【원고, 상고인】
주식회사 신성 소송대리인 변호사 양경식
【피고, 피상고인】
서울특별시장 소송대리인 변호사 김정규
【원심판결】
서울고등법원 1984.4.11. 선고 82구75 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
원고 소송대리인의 상고이유를 본다.
원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택한 증거를 종합하여, 원고는 1969.9.4 피고로부터 피고가 관리하는 서울 서대문구 (주소 생략) 앞(홍제 제1교부터 제2교 사이) 하천에 하천복개구조물을 설치하고 그 위에 5층짜리 상가아파트 1동을 건축하는 허가를 받아 공사비 금 125,000,000원을 들여 1970.2.24 복개면적 9,729평방미터의 하천복개구조물을 완성시킴과 동시에 그 위에 철근콘크리트 스라브즙 5개건 상가아파트 1동 연건평 10,796.21평을 완공하여 위 하천복개구조물은 서울특별시에 기부 채납하고, 상가아파트는 1층 전부와 2층 일부 총건평 3413.32평은 원고가 소유하고 나머지는 타에 분양한 사실 및 위 상가아파트가 점유하는 하천복개구조물의 부지면적은 2,880평인데 피고는 1980년까지는 원고에 대하여 하천점용료를 부과하지 아니하다가 위 하천복개구조물의 부지점용기간은 상가아파트 건물준공일인 1970.2.24부터 기산하여 10년이 되는 1980.2.23에 종료하였으므로, 그 이후인 1981.1.1부터 같은 해 12.31까지의 하천복개구조물의 부지점용은 무허가 점용이 된다 하여 하천법 제33조 제3항에 의하여 원고의 소유 아파트면적에 상응하는 하천복개구조물의 점용료로서 금 13,914,252원의 부과처분을 한 사실을 인정한 다음, 피고가 이 사건 하천점용허가를 하면서 하천점용료는 이를 영구히 면제하기로 하였으므로 이 사건 점용료부과처분은 위법하다는 원고의 주장에 대하여, 원심은 그 채택한 증거에 의하면 피고가 1969.9.4 원고에 대하여 하천복개구조물설치 및 상가아파트 건축허가를 하게 된 것은 당시 이 지역이 불량지구로서 피고시로서는 민간자본을 유치하여 이 지역의 재개발사업을 시행할 필요가 있었고 또 군사상으로도 이 지역의 하천을 복개하여 건물을 세움으로써 유사시 탱크 등을 배치하여 수도방위를 하는 등의 군사목적을 수행할 필요가 있었기 때문이며, 그리하여 원고가 위 하천복개구조물을 설치함에 있어서 위 군사목적에 맞추어 통상보다 견고한 규모와 구조로써 이를 설치하게 하였고, 이에 대한 별도의 감독까지 행한 사실은 이를 인정할 수 있으나, 나아가서 피고가 원고에 대하여 하천점용료를 영구면제 하였다는 점에 관하여는 이에 부합하는 갑 제7, 11호증의 각 기재일부는 믿을 수 없고, 달리 이를 인정할 자료가 없을 뿐만 아니라 서울특별시 하천점용료 등 징수조례(1969.12.16 조례 제601호로 개정되기 전)제3조 제1항에 의하면 시장은 하천의 점용 또는 사용이 공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업인 경우와 재해로 인하여 정상적인 점용 등의 목적을 달성할 수 없게 되었거나 기타 특별한 사유가 있을 때에는 그 요금을 감면할 수 있다고 규정하고 있으나 한편 하천점용규칙(1970.5.20규칙 제1008호로 한글화되기 전의 것) 제6조 제1,2항에 의하면 점용기간은 1년을 원칙으로 하되 시장이 특히 필요하다고 인정한 때에 한하여 10년까지 허가할 수 있고, 허가기간 경과 후에는 갱신절차를 밟아야 할 것으로 규정되어 있으므로 위 조례와 규칙의 각 조항을 종합하면 피고가 하천점용료를 감면할 수 있는 것은 그 허가기간 내에 한하고, 그 기간을 넘어서 하천점용료를 감면할 권한은 없다고 해석되므로 원.피고 사이에 하천점용료를 영구 면제하기로 약정했다한들 최장기의 점용기간 10년을 넘는 부분은 효력이 없다고 판시하여 원고의 주장을 배척하였다.
