【원 고】
이규성(소송대리인 변호사 박헌기외 1인)
【피 고】
대구직할시장
【환송판결】
대법원 1989. 7. 25. 선고 88누4461 판결
【변론종결】
1989. 10. 25.
【주 문】
피고가 1987.6.15. 원고에 대하여 한 석유판매업허가취소처분은 이를 취소한다.
소송총비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이 유】
성립에 다툼이 없는 갑제1내지 8호증(갑제1호증은 을제4호증과, 갑제7호증은 을제1호증의 5 및 을제2호증의 4와, 갑제8호증은 을제3호증의 6과 각 같다), 갑제17호증의 2내지 5(갑제17호증의 5는 을제1호증의 3과 같다), 을제1호증의 1, 2, 4, 을제2호증의 1내지 3, 5내지 7, 을제3호증의 1내지 5, 7, 8의 각 기재에 변론의 전취지를 보태어 보면, 원고는 1984.12.27. 피고에게서 석유판매업허가를 얻어 대구 동구 용계동 179의 1.에서 천일주유소라는 상호로 주유소를 운영해왔는데(다만, 그 실제소유 겸 경영주는 원고의 동서인 소외 김재호와 그의 아들 소외 김상완 부자이고, 원고는 명의대여자로서 주유소 소장직을 맡아왔다), 1987.3.3. 12:25경 유사휘발유 합동기동 점검반이 그 주유소에서 판매중이던 보통휘발유의 시료를 채취하여 한국석유품질검사소에 그 품질시험을 의뢰한 결과 정상제품인 보통휘발유의 옥탄값은 88이상이어야 하는데 원고주유소의 것은 고비점 물질이 혼입되어 그 옥탄값이 86밖에 되지 아니하는 것으로 밝혀지자, 피고는 원고가 석유사업법 제22조 제2항, 그 시행령 제24조 소정의 유사휘발유를 판매하였다는 이유로, 1987.6.15. 같은법 제13조 제3항 제6호, 제1항 제10호, 그 시행규칙(1988.9.10. 동력자원부령 제101호로 개정되기 전의 것) 제9조의2 제1항별표 1. 행정처분기준 중 3. 석유판매업자에 대한 행정처분기준 (8)을 적용하여 원고에 대하여 석유판매업허가를 취소한 사실을 인정할 수 있고, 이와는 반대로 시료채취일시가 1987.3.2. 08:30경이라는 뜻의 갑제17호증의 2내지 5, 을제3호증의 1의 각 기재부분은 믿지 아니하며, 달리 반증없다.
원고는, 휘발유의 옥탄값은 그 제조정유사에 따라 또는 계절에 따라 다를 수가 있고, 또 측정상의 오차로도 옥탄값 2정도의 저하는 있을 수 있어 그 사실만으로 유사휘발유라고 단정할 수 없을뿐더러, 원고로서는 정유사 및 그 대리점으로부터 공급받은 보통휘발유 그대로 판매하였을 뿐, 거기에 고비점 석유제품을 혼입하는등 옥탄값을 저하시키는 어떠한 행위도 한바 없는데도, 석유사업법 제22조에 위반하였다하여 석유판매업허가를 취소한 피고의 이사건 처분은 위법하다고 주장한다.
살피건대, 우선, 변론의 취지에 의하여 진정성립이 인정되는 을제6, 7호증의 각 기재와 변론의 전취지에 의하면, 옥탄값이라 함은 휘발유용 내연기관(불꽃점화식 엔진)의 연료의 녹크성을 평가하는 수치를 가리키는 것으로서 품질검사시 그 재현정밀도의 허용오차는 옥탄값 85에서 0.9, 90에서 0.7임을 알 수 있고, 반증없으며, 휘발유의 옥탄값이 정유사 또는 계절에 따라 다를 수 있다고 볼 만한 자료는 전혀 없으므로, 원고가 판매하던 보통휘발유가 유사제품이 아니라는 취지의 주장은 이유없다.
그리고, 석유사업법 제22조의 규정취지로 보아, 유사석유제품을 제조, 판매, 보관, 운송하는 행위를 제재하려면, 그 행위자에게 유사석유제품인 점에 대한 인식이 있어야 하는 것은 물론이지만, 이사건에서와 같이 원고가 점유관리하면서 판매해오던 휘발유가 유사석유제품으로 밝혀진 이상, 특별한 사정이 없는한 원고는 그 사실을 알고 판매한 것으로 추정된다 할 것이고, 갑제16호증의 2의 기재(유사석유제품 판매혐의에 대한 무혐의 불기소처분사유)만으로는 그 추정을 번복하기에 부족하여, 달리 이를 번복할만한 자료가 없으므로, 원고가 이를 보관, 판매하면서도 유사석유제품인 정을 몰랐다는 뜻의 주장 또한 받아들일 수 없다.
