【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
파주군수 외 1인 소송대리인 변호사 이백호 외 1인
【원심판결】
서울고등법원 1991.5.29. 선고 90구15619 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
1. 원심판결 이유의 요지는 다음과 같다.
가. 원고는 ○○○○○○라는 상호로 공공측량 및 일반측량 용역업무를 그 영업으로 하는 사람으로서 피고들에게 경기 파주군 (주소 1 생략) 지선과 서울 은평구 (주소 2 생략) 지선의 지적도 등본을 지적원부와 규격이 동일하도록 필기방식에 의하여 작성교부해 달라고 각 신청을 하였는데, 피고들은 복사방식에 의한 지적도등본을 교부한다는 취지의 회신을 하였을 뿐 위와 같은 필기방식에 의한 지적도등본의 교부신청을 거부하였다.
나. 지적사무처리지침 제42조는 “지적공부의 등본작성은 지적공부를 복사하거나, 전자계산조직에 의하여 작성한다. 다만 부득이한 경우에는 필기 또는 제도에 의하여 작성할 수 있다”라고 규정하고 있으나, 이는 지적공부의 등본작성을 위한 행정기관 내부의 사무처리준칙에 불과한 것이므로 위 지침에 의하여 국민이 행정청에 대하여 필기방식에 의한 지적도등본의 교부를 요구할수 있는 권리가 발생한다고 볼 수 없다.
한편 지적법 제12조는 지적공부를 열람하거나 그 등본을 교부받고자 하는 자는 소관청에 이를 신청하여야 한다라고 규정하고 있고, 민원사무처리규정 제14조 제1항에 의하여 고시된 민원사무처리기준표에 의하면 임야도 및 지적도의 등본교부는 즉시 처리하여야 한다고 규정하고 있으므로, 원고는 피고들에 대하여 지적도등본을 즉시 교부하여 줄 것을 요구할 법규상의 권리가 있다고 할 것이나, 지적법 제12조에서 규정한 지적공부등본이 어떠한 방식에 의하여 작성된 것을 의미하는지에 관한 특별한 규정이 없고, 일반적으로 공문서의 등본이라 함은 공무원이 공문서원본의 기재내용 전부를 그대로 등사한 사본으로서 원본과 동일함을 인증한 것을 의미한다고 할 것이며 원본을 등사하는 방법은 필기, 전자복사기에 의한 복사 등 어떠한 방법도 허용된다고 할 것이므로, 원고로서는 피고들에 대하여 지적공부원본을 그대로 등사한 원본과 동일한 것임을 인증한 지적도등본을 교부하여 줄 것을 요구할 권리가 있을 뿐, 나아가 등본작성방식을 지적도원부와 동일한 규격으로 필기방식에 의할 것을 특정하여 그와 같은 방식에 의하여 작성한 지적도등본의 교부를 요구할 법규상의 권리는 없다.
다. 지적도는 그 내용이 도면이어서 모든 등본을 필기 또는 제도에 의하여 작성하는 것은 대단한 수고와 시간을 요하는 것이므로, 국민이 필기방식에 의한 지적도등본의 교부신청을 할 경우 행정관청이 그와 같은 방식에 의하여 작성된 지적도등본을 국민에게 교부하여야 할 의무가 있다고 한다면 행정관청으로서는 도저히 그 업무를 수행할 수 없다고 할 것이므로, 원고가 그의 영업을 위하여 필기방식에 의하여 작성된 지적도등본이 필요하다고 하더라도 피고들에 대하여 지적도원부와 동일한 규격으로 필기방식에 의한 지적도등본을 교부하여 줄 것을 요구할 조리상의 권리를 가지고 있다고 볼 수도 없다.
라. 피고 은평구청장은 대한지적공사등에 대하여 필기방식에 의한 지적도등본을 교부하고 있는 사실을 인정할 수 있으나 이는 행정관청이 공익 및 지적측량의 특성을 고려하여 그와 같은 지적도등본을 시혜적으로 교부하는 것에 불과하고, 이와 같은 사실에 의하여 원고도 피고들에게 필기방식에 의한 지적도등본의 교부를 요구할 조리상의 권리가 있다고 볼 수는 없고, 이렇게 보는 것이 헌법상의 평등의 원칙에 반하는 것도 아니다.
