Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 26 février 1988, par le Premier ministre, conformément aux dispositions des articles 46 et 61 de la Constitution, du texte de la loi organique relative à la transparence financière de la vie politique.
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment les articles figurant au chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que le texte soumis au Conseil constitutionnel comporte, sous trois titres distincts, un ensemble de 14 articles ; que ces derniers n'ont pas tous la même portée, ni la même valeur juridique ;
- SUR LE TITRE Ier :
2. Considérant que le titre Ier du texte soumis à l'examen du Conseil constitutionnel comprend des dispositions relatives au Président de la République qui répondent à deux objets différents ;
3. Considérant que l'article 1er fait peser une double obligation sur les candidats à l'élection présidentielle ; qu'il leur incombe, d'une part, de remettre au Conseil constitutionnel, sous pli scellé, une déclaration de leur situation patrimoniale, établie conformément aux dispositions du premier alinéa de l'article L.O. 135-1 du code électoral, dans sa rédaction issue de l'article 5 de la loi organique ; qu'ils sont tenus, d'autre part, de remettre au Conseil constitutionnel l'engagement, en cas d'élection, de déposer, avant l'expiration du mandat ou après démission, une nouvelle déclaration qui sera publiée au Journal officiel ; qu'il est prévu également que la déclaration de situation patrimoniale du candidat proclamé élu est jointe à la publication au Journal officiel des résultats de l'élection ;
4. Considérant que les articles 2 à 4 du texte ont pour objet de réglementer le financement des campagnes pour l'élection du Président de la République ; qu'il est prévu, à cette fin, que chaque candidat à l'élection est tenu d'établir un compte de campagne retraçant, selon leur origine, l'ensemble des recettes perçues et, selon leur nature, l'ensemble des dépenses effectuées en vue de son élection, par lui-même ou pour son compte, dans les six mois précédant le scrutin ; que le texte impose que les dépenses de campagne d'un candidat, autres que les dépenses de propagande directement prises en charge par l'État, ne puissent dépasser un plafond de 120 millions de francs et, pour les deux candidats présents au second tour, 140 millions de francs ; que les dons manuels consentis à un candidat par des personnes physiques ou morales sont soumis à la réglementation fixée pour les élections législatives par l'article L.O. 163-3 du code électoral qui est ajouté à ce code par l'article 7 de la loi organique ; qu'il est également fait obligation à chaque candidat présent au premier tour d'adresser au Conseil constitutionnel le compte de sa campagne accompagné de pièces justificatives dans les soixante jours qui suivent le tour de scrutin où l'élection a été acquise ; qu'enfin, le texte détermine le montant des dépenses de campagne qui est remboursé par l'État à chaque candidat, en subordonnant tout remboursement à l'obligation pour le candidat intéressé de respecter le plafonnement des dépenses et d'adresser en temps utile au Conseil constitutionnel le compte de sa campagne ; que l'ampleur du remboursement varie selon que le candidat a ou non obtenu plus de 5 p. 100 du total des suffrages exprimés au premier tour ;
5. Considérant que ces diverses dispositions sont relatives à l'élection du Président de la République ; qu'elles relèvent, par suite, du domaine d'intervention d'une loi organique en vertu de l'article 6, alinéa 2, de la Constitution ;
6. Considérant que les dispositions ci-dessus analysées ne sont contraires à aucune règle, non plus qu'à aucun principe de valeur constitutionnelle, dès lors que le remboursement par l'État des dépenses électorales ne conduit pas à l'enrichissement d'une personne physique ou morale ;
- SUR LE TITRE II :
7. Considérant que le titre II du texte soumis au Conseil constitutionnel, qui est relatif aux membres du Parlement, comporte deux séries de dispositions, les unes applicables à l'ensemble des parlementaires, les autres concernant exclusivement les députés ;
. En ce qui concerne les dispositions applicables à l'ensemble des parlementaires :
