【원고,상고인】
【피고,피상고인】
여주군수
【원심판결】
서울고법 1995. 7. 11. 선고 94구25430 판결
【주문】
원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이유】
상고이유를 판단한다.
1. 원심판결 이유에 의하면 원심은, 그 판결에서 들고 있는 증거들에 의하여, 원고는 "클럽 700"이라는 이름으로 골프장업을 영위하고 있는 회사로서 1989. 1. 25.부터 1992. 3. 9.까지 경기 여주군 (주소 생략) 외 52필지의 토지 위에 골프장을 건설하는 사업을 시행한 사실, 피고는 원고의 위 골프장 건설사업 시행 결과 금 5,476,100,887원의 개발이익이 발생하였다고 인정하고 1992. 5. 26. 원고에게 개발부담금 2,716,841,100원을 부과하는 처분(1차 처분)을 하였는데, 원고가 이에 불복하여 중앙토지수용위원회에 심사청구를 제기한 결과 중앙토지수용위원회는 그 해 12. 7. 피고의 위 개발부담금부과처분을 전부 취소하는 재결을 한 사실, 그러자 피고는 1993. 1. 13. 다시 원고에게 개발부담금 2,684,059,930원을 부과하는 처분(2차 처분)을 하였고, 원고가 역시 이에 대하여 심사청구를 제기한 결과 중앙토지수용위원회는 그 해 5. 27. 위 2차 처분 전부를 취소하는 재결을 한 사실, 이에 피고는 그 해 6. 29. 다시 원고에게 개발부담금 2,563,044,800원을 부과하는 처분(3차 처분)을 하였고, 원고가 이에 불복하여 심사청구를 제기한 결과 중앙토지수용위원회는 그 해 12. 23. 3차 처분 중 금 1,776,487,500원을 넘는 부분을 취소하는 재결을 한 사실, 피고는 위 재결취지에 따라 1994. 2. 22. 당초 부과하였던 3차 처분상의 개발부담금을 금 1,776,447,100원으로 정정하여 부과하기로 하는 결정을 하고(4차 처분) 원고에게 그 다음 날짜로 납부고지서를 발부한 사실을 각 인정한 다음, 위 4차 처분의 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구에 대하여, 위 3차 처분은 중앙토지수용위원회의 재결에 의하여 그 중 금 1,776,487,500원을 넘는 부분은 취소되었고, 이는 별도의 취소처분이 없이도 그 취소의 효과가 발생하는 것이므로 위 3차 처분은 금 1,776,487,500원의 범위 내에서만 존속하고 있었다 할 것인데, 피고는 그 후 나아가 3차 처분의 부과금액을 위 재결에서 취소하지 않고 남겨둔 금액보다 더 적은 금액인 금 1,776,447,100원으로 정정하는 결정(4차 처분)을 하였으므로 결국 위 3차 처분은 위 재결에 의하여 일차적으로 그 중 일부가 취소되고 위 4차 처분에 의하여 다시 그 나머지 중 일부가 취소됨으로써 위 3차 처분은 금 1,776,447,100원에 해당하는 부분만 존속하게 되었다 할 것이고, 따라서 피고가 한 위 일련의 개발부담금부과처분 중 항고소송의 대상으로 될 수 있는 것은 위 3차 처분 중 취소되지 않고 남아있는 위 금 1,776,447,100원에 해당하는 부분이라 할 것인데, 위 3차 처분 중 일부 금액을 취소하는 것에 불과한 위 4차 처분은 그 자체로서 항고소송의 대상이 될 수 있는 독립된 행정처분이라고 볼 수 없다 할 것이므로 이를 대상으로 하여 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 소는 부적법하다고 판단하였다.
