【원고,상고인】
주식회사 보성 (소송대리인 변호사 한만수)
【피고,피상고인】
농어촌진흥공사 (소송대리인 변호사 김학만)
【원심판결】
서울고법 1995. 9. 19. 선고 94구33745 판결
【주문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고의 부담으로 한다.
【이유】
상고이유(상고이유서 제출기간 경과 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 본다.
1994. 12. 22. 법률 제4817호로 제정된 농지법의 시행으로 폐지된 농지의보전및이용에관한법률(이하 '농지보전법'이라 한다)은, 1990. 4. 7. 법률 제4229호로 개정되기 전의 농지보전법 제4조 제4항에서 '제1항의 규정에 의하여 농지의 전용허가를 받고자 하는 자와 제5조 제1항의 규정에 의하여 협의·동의 또는 승인을 얻어 농지를 전용하고자 하는 자'에 대하여 이른바 '농지조성비'를 부과하도록 규정하였다가, 위 1990. 4. 7.자로 개정된 농지보전법(이하 '개정 농지보전법'이라 한다) 제4조 제4항에서 '제2항의 규정에 의하여 협의를 받아 농지를 전용하고자 하는 자'를 농지조성비 납입의무자로 추가하여 규정하였는바, 농지보전법의 규정에 의한 농지조성비 및 이를 전제로 하여 부과하는 농어촌발전특별조치법에서 정한 농지전용부담금에 관한 관계 법령의 규정을 종합하면, 개정 농지보전법 제4조 제4항에서 정한 '제1항의 규정에 의하여 농지의 전용허가를 받고자 하는 자'와 '제5조 제1항의 규정에 의하여 협의·동의 또는 승인을 얻어 농지를 전용하고자 하는 자'의 경우에는 통상 위 허가·협의·동의 또는 승인의 시기와 실제 농지전용이 이루어지는 시기가 근접할 것으로 예상되므로 농지전용의사가 확인된 시점으로서 객관적으로 납입의무자나 부과대상의 특정이 가능하고 납입의무의 이행을 확보하기에 적합한 위 허가·협의·동의 또는 승인의 시기를 농지조성비 납입의무의 성립시기로 봄이 타당하다.
그러나, 개정 농지보전법 제4조 제4항에서 정한 '제2항의 규정에 의하여 협의를 받아 농지를 전용하고자 하는 자'의 경우에는 위와 사정이 다르므로 위 제2항의 규정에 의한 협의의 시기가 아니라 실제로 농지전용을 하고자 하는 시기를 농지조성비 납입의무의 성립시기로 보아야 할 것이다.
왜냐하면, 위 제2항의 규정에 의한 협의의 경우에는 제1항의 규정에 의한 농지전용의 허가나 제5조 제1항의 규정에 의한 협의·동의 또는 승인의 경우와는 달리, 실제로 농지를 전용하고자 하는 자가 아니라 도시계획구역결정 등의 시행자가 협의 주체가 되어서, 도시계획구역 안의 농지소유자 등의 농지전용의사 여부, 실제 전용 여부와는 아무런 상관 없이 도시계획구역결정 등의 전 단계에서 일괄하여 농림수산부장관과의 협의를 하게 되는 것이므로, 그 시점에서 농지전용의사가 구체적, 개별적, 확정적으로 표시되는 것도 아니고 또한 표시될 수도 없는 것이다.
만일 위 협의의 시기에 농지소유자의 농지조성비 납입의무가 성립한다고 본다면 농지전용으로 인한 농지소멸의 사실이 발생하지 아니하였음에도 불구하고 농지조성비의 납입을 강요하게 됨으로써 농지보전법의 입법취지에도 반하고, 농지전용의 의사가 없는 농지소유자도 단지 도시계획구역 내에 농지를 소유하고 있다는 사실만으로 농지조성비 납입의무를 부담하는 결과를 초래하게 되어 부당하다 할 것이다(도시계획결정 등에 의하여 도시계획구역 안의 농지소유자가 농지를 의무적으로 전용하여야 한다거나 혹은 농지로서의 이용이 금지되는 것이라고 볼 아무런 법적 제한규정도 없다).
그렇다면 개정 농지보전법 제4조 제4항에서 정한 '제2항의 규정에 의하여 협의를 받아 농지를 전용하고자 하는 자'가 납부하여야 할 농지조성비 납입의무의 성립시기는 위 제2항의 규정에 의한 도시계획구역 등의 결정 또는 지정시의 농림수산부장관과의 협의시기가 아니고 실제로 농지전용행위가 이루어지는 때로 보아야 함이 상당하다고 할 것이다.
원심이, 1987. 5. 9. 도시계획법상 주거지역으로의 용도지역변경결정·고시를 하면서 개정 농지보전법 제4조 제2항 본문의 규정에 의한 농림수산부장관의 협의를 거친 이 사건 각 농지에 대하여 1994. 7. 29.경 및 같은 해 9. 16.경 주택건설 사업계획승인 및 건축허가를 받아 아파트 및 교육연구시설을 신축함으로써 이 사건 각 농지를 전용하고자 하는 원고의 경우에, 위 농림수산부장관과의 협의 당시에는 이에 대하여 농지조성비를 부과할 근거규정이 없었으나 실제로 농지전용을 하고자 하는 위 시기에는 그 부과 근거규정이 마련되었으므로 원고에 대한 이 사건 각 농지조성비 부과처분 및 이를 전제로 한 각 농지전용부담금 부과처분은 적법하다고 판단한 것은 위에서 설시한 법리에 따른 것으로서 정당하고, 거기에 논하는 바와 같은 개정 농지보전법 제4조 제4항에서 정한 농지조성비 부과요건 및 그 농지조성비 납입의무의 성립시기 등에 관한 법리를 오해함으로써 결과적으로 조세법률주의 내지는 소급과세금지의 원칙에 반하는 잘못이 있다고 할 수 없다. 논지는 이유가 없다.
그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 정귀호(재판장) 김석수 이돈희 이임수(주심)