Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la loi portant création d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise, le 5 août 2002, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mme Patricia ADAM, M. Damien ALARY, Mme Sylvie ANDRIEUX-BACQUET, MM. Jean-Marie AUBRON, Jean-Paul BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Jean-Claude BATEUX, Jean-Claude BEAUCHAUD, Éric BESSON, Jean-Louis BIANCO, Jean-Pierre BLAZY, Serge BLISKO, Patrick BLOCHE, Jean-Claude BOIS, Daniel BOISSERIE, Maxime BONO, Augustin BONREPAUX, Jean-Michel BOUCHERON, Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Jean-Christophe CAMBADÉLIS, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Jean-Paul CHANTEGUET, Michel CHARZAT, Alain CLAEYS, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mme Claude DARCIAUX, M. Michel DASSEUX, Mme Martine DAVID, MM. Marcel DEHOUX, Michel DELEBARRE, Jean DELOBEL, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, Marc DOLEZ, François DOSÉ, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Pierre DUCOUT, Jean-Pierre DUFAU, Jean-Louis DUMONT, Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Henri EMMANUELLI, Claude ÉVIN, Laurent FABIUS, Albert FACON, Jacques FLOCH, Pierre FORGUES, Michel FRANÇAIX, Jean GAUBERT, Mmes Nathalie GAUTIER, Catherine GÉNISSON, MM. Jean GLAVANY, Gaétan GORCE, Alain GOURIOU, Mmes Elisabeth GUIGOU, Paulette GUINCHARD-KUNSTLER, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, MM. François HOLLANDE, Jean-Louis IDIART, Mme Françoise IMBERT, MM. Serge JANQUIN, Armand JUNG, Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jack LANG, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean-Yves LE DRIAN, Michel LEFAIT, Jean LE GARREC, Jean-Marie LE GUEN, Patrick LEMASLE, Mme Annick LEPETIT, MM. Bruno LE ROUX, Jean-Claude LEROY, Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. François LONCLE, Victorin LUREL, Bernard MADRELLE, Louis-Joseph MANSCOUR, Philippe MARTIN, Christophe MASSE, Didier MATHUS, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Hélène MIGNON, MM. Arnaud MONTEBOURG, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme Marie-Renée OGET, MM. Michel PAJON, Christian PAUL, Christophe PAYET, Germinal PEIRO, Jean-Claude PEREZ, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Geneviève PERRIN-GAILLARD, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Paul QUILÈS, Alain RODET, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Patrick ROY, Mme Ségolène ROYAL, M. Michel SAINTE-MARIE, Mme Odile SAUGUES, MM. Henri SICRE, Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Philippe TOURTELIER, Daniel VAILLANT, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE et Guy LENGAGNE, députés ;
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu le code du travail ;
Vu le mémoire présenté par M. Ivan RENAR, sénateur, enregistré le 2 août 2002 ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 19 août 2002 ;
Vu les observations en réplique présentées par les députés requérants, enregistrées le 21 août 2002 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi portant création d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise ; qu'ils contestent la conformité à la Constitution de son article 3 ;
- SUR LA RECEVABILITÉ DU MÉMOIRE ENREGISTRÉ AU SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL LE 2 AOÛT 2002 :
2. Considérant que, si le deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution prévoit que les lois peuvent être déférées au Conseil Constitutionnel par les membres du Parlement, il réserve l'exercice de cette faculté à soixante députés ou à soixante sénateurs ;
3. Considérant que, par lettre en date du 1er août 2002, M. Ivan RENAR, sénateur, a fait parvenir au Conseil constitutionnel, sous sa seule signature, un mémoire par lequel il conteste les dispositions de l'article 3 de la loi déférée ; qu'il résulte des dispositions sus-rappelées du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution que ce mémoire doit être déclaré irrecevable ;
- SUR LA RÉGULARITÉ DE LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE :
