【원 고】
김석용
【피 고】
경기도 양평군 서종면장
【주 문】
피고가 1989.7.27. 원고에 대하여 한 별지목록기재 토지에 관한 용도증명서발급신청의 반려처분은 이를 취소한다.
소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 성립에 다툼이 없는 갑 제1호증(용도증명원반려), 갑 제2호증의 1(용도증명원), 4(등기부등본), 6(대지사용승낙서), 7(도시계획확인원), 갑 제5, 7호증(각 세대별주민등록표등본), 증인 백승문의 증언에 의하여 진정성립이 인정되는 갑 제3호증(경작확인서), 증인김석봉의 증언에 의하여 진정성립이 인정되는 갑 제4호증(확인서)의 각 기재와 증인 김석봉, 백승문의 각 증언에 변론의 전취지를 합쳐보면, 원고는 1980.9.경부터 현주거지인 경기 양평군 서종면 문호리 743의3에서 처, 자 등 가족과 함께 거주하면서, 농지소유자는 아니지만 소외 백승문 등 타인 소유의 농지를 경작하며 농업에 종사하여 오던 중, 1989.7.경 형인 소외 김석봉의 승낙하에 동인 소유로서 도시계획구역 밖의 상대농지인 별지목록기재의 이 사건 토지에 건평 59평 가량의 농가주택을 신축하고자 하여, 피고에게 위 농지를 대지로 지목변경함에 필요한 농지의보전및이용에 관한법률시행령 제12조 제2호 소정의 용도증명서의 발급을 신청하였던바, 피고는 1989.7.27. 농림수산부 훈령 제611호(1985.7.26.자) 농지전용허가심사세부규정(이하, 훈령이라고만 한다)의 규정상 농지를 매입하여 농지원부에 등재되고 1가구 1주택임을 증명하는 자 만이 용도증명서를 발급받을 수 있는데, 원고는 농지 소유자가 아니어서 농지원부에 등재되어 있지 아니할 뿐만 아니라 부인 소외 김삼용과 동거하고 있어 실제 분가자가 아니라는 이유를 들어 원고의 위 용도증명서발급신청을 거부, 반려한 사실을 인정할 수 있고, 달리 반증이 없다.
2. 피고는 위 처분사유와 관계법령을 들어 이 사건 반려처분이 적법하다고 주장하고, 이에 대하여 원고는, 원고가 소외 김삼용의 4남으로서 현재 부 소유의 가옥에 거주하고 있기는 하나, 원고와 부 김삼용은 그 주민등록표상에 별개의 세대를 구성하고 있고 독립된 생계를 유지하고 있는 등 실제 분가자임이 분명하고, 또 농지의보전및이용에관한법률이나 동법시행령의 규정상 농지원부에의 등재나 분가 여부는 용도증명서의 발급요건이 아니므로, 이를 요건으로 삼은 위 농수산부 훈령의 관계규정은 위임의 한계를 벗어난 것으로서 국민과 법원을 기속하는 효력은 없다 할 것이니 이러한 훈령에서 정한 요건에 저촉된다는 이유로 한 이 사건 반려처분은 위법하다고 다툰다.
살피건대, 농지의보전및이용에관한법률(이하, 농지법이라고만한다) 제2조 제7호는"농지의 전용이라 함은 농지의 형질을 변경하거나 농지의 이용에 장애가 되는 시설 또는 구조물을 설치 등으로 농지를 농작물의 경작 또는 다년성식물재배 이외의 목적에 사용하는 것을 말한다"고 규정하고, 동법 제4조 제1항 제2호에 의하면, 농지의 전용에는 원칙적으로 농수산부장관의 허가를 받아야 하나 대통령령이 정하는 일정면적 이하의 상대농지를 농가주택 및 그 부속시설의 부지로 사용하는 경우에는 그 허가를 요하지 아니하는 것으로 규정하고 있으며, 동법시행령 제7조 제1항은 "법 제4조 제1항 제2호의 규정에 의하여 전용허가를 받지 아니하고 상대농지를 전용할 수 있는 경우는 농업을 직접 경영하거나 농업에 종사하는 영농주체의 주거시설의 용지와 그 주거시설과 인접하여 영농에 직접 사용되는 다음 각 호의 시설을 위한 용지의 합계가 1,500제곱미터 이하인 것으로 한다"고 규정하고, 동법시행령 제12조는 "법 제7조 제1항 각호의 1에 해당하는 농지에 대하여 지적법의 규정에 의한 지목변경의 신고를 할 때에는 그 신고서에 다음 각호의 서류를 첨부하여야 한다"고 규정하면서, 그 각호의 하나로서 제2호에 "법 제4조 제1항 제2호 내지 제5호에 해당하는목적에 전용한 때에는 동장 또는 읍, 면장이 발급하는 용도증명서"를 규정하고 있으며, 동법 제7조 제1항은 "도시계획구역 등에 밖에 있는 농지의 지목은 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 농지 아닌 지목으로 변경하지 못한다"고 규정하면서 그 각호의 하나로서 제2호에 "제4조 제1항 제2호 내지 제5호의 규정에 해당하는 목적에 전용한 경우"라고 규정하고 있다.
