Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi portant règlement définitif du budget de 2005, le 4 juillet 2006, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mmes Patricia ADAM, Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Paul BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Jean-Claude BATEUX, Jean-Claude BEAUCHAUD, Éric BESSON, Jean-Louis BIANCO, Jean-Pierre BLAZY, Serge BLISKO, Patrick BLOCHE, Jean-Claude BOIS, Daniel BOISSERIE, Maxime BONO, Augustin BONREPAUX, Jean-Michel BOUCHERON, Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARRILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Jean-Paul CHANTEGUET, Michel CHARZAT, Alain CLAEYS, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mme Claude DARCIAUX, M. Michel DASSEUX, Mme Martine DAVID, MM. Marcel DEHOUX, Michel DELEBARRE, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, Marc DOLEZ, François DOSÉ, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Pierre DUCOUT, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Mme Odette DURIEZ, MM. Henri EMMANUELLI, Laurent FABIUS, Albert FACON, Jacques FLOCH, Pierre FORGUES, Michel FRANÇAIX, Jean GAUBERT, Mmes Nathalie GAUTIER, Catherine GÉNISSON, MM. Jean GLAVANY, Gaëtan GORCE, Alain GOURIOU, Mmes Elisabeth GUIGOU, Paulette GUINCHARD, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, MM. François HOLLANDE, Jean-Louis IDIART, Mme Françoise IMBERT, MM. Eric JALTON, Serge JANQUIN, Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jack LANG, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean LE GARREC, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Guy LENGAGNE, Mme Annick LEPETIT, MM. Jean-Claude LEROY, Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. François LONCLE, Victorin LUREL, Bernard MADRELLE, Louis-Joseph MANSCOUR, Philippe MARTIN, Didier MATHUS, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Hélène MIGNON, MM. Arnaud MONTEBOURG, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme Marie-Renée OGET, MM. Christian PAUL, Germinal PEIRO, Jean-Claude PÉREZ, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Geneviève GAILLARD, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Paul QUILÈS, Alain RODET, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Patrick ROY, Mme Ségolène ROYAL, M. Michel SAINTE-MARIE, Mme Odile SAUGUES, MM. Henri SICRE, Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Philippe TOURTELIER, Daniel VAILLANT, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Paul GIACOBBI, Joël GIRAUD, Simon RENUCCI, Mme Chantal ROBIN-RODRIGO et M. Roger-Gérard SCHWARTZENBERG, députés ;
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée, portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances ;
Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 ;
Vu l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 modifiée relative au remboursement de la dette sociale ;
Vu la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 ;
Vu la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005, notamment ses articles 20 et 117 ;
Vu le décret n° 86-451 du 14 mars 1986 pris en application de l'article 16 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances en ce qui concerne la comptabilisation des recettes et dépenses de l'Etat ;
Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 93-330 DC du 29 décembre 1993 concernant la loi de finances pour 1994 ;
Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001 concernant la loi de finances pour 2002 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi portant règlement définitif du budget de 2005 en dénonçant son absence de sincérité ; qu'ils mettent en cause l'ouverture de certains crédits par voie de décret d'avance, la qualification donnée à des opérations liées à des reprises de dette par l'Etat, ainsi que les modalités de remboursement d'avances à un établissement public ;
- SUR LES NORMES APPLICABLES À LA LOI PORTANT RÈGLEMENT DÉFINITIF DU BUDGET DE 2005 :
2. Considérant qu'aux termes de l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : " Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée " ; que son article 15 dispose que : " La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration " ; qu'il résulte de ces dispositions que les ressources et les charges de l'Etat doivent être présentées de façon sincère ;
3. Considérant que l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée rappelle ce principe, en précisant que la sincérité des lois de finances " s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler " ; qu'il en résulte que le principe de sincérité n'a pas la même portée s'agissant des lois de règlement et des autres lois de finances ; que, dans le cas de la loi de finances de l'année, des lois de finances rectificatives et des lois particulières prises selon les procédures d'urgence prévues à l'article 45 de la loi organique, la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances ; que la sincérité de la loi de règlement s'entend en outre comme imposant l'exactitude des comptes ;
4. Considérant que les articles 27 à 31 de la loi organique du 1er août 2001 imposent à l'Etat de nouvelles obligations comptables ; que son article 37 redéfinit le contenu de la loi de règlement ; que son article 67 rend ces dispositions applicables à compter du 1er janvier 2005 ; qu'il précise, toutefois, que les dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée " demeurent applicables aux lois de finances afférentes à l'année 2005 et aux années antérieures " ; que, dès lors, la loi portant règlement définitif du budget de 2005 reste soumise, s'agissant de la délimitation de son contenu, aux règles fixées par ladite ordonnance ;
5. Considérant que dans son article 2, alinéa 5, l'ordonnance du 2 janvier 1959 dispose que : " La loi de règlement constate les résultats financiers de chaque année civile et approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances de l'année, complétée, le cas échéant, par ses lois rectificatives " ; que l'article 35 de la même ordonnance précise le contenu du projet annuel de loi de règlement ; qu'il est spécifié au premier alinéa de cet article que le projet " constate le montant définitif des encaissements de recettes et des ordonnancements de dépenses se rapportant à une même année ; le cas échéant, il ratifie les ouvertures de crédits par décrets d'avances et approuve les dépassements de crédits résultant de circonstances de force majeure " ; qu'en vertu du deuxième alinéa du même article 35, le projet annuel de loi de règlement établit le compte de résultat de l'année qui comprend : - a) le déficit ou l'excédent résultant de la différence nette entre les recettes et les dépenses du budget général ; - b) les profits et les pertes constatés dans l'exécution des comptes spéciaux du Trésor ; - c) les profits et les pertes résultant éventuellement de la gestion des opérations de trésorerie ; qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 35 : " Le projet de loi de règlement autorise enfin le transfert du résultat de l'année au compte permanent des découverts du Trésor " ;
6. Considérant qu'il ressort de ces différents textes, encore applicables à la loi de règlement pour 2005, que celle-ci comporte deux catégories de dispositions ayant une portée différente : d'une part, celles qui constatent les résultats des opérations de toute nature intervenues pour l'exécution du budget et établissent le compte de résultat de l'année ; d'autre part, celles qui approuvent, le cas échéant, les ajustements de crédits par rapport aux prévisions des lois de finances et autorisent le transfert du résultat de l'année au compte permanent des découverts du Trésor ;
7. Considérant que, dans la mesure où elle procède à des constatations, la loi de règlement pour 2005 ne peut que retracer, à partir des comptes, les ordonnancements de dépenses et les encaissements de recettes, quelle que soit la régularité des opérations effectuées ;
8. Considérant enfin que la constitutionnalité d'une loi de finances s'apprécie au regard des règles que la Constitution a elle-même fixées ou auxquelles elle a expressément renvoyé ;
9. Considérant qu'il convient d'apprécier les griefs formulés par les requérants à l'encontre de la loi portant règlement définitif du budget de 2005 au regard des principes ainsi définis ;
- SUR L'OUVERTURE DE CRÉDITS PAR VOIE DE DÉCRET D'AVANCE :
10. Considérant que les requérants font valoir que les ouvertures de crédits par voie de décret d'avance opérées au titre des opérations militaires extérieures et de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile ne respectent pas la condition d'urgence fixée par l'article 11 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée, applicable à l'exercice 2005 ; qu'elles traduiraient en outre des sous-dotations manifestes de la loi de finances pour 2005, dont la sincérité est ainsi mise en cause ;
11. Considérant que la conformité à la Constitution des termes d'une loi promulguée ne peut être utilement contestée qu'à l'occasion de l'examen de dispositions législatives qui en modifient le contenu, la complètent ou affectent son domaine d'application ;
12. Considérant que les décrets d'avances contestés ont été ratifiés par l'article 20 de la loi de finances rectificative pour 2005, promulguée le 30 décembre 2005 ;
