【원 고】
이상규
【피 고】
대전광역시 동구청장
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 원고에 대하여, 1993. 9. 9.에 한 금 1,690,690원의, 1994.8.31.에 한 금 2,472,880원의 각 택지초과소유부담금부과처분을 취소한다.
【이 유】
1. 처분의 경위
아래의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑제5호증의 1,2(을제7호증의 1,2와 같다), 을제1호증의 1내지3, 을제3호증의 1내지2, 을제5호증의 1,2, 을제8호증, 을제9호증의 1,2, 을제12,13호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 이를 인정할 수 있고 반증이 없다.
가. 원고는 1978.3.6.부터 1984.9.3.사이에 별지목록 기재 각 토지를 취득하고 그 일부 지상에 같은 목록 건축물란 기재 주택 및 여인숙을 소유하고 있다.
나. 건축물관리대장상으로 별지목록 기재 각 토지 중 삼성동 296의 29 지상에는 주택 45.85평방미터가, 위 296의 29, 같은번지의 4 지상에는 여인숙 35.34평방미터가 각 건축되어 있는 것으로 등재되어 있고, 숙박업허가대장에는 위 같은번지에 여인숙 42.77평방미터에 객실 9개의 여인숙허가가 난 것으로 기재되어 있다.
다. 피고는, 원고 소유의 위 목록 기재 각 토지의 면적에서 위 여인숙건물의 면적을 숙박업허가대장상의 면적인 42.77평방미터로 보아 건축물부속토지를 산정한 다음, 위 목록 기재 각 토지의 면적합계에서 위 건축물(여인숙)부속토지를 제외한 토지들을 택지소유상한에관한법률 제2조 제1호에 해당하는 택지로 보고, 같은 법 제7조 제1항 제1호 소정의 가구별 택지소유 상한인 1가구당 660평방미터를 초과하는 부분에 대하여 택지초과소유부담금(이하 '부담금'이라 약칭한다)으로 ① 1993. 9. 9.에 금 1,690,690원을, ② 1994. 8. 31.에 금 2,472,880원을 각 부과하는 처분(이하 이 사건 각 처분이라고 한다.)을 하였다.
2. 처분의 적법 여부
가. 당사자의 주장
(1) 원고의 주장
(가) 원고는 1974. 10.경 대전 동구 삼성동 296의 4,29 지상의 기존주택 건평 17.33평중 3.46평을 헐고, 위 기존주택중 잔존부분 45.85평방미터와 위 주택에 이어 새로 35.34평방미터(합계 81.19평방미터)를 증축하여 여인숙을 하기로 하고, 1974. 10.28. 건축(증축)허가 신청을 함과 동시에 기존주택의 잔존부분을 주택에서 여인숙으로 변경하는 용도변경신청을 하였으며, 기존주택부분에는 방 6개를 들이고, 증축부분에 방 3개와 부대시설을 하여 완공한 다음 위 방실 9개를 영업시설로 한 숙박업허가신청을 하여 담당공무원의 실사를 거쳐 같은해 12.24. 객실 9개에 대한 숙박업(여인숙)허가를 받았고 그 이래 현재까지 20여년간 이 사건 건물에서 적법하게 여인숙업을 영위하여 왔다.
따라서 위 296의 29, 31( 296의 31 토지는 그 후 296의 4에서 분할된 토지이다)는 위 여인숙건물에 부속된 토지임에도 피고는 그 일부를 주택의 부속토지라고 인정하여 이를 위 법상의 택지에 포함시켜 부담금을 부과함은 부당하고, 가사 위 여인숙건물의 일부가 건축물관리대장에 용도가 주택으로 되어 있다 하더라도 원고는 이미 위 주택부분을 용도변경신청을 하였음에도 피고가 그 대장을 제대로 정비하지 않은 것이므로 잘못 기재된 대장을 근거로 한 이 사건 부과처분은 위법하다.
(나) 또 별지목록 기재 토지 중 삼성동 302의 14, 15 대지는 손수레의 출입이 어렵고 건축자재 적재를 위한 도로점용이 불가하여 건축이 불가능한 토지이므로 담금의 부과대상이 아님에도 피고는 이를 부담금부과대상으로 보아 부담금을 부과하였음은 위법하다.
