【원고, 상고인】
김지온 소송대리인 변호사 임채홍
【피고, 피상고인】
부산시 북구청장 소송대리인 변호사 서윤학
【원심판결】
대구고등법원 1983.8.11. 선고 82구101 판결
【주 문】
원심판결을 파기하여, 사건을 대구고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
상고이유 제1, 2, 3점에 관하여,
1. 지방세법시행령 제142조 제1항 제1호(6)목(1978.12.30 대통령령 제9274호)이 정하는 공한지를 일반 토지보다 높은 세율에 의한 재산세의 중과세대상으로 하고 있는 것은 토지를 그 용도에 따라 경제적으로 이용하지 아니하고 방치하고 있는 토지소유자에 대하여 그 토지를 경제적 용법에 따라 최대한 활용하도록 간접적으로 강제함으로써 국토의 효율적 이용을 통한 국가의 경제발전에 기여하게 하자는데 그 목적이 있어 토지소유자가 그 토지를 용도에 따라 충분히 이용할 수 있는데도 불구하고 정당한 이유없이 이를 방치하고 있는 토지가 공한지에 해당하여 중과세의 대상이 된다고 할 것이므로 지방세법시행령 제142조 제1항 제1호 (6)목지방세법시행규칙 제78조의 3(1977.11.24 내무부령 제124호)은 공한지에서 제외할 토지를 정하여 그 제10호는 토지의 위치나 형상으로 보아 기술 또는 경제면에서 건축 또는 사용이 적합하지 못하다고 관할시장 또는 구청장이 인정하는 토지 그 제13호는 고층건물의 건축등 건축을 위한 지질조사, 설계 기타 사전준비에 장기간이 소요되어 취득일로부터 납기개시일 현재까지 건축공사를 착공할 수 없음이 객관적으로 명백한 토지를 열거 규정하고 있는 것이라고 보여지며 위 규칙 제78조의 3 제10호가 정하는 토지의 위치나 현상으로 보아 기술 또는 경제면에서 건축 또는 사용에 부적합하다고 보여진다면 이는 공한지에서 제외되어야 할 것이며 이에 관한 관할시장 또는 구청장의 인정이 없다고 하더라도 그 이유로 공한지에서 제외할 토지가 되지 아니한다고는 할 수 없다고 풀이할 것이다 ( 1981.3.10 선고 80누240 판결 참조).
2. 원심판결 이유기재에 의하면, 원심은 그 거시증거를 모아 이 사건 대지는 원래 부산직할시 북구 삼락동 1197 전외 14필지 및 같은곳 1299 천 상에 위치한 토지중의 일부로서 부산직할시가 1968.11.29 건설부장관으로부터 토지구획정리사업인가를 받아 1973.3.13 그 사업을 완료한 부산직할시 사상지구 토지구획정리사업지구내에 위치한 체비지이고 원고가 그 당시 경영하던 규산소다 생산공장을 확장이전할 목적으로 1975.12.29 취득한 토지인데 1968년경에는 이 사건 대지의 중앙부분을 수심 8미터 가량의 낙동강의 지류가 관통하여 흐르고 있어 전혀 토지로서의 기능을 하지 못하다가 1977년경에 이르러 부산직할시가 그곳에 무계획적으로 진개(쓰레기)를 투입하여 매립함으로써 토지의 형태를 갖추게 되었고 그 무렵 부산직할시에 의하여 중공업지역으로 지정고시되었는바, 원고는 1973.1.1부터 부산직할시 부산진구 양정동 312에서 대성규산공업사라는 상호로 건축면적 148.88평방미터 가량의 규산소다 생산공장을 경영하여 오던중 그 주변이 모두 주택지로서 소음등 공해가 심하다는 이유로 1979년 공장철거명령을 받고서 이 사건 대지에 건축면적 2,970평방미터 가량의 새로운 규산소다 생산공장을 확장이전하기로 하였는데 이 사건 토지는 연약한 이토세사의 퇴적층에 다가 진개에 약간의 점토를 혼합하여 매립한 토지이어서 그 당시 매립된 진개는 부식되고 있는 과정에 있어 침하현상을 나타내고 있어 그 지상에 건축물이나 구조물을 설치코저할 경우에는 1평방미터당 약 4톤 이하의 하중이 가해지는 경미한 시설물을 설치할 수 있고 