החל מהמאה ה-12 התפתח במשפט האנגלי עקרון, לפיו פעולות הפוגעות בתחום זכויותיו של המלך מהוות לא רק עבירה פלילית, אלא מצדיקות גם סעד נוסף שיביא להפסקה או לתיקון של הפגיעה. כך, כשנעשה שימוש בשטח שבבעלות המלך או כשנחסמה דרך ראשית, נציג מטעם המלך היה יכול, בנוסף לתביעה הפלילית, להגיש גם תביעה לקבלת סעד שהיה בדרך כלל הפסקה או תיקון של הפגיעה. גם עבור נציג המלך או המדינה הייתה התביעה הנזיקית לקבלת צו כלי עדיף על זה הפלילי, משום שבמקרים אלו הייתה חשיבות רבה יותר להפסקת המטרד והשבת המצב לקדמותו מאשר להענשת האדם בדיעבד. עם השנים פותח עקרון זה על ידי בתי המשפט, ובמאה ה-14 הוא החל לכלול גם פגיעה בזכויות ציבור שהוגדרו כמוגנות על ידי המלך, כגון, הפרעה לקיומו של שוק או עשן מבור סיד שגרם אי נוחות לעיירה שלמה. מקרה מיוחד של עבירה זו במשפט המקובל הפלילי באנגליה ובוויילס, ידוע בשם אשת מדנים ציבורית (באנגלית: Common scold), המתייחס לאישה כעסנית וסכסכנית, המפרה את שלום הציבור בוויכוחים חוזרים ובסכסוכים עם שכניה. תפנית חשובה התרחשה ב-1536, כאשר בית משפט אנגלי קיבל באופן תקדימי תביעה של יחיד אשר סבל "נזק מיוחד" בשל מטרד לציבור, ופסק לו פיצויים. עם הזמן, תפחה וכללה מגוון רחב של פעולות שגרמו הפרעה לזכויות הציבור, כאשר הגדרה כוללנית זו הפכה תקפה גם ביחס לעוולה הנזיקית של מטרד לציבור. בהמשך, ובפרט בימי המהפכה התעשייתית, נוספה גם חקיקה ספציפית שהגדירה מפגעים מסוימים, דוגמת בתי בושת או ביצות שהיוו בית גידול ליתושים, כמטרד לציבור. ההגדרה הכללית של מטרד לציבור מהמשפט האנגלי הגיעה עם פקודת הנזיקין אל המשפט הישראלי.
סקירת הדין.
הגדרת העוולה ופירוט הזכאים להגיש תובענה בגינה נמצאים בסעיפים 42 ו-43 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש], תשכ"ח-1968:
42. מטרד לציבור
מיטרד לציבור הוא מעשה שאינו כדין או מחדל מחובה משפטית, כשהמעשה או המחדל מסכן את החיים, הבטיחות, הבריאות, הרכוש או הנוחות של הציבור, או שהוא מכשול לציבור להשתמש בזכות מזכויות הכלל.
מרכיבי העוולה.
כדי שמעשה יוגדר כמטרד לציבור, עליו למלא אחר המרכיבים השונים שבהגדרת העוולה:
1. מעשה שאינו כדין או מחדל מחובה משפטית.
(א) מעשה שאינו כדין
העוולה אינה מעניקה לאינטרסים עליהם היא מגינה 'הגנה מוחלטת' מפני כל איום על הציבור או פגיעה בזכויותיו, ומגבילה את הגנתה רק כלפי מעשים 'שאינם כדין'. היותו של מעשה 'מעשה שאינו כדין' נקבע, בדרך כלל, על ידי בית המשפט לפי מידת הסבירות של המעשה. הסבירות נבחנת על פי קריטריונים כגון: עצמת הסכנה והסתברותה, חשיבות הפעולה לציבור והאלטרנטיבות הקיימות. בפסיקה התקבל כי פגיעה בזכויות הציבור שהיא במהותה קלה או זמנית, ולכן סבירה, לא תיחשב כפגיעה שבגינה ניתן יהיה לקבל סעד. הימצאות מכשול בדרך, למשל, לא תהיה כשלעצמה מטרד לציבור אלא אם ניתן להראות שהמכשול גרם סכנה או אי-נוחות מסוימים (פסק הדין הלפרין נ' ראש העיר ת"א).
