Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues  à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi modifiant la loi  n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, le 25 novembre 2003,  par M. Jean-Marc AYRAULT, Mmes Patricia ADAM, Sylvie  ANDRIEUX-BACQUET, MM. Jean-Marie AUBRON, Jean-Paul  BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude  BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Jean-Claude  BATEUX, Jean-Claude BEAUCHAUD, Éric BESSON, Jean-Louis  BIANCO, Serge BLISKO, Patrick BLOCHE, Maxime BONO, Augustin  BONREPAUX, Jean-Michel BOUCHERON, Pierre BOURGUIGNON,  Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Thierry  CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine  CARILLON-COUVREUR, MM. Jean-Paul CHANTEGUET, Michel  CHARZAT, Alain CLAEYS, Mme Marie-Françoise CLERGEAU,  MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mme Claude DARCIAUX,  M. Michel DASSEUX, Mme Martine DAVID, MM. Marcel DEHOUX,  Michel DELEBARRE, Jean DELOBEL, Bernard DEROSIER, Marc  DOLEZ, François DOSÉ, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Jean-Pierre  DUFAU, Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Henri EMMANUELLI,  Claude ÉVIN, Laurent FABIUS, Jacques FLOCH, Pierre FORGUES,  Michel FRANÇAIX, Jean GAUBERT, Mmes Nathalie GAUTIER,  Catherine GÉNISSON, MM. Jean GLAVANY, Gaétan GORCE, Alain  GOURIOU, Mmes Elisabeth GUIGOU, Paulette  GUINCHARD-KUNSTLER, M. David HABIB, Mme Danièle  HOFFMAN-RISPAL, MM. François HOLLANDE, Jean-Louis IDIART,  Mme Françoise IMBERT, MM. Serge JANQUIN, Armand JUNG,  Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, Jack LANG, Jean  LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves  LE DÉAUT, Jean-Yves LE DRIAN, Jean LE GARREC, Jean-Marie  LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Patrick  LEMASLE, Mme Annick LEPETIT, MM. Jean-Claude LEROY, Michel  LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. François  LONCLE, Philippe MARTIN, Christophe MASSE, Didier MATHUS,  Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Hélène  MIGNON, MM. Arnaud MONTEBOURG, Henri NAYROU, Alain NÉRI,  Mme Marie-Renée OGET, MM. Michel PAJON, Christian PAUL,  Germinal PEIRO, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Geneviève  PERRIN-GAILLARD, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Paul QUILÈS,  Simon RENUCCI, Alain RODET, Bernard ROMAN, René ROUQUET,  Patrick ROY, Mmes Ségolène ROYAL, Odile SAUGUES,  MM. Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Philippe  TOURTELIER, Daniel VAILLANT, André VALLINI, Manuel VALLS,  Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe  VUILQUE, Jean-Pierre DEFONTAINE, Paul GIACOBBI, Mme Chantal  ROBIN-RODRIGO et M. Roger-Gérard SCHWARTZENBERG, députés, et le même jour, par M. Claude ESTIER, Mme Michèle ANDRÉ,  MM. Bernard ANGELS, Bertrand AUBAN, Robert BADINTER,  Jean-Pierre BEL, Jacques BELLANGER, Mme Maryse  BERGÉ-LAVIGNE, M. Jean BESSON, Mmes Marie-Christine BLANDIN,  Yolande BOYER, Claire-Lise CAMPION, MM. Bernard CAZEAU,  Gilbert CHABROUX, Gérard COLLOMB, Raymond COURRIÈRE,  Roland COURTEAU, Marcel DEBARGE, Jean-Pierre DEMERLIAT,  Claude DOMEIZEL, Michel DREYFUS-SCHMIDT, Mme Josette  DURRIEU, MM. Bernard DUSSAUT, Bernard FRIMAT, Charles  GAUTIER, Jean-Pierre GODEFROY, Jean-Noël GUÉRINI, Claude  HAUT, Mme Odette HERVIAUX, MM. Yves KRATTINGER, Serge  LAGAUCHE, André LEJEUNE, Claude LISE, Philippe MADRELLE,  Jacques MAHÉAS, Jean-Yves MANO, François MARC, Jean-Pierre  MASSERET, Marc MASSION, Pierre MAUROY, Louis MERMAZ,  Gérard MIQUEL, Michel MOREIGNE, Jean-Marc PASTOR, Guy  PENNE, Daniel PERCHERON, Jean-Claude PEYRONNET, Jean-François  PICHERAL, Bernard PIRAS, Mmes Danièle POURTAUD, Gisèle  PRINTZ, MM. Daniel RAOUL, Paul RAOULT, Daniel REINER, Gérard  ROUJAS, André ROUVIÈRE, Mme Michèle SAN VICENTE,  MM. Claude SAUNIER, Michel SERGENT, René-Pierre SIGNÉ,  Jean-Pierre SUEUR, Simon SUTOUR, Michel TESTON, Jean-Marc  TODESCHINI, Pierre-Yvon TRÉMEL, André VANTOMME, André  VÉZINHET, Marcel VIDAL et Henri WEBER, sénateurs ;
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée  portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et le protocole  signé à New York le 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés ;
Vu la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 modifiée relative au droit  d'asile ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le  28 novembre 2003 ;
Vu les observations en réplique présentées par les députés  auteurs de la première saisine, enregistrées le 3 décembre 2003 ;
Vu les observations en réplique présentées par les sénateurs  auteurs de la seconde saisine, enregistrées le 3 décembre 2003 ;
Le rapporteur ayant été entendu,
1. Considérant que les auteurs des deux saisines défèrent au Conseil constitutionnel la loi modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile ; qu'ils contestent notamment la conformité à la Constitution de ses articles 1er, 2, 4, 5, 6 et 10 ;
2. Considérant que le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel renvoie le Préambule de la Constitution de 1958, dispose en son quatrième alinéa : "Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République" ; que, si certaines garanties attachées à ce droit ont été prévues par des conventions internationales introduites en droit interne, notamment par la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et le protocole signé à New York le 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés, il incombe au législateur d'assurer en toutes circonstances l'ensemble des garanties légales que comporte cette exigence constitutionnelle ;
- SUR L'ARTICLE 1er DE LA LOI DÉFÉRÉE :
3. Considérant que l'article 1er de la loi déférée donne une nouvelle rédaction à l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952 susvisée ; que le I du nouvel article 2 énonce les attributions de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides ; que les six premiers alinéas du II déterminent la procédure applicable à l'examen des demandes d'asile par l'Office ; qu'en vertu du 1° du II, l'Office reconnaît la qualité de réfugié, d'une part, à toute personne persécutée " en raison de son action en faveur de la liberté ", d'autre part, à toute personne qui répond aux définitions de l'article 1er de la Convention de Genève en raison des persécutions qu'elle subit du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques et, enfin, à toute personne sur laquelle le Haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés exerce son mandat ; qu'en vertu du 2° du II, l'Office accorde le bénéfice d'une protection subsidiaire aux personnes qui, bien qu'elles ne remplissent pas les conditions d'admission au statut de réfugié, établissent qu'elles sont exposées dans leur pays à l'une des menaces graves qu'il mentionne ; que le III définit les auteurs des persécutions prises en compte pour l'octroi de la qualité de réfugié et des menaces graves conduisant au bénéfice de la protection subsidiaire et détermine les autorités susceptibles d'offrir une protection dans le pays d'origine ; que le IV écarte du bénéfice de la protection subsidiaire les auteurs de certains crimes, agissements ou activités ;
4. Considérant que les requérants critiquent les dispositions des II, III et IV du nouvel article 2 de la loi du 25 juillet 1952 issu de l'article 1er de la loi déférée ;
. En ce qui concerne le II du nouvel article 2 de la loi du 25 juillet 1952 :
5. Considérant qu'en vertu du II du nouvel article 2 de la loi du 25 juillet 1952, pour statuer sur les demandes d'asile dont il est saisi, l'Office français de protection des réfugiés et apatrides convoque le demandeur à une audition ; que, toutefois, " il peut s'en dispenser s'il apparaît que :... b) le demandeur d'asile a la nationalité d'un pays pour lequel ont été mises en oeuvre les stipulations du 5 du C de l'article 1er de la Convention de Genève susmentionnée " ; qu'aux termes de ces stipulations, la Convention de Genève cesse d'être applicable à toute personne : " 5) Si les circonstances à la suite desquelles elle a été reconnue comme réfugiée ayant cessé d'exister, elle ne peut plus continuer à refuser de se réclamer de la protection du pays dont elle a la nationalité " ;
6. Considérant que les requérants reprochent, en premier lieu, au législateur d'avoir supprimé la " garantie essentielle de nature à rendre plus effectif le droit d'asile " que constitue l'examen individuel de chaque demande ; qu'ils font en particulier valoir que la dispense accordée à l'Office d'entendre les demandeurs d'asile auxquels peut être opposé un changement de circonstances dans leur pays d'origine en application du 5 du C de l'article 1er de la Convention de Genève viderait de sa substance le droit que cette disposition elle-même réserve aux intéressés d'invoquer " des raisons impérieuses tenant à des persécutions antérieures " pour solliciter le maintien de leur protection ; qu'ils soutiennent que ce droit inclut nécessairement celui " de se faire entendre et d'apporter un témoignage oral " ;
7. Considérant que la disposition critiquée se borne à énoncer les motifs pour lesquels l'Office français de protection des réfugiés et apatrides peut décider de ne pas procéder à l'audition du demandeur ; qu'elle ouvre à l'Office une simple faculté qu'il lui appartient de mettre en oeuvre en appréciant, cas par cas, et notamment dans les hypothèses soulevées par les auteurs des saisines, s'il y a lieu ou non de convoquer le demandeur à une audition ; que l'absence d'audition du demandeur ne saurait avoir pour effet de dispenser l'Office de procéder à un examen particulier des éléments produits à l'appui de sa demande, conformément au principe posé par le sixième alinéa du II du nouvel article 2 ; qu'en conséquence, la disposition critiquée ne prive le droit d'asile d'aucune garantie essentielle ;
8. Considérant que les requérants estiment, en second lieu, qu'" en appliquant des règles de procédure différentes à des personnes qui demandent le bénéfice du même droit ", le II du nouvel article 2 créerait des différences de traitement sans rapport avec l'objet de la loi et porterait dès lors atteinte au principe d'égalité ;
9. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;
10. Considérant que la loi déférée tend à traiter de façon appropriée les demandes d'asile, en vue de mieux protéger les personnes remplissant les conditions pour se voir reconnaître la qualité de réfugié ou pour se voir accorder le bénéfice de la protection subsidiaire ; qu'eu égard à cet objet, les demandeurs ayant la nationalité d'un pays pour lequel la Convention de Genève a cessé d'être applicable se trouvent dans une situation différente de celle des autres demandeurs ; que, par suite, le principe d'égalité n'est pas méconnu ;
11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs dirigés à l'encontre du II du nouvel article 2 de la loi du 25 juillet 1952 doivent être écartés ;
. En ce qui concerne le III du nouvel article 2 de la loi du 25 juillet 1952 :
12. Considérant qu'aux termes du III du nouvel article 2 : " Les persécutions prises en compte dans l'octroi de la qualité de réfugié et les menaces graves pouvant donner lieu au bénéfice de la protection subsidiaire peuvent être le fait des autorités de l'Etat, de partis ou d'organisations qui contrôlent l'Etat ou une partie substantielle du territoire de l'Etat, ou d'acteurs non étatiques dans les cas où les autorités définies à l'alinéa suivant refusent ou ne sont pas en mesure d'offrir une protection. - Les autorités susceptibles d'offrir une protection peuvent être les autorités de l'Etat et des organisations internationales et régionales. - L'office peut rejeter la demande d'asile d'une personne qui aurait accès à une protection sur une partie du territoire de son pays d'origine si cette personne n'a aucune raison de craindre d'y être persécutée ou d'y être exposée à une atteinte grave et s'il est raisonnable d'estimer qu'elle peut rester dans cette partie du pays. L'office tient compte des conditions générales prévalant dans cette partie du territoire, de la situation personnelle du demandeur ainsi que de l'auteur de la persécution au moment où il statue sur la demande d'asile " ;
13. Considérant que les requérants estiment que cette disposition crée " un asile interne alternatif " qui priverait de garanties légales le droit d'asile ; qu'il y aurait, selon eux, " un paradoxe constitutionnellement insurmontable à considérer, dans un même mouvement, qu'une personne risque effectivement d'être persécutée dans son pays d'origine et qu'existe une alternative de séjour dans ce même pays " ; qu'au demeurant, l'existence, à un moment donné, d'une telle alternative n'offrirait " aucune garantie sur la suite des événements " ; que, de même, la présence d'organisations internationales ou régionales ne pourrait être considérée comme garantissant une protection suffisante aux victimes de persécutions ;
14. Considérant, en premier lieu, qu'en se référant à la zone géographique dans laquelle les persécutions ou menaces sont exercées, cette disposition tend à préciser les critères permettant à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides d'évaluer le risque des persécutions ou la gravité des menaces encourues par un demandeur, en vue de déterminer si l'intéressé a le droit de se voir reconnaître la qualité de réfugié ou accorder le bénéfice de la protection subsidiaire, en application du II du nouvel article 2 ;
15. Considérant, en deuxième lieu, que, lorsque le demandeur a accès à une protection sur une partie du territoire de son pays d'origine, la loi donne seulement à l'Office la faculté de refuser l'asile et ne lui en fait nullement obligation ;
16. Considérant, en troisième lieu, qu'un refus ne peut être opposé à une personne pour un tel motif qu'à la double condition, d'une part, que celle-ci n'ait " aucune raison de craindre d'y être persécutée ou d'y être exposée à une atteinte grave " et, d'autre part, qu'il soit " raisonnable d'estimer qu'elle peut rester dans cette partie du pays " ; que, dans les cas où la loi envisage la protection pouvant être apportée par des organisations internationales ou régionales présentes sur place, il appartient à l'Office et, le cas échéant, à la Commission des recours des réfugiés, de déterminer si ces organisations offrent au demandeur une protection effective ;
17. Considérant, enfin, qu'aux termes mêmes de la loi, l'Office français de protection des réfugiés et apatrides instruira la demande en tenant compte des conditions générales prévalant dans la partie concernée du territoire d'origine et de la situation personnelle du demandeur ; qu'il devra également tenir compte de l'auteur des persécutions, selon qu'il relève ou non des autorités de l'Etat ; que le bien-fondé de chaque demande sera examiné individuellement au regard de ces éléments concrets, appréciés à la date à laquelle l'Office statue ; qu'il appartiendra à l'Office, sous le contrôle de la Commission des recours des réfugiés, de ne refuser l'asile pour le motif énoncé au troisième alinéa du III du nouvel article 2 de la loi du 25 juillet 1952 qu'après s'être assuré que l'intéressé peut, en toute sûreté, accéder à une partie substantielle de son pays d'origine, s'y établir et y mener une existence normale ;
18. Considérant que, sous la réserve énoncée au précédent considérant, la disposition en cause n'est pas contraire à la Constitution ;
. En ce qui concerne le IV du nouvel article 2 de la loi du 25 juillet 1952 :
19. Considérant qu'en vertu du IV du nouvel article 2, " la protection subsidiaire n'est pas accordée à une personne s'il existe des raisons sérieuses de penser... qu'elle a commis un crime grave de droit commun " ou que " son activité sur le territoire constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'Etat " ;
20. Considérant que les auteurs des saisines estiment, en premier lieu, que la notion de " crime grave de droit commun " est entachée d'incompétence négative dans la mesure où le législateur n'a précisé ni la nature des crimes en cause, ni leur lieu de commission, ni la législation pénale applicable ;
21. Considérant, d'une part, qu'en application du b) du F de l'article 1er de la Convention de Genève, la présomption sérieuse de " crime grave de droit commun " commis en dehors du pays d'accueil avant d'y être admis comme réfugié exclut son auteur du bénéfice de cette convention ; qu'ainsi, la loi déférée applique à la protection subsidiaire un motif d'exclusion déjà mis en oeuvre, sous le contrôle du juge, en matière de reconnaissance de la qualité de réfugié ;
22. Considérant, d'autre part, que la rédaction de la disposition critiquée implique sans ambiguïté que le crime en cause a pu être commis tant dans le pays d'origine qu'en France ou dans un pays tiers ; que cette définition n'appelle aucune critique sur le plan constitutionnel ;
23. Considérant, enfin, que la gravité du crime susceptible d'exclure une personne du bénéfice de ce droit ne peut être appréciée qu'à la lumière des principes du droit pénal français ; qu'il était loisible au législateur de laisser à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, sous le contrôle de la Commission des recours des réfugiés, le soin d'apprécier, après un examen concret et approfondi de la situation du demandeur, si les faits en cause, notamment par leur nature, les conditions dans lesquelles ils ont été commis et la gravité des dommages causés aux victimes, constituent un " crime grave de droit commun " justifiant l'exclusion de la protection subsidiaire ;
24. Considérant, en second lieu, qu'il est fait grief à la loi déférée d'avoir retenu comme motif d'exclusion de la protection subsidiaire la " menace grave pour l'ordre public ", ce qui conduirait à assigner à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides " une mission contraire à la protection de l'individu consubstantielle au droit d'asile " ;
25. Considérant qu'aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce que le législateur, en définissant le régime de la protection subsidiaire, décide qu'une activité constituant une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'Etat constitue un motif d'exclusion de cette protection ;
26. Considérant que, si la loi déférée laisse à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides le soin d'apprécier s'il y a lieu d'opposer ce motif d'exclusion, cette compétence n'est que la conséquence du choix fait par le législateur de confier à un même organisme indépendant l'ensemble des attributions relatives à la reconnaissance de la qualité de réfugié et à l'octroi du bénéfice de la protection subsidiaire ; qu'un tel choix, fondé sur l'intérêt général qui s'attache à l'unification et à la rationalisation des procédures, n'appelle aucune critique de constitutionnalité ;
27. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs formulés à l'encontre du IV du nouvel article 2 de la loi du 25 juillet 1952 doivent être écartés ;
- SUR LES ARTICLES 2 ET 5 DE LA LOI DÉFÉRÉE :
. En ce qui concerne la liste des pays sûrs :
28. Considérant que l'article 2 de la loi déférée, qui modifie l'article 3 de la loi du 25 juillet 1952, confie au conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides le pouvoir de fixer " la liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs " jusqu'à l'adoption de dispositions communautaires ayant cet objet ; qu'en vertu de l'article 5 de la loi déférée, qui modifie l'article 10, devenu l'article 8, de la loi du 25 juillet 1952, l'admission au séjour peut être refusée si le demandeur d'asile a la nationalité d'un pays figurant sur cette liste ; que, dans cette hypothèse, l'Office statue " par priorité " ; qu'en vertu du dernier alinéa du nouvel article 10, l'étranger bénéficie alors " du droit à se maintenir en France jusqu'à la notification de la décision de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides " ;
29. Considérant que, selon les députés et sénateurs requérants, les dispositions relatives à la liste des pays sûrs méconnaîtraient l'article 34 de la Constitution et, à titre subsidiaire, son article 21 ; qu'en outre, elles priveraient le droit d'asile de garanties essentielles et porteraient atteinte au principe d'égalité et aux droits de la défense ;
- Quant à la violation de l'article 34 de la Constitution :
30. Considérant que les requérants soutiennent à titre principal que la liste des pays sûrs ne peut être déterminée que par le législateur ; qu'en confiant l'établissement de cette liste à une autre autorité, celui-ci aurait méconnu l'étendue de sa compétence ;
31. Considérant que, si l'article 34 de la Constitution dispose que " la loi fixe les règles concernant... les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ", la mise en oeuvre des garanties déterminées par le législateur relève du pouvoir exécutif ;
32. Considérant que le 2° du nouvel article 8 de la loi du 25 juillet 1952 dispose qu'un pays est considéré comme pays d'origine sûr " s'il veille au respect des principes de la liberté, de la démocratie et de l'Etat de droit, ainsi que des droits de l'homme et des libertés fondamentales " ; qu'en retenant cette définition, et en chargeant le conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides d'arrêter, au vu de leur situation effective, la liste des pays répondant à ladite définition, le législateur n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence ; - Quant à la violation de l'article 21 de la Constitution :
33. Considérant que les auteurs des saisines soutiennent à titre subsidiaire qu'en confiant l'établissement de la liste des pays sûrs à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, le législateur n'aurait pas respecté l'article 21 de la Constitution qui confère au Premier ministre l'exercice du pouvoir réglementaire ;
34. Considérant qu'aux termes de l'article 21 de la Constitution : " Le Premier ministre... assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 13, il exerce le pouvoir réglementaire... " ;
35. Considérant que, si ces dispositions ne font pas obstacle à ce que le législateur confie à une autorité de l'Etat autre que le Premier ministre le soin de fixer des normes permettant de mettre en oeuvre une loi, c'est à la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu ; que tel est le cas de l'établissement de la liste des pays sûrs par le conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides ;
- Quant aux autres griefs :
36. Considérant que, selon les requérants, l'établissement d'une liste de pays d'origine considérés comme sûrs et les effets de droit qui lui sont attachés méconnaissent tant la Constitution que la Convention de Genève, qui excluent toute discrimination en fonction du pays d'origine ; qu'une telle liste porterait atteinte au droit de chaque demandeur d'asile de voir sa situation personnelle faire l'objet d'un examen particulier et d'être entendu par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides ; qu'en outre, elle romprait l'égalité entre demandeurs d'asile ; qu'enfin, le renvoi à l'Office de la fixation de la liste des pays sûrs mettrait en cause l'indépendance et l'impartialité de la Commission des recours des réfugiés ;
37. Considérant, en premier lieu, que le nouvel article 9 de la loi du 25 juillet 1952, dans sa rédaction issue de l'article 5 de la loi déférée, prévoit que l'Office " statue par priorité sur la demande d'asile " lorsque le document provisoire de séjour est refusé ou retiré, ou son renouvellement refusé, au motif que le demandeur a la nationalité d'un pays considéré comme sûr ; que le fait d'avoir la nationalité d'un pays sûr a ainsi pour seul effet de mettre en oeuvre une procédure prioritaire, comme c'était déjà le cas, en vertu du sixième alinéa de l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952 dans sa rédaction antérieure, pour les demandeurs d'asile provenant d'un pays auquel il a été fait application du 5 du C de l'article 1er de la Convention de Genève ; que le 2° du nouvel article 8 de la même loi précise que " la prise en compte du caractère sûr du pays d'origine ne peut faire obstacle à l'examen individuel de chaque demande " ; qu'ainsi qu'il a été dit, l'intéressé dispose, en vertu du nouvel article 10 de ladite loi, du droit de rester en France pendant cet examen ; qu'enfin, le II du nouvel article 2 de cette loi ne dispense pas l'Office de l'obligation de procéder à l'audition de l'intéressé dès lors que sa demande ne relève d'aucun des cas mentionnés à ce même paragraphe ; que, dans ces conditions, la disposition critiquée ne prive le droit d'asile d'aucune garantie essentielle ;
