Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi relative à l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée le 17 mai 2010, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mmes Patricia ADAM, Sylvie ANDRIEUX, MM. Dominique BAERT, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jean-Louis BIANCO, Mmes Gisèle BIÉMOURET, Monique BOULESTIN, M. Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Alain CACHEUX, Jérôme CAHUZAC, Jean-Christophe CAMBADÉLIS, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Bernard CAZENEUVE, Gérard CHARASSE, Jean-Michel CLÉMENT, Gilles COCQUEMPOT, Mmes Catherine COUTELLE, Pascale CROZON, MM. Frédéric CUVILLIER, Guy DELCOURT, René DOSIÈRE, Tony DREYFUS, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Mme Laurence DUMONT, M. Jean-Paul DUPRÉ, Mme Odette DURIEZ, MM. Olivier DUSSOPT, Henri EMMANUELLI, Albert FACON, Mme Martine FAURE, M. Hervé FÉRON, Mme Aurélie FILIPPETTI, MM. Pierre FORGUES, Jean-Louis GAGNAIRE, Guillaume GAROT, Jean GAUBERT, Mme Catherine GÉNISSON, MM. Jean-Patrick GILLE, Joël GIRAUD, Jean GLAVANY, Daniel GOLDBERG, Mme Pascale GOT, MM. Marc GOUA, Jean GRELLIER, Mme Élisabeth GUIGOU, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN RISPAL, M. François HOLLANDE, Mmes Sandrine HUREL, Françoise IMBERT, MM. Michel ISSINDOU, Serge JANQUIN, Henri JIBRAYEL, Mme Conchita LACUEY, M. Jean LAUNAY, Mmes Annick LE LOCH, Marylise LEBRANCHU, MM. Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Mmes Catherine LEMORTON, Annick LEPETIT, MM. Jean-Claude LEROY, Bernard LESTERLIN, Serge LETCHIMY, Mmes Martine LIGNIÈRES-CASSOU, Jacqueline MAQUET, Martine MARTINEL, Frédérique MASSAT, M. Didier MATHUS, Mme Sandrine MAZETIER, MM. Michel MÉNARD, Kléber MESQUIDA, Arnaud MONTEBOURG, Pierre MOSCOVICI, Pierre-Alain MUET, Mmes Marie-Renée OGET, George PAU-LANGEVIN, MM. Jean-Luc PÉRAT, Philippe PLISSON, François PUPPONI, Mme Catherine QUÉRÉ, MM. Dominique RAIMBOURG, Simon RENUCCI, Alain RODET, Marcel ROGEMONT, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Alain ROUSSET, Patrick ROY, Mme Marisol TOURAINE, MM. Jean-Louis TOURAINE, Jean-Jacques URVOAS, Jacques VALAX, Jean-Michel VILLAUMÉ, députés,
et, le même jour, par M. Jean Pierre BEL, Mmes Jacqueline ALQUIER, Michèle ANDRÉ, MM. Bernard ANGELS, David ASSOULINE, Robert BADINTER, Claude BÉRIT-DÉBAT, Jacques BERTHOU, Jean BESSON, Mmes Marie-Christine BLANDIN, Maryvonne BLONDIN, M. Yannick BODIN, Mme Nicole BONNEFOY, MM. Yannick BOTREL, Didier BOULAUD, Mme Alima BOUMEDIENE-THIERY, M. Martial BOURQUIN, Mme Bernadette BOURZAI, M. Michel BOUTANT, Mme Nicole BRICQ, M. Jean-Pierre CAFFET, Mme Claire-Lise CAMPION, M. Jean-Louis CARRÈRE, Mme Françoise CARTRON, MM. Bernard CAZEAU, Yves CHASTAN, Yves DAUDIGNY, Marc DAUNIS, Jean-Pierre DEMERLIAT, Mme Christiane DEMONTÈS, M. Claude DOMEIZEL, Mme Josette DURRIEU, MM. Jean-Luc FICHET, Jean-Claude FRÉCON, Bernard FRIMAT, Charles GAUTIER, Jean-Noël GUÉRINI, Edmond HERVÉ, Mmes Odette HERVIAUX, Annie JARRAUD-VERGNOLLE, Bariza KHIARI, Virginie KLÈS, MM. Yves KRATTINGER, Serge LAGAUCHE, Jacky LE MENN, Mme Raymonde LE TEXIER, M. Alain LE VERN, Mme Claudine LEPAGE, MM. Jean-Jacques LOZACH, Roger MADEC, Jacques MAHÉAS, François MARC, Pierre MAUROY, Rachel MAZUIR, Louis MERMAZ, Jean-Pierre MICHEL, Mme Renée NICOUX, MM. François PATRIAT, Jean Claude PEYRONNET, Bernard PIRAS, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Marcel RAINAUD, Daniel RAOUL, François REBSAMEN, Daniel REINER, Roland RIES, Mme Patricia SCHILLINGER, MM. Michel SERGENT, René-Pierre SIGNÉ, Jean Pierre SUEUR, Simon SUTOUR, Mme Catherine TASCA, MM. Michel TESTON, René TEULADE, Jean-Marc TODESCHINI, André VANTOMME, Richard YUNG et Ronan KERDRAON, sénateurs.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu le code civil ;
Vu le code de commerce ;
