【원 고】
원고 주식회사
【피 고】
공정거래위원회
【주 문】
1. 피고가 1992.4.17.자로 원고에 대하여 한 별지 기재와 같은 내용의 시정명령은 이를 취소한다.
2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1 시정명령의 경위
일반생활필수품(잡화)의 공동구입과 판매 등을 목적으로 설립되어 구 시장법(1981.12.31. 법률 제3537호, 현행 도.소매업진흥법이 이에 해당한다) 제14조의 규정에 따라 연쇄화사업자로 지정된 원고 회사는 동업자 공제조합적 체제로 소외인 운영의 ○○수퍼 등 다수의 소매상과 이른바 가맹계약을 맺고 그 가맹점으로부터 일정한 회비와 가맹점 판매상품의 공동구매와 알선 및 배송사업에 따른 수수료를 받아 그 수입으로 운영이 되는데, 그 가맹점들이 판매 이윤을 극대화하기 위해 원고 회사로부터는 소주 등 그 가격이 저렴하여 구매력이 강한 주류만을 공급받고 구매력이 비교적 약한 일반잡화는 제조회사와 직거래를 하거나 무자료 거래상으로부터 이를 구입하여 소비자에게 판매하려고 원고 회사와의 거래를 기피하여 소주 등 주류에 비해 일반잡화의 구매실적이 극히 저조하게 되자 원고 회사는 주주총회와 이사회 및 운영위원회의 결의를 거쳐 각 가맹점에 대한 주류와 일반잡화의 공급비율을 일정하게 유지하기로 하여 일정기간별 구매실적에 있어서 그 구매비율이 가격기준으로 50:50에 미달하는 가맹점에 대하여는 일정한 제재조치를 취하기로 회사 방침을 정하고 1987.3.경 그와 같은 방침을 각 가맹점에 서면으로 통보하였으나 그 가맹점의 하나인 ○○수퍼를 운영하는 소외인이 위와 같은 통보와 원고 회사의 수차에 걸친 시정촉구에도 불구하고 위 구매비율을 준수하지 아니하자 마침내 원고 회사가 1987.6.19. 위 소외인을 가맹점에서 제명하여 위 소외인과의 거래를 중단하고 그 후 1988.7.12. 원고 회사의 가맹규약을 개정하여 그 제15조 제1항 제5호에서 위와 같이 주류와 일반잡화의 구매비율이 50:50에 미달된 가맹점에 대하여는 원고 회사가 일방적으로 제명을 할 수 있도록 정하여 위와 같은 회사방침에 대한 근거규정을 마련한 사실, 이에 대하여 위 소외인의 신고에 의하여 1992.4.8. 개최된 피고 위원회 회의에서 피고는 위와 같은 원고의 일련의 행위가 독점규제및공정거래에관한법률(이하, 공정거래법이라 한다) 제23조 제1항 제1호, 제3호 소정의 불공정거래행위인 거래강제 및 거래거절행위에 해당하는 것으로 의결하고 같은 달 17. 같은 법 제24조의 규정에 따라 원고에 대하여 별지 기재와 같은 내용의 시정명령(이하, 이 사건 시정명령이라고 한다)을 한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1호증의 1(시정명령), 2(의결서), 갑 제31호증(가맹규약)의 각 기재에 의하여 이를 인정할 수 있고 달리 반증이 없다.
