【원고(선정당사자), 상고인】
원고(선정당사자) 소송대리인 변호사 전상석
【피고, 피상고인】
중앙토지수용위원회 소송대리인 변호사 이남신
【피고보조참가인】
대한주택공사 대표자 사장 ○○○ 보조참가인 소송대리인 변호사 이남신
【원심판결】
서울고등법원 1986.2.26 선고 85구96 판결
【주 문】
상고를 기각한다.
상고 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
원심판결 이유에 의하면, 원심은 건설부장관은 1983.6.28 광명시 (주소 생략) 이 사건 토지를 포함한 철산동 일대의 토지(1,453,000제곱미터)를 택지개발촉진법 제3조에 의하여 택지개발예정지구로 지정하고 건설부고시 제201호로 고시한 다음 같은 법 제7조에 의하여 피고보조참가인을 택지개발사업의 사업시행자로 지정하고, 1983.12.31 같은 법 제8조에 의하여 택지개발계획을 승인하고 건설부고시 제474호로 고시하였으며 1984.5.30 같은 법 제8조, 제9조에 의하여 택지개발계획변경 및 실시계획을 승인하고 건설부고시 제183호로 고시하였고, 피고보조참가인은 사업시행자로서 같은 법 제12조, 토지수용법 제25조에 의하여 이 사건 토지에 대한 권리를 취득하기 위하여 소유자(공유자)인 원고 및 선정자(이하 원고들이라 한다) 및 그 외 지분권자인 소외 1, 소외 2와 협의를 하였으나 협의가 성립되지 아니하자 피고에 대하여 토지수용재결신청을 하여, 피고는 1984.9.4 이 사건 토지의 수용할 면적을 3,669제곱미터, 보상금을 1제곱미터당 단가 46,700원(합계 171,342,300원)으로 하여 수용하되 원고들의 수용제척 요구에 대하여는 이 사건 토지개발사업은 관계법령에 의거 적법한 절차를 거쳐 시행하고 있는 사업으로서 사업인정 과정에서 달리 하자를 발견할 수 없을 뿐 아니라 피고로서는 그 적부를 심사할 권한이 없다는 이유를 붙여 이 사건 수용재결을 하였고, 이에 대하여 위 소외 1, 소외 2는 이 수용재결에 승복하고 원고들은 토지수용법 제73조에 의하여 이의신청을 하였으나 피고는 1984.12.19 위와 같은 이유를 들어 이의신청을 기각하는 재결(다만 보상금을 1제곱미터당 단가 50,000원으로 하다)을 한 사실을 확정한 다음, 이 사건 토지수용재결은 직권남용에 의한 부당한 재결로서 이 사건 토지는 애당초 수용에서 제척되어야 한다는 원고들의 주장에 대하여는 이는 건설부장관에 의한 택지개발계획 승인처분의 단계에서 고려될 사항으로 그 소원 및 행정소송은 건설부장관을 상대로 제기하여야 할 것이고 이 사건에서 원고들이 건설부장관을 상대로 행정소송을 제기한 바도 없고 또 제소기간도 현재로서는 이미 도과하였을 뿐 아니라 위의 택지개발계획 승인에 명백하고 중대한 하자가 있다고 볼 증거도 달리 없으므로 더 나아가 판단할 것 없이 이유가 없다라고 판단하고 있다.
보건대, 토지수용위원회가 한 수용재결에 대하여 이의가 있는 자는 수용의 위법 부당함을 들어 수용제척을 구하는 행정쟁송을 할 수 있음은 법리상 당연하다.
이 사건에 있어서 원심이 확정한 바와 같이 건설부장관이 이 사건 토지를 택지개발예정지구에 포함하여 지정하고 그 사업시행자로 지정된 피고 보조참가인이 작성한 택지개발계획과 그 사업실시계획을 각 승인 및 고시를 하였다면 이에 시행자인 피고 보조참가인이 제출하는 택지개발계획 및 그 실시계획승인 신청서에는 개발하고자 하는 토지의 위치와 면적, 수용할 토지 등의 소재지, 지번, 지목, 면적, 소유권 등 권리의 명세 등이 기재되고 또 그 승인내용이 고시되는 것이고(택지개발촉진법시행령 제7조 및 제8조 또 택지개발촉진법 제12조에는 위 택지개발계획의 승인고시가 있는 때에는 토지수용법 제14조 및 제16조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있은 것으로 보도록 규정하고 있으므로 건설부장관의 위 택지개발계획의 승인은 당해사업이 택지개발촉진법상의 택지개발사업에 해당함을 인정하여 시행자가 그 후 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 하여 일정한 내용의 수용권을 설정해 주는 행정처분의 성격을 갖는 것이라 할 것이고, 따라서 그 승인고시의 효과는 수용할 목적물의 범위를 확정하고 수용권으로 하여금 목적물에 관한 현재 및 장래의 권리자에게 대항할 수 있는 일종의 공법상의 권리로서의 효력을 발생시킨다고 할 것이므로 원고들로서는 선행처분인 건설부장관의 위 택지개발계획 승인단계에서 소론 제척사유를 들어 쟁송하였어야 할 것인데, 이에 이르지 아니하고 그 제소기간도 이미 도과하였은즉, 피고의 이 사건 수용재결 단계에 있어서는 위 택지개발계획 승인처분에 명백하고 중대한 하자가 있어 당연무효라고 볼 특단의 사정이 없는 이상 그 행정처분의 불가쟁력에 의하여 피고로서는 그 적부를 심사할 수 없다 할 것인바, 원심이 이와 같은 견해로서 원고들의 소론 수용 제척주장은 이유없다 하여 배척한 조치는 정당하고 이에 수용에 관한 법리오해의 위법이 있다 할 수 없고, 또 원심의 위와 같은 판시이유는 피고의 이 사건 재결처분은 행정쟁송의 대상이 안 된다는 취지가 아님이 명백하므로 이 점에 관한 논지 또한 이유없다.
