Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002,
le 6 décembre 2001, par MM. Philippe Douste-Blazy, Jean-Louis Debré, Jean-François Mattei, Pierre-Christophe Baguet, Jacques Barrot, Claude Birraux, Emile Blessig, Mme Marie-Thérèse Boisseau, MM. Loïc Bouvard, Yves Bur, Dominique Caillaud, Hervé de Charette, René Couanau, Yves Coussain, Charles de Courson, Francis Delattre, Renaud Donnedieu de Vabres, Jean-Pierre Foucher, Claude Gaillard, Germain Gengenwin, Hubert Grimault, Pierre Hériaud, Patrick Herr, Francis Hillmeyer, Mmes Anne-Marie Idrac, Bernadette Isaac-Sibille, MM. Jean-Jacques Jégou, Christian Kert, Edouard Landrain, François Léotard, Maurice Leroy, Roger Lestas, Christian Martin, Pierre Méhaignerie, Pierre Menjucq, Pierre Micaux, Jean-Marie Morisset, Dominique Paillé, Henri Plagnol, Jean-Luc Préel, Marc Reymann, François Sauvadet, Michel Voisin, Pierre-André Wiltzer, Bernard Accoyer, Mme Michèle Alliot-Marie, MM. Philippe Auberger, Gautier Audinot, Mme Martine Aurillac, MM. Jean Bardet, Léon Bertrand, Bruno Bourg-Broc, Michel Bouvard, Christian Cabal, Gilles Carrez, Mme Nicole Catala, MM. Richard Cazenave, Henri Chabert, Jean Charroppin, Jean-Marc Chavanne, Alain Cousin, Jean-Michel Couve, Charles Cova, Lucien Degauchy, Patrick Delnatte, Xavier Deniau, Yves Deniaud, Jean-Michel Dubernard, Jean-Pierre Dupont, Nicolas Dupont-Aignan, Christian Estrosi, Yves Fromion, René Galy-Dejean, Michel Giraud, Louis Guédon, Jean-Claude Guibal, Lucien Guichon, François Guillaume, Gérard Hamel, Michel Inchauspé, Christian Jacob, Didier Julia, Pierre Lasbordes, Thierry Lazaro, Jean-Claude Lemoine, Thierry Mariani, Alain Marleix, Jacques Masdeu-Arus, Mme Jacqueline Mathieu-Obadia, MM. Gilbert Meyer, Pierre Morange, Jacques Myard, Jean-Marc Nudant, Patrick Ollier, Robert Pandraud, Jacques Pélissard, Dominique Perben, Etienne Pinte, Serge Poignant, Didier Quentin, Jean-Bernard Raimond, Jean-Luc Reitzer, André Schneider, Bernard Schreiner, Frantz Taittinger, Michel Terrot, Léon Vachet, Jean Valleix, Mmes Nicole Ameline, Sylvia Bassot, MM. Dominique Bussereau, Pierre Cardo, Pascal Clément, Georges Colombier, François d'Aubert, Bernard Deflesselles, Franck Dhersin, Laurent Dominati, Charles Ehrmann, Nicolas Forissier, Gilbert Gantier, Claude Gatignol, Claude Goasguen, François Goulard, Michel Herbillon, Philippe Houillon, Denis Jacquat, Marc Laffineur, Pierre Lequiller, Michel Meylan, Alain Moyne-Bressand, Paul Patriarche, Bernard Perrut, Mme Marcelle Ramonet, MM. José Rossi et Gérard Voisin, députés,
et, le 7 décembre 2001, par MM. Josselin de Rohan, Alain Vasselle, Nicolas About, Pierre André, Philippe Arnaud, Jean Arthuis, Denis Badré, Gérard Bailly, Gilbert Barbier, Bernard Barraux, Jacques Baudot, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jacques Blanc, Paul Blanc, Maurice Blin, Mme Annick Bocandé, MM. Joël Bourdin, Jean Boyer, Gérard Braun, Dominique Braye, Mme Paulette Brisepierre, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Jean-Claude Carle, Gérard César, Marcel-Pierre Cléach, Jean Clouet, Christian Cointat, Jean-Patrick Courtois, Jean-Paul Delevoye, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Gérard Dériot, Michel Doublet, Paul Dubrule, Alain Dufaut, André Dulait, Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Daniel Eckenspieller, Jean-Paul Emin, Jean-Paul Emorine, Jean Faure, Mme Françoise Férat, MM. André Ferrand, Hilaire Flandre, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Serge Franchis, Philippe François, Yves Fréville, Yann Gaillard, Christian Gaudin, Mme Gisèle Gautier, MM. Patrice Gélard, Alain Gérard, Paul Girod, Mme Jacqueline Gourault, MM. Alain Gournac, Adrien Gouteyron, Louis Grillot, Georges Gruillot, Charles Guené, Pierre Hérisson, Daniel Hoeffel, Jean-Jacques Hyest, Alain Joyandet, Jean-Marc Juilhard, Joseph Kerguéris, Jean-Philippe Lachenaud, Alain Lambert, André Lardeux, Patrick Lassourd, Jean-René Lecerf, Jacques Legendre, Philippe Leroy, Marcel Lesbros, Gérard Longuet, Jean-Louis Lorrain, Roland du Luart, Max Marest, Jean-Louis Masson, René Monory, Bernard Murat, Mme Nelly Olin, MM. Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Mme Monique Papon, MM. Michel Pelchat, Jean Pépin, Henri de Raincourt, Victor Reux, Charles Revet, Henri Revol, Philippe Richert, Bernard Saugey, Jean-Pierre Schosteck, Bruno Sido, Louis Souvet, François Trucy, Jacques Valade, André Vallet, Xavier de Villepin, Serge Vinçon et François Zocchetto, sénateurs ;
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance no 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu la loi organique no 96-646 du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu les observations du Gouvernement enregistrées le 12 décembre 2001 ;
Vu les observations en réplique présentées par les sénateurs auteurs de la seconde saisine, enregistrées le 13 décembre 2001 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les auteurs des saisines défèrent au Conseil constitutionnel la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, en mettant en cause l'intelligibilité et la sincérité de l'ensemble de la loi, ainsi que son incidence sur l'équilibre financier des régimes de sécurité sociale ; que les députés requérants contestent plus particulièrement ses articles 12, 13, 16, 18, 20, 31, 60, 67, 68, 69, 71, 73 et 75 ; que, pour leur part, les sénateurs requérants critiquent, en tout ou partie, ses articles 12, 13, 16, 17, 18, 30-III, 42, 56, 59, 60, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73 et 76 ;
Sur l'intelligibilité et la sincérité de la loi déférée et son incidence sur l'équilibre financier des régimes de sécurité sociale :
2. Considérant qu'il est soutenu qu'à plusieurs titres la loi manquerait à l'objectif d'intelligibilité et à l'exigence de sincérité ; qu'elle porterait également atteinte aux missions des régimes de sécurité sociale ainsi qu'à l'équilibre financier de ces régimes ;
En ce qui concerne l'intelligibilité de la loi déférée :
3. Considérant que, si la loi déférée se caractérise encore par la complexité des circuits financiers entre les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, les organismes créés pour concourir à leur financement et l'Etat, elle énonce de façon précise les nouvelles règles de financement qu'elle instaure ; qu'ainsi elle détermine les nouvelles recettes de chaque organisme et fixe les clés de répartition du produit des impositions affectées ; que, de même, les transferts entre les différents fonds spécialisés, les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et l'Etat sont précisément définis ; que, dès lors, doit être rejeté le grief tiré de l'atteinte à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la loi ;
En ce qui concerne la sincérité de la loi déférée :
Quant au réalisme des prévisions pour 2002 :
4. Considérant, en premier lieu, qu'en application du I de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, l'article 16 de la loi déférée fixe, pour 2002, par catégorie, les prévisions de recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement ; que l'article 69 prévoit pour 2002 les objectifs de dépenses par branche des mêmes régimes ; que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base pour 2002 est fixé à l'article 71 ;
5. Considérant que les auteurs des deux saisines contestent le réalisme des prévisions d'évolution de la masse salariale et de croissance du produit intérieur brut sur lesquelles se fondent les prévisions de recettes figurant à l'article 16 ; que les députés requérants invoquent le rapport présenté lors de la réunion du 20 septembre 2001 de la commission des comptes de la sécurité sociale, aux termes duquel "l'hypothèse retenue en matière de dépenses d'assurance maladie est particulièrement ambitieuse" et selon lequel la réalisation de l'objectif fixé pour 2002 "supposerait un freinage considérable par rapport à la tendance moyenne des deux dernières années", alors que, pour les sénateurs requérants, la loi déférée ne comprendrait "aucun dispositif permettant d'espérer un ralentissement des dépenses d'assurance maladie" ; que, selon les sénateurs requérants, au vu des prévisions et des réalisations des années précédentes, l'objectif de dépenses de la branche famille pour 2002 aurait été surestimé ; que, dès lors, les objectifs fixés aux articles 69 et 71 seraient entachés d'une "erreur manifeste d'appréciation" ;
6. Considérant qu'il ne ressort pas des éléments fournis au Conseil constitutionnel que les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses, présentés pour 2002, soient entachés d'une erreur manifeste, compte tenu des aléas inhérents à leur évaluation et des incertitudes particulières relatives à l'évolution de l'économie en 2002 ; que, toutefois, s'il apparaissait en cours d'année que les conditions générales de l'équilibre financier des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale étaient remises en cause, il appartiendrait au Gouvernement de soumettre au Parlement les ajustements nécessaires dans une loi de financement de la sécurité sociale rectificative ou, à défaut, s'il en était encore temps, dans la loi de financement de la sécurité sociale pour l'année 2003 ;
7. Considérant, en second lieu, que les députés requérants mettent en cause l'insuffisance de la part affectée au fonds de réserve des retraites par l'article 67, relatif à la répartition du produit des prélèvements sociaux mentionnés aux articles L. 245-14 et L. 245-15 du code de la sécurité sociale sur les revenus du patrimoine et les produits de placement ; qu'ils allèguent que ni ce relèvement ni l'affectation nouvelle de recettes de privatisation prévue dans le cadre du projet de loi de finances pour 2002, soumis par ailleurs à l'examen du Parlement, ne suffiraient à compenser la "réduction drastique" du prix des autorisations d'établissement et d'exploitation de réseau de téléphonie mobile de troisième génération ; que, pour contester la sincérité de ces prévisions, ils font état de l'annonce par le Gouvernement de l'affectation desdites recettes de privatisation à d'autres dépenses ;
8. Considérant que les évaluations de recettes de cession d'actifs publics figurant dans le projet de loi de finances pour 2002 apparaissent suffisantes pour compenser la perte de recettes subie par le fonds de réserve des retraites du fait de la réduction du prix des autorisations susmentionnées ; que, dès lors, la répartition fixée par l'article 67 n'est pas entachée d'insincérité ;
Quant à la révision des prévisions pour 2001 :
9. Considérant que les sénateurs auteurs de la seconde saisine mettent en cause la constitutionnalité du "volet rectificatif pour 2001" figurant aux articles 17, 70 et 72 de la loi déférée, "qui évite au Gouvernement de déposer un projet de loi de financement rectificatif" ;
10. Considérant que le II de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale ne fait pas obstacle à la révision, par l'article 17 de la loi de financement pour 2002, des prévisions de recettes pour 2001, non plus qu'à celle, par les articles 70 et 72, des objectifs de dépenses des branches et de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour 2001 ;
11. Considérant que les sénateurs requérants font plus particulièrement grief à l'article 17 de manquer au principe de sincérité du fait des modalités retenues pour relever, au titre de l'exercice 2001, l'évaluation du produit de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés ;
12. Considérant que les dispositions figurant à cet effet dans la loi déférée ont pour objet de tirer les conséquences d'une mesure, figurant dans le projet de loi de finances rectificative pour 2001 actuellement examiné au Parlement, qui relève de 1,5 milliard de francs la fraction de ladite contribution affectée au budget annexe des prestations sociales agricoles en 2001 ; qu'à l'article 17, l'évaluation révisée des "impôts et taxes affectés" en 2001 est majorée en conséquence du même montant ; que le solde à reporter en 2002 est donc réduit de 1,5 milliard de francs ; que, toutefois, cette diminution du solde est partiellement compensée par une plus-value de recettes de 0,8 milliard de francs constatée en 2001 ; que, dès lors, l'article 16 réduit de 0,7 milliard de francs la rubrique "Impôts et taxes affectées" pour 2002 ;
13. Considérant que la coordination ainsi opérée entre l'article 8 du projet de loi de finances rectificative pour 2001 et les articles 16 et 17 de la loi déférée ne porte pas atteinte au principe de sincérité ;
En ce qui concerne la dégradation alléguée des comptes des régimes de base :
14. Considérant que les sénateurs requérants font valoir que la loi déférée aurait "pour principal effet, sinon pour objet, de dégrader considérablement les comptes des régimes de base pour les exercices 2000, 2001 et 2002 afin d'éviter de faire supporter au budget de l'Etat les conséquences financières des politiques décidées par le Gouvernement" ; qu'ils estiment ces mouvements contraires à l'objectif constitutionnel d'équilibre financier de la sécurité sociale découlant du dix-neuvième alinéa de l'article 34 de la Constitution ;
15. Considérant que sont critiqués à cet égard les transferts de recettes figurant aux articles 13, 16 et 67 ainsi que les changements d'imputation de charges opérés notamment par l'article 42 ;
16. Considérant que l'article 13 de la loi déférée comprend diverses mesures tendant à accroître les recettes du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale ; qu'en particulier son II transfère à ce fonds, à compter du 1er janvier 2002, la totalité de la contribution sur les contrats d'assurance en matière de circulation de véhicules terrestres à moteur ; que le III du même article lui affecte la totalité du droit de consommation sur les alcools dès le 1er janvier 2001 ; qu'il est allégué que, du fait de ces transferts de recettes, le déficit de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés serait aggravé de 5,9 milliards de francs en 2001 et de 11,8 milliards de francs en 2002 ; qu'en outre il serait porté atteinte au principe du consentement à l'impôt, en raison, selon les requérants, de la "grande opacité" des nouvelles affectations ;
17. Considérant que sont également mises en cause deux dispositions au motif qu'elles aggraveraient le déficit du fonds de solidarité vieillesse, organisme créé pour concourir au financement des régimes de base ; que les requérants soutiennent, en premier lieu, que le V de l'article 13 prive le fonds, à compter du 1er janvier 2002, de la totalité du produit de la taxe sur les contributions au bénéfice des salariés pour le financement des prestations complémentaires de prévoyance, à hauteur de 2,9 milliards de francs ; qu'ils font valoir, en second lieu, que la part de la contribution sociale de solidarité des sociétés affectée au même fonds est réduite de 0,7 milliard de francs du fait de l'article 16 de la loi déférée "coordonné avec l'article 8 du projet de loi de finances rectificative pour 2001" ;
18. Considérant, en outre, selon les saisissants, que l'article 67 de la loi déférée réduirait les recettes de la Caisse nationale d'assurance vieillesse en relevant la part, affectée au fonds de réserve pour les retraites, des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine et les revenus de placement mentionnés aux articles L. 245-14 et L. 245-15 du code de la sécurité sociale ;
19. Considérant, enfin, que, s'agissant des charges nouvelles pesant sur les comptes de certains régimes de base, les sénateurs requérants mettent en cause l'incidence de l'article 42 qui prévoit en 2001 une participation exceptionnelle de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés au financement du "plan Biotox", à hauteur de 1,3 milliard de francs ;
20. Considérant, en premier lieu, que l'exigence constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de la sécurité sociale n'impose pas que cet équilibre soit strictement réalisé pour chaque branche et pour chaque régime au cours de chaque exercice ;
21. Considérant, en deuxième lieu, que les transferts critiqués de recettes fiscales et de charges, qui sont définis avec une précision suffisante, n'entravent pas, eu égard à leur montant, le fonctionnement des régimes et organismes concernés au point de les empêcher d'exercer leurs missions ou de mettre en oeuvre les politiques nécessaires au respect des exigences découlant des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 ;
22. Considérant, enfin, que ces transferts ne méconnaissent pas davantage le principe du consentement à l'impôt, proclamé par l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, dès lors que le Parlement a été clairement informé de leurs motifs et y a librement consenti par son vote ; que le principe du consentement à l'impôt n'implique pas qu'une imposition prélevée initialement pour couvrir un besoin déterminé ne puisse être affectée à la couverture d'un autre besoin ;
Sur l'article 12 :
23. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa du II de l'article 12 de la loi déférée : "Sont annulées les créances sur le fonds créé à l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, enregistrées au 31 décembre 2000 par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale et par les régimes concernés, afférentes aux exonérations visées au 1o de l'article L. 131-9 du même code dans sa rédaction issue de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 précitée. En conséquence, les comptes de l'exercice 2000 des organismes de sécurité sociale concernés sont modifiés pour tenir compte de cette annulation" ;
24. Considérant que les députés requérants soutiennent que seul un motif d'intérêt général suffisant pouvait justifier la remise en cause rétroactive d'un exercice clos ; que l'annulation d'une créance portant sur une somme de plus de 16 milliards de francs compromet l'équilibre financier du régime général pour l'exercice 2000 et "obère la capacité de contrôle du Parlement sur les comptes de la sécurité sociale" ; que "la réouverture des comptes 2000 est contraire au principe de l'annualité qui régit les lois de financement de la sécurité sociale" ;
25. Considérant que, pour leur part, les sénateurs requérants font grief à la disposition précitée d'affecter "substantiellement les conditions de l'équilibre financier arrêté par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, telles que déterminées en application de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale" et de méconnaître "l'objectif d'équilibre financier de la sécurité sociale, devenu un principe à valeur constitutionnelle par la révision constitutionnelle du 22 février 1996" ; qu'ils estiment en outre que la loi de financement de la sécurité sociale pour l'année 2002 ne peut comporter des dispositions relatives à l'année 2000 ; que la disposition contestée est, selon eux, contraire aux exigences constitutionnelles de clarté et de sincérité régissant les lois de financement de la sécurité sociale ;
26. Considérant qu'il résulte de l'ensemble des dispositions des articles L. 131-7 à L. 131-10 du code de la sécurité sociale applicables à l'année 2000 que la créance détenue, au 31 décembre 2000, par les régimes de sécurité sociale sur le fonds créé par l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale constituait, par la volonté même du législateur, un élément du patrimoine de ces régimes ;
27. Considérant que le principe de non-rétroactivité des lois n'a valeur constitutionnelle, en vertu de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qu'en matière répressive ; que, si, dans les autres matières, le législateur a la faculté d'adopter des dispositions rétroactives, il ne peut le faire qu'en considération d'un motif d'intérêt général suffisant et sous réserve de ne pas priver de garanties légales des exigences constitutionnelles ;
28. Considérant que la disposition critiquée aurait pour effet de faire disparaître une créance sur l'Etat garantie par la loi et constituée à l'actif des bilans des régimes de sécurité sociale au 31 décembre 2000 ; qu'eu égard au montant de cette créance, à la situation financière de ces régimes, ainsi qu'à l'exigence constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de la sécurité sociale, le souci de remédier aux difficultés financières du fonds créé par l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale ne constitue pas un motif d'intérêt général suffisant pour remettre en cause rétroactivement les résultats d'un exercice clos ;
29. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le deuxième alinéa du II de l'article 12 doit être déclaré contraire à la Constitution ;
Sur l'article 18 :
30. Considérant que l'article 18 de la loi déférée insère plusieurs articles dans le code de la sécurité sociale et en modifie plusieurs autres, en vue de réorganiser complètement les rapports entre les organismes d'assurance maladie et les professions mentionnées aux articles L. 162-5, L. 162-9, L. 162-12-2, L. 162-14 et L. 322-5-2 du même code ;
31. Considérant que les députés requérants reprochent à ces dispositions de rompre l'égalité entre professionnels de santé en ce que "le pouvoir unilatéral des caisses de prendre des mesures de sanction (application des lettres clés flottantes) est supprimé pour les professions placées sous une convention et maintenu pour les autres" ;
32. Considérant que les sénateurs requérants soutiennent, quant à eux, que l'article 18 a été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière ; que, dans un premier temps, "il s'agissait, selon les propres termes du Gouvernement, d'un "amendement d'esquisse", comprenant deux modestes paragraphes" ; que, dans un second temps, "l'article 18 s'est transformé en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale en un dispositif de quinze paragraphes occupant six pages de la petite loi" ; qu'ainsi, selon les requérants, la procédure suivie par le Gouvernement n'aurait tendu qu'à contourner la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à l'introduction de dispositions nouvelles après la réunion de la commission mixte paritaire ;
33. Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution que le droit d'amendement peut, sous réserve des limitations posées aux deuxième, troisième et quatrième alinéas de l'article 45, s'exercer à chaque stade de la procédure législative ; que le deuxième alinéa de celui-ci précise en particulier que la commission mixte paritaire est "chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion" ;
34. Considérant qu'il ressort de l'économie de l'article 45 que des adjonctions ne sauraient, en principe, être apportées au texte soumis à la délibération des assemblées après la réunion de la commission mixte paritaire ; qu'en effet, s'il en était ainsi, des mesures nouvelles, résultant de telles adjonctions, pourraient être adoptées sans avoir fait l'objet d'un examen lors des lectures antérieures à la réunion de la commission mixte paritaire et, en cas de désaccord entre les assemblées, sans être soumises à la procédure de conciliation confiée par l'article 45 de la Constitution à cette commission ; qu'il ressort en outre du deuxième alinéa de cet article que des dispositions adoptées en termes identiques avant la réunion de la commission mixte paritaire ne sauraient, en principe, être modifiées après cette réunion ;
35. Considérant, en conséquence, que les seuls amendements susceptibles d'être adoptés après la réunion de la commission mixte paritaire doivent être soit en relation directe avec une disposition restant en discussion, soit dictés par la nécessité de respecter la Constitution, d'assurer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement ou de corriger une erreur matérielle ; que, par suite, à ce stade de la discussion parlementaire, doivent être regardés comme adoptés selon une procédure irrégulière les amendements qui ne remplissent pas l'une ou l'autre de ces conditions ;
36. Considérant que l'article 18 ne présente de relation directe qu'avec l'un des articles introduits dans le texte en première lecture, numéroté 10 A en cours d'examen ; que ce dernier est issu d'un amendement gouvernemental déposé la veille de son adoption par l'Assemblée nationale et n'évoque que de façon vague et succincte des "engagements collectifs et individuels, le cas échéant pluriannuels, portant notamment sur l'organisation des soins, sur l'évolution des pratiques et de l'activité des professions concernées" ; que l'amendement insérant l'article 10 A dans le texte de la loi a été présenté par le Gouvernement lui-même comme "un amendement d'esquisse" dont la portée serait déterminée à une étape ultérieure de la procédure législative ; que ce n'est qu'en nouvelle lecture, à la suite d'un amendement déposé par le Gouvernement devant l'Assemblée nationale, que le contenu de l'article 10 A a été présenté ;
37. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 10 A a été remplacé après la réunion de la commission mixte paritaire par des dispositions qui, compte tenu de leur portée et de leur ampleur, doivent être considérées comme nouvelles ; que son adoption n'était dictée ni par la nécessité de respecter la Constitution, ni par celle d'assurer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement ou de corriger une erreur matérielle ;
38. Considérant qu'il y a lieu, dès lors, de déclarer l'article 10 A, devenu 18, contraire à la Constitution ;
Sur l'article 20 :
39. Considérant que l'article 20 a pour objet de modifier l'article L. 245-2 du code de la sécurité sociale, relatif au calcul de la contribution des entreprises de préparation des médicaments, en augmentant les taux de cette contribution et en modifiant ses règles d'abattement ;
En ce qui concerne l'incompétence négative du législateur et le défaut d'intelligibilité de la loi :
40. Considérant que les députés requérants estiment que le législateur est resté en deçà de sa compétence en ne déterminant pas avec précision l'assiette de la taxe et, en particulier, en laissant au pouvoir réglementaire le soin de définir les "frais de prospection et d'information" ; que, pour les mêmes raisons, la loi serait inintelligible et aurait pour effet de restreindre l'exercice des "libertés de communication, de publicité, de réunion et d'entreprendre" ;
41. Considérant que le III de l'article 20 de la loi déférée se borne à compléter le premier alinéa de l'article L. 245-2 du code de la sécurité sociale pour appliquer à l'assiette de la contribution en cause un abattement de 3 % destiné à prendre en compte les dépenses de "pharmaco-vigilance" mentionnées à l'article L. 5122-11 du code de la santé publique ; qu'il ne modifie aucun autre élément de l'assiette ; que, par suite, les griefs tirés de ce que cette disposition porterait atteinte à l'article 34 de la Constitution et à l'objectif d'intelligibilité de la loi manquent en fait ;
En ce qui concerne la méconnaissance du principe de nécessité de l'impôt :
