【원 고】
김철한 외 2인 (소송대리인 변호사 김두현 외 1인)
【피 고】
건설교통부장관
【주 문】
1. 원고들의 주위적 청구를 기각한다.
2. 원고들의 예비적 청구에 관한 소를 각하한다.
3. 소송비용은 원고들의 부담으로 한다.
【청구취지】
주위적 청구：피고가 원고들에 대하여, 대전 대덕구 오정동 292의 1 대 742. 4m2에 관하여 1990. 4. 30.자로 1990. 1. 1. 기준의 표준지 공시지가를 m2당 금 450, 000원으로 결정한 처분 및 1993. 2. 25.자로 1993. 1. 1. 기준의 표준지공시지가를 m2당 금 1, 050, 000원으로 결정한 처분은 각 무효임을 확인한다.
예비적 청구：피고가 원고들에 대하여, 대전 대덕구 오정동 292의 1 대 742. 4m2에 관하여 1990. 4. 30.자로 1990. 1. 1. 기준의 표준지 공시지가를 m2당 금 450, 000원으로 결정한 처분 및 1993. 2. 25.자로 1993. 1. 1. 기준의 표준지 공시지가를 m2당 금 1, 050, 000원으로 결정한 처분은 이를 각 취소한다.
【이 유】
1. 이 사건 처분의 경위
피고가 원고들 소유인 청구취지 기재의 토지(이하 이 사건 토지라 한다)를 지가공시및토지등의평가에관한법률(이하 지가공시법이라 한다)에 의한 표준지로 선정한 후 1990. 4. 30. 이 사건 토지에 대한 1990. 1. 1. 기준의 표준지공시지가를 m2당 금 450, 000원으로 결정하는 처분을 하고 이를 관보에 공시하였으며, 다시 1993. 2. 25. 이 사건 토지에 대한 1993. 1. 1. 기준의 표준지공시지가를 m2당 금 1, 050, 000원으로 결정하는 처분을 하고 이를 관보에 공시한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.
2. 주위적 청구에 관한 판단
가. 원고들의 주장
원고들은, (1) 지가공시법에 의하여 표준지로 선정된 토지에 대한 표준지 공시지가를 결정하는 처분을 함에 있어서는 이를 공시지가법 제4조 제1항에 의한 공시를 하여야 하고 위 공시의 방법은 지가공시법 제6조, 지가공시법시행령 제4조, 제8조 제2항에 의하여 '표준지의 지번, 표준지의 단위면적당 가격, 표준지의 면적 및 형상, 표준지 및 주변토지의 이용상황 및 지목, 지리적 위치, 국토이용관리법·도시계획법 등에 의한 토지의 용도제한, 도로·교통상황, 지세, 지가공시에 관하여 필요한 사항의 개요' 및 공시지가의 열람방법, 지가공시법 제8조의 규정에 의한 이의신청기간, 절차 및 방법 등의 사항을 관보에 공고하도록 되어 있는데, 피고가 이 사건 토지에 대한 위 각 표준지 공시지가를 결정하고 이를 관보에 공고함에 있어서 위 공시지가법 및 그 시행령에서 공고하도록 규정한 중요한 사항인 표준지의 소재지, 면적, 지목, 지리적 위치, 이용상황, 용도지역, 주위환경, 도로교통, 형상 및 지세, 가격에 관한 사항을 누락한 채 이를 관보에 공고함으로써 위 각 결정에 대한 관보의 공고는 그 법정공시사항을 결여한 것으로서 무효이고 따라서 이 사건 토지에 대한 위 각 표준지 공시지가를 결정한 이 사건 처분은 그 적법한 공시절차를 거치지 아니한 중대하고도 명백한 하자가 있어 무효라 할 것이고,
(2) 가사 이 사건 각 표준지 공시지가 결정에 대한 위 관보의 공고가 지가공시법시행령 제4조 소정의 요건을 갖춘 공고라 하더라도, 지가공시법 제4조 제1항에서 위 표준지 공시지가에 대하여 공시를 하도록 규정한 취지는 표준지의 소유자로 하여금 이를 쉽게 알 수 있게 함에 있으므로 같은 법조 제2항에 의하여 그 구체적 공시절차를 정하도록 위임받은 지가공시법시행령 제4조에서는 위 가격 결정 사항을 표준지 소유자에게 개별통지하거나 최소한 중요 일간지에 공고하는 등의 절차를 규정하였어야 함에도 표준지의 소유자가 구득하기 어려운 정부 발행의 관보에 공고하도록 규정한 것은 모법인 지가공시법 제4조의 입법취지에 어긋난 것으로서 위 지가공시법시행령 제4조의 규정은 지가공시법 제4조의 위임범위를 일탈한 무효의 규정이고, 따라서 위 지가공시법시행령 제4조의 규정에 의하여 한 이 사건 토지에 대한 표준지 공시지가 결정에 대한 공시는 그 효력이 없어 결국 이 사건 처분은 당연 무효이므로, 그 무효 확인을 구한다고 주장한다.
