Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes, le 24 juillet 2014, par MM. Jean-Claude GAUDIN, Gérard BAILLY, René BEAUMONT, Michel BÉCOT, Joël BILLARD, Jean BIZET, Mme Françoise BOOG, M. Pierre BORDIER, Mme Marie-Thérèse BRUGUIÈRE, MM. François-Noël BUFFET, François CALVET, Christian CAMBON, Jean-Pierre CANTEGRIT, Jean-Noël CARDOUX, Jean-Claude CARLE, Mme Caroline CAYEUX, MM. Gérard CÉSAR, Pierre CHARON, Alain CHATILLON, Jean-Pierre CHAUVEAU, Christian COINTAT, Gérard CORNU, Raymond COUDERC, Jean-Patrick COURTOIS, Mme Isabelle DEBRÉ, MM. Francis DELATTRE, Robert del PICCHIA, Gérard DÉRIOT, Mme Catherine DEROCHE, MM. Eric DOLIGÉ, Philippe DOMINATI, Mme Marie-Annick DUCHÊNE, MM. Alain DUFAUT, Louis DUVERNOIS, Jean-Paul EMORINE, André FERRAND, Bernard FOURNIER, Christophe-André FRASSA, René GARREC, Jacques GAUTIER, Patrice GÉLARD, Bruno GILLES, Mme Colette GIUDICELLI, MM. Alain GOURNAC, Francis GRIGNON, François GROSDIDIER, Charles GUENÉ, Pierre HÉRISSON, Michel HOUEL, Alain HOUPERT, Jean-François HUMBERT, Mme Christiane HUMMEL, MM. Benoît HURÉ, Jean-François HUSSON, Jean-Jacques HYEST, Mmes Sophie JOISSAINS, Christiane KAMMERMANN, M. Roger KAROUTCHI, Mme Elisabeth LAMURE, MM. Gérard LARCHER, Robert LAUFOAULU, Daniel LAURENT, Antoine LEFÈVRE, Jacques LEGENDRE, Dominique de LEGGE, Jean-Pierre LELEUX, Jean-Claude LENOIR, Gérard LONGUET, Roland du LUART, Michel MAGRAS, Philippe MARINI, Jean-François MAYET, Mme Colette MÉLOT, MM. Albéric de MONTGOLFIER, Louis NÈGRE, Philippe PAUL, Jackie PIERRE, Rémy POINTEREAU, Ladislas PONIATOWSKI, Hugues PORTELLI, Mme Sophie PRIMAS, MM. Jean-Pierre RAFFARIN, Henri de RAINCOURT, Bruno RETAILLEAU, Charles REVET, René-Paul SAVARY, Michel SAVIN, Bruno SIDO, Mme Esther SITTLER, M. André TRILLARD, Mme Catherine TROENDLÉ, MM. François TRUCY et Jean-Pierre VIAL, sénateurs.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu la loi n° 75-17 du 17 janvier 1975 relative à l'interruption volontaire de la grossesse, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 74-54 DC du 15 janvier 1975 ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 28 juillet 2014 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes ; qu'ils mettent en cause la conformité à la Constitution de son article 24 ;
- SUR L'ARTICLE 24 :
2. Considérant que, dans sa rédaction résultant de l'article 4 de la loi du 17 janvier 1975 susvisée, la première phrase de l'article L. 162-1 du code de la santé publique, devenu son article L. 2212-1, dispose : « La femme enceinte que son état place dans une situation de détresse peut demander à un médecin l'interruption de sa grossesse » ; que l'article 24 de la loi déférée remplace les mots : « que son état place dans une situation de détresse » par les mots : « qui ne veut pas poursuivre une grossesse » ;
3. Considérant que, selon les requérants, la suppression de l'exigence selon laquelle le droit de la femme de demander l'interruption de sa grossesse est conditionné à une situation de détresse n'est pas justifiée ; qu'elle romprait le compromis et l'équilibre résultant de la loi du 17 janvier 1975 et porterait dès lors atteinte « au principe du respect de l'être humain dès le commencement de sa vie » ;
4. Considérant que la loi du 17 janvier 1975 a autorisé une femme à demander l'interruption volontaire de sa grossesse lorsque « son état » la « place dans une situation de détresse » ; que ces dispositions réservent à la femme le soin d'apprécier seule si elle se trouve dans cette situation ; que la modification, par l'article 24, de la rédaction des dispositions de la première phrase de l'article L. 2212-1, qui prévoit que la femme enceinte qui ne veut pas poursuivre une grossesse peut en demander l'interruption à un médecin, ne méconnaît aucune exigence constitutionnelle ; que, par suite, cet article doit être déclaré conforme à la Constitution ;
- SUR LES PARAGRAPHES II ET III DE L'ARTICLE 74 :
5. Considérant qu'aux termes des paragraphes II et III de l'article 74 de la loi déférée : « II. - Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance les mesures relevant de la loi nécessaires pour favoriser l'égal accès des femmes et des hommes au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.