13. Considérant qu'en tant qu'elle se borne à retracer les montants des ouvertures de crédits par voie de décret d'avance, la loi de règlement pour 2005 ne modifie ni ne complète les lois de finances initiale et rectificative pour 2005 ; qu'elle n'en affecte pas non plus les domaines d'application ; que, par suite, les conditions dans lesquelles la conformité à la Constitution de ces deux lois de finances pourraient être utilement contestées ne sont pas réunies en l'espèce ; que, dès lors, les griefs doivent, en tout état de cause, être rejetés ;
- SUR LA QUALIFICATION DONNÉE À DES OPÉRATIONS LIÉES À DES REPRISES DE DETTE :
14. Considérant que les requérants soutiennent que la loi de règlement opère une confusion entre opérations budgétaires et opérations de trésorerie ; qu'ils considèrent que la reprise par l'Etat de la dette contractée pour le compte du Fonds de financement de la protection sociale agricole aurait dû être qualifiée de dépense budgétaire et non d'opération de trésorerie ; qu'ils estiment, à l'inverse, que les versements effectués par la Caisse d'amortissement de la dette sociale au budget général auraient dû être considérés comme des opérations de trésorerie et non comme des recettes budgétaires ;
. En ce qui concerne la reprise par l'Etat de la dette contractée pour le compte du Fonds de financement de la protection sociale agricole :
15. Considérant qu'aux termes de l'article 25 de la loi organique du 1er août susvisée, rendu applicable à compter du 1er janvier 2002 par l'article 65 de la même loi : " Les ressources et les charges de trésorerie de l'Etat résultent des opérations suivantes ... - 4° L'émission, la conversion, la gestion et le remboursement des emprunts et autres dettes de l'Etat... " ; qu'il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires, que les reprises par l'Etat de dettes d'organismes publics ou privés constituent des opérations de trésorerie ;
16. Considérant que l'article 117 de la loi de finances rectificative pour 2005 a transféré à l'Etat, dans la limite de 2,5 milliards d'euros, " la dette contractée pour le compte du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles par la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, sous forme d'ouvertures de crédits à court terme consenties, par voie de convention, auprès d'établissements bancaires " ;
17. Considérant que la qualification d'opération de trésorerie et non de dépense budgétaire donnée par la loi déférée à la reprise par l'Etat de la dette contractée pour le compte du Fonds de financement de la protection sociale agricole est conforme à l'article 25 de la loi organique du 1er août 2001 ;
18. Considérant, par ailleurs, que, si l'article 37 de la loi organique du 1er août 2001 dispose que la loi de règlement arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie et approuve le résultat comptable de l'exercice, tel n'est pas le cas des dispositions encore applicables à l'exercice 2005 ; qu'en effet, l'article 35 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 se borne à fixer les modalités selon lesquelles doit être calculé le résultat budgétaire de l'année concernée et n'exige de prendre en compte les opérations de trésorerie que pour ce qui concerne les profits ou les pertes résultant éventuellement de leur gestion ; qu'il s'ensuit que le montant de la dette litigieuse n'avait pas à être inclus dans le calcul du résultat budgétaire de l'année 2005 ; que l'opération critiquée a toutefois affecté le résultat comptable de l'exercice porté à la connaissance du Parlement en application du 7° de l'article 54 de la loi organique du 1er août 2001 rendu applicable par son article 64 à la loi de règlement pour 2005 ;
19. Considérant qu'à l'avenir, en vertu du III de l'article 37 de la loi susvisée du 1er août 2001, de telles opérations de reprise de dette par l'Etat seront retracées tant dans le résultat comptable que dans le bilan de l'exercice, tous deux soumis au vote du Parlement lors de l'examen de la loi de règlement ;
. En ce qui concerne les versements effectués par la Caisse d'amortissement de la dette sociale au budget général :
20. Considérant qu'aux termes de l'article 3 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée, applicable aux lois de finances pour 2005 : " Les ressources permanentes de l'Etat comprennent : - Les impôts ainsi que le produit des amendes ; - Les rémunérations de services rendus, redevances, fonds de concours, dons et legs ; - Les revenus du domaine et des participations financières ainsi que la part de l'Etat dans les bénéfices des entreprises nationales ; - Les remboursements de prêts et avances ; - Les produits divers " ;
21. Considérant que, conformément aux articles 2 et 4 de l'ordonnance du 24 janvier 1996 susvisée, l'établissement public dénommé " Caisse d'amortissement de la dette sociale " a pour mission d'effectuer des versements au budget général de l'Etat selon un échéancier fixé par ladite ordonnance ; qu'à cet effet, le IV de l'article 4 de cette ordonnance dispose que : " La Caisse verse... au budget général de l'Etat... une somme de 3 milliards d'euros chaque année, de 2002 à 2005 " ; que, comme l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 27 décembre 2001 susvisée, ces dispositions n'établissent aucun lien juridique entre les versements de la Caisse à l'Etat et les conditions de remboursement de la dette de la sécurité sociale ; que, comme en a également jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 29 décembre 1993 susvisée, de tels versements ne constituent pas un remboursement de prêt ou d'avance au sens de l'article 3 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ; qu'ils constituent donc des recettes budgétaires ;
- SUR LES MODALITÉS DE REMBOURSEMENT D'AVANCES À UN ÉTABLISSEMENT PUBLIC :
22. Considérant qu'entre octobre et décembre 2005, dans l'attente d'aides en provenance du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, l'Etat a versé à l'Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole une avance de 6,09 milliards d'euros dont le remboursement a été effectué à hauteur de 190 millions d'euros le 5 décembre 2005 et à hauteur de 5,9 milliards d'euros le 5 janvier 2006 ; qu'à cette dernière date, l'Etat a versé au même organisme une nouvelle avance d'un montant de 4,2 milliards d'euros, dont le remboursement est intervenu le 3 février 2006 ; que les opérations liées à la première avance ont été rattachées à l'exercice 2005 et à sa période complémentaire, tandis que celles liées à la seconde ont été rattachées à l'exercice 2006 ;
23. Considérant que les requérants soutiennent que les modalités de la comptabilisation du remboursement de l'avance méconnaissent l'exigence de sincérité ; qu'ils estiment que les deux avances, qui s'analysent en une opération unique, ont été artificiellement rattachées à deux exercices distincts ;
24. Considérant que l'article 28 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée, encore applicable à l'exécution du budget de 2005, dispose : " Les comptes d'avances décrivent les avances que le ministre des finances est autorisé à consentir dans la limite des crédits ouverts à cet effet... - Les avances du Trésor sont productives d'intérêt. Sauf dispositions spéciales contenues dans une loi de finances, leur durée ne peut excéder deux ans ou quatre ans... " ;
25. Considérant qu'en application des principes rappelés ci-dessus, la loi de règlement pour 2005 devait retracer l'avance consentie à l'Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole en 2005, ainsi que les remboursements subséquents, qu'ils soient intervenus en 2005 ou au cours de la période complémentaire afférente à cet exercice, laquelle s'étendait jusqu'au 7 février 2006 ; que ceux-ci ont permis le remboursement intégral de l'avance consentie en 2005 ; que, dès lors, le grief tiré de l'omission d'une dépense budgétaire résultant d'un remboursement incomplet au titre de 2005 manque en fait ;
26. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution,

Article premier.- La loi portant règlement définitif du budget de 2005 n'est pas contraire à la Constitution.
Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 13 juillet 2006, où siégeaient : M. Pierre MAZEAUD, Président, MM. Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE et Valéry GISCARD d'ESTAING, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, M. Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER, M. Pierre STEINMETZ et Mme Simone VEIL.
Paris, le 10 juillet 2006
OBSERVATIONS DU GOUVERNEMENT SUR LE RECOURS DIRIGE CONTRE LA LOI PORTANT REGLEMENT DEFINITIF DU BUDGET DE 2005
La loi portant règlement définitif du budget pour 2005, adoptée le 28 juin 2006, a été déférée au Conseil constitutionnel par plus de 60 députés.
Les auteurs du recours se prévalent du principe de sincérité des lois de finances exprimé à l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances et contestent la sincérité de la traduction, dans la loi déférée, de différentes opérations financières effectuées au titre de l'exercice 2005.
Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

I / Sur les credits ouverts par voie de decrets d'avance
A/ Les députés requérants font valoir, en premier lieu, que des ouvertures de crédits par décret d'avance au cours de l'année 2005 auraient été faites en violation des règles organiques et soutiennent que de telles irrégularités conduiraient à l'insincérité de la loi de règlement. Ils font notamment référence aux ouvertures de crédit effectuées au titre des opérations militaires extérieures, pour un montant de 421 millions d'euros, et celles visant les dépenses d'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile, pour 149 millions d'euros.
B/ Une telle critique apparaît inopérante, ainsi que le Conseil constitutionnel l'a déjà jugé (V. la décision n°91-300 DC du 20 novembre 1991).
