Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi de finances pour 2010, le 22 décembre 2009, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mmes Patricia ADAM, Sylvie ANDRIEUX, MM. Dominique BAERT, Jean-Pierre BALLIGAND, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Mme Delphine BATHO, M. Patrick BLOCHE, Mme Marie-Odile BOUILLÉ, M. Christophe BOUILLON, Mme Monique BOULESTIN, MM. Pierre BOURGUIGNON, François BROTTES, Jérôme CAHUZAC, Thierry CARCENAC, Bernard CAZENEUVE, Guy CHAMBEFORT, Gérard CHARASSE, Alain CLAEYS, Jean-Michel CLÉMENT, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Pierre COHEN, Frédéric CUVILLIER, Mme Claude DARCIAUX, MM. Pascal DEGUILHEM, Michel DELEBARRE, Bernard DEROSIER, Tony DREYFUS, Jean-Pierre DUFAU, Mme Laurence DUMONT, MM. Jean-Paul DUPRÉ, Olivier DUSSOPT, Christian ECKERT, Henri EMMANUELLI, Albert FACON, Hervé FÉRON, Mmes Aurélie FILIPPETTI, Geneviève FIORASO, Valérie FOURNEYRON, MM. Michel FRANÇAIX, Jean-Louis GAGNAIRE, Jean-Patrick GILLE, Mme Annick GIRARDIN, MM. Jean GLAVANY, Daniel GOLDBERG, Marc GOUA, David HABIB, François HOLLANDE, Mme Françoise IMBERT, MM. Henri JIBRAYEL, Armand JUNG, Mme Marietta KARAMANLI, MM. Jean-Pierre KUCHEIDA, Jérôme LAMBERT, Mme Colette LANGLADE, MM. Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Mmes Catherine LEMORTON, Annick LEPETIT, MM. Jean-Claude LEROY, Bernard LESTERLIN, Serge LETCHIMY, Albert LIKUVALU, François LONCLE, Victorin LUREL, Jean MALLOT, Louis-Joseph MANSCOUR, Mmes Jeanny MARC, Marie-Lou MARCEL, Martine MARTINEL, Sandrine MAZETIER, MM. Didier MIGAUD, Pierre-Alain MUET, Alain NÉRI, Mmes Françoise OLIVIER-COUPEAU, Dominique ORLIAC, George PAU-LANGEVIN, MM. Germinal PEIRO, Jean-Luc PÉRAT, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Martine PINVILLE, Catherine QUÉRÉ, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Simon RENUCCI, Mme Chantal ROBIN RODRIGO, MM. Alain RODET, Marcel ROGEMONT, René ROUQUET, Michel SAINTE-MARIE, Michel SAPIN, Mmes Odile SAUGUES, Marisol TOURAINE, MM. Jean-Louis TOURAINE, Philippe TOURTELIER, Jean-Jacques URVOAS, Daniel VAILLANT, Jacques VALAX, André VALLINI, Manuel VALLS, Alain VIDALIES, Jean-Michel VILLAUMÉ et Philippe VUILQUE, députés,
et, le 23 décembre 2009, par M. Jean-Pierre BEL, Mmes Jacqueline ALQUIER, Michèle ANDRÉ, MM. Alain ANZIANI, David ASSOULINE, Claude BÉRIT-DÉBAT, Jacques BERTHOU, Jean BESSON, Mme Marie-Christine BLANDIN, M. Yannick BODIN, Mme Nicole BONNEFOY, M. Didier BOULAUD, Mme Alima BOUMEDIENE-THIERY, M. Martial BOURQUIN, Mme Bernadette BOURZAI, M. Michel BOUTANT, Mmes Nicole BRICQ, Claire-Lise CAMPION, M. Jean-Louis CARRÈRE, Mmes Françoise CARTRON, Monique CERISIER-ben GUIGUA, M. Yves CHASTAN, Mme Jacqueline CHEVÉ, MM. Gérard COLLOMB, Pierre-Yves COLLOMBAT, Roland COURTEAU, Yves DAUDIGNY, Marc DAUNIS, Jean-Pierre DEMERLIAT, Mme Christiane DEMONTÈS, M. Claude DOMEIZEL, Mme Josette DURRIEU, MM. Jean-Claude FRÉCON, Bernard FRIMAT, Charles GAUTIER, Jean-Pierre GODEFROY, Jean-Noël GUÉRINI, Didier GUILLAUME, Edmond HERVÉ, Mmes Odette HERVIAUX, Annie JARRAUD-VERGNOLLE, M. Claude JEANNEROT, Mmes Bariza KHIARI, Virginie KLÈS, MM. Yves KRATTINGER, Serge LAGAUCHE, Serge LARCHER, Jacky LE MENN, Mmes Raymonde LE TEXIER, Claudine LEPAGE, MM. Claude LISE, Jean-Jacques LOZACH, Roger MADEC, Marc MASSION, Louis MERMAZ, Jean-Pierre MICHEL, Gérard MIQUEL, Jean-Jacques MIRASSOU, Robert NAVARRO, Jean-Marc PASTOR, Georges PATIENT, Jean-Claude PEYRONNET, Bernard PIRAS, Daniel RAOUL, François REBSAMEN, Mme Patricia SCHILLINGER, MM. Michel SERGENT, Jean-Pierre SUEUR, Simon SUTOUR, Mme Catherine TASCA, MM. Michel TESTON, René TEULADE, Jean-Marc TODESCHINI, Richard TUHEIAVA, Mme Dominique VOYNET et M. Richard YUNG, sénateurs.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances ;
Vu le code général des collectivités territoriales, notamment ses articles L.O. 1114-1 à L.O. 1114-4 ;
Vu le code de l'action sociale et des familles ;
Vu le code des douanes ;
Vu le code général des impôts ;
Vu la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 ;
Vu la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement ;