42. Considérant que les députés requérants soutiennent que le principe de nécessité de l'impôt n'est pas respecté ; qu'en particulier "la pénalisation fiscale des dépenses de promotion des entreprises pharmaceutiques a pour effet de restreindre leur liberté de communiquer des informations médicales ainsi que la liberté des prescripteurs de recevoir celles-ci" ; que "l'exercice des libertés constitutionnelles en cause participe d'une démarche de santé publique et, comme telle, de la protection constitutionnelle de la santé visée à l'alinéa 11 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946" ;
43. Considérant qu'aux termes de l'article 14 de la Déclaration de 1789 : "Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique..." ; qu'en vertu du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation garantit à tous la protection de la santé ;
44. Considérant que le I de l'article 20 de la loi déférée procède à une augmentation des taux d'imposition applicables à la contribution due par les laboratoires pharmaceutiques selon un barème comportant quatre tranches, lesquelles sont fonction du rapport entre les dépenses de prospection et d'information qu'ils ont engagées à l'égard des praticiens et le chiffre d'affaires hors taxes qu'ils ont réalisé en France ; que cette augmentation a pour double objectif de faire contribuer les entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques au financement de l'assurance maladie et de prévenir les dépenses de médicaments injustifiées ; qu'en adoptant cette disposition, le législateur n'a porté atteinte ni au principe de nécessité de l'impôt posé par l'article 14 de la Déclaration de 1789 ni à la protection de la santé telle qu'elle est garantie par le Préambule de 1946 ;
En ce qui concerne la rupture du principe d'égalité devant les charges publiques :
45. Considérant qu'il est reproché au même article 20 de méconnaître le principe d'égalité devant les charges publiques ainsi que le principe d'égalité entre laboratoires pharmaceutiques ; que, selon les requérants, la détermination des nouveaux taux de cette contribution, "fortement progressifs", ne prendrait en compte "ni les différences de situations objectives et appréciables" existant entre les entreprises redevables, "ni leurs capacités contributives respectives" ; qu'elle constituerait une "incitation forte à la réduction des personnels affectés aux activités de prospection" et porterait atteinte, par suite, "au droit au travail de ces salariés proclamé par l'alinéa 5 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946" ; qu'elle avantagerait "les redevables réalisant les plus gros chiffres d'affaires" et inciterait, en outre, les laboratoires pharmaceutiques à augmenter leur chiffre d'affaires, "contredisant par là même l'objectif que s'est fixé le législateur de maîtrise des dépenses de santé" ; qu'enfin ses effets de seuil seraient excessifs ;
46. Considérant qu'il appartient au législateur, lorsqu'il institue une imposition, d'en déterminer librement l'assiette et le taux, sous réserve du respect des principes et règles de valeur constitutionnelle et compte tenu des caractéristiques de l'imposition en cause ; qu'en particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose ;
47. Considérant que la disposition contestée modifie les taux des trois tranches supérieures de la contribution en cause en les faisant passer respectivement de 15 %, 18 % et 21 % à 17 %, 25 % et 31 % ; que le choix de tels taux satisfait à l'exigence d'objectivité et de rationalité au regard du double objectif que s'est assigné le législateur ; qu'il n'implique, contrairement à ce qui est allégué, aucun effet de seuil ; qu'il ne porte pas atteinte au "droit d'obtenir un emploi" mentionné au cinquième alinéa du Préambule de 1946 et n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; qu'en outre, eu égard, notamment, à la circonstance que sont exonérées de cette contribution, en application de l'article L. 245-4 du code de la sécurité sociale, les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à cent millions de francs, l'article 20 ne crée aucune rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;
48. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 20 de la loi déférée n'est pas contraire à la Constitution ;
Sur l'article 42 :
49. Considérant que l'article 42 de la loi déférée prévoit que le "Fonds national d'assurance maladie de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés participe de façon exceptionnelle en 2001, à hauteur de 1,3 milliard de francs, au financement du fonds de concours créé en vue de l'achat, du stockage et de la livraison par l'Etat de traitements pour les pathologies résultant d'actes terroristes" ;
50. Considérant que les sénateurs requérants font grief à cette disposition de mettre à la charge des assurés de la Caisse nationale d'assurance maladie une dépense relevant du budget de l'Etat, en violation tant du principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques que du douzième alinéa du Préambule de 1946, aux termes duquel : "La Nation proclame la solidarité et l'égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales" ;
51. Considérant, en premier lieu, que le fonds de concours visé à l'article 42 a pour objet, face à la menace terroriste, de doter la collectivité nationale, dans les meilleurs délais, d'un dispositif de stockage et de distribution de médicaments permettant de lutter contre la propagation massive de maladies contagieuses ; que, par la création d'un tel dispositif, le législateur poursuit, dans l'intérêt général, des objectifs de sauvegarde de la santé publique ; qu'ainsi, la participation à ce fonds de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, prévue par l'article 42, n'est pas étrangère à ses missions ;
52. Considérant, en second lieu, que les ressources de la Caisse proviennent, pour près de la moitié, d'impositions de toutes natures ; que, par ailleurs, les cotisations qui lui sont versées sont perçues pour le compte de plus de 80 % des assurés sociaux ; que, dans ces conditions, le législateur pouvait, sans méconnaître le principe d'égalité de tous les citoyens devant les charges publiques ni le principe de solidarité nationale, prévoir à titre exceptionnel une contribution majoritaire de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés au financement du fonds en cause ;
53. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que doivent être rejetés les griefs dirigés contre l'article 42 de la loi déférée ;
Sur l'article 56 :
54. Considérant que les I, II et III de l'article 55 de la loi déférée insèrent dans le code du travail des dispositions ayant pour objet de créer au bénéfice des salariés, en cas de naissance ou d'adoption, un "congé de paternité" entraînant la suspension du contrat de travail ; que les IV, V, VI et VII du même article ouvrent aux agents de la fonction publique de l'Etat, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière, ainsi qu'aux militaires, le droit à un congé de paternité "d'une durée égale à celle prévue par la législation sur la sécurité sociale", et, selon le cas, "avec traitement" ou "avec solde" ; que le XI confie à l'assurance maternité "l'octroi des indemnités journalières visées à l'article L. 331-8 pour le compte de la Caisse nationale des allocations familiales et contre remboursement dans les conditions prévues à l'article L. 223-1" ; que l'article L. 331-8 du code de la sécurité sociale, créé par le XII, détermine les conditions du versement d'indemnités journalières par l'assurance maternité aux assurés relevant du régime général, afin de compenser la perte de salaire résultant, pour eux, de la prise du congé de paternité ; que les autres dispositions de l'article 55 ont pour principal objet d'étendre aux travailleurs et assurés relevant de législations particulières le droit à un congé équivalent et au versement d'une indemnité compensatrice ;
55. Considérant que l'article 56 de la loi déférée met à la charge de la Caisse nationale des allocations familiales le financement de la prestation afférente au congé de paternité ; qu'à cet effet, il complète l'article L. 223-1 du code de la sécurité sociale par trois alinéas qui déterminent les modalités du remboursement, par cette caisse, des organismes ou des employeurs ayant servi cette prestation aux assurés ;
56. Considérant que les sénateurs requérants reprochent à l'article 56 de transférer à une branche de la sécurité sociale une dépense de rémunération des fonctionnaires incombant par nature à l'Etat ; qu'en outre, selon eux, cette disposition méconnaîtrait le 3o du I de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale et porterait ainsi atteinte au principe d'autonomie des branches ;
57. Considérant qu'aux termes de l'article L. 223-1 du code de la sécurité sociale : "La Caisse nationale des allocations familiales a pour rôle : 1o d'assurer le financement de l'ensemble des régimes de prestations familiales..." ; que les articles 55 et 56 de la loi déférée ont pour objet de créer au bénéfice des personnes concernées, quelle que soit la législation sociale dont elles relèvent, un droit à congé en cas de naissance ou d'adoption ; que la prestation en cause revêt, dès lors, le caractère d'une prestation familiale dont le financement incombe à la Caisse nationale des allocations familiales, tant à l'égard des salariés que, dans la limite du plafond de la sécurité sociale, à l'égard des fonctionnaires, dont le traitement est maintenu par la loi pendant la durée du congé ;
58. Considérant, d'une part, que le maintien du traitement ou de la solde assuré par l'Etat à ses agents, au titre du congé de paternité, sera compris dans les dépenses de personnel figurant au budget de l'Etat ; qu'il n'est donc pas porté atteinte au principe d'universalité budgétaire, qui implique que la rémunération des agents de l'Etat doit être retracée dans son budget ;
59. Considérant, d'autre part, qu'il était loisible au législateur, dans un but de simplification administrative, de confier aux organismes d'assurance maladie de la sécurité sociale la gestion des indemnités journalières afférentes au congé de paternité, tout en mettant à la charge de la Caisse nationale des allocations familiales le coût global du congé de paternité ; qu'en conséquence, les dispositions critiquées ne portent pas atteinte aux prescriptions de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale ; que, pour les mêmes motifs, le grief tiré d'une atteinte au principe d'autonomie des branches de la sécurité sociale manque en fait ;
60. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs dirigés contre l'article 56 de la loi déférée doivent être rejetés ;
Sur l'article 60 :
61. Considérant que l'article 60 a pour objet de porter de 15 % à 30 % la prise en charge par la Caisse nationale des allocations familiales des dépenses du Fonds de solidarité vieillesse au titre des majorations de pension accordées en fonction du nombre d'enfants ;
62. Considérant que les députés requérants soutiennent que cette disposition n'est conforme ni au principe de l'autonomie des branches découlant du 3o du I de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, ni à l'exigence d'une politique de solidarité envers les familles résultant des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 ; que les sénateurs requérants reprochent à l'article 60 de rompre l'égalité entre les familles au détriment de celles qui ont des enfants à charge et au bénéfice de celles qui en ont eu ;
63. Considérant qu'aux termes du dixième alinéa du Préambule de 1946 : "La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement" ; que, selon son onzième alinéa, la Nation "garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence" ;
64. Considérant que l'existence de branches de la sécurité sociale est reconnue par l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale ; que, si l'autonomie financière des branches ne constitue pas, par elle-même, un principe de valeur constitutionnelle, le législateur ne saurait décider des transferts de ressources et de charges entre branches tels qu'ils compromettraient manifestement la réalisation de leurs objectifs et remettraient ainsi en cause tant l'existence des branches que les exigences constitutionnelles qui s'attachent à l'exercice de leurs missions ;
65. Considérant que les majorations de pension accordées en fonction du nombre d'enfants s'analysent comme un avantage familial différé qui vise à compenser, au moment de la retraite, les conséquences financières des charges de famille ; que, dans ces conditions, le grief tiré d'une atteinte à l'autonomie des branches doit être écarté ; qu'eu égard au montant limité du transfert de charges critiqué, l'article 60 ne porte pas atteinte à l'égalité entre familles selon qu'elles élèvent des enfants ou qu'elles l'ont fait dans le passé ; qu'enfin, la disposition contestée n'est pas contraire aux dispositions précitées du Préambule de 1946 ;
Sur l'article 76 :
66. Considérant que l'article 76 de la loi déférée fixe, pour l'application du 5o du I de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, les limites dans lesquelles peuvent être couverts par des ressources non permanentes les besoins de trésorerie de cinq régimes obligatoires de base ;
67. Considérant que, selon les sénateurs requérants, les limites ainsi fixées seraient soit inutiles, soit surestimées, soit exagérément optimistes ; que, dès lors, elles seraient contraires à la fois au principe de sincérité et aux dispositions précitées du code de la sécurité sociale, qui en feraient des "indicateurs d'alerte" pour le Parlement ;
68. Considérant qu'il ne ressort pas des éléments fournis au Conseil constitutionnel que les plafonds de ressources non permanentes fixés à l'article 76 soient, eu égard à la variabilité des soldes de trésorerie en cours d'année, entachés d'une erreur manifeste ;
Sur les dispositions ne pouvant figurer dans la loi :
69. Considérant que les députés auteurs de la première saisine font grief aux dispositions des articles 31, 73 et 75 d'être étrangères au domaine des lois de financement de la sécurité sociale ; que, pour leur part, les sénateurs auteurs de la seconde saisine considèrent qu'en tout ou partie les dispositions des articles 30, 59, 68 et 73 ne peuvent y figurer ;
70. Considérant qu'aux termes du dix-neuvième alinéa de l'article 34 de la Constitution : "Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique" ;
71. Considérant que le I de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de la loi susvisée du 22 juillet 1996, qui constitue la loi organique prévue par l'article 34 de la Constitution, dispose :
"Chaque année, la loi de financement de la sécurité sociale :
"1o Approuve les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale ;
"2o Prévoit, par catégorie, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement ;
"3o Fixe, par branche, les objectifs de dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base comptant plus de vingt mille cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres ;
"4o Fixe, pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie ;
"5o Fixe, pour chacun des régimes obligatoires de base visés au 3o ou des organismes ayant pour mission de concourir à leur financement qui peuvent légalement recourir à des ressources non permanentes, les limites dans lesquelles ses besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources" ;
72. Considérant que le III du même article prévoit en son premier alinéa : "Outre celles prévues au I, les lois de financement de la sécurité sociale ne peuvent comporter que des dispositions affectant directement l'équilibre financier des régimes obligatoires de base ou améliorant le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale" ;
73. Considérant que l'article 31 pose le principe de la réduction du temps de travail dans la fonction publique hospitalière ; qu'il renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin d'en fixer les modalités précises ; que cette diminution de la durée hebdomadaire de travail implique, dès l'année 2002, la création de nombreux emplois dans les établissements publics hospitaliers ; qu'au demeurant, le financement de cette disposition est pris en compte dans l'objectif national de dépenses d'assurance maladie à hauteur de trois milliards de francs, correspondant à la part prise en charge par l'assurance maladie dans le recrutement d'agents et le financement d'heures supplémentaires ; qu'ainsi, l'article 31 a une incidence directe sur l'équilibre financier des régimes obligatoires de base de la branche maladie ; que, par suite, doit être rejeté le grief tiré de ce que l'article 31 ne trouverait pas sa place dans la loi de financement de la sécurité sociale ;
74. Considérant que l'article 73 a pour objectif de moderniser et de simplifier le recouvrement des cotisations sociales ; qu'à cet effet, il autorise notamment la transmission des déclarations sociales et le paiement des cotisations par voie électronique ; qu'en raison tant des investissements nécessaires à la mise en place de ce dispositif que de l'amélioration du recouvrement des cotisations sociales qui en est attendue, l'article 73 aura une incidence significative sur l'équilibre financier des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale dès 2002 ; que, par suite, cet article est au nombre de ceux qui peuvent figurer dans une loi de financement de la sécurité sociale ;
75. Considérant que l'article 75, qui réforme les missions et les modes de gestion de l'Union des caisses nationales de sécurité sociale, a pour objet de donner à cet organisme les moyens d'exercer ses missions afin de pallier la carence actuelle de ses instances dirigeantes liée à la décision prise par certains partenaires sociaux de ne plus siéger à son conseil d'administration ; qu'il permettra ainsi de reprendre les négociations collectives, au niveau national, avec les représentants des quelque 200 000 agents des organismes du régime général de sécurité sociale ; que de telles négociations ont des incidences directes sur la rémunération de ces personnels et, par suite, pour une part significative, sur les coûts de fonctionnement des organismes du régime général retracés dans les objectifs de dépenses mentionnés au 3o du I de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale ; que, dès lors, l'article 75 a sa place dans la loi déférée ;
76. Considérant, en revanche, que le III de l'article 30 de la loi déférée modifie la définition des ressources des bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie, hébergés en établissement, prises en compte pour le calcul de cette allocation ; qu'ainsi que le soutiennent les sénateurs requérants, cette disposition n'affecte pas directement l'équilibre financier des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et, en principe, n'aurait pas sa place dans la loi déférée ;
77. Considérant cependant que la déclaration de non-conformité du III de l'article 30 aurait pour effet de faire subsister dans la législation en vigueur une erreur matérielle conduisant à une disparité de traitement, contraire dans le cas d'espèce au principe d'égalité, entre les allocataires, selon qu'ils sont hébergés en établissement ou qu'ils résident à leur domicile ; que, cette disposition étant ainsi dictée par la nécessité de respecter la Constitution, il n'y a pas lieu de la déclarer contraire à celle-ci ;
78. Considérant qu'aux termes de l'article 59 de la loi déférée : "Le compte de réserves affectées au financement du Fonds d'investissement pour le développement des structures d'accueil de la petite enfance créé par l'article 23 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 (no 2000-1257 du 23 décembre 2000) est abondé de 228,67 millions d'euros. - Ce montant est prélevé sur l'excédent de l'exercice 2000 de la branche famille du régime général de la sécurité sociale" ;
79. Considérant que le I précité de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale énumère les dispositions devant figurer dans les lois de financement de la sécurité sociale ; que son III précise la nature des dispositions pouvant figurer dans ces lois ; qu'aux termes du II du même article : "La loi de financement de l'année et les lois de financement rectificatives ont le caractère de lois de financement de la sécurité sociale. - Seules les lois de financement peuvent modifier les dispositions prises en vertu des 1o à 5o du I" ; que cette dernière disposition ne fait pas obstacle à ce que la loi de financement de l'année à venir contienne des dispositions s'appliquant à l'exercice en cours, s'il est encore temps de les mettre en oeuvre avant la clôture de l'exercice ;
80. Considérant qu'il résulte de ces dispositions combinées que sont étrangères au domaine des lois de financement de la sécurité sociale les mesures autres que celles énumérées au I de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, lorsqu'elles n'affectent directement ni l'équilibre financier des régimes obligatoires de base pour l'année à venir, ni celui de l'année en cours et qu'elles n'ont pas non plus pour objet d'améliorer le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale ;
81. Considérant que l'article 59 de la loi déférée n'aurait d'incidence que sur les résultats de l'exercice 2000 ; qu'en particulier, ses effets ne seraient pris en compte ni dans l'objectif de dépenses pour 2002 de la branche famille figurant à l'article 69, ni dans l'objectif de dépenses révisé pour 2001 de la même branche figurant à l'article 70 ; que l'article 59 n'a pas pour objet d'améliorer le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale ;
82. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 59, dont les dispositions constituent un ensemble indivisible, doit être déclaré contraire à la Constitution ;
83. Considérant qu'aux termes de l'article 68 de la loi déférée : "La Caisse nationale des allocations familiales verse en 2002 la somme de 762 millions d'euros au Fonds de réserve pour les retraites mentionné à l'article L. 135-6 du code de la sécurité sociale. Cette somme est prélevée sur le résultat excédentaire 2000 de la branche famille, après affectation d'une fraction de celui-ci au Fonds d'investissement pour le développement des structures d'accueil de la petite enfance créé par l'article 23 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 (no 2000-1257 du 23 décembre 2000). Un arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget fixe la date à laquelle ce versement est effectué" ;
84. Considérant que sont étrangères au domaine des lois de financement de la sécurité sociale, ainsi qu'il a été dit à propos de l'article 59 de la loi déférée, les mesures autres que celles énumérées au I de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, lorsqu'elles n'affectent directement ni l'équilibre financier des régimes obligatoires de base pour l'année à venir, ni celui de l'année en cours et qu'elles n'ont pas non plus pour objet d'améliorer le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale ;
85. Considérant que la mesure contestée, qui ne relève d'aucune des catégories mentionnées au I de l'article LO 111-3, n'aurait d'incidence que sur les comptes de l'exercice 2000 des régimes obligatoires de base ; qu'elle n'a pas pour objet d'améliorer le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale ; qu'il y a lieu, dès lors, de déclarer contraire à la Constitution l'article 68 dont les dispositions constituent un ensemble indivisible ;
86. Considérant qu'aux termes de l'article 33 de la loi déférée : "Dans un délai de trois mois après la publication de la présente loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport exposant les conditions dans lesquelles les techniciens des laboratoires hospitaliers pourraient être classés en catégorie B active de la fonction publique hospitalière" ; que cette disposition, qui n'a pas d'incidence sur l'équilibre financier des régimes obligatoires de base, n'a ni pour objet, ni pour effet d'améliorer le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale ; que l'article 33 n'a donc pas sa place dans la loi déférée ;
87. Considérant que l'article 48 permet au demandeur qui agit contre le Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante "de se faire assister ou représenter par son conjoint, un ascendant ou un descendant en ligne directe, ou un avocat ou un délégué des associations de mutilés et invalides du travail les plus représentatives" ; que l'article 50 reconnaît comme accident de trajet pris en charge au titre des accidents du travail l'accident survenu à un salarié pendant le trajet entre les établissements de deux employeurs d'un même groupement d'employeurs ; que l'article 51 prend en compte, pour la définition des accidents de trajet des salariés agricoles, les détours entre le domicile et le lieu de travail rendus nécessaires dans le cadre d'un "covoiturage" régulier ; qu'aucune de ces diverses dispositions n'affecte de façon significative l'équilibre financier des régimes obligatoires de base ;
88. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les articles 48, 50 et 51 de la loi déférée, dont aucun n'améliore le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, doivent être déclarés non conformes à la Constitution comme étrangers au domaine des lois de financement de la sécurité sociale ;
89. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,

Art. 1er. - Sont déclarés contraires à la Constitution le deuxième alinéa du II de l'article 12 et les articles 18, 33, 48, 50, 51, 59 et 68 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.
Art. 2. - La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 18 décembre 2001, où siégeaient : MM. Yves Guéna, président, Michel Ameller, Jean-Claude Colliard, Olivier Dutheillet de Lamothe, Pierre Joxe, Pierre Mazeaud, Mmes Monique Pelletier, Dominique Schnapper et Simone Veil.

Article premier :
Sont déclarés contraires à la Constitution le deuxième alinéa du II de l'article 12 et les articles 18, 33, 48, 50, 51, 59 et 68 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 18 décembre 2001, où siégeaient : MM. Yves GUÉNA, président, Michel AMELLER, Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET DE LAMOTHE, Pierre JOXE, Pierre MAZEAUD, Mmes Monique PELLETIER, Dominique SCHNAPPER et Simone VEIL.
MÉMOIRE EN RÉPLIQUE - par plus de 60 sénateurs
Les observations présentées par le Gouvernement appellent de la part des sénateurs, auteurs de la saisine sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, les réflexions suivantes.
Les requérants soulignent tout d'abord que le Gouvernement ne répond pas à un grand nombre de leurs moyens ou observations. Par exemple, rien ne vient justifier la pertinence des conventions comptables utilisées pour fixer les objectifs de dépenses, et notamment celui de la branche famille.
