Le Conseil constitutionnel a été saisi le 9 juin 1987 par MM Pierre Joxe, Lionel Jospin, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, Claude Bartolone, Jean Beaufils, Guy Bêche, André Bellon, Jean-Michel Belorgey, Pierre Bérégovoy, Louis Besson, André Billardon, Jean-Marie Bockel, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron (Ille-et-Vilaine), Roland Carraz, Guy Chanfrault, Jean-Pierre Chevènement, André Clert, Michel Coffineau, Gérard Collomb, Mme Edith Cresson, MM Louis Darinot, Michel Delebarre, André Delehedde, Bernard Derosier, Jean-Pierre Destrade, Paul Dhaillé, Raymond Douyère, René Drouin, Mme Georgina Dufoix, MM Jean-Paul Durieux, Job Durupt, Claude Evin, Henri Fiszbin, Jacques Fleury, Mme Martine Frachon, MM Pierre Garmendia, Jean Giovannelli, Joseph Gourmelon, Edmond Hervé, André Labarrère, Jean Lacombe, Mme Catherine Lalumière, MM Jérôme Lambert, Christian Laurissergues, Georges Le Baill, Jean-Yves Le Déaut, Robert Le Foll, Jean Le Garrec, André Ledran, André Lejeune, Jean-Jacques Leonetti, François Loncle, Jacques Mahéas, Guy Malandain, Philippe Marchand, Michel Margnes, Pierre Mauroy, Joseph Menga, Louis Mermaz, Louis Mexandeau, Jean-Pierre Michel, Mme Christiane Mora, MM Louis Moulinet, Henri Nallet, Mmes Véronique Neiertz, Paulette Nevoux, Jacqueline Osselin, MM Michel Pezet, Charles Pistre, Jean-Claude Portheault, Philippe Puaud, Noël Ravassard, Alain Richard, Michel Rocard, Alain Rodet, Jacques Roger-Machart, Mme Yvette Roudy, MM Philippe Sanmarco, Jacques Santrot, Michel Sapin, Roger-Gérard Schwartzenberg, Jacques Siffre, René Souchon, Mmes Renée Soum, Gisèle Stiévenard, M Dominique Strauss-Kahn, Mmes Marie-Josèphe Sublet, Ghislaine Toutain, MM Michel Vauzelle, Gérard Welzer, Pierre Ortet, Jean-Hugues Colonna, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la loi modifiant l'organisation administrative et le régime électoral de la ville de Marseille ;
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment les articles figurant au chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les auteurs de la saisine critiquent certaines des modifications apportées par l'article premier de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel au tableau des secteurs pour l'élection des conseillers municipaux de Marseille qui est annexé au code électoral ;
2. Considérant que, tout en laissant inchangé le nombre de conseillers municipaux de Marseille qui est de 101, la loi déférée a pour objet, en premier lieu, de substituer aux six secteurs électoraux délimités par la loi n° 82-1170 du 31 décembre 1982 et qui recouvraient un nombre d'arrondissements compris selon le cas entre un et quatre, huit secteurs composés chacun d'un nombre uniforme d'arrondissements ; qu'en second lieu, la loi répartit le nombre de sièges à pourvoir à raison respectivement, de 11 sièges pour le 1er secteur, 8 sièges pour le 2ème, 11 sièges pour le 3ème, 15 sièges pour le 4ème, 15 sièges pour le 5ème, 13 sièges pour le 6ème, 16 sièges pour le 7ème et 12 sièges pour le 8ème secteur ;
3. Considérant qu'il est soutenu, à titre principal, que l'égalité des citoyens devant le pouvoir de suffrage est méconnue dans la mesure où les sièges attribués à chaque secteur n'ont pas été, dans tous les cas, répartis proportionnellement à leur population ; qu'en effet, en appliquant la répartition proportionnelle à la plus forte moyenne, le 7ème secteur devrait élire 18 conseillers et non 16 alors que les 1er et 4ème secteurs n'auraient droit, tout au plus, qu'à en désigner respectivement 10 et 14 et non 11 et 15 comme le prévoit la loi déférée ; que les arguments tirés lors des débats devant le Parlement de ce que les 1er et 4ème secteurs vont se repeupler ne sont pas recevables ; qu'en fait, la répartition des sièges privilégie les secteurs favorables à la majorité parlementaire actuelle ; qu'à titre subsidiaire, les auteurs de la saisine font valoir qu'il y a rupture d'égalité entre Marseille et toutes les autres collectivités, si le critère qui a été implicitement retenu pour minorer la représentation du 7ème secteur par rapport à celle des 1er et 4ème secteurs est fonction, non de l'importance de la population, ce qui correspond à un principe républicain traditionnel, mais, au contraire, du nombre d'électeurs inscrits ;
4. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 72 de la Constitution "les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les territoires d'outre-mer. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi" ; que le deuxième alinéa du même article dispose que "ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi" ; qu'en vertu du troisième alinéa de l'article 24 de la Constitution, le Sénat, qui est élu au suffrage indirect, "assure la représentation des collectivités territoriales de la République" ; que, selon le troisième alinéa de l'article 3 de la Constitution, "le suffrage est toujours universel, égal et secret" ; que l'article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 proclame que la loi "doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse" ;
5. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que l'organe délibérant d'une commune de la République doit être élu sur des bases essentiellement démographiques résultant d'un recensement récent ; que, s'il ne s'ensuit pas que la répartition des sièges doive être nécessairement proportionnelle à la population de chaque secteur ni qu'il ne puisse être tenu compte d'autres impératifs d'intérêt général, ces considérations ne peuvent intervenir que dans une mesure limitée ;
6. Considérant qu'il ressort de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel que la délimitation des secteurs pour l'élection des conseillers municipaux de Marseille, qui n'est d'ailleurs pas contestée par les auteurs de la saisine, a été effectuée en regroupant par deux les seize arrondissements municipaux créés, en application de la loi n° 46-245 du 20 février 1946, par le décret n° 46-2285 du 18 octobre 1946 ; que chaque secteur est composé de territoires contigès ; que demeure applicable à l'élection des conseillers municipaux un même mode de scrutin ; qu'il ressort des débats parlementaires que la répartition des sièges entre les secteurs a pris essentiellement en compte l'ensemble des habitants résidant dans chaque secteur ; que, même si le législateur n'a pas jugé opportun, pour deux des cent un sièges à attribuer, de faire une stricte application de la répartition proportionnelle à la plus forte moyenne, les écarts de représentation entre les secteurs selon l'importance respective de leur population telle qu'elle ressort du dernier recensement, ne sont ni manifestement injustifiables ni disproportionnés de manière excessive ;
7. Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen ;

Article premier :
La loi modifiant l'organisation administrative et le régime électoral de la ville de Marseille n'est pas contraire à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Monsieur le président, messieurs les conseillers,
Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi tendant à modifier l'organisation administrative et le régime électoral de la ville de Marseille telle qu'elle a été adoptée définitivement par le Parlement.
La loi déférée, issue d'une proposition d'origine sénatoriale, est inspirée par une pensée et une arrière-pensée. La pensée consiste à recomposer les ressorts territoriaux des conseils d'arrondissement de Marseille, l'arrière-pensée à profiter de cette occasion pour tenter de ménager à la majorité actuelle des dividendes électoraux futurs.
Mais il se trouve que cette pensée comme cette arrière-pensée se heurtent à des obstacles constitutionnels.
C'est sans doute par une manifestation involontaire de leurs priorités véritables que les auteurs du texte, qui dans son titre ont fait figurer en premier l'organisation administrative, ont inversé l'ordre des facteurs dans le dispositif et consacré l'article 1er au régime électoral.
A les en croire, l'objectif poursuivi serait d'éviter que puisse se renouveler la situation, constatée en 1983, dans laquelle une liste peut être majoritaire en sièges, sans qu'il soit certain qu'elle l'ait été en voix. La prudence de cette dernière formulation tient au fait que tous les secteurs n'ayant pas désigné leurs élus au même tour, nul ne sait ce qu'eussent été les résultats si le vote décisif était intervenu à la même date pour tous. Ainsi la liste gagnante a-t-elle notablement progressé entre les deux tours, et on peut avancer l'hypothèse selon laquelle, si les électeurs des secteurs qui n'ont eu à se prononcer qu'au premier tour avaient été rappelés aux urnes, peut-être les abstentionnistes se seraient-ils mobilisés là aussi.
