【원고,피상고인】
고려산업개발 주식회사 (소송대리인 변호사 최선교 외 1인)
【피고,상고인】
김포군수
【원심판결】
서울고법 1995. 7. 5. 선고 94구23083 판결
【주문】
원심판결을 파기한다. 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이유】
상고이유를 판단한다.
1. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 먼저 이 사건 행정처분의 경위에 대하여 다음과 같이 인정하고 있다.
원고 회사는 1976. 4. 7. 레미콘 제조업 등을 목적으로 설립된 회사로서 피고로부터 1993. 12. 29. 토지거래허가를 받아 기존 위생용 식품용기 제조공장의 공장용지로 사용중이던 경기 김포군 양촌면 양곡리 616의 1 대 6,069㎡, 616의 2 대 1,802㎡, 616의 3 잡 2,716㎡ 등 공장용지 10,587㎡(이하 이 사건 공장용지라 한다)를 주식회사 대경으로부터 매수하고 그 중 9,988㎡ 지상에 레미콘제조(한국표준산업분류번호 36932, 신산업분류번호는 26952) 공장설립을 위하여 1994. 2. 7. 공장건축면적 549.96㎡(부대시설 526.6㎡)를 설립하는 내용의 공장설립(변경)신고서를 사업계획서, 공장배치도를 첨부하여 피고에게 제출하였다. 이에 대하여 피고는 처리기한인 같은 해 2. 26.을 도과한 같은 해 4. 7. 이 사건 공장용지 주변은 임야로서 포도밭, 표고버섯 재배지가 근접하여 있고 제약회사 및 컴퓨터 부품제조 공장이 가깝고 공해발생업종인 레미콘제조업의 시설이 설치될 경우 제조공정 및 차량으로 먼지, 소음, 진동의 공해가 예상되고 농경에 지장이 우려되며, 인근 주택지역과 근접되어 있어 주거환경 및 지하수 사용에 따른 식수고갈의 피해가 우려된다는 이유로 공장설립신고확인서를 교부하여 주지 아니한 채 원고에게 이 사건 공장은 입지기준에 부적합하니 다른 곳으로 공장입지를 변경하라는 입지변경권고를 하였다가 원고가 이에 불응하자 같은 해 5. 26. 같은 이유로 공장입지 조정명령을 발하였다.
나아가서 원심은 피고가 이 사건 공장입지 조정명령의 사유로 내세운 것은 법률상 아무런 근거가 없고, 그와 같은 사유로서 법정요건을 구비한 원고의 신고를 수리하지 아니한 이 사건 명령은 위법할 뿐 아니라 원고의 신고는 공장입지기준에 관한 상공자원부(현재의 통상산업부, 이하 통상산업부라 한다) 고시에도 위배되지 아니하며, 레미콘제조업은 도시형 업종으로서 공해업종이 아니고, 이 사건 공장용지는 국토이용관리법상 도시지역이고 도시계획법상 자연녹지지역으로서 주거지로부터 100ｍ 이상 떨어져 있으며, 포도밭 및 표고버섯재배업자는 원고의 이 사건 공장설립(변경)에 동의하고 있고, 관계 법령에 따른 공해방지시설을 완비하여 관계 법령 소정의 배출허용기준을 지킬 수 있을 뿐 아니라, 인근 주민에게 별다른 피해가 초래되지 아니함에도 위와 같은 점들을 간과하거나 잘못 인정하여 행한 피고의 이 사건 공장입지 조정명령은 위법하다는 원고의 주장에 대하여 다음과 같이 판단하고 있다.
이 사건 공장이 설립된다면 피고 주장과 같이 통상산업부고시 제93-10호(1993. 2. 24.)에서 적시하는 오염물질 배출 등으로 현저한 환경위해 문제가 발생되리라는 점에 관하여 피고가 내세우는 증거만으로는 이를 인정하기에 부족하다고 한 후, 원고의 주장을 판단하기 위하여 먼저 그 판결에서 채용하고 있는 증거들을 종합하여 다음과 같은 사실을 인정하고 있다.
