【원고, 상고인】
문장대온천관광휴양지 개발지주조합 소송대리인 변호사 이영대 외 1인
【피고, 피상고인】
국립공원관리공단 소송대리인 변호사 황계룡
【원심판결】
서울고등법원 1993.9.2. 선고 92구16050 판결
【주 문】
원심판결 중 이 사건 주위적 청구에 관한 부분을 파기하고, 이 부분에 대한 원고의 소를 각하한다.
원고의 나머지 상고를 기각한다.
소송총비용은 원고의 부담으로 한다.
【이 유】
1. 원심이 적법하게 인정한 사실관계는 다음과 같다.
피고는 1991.6.8. 자연공원법 제22조의 규정에 따라 소외 속리산국립공원 용화집단시설지구 지주조합(이하 소외조합이라고 한다.)에 대하여 원심판시와 같은 조건을 붙여 속리산 국립공원 용화집단시설지구조성 공원사업시행을 허가하는 내용의 이 사건 허가처분을 하였는바, 원고는 경북 상주군 화북면 운흥리 및 중벌리 일대 지역에 위치한 문장대온천의 개발사업을 원활히 하기 위하여 위 같은 지역내에 토지를 소유하고 있는 사람들을 조합원으로 하여 온천등을 공동개발함으로써 조합원 각자의 권익보호와 이익증진을 추구함은 물론 위 같은 지역을 국내유수의 관광휴양지로 조성하기 위한 목적으로 설립된 법인격 없는 사단으로서, 소외 1로부터 경북 상주군 (주소 1 생략) 일대에 대한 온청공 굴착허가권 등을 적법하게 양수받았는데, 이 사건 허가처분으로 인하여 원고조합이 위와 같이 양수하여 소유하는 온천수를 활용할 수 없게 되었다는 이유로 1992.2.14. 피고에게 이 사건 허가처분의 취소를 신청하였으나, 피고가 이를 거부하는 내용의 이 사건 거부처분을 하였다.
2. 이 사건 주위적청구에 관한 부분에 대하여 직권으로 살핀다.
가. 행정청이 국민으로부터 어떤 신청을 받고서 그 신청에 따르는 내용의 행위를 하여 그에 대한 만족을 주지 아니하고 형식적 요건의 불비를 이유로 그 신청을 각하하거나 또는 이유가 없다고 하여 그 신청된 내용의 행위를 하지 않을 뜻을 표시하는 이른바 거부처분도 행정처분의 일종으로서 항고소송의 대상이 되는 것이지만, 이 경우 그 거부행위가 행정처분이 된다고 하기 위하여는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 해줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 하는 것이며, 이러한 근거없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니한 경우에는 이를 행정처분이라고 할 수는 없는 것이다. (대법원 1984.10.23.선고 84누227판결 참조)
나. 그러므로 이 사건에서의 원고가 이 사건 허가처분의 취소를 구할 법규상 또는 조리상의 권리가 있는지를 살피건대, 먼저 기록에 의하면, 원고는 자신이 소외 1로부터 경북 상주군 (주소 1 생략) 일대에 대한 온천공 굴착허가권을 적법하게 양수받았는데, 소외 조합으로 하여금 온천수를 이용할 수 있게 하는 것을 내용으로 하는 이 사건 허가처분으로 인하여 온천에 관한 원고의 사용수익권이 침해되었고, 원고가 이와 같이 침해된 자신의 권리를 회복하기 위하여 피고에게 이 사건 허가처분의 취소를 신청하였던 것이므로 피고로서는 당연히 원고의 신청을 받아들였어야 함에도 불구하고 이를 거부한 이 사건 거부처분은 위법하다고 주장하면서, 주위적청구로서 이 사건 거부처분의 취소를 구하고 있다.