Vu le code général des impôts ;
Vu le code de la propriété intellectuelle ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu le livre des procédures fiscales ;
Vu la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l’artisanat ;
Vu l’ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005 relative à la création de l’établissement public OSEO et à la transformation de l’établissement public Agence nationale de valorisation de la recherche en société anonyme ;
1. Considérant que les députés et sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative à l’entrepreneur individuel à responsabilité limitée ; qu’ils contestent la conformité à la Constitution de la procédure suivie pour l’adoption de ses articles 9 et 13 ;
- SUR LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE :
2. Considérant qu’aux termes du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution : « Sans préjudice de l’application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis » ;
3. Considérant que le projet de loi comportait six articles lors de son dépôt sur le bureau de l’Assemblée nationale, première assemblée saisie ; qu’il modifiait le code de commerce, le code général des impôts, le livre des procédures fiscales et le code de la sécurité sociale pour créer le régime juridique, fiscal et social de l’entrepreneur individuel à responsabilité limitée ;
4. Considérant que l’article 9 de la loi déférée, inséré dans le projet de loi par un amendement adopté en première lecture par le Sénat le 8 avril 2010, modifie l’ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005 susvisée pour aménager le statut de l’établissement public OSEO et définir les modalités de création de la société anonyme OSEO ; que, dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, l’article 13 de la loi déférée, inséré dans le projet de loi dans les mêmes conditions que son article 9, habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance les dispositions législatives nécessaires à la transposition d’une directive relative à l’exercice de certains droits des actionnaires des sociétés cotées ;
5. Considérant, par ailleurs, que l’article 12, inséré dans le projet de loi en première lecture par l’Assemblée nationale, modifie les articles L. 112-2 et L. 112-3 du code monétaire et financier ainsi que les articles L. 145-34 et L. 145-38 du code de commerce pour réformer le régime d’indexation de certains loyers ;
6. Considérant que ces dispositions ne présentent pas de lien direct avec celles qui figuraient dans le projet de loi relatif à l’entrepreneur individuel à responsabilité limitée ; qu’il ne ressort pas des travaux parlementaires qu’elles présentent un lien même indirect avec ce projet de loi ; qu’en outre elles ont été adoptées en méconnaissance de la clarté et de la sincérité du débat parlementaire ; qu’elles ont été adoptées selon une procédure contraire à l’article 45 de la Constitution ;
- SUR L’ARTICLE L. 526-12 DU CODE DE COMMERCE :
7. Considérant que l’article 1er de la loi déférée insère dans le chapitre VI du titre II du livre V du code de commerce une section intitulée « De l’entrepreneur individuel à responsabilité limitée », comprenant les articles L. 526-6 à L. 526-21 ; que ces dispositions permettent à tout entrepreneur individuel d’affecter à son activité, au moyen d’une déclaration faite à un registre de publicité, un patrimoine séparé de son patrimoine personnel ; qu’elles déterminent les conditions et les modalités de la déclaration d’affectation, organisent sa publicité, définissent ses effets et fixent les obligations des entrepreneurs ayant opté pour ce régime juridique ;
