【원고, 피상고인】
【피고, 상고인】
서울특별시 송파구청장 소송대리인 변호사 곽창욱
【원심판결】
서울고등법원 1994.2.16. 선고 93구20926 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
1. 원심판결 이유에 의하면 원심은, 자동차 운전학원 실기연습 시설의 부지로 이용되고 있는 이 사건 대지가 택지초과소유부담금(이하 '부담금'이라 한다) 부과 대상에서 제외되는 택지인지의 점에 관하여, 이 사건 대지는 원고가 택지소유상한에관한법률(이하 '법'이라 한다)이 시행되기 전부터 소유하면서 자동차 운전학원의 부지로 사용하고 있던 토지이고, 법이 시행되자 법 부칙 제2조 제2항에 의하여 앞으로도 계속 자동차 운전학원 실기연습 시설의 부지로 사용하겠다는 취지의 사용계획서를 제출한 후 현재까지 계속하여 자동차 운전학원의 부지로 사용하고 있으므로, 법 시행령(1990.3.2. 대통령령 제12935호, 이하 같다) 부칙 제3조 제1항에 의하여 부담금을 부과하지 아니하는 택지에 해당한다고 하여, 이 사건 대지가 부담금 부과대상임을 전제로 한 이 사건 부과처분은 위법하다고 판시하였다.
2. 법은 국민이 택지를 고르게 소유하도록 유도하고 택지의 공급을 촉진하기 위하여 가구별 소유상한을 초과하는 택지나 법인이 소유하는 택지에 대하여 부담금을 부과하되 다만 그 택지가 법 제20조 제1항 각 호의 1에 해당하는 경우에는 부담금 부과대상에서 제외되는 것으로 규정하고 있고, 이들 제외사유 중에는 택지를 '이용·개발한' 경우가 포함되어 있다.
그리고 법은 부담금 부과대상에서 제외되기 위한 사유로서의 '이용·개발'의 구체적 내용에 관하여 명시적으로 한정하고 있지는 않으나, 국민이 택지를 고르게 소유하도록 유도하고 택지의 공급을 촉진함으로써 국민의 주거생활의 안정을 도모하고자 하는 법의 입법목적을 달성하기 위하여 개인의 경우에는 택지를 소유할 수 있는 면적의 한계를 정하고 법인의 경우에는 택지소유를 금지하고 있으며, 그 사전 규제조치로서 개인이 계약에 의하여 가구별 소유상한을 초과하는 택지를 취득하고자 하거나 법인이 계약에 의하여 택지를 취득하고자 할 때에는 계약 체결 전에 허가를 받되 이때의 택지 취득 허가는 법 제11조 제1항, 제12조 제1항 각 호의 허가 기준에 해당하는 경우에만 가능하게 하고, 사후 규제조치로서 가구별 소유상한을 초과하는 개인 소유의 택지 및 법인 소유의 택지에 대하여는 그 구체적 이용현황을 불문하고 부담금을 부과함으로써 처분을 유도하고 있는 점 등에 비추어 보면, 부담금 부과대상에서 제외되기 위한 사유로서의 이용·개발은 적어도 법 제11조 제1항, 제12조 제1항 각 호에 해당하는 용도 등으로의 이용·개발이어야 한다고 해석함이 상당하다 할 것이다.
나아가 법 부칙 제2조, 제3조가 법 시행 당시 가구별 소유상한을 초과한 택지 및 법인 소유의 택지는 제10조 내지 제15조에 의한 허가를 받거나 신고 또는 통지를 한 택지로 보고, 법 시행 당시 법 제19조 각 호의 1의 규정에 해당하는 택지에 대한 부담금을 법 시행일부터 2년 이내에는 부과하지 아니한다는 경과규정을 두었을 뿐 2년 이후에 부담금 부과대상에서 제외되기 위한 요건에 관하여는 전혀 규정하고 있지 않은 점에 비추어 보면 법 시행 당시 보유하고 있던 가구별 소유상한을 초과하는 택지나 법인 소유 택지가 부담금 부과대상에서 제외되기 위한 사유인 이용·개발 역시 법 제11조 제1항, 제12조 제1항 각 호에 해당하는 내용으로의 이용·개발이어야 하는 것이고, 이와 같은 내용으로 이용·개발하지 아니하고 법 시행 당시의 이용방법에 따라 계속 이용하는 경우에는 부담금 부과대상에서 제외되지 아니하는 것으로 보아야 할 것이다.
