【원 고】
【피 고】
부산직할시 북구청장
【주 문】
1. 피고가 1984. 2. 8. 원고에 대하여 한 추징금 6,146,025 및 과태료 30,780,125원의 부과처분중 과태료 50,000원(공공시설 부정사용과태료)을 초과하는 부분을 취소한다.
2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【청구취지】
주문기재 추징금 및 과태료부과처분을 전부 취소한다.
소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【이 유】
(1) 피고는 1984. 2. 8. 원고가 1977. 6. 16.경 피고로부터 급수허가를 받아 부산 북구 구포동 (지번 생략) 소재 지하 1층 지상 4층 건물(이하 이 사건 건물이라 한다)내에 설치한 수전번호 679호의 급수전에서 임의로 내경 10미리미터의 부정급수관을 분기하여 1982. 6. 9. 적발될 때까지 부산직할시 수도물을 절수하여 왔다하여 그 절수행위에 대하여 지방자치법 제128조 제2항 및 부산직할시 수도급수조례(을 제1호증, 이하 수도급수조례라고 약칭한다) 제42조를 적용, 그 징수를 면한 수도요금을 추징하는 외에 그 요금의 5배에 해당하는 추징금과태료 및 50,000원의 공공시설부정사용 과태료처분을 함에 있어서, 절수기간을 부과시점에서 지방재정법 제53조 소정의 소멸시효기간인 5년전으로 소급하여 1979. 2. 5.부터 1982. 6. 9.까지로 인정한 후 원고가 같은 기간동안 수도계량기를 거치지 아니하는 방법으로 절수행위를 계속하여 왔기 때문에 절수한 양을 정확하게 알 수 없다하여 수도급수조례시행규칙 제17조 제1항 본문을 적용하여 같은 기간동안 정전등의 사유로 단수된 시간을 제외하고는 계속 급수받은 것으로 보아 급수시간과 급수관구경 및 수압에 의하여 급수량을 유량계산하는 방법으로 1979. 2. 5.부터 같은해 12. 31.까지의 사용수량을, 5,497톤{수압 1평방센치미터당 0.4킬로그람, 급수관내경 10미리리터, 급수관길이 5미터이므로 웬스텐 식유량표에 의하여 1시간당 단위 통수량을 0.7톤으로 계산함 : (총급수시간 7,920시간-단수시간 67시간)×0.7톤}, 1980년도의 사용수량을 6,101톤{(총급수기간 8,784시간-단수시간 69시간)×0.7톤}, 1981년도의 사용수량을 6,071톤{(총급수시간 8,760시간-단수시간 87시간)×0.7톤}, 1984. 1. 1.부터 같은해 6. 9까지의 사용수량을 2,633톤{(총급수시간 3,840시간-단수시간 78시간)×0.7톤}으로 각 추정하고서 여기에 수도급수조례 제26조 및 별표 제2호 소정의 업종별 요율을 적용하여 위 절수기간동안의 총 수도요금 6,277,560원을 산출한 다음 원고가 같은 기간동안의 수도요금으로 이미 납부한 131,535원을 차감하여 원고에게 그 차액 6,146,025원을 추징함과 아울러 같은 액수의 5배에 해당하는 추징금과태료 30,730,125원과 공공시설 부정사용과태료 50,000원을 부과처분(이하 이 사건 추징금 및 과태료부과처분이라 한다)한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.
