【원고, 상고인】
원고 소송대리인 변호사 전정구
【피고, 피상고인】
효제세무서장
【원심판결】
서울고등법원 1988.4.20. 선고 86구1113 판결
【주 문】
상고를 기각한다.
상고비용은 원고의 부담으로 한다.
【이 유】
1. 원고 소송대리인의 상고이유 제1, 3점 및 제4점을 함께 본다.
(1) 국세기본법 제51조 제1항, 제52조 및 같은법시행령 제30조의 규정에 의하면 세무서장은 납세의무자가 국세, 가산금 또는 체납처분비로서 납부한 금액 중 오납액, 초과납부액 또는 환급세액이 있는 때에는 즉시 이를 국세환급금으로 결정하여야 하고, 아울러 법정기산일과 이율에 따른 국세환급가산금을 결정하여 국세환급금을 충당 또는 환급할 때에 이에 가산하도록 되어 있다.
위에서 오납액이라 함은 납부 또는 징수의 기초가 된 신고(신고납세의 경우) 또는 부과처분(부과과세의 경우)이 부존재하거나 당연무효임에도 불구하고 납부 또는 징수된 세액을 말하고, 초과납부액은 신고 또는 부과처분이 당연무효는 아니나 그후 취소 또는 갱정됨으로써 그 전부 또는 일부가 감소된 세액을 말하며, 환급세액은 적법히 납부 또는 징수되었으나 그후 국가가 보유할 정당한 이유가 없게 되어 각 개별세법에서 환부하기로 정한 세액을 말하므로, 위 오납액과 초과납부액 및 환급세액은 모두 조세채무가 처음부터 존재하지않거나 그후 소멸되었음에도 불구하고 국가가 법률상 원인없이 수령하거나 보유하고 있는 부당이득에 해당한다.
그러므로 이러한 부당이득의 반환을 구하는 납세의무자의 국세환급청구권은 오납액의 경우에는 처음부터 법률상 원인이 없으므로 납부 또는 징수시에 이미 확정되어 있고, 초과납부액의 경우에는 신고 또는 부과처분의 취소 또는 갱정에 의하여 조세채무의 전부 또는 일부가 소멸한 때에 확정되며, 환급세액의 경우에는 각 개별 세법에서 규정한 환급요건에 따라 확정되는 것이다. 그리고 환급가산금은 위 각국세환급금이 확정되면 그 환급금액에 대하여 국세기본법 제52조 및 같은법시행령 제30조 제2항 소정의 기산일과 이율에 따라 당연히 확정된다.
결국 국세기본법 제51조 및 제52조의 국세환급금 및 국세가산금결정에 관한 규정은 이미 납세의무자의 환급청구권이 확정된 국세환급금 및 가산금에 대하여 내부적 사무처리절차로서 과세관청의 환급절차를 규정한 것에 지나지 않고 위 규정에 의한 국세환급금(가산금 포함) 결정에 의하여 비로소 환급청구권이 확정되는 것은 아니므로, 위 국세환급금결정이나 이 결정을 구하는 신청에 대한 환급거부결정 등은 납세의무자가 갖는 환급청구권의 존부나 범위에 구체적이고 직접적인 영향을 미치는 처분이 아니어서 항고소송의 대상이 되는 처분이라고 볼 수 없는 것이다.
당원은 위와 같은 견해를 이미 밝힌바 있거니와 (1987.9.8. 선고 85누565 판결; 1988.2.23. 선고 87누438 판결 및 1989.1.31. 선고 85누883 판결 각 참조) 지금도 이를 변경할 필요를 느끼지 않으며, 위 견해와 배치되는 취지의 소론 당원 1986.9.9. 선고 86누153 판결; 1987.2.10. 선고 86누197 판결 및 1987.6.9. 선고 86누877 판결의 각 판시 부분은 이를 폐기하기로 한다. 이밖에 논지는 당원의 위 견해와 상반되는 취지의 판례로서 당원 1984.2.28. 선고 82누424 판결; 1987.1.20. 선고 83누571 판결 및 1987.4.14. 선고 83누112 판결을 들고 있으나 모두 이 사건과 사안을 달리하는 것으로서 그 판시 취지도 위 견해와 상반되는 내용이 아니다.
(2) 원심판결은 위 견해와 같은 취지로 판단하고 있어 정당하고 논지가 주장하는 것과 같이 국세환급금의 환급거부에 관한 법리오해, 행정소송법의 법리오해와 석명권불행사, 심리미진의 위법 및 당원 판례취지에 위반한 위법이 없으므로 위 논지는 모두 이유없다.