이 사건 공장용지는 종전에는 주식회사 대경이 위생용 식품용기 제조업 공장의 부지로 사용하고 있다가 위 회사가 1993. 11. 5. 원고에게 이를 금 5,000,000,000원에 매도하기로 가계약을 하고 피고로부터 토지거래허가를 받으면 정식으로 매매계약을 체결하기로 하였다. 이에 따라 원고 회사는 같은 해 12. 2. 피고에게 토지이용목적을 레미콘 제조공장으로 기재하고 허가기준에 적합하도록 사업계획서, 공장배치도, 공해방지시설도 등을 첨부하여 토지거래허가 신청을 하였고, 피고는 토지거래허가 주무부서인 도시과 토지관리계 이외에도 공장설립신고 주무부서인 지역경제과 공업계, 환경보호과 등 관계 부서가 모두 관여하여 관계 법규의 일괄위배 여부를 검토하는 복합심의를 시행하여 원고에게 수차에 걸쳐 공해방지시설, 용수사용 여부 등의 보완을 요구한 뒤, 원고의 위 레미콘사업이 당해 지역의 건전한 발전을 위하여 필요하고 당해 허가지역의 토지이용상 적절하다고 인정되는 사업에 이용되며 국토이용계획·도시계획·수도권정비계획 기타 토지의 이용에 관한 계획 및 공업배치법, 환경보존법에 적합하고, 주변의 자연환경 또는 생활환경보전상 명백히 적합하지 아니한 경우가 아니라고 판단하여 같은 해 12. 29. 원고에게 레미콘 공장용지로 사용하기 위하여 취득하여도 무방하다는 취지로 토지거래 허가를 하였고, 원고는 이에 따라 같은 해 12. 30. 이 사건 공장용지와 그 지상건물 등을 금 4,605,189,600원에 매수하였다.
원고가 같은 해 2. 7. 이 사건 공장용지에 대한 레미콘 공장설립(변경)신고를 하자 피고는 같은 해 2. 8. 군부대와의 협의요청을 하였는데 회답이 지연되므로 같은 해 3. 18. 재촉구하였다. 그런데 같은 해 3. 16.부터 피고 군 관내의 월곳면 군하리 주민들이 피고 군청에 몰려와 피고가 기왕에 건축허가한 다른 레미콘 공장의 신축에 반대하는 시위, 농성을 하자 그 무렵 이 사건 공장용지에 인접한 양능마을 주민들도 소음, 먼지발생으로 불편이 우려된다면서 김포군 의회에 반대의견서를 제출하는 등 불만을 나타내었다. 이에 따라 피고는 같은 해 4. 7. 원고에게 이 사건 공장설립 신청지는 양곡 3, 4리 주거지역으로부터 최단거리 40ｍ부터 50ｍ 이내에 6호의 주택이 있고, 반경 400ｍ 이내에 있는 양능마을 104호의 주택에 470여 주민이 살고 있고, 인근 양곡리 153의 2, 3에 포도밭과 전작포가 있으며, 북쪽 200ｍ부터는 양질의 답과 12필지 5,000여 평의 포도밭이 밀집되어 있고, 진입로변의 양곡리 산 20 임야에는 4,000평의 표고버섯 재배지가 있으며, 양곡리 609의 1에는 주산제약 회사의 공장이, 북쪽 50ｍ의 양곡리 156에는 전자부품 제조업의 주식회사 화인컴 공장이 각 위치하고 있고, 신청지와 연결되는 누신·양곡 간 352호 지방도로는 편도 1차선으로 레미콘 차량의 통행시 교통장애가 유발될 것으로 우려되며 지방도로에서 진출입하는 진입로는 협소하여 레미콘 차량의 통행에 곤란한 점 등 이 사건 공장용지는 마을 및 농경지와 인접하고 레미콘 공장가동과 차량통행으로 인한 소음, 분진, 진동 및 지하수 1일 200톤 채수로 인한 식수고갈 등의 문제로 인근 주민과 농경지에 위해를 가할 우려가 있어 공장입지기준에 적합하지 아니하다는 이유로 입지가 가능한 다른 지역으로 공장입지를 변경하도록 권고하였다. 그런데도 원고가 같은 해 5. 4. 제반 환경 관련 법규를 이행할 수 있도록 소음, 진동, 분진 방재대책을 수립하여 농작물 및 주민에게 피해가 없도록 하겠다고 하면서 이에 응하지 아니하자, 같은 해 5. 10. 경기도지사의 공해업종(레미콘) 입지제한권한 재위임지시에 따라 레미콘공장설립신고(허가)처리지침을 제정한 뒤 같은 해 5. 26. 원고에게 신고내용이 이 지침 중 주택과의 이격거리 500ｍ 및 주민의 반대의견수렴에 위배되고 공해업종의 공장입지기준에 적합하지 아니하다면서 공장입지 조정명령을 발하였고, 원고가 신청한 레미콘공장 건물신축허가신청에 대하여는 공장설립신고가 안 되었다는 이유로 같은 해 6. 4. 반려하였다.