« III. - L'ordonnance mentionnée au II est prise dans le délai de douze mois à compter de la date de promulgation de la présente loi.
« Un projet de loi portant ratification de l'ordonnance est déposé devant le Parlement au plus tard le dernier jour du troisième mois suivant la publication de celle-ci » ;
6. Considérant  qu'aux termes du premier alinéa de l'article 38 de la Constitution : « Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi » ; qu'il résulte de cette disposition que seul le Gouvernement peut demander au Parlement l'autorisation de prendre de telles ordonnances ;
7. Considérant que l'article 38 de la Constitution fait également obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement, afin de justifier la demande qu'il présente, la finalité des mesures qu'il se propose de prendre par voie d'ordonnances ainsi que leur domaine d'intervention ;
8. Considérant que l'autorisation délivrée au Gouvernement par les paragraphes II et III de l'article 74 permet de modifier, aux fins de favoriser la parité, les dispositions législatives relatives aux autorités administratives indépendantes et aux autorités publiques indépendantes ; qu'ainsi qu'il résulte des travaux préparatoires, l'article 23 du projet de loi déposé sur le bureau du Sénat prévoyait une demande d'habilitation à légiférer par voie d'ordonnances pour prendre les mesures relevant de la loi nécessaires pour favoriser l'égal accès des femmes et des hommes « au sein d'autorités administratives indépendantes et de commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre, des ministres ou de la Banque de France mentionnées à l'article 112 de la loi n° 95-1346 du 30 décembre 1995 de finances pour 1996, dont la composition est collégiale » ; qu'au cours de la discussion parlementaire, la rédaction de ces dispositions, supprimées lors d'une lecture par une assemblée puis rétablies par amendement du Gouvernement en deuxième lecture au Sénat, a visé les autorités « dont la composition est collégiale » ; qu'en outre, lors du rétablissement de la disposition, l'énumération a été complétée par la mention des « autorités publiques indépendantes. . . Dont la composition est collégiale » ;
9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, lors de la réunion de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion, aucune demande d'habilitation présentée par le Gouvernement ne portait sur les autorités administratives indépendantes et les autorités publiques indépendantes dont la composition n'est pas collégiale ; que si la commission mixte paritaire pouvait élaborer un texte réduisant le champ ou la portée de l'habilitation, elle ne pouvait, à l'inverse, étendre le champ de cette habilitation restant en discussion sans méconnaître les exigences du premier alinéa de l'article 38 de la Constitution ; que, par suite, les dispositions des paragraphes II et III de l'article 74 ne sauraient être interprétées que comme autorisant le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires pour favoriser l'égal accès des femmes et des hommes au sein des seuls collèges des instances qualifiées d'« autorités administratives indépendantes » et « autorités publiques indépendantes » par la loi ; que, sous cette réserve, les dispositions des paragraphes II et III de l'article 74 doivent être déclarées conformes à la Constitution ;
- SUR LA PLACE D'AUTRES DISPOSITIONS DANS LA LOI DÉFÉRÉE :
10. Considérant qu'il ressort de l'économie de l'article 45 de la Constitution, et notamment de son premier alinéa, que les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées à un projet ou une proposition de loi, après la première lecture, par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion, c'est-à-dire qui n'a pas été adoptée dans les mêmes termes par l'une et l'autre assemblées ; que, toutefois, ne sont pas soumis à cette dernière obligation les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle ;
11. Considérant que l'article 7 a pour objet d'étendre la liste des cas dans lesquels, en raison d'un licenciement fautif, le juge ordonne le remboursement par l'employeur aux organismes intéressés de tout ou partie des indemnités de chômage versées au salarié, dans la limite de six mois d'indemnités ;
12. Considérant que l'article 10 prévoit que, lorsque le juge constate que le licenciement est intervenu en méconnaissance des dispositions du code du travail relatives, d'une part, à la protection de la salariée en état de grossesse et, d'autre part, à la discrimination et au harcèlement sexuel, il octroie au salarié une indemnité à la charge de l'employeur qui ne peut être inférieure aux salaires des douze derniers mois, sans préjudice de l'indemnité de licenciement ;
13. Considérant que les amendements dont sont issues les dispositions susmentionnées ont été introduits en deuxième lecture au Sénat ; que ces adjonctions n'étaient pas, à ce stade de la procédure, en relation directe avec une disposition restant en discussion ; qu'elles n'étaient pas non plus destinées à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle ; qu'il s'ensuit que les articles 7 et 10 ont été adoptés selon une procédure contraire à la Constitution ; qu'ils doivent être déclarés contraires à cette dernière ;
14. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,
D É C I D E :
Article 1er.- L'article 24 de la loi pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes est conforme à la Constitution.
