【원고, 상고인】
주식회사 대백종합건설 외 6인 원고들 소송대리인 변호사 정병양
【피고, 피상고인】
한국토지개발공사 소송대리인 변호사 김진홍
【원심판결】
대구고등법원 1992.11.25. 선고 92구467 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다.
상고비용은 원고들의 부담으로 한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
원심판결 이유에 의하면 원심은, 대구칠곡지구 택지개발사업의 시행자인 피고는 그중 제2지구의 택지를 분양함에 있어서 대구직할시장으로부터 그 대금을 미리 받는 선수금의 승인을 받아, 1992.3.17. 원고들과 같은 주택건설촉진법상의 등록업자들이 회원으로 되어 있는 한국중소주택사업자협회와 같은 법상의 지정업자들이 회원으로 되어 있는 한국주택사업협회에 대하여, 1순위는 대구시내에 소재한 지정, 등록업자, 2순위는 대구시외에 소재한 지정, 등록업자로 순위를 정하여, 분양하는 택지 가운데 약 40%를 등록업자 중 자본금 5억 원(개인은 10억원)이상인 자에게 공급하고, 나머지 60% 가량은 지정업자에 공급하겠다며 분양희망업자를 블록별로 복수로 추천하라는 통보를 하였다가, 그 후 각 토지 일부씩은 분양대상에서 보류하기로 변경하였으며, 1992.6.12.에 이르러 한국주택사업협회에 대하여는 위와 같이 분양을 보류하였던 토지 중 지정업자에게 공급하기로 하였던 토지에 대한 선수협약 대상업자의 추천을 의뢰함과 아울러 한국중소주택사업자협회에 대하여는 당초 등록업자들에게 공급하려던 토지(등록업자들이 피고의 택지배정비율 등에 불만을 품어 한국중소주택사업자협회는 당시까지 당초 등록업자들에게 배정된 토지에 대한 분양희망업자의 추천을 하지 아니하고 있었다.)에 대한 선수협약 대상업자 추천의뢰를 하여 줄 것을 다시 통보하였는데, 피고는 한국중소주택사업자협회가 여전히 대상업자를 추천하지 아니하므로 1992.6.23. 등록업자에 공급하려던 토지마저 지정업자에 공급하겠다며 한국주택사업협회에 대상업자 추천의뢰를 하였으며, 1992.7.9. 분양대상업자 선정방법을 변경하기로 공고하는 등으로 대상토지 가운데 일부는 분양하고 나머지 토지는 공급을 보류한 사실을 인정한 다음, 피고의 위와 같은 1992.3.17. 자 및 1992.6.12. 자 각 행위의 취소를 구하는 원고들의 이 사건 소에 관하여는, 위 각 행위가 대상업체와 구체적으로 권리의무에 관한 법률상 효과를 발생하게 하지는 아니하지만 일정한 토지에 대하여 참여업체를 제한하고 참여업체에 대하여 피고가 확약한 내용대로 선수협약을 체결할 의무가 발생하는 점에 있어서는 행정처분이라고 볼 여지가 있으나, 그후 피고가 1992.6.23. 한국주택사업협회에 지정업자의 추천의뢰를 통보하였다가 1992.7.9.의 공고에 따라 일부 토지를 공급하는 선수협약을 체결하고, 나머지 토지는 공급보류를 함으로써 위 각 행위는 선수협약체결이라는 택지공급처분 및 1992.6.23. 자 한국주택사업협회에의 통보, 1992.7.9. 자 공고등에 흡수 또는 변경되어 그 자체의 효력은 이미 상실되었고 나아가 위 각 행위를 위법하다는 이유로 이를 취소한다고 하더라도 그 후행처분인 선수협약체결 등이 효력을 잃게 되는 것은 아니므로 원고들에게는 그 취소를 구할 소의 이익이 없다 하여 원고들의 이 사건 소를 모두 각하하였다.
그러나 택지개발촉진법 제18조 제1항은 택지를 공급하고자 하는 자로 하여금 건설부장관의 승인을 받도록 규정하고, 같은 조 제2항은 공급하는 택지의 용도, 공급의 절차·방법 및 대상자 기타 공급조건에 관한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 같은 법 제20조 제1항, 제4항은 택지개발사업의 시행자가 택지를 공급받을 자로부터 그 대금의 전부 또는 일부를 미리 받고자 하는 경우 건설부장관의 승인을 받도록 규정하고 있는바, 이와 같이 택지개발사업의 시행자가 건설부장관으로부터 승인을 받아 택지의 공급방법을 결정하였다 하더라도 그 공급방법의 결정은 내부적인 행정계획에 불과하여 그것만으로 원고들과 같은 택지공급희망자의 권리나 법률상 이익에 개별적이고 구체적인 영향을 미치는 것은 아니라 할 것이므로, 피고가 한국주택사업협회와 한국중소주택사업자협회에 위와 같은 공급방법을 결정하여 이를 통보한 것은 분양계약을 위한 사전 준비절차로서의 사실행위에 불과하고 이를 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수는 없다 할 것이다.
따라서 피고가 택지의 공급방법을 결정하여 통보한 사실행위를 가지고 이를 항고소송의 대상인 행정처분으로 본 원심의 판단은 잘못되었다고 할 것이나, 판시와 같은 사유로 원고들의 이 사건 소가 모두 부적법하다고 한 결론은 정당하다고 할 것이어서 논지는 결국 이유 없음에 돌아간다.
그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자들의 부담으로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 최재호(재판장) 배만운 김석수(주심) 최종영