그러나 자연공원법과 그 시행령의 규정에 의하면, 집단시설지구라 함은 내무부장관 등이 공원의 효율적인 보호와 이용을 도모하기 위하여 공원계획으로 결정한 용도지구의 하나로서 공원입장자에 대한 편의제공 및 공원의 보호 관리를 위하여 공원시설이 집단화되었거나 집단화되어야 할 곳(법 제16조 제1항)으로서, 이러한 집단시설지구에서는 탐방휴양에 적합한 공원시설 및 그 부대시설의 설치행위가 허용(법 제16조 제2항)되며, 내무부장관등은 필요한 공원시설 및 부대시설의 종류에 따라 집단시설지구를 상업시설지, 숙박시설지, 공공시설지, 녹지, 기타시설지등으로 세분할 수 있도록 규정(법 제16조 제3항, 시행령 제9조)하고 있는바, 위와 같은 법령의 규정에 의하면 피고가 소외 조합에 대하여 한 이 사건 허가처분의 내용은집단시설지구내에 필요한 공원시설 및 부대시설을 설치하는 것을 내용으로 하는 것이고, 비록 자연공원법시행령 제9조 제1항, 제2항의 각 규정에 의하여 집단시설지구내의 공원사업으로 온천수의 사용을 필요로 하는 호텔, 여관, 유스호스텔등의 시설의 설치가 가능하다고 할지라도 이와 같이 공원사업의 시행으로 인하여 설치되는 호텔, 여관등의 시설에서 온천수를 사용하기 위하여는 따로 온천법의 관계규정에 의한 허가를 받아야 할 것이다.
다. 따라서 온천에 관하여 기존의 굴착허가권을 가지고 있음에 불과한 원고로서는 이 사건 허가처분의 상대방인 소외 조합이 장차 공원사업의 시행으로 인하여 설치될 호텔, 여관등의 시설을 이용하기 위하여 온천수이용허가신청을 할 것이 예상된다는 점만을 들어 이 사건 허가처분의 취소를 신청할 법규상 또는 조리상의 권리가 있다고 할 수 없으므로, 이 사건 허가처분을 취소하여 달라는 원고의 신청을 거부한 이 사건 거부처분은 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없다.
라. 그럼에도 불구하고 원심은 이 사건 거부처분을 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 보고 본안에 들어가 판단하여 원고의 청구를 기각하고 있으니 이 부분에 관한 원심판결은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 관한 법리오해의 위법이 있어서 파기를 면치 못한다고 할 것이다.
다만 이 부분은 당원이 파기자판하기에 충분하므로, 원심판결 중 위 주위적청구에 관한 부분을 파기하고 이 부분에 대한 원고의 소를 각하하기로 한다.
3. 예비적청구부분에 대한 상고이유에 관하여 본다.
원심은, 피고가 소외 조합에 대하여 한 이 사건 허가처분의 내용은 속리산 국립공원 내 용화집단시설지구조성 공원사업을 위한 기반조성사업에 관한 것일 뿐, 원고의 주장과 같이 원고조합 소유의 온천수를 제3자인 소외 조합이 사용할 수 있도록 하는 내용은 포함되어 있지 아니하므로, 이 사건 허가처분의 당사자가 아닌 원고로서는 이 사건 허가처분의 위법성을 다툴 법률상의 이익이 없다고 하여 이 사건 허가처분의 무효확인을 구하는 원고의 예비적청구를 각하하였는바, 관계법령의 규정 및 기록에 의하여 살펴보면 원심의 위와 같은 사실인정과 판단은 정당한 것으로 수긍이 되고, 거기에 소론과 같은 심리미진이나 채증법칙 위배로 인한 사실오인 또는 소의 이익에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다.
논지는 모두 이유 없다.
4. 그러므로 직권으로 원심판결 중 주위적 청구에 대한 부분을 파기하되, 당원이 직접 이를판결하기로 하여 이 부분에 대한 원고의 소를 각하하고, 나머지 상고는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하며, 소송 총비용은 패소자인 원고의 부담으로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 안용득(재판장) 천경송 지창권 신성택(주심)