【원고, 상고인】
주식회사 대한석유공사 소송대리인 변호사 김흥한, 안이준
【피고, 피상고인】
울산지방항만관리청장 소송대리인 변호사 안명기
【원 판 결】
대구고등법원 1978.9.7. 선고 77구162 판결
【주 문】
이 상고를 기각한다.
상고비용은 원고의 부담으로 한다.
【이 유】
본건에 관하여 원심이 인정한 판결이유는 다음과 같다.
즉 피고가 원고에 대하여 77.6.15 화물입항료 부과처분을 한 사실 및 동 부과처분의 근거는, 피고는 원고가 그 공장에서 사용 또는 생산되는 원판결 별지기재 3항의 화물을 선박으로부터 양하 또는 적하하기 위하여 울산항의 항만시설중 수역시설을 이용하였다고 하여 위와 같은 화물입항료 부과처분을 한 사실을 원심이 인정할 수 있다고 판단한 후에 이에 대하여 원고는 주장하기를 항만법 제15조의 2, 제2조 제2항, 항만시설사용규칙 제8조의 2의 각 규정에의하면, 입항료는 선박입항료와 화물입항료로 구분되고, 화물입항료는 화물이 선박에서 양하 개시된 이후 양하완료 될 때까지 또는 화물출하 작업개시 이후 선박에 적하 완료될 때까지 각각 특정 국유항만시설을 이용 또는 사용할 경우에 징수하고 항로 이용에 대하여는 선박입항료만 징수하도록 규정하고 있으므로 선박으로부터 양적하되는 화물이 항로를 이용하였다고 하여 화물입항료를 징수할 수 없다고 할 것이고, 원고 회사는 위 화물을 위와 같이 선박에 양하 또는 적하하였으나 그 화물 중 원유를 유조선에 양하하는 과정에서나, 또는석유제품을 선박에 적하하는 과정에서나 원고 회사가 설치 사용하고 있는 계선부표, 잔고, 송유관 및 부두시설만을 사용하였을 뿐이고, 국유 항만시설을 이용한 바가 없으며 또 원고 회사의 이러한 사유 시설들은 공유수면관리법상의 공유수면 점용허가를 얻어 설치하고 그 공유수면 점용료를 납부하고 있으므로, 피고의 위 화물입항료 부과처분은 위법 부당하다고 하나 항만법 제15조 제3항의 규정에 의하면 “관리청은 항만시설을 사용 또는 이용하는 자로부터 사용료를 징수한다”고 규정하고 있고, 동법 제15조의 2의 규정에 의하면 “관리청은 항만시설 사용료로서 당해 항만에 입항하는 선박으로부터 수역시설(박지 및 선류장을 제외한다) 외곽시설 및 항행보조시설의 이용에 대한 선박입항료와 선박으로부터 양하 또는 적하되는 화물에 대하여 항만시설의 이용에 따른 화물입항료를 징수할 수 있다”고 규정하고 있으며 항만시설사용규칙 제8조의 2의 규정에는 항만청장이 고시하는 사용료의 징수대상 시설로서 선박입항료에 관하여는 항만법 제2조 제2항 제1호 중 항로, 제2호의 외곽시설 제5호 중 항로표지를 제외한 항행보조시실을 화물입항료에 관하여는 같은 법 제2조 제2항 제1호의 수역시설 제4호 중 도로 및 조명시설, 제6호 중 화물처리장 및 헛간 제8호의 보관시설을 규정하고, 항만법 제2조 제2항에는 항만시설 중 수역시설로서 항로박지 및 선류장을 규정하고 있는 바, 이러한 규정들을 종합하여 보면, 관리청은, 항만시설사용료로서, 선박의 입·출항 또는 화물의 양적하나 기타 필요에 의하여 개개의 국유 항만시설을 사용 또는 이용하는 자로부터, 사용료를 징수할 뿐 아니라, 그 사용료의 하나로서 항만에 입항하는 선박으로부터 항로나 외곽시설, 항행 보조시설의 이용에 대한 선박입항료 외에 이와별도로 항만에 입·출항하는 선박으로부터 양하 또는 적하되는 화물에 대하여도 