4. Considérant que les dispositions de l'article 3 de la loi déférée, issues d'un amendement du Gouvernement adopté par le Sénat en première lecture, créent une contribution spécifique à la charge des employeurs et des salariés relevant du "régime d'assurance chômage des intermittents du spectacle" ; que, selon les requérants, cet amendement aurait été adopté selon une procédure contraire à la Constitution ; qu'il serait, en effet, dépourvu de tout lien avec le texte en discussion portant création d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise, comme le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité l'aurait d'ailleurs lui-même reconnu devant le Sénat ;
5. Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution que le droit d'amendement s'exerce à chaque stade de la procédure législative, sous réserve des dispositions particulières applicables après la réunion de la commission mixte paritaire ; que, toutefois, les adjonctions ou modifications ainsi apportées au texte en cours de discussion, quels qu'en soient le nombre et la portée, ne sauraient, sans méconnaître les exigences qui découlent des premiers alinéas des articles 39 et 44 de la Constitution, être dépourvues de tout lien avec l'objet du projet ou de la proposition soumis au vote du Parlement ;
6. Considérant, en l'espèce, que les dispositions en cause, qui complètent l'article L. 351-14 du code du travail en créant une contribution spécifique à la charge des employeurs pour financer l'allocation d'assurance versée à certains travailleurs privés d'emploi, ne sont pas dépourvues de tout lien avec un projet qui, dès son dépôt sur le bureau du Sénat, insérait au chapitre II du titre II du livre III du code du travail, relatif aux mesures en faveur de l'emploi, des articles L. 322-4-6 à L. 322-4-6-3 créant un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise qui porte notamment sur la contribution des employeurs au financement de l'assurance chômage ; qu'il suit de là que l'article 3 a été adopté selon une procédure conforme à la Constitution ;
7. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution,

Article premier :
Est déclaré conforme à la Constitution l'article 3 de la loi portant création d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 22 août 2002, où siégeaient : MM. Yves GUÉNA, Président, Michel AMELLER, Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Pierre JOXE, Pierre MAZEAUD, Mmes Monique PELLETIER, Dominique SCHNAPPER et Simone VEIL.
I. Le gouvernement prétend, en effet, que l'article 3 critiqué n'est pas dépourvu de tout lien avec l'objet ou les autres dispositions de la loi dans la mesure où il s'agit, dans les deux cas, de permettre l'accès à un emploi stable et à un revenu suffisant. Qu'il est donc question de lever "des freins qui s'opposent à un accès satisfaisant à l'emploi de catégories particulières de demandeurs d'emplois" (cf. page 3 des observations en réponse du gouvernement).
Une telle argumentation ne saurait sérieusement prospérer.
II. A titre liminaire, on observera que les écritures du gouvernement sont en contradictions avec les propres déclarations de monsieur le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité au cours de la séance du 17 juillet 2002, faisant l'aveu de l'absence de lien (cf. saisine, page 2,
6). Constat obligé qui a reçu le soutien de sénateurs de la majorité gouvernementale. Ainsi, monsieur J. Legendre prenait la parole en indiquant : "En somme, cet amendement est un cavalier artistique !" (Sénat, séance du 17 juillet 2002, compte-rendu analytique).
C'est donc aux termes d'arguties que le gouvernement essaye de tisser un lien que l'on cherchera vainement.
III. En premier lieu, s'agissant de l'objet de la loi en cause, il s'avère selon les mots de monsieur le ministre de "favoriser l'embauche dans le secteur marchand des jeunes de 16 à 22 ans sans qualification ou de niveau V" et qui plus est "l'emploi des jeunes sur des emplois de droit commun" (cf. Rapport n° 149, M. B. Perrut, Audition du ministre, page 23,

On le voit, l'objet de la loi est très ciblé et porte sur des questions juridiquement distinctes de celle du taux de la contribution spécifique de l'indemnisation chômage des intermittents du spectacle. A cet égard, on rappellera que l'article critiqué tend à une modification de l'article L. 351-14 du code du travail pour valider un accord interprofessionnel aux fins de permettre l'augmentation de ce taux, le faisant passer ainsi de 5,8 % à 11,6 %.
