Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité, le 15 décembre 2003, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mme Patricia ADAM, M. Damien ALARY, Mme Sylvie ANDRIEUX-BACQUET, MM. Jean-Marie AUBRON, Jean-Paul BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Jean-Claude BATEUX, Jean-Claude BEAUCHAUD, Éric BESSON, Jean-Louis BIANCO, Jean-Pierre BLAZY, Serge BLISKO, Patrick BLOCHE, Jean-Claude BOIS, Daniel BOISSERIE, Maxime BONO, Augustin BONREPAUX, Jean-Michel BOUCHERON, Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Jean-Paul CHANTEGUET, Alain CLAEYS, Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mme Claude DARCIAUX, M. Michel DASSEUX, Mme Martine DAVID, MM. Marcel DEHOUX, Bernard DEROSIER, Marc DOLEZ, François DOSÉ, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Pierre DUCOUT, Jean-Pierre DUFAU, Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Henri EMMANUELLI, Claude ÉVIN, Laurent FABIUS, Jacques FLOCH, Pierre FORGUES, Michel FRANÇAIX, Jean GAUBERT, Mmes Nathalie GAUTIER, Catherine GÉNISSON, MM. Jean GLAVANY, Gaétan GORCE, Alain GOURIOU, Mmes Elisabeth GUIGOU, Paulette GUINCHARD- KUNSTLER, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, MM. François HOLLANDE, Jean-Louis IDIART, Mme Françoise IMBERT, MM. Serge JANQUIN, Armand JUNG, Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jack LANG, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean LE GARREC, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Guy LENGAGNE, Mme Annick LEPETIT, MM. Jean-Claude LEROY, Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. François LONCLE, Bernard MADRELLE, Christophe MASSE, Didier MATHUS, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Hélène MIGNON, MM. Arnaud MONTEBOURG, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme Marie-Renée OGET, MM. Christian PAUL, Germinal PEIRO, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Geneviève PERRIN-GAILLARD, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Paul QUILÈS, Alain RODET, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Mmes Ségolène ROYAL, Odile SAUGUES, MM. Henri SICRE, Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Philippe TOURTELIER, Daniel VAILLANT, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Jean-Pierre DEFONTAINE, Paul GIACOBBI, Joël GIRAUD, Simon RENUCCI, Mme Chantal ROBIN-RODRIGO, M. Roger-Gérard SCHWARTZENBERG et Mme Christiane TAUBIRA, députés ;
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution,
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;
Vu le code de l'action sociale et des familles ;
Vu le code du travail ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 15 décembre 2003 ;
Vu les observations en réplique, enregistrées le 17 décembre 2003 ;
Le rapporteur ayant été entendu,
1. Considérant que les auteurs de la saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité ; qu'ils contestent notamment la conformité à la Constitution de ses articles 2, 4, 6, 14 et 43 ;
- SUR LES ARTICLES 2, 4, 6 ET 14 DE LA LOI DÉFÉRÉE :
2. Considérant que les dispositions de l'article 2 de la loi déférée, complétées par celles de son article 3, mettent à la charge des départements le financement du revenu minimum d'insertion ; que son article 4 pose le principe de la compensation des charges qu'elle entraîne pour les départements ; que ses articles 6 et 14 transfèrent aux départements la responsabilité de la mise en oeuvre du dispositif du revenu minimum d'insertion et habilitent le président du conseil général à prendre les décisions individuelles qui s'y rapportent ;
3. Considérant que, selon les requérants, ces dispositions violent le Préambule de la Constitution de 1946, le principe d'égalité, ainsi que les articles 72 et 72-2 de la Constitution ;
. En ce qui concerne le respect du Préambule de la Constitution de 1946 et du principe d'égalité :
4. Considérant que, selon les requérants, le revenu minimum d'insertion est " un droit attaché à l'expression de la solidarité nationale " ; qu'en transférant sa mise en oeuvre aux départements sans prévoir un encadrement suffisant par l'Etat, le législateur aurait privé de garanties les exigences résultant des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 et porté atteinte au principe d'égalité ;
5. Considérant qu'aux termes du cinquième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 : " Chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi... " ; que, selon son dixième alinéa, " La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement " ; que son onzième alinéa dispose que " Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence " ;
6. Considérant qu'aux termes de l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction issue de l'article 1er de la loi déférée : " Le revenu minimum d'insertion varie dans des conditions fixées par voie réglementaire selon la composition du foyer et le nombre de personnes à charge. Son montant est fixé par décret et révisé une fois par an en fonction de l'évolution des prix " ;
7. Considérant, en outre, que, si le suivi des contrats d'insertion, l'instruction des dossiers et les décisions d'attribution sont confiés aux départements, c'est dans des conditions définies par la loi ; qu'en particulier, le président du conseil général ne pourra suspendre le versement de l'allocation et mettre fin au droit au revenu minimum d'insertion que lorsque le contrat d'insertion n'aura pu être établi ou renouvelé ou lorsqu'il n'aura pas été respecté du fait de l'intéressé et sans motif légitime ;
8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le législateur a fixé des conditions suffisantes pour prévenir la survenance de ruptures caractérisées d'égalité dans l'attribution du revenu minimum d'insertion, allocation d'aide sociale qui répond à une exigence de solidarité nationale ; qu'au demeurant, le transfert aux départements de la gestion du revenu minimum d'insertion ne peut être regardé comme contraire aux dispositions insérées dans la Constitution par la révision du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République ;
9. Considérant qu'il s'ensuit que les griefs tirés d'une atteinte au Préambule de la Constitution de 1946 et au principe d'égalité doivent être rejetés ;
. En ce qui concerne le respect des articles 72 et 72-2 de la Constitution :
10. Considérant que l'article 4 de la loi déférée dispose : " Les charges résultant, pour les départements, des transfert et création de compétences réalisés par la présente loi sont compensées par l'attribution de ressources constituées d'une partie du produit d'un impôt perçu par l'Etat dans les conditions fixées par la loi de finances. - Au titre de l'année 2004, la compensation prévue au premier alinéa est calculée sur la base des dépenses engendrées par le paiement du revenu minimum d'insertion en 2003. - Au titre des années suivantes, la compensation sera ajustée de manière définitive au vu des comptes administratifs des départements pour 2004 dans la loi de finances suivant l'établissement desdits comptes " ;
11. Considérant que les requérants soutiennent que ces dispositions " méconnaissent les normes constitutionnelles destinées à garantir que la libre administration des collectivités territoriales respecte le principe d'attribution de recettes en cas de transfert de compétences équivalentes à celles consacrées jusqu'alors à leur exercice par l'Etat " ; que cette méconnaissance résulterait du caractère aléatoire du produit de la taxe retenue en loi de finances pour assurer cette compensation ; qu'elle résulterait également du caractère définitif de la ressource transférée dès lors que " l'ajustement qui se produira au vu du compte administratif des départements de 2004 fige une situation financière pourtant susceptible d'évoluer " ; qu'il est en outre reproché à la loi déférée de ne pas prévoir de mécanisme de péréquation comme l'exigerait le cinquième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution ;
12. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution : " Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus... " ; que le quatrième alinéa de l'article 72-2 dispose : " Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi " ;
13. Considérant que l'article 4 de la loi déférée prévoit que la compensation des charges entraînées par les transfert et création de compétences est calculée, pour l'année 2004, " sur la base des dépenses engendrées par le paiement du revenu minimum d'insertion en 2003 " ; qu'au titre des années suivantes, " la compensation sera ajustée de manière définitive au vu des comptes administratifs des départements pour 2004 " ; que, dans ces conditions, l'article 4 ne méconnaît, par lui-même, ni la libre administration des départements, ni le principe selon lequel tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice, ni celui selon lequel toute création de compétences est accompagnée de ressources déterminées par la loi ;