수역시설인 항로의 이용에 따른 화물입항료를 징수할 수 있다고 원심은 해석하고, 그렇다면 원고 회사가 위 화물을 선박에 양하 또는 적하함에 있어서그 사유시설인 송유관 등을 통하여 위 화물을 선박으로부터 양하 또는 적하하였다고 하더라도 그 선박으로부터 양하 또는 적하되는 화물이 당해 항만에 입항 또는 당해 항만에서 출항함에 있어서 그 항만의 수역시설인 항로를 이용한 이상 그 이용에 따른 항만법 제15조의 2에 규정한 화물입항료를 징수할 수 있다고 할 것이고, 선박이 항로 및 외곽시설 항로보조시설 이용에 대한 선박입항료를 부담한다고 하여 이 사건 화물입항료를 징수할 수 없다거나, 원고회사가 그 사유인 위 화물양적하시설 설치를 위한 공유수면 점용에 대한 점용료를 부담한다고 하여 이와 전혀 별개인 위와 같은 근거에 의한 화물입항료를 징수할 수 없다고 할 수 없다 할 것이니 피고의 위 화물입항료 부과처분은 적법정당하다고 할 것이므로, 그 부과처분이 위법 부당함을 전제로 한 원고의 청구는 이유없다고 인정하고 원고의 청구를 기각하였다.
이에 대한 원고의 상고 이유의 요지는 다음과 같다.
원고의 소송대리인 변호사 김흥한, 안이준의 상고이유
제1점, 항만시설사용규칙 제8조의 2에는 과연 화물입항료 부과대상이 되는 항만시설로서, 항만법 제2조 제2항 제1호의 수역시설이 포함되어 있고, 위 법조의 수역시설에는 바로 이 건에서 문제되고 있는 항로가 포함되어 있음은 원고도 그대로 시인한다.
그러나 위의 사용규칙 제8조의 2에서 규정하고 있는 화물입항료 부과대상이 되는 항만시설의 하나인 수역시설 중의 항로의 뜻은 " 화물을 양하하거나 화물을 적하하는 과정에서 직접으로 수역시설인 항로를 이용하는 경우" 에 국한시켜서 이해해야 할 것이다.
즉, 화물운반을 하는 모 선박이 대형인데다가 당해 항만의 항로의 수심이 얕은 경우 등에는 모선은 적하를 직접 육상에 양하할 수 있는 잔교 등의 박지 또는 선류장 기타 본건에서 문제되고 있는 계선, 부여 등의 고정된 정박시설까지 도달하지 못하고, 정박시설이 없는 바다에서 정지하고, 거기에서 적하를 양륙시키는 육지까지는 비어지·전마선 기타의 소형선박 기타의 운반구에 의하여 「항로」를 항행하여 양륙하는 경우가 허다히 있는 것이다.
그러므로 위 사용규칙 제8조의 2에서 말하는 화물입항료의 부과대상시설인「항로」는 위와 같은 경우-직접적·현실적으로 화물의 양·적하작업에 관여하는 소형선박 등이 운항하는 항로-의 항로로 제한적으로 이해해야 하는 것이다.
따라서 화물운반 모선이 양하(적하의 경우에는 별로 문제되지 않지만, 본건의 경우와 같이 화물입항료 부과대상 시설에 해당하는 시설이 모두 원고의 사유시설이고, 그것만을 이용하여 적하작업이 끝나고 난 이후에 항로를 따라서 출항하는 경우에는 적하의 경우도 문제될 수 있다) 작업을 개시하기 전에 선박에 적재된 채, 선박 자체가 항로에 따라서 항만구역에 진입하는 경우의 당해 항로는 절대로 화물입항료 부과대상이 되는 항로일 수는 없다고 단언해야 할 것이다.
원판결이 화물의 양·적하작업이 개시되기 이전에, 선박 자체가 화물을 적하한 채 항로를 따라서 항만구역에 진입한 경우에 이용된 그 항로도 선박입항료의 부과대상 시설일 뿐만 아니라, 중복하여 화물입항료의 부과대상이 되는 항만시설이 된다고 판시하였음은 너무나도 실당한 것이라고 하지 않을 수 없다.
