【원고,상고인겸피상고인】
현대광업 주식회사 (소송대리인 변호사 정태웅)
【피고,피상고인겸상고인】
울산지방해운항만청장
【원심판결】
부산고법 1995. 5. 11. 선고 94구2572 판결
【주문】
원심판결을 파기하고 사건을 부산고등법원에 환송한다.
【이유】
1. 원심판결 이유의 요지는 다음과 같다.
원심은 거시 증거들을 종합하여 원고가 피고로부터 국가 소유로서 피고가 관리하는 울산시 남구 (주소 생략) 항만부지 중 1988. 10. 25.경 1,260㎡를 규사 제염기설치 부지로, 1991. 12. 18.경 9,288㎡를 규사 야적장 부지로 각 사용허가를 받았는데, 원고는 당초 허가면적을 초과하여 규사 제염기설치 부지로 2,307㎡를, 규사 야적장 부지로 11,109㎡ 합계 13,416㎡를 사용해 왔고, 원고가 규사 야적장 부지로 사용허가를 받은 위 항만부지 9,288㎡에 대하여 항만시설사용규칙에 의한 야적장 전용사용료 소정의 요율에 의한 사용료를 납부하여 온 사실을 인정한 다음, 이 사건 부과처분 중 피고가 국유재산법 제51조 및 같은법시행령 제56조에 의하여 규사 제염기설치 부지로 초과사용한 면적 1,047㎡에 대한 1990. 8. 1.부터 1993. 7. 31.까지의 변상금으로 금 28,711,370원, 규사 야적장 부지로 초과사용한 면적 1,821㎡에 대한 1992. 8. 1.부터 1993. 7. 31.까지의 변상금으로 금 18,137,160원 합계 금 46,848,530원을 부과한 부분은 적법하나, 피고가 위 항만부지 9,288㎡에 대하여는 항만시설사용규칙 제14조 제3항이 적용되므로 국유재산법시행령 제26조에 의한 사용료를 징수하여야 한다고 하여 1992. 8. 1.부터 1993. 7. 1.까지 허가사용기간 동안의 위 국유재산법시행령에 의한 사용료와 야적장 전용사용료와의 차액 금 57,028,320원을 부과한 부분은, 원고가 허가내용과는 달리 다른 용도로 사용한 일이 없고 항만시설사용규칙 [별표] 소정의 야적장 전용사용료 요율에 따른 사용료를 납부한 이 사건에 있어서 허가지역이 야적장시설이 아니어서 야적장으로 사용허가해 준 것이 잘못되었다 하더라도 이를 이유로 그 사용허가가 취소되지 아니한 이상 그 사용허가기간이 모두 경과한 후에 항만시설사용규칙 제14조 제3항을 소급적용하여 위 국유재산법시행령 소정의 사용료를 부과하는 것은 허가내용과도 맞지 아니할 뿐만 아니라 행정의 신뢰성, 일관성에도 반하여 위법하다고 판시하였다.
2. 상고이유에 대하여 본다.
가. 원고의 상고이유에 대하여
원심이 거시하고 있는 증거들 중 원고의 위 항만부지 사용면적에 관한 증거로는 갑 제1호증(항만시설사용료징수)에 첨부된 도면과 을 제2호증의 2(감사지적사항)가 있고, 피고도 이 증거들에 의하여 원고의 초과사용 면적을 위와 같이 인정하여 이 사건 변상금을 부과한 것으로 보인다.
