【원 고】
대구청과시장주식회사
【피 고】
대구직할시장
【주 문】
1. 이 사건 소 중 원고의 1988.4.18.자 농수산물도매시장 청과부지정 도매인지정신청에 대한 피고의 부작위위법확인청구부분의 소를 각하한다.
2. 피고가 1988.8.30. 소외 대구중앙청과주식회사에 대하여 한 농수산물도매시장 청과부지정도매인지정처분은 이를 취소한다.
3. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
주문 제2, 3항과 원고의 1988.4.18.자 농수산물도매시장 청과부지정도매인지정신청에 대한 피고의 부작위는 위법임을 확인한다라는 판결
【이 유】
1. 원고의 농수산물도매시장 청과부지정도매인지정처분취소 청구에 대한 판단
(1) 각 성립에 다툼이없는 을 제18호증(농수산물도매시장업무지침), 을 제22호증의 1(북부농수산물도매시장 입주법인에 대한 시설물사용계약), 2(시설물사용계약), 5(보증보험증권)의 각 기재와 변론의 전취지를 모아보면, 소의 대구중앙청과주식회사(이하, 중앙청과라고 한다)가 1988.9.1. 피고에게 북부농수산물도매시장 시설물 사용계약에 다른 관계서류를 구비하여 계약체결신청을 하자 피고는 1988.10.1. 중앙청과와의 사이에 그 시행일자(행정처분일자)를 1988.8.30로 하여 "중앙청과가 운영관리하는 시설물사용계약기간은 계약일로부터 1년, 지정도매인지정기간은 10년으로 한다" 내용의 시설물사용계약을 체결함으로써, 중앙청과에 대하여 기한부계약제의 형식으로 북부농산물도매시장 청과부지정도매인지정처분을 한 사실을 인정할 수 있고, 달리 반증이 없다.
(2) 원고는, 원고가 오래전부터 농수산물유통및가격안정에관한법률의 규정에 의하여 피고로부터 대구 북구 칠성동에 위치한 대구청과시장의 청과부지정도매인으로 지정되어 청과부류도매업에 종사하여 왔는바, 피고는 대구 북구 매처동에 대구직할시 북부농수산물 도매시장(이하, 북부시장이라고 하다)을 신설하고 대구청과시장을 폐쇄하면서, 소외 이용우가 중앙청과를 설립하고, 중앙청과가 마치 원고의 승계법인인 양 관계서류를 위조하여 북부시장에서의 지정도매인지정신청을 하자, 피고는 그러한 사정을 잘 알면서도 중앙청과를 법률상 원고의 승계법인으로 인정하여 중앙청과를 북부시장 지정도매인으로 지정하는 잘못을 저질렀고 가사, 피고가 중앙청과를 원고의 승계법인으로 보지 않았다 하더라도, 위 지정처분은 수십년동안 피고와 지정도매인지정계약을 맺어온 원고의 기득권을 침해하고 신뢰성을 저버리는 것으로서 이는 재량행위의 재량권을 남용하거나 일탈한 것이므로, 피고의 중앙청과에 대한 위 지정처분은 그 하자가 중대하고도 명백하여 당연무효이거나 위법하여 취소되어야 한다고 주장한다.
(3) 그러므로 살피건대, 앞서 본 증거에다 각 성립에 다툼이 없는 갑 제2호증(지정도매인지정에 관한 계약서, 을 제8호증의 2와 같다), 갑 제4호증(대표이사변경통보, 을 제9호증과 같다), 갑 제13호증의 1, 갑 제14호증(각 등기부등본, 갑 제14호증은 을 제5호증의 4, 을 제22호증의 4와 같다), 갑 제16호증의 3 (이견서) 6, 7, 9 내지 12, 15 내지 18, 20, 22(각 진술조서), 19(피의자신문조서),24(비위사실통보), 갑 제17호증(증인신문조서), 갑 제18호증(등기부등본), 을 제2호증의 1(농산물도매시장개설허가신청), 2(농산물도매시장폐쇄허가시청), 을 제3호증의 1(대구직할시 북부농수사물도매시장개설허가),2(북부농수산물도매시장 개설허가), 을 제5호증의 1(지정도매인지정승인요청), 을 제6호증(지정도매인지정승인신청), 을 제7호증(지정도매인지정승인), 을 제21호증의 1(농수산물도매시장 지정도매인지정 승인통보)의 각 기재와 변론의 전취지를 모아보면, 소외 정대용은 1953.3.경부터 피고와 사이에 대구 북구 칠성동 1가 276의 102에 위치한 대구청과시장의 청과부류업무대행계약을 체결한 것을 시작으로 청과부류도매업무에 종사하던중, 1971.10.28. 대구청과합자회사를 설립하였고, 1976.12.31. 