【원 고】
이광덕(소송대리인 변호사 이돈희)
【피 고】
1.서울특별시장,2.강서소방서장(피고들 소송대리인 변호사 신영무외 1인)
【주 문】
1. 피고 서울특별시장이 986. 7. 14. 원고에 대하여 한 석유판매업(주유소)허가취소처분과 피고 강서소방서장이 같은해 7. 25. 원고에 대하여 한 위험물 (주유취급소 및 이동탱크저장소) 설치허가 취소처분은 이를 각 취소한다.
2. 소송비용은 피고들의 부담으로 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 석유판매업허가취소처분의 취소청구에 대한 판단.
원고는 1976. 5. 28. 피고 서울특별시장으로부터 석유사업법 12조 1항에 의한 석유판매업(주유소)허가를 받아 서울 강서구 화곡동 1065의9에서 성하주유소라는 상호로 주유소를 경영하여 온 사실, 그런데 1985. 4. 17. 강서경찰서 수사과 직원들이 위 주유소에 판매용으로 보관중이던 휘발유 2리터를 시료로 채취하여 국립과학수사연구소에 성분검사를 의뢰한 결과 그 휘발유 석유화학제품인 톨루엔 14퍼센트, 키시렌 20퍼센트가 혼합되어 있는 것이 판명된 사실, 위 피고는, 원고가 위와 같은 부정휘발유를 보관 취급한 것은 이를 금지하는 것등을 내용으로 하는 1981. 1. 9.자 동력자원부 장관의 조정명령을 위반한 것이고, 이는 석유사업법 13조 3항 5호1항 6호 소정의 취소사유에 해당한다고 보아 1986. 7. 14.위 석유판매업허가를 취소처분한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.
한편 성립에 다툼이 없는 갑제17호증의1(협조요청) 2(조치기준표) 3(석유유통확립의 건) 을제1호증(지시) 을제2호증(협조요청)의 각 기재에 의하면 동력자원부장관은 1981. 1. 9. 석유류의 수급사정이 어려워지고 가격이 상승함에 따라 석유류생산 및 유통단계에서 규격미달 제품의 생산판매용 석유 유통질서 확립을 위하여 석유사업법 17조에 따라 모든 석유의 정제업자 및 판매업자에게 (1) 공산품 품질관리법 및 환경보전법에서 규정하고 있는 규격에 부합되지 아니하는 석유류제품을 생산 판매하는 행위, (2) 석유류제품의 수송, 저장 및 판매과정에서 품질이 저하될 수 있는 행위를 하거나 저하된 유류를 판매하는 행위, (3) 불량유류를 제조하거나 구입하여 판매하는 행위, (4) 정량을 미달하여 판매하는 행위, (5) 기타 제반 불공정거래를 하는 행위등을 금지하는 것을 주요 내용으로 하는 조정명령을 내린 바 있고, 그후에도 위와 같은 부정행위가 근절되지 아니하자, 1984. 12. 19. 위 조정명령을 재확인하는 한편 그 철저한 이행을 위하여 조정명령위반업소에 대한 조치기준으로 첫째 규격외 제품의 판매행위, 수송저장 및 판매과정에서의 품질저하 행위, 정량미달 제품의 판매행위에 대하여는 1회위반에 대하여는 경고 또는 사업정지 15일내, 2회위반에 대하여는 사업정지15내지 30일이내, 3회위반에 대해서는 허가취소, 둘째 유사휘발유의 제조 수송 저장 판매행위에 대하여는 허가취소, 세째 방카시유의 불법수송 저장 판매행위에 대하여는 1회위반은 사업정지 30일, 2회 위반은 신고수리 철회의 행정제재조치 기준을 마련하여 원고들 포함한 모든 업소에 홍보한 사실을 인정할 수있다.
