Le Conseil constitutionnel,
Saisi le 11 juin 1970 par le Premier Ministre, en application des dispositions de l'article 54 de la Constitution, de la question de savoir si le traité portant modification de certaines dispositions budgétaires des traités instituant les Communautés européennes et du traité instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés européennes, signé à Luxembourg le 22 avril 1970, ainsi que la décision du Conseil des Communautés européennes en date du 21 avril 1970, relative au remplacement des contributions financières des Etats membres par des ressources propres aux Communautés comportent ou non des clauses contraires à la Constitution ;
Vu la Constitution et notamment son préambule et ses articles 53, 54 et 62 ;
Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu le traité du 18 avril 1951 instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier ;
Vu le traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne ;
Vu le traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique ;
Vu le traité du 8 avril 1965 instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés européennes ;
Vu le règlement n° 25 du 4 avril 1962 du Conseil de la Communauté économique européenne relatif au financement de la politique agricole commune ;
1. Considérant que la nécessité d'une révision de la Constitution, préalablement à l'autorisation de ratifier ou d'approuver un engagement international, prévue à l'article 54 de la Constitution est subordonnée par ce même texte à la déclaration par le Conseil constitutionnel, saisi par le Président de la République, le Premier Ministre, ou le Président de l'une ou l'autre Assemblée, que ledit engagement international comporte une clause contraire à la Constitution ; qu'il incombe donc au Conseil constitutionnel, dans le cas de l'espèce, comme dans tous les cas de cette nature, de déclarer si les engagements internationaux, soumis à son examen, en application de l'article 54, contiennent ou non des clauses contraires à la Constitution ;
En ce qui concerne le traité signé à Luxembourg le 22 avril 1970 portant modification de certaines dispositions budgétaires des traités instituant les Communautés européennes et du traité instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés européennes :
2. Considérant que ce traité ne contient que des dispositions relatives au fonctionnement interne des Communautés modifiant la répartition des compétences entre les divers organes de celles-ci et qu'il n'affecte pas l'équilibre des relations entre les Communautés européennes, d'une part, et les Etats membres, d'autre part ;
3. Considérant, au surplus, que les engagements contenus dans les dispositions soumises à l'examen du Conseil constitutionnel ne prennent effet qu'après le dépôt du dernier instrument de ratification et qu'ils ont donc le caractère d'engagements réciproques ;
4. Considérant, en conséquence, qu'ils ne peuvent être contraires à aucune disposition de la Constitution ;
En ce qui concerne la décision du Conseil des Communautés européennes du 21 avril 1970 relative au remplacement des contributions financières des Etats membres par des ressources propres aux Communautés :
5. Considérant qu'il résulte des dispositions tant du traité de Paris du 18 avril 1951, instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier, que des traités de Rome du 25 mars 1957 instituant respectivement la Communauté économique européenne et la communauté européenne de l'énergie atomique, que le développement des Communautés européennes prévoit, notamment, pour le financement de leur budget, sous réserve du respect des procédures prévues par les stipulations des traités susmentionnés, le passage progressif d'un système de contribution des Etats membres à un régime de ressources propres ; que lesdits traités ont été régulièrement ratifiés et publiés et sont, dès lors, entrés dans le champ d'application de l'article 55 de la Constitution ;
6. Considérant que la décision du 21 avril 1970, qui recommande le remplacement des contributions financières des Etats membres par des ressources propres aux Communautés, a le caractère d'une mesure d'application des dispositions sus-rappelées des traités instituant les Communautés européennes, dès lors qu'elle est prise dans les conditions prévues notamment à l'article 201 du traité instituant la Communauté économique européenne et à l'article 173 du traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, c'est-à-dire conformément aux règles constitutionnelles respectives des Etats membres ; que l'application de ces règles exige que l'adoption des dispositions prévues par ladite décision qui, sur certains points, porte sur des matières de nature législative telles qu'elles sont définies à l'article 34 de la constitution, soit subordonnée, conformément à l'article 53, à l'intervention d'une loi ; que la condition de réciprocité susmentionnée se trouve remplie ;
7. Considérant, en conséquence, et sous réserve de son approbation par la loi, que ladite décision n'est pas en contradiction avec la Constitution,
8. Considérant, d'ailleurs, que la décision du 21 avril 1970 prend place dans un ensemble de mesures d'exécution liées à l'établissement d'une politique commune, qu'elle ne saurait donc avoir par elle-même valeur de principe ;
9. Considérant, que dans le cas de l'espèce, elle ne peut porter atteinte, ni par sa nature, ni par son importance, aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ;

Article premier :
Le traité portant modification de certaines dispositions budgétaires des traités instituant les Communautés européennes et du traité instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés européennes, signé à Luxembourg le 22 avril 1970 ainsi que la décision du 21 avril 1970 relative au remplacement des contributions financières des Etats membres par des ressources propres aux Communautés ne comportent pas de clause contraire à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera notifiée au Premier Ministre et publiée au Journal officiel de la république française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 19 juin 1970.
