【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
서울특별시 중구청장 소송대리인 서초법무법인 담당변호사 박상기
【원심판결】
서울고등법원 1994.10.4. 선고 94구4884 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다.
상고비용은 원고들의 부담으로 한다.
【이 유】
1. 상고이유 제1점을 본다.
가. 원심판결 이유에 의하면 원심은, 도시재개발법 제53조 제3항 소정의 청산금 산정방법은 토지소유자 또는 재개발조합이 시행자가 되어 재개발사업을 시행하는 경우에 한하여 적용되는 규정일 뿐, 지방자치단체 또는 공법인이 시행자가 되어 시행하는 재개발사업의 경우에는 그 성질상 위 조항은 적용되지 아니하고, 같은 법 제30조 제1항에 의거하여 제정된 지방자치단체의 조례에서 정하는 방법에 따라서 청산금을 산정할 수 있는 것으로 본 다음, 서울특별시 중구 주택개량재개발사업시행조례(서울특별시 중구 조례 제196호 : 이하 조례라 한다) 제29조, 제30조가 정하는 방법에 따라서 산정한 청산금을 부과한 피고의 이 사건 부과처분은 적법하다고 판단하였다.
나. (1) 같은 법 제53조는 제1항에서, 재개발사업의 시행으로 대지를 분양받을 자가 재개발사업의 시행전에 소유하고 있던 토지의 가격과 재개발사업의 완료 후에 관리처분계획에 의하여 분양받을 대지의 가격에 차액이 있을 때에는, 시행자는 그 차액에 상당하는 금액을 청산금으로 징수 또는 지급하여야 한다고 규정하고 있고, 제3항에서 그 가격평가에 있어서는 종전의 토지에 대하여는 재개발사업의 공사착수전의 가격을, 재개발사업으로 인하여 분양받을 대지에 대하여는 공사착수전의 가격에 당해 공사에 소요된 비용 중 대통령령(같은법시행령 제46조)이 정하는 비용을 가산한 가격을 기준으로 정하여야 한다고 규정하고 있는바, 위 규정들의 취지는 도시재개발사업으로 인한 청산금의 산정은 분양대지면적과 종전토지면적의 면적 차이만을 대상으로 그 차이면적에 대한 분양처분시의 가격을 기준으로 하여 산정할 것이 아니라, 분양대지가격과 종전토지가격의 가격차이를 대상으로 하되, 그 가격평가는 종전토지가격은 종전토지면적 전체에 대한 공사착수전의 가격을, 분양대지가격은 분양대지면적에 대한 공사착수 전의 가격에다 사업시행에 소요된 일정한 비용을 가산한 가격으로 하여 산정할 것이라는 데 있는 것으로 보여진다.
(2) 한편 같은 법 제30조 제1항은, 지방자치단체가 재개발사업을 시행할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시행규정을 작성하여 건설부장관의 인가를 받도록 규정하고 있고, 같은법시행령 제31조 제1항 제8호, 제9호에서는 위 시행규정에는 토지·건축물에 관한 권리의 가액평가방법에 관한 사항과 관리처분계획 및 청산에 관한 사항을 포함하도록 규정하되, 같은 조 제2항은 위 시행규정은 당해 지방자치단체의 조례로 하도록 규정하고 있으며, 이에 의거하여 이 사건 재개발사업시행자인 서울특별시 중구가 제정한 위 조례 제29조, 제30조에서는 공영재개발사업의 방식으로 사업을 시행할 경우에는 같은 법에 정해진 방법과 동일한 방법으로 청산금을 산정하도록 규정하면서, 반면에 자력재개발사업의 방식으로 사업을 시행할 경우에는 그 청산금은 환지확정면적이 권리면적에 비하여 증감이 있으면 그 증감토지면적에 상당하는 금액을 징수 또는 지급하도록 하되, 그 가격평가는 분양처분고시일을 기준으로 하도록 하여 같은 법에 정해진 방법과 다른 방법으로 청산금을 산정하도록 규정하고 있다.
