עד כה, עסקנו באחריות הרשות הציבורית בנזיקין. אך, הרשות היא גם תאגיד המורכב מעובדים. על כן, עולה השאלה מהי חבותם של עובדים אלה כאשר פעולה שהם עושים במסגרת עבודתם מסבה נזק. דוגמה שממחישה סוגיה זו היא המקרה של תביעה אישית כנגד שוטר, בטענה שמעצר שביצע היה מעצר שווא. בתשובה לשאלה מי אחראי למעשה העובד, קיימות שתי אפשרויות: המעסיק שלו, כלומר המדינה, או העובד עצמו. להחלטה אודות הטלת האחריות יש השלכות על תפקוד הרשות ועובדיה. לשם חידוד הסוגיה נציג תחילה את סוגי האחריות השונים שניתן להטיל על הרשות, בגין מעשי עובדיה:
במציאות חוקית שבה דוקטרינת האחריות המרכזית היא שילוחית, הרשות תישא באחריות נזיקית בפחות מקרים. בעבר, הכלל במשפט הישראלי, בדומה לזה שהיה נהוג במשפט האנגלי, היה שעובדת היותו של אדם עובד ציבור אינה פוטרת אותו מאחריות בנזיקין, ועל עובדים הוטלה אחריות אישית בגין נזקים שגרמו. עם זאת, החקיקה המסדירה את הנושא השתנתה, והורחבה האחריות האישית של המדינה. נרחיב על הדין הקיים בפרק סקירת הדין.
סקירת הדין.
הסדרה חקיקתית.
נושא אחריות המדינה בנזיקין מוסדר בישראל ב ובחוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה).
סעיף 6 לפקודת הנזיקין עוסק במעשה לפי חיקוק. הסעיף יוצר הגנה לפיה אם מעשה שגרם נזק נעשה מכוח חיקוק, או מתוך אמונה בתום לב שקיים חיקוק רלוונטי, לא קיימת אחריות בנזיקין.
סעיף 2 לחוק הנזיקים האזרחיים קובע כי "דין המדינה, לעניין אחריות בנזיקים, כדין כל גוף מאוגד, פרט לאמור להלן בחוק זה". הסעיף הבא מציג סייג לאחריות המדינה, לפיו "אין המדינה אחראית בנזיקין על מעשה שנעשה בתחום הרשאה חוקית, או בתום לב תוך שימוש מדומה בהרשאה חוקית; אולם אחראית היא על רשלנות שבמעשה".
לצד עקרון השוואת המעמד המעוגן בחוק, קובע החוק חריגים להטלת אחריות על המדינה:
פסיקת בית המשפט העליון בנושא.
ניכר שהחוק הישראלי מטיל אחריות נזיקית רחבה יחסית על המדינה. בניגוד לחוק האמריקני למשל, החוק הישראלי אינו כולל סייגים רבים להטלת אחריות. על-כן, עם השנים הפסיקה הישראלית ייבאה סייגים כאלה משיטת המשפט האנגלו-אמריקאית. כפי שיודגם להלן, ניתן לדמות את המגמות בפסיקה בעניין הטלת אחריות על המדינה לתנועת מטוטלת, הנעה בין אחריות רחבה לאחריות מצמצמת. תחילה אימצה הפסיקה את הסייגים לאחריות מן המשפט האנגלו-אמריקני. לאחר מכן ניתן להבחין במגמה של הרחבת אחריות המדינה. בשנות התשעים, עת ניתן פסק דין לוי, היה נראה כי קיימת חזרה למגמה המצמצמת, אך פסקי דין שניתנו לאחרונה מעוררים שאלות אם זו אכן המגמה. נסקור להלן את פסקי הדין המרכזיים בכל תקופה.
תקופת גיבוש הסייגים.
ככלל, הדין הישראלי טרם פרשת גרובנר הלך אחרי הדין האנגלי והשתמש בהבחנות רבות על מנת לצמצם את אחריות רשויות הציבור ועובדיהן.
בפרשת סרג עדין נדון מקרה של הצפת מחסן, לאחר שהעירייה התעלמה מבעיות תשתית במקום ונמנעה מהסדרת הניקוז. התביעה נדחתה, תוך-כדי קביעת מספר סייגים:
בפרשת שחאדה התובע, שנפגע ממשאיתו של הנתבע, תבע את המדינה בנזיקין בגין הפרת חובה חקוקה ורשלנות, שכן פקיד משרד הרישוי לא בדק את דבר קיומה של תעודת ביטוח כאשר העביר בעלות על המשאית לנתבע, ולכן התובע לא יכול היה לזכות בפיצוי מחברת הביטוח. השופטים דחו את התביעה, תוך אימוץ סייג נוסף, העוסק בהבחנה בין חובה כללית לחובה ספציפית. הבחנה זו היא הבחנה כללית, המיושמת בעת קביעת אחריות ברשלנות בדיני הנזיקין, והוכרה בפסיקה הישראלית בפסק-דין פריצקר נגד פרידמן. פסק-דין שחאדה מיישם הלכה זו על יחסי פרט-מדינה.
