【원고, 상고인】
【원고보조참가인, 상고인】
【피고, 피상고인】
서울특별시 서대문구청장
【원심판결】
서울고등법원 1994.3.30. 선고 92구13075 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다.
상고비용은 원고들 및 원고보조참가인들의 부담으로 한다.
【이 유】
상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 후에 제출된 상고이유보충서에 기재된 보충상고이유는 상고이유를 보충하는 한도내에서)를 본다.
제1점에 대하여
1. 원심판결 이유에 의하면 원심은, 도시재개발법 제41조 제1항의 규정에 의한 관리처분계획의 인가 등에 관한 사무는 국가사무로서 서울특별시장에게 위임된 기관위임사무이므로, 서울특별시장은 조례에 의하여 구청장에게 이를 재위임할 수 없는 것이어서 조례상의 재위임규정에 근거하여 한 피고의 이 사건 관리처분계획인가처분은 권한 없는 자에 의한 행위로서 무효라는 원고의 주장에 대하여 도시재개발법에 의한 재개발사업이라 함은 재개발구역 안에서 토지의 합리적이고, 효율적인 고도이용과 도시기능을 회복하기 위하여 위 법이 정하는 바에 의하여 시행하는 건축물 및 그 부지의 정비와 대지의 조성 및 공공시설의 정비에 관한 사업과 이에 부수되는 사업으로서 도심지재개발사업과 주택개량재개발사업으로 구분하여 시행하는 것을 말하는 것으로서(도시재개발법 제2조 제2호), 재개발사업에 관한 계획은 도시계획법에 의한 도시계획에 포함되고(도시계획법 제2조 제1항 제1호 ㈐목, 제6호), 지방자치법에는 도시계획사업의 시행이 지방자치단체의 사무의 하나로 예시되어 있는 점(지방자치법 제9조 제2항 제4호 ㈐목)등에 비추어 볼때, 도시재개발법에 의한 재개발사업의 시행은 지방자치단체의 자치사무에 속한다고 보아야 할 것이고, 한편 도시재개발법 제41조 제1항 본문은 재개발사업의 시행자는 그 법이 정하는 바에 의하여 대지 및 건축시설에 관한 관리처분계획을 정하여 건설부장관의 인가를 받아야 한다고 규정하고, 도시재개발법 제8조, 같은법시행령 제58조 제1항 제12호는 건설부장관은 “법 제41조의 규정에 의한 관리처분계획의 인가 및 그 변경인가와 의견청취”의 권한을 서울특별시장, 부산직할시장, 도지사(이하 시·도지사라고 한다)에게 위임한다고 규정하며, 지방자치법(1994.12.20. 법률 제4789호로 개정되기 전의 것) 제95조 제1항은 지방자치단체의 장은 조례가 정하는 바에 의하여 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속 행정기관 또는 하부행정기관에 위임할 수 있다고 규정하고 있고, 서울특별시장은 이에 따라 서울특별시행정권한위임조례(1990.10.8. 조례 제2654호로 개정) 제5조 제1항 별표의 규정에 의하여 관리처분계획의 인가등 권한을 구청장에게 재위임하였으므로, 이 사건 처분은 피고가 위와 같이 적법하게 재위임받은 권한의 범위 내에서 한 것으로서 정당하다고 판단하였다.
