【원고, 상고인】
대한여객자동차주식회사 소송대리인 변호사 나항윤
【피고, 피상고인】
전라북도지사
【원심판결】
광주고등법원 1991.10.25. 선고 90구591 판결
【주 문】
원심판결을 파기한다.
사건을 광주고등법원에 환송한다.
【이 유】
원고와 원고소송대리인의 각 상고이유에 대하여(원고소송대리인이 상고이유서제출기간이 지난 뒤에 제출한 상고이유보충서에 기재된 보충상고이유는 상고이유를 보충하는 한도 내에서) 판단한다.
1. 원심은, 피고가 1989.3.13. 소외 전북여객자동차주식회사에 대하여 시외버스운송사업계획의 변경을 인가하는 이 사건 처분을 하기에 앞서, 1989.1.10. 사업용자동차 공급기준 책정요령(교통부훈령, 이 뒤에는 “책정요령”이라고 약칭한다)에 따라 교통부장관에게 1989년도 사업용자동차 공급기준 책정신청을 하고 관련도지사인 전라남도지사와 경상남도지사에게 이 사건 처분의 내용에 대한 협의를 요청한 사실, 자동차운수사업법시행규칙 제4조에 의하면 위와 같은 협의에 대하여 10일 이내에 회신을 하지 아니할 때에는 협의요청에 대하여 동의한 것으로 보도록 규정되어 있는데, 경상남도지사는 위 협의요청에 대하여 2.1 경남버스운송사업조합에게 의견을 조회하고, 위 조합은 이해관계가 있는 시외버스업체인 원고에게 의견을 물어, 원고가 2.10. 부동의 의견을 경상남도의 관계 공무원에게 제출한 사실, 한편 피고는 관련도지사로부터 위의 회신기간내에 아무런 회신이 없자 협의요청에 동의한 것으로 보고 3.13. 이 사건 처분을 하고서 이를 교통부장관에게 보고하고 경상남도지사에게도 통보하였던바, 경상남도지사는 3.20.에 비로소 위 협의요청에 대한 회시를 보내오면서 원고의 의견이 반영된 부동의 의견을 제출한 사실, 관련 업체인 소외 주식회사 광주고속은 이미 1989.4.20. 이전에 이 사건 처분이 있었음을 알았던 사실 등을 인정한 다음, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자가 행정청이나 행정처분의 상대방과의 관계에 있어서 그 행정처분이 있음을 곧, 또 쉽사리 알 수 있는 처지에 있으면서도 본인의 현저한 불찰로 인하여 그러한 사정을 알지 못하였다면, 행정심판법 제18조 제3항 단서의 적용을 배제하는것이 신의칙이라든지 행정법관계의 안정이라는 공익상 요청에 비추어서 상당하다고 할 것인바, 앞서 본 피고의 협의요청에 대하여 경상남도지사가 10일이내에 회신을 하지 아니하였기 때문에 이에 동의한 것으로 간주된다는 사정과, 그와 같은 동의가 있다면 피고가 당연히 가까운 시일 내에 협의요청한 내용대로 행정처분을 하리라는 사정은 시외버스운송사업자인 원고가 잘 알고 있었을 터이고, 또 원고는 피고가 이 사건 처분을 할 경우 그로 인하여 영업상 불이익이 발생되는 직접적인 이해관계를 갖고 있어서 그에 대한 반대의견을 적극적으로 표명하였던 터이므로, 비록 행정처분의 직접 상대방이 아니어서 피고로부터 행정처분에 대한 통보를 받지 못하였다고 하더라도, 이 사건 처분에 대하여 그와 같이 직접적인 이해관계를 갖는 원고로서는 피고가 이 사건 처분을 할 것인지의 여부에 관하여 관심을 갖고 알아 보았어야 할 것이고, 또 알아보려고 하였다면 이를 쉽사리 알 수 있었을 것인데도, 이를 게을리하고 있다가 다른 관련업체인 소외 주식회사 광주고속이 행정심판을 청구하는 등 대책을 강구한 후에 비로소 위 회사로부터 연락을 받고서 이 사건 처분이 있은지 260여일이 지난 뒤인 1989.12.7.에야 행정심판을 청구하였으므로, 이러한 원고에게는 제3자라는 이유만을 들어 행정심판청구기간을 지키지 못함에 있어서 정당한 사유가 있었다고 할 수 없어, 이 사건 소는 적법한 전심절차를 거치지 아니하여 부적법한 것이라는 이유로 이를 각하하였다.