14. Considérant, en deuxième lieu, que l'article 4 renvoie à la prochaine loi de finances le soin de préciser les conditions et modalités de la compensation prévue en 2004, conformément à l'article 36 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 aux termes duquel : " L'affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'Etat ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances " ; que l'article 52 de la loi déférée dispose que les dispositions de celle-ci " sont applicables à compter du 1er janvier 2004, sous réserve de l'entrée en vigueur à cette date des dispositions de la loi de finances mentionnée à l'article 4 " ; qu'il en résulte que, si les modalités de la compensation figurant dans la loi de finances pour 2004 étaient déclarées contraires à la Constitution, la loi déférée n'entrerait pas en vigueur ; qu'en conséquence, les moyens dirigés contre ladite compensation doivent être rejetés comme inopérants ;
15. Considérant, enfin, qu'aux termes du cinquième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution : " La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales " ; que cet alinéa, qui a pour but de concilier le principe de liberté avec celui d'égalité par l'instauration de mécanismes de péréquation financière, n'impose pas que chaque transfert ou création de compétences donne lieu à péréquation ; que, dès lors, l'article 4 de la loi déférée ne méconnaît pas le cinquième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution ;
16. Considérant, en conséquence de tout ce qui précède, que les articles 2, 4, 6 et 14 de la loi déférée ne sont contraires ni au Préambule de la Constitution de 1946, ni au principe d'égalité, ni aux articles 72 et 72-2 de la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 43 DE LA LOI DÉFÉRÉE :
17. Considérant que l'article 43 de la loi déférée insère dans le code du travail les articles L. 322-4-15 à L. 322-4-15-9, qui instituent un " contrat insertion - revenu minimum d'activité " susceptible d'être passé entre les personnes ayant perçu le revenu minimum d'insertion pendant une durée minimale et les employeurs du secteur marchand et du secteur non marchand, à l'exception des particuliers ainsi que des services de l'Etat et du département ; que ne peuvent conclure ces contrats ni les employeurs qui ont procédé à des licenciements pour motif économique dans les six mois qui précèdent, ni les employeurs qui ne sont pas à jour du versement de leurs cotisations et contributions sociales ; que la conclusion d'un tel contrat ne peut non plus résulter du licenciement d'un salarié sous contrat à durée indéterminée ; que le " contrat insertion - revenu minimum d'activité " donne lieu à un revenu versé par l'employeur et au moins égal au produit du salaire minimum de croissance par le nombre d'heures de travail effectuées, qui ne peut être inférieur à vingt heures par semaine ; que l'employeur perçoit du département une aide égale au montant du revenu minimum d'insertion pour une personne isolée après abattement du forfait logement ; que les cotisations sociales ne sont pas perçues sur la partie du salaire égale à cette aide ; qu'enfin, la loi subordonne la conclusion du contrat à celle d'une convention entre l'employeur et le département précisant les objectifs d'insertion professionnelle du salarié, les actions de tutorat, de suivi individualisé, d'accompagnement et de formation qui seront mises en place ;
18. Considérant que, selon les requérants, ces dispositions portent atteinte au principe d'égalité, au Préambule de la Constitution de 1946, à la liberté personnelle et à la liberté contractuelle ;
. En ce qui concerne le respect du principe d'égalité et du Préambule de la Constitution de 1946 :
19. Considérant que les auteurs de la saisine estiment que, par les dérogations qu'il comporte, le contrat de travail institué par l'article 43 de la loi déférée entraîne " une rupture du principe d'égalité caractérisée que rien dans l'objet de la loi ne permet de justifier " ; qu'en particulier, en soustrayant de l'assiette des cotisations sociales des titulaires de ce contrat le montant de l'aide du département à l'employeur, le législateur aurait rompu l'égalité entre salariés effectuant le même travail ; qu'ils considèrent, par ailleurs, que le législateur a méconnu le onzième alinéa du Préambule de 1946 ;
20. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;
21. Considérant, en premier lieu, qu'en instituant le " contrat insertion - revenu minimum d'activité ", le nouvel article L. 322-4-15 du code du travail tend à " faciliter l'insertion sociale et professionnelle des personnes bénéficiaires de l'allocation de revenu minimum d'insertion rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi " ; qu'il précise par ailleurs que ce contrat " s'inscrit dans le cadre du parcours d'insertion visé à l'article L. 262-38 du code de l'action sociale et des familles " ;
22. Considérant, en deuxième lieu, qu'en application du nouvel article L. 322-4-15-3 du code du travail, le bénéfice du contrat est subordonné à une durée minimale de perception de l'allocation déterminée par décret ; qu'en vertu du nouvel article L. 322-4-15-4 du même code, la durée du " contrat insertion - revenu minimum d'activité " ne peut excéder dix-huit mois, renouvellement compris ;
23. Considérant, en troisième lieu, qu'en vertu du même article L. 322-4-15-4, la durée minimale de travail hebdomadaire des bénéficiaires de ces contrats est de vingt heures ; qu'aux termes de l'article L. 322-4-15-6, ils perçoivent " un revenu minimum d'activité... dont le montant est au moins égal au produit du salaire minimum de croissance par le nombre d'heures effectué " ;
24. Considérant, en quatrième lieu, que si, aux termes du nouvel article L. 322-4-15-6 du code du travail, l'employeur perçoit une aide forfaitaire dont le montant équivaut, dans les conditions fixées par cet article, au revenu minimum garanti à une personne isolée, c'est afin de l'inciter à recruter l'allocataire et donc de favoriser son insertion professionnelle ; qu'il en va de même des dispositions de l'article L. 322-4-15-7 en vertu desquelles cette aide forfaitaire est soustraite du montant du revenu minimum d'activité pour le calcul des cotisations dues au titre des assurances sociales, des accidents du travail, des maladies professionnelles et des allocations familiales ;
25. Considérant, enfin, qu'en vertu de l'article L. 262-12-1 inséré dans le code de l'action sociale et des familles par le II de l'article 45 de la loi déférée, l'intéressé " continue de bénéficier de l'allocation de revenu minimum d'insertion " pendant la durée du contrat d'insertion ; qu'il perçoit à ce titre la différence éventuelle entre son allocation et le montant de l'aide du département à l'employeur ; qu'en conséquence, il conserve, ainsi que ses ayants-droit, les avantages attachés à cette allocation, en particulier la couverture maladie universelle de base et complémentaire ;
26. Considérant qu'en raison des difficultés particulières auxquelles se heurte leur insertion professionnelle, les bénéficiaires du " contrat insertion - revenu minimum d'activité ", qui sont titulaires d'un contrat de travail tout en continuant à bénéficier de l'allocation de revenu minimum dans les conditions fixées par le nouvel article L. 262-12-1 du code de l'action sociale et des familles cité au considérant précédent, se trouvent dans une situation différente de celle des autres salariés ; que les mesures critiquées, qui sont de nature à diminuer le coût induit par l'emploi de ces personnes et à inciter les employeurs à les recruter, sont en rapport direct avec la finalité d'intérêt général poursuivie par le législateur en matière de lutte contre le chômage et l'exclusion ; que cette finalité d'intérêt général justifie également qu'une partie du salaire ne donne pas lieu à cotisations sociales et n'ouvre pas de droit différé aux prestations de l'assurance vieillesse et de l'assurance chômage ; qu'il s'ensuit que les griefs tirés d'une atteinte au principe d'égalité et au Préambule de la Constitution de 1946 doivent être rejetés ;
. En ce qui concerne le respect de la liberté personnelle et de la liberté contractuelle :
27. Considérant que, selon les requérants, l'article 43 de la loi déférée " méconnaît la liberté individuelle telle qu'elle ressort de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme de 1789 et ensemble la liberté contractuelle " ; qu'ils font valoir que le titulaire du " contrat insertion - revenu minimum d'activité " n'a le choix qu'" entre le refus d'une modalité d'insertion et le contrat dit de RMA ne donnant accès qu'à des droits sociaux restreints par rapport aux salariés de la même entreprise affectés aux mêmes tâches " ;
28. Considérant qu'aux termes du nouvel article L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles : " Le contenu du contrat d'insertion est débattu entre la personne chargée de son élaboration et l'allocataire. Le contrat est librement conclu par les parties et repose sur des engagements réciproques de leur part " ; qu'ainsi, l'intéressé a la possibilité de s'opposer à l'inclusion du " contrat insertion - revenu minimum d'activité " parmi les actions d'insertion qui lui sont proposées en application de l'article L. 262-38 du même code ; que, dès lors, l'article 43 de la loi déférée ne porte atteinte ni à la liberté personnelle ni à la liberté contractuelle ;
29. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de constitutionnalité,

Article premier .- Les articles 2, 4, 6, 14 et 43 de la loi portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité ne sont pas contraires à la Constitution.
