בנפרד מבית-הדין הקהילתי פועלת גם הנהגה אזרחית המורכבת מאנשים שאינם בהכרח תלמידי-חכמים. רבנו תם אינו מחלק בין הגדרתם הבסיסית של בית-הדין הקהילתי להנהגה האזרחית שלה, אך שיטת הרמב"ם היא שניתן לדמות את היחס בין בית-הדין הקהילתי למנהיגיה האזרחיים, ליחס שבין רשות מקומית לבית משפט. כוחה של הרשות המקומית נובע מבחירתה של הציבור בה, והיותה שליחת הציבור לנהל את ענייניו. לעומת זאת כוחו של בית המשפט נובע מן הצדק האבסולוטי שהוא מנסה להשיג, ואינו נשען על רצונם או בחירתם של האזרחים. מדובר בשתי סמכויות נפרדות, וגם בהלכה מקור הסמכות של בית-הדין שונה מזה של מנהיגיה האזרחיים של הקהילה.
זהות ההנהגה האזרחית.
במשנה ובתלמוד, כינויים של המנהיגים האזרחיים של הקהילה הוא פרנסי העיר או טובי העיר. בספרות הבתר-תלמודית והשו"ת הם נקראים בשמות נוספים, נפוצים פחות, כמו "ראשי הקהל", "נאמני הקהל", "זקני הקהל" ואחרים. מנהיגים אלה אחראים על הפן הגשמי של חיי היום-יום הקהילתיים, הדברין בהם אין נגיעה ישירה להלכה הפסוקה. הרשב"א מגדיר את תפקידם של מנהיגים אלה כתפקידו של אפוטרופוס. לאחר שהציבור בוחר בהנהגה האזרחית כוחה כה גדול, עד כדי כך שאפילו אם התכנסו כל הקהל מחדש והחליטו לבטל תקנה ספציפית שתיקנו - אינם יכולים.
על הצורך במינוי מנהיגים מסוג זה על מנת לתקן תקנות קהילתיות, כותב ספר החינוך במסגרת החיוב למנות שופטים ושוטרים:
תוקף הלכתי-היסטורי.
במקרא, לראשונה מופיע דגם למנהיגים קהילתיים בדמות "ראשי המטות" שעמדו בהנהגת שבטי ישראל. דגם נוסף ניתן למצוא ב"שופטים" מתקופת השופטים התנ"כית, שביניהם היו כאלה שלא נחשבו למנהיגים משכמם ומעלה אך בכל זאת שפטו את ישראל. הראבי"ה והמהר"ם מרוטנבורג מביאים את הפסוק: העוסק בראשי המטות, כמקור לתוקף ההלכתי של תקנות ראשי הקהילה. לעומתם, הרי"ף, רשב"א והרא"ש מבססים דין זה על הפסוק המקראי , וסביר להניח כי הדבר נובע מכך שתקנות קהילתיות הנקבעות על ידי הנהגה אזרחית הן במהותן מבוססות על עיקרון כפיפות המיעוט לרוב, בניגוד לתקנות חכמים ולאלו של בית-דין עירוני שנכפות על הציבור מצד תלמידי החכמים. התייחסות לכך בדברי הרי"ף היא: ובדברי רבנו אשר: ובדברי הרשב"א:
עיקרון זה של הכפפת המיעוט לרצון הרוב אינו טריוויאלי נכון לימי הביניים, וחוקרים עסקו במקור כניסתו והשפעתו על חיי הקהילות היהודיות:יצחק בער טען כי הקהילה היהודית - כסביבתה הגויית - כלל לא נהגה ללכת על פי עקרון הרוב, ותמיד נדרשה הכרעת פה-אחד. לדבריו היהודים "פירשו לעצמם מושגים פוליטיים שהיו רווחים באוויר" עוד לפני שכניהם הנוצרים, וזאת בהשפעת המשפט הרומי שחדר לאירופה רק במאה ה-13. לדבריו עקרון הרוב כלל לא היה מוכר בקהילה היהודית עד המאה ה-13.
סולובייצ'יק חלוק עליו, וסבור כי אם כדברי בער, מדובר במהפכה פוליטית מהשקטות בהיסטוריה; אנשים שהורגלו לקבל זכות וטו בכל הצבעה נשללו את הזכות הזו - ושתקו; לדבריו ספרי השו"ת מאותה תקופה 'שקטים' יחסית, והיה עליהם להתמלא בטענות המתנגדים למהפכת הרוב עליה דיבר בער. גם הקלות בה עברה מהפכה הנוגעת לסדרי שלטון כה בסיסיים אינה אופיינית לקהילה הימי-ביניימית הממוצעת. סולובייצ'יק סבור כי משחר ההיסטוריה היהודית נפוץ עקרון הרוב, והוא מתבטא במקומות רבים: החל מהפסוק וכלה במושגים תלמודיים ובתר-תלמודיים כמו "ביטול ברוב", "הליכה אחר הרוב" ו"רובו ככולו".
