התוכנית נוסחה בידי ועדה מייעצת חשאית שבראשה עמד יורש העצר חסן, אחיו של המלך. ב-15 במרץ 1972 הכריז חוסיין על היוזמה החדשה בנאום שנשא בפרלמנט הירדני ושודר בשידור חי ברדיו. את נאומו פתח בסקירה היסטורית של ירדן, תוך שהוא מדגיש את ההסכמה לשותפות בין העבר-ירדנים ובין הפלסטינים. הוא ציין את החלטות יריחו מדצמבר 1948, שבהן כמה אלפי פלסטינים התכנסו ביריחו והביעו תמיכה בסיפוח ירדני של הגדה המערבית בידי המלך עבדאללה. בנוסף, חוסיין דימה את תושבי הגדה המזרחית והמערבית לאנצאר, תושבי מדינה ולמוהאג'רון ממכה, כאשר האנצאר קיבלו לחיקם את המוהג'רון לאחר ההִג'רה ושתי הקהילות הרכיבו בסולידריות משותפת את האומה המוסלמית. הוא התייחס לספטמבר השחור כאסון נורא, וקרא לאחות את הקרעים. בסוף דבריו הציג חוסיין את תוכניתו המדינית לשתי קהילות אלו. למחרת, ב-16 במרץ, תוכן הנאום התפרסם בעיתון הירדני הממלכתי א-דסתור
עיקרי התוכנית.
לפי תוכנית הפדרציה, הממלכה ההאשמית של ירדן תכונה מעתה "הממלכה הערבית המאוחדת". בגוף פוליטי זה יתקיימו שני מחוזות אוטונומיים:
לפי תוכניתו של חוסיין, כל מחוז יעמיד לעצמו מושל ורשות מבצעת שיהיו האחראים הבלעדיים על ענייני הפנים של המחוז. לצידם תתקיים גם רשות מחוקקת מחוזית, שתיבחר בבחירות מחוזיות. עם זאת, ענייני חוץ, ביטחון וכלכלה לא יהיו בשליטה אוטונומית מחוזית אלא בשליטה פדרטיבית של הממשלה המרכזית. בירת הפדרציה כולה תהיה גם היא עמאן, ובראש הפדרציה יעמוד המלך שיהיה אחראי על הרשות המבצעת. המלך הוא גם שיעמוד בראש הצבא של הממלכה המאוחדת. הרשות המחוקקת הפדרטיבית תיקרא בשם "מועצת האומה", ובה יהיו מספר שווה של נציגים משני המחוזות של הפדרציה. כמו כן יהיה בית משפט עליון אחד לכל הממלכה.
משמעות התוכנית.
תוכנית הפדרציה של חוסיין יצרה שינוי תפיסתי במדיניות הירדנית כלפי הפלסטינים והגדה המערבית. מאז "איחוד שתי הגדות" בשנת 1950 ניסה השלטון הירדני לשוות אופי מונוליתי לממלכה, וטען הלוך ושוב כי "ירדן היא-היא פלסטין" וכי אין הבדל בין תושבי שני צידי נהר הירדן. המגמה הייתה ליצור מיזוג של שתי הגדות. החלפת המונחים "עבר הירדן" ו-"פלסטין" במינוח הנייטרלי של "הגדה המזרחית" ו-"הגדה המערבית" הייתה רק אחד הסימפטומים הבולטים למדיניות זו. תוכניתו של חוסיין הייתה בבחינת תיקון למצב זה. ראשית, היא הכירה בשוויון מוחלט בין שתי הגדות בענייני ניהול המדינה והעניקה אוטונומיה מרבית למחוז הפלסטיני בגדה המערבית. שנית, התוכנית הכירה בהבדלים המהותיים בין העבר-ירדניים ובין הפלסטינים. עתה הציע חוסיין שיתוף פעולה ללא שילוב ואינטגרציה. הוא הכיר בייחודיות הפלסטינית שממנה התעלם המלך עבדאללה בצורה הפגנתית. השם "הממלכה הערבית המאוחדת" היה שם נייטרלי שכלל לא התייחס לעליונות כלשהי של ההאשמים או של העבר-ירדנים. במסגרת התוכנית, חוסיין למעשה הכיר בייחודיות הפלסטינית ובזכותם להגדרת זהות נפרדת מזו של הירדנים.
