עשרה אזרחים לבנונים הוחזקו במעצר מנהלי ממושך מכוח צווים שהוציא שר הביטחון מתוקף סמכותו על פי חוק סמכויות שעת חירום (מעצרים) (להלן: "חוק המעצרים"). עילת מעצרם הייתה החזקתם כקלפי מיקוח לקידום המשא ומתן לשחרורם של שבויים ונעדרים מקרב כוחות הביטחון, ובמיוחד שחרורו של רון ארד. צווי המעצר הוארכו מעת לעת בהתאם להליך הקבוע בחוק.
הליכים קודמים.
בשנת 1994 הגישו העצורים הלבנונים ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי שאישרה את הארכת מעצרם, הוא הערעור מושא הדיון הנוסף. בשנת 1997 דחה בג"ץ את ערעורם של העצורים בדעת רוב של השופטים א' ברק וי' קדמי כנגד דעת המיעוט של השופטת ד' דורנר. בפסק הדין שניתן בערעור נקבע, כי פדיון שבויים והחזרת נעדרים באים בגדר ביטחון המדינה כמשמעו בחוק המעצרים. עוד נקבע כי בשל חיוניות החזקתם של העצורים לקידום המשא ומתן להחזרתם של השבויים והנעדרים מקרב כוחות הביטחון, שחרורם יפגע בביטחון המדינה, ולפיכך החזקתם של העצורים הלבנונים כקלפי מיקוח מהווה עילה ראויה ומידתית לצווי המעצר המנהלי.
על החלטתו של בג"ץ בערעור, הגישו העצורים עתירה לדיון נוסף, אשר נתקבלה על ידי השופט ש' לוין.
הדיון הנוסף מתמקד בשאלת מעצר מנהלי של אדם, שאין נשקפת ממנו סכנה אישית, כשהטעם היחיד לכך הוא החזקתו כקלף מיקוח לשם ניהול משא ומתן לפדיון שבויים והחזרת נעדרים.
עובדות.
האזרחים הלבנונים הובאו לישראל, נעצרו בעקבות הרשעתם בהשתייכות לארגוני טרור ומעורבותם בפיגועים נגד כוחות הביטחון של ישראל, וסיימו לרצות את עונשם. לאחר סיום תקופת מעצרם בגין ההאשמות שיוחסו להם, הוצאו נגדם צווי גירוש. תחת גירושם הוחזקו העצורים במעצר מנהלי מכוח צווים שהוצאו על ידי שר הביטחון מתוקף סמכותו לפי חוק המעצרים. צווי המעצר חודשו מדי שישה חודשים באישור בית המשפט המחוזי, בהתאם להליך הקבוע בחוק המעצרים.
מהעותרים עצמם לא נשקפה סכנה ישירה לביטחון המדינה, ועילת מעצרם היחידה הייתה החזקתם כקלפי מיקוח לצורך קידום המשא ומתן שהתנהל בין מדינת ישראל לבין חזבאללה על שחרור שבויים ונעדרים מקרב כוחות הביטחון של מדינת ישראל, ובעיקר שחרורו של הנווט רון ארד.
טענות הצדדים.
העצורים הלבנונים.
את טענותיהם מעגנים העצורים על שלושה מישורים עיקריים:
ההכרעה.
העתירה נתקבלה ברוב דעות של 6 נגד 3 שופטים.
נקבע כי יש לפרש את חוק המעצרים בצמצום. לשר הביטחון אין סמכות להורות על מעצרו של אדם שאין נשקפת ממנו סכנה אינדיבידואלית לביטחון המדינה, כשהטעם היחיד למעצרו הוא החזקתו כקלף מיקוח, ומאחר והמדינה לא טענה, כל שכן לא הוכיחה, כי קיימת דרך חוקית אחרת להחזיק את העצורים במעצר, היא אינה רשאית לעשות כן ויש לשחררם.
נימוקי השופטים.
שופטי ההרכב תמימי דעים ומאשרים את עמדת המדינה, כי בגדרו של ביטחון המדינה כמשמעו בחוק המעצרים באים גם פדיון שבויים, החזרת נעדרים או לפחות קבלת מידע אודותיהם. הפולמוס בין דעת הרוב לדעת המיעוט ניטש על שאלת השתרעות סמכותו של שר הביטחון להורות על מעצרים מנהליים לשם הגשמת תכלית זו – האם מוגבלת היא אך למי שמאיים באופן אישי על ביטחון המדינה (דעת הרוב) או שרחבה היא דיה לאפשר מעצר מנהלי של אדם, שאין נשקפת ממנו מסוכנות אינדיבידואלית, אך לשם החזקתו כקלף מיקוח (דעת המיעוט).