농수산물유통및가격안정에관한법률이 제정되자 1978.10.27. 원고회사를 설립하고 그 대표이사가 된 이래 피고로부터 기한부계약제의 형식으로 대구청과시장의 청과부류지정 도매인으로 지정되어, 지정도매인지정계약을 체결한 후 청과부류도매업에 종사하다가 그 지정기간이 만료되면 위 계약을 갱신하는 형식으로 사실상 그 기간을 연장하여 오던중 1987.3.25. 마지막으로 피고와의 사이에 '제1조(지정도매인지정);갑(피고)은 대구직할시 농수산물도매시장 청과부의 지정도매인으로 을(원고)을 지정한다' '제3조(지정도매인지정기간);을이 법인의 정관 및 업무규정, 임원 등을 변경하고자 할 때에는 미리 갑의 승인을 받아야 하다' '제14조(특약);(1)북부유통단지에 건설중인 농수산물도매시장이 개설되었을 때 입주필요시 시방침에 따라야 한다'는 등의 내용이 담긴 농수산물도매시장 청과부지정도매인지정에 관한 계약을 체결한 사실 그런데, 위 정대용의 사위로서 원고 회사의 전무로 일하던 소외 이용우는 1987.4.8. 원고회사의 대표이사로 취임하자(그 당시법인등기 부상으로는 정대용이 대표이사직에서 사임하지 아니하였으나 사실상 회장으로 물러난 상태였다), 이를 피고에게 구두통보하고 원고를 대표하여 대구청과시장에서의 모든 권한을 행사하여 오던 중 1987.10.5.경 원고회사의 경매인 문제로 장인인 정대용과 의견충돌이 생겨 사이가 벌어지자 1987.11.20. 그 대표이사직에서 사임하게 되었고, 같은 날 정대용의 아들인 소외 정채철이 대표이사로 취임하게 되었는데도, 원고는 지정도매인지정계약기간이 끝나는 1988.3.24.에 가서야 피고에게 이를 통보한 사실, 한편 피고는 1984년도 착공한 대구 북구 매천동 527의 3 소재 북부시장의 조성공사가 완공됨에 따라 농림수산부장관에게 1987.12.2. 북부시장의 개개설허가신청을, 같은 달 19. 대구청과시장의 폐쇄허가신청을 하여, 같은 달 23. 위 장관으로부터 그 개설허가 및 폐쇄허가를 받고, 1988.1.20. 원고에게 북부시장개설허가의 통보와 함께 조속한 시일내에 북부시장에서의 지정도매인지정신청을 하도록 통지한 사실, 그러자 소외 이용우는 이미 1987.11.20. 원고회사의 대표이사직에서 물러났음에도 불구하고 그 대표이사로 행세하다가 피고로부터 북부시장에서의 지정도매인지정신청통지를 받게 됨을 기화로, 원고몰래 1988.1.28. 중앙청과를 별도로 설립하여 그 대표이사가 된 다음 피고에게 '장인과 사이에 북부시장의 지정도매업무를 운영하도록 의논이 되었는데 현행법상 지정도매인은 기타 수입을 가질 수 없도록 되어 있어 원고회사가 북부시장에 그대로 입주하면 대구청과시장의 기존건물에 대하여 임대업을 할 수 없으므로 중앙청과를 별도로 설립하였고, 원고회사의 임직원 일부와 중매인 전원을 중앙청과에 수용하겠다'고 말하면서 위조한 정대용의 이력서 등 관계서류를 구비하여 1988.2.11. 피고에게 중앙청과 명의로 북부시장에서의 지정도매인지정신청을 하자, 이러한 내용을 모르는 피고는 이용우의 말을 그대로 믿은 나머지 중앙청과를 원고의 사실상의 승계법인으로 보고 1988.2.23. 농림수산부장관에게 중앙청과를 북부시장의 청과부류지정도매인으로 승인신청을 하고, 같은 해 3.16. 위 장관으로부터 그 승인을 받은 다음, 앞서 본 바와 같이 같은 해 8.30.자로 중앙청과와의 사이에 북부시장의 청과부류지정도매인지정에 관한 계약을 체결하였고, 그 경 북부시장을 개설함과 동시에 기존의 대구청과시장을 폐쇄조치한 사실을 인정할 수 있고, 이에 일부 어긋나는 갑 제 16호증의 11, 19의 각 일부 기재는 믿지 아니하고 달리 반증이 없다