(다) 별지목록 기재 토지중 삼성동 296의 24 대 66.4평방미터는 이 사건 건물과 같은 담장안에 있는 토지로서 위 296의 29,31,토지와 연접한 일단의 토지이므로 부담금부과대상인 주택의 부속토지와 그에서 제외되는 건축물의 부속토지를 산정함에 있어서는 위 296의 24의 대지도 위 296의 29,31토지와 일단의 토지로 보아 안분계산에 의하여 일부를 건축물(여인숙)의 부속토지로 산정하여야 함에도 피고는 이를 모두 택지로 인정하였으므로 이 점에서도 이 사건 각 처분은 위법하다.
(라) 부담금부과제도는 헌법제38조 및 제59조의 조세법률주의, 헌법제13조의 소급입법에 의한 재산권박탈금지, 헌법제23조의 재산권보장규정 등에 위배하여 무효이다.
(2) 이에 대하여 피고는 위 삼성동 296의 29, 31지상 건물의 일부가 원래 주택으로 건축되었고, 현재도 공부상 용도가 주택으로 되어 있으므로 원고가 이를 여인숙으로 사용하고 있다 하더라도 그 부속토지는 택지에 해당되어 이 사건 처분은 적법하다고 주장한다.
나. 관계 법령
(1) 택지소유상한에 관한 법률(1994. 12. 22. 법제4796호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 약칭한다)) 제1조는 이 법은 택지를 소유할 수 있는 면적의 한계를 정하여 국민이 택지를 고르게 소유하도록 유도하고 토지의 공급을 촉진함으로써 국민의 주거생활의 안정을 도모함을 목적으로 한다고 규정하고, 제2조 제1호에서 택지라 함은 다음 각 목의 1에 해당하는 토지를 말한다고 하면서 '가'목에서 주택이 건축되어 있는 토지(주택의 부속토지를 포함한다)를, '나'목에서 지목이 대인 토지중 영구적인 건축물이 건축되어 있지 아니한 토지로서 대통령령이 정하는 토지를, '다'목에서 제15조의 규정에 의한 개발택지를 규정하고 있고, 같은 조 제2호에서 주택이라 함은 주거용으로 사용할 수 있도록 건축된 건물을 말한다고 규정하고 있고, 법제 7조는 직할시 지역의 택지소유의 상한을 660평방미터로 정하고 있다.
(2) 법제9조는 일단의 토지위에 주택, 주거용과 주거용외의 복합용도로 사용되는 건축물 또는 주택과 주택외의 건축물이 건축되어 있는 경우등에 있어서 당해 일단의 토지중의 택지(주택의 부속토지를 포함한다) 면적의 산정방법등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고, 위 위임에 의한 시행령 제7조에 의한 별표 3은 그 구체적기준을 정하고 있다.
(3) 법 19조, 제23조, 제24조, 제25조는 개인은 660m2를 초과하는 택지에 대하여는 위 법이 시행된 1989. 12. 30.의 2개월 후부터 2년의 유예기간을 두어 그때부터 매년 6. 1.을 기준일로 하여 초과소유 택지의 공시지가를 기준으로 지가변동율을 곱하여 평가한 가액에 법소정의 부과율을 곱하여 산정한 초과소유부담금을 부과하도록 규정하고 있다.
다. 원고주장에 대한 판단
(1) 먼저 실제 여인숙으로 사용하고 있는 건물전체를 건축물로 보아 그 부속토지는 택지의 범위에서 제외해야 한다는 주장에 관하여 본다.
(가) 인정사실
아래의 사실은 앞서 나온 증거와, 갑제2,3호증, 갑제9,10,11,12호증, 을제2호증의 1내지4, 을제6,11호증의 1,2, 을제15호증의 각 기재와 증인 정찬억, 박관우의 증언에 변론의 전취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.
