【원 고】
박명규
【피 고】
부산시장
【환송판결】
대법원(1977.6.7. 선고 77누10판결)
【주 문】
원고의 주위적청구를 기각하고, 예비적청구에 관한 소를 각하한다.
소송 총비용은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지】
주위적 청구: 피고가 1975.10.14.자 시민 1547.3-5510으로 원고에 대하여 수입면장 G-162호에 의하여 발급된 미등록잔여증명서에 의한 별지 제1목록기재의 자동차에 대한 자동차등록신청을 반려함으로써 기각한 처분은 이를 취소한다.
예비적 청구 : 피고는 원고에게 별지 제2목록기재의 수입면장을 반환하라.
소송비용은 피고의 부담으로 한다,
【이 유】
피고가 1975.10.4. 원고로부터 별지 제1목록기재의 자동차에 대한 자동차등록신청서(갑 제3호증의 1), 자동차미등록잔여증명 및 인감증명(같은호증의 2), 신규검사신청서(같은호증의 3), 자동차 차대 원동기 각자 신고서겸 허가통지서(같은호증의 4)등으로된 원고명의의 자동차 신규등록을 위한 신청을 접수하였다가 그달 14일 그 일건 서류들을 원고에게 반환함으로써 원고의 위 자동차등록신청을 각하(원고는 기각이라는 용어를 쓰고 있으나, 자동차등록령 제30조에 따라 각하라고 쓴다)처분한 사실은 당사자간에 다툼이 없다.
먼저 피고의 본안전항변에 관하여 본다.
피고는 관할관청이 행한 자동차등록에 관하여 불복이 있을 때에는 도로운송차량법 제35조에 의한 이의신청과 같은법 제36조 제3항에 의한 소원을 거쳐야만 행정소송을 제기할 수 있는 것인데, 원고는 그러한 이의신청을 한바 없고 또 소원에 대한 재결도 받기 전에 이사건 소를 제기하였으므로 이사건 소는 그 전치요건이 흠결되어 부적법하다고 다투므로 살피건대, 이사건은 원고의 자동차등록신청을 각하 한 피고의 행정처분의 취소를 구하는 소송으로서 위 법 제35조 소정의 관할관청이 행한 등록에 관한 소송이 아니므로, 그 전치절차로서는 위 법조의 이의신청 및 위 법제36조의 소원절차를 거칠것이 아니라 소원법에 의한 소원절차를 거침으로써 족하다 할 것인 바, 성립에 다툼이 없는 갑 제2호증(소원장환부), 9호증의 1(소원재결통지), 2(재결서)의 각 기재에 의하면, 원고는 피고의 위 자동차등록신청각하처분 있음을 안 날로부터 1개월 이내인 1975.11.6. 소원을 제기하고, 이에 대하여 그해 12.31.재결청인 교통부장관의 소원기각의 재결까지 있은 사실을 인정할 수 있으므로 이사건 소는 행정소송법 제2조 소정의 전치요건을 갖추었다 할 것이고, 피고의 위 항변은 이유없다.
다음, 원고의 주위적청구에 관하여 본다.
도로운송차량법 제7조, 제8조 및 자동차등록령의 각 규정에 의하면 신규로 자동차등록을 하려는 사람은 신청서에 소정의 사항을 기재하여 이에 등록할 자동차의 출처를 증명하는 서류와 소유권을 증명하는 서류(이하 출처증이라고 줄여 쓴다)를 첨부하여 관할 관청인 당해 자동차와 사용본거지를 관할하는 서울특별시장, 부산시장 또는 도지사에게 제출하여야 하고, 관할관청이 필요하다고 인정할 때에는 당해 자동차를 제시하여야 하며 관할관청은 등록신청자가 당해 자동차의 소유권자라고 