בראשית תקופת המנדט ובמשך תקופה ארוכה, כל עוד ההגבלות על העלייה לא היו משמעותיות, היישוב היהודי הבין שהעלייה ארצה והיווצרות רוב יהודי בעקבותיה, הם תנאי למדינה. כלומר, קודם עלייה ואחר כך מדינה. בלי רוב יהודי בארץ ישראל, אין זכות לדרוש מדינה יהודית, ואין סיכוי כי זו תקום. הערך שהודגש היה קשור בצורכי הארץ והציונות, ופחות בצורכי היהודים בגולה. עם הזמן, כאשר ההגבלות על העלייה התרבו, מחד, והצורך בהצלת יהודים עקב שואת אירופה גבר אך לא זכה למענה, מאידך, התהפכו היוצרות. הדרישה התמקדה במתן היתר להקמת מדינה עברית, על מנת לאפשר עלייה חופשית למדינה זאת. הערך שהודגש באותה העת היה הצלת היהודים וצורכי יהודי הגולה במקלט בטוח.
סקירה היסטורית.
העליות לארץ ישראל בעת החדשה, עד סיום תקופת המנדט.
במאות ה-18 וה-19 היו גלי עלייה ארצה, בהם נטלו חלק הן יחידים והן קבוצות מאורגנות. חלקם של העולים הגיע עקב קשיים כלכליים בגולה, חלקם בשל התגברות האנטישמיות, רדיפות ופוגרומים, וחלקם מסיבות דתיות – היסטוריות. עם עלייתה של התנועה הציונית, החלו לעלות ארצה יהודים בעלי הכרה לאומית, שחפצו לחיות בה חיי עבודה.
מקובל לחלק את גלי העלייה ארצה, החל משלהי המאה ה-19 ועד לשנת 1939, לחמש קבוצות:
העלייה הראשונה החלה בשנת 1881- תרמ"ב, במסגרתה הגיעו לארץ כ-29,000 עולים, בתוכם אף עולי תימן שהגיעו במסגרת עליית 'אעלה בתמר'. סיומה של עלייה זו היה בשנת 1904.
העלייה השנייה מתוקפת לשנים 1904–1914, במסגרתה הגיעו ארצה כ-35,000 עולים. רובם ממזרח אירופה ומיעוטם מתימן.
העלייה השלישית החלה עם סיום מלחמת העולם הראשונה, בשנת 1919, והסתיימה בשנת 1924, עם סיום המשבר הכלכלי שלאחר מלה"ע הראשונה. במסגרתה הגיעו ארצה 50,958 עולים, רובם מאירופה.
העלייה הרביעית התרחשה בשנים 1924–1931, במהלכה עלו 81,613 עולים, מרביתם המוחלט (כ-60,000 עולים) באמצע העשור בשנים 1924–1926.
העלייה החמישית התחילה בשנת 1932, והסתיימה בפרוץ מלחמת העולם השנייה בשנת 1939. עלייה זו, בה נכללו עולים מאירופה ומאסיה, החלה כזרם קטן, שהלך והתגבר בשנים 1933–1935 עם עליית הנאצים לשלטון בגרמניה. זרם העלייה נחלש בשנת 1936 בפרוץ המרד הערבי הגדול, ושב להתגבר בשנים 1938–1939. בעלייה זו הגיעו ארצה כ-180,000 עולים, מתוכם כשליש מגרמניה.
מתחילת מלחמת העולם השנייה ועד לסיומה בשנת 1945, עלו ארצה 81,808 עולים. בין השנים 1946 עד חודש 5/1948 – מועד בו הוכרזה המדינה – עלו ארצה 56,467 עולים.
סה"כ הגיעו ארצה החל משנת 1881 ועד למועד סיום המנדט הבריטי, 514,846 עולים.
מדיניות שלטון המנדט בשנותיו הראשונות.