La tentative de classification opérée par le gouvernement autour du critère de l'emploi de catégories particulières de demandeurs d'emplois constitue donc un pur artifice.
On ajoutera, à ce titre, que la loi vise des emplois de droit commun sur la base de contrat à durée indéterminée (voir article 1er de la loi modifiant l'article L. 322-4-6 du code du travail), ce qui est profondément étranger au statut des intermittents du spectacle.
IV. D'autant, en second lieu, que la loi organise pour favoriser l'emploi des jeunes, un mécanisme de remboursement aux entreprises, après coup, des cotisations et contributions sociales préalablement payées par elles aux organismes sociaux.
A l'inverse, l'article 3 conduit à l'augmentation des cotisations sociales salariales et patronales pour la catégorie spécifique des intermittents du spectacle. Constat de l'augmentation des charges relevé lors des travaux parlementaires (cf. Rapport n° 149, précité, page 28,

Modification des conditions économiques de l'organisation d'activités culturelles qui a, d'ailleurs, inquiété plusieurs parlementaires quant à l'impact financier lourd pour les entreprises de spectacle. Ce risque paraît peu compatible avec la levée d'un frein à l'embauche.
Là encore, la différence de nature entre l'objet de la loi et celui de l'article 3 introduit par voie d'amendement est particulièrement nette.
V. Enfin, la circonstance que les articles 1er et 3 s'insèrent dans le même code est indifférente (Décision n° 2000-429 DC 30 mai 2000, considérant 25 et 26).
Il en va de la qualité de la loi, en même temps que du respect des règles constitutionnelles applicables en matière de droit d'amendement, d'empêcher qu'un texte législatif dont l'objet est particulièrement précis fasse l'objet d'adjonctions opportunistes, au risque, sinon, de transformer toute loi en texte portant diverses mesures de tous ordres.
Surtout, comme c'est le cas en l'espèce, lorsque l'amendement a pour but de valider un accord dont la légalité est en elle-même douteuse.
S'agissant de la matière sociale, les conséquences de l'admission de telles pratiques pour l'équilibre des droits sociaux pourraient, en outre, s'avérer dangereuses.
Pour toutes ces raisons, les saisissants persistent de plus fort dans leurs conclusions.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Conseillers, l'expression de notre haute considération.
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés, d'un recours dirigé contre l'article 3 de la loi portant création d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise, adoptée le 1er août 2002.
Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
A/ L'article 3 de la loi, issu d'un amendement présenté en première lecture par le Gouvernement devant le Sénat, a complété les dispositions de l'article L 351-14 du code du travail afin de permettre de financer l'allocation d'assurance chômage versée aux salariés relevant des professions de la production cinématographique, de l'audiovisuel ou du spectacle involontairement privés d'emploi par une contribution spécifique supplémentaire à la charge des employeurs et des salariés, dans les conditions déterminées par un accord conclu en vertu de l'article L 351-8 du code du travail.
Cette disposition, qui autorise la perception de la contribution spécifique à compter du 1er septembre 2002, est applicable à l'accord relatif à l'assurance chômage des intermittents du spectacle qui a été conclu le 19 juin 2002 et qui est aujourd'hui soumis à l'agrément du ministre chargé de l'emploi.
A l'appui de leur recours, les députés font valoir que la disposition contestée aurait été adoptée en méconnaissance des articles 39 et 44 de la Constitution, parce qu'elle serait dépourvue de tout lien avec l'objet du projet de loi qui était soumis au Parlement.
B/ Cette argumentation ne pourra qu'être écartée.
1/ Il sera rappelé, d'une part, que l'invocation de l'article 39 de la Constitution est inopérante à l'égard d'une disposition résultant d'un amendement déposé par le Gouvernement, avant la réunion de la commission mixte paritaire. Le Gouvernement se borne, dans un tel cas, à exercer un droit qu'il tient de l'article 44 de la Constitution (décision n° 2001-455 DC du 12 janvier 2002).
