【원 고】
해남석유주식회사
【피 고】
동력자원부장관
【피고보조참가인】
【주 문】
1. 피고가 1990.9.17.자로 한 별지 1. 재결내용 기재 재결을 취소한다.
2. 소송비용 중 본소로 인하여 생긴 부분은 피고의, 참가로 인하여 생긴 부분은 피고보조참가인들의 각 부담으로 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 이 사건 사실관계 및 재결의 경위
을 제1, 3, 4, 5, 6호증, 을 제2호증의 1,2, 을 제7호증의 1 내지 9, 을 제8호증의 1 내지 10, 갑 제1, 3, 4, 5, 9, 17, 20, 26, 28, 29, 35, 36, 40호증의 각 1, 2, 갑 제2호증의 1 내지 8, 갑 제15호증의 1 내지 3, 갑 제18호증의 1 내지 4, 갑 제33호증의 1 내지 5, 갑 제38호증의 1 내지 3, 갑 제6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 16, 19, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 30, 34, 37, 39호증의 각 기재에 변론의 전취지를 보태어 보면, 소외 윤병석이 1983.1.18. 소외 인천직할시장(이하 인천시장이라고 한다)으로부터 당시 시행중이던 가스안전법 및 고압가스안전관리법에 의한 기타 가스사업(용기충전법)허가를 받아 인천 북구 구산동 12의 5에 사업시설을 설치하고 1984.3.14.경부터 그 사업을 하여 오다가 1984.5.22.경 원고에게 위 사업일체(허가권 포함)를 양도함으로써 같은 달 28.경부터는 원고가 인천시장으로부터 위 명의변경에 따른 허가를 얻어 같은 장소에서 위 사업을 하여 오던 중 액화석유가스의안전및사업관리법이 시행됨에 따라 1986.6.12. 및 1987.5.1. 인천시장으로부터 위 법에 따른 허가를 받은 사실, 한편 피고는 국민 일반에 가스보급이 확대되자 1983.9.경부터 전국의 모든 가스용기충전소의 시설현대화 및 유통체제 개선을 정부시책으로 추진할 계획을 수립, 1983.9.6.경 이를 인천시장에게 시달하였고, 1983.12.31. 액화석유가스의 안전 및 사업관리법의 제정 후에도 다시 1984.4.27. 'L.P.G. 충전소 및 유통구조현대화 일반지침'을 제정, 시달하였는데 그 내용은 신규참여업체는 충전시설규모를 연간 20,000-50,000ton으로 대형화하여 그 충전능력의 50분의 1 (400-1,000ton)에 해당하는 저장탱크를 설치하여야 하고, 기타 용기충전시설, 용기보수시설, 장비, 검사인원 등을 확보하여야 하도록 하되, 원고 등 기존 충전업자는 현시설에서 단계적으로 위 기본시설기준에 적합하도록 보완하라는 것이었고, 이에 원고도 피고의 위 현대화정책에 적극 참여하기로 하여 자체 현대화계획을 수립, 이를 피고에게 제출하였으며 피고는 이를 인천시장에게 통보하면서 원고 등 기존업자가 이 현대화계획에 따라 허가 신청하는 경우에는 첫째, 특별히 신속, 적극 지원조치하고, 둘째, 기존업자가 변경허가를 신청할 경우에는 피고의 현대화추진일반지침을 따르면 족하고 인천시장이 자체적으로 제정, 시행하고 있는 충전소 신규허가기준까지 모두 충족하지는 않아도 되며, 셋째, 특히 원고의 위 사업장소가 위치한 경인지역의 경우는 기존업소의 변경허가에 대하여는 액화석유가스의안전및사업관리법의 운영에 탄력성을 기하여 현대화가 조속히 정착될 수 있도록 하여야 하고, 넷째, 기존업자가 도시계획 등에 의거 불가피하게 장소를 이전하는 경우 등에는 기존업소로서의 시설기준을 적용하여도 무방하다는 등의 현대화시책을 세워 이를 인천시장에게 시달하였던 사실, 이에 원고는 피고의 충전소 현대화계획에 적극 호응하여 자체계획을 수립, 추진하고 있었는데 1986.9.24.경에 이르러 인천시장이 부천시 중동지구에서 인천시 연수지구를 연결하는 폭 40m의 도로를 개설하는 도시계획(이는 후에 다시 54m로 변경)을 수립, 시행함으로써 원고의 위 기존충전사업소가 위치한 인천 북구 구산동 12의 5 토지의 거의 전부가 위 도로에 편입되게 되었던 사실, 결국 원고는 위와 같은 피고의 충전소 현대화시책 및 인천시장의 도시계획결정에 따라 기존 충전소를 이전, 변경하기로 하여 위 토지에 연접한 인천 북구 구산동 12의 13 답 949㎡ 및 같은 동 13의 3전 321㎡를 매입, 위 2필지 및 기존 부지 중 도로로 편입되고 남은 토지 등 3필지의 토지에 피고의 현대화시책에 따른 충전소를 이전, 설치하고자 인천시장에게 1987.12.23. 