Article 2 .- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 18 décembre 2003, présidée par M. Michel AMELLER, et où siégeaient MM. Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Pierre JOXE, Pierre MAZEAUD, Mmes Monique PELLETIER, Dominique SCHNAPPER et Simone VEIL.
I. Sur le Titre Ier de la loi et, en particulier, la violation de l'article 72-2 de la Constitution
S'agissant de la méconnaissance du cinquième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, le gouvernement prétend, en référence à votre jurisprudence, que la règle ainsi édictée n'a pas à faire l'objet d'une application systématique. Si l'on peut comprendre ce premier temps du raisonnement, on peine à saisir le sens de l'argument selon lequel « la loi déférée n'ayant nullement pour objet la mise en place de dispositifs de péréquation, l'invocation du cinquième alinéa de l'article 72-2 C est dépourvue de portée » (observations, page 7).
La question posée est pourtant celle de savoir si lors d'un transfert de compétence de l'Etat vers une collectivité territoriale, il est nécessaire de mettre en place un mécanisme de péréquation afin que le principe d'égalité puisse être pleinement respecté entre toutes les collectivités concernées.
La réponse commandée par l'article 72-2 C est assurément positive.
Votre jurisprudence ne dément pas une telle lecture de la Constitution dès lors qu'elle se fonde sur la conciliation entre la liberté et le principe d'égalité. Dans la mesure où un transfert de compétence s'avère de nature à créer une différence entre collectivités territoriales ne disposant pas des mêmes moyens financiers, et donc entre la satisfaction par département des besoins des citoyens, il importe de garantir, au travers cette règle de péréquation, que le principe d'égalité soit pleinement respecté.
Si, comme le soutient le gouvernement, c'est au cas par cas que le principe de péréquation doit trouver à s'appliquer, il est certain qu'en l'occurrence il trouve un terrain privilégié de mise en oeuvre.
Comme il a été amplement démontré, votre jurisprudence constante à l'appui, toute liberté ou droit fondamental doit connaître une application semblable sur l'ensemble du territoire. Le RMI, ce que ne conteste nullement les observations en défense, s'inscrit bien dans le cadre des droits sociaux que le Préambule de 1946 garantit à chacun au titre de la solidarité nationale. Dans ces conditions, il est indispensable que la loi, outre la compensation financière constitutionnellement indispensable, garantisse que tous les départements seront en mesure d'assumer entièrement leur compétence nouvelle en matière de droit à un revenu minimum d'insertion.
Or, et là encore sans aucun démenti de la part du gouvernement, il est malheureusement certain que tous les départements ne connaissent pas la même situation économique et que le nombre de demandeurs légitimes du RMI seront plus nombreux dans certains que dans d'autres étant moins frappés par les difficultés sociales et le chômage.
C'est dans une hypothèse de ce genre que la règle constitutionnelle de péréquation financière doit trouver une application concrète. Sauf à considérer, quelques mois après la révision de notre Constitution, que le cinquième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution est dépourvu de portée.
Cette application du principe constitutionnel de péréquation est d'autant plus nécessaire au cas présent, que l'égalité entre départements quant aux ressources adaptées à leurs nouvelles compétences, signifie l'égalité des personnes en situation sociale difficile quant à l'accès aux droits que le Préambule de 1946 consacre. Pourtant, l'attribution de la part de TIPP se fera sans correctif et alors même, au surplus, que le produit de cet impôt peut varier sensiblement.
A cet égard, l'argument tiré de ce que le mécanisme de péréquation doit figurer dans une loi de finances se méprend sur la portée de l'alinéa en cause. A l'instar du quatrième alinéa du même article, c'est à la loi qui organise le transfert de compétence de prévoir ladite péréquation ; même si une loi de finances doit, parallèlement, en tirer toutes les conséquences.
De tous ces chefs, la censure est inévitable et c'est l'ensemble du Titre Ier qui doit alors être invalidé.
II. Sur l'article 43 de la loi
La création du contrat d'insertion - revenu minimum d'activité ne va pas sans poser des questions de fond sur les inégalité y étant liées.
Le gouvernement tente de faire croire que les salariés visés sont dans une situation objectivement différente des autres salariés, en raison de « leur plus faible employabilité ». L'intérêt général tiré de l'objectif d'insertion justifierait donc le traitement discriminatoire dont ils pâtissent aux termes de la loi.
Le principe d'égalité ne fait certes pas obstacle à ce qu'une loi établisse des règles non identiques à l'égard de catégories de personnes se trouvant dans des situations objectivement distinctes et si ces règles différentes trouvent leur source dans l'objet de la loi (Parmi une jurisprudence abondante : Décision n° 86-209 DC du 3 juillet 1986).
En revanche, vous avez jugé qu'en excluant du bénéfice de la garantie certains salariés employés à temps partiel à la date de la réduction du temps de travail et occupant des postes équivalents à ceux des salariés bénéficiant du complément différentiel d salaire, le législateur établi une différence de traitement sans rapport direct avec l'objectif qu'il s'était fixé (Décision n°99-423 DC du 13 janvier 2000).
Or, en l'espèce, l'intérêt général visant à faciliter la réinsertion de personnes en situation délicate ne saurait justifier que les droits sociaux fondamentaux, dont celui du droit à la retraite, soient moins bien assurés au bénéfice de ceux dont l'insertion est en cause et alors pourtant qu'ils remplissent le même emploi et la même fonction que les autres salariés de leur entreprise.
Bien au contraire, et sans que l'on puisse tirer un quelconque argument d'une prétendue moindre productivité de ces personnes comme le fait sans scrupule le gouvernement (page 9 de ses observations), il est conforme au principe d'égalité, et à l'intérêt général poursuivi par cette loi, que les personnes concernées bénéficient pleinement de leurs droits sociaux.
Il serait pour le moins paradoxal, que les personnes les plus frappées par les difficultés économiques soient celles dont les droits sociaux sont les moins bien garantis !