מונחים אלה אכן משקפים כי עקרון הרוב היה מוכר במשפט העברי הקאנוני, אך לכאורה אינם משקפים את יישומו בתקנות הקהילה שעדיין לא היו קאנוניות. סולובייצ'יק משתמש בכמה מתשובות הראשונים כדי להוכיח את העיקרון כי רוב בתקנת הקהילות - גם עצם סמכות התיקון שלהן - מתבסס על השוואה לבית-דין. כלומר, עיקרון כוח הקהל לתקן תקנות הוא היסק ישיר מכוחו של בית-דין. במידה וכך הם פני הדברים עקרון הרוב בהכרעת הקהילה מתבקש מאליו; כמו שבבית-דין מתקבלת הכרעה על פי רוב הדיינים, כך גם בתקנות ציבוריות-קהילתיות, שכן כוחן מבוסס על כוחו של בית-דין.
שיטת הרמב"ם.
שיטת הרמב"ם בספרו משנה תורה מורכבת, ולפיה מתקיימת חלוקה בין שני סוגי סמכויות: בית-הדין הקהילתי וההנהגה האזרחית. בהלכות מכירה מתייחס הרמב"ם ל"בני העיר" - כלשונו, ושם הוא כותב: מדברים אלה מסיקים רבי אליהו מזרחי ורבי מאיר שמחה הכהן כי הרמב"ם סבור כי אין ביכולת הרוב לכפות את דעתו על המיעוט. לעומת זאת בהלכות סנהדרין הוא כותב: והוא כלל אינו מזכיר את העובדה כי אינם יכולים להעניש אדם שלא קיבל את התקנות ומדובר בכפייה מוחלטת.לאור סתירה זו סביר כי מדובר בשני תחומי סמכות שונים, האחד הוא סמכותם של בני העיר לתקן תקנות כי הם הרוב, והאחר הוא סמכותו של בית-הדין להתקין תקנות כי הוא מהווה סמכות הלכתית.
שיטת רבנו תם.
שיטת הרמב"ם המחלקת בין סמכות בית-הדין להנהגה האזרחית לא בהכרח מקובלת על שאר הראשונים, אולם פסק ההלכה שלו כי יש ללכת אחר הרוב מוסכם על רובם - למעט רבנו תם המביע עמדה יחידאית בנידון. בניגוד לרוב הראשונים, רבנו תם חלוק על עצם הנחת היסוד כי רוב יכול לכפות את עצמו על המיעוט. תקנות קהילתיות ניתנות ליישום, לדברי רבנו תם, רק כאשר קיימת הסכמה פה-אחד מצד כל בני הקהילה. לדעתו, קביעת החוקים צריכה להיות בצורה של WIN-WIN לכל אחד מבעלי האינטרסים. עם זאת, מהמשך דבריו של רבנו תם עולה כי הוא אינו שולל לחלוטין את סמכותה של ההנהגה האזרחית בקהילה; בתשובתו מתמודד רבנו תם עם קושי מהתוספתא הקובעת ש"כופין בני העיר זה את זה לבנות להם בית הכנסת" - קביעה שלכאורה סותרת את דעתו, הוא מפרש זאת באופן הבא: כלומר: בדיעבד, לאחר שמתקבלת הסכמה פה-אחד לתקנה, ניתן לאכוף את משמעת התקנה על כולם - כולל מיעוט ששינה את דעתו ומתנגד.
רבנו תם יכול היה לומר, כי הפסקה אודות כפיית הרוב את המיעוט נסובה אודות תקנות ההנהגה האזרחית ולא על תקנות בית-הדין הקהילתי. משלא תירץ כך, נראה כי הוא אינו מחלק בין הסמכויות של בית-הדין לאלו של ההנהגה האזרחית, ובשתיהן לא הולכים אחר הרוב - בניגוד לשיטת הרמב"ם.
ייתכן שניתן להסיק מאמירה זו, שבני-עיר שקיבלו על עצמם סמכות של מנהיגים כלשהם באופן כללי, הם הופכים להיות מחויבים לתקנותיהם מכאן והלאה. וייתכן שרבנו תם חולק רק במצב בו התכנסו בני הקהילה וקיבלו החלטה בניגוד לדעת מיעוט, בשונה מתקנות קהילתיות מוסדרות, בהן בני העיר קיבלו על עצמם הנהגה אזרחית מסודרת.