나. 관계법령
지가공시법 제4조 제1항은 건설부장관은 토지이용상황이나 주변환경 기타 자연적, 사회적 조건이 일반적으로 유사하다고 인정되는 일단의 토지 중에 선정한 표준지에 대하여 매년 공시기준일 현재의 적정가격을 조사, 평가하고, 제12조의 규정에 의한 토지평가위원회의 심의를 거쳐 이를 공시하여야 한다고 규정하고, 제2항에서 제1항의 규정에 의한 표준지의 선정, 공시기준일 및 공시절차에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 지가공시법 제6조는 제4조의 규정에 의한 지가의 공시에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다고 규정하면서 (1) 표준지의 지번 (2) 표준지의 단위면적당 가격 (3) 표준지의 면적 및 형상 (4) 표준지 및 주변토지의 이용상황 (5) 기타 대통령령이 정하는 사항을 열거하고 있는 한편 위 지가공시법 각 조의 위임을 받은 지가공시법시행령 제4조는 건설부장관은 법 제4조 제1항의 규정에 의하여 표준지의 적정가격을 공시할 때에는 다음 각 호의 사항을 관보에 공고하여야 한다고 하면서 (1) 법 제6조 각 호의 사항의 개요 (2) 공시지가의 열람방법 (3) 법 제8조의 규정에 의한 이의신청의 신청기간, 절차 및 방법을 그 공고사항으로 규정하고 있고, 지가공시법시행령 제8조 제2항은 법 제6조 제5호에서 '기타 대통령령이 정하는 사항'이라 함은 표준지 및 주변토지에 대한 (1) 지목 (2) 지리적 위치 (3) 국토이용관리법, 도시계획법 등에 의한 토지의 용도제한 (4) 도로, 교통상황 (5) 지세 (6) 기타 지가공시에 관하여 필요한 사항이라고 규정하고 있다.
다. 판 단
돌이켜 이 사건에 관하여 보건대, 갑 제15, 18호증의 각 1, 2(각 관보 표지, 목차 및 내용)의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 피고는 1990. 4. 30. 이 사건 토지를 지가공시법에 의한 표준지로 선정하고 그 1990. 1. 1. 기준 표준지 공시지가를 결정한 다음 같은 날 지가공시법시행령 제4조에 의하여 그에 관한 사항을 관보 제11513호(1990. 4. 30.자)에 전국 일원의 다른 표준지와 함께 공고하였는데, 이를 관보에 공고함에 있어 그 공고내용을 "1. 공시지가의 개요란에 가. 대상지역：전국일원 나. 공시(가격)기준일：1990년 1월 1일 다. 표준지 단위면적：1m2 라. 표준지수：300, 000개 마. 공시사항(표준지의 지번, 가격, 면적, 형상 및 이용상황 등)：생략 2. 공시지가의 열람방법란에 당해 표준지가 속한 시, 군, 구에서 열람 3. 이의신청란에 공시지가에 관하여 이의가 있는 토지소유자, 토지이용자 기타 법률상 이해관계를 가진 자는 공고일로부터 60일 이내에 서면으로 건설부장관에게 이의를 신청할 수 있으며, 이의신청은 동법시행규칙 별지 제4호 서식의 이의신청서에 토지대장과 이의신청사유를 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 함께 제출하여야 함"이라고 하여 공고한 사실, 다시 피고는 1993. 2. 25. 이 사건 토지에 대한 1993. 1. 1. 기준 표준지 공시지가격을 결정하여 공시함에 있어서도 위 시행령 제4조에 의하여 그에 관한 사항을 관보 제12350호(1993. 2. 25.자)에 공고하였는데, 위 관보 공고시에도 위 1990. 4. 30.자 관보 공고와 같이 각 해당란을 게재하면서 '표준지의 소재지, 면적, 지목, 지리적 위치, 이용상황, 용도지역, 주위환경, 도로교통·형상 및 지세, 가격'란에 '생략'이라고 기재하여 이를 공고한 사실을 인정할 수 있고 달리 반증 없다.
