Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 27 mars 2009, par le Premier ministre, conformément aux articles 46, alinéa 5, et 61, alinéa 1er, de la Constitution, de la loi organique relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution, dans sa rédaction résultant de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances, notamment ses articles 34, 51 et 53 ;
Vu le code de la sécurité sociale, notamment ses articles L.O. 111-3 et L.O. 111-4 ;
Vu les observations présentées par soixante-dix-neuf députés et enregistrées le 25 mars 2009 ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 2 avril 2009 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que la loi organique soumise à l'examen du Conseil constitutionnel a été prise sur le fondement des articles 34-1, 39, 44, 47 et 47-1 de la Constitution ; que cette loi, qui ne constitue pas une loi organique relative au Sénat, a été adoptée dans le respect des règles de procédure prévues par les trois premiers alinéas de l'article 46 de la Constitution ;
- SUR LES DISPOSITIONS RELEVANT DE L'ARTICLE 34-1 DE LA CONSTITUTION :
2. Considérant que le chapitre Ier de la loi organique, qui comprend les articles 1er à 6, est relatif aux résolutions prévues par l'article 34-1 de la Constitution ;
3. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 34-1 de la Constitution : " Les assemblées peuvent voter des résolutions dans les conditions fixées par la loi organique " ; qu'il appartient ainsi à la loi organique de fixer les règles selon lesquelles les propositions de résolution sont déposées et examinées ;
4. Considérant, en premier lieu, que le second alinéa de l'article 2 de la loi organique dispose : " Les règlements des assemblées peuvent prévoir qu'une proposition de résolution est envoyée à une commission permanente ou à une commission spéciale " ; qu'en renvoyant ainsi au règlement de l'Assemblée nationale et à celui du Sénat le soin de déterminer la procédure à suivre pour l'examen de ces propositions de résolution, la loi organique méconnaît l'étendue de la compétence qui lui a été attribuée par la Constitution ; que, par suite, le second alinéa de son article 2 doit être déclaré contraire à la Constitution ;
5. Considérant, en second lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article 6 de la loi organique : " Jusqu'au terme de leur examen en séance, les propositions de résolution peuvent être rectifiées par leur auteur. Le président de chaque assemblée transmet sans délai toute rectification de la proposition de résolution au Gouvernement qui peut à tout moment s'y opposer s'il estime qu'elle a pour effet de rendre une proposition de résolution irrecevable en application du second alinéa de l'article 34-1 de la Constitution " ;
6. Considérant qu'aux termes du second alinéa de l'article 34-1 de la Constitution : " Sont irrecevables et ne peuvent être inscrites à l'ordre du jour les propositions de résolution dont le Gouvernement estime que leur adoption ou leur rejet serait de nature à mettre en cause sa responsabilité ou qu'elles contiennent des injonctions à son égard " ; qu'en vertu des termes mêmes de cette disposition, l'appréciation par le Gouvernement du sens et de la portée des propositions de résolution afin de décider de leur recevabilité doit nécessairement être opérée avant l'inscription de ces propositions à l'ordre du jour ; qu'il suit de là que le texte d'une proposition de résolution ne peut plus être rectifié par son auteur après qu'elle a été inscrite à l'ordre du jour ;
7. Considérant qu'en prévoyant que de telles propositions peuvent être rectifiées par leur auteur jusqu'au terme de leur examen en séance, le premier alinéa de l'article 6 de la loi organique méconnaît l'article 34-1 de la Constitution ; qu'il doit dès lors être déclaré contraire à la Constitution ; que, par voie de conséquence, les mots : " sauf dans les conditions prévues à l'article 6 " figurant au second alinéa de l'article 3 de la loi organique doivent également être déclarés contraires à la Constitution ;
8. Considérant que les articles 1er, 3, 4 et 5, ainsi que le surplus des articles 2 et 6, ne sont pas contraires à la Constitution ;
- SUR LES DISPOSITIONS RELEVANT DE L'ARTICLE 39 DE LA CONSTITUTION :
9. Considérant que le chapitre II de la loi organique, qui comprend les articles 7 à 12, est relatif, à l'exception de son article 12, aux règles de présentation des projets de loi prévues par les troisième et quatrième alinéas de l'article 39 de la Constitution ;
10. Considérant qu'aux termes des troisième et quatrième alinéas de l'article 39 de la Constitution : " La présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique. - Les projets de loi ne peuvent être inscrits à l'ordre du jour si la Conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues. En cas de désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement, le président de l'assemblée intéressée ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel qui statue dans un délai de huit jours " ;
. En ce qui concerne l'article 7 de la loi organique :
11. Considérant que l'article 7 dispose que " les projets de loi sont précédés de l'exposé de leurs motifs " ; qu'il consacre ainsi une tradition républicaine qui a pour objet de présenter les principales caractéristiques de ce projet et de mettre en valeur l'intérêt qui s'attache à son adoption ; qu'il n'est pas contraire au troisième alinéa de l'article 39 de la Constitution ;
. En ce qui concerne l'article 8 de la loi organique :
- Quant à l'alinéa 1er de l'article 8 :
12. Considérant qu'en vertu du premier alinéa de l'article 8 de la loi organique, les projets de loi font l'objet d'une étude d'impact " dès le début de leur élaboration " ;
13. Considérant que la compétence conférée par le troisième alinéa de l'article 39 de la Constitution à la loi organique concerne la présentation des projets de loi par le Gouvernement ; que, s'il était loisible au législateur de subordonner, sous les réserves énoncées aux articles 11 et 12 de la loi organique, l'inscription d'un projet de loi à l'ordre du jour de la première assemblée saisie au dépôt d'une étude d'impact et s'il appartient à la Conférence des présidents de cette assemblée de constater que cette étude d'impact est conforme aux prescriptions de l'article 8 de la loi organique, le législateur ne pouvait demander au Gouvernement de justifier de la réalisation de cette étude dès le début de l'élaboration des projets de loi ; que, par suite, les mots : " dès le début de leur élaboration " insérés dans la première phrase du premier alinéa de l'article 8 de la loi organique sont contraires à la Constitution ;
- Quant aux alinéas 2 à 11 de l'article 8 :
14. Considérant que, dans ses alinéas 2 à 11, l'article 8 de la loi organique détermine le contenu des documents qui doivent être déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que le projet de loi ; qu'aux termes de ces dispositions :
" Ces documents définissent les objectifs poursuivis par le projet de loi, recensent les options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles et exposent les motifs du recours à une nouvelle législation.
