ראש הממשלה הוא האדם העומד בראש ממשלת הוד מלכותה בממלכה המאוחדת. ככזה, עומד ראש הממשלה בראש קבינט ממשלת בריטניה. בנוסף, ראש הממשלה הוא מנהיג המפלגה הגדולה בבית הנבחרים הבריטי ובאופן כללי עומד לרשותו רוב בבית הנבחרים. בתוקף זה מחזיק ראש הממשלה המכהן הן בסמכויות ביצועיות והן בסמכויות חקיקתיות. המערכת הפוליטית הבריטית פועלת ב"איחוד רשויות" יותר מאשר בהפרדת רשויות. בבית הנבחרים, מנחה ראש הממשלה את תהליך החקיקה על פי סדר היום החקיקתי של המפלגה שהוא עומד בראשה. בתוקף תפקידו כראש הרשות המבצעת, ממנה ומפטר ראש הממשלה את חברי הקבינט והשרים ומתאם את המדיניות ואת פעולות כל משרדי הממשלה ועובדי השירות הציבורי. ראש הממשלה משמש גם כ"קול" וה"פנים" של ממשלת הוד מלכותה, הן כלפי בית והן כלפי חוץ. אך ורק על פי עצתו של ראש הממשלה, מיישם המונרך סמכויות רבות, כולל מינויי שופטים, תפקידים פוליטיים, פקידי ממשלה ובעלי תפקידים בכנסייה האנגליקנית, בנוסף להענקת תוארי אצולה, אבירות, עיטורים ושאר כיבודים.
רקע חוקתי.
שיטת הממשל הבריטית מבוססת על "חוקה בלתי מוסדרת" (Uncodified constitution), כלומר, לא קיימת חוקה הכתובה במסמך אחד. החוקה הבריטית כוללת מסמכים רבים והעיקרון החשוב ביותר הנוגע להתפתחות משרת ראש הממשלה הוא שהיא מבוססת על נוהגים הידועים כ"מוסכמות חוקתיות" (Constitutional conventions) שהפכו לנוהג מקובל. ב-1928 תיאר ראש הממשלה הרברט הנרי אסקווית' את המאפיין הזה של החוקה הבריטית בזכרונותיו:
מערכת היחסים שבין ראש הממשלה, הריבון, הפרלמנט והקבינט מוגדרים בעיקר באמצעות הסכמות בלתי כתובות אלו של החוקה. רבים מהסמכויות הביצועיות והחקיקתיות של ראש הממשלה הן למעשה זכויות מלכותיות (Royal prerogative) שבאופן פורמלי עדיין מוקנות לריבון, שנותר ראש המדינה. למרות העלייה בחשיבותם בהיררכיה החוקתית, תפקיד ראש הממשלה קיבל הכרה פורמלית מועטה עד המאה ה-20. מבחינה משפטית הריבון משל באופן ישיר. תפקיד ראש הממשלה הוזכר לראשונה בחוק רק ב-1917, ב"חוק אחוזת צ'קרס", החוק שהגדיר את צ'קרס כמעון הכפרי של ראש הממשלה. במהלך המאה ה-20 החלה משרת ראש הממשלה להיות מוזכרת בהדרגה בחוקים כתובים ובמסמכים רשמיים. אף על פי כן, סמכויותיו של ראש הממשלה ומערכת היחסים שלו עם שאר מוסדות השלטון ממשיכים עדיין להסתמך על הזכויות המלכותיות העתיקות ועל ההסכמות החוקתיות ההיסטוריות והעכשוויות. ראשי הממשלה ממשיכים להחזיק בתפקיד הקרוי "הלורד הראשון של האוצר" (First Lord of the Treasury) והחל מנובמבר 1968 הם גם משמשים בתפקיד "שר השירות הציבורי" (Minister for the Civil Service).
על פי הסדר זה, לכאורה עומדים בראש הרשות המבצעת של בריטניה שני אישים: ראש הממשלה והמונרך. תפישת המושג "הכתר" (The Crown) פותרת את הפרדוקס הזה. הכתר מסמל את סמכותה של המדינה למשול: לחוקק חוקים וליישם אותם, להטיל מיסים ולגבות אותם, להכריז מלחמה ולכרות שלום. לפני המהפכה המהוללת של 1688 החזיק הריבון באופן בלעדי בסמכויות הכתר. לאחר מכן, אילץ הפרלמנט בהדרגה את הריבון להחזיק בעמדה פוליטית נייטרלית. הפרלמנט ביזר באופן יעיל את סמכויות הכתר, הפקיד אותן בידי השרים האחראיים (ראש הממשלה ושרי הקבינט), שאחראים כלפי הפרלמנט לגבי מדיניותם ופעולותיהם, במיוחד כלפי בית הנבחרים.
