התוכנית התקבלה בהתנגדות רבה במישור הבינלאומי. ישראל התנגדה לתוכנית ובמיוחד כעסה על כך שחוסיין התעלם משליטתה בגדה המערבית כאשר ניסח את התוכנית. אש"ף וארגונים פלסטיניים אחרים התנגדו לתוכנית בטענה שהיא נוגדת את הזכות הריבונית של הפלסטינים. מדינות ערב גם הן יצאו נגד התוכנית, בטענה שמדובר בקנוניה סודית של חוסיין עם ישראל וברמיסת זכויותיהם של הפלסטינים. מצרים הרחיקה לכת וניתקה את קשריה עם ירדן בעקבות פרסום התוכנית. התגובות העוינות סיכלו אפשרות של מימוש התוכנית, וגם השיחות החשאיות בין חוסיין לישראל לא הובילו למימושה. לפיכך, השפעתה על הפוליטיקה במזרח התיכון הייתה זניחה. עם זאת, התוכנית מהווה תפנית חשובה ביחס הירדני כלפי הזהות הפלסטינית, ויש הטוענים כי היא זרעה את הניצנים לניתוק הזיקה בין ירדן לגדה המערבית ביולי 1988.
רקע.
אזור יהודה ושומרון היה מיועד לפי תוכנית החלוקה של 29 בנובמבר 1947 להיות חלק ממדינה ערבית עצמאית שתקום לצד מדינה יהודית בשטחי ארץ ישראל. במלחמת העצמאות כבש עבדאללה, מלך ירדן את יהודה ושומרון ואת מזרח ירושלים, ואזורים אלו נותרו בשליטת ירדן גם לאחר הסכמי שביתת הנשק במאי 1949. באפריל 1950 הכריז עבדאללה על סיפוח הגדה המערבית לממלכת ירדן ההאשמית תחת הכותרת "אחדות שתי הגדות". הסיפוח, כפי שמעיד שמו, נועד בראש ובראשונה לטשטש את הזהות הייחודית של שני האזורים, ובמקום זאת ליצור זהות מונוליתית כל-ערבית. עוד במרץ נאסר השימוש בשמות "עבר הירדן" ו-"פלסטין". במקום זאת האזורים הללו כונו בשמות "הגדה המזרחית" ו-"הגדה המערבית", כמאפיינים גאוגרפיים גרידא ללא מרכיב של זהות לאומית. לתושבי הגדה המערבית ניתנה אזרחות מלאה, הם זכו לנציגות של מחצית הצירים בפרלמנט ויכלו להיבחר לתפקידים פוליטיים. השלטונות עודדו הגירה פלסטינית מזרחה, ועד מהרה נעשו הפלסטינים לעמוד השדרה של מעמד הביניים העירוני הירדני. לאחר שעלה לשלטון, המשיך המלך חוסיין במדיניות האינטגרציה של סבו. הוא הרבה לטעון כי שתי הגדות שייכות ל-"עם אחד", וכי "ירדן היא-היא פלסטין".
לעומת ניסיונות האינטגרציה הירדניים קמו תנועות שקראו לבדלנות ולייחודיות פלסטינית. עוד בספטמבר 1948 הוקמה ברצועת עזה ממשלת כל פלסטין בידי מצרים. אף שהשפעתה הייתה מינורית, היא היוותה קריאה ראשונית ללאומיות פלסטינית נפרדת. ב-20 ביולי 1951 נרצח המלך עבדאללה במסגד אל-אקצא בידי לאומן פלסטיני. במרץ 1959 העלתה מצרים בפני הליגה הערבית את רעיון "הישות הפלסטינית", שלפיו ארגון מחדש של העם הפלסטיני יתבצע בחסות מצרית. הצעה דומה הועלתה מצד עיראק זמן קצר לאחר מכן. בינואר 1964 התכנסה ועידת פסגה של הליגה הערבית בקהיר, ובה הוצע פעם נוספת לכונן ארגון-גג פלסטיני. ירדן, אז מונרכיה פרו-מערבית בעולם ערבי שהיה רובו ככולו רפובליקני, אנטי-מערבי ופן-ערבי, נאלצה לקבל את הצעת נשיא מצרים גמאל עבד אל נאצר. בהתאם להחלטת הליגה הערבית הוקם במאי 1965 "הארגון לשחרור פלסטין" בראשותו של אחמד שוקיירי. לראשונה התעוררה קריאת תיגר משמעותית על הבלעדיות שחוסיין תבע לעצמו באשר לייצוג של הפלסטינים. שוקיירי תבע מחוסיין דרישות מרחיקות-לכת, כמו הקמת צבא פלסטיני עצמאי שיהיה כפוף לאש"ף ומימון פעילויות חבלה נגד ישראל. היחסים בין הארגון לבין הממלכה התערערו עד מהרה. אולם באותו שלב יכול היה חוסיין להמשיך במדיניות האינטגרציה, שכן שטחי הגדה המערבית - בהם הריכוז הגדול ביותר של אוכלוסייה פלסטינית - עמדו ברשותו.
