מוסד היועץ המשפטי לממשלה הוא מעמודי התווך של שלטון החוק ועליונות המשפט בישראל. הוא נמנה עם האמצעים המרכזיים הבאים להבטיח את מהותה הפורמלית והערכית של מרות המשפט. שיטת הממשל הישראלית מפקידה בידיו סמכויות רבות. תפקידיו העיקריים הם בתחום דיני העונשין, בהיותו ראש התביעה, בתחום המשפט החוקתי והמינהלי, בהיותו מייצג את רשויות המדינה בפני בית המשפט הגבוה לצדק ובפני בתי משפט אחרים, שלהם סמכויות בתחום זה. ובהיותו יועץ לממשלה ולרשויות השלטון האחרות בתחום השלטוני ובתחומים אחרים.
דמותו של היועץ המשפטי לממשלה כדמות בעלת סמכויות רחבות היקף שאין כמוה במשטרים דמוקרטיים אחרים עוצבה במידה רבה על ידי הדין הישראלי. אפשר לראות זאת בכך שתפקידו של היועץ המשפטי לממשלה לא מסתכם רק בייעוץ, או קבלת החלטות על העמדה לדין או עיכוב הליכים. הוא גם בעל כוח פיקוחי, הוא מבקר במידה רבה את הצמדות הממשלה למאפייני שלטון החוק. הוא גם מוסמך להתערב בשיקול דעתן של רשויות שלטון אחרות. הוא מוסמך להגיש בקשה ליושב-ראש הכנסת לגבי נטילת חסינות מחבר הכנסת לגבי אשמה מסוימת. סעיף 25 ל קובע כי לא תפתח חקירה פלילית נגד ראש ממשלה אלא בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה ולא יוגש כתב אישום נגד ראש ממשלה אלא בידי היועץ המשפטי לממשלה.
היועץ המשפטי לממשלה הוא עובד ציבור בעל שיקול דעת מקצועי עצמאי ובלתי תלוי ברשויות השלטון אשר מינוהו בכל הנוגע לפעולתו המקצועית. על שיקוליו להיות אובייקטיביים ובלתי מפלגתיים. עליו להיות איש מקצוע בכיר ביותר אשר מקורות סמכותו בכל תפקידיו הם מקצועיותו, יושרו ועצמאותו. עקב תכונות נדרשות אלה, הופקד בידיו התפקיד לפעול לקיום החוק במדינה ולהיות מופקד בתחומים מוגדרים על יישומו והפעלתו של החוק. ואלה תחומי הפעולה של היועץ המשפטי:
מעמדו הפורמלי של מוסד היועץ המשפטי לממשלה הוגדר לראשונה בישראל על ידי ועדת אגרנט ב-1962. הוועדה הוקמה נוכח חילוקי דעות בין שר המשפטים דב יוסף לבין היועץ המשפטי לממשלה גדעון האוזנר. בדו"ח שלה ניסתה הוועדה לכונן את מעמדו החוקתי של היועץ המשפטי לממשלה כפקיד ציבור בעל שיקול דעת שיפוטי, בכל הנוגע לתפקידו כראש התביעה. היא רצתה להדגיש את הייחודיות המקצועית שלו כראש מערכת התביעה הכללית וכראש וראשון בשירות המשפט הציבורי. הוועדה הושפעה מהמודל האנגלי והקולוניאלי בישראל וראתה בריכוז סמכויות ייעוץ ותביעה כתכונה ראויה של מוסד זה.
