מצד אחד נראה שאין קושי לזהות מהו מעשה טרור, שכן "מה שנראה כמו מעשה טרור, פוגע ומאיים כמו טרור הוא טרור". מצד אחר יש אי-הסכמה בין מדינות וארגונים בינלאומיים בנוגע לשאלה מה נכלל תחת הכותרת טרור ומה לא נחשב פעולת טרור, אלא סוג אחר של אלימות פוליטית. לעיתים מעשים דומים נקראים בשמות שונים בהתאם לצדדים הפועלים. פעולות שמכונות בצד אחד פעולות טרור מוגדרות בצד האחר מאבק לגיטימי לשחרור לאומי, ומי שנחשב טרוריסט בצד אחד מועלה על נס כלוחם חופש בצד השני.
הגדרה זו חשובה לא רק לצרכים פוליטיים ולשיח הציבורי אלא גם מבחינה משפטית: הגדרה משפטית של טרור על פי החוק הבין-לאומי עשויה לאפשר להילחם במגוון ערוצים המסייעים לטרור להתעצם על ידי שיתוף פעולה בין-לאומי וליצור תשתית לעיגון מערכת חוקית נורמטיבית שתגדיר את המותר והאסור, הלגיטימי והלא לגיטימי בכל מאבק פוליטי.
הטרור מאיים באופן גלוי וסמוי על הדמוקרטיה. האיום הגלוי נובע מהעובדה שפעולות טרור מערערות את יכולתן של המדינות ושל הארגונים הבינלאומיים לספק ביטחון בסיסי לאזרחים, שהיא אבן יסוד בלגיטימיות של המשטר. הטרור גם פוגע פגיעה ישירה בזכויות אדם: בזכות לחיים ולקניין. אולם האיום הסמוי של הטרור על הדמוקרטיה הוא המסוכן יותר. המאבק בטרור מציב לפני המדינות אתגרים שמעמידים במבחן את מידת הדמוקרטיות של המדינה ואת יכולתה לדאוג לביטחון אזרחיה ולשלומם מבלי לפגוע בחפים מפשע בדרך של מעצרי שווא, הגבלות לא מחויבות במציאות של חופש התנועה וההתארגנות ואף פגיעה בחייהם של אנשים. אירועי 11 בספטמבר לא רק מסמלים נקודת מפנה בעניין הטרור, אלא הם גם תמרור אזהרה בנוגע ליכולתה של דמוקרטיה נאורה להתמודד במסגרת המשטר הדמוקרטי עם איום הטרור. המאבק בטרור מטשטש את גבולות החוק ועלול לעודד שימוש לא מבוקר בכוחה של המדינה. לכן יש הטוענים שחשוב להגדיר את הטרור ולהבחינו מעברות אחרות, בין השאר כדי שגורמים (למשל, מדינות תומכות טרור) לא יוכלו להסתתר מאחורי הגדרה מעורפלת של טרור לשם הכשרת מעשיהן.
ההגדרה המקובלת.
פעולת טרור, כפי שמשתמע מהמובן המקורי של המילה - פחד, חרדה, אימה, נועדה לזרוע אימה ופחד בקרב הציבור המותקף ולגרום לו לדמורליזציה ובלבול, ולשיבוש שגרת החיים. לעיתים מבוצעת גם כפעולת נקמה במעגל דמים של אלימות. חלק ניכר מנשק הטרור הוא הפרסום הרב שפעילותו מקבלת בציבור, באמצעות התקשורת האלקטרונית והמודפסת. בטרור נעשית פגיעה "בבטן הרכה" של המדינה (האזרחים), במטרה לגרום למדינה להיכנע לדרישות מפעילי הטרור. ביסוד הטרור ישנו גם ערעור של בסיס הלגיטימיות של הממשלה המכהנת, בכך שהיא איננה מסוגלת להבטיח את שלום אזרחיה ולשמור על הסדר הציבורי. הפילוסוף היהודי צרפתי רמון ארון הגדיר את הטרור כאקט אלים שבו המימד הפסיכולוגי גדול מהמימד הפיסי.
מקובל להגדיר "פעולות טרור" כאלו שבהן יש ניסיון מכוון לרצח של אזרחים, בשביל להשיג מטרות פוליטיות: לאומית, דתית, אידאולוגית, חברתית. גם פעולות אלימות אחרות כמו חטיפות אזרחים והחזקתם כבני ערובה, תוך איום לרוצחם, יוגדרו כטרור. יש המגדירים פעולות המכוונות נגד המערכת הכלכלית-פיננסית של מדינה כטרור מזן חדש - טרור כלכלי. פעולות הפחדה גרידא - אם הן אינן אלימות - אינן נחשבות לטרור, וכך גם פעולות של ונדליזם קל (בניגוד לפעולות חבלה), המיועדות לפגיעה קלה ברכוש בלבד ולא בבני אדם. יש הכוללים גם איומים ברצח אזרחים ופגיעה ברכוש אזרחים כדי להשיג מטרות פוליטיות כפעולות טרור.
