【원 고】
원고
【피 고】
감사원장
【주 문】
피고가 1991.1.16. 원고에 대하여 한 파면처분을 취소한다.
소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 징계처분의 경위
갑 제1호증의 1 내지 3의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 다음의 사실을 인정할 수 있다.
가. 원고가 1989.5.1.부터 같은 해 12.28.까지 감사원 제2국 제4과에서 감사관으로 근무하다가 그 이후 감사교육실에서 근무하였는데, 피고는 원고에게 아래의 나항과 같은 징계사유가 있음을 이유로 제2중앙징계위원회의 의결을 거쳐 1991.1.16. 원고를 파면하는 처분을 하였다.
나. 원고는 1989.8.16.부터 같은 해 8.29.까지 감사반장으로서 국세청을 대상으로 한 36개 법인의 비업무용 부동산 취득에 대한 과세실태의 실지감사를 실시한 후 실지감사귀청보고서(이하 보고서라고 한다)를 작성하여 보고하고 그 사본 1부를 보관하고 있었는데, 동 보고서는 내부보고용으로 작성된 것으로 감사원 소정의 심의절차를 거친 공식적인 처분요구서가 아닌 중간문서로서 공무상 비밀일 뿐 아니라, 그 내용에 있어서도 20여 개의 기업을 대상으로 단기간에 조사하여 업무용 토지와 비업무용 토지를 혼동하거나 비업무용 토지면적을 잘못 계산하는 등 극히 부실한 것이고, 은행감독원이 작성한 비업무용 부동산 보유실태조사는 520개 기업에 대하여 실시한 것으로 그 조사대상과 판정기준이 달라 수치만으로 단순히 비교할 수 없는 것인데도 은행감독원 조사에 따른 비업무용 부동산 보유비율은 1.2%이고 당해 감사결과에 의하면 43.4%로서 차이가 난다는 대비표가 기재되어 있어 이를 누설할 경우 은행감독원의 공신력이나 해당 기업에 피해를 입힐 우려가 있음을 알면서도 이를 한겨레신문 기자에게 넘겨주어 위 신문에 각 기업의 비업무용 부동산 보유실태 및 은행감독원 자료와의 대비표와 함께 재벌의 비업무용 토지의 과세현황에 대한 감사가 상사의 부당한 압력으로 처리하지 못한 것처럼 허위의 사실이 보도되게 함으로써 감사원과 은행감독원의 공신력을 손상시키고 해당기업의 평가에도 피해를 주는 등 사회적 물의를 야기하였고, 공무원의 비밀엄수의무 등 직무상 의무를 위반하였다.
2. 원고 주장의 요지
이러한 피고의 파면처분에 대하여 원고는 다음과 같은 주장을 하며 다툰다.
가. 공무원징계령 제9조에 의하면 징계위원회는 징계의결요구서를 접수한 날로부터 늦어도 90일 이내에 징계의결을 하도록 규정되어 있는데 이 사건 징계의결은 7개월이 지나서야 내려졌으므로 법정기한을 어긴 것으로 위법하고, 또한 징계위원회는 특별한 사유도 없이 원고가 제기한 감사원 사무총장 등 관련자들에 대한 증인신청을 받아들이지 아니하고 징계의결하였으므로 이는 징계절차상 중대한 흠이 있다.
나. 감사보고서의 내용은 기업의 비업무용 부동산의 실태와 비율을 조사한 것으로 그 내용이 알려지는 것은 공익상 유익한 것이므로 이를 비밀이라 할 수 없고, 그 내용에 사소한 착오가 있다 하더라도 전체를 부실한 것으로 볼 수는 없으며, 은행감독원의 자료와 대비한 것도 비업무용 부동산의 보유실태가 심각함을 강조하기 위한 것이었고, 조사기관과 조사대상 법인이 다름을 명시하였으므로 착오를 일으킬 우려가 없으며, 원고가 이를 유출한 것은 인사불만에 의한 것이 아니라 감사가 부당한 압력을 받아 중단된 것을 국민에게 알려 감사원의 기능을 회복하여 국익을 도모하자는 의도에서 한 것이므로 이를 들어 비밀엄수의무 등 공무원의 직무상 의무를 위반하였다고 할 수 없다.
