עמותת שחר פנתה לבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים ועתרה לביטולה של ההחלטה. בעתירתה טענה, בין היתר, כי חלק מחברי המועצה שהשתתפו בקבלת ההחלטה נגועים בניגוד עניינים בשל היותם נציגי אוניברסיטאות שקיימות בהן פקולטות לרפואה המבקשות לחסום תחרות בתחום זה. כסעד ביניים ביקשה עמותת שחר להורות למועצה להשכלה גבוהה להעביר אליה את כל הפרוטוקולים מהדיונים שנערכו בעניינה ואת דוח יחידת הרישוי הנוגע אליה שהוגש לוועדת השלוחות.
בית המשפט המחוזי קבע כי יש לחשוף את המסמכים בהשמטת הקטעים הנוגעים לייעוץ משפטי. בית המשפט קבע שאין לקבל את הטענה הכללית שהעלתה המועצה להשכלה גבוהה ולפיה חשיפת פרוטוקולים מדיונים פנימיים של רשויות ציבוריות תגרום לפגיעה בהיקף רישומם, והדגיש כי המועצה חייבת לערוך פרוטוקול מלא ושלם מן הדיונים שהיא מקיימת כדי לאפשר ביקורת על תהליך קבלת ההחלטות בה.
דיון בבית המשפט העליון.
טענות המועצה להשכלה גבוהה.
בשני הערעורים כאחד המועצה להשכלה גבוהה מלינה על הפירוש שניתן בפסקי הדין בעניין "הארץ" ובעניין שחר, לסייג הקבוע בסעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע. לטענת המועצה, די בכך שתראה כי המסמכים שנתבקשו הם פרוטוקולים מדיונים פנימיים כדי שתוכל לעשות שימוש בסעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע, ולא למסור אותם.
לטענת המועצה, חשיפת מידע מדיונים פנימיים עלולה לגרום לפגיעה בהליך קבלת ההחלטות, משום שחברי הרשות ונציגיה יירתעו מהבעת דעות באופן גלוי. הדבר עשוי לגרום לכך שרשויות ימנעו מלערוך פרוטוקולים מילוליים לשיקוף הדיון. הדבר בעצם פוגע באינטרס הציבורי העומד ביסוד הסייג בסעיף 9(ב)(4) לחוק. לחלופין טענה המועצה כי גם בהנחה שעליה למסור את המידע המבוקש, היא תהיה רשאית להשמיט את שמות הדוברים מהפרוטוקולים.
טענות המשיבים.
המשיבים בשני הערעורים מסתמכים על פסקי הדין של בתי המשפט המחוזיים. העיתונאים מ"הארץ" וכן עמותת שחר טוענים כי פירוש מצמצם לסייג הקבוע בסעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע מגשים את זכות הציבור לקבל מידע מרשויות ציבוריות, שהוא עקרון על המונח ביסוד חוק חופש המידע. לדעתם, יש לאמץ את קביעות בית המשפט המחוזי לפיהן אין זה מספיק שמדובר במידע הנוגע לדיונים פנימיים כדי לבסס סירוב של הרשות למסור את המידע, אלא על הרשות להראות כי קיים בנסיבות העניין טעם ממשי המצדיק את חיסוי המידע. בנוסף, לטענתם אין זה ראוי שישיבות המועצה להשכלה גבוהה, שהיא גוף ציבורי בעל סמכויות נרחבות, ישארו חסויות אלא עליה להתנהל בשקיפות במהלך דיוניה.
פסק הדין בבית המשפט העליון.
הזכות לקבל מידע מרשויות ציבוריות.
בית המשפט העליון הדגיש את חשיבותה של הזכות לקבלת מידע, ועמד על כך שקבלת מידע על פעילותן של רשויות ציבוריות היא מאבני היסוד של חברה חופשית, נוגעת לעצם קיומו של המשטר הדמוקרטי, מזינה את חירות הביטוי וניזונה ממנה, והיא משקפת את התפיסה המשפטית שלפיה הרשות כנאמן הציבור מחויבת לדאוג לציבור ולא לעצמה במילוי תפקידיה.
בית המשפט מדגיש כי סעיף 1 לחוק חופש המידע קובע כי "לכל אזרח ישראלי או תושב הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית בהתאם להוראות חוק זה". שקיפות פעולותיהן של רשויות השלטון מאפשרת לאזרחים להתחקות על פעולות אלה ועל השיקולים שעמדו בבסיסן ולבקרן, והיא תורמת תרומה מכרעת לשיפור האיכות של פעולת הרשות שיודעת כי פעולותיה ותהליך קבלת החלטותיה חשופים ושקופים לעין הציבור. נגישותו של הפרט למידע, להבדיל מחיסוי המידע ושמירתו בסוד, מקרבת בין הפרט לרשות ומגבירה את אמונו בהחלטות השלטוניות".
הסייגים בחוק חופש המידע.
בערעור, בית המשפט התייחס לכך שחוק חופש המידע מונה מצבים שונים בהם נסוג חופש המידע מפני זכויות ואינטרסים אחרים. הזכות לקבל מידע, בדומה לזכויות חוקתיות אחרות, אינה זכות מוחלטת אלא זכות יחסית, אשר במקרים מתאימים צריכה לסגת מפני זכויות אחרות הראויות אף הן להגנה וכן מפני אינטרסים ציבוריים חשובים כגון ביטחון המדינה, יחסי החוץ שלה או תפקודה התקין של הרשות הציבורית.