- Sur les critiques dirigées contre l'ensemble de la loi
Concernant l'annulation de l'ensemble de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, le Gouvernement objecte qu'" on ne saurait critiquer utilement des dispositions contenues dans une telle loi au seul motif que leur impact sur l'une des branches ou sur l'un des organismes concourant au financement de la sécurité sociale serait négatif ".
Certes. Mais le raisonnement poursuivi par les requérants est que ces " impacts négatifs " sur les branches ou sur les organismes concourant au financement des régimes de base sont systématiques et s'exercent en sens unique, c'est-à-dire au détriment de la sécurité sociale dans son ensemble : c'est cette multiplicité qu'il est demandé de sanctionner.
S'agissant des prévisions de recettes, le Gouvernement se prévaut d'une révision à la hausse de la prévision de croissance de la masse salariale pour 2001 (+6,5 % au lieu de +5,9 %), qui aurait une incidence positive sur les comptes 2002, en raison d'un " effet base ". Cette argumentation aurait été plus convaincante si les prévisions de recettes révisées pour 2001 avaient été réévaluées, comme l'Assemblée nationale avait la possibilité de le faire. en nouvelle lecture. Le Gouvernement aurait eu alors le loisir de maintenir inchangées les prévisions de recettes pour 2002, l'effet base 2001 neutralisant une révision à la baisse de la prévision de croissance de la masse salariale pour l'exercice 2002, cette révision apparaissant davantage conforme aux évolutions macro-économiques. Le Gouvernement confirme en quelque sorte que de telles rectifications auraient été justifiées lorsqu'il indique, dans ses observations sur l'article 76, que " l'on sait que le contexte de l'année 2002 sera moins bon que celui de 2001 ".
Le Gouvernement se targue " dans un souci de sincérité et d'exactitude " d'avoir retenu " comme base pour bâtir ces agrégats révisés [pour 2001] les dernières prévisions de dépenses et de recettes établies à l'occasion de la réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2001 ". Ce postulat serait cohérent si la contribution sociale de solidarité sur les sociétés n'avait pas fait l'objet d'une réévaluation par rapport aux prévisions établies lors de la réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale. Aucun motif ne vient justifier ce traitement " différencié " : le Gouvernement se contente ainsi d'apporter des compléments utiles à l'information du Conseil, venant corroborer en tous points l'analyse présentée par les requérants.
S'agissant du taux de croissance de l'ONDAM, le fait qu'il soit un " objectif de dépenses " et non pas une " enveloppe budgétaire limitative " ne présente aucune incidence sur la nécessité de fixer un objectif réaliste et sincère. L'argument selon lequel " les dépassements constatés dans le passé " n'aient " en définitive pas remis en cause les équilibres globaux de l'assurance maladie " est contestable : seules des plus values de recettes, constatées dans l'ensemble des branches, ont permis de compenser au niveau du solde global du régime général les dépassements de dépenses d'assurance maladie. Les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale ne s'analysent pas seulement au niveau de l'évolution du seul " solde global ", abstraction faite de l'évolution des recettes et des dépenses. De plus, l'expression utilisée par le Gouvernement (" les équilibres globaux de l'assurance maladie ") montre que l'objectif constitutionnel d'équilibre de la sécurité sociale, dans son esprit, va bien au-delà d'un simple équilibre global, contrairement à ce qu'il soutient précédemment : cet objectif s'analyse branche par branche. En tout état de cause, " les équilibres globaux de l'assurance maladie " ont bien été affectés, comme en témoignent l'évolution des soldes de la CNAMTS pour 1999, 2000 et 2001, au regard des prévisions retenues par les lois de financement de la sécurité sociale pour 1999, 2000 et 2001.
- Sur les dispositions ayant une incidence sur l'exercice 2000 (articles 12, 59 et 68)
S'agissant des " reports à nouveau inscrits aux comptes de bilan après la clôture de ces derniers ", le Gouvernement estime qu'aucune disposition constitutionnelle ou organique ne fait obstacle à ce que le législateur se prononce sur leur utilisation. Cette argumentation est contestable : elle reviendrait à créer un mécanisme parallèle de recettes et de dépenses, échappant aux prévisions de recettes et aux objectifs de dépenses prévus par la loi organique du 22 juillet 1996. Si l'on peut avancer, sur le plan politique, que de nouvelles dépenses sont financées, en quelque sorte, par les excédents de l'exercice 2000, il importe, sur le plan juridique, que ces dépenses soient retracées sur l'exercice 2002, ce qui n'est pas le cas. L'argument selon lequel ces dispositions affectent " directement la trésorerie du régime général et les conditions de son équilibre financier " et " entrent ainsi dans le champ de la loi de financement de sécurité sociale " est particulièrement spécieux : n'importe quelle disposition relative au revenu minimum d'insertion (RMI) et à l'allocation adultes handicapés (AAH), dont les dépenses transitent par la trésorerie du régime général, pourrait par exemple, si l'on suivait un tel raisonnement, entrer dans le champ de la loi de financement de la sécurité sociale.
Concernant l'article 12, le Gouvernement estime qu'un éventuel vote du Parlement sur des comptes modifiés " n'est pas prévu par les dispositions organiques régissant les lois de financement ". Effectivement, le législateur organique n'avait pas imaginé que l'on puisse modifier les comptes de l'exercice n-2. Le Gouvernement ajoute que ce vote serait " en toute hypothèse, sans objet car ces lois n'adoptent pas des comptes en tant que tels mais des objectifs de recettes et de dépenses ". Cette lapalissade ne doit pas faire oublier que " les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ", selon l'antépénultième alinéa de l'article 34 de la Constitution : l'article 12 a bien pour objet de bouleverser l'équilibre retenu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000. Enfin, le fait que les objectifs aient été adoptés en encaissement/décaissement, et non en droits constatés, est inopérant : les prévisions de recettes retenues par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 intégraient bien la compensation intégrale des exonérations de cotisations de sécurité sociale. Contrairement à ce qu'affirme le Gouvernement, la rectification explicite des montants sur lesquels le législateur s'était alors prononcé aurait eu, sur le plan comptable, " du sens ". Le Gouvernement n'a pas proposé une telle rectification car elle aurait été, sur le plan politique et juridique, " explicitement " absurde, car remettant en cause des comptes clos.
- Sur l'article 18
Les sénateurs requérants notent avec intérêt que le Gouvernement reconnaît que les points I et II " ne découlent pas nécessairement des dispositions adoptées en première lecture ". L'argument selon lequel " en matière de relations entre l'assurance maladie et les professionnels de santé, il est nécessaire, pour légiférer efficacement, de mener à bien une concertation associant les caisses, les partenaires sociaux et les syndicats représentants les professionnels de santé " est juridiquement inopérant. Enfin, le Gouvernement se prévaut d'un avis favorable de la CNAMTS, à l'unanimité, lors de la séance de son conseil d'administration du 20 novembre 2001 : or, la date de cette réunion est postérieure à celle de la commission mixte paritaire.
- Sur l'article 42
Pour justifier la contribution de la CNAMTS au fonds de concours finançant l'achat de produits destinés à lutter contre les effets du bioterrorisme, le Gouvernement invoque le " précédent " de la participation de ladite CNAMTS au financement de l'établissement français du sang ou de l'établissement français des greffes. Or, l'action de ces organismes n'est pas exercée à l'endroit des conséquences " d'une calamité nationale ", ainsi que le dispose l'alinéa 12 du préambule de 1946. C'est bien au regard du caractère de calamité nationale, impliquant la solidarité et l'égalité de tous les Français devant leur conséquence, que la rupture d'égalité est ici constituée.
- Sur l'article 56
Le Gouvernement n'explique ni ne justifie la différence de traitement retenu pour le traitement comptable du congé de paternité, inscrit dans l'objectif de dépenses de la branche famille, et de l'assurance vieillesse parents au foyer (AVPF).
Après avoir admis que le congé de paternité était " juridiquement une prestation de l'assurance maladie ", il explique que le congé de paternité fait incontestablement partie de la politique familiale. Ces considérations de nature politique pourraient tout aussi bien s'appliquer au " risque maternité " lui-même. L'argument de " bonne gestion " avancé par le Gouvernement ne saurait être ici reconnu : la rédaction de l'article 55 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, qui englobe dans le champ d'application de l'assurance maternité l'octroi des indemnités journalières résultant du congé de paternité, montre que la nouvelle assurance ainsi créée est la copie conforme des indemnités journalières résultant du congé de maternité. Ni l'origine différente du financement, ni le traitement divergent dans les agrégats de dépenses ne sont ainsi justifiés.
- Sur l'article 76
Les sénateurs requérants observent que le Gouvernement n'apporte aucune justification sérieuse concernant le plafond d'avances de trésorerie du régime général pour 2002. Les informations concernant l'évolution de la trésorerie de ce régime en 2001 confirment le montant mentionné dans leur saisine : la trésorerie du régime général, en 2002, bénéficiera ainsi d'une base de départ encore plus favorable que celle précisée à l'annexe c) du projet de loi.
Le Gouvernement semble se méprendre sur l'argumentation utilisée à l'encontre du plafond prévu pour la CNRACL : les sénateurs requérants estiment qu'il est sous-estimé, au regard des prévisions comptables calamiteuses de la CNRACL pour 2002, et non sur-estimé.
Enfin, s'agissant des régimes des mines et des ouvriers de l'Etat, le Gouvernement infirme désormais les informations données par l'annexe c) du projet de loi : ce revirement est troublant au regard des exigences de sincérité que doit respecter la fixation des montants de plafonds de trésorerie.
- Sur le rattachement de certaines dispositions au domaine des lois de financement de la sécurité sociale
Les sénateurs requérants se bornent tout d'abord à constater, s'agissant du III de l'article 30, que les observations présentées par le Gouvernement contredisent les déclarations tenues au Sénat, le 14 novembre 2001, par M. Bernard Kouchner, ministre délégué à la santé. Les arguments utilisés sont particulièrement spécieux, puisque le Gouvernement détaille les conséquences éventuellement dommageables, pour les intéressés comme pour les caisses de sécurité sociale, de l'absence d'une correction de la loi n°2001-647 du 20 juillet 2001 relative à l'allocation personnalisée d'autonomie. Or, le Gouvernement précise lui-même que la rédaction actuelle de l'article L. 232-8 du code de l'action sociale et des familles s'explique, en raison d'une " erreur matérielle ", et non du fait " de l'intention des rédacteurs de la loi du 20 juillet 2001 ". Il est difficile d'imaginer qu'une telle " erreur matérielle ", contraire à l'intention de la loi, puisse avoir un quelconque impact.
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, adoptée le 4 décembre 2001, a été déférée au Conseil constitutionnel par plus de soixante députés et par plus de soixante sénateurs. Les requérants invoquent, à l'encontre de ce texte, de nombreux moyens qui appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I - Sur les critiques dirigées contre l'ensemble de la loi
A) Les auteurs des recours adressent à plusieurs dispositions de la loi déférée des critiques qui, selon les sénateurs, mettent en cause la constitutionnalité du texte dans son ensemble.
Certaines de ces critiques concernent des transferts de charges au profit du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC). Selon les requérants, ces transferts porteraient atteinte à l'équilibre financier de la sécurité sociale et plus précisément à celui de la branche maladie, ainsi qu'à l'équilibre du Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Les sénateurs mettent également en cause la contribution, prévue par l'article 42, de la branche maladie au financement du plan "BIOTOX". Ils critiquent, de même, les dispositions des articles 59 et 68 prévoyant que les excédents de la branche famille pour 2000 abonderont le fonds d'investissement pour la petite enfance et le Fonds de réserve des retraites. S'agissant de ce dernier, ils contestent aussi l'article 67, qui lui affecte des recettes précédemment destinées à la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés.
Les députés et sénateurs requérants mettent ensuite en cause la sincérité des prévisions de recettes par catégorie, figurant à l'article 16, et des objectifs de dépenses énoncés à l'article 69. S'agissant des premières, ces évaluations ne tiendraient pas compte de l'évolution de la situation économique et reposeraient sur des recettes hypothétiques. Les sénateurs contestent, en particulier, le fait que la réévaluation des prévisions ne porte que sur la contribution sociale de solidarité des sociétés. S'agissant des dépenses, l'article 69 ne prendrait pas en compte les mesures prévues par les articles 59 et 68, ce qui se traduirait par une fausse amélioration du solde. Les requérants considèrent en outre que la prise en charge par la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) du congé de paternité de devrait pas apparaître dans les objectifs de dépenses de la branche famille, lequel serait surestimé. Selon les auteurs des deux saisines, l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) serait, à l'inverse, sous-estimé.
Enfin, les sénateurs, auteurs du second recours, contestent les prévisions révisées pour 2001, figurant aux articles 17, 70 et 72. Ils font en particulier grief au Gouvernement de ne pas avoir réévalué suffisamment les prévisions de recettes.
B) Le Conseil constitutionnel ne saurait faire sienne cette argumentation.
1) S'agissant des transferts de charges, le recours des sénateurs repose sur des prémisses contestables, dans la mesure où l'argumentation sur laquelle il s'appuie revient à postuler que l'équilibre de chacune des branches - voire celui des organismes concourant au financement de la sécurité sociale - constituerait une condition de la conformité à la Constitution des dispositions introduites dans une loi de financement de la sécurité sociale.
Or cette thèse ne découle ni de la lettre de la loi constitutionnelle du 22 février 1996, ni des débats qui en ont précédé l'adoption. Sans doute le rétablissement de l'équilibre des comptes sociaux constitue-t-il un objectif que le Constituant a entendu prendre en compte. Sans doute aussi le débat auquel donne lieu, chaque année, la loi de financement est-il de nature à permettre que soient réunies les conditions d'un retour à l'équilibre. Mais l'on ne saurait, pour autant, critiquer utilement des dispositions contenues dans une telle loi au seul motif que leur impact sur l'une des branches ou sur l'un des organismes concourant au financement de la sécurité sociale serait négatif.
Le moyen tiré d'une atteinte à l'équilibre, notamment à celui des branches, est donc inopérant.
En tout état de cause, on observera que le régime général demeure globalement excédentaire : ni le projet de loi initial - ainsi que le montre le tableau figurant p. 30 de son annexe C-, ni le texte issu du débat parlementaire ne remettent en cause cet excédent.
2) En ce qui concerne la sincérité des prévisions, les différentes critiques contenues dans les recours appellent les trois séries d'observations suivantes.
a) S'agissant en premier lieu des évaluations de recettes, il est nécessaire de bien distinguer ce qui relève des débats d'experts ou de l'appréciation politique, de ce qui peut mettre en cause la conformité à la Constitution de la loi de financement de la sécurité sociale au regard du principe de sincérité.
Les chiffres retenus par le Gouvernement peuvent évidemment faire l'objet de débats, mais au plan juridique, seule une surévaluation manifeste, certaine et volontaire des prévisions dénaturant la signification du contrôle parlementaire sur ces prévisions pourrait donner prise à un contrôle de constitutionnalité.
Or, tel n'est pas le cas, le Gouvernement s'étant fondé sur des projections étayées par des travaux d'experts, cohérentes avec celles du projet de loi de finances 2002 et présentées à la Commission économique de la Nation du mois de septembre.
Le principe de sincérité s'applique ici à un exercice de prévision qui est marqué par des aléas importants. Il s'agit en effet d'évaluer, avant que l'année soit achevée, les recettes de l'ensemble de l'année suivante ; à ce titre, la prévision des recettes pour l'année 2002 comporte encore plus d'incertitudes que celle de recettes de l'année en cours.
Les hypothèses macro-économiques retenues dans le Rapport économique, social et financier (RESF) associé au projet de loi de finances pour 2002 tablent sur une croissance française de 2,3% en 2001 et 2,5% en 2002, avec la possibilité d'un point bas à 2,1% en 2001 et à 2,25% en 2002 compte tenu des incertitudes notamment liées aux attentats du 11 septembre. La masse salariale du secteur marchand progresserait de 5,8% en 2001 et de 5,0% en 2002, avec une croissance de l'emploi salarié de 2,8% en 2001 et de 1,7% en 2002 et une croissance des salaires nominaux par tête de 2,9% cette année et de 3,3% l'an prochain.
Ces hypothèses rejoignaient celles de l'ensemble des prévisionnistes au début du mois de septembre. A cette date, le consensus des prévisionnistes internationaux " Consensus Forecast ", envisageait ainsi une croissance française de 2,4% en 2001 et de 2,5% en 2002.
Par ailleurs, les dernières prévisions disponibles publiées au cours des deux derniers mois confortent jusqu'à présent ces projections. Certains résultats sont même meilleurs que ce qui était envisagé :
* les comptes trimestriels du troisième trimestre 2001 publiés par l'INSEE le 23 novembre dernier mettent en évidence une hausse de 0,5% du PIB au troisième trimestre, après 0,2% au deuxième trimestre. L'acquis de croissance à la fin du troisième trimestre pour l'année 2001 s'inscrit ainsi à 2,1%, en cohérence avec les prévisions du RESF.
* selon une enquête récente réalisée par le ministère de l'emploi et de la solidarité, l'emploi salarié marchand dans le secteur concurrentiel aurait progressé de 0,3% par trimestre au deuxième et au troisième trimestre, ce qui porte l'acquis de croissance pour 2001 à près de 3,0%, un niveau supérieur aux projections du RESF pour l'ensemble de l'année (2,8%).
* enfin, le salaire mensuel de base de l'ensemble des salariés a progressé de 0,7% au troisième trimestre, après 0,5% au deuxième trimestre, ce qui a alimenté le pouvoir d'achat des ménages, comme envisagé dans les prévisions du RESF.
- Par ailleurs, les dernières données disponibles sur le recouvrement des cotisations conduisent à réviser à la hausse les recettes du régime général pour l'année 2001. L'hypothèse de croissance en moyenne annuelle s'établirait à 6,5 %, soit un gain de 0,6 % par rapport aux comptes prévisionnels. Ce gain de recettes en 2001 devrait avoir une incidence positive sur les comptes 2002 présentés en annexe du projet de loi.
Les prévisions publiées par les organismes publics ou privés dans le courant du mois d'octobre et de novembre ont souligné la dégradation de la conjoncture internationale et les conséquences économiques néfastes des attentats du 11 septembre. Cependant, les résultats statistiques publiés jusqu'à présent, dans un contexte de baisse des prix du pétrole et de réponse rapide de la politique économique, suggèrent que certains de ces organismes ont peut être surréagi négativement aux événements récents. Le Gouvernement met en oeuvre une stratégie qui combine le souci de renforcer la croissance et de la protéger autant que possible, et qui a montré son efficacité lors des chocs précédents. Les baisses d'impôts et de cotisations sociales s'inscrivent dans cette logique.
Quant au taux de croissance de l'ONDAM, pour juger de son réalisme, il faut garder à l'esprit qu'on est en présence d'un objectif de dépenses et non pas d'une enveloppe budgétaire limitative. Il ne s'agit donc pas d'un montant maximum de dépenses, mais d'un seuil défini en fonction des choix de santé publique, au-delà duquel des mécanismes de régulation des dépenses doivent être mis en oeuvre. Les dépassements qui ont pu être observés au cours des exercices récents ne remettent donc pas en cause cet objectif dans son principe.
Le taux de 4,0 % inscrit dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 est proche du taux de croissance du PIB prévu. Cet objectif peut être considéré comme volontariste, mais il est en phase avec la croissance de la richesse nationale. Au demeurant, les mesures prises en matière de dépenses de santé devraient permettre d'infléchir l'évolution des dépenses à l'avenir.
On relèvera d'ailleurs que les dépassements constatés dans le passé ne représentent qu'une très faible proportion des dépenses totales (1,5% par rapport à l'ONDAM inscrit dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001), soit l'ordre de grandeur de l'erreur de prévision. De ce fait, ils n'ont en définitive pas remis en cause les équilibres globaux de l'assurance maladie.
b) En deuxième lieu, il convient de souligner que, pour la première fois cette année, la loi de financement de la sécurité sociale comprend des agrégats de dépenses et de recettes révisés, afin de tenir compte de la décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000 sur la loi de finances rectificative pour 2000 : cette décision ayant censuré le transfert au FOREC du reliquat des droits sur les tabacs perçus par l'Etat, au motif qu'aucune loi de financement n'avait pris en compte l'incidence de cette opération et qu'aucune ne pouvait plus le faire avant la fin de l'exercice considéré, les articles 17, pour les recettes, et 70, pour les dépenses, enregistrent donc l'impact financier des mesures nouvelles intervenues depuis le vote de la loi de financement pour 2001 sur les dépenses et les recettes de l'année 2001.
Par ailleurs, dans un souci de sincérité et d'exactitude, il a été décidé de retenir comme base pour bâtir ces agrégats révisés les dernières prévisions de dépenses et de recettes établies à l'occasion de la réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2001, ces chiffres correspondant aux dernières données disponibles.
On notera que cette innovation importante de la loi de financement pour 2002 va dans le sens d'une meilleure information du Parlement.
c) S'agissant enfin des critiques concernant plus particulièrement les évaluations de recettes relatives à la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S), il convient de préciser que c'est un impôt assis sur le chiffre d'affaires des sociétés au taux de 0,13%, recouvré pour le compte de l'Etat par la caisse d'assurance vieillesse des commerçants (ORGANIC).
L'essentiel du produit de la contribution de l'année en cours est affecté, en vertu de l'article L.651-1 du code de la sécurité sociale, au financement de l'ORGANIC, de la CANCAVA (caisse d'assurance vieillesse des artisans) et de la CANAM (caisse d'assurance maladie des travailleurs non salariés non agricoles). Depuis 1999, une partie de ce produit est aussi affecté exceptionnellement au financement du régime des exploitants agricoles (BAPSA).
En application des articles L.651-1, L.135-3 4° et L.135-7 1° et 2°, tout ou partie du solde de la contribution est affecté l'année suivante (n+1) :
- d'une part, au Fonds de solidarité vieillesse (FSV), dont l'éventuel excédent est lui-même transféré en tout ou partie au Fonds de réserve pour les retraites (FRR) l'année n+2
- d'autre part, directement, au Fonds de réserve pour les retraites.
Au regard de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année n, les montants d'acomptes de C3S affectés à l'ORGANIC, la CANCAVA, la CANAM et le BAPSA sont pris en compte dans l'agrégat des recettes (ligne impôts et taxes affectés).
Le solde de l'année n compte tenu du versement des acomptes, affecté à ces caisses, puis le solde disponible affecté au FSV et/ou directement au FFR, sont pris en compte dans l'agrégat recettes de l'année n+1.
En 2001, il avait été prévu d'affecter 1,830 Md de F de C3S au BAPSA. Dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2001, le Gouvernement a proposé au Parlement d'augmenter cette somme de 1,542 Md de F (article 8 du projet de loi).
Cet abondement supplémentaire est prélevé sur le solde de C3S 2001 en attente d'affectation, lequel solde s'est révélé supérieur à 0,8 Md de F à ce qui était initialement prévu. En effet, le compte de la contribution enregistrait au 31 octobre une rentrée effective de 19,9 Mds de F contre 19,1 Mds de F prévus.
Le Gouvernement a, par conséquent, fait adopter par le Parlement, deux modifications de la loi déférée :
* une modification de l'agrégat recettes révisé pour 2001 (article 17) qui a été majoré de 1,5 Md de F correspondant à l'affectation de cette somme au BAPSA ;
* une modification de l'agrégat recettes pour 2002 (article 16) qui a été minoré de 0,7 Md de F. En effet, cet agrégat enregistre la diminution de 1,5 Md de F du solde 2001 de C3S du fait du versement supplémentaire au BAPSA, mais aussi le supplément de 0,8 Md de F constaté, supplément qui n'avait pas été pris en compte lors de l'élaboration du projet de LFSS.