① 원고는 1974. 10.경 대전 동구 삼성동 296의 29( 구지번은 삼성동 125의 14였으나 1981.12.31. 토지구획정리사업완료로 위 지번이 부여되었다 ) 소재 기존주택(1961년 건축) 건평 17.33평중 3.46평을 멸실신고를 하고, 같은해 10.28. 건축허가를 받아 같은동 296의 4 및 29의 토지위에 위 주택에 연결하여 건물 35.34평방미터를 증축한 후 같은해 12.24. 소외 공순덕 명의로 위 주택건물( 이하 기존의 주택중 잔존한 부분과 그에 접하여 증축된 부분을 포함하여 '이 사건 건물'이라 한다 )중 42.77평방미터에 관하여 객실 9개를 영업시설로 한 숙박업허가를 받았다.( 그후 위 296의 4 토지에서 296의 31이 분할되어 현재 이 사건 건물은 위 296의 29 토지와 296의 31토지에 위치하게 되었다)
② 그러나 앞서 본바와 같이 건축물관리대장상으로 위 삼성동 296의 29 지상에는 위 멸실신고된 면적을 제외한 목조세와 주택 45.85평방미터가 위 296의 29, 같은번지의 4 지상에는 세멘스라부 여인숙 35.34평방미터가 각 건축되어 있는 것으로 등재되어 있다.
③ 피고는 원고에 대한 택지소유부담금을 산정함에 있어 이 사건 건물중 숙박업허가대장상의 여인숙면적인 42.77평방미터를 여인숙건물로, 나머지 38.42평방미터{ = ( 주택 45.85 + 여인숙 35.34) - 42.77 }를 주택으로 인정하고( 위 대장상의 주택건물중 7.43평방미터는 여인숙건물로 포함된 결과가 된다), 위 삼성동 296의 29 및 31의 토지중 주택부속토지를 산정하여 원고에 대한 택지소유부담금을 산정하였다.( 피고의 1993. 9. 9.자 처분은 위 삼성동 296의 29, 31 토지면적 합계중 부담금부대상택지를 81.9평방미터로 하여야 함에도 착오로 46.4평방미터로 잘못계산하여 결과적으로 택지소유상한을 초과하는 토지를 실제보다 과소하게 산정하였고, 피고의 이러한 잘못으로 위 처분으로 정당하게 산출된 부담금액수보다 적은금액이 부과되었다 )
(나) 판 단
① 살피건대, 법제 2조 1호 가목, 제2호 소정의 주택은 위 법의 입법목적과 실질과세의 원칙에 비추어 건물공부상의 용도구분이나 구조변경허가에 관계없이 사실상 주거용으로 사용할 수 있도록 건축된 건물을 뜻하고, 또한 법제 2조 1호 나목 소정의 건축물은 건축법 기타관계법령에 따른 허가, 신고 등의 절차를 밟은 적법한 건축물만을 말하는 바, 위 법이 택지의 범위에 현재 주거용으로 사용하고 있는 토지뿐 아니라 장차 주택의 용도로 사용될 가능성이 높은 토지까지 포함하고 있는 점, 공부상 주택으로 되어 있는 건물은 현재의 용도에 관계없이 장차 별다른 절차를 거침이 없이 쉽게 주거용으로 사용될 수가 있는 점 등에 비추어 원래 주거용으로 건축되었고 공부상 주택용으로 되어 있는 건물이 적법한 용도변경절차를 거침이 없이 무단으로 다른 용도로 사용되고 있는 경우에는 특단의 사정이 없는 한, 그 건물의 부지는 여전히 법의 규제대상인 택지에 해당한다고 보아야 할 것이다( 대법원 1994. 5. 10. 선고, 94누1968 판결 참조),
