【원고,상고인】
원고 소송대리인 변호사 서홍직
【피고,피상고인】
충청남도지사 소송대리인 변호사 김두현
【원 판 결】
서울고등법원 1990.5.24. 선고, 89구5159 판결
【주 문】
상고를 기각한다.
상고비용은 원고 부담으로 한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
1. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 거시증거를 종합하여 소외 서산군 축산업협동조합은 1971.7.23. 충남 서산읍 예천리 494의1 지상에 서산도축장을 설치, 운영하다가 1981.10.14. 그 부지 및 부대시설을 소외 1에게 매도하였고 그 뒤 다시 순차매도되었으나 그 매수인들 사이에 소유권 분쟁이 있어 1984.2.16. 까지 이를 운영하다가 피고에게 작업장 휴지신고를 하고 그 영업을 중단한 사실, 원고는 1985.4.25. 위 도축장을 매수한 후 도축장 영업허가 명의자인 위 축협명의로 1985.6.13. 서산군을 통하여 피고에게 위 도축장의 내부구조 변경을 위한 작업장 설치허가사항 변경신청 및 작업장 설치허가증 재교부신청을 하였으나 피고는 같은 달 24. 서산군수에게 위 신청서를 반려하면서 현 도축장의 지역 여건상 민원발생 소지여부와 관계법규정의 저촉여부, 대수선허가의 가능여부에 대한 의견서를 제출할 것을 지시한 사실, 원고는 그 이전부터 이미 서산도축장을 수선하고 있다가 같은 해 7.1. 위 축협의 명의로 서산군수로부터 대수선 허가신청을 하여 그 허가를 받은 사실, 피고는 같은 해 10.7. 원고에게 서산도축장에 관하여 특급도축장으로 이 사건 도축장작업장 설치허가 및 품목허가를 하면서, 축산물위생처리법 또는 이 법에 의한 행정지시를 준수할 것, 도시계획 결정으로 존치가 불가하거나 기타 관계법에 저촉시에는 즉시 이전한다, 재개신고에 의한 시설검사시 특급기준에 미달시는 등급을 격하한다는 등의 허가조건을 붙인 사실, 원고는 개정된 축산물위생처리법에 정한 시설기준에 맞추기 위하여 1986.3.19. 서산읍 예천리 497의1 전 298평방미터를 추가 매입하여 도축장 허가사항 변경신청을 함이 없이 같은 해 7.7. 서산군수를 통하여 피고에게 특급 도축장으로서 작업장 재개신고를 함에 있어 위 도축장 건축물의 실제면적과 건축물관리대장상 면적과의 차이 부분을 양성화하기 위하여 서산군에 도시계획시설 결정을 신청중이므로 1987.12.31.까지 이를 처리하겠다는 각서를 제출한 사실, 피고는 서산군수에게 위와 같은 내용의 도시계획시설 결정신청에 관한 의견을 제출할 것을 지시한 바, 서산군수로부터 현 도축장은 서산읍 시가지 중심부 지역으로서 여러 사정을 감안할 때 도축장 시설부지로 도시계획시설 결정을 할 계획이 없음을 신청인에게 통보할 것이라는 의견을 제출받고 같은 해 8.2. 원고에게 현 도축장 부지는 서산군의 도시계획상 도축장 용지로 시설결정 계획이 없고 주변 여건으로 보아 이전이 불가피할 것이므로 위 도축장을 조속한 시일 내에 이전하라는 명령을 내렸고, 서산군수는 같은 달 17. 원고에게 같은 취지의 도시계획시설결정에 관한 통지를 한 사실, 원고는 1987.4.13. 서산군수를 통하여 피고에게 서산군 인지면 둔당리 2의4 외 3필지 등에 도축장 설치허가신청을 하였던 바, 서산군의 심의과정에서 위 각 토지는 서산농업협동조합 몽리구역의 집단화된 우량농지로서 사업목적에 부적합하니 비농지를 활용하여 사업수행함이 가하다는 의견이 제시되자, 원고는 같은해 5.4. 