【원고, 피상고인】
동광버스주식회사 외 4인 원고들 소송대리인 변호사 유재방
【피고, 상고인】
경상북도지사 소송대리인 변호사 서윤홍
【원심판결】
대구고등법원 1986.7.9 선고, 85구116 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 대구고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
원심판결이유에 의하면, 원심은 그 채택증거를 종합하여 피고는 기점 하양, 경유지 반야월, 종점 율하인 구간거리 14킬로미터의 노선에 대하여 노선면허를 받은 바 있는 관내 시내버스업자인 소외 제일여객주식회사(이하 소외회사라 약칭한다)로부터 위 기존노선의 종점을 대구시내 북부정류장까지 약 16.4킬로미터 가량 연장하는 내용의 사업계획변경인가신청서를 접수하고는 그 신청내용대로 인가하여 줄 방침아래 소정의 협의절차를 거치기 위하여 대구직할시장(이하 대구시장이라 약칭한다)에게 협의요청을 하였으나 대구시장의 반대로 협의가 성립되지 아니하자 교통부장관에게 재결을 신청하여 교통부 장관의 재결을 얻은 다음 1985.3.7자로 소외회사에 대하여 이 사건 불복대상인 사업계획변경인가 처분(이하 이 사건 인가처분이라 약칭한다)을 한 사실을 인정하고 나서, 이 사건 인가처분은 그 형식에 있어서 사업계획변경인가의 방법을 취하고 있으나, 자동차운수사업법, 같은법시행령 및 같은법시행규칙이 정한 여러규정의 입법취지와 노선연장 자체의 성질 및 노선여객운송사업에서 노선연장이 차지하는 비중 등을 감안하여 보면, 이 사건 노선연장은 자동차운수사업법 제13조 및 동시행규칙 제21조 소정의 사업계획변경의 범주에 속하는 것이 아니라 위법 제4조 및 시행규칙 제10조 소정의 면허의 변경에 해당하는 것이라고 보아야 할 것인바, 자동차운수사업법 제4조, 제6조, 동시행규칙 제9조, 제10조, 제12조, 제13조, 제14조의 각 규정을 종합하여 보면, 변경면허를 받고자 할 때에도 그 신청인은 위 규칙 제10조 제2항 소정의 서류를 첨부하여 사업면허신청서를 제출하여야 하고, 관할관청은 위 규칙 제13조 소정의 기준에 적합한 것인지의 여부를 확인하고, 나아가 당해 사업계획이 당해노선의 수송수요와 수송력공급에 적합한 것인지의 여부를 위 규칙 제9조 소정의 사업용 자동차의 공급기준에 의하여 심사하여 신청인이 당해 사업에 필요한 능력을 갖추고 있고, 당해 사업이 공익상 필요하며 적절하다고 인정할 때 비로소 변경면허를 할 수 있다고 전제한 다음, 그 판시 증거를 종합하면 피고는 소외회사가 기존노선을 대구시 중심부쪽으로 16.4킬로미터 연장하여 그 종점을 종래의 율하에서 대구시내의 북부정류장까지로 하는 노선연장을 위한 사업계획변경인가 신청서를 제출한데 대하여 교통부장관의 재결을 얻었음을 내세워 바로 이 사건 인가처분을 하여버린 사실이 인정될 뿐이고, 소외회사가 위 신청을 함에 있어서 피고에게 사업(변경)면허신청서 및 자동차운수사업법시행규칙 제10조 소정의 사업계획서 등 첨부서류를 제출하였다고 볼만한 아무런 증거가 없음은 물론 당원이 