【원 고】
운암가스산업주식회사
【피 고】
고흥군수
【보조참가인】
이영희 외 1인
【주 문】
1. 피고가 1990.3.31. 피고 보조 참가인들에 대하여 한 액화석유가스충전사업 허가처분을 취소한다.
2. 소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 참가인들의 부담으로 하고 그 나머지 부분은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 이 사건 처분의 경위
1990.3.16. 피고에 대하여 원고는 사업소 소재지를 전남 고흥읍 행정리 284로 하여, 피고 보조참가인들(이하 보조참가인들이라 한다)은 전남 고흥군 과역면 과역리 281의 1로 하여 각 액화석유가스충전사업 허가를 신청하였는데, 피고는 같은 해 3.31. 충전소설치예정지역의 주민들이 허가를 반대하고 있으며 충전소설치예정지로부터 80미터 이내에 위치한 전주이씨 회관의 소유주인 전주이씨 문중의 동의가 없다는 이유를 들어 원고의 위 신청은 반려하는 한편 보조참가인들의 신청을 받아들이는 처분을 한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.
2. 본안전항변에 대한 판단
원고는 보조참가인들에 대한 위 액화석유가스충전사업 허가처분(이하 이 사건 처분이라 한다)이 위법함을 이유로 그 취소를 구함에 대하여, 피고는 이 사건 처분의 상대방이 아닌 원고는 그 취소를 구할 수 있는 법률상의 이익이 없다는 취지의 본안전항변을 하므로 살피건대, 행정소송법 제12조에서 규정하고 있는 처분 등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자라 함은 처분에 의하여 직접 권리를 침해당한 처분의 상대방에 한하지 않고 제3자라 하더라도 법에 의하여 보호되는 이익을 침해당한 자는 이에 포함된다 할 것인바, 액화석유가스의안전및사업관리법(이하 위 법이라고만 한다) 제1조, 제3조 제1항, 제4항의 각 규정에 의하면 액화석유가스충전사업의 허가에 관하여 법령으로 기준과 대상범위를 정하고 있는 것은 액화석유가스충전사업을 합리적으로 조정함으로써 액화석유가스를 적정히 공급 사용하게 하는 데 목적이 있다 할 것이고, 위 법령 등에 정한 기준에 의하여 피고는 이 사건 처분 당시 뒤에서 보는 바와 같이 1개소의 액화석유가스충전소밖에 허가를 할 수 없으므로, 보조참가인들과 경합하여 액화석유가스충전사업의 허가신청을 하였다가 그 신청이 거부된 원고로서는 보조참가인들의 위 허가신청을 받아들인 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다 할 것이고, 따라서 위 본안전항변은 이유 없다.
3. 나아가 본안에 관하여 본다.
가. 관련법령 등의 규정
위 법 제3조 제1항, 제4항에 의하면 액화석유가스충전사업을 하고자 하는 자는 서울특별시장, 직할시장 또는 도지사의 허가를 받아야 하며, 그 허가의 기준 및 대상범위는 대통령령으로 정하고 그 시설기준 및 기술기준은 동력자원부령으로 정하도록 규정되어 있고, 위 법 시행령 제3조는 제1항에서 제1호 내지 제6호로 허가기준을 정하는 외에 제2항에서 허가관청은 공공의 이익과 액화석유가스의 안전관리 및 원활한 수급을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 제1항 각호의 허가기준 외에 필요한 기준을 정할 수 있다고 규정하고 있으며, 갑 제1호증의 3, 갑 제1호증의 6의 각 기재에 의하면, 위 법 시행령 제3조 제2항의 위임에 따라 이 사건 처분 당시 시행중이던 전라남도 고시 제177호는 그 제3조 제1항의 별표 2에서 지역, 부지시설 등 규모, 자본금, 허가대상 적정수 산출방법, 타법령관계 등의 액화석유가스충전사업에 관한 허가기준을 정하였는데, 위 별표 2 제1호 나목에 지역에 관한 기준으로서 액화석유가스충전소의 외벽으로부터 100미터 내 건축물주의 동의를 받아야 할 것(자연녹지에 