【원 고】
이민재
【피 고】
달성군 하빈면장
【주 문】
피고가 1993.9.3. 원고에 대하여 한 경북 달성군 하빈면 동곡동 95의 2 답 2,249㎡에 대한 농지매매증명발급거부처분은 이를 취소한다.
소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경우(다툼 없는 사실)
원고가 1993.9.2. 피고에 대하여, 주문 기재 이 사건 농지의 매수인으로서 단독으로, 농지개혁법 제19조 제2항이 정한 농지매매증명서의 발급을 신청하였다. 피고는 그 다음날 원고의 위 신청에 대해, 농지개혁법 제19조 제2항, 농지임대차관리법 제19조, 같은법시행령 제23조, 같은법시행규칙 제9, 10조의 각 규정에 의하여, 농지매매증명을 발급받고자 하는 자는 위 시행규칙이 정하는 농지매매증명신청서에 필요한 사항을 기재하도록 되어 있는데, 원고가 위 기재 사항 중 이 사건 농지의 매도인인 소외 구상모의 서명 또는 날인 없이 신청하였다는 이유로, 이 사건 농지에 대한 농지매매증명발급을 거부한다는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.
2. 쌍방의 주장
피고의 농지의 매매에 있어서 농지소재지 관서의 확인을 받도록 한 위 법규의 취지는, 농지소재지 관서가 농지매매계약의 성립 및 유효요건까지도 심사하여 이를 증명하라는 것이므로, 매도인의 날인 없는 농지매매증명신청은 위 법규의 취지 및 규정에 비추어 요건이 불비된 것으로, 그 발부를 거부한 이 사건 처분은 적법하다는 취지로 주장한다.
이에 대하여, 원고는 농지매매에 있어 농지소재지 관서의 증명을 요하도록 한 근거규정에, 신청자에 관한 아무런 규정이 없어, 매수인 단독으로도 이를 신청할 수 있고, 매도인의 서명, 날인을 요구하는 규정도 없으므로, 매도인의 서명, 날인이 없다는 이유로 그 발급을 거부한 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 농지매매증명에 관한 근거규정
헌법은 농지에 관한 경자유전과 소작제도금지의 원칙을 선언하고(제121조), 이에 농지개혁법은 비경작자나 경작 능력을 넘는 면적인 1가구당 3정보를 넘는 농지의 소유를 금지함으로써 소작농의 발생을 방지할 목적으로, 자경 또는 자영하지 않는 자나, 소유 한도를 넘는 자의 농지를 위 법의 시행과 함께 정부가 매수하고, 이를 자격 있는 농가에 분배하도록 규정되어 있다(위 법 제6조, 제11조 등). 또한 같은 법은 농지매매에 있어서도 위 규정의 취지를 살리기 위하여, 같은 법에 의하여 분배받지 않은 농지 및 상환을 완료한 농지에 한하여 소재지 관서의 증명을 얻어 매매할 수 있도록 규정되어 있다(위 법 제19조 제2항).
아래 농지매매증명 '절차'에 관한 관련 규정을 살펴본다.
농지임대차관리법 제19조(농지매매의 확인)는 농지개혁법 제19조 제2항의 규정에 의한 농지매매증명을 발급받고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 농지소재지를 관할하는 위원회의 위원 2인 이상의 확인을 받아 시.구.읍 또는 면의 장에게 그 발급을 신청하여야 한다고 규정하고, 같은법시행령 제23조(농지매매의 확인) 제1항은 법 제19조의 규정에 의하여 농지매매증명을 발급받고자 하는 자는 농림수산부령이 정하는 농지매매증명신청서에 필요한 사항을 기재한 후 해당 농지의 소재지를 관할하는 위원회의 위원 중 해당 농지가 소재하는 지역에 거주하는 위원 2인의 확인을 받아야 한다고 규정하며, 같은법시행규칙 제9조(농지매매증명서의 신청) 제1항은 법 제19조 및 영 제23조 제1항의 규정에 의하여 농지매매증명을 발급받고자 하는 자는 별지 제9호 서식에 의한 농지매매증명신청서에 해당 농지의 소재지를 관할하는 위원회의 위원 2인으로부터 다음 각 호의 사항에 관한 확인을 받아 시장, 구청장, 읍장 또는 면장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있으며, 그 제1 내지 5호에는 매수인의 자경의사, 영농능력의 여부, 매수결과 농지소유상한면적 이하인지 여부 등의 사항이 열거되어 있다.
또한, 같은 규칙 제10조(농지매매증명의 발급요건 등) 제1항은 시장, 구청장, 읍장 또는 면장이 제9조 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 농지매매증명신청서를 접수한 때에는 '매수인'이 다음 각 호의 요건에 해당하는지 여부를 확인하고 접수일로부터 5일 이내에 농지매매증명을 발급하여야 한다고 규정하고, 그 제1 내지 4호에는 자경의사, 거주기간, 경작가능, 농지소유상한면적 등이 나열되어 있다.
한편 위 시행규칙 제9조 '별지 제9호 서식'의 내용을 보면, '농지매매증명신청서'라는 표제 아래, 매도인, 매수인, 농지의 표시, 매수 이유, 용도, 농지관리위원의 자경여부 확인, 매수인의 현 농지명세서 등의 란과 함께, 매도인과 매수인의 서명(날인)란이 있다.
