Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 2 juillet 2001, par MM. Henri de RAINCOURT, Jean-Paul HUGOT, Louis ALTHAPÉ, Jean BERNARD, James BORDAS, Gérard BRAUN, Dominique BRAYE, Mme Paulette BRISEPIERRE, MM. Michel CALDAGUES, Robert CALMÉJANE, Auguste CAZALET, Gérard CÉSAR, Jean CHÉRIOUX, Jean CLOUET, Jean CORNU, Jean-Patrick COURTOIS, Xavier DARCOS, Désiré DEBAVELAERE, Jean-Paul DELEVOYE, Robert del PICCHIA, Charles DESCOURS, Michel DOUBLET, Paul DUBRULE, Jean-Léonce DUPONT, Daniel ECKENSPIELLER, Jean-Paul ÉMIN, Jean-Paul ÉMORINE, Michel ESNEU, Hubert FALCO, André FERRAND, Hilaire FLANDRE, Gaston FLOSSE, Jean-Claude FOURCADE, Bernard FOURNIER, Philippe FRANÇOIS, Yann GAILLARD, Philippe de GAULLE, Patrice GÉLARD, François GERBAUD, Paul GIROD, Alain GOURNAC, Louis GRILLOT, Georges GRUILLOT, Pierre GUICHARD, Mme Anne HEINIS, MM. Alain HETHENER, Jean-François HUMBERT, Lucien LANIER, Gérard LARCHER, Patrick LASSOURD, René-Georges LAURIN, Jacques LEGENDRE, Guy LEMAIRE, Simon LOUECKHOTE, Roland du LUART, Max MAREST, Philippe MARINI, Paul MASSON, Serge MATHIEU, Jean-Luc MIRAUX, Paul NATALI, Lucien NEUWIRTH, Joseph OSTERMANN, Xavier PINTAT, Guy POIRIEUX, André POURNY, Victor REUX, Charles REVET, Henri REVOL, Henri de RICHEMONT, Josselin de ROHAN, Michel RUFIN, Jean-Pierre SCHOSTECK, Louis SOUVET, Martial TAUGOURDEAU, René TRÉGOUËT, Maurice ULRICH, Jacques VALADE, Alain VASSELLE, Jean-Pierre VIAL, Serge VINÇON et, le 5 juillet 2001, par M. Bernard SEILLIER, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel ;
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu le code de l'éducation ;
Vu la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, notamment modifiée par la loi n° 2000-719 du 1er août 2000 ;
Vu la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999 ;
Vu le décret n° 85-497 du 10 mai 1985 relatif à l'Institut d'études politiques de Paris ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 5 juillet 2001 ;
Vu le mémoire présenté par M. SEILLIER, sénateur, enregistré le 5 juillet 2001 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les sénateurs auteurs de la saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel et, en particulier, contestent la conformité à la Constitution, en tout ou en partie, de ses articles 6, 17 et 36 ;
- SUR LA RECEVABILITÉ DU MÉMOIRE ENREGISTRÉ AU SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL LE 5 JUILLET 2001 :
2. Considérant que le deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, s'il prévoit que les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel par les membres du Parlement, réserve l'exercice de cette faculté à soixante députés ou soixante sénateurs ;
3. Considérant que, par lettre en date du 4 juillet 2001, M. Bernard SEILLIER, sénateur, a fait parvenir au Conseil constitutionnel, sous sa seule signature, un mémoire par lequel il conteste d'autres dispositions de la loi déférée ; qu'il résulte des dispositions susrappelées du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution que ce mémoire doit être déclaré irrecevable ;
- SUR L'ARTICLE 6 DE LA LOI :
4. Considérant que l'article 6 de la loi déférée insère, au titre III du livre Ier du code de la sécurité sociale, un chapitre V bis intitulé "Fonds de réserve pour les retraites" et composé des articles L. 135-6 à L. 135-15 ; que ces articles ont pour objet de créer le "Fonds de réserve pour les retraites", de définir son statut juridique, de fixer ses missions, de déterminer la nature de ses ressources et de prévoir ses modalités de gestion et de contrôle ;
5. Considérant que les sénateurs auteurs de la saisine critiquent les articles L. 135-6 et L. 135-10 du code de la sécurité sociale dans leur rédaction issue de l'article 6 de la loi déférée ;
. En ce qui concerne le nouvel article L. 135-6 du code de la sécurité sociale :
6. Considérant que les sénateurs soutiennent que l'article L. 135-6 du code de la sécurité sociale méconnaît le principe d'égalité devant la loi en ce que le fonds de réserve dont l'utilisation est prévue à partir de 2020 ne bénéficie qu'à certains régimes obligatoires d'assurance vieillesse, à savoir le régime général des travailleurs salariés et les régimes dits "alignés" sur le régime général, lesquels concernent les professions artisanales et les professions industrielles et commerciales ; qu'il exclut d'autres régimes, tels que celui des professions libérales, alors pourtant que les ressources destinées à alimenter ce fonds ont une "origine largement universelle" ;
7. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;
8. Considérant que le législateur a décidé d'affecter les ressources du fonds de réserve pour les retraites mis en place par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 susvisée à un nouvel établissement public de l'Etat, le Fonds de réserve pour les retraites ; que ces ressources, auxquelles la loi ajoute des ressources complémentaires, permettront de constituer des réserves destinées à "contribuer à la pérennité des régimes de retraite" ; que, pour réserver le bénéfice de ce fonds à certains régimes obligatoires de retraite, le législateur a pu, sans porter atteinte au principe d'égalité, prendre en considération la diversité des situations dans lesquelles se trouvent actuellement les différents régimes obligatoires d'assurance vieillesse ; qu'en effet, le régime général et les régimes "alignés", d'une part, et les autres régimes, en particulier celui des professions libérales, d'autre part, se distinguent tant par leurs modes d'organisation et de fonctionnement que par les conditions auxquelles sont soumises leurs prestations ; que, par suite, le grief tiré de la rupture du principe d'égalité doit être rejeté ;
. En ce qui concerne le nouvel article L. 135-10 du code de la sécurité sociale :
9. Considérant que les sénateurs soutiennent qu'en vertu du nouvel article L. 135-10 du code de la sécurité sociale, la gestion financière du fonds est confiée, par appels d'offres, à des entreprises d'investissement, dans lesquelles la Caisse des dépôts et consignations pourrait détenir des intérêts, alors qu'elle assure la gestion administrative de ce fonds ; que, selon eux, cette situation entacherait nécessairement le dispositif de partialité ;
10. Considérant que les dispositions du nouvel article L. 135-10 du code de la sécurité sociale ne portent, par elles-mêmes, aucune atteinte à l'égalité entre les entreprises d'investissement susceptibles de participer aux appels d'offres ouverts dans le cadre de la gestion financière du fonds ; que ces dispositions précisent au contraire que la gestion administrative du fonds "est indépendante de toute autre activité de la Caisse des dépôts et consignations et de ses filiales" ; que le nouvel article L. 135-13 oblige tout membre du directoire du fonds à "informer le président du conseil de surveillance des intérêts qu'il détient ou vient à détenir et des fonctions qu'il exerce ou vient à exercer dans une activité économique ou financière ainsi que de tout mandat qu'il détient ou vient à détenir au sein d'une personne morale" ; qu'il lui interdit, par ailleurs, en ce qui concerne la mise en oeuvre de la gestion financière, de "délibérer dans une affaire dans laquelle lui-même ou, le cas échéant, une personne morale au sein de laquelle il exerce des fonctions ou détient un mandat a un intérêt" ; qu'il lui est également interdit de "participer à une délibération concernant une affaire dans laquelle lui-même ou, le cas échéant, une personne morale au sein de laquelle il exerce des fonctions ou détient un mandat a représenté une des parties intéressées au cours des dix-huit mois précédant la délibération" ; qu'en outre, le président du conseil de surveillance doit prendre "les mesures appropriées pour assurer le respect de ces obligations et interdictions" ; qu'enfin, le nouvel article L. 135-14 du même code soumet le fonds au contrôle de la Cour des comptes, de l'Inspection générale des affaires sociales et de l'Inspection générale des finances ; qu'au demeurant, il appartiendra tant aux autorités de contrôle qu'au juge compétent saisi par toute personne intéressée de veiller au respect du principe d'égalité qui, en l'espèce, implique la libre concurrence ;
11. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les griefs présentés contre l'article 6 de la loi doivent être rejetés ;
- SUR L'ARTICLE 17 DE LA LOI :
12. Considérant que les sénateurs auteurs de la saisine estiment que le I de l'article 17 de la loi déférée, qui donne une nouvelle rédaction au I de l'article 39 de la loi susvisée du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, méconnaît l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, l'objectif de valeur constitutionnelle du pluralisme des courants d'expression socioculturels, ainsi que l'article 34 de la Constitution ;
. En ce qui concerne les griefs tirés de la méconnaissance de l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et de l'objectif de valeur constitutionnelle du pluralisme des courants d'expression socioculturels :
13. Considérant que les requérants reprochent aux nouvelles dispositions, d'une part, de diminuer "de façon excessive la portée des dispositions législatives assurant la limitation des concentrations dans le secteur de la communication audiovisuelle" et, d'autre part, de "porter atteinte à la liberté des personnes possédant ou contrôlant des services de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre et à la liberté des auditeurs de ces services" ;
14. Considérant qu'aux termes de l'article 11 de la Déclaration de 1789 : "La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi." ;
15. Considérant que le pluralisme des courants d'expression socioculturels est en lui-même un objectif de valeur constitutionnelle ; que le respect de ce pluralisme est l'une des conditions de la démocratie ; que la libre communication des pensées et des opinions, garantie par l'article 11 de la Déclaration, ne serait pas effective si le public auquel s'adressent les moyens de communication audiovisuels n'était pas à même de disposer, aussi bien dans le cadre du secteur privé que dans celui du secteur public, de programmes qui garantissent l'expression de tendances de caractère différent dans le respect de l'impératif d'honnêteté de l'information ;