Contrairement à ce que soutiennent les requérants, les évaluations portant sur cette contribution sont donc aussi sincères et exhaustives qu'il est possible.
II - Sur les dispositions ayant une incidence sur l'exercice 2000
A) Plusieurs dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 sont contestées au regard de leur incidence sur l'exercice 2000.
1) Ainsi, l'article 59 a pour objet de doter le fonds d'investissement pour la petite enfance d'une somme de 1,5 milliard de francs, prélevée sur l'excédent de la CNAF pour l'exercice 2000. De son côté, l'article 68 prévoit le versement au Fonds de réserve pour les retraites d'une somme de 5 milliards de francs, également prélevée sur le même excédent.
Selon les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, ces deux articles n'auraient pas leur place dans la loi déférée, dans la mesure où ils ne concernent que les comptes de l'exercice 2000.
2) Par ailleurs, le deuxième alinéa du II de l'article 12 procède à l'annulation des créances sur le FOREC, enregistrées par l'ACOSS et par les différents régimes concernés, et se rapportant à la compensation par cet établissement des allègements de charges, prévue par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000. Il prévoit également la modification des comptes 2000 des organismes de sécurité sociale pour tenir compte de cette mesure.
Les auteurs des deux recours contestent cet article en lui faisant grief de remettre en cause les conditions générales de l'équilibre de la sécurité sociale en 2000, sans que la présente loi comporte une disposition rectifiant les prévisions de recette pour cet exercice. Ils considèrent que cette mesure ne repose pas sur un motif d'intérêt général et que la loi ne peut remettre en cause les comptes d'exercices clos, alors que les règles de la compatibilité auraient dû conduire à imputer cette mesure sur l'exercice 2001. Seraient en outre méconnus l'exigence de clarté de la loi, le principe d'annualité et la capacité de contrôle du Parlement sur les comptes de la sécurité sociale.
B) Ces critiques ne sont pas fondées.
1) S'agissant des articles 59 et 68, les requérants se méprennent, tant sur la portée des dispositions en cause que sur les principes régissant l'insertion de dispositions dans une loi de financement.
Ces deux dispositions ont en effet pour seul objet, et pour seul effet, d'affecter à des fins particulières qu'elles définissent, et à compter de la publication de la présente loi, une partie des excédents de la branche famille constatés en 2000.
Elles retracent ainsi des mouvements financiers très importants au sein des organismes entrant dans le champ des loi de financement de la sécurité sociale ou entre eux. Aucune disposition constitutionnelle ou organique ne fait obstacle à ce que le législateur se prononce sur l'utilisation des reports à nouveau inscrits aux comptes de bilan après la clôture de ces derniers. Il paraît même particulièrement légitime que le Parlement soit en mesure de statuer sur cette utilisation dans le cadre de l'examen de ces lois.
De plus, tant l'abondement de 1,5 Md du fonds d'investissement pour la petite enfance que le prélèvement de 5 Mds sur l'excédent 2000 de la branche famille en faveur du Fonds de réserve pour les retraites affectent directement la trésorerie du régime général soit en 2001, soit en 2002, en fonction des dates respectives du paiement des investissement en crèches et de l'exécution du transfert vers le FRR. Or, dès lors, d'une part, que la trésorerie du régime général et les conditions de son équilibre entrent bien dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale, d'autre part que la loi de financement pour 2002 peut aussi rectifier la loi précédente, c'est à bon droit que les articles en cause ont été introduits dans la loi déférée.
2) Quant à l'article 12, les critiques qui lui sont adressées appellent les observations suivantes.
a) En premier lieu, cet article tire les conséquences d'un constat, qui est que les recettes encaissées par le FOREC au cours de l'année 2000 se sont révélées insuffisantes pour compenser l'intégralité des exonérations qui auraient dû être prises en charge par ce fonds.
Le régime général étant en excédent en encaissement/décaissement en 2000 sans que cette créance ait été honorée, il a été jugé opportun de tirer les conséquences de cette situation en procédant à leur annulation. Cette mesure, qui a le mérite de la clarté, a paru préférable à la solution de facilité qui aurait consisté à laisser les régimes de sécurité sociale conserver ces créances dans leurs bilans.
Au total, le montant de l'annulation de créances prévu par la loi s'élève à environ 16,2 milliards de francs en droits constatés.
Cette annulation, qui signifie que des remboursements qui devaient intervenir si la loi était demeurée inchangée n'interviendront finalement pas, ne présente aucun caractère rétroactif. Elle procède d'un choix d'opportunitéduquel le Parlement a procédé, comme il lui était loisible de le faire, en considération de la situation des organismes créanciers et des finances publiques. Un tel choix ne se heurte à aucun obstacle constitutionnel.
Par ailleurs, il est prévu - et il s'agit là d'une mesure distincte - que les organismes de sécurité sociale rectifient leurs comptes 2000 pour tirer les conséquences de cette annulation. Sans doute les règles comptables traditionnelles auraient-elles justifié un enregistrement de cette opération dans les comptes 2001. En effet, une annulation de créance doit donner lieu à l'inscription d'une charge équivalente dans le compte de résultat de l'organisme considéré. Le comptable doit, en principe, passer cette écriture dans les comptes ouverts au moment où il devient certain que la créance ne sera jamais honorée. En l'absence de précision sur le mode de comptabilisation à retenir, les comptables des organismes de sécurité sociale concernés auraient normalement été conduits à passer une charge dans leurs comptes 2001, dès la publication de la loi, comme la Cour des comptes a eu l'occasion de le préciser.
Mais ces règles comptables ne procèdent d'aucune norme supérieure dont le respect s'imposerait au législateur. Il est donc loisible à ce dernier de prescrire l'application de règles différentes. Or, dans la mesure où ces créances sont nées au cours de l'année 2000, il est apparu plus conforme à la logique économique de décider que les organismes concernés devraient enregistrer l'annulation des créances sur le FOREC dans leurs comptes 2000.
Il est vrai que, à la différence de la disposition de l'article qui annule la créance, celle qui prend parti sur l'imputation comptable présente un caractère rétroactif, dans la mesure où, s'appliquant à des exercices clos, elle affecte des situations juridiquement constituées. Mais il convient à cet égard de souligner que, en dehors du domaine pénal, et sous réserve des limitations apportées par la jurisprudence en matière de validation ou de mesures d'effet équivalent, le principe demeure qu'il est normalement permis au législateur d'édicter des dispositions rétroactives. En particulier, aucun principe de valeur constitutionnelle ne lui interdit de prescrire la correction de comptes d'exercices clos.
A cet égard, c'est à tort que les requérants se prévalent de la jurisprudence sur les mesures fiscales rétroactives, marquée notamment par la décision n° 98-404 DC du 18 décembre 1998. La censure alors prononcée était en effet spécialement motivée par la circonstance que la mesure en cause conduisait à majorer, pour un nombre significatif d'entreprises, une contribution exceptionnelle due pour un exercice antérieur, et qui avait déjà été recouvrée depuis deux ans. Rien de tel ici où la mesure n'a aucun caractère fiscal, et n'affecte en rien le patrimoine des particuliers : il s'agit seulement de corriger les comptes d'un nombre restreint d'organismes de sécurité sociale.
Rien ne s'oppose donc à ce que le législateur choisisse, comme il l'a fait, de privilégier, pour des motifs de logique économique, l'enregistrement comptable d'une décision d'annulation de créances sur l'exercice sur lequel elles sont nées.
b) En deuxième lieu, l'argument selon lequel l'enregistrement de l'annulation de la créance des régimes sur le FOREC sur les comptes 2000 porterait atteinte à la capacité de contrôle du Parlement ne peut davantage être accueilli.
En effet, l'opération d'annulation de créances et ses modalités auraient difficilement pu être arrêtées de façon plus transparente à l'égard du Parlement, puisque c'est le législateur lui-même qui les a déterminées par le vote de la loi de financement de la sécurité sociale. Il a donc pu en apprécier pleinement la portée.
Par ailleurs, si l'opération d'annulation de créances prévue à l'article 12 a bien un impact sur les comptes 2000 des organismes de sécurité sociale il est inexact d'en déduire un affaiblissement de la capacité de contrôle du Parlement. En effet, lorsque le Parlement doit donner son avis sur les comptes des régimes de sécurité sociale à une date donnée, il ne peut, par définition, le faire qu'en prenant en compte l'état du droit à cet instant, de même que les données économiques et sociales connues au moment où il se prononce. Tout changement ultérieur de législation ou de circonstances rend nécessaire une correction des appréciations portées antérieurement, mais ne témoigne en rien d'une atteinte au pouvoir de contrôle du Parlement.
c) En troisième lieu, cette mesure entre parfaitement dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale tel que défini à l'article LO.111-3 du code de la sécurité sociale et pouvait à ce titre, figurer dans la présente loi. En effet, la décision d'annuler les créances enregistrées par les régimes de sécurité sociale sur le FOREC au titre de l'exercice 2000 a, de toute évidence, un impact financier sur ces régimes : à défaut d'annulation, ces créances auraient été honorées au cours de cette année 2001 ou au cours de l'année 2002 et les recettes ainsi reçues auraient donc augmenté àa due concurrence.
Quant à l'exercice 2000, on soulignera qu'un éventuel vote du Parlement sur des comptes modifiés n'est pas prévu par les dispositions organiques régissant les lois de financement. Ce vote serait, en toute hypothèse, sans objet car ces lois n'adoptent pas des comptes en tant que tels mais des objectifs de recettes et de dépenses. En outre, il importe de souligner que, compte tenu des règles de présentation qui prévalaient alors, ces objectifs avaient été adoptés en encaissement/décaissement dans le cadre de la loi de financement pour 2000, et non en droits constatés. Or une annulation de dette ne peut, par définition, avoir d'effet que sur des comptes tenus en droits constatés.
La rectification explicite des montants sur lesquels le législateur s'était alors prononcé n'aurait donc pas eu de sens.
III - Sur l'article 13
L'article 13, relatif aux ressources du FOREC, apporte des modifications aux clés de répartition de certaines taxes affectées à cet établissement public. Il est en particulier prévu qu'il sera désormais bénéficiaire de la totalité du produit des droits sur les alcools et de la contribution sur les contrats d'assurance des véhicules à moteur, ainsi que de l'essentiel du produit des droits sur les tabacs.
Pour contester ces mesures, les députés, auteurs du premier recours, font valoir qu'elle méconnaissent le principe du consentement à l'impôt, dans la mesure où la vocation du FOREC est différente des finalités en vue desquelles ces contributions avaient été créées et affectées à l'assurance maladie.
B) Ce moyen est inopérant.
Il procède en effet, tout comme les critiques qui avaient été adressées aux dispositions de l'article 7 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 affectant à ce même fonds le produit de la taxe générale sur les activités polluantes, d'une confusion entre les règles régissant l'assiette d'une imposition et celles relatives à son affectation. Comme l'a alors jugé la décision n° 99-422 DC du 21 décembre 1999, aucune norme constitutionnelle n'interdit d'affecter à un établissement public tel que le FOREC des recettes fiscales qui avaient, à l'origine, un autre objet. Et il ressort de la même décision que le principe du consentement à l'impôt n'est pas en cause, dès lors que le Parlement a été informé des motifs du choix opéré et y a librement consenti par son vote.
IV - Sur l'article 18
A) L'article 18 de la loi déférée modifie le cadre conventionnel régissant les relations entre les caisses d'assurance maladie et les professions de santé afin d'associer ces derniers à la mise en oeuvre du dispositif de régulation des dépenses d'assurance maladie.
L'objet du dispositif adopté a été présenté par la ministre de l'emploi et de la solidarité et le ministre délégué à la santé lors de la présentation de l'amendement en première lecture. Il s'agit de " lier le contrat et les mécanismes de régulation ". Ainsi, le " respect des engagements conventionnels ... exonère les professionnels (concernés) de l'application des lettres clés flottantes " (JO AN 2ème séance du 23 octobre 2001 page 6441). Ce dispositif a été précisé en deuxième lecture en articulation avec des dispositions existantes du code de la sécurité sociale sur les contrats de bonne pratique et les accords de bon usage. Il correspond à une architecture conventionnelle à deux étages :
o un accord cadre concernant l'ensemble des professions qui permet aux professionnels et aux caisses de se mettre d'accord sur des dispositions transversales concernant l'exercice libéral ;
o des conventions professionnelles qui doivent prévoir des engagements collectifs et individuels, dont le respect exonère les professionnels concernés de l'application du mécanisme dit des " lettres clefs flottantes ".
Selon les sénateurs, auteurs du second recours, cet article, dont une partie résulte d'amendements introduits en nouvelle lecture, aurait été adopté en méconnaissance des règles régissant l'exercice du droit d'amendement.
De leur côté, les députés requérants font valoir que le mécanisme retenu pénalise, en méconnaissance du principe d'égalité, les médecins conventionnés par l'effet du règlement conventionnel minimal, qui relèveraient seuls du dispositif de maîtrise comptable.
B) Ces critiques appellent les remarques suivantes.
1) S'agissant de la procédure au terme de laquelle cet article a été adopté, on notera qu'il a été introduit dans le texte en discussion lors de la première lecture à l'Assemblée nationale, le 25 octobre 2001 et que, s'il a ensuite été complété en nouvelle lecture, c'est pour tenir compte de la poursuite de la concertation avec les organismes et professions concernés, tout en respectant les contraintes régissant l'exercice du droit d'amendement.
a) En premier lieu, au regard des règles régissant l'exercice du droit d'amendement, il importe de relever que les éléments essentiels du dispositif ont été introduits avant la réunion de la commission mixte paritaire, et que, dès lors, la procédure de conciliation entre les deux assemblées organisée par l'article 45 de la Constitution - sur laquelle repose la jurisprudence issue de la décision n° 98-402 DC du 25 juin 1998 - a pu pleinement jouer.
Chacune des deux assemblées a pu débattre de ce sujet au cours de la navette. Le débat a eu lieu devant les deux assemblées en première lecture, sur un dispositif certes moins complet mais dont les principales dispositions étaient identiques à celle du dispositif définitivement adopté.
Ainsi ce texte introduisait une disposition commune à l'ensemble des conventions nationales, intégrant notamment dans le champ de celles-ci la définition d'engagements individuels et collectifs des professionnels, les modalités de suivi de la réalisation de ces engagements et les dispositions applicables en cas de non-respect des engagements. En outre, le texte supprimait le pouvoir unilatéral des caisses en matière de régulation de l'évolution des dépenses pour les professions régies par une convention nationale.
Au regard des préoccupations qui sont à l'origine de la jurisprudence dont se prévalent les sénateurs requérants, il importe de souligner que l'on n'est pas en présence d'un sujet nouveau introduit dans un texte à un stade où la procédure de conciliation ne pouvait plus jouer. Il ne s'agit pas d'un projet improvisé en dernière minute au cours du débat mais d'un dispositif dont les éléments substantiels ont été introduits dans le texte en première lecture, puis ont pu être précisés et complétés du fait de l'arrivée à son terme d'un long processus de concertation.
S'agissant de ces précisions et compléments, ils appellent les remarques suivantes.
Sans doute les points I et II qui instaurent un accord-cadre commun à tout ou partie des professions de santé, et qui résultent de la concertation menée et de la demande forte des professionnels et des caisses d'assurance maladie, ne découlent-ils pas nécessairement des dispositions adoptées en première lecture. Mais l'ensemble des autres précisions contenues dans l'amendement introduits en nouvelle lecture sont étroitement liées aux dispositions de l'article restant en discussion. Ces précisions portaient ainsi :
* sur les engagements collectifs et individuels : la concertation a conduit à situer les engagements collectifs et individuels dans le cadre d'avenants aux conventions, ce qui nécessitait de procéder aux ajustements des dispositifs existants, accords de bon usage des soins (IV) et contrats de bonne pratique (V et, suite à un amendement parlementaire, XIV). Ces dispositions s'avéraient nécessaires pour utiliser ces instruments conformément à l'obligation nouvelle posée dans l'amendement adopté en 1ère lecture. Il en était de même des pouvoirs de substitution de l'Etat en cas de carence des partenaires conventionnels (VI) ;
* et sur les modalités de l'exonération de l'application unilatérale du dispositif de régulation pour le professions régies par une convention, exonération également inscrite dès la 1ère lecture et dont il fallait tirer les conséquences quant au dispositif de régulation existant (VIII, IX, XIII) et aux dispositifs de substitution applicables (extension du règlement conventionnel minimal : X, XI).
b) En second lieu, il convient de souligner que, s'il est apparu préférable de différer la mise au point du dispositif sous sa forme achevée, c'est parce qu'en matière de relations entre l'assurance maladie et les professionnels de santé, il est nécessaire, pour légiférer efficacement, de mener à bien une concertation associant les caisses, les partenaires sociaux et les syndicats représentants les professionnels de santé,
En effet, seule une telle concertation est susceptible de permettre que les professionnels adhèrent au dispositif projeté, condition nécessaire à la mise en oeuvre effective et à l'efficacité de ce dispositif. C'était d'autant plus indispensable en l'espèce que le dispositif de régulation mis en place par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 n'a pas fonctionné en 2001, notamment du fait du refus de la CNAMTS de le mettre en oeuvre.
Il était donc impossible d'imaginer une quelconque maîtrise des dépenses de ville sans évolution de ce dispositif, qu'il revenait à la présente loi de financement de réaliser. Le recours à des amendements gouvernementaux a ainsi été imposé par le calendrier. Les négociations n'ont pu aboutir avant le dépôt du projet de loi en raison principalement du renouvellement du conseil d'administration de la CNAMTS qui a été installé le 10 octobre 2001. C'est pourquoi le Gouvernement, lorsqu'il a proposé ce dispositif en première lecture, a expliqué aux parlementaires qu'il aurait vocation à être enrichi et précisé à l'issue de la concertation. Il s'agissait d'articuler le calendrier de la loi de financement avec les contraintes de la concertation et de la négociation, dans un souci de transparence à l'égard du Parlement, et en respectant les limites du droit d'amendement.
En outre, c'est à tort que les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, soutiennent que le Gouvernement a entendu se soustraire à l'avis de la CNAMTS. En l'occurrence, le projet d'amendement complétant en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale le dispositif initial lui a été officiellement transmis, et son conseil d'administration a émis un avis favorable sur ce texte, à l'unanimité, lors de sa séance du 20 novembre 2001.
En résumé, le Gouvernement considère que la procédure suivie est conforme à la Constitution, dès lors, d'une part que l'économie générale du nouveau dispositif avait été exposée et débattue au Parlement et adoptée par l'Assemblée avant la réunion de la commission mixte paritaire, d'autre part que les compléments introduits dans ce même article en nouvelle lecture sont bien en relation directe avec le texte en discussion : il ne s'agissait alors que de préciser, au vu de la concertation qui s'était poursuivie, les éléments utiles pour compléter le dispositif initial.
2) Quant au moyen invoqué à l'encontre de ce même article dans la saisine des députés, il repose sur une lecture erronée de la loi dans la mesure où, contrairement à ce qu'ils indiquent, les professionnels régis par le règlement conventionnel minimal ne sont pas régis par un texte conventionnel.
En effet, il résulte clairement du deuxième alinéa de l'article L 162-5-9 du code de la sécurité sociale, dont la rédaction est issue de l'ordonnance n° 96-345 du 24 avril 1996, que les dispositions du règlement conventionnel minimal ne s'appliquent que " en l'absence de convention nationale ". Il résulte tout aussi clairement de la rédaction de ce texte, résultant de l'article 18 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, que le pouvoir unilatéral des caisses de prendre des mesures n'est maintenu que " en l'absence de convention nationale " pour la profession concernée.
Il s'ensuit que les professionnels régis par le règlement conventionnel minimal ne sont pas placés sous un régime de convention et qu'ils se trouvent ainsi dans une situation objectivement différente des professions ayant conclu une convention nationale. Il est donc normal que la loi applique des mécanismes différents à ces deux situations.
Ce point a d'ailleurs été évoqué au cours des débats à l'Assemblée nationale, et le rapporteur a expliqué qu'il était logique que l'existence d'une convention nationale entraîne des conséquences différentes de son absence (cf JO - Assemblée nationale - 1ère séance du 22 novembre - page 8468).
V - Sur l'article 20
A) Cet article modifie l'article L 245-1 du code de la sécurité sociale, relatif à la contribution dont sont redevables les entreprises assurant l'exploitation en France d'une ou plusieurs spécialités pharmaceutiques donnant lieu à remboursement par les caisses d'assurance maladie ou de médicaments agréés aux collectivités et autres services publics.
L'assiette de cette contribution est égale au total des charges comptabilisées au cours du dernier exercice clos au titre des frais de prospection et d'information des praticiens afférents à l'exploitation en France des spécialités pharmaceutiques remboursables ou des médicaments agrées aux collectivités. En sont exonérées les entreprises dont le chiffre d'affaires hors taxes réalisé en France est inférieur à 15 millions d'euros (100 MF).
Pour freiner la progression des dépenses de médicaments remboursables induite par la forte croissance du chiffre d'affaires de l'industrie pharmaceutique attendue sur l'exercice 2001, il apparaît nécessaire d'intervenir en vue d'infléchir l'activité promotionnelle des laboratoires pharmaceutiques en direction des prescripteurs. En effet, les dépenses de promotion peuvent donner lieu, au-delà d'un certain montant, à une pression excessive sur les prescripteurs. C'est pourquoi l'article 20 de la loi déférée accroît le rendement et la progressivité de cette contribution, les sommes ainsi perçues devant bénéficier à la branche maladie.
Selon les députés, auteurs du premier recours, les règles de détermination du taux de cette contribution ne prennent en compte ni les différences de situation pouvant exister entre les redevables, ni leurs capacités contributives. La référence aux dépenses de promotion ne serait pas non plus rationnelle, dans la mesure où elle inciterait à la réduction des effectifs de visiteurs médicaux et porterait ainsi atteinte à leur droit du travail. En outre, ces mêmes règles avantageraient les laboratoires réalisant le plus gros chiffre d'affaires. Enfin la loi introduirait des effets de seuil contraires au principe posé par l'article 13 de la Déclaration de 1789.
Les requérants contestent aussi l'assiette de la contribution. Ils estiment que la prise en compte des activités de pharmacovigilance pour introduire une abattement n'est pas rationnelle et que la loi ne pouvait s'abstenir de préciser ce que sont les frais de prospection qu'elle entend prendre en compte. Cette incompétence négative serait d'autant plus grave que seraient en cause plusieurs libertés dont les limites ne peuvent être fixées que par la loi. Ils ajoutent que l'article contesté méconnaît le principe de nécessité de l'impôt.
B) Pour sa part, le Gouvernement considère que ces dispositions sont conformes aux principes constitutionnels.
1) S'agissant en premier lieu du taux de la taxe, et contrairement à ce que soutiennent les requérants, le fait de retenir les dépenses de promotion comme dividende du rapport déterminant ce taux est bien fondé sur un critère en rapport avec les capacités contributives des redevables.
Il convient en effet de souligner que le diviseur de ce même rapport est précisément le chiffre d'affaires des entreprises, lequel constitue naturellement un élément déterminant de leur capacité contributive. En outre, les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 100 MF sont exonérées de cette contribution.
Dans ces conditions, le fait qu'une part prépondérante des dépenses de promotion soit consacrée à la rémunération des visiteurs médicaux ne saurait faire obstacle au pouvoir du législateur de déterminer l'assiette et les taux de la contribution en tenant compte du montant de ses dépenses. Quant au droit au travail de ces salariés, la loi n'y porte évidemment aucune atteinte.