원고의 기존공장 규모의 공장은 1평방미터당 4톤 이하의 하중이 가해지는 경미한 시설물에 해당하여 이건 대지에 그 기존공장 규모의 공장을 설치할 수 있고 한편 원고가 확장신축 예정인 규산소다 생산공장은 건축면적이 2,970평방미터이고 그 내부시설인 축조의 하중이 45톤 회전용해관 2개의 하중이 20톤 용해관 2개의 하중이 28톤 액체 및 제품탱크의 하중이 각 13톤 용축관 2개의 하중이 12톤이고 용해관은 상호 연결되어 회전하므로 그 회전 진동으로 인한 압력은 실지 하중보다 3배가 가중되므로 이러한 규모의 공장을 설치하는 기초공사비는 일반 토지에는 금 50,000,000원 정도가 소요되나 이 사건 대지에는 그 2배가 되는 금 101,200,000원 정도가 소요되어 경제적인 측면에서 거액의 공사비를 투입하여 공장을 신축하기 어려운 사정이 있었던 사실은 인정되나 원고가 기존공장의 철거명령을 받고 새로이 공장을 신축이전하기 위하여 기존공장시설 보다 무려 20배나 되는 규모의 공장을 확장하기 위하여서는 이에 따른 자본준비, 경영, 시설계획등 구체적인 사업계획과 준비 등이 상당한 정도로 마련되어 있지 아니하는 한 원고가 구체적으로 위와 같은 규모의 공장을 확장신축하기로 예정하고 있다고 인정할 수 없다 할 것이므로 확장신축예정인 공장규모를 기준으로 하여 이 사건 대지는 건축 또는 사용이 부적합하다고 판단할 수 없다고 할 것인데 원고의용의 자료만으로서는 원고가 새로운 공장을 확장신축하기 위한 자본준비, 시설 및 경영계획 등을 구체적으로 상당한 정도 마련하였다고 인정할 수 없고 달리 이를 인정할 증거가 없으므로 이 사건 대지는 확장신축 예정인 공장규모를 기준으로 하여 건축 또는 사용이 부적합하다고 볼 수 없고원고의 기존공장규모의 공장시설은 설치할 수 있다고 판시하였다.
3. (1) 그러나 환송후 원심에서 제출된 갑 제13호증의 2 및 갑 제14호증의 1내지 6의 각 기재와 환송후 원심증인 오근탄의 증언에 의하면 원고가 부산직할시 양정동 312에서 경영하던 규산소다 생산공장은 공부상(소유자 명의는 김상경으로 되어 있는 것도 있으나 동 김상경은 원고의 아버지임이 갑 제16호증에 의하여 인정된다) 용도가 공장, 사무실, 창고등으로 된 공장 총 규모 총 413.08평(1,365.55 평방미터)이 되어 원심인정의 건축면적 45.12평(148.88 평방미터)과는 현격한 차이가 있음은 물론 1평방미터당 4톤의 하중이 가해지는 시설물이라고도 할 수 없고 또 이 사건 토지위에 확장이전하고저 하는 공장규모가 이의 20배에 해당한다고 하여 그 자본준비, 시설 및 경영계획 등이 구체적으로 상당한 정도 마련되었는가의 여부를 심리판단할 기준으로 삼을 수도 없음이 명백하다.
(2) 한편 원심이 증거로 한 환송전 원심감정인의 제1차 감정은 원고의 종전 규산소다 생산공장 위 양정동 312의 1,2 및 같은곳 313의 1, 3 지상의 공장건물중 위 312의 2 지상건물중 1동을 부산직할시청에 비치되어 있는 공장기본조사표에 의하여 하중검사등을 실시한 것임이 그 감정서 기재에 의하여 명백한 바 이 건물 자체의 하중과는 별도로 규산소다의 생산공정에 따라 원심확정 사실과 같이 축조의 하중이 45톤 회전용해관 2개의 하중이 20톤 용해관 2개의 하중이 25톤 액체 및 제품탱크의 하중이 각 13톤 용축관 2개의 하중이 12톤이고 용해관은 상호연결되어 회전하므로 그 회전진동으로 인한 압력은 실지 하중보다 3배나 가중된다는 것이므로 이러한 하중을 전연 고려하지 않은 건물자체만의 하중감정을 토대로 종전공장규모의 공장은 이 사건 토지위에 건축이 가능하다고 판시한 원심조치는 그 판단의 기초가 되는 사실확정에 중대한 잘못이 있다고 할 수 밖에 없다.