La loi de règlement a pour objet, notamment, de constater les résultats des opérations de toute nature intervenues pour l'exécution du budget et d'établir le compte de résultat de l'année. Le Conseil constitutionnel a précisé que, dans cette mesure, la loi de règlement ne peut que retracer, à partir des comptes, les ordonnancements de dépenses et les encaissements de recettes, quelle que soit la régularité des opérations effectuées. Il a ajouté que, s'agissant d'opérations qui présentent le caractère d'actes administratifs ou comptables, le contrôle de leur régularité appartient aux autorités et juridictions compétentes pour en connaître et ne relève pas du Conseil constitutionnel. Il s'ensuit que les critiques adressées par les députés requérants à la régularité des décrets d'avance qui ont procédé à des ouvertures de crédit en cours d'exercice ne sauraient, en tout état de cause, affecter la constitutionnalité de la loi de règlement déférée.
On peut observer, au surplus, que toute forme de contestation de la validité de ces décrets d'avance apparaît désormais vaine, dans la mesure où les décrets pris au cours de l'année 2005 ont été ratifiés par l'article 20 de la loi n°2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005. La loi de règlement pour 2005, constatant fidèlement les opérations de cet exercice, a traduit l'incidence des décrets d'avance pris au cours de l'exercice et ratifiés par la loi de finances rectificative de l'année.
Au demeurant, la critique adressée à la régularité des décrets d'avance, au cas présent, apparaît particulièrement mal fondée. Tant sous l'empire de l'article 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, qui s'appliquait encore en 2005, que sous celui de l'article 13 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, une ouverture de crédit par décret d'avance est subordonnée à une condition d'urgence. Cette condition est remplie lorsqu'il est nécessaire, pour le bon fonctionnement des services de l'Etat et la conduite des politiques publiques, de procéder à l'ouverture de crédit dans des délais brefs, sans qu'il soit possible d'attendre que soit votée la plus prochaine loi de finances. L'urgence est caractérisée en cas d'événements de nature accidentelle, comme les catastrophes naturelles, les accidents graves, les crises sanitaires ou lorsque interviennent des décisions publiques qui n'ont pas été anticipées. Le recours aux décrets d'avance dans les deux cas invoqués par les requérants apparaît, dans ce cadre, difficilement contestable : le financement des opérations militaires extérieures est évidemment tributaire des décisions prises en cours d'année pour l'intervention des forces armées à l'étranger et les dépenses liées à l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile dépendent du volume des besoins résultant de l'évolution des flux migratoires qui ne peuvent être parfaitement anticipés.
II / SUR LA REPRISE DE LA DETTE DU FONDS DE FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE AGRICOLE
A/ Les auteurs du recours soutiennent que la reprise par l'Etat de la dette contractée pour le compte du Fonds de financement de la protection sociale agricole (FFIPSA) ne pouvait constituer une opération de trésorerie. Ils en déduisent que la prise en compte de cette opération par la loi de règlement affecte la constitutionnalité de cette loi.
B/ Le Gouvernement considère qu'une telle critique n'est pas fondée.
1/ L'ordonnance du 2 janvier 1959 distinguait les " opérations permanentes ", dépenses et recettes devant être inscrites au budget de l'Etat, des " opérations de trésorerie ". Les " opérations permanentes " étaient énumérées aux articles 3 et 6 de l'ordonnance. Elles comprenaient deux grandes catégories d'opérations : les " opérations à caractère définitif " et les " opérations à caractère temporaire ". Les " opérations de trésorerie " faisaient, quant à elles, l'objet de l'article 15 de l'ordonnance qui visait notamment les émissions et remboursements d'emprunts et les opérations de dépôt, sur ordre et pour compte de correspondants, sans que cette énumération soit exhaustive. Le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique en donne une liste plus complète en son article 113, qui évoque l'approvisionnement en fonds des caisses publiques, l'escompte et l'encaissement des traites et obligations émises au profit de l'Etat, la gestion des fonds déposés par les correspondants et les opérations faites pour leur compte, l'émission, la conversion, la gestion et le remboursement des emprunts et autres dettes de l'Etat.
Les opérations de trésorerie n'apparaissent pas dans le budget conformément à la séparation de principe entre opérations budgétaires et opérations de trésorerie.
La Cour des comptes a parfois critiqué la mise en oeuvre du partage entre opérations budgétaires et opérations de trésorerie, en considérant notamment que la création ou la constatation d'un engagement de l'Etat, telle que la reprise d'une dette d'un organisme tiers ou d'un engagement payable à terme ou par annuités, constitue une charge définitive pour celui-ci et, à ce titre, devrait être considérée comme une charge budgétaire et non comme une opération de trésorerie.
Mais, en adoptant la loi organique du 1er août 2001, le législateur organique a cependant confirmé la conception des opérations de trésorerie telle qu'elle avait été mise en oeuvre sous l'empire de l'ordonnance du 2 janvier 1959 et du décret du 29 décembre 1962. L'article 25 de la loi organique du 1er août 2001, qui est entré en vigueur le 1er janvier 2002, a repris la disposition précitée de l'article 113 du décret de 1962 et range au nombre des opérations de trésorerie l'émission, la conversion, la gestion et le remboursement des emprunts et des autres dettes de l'Etat. Le législateur organique n'a ainsi pas remis en cause l'état du droit antérieur, mais l'a au contraire confirmé en considérant qu'il ne portait pas atteinte aux pouvoirs du Parlement ni n'altérait son information sur les conséquences financières des opérations concernées, dès lors que le Parlement est amené à autoriser, en vertu de l'article 34 de la loi organique, les reprises de dettes, qu'il est informé, dans le cadre d'un tableau de financement voté comme partie intégrante de l'article d'équilibre, des conséquences de ses décisions passées sur le besoin de financement de l'Etat et qu'il approuve, lors de l'examen de la loi de règlement, le compte de résultat retraçant, notamment, les pertes et profits de toute nature, y compris sur emprunts et engagements. Ces derniers sont intégrés dans la grande catégorie des " charges financières " (comptes numérotés en 66 dans le plan comptable) et des " produits financiers " (comptes numérotés en 76 dans le plan comptable).
Il ressort, de fait, clairement des travaux parlementaires préparatoires à l'adoption de la loi organique relative aux lois de finances, que les reprises de dettes ont été maintenues dans le champ des opérations de trésorerie (V. en particulier le rapport de M. Didier Migaud au nom de la Commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner la proposition de loi organique n° 2540 relative aux lois de finances et le rapport de M. Alain Lambert fait au nom de la Commission des finances du Sénat, déposé le 29 mai 2001).
2/ La reprise de la dette du fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA) entre dans le champ de ces opérations de trésorerie.
Le FFIPSA est un établissement public administratif doté de la personnalité morale. Il constitue ainsi une personne morale distincte de l'Etat, alors même qu'il a repris les droits et obligations de l'ancien budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA), supprimé au 31 décembre 2004 en prévision de l'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances.
Les conditions posées par le législateur organique pour maintenir les reprises de dettes dans le champ des opérations de trésorerie ont été respectées. L'article 117 de la loi de finances rectificative pour 2005 a procédé au transfert à l'Etat, dans la limite de 2,5 MdEUR, de la dette contractée pour le compte du FFIPSA par la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole auprès d'établissements bancaires. Le vote de l'article 117 de la loi de finances rectificative pour 2005 s'est accompagné de la modification du projet de loi de finances pour 2006, par le vote de deux amendements en deuxième lecture : un amendement de crédits (n°12) qui majorait, par coordination avec la loi de finances rectificative pour 2005, la charge de la dette 2006 au titre de la charge induite par la reprise de dette liée à la substitution de l'Etat à la Mutualité sociale agricole dans la convention d'ouverture de crédit court terme conclue avec un syndicat d'établissements bancaires et, dans le cadre de l'amendement à l'article d'équilibre (n°1), outre la prise en compte de cet amendement de crédits, la reprise de dette FFIPSA se traduit par une modification à hauteur de 2,5 MdsEUR du besoin et des ressources apparaissant dans le tableau de financement.
En loi de règlement 2005, la " balance générale des comptes ", partie intégrante du compte général de l'administration des finances joint au projet de loi de règlement, a traduit les écritures comptables liées à la reprise de la dette du FFIPSA (à la fois sur les charges financières pesant le résultat de l'exercice et les dettes financières figurant au passif du bilan de l'Etat). La reprise par l'Etat de la dette contractée par la CCMSA a été constatée sur la gestion 2005 au compte 168.3 intitulé " Engagement résultant de la reprise de la dette de la CCMSA ", créé à la nomenclature générale des comptes de l'Etat pour 2005, en contrepartie du compte 667.1 " Pertes sur emprunts et engagements. Annuités non supportées par le budget général ou un compte spécial du Trésor ". A cet effet, l'écriture suivante a été enregistrée : " Débit au compte 667.1 Crédit au compte 168.3. Pour un montant de 2 500 000 000 euros ".