2. 상고이유 제2점에 관하여 본다.
원심은 거시증거에 의하여 피고는 보조참가인의 토지수용재결신청을 접수하고 1985.8.8 토지수용법 제36조 제1, 2항같은 법 시행령 제17조 제2, 3항에 의하여 광명시장에게 재결신청서 및 관계서류의 사본을 송부하여 공고 및 공고한 날로부터 2주일간 이를 일반에게 열람케 할 것과 피고에게 의견서를 제출할 수 있다는 뜻을 개별통지하도록 지시하고, 광명시장은 피고로부터 송달된 서류를 받고 1984.8.9 열람기간은 1984.8.10부터 8.23까지 14일간 이를 공고하고 원고 등 및 그 외 토지소유자와 관계인등에게 위 공고사실과 피고에게 의견서를 제출할 수 있다는 통지를 하였으며, 원고들은 1984.8.6 피고에게 이 토지를 수용에서 제외해 달라는 취지의 진정서를 제출하는 동시에 같은 내용의 진정서를 광명시장에게 제출하여 광명시장은 이를 피고 보조참가인에게 이송하여 피고 보조참가인은 1984.9.3 이를 접수하였으나 전시한 바와 같이 원고들은 1984.8.6자로 이와 동일한 내용의 진정서를 제출한 바 있으므로 피고에게 이송하지 않고 1984.9.11 원고들에게 수용대상에서 제외할 수 없다는 통지를 하였고, 피고는 1984.9.4 이 토지도 수용대상토지라 하여 이를 포함해서 수용재결을 하였고 이 토지의 공유자 중 소외 1, 소외 2는 이 재결에 승복하였으나 그 외의 공유자인 원고들은 이 재결에 불복하고 이의신청을 하여 피고가 위와 같이 이의재결을 하였음을 인정한 후 이 토지에 대한 이의재결은 그 절차 및 내용에서 아무런 하자가 없다라고 판단하고 있다.
기록에 의하면, 원심의 이와 같은 사실인정은 수긍이 가고 나아가 택지개발촉진법 제8조, 같은 법 시행령 제7조에 의하면 건설부장관이 사업시행자가 작성한 택지개발계획을 승인함에 있어서는 토지수용법 제15조의 경우와는 달리 미리 토지소유자등 관계인의 의견을 반드시 청취하도록 하는 규정이 없으며, 또 이 사건 토지조서가 설령 원고 등 토지소유자의 입회와 서명날인 없이 작성된 것이라 하더라도 이는 그 기재의 증명력에 관한 문제로서 이 사유만으로서 피고의 재결을 위법하다 하여 취소할 사유로 삼을 수는 없는 것이며(기록에 의하면, 이 사건 토지조서는 피고 보조참가인이 원고들의 서명날인을 받을 수 없어 부득이 광명시 소속 공무원의 서명날인을 받아 적법하게 작성한 것임을 엿볼 수 있다) 또 피고의 이 사건 재결절차에 있어서는 원고들의 의견서 제출의 기회가 부여되었음은 원심의 위 판시와 같고, 뿐만 아니라 기록에 의하면 피고 보조참가인의 이 사건 택지개발실시계획에 이 사건 토지를 일부는 도로에 편입시키고 일부는 상업업무용지로 삼는 등 그 토지이용계획을 세우고 있음을 엿볼 수 있으므로 원심이 피고의 이 사건 재결은 그 절차 및 내용에 있어 아무런 하자가 없다고 포괄적으로 판단하였다 하더라도 이는 그 결론에 있어 영향이 없다 할 것이고 따라서 원심이 이 점에 관하여 심리미진, 판단유탈, 이유불비 등의 위법이 있다는 논지 또한 이유없다.
3. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하여 관여법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 윤일영(재판장) 이명희 최재호 황선당