אף על פי שרבים מהזכויות והסמכויות המלכותיות עדיין קיימות מבחינה חוקית, במסגרת המוסכמות החוקתיות ניטלו מהמונרך תפקידי הממשל היומיומיים, כשהשרים מחזיקים בסמכויות המלכותיות ולמונרך נותרו בפועל שלוש זכויות חוקתיות: להיות מעודכן, לייעץ ולהזהיר.
הרקע ליצירת התפקיד.
הסדר מהפכני.
בשל העובדה שתפקיד ראש ממשלת בריטניה לא נוצר מתוך כוונה תחילה, לא ניתן לנקוב בתאריך מדויק בו החלה התפתחות התפקיד. אף על פי כן, ניתן לנקוב בנקודת פתיחה משמעותית, בשנים 1688 – 1689, כאשר ג'יימס השני נמלט מאנגליה והפרלמנט של אנגליה אישר את ויליאם השלישי ואת מרי השנייה כמלכים חוקתיים משותפים ובשנים הבאות חוקק שורה של חוקים שהגבילו את סמכויותיהם ואת סמכויות יורשיהם. היו אלו חוק הזכויות וחוק המרד שחוקקו ב-1689, חוק שלוש השנים שחוקק ב-1694, חוק הבגידה שחוקק ב-1696 וחוק ההסדר שחוקק ב-1701. סדרת חוקים אלו ידועה בכינוי "ההסדר המהפכני" (Revolutionary Settlement) והם היוו שינוי משמעותי בחוקת אנגליה והעבירו את כובד המשקל השלטוני מהריבון אל הפרלמנט. חוקים אלו היוו גם את הבסיס להתפתחותה של משרת ראש הממשלה שלא הייתה קיימת באותה תקופה.
"ספסל האוצר".
ההסדר המהפכני העביר את השליטה על כספי הממלכה ועל החקיקה לידי בית הנבחרים ושינה לחלוטין את מערכת היחסים בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת. לכשרצו המלכים שיאושר להם מימון כספי, היה עליהם לכנס את הפרלמנט אחת לשנה ולא הייתה להם אפשרות לפזר אותו או להשעות את דיוניו מבלי לקבל את עצותיו ואת הסכמתו. הפרלמנט הפך למרכיב של קבע בפוליטיקה הבריטית. זכות הווטו הפכה לכלי חסר ערך בשל חששם של המלכים שאם הם יטילו וטו על הצעת חוק, הפרלמנט לא יאשר להם תקציבים. המלכה אן הייתה האחרונה שסירבה להעניק הסכמה מלכותית כאשר הפרלמנט הצביע בעד חוק המיליציה הסקוטית ב-1708, והמלכה, בעצת שריה, סירבה לאשר אותו.
פקידי האוצר וראשי משרדים אחרים השתלבו בדיוני הפרלמנט כשהם משמשים כאנשי קשר בין הפרלמנט לבין הריבון. על השרים היה להציג בפני הפרלמנט את מדיניות הממשלה ולשאת ולתת עם חברי הפרלמנט כדי לקבל את תמיכת הרוב לצעדיהם. היה עליהם להסביר את הצרכים הכספיים של הממשלה, להציע דרכים כדי להשיג את המימון עבורם ולמסור דין וחשבון על הדרכים בהן הוצאו הכספים. נציגיו של המלך נכחו בדיוני בית הנבחרים באופן כה תכוף, עד שהוקצו להם מושבים בשורות הראשונות שנודעו בשם "ספסל האוצר" (Treasury Bench). היה זה ראשיתו של "איחוד הרשויות" (unity of powers): שרי המלך (הרשות המבצעת) היו לחברים מובילים בפרלמנט (הרשות המחוקקת). כיום, ראש הממשלה, בתוארו "הלורד הראשון של האוצר" (First Lord of the Treasury), שר האוצר (Chancellor of the Exchequer, האחראי על התקציב) ושרים בכירים נוספים בקבינט, יושבים על "ספסל האוצר" ומציגים בפני הפרלמנט את מדיניות הממשלה ממש כפי שעשו זאת קודמיהם בסוף המאה ה-17.