8. Considérant que le deuxième alinéa de l’article L. 526-12 du code de commerce dispose que la déclaration d’affectation du patrimoine « est opposable aux créanciers dont les droits sont nés antérieurement à son dépôt à la condition que l’entrepreneur individuel à responsabilité limitée le mentionne dans la déclaration d’affectation et en informe les créanciers dans des conditions fixées par voie réglementaire » ; que ces créanciers peuvent toutefois « former opposition à ce que la déclaration leur soit opposable » ;
9. Considérant qu’en vertu des alinéas 6 à 8 de l’article L. 526-12 de ce code, la déclaration d’affectation du patrimoine soustrait le patrimoine affecté du gage des créanciers personnels de l’entrepreneur et le patrimoine personnel du gage de ses créanciers professionnels ; que s’il était loisible au législateur de rendre la déclaration d’affectation opposable aux créanciers dont les droits sont nés antérieurement à son dépôt, c’est à la condition que ces derniers soient personnellement informés de la déclaration d’affectation et de leur droit de former opposition ; que, sous cette réserve, le deuxième alinéa de l’article L. 526-12 du code de commerce ne porte pas atteinte aux conditions d’exercice du droit de propriété des créanciers garanti par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ;
10. Considérant qu’il n’y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d’office aucune autre question de conformité à la Constitution,

Article 1er.- Les articles 9, 12 et 13 de la loi relative à l’entrepreneur individuel à responsabilité limitée sont déclarés contraires à la Constitution.
Article 2.- Sous la réserve énoncée au considérant 9, l’article L. 526-12 du code de commerce, tel que résultant de l’article 1er de la même loi, n’est pas contraire à la Constitution.
Article 3.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 10 juin 2010, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, MM. Jacques BARROT, Guy CANIVET, Michel CHARASSE, Jacques CHIRAC, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Valéry GISCARD d’ESTAING, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Hubert HAENEL et Pierre STEINMETZ.
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, de deux recours identiques dirigés contre la loi relative à l’entrepreneur individuel à responsabilité limitée.
Les recours tendent à la censure des articles 9 et 13 de la loi, motif pris de ce que ces articles seraient dépourvus de tout lien avec l’objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie, en méconnaissance des prescriptions énoncées à l’article 45 de la Constitution.
Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.


I/ SUR L’ARTICLE 9.
Cet article modifie le statut d’OSEO, en fusionnant en une société anonyme plusieurs entités placées sous la tutelle de l’établissement public, et notamment OSEO Financement, OSEO Garantie et OSEO Innovation.
Il présente un lien, certes indirect, mais réel avec le projet de loi déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale.
OSEO est le résultat du rapprochement entre l’agence nationale pour la valorisation de la recherche et la banque du développement des petites et moyennes entreprises. A ce titre, il est l’interlocuteur privilégié des entrepreneurs individuels : en 2008, OSEO a facilité, sous forme de cofinancement bancaire ou de garantie de prêts bancaires, la création de plus de 35.000 entreprises. Parmi celles-ci, 24.000 ont bénéficié de la part de l’établissement d’un prêt à la création d’entreprise ou d’autres crédits de type équivalent. Au sein de la population de ces bénéficiaires, on dénombre plus de 10.000entrepreneurs individuels.
A l’avenir, les entrepreneurs individuels qui opteront pour le statut d’EIRL prévu par la loi déférée seront éligibles aux dispositifs proposés par OSEO et soutenus par ce dernier. Le rôle particulier d’OSEO auprès des entrepreneurs individuels a d’ailleurs été évoqué tout au long des débats parlementaires ayant présidé à l’adoption de la loi déférée.
