【원고, 선정당사자】
원고 1 외 3인
【피 고】
서울시 중곡지구 토지구획정리조합 외 1인
【주 문】
원고들의 청구를 기각한다.
소송비용은 원고들의 부담으로 한다.
【청구취지】
원고들 소송대리인은 피고 서울시 중곡지구 토지구획정리조합이 1971.8.25.에 정한 환지계획중 별지목록 (1) 기재 서울특별시 성동구 구의동 (지번 생략) 잡종지 93평의 65필지에 대한 환지계획부분, 같은 날, 원고들에 대하여 같은목록 기재와 같이 한 환지예정지 지정처분, 1972.12.29. 원고들에 대하여 별지목록 (2) 기재와 같이 한 환지처분 및 피고 서울특별시장이 1971.8.25.에 한 위 환지계획에 대한 인가처분은 이를 각 취소한다라는 판결을 구하다.
【이 유】
1. 피고 서울시 중곡지구 토지구획정리조합은(이하 피고조합이라고 함)서울특별시 군자, 구의, 중곡, 능동 각 일부지역 약 830,000평에 대하여 토지구획정리사업을 시행하기 위하여 건설부장관의 인가를 받아 설립된 조합으로써, 위 지역의 사업시행으로 환지처분을 행하기 위하여 피고 서울특별시장의 인가를 받아 1971.8.25. 별지목록 (1) 기재와 같이 원고들 소유의 이건 토지 66필지를 포함시켜 환지계획을 정하고, 위 환지계획에 의거하여 같은 날짜로 환지예정지를 지정하고, 1972.12.29. 별지목록 (2) 기재와 같이 환지처분을 행한 사실들은 당사자사이에 다툼이 없다.
2. 원고들 소송대리인은 피고조합이 위와 같이 원고들 소유의 토지까지를 포함시켜 환지계획을 정하고 그에 기하여 환지예정지를 지정하고, 다시 환지처분을 행한 것이나, 피고 서울특별시장이 위의 환지계획을 인가하고 나선 것은 모두 당연무효의 행정처분이라고 주장하면서 그 이유로써 토지구획정리사업법에 의하여 토지 구획정리조합이 설립되려면 위 토지구획정리사업법 및 같은법시행령에 의하여, 우선 발기인들이 모여 사업예정구역내 토지소유자나 기타 권리자들에게 그 취지를 설명하고, 장래 조합운영의 기본규범이 되는 정관과 사업계획을 작성한 후 당해 구역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자들의 동의를 받은 후, 위 토지소유자이거나 차지권자의 자격이 있는 사람 7인이상이 발기인이 되어 그들이 건설부장관에게 조합설립 및 사업시행의 인가신청을 내면 그 신청을 받은 건설부장관은 사업계획을 이해관계인에게 종람시켜, 거기에 대하여 이해관계인들로부터 의견이 있으면 그 의견을 처리한 후 그 신청을 합당하다고 보아 인가를 하면 위 설립 발기인들은 창립총회를 소집하여 이사, 감사등의 임원을 선출한 후, 그 설립등기를 마침으로써 조합이 설립되는 것이고, 위에 든 여러 가지 절차중 중요한 절차를 밟지 아니했다면 그 조합의 설립은 당연 무효로 돌아간다 할 것인데 이건의 경우 피고조합을 설립한 자들은 이건 토지를 사업지구에 포함시켜 조합을 설립하는 것의 가부에 대하여 원고들에게는 한번도 의견을 표시할 기회를 주지 아니하고, 단지 위 조합의사업지구중 원고들 소유의 이건 토지를 제외한 나머지 토지소유자들로부터만 찬성을 얻었을 뿐임에도 그들이 찬성한 것이 피고조합의 사업시행지구 전체 토지소유자들에 대한 비율로 볼때에는 3분의 2 이상이 찬성한 것에 해당한다고 하여 위 조합설립의 인가신청을 내고, 그 인가신청도 7인이상의 발기인이 낸 것이 아니라 “ 소외 1” 1인이 냈으며, 또 설립인가가 된 후로도 창립총회를 소집하여 임원등을 선출한 사실이 없으니 피고조합은 그 설립과정에서 중요한 절차를 제대로 밟지 아니하였으므로, 그 설립은 당연무효라 할 것이고, 그렇게 되면 피고조합이 행한 이건 환지계획이나 환지예정지지정처분, 환지처분은 물론, 위의 환지계획에 대한 피고 서울특별시장의 인가처분도 당연무효라 할 것인 그 처분의 무효확인을 구하는 의미에서 취소를 구하는 것이라 주장한다.