2. 행정심판법 제18조 제3항에 의하면 행정처분의 상대방이 아닌 제3자라도 처분이 있은 날로부터 180일을 경과하면 행정심판청구를 제기하지 못하는 것이 원칙이지만, 다만 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하도록 규정되어 있는바, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자는 일반적으로 처분이 있는 것을 바로 알 수 없는 처지에 있으므로, 위와 같은 심판청구기간내에 심판청구를 제기하지 아니하였다고 하더라도, 그 기간 내에 처분이 있은 것을 알았거나 쉽게 알 수 있었기 때문에 심판청구를 제기할 수 있었다고 볼만한 특별한 사정이 없는 한, 위 법조항 본문의 적용을 배제할 정당한 사유가 있는 경우에 해당한다고 보아 위와 같은 심판청구기간이 경과한 뒤에도 심판청구를 제기할 수 있다고 보는 것이 당원의 판례 ( 1988.9.27.선고 88누29판결, 1989.5.9.선고 88누5150판결, 1991.5.28. 선고 90누1359판결 등)가 취하고 있는 견해이다.
3. 자동차운수사업법(1989.12.30. 법률 제4190호로 개정되기 전의 것, 이 뒤에는 “법”이라고 약칭한다) 제6조 제1항 제1호에 의하면 자동차운송사업의면허기준의 하나로 당해 사업계획이 당해 노선 또는 사업구역의 수송수요와 수송력공급에 적합할 것이 규정되어 있고, 같은법시행규칙(1989.3.29. 교통부령 제902호로 개정되기 전의 것, 이 뒤에는 “규칙”이라고 약칭한다) 제9조 제1항에 의하면 법 제6조 제1항 제1호의 규정에 의한 수송수요와 수송력공급의 기준은 연 1회 이상 실시하는 수송수요와 수송력공급 조사에 의하여 교통부장관이 작성하는 사업용자동차의 공급기준에 의하도록 규정되어 있으며, 같은조 제2항에 따라서 교통부장관이 제1항의 규정에 의한 사업용자동차의 공급기준과 그 작성기준에 관한 사항을 따로 정한 '책정요령'제2조 제1호와 제7조제1항 및 제2항에 의하면 '공급기준'이라 함은 법 제6조 및 규칙 제9조 규정에 의한 수송력공급의 기준으로서 자동차운송사업의 면허 및 인가를 할 수 있는 범위를 말하는 것으로서, 이와 같은 공급기준은 시·도지사가 책정하되 노선업종중 2이상의 시·도에 걸치는 운행계통의 신설 변경에 있어 관련도지사간에 협의가 이루어지지 않는 사항은 교통부장관이 조정하도록 규정되어 있는 한편, 법 제13조 제1항 및 제69조와 같은법시행령(1991.1.29. 대통령령 제13262호로 개정되기 전의 것, 이 뒤에는 “령”이라고 약칭한다) 제9조 제1항제5호에 의하면 자동차운송사업자가 사업계획을 변경하고자 할 때에는 도지사의 인가를 얻도록 규정되어 있고, 규칙 제2조 제3항과 제4조 제1항 내지 제3항에 의하면 관할 도지사는 노선이 2이상의 시 도에 걸치는 노선업종에 있어서 노선과 관련되는 사업계획변경의 인가 등을 하고자 하는 경우에는 미리 관계 도지사와 협의하여야 하고, 협의를 요청받은 도지사가 당해 사안에 대하여 10일 이내에 회신을 하지 아니할 때에는 협의요청에 대하여 동의한 것으로 보며, 그 협의가 성립되지 아니한 때에는 관할 관청은 교통부장관에게 재결을 신청하고 교통부장관은 그 재결신청을 받은 때로부터 30일 이내에 이를 재결하도록 규정되어 있는바, 관계법령의 위와 같은 규정내용을 종합하여 보면, 관할도지사가 자동차운송사업자에게 사업계획의 변경을 인가하려면, 변경되는 사업계획이, 당해 노선의 수송수요와 수송력공급에 적합하도록 책정된 수송력공급의 기준의 범위 내에 들어가 있어야 할 것이므로, 사업계획의 변경이 이미 책정되어 있는 공급기준에 합치되지 않을 때에는 먼저 공급기준이 변경·책정되지 않는 한 사업계획의 변경을 인가할 수 없는 것으로서, 관할 도지사가 노선이 2이상의 시·도에 걸치는 노선업종에 있어서 운행계통의 신설 변경 등 노선과 관련되어 공급기준을 책정하거나 사업계획의 변경을 인가하고자 하는 경우에는 어느 경우에나 미리 관계 도지사와 협의를 하여야 하는 것임을 알 수 있다.
