ביוני 1994, התקיימה מועצת קורפו, בה נתבקשו ראשי המדינות החברות באיחוד האירופי לתת את דעתם על השינויים המוסדיים הנדרשים בעקבות הצגת אמנת מאסטריכט. חוות הדעת ניתנה בתחילת 1995, במסגרתה הועלה הצורך בייעול הליך קבלת ההחלטות והצורך בהגברת הלגיטימיות והשקיפות. חוות הדעת היוותה כעבודת הכנה לקראת קיומה של הועידה הבין-ממשלתית שמטרתה הייתה ניסוח האמנה המתוקנת, בעיקר בנושאים הקשורים לענייני הנדבך השני והשלישי, הכוללים את הצורך בהגברת הלגיטימיות והשקיפות. חברי הוועידה היו כ-18 במספר, ונציגותם הייתה מ-15 המדינות החברות, שני נציגים מהפרלמנט האירופי ונציג אחד מהנציבות. הוועידה הבין-ממשלתית התכנסה לראשונה ב-29 במאי 1996, אך בעקבות התפרצות מחלת הבקר, "הפרה המשוגעת" בבריטניה, נדחתה חתימתו של הנציג הבריטי ובכך נכשלה ההסכמה הכוללת של המדינות החברות. ניצחונו של טוני בלייר בבחירות לראשות ממשלת בריטניה במאי 1997, לווה בהצהרתו על נקיטת מעורבות בונה (Constructive Engagement) של הממלכה המאוחדת באיחוד האירופי. הצהרה זו הובילה לכינוס הוועידה הבין-ממשלתית מחדש, באמסטרדם, ביוני 1997. סיומה של וועידת אמסטרדם היה עם חתימה של כלל המדינות החברות על אמנת אמסטרדם באוקטובר של אותה שנה.
תוכן האמנה.
האמנה עוסקת בארבעה נושאים עיקריים: חירות, ביטחון וצדק; האיחוד ואזרחים; מדיניות חוץ וביטחון משותפים; שינויים מוסדיים. ניסוחה של האמנה כתיקון לכלל האמנות הקודמות, ניכר באופן בו ניתנת הדעת על כפילויות ולקונות משפטיות.
אמנת שנגן היא מבין החלקים החשובים באמנת אמסטרדם. הטמעתה באה לידי ביטוי בהעברתה אל המסגרת החוקית של האיחוד האירופי, תחת הנדבך הראשון במעמד של פרוטוקול רשות (כאשר אירלנד ובריטניה לא נכללו תחת הוראה זו). שינוי זה, לצד שינויים נוספים הכינו את התנאים המשפטיים ליצירת השוק המשותף עם חופש התנועה הפנימי.
למעשה, אמנת אמסטרדם אחראית על העברת נושאים רבים מאמנת מאסטריכט שהיו תחת הנדבך השלישי אל הנדבך הראשון. השינוי בנדבכים השפיע על הליך קבלת ההחלטות הקהילתי, ושמו של הנדבך השלישי שונה ל"שיתוף פעולה משטרתי ומשפטי בנושאים פליליים".
תחת הנדבך השני, יצרה אמנת אמסטרדם תפקיד חדש- משרת 'הנציג הגבוה', מעין שר חוץ מטעם המועצה, ומשרתו אוחדה עם תפקיד מזכ"ל המועצה. הראשון לכהן בתפקיד זה היה חאבייר סולאנה (Javier Solana) בשנת 1999, שלפני כן שימש כמזכ"ל נאט"ו. דבר חדש נוסף שיצרה האמנה, הוא מעין 'רשות מחקר לענייני חוץ', זהו גוף שתפקידו תכנון מדיניות חוץ וייעוץ לנציג העליון, ומפורטים תחומי הפעילות עליהן אחראית מדיניות החוץ והביטחון המשותפת: משימות הומניטריות, משימות הצלה ומשימות שמירת שלום. כמו כן, האמנה שאפה להשפיע על הליך קבלת ההחלטות בענייני חוץ וביטחון באמצעות כינון כלי 'ההימנעות הבונה' (Constrictive Abstention), הקובע כי קבוצות המעוניינות לפעול בשם האיחוד האירופי יכולות לעשות כן, רק בתנאי כי המדינות שאינן מעוניינות בפעולה מוכנות להימנע מהצבעה ובכך לאפשר הצבעה העוברת בהסכמה מלאה. כלי ההימנעות מאפשר למדינות להכיר בהחלטה העוברת כהחלטה מייצגת של האיחוד, אך לא לפעול על-פיה.
