על אף שהאמנה תוכננה בתקופה שונה, היא נותרה ללא כל שינוי מאז קבלתה, והיא מחזיקה מעמד כ"דוגמה מוצקה לסדר בינלאומי מבוסס כללים", שכן רוב תנאיה עדיין בתוקף. עם זאת, קיימות מחלוקות בקשר ליישומה, לדוגמה בכל הקשור לתעלת איסטנבול שעשויה לספק דרך לעקוף את האמנה בכך שתאפשר מעבר ימי נוסף לים השחור.
רקע.
אמנת מונטרה היא אחת מסדרה של הסכמים בינלאומיים שנחתמו במאות ה-19 וה-20 שהתייחסו לסוגיית השליטה במעבר האסטרטגי בין הים השחור והים התיכון. ב-1923 נחתם הסכם לוזאן שפירז את אזור הבוספורוס והדרדנלים ופתח אותם לתנועה צבאית ואזרחית בלתי מוגבלת בפיקוח ועדת המיצרים הבינלאומית של חבר הלאומים.
עד סוף שנות ה-30 השתנה המצב בים התיכון, עם עליית התנועה הפשיסטית באיטליה, ששלטה באיים הדודקאנסיים מול החוף המערבי של טורקיה, והקמת ביצורים ברודוס, לרוס וקוס. הטורקים חששו שאיטליה תבקש לנצל את הגישה שלה למיצרים כדי לחזק את כוחה באנטליה ובאזור הים השחור. במקביל, התעוררו חששות בקשר להתעצמותה של בולגריה. על רקע ההתפתחויות, טורקיה ביצרה את המיצרים בסתר.
באפריל 1935 נשלח מכתב מטעם ממשלת טורקיה למדינות החתומות על הסכם לוזאן, והציעה לכנס פורום חדש לקביעת המשטר במיצרים, וביקשה מחבר הלאומים לאשר את הבנייה מחדש של מבצרי הדרדנלים. במכתב הסביר שר החוץ הטורקי, טוופיק רושטו אראס כי המצב הבינלאומי השתנה מאוד מאז 1923. המלחמה באתיופיה, יציאת גרמניה מחוזה ורסאי והחימוש מחדש הביאו לכך ש"הערבות היחידה שנועדה להגן מפני חוסר ביטחון מוחלט במיצרים נעלמה". ואכן, אראס הוסיף כי "המעצמות הנוגעות לכך מכריזות על קיומו של איום להתלקחות כללית". טורקיה הייתה מוכנה להיכנס למשא ומתן כדי להגיע להסכם חדש על המעבר במיצרים.
התגובות היו חיוביות בעיקרן, וב-22 ביוני 1936 החל המשא ומתן בין המדינות שהיו חתומות על ההסכם מאוחר יותר. שתי מעצמות מרכזיות בלטו בהיעדרן: איטליה שבמדיניות ההתפשטות הטריטוריאלית שלה הביאה לכינוס הוועידה, וארצות הברית שהלכה והסתגרה בתוך הבדלנות שלה וסירבה לשלוח משקיף.
טורקיה, בריטניה וברית המועצות הציעו כל אחת הצעה שמטרתה להגן על האינטרסים שלהן. הבריטים העדיפו גישה שמגבילה יחסית את תנועת כלי השיט במיצרים, הטורקים ביקשו משטר שיחזיר את השליטה שלהם על המיצרים, ואילו הסובייטים תמכו במעבר חופשי באופן מוחלט. בריטניה, בתמיכת צרפת, ביקשה להדיר את הצי הסובייטי מהים התיכון, שם הוא היה עלול לאיים על נתיבי השיט להודו, מצרים והמזרח הרחוק. בסופו של דבר, בריטניה ויתרה על חלק מדרישותיה, וברית המועצות הצליחה להבטיח שלמדינות הים השחור, לרבות ברית המועצות עצמה, יינתן פטור מההגבלות הצבאיות המוטלות על מדינות שאין להן חוף בים השחור. האמנה אושרה על ידי כל משתתפות הוועידה למעט גרמניה שלא הייתה חתומה על הסכם לוזאן ותוך הסתייגויות מצד יפן.
נכונותה של בריטניה לוויתורים יוחסה לרצון למנוע מטורקיה להצטרף לתחום השפעתם של היטלר ומוסוליני. זה היה הראשון בסדרה של צעדים שמטרתם הייתה להבטיח נייטרליות של טורקיה או נטייה שלה לצד בעלות הברית בעת עימות עתידי עם הציר הגרמני–איטלקי.