בעניין חואטי, אדם נפגע בעת נסיעתו באוטובוס מכיוון שהאוטובוס נכנס לשקע בכביש. התברר שהשקע נוצר לפני זמן רב והמדינה לא תיקנה אותו (ובכך יצרה מחדל). בית המשפט הטיל אחריות נזיקית על המדינה. לכאורה, בית המשפט סטה מדרך הפסיקה הרגילה ומההלכה האנגלית בהטילו אחריות נזיקית על המדינה בגין מחדל, אבל בפועל ניתן לפרש את ההלכה כמקרה מיוחד:
על אף הסייגים שהונחו, הרעיון הבסיסי של עקרון השוואת המעמד נותר בעינו: כאשר פעולת הרשות הציבורית היא בעלת אופי פרטי או פרטי למחצה, בית-המשפט הטיל אחריות על הרשות. למשל, פסק-דין מדינת ישראל נגד אייגר עסק בנזק שנגרם לילדים בעת ששיחקו בטילי לאו שגנב שכנם מבסיס צבאי. במקרה זה נפסק שהמדינה חבה בנזיקין בגין התרשלותה בשמירה על דבר מסוכן שהיה בבעלותה, מכיוון שנוהלי השמירה ביחידה ממנה נגנבו הטילים, היו לקויים.
תקופת הרחבת האחריות.
בפסק-דין גרובנר נגד עיריית חיפה הונחו לראשונה היסודות להרחבת בסיס האחריות של המדינה בנזיקין. בפרשה זו תבעה עוברת-אורח בגן ציבורי, שנפגעה מרוכב אופניים בגן, את עיריית חיפה בגין התרשלותה באכיפת חוק-העזר האוסר על רכיבת אופניים בתחום הגן. אף על פי שהתביעה נדחתה, אמר השופט שמגר בהערת אגב שייתכן כי הפעלתה של סמכות, הלכה למעשה, תיצור פיקוח, ואותו פיקוח מוליד חובה. בנוסף, הטיל בית המשפט ספק בצורך בסייג השולל הטלת אחריות בגין חובות בעלות תחולה כללית (להבדיל מחובות לציבור מסוים).
בהמשך קיבלה הערתו של השופט שמגר תוקף פסיקתי בפסק-דין אייל נ' פוקסמן. בית-המשפט חייב רשות בנזיקין בגין אי-הפעלת סמכות פיקוח, על אף שסמכות זו לא הייתה סמכות חובה, ולמרות שמדובר במחדל מצידה של הרשות, ולא ביצירת סיכון אקטיבית.
בפרשת ועקנין, שעניינה נזק שנגרם לנער בבריכה ציבורית, נטען שאי-הצבת שלטי אזהרה כפי שמורה החוק, הביאה לכך שהנער קפץ למים רדודים. בית-המשפט התנער מהסייג, לפיו על התובע להוכיח שהחוק הנידון בא להגן על פרט ספציפי (התובע), ופסק שיש לבחון את רוח החוק – אם מטרתו להגן על האינטרסים של היחיד "בתור שכזה", ניתן להסתמך עליו לצורך תביעה נזיקית. קביעה זו היא קביעה כללית לגבי עוולת הפרת חובה חקוקה, אך יישומה על יחסי פרט-מדינה מרחיבה מאוד את אחריות המדינה בנזיקין, שכן מעטים החוקים המיועדים להגן על פרט ספציפי.
פסק-דין זוהר, בו נדון נזק שנגרם למכונית עקב התמוטטות סככה, נתבעה העירייה על אי-אכיפת חוקי-העזר בנושאי תכנון ובנייה. בפסק-הדין שלל השופט ברק את טיעוני העבר נגד הטלת אחריות נזיקית על רשויות. בנוסף, העיר ברק שהוא מוכן לנקוט בצעד ממנו נמנע בית-המשפט בעבר, והוא בחינת תקינות שיקול-הדעת של הרשות בעת הפעלת סמכותה. צעד זה נחשב מרחיק לכת לאור התפיסה שבית-המשפט אינו נוטה להתערב בשיקולי מדיניות.