위 인정사실에 의하면, 피고는 1988.1.20. 원고에게 조속한 시일내에 북부시장에서의 지정도매인지정신청을 하도록 통지하였음에도 불구하고, 원고는 당시 대표이사직에서 물러난 이용우가 이를 수령하여 이용하는 바람에 제때에 위 신청을 하지 못하였으나 이는 원고가 1987.11.20. 그 대표이사를 변경하였음에도 불구하고 피고로부터 이에 대한 사전승인을 받거나 사후통보를 하지 아니한 데 기인한 것으로서 피고에게 그 잘못을 탓할 수는 없다 할 것이고, 대표이사 변경사실을 모르는 피고가 원고회사의 대표이사로 행세라는 이용우를 믿은 나머지 중앙청과를 원고의 사실상의 승계법인으로 보고 농림수산부장관의 승인을 받아 북부시장 청과부지정도매인으로 지정한 것이 그 과정에 있어서 이용우가 원고회사의 대표이사직에 그대로 있는지 여부와 원고와 중앙청과가 제때에 그 신청을 하였고, 피고가 중앙청과를 원고의 법률상의 승계법인이 아니라 사실상의 승계법인으로 보고 위 처분을 한 이상, 위 지정처분에 이르는 일련의 절차나 과정에 중대하고도 명백한 하자가 있다고는 단정할 수 없다 할 것이므로 이를 전제로 한 원고의 주장은 그 이유없다.
(4) 다음, 재량권남용 내지 일탈의 주장에 관하여 보건대, 앞서 본 각 증거에다 각 성립에 다툼이 없는 갑 제2호증의 1(농수산물도매시장입주상인선정에 다른 협의회개최), 2(북부농산물시장입주준비철저), 3(북부농산물도매시장입주자협의회개최, 을 제19호증의 1, 2와 같다), 4(북부농수산물도매시장 입주자협의회개최), 5(북부농수산물도매시장개장에 따른 유공자표창계획), 6(농산물도매시장지정도매인보증금추가납부),7(경매사자격심사결과통보), 8(매매참가인등록),9(북부농수산물도매시장개장계획통보), 갑 제6, 8호증(각 진정서), 갑 제7호증(매천동 농수산물도매시장입주법인에 대한 조치요망, 을 제11호증과 같다), 갑 제9호증(북부농산물도매시장입주에 대한 이의신청건), 갑 제10호증(중매인조치요망), 갑 제11호증(북부농산물 도매시장입주조치에 따른 최고건), 을 제12, 14호증(각 북부농산물도매시장입주에 따른 조치)의 각 기재에 변론의 전취지를 모아 보면, 피고는 신설되는 북부시장의 준공일이 다가오자, 당연히 원고가 북부시장의 청과부지정도매인으로 입주하게 됨을 전제로, 원고에게 1987.9.5. 북부시장에 입주할 법인 및 상인선정에 따른 실무협의를 개최하니 참석하라는 공문을, 같은 해 11.5. 북부시장에의 이전 및 입주준비에 만전을 기하고 그 추진계획서를 제출하라는 공문을, 1988.1.16. 북부시장입주 및 개장준비에 따른 입주자협의를 개최하니 참석하라는 공문을, 같은 해 2.24. 북부시장개장에 따르는 표창유공자를 선정하여 추천하라는 공문을 각 발송하였고, 중앙청과가 1988.2.11. 북부시장지정도매인지정신청을 하여 같은해 3.16. 농림수산부장관으로부터 그 지정승인을 받고, 이에 따라 피고는 같은 해 4.20. 중앙청과에 대하여 장관의 농수산물도매시장지정도매인지정 승인사실을 통보하였을 뿐 아니라, 원고와의 대구청과시장에서의 지정도매인지정계약기간이 1988.3.24.로 만료되었음에도 불구하고, 계속하여 원고에게 같은 해 5.2. 지정도매인보증금의 추가납부를 명하는 공문을, 같은 달 9. 경매사에 대한 자격심사 결과를 통보하는 공문을, 같은 달 20. 매매참가인에게 교부하는 등록증을 수령하는 공문을, 같은 해 7.27. 북부시장의 개장계획통보와 동시에 입주법인은 개장준비에 만전을 기하여 달라는 내용의 공문을 각 발송한 사실, 한편 원고는 1988.3.말경 이용우가 원고 몰래 중앙청과를 설립하여 원고 대신에 북부시장 지정도매인지정신청을 한 사실을 뒤늦게 알고 같은 달 24. 피고에게 대표이사변경사실을 정식으로 통보함과 동시에 피고와 담당공무원인 대구직할시 농정과 농정계장 등에게 이를 항의하고, 그때부터 1989.9.29.경까지 사이에 걸쳐 중앙청과는 원고의 승계법인이 아니므로 이에 대한 해결책을 강구하여 달라는 내용의 민원서류를 계속 제출하였으나, 피고는 이미 중앙청과에 대하여 농림수산부장관으로부터 북부시장지정도매인지정승인이 나버렸음을 이유로 중앙청과에서 원고회사의 임직원과 중매인 등을 그대로 영입하여 분쟁이 해결되도록 노력을 시도하다가 벽에 부딪치자, 이를 포기하고 앞서 본 바와 같이 1988.10.1.에 중앙청과와의 사이에 그 시행일자를 같은 해 8.30.로 하는 시설물사용계약(북부시장 청과부지정도매인지정처분)을 체결한 사실을 인정할 수 있고, 달리 반증이 없다.
