מונה על ידי הממשלה לתפקיד הכפול של נציב שירות המדינה והממונה על הרפורמות במינהל הציבורי (1996-1994). היה זה ניסיון להצעיד את הביורוקרטיה הציבורית בישראל לעידן חדש. הרפורמה שהנהיג כללה ארגון מחדש של משרדי הממשלה, ביזור סמכויות, הקמת סגל בכיר על-משרדי בשירות המדינה והכשרתו בשיטות ניהול חדישות, ביטול המינויים הפוליטיים, שינוי שיטת המכרזים, הנהגת חוק חופש המידע, גיוס ערבים וקידום נשים לשירות המדינה. על פעולתו זו כנציב שירות המדינה, נכתבה חוות דעת חיובית בדו"ח מבקר המדינה לשנת 2003, והוענק לו "אות אביר השלטון" ברשות המבצעת על ידי התנועה למען איכות השלטון בישראל (1998). את רשמיו מתפקידו סיכם גל-נור בספר (2003): "לא, אדוני הנציב".
שימש יושב-ראש וחבר בוועדות ציבוריות רבות, ביניהן: חבר הוועדה לבחינת בתי המשפט המקומיים, 1993; חבר הוועדה הציבורית לעניין חופש המידע, 1995; חבר הוועדה לבחינת כינונה של רשות שיפוט עצמאית, 1995; יו"ר הוועדה הציבורית לבדיקת תנאי עבודתם של חברי הכנסת, 2000; יו"ר הוועדה לבדיקת תפקידי המגזר השלישי בישראל והמדיניות הננקטת כלפיו 2003; חבר הוועדה להקמת בית ספר לרפואה בגליל, 2007. כמו כן היה פעיל בעמותות: חבר הנהלת הקרן החדשה לישראל ויושב ראש ועדת "שתיל"; יו"ר-שותף עמותת סיכוי - לקידום שוויון אזרחי; חבר הנהלה ימק"א ירושלים.
תחומי מחקר.
פוליטיקה במושגים של היגוי.
תרומתו של גל-נור היא בפיתוח חדש ומקורי של תפיסת ההיגוי (steering) של פרופ' , כמושג מארגן בחקר מערכות פוליטיות. ממשל, כפי שכתב אפלטון, כמוהו כהיגוי של ספינה, והוא מבוסס על זרימת מידע, הכרעות ומשוב. קביעת מדיניות מבוססת על "כושר היגוי" (steering capacity) – מנגנון שנועד לשמור על יציבות המערכת ולהנחותה להשגת מטרות משותפות. העדר כושר היגוי פירושו מערכת שנעה ונדה ולא מסוגלת לפתח תנועה תכליתית. המודל של גל-נור התפרסם לראשונה ב-1979 והופיע בספר באנגלית (1982) ובעברית (1985), שזכה בפרס נפתלי למדעי הכלכלה והחברה. כפי שדויטש כתב בהקדמה לספר: גל-נור מציג אמות-מידה לניתוח כושר ההיגוי, משכלל את המושגים הקיברנטיים ו"מפתח מסגרת תאורטית שהיא תרומה מקורית מבחינת אפשרויות היישום שלה למחקר מעשי של מערכות קונקרטיות". גישתו לנושא ההיגוי שימשה בסיס לערך שירות המדינה שגל-נור הוזמן לתרום למהדורה החדשה של האנציקלופדיה הבינלאומית החשובה ביותר במדעי החברה. למודל ההיגוי השפעה עיונית רבה ונמשכת במדע המדינה.
יריד המידע ותפקידיו בקביעת מדיניות.
גל-נור היה בין הראשונים שניסחו כללים להבנת השימוש במידע בתהליכים פוליטיים ומנהליים. במאמרו (1975) ב-Public Administration Review [הפנייה] הוא הגדיר חשאיות כ"ערך המוסף של מידע" וסלל את הדרך לניתוח השוואתי של תופעת הסודיות והפומביות במשטרים דמוקרטיים. לפי גישתו, במישור האקסיומטי ניצבים זה מול זה שני אינטרסים ציבוריים: זכות הציבור לדעת לעומת הפריבילגיה של הממשל לחיסיון. במישור המעשי, מידע הוא משאב נדיר ובפוליטיקה מתקיים שוק חליפין שבו ניתן לזהות היצע וביקוש, כמו גם מתווכים. זרימת המידע מתבצעת בערוצים אנכיים (היררכיות של ארגונים), אופקיים (בין רשויות מחליטות), ואלכסוניים (בין מרכזי החלטה לבין סביבות חיצוניות רלוונטיות). בזרימה האלכסונית ניתן למצוא את השדולות -- אלה ה"ממוסדות" שהצליחו כבר להשיג נגישות לשלטון, ה"חיצוניות" שפונות לדעת הקהל, וה"מתמרנוֹת" שיושבות על הגדר.