② 돌이켜 이 사건에서 보건대, 원고는 위 여인숙 35.34평방미터(10.69평)을 증축할 때에 이 사건 건물중 잔존주택부분에 관하여도 여인숙으로 용도변경을 신청을 하였음에도 피고측의 잘못으로 위 대장상 그 용도변경이 되지 아니한 것으로 등재된 것이라고 주장하면서 이에 부합하는 증거로 갑제4호증(평면도)을 들고 있으나, 위 평면도가 원고가 위 건축(증축)허가신청시에 첨부하였던 서류라고 인정할 만한 아무런 자료가 없으므로 이는 원고의 위 주장사실을 뒷받침할 증거로 되지 아니하고, 또 갑제3호증의 기재나 증인 정찬억, 박관우의 증언만으로는 위 원고주장사실을 인정하기에 부족하며, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없고, 또 위 숙박업허가 당시의 숙박업법 시행규칙(1969.7.15. 보건사회부령 300호)에 의하면, 여인숙영업의 시설기준으로 객실의 바닥, 면적은 33평방미터 이상일 것을 규정하고 있어 원고가 허가를 받은 42.77평방미터로도 위 여인숙허가를 받는 것이 법상 불가능한 것으로 보이지 아니하고, 당시의 건축법규정에 의하면 용도변경은 건축허가와 동일하게 건축주가 신고하거나 신청에 의하여 허가를 받도록 되어 있는 점 등에 비추어 보면, 가사 원고 주장과 같이 이 사건 건물에 대하여 숙박업허가를 받을 당시 담당공무원이 위 여인숙시설을 실사하여 9개의 객실을 확인하였고, 방실 9개에 대한 숙박업허가를 취득하였으며, 또 이 사건 건물에서 20여년간 9개의 객실로 행정청으로부터 아무런 제지를 받음이 없이 계속 여인숙 영업을 하여 왔다하더라도 이 사실만으로는 반드시 원고가 이 사건 건물전체를 적법하게 여인숙으로 용도변경신청하였다고 추단하기도 어렵다 할 것이므로 결국 원고의 위 주장은 이유 없다할 것이다.
③ 따라서 위에서 인정한 사실에 의하면, 이 사건 건물은 처음부터 주거용으로 사용하도록 건축된 주택이었는데, 원고가 그 일부를 멸실시키고 일부를 증축하여 이 사건 건물중 일부를 여인숙으로 허가받은 후 나머지 부분에 대하여는 적법한 용도변경절차를 거치지 아니하고 이 사건 건물 전체를 여인숙으로 사용하고 있다고 보아야 할 것이므로, 이 사건 건물의 부지로 사용되는 위 삼성동 29,31 각 토지는 일단의 토지에 주택과 주택외의 건축물이 함께 있는 경우에 해당하고, 법 제9조, 영제7조에 따른 별표3에 의하여 위 토지중의 주택의 부속토지를 산정하면 81.9평방미터[ = {38.42 / (35.34 + 45.85)} x 173.1 ]가 되고 이는 법의 규제대상인 택지에 해당한다고 보아야 할 것이므로 이 사건 건물의 부지인 위 토지 전부가 여인숙의 부속토지로서 택지에서 제외 되어야 한다는 원고의 주장은 결국 이유없다
(2) 다음으로 별지목록 기재 토지중 위 삼성동 302의 14, 15 대지는 인접도로가 협소하여 건축이 불가능하므로 부담금의 부과대상이 아님에도 피고는 이를 부담금부과대상으로 보아 부담금을 부과하였음은 위법하다는 주장에 관하여 살피건대, 위 각 토지가 건축법상 건축이 불가능하다는 점에 관하여는 이를 인정할 아무런 증거가 없고 오히려 을제16호증의 1,2의 각 기재에 의하면 위 각 대지는 건축이 가능한 사실을 인정할 수 있으므로 원고의 위 주장은 더 나아가 살필 것 없이 이유 없다.
(3) 다음으로 별지목록 기재 토지중 삼성동 296의 24 대 66.4평방미터는 위 296의 29,31토지와 일단의 토지로 보아 안분계산에 의하여 일부를 건축물(여인숙)의 부속토지로 산정하여야 한다는 주장에 관하여 본다.