La fusion, permise par l’article 9, des trois filiales de l’établissement renforcera l’efficacité de son action, tout spécialement auprès des entrepreneurs individuels. Elle permettra en effet la constitution d’un « guichet unique » entre les activités d’innovation, de financement et de garantie, ce qui simplifiera les démarches des plus petits acteurs économiques qui ne disposent pas toujours des ressources nécessaires pour engager une relation avec une multitude d’interlocuteurs. La fusion ouvrira également la voie à la notation par les agences de la nouvelle société, ce qui facilitera son refinancement et permettra, en amont, de desserrer la contrainte de crédit qui pèse plus particulièrement sur les très petits entrepreneurs.
Dans ces conditions, le Gouvernement est d’avis que le grief soulevé par les auteurs des saisines pourra être écarté.
II/ SUR L’ARTICLE 13.
L’article 13 habilite le Gouvernement à prendre, sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, une ordonnance visant à transposer la directive 2007/36/CE du Parlement et du Conseil du 11 juillet 2007, concernant l’exercice de certains droits des actionnaires de sociétés cotées.
Tout comme les dispositions relatives à l’EIRL, ces dispositions relèvent du droit économique, ce qui peut-être regardé comme constituant, dans le cas très particulier de l’espèce, le lien requis par l’article 45 de la Constitution.
Il faut en effet souligner que le retard dans la transposition de la directive a fait l’objet le 18 mars 2010 d’un avis motivé de la part de la Commission européenne sur le fondement de l’article 258 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et qu’à défaut d’adoption rapide des dispositions législatives requises, la France s’expose à une condamnation par la Cour de justice de l’Union européenne. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement a saisi l’opportunité du rapide calendrier d’adoption de la loi EIRL pour y insérer les dispositions d’habilitation figurant à l’article 13.
Pour ces motifs, le Gouvernement conclut au rejet du grief figurant dans les saisines.
Le Gouvernement est ainsi d'avis que les griefs articulés dans les saisines ne sont pas de nature à conduire à la censure des articles 9 et 13 de la loi déférée.
Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.
Paris, le 17 mai 2010
Monsieur le Président,
Madame et Messieurs les membres
du Conseil constitutionnel,
2, rue Montpensier
75001 PARIS
Monsieur le Président, Madame et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi relative à l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée.
Plusieurs dispositions de ce texte paraissent contraires à la Constitution.
Les requérants attirent particulièrement votre attention sur les articles 6 bis A et 8 bis du texte qui vous est ici soumis, en ce qu’ils ont été introduits par voie d’amendement, le premier d’origine parlementaire, le second d’origine gouvernementale.
Si les auteurs de la saisine sont particulièrement attachés à l'exercice du droit d'amendement, il n'en demeure pas moins que vous serez amenés à constater que les amendements ici visés ont été adoptés, alors même que selon les termes de l’article 45 de la Constitution, ils ne présentaient aucun « lien, même indirect, avec le texte déposé » sur le Bureau de l’Assemblée nationale.
I . Sur l'article 6 bis A
Cette disposition a pour objet la mise en place du statut de la banque OSEO, en organisant notamment les modalités de son organisation et en prévoyant la fusion de ses trois entités.
Elle résulte d’un amendement adopté en première lecture par le Sénat à l’initiative de la Commission de l’économie.
Cet amendement insère dans le projet de loi cinq articles réorganisant l’ensemble des structures d’OSEO en une société anonyme. Cette rénovation de l’institution aurait nécessité un examen à part entière, notamment au vu des enjeux en termes de soutien à l’innovation.
Or comme vous l’avez rappelé dans votre décision du 19 janvier 2006, s’il « résulte de la combinaison des dispositions [de l’article 6 de la Déclaration de 1789, du premier alinéa de l’article 34, du premier alinéa de son article 39, sous les réserves prévues par les articles 40, 41, 44, 45, 47 et 47-1 de la Constitution] que le droit d'amendement qui appartient aux membres du Parlement et au Gouvernement doit pouvoir s'exercer pleinement au cours de la première lecture des projets et des propositions de loi par chacune des deux assemblées », c’est sous réserve du « respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire », et de « la nécessité, pour un amendement, de ne pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie » (2005-532 DC, cs 25).