이에 위 인정의 각 관보 공고가 지가공시법 및 그 시행령에 의한 요건을 갖춘 적법한 공시인지의 여부에 관하여 살피건대, 지가공시법 제4조에서 표준지의 선정 및 그 표준지 공시지가의 결정에 관한 공시절차에 관한 사항을 대통령령으로 정하도록 하고 같은 법 제6조에서 표준지의 지번, 단위면적당 가격, 면적 및 형상, 표준지 및 주변토지의 이용상황 기타 대통령령으로 정하는 사항을 그 공시사항으로 규정하고, 지가공시법시행령 제8조가 법 제6조에서의 대통령령으로 정하는 사항을 열거하고 있는 반면 같은법시행령 제4조에서는 공시방법을 관보에의 공고로 하고 법 제6조 각 호 사항의 '개요' 및 그 밖에 공시지가의 열람방법, 이의신청의 신청기간, 절차 및 방법을 그 공시사항으로 규정하고 있음은 위에서 본 바와 같은데, 그와 같이 지가공시법시행령 제4조가 그 공시사항으로 법 제6조 각 호 사항의 '개요' 및 공시지가의 열람방법을 규정하고 있는 취지는 표준지 선정 및 표준지 공시지가의 결정에 관한 공시는 관보에 의한 공고로 하고 그 관보에 공고를 함에 있어서는 원칙적으로 지가공시법 제6조 및 그 시행령 제8조에 열거하고 있는 사항을 그 공고내용으로 하여야 하나 전국적으로 표준지의 수가 300, 000개 정도에 달하여 전국 일원의 표준지 전부에 대하여 지가공시법 제4조 및 시행령 제8조에 열거된 사항을 관보에 공고한다는 것이 물리적으로 불가능하다고 보아 관보에 공고시에는 위 각 사항들에 대한 구체적 내용까지 이를 그 게재내용으로 할 필요 없이 다만 그와 같은 사항에 대한 공고를 한다는 뜻의 선언적 의미만을 그 공고의 내용에 포함시키면 충분하고 그 대신 그와 함께 개별적인 사항에 대한 구체적 열람방법을 공고내용으로 함으로써 표준지의 소유자나 그 이해관계인들로 하여금 위 열람방법에 의하여 위 구체적 사항을 알 수 있도록 한다는 것으로 풀이함이 상당하다 할 것인바, 따라서 피고가 이 사건 토지에 대한 표준지 공시지가를 각 결정하고 이를 관보에 각 공고함에 있어 위에서 인정한 바와 같이 표준지의 지번, 가격, 면적, 형상 및 이용상황, 지목, 지리적 위치 등에 관한 사항란을 '생략'이라고 기재하는 한편 그와 함께 공시지가의 열람방법란에 그 구체적 열람방법을 기재하여 공고한 것은, 공시지가법시행령 제4조 제1호 소정의 '법 제6조 각 호의 사항의 개요'를 공고한 것으로 봄이 상당하다 할 것이고 위 사항란을 '생략'이라고 기재하였다고 하여 그로써 지가공시법 제6조 및 그 시행령 제8조에서 정한 각 공시사항을 공고에서 누락한 것으로 볼 수는 없다 할 것이므로, 이 사건 각 표준지 공시지가의 결정에 관한 공시로서 한 관보의 공고는 지가공시법 및 그 시행령에 의한 요건을 갖춘 적법한 공시라 할 것이니, 위 공시가 그 법정공시사항을 결여한 것으로서 무효임을 전제로 한 원고들의 위 (1)의 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 그 이유 없다 할 것이다.
