Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 27 octobre 2010, par le Premier ministre, conformément aux articles 46, alinéa 5, et 61, alinéa 1er, de la Constitution, de la loi organique relative à la gestion de la dette sociale.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005 ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu le code des juridictions financières ;
Vu l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 modifiée, relative au remboursement de la dette sociale ;
Vu les observations présentées par plus de soixante députés et enregistrées le 4 novembre 2010 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que la loi organique transmise au Conseil constitutionnel a été prise sur le fondement du dix-neuvième alinéa de l'article 34 de la Constitution, aux termes duquel : « Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique », du premier alinéa de son article 47-1, qui dispose : « Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique », et du premier alinéa de son article 47-2, qui prévoit : « La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à l'information des citoyens » ; qu'elle a été adoptée dans le respect des règles de procédure prévues par les trois premiers alinéas de l'article 46 de la Constitution ;
- SUR LE REMBOURSEMENT DE LA DETTE SOCIALE :
2. Considérant que l'article 1er de la loi organique modifie l'article 4 bis de l'ordonnance du 24 janvier 1996 susvisée ; que son article 3 donne une nouvelle rédaction du paragraphe I de l'article 3 de cette ordonnance ;
3. Considérant que la modification de l'article 4 bis de ladite ordonnance permet, aux fins de ne pas accroître la durée d'amortissement de la dette sociale, d'accompagner tout nouveau transfert de dette à la Caisse d'amortissement de la dette sociale non seulement de l'augmentation du produit d'impositions de toutes natures mais aussi de la réalisation d'actifs qui lui sont affectés ; qu'elle précise que l'assiette des impositions de toutes natures affectées à ladite caisse porte sur l'ensemble des revenus perçus par les contribuables personnes physiques ; qu'à titre dérogatoire, elle autorise la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, d'une part, à prévoir des transferts de dette conduisant à accroître la durée d'amortissement de la dette sociale dans la limite de quatre années et, d'autre part, à accompagner ces transferts d'une augmentation des recettes assises sur les revenus du patrimoine et les produits de placement ; qu'elle dispose que la loi de financement de la sécurité sociale assure chaque année le respect de ces règles ; qu'enfin, elle prévoit que l'enregistrement, au cours de deux exercices successifs, d'un accroissement des recettes de ladite caisse supérieur à 10 % des prévisions initiales impose que la loi de financement de la sécurité sociale pour l'exercice suivant « contribue à ramener la fin de la durée de cet organisme à l'horizon prévu avant la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 » ;
4. Considérant, d'une part, qu'il ressort des termes mêmes de l'article 1er de la loi organique que la loi de financement de la sécurité sociale doit prévoir l'ensemble des ressources affectées au remboursement de la dette sociale jusqu'au terme prévu pour celui-ci ; que le Conseil constitutionnel sera ainsi mis à même de vérifier que ces ressources sont suffisantes pour que ce terme ne soit pas dépassé ;
5. Considérant, d'autre part, que ces dispositions doivent être combinées avec celles du premier alinéa du 2° du C du paragraphe I de l'article L.O. 111 3 du code de la sécurité sociale, qui prévoient que la loi de financement de la sécurité sociale « détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible » et que « cet équilibre est défini au regard des données économiques, sociales et financières décrites dans le rapport prévu à l'article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances » ; que, dès lors, les lois de financement de la sécurité sociale ne pourront pas conduire, par un transfert sans compensation au profit de ladite caisse d'amortissement de recettes affectées aux régimes de sécurité sociale et aux organismes concourant à leur financement, à une dégradation des conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale de l'année à venir ; que, sous cette réserve, les dispositions de l'article 1er de la loi organique ne sont pas contraires à la Constitution ;
6. Considérant que la nouvelle rédaction du paragraphe I de l'article 3 de l'ordonnance du 24 janvier 1996 modifie la composition du conseil d'administration de la Caisse d'amortissement de la dette sociale ; que ces dispositions sont, par leur contenu, étrangères au domaine de la loi organique tel que défini par les articles 34 et 47-1 de la Constitution ; qu'elles ont valeur de loi ordinaire ; qu'elles ne sont pas contraires à la Constitution ;
- SUR LE CONTENU ET LA PRÉSENTATION DES LOIS DE FINANCEMENT :
7. Considérant que l'article 2 de la loi organique modifie les articles L.O. 111-3, L.O. 111-4, L.O. 111-6 et L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale ;
. En ce qui concerne les modifications de l'article L.O. 111 3 du code de la sécurité sociale :
8. Considérant que le a) et le c) du 1° de l'article 2 de la loi organique modifient le B du paragraphe V de l'article L.O. 111-3 pour élargir le champ facultatif des lois de financement de la sécurité sociale aux dispositions « relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des cotisations » des régimes obligatoires de base ainsi qu'aux dispositions relatives aux organismes concourant « à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit » ; que le b) du 1° de l'article 2 modifie le paragraphe VIII de l'article L.O. 111 3 pour prévoir que la Cour des comptes donne son avis sur la cohérence du tableau retraçant, pour le dernier exercice clos, la situation patrimoniale des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit ; qu'enfin, le d) du 1° de l'article 2 modifie le C du paragraphe V de l'article L.O. 111-3 pour élargir le champ facultatif des lois de financement aux dispositions relatives à la gestion des risques par les régimes obligatoires de base, aux missions, à l'organisation ou la gestion interne de ces régimes et des organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit « si elles ont des incidences sur l'équilibre financier de ces régimes et organismes » ;