אין צורך שמעשה יעמוד בניגוד לחוק חיצוני לפקודת הנזיקין כדי להראות שהוא 'אינו כדין', אולם, אם הוא אכן עומד בניגוד לחוק, ניתן לראות בו 'מעשה שאינו כדין' אף מבלי לבחון את סבירותו ואת מידת האשם שהחברה מייחסת לעושה המעשה בנסיבות שנעשה. כך, למשל, אם חיקוק קובע כי שפיכת שמן לים הוא מעשה שאינו כדין גם ללא אשם, הרי שכל שפיכת שמן תוכל להביא לחבות בשל מטרד לציבור.
(ב) מחדל מחובה משפטית
מושא לתביעה יכול גם להיות גורם שלא יצר בעצמו את הסכנה או המכשול, זאת, כאשר מוטלת על אותו גורם 'חובה משפטית' למנוע את הסכנה. כדי להראות שקיימת 'חובה משפטית' שכזו, יש להצביע על הוראת חיקוק מסוימת (פלילית או מנהלית) המטילה את חובת המניעה על הנתבע.
2. מסכן את הציבור או מכשול לציבור להשתמש בזכות מזכויות הכלל.
(א) מסכן את הציבור
כדי לקיים במרכיב זה, על המעשה לסכן את החיים, הבריאות, הרכוש או הנוחות של הציבור, כאשר מבחינת עצם הסכנה, די בכך שהמעשה יוצר סכנה ואין צורך שהסכנה תתממש לכדי נזק. בנוסף, כדי שהמעשה ייחשב כמעמיד את הציבור בסכנה, על הסכנה לעמוד באחד מהמבחנים:
(ב) מכשול לציבור להשתמש בזכות מזכויות הכלל
המושג 'זכויות הכלל' כולל זכויות שהן במהותן זכויות שימוש במשאבים הנתונות לציבור הרחב ללא צורך בקניין מיוחד. מכשול הוא כל מעשה שגורם לפגיעה או מכביד על האפשרות לשימוש בזכות של הכלל. הדוגמה הנפוצה ביותר לכך היא פגיעה בזכות המעבר בדרך ציבורית או בזכות הגישה למקומות ציבוריים, דוגמת שפת הים (בלומנשטיין נ' המועצה המקומית בת-ים).
הזכות לתבוע בעוולת מטרד לציבור.
הזכות לנהל תביעה משפטית כנגד אדם שעשה מעשה הנחשב למטרד לציבור היא מוגבלת. סעיף 43 לפקודת הנזיקין מגדיר מי יכול להגיש תביעה בגין מטרד לציבור:
43. תובענה על מטרד לציבור
לא תוגש תובענה על מטרד לציבור אלא -
(1) על ידי היועץ המשפטי לממשלה או בא-כוחו, לשם מתן ציווי;
(2) על ידי אדם שסבל על ידי כך נזק-ממון.
1. תובענה של היועץ המשפטי לשם מתן ציווי.
סוג התובענה הראשון שמוזכר בסעיף הוא תובענה שמגיש היועץ המשפטי לממשלה או בא כוחו כנציג של הציבור. מטרת תובענה מסוג זה היא קבלת ציווי מידי בית המשפט. ציווי יכול להיות צו עשה או צו לא תעשה באופן זמני או קבוע, אשר מונע פעולה הגורמת למטרד או מורה להסיר מטרד קיים. הענקת זכות הגשת תובענה ליועץ המשפטי לממשלה רומזת על המקור הפלילי של העוולה, ומעידה גם על תפיסה לפיה ההגנה שהיא מספקת היא הגנה שראוי שרשות שלטונית תדאג לה. ניתן להתייחס לתובענה כזו ככלי נוסף, מעבר למשפט הפלילי, המונח בידי השלטון להגנה על הציבור מפני מטרדים וסכנות. היתרון והייחוד של תובענה של היועץ המשפט לממשלה, לעומת תביעה של אדם פרטי, היא בכך שהיא מאפשרת באופן תאורטי לקבל סעד עוד בטרם מתממשת סכנה שגרמה לנזק.
2. אדם שסבל על ידי כך נזק ממון.
סוג התובענה השני שמוזכר בסעיף הוא תובענה שיכול להגיש אדם פרטי שסבל 'נזק ממון' בשל המטרד. הקושי בהבנת אפשרות הגשת תובענה מסוג זה טמון בפירוש המונח 'נזק ממון'. אין בהירות בשאלה האם יש להבין את המונח כפי שהביטוי 'נזק ממון' מוגדר בסעיף ההגדרות של פקודת הנזיקין, או שמא יש לאמץ את התנאי הקיים במשפט המקובל בעניין תובענת יחיד על מטרד לציבור. בפסיקה ובספרות ניתן למצוא שלוש גישות מרכזיות ביחס להבנת המונח.