L'opération décrite est une opération de trésorerie, sans impact budgétaire en 2005.
III/ SUR LES REMBOURSEMENTS EFFECTUES PAR LA CADES
A/ Les députés auteurs du recours soutiennent que les remboursements versés par la CADES à l'Etat constitueraient une opération de trésorerie et n'auraient pas dû être traités par la loi de règlement comme des recettes budgétaires. Ce traitement constituerait, là aussi, une irrégularité affectant la constitutionnalité de la loi de règlement déférée.
B/ Une telle argumentation est dépourvue de fondement.
La Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) a été créée par l'ordonnance n°96-50 du 24 janvier 1996. Sa mission est de financer et d'éteindre la dette cumulée du régime général de la Sécurité sociale pour les exercices 1994 à 2006. Les ressources de la CADES sont constituées de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) et du produit des ventes du patrimoine privé à usage locatif des Caisses nationales de sécurité sociale et de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale.
Le IV de l'article 4 de l'ordonnance du 24 janvier 1996 modifiée a prévu que la CADES verse au budget général de l'Etat chaque année, de l'année 1996 à l'année 2000, une somme de 12,5 milliards de francs puis, en 2001, une somme de 12,15 milliards de francs. Ces versements ont été fixés à 3 milliards d'euros chaque année, pour les années 2002 à 2005.
La loi de règlement pour 2005 se borne à retracer la comptabilisation en recette budgétaire du versement qui a été effectué par la CADES conformément aux dispositions de l'ordonnance de 1996. Ce versement constitue un " produit divers " relevant des " ressources permanentes " citées à l'article 3 de l'ordonnance du 2 janvier 1959. Il doit, à ce titre, être retracé dans le budget.
Le Conseil constitutionnel s'est déjà prononcé sur le bien-fondé de la comptabilisation de cette recette à l'occasion du recours formé contre la loi de finances initiale pour 2002 (V. la décision n°2001-456 DC du 27 décembre 2001, considérants 32 à 34). Il a considéré que les dispositions instituant ces versements au budget général de l'Etat selon un échéancier précis n'établissent aucun lien juridique entre les versements de la Caisse à l'Etat et les conditions de remboursement de la dette de la sécurité sociale. Il a jugé, en conséquence, que de tels versements ne constituent pas un remboursement de prêt ou d'avance.
Dans ces conditions, le Gouvernement estime que le traitement par la loi de règlement déférée du versement effectué par la CADES en 2005 n'est pas contestable.
IV/ SUR LE REMBOURSEMENT DE L'AVANCE CONSENTIE A L'AGENCE CENTRALES DES ORGANISMES D'INTERVENTION DANS LE SECTEUR AGRICOLE (ACOFA)
A/ Les députés requérants font valoir que les modalités retenues pour le remboursement de l'avance accordée à l'Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole (ACOFA) auraient artificiellement modifié le solde budgétaire de l'exercice 2005, qu'elles traduiraient une violation du principe de sincérité et qu'elles contreviendraient aux dispositions régissant la période complémentaire. Elles affecteraient en conséquence la constitutionnalité de la loi déférée.
B/ Le Conseil constitutionnel ne pourra faire sienne cette argumentation.
1/ On doit rappeler, à titre liminaire, qu'ainsi qu'il a été dit précédemment la loi de règlement doit se borner à constater les opérations telles qu'elles ont été effectuées. Dès lors, elle ne pouvait faire autre chose que traduire les opérations, intervenues au cours de l'exercice 2005, relatives aux flux financiers entre l'Etat et l'ACOFA. La loi déférée s'est conformée à cet impératif, tant en ce qui concerne la comptabilité budgétaire qu'en ce qui concerne la comptabilité générale, en constatant les opérations telles qu'elles ont été réellement effectuées.
2/ Au cas d'espèce, il est utile de rappeler que, depuis 1988, les aides versées aux agriculteurs européens au titre de la politique agricole commune font l'objet d'un préfinancement. Le budget communautaire rembourse ainsi aux organismes payeurs agréés par les Etats membres les sommes qui ont été effectivement versées aux agriculteurs, le remboursement par le budget communautaire intervenant deux mois après le paiement effectif.
En France, l'Etat a confié à l'ACOFA, agissant comme " tête de réseau " des offices agricoles spécialisés, un rôle d'interface avec les institutions communautaires pour ces flux financiers en matière agricole. Cette agence assume à ce titre la charge du préfinancement des aides versées aux agriculteurs français.
Sachant que les règlements se concentrent en majorité sur le dernier trimestre de l'année, l'ACOFA avait, par le passé, recours sur cette période à un emprunt bancaire. Mais, à partir de 2001, a été retenu un autre mode de financement, sous la forme d'un financement par avance du Trésor imputé sur le compte d'avances n°903-58 " Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics ".
Jusqu'en 2004 inclus, les pics de paiement intervenaient, du fait de la réglementation communautaire, entre le 15 octobre et le 15 novembre, dates auxquelles se concentrait la mise en paiement des principales aides. L'avance contractée par l'ACOFA pouvait donc être remboursée début janvier, pendant la période complémentaire, au moment où les instances communautaires procédaient au remboursement des aides versées au mois de novembre. L'avance contractée au cours de l'exercice 2004 était donc remboursée au titre de l'exercice 2004 sans avoir la moindre incidence sur le solde budgétaire de l'exercice.
La réforme de la politique agricole commune décidée en juin 2003 a, entre autres modifications, modifié le calendrier de versement des aides, en prévoyant que les principales aides (en particulier les aides compensatrices à la surface) ne seraient plus mises en paiement avant le 1er décembre. Du fait de cette décision communautaire, le remboursement total de l'avance ne peut plus désormais intervenir qu'au mois de février. Cette date est postérieure à la fin de la période complémentaire telle qu'elle a été fixée en gestion pour l'exercice 2005 et elle est postérieure, pour les années suivantes, à la date impartie pour l'avenir par l'article 28 de la loi organique du 1er août 2001. C'est pourquoi, à système inchangé, l'en-cours de l'avance en fin d'exercice aurait, sans raison véritable, affecté le déficit budgétaire au travers de l'agrégation du solde des comptes spéciaux du Trésor.
C'est pour éviter ces conséquences que des scénarios alternatifs neutralisant l'impact de ce changement de calendrier sur le déficit budgétaire ont été étudiés. Le retour à un financement par emprunt bancaire contracté directement par l'ACOFA aurait coupé tout lien entre le budget de l'Etat et les opérations de paiement des aides communautaires ; mais, comme le Trésor est en mesure d'emprunter à court terme dans des conditions plus favorables que l'ACOFA, il en serait résulté un accroissement de la charge des intérêts. Il a donc été décidé, par souci d'économie, de mettre en oeuvre une autre solution.
Il a, ainsi, été procédé, au titre de 2005, à une première avance du Trésor, pour un total cumulé de 6,1 Mds EUR correspondant à des droits de tirage successifs intervenant au fur et à mesure des besoins de paiement entre le 19 octobre et le 28 décembre. Cette avance a été remboursée pour partie le 5 décembre (pour 190 MEUR, en tirant parti d'un remboursement communautaire au titre du mois d'octobre intervenu à un moment où les offices disposaient d'une trésorerie suffisante) et pour le reliquat, soit 5,9 MdsEUR, le 5 janvier 2006. Ce dernier remboursement est intervenu pendant la période complémentaire e a été imputé sur l'exercice 2005.
Le remboursement de l'avance intervenu le 5 janvier pour un montant de 5,9 Mds EUR a été assuré grâce à 1,7 Mds EUR de fonds communautaires et, pour le reste, soit 4,2 Mds EUR, grâce à une seconde avance du Trésor (imputée sur le compte de concours financier " Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics ", qui a pris la succession du compte d'avance n°903-58 en vertu de l'article 46 de la loi de finances pour 2006). Cette seconde avance imputée sur l'exercice 2006 a été remboursée intégralement, pour un montant porté à 4,5 Mds EUR par des tirages complémentaires intervenus courant janvier, grâce au remboursement communautaire qui a été effectué le 3 février 2006.
3/ Le Gouvernement considère que les critiques adressées par les requérants à cette opération, mettant en cause sa sincérité, ne peuvent être accueillies.