그런데 갑 제1호증에 첨부된 도면이나 을 제2호증의 2는 실측에 의하여 원고의 사용면적을 산출한 것이 아니고, 원심이 배척하지 아니한 을 제7호증(지적측량의뢰), 을 제9호증의 1, 을 제10호증의 2(각 측량성과도)의 각 기재에 의하면 피고가 이 사건 부과처분 이후인 1993. 10. 21. 지적측량에 의하여 원고의 허가사용 부분과 초과사용 부분을 확인하여 그 면적을 산출한 결과 원고의 각 사용 부분의 위치가 갑 제1호증에 첨부된 도면이나 을 제2호증의 2 기재상의 위치와는 상이하고, 원고의 총사용면적은 13,267㎡, 초과사용면적은 2,719㎡로서 갑 제1호증에 첨부된 도면이나 을 제2호증의 2 기재상의 총사용면적 13,416㎡, 초과사용면적 2,868㎡와는 각 149㎡씩 적은 것으로 측량된 사실을 인정할 수 있으며, 기록상 위와 같은 차이가 이 사건 부과처분과 위 측량 사이에 원고가 사용상황을 변경함으로 인한 것이라고 볼 만한 자료도 보이지 아니하므로 갑 제1호증에 첨부된 도면이나 을 제2호증의 2의 기재는 원고의 실제 사용면적을 정확하게 산출한 것으로 볼 수 없어 그것으로 원고의 초과사용면적을 인정할 증거로 삼을 수는 없다 할 것이다.
뿐만 아니라 기록상 원고가 위 각 초과사용 면적을 위와 같이 규사 제염기설치 부지 및 규사 야적장 부지로 위 각 일자경부터 사용을 해왔다고 인정할 만한 증거도 찾아볼 수 없다.
원심은 원고가 규사 제염기설치 부지로 2,307㎡, 규사 야적장 부지로 11,109㎡를 사용해 온 것을 전제로 위 각 용도별 초과사용 부분도 허가사용 부분과 함께 사용해 왔을 것으로 보고 피고가 변상금을 부과한 위 각 용도별 초과사용기간의 각 시기(始期)가 원심이 인정한 위 각 사용허가일자(1988. 10. 25. 및 1991. 12. 18., 기록에 의하면 위 1,260㎡에 대한 사용허가일자는 1990. 11. 27.이고 위 9,288㎡에 대한 사용허가일자는 1992. 7. 31.임이 인정되는바, 원심은 위 각 사용허가일자도 잘못 인정하였다.)보다 훨씬 뒤이어서 원고가 위 각 용도별 초과사용면적을 적어도 위 각 초과사용기간 동안은 사용하였을 것으로 본 듯하다.
그러나 기록에 의하면 위 초과사용 부분은 자동차 통행로, 규사 야적장, 소외 대원레미콘 주식회사의 규사 적치장, 차량 정비소, 콘테이너 적재소 등 다양한 용도로 사용된 사실을 인정할 수 있으므로 위 초과사용 부분이 위와 같이 규사 제염기설치 부지와 규사 야적장 부지로 나누어져 각 그 용도별로 위 항만부지 1,260㎡ 및 9,288㎡와 함께 사용된 것으로 보기는 어렵다.
그런데도 원심은 거시 증거들에 의하여 원고가 위와 같이 규사 제염기설치 부지 및 규사 야적장 부지로 위 각 면적을 사용해 온 것으로 인정하고, 피고가 위 각 초과사용 면적에 대하여 위 각 초과사용기간 동안의 변상금을 부과한 것이 적법하다고 판시하였으니 원심판결에는 증거 없이 사실을 인정하였거나 채증법칙에 위배하여 사실을 잘못 인정함으로써 판결의 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 아니할 수 없고, 이 점을 지적하는 논지는 이유가 있다.
