Le Conseil constitutionnel,
Saisi le 29 juin 1977 par MM Dominique DUPILET, Gilbert FAURE, Maurice BLANC, André GUERLIN, Louis LONGEQUEUE, Antoine GAYRAUD, André DELEHEDDE, Edmond VACANT, Arsène BOULAY, Maurice BRUGNON, Yves ALLAINMAT, Louis MEXANDEAU, Jean-Pierre CHEVENEMENT, Joseph PLANEIX, Louis LE PENSEC, Alain VIVIEN, André BOULLOCHE, Jean POPEREN, Maurice LEGENDRE, Charles JOSSELIN, Henri DESCHAMPS, Louis PHILIBERT, André GRAVELLE, Francis LEENHARDT, Christian LAURISSERGUES, Pierre GAUDIN, Albert DENVERS, Jean ZUCCARELLI, Jean BERNARD, Frédéric JALTON, Pierre LAGORCE, Gilbert SENES, Jean BASTIDE, Alain BONNET, André SAINT PAUL, Louis EYRAUD, René GAILLARD, Henri LAVIELLE, Mme Jacqueline THOME-PATENOTRE, MM Georges CARPENTIER, André POUTISSOU, Robert CAPDEVILLE, Roger DUROURE, Fernand SAUZEDDE, Claude DELORME, Raymond FORNI, André LEBON, André BILLOUX, Raoul BAYOU, Joseph FRANCESCHI, Guy BECK, Alex RAYMOND, Claude MICHEL, Georges FILLIOUD, Pierre JOXE, Jean-Pierre COT, Fernand BERTHOUIN, Robert FABRE, Roland HUGUET, Gérard HOUTEER, Robert AUMONT, Louis DARINOT, Jacques Antoine GAU, députés à l'Assemblée nationale, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, du texte de la loi tendant à compléter les dispositions du Code des communes relatives à la coopération intercommunale, telle qu'elle a été adoptée par le Parlement et, notamment, de ses articles 2, 4, 6 et 7 ;
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu le Règlement de l'Assemblée nationale, et notamment ses articles 81, 86, 92 et 98 ;
Vu le Règlement du Sénat, et notamment ses articles 24 et 45 ;
Ouï le rapporteur en son rapport ;
1. Considérant que les signataires de la demande susvisée fondent uniquement leur contestation de la conformité à la Constitution de la loi tendant à compléter les dispositions du code des communes relatives à la coopération intercommunale sur le fait que plusieurs dispositions d'initiative parlementaire contenues dans cette loi auraient été adoptées en méconnaissance de l'article 40 de la Constitution, aux termes duquel "les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques soit la création ou l'aggravation d'une charge publique" ;
2. Considérant que, des travaux préparatoires de la Constitution, et notamment du fait que l'article 40 de cette dernière n'a pas repris les dispositions de l'article 35 de l'avant-projet de Constitution soumis au Comité consultatif constitutionnel le 29 juillet 1958, aux termes desquelles le Conseil constitutionnel aurait été appelé à intervenir avant l'achèvement de la procédure législative en cas de désaccord entre le Gouvernement et le président de l'assemblée intéressée, il résulte qu'un contrôle de la recevabilité de ces initiatives doit être mis en oeuvre au cours des débats parlementaires et effectué alors par des instances propres à l'Assemblée nationale et au Sénat ;
3. Considérant qu'en effet le Conseil constitutionnel a déclaré conformes à la Constitution les dispositions des articles 81, 86, 92 et 98 du Règlement de l'Assemblée nationale, ainsi que celles des articles 24 et 45 du Règlement du Sénat, dispositions par lesquelles un contrôle de la recevabilité des propositions et amendements au regard de l'article 40 de la Constitution a été organisé dans le cadre des prérogatives appartenant au Parlement ;
4. Considérant en conséquence que le Conseil constitutionnel ne peut être saisi de la question de savoir si une proposition ou un amendement formulé par un membre du Parlement a été adopté en méconnaissance de l'article 40 de la Constitution que si la question de la recevabilité de cette proposition ou de cet amendement a été soulevée devant le Parlement ;
5. Considérant qu'il est constant qu'aucune disposition de la loi tendant à compléter les dispositions du code des communes relatives à la coopération intercommunale, telle qu'elle a été adoptée par le Parlement, n'a fait l'objet devant celui-ci, au cours de la procédure parlementaire, d'une demande d'irrecevabilité en application de l'article 40 de la Constitution ; qu'en particulier aucun des députés signataires de la demande adressée au Conseil constitutionnel n'a fait usage en ce sens de la faculté qui lui était donnée par le premier alinéa de l'article 92 du Règlement de l'Assemblée nationale ; que, dès lors, l'irrecevabilité instituée par l'article 40 de la Constitution ne peut être directement invoquée devant le Conseil constitutionnel à l'encontre de la loi dont il s'agit ;

Article premier :
La demande susvisée de soixante trois députés à l'Assemblée nationale tendant à l'appréciation de la conformité à la Constitution du texte de la loi complétant les dispositions du Code des communes relatives à la coopération intercommunale n'est pas recevable.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Conformément aux dispositions du 2ème alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi tendant à compléter les dispositions du Code des communes relatives à la coopération intercommunale, telle qu'elle a été définitivement adoptée par le Parlement le 28 juin 1977.