요컨대, 항만법 제15조의 2의 「... 선박으로 부터 양하 또는 적하되는 화물에 대하여...」라는 표현과 항만시설사용규칙 제8조의 2에서 규정한 화물입항료 부과대상 항만시설로서의 「항로」의 관념을 원판결과 같이 이해한다면, 항로를 따라서 선박과 함께 양·적하를 목적으로 한 화물이 항만구역내에 들어온 이상, 현실로 양·적하를 하였느냐의 여부와는 관계없이 일률적으로 화물입항료를 징수하느냐, 징수하지 않느냐를 확정시켜야 할 터인데, 현실로 화물을 양·적하했느냐의 여부에 따라서 그 취급을 정반대로 한다고 하는 것은 도저히 긍인할 수 없는 바이다.
항만시설사용규칙 제 8조의 2의 표에서 선박입항료의 징수대상 시설로서 제기되고 있는 것은, 항만법 제2조 제2항 제1호 중 항로, 제2호의 외곽시설(이에는 방파제의 11가지가 있다) 제5호 항행보조시설 중 항로표지를 제외한 것-선박의 입항 또는 출항을 위한 신호시설.조명시설 및 항무통신 시설이다.
그런데, 위 항만시설사용규칙 제8조의 2의 표에서 이 건의 화물입항료의 징수대상 시설로서 게기되고 있는 것을, 위 선박입항료의 징수대상 시설로서 게기되고 있는 것과 대조·비교해 보면, 양자의 부과대상 시설이 이른바 「항로」를 제외하고는 같은 것은 전혀 없다.
즉 화물입항료 부과대상 시설인 수역시설로서의 박지 및 선류장은 선박입항료의 부과대상 시설로서 규정된 바 없고, 오직 용어로서 동일한 이른바 「항로」만이 양자에 공통하는 부과대상 시설로서 등장하고 있다.
「항로」의 범주를 원판결과 같이 이해 한다면, 즉 화물이 선박에 적재된 채 박지 또는 선류장에 도달하기 전 또는 적하를 마쳐서 박지 또는 선류장을 떠나서 선박에 적재된 채 선박의 「항로」에 따라서 입·출항하는 선박 자체의 「항로」도 선박입항료 뿐만 아니라, 화물입항료의 부과대상 시설이 된다고 하면, 왜 외곽시설 중의 「수문」이나 「갑문」에 관해서도, 화물입항료의 부과대상 시설로 하지 않았느냐는 말이다.
선박이 직접으로(그 뜻은 외곽시설 중, 예컨대, 방파제는 간접적으로 선박의 입·출항을 용이하게 하는 시설일 뿐, 그 자체가 선박의 입·출항에 직접으로 공여되는 영조물이 아닌 것과의 대비에서 그렇게 말한 것이다) 「수문」이나 「갑문」을 통과하여 항구에 입·출항하는 경우에는, 그에 적재되어 있는 화물 또는 선박과 함께 「수문」이나 「갑문」을 이용하는 결과가 된다는 점에서는 선박자체의 항로의 경우와 비교하여 촌보의 차이가 없기 때문이다.
그러므로 화물입항료 부과대상시설은 선박 입항료 부과대상시설을 모두 포함시켜서 다시 화물의 양.적하에 직접으로 이용되는 그 이외의 항만시설을 부가시키던가, 그렇지 않으면, 위와 같이 화물이 선박에 적재된 채, 선박과 함께 필연적으로 그것을 직접으로 사용하는 결과로 되는 「수문」 또는 「갑문」시설은 마땅이 화물입항료의 부과대상시설로서 규정해야만 논리적 일관성이 있을 것이다.
그럼에도 불구하고, 위 규칙이 「항로」는 형식상 모두 선박입항료와 화물입항료의 부과대상시설로 규정하면서, 「수문」이나 「갑문」 따위의 항만시설은 유독 선박입항료의 부과대상 시설로서 규정하되, 화물입항료의 부과대상 시설로 규정하지 않음에 비추어 보면, 이른바 「항로」의 개념을 원판결과 같이 인식할 것이 아니라, 원고가 이 상고이유에서 개진하고 있는 바에 따라서 파악해야 한다는 가장 유력한 뒷받침을 제공하고 있다고 할 것이다.
