【원고,피상고인】
주식회사 보성주택 소송대리인 변호사 한만수
【피고,상고인】
대구직할시 달서구청장 소송대리인 변호사 윤일영
【원심판결】
대구고등법원 1993.12.10. 선고 92구2135 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고 사건을 대구고등법원에 환송한다.
【이 유】
직권으로 살펴본다.
1. 원심은, 피고(대구 달서구청장)가 대구직할시장의 지시에 따라 원고가 납입하여야 할 농지조성비와 농지전용부담금액을 계산하여 그 내역서를 농어촌진흥공사에 통보하여 농어촌진흥공사로 하여금 농지조성비와 전용부담금의 납입을 고지토록 함으로써 농어촌진흥공사 사장이 농지의보전및이용에관한법률시행령 제8조 제2항, 농어촌발전특별조치법시행령 제52조의4 제3항의 규정에 의하여 원고에게 농지조성비 및 전용부담금의 납입을 고지한 사실을 인정한 다음, 피고로서는 농지조성비나 전용부담금에 대한 정당한 부과권자가 아닐 뿐더러 원고에 대한 이 사건 부과처분을 한 바도 없어 피고 적격을 갖지 못한다는 피고의 본안전 항변에 대하여, 피고가 이 사건 농지의 전용에 따른 농지조성비와 전용부담금을 산출하여 그 수납업무를 대행하는 농어촌진흥공사에 통보하여 농어촌진흥공사로 하여금 원고에게 농지조성비와 전용부담금의 납입을 고지하도록 한 이상, 원고에 대하여 농지조성비 및 전용부담금을 부과하는 처분을 한 행정청은 피고로 볼 수밖에 없으므로 피고에게 그 부과에 대한 정당한 권한이 있는지 여부에 관계없이 위 부과처분의 취소를 구하는 소는 피고를 상대로 제기하여야 한다고 하여 본안전 항변을 배척하였다.
2. 항고소송은 원칙적으로 소송의 대상인 행정처분 등을 외부적으로 그의 명의로 행한 행정청을 피고로 하여야 하는 것으로서, 그 행정처분을 하게 된 연유가 상급행정청이나 타행정청의 지시나 통보에 의한 것이라 하여 다르지 않다 할 것이며, 권한의 위임이나 위탁을 받아 수임행정청이 정당한 권한에 기하여 수임행정청 명의로 한 처분에 대하여는 말할 것도 없고, 내부위임이나 대리권을 수여받은 데 불과하여 원행정청 명의나 대리관계를 밝히지 아니하고는 그의 명의로 처분 등을 할 권한이 없는 행정청이 권한없이 그의 명의로 한 처분에 대하여도 처분명의자인 행정청이 피고가 되어야 한다(당원 1991.2.22. 선고 90누5641 판결 참조).
기록에 의하면 원고에 대한 이 사건 농지조성비 및 전용부담금 고지처분은 농지의보전및이용에관한법률시행규칙 제8조의3 제1항, 별지 제5호의4 서식에 의하여 된 것으로 인정되는 바, 위 별지 제5호의4 서식에 의하면 그 납입고지권자 명의가 농어촌진흥공사로 되어 있고 달리 대리관계 등이 표시되어 있지 아니하므로 그 처분을 외부적으로 한 행정청은 농어촌진흥공사라 보아야 할 것이고(원심은 대구 달서구청장의 농어촌진흥공사에 대한 부과내역서 등의 통보가 이 사건 소송의 대상인 처분에 해당하는 듯이 설시하고 있으나 그 통보는 행정기관 내부의 문제일 뿐 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 것이 아니어서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다 할 수 없다), 농어촌진흥공사에게 정당한 권한이 있는지 여부를 불문하고 위 처분의 취소를 구하는 항소소송의 피고는 농어촌진흥공사가 되어야 할 것이다.
뿐만 아니라 농지의보전및이용에관한법률 제4조 제4항, 같은법시행령 제8조, 같은법시행규칙 제8조의2, 제8조의3, 농어촌발전특별조치법 제45조의2, 제74조, 같은법시행령 제52조의3, 제52조의4, 제83조, 같은법시행규칙 제35조의2, 제35조의3, 농어촌진흥공사및농지관리기금법 제32조, 같은법시행령 제36조 등의 각 규정에 의하면, 농어촌진흥공사가 농림수산부장관 등을 대신하여 농지조성비와 전용부담금을 고지하여 징수하는 것은 단순히 수납을 대행하는 데 그치는 것이 아니라 고지징수권을 위임 위탁받아 자기의 권한에 기한 것으로 인정된다.
3. 그렇다면 원심판결에는 농지조성비 및 전용부담금 부과고지권자와 항고소송의 피고 적격에 관한 법리를 오해함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다 할 것이므로 상고이유에 대한 판단에 앞서 직권으로 원심판결을 파기하고 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 정귀호(재판장) 배만운 김주한(주심) 김석수