8. Considérant que l'article 5, qui insère à cet effet un article L.O. 135-1 dans le code électoral, fait obligation à un député, dans les quinze jours qui suivent son entrée en fonctions, de déposer sur le bureau de l'Assemblée nationale une déclaration certifiée sur l'honneur exacte et sincère de sa situation patrimoniale ; qu'il est précisé au deuxième alinéa de l'article L.O. 135-1 qu'une nouvelle déclaration doit être déposée par l'intéressé avant l'expiration de son mandat ou, en cas de dissolution de l'Assemblée nationale ou de cessation de fonction pour une cause autre que le décès, dans les quinze jours qui suivent la fin de ses fonctions ; que, selon le troisième alinéa de l'article L.O. 135-1, la déclaration donne lieu à la délivrance d'un récépissé ; que le quatrième alinéa de cet article donne compétence au bureau pour apprécier la variation des situations patrimoniales des députés ; que le cinquième alinéa de l'article L.O. 135-1 prévoit l'établissement, par le Président de l'Assemblée nationale, d'un rapport publié au Journal officiel, qui "peut comporter, le cas échéant, soit à son initiative, soit à la demande des intéressés, les observations des députés" ;
9. Considérant que l'article 6 insére dans le code électoral un article L.O. 135-2 qui dispose que les déclarations de la situation patrimoniale, de même que les observations formulées par les députés, "ne peuvent être communiquées qu'à la demande expresse du déclarant ou de ses ayants droit ou sur requête des autorités judiciaires lorsque leur communication est nécessaire à la solution du litige ou utile pour la découverte de la vérité" ;
10. Considérant que le premier alinéa de l'article L.O. 128 du code électoral, dans sa rédaction résultant de l'article 12, rend inéligible pendant un an celui qui n'a pas déposé l'une des déclarations de situation patrimoniale prévues au premier et au deuxième alinéas de l'article L.O. 135-1 ;
11. Considérant que les articles L.O. 128 (alinéa 1), L.O. 135-1 et L.O. 135-2 du code électoral sont, en vertu du deuxième alinéa de l'article L.O. 296 de ce code, applicables aux sénateurs ;
12. Considérant qu'une loi organique ne peut intervenir que dans les domaines et pour les objets limitativement énumérés par la Constitution ;
13. Considérant que le régime des inéligibilités applicable aux membres du Parlement relève, conformément au premier alinéa de l'article 25 de la Constitution, de textes ayant valeur de loi organique ; qu'ainsi, ressortissent au domaine d'intervention d'une loi organique les dispositions du premier alinéa de l'article L.O. 128 du code électoral qui édictent une inéligibilité en cas d'absence de dépôt d'une des déclarations de situation patrimoniale prévues à l'article L.O. 135-1, ainsi que les dispositions des premier et deuxième alinéas de cet article qui déterminent tant le contenu de ces déclarations que les délais dans lesquels elles doivent être déposées ;
14. Considérant, en revanche, que les troisième, quatrième et cinquième alinéas de l'article L.O. 135-1 du code électoral, ainsi que l'article L.O. 135-2, sont étrangers au domaine d'intervention d'une loi organique ;
15. Considérant que, ni les dispositions ayant valeur de loi organique des articles L.O. 128 (alinéa 1) et L.O. 135-1 (alinéas 1 et 2), ni les dispositions ayant valeur de loi des articles L.O. 135-1 (alinéas 3, 4 et 5) et L.O. 135-2, ne sont contraires à la Constitution ;
. En ce qui concerne les dispositions relatives au financement des campagnes pour l'élection des députés :
16. Considérant que l'article 7 introduit dans le code électoral des articles L.O. 163-1 à L.O. 163-3 ; que l'article L.O. 163-1 fait obligation à chaque candidat à l'élection des députés d'établir un compte de campagne retraçant l'ensemble des recettes perçues et l'ensemble des dépenses effectuées en vue de son élection ; que, selon l'article L.O. 163-2, les dépenses de campagne d'un candidat, autres que les dépenses de propagande directement prises en charge par l'État, ne peuvent dépasser un plafond de 500 000 F., dont l'actualisation est prévue chaque année en fonction de l'évolution des prix à la consommation des ménages ; que l'article L.O. 163-3 dispose que : "Les dons manuels consentis à un candidat par des personnes physiques ou morales dûment identifiées ne peuvent excéder 20 000 F. pour une personne physique et 50 000 F. pour une personne morale. Ces dispositions ne sont toutefois pas applicables aux dons consentis par un parti ou groupement politique.- Tout don de plus de 2 000 F. consenti à un candidat en vue de sa campagne doit être versé par chèque.- Le montant global des dons en espèces faits au candidat ne peut excéder 20 p. 100 du total des recettes mentionnées à l'article L.O. 163-1.- Le montant global des dons consentis au candidat ne peut excéder le plafond de dépenses prévu à l'article L.O. 163-2.- Les personnes morales de droit public, les casinos, cercles et maisons de jeux ne peuvent effectuer aucun don aux candidats" ;