해운항만청고시 제139호(1978.6.20자 관보 게재)에 의하면, 이른바 화물입항료는 특정 선박으로부터 또는 특정선박에 양·적하함에 있어서, 화물입항료 부과대상 시설 중, 어느 하나만이 이용 또는 사용되었느냐, 복합적, 포괄적으로 이용 또는 사용되었느냐를 가리지 않고, 기본사용요율을 정하고 있음을 알 수 있다.
즉, 위 고시가 정한 화물입항료의 기본료는 당해 화물의 종류, 당해 화물이 입항하는 것이나 출항하는 것이냐, 또는 그것을 양·적하하는 항(부산항이냐 인천항이냐의 따위)의 구별에 의하여 그 요율이 다르게 규정되어 있으나, 화물입항료 부과대상 시설을 단일적으로 이용했느냐 복합적으로 이용했느냐에 따른 요율의 구별은 전혀 되어 있지 않음을 간취할 수 있다.
위에서 말한 바와 연관시켜서, 원판결 설시를 대비 검핵하면 아래와 같은 논리적 귀결에 도달하지 않을 수 없을 것이다. 즉, 이른바 「항로」의 개념을 원판결과 같이 파악한다면 항만시설사용규칙 제8조의 2의 표에서의 화물입항료의 부과대상 시설을 굳이 특정해서 규정할 필요는 전혀 없고, 단지 「항로」 하나만을 화물입항료 부과대상 시설로서 규정하면 충분할 것이다.
상언하면, 선박으로부터 양하되거나 선박에 적하되는 모든 화물은 필연적으로 원심판시와 같은 의미에 있어서의 「항로」를 사용하게 되는 것이며, 그럴 바에야 굳이 너절하게 위 규칙 제8조의 2의 화물입항료의 부과대상 시설을 특정적·망라적·제한적으로 규정할 필요성이나 이유는 전혀 없다고 해야 할 것이다.
이러한 관점에서 보더라도 화물입항료 부과의 대상이 되는 소위 「항로」란 선박입항료의 부과대상이 되는 「항로」와는 구별되어야 하고 화물입항료 부과의 대상인 「항로」는 선박입항료 부과의 대상의 「항로」와 중복되는 동일한 「항로」가 아니라 상고인 주장과 같이 모선에서 또는 모선으로 화물을 양·적하 함에 있어 바지라던가 기타의 소형 또는 보조선박을 사용했을 경우에 사용한 「항로」를 뜻하는 것으로 파악되고 해석되어야 한다는 것이다.
아니라면 법이나 규칙이 굳이 화물입항료 부과대상 시설을 제한적으로 열거할 필요는 전혀 없고, 화물을 양·적하하기 위하여 입항하는 모든 선박에 대하여는 동일 항로사용에 대하여 선박입항료와 화물입항료를 이원적으로 부과한다는 취지만 밝혀두면 되는 것이지 굳이 시설을 개개로 역거할 필요가 없을 것이다.
왜냐하면 모든 선박은 필연코 「항로」를 사용하기 마련이기 때문이다등 여러모로 원심의 판단이유를 공격하고,
상고이유 제2점은,
원판결은 이유불비·심리미진·경험칙에 반하는 판단을 함으로써 판결의 결과에 영향을 미치는 판시를 하였다.
원판결의 별지목록의 제4란을 보면, 이건 화물입항료 부과대상 시설로서(동 별지표시는 “이용시설”로 되어 있다) 계신부표·송유관·부두시설·잔교 등으로 되어 있다. 그런데 원판결은 위 별표에 적혀있는 화물입항료 부과대상인 각 시설에 대해서, 그것이 과연 적법한 화물입항료 부과대상시설인지의 여부에 관한 판단은 간과했는지 또는 알고도 언급하지 아니한지는 모르지만, 유독 「항로」에 관해서만 판단하고 있다.