J'ai l'honneur de vous demander, en application de l'article 54 de la Constitution, de bien vouloir soumettre à l'examen du Conseil Constitutionnel la question de savoir si les engagements internationaux mentionnés ci-dessous sont conformes à la Constitution :   : Traité portant modification de certaines dispositions budgétaires des Traités instituant les Communautés Européennes et du Traité instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés Européennes, signé à Luxembourg le 22 avril 1970 ;
: Décision du 21 avril 1970 relative au remplacement des contributions financières des Etats membres par des ressources propres aux Communautés.
Pour des raisons de haute convenance diplomatique, je souhaiterais que le Conseil Constitutionnel accepte de se prononcer aussitôt qu'il sera possible.
Le 21 avril 1970, le Conseil des Communautés européennes a, sur la base de l'article 201 du traité instituant la CEE et de l'article 173 du traité instituant la CEEA, arrêté une décision relative au remplacement des contributions financières des Etats membres par des ressources propres aux Communautés.
Le 22 avril, a été signé par les ministres des Affaires étrangères des six pays de la Communauté un traité portant modification de certaines dispositions budgétaires des traités instituant les Communautés européennes et du traité instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés européennes.
Le premier de ces deux engagements internationaux, pour entrer en vigueur, doit être approuvé, et le second être ratifié par le Président de la République.
S'agissant de traités ou accords relatifs à l'organisation internationale et qui, pour le premier, engage les finances de l'Etat, et modifie des dispositions de nature législative, l'approbation et la ratification ne peuvent intervenir, aux termes de l'article 53 de la Constitution, qu'en vertu d'une loi. C'est pour cela que le Gouvernement a déposé deux projets de loi, ns 1133 et 1197, qui sont actuellement examiné par la commission des lois de l'Assemblée Nationale.
I : La décision du Conseil des Communautés européennes du 21 avril 1970 relative au remplacement des contributions financières des Etats membres par des ressources propres.
Le Gouvernement estime que l'engagement international dont la substance a été définie par cette décision comporte suffisamment d'éléments nouveaux par rapport au régime antérieur de financement des Communautés pour que, dans un souci de clarté et de respect de l'esprit des procédures instituées par la Constitution, le Conseil constitutionnel ait à en connaître sur la base de l'article 54 de la Constitution.
Pour sa part, il considère cependant que l'engagement en question n'est pas contraire à la Constitution.
A : Par rapport au régime antérieur de financement des communautés, la décision du 21 avril 1970 comporte un certain nombre d'éléments nouveaux.
1) Le régime antérieur.
Le budget des communautés était alimenté par des contributions budgétaires des Etats membres déterminées selon deux clefs de répartition par l'article 200 du Traité de Rome : une clef générale et une clef particulière pour les contributions financières destinées à faire face aux dépenses du Fonds social européen.
Ces clefs pouvaient être modifiées par le Conseil statuant à l'unanimité.