9. Considérant qu'en subordonnant à « des incidences sur l'équilibre financier » des régimes obligatoires et des organismes concourant à leur financement l'extension du champ facultatif des lois de financement relatif aux dépenses, le législateur organique a méconnu le dix-neuvième alinéa de l'article 34 de la Constitution, qui limite, « dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique », le champ des lois de financement à la détermination des « conditions générales » de l'équilibre financier de la sécurité sociale ; que, dès lors, les dispositions du d) du 1° de l'article 2 de la loi organique doivent être déclarées contraires à la Constitution ;
10. Considérant que les autres dispositions du 1° de l'article 2 ne sont pas contraires à la Constitution ;
. En ce qui concerne les autres modifications du code de la sécurité sociale :
11. Considérant que le 2° de l'article 2 de la loi organique modifie l'article L.O. 111 4 du même code pour compléter l'information du Parlement sur l'exécution et la « construction » pour l'année à venir de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, sur les prévisions pluriannuelles de son évolution et sur celles des recettes et des dépenses des régimes et organismes de sécurité sociale, sur la situation patrimoniale de ces régimes et organismes et sur la justification des mesures relatives au transfert d'actifs à la Caisse d'amortissement de la dette sociale ou à la réalisation d'actifs publics à son profit ; que les 3° et 4° de l'article 2 de la loi organique procèdent à des modifications par coordination des articles L.O. 111-6 et L.O. 111-7 du même code ; que ces dispositions ne sont pas contraires à la Constitution ;
- SUR LES AUTRES DISPOSITIONS DE LA LOI ORGANIQUE :
12. Considérant que l'article 4 de la loi organique modifie l'article L.O. 132-3 du code des juridictions financières pour prévoir que le rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale établi par la Cour des comptes comprend un avis sur le tableau de la situation patrimoniale des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit pour le dernier exercice clos ; que l'article 5 de la loi organique fixe ses conditions d'entrée en vigueur ; que ces dispositions ne sont pas contraires à la Constitution,
D É C I D E :
Article 1er.- Est déclaré contraire à la Constitution le d) du 1° de l'article 2 de la loi organique relative à la gestion de la dette sociale qui donne une nouvelle rédaction du 3° du C du paragraphe V de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale .
Article 2.- Sous la réserve énoncée au considérant 5, les autres dispositions de la loi organique relative à la gestion de la dette sociale, ayant le caractère de loi organique ou de loi ordinaire, sont déclarées conformes à la Constitution.
Article 3.- L'article 3 de la loi organique relative à la gestion de la dette sociale n'a pas le caractère de loi organique.
Article 4.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 10 novembre 2010, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, Mme Claire BAZY MALAURIE, MM. Guy CANIVET, Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Hubert HAENEL et Pierre STEINMETZ.
Nous avons l’honneur de vous présenter, nonobstant l’alinéa 1er de l’article 61 de la Constitution, les observations suivantes concernant la loi organique relative à la gestion de la dette sociale.
Par ce projet, le législateur entend non seulement transférer les dépenses de protection sociale sur les générations futures mais il compromet gravement la réalisation des objectifs de la branche famille de la sécurité sociale. Ce faisant, il méconnait de manière manifeste les exigences résultant des 10ème et 11ème alinéas du Préambule de la Constitution de 1946.
S’il est loisible au législateur, dans le cadre de sa compétence, de modifier, d’abroger ou de compléter des dispositions législatives antérieurement promulguées, il ne saurait dans l’exercice de ce pouvoir priver de garanties légales des exigences de valeur constitutionnelle (voir notamment vos décisions 97-389 DC, 98-404 DC, 2001-453 DC).
Tel est pourtant le cas en l’espèce puisque le législateur organique ouvre la voie à ce que le législateur ordinaire ne garantisse plus un financement pérenne des branches de la sécurité sociale.
En effet, l'allongement de la durée d'amortissement et le transfert de dette sociale supplémentaire à la CADES suppose la mise en regard de financements durables, et jusqu’ici adossés à une hausse du taux de la CRDS. La présente loi autorise l’affectation de « produits d’imposition de toute nature » destinés à financer des « transferts de dette » vers la CADES, « conduisant à un accroissement de la durée d’amortissement de 4 années ». Faute d’une augmentation de la CRDS, le législateur a ouvert la possibilité de transférer des ressources de la sécurité sociale au financement de la CADES. Il ne vous aura pas échappé à cet égard que le législateur ordinaire a d’ores et déjà organisé une perte de recettes pour, en l’occurrence la branche famille, qui n’a été compensée que partiellement par la création de trois taxes dont deux à la rentabilité décroissante :
- une taxe forfaitaire des sommes placées dans la réserve de capitalisation des sociétés d’assurance (l’exit tax). Elle devrait rapporter 850 millions d’euros en 2011 et 2012, soit 1,7 milliard d’euros au total.