Ayant considéré que ce motif d’irrecevabilité était d’une telle importance, c’est d’office que vous êtes amené à le soulever, même quand les requérants ne vous y invitent pas. Ainsi dans votre décision du 16 mars 2006 relative à la Loi pour le retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux, vous avez relevé d’office que l’amendement qui fixait le régime des heures supplémentaires dans les entreprises de vingt salariés au plus était « dépourvu de tout lien avec le projet de loi », et qu’il suivait de là qu'il avait « été adopté selon une procédure contraire à la Constitution » (2006-534 DC, cs 14).
La révision constitutionnelle adoptée le 21 juillet 2008 dont résulte l’actuel article 45 de la Constitution, loin d’avoir eu pour effet de mettre en cause votre jurisprudence, lui a au contraire conféré un caractère constitutionnel. La Commission des Lois du Sénat s’était même alors « interrogée sur la nécessité de rappeler dans le texte constitutionnel la recevabilité en première lecture, d'un amendement présentant un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis alors même que ce principe [était] garanti, sous une forme peut-être plus satisfaisante, par la jurisprudence désormais bien établie du Conseil constitutionnel » (Rapport n° 387, 11 juin 2008, p. 142).
Depuis lors, vous avez été amenés à censurer des dispositions adoptées par voie d’amendement qui ne présentaient « aucun lien, même indirect, avec celles qui figuraient dans le projet de loi » initial, sans que l’on ait pu y une déceler une différence avec votre jurisprudence précédente relatives aux amendements « dépourvus de tout lien avec le projet de loi ».
C’est ainsi que dans votre décision du 16 juillet 2009, vous avez censuré d’office la disposition visant à modifier la dénomination de l'École nationale supérieure de sécurité sociale, au motif qu’elle ne présentait « aucun lien, même indirect, avec celles qui figuraient dans le projet de loi portant réforme de l'hôpital et relatif aux patients, à la santé et aux territoires » et qu’elle avait dès lors « été adoptée selon une procédure contraire à la Constitution » (2009-584 DC, 16 juillet 2009, cs 43). Vous l’aviez fait après avoir constaté que « le projet de loi comportait trente-trois articles lors de son dépôt sur le bureau de l'Assemblée nationale, première assemblée saisie ; que, comme le précise l'intitulé des quatre titres de la loi, ces dispositions tendaient à moderniser les établissements de santé, à faciliter l'accès de tous à des soins de qualité, à favoriser la prévention et la santé publique et, enfin, à modifier l'organisation territoriale du système de santé » (cs 41).
C’est pour le même motif que vous avez censuré deux dispositions de la Loi tendant à favoriser l'accès au crédit des petites et moyennes entreprises et à améliorer le fonctionnement des marchés financiers dans votre décision du 14 octobre 2009, l’une modifiant le code monétaire et financier en faveur des experts-comptables, l’autre complétant l'article 2011 du code civil (2009-589 DC, cs 3).
Aussi, il ressort clairement de votre jurisprudence que le simple fait qu’un amendement porte sur une matière identique, en l’occurrence la santé publique et la matière économique, ne suffit pas à établir l’existence d’un lien même indirect avec le projet de texte initial. Il faut au contraire qu’il existe au moins un lien indirect avec l’objet du projet initial, et les dispositions spécifiques qu’il comporte.
Or ici, les six articles du projet de loi initial tel que déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, et de par de leur objet, et de par leurs dispositions, ne comportaient aucun lien, fut-il indirect, avec la refonte du statut de la banque OSEO. Arguer comme le fait le gouvernement que le « rôle joué par OSEO auprès des entreprises individuelles et des PME » (cf. le compte rendu intégral des débats du 8 avril 2010) suffirait à établir ce lien méconnait votre jurisprudence qui s’intéresse, comme il vient de l’être rappelé, moins à la matière visée, qu’à l’objet et aux dispositions stricto sensu du texte initial concerné, en l’occurrence la responsabilité des entrepreneurs individuels.