2. 가. 도시재개발법 제8조, 같은법시행령 제58조 제1항 제12호에 의하면 건설부장관의 권한에 속하는 도시재개발법 제41조의 규정에 의한 관리처분계획의 인가등 처분권한은 시·도지사에게 위임되었을 뿐 시·도지사가 이를 구청장, 시장, 군수(이하 구청장등이라고 한다)에게 재위임할 수 있는 근거규정은 없으나, 정부조직법 제5조 제1항과 이에 기한 행정권한의위임및위탁에관한규정(1982.12.11. 대통령령 제10955호로 전문 개정) 제4조에 재위임에 관한 일반적인 근거규정이 있으므로, 시·도지사는 그 재위임에 관한 일반적인 규정에 따라 위임받은 위 처분권한을 구청장등에게 재위임할 수 있는 것인바(당원 1990.2.27. 선고 89누5287 판결, 1990.7.27. 선고 89누6846 판결, 1993.3.9. 선고 92누5294 판결 등 참조), 위 관리처분계획의 인가등에 관한 사무는 국가사무로서 지방자치단체의 장에게 위임된 이른바 기관위임사무에 해당하므로, 시·도지사가 지방자치단체의 조례에 의하여 이를 구청장 등에게 재위임할 수는 없고, 위 행정권한의위임및위탁에관한규정 제4조에 의하여 위임기관의 장의 승인을 얻은 후 지방자치단체의 장이 제정한 규칙이 정하는 바에 따라 재위임하는 것만이 가능하다고 할 것이다.
이 사건에서 서울특별시장은 건설부장관으로 부터 위임받은 위 처분권한을 위 행정권한의위임및위탁에관한규정 제4조에 의하여 규칙을 제정해서 구청장에게 재위임하지 아니하고, 서울특별시행정권한위임조례(1990.10.8. 조례 제2654호로 개정된 것) 제5조 제1항 〔별표〕에 의하여 구청장에게 재위임하였는바, 위 서울특별시행정권한위임조례 중 위 처분권한의 재위임에 관한 부분은 조례제정권의 범위를 벗어난 국가사무(기관위임사무)를 대상으로 한 것이어서 무효라고 하지 않을 수 없다.
나. 그러나 하자있는 행정처분이 당연무효가 되기 위하여는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서, 객관적으로 명백한 것이어야 하며 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다고 할 것인바(당원 1985.7.23. 선고 84누419 판결, 1993.12.7. 선고 93누11432 판결 등 참조), 피고가 앞서 본바와 같이 무효인 서울특별시행정권한위임조례의 규정에 근거하여 이 사건 처분을 한 것이므로, 이 사건 처분은 결과적으로 적법한 위임없이 권한없는 자에 의하여 행하여진 것과 마찬가지가 되어 그 하자가 중대하다고 할 것이나, 지방자치단체의 사무에 관한 조례와 규칙은 조례가 보다 상위규범이라고 할 수 있고, 또한 헌법 제107조 제2항의 “규칙”에는 지방자치단체의 조례와 규칙이 모두 포함되는 등 이른바 규칙의 개념이 경우에 따라 상이하게 해석되는 점등에 비추어 보면 이 사건 처분의 위임과정의 하자가 객관적으로 명백한 것이라고 할 수 없으므로, 이로 인한 하자는 결국 당연무효 사유는 아니라고 봄이 상당하다고 할 것이다.
3. 따라서 원심이 건설부장관으로 부터 위임받은 서울특별시장의 위 처분권한은 지방자치단체의 자치사무에 속하므로, 도시재개발법 및 그 시행령에는 위 처분권한의 재위임에 관한 수권규정이 없지만 위 지방자치법 제95조의 규정에 의하여 조례가 정하는 바에 의하여 이를 재위임할 수 있다고 보고, 서울특별시장이 위 재위임에 관한 조례의 규정에 의하여 위 처분권한을 구청장에게 재위임하였으므로, 이 사건 처분은 피고가 위와 같이 적법하게 재위임받은 권한의 범위 내에서 한 것으로서 정당하다고 판단한 것은 잘못이라고 할 것이나, 위 재위임에 관한 조례의 규정에 근거하여 발하여진 이 사건 처분은 그 하자가 중대하다고 할 수 있을지언정 명백한 것이라고 할 수는 없으므로, 당연무효가 아니라고 할 것이어서, 이 사건 처분이 당연무효라는 원고의 주장을 배척한 그 결론에 있어서는 정당하다고 할 것이다 (당원 1995.7.11. 선고 94누4615 전원합의체판결 참조).
결국 논지는 이유 없다.