나. 농지매매증명의 성격 및 신청권자
위 법규정들의 취지와 내용에 비추어 볼 때, 농지매매증명은 농지의 매수인이 농가이고 자영할 목적이 있으며 그것을 매수하여도 3정보를 초과하지 않는다는 사실을 증명하는 서면이고, 매수인이 위 법규의 요건을 충족하는 이상 소재지 관서의 장으로서는 반드시 그 증명을 발부하여야 하는 기속행위이며(농지임대차관리법시행규칙 제10조), 위 규정상 어디에도 누가 그 증명을 신청하여야 한다는 아무런 규정이 없을 뿐 아니라, 그 성격상 쌍방이 신청하여야 할 실질적인 필요도 없으므로, 쌍방이 신청할 수 있음은 물론이거니와 매도인이나 매수인 단독으로도 신청할 수 있다 할 것이다(이러한 점에서, 국토이용관리법상 토지거래허가제도가 국토이용질서의 확립을 위한 토지거래 자체의 규제를 목적으로 하여, 허가를 받지 아니하고 체결한 토지거래계약을 무효로 함과 동시에, 거래당사자 공동으로 허가를 신청하도록 규정한 것과 구별된다. 국토이용관리법 제1조, 제21조의3 참조). 따라서 위 서식상 매도인과 매수인의 서명(날인)란이 있다고 하여 농지매매증명을 반드시 쌍방이 신청하여야 한다거나, 쌍방의 서명(날인)이 있어야 한다고는 할 수 없다. 매도인과 매수인 쌍방이 신청할 때는 모두 서명(날인)하는 것이 당연할 것이나, 일방이 신청할 경우는 신청하지 않은 다른 일방의 서명(날인)은 필요가 없기 때문이다(일반적으로 '서식'이란 그 모든 항을 반드시 기재해 넣어야 하는 것이 아니고 경우에 따라서는 공란을 남겨 둘 수도 있다 할 것이고, 위 서식에도 '농지관리위원'란이 3개 있으나, 위에서 보는 바와 같이, 농지매매증명의 경우는 2 사람 이상의 확인을 필요로 하므로, 1개란은 공란이 될 수 있다).
뿐만 아니라 농지매매증명은 농지매매 당사자 사이의 채권계약의 효력발생요건은 아니라 하더라도, 매수인이 매도인을 상대로 소유권이전등기절차의 이행을 소구하는 경우에는 적어도 사실심의 변론이 종결될 때까지는 그 증명을 얻지 않으면 아니되는바, 농지매매계약 당사자 사이에 계약에 관한 분쟁이 있는 경우에(그러한 분쟁이 없다면 소송이 제기되는 경우가 드물 것이다), 농지매매증명을 함에 있어, 소재지 관서의 장으로서는 매매계약의 성립이나 유효 여부에 관한 심사도 하여야 한다고 하면(이는 피고가 농지매매증명신청서에 매도인의 서명이나 날인이 필요하다는 근거로서 내세우고 있다), 본질적으로 사법절차에서 심리, 판단되어야 할 민사분쟁 사항에 대한 사전심사권을 소재지관서의 장이 가지게 될 뿐 아니라, 현실적으로 소재지 관서의 장이 그러한 분쟁에 관한 해결 혹은 심리, 판단능력을 가지고 있다고 볼 수도 없다. 한편, 위에서 본 바와 같이 농지매매증명제도를 둔 목적이 매매계약의 성립이나 유효 여부의 확인이 아닌, 단지 법규에서 정한 매수인의 농지취득자격의 유무에 관한 증명에 불과하다는 점을 전제로 하면서도, 농지매매증명신청에 있어서 매도인의 서명, 날인이 반드시 필요하다고 한다면, 매수인으로서는 매도인의 협력을 구하기 위하여 소송을 제기할 수밖에 없다 할 것인데, 그렇게 된다면, 아무런 근거규정이나 합리적 이유 없이, 당사자에게 무익한 소제기의 부담만 가중시키는 결과를 초래하게 될 것이다.
또한, 농지경매의 경우에도 최고가매수신고인 등은 경락기일에 그 증명을 집행법원에 제출하여야 경락허가를 받을 수 있는바(대법원 송민 77-7), 경매절차의 매수신고인으로 하여금 소유자의 서명, 날인을 받거나, 이를 소구하여 농지매매증명서를 발부받은 후, 경락허가를 받도록 한다면, 이 역시 경매절차의 효율적 운용의 면에서 보거나 당사자에게 무익한 소제기의 부담을 준다는 점에서 불합리하다 할 것이다.
다. 그렇다면, 원고의 위 농지매매증명신청에 대하여 피고가 주장하는 이 사건 거부처분의 사유는 어느 모로 보나 이유 없고, 달리 거부사유가 없는 한, 이는 농지매매증명을 받을 수 있는 원고의 권리와 이익을 침해하는 처분으로서 위법하다고 할 것이다.
4. 결 론
결국 이 사건 거부처분은 위법하여 취소되어야 할 것이므로, 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 소송비용은 패소자인 피고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김성한(재판장) 김창종 이순동