위 각 규정을 종합하여 보면, 농업에 종사하는 자는 정부의 허가를 받음이 없이 일정면적 이하의 도시계획구역 밖의 상대농지를 영농주체의 주거용지 등으로 사용할 수 있다 할 것이므로, 일정면적의 농지를 주거용지로 지목변경하기 위한 용도증명서는 그 발급신청이 농지법이나 동법시행령 소정의 요건에 해당하는 이상 반드시 이를 발급해 주어야하는 기속행위라고 봄이 상당하다 할 것인바, 이 사건에서 원고가 수년 동안 농업에 종사해온 자로서 도시계획구역 밖의 상대농지인 면적 580제곱미터의 이 사건 토지상에 농가주택을 신축하기 위하여 용도증명서의 발급을 신청하였음은 앞서 인정된 바이고, 이는 위에서 본 농지법 제4조 제1항 제2호, 제7조 제1항 제2호, 동법시행령 제7조 제1항, 제12조 제2호 소정의 요건을 충족한다 할 것이므로 피고는 특단의 사정이 없는 한 원고의 이 사건 용도증명발급신청을 거부, 반려할 수 없다고 할 것이다.
그런데, 피고는 위 훈령의 규정을 이유로 이 사건 거부처분을 하고 있으므로 보건대, 위 훈령 제3조 제1항은 "본법의 농지전용허가 등 업무를 처리함에 있어 '농가'란 법 제14조에 의거한 농지원부에 등재된 자와 신규로 농업에 종사하기 위하여 농지를 매입하여 농지원부에 등재될 자로서 농촌지역에 1년 이상 거주하거나 1년 이상 농업에 종사하고 있는 자에 한한다"고 규정하고, 동조 제2항은 "제1항의 해당 농가가 법 제4조 제1항 제2호와 동법시행령 제7조 제1항의 시설을 상대농지에 동법시행규칙 제11조에 의한 용도증명을 발급받아 농지를 전용하고자 하는 자는 사전에 본 증명을 발급받아야 하며, 농가주택은 1가구 1주택만을 허용하고 신청자가 1가구 1주택임을 입증하여야 한다"고 규정하고, 동조 제3항은 "용도증명의 신청이 있을 때 용도증명발급권자는 동법시행규칙 제6조에 의한 농지전용의 타당성 여부를 심사하여 농지의 무질서한 잠식을 방지하여야 하며, 특히 농지원부에 등재될 농가에 대하여 용도증명을 발급할 때에는 세대주의 직업, 거주기간 등을 철저히 조사하여 제1항 해당 여부를 엄격히 심사하여 사실상 비농가에게 용도증명을 발급함으로 인한 농지훼손을 방지하여야 한다"고 규정하고 있고, 농지법 제14조 제1항은 "구청장, 시장 또는 읍, 면장은 농지의 소유 및 이용실태를 파악하여 이의 효율적인 이용관리를 도모하기 위하여 필지별 농지카아드와 농가별 농지원부를 작성, 비치하여야 한다"고 규정하고, 동법시행령 제18조는 "법 제14조 제1항의 규정에 의한 농지원부는 1,000제곱미터 이상의 농지를 경작하는 농가 또는 준농가별로 작성한다"고 규정하고 있는바, 위 각 규정을 종합하여 볼 때 위 훈령은 용도증명서의 발급요건을 앞서 본 농지법과 그 시행령보다 훨씬 더 강화하고 있음을 알 수 있고, 한편 원고가 위 농지원부에 등재되어 있지 아니한 사실은 이를 자인하고 있으므로 휘 훈령의 규정에 따른다면 원고는 용도증명서를 발급받을 자에 해당되지 않는다 할 것이다.
그러나 위 훈령의 효력에 관하여 보건대, 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우에는 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖게 되지만 그러한 위임의 근거 법령이 없이 발하여진 경우에는 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 법원이나 국민을 기속하는 대외적인 효력이 없다고 보아야 할 것인데, 위 훈령은 이 사건 용도증명의 발급요건에 관하여 위에서 본 농지법이나 동법시행령으로부터 그 보충을 위임받은 바가 없는데도 그 요건을 강화하고 있는 것으로서, 이는 행정청 내의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 아니할 뿐 대외적인 효력이 없다 할 것이고, 따라서 위 농지법 및 동법시행령 소정의 용도증명발급요건을 구비한 원고의 이 사건 용도증명발급신청에 대하여 위 훈령 소정의 요건을 갖추지 못하였다는 이유를 들어 이를 거부할 수는 없다 할 것이다.
3. 그렇다면 정당한 사유없이 한 피고의 이 사건 반려처분은 위법하다 할 것이므로 이의 취소를 구하는 원고의 청구는 정당하여 인용하고, 소송비용은 패소자인 피고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김종화(재판장) 이재철 김택수