38. Considérant, en deuxième lieu, que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;
39. Considérant que la loi déférée tend à traiter de façon appropriée les demandes d'asile, en vue de mieux protéger les personnes remplissant les conditions pour se voir reconnaître la qualité de réfugié ou accorder le bénéfice de la protection subsidiaire ; qu'eu égard à cet objet, les demandeurs d'asile provenant de pays qui peuvent être considérés comme assurant le respect des principes de la liberté, de la démocratie et de l'Etat de droit, ainsi que des droits de l'homme et des libertés fondamentales, sont dans une situation différente de celle des demandeurs d'asile provenant d'autres pays ; qu'ainsi, la circonstance que les règles de procédure soient différentes selon que le demandeur provient ou non d'un pays sûr n'est pas contraire au principe d'égalité ;
40. Considérant, en troisième lieu, que la décision fixant la liste des pays considérés comme pays d'origine sûrs pourra faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ; qu'elle ne liera pas la Commission des recours des réfugiés dans l'appréciation à laquelle elle se livre de la situation de chaque demandeur d'asile ; que, dès lors, la disposition critiquée ne porte pas atteinte à l'indépendance de la Commission des recours des réfugiés vis-à-vis de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, qui constitue une garantie essentielle du droit d'asile ; que cette disposition est sans incidence sur son impartialité ;
. En ce qui concerne la communication de documents à des agents habilités :
41. Considérant qu'aux termes du dernier alinéa de l'article 2 de la loi déférée : " Lorsqu'une demande d'asile est rejetée, le directeur général de l'office ou le président de la commission des recours des réfugiés transmet la décision motivée au ministre de l'intérieur. A la demande de ce dernier, le directeur général de l'office communique à des agents habilités des documents d'état civil ou de voyage permettant d'établir la nationalité de la personne dont la demande d'asile a été rejetée, ou à défaut une copie de ces documents, à la condition que cette communication s'avère nécessaire à la mise en oeuvre d'une mesure d'éloignement et qu'elle ne porte pas atteinte à la sécurité de cette personne ou de ses proches " ;
42. Considérant que, selon les requérants, la faculté reconnue au directeur de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides de communiquer à des agents habilités certains documents permettant d'établir la nationalité d'un étranger dont la demande d'asile a été rejetée est contraire au quatrième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ; que cette disposition porterait atteinte à la confidentialité des éléments d'information détenus par l'Office, garantie essentielle du droit d'asile ; qu'elle serait entachée d'incompétence négative, le législateur ayant renvoyé à un décret en Conseil d'Etat les modalités de désignation des agents destinataires de ces documents ;
43. Considérant que la confidentialité des éléments d'information détenus par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides relatifs à la personne sollicitant l'asile en France est une garantie essentielle du droit d'asile, principe de valeur constitutionnelle qui implique notamment que les demandeurs d'asile bénéficient d'une protection particulière ;
44. Considérant, toutefois, que les documents communicables en vertu de la disposition critiquée concernent exclusivement des personnes dont la demande d'asile a été rejetée soit par une décision de la Commission des recours des réfugiés soit par une décision devenue définitive de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides ; que la communication des documents ne peut en aucun cas porter sur les pièces produites à l'appui de la demande d'asile ; qu'elle se limite aux " documents d'état civil ou de voyage permettant d'établir la nationalité de la personne dont la demande d'asile est rejetée " ;
45. Considérant, en outre, que ces documents ne peuvent être communiqués qu'à des agents habilités à cet effet ; qu'il appartiendra au décret en Conseil d'Etat mentionné au nouvel article 19 de la loi du 25 juillet 1952 de fixer les modalités de cette habilitation et de prévoir notamment que les agents concernés seront personnellement et spécialement désignés en fonction des responsabilités qu'ils exercent dans le cadre de l'application de la législation relative à l'entrée et au séjour des étrangers ;
46. Considérant, enfin, que la transmission des documents en cause doit être nécessaire à la mise en oeuvre d'une mesure d'éloignement ; qu'elle ne doit en aucun cas porter atteinte à la sécurité de l'intéressé ou à celle de ses proches ;
47. Considérant que, dans ces conditions, la disposition critiquée, qui n'est pas entachée d'incompétence négative, ne porte pas atteinte au principe de confidentialité des éléments d'information relatifs aux demandeurs d'asile et ne prive donc pas le droit d'asile d'une garantie essentielle ;
48. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs dirigés contre les articles 2 et 5 de la loi déférée doivent être rejetés ;
- SUR L'ARTICLE 4 DE LA LOI DÉFÉRÉE :
49. Considérant que l'article 5 de la loi du 25 juillet 1952, dans sa rédaction issue de l'article 4 de la loi déférée, est relatif à la Commission des recours des réfugiés ; que cette juridiction administrative est compétente pour statuer sur les recours formés contre les décisions de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides prises en application du II et du IV du nouvel article 2 de la loi du 25 juillet 1952 ; que le V du nouvel article 5 de la même loi permet au président et aux présidents de section de la Commission de régler, par ordonnance, les " affaires dont la nature ne justifie pas l'intervention d'une formation collégiale " ; qu'en particulier, ils peuvent statuer en cette forme sur " les demandes qui ne présentent aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision du directeur général de l'office " ;
50. Considérant que, selon les saisines, cette procédure priverait le droit d'asile d'une garantie essentielle en interdisant aux intéressés de présenter leur recours devant la Commission dans le cadre d'un débat oral ; que la disposition critiquée serait en outre entachée d'incompétence négative ;
51. Considérant, d'une part, qu'en permettant d'écarter, selon une procédure accélérée, des demandes manifestement infondées, la mesure contestée tend à réduire les délais de jugement de la Commission des recours des réfugiés et à assurer ainsi un exercice plus effectif du droit de recours des demandeurs d'asile ;
52. Considérant, d'autre part, qu'aux termes du nouvel article 19 de la loi du 25 juillet 1952, dans sa rédaction résultant de l'article 10 de la loi déférée : " Les modalités d'application de la présente loi sont fixées par décret en Conseil d'Etat, notamment :... 7° Les conditions d'exercice des recours prévus à l'article 5 ainsi que les conditions dans lesquelles le président et les présidents de section de la commission des recours peuvent, après instruction, statuer par ordonnance sur les demandes qui ne présentent aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision du directeur général de l'office " ; qu'il résulte des travaux préparatoires de la loi que les affaires dont la nature ne justifie pas l'intervention d'une formation collégiale seront examinées par un rapporteur avant d'être soumises au président de la Commission ou aux présidents de section ; que, dans ces conditions, le législateur n'a porté atteinte ni au droit au recours garanti par l'article 16 de la Déclaration de 1789 ni au droit d'asile ;
53. Considérant, enfin, que les dispositions précitées du 7° du nouvel article 19 de la loi du 25 juillet 1952 ne portent atteinte à aucune des règles ni à aucun des principes fondamentaux réservés à la loi par l'article 34 de la Constitution ; que, par suite, cet article n'est pas entaché d'incompétence négative ;
- SUR L'ARTICLE 6 DE LA LOI DÉFÉRÉE :
54. Considérant que l'article 6 de la loi déférée, qui modifie l'article 11, devenu l'article 9, de la loi du 25 juillet 1952, prévoit que l'étranger qui demande à bénéficier de l'asile et qui est admis à séjourner sur le territoire national se voit remettre un document provisoire lui permettant de résider en France jusqu'à ce que l'Office français de protection des réfugiés et apatrides et, le cas échéant, la Commission des recours des réfugiés, aient statué sur sa demande ; que le document provisoire de séjour peut cependant être refusé, retiré ou son renouvellement refusé pour l'un des motifs mentionnés aux 2° à 4° du nouvel article 8 de la loi du 25 juillet 1952, c'est-à-dire lorsque le demandeur d'asile a la nationalité d'un pays sûr ou pour lequel ont été mises en oeuvre les stipulations du 5 du C de l'article 1er de la Convention de Genève, lorsque sa présence en France constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'Etat, ou enfin lorsque sa demande d'asile est abusive, frauduleuse ou dilatoire ; que, dans ces trois hypothèses, l'Office statue " par priorité " sur la demande d'asile en vertu du dernier alinéa du nouvel article 9 ;
55. Considérant que les requérants soutiennent qu'en subordonnant la procédure prioritaire d'examen des demandes d'asile à la décision du préfet sur l'admission au séjour, l'article 6 de la loi déférée prive de garanties essentielles le droit d'asile ; qu'en outre, le même article serait entaché d'incompétence négative dès lors que le 12° de l'article 19 de la loi du 25 juillet 1952, dans sa rédaction issue de l'article 10 de la loi déférée, renvoie à un décret en Conseil d'Etat la fixation des délais d'examen dans le cadre de cette procédure prioritaire ;
56. Considérant, en premier lieu, que, si l'autorité administrative peut s'opposer à l'admission au séjour dans les trois cas visés aux 2° à 4° du nouvel article 8 de la loi du 25 juillet 1952, les étrangers concernés ont le droit, en vertu des dispositions du nouvel article 10, de se maintenir sur le territoire national jusqu'à ce que l'Office français de protection des réfugiés et apatrides leur notifie sa décision ; qu'au regard des exigences de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public, le législateur pouvait soumettre à une procédure prioritaire d'examen les demandes d'asile dans les trois cas de refus d'admission au séjour définis ci-dessus ; qu'ainsi, le nouvel article 9 de la loi du 25 juillet 1952 ne prive le droit d'asile d'aucune garantie essentielle ;
57. Considérant, en second lieu, que le législateur pouvait, sans méconnaître sa compétence, renvoyer à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les délais dans lesquels l'Office français de protection des réfugiés et apatrides statue selon la procédure prioritaire ;
58. Considérant qu'il s'ensuit que les griefs dirigés contre l'article 6 de la loi déférée doivent être rejetés ;
- SUR L'ARTICLE 10 DE LA LOI DÉFÉRÉE :
59. Considérant que l'article 10 de la loi déférée ajoute à la loi du 25 juillet 1952 un article 19 qui renvoie à un décret en Conseil d'Etat la fixation des modalités d'application de la loi et, notamment, les critères d'habilitation des agents auxquels le directeur général de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides peut communiquer certains documents, la durée du mandat des membres de la Commission des recours des réfugiés, les modalités d'exercice des recours, les conditions dans lesquelles il peut être statué par voie d'ordonnance, les délais afférents à la délivrance du document provisoire de séjour permettant de déposer une demande d'asile et ceux relatifs à la procédure d'examen prioritaire des demandes par l'Office ;
60. Considérant que, selon les requérants, le législateur aurait ainsi renvoyé au pouvoir réglementaire des " prescriptions propres à assurer des garanties essentielles du droit d'asile " et méconnu l'étendue de ses compétences ;
. En ce qui concerne la durée du mandat des membres de la Commission des recours des réfugiés :
61. Considérant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution : " La loi fixe les règles concernant... la création de nouveaux ordres de juridiction... " ;
62. Considérant que la Commission des recours des réfugiés constitue un ordre de juridiction au sens de la disposition précitée ; que, si le caractère limité du mandat des membres de la Commission relève du domaine de la loi, le législateur a pu laisser au pouvoir réglementaire le soin d'en préciser la durée ; que, toutefois, il appartiendra à un décret en Conseil d'Etat, sous le contrôle du juge administratif, de fixer cette durée de sorte qu'il ne soit porté atteinte ni à l'impartialité ni à l'indépendance des membres de la Commission ; que, sous cette réserve, le 6° du nouvel article 19 de la loi du 25 juillet 1952 n'est pas contraire à la Constitution ;
. En ce qui concerne le délai de délivrance du document provisoire de séjour :
63. Considérant que, s'agissant d'une procédure purement administrative, le législateur pouvait, sans méconnaître l'étendue de sa compétence, renvoyer à un décret en Conseil d'État la fixation du délai de délivrance du document provisoire de séjour permettant de déposer une demande d'asile ;
. En ce qui concerne les autres dispositions de l'article 10 de la loi déférée :
64. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit à l'occasion de l'examen des articles précédents, les autres dispositions contestées du nouvel article 19 de la loi du 25 juillet 1952 ne sont pas entachées d'incompétence négative ;
65. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de constitutionnalité,

Article premier.- Sous les réserves énoncées aux considérants 17 et 62, les articles 1er, 2, 4, 5, 6 et 10 de la loi modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile sont conformes à la Constitution.
Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 4 décembre 2003, où siégeaient : MM. Yves GUÉNA, Président, Michel AMELLER, Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Pierre JOXE, Pierre MAZEAUD, Mmes Monique PELLETIER, Dominique SCHNAPPER et Simone VEIL.
I. Sur l'article 1er de la loi
D'une part, le gouvernement soutient l'idée que les dispositions critiquées seraient conformes à la Convention de Genève et, notamment, à l'article 1er C 5/. Cette analyse repose sur une lecture erronée de cet article.
Le gouvernement se trompe, notamment, en considérant que les demandeurs du statut de réfugié n'accédant pas à une audition par l'OFPRA en application de la clause de l'article 1er C 5/, seraient dans une situation objectivement différente des autres personnes menacées de persécutions.
En effet, cette disposition de la Convention de Genève s'applique pour les personnes qui disposent déjà du statut de réfugié. Elle tend à produire des conséquences pour le retrait du statut et non pour l'accès à celui-ci.
Cela signifie qu'au moment où le demandeur d'asile présente sa demande, son droit à l'examen individuel du dossier est plein et entier. La Convention de Genève lui reconnaît le droit d'invoquer sa situation personnelle au moment où la clause de cessation serait éventuellement applicable. C'est dire qu'à l'instant de la présentation de sa demande initiale, son droit à un examen individuel de sa situation ne peut être méconnu.
Puisque le gouvernement entend se revendiquer de cette clause prévue par l'article 1er C 5/ de la Convention de Genève, il importe qu'il n'en fasse pas une lecture et une interprétation partielle.
En prévoyant ces deux régimes distincts, l'article critiqué ne peut qu'encourir la censure.
D'autre part, le gouvernement s'essaye à justifier la notion d'asile interne. Il le fait au prix d'un raisonnement pour le moins étonnant s'agissant d'un droit constitutionnellement garanti. Pour y parvenir, il prétend que l'introduction dans notre droit du critère de l'origine des persécutions extérieures à l'Etat, légitime, comme contrepartie, la possibilité de réserver l'hypothèse où les victimes de ces persécutions disposeraient d'une protection suffisante sur une autre partie du territoire (page 4 de ses observations).
Un tel raisonnement n'est pas constitutionnellement admissible.
Si la conciliation entre deux normes de valeur constitutionnelle est classique, il est inédit qu'un droit constitutionnel soit amoindri au motif de la reconnaissance, tardive, d'une notion consubstantielle à ce droit. Il n'est pas inutile de rappeler que notre droit était moins protecteur que la majorité des autres droits européens s'agissant du critère de l'origine des persécutions. Le fait de s'aligner sur ce standard élevé de protection ne peut donc conduire à l'amoindrissement d'une autre garantie.
A cet égard, le gouvernement se hasarde à présenter de façon gravement inexacte la position du HCR sur ce point (page 5 de ses observations).
Contrairement aux énonciations du gouvernement, le
91 du « Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié au regard de la convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs aux statuts des réfugiés », édité par le Haut Commissariat des Nations-Unies pour les Réfugiés, indique que : « la crainte d'être persécuté ne doit pas nécessairement s'étendre à l'ensemble du territoire du pays dont l'intéressé a la nationalité. En cas de conflit entre des ethnies ou en cas de troubles graves équivalents à une situation de guerre civile, les persécutions dirigées contre un groupe ethnique ou national particulier peuvent être limitées à une partie du pays. En pareil cas, une personne ne se verra pas refuser le statut de réfugié pour la seule raison qu'elle aurait pu chercher un refuge dans une autre partie du même pays si, compte tenu de toutes les circonstances, on ne pouvait raisonnablement attendre qu'elle agisse ainsi » (Genève, Edition 1992, page 23).
Cela montre, si besoin est, que le gouvernement travestit la doctrine du HCR telle que fondée sur le droit international, et, surtout, que la notion d'asile interne est en contradiction évidente avec la notion même de persécution ouvrant droit au statut de réfugié, ou, à tout le moins, à l'asile dans un pays d'accueil.
Les garanties formelles dont ce concept d'asile interne parait entouré ne peuvent tromper votre vigilance. Ce qui fait débat, ici, tient à une notion dont le but est de relativiser le principe du droit d'asile.
Cette notion ne peut être constitutionnellement admise sauf à affaiblir gravement le droit d'asile en tant que tel.
II. Sur les articles 2 et 5 de la loi
Le gouvernement prétend que la seule conséquence attachée à la notion de « pays d'origine sûrs » est d'ordre procédural et qu'à ce titre, elle ne prive d'aucune garantie les exigences constitutionnelles. Il se fonde, par ailleurs, sur la proposition de directive européenne ayant prétendument fait l'objet d'un accord politique.
En premier lieu, il convient de rappeler que les garanties procédurales figurent en cette matière parmi les garanties liées à la valeur du droit d'asile (Décision du 13 août 1993, précitée). Affaiblir le droit d'asile au travers de la privation ou de l'amoindrissement de ces garanties procédurales revient à priver de garanties légales les exigences constitutionnelles en cause.
L'argument du gouvernement est, à cet égard, inopérant.
En deuxième lieu, il faut porter à votre connaissance des informations de la première importance que le gouvernement semble s'être dispensé de faire valoir dans ses observations.
Le Haut Commissaire des Nations-Unies pour les réfugiés, M. Ruud Lubbers, a suggéré, le lundi 24 novembre 2003, à l'Union européenne d'enterrer son projet de directive sur le droit d'asile, estimant que le texte du projet était à la limite du droit international. Il a considéré que ce projet « s'écarte de façon importante de la loi et des principes internationaux des réfugiés et des droits de l'homme établis depuis plus de 50 ans ». Il a particulièrement critiqué le concept de pays d'origine sûr car de nature à mettre en danger les demandeurs d'asile (Dépêche AFP, 241825, bar/avz/juv).
Dans sa réponse, M. Antonio Vitorino, commissaire européen chargé de la Justice et des Affaires intérieures, a assuré M. Ruud Lubbers que « la Commission ne va pas soutenir quoi que ce soit qui contrevienne à la Convention de Genève ou aux droits de l'homme les plus élémentaires » (Dépêche précitée).
Or, quelques jours après, le 27 novembre 2003, les ministres de l'intérieur de l'Union européenne ont décidé de suspendre les discussions sur la mise en place d'un régime d'asile européen commun devant l'impossibilité de parvenir à un accord sur un texte clé de l'harmonisation entamée depuis 1999. Selon une dépêche AFP, « les Quinze sont également divisés sur les pays à inclure dans une liste de « pays d'origine sûrs » (Voir production jointe : AFP, 272020, far/pg/ap).
On le voit, contrairement aux affirmations hâtives du gouvernement, il n'existe pas d'accord politique à cet égard tant les contradictions relevées par les autorités internationales et européennes entre la proposition de directive et les droits fondamentaux du demandeur d'asile et du réfugié sont flagrantes.
Cette notion de pays d'origine sûrs doit être analysée comme contraire aux exigences constitutionnelles. Il ne peut donc être admis que la loi introduise une telle catégorie en référence à une hypothétique directive dont le contenu est susceptible d'évoluer dans un sens inconnu à ce jour.
Il serait donc pour le moins paradoxal que vous vous priviez d'exercer votre contrôle au regard d'une loi nationale au motif qu'une proposition de directive existe et alors même qu'aucun accord politique n'a été conclu à son égard. Ce serait renoncer à vos prérogatives et admettre par anticipation une violation des exigences constitutionnelles liées au droit d'asile, telles que tirées du Préambule de la Constitution de 1946, des articles 53-1 et 88-2 de la Constitution.
De ces chefs, la censure est certaine.
En troisième lieu, s'agissant de la méconnaissance de l'article 21 de la Constitution, le gouvernement qualifie la liste des pays d'origine sûrs de décision d'espèce non réglementaire.
Les exemples jurisprudentiels donnés par le gouvernement n'emportent pas l'adhésion. On y opposera, par exemple, l'hypothèse d'une modification de liste provoquant un changement dans la mise en œuvre d'une réglementation, telle la modification de la liste des titres ou diplômes permettant l'accès à un concours ou l'exercice de certaines activités (CE 9 décembre 1977 Cons. Nat. de l'Ordre des Pharmaciens, p. 492) ou les décisions modifiant la liste des substances délivrables sans ordonnance médicale (CE Sect 28 avril 1967 Fédé. Nat. des Synd. Pharm., p. 180), ou bien encore celle des spécialités remboursables par la sécurité sociale (CE 22 mai 1968 Sté des Laboratoires Beytout, p. 817).
Le caractère réglementaire reconnu à ces décisions portant adoption ou modification d'une liste doit l'être tout également pour la liste des pays d'origine sûrs. En effet, à la différence de l'inscription sur une liste d'une commune au nombre desquelles une association de chasse agréée doit être créée (CE Sect. 22 février 1974, citée par le gouvernement), l'établissement de cette liste par l'OFPRA emporte des conséquences juridiques sur l'exercice d'un droit constitutionnellement garanti y compris par la protection accordée par des règles de procédures.
A n'en pas douter, les effets attachés à cette liste lui confèrent un caractère réglementaire car modifiant les règles de procédure utilisées pour apprécier le bénéfice ou non d'un droit constitutionnel. C'est pourquoi, et quoi qu'il en soit de l'inconstitutionnalité même de la notion de pays sûrs, une telle compétence ne peut être reconnue à l'OFPRA sans violer l'article 21 de la Constitution.
La censure s'impose donc.
En quatrième lieu, il convient de relever que le gouvernement ne répond pas au grief tiré de la méconnaissance du principe d'impartialité dont bénéfice la Commission de recours des réfugiés en qualité de juridiction spécialisée (page 11 du recours).
Pourtant, l'indépendance des juridictions participe du droit à un procès équitable dont vous avez réaffirmé à de nombreuses reprises la valeur constitutionnelle.
En s'abstenant de contester cette branche du moyen, le gouvernement doit donc être regardé comme ayant acquiescé à l'argumentation de la saisine.