위에서 본 바와 같이, 원고회사(또는 그 전신인 대구청과합자회사나 소외 정대용)가 1953년경부터 1988년에 이르기까지 피고로부터 대구청과시장의 청과부지정도매인으로 계속 지정되어 그 도매업무를 일관성있게 도맡아 왔고, 북부시장이 신설된 뒤에도 원고가 당연히 그곳의 청과부지정도매인으로 지정되어 입주하게 됨을 전제로 그 입주준비를 하여왔으며, 한편 피고로서도 지정도매인지정계약의 내용에 따른 원고의 위반사항이 특별히 없는 이상 당연히 기존의 지정도매인이 계속하여 그 도매업무에 종사하도록 배려하여 줄 필요가 있고, 또 지금까지 그 계약기간을 여장하여 그와 같은 원고의 기존권리와 이익을 보호하여 왔으며, 이에 따라 시설되는 북부시장에서도 원고가 입주함을 전제로 입주준비에 따르는 공문을 계속 원고에게 보내어 왔다면(피고는 처음부터 원고와 소외 영남청과시장주식회사를 지정도매인으로 예정하고 있었다.) 원고가 북부시장의 지정도매인지정신청공문을 받고도 제때에 그 절차를 밟지 아니하고 오히려 이용우가 중앙청과 명의로 그 신청을 하게 됨을 의아히 여겨 직권으로라도 원고회사의 대표이사직의 변경여부와 원고와 중앙청과와의 법률적인 승계문제, 그 당시의 이용우와 정대용과의 관계 등 그 경위를 조사하여 중앙청과가 원고와 무관한 법인체일 뿐 원고의 법률상 승계법인이 아니고, 사실상의 승계법인도 아니라면, 수십년동안 청과부류지정도매업무를 맞아온 원고가 그 신청의 기회를 잃지 않도록 지체없이 북부시장 지정도매인지정신청을 다시 독촉하거나 원고회사의 임원들과 접촉하여 이를 알리고 위 신청을 하도록 기회를 부여하였더라면, 원고는 그에 따라 지정도매인지정신청을 하고 장관의 승인을 받아 당연히 북부시장에 입주하였을 것인데도 불구하고, 피고는 신설된 중앙청과가 원고대신에 그 신청을 한다는 위 이용우의 설명만을 듣고 그에 대하여 지정도매인지정처분을 하였으니 이는 원고가 당연히 북부시장의 청과부지정도매인으로 지정될 것이라는 신뢰의 이익과 법적 안정성을 빼앗는 것이 되어 결국 피고의 중앙청과에 대한 지정도매인지정처분은 그 재량권을 남용하거나 일탈한 위법한 처분이라고 할 것이다.
2. 원고의 부작위위법 확인청구부분에 대한 판단
원고는, 1988.4.18. 정식으로 피고에게 지정도매인지정신청(기간연장신청)을 하였으나, 원고는 오히려 중앙청과를 북부시장 청과부지정도매인으로 지정하고, 원고에 대하여는 1988.7.27. 대구청과시장폐쇄통보를 함으로써 사실상 원고의 신청을 거절하였으니 피고와의 사이에 기득권을 가지고 북부시장의 입주를 준비하여온 원고의 시청에 대한 피고의 위 부작위는 명백한 위법이라고 주장하여 그 확인을 구하고 있다.