인정할 수 없을 때 신청사항에 허위가 있다고 인정할 때등 도로운송차량법 제8조의 소정사유에 해당할 경우에는 그 신청을 각하하고 신청인에게 그 뜻을 통지하도록 규정되어 있고, 성립에 다툼이 없는 을 제1호증의 1(미등록잔여증처리),2(교통부공고 제7호 및 부산시공고 제140호, 자동차미등록잔여증일제신고), 3(수입차량미등록잔여증명서처리), 4,5(각 신문공고문), 6(자동차미등록잔여증일제신고기간 설정), 갑 제14호증(시민 1547.3-5510 부산시공문, 미등록증명서에 의한 원동기 신고 및 자동차등록신청반려, 갑 제12호증과 같다), 피고가 접수한 사실을 시인하는 갑 제3호증의 1(등록신청서), 2(자동차미등록잔여증명 이에 대하여는 피고가 그 성립을 부인하고 위조되었다고 다투는 바, 뒤에서 설시하는 바와 같이 그 기재내용이 허위이기는 하나, 그 접수사실과 그 존재자체를 증거방법으로 삼는 것이다), 3(신규검사신청서),4(자동차 차대원동기번호 각자신고서겸 허가통지서)의 각 기재와 증인 조수남, 서권용의 각 일부증언에 변론의 전취지를 모아보면, 한 장의 수입면장으로 여러대의 외국산자동차를 수입하여 그중 일부만을 등록한 경우에 종래 교통부예규등에 의하여 등록하지 아니한 나머지 자동차에 대하여는 그 출처증인 수입면장이 앞서 등록된 자동차의 출처등으로 관할관청에 보관되게되어 관할관청이 그 수입면장에 기하여 자동차미등록잔여증명(이하 잔여증이라고 줄여쓴다)을 발급함으로써 그 자동차 소유자로 하여금 이로써 수입면장에 갈음하여 그 자동차의 출처등으로 사용하게 해온 사실, 1975.3.20. 소외 교통부장관과 피고 부산시장이 공동으로, 1963년부터 1970년까지간에 부산시장이 발급한 자동차 및 자동차원동기에 대한 잔여증들은 그 물품이 수입통관된지 오래되어 그 소지자가 자동차로 사용할 것을 사실상 포기하는 등의 사례가 있고 또 그러한 불확정 상태를 존속시킴으로써 불량품이 자동차 또는 그 부품으로 사용되는 등 자동차의 보안도저해와 자동차관리행정의 문란을 초래할 우려가 있다는 이유에서 위 기간중에 발급된 잔여증과 그에 등재된 당해물품에 대하여 일제신고를 받기로 하여 위와 같은 취지와 함께 신고기간을 1975.3.24.부터 그해 4.2.까지의 10일간으로 정하고 신고에 따라 잔여증과 현품을 대조확인하여 확인된것에 대하여는 미등록잔여증신고필증을 교부하여 이로써 그 출처증으로 삼게하고 신고를 하지 아니하거나, 현품제시를 아니하거나, 현품이 잔여증기재품목과 상이한 경우에는 앞으로 일체등록을 불허한다는 내용의 공고를 국내일간신문지상에 하는 일방, 피고가 원고에 대하여 그 무렵 개별적으로 그 통고를 한 사실, 원고가 위 공고에 따른 신고를 이행하지 아니한 채 앞서 본 바와 같이 그해 10.4.에 이르러 별지 제1목록기재의 자동차에 대하여 갑 제3호증의 2인 1967.6.28.자로 된 피고명의의 잔여증을 각 출처증으로 하여 자동차신규등록신청을 하자, 피고는 위 잔여증이 위 공고에 따른 신고절차를 밟지 아니하여 출처증으로 인정할 수 없다하여 그 신청을 각하하는 뜻의 통지로서 위 인정과 같이 신청서류일체를 원고에게 반환한 사실을 인정할 수 있고 반증 없다.