Nous estimons en effet que les articles 1er bis, 3, 5 et 6 *2, 4, 6 et 7* de cette loi ne sont pas conformes à la Constitution pour les motifs suivants.
En vertu de l'article 40 de la Constitution, les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique.
Or, il apparait que les articles précités de la loi qui vous est déférée entraineront, s'ils doivent être appliqués, les conséquences prévues par l'article 40 de la Constitution. Aussi, comme ce dispositif est issu, dans son principe sinon dans son texte même, d'une proposition de loi n 2899 déposée le 17 mai 1977 par M Foyer, député, c'est en violation de l'article 40 de la Constitution que l'Assemblée nationale puis le Sénat ont pu délibérer et voter la loi soumise à votre examen.
C'est ainsi qu'en ce qui concerne l'article 1er bis *2*, la faculté nouvelle donnée à une commune pour se retirer d'un syndicat intercommunal entrainera la dissolution de cet établissement public et la liquidation de ses biens et obligations entre les diverses communes intéressées dans des conditions qui sont déterminées par un acte administratif de l'autorité de tutelle.
Ainsi les communes concernées seront-elles appelées à supporter une charge publique nouvelle dans l'hypothèse où le syndicat disposait d'une fiscalité propre dans les conditions prévues par l'article L 251-4 du Code des Communes, de sorte que l'article 1er bis entraine bien l'une des conséquences prévues par l'article 40 de la Constitution.
Cet article 1er bis ne figurait pas dans le texte initial de la proposition de loi. Il résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de M Foyer, député, au cours de la séance du 2 juin 1977, et qui aurait du être déclaré irrecevable par application de l'article 40 de la Constitution.
Le fait que cet amendement ait été sous-amendé par le Gouvernement n'a pas supprimé la création d'une charge publique qu'entrainait le texte initial de l'amendement de sorte que, tel qu'il est rédigé, cet article résulte bien d'une initiative parlementaire intervenue dans des conditions non conformes à la Constitution.
Le même raisonnement doit être appliqué à l'article 3 *4* de la loi qui vous est déférée, en ce qui concerne l'article L 164-9 que cet article ajoute dans le Code des Communes puisque les districts disposent, eux aussi, de ressources fiscales qui leur sont propres.
Par ailleurs, le même article 3 tombe également sous le coup des dispositions de l'article 40 de la Constitution en ce qui concerne l'article L 164-10 qu'il ajoute au Code des Communes.
En effet, dès lors qu'une commune disposera du droit de se retirer d'un district, sans toutefois entrainer la dissolution de cet établissement public, il en résultera une perte de recettes fiscales puisque les impôts perçus au profit du district ne pourront plus être levés dans la commune qui aura cessé d'appartenir au district.
On constatera donc bien, dans ce cas, une diminution des ressources publiques au sens retenu par l'article 40 de la Constitution.