변경허가신청을 하여 같은 달 28. 인천시장으로부터 설비능력을 50ton 탱크 2기, 20ton 탱크 1기로 하는 변경허가를 받았고, 그 후 충전소시설에 자동차용 부탄충전기를 더 설치할 필요가 있어 다시 변경허가신청을 하여 1988.7.6.자로 인천시장으로부터 설비능력을 50ton 탱크 2기, 20ton 탱크 1기, 회전식 충전기 12연대식 1대, 고정식 충전기 2대, 자동차용 부탄충전기 3대로 하는 변경허가를 받는 한편 1987.10.23. 도시계획시설결정신청을 하여 인천시장이 도시계획법 소정의 절차를 거쳐 1988.3.25. 도시계획(가스공급시설)시설결정 및 지적고시한 데 이어 같은 해 4.18. 공람공고까지 하였으나 이해당사자들인 인근주민들로부터 이의신청이 없어 인천시장은 이의가 없는 것으로 판단, 최종적으로 원고에 대하여 1988.5.11.자로 도시계획사업시행허가를 한 바 있는 사실, 한편 피고는 위와 같은 충전소 현대화계획을 적극 추진하기 위하여 미추진업소에 대하여 강력하게 추진을 촉구하고 한편으로는 인천시장 등에게 경고조치 또는 영업정지 등 강력한 행정조치 및
처벌 등을 하라는 지침을 시달, 이에 따라 인천시장은 1988.5.10. 주민들의 방해로 공사가 지연되고 있는 원고에 대하여 1차 경고를 한 데 이어 1989.3.10. 재경고처분, 그리고 1990.5.31.에는 사업정지 5일의 행정처분을 하였던 사실, 원고는 위와 같은 변경허가 및 도시계획(가스공급설비)사업시행허가를 받고 그 사업시설 준비 및 착공을 위하여 1988.2.경부터 1990.4.경에 이르기까지 부지매입비, 가스충전설비기자재구입비, 충전시설공사비, 건물건축공사비 등으로 이미 약 금 1,800,000,000원 정도를 지출한 바 있을 뿐만 아니라 위와 같은 제반 허가를 받아 소외 삼일기업공사로 하여금 착공계를 제출하게 하고 1988.9.1.경 우선 토목공사에 착수하게 하였는데 소외 2 등 별지 2. 명단 기재 10명을 포함한 인근주민 수백명이 원고에 대한 이 사건 변경허가처분이 있음을 알고 1988.10.14.경 인천시장에게 소외 3 외 403명의 명의로 이를 취소시키라는 취지의 진정서를 제출하고 집단을 공사현장에 몰려와 공사방해를 하므로 인천시장은 원고에게 인근주민들과 협의하여 공사를 하라는 지시를 하여 원고는 부득이 위 주민들과 협상을 하는 한편 민원의 소지가 되는 위 충전소 부지 이웃 토지인 인천 북구 구산동 13의 4, 14의 1, 4 등 토지들을 매수하였는데 이에도 불구하고 위 주민들은 계속하여 합리적 근거도 없는 무리한 요구를 하여 오다가 1989.5.경에는 위 충전소에 집단으로 몰려와 농성 등을 하고 진정서를 인천시장에게 제출하는 등 공사를 방해하였고, 위와 같이 공사가 지연되고 주민들의 민원이 계속되자 인천시장은 1989.12.12. 원고에게 민원해소 후 공사를 추진하라는 지시를 하여 1990.12.31.까지 공사를 연기하도록 조처한 바 있는 사실, 한편 위 인근주민들은 위와 같이 공사방해를 하다가 1990.6.22. 소외 2 등 별지 2. 명단기재 10인 명의로 피고에게 인천시장이 1988.7.6.자로 원고에 대하여 한 L.P.G.용기충전업 변경허가처분(피고는 이를 1987.12.28.자 변경 허가처분에 대한 것으로 봄) 및 1990.1.경 한 위 변경허가에 대한 연장허가처분의 무효확인 및 취소를 구하는 취지의 행정심판을 청구하였는데 피고는 이에 대하여 1990.9.17. 위 변경허가 등은 인천시의 고시에 정하여진 인근 건물주 또는 토지주의 동의를 얻지 못하여 위법이므로 무효는 아니나 취소되어야 한다 하여 별지 1. 재결내용 기재와 같은 재결(이하 이 사건 재결이라 한다)을 하였고, 인천시장은 피고의 이 사건 재결에 따라 1990.9.28. 원고에 대하여 앞서 1987.12.28.자로 한 바 있는 변경허가를 취소한다는 처분을 한 사실 등을 인정할 수 있고 반증이 없다.