D'autre part, depuis l'adoption du règlement n 25 (JO CEE n 30 du 20 avril 1962, p 991/62) relatif au financement de la politique agricole commune, le FEOGA était alimenté en partie par des contributions égales à 90 % des prélèvements opérés aux frontières de la Communauté sur l'importation de certains produits agricoles soumis à une organisation commune de marché. Ce règlement était donc le fondement juridique à la fois de l'institution des prélèvements, mode particulier de protection à la frontière pour certains produits agricoles, et de leur affectation à la Communauté. Ces prélèvements restaient des ressources nationales, non pas quant à la détermination de leur assiette et de leur taux qui était communautaire, mais quant aux modalités de leur recouvrement et de leur appropriation. En effet, le fait que ces ressources devaient être affectées à la Communauté par chaque Etat membre impliquait qu'elles étaient, dans un premier temps, la propriété des administrations nationales.
Ainsi, leur affectation communautaire pouvait s'analyser comme un mode particulier de contribution budgétaire des Etats membres.
De plus, la partie des dépenses du FEOGA qui n'était pas couverte de cette manière, l'était par des contributions budgétaires fixées selon une clef de répartition spécifique.
2) Le régime nouveau institué par la décision du 21 avril 1970.
Ce nouveau régime repose sur deux principes essentiels que le Conseil a voulu retenir :   a) Le premier principe est celui du financement de la totalité des dépenses inscrites au budget des Communautés, sans distinction quant à la nature de ces dépenses ni limitation quant à leur montant, par les ressources ainsi créées, et qualifiées de ressources propres conformément à l'article 201 du Traité CEE.
b) Le deuxième principe est celui du financement prioritaire des dépenses communautaires par des recettes perçues à l'occasion des importations en provenance des pays tiers, c'est-à-dire par les prélèvements agricoles et les recettes douanières définis à l'article 2 de la décision du 21 avril 1970. Ainsi les ressources provenant de la TVA à partir de 1975 ne constitueront que des recettes d'appoint.
Pour l'essentiel, l'innovation apportée par ce nouveau régime réside dans l'autonomie financière accordée progressivement aux Communautés, en leur permettant de disposer de ressources propres.
B : Le Gouvernement estime que l'engagement auquel il est proposé de souscrire à la suite de cette décision n'est pas contraire à la Constitution.
En vertu de l'article 54 de la Constitution, un engagement international comportant une clause déclarée contraire à la Constitution par le Conseil Constitutionnel, ne peut être ratifié ou approuvé qu'après révision de la Constitution.
Cette notion de contrariété avec la Constitution doit, semble-t-il, être interprétée d'une manière étroite compte tenu non seulement de la rédaction même de l'article 54 mais encore des dispositions de l'article 55 et de l'article 11 de la Constitution.
La rédaction de l'article 54 implique que l'engagement international contienne une clause inconciliable avec une ou plusieurs dispositions précises de la Constitution ; il ne peut en effet y avoir révision de la Constitution que s'il est possible de déterminer celui ou ceux de ses articles qu'il conviendrait d'amender.
Il convient en second lieu d'observer que, par nature, tout engagement international qui, comme la décision du 21 avril 1970, modifie des dispositions de valeur législative, entraîne des limitations à l'exercice par le Parlement des compétences qui lui sont dévolues par la Constitution.
En effet, aux termes de l'article 55 de la Constitution :   "Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie".
Cette disposition signifie qu'un engagement international portant sur une matière législative et ratifié ou approuvé en vertu d'une loi, conformément à l'article 53, l'emporte, dès sa publication sur les dispositions contraires du texte de loi interne antérieurement en vigueur en la même matière, et qu'il fait obstacle, tant qu'il n'est pas dénoncé par le Gouvernement et demeure appliqué par "l'autre partie", à ce que le Parlement adopte ultérieurement une loi qui ne serait pas compatible avec ses stipulations.
Bien plus, on doit déduire des termes mêmes de l'article 11 de la Constitution qu'un traité peut avoir "des incidences sur le fonctionnement des institutions" sans être pour autant contraire à la Constitution.