דו"ח הוועדה הבהיר את הסכנה שבהתערבות מפלגתית בשיקול דעתו של היועץ המשפטי לממשלה בהליכים פליליים ובכך ניסה לגבש ולהצדיק את עצמאותו המקצועית. הדו"ח הבהיר כי במקרים של חילוקי דעות בין היועץ המשפטי לממשלה לבין הממשלה או בינו לבין שר המשפטים בכל הנוגע לענייני התביעה, חובתו של היועץ המשפטי לממשלה להכריע על פי שיקול דעתו. הוועדה קבעה כי בכל הנוגע לתחום הייעוץ לממשלה, "הסדר הטוב במדינה מחייב כי בדרך-כלל תתייחס הממשלה לחוות-דעתו של היועץ המשפטי לממשלה כמשקפת את החוק הקיים, כל עוד לא פסק בית-המשפט אחרת. עם זאת, רשאית הממשלה, תוך צאתה מן ההנחה האמורה, להחליט כיצד עליה לפעול במקרה מסוים, לפי שיקול דעתה שלה... באשר ליתר הרשויות השייכות לזרוע המבצעת במדינה, סבורים אנו, כי לא יכול להיות ספק בדבר כי מחובתן לראות את חוות-דעתו שליועץ המשפטי לממשלה כמדריכה בשאלות חוק ומשפט". עם השנים התקבעה הגישה לפיה הממשלה מחויבת לפעול לפי חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה, וזו אף באה לידי ביטוי בפסיקת בג"ץ. על מגמה זו נמתחה ביקורת מצידם של משפטנים כמו הפרופסור רות גביזון וד"ר איתן לבונטין. מחקר השוואתי שערך הד"ר אביעד בקשי מפורום קהלת, העלה כי לגישת "הייעוץ המחייב" את הממשלה אין מקבילה במדינות שנסקרו (ארצות הברית, בריטניה, קנדה וגרמניה). מנגד נטען שצריך להתחשב במבנה השלטוני האחר במדינות האלה כמו שיטות בחירות שונות, 2 פרלמנטים וכו'.
בעת הדיון במשפט דרעי ב-1993 פסק בית המשפט העליון כי חוות דעתו המשפטית של היועץ היא שמחייבת את ראש הממשלה ואת הרשות המבצעת כולה. בעיניהם, היועץ הוא הפרשן המוסמך של הדין. בכך הגדיר בית המשפט העליון ועיצב את דמותו של היועץ כסמכות המשפטית המכרעת בשירות המשפט הציבורי הכפוף לפיקוח בידי בית המשפט העליון בלבד.
חולשתו של היועץ המשפטי לממשלה מתאפיינת בצמצום יכולת התמרון שלו במרחב הציבורי. עובדה זו באה לידי ביטוי בקריאות תגר על עוצמתו מצד גורמי שלטון אחרים. כך למשל, בית המשפט העליון פסק כי היועץ המשפטי לממשלה הוא פקיד ציבור לכל דבר וכי בג"ץ מוסמך להתערב בשיקול דעתו במידה והוא לא הפעיל את שיקול דעתו כראוי. מוסד חלש של ייעוץ משפטי מסוכן ליסודות הדמוקרטיים יותר מכפי שהוא מסוגל לתרום להם. ככל שמוסד הייעוץ המשפטי יהיה חלש יותר, כך יהיה יותר קל לאליטות השלטוניות להשתמש במערכת הייעוץ והתביעה למטרות אינטרסנטיות.
עד ועדת שמגר, נהוגה הייתה בחירת היועץ המשפטי לממשלה על-פי "שיטה סגורה". משמעותה היא ששר המשפטים או ראש הממשלה, היו מבררים מיהו המועמד הנראה מתאים בעיניהם. כך גם זהותו ומועמדותו לא הייתה ידועה, לעיתים, אפילו לשרי הממשלה לפני הדיון במועמדותו, וגם לא הובאה לידיעת הציבור. שיטה סגורה זו יכולה להביא לעיתים, לבחירה מקרית של מועמד זה או אחר, על-פי האינטרסים הצרים של מקבלי ההחלטות.
במשך השנים התעוררו מחלוקות ציבוריות בדבר סמכויותיו ופעולתו של היועץ המשפטי לממשלה. מינויו של עו"ד רוני בר-און למשרת היועץ המשפטי לממשלה עורר שאלות יסוד שעניינן דרכי המינוי של היועץ ומעמדו. בעקבות כך מונתה ועדת שמגר.
ועדת שמגר.
חברי הוועדה היו מאיר שמגר, נשיא בית המשפט העליון בדימוס, ששימש גם כיושב-ראש הוועדה. פרופסור רות גביזון, פרופסור דוד ליבאי, עורך דין משה נסים, ועורך דין חיים צדוק.
הוועדה נתבקשה לדון בכשירות, בדרך המינוי, באופן הצגת שמות המועמדים ובמשך הכהונה. היא בחנה את מהותו של תפקיד היועץ המשפטי לממשלה ובחרה לכלול בדיוניה סוגיות הנוגעות לתפקיד האמור, שהן מעבר לנושאים שהוגדרו באופן פרטני בכתב המינוי. היא התייחסה גם לנושאים הנוגעים למעמדו של היועץ המשפטי לממשלה, להיקף סמכויותיו, לתחומי פעילותו, ליחסי הגומלין בינו לבין הממשלה, הכנסת ושר המשפטים ובכן בינו לפרקליט המדינה.
מהמלצות הוועדה.