הגישה הראשונה גורסת כי יש להבין את המונח נזק ממון כפי שהוא מוגדר בסעיף 2 לפקודת הנזיקין, סעיף ההגדרות של הפקודה: "נזק ממון – הפסד או הוצאה ממשיים הניתנים לשומה בכסף ואפשר למסור עליהם פרטים". לפי גישה זו, על מנת שפרט יוכל להגיש תובענה, עליו להראות כי נגרמו לו 'הפסד או הוצאה ממשיים', כלומר, נזק גשמי שאינו נזק של אי-נוחות גרידא. כל אדם שסבל נזק שניתן להערכה כספית יוכל להגיש תובענה, אפילו אם הוא אחד מני רבים שסבלו נזק דומה. אדם שסבל נזק שאינו ממוני, אפילו הוא ייחודי לאותו אדם, לא יוכל להגיש תובענה. נראה שגישה זו, אשר זכתה לתמיכתו של פרופ' טדסקי, היא גם הגישה המקובלת ביותר בפסיקה. באחד מפסקי הדין המרכזיים בהם נדרש בית המשפט העליון לסוגיית "נזק ממון" (פסק הדין תעשיית שעם "דוד" אחים מוברמן ושות' בע"מ נ' אלרועי), אף שהשופטים חלקו ביחס למובנו של המונח "נזק מיוחד" המצוי במשפט המקובל בהקשר זה, הם היו תמימי דעים בכך שיש לפרש את הדרישה ל"נזק ממון" כמחייבת את קיומו של נזק גשמי. כך, ניתן למצוא פסקי-דין שונים של בתי משפט מחוזיים, חלקם אף מהעשור האחרון, שהלכו בעקבות פירוש זה (לדוגמה, דעת הרוב בפסק הדין מועצה מקומית דלית אל כרמל נ' חלבי).
הגישה השנייה טוענת כי ראוי להבין את המושג נזק ממון בעוולת מטרד לציבור בצורה המשקפת את התנאי להגשת תובענת יחיד על מטרד לציבור במשפט האנגלו-אמריקאי. לפי גישה זו, ההגדרה של "נזק ממון" שבסעיף 2 לפקודה היא תרגום והגדרה לא ממצים של המונח "Special Damage" (נזק מיוחד), שמקורו במשפט האנגלי. במשפט האנגלי עצמו, ניתן למצוא למונח "נזק מיוחד" מספר משמעויות שונות, כאשר לא זו בלבד שהמשמעות הגלומה בסעיף 2 ('נזק ממון') היא רק אחת מבין המשמעויות הללו, אלא שהיא גם אינה קולעת למשמעות הספציפית שהתפתחה בהלכה האנגלו-אמריקאית לגבי זכות התביעה של יחיד בגין מטרד לציבור. משמעות הדרישה לנזק מיוחד שהתפתחה במשפט האנגלי, היא לנזק מסוג כלשהו המיוחד לתובע. כלומר, הסכנה צריכה להתממש בדמות גרימתו של נזק, ואותו הנזק צריך להיות שונה ונוסף על הנזק שנגרם לכלל הציבור. כלל זה, המגביל במידה רבה את האפשרות להגשת תובענה של יחיד, נשען על תפיסה לפיה תיקון נזק הנגרם לכלל הציבור ראוי שייעשה על ידי הנציגים הממונים של הציבור, והוא גם נועד למנוע ריבוי תביעות כנגד גורם המטרד בשל נזקים ציבוריים שעבור כל יחיד הם קלים יחסית. הדגש בדרישה, לפי פירוש זה, הוא השוואתי. על הנזק להיות שונה מהנזק שנגרם לכלל הציבור. לדעת המצדדים בגישה זו, הבנת המושג "נזק מיוחד" בהתאם למשמעותו הייחודית בהקשר של מטרד לציבור תקלע בצורה טובה יותר לכוונתו של מחוקק פקודת הנזיקין. התומך העיקרי בגישה זו הוא פרופ' אנגלרד, בספרו דיני הנזיקין (1976), ונראה שדעתו אף נתקבלה על ידי השופט זוסמן בפסק הדין בלומנשטיין נ' המועצה המקומית בת-ים, בו קבע: "נזק ממון, היינו נזק מיוחד לו, להבדיל מהנזק הכללי שבפגיעה בציבור".