【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
보은군수
【원심판결】
대전고등법원 1993.1.29. 선고 92구501 판결
【주 문】
상고를 기각한다.
상고비용은 원고의 부담으로 한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
자연환경보전지역이나 상수원 수질보전특별대책지역으로 지정된 산림 내에서의 광물채취를 위한 산림훼손은 국토 및 자연의 유지와 수질 등 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로 법령이 규정하는 산림훼손의 금지 또는 제한 지역에 해당하는 경우는 물론이거니와 그러한 금지 또는 제한 지역에 해당하지 않더라도 허가관청은 산림훼손허가신청 대상토지의 현상과 위치 및 그 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 상수원의 수질과 같은 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 그 허가를 거부할 수 있다고 보아야 하고, 그 경우 법규에 명문의 근거가 없더라도 거부처분을 할 수 있는 것으로 보아야 할 것이다(당원 1992.11.10. 선고 92누1025 판결 및 1993.4.23. 선고 92누7726 판결 각 참조).
그리고 산림훼손허가를 함에 있어서 고려하여야하는 공익침해의 정도 예컨대 자연경관훼손정도, 소음, 분진의 정도, 수질오염의 정도 등에 관하여는 반드시 수치에 근거한 일정한 기준을 정하여 놓고 허가, 불허가 여부를 결정하여야 하는 것은 아니고, 산림훼손을 필요로 하는 사업계획에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법과 그것이 환경에 미치는 영향 등 제반 사정을 종합하여 사회관념상 공익침해의 우려가 현저하다고 인정되는 경우에는 불허가할 수 있는 것으로 보아야 할 것이다.
이 사건과 같이 산림훼손허가를 거부하는 처분을 함에 있어서 행정관청이 그 거부하는 사유를 허가신청자가 알 수 있도록 명시하여야 함은 소론의 지적하는 바와 같다고 할 것인 바, 갑 제1호증(산림훼손허가신청서회시)의 기재에 의하면 피고는 이 사건 거부처분의 사유를 공익에 저해된다는 점과 종전에 동일한 허가신청에 대하여 거부한 일이 있음을 들어 허가신청자인 원고가 알 수 있도록 명시한 것으로 인정하기에 충분하다고 보여진다.
원심판결이유에 의하면, 원심은 이 사건 산림훼손허가신청 대상토지는 국토이용관리법상 자연환경보전지역으로 고시되고, 구 환경보전법에 의하여 상수원 수질보전 특별대책지역 1권역으로 지정고시된 지역으로서 원고의 사업계획에 의하면 광산개발을 위한 공작물을 설치하는 과정에서 입목의 벌채, 토지의 형질변경 등의 결과가 필연적으로 수반될 것이고, 그 원상회복도 쉽지 아니할 것이며, 채광과정에서 생기는 석탄 및 폐석 등을 위 신청지상에 적치할 수밖에 없을 것이어서 자연경관을 해할 것이 명백할 뿐만 아니라, 상수원 수질보전지역으로 지정된 대청호와 불과 600미터 거리에 위치하고 있어 석탄의 채광, 선광, 적치 및 운반과정에서 폐수, 분진 등이 대청호에 유입되어 그 수질을 오염시킬 위험이 상존한다고 보여져 이 사건 원고의 사업계획은 국토이용관리법이나 공유수면관리법 등에 비추어 공익에 반한다고 인정한 다음, 그와 같은 공익상의 필요를 들어 한 피고의 이 사건 산림훼손불허가처분은 적법하다고 판단하였다.