En dernier lieu, concernant la communication de certains documents aux agents du ministère de l'intérieur, il convient d'insister sur votre propre jurisprudence qui vise « la confidentialité des éléments d'information détenus par l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides relatifs à la personne sollicitant le statut de réfugié » (Décision du 22 avril 1997, précitée).
Cette garantie est attachée au droit de demander le statut de réfugié non au résultat de la procédure. Encore une fois, les documents en question peuvent mettre en danger tel demandeur, dont le dossier aurait été rejeté, mais aussi sa famille ou ses proches ou ses soutiens dans son pays d'origine.
Ouvrir une telle brèche dans la logique de ce droit protecteur, c'est le considérer comme divisible et contingent.
III. Sur l'article 6 de la loi
Le gouvernement soutient que le fait de priver d'audition un demandeur d'asile ne rompt pas l'égalité devant la loi dès lors que l'examen individuel du dossier est préservé.
Cet argument est inopérant.
Les droits de la défense et l'examen individuel du cas de chaque demandeur forment un tout au cœur duquel siège le droit de présenter des observations orales grâce à une audition. Au regard de l'objet de la présente loi comme au regard de l'intérêt général poursuivi par ce texte, rien ne justifie que certains demandeurs d'asile bénéficient d'une procédure partielle par rapport à d'autres personnes dans une situation objectivement et rationnellement identique à la leur.
Quand on mesure l'importance des auditions pour faire valoir certains dossiers que la procédure écrite ne peut restituer dans leur complexité et leur humanité, priver certains demandeurs d'une partie de leurs droits est inconstitutionnellement inadmissible.
La censure est encourue.
Pour toutes ces raisons, les saisissants persistent de plus fort dans leurs observations.
Nous vous prions de croire, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, à l'expression de notre haute considération.I. Sur l'article 1er de la loi
D'une part, le gouvernement soutien l'idée que les dispositions critiquées seraient conformes à la Convention de Genève et, notamment, à l'article 1er C 5/. Cette vision des choses repose sur une lecture erronée de cette disposition.
Le gouvernement se trompe, notamment, en considérant que les demandeurs du statut de réfugié n'accédant pas à une audition par l'OFPRA en application de la clause de l'article 1er C 5/, seraient dans une situation objectivement différente des autres personnes menacées de persécutions.
En effet, cette stipulation de la Convention de Genève s'applique pour les personnes qui disposent déjà du statut de réfugié. Elle tend à produire des conséquences pour le retrait du statut et non pour l'accès à celui-ci.
Cela signifie qu'au moment où le demandeur d'asile présente sa demande, son droit à l'examen individuel du dossier est plein et entier. La Convention de Genève lui reconnaît le droit d'invoquer sa situation personnelle au moment où la clause de cessation serait éventuellement applicable. C'est dire qu'à l'instant de la présentation de sa demande initiale, son droit à un examen individuel de sa situation ne peut être méconnu.
Puisque le gouvernement entend se revendiquer de cette clause prévue par l'article 1er C 5/ de la Convention de Genève, il importe qu'il n'en fasse pas une lecture et une interprétation partielle.
En prévoyant ces deux régimes distincts, l'article critiqué ne peut qu'encourir la censure.
D'autre part, le gouvernement s'essaye à justifier la notion d'asile interne. Il le fait au prix d'un raisonnement pour le moins étonnant s'agissant d'un droit constitutionnellement garanti. Pour y parvenir, il prétend ainsi que l'introduction dans notre droit du critère de l'origine des persécutions extérieures à l'Etat, légitime comme contrepartie la possibilité de réserver l'hypothèse où les victimes de ces persécutions disposeraient d'une protection suffisante sur une autre partie du territoire (page 4 de ses observations).
Un tel raisonnement n'est pas constitutionnellement admissible.
Si la conciliation entre deux normes de valeur constitutionnelle est classique, il est inédit qu'un droit constitutionnel soit amoindri au motif de la reconnaissance, tardive, d'une notion consubstantielle à ce droit. Il n'est pas inutile de rappeler que notre droit était moins protecteur que la majorité des autres droits européens s'agissant du critère de l'origine des persécutions. Le fait de s'aligner sur ce standard élevé de protection ne peut donc conduire à l'amoindrissement d'une autre garantie.
A cet égard, le gouvernement se hasarde à présenter de façon gravement inexacte la position du HCR sur ce point (page 5 de ses observations).
Contrairement aux énonciations du gouvernement, le
91 du « Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié au regard de la convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs aux statuts des réfugiés », édité par le Haut Commissariat des Nations-Unies pour les Réfugiés, indique que : « la crainte d'être persécuté ne doit pas nécessairement s'étendre à l'ensemble du territoire du pays dont l'intéressé a la nationalité. En cas de conflit entre des ethnies ou en cas de troubles graves équivalents à une situation de guerre civile, les persécutions dirigées contre un groupe ethnique ou national particulier peuvent être limitées à une partie du pays. En pareil cas, une personne ne se verra pas refuser le statut de réfugié pour la seule raison qu'elle aurait pu chercher un refuge dans une autre partie du même pays si, compte tenu de toutes les circonstances, on ne pouvait raisonnablement attendre qu'elle agisse ainsi » (Genève, Edition 1992, page 23).
Cela montre, si besoin était, que le gouvernement travestit la doctrine du HCR telle que fondée sur le droit international, et, surtout, que la notion d'asile interne est en contradiction évidente avec la notion même de persécution ouvrant droit au statut de réfugié, ou, à tout le moins, à l'asile dans un pays d'accueil.
Les garanties formelles dont ce concept d'asile interne parait entouré ne peuvent tromper votre vigilance. Ce qui fait débat, ici, tient à une notion dont le but est de relativiser le principe du droit d'asile.
Elle ne peut être constitutionnellement admise sauf à affaiblir gravement le droit d'asile en tant que tel.
II. Sur les articles 2 et 5 de la loi
Le gouvernement prétend que la seule conséquence attachée à la notion de « pays d'origine sûrs » est d'ordre procédural et qu'à ce titre, elle ne prive d'aucune garantie les exigences constitutionnelles. Il se fonde, par ailleurs, sur la proposition de directive européenne ayant prétendument fait l'objet d'un accord politique.
En premier lieu, il convient de rappeler que les garanties procédurales figurent en cette matière parmi les garanties liées à la valeur du droit d'asile (Décision du 13 août 1993, précitée). Affaiblir le droit d'asile au travers de la privation ou de l'amoindrissement de ces garanties procédurales revient à priver de garanties légales les exigences constitutionnelles en cause.
L'argument du gouvernement est, à cet égard, inopérant.
En deuxième lieu, il faut porter à votre connaissance des informations de la première importance que le gouvernement semble s'être dispensé de faire valoir dans ses observations.
Le Haut Commissaire des Nations-Unies pour les réfugiés, M. Ruud Lubbers, a suggéré, lundi 24 novembre 2003, à l'Union européenne d'enterrer son projet de directive sur le droit d'asile, estimant que le texte projet était à la limite du droit international. Il a considéré que ce projet « s'écarte de façon importante de la loi et des principes internationaux des réfugiés et des droits de l'homme établis depuis 50 ans ». Il a particulièrement critiqué le concept de pays d'origine sûr car de nature à mettre en danger les demandeurs d'asile (Dépêche AFP, 241825, bar/avz/juv).
Dans sa réponse, M. Vitorino, a assuré M. Lubbers que « La Commission ne va pas soutenir quoi que ce soit qui contrevienne à la Convention de Genève ou aux droits de l'homme les plus élémentaires » (Dépêche précitée).
Or, quelques jours après, les ministres de l'intérieur de l'Union européenne ont décidé, le 27 novembre 2003, de suspendre les discussions sur la mise en place d'un régime d'asile européen commun devant l'impossibilité de parvenir à un accord sur un texte clé de l'harmonisation entamée depuis 1999. Selon une dépêche AFP, « les Quinze sont également divisés sur les pays à inclure dans une liste de « pays d'origine sûrs » (Voir production jointe : AFP, 272020, far/pg/ap).
On le voit, contrairement aux affirmations un peu hâtives du gouvernement, il n'existe pas d'accord politique à cet égard tant les contradictions relevées par les autorités internationales et européennes entre la proposition de directive et les droits fondamentaux du demandeur d'asile et du réfugié sont flagrantes.
Cette notion de pays d'origine sûrs doit être analysée comme contraire aux exigences constitutionnelles. Il ne peut donc être admis que la loi introduise une telle catégorie en référence à une hypothétique directive dont le contenu est susceptible d'évoluer dans un sens inconnu à ce jour.
Il serait donc pour le moins paradoxal que vous vous priviez d'exercer votre contrôle au regard d'une loi nationale au motif qu'une proposition de directive existe et alors même qu'aucun accord politique n'a été conclu à son égard. Ce serait renoncer à vos prérogatives et admettre par anticipation une violation des exigences constitutionnelles liées au droit d'asile, telles que tirées du Préambule de la Constitution de 1946, des articles 53-1 et 88-2 de la Constitution.
De ces chefs, la censure est certaine.
En troisième lieu, s'agissant de la méconnaissance de l'article 21 de la Constitution, le gouvernement qualifie la liste des pays d'origine sûrs de décision d'espèce non réglementaire.
Les exemples jurisprudentiels donnés par le gouvernement n'emportent pas l'adhésion. On y opposera, par exemple, l'hypothèse d'une modification de liste provoquant un changement dans la mise en oeuvre d'une réglementation, telle la modification de la liste des titres ou diplômes permettant l'accès à un concours ou l'exercice de certaines activités (CE 9 décembre 1977 Cons. Nat. de l'Ordre des Pharmaciens, p. 492) ou les décisions modifiant la liste des substances délivrables sans ordonnance médicale (CE Sect 28 avril 1967 Fédé. Nat. des Synd. Pharm., p. 180), ou bien encore celle des spécialités remboursables par la sécurité sociale (CE 22 mai 1968 Sté des Laboratoires Beytout, p. 817).
Le caractère réglementaire reconnu à ces décisions portant adoption ou modification d'une liste doit l'être tout également pour la liste des pays d'origine sûrs. En effet, à la différence de l'inscription sur une liste d'une commune au nombre desquelles une association de chasse agréée doit être créée (CE Sect. 22 février 1974, citée par le gouvernement), l'établissement de cette liste par l'OFPRA emporte des conséquences juridiques sur l'exercice d'un droit constitutionnellement garanti y compris par la protection accordée par des règles de procédures.
A n'en pas douter, les effets attachés à cette liste lui confèrent un caractère réglementaire car modifiant les règles de procédure utilisées pour apprécier le bénéfice ou non d'un droit constitutionnel. C'est pourquoi, et quoi qu'il en soit de l'inconstitutionnalité même de la notion de pays sûrs, une telle compétence ne pouvait être reconnue à l'OFPRA sans violer l'article 21 de la Constitution.
La censure s'impose donc.
En quatrième lieu, il convient de relever que le gouvernement ne répond pas au grief tiré de la méconnaissance du principe d'impartialité dont bénéfice la Commission de recours des réfugiés en qualité de juridiction spécialisée (page 11 du recours).
Pourtant, l'indépendance des juridictions participe du droit à un procès équitable dont vous avez réaffirmé à de nombreuses reprises la valeur constitutionnelle.
En s'abstenant de contester cette branche du moyen, le gouvernement doit donc être regardé comme ayant acquiescé à l'argumentation de la saisine.
En dernier lieu, concernant la communication de certains documents aux agents du ministère de l'intérieur, il convient d'insister sur votre propre jurisprudence qui vise « la confidentialité des éléments d'information détenus par l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides relatifs à la personne sollicitant le statut de réfugié » (Décision du 22 avril 1997, précitée).
Cette garantie est attachée au droit de demander le statut de réfugié non au résultat de la procédure. Encore une fois, les documents en question peuvent mettre en danger tel demandeur, dont le dossier aurait été rejeté, mais aussi sa famille ou ses proches ou ses soutiens dans son pays d'origine.
Ouvrir une telle brèche dans la logique de ce droit protecteur, c'est le considérer comme divisible et contingent.
III . Sur l'article 6 de la loi
Le gouvernement soutien que le fait de priver d'audition un demandeur d'asile ne rompt pas l'égalité devant la loi dès lors que l'examen individuel du dossier est préservé.
Cet argument est inopérant.
Les droits de la défense et l'examen individuel du cas de chaque demandeur forment un tout au coeur duquel siège le droit de présenter des observations orales grâce à une audition. Au regard de l'objet de la présente loi comme au regard de l'intérêt général poursuivi par ce texte, rien ne justifie que certains demandeurs d'asile bénéficient d'une procédure partielle par rapport à d'autres personnes dans une situation objectivement et rationnellement identique à la leur.
Quand on mesure l'importance des auditions pour faire valoir certains dossiers que la procédure écrite ne peut restituer dans leur complexité et leur humanité, priver certains demandeurs d'une partie de leurs droits est inconstitutionnellement inadmissible.
La censure est encourue.
I/ Sur l'article 1er
A/ L'article 1er de la loi déférée modifie l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile. Le paragraphe I du nouvel article 2 confie à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) le soin d'exercer la protection juridique et administrative des réfugiés et apatrides ainsi que celle des bénéficiaires de la protection subsidiaire et d'assurer l'application des garanties fondamentales offertes par le droit national, l'exécution des conventions, accords et arrangement internationaux intéressant la protection des réfugiés en France. Le paragraphe II dispose que l'office statue sur les demandes d'asile dont il est saisi après avoir entendu le demandeur mais précise qu'il peut se dispenser de le convoquer à cette audition s'il s'apprête à prendre une décision positive, si le demandeur d'asile a la nationalité d'un pays pour lequel ont été mises en oeuvre les stipulations du 5 du C de l'article 1er de la convention de Genève, si les éléments fournis à l'appui de la demande sont manifestement infondés ou si des raisons médicales interdisent de procéder à l'entretien. Le paragraphe III qualifie les persécutions prises en compte pour l'octroi de la qualité de réfugié et les menaces graves conduisant au bénéfice de la protection subsidiaire, précise que les autorités susceptibles d'offrir une protection peuvent être les autorités de l'Etat ou des organisations internationales, prévoit que l'office peut rejeter la demande d'asile d'une personne qui aurait accès à une protection sur une partie du territoire de son pays d'origine. Le paragraphe IV de l'article 2 de la loi de 1952 modifiée précise, enfin, les cas dans lesquels la protection subsidiaire n'est pas accordée.
Les auteurs des recours reprochent aux dispositions du paragraphe II de l'article 2 de la loi de 1952 modifiée de méconnaître le droit d'asile consacré par la Constitution en privant certains demandeurs du droit à l'examen individuel de leur dossier et d'être contraires au principe d'égalité devant la loi. Ils soutiennent, en outre, que les dispositions du paragraphe III portent atteinte aux garanties essentielles du droit d'asile. Ils considèrent, enfin, que les dispositions du paragraphe IV méconnaissent le droit d'asile et qu'elles sont entachées d'une imprécision qui les rend contraires à la Constitution.
B/ Ces différentes critiques ne pourront être retenues par le Conseil constitutionnel.
1/ S'agissant, en premier lieu, des griefs formulés à l'encontre du paragraphe II de l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952 modifié par l'article 1er de la loi déférée, il faut d'abord rappeler qu'il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels, les mesures applicables au séjour des étrangers en France. Le droit d'asile fait l'objet d'une protection constitutionnelle particulière, fondée sur le quatrième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. Comme l'énonce le Conseil constitutionnel dans ses décisions récentes, c'est au législateur qu'il incombe d'assurer en toutes circonstances l'ensemble des garanties légales que comporte cette exigence constitutionnelle (décision n°97-389 DC du 22 avril 1997 ; décision n°2003-484 DC du 20 novembre 2003).
Au cas présent, la disposition critiquée du b) du II de l'article 2 de la loi de 1952 résultant de la loi déférée ne peut être regardée comme privant d'une garantie légale l'exigence constitutionnelle résultant du Préambule de 1946. Le II prévoit, en effet, que l'office statue en règle générale sur les demandes d'asile dont il est saisi après avoir convoqué le demandeur à une audition. On peut observer que la loi déférée est la première à imposer le principe d'une convocation à une audition des demandeurs d'asile au cours de la procédure devant l'office ; il ne s'agissait auparavant que d'une simple pratique administrative de l'office, dont les conditions n'étaient pas précisément organisées.
Le législateur a certes prévu que l'office pourra se dispenser de l'audition dans certains cas limitativement énumérés, notamment lorsqu'il s'apprête à faire droit à la demande, lorsque les éléments fournis à l'appui de la demande sont manifestement infondés ou lorsque le demandeur a la nationalité d'un pays pour lequel joue la clause dite de « cessation » du 5 du C de l'article 1er de la Convention de Genève. Cette clause, qui a été énoncée par la Convention de Genève pour le cas des personnes qui avaient été admises au statut de réfugié, prévoit que la protection de la convention cesse si les circonstances à la suite desquelles la qualité de réfugié a été reconnue ont cessé d'exister, tout en faisant la réserve des cas particuliers pour lesquels des raisons impérieuses tenant à des persécutions antérieures peuvent justifier que la protection soit maintenue. Outre le cas des réfugiés, on peut noter que le législateur a déjà fait référence à cette clause à l'égard de demandeurs d'asile mais aux seules fins de permettre la mise en oeuvre de la procédure prioritaire d'examen des demandes d'asile (V. le 2° de l'article 10 de la loi du 25 juillet 1952, dans sa rédaction antérieure à la loi déférée et résultant de la loi n°98-349 du 11 mai 1998).
Cette dispense d'entretien, telle qu'elle est envisagée par la disposition critiquée de la loi déférée, ne porte atteinte à aucune garantie légale nécessaire à la protection constitutionnelle du droit d'asile. On peut relever que le Conseil constitutionnel n'a pas estimé à ce jour que l'audition systématique du demandeur d'asile figurerait au nombre des garanties légales du droit d'asile. La convention de Genève n'impose d'ailleurs pas davantage une telle obligation. Surtout, il faut souligner que la disposition critiquée n'a ni pour objet ni pour effet de dispenser l'office de procéder à un examen individuel de la situation du demandeur. Cet examen individuel demeure systématique ; il est de nature à permettre de prendre en compte d'éventuelles raisons impérieuses liées à des persécutions antérieures, alors même que la situation du pays a aujourd'hui changé de telle sorte qu'il entre aujourd'hui dans les prévisions du 5 du C de l'article 1er de la Convention. Au surplus, la disposition de la loi déférée ne se traduit nullement par une dispense systématique de l'audition du demandeur d'asile : elle se borne à permettre à l'office de se dispenser de l'audition, mais l'audition est toujours possible si l'office le décide, ce qu'il fera en particulier à chaque fois que l'audition lui apparaîtra utile après avoir procédé à l'examen particulier du cas du demandeur.
Dans ces conditions, il apparaît que le législateur n'a pas privé les exigences constitutionnelles de garanties légales en mettant en place une telle procédure pour le cas de demandeurs ressortissants de pays dont la situation ne justifie plus, à la date de la demande, que l'on accorde aux intéressés la protection de la Convention de Genève.
Il n'apparaît pas davantage que l'institution de cette faculté procédurale laissée à l'office serait contraire au principe d'égalité. Le critère retenu par le législateur, qui prend en considération les pays pour lesquels a été mise en oeuvre la clause de « cessation » du 5 du C de l'article 1er de la Convention de Genève, présente un caractère objectif, rationnel et pertinent au regard de l'examen des demandes d'asile. Les personnes qui sont ressortissants de ces pays ne sont objectivement pas, au regard de l'asile, dans la même situation que les demandeurs ressortissants d'autres pays. Le législateur a, dans ces conditions, pu prévoir sans méconnaître le principe d'égalité que l'office pourrait se dispenser de convoquer à une audition les ressortissants de ces pays.
2/ En deuxième lieu, le paragraphe III de l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952 résultant de l'article 1er de la loi déférée définit les persécutions prises en compte dans l'octroi de la qualité de réfugié et les menaces graves pouvant donner lieu au bénéfice de la protection subsidiaire, en précisant que ces persécutions ou menaces peuvent être le fait des autorités de l'Etat, de partis ou d'organisations qui contrôlent l'Etat ou une partie substantielle du territoire de l'Etat mais aussi d'acteurs non étatiques dans les cas où les autorités de l'Etat, voire celles d'organisations internationales ou régionales, refusent ou ne sont pas en mesure d'offrir une protection. La loi renonce ainsi à faire de l'origine étatique des persécutions le critère exclusif de l'octroi du statut de réfugié. En corollaire, elle envisage que l'on puisse refuser le bénéfice de l'asile aux personnes qui auraient accès à une protection sur une partie du territoire de leur pays d'origine si elles n'ont aucune raison de craindre d'y être persécutées ou d'y être exposées à une atteinte grave. Cette possibilité nouvelle est directement liée à l'évolution de la législation sur l'origine des persécutions : dès lors que l'on peut désormais prendre en considération des persécutions qui, n'étant pas d'origine étatique, peuvent de ce fait être localisées sur une partie seulement du territoire d'un Etat, on peut légitimement réserver l'hypothèse où les victimes de ces persécutions disposeraient d'une protection suffisante sur d'autres parties du territoire.
Contrairement à ce que soutiennent les auteurs des recours, ces nouvelles dispositions ne portent pas atteinte aux exigences constitutionnelles sur le droit d'asile, compte tenu des conditions et garanties énoncées par le législateur.
En effet, la possibilité de refuser l'asile à une personne qui a accès à une protection sur une partie du territoire de son pays d'origine où elle n'a aucune raison de craindre d'être persécutée ne peut, en soi, être regardée comme mettant en cause le droit d'asile. Par hypothèse, un tel refus ne peut être opposé qu'en l'absence de risque de quelque nature que ce soit pour le demandeur, qui peut rejoindre une zone sûre de son pays d'origine et y vivre en bénéficiant d'une protection adéquate. En l'absence de crainte réelle de persécution, on ne peut soutenir que la disposition critiquée porterait atteinte au droit d'asile constitutionnellement protégé.
Il faut ajouter que le législateur a pris soin de préciser soigneusement les conditions mises au rejet des demandes d'asile dans une telle hypothèse. Cette possibilité ne peut être mise en oeuvre que pour autant que le demandeur n'aura « aucune raison » de craindre des persécutions, et à la condition qu'il apparaisse « raisonnable d'estimer » qu'il pourra rester dans la partie du pays considérée. Le législateur impose, en outre, à l'office de tenir compte des conditions générales prévalant dans cette partie du territoire, de la situation personnelle du demandeur ainsi que de l'auteur de la persécution au moment où il est statué sur la demande. Cela conduira notamment l'office à s'assurer que le demandeur ne risquera en aucun cas de se trouver face à ceux qui l'ont persécuté. Le respect de ces conditions précises et rigoureuses est placé sous le contrôle du juge. En outre, même lorsque ces conditions seront réunies, l'office ne sera pas placé en situation de compétence liée pour rejeter les demandes d'asile : le législateur lui a maintenu un complet pouvoir d'appréciation lui permettant de faire droit, en toute hypothèse, aux demandes qui lui seront présentées.