17. Considérant que l'article 8 introduit dans le code électoral un article L.O. 163-4 qui interdit à un candidat de recevoir des contributions ou aides matérielles d'un État étranger ou d'une personne physique ou morale de nationalité étrangère ;
18. Considérant que l'article 9 a pour objet de compléter le premier alinéa du 1 de l'article 238 bis du code général des impôts ; que ces dernières dispositions autorisent les entreprises assujetties à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés à déduire du montant de leur bénéfice imposable, dans la limite de 2 p. 1000 de leur chiffre d'affaires, les versements qu'elles ont effectués au profit d'oeuvres ou d'organismes d'intérêt général répondant aux critères énumérés par le texte ; qu'il est précisé au 2 de l'article 238 bis que, pour les contribuables autres que les entreprises, la limite de déduction mentionnée au 1 est de 1,25 % du revenu imposable ; que, par l'effet des dispositions ajoutées à l'article 238 bis par l'article 9 de la loi organique présentement examinée, le régime de déduction ci-dessus défini est étendu aux dons prévus à l'article L.O. 163-3 du code électoral qui sont consentis par chèque, à titre définitif et sans contrepartie, et dont il est justifié à l'appui du compte de campagne ; qu'il résulte du rapprochement du 1 et du 2 de l'article 238 bis du code général des impôts que les nouvelles possibilités de déduction sont également applicables aux contribuables autres que les entreprises ;
19. Considérant que l'article 10 ajoute au code électoral un article L.O. 179-1 ; que le premier alinéa de cet article fait obligation à chaque candidat présent au premier tour de déposer à la préfecture le compte de sa campagne dans les trente jours qui suivent le tour de scrutin où l'élection a été acquise ; qu'il est prévu au deuxième alinéa que les comptes de campagne des candidats proclamés élus et les pièces justificatives sont transmis au bureau de l'Assemblée nationale ; qu'aux termes du troisième alinéa "les comptes de campagne sont communiqués, sur leur demande, au Conseil constitutionnel ou aux autorités judiciaires" ; que, par l'effet du second alinéa de l'article L.O. 128 du code électoral, tel qu'il résulte de l'article 12, celui qui n'a pas déposé ses comptes de campagne dans les conditions prévues au premier alinéa de l'article L.O. 179-1 est inéligible pendant un an ;
20. Considérant que l'article 11, en modifiant le texte de l'article L.O. 325 du code électoral, a pour effet de rendre inapplicables les dispositions des articles 7 à 10 à l'élection des sénateurs ;
- Quant à la nature juridique de ces dispositions :
21. Considérant que, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, une loi organique ne peut intervenir que dans les domaines et pour les objets limitativement énumérés par la Constitution ;
22. Considérant que le régime des inéligibilités applicable aux députés relève, conformément à l'article 25 de la Constitution, de textes ayant valeur de loi organique ; qu'ainsi, ressortissent au domaine d'intervention d'une loi organique les dispositions du second alinéa de l'article L.O. 128 du code électoral qui édictent une inéligibilité à l'encontre de celui qui n'a pas déposé son compte de campagne ; qu'il en va de même des dispositions du premier alinéa de l'article L.O. 179-1 qui fixent le délai dans lequel le compte de campagne accompagné de ses justificatifs doit être déposé, de l'article L.O. 163-1 du code électoral qui détermine le contenu de ce document et de l'article L.O. 325 qui est relatif au champ d'application de dispositions ayant valeur de loi organique ;
23. Considérant que le troisième alinéa de l'article L.O. 179-1, en tant qu'il prévoit que les comptes de campagne sont communiqués, sur sa demande, au Conseil constitutionnel, touche également au domaine d'intervention d'une loi organique, eu égard aux dispositions combinées de l'article 59 de la Constitution qui donnent compétence au Conseil pour statuer sur la régularité de l'élection des députés, et de l'article 63, qui réservent à une loi organique le soin de déterminer la procédure qui est suivie devant lui ;
