【원고, 상고인】
예준해
【피고, 피상고인】
박영주 소송대리인 변호사 오완수
【원심판결】
제1심 대구지방법원, 제2심 대구고등법원 1953. 9. 10 선고 53민공121 판결
【주 문】
본건 상고를 기각한다
상고소송비용은 원고의 부담으로 한다
【이 유】
원고 상고이유 제1점은 원판결의 이유에 의하면「직권으로 원고 본건 소의 적법 여부에 관하여 심안하니 원고 본건소는 농지개혁법 제24조에 의거한 제소임이 원고 청구 자체에 의하여 명백한 바 동법 동조에 의한 제소는 동법 제22조 우는 제23조 소정 절차에 의하여 판정을 수한 연후 비로서 제소함을 득할 것임에도 불구하고 원고는 차점에 관하여 하등의 주장입증을 않을 뿐 외라 타에 원고가 전서 절차를 경유하였다고 인정할 자료가 없는 바인즉 결국 원고의 본건 소는 소송요건을 구비치 못한 제소이므로 각하를 불면인 것이다 운운」이라고 설시하고 있음. 본건 기록에 의하면 상고인이 본소 제기 전에 농지위원회에 이의를 신청하여 결정을 받았으므로 인정할 자료 없으나 과연 농지개혁 실시에 관한 사항에 대한 소제기에는 농지위원회의 결정을 받는 것이 전제적 문제로서 차를 결여할 시는 소송요건의 불비에 귀하여 불법이라고 할 것인 바 농지개혁법 제22조에 의하면 농지개혁법 실시에 관한 사항으로 이의를 가진 이해관계자에게 농지위원회에 대한 재심사 신청급 항고를 허용하고 동법 제24조에 의하면 동조 소정 사유 있을 시에 법원에 제소할 수 있음을 규정하고 있다 (1) 우 법조의 나열순서 (2) 우 제24조의 소정사유의 내용 (3) 농지개혁사업의 신속 처리의 필요성등에 징할 시에 일견 농지위원회의 결정의 존재가 법원 제소의 전제 조건이고 환언하면 법원의 직무관할은 농지위원회의 결정에 국한된다고 해석할 수 있을것 같으나 차 해석론에 도저히 좌퇴할 수 없는 몇 개의 이유가 있음 (1) 농지개혁법상 소론의 의거할 명문의 규정이 없다 농지위원회의 결정의 존재를 제소조건이라고 함은 법원의 직무관할에 관한 것으로서 명문 규정이 절대로 필요하며 법의 해석에 의하여 추출할 수 없도다 예지하면 행정소송법 제2조에 의하면 행정소송의 제기 전제조건으로서 먼저 소원 등의 재결을 경유할것을 명시하고 있음을 보아도 명백하나 또 법조의 나열순서가 우 명문에 대할 수 없음은 물론이다 (2) 농지개혁법 제24조의 소정 사유가 제1호는 법령의 해석 적용에 관한 이의 제2호는 사건관여 위원 중 불공평한 사실이 있을 경우 제3호는 기타 공정한 결정을 조해한 사정있을 경우인 바 우 제2급 제3호의 내용이 농지위원회에 직접 관한 것으로 볼시에 제1호까지 합하여 동조의 제소는 농지위원회의 결정에 대한 것만을 기 관할대상으로 하는 것 같음. 연이나 후술과 여히 농지개혁법 동 시행령 동 시행규칙 급 농지위원회 규정을 종합 고찰하면 농지개혁 실시는 행정당국이 전담하는 부분이있고 또 농지위원회의 동의 (예 제5조 제2항 나) 우는 결의 (예 제7조시행령 제20조 제3호제32조 등 기타) 등 관여를 요하는 부분이 있고 농지위원회의 전담부분(예 제22조 등)이 있음을 용이히 인정할 수 있는바 우 양기관의 활동으로서 전부가 합법적으로 실시될 것을 기대하나 기 중 우 제24조 소정사유와 여한 중대한 부당한 처리가 있을 경우에 차가 우 농지위원회의 관여 내지 전담부분에 대한 사항이건 우는 행정기관 담당사항이든 간에 이해관계자로 하여금 차의 시정을 구할 것을 준비함이 필요할 것이요 (농지개혁 실시에 관한 행정처분은 행정소송의 대상이 아니된다고 사료함) 여사히 추론할 시에 우 제24조는 차를 법원에 제소할 것을 규정하였다고 해석할 수 있을 것이요 그럼에도 불구하고 우 제24조 제2호 급 제3호의 법문의 자구의 해석으로서 명문도 없이 법원의 제소대상은 제22조의 농지위원회의 결정을 경유할 것에만 국한된다고 하야 우 결정은 제소의 전제적 