원고는 다시, 단 1회의 위반행위에 대하여 석유판매업허가자체를 취소함은 너무 가혹하므로, 이점에서 이사건 처분은 재량권남용의 위법이 있다고 다툰다.
살피건대, 석유사업법 제13조 제3항 제6호, 제1항 제10호, 제22조에 의하면, 석유판매업허가를 받은 사람이 유사석유제품을 판매하는 등의 위반행위를 한 때에는 그 허가를 취소하거나, 6월이내의 기간을 정하여 사업의 정지를 명하는 행정처분을 할 수 있다고 규정하고 있는바, 이러한 제재처분은 그 성질로 보아 행정청의 기속적 재량행위에 속하는 것이어서, 그에 의하여 석유판매업허가를 취소하려면, 위반행위의 내용과 정도등을 고려하여 그 위반행위로 인한 공익침해의 정도와 그 취소처분으로 당사자가 입게될 불이익의 정도를 비교하여 그 공익상의 필요가 당사자의 불이익을 정당화할 수 있을 정도가 되어야만 할 것이다.
그런데, 이러한 제재처분의 기준을 정한 석유사업법시행규칙(1988.9.10. 개정되기 전의 것) 제9조의2 제1항별표 1. 행정처분기준 중 3. 석유판매업자에 대한 행정처분기준 (8)을 보면, 유사휘발유를 생산 또는 판매하거나, 판매목적인 유사휘발유임을 알고 이를 보관, 적재 또는 운송한 때에는 1회위반만으로 그 석유판매업허가를 취소하도록 규정되어 있다. 그러나, 위 별표 1.의 행정처분 기준에 관한 규정은 그 규정취지와 내용으로보아, 행정기관 내부에서의 권한행사에 관한 대강의 기준을 설정한 것으로서 법규의 성질을 가지는 것으로는 볼 수 없고, 따라서 처분행정청의 재량권을 기속하거나, 일반 국민에 대하여서까지 구속력을 가지는 것은 아니라 할 것이다(위 규정은 1988.9.10. 개정으로, 그 처분기준이 1회 위반때에는 사업정지 6월, 2회 위반때에는 허가취소로 완화되었다).
이제 이사건의 경우를 보면, 원고가 1984.12.27. 석유판매업허가를 받은 이래 최초의 위반행위이며, 그 위반내용도 등유, 경유등 고비점 석유제품의 혼입으로 인한 옥탄값 저하로서 영리목적의 의도적 행위이라기 보다는 관리상의 소홀에 기인한 것으로 보이는 점, 허가취소로 인하여 입게될 원고측의 재산상 손실등이 적지 아니할 것으로 짐작되는점 등을 종합고려해 보면, 단 한번의 위반행위를 이유로 가장 무거운 제재인 석유판매업허가 자체를 취소한 이사건 처분은 너무 가혹하여 그 재량권의 범위를 넘은 것이라 할 것이다(피고는, 원고주유소 시설의 실제소유주는 김재호인 바, 원고에 앞서 영남주유소라는 상호로 허가받아 영업중이던 1984.11.경 당시 실제경영을 맡고 있던 그 아들 김상준이 가짜휘발유 판매혐의로 구속됨과 동시에 석유판매업허가가 취소되었는데, 그후 원고명의로 새로이 허가되고, 그 상호도 바꾸어지기는 하였지만, 원고는 실제 소유주 김채호와 동서간이고 현재의 실제 경영주 김상완의 이모부인 점에 비추어 보면, 이번 위반행위는 상습적이라 할 것이므로, 허가취소의 제재를 함이 마땅하다고 주장하나, 원고주유소 시설의 소유관계 및 그 석유판매업허가에 관한 명의대여사실등은 앞서 본바와 다음에 드는 증거들에 의하여 넉넉히 인정되는 바이지만, 이사건 처분 자체가 허가명의자로서 형식상의 경영주체인 원고에 대하여 이루어진 이상, 명의대여 행위에 대한 규제는 별문제로 하고, 원고의 이번 위반행위를 가지고 상습적이라고 평가할 수는 없을 것이고, 갑제16호증의 1내지 3, 갑제17호증의 1내지 6, 을제5호증의 1내지 6의 각 기재에 의하여 알 수 있는 전후의 위반행위 내용을 대비해보면, 그 유형도 판이한 바가 있다).
그렇다면, 이사건 처분은 이점에서 위법하다 할 것이므로, 이를 들어 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유있어 이를 인용하고, 소송총비용은 패소자인 피고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.
1989. 11. 29.
판사 송진훈(재판장) 서정석 김수학