16. Considérant qu'il appartient au législateur, compétent en vertu de l'article 34 de la Constitution pour fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques, de concilier, en l'état de la maîtrise des techniques et des nécessités économiques, l'exercice de la liberté de communication résultant de l'article 11 de la Déclaration de 1789 avec, d'une part, les contraintes inhérentes à la communication audiovisuelle et, d'autre part, les objectifs de valeur constitutionnelle que sont la sauvegarde de l'ordre public, le respect de la liberté d'autrui et la préservation du caractère pluraliste des courants d'expression socioculturels, auxquels ces modes de communication, par leur influence, sont susceptibles de porter atteinte ;
17. Considérant que le I de l'article 17 de la loi déférée a pour effet de compléter le I de l'article 39 de la loi susvisée du 30 septembre 1986 qui, dans sa rédaction issue de la loi susvisée du 1er août 2000, dispose : "Une même personne physique ou morale agissant seule ou de concert ne peut détenir, directement ou indirectement, plus de 49 % du capital ou des droits de vote d'une société titulaire d'une autorisation relative à un service national de télévision diffusé par voie hertzienne terrestre" ; qu'à cette phrase sont ajoutés les mots suivants : "dont l'audience moyenne annuelle par voie hertzienne terrestre, par câble et par satellite, tant en mode analogique qu'en mode numérique, dépasse 2,5 % de l'audience totale des services de télévision" ; qu'il résulte de cet ajout que le plafond de 49 % mentionné ci-dessus ne s'appliquera plus à une société exploitant un service de télévision dont l'audience moyenne annuelle, tous supports confondus, ne dépassera pas 2,5 % de l'audience totale des services de télévision ; que le Conseil supérieur de l'audiovisuel sera chargé d'appliquer cette nouvelle règle dont les modalités seront fixées par décret en Conseil d'État ; qu'en cas de franchissement du seuil de 2,5 % de l'audience nationale, les personnes concernées disposeront d'un "délai qui ne peut être supérieur à un an pour se mettre en conformité avec la règle précitée" ;
18. Considérant que ces nouvelles dispositions ont pour but de favoriser l'introduction de la diffusion numérique par voie hertzienne terrestre des services de télévision privés ; qu'à cet effet, elles permettent à une même personne, lorsque la part d'audience nationale du service ne dépasse pas 2,5 %, de détenir plus de 49 % du capital d'une société titulaire d'une autorisation relative à un service de télévision diffusé par voie hertzienne terrestre ; que la conciliation ainsi opérée par le législateur entre la liberté de communication, d'une part, et les autres exigences et contraintes techniques rappelées ci-dessus, d'autre part, n'apparaît pas manifestement déséquilibrée ;
19. Considérant, en particulier, que les nouvelles dispositions auront pour effet d'inciter les opérateurs privés à investir dans la diffusion numérique par voie hertzienne terrestre et de contribuer ainsi à la diversité des programmes de télévision offerts au public ; que, par suite, loin de porter atteinte au pluralisme des courants d'expression socioculturels, elles sont de nature à le favoriser ;
20. Considérant que le principe du pluralisme n'est pas méconnu du seul fait que lesdites dispositions n'interdisent pas à une même personne de contrôler cinq services de télévision par voie hertzienne terrestre dont chacun aurait une part d'audience nationale proche de 2,5 % ;
21. Considérant, en outre, que les requérants dénoncent l'application du plafond de 49 % mentionné ci-dessus aux sociétés qui franchissent, du fait du succès de leurs émissions, une part d'audience nationale de 2,5 % ; qu'ils invoquent à cet égard des règles de valeur constitutionnelle qui ont été appliquées à la presse écrite ; que, toutefois, les conditions dans lesquelles s'exercent les activités de communication audiovisuelle et celles de la presse écrite sont différentes ; qu'il incombe au législateur d'accompagner l'introduction de la diffusion numérique des services de télévision par voie hertzienne terrestre de dispositions ayant pour objet d'adapter aux nouvelles données techniques les règles qui tendent à limiter la concentration des opérateurs ; qu'enfin, en cas de franchissement du seuil de 2,5 % de l'audience nationale, l'actionnaire majoritaire d'une société exploitant un service de télévision sera tenu non de s'en défaire, mais d'ouvrir son capital à d'autres personnes ;
22. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les griefs tirés de la méconnaissance de l'article 11 de la Déclaration de 1789 et de l'objectif de valeur constitutionnelle du pluralisme des courants d'expression socioculturels doivent être rejetés ;
. En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance de l'article 34 de la Constitution :
23. Considérant que les sénateurs reprochent au I de l'article 17 de la loi déférée de confier au pouvoir réglementaire l'élaboration de mesures relevant du domaine de la loi ;
24. Considérant que l'article 34 de la Constitution réserve au législateur le soin de fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; qu'au nombre de celles-ci figure la liberté de communication audiovisuelle ;
25. Considérant, en revanche, que ressortit à la compétence du pouvoir réglementaire la détermination des mesures d'application des règles posées par le législateur ;
26. Considérant qu'en prévoyant que le plafond de 49 % mentionné au I de l'article 39 de la loi susvisée du 30 septembre 1986 n'est pas applicable aux services de télévision par voie hertzienne dont l'audience ne dépasse pas 2,5 % de l'audience nationale et en laissant au pouvoir réglementaire le soin de préciser les conditions, de nature administrative et technique, dans lesquelles le Conseil supérieur de l'audiovisuel constate cette part d'audience, le législateur n'a pas méconnu la compétence qui est la sienne en vertu de l'article 34 de la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 36 DE LA LOI :
27. Considérant que les dispositions de l'article 36 de la loi déférée, issues d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, visent à créer une nouvelle catégorie de sociétés coopératives ; que, pour les requérants, cet amendement aurait été adopté selon une procédure contraire à la Constitution ; qu'il serait en effet dépourvu de tout lien avec le texte en discussion et dépasserait, par son ampleur, les limites inhérentes au droit d'amendement ;
28. Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution que le droit d'amendement peut, sous réserve des limitations posées aux troisième et quatrième alinéa de l'article 45, s'exercer à chaque stade de la procédure législative ; que, toutefois, les adjonctions ou modifications ainsi apportées au texte en cours de discussion ne sauraient, sans méconnaître les exigences qui découlent des premiers alinéas des articles 39 et 44 de la Constitution, être dépourvues de tout lien avec l'objet du projet ou de la proposition soumis au vote du Parlement ;
29. Considérant, d'une part, que les dispositions en cause ne sont pas dépourvues de tout lien avec le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, dès lors que ce projet comprenait, dès l'origine, des dispositions relatives à l'économie sociale ;
30. Considérant, d'autre part, que les requérants ne sauraient utilement se prévaloir de ce que l'amendement critiqué excéderait, par son ampleur, les limites inhérentes au droit d'amendement ;
- SUR L'ARTICLE 14 DE LA LOI :
31. Considérant que le I de l'article 14 de la loi déférée insère dans le chapitre Ier du titre II du livre VI du code de l'éducation un article L. 621-3 ainsi rédigé : "Le conseil de direction de l'Institut d'études politiques de Paris détermine, par dérogation aux dispositions du troisième alinéa de l'article L. 612-3, les conditions et modalités d'admission aux formations propres à l'institut ainsi que l'organisation des études, des premiers cycles à l'école doctorale. Il peut adopter des procédures d'admission comportant notamment des modalités particulières destinées à assurer un recrutement diversifié parmi l'ensemble des élèves de l'enseignement du second degré. Les procédures d'admission peuvent être mises en oeuvre par voie de conventions conclues avec des établissements d'enseignement secondaire ou supérieur, français et étrangers, pour les associer au recrutement par l'institut de leurs élèves ou étudiants" ;
32. Considérant qu'aux termes du treizième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946: "La Nation garantit l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction..." ;
33. Considérant que, s'il est loisible au législateur de déroger aux dispositions du troisième alinéa de l'article L. 612-3 du code de l'éducation en vue de permettre la diversification de l'accès des élèves du second degré aux formations dispensées par l'Institut d'études politiques de Paris, c'est à la condition que les modalités particulières que fixera à cette fin, sous le contrôle du juge de la légalité, le conseil de direction de l'Institut, reposent sur des critères objectifs de nature à garantir le respect de l'exigence constitutionnelle d'égal accès à l'instruction ; que, sous cette réserve, l'article 14 est conforme à la Constitution ;
34. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution ;

Article premier :
Sont déclarés conformes à la Constitution les articles 6, 17 et 36 de la loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, ainsi que, sous la réserve énoncée ci-dessus, son article 14.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 11 juillet 2001, où siégeaient : MM. Yves GUÉNA, Président, Michel AMELLER, Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Pierre JOXE et Pierre MAZEAUD, Mmes Monique PELLETIER, Dominique SCHNAPPER et Simone VEIL.