On ne peut pas considérer, en effet, que cette opération ait eu pour objet ou pour effet de fausser le solde de la loi de règlement soumise à l'approbation du Parlement. Au contraire, la solution retenue permet d'assurer la comparabilité des exercices et d'éviter d'altérer, de façon artificielle, la chronique des soldes budgétaires sur les exercices 2004 à 2006. Si l'opération en cause n'avait pas été mise en oeuvre, le déficit budgétaire de l'exercice 2005 aurait été artificiellement creusé pour un montant de l'ordre de 4 Mds EUR. C'est alors que l'on aurait pu s'interroger sur la sincérité d'une opération qui aurait permis de présenter l'année suivante un déficit budgétaire en nette amélioration grâce à une marge artificielle de 4 Mds EUR.
Il importe de souligner qu'au cas présent le versement par les instances communautaires des sommes permettant de rembourser l'avance était absolument certain. On ne peut ainsi suivre l'argumentation de la saisine qui soutient qu'" à supposer que l'Union européenne ait connu par exemple d'importants retards dans la mise à disposition des fonds, l'avance pourrait se voir largement prolongée, et le caractère certain de son extinction à une date précise serait remis en cause ". La réalité du fonctionnement institutionnel européen garantit, via le système des ressources propres, que l'Union européenne dispose des moyens nécessaires pour honorer ses engagements. Le décalage dans les remboursements au titre de l'année 2005 n'est pas lié à une hypothétique crise de trésorerie qu'aurait connu l'Union, mais simplement à la décision prise dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune en juin 2003, de modifier la date de mise en paiement des aides aux agriculteurs. La certitude du remboursement et le caractère d'opération temporaire au sens de l'ordonnance de 1959 ne souffrent ainsi, en l'espèce, aucune discussion.
4/ On doit relever, par ailleurs, que la régularité de l'opération ne peut être mise en doute " au regard " du décret du 14 mars 1986.
L'article 11 de ce décret autorise la comptabilisation d'un certain nombre d'opérations pendant la période complémentaire, celles dont le paiement ou l'encaissement sont intervenus jusqu'au 15 janvier de l'année pour ce qui concerne les comptables principaux de l'Etat, jusqu'au 30 janvier pour ce qui concerne les comptables désignés par un arrêté du ministre chargé du budget et jusqu'au 7 février pour ce qui concerne l'agent comptable central du Trésor.
Ce texte est toujours en vigueur et régissait, en droit, la période complémentaire afférente à l'exercice 2005. La circonstance que l'entrée en vigueur de l'article 28 de la loi organique relative aux lois de finances imposera à l'avenir d'en modifier les termes ne conduit pas à considérer que le décret de 1986 serait devenu illégal du fait des nouvelles dispositions organiques. Le rattachement à la période complémentaire de l'exercice 2005 du remboursement effectué le 5 janvier 2006 ne peut ainsi être contesté.
Les règles posées par le décret de 1986 auraient, au surplus, permis légalement d'imputer à l'exercice 2005, au titre de la période complémentaire, le remboursement de la totalité de l'avance qui est intervenu le 3 février 2006. Le Premier président de la Cour des comptes a, de fait, reconnu la régularité de l'opération, en relevant lors de son audition du 13 juin 2006 par la Commission des finances de l'Assemblée nationale que " l'opération de fin d'exercice de plus de 4 milliards d'euros entre l'Etat et l'ACOFA [était une] opération formellement régulière au regard du décret de 1986 qui encadre ce type de flux financiers ".
Aussi peut-on penser que l'objectif poursuivi par le Gouvernement - à savoir la neutralisation de l'impact artificiel sur le budget de l'Etat de la modification du calendrier communautaire de versement des aides - aurait pu aussi être atteint par une seule avance, dont le remboursement aurait pu être imputé sur l'exercice budgétaire 2005 parce que la fin de la période complémentaire était, en droit, demeurée fixée au 7 février. Les termes du décret du 14 mars 1986 n'interdisaient pas au Gouvernement de prolonger, en pratique, la période complémentaire jusqu'au 7 février 2006.
Une telle solution aurait toutefois présenté un sérieux inconvénient de gestion. Repousser en pratique la fin de la période complémentaire jusqu'au terme réglementaire fixé par le décret de 1986 se serait, en effet, traduit par un retour en arrière dommageable par rapport au mouvement d'anticipation de la fin de la période complémentaire qui a constamment poursuivi depuis 1995. Ce mouvement a permis de faire passer la fin de période complémentaire du 8 mars, pour l'exercice 1994, au 20 janvier, pour l'exercice 2005. Un tel raccourcissement progressif répond à la fois au souci d'une publication plus précoce des comptes de l'Etat et à la nécessaire anticipation, dans un souci de bonne gestion et d'adaptation graduelle des services comptables de l'Etat, des contraintes fixées par l'article 28 de la loi organique, qui limitera à compter de l'exercice 2006 la période complémentaire à une durée maximale de vingt jours. Dans ce contexte, le Gouvernement n'a pas jugé souhaitable de marquer une rupture dans ce mouvement général et a préféré mettre en oeuvre une solution alternative pour neutraliser l'impact du changement du calendrier européen sur le solde budgétaire.
Le Gouvernement considère ainsi que la sincérité de la loi de règlement ne peut être mise en doute : la loi a constaté les opérations telles qu'elles ont été effectuées ; elle revient à constater le même solde budgétaire que celui qui aurait résulté de la mise en oeuvre légale d'un autre mécanisme ; elle aboutit à une présentation fidèle et sincère du solde budgétaire en neutralisant l'impact artificiel que le changement des règles communautaires aurait pu avoir en 2005 et 2006.

Pour ces différentes raisons, le Gouvernement considère que les critiques adressées par les auteurs du recours ne sont pas de nature à justifier la censure de la loi déférée. C'est pourquoi il estime que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.Monsieur le Président du Conseil constitutionnel
Mesdames et Messieurs les Conseillers
2 rue de Montpensier 75001 PARIS
Monsieur le Président du Conseil constitutionnel, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution la loi portant règlement définitif du budget de 2005.
I. Le principe de sincérité s'applique pleinement à la loi de règlement pour 2005
Le principe de sincérité des lois de finances, résultant de l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001 s'applique à compter du 1er janvier 2002 aux termes de l'article 65 de la même loi organique.
La sincérité et la clarté des comptes de l'Etat sont assurées grâce au respect des articles 27 à 31 de la loi organique n°2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui définissent les modalités de la comptabilité de l'Etat.
Le Conseil constitutionnel dans sa décision n°2001-448 DC du 25 juillet 2001 a ainsi très clairement précisé (considérants 56 et 57) que ces articles constituent un ensemble indivisible, dont le respect permettait de juger de la sincérité des lois de règlement.
Ces articles relatifs aux obligations comptables définissent des règles essentielles sur la régularité, la sincérité, et l'" image fidèle " restituée par les lois de règlement. Ils sont essentiels au respect de l'article 32 de la loi organique.
Le Conseil constitutionnel a précisé dans sa décision n°2001-692, concernant l'article 32 de la loi organique du 1ier août 2001 (considérants 60, 61 et 62), que le principe de sincérité " s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ; qu'il en résulte que le principe de sincérité n'a pas la même portée s'agissant des lois de règlement et des autres lois de finances ; que dans le cas de la loi de finances de l'année, des lois de finances rectificatives et des lois particulières prises selon les procédures d'urgence prévues à l'article 45, la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances " et que " la sincérité concernant la loi de règlement s'entend en outre comme imposant l'exactitude des comptes. ".
Cette précision explicite du Conseil constitutionnel sur l'application du principe de sincérité concernant les lois de règlement renforce sa jurisprudence en la matière et l'exigence de sincérité.
Ce jugement confirmait l'analyse développée par M. Blanchard-Dignac, directeur du budget, dans le cadre du travail préparatoire au vote de la loi organique relative aux lois de finances (cité dans le rapport sénatorial d'Alain Lambert n°37, pages 119 et suivante). Celui-ci indiquait en effet que " la sincérité du projet de loi de finances initiale (...) est une obligation de moyens, mais cela ne peut pas être une obligation de résultat à ce stade de l'année. Les comptes ont une obligation de résultat ".
Le respect du principe de sincérité exigé explicitement dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances, et le sort particulier fait aux lois de règlement, constituent ainsi une consécration de la jurisprudence déjà en vigueur. Le Conseil constitutionnel accepte en effet de façon explicite de juger de la constitutionnalité des lois de finances au regard du respect de ce principe depuis sa décision n°93-320 DC du 21 juin 1993.