살피건대, 피고조합이 유효하게 성립되려면 원고가 적시한 위와 같은 절차중의 중요한 것을 제대로 밟았어야 하는 것은 사실이나 피고조합에 대하여는 그 설립을 인가하는 주무관청인 건설부장관으로부터 정당한 절차를 밟아 인가신청이 되었다고 인정되어 그 설립인가가 되고, 다시 그 설립등기까지 마쳐진 이상 특단의 사정이 없는 한 그 설립과정에는 흠이 없다고 추정해야 할 것인바, 원고들은 피고조합이 원고들의 의견을 들어보지도 아니하고 이건 토지를 그 사업지구에 포함시켰다고 주장하나, 그렇다고 인정할만한 아무런 반증이 없으며, 또 원고들은 을 제1호증(설립인가서 및 공고문등)에 사업시행자가 "서울시 중곡지구 토지구획정리조합 조합장 소외 1"이라고 기재되어 있는 것을 들어, 그것만 보더라도, 이건 설립인가 신청은 7인이상의 발기인이 공동으로 한 것이 아니라 "소외 1" 1인이 한 것을 알 수 있고, 또 피고조합의 조합장이 그 설립인가 당시에 이미 소외 1로 정해져 있는 사실로 보아, 피고조합의 그 인가를 받은 후 조합장을 포함한 임원진을 별도로 선출하지 아니한 사실을 알 수 있다고 주장하나 위의 설립인가서등에 사업시행자를 「서울시 중곡지구 토지구획정리조합」이라 하고 그 밑에 「조합장 소외 1」이라고 기재한 것은 그 당시까지 위 조합의 설립을 위하여 사실상 가장 많은 노력을 한 사람이 소외 1로 보여지므로, 그 설립인가서에 누군가 피고조합을 대표할 사람 하나를 기재할 필요성에서 위와 같이 소외 1을 조합장인듯이 기재한 것일뿐 위의 기재사실만으로 피고조합의 설립인가 신청을 소외 1 1인이 하였다거나, 조합장은 위 인가당시 이미 정해졌고, 그 인가후 달리 조합장등 임원들의 선임절차를 밟지 아니했다는 원고들 주장사실을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할만한 자료없으니(오히려 증인 소외 2 증언에 의하여 피고조합은 정당한 절차를 밟아 설립된 사실이 인정됨) 피고조합의 설립이 무효인 것을 전제로 하여 피고들의 이건 처분이 무효임을 주장하는 원고주장은 이유없다.
