Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 21 décembre 1985, par MM Claude Labbé, Jacques Toubon, Pierre Messmer, Jean-Louis Masson, Jacques Godfrain, Serge Charles, Charles Paccou, Camille Petit, Hyacinthe Santoni, Jean Falala, Philippe Séguin, Robert Wagner, René André, Etienne Pinte, Gérard Chasseguet, Pierre-Charles Krieg, Mme Nicole de Hauteclocque, MM Michel Péricard, Bernard Pons, Georges Gorse, Tutaha Salmon, Jean-Paul Charié, Jean de Préaumont, Pierre-Bernard Cousté, Marc Lauriol, Gabriel Kaspereit, Jean-Louis Goasduff, Georges Tranchant, Roland Nungesser, Bruno Bourg-Broc, Claude-Gérard Marcus, Pierre Godefroy, Jean Narquin, Roger Corrèze, Pierre Bachelet, Michel Cointat, Robert-André Vivien, Maurice Couve de Murville, Jacques Baumel, Jean-Claude Gaudin, Adrien Durand, Jacques Dominati, Jacques Fouchier, Mme Louise Moreau, MM Roger Lestas, Germain Gengenwin, Francisque Perrut, Jean Brocard, Michel d'Ornano, Claude Birraux, Pascal Clément, Philippe Mestre, Jean Desanlis, Edmond Alphandéry, Pierre Fuchs, André Rossinot, Bernard Stasi, Jean Briane, Loïc Bouvard, Georges Mesmin, Charles Millon, Alain Mayoud, Pierre Micaux, Maurice Dousset, Jean-Pierre Soisson, Jean Rigaud, Francis Geng, Raymond Barre, François d'Aubert, Henri Bayard, Jean Bégault, Paul Pernin, Marcel Bigeard, Joseph-Henri Maujoüan du Gasset, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi de finances rectificative pour 1985.
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les auteurs de la saisine mettent en cause la conformité à la Constitution de certaines annulations de crédits contenues dans la loi de finances rectificative pour 1985 ainsi que de mesures d'intégration dans le corps des instituteurs prévues à l'article 28 de cette loi ;
. En ce qui concerne la procédure :
2. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que la loi de finances rectificative pour 1985 a été adoptée en méconnaissance des dispositions constitutionnelles relatives au droit d'amendement ; qu'ils exposent qu'au cours de la première lecture du projet à l'Assemblée nationale le président de cette assemblée a déclaré irrecevable un amendement qui avait pour objet, d'une part, d'abroger un arrêté ministériel du 27 novembre 1985 portant annulation de crédits et de rétablir les crédits concernés, d'autre part, de compenser la majoration des charges résultant de ce rétablissement pour l'annulation de crédits sans objet et, le cas échéant, par des mesures complémentaires d'économies ; que cet amendement tendait, selon son auteur, à assurer le contrôle de l'exécution des lois de finances, prévu par l'article 47 de la Constitution et l'article 42 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, dans la mesure où son adoption aurait permis d'empêcher que la loi de finances rectificative ne fût entachée de l'inconstitutionnalité paraissant affecter l'arrêté du 27 novembre 1985 ;
3. Considérant que l'article 40 de la Constitution dispose que "les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique" ; qu'il résulte des termes mêmes de cet article qu'il fait obstacle à toute initiative se traduisant par l'aggravation d'une charge, fut-elle compensée par la diminution d'une autre charge ou par une augmentation des ressources publiques ;
4. Considérant que l'amendement litigieux avait pour effet une augmentation des charges publiques telles qu'elles s'établissaient à la suite des annulations de crédits opérées par l'arrêté du 27 novembre 1985 ; que c'est, dès lors, à bon droit qu'il a été déclaré irrecevable sans qu'il y eut à prendre en compte les mesures de compensation qu'il prévoyait ; que la circonstance que cet amendement répondait au souci d'assurer le contrôle des dépenses publiques ne pouvait, en aucun cas, faire échec à l'application de l'article 40 de la Constitution ;
. En ce qui concerne le fond :
5. Considérant que les auteurs de la saisine font valoir que, s'il était admis que la régularité de l'arrêté du 27 novembre 1985 ne peut être contestée devant le Parlement par voie d'amendement, alors que sa légalité ne peut davantage être discutée par la voie contentieuse postérieurement à l'intervention de la loi de finances qui en tire la conséquence, il appartiendrait au Conseil constitutionnel, pour éviter un déni de justice, de se prononcer lui-même sur la régularité de cet arrêté au regard de l'article 13 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ; que, dans le cas où le Conseil constitutionnel estimerait que les dispositions de l'article 13 de l'ordonnance ont été méconnues, l'article 1er de la loi de finances rectificative devrait être déclaré non conforme à la Constitution en tant qu'il aurait pris en compte des annulations irrégulières ;