Observations du Gouvernement sur le recours dirigé contre la loi PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS D'ORDRE SOCIAL, EDUCATIF ET CULTUREL
La loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, adoptée le 28 juin 2001, est contestée devant le Conseil constitutionnel par plus de soixante sénateurs. Les requérants invoquent, à l'encontre de ce texte, trois séries de moyens qui appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes;
I - Sur l'article 6 A) L'article 6 de la loi déférée insère, dans le titre III du livre Ier du code de la sécurité sociale, un nouveau chapitre V bis relatif au Fonds de réserve pour les retraites. Initialement créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 sous la forme d'une section du Fonds de solidarité vieillesse, ce fonds devient, selon le nouvel article L. 135-6, un établissement public de l'Etat à caractère administratif. Il a pour mission "de gérer les sommes qui lui sont affectées afin de constituer des réserves destinées à contribuer à la pérennité des régimes de retraite". Le même article précise que les réserves sont constituées au profit des régimes obligatoires d'assurance vieillesse visés à l'article L. 222-1 et aux 1° et 2° de l'article L. 621-3 du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire, d'une part, le régime général des salariés, d'autre part, ceux des professions artisanales et des professions industrielles et commerciales. Par ailleurs, l'article L. 135-10 confie la gestion administrative du fonds à la Caisse des dépôts et consignations, tout en spécifiant que cette activité est indépendante de toute autre activité de la Caisse et de ses filiales. Selon les sénateurs, auteurs du recours, ces dispositions seraient contraires à la Constitution, à un double titre. En premier lieu, l'article L 135-6 méconnaîtrait le principe d'égalité devant la loi en réservant le bénéfice du fonds au seul régime général et aux régimes dits « alignés », alors que les autres régimes d'assurance-vieillesse ne sont pas dans une situation différente. En second lieu, les dispositions de l'article L 135-10 confiant la gestion administrative du fonds à la Caisse des dépôts et consignations méconnaîtraient le principe de liberté du commerce et de l'industrie et placeraient les concurrents des filiales de la Caisse dans une situation d'inégalité au regard des appels d'offres qui seront organisés pour la gestion financière. B) Ces moyens ne sont pas fondés. 1) S'agissant des régimes bénéficiaires du Fonds de réserve des retraites, il convient d'abord de rappeler que la création de ce fonds se situe dans la perspective de la sauvegarde des systèmes de retraite par répartition. Son objet est d'intervenir pour assurer une sorte de « lissage », à compter de 2020, en complément de réformes structurelles engagées par les régimes d'assurance vieillesse. Au regard de cet objet, il existe une différence de situation objective entre les régimes visés à l'article L. 222-1 et aux 1° et 2° de l'article L. 621-3 du code de la sécurité sociale et les autres. Les premiers ont fait l'objet, en juillet 1993, d'une réforme se traduisant notamment par un allongement de la durée d'assurance et de la période prise en compte pour la détermination du salaire annuel moyen, ainsi que par une maîtrise de l'évolution des prestations. Ces caractéristiques justifiaient que le législateur ne retienne pas, à la date à laquelle il se prononçait, les autres régimes qui n'ont pas entrepris de telles réformes. S'agissant, en particulier, de celui des professions libérales (CNAVPL) mentionné dans la saisine, il est dans une situation objectivement différente, à plusieurs titres : - il ne fonctionne pas selon les mêmes principes que le régime général et les régimes alignés, dans la mesure où la prestation servie par le régime de base est une prestation forfaitaire qui ne représente qu'une part faible de la pension, celle-ci étant, pour l'essentiel, assurée par le régime complémentaire ; - ce régime doit, par construction, être équilibré en vertu de l'article R.642-13 du code de la sécurité sociale ; - en outre, il dispose lui même d'un fonds de réserve et de compensation, défini à l'article R.642-4 du même code. Il convient cependant de rappeler que les sommes mises en réserve sont indisponibles jusqu'en 2020 et que la liste des régimes concernés n'est pas définitive : comme il a été souligné par le Gouvernement au cours des débats devant le Parlement, celui-ci sera appelé à se prononcer sur l'intégration d'autres régimes d'assurance vieillesse parmi ceux qui sont éligibles au fonds. Cela étant, il est traditionnel de ne pas appliquer les mêmes règles à tous les régimes, étant rappelé que des mécanismes de financement fondés sur la solidarité entre régimes ou faisant intervenir la solidarité nationale fonctionnent d'ores et déjà au bénéfice de tous les régimes de base. On relève de nombreux précédents de ressources « universelles » non affectées à l'ensemble des régimes. On peut à cet égard mentionner : - le prélèvement social de 2% sur les produits de placements et les revenus de patrimoine, prévu à l'article L. 245-14 du code de la sécurité sociale, qui n'a longtemps financé que la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés et la Caisse nationale des allocations familiales avant d'être affecté pour une large part au Fonds de réserve des retraites; - la contribution à la charge des laboratoires pharmaceutiques assise sur leur dépenses d'information et de prospection, définie à l'article L. 245-1 du code de la sécurité sociale, et dont le produit est affecté à la seule Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés. Ce type d'affectation n'a pas été jugé contraire à la Constitution. C'est ainsi que, à propos de l'affectation, à la seule Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, du produit des prélèvements instaurés par la loi n° 83-25 du 20 janvier 1983 portant diverses mesures relatives à la sécurité sociale, le Conseil constitutionnel a estimé, dans sa décision n° 82-152 DC du 14 janvier 1983 « que pour décider de l'attribution du produit des nouvelles contributions à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, le législateur a pu, sans contrevenir au principe d'égalité, prendre en considération la diversité des situations dans lesquelles se trouvent les différentes caisses participant à la couverture du risque maladie tant du point de vue de leur charges que de leurs ressources. »  De même peut-on remarquer que l'article 21 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 comportait également un dispositif spécifique au bénéfice du régime général, et de certains autres régimes : il s'agissait de la prise en charge, par la Caisse nationale des allocations familiales, du coût global des majorations de pensions pour enfants dont bénéficient seulement le régime général et les régimes alignés. Or, le Conseil constitutionnel a écarté, par sa décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000, des critiques d'inspiration semblable, fondées sur le principe d'égalité. Il est donc clair que le législateur peut, sans méconnaître ce principe, décider de limiter l'affectation de certaines ressources afférentes à un risque, à certains des organismes de sécurité sociale concourant à la couverture dudit risque. 2) Les moyens dirigés contre l'article L. 135-10 nouveau du code de la sécurité sociale, relatif au rôle de la caisse des dépôts et consignations dans la gestion du Fonds, ne sont pas davantage fondés. a) S'agissant, en premier lieu, de la gestion administrative du fonds, il convient de souligner que le fait de la confier à cet établissement public relève des modalités d'organisation du service public, lesquelles ne mettent en cause, par elles-mêmes, ni la liberté du commerce et de l'industrie, ni le principe d'égalité. En outre, et contrairement à ce qui est soutenu, la notion de gestion administrative ne présente aucune ambiguïté, y compris en tant qu'elle inclut la centralisation de la conservation des titres. Il s'agit en effet d'un élément important de sécurité, dans la mesure où la bonne exécution des autres fonctions de la gestion administrative repose en partie sur les informations données par le service de conservation. A ce titre, l'inclusion de la fonction de conservation dans la gestion administrative permettra en particulier un meilleur suivi des risques par le fonds. b) En second lieu, les autres critiques adressées au dispositif manquent en fait, dès lors que la loi n'implique pas, par elle-même, de rupture d'égalité entre les participants aux appels d'offres de la gestion financière. La loi ne comporte, en effet, aucune disposition favorisant les sociétés du groupe de la Caisse des dépôts pour la participation à ces appels d'offres. Dans le cas où son application donnerait lieu à des abus, il appartiendrait aux autorités compétentes, et notamment au juge administratif ainsi que, le cas échéant, au Conseil de la concurrence, d'assurer l'égalité de traitement des candidats. Il convient à cet égard de souligner que c'est, au contraire, l'exclusion des filiales de la Caisse des dépôts de la participation aux appels d'offres qui aurait été juridiquement contestable. En effet, les sociétés de ce groupe ont un objet propre, juridiquement autonome de celui de l'établissement public Caisse des dépôts. En outre, et au-delà du principe d'autonomie des sociétés, la séparation opérationnelle des activités concurrentielles des autres activités du groupe CDC limite le risque de conflits d'intérêt. De surcroît, la loi contient des dispositions spécifiques pour la prévention de conflits d'intérêt potentiels. Ainsi l'article L 135-13 du code de la sécurité sociale prévoit-il que, pour la mise en oeuvre de la gestion financière, aucun membre du directoire ne peut délibérer dans une affaire dans laquelle lui-même ou, le cas échéant, une personne morale au sein de laquelle il exerce des fonctions ou détient un mandat a un intérêt. Cette disposition s'appliquera, le cas échéant, au directeur général de la Caisse des dépôts, président du directoire du fonds. Enfin, on peut aussi relever que, suivant le premier alinéa de l'article L. 135-10 du code de la sécurité sociale, l'activité de gestion administrative du fonds sera indépendante de toute autre activité de la Caisse des dépôts et de ses filiales.