2. 같은 상고이유 제2점을 본다.
(1) 논지는 원심이 이 사건 환급거부처분에 대하여 항고소송의 대상이 되지 않는다고 판단하였음은 국민이 헌법상 보장된 재판청구권을 행사함에 있어서 행정소송이나 민사소송 또는 그밖의 다른 쟁송방법 중 어느 것이라도 선택할 권리가 있는데도 이를 제한한 것이어서 위법하다고 주장한다.
그러나 헌법에 규정된 재판청구권이 국민으로 하여금 행정소송 사항이 아닌 것에 대해서도 행정소송을 제기할 수 있도록 보장한 취지가 아님은 더 말할 나위도 없다.
뿐만 아니라 만일 과세관청의 국세환급금결정이나 환급거부결정이 항고소송의 대상이 된다고 본다면 소론과 같이 쟁송방법을 선택할 여지가 생기는 것이 아니라 오히려 납세의무자는 행정소송외의 다른 쟁송방법을 선택할 수 없게 되고 권리주장이 크게 제약되는 결과가 되어 부당하다.
다시 말하면 국세환급금결정이나 환급거부결정이 항고소송의 대상이 된다고 보는 것은 이러한 결정이 국민의 권리의무에 구체적이고 직접적인 영향을 미치는 처분 즉 납세의무자의 환급청구권의 존부와 범위를 확정하는 처분이라는 것을 전제로 한 것이므로 결국 국세환급금결정이 있기 전에는 환급청구권이 확정되지 아니하여 그 권리를 행사할 수 없고 또 국세환급금결정이나 환급거부결정이 있은 후에는 그 공정력을 배제하지 않는 한 이와 다른 내용의 권리주장을 할 수 없다는 결론에 이르는 바, 부과처분의 무효 또는 실효로 과세신청이 그 부과처분에 의하여 납부받은 세액을 법률상 원인없이 이득하고 있음이 명백한데도 다시금 과세관청의 국세환급금결정을 받아야만 비로소 권리 를주장할 수 있다고 하는 것은 납세자의 권리구제를 부당하게 제약하는 것이다. 결국 위 논지는 이유없다.
(2) 이밖에도 논지는 환급청구에 관한 소송을 행정소송이 아닌 민사소송사항으로 본 원심판단은 민사소송이 3심급을 거쳐야 하고 다액의 인지비용이 소요되는 점 등에 비추어 헌법상 보장된 신속한 재판을 받을 권리를 침해하는 위법한 판단이라고 주장한다.
그러나 국세환급금결정이나 환급거부결정이 환급청구권의 존부나 범위를 확정하는 효력이 없고 따라서 납세의무자의 권리의무에 구체적이고 직접적인 영향을 미치는 처분이 아니어서 행정소송의 대상이 될 수 없다고 보는 이상, 아무리 행정소송이 민사소송보다 신속한 권리구제방법이라고 하여도 이런 이유만으로 행정소송사항이 아닌 것에 대하여 행정소송을 허용할 수는 없는 것이므로 논지는 이유없다.
3. 그러므로 대법관 이 재성을 제외한 관여 법관의 일치된 의견으로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
4. 대법관 이 재성의 반대의견은 다음과 같다.
국세기본법 제51조는 제1항에서 세무서장은 납세자에게 돌려주어야 할 과오납액, 초과납부액, 또는 환급세액이 있을 때에는 즉시 국세환급금으로 결정을 하고 제2항 소정의 국세가산금 체납처분비에 충당하고 남은 돈이 있으면 결정을 한 날로부터 30일이내에 대통령이 정하는 바에 의하여 납세자에게 환급하라고 규정하고 있는 것이다.
그러므로 세무서장의 위 규정을 성실히 준수한다면 납세자는 가만히 앉아 있어도 1, 2개월내에 국세환급금을 지급받을 수 있게 될 것이다.
그러나 세무서장과 납세자 사이에 국세환급금의 발생여부와 그 범위에 관하여 의견이 차이가 생길 수 있고 납세자는 국세환급금이 발생하였다고 생각하는데 세무서장이 그렇지 않다고 생각하여 환급금결정 마저도 하지 아니하는 경우 납세자로서는 제1차적으로 세무서장에 대하여 위 국세징수법 제51조 제1항에 의한 환급금결정을 하여 달라고 요청하는 것을 잘못이라고 나무랄 수 없는 것이다.