2. 시정명령의 적법성
원고는, 원고 회사와 같이 연쇄화사업자로 지정된 업체는 전국적으로는 백 수십 개, 서울에도 60여 개 업체나 있어서 서로 경쟁적으로 가맹점 수를 늘리기 위해 노력을 하고 있는 형편이어서 소외인 등 가맹점이 원고 회사로부터 제명이 되더라도 다른 연쇄화사업자의 가맹점으로 쉽게 가입할 수 있으므로 원고 회사는 공정거래법 제3조 소정의 이른바 시장지배적 사업자가 아닐 뿐더러 원고 회사가 회사의 영업수익 증대를 위한 운영방침에 따라 각 가맹점에 대하여 일정기간별 구매실적에 있어서 구매력이 약한 일반잡화에 대한 주류의 구입비율을 일정하게 유지하도록 하고 있는 것은 특정 품목의 상품의 구입을 강제하는 것이 아니므로 위 법 제23조 제1항 제3호 소정의 거래강제행위로 볼 수 없고, 또한, 원고 회사의 수차에 걸친 협조 요청과 시정촉구에도 불구하고 원고 회사로부터 거의 주류만을 구입하고 일반잡화의 구매실적은 극히 저조한 위 소외인 등 가맹점에 대하여 원고 회사가 가맹점 해약을 하고 향후 위 소외인과의 일체의 거래를 종결하기로 한 것은 개별적인 거래행위를 거절하는 것과 달라서 위 법 제23조 제1항 제1호 소정의 거래거절행위로 볼 수도 없으며, 설령, 원고 회사의 위와 같은 일련의 행위가 형식적으로는 위 법조 소정의 거래강제 및 거절행위에 해당한다 하더라도 이는 연쇄화사업에 대한 감독관청인 구 상공부(지금의 상공자원부)의 방침과 국세청의 명령에 따른 것으로서 그와 같은 방침과 명령의 준수는 연쇄화사업자인 원고 회사의 영업수익 감소의 차원을 넘어 원고 회사의 존립의 관건이 되는 것인데 그와 같은 명령 등에 따른 취급비율의 달성은 오로지 원고 회사의 구성원으로서 원고 회사의 정관과 가맹규약 및 운영방침을 따라야 할 의무가 있는 각 가맹점의 협조를 통해서만 이루어질 수 있는 것이므로 위와 같은 거래강제 및 거절은 공정거래법 제58조 소정의 "법률에 의한 명령에 따라 행하는 정당한 행위"로 보아야 하고 위 법조 소정의 이른바 "부당한" 거래 강제 및 거절에는 해당하지 아니하는 것임에도 불구하고 피고가 이를 불공정거래행위로 보고 원고에 대하여 위와 같이 시정명령을 한 것은 위법하다는 것이다.
그러므로 원고의 위와 같은 구매비율의 유지와 제명 등의 일련의 행위가 공정거래법 소정의 불공정거래행위에 해당하는 것인지의 여부에 관하여 살피건대, 불공정 거래행위를 규제하고 있는 것은 기업간의 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 창의적인 기업활동을 조장하고 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형 있는 발전을 도모하기 위한 것으로서 공정거래법 제23조 제1항은 사업자는 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 이른바 불공정거래행위를 하여서는 아니된다고 규정하면서 그 불공정거래행위의 종류로 그 제1호에서 부당하게 거래를 거절하거나 거래의 상대방을 차별하여 취급하는 행위를, 그 제3호에서 부당하게 경쟁자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하거나 강제하는 행위를 들고 있고, 같은 조 제2항은 제1항의 규정에 의한 불공정거래행위의 구체적인 유형 및 기준은 공정거래위원회가 정하여 이를 고시한다고 규정하고 있으며, 위 법 제23조 제2항의 위임에 따라 피고가 고시 제90-7호로 제정한 불공정거래행위의 유형 및 기준 제5조 제1호에서는 거래상대방에 대하여 자기의 상품 또는 용역을 공급하면서 정상적인 거래관행에 비추어 부당하게 다른 상품 또는 용역을 자기 또는 자기가 지정하는 사업자로 부터 구입하도록 하는 행위를 위 법 제23조 제1항 제3호 소정의 이른바 거래강제행위의 유형으로, 그 제1조 제2호에서는 부당하게 특정사업자에 