2. 원고의 주장 및 이에 대한 판단
원고는 피고의 이 사건 재결이 존재하지도 아니하는 처분을 대상으로 하였을 뿐 아니라 심판청구기간을 도과하여 제기된 행정심판에 대하여 이를 간과한 채 한 위법이 있는 것이므로 취소되어야 한다고 주장한다.
살피건대, 행정소송법 제19조에 의하면 행정심판에 대한 재결에 대하여도 그 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에는 행정소송으로써 그 취소를 구할 수 있게 되어 있고 여기에 있어서 재결 자체에 고유한 위법이 있다는 것은 그 재결 자체에 주체, 절차, 형식 또는 내용상의 위법이 있는 것을 뜻한다 할 것이며( 대법원 1989.1.24. 선고, 88누3314 판결 등 참조), 행정심판 또는 행정소송의 대상으로서의 행정처분은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 주체적인 권리설정 또는 의무의 부담을 명하며 기타 법률상의 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 말하고 나아가 동일한 대상과 목적을 가지고 시기적으로 선후하여 이루어진 일련의 여러 개의 행정처분들이 발하여졌던 경우에 있어서 선행처분의 내용이 순차적으로 변경, 증설되어 후행처분에 흡수되는 관계에 있는 경우에는 선행처분은 순차 후행처분에 흡수되어 최종처분만이 처분으로서 효력을 가지고 존재하고 그 이전의 선행처분은 존재하지 아니한다고 보아야 할 것인 바, 이 사건에 있어서 액화석유가스의안전및사업관리법시행령 제5조 제2항이 허가관청은 법 제3조 또는 법 제5조의 규정에 의하여 변경허가를 한 때에는 제1항의 규정에 의하여 교부한 허가증의 뒤쪽의 변경허가내용을 적어 신청인에게 교부하여야 한다고 규정하고 있는 점 등 관계법령 및 앞에서 본 사실관계 등에 비추어 원고가 소외 윤병석으로부터 그 허가권 및 사업일체를 양수하여 충전업을 영위하던 중 인천시장으로부터 받은 1987.12.28.자 변경허가는 원고가 다시 1988. 7.6. 인천시장으로부터 증설변경허가를 받음으로써 이에 흡수되어 그 처분으로서의 효력이 소멸되어 존재하지 아니한다고 할 것이고, 한편 피고가 이 사건 재결에서 취소를 명한 위 1988.12.12.자 변경허가연장조치(갑 제25증 기재에 담긴 내용)는 원고가 인천시장에게 액화석유가스용기충전소 현대화시설 연기요청을 서면으로 제출한 데 대한 회신의 형식으로 그 서면상의 사항에 대한 인식을 위한 관념의 통지에 불과하고 새로운 권리를 설정하거나 의무를 부과하는 것이 아니므로 이를 행정처분이라고 볼 수는 없는 것이라 할 것이니( 대법원 1966.10.25. 선고, 65누23 판결 등 참조), 이들은 그 대상으로 하여 재결하고 그 취소를 명한 피고의 이 사건 재결은 그 처분대상이 없이 함으로써 그 자체에 고유한 위법이 있다고 할 것이고, 또한 앞에서 본 증거들 및 사실관계에 비추어 보면 소외 2 등 별지 2. 명단 기재 10인의 행정심판청구인들은 인천시장의 위 1987.12. 28.자 처분 및 1988.7.6.자 처분이 있었음을 1988.10.14.경에 이미 알았다고 할 것이므로 이들이 1990.6.22.자로 피고에게 제기한 이 사건 행정심판청구는 행정심판법 소정의 심판청구기간인 처분이 있음을 안 날로부터 60일을 도과하여 제기된 것임이 역수상 명백하고, 따라서 피고의 이 사건 재결은 그 절차에 있어서도 위와 같은 점을 간과한 잘못이 있어 이 역시 그 재결자체에 고유한 위법이 있는 경우에 해당한다 할 것이므로 결국 피고의 이 사건 재결은 어느 모로 보나 위법하여 그 취소를 면치 못한다 할 것이다.
그렇다면, 피고의 위 재결이 위법하다 하여 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 정당하므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지생략]
판사 김영일(재판장) 하광호 오진환