헌법 제26조는 모든 국민에게 국가기관에 대한 청원을 인정하고 국가는 그것을 심사할 의무가 있다고 규정하고 있으며 또 청원법 제4조에 의하면 피해의 구제, 공무원의 비위의 시정을 요구하는 청원을 할 수있게 되어 있으며 또 행정심판법 제4조에 의하면 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판을 청구할 수 있게 되어 있고, 행정소송법 제4조에 의하면 행정청의 부작위가 위법한 경우에 그 확인을 구하는 소송을 항고소송의 일종으로 규정하고 있음을 볼 때 세무서장이 까닭없이 국세기본법 제51조에 위반하여 환급금결정을 하지 아니할 때에 납세자가 세무서장에게 법에 따른 환급금결정을 하여 달라고 요청하는 것은 국민의 당연한 권리행사인 것이며 세무서장이 납세자가 납득할 수 없는 이유를 내세워 환급금결정을 하여 주지 아니할 때에 납세자는 위 행정심판법 제4조에 의한 행정심판을 청구할 수 있고 그 행정심판에 불복이 있을 경우에 행정소송법 제4조에 의한 항고소송으로 그 부작위의 위법확인을 청구할 수 있게 되어 있다.
그러므로 세무서장이 환급금결정을 하지 아니하고 있는 부작위에 그치고 있는 것이 아니라 적극적으로 납세자의 신청을 거부한 경우에도 그 거부처분의 취소를 행정심판, 행정소송등 행정구제절차를 통하여 청구할 수 있어야 하는 것은 너무나도 당연한 것이다.
다수의견은 납세자의 신청에 대한 환급거부결정은 환급청구권의 존부나 범위에 구체적이고 직접적인 영향을 미치는 처분이 아니어서 항고소송의 대상이 될 수 없다고 하나 세무서장의 환급거부결정이 다수의견이 설시하는 바와 같이 직접 환급청구권을 발생하게 하는 형성적 효과가 있는 것은 아니라고 할지라도 세무서장의 의견으로는 환급청구권이 발생하지 아니하였다거나 또는 현재 환급할 금액이 존재하지 아니한다는 확인적 의사표시는 있다고 보아야 하고 그러한 경우 납세자의 주장이 정당한 것이라면 세무서장의 거부결정은 위 국세기본법 제51조의 규정을 위반하여 납세자에게환급할 돈을 환급하지 아정을 위반하여 납세자에게 환급할 돈을 환급하지 아니하므로 손해를 끼치고 있음이 명백한 것이고 행정소송제도의 목적이 위법한 행정활동으로부터 국민의 권익을 보호하려는 면이 있음도 경시할 수 없는 것이므로 세무서장의 의사표시를 확인적 의미밖에 없다 하여 행정소송의 대상이 될 수 없다고 하는 것은 불합리하다.
행정소송제도가 위법한 행정활동으로부터 국민을 보호하는 기능을 다하게하려면이 사건과 같은 경우에도 납세자는 행정소송으로 세무서장의 환급거부결정이 부당하다는 것을 다투는 방법이 보장되어야 한다고 생각한다.
국세환급청구권이 오납액의 경우 과오납이 있을 때 발생하고, 또는 부과처분의 취소나 경정이 있을 때에 당연히 발생하며 그밖에 각 세법이 규정한 환급요건의 발생으로 당연히 발생하는 것이고 국세환급결정이 있어야 비로소 발생하는 것이 아님은 다수의견이 설시하는 바와 같다.
그리하여 다수의견은 이 사건과 같은 경우에 환급받아야 할 금액을 부당이득이라 하여 민사소송으로 그 반환을 청구하면 되는 것이고 항고소송으로 불복할 수 있게 할 필요가 없으며 국세환급금결정이나 환급거부결정이 항고소송의 대상이 된다고 보면 오히려 납세자가 행정소송외의 다른 쟁송방법을 선택할 수 없게 되고 국세환급금결정이나 환급거부결정이 있은 후에는 그 공정력을 배제하지 않는 한 이와 다른 내용의 주장을 할 수가 없게 되며 부과처분의 무효 또는 취소로 과세관청이 받은 세액을 국가가 법률상 원인없이 이득하고 있음이 명백한데도 다시금 과세관청의 국세환급금결정을 받아야만 비로소 그 권리를 주장할 수 있게 되며 납세자가 그 권리행사에 제약을 받게 되는 부당한 결과가 된다고 한다.
그러나 국세환급금결정이나 환급거부결정을 항고소송의 대상으로 본다고 하여 바로 환급결정이 있기 전에 환급금청구권이 발생하지 아니한다고 말할 수 없는 것이며, 또 민사소송에 의한 부당이득반환청구가 가능하다는 이유로 항고소송의 길을 막아버리는 것도 불합리하다고 생각한다.