제2, 3점에 대하여
1. 도시재개발법 제41조 제1항, 제4항은 재개발사업의 시행자는 대지 및 건축시설에 관한 관리처분계획을 정하여 건설부장관의 인가를 받아야 하되, 관리처분계획에는 “1. 분양설계, 2. 분양대상자의 주소 및 성명, 3. 분양대상자별로 분양예정의 대지 또는 건축시설의 추산액과 종전의 토지 및 건축물의 명세와 가격, 4. 분양대상자의 종전의 토지 또는 건축물에 관한 소유권 이외의 권리명세, 5. 기타 대통령령이 정하는 사항”을 정하도록 규정하고, 같은조 제5항은 제1항에 의한 관리처분계획인가의 경우에는 재개발사업 시행인가등의 내용을 관보에 고시하여야 한다고 규정한 같은법 제16조를 준용한다고 규정하며, 같은법 시행령(1993. 12.31. 대통령령 제14065호로 개정되기 전의 것) 제21조 제1항은 재개발사업의 시행을 인가하였을 때의 관보 고시사항으로 “1. 재개발사업의 명칭, 2. 시행구역 및 면적, 3. 주된 사무소의 소재지, 4. 시행기간, 5. 시행인가연월일, 6. 시행자의 주소 및 성명, 7. 수용 또는 사용할 토지, 건축물의 명세 및 소유권 이외의 권리의 명세”등을 규정하고 있는바, 위 관계규정을 종합하면 건설부장관이 관리처분계획을 인가하여 이를 고시할 때에 관보에 고시하여야 할 사항은 위 관리처분계획에서 정하여야 할 내용(법 제41조 제4항)이라고 할 것이고, 관리처분계획의 인가에 있어서 재개발사업시행인가의 고시에 관한 규정을 준용하였다고 하여 재개발사업시행인가의 고시내용(시행령 제21조 제1항)까지도 준용하여 그 내용을 다시 고시하여야 하는 것으로 해석할 수는 없다고 할 것이다.
2. 기록에 의하면(을 제13호증) 피고는 이 사건 관리처분계획을 인가하여 이를 관보에 고시하면서 그 내용으로 “1. 재개발사업의 명칭, 2. 사업시행구역, 3. 사업시행면적, 4. 주된 사무소의 소재지, 5. 시행기간, 6. 시행자의 주소 및 성명”등에 해당하는 내용을 적시하고, “7. 수용 또는 사용할 토지, 건축물의 명세 및 소유권 이외의 권리의 명세”에 관하여는 “(별첨: 게재생략)”이라고 적시한 후 마지막으로 “8. 관리처분계획인가현황 : 생략”이라고 적시하였음을 알 수 있는바, 위와 같은 관리처분계획의 인가고시는 관계법령의 규정에 따르지 아니한 것으로서 위법하다고 하지 않을 수 없으나, 적어도 이 사건 관리처분계획인가 고시는 그 동안 이의절차와 공람절차를 거치면서 원고등 이해관계인들에게 알려져 오던 관리처분계획안이 당국에 의해 인가되었다는 사실을 알리는 고시의 역할은 한 것이라고 보여지고, 또 한편 이 사건 관리처분계획인가 고시의 고시내용중 제7, 8항에서 별첨, 게재생략등으로 표시한 취지는 원심이 적법하게 인정한 바와 같이 조합원이 700여 명에 이르고, 수용 또는 사용할 토지가 총 920필지, 건축물은 총 650동에 이르는 등 관리처분계획에서 정하여야 할 내용이 방대하여 그 명세를 일일이 관보에 게재하는 것이 실무상 적절하지 아니하다고 인정되어 원고등 이해관계인등에게 사무실에 별도로 보관중이니 열람하기를 바란다는 취지로 읽혀질 수 있고, 또 해당 재개발조합의 조합원등 이해관계인들은 위 관리처분계획의 인가고시에 의하여 그 인가가 있음을 알고 조합사무실이나 관할구청등에서 그 내용을 쉽게 확인할 수 있을 것이라는 점등에 비추어 보면 위와 같은 위법성은 비록 명백한 것이지만 이 사건 관리처분계획의 인가를 당연무효로 할만큼 중대한 하자에 속한다고 할 수는 없다고 할 것이다.
