【원 고】
원고 1 외 55인 (소송대리인 변호사 이수옥 외 3인)
【피 고】
마산시장 (소송대리인 변호사 문양 외 1인)
【환송판결】
대법원 1980. 4. 22. 선고 78누30 판결
【변론종결】
1981. 5. 26.
【주 문】
원고들의 청구를 각 기각한다.
소송총비용은 원고들의 부담으로 한다.
【청구취지】
피고가 1975. 5. 15. 및 그달 16. 원고들에 대하여 한 별지목록 (차)항 기재 환지청산금부과처분을 각 취소한다.
소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【이 유】
(1) 먼저 본안전항변에 관하여 본다.
피고소송대리인은 첫째 이사건 환지청산금부과처분은 환지처분의 집행행위로서 독립된 처분이 아니므로 행정소송의 대상이 될 수 없다고 항변하나 환지청산금부과처분이란 토지구획정리사업의 시행자가 종전의 토지에 대한 환지를 정하는 경우에 위치, 지목, 지적, 토질, 수리, 이용상황, 환경 기타의 사항을 종합적으로 고려할 때 환지가 종전의 토지에 비하여 가치가 커서 이들 사이의 균형을 이루기 위하여 그 환지의 교부를 받은 자에게 당해 불균형을 정산할 금전의 지급의무를 과하는 행위를 말하는 것으로서 이는 공권력에 속하는 토지구획정리사업의 시행권의 행사로 이루어지는 것이기 때문에 그 시행자가 누구인지에 관계없이 행정행위로서의 성질을 갖는다 할 것이므로 행정소송의 대상이 될 수 없다는 위 항변은 받아 들일 수 없고,
둘째, 이사건 소송은 원고들이 이 소원제기기간내에 소원을 제기하지 않고 나온 부적법한 것이라고 항변하나 성립에 다툼이 없는 갑제7호증의 1 내지 105, 을제19호증의 각 기재에 의하면 원고들은 1976. 5. 19. 이사건 환지청산금 납부고지서를 송달받고 그달 27. 피고에게 위 환지청산금 부과처분의 취소를 바란다는 취지의 이의 신청서를 제출한 사실을 인정할 수 있으므로 소원제기기간 1월이내에 제출한 원고들의 이의 신청서는 행정소송법 제2조 소정의 소원으로 보아야 할 것이니 적법한 소원전치절차를 거치지 아니하였다는 위 항변도 받아들일 것이 못된다.
(2) 다음 본안에 관하여 본다.
성립에 다툼이 없는 을제1 내지 3, 8호증의 각 1, 2, 을제10호증, 을제16호증의 1 내지 26, 을제22호증, 을제23호증의 각 기재에 증인 소외 1의 각 증언및 변론의 전취지를 모아보면 피고는 1968. 8. 21. 건설부장관으로부터 마산시 회원동, 석전동 각 일부토지에 대한 마산시 회원지구 토지구획정리사업의 시행명령을, 1969. 12. 23. 그 사업시행인가를 각 받고, 이어 환지처분의 내용을 정하여 1972. 2. 23. 경상남도지사로부터 이에 대한 환지계획인가를 받아 사업을 완료한 후 1975. 3. 27. 환지처분 공고까지 하였는 바, 환지계획상 원고들의 소유토지를 포함한 사업시행면적 122,175평중 환지 69,974평과 체비지 12,236평 4홉을 합하여 택지 82,210평 4홉, 철도, 도로, 시장, 공원등 공공용지 39,964평 6홉이 사업비81,700,000원에 조성키로 되어 있었으나 사업시행 결과 총과도면적은 2,951평 1홉 1작, 총부족도면적은 1,004평 2작이 되어 원고들은 순과도면적 1,947평 9작중의 각 일부씩을 별지목록 (라)항 기재와 같이 환지받게 되었으므로 피고는 위 과도분에 대하여 표준지를 선정하여 공인 감정기관의 감정을 받아 종전의 토지 및 환지의 위치, 지목, 지적, 토질, 수리, 이용상황, 환경등을 고려하여 일정율을 곱한 단가를 산출하여 1975. 5. 15. 및 그달 16.에 걸쳐 원고들에게 청구취지기재와 같은 환지청산금을 부과하였던 사실, 또 원고들의 종전토지와 환지된 토지의 지번, 지목, 지적및 그에 따른 권리면적과 과도면적, 과도면적의 감정액과 가감율, 그에 따른 평당가액, 나아가 이들을 기초로 한 환지청산금 및 그 산출경위는 별지목록 (다)항 내지 (차)항 기재와 같은 사실을 각 인정할 수 있고 반증없다.
