【원 고】
박진식(소송대리인 변호사 박헌기외 1인)
【피 고】
경상북도 교육위원회 관리국장(소송대리인 변호사 박종윤)
【변론종결】
1989. 12. 20.
【주 문】
원고의 청구를 기각한다.
소송비용은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 1988.2.2.자로 한 소외 학교법인 영동교육재단의 이사 장영희, 정귀생, 정준기, 정해대, 정일진에 대한 임원 취임승인은 이를 취소한다. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【이 유】
1. 성립에 다툼이 없는 갑제1호증의 1(법인임원취임승인 통보), 2(승인서, 을제30호증의 3과 같다), 제2호증(법인등기부등본), 제3호증(정관), 을제6호증의 1(임원대장표지), 2(임원연명부), 제8호증(운영에 관한 건의서), 제18호증의 1(임원취임승인취소기안), 2(통지서), 제24호증(재단운영정상화방안검토자료), 제25호증(임시이사선임기안), 제27호증(임원취임승낙서), 제29호증의 1, 2(회의록표지 및 내용), 제30호증의 1(법인임원취임승인기안), 2(임원취임승낙서)의 각 기재와 증인 김학수의 증언에 의하면, 소외 학교법인 영동교육재단(이하, 영동교육재단이라고만 한다)은 영천시 야사동 393.에 사무소를 두고 중등 및 고등보통교육을 실시함을 목적으로 하여 사립학교법에 의해 설립되어 영동중.고등학교를 설치, 경영하는 학교법인으로서, 1981.8.5.경부터는 그 정관상 임원으로서 이사 6인을 두도록 규정되어 있어, 그 당시 원고 및 정준기, 정일진, 정귀생, 장영희, 권대연등이 이사로 취임하여 이사회를 구성하고 있었는데, 1984.3.16.경 이사 정일진이 영동고등학교의 교사로 채용되어 그 이사직을 사임함에 따라 그 후임이사의 선임문제를 둘러싸고 이사장인 원고와 다른 이사들간에 의견이 대립되어 분규가 발생함으로써 이사의 결원 보충을 할 수 없게되자, 원고는 1984.4.21. 그러한 사유를 들어 감독청인 경상북도 교육위원회에 임시이사의 선임을 요청하기에 이르렀던 사실, 이에 따라 경상북도 교육위원회는 1984.8.6. 분규수습책으로 사립학교법 제20조의2 제1항의 규정에 의해 당시 영동교육재단의 이사이던 원고 및 정준기, 정귀생, 장영희, 권대연등 임원 전원에 대하여 그 취임승인을 취소한 다음, 같은달 13. 사립학교법 제25조의 규정에 의해 김창호, 마용수, 이상원, 배윤기, 조헌수, 정은표 등을 임시이사로 선임하였고, 그후 2차례에 걸쳐 임시이사진을 개편하면서 약 3년동안 분규를 수습하여 재단운영의 정상화를 기하려고 노력하였으나 별다른 진전이 없게되자, 사립학교의 자주성과 원고등 이해관계자들의 권익을 고려하여 재단경영권을 그들에게 환원해 주는 방안으로, 1987.11.20. 이해관계자인 원고 및 정준기, 정해대, 장영희, 정귀생과 이해관계자가 아닌 소외 김시목(당시 영천시교육장), 김석현(당시 영천국민학교교장) 등 7인을 임시이사로 선임하였고(원고도 당시 임시이사로 취임할 것을 승낙하였다), 이들 7인으로 다시 임시이사회가 구성되자, 그 이사장인 김시목이 1988.1.15. 이사회를 소집하여 원고를 제외한 나머지 임시이사들이 모두 참석한 가운데, 영동교육재단 설립시 6인 육영회를 조직하여 재산을 출연한 이해관계자들인 원고 및 장영희, 정귀생, 정준기, 정해대, 정일진등 6인을 이사로 선임하였고(원고도 당시 이사로 취임할 것을 승낙하였다), 이어 같은달 22.경 영동교육재단이 그 감독청인 경상북도 교육위원회에 위와 같이 선임된 이사들에 대한 취임승인 신청을 함에 따라 경상북도 교육위원회로부터 그 권한을 위임받은 피고가 1988.2.2.자로 그들의 이사취임을 승인하는 이사건 처분을 한 사실을 인정할 수 있고, 반증없다.