II - Sur l'article 17 A) Le I de l'article 17 de la loi déférée a pour objet d'assouplir la règle, posée par le premier alinéa du I de l'article 39 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, selon laquelle une même personne, physique ou morale, ne peut détenir, directement ou indirectement, plus de 49 % du capital ou des droits de vote d'une chaîne de télévision diffusée par voie hertzienne terrestre. L'assouplissement consiste à limiter la portée de cette interdiction aux chaînes hertziennes terrestres dont les programmes touchent une audience moyenne annuelle qui dépasse 2,5 % de l'audience totale des services de télévision. Il est en outre précisé que, pour mesurer l'audience des programmes de la chaîne considérée, il doit être tenu compte non seulement de leur transmission par voie hertzienne terrestre (en mode analogique et en mode numérique), mais aussi de leur éventuelle diffusion par câble ou par satellite. De même, lorsque les programmes en cause font l'objet de rediffusions, en horaires décalés, sur des canaux annexes du canal principal, l'audience obtenue par ces rediffusions doit être ajoutée à celle du service de base. Enfin, le législateur a renvoyé à un décret en Conseil d'Etat le soin de préciser les conditions dans lesquelles le Conseil supérieur de l'audiovisuel mesurera la part d'audience de chaque service. En cas de franchissement du seuil fixé par la loi, cette autorité indépendante impartira aux personnes concernées de se mettre en conformité avec la loi dans un délai qu'elle fixera en fonction des circonstances, mais qui ne pourra excéder un an. Les auteurs de la saisine, sans contester la nécessité d'un assouplissement de la "règle des 49 %", estiment que les modalités choisies par le législateur pour parvenir à ce résultat encourent trois griefs d'inconstitutionnalité. En premier lieu, ces modalités seraient contraires à l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, en ce qu'elles imposeraient à tout moment aux personnes possédant ou contrôlant des services de télévision le respect de plafonds dont le dépassement peut dépendre du succès auprès du public des programmes diffusés par lesdits services ou des mécomptes des chaînes concurrentes. En deuxième lieu, les saisissants estiment que les dispositions qu'ils contestent ne respectent pas l'objectif de pluralisme des courants d'expression socioculturels en ce qu'elles rendent possible la détention par une même personne de la totalité du capital de cinq chaînes hertziennes terrestres ayant chacune une part d'audience proche de 2,5 % de l'audience totale des services de télévision. La même personne pourrait ainsi, au travers de ces cinq entités, contrôler les programmes touchant presque 12,5 % des téléspectateurs. En troisième lieu, les saisissants font valoir que les dispositions en cause violeraient l'article 34 de la Constitution en laissant au pouvoir réglementaire le soin de préciser les modalités de mesure par le Conseil supérieur de l'audiovisuel des parts d'audience respectives des chaînes de télévision. Ce faisant, le législateur aurait méconnu sa compétence. B) Pour sa part, le Gouvernement considère que les dispositions contestées sont conformes à la Constitution. 1) En premier lieu, la transposition au secteur audiovisuel, et spécialement au cas des chaînes diffusées par voie hertzienne terrestre, du raisonnement tenu par la décision n° 84-181 DC des 10 et 11 octobre 1984 n'est guère pertinente car les activités de communication audiovisuelle s'exercent dans des conditions très différentes de celles de la presse écrite. a) Dans le domaine de la presse écrite, où aucune contrainte technique ne vient limiter le nombre de publications qui peuvent être offertes aux lecteurs, le pluralisme est obtenu exclusivement grâce à la diversité des titres en présence et non par l'obligation faite à chaque quotidien ou périodique d'assurer en son sein une forme de pluralisme. Pour garantir une diversité de l'offre, le législateur de 1881 a supprimé tout obstacle juridique à la création d'une publication, et notamment toute forme d'autorisation préalable (article 5 de la loi du 29 juillet 1881). Mais, comme il ne suffit pas qu'un journal soit créé pour que les lecteurs puissent y avoir accès, le législateur est ultérieurement intervenu pour régir de façon beaucoup plus contraignante les entreprises de groupage et de distribution de la presse écrite. C'est ainsi que la loi n° 47-585 du 2 avril 1947 (dite "loi Bichet") a prévu qu'en dehors des cas où une entreprise de presse assurerait elle-même la distribution de ses propres titres, la mise en place des journaux et périodiques dans les points de vente doit être assurée par des sociétés coopératives de messageries de presse, lesquelles sont obligées d'accueillir, sur un pied d'égalité avec les autres membres, toute publication souhaitant recourir à leurs services (articles 6 et 10 de la loi du 2 avril 1947). Les pouvoirs publics ont également mis en place des dispositifs visant à maintenir la diversité des titres existants, qu'il s'agisse des avantages fiscaux et postaux réservés aux publications d'information générale (article 39 bis du C.G.I., article 72 de l'annexe III du même code, articles D. 18 et D. 19-2 du code des postes et télécommunications) ou de subventions versées à certaines catégories de publications (cf., par exemple, l'aide aux quotidiens d'information politique et générale à faibles ressources de petites annonces, régie par les décrets n° 86-616 du 12 mars 1986 et n° 89-528 du 28 juillet 1989). C'est dans ce cadre d'ensemble qu'est venue s'insérer la loi n° 84-937 du 23 octobre 1984, dont les articles 10 à 15 visaient à préserver la variété des titres offerts au public en interdisant qu'une même personne prenne le contrôle d'un grand nombre de quotidiens. Ces articles n'autorisaient ainsi une personne à posséder ou contrôler un ou plusieurs quotidiens que si la diffusion totale de ceux-ci n'excédait pas certains plafonds, fixés en pourcentage de la diffusion de l'ensemble des quotidiens nationaux, d'une part, et de l'ensemble des quotidiens régionaux, départementaux ou locaux, d'autre part. Lorsqu'il a examiné ces dispositions, le Conseil constitutionnel a rappelé qu'elles ne pouvaient avoir pour effet, ni d'interdire de créer de nouveaux quotidiens, ni d'obliger une personne à se déposséder de son entreprise de presse dans le cas où les quotidiens produits par celle-ci connaîtraient un succès tel auprès des lecteurs que leur diffusion en viendrait à dépasser les plafonds fixés par le législateur. Le Conseil n'a pas pour autant censuré les dispositions en cause. Au contraire, se fondant tant sur les travaux préparatoires que sur l'économie générale du secteur de la presse écrite, telle que rappelée brièvement ci-dessus, il a admis que les plafonds posés par la loi étaient applicables dans les cas où la diversité des titres offerts au public pouvait se trouver menacée, c'est-à-dire en cas d'acquisition ou de prise de contrôle d'un journal par un autre journal. b) Dans le domaine de l'audiovisuel, la situation est entièrement différente de celle qui prévaut en matière de presse écrite du fait des contraintes techniques liées à la rareté des ressources hertziennes. Jusqu'à maintenant, du fait de cette contrainte technique, le nombre de chaînes de télévision pouvant faire l'objet d'une diffusion par voie hertzienne terrestre sur l'ensemble du territoire n'a pas dépassé six. Il en résulte que le pluralisme ne pouvait être assuré par la seule diversité des programmes offerts aux téléspectateurs. C'est ce qui a conduit le législateur à mettre en place des dispositifs visant à garantir le pluralisme à l'intérieur des chaînes de télévision (on parle ainsi de "pluralisme interne"). Pour le secteur public, cet objectif est atteint notamment par les règles posées par la loi en matière d'organisation et de fonctionnement des chaînes (modalités de nomination des présidents, composition des conseils d'administration, cahiers des missions et des charges, contrats d'objectifs et de moyens...). Pour les chaînes du secteur privé, cela a conduit à la mise en place d'un mécanisme d'autorisation préalable, ce qui est à l'opposé de la situation prévalant dans le domaine de la presse écrite. L'objet même de ce régime d'autorisation est de permettre à l'autorité de régulation de s'assurer que l'entreprise à laquelle va être confiée la jouissance d'une partie du spectre hertzien respectera, dans ses programmes comme dans son organisation interne, un certain pluralisme, ainsi que le souligne le considérant n° 22 de la décision n° 86-217 DC du 10 septembre 1986. Parmi les contraintes édictées en vue de préserver le "pluralisme interne" des chaînes hertziennes nationales figure la règle selon laquelle une même personne ne peut détenir plus d'une certaine fraction du capital ou des droits de vote de la société titulaire de l'autorisation. Initialement, le plafond a été fixé à 25 % par la loi du 27 novembre 1986. Il a ensuite été relevé à 49 % par la loi du 1er février 1994. Le passage de la diffusion en mode analogique à la diffusion en mode numérique, qui permet de "comprimer le signal" et par conséquent de loger simultanément plusieurs programmes sur une même bande de fréquences, va permettre de desserrer quelque peu la contrainte technique liée à l'ampleur limitée du spectre hertzien. Le nombre de chaînes diffusées par voie hertzienne terrestre sur la plus grande partie du territoire pourrait passer de six à une trentaine. C'est pourquoi, lorsqu'il a posé, dans la loi du 1er août 2000, le cadre juridique applicable à ce nouveau mode de diffusion, le législateur a partiellement assoupli les contraintes conçues, dans un contexte de plus grande rareté des fréquences, à l'intention des chaînes diffusées en mode analogique. Il a ainsi autorisé un même groupe à détenir jusqu'à cinq autorisations de diffusion par voie hertzienne terrestre en mode numérique couvrant l'ensemble du territoire, alors qu'il est interdit de détenir plus d'une autorisation de diffusion nationale en mode analogique. Bien que des interrogations aient été exprimées, lors des débats, sur l'opportunité de maintenir pour les chaînes numériques une application stricte de l'interdiction faite à une même personne de détenir plus de 49 % du capital ou des droits de vote, le législateur a choisi à l'époque de ne pas modifier cette règle. Lors de l'examen de la loi du 1er août 2000 par le Conseil constitutionnel, les auteurs de la saisine ont contesté le maintien de la "règle des 49 %" à l'égard des chaînes numériques, estimant que cette contrainte était disproportionnée par rapport à l'objectif de préservation du pluralisme. Rappelant qu'il n'avait pas un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que le Parlement, le Conseil constitutionnel n'a pas accueilli ce grief. Dans sa décision 2000-433 DC du 27 juillet 2000, il a jugé que le législateur n'avait pas porté une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre lorsque "faisant usage de son pouvoir d'appréciation, [il avait choisi] d'appliquer au secteur de la diffusion numérique un certain nombre des règles relatives à la diffusion analogique, afin de préserver le pluralisme des courants d'expression socioculturels", et en particulier le plafond de 49 % applicable à la détention du capital ou des droits de vote d'une société. En fixant les obligations applicables aux chaînes numériques, le législateur doit se livrer à un exercice délicat. En effet, comme le Conseil constitutionnel l'a relevé, il doit ", dans un contexte où la ressource radioélectrique demeure limitée, (...) prévenir, par des mécanismes appropriés, le contrôle par un actionnaire dominant d'une part trop importante du paysage audiovisuel". Mais il doit également assouplir suffisamment des contraintes, qui ont été conçues dans un cadre de très grande rareté des fréquences, pour ne pas décourager les opérateurs d'investir des sommes importantes dans le lancement de chaînes numériques, alors que les perspectives de rentabilité risquent d'être moins intéressantes du fait de la concurrence accrue qui résultera de l'augmentation du nombre de programmes disponibles.