이에 원고들은 원고들소유의 토지는 종전부터 구획정리가 되어 있는 기존대지로서 토지구획정리사업의 대상이 될 수 없는 지역이므로 이 지역을 토지구획정리사업지구에 편입시킨것은 당연 무효가 아니면 위법하고 또 실제로 피고가 원고들 소유의 토지에 대하여는 사업을 시행 한 바 없으니 원고들에 대한 이사건 청산금부과처분 역시 당연 무효가 아니면 위법한 처분이라 주장하므로 살피건대, 위에 든 각 증거에 의하면 원고들의 소유토지를 포함한 위 사업 시행구역은 마산시와 대구시를 잇는 국도변에 접한 곳으로서 종전부터 기존건물이 건립된 곳도 있었으나 도시계획법상 이른바 미확정지구로서 지적고시가 되어 있지 않았으며, 원고들 소유 토지는 그 위치상 위 사업시행에서 제외할 수 없는 곳이었기 때문에 이사건 사업지구에 편입하여 공사를 시행하지 않을 수 없었을 뿐만 아니라 그 공사를 시행함에 있어서도 기존건물이 건립되어 있는 부분의 토지를 원상유지하는 범위안에서 성토, 절토공사 및 가토의 개설 축조공사를 시행하고 이를 위해 권리면적보다 많은 과도환지를 하게된 사실을 인정할 수 있고, 이에 반하는 증인 소외 2의 증언은 믿지 아니하고 당원의 현장검증결과만으로는 이를 뒤집기에 부족하고 달리 반증없으므로 원고들의 위 주장은 이유없고 설사 원고들 주장과 같이 피고가 위 토지구획정리사업을 시행함에 있어서 그 구역내의 원고들 토지를 제외한 나머지 지구에만 실시 사업을 시행하였다 하더라도 그 사업은 원고들 토지를 포함한 전지역의 공동사업으로 시행한 것이 되므로 그 사업에 소요된 비용은 위 사업 구역내의 전 토지소유자가 공동으로 부담할 의무가 있다 할 것이니 원고들의 위 주장은 어느모로 보나 이유없다할 것이고, 또 피고는 당초 건설부장관으로부터 사업시행인가를 받음에 있어 사업비로서 돈81,700,000원을 계상하여 체비지를 평당 돈6,100원씩 매각한 대금으로 이에 충당하기로 하였다가 사업기간을 연장하면서 건설부장관의 사업변경인가등 절차도 밟지 아니한 채 체비지를 평당 돈30,000원씩 매각하는 일방 사업비를 증액책정하고, 이에 따라 교부청산금 32,484,010원을 현저히 초과한 징수청산금으로서 돈114,987,110원이나 부과한 것은 무효아니면 위법하다고 주장하나, 원래 청산금의 징수와 교부는 종전의 토지에 관하여 객관적으로 존재하던 환지와 현실적으로 지정확인된 환지와의 과부족으로 인하여 발생하는 이득과 손실등 불공평한 결과를 제거 조화시키고자하는 이념에 입각하여 그 사업비용의 책정에 불구하고 토지구획정리사업법 제52조 소정의 모든 사항을 종합적으로 고려하여 그 사업시행당시 인가를 받은 환지 및 토지가격산출규칙등에 따라서 개별적, 객관적으로 산출되는 것이기 때문에 위 청산금은 체비지 매각대금의 다과에 따른 사업비용의 책정여하에 의하여 직접적으로 영향받는 것이 아니라 할 것이고, 또 그 징수와 교부의 형식상 일치여부를 묻지 않는다 할것인데 피고가 원고들의 종전토지에 대하여 환지함에 있어 그 과도분에 관하여 앞에 본 산정기준에 따라 각 그 청산금을 산출부과하였음은 이미 판시한 바이고 뒤에서 판단하는 바와 같이 그 부과처분의 책정기초에 위법이 있었다는 입증이 없는 이 사건에 있어, 단순히 사업비용의 증액책정에 관하여 건설부장관의 변경인가를 밟지 아니하였다는 절차상의 사유만으로 이미 부과된 이사건 징수청산금 부과처분이 바로 무효일수도 없다하겠으므로 위 주장도 그 이유없고, 피고는 이사건 청산금 산정에 있어 감보율을 무시한 환지처분을 전제로 하였을 뿐만 아니라 싯가보다 훨씬 비싼 가격을 산정하여 가격산출세칙에 위반한 위법이 있다고 주장하나 위 을제16호증의 1 내지 26, 성립에 다툼이 없는 을제12호증, 을제14호증, 을제15, 18호증의 각 1, 2의 각 기재에 증인 소외 3의 증언 및 변론의 전취지를 모아보면 피고는 위 환지계획을 세워 1971. 