On peut faire valoir, au surplus, que le Haut-commissariat des Nations Unies pour les réfugiés admet la compatibilité avec la Convention de Genève du rejet de demandes d'asile dans de telles circonstances. Il considère, dans le cas de persécutions qui ne sont pas d'origine étatique, que la crainte d'être persécuté ne doit pas nécessairement s'étendre à l'ensemble du territoire du pays considéré et admet que l'on puisse refuser le statut de réfugié si on peut « raisonnablement » attendre d'une personne qu'elle puisse chercher refuge dans une autre partie du pays.
On peut encore relever que le projet de directive communautaire relative au statut de réfugié, qui fait actuellement l'objet de négociations, prévoit un mécanisme analogue à celui mis en place par la loi déférée. Ce projet envisage de permettre aux Etats membres de refuser la protection lorsque, dans une partie du pays d'origine, l'intéressé n'a aucune raison de craindre d'être persécuté ni aucun risque réel de subir des atteintes graves et qu'il est raisonnable d'estimer que le demandeur peut rester dans cette partie du pays.
Par ailleurs, la critique adressée à la disposition du paragraphe III qui prévoit que les autorités susceptibles d'offrir une protection peuvent être des organisations internationales et régionales pourra être écartée, dès lors qu'une telle protection ne sera reconnue que si l'organisation internationale ou régionale considérée exerce effectivement un contrôle suffisant sur le pays ou sur la zone en cause et qu'elle est en mesure d'y faire respecter les droits de la personne. On peut d'ailleurs noter, à cet égard, que le législateur a exclu de prendre en considération les protections qui pourraient résulter de l'action d'autres organisations que les organisations internationales ou régionales.
3/ En troisième lieu, seront également écartés les griefs articulés contre le paragraphe IV de l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952, résultant de l'article 1er de la loi déférée, déterminant les cas dans lesquels la protection subsidiaire n'est pas accordée. La loi prévoit, notamment, que la protection subsidiaire est refusée aux personnes pour lesquelles il existe des raisons sérieuses de penser qu'elles ont commis un crime grave de droit commun ou dont l'activité constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'Etat.
On doit au préalable souligner que ces motifs d'exclusion valent uniquement pour la protection subsidiaire et qu'ils ne s'appliquent ni aux personnes relevant de la convention de Genève, dont l'article 1er F prévoit des cas spécifiques d'exclusion, ni aux personnes relevant du Préambule de la Constitution de 1946. La disposition critiquée du IV ne saurait par suite, en aucune manière, être regardée comme portant atteinte au droit d'asile et comme privant de garanties légales l'exigence constitutionnelle résultant du Préambule. A propos d'une protection qui ne procède ni d'une exigence constitutionnelle ni d'une obligation internationale, le législateur a estimé justifié de ménager un équilibre entre les nécessités de cette protection et la sauvegarde de l'ordre public qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle. En tout état de cause, on peut noter que la personne qui ne remplirait ni les conditions pour obtenir le statut de réfugié, ni celles de la protection subsidiaire, en particulier parce qu'elle relèverait des clauses d'exclusion, bénéficiera si elle établit être exposée à des risques pour sa vie ou sa liberté ou à des traitements et peines inhumains ou dégradants au sens de la Convention européenne des droits de l'homme, de la protection à l'égard de toute mesure d'éloignement prévue à l'article 27 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945.
S'agissant de la notion de crime grave de droit commun figurant au b) du paragraphe IV, il n'apparaît pas que le législateur serait demeuré en deçà de sa compétence. On peut observer que cette notion est suffisamment précise en elle-même et qu'elle sera mise en oeuvre sous le contrôle de la Commission des recours des réfugiés et celui du Conseil d'Etat. Elle est d'ailleurs reprise de la Convention de Genève dont le b) du F de l'article 1er précise que les termes de la convention ne sont pas applicables aux personnes dont on a des raisons sérieuses de penser qu'elles ont commis un « crime grave de droit commun en dehors du pays d'accueil avant d'y être admises comme réfugiées ». Il est vrai que ces dernières restrictions résultant de la convention (V. CE Sect 25 septembre 1998, Rajkumar, Rec. p.342) n'ont pas été reprises par le législateur pour déterminer les motifs d'exclusion de la protection subsidiaire ; mais il n'était nullement tenu de le faire.
Il résulte, en tout état de cause sans imprécision, des termes de la loi que le législateur a entendu, par opposition à ce que prévoit la Convention de Genève, que la commission en France d'un crime grave de droit commun puisse aussi constituer un motif de refus de la protection subsidiaire. Pour ce qui concerne les crimes commis hors de France, il y aura lieu de retenir la même interprétation de la notion de « crime grave de droit commun » que celle qui est faite pour l'application de la Convention de Genève (V. par exemple CE Ass 25 septembre 1984, Lujambio Galdeano, Rec. p.308 ; 15 mai 1996, Ressaf, Rec. p.185 ; 23 février 2001, Tat, n°205949 à mentionner aux tables). Pour les crimes commis en France, il devra naturellement être fait application des dispositions pénales françaises.
S'agissant du motif tiré de la menace grave pour l'ordre public, il faut relever qu'aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce que le législateur, lorsqu'il détermine le régime de la protection subsidiaire, décide qu'une activité constituant une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'Etat peut constituer un motif d'exclusion de la protection subsidiaire. En retenant une telle exclusion, le législateur a pris en considération, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, l'objectif constitutionnel de sauvegarde de l'ordre public. Au surplus, on peut observer que des préoccupations d'ordre public sont d'ores et déjà prises en compte en matière d'asile, que ce soit par la Convention de Genève (V. son article 33) ou au travers des dispositions relatives à l'entrée ou au séjour des étrangers en France, en particulier celles relatives à l'asile territorial remplacé par la protection subsidiaire. S'il est vrai que ces appréciations ne sont pas, en l'état de la législation en vigueur, portées par l'Office de protection des réfugiés et apatrides, il n'apparaît pas que le législateur aurait méconnu une exigence constitutionnelle en lui confiant désormais le soin de la porter s'agissant de motifs d'exclusion de la protection subsidiaire.
II/ Sur les articles 2 et 5
A/ L'article 2 de la loi déférée modifie l'article 3 de la loi du 25 juillet 1952. Il prévoit notamment que le conseil d'administration de l'office fixe, pour la période comprise entre la date d'entrée en vigueur de la loi et l'adoption de dispositions communautaires en la matière, la liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs. Il détermine également les conditions dans lesquelles le directeur général de l'office, à la demande du ministre de l'intérieur, communique à des agents habilités des documents d'état civil ou de voyage, ou copie de ces documents, permettant d'établir la nationalité de personnes dont la demande d'asile a été rejetée, afin de mettre en oeuvre une mesure d'éloignement.
L'article 5 de la loi déférée, modifiant l'article 10 devenu 8 de la loi de 1952, prévoit notamment que l'admission en France d'un étranger qui demande à bénéficier de l'asile peut être refusée s'il a la nationalité d'un pays pour lequel ont été mises en oeuvre les stipulations du 5 du C de l'article 1er de la Convention de Genève ou d'un pays considéré comme un pays d'origine sûr. Il fixe en outre les critères permettant de qualifier un pays d'origine sûr.
Les parlementaires requérants critiquent ces dispositions en soutenant qu'elles portent atteinte aux garanties essentielles du droit d'asile, qu'elles résultent de la Constitution ou de la Convention de Genève du 28 juillet 1951. Ils soutiennent, en outre, qu'elles seraient entachées d'incompétence négative, qu'elles méconnaissent l'article 21 de la Constitution, qu'elles seraient contraires au principe d'égalité, au principe des droits de la défense ainsi qu'au droit de voir son dossier examiné individuellement. Ils estiment, enfin, que la communication de documents aux agents du ministère de l'intérieur serait contraire au quatrième alinéa du Préambule de 1946, priverait de garantie légale cette exigence constitutionnelle et serait entachée d'incompétence négative.
B/ Ces différents griefs ne sont pas fondés.
1/ En premier lieu, les dispositions des articles 2 et 5 mettant en oeuvre la notion de pays d'origine sûrs ne privent pas de garanties légales des exigences constitutionnelles.
Il faut souligner, d'abord, que la circonstance que des demandeurs d'asile soient des ressortissants de pays d'origine considérés comme sûrs ne constitue pas une cause d'irrecevabilité de la demande d'asile. Le législateur n'a pas décidé de priver ces ressortissants du droit de demander la reconnaissance de la qualité de réfugié ou la protection subsidiaire. Les dispositions critiquées n'ont ni pour objet ni pour effet de rendre irrecevables les demandes d'asile ; elles ne touchent pas à la substance du droit d'asile. La seule conséquence attachée par le législateur à la notion de pays sûrs est d'ordre procédural : il s'agit de l'application, dans les conditions prévues aux nouveaux articles 8 et 9 de la loi du 25 juillet 1952 résultant de la loi déférée, d'une procédure d'examen prioritaire par l'office et la non délivrance des documents de séjour normalement délivrés aux demandeurs d'asile. Mais, que le demandeur d'asile relève ou non d'un pays d'origine considéré comme sûr, l'office procèdera à un examen individuel de chaque demande avec les mêmes garanties, comme le précise explicitement le 2° de l'article 8 de la loi du 25 juillet 1952 tel qu'il résulte de l'article 5 de la loi déférée.
Ce dispositif procédural répond à un objectif d'intérêt général, qui est de dissuader les nombreux demandeurs qui ne sollicitent l'asile que de manière abusive, dans le seul but d'obtenir un droit au séjour provisoire, alors qu'ils ne justifient d'aucune crainte de persécutions ou de mauvais traitements. Le Conseil constitutionnel a déjà admis que l'autorité administrative puisse s'opposer à l'admission au séjour des intéressés dès lors que ces derniers ont le droit de se maintenir sur le territoire français jusqu'à ce que l'office leur notifie sa décision lorsqu'il s'agit d'une décision de rejet (décision n°93-325 DC du 13 août 1993). La loi déférée ne remet nullement en cause ces garanties, qui demeurent à l'article 12 devenu 10 de la loi du 25 juillet 1952 modifié par l'article 7 de la loi déférée.
On peut observer, en outre, que le dispositif institué par la loi déférée pour les pays d'origine sûrs ne fait que compléter le mécanisme introduit par la loi du 11 mai 1998 pour les pays pour lesquels a été mise en oeuvre la clause de « cessation » du 5 du C de l'article 1er de la Convention de Genève (V. les articles 10 et 12 de la loi du 25 juillet 1952 dans la rédaction résultant de la loi du 11 mai 1998), dont la conformité à la Constitution n'a pas alors été mise en cause. On peut noter que, dans le cas de la clause de « cessation » comme dans le cas du pays d'origine considéré comme sûr, sont visés des Etats qui présentent aujourd'hui toute garantie, la différence étant que les pays auxquels s'applique la clause de « cessation » ont connu dans un passé récent des périodes troublées qui ont pris fin, alors que les pays considérés comme sûrs n'ont pas nécessairement connu pareille situation.
On doit mentionner, enfin, que la notion de pays d'origine sûr utilisée par le législateur s'apparente aux dispositions qui figurent dans les législations de plusieurs autres pays européens (Allemagne, Royaume-Uni, Pays-Bas, Danemark, Finlande, Suisse) et qu'elle s'inscrit dans le cadre de la négociation communautaire des directives sur l'asile. Au niveau européen, un accord politique a été trouvé sur la définition des pays d'origine sûrs. Les critères en sont stricts : un pays ne peut être considéré comme sûr que si, sur une base légale, en application de la loi dans un système démocratique et en raison des circonstances politiques générales qui y prévalent, aucune des persécutions envisagées par le projet de directive n'est tolérée. La première liste des pays considérés comme sûrs n'a pas encore été arrêtée dans le cadre de la négociation communautaire, mais on peut penser qu'elle comprendra les pays de l'AELE, les pays avec lesquels des négociations d'adhésion sont actuellement engagées et certains pays de l'OCDE.
Ainsi, en ayant recours à cette notion de pays d'origine sûrs, avec les conséquences et sous les réserves indiquées, le législateur n'a porté atteinte à aucune exigence constitutionnelle.
2/ En deuxième lieu, l'invocation par les recours des stipulations de la Convention de Genève ne pourra qu'être écartée comme inopérante.
Selon l'article 61 de la Constitution, les lois ordinaires peuvent, avant leur promulgation, être déférées au Conseil constitutionnel aux fins qu'il se prononce sur leur conformité à la Constitution. Il en résulte qu'il n'appartient pas au Conseil, lorsqu'il est saisi en application de l'article 61, d'examiner la conformité d'une loi aux stipulations d'un traité ou d'un engagement international, lesquelles ne font pas partie du bloc de constitutionnalité (décision n°74-54 DC du 15 janvier 1975). Les recours ne peuvent, par suite, utilement se prévaloir, à l'encontre de la présente loi, déférée en vertu de l'article 61 de la Constitution, des termes de la Convention relative au statut des réfugiés adoptée à Genève le 28 juillet 1951, dont la ratification a été autorisée par la loi n°54-290 du 17 mars 1954 et qui a été publiée par le décret n°54-1065 du 14 octobre 1954.
Les auteurs des recours se prévalent certes des termes de l'article 88-2 de la Constitution combinés à ceux de l'article 63 du Traité instituant la Communauté européenne dans sa rédaction résultant du traité d'Amsterdam. L'article 88-2 de la Constitution, tel qu'il résulte de la loi constitutionnelle n°99-49 du 25 janvier 1999, dispose que sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité instituant la Communauté européenne dans sa rédaction issue du traité d'Amsterdam, peuvent être consentis les transferts de compétences nécessaires à la détermination des règles relatives à la libre circulation des personnes et aux domaines qui lui sont liés. L'article 63 du Traité instituant la Communauté européenne stipule, pour sa part, que le Conseil arrête, dans les cinq ans qui suivent l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, des mesures relatives à l'asile conformes à la Convention de Genève du 28 juillet 1951. Les parlementaires requérants se fondent sur la combinaison des dispositions de la Constitution et de l'article 63 du Traité pour estimer que le Conseil constitutionnel pourrait contrôler la conformité de la loi déférée à la Convention de Genève.
Le Gouvernement ne partage pas cette analyse. Il est vrai que le Conseil constitutionnel, en une occasion, a été conduit à estimer que le pouvoir constituant l'avait spécialement habilité, par exception à la règle générale selon laquelle il ne lui appartient pas de se prononcer sur la conformité d'une loi à un engagement international souscrit par la France, à s'assurer que la loi organique prévue par l'article 88-3 de la Constitution respectait l'article 8 B du Traité et la directive communautaire prise pour sa mise en oeuvre (V. la décision n°98-400 DC du 20 mai 1998, tirant les conséquences de la décision n°92-312 DC du 2 septembre 1992). Mais ce raisonnement n'apparaît pas transposable au cas présent, pour les trois raisons suivantes.
En premier lieu, si les dispositions des articles 88-2 et 88-3 de la Constitution utilisent la même formule faisant référence aux « modalités prévues » par un traité européen, il faut souligner qu'elles n'ont pas la même portée. Dans le cas de l'article 88-3, la Constitution a posé une règle de fond en permettant d'accorder aux citoyens de l'Union résidant en France le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales ; il a prévu l'intervention d'une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées pour en déterminer les conditions d'application. Cette règle de fond était subordonnée, par le pouvoir constituant, au respect des modalités prévues par le Traité sur l'Union européenne. En revanche, dans le cas de l'article 88-2, le pouvoir constituant n'a pas déterminé de règles de fond ; il s'est borné à permettre de consentir à des transferts de compétence dans les domaines touchant à la libre circulation des personnes. La portée des deux articles constitutionnels est ainsi sensiblement différente.
En deuxième lieu, on doit relever que le Conseil constitutionnel était saisi, en 1998, d'une loi organique prise pour déterminer les conditions d'application de l'article 88-3 de la Constitution. Dans cette configuration, le lien entre la loi organique, la Constitution et le Traité auquel la Constitution fait explicitement référence peut être regardé comme suffisamment direct pour justifier un examen par le Conseil constitutionnel de la conformité de la loi organique au Traité. Mais il faut souligner qu'au cas présent un tel lien n'existe pas : la loi déférée n'est pas prise « pour l'application » de l'article 88-2 de la Constitution ; elle n'est pas davantage prise sur le fondement de l'article 63 du Traité qui régit des décisions prises par le Conseil de l'Union européenne.
En troisième lieu, il convient de remarquer que le pouvoir constituant, s'il fait référence à l'article 88-2 de la Constitution aux modalités prévues par le Traité instituant la Communauté européenne, ne mentionne pas la Convention de Genève dont la méconnaissance est invoquée par les parlementaires requérants. A supposer que dans le cas de l'article 88-2 il y ait aussi matière à considérer, comme pour l'article 88-3 et en dépit de la différence de portée des dispositions constitutionnelles, qu'il revient au Conseil constitutionnel, sur habilitation spéciale du pouvoir constituant, de s'assurer de la conformité de la loi à un engagement international, cette habilitation ne pourrait être comprise comme visant un autre Traité que celui qui est expressément mentionné par la Constitution. La circonstance que ce Traité, en son article 63 qui régit des décisions prises par les autorités européennes, ait lui-même fait référence à la Convention de Genève ne suffit pas pour admettre que le pouvoir constituant ait entendu habiliter le Conseil constitutionnel à contrôler la conformité à la Convention de Genève d'une loi votée par le Parlement. Il n'y a pas au cas d'espèce de renvoi direct, mais des renvois à deux degrés qui associent des dispositions et des stipulations intervenant dans des ordres juridiques différents. L'article 88-2 de la Constitution, dans l'ordre interne, autorise des transferts de compétence en faisant référence au Traité ; l'article 63 du Traité régit pour sa part des mesures susceptibles d'être prises, dans l'ordre communautaire, par le Conseil de l'Union européenne, sous le contrôle de la Cour de justice. La juxtaposition de ces renvois, qui n'ont ni le même objet ni la même portée, n'a pas pour effet d'habiliter le Conseil constitutionnel à contrôler la conformité de la loi déférée à la Convention de Genève.
Au demeurant, et en tout état de cause, la conformité à la Convention de Genève du mécanisme institué pour le cas des pays d'origine sûrs par la loi déférée n'apparaît pas sérieusement douteuse. Comme il a été dit précédemment, la loi déférée n'a pas pour effet d'instituer une irrecevabilité des demandes d'asile ; elle se borne à mettre en place un mécanisme procédural particulier, sans déroger à la règle de l'examen individuel de chaque demande. On peut aussi relever que la Convention, en prévoyant la clause de « cessation » du 5 du C de l'article 1er, comporte des stipulations dont la portée s'apparente à celle de la notion de pays d'origine sûrs. Pour sa part, le Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés estime que la notion ne saurait conduire à l'irrecevabilité de demandes d'asile, mais il admet qu'elle puisse servir à mettre en place des procédures d'examen accélérées. Il reconnaît en particulier qu'un traitement différencié des demandes, en termes de procédure, peut être admis lorsque l'on peut valablement présumer que les craintes de persécution sont infondées compte tenu de la situation générale du pays considéré.
3/ Les griefs adressés à la disposition de l'article 2 de la loi déférée qui habilite le conseil d'administration de l'office à fixer la liste des pays considérés comme sûrs ne sont pas davantage fondés.
On doit relever, d'une part, que le législateur, qui a confié ce pouvoir au conseil d'administration pour la période comprise entre la date d'entrée en vigueur de la loi déférée et l'adoption de dispositions communautaires en la matière, a défini avec précision les critères permettant de considérer un pays comme étant sûr : le 2° de l'article 8 de la loi du 25 juillet 1952, tel qu'il résulte de l'article 5 de la loi déférée, précise explicitement qu'un pays est considéré comme sûr s'il veille au respect des principes de la liberté, de la démocratie et de l'Etat de droit, ainsi que des droits de l'homme et des libertés fondamentales. En fixant lui-même ces critères et en renvoyant au conseil d'administration de l'office le soin d'arrêter la liste précise des pays sûrs au vu de leur situation, le législateur n'est pas demeuré en deçà de sa compétence. Il faut relever, en outre, que la délibération du conseil d'administration de l'office fixant cette liste présente le caractère d'un acte susceptible de recours devant la juridiction administrative ; sa légalité pourra être contestée par voie d'action devant le juge administratif dans des conditions qui satisfont aux exigences constitutionnelles.
Il faut indiquer, d'autre part, que l'argumentation des recours fondée sur l'article 21 de la Constitution apparaît inopérante. En confiant au conseil d'administration de l'office le soin d'arrêter une liste de pays, le législateur ne lui a pas attribué un pouvoir réglementaire. En effet, les actes qui se bornent à permettre l'application d'une norme préexistante, en arrêtant une liste ou en définissant un périmètre, sans comporter par eux-mêmes l'édiction d'aucune règle, ne sont pas jugés présenter un caractère réglementaire (V. CE Sect 19 novembre 1965, Epoux Delattre-Floury, Rec. p.623 ; CE 4 janvier 1967, Union des chambres syndicales d'affichage et de publicité extérieure, Rec. tables p.671 ; CE Sect 22 février 1974, Association des propriétaires des communes de Saclas, Saint Cyr, Boissy la Rivière et sieur Payen, Rec. p.134, concl. Gentot ; CE 17 février 1992, Société Sogreta et chambre de commerce et d'industrie de Libourne, Rec. tables p.662 ; CE 16 juin 1995, Association de défense de la corniche basque, Rec. tables p.612). Au cas d'espèce, le conseil d'administration se bornera à arrêter une liste sans être habilité à édicter quelque règle juridique nouvelle que ce soit.
En tout état de cause, on doit souligner que le choix effectué par le législateur de confier au conseil d'administration de l'office - auquel participent le représentant du Haut-commissariat des Nations Unies pour les réfugiés et des personnalités qualifiées au nombre desquelles figure au moins un représentant des organismes participant à l'accueil et à la prise en charge des demandeurs d'asile et des réfugiés - ne peut être sérieusement contesté : cette délibération collégiale, qui fait appel aux compétences et à l'expérience des membres du conseil, offre toute garantie. Elle peut être légitimement préférée à une intervention directe du législateur ou à l'intervention d'une autorité gouvernementale. On peut d'ailleurs noter que c'est aujourd'hui le directeur de l'office qui arrête la liste des pays auxquels on applique la clause de « cessation » du 5 du C de l'article 1er de la Convention de Genève.