3. 원심의 판단은 그 설시에 있어서 다소 부적절한 점이 없지 아니하나, 관리처분계획인가 고시상의 위와 같은 하자가 이 사건 처분을 당연무효로 할 정도에는 이르지 않다고 본 그 결론에 있어서는 역시 정당하고, 거기에 소론과 같은 법리오해등의 위법이 있다고 할 수 없다.
논지도 이유 없다.
제4, 5, 6점에 대하여
원심이 적법하게 확정한 사실관계에 의하면 대현제1구역주택개량재개발조합(이하 조합이라고 한다)은 1990.4.경 제1차 관리처분계획을 작성하여 1990.5.4. 부터 인가신청을 위한 공람절차에 들어갔으나, 피고는 바로 위 관리처분계획이 피고의 명령을 이행하지 아니하여 무효임을 이유로 공람을 정지시켰고, 이에 따라 조합은 제2차 관리처분계획을 작성하여 1991. 1.11. 부터 같은 해 2.10.까지 이에 대한 공람을 시켰으며, 그 기간중 원고들이 이의신청을 한바 있고, 조합은 1991.2.13. 제2차 관리처분계획에 대하여 피고에게 인가신청을 하였던 바 피고는 그 내용중 일부 재검토 및 보완을 요구하여 1991.8.7. 조합으로 부터 내용의 일부를 수정한 제3차 관리처분계획을 제출받아 검토한 후 1991.8.24. 이를 인가하는 이 사건 처분을 하였다는 것이다.
사실관계가 위와 같다면 조합이 제3차 관리처분계획을 작성한 후 그 인가신청을 함에 있어서 설령 관계법령의 규정에 따른 공람절차를 거치지 아니한 잘못이 있다고 하더라도 그러한 위법성은 이 사건 관리처분계획의 인가를 당연무효로 할만큼 중대한 하자에 속한다고 할 수는 없다 할 것이다.
위와 같은 취지의 원심의 판단은 정당하고, 거기에 소론과 같은 채증법칙 위배로 인한 사실오인, 법리오해 또는 판단유탈 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
논지도 이유 없다.
제7내지 제10점에 대하여
원심판결 이유에 의하면 원심은 통상 고시 또는 공고에 의하여 행정처분을 하는 경우에는 그 처분의 상대방이 불특정 다수인이고, 그 처분의 효력이 불특정 다수인에게 일률적으로 똑같이 적용됨으로 인하여 고시일 또는 공고일에 그 행정처분이 있음을 알았던 것으로 의제하여 행정심판청구기간을 기산하는 것이므로, 관리처분계획에 이해관계를 갖는 자는 고시가 있었다는 사실을 현실적으로 알았는지 여부에 관계없이 고시가 효력을 발생하는 날인 고시가 있은 후 5일이 경과한 날에 이 사건 처분이 있음을 알았다고 보아야 할 것이고, 따라서 이 사건 처분에 대한 행정심판은 그날로 부터 60일 이내에 제기하여야 할 것이라고 전제한 후, 이 사건에서 관리처분계획의 인가고시는 1991.9.2.에 있었고, 원고들이 행정심판을 제기한 것은 그로 부터 60일이 경과하였음이 명백한 1992.2.20.임을 알 수 있으므로, 원고들의 행정심판청구는 청구기간을 지나 제기된 것으로서 부적법하고, 따라서 이 사건 소는 적법한 전치절차를 거치지 아니하여 부적법하다고 직권으로 판단하였는바, 관계법령과 기록에 의하여 살펴보면 원심의 위 사실인정 및 판단은 정당하고(관리처분계획의 인가고시에서 일부 내용을 누락 또는 생략한 위법이 있다 하여 행정심판청구기간의 기산점을 달리 볼 것도 아니다), 거기에 소론과 같은 채증법칙 위배로 인한 사실오인 또는 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
논지도 이유 없다.
그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들의 부담으로 하기로 관여 대법관 전원의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
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