【원고, 상고인】
동방호산개발주식회사 소송대리인 변호사 김석휘 외 1인
【피고, 피상고인】
속초시장
【원심판결】
서울고등법원 1989.12.14. 선고 89구5142 판결
【주 문】
상고를 기각한다.
상고비용은 원고부담으로 한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
1. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 거시증거에 의하여 원고가 1974.3.8. 피고로부터 속초시 장사동 산 313의 1, 같은 동 산 38의 1에 위치한 영랑호 공유수면 중 989,650평방미터에 수산업법 제8조에 의거하여 양식어업면허를 받아 양식어업을 해 오던 중 그 면허기간이 만료된 1984.5.24. 다시 강원도지사로부터 1975.12.31. 제정된 내수면어업개발촉진법 제7조에 의거하여 어업면허를 갱신받아 같은 곳에서 양식어업을 계속해 왔는데, 피고는 그 동안 점용료에 관하여 아무런 명시를 하지 않고 있다가 1989.2.15.에 이르러 원고의 위 행위가 내수면어업개발촉진법 제14조에 의하여 공유수면관리법 제4조 제1항의 공유수면 점유, 사용허가를 받은 것으로 간주되므로 같은 법 제7조에 따라 점·사용료를 징수할 수 있는 경우라 하여 같은법시행령 제12조, 강원도하천공유수면점용료및사용료징수조례 제2조 제1항 별표1 구분 2 토지(하천 부지)의 제6호(다만 1988.3.23. 위 조례가 개정되면서 7호로 신설되고 그 요율도 변경되었다)의 산정기준에 따라 원고에 대하여 소급하여 1984.5.24.부터 1989.5.24.까지의 5년간의 점.사용료 금 445,976,840원을 부과처분(후에 금액을 금 373,556,920원으로 감액하였다) 한 사실을 인정한 다음 수산업법에 의한 어업권과 내수면어업개발촉진법에 의한 어업권은 그 적용대상을 달리하고 있고, 내수면어업에 관하여는 내수면어업개발촉진법이 제정되면서 수산업법에 의한 적용을 배제하고 있으므로 원고가 비록 종래의 수산업법에 의하여 어업면허를 받았다고 하더라도 내수면어업개발촉진법이 제정되어 그 이후에 어업면허기간이 만료되어 같은법에 의하여 어업면허를 새로이 받은 이상 내수면어업개발촉진법 제14조 제1항 제5호에 의하여 공유수면관리법 제4조에 따른 점유 및 사용허가를 받은 것이 되어 원고에게 같은 법 제7조에 의거한 점·사용료를 부과할 수 있으며 원고가 양식어업을 위하여 점용하는 영랑호의 공유수면은 지적법 제5조에 규정된 토지 중 유지에 해당되므로 이를 근거로 위 징수조례의 별표 1의 구분 2 토지(하천부지)중 제6호를 적용하여 점용료를 산출하여 한 이 사건 부과처분은 적법하다고 하고, 나아가 이 사건 부과처분이 관계법규의 근거에 따라 부과된 이상 신의성실의 원칙에 반한다거나 재량권의 범위를 일탈하였다고 볼 수 없다고 판단하고 있다.
2. 공유수면관리법 제4조 제1항은 공유수면을 점용 및 사용하고자 하는 자는 관리청의 허가를 받아야 한다고 되어 있고 같은 법 제7조에 의하면 관리청은 위 허가를 받은 자로부터 점용료 또는 사용료를 징수할 수 있다고 규정되어 있으며, 한편 내수면어업은 원래 수산업법에 규정되어 있다가(삭제된 수산업법 제4장), 1975.12.31. 법률 제2836호로 내수면어업의 종합적인 개발을 촉진하고 수산자원의 보호육성을 도모하여 농어민의 소득증대에 기여함을 목적으로 하여 내수면어업개발촉진법이 제정되었는데( 같은 법 제1조), 공유수면관리법과의 관계에 관하여 내수면어업개발촉진법 제14조에서 “이 법에 의하여 면허 또는 허가를 받은 어업은 그 면허 또는 허가된 어업에 필요한 범위 안에서다음 각종의 허가, 승인 또는 권리를 취득한 것으로 본다”고 규정하면서 제5호에서 “ 공유수면관리법 제4조에 의한 점유 및 사용허가”를 들고 있는바, 내수면어업개발촉진법은 내수면어업개발에 관한 기본적인 사항을 정하고 있는 반면 공유수면관리법은 공유수면의 보전, 이용 기타 관리에 관하여 필요한 사항을 규정함으로써 각 입법목적이나 규정사항 및 적용대상을 달리하고 있고 그 법규정사항에 있어서도 서로 모순 저촉되는 바가 없어 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고는 해석되지 아니하므로, 내수면어업개발촉진법에서 내수면어업면허를 받은 자가 점용하는 공유수면에 대한 점용료에 관한 규정이 없다 하여도 같은 법 제14조에 의하여 공유수면관리법 제4조에 의한 점유 및 사용허가를 취득한 것으로 보게 되는 이상 관리청은 내수면어업면허를 받은 자가 점용하는 공유수면에 대하여 공유수면관리법 제7조에 따라 점용료를 징수할 수 있다고 해석하여야 할 것이므로 이와 같은 취지에서한 원심의 판단은 정당하고 반대의 견해에 서서 피고가 점용료를 징수할 수있는 근거규정이 없다고 주장하는 논지는 이유없다.
3. 또한 원고가 점유, 사용한 이 사건 영랑호는 공유수면관리법 제2조 소정의 공유수면인 호에 해당하고 공유수면인 호는 지적법상 지목이 유지로서 그수면과 바닥을 모두 포함하므로 결국 원고가 이 사건 양식어업을 위하여 점용한 것은 영랑호 수면뿐만 아니라 그 해당바닥도 포함된다고 할 것인 바, 피고가 이 사건 점·사용료를 산정함에 있어서 강원도 하천 공유수면 점용료 및 사용료 징수조례 제2조의 별표1의 산정기준 중 수면과 부지를 함께 사용하는 경우에 적용하는 항목인 구분 2의 6호(1988.3.23. 개정이후에는 7호) “기타 목적을 위한 점용”을 적용한 것은 적법하다고 할 것이므로 이와 같은 취지에서 한 원심의 판단은 정당하고 거기에 소론이 지적하는 바와 같은 조례적용을 그릇한 위법이 없으므로 논지는 이유 없다.
4. 기록에 의하면 피고가 이 사건 어업면허를 하면서 원고에게 공유수면 점·사용료를 부과하지 않겠다는 견해를 명시적으로나 묵시적으로도 표명하였다고 보여지지 아니하며 단지 피고가 5년간의 점·사용료를 소급하여 일시에 부과하였다는 사정만으로는 이 사건 부과처분이 신의성실의 원칙에 반한다고도 할 수 없으며 원심이 판단한 바와 같이 피고가 관련법규 및 조례의 정한 바에 따라 적법하게 한 이 사건 부과처분이 달리 재량권의 범위를 일탈한 것으로도 보이지 아니한다.
같은 취지에서 한 원심의 판단은 정당하고 거기에 소론과 같은 채증법칙위배, 법리오해, 심리미진 등의 위법이 없으므로 논지는 모두 이유없다.
5. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 김용준(재판장) 박우동 이재성 윤영철