A ces considérations générales, il y a lieu d'ajouter que, d'une part, la décision du 21 avril 1970 n'est qu'un développement naturel des principes contenus dans le traité de Rome ainsi que dans le règlement n 25 sus-mentionné, que d'autre part, les conséquences de cette décision sur l'ordre juridique interne français ne sont pas d'une nature différente de celles qui découlent de l'application de nombreuses autres dispositions des traités et du droit communautaires.
1) La décision du 21 avril était déjà clairement contenue dans l'article 201 du traité CEE et dans l'article 173 du traité CEEA   L'article 201 du traité instituant la CEE dispose en particulier que "la Commission étudiera dans quelles conditions les contributions financières des Etats membres prévues à l'article 200 pourraient être remplacées par des ressources propres, notamment par des recettes provenant du tarif douanier commun lorsque celui-ci aura été définitivement mis en place".
L'article 173 du traité instituant la CEEA ouvre également la possibilité du remplacement des contributions financières des Etats membres prévues à l'article 172 par le produit de prélèvements perçus par la Communauté dans les Etats membres.
Dans un cas comme dans l'autre, la mise en oeuvre de ces possibilités est subordonnée à l'approbation par le Conseil à l'unanimité de propositions dont la Commission a l'initiative et à l'adoption des dispositions nécessaires par les Etats membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.
Le règlement n 25 relatif au financement de la politique agricole commune, que le Conseil a arrêté le 4 avril 1962, a constitué la première mesure d'application de l'article 201 du traité instituant la Communauté économique européenne, en même temps qu'il instituait le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole et qu'il définissait, pour le stade du marché unique, d'une part, pour la période de transition, d'autre part, les règles applicables en matière de recettes et de dépenses pour la politique agricole commune. L'article 2 de ce règlement disposait en effet pour le stade du marché unique : "les recettes provenant des prélèvements perçus sur les importations en provenance des pays tiers reviennent à la Communauté et sont affectées à des dépenses communautaires, de telle façon que les ressources budgétaires de la Communauté comprennent ces recettes en même temps que toutes autres recettes décidées selon les règles du traité et les contributions des Etats dans les conditions prévues à l'article 200 du traité. Le Conseil engage en temps utile la procédure prévue à l'article 201 du traité en vue de mettre en oeuvre les dispositions ci-dessus". Le Conseil convint ensuite, le 11 mai 1966, qu'il "entamerait la procédure prévue à l'article 201 du traité de telle sorte que les dispositions de l'article 2 du règlement n 25 soient mises en oeuvre à l'expiration de la période de transition visée à l'article 8 du traité".
En ratifiant les traités de Rome, la France a donc accepté que les Communautés soient un jour financées par des ressources propres, notamment celles provenant des droits du tarif douanier et des prélèvements agricoles.
Par conséquent, pour autant qu'il s'agisse du problème de la conformité à la Constitution française, la décision du 21 avril n'introduit pas d'éléments nouveaux par rapport aux traités de Rome eux-mêmes. Or ces traités ont été régulièrement ratifiés et introduits dans l'ordre juridique interne français.
2 : Au surplus, les conséquences de la décision du 21 avril sur l'ordre juridique interne français ne sont pas d'une nature différente de celles qui découlent de l'application de nombreuses autres dispositions des traités et du droit communautaires   Ces conséquences sont à la fois juridiques et pratiques.
a) Les conséquences juridiques   Le fait que les ressortissants des Etats membres sont directement assujettis à une "législation communautaire" n'est pas en soi contraire à la Constitution. De manière générale, il est conforme à la Constitution que les traités aient une valeur supérieure à la loi.
En ce qui concerne plus particulièrement le traité de Rome, l'ordre juridique communautaire établi et accepté par la France en 1957 comporte des règlements qui s'incorporent directement dans l'ordre interne et des décisions qui s'adressent directement aux particuliers, sans que l'Etat national ait à apposer une formule exécutoire sur ces textes.
Sur le plan constitutionnel français, il n'y a pas à cet égard de spécificité particulière des matières financières par rapport aux autres matières, qui sont du domaine de la loi et qui sont énumérées à l'article 34.