En maintenant des règles trop contraignantes, le législateur risque d'empêcher l'émergence de chaînes supplémentaires dans le paysage audiovisuel et de compromettre ainsi la réalisation de l'objectif de diversité des programmes qui contribuera, mieux que les règles relatives au "pluralisme interne", à assurer la représentation de l'ensemble des courants d'expression à la télévision. L'enjeu est de taille car seul le développement de la diffusion numérique par voie hertzienne terrestre permettra à la plus grande partie de la population d'accéder à un nombre accru de chaînes. En effet, le câble ne dessert que les parties urbanisées du territoire. Quant aux bouquets satellitaires, ils ne touchent que les ménages disposés à acquérir un équipement relativement onéreux et à payer un abonnement. En revanche, les chaînes diffusées par voie hertzienne terrestre en mode numérique pourront être reçues, à terme, par tous les téléviseurs car les postes mis sur le marché dans les années à venir seront adaptés en vue de décoder les signaux numériques. Il est donc essentiel, en termes de démocratisation du paysage audiovisuel, de créer les conditions du succès pour la télévision numérique de terre. Or, il est apparu, lors des travaux et des concertations précédant le lancement du premier appel à candidatures pour l'attribution d'autorisations de diffusion en mode numérique, que l'absence d'assouplissement de la "règle des 49 %" risquait de compromettre le développement de ce mode de diffusion. En effet, il est économiquement impossible que les opérateurs privés créent de toutes pièces une vingtaine de nouvelles chaînes pour meubler les canaux supplémentaires qui seront dégagés grâce à la numérisation du signal. En outre, si l'offre numérique était composée exclusivement de programmes entièrement nouveaux, elle aurait beaucoup de difficulté à conquérir un public face aux chaînes du câble et du satellite qui jouissent d'une audience importante. Il est donc certain qu'une partie substantielle des programmes offerts en mode numérique par voie hertzienne terrestre sera assurée grâce à la migration vers ce nouveau mode de diffusion des chaînes qui sont actuellement diffusées par câble ou par satellite. Or, aucune disposition législative n'interdit à un même opérateur de détenir la totalité du capital des chaînes du câble ou du satellite puisque l'abondance des programmes offerts par ces modes de diffusion (qui ne sont pas soumis aux contraintes techniques liées à la rareté des fréquences hertziennes terrestres) a toujours semblé un moyen suffisant de faire respecter l'objectif du pluralisme. Le maintien en l'état de la "règle des 49 %" aurait contraint les opérateurs qui détiennent plus de cette fraction du capital dans les chaînes du câble et du satellite à devoir se dessaisir immédiatement de la part excédentaire pour pouvoir obtenir une autorisation en mode numérique. Compte tenu des investissements exigés par la migration vers la diffusion numérique et de l'incertitude sur la rentabilité de cette nouvelle activité, il était à craindre que nombre des opérateurs concernés s'abstiennent de faire acte de candidature pour l'attribution de ces autorisations. A l'invitation du Gouvernement, le législateur a donc accepté d'assouplir la "règle des 49 %". Il n'a cependant pas souhaité la faire disparaître. En effet, en l'état actuel des choses, le paysage audiovisuel ne comprend toujours que trois chaînes privées diffusées sur l'ensemble du territoire par voie hertzienne. La limite fixée par la loi en ce qui concerne la détention du capital de ces chaînes n'a rien perdu de sa pertinence. Les programmes diffusés par les chaînes hertziennes analogiques continueront d'ailleurs sans doute à capter la plus grande part de l'audience pendant un temps assez long. L'effet produit par l'arrivée des nouvelles chaînes diffusées en mode numérique par voie hertzienne terrestre ne se fera sentir que progressivement, au fur et à mesure que les téléspectateurs acquerront des postes de télévision acceptant les signaux numériques. Par ailleurs, il n'est pas souhaitable de prévoir des règles différentes pour la diffusion analogique et pour la diffusion numérique puisque la seconde a vocation à remplacer entièrement la première dans un délai d'environ dix ans et que, dans cette perspective, il est nécessaire que les chaînes actuellement diffusées en mode analogique soient les premières à adopter le mode numérique (les deux modes de diffusion étant appelés à coexister pour ces chaînes jusqu'à ce que tous les postes de télévision soient à même de recevoir des signaux numériques). Pour assouplir la "règle des 49 %" sans la faire disparaître, la solution qui a paru préférable, au Gouvernement comme à l'Assemblée nationale, est de réserver son application aux chaînes dont la part d'audience dépasse un seuil, fixé à 2,5 % de l'audience totale des services de télévision. La pertinence du critère d'audience pour mesurer l'impact d'un programme est difficilement contestable. Si l'on veut, comme l'implique la jurisprudence du Conseil constitutionnel éviter "les concentrations susceptibles de porter atteinte au pluralisme" (décision n° 86-217 DC précitée) il importe de prendre en compte l'influence effective des différents médias sur le public. Il convient de relever que le critère de l'audience télévisuelle ou radiophonique, combiné avec celui de la diffusion en presse écrite lorsqu'il s'agit de règles pluri-média, est couramment retenu dans les législations étrangères visant à limiter, du point de vue du pluralisme et de la liberté d'expression, la concentration des médias. Un plafond d'audience, validé par l'Independent Television Commission sur une période de 12 mois, fonde notamment le nouveau dispositif anti-concentration instauré en Grande-Bretagne pour les télévisions privées par le Broadcasting Act de 1996. De même, le troisième Traité fédéral amendant la loi sur la radiodiffusion Rundfunkstaatsvertrages), entré en vigueur au 1er janvier 1997, a introduit un dispositif de limitation fondé sur les parts d'audiences des chaînes de télévision détenues par chaque opérateur observées en moyenne sur 12 mois. Au plan communautaire, le "projet de directive relative à la propriété des médias dans le Marché intérieur" établi en septembre 1995 par la Commission sur la base des consultations organisées autour du Livre vert de décembre 1992 intitulé "Pluralisme et concentration des médias" visait à une réforme harmonisée de l'ensemble des dispositifs anti-concentration de chacun des Etats notamment à travers l'extension d'un limitation de la part d'audience, à la fois par média et pour l'ensemble des médias. Si l'on se réfère au raisonnement tenu par le Conseil constitutionnel dans sa décision des 10 et 11 octobre 1984, invoquée par les saisissants, selon lequel il importe que le législateur ne porte pas une atteinte excessive à des situations légalement acquises, les dispositions contestées, loin de remettre en cause de telles situations, permettent au contraire aux opérateurs de faire migrer vers la diffusion hertzienne terrestre en mode numérique les chaînes qu'ils détiennent à plus de 49 %, sans être contraints de modifier la structure capitalistique de ces dernières. Alors que, selon les dispositions issues de la loi du 1er août 2000, ils auraient été contraints de réduire leur participation au capital pour pouvoir participer aux appels à candidatures en vue de l'attribution de fréquences. De même, les opérateurs qui, au vu des nouvelles dispositions, décideront de faire migrer une chaîne qu'ils détiennent à 100 % vers la diffusion hertzienne terrestre en mode numérique seront avertis, dès le départ, qu'il leur faudra, si cette chaîne devient un jour grâce à ce changement de vecteur, un acteur important du paysage audiovisuel, diluer une partie de leur capital. Il est important d'observer, à cet égard, que l'application de la "règle des 49 %" ne se traduira pas, alors, par l'obligation de céder une entreprise, ni d'en perdre entièrement le contrôle, mais simplement par l'obligation d'accueillir de nouveaux porteurs de parts au sein de l'entreprise. Il s'agit, dans un système où le nombre de chaînes hertziennes terrestres restera limité à une trentaine, de compenser la part importante d'audience de certaines chaînes, susceptible de constituer une menace pour l'offre pluraliste de programmes, par l'introduction au sein de ces chaînes d'une dose de "pluralisme interne". Il y a donc là une différence fondamentale avec le dispositif en cause en 1984. En effet, les réserves d'interprétation du Conseil constitutionnel portaient alors sur un mécanisme dans lequel un opérateur aurait été obligé de céder son entreprise ou d'en perdre le contrôle en cas de succès d'un organe de presse. En l'espèce, il s'agit de tout autre chose : la loi conduit seulement, lorsque l'influence effective d'un média atteint un certain seuil, à imposer une ouverture plus grande du capital. Loin de s'exposer au risque de limiter l'offre, ce dispositif en favorise au contraire l'extension. Il apporte ainsi une garantie additionnelle, sans remettre en cause, ni le contrôle de l'entreprise concernée par son propriétaire, ni à fortiori son existence. Il apparaît donc, au vu de ce qui précède, que les dispositions contestées par les saisissants ne sont nullement contraires à l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. 