【원고, 피상고인】
동방생명보험주식회사 소송대리인 변호사 임채홍
【피고, 상고인】
서울특별시 영등포구청장 소송대리인 변호사 황성수
【원심판결】
서울고등법원 1977.8.24. 선고 76구610 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송한다.
【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 원심판결은 피고의 본안전항변에 대하여 원고는 1976.1.5에 이 사건 부과처분의 통지를 받고서 이에 대한 재조사청구를 하였던바 서울특별시장은 1976.4.13 재조사청구 기각의 결정을 하였으며 원고는 위 기각결정을 1976.4.15에 수령하여 이에 불복한 심사청구서를 1976.4.19자로 작성하여 지방세법 제58조 제3항의 규정에 따라 1976.4.16부터 산입하여 15일 이내로서 역수상 명백한 1976.4.30에 내무부장관에게 접수시키고( 지방세법시행령 제46조의2 제1항의 규정에 따라 위 경유기관인 서울특별시장에게 접수한 날이 바로 그 결정기관인 내무부장관에게 심사 청구한 것으로 본다). 그 후 경유기관인 서울특별시장이 같은법시행령 제46조 제5항의 규정에 따라 10일 이내에 이를 내무부장관에게 송부하자 내무부장관은 1976.5.14에 이를 접수하여 1976.5.27에 같은법 제58조 제4항의 규정에 따라 심사청구의 불복사유를 입증할 증빙의 미비로 심의할 수 없다는 이유로 10일간의 보정기간을 정하여 원고에게 위 결함의 보정을 요구하자 원고는 1976.5.29에 위 보정명령을 송달받아 1976.5.30부터 산입하여 그 보정기간인 10일 이내로서 역수상 명백한 1976.6.7에 위 결함을 보정하였으며 그 후 내무부장관은 같은법 제58조 제6항의 규정에 따라 같은법 시행령 제46조의2 제2항의 규정에 의한 내무부장관의 접수한 날 다음날인 1976.5.15부터 산입하여 같은법 제58조 제5항 규정에 의한 심사청구처리기간인 30일 이내로서 역수상 명백한 1976.6.22에(다만 1976.5.15부터 산입하여 위 심사청구연장통지를 한 1976.6.22까지는 39일이 되나 같은법 시행령 제46조의2 제2항 단서에 의하면 위 보정기간 10일은 위 심사청구결정기간에 산입하지 아니하도록 규정하고 있으므로 심사청구 결정기간인 30일 이내가 된 29일만에 심사청구 결정의 연장통지를 한 셈이 되어 위 연장통지는 적법, 유효하게 된다) 조사의 필요상 심사청구결정의 연장통지를 하여 다시금 심사청구결정 기간이 45일이 연장되고 그 후 내무부장관은 위 연장결정기간인 45일이내로서 명백한 1976.7.28에 심사청구기각결정을 하였고 원고는 1976.8.2에 위 심사청구결정의 통지를 받고 이에 대하여 불복하여 같은법 제58조 제12항의 규정에 따라 위 통지를 받은 다음날인 1976.8.3부터 산입하여 그 재소기간인 30일이내로서 역수상 명백하고 기록상 뚜렷한 1976.8.25에 이 사건 제소에 이르른 사실을 인정할 수 있고 이와 달리할 자료가 없으니 위 인정된 사실에 의하면 원고는 재조사청구는 물론 심사청구를 비롯하여 이 사건 제소에 이르기까지 각 그 기간을 적법하게 준수하였다 할 것이므로 그 전심절차를 제대로 밟았다 할 것이고 따라서 피고 소송대리인 및 피고소송수행자의 위 전심절차에 대한 부적법각하 항변은 그 이유가 없다고 판시하였는 바 이를 요약하면 심사기관인 내무부장관이 지방세법 제5항동시행령 제46조의2 제2항에 규정된 심사기간인 30 즉 1976.6.23 전인 6.22에 동법 제58조 제6항에 따라 기간연장통지를 하였으므로 심사기간이 다시 45일이 연장되어 그 연장된 기간내에 심사청구에 대한 기각결정을 하고 그 기각결정을 받은 원고가 소정기간내에 본건 제소를 한 것이니 이 사건 소는 적법하다는 뜻으로 풀이된다.