Il résulte, d'autre part, des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution que le droit d'amendement peut s'exercer à chaque stade de la procédure législative, sous réserve des dispositions particulières applicables après la réunion de la commission mixte paritaire. Les adjonctions et modifications apportées au texte en cours de discussion ne peuvent toutefois être dépourvues de tout lien avec l'objet du texte soumis au Parlement.
On peut relever que la jurisprudence récente du Conseil constitutionnel a cessé d'impartir à l'exercice du droit d'amendement des limites supplémentaires, tenant à l'ampleur intrinsèque des adjonctions ou modifications apportées au texte initial (voir la décision n° 2001-445 DC du 19 juin 2001 et la décision n°2001-455 DC du 12 janvier 2002, revenant sur la décision n°86-225 DC du 23 janvier 1987). La jurisprudence s'en tient désormais à la seule condition selon laquelle une disposition résultant d'un amendement ne doit être dépourvue de tout lien avec le texte en discussion, condition qui est appréciée souplement.
Ainsi le Conseil constitutionnel a-t-il, par exemple, admis l'existence d'un lien, dans le domaine social, entre des dispositions relatives à la cessation d'activité des agents publics et la détermination de leurs droits à pension avec un projet de loi portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales, alors même que ces agents ne relèvent pas du régime des assurances sociales (décision n°90-287 DC du 16 janvier 1991).
2/ En l'espèce, la disposition critiquée de l'article 3 n'est pas dépourvue de tout lien avec l'objet ou les autres dispositions de la loi portant création d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise.
Les principales dispositions de la loi déférée ont pour objet de mettre en place un dispositif spécifique susceptible de favoriser l'accès à l'emploi d'une catégorie particulière de la population active. Ce dispositif, adapté aux difficultés auxquelles se heurtent certains jeunes en raison de leur âge et de l'absence de diplôme, vise à leur permettre d'obtenir un emploi stable et un revenu suffisant.
La mesure adoptée à l'article 3 de la loi vise également à permettre un meilleur accès à un emploi stable et à un revenu suffisant pour une catégorie particulière de la population active. Les obstacles que l'on cherche à lever sont certes d'une nature différente. Mais la consolidation du régime interprofessionnel d'assurance chômage et la pérennisation en son sein d'un dispositif d'indemnisation dérogatoire au profit des professions du spectacle, de la production cinématographique et de l'audiovisuel sont au nombre des éléments qui permettent, eu égard aux particularités d'exercice de ces professions, aux personnes qui en relèvent d'accéder à l'emploi dans de meilleures conditions.
Il faut, à cet égard, relever que, depuis une dizaine d'années, près de 90 % des salariés du secteur culturel exercent leur activité dans le cadre de contrats de durée déterminée d'usage, effectués au sein d'une même structure ou chez des employeurs différents. Ce développement des emplois intermittents s'est accompagné d'une baisse de la durée annuelle moyenne de travail de 40 % entre 1986 et 1999, ainsi que d'une diminution de 37 % du montant des rémunérations annuelles moyennes perçues. Les conditions de travail des intermittents du spectacle se caractérisent ainsi par une précarité croissante, qui a rendu nécessaire l'adoption et la pérennisation de règles d'indemnisation dérogatoires au droit commun défini par la convention d'assurance chômage.
Ces conditions dérogatoires permettent aux salariés concernés, à condition qu'ils remplissent les conditions minimales d'affiliation, de bénéficier d'une allocation chômage versée continûment entre les périodes de travail. A ce titre, l'allocation versée par le régime d'assurance chômage constitue un revenu de complément qui permet aux intermittents du spectacle de préserver leur autonomie et de se consacrer à leur vocation dans des conditions financières satisfaisantes. Grâce à ce système, les entreprises disposent, quant à elles, d'un vivier de talents très divers et aisément mobilisables.
Il faut, en outre, souligner que ce régime protecteur bénéficie notamment aux jeunes qui, en raison d'une expérience professionnelle insuffisante, rencontrent des difficultés particulières lors de leur entrée sur le marché du travail. Dans son rapport du 13 mars 1997, M. Pierre CABANNES indiquait ainsi que ce régime "crée en pratique un statut revendiqué notamment par les jeunes, pour lesquels il constitue une sorte de régime de garantie de ressources et un processus d'insertion dans la vie active".