살피건대 앞서 나온 증거와 변론의 전취지에 의하면, 위 296의 24 대 66.4평방미터는 지적이 구분되어 있고 그 지상에는 무허가주택이 건립되어 있어, 위 여인숙으로 사용되고 있는 이 사건 건물의 부지인 296의 29,31 토지와는 독립된 별개의 토지인 사실을 인정할 수 있으므로, 위 3필지의 대지가 모두 일단의 토지로 보기는 어렵다 할 것이고, 뿐만 아니라, 원고 주장과 같이 위 296의 24 대지와 위 296의 29,31 대지가 한 담장안에 있어 법제9조의 일단의 토지에 해당한다고 가정할 경우의 택지로 인정되는 면적(주택부속면적)을 산정하면, 165.74평방미터{ = (66.4 + 173.1) x (57.7 + 38.42)/(81.19 + 57.7)}가 되는 반면, 위 296의 24 대지를 그 지상의 무허가건물의 택지로만 볼 경우의 위 296의 24 대지와 위 296의 29,31 대지중 주택부속면적의 합계(즉 택지로 인정되는 면적)은 148.3평방미터( = 66.4 + 81.9 )가 되어 원고 주장대로 한다면 피고가 한 처분보다 규제 대상인 택지의 면적이 넓어져 원고에게 오히려 불리하여지는 결과가 되므로 이 점에서도 원고의 위 주장은 이유없다.
(4) 그 밖에 부담금제도가 헌법의 제규정에 위배된다는 취지의 주장에 관하여 보건대, 헌법 제23조는 재산권의 보장 및 그 내용과 한계에 대한 법률유보( 제1항), 재산권행사의 공공복리적합의무( 제2항) 등을 규정하고 있고, 제9장의 경제에 관한 규정에서 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중하는 경제질서를 기본으로 하여 그에 대한 규제·조정( 제119조)과 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 필요한 제한과 의무를 과할 수 있음( 제122조)을 규정하고 있는 바, 법은 택지의 유한(有限)한 물적특성과 가용(可用) 택지의 과점으로 인한 폐해를 방지하기 위하여 택지를 소유할 수 있는 면적의 한계를 정하여 국민이 택지를 고르게 소유하도록 유도하고 택지의 공급을 촉진함으로써 국민의 주거생활의 안정을 도모함을 목적으로 하고 있어( 제1조) 그 근본취지면에서 충분히 합리성이 있고, 나아가 법은 위 목적을 달성하기 위하여 가구별 지역별로 일정면적의 택지소유상한을 정한 후( 제7조) 사전규제조치로서 상한을 초과하여 취득하고자 하는 경우 허가를 얻도록 하고 있고( 제10조) 사후규제조치로서 택지취득시의 사용계획에 따라 일정한 기간내에 택지를 이용·개발하도록 하며 처분을 목적으로 취득한 택지 등을 일정한 기간내에 처분하도록 하고( 제16, 17, 18조) 택지소유기간 및 택지의 이용상황에 따라 구분된 부과율에 따라 부담금을 부과하여 처분을 유도하고 있으며( 제19조), 또한 일정한 경우 택지를 처분하거나 이용·개발하여 부담금 부과라는 제재에서 벗어날 수 있도록 하고 있을 뿐만 아니라( 제20조) 부담금 납부의무자는 원하는 경우 건설교통부장관에게 당해 택지의 매수를 청구할 수 있도록 하고 있고( 제31조), 법이 시행되기 전부터 택지를 소유하고 있는 국민의 기득재산권을 보장하기 위하여 법 시행일로부터 2년이라는 상당한 기간 동안 부담금 부과를 유예함으로써 그 기간내에 상한면적을 초과하는 택지를 처분하거나 이용·개발하여 부담금 부과라는 제재에서 벗어날 수 있도록 하고 있는( 부칙 제3조 제1항) 등 그 내용에 있어서도 심히 불합리하거나 형평에 반하는 것으로 보이지 아니하며, 한편 법 소정의 부담금은 조세와는 달리 국민이 택지를 고르게 소유하도록 유도하고 택지의 공급을 촉진하기 위하여 부과하는 부담금이라고 할 것이므로 부담금제도가 헌법 제23조(재산권 보장과 제한), 제38조(납세의 의무), 제59조(조세법률주의), 제13조 제2항(소급입법의 제한 등)에 위배된 것이라고 볼 수 없다.
3. 결론
그렇다면, 이 사건 처분이 위법하다 하여 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 우의형(재판장) 김덕진 이건웅