תנאי האמנה.
האמנה ביטלה את הסכם לוזאן שקדם לה ושקבע את פירוז האיים היוונים למנוס וסמותרקה יחד עם פירוז הדרדנלים והבוספורוס, ים המרמרה והאיים הטורקיים אימברוס, בוזקאדה וטבשאן.
האמנה מורכבת מ-29 סעיפים, ארבעה נספחים ופרוטוקול אחד. סעיפים 2–7 באמנה עוסקים במעבר אוניות סוחר במיצרים ואילו סעיפים 8–22 עוסקים במעבר אוניות מלחמה. סעיף 1 באמנה קובע כי "הצדדים החתומים מכירים ומאשרים את עיקרון חופש המעבר והשיט דרך הים במיצרים". בסעיף 2 נכתב "בעת שלום, אוניות סוחר ייהנו מחופש מעבר וניווט מוחלט במיצרים, ביום ובלילה, תחת כל דגל ועם כל סוג של מטען".
במסגרת האמנה בוטלה גם ועדת המיצרים הבינלאומית, שאפשרה את החידוש המלא של השליטה הצבאית הטורקית במיצרים וביצורם מחדש של הדרדנלים. טורקיה הוסמכה לסגור את המיצרים לכל אוניות המלחמה הזרות במהלך מלחמה או בעת איום עליה. כמו כן, טורקיה הוסמכה לסרב למעבר אוניות סוחר של מדינות הנמצאות במלחמה עמה.
מספר הגבלות ספציפיות נכתבו בסעיפים 14 ו-18 וקבעו אילו סוגים של אוניות מלחמה יכולות לעבור במיצרים. מעצמות שאינן בעלות חוף בים השחור ורוצות לשלוח אליו כלי שיט מחויבות להודיע לטורקיה 15 ימים טרם המעבר, ומדינות הים השחור מחויבות לעדכן עד 8 ימים לפני המעבר. כמו כן, לא יותר מתשע אוניות מלחמה זרות, עם משקל מצרפי של 15 אלף טון רשאיות לעבור בכל עת. בנוסף, אסור לספינה שמשקלה הכולל מעל 10 אלפים טון לעבור במיצרים. המשקל המצרפי של כל ספינות המלחמה בים השחור ממדינות שאינן בעלות חוף בים השחור לא יעלה על 45 אלף טון, כשאף מדינה לא תעלה על 30 אלף בכל זמן נתון, והן מורשות לשהות בים השחור עד 21 ימים. רק מדינות הים השחור רשאיות להעביר ספינות בכל משקל בליווי של עד שתי משחתות. כל תיקון לסעיפים אלה דורש הסכמה של שלושה רבעים מהמדינות החתומות וחייב לכלול את טורקיה.
לפי סעיף 12, מדינות הים השחור רשאיות להעביר דרך המיצרים צוללות בכפוף להודעה מוקדמת כל עוד הן נקנו, נבנו או נשלחו לתיקון מחוץ לים השחור. הכלל הזה נחשב למגביל פחות מבעבר ונקבע כוויתור למעשה לברית המועצות, המדינה היחידה לחופי הים השחור שהחזיקה במספר משמעותי של ספינות וצוללות. מעבר כלי הטיס האזרחיים בין הים השחור והתיכון מותר רק במסלולים שהתירה ממשלת טורקיה.
יישום האמנה.
תנאי האמנה שיקפו במידה רבה את המצב הבינלאומי באמצע שנות ה-30. הם שירתו את האינטרסים הטורקיים והסובייטיים בכך שאפשרו לטורקיה להחזיר את השליטה הצבאית במיצרים והבטיחו את השליטה הסובייטית בים השחור. אף שהאמנה הגבילה את יכולתם של הסובייטים לשלוח כוחות ימיים לים התיכון, דבר שנגע לחששות הבריטיים לגבי כניסת ברית המועצות למה שנחשב לתחום השפעה בריטי, היא גם הבטיחה שמעצמות חיצוניות לא יוכלו לנצל את המיצרים כדי לאיים על ברית המועצות. היו לכך השלכות משמעותיות במהלך מלחמת העולם השנייה כאשר אמנת מונטרה מנעה ממדינות הציר לשלוח כוחות ימיים דרך המיצרים כדי לתקוף את ברית המועצות. כוחות הציר הוגבלו אפוא במידה רבה ביכולת הימית במסעותיהם בים השחור. והסתמכו בעיקר על כלי שיט קטנים שהובלו ביבשה באמצעות רשת רכבות ותעלות.