- l’anticipation des prélèvements sociaux aux compartiments « euros » des contrats d’assurance-vie multi-supports se réalisera désormais au fur et à mesure des encaissements plutôt qu’au moment du dénouement du contrat. Il s’agit d’une avance de trésorerie mais en rien d’une ressource nouvelle.
Seule ressource durable, la taxe sur les conventions d’assurance des contrats d’assurance maladie dits « solidaires et responsables » au taux de 3,5% permettra seulement d’assurer 1,1 milliard d’euros de recettes par an.
Le texte qui vous est déféré autoriserait, à titre d’exemple, un gouvernement à proposer, dans la loi de financement de la sécurité sociale, le transfert de 10 milliards d’euros à la CADES et le remboursement de ces 10 milliards d’euros avant 2025 par le transfert d’une recette de la sécurité sociale (par exemple une part de CSG). Optiquement, l’emprunt serait remboursé avant 2025 mais, au même rythme se créerait une nouvelle dette sociale d’un montant supérieur.
Alors que l’objectif poursuivi est le remboursement de la dette sociale, ce texte aurait pour effet exactement inverse une aggravation de la dette sociale.
Ainsi que le Président de la Commission des lois de l’Assemblée nationale l’expliquait en séance publique, « un tel procédé ne pourrait être constitutionnellement admis que si les régimes de sécurité sociale étaient excédentaires, auquel cas il serait possible de leur retirer une partie des recettes créant l’excédent pour accélérer le remboursement de la dette sociale. »
Une méthode identique a été appliquée au Fonds de solidarité vieillesse (FSV) qui présentait, avant la crise, des perspectives de retour à l’équilibre. Privé de 0,2 point de CSG réorienté vers la CADES (pour mettre en regard du transfert des 27 milliards d’euros de déficits accumulés jusqu’en 2008 une ressource durable), le FSV présente cette année un déficit de 3,8 milliards d’euros, contre 3,2 milliards d’euros l’an dernier, alors qu’il était excédentaire jusqu’en 2008.
Répéter la même manoeuvre - en substituant au détriment de la branche famille l’équivalent de 3,5 milliards d’euros de CSG, soit environ 0,3 point de CSG - serait inconséquent : cette opération menacerait gravement l’équilibre du régime général de la sécurité sociale. En connaissance, les six présidents des caisses de sécurité sociale, y compris le RSI et l’ACOSS, ont demandé au Gouvernement de ne pas procéder à de telles substitutions qui déséquilibreraient dangereusement les comptes de la branche famille de la sécurité sociale.
Cette année, le régime général de la sécurité sociale va présenter un déficit de l’ordre de 24 milliards d’euros dont 3 proviennent de la branche famille. Dans cette situation, ce régime a de toute évidence besoin de financements stables et durables.
En ouvrant la possibilité de transférer des ressources stables et durables de la sécurité sociale vers la CADES, la loi organique qui vous est soumise contrevient manifestement à l’alinéa 19 de l’article 34 de la Constitution en vertu duquel « les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier (...) » (voir spécialement votre décision 2005-519 DC, cons. 40) et compromet directement la réalisation des objectifs de la sécurité sociale. Le législateur organique prive ainsi de garanties légales les exigences constitutionnelles résultant des 10ème et 11ème alinéas du Préambule de la Constitution de 1946.
Or, vous avez en effet déjà eu l’occasion de juger que ces exigences constitutionnelles pourraient être méconnues si des transferts de charges entravaient, « eu égard à leur montant, le fonctionnement des régimes et organismes concernés au point de les empêcher d'exercer leurs missions » (2001-453 DC du 18 décembre 2001, cons. 21). De la même manière avez-vous jugé que « le législateur ne saurait décider des transferts de ressources et de charges entre branches tels qu'ils compromettraient manifestement la réalisation de leurs objectifs et remettraient ainsi en cause tant l'existence des branches que les exigences constitutionnelles qui s'attachent à l'exercice de leurs missions » (2002-463 DC du 12 décembre 2002, cons. 27).
Au surplus et pour les mêmes raisons, les modalités retenues par la présente loi apparaissent manifestement inappropriées aux objectifs qu’elle poursuit et encourt à ce titre votre censure (99-416 DC du 23 juillet 1999, cons. 10).
Pour l’ensemble de ces raisons, les députés auteurs des présentes observations vous demandent de censurer la loi qui vous est déférée en tant qu’elle méconnait les exigences constitutionnelles dont vous êtes le gardien.
Monsieur le Président,
Conformément aux dispositions des articles 46, alinéa 5, et 61, alinéa 1, de la Constitution, j'ai l'honneur de vous transmettre la loi organique relative à la gestion de la dette
sociale.
Je vous prie de bien vouloir demander au Conseil constitutionnel de se prononcer sur la conformité de ce texte à la Constitution.
Je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l'assurance de ma haute considération.
Pour le Premier ministre, et par délégation, Le Secrétaire général du Gouvernement