원심은 나아가 채광계획인가나 변경인가를 받는 경우 산림훼손허가를 받은 것으로 의제되는 광업법 제47조의2 제2호 규정(1982.12.31. 법률 제3640호 개정법률로 신설)은 그 개정법률의 시행 당시 종전의 규정에 의하여 이미 인가 또는 변경인가된 채광계획에 관하여는 적용하지 아니하므로(위 개정법률 부칙 제2항) 원고가 이 사건 광업권을 취득하기 이전인 1981.4.16. 시업안(채광계획)변경인가를 받은 바 있다 하더라도 산림훼손허가를 받은 것으로 의제되는 것은 아니며, 전 광업권자인 김영옥이 구 국토이용관리법 제16조 제6항(1982.12.31.법률 제3642호로서 삭제되기 전의 것)에 의하여 자연환경보전지구내의 점용 및 사용의 허가를 받은 사실이 있다고 하더라도 그 허가의 효력이 원고에게 당연히 승계된다고 볼 법적 근거가 없고, 그 허가의 효력이 현재까지 지속된다고 볼 자료가 없으며, 광업권자라고 하더라도 광업법 및 관련법률의 규정에 따라 광업권을 행사하여야 하는 것이므로 원고가 산림법 등 관련법률의 규정에 저촉되어 산림훼손허가를 받지 못하게 되고 그로 인하여 자신의 광업권을 사실상 행사하지 못하게 된다 하더라도 그 광업권의 행사를 부당하게 막는 것은 아니라고 판단하였다.
원심은 또한 원고가 이 사건 처분이 국토이용관리법 제15조 제2항 제1호, 제3항 단서, 제4항 단서, 제8항 단서, 같은법시행령 제13조, 제14조 제1항 제6호, 제11호, 제15호 제1항 제4호, 제6호 가목, 제18조 제1항 제1호, 제19조 및 산림법시행령 제24조 제1항 각호의 규정에 반한다는 주장함에 대하여, 원고가 들고 있는 국토이용관리법 및 그 시행령의 위 각 규정들은 국토이용관리법상 용도지역이 이 사건 신청지와 같은 자연환경보전지역이 아닌 다른 용도지역 내에서 할 수 있는 행위에 관한 것들이므로 이 사건 신청지에 대하여는 그 적용이 없다 할 것이고, 산림법시행령 제24조 제1항은 허가 또는 동의 없이 보전임지를 전용할 수 있는 경우를 규정하고 있는 조항이기는 하나 위 조항이 있다 하여 산림훼손허가를 제한하고 있는 다른 규정들의 적용이 배제되는 것은 아니라고 판단하였다.
원심은 더 나아가 원고가 이 사건 신청지의 소유자에게 그 토지의 사용대가로 금10,000,000원을 지급한 사정이 있다 하여도 그와 같은 사정만으로는 이 사건 산림훼손불허가처분에 재량권의 범위를 일탈한 위법이 있다고는 할 수 없으며, 인근지에 산림훼손허가를 한 예가 있었다고 하더라도 그 토지와 이 사건 토지에 관한 사정이 모두 동일하다고 볼 자료도 없어 그 점만으로 이 사건 처분이 평등, 비례, 신의성실의 원칙에 반하는 처분으로 단정할 수 없다고 판단하였다.
원심의 위 사실인정과 판단을 기록과 대조하여 살펴보면 이는 모두 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 소론이 지적하는 바와 같은 소송절차위반, 심리미진, 채증법칙위배로 인한 사실오인, 법리오해, 판단유탈, 이유불비, 헌법원칙위반 등의 위법은 없다.
다만 산림법시행령 제24조 제1항 제7호의 규정에 의하면 보전임지의 경우에도 광업법의 규정에 의하여 채광 및 그 부속시설용지로 사용하고자 할 때에는 산림법 제18조 제1항에 의한 산림청장의 허가 또는 동의 없이도 보전임지를 전용할 수 있도록 되어 있고, 산림법 시행규칙 제90조 제6호 단서의 규정에 의하면 전용허가를 받지 아니하여도 전용이 가능한 보전임지는 산림훼손허가 금지대상에서 제외되어 있으므로 원심이 이 사건 신청지가 보전임지이어서 산림훼손허가가 불가능한 지역이라고 설시한 부분이 잘못되었음은 소론이 지적하는 바와 같으나, 다른 이유에 의하더라도 결국 이 사건 산림훼손허가는 할 수 없는 것이어서 판결의 결과에는 아무런 영향이 없는 것이다.
그밖에 논지는 이 사건과 무관한 법령이나 이 사건에 원용하기에 적절치 아니한 판례들을 들어 원심의 사실인정과 판단을 비난하는 데 지나지 아니하므로 모두 이유 없다.
이에 상고는 이유 없으므로 이를 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 박만호(재판장) 박우동 김상원(주심) 윤영철