다음에 지가공시법시행령 제4조에서 표준지 공시지가격 결정의 공시방법으로 관보의 공고를 규정한 것은 지가공시법 제4조의 위임범위를 일탈한 것으로서 무효의 규정이므로 위 시행령 제4조에 의한 관보의 공고로써 공시한 이 사건 토지의 표준지공시지가의 각 결정 역시 무효라는 원고들의 위 (2)의 주장에 관하여 살피건대, 지가공시법에 의한 표준지의 공시가격은 인근 토지들의 개별지가 산정의 표준이 됨과 아울러 지가공시법 제3조에 의하여 일반적인 토지거래의 지표가 되며, 국가, 지방자치단체 등의 기관이 그 업무와 관련하여 지가를 산정하거나 감정평가업자가 개별적으로 토지를 감정평가하는 경우에 그 기준이 되는 것이므로, 위 표준지의 공시지가의 결정은 그것이 표준지 소유자의 권리관계에 상당한 영향을 미친다 할 것이어서 이를 적절한 공시방법에 의하여 표준지 소유자에게 알릴 필요성이 있는 한편 이는 다른 개별 토지가격 등의 산정기준이 되는 점에 비추어 위 표준지 공시지가를 조속한 기간 내에 일률적으로 확정할 필요성도 있다 할 것인바, 공시지가법 제4조 제2항에 의하여 위 공시절차에 관한 사항을 위임받은 같은법시행령 제4조는 위와 같은 두 가지 측면의 필요성을 모두 감안하여 그 공시방법으로 관보의 공고를 규정한 것이라 할 것이므로, 위 관보에 의한 공고가 다른 공시방법에 비하여 다소 이를 일반국민들이 알기 어렵다는 사정만으로는 지가공시법시행령 제4조가 공시방법으로 관보의 공고를 규정한 것이 지가공시법 제4조의 위임범위를 일탈한 것으로 볼 수는 없다 할 것이니, 이를 전제로 한 원고들의 위 (2)의 주장 역시 그 이유 없다 하겠다.
따라서 이 사건 토지에 대한 표준지 공시지가를 결정한 위 각 처분이 무효임의 확인을 구하는 원고들의 주위적 청구는 어느모로 보나 그 이유 없다 할 것이다.
3. 예비적 청구에 관한 판단
가. 원고들은 이 사건 예비적 청구로서, 이 사건 토지에 대한 표준지공시지가를 결정한 위 각 처분은 그 표준지의 적정가격을 조사, 평가하기 위하여 지가공시법이 규정하고 있는 제반 절차를 거치지 아니하였을 뿐만 아니라 위 결정을 관보에 공고함에 있어서도 지가공시법 및 그 시행령이 정하고 있는 공시사항을 누락하여 위법하다 할 것이므로 취소되어야 한다고 주장한다.
나. 이에 우선 본안의 판단에 앞서 이 사건 예비적 소가 전치절차를 걸쳐 제기되었는지의 여부에 관하여 살피기로 한다.
지가공시법 제8조 제1, 2, 3항 및 같은법시행령 제10조 제3항은, 표준지의 공시지가에 대하여 이의가 있는 이해관계자는 지가공시일로부터 60일 이내에 서면으로 건설부장관에게 이의신청을 할 수 있고, 건설부장관이 이를 심사하여 타당하다고 인정할 때에는 토지평가위원회의 심의를 거쳐 당해 공시지가를 조정하여 다시 공시하고, 심사결과를 신청인에게 통지하도록 규정하고 있다.
