【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
의료보험연합회 외 1인 피고들 소송대리인 변호사 조언
【원심판결】
서울고등법원 1993.4.22. 선고 91구27565 판결
【주 문】
상고를 기각한다.
상고비용은 원고의 부담으로 한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
행정청의 어떤 행위를 행정처분으로 볼 것이냐의 문제는 추상적, 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위라는 점을 고려하고 행정처분이 그 주체, 내용, 절차, 형식에 있어서 어느 정도 성립 내지 효력요건을 충족하느냐에 따라 개별적으로 결정하여야 할 것이며, 행정청의 어떤 행위가 법적 근거도 없이 객관적으로 국민에게 불이익을 주는 행정처분과 같은 외형을 갖추고 있고, 그 행위의 상대방이 이를 행정처분으로 인식할 정도라면 그로 인하여 파생되는 국민의 불이익 내지 불안감을 제거시켜 주기 위한 구제수단이 필요한 점에 비추어 볼 때 행정청의 행위로 인하여 그 상대방이 입는 불이익 내지 불안이 있는지 여부도 그 당시에 있어서의 법치행정의 정도와 국민의 권리의식수준 등은 물론 행위에 관련한 당해 행정청의 태도 등도 고려하여 판단하여야 할 것이다( 당원 1992.1.17. 선고 91누1714 판결 등 참조).
피고들이 원고에게 보낸 금전대체부담금납부에 관한 공문들을 살펴 보면, 첫째, 피고 의료보험연합회(이하 피고 연합회라 한다)가 부당이득금환수처분에 관하여는 그 공문의 제목을 '납부통지서'(갑 제6호증의 2 ·3)로 하여 발부하였으나, 이 사건 금전대체부담금에 관하여는 그 공문의 제목을 '요양기관 지정취소에 갈음하는 금전대체부담금 납부안내'로 하여 발부함으로써(갑 제6호증의 1) 그 공문의 제목 자체에 의하여 납부통지가 아님이 분명하고, 피고 공무원및사립학교교직원의료보험관리공단(이하 피고 공단이라 한다)이 원고에게 보낸 공문의 제목은 '요양기관 행정처분 통보'(갑 제10호증)로 되어 있으나, 이는 원칙적으로 부당청구에 대한 요양기관 지정취소에 관한 것으로 볼 것이지 요양기관 지정취소에 갈음하는 금전대체부담금 납부안내를 행정처분으로 보고서 한 것은 아니라고 보여지며, 둘째, 행위의 주체면에서 피고 연합회 또는 피고 공단이 원고에 대하여 금전대체부담금의 납부를 요구하거나 강제할 법적 근거가 없고, 의료보험요양취급기관지정취소기준(보건사회부훈령 1988.12.2. 보관 31516-16789호, 이하 지정취소기준이라 한다) 제3조의 2 소정의 요양기관 지정취소에 갈음한 금전대체부담금납부제도 역시 모법인 의료보험법령에 아무런 근거가 없는 것이며, 셋째, 행위의 내용면에서 볼 때, 피고 연합회의 위 공문은 원고에 대하여 원고가 요양기관 지정취소에 갈음하여 금전대체부담금을 선택하고 일시불 납부를 원하였으므로 부당청구 금액의 2배에 상당하는 금액을 농협중앙회의 피고 연합회 계좌번호로 입금하고 그 사실을 피고 연합회에 통보하여 달라는 안내로 되어 있다고 볼 것이지 원고 주장과 같이 피고 연합회의 일방적인 의사에 기한 금전대체부담금의 납부통지라고는 보기 어렵다 할 것이고, 한편 피고 공단의 위 공문은 요양기관 지정취소에 갈음하는 금전대체부담금납부제도 및 원고가 위 부담금의 납부를 원할 경우의 그 납부기한, 납부방법 등에 대한 안내로 볼 것이지 피고 공단의 일방적인 의사에 기한 금전대체부담금의 납부통지라고는 보기 어려우며, 넷째, 외형상 행정처분으로 오인될 염려가 있는 행정청의 행위가 존재함으로 인하여 상대방이 입게 될 불이익 내지 불안 제거의 면에서 볼 때, 요양급여비용의 부당청구로 인하여 원고는 위 지정취소기준 제3조에 따라 피고 연합회로부터 65일 간, 피고 공단으로부터 45일 간의 요양기관지정취소를 당할 것인데, 이 사건 각 금전대체부담금을 납부함으로써 원고로서는 요양취급기관 지정취소를 면할 수 있어 원고에게 오히려 유리할 뿐만 아니라 위 부담금의 납부 또한 원고의 선택에 의한 것으로 실제 원고가 이를 전부 납부하였으며, 나아가 법치행정의 현실 및 일반적인 법의식 수준에 비추어 볼 때 그 법적 불안의 존재는 인정할 수 없다고 할 것이다.
이상의 여러 사정을 종합하여 볼 때, 이 사건 공문들은 비록 행정청의 행위라 해도 그것이 아무런 법적 근거가 없어 국민의 권리의무에 직접 어떤 영향을 미치는 행정처분으로서의 효력을 발생할 수 없고, 그 내용도 상대방에게 공법상 어떤 의무를 부과하는 것으로 보이지 아니하며, 그것을 행정처분으로 볼 수 있느냐 하는 문제에 대한 불안도 존재하지 아니한다고 볼 것이므로 이를 행정소송의 대상이 되는 처분이라고는 볼 수 없을 것이다.
따라서 원심이 같은 취지에서 이를 행정소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없다고 하여 원고의 이 사건 소를 각하한 것은 정당하고, 거기에 소론과 같은 행정처분에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다. 논지는 이유가 없다.
그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소한 원고의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 김상원(재판장) 윤영철 박만호(주심) 박준서