3. 원고들 소송대리인은, 가사 피고조합의 설립과정에 흠이 없다 하더라도, 원고들은 피고조합이 설립되기 이전에, 이미 서울특별시장으로부터 이건 토지에 택지조성을 목적으로 하는 산림법에 의한 임야개간허가와 도시계획법에 의한 풍치지구행위허가를 받아 택지의 조성을 목적으로 토지의 형질을 변경하고, 죽목을 제거하고, 토석을 채취하여 축대, 공작물을 설치하고, 택지를 구분하여 지번을 부여하고, 폭 4메터, 6메터의 도로와 상하수도, 전기시설을 하는등 일대 토목공사를 벌려 수십동의 문화주택까지 건립하여, 토지구획정리사업에 의하지 아니하고 이미 건전한 시가지로 조성해 놓았으므로, 구태어 토지구획정리사업을 세로히 시행할 필요가 없는 형편임에도, 이건 토지와 같은 처지에 있던 한국전력주식회사의 직원 주택단지인 같은구 중곡동 (이하 생략) 약 3만여평에 대하여는 다시 구획정리사업을 시행할 필요가 없다고 보아 피고조합의 사업시행 구역에서 제외하고서도, 이건 토지에 대하여만, 위와 같이 이미 개발이 되어 있는 사실을 은폐하고, 아직 개발이 안된 잡종지, 습지 또는 임야인양 그 설립인가신청서에 허위로 표시, 신청하여 그 인가를 받고, 그 인가를 받은 후에도 이건 토지에 대하여는 아무런 사업을 시행한 사실이 없으면서도 이건 토지이외의 나머지 시행구역에서 피고조합이 사업을 실시하는데 들어가는 비용을 염출하고 체비지를 확보하기 위하여 이건 토지까지 포함하여 위와 같이 쓸데없이 환지계획을 세우고, 그에 기하여 환지예정지를 지정하고, 환지처분까지 하였으니 이는 모두 위법한 처분이고, 또한, 토지구획정리사업법 제75조에 의하면 행정청인 시행자 또는 대한주택공사만이 그 사업시행으로 인하여 현저히 이익을 받은자가 있는 경우에 그 자에게 위 사업시행에 필요한 비용의 일부를 부담시킬 수 있는 것으로 규정하고 있는데(이른바 수익자 부담금), 피고조합은 위의 행정청이나 대한 주택공사에 해당하지 아니하여 수익자에게 사업비를 부담시킬 수 없는 입장임에도 위와 같이 이건 토지까지 포함시켜 환지계획을 정하여 원고들로부터 체비지를 뜯어내고, 청산금을 거두어 들임으로써, 실질적으로 위의 부담금을 받아내는 것과 같은 목적을 달하려 하는 것으로써, 위와 같은 소위는 바로 탈법행위이고, 또한 그것은 다른면에서 보면 피고조합이 나라로부터 위임받은 토지구획정리시행권을 남용한 것이라 할 것인 어느모로 보나 이건 처분은 위법이므로 취소되어야 마땅하다고 주장한다.
가. 피고들은 원고들의 위와 같은 주장에 대하여, 본안전항변으로써 원고들의 이건 청구중 앞의 환지계획, 환지예정지지정처분 및 위 환지계획에 대한 인가처분에 대하여 취소를 구하는 부분을 보면, 원고들이 피고조합의 처분에 대하여는 1971.9.27. 피고 서울특별시장의 처분에 대하여는 그달 25. 각 소원을 제기하여 각기 적법한 기간내에 그 소원이 제기된 것은 사실이나, 그 소원장에 소원인들의 직업, 주소의 일부와 연령등의 기재가 누락되어 있는등 흠결이 있었으므로 1972.1.21. 및 그해 2.11. 등 2차례에 걸쳐 소원법 제3조 3항에 의하여 원고들에게 그 보정을 명했음에도, 원고들은 이를 보정하지 아니하였으므로, 동조 4항에 이하여 원고들이 제기한 소원은 취하된 것으로 간주되었으니, 결국 위 처분들에 대하여는 적법한 소원의 제기가 없었던 것으로 볼 것이고, 뒤의 환지처분에 대하여는 원고들은 전혀 소원을 제기하지 아니하고 이건 소송을 제기하였으니, 이건 청구는 모두 부적법한 소로써 각하함이 마땅하다고 항변함으로 살피건대, 행정소송법 제2조 단서를 보면 소원을 제기한 자는 소원의 제기가 있은날로부터 2월을 경과한 때에는 소원의 재결을 경하지 아니하고 소송을 제기할 수 있다고 규정하고 있으니, 피고들로써는 원고들이 제출한 소원장에 흠결이 있어 보정을 명하려면 위의 2월이 경과하기 전에 명했어야 할 것임에도, 위 2월동안 아무런 통지를 하지않고 있다가, 위 2월이 경과하여 원고들이 이건 소송을 제기한 후에야 위 흠결의 보정을 명하였던 것이니 원고들이 위 보정명령에 응하지 아니했다 하여 위 소원이 취하된 것으로 간주할 수는 없는 일이라 할 것이고, 또한, 원고들은 앞의 환지계획등 취소의 소송을 제기하여 그 소송계속중에 뒤의 환지처분취소의 소를 제기하면서, 위 환지처분에 대하여는 별도로 소원절차를 밟지 아니한 것은 사실이나 뒤의 환지처분은 앞의 환지계획이나 환지예정지지정처분등을 전제로 하여 동일 목적물에 대하여 내려진 처분으로써, 원고들이 앞의 처분에 대하여 위와 같이 적법한 소원을 제기한 이상, 뒤의 환지처분에 대하여는 별도로 소원을 제기하지 않고서도 소송을 제기할 수 있다고 보아야 할 것이므로, 이건 소송이 적법한 소원의 제기없이 제기된 것으로써 부적법한 소라는 피고들의 항변은 이유없다 할 것이다.
