【원고, 상고인】
김봉우 소송대리인 변호사 노병인
【피고, 피상고인】
전주시장
【원심판결】
광주고등법원 1982.3.30. 선고 81구25 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다.
【이 유】
원고소송대리인의 상고이유를 본다.
1. 원심판결 이유에 의하면 원심은 피고가 1981.1.21자로 한 이 사건 수익자부담금 부과처분에 대하여 원고는 그 해 2.19 전라북도지사에게 소원을 제기하였다가 그 해 3.30 소원 각하의 재결을 받고 그 해 4.10 이 사건 수익자부담금 부과처분취소 청구소송을 제기한 사실을 확정한 후, 도시계획법 제65조 제4항의 규정에 의하면 수익자부담금 징수에 관하여 필요한 사항은 그 사업시행자가 시장, 군수 또는 도지사인 경우에는 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 되어 있고, 이에 따라 제정된 전주시 도시계획사업 수익자부담금징수조례 제12조에 의하면 부담금의 부과에 이의가 있는 자는 납입통지서를 받은 날로부터 30일 이내에 이의를 제기할 수있고 30일을 경과하였을 때에는 이의를 제기할 수 없게 되어 있으므로, 이 사건 수익자부담금 부과처분에 대하여 불복하려면 위 조례 제12조 소정의 이의신청을 제기하여야 하고 소원법에 의한 소원은 제기할 수 없음에도 불구하고 원고는 소원만을 제기하였으니 이 사건 소는 적법한 전심절차를 거치지 아니한 부적법한 소라고 판단하여 이를 각하하였다.
2. 그러나 도시계획법 제88조에 의하면 이 법에 의한 도시계획사업 시행자의 처분에 대하여는 소원법에 의하여 소원을 제기할 수 있다고 규정하고 있는바, 원래 행정청의 위법 또는 부당한 처분에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 소원법에 의하여 당연히 소원을 제기할 수 있는 것임에도 불구하고 도시계획법 제88조에서 특히 위와 같이 소원법에 의한 소원을 불복절차로 규정한 것은 도시계획사업시행자의 처분에 대한 전심절차를 소원법에 의한 소원으로 한정한 취지라고 해석된다. 따라서 도시계획법 제65조 제 4 항에서수익자부담금 징수에 관하여 필요한 사항을 당해 지방자치단체의 조례로 정할수 있도록 위임하였다고 하여도 수익자부담금징수처분에 대한 불복절차에 관하여는 위 도시계획법 제88조와 저촉되는 내용의 조례규정을 둘 수 없다고 보아야 할 것이다.
그런데 도시계획법 제65조 제4항의 위임에 따라 제정된 이 사건 전주시도시계획사업 수익자부담금징수조례 제12조는 부담금의 부과에 이의가 있는 자는 납입통지서를 받은 날로부터 30일 이내에 이의를 제기할 수 있고 위 기일을 경과하면 이의를 제기할 수 없다고 규정하고 있는바, 도시계획법 제88조의 불복절차인 소원법에 의한 소원과 위 조례 제12조의 불복절차인 이의신청을 서로 비교하여 보면 위 소원법에 의한 소원은 국무총리, 각부 장관 또는 대통령 직속기관의 처분을 제외하고 그 처분행정청의 직접 상급행정청에 대하여 감독권의 행사로서 그 행정처분의 심사재결을 구하는 제도이고 위 조례 제12조의 이의신청은 그 처분행정청 자신에 대하여 그 처분의 시정을 구하는 제도임을 알 수 있다.
이와 같은 두가지 형태의 불복절차가 모두 위법 또는 부당한 행정처분을 바로잡기 위한 전심절차로서 행정의 적정한 운영과 국민의 권리구제를 목적으로 하고 있는 점에서는 차이가 없다고 하겠으나, 국민의 권리구제라는 측면에서 본다면 처분행정청 스스로의 반성과 재고에 기대를 거는 이의신청절차는 상급행정청의 감독권 행사에 의한 시정을 추구하는 소원절차에 비하여 그 권리구제 기능이 뒤떨어지는 불복제도임을 부인할 수 없다.
그렇다면 도시계획법 제88조에서 도시계획사업시행자의 위법 또는 부당한 처분을 시정하기 위한 불복절차로서 소원법에 의한 소원을 규정하고 있음에도 불구하고 위 전주시 조례 제12조에서 위 소원절차를 배제하고 별도로 이의신청절차를 규정한 것은 본법인 도시계획법에 저촉되는 내용임이 분명하여 위조례 제12조는 무효의 규정이라고 보지 않을 수 없다.
3. 다만 위 전주시 조례 제12조의 규정이 도시계획법 제88조 소정의 소원절차를 배제한 것이 아니라 그 소원제기에 앞서 처분행정청의 자체심사를 촉구하는 전단계절차로 마련된 것이라고 볼 수 있다면 소원인의 소원권행사에 불이익이 없는 한 구태여 이를 무효라고 볼 필요가 없을 것이다.
그러나 소원법에 의한 소원은 행정처분이 있은 것을 안날로부터 1월 이내, 행정처분이 있은 날로부터 3월 이내에 제기하도록 규정되어 있는바, 위 전주시조례 제12조에 의한 이의신청도 부담금의 납입통지서를 받은 날로부터 30일이내에 제기하도록 규정되어 있어서 이의신청을 거치고자 하면 불가불 소원제기기간이 단축되거나 경과되는 불이익을 입을 수밖에 없으니, 이와 같이 소원인의 소원권행사에 불이익을 초래하는 이상 소원의 전단계절차로 인정할 여지도 없다고 할 것이다.
4. 결국 원고가 피고의 이 사건 수익자부담금 부과처분에 대하여 소원법에 의한 소원을 제기한 것은 적법한 전심절차를 밟은 것임에도 불구하고 원심이 위에서 본 바와 같이 적법한 전심절차를 거치지 아니한 것으로 판단하여 이 소를 각하하였음은 도시계획법 제88조의 해석을 그르치고 전주시 도시계획사업수익자부담금징수조례 제12조의 효력을 잘못 판단한 위법을 범한 것이라고 하겠으니 이 점에 관한 논지는 이유있다.
그러므로 관여법관 전원의 일치된 의견으로 원심판결을 파기하고 사건을 다시 심리케 하고자 광주고등법원으로 환송하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
대법관 유태흥(재판장) 이일규 김중서 정태균 강우영 이성렬 전상석 이정우 윤일영 김덕주 신정철 이회창 오성환