2) Le deuxième grief articulé par les saisissants doit également être écarté pour les raisons qui viennent d'être exposées. La mesure contestée vise, ainsi qu'on l'a indiqué, à inciter les opérateurs à créer des chaînes diffusées en mode numérique par voie hertzienne terrestre afin d'accroître la diversité des programmes offerts à l'ensemble de la population. L'objet même de cette mesure est de garantir, grâce à la présence d'un plus grand nombre de chaînes sur les écrans, la représentation plurale des courants d'expression. L'absence d'assouplissement de la "règle des 49 %" risquerait au contraire de contrarier la poursuite de cet objectif en restreignant le nombre de chaînes offertes à la majorité des téléspectateurs. Par ailleurs, il va de soi qu'une personne qui contrôlerait cinq chaînes ayant chacune une part d'audience proche de 2,5 % se trouverait dans une situation différente d'une personne qui détiendrait une seule chaîne dont la part d'audience serait de 12,5 %. Dans le premier cas, chaque chaîne devrait nécessairement fournir un programme autonome, contribuant ainsi à la diversité du paysage audiovisuel. 3) Le troisième grief ne peut non plus être accueilli. Il résulte en effet de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qu'en matière de garanties fondamentales des libertés publiques, il est fait obligation au législateur de fixer avec une précision suffisante les règles applicables mais que, comme le montre notamment la décision n° 88-248 DC du 17 janvier 1989, cela ne lui interdit nullement de renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de préciser les modalités d'application des règles ainsi posées. En l'espèce, le législateur a déterminé avec précision la part d'audience qui constitue le seuil de déclenchement pour l'application de la "règle des 49 %". Il a défini, en particulier, les principes de comptabilisation des programmes d'une chaîne donnée. Il a également fixé l'assiette à laquelle cette audience devait être rapportée pour mesurer la part d'une chaîne. Il a confié au C.S.A., autorité de régulation indépendante, le soin de réaliser la mesure des parts d'audience. Il a précisé qu'une chaîne qui franchirait le seuil des 2,5 % disposerait d'un délai pour procéder à la dilution de son capital et que ce délai serait fixé par le C.S.A. en fonction des circonstances mais ne pourrait pas dépasser un an. Au vu de ces précisions, il apparaît que le législateur n'a pas méconnu les exigences de l'article 34 en renvoyant à un décret en Conseil d'Etat le soin de préciser les modalités techniques de mesure des parts d'audience.
III - Sur l'article 36 A) L'article 36 de la loi déférée modifie la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération en vue de créer une nouvelle catégorie de coopératives, les sociétés coopératives d'intérêt collectif. Pour contester cet article, les sénateurs requérants font valoir qu'il a été introduit en méconnaissance des règles régissant le droit d'amendement. Ils estiment, d'une part, que les dispositions qu'il contient sont dépourvues de tout lien avec le texte en discussion, d'autre part qu'elles dépassent, par leur objet et leur portée, les limites inhérentes au droit d'amendement. B) Il convient d'observer que la seconde branche de cette argumentation est inopérante. Il résulte en effet de la décision n° 2001-445 DC du 19 juin 2001 que les conditions dégagées par les décisions n° 86-221 DC du 29 décembre 1986 et n° 86-225 DC du 23 janvier 1987 sont abandonnées. S'agissant de dispositions introduites avant la réunion de la commission mixte paritaire, il suffit donc, désormais, que les articles issus d'amendements ne soient pas dépourvus de tout lien avec les autres dispositions du texte initialement déposé. Sur ce point, la jurisprudence est pragmatique, comme le montre, en dernier lieu, la décision du 19 juin 2001. Cette décision admet en effet la régularité de l'insertion dans une loi qui, à l'origine, ne portait que sur le statut de la magistrature, de dispositions ouvrant aux juridictions pénales la possibilité de solliciter l'avis de la Cour de cassation sur des questions de droit nouvelles, permettant à des formations restreintes de la Cour de rejeter certains pourvois, ou encore autorisant le recrutement par elle d'assistants de justice.  Pour admettre l'existence d'un lien suffisant entre des dispositions introduites par voie d'amendement et le texte initial il suffit donc de pouvoir les relier à l'objet du texte déposé ou au moins à l'une des dispositions qui y figuraient. A cet égard, on relèvera que le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel comportait, avec l'article ratifiant le code de la mutualité, un dispositif traitant du statut d'organismes intervenant dans le secteur de l'économie sociale. Il était donc possible d'y introduire un amendement créant une nouvelle catégorie de personnes morales intervenant dans ce secteur, les sociétés coopératives d'intérêt collectif.Conformément à l'article 61 alinéa 2 de la Constitution, les sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel.
- Sur l'article 6 - article L. 135-6 du code de la sécurité sociale et sa non-conformité partielle avec le principe d'égalité devant la loi.
Ce nouvel article du code de la sécurité sociale, que se propose d'insérer l'article 6, réserve le bénéfice futur du fonds de réserve, à partir de 2020, au seul régime général et aux régimes dits « alignés » (ORGANIC et CANCAVA). L'exclusion des autres régimes d'assurance vieillesse apparaît contraire au principe d'égalité, en raison tout d'abord de l'origine largement universelle des ressources du fonds : fraction du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, excédents de la contribution sociale de solidarité sur les sociétés, excédents du Fonds de solidarité vieillesse résultant de la contribution sociale généralisée, produit des licences UMTS, don « spontané » de la Caisse des dépôts et consignations, produit des parts sociales des Caisses d'épargne, etc. Le Gouvernement justifie son choix par le fait que le régime général et les régimes alignés ont engagé une « réforme » et qu'il existe ainsi « une différence de situation objective entre régimes ». Le Gouvernement se réfère, pour dégager les contours d'une telle réforme, à la loi du 22 juillet 1993: allongement de la durée d'assurance, allongement de la période prise en compte pour la détermination du salaire annuel moyen, revalorisation des salaires reportés aux comptes et des pensions en fonction de l'indice des prix « hors tabac »... Or, cette loi -malgré ses éminentes qualités- ne fait pas partie, jusqu'à présent, du bloc de constitutionnalité dégagé par la jurisprudence du Conseil constitutionnel : son invocation ne permet pas à elle seule de faire échec à l'application du principe d'égalité. Le Gouvernement explique en outre que l'actuel fonds de réserve, constitué sous la forme d'une deuxième section du fonds de solidarité vieillesse, est déjà réservé au régime général et aux régimes alignés, ce qui constituerait « un précédent non contesté par le Conseil constitutionnel ». Il convient toutefois de rappeler que cette disposition résulte de l'article 2 paragraphe IV de la loi n°98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999, qui se limitait à donner au fonds de réserve un statut « provisoire », et au moment où était prévue la seule affectation d'un excédent de 2 milliards de francs de contribution sociale de solidarité sur les sociétés et où n'étaient définies aucune des orientations générales (par exemple, l'horizon d'utilisation des sommes du fonds), désormais fixées par l'article 6 de la loi déférée. Cette discrimination entre régimes d'assurance vieillesse apparaît ensuite inopérante. Le régime d'assurance vieillesse des professions libérales, par exemple, se « réforme » de manière continuelle et ne repose pas sur les mêmes règles : la durée de cotisation pour bénéficier de la pension forfaitaire du régime de base à taux plein est certes de 37 années et demi, mais l'âge pour bénéficier de la retraite est fixé à 65 ans, tandis que la retraite complémentaire est calculée par points.