요건이라고 단언할 수 있으랴 이해불능이오 결국전서 해석론은 편협에 함한 것에 불외하도다 (3) 농지개혁 사업의 신속처리를 위하여 모든 이의는 일단 농지위원회에 집중시키고 원칙적으로 법원으로 하여금 간섭을 불허할 것이나 다만 특수한 것에 한 하여야 법원판단을 요청할 것이라는 추론하에 전서 해석론의 근거로 할 수 있을 것이나 차 개혁사업은 기 사명이 중대할 뿐아니라 가장 공정 합법적 완수를 요청하는 것이므로 법은 용의 깊게도 제소기간을 정치 아니하고 하시까지라도 제소를 용허하고 있음을 볼 때 신속도 위귀하나 차만이 전부가 아님을 규지하기에 용이하도다 고로 차 사만으로써 해 해석론의 정당한 근거로 하기에 부족하다 (4) 또 동 제22조에 의하면 농지위원회의 결정에 대하여 상급심에의 항고를 용인하고 있으므로 동 위원회의 결정은 항고하지 않고 하급 위원회에서 확정되는 것과 최종위원회에서의 항고결정이 있을 것인 바 전서 해석론을 고집한다면 제24조의 법원에 대한 제소의 요건되는 농지위원회는 이상 규정키 난함. 전서해석론의 근거된다고 사료되는 몇 점을 거시하야 기 유지할 수 없는 소이를 피력하였는 바 대저 농지개혁의 목적이 국민경제의 향상 특히 농민의 이익을위한 것이나 차는 어디까지든지 법치국가의 영예를 걸고 합법적으로 공평히 실시하자는 것에 비추어서 오인은 농지개혁법 제24조의 제소에 대하여 좌와 여히 해석함이 타당할 줄 사료함 농지개혁법을 통관할 시에 차를 실시하는 기관으로서 행정당국에만 일임하지 아니하고 농지위원회를 창설하야 ( 법 제4조) 전자의 독담부문 후자의 관여로서 전자의 담당부문 급 후자의 독담부문을 규정하고 있음을 용이히 간취할 수 있음 또 농지개혁법 제22조에 의하면 농지개혁 실시에 관하야 이의 심다할 것을 배려하여 이해관계자로 하야금 일반적으로 농지위원회에 불복할 방법을 준비하고 일방 행정당국의 처사는 물론 농지위원회의 관여 내지 독담부문 (차에는 제22조의 농지위원회의 이의결정도 포함함)에 제24조 소정 제1 내지 제3호 사유가 있을 경우에 한하여서는 하시든지 법원에 제소판단을 받아서 차의 시정을 구할 수 있도록 하였음 왜냐하면 우 소정사유는 농지개혁법 실시에 있어서 가장 중요한 것으로 발견되는 대로 차를 시정할 것이 필요한 까닭이다 (이해관계자의 발견 제소가 없으면 행정당국 자신이라도 차의 시정을 하여야 할 것이다) 고로 농지개혁법은 여사 사유에 의한 제소에는 기한에 제한을 가하지 아니하고 있음 이시관지하면 법원의 우 사유에 관한 판단은 농지개혁법이 부여한 고유의 권한에 명문 없이는 직무관할의 제한 우는 소송요건을 규정할 수 없을 것임 결국 전서 해석론은 농지개혁법을 오해함에 기인한 것이 명백하고 차와 동일한 견지에 입각하야 원심이 모두 설시와 여히 소송요건의 흠결을 이유로 하여 본소를 기각한 것은 법률을 오해한 위법이 있으므로 원판결은 파훼를 불면이라고 사료 됨이라 운함에 있고
동 상고이유 제2점은 농지개혁법 제22조에 의하면 농지개혁법 실시에 관한 사항으로서 이의를 갖은 이해관계자는 기 결정 통지를 받은 익일부터 20일 내에 소재지 농지위원회에 재사를 신청할 수 있고 해 재결정에 대하여는 결정통지를 받은 익일부터 20일 이내의 순차로 상급위원회에 최종으로 시도위원회에 항고할 수 있을 것을 규정하고 있다 차 법조에서 오인은 2개의 중요점을 발견할 수 있다 (1) 즉 우 이의신청 사항은 농지개혁법 실시에 관한 사항중 결정통지를 받은 사항일 것. (2) 재사신청 내지 항고기간은 우 결정통지를 받은 익일부터 20일인 것이나 환언하면 우 결정통지를 받을 사항이 아닌 경우에는 동 제22조에 의한 이의신청을 할 수 없고 타종의 불복신청 방법을 취하든지 혹은 영영 불복방법이 없다고 할 것이다