4/ En dernier lieu, le Conseil constitutionnel ne pourra retenir les griefs dirigés contre la disposition de l'article 2 de la loi déférée qui prévoit la possibilité, pour le directeur général de l'office, de communiquer à des agents spécialement habilités du ministère de l'intérieur certains documents relatifs aux demandeurs d'asile dont la demande a été rejetée.
D'une part, il faut souligner que la disposition critiquée de la loi déférée n'a pas pour effet de priver de garanties légales l'exigence de valeur constitutionnelle résultant du Préambule de 1946. A la différence de la disposition législative que le Conseil constitutionnel a censurée en 1997 (V. la décision n°97-389 DC du 22 avril 1997), la disposition de la loi déférée ne porte que sur certains documents limitativement énumérés qui ne peuvent se rapporter qu'à des personnes dont la demande d'asile a été rejetée, soit par une décision définitive de l'office soit par une décision de la Commission des recours des réfugiés. Pour cette raison, ces personnes n'ont plus vocation à relever de la protection de l'office ; ils relèvent, à compter de l'intervention de la décision définitive de rejet de leur demande d'asile, des dispositions de droit commun applicables à tous les étrangers. La disposition législative répond à des considérations d'ordre public, qui tiennent à la nécessité d'assurer l'éloignement d'étrangers qui se trouvent en situation irrégulière sur le territoire.
On doit aussi relever que la communication n'a été permise par le législateur que sous de strictes limites et conditions. La communication ne peut concerner que des documents d'identité et de voyage, à la condition qu'ils soient nécessaires à la mise en oeuvre d'une mesure d'éloignement ; elle est exclue pour tout autre document se rapportant à la demande d'asile, notamment les pièces produites à l'appui de la demande, qui ne relèvent que de l'office et sont conservées par lui ou versées aux archives conformément aux dispositions spécialement fixées par la loi. Le législateur a, en outre, pris soin de préciser que la communication ne pouvait être faite qu'à la condition qu'elle ne porte pas atteinte à la sécurité de l'intéressé ou à celle de ses proches.
D'autre part, le grief d'incompétence négative concernant l'habilitation des agents du ministère de l'intérieur n'apparaît pas fondé. Le législateur a posé le principe d'une telle habilitation spéciale pour les agents du ministère de l'intérieur appelés à recevoir les documents en cause. Les précisions qu'il a apportées ne permettront d'habiliter que des agents dont les fonctions, relatives à l'application de la législation sur l'entrée et le séjour des étrangers, impliquent qu'ils puissent avoir accès aux documents considérés. Le législateur n'était pas tenu, au vu de l'article 34 de la Constitution, d'apporter des précisions supplémentaires et pouvait renvoyer au pouvoir réglementaire, compétent pour ce qui a trait à l'organisation des administrations de l'Etat, le soin de déterminer les modalités de désignation et d'habilitation de ces agents.
III/ Sur l'article 4
A/ L'article 4 de la loi déférée modifie l'article 5 de la loi de 1952 relatif à la Commission des recours des réfugiés. Il prévoit, notamment, que le président et les présidents de section de la Commission peuvent, par ordonnance, régler les affaires dont la nature ne justifie pas l'intervention d'une formation collégiale.
Les députés et sénateurs saisissants estiment que ces dispositions priveraient d'une garantie essentielle l'exercice du droit d'asile et seraient entachées d'incompétence négative.
B/ Le Conseil constitutionnel ne pourra faire sienne cette argumentation.
De manière générale, on doit rappeler que les règles relatives à la procédure administrative contentieuse relèvent en principe de la compétence du pouvoir réglementaire. S'agissant de pouvoirs susceptibles d'être exercés par ordonnance, l'article 34 de la Constitution implique sans doute, au titre des règles constitutives de chaque ordre de juridiction, que leur principe même soit fixé par la loi. Mais leur contenu précis relève de la compétence du pouvoir réglementaire (V. notamment le partage entre le domaine de la loi et le domaine du règlement que traduisent, s'agissant du Conseil d'Etat, des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, les articles L 122-1, L 222-1, R 122-12 et R 222-1 du code de justice administrative). La disposition critiquée de l'article 4 de la loi déférée ne peut, par suite, être regardée comme étant entachée d'incompétence négative ; elle manifeste, au contraire, une intervention du législateur dans une matière qui relève de la compétence réglementaire.
Il apparaît, au surplus, que la disposition adoptée par le législateur ne peut être regardée comme privant d'une garantie légale l'exigence constitutionnelle de protection du droit d'asile. Les seules affaires pour lesquelles le législateur a prévu qu'elles pourraient être réglées par ordonnances du président de la Commission des recours des réfugiés ou des présidents de section de cette juridiction sont les cas de désistement, de non-lieu, d'irrecevabilité manifeste non susceptible d'être couverte en cours d'instance et les demandes qui ne présentent « aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision du directeur général de l'office ». Cette dernière hypothèse, compte tenu des strictes conditions auxquelles est subordonnée sa mise en oeuvre, sous le contrôle de cassation du Conseil d'Etat, ne peut être regardée comme contraire à la Constitution. Au demeurant, on peut signaler qu'il est envisagé de préciser par voie réglementaire qu'une ordonnance ne pourra être prise, dans l'hypothèse de la demande dépourvue de tout élément sérieux, qu'après étude du dossier par un rapporteur.
IV/ Sur l'article 6
A/ L'article 6 de la loi déférée modifie l'article 11 devenu 9 de la loi de 1952 relatif au document provisoire de séjour remis à l'étranger qui demande à bénéficier de l'asile. Il prévoit, en particulier, que le document provisoire de séjour peut être retiré ou son renouvellement refusé lorsqu'il apparaît, postérieurement à sa délivrance, que l'étranger se trouve dans un des cas de non-admission prévus aux 1° à 4° de l'article 8 de la loi de 1952 modifiée.
Les auteurs des recours soutiennent que ces dispositions priveraient de garanties essentielles l'exercice du droit d'asile et qu'elles seraient entachées d'incompétence négative.
B/ Ces critiques ne pourront qu'être écartées.
On doit d'abord observer que les modifications apportées par l'article 6 de la loi déférée n'affectent pas l'économie générale du dispositif en vigueur, qui résulte de la loi du 24 août 1993 et de la loi du 11 mai 1998. Ce dispositif n'a pas été jugé contraire à la Constitution et la loi déférée ne remet aucunement en cause les garanties instituées par la législation en vigueur (V. les dispositions combinées de l'article 10 devenu 8 de la loi du 25 juillet 1952, tel qu'il a été modifié par l'article 5 de la loi déférée, et de l'article 11 devenu 9 de la loi du 25 juillet 1952 résultant de l'article 6 de la loi déférée).
Il faut souligner, notamment, que sont garantis à tout demandeur d'asile, qu'il ait été admis au séjour ou non, le droit de voir sa demande faire l'objet d'un examen individuel par l'office et celui de se maintenir en France jusqu'à ce que l'office ait statué sur sa demande sans pouvoir faire l'objet d'une mesure d'éloignement. De plus, qu'il entre ou non dans les catégories visées par la procédure prioritaire, le droit de former un recours devant la Commission des recours lui est garanti. Le fait que le législateur ait prévu que l'office statuerait par priorité lorsque le document provisoire de séjour est refusé, retiré ou n'est pas renouvelé ne constitue qu'une modalité procédurale d'examen par l'office ; elle implique seulement que dans les situations précisément définies par la loi, l'office examinera sans attendre la demande et sans respecter nécessairement l'ordre d'arrivée des affaires à l'instruction. Cette procédure particulière apparaît adaptée aux situations auxquelles elle s'applique, notamment celle des étrangers sous le coup d'une mesure d'éloignement et placés en rétention ou celle des étrangers sans titre de séjour dont la demande d'asile peut être présumée abusive au vu de critères objectifs ; dans ces cas, il est nécessaire qu'il soit statué rapidement pour assurer la sauvegarde de l'ordre public.
On doit ajouter que, contrairement à ce qui est soutenu, les procédures prévues aux articles 2 et 6 de la loi déférée - respectivement la faculté pour l'office de se dispenser de l'audition d'un demandeur d'asile et la mise en oeuvre de la procédure d'examen prioritaire - ne se recoupent pas. Ces deux mécanismes sont indépendants l'un de l'autre, poursuivent des finalités différentes et sont mis en oeuvre au vu de critères différents. Ainsi, il peut advenir qu'une personne dont la demande fait l'objet d'un examen prioritaire soit auditionnée par l'office ; inversement, certains demandeurs pourront n'être pas auditionnés par l'office sans relever pour autant d'un examen prioritaire. Il est vrai que dans certains cas, notamment celui des ressortissants d'Etats auxquels s'applique la clause de « cessation », la procédure prioritaire pourra s'accompagner d'une dispense d'audition ; mais il faut rappeler que la mise en oeuvre de ces mécanismes ne remet nullement en cause l'examen individuel du cas de chaque demandeur, de telle sorte que les exigences constitutionnelles demeurent garanties.
Enfin, la disposition critiquée n'est pas entachée d'incompétence négative en ce qu'elle a renvoyé au pouvoir réglementaire le soin de déterminer les délais dans lequel statue l'office selon la procédure prioritaire. Ces précisions de procédure administrative non contentieuse ne relèvent en effet pas du domaine de la loi défini par l'article 34 de la Constitution.
V/ Sur l'article 10
A/ L'article 10 de la loi déférée, créant l'article 19 de la loi de 1952, prévoit que les modalités d'application de la loi sont fixées par décret en Conseil d'Etat.
Les parlementaires requérants soutiennent que le législateur, en procédant à un tel renvoi s'agissant des alinéas 5°, 6°, 7°, 8° et 12°, serait demeuré en deçà de sa compétence.
B/ Cette argumentation ne pourra qu'être écartée.
Comme il a déjà été dit en réponse aux critiques adressées aux articles précédents, le législateur, en renvoyant à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer - selon la liste énumérée à l'article 10 - les modalités d'application de la loi déférée, n'est pas demeuré en deçà de sa compétence. Les griefs dirigés par voie de conséquence contre l'article 10 de la loi ne pourront par suite qu'être écartés.
En particulier, les modalités de désignation et d'habilitation des agents dépendant du ministère de l'intérieur, mentionnées au 5° de l'article 19 de la loi du 25 juillet 1952 résultant de l'article 10 de la loi déférée, relèvent de l'organisation des administrations de l'Etat. La durée du mandat des membres de la Commission des recours des réfugiés, visée par le 6° de cet article, se rapporte à l'organisation de cet ordre de juridiction sans toucher à ses règles constitutives. Les conditions d'exercice des recours devant la Commission, mentionnées au 7°, se rattachent à la procédure administrative contentieuse qui ressortit à la compétence réglementaire. Le délai de délivrance du document provisoire de séjour ainsi que les délais impartis à l'office pour statuer dans le cadre de la procédure prioritaire, visés aux 8° et 12°, sont enfin susceptibles d'être fixés par décret au titre des règles de procédure administrative.
Pour ces raisons, le Gouvernement considère que les critiques adressées par les auteurs des recours ne sont pas de nature à justifier la censure de la loi déférée. C'est pourquoi il estime que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.
A titre liminaire, il importe de rappeler le caractère fondamental du droit d'asile dans notre pays. Ce droit est mis en oeuvre par la loi et les conventions internationales introduites en droit interne avec l'autorité prévue à l'article 55 de la Constitution (Décision n° 86-216 DC du 3 septembre 1986). D'où l'importance de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 qui jusqu'en 1993, a été le seul texte à mettre en oeuvre dans notre pays le droit constitutionnel à l'asile et qui en reste le pivot. Consacrant un droit de l'individu, cette convention repose sur un principe fondamental, celui de l'examen individuel de chaque demande : le réfugié est une « personne » qui a fui son pays d'origine pour l'un des cinq motifs prévus à l'article 1er de la convention.
Ce droit, vous l'avez consacré avec force dans votre décision du 13 août 1993 en considérant que le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 auquel renvoie le préambule de la Constitution de 1958 dispose dans son quatrième alinéa « Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République » ; que si certaines garanties attachées à ce droit ont été prévues par des conventions internationales introduites en droit interne, il incombe au législateur d'assurer en toutes circonstances l'ensemble des garanties légales que comporte cette exigence constitutionnelle ; que s'agissant d'un droit fondamental dont la reconnaissance détermine l'exercice par les personnes concernées des libertés et droits reconnus de façon générale aux étrangers résidant sur le territoire par la Constitution, la loi ne peut en réglementer les conditions qu'en vue de le rendre plus effectif ou de le concilier avec d'autres règles ou principes de valeur constitutionnelle » (Décision n° 93-325 DC du 13 août 1993).
Quant à l'alinéa second de l'article 53-1 de la Constitution, il rappelle que les autorités de la République ont toujours le droit de donner l'asile à tout étranger persécuté en raison de son action en faveur de la liberté ou qui sollicite la protection de la France pour un autre motif renforce cette logique, qui découle du Préambule de la Constitution, de garanties des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
Le Conseil Constitutionnel s'est donc montré particulièrement protecteur à l'égard de celui ou celle qui exerce personnellement son droit constitutionnel de solliciter l'asile. La volonté de lutter contre les « fraudeurs » et contre les filières organisées, pour nécessaire qu'elle soit, ne peut, et ne doit, pas conduire à remettre en cause ce corpus si important. Qu'en particulier, on ne saurait faire dépendre la législation sur l'asile de celle relative au droit à l'entrée et au séjour. Que, par ailleurs, la politique d'harmonisation européenne ne peut servir de fondement à une remise en cause de ce droit constitutionnel dès lors, d'une part, que les directives adoptées ou celles en cours d'élaboration ne fixent que des « normes minimales » et que surtout, d'autre part, l'article 63 du Traité d'Amsterdam énonce que les mesures à prendre dans ce cadre, en vertu d'une délégation conditionnelle des Etats membres, doivent être « conformes à la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et au Protocole du 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés ainsi qu'aux autres traités pertinents ». Qu'en vertu du second alinéa de l'article 88-2 de la Constitution, les transferts de compétences nécessaires à la détermination des règles relatives à la liberté de circulation des personnes sont autorisés selon les modalités prévues par cet article 63 du Traité européen (ancien article 73 K), lequel fait donc du respect de la Convention du 28 juillet 1951 une condition de validité constitutionnelle des mesures à adopter en matière d'asile.
Il s'ensuit que le législateur est doublement tenu par le Préambule de 1946 et par les conventions internationales applicables à l'asile. Or, ni le concept incertain d'asile interne, ni la notion floue de liste de pays d'origine sûrs, ni les restrictions apportées aux droits de la défense et aux garanties essentielles attachées au droit d'asile, ne satisfont ce droit fondamental dont la France porte le flambeau depuis 1791.
I. Sur l'article 1er de la loi
Cet article tend à réécrire l'article 2 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile et, notamment, à redéfinir les compétences de l'Office Français de protection des réfugiés et des apatrides (ci-après : OFPRA). En outre, il consacre la protection par des organisations indéterminées et reconnaît la notion nouvelle et incertaine d'asile interne.
I.1. Sur le
II de l'article 1er
La rédaction proposée par cet article pour le
II nouveau de l'article 2 de la loi de 1952 précise que les demandes d'asile sont examinées par l'office et que le demandeur est convoqué à une audition sauf dans certains cas. Parmi les cas qui justifient une dispense de l'examen individuel de la demande, est prévu, au b/ de ce
II, celui où le demandeur d'asile a la nationalité d'un pays pour lequel ont été mises en oeuvre les stipulations du 5 du C de l'article 1er de la Convention de Genève susmentionnée.
Or, cette disposition méconnaît une garantie essentielle de nature à rendre plus effectif le droit d'asile (i). Ce faisant, elle viole, d'une part, le principe de l'effet cliquet que vous avez pris soin de rappeler (Décision du 13 août 1993, précitée) et, d'autre part, le principe d'égalité devant la loi (ii).
(i) Parmi ces garanties essentielles figure celle de l'examen individuel de toute demande d'asile. En prévoyant le mécanisme critiqué, le législateur a privé certains demandeurs d'asile de cette garantie.
Ce n'est pas le 5° du C de l'article 1er de la Convention de Genève qui permet de fonder une quelconque exception à ce principe. Bien au contraire !
En premier lieu, l'article 1er de la Convention prévoyant cinq motifs différents d'admission au statut de réfugié, le changement de circonstances dans le pays d'origine (tel le renversement d'un régime autoritaire qui peut faire disparaître les craintes de persécution en raison des opinions politiques) ne fait pas pour autant disparaître les menaces de persécution pour des raisons tenant à l'appartenance à une minorité ethnique ou religieuse.
En second lieu, le deuxième paragraphe de ce 5° souligne que toutefois, « ces dispositions ne s'appliqueront pas à tout réfugié visé au paragraphe 1 de la section A du présent article qui peut invoquer, pour refuser de se réclamer de la protection du pays dont il a la nationalité, des raisons impérieuses tenant à des persécutions antérieures ».
Nonobstant le fait que la Convention est susceptible de ne plus s'appliquer dans telle ou telle hypothèse, le réfugié se voit reconnaître la faculté « d'invoquer » certains éléments concrets qui maintienne son droit à la protection internationale. Il s'en suit nécessairement le droit de se faire entendre et d'apporter un témoignage oral, essentiel pour convaincre du bien fondé de la demande, sauf à ce que ce « droit d'invoquer » soit vidé de sa substance.
C'est dire que chaque cas doit faire l'objet d'un examen individuel afin d'apprécier l'intégralité des circonstances propres à justifier la demande d'asile auprès du pays d'accueil. Il n'est qu'à prendre l'exemple actuel des personnes appartenant à la communauté des Roms qui, théoriquement, ne subissent plus de persécutions dans les anciens Etats de l'Europe de l'Est. Pourtant, et nul ne l'ignore, leur situation demeure soumise à des pressions morales, politiques et physiques qui justifient des demandes d'asile. C'est ce genre de situation que le 5° pris en ces deux alinéas envisagent.
En privant certaines personnes de l'une de ces garanties que comporte ce droit à un examen individuel de leur dossier, le législateur a violé le droit d'asile consacré par la Constitution.
(ii) En tout état de cause, en appliquant des règles de procédures différentes à des personnes qui demandent le bénéfice du même droit, la disposition critiquée viole manifestement le principe d'égalité devant la loi.
Au regard de l'objet de la loi, rien ne vient justifier une distinction quant au régime procédural applicable aux demandeurs de l'asile conventionnel. Il importe de rappeler, à cet instant, que l'OFPRA a pour mission, aux termes même de la présente loi, d'appliquer les garanties fondamentales offertes par le droit national, l'exécution des conventions, accords ou arrangements internationaux intéressant la protection des réfugiés en France à tous les demandeurs d'asile indistinctement. Priver d'audition un sous-ensemble des demandeurs de l'asile conventionnel n'est en rien justifié. Cette suppression d'une garantie est d'autant moins justifiée que la nouvelle loi oblige l'OFPRA à examiner d'office si le demandeur d'asile conventionnel, qui reste la première forme d'asile à examiner et à attribuer, ne peut pas bénéficier subsidiairement de l'asile constitutionnel ou de la protection subsidiaire. Il pourrait donc survenir qu'un demandeur d'asile conventionnel arrivant d'un pays à l'égard duquel a été mis en oeuvre l'article 1er C 5° précité soit privé d'audition et voie ses droits aux autres formes d'asile examinés sans audition, alors qu'un demandeur ayant sollicité directement l'asile constitutionnel bénéficierait de cette procédure. Le même statut étant au bout de ces demandes. Cette inégalité de traitement ne peut trouver de justification rationnelle et objective dans aucune considération.
Il s'ensuit qu'au regard du but de la loi, rien ne permet de justifier que certaines personnes ne bénéficient pas du droit de voir leur dossier examiné suivant une procédure complète.
Ce serait vainement que le gouvernement tenterait d'opposer une quelconque justification tirée de l'objectif de maintien de l'ordre public ou d'une quelconque nécessité de gérer les flux et les stocks de demandes. Ces arguties éventuelles ne résisteraient pas à la confrontation avec le droit d'asile tel qu'éclairé par la convention de Genève à laquelle la loi renvoie.
De tous ces chefs, la censure est encourue.
I.2. Sur le
III de l'article 1er
Ce paragraphe range parmi les autorités susceptibles d'offrir une protection justifiant que ne soit pas reconnue la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire, outre les autorités de l'Etat, les « organisations internationales et régionales ».
Par ailleurs, ce
III de l'article 1er prévoit que l'OFPRA peut rejeter une demande d'asile à une personne qui « aurait » accès à une protection sur une partie du territoire de son pays d'origine si elle n'a aucune raison de craindre d'y être persécutée ou exposée à une atteinte grave. Suivent des précautions rédactionnelles que le gouvernement a cru utile de noter pour tenter d'échapper à votre censure. Il s'agit là de la notion d'asile interne.
Ces dispositions, combinées ou non, privent de garanties essentielles et fondamentales le droit d'asile tel que consacré par le Préambule de 1946 éclairé par la Convention de Genève de 1951. En introduisant dans notre droit la notion d'asile interne, la loi critiquée organise un affaiblissement radical de la notion d'asile.
Aux termes du Préambule de 1946, « Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République ». Quant à la Convention de Genève, elle précise dans son article 1er A 2) que la qualité de réfugiée est accordée à la personne craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, qui se trouve « hors du pays dont elle a la nationalité » et « qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ».
Une telle notion est radicalement contraire à notre tradition nationale du droit d'asile comme aux règles fondamentales fixées par la Convention de Genève qui consacre la protection par un pays tiers.
Il y a donc un paradoxe inconstitutionnellement insurmontable à considérer, dans un même mouvement, qu'une personne risque effectivement d'être persécutée dans son pays d'origine et qu'existe une alternative de séjour dans ce même pays où sa vie, voire celle des membres de sa famille, est pourtant toujours en danger.
Ce mécanisme méconnaît ainsi la logique fondamentale du droit d'asile constitutionnel qui fait obligation au législateur d'assurer en toute circonstance l'ensemble des garanties légales que comporte cette exigence constitutionnelle (Décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997).
Il méconnaît aussi l'effet cliquet qui s'impose également lorsque le législateur procède à une transposition de projet de directive européenne par anticipation. La base juridique de cette notion d'asile interne se trouve dans un projet de directive non encore approuvé.
