קובע חובת פרסום ברשומות של "תקנות בנות-פועל תחיקתי". בעבר רווחה התפיסה שתקנות שלא פורסמו אין להן תוקף, אולם כיום נוהג מבחן של "בטלות יחסית", וכל מקרה נדון לגופו. על מנת להחשב "תקנה בת פועל תחיקתי" על התקנה לצאת מכח החוק, ליצור נורמה משפטית ולהיות מופנית אל הציבור כולו או אל חלק בלתי מסוים ממנו. על כן, הנחיות מנהליות, אשר מותר לרשות לקובען אך היא אינה נדרשת לעשות זאת, ולא נהוג לראותן כקובעות נורמה משפטית המשנה את המשפט הנוהג במדינה, אינן נחשבות תקנות בנות פועל תחיקתי המצריכות פרסום ברשומות. יש אף הסוברים שמבחינת הדין הרצוי פרסום ברשומות אינה הדרך המתאימה לפרסומן של הנחיות פנימיות. גם אמנה בין מדינות אינה נחשבת "תקנה בת פועל תחיקתי" ועל כן אינה מחייבת פרסום ברשומות. השאלה האם צריך לפרסם ברשומות תקנות הנוגעות ישירות למספר מוגבל של גופים, אך ייתכן ויש בהם גם עניין באופן עקיף לציבור הרבה יותר רחב, נתונה במחלוקת ולא הוכרעה לאור מבחן הבטלות היחסית שמייתר את ההכרעה בסוגיה. לעומת זאת, תקנות שקבעו כללים להנחות בארנונה נקבעו כחסרות תוקף מאחר שלא פורסמו ברשומות.
התקנות דורשות שהודעות שונות יפורסמו ברשומות. למשל, בהתייחס לבחירות לרב עיר קובעת תקנה 15 לתקנות שירותי הדת היהודיים (בחירות רבני עיר), תשס"ז-2007: "ועדת הבחירות תקבע מועד לעריכת הבחירות ומקום לכך, תודיע עליהם ברשומות, תפרסם הודעה בעיתון...". השאלה האם ניתן לקיים את הבחירות כאשר הודעה על הבחירות לא פורסמה כנדרש לא הוכרעה.
המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים
המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים, הידוע יותר בשמו המקוצר: המוסד, הוא ארגון במערכת הביטחון הישראלית ואחד מהגופים החברים בקהילת המודיעין הישראלית. המוסד הוא ארגון הביון של ישראל, הממונה על איסוף מידע מסוג מודיעין אנושי ומשימות הפקת מודיעין חשאיות מחוץ לגבולות המדינה, דיפלומטיה חשאית, תפקידים מיוחדים וסיכול יעדים אזרחיים וצבאיים של האויב (למוסד מיוחסות התנקשויות בשורה של מחבלים בכירים בארגוני טרור שנלחמים נגד ישראל ופעולות נגד תוכנית הגרעין האיראנית). בניגוד לצה"ל ולשירות הביטחון הכללי – יעדיו, מבנהו וסמכויותיו של המוסד אינם מוסדרים בחוק יסוד, בחקיקה ראשית או משנית. פעילותו כפופה לנהלים שלא פורסמו מעולם. המוסד כפוף למשרד ראש הממשלה.
תפקידיו של המוסד.
"המוסד" מופקד מטעם מדינת ישראל על איסוף מידע וביצוע פעולות חשאיות מיוחדות מחוץ לגבולות המדינה. הוא מבצע זאת על ידי הפעלת סוכנים, איסוף מידע אלקטרוני, שמירה על קשרי מודיעין ודיפלומטיה. על המוסד הוטלו לאורך השנים תפקידים מיוחדים, עזרה לקהילות יהודיות ברחבי העולם בעת מצוקה (כדוגמת העלאת יהודי אתיופיה), מצוד אחר פושעים נאצים, ועל פי פרסומים זרים, הפסקת פעילותם של ראשי ארגוני טרור בכירים, וטרוריסטים שרצחו חפים מפשע, באמצעות הריגתם. בנוסף עוסק "המוסד" במחקר מודיעיני.
