בנק הרזרבות הפדרלי של ארצות הברית היה בתחילת שנות ה-20 של המאה ה-20 מוסד צעיר. הוא נולד בעקבות חוק אוון-גלאס, שהועבר בקונגרס האמריקני ונחתם על ידי הנשיא וודרו וילסון ב-23 בדצמבר 1913. עם תום מלחמת העולם הראשונה ניצב הבנק בפני משימתו החשובה הראשונה.
במהלך שנות העשרים נקט הבנק הפדרלי מספר צעדי מדיניות מרחיבים, שהיו הסיבה העיקרית להזרמת אשראי ניכר לשוק האמריקאי ולשווקים אחרים. מדיניות זו הייתה מבוססת על היעדים המוגדרים של הבנק. כאשר הוקם הבנק, ניסח שר האוצר מקאדו את יעדי החוק שהביא להקמתו כך:
ברוח זו, נכתב בדו"ח השנתי של הבנק הפדרלי לשנת 1923:
הבנק הפדרלי נתפש בעיני קובעי המדיניות וראשי הבנק כאחד, ככלי למתן סיוע כספי לעסקים באמצעות מדיניות אינפלציונית, במטרה לאושש את הכלכלה בתקופת שפל, ולהמריץ אותה עוד יותר בתקופות של גאות. תפקידו של הבנק באותה תקופה לא היה לווסת באמצעות רגולציה את הפעילות הכלכלית ולהגן על הבנקים במקרי חירום אלא לשמש כלי מדיניות. במקרה זה, כלי להרחבת האשראי העסקי.
המערכת הפוליטית והכלכלית.
השפעתו על המדיניות הכלכלית חשפה את הבנק ללחצים מכיוונים שונים. בלטו ביניהם פוליטיקאים, קובעי מדיניות, ואנשי עסקים בכירים, אך לא נפקד גם חלקם של אנשים מתוך הבנק עצמו, שלחלקם היו עניינים וסדרי־יום אישיים אותם ביקשו לקדם. לחצים אלו שיקפו גם את רוח התקופה והתפישות שרווחו בה, כמו גם את המערך הפוליטי והחברתי של שנות העשרים, ואת התנאים הכלכליים הכלליים שבמסגרתם פעל הבנק הפדרלי.
במהלך שנות העשרים כיהנו בארצות הברית שלושה נשיאים רפובליקניים: וורן הרדינג, קלווין קולידג' והרברט הובר. תחת שלושתם כיהן כשר האוצר אנדרו מלון, כאשר הנשיא לעתיד הובר כיהן כשר המסחר תחת שני הראשונים. יציבות זו בעמדות הכלכליות הבכירות הביאה לכך שבמובנים רבים ניכרה רציפות בין הממשלים מבחינת הגישה והמדיניות בנושאי כלכלה.
הממשלים כוננו מדיניות שהייתה אופיינית לממשלים הרפובליקאיים לפניהם, וכללה תקציב מאוזן (כאן, במיוחד בזכות השפעתו של מלון), הטבות מס שכוונו להקל על בעלי ההכנסות הגבוהות (שהיו מממניה הבולטים של המפלגה), ונטייה להחיל הגנות ומכסי מגן, במיוחד כאלו שסייעו ליצרנים גדולים ולחקלאים בארצות הברית.
בין אנשי המפלגה הרפובליקנית לאנשי המפלגה הדמוקרטית היו כמה נקודות של דמיון ויעדים משותפים. אחת הנקודות המשותפות והמאחדות הייתה הרצון ליצור שפע כלכלי באמצעות הרחבת האשראי, שתרצה את השדולות רבות העוצמה של החקלאות, התעשייה והמסחר, שהיו מעוזן של שתי המפלגות כאחת. אותן שנים היה למפלגה הדמוקרטית כוח רב בדרום החקלאי, ואילו מעוזה של המפלגה הרפובליקנית היה בצפון.
ביטוי חשוב לנקודה חשובה נוספת ניתן בנאום כניסתו לתפקיד של הרברט הובר אחרי בחירות 1928:
על פי תפישתו של הובר, לה היו שותפים כמעט כל אנשי הממשל הרפובליקני והממשלים הדמוקרטיים של רוזוולט אחריו, תחרות חופשית הייתה תהליך בזבזני (wasteful) ומיותר, שגרם למספר רב של יצרנים לעסוק בייצור מוצרים, שגורם אחד או כמה גורמים גדולים יוכלו לייצר ביתר יעילות ומתוך "שיתוף פעולה". בשירותים מרכזיים, גרסו אז, אין לתחרות מקום ויש ליצור מונופולים או קרטלים גדולים בחסות ובפיקוח המדינה. לפי התפישה הרווחת אז, לממשל יש אפשרות לנהל באופן "מדעי" ונבון את כלכלת המדינה, למנוע מצוקה, לחסל את העוני, ולהבטיח "עידן של שגשוג" (כלשון נאומו של קולידג' בעת כניסתו לתפקיד) שיימשך לנצח.
