【원고, 피상고인】
대한교육보험주식회사 소송대리인 변호사 이재후 외 2인
【피고, 상고인】
서울특별시 서초구청장 소송대리인 법무법인 동호합동법률사무소 담당변호사 안범수
【원심판결】
서울고등법원 1992.10.6. 선고 92구857 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고,
사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
1. 제1점에 대하여
시장, 군수 또는 구청장의 개별토지에 대한 가격의 결정은 관계법령에 의한 토지초과이득세, 택지초과소유부담금 또는 개발부담금 산정의 기준이 되어 국민의 권리나 의무 또는 법률상 이익에 직접적으로 관계되는 것으로서 행정소송법 제2조 제1항 제1호 소정의 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력행사이므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 할 것이다 ( 당원 1993.1.15. 선고 92누12407 판결, 1993.1.15. 선고 92누12414 판결 각 참조).
같은 취지의 원심판단은 정당하고, 거기에 소론과 같은 행정처분에 관한 법리오해의 위법이 없다. 논지는 이유 없다.
2. 제2점에 대하여
(1) 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 거시증거에 의하여 피고가 이 사건 토지의 개별토지가격에 관하여 1990년에는 당해년도의 표준지 공시지가 금 6,600,000원/평방미터에 비준율 100퍼센트를 적용하여 동일한 지가로 결정하였는데, 1991년에는 전년도의 표준지 공시지가에 지가상승율 31.68퍼센트를 적용한 금 8,770,000원/평방미터에 비준율 124퍼센트를 적용하여 금10,800,000원/평방미터로 결정한 사실, 피고는 토지특성조사표상의 지가산정의 개별요인 중에서 이 사건 토지의 도로접면 상황에 관하여 1990년에는 표준지나 이 사건 토지가 모두 광로에 접해 있다고 하여 건설부가 작성한 당해년도 토지가격비준표에 따라 100퍼센트의 비준율을 적용하였는데, 1991년도 토지가격비준표에는 도로접면 상황의 요소로서 전년도의 판시와 같은 5개 항목과는 달리 판시와 같은 9개 항목으로 세분되어 있고, 이 사건 토지가 표준지와는 달리 도로양면(광로와 소로)에 접해 있다는 이유로 위 새로운 토지가격비준표상의 광대로 각지에 해당한다고 하여 광대로 한면에 접해 있는 표준지에 비하여 124퍼센트의 우세한 비준율을 적용한 사실, 이 사건 토지는 1990년도 이전부터 각 한면이 대로와 소로에 접하고 있는 토지로서 1990년과 1991년 사이에 토지의 이용현황, 주위환경 등에는 아무런 변함이 없는 사실을 인정한 다음, 이 사건 토지는 전년도에 비하여 개별지가 산정의 기초인 공시지가 표준지와 토지의 이용현황, 주위환경 등에 변함이 없고, 다만 토지가격비준표상의 개별요인 중 도로접면 상황에 관한 부분만이 전년도에 비하여 세분화되어 새로운 기준을 적용한 결과 비준율이 124퍼센트로 되었는바, 토지가격비준표는 합리적인 근거 없이 국민에게 불리하게 변경할 수 없고 종전보다 현저하게 불이익하게 변경하는 행위는 신뢰보호의 원칙에도 반하므로, 피고가 위 비준표에 따라 이 사건 토지에 대하여 한 1991.1.1. 기준의 개별 지가결정은 전년도에 비하여 아무런 근거 없이 현저히 높은 가격으로 결정된 것으로서 위법하므로 취소되어야 한다고 판단하였다.