한함)을, 같은 별표 2 제2호 가목에 부지 1,000평방미터 이상을 확보할 것을, 허가대상 적정수 산출방법에 관하여 같은 별표 2 제4호 가목으로 지역 특성을 감안한 적정 판매량을 산정 이를 기준으로 하여 충전소를 허가함을, 나목으로 인구 규모별로 적정판매량을 산정하되 인구 15만 미만인 시, 군에 있어서는 3개월 간의 판매실적을 기준으로 한 업소별 평균 판매량이 적정판매량인 66톤을 초과할 때 신규허가할 수 있고 다만 지역여건상 공급과잉이 되지 않는다고 판단할 시에는 이에 관계없이 허가할 수 있음을 각 규정하고, 같은 별표 2 제4호 다목으로 위 허가를 함에 있어 경합이 있을 때에는 시장, 군수, 출장소장이 가장 합리적이고 공정하다고 판단되는 방법에 의하여 선정 허가할 수 있다고 규정하고 있는 사실 및 이 사건 처분 무렵 고흥군의 상주인구는 148,293명이었고 고흥군에는 보조참가인 김군재가 유일하게 고흥군 두원면 운대리 300의 2에서 액화석유가스충전사업을 경영하고 있었으며 위 업소에서의 액화석유가스의 월평균 판매량은 90.04톤이었으므로, 위 고시에 정한 기준에 따라 피고는 고흥군 내에서 신규로 1개소의 액화석유가스충전소만을 허가할 수 있었던 사실을 각 인정할 수 있고, 한편, 지방자치법 제95조 제2항은 지방자치단체의 장은 조례가 정하는 바에 의하여 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관에 위임할 수 있도록 규정하고 있으며, 갑 제8호증의 기재에 의하면 위 지방자치법 조항의 위임에 따라 전라남도사무위임조례 제2조의 별표 제17항 제14호에 의하여 전라남도지사의 액화석유가스충전사업 허가에 관한 권한은 시장, 군수에게 위임되어 있는 사실을 인정할 수 있다.
나. 원고의 액화석유가스충전사업 허가신청의 요건 구비 여부
위에서 든 각 법령과 고시의 규정취지를 종합하면, 충전소설치예정지역 주민들의 설치반대 진정은 액화석유가스충전사업의 허가를 제한하는 사유에 포함되지 아니하므로 그 자체만으로는 위 허가신청을 거부할 이유가 될 수 없고, 다음으로 위 고시 제3조 제1항의 별표 2 제1호 나목에서 "충전소의 외벽으로부터 100미터........"라는 제한규정을 둔 취지가 액화석유의 폭발, 화재 등에 대비하여 충분한 안전거리를 확보할 필요성 때문이라는 점과 위 고시에서 아울러 액화석유가스 충전소의 부지로 1,000평방미터 이상을 요구하고 있는 점 등을 종합 고려하여 보면, 위 고시에서 말한 '충전소 외벽'이라 함은 충전소의 담장 등 부지경계를 뜻하는 것이 아니라 액화석유가스 저장시설 또는 처리시설의 외벽을 의미한다고 해석함이 상당하다 할 것인데(갑 제8호증의 기재에 의하면 위 고시 제177호를 1991.1.21.자로 개정한 전라남도 고시 제8호는 제3조 제1항의 별표 2 제1호 다목에서 이를 명확히 하여 자연녹지지역의 액화석유가스시설 중 저장설비 및 충전설비는 그 외면으로부터 100미터 이내의 건축물주의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있을 뿐 아니라, 이렇게 해석하더라도 갑 제3호증의 3의 기재에 의하면 전라남도의 위 기준이 다른 지역의 기준에 비하여 보다 엄격한 편임을 알 수 있다), 갑 제2호증의 6,9, 갑 제6호증, 갑 제8호증, 갑 제9호증의 각 기재에 의하면, 원고가 허가신청한 이 사건 신청지는 자연녹지지역에 속하는 곳이고, 소외 전주이씨문중 소유의 제각이 건축된 곳으로부터 위 신청지 내에서 설치하기로 예정되었던 액화석유가스 저장탱크의 외면까지의 거리가 약 105.5 내지 107.5미터로서 위 고시에서 요구하고 있는 안전거리 100미터를 초과하는 사실 및 원고의 이 사건 신청이 여타의 허가요건을 모두 구비하고 있는 사실을 각 인정할 수 있으므로, 원고의 이 사건 충전사업허가신청에 있어서 위 제각의 건물주의 동의는 필요 없고, 따라서 위 허가 신청은 모든 요건을 갖춘 적법한 것이라 할 것이다.