מדיניות הבנק הפדרלי.
מדיניות הבנק הפדרלי הותאמה ליעדים הפוליטיים, המדיניים והכלכליים של ממשלי התקופה, כשהמטרות העיקריות הן ליצור "עידן של שגשוג" שיימשך לנצח, בו תוכל הממשלה לנהל בתבונה ובאופן מדעי את המדינה כולה.
למדיניות הבנק הפדרלי היו מספר מאפיינים: מדיניות רכישת כסף שבאה כמורשת ממשל וילסון; עידוד למעבר לחשבונות משיכה שהגדילו מאוד את כמות הכסף שעמדה לרשות הבנקים להעניקו כאשראי; אפשור "מִחזור" הלוואות בנקים בריבית שמתחת לריבית הרגילה (מצב שאפשר להמשיך ו"לגלגל" הלוואות בעייתיות בחסות הבנק הפדרלי, מבלי לפרוע אותן); עידוד השקעות בורסאיות מתוקף הנמכת ההגבלות על הלוואות לסחר בורסאי; וקנייה בהיקף נרחב של שטרות חוב לטווח קצר בשיעור ריבית נוח עבור קומץ הבנקים שניהלו סחר זה, עם הלוואות קצרות-טווח רבות כאלו אל מעבר לים ובמיוחד לגרמניה ולאוסטריה, שהיו שקועות בחובות ניכרים.
צעדים אלו החלו כניסיון לחלץ את ארצות הברית מן השפל של אחרי מלחמת העולם הראשונה, אך התפתחו במהירות רבה למדיניות של הנמכה משמעותית של ההגבלות על שימוש בכסף והרחבת אשראי משמעותית מאוד, כולל להלוואות קצרות טווח למדינות שמעבר לים. כל אלו הרחיבו במידה ניכרת את כמות הכסף שעמד לרשות בנקים ופרטים, וייצרו חשיפה לכיוון של השקעות ספקולטיביות יותר, עם רמה גבוהה הרבה יותר של 'דליקות' בשוק, בגלל האופי הבעייתי של חלק ניכר מהאשראי המורחב.
חידוש מאגרי הכסף.
חוק פיטמן משנת 1917, שחוקק תחת הממשל הדמוקרטי של וודרו וילסון, הביא להתכת חלק ניכר ממתכת הכסף שבידי ארצות הברית והעברתו כהלוואה לידי בריטניה. החוק קבע כי על ארצות הברית יהיה לחדש את מאגרי הכסף שלה אחרי המלחמה, וכך אכן נעשה. השער שבו נרכש הזהב אחרי המלחמה, עם זאת, היה דולר אחד לאונקיית כסף. שער זה היה אינפלציוני ובפועל היווה סבסוד של כורי הכסף בארצות הברית על ידי הבנק הפדרלי.
סוגי חשבונות.
סעיף חשוב הרבה יותר בפעולות הבנק הפדרלי היה המעבר ההדרגתי של הבנקים מחשבונות חיסכון (חשבון הפקדה בלבד) לחשבונות משיכה (חשבון עובר ושב). לפני כינון הבנק הפדרלי, נדרשו הבנקים לעמוד בדרישת רזרבות זהה בשני סוגי החשבונות, ולא הורשו לשלם ריבית בחשבונות משיכה. כתוצאה מכך, היו חשבונות המשיכה מוגבלים לבנקים המדינתיים ובנקי החיסכון החשובים פחות. חוק הבנק הפדרלי אפשר לבנקים הלאומיים לשלם ריבית על חשבונות משיכה וקיצץ את הרזרבות הנדרשות בחשבונות מסוג זה למחצית מהנדרש בחשבונות חיסכון ובשנת 1917 קיצץ אותן שוב לשיעור של שלושה אחוזים.
מבחינת הבנקים, משמעות הקיצוץ הייתה חופש גדול בהרבה למתן הלוואות והרחבת האשראי על בסיס כספים המושקעים בחשבונות משיכה: על כל דולר שהלווה הבנק ללקוחותיו, על בסיס הכספים שהופקדו בחשבונות אלו, היה עליו לערוב רק ל-3 סנטים. במצב זה, השתלם לרוב הבנקים להעביר את ההפקדות בהם מחשבונות חיסכון לחשבונות משיכה, שהיו גמישים יותר מבחינתם.