나. 다음 본안에 들어가 살펴볼때, 이건 토지가 과연 원고들 주장대로 이미 주택단지로 완성되어 다시 이건 구획정리사업을 시행할 필요가 없는 토지이냐 아니냐를 따지려면, 먼저 토지구획정리 사업이란 과연 무엇이냐 하는 것부터 밝혀놓고 보아야 할 것인 바, 원래 구획정리사업이란, 근대국가가 고도로 산업화함에 따라 인구가 현저하게 도시로 집중하여 도시가 급격하게 팽창하고, 교통기관의 발달, 인구의 과잉, 주택의 밀집 및 무질서한 난립등으로 인하여, 근대도시는 여러가지 난관에 봉착하게 되었는 바, 그중에서도 특히 문제로 되는 것은, 물량소통을 원활히 할 수 있는 도로시설, 주민들의 환경위생을 위한 상, 하수도 시설, 교육, 복지문화 생활을 위한 학교, 병원, 공원등 후생 문화시설등인 바, 위의 여러 시설중 개중엔 주민자치의 원칙에 따라, 주민들 개개인의 자유에 맡겨 시행해서 무방한 것도 있으나 그 시설규모가 크고, 다액의 비용을 요하는 대규모의 도로, 상하수도 시설, 학교, 공원, 광장등의 문화시설은 도시공간의 합리적이고, 유기적인 이용을 위하여 국가가 거시적이고 획일적인 계획을 세워 운영하지 않을 수 없고, 이러할 경우, 위의 공공복리시설을 공동으로 이용하는 주민들의 집단은 하나의 유기적인 생활공동체로써, 그와 같은 시설을 함에 필요한 비용을 분담하고 그와 같은 시설을 함에 따라 입게되는 사유재산권에 대한 제한을 인용하지 않으면 안되는 것으로써, 우리나라 토지구획정리사업법 제1조도 토지구획정리사업이 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진에 기여함을 목적으로 한다고 규정하면서, 일정한 지역이 위 사업시행지구로 편입되면, 그 지역의 주민등은 위 사업시행에 따른 각종 재산권의 제한을 인용하지 않으면 안된다는 뜻을 규정하고 있는 바, 이건의 경우 원고들은 단지 산림법에 의하여 이건 토지중 일부인 약 2,600여평에 대한 보안림의 해제를 받아 택지조성을 목적으로 개간한 것에 불과하여 애초 도시계획이나 구획정리사업의 목적으로 개간허가를 받은 것이 아니며, 또 원고들이 이루어 놓았다고 주장하는 앞에 나와 있는 시설도, 그것만으로는 위에 든 구획정리사업의 목적에 비추어 건전한 시가지로 조성되었다거나, 공공복리시설을 갖춘 것이라 볼 수 없으며, 원고들은 피고조합이 이건 토지자체엔 이렇다할 사업을 시행한 바는 없어도, 그 주위엔 폭 50미터의 포장된 도로와, 대규모의 하수도시설 및 학교, 공원, 광장등의 시설을 했거나, 또는 그 시설용지를 확보하고 있고, 원고들도 기왕에 만들어 놓은 도로나 하수도시설을 피고조합이 시설한 위 도로나 하수도에 연결하여 사용하고 있고, 피고들이 만든 나머지 교육, 후생시설등을 현재 사용하고 있거나 앞으로 사용하게 될 것임은 자인하면서도, 위와 같은 혜택은 피고조합이 자기 사업구역에 필요한 고유한 사업을 시행함에 따라 그 주위에서 반사적으로 얻게된 이익에 불과하다고 주장하나, 이건 