החוברת פורסמה בשנת 1950, שנה לאחר שפוצצה ברית המועצות בפעם הראשונה פצצת אטום, והכילה הסברים כיצד להתגונן, כיצד להגן על האוכל והשתייה וכיצד להגן על הבית. בחוברת מוסבר כיצד למנוע כוויות וכיצד לפעול במקרה של חשיפה לקרינה. החוברת מתבססת על חישובים הנוגעים להשפעות שיש לכלי הנשק החלשים יחסית של אותה תקופה (20 קילוטון TNT). לכן רוב המידע שבחוברת כבר מיושן. החוברת פורסמה לפני שבוצעו מחקרים מקיפים על אודות ההשלכות של נשק גרעיני על אזורים מיושבים.
הדפים במרכז החוברת.
ארבעת העמודים שבמרכז החוברת (15–18) ניתנים לתלישה במטרה לשמור אותם זמינים ולשנן אותם בעל פה.
אחריות רשויות ציבור ועובדי מדינה
ככלל, דיני הנזיקין מסדירים את מערך היחסים בין פרטים. באופן מסורתי, המדינה נהנתה מחסינות מוחלטת כאשר פעולותיה גרמו נזק לפרט. לדוגמה, בעבר, במקרה בו רשות ציבורית לא סימנה כראוי בורות שנוצרו במסגרת שיפוצים שערכה בכביש, אדם שנפל לתוך בור ונפגע לא היה יכול לתבוע את המדינה תביעה נזיקית. אבל, עם הזמן והשינויים במציאות הכלכלית, הגישה לפיה "the king can do no wrong" השתנתה, וכיום קיימת האפשרות לתבוע בנזיקין את המדינה ואת עובדי רשויות הציבור. עם זאת, עדיין קיימות הגבלות ייחודיות לתביעות כנגד המדינה.
רקע להתפתחות הדוקטרינה.
המיקום ה"קלאסי" של דיני הנזיקין הוא בענף המשפט הפרטי, במסגרתו דיני הנזיקין מסדירים מקרים בהם אדם גרם נזק לאדם אחר. למשל, כיצד יפוצה אדם שכלבו של שכנו נושך אותו ופוצע אותו.
עולה השאלה היכן למקם מקרים בהם המדינה היא זו שגרמה את הנזק לפרט. התחום המשפטי המטפל במקרים בהם המדינה היא צד להליך הוא תחום המשפט הציבורי. אך כאן מדובר על גרימת נזק לפרט, ולכן לכאורה, התחום המתאים הוא התחום הנזיקי, שמטפל בהיווצרות נזק.
הפתרון שניתן בעבר לבעיית המיקום היה הענקת חסינות מוחלטת למדינה כאשר היא הצד המזיק בהליך. כלומר, לא נוצרו כלל סיטואציות בהן ניתן היה לתבוע את המדינה על נזק שגרמה.
אך עם השנים, כאשר גדלה מעורבותן של הרשויות הציבוריות בחיי היום-יום של פרטים בחברה, נוצר מצב שבו היבטים רבים של חיינו מושפעים מהחלטות ומפעולות של המדינה. המדינה היא גוף מפקח ומסדיר (למשל, היא עוסקת ברישוי, מיסוי ואכיפה), וכן היא גוף שנותן שירותים, כגון ביטחון, חינוך, תשתיות ובריאות. מצב זה עורר צורך בבחינה מחודשת של החסינות שהוענקה למדינה, משתי סיבות מרכזיות. ראשית, המעורבות הגוברת של המדינה בחיי הפרטים הביאה להתעצמות השפעתה על רווחת הפרטים; שנית, התפתחות דוקטרינת זכויות האדם הביאה לצורך להטיל אחריות על המדינה מקום בו היא פוגעת בזכויות של אזרחים.
כדי ליישם את השינוי התפיסתי, היה צורך בהתאמה חקיקתית, שתשווה את מעמד המדינה למעמד הפרט בהליך נזיקי. התאמה חקיקתית זו נקראת "השוואת מעמד". למשל, בישראל נחקק בשנת 1952 חוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה) שקובע: "דין המדינה לעניין אחריות בנזיקין כדין כל גוף מאוגד...". הוראה דומה מצויה בספר החוקים האמריקאי, שם התקבל בשנת 1946 חוק המכונה "Federal Tort Claims Act", המשווה את מעמד המדינה למעמד הפרט בנזיקין.
שיקולים בעד ונגד הטלת אחריות נזיקית על רשויות ציבור.