בקיץ 1920 הסמיך הרברט סמואל, הנציב העליון הראשון של ממשלת המנדט, את ההסתדרות הציונית להעלות לארץ ישראל 16,500 מפרנסים (ראשי בית אב), מספר שהיה קרוב מאוד לזה שביקשה ההסתדרות הציונית. לכאורה התאפשרה עלייה חופשית ללא קריטריונים מגבילים, אולם אפשרות ההסתדרות הציונית להעלות כמות זו של אנשים, הותנתה על ידי ממשלת המנדט בכך שתובטח לעולים תעסוקה או מחיה במשך שנה אחת מיום עלייתם. תנאי זה הוגדר על ידי סמואל, כמדיניות הגבלת העלייה לפי יכולת הקליטה הכלכלית של הארץ. ביוני 1921, לאחר מאורעות תרפ"א, הודיע סמואל כי סמכויותיה של ההסתדרות הציונית בענייני עלייה יקוצצו, וכי תגבר המעורבות הממשלתית בעלייה על בסיס העיקרון של יכולת הקליטה הכלכלית של הארץ.
ההכרזה הרשמית על כך שיכולת הקליטה הכלכלית תהיה אמת המידה לקביעת הממדים של העלייה היהודית ארצה, נעשתה ביוני 1922 ב'ספר הלבן של צ'רצ'יל'.
בשנות העשרים התנהלה העלייה לפי יכולת הקליטה הכלכלית, בלא לערב שיקולים פוליטיים בהסדרתה. מכיוון שהיישוב היהודי סבל באותה העת מחולשה כלכלית, לא עלתה ארצה כמות גדולה יותר של יהודים.
באוגוסט 1929 התחוללו מאורעות תרפ"ט, דבר שהביא את בריטניה לבחון מחדש את מדיניותה הארץ-ישראלית. הוקמה וועדת שאו, שמצאה כי ההגירה היהודית ארצה ורכישת קרקעות בידי יהודים, הגבירה את החששות המדיניים והכלכליים של ערביי ארץ ישראל מפני הבית הלאומי היהודי. בחודש מאי 1930 עירבה הממשלה, לראשונה באופן גלוי ומוצהר, שיקולים פוליטיים בענייני ההגירה היהודית. בחודש אוקטובר 1930 הוצג 'הספר הלבן של פאספילד', לפיו יש לקחת בחשבון במכלול השיקולים בשאלת ההגירה היהודי, את הרגשתו של הציבור הערבי, לפיה המשבר הכלכלי הפוקד אותו נגרם בעיקרו על ידי הגירה יהודית, החורגת מיכולת הקליטה הכלכלית של הארץ. כוונת הדברים הייתה שיש לנהל את ענייני העלייה לא רק על בסיס שיקולים כלכליים, אלא גם על פי שיקולים פוליטיים. אמנם באיגרת מקדונלד מפברואר 1931 נאמר כי השיקולים הנוגעים ליכולת הקליטה יהיו שיקולים כלכליים בלבד, אולם היה ברור לכל שהממשלה מערבת שיקולים פוליטיים בקביעת ממדי 'העלייה העובדת', במטרה להנציח את מעמד המיעוט של יהודים בארץ ישראל.
תקנות ההגירה המנדטוריות הגדירו ארבע קטגוריות/קבוצות עולים ראשיות:
שינוי רשמי של מדיניות ההגירה נעשה ביולי 1937, בספר לבן שפורסם בזמן הדין וחשבון של וועדת החקירה המלכותית (ועדת פיל), שהמליצה כי עליית יהודים לארץ ישראל תוגבל ל-12,000 איש לשנה לתקופה של חמש שנים, וכי לא יהיה ניתן להעלות מעבר לכמות זו. על פי ההמלצה, לנציב העליון ניתנה סמכות להפחית את מספר היתרי העלייה שהממשלה נותנת בהתאם ליכולת הקליטה הכלכלית של הארץ, אך לא לחרוג מהכמות המקסימלית הנ"ל. בקיץ 1937 החליפה 'התקרה המדינית' את עקרון יכולת הקליטה הכלכלית, ונקבעה מכסת עלייה גלובאלית לעולים מכל הקטגוריות, דבר שאף היווה מחסום לעלייה של בעלי הון לארץ ישראל.
המדיניות הציונית בראשית תקופת המנדט.
עקרון יכולת הקליטה הכלכלית הנחה את ההסתדרות הציונית, כבר מראשית פעילותה המעשית בארץ ישראל בשנת 1908. עקרון זה המשיך להדריך את ההסתדרות הציונית, גם אחרי שהבריטים קיבלו מנדט על הארץ.
בשנת 1920, לאחר שהתברר כי לא גויס סכום הכסף המצופה לשם פיתוח הארץ, הורתה ההסתדרות הציונית לסניפיה לשלוח ארצה רק רווקים ואנשים המסוגלים לעבודה פיזית קשה, והיא אף ביקשה ממשלת המנדט שלא לתת עוד אשרות כניסה לארץ ישראל.