2. 그러나, 개발이익환수에관한법률과 시행령, 시행규칙 등 관계 법령(이하 '법', '시행령', '시행규칙' 등으로 표시한다)에 의하면 건설부장관은 이 법에 의하여 개발부담금을 부과결정한 때에는 납부의무자에게 대통령령이 정하는 바에 의하여 납부고지서를 발부하여야 하고( 법 제15조 제1항) 개발부담금의 납부의무자는 부과일로부터 6월 이내에 개발부담금을 납부하여야 하며( 법 제16조 제1항), 건설부장관이 법 제15조의 규정에 의하여 납부고지서를 발부할 때에는 납부의무자에게 납부금액 및 그 산출근거·납부기한과 납부장소를 명시하여야 하고, 부담금을 결정한 후에 그 결정내용에 탈루 또는 오류가 있는 것을 발견한 때에는 즉시 그 부담금을 조사하여 정정하여야 하며( 시행령 제16조, 제17조 제1항) 영 제16조· 제17조 및 제17조의2 제3항의 규정에 의한 개발부담금 납부고지서와 그 영수증서는 별지 제5호 서식에 의하고 영 제17조의 규정에 의한 개발부담금 부과고지내용에 대한 정정의 통지는 별지 제6호 서식에 의한다( 시행규칙 제7조, 제8조)고 규정하고 있는바, 위 관계 법령에서 보는 바와 같이 개발부담금 부과처분으로서의 '납부고지'와 부과처분의 내용에 탈루 또는 오류가 있는 경우에 하는 '정정통지'를 엄격하게 구별하고 있고, 법 제15조 및 시행령 제16조의 규정이 개발부담금의 납부고지서에 납부금액 및 그 산출근거, 납부기한과 납부장소를 명시하도록 하여 부과 관청의 자의를 배제하고 신중하고 합리적인 처분을 행하게 함으로써 공정을 기함과 동시에 납부의무자에게 부과처분의 내용을 상세히 알려 이에 대한 불복 여부의 결정과 불복신청의 편의를 주려는데 그 근본취지가 있는 강행규정이라고 할 것인 점( 대법원 1994. 3. 25. 선고 93누19542 판결, 1995. 4. 25. 선고 93누13728 판결 등 참조) 등에 비추어 보면, 부과관청이 기왕의 개발부담금 납부고지와는 별도로 납부의무자에 대하여 시행규칙 제7조 소정의 별지 제5호 서식에 의하여 종전과 다른 내용의 납부금액 및 그 산출근거, 납부기한 등이 명시된 새로운 납부고지서를 발부하였다면 당초에 한 납부고지는 취소·철회되고 새로운 납부고지를 한 것으로 봄이 상당하다 할 것이므로 위 새로운 납부고지는 당초의 납부고지와는 다른 별개의 독립된 부과처분으로 보아야 할 것이다.
3. 돌이켜 이 사건에 관하여 보건대, 기록에 의하면(특히 갑 제2, 8, 9호증의 각 1, 2 참조), 이 사건 3차 처분 중 일부 금액을 취소하는 내용의 중앙토지수용위원회의 1993. 12. 23.자 재결이 원고에게 1994. 1. 17. 송달된 사실(갑 제8호증의 1에 그 수령인으로 되어 있는 '두양산업개발 주식회사'는 1994. 5. 28. 상호변경 전의 원고의 상호이다. 기록 27쪽의 법인등기부등본 참조), 피고는 그 해 2. 22. 원고에 대하여 별도의 산출근거를 첨부하여 납부금액을 3차 처분상의 금 2,563,044,800원에서 금 1,776,447,100원으로, 납부기한을 3차 처분상의 1993. 6. 30.부터 그 해 12. 29.까지에서 1994. 2. 23.부터 그 해 8. 22.까지로, 납부장소를 농협중앙회 여주군지부 여주군금고로 하여 개발부담금을 부과하기로 결정하고 그 다음 날짜로 별지 제5호 서식에 의한 납부고지서를 발부한 사실, 원고는 위 납부고지서를 그 해 2. 24. 송달받은 다음 이에 불복하여 중앙토지수용위원회에 심사청구를 제기한 결과 중앙토지수용위원회로부터 1994. 7. 15. 위 심사청구를 각하한다는 재결을 받고 이 사건 소송을 제기하게 된 사실을 인정할 수 있다.
따라서 위 인정사실에 나타난 다음과 같은 사정, 즉 (1) 피고는 부담금액(3차 처분에 대한 재결에서 중앙토지수용위원회가 당초의 부담금 2,563,044,800원 중 금 1,776,487,500원을 넘는 부분을 취소하였음에도 피고는 새로이 그 부담금을 금 1,776,447,100원으로 결정하였다) 및 납부기한을 새로이 결정하고 원고에게 별지 제5호 서식에 의하여 납부고지서를 발부한 점, (2) 위 납부고지서에는 이 사건 4차 처분이 3차 처분의 감액경정처분 내지 그 정정통지에 불과하다는 징표의 하나로 볼 수 있는 가산금, 즉 당초 3차 처분에서 정한 납부기한 내에 그 처분상의 금액을 납부하지 아니한 원고에 대하여 법 제8조 제2항, 국세징수법 제21조에 따라 당연히 발생하고 그 액수도 확정되는 가산금에 관하여는 아무런 기재가 없는 점 등을 종합하여 고려하면 이 사건 3차 처분은 취소, 철회되고 이와는 다른 위 4차 처분이 별개의 독립된 처분으로 이루어진 것으로 보아야 할 것이다.
그럼에도 불구하고 원심은 그 판시와 같은 이유에서 이 사건 4차 처분이 별개의 독립된 처분이 아니므로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 소를 부적법하다 하여 각하하고 말았으니 원심판결에는 개발부담금의 납부고지에 관한 법리를 오해한 위법이 있다 할 것이고, 따라서 이 점을 지적하는 상고이유는 이유가 있다.
4. 그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 다시 심리·판단케 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 관여 법관들의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 박만호(재판장) 박준서 김형선(주심) 이용훈