- Sur l'article 6 - article L. 135-10 du code de la sécurité sociale et sa non-conformité partielle au regard de la liberté du commerce et de l'industrie et de la liberté et de l'égalité de concurrence;
Cet article confie « la gestion administrative » du fonds de réserve pour les retraites à la Caisse des dépôts et consignations, tandis que le directeur général de cette Caisse sera le président du directoire. Le fait que la loi confie à la Caisse des dépôts et consignations la gestion administrative du fonds n'appelle pas de commentaires particuliers. Il convient cependant de noter qu'il ressort des travaux parlementaires que le concept de « gestion administrative » est entendu de façon impropre : cette gestion comprend ainsi des missions assurées de manière traditionnelle par le secteur concurrentiel, comme la conservation des titres. On peut s'interroger, dès lors, si cette inclusion ne porte pas atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie. Mais surtout, l'établissement public administratif « fonds de réserve », à l'instar de tout organe administratif, est ainsi soumis à « une obligation d'impartialité », selon les termes de la décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989. Or, le « groupe » Caisse des dépôts, notamment par sa filiale « CDC-IXIS », peut participer, selon les mêmes conditions que l'ensemble des acteurs du marché, aux appels d'offres de gestion financière, alors même que le président du directoire du fonds de réserve, en tant que directeur général de la Caisse des dépôts, est également le président du conseil de surveillance de CDC-IXIS. Certes, des dispositions sont prévues à l'article L. 135-12 : en cas de participation de CDC-IXIS ou de toute autre filiale de la Caisse des dépôts à un appel d'offres de gestion financière, le président du directoire devra s'abstenir de participer aux délibérations. Le Gouvernement est resté à ce titre muet sur les conséquences d'un désaccord entre les deux derniers membres du directoire. De telles dispositions apparaissent cependant insuffisantes à partir du moment où la Caisse assure la gestion administrative du fonds. Des personnels soumis doublement à l'autorité du directeur général, en tant que responsable de la Caisse, et en tant que président du directoire, prépareront les cahiers des charges des appels d'offre... auxquels répondront d'autres personnels, soumis également à l'autorité du directeur général de la Caisse des dépôts ! La deuxième phrase du premier alinéa de l'article L. 135-10 (« Cette activité [la gestion administrative] est indépendante de toute autre activité de la Caisse des dépôts et consignations et de ses filiales ») relève de la pétition de principe, en raison notamment de la place jouée par le directeur général dans le dispositif. Les participants aux appels d'offres de gestion financière seront ainsi placés dans une situation d'inégalité que rien ne justifie : la création de CDC-IXIS se fonde précisément sur la nécessité de séparer « les missions d'intérêt général » et « les activités financières concurrentielles » de la Caisse : dès lors, aucune différence de situation ne peut exister entre les filiales concurrentielles de la Caisse et les autres acteurs du marché ; l'objet poursuivi par la loi n'est pas d'avantager le groupe Caisse des dépôts, mais d'amener les produits du fonds au niveau maximal, tout en respectant les objectifs fixés à l'article L. 135-6 du code de la sécurité sociale. A partir du moment où le législateur confiait la gestion administrative du fonds de réserve à la Caisse des dépôts et consignations, il se devait, compte tenu de l'imbrication d'activités concurrentielles et non concurrentielles qui caractérise ce « groupe », placé sous l'autorité d'un directeur général unique, de l'exclure explicitement de la participation aux appels d'offres de gestion financière, sauf à porter atteinte à la liberté et à l'égalité de concurrence. Dès lors, le premier alinéa de l'article L. 135-10 doit être déclaré non-conforme à la Constitution.
- Sur l'article 17 - les trois premiers alinéas du I de l'article 39 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication et leur non-conformité avec l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, avec l'objectif de valeur constitutionnelle du pluralisme des courants d'expression socioculturels et avec l'article 34 de la Constitution.
Ces dispositions méconnaissent en effet : - l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 en tant qu'elles ont pour effet de porter atteinte à la liberté des personnes possédant ou contrôlant des services de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre et à la liberté des auditeurs de ces services ; - l'objectif de valeur constitutionnelle du pluralisme des courants d'expression socioculturels en tant qu'elles diminuent de façon excessive la portée des dispositions législatives assurant la limitation des concentrations dans le secteur de la communication audiovisuelle ; - l'article 34 de la Constitution en tant qu'elles confient au pouvoir réglementaire l'élaboration de mesures d'application de la loi concernant le respect des garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques. I - Les dispositions du I de l'article 17 de la loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel méconnaissent l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 1. La loi du 27 novembre 1986 avait, en conséquence de la décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986 du Conseil constitutionnel, institué un plafond de détention par une même personne de 25 % du capital d'une société titulaire d'une autorisation de service de télévision par voie hertzienne terrestre, chiffre porté à 49% par la loi du 1er février 1994. Avec l'entrée en vigueur de la loi du 1er août 2000, cette disposition est devenue applicable à l'ensemble des chaînes qui seront diffusées par voie hertzienne terrestre numérique, y compris les chaînes actuellement existantes du câble et du satellite, si leurs opérateurs souhaitent les faire migrer vers le numérique de terre. Afin d'éviter l'application brutale du plafond de 49% à ces services lors de leur migration vers la diffusion hertzienne terrestre, le I de l'article 17 de la loi modifie le dispositif institué en 1986. Il est désormais prévu que le plafond de 49 % est appliqué à tout service diffusé par voie hertzienne terrestre, en mode analogique ou numérique, dès lors que l'audience moyenne annuelle du service dépassera 2,5 % de l'audience totale des services de télévision. Ce dispositif a été conçu afin que le plafond de 49% ne frappe que les trois chaînes hertziennes privées actuellement diffusées en mode analogique, c'est à dire les seuls services soumis pour le moment à cette règle, hypothèse que les faits pourraient d'ailleurs ne pas confirmer, comme on le note ci-dessous, même si les chaînes thématiques du câble et du satellite ne dépassent actuellement pas le taux de 1% d'audience. 2. A ce dispositif s'applique la critique que le Conseil constitutionnel adressait dans sa décision n° 84-181 du 10 octobre 1984, à d'éventuelles dispositions législatives qui « imposeraient à tout moment aux personnes possédant ou contrôlant les quotidiens visés le respect de plafonds dont le dépassement peut dépendre du succès auprès du public desdits quotidiens ou des mécomptes des quotidiens concurrents ». La décision n° 84-181 précisait que de telles dispositions « porteraient à la liberté de ces personnes et, plus encore, à la liberté des lecteurs, une atteinte directement contraire à l'article II de la Déclaration de 1789 ». Le jeu du plafond de 2,5 % d'audience résulterait indiscutablement du succès des services de télévision auprès du public, et ferait ainsi manifestement obstacle à la liberté de création et de développement naturel de ces services ainsi qu'au libre choix des auditeurs. Il faut donc admettre que « ces dispositions seraient évidemment inconstitutionnelles », comme indiquait clairement la décision de 1984. 3. En ce qui concerne l'application de cette jurisprudence au secteur de la communication audiovisuelle, il convient d'observer que la décision du Conseil Constitutionnel n° 86-217 DC du 18 septembre 1986 place expressément la communication audiovisuelle sous le régime de la libre communication des pensées et des opinions énoncées par l'article 11 de la Déclaration de 1789, point de départ de l'analyse relatée ci-dessus. La décision du 18 septembre 1986 précise en particulier que « l'objectif à réaliser est que les auditeurs et les téléspectateurs qui sont au nombre des destinataires essentiels de la liberté proclamée par l'article 11 de la Déclaration de 1789 soient à même d'exercer leur libre choix sans que les intérêts privés ni les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions, ni qu'on puisse en faire l'objet d'un marché ». La contrainte que fait peser sur le libre choix des auditeurs le dispositif prévu au I de l'article 17 de la loi provoque l'inconstitutionnalité manifeste de ce dispositif. 4. On notera en outre qu'aucun précédent législatif ne permet d'affirmer que le Conseil constitutionnel aurait validé des dispositions équivalentes. Il a été soutenu, lors du débat législatif, que la loi du 30 septembre 1986 comprenait avant sa modification plusieurs dispositions de portée comparable au dispositif du I de l'article 17. Ainsi, a-t-il été indiqué, que l'ancien article 24 de la loi de 1986 disposait en son III qu'une même personne ne pouvait détenir plus de 50% du capital d'une chaîne diffusée par un satellite de télécommunications lorsque celle-ci était effectivement reçue par plus de six millions de personnes. Il est cependant évident que la formule « effectivement reçus par plus de six millions de personnes » ne désigne pas l'audience des services intéressés. Elle a été élaborée pour écarter la prise en compte de la population recensée dans les zones desservies : c'est la population équipée en antennes paraboliques et donc recevant effectivement la télévision par satellite, qui devait servir de critère au déclenchement du mécanisme anti-concentration. Cette formulation résulte d'un amendement déposé par le gouvernement lors de la nouvelle lecture par l'Assemblée nationale de la loi n° 90-1170 du 29 décembre 1990. Le ministre délégué, chargé de la communication, avait alors indiqué que l'amendement visait à appliquer aux satellites de télécommunications le régime anti-concentration des satellites de diffusion directe, « seulement lorsque ce nouveau moyen de mise à disposition des programmes atteindra une part significative de la population » : il ne s'agissait pas d'audience mais de population desservie. Le dispositif de l'ancien article 24 de la loi du 30 septembre 1986, ne ressemble donc en rien au dispositif critiqué. Il ne porte en particulier aucune atteinte au libre choix des auditeurs, dans la mesure où le jeu du plafond qu'il institue n'est pas déclenché par les choix de ces derniers. Ce raisonnement est transposable au dispositif anti-concentration applicable aux réseaux radiophoniques (1er alinéa de l'article 41 de la loi du 30 septembre 1986), si cette disposition était aussi invoquée à titre de précédent. 