A ce titre, parce que cet amendement a été adopté selon une procédure contraire à la Constitution, il encourt votre censure.
II . Sur l'article 8 bis
Cette disposition, adoptée par voie d’amendement d’origine gouvernementale en première lecture au Sénat, a pour objet d'autoriser le gouvernement à prendre, par voie d'ordonnance sur le fondement de l’article 38, les dispositions législatives nécessaires à la transposition d'une directive du Parlement européen et du Conseil, du 11 juillet 2007, concernant l'exercice de certains droits des actionnaires des sociétés cotées.
Les amendements visant à autoriser le gouvernement à agir par voie d’ordonnance obéissent au même régime que les autres amendements, à ceci près que le « Gouvernement peut seul demander au Parlement l'autorisation de prendre de telles ordonnances » (2006-534 DC, 16 mars 2006, cs 5). Comme les autres amendements en revanche, ils ne doivent pas être dépourvus « de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie » (ibid., cs 7).
Or comme l’a lui-même fait remarquer le Président de la Commission des Lois du Sénat, par ailleurs rapporteur sur le texte, « le lien de cet amendement avec le projet de loi n’est pas évident : par définition, une entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée n’a pas d’actionnaires » (cf. le compte rendu intégral des débats du 8 avril 2010).
Le gouvernement fait valoir pour justifier l’insertion de cette disposition qu’elle permettra que l’ordonnance soit prise rapidement, afin d’éviter une condamnation de la France pour retard dans la transposition de la directive. Les requérants n’ignorent pas que vous avez considéré que « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résult[ait] d'une exigence constitutionnelle » (2006-540, 27 juillet 2006, cs 17). Mais si vous en avez jugé ainsi, c’est uniquement pour vous déclarer compétent pour censurer une « disposition législative manifestement incompatible avec la directive qu'elle a pour objet de transposer » (ibid., cs 20).
En aucun cas cette exigence ne saurait aboutir à autoriser le dépôt de tout amendement, y compris s’il ne possède pas même de lien indirect avec le texte initial, au seul prétexte qu’il aurait pour objet de transposer une directive communautaire. Il s’agirait ni plus ni moins de constitutionnaliser la pratique du « cavalier législatif », par ailleurs explicitement condamnée par le pouvoir constituant dans la version révisée qu’il a adoptée de l’article 45 de la Constitution.
Mais quand bien même votre haute juridiction choisirait cette voie, elle n’en devrait pas moins en l’occurrence censurer la disposition contestée. Car en effet, un amendement identique à l’article 8 bis ici visé a déjà été adopté à l’initiative du gouvernement par l’Assemblée nationale, et fait désormais partie intégrante de la proposition de loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, dont est déjà saisie la Commission des Lois du Sénat. Dès lors, rien ici ne justifierait que soit méconnu le principe selon lequel un amendement qui ne possède aucun lien, même indirect, avec le projet de loi initial est contraire à la constitution.
Pour ces motifs, les sénateurs requérants vous prient de censurer ces deux dispositions.
Paris, le 17 mai 2010
Monsieur le Président,
Madame et Messieurs les membres
du Conseil constitutionnel,
2, rue Montpensier
75001 PARIS
Monsieur le Président, Madame et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi relative à l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée.
Plusieurs dispositions de ce texte paraissent contraires à la Constitution.
Les requérants attirent particulièrement votre attention sur les articles 6 bis A et 8 bis du texte qui vous est ici soumis, en ce qu’ils ont été introduits par voie d’amendement, le premier d’origine parlementaire, le second d’origine gouvernementale.
Si les auteurs de la saisine sont particulièrement attachés à l'exercice du droit d'amendement, il n'en demeure pas moins que vous serez amenés à constater que les amendements ici visés ont été adoptés, alors même que selon les termes de l’article 45 de la Constitution, ils ne présentaient aucun « lien, même indirect, avec le texte déposé » sur le Bureau de l’Assemblée nationale.
I . Sur l'article 6 bis A
Cette disposition a pour objet la mise en place du statut de la banque OSEO, en organisant notamment les modalités de son organisation et en prévoyant la fusion de ses trois entités.
