【원 고】
조이연(소송대리인 변호사 전명연)
【피 고】
중앙토지수용위원회
【피고보조참가인】
국방부장관
【변론종결】
1983. 12. 27.
【주 문】
1. 원고의 이사건 소중 피고가 1982.6.29.자로 별지목록 제1,2 기재 토지의 각 1/2지분(정덕녀 지분)에 관하여 한 토지수용에 관한 이의재결의 취소를 구하는 부분은 이를 각하한다.
2. 피고가 1982.6.29.자로 별지목록 제1,2기재 토지의 각1/2 지분(원고지분)에 관하여 한 토지수용에 관한 이의재결은 이를 취소한다.
3. 소송비용은 이를 2분하여 그 1은 피고의, 나머지는 원고의 각 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 1982.6.29.자로 별지목록 제1,2 기재 토지에 관하여 한 토지수용에 관한 이의재결은 이를 취소한다. 소송비용은 피고의 부담으로 한다라는 판결
【이 유】
1. 피고보조참가인(이하 참가인이라 한다)이 그가 앞으로 시행할 국방군사에 관한 사업(부산예비군훈련장 부지조성)에 편입될 별지목록 제1,2기재 토지(이하 이사건 제1,2토지라 한다)를 포함한 그 일대 토지를 수용하기 위하여 토지수용법 제14조의 규정에 의하여 1978.12.6. 소외 건설부장관으로부터 위 사업의 인정을 받고, 위 건설부장관은 같은날 같은법 제16조의 규정에 의하여 위 사업인정의 뜻을 기업자인 참가인, 및 각 토지소유자등에게 통보함은 물론, 기업자의 명칭 사업의 종류 기업지 및 수용할 토지들의 세목등을 건설부고시 제38호로서 관보에 고시한 사실, 참가인이 위 사업의 시행에 필요한 원고 및 소외 정덕녀 공유인 이사건 제1,2 토지를 수용하기 위하여 원고 및 위 정덕녀등과 협의를 하였으나 협의가 성립되지 아니하여 토지수용법 제25조 제2항의 규정에 의하여 위 사업인정고시일로부터 1년이내임이 역산상명백한 1979.7.4. 피고에게 이사건 제1,2토지에 관한 수용재결신청을 하였고, 이에 기하여 피고는 1980.6.24.자로 이사건 제1,2토지를 수용시기는 같은해 7.30로 하는 수용재결을 한 사실, 원고 및 위 정덕녀는 위 수용재결에 대하여 기업자인 참가인이 위 수용시기인 1980.7.30.까지 소정의 수용보상금을 공탁하지 아니하였음을 이유로 이의를 하자 피고는 참가인이 위 수용시기까지 소정의 보상금을 공탁하지 아니한 사실을 인정하고 피고의 위 1980.6.24.자 수용재결은 실효되었다고하여( 토지수용법 제65조) 1981.2.26. 이를 취소까지한 사실, 그후 피고는 앞서본 바와 같이 1981.2.26.자로 위 1980.6.24.자 수용재결은 취소되었지만 위 1978.12.6.자 건설부장관의 사업인정 및 1979.7.4.자 참가인의 수용재결신청은 아직까지 유효하게 존속해 있는 것으로 보고 1981.12.22. 다시 이사건 제1,2토지를 수용보상금은 위 제1토지에 대하여는 1평방미터당 금17,995원씩 합계금 47,776,725원, 위 토지에 대하여는 1평방미터당 금4,320원씩 합계 금95,415,840원으로 한다는 수용재결(원재결)을 하였고, 이에 대하여 원고가 1982.1.23. 자기지분에 관한 이의신청을 하자 피고는 1982.6.29. 이사건 제2토지중 원고지분 1/2(11,043.5평방미터)에 대하여는 1평방미터당 금4,320원에서 금4,900원으로 즉, 합계금47,707,920원에서 금54,113,150원으로 증액하고, 이사건 제1토지중 원고지분 1/2(1,327.5평방미터)에 대하여는 위 이의 신청을 기각하는 재결처분(이하 이사건 이의재결처분이라 한다)을 한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.