סעיף 9(א) לחוק מונה סוגים של מידע שהרשות מנועה מלמסור. מדובר במידע שגילויו מקים חשש לפגיעה ביחסי החוץ של המדינה או בביטחון המדינה, ביטחון הציבור או בשלומו של אדם, וכן במידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות או שגילויו אסור לפי כל דין. סעיף 9(ב) לחוק חופש המידע מונה רשימה נוספת של פרטי מידע, שהרשות אינה חייבת למסור. על כן מתחם שיקול הדעת שעל הרשות להפעיל בטרם תסרב למסור מידע מן הסוגים המפורטים בסעיף 9(ב) לחוק רחב יותר. בסוגי המידע הללו נכללים, בין היתר, מידע שגילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה (סעיף 9(ב)(1)), מידע העוסק במדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב (סעיף 9(ב)(2)) ו"מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי" (סעיף 9(ב)(4) לחוק).
לסעיפים אלו מתווסף סעיף 10 לחוק הקובע כי כאשר הרשות שוקלת סירוב למסור מידע מכוח סעיפים 8 ו-9, עליה להתייחס בין היתר לעניינו של המבקש במידע, אם ציין זאת בבקשתו, וכן לעניין הציבורי שבגילוי המידע מטעמים של שמירה על בריאות הציבור או בטיחותו, או שמירה על איכות הסביבה.
כמו כן, סעיף 11 לחוק מוסיף כי מידע הבא בגדר סעיף 9, שניתן לגלותו ללא הקצאת משאבים בלתי סבירה או הכבדה ניכרת על פעולתה של הרשות, בהשמטת פרטים, בעריכת שינויים או בהתניית תנאים בדבר דרך קבלת המידע והשימוש בו – על הרשות למוסרו בהתאם.
סעיף 17(ד) לחוק קובע כי על אף הוראות סעיף 9 בית המשפט רשאי להורות על מתן מידע מבוקש, כולו או חלקו ובתנאים שיקבע, אם לדעתו העניין הציבורי בגילוי המידע עדיף וגובר על הטעם לדחיית הבקשה, ובלבד שגילוי המידע אינו אסור על פי דין.
הסייג שבסעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע.
סעיף 9(ב)(4) קובע:
"...רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע שהוא אחד מאלה:
מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין".
בפסק הדין (הערעור), המועצה סומכת את טיעוניה על הסייג שבסעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע וטוענת כי אין למסור למשיבים את המידע שנתבקש בהיותו "מידע בדבר דיונים פנימיים". דיונים פנימיים הם התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן, יועציהן וכיוצא בכך.
לפי בית המשפט, הטעם המרכזי להצדקת הסייג למסירת מידע מדיונים פנימיים בסעיף 9(ב)(4) לחוק נעוץ בחשש מן "האפקט המצנן" (Chilling effect), המתבטא ברתיעתם של חברי הרשות הציבורית ועובדיה לקיים דיונים כנים מקום שלא מובטח בו חיסיון מסוים לדעות המוחלפות בתהליך קבלת ההחלטות. המטרה היא להגן על איכות החלטותיהן של רשויות הציבור ועל האפקטיביות של תהליך קבלתן, וזוהי התכלית המרכזית שביסוד הסייג.
משפט משווה.
במטרה למנוע אפקט מצנן כאמור, הכירו מדינות רבות בעולם, במסגרת החקיקה המבטיחה את חופש המידע, בצורך לחסות מידע הנוגע להתייעצויות, לחוות דעת ולדיונים פנימיים שהם חלק מתהליך קבלת ההחלטות של רשויות ציבוריות.
בארצות הברית- דיונים פנימיים של רשויות ציבוריות חשופים לעיני הציבור על פי Open Meetings Act, 5 U.S.C. §552b (OMA) ככל הנראה בהשראת דבריו של השופט ברנדייס כי "אור השמש הוא המחטא הטוב ביותר".
באנגליה - חוק חופש המידע האנגלי, Freedom of Information Act 2000, נכנס לתוקפו בינואר 2005. סעיף 1 לחוק, בדומה לחוק חופש המידע הישראלי, קובע את זכות הגישה למידע המוחזק בידי רשויות הציבור, ובסעיפיו האחרים של החוק מפורטים סייגים ספציפיים, ובהם הסייג הנוגע למידע בדבר גיבוש מדיניות ממשלתית, הקבוע בסעיף 35 לחוק, והסייגים הכלליים הקבועים בסעיף 36 לחוק למסירת מידע באותם עניינים ובאשר לאותן הרשויות שעליהם לא חל סעיף 35.
באוסטרליה - סעיף 36 לחוק חופש המידע האוסטרלי, Freedom of Information Act משנת 1982, קובע כי אין על הרשות חובה למסור מידע הנוגע לדעה, לעצה, להמלצה או להתייעצות לקראת קבלת החלטה אם מסירת המידע נוגדת את האינטרס הציבורי.
בפסק הדין עורכת השופטת חיות סקירה השוואתית, אשר עולה ממנה כי הרציונל שביסוד הסייגים דוגמת זה הקבוע בסעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע, נעוץ בהכרה המשותפת לישראל ולארצות העולם כי "חשיפת מידע בדבר דיונים פנימיים ובדבר תרשומות של התייעצויות פנימיות וחוות דעת שניתנו לצורך קבלת החלטות, עלולה לפגוע בתהליך קבלת ההחלטות של הרשות ולגרוע מאיכותן. אולם הצורך להגן על תהליך קבלת ההחלטות ועל איכותן אינו הדבר היחיד שיש להתייחס אליו".
בשל האינטרס הציבורי הכללי הרשות אמנם רשאית לסרב למסור מידע הנוגע לדיונים פנימיים, אך עד שתעשה כן עליה לבחון את מכלול השיקולים הצריכים לעניין, ועליה למצוא בנסיבות הספציפיות של כל מקרה נתון את נקודת האיזון בין האינטרס הציבורי שבחיסוי המידע ובין האינטרס הציבורי והפרטי, ככל שהוא קיים, בחשיפתו של המידע.