פסק דין נוסף שהרחיב את אחריות המדינה הוא פסק-דין עיריית ירושלים נגד גורדון. באותו מקרה נעצר גורדון בגין אי-תשלום דו"חות חניה, אף על פי שהתריע בפני העירייה שהדו"חות שנשלחו לו מקורם בטעות. גורדון תבע את העירייה בגין נזק בלתי-ממוני טהור, בשל עוגמת הנפש שנגרמה לו מהמעצר. בניגוד לכלל המצמצם של הפסיקה האנגלית, נקבע בישראל שניתן לתבוע את המדינה בנזיקין, גם בגין נזק בלתי-ממוני טהור. הלכה זו קיבלה חיזוק נוסף בפסק-דין אבנעל, בה חייב בית-המשפט את המדינה בגין נזק בלתי-ממוני טהור שגרמה לחברת נעליים.
פסק דין לוי והפסיקה שלאחריו.
בפרשת לוי תבעה אשתו של מנוח, שנהרג מרכב פוגע בתאונה, את המפקח על הביטוח. עילת התביעה הייתה רשלנות, שכן אף על פי שהמפקח ידע שחברת הביטוח של הפוגע נמצאת על סף התמוטטות כלכלית, הוא לא התריע כראוי על מצב החברה. בפסק הדין התייחס השופט שמגר לנושא חריג שיקול הדעת. השופט אימץ את התנאים להחלת חריג שיקול הדעת מן המשפט האמריקני, וקבע כי כאשר מדובר בעניינים בעלי אופי חברתי, פוליטי או כלכלי, יש לרשות שיקול דעת רחב, אשר בית המשפט לא ייטה להתערב בו. במקרה הנדון, היה חשש ממשי של המפקח כי פרסום מצב החברה עלול להביא לפגיעה קשה בענף הביטוח, ועל כן נקבע שהחלטתו נמצאת במתחם שיקול הדעת, שבית המשפט לא מתערב בו. כמו כן נקבע כי מידת הקרבה בין המפקח למשפחת המנוח אינה מספיקה כדי להקים חובת זהירות. לאור הפסיקה המוקדמת ללוי, פסק דין זה נתפס שמרני, שכן הוא מצמצם את אחריות המדינה.
בפסקי דין שניתנו לאחר פסק דין לוי, המגמה אינה חד משמעית. בעניין ציפורה, שבמרכזו תביעה כנגד עיריית תל אביב בגין עיכוב מתמשך של אישורי בנייה, בית המשפט אמנם חזר וביסס את חריג שיקול הדעת, אך תחם אותו: העיכוב המתמשך הצדיק התערבות בהחלטות הרשות. פסק דין נוסף שעסק בחריג שיקול הדעת הוא פנחסי נ' וייס, במסגרתו נתבעה המשטרה על שלא נענתה לתלונות חוזרות ונשנות של התובע. לעניין זה נקבע, מחד, כי למשטרה אכן יש שיקול דעת נרחב באשר לאופן הטיפול בתלונות, אך מאידך, אין לה כל שיקול דעת בשאלה האם להיענות לתלונות. זאת ועוד, נקבע כי עצם הגשת התלונה יוצרת יחסי קרבה בין המתלונן למשטרה, ועל כן מתקיימת חובת זהירות.
פסיקת בתי משפט מחוזיים.
בפרשת נעים עזרא נ' סקאי קלאב בע"מ נשקלו שיקולי מדיניות במסגרת ההחלטה האם להטיל אחריות על המדינה. התובע נפצע בתאונת צניחה ותבע, בנוסף למועדון הצניחה, את המדינה על שהעניקה רישיון למועדון. נקבע כי המדינה אינה אחראית לתאונה שכן, בהתאם לפסק דין לוי, לא כל אחריות ציבורית מטילה אחריות ברשלנות על המדינה. נקבע שלא הוכחה צפיות או קרבה משפטית כדי להטיל אחריות על המדינה. בנוסף נפסק כי ספורט הצניחה החופשית אינו מוסדר על ידי המדינה, ואין מדובר במעשה שלטוני שהביא לתאונה. בפסק הדין נשקלו גם שיקולי מדיניות: המדינה לא יכולה להיות "מבטח-על", והסיכון באספקת השירות צריך להיות מוטל על מעניק השירות. זאת ועוד: הצונח היה יכול לבטח את עצמו. אין סיבה לפזר את הסיכון על כלל הציבור, בייחוד כאשר מדובר בשירות לא חיוני.