מצב זה השתנה לאחר מלחמת ששת הימים ביוני 1967, במהלכה איבדה ירדן את הגדה המערבית שעברה לריבונות ישראלית. מלבד ההשלכות הכלכליות והפוליטיות הכבדות לירדן, לאובדן הגדה הייתה משמעות ראשונה במעלה באשר לסוגיית הייצוג של הפלסטינים. עתה לא היה כה פשוט לחוסיין לטעון כי "ירדן היא-היא פלסטין", כאשר רוב הפלסטינים כלל לא תחת שליטתו. לאור זאת התעצמו עוד יותר הקריאות הפלסטיניות להגדרה עצמית נפרדת מן העבר-ירדנים. ארגונים פלסטיניים מיליטנטיים, שכונו בשם פדאיון, החלו להתחמש ולפעול נגד ישראל מתוך הגדה המזרחית. כוחם של הפדאיון התחזק בצורה דרמטית לאחר פעולת כראמה, ב-21 במרץ 1968, שבה הסבו אבדות כבדות לכוחות צה"ל. גם אש"ף הפך לחלק מאותם ארגונים מיליטנטיים, כאשר בפברואר 1969 נבחר יאסר ערפאת מנהיג הארגון הפדאי פת"ח להיות ראש אש"ף. החשש ההאשמי מפני אובדן הבלעדיות על הזהות הפלסטינית היה כבד עוד יותר, משום שתהליך האינטגרציה של חוסיין הוביל להגירה פלסטינית מהגדה המערבית לגדה המזרחית, כך שלמעלה ממחצית האוכלוסייה בגדה המזרחית הייתה במוצאה פלסטינית. אם חוסיין היה מאבד את הבלעדיות על ייצוג הפלסטינים, הדבר היה עלול להוביל למהומות מבית ולמעשה לאובדן השלטון של בית המלוכה ההאשמי. היחסים בין הפדאיון לבין המשטר בירדן הסלימו בהדרגה עד שהתלקחו בספטמבר 1970. באותו חודש הכריזו הפדאיון על מדינה פלסטינית עצמאית בצפון ירדן, ובתגובה פעל צבא ירדן באגרסיביות נגד הארגונים. באירועים, שנודעו לימים בשם ספטמבר השחור, נהרגו כמה אלפי פלסטינים, וארגוני הפדאיון סולקו מן הערים הגדולות בממלכה. עד לקיץ 1971 חוסלה כל הנוכחות הפדאית בממלכה, תחת הנהגתו של ראש ממשלת ירדן וצפי א-תל.
סילוק הפדאיון הקל אמנם על הממלכה מבחינה צבאית, אך לא פתר בעיות כבדות משקל אחרות. בעקבות אירועי ספטמבר השחור ניתקו מרבית מדינות ערב את קשריהן עם הממלכה, וירדן סבלה מבידוד קשה בזירה הבין-ערבית. באשר לסוגיית הגדה המערבית, דרש חוסיין מישראל נסיגה מלאה לגבולות ה-4 ביוני 1967 בהתאם להחלטה 242 של האו"ם. בחשאי נערכו שיחות בין ישראל לחוסיין במהלך התקופה, תוך שישראל מקדמת הצעות אלטרנטיביות כמו תוכנית אלון, אולם השיחות עלו בתוהו. ירדן המשיכה לממן פקידים ואנשי דת בגדה המערבית, אולם במצב זה של קיפאון ידע חוסיין שהוא יאבד בהדרגה את חינו בעיני התושבים בגדה המערבית ולבסוף יפסיד את זכותו באשר לייצוג של הפלסטינים. חוסיין הבין שכדי לנסות להשיב את הגדה המערבית לחיקו, עליו להציע מודל שיתוף פעולה שונה מאשר אחדות הזהות שקידם עד לשלב זה. לפיכך הוא הגה רעיון פדרטיבי שבו גם הזהות העבר-ירדנית וגם הזהות הפלסטינית תשמורנה על הייחודיות שלהן, אך אלו תתקיימנה תחת מסגרת פוליטית אחת.