농지개혁법 시행령 제32조에 의하면 정부가 농지개혁법에 의한 매수분배농지를 확정하기 위한 절차를 다음과 같이 규정하고 있다 행정당국은 전필수에 긍하여 농지소표에 의한 대지조사를 하고 구청장, 시장 또는 읍, 면장은 우 대지조사를 기초로 하여 소재지위원회의 의를 경하여 각 농가별 농지분배일람표를 작성하고 농가소재지의 구시 또는 읍면에서 10일간 종람케하고 우 종람기간이 경과하도록 소재지 위원회에 이의신청이 없을 시에는 분배농지로 확정한다는 취지이다 오인은 차 제32조에서 다음의 점에 대하야 주의를 하여야 할 것이다 즉 (1) 행정당국의 작성하는 농가별 분배농지일람표는 소재지 위원회의 의를 경유한다는것 (차「의라」는 것이 농지위원회 규정 제1조의 자문인지 혹은 결정인지 미지이다) (2) 소정 종람기간내에 소재지위원회에 이의가 있을 시는 분배농지의 확정효과를 배제한다는 것 차에 반하여 이의가 없을시는 분배농지로 확정한다는 점 (3) 우 확정은 무이의시 자동적으로 발생하는 법 효과인 까닭에 이해관계자에게 통지의 필요가 없다는 것. (4) 우 분배농지의 확정의 내용은 해 농지가 소유자로부터의 정부매수의 대상의 결정 급 농지의 수배자의 결정을 의미하는것 (5) 우 확정후에는 이해관계자는 여하한 사유가 있든지 차에 대한 불복방법이 있는가 없는가의 문제 등이다 우 분배농지의 확정효과를 배제하기 위하여는 이해관계자의 시행령 제32조의 이의는 차가 전서와 여히 결정통지를 받을 사항이 아니고 또 이의기간이 20일 아닌 10일에 한하고 있고 기 사용문구가 「재사신청」이 아니고 「이의신청」이라는 점을 종합할 시에 차는 농지개혁법 제22조 소정의 재사신청과는 법적성질이 판이한 것을 규지할 수 있다 고로 동 이의신청은 우 농지개혁법 제22조 제2항 이하의 적용을 받을 수 없으므로 항고등 불복방법이 없고 전연 단심에서 확정되여야 할 것인가 이시관지하면 만약 이의신청 없이 확정된 후에는 차가 불법인 경우 여하한 사유를 이유하더라도 시정 방법이 없다고 한다면 분배농지의 확정도 농지개혁법 실시에 관한 사항임에도 불구하고 이해관계자로 하여금 동법 제22조 소정의 재사 내지 항고권을 박탈하는 것이 명백하다 오인은 농지개혁법 사업에 있어서 농지의 매수분배, 포상, 상환등 4부문이 기골자이고 분배농지의 확정행위가 매수 급 분배의 기초이고 가장 곤란을 예상할 수 있는 중요사항이어늘 유독 차 부분에 한하여 농지개혁법 제22조 소정의 원칙을 불허하고 시행령에 의하여 특별이의제도를 창설 하였는지 기이유를 도저히 이해할 수 없다 자에 오인은 우 시행령 제32조 중 이의신청에 관하여 농지개혁법 제22조와 상충배치되는 부분은 기기본적인 동조를 개정하는 것으로서 차는 법일반론으로서 법률을 보충하는 역할을 함에 불과한 시행령으로서는 (즉 동등한 법이 아님으로) 허용할 수 없고 결국 무효라고 규정할 수 있음을 확신하는 바이다(차점 귀원에 헌법 제81조에 의한 법령심사를 구하는 바임) 과연이면 분배농지 확정에 관한 사항도 입법상 농지개혁법 제22조에 의한 재사신청의 길을 열어야 할 것이다 농지분배 확정의 내용은 전서와 여히 해농지가 소유자의 자경농지인가 아닌가 급 자경지가 아니고 정부의 매상농지이면 수하에 분배할 것인가에 2점을 포함한다
전자에 있어서 농지개혁법 시행당시 ( 농지개혁법 시행령 제33조 참조) 소유자 이외인이 실지 경작하더라도 차가 과연 불법 경작인가 아닌가의 규정문제도 포함됨은 명백하다 차 경우에 있어서 시행령 제33조에 의하면 우 확정 효과는 동조 소정 이의신청이 없으면 당사자에게 확정통지를 하지 아니하고, 자동적으로 발생되므로 이해관계자는 전연 차의 결정 통지를 받지 아니함이 명백하므로 불복하있더라도 농지개혁법 제22조에 의한 재사신청을 할 수 없다 연이나 행정당국 내지 수배자가 시행령 제32조의 규정에 의한 이의신청 기간의 도과를 이유로하여 분배농지의 확정을 주장하는 경우에 이해관계자는 자기의 권리의 보존방법이 없을 것인가 차를 시정할 불복방법이 없는 것인가 농지개혁법 제24조는 여사 경우에는 법원에 제소할 수 있다고 명문이 있음에도 불구하고 하등의 명문에 의한 근거 없이 동조의 제소는 제22조에 의한 농지위원회의 결정의 존재가 소송요건이라고 단정하야 차의 결정을 결여한 사항에 대하야서는 제소를 불허한다면 현대법치국가에서의 공사법관계를 막론하고 국민은 정당한 권리옹호를 국가에 요구할 수 있고 특히 민국헌법해석을 용인 못 할것을 상도할 시에 우 제22조에 의한 농지위원회의 결정이 제소요건이라는 논은 도저히 좌퇴할 수 없을 것임. 