12. 3.부터 그달 16.까지 사이에 환지계획공람을 하면서 이미 그때 감보율을 명시하여 공람케 하였으며 위 환지계획인가이후에도 위 공람된 감보율에 따라 환지하였고 청산금 기준단가의 산정에 있어서도 소요된 비용 및 기간을 감안하여 환지된 토지전부를 감정하기보다는 표준이 될만한 곳을 수개처선정하여 공인감정기관으로 하여금 싯가감정케 하였다가 종전토지소유자인 원고들의 이익을 위하여 다시 재감정한 후 보다 저렴한 재감정결과에다가 위에 본 고려될 사항을 참작하여 산출한 가감율을 곱하여 단가를 산출하고 이를 기초로 이사건 별지목록 (차)항기재와 같은 경위로 이사건 청산금을 산출게 된 사실을 인정할 수 있으므로 거기에 위법이 있다는 위 주장도 이유없고, 피고의 위 사업은 이득을 목적으로 함이 아니고 대지의 조성등을 목적으로 함에 있으므로 피고로서는 체비지의 매각대금과 청산금등의 내역을 밝혀야 하는데도 이에 이르지 아니한 위법이 있어 이사건 부과처분 또한 위법하다고 주장하나 위 소외 1의 증언에 의하면 피고는 법정의 감보율등 필요사항을 밝혀 이미 본 공람을 거쳐 환지계획인가를 받았고 또 당초 기간내에 공사를 완료할 수 없어 그 점도 공람을 거친 후 건설부장관으로부터 기간연장에 관한 사업변경인가를 받은 사실을 인정할 수 있으므로 위 주장도 이유없고, 피고는 이사건 청산금을 2년간 분할징수하기로 결정하였는데도 원고들에게 일시 납부를 명하는 이사건 부과처분은 위법하다고 주장하나 위 을제14호증의 기재를 보면 피고가 위 주장과 같은 결정을 한 사실은 엿볼 수 있으나 이는 피고의 내부적 의사성립에 불과할 뿐 그것이 외부에 표시되어 하나의 처분으로 유효하게 성립되었다거나 아니면 원고들에게 그 분할납부의 권리를 설정하였다고 볼 증거는 되지 못하므로 위 주장도 그 이유없고 다시 피고는 위 환지계획인가신청을 함에 있어 이사건 청산금에 관하여 원고 39의 경우 돈392,400원, 원고 28의 경우 639,100원, 원고 24의 경우 1,162,200원을 신청하였다가 원고 39에게 돈1,159,040원, 원고 28에게 돈1,042,900원, 원고 24에게 1,033,970원을 부과하였음은 당연무효라고 주장하나 성립에 다툼이 없는 갑제22호증의 1 내지 4의 각 기재에 의하면 당초 신청시의 청산금이 위 원고들 주장과 같음을 알 수 있으되 성립에 다툼이 없는 을제21호증의 1, 2의 각 기재에 위 소외 1의 증언을 모아보면 환지계획인가신청시에 있어서는 예상된 청산가액을 계상 한 후 위 사업시행중 감정결과가 나오는대로 징수에 관한 시조례를 적용하여 각지의 표준간구등을 감안하여 청산금을 결정하게 되고 위 원고들에게 부과한 청산금도 그러한 과정을 거쳐 적법하게 결정 부과된 것임을 인정할 수 있으므로 위 주장도 이유없다.
(3) 그렇다면, 피고가 위 토지구획정리사업의 시행자로서 토지구획정리사업법 제52조 소정의 기준에 따라 원고들에 대하여 한 이사건 청산금결정부과처분은 적법하다 할 것이므로 이를 무효라 하여 무효선언을 구하는 의미에서의 취소 또는 위법하다 하여 그 취소를 구하는 원고들의 이사건 청구는 그 이유없어 각 기각하며, 소송총비용은 패소자인 원고들의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.
1981. 6. 16.
판사 김석주(재판장) 김대진 하양명