Sans doute pourrait-on objecter que le retrait d'une commune entrainera une réduction des charges de l'établissement public, et que, dans ce cas, la diminution des ressources se trouverait compensée par une diminution corrélative des charges, n'entrainant finalement pas, d'une manière globale, les conséquences prévues par l'article 40 de la Constitution.
Mais ce serait alors revenir sur l'interprétation constante qui a été faite de l'article 40 depuis 1958 puisque ni les autorités parlementaires chargées de son application, ni le Conseil constitutionnel lorsqu'il a été appelé à se prononcer à ce sujet n'ont admis la possibilité d'un compensation pour éviter les conséquences de l'article 40.
Par ailleurs, on pourrait également admettre que s'il y a bien une diminution des ressources de l'établissement public, celle-ci pourra être compensée par un relèvement des impositions que le district sera conduit à lever dans les autres communes.
Mais cette solution ne saurait être retenue. En effet, les impositions du district sont réparties entre les communes au prorata des bases d'imposition des impôts directs locaux, selon un système qui s'apparente à celui des impôts de répartition.
Or, dans sa décision du 23 juillet 1975, relative à l'affaire de la taxe professionnelle, le Conseil constitutionnel a estimé que les mesures "d'exonération, de déduction, de réduction, d'abattement ou d'octroi de primes (dans le système de l'impôt de répartition) atteignant, en définitive, la substance de la matière imposable entrainent l'obligation corrélative, pour rétablir le niveau de la ressource, de variations d'autres éléments, de taux ou d'assiette de l'impôt en cause, et sont donc justiciables des dispositions de l'article 40".
Nous estimons, par un raisonnement analogue, que le nouvel article L 164-10 du Code des Communes entraine les conséquences prévues par l'article 40 de la Constitution.
Or, s'agissant de l'article 3 de la loi qui vous est déférée, on constate que son dispositif résulte pratiquement de la proposition de loi précitée de M Foyer, député, les deux amendements du Gouvernement à l'article L 164-10 n'ayant en rien modifié le fond.
C'est encore un raisonnement analogue qui doit être appliqué à l'article 5 *6* de la loi qui vous est déférée.
En ce qui concerne l'article L 165-38 du Codes des Communes, il s'agit d'un texte découlant dans son principe de la proposition de M Foyer, député, et qui a été modifié par l'Assemblée nationale par l'adoption d'amendements également présentés par M Foyer.
Ce texte a pour objet de permettre la dissolution d'une communauté urbaine. Or, la communauté urbaine verra, dans ce cas, ses biens et obligations transférés aux communes membres et cette opération sera génératrice, pour les communes, de charges publiques nouvelles interdites par l'article 40 de la Constitution lorsqu'elles sont d'origine et d'initiative parlementaires.
Il en ira de même pour ce qui concerne l'avant-dernier alinéa de cet article L 165-38 qui résulte de plusieurs amendements d'initiative parlementaire adoptés par le Sénat sur la suggestion, notamment, de M Monichon, sénateur.
Quant au nouvel article L 165-39 du Code des Communes, qui figure également sous l'article 5 de la loi qui vous est déférée, le droit de retrait qu'il ouvre aux communes membres d'une communauté urbaine aura les mêmes conséquences qu'en ce qui concerne l'article L 164-10 précité relatif au droit de retrait d'un district.
Cet article se trouve donc, lui aussi, contraire aux dispositions de l'article 40 de la Constitution en vertu des principes développés par le Conseil constitutionnel dans sa décision susvisée du 23 juillet 1975.
Là encore, on constate que l'amendement gouvernemental voté à cet article L 165-39 n'a en rien modifié le fond du texte ni, par suite, ses conséquences au regard de l'article 40 de la Constitution.
Quant à l'article 6 *7*, sa non conformité à la Constitution est la conséquence de la non conformité de l'article L 165-39 du Code des Communes et concerne sa dernière phrase du second alinéa, qui résulte d'un amendement du Gouvernement.
Tels sont les motifs pour lesquels nous avons l'honneur de vous demander de bien vouloir déclarer non conformes à la Constitution les articles 1er bis, 3, 5 et 6 *2, 4, 6 et 7* de la loi qui vous est déférée.