Certes, le ministre des affaires étrangères a confirmé devant l'Assemblée Nationale qu'il « sera systématiquement procédé à une évaluation au cas par cas du caractère raisonnable du retour de la personne dans la partie du territoire concerné ». Cette précision est bien le moins dans la mesure où existe le principe de l'examen individuel des demandes d'asile. Mais elle est une clause de style qui ne purge en rien l'atteinte majeure qui est ainsi porté au droit d'asile.
Si la rédaction retenue marque l'incertitude du législateur puisque l'accès éventuel à une partie du territoire est envisagé au conditionnel : « aurait accès», elle impose, ce qui est beaucoup plus grave, un examen de la possibilité qu'aurait le demandeur de retourner dans son pays au moment où l'OFPRA et la Commission des Recours statuent (« et s'il est raisonnable d'estimer qu'elle peut rester dans cette partie du pays ») et, dans l'esprit du ministre, au moment où l'on envisage de renvoyer le demandeur chez lui sous le prétexte qu'il pourrait aujourd'hui y trouver une région d'accueil. Cette rédaction viole le Préambule et la Convention de Genève.
La position du HCR est claire à cet égard dès lors qu'il considère qu'une « personne ne se verra pas refuser le statut de réfugié pour la seule raison qu'elle aurait pu chercher refuge dans une autre partie du même pays si, compte tenu de toutes les circonstances, on ne pouvait raisonnablement attendre qu'elle agisse ainsi » (Guide des procédures et critères pour détermination du statut de réfugié, Ed. 1992,

Cette notion d'asile interne alternatif ne repose sur aucun élément suffisamment certain pour que la protection due à la personne persécutée soit réellement assurée au sens des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
A titre d'exemple, on peut s'interroger sur la situation des Kurdes en Turquie... Et en Irak, les régions sous le contrôle des forces armées américaines ne sont, peut-être, qu'en apparence des lieux où les Kurdes sont garantis contre les persécutions...
A supposer, pour les seuls besoins du raisonnement, qu'une telle appréciation concrète aboutisse à une conclusion positive sur la possibilité de retour dans le pays d'origine, dans une région encore sûre, il demeure qu'aucune garantie n'existe sur la suite des événements. Aucune certitude que la réalité apaisée d'un jour ne devienne une soudaine tragédie. Les pays en crise, ou bien ceux opprimant les minorités, se caractérisent par l'instabilité ou la duplicité des gouvernants. Ces derniers peuvent bien faire croire, mise en scène et médiatisation à l'appui, que la situation est calmée dans telle partie du territoire.
En réalité, il est plus qu'improbable de vouloir concilier les situations de tension, souvent extrêmes, qui caractérisent les pays où des personnes, parfois des communautés entières, sont persécutées, avec le concept, plus théorique que réaliste, de l'asile interne.
Cette limitation hasardeuse du droit d'asile pourrait donc aboutir à renvoyer dans son pays d'origine une personne qui ne veut pas y retourner en raison des persécutions qu'elle y a subie ou qu'elle craint d'y subir, au sens de la convention de Genève.
Cette disposition doit, de surcroît, être lue en combinaison avec la circonstance que la présence d'organisations internationales ou régionales peut être considérée comme garantissant une protection suffisante.
Il suffit d'évoquer la tragédie de Srebenica pour mesurer à quel point il peut être illusoire de croire qu'une partie d'un territoire sous le contrôle d'une organisation internationale, même militarisée, offre la garantie à une personne ou à une communauté de n'être plus persécutée par tel ou tel groupe étatique ou non.
Il n'est pas indifférent de rappeler que le Conseil d'Etat n'a admis la notion d'agent de protection que pour une mission d'administration décidée de jure par le Conseil de Sécurité des Nations-Unies agissant sur la base du Chapitre VII de la Charte des Nations-Unies. En revanche, des missions de maintien de la paix mises en place sur la base de l'article 6 de la Charte n'ont pas été prises en compte.
C'est dire que cette notion d'asile interne alternatif couplée avec la légitimation d'une protection qui serait assurée par des organisations aux pouvoirs limités viole les garanties essentielles du droit d'asile.
La censure est ainsi inévitable.
I.3. Sur le
IV de l'article 1er
Ce paragraphe IV énumère les motifs de nature à justifier que la protection subsidiaire ne soit pas accordée à une personne demandeuse d'asile. Parmi ces raisons sérieuses, le b) vise le fait pour la personne d'avoir commis un crime grave de droit commun et au d) le fait que son activité sur le territoire constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'Etat.
Ces deux prescriptions violent les garanties essentielles du droit d'asile.
D'une part, et s'agissant de la notion de crime grave de droit commun, manquent les précisions indispensables pour que soient assurées les garanties essentielles du droit d'asile. S'agissant d'une clause d'exclusion d'un droit fondamental par renvoi à une définition de droit pénal, il importe, qu'en écho au principe de légalité des délits et des peines, cette référence soit dénuée de tout risque d'arbitraire.
Or, en l'espèce, on ignore la nature du crime en question, et si celui-ci doit avoir été commis sur le territoire du pays d'accueil ou sur le territoire du pays d'origine. Pas davantage n'est précisé si le crime dont il s'agit s'entend au sens du droit pénal français ou selon la définition donnée par une autre législation.
Cette absence de précision est d'autant moins admissible du point de vue du droit d'asile, que, classiquement, cette notion est liée à la définition donnée par l'article 1er F b) de la Convention de Genève de 1951 visant un crime grave de droit commun commis en dehors du pays d'accueil avant que la personne ait été admise comme réfugiée.
Une telle imprécision méconnaît donc les garanties légales essentielles de nature à mettre en oeuvre l'exigence constitutionnelle du droit d'asile.
D'autre part, concernant la clause relative à l'existence d'une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'Etat, l'article critiqué méconnaît la nature du droit d'asile qui demeure, nonobstant la volonté de poursuivre les fraudeurs, un droit de protection de l'individu.
En tout état de cause, l'Etat français est en droit de refuser l'accès au territoire à tout étranger qui menacerait l'ordre public, comme le prévoit l'article 8-3° de la loi de 1952. Mais, il ne peut pour ce même motif refuser l'accès à une protection subsidiaire, le droit à la protection contre les persécutions devant demeurer distinct du droit au séjour.
Qu'à cet égard, la mission de l'OFPRA telle que définie par l'article 2 de la loi de 1951 modifiée par l'article 1er du présent texte, tend à l'application des garanties fondamentales offertes par le droit national et le droit conventionnel international. Qu'en conférant à cet établissement public une mission d'apprécier, pour le droit à une protection temporaire, les risques d'atteintes à l'ordre public, le législateur lui assigne une mission contraire à la protection de l'individu consubstantielle au droit d'asile.
Il faut rappeler que le Conseil d'Etat a pris soin de refuser toute confusion fonctionnelle entre la logique de protection liée au statut de réfugié et celle propre à l'ordre public (CE 21 mai 1997, Pham, Rec. p. 195). Cette dernière relève de la police administrative et donc des autorités compétentes de ce point de vue. Elle ne peut entrer dans le champ de la compétence d'un office dont l'autorité est strictement liée à l'application d'un droit constitutionnel fondamental et aux prescriptions tirées des conventions internationales applicables à la matière.
De ces chefs, la censure est inévitable.
II. Sur les articles 2 et 5 de la loi
L'article 2 introduit la notion de liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs qu'il revient à l'OFPRA d'établir, alors que d'autre part, l'article 5 fait de cette catégorie nouvelle un motif de refus du statut de réfugié (II.1.). En outre, l'article 2 autorise la communication d'informations et de documents établissant la nationalité des demandeurs d'asile déboutés aux agents du ministère de l'intérieur (II.2.).
Ces dispositifs aboutissent à violer gravement le droit d'asile et les garanties essentielles qui s'attachent à cette exigence constitutionnelle. Figurent parmi ces garanties fondamentales, le droit de voir son dossier examiné personnellement, c'est à dire qu'au-delà du principe du contradictoire, il s'agit de s'assurer que chaque personne sollicitant la protection de notre pays peut bénéficier d'une appréciation intuitu personnae de son cas.
II.1. La notion de liste de pays sûrs méconnaît les garanties essentielles attachées au droit d'asile, est entachée d'incompétence négative et viole l'article 21 de la Constitution.
Sur les garanties essentielles attachées au droit d'asile
Votre jurisprudence précitée (Décision du 13 août 1993) le souligne sans ambiguïté. La convention de Genève le confirme certainement quand son article 3 dispose que « les Etats contractants appliqueront les dispositions de cette Convention aux réfugiés sans discrimination quant à la race, la religion ou le pays d'origine ».
L'article 1er A 2) de la Convention de Genève, comme il a déjà été dit précédemment, donne une définition du réfugié qui s'attache à sa situation personnelle ainsi que le montre la part faite à sa volonté : « qui ne peut ou (...) ne veut » se réclamer de la nationalité de son pays d'origine.
En sorte que le fait de soumettre la demande de droit d'asile au filtre d'une liste préétablie dénature gravement les garanties essentielles concernées.
La contrariété avec la Convention de Genève est encore plus évidente si l'on veut bien se rappeler que le Préambule de celle-ci exprime le voeu que tous les Etats, reconnaissant le caractère social et humanitaire du problème des réfugiés, fassent tout ce qui est en leur pouvoir pour éviter que ce problème ne devienne une cause de tension entre Etats.
Le fait de dresser une liste des pays sûrs, et donc par a contrario, des pays non sûrs transforme le droit d'asile et la protection internationale des réfugiés en enjeu diplomatique évident qui jouera contre les personnes persécutées. Ces dernières risquent de devenir les otages de ballets inter-étatiques où le sort des femmes et des hommes sera une variable d'ajustement parmi d'autres et le prix à payer, parfois, pour des équilibres internationaux.
Comment ne pas redouter que la Tchétchénie soit un jour appelée à figurer sur cette liste des pays dits sûrs ?
En outre, l'OFPRA deviendra l'objet de pressions intolérables pour un établissement public dont l'indépendance demeure une des garanties essentielles du droit d'asile et dont la mission, rappelée précédemment, serait gravement dénaturée si cette compétence lui était attribuée.
La circonstance que cette notion de liste de pays sûrs soit la transposition par anticipation d'une proposition de directive européenne prise sur le fondement de l'article 63 du traité (ancien 73 K du traité d'Amsterdam) ne fait qu'aggraver ce vice grave.
(i) Bien au contraire dès lors que, d'une part, l'harmonisation des règles d'asile entre les Etats membres se fait sur la base de « normes minimales » qui préservent la faculté pour chaque Etat de donner une protection plus grande telle que déterminée selon les règles constitutionnelles applicables.
S'agissant de la France, il est acquis que notre droit constitutionnel prévoit des garanties essentielles qui vont au-delà d'une liste de pays sûrs et qui comprend, notamment, le droit à un examen individuel de chaque demande. Cette exigence d'examen individuel n'épuise cependant pas toute la question. Certes, elle constitue un minimum comme le Sénat l'a bien mesuré en l'introduisant par voie d'amendement. Mais bien au-delà, il est certain que l'exercice du droit d'asile doit être détaché de toute logique intergouvernementale ou inter-étatique. Or, l'établissement d'une liste de pays sûrs soumet le droit à la protection de l'individu à une lecture diplomatique et géostratégique de la situation faite aux individus et aux minorités opprimées. Cela va directement à l'encontre de l'économie générale de la Convention de Genève et de notre droit d'asile constitutionnellement garanti.
Dès lors, notre droit constitutionnel, par application de l'effet cliquet, empêche que les conditions de mise en oeuvre du droit d'asile soit subordonnées à une appréciation inter-étatique préalable. Or, l'établissement d'une telle liste préétablie conditionne nécessairement le droit individuel de bénéficier de la protection de l'asile. L'examen individuel étant, dans ces conditions, une garantie formelle retenue pour masquer l'affaiblissement du droit d'asile.
(ii) D'autre part, il est acquis que l'article 63 du traité (ancien article 73 K) dispose que le Conseil statuant conformément à la procédure visée à l'article 73 O, arrête, dans les cinq ans qui suivent l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam des « mesures relatives à l'asile, conformes à la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et au Protocole du 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés ainsi qu'aux autres traités pertinents dans les domaines suivants dont les normes minimales régissant l'accueil des demandeurs d'asile dans les Etats membres, normes minimales concernant les conditions que doivent remplir les ressortissants d'un pays tiers pour pouvoir prétendre au statut de réfugié, normes minimales concernant la procédure d'octroi ou de retrait du statut de réfugié dans les Etats membres.
Or, en France, la ratification du traité d'Amsterdam n'a été rendue possible qu'après révision constitutionnelle comme suite à votre décision du 31 décembre 1997 rendue sur le fondement de l'article 54 de la Constitution. Qu'en particulier, vous avez considéré qu'au terme de la période transitoire, le Conseil statue sur la proposition de la seule Commission, les Etats membres perdant ainsi leur pouvoir d'initiative, que surtout, sur simple décision du Conseil prise à l'unanimité, l'ensemble des mesures intervenant dans les domaines de l'asile, pourront être prises à la majorité qualifiée selon la procédure de codécision prévue par l'article 189 B du traité, « qu'un tel passage de la règle de l'unanimité à celle de la majorité qualifiée et à la procédure de codécision ne nécessitera, le moment venu, aucun acte de ratification ou d'approbation nationale, et ne pourra ainsi pas faire l'objet d'un contrôle de constitutionnalité sur le fondement de l'article 54 ou de l'article 61 alinéa 2 de la Constitution » (Décision n° 97-394 DC du 31 décembre 1997, considérant 24).
C'est pour ce motif qu'a été introduit un second alinéa à l'article 88-2 de la Constitution aux termes duquel « Sous la même réserve et selon les modalités prévues par le Traité instituant la communauté européenne, dans sa rédaction résultant du traité signé le 2 octobre 1997, peuvent être consentis les transferts de compétences nécessaires à la détermination des règles relatives à la libre circulation des personnes et aux domaines qui lui sont liés ».
Il s'évince de cet article que la France n'a consenti aux transferts de compétences nécessaires à la politique de l'asile, laquelle est de nature à affecter la souveraineté nationale, que pour mettre en oeuvre le traité dans sa rédaction du 2 octobre 1997. Que pour l'article 63 dudit traité (ancien 73 K), les mesures prises en matière d'asile doivent, d'une part, être conformes à la Convention de Genève et, d'autre part, constituent des normes minimales. C'est dire que le législateur national doit respecter la Convention de Genève et, en tout état de cause, a conservé la compétence de prendre des dispositions qui assurent une plus grande protection aux demandeurs d'asile dès lors que ses normes constitutionnelles le prévoient. C'est bien le cas de la France.
Il vous revient de veiller à ce que la conformité de la loi à la disposition constitutionnelle visant le traité ne viole pas les dispositions conventionnelles auxquelles le Constituant a fait expressément référence dans le corps de la Constitution (Décision n° 98-400 DC du 20 mai 1998, considérant 4).
Il s'ensuit que, constitutionnellement, le législateur français ne peut, désormais, prendre de mesure qui soit contraire à la Convention de Genève, et ne peut pas davantage renoncer par anticipation à prendre des mesures qui vont au-delà des normes minimales susceptibles d'être adoptées par l'Union européenne dès lors que ces mesures auraient pour effet de priver le droit d'asile des garanties essentielles que commande cette exigence constitutionnelle.
Or, comme on l'a vu, cette notion de liste de pays sûrs méconnaît, à l'instar de la notion d'asile interne, la Convention de Genève, prise en ses articles 1 et 3, et prive d'une garantie essentielle le droit d'asile.
Il est, d'ailleurs, loin d'être acquis que cette proposition de directive soit en l'état considérée comme conforme au Traité d'Amsterdam. Si la question venait à être posée à Cour de Justice des Communautés Européennes, la solution serait certainement la censure d'une disposition violant la Convention de Genève que l'Union européenne doit impérativement respecter en la matière.
La transposition par anticipation de cette mesure est donc constitutionnellement impossible.
Le droit d'asile est d'autant plus méconnu que, comme vous l'avez relevé dans votre décision du 31 décembre 1997, la décision d'arrêter au niveau de l'Union européenne une liste de ces pays sûrs échappera au contrôle que vous exercez. Si d'aventure cette liste était si large qu'elle méconnaisse la portée du droit d'asile, il n'y aurait plus de possibilité de garantir cette exigence constitutionnelle. Par exemple, il est déjà prévu que cette liste s'appliquera sans discussion et sans examen particulier à tous les nouveaux Etats membres de l'Union européenne. La liste pourra donc être étendue, sans aucune limite, sans que la France puisse s'y opposer. Cette lacune grave rend le texte non conforme à la Constitution et vous prive de toute possibilité de contrôler une éventuelle dénaturation de ce droit constitutionnel.
La révision du 25 janvier 1999 n'a pas pu avoir pour effet une telle dépossession de souveraineté nationale ni une renonciation par anticipation à une exigence constitutionnelle fondamentale.
Dans ces conditions, les dispositions prévoyant l'établissement d'une liste des pays dits sûrs et les effets juridiques y étant attachés telles qu'énoncées par les articles 2 et 5 ne peuvent qu'être censurée.
(iii) Enfin, le choix de confier à l'OFPRA l'établissement de cette liste, porte atteinte à l'indépendance des organes de détermination du statut et notamment à celle de la Commission des Recours. Or, cette indépendance constitue une des garanties essentielles attachées au droit d'asile.
L'office est chargé d'une mission de protection par l'article 2 de la loi. L'impartialité de l'OFPRA et de la Commission des Recours, au sens de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, ne peut être assurée si l'OFPRA établit la liste des pays dits sûrs opposables à la Commission des Recours et doit ensuite statuer sur le fond.
Les droits de la défense sont ici méconnus.
D'autant plus que la loi réforme la Commission des Recours sans la séparer de l'OFPRA qui continue de gérer son budget alors que le conseil d'administration de cet établissement public délibère sur les modalités de mise en oeuvre des dispositions relatives à l'octroi du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire. Par conséquent, la détermination de la liste de pays d'origine sûrs par l'OFPRA aura un effet sur l'impartialité de la Commission. L'opposabilité de cette liste à la Commission place cette juridiction spécialisée dans une situation de dépendance constitutionnellement inacceptable.
En confiant l'établissement de cette liste à l'OFPRA sans garantir l'indépendance de la Commission de Recours, la loi viole le principe d'impartialité de la juridiction qui est placée sous un tel contrôle et a privé d'une garantie essentielle les exigences constitutionnelles qu'impose le droit d'asile.
Sur l'incompétence négative
En supposant, pour les seuls besoins du raisonnement, que cette liste des pays sûrs soit en tant que telle conforme aux exigences constitutionnelles, il reste que s'agissant d'une garantie essentielle du droit d'asile, elle ne peut être déterminée que par le législateur.
Pourtant, c'est l'OFPRA, établissement public, qui se voit confier la compétence d'établir une liste dont les conséquences juridiques sont si importantes et conditionnent éventuellement le refus de l'asile.
Certes, on peut comprendre que le gouvernement souhaite détourner vers un établissement public la pression que la constitution de cette liste entraînera. Mais, pourtant, c'est au législateur qu'il revient de déterminer les conditions essentielles du droit d'asile.
La loi est donc entachée d'incompétence négative.
D'autant plus que l'OFPRA n'a pas de pouvoir réglementaire qui lui permette, en droit, de dresser une liste à laquelle sont attachées autant de conséquences juridiques essentielles à la mise en oeuvre d'une exigence constitutionnelle.
Sur la violation de l'article 21 de la Constitution
En tout état de cause, en confiant à l'OFPRA le soin d'établir cette liste, l'article 2 critiqué méconnaît l'article 21 de la Constitution qui confie au Premier Ministre le pouvoir réglementaire.
Or, l'OFPRA, établissement public national, n'a pas de pouvoir réglementaire et ne peut empiéter sur la compétence qui incombe au Premier Ministre en vertu de l'article 21 de la Constitution.
La qualité d'établissement public national ne peut suffire pour justifier que lui soit reconnue une compétence tendant à déterminer les conditions d'exercice d'un droit constitutionnel.
De tous ces chefs, la censure est inévitable.
Sur le principe d'égalité et les droits de la défense, et le droit de voir son dossier examiné individuellement
Il est prévu au dernier alinéa de l'article 5 de la loi critiquée que dans les cas où l'admission au séjour a été refusée pour un motif tenant, notamment, à l'application de la liste des pays dits sûrs, l'étranger qui souhaite bénéficier de l'asile peut saisir l'office de sa demande.
Cette disposition est a priori favorable.
En réalité, elle met en lumière une violation du principe d'égalité devant la loi et des droits de la défense dont doit bénéficier tout demandeur d'asile.
En effet, il résulte du
II de l'article 2 de la loi de 1952 dans sa rédaction proposée par l'article 1er de la loi critiquée que le demandeur est convoqué à une audition devant l'OFPRA et peut présenter les éléments utiles à sa demande.
Par définition, le demandeur qui n'a pas été autorisé à entrer sur le territoire pourra certes présenter une demande d'asile. Il ne pourra, en revanche, faire valoir ses arguments devant l'OFPRA ni répondre à une quelconque convocation.
Il n'y a pourtant au regard de l'objet de la loi aucune raison objective et rationnelle pour que le demandeur d'asile dont le pays d'origine figure sur la liste des pays dits sûrs soit ainsi privé d'une garantie essentielle au droit d'asile.
En écartant certains demandeurs de ce droit à l'examen individuel de leur dossier, la loi viole le principe d'égalité, les droits de la défense et prive d'une garantie essentielle un droit constitutionnellement protégé.
Cette privation est d'autant plus grave qu'elle s'accompagne d'une procédure « prioritaire » dont ni le contenu ni la durée ne sont précisées. Une telle carence dans la loi entache celle-ci à tout le moins d'une incompétence négative et, certainement, prive d'une garantie essentielle, dont les droits de la défense, le droit d'asile. L'effet cliquet est méconnu.
La censure est certaine.
II.2. Sur la communication de documents aux agents du ministère de l'intérieur
L'article 2 de la loi critiquée donne pouvoir au directeur général de l'OFPRA de communiquer, sur demande du ministre de l'intérieur, les documents et informations relatives à la nationalité du demandeur d'asile débouté.
Cette disposition est contraire au quatrième alinéa du Préambule de 1946 et priverait d'une garantie légale cette exigence constitutionnelle. Vous avez déjà censuré une prescription fort proche (Décision du 22 avril 1997, précitée) en considérant que « la confidentialité des éléments d'information détenus par l'office français de protection des réfugiés et des apatrides relatifs à la personne sollicitant en France la qualité de réfugié est une garantie essentielle du droit d'asile, principe de valeur constitutionnelle qui implique notamment que le demandeur du statut bénéfice d'une protection particulière ».
