【원고, 피상고인】
최원식 소송대리인 변호사 하일부 외 2인
【피고, 상고인】
평택군수 소송대리인 변호사 김인화
【원심판결】
서울고등법원 1988.6.29. 선고 87구1172 판결
【주 문】
상고를 기각한다.
상고비용은 피고의 부담으로 한다.
【이 유】
피고 소송대리인의 상고이유에 대하여 판단한다.
1. 원심은, 이 사건 공유수면점용허가 및 공작물설치허가에 붙은 부관 제6항에 정하여진 "관리청이 이 사건 공유수면을 점용할 필요가 생겼다"는 점에 관하여는 이를 인정할 만한 증거가 없고, "관리청이 허가를 취소할 필요가 있을 때에는 허가를 취소할 수 있다"는 취지의 부관 제7항에 의하여 피고에게 유보된 취소권(일단 유효하게 성립된 행정행위를 그 후에 발생한 새로운 사정을 이유로 철회하는 것을 의미한다)을 행사하여 허가를 취소하는 경우에도, 이는 기속재량행위로서 피허가자인 원고에게 의무위반이 있거나 중대한 공익상의 필요가 발생하는 등의 사정변경이 있는 때에 한하여 허가를 취소할 수 있다고 할 터인데, 이 사건 공유수면점용허가 및 공작물설치허가를 받은 원고에게 어떤 의무위반이 있었다거나 중대한 공익상의 필요가 발생하는 등의 사정변경이 있었다고 볼만한 증거가 없을 뿐더러, 오히려 원고에게 아무런 의무위반도 없었음은 물론 중대한 공익상의 필요가 발생하는 등의 사정변경도 없었으므로, 피고가 이 사건 공유수면점용허가 및 공작물설치허가를 취소한 것은 위법하다고 판단하였는 바, 관계증거와 관계법령의 규정 내용에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 사실인정과 법률적 판단은 정당한 것으로 수긍이 되고, 원심판결에 소론과 같이 사실을 잘못 인정하였거나 행정행위의 부관의 효력에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 볼 수 없다.
2. 행정처분의 취소를 청구하는 항고소송에 있어서 행정청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일하다고 인정되는 한도내에서만 다른 처분사유를 새로 추가하거나 변경할 수 있을 뿐, 기본적 사실관계가 동일하다고 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것은 원칙적으로 허용되지 않는 것이다( 당원 1989.6.27. 선고 88누6160 판결; 1988.1.19.선고 87누603 판결; 1987.7.21. 선고 85누694 판결; 1983.10.25. 선고 83누396 판결 등 참조).
원심이 확정한 사실에 의하면, 피고는 이 사건 공유수면점용허가 및 공작물설치허가에 붙은 위 1.항에서 본 바와 같은 부관 제6항 및 제7항에 의하여 피고에게 유보된 취소권을 행사하여 위 각 허가를 취소하였음이 분명한 바, 피고가 이 사건 소송에서 위 각 허가의 취소사유로 새로이 주장하는, 원고측의 탈법행위로 인하여 위 각 허가가 되었다거나 이 사건 공유수면이 수도권정비기본계획 대상구역이어서 실직적으로 위 공유수면의 매립을 수반하게 되는 위 각 허가가 위법부당하다는 것 등은, 피고가 당초 위 각 허가취소처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 전혀 다른 사유이므로, 피고는 이와 같은 사유를 위 각 허가취소처분의 근거로 주장할 수 없다고 보아야 할 것이다.
이와 취지를 같이 한 원심의 판단은 정당하고, 원심판결에 소론과 같이 행정처분의 취소사유의 범위에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 볼 수 없다.
3. 원고에 대한 이 사건 공유수면점용허가 및 공작물설치허가의 기간이, 평택군 포승면 만호리 283지선에 관한 것은 1987.11.14.에, 같은 리 266의 2지선에 관한 것은 1987.12.31.에 각기 만료되었음은 소론이 지적하는 바와 같다.
그러나 원심이 확정한 사실에 의하면, 소외 이성욱이 피고로부터 1984.11.18. 위 만호리 266의 2지선 공유수면에 대하여 기간 1년의 공유수면점용허가를 받고 1985.3.5.에는 해사하치장설치허가를 받아 해사하치장설치공사를 한후, 원고가 1986.2.28. 위 소외인으로부터 위 공유수면점용허가 및 공작물설치허가로 인하여 발생한 권리의무를 이전받은 다음, 피고로부터 1986.6.5. 위 만호리 283지선 공유수면에 대하여도 공유수면점용허가 및 공작물설치허가를 추가로 받고 1986.10.31. 허가기간의 연장(1년)을 받으면서 많은 돈을 투자하여 이 사건 공유수면에 총면적 17,648제곱미터, 높이 2 내지 3미터 규모의 해사 및 규사골재하치장을 설치하여 사용하여 왔으며, 원고가 공유수면관리법시행령 제14조에 따라 피고에게 이 사건 공유수면점용허가기간 연장신청서를 제출한데 대하여, 피고가 원고에게 이 사건 소송이 확정될 때까지 연장허가를 유보한다는 취지로 통지하였음이 분명할 뿐만 아니라, 원심이 채용한 갑 제17, 제18 각호증의 1,2의 기재등 관계증거에 의하면, 이 사건 공유수면 인근의 위 만호리 295의 1지선 공유수면에 대하여 만호리 어촌계장 박상희의 명의로 어망 및 해산물건조장으로 사용하기 위한 공유수면점용허가 및 공작물설치허가가 되어 어촌계가 원고와 같은 방법으로 사용하고 있는 사실을 인정할 수 있다(기록에 의하면, 서울고등법원 1987.12.15. 자 87부212 결정에 의하여 이 사건의 판결이 확정될 때까지 위 각 허가 취소처분의 효력이 정지되었음을 알 수 있다.) 그렇다면 원고에 대한 위 각 허가의 기간이 만료되었다고 하더라도 공유수면관리법의 목적. 같은법 및 같은법시행령 등 관계법령의 규정내용 위 각 허가의 내용 및 성질 위 각 허가취소처분의 경위 등에 비추어 볼때, 원고로서는 위 각 허가취소처분이 취소될 경우 별다른 사정이 없는 한 위 각 허가를 받은 사람으로서의 지위가 회복되는 등 위 각 허가취소처분에 의하여 침해된 권리나 법률상 이익이 회복될 가능성이 있다고 보이므로, 원심의 이점에 관한 판시내용에 다소 미흡한 점이 있기는 하지만, 원고에게 위 각 허가취소처분의 취소로 인하여 회복되는 법률상 이익이 있다고 보아 피고의 이점에 관한 주장을 배척한 것은 결론이 정당하고, 원심판결에 소론과 같이 법리를 오해한 위법이 있다고 볼 수 없다.
4. 그러므로 피고의 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자인 피고의 부담으로 하기로 관여법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 이재성(재판장) 박우동 윤영철 김용준