【원 고】
【피 고】
한국토지개발공사
【주 문】
1. 피고가 1990.9.21.자로 원고에 대하여 1990.8.18.부터 1991.8.17.까지 1년간 입찰참가자격을 제한한 제재처분은 무효임을 확인한다.
2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
주위적으로 주문 제1항과 같은 판결.
예비적으로 피고가 1990.9.21. 원고에 대하여 1990.8.18.부터 1991.8.17.까지 1년간 입찰참가자격을 제한한 제재처분은 이를 취소한다는 판결.
【이 유】
1. 본안전 항변에 관한 판단
피고는, 피고의 원고에 대한 이 사건 제재처분은 피고가 원고에 대하여 일정기간 동안 피고 발주공사의 입찰참가자격을 제한하겠다는 일방적인 의사표시에 불과하여 이로 인하여 원고가 사실상 입찰참가자격을 제한받는 불이익을 입게 된다고 하더라도 대등한 사인간의 관계인 원고와 피고 사이에 어떠한 권리의무관계가 형성된다고 볼 수 없으므로 위 제재처분의 무효확인 내지 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 소의 이익이 없어 부적법하다고 본안전 항변을 한다.
이에 살피건대, 정부투자기관회계규정 제172조는 제1항에서 "정부투자기관의 장은 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해할 우려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대하여는 6월 이상 3년 이하의 기간을 정하여 입찰참가자격을 제한"할 것을 규정하고 있고 이 경우 예산회계법시행령 제130조 제1항 내지 제4항의 규정을 준용하며, 제3항에서 "제한기간동안 그 투자기관에서 시행하는 모든 입찰에의 참가자격을 제한"할 것을 규정하고, 제4항에서 "위 입찰참가자격사실을 중앙관서의 장, 도지사, 타정부투자기관의 장에게 모두 통보"하게 규정되어 있는바, 위 규정내용 및 각 성립에 다툼이 없는 갑 제1호증(제재변경통보), 갑 제2호증(제재통보)의 각 기재와 증인 김규식의 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 원고는 위 정부투자기관회계규정에 의한 이 사건 입찰참가자격의 제한처분을 받게 됨으로써 거의 모든 관급공사의 입찰참가자격이 제한되는 불이익을 받게 되는 사실을 인정 할 수 있고 반증이 없다.
그렇다면, 정부투자기관인 피고의 지위는 이 사건 입찰참가자격 제한처분과 관련하여서는 원고에 대하여 대등한 사인간이 아닌 이른바 "행정법 관계에서의 행정청"의 지위에 준하는 우월한 지위에 있다고 할 것이고, 피고의 이 사건 입찰참가자격제한처분으로 인하여 원고가 입게 될 위 불이익은 사실상의 불이익이 아닌 법률상의 불이익이라 할 것이므로 원고의 이 사건 청구는 소의 이익이 있다 할 것이니 피고의 본안전 항변은 이유 없다.