다. 가사 원고에게 징계사유가 있다 하더라도 원고의 경력이나 이 사건에 이른 동기 등을 참작할 때 파면처분은 징계권의 남용으로 부당하다.
3. 징계절차의 적법 여부
가. 공무원징계령 제9조 제1항은 중앙징계위원회의 징계의결요구서가 접수된 날로부터 60일 이내에 징계의결을 하되, 부득이한 사유가 있는 경우에는 30일을 연장할 수 있다고 규정하고 있고, 원고에 대한 징계의결요구서는 제2중앙징계위원회에서 1990.5.28. 접수되었는데 같은 해 12.27. 징계의결이 내려진 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 그러나 한편, 같은 령 제9조 제2항은 징계절차의 진행이 국가공무원법 제83조의 규정에 의하여 중지된 때에는 그 중지된 기간은 징계의결기한에 산입하지 않도록 하고, 국가공무원법 제83조 제2항은 검찰 등 수사기관에서 수사 중인 사건에 대하여는 수사개시의 통보를 받은 날로부터 징계절차를 진행하지 아니할 수 있도록 규정하고 있는바, 갑 제5호증의 1,2, 을 제5호증의 1의 각 기재에 의하면, 원고는 이 사건으로 인하여 1990.5.15. 서울지방검찰청에 구속되었고 다음날인 16. 피고에게 원고에 대한 공무원 수사개시 통보가 이루어졌으며, 같은 달 25. 서울형사지방법원에 원고에 대한 공소가 제기되었고 위 사건에 대하여 1993.9.6. 위 법원에서 판결이 선고된 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정사실에 의하면 원고에 대한 징계절차는 위 수사개시통보로서 중지되었다 할 것이므로 징계위원회가 위 형사사건의 귀추를 기다리다가 징계의결요구서 접수 후 7개월만에 징계의결을 한 것은 위 징계의결기한을 도과하였다고 할 수 없다.
나. 또한 위 징계위원회에서 원고의 감사원 사무총장 등에 대한 증인심문신청을 채택하지 아니한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없는바, 같은 령 제11조는 징계혐의자가 증인의 심문을 신청하였을 경우에는 징계위원회에서 그 채택 여부를 결정하도록 규정하고 있으나 이는 징계위원회가 징계사유의 심리를 위하여 합리적으로 판단하여 결정할 사항이지 징계대상자의 신청을 반드시 받아들여야 하는 것이 아니므로 증인심문을 하지 아니한 채 이루어진 위 징계절차가 위법하다고 할 수 없다.
따라서 원고에 대한 징계처분절차가 위법하다는 원고의 주장은 모두 이유 없다.
4. 징계사유의 존부
가. 귀청보고서의 작성 및 신문보도 경위
갑 제3호증의 4 내지 17, 갑 제4호증의 5, 갑 제5호증의 3, 갑 제6호증, 갑 제13호증의 2 내지 8, 을 제2호증의 1 내지 4의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 다음의 사실을 인정할 수 있고 이에 배치되는 증거가 없다.
(1) 1989.4.말 소외 1이 감사원 제2국장으로 부임하면서 당시 토지투기가 심각한 사회문제가 되어 정부가 토지제도 개선책을 강구 중에 있었으므로 그에 부응하기 위하여 당초 예정하였던 제2국의 1989년도 하반기 감사계획을 수정하여 법인의 비업무용 토지에 대한 국세청의 과세실태를 감사하기로 방침을 세웠다. 이에 따라 확정된 종전의 감사계획을 대체하여 수정감사계획을 새로 세우고 이에 대하여 사무총장과 감사원장의 결재를 받았다.