5. On observera enfin que la mise en oeuvre du mécanisme de cession obligée d'une part de capital apparaît très plausible à moyen terme. Les taux d'audience des chaînes thématiques actuellement cités sont très éloignés de 2,5 % car ils sont calculés en fonction d'une population qui n'a dans sa grande majorité accès qu'aux cinq chaînes traditionnelles. Mais, dans le paysage audiovisuel qui surgira du lancement de la télévision numérique de terre, 80 % de la population aura accès à plus de trente chaînes, et l'audience se répartira entre les services de façon totalement différente de la situation actuelle. Il est possible d'avoir une idée de ce que sera la structure de l'audience dans le paysage audiovisuel numérique en observant la façon dont se répartit actuellement l'audience dans le public qui a accès à l'offre élargie de télévision. Une chaîne comme RTL 9 représente 3,8 % de l'audience sur l'ensemble de cette population, 5,7 % si l'on ne prend en compte que les auditeurs initialisés, c'est à dire ceux qui reçoivent effectivement RTL 9. Si le lancement de la télévision numérique de terre connaît le succès attendu, si dans deux ans trente six chaînes sont proposées à l'ensemble ou à 80 % de la population française, la structure de l'audience se rapprochera nécessairement de ce modèle, et la mise en oeuvre du dispositif critiqué deviendra inéluctable. Pour ces motifs, les dispositions du I de l'article 17 de la loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel méconnaissent l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. II - Les dispositions du I de l'article 17 de la loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel méconnaissent l'objectif de valeur constitutionnelle du pluralisme des courants d'expression socioculturels 1. Les dispositions du I de l'article 17 combinées avec celles du III du même article permettent à une même personne de détenir la totalité du capital de cinq sociétés titulaires d'autorisations relatives à des services nationaux de télévision par voie hertzienne terrestre numérique, à condition que chaque service ne dépasse pas le plafond de 2,5 % d'audience. La loi permet donc à une même personne de contrôler un ensemble de services représentant 15 % de l'audience nationale, ce qui équivaut presque à l'audience actuelle de M6, qui est assujettie à la règle des 49 %. 2. On observera d'une part à cet égard qu'il convient manifestement d'apprécier la portée du dispositif anti-concentration applicable à la communication audiovisuelle en tenant compte du cumul possible des autorisations, comme le Conseil constitutionnel a lui-même invité le législateur à le faire dans sa décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986. On observera d'autre part que l'entrée en vigueur d'une disposition restreignant l'application de la « règle des 49% » limiterait la portée d'un élément crucial, comme l'a montré le récent débat public sur la composition du capital de M6, du dispositif créé à la demande du Conseil Constitutionnel afin d'assurer le pluralisme dans la communication audiovisuelle. 3. Cette novation aurait lieu sans qu'aucune mesure compensatoire ne soit proposée et sans qu'aucun bouleversement du paysage audiovisuel ne le justifie. On ne saurait en particulier soutenir que le passage de six à une trentaine du nombre des canaux utilisables pour la diffusion hertzienne terrestre crée dans l'offre de services de télévision une abondance telle qu'il serait possible d'entamer le démantèlement du dispositif anti-concentration de la loi de 1986, dont le plafond de 49 % est un élément crucial. Affirmer que la règle des 49% n'a plus à jouer le même rôle puisque le pluralisme du secteur se trouve renforcé par l'éclatement de l'offre de programmes est donc une pétition de principe que la réalité ne confirme pas. 4. On observera enfin que l'application de la « règle des 49% » aux chaînes dont les programmes contribuent à l'information politique et générale, est essentielle à la mise en oeuvre de l'objectif du pluralisme des courants d'expression socioculturels. Or, le dispositif du I de l'article 17 de la loi ne soumet à cette règle les chaînes généralistes ou d'information qui seront créées pour le numérique qu'à la condition qu'elles atteignent le seuil de 2,5% d'audience. Pour ces motifs, les dispositions du I de l'article 17 de la loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel méconnaissent l'objectif de valeur constitutionnelle du pluralisme des courants d'expression socioculturels. III - Les dispositions du I de l'article 17 de la loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel méconnaissent l'article 34 de la Constitution 1. Le dernier alinéa du I de l'article 17 de la loi dispose qu'un décret en Conseil d'État fixera les modalités d'application de la règle prévoyant que le plafond de 49 % sera appliqué à tout service national de télévision diffusé par voie hertzienne terrestre dès lors que l'audience moyenne annuelle du service dépassera 2,5 % de l'audience totale des services de télévision. 2. Il s'agit de préciser la nature et le fonctionnement de « l'audimat » qui permettra de mesurer l'audience des services de télévision susceptibles de se voir appliquer le plafond de 49% sous sa nouvelle forme. Or l'audimat est un instrument sinon arbitraire du moins conçu en fonction d'un objectif défini. Sa validité scientifique est le résultat de l'accord des intéressés sur les objectifs identifiés et sur les méthodes mises en oeuvre. C'est en outre un instrument destiné à fournir une échelle de comparaison des performances potentielles des espaces publicitaires commercialisés par les services de télévision, et non à mesurer des valeurs absolues. D'où par exemple, en fonction de la diversité des cibles commerciales, l'existence de plusieurs populations de référence dont le choix comme paramètre de l'audimat suscite parfois la contestation de catégories de services s'estimant desservies, comme l'a montré récemment une polémique sur la mesure de l'audience des radios. On notera aussi que le passage à la mesure de l'audience des télévisions thématiques a impliqué une modification des paramètres, provoquant une diminution sensible de l'audience affichée des services traditionnels. 3. L'instrument prévu par la loi sera aussi purement conventionnel. La loi mentionne seulement la notion d'audience moyenne annuelle par voie hertzienne terrestre, par câble et par satellite, tant en mode analogique qu'en mode numérique. Elle ne précise pas en revanche le contenu de la notion d'audience moyenne annuelle d'un service (il semble qu'il s'agisse plutôt de part d'audience moyenne annuelle), ne détermine pas la population mesurée (4 ans et plus, 15 ans et plus, autre ?), ne précise pas si la mesure de l'audience prend en compte l'initialisation des foyers (notion destinée à traduire l'inachèvement de la couverture territoriale de certaines chaînes) et le fait que toutes les chaînes ne diffusent pas 24 heures sur 24, si l'audience globale en fonction de laquelle est mesurée l'audience des services nationaux comprend l'audience des services locaux, si le recueil des données d'audience est effectué selon les mêmes techniques pour les services traditionnels et pour les chaînes du câble et du satellite (ce n'est pas le cas actuellement). Les choix opérés par le pouvoir réglementaire lors de la création ou à l'occasion d'une modification du nouvel « audimat » auront une incidence directe sur le niveau des taux d'audience mesurés et pourront créer pour une personne l'obligation de se défaire d'une partie du capital qu'elle possède dans un service national de télévision, dans des conditions éventuellement préjudiciables tant au respect de ses intérêts patrimoniaux et de son droit de propriété qu'à la plénitude de la liberté de communication des pensées et des opinions. En outre, le pouvoir réglementaire maîtrisera ainsi la portée d'une disposition instituée afin de garantir le pluralisme des courants d'expression socioculturels dans la communication audiovisuelle. On remarquera à cet égard que le caractère durablement passionné du débat public sur la communication audiovisuelle et celui, parfois excessif, des propos tenus et des propositions avancées, invite à maintenir le niveau de la garantie des libertés publiques atteint dans ce domaine. La compétence du législateur est une de ces garanties. Il lui appartient, comme le prévoit l'article 34 de la Constitution, de définir le fonctionnement d'un instrument ayant des incidences aussi directes sur les conditions de fonctionnement de la liberté de communication. Pour ces motifs, les dispositions du I de l'article 17 de la loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel ne sont pas conformes à l'article 34 de la Constitution.
- Sur l'article 36 et sa non-conformité au regard de la procédure parlementaire.
Cet article, introduit à l'Assemblée nationale en première lecture par amendement du Gouvernement, vise à créer une nouvelle catégorie de sociétés coopératives, les sociétés coopératives d'intérêt collectif. Or, cet amendement est tout d'abord dépourvu de tout lien avec le texte en discussion. Certes, on pourrait arguer de l'intitulé, imprécis, du présent projet de loi (portant « diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel ») pour affirmer qu'un amendement visant les sociétés coopératives peut s'y rattacher. A l'examen, et sauf à vouloir donner au terme « social » une acceptation tellement large qu'elle pourrait embrasser tous les domaines du droit, ce lien apparaît toutefois inexistant, la réforme proposée modifiant le statut de la coopération et relevant, ainsi, du droit des sociétés. De plus, cet amendement du Gouvernement, déposé en séance publique à l'Assemblée nationale, insère 12 nouveaux articles dans la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération, qui en compte actuellement 45, auxquels s'ajoute un article modifiant, par ailleurs, le code du commerce. Il dépasse manifestement « par son objet ou sa portée, les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement », selon les termes de la décision n° 86-225 DC du 23 janvier 1987. Il apparaît ainsi être adopté selon une procédure contraire à la Constitution.