따라서 법 시행 당시 보유하고 있던 가구별 소유상한을 초과하는 택지의 소유자가 그 택지를 법 제11조 제1항 각 호에 해당하는 내용으로 이용·개발하지 아니하고 법 시행 당시의 이용방법에 따라 계속 이용하고자 하는 경우에는 법 제19조의 규정에 의한 부담금을 납부하면 되는 것이다.
3. 그럼에도 원심은 원고의 자동차 운전학원 실기교습장 부지로서의 택지 이용이 법 제11조 제1항 각 호에 해당하는 것인지 여부를 검토함이 없이 법 시행 전에 사용하던 용도대로 계속 이용하겠다는 사용계획서를 제출하고 그대로 이용하고 있다는 사정만으로 부담금 부과 제외택지에 해당하는 것으로 보았으니 결국 원심판결에는 부담금 부과대상에서 제외되는 택지의 범위에 관한 법리를 오해함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다 할 것이다. 이 점을 지적하는 상고논지는 이유가 있다.
4. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 원심법원에 환송하기로 대법관 박만호, 대법관 천경송, 대법관 정귀호, 대법관 박준서를 제외한 관여 대법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 박만호, 대법관 천경송, 대법관 정귀호, 대법관 박준서의 반대의견은 다음과 같다.
1. 법은 국민이 택지를 고르게 소유하도록 유도하고 택지의 공급을 촉진함으로써 국민의 주거생활의 안정을 도모하고자 하는 입법목적(제1조)을 달성하기 위하여 가구별·지역별로 일정 면적의 택지소유상한을 정한 후(제7조) 사전 규제조치로서 상한을 초과하는 택지를 취득하고자 하는 경우에는 허가를 얻도록 하고 있고(제10조), 사후규제조치로서 택지의 소유기간 및 이용상황에 따라 구분된 부과율에 따라 부담금을 부과하여 처분을 유도하고 있으며(제19조), 법 시행 당시의 가구별 소유상한을 초과하는 택지에 관하여도 법 부칙 제3조 소정의 유예기간이 경과한 후에는 부담금을 부과함으로써 사실상 그 처분을 강제하고 있으나, 법 부칙 제2조는 그 제1항에서 "이 법 시행 당시 가구별 소유상한을 초과한 택지 및 법인 소유의 택지는 제10조 내지 제15조의 규정에 의한 허가를 받거나 신고 또는 통보를 한 택지로 본다.", 그 제2항에서 "제1항의 규정에 의한 택지의 소유자는 법 시행일로부터 대통령령이 정하는 기일 내에 제10조 내지 제15조의 규정에 의한 사용계획서를 제출하여야 한다."고 규정하고, 법 시행령 부칙 제3조 제1항은 "법 부칙 제2조 제2항의 규정에 의하여 사용계획서를 제출한 택지로서 당해 사용계획서대로 택지를 처분 또는 이용·개발한 택지에 대하여는 부담금을 부과하지 아니한다."고 규정하고 있다.
이처럼 법 시행령 부칙 제3조 제1항에서 법 제10조 내지 제15조의 규정에 의한 사용계획서를 제출한 택지로서 당해 사용계획서대로 택지를 이용·개발한 경우에 부담금을 부과하지 아니하도록 한 입법취지는 법 시행 이전부터 택지를 소유하고 있는 국민의 기득재산권의 보장과 법이 추구하는 목적달성의 조화를 꾀하려는데 있는 것으로 보아야 할 것이므로, 위 규정에 따라 부담금 부과대상이 되지 아니하는 택지의 범위를 정함에 있어서는 위와 같은 법의 입법취지를 고려하여 당해 택지에 대하여 부담금을 부과할 것인지 여부를 구체적으로 따져 보아야 할 것이고, 특히 기존의 택지 소유자가 법 시행 이전에 다른 법령에 의하여 소유가 강제되기 때문에 보유하고 있던 택지에 대하여 부담금을 부과할 것인지 여부를 가리기 위하여는 법의 입법목적 이외에도 그 관계 법령의 입법취지를 종합하여 판별기준으로 삼지 않을 수 없는 것이다.