אתר האינטרנט של "המוסד" מציג את תפקידיו הבאים:
בשנת 2004 המליצה "הוועדה לחקירת מערך המודיעין בעקבות המלחמה בעיראק", אשר הוקמה במסגרת ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, לשנות את יעדיו של המוסד מגוף שעיקר עיסוקו בסיכול ריגול, לגוף אשר יוביל את המחקר המודיעיני בישראל בתחום המדיני-אסטרטגי (כולל מודיעין טכנולוגי), לצד מאמצי איסוף ומחקר גם לצורכי סיכול.
"המוסד" הוא הגוף העיקרי בקהילת המודיעין הישראלית העוסק בהפעלת סוכנים מחוץ לגבולות ישראל, אך בתקופות שונות הופעלו סוכנים גם על ידי גופי מודיעין נוספים:
מבנה המוסד.
המוסד מחולק לאגפים המורכבים מיחידות ומחטיבות. מלבד האגפים המנהלתיים מרוכזת רוב העבודה באגפים המבצעיים. בתקופת כהונתו של מאיר דגן נערכה רפורמה בארגון המוסד והוא חולק לשתי מנהלות. המנהלה המבצעית שכוללת את כל האגפים והיחידות המבצעיות (קיסריה, נביעות, צומת, תבל, אגף המודיעין ויחידות טכנולוגיות), ומנהלת המטה בה כלולות היחידות שעוסקות בתכנון, משאבי אנוש, לוגיסטיקה ועוד.
האגפים המבצעיים במוסד הם:
ליברטאד - הקרן לחדשנות טכנולוגית.
ליברטאד היא קרן הון סיכון לחדשנות טכנולוגית של "המוסד", שהוקמה ביוני 2017 להשקעה בחברות סטארט-אפ אזרחיות שלהן טכנולוגיה רלוונטית למוסד.
מתקני המוסד.
מיקום מתקני המוסד, ובהם המטה הראשי, היה חסוי במשך שנים רבות, כמו גם זהות מפקדיו ואנשיו. לפי פרסומים בעיתונות שכן המטה בבית הדר דפנה בשדרות שאול המלך בתל אביב, והועבר משם לאזור מחלף גלילות.
סמל המוסד.
סמל המוסד, אותו עיצב שלמה כהן-אברבנאל, הוא מנורת בית המקדש כפי שמופיעה בשער טיטוס, וסיסמתו – (). פסוק תנ"כי נוסף הנקשר למוסד, והיה ססמתו בעבר: ().
היסטוריה.
הפעילות בקום המדינה ובשנות ה-50 וה-60 של המאה ה-20.
ב־13 בדצמבר 1949 הטיל ראש הממשלה דוד בן-גוריון על ראובן שילוח, יועץ לתפקידים מיוחדים במשרד החוץ ובעברו איש המחלקה המדינית של הסוכנות היהודית, להקים את "המוסד לריכוז ותיאום פעולות המודיעין" ולעמוד בראשו, אולם בשנה הראשונה לקיומו שימש המוסד כגוף לתאום בין שירותי המודיעין והביטחון בישראל והיה חסר סמכויות ביצועיות לאיסוף מודיעין מחוץ לארץ. רק ב-8 בפברואר 1951 החליט בן-גוריון על הפיכת המוסד לרשות עצמאית לביון בעלת סמכויות לאיסוף מודיעין מחוץ לישראל, אשר בראשה עמד חיים יערי. יערי היה כפוף לראובן שילוח. ב־2 במרץ 1951 הנחה בן-גוריון את שילוח להקים במסגרת המוסד גוף מרכזי שיאחד את כל פעילות המודיעין בחו"ל. הנחיה זו היא ראשיתה של יחידת האיסוף של "המוסד".
כמו כן, ביוני 1948 הוקם "שירות מודיעין חיצוני" בתור המחלקה במשרד החוץ בראשותו בן-גוריון מינה את בוריס גוריאל ומטרתו הוגדרה כ"איסוף ידיעות בחו"ל הקשורות בביטחון ישראל". אחד מעובדיו הכפופים לו היה אשר בן נתן. הארגון פורק ב-1951 וסמכויותיו הועברו למוסד.
