【원 고】
취두숙(소송대리인 변호사 최장락외 1인)
【피 고】
창원시장(소송대리인 변호사 김익하외 1인)
【환송판결】
대법원 1990. 2. 27. 선고 89누1346 판결
【변론종결】
1990. 9. 26.
【주 문】
1. 피고가 1987. 12. 30. 원고에 대하여 창원시 서상지구 토지구획 정리사업지구내의 별지목록기재(1) 내지 (3)토지 합계 263평방미터에 관한 환지예정지로 같은 지구 11블록 6롯트 210.7평방미터를 지정한 처분은 이를 취소한다.
2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 처분의 경위 및 내용
그의 진정성립에 각 다툼이 없는 갑제1호증의 1, 2, 3, 갑제3, 7호증, 갑제6호증의 1, 2, 3, 갑제10호증의 1 내지 9, 을제1호증의 1 내지 5, 을제2, 3호증, 을제10호증의 1, 2, 3, 을제11, 12, 13호증, 을제14, 15호증의 각 1, 2, 을제18, 19호증, 증인 김석주의 증언에 의하여 그의 진정성립이 각 인정되는 을제4, 7, 9호증, 을제5, 8호증의 각 1, 2, 3, 을제6호증의 1, 2의 각 기재 및 영상과 증인 김석주의 증언 그리고 이 법원의 현장검증결과에 변론의 전취지를 덧붙여 보면, 피고는 노폭 7내지 9미터의 부산-마산간 2차선 국도인 대로1-2호선 가에 있는 원고 소유의 별지목록 기재(1) 내지 (3)토지 합계263평방미터를 포함한 창원시 서상동, 동정동, 소계동의 각 일부 지역 토지 합계315,050평방미터(산업기지개발구역내의 토지 265,550평방미터, 도시계획구역내의 토지 49,500평방미터)에 관하여 토지의 효용증진 및 공공시설의 설치를 목적으로 한 서상지구 토지구획정리사업을, 이미 도시계획법등이 정한 절차를 거쳐 건설부장관의 도시계획결정고시까지 마친 총연장 3,586미터에 위 대로 1-2호선 및 창원대로의 확장등을 위한 도시계획 및 공공시설에 관한 사업과 병행하여 실시하기로 하여 토지구획정리사업법 제7조 제1항 제4호의 규정에 의하여 1987. 4. 16. 건설부장관으로부터 그 사업시행명령을 받고 같은해 6. 18.에는 같은 법 제32조 제1항등의 규정에 의하여 경상남도지사로부터 사업시행인가를 받은 다음 그 사업시행에 착수한 결과 현재는 구획정리공사는 완료되어 환지처분만 남겨 놓고 있는 상태인 사실, 피고는 위 사업시행 도중인 1987. 10. 12.부터 같은달 27일까지 환지계획을 공담케한 후 같은해 12. 30. 위 사업시행지구안의 토지에 대하여 환지예정지 지정처분을 하면서 원고 소유의 위 토지 263평방미터(이하 종전토지라고 한다)에 대하여는 그곳으로부터 100여미터 남동쪽에 위치한 같은 지구 11블록 6롯트 210.7평방미터를 그 환지예정지로 지정한 사실, 피고가 원고에 대하여 위 11블록 6롯트를 환지예정지로 지정하게 된 것은 원고소유의 위 종전토지가 모두 도로부지에 편입됨으로써 제자리 환지를 할 수 없을 뿐만 아니라 종전토지와 가까운 노폭 35미터로 확장되는 대로 1-2호선 가에는 원고의 권리면적이 최소건축기준면적에 너무 미달되어 환지예정지를 지정할 수 없는 형편이어서 종전토지와 비슷한 노폭 15미터의 중로변의 각지에 지정한다 하여 그렇게 한 사실, 피고는 위 사업을 시행함에 있어 정리전의 토지면적 315,050평방미터(상업지역 69,813평방미터, 주거지역 245,237평방미터)중 환지대상 토지면적을 공공시설용지면적 22,147평방미터를 제외한 나머지 292,903평방미터(상업지역 61,062평방미터, 주거지역 231,841평방미터)로, 정리후의 토지면적 315,050평방미터중 환지면적을, 공공용지부담면적 114,468평방미터, 순체비지면적 12,352평방미터, 학교부지면적 28,101평방미터, 시장부지면적 2,579평방미터를 제외한 나머지 157,550평방미터(상업지역 32,845평방미터, 주거지역 124,705평방미터)로 하는 환지계획을 정하였고{따라서 평균환지율은 0.5378914(157,550÷292,903), 평균감보율은 0.4621086(1－0.5378914)이 된다} 환지방식에 있어서는 평가식을 채택하여 토지구획정리사업법 제48조의2 제1항, 같은법시행령 제30조의2 등에서 정한 공인평가기관인 제일감정평가합동사무소와 정일토지평가사합동사무소로 하여금 각 각 시행지구안의 정리전 환지대상토지 538필지 정리후 환지토지 660필지(공공용지면적만 제외)에 관하여 사업시행인가일인 1987. 