היקף דיני הנזיקין אינו מובן מאליו. הוא נקבע על ידי שיקולים שונים בדבר הטלת אחריות למעשים מזיקים. במקרה בו המדינה היא המזיקה, נמצא, לצד השיקולים הרגילים, שיקולים נוספים בעד ונגד הטלת אחריות.
התפתחות היסטורית- מבט משווה.
על רקע הבעייתיות שתיארנו בהשוואה מוחלטת של מעמד המדינה למעמד הפרט בהליך נזיקי, נעשו התאמות שמטרתן לאפשר הליך נזיקי של פרט מול המדינה, תוך כדי שקלול המאפיינים הייחודיים של הליך כזה.
התפתחות הפסיקה האנגלית ממחישה תהליך התאמה שכזה, כאשר על-פי רוב מדובר בצמצום אחריותה של המדינה:
הגנה על הפעולה מכוח חוק קיים.
לפי המשפט האנגלי, אם רשות ציבורית ביצעה עוולה במהלך ביצוע פעולה שלטונית, היא תזכה להגנה אם תטען שהיא מחויבת או מוסמכת בחוק לבצע פעולה זו. אולם להגנה זו קיים סייג: על הרשות לבצע את חובתה או להפעיל את סמכותה כאשר מנחה אותה עקרון הסבירות.
הגבלת האחריות בגין מחדל.
בפסק הדין East Suffolk Rivers Catchment Board v. Kent נקבע שרשות שלטונית אחראית במחדל רק כאשר היא הפרה חובה שהחוק מטיל עליה, ולא במקרים בהם היא חדלה מלהפעיל סמכות שהחוק העניק לה. הבחנה זו מבוססת על הרציונל של "טבלת הוהפלד", לפיו המדינה חבה חובת זהירות רק לגבי מעשים שחובה עליה לבצע (duty) ולא לגבי מעשים שבכוחה לבצע (power). הלכה זו שונתה בפסק-דין Anns, בו נקבע שקיימת אחריות ברשלנות על כל המחדלים, בין אם מדובר במחדל בביצוע חובה, ובין אם מדובר במחדל בקיום סמכות רשות. הלכה זו הרחיבה במידה ניכרת את אחריות המדינה בגין מחדלים. ההלכה צומצמה שוב בשנות התשעים.
אחריות על חובה מוגבלת או מיוחדת, ולא על חובה כללית.
כדי שתתגבש עוולת הרשלנות, נדרשת זיקה בין המזיק לניזוק. זיקה זו אינה מתקיימת כאשר הניזוק הוא קבוצה גדולה ובלתי-מוגדרת. תנאי זה מצמצם את אחריות המדינה.
הגבלת סוגי הנזק בר הפיצוי.
המשפט האנגלי מוציא מגדר אחריותה של המדינה את האחריות על נזקים כלכליים טהורים ונזקים בלתי-כלכליים טהורים (למשל, עוגמת נפש). ה"טוהר" של נזקים כאלו נובע מכך שהם עומדים בפני עצמם, ואין לצדם נזק לגוף או לרכוש. הגבלה זו מצמצמת מאוד את האחריות הנזיקית באופן כללי, ואת אחריות המדינה בפרט. עם זאת, יש להגבלה זו סייג, והוא המקרים בהם נגרם נזק כלכלי טהור משום שהניזוק הסתמך (relied) על מצג או הודעה רשלנית של המדינה.
פסק הדין בעניין Yuen kun Yeu עסק בפירוק של מוסד פיננסי בהונג קונג, אשר בעקבותיו איבדו משקיעים את כספם. נטען כי הנציב על המוסדות הפיננסיים התרשל בתפקידו. עילת התביעה הייתה מבוססת על נזק כלכלי טהור, ולכן, כדי לזכות בסעד טענו התובעים להסתמכותם על איכות הפיקוח של הנציב. עם זאת, התביעה נדחתה בנימוק שחובת הנציב היא כללית, ואין לו חובת זהירות מיוחדת כלפי קבוצת הניזוקים. החלטה זו דומה להחלטה הישראלית בעניין לוי (להלן), והדמיון אף הוזכר בפסק הדין.
הבחנה בין מדיניות לבין ביצוע.
