Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région, le 7 juillet 2011, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mmes Patricia ADAM, Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Paul BACQUET, Dominique BAERT, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Mme Chantal BERTHELOT, M. Patrick BLOCHE, Mme Marie-Odile BOUILLÉ, M. Christophe BOUILLON, Mme Monique BOULESTIN, M. Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. Alain CACHEUX, Thierry CARCENAC, Laurent CATHALA, Guy CHAMBEFORT, Jean-Paul CHANTEGUET, Jean-Michel CLÉMENT, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, M. Pierre COHEN, Mmes Catherine COUTELLE, Pascale CROZON, Claude DARCIAUX, MM. Pascal DEGUILHEM, Guy DELCOURT, Michel DELEBARRE, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Mme Laurence DUMONT, MM. Philippe DURON, Olivier DUSSOPT, Christian ECKERT, Henri EMMANUELLI, Albert FACON, Mme Martine FAURE, M. Hervé FÉRON, Mmes Aurélie FILIPPETTI, Geneviève FIORASO, M. Pierre FORGUES, Mme Valérie FOURNEYRON, MM. Michel FRANÇAIX, Jean-Louis GAGNAIRE, Mme Geneviève GAILLARD, MM. Guillaume GAROT, Jean GAUBERT, Mme Catherine GÉNISSON, M. Jean-Patrick GILLE, Mme Annick GIRARDIN, MM. Joël GIRAUD, Jean GLAVANY, Daniel GOLDBERG, Marc GOUA, Mme Élisabeth GUIGOU, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, M. François HOLLANDE, Mme Françoise IMBERT, MM. Serge JANQUIN, Régis JUANICO, Armand JUNG, Mme Marietta KARAMANLI, MM. Jean-Pierre KUCHEIDA, Jérôme LAMBERT, Jack LANG, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Jean-Marie LE GUEN, Mme Annick LE LOCH, M. Bruno LE ROUX, Mmes Marylise LEBRANCHU, Catherine LEMORTON, MM. Bernard LESTERLIN, Serge LETCHIMY, Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. Albert LIKUVALU, François LONCLE, Jean MALLOT, Mmes Jeanny MARC, Marie-Lou MARCEL, MM. Jean-René MARSAC, Philippe MARTIN, Mmes Martine MARTINEL, Frédérique MASSAT, MM. Gilbert MATHON, Didier MATHUS, Mme Sandrine MAZETIER, MM. Michel MÉNARD, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Philippe NAUCHE, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mmes Marie-Renée OGET, George PAU-LANGEVIN, MM. Germinal PEIRO, Jean-Luc PÉRAT, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Martine PINVILLE, M. Philippe PLISSON, Mme Catherine QUÉRÉ, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Dominique RAIMBOURG, Mme Marie-Line REYNAUD, MM. Alain RODET, Marcel ROGEMONT, Bernard ROMAN, Gwendal ROUILLARD, René ROUQUET, Alain ROUSSET, Michel SAINTE-MARIE, Michel SAPIN, Mmes Odile SAUGUES, Christiane TAUBIRA, Marisol TOURAINE, MM. Philippe TOURTELIER, Jean-Jacques URVOAS, Daniel VAILLANT, Jacques VALAX, Manuel VALLS, Michel VAUZELLE, Jean-Michel VILLAUMÉ et Philippe VUILQUE, députés.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010 ;
Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 2011-632 DC du 23 juin 2011 ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 18 juillet 2011 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région ;
2. Considérant que l'article 1er de la loi déférée prévoit que le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région est fixé par un tableau annexé à la loi ; que son article 2 précise que ce tableau est annexé à la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales ;
3. Considérant que les requérants font valoir que la fixation du nombre de conseillers territoriaux par région crée par rapport à la moyenne nationale, dans certaines régions, des écarts excessifs dans le nombre de personnes représentées par chaque conseiller ; que les conseillers territoriaux étant appelés à participer à la désignation des sénateurs, ces inégalités de représentation auraient elles-mêmes pour effet de créer, dans l'élection des sénateurs, des inégalités de représentation inconstitutionnelles ; que, par suite, serait méconnu le principe d'égalité devant le suffrage ;
4. Considérant, en premier lieu, que, selon l'article 1er de la Constitution, la France « assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion » ; qu'aux termes de son article 24 : « Le Sénat... assure la représentation des collectivités territoriales de la République » ; que, selon le troisième alinéa de son article 72, les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus » et « dans les conditions prévues par la loi » ; qu'il résulte de ces dispositions que l'organe délibérant d'un département ou d'une région de la République doit être élu sur des bases essentiellement démographiques selon une répartition des sièges et une délimitation des circonscriptions respectant au mieux l'égalité devant le suffrage ; que, s'il ne s'ensuit pas que la répartition des sièges doive être nécessairement proportionnelle à la population de chaque département ou région ni qu'il ne puisse être tenu compte d'autres impératifs d'intérêt général, ces considérations ne peuvent toutefois intervenir que dans une mesure limitée ;
