Le Conseil constitutionnel,
Saisi le 16 décembre 1976, par MM Alain VIVIEN, Gaston DEFFERRE, Guy BECK, Francis LEENHARDT, Pierre GAUDIN, Léonce CLERAMBEAUX, Robert AUMONT, Louis EYRAUD, Joseph FRANCESCHI, Raymond FORNI, Maurice BLANC, René GAILLARD, André BILLOUX, Joseph PLANEIX, Alex RAYMOND, Jacques-Antoine GAU, Hubert DUBEDOUT, Jean-Pierre COT, Antoine GAYRAUD, Georges FILLIOUD, Henri DUFFAUT, Charles JOSSELIN, Roger DUROURE, Roland HUGUET, Tony LARUE, André BOULLOCHE, André CHANDERNAGOR, Robert CAPDEVILLE, Maurice LEGENDRE, Pierre CHARLES, Albert DENVERS, André DELEHEDDE, Gilbert SENES, Raoul JARRY, Louis BESSON, André DELELIS, Arsène BOULAY, André SAINT-PAUL, Jean BASTIDE, Jean MASSE, Alain SAVARY, Louis DARINOT, André GUERLIN, Yves LE FOLL, Lucien PIGNION, Gérard HOUTEER, André DESMULLIEZ, Fernand SAUZEDDE, Robert FABRE, André LEBON, Marcel MASSOT, Pierre JOXE, Claude DELORME, Fernand BERTHOUIN, André GRAVELLE, Raoul BAYOU, Louis MEXANDEAU, Louis LONGEQUEUE, Jean BERNARD, Charles-Emile LOO, Gilbert FAURE, Daniel BENOIST, Gérard HAESEBROECK, Jean-Pierre CHEVENEMENT, Louis LE PENSEC, députés à l'Assemblée nationale, dans les conditions prévues à l'article 61 de la Constitution, du texte de la loi autorisant le Gouvernement à modifier par ordonnances les circonscriptions pour l'élection des membres de la Chambre des Députés du Territoire français des Afars et des Issas, telle qu'elle a été adoptée par le Parlement ;
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Ouï le rapporteur en son rapport ;
1. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 38 de la Constitution "Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi" ;
2. Considérant que, s'il est, de la sorte, spécifié à l'alinéa premier de l'article 38 précité de la Constitution, que c'est pour l'exécution de son programme que le Gouvernement se voit attribuer la possibilité de demander au Parlement l'autorisation de légiférer, par voie d'ordonnances, pendant un délai limité, ce texte doit être entendu comme faisant obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement, lors du dépôt d'un projet de loi d'habilitation et pour la justification de la demande présentée par lui, quelle est la finalité des mesures qu'il se propose de prendre ;
3. Considérant qu'il y a donc lieu d'exclure toute autre interprétation et notamment celle qui serait tirée d'un rapprochement avec les énonciations de l'alinéa premier de l'article 49 de la Constitution ; que celle-ci, en effet, qui tend à conférer une acceptation analogue au terme "programme" et à l'expression "déclaration de politique générale", d'une part, ne ferait aucune place, pour une éventuelle justification de recours aux dispositions de l'article 38, aux notions de circonstances imprévues ou de situation requérant des mesures d'urgence et, d'autre part, en raison de sa généralité, aurait pour résultat d'étendre, sans limites définies, le champ d'application de la procédure d'habilitation prévue audit article 38, au détriment du respect des prérogatives du Parlement ;
4. Considérant qu'en l'espèce les précisions requises, en vertu de l'alinéa premier de l'article 38 de la Constitution, ont été dûment fournies par le Gouvernement au soutien de sa demande d'habilitation à modifier par ordonnances les circonscriptions pour l'élection des membres de la Chambre des Députés du Territoire français des Afars et des Issas ;

Article premier :
Est déclarée conforme à la Constitution la loi autorisant le Gouvernement à modifier par ordonnances les circonscriptions pour l'élection des membres de la Chambre des Députés du Territoire français des Afars et des Issas.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil Constitutionnel la loi autorisant le Gouvernement à modifier par Ordonnances les circonscriptions pour l'élection des membres de la Chambre des Députés du Territoire Français des Afars et des Issas, telle qu'elle vient d'être adoptée par le Parlement.
