당연히 원고 회사가 설립하려는 공장에서 생산하고자 하는 품목들이 산업입지및개발에관한법률 제6조, 같은법시행령 제8조에 따른 이 사건 공업단지의 지정목적에 부합하는 조선용기자재에 해당하는지의 여부에 대한 기준이 될 수는 없는 것이다.
따라서 원고의 생산품목 중의 조선용합판이 한국표준산업분류나 중소기업지정계열화업종 및 품목고시에서 규정한 선박용부품에 포함되어 있지 않다는 사실만으로 조선용기자재에 해당하지 않는다고 단정할 수는 없다고 할 것이고, 또 피고가 원고의 공장설립신고의 수리를 거부한 사유로 드는 것은 모두 공업배치및공장설립에관한법률 제9조 소정의 입지변경권고사유에 해당될 수 있는 것이므로, 공장설립신고를 받은 피고로서는 그 신고가 같은 법 제13조 제1항 소정의 형식적 요건을 갖추었는지의 여부를 검토하여 하자가 없으면 이를 일단 수리하여야 하는 것이고, 원고가 신고한 사항이 입지기준에 적합하지 아니하다고 판단된다면 같은 법에서 정한 바에 따라 공업입지의 변경을 권고하거나 공장입지의 변경 또는 공장설립계획의 조정을 명할 수 있을 뿐이지 공장설립신고서의 수리 자체를 거부할 수는 없다고 보아야 할 것이다.
5. 그렇다면 원심판결에는 채증법칙을 어겨 원고의 공장설립신고를 공장설립허가신청으로 잘못 파악하고, 공장설립신고에 관한 법리를 오해하여 심리를 미진한 위법이 있다고 할 것이고, 이 점을 지적하는 논지는 이유 있다.
그러므로 원심판결을 파기환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김석수(재판장) 배만운(주심) 김주한 정귀호