6. Considérant que la loi de finances rectificative a fait siennes les annulations de crédits opérées par l'arrêté ministériel du 27 novembre 1985 ; qu'aucun principe ou disposition de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu'une loi de finances rectificative procède à l'annulation de crédits ouverts par la loi de finances de l'année, même si cette annulation a déjà fait l'objet d'un arrêté ministériel ; que le fait que cet arrêté pourrait être entaché d'irrégularité au regard de l'article 13 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 est sans influence sur la conformité à la Constitution de la loi prenant en compte les annulations de crédits qu'il a prononcées ;
- SUR L'INTEGRATION DES PERSONNELS DE L'ASSOCIATION "DIWAN" :
7. Considérant que l'article 28 de la loi de finances rectificative pour 1985 prévoit que les personnels enseignant dans les classes bilingues de l'association "Diwan" sont intégrés dans le corps des instituteurs à des conditions qui seront précisées par décret en Conseil d'État ; que la loi de finances rectificative pour 1985 ne comporte pour l'application de cette disposition ni création d'emplois ni ouverture de crédits ; qu'une telle disposition, qui n'a pas de caractère financier au sens de l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959, n'est pas au nombre de celles qui peuvent figurer dans une loi de finances ; que, par suite, elle a été adoptée selon une procédure non conforme à la Constitution ;
- SUR L'ENSEMBLE DE LA LOI :
8. Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen ;

Article premier :
L'article 28 de la loi de finances rectificative pour 1985 est déclaré non conforme à la Constitution.
Article 2 :
Les autres dispositions de la loi de finances rectificative pour 1985 sont déclarées conformes à la Constitution.
Article 3 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Les députés soussignés saisissent le Conseil constitutionnel, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi de finances rectificative pour 1985 par les moyens ci-après formulés.
Premier moyen pris de la violation des dispositions des articles 44, alinéa 1er, et 47, dernier alinéa, de la Constitution, et 42 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 :
nnance organique du 2 janvier 1959 :
En application des dispositions constitutionnelles susmentionnées :
: les membres du Parlement ont le droit d'amendement ;
: le Parlement est investi d'une mission de contrôle de l'exécution des lois de finances ;
: le contrôle des dépenses publiques est l'un des objets pour lesquels il est permis de présenter des amendements aux projets de lois de finances.
Or, au cours de la première lecture du présent projet par l'Assemblée nationale, un amendement n° 6, présenté par M Gilbert Gantier, député, a été déclaré irrecevable en application de l'article 98 du règlement de l'Assemblée nationale.
Ainsi que l'a indiqué l'auteur de cet amendement, afin de préserver ses droits à un recours ultérieur devant le Conseil, l'objet explicite de cet amendement était "d'assurer le contrôle de l'exécution de la loi de finances en ce qui concerne les dépenses publiques" (Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 3e séance, du 11 décembre 1985, p 5936).
Cet amendement était ainsi rédigé :
"I : Au début de cet article, insérer l'alinéa suivant :
L'arrêté du 27 novembre 1985 portant annulation de crédits, publié au Journal officiel du 3 décembre 1985, est abrogé."
"II : En conséquence, dans le tableau de cet article :
A : Opérations à caractère définitif :
Budget général :
: majorer le plafond des dépenses ordinaires civiles de 11223 millions de francs ;
: majorer le plafond des dépenses civiles en capital de 2210 millions de francs ;
: majorer le plafond des dépenses militaires de 358 millions de francs.
Budget annexes :
: majorer le plafond des dépenses civiles en capital de 468 millions de francs.