그러나 원심이 채용한 갑 제5호증의 기재에 의하면 피고의 이 사건 하천점용허가는 하천복개구조물의 설치를 위한 하천부지의 점용허가와 하천복개구조물(이는 하천법 제2조 제1항 제3호의 하천부속물에 해당한다) 완공후 그 위에 상가아파트 건축을 위한 하천복개구조물의 점용허가를 동시에 한 것이고 그 중에서 이 사건에서 문제가 되고 있는 것은 상가아파트 건축을 위한 하천복개구조물의 점용허가로서 그 점용기간과 점용요금의 허가서에 명시되어 있지 아니한 사실을 알 수 있는바, 그러한 경우의 점용기간과 점용요금에 관하여 당시 시행중이던 서울특별시 하천점용규칙(1970.5.20 규칙 제1008호로서 한글화되기 이전의 것) 제5조에 하천점용허가서에는 점용장소, 면적, 목적과 아울러 점용기간과 점용요금을 허가조건으로 명시하도록 규정하였다는 이유만으로 그 명시가 없는 것이 바로 점용기간은 무기한이고 점용료는 면제한 것이라든가 또는 그 반대로 점용기간은 최단기간이고, 점용료는 전혀 감면됨이 없는 법이 규정한 바에 따르는 것이라고 단정할 수는 없고 이는 개개의 사건마다 허가처분당시의 구체적인 사정을 종합하여 합리적으로 해석하여야 할 것이다. 이 사건에서 보건대, 기록과 원심이 확정한 사실에 의하면 이 사건 상가아파트는 철근콘크리트조 스라브즙의 연건평 10,796.21평이나 되는 5층 건물로서 그 철거가 용이하지 않을 뿐더러 건축당시 상당 기간 내에 그 철거를 예상하였다고는 보이지 아니하니, 다른 특별한 사정이 없는 한 그 부지인 하천복개구조물의 점용기간은 위 상가아파트의 존속기간으로 보는 것이 타당할 것이며, 한편 그 점용료에 관하여도 원고가 125,000,000원이나 들여 그 부지인 하천복개구조물을 축조하여 서울특별시에 기부채납한 사실(원고는 그 평당 공사비가 당시 인근토지의 시가보다 상회하였다고 주장하고 있다)과 이 사건 하천복개구조물이나 상가아파트 자체가 특수한 군사목적을 겸하는 것으로서 이는 피고의 권고 내지 종용에 의하여 건축되었다는 사정 등을 보면 당시 피고가 위 점용료는 적어도 그 점용기간인 상가아파트존속기간은 면제하였다고 볼 여지가 있는 점에 비추어 피고가 이 사건 허가에 있어서 점용료를 명시하지 않은 것은 오히려 갑 제7, 11호증의 증인 소외인의 증언내용과 같이 피고가 상가아파트 존속기간은 이를 면제하였다고 보는 것이 상당함에도 원심은 이와 같은 제반사정을 고려하지 않은 채 위 증거를 믿을 수 없다 하여 원고의 점용료 면제 주장을 배척한 것은 증거의 취사선택과 증거의 증명력에 대한 판단을 잘못하여 사실을 오인한 위법이 있다는 비난을 면할 수 없다 할 것이다.
그리고 당시 시행중이던 서울특별시 하천점용규칙 제6조 제1항에 하천점용허가기간을 최장 10년으로 규정하고 있다 하더라도 상위법규인 하천법이나 하천법시행령 또는 서울특별시 조례에 점용기간에 관한 아무런 제한적 규정도 없고 이를 자치법규인 위 서울특별시 하천점용규칙에 위임하고 있는 규정도 없는 이상 이는 행정청내부에 있어서 그 권한행사의 방법을 정한 지침에 불과하고 국민에 대한 법규적 성질을 가진 것은 아니라고 해석되므로 그 규정된 점용기간을 넘어서 점용허가를 하였다 하더라도 그 효력을 부정할 수는 없는 것이며, 한편 하천점용료의 면제에 관하여도 당시 시행중이던 서울특별시 하천점용료 등 징수조례(1969.12.16 조례 제601호로 개정되기 전의 것) 제2조 제2항에 의하면 시장은 특별한 사유가 있다고 인정할 때에는 점용자 또는 사용자의 신청에 의하여 점용요금 등의 일부 또는 전부를 면제할 수 있다고만 규정하였을 뿐 그 면제기간을 제한한 규정을 찾아볼 수 없으므로 피고가 이 사건 점용료를 그 점용기간인 아파트 존속기간까지 면제하였다 하여 그 효력을 부정할 이유는 없는 것이다.
그러함에도 피고가 허가를 할 수 있는 점용기간은 10년을 넘을 수 없고 그 기간을 넘어서 한 점용허가 및 점용료면제처분은 무효라고 판단한 원심의 조처는 서울특별시 하천점용료 등 징수조례 제2조 제2항과 서울특별시 하천점용규칙 제6조 제1항의 법리를 오해한 위법이 있다 할 것이므로 이 점을 지적하는 논지는 이유있다.
이에 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고 원심으로 하여금 다시 심리판단케 하기 위하여 사건을 원심인 서울고등법원에 환송하기로 하여 관여법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 오성환(재판장) 강우영 윤일영 김덕주