이에 원고는, 피고와 교통부장관의 위 공고는 도로운송차량법의 규정과 종래의 교통부예규 및 질의회시등에 어긋나는 조치로서 국민의 재산권을 법률 아닌 행정명령으로 침해 내지 제한하는 것이므로 위법 부당하고, 그에 의거한 이사건 자동차등록신청거부처분 또한 위법 부당하다는 취지로 주장함에 대하여, 피고는 위 공고와 그에 따른 조치는 도로운송차량법 제41조에 근거를 둔 것으로서 적법하다고 다투므로 살피건대, 이미 본 바와 같이 잔여증이라 함은 수입된 외국산자동차 및 자동차원동기에 대한 본래의 출처증인 수입면장을 갈음하는 서면으로서 그 기재내용이 수입면장의 그것과 부합하는 한, 그 발급목적에 따른 효능이 인정되어야 하고 상당한 구제조치없이 그 효능을 제한함으로써 결과적으로 그 근거인 수입면장상의 권리를 제한하게 된다면 이러한 조치는 결국 국민의 기본권인 재산권을 침해하는 것을 내용으로 하는 것으로써, 이는 이른바 입법사항에 속하고 행정명령(행정규칙)으로써는 그와 같은 조치를 할 수 없다 할 것인 바, 행정명령으로 보아야 할 위 공고조치는 그 가운데 위와 같은 요소를 담고 있음이 명백하여 또 한 살피건대, 성립에 다툼이 없는 을 제3호증의 1,2,3(각 판결 갑 제11호증의 1,2,3과 같다)의 각 일부기재와 당원의 부산지방법원 71고합796 형사사건기록에 대한 검증결과중 공소장, 검증조서, 이의건, 박명규(원고)에 대한 각 피의자신문조서 각 공판조서 및 당원의 부산시청의 자동차등록증명관계서류에 대한 검증결과중 각 수입면장의 각 일부기재에 의하면 위 잔여증의 발급근거인 수입면장 G-162호는 1956년 월일 미상경당시의 부산세관 마산분관에 수입신고되어 발급된 것이고 그에 의하여 수입통관된 물품은 활장어였던 사실을 인정할 수 있고, 이에 반대되는 증거자료로서는 위 갑 제3호증의 2 및 그와 같은 취지의 잔여증인 갑 제4호증의 2(1967.6.26.자 원동기미등록잔여증명)와 위 부산시청의 서류검증결과중 자동차미등록증명발급대장상 위 각 잔여증이 그 내용과 같이 각 발급되었다는 기재부분이 있으니, 위 잔여증들이나 그 발급대장의 각 기재내용은 모두 위 수입면장 G-162호를 그 근거로 한 양 되어 있으면서도 그 내용은 위 수입면장의 기재와는 판이하여( 그 품목이 다른데다가 갑 제3호증의 2의 자동차는 그 제조연도가 수입면장상 통관연도보다 10년 이상 이후인 1967년으로 되어있다) 위 잔여증들이 바로 위 수입면장에 기하여 발급되고, 그 발급사실이 그대로 위 발급대장에 등재된 것이라고는 도저히 볼 수 없고, 따라서 그 기재내용이 위 수입면장의 그것과 취지를 달리하는 한에서는 이를 허위라 하지 아니할 수 없으니 비록 그 문서의 방식과 취지로 보아 공문서로서 진정히 성립된 것으로 추정되기는 하나, 그 기재내용이 위와 같이 명백히 허위인 이상 위 추정은 깨뜨려지고, 그 경위야 어떻든 간에 위 잔여증과 그 발급대장은 모두 위조된 것이라고 볼 수 밖에 없다.
과연 그렇다면, 원고의 이사건 자동차등록신청은 허위의 출처증에 기한 것으로서, 나머지 점에 더 나아갈 필요없이 도로운송차량법 제8조 제1호의 "등록신청자가 당해 자동차의 소유권자라고 인정할 수 없을 때" 또는 그 제4호의 "신청사항에 허위가있다고 인정할 때"에 해당되어 각하를 면치 못할 것이므로 결국 피고의 이사건 각하처분은 적법 정당하고, 원고의 청구는 이유없음에 돌아간다.
마지막으로, 원고의 예비적청구에 관하여 본다.
원고는, 피고가 보관하고 있는 별지 제2목록기재의 수입면장 3장은 원고의 소유이므로 그 반환을 구한다고 주장하는 바, 우선 위 청구와 이사건 주위적 청구와 간에 행정소송법 제7조 소정의 관련성이 있는지 여부에 관하여 살피건대, 원고의 주장에 의하면 이사건 주위적청구는 위에서 본 바와 같이 자동차신규등록신청각하처분의 취소를 구하는 것으로서, 이와 위 예비적청구는 예비적청구로 반환을 구하는 수입면장들이 피고의 보관하에 있다는 것과 그중 하나인 G-162호 수입면장이 위 자동차등록신청에 첨부된 잔여증의 근거가 되는 본래의 출처증이라고 하는 사실상의 관련만이 있을 뿐이어서, 그것만으로 위 예비적청구를 이사건 소송절차에서 병합하여 심리할만한 법적 관련성이 있다고 보기 어렵고 달리 이를 인정할 만한 자료 없으므로 위 예비적청구에 관한 소는 부적법하다 할 것이고, 이는 보정할 수도 없는 것이므로 본안에 들어가 판단할 것 없이 각하되어야 할 것이다.
그렇다면, 이사건 청구중 주위적청구는 부당하므로 이를 기각하고 예비적청구에 관한 소는 부적법하므로, 이를 각하하기로 하며, 소송비용의 부담에 관하여는 행정소송법 제14조, 민사소송법 제96조, 제89조를 적용하여 주문과 같이 판결한다.
판사 최재호(재판장) 송진훈 김선옥