בנוסף, אמנת אמסטרדם קבעה שינויים על אופן הליך קבלת ההחלטות באיחוד. השינויים באים לידי ביטוי בהרחבת הצבעת הרוב המיוחד ל-16 תחומי מדיניות במקום הצבעת פה אחד; הרחבת זכות היוזמה של הנציבות האירופית לענייני חוץ גם כן; הרחבת תפקיד בית-המשפט האירופי כאחראי על הגנה של זכויות האזרח האירופי; הפשטת תהליך ההחלטה המשותפת על הפרלמנט והרחבת התהליך ל-24 תחומים נוספים .
האמנה לא ביצעה הכנה מוסדית להתרחבות האיחוד והכללת מדינות נוספות בתחומו, היא לא עסקה במפתח ייצוג המדינות החברות (בנציבות, בפרלמנט ובמועצה) שאמור להשתנות בעקבות ההרחבה. אי העיסוק בשינוי מפתח הייצוג, נובע מהתנגדות מדינות קטנות ומהתנגדותן של גרמניה וספרד, לגיבוש הסכמה. חוסר היכולת לגבש הסכמה, לפני ההתרחבות, הוביל להוספת פרוטוקול לאמנה, בו נקבע על כינוס ועידה בין ממשלתית כשנה טרם ההתרחבות.
אמנת אמסטרדם נגעה בהרשאות משפטיות, זאת לאור הליך ההתרחבות של האיחוד האירופי ותכנון להכללה של מדינות נוספות תחתיו. האמנה העניקה הרשאות משפטיות למדינות המעוניינות בהעמקה של שיתוף-הפעולה, תחת אישור המועצה ויחד עם הצבעה של רוב, כאשר שיתוף-פעולה מסוג זה יפעל במידה וכלו כל הניסיונות לגיבוש קונצנזוס הנוגע להגברת המיזוג בקרב כלל המדינות החברות. האמנה גרמה להכללה של המדיניות החברתית ושל מדיניות התעסוקה, בעזרת שינוי סדרי הנדבכים. השינוי התאפשר בעקבות חילופי השלטון בבריטניה ועלייתו של טוני בלייר, ובכך הליך אשרור האמנה עבר ביתר קלות. יחד עם זאת כניסתה של האמנה לתוקף עוכבה עד למאי 1999 עקב תיקונים שצרפת הצטרכה לעשות בחוקה שלה, הקשורים לתוכן הנדבך השלישי באמנה.
השינויים המוצגים באמנה.
השינויים אותם אמנת אמסטרדם מציגה, אינם מהפכניים, אלא מוסיפים חידודים לשדה מדיניות החוץ ותורמים בעיצוב הקוהרנטיות של אמנת האיחוד האירופי. השינויים מציגים הוראות בנוגע למדיניות החוץ והביטחון, המאפשרות פעולה בתחומים של ניהול משברים ותהליכי כינון שלום . הגישה בנוגע למדיניות הצבאית, מציגה את המימד התפעולי אותו יספק ה'איחוד המערב-אירופי'. האמנה כוללת את כלל ההשגות הקשורות בתחום הביטחון של האיחוד, ושמה אותן תחת הכותרת של 'מדיניות הגנה'. מדיניות זו אילצה את המדינות החברות לבצע התאמות בחוקה המדינית-פרטית כדי לאמץ את הגישה הכללית של האיחוד .
זכויות בסיסיות.
באמנת אמסטרדם, זכויות אדם בסיסיות וזכויות בסיסיות המגנות על חופש לא עברו שינוי משמעותי מאמנות אחרות. הזכויות החשובות שעברו שינוי, הן אלו הנוגעות להגנה על יחידים במערכת החוק האירופית; על שינויים בסטטוס החוקתי של חברי האיחוד ונציגי המדינות החברות; ועל מספר שינויים באופן פירוטם. מהחוקים שהשתנו ניתן למנות: את חוק הסטטוס קוו, שינויי האמנה, סוגיות שאינן הגיעו להכרעה; קטלוג זכויות אדם בסיסיות; השפעת הפרוטוקולים על סיפוח אמנת האיחוד לזכויות אדם; זכויות תרבותיות, חברתיות וכלכליות .
כישלונות.