" Ils exposent avec précision :
" - l'articulation du projet de loi avec le droit européen en vigueur ou en cours d'élaboration, et son impact sur l'ordre juridique interne ;
" - l'état d'application du droit sur le territoire national dans le ou les domaines visés par le projet de loi ;
" - les modalités d'application dans le temps des dispositions envisagées, les textes législatifs et réglementaires à abroger et les mesures transitoires proposées ;
" - les conditions d'application des dispositions envisagées dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises, en justifiant, le cas échéant, les adaptations proposées et l'absence d'application des dispositions à certaines de ces collectivités ;
" - l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ;
" - l'évaluation des conséquences des dispositions envisagées sur l'emploi public ;
" - les consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d'État ;
" - la liste prévisionnelle des textes d'application nécessaires, leurs orientations principales et le délai prévisionnel de leur publication " ;
15. Considérant, en premier lieu, que l'élaboration d'études particulières répondant à chacune des prescriptions de ces alinéas ne saurait être exigée que pour autant que ces prescriptions ou l'une ou l'autre d'entre elles trouvent effectivement à s'appliquer compte tenu de l'objet des dispositions du projet de loi en cause ;
16. Considérant, en deuxième lieu, qu'en tant qu'il comporte injonction au Gouvernement d'informer le Parlement sur les orientations principales et le délai prévisionnel de publication des dispositions réglementaires qu'il doit prendre dans l'exercice de la compétence exclusive qu'il tient des articles 13 et 21 de la Constitution, le dernier alinéa de l'article 8 méconnaît le principe de séparation des compétences du pouvoir législatif et du pouvoir réglementaire ; que, dès lors, le membre de phrase : " , leurs orientations principales et le délai prévisionnel de leur publication " est contraire à la Constitution ;
17. Considérant, en dernier lieu, que, si, par suite des circonstances, tout ou partie d'un document constituant l'étude d'impact d'un projet de loi venait à être mis à la disposition de la première assemblée saisie de ce projet après la date de dépôt de ce dernier, le Conseil constitutionnel apprécierait, le cas échéant, le respect des dispositions précitées de l'article 8 de la loi organique au regard des exigences de la continuité de la vie de la Nation ;
18. Considérant qu'il s'ensuit que, sous les réserves énoncées aux considérants 15 et 17, le surplus de l'article 8 de la loi organique n'est pas contraire à la Constitution ;
. En ce qui concerne l'article 9 de la loi organique :
19. Considérant que l'article 9 prévoit que la Conférence des présidents de l'assemblée sur le bureau de laquelle un projet de loi a été déposé en premier lieu doit se prononcer dans un délai de dix jours sur le respect des prescriptions du chapitre II de la loi organique ; que ni la durée de ce délai, ni les conditions, prévues par le deuxième alinéa de l'article 9, dans lesquelles ce délai est suspendu ne sont contraires au quatrième alinéa de l'article 39 de la Constitution ;
. En ce qui concerne l'article 10 de la loi organique :
20. Considérant que l'article 10 de la loi organique insère dans l'ordonnance du 7 novembre 1958 susvisée un chapitre III bis qui porte sur l'examen, par le Conseil constitutionnel, des conditions de présentation des projets de loi ; que ces dispositions, d'une part, prévoient que le Conseil constitutionnel avise immédiatement de sa saisine le Premier ministre et les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat et, d'autre part, fixent les règles relatives à la notification et à la publication de ses décisions ; qu'elles ne sont pas contraires au quatrième alinéa de l'article 39 de la Constitution ;
. En ce qui concerne l'article 11 de la loi organique :
21. Considérant, en premier lieu, que le deuxième alinéa de l'article 11 dispose que les projets de loi tendant à autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures qui sont normalement du domaine de la loi doivent être accompagnés " des documents visés aux deuxième à septième alinéas et à l'avant-dernier alinéa de l'article 8 " ; que cette disposition ne saurait, sans méconnaître l'article 38 de la Constitution, être interprétée comme imposant au Gouvernement de faire connaître au Parlement la teneur des ordonnances qu'il entend prendre sur le fondement de l'habilitation qu'il demande pour l'exécution de son programme ;
22. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes du troisième alinéa du même article 11 : " Les dispositions des projets de loi prévoyant la ratification d'ordonnances sont accompagnées, dès leur transmission au Conseil d'État, d'une étude d'impact composée des documents visés aux huit derniers alinéas de l'article 8. Ces documents sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi comprenant les dispositions auxquelles ils se rapportent " ; que ce troisième alinéa impose au Gouvernement de déposer devant la première assemblée saisie, non l'étude d'impact des dispositions en cause, mais celle des ordonnances précédemment prises en vertu des articles 38 ou 74-1 de la Constitution et entrées en vigueur " dès leur publication " ; qu'une telle exigence, qui ne trouve pas son fondement dans l'article 39 de la Constitution, méconnaît les prescriptions de ses articles 38 et 74-1 ; que, par suite, le troisième alinéa de l'article 11 doit être déclaré contraire à la Constitution ;
23. Considérant, en troisième lieu, que le dernier alinéa de l'article 11 de la loi organique dispose que le dépôt des projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou d'accords internationaux doit être accompagné " de documents précisant les objectifs poursuivis par les traités ou accords, estimant leurs conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, analysant leurs effets sur l'ordre juridique français et présentant l'historique des négociations, l'état des signatures et des ratifications, ainsi que, le cas échéant, les réserves ou déclarations interprétatives exprimées par la France " ;
24. Considérant qu'aux termes de l'article 52 de la Constitution : " Le Président de la République négocie et ratifie les traités... " ; que la compétence pour négocier, conclure et approuver les accords internationaux non soumis à ratification appartient au pouvoir exécutif ; que le seul pouvoir reconnu au Parlement en matière de traités et d'accords internationaux par la Constitution est celui d'en autoriser ou d'en refuser la ratification ou l'approbation dans les cas mentionnés à l'article 53 ;
25. Considérant que la loi organique a prévu, pour la bonne information du Parlement, que les projets de loi tendant à autoriser la ratification ou l'approbation d'un traité ou d'un accord international doivent être accompagnés, le cas échéant, des " réserves ou déclarations interprétatives exprimées par la France " ; qu'elle a ainsi visé les réserves exprimées avant le dépôt du projet de loi ; que, par suite, elle ne porte pas atteinte à la liberté du pouvoir exécutif, à l'occasion de la ratification d'un traité ou d'un accord, de déposer des réserves, de renoncer à des réserves qu'il avait envisagé de déposer et dont il avait informé le Parlement ou, après la ratification, de lever des réserves qu'il aurait auparavant formulées ;
26. Considérant que, sous la réserve énoncée au considérant 21, le surplus de l'article 11 de la loi organique n'est pas contraire à la Constitution ;
- SUR LES DISPOSITIONS RELEVANT DES ARTICLES 47 ET 47-1 DE LA CONSTITUTION :
27. Considérant qu'en vertu du premier alinéa des articles 47 et 47-1 de la Constitution, le Parlement vote les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale " dans les conditions prévues par une loi organique " ;
28. Considérant que l'article 12 de la loi organique complète les articles 51 et 53 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée fixant la liste des documents qui doivent accompagner le dépôt du projet de loi de finances de l'année ou d'un projet de loi de finances rectificative ; qu'il fait de même pour l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale définissant les documents joints aux projets de loi de financement de la sécurité sociale ; qu'il exige, sans leur appliquer la procédure du quatrième alinéa de l'article 39 de la Constitution, que les dispositions qui n'appartiennent pas au domaine exclusif de ces projets de loi soient accompagnées des documents visés aux dix derniers alinéas de l'article 8 de la présente loi organique ;
29. Considérant que, sous la même réserve que celle énoncée au considérant 17, ces dispositions ne sont pas contraires à la Constitution ;
- SUR LES DISPOSITIONS RELEVANT DE L'ARTICLE 44 DE LA CONSTITUTION :
30. Considérant que le chapitre III de la loi organique, qui comprend les articles 13 à 19, est relatif à l'exercice du droit d'amendement prévu par l'article 44 de la Constitution ;
31. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 44 de la Constitution : " Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement. Ce droit s'exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique " ;
32. Considérant qu'il appartient à la loi organique de déterminer le cadre dans lequel les règlements des assemblées doivent fixer les conditions d'exercice du droit d'amendement du Gouvernement et des membres du Parlement dans le respect de l'ensemble des droits dont ils disposent au cours de la procédure d'examen par le Parlement des projets et propositions de loi ;
. En ce qui concerne l'article 13 de la loi organique :
33. Considérant que l'article 13 détermine les conditions de présentation des amendements, les délais de leur recevabilité et les modalités de leur examen et de leur vote ; qu'en particulier, son dernier alinéa dispose : " Les règlements des assemblées déterminent les modalités selon lesquelles les ministres sont entendus, à leur demande, à l'occasion de l'examen d'un texte en commission " ;
34. Considérant que, d'une part, en vertu de l'article 42 de la Constitution, " la discussion des projets et propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission " et, d'autre part, en application de l'article 44, le droit d'amendement du Gouvernement s'exerce tant en séance qu'en commission ;
35. Considérant, en outre, qu'aux termes du premier alinéa de l'article 31 de la Constitution : " Les membres du Gouvernement ont accès aux deux assemblées. Ils sont entendus quand ils le demandent " ; que, d'après les articles 40 et 41, le Gouvernement peut s'opposer, dès l'examen en commission, à la recevabilité des propositions et amendements lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques soit la création ou l'aggravation d'une charge publique et lorsque ces propositions ou ces amendements ne sont pas du domaine de la loi ou sont contraires à une délégation accordée en vertu de l'article 38 ;
