לאחר שנכשל מספר פעמים להגיע להסכמה עם בריטניה לגבי איטליה, החליט נפוליאון לקדם את ההידברות עם בריטניה בנוגע להסכם הסחר בין שתי המדינות. בינתיים, פרסום ה-Le Pape et le Congres עורר את התנגדותם של הקתולים בצרפת ואת זעמה של אוסטריה, שסירבה לכנס את הקונגרס האירופי בנוכחותו של נפוליאון. מחד, זעמם של הקתולים בצרפת הקשה על נפוליאון לחתום על הסכם סחר עם בריטניה, כיוון שפירוש הדבר היה לקומם את הפרוטקציוניסטים בצרפת, ולסכן את שלטונו. מאידך, ההידרדרות ביחסים הדיפלומטיים באירופה בעקבות פרסום Le Pape et le Congres, וכישלונו של נפוליאון להפוך את השאלה האיטלקית לשאלה אירופאית, החריפו את תלותו בעמדת ממשלת בריטניה והצורך בשיפור היחסים עימה. נפוליאון פנה שוב לבריטניה ונענה על ידי שר החוץ הבריטי ראסל (Russel) כי לאור הידרדרות היחסים בין מדינות היבשת, בריטניה מוכנה לבוא לעזרתה של צרפת. במקביל, הנחה שר החוץ הבריטי, ראסל (Russel), את קובדן ואת שגריר בריטניה בפריז, הלורד קאולי (Lord Cowley) לקדם את המשא ומתן על הסכם הסחר.
בבריטניה, לאחר כישלון ההצעה לברית משולשת בקבינט והתרעומת הציבורית על עצם הצעתה, החל משרד החוץ לנסח הנחיות להסכם הסחר עם צרפת, סימן לכך שבריטניה הייתה להוטה לשלוח מסר לאירופה כולה כי היחסים בין שתי המדינות טובים. או, כפי שהדגיש שר החוץ הבריטי, מטרת החתימה על ההסכם מבחינת בריטניה הייתה למנוע מיחסיה עם צרפת להידרדר לנקודה מסוכנת, גם אם נדרשת הקרבת הכנסות ממכסים. בנוסף, ביקשה בריטניה ליצור הזדמנות לשיתוף פעולה עם צרפת בעניין השאלה האיטלקית, משום שעל אף שהייתה מעוניינת באיטליה מאוחדת ומשוחררת, כדי שזו תשמש חיץ בינה לבין אוסטריה וצרפת, היה ברור כי אין היא מסוגלת פוליטית לערב את כוחותיה הצבאיים - אף ממשלה לא הייתה יכולה לשלוח חיילים בריטים למלחמה על שחרור איטליה. מנגד, נפוליאון הראה את נכונות לשחרר את איטליה בכוח במלחמת אפריל 1859, וחששה של בריטניה נבע מהאפשרות שיד חופשית לצרפת בפתרון השאלה האיטלקית תוביל להחלפת שלטון אוסטריה בשליטתה הרצויה פחות של צרפת. כדי למנוע תרחיש זה תוך כדי קידום איחוד איטליה, החליטו שר החוץ וראש הממשלה הבריטים, ראסל ופלמרסטון (Palmerston), כי שיתוף פעולה עם נפוליאון הוא הכרחי, אך תוכניותיהם נתקלו בהתנגדות הקבינט. ייתכן ולכן החליטו לקדם הסכם סחר, על מנת לפתוח ערוץ תקשורת עם צרפת בנוגע לאיטליה, מבלי להזדקק לאישור הקבינט.
רקע היסטורי-כלכלי.
הסכם קובדן-שבלייה מהווה נקודת ציון בהיסטוריה של הסחר העולמי, בין השאר, משום שגם צרפת וגם בריטניה שינו את מדיניות הסחר שלהן עם חתימתו ב-1860. כדי להבהיר נקודה זו, יש לסקור את מדיניות הסחר שרווחה בבריטניה ובצרפת קודם להסכם זה.
הסכמי הסחר בבריטניה במשך המאה ה-18 התאפיינו בשלושה מאפיינים:
בנוסף, הוגדרו שתי מטרות למדיניות הסחר הבריטית:
שתי המטרות כשלו. המדינות באירופה אסרו, או הטילו מיסים כבדים על מוצרים מבריטניה. התנהגות זו נבעה משלוש סיבות עיקריות:
הכישלון חיזק את ההתנגדות לכינון הסכמי סחר ואת התנועה לסחר חופשי, שטענה כי על בריטניה לזנוח את מדיניות המכסים הפרוטקציוניסטית ללא תלות בהתנהלות מדינות אחרות, ולתת למוצרים זרים להתחרות עם התוצרת המקומית. כך, בשנת 1846, בריטניה מבצעת באופן חד-צדדי את רפורמת חוקי היבוא במכסי המגן ומאמצת מדיניות סחר חופשי כשהיא פותחת את שעריה לכל המוצרים מכל המדינות באותם התנאים. בשנות ה-50' של המאה ה-19, אנשי הממשל המסחר, היו תמימי דעים כי אין טעם לחתום על הסכמי סחר. התעשייה והמסחר בבריטניה פרחו, והטענה המובילה הייתה שבמקום לשכנע מדינות אחרות, בריטניה יכולה לשמש דוגמה אישית שתעודד אחרים להצטרף. על רקע זה, הצעתו של ג'ון ברייט (John Bright) ב-1859 לשקול הפחתה של מיסים על יין צרפתי מתוך כוונה להדדיות, נתקלת בהתנגדות נחרצת בבית הנבחרים.
