【원 고】
중앙고속운수주식회사 외 4인
【피 고】
경상남도지사
【주 문】
피고가 1987.5.20. 피고보조참가인에 대하여 한 별지기재 시외버스운송사업계획변경인가처분을 취소한다.
소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인의 부담으로 하고, 그 나머지 부분은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 행정처분의 경위
각 성립에 다툼이 없는 을 제1호증(을 제5호증, 을 제8호증의 1, 2와 같다), 을 제3, 4호증(을 제4호증은 을 제9호증과 같다), 을 제10호증의 1의 각 기재와 증인 이봉춘의 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 피고는 1987.5.20. 피고보조참가인(이하, 단순히 참가인이라고 한다)에게 경상북도지사와의 협의를 거쳐 참가인의 사업계획변경인가신청에 따라 앞서 면허해 주었던 별지 "변경 전" 기재와 같은 기점 부산, 경유지 고속도, 종점 언양으로 한 시외버스운송사업의 운통계통에서 운행회수를 10회 줄이는 대신 별지 "변경 후" 기재와 같이 기점 부산, 경유지 고속도, 신평, 고속도, 서대구 인터체인지, 종점 대구북부정류장으로 하는 자동차운송사업계획변경인가처분을 한 사실, 그런데 원고들은 각 이미 교통부장관으로부터 기점 부산, 경유지 고속도, 종점 대구로 하는 고속버스운송사업면허를 받아 고속버스를 운행하고 있는 고속버스운송사업자들로서 피고의 참가인에 대한 이 사건 인가처분으로 기점 부산, 경유지 고속도, 종점 대구 간의 운행노선에서 참가인과 여객자동차운송사업의 경쟁관계에 서게 된 사실을 인정할 수 있고 반증없다.
2. 본안전항변에 관한 판단
피고보조참가인은 이 사건 소는 이에 앞서 제기하여야 할 행정심판청구가 행정처분이 있은 날로부터 180일을 경과하여 제기되어 부적법하여 각하되었으므로 전치의 요건을 결하여 부적법하다고 주장하므로 살피건대, 행정심판법 제18조 제1항 본문은 "심판청구는 처분이 있음을 안 날로부터 60일 이내에 제기하여야 한다"고 규정하고 그 제3항은 "심판청구는 처분이 있은 날로부터 180일을 경과하면 제기하지 못한다. 다만 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다"고 규정하고 있는바, 위 을 제1호증, 각 성립에 다툼이 없는 갑 제1호증, 갑 제2호증의 1 내지 3, 갑 제3호증, 을 제11, 12, 13호증의 각 1 내지 3, 을 제14호증의 2의 각 기재와 위 증인이 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 참가인은 위 사업계획변경인가를 받은후 같은 해 12.15. 운행시간인가를 받는 등 준비를 거쳐 1988.2.12.에 그 운행을 개시하였고 그에 즈음하여 그 운행사실을 홍보하기 시작하였는바, 원고인들은 운행개시에 즈음한 홍보물(갑 제3호증)을 보고서 비로소 이를 알게 되고 이에 원고들은 이 사건 인가처분에 대하여 이해관계 있는 제3자의 자격으로 1988.4.11. 교통부장관에 대하여 행정심판을 청구하였으나 같은해 5.17. 그 제기기간이 도과되어 부적법하다는 이유로 각하되어 원고들은 그 무렵 재결서의 송달을 받고 같은 해 7.6. 이 사건 소를 제기한 사실을 인정할 수 있고 반증이 없고 이 사건 인가처분이 1987.5.20. 있었음은 앞서 본 바와 같으므로 원고들이 제기한 위 행정심판청구는 처분이 있음을 안 날로부터 60일 내에 제기되었으나 처분이 있은 날로부터 180일 경과하여 제기되었음은 역수상 명백하다.
원래 상대방이 있는 행정처분은 상대방에게 통지됨으로써 그 효력이 발생하는 것이므로 상대방은 그 통지에 의하여 처분이 있음을 곧 알 수 있어 위 행정심판 소정의 기간 내에 행정심판의 청구가 가능하나, 제3자는 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 행정처분이 있음을 곧 알 수 없는 처지에 있으므로 행정처분이 있은 날로부터 180일의 기간내에 행정심판청구를 제기하기가 어려운 경우가 많고 따라서 제3자에 대하여도 실질적으로 권리구제를 받을 수 있는 길을 열어주기 위하여는 행정심판법 제18조 제3항의 청구기간 내에 심판청구를 제기하지 아니하였다 하더라도 그 심판청구기간 내에 심판청구가 가능하였다는 특별한 사정이 없는 한 동 조항 단서에서 규정하고 있는, 기간을 지키지 못한 정당한 사유가 있는 때에 해당한다고 보아 위 심판청구 기간의 제한을 받지 않는다고 풀이하여야 함이 상당하므로( 대법원 1988.9.27. 선고 88누29 및 1983.7.12. 선고 83누59 각 판결 참조) 위에서 인정한 바와 같이 원고들이 이 사건 인가처분이 있음을 안 날로부터 60일 내에 행정심판청구를 제기한 이상 이 사건 소는 소정의 전심절차를 경유한 적합한 소라고 할 것이므로 참가인의 위 주장은 이유없다.