피고가 이건 처분을 함에 있어서 원고에 대한 화물입항료부과 대상인 항만시설을 위 별표와 같이 계선부표·송유관·부두시설 또는 잔교 등으로 특정하여 부과 징수하였고, 그 처분시에는 항로에 관해서는 문제시하지 않았다면, 원판결의 판시는 이유불비·심리미진이 되지 않을 수 없다.
원판결의 별표 제4란(이용시설)의 계선부표 등의 각 시설은 원고가 피고로부터 공유수면 관리법상의 점용허가를 받아서 원고의 비용으로 설치한 원고의 사유 항만시설이다.
선박입항료나 이 건의 화물입항료 등의 부과대상이 되는 항만시설은 항만법 제2조 제2항에서 규정하고 있는 바와 같이, 관리청이 설치한 것과 동법 제12조의 규정에 의하여 설치되어 국가에 귀속된 것, 즉, 환언하면 국유의 항만시설에 국한되는 것이며, 피고에 의해서 화물입항료 부과대상시설로서 지적된 계선부표 등의 시설은 통상적인 의미에 있어서의 항만시설이기는 하지만, 그것은 원고의 사유시설이기 때문에 항만법에서 운위하는 항만시설은 아니기 때문이다.
피고가 이건 처분시에 있어서 화물입항료 부과대상시설로서 원고의 사유시설인 계선부표 등을 특정해서 부과·징수하였고, 「항로」를 그 부과대상시설로서 지적하지 아니한 이상 후발적(이 건의 전심절차인 소원단계 또는 이건 소송상)「항로」가 문제되었다 할지라도 피고에 의한 이건 처분시를 기준으로 하여 그것의 위법여부를 가려야 함에도 불구하고, 원판결이 피고의 처분시에 있어서의 계선부표 등을 화물입항료 부과대상시설로 인정한 것에 대한 적법한 여부에 관해서는 판단하지 않고, 「항로」만에 관해서 판단한 것은 위법을 면치못한다고 확신하는 바이라는데 있다.
이 사건의 쟁점이 되어 있는 항만법 제15조의2항만시설사용규칙 8조의2 및 항만시설사용료에관한규정 1977.4.21 항만청고시 제48호 등의 해석에 관하여 우선 위 법규의 제정연혁 및 입법목적을 살펴 보아야만 적정한 해석의 실마리를 찾을 수 있을 것이다 .
원래 1974.5.1 이전에는 소위 항만입항료나 화물입항료 명목의 항만사용 혹은 이용에 관한 규정은 없었고, 다만 현재 입항료에 해당하는 외국무역 선박에 대하여서만 그 톤수, 혹은 적하량에 대하여 소위돈세를 부과하게 되어 있었을 뿐이고, 그 외에 계선, 안벽, 잔교, 계선부표, 물양장, 예선, 상옥, 야적장, 부두용지, 기중기 등의 개개의 사용료를 받아왔을 뿐이었다.
그런데 1973.7.19 대통령공고 제44호로 공고된 1973.6.27 자로 대한민국과 IBRD간에 체결된 항만개발사업을 위한 IBRD차관협정(차관번호 917호)에 의하여 부산과 묵호항 등의 항만개발차관을 얻음에 있어서 그 협정, 제4,5조 (a),(1)에서 본 협정 Schedule 7에서 언급한 바와 같이 부산 및 묵호항의 제 항만시설사용료를 1974.1.1까지 설정 또는 설정토록 하여야 하며 (2) 1976.1.1까지 다음 사항들을 조치하도록 하여야 한다.
(C) 항만시설사용료의 설정 (3) 1978년에 부산 및 묵호항에서 각 각 항만청이 충분한 수입을 올릴 수 있도록 하고 1978년 이후에는 동 항만에 각 각 순고정자산에 대한 투자보수율이 연 6% 이상을 올릴 수 있도록 항만시설사용 요율의 조정 등 제반 필요한 조치를 항만청이 취하도록 하여야 한다.