5. Considérant que les conseillers territoriaux sont appelés à siéger au sein des conseils généraux et des conseils régionaux ; qu'ainsi, le respect des exigences attachées au principe d'égalité devant le suffrage s'apprécie au sein de chaque région ; que la répartition des sièges fixée par la loi déférée n'est pas contraire à ces exigences ; qu'en revanche, les conseillers territoriaux n'ont pas vocation à constituer, au niveau national, une assemblée unique ; que, dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant le suffrage en tant qu'il s'applique aux écarts de représentation entre régions par rapport à la moyenne nationale est inopérant ;
6. Considérant, en second lieu, qu'il résulte des dispositions précitées de l'article 24 de la Constitution que le Sénat doit, dans la mesure où il assure la représentation des collectivités territoriales de la République, être élu par un corps électoral qui est lui-même l'émanation de ces collectivités ; que, par suite, ce corps électoral doit être essentiellement composé de membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ; que toutes les catégories de collectivités territoriales doivent y être représentées ; qu'en outre, la représentation des départements et des régions doit refléter leur diversité ; que, pour respecter le principe d'égalité devant le suffrage résultant de l'article 6 de la Déclaration de 1789 et de l'article 3 de la Constitution, la représentation de chaque catégorie de collectivités territoriales doit tenir compte de la population qui y réside ;
7. Considérant que les dispositions contestées n'ont pas pour effet de modifier la répartition par département des sièges de sénateurs ; qu'elles n'ont pas davantage pour effet de porter atteinte à la représentation par le Sénat de chaque catégorie de collectivités territoriales ; qu'elles tiennent compte de la population qui réside dans chaque catégorie de collectivités territoriales intéressées ; que les conseillers territoriaux constituent eux-mêmes une faible part des collèges électoraux pour l'élection des sénateurs ; que, par suite, le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant le suffrage dans la participation de ces derniers à l'élection des sénateurs doit être rejeté ;
8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la loi déférée est conforme à la Constitution,
D É C I D E :
Article 1er.- La loi fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région est conforme à la Constitution.
Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 21 juillet 2011, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, M. Jacques BARROT, Mme Claire BAZY MALAURIE, MM. Guy CANIVET, Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Hubert HAENEL et Pierre STEINMETZ.
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés, d'un recours dirigé contre la loi fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région.
Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
A- Les députés requérants soutiennent que la loi déférée méconnaît le principe d'égalité devant le suffrage, dans la mesure où la fixation du nombre de conseillers territoriaux par région à laquelle elle procède révèle, pour certaines régions, des écarts excessifs, en ce qui concerne le nombre de personnes représentées par chaque conseiller, par rapport à la moyenne nationale.
B - Ce grief ne pourra qu'être écarté.
1- Certes, le principe d'égalité devant le suffrage implique, comme le rappelle la décision du Conseil constitutionnel n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010 sur la loi de réforme des collectivités territoriales (cons. 38), que l'organe délibérant d'un département ou d'une région de la République soit élu sur des bases essentiellement démographiques. Ainsi, dès lors que les conseillers territoriaux des départements d'une même région ont vocation à constituer le conseil régional, il est nécessaire que le rapport du nombre de conseillers territoriaux d'un département par rapport à sa population ne s'écarte pas de la moyenne régionale dans une mesure manifestement disproportionnée.
En revanche, dès lors que les conseillers territoriaux n'ont pas vocation à constituer, au niveau national, une assemblée unique, le principe d'égalité devant le suffrage ne peut utilement être invoqué pour critiquer la fixation du nombre des conseillers de chaque région.
2- Les députés requérants font certes valoir que les conseillers territoriaux, dans la mesure où ils remplaceront les conseillers généraux et les conseillers régionaux, auront normalement vocation à devenir membres du collège électoral appelé à élire les sénateurs des départements, ainsi que l'a relevé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 9 décembre 2010 précitée, par laquelle il a d'ailleurs jugé qu'il n'en résultait aucune méconnaissance de l'article 24 de la Constitution (cons. 27 et 28).
Cet argument n'emportera pas davantage la conviction du Conseil constitutionnel.