36. Considérant que ces dispositions constitutionnelles impliquent que le Gouvernement puisse participer aux travaux des commissions consacrés à l'examen des projets et propositions de loi ainsi que des amendements dont ceux-ci font l'objet et assister aux votes destinés à arrêter le texte sur lequel portera la discussion en séance ; qu'il s'ensuit, d'une part, que les dispositions en vigueur des règlements des assemblées restreignant dans ces hypothèses le droit d'accès du Gouvernement aux travaux des commissions sont rendues caduques par l'effet de l'entrée en vigueur de la révision constitutionnelle et, d'autre part, que le dernier alinéa de l'article 13 de la loi organique qui limite le droit d'accès du Gouvernement aux travaux des commissions est contraire à la Constitution ;
37. Considérant que, pour le surplus, l'article 13 de la loi organique n'est pas contraire à la Constitution ;
. En ce qui concerne l'article 14 de la loi organique :
38. Considérant que l'article 14 de la loi organique donne compétence aux règlements des assemblées pour " déterminer les modalités selon lesquelles les amendements du Gouvernement font l'objet d'une étude d'impact communiquée à l'assemblée avant leur discussion en séance " ;
39. Considérant, d'une part, que le troisième alinéa de l'article 39 de la Constitution n'a pas donné compétence à la loi organique pour fixer les conditions de présentation des amendements du Gouvernement sur les projets et propositions de loi soumis au Parlement ; que, d'autre part, si le premier alinéa de l'article 44 autorise les règlements des assemblées à fixer les conditions d'exercice du droit d'amendement reconnu au Gouvernement, cette compétence ne peut s'exercer que " dans le cadre déterminé par une loi organique " ; qu'il ressort de ses termes mêmes que l'article 14 de la loi organique s'est borné à renvoyer aux règlements des assemblées la faculté d'imposer au Gouvernement l'élaboration d'études d'impact sur ses amendements sans préciser le contenu de celles-ci ni les conséquences d'un manquement à cette obligation ; que, par suite, le législateur a méconnu l'étendue de la compétence que lui a attribuée l'article 44 de la Constitution ; qu'il suit de là que l'article 14 doit être déclaré contraire à la Constitution ; que, par voie de conséquence, les mots figurant à l'article 20 : " les articles 14 et 15 " sont remplacés par les mots : " l'article 15 " ;
. En ce qui concerne les articles 17 à 19 de la loi organique :
40. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 17 de la loi organique : " Les règlements des assemblées peuvent, s'ils instituent une procédure impartissant des délais pour l'examen d'un texte en séance, déterminer les conditions dans lesquelles les amendements déposés par les membres du Parlement peuvent être mis aux voix sans discussion " ; qu'en prévoyant, à l'article 44 de la Constitution, que le droit d'amendement s'exerce " en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées ", le constituant a entendu permettre que, dans le cadre de la procédure instituée par ces règlements impartissant des délais pour l'examen d'un texte en séance, les amendements ne puissent être discutés que lors de l'examen du texte en commission ;
41. Considérant, en outre, que le second alinéa de l'article 17 dispose : " Lorsqu'un amendement est déposé par le Gouvernement ou par la commission après la forclusion du délai de dépôt des amendements des membres du Parlement, les règlements des assemblées, s'ils instituent une procédure impartissant des délais pour l'examen d'un texte, doivent prévoir d'accorder un temps supplémentaire de discussion, à la demande d'un président de groupe, aux membres du Parlement " ; que l'article 18 de la loi organique fait obligation aux règlements des assemblées de garantir le droit d'expression de tous les groupes parlementaires, " en particulier celui des groupes d'opposition et des groupes minoritaires " ; que son article 19 permet à ces règlements de fixer les conditions dans lesquelles la parole peut être donnée à tout parlementaire qui en fait la demande pour une explication de vote personnelle sur l'ensemble du texte ;
42. Considérant qu'il suit de là que les articles 17 à 19 de la loi organique n'ont pas apporté de limites inconstitutionnelles à l'exercice du droit d'expression et d'amendement des membres du Parlement ;
. En ce qui concerne les autres dispositions de la loi organique prises en application de l'article 44 de la Constitution :
43. Considérant que les articles 15 et 16 de la loi organique ne sont pas contraires à la Constitution ;
- SUR L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA LOI ORGANIQUE :
44. Considérant qu'en vertu du I de l'article 46 de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, les articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, dans leur nouvelle rédaction, " entrent en vigueur dans les conditions fixées par les lois et lois organiques nécessaires à leur application " ; qu'en vertu de son II, l'article 42 entre en vigueur le 1er mars 2009 ;
45. Considérant, d'une part, qu'eu égard aux dispositions auxquelles il s'applique, l'article 20 de la loi organique, qui dispose que le chapitre II de cette loi ainsi que son article 15 " sont applicables aux projets de loi déposés à compter du 1er septembre 2009 ", n'est pas contraire à la Constitution ;
46. Considérant, d'autre part, que les autres dispositions de la loi organique entrent en vigueur, en application de l'article 1er du code civil, le lendemain de leur publication au Journal officiel ;
47. Considérant, dès lors, que, s'il ne peut être fait grief aux projets et propositions de loi en cours de discussion de ne pas avoir été examinés, antérieurement à la présente décision, selon une procédure conforme aux articles 42 et 44 de la Constitution, l'examen des projets et propositions de loi devra, à peine de violation de la Constitution, se conformer à ces dispositions, ainsi qu'à l'ensemble des autres règles constitutionnelles et organiques relatives à cette procédure, à compter de la date mentionnée au considérant précédent,
D É C I D E :
Article premier.- Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi organique relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution :
- le second alinéa de l'article 2 ;
- au second alinéa de l'article 3, les mots : " sauf dans les conditions prévues à l'article 6 " ;
- le premier alinéa de l'article 6 ;
- au premier alinéa de l'article 8, les mots : " dès le début de leur élaboration " ;
- au dernier alinéa du même article 8, le membre de phrase : " , leurs orientations principales et le délai prévisionnel de leur publication " ;
- le troisième alinéa de l'article 11 ;
- le dernier alinéa de l'article 13 ;
- l'article 14.
Article 2.- À l'article 20 de la même loi organique, les mots : " les articles 14 et 15 " sont remplacés par les mots : " l'article 15 ".
Article 3.- Sous les réserves énoncées aux considérants 15, 17, 21 et 29, les autres dispositions de la même loi organique ne sont pas contraires à la Constitution.
Article 4.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 9 avril 2009, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, MM. Guy CANIVET, Jacques CHIRAC, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Pierre JOXE et Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER et M. Pierre STEINMETZ.
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés, de la loi organique relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, adoptée le 24 mars 2009.
Le Gouvernement relève que cette saisine est irrecevable, ainsi que le Conseil constitutionnel l'a jugé (décision n°92-305 DC du 21 février 1992 relative à la loi organique modifiant l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature). Les lois organiques sont soumises au Conseil constitutionnel par application directe du premier alinéa de l'article 61 de la Constitution. Le régime de leur contrôle diffère de celui organisé pour les lois ordinaires par le deuxième alinéa de cet article.
Mais, en tout état de cause, le Gouvernement considère que, contrairement à ce qu'évoquent les députés saisissants, la loi organique a été adoptée dans des conditions conformes à la Constitution et que les dispositions adoptées par le législateur organique et mises en cause par le recours n'encourent pas de critique de constitutionnalité.
I/ En ce qui concerne la procédure parlementaire ayant conduit à l'adoption de la loi organique
Les députés saisissants font valoir qu'au cours de l'examen du projet de loi organique en première lecture à l'Assemblée nationale certains amendements auraient été à tort écartés du débat à la suite de décisions du Président de l'Assemblée nationale ou de l'opposition par le Gouvernement de l'article 44 de la Constitution.
Le Gouvernement doit relever, à titre liminaire, que l'examen du projet de loi organique a été caractérisé par le dépôt d'un nombre très important d'amendements (plus de 4 500 pour un texte comportant initialement 13 articles) - selon une technique de reproduction d'un amendement pivot, déposé à l'identique par une vingtaine de députés différents (par exemple, s'agissant de l'article 13 devenu 17, plus de deux cents amendements de suppression, tous identiques, ont été déposés). La même méthode a été utilisée pour le dépôt de sous-amendements en séance.
Au total, le texte a fait l'objet de plus de 57 heures de débats en première lecture à l'Assemblée nationale, dont près de cinquante heures consacrées à l'examen des articles, ce qui ne peut que conduire, en tout état de cause, à écarter la critique d'ensemble selon laquelle la discussion aurait été menée sans respecter le droit d'expression des parlementaires.
Aucun des griefs formulés par ailleurs dans la saisine ne peut être accueilli.
A/ Sur l'irrecevabilité opposée par le Président de l'Assemblée nationale à certains amendements
On rappellera tout d'abord que, selon une tradition constante, le Président de l'Assemblée nationale veille au respect de la Constitution et du règlement, au-delà même des prérogatives que la Constitution lui reconnaît expressément en ce domaine.
Dans le cadre de ces pouvoirs, il lui était loisible d'opposer l'irrecevabilité à un certain nombre d'amendements.
Certaines irrecevabilités ont été opposées sur le fondement de l'article 127 du règlement de l'Assemblée nationale, dont le troisième alinéa dispose qu'il " ne peut être présenté aucun amendement ou article additionnel tendant à introduire dans le projet ou la proposition [de loi organique] des dispositions ne revêtant pas le caractère organique ".