Vu la loi de finances rectificative pour 2009, définitivement adoptée le 23 décembre 2009, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 2009-600 DC du 29 décembre 2009 ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 24 décembre 2009 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les députés et sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances pour 2010 ; qu'ils contestent sa sincérité ; qu'ils formulent des griefs contre ses articles 2, 77 et 78 qui suppriment la taxe professionnelle et instituent notamment une contribution économique territoriale ; qu'ils contestent également son article 9 relatif à la contribution carbone, son article 85 modifiant le régime fiscal des indemnités journalières d'accident du travail, son article 94 sur la majoration de la taxe intérieure de consommation applicable aux carburants et, enfin, son article 135 qui étend le revenu de solidarité active à certains jeunes de moins de vingt-cinq ans ;
- SUR LA SINCÉRITÉ DE LA LOI DE FINANCES :
2. Considérant que les requérants soutiennent que la loi déférée méconnaît le principe de sincérité budgétaire ;
3. Considérant que l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée dispose : " Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'État. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler " ; qu'il en résulte que la sincérité de la loi de finances de l'année se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre qu'elle détermine ;
4. Considérant, en premier lieu, que les requérants soutiennent que les hypothèses économiques de croissance qui fondent la loi de finances ont été sous-évaluées de sorte que l'affectation des recettes supplémentaires serait soustraite à l'appréciation du Parlement ;
5. Considérant, d'une part, qu'il ne ressort pas des éléments soumis au Conseil constitutionnel que les évaluations de recettes pour 2010 soient entachées d'une volonté délibérée de les sous-estimer, compte tenu des aléas inhérents à leur évaluation et des incertitudes particulières relatives à l'évolution de l'économie en 2010 ; que, d'autre part, en application du 10° du paragraphe I de l'article 34 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée, le paragraphe IV de l'article 67 de la loi déférée dispose que les éventuels surplus des impositions de toutes natures " sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire " ;
6. Considérant, en deuxième lieu, que, selon les requérants, les autorisations de crédits votées en loi de finances méconnaissent le principe de sincérité budgétaire compte tenu, d'une part, de la sous-dotation de certaines missions et, d'autre part, de la mise en réserve de crédits qui pourrait être " utilisée finalement pour financer en cours de gestion les besoins de crédits manifestement sous-estimés " ;
7. Considérant, d'une part, qu'il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, qui ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement, d'apprécier le montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement votés ; qu'à les supposer établies, les insuffisances dénoncées ne sont pas manifestement incompatibles avec les besoins prévisibles ; que, d'autre part, l'indication jointe au projet de loi de finances du taux de mise en réserve pour les crédits limitatifs répond aux dispositions de l'article 51 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée ;
8. Considérant, en troisième lieu, que les requérants font valoir qu'en n'inscrivant pas en loi de finances initiale le " grand emprunt " de 35 milliards d'euros annoncé par le Gouvernement, la loi déférée a méconnu le principe de sincérité budgétaire ;
9. Considérant que les informations données par le Gouvernement en cours d'examen de la loi de finances sur les mesures envisagées d'un recours supplémentaire à l'emprunt, qui devront donner lieu à un projet de loi de finances rectificative en application de l'article 35 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée, n'affectent pas la sincérité de la loi de finances initiale ;
10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs tirés du défaut de sincérité de la loi déférée doivent être écartés ;
- SUR L'INSTAURATION DE LA CONTRIBUTION ÉCONOMIQUE TERRITORIALE ET L'IMPOSITION FORFAITAIRE SUR LES ENTREPRISES DE RÉSEAUX :
11. Considérant que la loi déférée supprime la taxe professionnelle pour la remplacer par une contribution économique territoriale, composée d'une cotisation foncière des entreprises et d'une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, ainsi que par plusieurs impositions perçues au profit des collectivités territoriales ; qu'au nombre de celles-ci figure l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux ;