ההשערות שהסתעפו מגישתו זו נגעו לשאלת החשאיות במשטרים דמוקרטיים, בגופים הנבחרים והמינהליים גם יחד. בספר ההשוואתי שערך ופרסם ב-1977: Government Secrecy in Democraciesמוצג ניתוח של עשר מדינות דמוקרטיות, ובהן ישראל (הספר תורגם ליפנית). ההקדמה לספר נכתבה על ידי קרל פרידריך מאוניברסיטת הרווארד, מבכירי מדעני המדינה במאה העשרים. בסיכום כתב גל-נור שהתרבות הפוליטית ויריד המידע הם שחורצים את אופיים של תהליכי קביעת המדיניות במדינות דמוקרטיות.
תוצר-לוואי של עבודתו העיונית הייתה מעורבותו האינטנסיבית של גל-נור בפעילות בינלאומית להשרשת זכות הציבור לדעת ובהכנת הצעות חוק לחופש המידע (לדוגמה, מייסד וחבר ב-Freedom of Information Commission בבריטניה). בערך שכתב ב-International Encyclopedia of Communications, Oxford University Press, 1989 [הפנייה] הוא בחן גם את המהפכה המחקרית והמעשית שעמיתיו והוא תרמו לה, ושהביאה בעקבותיה לחקיקת חוקים לשמירת חופש המידע כמעט בכל המדינות הדמוקרטיות. בישראל הוא יזם את הקמת הוועדה הציבורית והשתתף כחבר בניסוח הצעתה לחוק חופש המידע שהתקבל בכנסת ב-1998.
חקר המערכת הפוליטית בישראל.
בספרו מ-1982 ראשיתה של הדמוקרטיה בישראל הוא יישם את המודל הקיברנטי לחקר המערכת הישראלית וזיהה את המעבר מהדגם הפוליטי-ביורוקרטי שנוצר בתקופת היישוב ונמשך בראשית שנות המדינה, לדגם של תקשורת פוליטית רב-ערוצית, לרבות הערוצים המקוונים שהפכו דומיננטיים מאוחר יותר. הוא הצביע אז על החולשה המוסדית שהתלוותה למעבר הזה. במחקרים על תהליכי קביעת מדיניות בישראל – לדוגמה, במדיניות חברתית, חברות ממשלתיות, משק המים – הראה שקיימת זליגה של דפוסי פעולה פוליטיים אל עבודתו של הדרג המינהלי. התוצאה: העדר עבודת מטה אוטונומית שתעצב את החלופות האפשריות להכרעת הדרג המדיני.
אשכול נוסף היו המחקרים ה"היסטוריים" על הסכמי השלום עם מצרים והספר "ושבו בנים לגבולם: ההכרעות על מדינה ושטחים בתנועה הציונית" (1995); באנגלית - The: "Partition of Palestine: Decision Crossroads in the Zionist Movement,1995. המחקרים האלה עוסקים בתהליכי קביעת מדיניות, והספר דן בהכרעות הטריטוריאליות בתנועה הציונית ומנתח את שיטת ההתמודדות של ההנהגה דאז עם הדילמה של "שטחים לעומת מדינה". הספר הוגדר כאחד הניסיונות הראשונים לנתח הכרעות היסטוריות בשיטות מחקר של מדעי החברה. להם ניתן להוסיף מחקרים בתחומים ספציפיים של מדיניות: ועדות חקירה כאמצעי לקבלת החלטות; תפקידי המפלגות והתקשורת; וניתוח תוכן כמותי של קבלת ההחלטה בכנסת על הסכמי השלום עם מצרים (עם אברהם דיסקין), שפורסם ב-Political Studies [הפנייה].