Il sera tout d'abord observé que les critiques adressées aux conditions dans lesquelles le Président de l'Assemblée nationale a appliqué les dispositions de l'article 127 se prévalent du respect du règlement mais non de celui de la Constitution. Dans ces conditions, le grief soulevé par la saisine apparaît en tout état de cause inopérant, conformément à une jurisprudence constante (voir en ce sens, notamment, la décision n°80-117 DC du 22 juillet 1980).
On peut relever, en outre, que la mise en œuvre de cette irrecevabilité est loin d'être inédite, comme en témoigne par exemple la procédure d'adoption de la loi organique relative aux incompatibilités parlementaires (25 novembre 1971), celle de la loi organique relative au Conseil économique et social (25 mai 1984), celle de la loi organique sur le financement des campagnes électorales (4 avril 1990), celle de la loi organique sur le statut de la magistrature (28 mars 1991) ou encore celle de la loi organique relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats (12 décembre 2006), promulguées sans que le Conseil constitutionnel ne relève d'irrégularité à cet égard.
Au cas présent, les 433 amendements visant à l'adoption de dispositions non organiques dont le Président a constaté l'irrecevabilité entraient sans doute possible dans le champ de l'article 127 du règlement. Ils avaient, par exemple, pour objet d'affirmer le principe selon lequel les groupes de la majorité et de l'opposition doivent disposer d'un temps de parole égal dans les séances consacrées aux questions d'actualité, de créer un droit de réplique pour les parlementaires de l'opposition lors des séances de questions ou d'instituer un contre-rapporteur de l'opposition pour l'examen des projets de loi. Toutes ces dispositions ne revêtaient aucun caractère organique, faute d'habilitation constitutionnelle à cet effet.
L'argument selon lequel ces dispositions non organiques auraient pu sans dommage être introduites dans la loi organique, sans que le Conseil constitutionnel ne les censure pour ce motif, ne peut être sérieusement soutenu. En effet, la circonstance que le Conseil constitutionnel ne censure pas les dispositions ordinaires insérées dans une loi organique mais se borne à relever leur nature de loi ordinaire, en considérant que l'adoption de ces dispositions n'est pas prohibée par la Constitution, est sans effet sur l'application du règlement qui vise précisément à interdire l'adoption de telles dispositions.
On peut d'ailleurs ajouter qu'en tant qu'elles touchent à la garantie des droits des groupes minoritaires et d'opposition, la plupart des dispositions figurant dans les amendements considérés relevaient, depuis l'entrée en vigueur du nouvel article 51-1 de la Constitution, du règlement de chaque assemblée. Il n'était donc pas loisible, même au législateur ordinaire, d'intervenir dans la matière.
Par ailleurs, d'autres irrecevabilités ont pu à bon droit être opposées à des amendements revêtant un caractère manifestement non conforme à la Constitution.
Tel était tout d'abord le cas des 577 amendements prévoyant que les amendements des députés de telle ou telle circonscription seraient, quoi qu'il arrive, discutés en séance plénière, indépendamment des dispositions de l'article 13, devenu 17, relatif à l'instauration d'un temps programmé de discussion. Il apparaît, en effet, que de telles dispositions, contraires au principe d'égalité, sont aussi contraires au principe selon lequel les députés représentent la Nation tout entière et non la population de leur circonscription.
Cinq autres amendements ont, enfin, pu être régulièrement écartés sans discussion dès lors qu'ils pouvaient être regardés comme comportant des injonctions à l'égard du Gouvernement (voir en ce sens, par exemple, la décision n°76-73 DC du 28 décembre 1976).
B/ Sur l'application par le Gouvernement de l'article 44, alinéa 2, de la Constitution à certains sous-amendements
Le Gouvernement considère que l'irrecevabilité du deuxième alinéa de l'article 44 de la Constitution, qui peut être opposée aux amendements non soumis antérieurement à la commission, peut dans son principe s'appliquer aux sous-amendements
Au sens de l'article 44 de la Constitution, il apparaît que les sous-amendements doivent être regardés comme des amendements, ainsi que le juge le Conseil constitutionnel. Le Gouvernement peut ainsi s'opposer à leur examen, dès lors qu'il ne porte pas atteinte à l'exercice réel du droit d'amendement des membres du Parlement (décisions n°73-49 DC du 17 mai 1973 ou n°86-206 DC du 3 juin 1986).
On peut citer plusieurs précédents qui témoignent de l'application des dispositions de l'article 44, alinéa 2, à des sous-amendements. Tel a été le cas lors de l'examen du projet de loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République (1ère séance du 22 novembre 2002), de la proposition de loi relative au pacte civil de solidarité (2e séance du 2 décembre 1998) ou du projet de loi relatif à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile (3e séance du 10 décembre 1997). L'article 44, alinéa 2, a également été invoqué par le Gouvernement contre des sous-amendements lors de l'examen du projet de loi relatif à la régulation des activités postales le 20 janvier 2005.
Au cas présent, on observera que l'article 44, alinéa 2, a été opposé à des sous-amendements déposés en séance très tardivement sur des amendements déposés, pour leur part, dans les délais, ce qui dénotait une volonté manifeste de s'opposer, par la voie de l'obstruction, à l'examen du texte en discussion. Confronté à l'accumulation de sous-amendements dont la discussion menaçait de bloquer totalement la séance, le Gouvernement n'avait ainsi d'autre choix que de leur opposer l'article 44, alinéa 2, ce qu'il n'a pas fait, en revanche, à l'égard d'autres sous-amendements qui ne s'inscrivaient pas dans cette logique d'obstruction.
Dans les circonstances de l'espèce, l'utilisation de l'article 44, alinéa 2, ne révèle ainsi aucun détournement de procédure de la part du Gouvernement.
De manière générale, le Conseil constitutionnel tient compte des conditions générales dans lesquelles le débat parlementaire s'est déroulé ainsi que du contenu des amendements en cause (n° 93-329 DC du 13 janvier 1994, cons. 22 ; n° 93-334 DC du 20 janvier 1994, cons. 6 ; n° 95-370 DC du 30 décembre 1995, cons. 10 à 12 ; n° 2003-468 DC du 3 avril 2003, cons. 3 et 4). En particulier, le Conseil constitutionnel a validé un tel usage, par sa décision n° 2006-535 DC du 30 mars 2006 relative à la loi pour l'égalité des chances, en écartant le grief par le motif suivant : " s'il est soutenu que certains amendements ou sous-amendements auraient été écartés sans justification appropriée, cette circonstance, à la supposer établie, n'a pas revêtu un caractère substantiel entachant de nullité la procédure législative eu égard au contenu des amendements ou des sous-amendements concernés et aux conditions générales du débat ".
Compte tenu des conditions générales du débat parlementaire, le Gouvernement considère que les critiques adressées par les députés saisissants ne sauraient conduire à mettre en cause la validité de la procédure d'adoption de la loi organique soumise au Conseil constitutionnel en application du premier alinéa de l'article 61 de la Constitution.
II/ Sur l'article 17
L'article 17 de la loi organique prévoit que les règlements des assemblées peuvent, s'ils instituent une procédure impartissant des délais pour l'examen d'un texte en séance, déterminer les conditions dans lesquelles les amendements déposés par les membres du Parlement peuvent être mis aux voix sans discussion.
Le Gouvernement considère que les critiques adressées par les députés saisissants à cet article ne sont, en tout état de cause, pas fondées.
1/ Il observe, à titre liminaire, que les arguments faisant valoir, sur le plan des principes, qu'un mécanisme de " temps programmé " serait contraire au premier alinéa de l'article 44 de la Constitution n'emportent pas la conviction, indépendamment même de l'intervention de la révision résultant de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008.
Il faut rappeler, en effet, qu'une procédure de cette nature a figuré jusqu'en 1969 dans le règlement de l'Assemblée nationale, dont l'article 49 prévoyait que la conférence des Présidents " répartit le temps de parole dans le cadre des séances prévues par l'ordre du jour (et) peut fixer l'heure limite à laquelle auront lieu les votes ". L'article 55 du même règlement disposait que lorsqu'un groupe avait épuisé son temps de parole, les membres de ce groupe ne pouvait plus intervenir en séance et lorsqu'un amendement avait été déposé par un membre de ce groupe dont le temps de parole était épuisé, cet amendement était lu par le Président et mis aux voix sans débat.
