【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
상주시장 소송대리인 변호사 최명효
【원심판결】
대구고등법원 1994.12.16. 선고 94구1983 판결
【주 문】
상고를 기각한다.
상고비용은 원고의 부담으로 한다.
【이 유】
1. 상고이유 제1점을 판단한다.
행정청이 국민으로부터 어떤 신청을 받고서 한 거부행위가 행정처분이 된다고 하기 위하여는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 하는 것이며, 이러한 근거 없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니하고 거부한 경우에는 이로 인하여 신청인의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 주는 것은 아니므로 이를 행정처분이라고 할 수 없는 것이다(대법원 1993.5.25. 선고 92누2394 판결; 1984.10.23. 선고 84누227 판결 등 참조).
살피건대, 국토이용관리법 제6조, 제7조, 제8조, 동법시행령 제4조, 제5조에 의하면, 국토이용계획에는 도시지역, 준도시지역, 농림지역, 준농림지역의 지정에 관한 계획을 정하여야 하고, 국토이용계획은 건설부장관이 입안하며 그 때에는 건설부장관은 대통령령이 정하는 바에 따라 관계도지사, 시장, 군수, 구청장, 영림서장의 의견을 들은 후 관계행정기관의 장과 협의를 하여야 하되, 관계행정기관의 장이 국토이용계획상 용도지역의 지정 또는 변경을 요청하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 지역에 관한 토지이용계획을 작성하여 제출하여야 하고, 이와 같이 입안된 국토이용계획은 국도이용계획심의회의 심의를 거쳐 건설부장관이 고시함으로써 결정되며 결정된 국토이용계획을 변경하고자 할 때에도 또한 같다고 규정하고 있어, 국토이용계획의 결정과 그 변경은 건설부장관이 관계행정기관의 장으로부터 그 의견을 듣거나 그 지정 또는 변경요청을 받아 이를 입안 또는 변경하여 국토이용계획심의회의 심의를 거쳐 고시하도록 규정되어 있을뿐, 국토이용관리법상 주민이 국토이용계획의 변경에 대하여 신청을 할 수 있다는 규정이 없을 뿐만 아니라, 국토건설종합계획의 효율적인 추진과 국토이용질서를 확립하기 위한 국토이용계획은 장기성, 종합성이 요구되는 행정계획에 있어서는 그 계획이 일단 확정된 후에 어떤 사정의 변동이 있다고 하여 지역주민이나 일반 이해관계인에게 일일이 그 계획의 변경을 청구할 권리를 인정하여 줄 수도 없는 것이라고 할 것이므로, 이 사건 임야의 국토이용계획상의 용도지역을 사설묘지를 설치할 수 있는 용도지역으로 변경하는 것을 허가하여 달라는 원고의 이 사건 신청을 피고가 거부 내지 반려하였다고 하여 그 거부 내지 반려한 행위를 가지고 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수는 없다고 할 것이다. 같은 취지의 원심판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다.
그리고 상고이유에서 들고 있는 대법원의 판례는 사안을 달리하는 것으로 이 사건에 원용하기에 적절하지 아니하다.
2. 상고이유 제2점을 판단한다.
국토이용관리법은 국토건설종합계획의 효율적인 추진과 국토이용질서를 확립하기 위하여 제정된 것으로 국토이용계획의 결정과 그 변경은 건설부장관이 관계행정기관의 장으로부터 그 의견을 듣거나 그 지정 또는 변경요청을 받아 이를 입안 또는 변경하여 국토이용계획심의회의 심의를 거쳐 고시하도록 규정하고 있고 토지소유자에게 국토이용계획의 변경신청에 대하여 일정한 제한을 가하고 있다 하여도 이와 같은 제한은 공공복리에 적합한 합리적인 제한이라고 볼 것이고, 그 제한으로 인한 토지소유자의 불이익은 공공의 복리를 위하여 감수하지 아니하면 안될 정도의 것이라고 인정되며 이러한 제한을 가지고 헌법상 보장되어 있는 국민의 재산권보장의 규정을 침해하는 것이라고는 볼 수 없으므로 이를 다투는 상고이유의 주장은 받아들일 수 없다.
3. 상고이유 제3점을 판단한다.
행정소송에 있어서도 당사자의 신청의 범위를 넘어서 심리하거나 재판하지 못한다 할 것인바, 기록에 의하면 원고는 소장과 청구취지 정정신청서(1993.10.13.자)에서 이 사건 청구취지로 “피고가 1994.5.3. 원고에 대한 사설묘지 설치를 위한 국토이용계획변경허가신청을 불허한 처분(반려처분)”의 취소만을 구하고 있고 이에 앞서 한 “피고의 1993.7.27. 사설묘지설치허가신청 반려처분”에 대하여는 그 재판대상으로 신청하지 아니하였음이 분명하므로 원심이 피고의 1993.7.27. 사설묘지설치허가신청 반려처분에 대하여 판단하지 아니하였다 하여, 거기에 상고이유 주장과 같은 심리미진이나 판단유탈 또는 석명권을 행사하지 아니한 위법이 있다고는 볼 수 없다.
4. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 관여 법관들의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 박만호(재판장) 박준서 김형선(주심) 이용훈