מקומו של המיעוט.
למרות ההכרעה ההלכתית כי רוב הציבור יכול לכפות את דעתו על המיעוט, בתשובת הרשב"א שמובאת בבית יוסף נכתב כי מיעוט שמוחה בעד הרוב מלתקן תקנה - מחאתו תקפה, ויש לכבדה. דבר זה עומד בסתירה לגישתו של הרשב"א עצמו שכתב במקום אחר:
רבי בצלאל אשכנזי מתרץ סתירה זו, ומחלק בין שני סוגי תקנות: תקנות שנועדו ליצור גדרים וסייגים למניעת דברים שאינם רצויים - ניתנות לכפייה על ידי הרוב על המיעוט, לעומת זאת תקנות שיוצרות סדרי חיים חדשים או הנוגעות לניהול ענייני הקהילה - אינן ניתנות לכפייה. תיתכן אפשרות נוספת להסביר את הסתירה בדברי הרשב"א, לפיה קיימת חלוקה בין תקנות של בית-הדין הקהילתי לבין תקנות ההנהגה האזרחית של הקהילה.
שאלה נפרדת שנדונה בספרות ההלכתית היא האם על המיעוט להיות נוכח בשעת קבלת התקנה על ידי הרוב. לכאורה ניתן להשוות זאת לקבלת החלטות בסנהדרין בהן נאמר ש:"דנים אלו כנגד אלו"; כלומר, על ההחלטות להתקבל כאשר התופסים בעמדת המיעוט נוכחים בדיון. אולם עיקרון זה יצר בעיה מהותית, שכן כל מיעוט יכול היה לפסול את החלטת הרוב באמצעות היעדרות מן הדיונים.
פוסקים אחדים טענו כי מיעוט שלא מגיע דעתו מבוטלת אצל הרוב כתוצאה מכך שהחליטו לא לנכוח, ואחרים נסמכו על המנהג שניתן לקבל החלטות גם בהיעדר חלק מחברי הקהילה. רבי יוסף קארו והמהרי"ק יצרו חילוק בין תקנות שיגרמו הפסד או שיביאו למחויבות של אחד מבני הקהילה - בהן מתחייבת נוכחות מלאה, לבין תקנות שנוצרות למטרות ארגון וסדר קהילתיים - בהן מספיקה נוכחות הרוב.
מדאורייתא או מדרבנן.
כוחה המעשי ותוקפה של תקנת הקהל בא לידי ביטוי ביחס רציני של הראשונים אליה. אמירה קיצונית באשר לכך אומר רבי ישראל איסרלן: רבי מרדכי בן הלל כתב בשם רש"י: התנסחויות אלה מעידות כי מדובר תוקפן של תקנות הקהילה הוא מדאורייתא. דבר זה ייתכן על בסיס הכלל שהובא בשם חלק מהראשונים כמקור לתקנות הקהילה - הפקר בית דין הפקר, שכן כלל זה נלמד מהפסוק או
באופן דומה אך פחות חד-משמעי כותב הרשב"א: "...והריהו קיים כדין התורה." ובדומה לו כותב גם רבי שמעון בן צמח: "מנהגן של קהילות תורה היא, וכל כיוצא בזה מנהג מבטל הלכה."
בהתאם לגישה זו נפסק בשולחן ערוך: אך הגר"א בביאורו לשולחן ערוך מקשה כיצד ייתכן כי שבועה כנגד תקנות קהילתיות בטלה אוטומטית, בעוד מי שנשבע כנגד תקנת חכמים השבועה אינה בטלה ויש להתיר את השבועה לפני המעבר עליה?!
נראה שהגר"א סבור אינטואיטיבית, כי לא ייתכן שחומרתן של תקנות חכמים פחותה מזו של תקנות הקהילה. ואכן, בדומה לשיטת הגר"א כתבו כמה מהפוסקים כי תקנות הקהל אינן אלא מדרבנן.
השוואתו של הגר"א בין תקנות הקהילה לתקנת חכמים היא בלתי נמנעת. לכאורה אין זה ייתכן כי מקורן של תקנות הקהילה יהא מדאורייתא, בעוד מקורן של תקנות חכמים, שלעיתים מדובר אף בסנהדרין, לא יזכו למקור דומה. יתרה על כך, אותו מקור עצמו המסמיך את תקנות הקהל להיות מדאורייתא, הוא שיסמיך את תקנות חכמים להיות אף הן מדאורייתא. לא ייתכן כי יגרע כוחם של בית הדין הגדול, מרכז המנהיגות של כל עם ישראל, מכוחו של בית דין או הנהגה קהילתית.
האפשרויות העולות לחילוק במקרה זה הן שלוש: