במרכזו של פסק הדין עמדו מספר שאלות מרכזיות, אשר בראשן השאלה מהן העקרונות שבהן צריכה רשות ציבורית לעמוד על מנת שיחול חריג יחסי החוץ בסעיף 9 לחוק חופש המידע. שאלות נוספות שעלו בפסק הדין הן: האם דיני חופש המידע מחייבים רשות למסור את רשימת האורחים שהשתתפו בארוחת חג בביתו של שגריר ישראל במדינה זרה; והאם במקרה מעין זה יש לפנות אל צד שלישי (המשתתף באירוע), בהתאם לחוק חופש המידע ולפיו יש לפנות אל מי שעשוי להיפגע מפרסום המידע.
בית המשפט העליון קבע כי לא ניתן לממש את הסייג הקיים בחוק חופש המידע הנוגע לשמירה על יחסי החוץ של המדינה בנקל, וכי סייג זה שמור למקרי קיצון שבהם ישנו חשש אמיתי לפגיעה ביחסי החוץ של המדינה, ובמיוחד במקרים הנוגעים לשיתופי פעולה צבאיים וכדומה. במקרה עליו נסובה העתירה, בית המשפט קבע כי לא עולה חשש לפגיעה ביחסי החוץ של המדינה, ומשכך קיבל את הערעור וקבע בדעת רוב שיש לפרסם את רשימת המשתתפים באירוע.
אשר לשאלה הנוגעת לצורך לפנות אל הצד השלישי, קבעה השופטת דפנה ברק-ארז, בדעת רוב, כי לא קיים צורך לפנות אל הצד השלישי, וזאת כיוון שמתקיימת הסכמה מראש של מי שבוחר להשתתף בארוחה מעין זו, ועל המשתתפים בארוחה לדעת מראש שעובדת השתתפותם עשויה להתפרסם בפומבי.
הנשיאה מרים נאור, לעומתה, הציגה דעת מיעוט לעניין הצורך לפנות לצדדים השלישיים, ולפיה אין לפרסם את המידע, שעלול לפגוע באינטרסים אפשריים של הצד השלישי מבלי לתת לו את האפשרות להתייחס לכך בטרם למועד הפרסום.
בערעור משתקפים שיקולים עקרוניים אשר נוגעים מצד אחד לעיקרון העומד בבסיסם של דיני חופש המידע, ומצד שני לאינטרסים ציבוריים המונעים מסירת מידע במקרים מסוימים. זהו פסק הדין המשמעותי ביותר בו נדון החשש לפגיעה ביחסי החוץ של ישראל בשל פרסום מידע לפי חוק חופש מידע, ובו בית המשפט העליון התווה עקרונות ביחס לחריג יחסי החוץ.
רקע.
הרקע להגשת הבקשה.
הרקע לעתירה הוא בקשת מידע שהגיש ברק רביד, עיתונאי בעיתון ״הארץ״ בהתאם לחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 בנוגע לארוחת ״סדר שני״ שהתקיימה בביתו של שגריר ישראל בוושינגטון רון דרמר. הארוחה כללה אורחים בעלי השפעה כגון מזכיר המדינה האמריקני ג'ון קרי, העיתונאית אנדריאנה מיטשל וגרי באואר. המידע שמר רביד ביקש לקבל כלל את שמות המשתתפים בארוחה, עלויות האירוח והתפריט. הערעור הנדון בבית המשפט העליון התמקד בחשיפת שמות המשתתפים בארוחה בלבד, שכן שאר המידע פורסם זה מכבר.
חוק חופש המידע.
חוק חופש המידע נחקק בשנת 1998 ונכנס לתוקפו בשנת 1999. החוק קובע שיש לכל אזרח ותושב בישראל זכות יסוד לקבל מידע מהרשויות הציבוריות, ומחובתן לספק את המידע. אולם, זכות זו אינה מוחלטת, וכפופה לסייגים המפורטים בחוק. מטרת הסייגים היא לשמור על זכויות מוגנות ואינטרסים ראויים וביניהם: שמירה על פרטיות, סודות מקצועיים, ביטחון המדינה ועוד. החוק מפרט מי זכאי לקבל מידע, איזה מידע הרשות חייבת למסור ואיזה יש לה רק רשות למסור. החוק חל גם על גופים שאינם נכללים ברשימה המנויה בחוק חופש המידע.
פסק דינה של השופטת ברק-ארז (פסק הדין המרכזי).
תחילה נקבע שחוק חופש המידע חל גם על משרד החוץ ועל מידע הנוגע לשירות החוץ של המדינה, והם אינם פטורים אוטומטית מדיני חופש המידע. עם זאת, השופטת קבעה שישנם נושאים בפעילות של שירות החוץ שהשתיקה יפה להם. בפסק דין נדונו שתי שאלות – האם חל חריג החשש לפגיעה ביחסי החוץ של המדינה המופיע בסעיף 9 (א)(1) לחוק חופש המידע ובכלל. וכן, בהנחה שהחריג לא מתקיים, האם על בית המשפט לאפשר לצדדים שלישיים שעלולים להיפגע ממסירת המידע להשמיע את טענותיהם בפניו בטרם פרסום הרשימה. בפסק הדין, שבמסגרתו נקבע הן כי לא חל החשש מפגיעה ביחסי חוץ במקרה זה, והן כי אין צורך לפנות לצדדים שלישיים – הרחיבה השופטת על אופן השימוש בחריג המדובר במדינות אחרות (במשפט משווה).
משפט משווה.
בסקירה ההשוואתית השופטת ברק-ארז סוקרת שתי מגמות בנוגע לחריג יחסי חוץ במדינות שונות. המגמה האחת, הכרה בפטור או חסינות מגילוי מידע אשר עלול לפגוע ביחסי החוץ של המדינה. ישנה הכרה בכך שישנם מצבים בהם גילוי מידע יפגע ביחסי החוץ של המדינות ואין לאפשר חשיפת מידע. המגמה השנייה היא הגשת בקשות מידע על ארוחות ואירועים רשמיים, כאשר לעיתים מתקבלת הבקשה ולעיתים נדחית. הגשת בקשות אלו, הגבירו את מדיניות הגילוי מרצון של הרשויות לחשוף מידע.
באוסטרליה.
חריג יחסי החוץ הוחל לא רק בהקשר למידע ביטחוני אלא גם במקרים אחרים שבהם התבקש גילוי מידע שהתקבל ממדינה זרה. אולם, גם במקרים שבהם הוחל החריג בשל רגישותו של המידע המבוקש, תחולתו הוגבלה בהתאם לאינטרס הציבורי שנשקל לטובת הגילוי. שיקול נוסף אשר הובא בחשבון הוא תרבות חופש המידע של המדינה שהגילוי נוגע ליחסים עמה או עם אנשיה. כך למשל, בבריטניה נקבע שיש להבדיל בין התקשרות עם מדינה שאין בה שקיפות שלטונית לבין מדינה שהיא דמוקרטית ובעלת חקיקה מפותחת של חופש מידע.
הפטור שעניינו הגנה על יחסי חוץ הוא פטור מקובל בדיני חופש המידע בעולם. עם זאת, הפטור צריך להיות מבוסס על הצדקה עניינית ונקודתית המתייחסת באופן קונקרטי לנזק שעלול להיגרם כתוצאה מגילוי המידע.
פרטיות.
שאלת הזכות לפרטיות התעוררה בפסק הדין בנושא הפגיעה בצדדים שלישיים. סעיף 9 (א)(3) לחוק חופש המידע קובע כי אין למסור מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות כפי שנקבע בחוק הגנת הפרטיות, אלא אם כן הגילוי מותר על פי דין.
בפסק הדין נקבע כי מאחר שמדובר על אירוע מטעם הרשות הציבורית, גם אם מדובר על אירוח במתכונת של ארוחה חגיגית, מסיבה או קבלת פנים גדולה, נקודת המוצא של המשתתפים צריכה להיות שנוכחותם באירוע לא תישמר בסוד, ולכן החשיפה לא פוגעת בהם. חלה כאן ״חזקת הסכמה״ של המשתתפים באירוע. מעבר לכך נקבע, שלא נדרשת פנייה למשתתפים באירוע המתקיים בפומבי. אם כל אירוע רב משתתפים היה מחייב פנייה לכל אחד מהמשתתפים כדי לאפשר לו להעלות טענות של פגיעה בפרטיות, היה ניטל העוקץ מהפיקוח על הרשויות בעזרת חוק חופש המידע.
