【원고, 선정당사자, 상고인】
【피고, 피상고인】
서울특별시 강남구청장 소송대리인 법무법인 대종종합법률사무소 담당변호사 임갑인
【원심판결】
서울고등법원 1992.10.8. 선고 92구6312 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
1. 원심판결 이유에 의하면 원심은, 피고가 원고 및 선정자들(이하 원고등이라 한다) 소유의 이 사건 토지에 대하여 지가공시및토지 등의평가에관한법률 제10조의 규정에 따라 1991.1.1. 현재의 개별토지가격을 금 5,700,000/㎡으로 산정하여 이를 공고한 사실을 당사자 사이에 다툼이 없는 사실로 확정한 다음, 원고가 이 사건 소로써 위 개별토지가격결정의 취소와 1991.1.1. 기준의 새로운 개별토지가격결정을 구하자, 피고는 본안전 항변으로 원고가 개별토지가격합동조사지침(국무총리훈령 제248호) 제12조의2 소정의 재조사청구를 하지 아니하였고, 위 개별토지가격결정공고일로부터 행정심판법 제18조 제1항 소정의 60일이 지난 후에야 행정심판청구를 제기하였으므로 이 사건 소는 적법한 전심절차를 거치지 아니한 것으로 부적법하여 각하되어야 한다고 주장한데 대하여 다음과 같이 판단하였다.
먼저 재조사청구에 관하여는, 위 훈령 제6조 내지 제12조의 2의 각 규정을 종합하여 보면, 재조사청구는 개별토지가격에 대하여 이의가 있는 자가 지가결정절차 내에서 재조사절차를 통하여 개별토지가격을 재조정하는 것으로서 지가결정절차의 일련의 내부적 과정에 불과하여 행정심판의 일종으로 볼 수는 없고, 결정된 개별토지가격에 대한 불복방법은 행정심판법에 규정된 행정심판절차를 거쳐야 하는 것이므로, 위 재조사청구를 거치지 아니하여 이 사건 소가 부적법하다는 피고의 이 부분 항변은 이유 없고, 다음으로 원고 등이 이 사건 토지에 대한 개별토지가격결정에 대하여 행정심판법상의 행정심판을 적법한 제기기간 내에 제기하였는지 여부에 관하여, 피고가 1991.6.29. 이 사건 토지에 대한 개별토지가격을 공고만하고 달리 원고등에게 서면으로 고지하지 아니하였으며, 그들이 이 사건 토지에 대한 개별토지가격결정에 대하여 위 공고일로부터 60일이 지난 같은 해 11.6.에야 행정심판을 제기한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없는바, 위 개별토지가격결정의 공고는 피고 관할의 전 토지를 대상으로 행하여지는 대물적 처분이고 특정의 개인을 상대방으로 하는 것이 아니므로, 피고의 위 개별토지가격결정에 관하여는 행정심판법 제42조 제1항에 의한 고지를 할 필요가 없으므로, 위 개별토지가격결정은 위 훈령에 의거한 공고로써 그 효력이 발생되고 이 사건 토지의 소유자인 원고등은 위 공고일에 개별토지가격결정이 있음을 알았다고 보아야 할 것이며, 위 개별토지가격결정공고에 대하여는 행정심판법 제18조 제6항 소정의 180일의 행정심판청구기간도 적용되지 아니하므로, 동 결정에 대한 행정심판은 행정심판법 제18조 제1항에 따라 위 개별토지가격결정의 공고일로부터 60일 이내에 제기하여야 할 것인데, 원고 등의 위 행정심판청구는 위 60일을 도과하여 제기되었음이 역수상 명백하여 전심절차를 거친 것으로 볼 수 없어 부적법하다는 것이다.
2. 토지소유자 및 이해관계인이 개별토지가격결정에 대하여 재조사청구를 하지 않고 바로 행정심판법 소정의 행정심판을 제기하거나 또는 재조사청구를 하여 그 결과통지를 받은 후에 다시 행정심판법 소정의 행정심판을 제기하여 그 행정심판의 재결을 거쳐 행정소송을 제기하는 것이 가능함은 물론이고, 개별토지가격결정에 대하여 재조사청구를 하여 재조사결과의 통지를 받은 자는 별도의 행정심판절차를 거치지 않더라도 곧바로 행정소송을 제기할 수 있다고 보아야 할 것이다.