On ajoutera que c'est précisément pour viser non le montant en valeur absolue des dépenses de promotion, mais leur part relative que le chiffre d'affaires a été choisi comme diviseur de ce rapport. Il est parfaitement logique que les dépenses de promotion varient en fonction de la taille des entreprises et de l'importance de leurs chiffres d'affaires. Ne pas tenir compte de cette réalité serait précisément méconnaître les capacités contributives des redevables.
Il faut souligner en effet que la définition de l'assiette de la taxe est avant tout en cohérence avec l'objectif poursuivi qui est de diminuer la pression promotionnelle qui s'exerce sur les prescripteurs. Dans cet objectif, il est logique que cette assiette soit constituée de l'effort promotionnel mesuré par le rapport entre les dépenses promotionnelles et le chiffre d'affaires. Il est logique également que le taux de la taxe soit d'autant plus élevé que ce ratio est plus fort.
Quant à l'argument selon lequel ce choix aurait en fait pour conséquence d'inciter les entreprises à augmenter leur chiffre d'affaires, il est dépourvu de portée : en tout état de cause, l'objectif même de toute entreprise est d'accroître son chiffre d'affaires et il est vraisemblable que les modalités d'établissement de la contribution sur les dépenses de promotion sont indifférentes sur ce point. En revanche, l'objectif poursuivi par la mesure - et dont la rationalité ne peut être contestée - est d'inciter les entreprises à modérer leurs dépenses de promotion et les modalités de détermination de la contribution sont bien cohérentes avec cet objectif.
S'agissant des effets de seuil, on relèvera qu'ils sont limités par le mode de calcul de la contribution. En effet, contrairement à ce que semblent considérer les députés auteurs de la saisine, le calcul s'effectue par tranches : il est ainsi de 9,5 % pour la part des dépenses correspondant à un ratio inférieur à 10%, puis de 17 % pour la part des dépenses correspondant à un ratio compris entre 10 et 12 %, de 25 % entre 12 et 14% et de 31 % pour la part correspondant à un ratio supérieur à 14 %. Les effets de seuil sont ainsi lissés et leur effet est considérablement minoré par cette technique de calcul, qui n'est pas sans précédent en matière fiscale, notamment pour l'impôt sur le revenu.
2) En second lieu, l'argumentation mettant en cause l'abattement introduit par la loi ne peut davantage être accueillie.
Contrairement, en effet, à ce que soutiennent les auteurs de la saisine, l'article L 5122-11 du code de la santé publique impose aux visiteurs médicaux de relayer les effets indésirables constatés par les prescripteurs. La pharmacovigilance n'est donc pas étrangère à leur activité. L'abattement introduit dans le régime de cette contribution est ainsi justifié par l'existence de cette obligation qui incombe aux visiteurs médicaux et donc, par voie de conséquence, aux employeurs de ces derniers.
On remarquera ensuite que le législateur a retenu un mécanisme d'abattement forfaitaire de 3 % sur l'ensemble des rémunérations des visiteurs médicaux et non une déductibilité de dépenses réellement engagées, dont le montant serait, par définition, difficile à mesurer. Le montant de l'abattement est ainsi défini sans ambiguïté par le législateur, qui n'est nullement resté en deçà de la compétence que l'article 34 de la Constitution lui fait obligation d'exercer.
De même peut-on relever que les dispositions relatives à l'assiette de la taxe sont fixées par l'article L 245-2 du code de la sécurité sociale, issu de l'ordonnance n° 82-290 du 30 mars 1982, qui la définit avec la précision souhaitable. Les dispositions en cause ne sont pas modifiées par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 qui se borne à ajouter, dans cet article qui en comporte déjà, des abattements supplémentaires.
VI - Sur l'article 42
A) L'article 42 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 a pour objet de faire participer le fonds national d'assurance maladie de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, à hauteur de 1,3 milliard de francs, au financement, dans le cadre du plan " BIOTOX ", du fonds de concours créé en vue de l'achat, du stockage et de la livraison de traitements pour les pathologies résultant d'actes terroristes.
Pour contester cette mesure, les députés requérants soutiennent qu'elle méconnaît le 12ème alinéa du Préambule de 1946, dans la mesure où la solidarité de la Nation devrait se traduire par des dépenses relevant du budget de l'Etat. Ils considèrent que les assurés relevant de la CNAMTS supportent ainsi une dépense qui ne leur incombe pas, en méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques.
B) Cette argumentation est dépourvue de portée.
Elle consiste en effet à confondre deux questions, celle de la responsabilité de l'Etat dans la mise en oeuvre de la solidarité nationale, et celle des modalités de financement des dépenses correspondantes. Compte tenu de l'objet des mesures en cause, il était légitime de faire participer la CNAMTS au financement des dépenses induites par le plan BIOTOX.
Sur ce point, on notera qu'il s'agit du financement de produits de santé (antibiotiques, vaccins et antidotes chimiques) qui sont destinés à être utilisés dans les structures de soins pour le traitement curatif et préventif de personnes exposées à des agents infectieux ou chimiques. Ces produits sont d'ailleurs couramment utilisés dans le système de soins. Il s'agit de constituer rapidement, compte tenu de la situation, une réserve importante de ces produits. Une partie des produits sera stockée dans des hôpitaux et le reste dans les laboratoires fournisseurs et donc à l'intérieur même de la filière sanitaire.
Ce financement ne repose nullement sur les assurés relevant de ce régime, et dont les cotisations sont demeurées inchangées. On soulignera, à cet égard, que le financement de la CNAMTS repose, pour une proportion de 45%, sur des recettes fiscales. Le moyen tiré de ce que les assurés relevant de cette caisse supporteraient ainsi une dépense qui ne leur incombe pas manque donc en fait.
On peut d'ailleurs rappeler qu'il existe nombreux précédents de semblables mesures : financements par la seule CNAMTS d'établissements publics de l'Etat agissant pour l'ensemble de la communauté nationale (établissement français du sang ou établissement français des greffes par exemple) ; financement par le Fonds national de prévention, d'éducation sanitaire et d'information pour la santé de campagnes de prévention nationale
VII - Sur l'article 56
A) L'article 56 prévoit le remboursement, par la Caisse nationale des allocations familiales aux différents organismes payeurs ainsi qu'à l'Etat, des dépenses afférentes au congé de paternité créé par l'article 55 de la même loi.
Tirant argument du caractère de cette prestation, qui relèverait du domaine de l'assurance-maladie maternité, les sénateurs, auteurs du second recours considèrent que cette disposition méconnaît le 3° du I de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale qui, selon eux, imposerait qu'une prestation servie par une branche déterminée soit financée par cette même branche. Il estiment en outre que le remboursement de cette prestation à l'Etat méconnaît le principe d'universalité budgétaire qui fait obstacle à ce que des charges permanentes de l'Etat ne soit pas prises en charge par le budget.
B) Ces moyens sont inopérants.
Ils reposent, là aussi, sur une confusion entre la détermination de la collectivité ou de l'organisme à qui incombe certaines dépenses et les modalités de financement des dépenses en cause.
Or le 3° du I de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, qui ne concerne que la présentation, par branche, des objectifs de dépenses des régimes obligatoire, n'a ni pour objet, ni pour effet de déterminer les conditions dans lesquelles ces dépenses devraient être financées. Le Conseil Constitutionnel a d'ailleurs déjà admis qu'une prestation servie par une branche puisse être financée par une autre branche dans la mesure où cette prestation entre bien par nature dans le périmètre de la branche. Il en est ainsi des majorations de pension pour enfants, avantages familiaux différés pris en charge par la branche famille (n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000).
Le congé de paternité ressortit incontestablement à la politique familiale. Il vise à permettre l'épanouissement, dès la naissance, des liens entre les pères et leurs enfants et un égal exercice de l'autorité parentale par le père et la mère. Cette mesure s'inscrit dans une politique plus large de renforcement des liens de filiation, que portent également par exemple la proposition de loi en cours d'examen sur l'autorité parentale ou l'expérimentation d'un livret de paternité, et des conditions d'exercice de l'autorité parentale.
Le recours aux caisses d'assurance maladie pour le service de la prestation se justifie par l'objectif d'assurer, y compris dans la façon dont les jours de repos sont indemnisés, un égal exercice de leurs droits par les parents : les pères en congé sont indemnisés de la même façon que le sont les femmes en congé de maternité appartenant au même régime. Or, il n'aurait pas été de bonne gestion de faire servir par les caisse d'allocations familiales une prestation que les organismes d'assurance maladie ont d'ores et déjà l'habitude de liquider et de servir. Le service de la prestation par les caisses d'assurance maladie, pour lesquelles elles reçoivent une rémunération de la branche famille, est donc une modalité de mise en oeuvre de la mesure cohérente avec l'objectif qu'elle poursuit.
De même le principe d'universalité budgétaire, tel qu'il a été énoncé par le Conseil constitutionnel dans la décision n° 94-351 DC du 29 décembre 1994, n'est-il nullement en cause ici : les dépenses correspondant aux versements effectués par l'Etat à ses agents au titre de la nouvelle prestation sont retracées par le projet de loi de finances pour 2002, puisque les agents concernés conservent leur traitement. L'article 56 de la loi déférée se borne à définir les modalités de participation de la CNAF à ces dépenses.
Les fonctionnaires de l'Etat ne bénéficient pas d'indemnités journalières mais voient l'intégralité de leur rémunération maintenue durant la durée du congé de maternité. Par symétrie, les pères en congé de paternité verrait donc maintenue l'intégralité de leur traitement durant le congé.
Une partie de cette rémunération sera prise en charge par la CNAF et donnera lieu à remboursement par la CNAF à l'Etat. Cette part sera calculée, pour des raisons d'équité, dans des conditions équivalentes à l'allocation servie aux salariés du régime général (rémunération nette sous plafond). L'Etat garantira par ailleurs, au delà du remboursement opéré par la CNAF, le maintien de la rémunération du fonctionnaire, de la même façon que les employeurs privés pourront garantir, s'ils le souhaitent, le maintien du salaire à leurs agents.
Le congé de paternité, ainsi qu'il a été indiqué ci-dessus, est une prestation de la politique familiale et son financement relève de la branche famille. Or, l'Etat n'est pas son propre assureur en matière de politique familiale : il ne fait que servir pour le compte de la CNAF les prestations - en application de l'article L. 212-1 du code de la sécurité sociale - mais est assujetti, comme les autres employeurs, à une cotisation assise sur le traitement de ses agents (au même taux de 5,4 % minoré de 0,2 point en contrepartie du service des prestations). En pratique, il verse à la CNAF le solde de la contribution à laquelle il est assujetti et des prestations servies sur son budget.
La part de la rémunération servie par l'Etat aux fonctionnaires pendant la durée du congé de paternité et compensée par la CNAF n'est donc que la contrepartie de la cotisation versée par l'Etat au titre de la branche famille, dont le taux est maintenu. Il ne s'agit donc pas d'un transfert de charges, pas plus que ne pourrait être qualifiée de transfert la création ou l'augmentation d'une prestation familiale. Sans compensation du coût par la CNAF, l'Etat employeur serait dans une situation inéquitable puisque, bien que cotisant au titre des prestations familiales comme les employeurs privés, il serait obligé de supporter le coût du congé de paternité alors que ce coût serait pris en charge pour les employeurs privés par la branche famille.
VIII - Sur l'article 60
A) L'article 60 de la loi soumise au Conseil constitutionnel porte de 15 à 30% la part de la majoration de 10% de la pension de vieillesse servie aux parents d'au moins trois enfants qui est prise en charge par la Caisse nationale des allocations familiales.
Selon les sénateurs requérants, cette mesure est contraire au principe d'égalité, dans la mesure où les ressources de la CNAF n'ont pas été modifiées. Dans ces conditions, l'accroissement de la part des prestations versées par cette caisse à des retraités aurait pour conséquence que ces derniers bénéficieraient deux fois des prestations familiales.
B) En réponse à cette argumentation, on se bornera à observer que le principe du transfert de cette charge à la CNAF a été posé par l'article 21 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001.
Or cet article a été contesté en vain devant le Conseil constitutionnel, qui a écarté une argumentation semblable dans sa décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, la substitution d'un taux de 30% à celui de 15% est par elle-même sans incidence sur la conformité de ce transfert à la Constitution.
IX - Sur l'article 76
A) Cet article a pour objet de fixer, comme le prévoit le 5° du I de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, les limites dans lesquelles les besoins de trésorerie des régimes obligatoires de base peuvent être couverts par des ressources non permanentes.
Selon le recours des sénateurs, certains de ces plafonds s'exposeraient à des critiques. Ceux de la Caisse autonome de la sécurité sociale dans les mines et du Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat ne seraient pas compatibles avec le caractère excédentaire de la trésorerie de ces régimes. Le plafond consenti au régime général serait surestimé. Quant à celui de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, il s'appuierait sur des hypothèses exagérément optimistes.
Les requérants en déduisent que l'article 76 n'est pas sincère et méconnaît l'article LO 111-3, dans la mesure où ces plafonds perdraient ainsi leur vocation d'indicateurs d'alerte.
B) Ces moyens ne peuvent être accueillis.
1) D'une manière générale, il n'y a pas de lien direct entre l'amélioration des comptes sociaux et la trésorerie de la sécurité sociale. La trésorerie enregistre des variations quotidiennes au vu des mouvements relevés sur les recettes et les dépenses. Or, ces recettes et ces dépenses n'évoluent pas de manière symétrique, de telle sorte que la trésorerie subit de fortes variations à certains moments de l'année.
2) Ceci est tout particulièrement vrai pour le régime général. En effet, la masse de ses recettes et de ses dépenses, près de 1500 Mds de F en 2001 pour chacune de ces sommes. En outre, la trésorerie de ce régime inclut celle des prestations qu'il sert pour le compte de l'Etat (RMI, AAH, API...) dont le financement par le budget de l'Etat est soumis à certains aléas dans le temps.
Aussi, dans une année favorable comme le sera 2001, l'amplitude entre le " pic " et le " creux " de la trésorerie du régime atteint néanmoins environ 75 Mds de F. Il est de plus assez difficile de prévoir qu'il sera effectivement le " creux " de cette trésorerie. Il a été ainsi de -12 Mds le 1er octobre alors que les prévisions établies dans le cadre du projet de LFSS l'automne précédent l'estimaient à - 24 Mds de F.
Alors que l'on sait que le contexte de l'année 2002 sera moins bon que celui de 2001, il a paru prudent au Gouvernement de maintenir l'autorisation d'emprunt pour 2002 à 4, 420 Md d'euros (29 Mds de F).
3) S'agissant de la CNRACL, selon les prévisions de la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre dernier, elle devrait connaître une situation financière plus dégradée en 2002 qu'en 2001 compte tenu de la progression de ses charges. Cette évolution est principalement liée au fait que la CNRACL est un des principaux contributeurs au financement des transferts de compensation vieillesse, dont le montant devrait être relevé l'année prochaine.
Dans ce contexte, il n'a pas paru déraisonnable de porter le plafond d'emprunt à 0,5md d'euros en 2002.
4) Enfin, les régimes des mines et des ouvriers de l'Etat reçoivent de leur côté d'importants transferts de compensation versés par les autres régimes, pour le financement des risques qu'ils gèrent.
Ces montants et leur calendriers de versement sont soumis à des modifications. La répartition des acomptes de compensations pour 2002 et la date de leur versement n'a pas encore été effectuée ou fixée. Il est donc possible que ces deux régimes soient ponctuellement confrontés en 2002 à un besoin de trésorerie rendant le recours à l'emprunt nécessaire.
X - Sur le rattachement de certaines dispositions au domaine des lois de financement de la sécurité sociale
A) Plusieurs dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 auraient, selon les requérants, été adoptées en méconnaissance des règles régissant le domaine des lois de financement, dans la mesure où elles n'affecteraient pas directement l'équilibre financier des régimes obligatoires de base. Tel serait le cas, selon les députés auteurs du premier recours, des articles 31, 73 et 75 et, selon les sénateurs, des articles 30 et 73.
B) Ces critiques appellent les remarques suivantes.
1) S'agissant du III de l'article 30, il a pour objet de remédier à une erreur contenue dans la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à l'allocation personnalisée d'autonomie (APA).
Il apparaît en effet que la rédaction de l'article L 232-8 du code de l'action sociale et des familles issue de cette loi pose problème. Lors de l'adoption de la loi, une distorsion s'est malencontreusement introduite dans l'appréciation des ressources du demandeur de l'APA, selon que ce dernier réside à domicile (art. L 232-4) ou en établissement (L 232-8). Les concours financiers apportés par les enfants, ainsi que certaines prestations sociales fixées par voie réglementaire sont déduites des ressources dans le premier cas mais pas dans le second.
Or, cette distorsion ne repose que sur une erreur matérielle : l'article L 232-8 fait référence, pour l'appréciation des ressources en établissement, au deuxième alinéa de l'article L 232-4 relatif à la non prise en compte des rentes viagères, tout en comportant un troisième alinéa, exacte reproduction textuelle de ce principe. En revanche, n'y figurent pas les dispositions du troisième alinéa de l'article L 232-4 concernant la participation des enfants à la prise en charge de la perte d'autonomie de leurs parents et certaines prestations sociales à objet spécialisé. Cette redondance révèle l'erreur qui s'est matérialisée, au 2ème alinéa du I de l'article L 232-8, par la référence " au 2ème alinéa de l'article L. 232-4 " alors qu'il ne pouvait s'agir que du 3ème alinéa, le contenu de ce dernier visant justement les déductions relatives à la participation des enfants et aux prestations sociales à objet spécialisé.
En introduisant une disposition permettant de corriger cette erreur, la loi ne fait que mettre fin à une rupture du principe d'égalité. On ne peut, en effet, réserver aux usagers un traitement différent des usagers dans l'appréciation de leurs ressources, selon qu'ils résident chez eux ou dans un établissement d'hébergement pour personnes âgées. Si le texte n'était pas corrigé, une personne âgée amenée à quitter son domicile pour entrer dans une maison de retraite se verrait opposer les concours financiers que lui apportent spontanément ses enfants - et, le cas échéant, la perception d'une allocation de logement - lors de l'examen ou du réexamen de ses droits à l'allocation personnalisée d'autonomie.
Il importe d'autant plus d'encourager les solidarités familiales que c'est précisément en établissement que les participations financières des enfants se renforcent pour concourir aux frais de séjour de leurs parents et qu'elles y revêtent tout leur intérêt et toute leur utilité. En l'absence d'une telle disposition correctrice, la modicité des montants d'allocation personnalisée d'autonomie attribuée en établissement devrait, dans la majeure partie des cas, être compensée par les caisses de sécurité sociale, sur leurs crédits d'action sociale. Ces dépenses supplémentaires des caisses devraient être supérieures à 15 millions d'euros, sachant que le coût total de l'APA en 2002 sera égal à environ 2,4 milliards d'euros. La disposition contestée vise donc à éviter ce transfert de charge, qui s'écarte manifestement de l'intention des rédacteurs de la loi du 20 juillet 2001.
On peut d'ailleurs noter que les requérants ne contestent pas le bien-fondé de cette disposition, qui rétablit l'égalité de traitement des usagers dans le mode d'appréciation des ressources au titre du calcul de la participation financière et, par conséquent, du montant de l'allocation personnalisée d'autonomie.
2) L'article 31 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 modifie l'ordonnance n° 82-272 du 26 mars 1982 relative à la durée hebdomadaire du travail dans les établissements sanitaires et sociaux. Il prévoit l'abrogation les dispositions des articles 2 à 7 de ce texte, qui fixent notamment la durée hebdomadaire du travail à 39 heures. Il dispose explicitement que le temps de travail des agents de la fonction publique hospitalière (FPH) est réduit, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.
En précisant que ce décret fixera des règles d'organisation du travail analogues à celles qui s'appliquent aux agents des autres fonctions publiques, le texte implique nécessairement le passage à 35 heures hebdomadaires et une référence annuelle de 1 600 H maximum de temps de travail effectif, puisque ces deux dispositions sont applicables notamment à la fonction publique de l'Etat.
Contrairement à ce que soutiennent les requérants, cette disposition est inséparable des mesures financières en assurant le financement (cf. décision 11-422 DC du 21 décembre 1999 sur les centres de santé), elles-mêmes introduites dans la loi de financement de la sécurité sociale à travers une majoration de l'ONDAM à hauteur de 2, 944 milliards de francs. Ce montant (dont 2, 479 milliards de francs pour les établissements de santé hors soins de longue durée) correspond à la part prise en charge par l'assurance maladie dans le recrutement de 12.400 agents dès 2002 et le financement d'heures supplémentaires, pour un volume équivalent à 3.487 emplois. Il est pris en compte dans le montant de l'ONDAM fixé par l'article 71 de la loi de financement à 112,8 milliards d'euros pour l'année 2002.
L'objectif des dépenses hospitalières qui sera fixé par le Gouvernement en fonction de l'ONDAM ainsi déterminé prendra en compte ce financement supplémentaire qui donnera lieu à une majoration en conséquence des dotations globales des établissements. De la même façon, les établissements du secteur médico-social verront leur tarifs de soins majorés en conséquence.
3) L'article 73 de la loi déférée apporte d'importantes simplifications, à compter de 2002, aux formalités qui pèsent sur les petites entreprises et les associations et sur les travailleurs indépendants, notamment en mobilisant à cette fin les nouvelles technologies. Cette réforme aura une portée déterminante sur le mode de recouvrement des contributions et cotisations sociales.
Cet article a bien sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale, pour deux séries de raisons :
a) En premier lieu, il a un impact significatif sur les dépenses des régimes de base de sécurité sociale, dans la mesure où la simplification a un coût.
Il convient à cet égard de souligner que le Groupement d'intérêt public chargé de la modernisation des déclarations sociales, qui mettra en oeuvre le I du nouvel article L 133-5 du code de la sécurité sociale, a prévu en 2002 un programme d'investissement, directement lié à cet article, de 18 millions d'euros (soit 120 millions de F), dont la plus grande partie sera financée par le régime généraL
De son côté, ce dernier engagera en 2002 des dépenses significatives pour mettre en oeuvre l'offre de service destinée aux associations et aux entreprises qui n'utiliseront ou ne pourront utiliser l'offre de service du GIP (II de l'article L133-5).
Enfin, les caisses chargées des travailleurs non salariés engageront également, l'année prochaine, des dépenses pour mettre en place leur offre commune de services, prévue par le nouvel article L 133-6, même si ces dépenses seront plus modestes.
b) En second lieu, cet article contribuera à l'amélioration des recettes, tant du régime général que des régimes de non salariés.
S'agissant du premier, l'article L 133-5 devrait permettre une meilleure déclaration par les créateurs d'entreprises et les toutes petites entreprises et réduire ainsi une partie du travail illégal. Il améliorera donc le taux du recouvrement, notamment pour le régime général : on peut à cet égard noter que 0,01 point de taux de recouvrement de l'ACOSS correspond à 15 millions d'euros (soit 100 millions de F).
L'article L 133-6 a aussi pour but de faciliter l'acceptation des prélèvements sociaux des travailleurs indépendants en simplifiant et en rationalisant leur recouvrement. Ces prélèvements représenteront 11 milliards d'euros en 2002 (soit 73 milliards de F). La réforme devrait conduire, là aussi à l'amélioration du taux de recouvrement. La seule amélioration de 0,5 point (CSG et cotisations d'allocations familiales) rapporterait 29 millions d'euros (soit 190 millions de F).
4) Enfin, l'article 75 réforme les missions et les modes de gestion de l'Union des caisses nationales de sécurité sociale (UCANSS).
Cet organisme exerce les fonctions d'employeur des 200 000 agents des organismes du régime général de sécurité sociale et est seul habilité à faire évoluer leur convention collective nationale. Il est donc responsable d'une masse salariale de 44 milliards de francs, imputée sur les fonds de gestion administrative des trois caisses nationales et de l'ACOSS. Son budget propre, en outre, est de 189 millions de francs.
