【원고, 상고인】
정금녀 소송대리인 변호사 방순원
【피고, 피상고인】
전라북도 지사 소송대리인 변호사 이금원
【원심판결】
광주고등법원 1980.3.20. 선고 78구21 판결
【주 문】
상고를 기각한다.
상고 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 기록에 의하면 소외 동진농지개량조합은 그 소유인 본건 토지인 농지를 사회복지법인 기독교대한성결교회 사회사업유지 재단에 무상 증여하고자 1977. 12. 20자로 피고에게 재산처분승인 신청을 한 바, 피고는 1978. 3. 2자로 위 조합의 신청을 승인하였는데 위 유지재단은 농지를 소유할 수 없을 뿐 아니라 위 조합의 예산회계규정 제9조에 “조합재산은 법령 정관 또는 이 규정에 의하지 아니하고는 교환하거나 지급의 수단으로 사용하거나 또는 정당한 댓가없이 양여하거나 대부할 수 없다”고 규정되어 있어 피고의 본건 승인은 이 규정에도 위배되는 것이므로 원고는 위 조합원의 한 사람으로서 그 승인의 취소를 구한다는 것이다.
원심판결은 여기에 대하여 농촌근대화촉진법 제23조, 제183조부칙 제9조에 의하면 농지개량조합의 부동산의 취득, 관리 또는 처분에 관한 사항은 조합총회의 의결을 거치도록 되어 있으나 농지개량조합의 총회 및 대의원회가 아직 구성되어 있지 아니한 현재에 있어서 농지개량조합의 총회 및 대의원회가 구성될 때까지 그 의결을 요하는 사항은 농림부장관의 승인을 얻어서 행하도록 되어 있고 농림부장관의 위 권한은 도지사에게 위임되어 있으므로 위 법조에 정한 도지사의 승인은 농지개량조합 총회의 의결에 갈음하는 것이고 농지개량조합 총회의 의결은 사법상(私法上)의 법률행위에 지나지 아니한다 할 것인바, 원래 행정처분이라는 개념은 행정청이 실정법 질서의 구조내에서 일정한 목적하에 특정의 기능을 다하기 위하여 하는 일련의 행정작용을 총칭하는 것으로서 그 목적 성질을 떠나서 추상적 관념적으로 정의하기는 어려운 것이나 적어도 사법상(私法上)의 법률행위인 농지개량조합 총회의 의결에 갈음하는 피고의 본건 승인은 그 성질 등에 비추어 행정처분이라고 보기에는 어렵다고 판시하였다.
2. 행정소송의 목적이 되는 행정소송법 제1조의 행정처분이라고 함은 행정청이 공권력의 발동으로 하는 행위로서 국민의 권리의무에 직접 관계있는 것을 말하며 그 사항이 행정청의 일반적 권한에 속하고 그 권한에 관하여 법령에 명시된 경우에는 당해 행정행위가 국민의 권리의무에 직접 관계되는 이상 권리설정행위, 권리변경행위, 권리박탈행위는 물론 보충행위라도 행정소송법 제1조의 행정처분에 속한다고 해석된다 ( 당원 1962.1.18 선고 4292행상89판결 참조).
한편 농촌근대화촉진법 제177조에 의하면 농지개량조합은 농림부장관의 감독을 받도록 규정하고 동 제183조에 따르면 농수산부장관의 이 감독권은 소활 도지사에게 위임할 수 있도록 되어 있다.
또 동법 제23조에는 농지개량조합이 부동산을 취득 관리하거나 처분할 때에는 총회의 의결을 거치도록 규정되어 있는데 동법 부칙 제9조 제2항은 농지개량조합의 총회및 대의원회가 구성될 때까지 그 의결을 요하는 사항은 농수산부장관의 승인을 얻어 시행한다 하며 동법 시행령 제71조 제1항 1호 마에는 위 승인의 권한을 도지사에 위임한다고 규정하고 있는 바, 이런 규정들의 취지를 총합하여 보면 동진농지개량조합총회의 의결에 갈음한 본건 피고의 승인행위는 감독권에 의한 효력보충행위로서 위 조합의재산처분행위의 성립요건을 충족하는 것이니 이는 행정소송의 대상이 되는 행정처분으로 봄이 상당하다 할 것이니, 이와 견해를 달리한 위 원판시는 잘못이라 아니할 수 없다.
그러나 그것이 행정처분이라 하여도 그 처분에 의하여 원고가 직접적이고 구체적인 이해관계가 없고 다만 사실상이며 간접적인 관계를 가지는데 불과하다면 행정소송을 제기할 이익이 없다고( 당원 1971.12.28. 선고 71누109 판결참조)할 것인 바, 기록에 의하면 원고는 조합원으로서 본건 토지를 조합이 무상 양여함에 따라 조합비의 납부등에 막대한 손해가 있을 뿐 아니라 원고의 남편 소외 공명래가 조합으로부터 임차경작하던 일부 본건 토지를 경작 못하게 되는 이해관계가 있다는 것이나 그런 사정은 위 조합의 본건 재산처분으로 일어난 사실상의 이해관계이지 본건 승인처분으로 인한 직접적이고 구체적인것이라 할 수 없음이 명백하므로 이 점에서 원고에게는 본건 행정처분 취소에 관한 소의 이익이 없다고 할 것이니 비록 이유는 다를지언정 원고의 본건 소를 각하한 원심의 결론은 정당하므로 논지 이유없다.
그러므로 상고를 기각하고 상고소송비용은 패소자의 부담으로 하기로 관여법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법관 정태원(재판장) 이일규 윤운영