12. Considérant que les requérants font valoir que certaines dispositions des articles 2, 77 et 78 de la loi déférée méconnaissent l'objectif d'intelligibilité de la loi ainsi que la compétence du législateur et sont contraires au principe d'égalité devant l'impôt et au principe de libre administration des collectivités territoriales ;
. En ce qui concerne la contribution économique territoriale :
- Quant au régime particulier applicable à certaines catégories de contribuables employant moins de cinq salariés et non soumis à l'impôt sur les sociétés :
13. Considérant que le 1.2 de l'article 2 de la loi déférée est relatif aux " règles générales de la cotisation foncière des entreprises " ; qu'il donne une nouvelle rédaction de l'article 1467 du code général des impôts ; que le 2° de cet article institue un régime particulier pour les titulaires de bénéfices non commerciaux, les agents d'affaires, les fiduciaires pour l'accomplissement de leur mission et les intermédiaires de commerce, employant moins de cinq salariés et non soumis à l'impôt sur les sociétés ; que, pour ces catégories de contribuables, la cotisation foncière n'est pas assise sur la seule valeur locative des biens passibles d'une taxe foncière mais prend également en compte 5,5 % de leurs recettes ;
14. Considérant que le 2.1 de l'article 2 de la loi déférée instaure la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ; qu'il insère, dans le code général des impôts, un article 1586 ter qui assujettit à cette imposition les entreprises dont le chiffre d'affaires excède 152 500 euros ; qu'il insère, dans le même code, un article 1586 quater qui dispense de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises celles dont le chiffre d'affaires est inférieur à 500 000 euros ;
15. Considérant qu'aux termes de l'article 13 de la Déclaration de 1789 : " Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés " ; qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives ; qu'en particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose ; que cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;
16. Considérant que les contribuables visés au 2° de l'article 1467 du code général des impôts qui emploient plus de quatre salariés mais dont le chiffre d'affaires est inférieur à 500 000 euros seront soumis au droit commun en matière de cotisation foncière des entreprises, alors que les mêmes contribuables, s'ils emploient moins de cinq salariés, seront imposés sur une base comprenant, outre la valeur locative de leurs biens, 5,5 % de leurs recettes ; que ces contribuables seront, dans ces deux hypothèses, dispensés du paiement de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ; que le dispositif prévu conduit ainsi à traiter de façon différente des contribuables se trouvant dans des situations identiques au regard de l'objet de la loi ; que le fait d'imposer davantage, parmi les contribuables visés ci-dessus réalisant moins de 500 000 euros de chiffre d'affaires, ceux qui emploient moins de cinq salariés constitue une rupture caractérisée du principe d'égalité devant l'impôt ;
17. Considérant qu'il s'ensuit que doivent être déclarés contraires à la Constitution, au 1° de l'article 1467 du code général des impôts, les mots : " Dans le cas des contribuables autres que ceux visés au 2°, ", le premier alinéa de son 2° et, par voie de conséquence, le second alinéa du paragraphe I de l'article 1586 ter du même code ;
18. Considérant que les autres dispositions de l'article 1467 du code général des impôts ne sont pas contraires à la Constitution ;
- Quant au " nouveau ticket modérateur " :
19. Considérant que le 3.2 de l'article 77 de la loi déférée insère, dans le code général des impôts, un article 1647-0 B septies ; que cet article définit les modalités de mise en œuvre d'un " nouveau ticket modérateur " qui fait financer par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre une fraction du montant du dégrèvement de la cotisation économique territoriale accordé aux entreprises dont la cotisation totale représente plus de 3 % de la valeur ajoutée ; que cette fraction sera mise à la charge des communes et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre à compter de 2013 si le dégrèvement est accordé pendant plus d'une année ;