(3) 위에서 기술한 바와 같이 원심은 환송후 원심에서 원고가 내세운 이 사건 토지에의 공장이전 계획에 관하여 원고 의용의 갑 제14호증의 7, 갑 제16호증, 갑 제17호증의 1, 2, 3, 갑 제18호증의 1 내지 4, 갑 제20호증 내지 같은 제26호증의 각 기재와 환송후 원심증인 오근탄의 증언을 배척하고 달리 증거가 없다고 이를 배척하였는바, 이들이 원고의 주장사실을 뒷받침할 수 있는 자료임은 물론 원심이 배척하지 아니한 갑 제4호증의 1(소견서), 같은 호증의 2(견적서), 갑 제5호증의 1(소견서), 같은 호증의 2(계산서), 갑 제6호증의 1, 2, 3(도면), 갑 제10호증의 1(지질조사보고서), 같은 호증의 2(의견서), 같은 호증의 3(소견서), 갑 제11호증(도면), 갑 제12호증(지질조사 및 제하시험종합평가서), 갑 제13호증의 1(규산소다제조과정), 같은 호증의 2(도면)의 각 기재 등은 원고가 이 사건 토지위에 공장을 신축이전하기 위하여 건설전문업체 또는 권위있는 대학교수 등에게 여러차례 지질조사, 건축설계 및 그 소요경비의 견적 등을 의뢰하여 건축준비 등을 하여 왔다는 사실을 입증할 수 있는 자료로서 이들과 아울러 원고가 이 사건 대지에 원고 주장의 건축규모의 공장신축이전을 준비하여 왔음이 충분히 인정됨에도 불구하고 환송전 원심에서 제출된 자료에 대하여는 아무런 판단도 하지 아니하고 환송후 원심에서 제출된 증거에 대하여는 수긍할만한 이유나 또는 대비 증거의 제시없이 이를 배척한 원심조치 역시 채증법칙에 위반하였다는 등의 비의를 면할 수가 없다고 할 것이다.
(4) 이 사건 토지는 원심거시의 증거에 의하여 원심이 적법하게 확정한 바에 의하더라도 연약한 이토세사의 퇴적층에다가 진개에 약간의 점토를 혼합하여 매립된 토지이어서 매립한 진개가 부식되어 가고 있는 과정에 있어 침하현상을 나타내고 있다는 것일 뿐만 아니라 위의 여러증거를 모아보면 이 사건 토지는 건물의 건축등 항구적 시설을 할 수 있는 일반 통상의 토지가 아니라고 함이 타당하고 환송전 원심의 감정결과와 같이 아무런 기계시설도 없고 극히 영세한 일시적 가건물정도의 시설만을 하는 것이라는 특단의 사정이 없다면 이와 같은 토지에는 공장등 항구적인 건물을 누구도 건축하지 않으리라는 것이 경험칙상 뚜렷한 것이라고 하지 않을 수 없으므로 그렇다면 첫머리에 설시한 바와 같이 공한지에 대하여 증과세를 하는 것은 토지를 그 용도에 따라 경제적으로 활용하도록 간접적으로 강제함으로써 국토의 효율적 이용을 통한 국가의 경제발전에 기여하게 하자는데 그 목적이 있다 하겠으므로 이 사건 토지는 지방세법시행규칙 제78조의 3 제10호 소정의 토지의 위치나 현상으로 보아기술 또는 경제면에서 건축 또는 사용이 적합하지 못한 토지에 해당한다고 할 수 밖에 없다.
결국 원심은 환송전 원심감정인의 제1차 감정인 원고의 종전 공장중 하나의 독립한 공장건물 자체만에 대한 표본조사에 지나지 않는다고 보여지는 감정결과(동 감정서기재에 의하면 부산직할시청에 비치되어 있는 공장기본조사표에 의하여 위 양정동 312의 1, 2 및 313의 1,3 지상의 건물중 312의 2 지상건물을 대상으로 한 것 같으나 동 지상에도 시멘트 연와 조 스레트즙 공장등 4동의 건물이 있음이 위 갑 제14호증에 의하여 명백하다)에만 집착한 나머지 채증법칙을 위반하고 심리를 다하지 아니하여 판단을 유탈하고 지방세법시행령과 같은법시행규칙의 해석을 그르쳐 이유를 갖추지 아니한 잘못을 저지른 것이라고 하지 않을 수 없어 이를 나무라는 상고논지는 모두 그 이유가 있다고 하겠다.
4. 따라서 원심은 원고의 이 사건 토지는 건축을 위한 지질조사, 설계 기타 사전준비에 장기간이 소요되어 취득일부터 납기개시일 현재까지 건축공사를 착공할 수 없음이 객관적으로 명백한 토지에 해당한다는 주장에 대하여 이 사건 토지에는 원고의 기존공장규모의 공장을 건축할 수 있다는 전제 아래 공장건축을 위한 지질조사, 설계 기타 사전준비에 장기간이 소요되어 건축공사를 착공할 수 없는 경우에 해당한다고는 볼 수 없다고 판시하고 있으므로 이점에 대한 상고이유 제4점에 관한 판단의 필요없이 상고이유 제1, 2, 3 점에 있어 상고논지는 그 이유가 있으므로 원심판결을 파기하여 사건을 대구고등법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치한 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이일규(재판장) 이성렬 전상석 이회창