Schedule 7 1974.1.1 부터 시행할 항만사용료구 분단 위사 용 료 (원)부 담 자부 산묵 호부두사용료(Whartage)수 입 톤 당501.5화 주항만사용료(Port pies)G.R.T당530선 주입 거 료(Pochage)GR T/H당0.651.5〃
상기 사용료는 모든 상선 및 연안선박에 적용한다라고 협정하였는데 여기 이 Schedule 7에 화주가 부담하는 소위 부두 사용료가 우리법상의 화물입항료이고, 선주가 부담하는 항만사용료가 선박입항료에 해당하는 것이다.
정부는 위 약정을 이행하기 위하여 1974.4.16 교통부고시 제26호로 항만시설사용료 개정의 건을 공고하여 동년 5.1부터 이를 시행하기로 하였는데 종래의 항만시설사용료의 성격은 항만시설이용에 대한 명목적인 사용료에 불과하고 항만시설의 개량보수, 유지, 운영에 소요되는 비용은 일반 국비에서 충당하여 왔으나 위 협정에 따라 “투자보수율이 연 6% 이상을 올릴 수 있도록 사용요율의 조정조치”를 함에 있어서 선박입항료(당시의 돈세)는 톤세법의 개정을 요하므로 이에 관한 규정은 추후로 미루고, 화물입항료를 신설하고, 야적장, 상옥, 사용료 등 개개의 사용료는 대체로 화물입항료에 포함시키기로 하여 제정 당시와 장래에 선박 입·출항 총 톤수와 그 재항기간과 그 양하 출하하는 화물양 등을 예측하여 그 화물입항료를 책정하였는데 이로써 위 협정한 바에 맞도록 규정하려고 노력했음은 물론이다.
위 항만시설사용료에 관한 고시 제26조(2)에 화물입항료에 관한 규정을 보면 그 “라. 적용사항에서”
1) 본 요금은 항만안에서 선박에 의하여 운송된 화물을 양하하거나, 항만에 반입하여 선박에 의하여 운송될 화물에 적용한다.
2) 사설부두 또는 호안에서 입·출항되는 화물에 대하여는 선박으로부터 양하 또는 적하 일에 요금을 징수한다.
3) 사설부두에 본선이 접안하여 시설주의 자기 화물을 양·적하하는 경우는 기본료의 5할에 해당하는 요금을 징수한다 라고 규정하고 있다.
위 화물입항료에 관한 규정에서 특히 주 목적할 점은 위 (라)의 (1)에서 화물입항료는 항만안에서 양·적하하는 모든 화물에 모두 그 톤수내지 용적에 의하여 화물입항료를 받는 점, 또 화물 양적하에 있어서 사설시설(본건과 유사함)만을 사용하여 화물을 양·적하하여도 원칙적으로 화물입항료를 징수한다는 점과 이 모든 경우에 외국무역선에 선박입항료(당시는 돈세)를 동시에 받는다는 점이고, 또 이것이 선박입향료(당시는 돈세)를 별도로 지급하고 다시 자기 사설부두에 접안하여 접안료까지 지급한 후 사설부두만을 이용하여 화물을 양·적하한 선박에서도 원칙적으로 화물입항료를 징수한다는 점 등이다.
그리고 전술한 바와 같이 이것을 정함에 있어서는 입항선박과 그 양·적하할 물동량을 감안하여 선박입항료(장차 정하기로 한)와 화물입항료의 전기협정 소정의 “투자보수율이 연 6%에 해당하도록 사용요율을 조정”한 것은 물론이라는 점이다.
이 모든 규정의 정신은 1975.4.4 공포 실시된 항만법 개정과 1975.12.31 개정된 항만법(이 법에서 톤세법을 폐기하고 선박입항료와 화물입항료에 관한 위 항만법 15조의 2를 신설하였음)과 항만시설사용규칙 제8조의 2와 1977.4.21 개정된 및 현행 항만시설사용료에 관한 고시에 그대로 계승되었음을 알 수 있다 .
원래 항만의 주된 기능은 본질적으로 2대별하면, 하나는 선박이 항만내에 안전히 입항하여 정박하고, 둘째로 항만내에서 화물을 적양하는데 있다.