20. Considérant que les requérants soutiennent que ce dispositif est contraire au principe de libre disposition des ressources posé au premier alinéa de l'article 72-2 de la Constitution ; qu'il conduirait à instituer une tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre ; que sa complexité ne permettrait pas d'atteindre le but fixé et remettrait en cause l'objectif d'intelligibilité de la loi ; que les requérants font également valoir que ce dispositif peut conduire à ce que des communes appliquant la même politique fiscale contribuent au financement de ce dégrèvement dans des proportions très différentes ; que, dès lors, il entraînerait une différence de traitement entre communes qu'aucun motif d'intérêt général ne viendrait justifier ;
21. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du cinquième alinéa de l'article 72 de la Constitution : " Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre... " ; que les deux premiers alinéas de l'article 72-2 de la Constitution disposent : " Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. - Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine " ;
22. Considérant que l'article 85 de la loi de finances pour 2006 a créé un mécanisme de participation des communes et des établissements publics de coopération intercommunale au régime de plafonnement de l'impôt en fonction de la valeur ajoutée des entreprises ; que la loi déférée, qui transpose ce dispositif à la contribution économique territoriale, ne met à leur charge que l'augmentation du dégrèvement, au titre du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée depuis 2010, pour les seules entreprises plafonnées deux années de suite ;
23. Considérant, en deuxième lieu, que le " caractère technique " que revêt le dispositif de plafonnement de la contribution économique territoriale à 3 % de la valeur ajoutée des entreprises n'est pas à lui seul de nature à rendre ce plafonnement contraire à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ;
24. Considérant, en dernier lieu, que le plafonnement de la contribution économique territoriale n'a pas pour effet d'instaurer une tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre ; que ce nouveau dispositif, au demeurant plus favorable que le précédent pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale, ne crée pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;
25. Considérant, dès lors, que l'article 1647-0 B septies du code général des impôts n'est pas contraire à la Constitution ;
- Quant au mode de calcul de la " compensation relais 2010 " :
26. Considérant que, selon le II de l'article 1640 B, inséré dans le code général des impôts par le 4.1 de l'article 2 de la loi déférée, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre recevront au titre de l'année 2010, en lieu et place du produit de la taxe professionnelle, une compensation relais ; que le montant de cette dernière est, pour chaque collectivité ou établissement public, égal au plus élevé des deux montants suivants : " - le produit de la taxe professionnelle qui résulterait... de l'application, au titre de l'année 2010, des dispositions relatives à cette taxe dans leur version en vigueur au 31 décembre 2009. Toutefois, dans le calcul de ce produit, d'une part, il est fait application des délibérations applicables en 2009 relatives aux bases de taxe professionnelle, d'autre part, le taux retenu est le taux de taxe professionnelle... pour les impositions au titre de l'année 2009 dans la limite du taux voté pour les impositions au titre de l'année 2008 majoré de 1 % ; - le produit de la taxe professionnelle de la collectivité territoriale ou de l'établissement public au titre de l'année 2009 " ; que la même disposition prévoit qu'en outre, les communes et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre percevront, le cas échéant, une somme tenant compte des effets du " taux relais " de contribution foncière des entreprises qu'ils auraient voté en application du I du même article ;
27. Considérant que les requérants soutiennent que le dispositif retenu porte atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales et à la libre disposition par ces dernières de leurs ressources propres ; qu'il se traduirait par un manque à gagner pour ces collectivités ; qu'il instituerait des inégalités entre les collectivités selon qu'elles ont augmenté ou non leur taux de taxe professionnelle en 2009 ; qu'il conduirait à ne pas tenir compte des taux de taxe professionnelle votés en 2009 ;  qu'enfin, il les priverait de la possibilité de prévoir leurs ressources pour l'année 2010 ;