בשנת 2004 הרחיב גל-נור את היריעה ופרסם מאמר בכתבי-עת למשפטים (באנגלית ובעברית) על המשפטיזציה (Judicialization) [הפניות] של החיים הציבוריים בישראל. במאמר, הוא הצביע על הפרה-דיספוזיציה לפיה מחלוקת מסוימת שהוסדרה קודם במסגרות חברתיות-כלכליות-פוליטיות תמצא לאחר תהליך המשפטיזציה את פתרונה בחקיקה ובפסיקה. במאמר הוא בוחן את ההנחה שבתי המשפט יכולים להציל את הפוליטיקה, ובכלל זה את הערכים וכללי המשחק הדמוקרטיים, והגיע למסקנה שלמשפטיזציה של החיים הציבוריים יש נקודת שבר שמאחוריה עלולה להסתתר אנרכיה. מסקנתו היא שהתרבות הפוליטית, ולא רק החקיקה והפסיקה, היא שמאפשרת את תפקודה הנאות של הפוליטיקה.
ב-2004 החלו גל-נור ודנה בלאנדר במחקר מקיף על המערכת הפוליטית בישראל. הספר המערכת הפוליטית בישראל התפרסם בעברית בשני כרכים בהוצאת עם עובד בקיץ 2013. כתב היד נמצא בשלב השיפוט הסופי ב-Cambridge University Press. ספר זה מסכם שנות מחקר ארוכות ומוסיף עליהן ממצאים חדשים. הספר סוגר מעגל, כי עמוד השדרה התאורטי שלו הוא ההבחנה בין כושר היגוי לבין ייצוגיות דמוקרטית. אם תפקידה של מערכת פוליטית כמוהו כהיגוי של ספינה, כושר היגוי הוא לא רק היכולת להנחותה להשגת מטרות משותפות, אלא גם להבטיח את הישרדותה, להשקיע בחיוניות העצמית שלה, להסתגל לשינויים בסביבתה, וכמובן - לעצב מדיניות ולקבל החלטות מחייבות. מערכת פוליטית ללא כושר היגוי היא ספינה שההגה שלה מנותק. היא יכולה רק לצוף על פני המאורעות.
גל-נור פעל להרחיב את המחקר על ישראל, הקים וערך את ספריית אשכולות על חברה ופוליטיקה בישראל בהוצאת עם עובד וכתב הקדמות לספרים של יאיר אהרוני על הכלכלה הפוליטית בישראל; יעל ישי על קבוצות אינטרס; אברהם דורון ורלף קרמר על מדיניות הרווחה; דן כספי ויחיאל לימור על תקשורת; אברהם דיסקין על הבחירות ועוד.
פוליטיקה, מינהל ומדיניות ציבוריים.
באשר למחיצה הרצויה והאפשרית בין "פוליטיקה" לבין "מינהל" גל-נור שייך לאסכולה שמגדירה את הבירוקרטיה הציבורית כמוסד של המדינה, על כל המשתמע מכך, ולא לאסכולה שרואה בו מינהל עסקי. מחקריו בתכנון, תיקצוב וקבלת החלטות שייכים לענף האמפירי-טכני הקרוב יותר לתורת הניהול; עם זאת, כבר בעבודת הדוקטורט שלו התפיסה הייתה משולבת: "תיקצוב ציבורי ככלי פוליטי ומינהלי" - עקרונות לניתוח תפוקות בשרותי חינוך כבסיס להכרעות תקציביות. מאמרו הראשון (1969) בכתב-עת בינלאומי היה על שיטות תקצוב.
גל-נור היה בין הראשונים שבחנו את תהליכי התיקצוב בישראל בראשית שנות ה-70: אם התקציב הוא התוכנית הפוליטית המוסכמת (והחוקית) היחידה של הממשלה, השאלה האמפירית היא על סמך איזה מידע מתקבלות הכרעות תקציביות? משאלה זו הסתעפו שתי סוגיות שהעסיקו אותו שנים רבות בעבודתו המדעית. הראשונה, העדרו של מידע אמין כבסיס לתכנון ולתיקצוב, בעיקר בקביעת מדיניות חברתית. מכאן העניין שלו ב"אינדיקטורים חברתיים", והזמנתו לערוך את השנתון של ה-American Academy of Political &amp; Social Sciences שהוקדש לנושא זה (1971). בהמשך, בהשפעת לואי גוטמן ראש המכון למחקר חברתי שימושי, כתב את המאמר על אינדיקטורים חברתיים בישראל ונבחר למערכת של כתב העת הבינלאומי שנוסד ב-1974: Social Indicators Research.
יחסי גומלין בין פוליטיקה למינהל ציבורי.