הגורמים להכרזה על התוכנית.
בעקבות מלחמת ההתשה וחשיבותה הגאו-פוליטית של תעלת סואץ, המאמץ הבינלאומי להשכנת שלום במזרח התיכון התמקד באופן בלעדי ביחסים שבין ישראל למצרים. ירדן, שהייתה אחת הדומיננטיות בקידומה של החלטה 242 של האו"ם, נדחקה עתה לשוליים הפוליטיים. פעילותו של שליח האו"ם גונאר יארינג למזרח התיכון עסקה בגישור בין ישראל למצרים, והתעלמה מירדן. גם פעילות דיפלומטית שכללה את ירדן עלתה בתוהו. תוכנית רוג'רס של שר החוץ האמריקאי נדחתה בידי כל הצדדים. החשש של חוסיין היה שיירקם הסכם נפרד בין מצרים לישראל, ואילו ירדן תיוותר שסועה וללא תמיכה בינלאומית. הוא התרעם על כך שדווקא ממלכתו, שנקטה בקו פרו-מערבי ברור, נדחקה לשוליים, בעוד מצרים הפרו-סובייטית זוכה בהתייחסות אינטנסיבית. במצב זה, חוסיין חשב שפרסום תוכנית בדבר הסדר עתידי יכולה לשנות את המצב הדיפלומטי ולקדם את ירדן בחזרה לקדמת הבימה הבינלאומית. חוסיין עצמו היה צפוי לצאת לארצות הברית, וקיווה כי עיתוי נכון של יוזמת שלום ישכנע את האמריקאים לפעול להסדר בין ישראל לממלכה. ייתכן גם שחוסיין קיווה כי בעקבות פרסום התוכנית, יעלה הנושא הירדני בשיחות המתוכננות בסוף מאי 1972 בין נשיא ארצות-הברית ריצ'רד ניקסון לנשיא ברית המועצות ליאוניד ברז'נייב.
מלבד המצב הבינלאומי, זיהה חוסיין גם שעת כושר בזירה הבין-ערבית. לאחר מותו של נשיא מצרים גמאל עבד אל נאצר בספטמבר 1970 נותר ואקום פוליטי בהנהגה של העולם הערבי. מצרים תחת אנואר סאדאת נקלעה לבעיות כלכליות, ולא נתפסה עוד כדומיננטית בעבר. סכסוכים שסעו את כלל העולם הערבי: בין עיראק למדינות אחרות ובייחוד סוריה; בין ירדן למצרים על רקע ההסכמה המצרית החשאית לתוכנית רוג'רס. אפילו בתוך פדרציית הרפובליקות הערביות, שבה היו חברות מצרים, סוריה ולוב, התגלעו שסעים בולטים. במצב זה של פירוד בתוך מדינות ערב, חשש חוסיין שמדינות ערב עלולות להיות קלות על ההדק במתן עדיפות לאש"ף, ולכן רצה לדחוף לתוכנית שבה ירדן תהיה דומיננטית. כמו כן, חוסיין חשב שהפילוג יאפשר יוזמה מדינית ללא תגובה כלל-ערבית חריפה.
מטבע הדברים, היחסים עם הפלסטינים היוו את הגורם המכריע להכרזה על התוכנית. חוסיין קיווה שהצהרה על תוכנית שמכירה בייחודיות פלסטינית תתקבל בחיוב בקרב הפלסטינים תושבי הגדה המזרחית ותמעיט את האיבה כלפי השלטון לאור אירועי ספטמבר השחור. התנגדות זו למשטר ההאשמי הייתה עזה עוד יותר בקרב תושבי הגדה המערבית. החשש המרכזי של חוסיין היה עסקה מצרית עם אש"ף שבמסגרתה תקום מדינה פלסטינית שתכלול את הגדה המערבית, רצועת עזה וחלקים מירדן. כדי לטרפד אפשרות זו הוא ניסה להעלות את קרנו בקרב תושבי הגדה המערבית. בנוסף לכך בסוף שנת 1971 הכריזה ישראל על קיום בחירות מוניציפליות בעיריות הערביות ביהודה ושומרון בסוף מרץ 1972. חוסיין קיווה שפרסום תוכנית מבעוד מועד תסייע למועמדים פרו-האשמים להיבחר, ותמנע אפשרות לבחירתם של נציגים פוליטיים מהגדה המערבית שידונו על הסכמים עם ישראל במנותק מירדן.
ההכרזה על התוכנית.