Elle résulte d’un amendement adopté en première lecture par le Sénat à l’initiative de la Commission de l’économie.
Cet amendement insère dans le projet de loi cinq articles réorganisant l’ensemble des structures d’OSEO en une société anonyme. Cette rénovation de l’institution aurait nécessité un examen à part entière, notamment au vu des enjeux en termes de soutien à l’innovation.
Or comme vous l’avez rappelé dans votre décision du 19 janvier 2006, s’il « résulte de la combinaison des dispositions [de l’article 6 de la Déclaration de 1789, du premier alinéa de l’article 34, du premier alinéa de son article 39, sous les réserves prévues par les articles 40, 41, 44, 45, 47 et 47-1 de la Constitution] que le droit d'amendement qui appartient aux membres du Parlement et au Gouvernement doit pouvoir s'exercer pleinement au cours de la première lecture des projets et des propositions de loi par chacune des deux assemblées », c’est sous réserve du « respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire », et de « la nécessité, pour un amendement, de ne pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie » (2005-532 DC, cs 25).
Ayant considéré que ce motif d’irrecevabilité était d’une telle importance, c’est d’office que vous êtes amené à le soulever, même quand les requérants ne vous y invitent pas. Ainsi dans votre décision du 16 mars 2006 relative à la Loi pour le retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux, vous avez relevé d’office que l’amendement qui fixait le régime des heures supplémentaires dans les entreprises de vingt salariés au plus était « dépourvu de tout lien avec le projet de loi », et qu’il suivait de là qu'il avait « été adopté selon une procédure contraire à la Constitution » (2006-534 DC, cs 14).
La révision constitutionnelle adoptée le 21 juillet 2008 dont résulte l’actuel article 45 de la Constitution, loin d’avoir eu pour effet de mettre en cause votre jurisprudence, lui a au contraire conféré un caractère constitutionnel. La Commission des Lois du Sénat s’était même alors « interrogée sur la nécessité de rappeler dans le texte constitutionnel la recevabilité en première lecture, d'un amendement présentant un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis alors même que ce principe [était] garanti, sous une forme peut-être plus satisfaisante, par la jurisprudence désormais bien établie du Conseil constitutionnel » (Rapport n° 387, 11 juin 2008, p. 142).
Depuis lors, vous avez été amenés à censurer des dispositions adoptées par voie d’amendement qui ne présentaient « aucun lien, même indirect, avec celles qui figuraient dans le projet de loi » initial, sans que l’on ait pu y une déceler une différence avec votre jurisprudence précédente relatives aux amendements « dépourvus de tout lien avec le projet de loi ».
C’est ainsi que dans votre décision du 16 juillet 2009, vous avez censuré d’office la disposition visant à modifier la dénomination de l'École nationale supérieure de sécurité sociale, au motif qu’elle ne présentait « aucun lien, même indirect, avec celles qui figuraient dans le projet de loi portant réforme de l'hôpital et relatif aux patients, à la santé et aux territoires » et qu’elle avait dès lors « été adoptée selon une procédure contraire à la Constitution » (2009-584 DC, 16 juillet 2009, cs 43). Vous l’aviez fait après avoir constaté que « le projet de loi comportait trente-trois articles lors de son dépôt sur le bureau de l'Assemblée nationale, première assemblée saisie ; que, comme le précise l'intitulé des quatre titres de la loi, ces dispositions tendaient à moderniser les établissements de santé, à faciliter l'accès de tous à des soins de qualité, à favoriser la prévention et la santé publique et, enfin, à modifier l'organisation territoriale du système de santé » (cs 41).
C’est pour le même motif que vous avez censuré deux dispositions de la Loi tendant à favoriser l'accès au crédit des petites et moyennes entreprises et à améliorer le fonctionnement des marchés financiers dans votre décision du 14 octobre 2009, l’une modifiant le code monétaire et financier en faveur des experts-comptables, l’autre complétant l'article 2011 du code civil (2009-589 DC, cs 3).