6. 18. 을 기준일로 평가하여 이를 평가지수로 표시하게 한 다음 위 2개 평가기관의 평균치로써 각 토지별 평가치수로 결정하였는 바, 이에 의하면 위 정리전의 환지대상면적에 대한 총평가지수는 상업지역 61,062평방미터에 대한 37,472,617(평방미터당 평균 614)과 주거지역 231,841평방미터에 대한 45,701,348(평방미터당 평균 197)을 합한 83,173,965(평방미터당 평균 284)로, 정리후의 환지면적에 대한 총평가지수는 상업지역 32,845평방미터에 대한 46,097,958(평방미터당 평균 1,404)과 주거지역 124,705평방미터에 대한 56,281,749(평방미터당 평균 451)를 합한 102,379,707(평방미터당 평균 650)로 각 되어있고, 이에따라 피고는 위 토지구획정리사업에 따른 비례율(지가상승율)을 1.231(102,379,707÷83,173,965)로 적용하기로 한 사실, 피고가 결정한 원고 소유의 종전토지에 대한 평가지수는 별지목록 기재 (1)토지에 대한 것이 평방미터당 848로서 143,312(848×169), (2)토지에 대한 것이 평방미터당 735로서 16,905(735×23), (3)토지에 대한 것이 평방미터당 505로서 35,855(505×71)이고, 위 종전토지들에 대한 환지예정지인 위 11블록 6롯트에 대한 평가지수는 평방미터당 1,350으로서 284,445(1,350×210.7)인 사실, 이에따라 피고는 원고의 정리후 토지에 대한 권리지수를 241,364{(143,312＋16,905＋35,855)×1.231, 소수점 이하는 버림}로, 위 환지예정지에 대한 원고의 권리면적을 178.8평방미터(241,364÷1,340, 소수점 둘째자리 이하 반올림)로 각 산출하여 위 환지예정지중의 나머지 31.9평방미터를 과도면적으로 처리한 사실, 건축법 제39조의2 제1항의 규정에 의한 창원시건축조례에 의하면 건축이 가능한 최소대지면적이 상업지역중 노폭 25미터 이상인 도로변의 토지는 330평방미터 이상, 그밖의 상업지역은 200평방미터 이상, 주거지역의 토지는 120평방미터 이상으로 되어있고 피고는 위 정리후 토지의 확지를 위 기준에 맞도록 구획지은 사실등을 각 인정할 수 있고 반증이 없다.
2. 환지예정지 지정처분의 적법여부에 관한 판단
위와같은 피고의 원고에 대한 환지예정지 지정처분에 대하여 원고는, 부산-마산간의 국도와 창원역 광장으로 연결되는 곡가지점에 위치하여 이미 형성된 상가의 요충지로서 그 위에 상점 2개를 경영하여 연간 2억원 상당의 잡화류 및 주류를 판매하고 있는 원고 소유의 별지목록 (1)토지는 위 사업지구안의 다른 상업지역 토지보다는 최소한 2배 내지 10배 가까이 가격이 높고, 특히 원고의 종전토지에 대한 환지예정지로 된 위 11블록 6롯트(환지구획전의 위 동정동 666의 25전 192평방미터의 위치) 보다는 3배 이상 그 가격이 높은데도 위 동정동 666의 25토지의 평가지수는 평방미터당 688로, 원고 소유의 위 (1)토지의 평가지수는 848로 평가되어 원고 소유의 종전토지들이 과소평가된 반면, 이 사건 정리후 토지들이 과대평가되었을 뿐만 아니라 원고의 종전토지에 대한 위 환지예정지가 위치, 이용상황, 환경등 토지구획정리사업법 제48조 소정의 환지계획의 기준을 위배하여 지정되었으므로 이 사건 환지예정지 지정처분은 위법하고, 또한 피고가 위 사업시행지구안의 토지등의 가격을 평가.결정함에 있어서 토지평가협의회의 심의를 거쳐 결정하여야 하는데도 토지평가협의회의 심의를 거치지 않고 원고의 이 사건 종전토지 및 환지예정지의 가격을 평가결정 하였으니 이에 터잡은 환지예정지 지정처분은 위법하므로 이 사건 처분은 어느모로보나 취소되어야 한다고 주장하고, 피고는, 피고가 토지구획정리사업법 제48조가 정하는 기준에 따라 이 사건 사업시행지구안의 종전토지 및 정리후의 토지등의 가격을 적정히 평가하였고 이 평가는 같은법시행령 제30조의2(1989. 8. 18. 대통령령 제12781호로 개정되기 전의 것, 이하 같다.)에서 정하는 2개의 공인 평가기관으로 하여금 위 토지들을 평가하게 하여 이에 터잡아 결정한 것이므로 자문기구의 성격에 불과한 토지평가협의회의 심의를 거치지 아니 하였다는 이유만으로는 이 사건 처분이 위법하게 되는 것은 아니라고 주장한다.