위 신청을 자진철회한 사실, 피고는 원고가 1986.8.2. 서산도축장 이전설치명령을 받고도 1년이 경과하도록 이전하지 아니하자 이 사건 허가에 관한 취소 등의 조치를 취하기에 앞서 의견진술의 기회를 부여하여 그 과정에서 원고로부터 같은 해 9.1.부터 1년 이내에 도축장 작업장을 이전한다는 내용의 각서를 제출받고 같은 해 9.8. 원고에게 도축장 작업장을 1988.8.31.까지 이전할 것을 명령하고 위 기간 내에 이전설치를 완료하지 못할 때에는 축산물위생처리법 제8조 제1항에 의하여 설치허가를 취소할 것임을 통지한 사실, 원고는 1987.10.경 서산읍 수석리 261 외 2 필지 등을 도축장 부지로 선정하여 1988.2.18. 서산군수로부터 농지전용이 가능하다는 회시를 받고 서산군의 요구에 의하여 그 지역주민 중 일부의 동의서를 받은 후 같은 해 6.20. 도축장 설치허가신청을 하였으나, 서산군수는 그 지역주민 200여명으로부터 식수오염, 폐기물부패로 인한 질병발생우려 등의 이유로 도축장허가를 반대하는 진정이 있다는 이유로 원고에게 이들의 동의서를 받아오도록 하라는 지시를 하였고, 원고는 같은 해 7.6. 위 허가신청을 자진철회한 사실, 원고는 같은 해 8.5. 서산군 성연면 해성리 276의 1 외 5필지 등에 도축장 작업장 설치허가신청을 하고, 같은 달 30 도축장이전설치를 1989.9.1.까지 6개월간 연기하여 줄 것을 신청한바 서산군은 복합민원 심의결과 별 문제 없는 것으로 판단하고 위 신청서를 피고에게 전달한 사실, 피고는 현지를 조사하고 위 농촌진흥공사 대호사업소에 그 사업구역 편입여부 등을 확인하는 한편 2회에 걸쳐 관계부서의 복합민원 실무회의를 개최하여 검토한바, 서산군의 도축물량과 사업계획서의 투자내용에 비추어 경영합리화가 어려울 것으로 판단되고 시설계획신청부지 1,722평의 76퍼센트인 1,296평이 절대농지이며 신청부지 중 일부면적이 농업진흥공사에서 공사중인 농업종합개발사업지역의 몽리구역에 편입되었고, 위 공사에서 담수호로 유입되는 폐수 중 오염물질이 환경보전법에 의한 농업용수, 상수도원 등으로 이용할 수 있는 청정지역 기준치 이내로 배출될 수 있도록 항구적인 시설을 하여 운영할 것을 요구하고 있으나, 도축장이 담수호를 지속적으로 오염시키지 않는다는 보장이 없으므로 이 신청지가 도축장 작업장설치에 적합하지 아니한 장소로 판단되어 최종적으로 같은 해 10.31. 도정조정위원회를 개최하여 서산도축장 설치허가기간 연장 또는 허가취소여부를 심의한 끝에 원고가 이전을 위하여 4차례 부지확보에 노력하였으나, 행정기관이 2년 동안 이전기한을 연가하여 주었던 것은 충분한 기간이며, 이전에 관한 각서까지 제출하고도 이전을 해태한 원고에게도 책임이 있으므로 행정명령에 대한 신뢰성확보나 도축장 시설근대화의 조기완수를 위하여 서산 도축장의 설치허가를 취소하기로 심의 결정한 사실, 피고는 이에 따라 같은 해 11.4. 위 서산읍 예천리의 도축장이 축산물위생처리법 제18조 제2항에 기하여 피고가 내린 이전명령을 이행하지 아니하여 같은 조 제1항 제7호의 "이 법 또는 이 법에 의한 명령에 위반한 때"에 해당하는 것으로 보아 이 사건 도축장 작업장설치허가 및 품목허가를 취소하기에 이른 사실을 인정하였다.