토지가 앞에 인정한 바와 같이 합법적 절차에 따라 피고조합사업구역에 편입되었고, 또한 피고조합이 위의 시설을 한 것은 어디까지나 이건 토지를 포함한 전 사업구역의 공동사업으로써 한 것인 그로 인한 혜택을 단순히 반사적인 이익에 불과하다고 하여 그 사업에 필요한 비용을 부담하지 않으려는 원고들 주장은 이유없고, 원고들은 또 이건 토지와 같은 처지에 있던 한전직원 주택단지는 토지구획사업을 중복하여 시행할 필요가 없다고 하여 피고조합의 사업시행구역에서 제외하고서도, 이건 토지만 위 사업시행구역에 편입시킨 것은 잘못이라고 주장하나, 성립에 다툼없는 을 제1호증의 1·2(인가서) 기재에 당원의 조회에 의한 1974.2.27.자 서울특별시장의 회답, 그해 3.2.자 건설부장관의 회답과 당사자 변론취지를 종합하면, 위 한전주택단지는 도시계획법 제4조에 의하여 건설부장관으로부터 일단의 주택지시설결정을 받은후, 서울특별시장으로부터 같은법 제25조에 의한 일단의 주택지조성사업실시 계획인가를 받아 주택지조성을 하게된 것으로써, 그 사업목적 자체가 도시계획법에 의한 주택지조성을 목적으로 한 것이고, 그 공사실적도 주택지조성으로 무난하다고 보아 애초부터 위 지역은 이건 조합사업시행구역에서 제외하고, 인가를 받게된 사실을 알 수 있으니, 위 주택단지가 이건 사업시행구역에서 제외된 사실을 들어, 형평의 원칙상, 이건 토지도 그 사업시행구역에서 제외해야 한다는 원고들 주장은 이유없고, 또한 이건 토지가 적법하게 위 사업지구에 편입되었고, 따라서 그 사업시행에 들어가는 비용을 원고들이 분담해야 하는 것은 당연한 의무라 함은 위에 인정한 바와 같으니, 피고조합이 원고들에게 수익자부담을 시키는 탈법행위를 하고 있다는 위주장도 이유없고, 마지막으로 원고들은 피고조합이 함부로 환지계획을 하고, 환지처분을 하여 나라로부터 위임받은 토지구획정리시행권을 남용했다고 주장하나, 피고조합의 소위가 원고들 주장과 같이 권리남용이 되려면, 그 권리행사의 목적이 피고조합에 이익을 주는 것이기보다, 원고들에게 불이익을 주려는 것이 두드러지게 나타나고, 또 그 권리의 행사가 사회질서에 위반된다고 여겨질 경우이어야 한다 할 것인 바, 아무리 따져보아도 피고조합이 그 권리를 남용했다는 흔적을 찾아 볼 수 없다.
그렇다면, 피고들의 이건 처분이, 구체적이고, 개별적으로 어떤 점이 부당한가에 관하여 달리 주장 입증이 없는 본건에 있어서는(예컨데, 원고들중에서 누구에겐 환지면적이 부당하게 감소되었다거나, 청산금이 부당하게 과중히 책정되었다는등) 이건 토지를 피고조합의 사업구역에 편입시키고 그에 기하여 환지계획을 정하고 환지처분을 한것 자체가 원천적으로 위법한 처분이라고 하는 원고를 주장은 결국 그 이유가 없으므로, 원고들의 청구는 이를 기각하고, 소송비용은 패소자인 원고들의 부담으로 하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김기홍(재판장) 장희목 박정서