2. 본안에 관한 판단
가. 위 갑 제1호증(제재변경통보), 갑 제2호증(제재통보), 각 성립에 다툼이 없는 갑 제3호증(재심요청서), 갑 제6호증(입찰공고), 갑 제7호증(저가심사자료제출), 을 제1호증의 1(인근지역공사계약서표지),2,3(각시설공사도급표준계약서 사본),을 제2호증의 1(시설공사계약사항회신),2(시설공사도급표준계약서 사본), 3(준공검사필증 사본), 을 제3호증의 1(업무협조에 따른 자료통보), 2(시설공사도급표준계약서 사본),3(약정서), 을 제4호증(서약서), 을 제5호증의 1(입찰참가자 유의사항 수락조서),2(공사입찰유의서), 을 제6호증(입찰조서), 을 제7호증(저가심사결과통보), 을 제8호증(시설공사도급계약서), 을 제9호증(낙찰자경정취소 및 계약취소통보)의 각 기재와 위 증인의 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 피고공사의 부산지사는 동 지사에서 발주한 울산 석유화학단지 조성사업 조경공사에 대하여 1990.6.15. 입찰예정가격을 금 329,000,000원, 직접공사비 금 287,380,245원으로 하는 입찰을 실시하였고, 원고는 공사비를 입찰신청자 중 최저액인 금 260,100,000원으로 하여 입찰에 응한 사실, 원고가 응찰한 위 공사비는 피고공사 부산지사가 산정한 입찰예정가격의 100분의 85 미만으로 직접공사비에도 미치지 못하므로 위 부산지사는 원고에게 저가입찰사유서 및 위 입찰금액으로 당해 공사의 시공이 가능함을 증명하는 서류 기타 참고서류의 제출을 요구하여 이를 제출받은 다음 이를 기초로 계약심의위원회의 저가심의를 거쳐 1990.6.28. 원고를 낙찰자로 결정하고 1990.7.6. 원고와 위 공사계약을 체결한 사실, 그런데 원고가 위 부산지사에 제출한 저가심의관련 서류 중 인근지역 공사계약서인 원고와 울산시 사이의 차단녹지조성공사 계약서상의 준공연월일이 1990.6.30.에서 같은 해 8.15.로 변경기재 되었고, 원고와 울산시교육청 사이의 방어진중학교 신축조경시설공사계약서상의 준공연월일이 1990.4.29.에서 같은 해 7.28.로 변조되었음이 밝혀지자 피고는 원고를 계약에 관련된 서류를 변조한 업체로 보아 정부투자기관회계규정 제172조, 예산회계법시행령 제130조 등의 규정에 의하여 1990.7.27. 원고에 대한 위 낙찰자결정 및 위 공사계약을 취소하는 한편 1990.8.11. 원고에 대하여 부정당업자로서 1년 6월간 입찰참가자격을 제한하는 제재처분을 한 사실, 원고가 1990.8.23. 위 제재처분에 불복, 재심청구를하여 피고는 1990.9.21. 계약심의위원회의 재심의, 의결을 거쳐 원고에 대하여 1990.8.18.부터 1991.8.17.까지 1년간 입찰참가자격을 제한하는 처분을 한 사실을 각 인정할 수 있고 반증이 없다.
한편, 각 성립에 다툼이 없는 갑 제4호증(공사기간연장요청), 갑 제5호증(계약보증서), 갑 제8호증(승인통보), 갑 제10호증의 1 내지 4(각 주민등록표등본), 갑 제11호증(보증서), 갑 제16호증의 1 내지 5(각 간이세금계산서), 갑 제18호증(공사연기요청), 갑 제19호증(준공처리건의), 갑 제21호증의 1(기성실적증명서), 갑 제22호증의 1(기성실적증명서), 갑 제27호증(수목이식완료확인서), 위 증인의 증언에 의하여 각 진정성립이 인정되는 갑 제9호증의 1,2(노임지급명세서), 갑 제12호증의 1 내지 8(각 작업일보), 갑 제13호증의 1 내지 16(각 운행일보), 갑 제14호증의 1 내지 11(각 지출명세서) 갑 제15호증(명세서)의 각 기재와 위 증인의 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 원고와 울산시는 1990.3.27. 차단녹지시설공사에 관하여 최초준공예정일을 1990.6.15.로 정하여 계약체결하였으나 동 공사지역 내에 잔존하는 비닐하우스의 미철거로 인하여 당초 계약준공일인 1990.6.15.