באנגליה נקבע כי החלטות של מדיניות אינן פתוחות לביקורת שיפוטית, ולא ניתן לדון בהן במסגרת עוולת הרשלנות. בפס"ד Rigby, למשל, נקבע שההחלטה של המשטרה להשתמש בגז מתלקח לשם השתלטות על פסיכופת שהתבצר בחנות הייתה החלטה של מדיניות, בגינה אין המדינה חבה, ואילו ההחלטה לירות גז על החנות (שנשרפה עקב הירי) בלי שיהיה במקום רכב כיבוי אש, היא החלטה ביצועית שבגינה קיימת חובה. עם זאת, נפסק שהחלטות החורגות מסמכות – ultra vires – שוללות את החסינות על מדיניות.
ההבחנה בין מדיניות לבין ביצוע מדגישה קושי נוסף שקיים בהפעלה אוטומטית של עקרון השוואת המעמד. מאפיין מרכזי של המינהל הציבורי הוא הסמכת הרשות להפעיל שיקול-דעת באשר לאופן מימוש סמכויותיה והתוויית קווי מדיניות. הבעייתיות הנוצרת היא שחיוב המדינה בנזיקין במעשים המצריכים הפעלת שיקול-דעת, נתפסת כהתערבות בלתי-לגיטימית. המחוקק האמריקני היה ער לקושי זה, ולכן נקבע בחוק ה-FTCA האמריקני חריג מרכזי לעקרון השוואת המעמד, הוא חריג שיקול הדעת. חוק זה לא מגדיר את המשמעות הפרקטית של החריג, ולכן הפסיקה בארצות הברית פיתחה סיווגים שונים, כדי לקבוע האם המקרים שעמדו בפניה נכנסים בגדר החריג, או שמא המדינה חייבת בנזיקין. פרשנות בתי המשפט למושג "שיקול דעת" הייתה מרחיבה, כך שנוצרה חסינות רחבה לרשויות הציבור ולעובדיהן.
פרשנות מרחיבה למושג שיקול הדעת ניתנה בשנת 1953 בפס"ד Dalehite v. United States. בפסק הדין נדון נושא אחריות המדינה בגין נזקי פיצוץ שנבעו מהעמסה של דשן כימי שאוחסן בנמל טקסס. הדשן יוצר והופץ לפי הכללים ותחת ההשגחה של מדינת ארצות הברית. בית המשפט קבע שבשל העובדה שמדובר באקט בעל אופי שלטוני, לא ניתן להחיל את עקרון השוואת המעמד, ועל כן חל חריג שיקול הדעת.
מבחן חדש להגדרת שיקול הדעת הוצג בפס"ד Indian Towing Co. v. United States. בפסק הדין נדונה טענה שמשמר החופים תחזק באופן רשלני את המגדלור, והדבר הביא לכך שאורו כבה וספינה טבעה בים עקב אובדן כיוון. בפסק הדין נעשתה הבחנה בין הרמה התכנונית לרמה הביצועית של פעולות המינהל. נקבע שעל הרמה התכנונית חל חריג שיקול הדעת, ואילו לגבי הרמה הביצועית (במקרה הנדון, תחזוקת המגדלור) החריג אינו חל.
בפסק הדין בעניין United States v. S.A. Empresa de Viacao Aera Rio Grandense, דנו בשאלת אחריות בגין תקלות שאירעו במטוסים של רשות התעופה הפדרלית (FAA), המאשרת את השימוש במטוסים מסחריים. בפסק דין זה נקבע שיש להתמקד באופי הפעולה השלטונית. המבחן החדש קבע שיש לבחון האם מעשי הרשות הם בעלי אופי של מעשים שהמחוקק התכוון ליצור חסינות לגביהם, וכן אם שיקול הדעת נגע לנושאים של מדיניות חברתית, כלכלית ופוליטית. תשובה חיובית לשני חלקי המבחן הביאה לדחיית התביעה.
שני פסקי דין מרכזיים נוספים הביאו לגיבוש הדוקטרינה הקיימת כיום. הראשון,Berkovitz v. U.S, דן בתביעה נגד רשות שאישרה חיסון נגד מחלת הפוליו, שגרם לילד שיתוק כמעט מלא. השני, Gaubert, דן במעורבות הרשות הפדרלית באגודה להלוואה וחיסכון. מפסקי הדין הללו נתגבשו שלושה כללים להפעלת חריג שיקול הדעת:
לכן, הגנה תוענק לפעולות או להחלטות שלטוניות המבוססות על שיקולים ציבוריים, אשר מאזנות צרכים פוליטיים, חברתיים וכלכליים לגבי החוק אותו מעוניין מקבל ההחלטות ליישם.
אחריות עובדי ציבור.