【원고, 피상고인】
원고
【피고, 상고인】
양산군수 소송대리인 변호사 한만우
【원심판결】
부산고등법원 1990.8.22. 선고 89구1254 판결
【주 문】
상고를 기각한다.
상고비용은 피고의 부담으로 한다.
【이 유】
피고 소송대리인의 상고이유에 대하여 판단한다.
원심은, 원고가 경남 양산군 ○○면△리(지번 생략) 등 18필의 토지 합계 99만평을 광구면적으로, 하고 금, 은, 동, 유화, 철, 텅그스텐 등을 광종으로 하며 존속기간을 1977.2.21.부터 2002.2.20.까지로 하는 광업권을 보유하고 있는 사실, 위 광산지역이 1971.12.27. 도시계획법에 의한 개발제한구역으로 지정, 고시된 사실, 원고가 위 광산에 관하여 피고로부터 1978.7.21.에 허가기간이 1978.7.부터 1988.12.30.까지로 된 광산개발을 위한 토지형질변경 및 광산개발에 따르는 부대시설물 설치의 허가를, 1981.12.11.에는 허가기간이 1981.12.부터 1988.12.30.까지로 된 광미적재장 목적의 토지형질변경허가를 받은 사실, 원고가 ○○광업소라는 상호로 1980.5.부터 채광을 시작하여 1983.8.경까지 계속하여 오다가 동의 시세가 회복되지 않고 적자가 가중되어 휴광하고 있던 중, 1987.12.부터 동의 시세가 급격히 상승하자 위 광산을 다시 개발할 목적으로 1988.7.31. 피고에게 1988.12.30.로 만료되는 위 광산에 대한 개발제한구역 내 개발행위 허가기간의 연장을 구하는 신청을 하였으나, 피고는 개발제한구역 내에서는 한정된 국토자원을 개발훼손하기 보다는 보존적 차원에서의 개발방향이 종합적으로 검토되어야 할 시기이고 위 광산지역에 대한 개발제한구역의 지정 목적상 훼손된 자연자원을 조속히 원상복구시키는 것이 바람직하다는 이유로 1989.1.13.자로 위 신청을 반려하는 이 사건 처분을 한 사실, 한편 원고는 위 광산을 경영하기 위하여 토지 및 건물의 매수비용과 선광장 등의 건축비용 및 기계장치 등의 설치비용 등으로 합계 금564,626,000원을 투자하여 1980.5.부터 1983.8.까지 1,328톤 남짓의 동을 채굴생산한 사실, 위 광산은 아직도 0.5내지 0.8%의 채굴가능 동광이 600,000톤 내지 960,000톤 정도 매장되어 있으며, 위 광산의 현재시설로도 최대한 연간 60,000톤의 동조광(6%의 정광으로는 5,000 내지 7,500톤)을 생산할 수 있고, 기계설비를 증설하면 최대한 연간 90,000톤의 동조광(6%의 정광으로는 7,500 내지 11,250톤)을 생산할 수 있는 사실, 동의 시세는 1980년경부터 1986년까지는 톤당 1,365,000원에서 1,636,000원 정도 이었으나, 1987년 이후 상승하기 시작하여 1988년 말에는 톤당 2,089,000원, 1989년 말에는 톤당 2,052,000원, 1990.6.13.에는 톤당 2,119,000원으로, 위 광산의 손익분기점인 톤당 1,895,000원을 상회하고 있는 사실, 원고는 휴광 후에도 동의 시세가 회복되면 다시 광산을 경영할 생각에서 수배전시설과 전화시설 등을 계속 유지하고 있었던 사실, 위 광산은 경남 양산군 ○○면△리에 있는 □□산 중턱의 임야 안에 위치하고 있어 타인의 주거나 농경지 기타 산업현장이 위 광산의 광해로 폐해를 입을 거리에 있지 않고, 1978.7.21. 