2. 그런데 원고가 이 사건 대지에서 경영하는 자동차 운전학원의 인가에 관한 사항을 규율하고 있는 학원의설립·운영에관한법률(1984.4.10. 법률 제3728호로 전면 개정된 것) 제17조 제1항은 "이 법에 의한 주무관청의 권한 중 자동차운전계 학원에 대한 제5조, 제6조, 제7조, 제12조 제2항, 제13조, 제14조, 제16조 및 제19조의 규정에 의한 권한의 일부는 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 관할 서울특별시장·직할시장·도지사에게 위탁할 수 있다."고 규정하고, 그 위임을 받은 동법 시행령 제20조 제1항은 "법 제17조 제1항의 규정에 의하여 주무관청의 자동차 운전계 강습소에 관한 다음 각 호의 권한은 이를 관할 서울특별시장·직할시장·도지사에게 위탁한다."고 규정하고 있으며, 위와 같은 법령의 위임에 의하여 서울특별시장에게 위탁된 자동차 운전계 학원의 운영에 관한 규칙과 그 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 제정된 서울특별시자동차운전학원운영규칙은 그 제6조에서 자동차 운전 학원의 시설기준을 규정하고 있는바, 그 시설기준에 의하면 자동차 운전학원은 66㎡ 이상의 강의실, 16.5㎡ 이상의 사무실, 화장실 및 급수시설, 휴게실 및 양호실 이외에 66㎡ 이상의 정비장, 75㎡ 이상의 주차장, 실습설비 및 장비를 갖춘 6,600㎡ 이상의 운전교습장을 갖추도록 규정하고 있으며, 또한 위 운영규칙 제7조는 학원의 설립인가를 받고자 하는 자는 시장에게 인가신청을 하여야 하고, 시장은 그 시설이 제6조의 시설기준에 적합한가를 확인한 후 시설기준에 적합한 때에는 인가를 하도록 규정하고 있는바, 이는 학원의 건전한 발전을 도모함으로써 사회교육의 진흥에 이바지하기 위하여 자동차 운전학원을 경영하는 자로 하여금 일정 규모 이상의 운전교습장 등의 시설을 갖추도록 강제하고 있는 것임에 다름 아니라고 할 것이다.
또한 법은, 택지의 소유자가 택지를 처분하거나 이용·개발함으로써 부담금부과라는 제재에서 벗어날 수 있도록 하고 있고(제20조), 그것이 곤란한 경우에 대비하여 부담금 납부의무자가 원하는 경우에는 건설교통부장관에게 당해 택지의 매수를 청구할 수 있도록 규정(제31조)하고 있을 뿐이고, 기존의 택지 소유자가 법 시행 이전에 그 택지상에 다른 법령이 요구하는 시설을 갖추고 그 시설을 이용하여 다른 법령의 규정에 의한 허가 또는 신고영업을 영위하고 있는 경우에 당해 택지의 매수청구와 아울러 그 시설 및 영업에 대한 보상을 청구할 아무런 규정을 두지 아니하고 있다.
이러한 관계 법령의 규정의 입법취지에 비추어 볼 때, 원고와 같이 법 시행 이전부터 이 사건 대지상에 자동차 운전학원을 규율하는 관계 법령에 정한 시설기준에 적합한 운전교습장 등의 시설을 갖추고 관할관청으로부터 설립인가를 받아 자동차 운전학원을 경영하여 왔고, 법이 시행됨에 따라 앞으로도 계속 자동차 운전학원의 부지로 사용하겠다는 내용의 사용계획서를 제출하여 그 사용계획서의 내용대로 이를 이용하고 있다면, 이 사건 대지는 법 시행령 부칙 제3조 제1항의 규정에 의한 부담금 부과 대상에서 제외되는 택지로 보아야 할 것이다.
그렇지 않으면 법적안정성에 관한 국민의 신뢰를 저버리게 되고 법령의 통일적 해석, 운용에도 지장을 초래할 뿐만 아니라, 후에 제정·시행된 법의 상한규제 내용이 적용됨으로 인하여 법 시행 이전에 택지를 소유하여 종전 법령에 따라 시설물을 설치하여 이를 이용하고 있던 자의 재산권을 사실상 박탈하는 결과가 되기 때문이다.
3. 따라서 위와 같은 취지의 원심판결은 정당하므로 상고를 기각하여야 할 것인바, 이와 견해를 달리하는 다수 의견에는 찬성할 수 없다.
대법관 장윤관(재판장) 김석수 박만호(주심) 천경송 정귀호 안용득 박준서 이돈희 김형선 지창권 신성택 이용훈 이임수