השופט א' ברק.
השופט ברק מוצא בחוק המעצרים תכלית אובייקטיבית כפולה: שמירה על ביטחון המדינה לצד שמירה על כבוד האדם וחירותו.
המעצר המנהלי הוא אמצעי בבחינת ברירת מחדל המיועד למנוע במצבי חירום פגיעה בביטחון המדינה שעה שהדין הפלילי לא מעמיד לרשות המדינה כלים לפתרם. עם זאת, הוראות החוק, ביניהן הגבלת המעצר לתקופה שבה מתקיים מצב חירום והחובה להעלות את צו המעצר לביקורת שיפוטית, מעידות על תכלית גלויה ומפורשת של חוק המעצרים לשמור ככל הניתן בנסיבות העניין על כבוד האדם וחירותו.
מתכליתו הכפולה של החוק מתבקשת פרשנות המצמצמת את טווח השתרעותה של סמכותו של שר הביטחון להורות על מעצר מנהלי רק כלפי מי שנשקפת ממנו מסוכנות אישית לביטחון המדינה.
גם לולא הסייגים העולים מנוסח חוק המעצרים עצמו, הרי שחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו מציב את חירות הפרט כזכות עילאית המהווה את אבן היסוד עליה מושתתות יתר זכויות האדם, ואוסר על נטילת חירותו של אדם בכל אמצעי, לרבות מעצרו
כזכות המעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו כל דברי החקיקה האחרים כפופים לה. משמעות הדבר כי אין לחוקק חוקים חדשים, שיש בהם כדי לשלול מאדם את חירותו, אלא "בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש...". ואילו חוקים שחוקקו קודם לחוק היסוד, אשר לכאורה משוריינים מפני פגיעה בהם, ובכללם חוק המעצרים, יפורשו ככל הניתן לאורו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
את הגנותיו פורש חוק כבוד האדם וחירותו גם על מי שהמדינה מבקשת לעצור במעצר מנהלי.
איזון בין אינטרס השמירה על ביטחון המדינה לבין חוק שמירת זכות אדם לכבוד ולחירות.
מתח רב נוצר בין שתי תכליותיו של חוק המעצרים: אינטרס השמירה על ביטחון המדינה וזכות האדם לכבוד ולחירות. מתח זה דורש יצירת איזון שיבטיח את קיום ביטחון המדינה תוך פגיעה מינימלית בזכות לחירות, קרי לא כל מצב ביטחוני יצדיק פגיעה בזכויות האדם ומנגד אין לאפשר מצב בו עמידה על זכויות האדם תשמיט את הקרקע תחת אינטרס ביטחון המדינה.
חומרת פגיעתו של המעצר המנהלי בזכות האדם לכבודו וחירותו נובעת מהליכי המעצר אשר מבוצע ללא משפט, לעיתים קרובות, מטעמי ביטחון המדינה, עילת המעצר כלל לא ידועה לעצור, כך גם משך תקופת המעצר הנתונה ממילא להארכות.
הנחת הבסיס של האיזון הנדרש היא כי מעצר מנהלי, על אף עצמת פגיעתו בזכות לכבוד ולחירות, הוא אמצעי חיוני כנגד מי שנשקפת ממנו סכנה ישירה לביטחון המדינה, היא אף מקובלת במדינות מערביות אחרות, אולם מעצר מנהלי של אדם לשם החזקתו כקלף מיקוח אינו יכול לבוא בגדרי הנחת בסיס זו בהיותו פגיעה חריגה בעצמתה מהפגיעה הקשה ממילא בכבודו וחירותו של אדם הנתון במעצר המנהלי. "אין מדינה כלשהי בעולם המערבי הנוקטת מעצר מנהלי של מי שאין נשקפת ממנו סכנה לביטחון המדינה".
בהחזקתו של אדם כקלף מיקוח הופך העצור לכלי להשגת מטרה שהיא מעבר לשליטתו ולהישג ידו – אין לו היכולת לשלוט על הנסיבות שהביאו למעצרו ולא על אלו שעשויות להוביל לשחרורו.