살피건대, 토지구획정리사업법 제48조는 환지계획은 종전토지 및 환지의 위치, 지목, 면적, 토질, 수리, 이용상황, 환경 기타의 사항을 종합적으로 고려하여 합리적으로 정하도록 규정하고, 같은법 제48조의2는 환지계획을 세우기전에 시행자는 환지계획과 청산등의 적정을 기하기 위하여 시행지구안이 토지등의 가격을 평가함에 있어서 토지평가협의회의 심의를 거쳐 결정하되, 그에 앞서 대통령령( 같은법시행령 제30조의2)이 정하는 공인평가기관으로 하여금 평가하게 하여야 하고, 위 토지평가협의회의 구성 및 운영등에 관하여 필요한 사항은 당해 규약, 정관, 또는 시행규정으로 정하도록 규정하고 있는데, 위와같은 법의 규정내용 및 취지에 비추어 보면 토지구획정리사업의 시행자는 시행지구안의 토지등의 가격을 평가하고자 할 때는 반드시 공인평가기관의 평가와 토지평가협의회의 심의를 거쳐서 결정하여야 하는 것이고 특별한 사정이 없는 한 이와같은 심의를 거치지 아니하고 결정한 토지등의 가격평가나 이에 터잡은 환지예정지 지정처분은 그 절차에 하자가 있는 것으로서 위법한 것이라고 할 것이므로, 이 사건에서 피고가 원고 소유토지를 포함한 위 시행지구안의 모든 토지등의 가격을 평가결정 함에 있어서 위 공인평가기관들의 위 각 감정결과에 대하여 토지평가협의회의 심의를 거친 여부에 관하여 보면, 증인 김석주의 증언에 변론의 전취지를 덧붙여, 피고가 위 서상지구 토지구획정리사업의 시행에 따른 환지계획을 수립하기 위하여 위 시행지구안의 토지등의 가격을 평가함에 있어서 2개의 공인평가기관으로 하여금 평가하게 하였을 뿐이고 창원시의 위 사업시행 조례에 의하여 토지소유자, 관계공무원등으로 구성 되도록 되어있는 토지평가협의회의 심의를 거치지 아니하고 토지등의 가격을 평가결정한 사실, 위의 평가기관의 선정이나 그의 평가방법 내용상 토지평가협의회의 심의를 거칠 필요가 없다고 보아야 할 특별한 사정은 발견되지 않는 사실을 인정할 수 있고 반증이 없으니 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다.
3. 결론
따라서 위법한 이 사건 환지예정지 지정처분의 취소를 구하는 원고의 청구는 이유있어(피고는 위 처분이 위법한 경우에 대비하여 행정소송법 제28조가 규정하는 사정판결을 구하지 않을 뿐만 아니라 그 판결을 할 필요가 없음을 적극적으로 주장하고 있으며 더구나 원고에 대한 위의 환지 예정지 지정처분을 취소하는 것이 공공복리에 현저히 적합하지 아니하게 된다는 점에 관한 입증이 없다) 이를 인용하고, 소송비용은 환송전후를 통하여 모두 패소자인 피고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.
1990. 10. 17.
판사 조무제(재판장) 황형모 박창현