레미콘 제조공정은 시멘트에 물과 모래, 자갈을 혼합하여 섞어 만드는 것으로서 굳을 우려가 있어 제조 후 2시간 이내에 사용하여야 하고 재료보관 및 위 혼합과정에서 먼지, 시멘트 가루 등이 비산하고 레미콘 제조공정에서 일부 소음이 발생하나 레미콘 공장은 도시형 업종으로서 환경보호가 다른 용도지역에 비하여 더욱 필요한 도시 내에서도 설치될 수 있으며, 근래에는 레미콘 공장이 대도시 내 주택가나 농촌지역에서도 다수가 설립되어 운영중에 있는 실정인데, 원고는 이 사건 공장용지에 설치하려는 레미콘공장에 대한 소음, 분진, 폐수 등 공해방지대책으로서 레미콘을 제조하는 배처플랜트를 커다란 건물 내에 설치(하우징)하며, 여과집진시설(BAG FILTER) 및 분진망을 설치하고, 과거에는 야적하던 시멘트, 모래, 자갈 등의 재료는 사이로 시설 내에 보관함으로써 소음의 발생 및 분진의 비산을 방지하며, 폐수나 폐레미콘은 폐수재처리 시설을 통하여 회수, 사용하여 오폐수의 배출과 지하수의 오염을 방지하며, 레미콘 운반자동차의 세륜시설, 스프링클러를 설치하여 먼지의 발생을 억제하고, 공장시설도 인근 마을에서 멀리 떨어진 반대편 쪽에 설치하며, 인근 마을과의 경계에는 충분한 두께와 높이의 방음벽을 설치하고, 이 사건 공장시설에 대한 1일 용수 200톤의 공급을 위하여 관개급수기에는 한강농지개량조합과 용수공급계약을 체결하였고, 비급수기에는 저수조 및 기존 지하수 관정 3개를 사용할 계획임을 제출하였고, 이 사건 공장용지의 서쪽 포도밭 주인은 관정 사용에 동의하며, 표고버섯을 재배하던 소외 1은 1995. 5. 16. 원고에게 표고버섯 재배시설을 모두 매매·양도하고 폐업하였다.
위 인정사실을 바탕으로 하여 이 사건 공장용지는 도시형 공장의 신설이 허용되는 지역 내에 위치하고 주위의 마을과는 40ｍ 이상 떨어져 있으며, 원고가 신고한 면적의 레미콘 제조공장을 신설한다 하더라도 환경 관계 법령 소정의 공해방지 시설을 하는 한 법령상의 배출허용기준을 위배한다고 보기 어려우므로 인근 주민 또는 농경지에 현저한 위해를 가할 우려가 있다거나, 해당 지역의 환경 등 자연조건을 현저히 해하게 된다고 보여지지 아니하고 또 원고가 각 환경 관련 법규에서 요구하는 위와 같은 공해방지시설을 할 경우 소음, 분진의 상당 부분이 제거되며 위 물질들의 배출은 대기환경보전법 및 소음진동규제법상의 각 배출허용기준 이하로 억제될 수 있다고 할 것임도 불구하고 주민들의 반대농성 이후 막연히 이 사건 공장용지에 위와 같은 레미콘 제조공장이 설립되면 제조공정 및 운송시 교통혼잡, 먼지, 소음, 식수고갈, 환경오염 등의 공해가 예상된다고 판단하여 행한 피고의 공장입지 조정명령은 실질적인 점에서도 위법하다 할 것이다라고 판단하고 있다.
