【원고, 상고인】
재단법인 백병원 소송대리인 변호사 용남진
【피고, 피상고인】
서울특별시 중구청장 소송수행자 이갑한, 한희동
【원심판결】
서울고등법원 1974.6.18. 선고, 73구263 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유에 대한 판단
1. 지방세법 제1조제2조제5조 및 제58조의 각 규정에 의하면 도세에 해당하는 서울특별시의 취득세부과처분에 대하여 이의가 있는 자는 그 처분의 통지를 받은 날로부터 30일 이내에 서울특별시장에게 재조사의 청구를 할 수 있고 서울특별시장은 재조사 청구를 받은 날로부터 30일 이내에 결정을 하여야하며 위 기간내에 결정의 통지가 없거나 그 결정에 불복이 있을 때에는 위 기간이 경과한 날 또는 그 결정의 통지를 받은날 로부터 15일 이내에 내무부장관에게 심사의 청구를 할 수 있도록 규정 되어 있으므로 서울특별시를 국무총리의 직속하에 둔다는 서울특별시 행정에 관한 특별조치법의 규정이 있다 하여 위 지방세법의 적용을 배제할 수 없다 할 것이며( 대법원 1970.12.29. 선고 70누136 판결참조) 한편 소원법 제1조는 행정청의 위법 또는 부당한 처분의 취소 또는 변경을 청구하는 소원제기는 일반적으로 소원법에 의할 것이나 다른 법률에 특별한 규정이 있으면 그 특별규정에 따른다는 취지를 명시하고 있으며 지방세법 제58조 제11항은 재조사 또는 심사청구의 목적이 되는 지방세의 부과징수에 관한 위법 또는 부당한 처분이나 체납처분에 관한 사건에 대하여는 소원법의 규정을 적용하지 아니한다고 규정하고 있으므로 비록 서울특별시가 국무총리 소속하에 있다 할지라도 지방세의 부과처분에 관한 심사청구 사건에 대하여는 국무총리는 아무런 권한이 없다할 것이니 위 특별조치법을 근거로 하여 국무총리에게 그 심사 권한이 있다는 소론을 채택할 수 없다.
2. 그러나 지방세법 시행령 제46조 제2항에 보면 법제58조 제3항의 심사청구를 하고자 하는 그 재조사 결정을 한 지방자치단체의 장을 거쳐 내무부장관에게 제출하도록 규정하고 있고 한편 소원법 (앞에서 본 바와 같이 지방세법에선 소원법의 적용을 배제하고 있기는 하나 소원기관이나 소원제기기간등 지방세법과 저촉되지 아니하는 범위의 원칙적 규정까지 배제한다고는 보아지지 아니한다) 제3조 3항에 소원제출기관이 그릇되었을 때에는 정당한 제출기관에 이송토록 한 취지를 유추해석할 때 위의 심사청구를 국무총리 앞으로 표시하여 경유청에 제출한 경우에는 경유청은 마땅히 내무부장관에게 이를 이송하여야 할 것이며 그렇게 하므로써 법 절차에 어두운 국민의 권익을 보호할 법집행기관의 책임을 다하는 것이라고 볼 것이니 이 국무총리 앞으로 된 심사청구를 내무부장관에 대한 심사청구로 봄이 타당하다고 해석된다( 대법원 1970.5.26. 선고 69누156 판결참조) 그러므로 원고가 소정기간내에 서울특별시장을 경유하여 국무총리 앞으로 심사청구를 하고 또 소정기간내에 이 사건 소를 제기하였다면 소위 전치절차를 제대로 거쳤다고 할 것이니 원심판결이 심사청구를 내무부장관 아닌 국무총리 앞으로 낸 이 사건은 행정소송의 전치절차를 어긴 위법이 있다고 단정하여 이 사건 소를 각하하였음은 위에서 본 전심절차에 관한 법리를 오해한 위법을 범하였다 할 것이어서 적법한 전심절차를 거쳤다는 뜻에서 한 상고논지는 이유있어 원심판결은 파기를 면할 수 없다. 그리고 이 판결과 저촉되는 당원 1974.1.29 선고 73누220 및 1974.2.12. 선고 72누248 판결은 폐기하기로 한다.
3. 그런데 위와 같이 내무부장관에게 대한 심사청구로 보아야 할 국무총리 앞으로 된 심사청구를 경유청에서 내무부장관에게 송부하지 아니하고 국무총리에게 송부하고 이를 접수한 국무총리가 이를 소관 내무부장관에 이송하는 조치를 함이 없이 스스로 이에 대한 심사결정을 하였을 때 그를 지방세법상의 심사결정으로 볼 것인가 여부에 대하여는 설이 나누어 진다.
정부조직법 제16조에 의하면 국무총리는 내무부장관을 포함하는 중앙행정기관의 장을 지휘 감독하고 또 중앙행정기관의 장의 명령이나 처분이 위법 또는 부당하다고 인정할 때에는 대통령의 승인을 얻어 이를 중지 또는 취소할 수 있도록 규정되어 있으나 이런 규정이 있다하여 중앙행정기관의 장의 권한에 속하는 사항을 국무총리가 직접 처리할 수 있다는 결론을 도출할 수 없을뿐 아니라 감독상의 결과적 책임이라 하여 아무런 권한 없이 한 처분을 유독심사결정에 관하여서만 유효시 할 근거와 이치를 찾아 볼 수 없으므로 국무총리가 한 심사결정은 지방세법상으로 볼 때 무의미한 처사에 불과하다고 밖에 볼 수 없다 이점에 관하여 대법원판사 양병호, 임항준 및 안병수의 소수의견은 다음과 같다.
정부조직법상 내무부장관을 지휘 감독할 책임이 있는 국무총리가 경유청인 서울특별시장
으로부터 심사청구서를 받았으면 이를 소관 내무부장관에게 이송하여 처리하여야 할 것임에
도 불구하고 스스로 그에 대한 심사결정을 하였다면 심사할 행정관청의 명의를 내무부장관으로 명시하지 아니한 심사청구의 절차상의 흠결보다 이를 간과하고 처리한 행정관청 측에 더욱 무거운 하자가 있다 할 것이므로 이러한 경우에는 행정감독의 결과적 책임상 이를 지방세법에 따른 적법한 심사결정이라고 보는 것이 형평의 원칙이나 국민에 대한 책임행정을 구현하는 뜻에서 타당하다고 할 것이다. 더구나 다수의견과 같이 국무총리의 심사 결정을 무효라고 본다면 국무총리의 심사기간 연장통지가 있는 경우에도 그 연장의 효력이 없는 것으로 될 것이므로 심사기간이 연장된 것으로 믿은 심사청구인에게 예측할 수 없는 손해를 입게하는 결과가 되어 부당하다 할 것이다.
이 판결은 위의 소수의견이 있는 외는 관여법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 민복기(재판장) 홍순엽 이영섭 주재황 김영세 민문기 양병호 이병호 한환진 임항준 안병수 김윤행 이일규 강안희 라길조 김용철