【원고, 피상고인】
이준호 외 9인
【피고, 상고인】
서울특별시장 소송수행자 안영익, 이양수, 권영화, 이중현
【원심판결】
서울고등법원 1980.3.19. 선고 79구167 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 양곡관리법 제16조에 의하면 양곡을 원료로 하여 가공을 업으로 하고자하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 정부의 허가를 받도록 규정하고 동 시행령 제14조 제1항 제1호는 갑종 가공업으로 제분업(서류를 제외한 양곡을 원료로 하여 분말을 제조하는 업을 말한다)을 규정하여 농수산부장관의 허가를 받도록 되어 있으며 한편 위 법 제21조는 이 법에 규정한 농수산부장관의 권한은 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 일부를 서울특별시장, 부산시장 또는 도지사에게 위임할 수 있다하고 동 시행령 제18조 제4호에 농수산부장관은 제14조 제1항 제1호의 규정에 의한 갑종 가공업의 허가에 관한 권한을 서울특별시장, 부산시장 또는 도지사에게 위임한다. 다만 정부관리 양곡도정업, 대규모 제분업(시간당 원료 분쇄능력이 0.9톤 이상 규모의 제분업을 말한다)과 제조업의 허가에 관한 권한을 제외한다고 규정하고 있는 바, 이런 규정들을 보면 대규모 제분업을 제외한 제분업의 허가에 관한 권한을 소할 서울특별시장에게 위임되고 있음이 명백하고 이 권한에는 동 시행령 개정령(령 제9155호) 부칙 3, 4항의 무허가 제분업자의 신고를 수리할 권한도 포함된다고 해석된다. 그렇다면 원고들이 한 위 시행령 개정령에 따라 무허가 제분업에 신고의 접수여부는 서울특별시장의 권한에 속한다고 할 것임을 말할 나위도 없다.
2. 그런데 기록에 의하면 서울특별시장은 소규모 양곡가공업의 허가사무를 관할 구청장에게 내부 위임하였음을 알 수 있는데 원고들로부터 위 시행령개정령에 따른 무허가 가공업자의 신고를 받은 관할 구청장이 그들의 명의로 그 불수리 처분을 한 사실을 인정할 수 있으므로 서울특별시장으로부터 내부위임을 받은데 지나지 아니하는 구청장이 그 명의로 불수리의 결정을 한 본건 행정처분은 위법하다고 할 것이다. 그렇기는 하나 한편 행정소송법 제1조 및 제3조의 규정에 의하여 보건데 행정소송은 특별한 규정이 없는 한 처분을 한 행정청을 피고로 하여 제기하도록 되어 있으므로 위 본건 신고 불수리 처분을 한 소관구청장을 상대하여 그 취소변경 또는 무효 확인을 구할 것이지 그와 같은 행정소송에서 그 처분을 하지 아니한 피고 서울특별시장이 피고가 될 수 없는 법리라 할 것이다. 그럼에도 불구하고 원심판결이 각 구청장들이 원고들의 무허가 제분업자 신고를 반려한 처분은 무권한자의 처분으로서 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효의 처분이라고 할 것이고 이러한 무효인 행정처분도 외관상 존재하는 것처럼 보여지고 그 처분에 의하여 위법한 상태가 형성되는 결과로 이를 제거하기 위하여 원고들로서는 적법한 처분권한을 가진 피고를 상대로 무효확인을 구할 이익이 있다고 설시하였음은 행정소송에 있어 피고 적격에 관한 법리를 오해한 위법이 있다 할 것이니 이 점에서 논지 이유있다.
그러므로 원심판결을 파기하고 다시 심판케 하기 위하여 원심에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 정태원(재판장) 이일규 윤운영