【원고, 상고인】
장재하
【피고, 피상고인】
중앙토지수용위원회
【원심판결】
서울고등법원 1980.10.21. 선고 79구185 판결
【주 문】
상고를 기각한다.
상고 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
【이 유】
원고의 상고이유를 판단한다.
원심은 원고가 피고에 대하여 경기도지사가 한 이 사건 하천구역 결정고시를 하므로써 원고소유의 이 사건 토지가 영구히 하천으로 편입하게 되었으므로 토지수용법에 의하여 이를 수용하고, 대가 및 사용료의 보상을 요구하자 피고는 1973.12.21판시와 같이 그 토지소유권은 국가에 귀속되지 아니하였고, 또 매수청구권도 발생하였다 할 수 없고 토지의 사용가치도 없다는 이유로 이를 기각하였고 이에 대하여 원고는 피고에 대하여 다시 이의신청을하자 1974.3.29 같은 이유로 이의신청을 기각한 사실을 확정하고 원고의 위와 같은 청구를 배척한 피고의 재결은 헌법 제20조, 토지수용법 제48조 제 2 항에 위반되는 중대한 잘못으로 이를 유기한 재결은 당연 무효의 재결이라는 주장에 대하여 위 재결에 그 주장과 같은 잘못이 있다 하더라도 그 재결이 당연 무효라고는 할 수 없고, 위 이의신청의 재결에 대하여 불복하기 위하여는 같은법 제75조의 2에 의하여 재결서가 송달된 날로부터 1월내에 행정소송을 제기하여야 하는데 그 쟁송기간이 지났으니 위 재결이 당연 무효임을 전제로 그 확인을 구하는 청구는 이유없다고 배척하고 있다. (원심판결의 취지는 피고의 위와 같은 재결에 위법이 있다 하더라도 그것은 재결의 취소사유가 됨은 몰라도 당연 무효사유는 되지 않는다는 취지임이 판문상 명백하다).
살피건대, 하천법 제74조( 구 하천법 제62조)의 규정에 의하면 하천구역의 지정으로 인하여 손실을 받은 자가 있는 때에는 도지사가 행한 처분으로 인한것은 도에서 조속히 손실을 보상하게 되어 있고, 이 경우에 도지사는 그 손실보상에 있어서 손실을 받은 자와 협의를 거치되 협의가 성립되지 아니하거나 할 수 없는 때에는 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있도록 규정하고 있으므로 하천법의 적용을 받는 적용하천의 구역결정고시를 하므로써 지정구역내의 토지의 소유권이 토지수용의 절차를 거치지 아니하고 당연히 국유로 귀속( 구 하천법 제 4 조, 신 하천법 제 3 조)되므로 인하여 그 토지의 소유자가 손실을 입은 경우이거나 준용하천의 지정과 그 지역의 결정고시로 인하여 그 지역내의 소유권의 변동은 없으나 ( 구 하천법 제 9 조, 동법시행령 제 8 조신법 제10조, 동시행령 제 9 조) 이로 인하여 하천구역에 편입된 토지의 소유자가 손실을 받은 경우에는 위법 소정의 절차에 따라 보상을 청구할 수 있을 뿐이고( 구 하천법 제62조, 동법시행령 제 8 조 제 2 항, 신법 제74조) 토지수용법 제48조 제 2 항에 의한 수용청구나 같은 법 소정의 수용 및 보상절차에 관한 규정은 적용할 수 없다할 것이다. 왜냐하면, 사권은 헌법상 존중되는 것이므로 공물 설치자는 먼저 하천(또는 준용하천)이 될 토지를 매매 또는 수용에 의하여 그 권리를 취득함이 원칙일 것이나 하천법은 하수로 인한 피해의 예방과 하천사용의 이익을 증진시키므로서 하천관리의 적정과 공공복리를 증진케 한다는 목적으로 토지수용법의 규정과 관계없이 하천법 자체에 하천의 구역지정 및 관리로 인한 토지소유권 기타의 권리의 행사에 제한 규정을 두고, 그로 인한 손실보상을 위하여 위와 같은 특별규정을 두고 있을 뿐만 아니라 토지수용법상 수용권자는 동법 제 4 조 제 4 항에 따라 동 법 제 3 조 각호 소정의 공익사업에 관한 사업인정을 받은 기업자라야 하고( 동법 제14조) 이러한 기업자의 토지사용이 동법 제48조 제 2 항의 요건을 갖춘 때에 한하여 그 수용의 청구를 기업자에게 할 수 있다 할 것이나 구 하천법 제 2 조, 제 12조, 같은법시행령 제 8 조, 제 8 조의2( 신법 부칙 제 2 호)의 규정에 의하여 하천 또는 준용하천의 구역을 지정 고시하는 관할청 또는 도지사가 토지수용법 소정의 사업인정을 받는 기업자도 아니고 그 구역지정에 인한 사권의 계약에 관하여 하천법에 토지수용법을 준용한다는 근거도 없기 때문이다.