C'est ainsi en référence directe au respect du principe de sincérité que le Conseil a rendu sa décision n°96-395 DC du 30 décembre 1997 relative à la loi de finances pour 1998.
Le Conseil constitutionnel a depuis lors clairement indiqué les obligations du législateur en matière de respect du principe de sincérité budgétaire selon qu'il s'agit d'une part d'une loi initiale, d'une loi rectificative ou d'une loi prise selon des procédures d'urgence, et d'autre part d'une loi de règlement. Mais il n'a pas pour autant considéré, que le respect du principe de sincérité pouvait dépendre d'une date d'entrée en vigueur de telle ou telle disposition de la loi organique de 2001. Le respect du principe de sincérité, dont la doctrine indique qu'il s'agit d'un " principe de plein rang du droit budgétaire ", doit donc être, selon cette jurisprudence, une exigence permanente qui ne saurait connaître d'application différenciée dans le temps.
Le Conseil d'Etat, consulté lors des travaux préparatoires au vote de la loi organique relative aux lois de finances, faisait lui aussi référence aux " principes comptables fondamentaux de régularité, de sincérité et d'image fidèle ".
Autrement dit, le respect des articles 27 à 31 de la loi organique sur la régularité des comptes de l'Etat, et notamment de la sincérité des lois de règlement ne saurait être disjoint du respect du principe général de sincérité budgétaire défini à l'article 32 de la loi organique dont le Conseil constitutionnel a voulu préciser les conditions d'application aux lois de règlement. Au contraire, les dispositions de ces articles viennent éclairer dés à présent la manière dont doit être appréciée la sincérité et la régularité des lois de règlement.
Le respect de la hiérarchie des normes juridiques et celui de la force de la chose jugée ne pourraient conduire à ce que des actes législatifs ordinaires, ou a fortiori des actes réglementaires, viennent contrevenir à des dispositions organiques.
En conséquence, les diverses opérations de gestion et les choix comptables, contestés directement par la Cour des comptes, mis en oeuvre en 2005 et que la loi de règlement vient entériner, conduisent finalement à rendre insincère cette loi.
Le Premier Président de la Cour des Comptes, lors de son audition préliminaire au débat d'orientation budgétaire pour 2007 le mardi 13 juin 2006 par la Commission des finances de l'Assemblée nationale, a confirmé cette démonstration. Il indiquait ainsi (p. 3 et 4 du compte rendu de la commission des finances) que si le déficit public transmis aux autorités européennes n'est nullement contesté, " il est de la responsabilité de la Cour d'en analyser les composants ". A cet égard, " s'agissant du déficit de l'Etat, la Cour a signalé, à l'occasion du rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat, un risque d'insincérité(...) Il ne s'agissait évidemment pas de formuler un jugement d'ordre moral mais d'utiliser le terme approprié et en matière comptable ".
Il faisait ainsi échos au rapport écrit de la Cour des comptes qui indique, s'agissant notamment de l'opération d'avance à l'Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole qu'elle " pose une question du point de vue de la sincérité budgétaire ".
II. Trois types principaux d'opérations conduisent à l'insincérité de la loi de règlement
1/ Les ouvertures de crédit par décret d'avance ont été faites pour partie en violation des règles organiques
Dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour 2005, la Cour des comptes - à laquelle il revient, aux termes du 4ème alinéa de l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, applicable depuis le 1er janvier 2005 d'assurer, dans le cadre de la mission d'assistance au Parlement qui lui est confiée " Le dépôt d'un rapport conjoint au dépôt du projet de loi de règlement, relatif aux résultats de l'exécution de l'exercice antérieur et aux comptes associés, qui, en particulier, analyse par mission et par programme l'exécution des crédits " - démontre que les conditions de mise en oeuvre de crédits par voie de décrets d'avance n'ont pas été respectées.
L'article 11 de l'ordonnance n°59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances dispose que des décrets d'avance peuvent ouvrir des crédits seulement " en cas d'urgence, s'il est établi, par rapport du ministre des finances au Premier ministre, que l'équilibre financier prévu à la dernière loi de finances n'est pas affecté (...) ". Cette nécessité de l'urgence est réaffirmée par l'article 13 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001.
La Cour des comptes, si elle reconnaît le caractère d'urgence ayant justifié un certain nombre d'ouverture de crédits par la procédure des décrets d'avance, le refuse sans ambiguïté concernant " un certain nombre d'ouvertures de crédits (...) effectuées par voie réglementaire pour couvrir des sous-dotations manifestes de la loi de finances initiale ".
Sont remises en cause à ce titre les ouvertures opérées sur le budget de la défense au titre des opérations militaires extérieures (OPEX, pour 421 millions d'euros), de même que celles visant les dépenses d'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (149 millions d'euros).
Ces montants sont loin d'être négligeables. Il faut notamment souligner qu'à eux seuls, les 421 millions d'euros relatifs aux OPEX, s'ils avaient été inscrits en loi de finances pour 2005, auraient conduit à une dégradation du solde budgétaire initial d'un montant équivalent à la diminution du déficit budgétaire constaté entre 2004 et 2005.
2/ Les principes de distinction entre opérations budgétaires et opérations de trésorerie n'ont pas été strictement respectés, dans le but d'afficher un solde budgétaire meilleur qu'il ne l'est en réalité
La loi de règlement ne respecte pas les règles de comptabilisation des dépenses budgétaires dans deux cas.
2.1/ Les modalités de reprise de la dette contractée pour le compte du fonds de financement de la protection sociale agricole (FFIPSA)
La dette accumulée par le FFIPSA au 1er janvier 2005 représentait un montant cumulé de 2,5 milliards d'euros. Cette dette, comme le rappelle la Cour des comptes, est le résultat du refus de l'Etat d'assurer l'obligation d'équilibre budgétaire annuel des budgets annexes. Les budgets annexes permettent en effet l'affectation de certaines recettes à certaines dépenses. Cette procédure dont le principe avait été posé par les articles 18 et 21 de l'ordonnance de 1959 à été reconduite par les articles 16 à 18 de la loi organique relative aux lois de finances.
La dette du FFIPSA est issue des déficits annuels accumulés par le précédent Budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) dont le rôle était d'assurer le financement partiel, par des crédits budgétaires, des prestations servies par la Mutualité sociale agricole (MSA) d'une partie des prestations.
L'accumulation de déficits annuels de ressources budgétaires par rapport aux dépenses correspond bien à une opération de nature budgétaire. C'est ce qui explique que le gouvernement a commis une irrégularité en choisissant de considérer qu'il ne lui appartenait pas de combler de déficit accumulé lors de la suppression du BAPSA et qu'il lui était possible de considérer la reprise de dette du FIPSA comme une simple opération de trésorerie.
Comme le souligne la Cour des comptes, la direction du budget justifie ce choix par la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Dans sa décision n°93-330 DC du 29 décembre 1993 relative à la loi de finances pour 1994, le Conseil avait considéré comme une opération de trésorerie l'opération prévue à l'article 105 de la loi de finances pour 1994 qui disposait que : "La dette de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale à l'égard de la Caisse des dépôts et consignations constatée au 31 décembre 1993 est transférée à l'Etat, dans la limite de 110 milliards de francs, à compter du 1er janvier 1994".
La Cour conteste avec raison l'assimilation faite par le gouvernement entre ces deux opérations. Le Conseil constitutionnel soulignait en effet dans sa décision qu'il s'agissait de la reprise d'une dette issue des avances effectuées non par l'Etat mais par la Caisse des dépôts et consignations au bénéfice de l'ACOSS.
Dans le cas particulier du BAPSA puis du FFIPSA au contraire, les déficits accumulés représentent la contrepartie directe d'une insuffisante dotation du budget annexe en crédits budgétaires. La Cour des comptes indique ainsi sans ambiguïté que " c'est par une subvention budgétaire qu'aurait dû être assuré, à fin 2004, l'équilibre du BAPSA ". Elle ajoute que cette opération " a ainsi dispensé l'Etat d'une dépense budgétaire, à hauteur du déficit constaté à fin 2004, soit 2,5 milliards d'euros ".
L'article 25 de la loi organique relative aux lois de finances, applicable à compter du 1er janvier 2002, est d'ailleurs venu préciser, dans un sens conforme au jugement de la Cour des comptes, la ligne de partage entre opérations de trésorerie et opérations budgétaires. Il dispose de façon claire que les ressources et les charges de trésorerie de l'Etat résultent des mouvements des disponibilités de l'Etat, de l'escompte et de l'encaissement des effets de toute nature émis au profit de l'Etat, de la gestion des fonds déposés par des correspondants et de l'émission, la conversion, la gestion et le remboursement des emprunts et autres dettes de l'Etat.