다. 이 사건 처분의 위법 여부
갑 제1호증의 2, 12, 16, 갑 제2호증의 4의 각 기재에 의하면, 보조참가인들의 이 사건 액화석유가스충전사업 허가신청지는 그로부터 100미터 이내에 상수도시설 및 과역단위농협 창고가 위치하고 있어서 위 고시의 규정에 따라 그 건축물주의 동의를 받아야 할 것인데, 보조참가인들은 그 신청에 있어서 그들의 동의를 받지 아니한 사실을 인정할 수 있으므로, 보조참가인들의 위 신청이 법령이 정하는 요건을 갖추지 아니한 것임에도 불구하고 이를 받아들인 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다.
피고는 이 사건 처분 후 위 상수도시설과 농협창고의 건물주의 동의를 얻었으므로 이 사건 처분의 하자는 치유되었다고 주장하나, 하자 있는 행정행위의 치유는 행정행위의 성질이나 법치주의의 관점에서 볼 때 원칙적으로 허용될 수 없는 것이고, 예외적으로 행정행위의 무용한 반복을 피하고 당사자의 법적 안정성을 위해 이를 허용하는 때에도 국민의 권리나 이익을 침해하지 않는 범위에서 구체적 사정에 따라 합목적적으로 인정해야 할 것인바( 대법원 1983.7.26. 선고, 82누420 판결 참조), 이 사건에 있어서는 원고의 적법한 액화석유가스충전사업 허가신청이 보조참가인들의 신청과 경합되어 있어 이 사건 처분의 치유를 허용한다면 원고에게 불이익하게 되므로 위법한 이 사건 처분의 치유를 허용할 수 없다 할 것이다(설사 이 사건 처분의 치유를 허용한다 하더라도, 위 고시의 별표 2 제4호 다목에 의하면 액화석유가스충전사업의 허가를 함에 있어 경합이 있을 때에는 가장 합리적이고 공정하다고 판단되는 방법에 의하여 선정 허가할 수 있다고 규정하고 있는바, 갑 제1호증의 14, 15, 갑 제2호증의 4의 각 기재에 의하면 기존 충전업소인 보조참가인 김군재의 대신가스충전소는 고흥반도의 북쪽인 고흥군 두원면 운대리에 위치하고 있어 도양읍 등 남쪽지역에서 운행되고 있는 영업용 택시들의 편의를 위해서는 남쪽지역에 충전소의 추가설치가 필요한 것으로 보여지는데 원고의 신청지는 위 대신가스충전소보다 남쪽인 고흥읍에 위치하고 있는 반면에 보조참가인들의 신청지는 위 기존 업소보다 더 북쪽지역에 위치하고 있는 사실을 인정할 수 있어 보조참가인들의 신청보다는 원고의 신청을 허가하여 주는 것이 더 합리적이고 공정하다고 보임에도 불구하고 원고의 신청을 반려하고 보조참가인들의 신청을 허가한 이 사건 처분에는 재량권을 남용한 위법이 있다 할 것이다).
피고는 이 사건 처분은 수익적 행정행위로서 이를 취소할 공익상 필요보다 상대방이 입게 될 불이익이 더 크므로 이를 취소할 수 없다고 주장하나, 이 사건 처분을 취함으로써 보조참가인들이 입게 될 손해와 이를 유지함으로써 원고가 입게 될 손해(위에서 본 것과 같이 고흥군 내에서는 1개소의 충전소만을 신규허가할 수 있을 뿐이므로 이 사건 처분을 유지하면 원고가 별소로써 위 액화석유가스충전사업 허가신청 거부처분의 취소소송을 제기하여 승소하더라도 구제받을 수 없다) 및 이용자들의 이익 등을 비교형량하면 이 사건 처분을 취소함으로써 원고나 이용자들이 얻게 될 이익이 그로 인하여 보조참가인들이 입게 될 손해보다 더 크다고 봄이 상당하므로 피고의 위 주장은 이유 없다.
3. 그렇다면 이 사건 처분은 어느 모로 보다 위법하다 할 것이므로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 인용하고 소송비용은 패소한 피고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김완기(재판장) 곽준흠 정갑주