그런데 위 조정명령이 발하여진 당시에 시행되던 석유사업법(1982. 12. 31. 법3645호로 개정되기 전의 것) 17조에는 동력자원부장관은 석유수급계획의 실시에 중대한 지장이 생기거나 생길 우려가 있다고 인정할 때, 또는 국제석유사정의 변동으로 인하여 국내 소요 석유의 확보가 곤란하다고 인정할 때, 석유수급의 안정을 기하기 위하여 석유정제업자, 수출입업자 또는 석유판매업자에게 (1)지역별 주요수급자별 석유배정에 관한 조정 (2) 석유정재시설의 가동 및 조업에 관한 조정 (3) 석유정제업자의 유종별 생산 비율에 관한 조정 (4) 석유의 비축과 저유시설에 관한 조정 (5) 석유의 도입방법 및 수출입에 관한 조정 (6) 석유의 위탁가공에 관하 조정 (7) 석유제품의 규격 및 정량거래에 관한 조정 (8) 석유정제업자 석유수출입업자 또는 석유판매업자 상호간의 석유의 등가교환 또는 분배 사용에 관한 조정 (9) 석유의 유통시설 및 그 사용에 관한 조정 (10) 석유의 유통구조 및 유통경로에 관한 조정등을 목적으로 하는 이른바 조정명령을 할 수 있도록 되어 있고, 위 법 18조에는 동력자원부장관은 전시, 사변, 천재, 지변, 또는 국제석유 사정의 악화로 인하여 국내소요석유의 공급이 급격히 감소됨으로써 석유수급에 중대한 지장이 생기거나 생길 우려가 있는 경우에 위 17조의 규정에 의한 명령만으로는 이 사태를 극복함이 극히 곤난하다고 인정될 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 석유의 배급, 양도 양수의 제한, 금지, 사용의 제한, 금지등에 관한 필요한 조치를 할 수 있록 되어 있고, 위 법 22조 1호에는 석유판매업자등은 판매를 목적으로 석유의 품질을 저하시키거나 저하시켜 석유를 판매하는 행위를 금지한다고 되어 있고, 한편 위 법 24조25조 2호, 26조 2호의 각 규정에 의하면, 위 22조 1호에 위반한 자는 5년이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금, 위 18조의 조치에 위반한 자는 3년이하의 징역 또는 300만원 이하의 벌금, 위 17조의 조정명령에 위반한 자는 2년 이하의 징역 또는 200만원 이하의 벌금에 처한다고 되어 있다.
위 규정들을 모아보면, 위 법 17조 소정의 조정명령은 석유수급에 대하여 동조 소정의 긴박한 사정이 있는 경우에 석유수급의 안정을 기하기 위하여 정상적으로 생산되는 석유제품의 생산, 분배등에 대하여 발하여지는 일시적 잠정적인 조치이며, 이에는 조정의 여지가 없이 위 법 22조 1호에 의하여 금지되고 있는 정상석유제품의 품질을 저하시키는 행위나 이를 판매하는 행위는 포함되지 아니한다할 것이므로, 위 품질저하행위 등 보다도 금지할 필요성이 더 크다고 인정되는 이 사건과 같은 부정 내지 유사휘발유의 판매, 보관등을 금지하는 것 역시 위 조정명령의 대상이 되지 아니한다고 보여진다.
위와 같은 해석은 석유사업법이 1982. 12. 31. 법률 제3645호로 개정되면서 17조 2항으로 동력자원부장관은 제1항의 규정에 의한 명령(위 조정명령)을 발한 사유가 소멸되었다고 인정할 때에는 지체없이 이를 해제하여야 한다는 규정을 신설하여 위 조정명령이 잠정적인 조치임을 밝혔고, 한편 22조 2항으로 누구든지 석유제품에 석유화학제품을 혼합하거나 석유화학제품에 다른 석유화학제품을 혼합하는 등의 방법으로 제조된 것으로서 대통령령이 정하는 유사 석유제품을 판매할 목적으로 생산하거나 이를 판매하여서는 아니된다라는 규정을 신설하여 유사휘발유의 생산, 판매를 벌률상으로 금지하였고 이에 위반한 경우에는 위 품질저하행위등과 같이 동일한 법정형으로 처벌할수 있도록 하는 규정( 24조 2호,3호)을 신설한 점에 비추어 보아도 명백하다.
따라서 이 사건과 같은 유사휘발유의 제조, 구입, 판매를 금지한 위 1981. 1. 9.자 조정명령(3항)은 그 대상으로 할 수 없는 사항을 대상으로 하여 그 효력이 없다할 것이므로 (또한 위 조정명령은 석유정제업자, 수출입업자, 판매업자에 대하여 일반적으로 적용되는 사업의 조정으로서 이에 위반하면 영업정지나 허가취소사유가 될 뿐만 아니라 형사처벌의 대상이 되므로 국민의 권리의무에 중대한 영향을 미치는 것이니 법규명령에 속하는 것으로 해석되고 이러한 법규명령으 일반적인 고지 즉 법률에 따른 공포를 하여야 할 것이며 그 공포절차를 규정한 법령등공포에관한법률 11조 1항에 의하면 위 조정명령과 같은 부령의 공포는 관보에 게재하여 이를 하게 되어 있는데, 이 조정명령이 관보에 게재되지 않고 석유판매업자 개개인에게 지시의 형식으로 제한적으로 고지된 것은 피고가 스스로 자인하고 있으므로 위 조정명령은 국민을 기속하는 법규명령인 부령으로서의 효력이 있다고 볼 수도 없다) 위 조정명령이 효력이 있음을 전제로 하는 위 석유판매업허가취소처분은 원고의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요없이 위법하다고 하겠다.