그러므로 전자의 경우에 그 선주에게 선박입항료를 부담시키고, 후자의 경우 그 화주에게 화물입항료를 부담시켜서 항만시설설치 비용에 대한 수익자 부담의 원칙하에서 항만시설을 이용한데 대하여 선박입항료를 과하고, 현실로적·양하한 선주에게만 화물입항료를 부담케 하자는 것이 항만법의 입법취지임을 위에서 보았다.
그러므로 본건의 경우에 항만내에서 양·적하한 자체가 즉, 항만시설 중의 항만시설 즉 그 요부인 항만내(의 항로)를 이용하여 적하하였음은 뚜렷한 사실이므로 이에 대하여 화물입항료를 징수함은 본건의 경우에서도 당연하다 할 것이고 돌판에 정박 후에 적·양하함에 대하여는 사유물만 이용했다 하여 화물입항료를 받는 것은 항로 사용에 대한 선박입항료와 화물입항료의 이중 징수라는 논은 반드시 성립할 수있는 것도 아님을 다짐하여 둔다(다만 위 1974.4.14 고시 제26호와 같이 사설 시설자에 대하여 감면할 수 있는 특별규정을 둘 수 있는 여부는 논외로 한다).
그러므로 소론과 같이 선박이 입항만 할려다가 후에 생각을 달리하여 화물을 적·양하한 경우에 화물입항료를 부과하거나 화물을 적·양하할 목적으로 입항한 선박이 후에 사정에 따라서 화물의 적·양하를 않은 경우에 선박입항료만 부과하고 화물입항료를 부과 않기로 한 위 규정들이 부당하다고 할 수 없고, 또 선박입항료의 항로의 화물입항료의 항로는 같은 항로만 일 수도 있고, 위 상고취지에서 말하는 정박 후에 적하·양하에 사용되는 항로도 포함할 수도 있다고 해석하여야 할 것이고, 또 항만구역 밖에 있는 특별시설을 이용한 선박과 화물에 대하여는 어떤것은 화물입항료만 부과하고, 어떤 것은 선박입항료에만 적용할 수도 있는 것이다.
이것은 입법정책상의 문제이고, 그간에 소론 논리적 일관성을 요하는 것도 아니고 입법정책상의 논리에 따라서 입법하면 그만이다.
또, 예를 들면 항만구역 밖에 설치된 항만시설 중 선박입항료 징수대상인 외곽시설(예컨대, 갑문시설)만을 이용하여 항만구역 밖에 있는 사유시설(예컨대, 사유 송유관)을 통하여 화물을 양·적하한 경우에는 위 제규정에 따라 선박입항료만 징수하며, 화물입항료는 징수 아니하고, 또 가정하여 항만시설 밖에 시설 중화물입항료의 징수대상 시설인 조명시설만 이용하여 항만구역 밖에 있는 사유시설(예컨대, 송유관)을 통하여 양·적하한 경우에는(항로는 전연 사용하지 않았다 하여도) 화물입항료만 징수하며, 선박입항료는 징수 아니한다.
따라서 화물입항료 징수대상을 항로라고만 규정하면 그만이라는 상고이유가 부당함은 물론이다.
이와 같이 화물입항료 징수대상과 선박입항료 징수대상이 전적으로 일치 않하므로 부당하다는 논이나 반대로 일부가 중복되어서 부당하다는 논도 이는 단지 입법정책상의 문제를 왈가 왈부하는데 불과하다고 할 것이다.
그 외의 상고이유 제1점에서 원판결을 공격하는 제논은 원심이 위와 같은 항만법의 제규정의 입법 연혁 목적에 비추어 항만시설사용규칙 제8조의 2 화물입항료 징수대상인 항만법 제2조 제2항 제1호의 수역시설 중 항로의 뜻을 정
당하게 판단한 것을 독자적 견해에서 비난하는데 불과하여 이유없고,
상고이유 제2점에 관하여 보면,
피고가 원고에 대한 화물입항료 부과대상 시설로서, 피고가 최초에 지적한 바는 논지와 같이 부당하나 결국 원고의 항로(즉 항만내)를 사용하여 화물을 양하한데 대하여, 화물입항료를 부과한 점은 적법하므로 이 부과처분을 인용한 원판결은 정당하다 할 것이므로 이를 논란하는 점도 원판결 결과에 영향이없어 이유없음이 명백하다.
