【원고,상고인】
【피고,피상고인】
서울특별시장 (소송대리인 변호사 곽창욱)
【원심판결】
서울고법 1995. 12. 21. 선고 95구4416 판결
【주문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고의 부담으로 한다.
【이유】
상고이유를 본다.
1. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 피고가 1989. 3. 21. 택지개발촉진법에 의한 택지개발예정지구로 지정·고시된 서울 강남구 일원동 및 수서동 일대의 서울 수서 택지개발예정지구의 사업시행자로서, 1990. 2. 2. 건설부 고시 제26호로 위 택지개발계획의 승인을 받아 위 사업을 시행함에 있어서 같은 해 6. 29. 서울특별시 도시개발공사와 사이에 위 택지개발사업 대행계약을 체결하여 위 도시개발공사가 위 사업의 시행을 대행하게 된 사실, 위 도시개발공사는 위 사업지구 내에 거주하다가 사업시행에 필요한 가옥을 제공함으로 인하여 생활의 근거를 상실하게 되는 이주자들을 위하여 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(이하, 공특법이라 한다) 제8조, 같은법시행령 제5조의 규정에 따라서 위 택지개발사업의 시행으로 조성된 토지를 분양해 주거나 아파트의 입주권을 부여하는 내용의 이주대책을 수립한 후 1990. 7. 14. 이주 및 생활대책 시행공고를 하였는바, 원고는 위 사업지구 내의 서울 강남구 (주소 생략) 대 608㎡의 1/6지분 및 그 지상 가옥 1동의 소유자이었으나 위 택지개발예정지구 지정·고시일 이후 위 가옥에 전입하였다는 이유로 이주대책 대상자로 선정되지 않은 사실, 그 뒤 위 도시개발공사가 1990. 8. 11. 및 같은 해 9. 20. 이주대책 대상자의 기준을 완화하는 내용으로 위 공고를 변경, 시행함에 따라 비로소 원고가 이주대책 대상자에 포함되게 되었으므로 피고에게 이주대책신청을 하여 1991. 1. 10.경 위 사업지구의 이주대책 대상자로 확인, 결정된 사실, 이에 원고 및 소외인 등 11명은 1991. 9. 26. 피고와 사이에 위 사업지구 내 12블럭 872.7㎡에 관하여 이를 공동주택 건설용지로 지정해서 대금 386,242,180원으로 이주자 택지매매계약을 체결한 사실, 그런데 그 후 원고가 위 택지개발예정지구 지정·고시일 이후 위 가옥에 전입하였으며 그 밖에 이주대책 대상자의 자격요건을 갖추지 않은 사실이 밝혀짐에 따라 피고는 1994. 4. 15.에 이르러 '원고가 위 택지개발예정지구 지정고시일 후인 1989. 5. 23. 전입하였고, 위 이주대책 공고일 현재 지구 외 가옥소유자로서 이주대책 대상자로서의 자격이 없다'는 이유로 원고와 사이의 위 택지매매계약을 해제하고 원고에 대하여 계약해제통지(이하, 이 사건 처분이라고 한다)를 한 사실 등을 다툼 없는 사실로 인정한 후, 이 사건 처분이 원고와의 택지매매계약을 해제하는 것을 내용으로 하고 있기는 하나 그것이 공특법시행령 제5조 제5항 단서에 정한 이주대책의 수립·시행을 위한 택지개발촉진법에 따른 택지공급계약의 해제이고 피고가 위 택지매매계약을 해제하는 이 사건 처분 이외에 달리 이주대책 대상자 선정결정을 취소하는 처분을 하지 않은 이상 이는 원고에 대한 이주대책 대상자 선정결정을 취소하는 의미를 담고 있는 것이라고 할 것이고, 공특법상 이주대책 대상자에 해당하는 경우 그 대상자에 대한 택지공급방법에 관하여는 공특법상 이주대책 대상자에게 택지개발촉진법의 규정에 의하여 택지를 특별공급한 경우에는 별도의 이주대책을 수립시행하지 않아도 되는 것이고 또한 공특법상의 이주대책과 택지개발촉진법상의 택지공급은 각기 그 요건과 절차를 달리하는 것이어서 사업시행자가 공특법의 이주대책으로 택지개발촉진법에 의한 택지특별공급방법을 정하였다면 그 택지매매계약의 해제처분은 공특법에 의한 것이라기 보다는 택지개발촉진법에 의한 택지매매계약의 해제라고 봄이 상당하다고 하여, 택지개발촉진법 제27조 소정의 행정심판 제기기간인 '처분이 있은 날로부터 3월 내'를 도과하여 이 사건 처분에 대한 행정심판이 제기된 이상 이 사건 소는 적법한 행정심판을 거쳐야 하는 제소요건을 갖추지 못한 부적법한 것이라 하여, 피고의 본안전 항변을 받아들여 이 사건 소를 각하하였다.
