מצב זה השפיע באופן משמעותי על התפתחות נוספת בפסיקת ההלכה; הוא הביא לדחיפה במה שמכונה "דיני התנגשות חוקים". לדוגמה, כיצד יש להתמודד עם מקרה שבו אדם מקהילה פלונית חתם על חוזה עם אדם שגר בקהילה אחרת. על פי מנהגי קהילה אחת החוזה תקף, אולם על פי האחרת הוא בטל. התמודדות עם התנגשויות כאלו הייתה קיימת גם בתקופת התלמוד, אך בהיקף קטן בהרבה, מכיוון שהפסיקה ההלכתית המרכזית נעשתה אז בצורה אחידה לכל תפוצות ישראל.
התפשטות התקנות.
התייחסות תנאית ראשונה אנו מוצאים בתוספתא המצוטטת לעיל, העוסקת בכפיית בני העיר זה את זה לבנות להם בית כנסת ולקנות ספר תורה. בהמשכה, בדומה לאלה, ניתן להתקין תקנות גם לצורכי-חול ציבוריים נוספים, כקציבת שכר פועלים ומיסוי עירוני.
עוד מוסיפה התוספתא ומרחיבה יכולת תיקנון זו גם לגבי איגודים מקצועיים:
תקנות המפירות את ההלכה המקובלת ניתן למצוא גם בתקופת הגאונים. לדוגמה, בתקופה בה הושת מיסוי כבד על היהודים ובעקבות כך הם פנו לעסוק במסחר ובאומנות, תקנו הגאונים, כחלק מהעיקרון התלמודי שלא לנעול דלת בפני לווים, כי חוב יכול להיגבות גם ממטלטלים השייכים לחייב, ולא רק מנכסי דלא ניידי - בניגוד להלכה המקובלת עד אז. תקנה נוספת קבעה כי מותר לתובע למנות מיופה כוח שיוכל להתדיין עם הנתבע ותקנות נוספות. אך תקנות אלה תוקנו עדיין באקלים לאומי, כלומר, במצב בו הייתה הנהגה לאומית לעם היהודי. החידוש העיקרי החל עם שקיעת תקופת הגאונים וזריחתה של תחילת תקופת הראשונים, אז נמצאו התייחסויות מפורטות יותר אף מזו של התוספתא - בעיקר בתשובות הלכתיות שנענו על ידי פוסקים לקהילות שונות, בעיקר מצרפת, ספרד ואשכנז, ומצפון-אפריקה ואיטליה.
התקנות הראשונות הנמצאות בתשובות בידינו הן מאשכנז, ושתיקן רבנו גרשום מאור הגולה שנחשב למתקן חדשן וחשוב. תקנותיו כללו עניינים שונים, והתפשטו בכל תפוצות ישראל. הידועות שבהן עסקו בענייני דיני משפחה: איסור על פוליגמיה ואיסור לגרש אישה בעל כורחה. בהמשך תוקנו גם תקנות רש"י, וכן כונסו בעיר טרויש שבצרפת שתי אספות גדולות של רבנים ומנהיגים בראשותו של רבנו תם, רשב"ם ועוד כמה מאות רבנים, שגם שם תוקנו תקנות בולטות, ובמאה ה-12 וה-13 תוקנו תקנות שו"ם. פוסקים בולטים נוספים המשיכו לתקן תקנות, ביניהם מהר"ם מרוטנבורג, רבי פרץ מקורביל ורבי יעקב וייל. אספת הרבנים האחרונה הידועה לנו התקיימה בפרנקפורט במאה ה-17.
באותה תקופה תוקנו תקנות קהילתיות גם בספרד, אך שם, בניגוד ליהדות המרכז אירופית שקיימה אספות רבניות מאורגנות, תוקנו התקנות באופן אינדיבידואלי לכל קהילה. כך לדוגמה ערים משמעותיות בהן תוקנו תקנות היו טולדו ומולינא. מאוחר יותר, במאה ה-14, החלו אספות גם בספרד: באראגון התכנסה אספה של נציגות הקהילות, בעיר ואיאדוליד נכתב קובץ שלם של תקנות, וגם בקרב מגורשי ספרד שהשתקעו בפאס נפוץ קובץ בשם "ספר התקנות". כך גם בין השנים 1580-1764 פעל במזרח אירופה ועד ארבע ארצות, שהיה הגוף המרכזי והעליון שתיקן תקנות במסגרת קהילות יהדות מזרח אירופה.
