【원고, 상고인】
하선호 소송대리인 변호사 윤일영
【피고, 피상고인】
담양군수
【원심판결】
광주고등법원 1990.2.13. 선고 89구939 판결
【주 문】
상고를 기각한다.
상고비용은 원고의 부담으로 한다.
【이 유】
1. 원고소송대리인의 상고이유 제1점에 대한 판단(상고이유서제출기간이 지난뒤에 제출된 상고이유 보충서에 기재된 보충상고이유는 상고이유를 보충하는 한도내에서만 판단한다. 이 뒤에도 같다).
원심은, 원고가 1989.2.9. 도시계획법상의 개발제한구역 안에 있는 그 소유의 전남 담양군 남면 학선리 102 지상의 조적조 슬래브지붕 단층 주택 94.8평방미터 중 57.9평방미터를 근린생활시설인 대중음식점으로 용도변경을 하겠다고 피고에게 용도변경허가 신청을 한데 대하여, 피고는 이 사건 건물의 소재지인 학선리는 광주호의 호반에 있는 11세대 43명만이 거주하는 비교적 작은 마을로서, 이곳으로부터 가장 가까운 마을의 주민 거주지도 1킬로미터 이상 떨어져 있고, 원고가 용도변경허가를 받게 되면 학선리 주민들이나 인근 마을의 주민들이 아니라 학선리에 접하여 있는 광주호에 놀러오는 위락객들을 주된 고객으로 받아 들여 대중음식점을 경영하려고 하고 있으므로, 원고가 경영하려는 대중음식점은 근린생활시설로 볼 수 없을 뿐만 아니라, 위와 같은 대중음식점에로의 용도변경은 개발제한구역의 지정목적에도 맞지 않는다고 보아, 원고의 용도변경허가신청을 반려하는 이 사건 처분을 한 사실을 인정한 다음, 원고가 경영하려는 대중음식점이 위와 같이 위락객들을 주된 고객으로 삼으려 한다는 이유만으로는 근린생활시설에 해당하지 않는다고 할 수는 없다고 하겠지만, 도시계획법과 같은법시행령 및 같은법시행규칙이 법이 정한 목적의 실현을 위하여 개발제한구역 안에서 원칙적으로 건축물의 건축 등을 금지하면서, 예외적으로 신축이 금지된 건물을 시장ㆍ군수의 허가를 받아 근린생활시설로 용도변경할 수 있도록 규정한 근본 취지는, 건축물의 건축등이 금지됨으로써 개발제한구역안에 거주하는 주민들이 근린생활시설을 이용하지 못하게되어 겪는 불편을 그 목적의 실현에 지장이 없는 범위내에서 덜어주려는데 있다고 할 것이므로, 원고가 위와 같이 학선리 주민이나 인근 마을의 주민들이 아닌 위락객들을 주된 고객으로 하는 대중음식점을 경영하기 위하여 주택을 대중음식점으로 용도변경하려고 하는 것은, 위와 같은 입법취지에 어긋나는 것으로서 개발제한구역의 지정목적에도 지장을 초래하는 것이기 때문에, 이와 같은 이유를 들어 한 피고의 이 사건 처분은 적법한 것이라고 판단하였다.
그렇다면 원심이 원고가 경영하려는 대중음식점이 근린생활시설에 해당하지 않는다고 판단한 것이 근린생활시설의 의의를 오해한 것이라는 취지의 논지는, 원심판결을 오해한데서 연유한 것이거나 합리적인 근거도 없이 원심의 정당한 판단을 비난하는 것에 지나지 아니하여 받아들일 것이 못된다.
2. 같은 상고이유 제2점에 대한 판단.