Quoi qu'il en soit, même en tenant pour acquis que la liste majoritaire en sièges ne l'aurait pas été en voix, il est abusif, d'une part, de faire de cela un artefact du mode de scrutin, d'autre part, de prétendre l'éviter pour l'avenir avec le dispositif retenu.
En premier lieu, dès lors que des élections se déroulent dans plusieurs circonscriptions, un tel résultat est toujours possible.
Pour l'élection des députés, des sénateurs, des conseils régionaux, généraux et pour Paris, Lyon et Marseille, des conseils municipaux, il peut toujours se produire, ne serait-ce que par des taux d'abstentions très différenciés, ou un éparpillement des votes, que la majorité des sièges échappe à ceux qui auraient obtenu la majorité des suffrages exprimés. Seules l'élection présidentielle, les élections européennes et les élections municipales dans les communes autres que les trois plus grandes villes, échappent à ce risque par l'unicité de circonscription.
De ce fait, non seulement les modifications apportées par la loi déférée ne font pas disparaître ce risque, inhérent à la multiplicité des secteurs, mais elles l'aggravent.
Est évidemment inacceptable, en effet, la répartition entre les secteurs du nombre de sièges à pourvoir.
La règle qui doit prévaloir est évidemment celle de la proportionnalité : indépendamment des critères qui président au découpage des secteurs, une fois celui-ci opéré, chacun d'eux doit élire un nombre de conseillers proportionnel à son importance. Et comme il n'est pas possible d'obtenir une égalité absolument parfaite, on recourt généralement à la méthode dite de la plus forte moyenne.
La seule question qui pourrait alors se poser serait celle de la base de calcul : population ou nombre d'électeurs.
Mais, au regard de ces évidences, la dévolution des sièges opérée par la loi déférée manque gravement à la rigueur arithmétique la plus élémentaire.
Pour Paris et Lyon, chaque secteur s'est vu attribuer un nombre de conseillers strictement proportionnel à sa population, selon le calcul à la plus forte moyenne. Pour Marseille, ce critère de la population est affecté d'un coefficient plus proche de la cote d'amour que du principe d'égalité.
Non seulement, en effet, les modifications proposées ne réduisent pas les inégalités héritées du passé, mais elle les aggravent notablement.
Actuellement, l'écart de représentation entre le secteur le plus favorisé (3e) et le moins favorisé (6e) est de 1 à 1,067 si on calcule en termes de population. Il est de 1 à 1,34 si on procède en termes d'électorat (6e et 2e secteurs). Ces écarts respectifs s'élèveraient désormais de 1 à 1,217 (1er et 8e secteurs) et de 1 à 1,357 (8e et 3e secteurs).
Voilà qui peut déjà surprendre dans une loi dont l'ambition affichée est de donner plus d'équité au régime électoral.
Mais toute surprise disparaît dès qu'on va légèrement plus loin dans le détail. En appliquant la répartition proportionnelle à la plus forte moyenne, c'est le 7e secteur qui aurait dû élire dix-huit conseillers, les 1er et 4e n'ayant droit, tout au plus, qu'à en désigner respectivement dix et quatorze.
La loi se propose de supprimer deux sièges pour le 7e secteur et de les répartir entre les 1er et 4e Nul ne sera surpris d'apprendre que le secteur lésé vote traditionnellement en majorité pour la municipalité en place depuis des années, tandis que les deux autres se montrent nettement plus favorables à la majorité parlementaire actuelle qui est, à Marseille, l'opposition municipale.
Pour tenter de le justifier, les défenseurs de la proposition ont expliqué, au cours du débat parlementaire, que les 1er et 4e secteurs allaient se repeupler très rapidement. Certes, on ne peut qu'être confondu par la connaissance intime dont témoignent les auteurs de la proposition de loi quant à la géographie marseillaise et à son devenir, connaissance d'autant plus remarquable qu'ils sont tous élus de régions forts éloignées.