על פי פרופ' אהוד שפרינצק הגדרת הטרור היא "הפעלת אלימות חריפה, נגד אזרחים שאינם לוחמים, כאקט סימבולי וככלי להעברת מסר מפחיד לציבור רחב". ד"ר בועז גנור מגדיר את הטרור "כשימוש מכוון או איום להשתמש באלימות, נגד אזרחים או מטרות אזרחיות, במטרה להשיג מטרות פוליטיות, כגון החלפת שלטון או שינוי מדיניות". בדומה לו פרופ' ברוס הופמן מגדיר את הטרור "כאלימות או איום באלימות במטרה להשיג שינוי פוליטי עמוק".
טרור מדינתי.
בשיח ביקורתי על אופיין ותכליתן של פעולות צבאיות שמבצעות מדינות, או של פעולות לצורך דיכוי פוליטי, משמשת לעיתים גם ההגדרה "טרור מדינתי". הגדרה זו של פעולות שעשויות להיחשב פעולות טרור שמבצעות מדינות חופפת בחלק מהמקרים את ההגדרות של פשע מלחמה, פשע נגד האנושות או הפרת זכויות האדם. בנוסף, מדינה יכולה להיות מעורבת בטרור, אם היא מפעילה, מעודדת או מממנת ארגוני טרור או סוכנים חשאיים המבצעים פעולות טרור מטעמה.
פעולות שנטען לגביהן כי הן פעולות טרור מדינתי מתחלקות בדרך כלל לשני סוגים עיקריים:
ההבדל בין טרור לגרילה.
הקריטריונים להבחנה בין גרילה לטרור שנויים במחלוקת. יש חוקרים המבחינים בין גרילה לטרור על בסיס המיקום - טרור בעיר בעוד גרילה בסְפָר. ישנם חוקרים המבחינים בין גרילה וטרור על בסיס העיתוי, כאשר הטרור הוא שלב מקדים לגרילה. עם זאת, ההבחנה הרווחת בין פעולות גרילה לבין פעולות טרור היא על בסיס בחירת המטרה, כאשר גרילה כמכוונת כלפי מטרות צבאיות וממסדיות ואילו טרור מכוון כלפי מטרות אזרחיות. בין הדוגמאות ללוחמת גרילה שאינה טרור ניתן לראות את הפרטיזנים שפעלו נגד הצבאות הנאצים ובעלי בריתם, ואת לוחמי הוייטקונג שפעלו נגד האמריקנים במלחמת וייטנאם. ארגוני טרור מנסים מדי פעם להידמות לארגוני גרילה, בכך שהם מבצעים פעולות נגד צבא האויב, אך עיקר פעילותם מכוונת נגד מטרות אזרחיות.
במקרים רבים, הממשלות נגדן פועלים הארגונים אינן מכירות בהבדל זה בין "טרור" ו"גרילה" ומגדירות פעולות אלימות המבוצעות נגדן כ"טרור", גם אם הן מכוונות נגד חיילים ולא אזרחים. מדינת ישראל, למשל, מגדירה כ"פיגוע טרור" כל פעולה חמושה המבוצעת נגדה בידי ארגונים פלסטינים או לבנוניים, בלי להתחשב בזהות הנפגעים הישראלים (אזרחים או חיילים). באופן דומה הגדירו שלטונות המנדט הבריטי כ"טרוריסטים" כמה מחברי המחתרות היהודיות אצ"ל ולח"י, שפגעו בחיילים בריטים, וגם הנאצים הגדירו את הפרטיזנים כולם כטרוריסטים, גם כאשר פעולתם הייתה מכוונת, רובה ככולה, נגד חיילים גרמנים. בשל האמור לעיל נוטים חברי הארגונים - שאינם מגדירים את עצמם לעולם כ"טרוריסטים" - לטעון כי המלה "טרוריסט" אינה אלא כינוי גנאי שבו משתמשות ממשלות לתיאור ארגונים חמושים שאינם ממשלות.
הגדרת הטרור במשפט הבין-לאומי.
