【원고, 상고인】
광남자동차주식회사 외 31인 원고들 소송대리인 변호사 김형수
【피고, 피상고인】
경산시장 소송대리인 변호사 서윤홍
【원심판결】
대구고등법원 1991.5.8. 선고 90구401 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다.
상고비용은 원고들의 부담으로 한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
1. 상고이유 제2점 및 제3점에 대하여,
자동차운수사업법시행규칙 중 협의에 관한 규정들( 제2조 제3항, 제4조 제1항 내지 제3항, 제5조 제1항, 제8조 등)은 형식은 부령으로 되어 있으나 상위 법령인 자동차운수사업법 및 같은 법 시행에 그 위임의 근거조항이 없을 뿐만아니라, 이들 규정들은 자동차운수사업법상 교통부장관의 권한이 서울특별시장, 직할시장 또는 도지사에게 위임됨에 따라 서울특별시, 직할시 또는 도 사이에 걸치는 노선업종에 관한 노선의 신설이나 변경, 노선과 관련되는 사업계획변경의 면허나 인가 또는 사업개선명령을 함에 있어서 이들 행정처분은 인접한 기관의 관장사무와 밀접하게 관련되어 있어 그 기관의 의사를 반영할 수 있도록 하여 관계 행정청 사이에 권한분쟁이 생기거나, 지역간의 원할한 수송이 저해되고, 나아가 자동차운수사업에 관한 질서가 문란하여지는 것을 방지하고, 지휘 감독권을 확보, 행사하는 등 행정의 능률화와 합리화를 도모하기 위하여 권한위임기관인 교통부장관이 규정한 그 내부절차로서, 그 규정의 성질과 내용이 교통부장관으로부터 권한을 각기 위임받은 행정청내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 불과하여 행정명령의 성격을 지닐 뿐 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 효력은 없다고 할 것이므로, 처분이 이에 위반되는 것이라고 하더라도 위법의 문제는 생기지 않는다고 할 것이다 ( 당원 1987.2.10. 선고 84누350 판결 참조).
원심판결 이유에 의하면, 원심은 자동차운수사업법시행규칙중 협의에 관한 규정들은 교통부장관으로부터 권한을 각기 위임받은 대등한 행정기관 상호간의 사무처리준칙을 규정한 행정명령에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 효력은 없다 할 것이고, 또 협의를 거치는 방법에 관하여는 아무런 제한이 없으므로 경상북도지사가 대구직할시장의 1990.1.4.자 협의요청과 같은 해 1.25.자 재협의 요청에 대하여 각기 회신을 하면서 그 회신에 덧붙여 이 사건 개선명령의 의견을 물은 것은 위 시행규칙 소정의 협의요청으로도 볼 여지가 없지 아니하여, 그 절차상에 다소간의 흠이 있다고 하여도 그 사유만으로 이 사건 개선명령의 효력에는 영향을 미치지 않는다고 판단하였는바, 위 협의에 관한 규정의 법적 성질에 관한 판단부분은 위 법리에 따른 것으로 정당하고, 거기에 소론과 같은 자동차운수사업법시행규칙상 협의에 관한 법리오해의 위법이 있다 할 수 없고, 나아가 협의를 거쳤는지 여부는 위에서 본 바와 같이 위 시행규칙상 협의에 관한 각 규정은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 불과하여 처분이 이에 위반되는 것이라 하더라도 위법의 문제는 생기지 않으므로, 이 사건 개선명령을 함에 있어서의 협의를 거쳤는지 여부는 판결결과에 영향이 없다 할 것이어서 이를 따질 필요없이 이 부분 논지는 이유 없다.