Article 2.- Sous la réserve énoncée au considérant 9, les paragraphes II et III de l'article 74 de la même loi sont conformes à la Constitution.
Article 3.- Les articles 7 et 10 de la même loi sont contraires à la Constitution.
Article 4.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 31 juillet 2014, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, M. Jacques BARROT, Mmes Claire BAZY MALAURIE, Nicole BELLOUBET, MM. Guy CANIVET, Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Hubert HAENEL et Mme Nicole MAESTRACCI.
Le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante sénateurs d'un recours dirigé contre la loi pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes.
Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
L'article 24 de la loi déférée supprime la référence, mentionnée à l'article
L. 2212-1 du code de la santé publique, à la situation de détresse de la femme enceinte qui demande à un médecin une interruption volontaire de grossesse.
Les sénateurs auteurs du recours soutiennent que l'article 24 de la loi déférée est contraire au principe du respect de tout être humain dès le commencement de sa vie.
Ce grief ne pourra qu'être écarté.
Comme l'indiquent les commentaires aux cahiers du Conseil constitutionnel sur la décision n° 2001-446 DC du 27 juin 2001, s'il existe « un droit à la vie de la personne humaine » de rang constitutionnel, le Conseil constitutionnel n'a pas reconnu de valeur constitutionnelle au droit à la vie dès la fécondation.
Le Conseil juge qu'il est à tout moment loisible au législateur, dans le domaine de sa compétence, de modifier les textes relatifs à l'interruption volontaire de grossesse. Le pouvoir d'appréciation du législateur est, dans ce domaine, particulièrement important. La loi ne doit néanmoins pas, en l'état des connaissances et des techniques, rompre l'équilibre que le respect de la Constitution impose entre, d'une part, la sauvegarde de la dignité de la personne humaine contre toute forme de dégradation et, d'autre part, la liberté de la femme qui découle de l'article 2 de la Déclaration de 1789 (décision n° 2001-446 DC, cons. 5).
La référence à la situation de détresse de la femme enceinte énoncée par l'article L. 2212-1 du code de la santé publique est issue de la loi du 17 janvier 1975 relative à l'interruption volontaire de grossesse. Cette référence n'a eu ni pour objet, ni pour effet, de priver la femme de son droit d'apprécier, seule, si elle souhaitait mettre fin à sa grossesse.
Lors des débats parlementaires sur cette loi, le Parlement a expressément refusé de soumettre la reconnaissance de l'état de détresse à un accord du médecin consulté ou du conseiller social qui peut être appelé à intervenir avant l'interruption volontaire de grossesse. Il a ainsi estimé que nul ne pouvait se substituer à la femme enceinte pour apprécier la nécessité d'une interruption de la grossesse dans le délai légal.
Comme le relèvent les auteurs du recours, l'état de détresse mentionné à l'article L. 2212-1 du code de la santé publique n'est donc pas une condition objective, soumise à l'appréciation d'un tiers, du recours à une interruption volontaire de grossesse. Il importe à cet égard de relever que la loi du 17 janvier 1975 n'a pas prévu que l'appréciation de la condition de détresse doive faire l'objet d'une décision du médecin. Le Conseil d'Etat, dans une décision d'assemblée du 31 octobre 1980
(n° 13028), a ainsi jugé que toute femme enceinte « qui s'estime placée par son état dans une situation de détresse » peut recourir à une interruption volontaire de grossesse.