2. 피고는 위 각 사유를 들어 이 사건 이의재결처분의 적법성을 주장함에 대하여, 원고는 첫째로 기업자인 참가인이 앞서본바와 같이 1980.6.24.자 수용재결에 기한 보상금을 그 수용시기인 1980.7.30.까지 원고에게 지급하거나 공탁하지 아니하였으므로 토지수용법 제65조의 규정에 의하여 위 1980.6.24자 재결은 실효되었고, 따라서 위 1979.7.4.자 재결신청 역시 실효되어 위 사업인정은 결국 효력을 상실하게 되었으므로 이사건 제1,2토지를 수용하자면 참가인이 다시 건설부장관으로부터 새로이 사업인정을 받아 다시 재결신청을 하여야 함에도 불구하고 위 1978.12.6.자 사업인정과 위 1979.7.4.자 재결신청이 유효하게 존속하고 있음을 전제로 앞서 본바와 같은 원재결을 하고, 이에 대하여 그후 이사건 이의재결을 하였음은 위법하고,
둘째로, 가사 피고가 이사건 제1,2토지를 수용함에 있어서 앞서 본바와 같은 위법이 없다하드라도 그당시 이사건 제1,2토지의 인근토지들은 모두 평당 금40,000원씩으로 거래된 사실에 비추어보아 그 보상금액이 너무 저렴하므로 이사건 이의재결처분은 위법하다고 주장하므로, 우선 이사건 제1,2토지중 소외 정덕녀 지분1/2에 관하여보면 원고가 앞서본 원재결에 대하여 이의를 한 것은 이사건 제1,2토지중 자기지분 1/2에 대하여서만이고 피고가 이사건 이의재결을 한 것도 이사건 제1,2토지중 원고지분 1/2에 대하여서만인 사실은 앞서본 바와 같으므로 위 정덕녀 지분 1/2에 관하여는 이사건 이의재결 즉 행정처분이 없었던 것이니 이에 대한 원고의 이사건 이의재결의 취소는 존재하지 아니한 처분에 대한 것으로 부적법하여 각하를 면할 수 없다고 하겠다.
다음 이사건 제1,2 토지중 원고지분 1/2에 관하여 그의 위 첫 번째 주장부터 살피건대 토지수용법 제14조는 기업자가 토지를 수용 또는 사용하고자 할 때에는 대통령령의 정하는 바에 의하여 건설부장관의 사업승인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은법 제16조 제1항은 건설부장관의 위와같은 사업인정을 하는 때에는 지체없이 그 뜻을 기업자토지소유자 관계인 및 관계도지사에게 통보하고 기업자의 성명 또는 명칭, 사업의 종류, 기업지 및 수용 또는 사용할 토지의 세목을 관보에 고시하여야 한다고 하고, 그 제2항은 위 사업인정은 위 고시한 날로부터 그 효력을 발생한다고 규정하고 있으며, 또 같은법 제25조 제1항은 기업자는 위 제16조의 규정에 의한 사업인정의 고시가 있은후 그 토지에 관하여 권리를 취득하거나 소멸시키기 위하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 토지소유자 및 관계인과 협의하여야 한다고 하고, 그 제2항은 위 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때에는 기업자는 위 사업인정의 고시가 있은날로부터 1년이내에 대통령령의 정하는 바에 의하여 관할토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다고 규정하고, 같은법 제17조는 기업자가 위 제16조 제1항의 규정에 의한 사업인정의 고시가 있은날로부터 1년이내에 위 제25조 제2항의 규정에 의한 재결신청을 하지 아니한 때에는 사업인정은 그 기간만료일의 익일부터 그 효력을 상실한다고 규정하고 있으며, 같은법 제65조는 기업자가 수용 또는 사용의 시기까지 관할토지수용위원회가 재결한 보상금을 지불 또는 공탁하지 아니하였을 때에는 당해 토지수용위원회의 재결은 그 효력을 상실한다고 규정하고 있는바 위 법조들을 모아보면 기업자가 시행할 사업에 필요한 토지를 수용하기 위하여는 먼저 첫째로 건설부장관으로부터 그 사업의 인정을 받고 이것이 고시되면 그다음 둘째로 토지소유자들과 협의를 하고, 셋째로 만일 그 협의가 성립되지 아니하는 경우에는 관할토지수용위원회에 위 토지수용의 재결신청을 하게 되어 있고 넷째로 이신청에 기하여 관할토지수용위원회가 수용재결을 하게 되는바, 이때 기업자가 