2. 공특법 제8조 제1항은, 사업시행자는 공공사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로 인하여 생활근거를 상실하게 되는 자를 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시한다고 규정하고, 공특법시행령 제5조 제5항 단서는 사업시행자가 택지개발촉진법 또는 주택건설촉진법 등 관계 법령에 의하여 이주대책 대상자에게 택지 또는 주택을 공급한 경우에는 이주대책을 수립·시행한 것으로 본다고 규정하고 있으며, 택지개발촉진법 제18조는 택지를 공급하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 건설부장관의 승인을 얻어야 하고( 제1항), 그 공급하는 택지의 용도·공급의 절차·방법 및 대상자 기타 공급조건에 관한 사항은 대통령령으로 정한다( 제2항)고 규정하고 있으며, 같은법시행령 제13조, 제13조의2는 시행자의 택지공급의 승인신청방법, 택지공급방법 등을 규정하고 있는데, 위 시행령(1993. 8. 23. 대통령령 제13964호로 개정되기 전의 것) 제13조의2 제5항 제4호는 공특법에 의한 협의에 응하여 그가 소유하는 예정지구 안의 토지의 전부를 시행자에게 양도한 자에게 건설부령이 정하는 규모의 택지를 공급하는 경우에는 수의계약의 방법으로 택지를 공급할 수 있다고 규정하고 있다.
공특법 제8조 제1항이 사업시행자에게 이주대책의 수립·실시의무를 부과하고 있다고 하여 그 규정 자체만에 의하여 이주자에게 사업시행자가 수립한 이주대책상의 택지분양권이나 아파트입주권 등을 받을 수 있는 구체적인 권리가 직접 발생하는 것이라고는 볼 수 없고, 사업시행자가 택지개발촉진법 등에 의하여 이주대책에 관한 구체적인 계획을 수립하여 이를 해당자에게 통지 내지 공고한 후, 이주자가 수분양권을 취득하기를 희망하여 이주대책에 정한 절차에 따라 사업시행자에게 이주대책 대상자 선정신청을 하고 사업시행자가 이를 받아들여 이주대책 대상자로 확인·결정하여야만 비로소 구체적인 수분양권이 발생하게 된다고 할 것인바( 당원 1994. 5. 24. 선고 92다35783 전원합의체 판결, 1995. 10. 12. 선고 94누11279 판결 등 참조), 택지개발사업의 시행자가 구체적으로 택지를 공급받을 이주대책 대상자의 선정기준을 마련하여 그 대상자를 선정하고 공급할 택지의 위치와 면적, 공급의 시기·방법 및 조건, 공급가격 결정방법 등을 정하여 택지를 공급하는 것은 그 공급의 상대방이 공특법 제8조에 근거를 둔 이주대책의 대상자일 뿐 그 처분은 어디까지나 택지개발촉진법 제18조, 같은법시행령 제13조, 제13조의2 제5항 제4호의 각 규정에 기하여 하는 것으로서 같은 법 제27조에 규정된 '이 법에 의하여 시행자가 행한 처분'에 해당한다 할 것이고, 또한 택지개발사업의 시행자가 특정인을 이주대책 대상자로 확인·결정하는 처분을 하여 그에게 택지공급을 하기로 하였다가 그 의사를 철회한 처분은 이주대책 대상자 확인·결정처분의 취소처분이라 할 것이므로 그 역시 당초의 확인·결정처분과 마찬가지로 택지개발촉진법에 의하여 사업시행자가 행한 처분으로 볼 것이지 공특법에 기하여 행한 처분으로 볼 것은 아니다.
3. 원심이 적법히 인정한 사실에 의하면 피고는 이 사건 택지개발사업을 시행함에 있어, 사업지구 내 토지 및 그 지상주택의 소유자인 원고를 이주대책 대상자로 확인·결정하는 처분을 하여 원고와 택지매매계약을 체결하였다가 그 후 원고에게 이주대책 대상자의 자격이 없었던 사실이 밝혀짐에 따라 위 택지매매계약을 해제하고 이를 통지하는 내용의 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분은 당초 피고가 원고를 이주대책 대상자로 확인·결정한 처분에 대한 취소처분으로 볼 것이고, 당초의 이주대책 대상자 확인·결정처분과 이 사건 처분은 모두 택지개발촉진법의 규정에 기하여 하는 것으로서 같은 법 제27조에 규정된 '이 법에 의하여 시행자가 행한 처분'에 해당한다 할 것이다.
따라서 원심판결은 그 이유 설시에 다소 미흡한 점이 없지 않으나 결국 위와 같은 취지에서 이 사건 처분을 택지개발촉진법에 의하여 시행자가 행한 처분으로 보아, 이 사건 처분에 대한 행정심판이 같은 법 제27조 소정의 행정심판 제기기간을 도과하여 제기되었으니 이 사건 소는 적법한 전치요건을 갖추지 못하여 부적법하다고 판단한 것으로 볼 수 있으므로 이는 정당하고, 거기에 소론이 지적하는 바와 같은 판단유탈, 이유불비, 판례위반, 법리오해, 사실오인 등의 위법이 있다 할 수 없다. 논지는 모두 이유 없다.
4. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이용훈(재판장) 박만호 박준서(주심) 김형선