ישנן סוגיות שהועלו באמנה ונכשלו. הוועידה לא הצליחה ביישום והתאמת השינויים הנדרשים לשם ההגדלה העתידית של האיחוד, אף על-פי שהייתה זו מטרה מרכזית. הכישלון התבטא בחוסר ההצלחה בהפצת המושבים של הפרלמנט האירופי והגדלת הנציבות האירופית. מתוך כך, ההצעות לשינויים בנוגע להרחבה של האיחוד נקבעו להכרעה בוועידה הבאה.
אמנת מאסטריכט
אמנת מאסטריכט, ובשמה הרשמי, "האמנה בדבר האיחוד האירופי", נחתמה ב-7 בפברואר 1992 במאסטריכט, הולנד, בין חברי הקהילה האירופית (המדינות החברות בקהילה זאת היו ראשית חברי קהילת הפחם והפלדה, כלומר צרפת, גרמניה המערבית, איטליה, בלגיה, לוקסמבורג והולנד ובהמשך מדינות נוספות שהצטרפו לאור קהילת סוכנות האטום האירופית והקהילה הכלכלית האירופית). האמנה נכנסה לתוקף ב-1 בנובמבר 1993, האמנה החלה שלב חדש בתהליך של יצירת איחוד קרוב יותר בין עמי אירופה, זאת על ידי יצירת ממד פוליטי לקהילות הקודמות.
בין הישגי האמנה נכלל יצירתו של מטבע האירו, בנוסף האמנה הציגה את מבנה שלושת העמודים (עמוד הקהילה, עמוד מדיניות החוץ והביטחון המשותפת [CFSP], ועמוד המשפט והפנים). עמוד מדיניות החוץ והביטחון נבנה על יסוד שיתוף הפעולה האירופאי הפוליטי (EPC), אך הוא הוכנס תחת סמכות האמנה והורחב. עמוד המשפט והפנים כלל שיתוף פעולה באכיפת החוק, משפט פלילי, עניינים משפטיים אזרחיים, מקלט והגירה. האמנה הפכה לאבן היסוד של הבנק המרכזי האירופי - הסמכות המוניטרית העליונה של האיחוד האירופי ומנהיג המדיניות המוניטרית של האירו.
רקע.
טרם אמנת מאסטרכיט, משנות השבעים החלה להסתמן תופעה בעייתית של בריחת הון והשקעות ממערב אירופה אל ארצות הברית. עד תחילת העשור התשיעי של המאה ה-20 כבר נוצר בקהילה האירופית גירעון סחר רחב שבו היקף הייבוא לאירופה עלה בהרבה על היקף הייצוא ממנה. חלק סברו כי השלמת הפרויקט של השוק המשותף תפתור את הבעיה שנוצרה. לאור זאת, קמו שתי קבוצות, התנינים והקנגורואים, אשר הפעילו לחץ כדי לקדם שינוי מקיף במבנה המוסדי של הקהילה – שתי קהילות אלו הציעו הצעות שונות בתכליתן.
קבוצת התנינים סברה כי יש להקים קונפדרציה אירופית כדי להרחיב באופן ניכר את סמכויותיהם של מוסדות הקהילה. לעומתם, קבוצת הקנוגוראים סברו כי יש לתמוך בפישוט ובהאצה של קבלת ההחלטות כדי ליצור ליברליזציה של השוק האירופי, הם גם התנגדו להקמת הקונפדרציה. קבוצת הקנגורואים והתנינים היו שחקניות חשובות במהלך גיבוש החוק ואף גיבוש אמנת מאסטרכיט מכיוון שמעצבי המדיניות של האיחוד האירופי אימצו את הצעותיהם, גם אם בצורה מלאה או חלקית.
שורשי הסכם מאסטריכט החלו בהתפתחויות כלכליות ומוסדיות עוד לפני נפילת חומת ברלין. בפועל ההסכם היווה תגובה פוליטית לאיחוד גרמניה ולסיום המלחמה הקרה. הניסיון הראשון לאיחוד מוניטרי אירופי התחיל כשני עשורים לפני, אך נכשל עקב חוסר היציבות המוניטרית העולמית ששררה בשנות ה-70. עם זאת, בשנת 1978, עקב התנאים הכלכליים והפוליטיים באירופה, היה ניסיון נוסף לשיתוף פעולה מוניטרי שיזמו קנצלר גרמניה הלמוט שמידט ונשיא צרפת ולרי ז'יסקר ד'אסטן. ניסיון זה הוביל להקמתה הרשמית של המערכת המוניטרית האירופית בשנת 1978- מערכת ה- EMS.