(2) 위 감사(이하 이 사건 감사라고 한다)를 맡은 제2국 제4과는 과장인 소외 2의 지휘로 같은 해 6.12.과 7.10. 각 1주일씩에 걸쳐 예비조사를 한 다음 국세청과 내무부의 과세자료를 근거로 부동산을 많이 소유한 대표적인 기업체 36개를 실태조사대상으로 선정하여 실지감사품의서의 결재를 받고 감사원장에게 보고하였는데 위 비업무용 토지과세실태감사반(이하 감사반이라고 한다)은 같은 해 5.1. 위 제4과 소속 감사관으로 부임한 원고를 반장으로 하여 부감사관 이양호 등 6인으로 구성되었다.
(3) 감사반은 같은 해 8.16.부터 8.29.까지 2주간 예정으로 실지감사에 들어갔는데, 실지감사는 2인 1조로 하여 해당 세무서에서 대상 기업의 과세관련서류를 제출받아 검토하고 실제 토지현황을 파악하는 방법으로 시행하였고, 감사원 사무총장인 소외 3은 8.23.경 위 소외 1에게 감사대상 기업이 영남지역 재벌 산하 기업에 편중되어 있어 물의가 있다고 하여 다음날인 24. 주식회사 금호와 광주고속을 대상기업으로 추가하여 대상기업이 38개로 늘어났다.
(4) 원고는 감사반 1조로서 중앙개발, 삼성생명보험 등 삼성그룹 계열의 기업을 조사하였는데, 그 무렵 중앙일보 부회장인 소외 4는 부하직원으로부터 원고의 감사 태도가 고압적이고 지나친 자료를 요구하는 등 편파적이라는 보고를 받고 감사원 사무총장에게 원고의 언동에 대하여 항의를 하였고, 이에 사무총장은 같은 달 25. 국장인 소외 1에게 이러한 것이 사실인지 확인하게 하고 원고에게 입조심을 하도록 당부하였다.
(5) 감사반은 8.26.경까지 감사대상 기업 중 20여 개 기업에 대한 실지감사를 실시하였는데 사무총장은 그 전날인 8.25. 정부의 토지세제의 개정방침이 발표되었으므로 법개정이 있은 후에 새로운 기준에 의하여 감사를 실시하는 것이 타당하다는 이유로 현장에서 철수하여 감사를 마무리할 것을 지시하였고 이에 따라 소외 2는 원고 등 감사반에게 현재상태에서 더 이상 감사를 하지 말고 정리하라고 지시하였다. 통상 대상기업 중 감사 미착수 기업이 3분의 1이나 되는 상황에서는 실지감사기간을 연장하는 것이 상례이고 특히 위 감사의 경우 위 하반기 내내 하기로 예정되어 있던 것이므로 원고 등 감사반원들이 그 기간연장을 요청하였으나 소외 2는 이를 받아들이지 아니하였다.
(6) 이에 따라 감사반은 그때까지 실지감사에 착수하였던 23개 기업을 중심으로 하여 실지감사귀청보고서를 작성하였는데 더 이상 세무서에 전화확인 등도 하지 말고 현재 상태에서 보고서를 작성하라는 소외 2의 지시에 따라 필요한 사실확인 작업을 포기한 채 부감사관 이양호가 각 조에서 조사한 결과를 단순히 취합하는 방법으로 정리하는 한편, 보고서의 결론 부분인 "처리의견"은 사무총장의 지시에 따라 차기 감사자료로 한다고 기재하고 작성자를 원고의 이름으로 하여 작성하였다.
(7) 보고서는 소외 2 과장을 거쳐 소외 1 국장의 결재를 받은 후 남상현 차장에게 제출되었고(원칙은 국장 전결이나, 소외 1이 차장 결재란까지 따로 만들어 차장의 결재까지 받게 하였으며 차장은 결재를 아니한 채 1990.5.경까지 이를 계속 보관하고 있었다), 한편 이양호는 국장의 결재가 나자 이를 감사자료로 처리하고 이 사실을 감사사무처리부에 등재함으로써 사실상 위 감사가 종결되었다.
