【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
인천직할시 지방경찰청장
【원심판결】
서울고등법원 1992.7.15. 선고 92구7384 판결
【주 문】
상고를 기각한다.
상고비용은 원고의 부담으로 한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
1. 원심판결 이유에 의하면 원심은,
가. 원고가 1991.9.5. 서해관광호텔의 지하실에서 투전기업소를 경영하고자 당시 시행중이던 복표발행 현상기타사행행위단속법(이하 사행행위단속법이라고 한다)에 따라 인천직할시장에게 그 신규허가신청을 한 다음, 서해관광호텔 지하실의 건축물 용도가 숙박시설로 되어 있어 투전기업소를 설치할 수 없다는 사실을 알고 같은달 11. 위 지하실의 용도를 위락시설로 변경하여 건축법상의 하자를 보완한 사실, 그런데 사행행위단속법은 같은 해 3. 8. 사행행위등규제법으로 전면 개정되어 공포 후 6월이 경과한 같은 해 9. 8. 부터 시행되게 되어 있었고, 같은 법 제5조가 투전기업소 등의 구체적인 허가요건을 시행령에 위임하여 그 시행령이 개정작업중에 있어, 관할청인 인천직할시장은 원고의 신규허가신청에 대한 결정을 유보하고, 같은 해 9.19. 위와 같은 취지를 원고에게 통지한 사실, 그 후 같은 해 11.30. 사행행위등규제법이 일부 개정되어 투전기업소 등의 허가에 관한 관할청이 피고로 바뀌었고, 같은 해 12.17. 같은법시행령이 전면 개정되어 같은 날부터 시행되자 피고는 1992.3.26. 원고의 위 허가신청이 사행행위등규제법 제5조 및 개정된 시행령 제3조 제4호에 저촉된다는 이유로 불허하는 이 사건 처분을 한 사실을 인정하고,
나. 원고의 이 사건 허가신청은 그 신청 당시에 시행되던 관계법령인 사행행위단속법과 그 시행령 소정의 허가요건을 충족하고 있으므로, 피고는 즉시 위 법령에 따라 허가를 하였어야 하는데도 정당한 이유 없이 법령의 적용을 지체하고 있는 동안 법령이 개정되고 허가요건이 변경되어 결과적으로 허가요건을 충족시키지 못하게 된 것이므로, 피고의 법령적용의 지체로 인한 불이익을 원고에게 돌릴 수 없다는 원고의 주장에 대하여는,
다. 행정행위는 그 처분 당시에 시행중인 법령 및 허가기준에 의하여 하는 것이 원칙이고, 인·허가신청 후 처분 전에 관계법령이 개정 시행된 경우 신법령 부칙에서 신법령 시행전에 이미 허가신청이 있는 때에는 종전의 규정에 의한다는 취지의 경과규정을 두지 아니한 이상 당연히 허가신청 당시의 법령에 의하여 허가 여부를 판단하여야 하는 것은 아니며, 소관 행정청이 허가신청을 수리하고도 정당한 이유 없이 그 처리를 늦추어 그 사이에 법령 및 허가기준이 변경된 것이 아닌 한 새로운 법령 및 허가기준에 따라서 한 불허가처분이 위법하다고 할 수 없다고 전제하고,
라. 나아가, 이 사건에 있어서 원고가 허가신청을 한 1991.9.5. 부터 불과 3일 후인 같은달 8. 부터 신법인 사행행위등규제법의 적용을 받게 되었는데, 투전기업소 등의 허가요건을 규정한 같은 법 제5조는 그 제1항 제3호 및 제4호에서 “외국인을 상대로 하는 오락시설로서 외화획득에 특히 필요하다고 인정되는 경우” 및 “관광진흥과 관광객의 유치촉진을 위하여 특히 필요하다고 인정되는 경우”를 허가요건의 하나로 규정하면서 그 제2항에서 제1항 각호 소정의 “특히 필요하다고 인정되는 경우”에 관하여는 대통령령으로 정한다고 하여 그 구체적인 기준을 시행령에 위임하였으나, 그 시행령은 위 신법의 시행과 더불어 개정, 시행되지 아니하고 같은 해 12.17.에 이르러서야 개정, 시행되었고, 한편 구법인 사행행위단속법시행령에는 위 신법이 정하고 있는 허가기준인 “특히 필요하다고 인정되는 경우”를 보충하여 판단할 수 있는 아무런규정이 없었으므로, 피고는 부득이 이 사건 허가신청에 대한 처리를 보류하고 신법에 대한 시행령이 개정, 시행되기를 기다려 그 새로운 시행령이 시행되자 개정된 시행령에 의하여 이 사건 불허처분을 한 것이므로, 피고가 원고의 허가신청을 수리하고도 정당한 이유 없이 그 처리를 지체한 것이라고는 볼 수 없고, 따라서 피고가 처분 당시에 시행중인 법령 및 허가기준에 의하여 한 이 사건 불허처분이 위법하다고는 할 수 없다는 이유로 배척하였다.
2. 원심판결 이유를 기록에 비추어 보면, 원심의 사실인정이나 판단은 수긍이 가고 거기에 소론과 같이 사행행위등규제법의 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다.
논지는, 사행행위등규제법이 사행행위단속법을 개정한 법률이므로 피고는 원고의 신청 당시 시행하던 법령에 따라 허가를 할 수 있었는데, 장기간 허가를 보류하여 지체하고 있다가 이 사건 불허처분을 한 것이니 위법하다는 것이나, 피고가 허가 여부에 관한 결정을 지체한 경위가 위와 같은 것이었다면 피고가 정당한 이유 없이 그 처리를 늦춘 것이라고 할 수 없고, 이 사건과 같은 경우 긴급하지도 아니한 원고의 투전기업소신규허가신청에 대하여 피고가 완비되지도 아니한 법령에 따라 그 허가 여부를 결정하거나 이를 허가하여야 한다고 볼 수 없다.
3. 또 논지는, 원고는 이 사건 허가신청이나 그 준비작업과정에서 허가가 가능하다는 취지의 확인과 확약을 받고 이를 신뢰하여 많은 비용을 들여 시설을 개비하고 이 사건 신청을 한 것인데, 피고가 이를 불허하는 것은 신뢰보호의 원칙에 위배됨을 내세우고 있으나, 원심은 인천직할시장이 1989.6.8.경 원고에 대한 서해관광호텔의 관광숙박업사업계획승인을 하면서 호텔 내에 설치된 부대시설 중 오락실(투전기업소)에 대한 사업계획을 포함하여 승인을 한 사실을 인정할 뿐, 피고 등 소관 행정청이 원고에게 이 사건 허가가 가능하다는 취지의 약속, 확인 등의 행위를 하였다고 인정하지 아니하였고, 이와 같은 원심의 사실인정은 수긍이 되는바, 관광숙박업사업계획승인시 부대시설에 대한 사업계획을 포함하여 승인을 받았다 하더라도 개개의 부대시설의 영업에 대하여는 관계법령이 정하는 바에 따라 그 허가조건을 갖추어 각 소관 행정청으로부터 별도의 영업허가를 받아야 하는 것이고, 위와 같은 인천직할시장의 사업승인계획을 가리켜 이 사건 투전기업소에 대한 영업허가를 해 주겠다는 소관 행정청의 의사표시로 볼 수는 없는 것이므로, 이 사건과 같은 사실관계하에서 피고의 불허가처분이 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법하다고 할 수 없다. 따라서 논지는 모두 이유가 없다.
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.