C'est, d'ailleurs, pour ces raisons évidentes que la liberté individuelle de ces personnes est atteinte. En effet, le gouvernement feint d'ignorer que le mécanisme critiqué les oblige à choisir, au motif de leur insertion, entre l'absence durable d'emploi et un contrat auquel sont attachés, de l'aveu même du gouvernement, des droits sociaux moindres que ceux des salariés liés par un contrat de droit commun afin d'assurer une fonction identique dans l'entreprise et pour une même durée.
Si les auteurs de la saisine sont particulièrement attachés à l'objectif d'insertion, auquel ils ont fortement contribués, ils ne peuvent concevoir qu'on puisse, en son nom, organiser un sous-salariat, et ce nonobstant les garde-fous classiques retenus par le législateur.
De tous ces chefs, l'invalidation de l'article dans son ensemble est encourue.
Les auteurs de la saisine persistent de plus fort dans leurs griefs.
Nous vous prions de croire, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, à l'expression de notre haute considération.
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés, d'un recours dirigé contre la loi portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité, adoptée le 10 décembre 2003.
Les requérants articulent à l'encontre des articles 2, 4, 6, 14 et 43 de la loi différents griefs qui appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I/ Sur les articles 2, 4, 6 et 14
A/ Les articles 2, 6 et 14 de la loi déférée procèdent, avec d'autres, à la décentralisation du revenu minimum d'insertion. L'article 2, qui abroge le 3° de l'article L 121-7 du code de l'action sociale et des familles ainsi que l'article L 262-4 du même code, décide l'abrogation des dispositions qui mettent aujourd'hui le financement de l'allocation de revenu minimum d'insertion à la charge de l'Etat. Les articles 6 et 14, qui modifient différents articles du code de l'action sociale et des familles en substituant au représentant de l'Etat dans le département le président du conseil général, ont pour effet de transférer au département la responsabilité de la mise en oeuvre du dispositif du revenu minimum d'insertion et d'habiliter le président du conseil général à prendre les décisions individuelles qui s'y rapportent. L'article 4, pour sa part, prévoit que les charges résultant pour les départements des transfert et création de compétences font l'objet d'une compensation selon les conditions fixées par la loi de finances.
A l'encontre de ces dispositions, les auteurs du recours font d'abord valoir qu'elles méconnaîtraient les termes des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et qu'elles seraient contraires au principe d'égalité. Ils soutiennent également que les dispositions de l'article 4 de la loi déférée seraient contraires aux articles 72 et 72-2 de la Constitution tels qu'ils résultent de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003.
B/ Ces divers griefs ne sont pas fondés.
1/ En premier lieu, les dispositions critiquées de la loi déférée ne portent pas atteinte aux exigences constitutionnelles issues des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et ne peuvent être davantage jugées contraires au principe constitutionnel d'égalité.
Le dixième alinéa du Préambule de 1946 expose que la nation assure à l'individu et à sa famille les conditions nécessaires à leur développement. Le onzième alinéa du Préambule de 1946 énonce, pour sa part, que la nation garantit à tous la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs et que tout être humain qui se trouve, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, dans l'impossibilité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence. C'est au législateur qu'il appartient toutefois, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, de déterminer les modalités de mise en oeuvre des principes ainsi proclamés par le Préambule.
Le Conseil constitutionnel a déjà reconnu que ces principes ne faisaient pas, par eux-mêmes, obstacle à l'institution par le législateur de mécanismes de solidarité mis en oeuvre par des collectivités territoriales, notamment les départements (décision n°96-387 DC du 21 janvier 1997). Il faut relever, au surplus, que le pouvoir constituant, en adoptant la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, a marqué que les collectivités territoriales avaient vocation à exercer davantage de compétences, s'agissant de celles qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon.
Sans doute doit-on considérer, lorsque sont en cause les principes posés par le Préambule de 1946, qu'il appartient toujours au législateur, même après l'intervention de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, de prévenir par des dispositions appropriées la survenance de ruptures caractérisées d'égalité dans la mise en oeuvre, par des collectivités territoriales, des compétences qui leur sont confiées. On peut, en particulier, considérer qu'il doit en aller ainsi en matière d'allocations d'aide sociale qui répondent à une exigence de solidarité nationale, mises en oeuvre par les départements (décision n°96-387 DC du 21 janvier 1997 ; décision n°2001-447 DC du 18 juillet 2001).
Mais, au cas présent, il ne fait pas de doute que le législateur a pris les mesures appropriées pour éviter que l'attribution aux départements de la mise en oeuvre du revenu minimum d'insertion n'entraîne des ruptures caractérisées d'égalité.
A cet égard, on doit souligner que le revenu minimum d'insertion demeure un droit pour tous ceux qui remplissent les conditions mises à son attribution et que ces conditions d'attribution, notamment les conditions d'âge, de ressources et de composition du foyer, comme le montant et le régime de l'allocation ou encore les règles relatives à la répétition d'allocations indues demeurent fixées par le législateur ou par le pouvoir réglementaire général. Ces éléments de cadrage essentiels demeurent déterminés, pour l'ensemble du territoire national, par des autorités de l'Etat. On peut ajouter que l'Etat assumera le contrôle de la mise en oeuvre du dispositif par les départements, par la voie du contrôle de légalité exercé par les préfets et par la voie de missions de contrôle exercées par l'Inspection générale des affaires sociales. L'Etat demeure, enfin, responsable du suivi des politiques conduites en matière d'allocation et d'insertion des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion ; à cet effet, la loi déférée a prévu la transmission au préfet, par le président du conseil général, de données comptables et d'informations relatives aux bénéficiaires et aux prestations.
On doit aussi relever que les décisions individuelles, désormais prises par le président du conseil général, demeurent susceptibles d'être contestées devant les juridictions d'aide sociale. Les décisions de refus ou celles qui suspendent ou mettent fin au versement de l'allocation devront, d'ailleurs, être motivées en vertu des dispositions générales de la loi du 11 juillet 1979 relatives aux décisions qui refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit et celles qui retirent ou abrogent une décision créatrice de droits.
2/ En deuxième, la critique adressée à la loi déférée au nom du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, ne pourra qu'être écartée.
a) Elle est, en effet, inopérante. Il est vrai que les nouvelles dispositions constitutionnelles prévoient désormais que tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales doit s'accompagner de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Elles prévoient aussi que toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales doit être accompagnée de ressources déterminées par la loi.
Mais la mise en oeuvre de ces dispositions doit nécessairement se faire dans le respect des compétences respectives de la loi et de la loi de finances telles qu'elles sont définies par la Constitution et par les dispositions organiques relatives aux lois de finances. Or l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à l'exercice des compétences transférées est susceptible, selon que le législateur choisit dans le cadre de son pouvoir d'appréciation de retenir un type de ressources publiques ou un autre, de relever du champ exclusif de la loi de finances. Il peut ainsi advenir que les dispositions procédant aux transferts de compétences et celles décidant de l'attribution des ressources ne figurent pas dans le même texte. Il faut alors, et il suffit, pour satisfaire à l'obligation constitutionnelle imposant « d'accompagner » le transfert de compétences d'une attribution de ressources, que l'entrée en vigueur du texte législatif procédant au transfert de compétences soit subordonnée à l'entrée en vigueur de la loi de finances décidant du transfert de ressources.