La consolidation de ce dispositif spécifique d'indemnisation du chômage et son maintien dans le cadre de la solidarité interprofessionnelle contribuent donc à l'insertion professionnelle des jeunes et, plus généralement, au soutien de l'emploi dans un secteur qui s'est structuré depuis plusieurs années autour de règles dérogatoires d'indemnisation.
On peut ajouter que les mesures décidées par les articles 1er et 3 de la loi ont toutes deux trait, au moins en partie, à des contributions qui entrent dans le champ de l'UNEDIC.
Ainsi, au-delà des leviers utilisés, les articles 1er et 3 de la loi déférée, qui s'insèrent tous deux dans le même livre du code du travail, constituent deux éléments de la politique de l'emploi destinés à lever, par des mécanismes adaptés, certains freins qui s'opposent à un accès satisfaisant à l'emploi de catégories particulières de demandeurs d'emploi. Par leur objet même, ils ne sont pas dépourvus de lien. L'article 3 n'a, dès lors, pas été adopté dans des conditions contraires aux dispositions des articles 39 et 44 de la Constitution.
En définitive, le Gouvernement considère que le moyen soulevé par les auteurs du recours n'est pas de nature à justifier la censure des dispositions déférées au Conseil constitutionnel. Quant au mémoire présenté, sous sa seule signature, par un sénateur, il ne pourra qu'être écarté comme irrecevable par application de l'article 61 de la Constitution (décision n°2001-450 DC du 11 juillet 2001).Sur l'article 3 de la loi
L'article 3 de la loi critiquée complète par deux alinéas l'article L. 351-14 du code du travail, et a pour objet de donner une base législative à l'accord interprofessionnel du 19 juin 2002 dont l'une des clauses consiste à instituer une contribution spécifique d'assurance chômage destinée à financer le régime propre aux intermittents du spectacle, en la doublant pour la faire passer de 5,8 % à 11,6 %.
Cet article résulte d'un amendement gouvernemental déposé au Sénat le 17 juillet 2002 au cours de la première lecture du texte pour lequel l'urgence était déclarée.
Cet amendement s'avère avoir été adopté en méconnaissance du premier alinéa de l'article 39 C et du premier alinéa de l'article 44 C, et ne peut qu'être censuré conformément à votre jurisprudence applicable aux adjonctions ou modifications sans lien avec le texte au cours de la discussion (pour une application récente : Décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000).
En l'occurrence, il est peu de dire que le lien est inexistant.
La loi porte sur le soutien à l'emploi des jeunes en entreprises. L'amendement du gouvernement déposé au Sénat sous le n° 23 , et devenu l'article 3 du texte, concerne donc le régime des cotisations ASSEDIC, patronales et salariales, de la catégorie des intermittents du spectacle.
Les dispositions de cet article n'ont aucun rapport avec l'intitulé du texte et sont donc dépourvues de tout lien avec la loi.
D'ailleurs, monsieur le ministre lui-même en a fait l'aveu au moment où il le défendait devant la Haute Assemblée : "Cet amendement, je l'imagine, a de quoi surprendre dans une discussion sur le dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprises. (...). Quant au lien avec ce projet de loi, je reconnais qu'il est ténu. Permettez-moi seulement de relever que nous sommes bien dans le champ de la politique de l'emploi et que les intermittents du spectacle sont aussi, souvent des jeunes" (Sénat, Compte-rendu analytique, séance du 17 juillet 2002).
A l'Assemblée Nationale, interpellé par au moins trois députés sur la nature de "cavalier" de l'article 3, monsieur le ministre n'a plus répondu, s'étant aperçu, sans doute, depuis sa justification initiale que l'article n'a pas de rapport avec un texte sur l'emploi des jeunes.
L'absence de lien avec le texte en discussion est évident et l'invalidation au titre de la méconnaissance des articles 39 et 44 de la Constitution est inévitable.