2. 상고이유 제4점에 대하여,
원심이 적법하게 확정한 사실에 의하면, 경산시는 대구시에 인접하여 대구시의 위성도시의 성격을 띠고 있어 경산시민 중 대구시로 출퇴근하는 사람들이 많이 있을 뿐만 아니라, 경산시 관내에는 영남대학교 등 학교가 많이 자리잡고 있어 통학생이 많으며 그들의 주거지가 대구시 전역 가운데 경산시 방면인 범어동, 황금동, 수성동 부근이 많은 사실, 그리하여 대구시장이 운수사업 개선명령 조치로 대구시에 사무소를 둔 원고들의 직행좌석시내버스가 현실적으로 피고의 관내인 경산시로 운행하고 있는 마당에서, 양 지역을 사업구역으로 하는 운수업체들 사이의 균형상 경산시에 거주하는 주민과 관내 통학생의 교통편의를 도모하기 위하여 이 사건 개선명령내용과 같은 기존노선의 운행계통을 조정할 필요가 생기게 되었으며, 이 사건 개선명령으로 운행계통이 연장된 곳은 대구시 수성구 가운데 남부정류장, 덕원중, 황금아파트, 어린이대공원, 범어로타리, 남부정류장의 거리 약 8킬로미터 간선순환도로로서 그곳은 도로가 비교적 잘 정비되어 있어, 그로 인하여 특별히 교통체증을 유발할 사정도 엿보이지 않는다는 것인바, 기록에 의하여 이 사건 개선명령에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 이해관계인인 원고들이 입게 될 불이익 기타 이와 관련한 여러가지 사항을 종합적으로 고려하여 볼 때, 이 사건 개선명령이 재량권을 일탈한 것이 아니라고 한 원심의 판단은 수긍이 가고, 거기에 소론과 같은 법리오해의 위법이 있다 할 수 없다. 논지는 이유 없다.
3. 상고이유 제1점에 대하여,
원심판결에는 이 사건 개선명령은 그 형식에 있어 개선명령의 방법을 취하였으나 사실상은 종전의 9.6킬로미터의 노선을 두 배에 가까운 17.7킬로미터로 연장하고 그 경유지를 대구시 수성구 일대 모두를 포함시키는 내용으로서 새로운 노선을 신설하는 대구시내버스로서의 노선면허를 한 것과 다를 바 없어 그 면허권한은 피고가 아닌 대구직할시장에게 있다 할 것이므로 이 사건 개선명령처분은 처분권한이 없는 피고에 의하여 이루어진 것으로서 당연무효라는 취지의 원고의 주장에 대하여 판단을 유탈한 잘못이 있기는 하나, 이 사건 개선명령은 자동차운수사업법 제25조 제1항에 의하여 공공복리상 필요가 있다고 인정할 때에 명하는 행정청의 재량행위이므로 여기에는 자동차운송사업자의 신청에 의한 사업의 면허와 사업계획변경인가에 관한 자동차운수사업법 제4조, 제6조 제1항, 제13조등의 규정은 적용될 수 없으며( 당원 1986.7.22. 선고 85누4 판결 참조), 한편 경상북도지사의 자동차운송사업자에 대한 사업개선명령의 권한은 자동차운수사업법 제69조 제1항, 같은법시행령 제9조 제1항 제10호의 규정 및 을 제1호증(재위임승인)의 기재에 의하여, 교통부장관의승인을 거쳐 시장, 군수에게 재위임된 사실을 인정할 수 있으므로, 이미 시내버스운송사업면허를 받은 소외 경산버스 주식회사의 기존노선에 대하여 공공복리상 필요에 의하여 그 노선의 연장을 명하는 이 사건 개선명령의 권한은 피고에게 있다 할 것이니 원고의 위 주장은 배척되어야 할 것이었음이 분명하고, 따라서 원심의 위 잘못은 판결결과에 영향이 없어 판결의 파기사유가 되는 위법이라고는 할 수 없으므로 논지는 이유없다.
또한 이 사건 개선명령은 그 형식에 있어서는 사업개선명령의 방법을 취하였으나, 자동차운수사업법 제25조 소정의 사업개선명령의 범주에 속하는 것이 아니라 같은 법 제4조, 시행규칙 제10조 소정의 면허의 변경에 해당하므로 변경면허에 관한 자동차운수사업법 관계 규정에 따라 적어도 신청인은 사업면허신청서를 제출하여야 하고 관할 관청은 그 면허기준에 대한 심사를 하여야 함에도 이를 결한 이 사건 개선명령은 중대하고도 명백한 하자가 있어 당연무효라는 주장은 원고가 상고심에 이르러 비로소 주장하는 새로운 사실이고, 원심에서 주장한 바 없었음이 명백하므로 원심판결에 대한 적법한 상고이유가 될 수 없어, 이점에 관한 논지도 이유없다.
4. 그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김주한(재판장) 최재호 윤관 김용준