3. 본안에 관한 판단
가. 원고들의 주장요지
원고들은 이 사건 인가처분이 (1) 그로 인하여 참가인이 운행하게 되는 노선이 원고들이 면허받아 운행하고 있는 노선과 같은 고속도로를 주노선으로 함으로써 이는 시외버스운송사업과 고속버스운송사업의 종류와 영역을 구분하고 운송사업자 사이의 과다경쟁을 방지하여 운행질서를 확립하고자 하는 자동차운수사업법 제3조, 제4조, 같은법시행령 제2조에 위반되고, (2) 자동차운수사업법상 운행계통의 연장 등 사업계획변경인가를 함에 있어서는 사전에 운수수요와 수송력공급조사에 의하여 작성된 사업용자동차공급기준에 따라야 할 것인데, 부산-대구간을 운행하는 원고들 고속버스의 승객이 현저히 줄어 들어 그 이용율이 60퍼센트 수준으로 수송수요가 전혀 없는데도 사전에 운수수요와 수송력공급조사에 의한 공급계획서의 작성도 없었고, (3) 자동차운수사업인·면허사무처리요령 제13조에 의하면 직행시외버스운행계통의 신설은 철도 및 고속버스와 경합되는 장거리 운행계통이 아니어야 하고, 사업용자동차공급기준책정요령 제4조 제2호에 의하면, 운행계통의 연장으로 기존 시외버스 또는 고속버스운행계통과 동일하게 되는 경우에는 연장할 수 없고, 운행계통의 연장거리는 기존운행계통거리에 30킬로미터를 초과하여 연장할 수 없도록 되어 있는바, 이에 위반하였고, (4) 자동차운수사업의 면허나 사업계획변경인가를 함에 있어서는 관련 운수업자들에게 사업계획서 등을 널리 주지시켜 공평한 기회를 주어야 하는데 이러한 기회를 주지 아니하고 비밀리에 한 것이므로 위법하다고 주장하고 있다.
나. 행정처분의 적법여부
이 사건 인가처분 당시의 법령, 규칙(이하, 모두 같다)인 자동차운수사업법 제3조에서 자동차운송사업의 종류의 하나로 노선여객자동차운송사업을 "노선 (기점, 경유지, 종점까지의 거리가 명시된 것으로서 노선여객자동차운송업자가 운행할 수 있는 구간)을 정하고 정기로 운행하는 자동차를 이용하여 여객을 운송하는 사업"이라고 같은 법 제4조 제2항에서 "교통부장관은 제3조에 게기하는 자동차운송사업의 종류별로 "노선......을 정하고 면허......한다"고 같은법시행령 제2조 제1호에서 노선여객자동차운송사업을 세분하여 고속버스운송사업은 "......고속국도를 주노선으로 하여......교통부장관이 정하는 자동차를 이용하여 여객을 운송하는 사업"이라고, 시외버스운송사업은 "시내버스운송사업과 고속버스운송사업을 제외한 노선여객자동차운송사업으로서 일정한 노선에 따라...... 교통부장관이 정하는 자동차를 이용하여 여객을 운송하는 사업"이라고 각 규정하여 고속버스운송사업과 시외버스운송사업의 구별과 함께 노선이 여객운송사업의 가장 중요한 대목임을 규지할 수 있는 데다가 자동차운송사업면허를 받고자 하는 자는 같은법시행규칙 제10, 11, 12조에 따라 신청서에 다른 기재사항과 함께 예정노선을 기재하여야 하는데 이 경우 기점, 종점의 지명·지번, 거리 및 주된 경유지 등을 명시한 노선도로써 하여야 하며 이때 다른 서류와 함께 (1) 주사무소 및 영업소의 명칭과 위치 (2) 자동차의 총 대수, 종별, 차명, 형식, 연식 및 상용차와 예비차의 구별 (3) 각 운행계통별로 배차할 자동차의 총 대수, 상용차 및 예비차별 자동차의 대수 (4) 정류장 또는 정류소의 명칭 및 정류장 또는 정류소간의 거리 (5) 자동차의 차고, 교육훈련시설, 후생시설, 정류장, 정류소 및 기타 운송부대시설의 위치와 그 수용능력 (6) 업무의 범위나 기간 또는 조건이 있는 면허( 자동차운수사업법 제4조 제3항)에 해당할 경우에 그 주된 운송기간 또는 업무의 범위 (7) 자동차의 승차정원(좌석 및 