(3) 그러나 재개발사업지구 내의 토지는 재개발사업 시행의 결과 투입비용 이상의 가치 증가가 창출되는 것이 일반적인 현실이어서 자력재개발방식에 의한 사업시행의 경우에 징수하여야 할 청산금을 산정함에 있어 위 조례의 규정방법에 따를 경우에는 같은 법의 규정방법에 따를 경우보다 그 산정금액이 많아 토지소유자들에게 부담을 가중시킬 것임은 충분히 짐작되는 바이고, 또 도시재개발 관계를 규율하는 법령의 어디에서도 재개발방식이나 사업시행자의 차이에 따라 청산금 산정방법을 달리하도록 규정하고 있지 않으며, 나아가 여러 유형의 재개발방식 사이에 성질상의 차이가 있다 하여 그 청산금 산정방법까지 달리하여야 할 필연적인 이유가 있다고는 보여지지 아니하는 점 등에 비추어 볼 때, 지방자치단체가 사업시행자가 되어 시행하는 도시재개발사업의 경우에는 조례로 토지·건축물에 관한 권리의 가액평가방법, 관리처분계획 및 청산에 관한 사항을 포함하는 시행규정을 작성할 수 있되, 그 청산금 산정의 기준은 재개발방식의 차이에 관계없이 어디까지나 같은 법 제53조의 규정취지에 어긋나지 않아야 한다 할 것인데(당원 1993.12.14.선고 93누 7624 판결 참조), 위 조례 제29조, 제30조 중 자력재개발방식에 있어서의 청산금 산정방법 등에 관하여 규정하고 있는 부분은 위와 같이 같은 법 제53조의 규정취지와 달라서, 이는 모법의 위임없이 모법에 규정된 내용을 토지소유자들에게 불이익하게 변경하는 것으로서 모법에 위반되는 무효의 규정이라고 하지 않을 수 없다(당원 1995.4.25.선고 93누 17850 전원합의체 판결 참조).
다. 위 법리에 비추어 볼 때, 지방자치단체가 사업시행자가 되어 시행하는 재개발사업에 있어서의 청산금 산정방법에 관한 위 조례의 규정들이 유효함을 전제로 그 규정에 의거하여 산정한 청산금을 부과한 피고의 이 사건 부과처분은 일단은 하자있는 경우에 해당한다 할 것이어서, 이와 다른 취지의 원심의 판단은 재개발사업에 있어서의 청산금 산정방법에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 것이다.
2. 상고이유 제2점을 본다.
원심판결 이유에 의하면 원심은, 피고가 적용한 청산금 산정방법이 같은 법에 규정된 방법을 따르지 아니하여 이 사건 처분이 위법하다고 하더라도, 그 처분 자체에 의하여 그 금액의 산정방법이 법령에 규정된 방법을 따르지 않았다는 사실이 외관상 명백하게 인식될 수 있다고 보기는 어려워 그러한 하자는 처분의 취소사유는 될 수 있을지언정 당연무효사유는 될 수 없어 그 처분의 무효확인을 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 없다고 판단하였다.
행정처분에 하자가 있어 그 처분이 무효로 되기 위해서는 그 하자가 중대하고도 명백할 것이 요구된다고 할 것인바, 청산금부과처분에 법령위반의 하자가 있는 경우라도 부과대상이 아니거나 납부의무가 없는 자에 대한 부과처분과 같이 부과처분을 하지 않았어야 함에도 잘못 부과처분을 한 경우에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 수 있을 것이나, 이 사건에 있어서와 같이 지방자치단체가 시행하는 재개발사업에 있어서의 청산금은 같은 법 제53조 소정의 방법에 의하여 산정하여야 하는데도 무효인 위 조례 제29조, 제30조 소정의 방법에 의하여 산정한 경우는, 단순히 청산금 산정방법이 잘못된 것으로서 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 수 없을 것이고, 따라서 이러한 하자는 그 부과처분의 취소사유에 해당한다고 보아야 할 것이다(당원 1984.8.21.선고 84다카 354 판결, 1993.7.13.선고 91다 42166 판결 등 참조).
위 법리와 기록에 의하여 살펴보면, 원심의 위와 같은 인정과 판단은 정당하고, 거기에 논하는 바와 같은 법리오해나 심리미진의 위법이 있다고 할 수 없다.
3. 그렇다면 이 사건 부과처분에는 청산금 산정방법을 그르친 하자가 있다 할 것이지만, 그러한 하자가 중대하고도 명백한 것으로는 볼 수 없어 이 사건 처분의 무효확인을 구하는 원고의 이 사건 청구는 받아들일 수 없다 할 것인즉, 원심이 위와 같이 이 사건 부과처분에 아무런 하자가 없다고 한 점은 잘못이라 할 것이나, 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 수 없어 무효확인을 구할 수 없다고 본 점에서는 당원과 결론이 다를 바 없으므로, 결국 원심판결은 결론에 있어 정당하고, 논지는 모두 이유가 없다고 할 것이다.
4. 그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자들의 부담으로 하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법원 장윤관(재판장) 김석수 박만호 천경송 정귀호 안용득 박준서 이돈희 김형선 지창권 신성택 이임수(주심)