L'article 75 vise tout d'abord à permettre à l'UCANSS d'exercer ses compétences, notamment en matière de négociation collective, de manière régulière, afin de pallier la carence actuelle de son conseil d'administration, liée à la décision prise par le MEDEF et la CGPME en octobre 2000 de n'y plus siéger. En effet, le code de la sécurité sociale ne contient pas de disposition permettant, en cas de carence du conseil d'administration de l'UCANSS, de confier régulièrement les compétences qu'il exerce à une autre autorité ou à un administrateur provisoire. En réformant les modalités de gestion de cet organisme, l'article 75 lui permettra de fonctionner de nouveau de manière régulière, même en l'absence du MEDEF et de la CGPME.
Ce faisant, la réforme permettra la reprise du processus de négociation collective au niveau national dans le régime général de la sécurité sociale, qui est paralysé depuis plus d'un an. De fait, l'UCANSS n'a pu respecter en 2001 l'obligation annuelle de négocier sur les salaires que prévoit l'article L 132-12 du Code du travail. L'absence de négociation collective au niveau national rend impossible toute revalorisation de la valeur du point applicable aux agents relevant du régime général de la sécurité sociale et toute révision de leur classification.
Il importe à cet égard de souligner que les dépenses de personnel, sur lesquelles l'activité de cet organisme a ainsi une incidence directe, représentent un élément significatif des dépenses de la sécurité sociale. A titre d'exemple, une hausse des salaires de 1% représente 400 millions de francs de dépenses supplémentaires.
En second lieu, l'article 75 vise à fixer les conditions dans lesquelles les ressources nécessaires à la gestion administrative de l'UCANSS sont prélevées chaque année sur les encaissements du régime général, de façon analogue à ce qui a été fait pour l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) dans le cadre de l'article L 225-6 du code de la sécurité sociale issu du III de l'article 56 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001. Ces prélèvements, qui constituent l'essentiel des ressources du budget de l'UCANSS, ne reposaient en effet sur aucune base légale.
Les sénateurs soussignés défèrent au Conseil constitutionnel la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, adoptée définitivement par l'Assemblée nationale le 4 décembre 2001.
I. Sur l'ensemble de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 :
Les sénateurs soussignés estiment que l'ensemble de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 est contraire à l'objectif constitutionnel d'équilibre de la sécurité sociale, découlant de l'antépénultième alinéa de l'article 34 de la constitution, et au principe de sincérité des comptes sociaux.
Le financement des allégements de charges consentis aux entreprises dans le cadre de la réduction du temps de travail a été inscrit dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, qui a créé le " fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale " (FOREC). Ce dernier est un " organisme concourant au financement des régimes de base ", au sens du 2° de l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.
Un tel transfert n'appelle pas en lui-même, sur le plan constitutionnel, de remarque particulière ; il en est différemment s'il a pour conséquence de fragiliser la situation financière de la sécurité sociale : en effet, la lettre et l'esprit de la réforme constitutionnelle du 19 février 1996, créant les lois de financement de la sécurité sociale, visaient à distinguer de manière claire les comptes des régimes de base de la sécurité sociale des comptes de l'Etat. L'objectif poursuivi par le pouvoir constituant était d'éviter que l'Etat ne " puise " dans les recettes de la sécurité sociale, destinées exclusivement au financement des branches famille, maladie, accidents du travail et vieillesse.
Les lois de financement de la sécurité sociale pour 1997, 1998 et 1999 avaient eu pour objectif de redresser la situation des comptes sociaux, en comprenant des mesures tendant à assurer l'équilibre financier de la sécurité sociale : les déficits tendanciels étaient réduits.
A l'inverse, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, confirmant les craintes qu'avaient pu susciter les lois de financement pour 2000 et 2001, porte désormais directement atteinte à l'équilibre financier de la sécurité sociale.
Ainsi, les comptes tendanciels du régime général, présentés lors de la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale du 20 septembre 2001, et en supposant une compensation intégrale des exonérations de cotisations sociales conformément à la loi, font apparaître un excédent de 13,7 milliards de francs pour 2001 et de 17,3 milliards de francs pour 2002 (cf. annexe c), p. 30 : il suffit d'ajouter au montant inscrit à la ligne " résultat net 2002 avant mesures nouvelles " le montant inscrit à la ligne " prise en charge de cotisations FOREC "). Ces excédents seraient ramenés respectivement à 3,7 milliards et 4,2 milliards de francs à l'issue de la discussion de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 (cf. rapport Sénat de nouvelle lecture, n°100 (2001-2002), p. 9).
En raison de la croissance économique et des mesures de redressement précitées, la sécurité sociale est désormais dans une situation tendanciellement excédentaire ; mais les branches bénéficiaires sont privées du bénéfice de leurs excédents, tandis que la situation financière de la branche maladie, qui reste lourdement déficitaire, est systématiquement aggravée.
Ainsi, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, a pour principal effet, sinon pour objet, de dégrader considérablement les comptes des régimes de base pour les exercices 2000, 2001 et 2002, afin d'éviter de faire supporter au budget de l'Etat les conséquences financières des politiques décidées par le Gouvernement :
- l'article 12 fait supporter aux comptes du régime général et du régime agricole une charge de 16 milliards de francs au titre de l'exercice 2000, puisque ces régimes ne seront pas compensés de l'intégralité des exonérations de cotisations sociales relevant du " champ " du FOREC : le régime général devient ainsi déficitaire de plus de 10 milliards de francs pour cet exercice ;
- la branche maladie du régime général, déjà structurellement déficitaire, voit ce déficit accru par les dispositions de l'article 13, qui procède à l'affectation au FOREC de 45 % des droits sur les alcools visés à l'article 403 du code général des impôts, à compter du 1er janvier 2001, et à l'affectation à compter du 1er janvier 2002 du produit de la contribution sur les contrats d'assurance en matière de circulation des véhicules terrestres à moteurs. Le total des recettes ainsi " détournées " est de 5,9 milliards de francs en 2001 et de 11,8 milliards de francs en 2002 : le déficit de la CNAMTS s'élèverait à - 13,3 milliards de francs en 2001 et à - 13,9 milliards de francs ;
- le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), devenu structurellement déficitaire en raison des mesures adoptées par les lois de financement de la sécurité sociale pour 2000 et 2001 et la loi n°2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie, ne fait face à ses engagements que par un prélèvement sur son fonds de roulement : or, le V de l'article 13 affecte au FOREC la totalité du produit de la taxe sur les contributions des employeurs au bénéfice de leurs salariés pour les prestations complémentaires de prévoyance (2,9 milliards de francs), tandis que l'article 8 du projet de loi de finances rectificative pour 2001, coordonné en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale à l'article 16 de la loi de financement pour 2002, présente pour conséquence indirecte de diminuer la fraction de C3S affectée au FSV de plus de 700 millions de francs, et d'accroître encore davantage son déficit pour l'exercice 2002 (de - 4 à - 4,7 milliards de francs). Dans sa décision n°2001-447 DC du 18 juillet 2001, le Conseil constitutionnel avait pourtant prévenu qu'il appartiendrait " à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 de tirer les conséquences des nouvelles dispositions " de la loi " APA " sur l'équilibre du FSV (affectation au fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie d'une fraction de la contribution sociale généralisée). Non seulement la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 n'a pas tiré les conséquences du déficit du FSV créé notamment par la loi précitée du 20 juillet 2001, mais elle aggrave encore davantage ce déficit.
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 prévoit certes d'augmenter la fraction d'une partie des droits de consommation sur les tabacs affectée à la CNAMTS, au détriment du FOREC. Mais cette augmentation (3,6 milliards de francs) est nettement insuffisante pour compenser à la CNAMTS ses pertes de recettes précitées : ainsi, aucune mesure n'est proposé pour remédier au déficit préoccupant de la branche maladie, alors que la simple compensation intégrale des exonérations de cotisations de sécurité sociale permettrait de ramener son solde à un niveau proche de l'équilibre.
Un " organisme concourant au financement des régimes de base ", terme consacré par le législateur organique de 1996, ne présente de sens que si les recettes dont il dispose n'étaient pas précédemment affectées audits régimes de base ou à d'autres organismes concourant à leur financement. Le financement du FOREC, alimenté pour une grande partie par des recettes autrefois affectées aux régimes de base et au FSV, pour un montant de plus de 30 milliards de francs en 2002, nuit à l'objectif constitutionnel d'équilibre de la sécurité sociale.
Dans le même temps, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 accroît considérablement les charges de la CNAMTS : ainsi, l'article 42 fait supporter à la branche maladie du régime général une contribution au budget de l'Etat, afin d'assurer en 2001 le financement du plan BIOTOX, pour un montant de 1,3 milliard de francs.
L'article 59, qui abonde le fonds d'investissement pour la petite enfance par une nouvelle tranche de 1,5 milliard de francs prélevés sur l'excédent de la branche famille pour l'exercice 2000, et l'article 68, qui affecte au Fonds de réserve pour les retraites 5 milliards de francs d'excédents de la branche famille au titre de l'exercice 2000 contribuent à dégrader la situation financière nette du régime général sur l'année 2000 (cf. rapport de nouvelle lecture Sénat, n°100, op. cit., p. 9).
Enfin, l'article 67 diminue les recettes de la CNAVTS, à hauteur des 15 % du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, affectés désormais au Fonds de réserve pour les retraites.
Certes, le Gouvernement objectera que, malgré ces transferts financiers et ces charges nouvelles, le régime général reste globalement excédentaire. Mais, d'une part, cette argumentation n'est pas recevable pour l'exercice 2000. D'autre part, les excédents prévus pour les exercices 2001 et 2002, ne sont respectivement que de 3,7 milliards et 4,2 milliards de francs et apparaissent particulièrement fragiles : la prévision de croissance de la masse salariale, qui sous-tend les recettes de cotisations sociales et de CSG sur les revenus d'activité, prévues à l'article 16, est de 5 %. Il suffirait d'une prévision de croissance de la masse salariale de 4,5 %, représentant une minoration des recettes de l'ordre de 4 à 5 milliards de francs, en supposant que l'évolution des dépenses reste dans le cadre des objectifs fixés à l'article 69, pour que l'excédent prévu de 4,2 milliards de francs pour 2002 se transforme en déficit.
Les recettes par catégorie, prévues à l'article 16 de la loi de financement de la sécurité sociale, et les objectifs de dépenses fixés à l'article 69 apparaissent insincères.
Les " cotisations effectives " et les " impôts et taxes affectés " représentent les deux principales sources de financement des régimes de base de la sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement. Leur évolution prévue pour 2002 se fonde sur la prévision de masse salariale et la prévision de croissance du produit intérieur brut.
La France vient de connaître six mois ininterrompus de hausse du chômage, qui se traduiront inévitablement sur l'évolution des recettes de la sécurité sociale en 2002. La prévision de masse salariale retenue pour 2002, ainsi que la prévision de croissance, que l'on pouvait juger optimistes avant les événements du 11 septembre, apparaissent désormais irréalistes. Par analogie avec la jurisprudence du Conseil dégagée sur les lois de finances, et sa reconnaissance du " principe de sincérité budgétaire " (cf. DC n°99-424 DC du 29 décembre 1999), il est possible de consacrer un " principe de sincérité des comptes sociaux " et de considérer que les prévisions de recettes retenues à l'article 16 sont entachées d'une " erreur manifeste d'appréciation ". Un indice troublant de cette insincérité est le fait que le plafond d'avances de trésorerie du régime général, fixé à l'article 76, n'a pas été modifié entre 2001 et 2002 (29 milliards de francs ou 4.420 millions d'euros), alors même que le point le plus bas de trésorerie de l'année 2001 n'a été que de - 12 milliards de francs : le Gouvernement ne semble pas croire lui-même à la prévision de croissance retenue et à " la robustesse du redressement des comptes sociaux ".
De plus, la catégorie de recettes " autres ressources " (6,93 milliards d'euros) tient compte, pour un montant de 1,238 milliard d'euros, d'une recette pour le moins hypothétique, celle du produit, affecté au Fonds de réserve pour les retraites, de deux nouvelles licences UMTS qui seraient attribuées en 2002.
Enfin, l'article 16 a été malencontreusement " coordonné " par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture. Par un amendement du Gouvernement, la catégorie " impôts et taxes " a ainsi été minorée de 0,11 milliard d'euros (soit environ 722 millions de francs). Selon le Gouvernement, il s'agit de " faire apparaître dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale les mesures de rétablissement de l'équilibre du budget annexe des prestations sociales agricoles proposées par le Gouvernement dans le projet de loi de finances rectificative pour 2001 à l'article 8 " (cf. JO Débats AN, 2ème séance du 22 novembre 2001, p. 8508).
L'objet écrit de l'amendement n°144 permet de comprendre que l'article 8 du projet de loi de finances rectificative pour 2001, en portant la part de contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S) affectée au BAPSA de 1.830 à 3.372 millions de francs, soit une majoration de 1.542 millions de francs, présente pour conséquence de diminuer le solde 2001 de la C3S, qui est affecté en 2002 au Fonds de solidarité vieillesse et retracé dans la catégorie " impôts et taxes " de l'article 16 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.
Mais cette " coordination " soulève deux problèmes au regard du principe de sincérité des comptes sociaux et du principe d'annualité qui s'attache aux recettes de la loi de financement de la sécurité sociale :
- le Gouvernement a tenu compte d'une " réévaluation " de 820 millions de francs des recettes 2001 de la C3S par rapport aux prévisions présentées lors de la commission des comptes de la sécurité sociale du 20 septembre 2001 : en conséquence, le " solde " 2001 de la C3S n'est diminué que de 722 millions de francs, et non de 1.542 millions de francs ; il serait curieux, au regard du principe de sincérité, que seule la C3S fasse l'objet d'un tel " retraitement " par rapport aux données communiquées au Parlement, ce retraitement intervenant de surcroît en nouvelle lecture ;
- il est difficile de comprendre qu'une mesure prévue pour 2001 puisse avoir la moindre influence sur les prévisions de recettes pour 2002. Un traitement comptable scrupuleux du principe d'annualité des recettes de la loi de financement aurait dû conduire à réduire la fraction de C3S affectée au Fonds de solidarité vieillesse sur l'exercice 2001, et non sur l'exercice 2002. La catégorie " impôts et taxes " des recettes de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 est ainsi insincère.
L'article 69 de la loi de financement de la sécurité sociale, relatif aux objectifs de dépenses pour 2002, appelle plusieurs observations, qui mettent en cause sa sincérité.
L'objectif de dépenses de la branche famille n'intègre pas, en premier lieu, les dépenses du fonds d'investissement pour la petite enfance (FIPE), prévues à l'article 59, et le versement au fonds de réserve pour les retraites, prévu à l'article 68, alors que ces dépenses ne peuvent être recevables, au regard du principe d'annualité de la loi de financement de la sécurité sociale, que si elles sont inscrites au sein de cet objectif.
En effet, les dépenses du FIPE sont enregistrées au sein de l'un des trois fonds de la Caisse nationale d'allocations familiales, le fonds national d'action sociale (FNAS), dont les autres dépenses sont par ailleurs comptabilisés dans l'objectif de dépenses. Selon l'exposé des motifs de l'article 59, le Gouvernement prétend les faire figurer en " charges exceptionnelles ", pour les exclure des objectifs de dépenses.
Or les " charges exceptionnelles " du FNAS, existent déjà (cf. par exemple, Compte financier 2000, p 67, II, " total des charges exceptionnelles ") et sont, d'un point de vue comptable, des charges qui se rattachent à l'exercice de l'année et inscrites dans l'objectif de dépenses de la branche famille. Le Gouvernement prétend créer là une catégorie de charges " tellement exceptionnelles " qu'il n'y aurait pas lieu de ne les rattacher à un exercice, au mépris de tous les principes comptables.
Pour l'année 2002, les comptes de la branche famille sont présentés en droits constatés et non, comme en 2001, en encaissement décaissement. La CNAF a déclaré elle même, par une décision de sa commission d'action sociale en date du 25 septembre 2001, que les projets n'ayant pu être financés en 2001 du fait de l'insuffisance de l'enveloppe initiale, le seront en 2002, à hauteur de 500 millions de francs au moins.
Les dépenses de ce fonds sont bien des dépenses rattachées à l'année 2002, et la procédure de création d'un fonds n'est qu'un artifice visant à minorer l'objectif de dépenses de 1,5 milliards de francs et faire apparaître ainsi un excédent de la branche, et du régime général, majoré d'autant.
C'est bien l'atteinte grave à la sincérité des lois de financement de la sécurité sociale qui doit être ici sanctionnée car le Gouvernement prétend créer un circuit de recettes et de dépenses parallèle, d'un montant total de 6,5 milliards de francs (1,5 milliard de francs au titre du FIPE, 5 milliards de francs au titre du Fonds de réserve), ayant pour seule finalité de masquer l'évolution réelle des dépenses de la sécurité sociale, et d'améliorer faussement le solde présenté pour 2002.
Le Gouvernement prétend à la neutralité financière ; de fait, ces dépenses sont sans impact sur l'exercice 2000 de rattachement ou sur l'exercice 2002 d'exécution. Si les dépenses du fonds d'investissement pour les crèches, ou le versement au fonds de réserve pour les retraites, étaient inscrites régulièrement dans l'objectif de dépenses, le résultat de la branche serait minoré d'autant en 2002, et cette minoration se répercuterait in fine, à la clôture de l'exercice, lors de l'incorporation du résultat de l'exercice dans les réserves, sur le fonds de roulement de la CNAF.
Dans un sens inverse, l'objectif de dépenses de la branche famille intègre ce qu'il ne devrait pas intégrer : la prise en charge par la branche du congé de paternité, accordé par la branche maladie-maternité. Or, conformément à la règle posée pour la consolidation des transferts d'une branche à une autre, ces dépenses ne devraient pas être inscrites. Ainsi le Gouvernement précise que " l'allocation vieillesse parent au foyer (AVPF) étant un transfert entre régimes de base, ce transfert est consolidé c'est à dire qu'il n'apparaît pas dans l'agrégat de dépense ". Le Gouvernement applique deux règles différentes à deux cas similaires ; de même que l'AVPF, versé par la CNAF à la CNAV, n'apparaît pas dans l'objectif de dépenses, le congé de paternité, versé par la CNAF aux régimes d'assurance maladie, ne devrait pas apparaître dans l'objectif de dépenses de la branche famille.
De plus, cet objectif s'élève pour 2002 à 42,01 milliards d'euros, soit une progression affichée de 5,4 % par rapport à 2001. Au regard du champ retenu, une telle progression appelle de fortes interrogations sur sa sincérité, compte tenu de la faible revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF) retenue par le Gouvernement (2,1 %), qui sous-tend pourtant, pour une grande partie, la détermination de cet objectif. Il apparaît en outre que les charges de la CNAF telles que prises en compte par l'objectif de dépenses de la branche famille sont évaluées à 41.467 millions d'euros hors AVPF (cf. annexe c), p. 28). Or, le rapport présenté lors de la Commission des comptes de la sécurité sociale du 20 septembre 2001 prévoyait un total de charges pour 2002, hors AVPF mais en y incluant les mesures proposées par le Gouvernement, de 41.788 millions d'euros. L'objectif de dépenses semble avoir été ainsi minoré de 321 millions d'euros (soit 2,1 milliards de francs), sans par ailleurs qu'aucune information ne vienne justifier une telle réduction, renforçant son caractère arbitraire.
Enfin, il convient de rappeler que l'objectif de dépenses de la branche famille a été systématiquement surestimé, comme en témoignent les réalisations 1998, 1999 et 2000 -hors " l'effet de champ " créé artificiellement par la prise en compte, en cours d'année, du financement de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire- et comme en atteste également la prévision de réalisation pour 2001, inférieure de 1,2 milliard de francs à l'objectif de dépenses adopté par la loi de financement pour 2001.
S'agissant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, fixé par l'article 71 :
- le montant de 112,8 milliards d'euros pour l'ONDAM 2002 correspond, selon le rapport présenté lors de la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale du 20 septembre 2001, " à une augmentation de 3,8 % des dépenses par rapport à un objectif 2001 recalculé en droits constatés et rebasé en fonction des prévisions actuelles de dépenses pour 2001 ". Ce même rapport souligne que " l'hypothèse retenue en matière de dépenses d'assurance maladie est particulièrement ambitieuse. L'objectif de 3,8 % fixé pour 2002, qui inclut le financement de la réduction du temps de travail dans les hôpitaux, correspond à un objectif inférieur pour les autres dépenses. Sa réalisation supposerait un freinage considérable par rapport à la tendance moyenne des deux dernières années, supérieure à 5 %. On rappelle que les objectifs fixés pour 2000 et 2001 ont été dépassés d'environ 2,5 milliards d'euros (soit 16 à 17 milliards de francs) ". De plus, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 ne comprend aucun dispositif permettant d'espérer un ralentissement des dépenses d'assurance maladie.
- l'ONDAM retenu apparaît ainsi " insincère " : la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 est entachée par une " erreur manifeste d'appréciation " ;
- par voie de conséquence, l'objectif de dépenses de la branche maladie maternité invalidité décès, fixé à l'article 70, est également insincère.
Certes, les objectifs de dépenses ne correspondent pas à des montants limitatifs de crédits ; pour autant, il importe que leur fixation, prévue par le législateur organique, obéisse à des règles sincères, fiables et pérennes.
Mettant systématiquement en cause l'objectif constitutionnel d'équilibre de la sécurité sociale, s'appuyant sur des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses insincères, l'ensemble de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 doit être annulé.
II. Sur l'article 12
Le deuxième alinéa du II de l'article 12 procède à l'annulation des créances des régimes sociaux sur le FOREC et rend nécessaire, par voie de conséquence, la modification des comptes de l'exercice 2000 des organismes de sécurité sociale concernés. L'enjeu financier est de plus de 16 milliards de francs, dont 15 pour le régime général et 1 milliard de francs pour le régime agricole.
Son effet est de dégrader à due concurrence les recettes des organismes de sécurité sociale : disposant au départ d'un excédent de 4,4 milliards de francs, le régime général serait ainsi déficitaire de 10,7 milliards de francs en 2000. Cette disposition dégrade ainsi significativement le solde. Dès lors, elle affecte substantiellement les conditions de l'équilibre financier arrêté par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, telles que déterminées en application de l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, et apparaît en outre contraire à l'objectif d'équilibre financier de la sécurité sociale, devenu un principe à valeur constitutionnelle par la révision constitutionnelle du 19 février 1996.
De plus, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 ne comprend pas un article fixant des prévisions de recettes ainsi révisées pour 2000. Votre décision n°2000-441 DC du 28 décembre 2000 avait pourtant indiqué, à propos d'une affectation de 3 milliards de francs de droits tabacs au FOREC, que " ce transfert affecterait les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale pour l'année 2000, alors qu'aucune loi de financement de la sécurité sociale n'a pris en compte cette incidence et qu'aucune ne pourra plus le faire d'ici à la fin de l'exercice ". Il s'agit aujourd'hui d'une situation similaire, assortie d'un mouvement financier d'une toute autre ampleur : aucune loi de financement de la sécurité sociale ne peut prendre en compte l'incidence de l'annulation de la créance sur les recettes de la sécurité sociale en 2000.
Cette constatation devrait probablement amener le Conseil à encadrer les conséquences de sa décision n°2001-437 DC du 19 décembre 2000 (Loi de financement de la sécurité sociale pour 2001). Vous avez, en effet, par cette décision, considéré qu'une loi de financement pour n) pouvait non seulement revenir sur une disposition de l'année n-1), mais revenir rétroactivement sur les comptes de l'exercice n-1). Cette jurisprudence, qui s'appuie sur une interprétation incontestable de la lettre du deuxième alinéa du II de l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, évite au Gouvernement de recourir à des lois de financement rectificatives.