Jamais le Conseil constitutionnel, saisi de ce règlement, n'a estimé que cette disposition, à la finalité identique à celle de l'article 17 de la présente loi organique, était contraire à la Constitution, et en particulier à son article 44.
La suppression ultérieure de l'article 49 du règlement n'est en rien liée à des difficultés constitutionnelles, mais apparaît purement contingente : compte tenu du faible nombre d'amendements examinés lors des premières législatures de la Vème République, cette possibilité offerte à la conférence des présidents est apparue inutile et a été supprimée pour ce motif en 1969. Mais, en droit, le Gouvernement estime que rien n'empêchait de la rétablir, à Constitution inchangée, pour répondre à un changement du contexte d'adoption de la loi.
2/ Afin de dissiper totalement les craintes que certains avaient cru devoir exprimer en 2006 lorsque le Président de l'Assemblée nationale avait proposé de réintroduire un mode d'organisation assez proche dans le règlement (propositions de résolution n° 2795 et 2796 du 17 janvier 2006), le Constituant a souhaité asseoir cette possibilité dans le texte constitutionnel lui-même en modifiant le premier alinéa de l'article 44, lequel dispose désormais que le droit d'amendement des membres du Parlement et du Gouvernement " s'exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique ".
Il ne fait pas de doute, compte tenu des termes utilisés, de la finalité poursuivie et des indications données par les travaux parlementaires, que le Constituant a bien entendu habiliter le législateur organique et les règlements des assemblées à fixer des " limites " au droit d'amendement, sans que l'on puisse tirer argument en sens contraire de la disparition formelle de ce terme au cours des débats.
Il ressort en effet des travaux parlementaires, et notamment des propos tenus lors de la séance du 23 juin 2008 par le rapporteur de la commission des lois du Sénat, M. Jean-Jacques Hyest, auteur de l'amendement n°118 qui a abouti à la rédaction finale de l'article 44, que la référence aux " conditions " englobe la notion de " limites ". Le caractère redondant de la formulation a été supprimé, sans réduire l'habilitation conférée au législateur organique et aux règlements des assemblées.
Si le législateur organique avait décidé d'apporter de réelles limites au droit d'amendement, il aurait donc pu le faire, sans outrepasser sa compétence, en vertu de l'habilitation expresse que lui a donnée l'article 44 de la Constitution.
3/ En tout état de cause, le Gouvernement doit souligner que le cadre fixé par l'article 17 pour la procédure de temps programmé n'a ni pour objet ni, dans la plupart des cas, pour effet, d'instaurer des limitations au droit d'amendement.
a) Loin d'instaurer tout d'abord une procédure de " guillotine " comme de nombreux systèmes institutionnels en connaissent, il garantit au contraire que les amendements qui ne pourraient faire l'objet d'une discussion en raison de l'écoulement du temps imparti à la discussion seront, en tout état de cause, mis aux voix.
Dans le droit commun de la procédure, les amendements pourront donc être déposés par chaque parlementaire librement et sans limitation aucune, dans le seul respect des règles constitutionnelles de recevabilité. Ces amendements pourront ensuite être examinés en commission puis en séance, où ils seront appelés et mis en discussion après une présentation par leur auteur, avant une mise une voix.
Ce n'est que dans l'hypothèse, sans doute très rare, où le temps accordé au groupe auquel appartient l'auteur de l'amendement sera totalement écoulé que cet amendement sera mis directement aux voix.
Il convient d'observer en outre que la proposition de résolution déposée par le Président de l'Assemblée nationale pour réformer le règlement laisse penser que les craintes exprimées dans la saisine sont dépourvues de fondement. Le temps programmé pourrait ainsi considérablement augmenter à la seule demande d'un président de groupe. Dans le même esprit, le secrétaire d'Etat chargé des relations avec le Parlement n'a pas manqué d'indiquer lors des débats constitutionnels au Sénat, le 23 juin 2008, que " ces durées programmées [devraient] être généreuses et consensuelles ", et que " si les groupes s'organisent, il n'y a aucune raison que les amendements ne puissent être défendus en séance ".
On peut, enfin, relever que le Conseil constitutionnel n'a jamais jugé à ce jour que la présentation orale d'un amendement serait l'une des conditions de l'exercice du droit d'amendement. La doctrine la plus autorisée est même plutôt orientée en sens contraire : dans un article consacré à cette question en 2008 (" Plaidoyer pour une organisation rationnelle des débats à l'Assemblée nationale " in Mélanges en l'honneur de Jean Gicquel), M. Michel Ameller, ancien membre du Conseil constitutionnel, estimait ainsi que la présentation orale des amendements ne constituait pas une garantie du droit d'amendement, en particulier dans les situations d'obstruction.
b) Le Gouvernement souhaite rappeler ensuite que, contrairement à ce que soutiennent les auteurs de la saisine, le droit d'amendement demeurera un droit individuel, y compris dans le cadre d'une procédure de temps programmé.
L'organisation du débat en séance via les groupes parlementaires n'affectera pas ce droit. Un président de groupe ne pourra pas, dans les faits, interdire à l'un des membres de son groupe de déposer un amendement et de s'exprimer en séance pour le défendre. Il conviendra simplement que, dans chaque groupe, se mette en place une forme d'autorégulation qui permette à chacun de s'exprimer. Quant aux conflits qui pourraient survenir au sein d'un groupe en raison de la répartition du temps de parole entre les membres de ce groupe, ils demeureront l'une des difficultés, classiques, du fonctionnement d'un groupe parlementaire. Il n'appartient ni à la loi organique, ni aux règlements de s'immiscer dans le fonctionnement des groupes parlementaires.
c) En troisième lieu, si l'on peut concevoir que la mise en œuvre du temps programmé pourra en pratique soulever certaines difficultés, il n'appartient pas à la loi organique de les régler par avance. Les règlements des assemblées devront y pourvoir ainsi que la pratique parlementaire. A titre d'illustration, on pourrait considérer que, dans le cas où un sous-amendement serait déposé sur un amendement déposé par un député appartenant à un groupe ayant épuisé son temps de parole, il semblerait normal que le Président de séance puisse rouvrir un temps de parole pour l'auteur de l'amendement.
Quant à la circonstance qu'une procédure de temps programmé puisse être mise en oeuvre dans une assemblée et non dans l'autre, selon les choix faits par leur règlement respectif, on ne voit pas quel principe constitutionnel l'interdirait. Il apparaît loisible aux assemblées, dans le respect de la Constitution et des lois organiques, de s'organiser comme elles l'entendent.
Le Gouvernement considère ainsi que l'article 17 n'introduit pas de limitation au droit d'amendement. Au contraire, il lui apporte une garantie substantielle en prévoyant que les amendements qui n'auront pas été débattus en séance seront toutefois mis aux voix. L'inscription de cette garantie est l'élément qui, pour cette procédure, relève du cadre qu'il appartient au législateur organique de fixer, les règlements des assemblées étant appelés à l'intérieur de ce cadre à définir plus précisément les conditions d'exercice du droit d'amendement.
Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis qu'aucun des griefs articulés par la saisine n'est de nature à conduire à la censure de la loi organique.Monsieur le Président,
Paris, le 27 mars 2009
Conformément aux dispositions des articles 46, alinéa 5, et 61, alinéa 1, de la Constitution, j'ai l'honneur de vous transmettre la loi organique relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
Je vous prie de bien vouloir demander au Conseil constitutionnel de se prononcer sur la conformité de ce texte à la Constitution.
Je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l'assurance de ma haute considération.
Pour le Premier ministre,
et par délégation,
Le Secrétaire général du Gouvernement,
Serge LASVIGNESObservations de plus de 60 députés
Monsieur le Président,
La loi organique relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution porte directement atteinte au droit d'amendement des représentants de la Nation. Pour cette raison les députés socialistes souhaitent porter la contestation juridique de ce texte devant votre juridiction.
Cette saisine constitue le recours des parlementaires de l'opposition pour tenter de faire respecter les principes, droits et libertés de valeur constitutionnelle et ainsi d'imposer à la majorité les limites résultant notre loi fondamentale. Telle est la mission que votre juridiction a fait le choix d'assurer depuis la grande décision "liberté d'association" de 1971.
C'est le fonctionnement de notre système parlementaire qui se trouve aujourd'hui altéré par ce projet de loi organique. Les imprécisions et les lacunes de ce texte exposent les parlementaires de l'opposition à une application arbitraire des nouvelles règles de la procédure législative. Il vous appartient à cet égard de rappeler les garanties dont devront bénéficier les groupes minoritaires et chaque parlementaire dans le cadre de la "procédure impartissant des délais" prévue à l'article 13 de ce texte.
