【원고,상고인】
【피고,피상고인】
서울특별시 관악구청장
【원심판결】
서울고법 1995. 5. 4. 선고 94구39149 판결
【주문】
원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이유】
상고이유를 본다.
1. 원심판결 이유에 의하면 원심은, 원고는 1929. 9. 2.생으로서 1991년부터 생활보호법상의 자활보호대상자로 지정되어 왔는데 1994. 12. 5. 피고에게 노령수당 지급신청을 하였으나 피고는 같은 해 12. 8. 보건사회부장관이 정한 1994년도 노인복지사업지침(이하 '지침'이라 한다)의 규정에 의하면 만 70세 이상의 생활보호대상 노인에게만 노령수당을 지급하도록 되어 있는데 원고가 아직 만 70세가 되지 않았다는 이유로 노령수당 지급대상자 선정에서 제외하는 이 사건 처분을 한 사실을 인정한 다음, 노령수당의 제도적 취지와 노인복지법(이하 '법'이라 한다) 및 같은법시행령(이하 '영'이라 한다)의 관계 규정을 종합하면, 법은 65세 이상의 모든 노인에 대하여 노령수당을 지급하는 것을 궁극적 목표로 하되 국가의 예산 사정상 당장에 65세 이상의 모든 노인에게 노령수당을 지급할 형편이 되지 못하므로 우선은 65세 이상의 자 중 매년 예산확보상황과 대상자의 소득수준 등을 고려하여 보건사회부장관이 지급대상자의 연령과 범위 및 지급수준을 정할 수 있도록 한 것이고, 특히 영 제17조의 규정취지도 보건사회부장관으로 하여금 단지 65세 이상의 자 중 '소득수준'만을 참작하여 지급대상자를 정하도록 위임한 것이라고 볼 수는 없고, 국가예산이 허락하는 범위 내에서 지급대상자의 최저연령도 65세보다 높여 그 범위를 조정할 수 있도록 한 것이라고 해석되므로, 위 지침이 법령의 위임범위를 벗어난 무효의 것이라고 할 수 없으며, 따라서 위 지침에 따라서 행한 피고의 이 사건 처분을 위법하다고 할 수 없다고 판단하였다.
2. 그런데 법은 노인의 심신의 건강유지 및 생활안정을 위하여 필요한 조치를 강구함으로써 노인의 복지증진에 기여함을 목적으로 하여( 제1조), 국가와 지방자치단체에 대하여 노인의 복지를 증진할 책임과 노인의 복지에 관한 시책을 강구함에 있어서 법 제2조에 규정된 법의 기본이념이 구현되도록 노력할 의무를 부여하고( 제4조), 65세 이상의 자인 노인에 대하여 건강진단( 법 제9조, 영 제15조), 경로우대( 법 제10조, 영 제16조) 등 여러 가지 복지조치를 실시하게 함과 아울러, 법 제13조에서 국가 또는 지방자치단체는 65세 이상의 자에 대하여 노령수당을 지급할 수 있고( 제1항), 노령수당을 지급할 시기 및 대상자의 선정기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다( 제2항)고 규정하고 있고, 이를 이어 받아 영 제17조는 법 제13조의 규정에 의한 노령수당의 지급대상자는 65세 이상의 자 중 소득수준 등을 참작하여 보건사회부장관(현재의 보건복지부장관, 이하 같다)이 정하는 일정소득 이하의 자로 한다고 규정하고 있고, 영 제20조 제1항은 노령수당의 지급수준은 노인복지 등을 참작하여 매년 예산의 범위 안에서 보건사회부장관이 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 보건사회부장관은 위 지침을 마련하여 노령수당의 지급대상자, 지급액, 지급시기, 지급방법 등에 관하여 구체적으로 규정하고 있다.
관계 법령의 위와 같은 규정내용에 의하면, 위 지침은 노령수당의 지급대상자의 선정기준 및 지급수준 등에 관한 권한을 부여한 법 제13조 제2항, 영 제17조, 제20조 제1항에 따라 보건사회부장관이 발한 것으로서 실질적으로 법령의 규정내용을 보충하는 기능을 지니면서 그것과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령의 성질을 가지는 것으로 보인다( 당원 1987. 9. 29. 선고 86누484 판결, 1994. 3. 8. 선고 92누1728 판결 등 참조).
그러나 한편, 이와 같은 법령보충적인 행정규칙, 규정은 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 범위 내에서만 그것들과 결합하여 법규적 효력을 가지게 되는 것인바, 법 제13조 제2항의 규정에 따른 영 제17조, 제20조 제1항은 노령수당의 지급대상자의 연령범위에 관하여 위 법 조항과 동일하게 '65세 이상의 자'로 반복하여 규정한 다음 소득수준 등을 참작한 일정소득 이하의 자라고 하는 지급대상자의 선정기준과 그 지급대상자에 대한 구체적인 지급수준(지급액) 등의 결정을 보건사회부장관에게 위임하고 있으므로, 보건사회부장관이 노령수당의 지급대상자에 관하여 정할 수 있는 것은 65세 이상의 자 중에서 그 선정기준이 될 소득수준 등을 참작한 일정소득 이하의 자인 지급대상자의 범위와 그 지급대상자에 대하여 매년 예산확보상황 등을 고려한 구체적인 지급수준과 지급시기, 지급방법 등일 뿐이지, 나아가 지급대상자의 최저연령을 법령상의 규정보다 높게 정하는 등 노령수당의 지급대상자의 범위를 법령의 규정보다 축소·조정하여 정할 수는 없다고 할 것임에도, 위 지침은 노령수당의 지급대상자를 '70세 이상'의 생활보호대상자로 규정함으로써 당초 법령이 예정한 노령수당의 지급대상자를 부당하게 축소·조정하였다 할 것이고, 따라서 위 지침 가운데 노령수당의 지급대상자를 '70세 이상'으로 규정한 부분은 법령의 위임한계를 벗어난 것이어서 그 효력이 없다고 할 것이다.
그럼에도 불구하고 원심은 이와 견해를 달리하여 그 판시이유에서 위 지침이 법령의 위임범위를 벗어난 무효의 것이라고 할 수 없으므로 위 지침에 따라서 행한 피고의 이 사건 처분도 위법하다고 할 수 없다고 판단하고 말았으니, 원심판결에는 소론이 지적하는 바와 같은 법 제13조, 영 제17조에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 하지 않을 수 없고, 따라서 이 점을 지적하는 논지는 이유가 있다.
3. 그러므로 원심판결을 파기하고 다시 심리·판단하게 하기 위하여 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이용훈(재판장) 박만호 박준서(주심) 김형선