【원고, 피상고인】
대한약품공업협동조합 소송대리인 변호사 주재우
【피고, 상고인】
경기도 화성군수 소송대리인 변호사 이백호
【원심판결】
서울고등법원 1982.2.9 선고 81구453 판결
【주 문】
상고를 기각한다.
상고 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【이 유】
피고 소송대리인의 상고이유를 판단한다.
1. 상고이유 제1점
항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하며 기타 법률상의 효과를 발생케 하는 등의 국민의 구체적인 권리의무에 직접 변동을 초래하는 행위를 말한다고 해석하여야 할 것인바, 기록에 의하면 원고는 1981.5.2 산업기지개발촉진법 제8조의 규정에 의한 산업기지개발사업으로 이 사건 토지를 포함한 661,160평방미터의 토지에 대한 향남제약공업단지 조성사업의 실시계획을 승인받고 같은해 5.18부터 위 사업을 위한 부지정지공사를 시작한 사실, 피고는 같은해 6.21 소외 경기도지사에게 농촌근대화촉진법에 의하여 준공된 농지의 사후관리에 대하여 농지확대개발촉진법을 적용할 수 있는 규정이 없다는 이유로 그 사후관리에 관하여 질의하는 한편 같은해 6.22 원고에 대하여 원고가 시행하는 제약공단부지조성사업에 있어 그 부지내의 개발농지중 이 사건 토지가 임의훼손되고 있다하여 그 임의훼손을 중지할 것을 통보(갑 제1호증에 의하면, 피고는 이 사건 토지가 임의훼손되고 있어 통보한다고 기재되어 있어 그 통보의 내용이 명백하게 되어 있지 아니하나 갑 제1호증의 제목과 갑 제7호증의 기재를 합쳐보면, 이 사건 토지에 대한 임의훼손중지를 통보한 것으로 보아야 한다)함과 동시에 농지에 대하여는 관계법에 의한 소정의 절차를 필한 후 사업을 추진할 것을 통지한 사실을 인정할 수 있으므로 이 사건 토지에 관하여 산업기지개발촉진법에 의한 산업기지개발사업을 실시할 수 있는 원고에 대하여 이 사건 토지의 임의훼손(부지정지공사)을 중지할 것을 통보한 피고의 행위는 원고의 위와 같은 법률상지위에 침해를 끼치는 행정처분임이 분명하고, 행정처분에 권고적 사항이 추가되어 있다하더라도 그 행정처분의 성질에는 변함이 없다 할 것이니 피고의 이 사건 토지에 대한 임의훼손중지통보가 행정처분임을 전제로 하여 판단한 원심의 조치는 정당하고, 거기에 소론과 같은 항고소송의 대상 및 행정처분의 법리를 오해한 위법이 없다 할 것인즉 논지는 이유없다.
2. 상고이유 제2점
원심판결 이유에 의하면, 원심은 피고 제출의 각 증거에 의하면 이 사건 토지를 농지로 개발하는데 관련된 일부 공문서에 농지확대개발사업이라는 취지의 기재가 있고 또한 국가가 사업시행에 따른 공사비를 지출한 사실이 인정되나 그 사실만으로는 이 사건 토지가 농지확대개발촉진법에 의하여 개발된 농지라고 인정하기에는 미흡하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다고 판시하고, 나아가 거시증거에 의하여 이 사건 토지는 농촌근대화촉진법에 의하여 농지개량사업이 시행된 토지임을 알 수 있으므로 이 사건 토지가 농지확대개발촉진법에 의하여 개발된 농지임을 전제로 한 피고의 이 사건 처분은 위법하다고 판시하고 있는바, 이를 기록에 대조하여 검토하여 보니 원심의 사실인정 및 판단은 정당하다고 수긍이 가고 거기에 소론과 같은 농촌근대화촉진법 및 농지확대개발촉진법의 법리오해나 산업기지개발촉진법에 의한 산업기지개발사업의 실시계획승인에 따른 조건의 해석에 관한 오해가 있다 할 수 없으므로 논지는 이유없다.
3. 따라서 상고를 기각하고, 상고 소송비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김덕주(재판장) 정태균 윤일영 오성환