ספינות עזר וספינות סוחר חמושות היו בשטח אפור, והמעבר של כלי שיט כאלה דרך המיצרים הוביל לחיכוכים בין בעלות הברית לטורקיה. מחאות חוזרות ונשנות ממוסקבה ומלונדון הביאו לכך שממשלת טורקיה אסרה על תנועת ספינות ציר "חשודות" החל מיוני 1944 לאחר שמספר ספינות עזר גרמניות הורשו לעבור במיצרים.
נושאות מטוסים.
אף על פי שאמנת מונטרה מצוטטת על ידי ממשלת טורקיה כאוסרת על מעבר נושאות מטוסים, היא לא מכילה איסור מפורש על מעברן. עם זאת, נושאות מטוסים מודרניות כבדות יותר מ-15 אלף טון, דבר שלא מאפשר למעצמות שאינן מהים השחור להכניס אליו נושאות מטוסים.
לפי סעיף 11, מדינות הים השחור מורשות להעביר ספינות בכל משקל דרך המיצרים, אך נספח 2 מוציא נושאות מטוסים מהגדרה זו. בשנת 1936 היה מקובל שאוניות מלחמה נשאו מטוסי תצפית. לכן, נושאות מטוסים הוגדרו כספינות ש"נועדו או הותאמו בעיקר לצורך נשיאה והפעלה של מטוסים בים". נשיאת מטוסים בכל ספינה אחרת לא הפכה אותה לנושאת מטוסים.
ברית המועצות ייעדה את הספינות שלה בדרגת קייב-קלאס וקוזנצוב-קלאס כ"סיירות נושאות מטוסים" מכיוון שהספינות היו חמושים בטילי שיוט P-500 ו-P-700, המהווים גם את החימוש העיקרי של סיירות מסוג סלאבה שפיתחה. התוצאה הייתה שהצי הסובייטי יכול לשלוח את הסיירות נושאות המטוסים שלו דרך המיצרים בהתאם לאמנה, אך עם זאת, האמנה מנעה גישה לנושאות מטוסים של נאט"ו, שחרגו מהמגבלה של 15 אלף טון.
טורקיה בחרה לאפשר את מעבר הסיירות נושאות המטוסים הסובייטיות, שכן כל תיקון של האמנה היה עלול להותיר אותה עם פחות שליטה על המיצרים, ואילו חוק הים כבר קבע מעבר חופשי יותר דרך מיצרים אחרים.
נושאים שנויים במחלוקת.
תעלת איסטנבול.
תעלת איסטנבול שהוצגה במאה ה-21 על ידי ממשלת טורקיה עשויה לאפשר לה לעקוף את האמנה ולבסס שליטה גדולה יותר על המעבר של כלי שיט צבאיים, המוגבלים במספרם בין הים השחור והים התיכון. הפרויקט כולל חפירה של תעלה מלאכותית באורך 45 ק"מ באזור תראקיה שתחבר בין ים המרמרה והים השחור. תעלה זו תעבור כמעט במקביל לבוספורוס, אך לא תהיה כפופה לאמנה. נכון ל-2022, תנועת הספינות דרך הדרדנלים והבוספורוס עמוסה מאוד, עם זמני המתנה ארוכים ביותר. המטרה העיקרית של התעלה היא לפנות את המעבר, להגדיל את הכנסות טורקיה ולאפשר נתיב ימי חלופי.
עם זאת, היכולת של התעלה לסיים כמעט מאה שנים של אמנת מונטרה נחשבת לחלק מרכזי בה. ב-2018 הודיע ראש ממשלת טורקיה ושר התחבורה לשעבר בינאלי ילדרים כי התעלה לא תהיה כפופה לאמנה. הודעה זו התקבלה באופן שלילי על ידי רוסיה ורבים חלקו על הפרשנות שלה לאמנה.
ברית המועצות.
ברית המועצות ערערה על האמנה שוב ושוב במלחמת העולם השנייה ובמלחמה הקרה. כבר ב-1939 ביקש סטלין לפתוח מחדש את הדיון על המיצרים והציע שליטה משותפת של טורקיה וברית המועצות. הוא התלונן כי "מדינה קטנה [טורקיה] שנתמכת על ידי בריטניה הגדולה מחזיקה מדינה גדולה בגרון ולא נותנת לה מוצא". לאחר שנחתם הסכם ריבנטרופ–מולוטוב הודיע שר החוץ הסובייטי ויאצ'סלב מולוטוב לעמיתיו הגרמנים כי בכוונת מדינתו להשתלט על המיצרים ולהקים בהם בסיס צבאי.