La faculté donnée au directeur de l'OFPRA, désormais nommé sur décision conjointe du ministre des affaires étrangères et du ministre de l'intérieur, de communiquer de telles informations y compris certains documents fait directement échec aux principes que vous avez ainsi énoncés.
Il faut souligner que certains demandeurs d'asile entrent en France sous une fausse identité et demandent le statut sous cette identité pour préserver leur sécurité et notamment pour échapper aux polices et milices secrètes. Certains bénéficient à cet égard de complicités dans leur pays d'origine et la communication, ou à tout le moins le risque de communication, de ces documents, ou même de leur copie, pourrait mettre en danger ces réseaux d'aide à l'asile, résistants internes aux régimes d'oppression, véritables combattants de la liberté.
Outre ces soutiens, une telle divulgation d'informations et de documents sensibles pourrait valoir des ennuis ou faire courir des dangers graves à la famille et aux proches du demandeur débouté.
Les ferments d'une soumission de l'OFPRA au ministère de l'intérieur ne peuvent qu'être redoutés. Risque dont le directeur de l'OFPRA a commencé se faire l'écho avant même l'entrée en vigueur de la loi.
Il importe d'ajouter que les conditions d'habilitation des agents à qui ces documents et informations sont susceptibles d'être communiqués sont renvoyées à un texte réglementaire comme le prévoit l'article 10 de la loi critiquée.
Une incompétence négative s'en infère nécessairement dès lors que le rôle des agents du ministère de l'intérieur au regard de l'exercice du droit d'asile ne peut être défini que dans la loi, sauf à priver d'une garantie essentielle cette exigence constitutionnelle.
La censure ne pourra qu'intervenir.
III. Sur l'article 4 de la loi
Cet article organise une procédure de tri des demandes d'asile selon laquelle le Président de la Commission de recours des réfugiés ou les présidents de section peuvent statuer sur les demandes qui ne présentent aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision du directeur général de l'Office.
Un tel mécanisme inspiré du contentieux administratif classique ne peut être admis dès lors qu'il s'agit de statuer au fond sur le bénéfice d'un droit fondamental et prive d'une garantie essentielle l'exercice du droit d'asile.
La demande d'asile bénéficie toujours, et les praticiens de ce droit le savent tous, de l'oralité des débats. Si dans le cadre du contentieux classique, un tri peut avoir lieu alors qu'il s'agit de la contestation d'un permis de construire ou d'une autorisation administrative de droit commun, on peine à concevoir une telle procédure expéditive dès lors qu'il s'agit du sort d'une personne qui sollicite le bénéfice d'un droit constitutionnel alors que sa vie dépend peut être de l'issue de la procédure.
Cette procédure expéditive est d'autant plus choquante qu'elle peut être jointe à celle qui, déjà, écarte le demandeur d'asile de l'accès à l'OFPRA dès lors que l'accès au territoire lui a été refusé (article 5 de la loi critiquée).
L'atteinte au droit d'asile est d'autant plus grave que les conditions précises de cette procédure dérogatoire relève d'un décret ainsi que le prévoit l'article 10-7° du texte. Il s'ensuit, en tout état de cause, une incompétence négative entachant l'article contesté.
De ces chefs, la censure est inévitable.
IV. Sur l'article 6 de la loi
Cet article fixe le principe de la procédure prioritaire d'examen des demandes d'asile en le subordonnant à la décision du préfet sur l'admission au séjour.
Il s'ensuit que cette soumission des conditions d'exercice du droit d'asile aux règles de police des étrangers aboutit à priver de garanties essentielles l'exigence constitutionnelle consacrée par le Préambule de 1946.
En effet, cette procédure prioritaire dont il faut rappeler que les conditions précises sont renvoyées à un décret ultérieur est de nature à faire obstacle à un examen complet et satisfaisant de la demande d'asile.
Plus encore, il s'en évince que c'est la décision du préfet de refuser ou de retirer le document provisoire de séjour qui conditionne la nature de la procédure contradictoire, ou non, selon laquelle la demande de bénéfice d'un droit constitutionnellement garanti sera examinée ! C'est dire que ce droit dont vous avez rappelé le caractère fondamental devient subordonné au droit applicable à l'entrée et au séjour des étrangers et, du point de vue organique, passe sous l'impulsion de l'autorité de police. L'OFPRA voit donc sa compétence, y compris celle des conditions d'examen des demandes d'asile, dépendante du choix du préfet quant à l'accès au territoire.
Cette privation d'une garantie est, de surcroît, doublée d'une incompétence négative dès lors que les délais d'examen selon la procédure prioritaire relèvent d'un décret ainsi que le prévoit l'article 10-12°. Or, les conditions procédurales attachées à l'exercice d'un droit constitutionnellement garanti relèvent du domaine de la loi. En renvoyant les conditions d'examen des demandes d'asile à un texte réglementaire, le législateur a entaché cette disposition d'une incompétence négative.
Combinée avec l'établissement d'une liste des pays dits sûrs, cette disposition fait du droit d'asile un droit secondaire privé des garanties essentielles que les principes constitutionnels exigent pourtant.
Les deux derniers alinéas de cet article 6 ne peuvent qu'être censurés.
V. Sur l'article 10 de la loi
Cet article se borne à renvoyer à un décret en Conseil d'Etat diverses précisions utiles à la procédure d'examen des demandes individuelles d'asile.
Par conséquence des critiques émises sur les articles précédents, ces renvois à un texte réglementaire sont entachés d'incompétence négative dès lors qu'il s'agit dans les 5°, 6°, 7°, 8°, 12° de prescriptions propres à assurer des garanties essentielles du droit d'asile.
La censure sera donc encourue pour ces différents paragraphes.A titre liminaire, il importe de rappeler le caractère fondamental du droit d'asile dans notre pays. Ce droit est mis en oeuvre par la loi et les conventions internationales introduites en droit interne avec l'autorité prévue à l'article 55 de la Constitution (Décision n° 86-216 DC du 3 septembre 1986). D'où l'importance de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 qui jusqu'en 1993, a été le seul texte à mettre en oeuvre dans notre pays le droit constitutionnel à l'asile et qui en reste le pivot. Consacrant un droit de l'individu, cette convention repose sur un principe fondamental, celui de l'examen individuel de chaque demande : le réfugié est une « personne » qui a fui son pays d'origine pour l'un des cinq motifs prévus à l'article 1er de la convention.
Ce droit, vous l'avez consacré avec force dans votre décision du 13 août 1993 en considérant que le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 auquel renvoie le préambule de la Constitution de 1958 dispose par son quatrième alinéa « Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République » ; que si certaines garanties attachées à ce droit ont été prévues par des conventions internationales introduites en droit interne, il incombe au législateur d'assurer en toutes circonstances l'ensemble des garanties légales que comporte cette exigence constitutionnelle ; que s'agissant d'un droit fondamental dont la reconnaissance détermine l'exercice par les personnes concernées des libertés et droits reconnus de façon générale aux étrangers résidant sur le territoire par la Constitution, la loi ne peut en réglementer les conditions qu'en vue de le rendre plus effectif ou de le concilier avec d'autres règles ou principes de valeur constitutionnelle » (Décision n° 93-325 DC du 13 août 1993).
L'alinéa second de l'article 53-1 de la Constitution rappelant que les autorités de la République ont toujours le droit de donner l'asile à tout étranger persécuté en raison de son action en faveur de la liberté ou qui sollicite la protection de la France pour un autre motif renforce cette logique, qui découle du Préambule de la Constitution, de garanties des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
Le Conseil Constitutionnel s'est donc montré particulièrement protecteur à l'égard de celui ou celle qui exerce personnellement son droit constitutionnel de solliciter l'asile. La volonté de lutter contre les « fraudeurs » et contre les filières organisées, pour nécessaire qu'elle soit, ne peut, et ne doit, pas conduire à remettre en cause ce corpus si important. Qu'en particulier, on ne saurait faire dépendre la législation sur l'asile de celle relative au droit à l'entrée et au séjour. Que, par ailleurs, la politique d'harmonisation européenne ne peut servir de fondement à une remise en cause de ce droit constitutionnel dès lors, d'une part, que les directives adoptées ou celles en cours d'élaboration ne fixent que des « normes minimales » et que surtout, d'autre part, l'article 63 du Traité d'Amsterdam énonce que les mesures à prendre dans ce cadre, en vertu d'une délégation conditionnelle des Etats membres, doivent être « conformes à la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et au Protocole du 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés ainsi qu'aux autres traités pertinents ». Qu'en vertu du second alinéa de l'article 88-2 de la Constitution, les transferts de compétences nécessaires à la détermination des règles relatives à la liberté de circulation des personnes sont autorisés selon les modalités prévues par cet article 63 du Traité européen (ancien article 73 K), lequel fait donc du respect de la Convention du 28 juillet 1951 une condition de validité constitutionnelle des mesures à adopter en matière d'asile.
Il s'ensuit que le législateur est doublement tenu par le Préambule de 1946 et par les conventions internationales applicables à l'asile. Or, ni le concept incertain d'asile interne, ni la notion floue de liste de pays d'origine sûrs, ni les restrictions apportées aux droits de la défense et aux garanties essentielles attachées au droit d'asile, ne satisfont ce droit fondamental dont la France porte le flambeau depuis 1791.
I. Sur l'article 1er de la loi
Cet article tend à réécrire l'article 2 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile et, notamment, à redéfinir les compétences de l'Office Français de protection des réfugiés et des apatrides (ci-après : OFPRA). En outre, il consacre la protection par des organisations indéterminées et reconnaît la notion nouvelle et incertaine d'asile interne.
I.1. Sur le
II de l'article 1er
La rédaction proposée par cet article pour le
II nouveau de l'article 2 de la loi de 1952 précise que les demandes d'asiles sont examinées par l'office et que le demandeur est convoqué à une audition sauf dans certains cas. Parmi les cas qui justifient une dispense de l'examen individuel de la demande, est prévu, au b/ de ce
II, celui où le demandeur d'asile a la nationalité d'un pays pour lequel ont été mises en oeuvre les stipulations du 5 du C de l'article 1er de la Convention de Genève susmentionnées.
Or, cette disposition méconnaît une garantie essentielle de nature à rendre plus effectif le droit d'asile (i). Ce faisant, elle viole, d'une part, le principe de l'effet cliquet que vous avez pris soin de rappeler (Décision du 13 août 1993, précitée) et, d'autre part, le principe d'égalité devant la loi (ii).
(i) Que parmi ces garanties essentielles figure celle de l'examen individuel de toute demande d'asile. Qu'en prévoyant le mécanisme critiqué, le législateur a privé certains demandeurs d'asile de cette garantie.
Ce n'est pas le 5° du C de l'article 1er de la Convention de Genève qui permet de fonder une quelconque exception à ce principe. Bien au contraire !
En premier lieu, l'article 1er de la Convention prévoyant cinq motifs différents d'admission au statut de réfugié, le changement de circonstances dans le pays d'origine (tel le renversement d'un régime autoritaire qui peut faire disparaître les craintes de persécution en raison des opinions politiques) ne fait pas pour autant disparaître les menaces de persécution pour des raisons tenant à l'appartenance à une minorité ethnique ou religieuse.
En second lieu, le deuxième paragraphe de ce 5° souligne que toutefois, « ces dispositions ne s'appliqueront pas à tout réfugié visé au paragraphe 1 de la section A du présent article qui peut invoquer, pour refuser de se réclamer de la protection du pays dont il a la nationalité, des raisons impérieuses tenant à des persécutions antérieures ».
Nonobstant le fait que la Convention est susceptible de ne plus s'appliquer dans telle ou telle hypothèse, le réfugié se voit reconnaître la faculté « d'invoquer » certains éléments concrets qui maintienne son droit à la protection internationale. Il s'en évince nécessairement le droit de se faire entendre et d'apporter un témoignage oral, essentiel pour convaincre du bien fondé de la demande, sauf à ce que ce « droit d'invoquer » soit vidé de sa substance.
C'est dire que chaque cas doit faire l'objet d'un examen individuel afin d'apprécier l'intégralité des circonstances propres à justifier la demande d'asile auprès du pays d'accueil. Il n'est qu'à prendre l'exemple actuel des personnes appartenant à la communauté des Roms qui, théoriquement, ne subissent plus de persécutions dans les anciens Etats de l'Europe de l'Est. Pourtant, et nul ne l'ignore, leur situation demeure soumise à des pressions morales, politiques et physiques qui justifient des demandes d'asile. C'est ce genre de situation que le 5° pris en ces deux alinéas envisagent.
En privant certaines personnes de l'une de ces garanties que comporte ce droit à un examen individuel de leur dossier, le législateur a violé le droit d'asile consacré par la Constitution.
(ii) En tout état de cause, en appliquant des règles de procédures différentes à des personnes qui demandent le bénéfice du même droit, la disposition critiquée viole manifestement le principe d'égalité devant la loi.
Au regard de l'objet de la loi, rien ne vient justifier une distinction quant au régime procédural applicable aux demandeurs de l'asile conventionnel. Il importe de rappeler, à cet instant, que l'OFPRA a pour mission, aux termes même de la présente loi, d'appliquer les garanties fondamentales offertes par le droit national, l'exécution des conventions, accords ou arrangements internationaux intéressant la protection des réfugiés en France à tous les demandeurs d'asile indistinctement. Priver d'audition un sous-ensemble des demandeurs de l'asile conventionnel n'est en rien justifié. Cette suppression d'une garantie est d'autant moins justifiée que la nouvelle loi oblige l'OFPRA à examiner d'office si le demandeur d'asile conventionnel, qui reste la première forme d'asile à examiner et à attribuer, ne peut pas bénéficier subsidiairement de l'asile constitutionnel ou de la protection subsidiaire. Il pourrait donc survenir qu'un demandeur d'asile conventionnel arrivant d'un pays à l'égard duquel a été mis en oeuvre l'article 1er C 5° précité soit privé d'audition et voie ses droits aux autres formes d'asile examinés sans audition, alors qu'un demandeur ayant sollicité directement l'asile constitutionnel bénéficierait de cette procédure. Le même statut étant au bout de ces demandes. Cette inégalité de traitement ne peut trouver de justification rationnelle et objective dans aucune considération.
Il s'ensuit qu'au regard du but de la loi, rien ne permet de justifier que certaines personnes ne bénéficient pas du droit de voir leur dossier examiné suivant une procédure complète.
Ce serait vainement que le gouvernement tenterait d'opposer une quelconque justification tirée de l'objectif de maintien de l'ordre public ou d'une quelconque nécessité de gérer les flux et les stocks de demandes. Ces arguties éventuelles ne résisteraient pas à la confrontation avec le droit d'asile tel qu'éclairé par la convention de Genève à laquelle la loi renvoie.
De tous ces chefs, la censure est encourue.
I.2. Sur le
III de l'article 1er
Ce paragraphe range parmi les autorités susceptibles d'offrir une protection justifiant que ne soit pas reconnue la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire, outre les autorités de l'Etat, les « organisations internationales et régionales ».
Par ailleurs, ce
III de l'article 1er prévoit que l'OFPRA peut rejeter une demande d'asile à une personne qui « aurait » accès à une protection sur une partie du territoire de son pays d'origine si elle n'a aucune raison de craindre d'y être persécutée ou exposée à une atteinte grave. Suivent des précautions rédactionnelles que le gouvernement a cru utile de noter pour tenter d'échapper à votre censure. Il s'agit là de la notion d'asile interne.
Ces dispositions, combinées ou non, privent de garanties essentielles et fondamentales le droit d'asile tel que consacré par le Préambule de 1946 éclairé par la Convention de Genève de 1951. En introduisant dans notre droit la notion d'asile interne, la loi critiquée organise un affaiblissement radical de la notion d'asile.
Aux termes du Préambule de 1946, « Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République ». Quant à la Convention de Genève, elle précise dans son article 1er A 2) que la qualité de réfugiée est accordée à la personne craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, qui se trouve « hors du pays dont elle a la nationalité » et « qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ».
Une telle notion est radicalement contraire à notre tradition nationale du droit d'asile comme aux règles fondamentales fixées par la Convention de Genève qui consacre la protection par un pays tiers.
Il y a donc un paradoxe inconstitutionnellement insurmontable à considérer, dans un même mouvement, qu'une personne risque effectivement d'être persécutée dans son pays d'origine et qu'existe une alternative de séjour dans ce même pays où sa vie, voire celle des membres de sa famille, est pourtant toujours en danger.
Ce mécanisme méconnaît ainsi la logique fondamentale du droit d'asile constitutionnel qui fait obligation au législateur d'assurer en toute circonstance l'ensemble des garanties légales que comporte cette exigence constitutionnelle (Décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997).
Il méconnaît aussi l'effet cliquet qui s'impose également lorsque le législateur procède à une transposition de projet de directive européenne par anticipation. La base juridique de cette notion d'asile interne se trouve dans un projet de directive non encore approuvé.
Certes, monsieur le ministre des affaires étrangères a confirmé devant l'Assemblée Nationale qu'il « sera systématiquement procédé à une évaluation au cas par cas du caractère raisonnable du retour de la personne dans la partie du territoire concerné ». Cette précision est bien le moins dans la mesure où existe le principe de l'examen individuel des demandes d'asile. Mais elle est une clause de style qui ne purge en rien l'atteinte majeure qui est ainsi porté au droit d'asile.
Si la rédaction retenue marque l'incertitude du législateur que l'accès éventuel à une partie du territoire est envisagé au conditionnel : « aurait accès», elle impose, ce qui est beaucoup plus grave, un examen de la possibilité qu'aurait le demandeur de retourner dans son pays au moment où l'OFPRA et la Commission des Recours statuent (« et s'il est raisonnable d'estimer qu'elle peut rester dans cette partie du pays ») et, dans l'esprit du ministre, au moment où l'on envisage de renvoyer le demandeur chez lui sous le prétexte qu'il pourrait aujourd'hui y trouver une région d'accueil. Cette rédaction viole le Préambule et la Convention de Genève.
La position du HCR est claire à cet égard dès lors qu'il considère qu'une « personne ne se verra pas refuser le statut de réfugié pour la seule raison qu'elle aurait pu chercher refuge dans une autre partie du même pays si, compte tenu de toutes les circonstances, on ne pouvait raisonnablement attendre qu'elle agisse ainsi » (Guide des procédures et critères pour détermination du statut de réfugié, Ed. 1992,

Cette notion d'asile interne alternatif ne repose sur aucun élément suffisamment certain pour que la protection due à la personne persécutée soit réellement assurée au sens des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
A titre d'exemple, on peut s'interroger sur la situation des Kurdes en Turquie... Et en Irak, les régions sous le contrôle des forces armées américaines ne sont, peut-être, qu'en apparence des lieux où les Kurdes sont garantis contre les persécutions...
A supposer, pour les seuls besoins du raisonnement, qu'une telle appréciation concrète aboutisse à une conclusion positive sur la possibilité de retour dans le pays d'origine, dans une région encore sûre, il demeure qu'aucune garantie n'existe sur la suite des événements. Aucune certitude que la réalité apaisée d'un jour ne devienne une soudaine tragédie. Les pays en crise, ou bien ceux opprimant les minorités, se caractérisent par l'instabilité ou la duplicité des gouvernants. Ces derniers peuvent bien faire croire, mise en scène et médiatisation à l'appui, que la situation est calmée dans telle partie du territoire.
En réalité, il est plus qu'improbable de vouloir concilier les situations de tension, souvent extrêmes, qui caractérisent les pays où des personnes, parfois des communautés entières, sont persécutées, avec le concept, plus théorique que réaliste, de l'asile interne.
Cette limitation hasardeuse du droit d'asile pourrait donc aboutir à renvoyer dans son pays d'origine une personne qui ne veut pas y retourner en raison des persécutions qu'elle y a subie ou qu'elle craint d'y subir, au sens de la convention de Genève.
Cette disposition doit, de surcroît, être lue en combinaison avec la circonstance que la présence d'organisations internationales ou régionales peut être considérée comme garantissant une protection suffisante.
Il suffit d'évoquer la tragédie de Srebenica pour mesurer à quel point il peut être illusoire de croire qu'une partie d'un territoire sous le contrôle d'une organisation internationale, même militarisée, offre la garantie à une personne ou à une communauté de n'être plus persécutée par tel ou tel groupe étatique ou non.
Il n'est pas indifférent de rappeler que le Conseil d'Etat n'a admis la notion d'agent de protection que pour une mission d'administration décidée de jure par le Conseil de Sécurité des Nations-Unies agissant sur la base du Chapitre VII de la Charte des Nations-Unies. En revanche, des missions de maintien de la paix mises en place sur la base de l'article 6 de la Charte n'ont pas été prises en compte.
C'est dire que cette notion d'asile interne alternatif couplée avec la légitimation d'une protection qui serait assurée par des organisations aux pouvoirs limités viole les garanties essentielles du droit d'asile.
La censure est ainsi inévitable.
I.3. Sur le
IV de l'article 1er
Ce paragraphe IV énumère les motifs de nature à justifier que la protection subsidiaire ne soit pas accordée à une personne demandeuse d'asile. Parmi ces raisons sérieuses, le b) vise le fait pour la personne d'avoir commis un crime grave de droit commun et au d) le fait que son activité sur le territoire constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'Etat.
Ces deux prescriptions violent les garanties essentielles du droit d'asile.
D'une part, et s'agissant de la notion de crime grave de droit commun, manquent les précisions indispensables pour que soient assurées les garanties essentielles du droit d'asile. S'agissant d'une clause d'exclusion d'un droit fondamental par renvoi à une définition de droit pénal, il importe, qu'en écho au principe de légalité des délits et des peines, cette référence soit dénuée de tout risque d'arbitraire.
Or, en l'espèce, on ignore la nature du crime en question, et si celui-ci doit avoir été commis sur le territoire du pays d'accueil ou sur le territoire du pays d'origine. Pas davantage n'est précisé si le crime dont s'agit s'entend au sens du droit pénal français ou selon la définition donnée par une autre législation.
Cette absence de précision est d'autant moins admissible du point de vue du droit d'asile, que, classiquement, cette notion est liée à la définition donnée par l'article 1er F b) de la Convention de Genève de 1951 visant un crime grave de droit commun commis en dehors du pays d'accueil avant que la personne ait été admise comme réfugiée.
Une telle imprécision méconnaît donc les garanties légales essentielles de nature à mettre en oeuvre l'exigence constitutionnelle du droit d'asile.
D'autre part, concernant la clause relative à l'existence d'une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'Etat, l'article critiqué méconnaît la nature du droit d'asile qui demeure, nonobstant la volonté de poursuivre les fraudeurs, un droit de protection de l'individu.