2. 상고이유 제1점에 대하여
공업배치및공장설립에관한법률(이하 '공업배치법'이라 한다) 제13조 제1항, 같은법시행령(1994. 7. 4. 영 제14315호로 개정되기 전의 시행령, 이하 '시행령'이라 한다) 제19조 제1, 2항, 같은법시행규칙(1994. 12. 30. 통상산업부령 제2호로 개정되기 전의 시행규칙, 이하 '시행규칙'이라 한다) 제6조 제1항의 각 규정에 의하면, 공장건축면적 200㎡ 이상의 공장을 신설 또는 증설하고자 하는 자는 공장건설을 착공하기 전에 공장설립신고서에 사업계획서와 공장배치도를 첨부하여 시장, 군수, 구청장에게 제출하여야 하고, 시장, 군수, 구청장이 공장설립신고서를 받은 때에는 공장설립신고확인서를 해당 신고인에게 교부하도록 되어 있으며, 공업배치법 제9조는 시장, 군수, 구청장은 제13조 제1항의 규정에 의한 신고를 받은 경우에 그 신고한 사항이 입지기준에 적합하지 않다고 인정되는 때에는 기간을 정하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 공장입지의 변경을 권고하거나 입지기준에 적합하도록 시설의 설치를 권고할 수 있고(제1항), 이러한 권고를 받은 자가 그 기간 내에 이에 응하지 아니하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 공장입지의 변경 또는 공장설립계획의 조정을 명할 수 있다(제2항)고 규정하고, 그 위임에 따른 시행령 제13조는 시장, 군수, 구청장의 입지변경권고는 공장설립신고를 받은 날로부터 20일 이내에 입지변경권고서에 의하고(제1항), 입지변경권고를 받은 자는 그 권고를 받은 날로부터 30일 이내에 권고의 응낙 여부를 시장, 군수, 구청장에게 통보하여야 하며(제2항), 시장, 군수, 구청장은 위 권고응낙의 통보를 받은 때에는 공장설립신고확인서를 그 통보인에게 교부하여야 하고(제3항), 시장, 군수, 구청장이 공장입지를 변경하거나 공장설립계획을 조정하고자 할 때에는 권고불응의 통보를 받거나 제2항의 규정에 의한 기간이 경과한 날로부터 7일 이내에 조정명령서에 의하도록 규정하고 있는바(제4항), 위 규정들의 취지를 종합하여 보면, 공장설립신고서가 공업배치법 제13조 제1항, 시행령 제19조 제1항, 시행규칙 제6조 제1항 소정의 형식적 요건을 모두 갖추었다면 시장, 군수, 구청장은 일단 이를 수리하여야 하는 것이고, 만일 신고한 사항이 공업배치법 소정의 입지 기준에 적합하지 아니하다고 판단된다면 공업배치법에서 정한 바에 따라 공장입지의 변경을 권고하거나 입지기준에 적합하도록 시설의 설치를 권고할 수 있으며, 이러한 권고를 받은 자가 권고응낙의 통보를 하면 시장, 군수, 구청장은 공장설립신고확인서를 교부하고, 이에 응하지 아니한다면 공장입지의 변경 또는 공장설립계획의 조정을 명할 수 있을 뿐이지 공장설립신고서의 수리 자체를 거부할 수는 없는 것이며, 공장배치법 제52조는 공장입지 조정명령에 위반한 자에 대한 벌칙을 규정하고 있으므로 공장입지 조정명령에 대하여 불복이 있으면 항고소송으로 이를 다툴 수 있다 할 것이다.
이와 같은 취지의 원심의 판단은 정당하고, 거기에 항고소송의 대상에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없으며, 이와는 달리 공장입지 조정명령이 아닌 공장입지의 변경권고만이 항고소송의 대상이 된다고 할 수 없다. 따라서 이를 전제로 이 사건 소가 제소기간을 도과하였다는 취지의 상고이유는 받아들일 수 없다.