פקודת קבע 66.
לאחר המהפכה המהוללת היה חשש קבוע שחברי פרלמנט שאינם נמנים עם שרי המלך יגרמו לכלכלת הממלכה לקרוס כאשר הם יגישו הצעות חוק בעלות השלכה כספית בצורה לא אחראית. כדי להשיג שליטה ולהימנע מתוהו ובהו כלכלי, השיגו שרי המלך ב-1706 יתרון משמעותי, כאשר בית הנבחרים הכריז באופן בלתי רשמי "שהבית הזה לא יקבל שום בקשה להקצאת שום סכום כספי הנוגע לשירות הציבורי, אלא כאלה שהומלץ עליהן על ידי הכתר". ב-11 ביוני 1713 הפך כלל בלתי מחייב זה למה שנקרא "פקודת קבע 66" (Standing Order 66) ועל פיה, "בית הנבחרים לא יצביע עבור שום תקציב עבור שום מטרה, למעט על פי בקשה של אחד משרי הכתר". פקודת קבע 66 נותרה תקפה עד היום (אף על פי שכיום היא ממוספרת במספר 48) ולא השתנתה במשך שלוש מאות שנים.
מרגע שלשרים ניתנה הזכות הבלעדית ליזום הצעות חוק בעלות השלכה כספית, הייתה לכך השפעה מידית ובת קיימא. מעבר להשגת הכוונה המקורית שלה – ליצור יציבות בתהליך התקציבי – נתנה פקודת קבע 66 לכתר את תפקיד הנהגת בית הנבחרים והלורד הראשון של האוצר קיבל תפקיד מוביל בקרב השרים.
אף על פי כן, הסמכות ליזום פעולות כספיות לא הייתה מוחלטת. מצד אחד, השרים יכלו להגיש הצעות חוק בעלות השלכה כספית, ומצד שני, הפרלמנט בחן אותן ואישר אותן. לפיכך, פקודת קבע 66 הייתה ראשיתה של האחריות המיניסטריאלית ומתן דין וחשבון לפרלמנט על ידי השרים.
המונח "ראש ממשלה" (Prime Minister) הוזכר בתקופה זו כתואר בלתי רשמי לאיש שהנהיג את הממשלה, בדרך כלל הלורד הראשון של האוצר. ג'ונתן סוויפט כתב ב-1713 אודות "אלו שידועים כיום בכינוי ראש הממשלה", בהתייחסו לסידני גודולפין, רוזן גודולפין הראשון ולרוברט הרלי, רוזן אוקספורד הראשון ורוזן מורטימר, שהיו הלורדים של האוצר של המלכה אן והשרים הראשיים. החל מ-1721 כל אחד מאלו שעמד בראש ממשלת הריבון, למעט ויליאם פיט האב והלורד סולסברי, היו גם הלורד הראשון של האוצר.
ראש הממשלה כמנהיג מפלגה.
מפלגות פוליטיות בבריטניה החלו להופיע במהלך "משבר ההדרה" (Exclusion Crisis) בשנים 1678 – 1681. הוויגים, שהאמינו במונרכיה חוקתית או במונרכיה מוגבלת, רצו להדיר את ג'יימס סטיוארט מירושת הכתר בשל אמונתו הקתולית. הטורים, שהאמינו בזכותם האלוהית של מלכים, הגנו על תביעתו של ג'יימס לכתר.
במפלגות הפוליטיות של המאה ה-17 לא היו נהוגים ארגון או משמעת ראויים לשמם. המפלגות היו יותר קבוצות בלתי יציבות לשיתוף פעולה זמני על רקע סוגיות זמניות ועל בסיס תועלת אישית שהתפרקו כאשר הצורך בהקמתן חדל מלהתקיים. הגורם המרתיע העיקרי כנגד יצירת מפלגות יריבות היה הרעיון שיכולה להתקיים רק "מפלגת המלך" אחת ועמידה נגדה עלולה להתפרש כחוסר נאמנות או אף כבגידה. רעיון זה שלט בכיפה במשך כל המאה ה-18. אף על פי כן, עם סוף המאה ה-17 ניתן היה לזהות פרלמנטים ושרים שונים כ"וויגים" או כ"טורים" בהרכבם ובנטיותיהם.
הקבינט.