En supprimant cette référence, le législateur, dans le cadre de son large pouvoir d'appréciation, a souhaité mettre fin à une formulation dépourvue de réelle portée juridique.
Le législateur n'a, en revanche, apporté aucune modification aux obligations juridiques qui régissent le recours à l'interruption volontaire de grossesse et notamment à la période de douze semaines au cours de laquelle cette interruption peut être pratiquée, sauf si cette interruption est pratiquée pour motif médical.
La loi déférée n'a donc pas modifié l'équilibre que le respect de la Constitution impose entre, d'une part, la sauvegarde de la dignité de la personne humaine contre toute forme de dégradation et, d'autre part, la liberté de la femme qui découle de l'article 2 de la Déclaration de 1789.
C'est la raison pour laquelle le Gouvernement est d'avis que la loi dont le Conseil constitutionnel est saisi est conforme à la Constitution.
Les Sénateurs soussignés ont l'honneur de soumettre à votre examen, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi pour l'égalité entre les femmes et les hommes aux fins de déclarer l'article 24 contraire au principe du respect de tout être humain dès le commencement de sa vie.
La loi pour l'égalité entre les femmes et les hommes a modifié, par son article 24les conditions d'accès à l'interruption volontaire de grossesse. Cette modification a été apportée par voie d'amendement à l'Assemblée nationale en 1ère lecture, puis a été adoptée par le Sénat en 2ème lecture.
Ainsi cette loi ouvre désormais l'interruption volontaire de grossesse non plus seulement aux femmes enceintes «que leur état place en situation de détresse», mais à toute femme «qui ne veut pas poursuivre une grossesse». Le législateur a ainsi renoncé à formuler les raisons pour lesquelles l'interruption volontaire de grossesse peut être pratiquée. Il a élargi les possibilités d'accès à l'avortement à d'autres motifs que la détresse de la femme, sans d'ailleurs énoncer ces motifs. Toutes les motivations, quelles qu'elles soient, se voient donc conférer une égale valeur légale.
Cette rédaction de la loi soulève de graves objections alors même que sa portée concrète n'est probablement pas majeure puisqu'aucune instance n'a aujourd'hui le pouvoir de vérifier la réalité de la condition de détresse posée par la loi du 17 janvier 1975 relative à l'interruption volontaire de grossesse, dite loi Veil. Cependant, les principes fondamentaux sur lesquels repose cette loi Veil sont en cause.
Nous ne considérons pas que la loi Veil soit un monument intangible. Elle prévoyait d'ailleurs elle-même son réexamen cinq ans après son adoption, comme le législateur le fit en 1994 et 2004 pour les lois de bioéthique ; elle a été modifiée ou complétée à plusieurs reprises, notamment pour prévoir le remboursement des interruptions volontaires de grossesse par la sécurité sociale et pour allonger la période pendant laquelle l'interruption volontaire de grossesse est autorisée.
Mais la loi que nous vous demandons d'examiner aujourd'hui modifie les fondements mêmes de la loi Veil.
L'article 1er de la loi du 17 janvier 1975 dispose en effet que «la loi garantit le respect de tout être humain dès le commencement de la vie» et qu'«il ne saurait être porté atteinte à ce principe qu'en cas de nécessité et selon les conditions définies par la présente loi». La valeur constitutionnelle du principe du «respect de l'être humain dès le commencement de sa vie» a d'ailleurs aussitôt été reconnue par votre Conseil Constitutionnel. La valeur de ce principe a été énoncée pour la protection de l'enfant à naître. Si l'interruption volontaire de grossesse porte clairement atteinte à ce principe, c'est une atteinte que votre Conseil n'a pas estimé inacceptable au regard des objectifs de santé publique poursuivis par le législateur car la loi «n'admet qu'il soit porté atteinte au principe du respect de tout être humain dès le commencement de la vie qu'en cas de nécessité et selon les conditions et limitations qu'elle définit».
Cela justifie que l'avortement demeure aujourd'hui légalement interdit hors les cas prévus par la loi Veil. Ainsi, en vertu de la loi pénale, lorsqu'un avortement est pratiqué autrement qu'«en cas de nécessité» et autrement que «dans les conditions définies» par la loi, il peut toujours être sanctionné.