2. 원심판결을 기록에 비추어 살펴 보아도 이와 같은 원심의 사실인정에 아무런 채증법칙을 위배한 잘못을 발견할 수 없고, 그와 같은 사실관계하에서 도축장 내부 구조변경에 필수적인 피고의 도축장 설치허가사항 변경허가를 수반하지 아니한 서산군수의 도축장시설에 대한 대수선허가나, 도시계획결정 등 관계법규에 저촉시는 즉시 이전한다는 조건이 붙은 피고의 도축장설치허가만으로는 피고나 서산군수가 원고에게 기존도축장에서 영업을 할 수 있다는 신뢰를 준 것으로 볼 수 없고, 이 사건 허가의 취소처분의 사유에 미루어 볼 때 이 사건 허가의 취소가 형평에 어긋난다거나 오로지 원고에게 손해를 입히기 위한 목적으로 행해진 것이라고 볼 수 없으며, 농지전용 허가시 농지보전에 현저하게 미치는 영향 등을 고려하도록 심사기준을 정한 농지의 보전 및 이용에 관한 법률시행규칙 제6조 제1항 제3호의 규정과 도시계획구역에서 도시계획시설을 설치하는 도시계획을 입안하기 위하여는 주민의 의견을 청취하여 반영하도록 한 도시계획법 제2조 제1호 나목, 제3조 제1호, 제16조, 제16조의2 제2항, 제11조 제1항의 규정 및 공익을 해할 우려가 있다고 인정될 때에는 도지사에게 도축장작업장의 위치변경을 명할 수 있게 한 축산물위생처리법 제18조 제2항의 규정취지 등에 미루어 볼 때 원고의 도축장이전을 위한 허가신청과정에 있어 피고나 서산군수에게 어떠한 잘못이 있다고 할 수 없어 결국 이 사건 이전명령이 이행되지 못한 데에 대한 책임은 원고에게 돌릴 수밖에 없다 할 것이고, 도축장설치를 위한 시설요건이 강화된 개정 축산물위생처리법이 공포된 후에 작업장의 영업이 중단상태에 있는 도축장을 매수한 원고로서는 동 개정법률에 따른 시설요건을 보완하기 위하여 도시계획결정 등 제반절차를 거치기 전에 쉽사리 영업을 재개할 수 없다는 사정을 알 수 있었다고 보여지고 실제로도 지금까지 이를 운영한 적이 없으므로 이 사건 기존도축장의 설치허가를 취소함에 있어 원고에게 보호하여야 할 만한 어떠한 기득권이 있다고 할 수 없을 뿐 아니라 위 대수선공사나 이전허가신청과정에서 원고가 손해를 입었다 하더라도 그 경위에 있어 원고의 귀책사유가 없지 않는 이상 이 사건 허가취소로 말미암아 원고가 입게 될 불이익이 피고가 이 사건 처분을 통해 달성하려는 축산업의 건전한 발전과 공중위생향상 및 행정의 신뢰훼손 방지라는 공익목적에 비해 크다고 할 수 없으니 이와 같은 모든 사정들을 종합해 보면 피고의 이 사건 허가취소처분이 재량권을 남용하였다거나 그 한계를 일탈한 것이라고 할 수 없다.
원심이 같은 취지에서 피고의 이 사건 허가취소처분이 신뢰의 원칙이나 형평의 원칙에 위배되지 아니하며 재량권의 남용이나 일탈에 해당하지 아니한다고 본 판단은 옳고 거기에 소론과 같은 법리오해의 위법이 없다. 논지는 모두 이유 없다.
그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자에게 부담시키기로 관여법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 김석수(재판장) 이회창 이재성 배만운