배척하는 증거외에는 피고가 이 사건 인가처분을 함에 있어서 위에 설시한 자동차운수사업법 및 그 시행규칙 소정의 심사절차를 거쳤다고 인정할 만한 증거도 없는 반면, 그 판시 증거를 종합하면 ① 그 판시와 같은 사정으로 경산읍 및 하양읍 지역에서 대구시내로 진입하는 2대 노선도로인 남쪽방면의 "하양읍-경산-고산(대구시 행정구역내)-대구남부정류장"노선과 북쪽방면의 "하양읍-반야월(대구시 행정구역내)-율하-동촌-아양교 (또는 아양2교)-대구중심가 노선은 이미 수송력공급이 그 수송수요를 충족(등·하교시 내지 출·퇴근시외의 시간대에는 오히려 공급과잉 현상을 빚었다)하고 있었던 사실, (2) 한편 피고는, 위에서 본 바와 같이 사업계획변경인가신청형식으로 제출된 소외 회사의 이 사건 노선연장신청을 받고는 대구시장에게 협의요청하였다가 거절당하게 되자 당시 "하양-율하"간의 노선은 물론 그 노선연장대상으로 삼은 "율하-북부정류장"간 노선도 수송력공급과잉으로 전혀 증차요인이 없고, 집중등교시 이외의 시간대에는 도리어 수송력공급과잉현상이 빚어지고 있었음에도 불구하고 '하양읍-율하-동촌-북부정류장'간의 수송수요 및 수송력공급에 대한 조사도 하지 아니한 채 마치 그 노선에 교통난이 잔존하는 것처럼 재결신청을 하여 교통부장관의 재결이 나자 1985.3.7 면허요건을 심사함이 없어 그 노선의 반 가까이나 이미 대구시의 행정구역 내에 편입되어버린 위 기존노선에 대한 운행계통 연장의 형식을 빌어 이 사건 인가처분(형식상 경산군내 시내 버스의 대구시내에로의 연장운행이라고 하지만, 위 연장노선의 구간거리나 대구시내교통에 있어서 그 경유지와 종점이 차지하는 위치 및 교통수요상의 비중 등을 감안할 때 위 노선연장의 인가는 그 실질에 있어서 대구시내버스로서의 신규노선면허를 내준 것이나 다름이 없다)을 한 사실을 인정하고, 결국 자동차운송사업에 관한 질서를 확립하고, 자동차운송의 종합적인 발달을 도모하여 공공복리를 증진함을 목적으로 하는 자동차운수사업법의 입법취지에 비추어 볼 때, 위에 설시한 자동차운송사업변경면허를 얻고자 하는 자의 변경면허신청과 관할관청의 면허기준에 적합한지의 여부에 대한 심사는 변경면허처분의 중요하고도 불가결한 전제요건이라 할 것이므로, 소외회사의 변경면허신청과 피고의 그 면허기준에 대한 심사를 결한 이 사건 인가처분은 중대하고도 명백한 하자가 있어 무효라고 할 수 밖에 없고, 설사 피고 주장처럼 이 사건 노선연장에 관한 처분이 면허사항이 아니고 단순한 사업계획변경인가사항에 해당된다고 보아준다 하더라도 위에서 본 자동차운수사업법의 입법취지에 비추어 사업계획변경인가의 경우에도 같은 법 제6조 소정의 면허기준에 적합한지의 여부를 심사하여 그에 적합할 때에 한하여 인가할 수 있다고 할 것이니, 위에서 인정한 바와 같은 수송력수급상황하에서 그와 같은 경위로 한 이사건 인가처분은 위 면허기준에도 적합하지 아니한 현저히 공익목적에 위배되는 위법한 처분으로서 취소사유에 해당하는 하자있는 행정처분이라고 할 것이며, 교통부장관의 재결에 따랐다 하여 그 결론이 달라질 수는 없다고 판단하고 있다.