(8) 원고는 위 감사가 부당하게 중단되었고 그 자료도 사장되었다고 불만을 갖고 있던 중, 1990.2. 초순경 서울 영등포구 소재 한겨레신문사를 찾아가 자신의 신분을 밝히고 위 감사의 부당한 처리과정을 밝힌 메모를 건네주었고, 같은 해 3.경 위 신문의 기자 2명을 여관에서 만나 원고가 보관하고 있던 보고서 사본 1부를 건네주었으며, 같은 해 5.5. 기자를 다시 만나서 보고서를 공개하기로 확정하였다.
(9) 같은 달 11. 한겨레신문에 보고서 내용이 최초로 보도되었는데 그 주된 내용은 "업계의 로비에 밀려 대기업 비업무용 부동산 취득실태 감사가 중단되었다", "이는 고위 간부지시로 중단된 것이며 감사반원들이 인사조치되었다", "23개 재벌계열사의 비업무용 부동산 비율은 43%로서 은행감독원이 조사한 비율인 1.2%와 큰 차이가 난다"는 취지의 기사와 함께 감사원의 감사에서 적발된 대기업의 비업무용 토지 명세가 기업별로 게재되었다.
위 인정사실과 징계사유 등에 비추어 볼 때 이 사건의 쟁점은 위 보고서의 내용이 직무상 비밀에 해당하는지, 또한 그 공개된 내용이 정확하고 올바르게 보도된 것인지, 감사가 과연 부당하게 중단되어 원고의 행동이 불가피한 것이었는지 등에 있다고 보여지므로 차례로 살피기로 한다.
나. 귀청보고서의 비밀성
(1) 먼저 원고가 신문사에 제공한 보고서의 내용이 국가공무원법 제60조에 규정한 직무상 비밀에 해당하는지에 관하여 살핀다.
국가공무원법상 직무상 비밀이란 국가 공무의 민주적, 능률적 운영을 확보한다는 목적에 비추어 당해 사실이 알려질 경우 위 목적을 해할 우려가 있는지 여부를 기준으로 판단하여야 할 것인바, 구체적으로는 행정기관이 비밀이라고 형식적으로 정한 것에 따를 것이 아니라 실질적으로 비밀로서 보호할 가치가 있는지, 즉 그것이 통상의 지식과 경험을 가진 다수인에게 알려지지 아니한 비밀성을 가졌는지, 또한 정부나 국민의 이익 또는 행정목적 달성을 위하여 비밀로서 보호할 필요성이 있는지 등이 객관적으로 검토되어야 할 것이다.
따라서 이 사건에 있어서 위 보고서가 이러한 비밀성과 보호필요성을 가졌는가를 판단하기 위하여는 우선 그 담고 있는 내용과 문서의 성격이 문제가 된다.
(2) 보고서의 내용
을 제1호증의 기재에 의하면 보고서의 내용은 다음과 같이 구성되어 있음을 인정할 수 있다.
즉, 감사대상기관(사항)을 "국세청(법인의 비업무용 부동산취득에 대한 과세실태)"로 하고, 조사결과의 개황에서 38개 조사대상 법인 중 23개 법인의 부동산 총 보유면적과 사용현황을 밝히는 한편 이에 부수하여 "한국은행감독원의 국회제출자료(89.5.18.)와 대비"라는 제목하에 은행감독원의 조사결과는 30대 재벌 520개 법인의 비업무용 토지 비율이 총 보유면적의 1.2%이고, 감사원의 조사결과는 그 비율이 43.3%라고 기재하여 대비한 다음 "법인의 부동산투기는 관계기관의 발표내용보다 훨씬 심각한 실정임"이라고 단서를 달았다. 그리고 계속하여 법인별로 비업무용 부동산에 대한 과세누락 명세를 개요와 면적, 추징세액 등을 표시하여 기재하였고, 다음으로 "법령상 개정이 요구되는 사항"로서 감사과정에서 드러난 법령의 모순점을 사항별로 지적하였다. 마지막으로 처리의견은 "법인에 의한 부동산투기는 관계기관의 공식적인 발표내용보다 훨씬 심각하나 이미 정부에서 토지공개념 도입을 입법 추진중이고 재무부에서도 세법개정 예정에 있으므로 차기 감사자료로 하기로 하였다"는 내용으로 하였다. 