ההסתדרות הציונית ראתה ביכולת הקליטה הכלכלית עיקרון מסדיר יעיל, נאמן לרוחה של הצהרת בלפור, וניתן להצדקה אל מול תביעות הערבים. לתפיסתה, ניהול העלייה על פי שיקולים מדיניים היה גורם להפסקתה בלחץ הערבים, ומדיניות של עלייה חופשית היה גורם להרס המשק היהודי בארץ ישראל, שסבל מאבטלה כרונית. לאור האמור, היה זה אך נוח להנהגה הציונית שהעיקרון אותו קבעה ממשלת המנדט, יהווה חיץ בינה ובין הדרישה הגדולה לעלייה בקרב יהודי הגולה. ההנהגה הציונית חששה כי עלייה מעבר ליכולת הקליטה הכלכלית תגרום לקריסה כללית ולירידה גדולה, ותסתום את הגולל על המשך העלייה למשך זמן רב.
עם זאת, ההנהגה הציונית חלקה על ממשלת המנדט לגבי אופן פירושו של עיקרון יכולת הקליטה הכלכלית – האם יש להתחשב ביכולת הקליטה הכלכלית רק של המגזר היהודי הארץ לצורך חישוב כמות העולים המותרת, או שיש לקחת בחשבון את יכולת הקליטה הכלכלית של המשק הארץ-ישראלי כולו, כך שלא תתאפשר עליית יהודים כל עוד מצויים בשוק העבודה מובטלים ערבים שניתן להעסיקם. האם יכולת הקליטה הכלכלית היא קריטריון מחייב ובלעדי, או שניתן לערב גם שיקולים פוליטיים לשם הגבלת העלייה ועוד.
המוסדות הציוניים חתרו להפרדה בין משק העבודה היהודי לזה הערבי, וליצירת משק יהודי מבוסס עבודה עברית בלבד, דבר שיגביר את העלייה וייצור רוב יהודי בארץ ישראל. לפיכך הם חתרו לניתוק הקשר בין ממדי ההגירה היהודית לממדי האבטלה בקרב הערבים, ודרשו שממדי העלייה ייקבעו רק על בסיס המשק היהודי.
בפני המוסדות הציוניים עמדו שני גורמים, ביניהם היה עליהם לתמרן. האחד: מטרת העל של היהודים – הגדלת מספרם בארץ עד ליצירת רוב יהודי בארץ ישראל שיביא לידי ריבונות בה (או לפחות ליצור בה מסה יהודית קריטית, שתחייב התחשבות בקיומה בכל פתרון מדיני של שאלת ארץ ישראל), מהר ככל האפשר. השני: החשש מקריסה כלכלית. מכיוון שעל פי הכללים שקבעה הממשלה, על קבוצת 'העלייה העובדת' חלה הגבלה מספרית ולמוסדות הציוניים הייתה אחריות פיננסית על עולי קבוצה זו, ואילו על העולים שלא נכללו ב'קבוצת העובדים' לא חלה הגבלה כמותית ולא אחריות פיננסית מצד המוסדות הציוניים, עשו המוסדות הציוניים כל מאמץ להגדיל את האוכלוסייה היהודית באמצעות הקטגוריות האחרות.
בתקופות של שפל כלכלי נזהרו המוסדות הציוניים שלא ייפול עליהם הנטל של קליטת העולים, ולפיכך היו שנים בהן ההנהלה הציונית כלל לא ביקשה מכסת 'עלייה עובדת' (בשנים 1927–1928), או שביקשו להעלות עולים במסגרת סעיף עובדים בעבודות ממשלתיות וציבוריות (בשנים 1932, 1936). בתקופות של גאות כלכלית, הגישו המוסדות הציוניים בקשות ריאליות שהתבססו על נתונים נכונים ככל האפשר, אך לעיתים הם הגזימו בכמות הנדרשת.
בכל תקופת המנדט הגיעו ארצה אף עולים בלתי-לגאליים, אשר בהיותם כאלה לא חלו עליהם תקנות ההגירה של השלטונות, ולא עקרונות הברירה של המוסדות הציוניים.
שינוי הגישה בשנות הארבעים – הספר הלבן והשואה.