Tel est précisément l'objet des dispositions des articles 4 et 52 de la loi déférée. L'article 4 prévoit que les charges résultant pour les départements des compétences transférées ou créées par la loi sont compensées par l'attribution d'une partie du produit d'un impôt perçu par l'Etat dans les conditions fixées par la loi de finances et l'article 52 subordonne explicitement l'entrée en vigueur de la loi déférée, en principe prévue au 1er janvier 2004, à l'entrée en vigueur à cette date de dispositions votées par le législateur financier. En adoptant ces deux dispositions, le législateur a satisfait, s'agissant de la loi déférée, aux obligations susceptibles de résulter, à l'égard de ce texte, des dispositions du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution. Toute autre critique adressée à la loi déférée au nom du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution est inopérante.
Il en va ainsi, en particulier, du grief tiré de ce que le montant des ressources transférées par la loi de finances serait insuffisant pour couvrir les dépenses résultant du transfert ou de la création de compétences. La détermination des ressources attribuées au titre des transfert et création de compétences décidée par la loi déférée fait l'objet de l'article 40 du projet de loi de finances pour 2004 qui est actuellement en discussion au Parlement. Une argumentation contestant le montant des ressources attribuées pourrait sans doute être invoquée à l'appui d'une contestation dirigée contre cet article de la loi de finances, une fois que cette loi aura été définitivement adoptée. Mais une telle argumentation est dépourvue de portée à l'égard de la loi déférée qui ne comporte par elle-même, et ne saurait valablement comporter sans méconnaître la compétence exclusive du législateur financier, aucune disposition relative au montant des ressources transférées.
b) Au demeurant, il faut relever que l'attribution de ressources telle qu'elle est aujourd'hui prévue à l'article 40 du projet de loi de finances pour 2004 satisfait en tout état de cause pleinement aux exigences constitutionnelles résultant du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution.
Cet alinéa distingue, en effet, le cas du transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales et celui de la création ou de l'extension de compétences de ces collectivités. S'agissant du transfert de compétences, la Constitution énonce explicitement que la détermination du montant des ressources attribuées se fait au vu des ressources qui « étaient consacrées à leur exercice », c'est-à-dire celles qui étaient effectivement consacrées par l'Etat à l'exercice de ces compétences avant le transfert. Et s'il est loisible au législateur de déterminer, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation politique, des dispositions plus favorables au bénéfice des collectivités territoriales ou de prévoir des règles relatives à l'évolution dans le temps de ces ressources, la Constitution n'impose pas d'autre obligation que celle d'attribuer des ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées par l'Etat à la date du transfert de compétences ; aucune règle constitutionnelle n'impose non plus de prévoir l'actualisation du montant de ces ressources.
S'agissant des compétences nouvelles créées ou étendues par la loi, la Constitution n'impose l'obligation d'attribuer des ressources que dans la mesure où ces création ou extension de compétences ont pour effet d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales ; elle laisse au législateur un large pouvoir d'appréciation quant au type et à l'évaluation des ressources publiques considérées ; cette obligation n'est d'ailleurs opposable, ainsi que le Conseil constitutionnel l'a déjà jugé (décision n°2003-474 DC du 17 juillet 2003 ; décision n°2003-480 DC du 31 juillet 2003), qu'à la création de compétences obligatoires et non à des dispositions qui se rapportent à l'exercice, par les collectivités, de compétences facultatives.
Au cas présent, l'article 40 du projet de loi de finances pour 2004 prévoit un partage d'impôt entre l'Etat et les départements, sous la forme d'une affectation aux départements d'une fraction de tarif de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) appliquée à chaque hectolitre de carburant mis à la consommation sur l'ensemble du territoire national. Conformément à l'article 36 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, l'affectation de tout ou partie d'une ressource de l'Etat à d'autres collectivités ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances.
De manière provisoire, la fraction de tarif de la TIPP sera déterminée, pour l'ensemble des départements, à partir des volumes de carburants mis à la consommation en 2003 et de la dépense de l'Etat en 2003 au titre de l'allocation du revenu minimum d'insertion. Au stade du projet de loi de finances pour 2004, la détermination de cette fraction provisoire est fondée sur les prévisions de recettes et de dépenses de l'année 2003. Chaque département recevra un pourcentage du produit affecté globalement aux départements, correspondant à la part des dépenses exécutées par l'Etat en 2003 au titre de l'allocation du revenu minimum d'insertion rapportée au montant total de ces dépenses dans l'ensemble des départements. Le législateur, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, a prévu que la régularisation définitive de la fraction de tarifs affectée aux départements s'effectuera sur la base des dépenses de revenu minimum d'insertion et du produit de TIPP effectifs en 2003 et devrait faire l'objet d'une disposition en loi de finances rectificative pour 2004. S'il a, au surplus, prévu un ajustement définitif au vu des comptes administratifs des départements pour 2004, on doit souligner que l'adoption d'un tel mécanisme n'est nullement impliquée par une exigence constitutionnelle.
On doit, enfin, mentionner que la TIPP a été retenue en raison de sa stabilité et du caractère peu volatile de ses bases. On estime d'ailleurs que la consommation de carburants augmentera de 2003 à 2004, de telle sorte que le montant des recettes transférées aux départements au titre de la TIPP devrait excéder d'environ 80 millions d'euros le montant de la charge du revenu minimum d'insertion et du revenu minimum d'activité.
3/ En troisième lieu, le Conseil constitutionnel ne pourra faire sienne la critique tirée du cinquième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution.
Cette critique paraît, en tout état de cause, prématurée. S'il avait été décidé d'instituer un mécanisme de péréquation, c'est dans la loi de finances qu'il aurait normalement trouvé sa place, avec le dispositif de compensation.
En outre, on doit relever que la saisine se méprend sur la portée du dernier alinéa de l'article 72-2 de la Constitution lorsqu'elle soutient que le législateur serait tenu de prévoir dans chaque cas des dispositifs de péréquation.
Il importe, en effet, de bien distinguer les quatrième et cinquième alinéas de l'article 72-2 et de mesurer précisément quelle est leur portée respective. Le quatrième alinéa énonce une règle constitutionnelle précise - celle de la compensation financière des transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales - dont le respect s'impose au législateur au cas par cas, pour chaque transfert de compétences, sous le contrôle du Conseil constitutionnel. Le cinquième alinéa exprime, pour sa part, un objectif constitutionnel et habilite le législateur à mettre en place des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales. Cet objectif s'appréhende de manière nécessairement plus globale ; ainsi que l'a déjà jugé le Conseil constitutionnel, le dernier alinéa de l'article 72-2, qui a pour but de concilier le principe de liberté avec le principe d'égalité, n'impose pas que chaque type de ressources fasse l'objet d'une péréquation (décision n°2003-474 DC du 17 juillet 2003). La compensation et la péréquation constituent ainsi deux opérations bien distinctes et font l'objet de dispositions constitutionnelles de portée différente.
La loi déférée procède à un transfert de compétences de l'Etat vers les départements. Il importe dès lors que soit organisée de manière corrélative, selon les modalités précédemment exposées, une attribution de ressources aux départements afin de satisfaire aux exigences du quatrième alinéa de l'article 72-2. En revanche, la loi déférée n'ayant nullement pour objet la mise en place de dispositifs de péréquation, l'invocation du cinquième alinéa de l'article 72-2 est dépourvue de portée. Aucune exigence constitutionnelle n'imposait au législateur, au cas présent, de mettre en place un mécanisme de péréquation.
II/ Sur l'article 43
A/ L'article 43, relatif au revenu minimum d'activité, insère au code du travail dix articles qui déterminent le régime d'une nouvelle catégorie de contrats de travail dénommés « contrat insertion- revenu minimum d'activité » (CIRMA), destinés à faciliter l'insertion sociale et professionnelle de personnes bénéficiaires de l'allocation de revenu minimum d'insertion rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi. Ces contrats s'inscrivent dans le cadre du parcours d'insertion prévu à l'article L 262-38 du code de l'action sociale et des familles.