오히려 우 소론은 동 제22조 급 제24조의 법의를 오해함에 기인한 것이 명백하도다 결국 시행령 제32조의 분배농지확정에 관한 사항으로서 농지개혁법 제24조 제1 내지 제3호 소정사유있는 경우에는 직접 법원에 제소할 수 있다고 해석함이 당연한 귀결이라고 할것이오 차 경우에 추호도 소송요건의 결여됨을 발견할 수 없도다 본건 기록에 의하면 상고인(원고) 은 기자경할 본건토지에 대하야 피상고인(피고)이 수배농지이라고 주장함으로 우수배에 제하야서 행정당국 급 농지위원회의 조치에 농지개혁법 제24조 제3호 소정사유의 존재를 이유로하야 본소에 지하였음이 명백한바 원심은 농지개혁법시행령 제32조 소정의 농지위원회에 대한 이의의 본질을 농지개혁법 제22조의 재사신청과 혼동하야 차를 동일시하고 전서해석론과 동일한 견지에서 동법 제24조는 제22조에만 직접관련한다고 독단한 이중 오진에서 출하야 본소를 소송요건의 결여를 이유로 하여 본안에 대한 심사판단을 불사하고 각하하였음은 결국 법의 해석을 그릇한 위법이 있다고 사료됨. 고로 원판결은 파훼를 난면이라 운함에 있다
그러나 농지개혁법 제22조에 의하면 동법 실시에 관한 사항으로 이의를 가진 이해관계자는 소재지 구시 또는 읍면농지위원회에 재사를 신청할 수 있고 그 재사결정에 대하여 순차로 상급농지위원회에 그리고 최종으로 시도농지위원회에까지 항고할 수 있는바 재사를 신청할 수 있는 사항의 범위에 관하여 명확히 규정한 바 없으나 농지개혁은 농지분배의 확정이 그 핵심이 되는 것이므로 분배에 관한 이의사항도 이에 포함되여 이해관계자는 농지개혁법 시행령 제32조 소정사항으로 이의를 갖는다면 재사를 신청할 수 있다고 해석할 것이다 다만 이의신청기간에 관하여 동법 제22조의 규정과 동시행령 제32조의 규정이 다르나 이는 동시행령이 동법 제26조에 의하여 제정 공포된 위임명령으로서 법률과 동일한 효력이 있어 동시행령 제32조는 법 제22조에 대한 특별규정이 되는 것이다 농지개혁법 실시에 관한 이의 사항은 이상 설시한 바에 의하여 소관농지위원회의 재사를 거쳐 그 최종결정에 의하여 확정되는 것이며 단지 법 제20조 소정사유에 한하여 이해관계자는 동법에 의하여 해 농지소재지 법원에 제소할 수 있을 뿐이고 동법 제22조 소정절차를 경유함이 우제소의 전제조건이라고 봄이 동법의 정신에 적법할 것이다 원판결이 인용한 제1심 판결 사실적시에 의하면 원고의 청구원인은 원고는 자경할 목적으로 피고의 소작 중인 본건 농지를 매수하였는 바 피고는 서기 1949년 수확기에 이르러 원고에게 본건농지를 인도할 것을 언약하였음에도 불구하고 당국에 허위신고를 하여 본건농지의 분배를 받았으므로 원고의 자경지라는 확인 및 인도를 구하는 것이라 함에 있어 동법 제22조 소정의 이의사유에 해당하므로 법원에 제소하려면 소관농지위원회의 재사결정을 경유하여야 할 것이어늘 해절차를 거치지 않았음은 원고의 자인하는 바일뿐 아니라 일건기록에 비추어 명백하므로 원고의 소는 불적법한 것으로서 각하를 면치 못할 것이다 원판결은 동일 취지에서 나온 것이므로 논지는 이유없다 그러므로 본건 상고를 기각함이 가하다 인정하여 민사소송법 제401조, 제89조, 제95조를 적용하여 주문과 같이 판결한다
대법관 김두일(재판장) 김동현 배정현 고재호 대리판사 한환진