그러므로, 먼저 원고의 피고에 대한 지정도매인지정신청행위가 있었는지 여부에 과하여 직권으로 살피건대, 앞서 본 각 증거(특히 갑 제6, 8호증)에다 성립에 다툼이 없는 갑 제5호증(지정도매인승인요청, 을 제10호증과 같다)의 기재와 변론의 전취지를 모아 보면, 중앙청과를 설립한 소외 이용우가 1988.4.에 이르러 원고회사의 판매차장과 경리과장 등에게 승진스카웃을 제시하여 원고회사 직원 11명 중앙청과에 입사한다는 조건으로 1988.4.15. 집단사표를 제출함으로 말미암아 원고회사의 지정도매인업무가 완전히 마비되고 사표를 제출한 직원들의 압력과 업무방해 등으로 출하된 농산물의 신선도 및 상품가치가 떨어지는 등 대구청과시장의 도매업무에 큰 차질을 빚자, 원고는 다급한 나머지 당시 대구직할시 농정과 농정계장 이재원에게 실정을 보고하고 수습책을 부탁하였는바,이 재원은 도매업무가 마비되어서는 아니되니 중앙청과에 알아보고 집단으로 퇴사한 직원을 복귀시켜서 정상업무를 하도록 종용하겠다면서 그들을 회유하기 위하여 필요하니 초안을 잡아 주는 대로 입주승인서를 작성하여 제출하라고 말을 하자, 원고는 그 초안에 따라 1988.4.18. 대표이사 정재철 명의로, "위 법인(중앙청과)은 귀사에서 건설중인 북부시장에 입주신청할 법인이나 기존대구청과시장주식 회사(원고)와 협의후 임직원 및 중매인을 일괄 영입하는 조거이면 위 법인을 북부시장지정도매인으로 지정하여도 좋으나, 위 조건 불이행시 대구청과시장주식회사가 입주를 하든가 아니면 본 장소에서 계속 본연의 사업을 영위할 수 있도록 하여 주시기 바랍니다."라는 내용의 문서를 만들어 이를 피고에게 제출한 사실, 피고는 원고로부터 위 서류를 받아 검토한 결과 이는 정대용 등 원고회사 대표가 중앙청과의 설립과 지정도매인지정신청사실은 인정하고 이를 전제로 원고와의 분규를 해결하여 달라는 뜻으로 받아들여 이용우에게 위 조건의 이행을 촉구하였을 뿐 원고에 대하여는 위 문서에 대한 별도의 회사나 처분을 하지 아니한 사실을 인정할 수 있고, 달리 반증이 없는바 위 인정사실에 의하면, 원고가 1988.4.18. 피고에게 지정도매인승인요청이라는 문서명으로 서류를 제출하고 그 내용에 원고가 북부시장에 입주하거나 대구청과시장에 계속 사업을 하도록 하여 달라는 문구가 들어 있다 하더라고 위 문서를 제출한 동기가 우선 마비된 원고회사의 업무를 정상화시키고 원고의 기득권을 인정하는 범위내에서 중앙청과와의 분쟁을 피고가 해결하여 달라는 것에 있었음에 비추어 보면, 위 문서는 그 문서명이나 내용 중 일부문구와는 관계없이 단순한 민원서류에 불과할 뿐, 이를 피고에 대한 지정도매인지정신청(또는 기간연장신청)이라고는 볼 수 없다하겠으니(더구나, 원고는 피고가 1988.2.10. 조속한 시일내에 북부시장의 지정도매인지정신청을 하도록 통보하고, 중앙청과가 그 신청을 하여 같은 해 3.23. 농림수산부장관으로부터 지정도매인지정승인을 받은 훨씬 후인 같은 해 4.18.에 위 서류를 제출하였을 뿐 아니라, 북부시장 지정도매인지정신청이나 대구청과시장의 지정계약연장신청에 따르는 필요한 부속서류를 전혀 첨부하지 아니하였다) 위 서류의 제출이 그 신청임을 전제로 하는 원고의 부작위 위법확인 청구부분은 더 나아가 살필 것 없이 부적법하다 할 것이다.
3. 결론
그렇다면, 이 사건 소 중 원고의 1988.4.18.자 농수산물도매시장 청과부지정도매인지정신청에 대한 피고의 부작위위법확인 청구부분은 부적법하고, 그 흠결을 보정할 수도 없으므로, 이를 각하하기로 하고, 피고가 1988.8.30. 소외 중앙청과주식회사에 대하여 한 농수산물도매시장 청과부지정도매인지정처분이 위법함을 전제로 그 취소를 구하는 원고의 청구부분은 이유있어 이를 인용하며, 소송비용의 부담에 관하여는 행정소송법 제8조, 민사소송법 제89조, 제92조를 적용하여 주문과 같이 판결한다.
판사 송진훈(재판장) 서정석 김수학