ניסיונות לקבוע הגדרה לטרור החלו בשנות ה-30 של המאה ה-20. בתקופה זו נעשה ניסיון לגבש אמנה בינ"ל שתחייב את המדינות החברות בה להילחם בגלוי בטרור ולהעניש את מבצעיהן של פעולות טרור. המאמץ לא נשא פרי ואמנה זו לא נכנסה לתוקף. מרבית ההגדרות כנגד טרור עוסקות בשאלת החוסר בזכות לגיטימית לשימוש בכוח כנגד אזרחים. ארגוני הטרור חולקים על הגדרה זו וקובעים שפעילותם לגיטימית ומבוצעת כלפי מטרות צבאיות ומקובלת מתוקף . לכן מגדירים עצמם "ארגון גרילה" או "לוחמי חופש". פרופסור , מגדיר טרור "כשימוש מכוון או איום להשתמש באלימות, נגד אזרחים או מטרות אזרחיות, במטרה להשיג מטרות פוליטיות". ההגדרה המקובלת לטרור במשפט הישראלי, מצומצמת יותר ומקורה ב. הגדרה זו דומה במהותה להגדרה בדין האנגלי, אולם היא חלה רק על איסור מימון ולכן אינה בעלת תחולה גורפת. הדין הצרפתי מגדיר טרור כמעשי הפחדה המכוונים כלפי אוכלוסייה ומטרתם להפריע לסדר הציבורי. הדין הטורקי מגדיר טרור כמעשה שנעשה על ידי אדם אחד או יותר השייכים לארגון במטרה לשנות את מאפייניה של הרפובליקה כמפורט בחוקה באמצעות לחץ, כוח ואלימות, הפחדה, דיכוי או איום.
לשימוש בהגדרה בינ"ל מוסכמת קיימות השלכות על מעמדה המשפטי ועל היכולת וההשפעה של הקהילה הבינ"ל להתמודד עם התופעה. היתרונות באמנה בין לאומית כנגד הטרור הם התגייסות בינ"ל בהתמודדות מול מדינות תומכות טרור, הסגרת טרוריסטים, מיגור יכולתם של ארגוני טרור להעביר כספים, גיוס פעילים חדשים ועוד. התשתית שתעוגן תיצור מסגרת נורמטיבית שמלבד להיותה משרתת צרכים פוליטיים וחשובים לשיח הציבורי, תגדיר את המותר והאסור, הלגיטימי והלא לגיטימי במאבקים פוליטיים. החיסרון הבולט בהיעדרה של הגדרה כנגד הטרור הוא החלטות שרירותיות של מקבלי החלטות ומנהיגים פוליטיים על הגדרתם של ארגונים כארגוני טרור. חסרונות נוספים הם חוקים מדינתיים ואזוריים שונים כנגד ארגוני טרור ושימוש בטרור.
על אף היעדר הסכם רשמי בין המדינות על הגדרה בינלאומית כוללת של הטרור, קיים קונצנזוס ביחס למספר אך לא לכל מרכיבי הגדרת הטרור. המספר של אמנות בינלאומיות שאומצו במידה מסוימת עם הטרור הוא אינדיקציה ברורה להסכם המשותף שעליו ניתן לראות את הפעילויות שיוגדרו כטרור ולפיכך אסורות על פי המכשירים המשפטיים הרלוונטיים. בחודש פברואר 2011, הטריבונל המיוחד בלבנון קבע פה אחד כי כלל מנהגי התפתח במשפט הבין-לאומי ביחס לטרור בעת שלום וזוהו שלושה מרכיבים מרכזיים להגדרת הטרור כפשע בינלאומי. אין הגדרה אחת כוללת לטרור שמקבלת הסכמה כלל עולמית ולפיה מונחה המשפט הבינ"ל. אולם, החל משנות ה-70 של המאה הקודמת, החלו בכתיבתן של 13 אמנות בינ"ל האוסרות על גילויי טרור מסוימים. בכך נראה כי הקהילה הבינ"ל אימצה גישה סקטוריאלית לזיהוי עבירות שנראות כמתקשרות לפעילות טרור ובפיתוח הסכמים, בדמות אמנות, שיטפלו בקטגוריות מסוימות בלבד. העיקרון העומד מאחורי הגישה הסקטוריאלית הוא ההימנעות מהגדרת הטרור, שכן נדרשת הגדרה רק עם העונש על העבירות הרלוונטיות הותנה בקיומה של כוונה ״טרוריסטית״ ספציפית. בצד אמנות 'גלובליות' אלו קיימות גם אמנות אזוריות נגד טרור, שנוסחו בחסותם של ארגונים אזוריים, כגון הליגה הערבית, מועצת אירופה וועידת המדינות האסלאמיות.