בספטמבר 1952, התפטר שילוח מתפקידו והציע לדוד בן-גוריון למנות את איסר הראל במקומו. הראל כיהן בתפקיד זה עד להתפטרותו ב-1963. בנוסף לתפקידו כראש המוסד, המשיך הראל להיות האחראי כלפי ראש הממשלה על פעולותיו של השב"כ, כאשר ראש השב"כ כפוף להנחיותיו. בכפל תפקידים זה זכה איסר לתואר "הממונה על שירותי הביטחון" וכדי להדגיש היררכיה זו נקרא אז המוסד בשם "המוסד המרכזי למודיעין וביטחון". בשנים הראשונות משרדיו שכנו בארבעה בתים בשרונה.
קרנו של "המוסד" עלתה בעולם כאשר העביר למערב את נאומו הסודי של ניקיטה חרושצ'וב, שנישא ב־24 בפברואר 1956 בוועידה ה־20 של המפלגה הקומוניסטית הסובייטית, ובו הוקיע את פשעי סטלין (אף כי לא המוסד הוא שהשיג את תוכן הנאום; ראו להלן). הייתה זו תפנית חדה במדיניותה של ברית המועצות, כאשר מנהיג המדינה הודה בפשעיו של סטלין ולאחר עשרות שנות תעמולה התנער מן הסטליניזם. על אף שפרטי הנאום היו ידועים בצורה כללית, ראו גורמים במערב חשיבות עליונה בהשגת נוסחו המדויק של הנאום, אך מאמצי ארגוני מודיעין בעולם להשיג את הנאום נכשלו. הנאום במלואו הועבר על ידי העיתונאי ויקטור גרייבסקי לאנשי השב"כ בשגרירות ישראל בוורשה, ומשם הועבר לישראל. העברת הנאום ל־CIA העלתה את קרנו של המוסד בעיני שירותי הביון הזרים, והביאה להכרה העולמית כי המדובר בארגון חשאי המשתווה ואף עולה ביכולותיו על ארגונים ותיקים ומנוסים ממנו.
בשנים 1956–1962 פעל המוסד באמצעות סוכניו להעלאת יהדות צפון-אפריקה במדינות: מרוקו, תוניסיה ואלג'יריה. שליחי המוסד פעלו במקביל להקמתן של ארגוני "המסגרת", שפעלו לאימון צעירים וצעירות מקרב הקהילות היהודיות ככוח המגן של הקהילות. באותן השנים קיבלו מרוקו ותוניסיה את עצמאותן משלטון המנדט הצרפתי ובאלג'יריה שהייתה חלק מהטריטוריה הצרפתית מעבר לים, התחוללה מלחמת העצמאות עקובה מדם נגד שלטון צרפת. לאור המצב הגאו-פוליטי החדש בצפון אפריקה ראה ראש הממשלה דוד בן-גוריון, חשיבות ראשונה במעלה בהעלאתן של קהילות ישראל אלו לארץ ובד בבד אספקת אנשים, אמצעים, ידע והדרכה להגנה על אותן קהילות שחיו בליבן של אוכלוסיות מוסלמיות עוינות. המשימה הוטלה על המוסד. שליחי המוסד בצפון אפריקה היו לרוב יוצאי "ההגנה" וצה"ל בעלי ניסיון קרבי עשיר. הקמת ארגוני "המסגרת" כללה: מיון וגיוס צעירים ציוניים מקרב הקהילות, אימונם בנשק ובלוחמה עירונית, הסלקת אמצעי לחימה ואמצעי קשר, העברת תשדורות בצפנים ועוד.
להישג של המוסד נחשבת גם פרשת יוסל'ה שוחמכר, שהסעירה את הארץ בראשית שנות ה-60. שוחמכר נחטף בינואר 1960 על ידי סבו החרדי, נחמן שטרקס, מידי הוריו החילוניים, הוברח לארצות הברית כדי לגדלו כחרדי וכל החיפושים אחריו עלו בתוהו. הפרשה הביאה לקיטוב ולאיבה רבה בין דתיים וחילוניים (זכורה "קריאת הקרב" שנקראה אחר חרדים בעוברם ברחוב - "איפה יוסל'ה"). הפרשייה צברה תאוצה עד כדי כך שראש הממשלה הטיל על "המוסד" לאתר את יוסל'ה. "המוסד" הצליח במשימה, וביולי 1962 גילו סוכניו את הילד בשכונה חרדית בניו יורק. הילד שב לחיק הוריו, אירוע שזכה לתגובה נלהבת של דעת הקהל בישראל.