【원고, 상고인】
【피고, 피상고인】
전라북도지방경찰청장
【원심판결】
광주고등법원 1993.3.11. 선고 92구2485 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고,사건을 광주고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
1. 제1점에 대하여
(1) 원심의 판단
원심판결 이유에 의하면 원심은 피고가 원고로부터 1992.10.20. 전북 완주군 (주소 1 생략)에서 자동차운전학원을 설립하기 위한 조건부자동차운전학원설립인가신청을 받고 이에 대하여 전라북도 자동차운전학원 운영규칙(이하 규칙이라고 한다) 제9조의2 제1항 제2호 다목을 적용하여 시,군은 인구 10만 명단위로 1개소의 자동차운전학원을 신규인가할 수 있도록 되어 있는데 완주군의 경우, 인구가 10만 명미만이고 이미 완주군내에 자동차학원이 1개소 설립인가되어 운영중이라는 이유로 같은 달 29.이를 인가하지 아니하는 처분을 한 사실을 당사자 사이에 다툼이 없다고 판시한 다음, 학원의 설립.운영에 관한 법률 제5조 제2항에 의하면 자동차운전학원을 설립하고자 하는 자는 법 제3조의 규정에 의한 시설 및 설비를 갖추어 대통령령이 정하는 바에 의하여 주무관청의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 위 법률 시행령 제8조 제3항은 주무관청은 법 제5조에 의한 신청이 시설기준 및 지역별 교습수요기준에 적합할 때에는 인가를 하여야 한다. 제4항은 제3항의 규정에 의한 지역별 교습수요의 기준에 관하여는 동일계 학원의 분포, 예상이용자수 및 규모등을 고려하여 당해지방자치단체의 조례로 정할 수 있다고 규정하며, 전라북도 학원의 설립.운영에 관한 조례는 위 지역별 교습수요의 기준에 관하여 아무런 규정이 없고, 규칙 제9조의2 제1항 제2호 다목으로서 행정구역단위의 인구분포에 의한 신규인가기준설정으로 시,군은 10만명단위로 1개소로 규정하고 있고, 제2항은 지방경찰청장은 제1항의 규정에 의한 인가를 제한함에 있어 직업분포도, 운전면허자 현황등 지역여건을 충분히 참작하여 합리성있게 기준을 정한다로 규정하고 있는 바, 위 시행령 제8조 제4항은 위 지역별 교습수요기준을 반드시 조례로 정하여야 한다고 규정하지 아니하고 조례로 정할 수 있다고 규정하고 있으므로 전라북도가 이를 조례로 정하지 아니하고 규칙으로 정하였다 하더라도 위 지역별 교습수요기준을 정한 규칙의 규정내용이 객관적 합리성을 가지고 있다고 보여지는 이 사건에서 위 규칙이 위 법률 및 시행령에 위반되어 무효라고 할 수 없고, 규칙의 규정이 자동차운전학원의 난립으로 인한 부실교육을 방지하기 위한 것이므로 직업선택의 자유를 부당하게 침해한다거나 제한한다고 볼 수 없다 할 것이라는 이유로 원고의 위 학원설립 인가신청을 인가하지 아니한 이 사건 처분이 적법하다고 판단하여 원고의 청구를 기각하였다.
(2) 당원의 판단
학원의 조건부설립인가신청에 대한 인가에 관하여 학원의 설립.운영에 관한 법률 제6조 제1항은 주무관청은 제5조의 규정에 의한 인가를 함에 있어서 대통령령이 정하는 기간내에 제3조의 규정에 의한 시설 및 설비를 갖출 것을 조건으로 하여 인가를 할 수 있다고 규정하고, 같은법 시행령 제9조 제2항은 주무관청이 같은조 제1항의 규정에 의한 신청서를 받은 때에는 이를 검토하여 설립요건 및 기준에 맞는 때에는 같은항 각호가 정하는 기간내에 제3조의 규정에 의한 시설 및 설비를 갖출 것을 조건으로 하여 인가를 하여야 한다고 규정함으로써 조건부설립인가에 관하여는 통상의 학원설립인가에서 요구되는 위 지역별 교습수요기준에 적합할 것을 인가요건으로 규정하고 있지는 아니하고 있으나, 조건부설립인가는 시설 및 설비를 인가후 일정기간내에 갖출 것을 조건으로 하는 이외에 통상의 학원설립인가와 다를 바가 없으므로 조건부설립인가에 관하여도 통상의 설립인가에 관한 지역별 교습수요기준을 규정한 위 시행령 제8조 제3,4항이 준용된다고 보아야 할 것이다.
그러므로 인가요건으로 지역별 교습수요기준을 설정하고 있는 위 시행령 제8조 제3항과 같은항의 기준을 조례로 정할 수 있다고 규정한 같은조 제4항이 모법인 학원의 설립.운영에 관한 법률에 위반되는지 여부를 살피건대, 학원의 설립.운영에 관한 법률 제5조 제2항에 의한 학원의 설립인가는 강학상의 이른바 허가의 성질을 지니는 것으로서 그 인가를 받는자에게 특별한 권리를 부여하는 것은 아니고 일반적인 금지를 특정한 경우에 해제하여 학원을 설립할 수 있는 자유를 회복시켜 주는 것인데(당원 1992.4.14. 선고 91다39986 판결 참조), 위 규정의 취지는 위 법률 제3조가 규정하는 시설 및 설비를 갖출 것을 인가요건으로 하여 그 시설기준에 적합한 자가 주무관청의 인가를 받기 위한 세부절차를 대통령령으로 규정할 것을 위임한 것이라고 풀이하여야 할 것이다. 만약 이와는 달리 위 제5조 제2항의 "대통령령이 정하는 바에 의하여"의 부분을 또다시 인가요건에 관한 위임명령을 발할 근거가 되는 것으로 해석한다면 이미 법 제3조에서 인가요건인 시설기준으로 필요한 시설 및 설비를 명확히 규정하였는데도 다시 대통령령에 이에 관한 법규사항을 위임하는 것이 되어 그 내용, 목적 및 범위가 불명확하여 그 법규명령에 대한 예측이 불가능하게 되는 불합리에 빠지기 때문이다. 따라서 위 시행령 제8조 제3,4항이 아무런 위임근거없이 지역별 교습수요의 기준이라는 새로운 인가기준을 설정한 다음, 지역별 교습수요의 기준을 조례로 정할 수 있도록 규정한 것은 학원설립의 자유를 근거없이 부당하게 제한하는 것으로 모법에 위반되어 무효라 할 것이다.
그럼에도 불구하고 원심판결이 지역별 교습수요의 기준을 정하는 위 시행령 제8조 제3,4항이 유효임을 전제로 전라북도 자동차운전학원운영규칙 제9조의2 제1항 제2호 다목의 규정내용이 위 법률 및 시행령에 위반되어 무효라고 할 수 없다고 판시하였으니, 원심판결에는 학원의 설립인가요건에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 하지 않을 수 없고 이와같은 위법은 판결에 영향을 미쳤다 할 것이니 이 점을 지적하는 논지는 이유 있다.
2. 이에 나머지 상고이유를 판단할 필요없이 원심판결을 파기하고 사건을 원심법원에 환송하기로 관여 법관 전원의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법원 장윤관(재판장) 김상원(주심) 배만운 안우만 김주한 윤영철 김용준 김석수 박만호 천경송 정귀호 안용득 박준서