【원고, 피상고인】
원고 소송대리인 변호사 이근성
【피고, 상고인】
부산직할시장 소송대리인 변호사 서윤학
【원심판결】
대구고등법원 1983.3.8. 선고 82구13 판결
【주 문】
상고를 기각한다.
상고비용은 피고의 부담으로 한다.
【이 유】
피고 소송대리인의 상고이유를 본다.
제1점에 대하여,
소원법에서 규정하고 있는 소원은 엄격한 형식을 요하지 않는 서면행위라고 할 것이므로 위법 또는 부당한 행정처분으로 인하여 권리나 이익을 침해당한 자가 법정기간 내에 그 행정청에 처분의 취소 또는 변경을 구하는 취지의 서면을 제출하였을 때는 그 표제와 표시된 제출기관의 여하를 불문하고 이를 행정소송법 제2조 소정의 소원으로 보아야 할 것이다(당원 1984.4.24 선고 83구125 판결 참조). 같은 취지에서 원고가 처분청인 피고에게 제출한 서면은 표제가 이의신청서라고 되어 있고 제출기관이 처분청의 상급행정청이 아닌 처분청으로 되어 있으나, 그 취지는 피고의 이 사건 처분의 취소를 구하는 내용이므로 이는 소원법 제2조 소정의 소원에 해당한다고 한 원심판단은 정당하고, 거기에 소원법의 법리를 오해한 위법이 없다. 논지는 이유없다.
제2,3점에 대하여,
지하철도건설촉진법 제13조 제1,2항에 의하면 국가 또는 지방자치단체로부터 면허ㆍ허가ㆍ인가를 받는 자, 국가 또는 지방자치단체에 등기ㆍ등록을 신청하는 자, 국가ㆍ지방자치단체 또는 정부투자기관과 건설사업의 계약을 체결하는 자중 대통령령이 정하는 자는 지하철도건설채권을 매입하되, 매입금액과 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정되어 있고, 같은법시행령 제12조 제2항은 국가 또는 지방자치단체가 별표에 정한 면허. 허가 또는 인가를 하거나 등기 또는 등록을 하게 하는 경우와 건설사업을 체결하는 경우에는 이 영 및 당해 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 의하여 지하철도건설채권을 매입하게 하여야 한다고 규정하고 있으며, 이에 따른 부산직할시 지하철공채조례 제3조는 지하철도건설채권의 매입대상 및 금액을 구체적으로 규정하고 있고, 한편 지하철도건설채권매입 사무취급규칙 제6조 제1항은 사무취급기관은 채권을 매출하는 때에는 그 채권에 채권매입필증을 첨부하여 매입자에게 교부하여야 한다고 규정하고 그 제8조 제1항은 지하철도건설채권의 매입필증 징구의무자는 면허ㆍ허가 또는 인가를 하는 경우에는 당해 면허증ㆍ허가증 또는 인가증을 교부할 때에, 등기 또는 등록을 하는 경우에는 당해 등기신청서 또는 등록신청서를 접수할 때, 건설공사도급계약을 체결하는 경우에는 당해 건설공사도급계약을 체결할 때에 각 매입필증을 징구하여야 한다고 규정하고 있는 바, 위의 각 규정을 아울러 살펴보면 국가 또는 지방자치단체로부터 지하철도건설촉진법시행령과 위 지하철공채조례에 정하는 각 그 면허ㆍ허가ㆍ인가를 받는 자와 등기ㆍ등록을 하는 자, 건설사업의 계약을 체결하는 자는 지하철도건설채권을 매입할 의무가 있으며, 그 의무의 이행을 확보하기 위하여 소관기관은 면허ㆍ허가 또는 인가를 하는 경우에는 당해 면허증ㆍ허가증 또는 인가증을 교부할 때, 등기ㆍ등록을 하는 경우에는 당해 등기신청서 또는 등록신청서를 접수할 때에, 건설공사도급계약을 체결하는 경우에는 건설도급계약을 체결할 때에 매입필증을 각 징구하게 하고 있음을 알 수 있으나 그 밖에 지하철도건설채권을 매입하지 아니하였다 하여 면허ㆍ 허가 또는 인가 등의 신청서 자체를 수리하지 아니하고 반려할 수 있는 근거는 보이지 아니한다. 한편 이 사건 처분당시의 부산직할시 지하철공채조례시행규칙(1982.4.28 규칙 제1564호로 개정되기 전의 것)제9조(매입필증의 징구기관) 제1, 2항은 시장(구, 출장소장, 사업소장을 포함한다)은 조례 별표에서 게기한 공채매입자로부터 관계서류 접수시에 매입필증을 징구하여 보관하여야 한다. 제1항에 의하여 징구한 매입필증은 소인하여 재사용을 하지 못하도록 한다고 규정하고 있으나 그 규정내용과 위에서 본 관계법령 등의 여러 규정에 비추어 보면 이는 행정조직내부에 있어서의 사무처리의 기준을 정한 훈령에 불과하고, 국민에 대하여 효력이 있는 법규명령의 성질을 가진 것은 아니라고 할 것이므로, 위 규정을 들어 지하철도건설채권의 매입이 인허가등 신청서의 접수요건이라고 할 수 없다고 할 것이다. 이 사건에서 원심이 위 구 부산직할시 지하철공채조례시행규칙 제9조 제1항이 법규명령임을 전제로 하여 그 규정이 지하철도건설채권매입 사무취급규칙 제8조 제1항에 위배되어 무효라고 한 판단은 적절하지 아니하나, 원고가 이 사건 도시계획사업시행허가를 받고도 지하철도건설채권을 매입하지 아니하였음을 이유로 그 도시계획사업변경 허가신청서를 수리하지 아니하고 반려한 이 사건 처분이 위법하다고 한 결론은 정당하므로, 결국 논지는 모두 이유 없음에 돌아간다 할 것이다.
이에 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 오성환(재판장) 강우영 윤일영 김덕주