Le déroulement de la procédure d'examen de ce projet de loi organique est à bien des égards révélateur des dangers d'un renforcement important des droits de la majorité au détriment de ceux de l'opposition. La détermination de la majorité à l'Assemblée nationale a conduit cette dernière à interpréter les règles de fonctionnement des assemblées dans son intérêt propre, déclarant irrecevable plus d'un millier d'amendements de l'opposition sur le fondement de bases juridiques incertaines voire inexistantes, appliquant de manière abusive l'article 44-2 de la Constitution aux sous-amendements de l'opposition, refusant même le dépôt de sous-amendements lorsqu'elle les estimait inopportuns.
La démocratie implique de permettre un dialogue au sein des assemblées parlementaires entre la majorité et l'opposition. Ce dialogue suppose l'instauration de garanties minimales de la minorité afin qu'elle soit en mesure de faire entendre sa voix.
Tel est l'objet de la présente saisine qui vise à obtenir de votre juridiction le rappel ferme à la majorité qu'elle ne peut faire l'économie du respect de la loi fondamentale.
Je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l'assurance de ma considération distinguée.
Jean-Marc AYRAULT
Monsieur le Président du Conseil constitutionnel, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous avons 1'honneur de vous déférer, conformément au premier alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi organique relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
A l' appui de cette saisine, nous développons les griefs suivants :
SUR LA RECEVABILITE DE CETTE SAISINE
Cette saisine se fonde sur l'article 61 alinéa 1er de la Constitution. Parce que cette disposition constitutionnelle impose la soumission des lois organiques à votre juridiction, il était nécessaire de définir les modalités de votre saisine. A cet effet, l'article 17 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 prévoit que "les lois organiques adoptées par le Parlement sont transmises au Conseil constitutionnel par le Premier ministre", sans exclure toutefois explicitement la recevabilité de saisine émanant des autres autorités visées à l'article 61 de la Constitution, et notamment pour cette raison simple que l'ensemble des voies de recours actuelles prévues par cet article n'étaient pas toutes déterminées en 1958. Votre juridiction a certes eu l'occasion de se prononcer sur cette question puisque dans une décision 92-305 DC vous avez considéré que cette procédure de saisine "est exclusive de toute autre procédure ; qu'elle fait ainsi obstacle à ce que le Conseil constitutionnel puisse être saisi d'une loi organique sur le fondement du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution". Nous ne doutons cependant pas que la sagesse vous portera à reconsidérer ce point de votre jurisprudence. En effet, dans la mesure où la Constitution impose le contrôle des lois organiques par votre juridiction, il importe que vous puissiez être saisi de ces textes afin de palier une éventuelle carence du Premier ministre. Ainsi serait-il opportun d'admettre, lorsque votre contrôle est constitutionnellement imposé, la recevabilité de toute saisine, y compris émanant de citoyen, afin de garantir ces contrôles obligatoires et in fine le respect de la Constitution.
SUR LA PROCEDURE
Cette loi a été examinée et votée dans des conditions marquées par la violation du principe de sincérité et de clarté de la procédure législative consacré, notamment, par les articles 6 de la Déclaration de 1789 et 3 de la Constitution de 1958 ainsi que par la violation du droit d'amendement et de sous amendement protégé par l'article 44 de la Constitution.
1) L'irrecevabilité opposée à plus de 1000 amendements.
Au-delà de cette donnée quantitative, il n'est pas inutile de souligner que les fondements juridiques de ces déclarations d'irrecevabilités sont soit douteux, soit dénués de toute base légale.
Si les irrecevabilités prononcées sur le fondement de l'article 40 de la Constitution ne prêtent pas à discussion, tel n'est pas le cas de celles prononcées sur la base de l'article 127 du règlement de l'Assemblée nationale qui permet de déclarer recevables des amendements qui ne présenteraient pas un caractère organique. Si cette base légale n'est pas mise en doute, son application arbitraire par le Président de l'Assemblée semble pour le moins discutable. Il appartient en effet à ce dernier d'apprécier le caractère organique des amendements déposés par l'opposition et de trancher cette question sans que cette dernière ne puisse à aucun moment faire valoir ces arguments. Ont ainsi notamment été déclarés irrecevables au titre de cet article du Règlement de l'Assemblée nationale des amendements proposant que "les groupes parlementaires de la majorité et de l'opposition disposent d'un temps de parole égal dans les questions d'actualité", que soit crée "un droit de réplique pour les parlementaires", que soit créée "pour chaque projet de loi une fonction de contre-rapporteur, doté des mêmes fonctions que le rapporteur, choisi par la commission et appartenant obligatoirement à l'opposition" et enfin que soit conférer "de droit la fonction de président ou celle de rapporteur à l'opposition lors de la création d'une commission d'enquête parlementaire"[1]. Le dépôt de ces amendements était destiné à permettre une discussion relative aux droits des parlementaires de l'opposition en contrepartie des restrictions de ceux-ci dans le cadre de la présente loi organique. Si de telles dispositions peuvent trouver leur place dans les règlements des assemblées, on peut constater que tel est également le cas de la procédure prévue à l'article 13 de cette loi qui était présente dans le règlement de l'Assemblée jusqu'en 1969. Ainsi, les règles de recevabilité fixées par l'article 127 du RAN ont fait l'objet d'une interprétation variable selon que les amendements étaient issus de la majorité ou de l'opposition. En outre, en vertu de votre jurisprudence, rien n'interdit au législateur organique d'adopter des dispositions ne revêtant pas un caractère organique. En effet, lorsqu'une loi organique comporte des dispositions qui ne relèvent pas de la matière organique mais de la loi ordinaire, le Conseil "déclasse" ces dispositions mais ne les censure pas (voir notamment les décisions 87-234 DC du 7 janvier 1988 et 99-410 DC du 15 mars 1999). Rien n'interdit donc mutatis mutandis à la loi organique de contenir des dispositions qui relèveraient du règlement des assemblées. Reste désormais à savoir si l'interprétation par la majorité de la notion de "disposition de nature organique" est conforme à celle définie par votre juridiction. Enfin, d'autres amendements ont été déclarés irrecevables parce qu'ils constituaient, aux yeux de la majorité, une "injonction au Gouvernement". Après bien des recherches, les auteurs de la présente saisine n'ont trouvé nul trace d'une base légale constitutionnelle, organique ou réglementaire évoquant un tel motif. Il n'est d'ailleurs pas anodin que le recueil statistique de l'Assemblée, dans sa rubrique "origine et sort des amendements", qui énumère les motifs d'irrecevabilité et la fréquence de leur utilisation, ne fasse aucunement mention d'une irrecevabilité fondée sur un tel motif[2]. Cela semble juridiquement contestable au nom du "principe de légalité" sur lequel est fondée votre jurisprudence en matière de "sécurité juridique". Vous disposez à cet égard de l'occasion de rappeler que les restrictions apportées aux droits fondamentaux, doivent être "prévues par la loi" et interprétées de manière stricte.
2) L'application juridiquement contestable de l'article 44 alinéa 2 aux sous-amendements déposés durant l'examen du texte en séance publique
A deux reprises[3], le Gouvernement a fait usage de l'article 44 alinéa 2 de la Constitution pour s'opposer à l'examen de sous-amendements déposés par l'opposition. La Constitution prévoit en son article 44 alinéa 2 que le Gouvernement dispose de la faculté de déclarer irrecevables des amendements qui n'auraient pas fait l'objet d'un examen en commission. L'application de cette disposition aux sous-amendements est particulièrement contestable car - ici encore - toute limitation d'un droit fondamental doit être interprétée de manière stricte. L'interprétation extensive d'un tel article conduirait en effet à réduire à néant le droit dont dispose chaque parlementaire de déposer des sous-amendements en cours d'examen du texte en séance publique. En effet, le dépôt de ses sous-amendement répond à l'évolution des débats en séance. Par le passé, votre juridiction a semblé juger qu'une telle interprétation n'était pas conforme à la Constitution, sans toutefois conclure à la nécessité d'une censure fondée sur ce seul motif (votre décision 2006-535 DC). Dans le cas présent, cette irrégularité a conduit à repousser sans débat des centaines de sous amendements et se conjugue à beaucoup d'autres irrégularités. Si chacun de ces griefs, envisagés isolément, ne vous apparaît pas de nature à justifier une censure, vous jugerez sans doute que le cumul de ces irrégularités a revêtu un caractère substantiel entachant de nullité la procédure législative. Le droit d'amendement que les députés tiennent de l'article 44 de la Constitution a été fondamentalement remis en cause. Les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire (votre décision 2005-526 DC du 13 octobre 2005) et, en particulier, les articles 6 de la Déclaration de 1789, et 3 de la Constitution sont de surcroît méconnus.