대하여 거래의 개시를 거절하거나 계속적인 거래관계에 있는 특정사업자에 대하여 거래를 중단하거나 거래하는 상품 또는 용역의 수량이나 내용을 현저히 제한하는 행위를 위 법 제23조 제1항 제1호 소정의 이른바 거래거절행위의 유형으로 각 지정 고시하고 있고, 한편, 위 법 제58조에서는 위 법의 규정은 사업자가 다른 법률 또는 그 법률에 의한 명령에 따라 행하는 정당한 행위에 대하여는 적용하지 아니한다고 규정하고 있으며, 한편, 갑 제4호증(정관), 갑 제5호증(가맹규약, 을 제7호증과 같다), 갑 제6호증(가입신청서), 갑 제7호증(각서), 갑 제8호증(주류취급비율인하), 갑 제9호증(당면문제시정통보), 갑 제11호증(잡화비율달성촉구), 갑 제12호증(주류대잡화수수료율협정통보), 갑 제13호증(잡화비율불량점포에 대한 시정촉구), 갑 제18호증(주류중개업면허증), 갑 제19호증(주류취급비율적용에 대한 건의), 갑 제23호증(연쇄화사업자가맹계약에 대한 건의), 갑 제25호증(국세청혐의사항통보), 갑 제26호증(주류도매면허자에 대한 예고문), 갑 제27호증(통고서), 갑 제28호증(영수증서), 갑 제29호증(판결), 갑 제30호증(증인신문조서), 을 제3호증(소매상의 연쇄화사업운용요령), 을 제4호증(주세사무처리규정개정 및 고시지정사항개정), 을 제6호증(주세사무처리규정에 대한 질의)의 각 기재와 증인 소외 2의 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 일반생활필수품(잡화) 유통근대화사업의 하나로 추진되어 중소상인의 조직화, 협업화를 통해 가맹 소매점이 필요로 하는 여러 가지 생활필수품을 원활하게 공급하여 소비자에게 싼값으로 판매할 수 있도록 한다는 연쇄화사업의 취지에 따라 연쇄화사업자로 지정받은 원고 회사는 판매점포를 직영하지 아니하고 그 구성원인 다수의 소매상과 이른바 가맹계약을 맺고 각 가맹점이 필요로 하는 일반생활필수품(잡화)을 공동으로 구입하여 가맹점 조직망을 통하여 이를 판매하고 그에 따른 수수료 등의 수입만으로 운영이 되고 있는데, 그 조직망의 구성체인 각 소매상들은 원고 회사의 가맹점으로 가입하면서 원고 회사와의 사이에 원고 회사의 정관과 가맹규약 등을 준수하고 자신의 점포가 당국의 연쇄화사업 운영기준에 적합하지 아니하는 경우에는 원고 회사가 위 가맹계약을 일방적으로 해약하여도 이의를 제기하지 아니하기로 하는 약정을 하는 사실, 한편, 정부는 연쇄화사업자의 경영개선을 도모하기 위해 이에 대한 지원방안으로 일정기간 일반잡화의 공급실적이 많은 사업자에게 주류중개업면허를 부여하여 연쇄화사업자가 부수적으로 주류취급까지 할 수 있도록 하는 혜택을 주기로 방침을 정하여 그에 따라 1976.7.경 원고 회사에 대하여도 주류중개업면허를 부여하였는데 그때 면허조건으로 지정된 주류취급비율을 초과하여 조세범처벌법에 의하여 처벌 또는 처분을 받은 때로부터 1년 이내에 또 다시 같은 처벌 또는 처분을 받은 때에는 위 면허를 취소하기로 정한 사실, 그런데, 소주 등 주류는 연쇄화사업자로부터 직접 구입하는 것이 그 가격이 저렴하나 일반잡화는 수수료부담 때문에 직접 제조업체로부터 직구입하거나 덤핑시장에서 무자료로 구입하는 것이 보다 유리하다는 이유로 각 가맹점들은 소주 등 주류의 구입만을 선호하게 되고 이에 따라 각 연쇄화사업자들도 주로 주류만을 취급하게 됨으로써 연쇄화사업자가 연쇄화