2. 지방세법 제58조 제5항에 의하면 내무부장관이 심사청구를 받은 때에는 그 청구를 받은 날로부터 30일 이내에 결정을 하여야 하며 다만 이 30일은 동법시행령 제46조의2 제2항에 의하여 내무부장관이 심사청구를 접수(경유기관으로 송부받은)한 날부터 기산하되 보정기간은 심사결정기간에 산입 아니하는바 조사의 필요상 30일 이내에 결정하지 못할 경우에는 그 뜻을 심사의 청구를 한 자에게 통지함으로써 다시 45일을 연장할 수 있다고 같은법 제58조 제6항이 규정하고 그 제9항에는 심사결정기간인 위 30일 또는 연장된 심사결정기간인 75일(30+45) 기간내에 결정의 통지가 없을 때는 청구의 신청은 기각된 것으로 간주한다고 규정하였으며 동 제12항은 지방세의 부과징수에 관한 처분 또는 체납처분에 관한 행정소송은 심사결정의 통지를 받은 날 결정의 통지가 없을 때에는 심사결정기간 또는 연장된 심사결정기간의 만료일로부터 30내에 제기하여야 하며 동법 제59조에 따르면 이법 또는 이법에 근거를 둔 조례에 정하는 기간의 계산에 있어서는 민법이 정하는 바에 의하도록 규정되어 있다. 그런데 위 법 제58조 제6항에 규정된 기간연장을 '통지함으로써'나 동 제9항에 규정된 결정의 '통지가 없을 때'의 통지라는 용어는 다같이(다만 결정의 경우는 이유를 부기한 결정서를 송달할 차이는 있다. 제8항 참조) 상대방에게 알리는 것을 뜻한다고 풀이되므로 상대방에서 볼 때는 알았거나(지득) 알수 있는 상태에 있어야 비로소 통지로서의 효과가 발생한다고 볼 것이고(도달주의) 그 통지는 당해 사건이 당해기관에서 종결되기 전에 이루어져야 할 것으로 특별한 규정이 없는 한 상대방에게 알리기 위하여 통지를 발송(발송주의)한 것만으로서는 통지의 효과가 발생할 수 없고 지방세법상 지방세의 부과징수나 체납처분 및 이들에 대한 이의 또는 불복절차로서의 재조사나 심사청구 및 소제기 등 일련의 절차에 발송주의를 규정한 바 없다.
도리켜 기록과 위 규정들을 살펴보면 본건 원고의 심사청구에 대한 30일의 결정기간( 법 제58조 제5항)은 원심에서 인정하듯이 1976.6.23(수요일)임을 수긍할 수 있어도 원심인정과 같이 1976.6.22에 법 제58조 제6항에 의한 기간 연장통지가 있었다고 볼 자료는 발견할 수 없다. 기록에 의하여 원심이 의용한 갑 제9호증의12를 보면 동 호증은 내무부장관 명의의 1976.6.22자 심사청구 결정기간 연장통지라 제목한 문서로서 지방세법 제58조 제6항의 규정에 의하여 그 결정기간을 연기하니 양지하기 바란다는 내용으로 원고 앞으로 보내진 것이나 그에 찍혀진 일부인에 의하면 내무부에서 발송한 것이 1976.6.22이며 원고가 접수한 것이 1976.6.25임이 분명한 바 이에 의하면 1976.6.25에 기간연장의 통지가 있었다 할 것이고 타에 위 심사결정기간 만료일인 1976.6.23까지에 기간연장 통지가 있었다고 볼 자료는 찾아 볼 수 없다.
그렇다면 본건의 경우 위 법조 제9항제12항에 의하여 심사결정기간 만료일 다음날인 1976.6.24부터 행정소송의 제소기간이 진행한다고 보아야 하고 이 기산일부터 계산하면 이 사건 소는 제소기간 도과 후의 것이 됨에도 불구하고 심사결정기간이 적법하게 연장되었다고 인정하여 이를 전제로 본건 제소가 적법하다고 한 원심의 판단은 위갑 제9호증의12에 대한 심리를 제대로 아니하였거나 연장통지에 관한 법리를 오해한 위법이 있다 할 것이며 이의 위법은 본건 소의 제소기간 준수여부에 관한 재판의 결과에 영향을 미쳤다 할 것이니 이 점에서 논지 이유있다고 할 것이다. 다음에서 보는 바와같이 소수의견은 심사결정기간 내에 기간연장을 하고 그 통지를 발송하였다면 심사결정 기간 후에 그 통지가 도달되어도 유효하게 기간연장의 효과가 발생한다는 것으로 해석하고 있으니 심사결정 통지가 심사결정기간 또는 연장된 심사결정기간 내에 심사청구자에 도달되어야 한다는 점에는 이론이 없는 바에야 다같은 통지에 있어서 유독 기간연장통지만을 발송하면 족하다고 볼 근거가 없을 뿐 아니라 동 제9항의 규정에 의하여 일단 발생한 기각간주 따라서 당해 기관에서의 사건종결의 법률효과를 무엇으로 무너뜨리는지 의문이 아닐 수 없다.
그러므로 원심판결을 파기환송하기로 하는 바 여기에는 대법원판사 주재황동 민문기 동 임항준 동 김윤행 동 라길조 및 동 유태흥의 의견이 있는 외에는 관여법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.