28. Considérant que l'article 72-2 de la Constitution dispose : " Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. - Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine. - Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre " ; qu'en outre, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;
29. Considérant que le mode de calcul tant de la " compensation relais " que de l'augmentation éventuelle de celle-ci au profit des communes et des établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre, mis en œuvre au titre de la seule année 2010, permet qu'il soit fondé sur les délibérations prises par les collectivités territoriales au cours de l'année 2009 ; qu'en raison du caractère transitoire de cette mesure, consécutive à la suppression de la taxe professionnelle, la loi déférée a pu poser la règle selon laquelle le taux de la taxe professionnelle voté en 2009 ne serait pris en compte que dans la limite du taux applicable en 2008 majoré de 1 %, afin de faire obstacle à une augmentation supérieure du taux de cette taxe qui n'aurait été motivée que par l'annonce de la suppression de la taxe professionnelle ;
30. Considérant qu'il suit de là que les dispositions retenues par l'article 1640 B du code général des impôts pour calculer le montant de la " compensation relais " versée par l'État aux collectivités territoriales en 2010 ne portent pas une atteinte inconstitutionnelle au principe de libre administration et de libre disposition de leurs ressources propres par les collectivités territoriales et n'instituent pas entre elles une inégalité de traitement qui ne serait pas fondée sur un motif d'intérêt général ; qu'elles n'ont pas non plus pour effet de les priver de la possibilité de prévoir le montant de leurs ressources au cours de l'année 2010 ;
31. Considérant, dès lors, que l'article 1640 B du code général des impôts, tel que rédigé par le 4.1 de l'article 2 de la loi déférée, n'est pas contraire à la Constitution ;
. En ce qui concerne en particulier la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises :
- Quant à l'incompétence négative :
32. Considérant que le 2.1.1 de l'article 2 de la loi déférée insère, dans le code général des impôts, un article 1586 ter ; qu'aux termes des troisième et quatrième alinéas du paragraphe II de cet article : " Pour les entreprises de navigation maritime ou aérienne qui exercent des activités conjointement en France et à l'étranger, il n'est pas tenu compte de la valeur ajoutée provenant des opérations directement liées à l'exploitation de navires ou d'aéronefs ne correspondant pas à l'activité exercée en France. - Un décret en Conseil d'État précise les modalités d'application de l'alinéa précédent " ;
33. Considérant que les requérants font valoir que le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence en laissant au décret la possibilité de modifier l'assiette de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ;
34. Considérant qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles concernant " l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures " ; qu'il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34 ;
35. Considérant que l'article 2 de la loi déférée détermine précisément l'assiette de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ; que le renvoi au décret précité a pour objet de préciser les modalités pratiques permettant la perception de cette imposition ; que, par conséquent, les troisième et quatrième alinéas de l'article 1586 ter du code général des impôts, dans leur rédaction issue du 2.2.1 de l'article 2 de la loi déférée, ne sont entachés d'aucune incompétence négative ;
- Quant au principe d'égalité devant l'impôt :
36. Considérant, en premier lieu, que l'article 2 de la loi déférée fixe les modalités de calcul de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ; qu'il prévoit, dans l'avant-dernier alinéa de l'article 1586 ter précité du code général des impôts, que les entreprises sont en principe redevables de cette cotisation au taux de 1,5 % quel que soit leur chiffre d'affaires dès lors qu'il est supérieur à 152 500 euros ; qu'il insère, dans le code général des impôts, un article 1586 quater, qui organise un mécanisme de dégrèvement de cotisation en fonction du chiffre d'affaires de l'entreprise ;