Mais le Gouvernement détourne désormais cette procédure pour bouleverser les comptes d'un exercice clos. Si la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 avait comporté un article fixant des prévisions de recettes révisés pour 2000, une tel article aurait été conforme à la lettre du deuxième alinéa du II de l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale. Mais cette " conformité " reviendrait à considérer que n'importe quelle loi de financement de la sécurité sociale peut revenir sur les recettes et les dépenses de n'importe quelle loi de financement de la sécurité sociale antérieure : l'interprétation littérale de l'article LO. 111-3 est-elle ainsi conforme au souhait du pouvoir constituant et du législateur organique ?
Cette " réouverture " de comptes déjà adoptés par les conseils d'administration des caisses du régime général, et pour la Mutualité sociale agricole, par son Assemblée générale, déjà approuvés par la tutelle de ces régimes, et transmis à la Cour des comptes, conformément aux dispositions du dernier alinéa de l'article 47-1 de la Constitution, représenterait une " première " dans l'histoire des comptes publics. L'application des règles de la comptabilité aurait dû conduire à l'annulation de ces créances sur l'exercice 2001.
L'article 12 apparaît ainsi contraire au principe de sincérité des comptes sociaux.
Enfin, l'article 12 est contraire à l'exigence constitutionnelle de clarté de la loi. Le Gouvernement s'est prévalu constamment d'un " souci de transparence " et du rapport de la Cour des comptes portant sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000. L'exposé des motifs du projet de loi justifie l'annulation de créance dans les comptes de l'exercice 2000 afin de " tenir compte de l'analyse de la Cour des comptes dans son rapport sur la sécurité sociale ". Le Gouvernement a utilisé cet argument lors des débats en première lecture. Or, dans une note adressée le 7 novembre 2001 au président de la commission des affaires sociales du Sénat, la Cour dément formellement cette interprétation : " Les dispositions contenues dans l'article 5 du projet de loi ne peuvent être considérées comme reflétant la position de la Cour. Celle-ci estime que les écritures comptables visant à annuler la créance inscrite dans les comptes 2000 des régimes de sécurité sociale au titre des montants de charges non compensés par les réaffectations de recettes reçues par le FOREC devraient être passées en 2001 sans modification des comptes adoptés par les conseils d'administration de l'ACOSS et des caisses nationales " (cf. annexe au rapport Sénat n°60 (2001-2002), tome I, p. 201-202).
Dès lors, le Gouvernement a usé d'un argument insincère, visant à tromper le Parlement : l'article 12 apparaît ainsi contraire à l'exigence constitutionnelle de clarté de la loi.
III. Sur les articles 17, 70 et 72
Ces articles constituent le " volet rectificatif pour 2001 " de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.
Au regard notamment des observations formulées sur l'article 12, les sénateurs requérants demandent à la Haute juridiction de se pencher sur la constitutionnalité de ce dispositif, qui évite au Gouvernement de déposer un projet de loi de financement rectificatif.
De plus, s'agissant du seul article 17, il est curieux, au regard du principe de sincérité, que le Gouvernement n'ait pas réévalué les prévisions de recettes pour 2001, alors même qu'il se prévalait, dès la nouvelle lecture, de recettes de cotisations et d'impôts et taxes supérieures, qualifiées de " bonnes surprises ". Il s'est borné à tenir compte de l'article 8 du projet de loi de finances rectificative pour 2001, et a majoré la catégorie " impôts et taxes " d'un montant de 1,5 milliard de francs de C3S supplémentaire, affectée au régime de protection sociale des exploitants agricoles : en effet, la convention comptable retenue fait que la fraction de C3S qui n'est pas affectée directement aux régimes n'est pas comptabilisée dans la catégorie " impôts et taxes ". On remarquera que cette convention est discutable, puisque, selon l'article L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale, le solde est versée en tout ou partie au FSV ou au Fonds de réserve pour les retraites, qui sont des " organismes concourant au financement des régimes de base ". L'intégralité du produit de C3S attendu pour une année donnée devrait être ainsi comptabilisée dans la catégorie " impôts et taxes " de la loi de financement de la sécurité sociale. Mais, en tout état de cause, la catégorie " impôts et taxes " aurait dû être réévaluée d'un montant supérieur à 1,5 milliard de francs, puisque le Gouvernement a tenu compte, à l'article 16, de recettes supérieures de C3S en 2001, à hauteur de 800 millions de francs.
Ces coordinations diverses et arbitraires apparaissent ainsi insincères.
IV. Sur l'article 18 de la loi
L'article 18 a fait l'objet de deux " étapes " bien différentes : dans un premier temps, il a été introduit par voie d'amendement à l'Assemblée nationale : mais il s'agissait, selon les propres termes du Gouvernement, d'un " amendement d'esquisse ", comprenant deux modestes paragraphes. La présentation par le Gouvernement de l'amendement n°334 rectifié a été particulièrement elliptique, ce qui a conduit le rapporteur de l'Assemblée nationale à admettre que la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales avait le sentiment que " le dispositif proposé [était] loin d'être achevé ". Dans un second temps, l'article 18 s'est transformé en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale en un dispositif de quinze paragraphes, occupant six pages de la " petite loi " adoptée par l'Assemblée nationale. L'amendement du Gouvernement, déposé le 20 novembre, soit la veille du débat en séance publique, n'a pu de ce fait être examiné de manière approfondie par les députés.
La procédure suivie par le Gouvernement prétend respecter ainsi formellement la jurisprudence résultant de votre décision n°98-402 DC du 25 juin 1998, encadrant l'introduction d'articles additionnels après la tenue de la commission mixte paritaire : mais, compte tenu de l'ampleur et des implications des modifications apportées en nouvelle lecture, elle vide de sens cette jurisprudence.
Elle est d'autant moins admissible que la présentation et l'adoption du projet de loi de financement de la sécurité sociale sont soumises à des règles très strictes, compte tenu de l'urgence de droit et des délais fixés par l'article 47-1 de la Constitution. Présenter, même en première lecture, une série d'amendements portant création d'articles additionnels permet au Gouvernement d'échapper à l'avis du Conseil d'Etat et des caisses de sécurité sociale, et d'éviter de tenir compte de l'impact de ces amendements dans les annexes déposées, en vertu des dispositions organiques, à l'appui du projet de loi et s'affranchit en définitive des délais imposés par l'article LO. 111-6 du code de la sécurité sociale. A cet égard, on observera que le projet de loi initial, comptant trente-quatre articles, s'est enrichi en première lecture à l'Assemblée nationale de trente-sept articles additionnels, dont pas moins de quatorze à l'initiative du seul Gouvernement. Le recours à une lettre rectificative aurait été pour le moins souhaitable.
De fait, le président du conseil d'administration de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), auditionné par la commission des Affaires sociales du Sénat, a fait observer que son conseil d'administration avait été amené à se prononcer " sur un projet de loi de financement de la sécurité sociale au caractère très virtuel puisque l'essentiel des dispositions touchant à l'assurance maladie semblaient devoir être introduites par voie d'amendement gouvernemental à l'Assemblée nationale " (cf. rapport Sénat n°60 (2000-2001), tome I, p. 189). Au sein de ce conseil d'administration, la délégation CFDT et une personne qualifiée ont du reste refusé de se prononcer sur ce texte, les autres membres votant contre.
Les sénateurs requérants demandent au Conseil constitutionnel l'annulation de cet article, adopté selon une procédure contraire à la Constitution.
V. Sur l'article 30 paragraphe III
Le paragraphe III de l'article 30 vise à corriger une " erreur " de la loi n°2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie. En aucun cas, cette disposition, permettant de retrancher " les concours financiers apportés par les enfants pour les prises en charge nécessitées par les pertes d'autonomie de leurs parents, ainsi que certaines prestations sociales à objet spécialisé dont la liste est fixée par voie réglementaire " dans le calcul des ressources des bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie en établissement, n'affecte de manière directe " l'équilibre financier des régimes obligatoires de base ", ni n'améliore " le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale ". Le Gouvernement a d'ailleurs reconnu lui-même qu'il s'agissait d'un " cavalier social " (cf. JO Débats Sénat, séance du 14 novembre 2001, p. 5079).
Cette disposition doit être déclarée non conforme à la Constitution, car étrangère au domaine des lois de financement de la sécurité sociale.
VI. Sur l'article 42
L'article 42 prévoit une contribution de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) au budget de l'Etat, sous la forme d'un versement à un fonds de concours de 1,3 milliard de francs en 2001, pour financer l'achat d'un stock de vaccins et d'antibiotiques destinées à lutter contre des attaques terroristes.
La contribution ainsi demandée ne respecte pas l'alinéa 12 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, qui dispose que " La Nation proclame la solidarité et l'égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales ".
En effet, les recettes de la Caisse nationale d'assurance maladie proviennent à plus de 50 % de cotisations sociales et les cotisants à cette caisse ne représentent qu'un peu plus de 80 % des assurés sociaux.
Les actes de terrorisme international qualifié par le Premier ministre lui même " d'attentats d'une violence et d'une gravité sans précédent " ont été suivi d'attaques biologiques.
Prévoyant une éventuelle extension de ces attaques, le fonds vise à doter l'Etat d'un stock de médicaments destinés à lutter contre d'éventuelles épidémies fortement contagieuses (anthrax, variole) dont la diffusion recouvrirait sans nul doute le caractère de " calamité nationale ".
Le financement de ce fonds de concours en quasi intégralité par cette caisse aboutit en effet à faire financer une dépense par essence régalienne, c'est à dire relevant du budget de l'Etat, par une fraction de la population, les seuls assurés de la CNAM, et ce au détriment du principe constitutionnel d'égalité des citoyens devant les charges publiques.
VII. Sur l'article 56
L'article 56 prévoit que la Caisse Nationale d'Allocations Familiales (CNAF) rembourse aux différents organismes payeurs, le congé de paternité crée par l'article 55.
L'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale dispose que la loi de financement de la sécurité sociale " fixe par branche les objectifs de dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base comptant plus de vingt mille cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propre ".
Dans sa réponse au questionnaire de la Commission des affaires sociales du Sénat en date du 22 octobre 2001, le Gouvernement déclare que le congé de paternité " n'est pas, au sens juridique du terme, une prestation familiale. Le choix a été fait en effet, de caler la prestation servie sur l'indemnisation des mères au titre de la maternité (...). L'indemnisation du congé de paternité a donc la même nature juridique que celle du congé de maternité ".
Mais le financement du congé de paternité, qui est " juridiquement " une prestation maladie maternité est pourtant pris en charge par la branche famille, par l'intermédiaire d'un transfert. La CNAF " assure à la branche maladie-maternité, prestataire de service, le remboursement des dépenses au titre de l'indemnisation du congé de paternité ainsi que des frais de gestion afférents ".
L'article 56 apparaît ainsi contraire au 3° du I de l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale : une prestation servie par une branche déterminée doit être financée par cette même branche. Si un principe différent était retenu, quelle serait la signification du vote par le Parlement d'objectifs de dépenses par branche ?
Par ailleurs, le présent article prévoit un remboursement de la Caisse nationale d'allocation familiale à l'Etat à hauteur du montant des indemnités journalières prévu pour les fonctionnaires. Or les dépenses d'indemnités journalières sont des dépenses figurant parmi le services des prestations sociales dues par l'Etat à ses agents. Ainsi que l'a précisé le Conseil constitutionnel dans sa décision n°94-351 DC du 29 décembre 1994, " le respect des règles d'unité et d'universalité budgétaires ainsi énoncés font obstacle à ce que des dépenses qui, s'agissant des agents de l'Etat, présentent pour lui par nature un caractère permanent ne soient pas prises en charge par le budget ". La mise à la charge d'une branche de la sécurité sociale d'une dépense relevant " juridiquement " du risque maladie maternité constitue un transfert de charge contraire à l'article 6 de l'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959.
En conséquence, l'article 56 n'est conforme ni à l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, ni à l'article 6 de l'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959.
VIII. Sur l'article 59
Le présent article vise à doter le fonds d'investissement pour la petite enfance d'une somme de 1,5 milliard de francs, prélevé sur l'excédent de l'exercice 2000.
Pour le Gouvernement, cette dépense qui serait financée par une affectation d'une fraction d'un résultat passé n'apparaît pas dans les charges de l'exercice 2002, et donc dans les agrégats de dépenses.
Dès lors, cet article n'est pas conforme à la constitution, puisqu'il n'affecte, selon le Gouvernement lui-même, ni les dépenses, ni les recettes de l'exercice 2002 : contraire au principe d'annualité, il est étranger au domaine de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.
On peut considérer qu'il affecte les conditions générales de l'équilibre financier telles que déterminées par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 : dans ce cas, aucune loi de financement de la sécurité sociale ne peut plus prendre en compte son incidence, puisque le Parlement ne s'est pas prononcé sur des objectifs de dépenses révisés pour 2000.
IX. Sur l'article 60
Dans sa décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000, le Conseil constitutionnel n'avait pas déclaré inconstitutionnel l'article 21 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, qui transférait à la CNAF la prise en charge de 15 % des majorations de pensions pour enfants.
Le présent article prévoit d'élever de 15 % à 30 % de ces dernières le montant pris en charge par la CNAF.
Dès lors, les sénateurs requérants souhaitent faire part d'éléments nouveaux. En effet, la Cour des comptes, dans sa réponse au questionnaire de la Commission des affaires sociales du Sénat soulève que ce transfert pose des problèmes " de cohérence et d'équité " (cf. rapport Sénat, n°60, tome I, p. 198-199).
A ce titre, la Cour souligne l'importance de ces difficultés " dans les arbitrages de la politique familiale entre les familles qui ont des enfants à charge et celles, retraitées, ayant eu charge d'enfants. Le poids de l'AVPF et des majorations transférées du FSV mobilisent ainsi - dans une enveloppe budgétaire fortement contrainte - des marges croissantes de financement qui ne peuvent être affectées aux familles ayant des enfants à charge ".
La Cour ajoute par ailleurs que la logique d'un accroissement des transferts " supposerait de modifier les ressources de la branche ".
Le passage de 15% à 30 % de la prise en charge par la CNAF de ces majorations de pension semble ainsi contraire au principe d'égalité entre les citoyens.
En effet, le Gouvernement n'a pas, malgré la réserve posée par la Cour des comptes, modifié les ressources de la CNAF afin de lui permettre de faire face à cette mission nouvelle.
Il ressort de la nouvelle répartition de " l'enveloppe " décrite par la Cour que, en l'absence de moyens nouveaux affectés à la CNAF pour financer ce transfert, la part des prestations versées par la CNAF à des retraités ayant eu charge d'enfant s'accroît. Ces derniers bénéficient donc deux fois de " l'enveloppe " des prestations familiales, hier en tant que " familles ayant des enfants à charge " et aujourd'hui comme " retraités ayant eu charge d'enfants ", et ce, au détriment des " familles ayant des enfants à charge " aujourd'hui.
En l'absence de nouvelle ressource pour la CNAF, le transfert des majorations de pensions pour enfants prises en charge par la branche ne saurait être poursuivi sans rompre le principe constitutionnel d'égalité entre citoyens.
X. Sur l'article 68
Cet article, qui prévoit le versement au Fonds de réserve pour les retraites de 5 milliards de francs, prélevés sur l'excédent 2000 de la CNAF, appelle le même type d'observations que celles formulées sur l'article 59 : s'il n'affecte pas les comptes de l'exercice 2002, cet article n'a pas sa place dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002. En revanche, il affecte les conditions générales de l'équilibre financier pour 2000, alors qu'aucune loi de financement de la sécurité sociale ne peut plus prendre en compte son incidence sur l'exercice 2000.
XI. Sur l'article 73
Les sénateurs requérants souhaitent que le Conseil constitutionnel se prononce sur la constitutionnalité de cet article, au regard du domaine des lois de financement de la sécurité sociale, défini par la loi organique du 22 juillet 1996.
XII. Sur l'article 76
L'article 76 fixe, conformément au 5° du I de l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, les limites dans lesquelles les besoins de trésorerie des régimes obligatoires comptant plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres peuvent être couverts par des ressources non permanentes. Il s'agit d'une disposition normative essentielle des lois de financement de la sécurité sociale.
Or, les plafonds d'avances de trésorerie proposés appellent deux observations :
- premièrement, les plafonds consentis à la Caisse autonome de sécurité sociale dans les mines et au Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat ne sont pas compatibles avec les encours de ces deux " régimes ", présentés à l'annexe c) du projet de loi, qui font apparaître que dans leur trésorerie reste, sur toute l'année 2002, excédentaire ;
- deuxièmement, le plafond d'avances de trésorerie consenti au régime général apparaît largement surestimé : il est fixé à 4.420 millions d'euros (soit 29 milliards de francs) depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000. Or, en 2000, le point le plus bas du profil de trésorerie a été de - 20,1 milliards de francs. Pour 2001, ce point le plus bas, chiffré à - 17 milliards de francs selon l'annexe c) du projet de loi, aurait été finalement de seulement - 12 milliards de francs (cf. rapport Sénat n°60, tome IV, p. 196-201). Pour 2002, le point le plus bas serait de - 3.000 millions d'euros, soit un montant largement inférieur au plafond proposé (cf. annexe c) du projet de loi).
Dans ces conditions, l'adoption de plafonds d'avances de trésorerie soit inutiles (CANSSM, FSPOIE), soit largement surestimés (régime général, régime agricole), doit être censurée au regard du principe de sincérité et des dispositions du 5° du I de l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale et de l'article LO. 111-5 du même code : les plafonds d'avances de trésorerie avaient pour vocation de servir au Parlement " d'indicateurs d'alerte " sur la situation de tel ou tel régime. C'est pour cette raison que le législateur organique de 1996 avait prévu que le Gouvernement ait la possibilité de prendre à tout moment un décret relevant ce plafond, cette disposition réglementaire devant ensuite être ratifiée " dans le plus prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale ".
Dans un sens inverse, le plafond d'avances de trésorerie consenti à la CNRACL (500 millions d'euros) s'appuie sur une hypothèse particulièrement optimiste de l'encours de trésorerie de ce régime. En effet, selon les propres calculs de la CNRACL, un plafond de 650 à 700 millions d'euros serait au minimum nécessaire, ce qui pose la question de la " sincérité " du plafond retenu par l'article 76. Du reste, le plafond prévu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 semble avoir été, dans les faits, dépassé (cf. rapport Sénat, n°60, tome III, p. 30).
Les sénateurs requérants demandent ainsi l'annulation de l'ensemble de l'article 76, qui apparaît contraire à la loi organique du 22 juillet 1996 et au principe de sincérité.
Pour ces motifs, et pour tout autre qu'il plairait à votre Conseil de soulever d'office, les auteurs de la présente saisine demandent au Conseil constitutionnel de déclarer contraire à la Constitution la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 et notamment les articles 12, 13, 16, 17, 18, 30 paragraphe III, 42, 56, 59, 60, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73 et 76.
Loi de financement de la Sécurité sociale pour 2002
Les députés soussignés défèrent au Conseil constitutionnel la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, adoptée à l'Assemblée nationale le 4 décembre 2001.
Les députés soussignés demandent au Conseil constitutionnel de décider que la loi précédemment citée n'est pas conforme à la Constitution pour les motifs développés ci-dessous.
1. Sur le domaine des lois de financement
Trois articles de la loi qui est déférée ne peuvent manifestement pas être rattachés d'une quelconque manière que ce soit au domaine des lois de financement.
Celui-ci est précisément défini par l'article 34 alinéa 4 de la Constitution au terme duquel "les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, comte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique".
L'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale précise également le contenu des lois de financement dans son I, et dispose dans le III, "qu'outre celles prévues au I, les lois de financement de la sécurité sociale ne peuvent comporter que des dispositions affectant directement l'équilibre financier des régimes obligatoires de base ou améliorant le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale".
Au regard de ce domaine constitutionnellement défini, il apparaît que plusieurs articles de la loi qui est déférée ne sont pas de ceux qui peuvent figurer dans une loi de financement de la sécurité sociale. Ils ne concernent en effet ni les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale, ni les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale.
L'article 17 vise à mettre en oeuvre la réduction du temps de travail dans la fonction publique hospitalière. Pour ce faire, il modifie l'ordonnance n°82-272 du 26 mars 1982 relative à la durée hebdomadaire du travail dans la fonction publique hospitalière. S'il est évident que la réduction du temps de travail à l'hôpital et la création de 45.000 emplois en 3 ans annoncée par le Gouvernement aura une incidence financière sur les comptes de la sécurité sociale, en revanche l'article 17 qui modifie une ordonnance n'a pas en soit d'incidence directe sur les comptes de la sécurité sociale.
Or, à plusieurs reprises, le juge constitutionnel a censuré des cavaliers sociaux, notamment dans sa décision n°2000-437 DC du 19 décembre 2000, qui a jugé non conformes à la Constitution 6 articles pour ce motif, rappelant à cette occasion que les dispositions doivent avoir  "une incidence directe, immédiate et significative sur l'équilibre des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale". En l'espèce ce n'est le cas de l'article 17 qui constitue donc un cavalier social.
Deux autres articles sont également concernés.
L'article 33 de la loi de financement dont l'objectif selon l'exposé des motifs est de simplifier les relations entre les usagers et les organismes de recouvrement des cotisations de sécurité sociale, notamment par le développement des déclarations sociales et du paiement des cotisations par voir électronique.
L'article 33 ter, résultant de l'adoption en 1 ère lecture à l'Assemblée nationale d'un amendement du Gouvernement, réforme les modalités de fonctionnement des caisses de sécurité sociale (UCANSS) qui assure la gestion du personnel de la sécurité sociale.
L'objet même de ces deux articles ne relève pas d'une loi de financement de la sécurité sociale puisqu'ils n'ont pas d'incidence sur l'équilibre financier des régimes de base et ne constituent pas non plus une amélioration du contrôle du Parlement sur la gestion des comptes.
Les lois de financement de la sécurité sociale ne sauraient devenir des lois fourre-tout, dénaturant ainsi la volonté exprimée par le Constituant, au mépris de la jurisprudence du juge constitutionnel.
Pour ces raisons, les articles 17, 33 et 33 ter de la présente loi de financement doivent être déclarés non conformes à la Constitution.
2. Sur la sincérité des prévisions et de la loi de financement
L'article 8 présente, par catégorie, les ressources prévisionnelles pour 2002 de l'ensemble des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et des organismes créés pour concourir à leur financement.
L'article 30 présente par catégorie les dépenses prévisionnelles.
L'article 32 fixe l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour 2002.
Or, la sincérité des prévisions inscrites à ces articles, et plus généralement de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 s'avère douteuse. En effet, le projet de loi de financement de la sécurité sociale 2002 est fondé sur des hypothèses de croissance et donc de ressources qui apparaissent clairement irréalistes au regard de la situation économique et sociale actuelle. Il en résulte une inadéquation entre les prévisions de dépenses et les prévisions de recettes qui lui sont affectées.
Le Gouvernement se fonde sur une hypothèse de croissance du PIB de 2.5%. Avant même les attentats du 11 septembre dernier et le nouveau climat d'incertitude qu'ils font peser sur l'économie mondiale, le taux de croissance moyen du PIB pour 2002 tel qu'il était évalué par la moyenne des instituts indépendants se situait à +2.1%. Depuis, le Fonds Monétaire International a sensiblement corrigé à la baisse ces estimations et envisage une croissance en France pour 2002 de +1.6%.