대법원판사 주재황, 민문기, 임항준, 김윤행, 라길조, 유태흥의 반대의견을 밝힌다.
다수의견은 6.23로서 심사기간인 30일이 차는데 6.22에 한 기간연장결정을 6.25 받았으니 연장결정은 법정 30일 내에 통지가 없는 것이 분명하여 9항에 의하여 심사청구는 기각간주로 보아야 하므로 기각간주로 종결한 사안에 기간연장이 있을 수 없고, 있어도 무의미 하다는 취지로 본 것으로 해석된다.
그러나 9항의 규정을 전심절차의 지나친 지연으로 구제절차의 순조로운 진행을 막는 사례를 봉해 버리라는데 뜻이 있는 바인데, 얼토당토 않게 기간연장통지의 유무를 전제로 보는 다수의견의 착상에 우선놀라거니와 이는 고사하고 9항을 잘 읽어보면 여기에는 5항의 기간은 들어있지 않고 있음이 명명백백하고 이는 의식적으로 빼놓은 것임이 동 58조 12항과 견주어 분명히 알 수 있어, 다수의견에 큰 헛점이 드러나나니 다수의견은 필시 9항에서 말하는 「 6항에 정하는 기간내에 통지가 없는 때」에 해당한다고 보았을 터인데 이 기간은 30일이 아니고 30일 + 45일임이 명문으로 밝혀져 있기 때문이다. 따라서 설사 9항을 끌어대어 심사청구를 기각간주로 인정한다고 하더라도 본건에 있어서는 6.25부터 45일이 앞으로 더 경과한 날(8월달에 해당일이 오리라)까지에 통지가 없어야 비로소 문제로 될 것이어늘, 통지받은 것이 6.25이라는 그날이 9항에서 말하는 심사기간(30일+45일)이내임이 역수상 분명한 터에, 다수의견이 9항을 제멋대로 써서 기각간주를 전제로 함은 9항의 적용을 그르친 잘못을 저질렀으며 그도2중의 과오를 거듭하여 부당부당하니 우리 소수의 뜻을 같이 할 수 없는 바이고 상고 논지는 이유없고 원판결은 옳다.
다음으로 가정판단에 들어가 본다. 위 58조에서 재심사 심사기간으로 정한 30일간(연장된 경우도 같다)은 당해 관서에 대한 제한의 뜻이 있지만 동시에 그에게 주어진 권한도 되는 것이다. 그러므로 당해관서는 그 기간을 전적으로 활용할 수 있으며 누구도 단축시킬 수 없으며, 단축되게 해석할 수도 없다. 통지기간 때문에 단축시키지도 물론 못한다. 그런데 다수의견은 30일간을 결정통지송달기간으로 보고 결정할 수 있는 권한 주어진 기간으로 아니보니 실로배보다 배꼽이 커야 한다는 역리이며, 통지에 31일이 걸리는 장거리에 있는 경우는 아예 결정자체를 못하고 포기 할 수 밖에없다는 결론이 된다. 또 당사자가 복수인 경우에 연장결정이 30일 이내에 내리고 통지서가 하나는 30일 내에 다른것은 30일이 지나서 송달되었을 때 전자는 유효로 후자는 무효로 보아야 하리니 동시에 행한 하나의 결정을 이렇게 보아서 그 혼란을 어찌할 것이며, 8항에서는 청구자에게 통지 하라고만 되었을 뿐 30일내에 도달되게 송달하라는 명문은 둔 바 없다. 또 연장결정의 효력은 결정서가 도달된 날(본건에서는 6.25)을 기다려 발생한다고 하여도 그 연장결정의 내용 자체는 30일간이라는 당초의 심사기간을 그 30일이 만료한 다음날부터 기산하여 앞으로 45일간으로 연장하는 취지이니 만치심사기간은 75일간으로 변경된 것이라고 봄이 마땅하니 다수의견처럼 당초의 30일이 경과와 동시에 만료되었다고 인정될 여지가 없다.
이상을 요약하면 다수의견은 전치절차의 입법취지에 어긋나게, 또 법규의 적용을 받는 자에게는 기대가능성이 없게 해석하고 행정관서의 잘못을 어이없이 신청인의 권리박탈이유로 삼아 주객을 뒤바꿔놓아 당하는 자를 예칙도 못하던 일로 말미암게 하는 것이라는 비난에 견디지 못하겠으므로 형식논리의 다툼과 사물의 실체에 대한 살핌에 찬의를 표할 수 없어 우리가 걸었던 기대에 실망하니 애석할 뿐이다.
대법관 민복기(재판장) 이영섭 주재황 김영세 민문기 양병호 한환진 임항준 안병수 김윤행 이일규 강안희 라길조 김용철 유태흥 정태원 대법원판사 민문기 및 김윤행은 해외여행으로 서명못함. 대법원판사 민복기(재판장)