왜냐하면, 행정소송법 제18조 제1항은, 취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에는 이에 대한 재결을 거치지 아니하면 이를 제기할 수 없다. 행정심판법 제3조 제1항은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다고 각 규정하고 있고, 한편 위 훈령 제12조 제1항은 시장, 군수 또는 구청장은 개별토지가격을 결정한 사실을 읍·면·동 게시판에 공고함과 동시에 그 지가에 대하여 이의가 있는 자는 재조사청구를 할 수 있다는 내용과 청구방법 등을 아울러 공고하여야 한다고 규정하고 있다. 이에 따라 재조사청구제도에 관하여 상세하게 규정하고 있는 위 훈령 제12조의2 규정을 행정심판법상의 행정심판제도와 비교하여 볼 때, 그 제1항은 행정심판법 제18조 제1항 소정의 행정심판청구기간(처분이 있음을 안 날로부터 60일)과 동일한 기간의 재조사청구기간을 두고 있고, 그 제2항은 행정심판법 제34조 제1항 소정의 재결기간(심판청구를 받은 날로부터 60일 이내)과 마찬가지로 재조사심의결정기간(재조사청구기간만료일로부터 30일 이내)을 두고 있으며, 그 제3항은 행정심판법 제32조, 제38조 소정의 재결의 구분 및 송달에 관한 규정과 거의 동일하게 재조사결과(재조사결과에 따른 개별토지가격의 조정, 재조사청구의 각하 또는 기각)의 통지에 관하여 규정하고 있는 한편, 그 제4항은 행정심판법 제19조 소정의 심판청구의 방식과 유사하게 재조사청구서식에 관하여 규정하고 있는바, 이러한 점 등을 고려할 때 토지소유자 및 이해관계인들로서는 개별토지가격결정과 아울러 공고된 재조사청구제도를 행정심판법 소정의 행정심판제도와는 별개의 행정심판제도로 오해할 우려가 크고, 따라서 만일 재조사절차만을 경유한 채 바로 행정소송을 제기한 것이 적법한 전심절차를 거치지 아니하여 부적법하다고 한다면 애매하게 규정된 위 훈령의 내용을 잘못 해석, 적용함으로 인한 불이익을 국민에게 전가하는 것이 되어 부당하기 때문이다.
그러므로 원심이 재조사청구를 지가결정절차의 일련의 내부적 과정에 불과하여 행정심판의 일종으로 볼 수 없다고 판단한 것은 재조사청구 및 행정소송의 전치절차에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 하지 않을 수 없고, 논지가 이 점을 다투고 있지는 아니하나, 이는 직권조사사항이므로 여기에서 이 점을 지적하여 두는 것이다.
3. 행정심판법 제18조 제1항, 제3항에 의하면, 행정심판청구는 처분이 있음을 안 날로부터 60일 이내에 제기하여야 하고 정당한 사유가 있지 아니하는 한 처분이 있은 날로부터 180일을 경과하면 제기하지 못한다고 규정되어 있고, 위 훈령 제12조 제1항, 제12조의2 제1항에 의하면, 시장, 군수 또는 구청장이 개별토지가격을 결정한 때에는 지체없이 지가를 결정한 사실 및 그 지가에 대하여 이의가 있는 자는 재조사청구를 할 수 있다는 내용과 청구방법 등을 읍·면·동 게시판 등에 공고하여야 하며, 동 지가에 대하여 이의가 있는 자는 개별토지가격이 결정된 날로부터 60일 이내에 관할 시장, 군수 또는 구청장에게 지가를 재조사하여 줄 것을 청구할 수 있다고 규정되어 있다.