이와 같이 보고서의 주된 내용은 23개 기업에 대한 과세누락된 비업무용 부동산 보유실태와 법령상 개선이 요구되는 사항, 은행감독원의 국회제출자료와의 대비를 통한 법인의 부동산투기의 실태가 심각하다는 의견 등이 주요 내용인바, 위 은행감독원의 자료는 이미 국회에 제출되어 공개된 것이고, 법령상 개선사항은 사실이나 특정한 정보가 아니라 추상적 의견에 불과한 것이어서 특별한 사정이 없는 한 비밀이라고 할 수 없고, 나머지 개별 법인의 비업무용 부동산 보유실태 역시 오늘날과 같은 고도 정보사회에 있어서 일반에게 알려지지 않은 비밀인지 의문일 뿐 아니라 가사 비밀이라고 하더라도, 이를 공개하는 것이 개별 기업의 경영상 비밀을 침해하는 면이 없지 않으나 국가경제의 중심을 이루는 대기업에 대한 과세실태의 정당성을 점검하고 토지세제에 대한 개선방안을 강구하는 각도에서 작성된 것으로, 공공적 토론이나 국민적 감시의 측면에서 이것이 공개되는 것이 필요하고 정부나 국민에게 이익이 된다 할 것이어서 비밀로서 보호할 필요성도 없다고 보여진다.
(3) 보고서의 성격
피고는 위 보고서는 감사결과를 토대로 내부보고용으로 작성한 것으로 처리절차 진행의 중간단계에 있는 문서로서 차후 감사의 목적을 위하여 공개될 수 없는 비밀성을 가진 것이라고 주장하는바, 감사의 중간단계에 있는 문서 등 감사자료는 감사 업무의 특수성을 전제로 할 때 감사 목적 달성을 위하여 비밀성을 넓게 인정할 필요가 있으므로 과연 이 보고서가 감사절차가 진행중에 있는 중간 문서인지에 관하여 살핀다.
갑 제3호증의 4 내지 6 및 10,15 17, 갑 제13호증의 4,7,8의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 감사원에서 감사를 실시한 결과의 처리는 회계관계 공무원 등에 대한 변상책임을 판정, 공무원에 대한 징계요구, 관계기관의 장에 대한 시정 등의 요구, 개선 등의 요구, 고발 등의 조치를 취함으로써 이를 행하고 그러한 처리 해당 사항이 없는 경우에는 불문으로 처리하는 사실, 그리고 감사결과 확정을 위한 내부적 사무처리절차는 감사 종료 후 귀청보고서의 작성, 보고서의 국장결재, 처리안 작성, 처리안의 국장 결재, 심의실의 조정 및 검토, 차장, 총장, 원장의 순차 결재, 주심 감사위원의 검토, 감사위원회의 의결을 거치는 사실, 그러나 이 사건 감사는 위와 같은 통상의 감사결과처리절차를 거치는 대신 감사보고서가 소외 1에 의하여 전결로 결재된 후 이양호에 의하여 감사사무처리부에 감사자료로 등재되어 처리안이 작성되지 아니한 채 종결된 사실, 감사원의 사무처리상 이와 같이 실지감사보고서를 감사자료로 처리하여 감사결과처리절차를 마치는 것은 그 예가 없거니와 일단 감사자료로 처리된 것은 감사자료로 활용될 뿐이고 다시 이를 기초로 절차를 속개하여 처리안을 만들 수는 없는 사실을 인정할 수 있는바, 이러한 사실에 비추어 보면 위 감사보고서는 감사자료로 분류된 이상 최종적으로 종결된 것이지 이를 중간단계에 있는 내부보고용 문서라고 볼 수 없다고 할 것이다(감사자료는 일반적으로 감사의 단서나 관련정보를 제공하는 참고적인 것으로 볼 것이지 이를 기초로 특정한 감사가 이루어지는 것은 아니므로 이를 중간절차에 관련된 문서로 볼 수 없는 것이다). 따라서 이 보고서는 특별한 사정이 없는 한, 이에 기초한 추후의 감사를 전제로 하여 비밀로서 보호할 필요를 인정할 수 없다.