최초의 개발허가 당시와 현재 광산 주변의 환경에 변화가 없는 사실, 원고가 이미 형질변경으로 훼손된 부분의 산림으로의 복구계획을 수립하여 두고 있는 사실 등을 인정한 다음, 도시계획법 제4조 제1항, 제21조, 같은법시행령 제5조의2, 제20조 제1항 제2호, 같은법시행규칙 제8조 제6호, 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙(건설부령) 제13조 제3호, 도시계획법 제21조 제2항 단서, 같은법시행령 제21조 등 관계법령의규정내용과 위에서 인정된 사실관계를 대응시켜, 위 광산의 개발을 다시 시작하기 위하여 개발제한구역 내 개발행위 허가기간의 연장을 구하는 원고의 신청을 반려한 이 사건 처분의 적법여부를 판단함에 있어서, 원고가 동의 시세가 회복된 뒤에도 남아 있는 허가기간 내에 광물을 채굴하지 않고 허가기간을 그냥 보냈으며, 현재의 잔존 가채광량을 전부 채광하고 광미를 무작정 방치할 경우에는 광미의 처리를 위하여 70,000제곱미터 이상의 토지형질변경이 필요한 등 행위 허가에 부적당한 점이 없지는 않지만, 현재의 자연훼손상태 자체가 인근에 피해를 주는 바는 거의 없고, 위 광산 주변의 토지에 관하여 건설부나 피고에 의한 환경보전을 위한 도시계획상의 특별한 사업계획이나 형질변경의 허가기준이 아직 수립되어 있지 않으며, 위 광산주변의 생활환경이나 자연환경이 1978.7.21. 동광개발행위 허가 당시와 크게 달라진 것이 없어 위 광산구역에 대한 동광개발행위의 허가기간을 연장하는 것이 개발제한구역의 지정목적에 위배되거나 지장이 있다고 할 수 없는 점, 동광은 국민경제상 중요한 자원으로서 수요가 많은 데도 98% 이상이 외국으로부터 수입되고 있으며, 또한 위 광산은 6%의 동광을 연간 1,000톤 이상의 규모로 5년 이상 생산할 수 있는 정도를 훨씬 넘는 매장량을 가지고 있고, 채광이 용이한 각력통형 광맥의 필수자원인 동광이므로 개발할 필요성이 있는 점, 원고는 피고의 허가에 터잡아 이미 많은 돈을 들여 광산의 경영을 위한 시설을 하여 놓았는데도 허가기간이 연장되지 않아 위 시설을 철거하여 원상복구를 하여야 한다면 원고 개인뿐만 아니라 사회 경제적으로도 큰 손실이 되는 점, 지하자원의 개발을 위한 토지형질변경은 영구적인 것이 아니고 채광이 끝나면 다시 원상으로 복구될 수 있으며, 폐용되는 광미장은 조경을 하여 채광이 끝나기 전에도 단계적으로 산림으로 복구시킬 수 있으며, 원고 자신도 형질이 변경된 부분의 산림으로의 복구계획을 수립하여 두고 있고, 원고의 장래의 불성실한 채광이나 자연환경보전 목적에 위배되는 행위에 대하여는 적절한 조건이나 허가취소권의 유보 등의 부관을 붙여 대비할 수 있는 점, 위 광산의 기왕의 생산량이 도시계획법시행규칙 제8조 제6호 소정의 동광의 개발행위허가 기준에 크게 미달하지 않았으며 앞으로의 생산계획에 의한 생산량도 위 기준을 상회하고 있는 점, 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙이나 개발제한구역관리규정 등에 의하더라도 개발제한구역 내의 위 광산에서 광미장의 추가설치를 위하여 토지형질변경을 허가받을 수 있는 면적의 여유가 상당히 남아 있는 점 등에 비추어 보면, 원고의 위 허가기간 연장신청을 허가함으로 인하여 예상되는 공익의 침해보다도 위 신청을 불허함으로 인하여 초래되는 원고의 불이익이 매우 중대하여, 피고가 위 허가기간 연장신청을 반려하는 것이 원고가 입게 되는 불이익을 희생시키더라도 부득이하다고 할 정도의 공익상의 필요가 있다고 할 수 없으므로, 이 사건 처분은 재량권을 남용하였거나 재량권의 범위를 일탈한 위법한 처분이라고 판단하였다.
관계증거 및 기록과 관계법령의 규정내용에 비추어 볼 때, 원심의 위와 같은 사실인정과 판단은 정당한 것으로 수긍이 되고, 원심판결에 소론과 같이 행정처분의 재량권의 범위에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 볼 수 없으므로, 논지는 이유가 없다.
그러므로 피고의 상고를 기각하고 상고비용은 패소자인 피고의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 윤관(재판장) 최재호 김주한 김용준