입석별) (8) 운행계통(면허받은 노선 안에서 기점, 경유지, 종점까지의 거리와 운행횟수를 정하여 운행하는 구간) (9) 운행계통별 운행시간 등을 기재한 사업계획서( 위 규칙 제12조 제1항 참조)를 제출하게끔 하였고, 한편 자동차운수사업법 제13조, 같은법시행규칙 제21조에 의하면 면허받은 자동차운송사업자가 위 내용의 사업계획을 변경하고자 할 때에는 경미한 사항을 제외하고는 인가를 받게 되어 있는바, 위 규정에 의하면 시외버스운송사업계획에 포함된 운행계통이라 함은 어디까지나 면허받은 노선 안에서의 기점, 경유지 및 종점을 의미하는 것일 뿐이고( 위 시행규칙 제2조 제3항 본문의 노선과 관련되는 사업계획의 변경인가란 이런 의미로 볼 것이다), 그 기점, 경유지 또는 종점을 변경함으로써 원래 면허받은 노선을 벗어나게 되는 사업계획의 변경인가는 할 수 없고 그러한 사업계획의 변경인가는 실질상 새로운 여객자동차운송사업의 면허에 해당한다고 할 것이다.
그런데 위 을 제1호증의 기재에 의하면 피고가 참가인에게 면허한 계통번호 다 10-1의 노선은 기점 부산, 경유지 고속도, 종점 언양으로서 그 노선은 부산에서 언양까지인 사실이 인정되는바, 앞서 본 바와 같이 위 면허에 대하여 경유지에 신평을 넣고 언양을 지나 고속도로를 경유하여 대구 북부정류장까지 운행계통을 연장하는 내용의 사업계획변경을 인가한 처분은 사업계획변경의 범위를 넘어서 새로운 여객자동차운송사업면허를 한 것이어서 위 각 법조의 규정에 위반되어 위법하다고 할 것이며, 이에 반하여 사업계획의 변경이 가능하다는 취지의 을 제2호증의 기재는 위 법조의 해석을 잘못한 것으로 보이고, 교통부의 사업용자동차공급기준책정요령 및 자동차운수사업인·면허사무처리요령에서 말하는 운행계통의 신설, 변경, 연장 역시 면허받은 노선범위 내에서의 신설, 변경, 연장을 의미하는 것이라고 볼 것이다.
다. 사업면허로서의 효력 유무
위 법 제69조 및 위 시행령 제9조에 의하면, 시외버스운송사업자의 면허 및 인가권은 모두 교통부장관으로부터 도지사에게 위임되어 있으므로 피고의 이 사건 인가처분이 사업계획변경인가처분으로서는 위법하다 하더라도 시외버스운송사업면허자로서의 요건을 갖추어 유효한 것인지 여부에 관하여 살피건대, (1) 위 시행령 제2조 제1호에 의하면, 시내버스운송사업은 일정한 노선에 따라 일정한 시간의 간격으로 교통부장관이 정하는 자동차를 이용하여 여객을 운송하는 사업을 말하고, 고속버스운송사업은 도로법의 규정에 의한 고속국도를 주노선으로 하여 일정한 시간을 정하여 교통부장관이 정하는 자동차를 이용하여 여객을 운송하는 사업을 말하며, 시외버스운송사업은 시내버스운송사업과 고속버스운송사업을 제외한 노선여객자동차운송사업으로서 일정한 노선에 따라 일정한 시간을 정하여 교통부장관이 정하는 자동차를 이용하여 여객을 운송하는 사업을 말하는 것으로 규정하고 있고, 위 법 제4조, 위 시행령 제9조의 규정에 의하면 고속버스운송사업면허권은 교통부장관에게 있는바, 앞서 본 바와 같이 피고의 이 사건 인가처분은 참가인의 여객자동차운송사업을 고속버스운송사업과 같이 완전히 고속도로를 주노선으로 한 데다가 자동차운송사업면허를 함에는 같은 법 제6조, 같은법시행규칙 제9조에 의하여 첫째, 적어도 당해 사업계획이 당해노선의 수송수요와 수송력공급에 적합하여야 하고 그러기 위해서는 연 1회 이상 실시하는 수송수요와 수송력공급조사에 의하여 교통부장관이 작성하는 사업용자동차의 공급기준에 의하여야 함에도 불구하고 그런 절차에 의하지 아니함으로써(피고에게 수차에 걸친 석명을 구하고 입증을 촉구하였음에도 이렇다 할 주장.