דעת מיעוט – השופטת נאור.
השופטת מרים נאור מקבלת את דעתה של השופטת ברק-ארז בשאלה הראשונה שדנה בעקרונות על פיהן רשות ציבורית צריכה לבחון בחריג יחסי החוץ. אולם חלוקה באשר לשאלה השנייה שהיא האם יש צורך להפנות לצדדים שלישיים במקרה זה. לשיטתה, יש לאפשר הגנה על צדדים שלישיים על פי סעיף 17 (ג) לחוק חופש המידע שקובע כי בית המשפט לא יכול להרות על מסירת מידע שפוגע בזכויותיו של צד שלישי אלא רק אחרי שניתנה הזדמנות לצד השלישי להשמיע את טענותיו, בדרך שיקבע. המטרות העומדות בפני נאור הם צדק דיוני ויעילות דיונית. צדק דיוני הוא הצורך לתת לצדדים שלישיים הזדמנות נאותה להשמיע את טענותיהם לפני שתתקבל החלטה הפוגעת בזכויותיהם. יעילות דיונית אומרת אין לסרבל את ההליך שלא לצורך כדי להגשים כללים של צדק דיוני. נאור חלקה על דעתה של ברק-ארז ביחס ל״חזקת ההסכמה״ שלמעשה קובעת שהנוכחים באירועים רבי משתתפים מסכימים לחשיפת שמותיהם מעצם השתתפותם באירוע. לטענתה, בנסיבות המקרה, גם אם חלה ״חזקת ההסכמה״ אין לשלול מהצדדים השלישיים את זכות הטיעון והיה נכון להכריע בגורלו של ההליך רק לאחר עיון בהם. בנוסף טענה כי מדובר על עשרות בודדות של אנשים ואין צורך בהשקעת משאבים בלתי סבירה לאיתורם.
פסק הדין.
השופטת ברק-ארז קבעה כי
בהתאם לפסיקה, עמד בית המשפט העליון על החשש מכך שהסעיף הנוגע ליחסי חוץ יהפוך למוחלט. המשיב, משרד החוץ, לא הצביע על נסיבות אחרות שעשויות להעיד על חשש ממשי שגילוי המידע יוביל לפגיעה ביחסי החוץ של המדינה. בנוסף, בנסיבות מסוימות המצביעות על פומביות המידע במצב בו אדם קשור לנושא מסוים, קמה ״חזקת הסכמה״ למסירת המידע. בנסיבות כאלו אין חובה לתת לצדדים שלישים להביע את עמדתם לפני רשות מנהלית כנדרש בסעיף 13 לחוק חופש המידע או לפני בית המשפט כנדרש בסעיף 17(ג) לחוק. זאת, כאמור, בניגוד לעמדתה של השופטת נאור.
השלכות פסק הדין.
השלכתו המרכזית של פסק הדין נוגעת לעקרונות שבית המשפט התווה לראשונה לחריג יחסי החוץ הנוגע לחוק חופש המידע ול"מאבק" בין הזכות למידע לבין אינטרסים שונים. כמו כן, גם האפשרות שלא לפנות לצדדים שלישיים במקרים מסוימים מהווה חידוש.
פסק הדין מדגיש את העובדה כי הנחת היסוד היא שמידע ציבורי הוא מידע שלציבור יש זכות לקבלו (בהתאם לס'1 לחוק) ואי הגילוי הוא החריג. האיזון בין זכויות אדם, כגון הזכות לפרטיות, לבין אינטרסים ציבוריים כדוגמת הזכות לביטחון אינו קבוע, והמבחן שיופעל בכל מקרה צריך לתאום את מהותם וחשיבותם של העקרונות המתמודדים ואת מידת ההגנה שמבקשים להעניק להם. פסק דין זה הוא נדבך נוסף בהבנת חשיבות השקיפות השלטונית, ומעודד את מדיניות גילוי מרצון של כלל הרשויות.
פסק דין בנושא יחסי חוץ.