그러한 경우 민사소송으로 부당이득반환청구를 하는 길만이 유일한 해결책이고 환급거부결정에 대하여 항고소송을 허용하여도 그 방법으로는 납세자가 현실적으로 환급금을 돌려 받을 수 없는 것이라고 한다면 항고소송은 허용할 필요가 없다고 할 수 있을 것이나 국세기본법 제51조는 납세자에게 환급할 과오납세금이 있는 경우에 세무서장은 납세자의 신청을 기다릴 것이 없이 즉시 환급금결정을 하고 30일이내에 납세자에게 과오납세금을 환급하라고 규정하고 있으므로 항고소송이 허용되어 그 소송에서 세무서장의 환급거부결정이 위법하다 하여 취소되면 세무서장은 그 판결에 기속되어 환급금결정을 할 수밖에 없을 것이고 그에 따라 30일 이내에 과오납세금을 환급하여 주리라고 기대할수 있고 그렇게 되면 납세자는 민사소송으로 부당이득반환청구를 하는 것보다 간편하게 권리의 구제를 받을 수 있게 되고 잘못된 행정작용으로 인한 국민의 피해는 가능한 한 행정구제절차인 행정소송에 의하여 구제받을 수 있게 하는 것이 행정소송제도를 따로 마련한 법의 취지에 맞을 것이며 행정구제절차에 의하여 구제받을 수 없는 것을 민사소송으로 구제받으라고 하는 것은 몰라도 민사소송으로 구제받을 길이 있으니 행정구제절차는 이용할 수 없다고 하는 것은 주객을 전도하는 격이라고 생각한다.
그리고 사법정책적인 입장에서 보더라도 행정작용의 위법성의 유무의 판단은 가능한 한 행정소송절차에 집중시켜 심판하게 하는 것이 득책이라고 말할 수 있으므로 이 사건과 같은 경우에 납세자가 행정소송으로 다툴 생각이 있다면 행정소송을 할 수 있게 하여 주어야 하고 부당이득반환청구의 길이 있으니세무서장의 행위가 국세기본법 제51조의 규정을 위반한 것이 분명하더라도 행정소송절차에서는 다툴 수 없다고 막아서는 것은 불합리하다고 생각한다.
그러한 경우에 납세자에게 항고소송으로 불복을 하거나 또는 민사소송으로 부당이득반환청구를 하는 두가지 방법 중의 하나를 선택하게 하고 또는 양자를 동시에 아울러 행사할 수 있게 하는 것은 국민의 권리구제에 도움이 될 것이고 그것을 못한다고 막아설 합리적인 이유가 없다고 생각하며 환급금결정이나 환급거부결정을 항고소송의 대상이 된다고 해석한다고 하여 반드시 환급금결정을 받기 전에는 납세자에게 환급금청구권이 발생하지 아니한다고 하여야 할 이유도 없는 것이다.
다수의견은 납세자가 세무서장의 환급거부결정에 대하여 항고소송을 제기하였다가 패소판결을 받은 경우에 다시는 민사소송으로 부당이득반환청구도 못하게 된다고 염려하는 것 같으나 행정소송에서 환급거부결정취소청구를 기각한 판결이 확정된 경우 그 판결의 효력으로 납세자가 부당이득반환청구를 하지 못하게 된다고 단언하기도 어렵거니와 가령 그렇게 되는 것이라고 하더라도 그것은 행정소송판결이 잘못되어 실제로는 환급금청구권이 있는데도 납세자의 취소청구를 기각한 경우에 생기는 것인 바, 그러한 현상은 오판을 한 판결에도 일사부재리 내지는 기판력의 원리가 적용되는 결과로 생기는 불가피한 현상인 것이고 그것을 환급금결정이나 환급거부결정에 대하여 항고소송을 허용한 것 때문에 생기는 부작용이라고 할 수는 없는 것이다.
이상과 같은 이유로 다수의견의 판결이유와 결론에 승복할 수 없으며 다수의견이 폐기하고저 하는 판례가 유지되어야 하고 다수의견이 유지하고저 하는판례가 폐기되어야 하는 것이고 이 사건 상고이유는 배척할 것이 아니라 이유있다 하여 인용하고 원심판결은 파기환송하여야 한다고 생각한다.
대법원장 이일규(재판장) 김덕주 이회창 박우동 윤관 배석 이재성 김상원 배만운 안우만 김주한 윤영철 김용준