마. 그렇다면 피고들이 원고의 위 신청에 따른 지적도등본의 발급을 거부한 행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없으므로, 원고의 이 사건 소는 부적법하다.
2. 살피건대, 지적공부는 단순히 국가사무의 편의만을 위하여 작성비치하는 것이 아니며 일반 국민에게 공개하여 정당하게 이용할 수 있게 하는 것이 원칙이고(지적공개의 원칙), 그래서 지적법 제12조 제1항은 일반 국민에게 지적공부의 열람과 등본의 교부신청을 할 권리있음을 규정한 것인바, 그러므로 이 신청을 거부하는 행위는 그 거부행위가 정당한 것인지 여부는 변론으로 하고, 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 보아야 할 것이다.
따라서 원심이 원고에게 지적도등본발급신청권이 있다고 하면서도 이 사건 거부처분이 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니라고 판단한 것은 거부처분의 처분성과 정당성을 혼동한 것으로서, 행정처분의 처분성에 관한 법리를 오해하고 이유모순의 위법이 있다고 아니할 수 없다.
3. 나아가 보건대, 문서의 등본은 원본의 내용을 그대로 인식할 수 있게 하기 위하여 원본의 기재내용 전부를 옮겨 등사한 것으로서, 원본을 등사하는 방법은 법령에 특별한 제한이 있는 경우를 제외하고는 원본의 내용을 그대로 인식할 수 있는 한 필기나 복사기에 의한 복사등 어떠한 방법도 허용된다고 할 것이고, 반드시 그 문자나 도형의 규격, 형태, 모양, 크기 등이 원본과 동일하여야만 하는 것은 아니라고 할 것이다.
그러나 지적도는 토지의 소재, 지번, 지목에 따르는 토지의 형태, 경계, 크기를 표시하는 지적공부로서 그 내용이 문자로만 된 문서의 경우와는 달리 그 등본은 도형의 형태, 모양등이 그대로 등사되어야 함이 원칙이고, 그 사용목적에 따라서는 원본과 동일한 정도의 정밀성이 요구될 수도 있다고 할 것이다.
그러므로 만일 피고들이 현재 발급하고 있는 전자복사기의 복사방법에 의한 지적도등본이 지적도원본과 동일한 정도의 정밀성을 갖추지 못하고 있는데 원고와 같이 업무상 보다 정확한 내용의 지적도등본이 필요한 사람이 필기제도방식에 의한 지적도등본이 특별히 필요하여 그 교부를 신청하는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 이를 인용하는 것이 옳은 것이고, 등본교부신청인에게 일률적으로 등사방식을 특정할 권리가 없다고 할 수는 없을 것이다.
4. 그리고 지적법에 지적공부등본의 작성방식에 관하여 규정이 없다고 하여 지적도등본의 작성방식은 전적으로 행정청의 재량이라고 말할 수는 없을 것이며, 원심이 들고 있는 지적사무처리지침은 원심의 설시와 같이 행정기관내부의 사무처리준칙에 지나지 아니하여 이것을 근거로 하여 지적도등본의 등사방법은 행정청의 자유재량에 속하고 특별한 경우에 필기방식에 의한 지적도등본을 교부하는 것은 전적으로 시혜적으로 하는 것이라고 할 수 없고, 필기제도방법에 의한 지적도등본의 작성이 복사방법에 의하는 경우보다 많은 인력과 비용이 소요된다는 것은 필기제도방법에 의한 지적도등본의 작성교부를 거부할 정당한 이유가 된다고 할 수 없고, 그러한 경우라면 거기에 알맞는 적절한 수수료를 별도로 규정하여 징수하면 될 것이다.
5. 따라서 원심이 원고가 필기방식에 의한 지적도등본이 필요하고 그 교부를 신청할 정당한 이유가 있는 것인지 살피지 아니하고 필기방식에 의한 지적도등본을 요구할 수 없다는 이유로 이 사건 소를 각하한 것은 지적도등본신청권에 관한 법리나 피고의 거부처분의 성격을 오해하고 심리를 미진한 위법이 있다고 할 것이고, 이는 판결에 영향을 미치는 것이므로 논지는 이 범위 안에서 이유 있다.
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김석수(재판관) 이회창 배만운