(2) 이에 원고는 첫째로, 원고는 이 사건 건물에 부정급수관을 설치하여 부산직할시의 수도물을 절취한 사실이 없고, 설령 원고의 남편인 소외 1이 절수한 사실이 있다고 할지라도 원고는 위 소외 1이 이 사건 건물을 건축하여 급수전 설치신청을 함에 있어서 명의를 빌려준 명의수탁자에 불과하므로 위 소외 1의 절수행위에 대하여 전혀 책임이 없다는 취지로 주장하나, 성립에 다툼이 없는 갑 제6호증의 8 내지 10, 17, 21, 22 을 제3호증의 3, 을 제4호증의 2, 10, 23, 24, 28, 29, 32, 34 내지 38, 40, 41, 43, 54, 56, 58, 60의 각 기재와 증인 소외 2의 증언에 변론의 전취지를 종합하여 보면 이 사건건물은 1971. 12.경 신축되어 원고의 명의로 소유권보존등기가 마쳐진 원고소유의 건물로서 원고 부부는 그 지상 4층부분에서 가족과 함께 거주하며 그 지하 1층을 이용원으로, 지상1층을 사진관 및 점포로, 3층을 당구장으로 타인에게 임대하는 한편 그 지상 2층에서 직접 다방을 경영하면서 1976. 11. 20.경 이 사건 건물소재지에서 부산직할시의 상수도시설이 들어설 때까지 건물옥상에 약 100드럼 정도의 물을 저장할 수 있는 수조를 설치하고 전기모터펌프로 사설간이 상수도물과 지하수를 이 수조에 양수저장하여 사용하여 오다가 부산직할시의 상수도시설이 들어섬에 따라 1977. 6. 16.경 피고에게 원고명의로 신규급수공사신청을 하여 수전번호 679호의 급수전을 설치한 후 이 급수전을 통하여 이 사건 건물의 지하층에 필요한 수도물을 공급받는 일방 그 무렵 피고의 허가없이 위 급수전의 철제급수관에 부정급수관을 연결시킨 후 전기모터펌프를 이용하여 수도계량기를 거치지 아니하고서 부산직할시의 수도물을 옥상수도에 인양저장하였다가 사용하는 방법으로 1982. 6. 9. 피고소속 공무원에 의하여 적발될 때까지 부산직할시의 상수도물을 절수하여 온 사실을 인정할 수 있고, 이에 반하는 갑 제5호증의 4(을 제4호증의 45와 같다), 갑 제6호증의 1, 3, 6, 11, 16 및 을 제4호증의 27, 30의 각 기재는 모두 믿지 아니하며 반증이 없고, 달리 원고가 그 주장처럼 위 소외 1의 명의수탁자에 불과하다고 볼 증거는 없는바, 위 인정사실에 의하면 원고와 그 남편인 위 소외 1의 의사연락 아래 그들에 의하여 부산직할시의 수도물 절수행위가 이루어졌을 뿐만 아니라 수도급수조례 제21조 제4항에 의하면 급수장치의 사용자, 소유자 및 관리인등의 수도사용자는 그의 가족, 고용인, 동거인의 행위에 대하여도 자기의 행위가 아니라는 이유로 조례에 정한 책임을 면할 수 없다고 규정되어 있으므로 가사 원고주장처럼 위 소외 1에 의하여 절수행위가 이루어졌다고 할지라도 이 사건 건물에 설치된 급수장치의 사용자 겸 소유자인 원고로서는 위 규정에 따라 위 조례에 정한 수도사용료 및 과태료납부책임을 면할 수 없다고 할 것이니 원고의 첫째주장은 그 이유가 없다.
(3) 원고는 둘째로, 원고가 부산직할시의 수도물을 절수한 사실이 있다고 할지라도 수도급수조례시행규칙 제17조 제1항 본문은 사용수량을 실제보다 과다하게 인정하는 것으로서 법률상의 근거가 없는 무효의 규정이므로 이에 터잡아 이루어진 이 사건 추징금 및 과태료부과처분(단, 공공시설부정사용 과태료부분은 제외)은 위법하다는 취지로 주장하나, 수도법 제17조에 의하면 수도사업자는 장관이 정하는 바에 의하여 물의 요율, 급수장치에 관한 공사의 비용 기타 물의 공급에 관하여 필요한 사항을 정하여 장관의 인가를 받아야 하고, 수도사업자가 지방자치단체인 경우에는 이를 당해 지방자치단체의 조례로 정한다라고 규정하고 있고, 그 위임을 받아 부산직할시 수도급수조례가 제정되었는바, 같은조례 제29조 제1항에 의하면 사용수량은 수도계량기에 의하여 계량하되, 다만 수도계량기에 이상이 있거나 사용수량이 불명확하거나 기타 인정계량이 불가피할 경우에는 시장이 인정하는 수량에 따른다라고 규정하고 있고, 시장이 인정하는 수량에 관하여 부산직할시장은 조례시행규칙 제17조 제1항에서 수도계량기 미설치수전 및 사용료 포탈이나 부정급수에 대하여는 급수시간(부산직할시장이 동래구청장의 질의에 대하여 급수시간이라 함은 총 급수시간에 단수시간을 제한 실급수시간을 가리키는 것이라고 회신한바 있다)과 급수관구경 및 수압에 의한 급수량을 유량계산하여 이를 사용수량으로 한다. 다만 구청장(시장의 사용수량인정권한 수임자)이 필요하다고 인정할 때에는 급수량을 따로 정할 수 있다라고 규정하고 있는바, 그렇다면 같은 시행규칙의 규정은 규칙제정권자인 부산직할시장에 의하여 조례의 위임범위내에서 제정된 것이므로 그 규정자체를 무효로 보기는 어렵고, 따라서 같은규정이 무효임을 전제로 하는 원고의 둘째주장 역시 그 이유가 없다.