37. Considérant que les requérants font valoir que le dispositif adopté introduit une rupture d'égalité entre les contribuables dans la mesure où il met en place une progressivité de l'impôt dû par les entreprises sur la base du chiffre d'affaires, lequel n'entrerait pas dans la définition de l'assiette de l'impôt et ne reflèterait pas leurs capacités contributives réelles ;
38. Considérant qu'aux termes de l'article 13 de la Déclaration de 1789 : " Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés " ; qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives ; que cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;
39. Considérant que le Conseil constitutionnel n'a pas un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ; qu'il ne saurait rechercher si les objectifs que s'est assignés le législateur auraient pu être atteints par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à l'objectif visé ; qu'en retenant le chiffre d'affaires des entreprises comme critère de capacité contributive, le législateur n'a commis aucune erreur manifeste d'appréciation ;
40. Considérant, en deuxième lieu, que le 2.1.1 de l'article 2 de la loi déférée insère, dans le code général des impôts, un article 1586 sexies ; que le 7° du paragraphe I de cet article institue un mécanisme de plafonnement de la valeur ajoutée servant d'assiette à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ; que ce plafonnement de la valeur ajoutée est de 80 % du chiffre d'affaires pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur ou égal à 7,6 millions d'euros et de 85 % du chiffre d'affaires pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à ce montant ;
41. Considérant que les requérants font valoir que le dispositif de plafonnement mis en place ne respecterait pas le principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques ; qu'en effet, à valeur ajoutée équivalente, et nonobstant le système de dégrèvement prévu, deux entreprises redevables théoriquement d'une cotisation sur la valeur ajoutée d'un montant identique pourraient acquitter des cotisations d'un montant très différent dès lors que, pour l'une d'entre elles, la valeur ajoutée représenterait une part plus importante de son chiffre d'affaires ; qu'une telle différence de traitement ne serait fondée sur aucun motif d'intérêt général ;
42. Considérant qu'en retenant, pour le plafonnement de la valeur ajoutée servant d'assiette à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, deux taux différents selon que le chiffre d'affaires de l'entreprise est ou non supérieur à 7,6 millions d'euros, le législateur a entendu prendre en considération la situation particulière des activités à forte intensité de main-d'œuvre ; que, dès lors, le dispositif de plafonnement ne conduit pas à traiter de façon différenciée des contribuables se trouvant dans des situations objectivement identiques ;
43. Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort du paragraphe III de l'article 1586 octies, inséré dans le code général des impôts, par le 2.1.1 de l'article 2 de la loi déférée, que la valeur ajoutée est imposée dans la commune où le contribuable dispose de locaux ou emploie des salariés exerçant leur activité plus de trois mois ; que, lorsqu'un contribuable dispose de locaux ou emploie des salariés exerçant leur activité plus de trois mois dans plusieurs communes, la valeur ajoutée est imposée dans chacune de ces communes et répartie entre elles au prorata de l'effectif qui y est employé ; que le paragraphe III de l'article 1586 quater du code général des impôts précité organise un dispositif dit " anti-abus " qui prévoit notamment, et sous certaines conditions restrictives, qu'en cas d'apport, de cession d'activité ou de scission d'entreprises réalisée à compter du 22 octobre 2009, le chiffre d'affaires à retenir pour le calcul de la cotisation est égal à la somme des chiffres d'affaires des entités détenues à plus de 50 % ;
44. Considérant que les requérants font valoir que l'absence de consolidation générale du chiffre d'affaires de l'ensemble des entités composant une société conduit à imposer différemment des entreprises qui ont réalisé un chiffre d'affaires identique selon qu'elles possèdent un ou plusieurs établissements ; que le dispositif dit " anti-abus " ne corrigerait pas véritablement cette rupture d'égalité qui ne serait pas davantage justifiée par un motif d'intérêt général ;
45. Considérant que le troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution dispose : " Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre " ;