בצרפת, נפוליאון ה-III מצמצם את הפרוטקציוניזם ב-1852 על ידי הפחתת מכסי המגן על פחם, פלדה וברזל, וחשיפה מצומצמת של התעשייה הצרפתית לתחרות. בה בעת, שרי המסחר, האוצר והחוץ של נפוליאון גיבשו דו"ח הכולל המלצה לבטל חלק מהאיסורים על ייבוא סחורה, על ייצוא, והפחתה במיסי הייבוא, אך הדו"ח נדחה על הסף בשל התנגדות הפרוטקציוניסטים בבית המחוקקים הצרפתי. מכאן, מובן כי נפוליאון חשש מתגובת הפרוטקציוניסטים במידה וייחתם הסכם סחר חופשי, אך חששו היה גם מפני ההשלכות על תעשיות בצרפת. אמנם, נפוליאון פעל לצמצום הפרוטקציוניזם, אך אין פירוש הדבר כי שאף לליברליזציה של כלכלת צרפת. דאגתו הייתה שתחרות עם בריטניה תפגע בתעשיות מסוימות ותגרום לעלייה בשיעור האבטלה בצרפת. כמו כן, טען נפוליאון כי אינו בטוח שהישענותה של צרפת על עוצמתה הצבאית וגורמי הייצור שלה אינה נכונה יותר מבחינה פוליטית, בהשוואה לפתיחת שווקים שתכריח את צרפת לתת אמון בשותפותיה. כלומר, נפוליאון ביקש להישאר חופשי ממגבלות וממחויבויות לזרים, גם במחיר שגשוגה הכלכלי של צרפת. לכן, הסכם סחר חופשי עם בריטניה היה בגדר שינוי במדיניותו.
המשא ומתן על הסכם קובדן-שבלייה.
רוב המשא ומתן התקיים בערוצים לא רשמיים. תחילתו בהצטלבות מספר אירועים: קובדן ביקש להמיר את תוכנית המגננה הבריטית מפני פלישה צרפתית בהסכם סחר שיקרב בין שתי מדינות. לעניין זה נרתם מקורבו, ג'ון ברייט, שבנאומו בבית הנבחרים ב-1859 הציע לפעול לכינון קשרי מסחר עם צרפת. בעקבות הנאום פנה אל קובדן מישל שבלייה (Michel Shevalier), כלכלן ליברלי, מדינאי ואיש רב השפעה בצרפת, שביקש לדון בהסכם סחר חופשי בין בריטניה וצרפת. בנקודה זו, הצטלבו האינטרסים של קובדן ושל שר האוצר הבריטי, ויליאם גלאדסטון (William Gladstone), שביקש לבצע רפורמה פיננסית ולהשקיע בקידום הסחר הבריטי. עלות תוכנית המגננה שגיבשה הממשלה הוערכה במיליונים רבים, והאפשרות לקידום הסחר תוך חיסכון משמעותי רתמו את תמיכת השר בהסכם סחר עם צרפת.
בהמשך, נפגש קובדן עם ראש הממשלה ושר החוץ הבריטיים. תגובתם הצוננת של השניים לרעיון של הסכם הסחר עם צרפת נבעה משלוש סיבות:
למרות זאת, השניים לא שללו את הצעתו של קובדן, וראסל אף עזר כאשר שוחח עם שגריר בריטניה בפריז, הלורד קאולי (Lord Cowley), וביקש ממנו להיות יד ימינו של קובדן. באוקטובר 1859 נסע קובדן לפריז, לביקור משפחתי שהפך לשליחות לא רשמית, בתמיכת ראש הממשלה, שר החוץ ושר האוצר, אך ללא ידיעתם של חברי ממשלה נוספים. למעשה, במשך כל המשא ומתן חברי הקבינט כמעט ולא היו מעורבים בו. בתיווכו של שבלייה, ב-27 באוקטובר נפגש קובדן עם נפוליאון ה-III ושכנע אותו כי על רקע המצב המדיני של אירופה בכלל וצרפת בפרט, אימוץ מדיניות סחר ליברלית היא הדרך היחידה להשיב את האמון בצרפת.
נפוליאון לא נענה מיד להצעתו של קובדן, כיוון שקיווה להגיע להסכמה עם בריטניה באותו הזמן בעניין השאלה האיטלקית. באמצע נובמבר, שגריר בריטניה בפריז העביר לשר החוץ הבריטי הודעה, לפיה נפוליאון מעוניין לדון עם בריטניה בהסדר לא אלים באיטליה שיוצע במשותף לאוסטריה וסרדיניה. למרות תמיכת פלמרסטון, הקבינט התנגד למגעים עם צרפת בנוגע לאיטליה. בעקבות זאת, שלח נפוליאון מסר אחר לראש הממשלה הבריטי: אם סרדיניה תספח את מודנה ופארמה, תיאלץ צרפת לספח את ניס וסאבוי. תגובת ראש הממשלה הבריטי הייתה כי צעד זה לא יגובה על ידי בריטניה. בשלב זה, ובעקבות פגישה עם שגריר צרפת בלונדון, בה טען השגריר כי רמת העוינות בין שתי המדינות עלולה להידרדר למלחמה, כאשר מדינות אירופה יתייצבו לצד בריטניה מחשש כי ניצחון צרפת יוביל לכיבוש שלהן, החליט נפוליאון ה-III לשוב ולדון בהסכם הסחר.