לשינוי זה בתקנות הבנק הפדרלי היו תוצאות מרחיקות לכת. כאשר בוחנים את התפתחות ההשקעות בחשבונות חיסכון ובחשבונות המשיכה לאורך שנות העשרים, ניתן לראות כי חשבונות החיסכון עלו בקצב מהיר של 7.2 אחוז בשנה מיוני 1921 עד סוף 1924 (מ-17.11 מיליארד דולר ל-20.90 מיליארד דולר) אך מכאן ואילך התמתנה העלייה מאוד לקצב של 1.6 אחוז לשנה (22.54 מיליארד דולר ביוני 1929).
חשבונות המשיכה, לעומתם, עלו בקצב של 10.4 אחוז לשנה בשלב הראשון (מ-16.58 מיליארד דולר ביוני 1921 ל-22.23 מיליארד דולר בסוף 1924), והמשיכו לעלות בקצב מהיר פי שלושה (5.1 אחוז) בתקופה שעד יוני 1928, עם 28.53 מיליארד דולר. הצמצום החריף בגידול בחשבונות אלו אחרי יוני 1928 היה כנראה סימן לכך שהמשבר הכלכלי הולך ומתקרב.
ביטוי חריף להשפעת השינוי הזה במדיניות האשראי והגישה המרחיבה של הבנק הפדרלי אפשר למצוא כאשר בוחנים את השינוי ברזרבות הבנקאיות לעומת הגידול באספקת הכסף באותה תקופה: הרזרבות גדלו במהלך התקופה ב-760 מיליון דולר, ומכוחם הוגדלה אספקת הכסף בשיעור של 28 מיליארד דולר (כלומר, בשיעור של 3:100 לערך).
מחזור הלוואות.
היבט נוסף של מדיניות הבנק הפדרלי היה ההיתר שהעניק לגלגול שטרות, כלומר המרת הלוואות ישנות בחדשות. תפקידו של הבנק הפדרלי היה, להלכה, לאפשר, המרת הלוואות רק במקרים קיצוניים ודחופים (לדוגמה, מניעת התמוטטות של בנק) וגם זאת, רק אחרי בדיקה קפדנית של הלווים, ועם ריבית-עונשין שתהפוך גלגול שטרות כזה לכדאי רק במקרי חירום.
בפועל, אפשר הבנק גלגול שטרות חוב ללא בדיקה וללא ריבית עונשין, דבר שהפך את השיטה נוחה ורווחית עבור הבנקים, שיכלו לגלגל הלוואות מסוכנות הלאה, בלי שיאלצו להתייצב מול המציאות בה חלק מההלוואות נמצאות בסיכון גבוה או שניתן להניח כי לא יוחזרו. יתר על כן, במהלך שנת 1928 ו-1929, כאשר המשבר כבר הסתמן באופק, ניסה הבנק הפדרלי להימנע מהעלאת גובה הריבית, צעד שהיה מקשה על הבנקים להמשיך בגלגול ההלוואות. במקום זאת, כונן הבנק הפרדה (שהתבררה כלא מעשית) בין אשראי 'לגיטימי' לחקלאות, תעשייה ומסחר, ואשראי 'לא לגיטימי' לבורסה.
עידוד ההשקעות בבורסה.
אחד הכשלים הבולטים של הבנק הפדרלי הייתה המדיניות שכוננה בו, הרבה בזכות לחציהם של כמה מראשי סניפים חזקים ובראשם בנג'מין סטרונג רב העוצמה, ראש הסניף הניו יורקי של הבנק, לעידוד השקעות בבורסה. לפני הקמת הבנק הפדרלי, ניתנו הלוואות מיוחדות להשקעה בבורסה בריבית גבוהה, שהגיעה לעיתים עד מאה אחוז. אחרי הקמתו לא עברו שיעורים אלו 30 אחוז ולרוב אפילו לא 10 אחוז. במהלך שנת 1929, לדוגמה, היה השיעור הממוצע כ-8 אחוז. במילים אחרות, ההלוואות הבורסאיות הפכו מערוץ כסף הכרוך בסיכון גבוה, לשיטה נוחה לגיוס כסף קל וזמין.
לפרק זמן קצר, שנמשך בפועל בין פברואר לאוגוסט 1929, ניסה הבנק הפדרלי לכונן הבחנה בין השקעות "איכותיות" ו"לא איכותיות", בורסאיות ולא בורסאיות. הבחנה כזו לא הייתה אפשרית ליישום בפועל מכיוון שקל היה להערים על ההבחנה או לעקוף אותה, והבעיה האמיתית של כמות האשראי לא טופלה.