46. Considérant que le respect de l'autonomie financière définie à l'article 72-2 de la Constitution ainsi que le principe d'égalité des collectivités territoriales devant les charges publiques s'apprécient par catégories de collectivités territoriales ; qu'en ne retenant pas le chiffre d'affaires consolidé au niveau national pour les entreprises qui possèdent des établissements situés dans plusieurs communes, le législateur a entendu imposer la valeur ajoutée dans la commune où le contribuable dispose de locaux ou emploie des salariés exerçant leur activité plus de trois mois ; que la disposition contestée n'est pas contraire au principe constitutionnel d'autonomie financière des collectivités territoriales et ne porte pas atteinte au principe d'égalité devant l'impôt ;
47. Considérant, dès lors, que les articles 1586 ter, 1586 quater, 1586 sexies et 1586 octies ne sont pas contraires à la Constitution ;
. En ce qui concerne en particulier la péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises :
48. Considérant que les paragraphes I et II de l'article 1648 AA du code général des impôts, issu du 4.3 de l'article 78 de la loi déférée, créent, à compter de 2012, un " fonds régional " et un " fonds départemental " de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ;
49. Considérant que chacun de ces deux fonds est alimenté par un prélèvement annuel sur les ressources fiscales, selon le cas, de certaines régions ou de certains départements ; que ce prélèvement est égal à la moitié de la différence entre, d'une part, le produit de ladite cotisation au cours de l'année, minoré du prélèvement ou majoré du reversement du " Fonds national de garantie individuelle des ressources " régionales ou départementales, et, d'autre part, le produit perçu en 2011 au titre de la même cotisation, minoré ou majoré dans les mêmes conditions, et multiplié par le rapport, à compter de 2012, entre le produit total de la cotisation perçue au titre de l'exercice précédent et celui perçu au titre de l'année 2010 ; que, pour les régions, ce prélèvement versé au " fonds régional " est dû par celles dont le " potentiel fiscal " par habitant est " supérieur " à la moyenne et pour lesquelles la différence susmentionnée est positive ; que, pour les départements, ce prélèvement versé au " fonds régional " est dû par ceux dont le " potentiel financier " par habitant est " inférieur " à la moyenne et pour lesquels la différence susmentionnée est positive ;
50. Considérant que les ressources de chaque fonds sont réparties entre les collectivités d'une même catégorie dont le potentiel fiscal, pour les régions, ou financier, pour les départements, par habitant est inférieur à la moyenne et au prorata du produit de l'écart à cette moyenne par la population de la collectivité territoriale ;
51. Considérant que le 4.4 de l'article 78 de la loi déférée insère, dans le code général des impôts, un article 1648 AB ; que cet article crée, à compter du 1er janvier 2011, dans son paragraphe I, un " fonds régional " et, dans son paragraphe II, un " fonds départemental " de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ;
52. Considérant que chacun de ces deux fonds est alimenté par un prélèvement annuel égal au quart des recettes de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçues la même année, respectivement, par les régions ou par les départements ;
53. Considérant que les ressources du fonds régional, institué par l'article 1648 AB du code général des impôts, sont réparties entre les régions, à raison d'un tiers respectivement au prorata de leur population, de leur effectif de lycéens et stagiaires de la formation professionnelle, ainsi que de leur superficie dans la limite du double du rapport entre leur population respective et la densité de population moyenne de l'ensemble des régions ; que celles du fonds départemental, institué par le même article, sont réparties entre les départements à raison d'un tiers respectivement au prorata de leur population, du nombre de bénéficiaires des minima sociaux et de l'allocation personnalisée d'autonomie, ainsi que de la longueur de la voirie départementale ;
54. Considérant que l'article 78 prévoit, en son 1.2, pour les départements, et en son 1.3, pour les régions, d'une part, que le prélèvement opéré à partir de 2011 sur le fondement de l'article 1648 AB du code précité vient augmenter la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle au profit soit des régions, soit des départements et, d'autre part, que le reversement opéré sur le même fondement vient réduire cette même dotation ;