Dans ce contexte, on peut également s'interroger sur le réalisme de la prévision de croissance de la masse salariale du secteur privé évaluée à 5% par le Gouvernement. Sachant que l'évolution de la masse salariale réagit en règle générale avec un retard de 6 à 8 mois par rapport à la conjoncture, ce délai correspondant au temps nécessaire pour les chefs d'entreprise pour prendre conscience du nouveau climat des affaires et ajuster leur politique d'embauche en conséquence.
Compte tenu de la dégradation continue pendant 5 mois consécutifs du marché du travail, on ne peut donc qu'être extrêmement dubitatif quant à la probabilité d'une croissance de +5% de la masse salariale du secteur privé en 2002. Or, l'on sait qu'un point de masse salariale représente 11 milliards de francs de recettes pour le seul régime général.
Dans le même temps, les dépenses sont sous estimées. S'agissant de l'assurance maladie, le projet de loi prévoit une croissance des dépenses (ONDAM) de 3.9% par rapport aux dépenses réalisées en 2001. Or, selon les propos du rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de 2001 "l'hypothèse retenue en matière de dépenses d'assurances maladie est particulièrement ambitieuse. L'objectif de 3.9% fixé pour 2002, qui inclut le financement de la réduction du temps de travail dans les hôpitaux correspond à un objectif inférieur pour les autres dépenses. Sa réalisation supposerait un freinage considérable par rapport à la tendance moyenne des deux dernières années, supérieure à 5%. On rappelle que les objectifs fixés pour 2000 et 2001 ont été dépassés d'environ 2.5 milliards d'euros soit 16 à 17 milliards de francs".
L'irréalisme des prévisions économiques et de l'hypothèse de croissance de l'ONDAM conduisent à mettre en doute la sincérité des comptes soumis à l'examen des parlementaires.
Dans le cadre du contrôle qu'il exerce sur la loi de finances, le juge constitutionnel a précisé dans la décision n°2000-448 DC que "leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler" en ajoutant que "la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l 'équilibre déterminée par la loi de finances".
Cette exigence de sincérité, ainsi constitutionnellement garanti, trouve à l'évidence matière à s'appliquer dans le domaine des lois de financement de la sécurité sociale, compte tenu de leur nature juridique comme de leurs conséquences économiques qui les rapprochent des lois de finances.
En l'espèce, la présente loi de financement ne répond pas à cette exigence constitutionnelle de sincérité, en ne tenant clairement pas compte dans ses prévisions des informations disponibles.
De ce fait, c'est l'objectif même de la réforme des méthodes d'examen et d'adoption des dispositions relatives au financement de la sécurité sociale (permettre une maîtrise des dépenses tout en garantissant la sincérité et la lisibilité de l'engagement social de la Nation et l'effectivité du contrôle du Parlement) qui est remis en cause.
Pour toutes ces raisons, les articles 8, 30 et 32 de la présente loi de financement doivent être déclarés non conformes à la Constitution.
3. Sur le principe de l'intelligibilité de la loi et de la sécurité juridique
La présente loi de financement met en place un certain nombre de circuits financiers de transferts de dépenses et de recettes au sein même des branches de la sécurité sociale et des fonds concourant à son financement, mais également entre ces branches et fonds d'une part et le budget général de l'Etat d'autre part.
La Cour des Comptes a ainsi souligné cette complexité dans son rapport relatif à la Sécurité sociale de septembre 2001 : "Les flux de financement croisés, les dettes à recouvrer qui en résultent, les règles hétérogènes de facturation des services rendus par l'Etat à la sécurité sociale et par la sécurité sociale à l'Etat, l'existence de fonds à vocations très disparates, multiples, financés de façon diverse et variable d'une année sur l'autre, l'existence de structures à part, qui ne sont ni dans l'Etat ni dans la sécurité sociale, mais qui jouent un grand rôle comme la CADES, tout tend à rendre la situation incompréhensible"...
Dans sa décision n°99-421 DC du 16 décembre 1999, le juge constitutionnel a consacré le principe de la lisibilité et de l'intelligibilité de la loi en rappelant que celle-ci relève de la sécurité juridique. A cette occasion, il est rappelé que ce principe qui exige la clarté dans l'expression démocratique l'exige aussi dans la rédaction de la loi et la détermination des principes qu'elle entend poser.
S'agissant des lois de financement et des montages financiers, la décision n°2000-437 DC du 19 décembre 2000 a considéré que la complexité des circuits de financements ne constituait pas en soi un motif d'inconstitutionnalité, à partir du moment où les nouvelles règles de financement étaient définies avec une précision suffisante.
En l'occurrence, la transparence et la lisibilité des comptes ne sauraient être atteints que s'il était possible de définir la nature des recettes affectées notamment aux fonds et d'assurer leur stabilité dans le temps.
Or tel n'est pas le cas du fonds de réserve des retraites dont une partie du financement est retracée dans l'article 28 de la présente loi de financement.
En l'occurrence, l'article 28 modifie la répartition du prélèvement social de 2% assis sur les revenus financiers : la part de ce prélèvement affecté au fonds de réserve passe à 65% (au lieu de 50%) tandis que celle affectée à la CNAVTS passe de 30 à 15%, le reste étant affecté au fonds de solidarité vieillesse.
Or, la nature et la pérennité des ressources alimentant le fonds de réserve des retraites est douteuse. En effet, l'annonce mardi 16 octobre de la réduction drastique du prix de vente des licences UMTS (divisé par 8, passant de 32.5 milliards de francs à 4 milliards) a fortement compromis l'équilibre du fonds de réserve qui était censé bénéficié en 2002 de la totalité du produit de ces recettes.
Pour combler ce manque à gagner, le Gouvernement a annoncé que cette perte de ressources serait "compensée par le versement de recettes de privatisation" en l'occurrence celle des autoroutes au sud de la France, inscrite dans la loi de finances.
Mais la capacité du fonds de réserve des retraites à bénéficier de cette ressource paraît également douteuse dans la mesure où dans le même temps le Gouvernement a annoncé qu'une partie des recettes (prévisionnelles) tirées de la privatisation des autoroutes du Sud de la France allait être affectée au développement du ferroutage.
Dans ces conditions, l'alimentation même du fonds de réserve des retraites paraît fragilisée et pose la question de la crédibilité même de l'article 28 de la loi de financement.
Il apparaît dès lors que l'article 28 ne satisfait pas à l'exigence constitutionnelle définit par la décision n°2000-437 DC du 19 décembre 2000. Pour cette raison, il doit être déclaré non conforme à la Constitution.
4. Sur la réouverture des comptes 2000 de la sécurité sociale
L'article 5 du présent projet de loi procède à divers aménagements du régime juridique et comptable du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) en vue de son fonctionnement effectif.
Le I de cet article dispose que les recettes fiscales encaissées au titre du FOREC par l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) à compter du 1 er janvier 2001 sont transférées au fonds et comptabilisées par cet établissement public sur l'exercice 2001.
Le II de l'article donne une base légale à la répartition des recettes comptabilisées par l'ACOSS au titre du FOREC pour l'année 2000. Il régularise la répartition ainsi effectuée, au prorata des exonérations de cotisations à la charge des régimes concernés, et dans la limite des ressources comptabilisées au titre du FOREC en 2000, soit 59 milliards de francs.
Toutefois, les recettes ne couvrent pas l'intégralité des exonérations de cotisations qui sont à la charge du FOREC, soit un déficit de 16.1 milliards de francs qui représente une dette du FOREC à l'égard des régimes de sécurité sociale.
Ce déficit est contraire aux dispositions de l'article 5 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 qui prévoit l'équilibre financier du FOREC, ou à défaut, la mise en jeu de l'article L.131-7 du code de la sécurité sociale qui dispose que "toute exonération de cotisations sociales donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'Etat durant toute la durée de son application".
Or, au mépris de ces règles, le Gouvernement a décidé d'annuler la dette du FOREC et d'autre part impute la perte correspondante des régimes de sécurité sociale sur leurs comptes de l'exercice 2000, ceux-ci étant "modifiés pour tenir compte de cette annulation".
Ce faisant, le Gouvernement procède à une modification des comptes 2000 des régimes de sécurité sociale alors que ceux-ci sont clos et ont été approuvés par les autorités de tutelle.
Le premier président de la Cour des Comptes dans une note du 7 novembre 2001 a vivement critiqué cette disposition estimant que "les écritures comptables visant à annuler la créance inscrite dans les comptes 2000 des régimes de sécurité sociale au titre des montants d'allègements de charges non compensées par les réaffectations de recettes reçues par le FOREC devraient être passées en 2001, sans modification des comptes adoptés par les conseils d'administration de l'ACOSS et des caisses nationales".
Cette modification soulève un certain nombre d'interrogations au regard de sa compatibilité avec plusieurs exigences constitutionnelles.
D'une part, le choix de la modification rétroactive d'un exercice clos est contraire à toutes les règles comptables et ne doit pas constituer un précédent.
Dans sa décision n°98-404 DC du 18 décembre 1998, le Conseil constitutionnel a strictement encadré la notion de rétroactivité à propos des dispositions fiscales en rappelant qu'elles ne sont autorisées "qu'en considération d'un motif d'intérêt général suffisant et sous réserve de ne pas priver de garanties légales des exigences constitutionnelles".
En l'espèce, la réouverture des comptes 2000 de la sécurité sociale ne paraît pas relever d'un motif d'intérêt général, sachant qu'il fait passer celui-ci d'une situation excédentaire à une situation déficitaire.
Surtout, elle obère la capacité de contrôle du Parlement sur les comptes de la sécurité sociale dans la mesure où les parlementaires qui ont été invités à se prononcer en 2001 sur l'état des comptes de 2000 n'ont pu le faire en connaissance de cause.
Le droit de contrôle du Parlement sur les lois de financement de la Sécurité sociale relève de la même nature que celui qu'il exerce sur les lois de finances, qui se trouve au fondement du régime démocratique et qui bénéficie d'une surveillance toute particulière (cf la décision n°64-27 DC du 18 décembre 1964, rappelée dans la décision n°94-351 DC du 29 décembre 1994). Le cadre constitutionnel impose donc de respecter la réalité du contrôle du Parlement sur les comptes de la sécurité sociale.
Par ailleurs, cette réouverture des comptes 2000 est contraire au principe de l'annualité qui régit l'examen des lois de financement de la sécurité sociale et qui se traduit notamment par l'adoption d'un objectif annuel de recettes pour l'exercice considéré. Or, dans le cas particulier, l'annulation de la créance des régimes de sécurité sociale sur le FOREC ne peut s'accompagner de la révision corrélative de l'objectif de recettes de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, cet objectif étant depuis longtemps clos et révolu.
Or, le juge constitutionnel a rappelé dans la décision n°2001-448 du 25 juillet 2001 à propos de la loi de finances que le principe de l'annualité qui découle de l'article 47 de la Constitution s'applique dans le cadre de l'année civile, qui participe "au double impératif d'assurer la clarté des comptes de l'Etat et de permettre un contrôle efficace du Parlement". Par extension, il est clair que ce principe d'annualité s'applique également à la loi de financement de la sécurité sociale, conformément à l'article 47-1 de la Constitution.
Enfin, l'annulation de la dette du FOREC compromet gravement l'équilibre financier du régime général pour l'exercice 2000 puisqu'il passe en droits constatés d'un excédent de +4.3 milliards de francs à un déficit de -10.7 milliards de francs. Ce faisant, le Gouvernement ignore l'exigence constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de la sécurité sociale, rappelée dans la décision n°97-393 DC du 18 décembre 1997.
Pour toutes ces raisons, l'article 5 doit être déclaré non conforme à la Constitution.
5. Sur le consentement à l'impôt
L'article 6 de la présente loi de financement présente les recettes supplémentaires affectées au FOREC en 2001 et 2002. La grande partie des fonds supplémentaires provient de la branche maladie. En 2002, le FOREC sera bénéficiaire de 100% des produits des droits sur les alcools, de 100% du produit de la taxe sur les véhicules à moteur et de 90.77% du produit des droits sur les tabacs.
Or, la création de ces divers droits ou taxes a été justifiée, à l'origine, par la contribution nécessaire des Français au coût pour l'assurance maladie, de l'alcoolisme, du tabagisme et des accidents de la circulation. Le fait de les affecter à un fonds dont la vocation est totalement différente remet en cause du même coup leur légitimité.
L'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 proclame que "tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée".
En l'occurrence, cette exigence constitutionnelle d'un consentement libre et éclairé n'est pas satisfaite car ces affectations à un nouvel emploi (la réduction du temps de travail) de plusieurs impôts se font dans la plus grande opacité, par le jeu d'une série de montages financiers particulièrement complexes.
Pour cette raison, l'article 6 de la présente loi de financement doit être déclaré non conforme à la Constitution.
6. Sur l'article 10 A relatif au conventionnement des professions de santé
Cet article réforme le cadre conventionnel régissant les relations entre les caisses d'assurance maladie et les professionnels de santé. Il prévoit un système à 3 étages :
Tout d'abord l'institution d'un accord-cadre pour tous les professionnels libéraux exerçant en ville : celui-ci, conclu pour une durée de 5 ans, est censé fixer "les dispositions communes à l'ensemble des professions".
Comme à l'heure actuelle, chaque profession devra négocier sa propre convention, qui constitue le deuxième étage du dispositif, qui définira les tarifs et les engagements collectifs et individuels des professionnels sur l'évolution annuelle ou pluriannuelle de leur activité.
Enfin, le dispositif est complété par la création de contrats de santé publique, qui permettront aux professionnels y adhérant de percevoir des rémunérations forfaitaires en contrepartie des engagements qu'ils prendront en matière d'actions de prévention et d'amélioration de la coordination et de la permanence des soins.
Dans ce contexte, le pouvoir unilatéral des caisses de prendre des mesures de sanctions (application des lettres-clé flottantes) est supprimé pour les professions placées sous une convention et maintenu pour les autres.
Dès lors, les médecins conventionnés par l'effet du règlement conventionnel minimal, (comme c'est le cas des médecins spécialistes depuis 1998) sont pénalisés puisqu'ils continuent eux de relever du dispositif de maîtrise comptable. Il en résulte une inégalité devant la loi qui ne saurait être justifiée par le seul effet sur la modération des dépenses médicales.
Le mécanisme visé ci-dessus est de ce point de vue contraire au principe constitutionnel d'égalité devant la loi, tel que réaffirmé par le juge constitutionnel dans sa décision n°73-51 DC du 27 décembre 1973. En conséquence, l'article 10 A doit être déclaré non conforme à la Constitution.
7. Sur l'article 11 relatif à la taxe sur la publicité pharmaceutique
L'article 11 modifie par un relèvement des barèmes, la taxe sur la publicité pharmaceutique instituée par l'article 3 de la loi n° 83-25 du 19 janvier 1983 dont les dispositions sont codifiées aux articles L. 245.1 à L. 245.6 du Code de la sécurité sociale. Plus précisément, le paragraphe I de l'article 11 augmente les taux des trois dernières tranches d'imposition qui s'appliquent en fonction du pourcentage représenté par le rapport entre l'assiette de la contribution et le chiffre d'affaires hors taxes réalisé par les laboratoires concernés au titre des spécialités remboursables et agréées aux collectivités.
Il résulte des travaux préparatoires que ce "nouvel alourdissement du taux de la contribution sur les dépenses promotionnelles devrait avoir un effet dissuasif sur les dépenses promotionnelles (...) et permettre de renforcer les comptes de la CNAMTS" (cf. avis de Monsieur le Député J.CAHUZAC, A.N. 1 ère lecture doc. 2001 n°3319 p.72).
S'il appartient au législateur, lorsqu'il institue ou modifie une imposition, d'en déterminer librement le taux et l'assiette sous réserve du respect des principes et règles de valeur constitutionnelle, il doit en particulier pour assurer le respect du principe d'égalité, fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec les buts qu'il s'assigne. Or tel n'est pas le cas dans l'article 11.
En ce qui concerne les taux de contribution :
La détermination des taux de contribution qui résulte d'un quotient proportionnel aux dépenses de promotion (dividende) et inversement proportionnel au chiffre d'affaires des entreprises redevables (diviseur), ne prend en compte, ni les différences de situations objectives et appréciables existant entre elles, ni leurs capacités contributives respectives.
En effet la prise en compte des dépenses de promotion comme dividende du rapport déterminant le taux d'imposition n'est pas fondée sur un critère en rapport avec les capacités contributives des redevables, dès lors que ces dépenses principalement composées des frais de visite médicale sont exposées pour des niveaux similaires par toutes les entreprises redevables quel que soit leur chiffre d'affaires et sans que soient pris en compte la structure de leur chiffre d'affaire et la nature de leurs produits.
En outre, ce critère n'est pas davantage rationnel puisqu'une part prépondérante desdits frais est consacrée à la rémunération des visiteurs médicaux de sorte que la taxe et le niveau d'imposition atteint constituent une incitation forte à la réduction des personnels affectés aux activités de prospection, et portent atteinte par suite, au droit au travail de ces salariés proclamé par l'alinéa 5 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.
Par ailleurs, le choix du chiffre d'affaires comme diviseur du quotient déterminant le taux d'imposition ne répond pas à l'exigence de rationalité de la loi fiscale puisqu'il avantage indubitablement les redevables réalisant les plus gros chiffres d'affaires, et incite en outre les laboratoires pharmaceutiques à augmenter leur chiffre d'affaires contredisant par là même l'objectif que s'est fixé le législateur de maîtrise des dépenses de santé.
Enfin, en augmentant les trois derniers taux d'imposition de la taxe sur la publicité sans étendre les tranches auxquelles ces taux correspondent, le législateur crée des effets de seuil massifs et rompt, au prix d'une excessive progressivité, le principe d'égale répartition de l'impôt à raison des facultés contributives de chaque redevable inscrit à l'article 13 de la Déclaration du 26 août 1789 et rappelé par le juge constitutionnel dans sa décision n°93-320 DC. 21 juin 1993.
En définitive, en accentuant à ce point la progressivité des taux d'imposition, l'article 11 de la présente loi de financement de la sécurité sociale crée une discrimination non seulement injustifiée au détriment des plus petits contribuables mais surtout contraire à l'objectif qu'il s'est assigné.
En ce qui concerne l'assiette de la contribution
La définition de l'assiette de la taxe ne répond pas à l'exigence de rationalité, ni à celle d'intelligibilité de la loi : en effet le législateur créé un nouvel abattement de 3% "au titre de l'activité de pharmacovigilance des visiteurs médicaux" alors que cette activité est totalement étrangère à celle de "prospection et d'information des prescripteurs" qui est censée définir l'assiette de la contribution (en effet, l'activité de pharmacovigilance consiste en l'information donnée en retour par les prescripteurs aux visiteurs médicaux sur les effets secondaires nocifs éventuels des médicaments).
En s'abstenant de définir ces frais de "prospection et d'information" et en laissant au pouvoir réglementaire le soin de préciser l'assiette de la taxe (cf. article R. 245.2 du Code de la sécurité sociale), le législateur est resté en deçà de sa compétence fixée au 2ème alinéa de l'article 34 de la Constitution selon lequel "la loi fixe les règles concernant (...) l'assiette (...) des impositions de toute nature".
Au surplus, l'incompétence négative du législateur est aggravée par le fait que la taxe considérée a pour effet, eu égard aux taux d'imposition retenus, de restreindre l'exercice des libertés de communication, de publicité, de réunion et d'entreprendre dont les limites ne peuvent être fixées, en application de l'article 34 2 ème alinéa de la Constitution, que par la loi.
En effet, la pénalisation fiscale des dépenses de promotion des entreprises pharmaceutiques a pour effet de restreindre leur liberté de communiquer des informations médicales ainsi que la liberté des prescripteurs de recevoir celles-ci. Ces restrictions ne sont justifiées que par l'objectif de régulation des dépenses d'assurance maladie, qui passe déjà par d'autres mécanismes de régulation pesant sur les mêmes entreprises (clause de sauvegarde, conventionnement des prix).
Au surplus l'exercice des libertés constitutionnelles en cause participe à une démarche de santé publique et comme telle à la protection constitutionnelle de la santé visée à l'alinéa 11 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. En définitive le principe de nécessité de l'impôt n'est pas respecté.
Il résulte de ce qui précède que l'article 11 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 doit être déclaré contraire à la Constitution.
8. Sur les prélèvements opérés sur les ressources de la branche famille
De multiples transferts de branche à branche sont opérés dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, affectant en particulier les ressources de la branche famille, et aboutissant à priver celle-ci en 2002 de près de 14 milliards de francs.
Ces prélèvements ne sont donc conformes ni à l'exigence posée par l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale qui met en place le principe de l'autonomie des branches dans son 3°, ni à celle d'une politique de solidarité envers les familles.
L'article 5 modifie l'état de comptes 2000 pour y annuler la créance détenue par la CNAF sur le FOREC. Les réserves de la branche s'en trouvent de facto amputées de 2.8 milliards de francs.
Dans le cadre de l'article 25, il est mis à la charge de la branche famille 30% du financement des majorations de pension pour enfant, précédemment assurée par le fonds de solidarité vieillesse. Les majorations de pension pour enfants ont été créées par l'article 68 de l'ordonnance du 19 octobre 1945 et ont constitué dès leur origine un élément déterminant de la promotion d'un régime de retraite par répartition. Elles constituaient une prime à ceux qui, par leurs choix familiaux, assurent la pérennité du système par répartition. Il ne fut jamais contesté que cette prestation qui est un complément de la retraite de base ressortait de l'assurance vieillesse.
Ce caractère de prestation d'assurance a été confirmé par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 94-351 DC du 29 décembre 1994. Par cette décision le Conseil a considéré que le financement des majorations de pension accordée en fonction du nombre d'enfants des prestations sociales légales dues par l'Etat à ses agents retraités et, à ce titre, par nature, une charge permanente qui ne pouvait être débudgétisée.
Loin de clarifier les relations entre les branches de la sécurité de la sécurité sociale comme l'affirme le Gouvernement, le présent article n'a pour effet que d'accroître la confusion existante dans les comptes sociaux et prive la branche famille de 6 milliards de francs en 2002.
Par ailleurs, la décision n° 97-393 DC du 18 décembre 1997 rappelle qu'il existe "une exigence constitutionnelle résultat des dispositions des 10ème et 11ème alinéas du préambule de la Constitution de 1946 (qui) impliquent la mise en oeuvre d'une politique de solidarité en faveur des familles".
L'article 29 est manifestement contraire à cette exigence dès lors qu'il vise à effectuer en 2002 au profit du fonds de réserve un prélèvement sur les excédents de la branche famille de 2000 à hauteur de 762 millions d'euros (5 milliards de francs). Ce prélèvement prive la branche famille de moyens pour répondre aux attentes des familles, attentes que les excédents de la branche ont légitimement fait naître. S'il est indispensable de traiter le problème des retraites, l'abondement du fonds de réserve ne peut servir d'alibi au Gouvernement pour opérer ce détournement de fonds, d'autant qu'il prélève dans le même temps une partie des ressources du fonds de réserve pour financer les 35 heures.
Au total, les multiples prélèvements opérés par les articles 5, 25 et 29 de la présente loi aboutissent en 2002 à grever les moyens de la branche famille de 14 milliards de francs, sachant que l'Etat ne consacre en comparaison à la politique familiale que 4 milliards de francs.
Ils doivent donc être censurés au motifs qu'ils méconnaissent d'une part le principe constitutionnel de l'autonomie des branches et d'autre part l'exigence constitutionnelle résultant des 10ème et 11ème alinéas du préambule de la Constitution de 1946.
Pour ces motifs, et pour tout autre qu'il plairait à votre Conseil de soulever d'office, les auteurs de la présente saisine demandent au Conseil constitutionnel de déclarer contraire à la Constitution la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.