Les auteurs du recours critiquent ces dispositions en invoquant le principe d'égalité ainsi que les termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. Ils soutiennent, en outre, qu'elles méconnaîtraient la liberté individuelle et la liberté contractuelle.
B/ Une telle argumentation ne peut être retenue.
1/ La loi déférée crée un nouveau type de contrat de travail spécifique destiné aux personnes qui bénéficient du revenu minimum d'insertion depuis une certaine durée. Ce contrat présente le caractère d'un véritable contrat de travail à durée déterminée et à temps partiel, tout en faisant l'objet d'une aide supportée par le département.
Il donne lieu à un revenu minimum au moins égal au produit du salaire minimum de croissance par le nombre d'heures de travail effectuées. Ce revenu minimum d'activité est versé par l'employeur, qui perçoit du département une aide égale au montant du revenu minimum d'insertion pour une personne isolée après abattement du forfait logement. Pendant la durée du contrat, le montant de l'allocation du revenu minimum d'insertion est réduit du montant de l'aide du département à l'employeur mais tous les membres du foyer de l'allocataire conservent les droits garantis aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion. Les droits connexes à ce revenu, en particulier la couverture maladie universelle complémentaire, sont explicitement maintenus.
Ce contrat de travail est susceptible d'être conclu par la plupart des employeurs du secteur marchand et du secteur non marchand, à l'exception des particuliers employeurs ainsi que des services de l'Etat et du département. Ne peuvent, en outre, conclure ces contrats ni les employeurs qui ont procédé à des licenciements pour motif économique dans les six mois qui précèdent, ni les employeurs qui ne sont pas à jour du versement de leurs cotisations et contributions sociales. La conclusion d'un tel contrat ne peut non plus résulter du licenciement d'un salarié sous contrat à durée indéterminée. La loi subordonne encore la conclusion du contrat à celle d'une convention entre l'employeur et le département précisant les objectifs d'insertion professionnelle du salarié, les actions de tutorat, de suivi individualisé, d'accompagnement et de formation qui seront mises en place par l'employeur.
L'institution de ces nouveaux contrats vise à faciliter l'insertion professionnelle d'allocataires du revenu minimum d'insertion, en particulier ceux qui n'ont pas occupé d'emploi récemment, voire n'en ont jamais occupé, et qui ne sont pas d'emblée susceptibles de conclure un contrat de travail de droit commun avec un employeur. Pour les allocataires, la rémunération plus importante que la seule allocation du revenu minimum d'insertion se veut incitative sans dissuader la prise d'un emploi ordinaire. Pour les employeurs, le coût moins élevé de ce type de contrat de travail est justifié par le caractère spécifique de l'emploi qui intègre un aspect de réinsertion et de formation et se caractérise par une moindre productivité.
2/ En termes de droits sociaux, il faut souligner que les titulaires du revenu minimum d'activité sont affiliés au régime général de la sécurité sociale et bénéficient des prestations de ce régime pour l'ensemble des risques (maladie, maternité, invalidité, décès, accidents du travail et maladies professionnelles, vieillesse). Ils bénéficient également des allocations pour perte d'emploi de l'assurance chômage.
Il est vrai que le montant de certaines des prestations servies sera limité, parce que l'assiette des cotisations sociales prise en considération sera elle-même inférieure à l'assiette de droit commun. Selon l'article L 322-4-15-7 du code du travail résultant de l'article 43 de la loi déférée, l'assiette des cotisations sera, en effet, limitée à la part de la rémunération qui est effectivement supportée par l'employeur, c'est à dire le montant du revenu minimum d'activité diminué du montant de l'aide versée par le département. En conséquence, le niveau des droits aux prestations en espèces qui sont calculées en fonction du montant de l'assiette des cotisations sera réduit à due concurrence de la diminution d'assiette. Mais on peut relever, en sens inverse, que le législateur a prévu des mesures pour les titulaires du revenu minimum d'activité qui s'avèrent plus favorables que les dispositions du droit commun : il en va ainsi du maintien de la rémunération par l'employeur en cas de congés de maladie, d'accidents du travail ou de maladie professionnelle, de congés de maternité, de paternité ou d'adoption (V. le II de l'article L 322-4-15-6 du code du travail résultant de l'article 43 de la loi déférée).
Ces diverses particularités ne sont pas constitutives d'une atteinte au principe constitutionnel d'égalité. Elles traduisent le fait que le revenu minimum d'activité recouvre à la fois une allocation forfaitaire d'aide sociale, versée par l'employeur mais supportée par le département, et une rémunération à la charge effective de l'employeur, fixée à un niveau faible mais adapté à la productivité réelle du titulaire du contrat. On ne peut, à cet égard, que constater que les bénéficiaires du revenu minimum d'activité sont dans une situation différente de celle des salariés de droit commun, en raison de leur plus faible employabilité et des actions, définies par la loi, que doit mener l'employeur en faveur de leur réinsertion. Cette situation spécifique explique la structure particulière de la rémunération de ces contrats de travail dérogatoires ; cette différence de situation justifie la différence de traitement. On doit, en outre, souligner l'intérêt général qui s'attache à ce que puissent se réinsérer dans le marché du travail des personnes qui en ont été durablement exclues.
3/ Enfin, le grief tiré de la méconnaissance de la liberté individuelle et de la liberté contractuelle manque, pour sa part, de sérieux. Les dispositions de la loi déférée qui créent un nouveau type de contrat de travail afin de faciliter la réinsertion sociale et professionnelle de certains allocataires du revenu minimum d'insertion, ne mettent nullement en cause la liberté individuelle au sens que lui reconnaît la Constitution. Elles ne portent aucune atteinte aux termes de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Loin de méconnaître la liberté contractuelle, elles lui offrent au contraire de nouvelles possibilités de mise en oeuvre.
On peut d'ailleurs rappeler que le revenu minimum d'activité vise à permettre la réinsertion sociale et professionnelle d'allocataires du revenu minimum d'insertion. Selon l'article L 262-38 du code de l'action sociale et des familles, tel qu'il résulte de l'article 24 de la loi déférée, le contrat insertion-revenu minimum d'activité (CIRMA) figure au nombre des actions concrètes – comme les prestations d'accompagnement social, l'orientation vers le service public de l'emploi, des activités ou des stages ou d'autres formes d'emplois aidés -, susceptibles d'être proposées aux titulaires du revenu minimum d'insertion au titre du contrat d'insertion, lequel est établi au vu de la situation professionnelle, sociale, financière et de santé et des conditions d'habitat des personnes concernées. En vertu de l'article L 262-37 du même code, dans la rédaction issue de l'article 23 de la loi, le contenu du contrat d'insertion est débattu entre l'allocataire et une personne spécialement chargée de l'élaboration de ce contrat ; la loi rappelle aussi que le contrat est librement conclu. Une fois signé, il doit sans doute être respecté, à moins qu'il ne soit révisé conformément à ce que prévoit l'article L 262-23. S'il est vrai que le non-respect par l'allocataire de ses engagements peut conduire à ce que soit prise une décision de suspension du versement de l'allocation, une telle décision ne peut intervenir que selon la procédure prévue à l'article L 262-23 ; l'autorité compétente n'est en outre nullement tenue de la prendre ; elle est naturellement susceptible d'être contestée devant les juridictions d'aide sociale. La critique factuelle esquissée par la dernière partie de l'argumentation de la saisine doit ainsi être regardée comme manquant en fait.