따라서 하천구역의 지정으로 손실을 입은 토지소유자는 하천법 제74조( 구 하천법 제62조)의 규정에 따라 손실보상을 청구할 수 있을 뿐이되, 동 법상의 협의가 성립되지 않으면 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있고, 이 재결에 대하여는 다시 토지수용법상의 불복을 거칠 수는 없는 것이고 그 재결자체에 대하여 곧바로 행정소송을 제기하라는 취지라 해석함이 당원의 판례( 1975.6.10. 선고 75누95 판결; 1976.5.11. 선고 75다292 판결 참조)로서 원고가 위 하천법의 규정에 따르지 아니하고 토지수용법의 규정에 따라 관할 토지수용위원회가 아닌 피고 중앙토지수용위원회에 이 건 토지의 수용 및 손실보상의 재결을 신청한 것은 결국 부적법하다 할 것이므로 피고는 그 절차의 위반을 이유로 원고의 위 신청을 기각하였어야 할 것인데 토지수용법 제74조의 규정에 따라 원고의 청구를 기각하는 재결을 하였고 위 재결에 대한 원고의 이의신청에 대하여 이를 다시 기각하는 재결을 한 것은 잘못이라 할 것이나 위 각 재결에 중대하고도 명백한 하자가 있다고는 할 수 없다. 그리고 행정처분의 무효확인 청구에는 소원전치나 제소기간의 제한을 받지 아니함은 소론과 같으나, 원심이 피고의 재결에 소론이 지적하는 바의 무효사유가 없다고 판시하면서 이러한 경우에는 같은 피고의 재결에 대하여 무효확인을 구할 것이 아니고, 재결서 송달된 날부터 1개월 이내에 위 재결의 취소, 변경을 구하는 행정소송을 제기함이 타당하다고 하여 마치 원고의 위와 같은 수용, 보상의 청구를 토지수용법의 규정에 따라 피고에게 할 수 있는듯이 판단한 점에 하천구역 결정고시로 인하여 손실을 받은 사람의 손실보상청구의 절차규정을 오해한 위법이 있다 할 것이나, 원고의 이 사건 무효확인의 청구를 배척한 결론에 있어서는 정당하므로 원심의 위와 같은 위법은 판결의 결과에 영향이 없다 할것이고, 그 밖의 상고논지는 원고가 이 사건 토지가 판시 준용하천구역에 편입되므로서 입게 된 손실에 관하여 피고 위원회에 대하여 토지수용법 소정의 절차에 의한 구제를 받을 수 있다는 전제하의 독자적 견해에 연유한 것이므로 채용할 수 없고, 원고의 소론과 같은 손실에 대하여는 앞서 본바와 같이 하천법 제74조의 규정에 따라 보상절차가 있다 할 것이므로 원심판결이 원고의 주장을 배척하였다 하여 재산권보장에 관한 헌법규정에 어긋난다고 볼 수도 없고 토지수용위원회의 재결에 대하여 행정소송을 제기할 수 있는 길이 마련되어 있는 것이므로 소론과 같이 토지수용위원회의 이의 재결이 행정소송의 제기없이 그 제소기간이 경과되므로서 민사소송의 확정판결과 동일한 효력이 생긴다하더라도 이를 가지고 헌법 제24조 소정의 법관에 의한 재판청구권의 규정에 위반한 것이거나 법원조직법이 정한 법관에 의하여 재결된 것이 아니라는 이유로 무효라고는 할 수 없으니 이를 전제로 하는 논지는 이유없다.
따라서 상고를 기각하고, 상고 소송비용은 패소자의 부담으로 하여 관여법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 강우영(재판장) 김중서 이정우 신정철