התוכנית גם ביטאה שינוי מדיניות מוחלט בפוליטיקה הירדנית. לאחר אירועי ספטמבר השחור התגבשה סיעה דומיננטית בקרב הפוליטיקאים הבכירים בירדן שהייתה מוכנה לוותר על הקשר ההיסטורי בין הגדה המערבית לגדה המזרחית ולנתק לגמרי את הקשרים עם הפלסטינים. סיעה זו הונהגה בידי ראש ממשלת ירדן וצפי א-תל. הלה גם סירב בתוקף להכיר בזהות ייחודית פלסטינית מכל צורה שהיא, והדגיש חזור ושוב את הבלעדיות של ירדן בייצוג הפלסטינים כלפי העולם. הירצחו של א-תל ב-28 בנובמבר 1971, ארבעה חודשים בלבד לפני פרסום תוכנית הפדרציה בידי חוסיין, הביא למפנה במדיניות של בית המלוכה הירדני כלפי השאלה הפלסטינית. א-תל נרצח בידי ארגון ספטמבר השחור, זרוע ביצוע של אש"ף, והסיבות לרצח היו לאומניות באופן מובהק. בעקבות הרצח, המחנה של א-תל נחלש, ולראש ממשלה מונה אחמד א-לווזי, עושה דברו של המלך. מעתה המדיניות הייתה איחוי הקרעים של אירועי ספטמבר ולא ניתוק סופי. המלך חוסיין גם היה מוכן להכיר בייחודיות פלסטינית, שלא כמו א-תל ומחנהו.
התגובות לתוכנית.
תגובת ישראל.
ישראל הגיבה באופן שלילי לתוכנית הפדרציה, ודחתה לחלוטין את הצעותיו של חוסיין. ההנהגה הישראלית הביעה מורת רוח מכך שחוסיין התעלם לגמרי מהשליטה הישראלית בגדה המערבית למן מלחמת ששת הימים, ועל כך שחוסיין בתוכניתו לא הביע כל נכונות לשאת ולתת עם ישראל או לדון על הסכם שלום. למחרת פרסום התוכנית, ב-16 במרץ 1972, הכריזה ראש ממשלת ישראל גולדה מאיר מעל בימת הכנסת על התנגדותה לתוכנית, ואמרה כי רעיון הפדרציה אינו יכול לשמש כבסיס להסכם שלום עם ישראל. לאחר נאומה הכנסת קיבלה ברוב קולות ובתמיכת האופוזיציה החלטה התומכת במאיר ובהתנגדות לתוכנית חוסיין. להחלטה התנגדו מספר מועט של חברי כנסת ממפ"ם ומהמערך. ההתנגדות הגורפת לתוכנית, לפי צבי אל-פלג, נבעה לא רק מחוסר ההתייחסות לישראל בהצגת התוכנית, אלא גם מהביטחון המדיני של הצמרת הפוליטית בישראל לאור הפירוד במדינות ערב ולאור התמיכה האמריקאית בישראל.
עמדה שונה משל ראש הממשלה ושל הכנסת הביע סגן ראש הממשלה יגאל אלון. בריאיון לעיתון מעריב ב-24 במרץ טען אלון שההתנגדות לתוכנית הפדרציה של חוסיין נבעה מהתביעה הגורפת לחזור לגבולות ה-4 ביוני 1967. אולם, אלון טען, באופן עקרוני ובהסדרי גבול סבירים, ייתכן שבמסגרת הפדרטיבית תהיה הדרך הטובה ביותר לפתור את מה שמכונה הבעיה הפלסטינית. בכך הייתה נסיגה מסוימת של אלון מתוכניתו שלו. מכל מקום, דעתו של אלון לא התקבלה בציבור ובצמרת הפוליטית. בהמשך גם שיחק תפקיד שולי בשיחות החשאיות שהתנהלו עם חוסיין, ולכן לא היה יכול לבטא בפועל את אהדתו לתוכנית הירדנית.
תגובת הפלסטינים.
התגובות של הפלסטינים תושבי ממלכת ירדן לתוכנית הפדרציה היו מהוססות ומעורבות. הפלסטינים תושבי הגדה המזרחית חששו לפיחות בזכויותיהם אם התוכנית תוצא לפועל, שכן בהתאם לתוכנית הם היו מנועים מלקחת חלק בפעילות הפוליטית במחוז ירדן, שבו הובטחו זכויות פוליטיות מלאות רק לעבר-ירדנים. במקום זאת, הפלסטינים תושבי הגדה המזרחית היו צפויים לקבל מעמד של תושבים ולא של אזרחים מלאים.