השופט ברק דוחה את טענת המדינה כי סעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו מכשיר את החזקתם של האזרחים הלבנונים במעצר המנהלי, שכן עד כמה שמעצרם המנהלי העצורים הלבנונים כקלף מיקוח עשוי לתרום לשמירה על ביטחון המדינה הוא אינו חוקי. שגתה המדינה משלא נתנה משקל ראוי בנסיבות הפרשה לזכות לחירות של מי שכל חטאו מסתכם בהיותו קלף מיקוח.
הדין הבינלאומי.
לעניין סוגיית החלתו של המשפט הבינלאומי הפומבי מציין השופט ברק את האיסור על החזקת בני ערובה הן לפי האמנה הבינלאומית נגד לקיחת בני ערובה (וקלפי מיקוח כמוהם כבני ערובה) והן לפי אמנת ז'נבה הרביעית.
בהקשר זה קובע השופט ברק, ובכך משיב לטענת המדינה לעניין אי תחולתו של המשפט הבינלאומי בנושא הנדון, כי גם אם האיסור הנזכר באמנת ז'נבה בדבר החזקת בני ערובה טרם הוכר כמשפט בינלאומי מנהגי, וחרף אי קליטתה של האמנה נגד לקיחת בני ערובה במשפט הפנים מדינתי, יש לפרש את חוקי המדינה ככל הניתן באופן העולה בקנה אחד עם עקרונות המשפט הבינלאומי ועם האמנות להן התחייבה מדינת ישראל בחתימה ובאשרור.
הצטרפותם והערותיהם של שופטי דעת הרוב.
אל חוות דעתו של השופט ברק הצטרפו השופט תיאודור אור, השופט אליהו מצא והשופט יצחק זמיר, המשנה לנשיא השופט שלמה לוין והשופטת דליה דורנר.
השופט ש' לוין.
מסכים עם השופט ברק ומוסיף על דבריו את סכנת "המדרון החלקלק" – אם תוכשר סמכותו של שר הביטחון להורות על החזקתו של אדם במעצר מנהלי אך כקלף מיקוח לשם קידום שחרורם של שבויים ונעדרים, תקצר הדרך מלהתיר מעצרם של בני אדם תמימים וחפים מכל פשע רק בשל היותם בעלי זיקה לאדם אחר, שיש יסוד סביר להניח שהוא מסוכן לביטחון המדינה, לשם החזקתם כאמצעי דיבוב והפעלת לחץ להסגרתו או להסגרתם של אחרים.
השופטת ד' דורנר.
בעוד השופט ברק הסתפק באזכור קצר של המשפט הבינלאומי ונמנע מלהכריע בדבר תחולתן של האמנות מכוח המשפט הבינלאומי המנהגי לגבי אמנת ז'נבה, ומכוח התחייבותה של ישראל בחתימה ובאישרורה של האמנה הבינלאומית נגד לקיחת בני ערובה, השופטת דורנר דנה בנושא זה בהרחבה, ומהתימוכין הנזכרים בפסק דינה עולה השקפתה כי סעיפי אמנת ז'נבה בדבר החזקת בני ערובה קיבלו בחלוף השנים מעמד של משפט בינלאומי מנהגי מחייב.
השופטת דורנר מוסיפה על דבריו של השופט ברק את ההבחנה החשובה בין בני ערובה לשבויי מלחמה אשר דינם שונה. להבדיל מהאיסור על החזקת בני ערובה מקרב אזרחיה של מדינת אויב (וככאלה נחשבים בעת הדיון העצורים אשר ריצו זה מכבר את עונשם) מתיר המשפט הבינלאומי מכוח אמנת ז'נבה השלישית החזקת שבויי מלחמה. בהקשר זה מציינת השופטת דורנר כי המדינה לא טוענת כי העצורים הם שבויי מלחמה, היא מבקשת להחזיקם במעצר מנהלי כקלפי מיקוח, כשאין נשקפת מהם מסוכנות אישית על ביטחון המדינה, ולכך אין למדינה (באמצעות שר הביטחון) סמכות לא בדין הישראלי ולא בדין הבינלאומי הפומבי.
שופטי המיעוט.
השופט מ' חשין.