까지는 준공을 할 수 없어서 원고가 1990.5.28. 공사기간을 철거일로부터 40일 후로 연장해 줄 것을 요청하였고 공사감독관으로부터 1990.8.15까지 해준다는 구두약속이 있었으며 그 시경 공사도 완료될 것으로 예상하여 1990.6.13. 건설공제조합으로부터 공사기간을 1990.8.15.로 한 계약보증서를 다시 발급받아 울산시 지방행정주사 이정한의 대조를 받은 후 계약서의 준공기일을 1990.8.15.로 고쳐서 기재하고 이를 피고공사 부산지사에 제출한 사실, 그러나 1990.6.19. 원고에게 도착한 승인통보서에는 공사기간을 1990.6.30.까지만 연장하여 주었던 사실, 그런데 1990.7.20.경까지도 위 차단녹지공사는 사실상 진행된 사실, 원고와 울산시교육청은 1989.12.30. 방어진중학교 신축조경시설공사에 관하여 최초 준공예정일을 1990.2.28.로 정하여 계약체결하였으나 원고가 절대공기부족으로 연기요청을 하여 1990.4.29.까지로 연기된 후 1990.4.29. 당시까지 추가 교실증축공사가 완공되지 아니하였을 뿐더러 그 주변에 식재하여야 할 수목을 식재하지 못하였으나 1990.5.월 초순경에 개교가 예정된 상태였으므로 형식상 공사준공계를 접수시켜 1990.5.8. 울산시교육청에서는 준공처리한 사실, 그 후 원고는 학교측과 타협해 본 결과 그 준공기일을 1990.7.28.경으로 예상하였기 때문에 계약서의 준공예정일을 1990.4.29.로 기재하지 아니하고 1990.7.28.로 고쳐서 기재하고 이를 피고공사 부산지사에 제출한 사실, 그 후 교실증축공사가 완료되어 나머지 수목을 1990.10.11.부터 같은달 18.까지 이식을 완료한 사실을 각 인정할 수 있고 반증이 없다.
또한 각 성립에 다툼이 없는 갑 제24호증(청원서), 갑 제25호증(회사지명원)의 각 기재와 위 증인의 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 원고는 1989.12.16. 건설부장관으로부터 면허 제28호로 조결건설업면허를 취득하고 경진종합조경이라는 상호로 토목, 조경, 건축, 원예기사 등 30명의 직원으로 조경공사업을 영위하였는데, 1990년도에 18개의 조경공사를 수급하여 17개 공사를 아무런 하자없이 완료한 사실, 원고 수주공사는 관급공사가 대부분이므로 관급공사에 입찰참가자격이 배제될 경우 원고는 사실상 도산될 우려가 있고 이로써 그 직원도 모두 실직될 우려가 있는 사실을 인정할 수 있고 반증이 없으며, 원고가 위 정부투자기관회계규정에 의한 이 사건 입찰참가자격의 제한처분을 받게 됨으로써 사실상 모든 관급공사의 입찰참가자격이 제한되는 불이익을 받게 되는 사실은 앞서 본 바와 같다.
나. 위 인정사실들을 모아 보면, 원고가 피고에게 제출한 인근지역공사계약서인 시설공사도급표준계약서 사본(을 제1호증의 2,3)의 각 준공연월일을 당초의 계약서 원본과는 달리 기재하기는 하였으나 사실상 위 차단녹지시설공사는 1990.7.20.경까지 계속되었고, 위 방어진 중학교 신축조경시설공사도 1990.10.18. 최종적으로 마무리된 사정, 이 사건 1년 간의 입찰참가자격제한 처분으로 원고는 도산될 우려가 있고 이로써 모든 종업원이 실직하게 될 우려가 있는 사정 등 제반사정을 고려하여 원고의 위 계약서변조행위에 대한 제재의 필요성과 원고가 이 사건 입찰참가자격제한처분으로 입게 될 불이익을 비교 형량하면 피고가 원고에 대하여 이 사건 1년간의 입찰참가자격을 제한한 처분은 재량권을 남용하여 행한 무효의 처분이라 할 것이고, 원고에게 여전히 입찰참가자격이 있음의 확인을 구하는 의미에서 위 처분의 무효확인을 구할 확인의 이익도 있다 할 것이다.
따라서 원고의 이 사건 주위적 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 소송비용의 부담에 관하여는 민사소송법 제89조를 적용하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김창엽(재판장) 민병훈 지영철