(4) 그렇다면 이 보고서는 그 내용이나 성격으로 보아 비밀보호의 필요성이 인정되지 아니하므로 국가공무원법 제60조에 규정된 직무상 비밀에 해당한다고 볼 수 없다.
다. 보고서 내용의 정확성과 공개 행위의 위법성
(1) 그러나 위 보고서의 내용이 공무원이 지켜야 할 직무상 비밀에 해당하지 아니한다고 하여 원고가 이를 언론기관 등에 공개한 행위가 당연히 책임이 없다고 단정할 수는 없다. 통상적으로는 당해 사항이 비밀에 해당하지 않는 이상 관련 자료의 전달이나 공개 역시 금지할 수 없다 할 것이나, 이 사건에 있어서 그 내용 중 일부가 부실한 것이 있고 원고도 이를 알면서 공개하였다면 이는 공무원의 직무상 책임과 관련하여 보고서의 비밀성과 별개의 차원에서 검토하여 볼 필요가 있다.
(2) 살피건대, 갑 제3호증의 4 내지 6,10, 갑 제4호증의 5, 갑 제8호증, 갑 제13호증의 3,4,8,11, 을 제8호증의 1,2, 을 제9호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 위 보고서에는 23개 법인의 부동산 보유면적 총 합계가 110,267,000㎡임에도 103,262,837㎡로, 비업무용 부동산 비율도 40.6%를 43.3%로 하거나 현대산업개발주식회사의 토지면적 101만㎡을 192만㎡으로 기재하는 등 집계상 잘못이 여러 군데 있고, 업무용 토지로 볼 가능성이 명백한 현대자동차 소유의 경기 화성군 남양면 매립지, 기아산업 소유의 경기 광명시 소하동 전답 112,563㎡(그중 일부는 취득 후 개발제한구역에 포함되어 법령의 규정에 의하여 사용이 금지 또는 제한된 것이고, 나머지는 행정관청의 공장주변 침수방지 대책의 요청에 따라 취득한 것임), 동부제강 소유의 서울 용산구 동자동 대지 7,174㎡(취득세중과취소처분심사청구가 인용되었음) 등을 비업무용으로 분류하고 희성산업 소유의 경기도 이천군 해월리 임야는 현지 여건을 검토해 보지 않아 추가조사가 필요함에도 비업무용으로 단정하는 등 내용상 대상 기업별로 착오와 혼동이 적지 아니하였다.
(나) 그러나 이 사건 감사시 그 조사 대상이 방대하고 세법상으로도 업무용과 비업무용 토지의 판정이 어려울 뿐 아니라 감사기간이 연장되지 아니하고 일찍 종결되게 됨에 따라, 보고서 작성에 있어 추가적인 최소한의 조사도 하지 못한 채(세무서에 전화확인도 생략하였다) 각 조의 1차적 조사결과를 아무런 여과 없이 취합하여 작성하였고, 더구나 감사반원들은 상부의 지시로 이 보고서가 처분요구가 아닌 내부적인 자료로 그칠 것임을 알게 되자, 개별기업에 대한 구체적 처분이 없을 것으로 보고 개별 토지의 업무용 토지 여부 판정에 더 이상의 비중을 두지 아니하였다.
(다) 한편, 보고서 중에 '법인에 의한 부동산투기가 관계기관의 공식적 발표내용보다 심각하다'는 지적과 함께 은행감독원 보고의 비업무용 부동산 보유비율과 감사원 감사결과에 의한 동 비율이 평면대비되어 있으나, 은행감독원의 조사대상은 30개 계열기업군의 총 여신규모 1,000억 이상이 되는 520개 기업에 대한 것이고, 이 사전 감사는 부동산 보유 규모에 따라 무작위로 추출한 23개 개별 기업에 대한 것으로서 비교대상 기업의 수와 기업의 특성에 큰 차이가 있을 뿐 아니라(예컨대, 이 사건 감사에서 비업무용 부동산 비율이 높아진 요인이 된 청구물산, 중앙산업, 한성관광개발, 삼성생명 등은 은행감독원 조사대상에 포함되어 있지 않다), 비업무용 부동산의 판정기준이 은행감독원은 계열기업군에 대한 여신관리시행세칙에 의거하였고, 이 사건 감사는 법인세법상의 제 원칙에 따랐는바 양 기준을 세부적인 점에 있어서 차이가 나는 점이 여러 가지 있으며, 특히 은행감독원의 조사결과는 직접 조사한 것이 아니라 각 개별 은행별로 거래 기업에 대하여 조사한 결과를 보고받아 단순히 취합한 것에 불과하여 이를 이 사건 감사결과와 평면대비하기에는 무리가 적지 아니하였다.