Nous estimons que cette loi n'est pas conforme à la Constitution, pour les motifs suivants.
Il convient tout d'abord de rappeler que la Constitution du 4 octobre 1958 a apporté dans notre droit une innovation essentielle en séparant et en protégeant les matières entrant dans les compétences respectives du Pouvoir Exécutif et du Pouvoir Législatif.
C'est ainsi que le domaine de la loi se trouve désormais limitativement énuméré par l'article 34 de la Constitution tandis que l'article 37 de celle-ci place dans le domaine réglementaire toutes les matières qui ne sont pas visées au dit article 34.
En outre, la Constitution a mis en place des procédures précises pour protéger ces deux domaines. C'est ainsi que le Gouvernement a la possibilité de demander au Conseil Constitutionnel, en vertu de l'article 41 ou de l'article 61 de défendre et de délimiter les prérogatives du Pouvoir Exécutif et celles du Pouvoir Législatif. Quant au domaine de la loi, les Président des Assemblées, ou soixante députés, ou soixante sénateurs, peuvent soumettre au Conseil Constitutionnel toute disposition législative qui étendrait à tort le domaine réglementaire et qui méconnaîtrait ainsi l'équilibre établi par l'article 34 tandis que tout citoyen, parlementaire ou non, peut demander aux juridictions compétentes de prononcer la nullité des actes réglementaires intervenus à tort dans le domaine de la loi.
Les constituants ont toutefois apporté une exception à ces règles : c'est celle prévue par l'article 38 de la Constitution qui permet au Parlement d'autoriser le Gouvernement à prendre, par Ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.
Mais cette intervention du Pouvoir Exécutif dans le domaine du législateur a été assortie d'une très stricte condition : l'habilitation ne peut être demandée au Parlement et accordée au Gouvernement que "pour l'exécution de son programme".
Il ressort des travaux préparatoires de la Constitution, tels qu'ils ont été publiés soit officiellement soit par des personnalités ayant participé à l'élaboration de la Constitution qu'en raison de la nature parlementaire du régime le programme visé à l'article 38 ne peut qu'être celui que le Premier Ministre a préalablement soumis à l'Assemblée Nationale et fait approuver par elle, conformément à l'article 49 1er alinéa de la Constitution.
Cette interprétation découle très nettement des diverses étapes de la rédaction de l'article 38 de la Constitution, telles qu'elles ont été rappelées notamment par notre collègue Monsieur Alain VIVIEN, le 1er décembre 1976, à l'Assemblée Nationale à l'occasion de l'exception d'irrecevabilité que nous avions opposée, justement, au texte soumis à votre examen. (Cf JO Débats AN 1ère séance du 1-12-1976 pages 8867 à 8870).
Et ce ne peut être que le souci de poser une condition stricte à la mise en oeuvre des Ordonnances qui a conduit le constituant, dans son désir d'instaurer un régime parlementaire équilibré, à rétablir dans le texte du projet de Constitution soumis au référendum, le membre de phrase "pour l'exécution de son programme" dont le Comité consultatif Constitutionnel avait suggéré la suppression. On ne voit pas pourquoi, en effet, le gouvernement du Général De Gaulle aurait rétabli ainsi le texte de l'article 38 de la Constitution si la référence au programme gouvernemental n'avait eu aucune importance dans l'esprit des auteurs du projet de Constitution.
Or, il se trouve, au cas particulier, que le Premier ministre, nommé par décret du 25 aout 1976 n'a pas engagé la responsabilité de son gouvernement, sur un programme, dans les conditions prévues par l'article 49, 1er alinéa de la Constitution. Par suite, on ne voit pas pour l'exécution de quel programme le gouvernement aurait pu demander : et le Parlement lui accorder : le droit de légiférer dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution.
On observera, d'ailleurs, que dans l'exposé des motifs du projet soumis à l'Assemblée Nationale (N 2559 page 2) le Premier Ministre ne fait aucune allusion au programme gouvernemental qu'il s'agirait de mettre en oeuvre par la voie des ordonnances. Il se borne à présenter la remise en ordre des circonscriptions électorales dans le TFAI comme la conséquence logique de la loi n 76-662 du 19 juillet 1976.
Mais il s'agit là d'un texte présenté et soutenu par le gouvernement dirigé par M CHIRAC, démissionnaire depuis le 25 aout 1976 et remplacé justement, à la même date, par le gouvernement de M BARRE.