Aussi, il ressort clairement de votre jurisprudence que le simple fait qu’un amendement porte sur une matière identique, en l’occurrence la santé publique et la matière économique, ne suffit pas à établir l’existence d’un lien même indirect avec le projet de texte initial. Il faut au contraire qu’il existe au moins un lien indirect avec l’objet du projet initial, et les dispositions spécifiques qu’il comporte.
Or ici, les six articles du projet de loi initial tel que déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, et de par de leur objet, et de par leurs dispositions, ne comportaient aucun lien, fut-il indirect, avec la refonte du statut de la banque OSEO. Arguer comme le fait le gouvernement que le « rôle joué par OSEO auprès des entreprises individuelles et des PME » (cf. le compte rendu intégral des débats du 8 avril 2010) suffirait à établir ce lien méconnait votre jurisprudence qui s’intéresse, comme il vient de l’être rappelé, moins à la matière visée, qu’à l’objet et aux dispositions stricto sensu du texte initial concerné, en l’occurrence la responsabilité des entrepreneurs individuels.
A ce titre, parce que cet amendement a été adopté selon une procédure contraire à la Constitution, il encourt votre censure.
II . Sur l'article 8 bis
Cette disposition, adoptée par voie d’amendement d’origine gouvernementale en première lecture au Sénat, a pour objet d'autoriser le gouvernement à prendre, par voie d'ordonnance sur le fondement de l’article 38, les dispositions législatives nécessaires à la transposition d'une directive du Parlement européen et du Conseil, du 11 juillet 2007, concernant l'exercice de certains droits des actionnaires des sociétés cotées.
Les amendements visant à autoriser le gouvernement à agir par voie d’ordonnance obéissent au même régime que les autres amendements, à ceci près que le « Gouvernement peut seul demander au Parlement l'autorisation de prendre de telles ordonnances » (2006-534 DC, 16 mars 2006, cs 5). Comme les autres amendements en revanche, ils ne doivent pas être dépourvus « de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie » (ibid., cs 7).
Or comme l’a lui-même fait remarquer le Président de la Commission des Lois du Sénat, par ailleurs rapporteur sur le texte, « le lien de cet amendement avec le projet de loi n’est pas évident : par définition, une entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée n’a pas d’actionnaires » (cf. le compte rendu intégral des débats du 8 avril 2010).
Le gouvernement fait valoir pour justifier l’insertion de cette disposition qu’elle permettra que l’ordonnance soit prise rapidement, afin d’éviter une condamnation de la France pour retard dans la transposition de la directive. Les requérants n’ignorent pas que vous avez considéré que « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résult[ait] d'une exigence constitutionnelle » (2006-540, 27 juillet 2006, cs 17). Mais si vous en avez jugé ainsi, c’est uniquement pour vous déclarer compétent pour censurer une « disposition législative manifestement incompatible avec la directive qu'elle a pour objet de transposer » (ibid., cs 20).
En aucun cas cette exigence ne saurait aboutir à autoriser le dépôt de tout amendement, y compris s’il ne possède pas même de lien indirect avec le texte initial, au seul prétexte qu’il aurait pour objet de transposer une directive communautaire. Il s’agirait ni plus ni moins de constitutionnaliser la pratique du « cavalier législatif », par ailleurs explicitement condamnée par le pouvoir constituant dans la version révisée qu’il a adoptée de l’article 45 de la Constitution.
Mais quand bien même votre haute juridiction choisirait cette voie, elle n’en devrait pas moins en l’occurrence censurer la disposition contestée. Car en effet, un amendement identique à l’article 8 bis ici visé a déjà été adopté à l’initiative du gouvernement par l’Assemblée nationale, et fait désormais partie intégrante de la proposition de loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, dont est déjà saisie la Commission des Lois du Sénat. Dès lors, rien ici ne justifierait que soit méconnu le principe selon lequel un amendement qui ne possède aucun lien, même indirect, avec le projet de loi initial est contraire à la constitution.
Pour ces motifs, les députés requérants vous prient de censurer ces deux dispositions.