בגדה המערבית התגובות לתוכנית הפדרציה היו מעורבות. לפי צבי אל-פלג ניתן להבחין בשלוש תגובות שונות להצעה בקרב תושבי הגדה המערבית:
ראש עיריית עזה רשאד א-שווא ניסה להימנע מתגובה שלילית כנגד התוכנית, זאת בגלל הקשרים הכלכליים בין הרצועה לירדן, ובאוגוסט 1972 אף הביע תמיכה ברעיון הפדרציה. אולם הוא נמנה עם מיעוט זניח. בשונה מן המצב בגדה, ברצועת עזה שררה התנגדות גורפת לתוכנית הפדרציה, שרק התגברה ככל שהמגעים באשר לתוכנית התקדמו. אל-פלג טוען כי בניגוד לגדה המערבית, ששם אינטרסים פרגמטיים וקשרים כלכליים מוגברים הובילו לעמעום של התגובות המתנגדות, הרי שבעזה הכריעו שיקולים אידאולוגיים את השיקולים הפרגמטיים.
בעוד הפלסטינים תושבי ירדן והגדה המערבית היו חלוקים בדעותיהם, ארגון אש"ף (שבעקבות ספטמבר השחור גורש ללבנון) מיהר להגיב בחריפות כנגד תוכניתו של חוסיין. הארגון טען כי התוכנית שוללת את זכותו של העם הפלסטיני לעצמאות ריבונית מלאה בארצו. למחרת פרסום התוכנית, ב-16 במרץ 1972, פרסם הוועד הפועל של אש"ף הודעה שבה נטען כי חוסיין מנסה לחסל את הנושא הפלסטיני כולו, זאת לאחר שחיסל באגרסיביות את הארגונים הפלסטיניים בגדה המזרחית. הארגון הצהיר כי כל תוכנית שלא תעניק ריבונות מלאה לפלסטינים תיחשב לבגידה. כן הועלו האשמות כנגד שיתוף פעולה של חוסיין עם ישראל. אש"ף קרא למדינות ערב לנקוט צעדים מעשיים כנגד ירדן על מנת לטרפד את ביצוע התוכנית, כמו סגירת גבולות משותפים וניתוק יחסים דיפלומטיים עם הממלכה. ארגון פת"ח היה קיצוני אף יותר וקרא להפלת השושלת ההאשמית בירדן, זאת משום שהיא מקדמת את האימפריאליזם ותומכת בציונות. פת"ח גם הזהיר את מדינות ערב שאם התוכנית תמומש ממשלת ישראל תמשיך להתקדם לעבר מדינות נוספות. ארגוני פדאיון קיצונים נוספים, כמו החזית העממית לשחרור פלסטין של ג'ורג' חבש, גם הם קראו להפלת המשטר בירדן.
הארגונים הפלסטיניים ניסו לבסס חזית אחידה בעולם הערבי כנגד התוכנית, אולם הצלחתם הייתה מועטה. קריאת אש"ף לכנס ועידת פסגה דחופה של הליגה הערבית התקבלה באדישות. יאסר ערפאת יצא בראש משלחת פלסטינית לבירות ערב, כתגובה למשלחת הירדנית המקבילה, אולם הוא לא זכה להצלחה משמעותית. כל שהצליח ערפאת להשיג היה הצהרת התנגדות משותפת לתוכנית בבגדאד. ככלל, הקריאות של הארגונים הפלסטיניים להקצין את הצעדים כנגד ירדן, להפסיק את היחסים הדיפלומטיים עם הממלכה ולהגביל את הפעילות הכלכלית עמה, לא השפיעו על המדיניות של מדינות ערב. הוועד הפועל של אש"ף גם ניסח תוכנית אלטרנטיבית לתוכנית הפדרציה, אך גם ממנה הייתה התעלמות גורפת.
תגובת העולם הערבי.
אף שחוסיין הבהיר כי כל יישום של התוכנית יתבצע לאחר נסיגה ישראלית ובתיאום מלא עם הפלסטינים, בארצות ערב היו שראו את תוכנית הפדרציה כקנוניה ישראלית-ירדנית על חשבונם של הפלסטינים. לפיכך מנהיגים רבים במדינות ערב גינו את התוכנית בחריפות, מספר ימים לאחר ההכרזה עליה. אולם, התגובות ניכרו בחוסר אחידותן. לפי צבי אל-פלג, חלק ממדינות ערב ניסו לנצל לטובתן את המצב שנוצר, ולתגובתן לא היה בהכרח קשר לתוכנית כשלעצמה.