사업 본래의 취지를 벗어나 점차 주류중개업자로 전락하게 되자 이를 바로잡아 위와 같은 연쇄화사업본래의 취지를 살려 일반잡화의 유통근대화를 꾀하기 위하여 연쇄화사업에 대한 감독관청인 상공부(현재의 상공자원부)에서는 각 연쇄화사업자에 대하여 일반잡화에 대한 주류의 취급비율을 점차 낮추도록 행정지도를 하는 한편 상공부고시(연쇄화사업운영요령)로 주류의 취급비율이 일정률을 초과하는 사업자에 대하여는 자금지원대상에서 제외하기로 방침을 정하였고, 주류중개업면허관청인 국세청에서도 1990.4. 경 위 면허의 지정조건인 일반잡화에 대한 주류의 취급비율을 초과하는 연쇄화사업자에 대하여 조세범처벌법에 따라 처벌하는 한편 위 지정조건위반으로 면허취소를 하기로 방침을 정하여 그와 같은 방침을 각 사업자들에게 예고한 바 있고 또한 실제로 원고 회사가 위와 같은 지정조건을 위반하였다는 이유로 1991.2.경 조세범처벌법 위반으로 처벌까지 받은 사실, 그리하여 각 가맹점들이 원고 회사로부터 소주 등 주류만을 공급받고 일반잡화를 구입해 주지 아니하면 결국 주류의 취급량도 줄어들 수밖에 없어 회사의 영업수익의 감소를 초래하므로 그와 같이 주류의 취급비율을 일정하게 유지하여야 할 경영상의 필요성이 있었을 뿐만 아니라 그와 같은 비율유지는 또한 주류중개업면허의 지정조건이어서 회사의 존립의 관건이 되는 것이었으므로 원고 회사가 위와 같이 주류의 구매액에 대한 일정비율 이상의 일반잡화의 구입을 강제하기로 방침을 정하고 가맹규약에 이를 위반하는 가맹점을 제명할 수 있도록 하는 규정을 마련하기에 이른 사실을 각 인정할 수 있고 달리 반증이 없는바, 위 각 규정들과 인정사실에 의하면, 위와 같이 원고회사가 각 가맹점에 대하여 일정기간의 구매실적에 있어서 일반잡화에 대한 주류의 구매비율을 일정하게 유지하도록 요구하는 것은 설령 그것이 개별적인 상품에 대한 구매강요는 아니라 하더라도 그로 인해 거래상대방인 각 가맹점에 대하여 미치는 거래강제효과는 특정 품목의 상품에 대하여 거래를 강제하는 것과 거의 동일하고, 원고 회사가 가맹점을 제명함으로써 가맹점이 일단 거래거절을 당하게 되면 투하자본의 회수, 미수금의 처리, 새로운 거래처의 탐색등에 따른 막대한 영업상의 손실을 감수하지 아니하고는 사실상 다른 연쇄화사업자의 가맹점으로 가입하기가 곤란하고 따라서 부득이 주류취급비율에는 구애받지 아니하나 연쇄화사업자보다 주류를 비싸게 공급하는 일반주류중개업자와 불리한 조건으로 주류거래를 할 수밖에 없게 되어 사업활동이 곤란하게 되는 점을 감안해 볼 때, 원고의 위와 같은 일련의 조치가 비록 기간별 거래실적에 따른 비율유지라고 하더라도 위 공정거래법과 불공정거래행위의 유형 및 기준 소정의 거래강제 및 거래거절의 유형에는 해당이 되는 것으로 보아야 할 것이나, 한편, 일반생활필수품의 유통근대화라는 연쇄화사업 자체의 취지와 원고 회사의 설립목적 및 그 정관과 가맹규약상의 제규정, 일정한 주류취급비율의 유지는 원고 회사의 존립을 위하여 필요하고 또한 각 가맹점들은 위 연쇄화사업 조직의 구성원으로서 그와 같은 정관과 가맹규약 및 회사의 운영방침을 따라야 할 의무가 있다는 점, 상공부와 국세청 등이 행정지도 등을 통해 주류의 취급비율 유지를 사실상 강제해 온 사정, 연쇄화사업의 건실한 발전과 건전한 유통질서의 확립을 위하여서는 원고 회사의 위와 같은 조치의 필요성이 인정되는 점 등의 여러 사정에 비추어 보면, 원고의 위와 같은 일반잡화의 구매비율 강제는 정당한 이유가 있는 것이어서 공정거래법 소정의 불공정거래행위의 해당성이 조각된다고 보아야 할 것이며, 장기적인 관점에서 볼 때 그러한 구매비율의 유지는 원고 회사가 취급상품을 다양화하고 보다 양질의 일반잡화를 저렴한 가격으로 공급할 수 있는 체제를 갖춤으로써 달성될 수 있다고 하여 위와 같은 결론이 달라지지는 아니한다 할 것이다.
3. 결 론
그렇다면, 원고의 위와 같은 일반잡화의 구매비율 유지와 가맹점 제명 등의 일련의 행위는 불공정거래행위에 해당하는 것이 아니라 할 것이어서 위 행위가 불공정거래행위임을 전제로 한 피고의 원고에 대한 이 사건 시정명령은 위법하므로 이를 취소하기로 하고, 소송비용은 패소자인 피고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.[별지생략]
판사 조용완(재판장) 전병식 장상익