B : Opérations à caractère temporaire :
: majorer de 836 millions de francs le plafond des charges à caractère temporaire.
III : En conséquence, dans le même tableau :
: majorer de 14259 millions de francs l'excédent des charges définitives ;
: majorer de 836 millions de francs l'excédent des charges temporaires ;
: majorer de 15095 millions de francs l'excédent net des charges."   "IV : Compléter cet article par les alinéas suivants :
La majoration des charges résultant de l'abrogation de l'arrêté d'annulation du 27 novembre 1985 sera compensée par l'annulation, à due concurrence, par arrêté du ministre de l'économie, des finances et du budget, pris dans les conditions prévues par l'article 13 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, de crédits dont le caractère sans objet aura été constaté par les commissions des finances des deux assemblées du Parlement.
Si l'annulation de crédits devenus sans objet ne permet pas de compenser intégralement la majoration des charges visée à l'alinéa précédent, les économies complémentaires seront réalisées, soit dans les conditions prévues à l'avant-dernier alinéa de l'article 2 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 précitée, soit, en cas d'urgence, par décret pris après consultation des commissions des finances des deux assemblées du Parlement."   Il s'agissait, d'une part, d'abroger l'arrêté d'annulation de crédits du 27 novembre 1985 annexé au projet de loi et, d'autre part, de prévoir une procédure permettant d'éviter que cette abrogation, motivée par des considérations liées au contrôle parlementaire, n'affecte l'équilibre prévisionnel du projet de loi.
Pour l'auteur de l'amendement, l'arrêté dont l'abrogation était proposée paraissait avoir été pris en violation de l'article 13 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, dans la mesure où :   : d'une part, il ne comporte aucune mention de l'accord des ministres intéressés ;
: d'autre part, l'annexe explicative présentée à la page 181 du projet de loi permet de douter que les crédits en cause soient effectivement devenus sans objet ; en effet, l'existence alléguée par le Gouvernement de "crédits sans emploi" n'est pas fondée sur les constatations objectives exigées par la loi organique, mais sur des considérations purement hypothétiques liées à de simples "perspectives de dépenses" et au "montant des consommations prévisibles, en l'état actuel des choses".
On est donc en droit de se demander si l'annulation en cause ne s'inscrit pas dans le cadre de la pratique dénoncée à plusieurs reprises par la Cour des comptes, notamment dans son rapport sur la loi de règlement définitif du budget de 1983 (p 155 et 156), révélant "une interprétation extensive de la loi organique".
A cet égard, la Cour des comptes, chargée, en application de l'article 47, dernier alinéa, de la Constitution, d'assister le Parlement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances a estimé qu'"il serait plus conforme à la loi organique d'inclure de telles annulations dans une loi de finances rectificative".
Or, conformément à la jurisprudence du Conseil d'Etat, l'adoption de la présente loi a pour effet de ratifier cette annulation irrégulière, dont l'incidence a été prise en compte dans le tableau d'équilibre de l'article 1er de ladite loi.
La régularité de cet arrêté étant, dans l'état des informations communiquées au Parlement, contestable, l'auteur de l'amendement a considéré que le Parlement ne pouvait, dans le cadre de sa mission de contrôle, que proposer son abrogation, afin d'éviter le vote d'une loi qui serait entachée de l'inconstitutionnalité affectant ledit arrêté.
Le refus opposé au dépôt de cet amendement a donc entravé le libre exercice du contrôle de l'exécution des lois de finances prévu par l'article 47 de la Constitution et l'article 42 de l'ordonnance organique.
On doit en effet considérer, pour l'application de l'article 42 de la loi organique, que les trois objets pour lesquels des amendements sont autorisés en matière de loi de finances sont alternatifs et que les conditions ainsi posées pour l'exercice du droit constitutionnel d'amendement ne doivent pas être cumulées.
Nonobstant cette interprétation incontestable de l'article 42, l'auteur de l'amendement avait pris la précaution d'assurer la neutralité de son dispositif à l'égard de l'équilibre prévisionnel du projet.
On observera d'ailleurs qu'un amendement n° 7, proposant l'abrogation d'un arrêté d'annulation et une réduction de crédits d'un même montant, a été déclaré recevable et discuté sans que sa recevabilité fût contestée (Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, 3e séance du 11 novembre 1985, p 5938).