위 법령의 취지에 의하면, 표준지의 공시지가에 대하여 불복하고자 하는 자는 반드시 지가공시일로부터 60일 이내에 이의신청을 하여야 하고 이러한 이의신청을 거치지 아니한 채 행정소송을 제기할 수 없다 할 것이다.
그런데 피고가 이 사건 토지에 대한 1990. 1. 1. 기준 표준지 공시지가의 결정을 같은 해 4. 30.에, 다시 1993. 1. 1. 기준 표준지 공시지가의 결정을 같은 해 2. 25.에 각 관보에 공시한 사실은 이미 위에서 인정한 바와 같고, 한편 갑 제2호증(청원서), 갑 제13호증(심판청구서)의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 원고들은 1993. 8. 12. 건설부장관에게 이 사건 토지에 대한 공시지가에 대한 이의신청을 제기하고 이어서 같은 해 10. 29.에 이르러 행정심판을 제기한 사실을 인정할 수 있고 달리 반증 없는바, 위 이의신청과 행정심판청구는 위 각 공시일로부터 지가공시법 제8조 제1항 소정의 이의신청 제기기간을 도과하여 제기된 것이 역수상 명백하다 할 것이므로 적법한 불복신청으로 볼 수 없다 하겠다.
원고들은, 표준지의 공시지가에 대한 이의신청기간을 공시일로부터 60일 이내로 제한한 위 지가공시법 제8조 제1항의 규정은 행정심판법 제18조가 일반행정처분에 대한 심판청구기간을 처분이 있음을 안 때로부터 60일 이내, 처분이 있은 날로부터 180일 이내로 규정하고 있는 것에 비하여 극히 불평등한 조항으로서 이는 국민의 재판을 받을 권리를 보장하고 있는 헌법 제27조에 위배되는 무효의 규정이라 할 것이고, 따라서 표준지의 공시지가에 대한 이의신청기간 역시 당사자가 공시지가결정 사실을 안 때로부터 기산된다고 보아야 하는데 원고는 위 각 공시지가결정을 개별적으로 통보받은 사실이 없어 이를 전혀 알지 못하다가 1993. 7.경 비로소 위 각 공시지가결정사실을 알고서 위 이의신청 및 행정심판청구를 제기한 것이므로 적법한 전치절차를 거쳤다는 취지의 주장을 하므로 살피건대, 지가공시법 제8조 제1항이 표준지의 공시지가에 대한 이의신청기간을 단기간으로 제한한 것은, 위 표준지의 공시지가가 주위토지의 개별지가 산정의 표준이 되고 일반적인 토지거래의 지표가 됨은 물론 국가·지방자치단체 등의 기관이 그 업무에 관련하여 지가를 산정하거나 감정평가업자가 개별적으로 토지를 감정평가하는 경우에 그 기준이 되는 것이어서( 지가공시법 제3조) 위 표준지의 공시지가를 그 결정 후 빠른 기간 내에 일률적으로 확정하여야 함이 불가피한 점에 기인한 것으로서, 그와 같은 표준지의 공시지가 결정의 조속한 확정의 필요성 및 그 밖에 지가공시법의 입법목적, 위 법조항에서 정한 이의신청 제기기간의 정도 등에 비추어 볼 때 위 지가공시법 제8조 제1항이 표준지 공시지가를 결정하는 처분에 대한 이의신청 제기기간을 일반 행정처분의 심판청구기간보다 단기간으로 규정하였다 하여 그로써 위 법조항이 헌법 제27조 소정의 재판을 받을 권리를 침해한 무효의 규정이라고 할 수는 없다 할 것이므로, 위 법조항이 무효임을 전제로 한 원고들의 위 주장은 더 나아가 살필 것도 없이 그 이유 없다 할 것이다.
다. 따라서 원고들의 이 사건 예비적 소는 적법한 전치절차를 거치지 아니하고 제기된 것이어서 부적법하다 하겠다.
4. 결 론
그렇다면, 원고들의 주위적 청구는 이유 없어 이를 기각하고, 원고들의 예비적 소는 부적법하여 이를 각하하기로 하며, 소송비용은 패소자인 원고들의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 강봉수(재판장) 임숙경 주경진