【원고, 피상고인】
조 석래 외 52인 원고들 소송대리인 변호사 손석도
【피고, 상고인】
중앙토지수용위원회 소송대리인 변호사 장원찬
【피고보조참가인】
서울특별시시장 김성배 소송대리인 변호사 장원찬
【원심판결】
서울고등법원 1982.6.16 선고 81구686 판결
【주 문】
원심판결중 원고 김창성, 같은 김종진, 같은 김택수, 같은 이영호의 별지목록 기재 토지에 관한 청구를 인용한 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다.
피고의 나머지 상고를 기각하고, 이 상고 기각부분에 관한 상고비용은 피고의 부담으로 한다.
【이 유】
1. 피고 및 피고보조참가인 소송대리인의 상고이유 제1점 및 피고소송수행자의 상고이유 (라)를 함께 본다.
(1) 하천법 제74조에 의하면, 같은조 제1항 소정의 하천구역지정등 처분이나 공사로 인하여 손실을 받은 자가 있을 때에는 그 처분이나 공사를 행한 건설부장관 또는 도지사는 손실받은 자와 협의를 하여야 하고 그 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때에는 관할토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다고 규정하고 있는 바, 이와 같은 재결을 신청할 수 있는 자가 누구인가에 관하여 하천법에 명시적인 규정은 없으나 하천법의 해석상 같은법 제74조 제1항 소정의 처분이나 공사를 한 하천관리청 뿐만 아니라 손실을 받은 자도 재결을 신청할 권한이 있다고 보아야 할 것이다( 당원 1975.6.10 선고 75누95 판결 참조).
논지는 토지수용법 제25조에 의하면 토지자체의 수용 또는 사용에 대한 손실의 보상에 있어서 토지소유자 및 관계인과 협의를 하고 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때에 관할토지수용위원회에 대하여 재결을 신청할 수 있는 자는 기업자에 국한하고 있으므로 이에 비추어 하천법 제74조의경우도 하천관리청만이 재결신청권을 가진 것으로 보아야 한다는 것이나, 토지수용법에 의한 토지수용에 있어서는 기업자는 같은법 제26조 및 제27조 소정의 사용의 경우를 제외하고 협의와 재결절차를 거쳐 관할토지수용위원회가 재결한 보상금을 수용 또는 사용의 시기까지 지급하거나 공탁하여야 하고( 같은 법 제61조)지급 또는 공탁하지 아니하였을 때에는 당해 토지수용위원회의재결은 효력을 상실하므로 ( 같은법 제65조) 협의 및 재결절차를 거쳐 재결된 보상액을 지급 또는 공탁함으로써 유효하게 토지의 소유권을 수용 또는 사용할 필요와 책무는 기업자에게 있는 반면에, 토지소유자 및 관계인은 원칙적으로 협의 또는 재결에 따른 보상액을 지급받기까지는 토지의 권리를 상실하거나 침해당하지 아니하여 토지수용의 협의와 재결절차를 스스로 촉구할 필요가 없으므로 이들에게 재결신청권을 부여하지 아니한 것이라고 풀이된다.
그런데 하천법 제74조에 의한 손실보상은 위 토지수용에 대한 손실보상의 경우와는 달리 하천관리청이 행한 같은조 제1항 소정의 처분이나 공사로 인하여 이미 손실을 입은 자에 대한 보상으로서 이러한 보상에 대한 재결신청의 권한이 위 토지수용의 경우와 같이 오로지 하천관리청에만 있고 손실을 받은 자에게 없다고 한다면, 손실을 받은 자는 하천관리청이 재결신청을 하지 않는 한 손실을 보상받지 못하는 불합리한 결과가 될 것이므로 손실을 받은 자에게도 그 재결신청의 권한이 있다고 보는 것이 타당하다. 이러한 점은 토지수용법에 있어서도 토지수용과 관련하여 이미 발생한 손실 및 수용할 토지소유권의 상실이나 제한에 따른 손실외의 손실에 대한 보상에 있어서는 기업자 뿐만 아니라 손실을 받은 자에게도 재결신청권을 부여하고 있음에 비추어( 같은법 제54조 내지 57조 참조)충분히 수긍된다고 할 것이다.
결국 원심이 하천법 제74조에 의한 손실보상에 있어서 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때의 재결신청권은 손실을 받았다고 주장하는 원고들에게도 있다고 판단한 조치는 정당하고 이 점에 관한 논지는 이유없다.