(4) 그러나 나아가, 원고가 비록 위와 같이 수도계량기를 거치지 아니하는 방법으로 절수함으로써 그 절수량을 정확하게 알 수 없어 피고의 인정계량이 불가피하고 이러한 경우에는 조례시행규칙 제17조 제1항에 따라 그 사용량을 인정할 수 밖에 없다할 것이나, 그 본문규정에 의하면 급수시간과 급구관구경 및 수압에 의한 급수량을 유량계산한다 하여 정전등 특별한 사유로 단수되는 경우를 제외하고는 1일 24시간 계속사용한 것으로 계산하겠금 하여 절수량산출방법의 최상한선을 규정하고 있으므로 그와 같은 절수를 인정할수 있는 구체적인 경우라면 몰라도 그렇지 아니한 경우까지 일률적으로 적용함은 부당하고 구체적인 사안에서 그와 같은 상한선의 절수가 없었다고 인정될 때에는 같은 규정의 단서에 따라 인근유사건물의 사용수량과 대비하여 절수량을 유추산정하는 등의 합리적이고도 적정한 방법을 택하여 실절수량에 가장 근접한 절수량을 밝혀내어 이를 근거로 추징금 및 과태료의 부과처분을 하여야 할 것이고, 이것이 “사용료, 수수료, 분담금, 부역과 현품은 공평한 방법으로 부과 또는 징수하여야 한다”는 지방자치법 제130조 제1항의 규정취지나 “부득이한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 과태료 액수를 경감할 수 있다”는 수도급수조례 제42조 단서의 규정취지에 합당한 조치라고 해석되는바, 이러한 견지에서 피고의 위 절수량산정방법의 당부를 검토하여 보면, 우선 원고가 앞서 절수기간으로 인정한 1979. 2. 5.부터 1982. 6. 9.까지 무려 3년 4개월여동안 정전등의 사유로 인한 단수시간을 제외하고는 계속 수도물을 틀어놓고서 그 물을 사용한 것으로 인정함은 경험칙에 반할 뿐만 아니라, 성립에 다툼이 없는 갑 제7호증의 1, 2, 을 제4호증의 67의 각 기재에 의하면 피고소속 공무원인 소외 3이 이 사건 추징금 및 과태료부과처분 이전인 1983. 7.경에 이 사건 건물과 그 규모 및 영업형태가 비슷한 인근 유사건물 3동을 추출하여 그 사용수량을 표본조사하여 이 사건 건물에서의 1981년 및 1982년도 사용수량을 연간 약 1,200톤 내지 1,680톤 정도라고 추정하였던 사실을 인정할 수 있고, 더우기 성립에 다툼이 없는 을 제4호증의 68 내지 71의 각 기재에 의하여 인정할 수 있는 바와 같이 위 표본조사 대상건물에서는 이사건 건물과는 달리 사설간이 상수도물이나 지하수를 전혀 사용하지 않고 있었으므로 이를 감안한다면 원고의 수도물사용수량은 위 추정량보다도 더 적을 것으로 추단할수 있음에 비추어보면 피고가 앞서 원고의 부산직할시 수도물사용량으로 인정한바 있는 1981년도의 6,071톤과 1982. 1. 1.부터 같은해 6. 9까지의 2,633톤은 원고의 실사용수량을 훨씬 초과하는 것임이 분명하므로 이 점에서 피고가 조례시행규칙 제17조 제1항 본문에 따라 원고의 사용수량을 산정한 것은 합리성과 적정성을 결한 것으로서 심히 부당하고, 이러한 경우 피고로서는 같은 조항단서에 따라 인근 유사건물에서의 사용수량과 대비하고 또 이 사건 건물에서의 사설간이상수도물과 지하수사용량을 감안하여 원고의 절수량을 추정하는등 그 절수량 인정에 있어서 원고에게 억울함이 없도록 공평과 적정을 기하였어야 마땅함에도 불구하고, 이에 이르지 아니하였음은 수도급수조례 제29조 제1항 단서와 제46조, 조례시행규칙 제17조 제1항에 의하여 피고에게 부여된 사용수량의 인정계량에 관한 재량권의 범위를 심히 일탈한 것으로서 위법하다 아니할 수 없다.
(5) 그렇다면, 피고의 이 사건 추징금 및 과태료부과처분중 공공시설부정사용 과태료 50,000원을 초과하는 부분은 위법하다고 할 것이므로 원고의 이 사건 청구는 위 초과부분의 취소를 구하는 범위내에서 이유있어 이를 인용하고, 그 나머지 청구는 이유없어 이를 기각함에 있어서 소송비용의 부담에 관하여는 행정소송법 제14조와 민사소송법 제89조 및 제92조 단서를 적용하여 주문과 같이 판결한다.
판사 조수봉(재판장) 손홍익 안성회