그러므로 상고를 기각하기로 하여 대법원판사 양병호, 임항준, 안병수, 김윤행, 이일규, 라길조, 김용철을 제외한 대법원판사 이영섭, 주재황, 민문기, 한환진, 유태흥, 정태원, 서윤홍, 김태현, 김기홍의 일치된 의견으로 주문 같이 판결한다.
대법원판사 양병호, 임항준, 안병수, 김윤행, 이일규, 라길조,김용철의 소수의견은 다음과 같다.
1. 항만법은 그 제15조 제3항으로서, 항만관리청은 항만시설을 사용 또는 이용하는 자로부터 사용료를 징수한다고 규정하고 있고, 그 제15조의 2에서는 관리청은 제15조 제3항의 규정에 의한 사용료로서 당해 항만에 입항하는 선박으로부터 수역시설(박지 및 선류장은 제외 한다). 외곽시설 및 항행보조시설의 이용에 대한 선박입항료와, 선박으로부터 양하 또는 적하되는 화물에 대하여 항만시설의 이용에 따른 화물입항료를 징수할 수 있다고 규정하고 있다.
위 규정과 같은 법 제2조의 정의에 관한 규정들을 놓고 볼때, 화물입항료는 화물이 선박으로부터 양하되거나 선박에 적하되는 과정에서 법 제2조에 규정된 국유의 항만시설을 사용 또는 이용하였을 때 그 사용 또는 이용의 댓가로서 화물입항료를 징수한다는 취지로 해석된다.
2. 그런데 원심판결에 의하면, 원고 회사가 화물인 원유를 선박에 양하 또는 적하함에 있어서 그 사유시설인 송유관 등을 통하여 위 화물을 양하 또는 적하하였다 하더라도 그 선박으로부터 양하 또는 적하되는 화물이 당해 항만에 입항 또는 출항함에 있어서 그 항만의 수역시설인 항로를 이용한 이상 그 이용에 따른 항만법 제15조의 2에 규정한 화물입항료를 징수할 수 있다 할 것이고, 선박이 항로 및 외곽시설, 항행보조시설 이용에 대한 선박입항료를 부담한다고 하여 이 사건 화물입항료를 징수할 수 없다거나 원고 회사가 그 사유인 위 화물 양·적하시설 설치를 위한 공유수면 점용에 대한 점용료를 부담한다고 하며 이와 전혀 별개인 위와 같은 근거에 의한 화물입항료를 징수할 수 없다고 할 수는 없다고 판단하였다.
위 판단은, 원고 회사가 화물인 원유를 선박으로부터 양하하거나 선박에 적하하는 과정에서 국유항만 시설을 이용하지 아니하였다 하여도 양하될 화물이선박에 실린 채 선박과 같이 입항하거나, 적하된 화물이 선박에 실린 채 출항하여 항만의 국유수역시설인 항로를 통과 이용한 이상 항만관리청은 선박힙항료는 물론 화물입항료를 징수할 수 있다는 취지인 것으로 풀이 된다.
3. 그러나 위에서 본 바와 같이 화물입항료는 선박으로부터 또는 선박에 양하 또는 적하하는 과정에서 화물이 국유의 항만시설을 이용하였을 때 징수할 수 있는 것이지, 본건과 같이 화물이 양, 적하하는 과정에서 국유의 항만시설을 이용하지 아니하고 다만 양하되기 전 또는 적하가 끝난 후 선박에 실린 채 선박과 같이 입·출항한 경우는 화물입항료를 따로이 징수할 수는 없다고 할 것이므로, 따로이 원고 회사가 화물의 양, 적하 과정에서 국유의 항만시설을 이용하였다 볼 수 있는 자료가 없는 본건에 있어서 원심이 위와 같이 판단하였음은 결국 화물입항료에 관한 법리를 오해하므로써 판결결과에 영향을 미쳤다고 할 것이다.
대법관 이영섭(재판장) 주재황 민문기 양병호 한환진 임항준 안병수 김윤행 이일규 라길조 김용철 유태흥 정태원 서윤홍 김태현 김기홍