입증이 없어 그런 절차가 없었다고 봄) 위 증인의 증언 및 변론의 전취지에 의하여 인정할 수 있는 바와 같이 고속버스운송사업자인 원고들은 부산-대구간의 노선에 원래 33대의 고속버스를 투입하여 운행하였으나 그간 다른 교통수단의 보급·발전 등으로 인하여 승객 및 이용율이 줄어들어 1985.12.28.경부터는 10대를 감차하였음에도 불구하고 그 이용율이 60퍼센트 수준에 불과하여 추가감차요인이 발생하여 수송수요가 그 공급력에 훨씬 밑도는 현상을 전혀 고려하지 아니한 처사가 되었고, 둘째, 이 사건 인가처분의 당해사업이 공익상 필요하며 또한 적절하여야 함에도 불구하고 그렇게 인정할 증거라고는 전혀 없는 데다가 을 제10호증의 2인 사업계획변경신청서에서 참가인이 변경사유로 내세우고 있는 대구 북부지방과 통도사 관광지를 바로 연결하여 대구 북부지역 주민의 관광편의증진과 함께 부산시민의 대구 북부지방 여행편의를 위한다는 것도 위 갑 제3호증의 기재, 위 증인의 증언 및 변론의 전취지에 의하면 통도사 인근의 신평고속도로 간이정유소에서 승객의 승하차를 위해 잠깐 정차할 뿐이고 고속도를 벗어나서 통도사 정유장 등에까지 들어가지 아니하여 통도사관광 편의라는 본래의 취지에 어긋나는 것은 물론 당해사업을 인가할 만큼의 관광수요도 없고 참가인이 의도하는 당해사업의 주된 목적은 대구 북부지방주민의 교통편의보다 원고들의 운송사업과 경쟁적으로 대구-부산간의 여객운송에 주력하는 데 있음을 규지할 수 있을 뿐이어서 당해사업이 공익상 필요하고 적절하다고 보여지지 아니하므로 어느 모로 보나 자동차운송사업의 면허기준에도 적합하지 않는다고 할 것이다.
그밖에 자동차운수사업인.면허사무처리요령 제13조 제4항 제4호 및 사업용자동차공급기준책정요령 제4조 제1호에 의하면, 직행좌석 시외버스운행계통 신설 또는 연장의 경우에는(위 사업계획변경인가가 시외버스운송사업면허로서의 효력이 있다면 거기에는 운행계통의 신설 또는 연장이 포함된다고 볼 것이다) 고속버스와 경합되는 장거리 운행계통이 아니어야 하고, 기존 고속버스운행계통과 동일하지 않아야 하는바, 앞서 본 바와 같이 위 사업계획변경인가에 의한 운행계통은 기존 고속버스와 동일하지는 않으나 비슷하여 경합되므로 교통부 내부규정인 위 각 요령상으로도 부당하다고 할 것이다(위 사업계획변경인가가 시외버스운송사업면허로서의 효력이 있다면 위 요령 제4조 제2호 나목에 규정한, 운행계통의 연장거리는 기존 운행계통거리에 30킬로미터를 초과할 수 없다는 부분은 적용될 여지가 없다고 본다).
따라서 이 사건 인가처분은 더 나아가 살펴볼 필요없이 시외버스운송사업면허로서도 위법하다고 할 것이다.
라. 취소제한 여부
피고 및 참가인은 이 사건 처분을 취소하게 되면 참가인이 이 사건 인가처분 후 들인 막대한 자금을 사장시키는 손해를 입게 될 뿐만 아니라 회사신용의 손상, 이용객의 불편, 혼란초래, 증원한 인원의 감축 등 사회문제의 야기 등 우려가 있는 반면 이를 꼭 취소하여야 할 공익상의 필요 또는 제3자 이익보호의 필요는 없다고 주장하므로 살피건대, 그러한 사정을 고려하더라도 인.면허처분의 기준을 정함으로써 자동차운수사업에 관한 질서를 확립하고 자동차운수의 종합적인 발달을 도모하여 공공의 복리를 증진하려는 공공의 이익 및 원고들의 기득의 이익보호의 필요와 비교하여 보면 이는 취소를 면할 수 없다고 할 것이다.
4. 결론
그렇다면 피고의 이 사건 인가처분은 위법하여 그 취소를 구하는 원고들의 청구는 이유있어 이를 인용하고, 소송비용은 패소자인 피고 및 참가인의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 조수봉(재판장) 김종규 안영문