SUR LE FOND
L'article 13 de cette loi constitue le cœur de ce projet précisément parce qu'il s'agit de la disposition qui suscite le plus d'interrogations eu égard à sa conformité à la Constitution. La possibilité de mettre en oeuvre un temps législatif programmé, consacrée par cet article, est en effet susceptible de porter directement atteinte au droit d'amendement des parlementaires. Or, le Conseil constitutionnel a eu plusieurs fois l'occasion de rappeler que les lois organiques devaient respecter l'ensemble des principes et règles de valeur constitutionnelle (voir notamment la décision 2000-427 DC du 30 mars 2000) et nul ne contestera le caractère fondamental du droit d'amendement.
1) Un article contraire à la lettre et à l'esprit de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008
Nous soutenons tout d'abord que le législateur organique a outrepassé le cadre de l'habilitation fixé par le constituant. Les limites apportées à un droit de valeur constitutionnelle peuvent-elles résulter d'une loi organique sans que la loi constitutionnelle ne l'y habilite expressément ? Voilà la question à laquelle il vous appartient de répondre. Le sénateur Mercier expliquait à cet égard : "les limites du droit d'amendement se trouvent toutes dans la Constitution, et nulle part ailleurs. Peut-on instituer une nouvelle restriction dans un texte qui ne serait pas de nature constitutionnelle ?". Rien dans la Constitution ne semble en effet autoriser une telle limitation. Lors des débats parlementaires relatifs à la révision constitutionnelle de l'été 2008, cette question a été explicitement abordée. La rédaction initiale de l'article 18 du projet de loi constitutionnelle modifiant l'article 44 de la Constitution prévoyait que le droit d'amendement "s'exerce en séance ou en commission selon les conditions et limites fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique." Lors de la première lecture au Sénat, le terme "limites" a été supprimé à dessein d'éviter toute limitation du droit d'amendement dans le cadre de la loi organique ultérieure[4]. Ainsi, le législateur organique ne pouvait, sans empiéter sur les pouvoirs du constituant, permettre de telles limitations (voire à cet égard votre décision 2007-547 DC du 15 février 2007).
Les dispositions de l'article 13 ne sont donc pas de celles que le législateur organique pouvait édicter sur le fondement de l'habilitation qu'il tient du nouvel article 44 de la Constitution. Cette question avait été explicitement soulevée au moment de la révision constitutionnelle. Plusieurs députés s'interrogeant sur le sens du nouvel article 44 de la Constitution avaient reçu une réponse claire de la part de Mme la Garde des sceaux, de M. le ministre chargé des relations avec le Parlement et du rapporteur de la Commission des lois de l'Assemblée nationale.
M. Karoutchi expliquait : "Sincèrement, je ne sais plus dans quelle langue m'exprimer pour vous faire comprendre que vous aurez non seulement la possibilité de déposer et de discuter - puisque c'est le mot que vous vouliez entendre - des amendements [...]. " (28/05/2008, AN)
Le même jour, Mme Rachida Dati affirmait ceci : "Je tiens à vous rassurer, le Gouvernement n'a pas l'intention de remettre en cause le droit d'amendement. Non seulement les amendements pourront être librement déposés, mais ils pourront être réexaminés en séance. " (28/05/2008, AN)
M. Warsmann indiquait : "On ne touche pas au droit de déposer des amendements et ceux-ci viendront en séance et y seront discutés".
Au regard de ces déclarations, l'article 13 du présent projet de loi apparaît comme contraire aux intentions du pouvoir constituant. Il n'est pas anodin à cet égard de préciser que certains parlementaires ont pu, au vu de ce même article, regretter explicitement leur vote favorable à la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008[5].
2) Le droit d'amendement est le prolongement de la liberté d'expression des citoyens et participe à la réalisation de l'objectif de valeur constitutionnelle du pluralisme des courants d'idées et d'opinion
Il n'est pas inutile de revenir sur les finalités premières du droit d'amendement. Selon des auteurs reconnus, ce droit est destiné à permettre l'expression des parlementaires, qu'ils appartiennent à la majorité ou à l'opposition. Or, cette liberté d'expression revêt un caractère d'autant plus fondamental qu'elle participe au principe même de la souveraineté nationale. En effet, en vertu de l'article 3 de notre Constitution, "La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum". La sénatrice Bariza Khiari expliquait à cet égard : " Cet article 13 est un déni de démocratie puisque le droit d'amendement du parlementaire est la manifestation, voire le prolongement, de la liberté d'expression du citoyen. Nous sommes les dépositaires de ce droit démocratique que le citoyen remet entre nos mains". Prolongement de la liberté d'expression des citoyens, le droit d'amendement participe également à la réalisation de l'objectif constitutionnel du pluralisme consacré par votre juridiction. Selon les termes de votre jurisprudence "le respect du pluralisme des courants d'expression socioculturels est une des conditions de la démocratie" (décision 86-217 DC). Lors d'une décision rendue en 1990, vous l'avez d'ailleurs appliqué à la question du financement des partis politique en considérant que "l'exigence du pluralisme des courants d'idées et d'opinions constitue le fondement de la démocratie". (Décision 89-271 DC, du 11 janvier 1990). Sur le fondement de cette jurisprudence, nous fondons l'espoir que votre juridiction censurera l'article 13.
3) Le droit de défendre les amendements en séance publique est consubstantiel du droit d'amendement
Peut-on raisonnablement considérer que le droit de défendre les amendements en séance publique n'est pas une partie intégrante et consubstantielle du droit d'amendement ? Voilà une autre des questions essentielles qu'il vous appartient de trancher. A cet égard, le rapporteur à l'Assemblée nationale du projet de loi constitutionnelle affirmait pour sa part . "on peut légitimement se demander si la protection de l'exercice effectif du droit d'amendement ne s'étend pas également à sa présentation". Si votre juridiction pratique un contrôle a priori et objectif, il vous appartient d'imaginer les effets concrets que produira la loi. La mise en oeuvre d'une procédure impartissant des délais conduira concrètement, en fin d'examen du texte, à l'énumération de série d'amendements qui seront appelés sans pouvoir être ni présentés, ni défendus. Lors de l'examen de ce projet de loi organique au Sénat, le Secrétaire d'Etat chargé des relations avec le Parlement n'en a pas fait mystère puisqu'il a explicitement reconnu que les amendements déposés par un groupe ayant épuisé son temps de parole ne pourront pas même être présentés. A cet égard, le déroulement de la fin de séance du 20 janvier 2009 à l'Assemblée nationale rend compte de l'effet que pourra produire un tel dispositif s'il était mis en œuvre : une litanie de numéros d'amendements "non défendus"...
4) Le droit d'amendement est un droit individuel des parlementaires
Le Président Jean-Jacques Hyest rappelait au moment des débats relatifs à la révision constitutionnelle, que "le droit d'amendement n'est pas un droit des groupes; il s'agit d'un droit individuel des parlementaires."[6]. Or, la mise en place de la procédure impartissant des délais aura mécaniquement pour effet de faire des groupes politiques au sein des assemblées, les principaux arbitres de son usage, sans que soit garanti le caractère individuel de ce droit pour les parlementaires inscrits dans ces groupes. Après avoir reconnu que "le droit d'amendement demeure un droit individuel", le secrétaire d'Etat chargé des relations avec le Parlement reconnaissait pourtant : "il appartiendra simplement [aux groupes politiques] d'organiser une sorte d'autodiscipline en leur sein". Néanmoins, aucune garantie n'a été posée afin de garantir que le filtrage des amendements opéré par les groupes politiques ne conduira pas à méconnaître le caractère individuel de ce droit.