Aussi, l'absence d'un véritable programme gouvernemental au sens que la Constitution a donné à cette expression n'a pas échappé, en la circonstance, à la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'Administration générale de la République de l'Assemblée Nationale dont le rapporteur écrit notamment à propos de ce projet N 2559 (cf rapport de M AUTHIER N 2639 page 3, dernier alinéa) : "bien que la nécessité pratique de cette procédure (de l'article 38) ne nous échappe pas, nous voudrions tout de même faire observer que son application dans la présente hypothèse est assez éloignée de l'esprit et de la lettre de l'article 38 de la Constitution aux termes duquel le gouvernement peut légiférer par ordonnances pour l'exécution de son programme, à moins de donner à cette expression une signification véritable très extensive."   Nous considérons donc pour ces motifs, que la loi déférée au Conseil Constitutionnel est contraire à la Constitution.
On pourrait éventuellement objecter que bien qu'il n'ait pas soumis un programme au sens de l'article 49 1er alinéa de la Constitution, le Premier Ministre a néanmoins présenté, le 5 octobre 1976, devant l'Assemblée Nationale, une déclaration de politique générale.
Mais il convient d'observer que si l'on admet qu'un lien puisse exister entre l'article 49, 1er alinéa, et l'article 38 de la Constitution, la déclaration de politique générale du 5 octobre 1976 ne saurait être celle visée à l'article 49 précité puisqu'elle n'a été suivie d'aucun vote au sens de cet article.
En réalité cette déclaration a été faite en vertu de l'article 31 de la Constitution selon lequel les membres du Gouvernement sont entendus par les Assemblées quand ils le demandent.
Au demeurant même si on devait considérer que la déclaration de politique générale du 5 octobre 1976, bien que non suivie d'un vote, peut être assimilée au programme ou à la déclaration visée au 1er alinéa de l'article 49, il ne serait pas pour autant possible d'admettre que la loi déférée au Conseil Constitutionnel constitue l'exécution du programme défini par cette déclaration. En effet, ainsi qu'on peut le constater en se reportant au Journal Officiel des débats, le Premier Ministre n'a annoncé à aucun moment, au cours de cette déclaration, une quelconque intention, même imprécise, indirecte ou allusive, relative à un nouveau découpage électoral du TFAI. Il ne l'a pas plus fait le 7 octobre 1976, en répondant aux orateurs intervenus dans le débat sur sa déclaration. Et si une mention relative à un Territoire d'Outre-Mer figure bien ce jour là dans ses réponses, elle ne visait, à la suite de l'intervention de M SOUSTELLE, qu'à préciser les intentions du gouvernement quant au sort de l'île de Mayotte qui ne fait pas partie du TFAI et qui n'est donc pas concernée par la loi qui vous est déférée.
Et si le gouvernement a bien engagé sa responsabilité, il l'a fait le 14 octobre 1976, en vertu non du 1er alinéa mais du 3ème alinéa de l'article 49 de la Constitution et sur un projet de loi de finances rectificative. Mais, ni l'exposé des motifs de ce projet, ni les déclarations faites par le Gouvernement à son sujet, ni son dispositif ni les déclarations gouvernementales du 20 octobre 1976 relatives à la motion de censure ne comportent la moindre allusion au sort du TFAI. En outre, et au moment où l'Assemblée Nationale entendait la déclaration de politique générale du Gouvernement, prenait connaissance des projets qu'elle annonçait, en délibérait et statuait sur la motion de censure, elle ignorait tout des intentions gouvernementales relatives au TFAI puisque le projet de loi n 2559 qui est à l'origine de la loi qui vous est déférée, n'a été enregistré à la Présidence de l'Assemblée Nationale que le 23 octobre 1976 et annexé à son procès verbal que le 26 octobre 1976, c'est à dire près d'une semaine après le vote sur l'engagement de responsabilité du gouvernement.
Pour ces motifs, nous estimons que c'est en violation de la Constitution que le Gouvernement a demandé et que le Parlement lui a accordé l'autorisation de modifier par ordonnances les dispositions législatives relatives au régime électoral de la Chambre des Députés du TFAI. Et c'est pourquoi nous vous demandons de bien vouloir déclarer la loi précitée non conforme à la Constitution.