(라) 보고서를 작성한 이양호는 이러한 차이를 알면서도 이 보고서가 내부용으로 그칠 것이므로 상사들에게 법인의 부동산 보유실태의 심각성을 돋보이게 하기 위하여 양 결과를 단순 대비한 표를 작성하였다.
(마) 원고도 보고서의 이러한 내용상 오류 및 부실함과 조사절차의 불충실함을 알고 있었으며, 이에 따라 그 내용에 자신을 갖지 못하여 기자들에게 최종 확인 과정에서 업무용으로 판정될 땅도 있다면서 보고서상의 비업무용 토지 비율 등과 기업명은 보도하지 말라고 부탁하였으나 이는 받아들여지지 않았다.
(바) 한편, 감사원의 감사자료 수집 및 관리요령에 의하면, 자료의 열람과 대출은 감사원 직원에 한정되어 있고, 외부에 대출하기 위하여는 기획실장 또는 차장의 허가를 받아야 가능하도록 되어 있다.
(3) 위 인정사실에 의하면 위 보고서는 원래 내부적 자료로 사용할 것을 전제로 하여 최종적인 처리의견 작성과 같은 신중하고 종합적인 보완 검토를 생략한 채 작성된 것으로 부분적인 오류가 적지 않은 조사 미완결 상태의 문서인바, 이것이 여과되지 아니한 채 그대로 공개될 경우에는 내용의 부정확성으로 인한 쓸데 없는 오해를 일으킬 여지가 많고 이로 인하여 예상하지 못한 피해를 관계기관이나 기업에 미칠 가능성이 있음을 예상할 수 있다 할 것이고, 특히 일간 신문에 공개할 경우에는 매체의 특성과 이 사안의 국민적 관심도에 비추어 그 내용의 정확성과 공정성이 특별히 점검되어야 할 것인데도 원고가 위 보고서를 신문기자에게 넘겨줄 때에 그 부실함과 모순점을 알고 있으면서도 이를 시정하지 아니한 채 소극적으로 기자에게 부실한 점이 있다는 말만 하고 문서를 넘겨줌으로써 신문에 부실한 사실이 그대로 게재되게 하였다는 것은 비록 위 보고서가 비밀자료는 아니라 하더라도 감사자료의 취급에 관한 내부 수칙을 무시하였음은 물론 이로 인하여 관련기업이나 관련기관의 신용에 적지 않은 피해를 입힌 것이라 할 것이어서 원고가 그 공개에 따른 책임을 면하기 어렵고 이와 같은 원고의 행동은 직무상 지득한 자료를 공개함에 있어서 필요한 주의를 다하지 아니한 것으로서 공무원의 성실의무 등 직무상 의무를 위반한 것이라 하겠다.
라. 감사의 부당한 중단과 원고행위의 정당성
원고는 이 사건 감사가 외압에 의하여 부당하게 중단되고, 감사결과마저 사장되어서 그 결과를 국민에게 알리는 것이 국가의 이익이 된다는 신념으로 보고서를 공개한 것이므로 그 행위가 가사 공무원의 직무상 의무에 위반한다 하더라도 이는 그 목적에 비추어 정당하다는 취지의 주장을 한다.