3. 상고이유 제2, 3점에 대하여
헌법 제35조 제1항은 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가진다고 규정하고 있고, 이 헌법 규정에 따라 제정된 환경정책기본법은 국가는 환경오염과 그 위해를 예방하고 그 환경을 적정하게 관리·보전하기 위하여 환경보전계획을 수립하여 이를 시행할 책무를 지며, 지방자치단체는 관할구역의 지역적 특성을 고려하여 국가의 환경보전계획에 따라 당해 지방자치단체의 계획을 수립하여 이를 시행할 책무를 지도록 규정하고 있을 뿐만 아니라( 제4조), 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며 국가 및 지방자치단체의 환경보전시책에 협력하고 환경보전을 위하여 노력하도록 규정하고 있다( 제6조). 한편 공업배치법 제8조는 통상산업부장관은 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 공장입지의 기준을 정하여 고시하도록 하면서 이러한 환경문제를 고려하여 일정한 지역에 관한 공해업종(시설·물질을 포함한다)의 입지제한에 관한 고시를 하도록 규정하고 있는데, 이 규정에 따라 통상산업부는 고시 제86-10호(1993. 2. 24. 고시 제93-10호로 개정)로서 '공장입지기준고시'를 제정해서 시행하고 있으며, 이 고시 제8조는 "시·도지사는 공장이 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 공장의 입지를 제한할 수 있다. 1. 건축법시행령 부표(17)의 1호의 공해공장 등과 환경보전법(환경정책기본법으로 대체하여 제정되었음) 시행규칙 [별표 3]에 규정된 특정유해물질배출공장을 상수원 등 용수이용에 현저한 영향을 미치는 지역의 상류에 설치하는 경우, 2. 오염물질배출공장이 인근주민 또는 농경지에 현저한 위해를 가할 우려가 있을 때"라고 규정하고 있다. 위와 같은 각종 법률의 규정취지에 비추어 볼 때 지방자치단체로서는 주민들이 쾌적한 환경에서 살 수 있도록 하여야 할 책무가 있으며, 이 사건에 있어서와 같이 그 관할 구역에 공장을 설치하려는 자가 있는 경우에 이와 같이 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지는 주민들에게 위해를 가할 우려가 있다고 판단되면 당연히 공업배치법 제9조의 규정에 따라 위 2항에서 본 바와 같은 공장입지의 변경의 권고를 할 수 있다고 할 것이고, 이에 불응하는 자에게 공장입지의 변경 또는 공장설립계획의 조정을 명할 수 있다고 할 것이며, 한편 이 사건 공장설립을 하면 환경에 현저한 위해를 가할 우려가 있고 그러한 사정이 있음에도 불구하고 공장설립을 허가하는 것이 공업배치법 제8조와 이 규정에 따른 통상산업부 고시에 위반된다면, 설사 관할 지방자치단체가 토지거래허가시에 이러한 사정을 간과하고 토지거래허가를 하였다고 하더라도 쾌적한 환경에서 생활할 주민들의 권리라는 한 차원 높은 가치를 보호하기 위한 위와 같은 조정명령을 신뢰보호의 원칙을 들어 위법하다고 할 수도 없는 것이다.
따라서 원심판결이 판시하고 있는 바와 같이 이 사건 레미콘제조공장 설립 신청지가 경기 김포군 양촌면 양곡 3, 4리 주거지역에 인접한 지역으로서 최단거리 40ｍ부터 50ｍ지점 근방에 6호의 주택이 있고, 반경 400ｍ 이내에 있는 양능마을 104호의 주택에 470여 주민이 살고 있으며, 인근 양곡리 153의 2, 3에 포도밭과 전작포가 있고, 북쪽 200ｍ부터는 양질의 답과 12필지 5,000여 평의 포도밭이 밀집되어 있으며, 진입로변의 양곡리 산 20 임야에는 한때 4,000평의 표고버섯 재배지가 있었고, 양곡리 609의 1에는 주산제약 회사의 공장이, 북쪽 50ｍ의 양곡리 156에는 전자부품 제조업의 주식회사 화인컴 공장이 각 위치하고 있으며, 신청지와 연결되는 누신·양곡 간 352호 지방도로는 편도 1차선으로 레미콘 차량의 통행시 교통장애가 유발될 것으로 우려되고 지방도로에서 진출입하는 진입로가 협소하여 레미콘 차량의 통행이 곤란할 뿐만 아니라 이 사건 레미콘공장에서 지하수를 1일 200톤 채수하는 것으로 되어 있는 사실이 인정된다면, 원고가 위에서 본 원심 판시와 같은 공해방지시설을 갖춘다고 하더라도 이 사건 공장용지는 마을 및 농경지와 인접하여 있어서 레미콘공장 가동과 레미콘 운송차량 통행으로 인한 소음, 분진, 진동의 발생, 지하수의 고갈, 오폐수의 배출과 그로 인한 지하수의 오염 및 레미콘 운송시의 교통혼잡 등으로 인한 환경오염으로 인근 주민과 농경지에 위해를 가할 우려가 충분하다고 할 것이므로 이는 통상산업부 고시에서 적시하는 오염물질배출 등으로 인한 현저한 환경위해가 발생되리라고 예상되는 경우에 해당한다고 할 것이고, 따라서 피고의 이 사건 공장입지 조정명령은 적법하다고 하지 않을 수 없다. 그럼에도 불구하고 원심이 이와 다른 견해 아래 이 사건 공장입지 조정명령이 위법하다고 판단한 것은 공장배치법 제8조와 이에 따른 통상자원부고시에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 하지 않을 수 없다. 상고이유 중 이 점을 지적하는 부분은 이유 있다.
4. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단케 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 박준서(재판장) 박만호 김형선 이용훈(주심)