수용의 시기까지 관할토지수용위원회가 재결한 소정의 보상금을 지불 또는 공탁하지 아니할 때에는 그 재결은 효력을 상실하게 되고 따라서 그에 앞선 위 재결신청 역시 효력을 상실하게 되어 결국 토지수용법 제17조 소정의 사업인정의 고시가 있은날로부터 1년이내에 재결신청을 하지 않은 것으로 되어 위 건설부장관의 사업인정은 그 효력이 상실된다고 환언하면 앞서본 토지수용절차 그 일체가 백지상태로 환원된다고 해석되여지는바, 이사건에서 보건대 기업자인 참가인이 시행할 국방군사에 관한 사업(부산예비군 훈련장 부지조성)의 인정과 그 고시가 1978.12.6.에 되고, 이어 위 사업의 시행에 필요한 이사건 제1,2 토지의 1/2 원고지분을 수용취득하기 위하여 원고와 협의를 하였으나 이 협의가 성립되지 아니하여, 1979.7.4. 피고에게 재결신청을 하게 되었고 이에 기하여 1980.6.24.자로 재결이 되었으나 기업자인 참가인이 그 소정수용의 시기인 1980.7.30.까지 보상금을 공탁하지 아니한 사실은 앞서 본바와 같으므로 과연 그러하다면 피고의 위 1980.6.24.자 재결은 그 효력이 상실되었고, 따라서 위 1979.7.4.자 참가인의 재결신청 역시 효력을 상실하게 되어 결국 위 사업인정의 고시가 있은날로부터 1년이내에 재결신청을 하지 않은 것으로 귀착되어 위 건설부장관의 사업인정 역시 그 효력이 상실되어 그 수용절차 일체가 백지상태로 환원된다고 할 것이니 참가인이 이사건 제1,2 토지의 1/2원고지분을 다시 수용하자면 우선 건설부장관으로부터 그 사업인정을 받아 그후 위 각 법조에 따른 제반절차를 밟아야 한다고 하겠으므로 피고가 위 1978.12.6.자 사업인정과 위 1979.7.4.자 재결신청이 유효하게 존속해 있음을 전제로 한 피고의 앞서본 1982.6.29.자 이사건 제1,2토지중 원고지분 1/2에 관하여한 이의재결처분은 원고의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 살펴볼 것도 없이 그 하자가 중대하고도 명백하여 무효인 것으로서 위법한 것이라 하겠다.
이에 대하여 피고는, 이사건 이의재결처분이 앞서 본 바와 같은 위법한 것이라 하드라도 이사건 제1,2토지전부가 이미 참가인 관하 군부대에서 예비군훈련장 및 그 시설부지로 개조하여 사용하고 있으므로 만일 이사건 이의재결이 취소된다면 향토방위를 위한 예비군의 훈련업무를 중지해야 할 뿐만 아니라 그 시설의 철거등에 막대한 경비를 지출하게 되는 등 하여 현저히 공공의 복리에 적합하지 아니하므로 행정소송법 제12조의 규정에 의하여 원고의 청구를 기각해달라고 주장하므로 살피건대 일반적으로 위 행정소송법 제12조는 위법부당한 행정처분을 취소변경해야할 필요와 그 취소변경으로 인하여 발생할 수 있는 현저히 공공복리를 해치는 사태등을 비교교량하여 그 적용여부를 결정하여야 할 것이지만 이사건의 경우는 피고의 위 1982.6.29.자 이사건 제1,2토지중 원고지분 1/2에 관한 이의재결처분이 원천적으로 무효라 함은 앞서 본 바와 같으므로 이같이 무효인 경우에는 존치시킬 효력있는 행정행위가 없기 때문에 행정소송법 제12조 소정의 사정판결은 할 수 없을 뿐 아니라( 대법원 1970. 7. 24. 선고, 69누126호 판결 참조) 이사건 제1,2토지중 원고지분 1/2에 대하여 참가인관하 군부대에서 예비군훈련장 및 시설부지로 개조하여 사용하고 있고, 그 철거등에 과다한 비용등이 소요된다고 볼 아무런 증거 없으므로 어느모로보나 피고의 위 주장은 받아들일수 없다고 하겠다.
3. 그렇다면 원고의 이사건 소중 피고가 1982.6.29.자로 이사건 제1.2토지중 각1/2 소외 정덕녀 지분에 관하여 한 토지수용에 관한 이의재결의 취소를 구하는 부분은 부적법하여 각하하기로 하고, 이사건 제1,2토지중 각1/2원고지분에 관하여 한 토지수용에 관한 이의재결은 위법하여 취소하기로 하며 소송비용의 부담에 관하여는 행정소송법 제14조민사소송법 제89조, 제92조를 각 적용하여 주문과 같이 판결한다.
1984. 1. 24.
판사 김정현(재판장) 강완구 구도일