그런데 원심이 들고 있는 증거들을 기록과 대조하여 검토하여 보면, 피고가 1989.1.10. 관계 도지사인 경상남도지사 등에게 이 사건 처분의 내용에 적합하도록 공급기준을 변경 책정하는 데에 대한 협의를 요청하고, 3.13. 이 사건 처분을 한 후 다시 경상남도지사 등에게 공급기준이 변경 책정되었음을 통보한 사실을 인정할 수 있을 뿐, 피고가 경상남도지사에게 바로 이 사건 처분에 대하여 협의를 요청하거나, 이 사건 처분을 한 사실을 통보하였음을 인정할 만한 자료를 기록에서 찾아볼 수 없다.
오히려 원심이 확정한 바와 같이 경상남도지사가 피고의 공급기준책정에 관한 협의요청에 대하여 경남버스운송사업조합에게 의견을 조회하고, 위 조합이 이해관계가 있는 원고에게 의견을 물어 원고가 부동의 의견을 경상남도의 관계공무원에게 제출한 바 있다면, 원고로서는 자신의 관할 도지사인 경상남도지사가 피고의 협의요청에 대하여 원고의 의견대로 부동의함으로써 교통부장관이 조정하여 공급기준이 책정된 다음, 소외 전북여객자동차주식회사가 신청한 이 사건 사업계획의 변경에 대하여도 피고가 다시 경상남도지사와 협의하여 그 협의가 성립되지 아니하면 교통부장관이 재결하는 절차를 밟게 되리라고 기대하는 것이 앞에서 본 관계법령의 규정내용에 비추어 통상적이라고 할 것이므로, 원심이 판시한 바와 같이 피고의 협의요청에 대하여 경상남도지사가 10일 이내에 회신을 하지 아니하였거나, 그렇기 때문에 피고가 경상남도지사가 동의한 것으로 보아 가까운 시일 내에 협의요청한 내용대로 이 사건 처분과 같은 행정처분을 하리라는 사정을 원고가 잘 알고 있었다고 보기 어렵다.
또 원고가 이 사건 처분으로 인하여 영업상 불이익을 받게 되는 직접적인 이해관계를 갖고 있다는 점만으로는, 자신의 관할 도지사도 아닌 피고가 이 사건 처분을 하였는지의 여부를 확인하여 보지 아니하였다고 하여, 원심이 판시한 바와 같이 그것이 원고의 현저한 불찰이라고 단정하기도 어렵다.
4. 그렇다면 원심으로서는 피고가 경상남도지사에게 이 사건 처분 자체에 대하여 협의를 요청하거나 통보를 한 사실이 있었는지의 여부, 원고가 관할 도지사인 경상남도지사를 통하거나 또는 이 사건 처분의 상대방인 전북여객자동차주식회사의 영업행위 등으로 미루어, 이 사건 처분이 있은 것을 심판청구기간 내에 알았거나 쉽게 알 수 있었다고 볼만한 다른 특별한 사정이 있었는지의 여부 등에 관하여 조금 더 세심하게 심리한 다음, 이 사건 처분의 상대방이 아닌 원고가 행정심판법 제18조 제3항 소정의 심판청구기간이 경과한 뒤에 심판청구를 제기한 것이 같은 조항 단서에 규정된 정당한 사유가 있는 경우에 해당하는지의 여부를 가려보았어야 할 것이다.
그럼에도 불구하고 원심은 판시한 바와 같은 이유만으로 원고에게 심판청구기간을 지키지 못함에 있어서 정당한 사유가 있었다고 할 수 없다고 판단하였으니, 원심판결에는 심리를 제대로 하지 아니하여 사실을 잘못 인정하였거나 행정심판법 제18조 제3항 단서에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 하지 않을 수 없고, 이와 같은 위법은 판결에 영향을 미친 것임이 분명 하므로, 이 점을 지적하는 논지는 이유가 있다.
5. 그러므로 원심판결을 파기하고, 다시 심리판단하게 하기 위하여 사건을 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 윤관(재판장) 최재호 김주한 김용준