통상 고시 또는 공고에 의하여 행정처분을 하는 경우에는 그 처분의 상대방이 불특정 다수인이고 그 처분의 효력이 불특정 다수인에게 일률적으로 똑같이 적용됨으로 인하여 고시일 또는 공고일에 그 행정처분이 있음을 알았던 것으로 의제하여 행정심판청구기간을 기산하는 것이나, 개별토지가격결정에 있어서는 그 처분의 고지방법에 있어 위 훈령의 규정에 의하여 행정편의상 일단의 각 개별토지에 대한 가격결정을 일괄하여 읍·면·동의 게시판에 공고하는 것일 뿐 그 처분의 효력은 각각의 토지 또는 각각의 소유자에 대하여 각별로 효력을 발생하는 것이므로, 이러한 개별토지가격결정처분의 특수성을 고려할 때 재조사 또는 행정심판의 청구기간의 기산일을 정함에 있어 위의 일반적인 고시 또는 공고의 경우와 같은 의제는 적절하지 아니하고, 따라서 개별토지가격결정의 공고는 공고일로부터 그 효력을 발생하지만 그 처분의 상대방인 토지소유자 및 이해관계인이 공고일에 개별토지가격결정처분이 있음을 알았다고까지 의제할 수는 없다 할 것이다.
결국 개별토지가격결정에 대한 재조사 또는 행정심판의 청구기간은 그 처분의 상대방이 실제로 그 처분이 있음을 안 날로부터 기산하여야 할 것이고, 따라서 위 훈령 제12조의2 제1항 소정의 “개별토지가격이 결정된 날로부터"는 위와 같은 의미로 해석하여야 할 것이다. 그러나 시장, 군수 또는 구청장이 개별토지가격결정을 그 처분의 상대방에 대하여 별도의 고지절차를 취하지 않는 이상 토지소유자 및 이해관계인이 위 처분이 있음을 알았다고 볼 경우는 그리 흔치 않을 것이므로, 특별히 위 처분을 알았다고 볼만한 사정이 없는 한 개별토지가격결정에 대한 재조사청구 또는 행정심판청구는 행정심판법 제18조 제3항 소정의 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 이를 제기하면 될 것이다.
그런데 원심이 적법하게 확정한 사실에 의하면, 피고는 1991.6.29. 이 사건 토지에 대한 개별토지가격을 공고하였고, 이에 대하여 원고등은 같은 해 11.6. 행정심판을 청구하였다는 것인바, 원고 등이 위 행정심판청구일로부터 소급하여 60일 전에 위 처분이 있음을 알았다고 인정할 자료가 없는 이 사건에 있어 원고 등이 위 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 행정심판을 청구하였음은 역수상 명백하므로, 위 행정심판청구 자체는 행정심판법 제18조 제3항 소정의 기간 내에 제기되어 적법한 것이라 할 것이다.
그러나 기록에 의하면, 위 행정심판에 대한 재결청은 1992.1.13.경 원고등에게 위 행정심판을 각하하는 재결서를 발송하였고, 이에 대하여 원고는 같은 해 3.16. 이 사건 소를 제기하였는바, 기록상 원고 등이 위 재결서를 송달받은 날이 분명하지 아니하므로 원심으로서는 이를 심리확정하여 그에 대한 행정소송 제기기간의 도과여부를 따져 이 사건 소의 적법여부를 판단하였어야 할 것임에도 불구하고, 원심은 그 판시와 같은 이유만으로 원고 등의 위 행정심판청구가 행정심판법 제18조 제1항 소정의 60일을 도과하여 제기된 것으로서 적법한 전심절차를 거치지 아니하여 부적법하다고 판단하였으니, 원심판결에는 행정심판법 소정의 행정심판청구기간의 기산일 내지 행정소송의 전치요건에 관한 법리를 오해하였거나 원고 등의 행정심판재결서 수령일에 대하여 심리를 다하지 아니한 위법을 저질러 판결결과에 영향을 미쳤음이 분명하므로, 이 점을 지적하는 논지는 이유 있다.
4. 그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박준서(재판장) 김상원 윤영철(주심) 박만호