En tout état de cause, l'Etat français est en droit de refuser l'accès au territoire à tout étranger qui menacerait l'ordre public, comme le prévoit l'article 8-3° de la loi de 1952. Mais, il ne peut pour ce même motif refuser l'accès à une protection subsidiaire, le droit à la protection contre les persécutions devant demeurer distinct du droit au séjour.
Qu'à cet égard, la mission de l'OFPRA telle que définie par l'article 2 de la loi de 1951 modifiée par l'article 1er du présent texte, tend à l'application des garanties fondamentales offertes par le droit national et le droit conventionnel international. Qu'en conférant à cet établissement public une mission d'apprécier, pour le droit à une protection temporaire, les risques d'atteintes à l'ordre public, le législateur lui assigne une mission contraire à la protection de l'individu consubstantielle au droit d'asile.
Il faut rappeler que le Conseil d'Etat a pris soin de refuser toute confusion fonctionnelle entre la logique de protection liée au statut de réfugié et celle propre à l'ordre public (CE 21 mai 1997, Pham, Rec. p. 195). Cette dernière relève de la police administrative et donc des autorités compétentes de ce point de vue. Elle ne peut entrer dans le champ de la compétence d'un office dont l'autorité est strictement liée à l'application d'un droit constitutionnel fondamental et aux prescriptions tirées des conventions internationales applicables à la matière.
De ces chefs, la censure est inévitable.
II. Sur les articles 2 et 5 de la loi
L'article 2 introduit la notion de liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs qu'il revient à l'OFPRA d'établir, alors que d'autre part, l'article 5 fait de cette catégorie nouvelle un motif de refus du statut de réfugié (II.1.). En outre, l'article 2 autorise la communication d'informations et de documents établissant la nationalité des demandeurs d'asile déboutés aux agents du ministère de l'intérieur (II.2.).
Ces dispositifs aboutissent à violer gravement le droit d'asile et les garanties essentielles qui s'attachent à cette exigence constitutionnelle. Figurent parmi ces garanties fondamentales, le droit de voir son dossier examiné personnellement, c'est à dire qu'au-delà du principe du contradictoire, il s'agit de s'assurer que chaque personne sollicitant la protection de notre pays peut bénéficier d'une appréciation intuitu personnae de son cas.
II.1. La notion de liste de pays sûrs méconnaît les garanties essentielles attachées au droit d'asile, est entachée d'incompétence négative et viole l'article 21 de la Constitution.
Sur les garanties essentielles attachées au droit d'asile
Votre jurisprudence précitée (Décision du 13 août 1993) le souligne sans ambiguïté. La convention de Genève le confirme certainement quand son article 3 dispose que « les Etats contractants appliqueront les dispositions de cette Convention aux réfugiés sans discrimination quant à la race, la religion ou le pays d'origine ».
L'article 1er A 2) de la Convention de Genève, comme il a déjà été dit précédemment, donne une définition du réfugié qui s'attache à sa situation personnelle ainsi que le montre la part faite à sa volonté : « qui ne peut ou (...) ne veut » se réclamer de la nationalité de son pays d'origine.
En sorte que le fait de soumettre la demande de droit d'asile au filtre d'une liste préétablie dénature gravement les garanties essentielles concernées.
La contrariété avec la Convention de Genève est encore plus évidente si l'on veut bien se rappeler que le Préambule de celle-ci exprime le voeu que tous les Etats, reconnaissant le caractère social et humanitaire du problème des réfugiés, fassent tout ce qui est en leur pouvoir pour éviter que ce problème ne devienne une cause de tension entre Etats.
Le fait de dresser une liste des pays sûrs, et donc par a contrario, des pays non sûrs transforme le droit d'asile et la protection internationale des réfugiés en enjeu diplomatique évident qui jouera contre les personnes persécutées. Ces dernières risquent de devenir les otages de ballets inter-étatiques où le sort des femmes et des hommes sera une variable d'ajustement parmi d'autres et le prix à payer, parfois, pour des équilibres internationaux.
Comment ne pas redouter que la Tchétchénie soit un jour appelée à figurer sur cette liste des pays dits sûrs ?
En outre, l'OFPRA deviendra l'objet de pressions intolérables pour un établissement public dont l'indépendance demeure une des garanties essentielles du droit d'asile et dont la mission, rappelée précédemment, serait gravement dénaturée si cette compétence lui était attribuée.
La circonstance que cette notion de liste de pays sûrs soit la transposition par anticipation d'une proposition de directive européenne prise sur le fondement de l'article 63 du traité (ancien 73 K du traité d'Amsterdam) ne fait qu'aggraver ce vice grave.
(i) Bien au contraire dès lors que, d'une part, l'harmonisation des règles d'asile entre les Etats membres se fait sur la base de « normes minimales » qui préservent la faculté pour chaque Etat de donner une protection plus grande telle que déterminée selon les règles constitutionnelles applicables.
S'agissant de la France, il est acquis que notre droit constitutionnel prévoit des garanties essentielles qui vont au-delà d'une liste de pays sûrs et qui comprend, notamment, le droit à un examen individuel de chaque demande. Cette exigence d'examen individuel n'épuise cependant pas toute la question. Certes, elle constitue un minimum comme le Sénat l'a bien mesuré en l'introduisant par voie d'amendement. Mais bien au-delà, il est certain que l'exercice du droit d'asile doit être détaché de toute logique intergouvernementale ou inter-étatique. Or, l'établissement d'une liste de pays sûrs soumet le droit à la protection de l'individu à une lecture diplomatique et géostratégique de la situation faite aux individus et aux minorités opprimées. Cela va directement à l'encontre de l'économie générale de la Convention de Genève et de notre droit d'asile constitutionnellement garanti.
Dès lors, notre droit constitutionnel, par application de l'effet cliquet, empêche que les conditions de mise en oeuvre du droit d'asile soit subordonnées à une appréciation inter-étatique préalable. Or, l'établissement d'une telle liste préétablie conditionne nécessairement le droit individuel de bénéficier de la protection de l'asile. L'examen individuel étant, dans ces conditions, une garantie formelle retenue pour masquer l'affaiblissement du droit d'asile.
(ii) D'autre part, il est acquis que l'article 63 du traité (ancien article 73 K) dispose que le Conseil statuant conformément à la procédure visée à l'article 73 O, arrête, dans les cinq ans qui suivent l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam des « mesures relatives à l'asile, conformes à la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et au Protocole du 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés ainsi qu'aux autres traités pertinents dans les domaines suivants dont les normes minimales régissant l'accueil des demandeurs d'asile dans les Etats membres, normes minimales concernant les conditions que doivent remplir les ressortissants d'un pays tiers pour pouvoir prétendre au statut de réfugié, normes minimales concernant la procédure d'octroi ou de retrait du statut de réfugié dans les Etats membres.
Or, en France, la ratification du traité d'Amsterdam n'a été rendue possible qu'après révision constitutionnelle comme suite à votre décision du 31 décembre 1997 rendue sur le fondement de l'article 54 de la Constitution. Qu'en particulier, vous avez considéré qu'au terme de la période transitoire, le Conseil statue sur la proposition de la seule Commission, les Etats membres perdant ainsi leur pouvoir d'initiative, que surtout, sur simple décision du Conseil prise à l'unanimité, l'ensemble des mesures intervenant dans les domaines de l'asile, pourront être prises à la majorité qualifiée selon la procédure de codécision prévue par l'article 189 B du traité, « qu'un tel passage de la règle de l'unanimité à celle de la majorité qualifiée et à la procédure de codécision ne nécessitera, le moment venu, aucun acte de ratification ou d'approbation nationale, et ne pourra ainsi pas faire l'objet d'un contrôle de constitutionnalité sur le fondement de l'article 54 ou de l'article 61 alinéa 2 de la Constitution » (Décision n° 97-394 DC du 31 décembre 1997, considérant 24).
C'est pour ce motif qu'a été introduit un second alinéa à l'article 88-2 de la Constitution aux termes duquel « Sous la même réserve et selon les modalités prévues par le Traité instituant la communauté européenne, dans sa rédaction résultant du traité signé le 2 octobre 1997, peuvent être consentis les transferts de compétences nécessaires à la détermination des règles relatives à la libre circulation des personnes et aux domaines qui lui sont liés ».
Il s'évince de cet article que la France n'a consenti aux transferts de compétences nécessaires à la politique de l'asile, laquelle est de nature à affecter la souveraineté nationale, que pour mettre en oeuvre le traité dans sa rédaction du 2 octobre 1997. Que pour l'article 63 dudit traité (ancien 73 K), les mesures prises en matière d'asile doivent, d'une part, être conformes à la Convention de Genève et, d'autre part, constituent des normes minimales. C'est dire que le législateur national doit respecter la Convention de Genève et, en tout état de cause, a conservé la compétence de prendre des dispositions qui assurent une plus grande protection aux demandeurs d'asile dès lors que ses normes constitutionnelles le prévoient. C'est bien le cas de la France.
Il vous revient de veiller à ce que la conformité de la loi à la disposition constitutionnelle visant le traité ne viole pas les dispositions conventionnelles auxquelles le Constituant a fait expressément référence dans le corps de la Constitution (Décision n° 98-400 DC du 20 mai 1998, considérant 4).
Il s'ensuit que, constitutionnellement, le législateur français ne peut, désormais, prendre de mesure qui soit contraire à la Convention de Genève, et ne peut pas davantage renoncer par anticipation à prendre des mesures qui vont au-delà des normes minimales susceptibles d'être adoptées par l'Union européenne dès lors que ces mesures auraient pour effet de priver le droit d'asile des garanties essentielles que commande cette exigence constitutionnelle.
Or, comme on l'a vu, cette notion de liste de pays sûrs méconnaît, à l'instar de la notion d'asile interne, la Convention de Genève, prise en ses articles 1 et 3, et prive d'une garantie essentielle le droit d'asile.
Il est, d'ailleurs, loin d'être acquis que cette proposition de directive soit en l'état considérée comme conforme au Traité d'Amsterdam. Si la question venait à être posée à Cour de Justice des Communautés Européennes, la solution serait certainement la censure d'une disposition violant la Convention de Genève que l'Union européenne doit impérativement respecter en la matière.
La transposition par anticipation de cette mesure est donc constitutionnellement impossible.
Le droit d'asile est d'autant plus méconnu que, comme vous l'avez relevé dans votre décision du 31 décembre 1997, la décision d'arrêter au niveau de l'Union européenne une liste de ces pays sûrs échappera au contrôle que vous exercez. Si d'aventure cette liste était si large qu'elle méconnaisse la portée du droit d'asile, il n'y aurait plus de possibilité de garantir cette exigence constitutionnelle. Par exemple, il est déjà prévu que cette liste s'appliquera sans discussion et sans examen particulier à tous les nouveaux Etats membres de l'Union européenne. La liste pourra donc être étendue, sans aucune limite, sans que la France puisse s'y opposer. Cette lacune grave rend le texte non conforme à la Constitution et vous prive de toute possibilité de contrôler une éventuelle dénaturation de ce droit constitutionnel.
La révision du 25 janvier 1999 n'a pas pu avoir pour effet une telle dépossession de souveraineté nationale ni une renonciation par anticipation à une exigence constitutionnelle fondamentale.
Dans ces conditions, les dispositions prévoyant l'établissement d'une liste des pays dits sûrs et les effets juridiques y étant attachés telles qu'énoncées par les articles 2 et 5 ne peuvent qu'être censurés.
(iii) Enfin, le choix de confier à l'OFPRA l'établissement de cette liste, porte atteinte à l'indépendance des organes de détermination du statut et notamment à celle de la Commission des Recours. Or, cette indépendance constitue une des garanties essentielles attachées au droit d'asile.
L'office est chargé d'une mission de protection par l'article 2 de la loi. L'impartialité de l'OFPRA et de la Commission des Recours, au sens de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, ne peut être assurée si l'OFPRA établit la liste des pays dits sûrs opposable à la Commission des Recours et doit ensuite statuer sur le fond.
Les droits de la défense sont ici méconnus.
D'autant plus que la loi réforme la Commission des Recours sans la séparer de l'OFPRA qui continue de gérer son budget alors que le conseil d'administration de cet établissement public délibère sur les modalités de mise en oeuvre des dispositions relatives à l'octroi du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire. Par conséquent, la détermination de la liste de pays d'origine sûrs par l'OFPRA aura un effet sur l'impartialité de la Commission. L'opposabilité de cette liste à la Commission place cette juridiction spécialisée dans une situation de dépendance constitutionnellement inacceptable.
En confiant l'établissement de cette liste à l'OFPRA sans garantir l'indépendance de la Commission de Recours, la loi viole le principe d'impartialité de la juridiction qui est placée sous un tel contrôle et a privé d'une garantie essentielle les exigences constitutionnelles qu'impose le droit d'asile.
Sur l'incompétence négative
En supposant, pour les seuls besoins du raisonnement, que cette liste des pays sûrs soit en tant que telle conforme aux exigences constitutionnelles, il reste que s'agissant d'une garantie essentielle du droit d'asile, elle ne peut être déterminée que par le législateur.
Pourtant, c'est l'OFPRA, établissement public, qui se voit confier la compétence d'établir une liste dont les conséquences juridiques sont si importantes et conditionnent éventuellement le refus de l'asile.
Certes, on peut comprendre que le gouvernement souhaite détourner vers un établissement public la pression que la constitution de cette liste entraînera. Mais, pourtant, c'est au législateur qu'il revient de déterminer les conditions essentielles du droit d'asile.
La loi est donc entachée d'incompétence négative.
D'autant plus que l'OFPRA n'a pas de pouvoir réglementaire qui lui permette, en droit, de dresser une liste à laquelle sont attachées autant de conséquences juridiques essentielles à la mise en oeuvre d'une exigence constitutionnelle.
Sur la violation de l'article 21 de la Constitution
En tout état de cause, en confiant à l'OFPRA le soin d'établir cette liste, l'article 2 critiqué méconnaît l'article 21 de la Constitution qui confie au Premier Ministre le pouvoir réglementaire.
Or, l'OFPRA, établissement public national, n'a pas de pouvoir réglementaire et ne peut empiéter sur la compétence qui incombe au Premier Ministre en vertu de l'article 21 de la Constitution.
La qualité d'établissement public national ne peut suffire pour justifier que lui soit reconnue une compétence tendant à déterminer les conditions d'exercice d'un droit constitutionnel.
De tous ces chefs, la censure est inévitable.
Sur le principe d'égalité et les droits de la défense, et le droit de voir son dossier examiné individuellement
Il est prévu au dernier alinéa de l'article 5 de la loi critiquée que dans les cas où l'admission au séjour a été refusée pour un motif tenant, notamment, à l'application de la liste des pays dits sûrs, l'étranger qui souhaite bénéficier de l'asile peut saisir l'office de sa demande.
Cette disposition est a priori favorable.
En réalité, elle met en lumière une violation du principe d'égalité devant la loi et des droits de la défense dont doit bénéficier tout demandeur d'asile.
En effet, il résulte du
II de l'article 2 de la loi de 1952 dans sa rédaction proposée par l'article 1er de la loi critiquée que les demandeurs sont convoqués à une audition devant l'OFPRA et peut présenter les éléments utiles à sa demande.
Par définition, le demandeur qui n'a pas été autorisé à entrer sur le territoire pourra certes présenter une demande d'asile. Il ne pourra, en revanche, faire valoir ses arguments devant l'OFPRA ni répondre à une quelconque convocation.
Il n'y a pourtant au regard de l'objet de la loi aucune raison objective et rationnelle pour que le demandeur d'asile dont le pays d'origine figure sur la liste des pays dits sûrs soit ainsi privé d'une garantie essentielle au droit d'asile.
En écartant certains demandeurs de ce droit à l'examen individuel de leur dossier, la loi viole le principe d'égalité, les droits de la défense et prive d'une garantie essentielle un droit constitutionnellement protégé.
Cette privation est d'autant plus grave qu'elle s'accompagne d'une procédure « prioritaire » dont ni le contenu ni la durée ne sont précisées. Une telle carence dans la loi entache celle-ci à tout le moins d'une incompétence négative et, certainement, prive d'une garantie essentielle, dont les droits de la défense, le droit d'asile. L'effet cliquet est méconnu.
La censure est certaine.
II.2. Sur la communication de documents aux agents du ministère de l'intérieur
L'article 2 de la loi critiquée donne pouvoir au directeur général de l'OFPRA de communiquer, sur demande du ministre de l'intérieur, les documents et informations relatives à la nationalité du demandeur d'asile débouté.
Cette disposition est contraire au quatrième alinéa du Préambule de 1946 et priverait d'une garantie légale cette exigence constitutionnelle. Vous avez déjà censuré une prescription fort proche (Décision du 22 avril 1997, précitée) en considérant que « la confidentialité des éléments d'information détenus par l'office français de protection des réfugiés et des apatrides relatifs à la personne sollicitant en France la qualité de réfugié est une garantie essentielle du droit d'asile, principe de valeur constitutionnelle qui implique notamment que le demandeur du statut bénéfice d'une protection particulière ».
La faculté donnée au directeur de l'OFPRA, désormais nommé sur décision conjointe du ministre des affaires étrangères et du ministre de l'intérieur, de communiquer de telles informations y compris certains documents fait directement échec aux principes que vous avez ainsi énoncés.
Il faut souligner que certains demandeurs d'asile entrent en France sous une fausse identité et demandent le statut sous cette identité pour préserver leur sécurité et notamment pour échapper aux polices et milices secrètes. Certains bénéficient à cet égard de complicités dans leur pays d'origine et la communication, ou à tout le moins le risque de communication, de ces documents, ou même de leur copie, pourrait mettre en danger ces réseaux d'aide à l'asile, résistants internes aux régimes d'oppression, véritables combattants de la liberté.
Outre ces soutiens, une telle divulgation d'informations et de documents sensibles pourrait valoir des ennuis ou faire courir des dangers graves à la famille et aux proches du demandeur débouté.
Les ferments d'une soumission de l'OFPRA au ministère de l'intérieur ne peuvent qu'être redoutés. Risque dont le directeur de l'OFPRA a commencé se faire l'écho avant même l'entrée en vigueur de la loi.
Il importe d'ajouter que les conditions d'habilitation des agents à qui ces documents et informations sont susceptibles d'être communiqués sont renvoyées à un texte réglementaire comme le prévoit l'article 10 de la loi critiquée.
Une incompétence négative s'en infère nécessairement dès lors que le rôle des agents du ministère de l'intérieur au regard de l'exercice du droit d'asile ne peut être défini que dans la loi, sauf à priver d'une garantie essentielle cette exigence constitutionnelle.
La censure ne pourra qu'intervenir.
III. Sur l'article 4 de la loi
Cet article organise une procédure de tri des demandes d'asile selon laquelle le Président de la Commission de recours des réfugiés ou les présidents de section peuvent statuer sur les demandes qui ne présentent aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision du directeur général de l'Office.
Un tel mécanisme inspiré du contentieux administratif classique ne peut être admis dès lors qu'il s'agit de statuer au fond sur le bénéfice d'un droit fondamental et prive d'une garantie essentielle l'exercice du droit d'asile.
La demande d'asile bénéficie toujours, et les praticiens de ce droit le savent tous, de l'oralité des débats. Si dans le cadre du contentieux classique, un tri peut avoir lieu alors qu'il s'agit de la contestation d'un permis de construire ou d'une autorisation administrative de droit commun, on peine à concevoir une telle procédure expéditive dès lors qu'il s'agit du sort d'une personne qui sollicite le bénéfice d'un droit constitutionnel alors que sa vie dépend peut être de l'issue de la procédure.
Cette procédure expéditive est d'autant plus choquante qu'elle peut être jointe à celle qui, déjà, écarte le demandeur d'asile de l'accès à l'OFPRA dès lors que l'accès au territoire lui a été refusé (article 5 de la loi critiquée).
L'atteinte au droit d'asile est d'autant plus grave que les conditions précises de cette procédure dérogatoire relève d'un décret ainsi que le prévoit l'article 10-7° du texte. Il s'ensuit, en tout état de cause, une incompétence négative entachant l'article contesté.
De ces chefs, la censure est inévitable.
IV. Sur l'article 6 de la loi
Cet article fixe le principe de la procédure prioritaire d'examen des demandes d'asile en le subordonnant à la décision du préfet sur l'admission au séjour.
Il s'ensuit que cette soumission des conditions d'exercice du droit d'asile aux règles de police des étrangers aboutit à priver de garanties essentielles l'exigence constitutionnelle consacrée par le Préambule de 1946.
Qu'en effet, cette procédure prioritaire dont il faut rappeler que les conditions précises sont renvoyées à un décret ultérieur est de nature à faire obstacle à un examen complet et satisfaisant de la demande d'asile.
Plus encore, il s'en évince que c'est la décision du préfet de refuser ou de retirer le document provisoire de séjour qui conditionne la nature de la procédure contradictoire, ou non, selon laquelle la demande de bénéfice d'un droit constitutionnellement garanti sera examinée ! C'est dire que ce droit dont vous avez rappelé le caractère fondamental devient subordonné au droit applicable à l'entrée et au séjour des étrangers et, du point de vue organique, passe sous l'impulsion de l'autorité de police. L'OFPRA voit donc sa compétence, y compris celle des conditions d'examen des demandes d'asile, dépendante du choix du préfet quant à l'accès au territoire.
Cette privation d'une garantie est, de surcroît, doublée d'une incompétence négative dès lors que les délais d'examen selon la procédure prioritaire relèvent d'un décret ainsi que le prévoit l'article 10-12°. Or, les conditions procédurales attachées à l'exercice d'un droit constitutionnellement garanti relèvent du domaine de la loi. En renvoyant les conditions d'examen des demandes d'asile à un texte réglementaire, le législateur a entaché cette disposition d'une incompétence négative.
Combinée avec l'établissement d'une liste des pays dits sûrs, cette disposition fait du droit d'asile un droit secondaire privé des garanties essentielles que les principes constitutionnels exigent pourtant.
Les deux derniers alinéas de cet article 6 ne peuvent qu'être censurés.
V. Sur l'article 10 de la loi
Cet article se borne à renvoyer à un décret en Conseil d'Etat diverses précisions utiles à la procédure d'examen des demandes individuelles d'asile.
Par conséquence des critiques émises sur les articles précédents, ces renvois à un texte réglementaire sont entachés d'incompétence négative dès lors qu'il s'agit dans les 5°, 6°, 7°, 8°, 12° de prescriptions propres à assurer des garanties essentielles du droit d'asile.
La censure sera donc encourue pour ces différents paragraphes.