Pour ces raisons, le Gouvernement considère que les critiques adressées par les auteurs du recours ne sont pas de nature à justifier la censure de la loi déférée. C'est pourquoi il estime que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.
I. Sur le Titre Ier et notamment les articles 2, 3, 4 et 9 bis de la loi
Il résulte de ce Titre Ier de la loi critiquée que l'instruction des demandes d'obtention du revenu minimum d'insertion, les décisions prononçant ou non son attribution, le versement de cette allocation de solidarité, le volet relatif à l'insertion de l'intéressé, le suivi des droits et l'ensemble des éléments du régime applicable deviennent des compétences propres des départements.
Deux questions de principe se posent alors.
D'une part, celle de la méconnaissance du Préambule de la Constitution de 1946 pris en ses 10ème et 11ème alinéas et ensemble du principe d'égalité devant la loi (I.1.).
D'autre part, la violation des articles 72 alinéa 3 et 72-2 alinéas 4 et 5 de la Constitution (I.2.).
I.1. Sur la violation des 10ème et 11ème alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 et du principe d'égalité
L'exigence de solidarité nationale et d'effort de la Nation en faveur du développement de l'individu est consacrée par le 10ème alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 aux termes duquel « La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement » et par le 11ème alinéa du même texte selon lequel la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ».
Vous assurez le respect de ces prescriptions en vérifiant que les mesures adoptées par le législateur ne sont pas de nature à léser les intérêts sociaux protégés par ces normes constitutionnelles. Si vous avez admis la constitutionnalité de certaines dispositions confrontées à cet égard, c'est après avoir énoncé de strictes réserves d'interprétation. Autrement dit, dans l'hypothèse où le régime choisi par le Parlement, et ses conditions d'application, conduirait à menacer de façon excessive et disproportionnée ces droits fondamentaux, situés au coeur de la République sociale, vous n'hésiteriez pas à prononcer la censure (voir en substance : Décision n° 96-387 DC du 21 janvier 1997 sur la prestation autonomie).
Il faut considérer, au surplus, qu'au delà ces principes de valeur constitutionnelle, on trouve le principe d'égalité dont l'exigence première est, évidemment, de garantir que chaque individu en situation de détresse morale, sociale ou économique puisse bénéficier de la protection nécessaire de la Nation dans les mêmes conditions.
(i) Or, en l'occurrence, la décentralisation du revenu minimum d'insertion conduit, par force, à ce que des personnes frappées par les mêmes difficultés liées à la situation économique et sociale nationale ou internationale et, en conséquence, privées, pour les mêmes raisons objectives, de moyens d'existence ou étant dans l'incapacité de trouver un emploi, voient le bénéfice de cette allocation dépendre de leur domiciliation, alors qu'elles sont pourtant dans une situation rationnellement identique au regard de l'intérêt général en cause et du but de la loi.
A la différence du cadre législatif examiné par vous en 1997 sur la prestation autonomie dépendance, le nouveau régime du revenu minimum d'insertion n'est pas encadré par des mécanismes de nature à éviter des traitements discriminatoires.
Certes, le barème du RMI demeure fixé au niveau national. En revanche, les modalités d'attribution de cette allocation, les modalités d'instruction des dossiers, le suivi des droits, l'accueil des bénéficiaires, seront de la compétence de chaque département.
En réalité, le législateur s'est contenté, pour l'essentiel, de remplacer les mots « Etat » par « Département » et « représentant de l'Etat » par « Président du Conseil Général », avec les modifications rédactionnelles y étant liées dans les articles pertinents du code de l'action sociale et des familles.
A suivre votre jurisprudence, il est acquis, à tout le moins, que la dévolution d'une telle compétence aux collectivités territoriales concernant un droit attaché à l'expression de la solidarité nationale doit être encadrée dans des conditions assurant que les exigences constitutionnelles portées par le Préambule de 1946 bénéficient des garanties légales nécessaires et suffisantes.
En se contentant de substituer la compétence départementale à celle de l'Etat, le législateur a donc méconnu les principes constitutionnels de solidarité nationale et, à tout le moins, sa propre compétence.
(ii) Ce transfert rectiligne et sans encadrement conduira, malheureusement, à des ruptures d'égalité entre les individus placés dans une même situation mais n'habitant pas tous dans le même département.
Votre jurisprudence relative au principe d'égalité, et principalement dans les domaines constitutionnellement protégés, comme celui de l'enseignement, celui du droit à la santé marque un contrôle intense qui va jusqu'à la mesure des effets indirects (Décision n° 93-329 DC du 13 janvier 1994 ; Décision n° 2002-463 DC du 12 décembre 2002 ; Décision n° 2003-471 DC du 24 avril 2003). Si dans certains contextes vous encadrez par des réserves d'interprétation strictes, dans d'autres hypothèses vous censurez.
Il est d'ailleurs remarquable que vous ayez fait application du principe d'égalité en matière d'accès à une allocation d'aide sociale, cette fois afin que les étrangers ne soient pas discriminés (Décision n° 89-269 DC du 22 janvier 1990).
Dès lors, en considérant, d'une part, votre jurisprudence aux termes de laquelle vous jugez que le principe de liberté d'administration des collectivités locales ne peut conduire à ce que les conditions essentielles d'une loi relative à l'exercice d'une liberté fondamentale dépendent de décisions de collectivités territoriales et, ainsi, puissent ne pas être les mêmes sur l'ensemble du territoire, et d'autre part, vos décisions qui censurent les atteintes au principe d'égalité d'accès aux droits sociaux, il est certain que la loi confiant, sans encadrement suffisant, la mise en oeuvre d'un même droit constitutionnellement garantit par le Préambule de 1946 selon les appréciations différenciées des départements, ne peut qu'être invalidé.
Certes, les auteurs de la saisine ne néglige pas la variété des situations locales, si différente du slogan tout droit sorti d'un esprit publicitaire vantant la « proximité » aux fins de justifier la défausse générale de l'Etat sur les collectivités territoriales. Il n'ignore pas davantage que cette diversité de situations peut être mieux satisfaite par le service public dès lors que l'adaptation des outils pertinents sera permise. Ils ont, pour leur part, oeuvré en matière de décentralisation pour garantir les libertés et mieux assurer le principe d'égalité.
Or, par ce dispositif législatif ici critiqué, c'est une toute autre conception de la décentralisation qui s'opère. A rebours des principes républicains dont celui d'égalité, l'Etat confie aux départements une compétence propre à assurer la cohésion et la solidarité de la Nation.
Il est topique, à cet égard, que la décision du Président du Conseil Général ne doive pas être motivée alors que vous aviez regardé cette prescription comme l'une des garanties pour admettre le mécanisme de la prestation dépendance (Décision du 21 janvier 1997, précitée, considérant 13).
De même, vous aviez, toujours dans cette décision, pris soin de détailler toutes les précautions appropriées prises, selon vous, par le législateur afin de prévenir des ruptures caractérisées du principe d'égalité susceptibles de survenir suite à l'attribution au département de cette compétence.
Nul ne peut nier que les situations politiques locales peuvent entraîner des décisions d'opportunité et que la différence de moyens entre les collectivités territoriales peut conduire à des traitements différenciés sans motif objectif et rationnel au regard du droit dont s'agit.
Dans ces conditions, à supposer qu'un tel transfert soit constitutionnellement admissible en soit, il reste que des garanties adaptées doivent exister. Pourtant, ici, il n'en est rien.