(2) 그러나 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제1항, 제2항 및 개별토지가격합동조사지침(국무총리훈령 제241호, 제248호) 제7조, 제8조의 규정취지를 종합하면, 개별토지가격을 결정함에 있어서는 지가산정 대상토지(이하 “당해 토지”라고만 한다)와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지를 선정하고 그 표준지의 공시지가를 기준으로 건설부장관이 제공하는 표준지와 당해 토지의 지가형성요인에 관한 표준적인 비교표(이하 “토지가격비준표”라 한다)를 활용하여 두 토지의 특성을 조사하고 상호비교하여 가격조정율을 결정한 후 이를 표준지의 가격에 곱하여 토지가격을 산정하되, 필요하다고 인정할 때에는 당해 토지와 비교표준지의 개별요인의 차이, 당해 토지와 비교표준지와의 지방세과세시가표준액의 차이와 토지가격비준표에 의한 가격조정율과의 균형 및 기타 그 지역의 특수한 지가형성요인 등을 고려하여 당해 토지의 지가산정의 목적에 따라 가감조정하여 당해 토지의 가격과 표준지의 공시지가가 균형을 유지하도록 산정하여야 할 것이다.
따라서 개별토지가격결정 과정에 있어 개별토지가격합동조사지침에서 정하는 주요절차를 위반한 하자가 있다거나, 비교표준지의 선정 또는 토지가격비준표에 의한 표준지와 당해 토지의 토지특성의 조사·비교, 가격조정율의 적용이 잘못되었다거나, 기타 위산(違算), 오기로 인하여 지가산정에 명백한 잘못이 있는 경우에는 그 개별토지가격결정의 위법 여부에 대하여 다툴 수 있다고 할 것이고, 한편 표준지의 공시지가에 토지특성조사의 결과에 따른 토지가격비준표상의 가격배율을 적용하여 산출된 산정지가를 처분청이 지방토지평가위원회 등의 심의를 거쳐 감액 또는 증액하여 조정한 결과 결정된 개별토지가격이 현저하게 불합리한 경우에는 그 개별토지가격결정의 당부에 대하여도 다툴 수 있다고 할 것이다.
그러나 당해 토지의 전년도 개별토지가격에 비하여 토지가격비준표상 새로운 평가요소가 추가되거나 기존의 평가요소가 제외됨으로써 가격상승 또는 가격하락이 있게 되었다는 것만으로는 그 개별토지가격결정이 부당하다고 하여 이를 다툴 수는 없다고 하였는 바 그 이유는 1) 토지가격비준표상의 토지특성 및 평가요소 등의 추가 또는 제외는 국가의 토지정책상의 문제로서 그 토지특성의 평가방식이나 조정율산출방식이 언제나 동일하게 고정되어야 하는 것은 아니며, 2) 경우에 따라서는 오히려 새로운 토지평가요소를 고려하지 아니하여 상대적으로 저가로 평가되었던 전년도의 개별지가결정이 잘못일 수도 있을 것이기 때문이다.
(3) 지가공시및토지등에관한법률 제10조 등 관계규정에 의하여 시장, 군수 또는 구청장이 개별토지가격을 결정함에 있어 당해 토지의 진입도로의 유무, 접면도로의 규모, 접면도로의 현황 등을 적정하게 고려하였는지 여부를 판단하기 위하여 법원으로서 반드시 전문가에게 감정을 명하고 그 감정결과와 평가선례 및 평가관례를 심리하여 이에 따라야 한다고 할 수는 없으므로 , 원심판결에 채증법칙위배, 심리미진으로 인한 사실오인의 위법이 있다는 논지는 이유 없다.
(4) 그러나 위에서 설시한 법리에 비추어 볼 때 토지가격비준표상의 개별요인 중 도로접면상황에 관하여 요소를 세분하여 그 비준율을 달리 규정한 것을 합리적인 근거가 없다고 할 수는 없고, 그와 같이 변경된 기준에 따라 개별토지가격을 산정한 결과 개별토지가격이 종전보다 상승하였다 하여 신뢰보호의 원칙에 반한다고 할 수 없으며, 이 사건 토지에 대한 1991.1.1. 기준의 개별토지가격결정이 전년도에 비하여 아무런 근거 없이 현저히 높은 가격으로 결정한 것이어서 위법하다고 볼 수도 없다. 따라서 이점을 지적하는 논지는 이유 있다.
3. 결국 원심판결에는 개별토지가격결정에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다 할 것이므로, 원심판결을 파기하고 사건을 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 박만호(재판장) 박우동 김상원(주심) 윤영철