5) Des imprécisions constitutives d'une incompétence négative
Les nombreuses imprécisions de ce texte apparaissent constitutives d'une incompétence négative caractérisée. Par une jurisprudence constante, votre juridiction rappelle fréquemment au législateur le devoir qui lui appartient en vertu de l'article 34 de la Constitution d'être suffisamment clair et précis afin de poser les garanties légales de nature à éviter des interprétations contraires à la Constitution de la part des autorités d'application. Vous avez ainsi jugé qu'une disposition législative qui apportait des limitations à une liberté de valeur constitutionnelle "qui n'étaient pas énoncées de façon claire et précise, était contraire à l'article 34 de la Constitution" (décision n° 2000-435 DC du 7 décembre 2000). Plus récemment, votre juridiction a considéré que l'article 34 de la Constitution et les articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen imposent au législateur "d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques afin de prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire, sans reporter sur les autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi." (décision n° 2004-500 DC du 29 juillet 2004, cons. 13). Cette exigence apparaît d'ailleurs particulièrement renforcée dans le cas des lois organiques qui conditionnent directement le respect des exigences constitutionnelles (décision 67-31 DC - 26 Janvier 1967, la décision 96-373 DC du 9 avril 1996 dans laquelle le Conseil constitutionnel évoque la nécessité pour le législateur de déterminer "les conditions essentielles de mise en oeuvre des libertés publiques et, par suite, l'ensemble des garanties que celles-ci comportent" et plus récemment la décision 2005-519 DC du 29 juillet 2005 dans laquelle vous constatez que "le législateur organique ne pouvait se borner, ainsi que le prévoit la disposition précitée, à poser une règle de principe et à en renvoyer les modalités d'application à des lois ordinaires futures").
Ainsi, l'incertitude sur les modalités d'application de cet article 13 ont conduit le Président de l'Assemblée nationale à formuler un certain nombre de propositions dont nul ne sait aujourd'hui si elles seront effectivement concrétisées. En tout état de cause, la loi organique aurait du définir elle- même les conditions de mise en oeuvre de la procédure impartissant des délais et ainsi poser les garanties légales de nature à protéger le droit d'amendement des parlementaires. L'absence de telles garanties légales des droits de la minorité en cas de mise en oeuvre du temps législatif programmé semble à cet égard constitutive d'une abstention coupable du législateur. Ces imprécisions et les risques d'inconstitutionnalité qu'elles étaient susceptibles d'engendrer semblent avoir été perçus par le Gouvernement qui a pris la précaution d'introduire deux nouveaux articles 13 bis et 13 ter rédigés à la manière de réserves d'interprétation et ainsi visiblement destinés à rassurer les membres de votre juridiction. Néanmoins, loin de préciser les modalités d'application de l'article 13 et ainsi de garantir le respect du droit d'amendement de chaque parlementaire, de telles dispositions constituent en réalité de véritables pétitions de principes "dénuées de toute portée normative" (décision 2005-512 DC du 21 avril 2005) et proche de ce que la doctrine qualifie de "neutrons législatifs". En outre, ces deux ajouts ne permettent nullement de régler des difficultés juridiques que soulève ce dispositif.
6) Les difficultés d'application du dispositif
Au cours des débats devant l'Assemblée nationale et devant le Sénat, plusieurs parlementaires ont souligné certaines insuffisances du dispositif de cet article 13. Ainsi, qu'adviendra t-il lorsqu'un député appartenant à un groupe disposant encore d'un temps de parole décidera de sous-amender un amendement déposé par un autre député appartenant à un groupe ayant épuisé son temps de parole ? A cette question, le Secrétaire d'Etat chargé des relations avec le Parlement a certes répondu que dans un tel cas de figure, il faudra rouvrir un temps de parole, mais une telle garantie n'avait-elle pas, par nature, sa place dans la loi organique ?
De nombreuses incertitudes demeurent en outre s'agissant du temps programmé et de ce qu'il comprendra effectivement. La mise en oeuvre d'une telle procédure conduira t-elle à comptabiliser les suspensions de séance ou encore les rappels aux règlements ?[7] Il serait à cet égard particulièrement délicat d'inclure dans le décompte du temps global les suspensions de séance et les rappels au règlement dont la fréquence et l'usage sont par nature imprévisibles et qui n'ont d'autres finalités que de rappeler le nécessaire respect des règles de fonctionnement des assemblées.
7) Des différences potentielles entre les règlements des assemblées constitutives d'une rupture d'égalité entre les membres du Parlement
En définitive, ce projet de loi organique est d'une telle imprécision qu'il permettra des applications extrêmement différentes d'une assemblée à l'autre. S'agissant de la procédure législative et de l'article 13 du présent projet, cela a été clairement affirmé par le rapporteur au Sénat qui en ouverture de son rapport explique : "la détermination de délais pour l'examen des textes en séance ne devrait pas trouver d'application au Sénat...". A cet égard, le professeur Gicquel s'est demandé lors de son audition par le Sénat le 28 janvier 2009 "si le Conseil constitutionnel accepterait des différences marquées entre les règlements des deux assemblées."
8) L'incohérence de l'article 13
Nous soutenons enfin que la procédure autorisée par l'article 13 de cette loi est parfaitement inadaptée aux objectifs poursuivis par le législateur, c'est-à-dire la lutte contre l'obstruction parlementaire d'une part et l'amélioration de la qualité des débats parlementaires d'autre part. En conséquence, cet article est contraire à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen en vertu duquel "la loi est l'expression de la volonté générale". D'une part, l'obstruction parlementaire n'a jamais empêcher l'adoption d'un texte. D'autre part, la limitation du temps de parole ne permettra pas d'améliorer la qualité des lois.
La mise en exergue de l'objectif de lutte contre l'obstruction parlementaire apparaît fallacieuse dans la mesure où le Gouvernement et sa majorité disposent de tous les moyens constitutionnels permettant de lutter contre ce qu'il est convenu d'appeler la flibuste. A cet égard, la mise en oeuvre d'un nouveau moyen s'apparentant à un 49/3 parlementaire est manifestement disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi. Ensuite, la fixation a priori d'un temps de discussion d'un texte ne permettra nullement l'amélioration de la qualité des débats ni même in fine de la qualité des lois. Au contraire, en enfermant les représentants de la Nation dans de tels délais, la procédure parlementaire s'en trouvera accélérée nuisant ainsi tant à la clarté des débats[8] qu'à la qualité des lois ainsi examinées dans une urgence perpétuelle. L'ensemble de ce dispositif apparaît de ce point de vue contraire à l'ensemble de votre construction jurisprudentielle en matière d'intelligibilité des lois.
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[1] Voir à cet égard la séance du 13 janvier 2009 à l'Assemblée nationale.
[2] Voir à cet égard, le recueil statistiques, Assemblée nationale, XIIIème législature, 2007-2008, p.85.
[3] Lors de la deuxième séance du vendredi 16 janvier (sous-amendements nos 4311 à 4333, 4334 à 4356,4357 à 4379,4195 à 4217,4218 à 4240,4242 à 4264) et lors de la deuxième séance du samedi 17 janvier.
[4] Le Secrétaire d'Etat chargé des relations avec le Parlement expliquait lors de la séance du 23 juin 2008 au Sénat : "En ce qui concerne le renvoi à une loi organique, il s'agissait simplement, sur la suggestion du Conseil d'État, de régler de manière cohérente les conditions de présentation des amendements du Gouvernement, rien de plus. Il ne s'agissait surtout pas de limiter le droit d'amendement parlementaire par cette voie."
[5] Gérard Charasse avait ainsi affirmé lors de l'examen de ce texte en première lecture : "L'esprit comme la lettre de la révision constitutionnelle s'imposent au Parlement et au Gouvernement ; ils ne doivent pas être remis en cause mais prolongés par la loi organique et les modifications de notre règlement.". Il estimait que ce projet - et notamment ses articles 11, 12 et 13 - "ne prolonge pas la logique de revalorisation du Parlement entamée le 21 juillet à Versailles, ... mais constitue une régression et donc une menace potentielle pour la démocratie parlementaire. Et de cette tribune, je le dis donc une quatrième fois : si la rédaction actuelle demeurait, le risque serait grand que le prochain règlement de notre assemblée nous fasse basculer dans la forfaiture."
[6] Séance du 23 juin 2008, Sénat, Première lecture.
[7] Jean-Pierre Michel s'interrogeait au Sénat : "Comment sera comptabilisé le temps global ? Les suspensions de séance en feront-elles partie ou seront-elles défalquées au fur et à mesure qu'il y en aura ? Monsieur le secrétaire d'État, pourriez-vous répondre à cette question ? Par ailleurs, comment seront comptabilisés les rappels au règlement ? Faudra-t-il restreindre leur usage ? ".
[8] Comme le relevait à juste titre Jean-Pierre Michel au Sénat: "L'examen de certains articles nous a pris plus de temps que ce que nous escomptions quand d'autres articles ont été examinés plus rapidement que prévu. Finalement, nous avons passé l'après-midi à discuter de ce texte, alors que certains d'entre nous pensaient qu'une heure ou deux de débat suffiraient !"