(2) 다만 기록에 의하면, 이 사건 토지중 별지목록기재토지(원심판결 첨부 별지목록(2)기재토지)에 대하여는 피고보조참가인이 사업주체로서 시행하는 도시계획사업(쓰레기 및 오물처리장)에 필요한 토지로서 이미 도시계획법 제29조에 의하여 피고에게 수용재결신청을 하여 수용시기를 각각 1979.9.28 및 1980.12.16로 한 수용재결을 받은바 있고 그후 토지소유자들의 이의신청에 대한 재결을 거쳐 재결보상액의 공탁까지 마친 사실이 엿보이는바, 만일 이 사건에서 원고가 주장하는 하천관리청의 처분 또는 공사로 인한 손실이 바로 위 도시계획법에 의한 처분 또는 공사로 인한 손실과 동일한 것이고 위 도시계획법에 의한 수용 및 보상재결이 적법하게 완료된 것이라면, 원고들이 이제와서 위 토지에 대하여 다시 하천법 제74조에 의하여 보상재결을 신청한다는 것은 부적법한 것이라고 보지 않을 수 없으니 피고가 그 재결신청을 각하한 조치는 이유는 다를망정 결국 정당하다고 보아야 할 것이다.
원심으로서는 별지목록 기재토지에 대한 이 사건재결신청이 위 도시계획사업에 따른 손실과 동일한 손실에 대한 보상을 내용으로 한 것인지의 여부와 위 도시계획사업에 따른 토지수용 및 보상재결의 효과가 적법하게 발생한 것인지의 여부를 가려 위 토지부분에 관한 이 사건 재결신청의 적법여부를 판단하였어야 함에도 불구하고, 이에 이름이 없이 이 사건 재결신청은 하천법 제74조에 의한 재결신청이라는 이유로 적법하다고 본 것은 심리미진과 보상재결의 중복신청에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법을 저지른 것이라고 할 것인바, 원고들의 보상재결신청이 부적법하다는 상고논지 가운데는 이점에 관한 원심판단을 탓하는 취지가 포함되어 있다고 못볼 바 아니니 원심판결중 이 부분은 도저히 그 대로 유지될 수 없다고 할 것이다.
2. 피고 및 피고보조참가인 소송대리인의 상고이유 제2점을 본다.
하천법 제74조 제3항에 의하면 제2항의 규정에 의한 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때에는 관할토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다고 규정하고 있는바, 위 관할토지수용위원회가 어느 토지수용위원회를 가리키는 것인지 하천법상 아무런 규정이 없으므로 결국 토지수용위원회의 종류와 관할에 관하여는 토지수용법이 규정하는 바에 의하여 이를 결정할 수 밖에 없을 것이다.
그런데 토지수용법 제28조의 규정에 의하면 건설부에 중앙토지수용위원회를, 서울특별시·직할시 및 도에 지방토지수용위원회를 두도록 되어있고, 같은법 제35조의 규정에 의하면 중앙토지수용위원회는 국가 또는 서울특별시·직할시나 도가 기업자인 사업 및 수용 또는 사용할 토지가 2이상의 도 또는 서울특별시·직할시와 도의 구역에 걸치는 사업에 관한 것을 관장하고 지방토지수용위원회는 그 외의 사업에 관한 것을 관장하도록 되어 있는바, 이 사건기록에 의하면 원고들 소유토지에 대한 손실발생의 원인이 된 사업은 서울특별시장이 시행한 상암동 소재 난지도 남측 한강변 제방축조공사라는 것이므로 위 토지수용법 제35조의 규정취지에 비추어 보면 위 공사로 인한 손실보상재결을 관할하는 토지수용위원회는 중앙토지수용위원회라고 봄이 타당하다고 할 것이다.
논지가 거론하는 당원 1975.6.10 선고 75누95 판결의 요지는, 하천법 제74조 제3항의 관할토지수용위원회를 소론과 같이 어느 경우에나 지방토지수용위원회로 보라는 취지는 아니다.
위와 달리 하천법 제74조 제3항 소정의 관할토지수용위원회는 토지관할을 기준으로 정해지는 지방토지수용위원회를 가리키는 것이라는 논지는 독자적 견해로서 받아들일 수 없다.
3. 피고 소송수행자의 상고이유 (가) 내지 (다)를 본다.
하천법 제74조 제3항에서 규정한 관할토지수용위원회의 재결에 대하여는 토지수용법 제73조 이하에서 규정하는 이의신청절차를 거침이 없이 바로 행정소송을 제기할 수 있다는 것이 당원의 확립된 판례인 바( 1975.6.10 선고 75누95 판결 ; 1982.9.14 선고 82누149 판결 및 1982.12.28 선고 81누379 판결 각 참조) 아직 이러한 견해를 변경할 필요를 느끼지 않는다.
논지는 위와 다른 견지에서 원심판결을 탓하는 것으로서 받아들일 수 없다.
4. 그러므로 원심판결중 원고 김창성, 원고 김종진, 같은 김택수, 같은 이영호의 별지목록 기재토지에 관한 청구를 인용한 부분을 파기하고 이 부분 사건을 다시 심리케 하고자 서울고등법원으로 환송하고, 피고의 나머지 상고를 기각하며 이 상고기각 부분에 관한 상고비용은 패소자의 부담으로 하여 관여법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이성렬(재판장) 이일규 전상석 이회창