그러나 자동차운수사업법 제4조에 의하면, 자동차운송사업을 경영하고자 하는 자는 교통부장관의 면허를 받아야 하고, 같은 법 제3조, 같은법시행령 제2조, 같은법시행규칙 제10조에 의하면 일정한 노선에 따라 일정한 시간의 간격으로 교통부장관이 정하는 자동차를 이용하여 여객을 운송하는 노선여객자동차운송사업의 일종인 시내버스운송사업의 면허를 신청하고자 하는 자는 같은법시행규칙 제12조 제1항 각호에서 게기하는 바와 같은 당해 사업경영에 필요한 운행계통(기점, 경유지 및 종점)등 9개사항을 기재한 사업계획서를 제출하여야 하며, 같은법 제6조, 같은법시행규칙 제9조, 제13조, 제13조의2, 제14조에 의하면, 교통부장관은 자동차운송사업을 면허함에 있어 그 사업계획이 당해 노선 또는 사업구역의 수송수요와 수송력공급에 적합한지의 여부와 당해 사업에서 갖추어야 할 시설 등에 관한 심사를 거친후에 당해 사업을 면허하여야 하도록 되어있는데, 한편 같은 법 제13조에 의하면, 일단 자동차운송사업면허를 받은 자가 사업계획을 변경하고자 할 때에는 교통부장관의 인가를 얻어야 하고, 다만 교통부령이 정하는 경미한 사항은 교통부장관에게 신고하여 하도록 되어 있으며, 이에 근거한 같은법시행규칙 제21조 제1항에 의하면, 법 제13조 본문의 규정에 의하여 위 규칙 제12조의 규정에 의한 사업계획서에 기재한 사항에 관하여 사업계획변경인가를 받고자 하는 자는 소정의 신청서를 교통부장관에게 제출하여야 하는 것으로 되어 있고, 같은법 제25조 제1항에 의하면 교통부장관은 공공복리상 필요하다고 인정할 때에는 자동차운송사업자에 대하여 사업계획의 변경, 노선의 연장 또는 변경 등을 내용으로 하는 사업개선명령을 할 수 있도록 되어 있으며( 같은 법 제69조 제1항, 같은법시행령 제9조 제1항 제1호, 제5호, 제10조의 각 규정에 의하여 시내버스운송사업면허, 사업계획변경인가, 사업개선명령에 관한 권한은 도지사에게 위임하고 있다). 같은법시행규칙 제5조 제1항 단서에 의하면 시내버스운송사업의 노선에 대하여 관할관청은 신청또는 직권에 의하여 당해 행정구역으로부터 30킬로미터를 초과하지 아니하는 지역까지 연장하여 운행하도록 인가할 수 있도록 되어 있고, 같은법시행규칙(1985.12.25 교통 제808호로 개정되기 전의 것) 제8조, 제2조 제3항, 제4조에 의하면, 관할관청이 위 규칙 제5조 제1항 단서의 규정에 의하여 다른 시·도의 행정구역안에서의 운행을 인가하고자 할 때에는 관계도지사와 협의하여야 하고 그 협의가 성립되지 아니한 때에는 관할관청은 교통부장관의 재결을 신청하여야 하는 것으로 되어 있어, 이와 같은 자동차운송사업면허 및 사업계획변경인가에 관한 여러규정들의 취지를 아울러 생각하여 보면 같은법시행규칙 제12조 제1항에서 게기하고 있는 시내버스운송사업에 있어서의 노선에 관한 사업계획에 해당하는 운행계통의 연장 또는 변경은 30킬로미터를 초과하지 아니하는 한 같은 법 제13조같은법시행규칙 제21조 제1항에서 규정하고 있는 사업계획변경인가사항에 해당하는 것으로 새겨야 할 것이다. 이 사건에서 원심이 적법히 확정한 바와 같이 피고의 이 사건 인가처분이 대구시장과의 협의가 이루어지지 아니하여 교통부장관의 재결을 얻어 소외회사의 시내버스들로 하여금 관할 구역으로부터 30킬로미터를 초과하지 아니하는 범위내에서 대구시내까지 노선을 연장하여 운행하도록 한 것이라면 이는 같은 법 제13조 소정의 사업계획변경인가처분으로 보아야 하고 원심의 설시와 같이 시내버스운송사업에 있어 노선이 차지하는 비중과 대구시내의 교통사정을 감안한다 하더라도 이 사건 인가처분이 사업계획변경의 형식을 빌린 변경면허라거나 그 실질에 있어 신규노선의 면허에 해당한다고 할 수 없고, 피고의 이 사건 인가처분을 사업계획변경에 관한 것으로 보는 이상 피고가 이에 앞서 같은 법 제6조 소정의 면허기준에 적합한지의 여부를 심사하지 아니하였다거나 이 사건 인가처분으로 인하여 연장된 노선의 수송력 수급상황에서 이미 그 노선을 운행하는 다른 시내버스운송사업자들의 운행수익이 종전보다 감소될 것이 예상된다는 사정만으로는 이 사건 인가처분이 현저히 공익목적에 위배된 것이라고도 할 수 없다.
결국 다른 견해에서 이 사건 인가처분이 그 판시와 같은 이유로 무효라거나 그렇지 않다 할지라도 취소사유에 해당한다고 한 원심의 판단은 자동차운송사업면허와 사업계획변경인가에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다할 것이므로 이 점을 지적하는 논지는 이유있고 원심판결은 파기를 면할 수 없다 할 것이다.
그러므로 원심판결을 파기하고, 다시 심리판단케 하기 위하여 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이준승(재판장) 윤일영 황선당