ההמלצות שניתנו יצאו מנקודת ההנחה המקובלת כי היועץ המשפטי לממשלה משמש כפרשן המוסמך והבכיר ביותר של הדין לגבי כל רשות ממלכתית ופרשנותו היא הפרשנות המוסמכת, כל עוד בית המשפט לא אמר אחרת.
להלן עיקרי ההמלצות:
יישום ההמלצות.
ב-20 באוגוסט 2000 נקבעו בהחלטה מספר 2274 של הממשלה הדרכים והתנאים למינויו של היועץ המשפטי לממשלה. ההחלטה התבססה על ההמלצות אשר הובאו בדו"ח ועדת שמגר.
עיקרי החלטת הממשלה
ב-25 בינואר 2004 בהחלטת הממשלה מספר 1394 הוחלט למנות את עורך-דין מני מזוז, אשר היה באותו הזמן המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, למשרת היועץ המשפטי לממשלה. בכך הוא היה היועץ המשפטי לממשלה הראשון אשר נבחר בהתאם להחלטת ממשלה מספר 2274 אשר התבססה על המלצות ועדת שמגר.
עד היום הוגשו לכנסת שבע הצעות חוק אשר ביקשו לעגן בחקיקה את דרך המינוי והכהונה של היועץ המשפטי לממשלה.
אליזבת הקדושה
תעלת ההטיה
תעלת ההטיה (או תעלת הירדן) היא תעלת מים פתוחה מחופת בטון, שתוכננה על ידי תה"ל כשלב הראשון של המוביל הארצי ואף הוקמה בחלקה על ידי סולל בונה. התעלה, שמוצאה כקילומטר דרומית לגשר בנות יעקב, הייתה מיועדת להסיט את מי הירדן מאפיקם הטבעי למאגר באזור כורזים ומשם להמשך המוביל הארצי. בכך ניתן היה לצמצם את המשאבים והעלויות הניכרות של שאיבת מי המוביל מן הכנרת לגובה פני הים ולאפשר ייצור חשמל הידרואלקטרי מחלק של מי הירדן שיופלו לכנרת. התנגדות סורית לעבודות בשטח המפורז, מנעה את השלמת העבודות, והתעלה נזנחה ולא הופעלה.
התוכנית.
תוואי מוביל המים הארצי (כנרת – ירקון – נגב) היה אמור להתחיל בגזרת גשר בנות יעקב שבגליל העליון. התוכנית נועדה לתפוס את מי הירדן ההררי דרומית לגשר (לפני איבוד גובהם בזרימה לכנרת) ולהובילם בתעלת הטיה פתוחה לכורזים. משם יובלו חלקם לים כנרת תוך ייצור חשמל הידרואלקטרי, והחלק הנותר יוזרמו בתעלת מים מערבה למאגרי צלמון ואשכול של המוביל הארצי.
העבודות.
העבודות על תעלת הירדן החלו ביולי 1953. ב-2 בספטמבר 1953 החלו העבודות בשטח המפורז. שני מחפרים ראשונים נכנסו לירדן, להתחיל בעבודת ההטיה. הסורים התנגדו לפעילות ישראל באזור המפורז בגשר בנות יעקב, והפריעו לעבודות בירי. במקביל הם הגישו מחאה לאו"ם על העבודות שמבצעת ישראל. ראש משקיפי האו"ם בישראל, ואגן בניקה, הכריע ב-24 בספטמבר 1953, שעל ישראל להפסיק את העבודות כל עוד לא הושג הסכם הדדי. ב-28 באוקטובר בשעה 23:59 הופסקה העבודה באתר לפי צו הממשלה. ישראל הספיקה לחפור את התעלה באורך 2800 מטר בשטח המפורז, אולם היא לא הייתה עמוקה מספיק למטרתה. ישראל ראתה את ההפסקה של העבודות בשטח המפורז כזמנית והמשיכה בעבודות באזורים האחרים של התעלה. לאורך התעלה נסללה דרך כבושת חצץ לצורך מעבר כלי העבודה.
בינואר 1954 הגישו מעצמות המערב הצעת החלטה שהתירה את המשך העבודות, לאחר הבטחת ערובות לזכויות הערבים בקרקע ובמים. אלא שברית המועצות הטילה וטו וההצעה נדחתה. לבסוף, כעבור שלוש שנים, נאלצה ישראל להפסיק את עבודות ההטיה ולהשאיר בשטח שמדרום לשטח המפורז תעלה חפורה מדופנת וסכרי מים.