דוגמאות מספרות השו"ת.
תקנה זו שמופיעה בתשובת רבנו גרשום אינה מרחיקת לכת כאחרות הדומות לה, והיא יחסית שמרנית. הגם שהיא מכילה קביעה שיאוש לא מוציא מרשות הבעלים - קביעה המנוגדת להלכה, בבסיסה היא עוסקת בשמירה על מצוות השבת אבידה, ולא בחידושי הלכות או איסורים שאינם קיימים בהלכה.
לטענתו של סולובייצ'יק תשובה זו מעידה על בורות וחוסר ביטחון מסוימים מצד בתי הדין של הקהילות ביכולתם לתקן תקנות. דבר זה נובע מכך שאנשי טבריה לא כעסו מידית על אנשי ציפורי באשר לביטול של התקנה, וגם מכך שאנשי ציפורי ביטלו באופן טבעי את תקנת אנשי טבריה, אף ללא התייעצות עימם. תקנה זו מתאפיינת בחדשנות ביחס לקודמת, בכך שהיא מטילה חיוב ממוני באופיו על חברי הקהילה - חיוב שאינו קשור לדת.
קביעה זו מגבירה את סמכות הקהילה באופן משמעותי משתי קודמותיה; היא מכילה אמירה באשר ליכולת הקהילה להמציא ענישה חלופית לזו המסורתית; במקום אחר כתב על כך המהר"ם מרוטנבורג: תשובתו של המהר"ם מרוטנבורג משקפת התגברות בסמכות תקנות הקהילה, הן אינן מסתפקות באכיפת קיום עקרונות התורה (השבת אבידה - כרבנו גרשום) או אכיפת משמעת בדיני ממונות שאינם קשורים להלכה (מיסוי - רבי יוסף טוב עלם), תקנות הקהילה מהוות כלי לענישה במקומות בהם התורה בחרה שלא להעניש.
תחולה.
באשר לתחומי התחולה הגאוגרפיים של התקנות, הם מוגבלים לתחומי הקהילה המתקנת בלבד (או לתחומי מספר הקהילות שהתאחדו כדי לתקן), וכן קהילה אחת אינה יכולה לבטל את תקנתה של קהילה אחרת. בעניין זה הקהילות כולן מהוות אוטונומיות נפרדות, והקשר הלאומי היהודי אינו מתבטא בתחומים אלה. רבי יוסף טוב עלם כתב על כך:
תקנות הקהילה אינן מצטמצמות רק לתחומי אדמיניסטרציה כצדקה עירונית, כלכלה זעירה וצרכי דת ציבוריים. הן מכסות תחומים משפטיים אליהם ההלכה לא התייחסה, ועלולות להטיל גם קנסות וחרמות, ואף עונשים פיזיים.
באשר לאכיפת המשמעת בקהילה על ידי בית הדין הקהילתי, מדובר בחובה הלכתית שחלה עליהם (בניגוד לתקנות קהילתיות שאינן מותקנות בבית-דין אלא על ידי הנהגת הקהל, שעליהם לא חלה חובה הלכתית); הרמב"ם בבואו לפסוק את ההלכה מתנסח באופן הבא: .
לעומתו נראה מדברי רבי משה מקוצי כי אין מדובר בחובה הלכתית החלה על בית-הדין הקהילתי:
יחס תקנות הקהל להלכה.
תקנות הקהל יכולות לבוא על מנת למנוע עבירה על ההלכה, לעיתים הן מתוקנות על מנת להחליף את ההלכה במקרים אליהם היא לא התייחסה, וביכולתן אף לסתור את ההלכה. הרשב"ץ כותב זאת באופן ברור: עם זאת, אף על פי שתקנות הקהל יכולות לנגוד את ההלכה, במהותן הן תקפות לזמן מוגבל בלבד, ולא ניתן לתקן תקנה שתחול לצמיתות.
דוגמה אחת לסתירה בולטת בין תקנות הקהל לבין ההלכה היא בנוגע לקבל עדות מפי עדים פסולים. בקהילות היהודיות, לפחות ברובן, התקיימו חיים הומוגניים, ותדירות קרה כי עדים היו קרובי משפחה של בעלי הדין. בנוסף, קוטנן של הקהילות יצר כר נרחב להתנגשויות אינטרסים, כך שעדות יכולה הייתה להשפיע ביתר-קלות על האינטרסים של העד עצמו ולהפכו לנוגע-בדבר. החיכוך המתמיד של בני הקהילה אלו באלו לא איפשר להם לקיים את דרישות ההלכה הקפדניות באשר לאובייקטיביות העדים, והם החלו להקל בכללים מחמירים אלה, ולקבל עדויות שלא עמדו בקריטריונים המחמירים של ההלכה. הרשב"א כתב, בתשובה לערעור על נוהג זה, כי המשך ההקפדה על אובייקטיביות מוחלטת של העדים יוביל לביטול תקנות הקהילה, ועל כן, בלשונו: .
המנהג לקבל עדות בסתירה מוחלטת להלכה אף נפסק בשולחן ערוך - ספר ההלכה המובהק: רבי יחיאל מיכל אפשטיין, מחשובי הפוסקים במזרח אירופה במאה ה-19, פוסק את אותו הדבר לגבי דיינים, ומכשיר דיינים כאלה שפסולים בגלל קרבה או אינטרס - מאותן סיבות של הראשונים שהוזכרו - שכן מדובר במנהג שבלעדיו לא ניתן לקיים את תקנות הקהילה.
תוקף הלכתי.
הציטוט מהתוספתא כי בני העיר יכולים לכפות זה את זה בנוגע לדברים שונים משמש את הפוסקים להעניק לתקנות אלו תוקף הלכתי. בנוסף, בהתייחסויות הפוסקים רבנו גרשום, רבי יוסף טוב עלם, רב חנניה בן יהודה גאון, הרשב"א ואחרים, מצוטטים תדיר שני כללים משפטיים מהתלמוד, כללים המהווים גם הם בסיס הלכתי ליכולת הקהילה לתקן תקנות. הראשון הוא כלל שבוסס בתלמוד על המשנה ואף על המקרא: - כלל הקובע כי בית-דין רשאי להפקיע ממון מרשות אדם ללא הצדקה משפטית-פורמלית. רבי יצחק במסכת יבמות הסיק כלל זה מתוך הפסוק: , ואילו רבי אלעזר בן פדת הסיק זאת מהפסוק: , כלומר, הנביא עורך השוואה בין ראשי ה"אבות" לראשי ה"מטות" (=מנהיגי הקהילות, הדיינים), כשם שאבות מורישים לבניהם כל שירצו כך גם המנהיגים מנחילים לעם כל שירצו.
הכלל השני עליו נסמכים הפוסקים לקוח מדברי אמורא אחר: כלל אחרון-זה קובע כי באפשרותו של בית-דין להטיל עונשים על מעשים שעל פי ההלכה אינם ברי-ענישה, ואף להמציא עונשים שלא קיימים בהלכה.
בציטוט כלל זה נראה כי הוא לא נסמך על התנ"ך באשר ליכולת לתקן תקנות קהילתיות במסגרת ההלכה. או לפחות - גם אם "הפקר בית-דין הפקר" נחשב לכלל מקראי שכן הוא נסמך לפסוק - ההסתמכות היא "גם" על היגיון אנושי פשוט. עובדה זו נובעת מכך שלא ניתן לערוך הקבלה אמיתית בין בתי-דין שמופיעים בתנ"ך לבין אלה הקהילתיים. הללו פעלו בתקופה בה העם היהודי התנהל תחת מערכת שלטון-לאומי מלאה, ואילו בתי-הדין המקומיים עצמאיים ואינם כפופים לאף גוף משפטי. ואכן מלשונם של כמה מהפוסקים הראשונים ניתן להסיק כי שני הכללים התלמודיים הללו אינם מספיקים כשלעצמם כדי ללמד על תוקפה של תקנת הקהל, ודרושה הפעלת היגיון חיצוני.
לדוגמה, בתשובה של הרשב"א לקהילה אחת הוא כותב מפורשות כי הוא עושה שימוש בהיגיון ולא מסתפק בכללים ההלכתיים:
מקור נוסף מביא הגר"א בביאורו לשולחן ערוך. לדעתו תוקפה של תקנת הקהל נובע מדרשת התלמוד על הפסוק . התלמוד דורש מפסוק זה: "עשו משמרת למשמרתי". על כך מרחיב הגר"א ומפרש: "ונתנה תורה רשות לכל דור ודור לעשות תקנות וסייגים".
תקנות הנהגה אזרחית.