【원고, 상고인】
【원심판결】
서울고등법원 1993.11.24. 선고 92구1185 판결
【주 문】
상고를 기각한다.
상고비용은 원고의 부담으로 한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
채증법칙 위배, 심리미진을 주장하는 점에 대하여
원심판결 이유를 기록에 비추어 보면, 원심의 사실인정은 수긍할 수 있고 거기에 채증법칙을 어긴 위법이 있다고 할 수 없고, 소론과 같은 심리미진의 위법이 있다고 할 수도 없으므로, 논지는 이유 없다.
도시계획사업 실시계획변경인가권의 주체에 대하여
도시계획법(1991.12.14. 법률 제4427호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제25조 제1항, 제10조 제1항, 같은법시행령(1992.7.1. 대통령령 제13684호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제6조 제1항의 규정에 의하면, 건설부장관이 직접 입안한 도시계획의 결정 및 변경결정, 건설부장관이 시행하는 도시계획사업에 대한 실시계획의 인가 및 변경인가 등 같은 법 시행령 제6조 제1항 단서가 규정하는 예외적인 경우를 제외하고는 이 사건에서와 같이 읍의 도시계획구역 안에서 군수에 의하여 시행되는 도시계획사업의 인가 및 변경인가 고시에 관한 권한은 건설부장관으로 부터 도지사에게 위임되었음이 분명하다.
같은 취지의 원심판단은 정당하고, 반대의 입장에서 주장하는 논지는 이유 없다.
토지수용의 필요성에 대하여
1. 논지가 주장하는 바는 요컨대, 이 사건 도시계획사업의 시행자인 용인군수는 이 사건 토지를 도로로 편입할 필요성이 없는데도 측량을 잘못하여 도로로 편입하는 도시계획을 작성하여 도지사로 부터 도시계획사업 실시계획변경인가를 받았고, 실제로 지상 건물에 대한 대집행이 끝난 1992.1.17. 현재까지도 이 사건 토지가 도로로 사용되고 있지 아니하므로, 이 사건 토지수용은 잘못된 측량과 허위의 공문서에 터잡아 이루어진 것으로서 무효라는 취지이다.
2. 같은법 제30조 제2항은 도시계획사업 실시계획의 인가를 토지수용법 제14조의 규정에 의한 사업인정으로 보도록 규정하고 있는바, 이와 같은 사업인정은 그후 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 하여 일정한 내용의 수용권을 설정하여 주는 행정처분의 성격을 띠는 것으로서 독립하여 행정소송의 대상이 된다고 할 것이고, 그 사업인정을 받음으로써 수용할 목적물의 범위가 확정되고 수용권으로 하여금 목적물에 관한 현재 및 장래의 권리자에게 대항할 수 있는 일종의 공법상의 권리로서의 효력을 발생시킨다고 할 것이다 (당원 1987.9.8. 선고 87누395 판결; 1988.12.27. 선고 87누1141 판결 각 참조). 그리고 도시계획사업 실시계획변경의 인가와 이에 이은 수용재결과의 사이에는 동일한 행정목적을 달성하기 위하여 단계적인 일련의 절차가 연속하여 행하여지는 것으로서, 서로 결합하여 하나의 법률효과를 발생시키는 선행처분과 후행처분의 관계에 있다거나 후행처분 자체에는 하자가 없어도 선행처분에 하자가 있으면 그 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다투는 것이 가능한 경우(하자의 승계)가 아니라고 할 것이므로, 설사 그 선행처분에 위법이 있다고 하더라도 그 하자가 중대하고도 명백하여 당연무효가 아닌 한 선행처분이 적법하게 취소되지 아니하는 이상 그 위법사유를 가지고 후행처분의 위법사유로 삼아 무효 또는 취소를 구할 수는 없다고 할 것이다.
3. 소론이 내세우는 위와 같은 하자는 그 수용권을 설정하여 준 도시계획사업 실시계획변경인가를 무효로 할만한 사유라고는 보여지지 아니하므로, 원고는 위와 같은 사유로써 도시계획사업 실시계획변경인가의 취소를 구하는 것은 별론으로 하고, 그 선행처분을 다투지 아니하고 쟁송기간이 지난 후에 이 사건 수용재결을 대상으로 하여 그 취소 또는 무효를 구할 수는 없다고 할 것이다.
원심판단은 그 설시에 있어서 미흡한 점이 없지 않으나, 도시계획사업 실시계획변경인가가 무효라는 원고의 주장이 이유 없다고 배척한 결론에 있어서는 정당하므로, 소론의 주장은 받아들일 수 없다. 논지도 이유 없다.
도시계획사업의 시행기간에 대하여
도시계획사업의 시행자는 늦어도 고시된 도시계획사업의 실시계획인가에서 정한 사업시행기간 내에 사법상의 계약에 의하여 도시계획사업에 필요한 타인 소유의 토지를 양수하거나 수용재결의 신청을 하여야 하고, 그 사업시행기간내에 이와 같은 취득절차가 선행되지 아니하면 그 도시계획사업의 실시계획인가는 실효되고, 그 후에 실효된 실시계획인가를 변경인가하여 그 시행기간을 연장하였다고 하여 실효된 실시계획의 인가가 효력을 회복하여 소급적으로 유효하게 될 수는 없다고 할 것이나, 도시계획사업의 실시계획변경인가도 시행자에게 도시계획사업을 실시할 수 있는 권한을 설정하여 주는 처분인 점에서는 당초의 인가와 다를 바 없으므로, 이 변경인가가 새로운 인가로서의 요건을 갖춘 경우에는 그에 따른 효과가 있다고 할 것이다 (당원 1991.11.26. 선고 90누9971 판결 참조).
원심판결 이유를 기록에 비추어 보면, 용인군수는 당초의 도시계획사업 실시계획인가상의 사업시행기간 내에 수용신청을 하지 아니하였으므로 그 실시계획인가는 실효되었다고 할 것이나, 그 후의 실시계획변경인가가 새로운 인가로서의 요건을 갖추었다고 볼 것이고, 그 인가고시에서 같은법시행령 제27조가 규정하는 일부 사항을 생략한 위법이 있다고 하더라도 이는 당연무효라고 볼 수 없어, 이 변경인가는 새로운 사업실시계획인가로서의 효력이 있고 이 변경인가된 사업시행기간 내에 신청하여 한 이 사건 수용재결은 유효하다고 판단한 원심의 설시이유를 수긍할 수 있고, 거기에 소론이 지적하는 바의 위법이 있다고 할 수 없다. 논지도 이유 없다.
수용절차상의 하자에 대하여
소론이 내세우는 토지조서 작성이나 협의등 수용절차상의 하자가 모두 사실이라고 하더라도 이는 수용재결을 무효로 할만한 중대하고도 명백한 하자라고 할 수는 없을 것이므로(당원 1993.8.13. 선고 93누2148 판결; 1993.9.10. 선고 93누5543 판결 각 참조), 같은 취지의 원심판단도 정당하고, 반대의 입장에서 주장하는 논지도 이유 없다.
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김석수(재판장) 배만운(주심) 김주한 정귀호