Nous tenons à souligner à quel point l'approche de la loi Veil, qui fait de l'interruption volontaire de grossesse une dérogation à un principe fondamental de notre droit est audacieuse.
Tout droit fondamental peut en effet connaître des limites légales. Mais la loi Veil, avec une franchise assumée, va beaucoup plus loin. Elle ne pose pas seulement une limite au droit au respect de l'être humain dès le commencement de sa vie, elle permet explicitement et selon ses termes mêmes d'y porter une «atteinte» individuelle en cas de «nécessité», et cette atteinte individuelle est par nature irréversible puisqu'il est mis fin à la grossesse.
La « nécessité » qui autorise l’« atteinte» au principe se traduit depuis bientôt quarante ans par une exigence légale: l'invocation de sa « détresse » par la femme qui demande l'interruption volontaire de grossesse.
La condition de détresse a donné lieu à d'amples débats au cours de la discussion parlementaire en 1974. Certains, parmi lesquels Michel Debré, demandaient que cette condition soit vérifiée par une instance médicale, Simone Veil, alors ministre, ne le voulait pas. Dès lors, seule la femme qui demande à interrompre sa grossesse est habilitée à apprécier la réalité de sa propre détresse au moment de sa demande. C'est pourquoi la loi Veil est une loi de confiance à l'égard des femmes. Elle s'en remet à leur conscience, sans que nul ne soit qualifié pour porter la moindre appréciation sur leur décision. Cependant, à travers cette référence à la « détresse » comme à travers l'exigence d'une «nécessité», la loi assume de dire que l'avortement ne peut être motivé que par des raisons graves qui rendent la poursuite de sa grossesse insupportable pour la femme.
Après plusieurs décennies d'application de la loi Veil, si un consensus très large s'exprime autour de cette loi, ce consensus n'est pas général, et il ne peut sans doute pas l'être.
Le compromis sur lequel la loi repose n'a jamais été reconnu par ceux qui refusent d'accepter la libéralisation de l'avortement, ni par ceux qui, à l'opposé, ne peuvent admettre que le principe de respect de la vie s'applique dès le début de la grossesse. Les uns et les autres, pour des raisons diamétralement opposées, contestent donc le raisonnement de principe sur lequel la loi de 1975 repose.
Les premiers estiment que le respect de l'être humain, dès le commencement de la vie, équivaut pour le foetus à un véritable droit de naître et que toute atteinte à ce droit en constitue la négation même et non une simple limite.
Les seconds considèrent au contraire que, jusqu'à la naissance de l'enfant, il n'y a pas d'«enfant à naître» titulaire de droits mais seulement la femme exerçant sur son corps sa propre liberté. L'avortement est alors une question qui relève d'un choix personnel, à l'exclusion de toute autre considération. L'amendement introduisant l'article 24 dans la loi déférée s'inscrit dans cette logique doctrinale.
Dans sa façon d'aborder la dimension philosophique du problème de l'avortement, la loi Veil refusait de trancher entre des convictions antagoniques totalement irréductibles. Dans notre République de liberté, de respect et de tolérance, ces convictions contraires doivent pouvoir s'exprimer et coexister sans empêcher l'application de la loi.
Un équilibre a alors été trouvé, sans doute imparfait en pure logique philosophique, et donc à certains égards fragile, mais un équilibre juridique nécessaire. Cet équilibre ne devrait être déplacé qu'avec prudence, en respectant les consciences, après un débat approfondi ouvert à tous les grands courants de pensée et aux représentants des grandes familles religieuses de notre pays. Prenons garde de ne pas mettre la loi en danger en modifiant le compromis historique de 1975 sans qu'aucun motif d'intérêt général ne l'impose.
Des évolutions ne seraient envisageables que pour répondre à des difficultés concrètes qu'il s'agirait de résoudre. Or, selon nous, aucune difficulté ne pouvait justifier la suppression de la condition de détresse ; car quelles solutions nouvelles apporte-t-elle? Il n'y en a nulle trace dans cet article de circonstance adopté dans l'improvisation des débats parlementaires pour des raisons plus politiques que pratiques.
Nous considérons donc que le principe du respect de tout être humain dès le commencement de sa vie est bafoué part cet article 24 de la loi déférée qui ne répond pas à la nécessité que votre Conseil impose pour que le législateur puisse déroger à ce principe constitutionnel.