우선 이 사건 감사가 중단되었는지에 관하여 살피건대, 갑 제3호증의 5,6,9,10, 갑 제13호증의 3,4,7의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 감사원 사무총장이 이 사건 감사시 2차례나 소외 2에게 감사의 방법에 관하여 간섭하였고, 1989.9.1.경에는 소외 2에게 감사계획에 없는 중앙일보를 감사하였다고 "그런 눈치도 없이 과장을 해 먹느냐"고 질책을 한 사실, 원고는 이 사건 감사 후 소속 과에서 실시한 2차례의 감사에 상부의 지시로 참여하지 못하였고, 제4과 부임 7개월만인 1989.12.29. 감사교육실로 전보되었으며, 같은 날 소외 2 과장도 부임 2년여만에 기획자료담당관으로 전보되었고, 소외 1 국장은 1990.1. 부임 8개월만에 국방대학원에 입교하였는데, 당시 감사원 내의 일반적 인사관행은 한 자리에 임명된 후 3년 이내에는 보직의 변경이 없었던 사실을 인정할 수 있고 이에 배치되는 증거가 없으며, 이 사건 감사는 확정된 종전의 감사계획까지 수정하여 결재를 받아 실시한 것으로, 사무총장은 감사 실시 초기에 지역적 균형을 고려하여 2개 기업을 추가하라고 지시하였다가 1주일도 안되어서 감사 마무리를 지시하였고 이러한 예는 감사의 관행상 이례적이고, 감사보고서를 감사자료로 처리하는 예가 없었음은 앞에서 이미 인정한 바와 같으므로 이와 같은 감사의 비정상적인 종결처리과정, 사무총장의 갑작스러운 감사 종결 지시, 감사반원들에 대한 사후의 이례적인 전보조치 등을 종합하여 보면, 이 사건 감사는 정상적인 감사의 절차와 관행을 벗어나 납득할 수 없는 이유로 사실상 중단되었다고 보여진다.
그러나 이 사건 감사가 위와 같이 중단되었다 하더라도 앞서 인정한 바와 같은 보고서의 내용과 감사의 경위 등에 비추어 볼 때, 이러한 사유만으로 원고가 직무상 의무를 위반하면서까지 이러한 행위를 할 만한 정당성이 있다고는 보이지 아니하므로 위 주장은 이유 없다.
마. 징계사유의 존재
이상과 같은 사유를 종합하여 볼 때, 원고가 결국 위와 같은 행위를 하여 공무원으로서 지켜야 할 성실의무 등 직무상 의무를 위반한 것은 국가공무원법 제78조 소정의 징계사유에 해당된다고 할 것이다.
5. 재량권의 남용 여부
갑 제3호증의 2, 갑 제3호증의 4 및 17의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고는 (생년월일 생략)생으로서 1958. ○○고등학교를 졸업하고 보통고시에 합격한 후 군복무를 마치고 1962. 총무처에서 공직생활을 시작한 이래 총무처에서 9년, 감사원에서 19년 등 약 30년을 공무원으로 근무하여 온 사실, 한편 공직 근무 중에도 계속하여 야간대학과 대학원을 수료하는 등 수학하였으며, 1978.에는 모범적인 공무원으로서 선발되어 대통령표창을 받은 사실, 원고가 보고서를 공개한 것은 감사의 중단에 대한 나름대로의 판단에서 감사제도 개선의 필요성을 느낀 것이 주된 동기인 사실을 인정할 수 있고 배치되는 증거가 없다.
살피건대, 국가공무원법 제79조는 징계의 종류를 파면, 해임, 정직, 감봉, 견책으로 구분하고 있는바, 원고가 이 사건에 이르게 된 동기와 경위, 감사 중단의 경위, 공개된 보고서의 내용과 영향, 법령 위반의 정도, 원고의 경력 등을 종합하여 보면 원고에 대한 징계의 종류로 가장 무거운 파면을 선택한 이 사건 징계처분은 비록 원고가 감사관이라는 신분의 특수성을 감안하더라도 지나치게 무거워 재량권을 일탈한 것으로서 위법하다고 할 것이다.
6. 결 론
그렇다면, 이 사건 징계처분이 위법하다 하여 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하고 소송비용은 패소자인 피고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 양인평(재판장) 윤재윤 김종철