2. 원고는 먼저, 영동교육재단은 실질적으로 원고가 단독설립한 학교법인으로서, 그 설립당시 원고는 정준기, 정귀생, 장영희, 정일진등을 이사로 영입하여 그들과 함께 이사회를 구성하고 원고가 이사장이 되어 사재를 털고 빚을 얻어 영동중, 고등학교를 설치, 경영해왔는데, 그 과정에서 원고를 제외한 나머지 이사들은 학교의 육성발전을 도모함에는 전혀 관심이 없고, 오로지 경영권을 장악하여 수단과 방법을 가리지 않고 사리사욕을 채우기에만 혈안이 된 자들이어서 통상 이사회는 물론 1983.3.16.경 이사 정일진의 이사직 사임에 따른 결원보충을 위한 이사회에 조차 참석하지 않는등으로 인해 그들로 구성된 이사회로서는 더 이상 재단운영을 해나갈 수가 없다고 판단되어, 이사장인 원고는 1984.4.21. 감독청인 경상북도 교육위원회에 임시이사의 선임을 요청하기에 이르렀고, 이에 따라 경상북도 교육위원회도 원고의 요청을 타당한 것으로 받아들여 같은해 8.6. 당시 이사이던 원고 및 정준기, 정귀생, 장영희, 권대연등 임원전원에 대하여 그 취임승인을 취소한 후 그때부터 약 3년간 이들을 제외한 제3자로서 임시이사회를 구성하여 재단운영의 정상화를 꾀한다는 명목아래 이사선임을 지연해오다가, 1987.11.20. 뒤늦게 경상북도 교육위원회가 앞서 본바와 같이 이사로서 부적격하다고 판단하여 그 임원취임승인을 취소했던 자들인 정준기, 장영희, 정귀생, 정해대등 재단경영권의 탈취에만 목적이 있는 일당들의 뜻에 따라 그들을 주축으로 하여 원고 및 김시목, 김석현등을 포함한 7인의 임시이사를 선임한 다음, 1988.1.15. 이들 7인으로 구성된 임시이사회에서 원고가 불참한 가운데 다수를 점하는 정준기, 장영희, 정귀생, 정해대등의 의도대로 그들 자신을 포함한 정일진 및 원고등 6인을 이사로 선임함으로써, 결국 원고가 평생을 바쳐 육성해 놓은 영동교육재단의 경영권을 탈취당한 결과가 되었는바, 경상북도 교육위원회의 위와 같은 1987.11.20.자 임시이사 선임행위는 그 선임의 동기, 목적 및 경위, 임시이사로 선임된 자들의 자질등에 비추어 볼때, 사립학교의 자주성을 확보하고 공공성을 앙양함으로써 사립학교의 건전한 발전을 도모한다는 행정목적에 의하여 조리상 요구되는 형평과 비례의 원칙에 위배하여 재량권을 심히 일탈하거나 남용한 위법한 처분이라 아니할 수 없고, 따라서 이러한 위법한 처분에 의하여 선임된 임시이사들로 구성된 이사회에서 1988.1.15. 자로 위와 같은 이사들을 선임한 행위 역시 위법하다고 아니할 수 없으니, 위 이사선임행위가 적법유효함을 전제로 한 피고의 1988.2.2.자 이사건 임원취임승인 처분은 위법하다는 취지의 주장을 한다.
그러므로 본안판단에 앞서 직권으로 살피건대, 사립학교법 제20조 제2항에 의한 학교법인의 임원에 대한 감독청의 취임승인은 학교법인의 임원선임행위를 보충하여 그 법률상의 효력을 완성케 하는 보충적 행정행위이므로, 기본행위인 학교법인의 임원선임행위가 불성립 또는 무효인 경우에는 비록 그에 대한 감독청의 취임승인이 있었다하여도, 이로써 무효인 그 선임행위가 유효한 것으로 될 수는 없는 것이다.
다시 말하면, 학교법인의 임원에 대한 감독청의 취임승인처분은 학교법인이사회의 사법상의 유효한 임원선임행위가 존재함을 전제로 그 선임행위의 법률상의 효력을 완성시키는 보충행위로서, 성질상 기본행위를 떠나 승인처분 그 자체만으로써는 법률상 아무런 효력도 발생할 수 없는 것이다.