En l'espèce, le législateur s'étant contenté d'un transfert de compétences sans ajouter de modalités adaptées à cette décentralisation d'un droit social fondamental, vous ne pourrez que tirer toutes les conséquences de votre raisonnement en censurant radicalement.
De tous ces chefs, l'invalidation des articles, notamment 2, 3, 4, 9 bis, portant transfert de compétence au département de la gestion du revenu minimum d'insertion et par voie de conséquence, de l'ensemble du Titre Ier, est certaine.
I.2. Sur la violation des articles 72 et 72-2 de la Constitution
En tout état de cause, les dispositions critiquées méconnaissent les normes constitutionnelles destinées à garantir que la libre administration des collectivités territoriales respecte le principe d'attribution de recettes en cas de transfert de compétences équivalentes à celles consacrées jusqu'alors à leur exercice par l'Etat.
Plus gravement encore, la loi querellée viole manifestement le cinquième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution selon lequel : « La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ».
(i) S'agissant du transfert de compétences et de l'attribution de recettes correspondantes
Au cas présent, il est exact que l'article 3 de la loi prévoit que les charges résultant, pour les départements, des transferts et création de compétences réalisées sont compensées par l'attribution de ressources constituées d'une partie du produit d'un impôt perçu par l'Etat dans les conditions fixées par la loi de finances. Au titre de l'année 2004, cette compensation est calculée sur la base des dépenses engendrées par le paiement du revenu minimum d'insertion en 2003. Pour les années suivantes, la compensation sera ajustée de manière définitive au vu des comptes administratifs des départements pour 2004 dans la loi de finances suivant l'établissement de ces comptes.
Cette prescription ne doit pas tromper.
En premier lieu, l'article 40 du projet de loi de finances affecte une part du produit de la TIPP. Or, cette part va nécessairement évoluer chaque année selon la consommation des carburants. Il s'agit du transfert d'une part du produit d'un impôt particulièrement aléatoire.
En second lieu, surtout, il ressort du mécanisme retenu que l'ajustement qui se produira au vu du compte administratif des départements de 2004 fige une situation financière pourtant susceptible d'évoluer. Si la situation économique devait, ce que nul ne souhaite, s'aggraver et la crise de l'emploi et l'augmentation corollaire du chômage conduire à de plus nombreuses demandes d'allocation du RMI, il deviendra inévitable que les départements subissent un problème de ressources effectives afin de remplir cette compétence nouvelle.
En transférant le produit d'un impôt et non un impôt, le législateur a choisi un mécanisme qui ne permet pas d'assurer le respect de la lettre et de l'esprit de l'article 72 et de l'article 72-2 alinéa 4 de la Constitution.
On relèvera, pour exemple, que le transfert de la compétence en matière de vignette automobile s'était accompagné de la faculté pour les départements de fixer le barême.
On voit bien qu'au-delà de la problématique des finances locales, se profile la méconnaissance du principe d'égalité inévitable dans la mesure où le législateur n'a pas prévu de mécanisme de péréquation entre les départements.
(ii) S'agissant de la méconnaissance de l'article 72-2 alinéa 5 de la Constitution
La loi en cause méconnaît cette disposition constitutionnelle.
Pour s'en convaincre, il suffit de constater que la loi est tout simplement vide d'une quelconque référence à cette obligation constitutionnelle. Les travaux parlementaires font écho par leur silence à cette carence.
Il est à peine besoin d'insister sur le fait que les départements n'ont pas les mêmes moyens financiers. Il est, malheureusement, tout aussi vain d'insister sur les disparités économiques qui frappent les départements. On risque donc de se trouver avec des départements qui sont plus durement frappés par les plans sociaux où, plus généralement, par la dégradation de la situation économique nationale, du fait de l'implantation des entreprises, et qui devant faire face à davantage de demande d'allocation de RMI n'auront pas les moyens d'y répondre favorablement alors que celles-ci seront justifiées.
L'absence de mise en oeuvre du principe de péréquation constitutionnellement exigé conduit donc à la rupture du principe d'égalité sur le territoire quant à l'accès à un droit social fondamental prévu par le Préambule de 1946.
La précipitation dans laquelle a été opéré ce transfert brut de compétence, sans garanties juridiques et financières adaptées aux exigences constitutionnelles concernées, ne peut que conduire à l'invalidation de l'ensemble du Titre Ier de la loi vous étant déférée.
II. Sur l'article 35 de la loi
Cet article porte création d'un revenu minimum d'activité. Il s'agit d'un contrat de travail destiné à faciliter l'insertion professionnelle. Dérogatoire au droit commun du travail, il aboutira au versement d'une somme versée pour une part, par le département, et pour une autre part, par une entreprise. C'est une allocation plus un salaire réduit.
Les droits sociaux attachés à ce contrat sont calculés sur la part versée par l'entreprise. Il s'ensuit que les droits à la retraite et à l'allocation chômage sont donc très inférieurs par rapport à ceux d'un salarié à temps partiel ayant, en définitive, le même niveau de rémunération totale mais constituée exclusivement d'un salaire.
(i) Cet article viole le principe d'égalité et ensemble le 11ème alinéa du Préambule de 1946
Ce mécanisme, présenté comme aidant à l'insertion, conduit à faire travailler au sein d'une entreprise des personnes qui, du fait de la composition juridique de leur rémunération, bénéficieront de droits sociaux moindres que ceux des autres salariés de l'entreprise accomplissant les mêmes tâches pendant une durée semblable.
Ainsi, un salarié en contrat à durée indéterminée payé au SMIC qui travaille 20 heures cotise pour 20 heures de travail. Une personne sous le statut de RMA, cotise 5 heures de travail pour 20 heures effectives et alors que sa rémunération globale est semblable à l'autre salarié.
On ne peut y voir qu'une rupture du principe d'égalité caractérisée que rien dans l'objet de la loi ne permet de justifier. Quant à l'intérêt général, celui d'une meilleure insertion, il ne peut davantage légitimer le fait qu'un travailleur soit privé d'une partie de ses droits sociaux, dont ceux liés à la retraite.
Sauf à ce que l'insertion devienne l'alibi de l'effet d'aubaine offert aux entreprises.
(ii) En outre, cette disposition méconnaît la liberté individuelle telle qu'elle ressort de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme de 1789 et ensemble de la liberté contractuelle.
Ce contrat de travail dérogatoire au droit commun social conduit à une forme de déséquilibre des termes de la relation contractuelle. Certes, le contrat de travail est un contrat d'un type particulier à maints égards. Mais cette spécificité se traduit pour l'essentiel par des règles de protection d'un des deux contractants réputés plus faibles : le salarié. Celui-ci a le pouvoir, notamment, de négocier son salaire.
Or, en l'espèce, ce contrat d'un type nouveau, sorte de contrat de travail léonin, oblige le salarié en situation difficile à accepter de contracter avec une entreprise, sous condition d'un régime dépendant pour partie d'une collectivité territoriale, sous réserve qu'il abandonne une partie des ses droits sociaux.
Autrement dit, le choix est entre le refus d'une modalité d'insertion et le contrat dit de RMA ne donnant accès qu'à des droits sociaux restreints par rapport aux salariés de la même entreprise affectés aux mêmes tâches.
Cette situation profondément déséquilibrée porte atteinte à la liberté individuelle et à la liberté contractuelle de la personne qui souhaite travailler mais à des conditions qu'elle considère légitime et normale.
De tous ces chefs, la censure de l'article 35 de la loi est encourue.