나. 피고의 상고이유에 대하여
항만법(1991. 3. 8. 법률 제4358호로 전문 개정된 것으로서 1995. 1. 5. 법률 제4925호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)은 항만시설을 사용하고자 하는 자는 관리청의 허가를 받아야 하고( 제27조 제1항), 관리청은 그 사용자로부터 교통부령이 정하는 바에 따라 사용료를 징수할 수 있다( 같은 조 제3항)고 규정하고 있고, 항만시설사용규칙(1992. 4. 27. 교통부령 제975호로 전문 개정된 것으로서 1993. 12. 4. 교통부령 제1017호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)은 지방해운항만청장은 항만시설 사용허가 신청서의 내용이 당해 항만시설의 원활한 사용에 지장이 없다고 인정할 때에는 이를 허가하고( 제7조 제3항), 항만시설 허가사용자로부터 징수하는 사용료의 종류, 징수대상 시설 및 사용료율은 [별표]에 따라 정하며( 제14조 제1항), 제1항의 규정에 의하여 사용료가 정하여지는 항만시설 외의 항만시설의 사용료는 국유재산법시행령 제26조의 규정을 준용한다( 같은 조 제3항)고 규정하고, 위 별표는 선박 입항료, 화물 입항료, 여객터미널 사용료, 접안료, 정박료, 계선료, 수역 점용료, 화물 장치료에 대하여 그 징수대상 시설을 항행보조시설, 임항교통시설, 여객승강용 시설, 외곽시설, 계류시설, 수역시설, 화물보관·처리시설 등으로 하여 그 요율을 규정하고 있는데, 야적장 전용사용료는 화물장치료에 포함되어 야적장 등 화물보관·처리시설을 징수대상 시설로 하여 요율이 규정되어 있는바, 위 규정들을 종합해 보면 항만부지는 그 사용료에 대하여 항만시설사용규칙 [별표]에 따로 정함이 없어 항만시설사용규칙 제14조 제3항에 의하여 국유재산법시행령 제26조 소정의 사용료가 징수된다는 것일 뿐 그것이 항만법상의 항만시설 사용허가 대상에서 제외되는 것이 아니고 그 허가사용의 용도에 관하여 별도의 제한이 있는 것도 아니므로 화물보관·처리시설이 아닌 항만부지를 야적장의 용도로 사용허가를 하고 야적장 전용사용료를 징수하였다고 하더라도 그 사용료 징수에 잘못이 있는지 여부는 별론으로 하고 그 허가처분 자체에는 어떠한 위법이 있다고 할 수 없다 .
그리고 항만시설을 사용허가함에 있어 그 사용료를 일정한 금액으로 정하였다면 당해 사용료가 착오로 항만시설사용규칙 제14조 제1항 또는 제3항에 의한 금액보다 저렴하게 정하여졌다 하더라도 그 허가사용자가 사용허가에서 정해진 바에 의한 사용료를 납부하고 허가사용기간이 모두 경과한 이상 착오로 인한 사용료 산정이었다는 이유로 그 차액을 추가로 부과하는 것은 허용될 수 없다 할 것이나, 사용료를 일정한 금액으로 정함이 없이 구 항만시설사용규칙 등 관계 법령에 정한 바에 따른다는 형식으로 정한 경우라면 사용료를 잘못 산정함으로 인하여 항만시설사용규칙 제14조 제1항 또는 제3항에 의한 사용료에 미달되게 징수한 경우에는 사후에 그 차액을 추가로 부과하는 것이 당초의 허가내용에 반한다거나 신의성실의 원칙 등에 위배된다고 할 수는 없다 할 것이다 ( 당원 1977. 7. 12. 선고 77누16 판결, 1990. 12. 11. 선고 88누5815 판결 참조).
그렇다면 피고가 원고에게 위 항만부지 9,288㎡를 규사 야적장 용도로 사용허가한 것은 아무런 위법이 없다 할 것이고, 다만 피고가 사용허가를 함에 있어 사용료를 항만시설사용규칙 [별표]에 규정된 야적장 전용사용료 요율에 따라 산정된 일정 금액으로 정하였는지 여부에 따라 야적장 전용사용료 소정의 요율에 의한 사용료와 국유재산법시행령 제26조에 의한 사용료와의 차액을 추가로 부과한 것이 적법한지 여부가 가려지는 것이므로 사용료를 정한 방식에 관하여 심리·판단하지 아니하고서는 피고가 위 사용료의 차액을 추가로 부과한 것이 위법하다고 단정할 수는 없다 할 것이다.
그런데도 원심은 이에 이르지 아니한 채 위 항만부지 9,288㎡가 야적장시설이 아니라는 이유로 이를 야적장 용도로 사용허가한 것은 위법하다는 전제하에 그 허가처분이 취소되지 아니한 이상, 위 사용료의 차액을 추가로 부과한 것이 위법하다고 판단하고 말았으니 원심판결에는 심리미진 아니면 항만법상의 항만시설 사용허가 및 사용료 징수에 관한 법리를 오해한 위법이 있다 할 것이므로 이 점을 지적하는 논지도 이유가 있다.
3. 이에 원·피고의 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 모두 파기하고 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 김형선(재판장) 박만호(주심) 박준서 이용훈