Ainsi que l'on a déjà fait observer, tous les traités qui modifient des dispositions de nature législative limitent dans une certaine mesure la compétence législative du Parlement.
C'est d'ailleurs le Parlement lui-même qui accepte cette limitation puisque ces traités ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi.
En vérité le principe constitutionnel à respecter est celui du partage de compétence entre le pouvoir exécutif et le Pouvoir législatif en matière de ratification ou d'approbation des traités. Or la compétence financière du Parlement affirmée par l'article 34 dans l'ordre interne et confirmée par l'article 53 pour les traités ou accords engageant les finances de l'Etat et modifiant des dispositions de nature législative, est pleinement respectée par la procédure d'autorisation législative avant la ratification ou l'approbation de l'accord. Par son vote positif à cette occasion, le Parlement crée dans l'ordre interne les obligations financières qui vont s'imposer aux ressortissants français au profit des Communautés européennes. Ce faisant, il ne limite pas sa souveraineté législative d'une manière qui soit essentiellement différente de celle à laquelle il a déjà consenti lorsque, autorisant la ratification du Traité de Rome, il avait accepté par avance de ne plus pouvoir légiférer à son gré en matière, par exemple, de droit d'établissement ou d'organisation de marchés agricoles (On notera à cet égard que le traité instituant la CECA prévoyait déjà dans ses articles 49 et 50 la perception par la Haute Autorité de prélèvements sur la production de charbon et d'acier des Etats membres. Les conditions d'assiette et de perception en étaient fixées par une décision de la Haute Autorité . La délégation de compétence ainsi consentie en faveur de la Haute Autorité paraissait plus étendue dans ce cas qu'elle ne l'est dans le cas présent .
Du reste, la décision du 21 avril dans son article 2, dernier paragraphe, est pleinement respectueuse de la compétence financière des Parlement puisque, en ce qui concerne les "autres taxes qui seraient instituées dans le cadre d'une politique commune", elle impose pour l'avenir et pour chaque nouvelle création la procédure de l'article 201 du traité CEE et de l'article 173 du traité CEEA. Le Parlement français interviendra donc pour sanctionner l'institution de chaque nouvelle ressource propre des communautés, faisant ainsi usage de la compétence financière que lui reconnaît la Constitution et que ne lui dénie nullement la présente décision du Conseil.
b) Les conséquences pratiques   Si l'on met à part "les autres taxes qui seraient instituées dans le cadre d'une politique commune" conformément à l'article 201 du Traité CEE et 173 du Traité CEEA, l'article 2 de la décision du Conseil qualifie de "ressources propres" les prélèvements et les droits de douane. En ce qui concerne les droits de douane, les Etats membres n'avaient déjà plus de pouvoir pour la fixation de leur assiette ou de leur taux depuis l'institution du tarif douanier commun, et ceci en application de l'article 28 du Traité CEE.
Il en est de même en ce qui concerne les prélèvements qui n'existent que sur le fondement du Traité de Rome et d'actes pris pour son application. Leur assiette est communautaire et leur taux par nature variable. Par conséquent, sur ces deux points, la décision du 21 avril n'aboutit à aucun dessaisissement supplémentaire du Parlement français, par rapport aux Traités de Rome eux-mêmes et au droit communautaire dérivé. D'autre part, il n'est pas dans l'intention du Gouvernement français d'accepter, dans le règlement financier qui sera pris en application de la décision du 21 avril, l'institution de modalités de recouvrement qui dessaisiraient les administrations nationales.