D'une part, en effet, l'article L. 280 du code électoral, qui fixe la composition du collège électoral des sénateurs, n'a pas été modifié, à ce jour, pour tenir compte de la création des conseillers territoriaux, et la loi déférée n'a ni pour objet ni pour effet de procéder à une telle modification : l'argumentation développée sur ce point par les députés requérants apparaît donc hypothétique et, à tout le moins, prématurée.
D'autre part, et en tout état de cause, le Gouvernement entend souligner que, si, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, les dispositions combinées de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et des articles 3 et 24 de la Constitution imposent au législateur de modifier la répartition par département des sièges de sénateurs, telle qu'elle résulte du tableau n° 6 annexé au code électoral, pour tenir compte des évolutions de la population des collectivités territoriales dont le Sénat assure la représentation (décisions n° 2000-431 DC du 6 juillet 2000, cons. 11, et n° 2003-475 DC du 24 juillet 2003, cons. 5), cette répartition est indépendante de la composition du collège appelé, dans chaque département, à élire les sénateurs.
Or les écarts relevés par les députés requérants entre le nombre de personnes que représentera chaque conseiller territorial selon la région où il sera élu seront seulement de nature, le cas échéant, à affecter le poids relatif, selon le collège départemental concerné, de la représentation des départements et des régions par rapport à celle des communes. Et, si le nombre des délégués de chaque conseil municipal au sein de ce collège doit tenir compte de la population de la commune concernée (décision du 6 juillet 2000 précitée, cons. 5 et 6), cette exigence apparaît sans portée en ce qui concerne la représentation respective de la région, du département et des communes, s'agissant de collectivités qui se situent à un niveau territorial différent et au sein desquelles, de ce fait, se retrouve une même population.
A supposer même, enfin, que, par sa décision du 6 juillet 2000, le Conseil constitutionnel ait entendu exiger que, d'une région à l'autre, la représentation de la collectivité régionale au sein des collèges départementaux pour l'élection des sénateurs dépende de la population qui y réside, une telle considération ne pourrait être, eu égard au rôle de représentation des collectivités territoriales de la République que l'article 24 de la Constitution assigne au Sénat, ni exclusive, ni même prépondérante. Or, quels que soient les écarts à la moyenne relevés par les députés requérants, le nombre des conseillers territoriaux de chaque région, tel qu'il résulte de la loi déférée, n'est pas dénué de rapport avec la population de ces régions. Ces écarts ne pourraient donc affecter que de façon marginale les équilibres au sein des collèges électoraux, et ce d'autant plus que, ainsi que le Conseil constitutionnel l'a relevé, en ce qui concerne les régions, dans sa décision n° 2003-468 DC du 3 avril 2003 (cons. 32), conseillers régionaux et conseillers généraux ne représentent qu'une part réduite des collèges électoraux pour l'élection des sénateurs (moins de 5 % en moyenne) : il en ira de même, à plus forte raison encore, pour les conseillers territoriaux.
3- En dernier lieu, à supposer même que les députés requérants aient entendu invoquer, plus généralement, le principe d'égalité devant la loi, le Gouvernement entend souligner qu'il ne résulte nullement de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que ce principe exige que la fixation de l'effectif de l'assemblée délibérante de chacune des collectivités d'une même catégorie obéisse essentiellement à des considérations d'ordre démographique. Les écarts par rapport à la moyenne nationale que relèvent les requérants, en ce qui concerne le nombre de personnes représentées par les conseillers territoriaux de chaque région, ne sont donc pas, par eux-mêmes, de nature à établir l'existence d'une rupture de l'égalité devant la loi.
Ces écarts, qui résultent d'ailleurs, d'ores et déjà, de l'effectif actuel des conseils régionaux et des conseils généraux, répondent au demeurant, non seulement à des différences de situation entre les régions concernées, mais aussi à d'évidentes considérations d'intérêt général, tenant notamment au souci de permettre un fonctionnement harmonieux de ces assemblées délibérantes, lequel serait compromis par un effectif excessivement réduit ou, au contraire, excessivement élevé.
Du reste, dans sa décision du 9 décembre 2010 précitée, le Conseil constitutionnel, s'il a remis en cause, au regard du principe d'égalité devant le suffrage, la répartition des sièges de conseillers territoriaux entre les départements de certaines régions, n'a pas jugé nécessaire de relever d'office, comme il en avait le pouvoir, une quelconque contrariété à la Constitution de la fixation du nombre des conseillers de chaque région.
Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis que le grief articulé dans la saisine n'est pas de nature à conduire à la censure de la loi déférée.
Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.