그러므로, 기본행위인 사법상의 임원선임행위에 하자가 있다하여 그 선임행위의 효력에 관하여 다툼이 있는 경우에 민사쟁송으로서 그 선임행위의 취소 또는 무효확인을 구하는 것은 별론으로 하고, 기본행위의 불성립 또는 무효를 내세워 바로 그에 대한 감독청의 취임승인처분의 취소 또는 무효확인을 구하는 것은 특별한 사정이 없는한 소구할 법률상의 이익이 있다고 할 수 없으므로, 원고가 경상북도 교육위원회의 임시이사선임행위 및 그 선임된 임시 이사들에 의한 이사건 이사선임행위가 위법하여 효력이 없음을 전제로하여, 피고의 이사건 임원취임승인 처분의 취소를 구하는 것은, 위에 설시한 법리에 비추어 부적법하다 할 것이어서 원고의 위 주장은 더 나아가 살필것 없이 받아들일 수 없다.
원고는 다음으로, 피고가 경상북도 교육위원회 행정권한의 위임에 관한 규칙(1985.5.18. 규칙 제216호) 제6조 제2항 제10호에 의하여 경상북도 교육위원회로부터 학교법인의 임원취임승인 권한을 위임받아 이사건 임원취임승인처분을 하였으나, 교육법 제29조 제1항에 의하면, "교육위원회는 교육규칙이 정하는 바에 의하여 그 권한에 속하는 사무의 일부를 당해 교육위원회의 교육감에게 위임할 수 있다"라고 규정하고 있을 뿐인데, 경상북도 교육위원회가 이와는 달리 그 권한의 일부를 교육감이 아닌 그 소속 관리국장에게 위임한 위 규칙은 필경 모법에 근거없는 위임규정으로서 무효이고, 따라서 피고의 이사건 임원취임승인 처분은 권한없는 자에 의하여 이루어진 무효의 처분이라는 취지의 주장을 한다.
그러므로 살피건대, 사립학교법 제4조 제2항 제2호, 제20조 제2항의 규정에 의하면, 이사건에서와 같이 사립의 고등학교등을 설치, 경영하는 학교법인의 임원에 대한 취임승인권한은 원래 그 소재지를 관할하는 서울특별시, 직할시, 도의 교육위원회에 속하는데, 교육위원회는 교육법 제29조 제1항에 의하여 그 권한에 속하는 사무의 일부를 교육규칙이 정하는 바에 따라 당해 교육위원회의 교육감에게 위임할 수도 있으나, 한편, 행정기관의 권한의 위임 또는 위탁에 관한 일반적 규정인 정부조직법 제5조 제1항은, "행정기관은 법령이 정하는 바에 의하여 그 소관사무의 일부를 보조기관 또는 하급행정기관에 위임하거나 다른 행정기관, 지방자치단체 또는 그 기관에 위탁 또는 위임할 수 있다"라고 규정하고, 그 제2항에서, "보조기관은 제1항의 규정에 의하여 위임받은 사항에 대하여는 그 범위안에서 행정기관으로서 그 사무를 수행한다"라고 규정하고 있어, 정부조직법상 합의제 행정기관의 일종인 교육위원회는 위 규정에 따라 그 소관사무의 일부를 보조기관에 위임할 수도 있다할 것인바, 성립에 다툼이 없는 을제45호증(현행 경상북도 교육자치법규집)의 기재에 의하면, 경상북도 교육위원회는 위 정부조직법의 권한위임 규정에 따라 경상북도 교육위원회 행정권한의 위임에 관한 규칙(1985.5.18. 규칙 제216호) 제6조 제2항 제10호로서 학교법인의 임원취임 승인에 관한 권한을 그 소속 보조기관인 관리국장에게 위임하고 있음이 명백하므로, 위 규칙조항은 모법인 정부조직법에 근거를 둔 유효한 규정으로서, 이에 따른 피고의 이사건 임원취임승인처분은 권한있는 자에 의한 적법한 처분이라 할 것이고, 따라서 원고의 위 주장 역시 이유없다.
3. 그렇다면, 피고의 이사건 임원취임승인 처분이 위법함을 전제로 그 취소를 구하는 원고의 이사건 청구는 이유없어 기각하고, 소송비용은 패소자인 원고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.
1990. 1. 24.
판사 송진훈(재판장) 서정석 김수학