La reprise de déficits accumulés par un budget annexe du fait d'insuffisantes dotations budgétaires ne saurait relever d'aucune de ces catégories. La nécessité pour le Conseil constitutionnel d'assurer une pleine effectivité aux délibérations du juge des comptes prises en application de l'article LO 1352-1 du code des juridictions financières est, à cet égard, d'autant plus affirmée que, comme le souligne le Président de la Commission des finances du Sénat, l'acceptation de l'interprétation mise en avant par le gouvernement pourrait constituer un précédent particulièrement dangereux pour la sincérité des opérations budgétaires réalisées à l'avenir.
Le 20 décembre 2005, durant le débat du projet de loi de finances rectificative pour 2005, le Président de la Commission des finances du Sénat, M. Jean Arthuis soulignait avec une grande acuité ces dangers. " S'agissant de l'article 54, portant transfert d'une partie de la dette du FFIPSA vers l'État à hauteur de 2,5 milliards d'euros, j'ai tendance à penser que, si nous avions été sous l'empire de la LOLF, ce procédé aurait probablement constitué un manquement à la règle de sincérité ".
Il convient de noter que le Président de la Commission des finances ne commet ici qu'une erreur, qui est de considérer que la règle de sincérité ne serait applicable qu'à compter de 2006, alors que l'article 32 qui pose et définit ce principe est entré en vigueur le 1er janvier 2002.
Il poursuit en soulignant le danger de cette interprétation : " En effet, si l'on suit cette logique, il suffirait, pour subvenir à quelques dépenses publiques, de disposer de fonds périphériques, de laisser ceux-ci s'endetter et, périodiquement, de demander à l'État de reprendre une partie de la dette. De telles pratiques iraient naturellement à l'encontre des principes de sincérité et de fidélité posés par la loi organique relative aux lois de finances. Ce procédé, qui consiste à ne pas constater la prise en charge des dettes par des crédits budgétaires et à s'en tenir à une substitution de débiteur, me paraît contestable. Monsieur le ministre, pouvez-vous nous confirmer que c'est la dernière fois que cela se produit ? À l'avenir, si l'État devait se substituer au FFIPSA afin de reprendre les dettes de celui-ci, il serait sans doute prudent d'inscrire cette reprise de dettes en charge budgétaire, plutôt que de l'inscrire directement au passif du patrimoine de l'État, sans passer par le compte de résultat ".
Il indique ensuite que " Pour minorer la dépense publique, il suffirait de créer quelques fonds parallèles, de les laisser s'endetter, de façon qu'ils prennent en charge les dépenses publiques et, de temps en temps, de transférer la dette à l'État sans constater le niveau des dépenses. Or ce procédé serait en contradiction avec les exigences de sincérité budgétaire ".
Ces critiques sont reprises par le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, M. Philippe Marini, qui a indiqué que le gouvernement avait " artificiellement majoré le solde de l'Etat, au sens de la comptabilité budgétaire, en confondant opérations budgétaires et opérations de trésorerie ". Il rappelait à cet égard que " la reprise de la dette du FFIPSA par le budget général, à hauteur de 2,5 milliards d'euros, était comptabilisée comme une simple opération de trésorerie, ce qui avait été contesté en séance publique par la commission, lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2005 " (Rapport sur la loi de règlement pour 2005 n°418, p. 83).
Le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale reconnaît également que " cela n'est pas tout à fait satisfaisant ", tout en indiquant, sur un plan plus politique et sans doute moins lié au respect du principe de sincérité, que " le budget de l'Etat ne peut pas " subir " tous les déficits des satellites sociaux, comme, par exemple, le FFIPSA ou l'UNEDIC " (Compte rendu de la réunion de la commission des finances du mardi 13 juin 2006 à 10h30, p. 15). Ce faisant, il souligne en négatif l'intérêt en terme d'affichage pour le gouvernement de la remise en cause des principes comptables à laquelle il a eu recours.
Comme le souligne clairement la Cour des comptes, il apparaît ainsi que le gouvernement a choisi, pour des raisons d'affichage budgétaire - tenant à la fois au solde budgétaire et à la mise en avant d'une " norme " d'évolution de la dépense publique - de s'écarter des règles de comptabilisation des dépenses budgétaires. Sans effet sur le solde public tel que défini par les règles comptables communautaires permettant notamment l'application des règles relatives aux déficits excessifs, cette opération est néanmoins une atteinte directe au principe de sincérité et remet en cause de façon massive - 2,5 milliards d'euros - la sincérité du projet de loi de règlement.
2.2/ Inversement, le gouvernement a choisi de traiter comme des recettes budgétaires les remboursements effectués par la CADES dans le cadre d'une opération de trésorerie
La CADES verse à l'Etat depuis 1996 des sommes annuelles importantes - 3 milliards d'euros annuels depuis 2002 - destinées à permettre le remboursement annuel de la dette reprise par l'Etat en application de l'article 105 de la loi de finances pour 1994 précitée.
L'Etat avait par cet article accepté la reprise d'un prêt de 110 milliards de francs (16,7 milliards d'euros) accordé par la Caisse des dépôts et consignations au bénéfice de l'ACOSS.
Le Conseil constitutionnel, saisi de cet article, avait considéré que cette reprise de dette constituait bien une opération de trésorerie dans sa décision précitée relative à la loi de finances pour 1994.
La Cour des comptes rappelle à juste titre (p. 211 du rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour 2005) que " la reprise du prêt ayant été traitée comme une opération de trésorerie et n'ayant jamais été suivie dans un compte spécial du Trésor, le remboursement aurait dû l'être également. Dès lors que la prise en charge du capital n'a pas été considérée comme une dépense budgétaire, son remboursement ne saurait être assimilé à une recette budgétaire. Seuls les intérêts auraient dû être comptabilisés en recettes non fiscales, comme le fait depuis l'origine la comptabilité nationale ".
Le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale rejoint les critiques de la Cour des comptes en indiquant que la méthode comptable " n'apparaît pas pleinement satisfaisante ". En négligeant curieusement le fait que la loi organique relative aux lois de finances est désormais entrée en vigueur avec des exigences renforcées de sincérité par rapport à de telles pratiques prohibées, il considère qu'il n'y aurait pas lieu " pour la dernière année de versement, de modifier la méthode comptable " (Compte rendu de la réunion de la commission des finances du mardi 13 juin 2006 à 10h30, p. 18).
Cette irrégularité, qui porte une nouvelle fois sur un montant très important de 3 milliards d'euros, n'est certes pas une innovation, puisque le mode de comptabilisation a été constant depuis l'origine en 1994.
Néanmoins, le Conseil constitutionnel, qui avait eu à juger de son fait générateur à travers sa décision sur la loi de finances pour 1994, n'a en revanche jamais été saisi directement de cette modalité de comptabilisation des remboursements. Le constat de la répétition sur plusieurs années d'une irrégularité ne saurait en tout état de cause justifier qu'elle ne soit pas sanctionnée lorsque le Conseil constitutionnel en est saisi. A fortiori quand la loi organique l'exige désormais.
3/ Les modalités de comptabilisation du remboursement de l'avance à l'Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole (ACOFA) constituent une violation du principe de sincérité
L'avance de l'Etat accordée à l'ACOFA par décision du 1er octobre 2005 du ministre de l'économie des finances et de l'industrie anticipait sur les aides devant être versées au titre du FEOGA.
Le plafond de cette avance était fixé à 6,4 milliards d'euros. Elle a été versée à l'ACOFA entre le 19 octobre et le 28 décembre 2005.
Son remboursement est intervenu en deux tranches :
une première de 190 millions d'euros le 5 décembre 2005,
une seconde de 5,9 milliards d'euros le 5 janvier 2006, qui soldait l'avance.
Ces opérations ont été comptabilisées au titre de l'exercice 2005, la seconde ayant été rattachée à la période complémentaire de cet exercice.
Néanmoins, le jour même du second remboursement, soit le 5 janvier 2006, une nouvelle avance au bénéfice de l'ACOFA est venue se substituer à la précédente, pour un montant de 4,2 milliards d'euros. Cette nouvelle avance, imputée sur l'exercice 2006, a été remboursée le 3 février 2006.