La différence entre les sommes en cause dans l'amendement n° 7 et l'amendement n° 6 ne doit bien évidemment pas conduire à réserver un sort différent à deux propositions dont les dispositifs sont très voisins et les motivations identiques.
C'est pourquoi les députés soussignés demandent au conseil d'annuler l'ensemble de la loi pour violation des dispositions constitutionnelles relatives au droit d'amendement.
Deuxième moyen pris de la violation de l'article 13 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959
que du 2 janvier 1959
Dans l'hypothèse où le conseil ne retiendrait pas le premier moyen ci-dessus formulé, il resterait à examiner le problème de la régularité de l'article 1er de la loi au regard de l'article 13 de l'ordonnance.
En effet, où le conseil considère que c'est à bon droit qu'a été refusée aux parlementaires la possibilité de contester, en déposant des amendements, l'arrêté du 27 novembre 1985, il paraît indispensable, sauf à admettre une situation s'apparentant à un déni de justice, que le conseil se prononce lui-même sur la régularité de l'arrêté contesté.
En effet, face à cet arrêté, les parlementaires se trouveraient en cas de rejet du premier moyen, dans la situation suivante :
: l'arrêté dont la régularité est contestée pour les motifs rappelés ci-dessus ne peut être abrogé par le moyen de l'adoption d'un amendement d'origine parlementaire ;
: la légalité de cet arrêté, ratifié "par la loi de finances rectificative", ne pourrait être discutée par la voie contentieuse (Conseil d'Etat, décision sur la requête de M Méhaignerie, député, en date du 20 décembre 1982).
Il ne reste donc, pour apprécier la régularité d'un arrêté pris en compte pour la détermination de l'équilibre prévisionnel du budget ainsi que le précise l'exposé des motifs de l'article 1er du projet de loi (n° 3143) présenté par le Gouvernement, que la voie du recours au Conseil constitutionnel, à qui les requérants demandent, en cas de rejet de leur premier moyen, d'apprécier s'il répond bien aux conditions fixées par l'article 13 de l'ordonnance organique.
En effet, les éléments figurant dans le projet et rappelés ci-dessus ne permettent pas d'apprécier si les deux conditions prévues par cet article (accord des ministres intéressés ; caractère sans objet des crédits annulés) sont remplies. Dans la négative, l'article 1er de la loi devrait être déclaré non conforme à la Constitution en tant qu'il prend en compte des annulations irrégulières.
Troisième moyen pris de la violation de l'article 1er de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959
nnance organique du 2 janvier 1959
L'article 19 de la loi, résultant de l'adoption de l'amendement n° 15 en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, prévoit la titularisation de personnels de l'association Diwan.
Si, aux termes du cinquième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959, les créations ou transformations d'emplois ne peuvent résulter que d'une loi de finances, elles doivent, aux termes du dernier alinéa de l'article 43 de la même ordonnance, résulter des modifications de crédits correspondantes, dûment explicitées par les annexes.
Or, aucune disposition de la loi de finances rectificative pour 1985, ou de ses annexes, ne contient d'indication de nature à permettre d'en déterminer le nombre, la nature et les caractéristiques des emplois concernés.
Le secrétaire d'Etat chargé du budget a d'ailleurs déclaré à cet égard (compte rendu analytique officiel, 2e séance du jeudi 19 décembre 1985, p 21) : "il est difficile de déterminer à l'avance le nombre de postes budgétaires touchés".
En outre, la loi de finances pour 1986, adoptée définitivement le 19 décembre 1985, avant l'adoption définitive de la loi de finances rectificative pour 1985, ne peut, par définition, prendre en compte les dispositions relatives à la titularisation prévue dans l'article 19 de la loi de finances rectificative pour 1985.
Dans ces conditions, les dispositions critiquées ne sauraient avoir aucune portée juridique ou financière sans l'intervention d'une nouvelle loi de finances.
Conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel (décision n° 83-164 DC du 29 décembre 1983), l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 définissant limitativement la nature des dispositions que peut contenir une loi de finances, une disposition se bornant à énoncer une intention d'action future ne saurait trouver sa place dans une loi de finances.