도시계획법 제21조, 같은법시행령 제20조 제1항, 같은법시행규칙 제7조 제1항 제6호 다목 (2) 등 관계법령의 각 규정내용에 의하면, 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 때에, 건설부장관이 도시계획으로 결정하여 지정한 개발제한구역안에서는, 그 구역지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축,공작물의 설치,토지의 형질변경 등의 행위가 금지되는 것이 원칙이지만, 예외적으로 주택등 신축이 금지된 건축물을 일용품소매점이나 간이음식점ㆍ대중음식점 등의 근린생활시설로 용도를 변경하는 경우로서 개발제한구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 때에 한하여, 시장ㆍ군수가 그 용도변경을 허가할 수 있도록 규정되어 있는 바, 이와 같이 시장ㆍ군수의 허가를 받아 개발제한구역의 지정당시 이미 있던 주택용 건축물을 근린생활시설로 용도를 변경하는 것을 허용하는 취지는, 개발제한구역을 지정한 목적의 실현에 지장을 초래하지않는 범위내에서, 건축물의 신축 등이 금지됨으로써 개발제한구역안에 거주하는 주민들이 근린생활시설을 이용하지 못하게 되어 겪는 일상생활의 불편을 덜어주려는데 있다고 할 것이므로, 개발제한구역의 지정을 인정하는 한편 일정한 범위내에서 주택용 건축물의 용도변경을 허용하는 취지에 비추어 볼 때, 원고가 위와 같이 학선리 주민이나 인근 마을의 주민들이 아닌 위락객들을 주된 고객으로 하는 대중음식점을 경영하기 위하여 주택을 대중음식점으로 용도를 변경하려고 하는 것은, 주택의 용도변경허가 제도의 취지에 반할 뿐더러 개발제한구역의 지정목적에도 위배되는 것이어서, 허용될 수 없는 것이라고 본 원심의 판단은 정당한 것으로 수긍이 되고, 원심판결에 소론이 지적하는 바와 같은 법리오해의 위법이나 심리미진 또는 이유불비의 위법이 있다고 볼 수 없으므로, 논지도 이유가 없다.
3. 같은 상고이유 제3점에 대한 판단.
관계증거와 기록에 의하면, 피고가 원고의 경우와 같이 개발제한구역 안에 있는 소외 안영숙의 소유인 학선리 69의 1 지상의 주택에 관하여 대중음식점으로의 용도변경허가가 되지도 않은 상태에서 착오로, 1980.8.25. 대중음식점영업허가를 하여 줌으로써 위 소외인으로 하여금 그 무렵부터 그곳에서 민물장어음식점을 경영하도록 하였는데, 1989.7.7.부터 9.12.까지 실시된 건설부 주관의 전국 개발제한구역 관리실태 합동감사에서 이 점이 위법사항으로 지적되었으나, 피고가 기왕에 하여 준 대중음식점영업허가를 취소할 수 없어 1990.6.7.자로 위 주택을 대중음식점으로 용도변경허가를 하여 준 사실이 인정되는 바, 그렇다고 하여 원고가 자기 소유의 주택을 대중음식점으로 용도를 변경하는 것이 개발제한구역의 지정목적에 위배되지 않는 것이라고 단정할 수 없을 뿐만 아니라(원심이, 소론이 지적한 바와 같이, 소외 안영숙이 1980.8.5. 피고로부터 그 소유의 주택을 대중음식점으로 용도변경하는데 관한 허가를 받고 그곳에서 음식점을 경영하다가 건설부가 주관하여 실시한 합동감사에서 이 점이 위법사항으로 지적되어 피고에게 시정지시가 된 것처럼, 사실을 잘못 인정하였다고 하더라도, 원심이 이와 같이 사실을 잘못 인정한 위법은 위와 같은 결론에 영향을 미치지 않는 것임이 명백하다), 소외 안영숙 소유의 주택이나 인근 광주직할시내의 개발제한구역내안에 있는 주택에 관하여 대중음식점으로 용도를 변경하도록 허가가 된 사례가 있다고 하더라도, 그렇다고 하여 원고의 용도변경허가신청을 반려한 피고의 이 사건 처분이 평등의 원칙에 위반된다고 볼 수도 없으므로, 논지도 모두 이유가 없다.
4. 그러므로 원고의 상고를 기각하고 상고비용은 패소자인 원고의 부담으로 하기로 관여법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 윤관(재판장) 최재호 김주한 김용준