Mais, surtout, ces arguments ne sont pas recevables. S'il est bon de tenir compte des évolutions démographiques, il est meilleur encore de ne le faire qu'une fois qu'elles se sont produites. Les éléments évoqués par les rapporteurs parlementaires sont certes intéressants mais ils auraient été plus convaincants s'ils avaient donné les mêmes concernant le secteur qu'ils entendent dépouiller. De surcroît, il était loisible au législateur de manifester sa volonté, comme il l'a fait pour les circonscriptions législatives, de reconsidérer la répartition des sièges après chaque recensement. On peut même penser qu'en l'occurrence rien ne lui interdisait de remettre au pouvoir réglementaire le soin, au lendemain de chaque recensement, de procéder lui-même à la répartition des sièges entre les secteurs, par application de critères clairs préalablement définis par la loi (proportionnelle à la plus forte moyenne, par rapport à la population, voire au nombre d'électeurs).
Quant à invoquer, comme cela a également été fait, la différence existant entre la population et le nombre d'électeurs, c'est constitutionnellement inacceptable. Si, jusqu'ici, toutes les hypothèses ont été retenues pour aider à la clarté de la démonstration, on peut néanmoins relever que prendre en compte le nombre d'électeurs de préférence à la population n'est pas possible.
C'est un principe républicain traditionnel qui a toujours conduit à privilégier la population. Qu'il s'agisse d'appliquer des systèmes différents à des communes en fonction de leur importance, de répartir le nombre de parlementaires entre les départements, c'est toujours le critère démographique qui a été retenu, jamais celui du nombre d'électeurs. De la sorte, la partie de la population qui ne dispose pas du droit de vote, notamment faute d'avoir la nationalité française, peut cependant être représentée puisque son apport contribue à déterminer le nombre d'élus à désigner par chaque secteur, commune, département ou région.
Cela est naturellement conforme à la tradition de la France. Mais ce que veut la tradition, la Constitution l'exige aussi.
Si, conformément à l'article 3 de la Constitution, seuls les nationaux majeurs ont le droit de vote, cela ne saurait faire oublier que les mineurs sont également citoyens, tout comme d'ailleurs sont citoyens ceux qui, par choix ou négligence, ont omis de s'inscrire sur les listes électorales. Grâce au critère de la population, l'ensemble de ces citoyens, même si ce n'est qu'à un titre passif, sont pris en compte dans l'attribution des sièges à chaque circonscription. De ce fait, et comme il se doit, ils sont représentés au même titre que les citoyens que leur âge ou leur volonté ont rendus actifs.
Substituer au critère de la population celui du nombre d'électeurs aboutirait donc à exclure radicalement de toute représentation non seulement les étrangers, même régulièrement installés sur notre territoire, mais aussi les citoyens adultes qui, pour une raison ou une autre, ne sont pas inscrits sur les listes et, surtout, la totalité des enfants de France.
La Constitution, qui se réfère au peuple sans distinction entre majeurs et mineurs, ne le permet pas. Si, donc, les auteurs de la proposition pensaient trouver là, comme les travaux préparatoires le donnent à penser, une justification aux discriminations arithmétiques qu'ils ont introduites, celle-ci ne serait pas recevable.
Ainsi sommes-nous en présence d'une rupture d'égalité en tout état de cause : rupture d'égalité des citoyens devant le pouvoir de suffrage dès lors que les sièges attribués à chaque secteur ne le sont pas proportionnellement à leur population ; rupture d'égalité entre Marseille et toutes les autres collectivités si le critère implicitement retenu se révélait être celui, inconstitutionnel de surcroît, du nombre d'électeurs inscrits.
A tous égards, donc, le tableau annexé à l'article 1er de la loi déférée ne pourra qu'être censuré.
C'est pour l'ensemble de ces raisons que les députés soussignés ont l'honneur de vous demander, en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, de déclarer non conforme à celle-ci la loi qui vous est déférée.
Nous vous prions d'agréer, monsieur le président, messieurs les conseillers, l'expression de notre haute considération.