24. Considérant, en revanche, que l'article L.O. 163-2 du code électoral, en tant qu'il fixe un plafond de dépenses pour l'élection des députés, ne ressortit pas au domaine d'intervention de la loi organique ; qu'il en va de même de l'article L.O. 163-3, en tant qu'il définit les conditions dans lesquelles des dons peuvent être consentis à un candidat pour l'élection des députés ; que l'article L.O. 163-4 du code électoral est étranger au domaine d'intervention de la loi organique ; que les règles fixées par l'article 9, relatives au régime des impositions, sont détachables des matières devant faire l'objet d'une loi organique ;
- Quant à la conformité à la Constitution de ces dispositions :
25. Considérant qu'aux termes de l'article 2, premier alinéa, de la Constitution, la République "assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion" ; que l'article 3 de la Constitution dispose, dans son premier alinéa, que "la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum" et, dans son troisième alinéa, que le suffrage "est toujours universel, égal et secret" ; qu'enfin, l'article 4 de la Constitution dispose que "les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement. Ils doivent respecter les principes de la souveraineté nationale" ;
26. Considérant que ces dispositions ne font pas obstacle à ce que l'État accorde une aide financière aux candidats aux élections, que ceux-ci se réclament ou non de partis ou groupements politiques ; que l'aide apportée par l'État peut revêtir la forme aussi bien de la prise en charge de certaines dépenses que de l'octroi d'exonérations fiscales destinées à favoriser les concours financiers de la part des contribuables ; que, toutefois, l'aide allouée aux candidats doit, pour être conforme au principe d'égalité, obéir à des critères objectifs ; qu'en outre, quelque soit le mécanisme d'aide retenu, il ne doit conduire, ni à établir un lien de dépendance d'un candidat ou d'un parti politique à l'égard de quiconque contribue au financement de ses dépenses, ni à compromettre l'expression démocratique des divers courants d'idées et d'opinions, ni à enrichir une personne physique ou morale ;
27. Considérant que le mécanisme de financement des campagnes pour l'élection des députés, tel qu'il résulte du texte présentement examiné, prévoit, dans le premier alinéa de l'article L.O. 163-2 du code électoral, que sont directement prises en charge par l'État certaines dépenses de propagande effectivement payées ou engagées par le candidat ou pour son compte ; que les dépenses de campagne font l'objet, en vertu du même article, d'une limitation globale ; que les dons susceptibles d'être consentis à un candidat par une même personne physique ou morale sont limités quant à leur montant par l'article L.O. 163-3 du code électoral ; que les possibilités de déduction fiscale sont elles-mêmes limitées quant à leur ampleur aussi bien pour les entreprises que pour les autres catégories de contribuables ; que, prises dans leur ensemble, les règles de financement des campagnes ne sont pas contraires aux exigences constitutionnelles ;
- SUR LE TITRE III :
28. Considérant que le titre III comporte des dispositions à caractère transitoire applicables respectivement à l'élection du Président de la République et aux membres du Parlement ;
29. Considérant que l'article 13, qui dispose que pour la prochaine élection présidentielle le compte de campagne couvrira la période comprise entre la date de publication de la présente loi et la date du scrutin, ressortit au domaine d'intervention de la loi organique et n'est pas contraire à la Constitution ;
30. Considérant que l'article 14 fixe les conditions d'application dans le temps des articles 5, 6 et 12 du texte qui sont relatifs respectivement à l'obligation de dépôt d'une déclaration de la situation patrimoniale des membres du Parlement, aux conditions de communication à des tiers de ce document, et aux inéligibilités instituées par l'article L.O. 128 du code électoral ; que l'article 14, qui n'a valeur de loi organique qu'en tant qu'il se réfère aux articles 5 et 12 du texte examiné, n'est pas davantage contraire à la Constitution ;
- SUR L'ENSEMBLE DE LA LOI :
31. Considérant que le texte présentement examiné, tant dans ses dispositions ayant valeur de loi organique que dans celles ayant valeur de loi, n'est pas contraire à la Constitution ;

Article premier :
La loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel est déclarée conforme à la Constitution, en ce qui concerne tant ses dispositions ayant le caractère de loi organique que celles de ses dispositions ayant le caractère de loi.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.