Les ressources "provenant de la TVA et obtenues par l'application d'un taux qui ne peut dépasser 1 % à une assiette déterminée de manière uniforme, selon des règles communautaires" (article 4 de la Décision du 21 avril 1970), sont certes nouvelles mais il ne s'agira que de recettes d'appoint qui ne seront appelées par la Communauté, à partir de 1975, que si le produit des prélèvements et des droits de douane ne permet pas à lui seul d'assurer l'équilibre du budget. D'autre part l'autorisation demandée au Parlement est très limitée dans son montant puisqu'elle ne concerne que 1 % du produit de la TVA : si un autre plafond devait être fixé, le Parlement français serait de nouveau appelé à se prononcer conformément aux procédures des articles 201 et 173 des traités de Rome. Enfin, bien qu'il s'agisse là d'une recette qualifiée "ressource propre" de la Communauté, les modalités de sa détermination et de son recouvrement, qui restent encore à préciser dans le règlement financier pris en application de la décision du 21 avril, l'apparenteront plutôt à une contribution financière affectée au budget des Communautés.
Chaque année le Parlement votera sur l'ensemble de la TVA, y compris sur la fraction attribuée à la Communauté, et son recouvrement ne donnera lieu à aucun transfert de compétences des administrations nationales à l'administration communautaire.
Ainsi que l'indique l'exposé des motifs du projet de loi n 1133, "la décision dont l'approbation est soumise à l'autorisation du Parlement est importante à un double titre.
Elle confirme de façon définitive, et, par là même, assure pour l'avenir des orientations qui avaient été retenues dès les premières années de fonctionnement du Marché commun en ce qui concerne le financement de la politique agricole commune. Point n'est besoin d'insister sur l'intérêt qu'attache la France à cet aspect de la construction européenne. Elle marque également l'accès des Communautés à l'autonomie budgétaire. A cet égard, elle constitue l'un des éléments de leur renforcement que la politique du Gouvernement tend à favoriser".
Bien que constituant une étape nouvelle dans la construction européenne, il ne semble pas au Gouvernement que cette décision soit, non plus que les traités qu'elle prolonge et complète, contraire à la Constitution.
II : Traité portant modification de certaines dispositions budgétaires des traités instituant les Communautés européennes   La conformité à la Constitution de ce texte ne semble pas devoir poser de réels problèmes. Il est soumis au Conseil Constitutionnel essentiellement à titre de document, afin de compléter son information pour l'étude de la décision du Conseil des Communautés relative aux ressources propres.
L'article 201 du traité de Rome prévoyait que des ressources propres pourraient être un jour instituées en faveur des Communautés, mais rien dans le traité n'exigeait que leurs procédures budgétaires soient modifiées au même moment.
Cependant, l'Assemblée parlementaire européenne avait depuis longtemps exprimé le souhait que son rôle dans la procédure budgétaire des Communautés fût renforcé lorsque des ressources propres auraient été instituées. Elle souhaitait pouvoir exercer, au sein des Communautés, un contrôle accru sur l'emploi de ces ressources.
C'est donc à l'occasion de l'adoption de la décision sur les ressources propres que les Gouvernements des états membres ont décidé de modifier la procédure budgétaire des Communautés.
C'est pourquoi le traité portant cette modification est soumis au Conseil Constitutionnel en même temps que la décision relative aux ressources propres.
Les dispositions de ce traité n'ont nullement pour objet de déléguer aux institutions communautaires des pouvoirs qui auraient appartenu auparavant aux Etats.
Elles modifient seulement, au sein des Communautés, la répartition des pouvoirs entre le Conseil et l'Assemblée, afin d'augmenter les compétences de cette dernière. Les pouvoirs qui lui sont conférés portent sur l'utilisation des ressources communautaires définies par ailleurs, et non sur leur perception.
Ce sont des pouvoirs qui appartenaient déjà à la Communauté.
Leur répartition interne est seule modifiée.
Il faut rappeler, que les institutions communautaires n'auront en aucun cas la possibilité, au cours de cette procédure budgétaire, de décider d'un dépassement du 1 % de TVA affecté aux Communautés par la décision relative aux ressources propres.
Ce dépassement, s'il s'avérait un jour nécessaire, ne pourrait être obtenu que par une nouvelle utilisation de la procédure de l'article 201. Il serait donc soumis à l'agrément des Parlements nationaux.
Pour toutes ces raisons, ce traité ne comporte pas de l'avis du Gouvernement, de clause contraire à la Constitution.