2. 위험물설치허가 취소처분의 취소청구에 대한 판단.
위에서 든 증거와 성립에 다툼이 없는 갑제4호증의1(의견서) 2(수사보고서) 3(확인서) 9(수사보고서) 10(신문조서) 11(석유판매대장) 12(신문조서) 갑제14호증의 1 내지3(각 표창장) 갑제18호증(약식명령) 갑제25호증의1,2(각 5설치허가증) 갑제26호증(취급통지서) 을제3호증(소방시설) 을제4호증의1(처리규정표지) 2(처리규정)의 각 기재와 증인 김기환의 증언에 변론의 전취지를 종합하면 원고는 위에서 본 바와 같이 석유판매업 허가를 받음과 아울러 피고 강서소방서장으로부터 소방법 제5조에 의한 이 사건 위험물설치허가와 1983. 11. 10. 위험물이동탱크저장소 설치허가를 받아 위 주유소를 경영하여 오던중 1985. 4. 17. 강서경찰서 수사과 직원들이 그 휘발유를 시료로 채취하여 국립과학수사연구소에 성분검사를 의뢰한 결과 그 휘발유에 솔벤트류의 석유화학제품인 키시렌 톨루엔등이 혼합된 것이 판명되어 원고는 1986. 2. 6. 서울지방법원 남부지원으로부터 벌금1,000,000원의 약식명령을 받았고 피고 서울특별시장이 위에서 본 바와 같이 석유판매업허가를 취소함과 아울러 이를 피고 강서소방서장에게 통보하여 피고 강서소방서장이 같은해 7. 25. 이 사건 허가를 취소 처분한 사실, 피고가 이 사건 허가를 함에 있어서 설치목적을 차량급유용 또는 운반조용으로 하고 그 설치목적에 위반한때 등에는 허가를 취소하거나 사용의 제한 정지등을 할 수 있다는 조건을 붙인 사실, 위에서 본 바와 같이 유사휘발유의 판매 보관등을 금지하는 것을 조정명령의 대상으로 삼을 수 없고 또 위 조정명령이 관보에 게재되지 않아 법규명령인 부령으로서의 효력이 있다고 볼 수도 없어서 위 석유판매업 허가취소처분이 위법하여 취소되어야 하는 사실, 원고는 위 주유소를 임차운영하는 동안 이 사건 이외에는 유사휘발유를 취급하여 문제된 바가 없었고 이 사건에 있어서도 유사휘발유 취급사실을 모르고 있다가 이 사건 감정에서 유사휘발유로 판정이 되자 의아히 생각하고 재감정을 신청하며 그 몇일후에 시료를 다시 채취하여 감정을 하였는데 그때에는 정상휘발유로 판정이 된사실, 원고는 위 주유소를 경영하면서 서울시경찰국장, 강서구청장으로부터 모범적인 경영에 대한 표창을 받는등 업소환경을 자율정화하여 온 사실, 위 주유소에는 많은 자금이 투입되었고 그 수입으로 원고와 위 주유소의 종업원들의 생계를 꾸려온 사실을 인정할 수 있고 달리 반증이 없다.
위 인정사실에 의하면 원고가 유사휘발유를 보관 취급하여 이 사건 허가의 허가조건을 위반하였고 소방법 23조 5호에는 허가조건에 위반한 때에는 허가를 취소할 수 있도록 규정되어 있으나 원고가 위 유사휘발유 보관 사실을 알지 못하고 그 위반내용이 비교적 경미한 점, 전에 유사휘발유를 취급한 사실이 없는 점, 많은 자금이 투입되었고 원고와 위 주유소의 종업원들의 생계수단인 점, 앞서 본바와 같이 석유판매업허가취소처분이 취소되어야 하는 점등을 감안하면 위 위험물설치허가를 취소한 것은 결국 재량권의 범위를 일탈한 위법 부당한 처분이라고 보지 않을 수 없다할 것이다.
3. 결론
그렇다면, 이 사건 석유판매업허가와 위험물설치허가의 각 취소처분이 위법함을 이유로 각 그 취소를 구하는 원고의 이 사건청구는 이유있어 인용하기로 하고, 소송비용은 패소자인 피고들의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김승진(재판장) 이영오 박장우