Comme le souligne la Cour des comptes (rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'exercice 2005, pages 213 et suivantes), " les jeux d'écriture qu'ont été le remboursement et le versement concomitants ont permis d'imputer le remboursement sur l'exercice budgétaire 2005 et le versement sur celui de 2006 ". Ce faisant, le solde budgétaire de l'exercice 2005 a été artificiellement amélioré à hauteur de 4,2 milliards d'euros (correspondant à la différence entre le remboursement " fictif " de 5,9 milliards d'euros imputé sur l'exercice 2005 et le remboursement effectif de 1,7 milliard d'euros que l'ACOFA était en mesure de réaliser au titre de 2005).
La Cour émet un jugement sur la réalité de l'opération de transfert d'une charge budgétaire d'un exercice sur l'autre auquel s'est livré le gouvernement : " La Cour ne peut que constater, en effet, que le remboursement de cette avance le 5 janvier 2006 et son remplacement le même jour par un nouvelle avance n'avait pas d'autre objectif que d'éviter une dégradation du solde budgétaire " (rapport cité, p. 214).
Ces opérations posent une double question de régularité au regard du décret du 14 mars 1986 et de sincérité compte tenu des règles applicables.
Même en admettant que l'opération respecte la lettre, à défaut de l'esprit du décret du 14 mars 1986, il convient de noter qu'elle contrevient directement aux nouvelles règles édictées par la loi organique relative aux lois de finances en matière de rattachement des opérations à la période complémentaire.
L'article 28 de la loi organique relative aux lois de finances dispose que " Les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont payées par les comptables assignataires. Toutes les dépenses doivent être imputées sur les crédits de l'année considérée, quelle que soit la date de la créance.
Dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, des recettes et des dépenses budgétaires peuvent être comptabilisées au cours d'une période complémentaire à l'année civile, dont la durée ne peut excéder vingt jours. En outre, lorsqu'une loi de finances rectificative est promulguée au cours du dernier mois de l'année civile, les opérations de recettes et de dépenses qu'elle prévoit peuvent être exécutées au cours de cette période complémentaire ".
L'article 28 précité étant entré en vigueur à compter du 1er janvier 2005 et étant applicable aux lois de finances afférentes à l'année 2006, le décret en Conseil d'Etat auquel il fait référence devra ainsi être adopté avant la fin de l'année 2006 pour s'appliquer à la période complémentaire de janvier 2007. L'ordonnance organique de 1959, pas plus que le décret du 14 mars 1986, ne peuvent donc s'appliquer pour des opérations réalisées au titre de l'exercice 2006, ce qui est le cas pour la seconde opération relative à l'ACOFA, soit la " nouvelle " avance de 4,2 milliards d'euros consentie le 5 janvier 2006. Les deux opérations de " remboursement " et de " nouvelle avance " sont indissociables et ne peuvent être analysées indépendamment l'une de l'autre. Des règles juridiques de référence différentes ne sauraient leur être appliquées.
La Cour des comptes ajoute à cet égard qu'" à l'occasion de la préparation de ce nouveau décret devra être réexaminée notamment la faculté de rattacher à l'exercice écoulé certains " règlements réciproques " " intervenus durant la période complémentaire. Elle considère en effet que la reconduction du régime particulier des " règlements réciproques " paraît " d'autant moins nécessaire qu'elle serait préjudiciable au regard des deux principes affirmés par la Loi organique relative aux lois de finances, de sincérité des comptes de l'Etat (article 28) aussi bien que de sincérité budgétaire (article 32) ".
Sans doute conscient que le la référence à la régularité formelle de l'opération au regard du décret du 14 mars 1986 ne suffit pas à justifier du respect du principe de sincérité, le gouvernement avance une justification surprenante. Il indique, dans sa réponse aux observations de la Cour (p. 354 du rapport précité) qu' " à défaut d'avoir retenu cette option, le déficit budgétaire aurait été artificiellement creusé du seul fait de la décision de l'Union européenne de retarder le versement des fonds de quelques jours. Il serait, dès lors, peu cohérent voire insincère d'afficher une dégradation du solde budgétaire alors que le préfinancement d'une dépense communautaire par l'ACOFA traduit non pas une dépense de l'Etat mais la mise en oeuvre d'un circuit financier au profit de tiers et, au surplus, est strictement neutre sur le plan de la comptabilité nationale ".
Cette explication n'est guère recevable. En effet, l'avance consentie par l'Etat constitue en tout état de cause une charge budgétaire aux termes de l'ordonnance organique de 1959 comme de la loi organique relative aux lois de finances de 2001.
L'existence de cette charge ne peut être remise en cause au prétexte qu'une contrepartie plus ou moins certaine existe. A supposer que l'Union européenne ait connu par exemple d'importants retards dans la mise à disposition des fonds, l'avance pourrait se voir largement prolongée, et le caractère certain de son extinction à une date précise serait remis en cause. C'est précisément le cas pour l'année 2005.
Enfin, le gouvernement invoque la mise en oeuvre récente, dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances, d'une double comptabilité - générale et budgétaire - pour justifier de la non inscription en comptabilité budgétaire de l'opération relative à l'ACOFA. Il faut insister à cet égard sur le fait que la LOLF, en posant l'existence des deux comptabilités, a voulu imposer à l'exécutif une double exigence de sincérité et de lisibilité des comptes et non pas lui permettre d'invoquer l'une pour justifier d'éventuels manquements à la sincérité de l'autre.
Au total, comme a eu l'occasion de le rappeler le Premier président de la Cour des comptes lors de son audition par la commission des finances de l'Assemblée nationale (p. 4 du compte rendu) " la Cour a souligné que le décret (de 1986) n'était plus compatible avec le principe de sincérité affirmé par la loi organique relative aux lois de finances et a donc recommandé la révision du décret en cause ".
Se pose donc une question simple de hiérarchie des normes entre les dispositions relatives à la sincérité de la loi organique relative aux lois de finances, dont l'article 32 est applicable depuis 2002, et un simple décret datant de 1986. Le gouvernement n'est donc pas fondé à se retrancher derrière un décret pour échapper à des exigences organiques.
Les " incertitudes " évoquées par le Premier président de la Cour des comptes ne pourront être levées qu'au détriment du décret de 1986 que le gouvernement aurait dû modifier dès l'entrée en application de l'article 32 de la loi organique relative aux lois de finances. Dans la situation présente, le Conseil constitutionnel ne pourra que constater que l'opération en cause est en contradiction flagrante avec le principe de sincérité.
En conclusion, il n'est pas indifférent de noter, comme le fait d'ailleurs le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale que les opérations réalisées au cours de la période complémentaire, et notamment les règlements réciproques entre le budget général ou les comptes spéciaux du trésor et certains " satellites " (Budgets annexes, entreprises publiques, organismes de sécurité sociale...) qui " apparaissent comme le principal outil du gouvernement pour " piloter " le solde budgétaire de fin d'année " ont connus une augmentation importante en 2005 (rapport général n°3155, Règlement définitif du budget de 2005).
En effet, comme en 2002, 2003 et 2004, le solde de la période complémentaire de 2005 s'est avéré positif, de manière d'ailleurs très large (5,4 milliards d'euros), avec un total d'opérations effectuées au cours de la période de 14,2 milliards d'euros au lieu de 13,2 milliards en 2004 soit un niveau historiquement élevé.
En conclusion, l'ampleur des sommes en jeu dans le cadre des différentes opérations contestées, et leur impact sur le solde budgétaire de l'Etat, soulignent en tout état de cause l'intérêt qu'a pu trouver le gouvernement à s'affranchir du respect réel du principe de sincérité. Ainsi, le montant total des opérations incriminées permet en effet d'améliorer artificiellement le solde du budget de l'Etat de 9,7 milliards d'euros, soit 22% du déficit inscrit pour 2005 et de l'ordre d'un demi point de PIB.
Comme l'observe la Cour des comptes, la question de la sincérité de la loi de règlement porte sur le solde du budget de l'Etat, qui a été artificiellement amélioré par des écritures comptables qui ont été passées au détriment des autres comptes publics.
Si l'on peut avec la Cour et son Premier président observer que cette question est neutre sur le solde dit " maastrichtien ", on doit relever que son impact sur la réalité du déficit du budget de l'Etat et de la progression de ses dépenses est essentiel.
Ceci explique que l'organisme statistique Eurostat, qui n'est pas juge de la sincérité et n'est compétent que pour apprécier la réalité du déficit public, au vu de données globales relatives aux administrations publiques et non du détail des écritures qui figurent dans le budget de l'Etat, ait pu " valider " les comptes transmis à la Commission par le Gouvernement.
En tout état de cause, il est essentiel que le Conseil précise la portée du principe de sincérité budgétaire et les conséquences que celui-ci doit emporter pour les lois de règlement.