- Quant au respect de l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi :
55. Considérant qu'en premier lieu, les requérants contestent l'intelligibilité du paragraphe II de l'article 1648 AA précité qui, d'une part, ferait contribuer des départements au " fonds régional " et, d'autre part, ne ferait participer au financement de ce fonds que les départements ayant un potentiel fiscal " inférieur " à la moyenne en contradiction avec l'objectif de péréquation ; qu'ils estiment, en second lieu, que tant l'identité de la dénomination des fonds créés par l'article 1648 AB et de celle des fonds créés par l'article 1648 AA que les modalités de l'articulation entre ces deux dispositifs sont également contraires à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ;
56. Considérant qu'il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34 ; que l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, lui impose d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques ;
57. Considérant, en premier lieu, que les requérants ont à juste titre relevé des erreurs rédactionnelles faisant obstacle à la compréhension de la loi ; que, toutefois, en procédant, dans l'article 97 de la loi de finances rectificative pour 2009 susvisée, adoptée définitivement le 23 décembre 2009, au remplacement au 3 du A du paragraphe II de l'article 1648 AA précité des mots " inférieur " et " régional " respectivement par les mots " supérieur " et " départemental ", le législateur a opportunément corrigé ces erreurs et rendu ainsi le texte intelligible ;
58. Considérant, en second lieu, qu'en adoptant les articles 1648 AA et 1648 AB du code général des impôts, le législateur a, nonobstant leur dénomination identique, créé deux catégories distinctes de fonds, caractérisées par des modalités de financement et des critères de répartition de leurs ressources différents et définis de manière suffisamment claire et précise ; qu'en outre, en prévoyant que le prélèvement créé sur le fondement de l'article 1648 AA est opéré à partir des ressources totales de cotisation de valeur ajoutée sur les entreprises de chaque collectivité, y compris les reversements du fonds créé par l'article 1648 AB, il a organisé de manière suffisamment claire et précise l'articulation entre les deux catégories de fonds ;
59. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs tirés de la méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi doivent être écartés ;
- Quant au respect de l'autonomie financière des collectivités territoriales :
60. Considérant que les requérants soutiennent qu'en organisant la redistribution d'une part de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises fondée sur des critères qui sont " sans lien avec l'impôt ", l'article 1648 AB ne permet pas de qualifier cette part comme une ressource propre ; qu'en conséquence, ils font grief à cet article de méconnaître le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales et, en particulier, de celle des régions ;
61. Considérant qu'aux termes des trois premiers alinéas de l'article 72-2 de la Constitution : " Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. - Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine. - Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources... " ; que l'article L.O. 1114-2 du code général des collectivités territoriales définit, au sens du troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, la notion de " ressources propres des collectivités territoriales " ; qu'il prévoit que ces ressources " sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette... " ; qu'il ressort de la combinaison de ces dispositions que les recettes fiscales qui entrent dans la catégorie des ressources propres des collectivités territoriales s'entendent, au sens de l'article 72-2 de la Constitution, du produit des impositions de toutes natures non seulement lorsque la loi autorise ces collectivités à en fixer l'assiette, le taux ou le tarif, mais encore lorsqu'elle en détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette ;
62. Considérant, d'une part, qu'aux termes du paragraphe III de l'article 1586 octies du code général des impôts inséré par le 2.1.1 de l'article 2 de la loi déférée, " la valeur ajoutée est imposée dans la commune où le contribuable la produisant dispose de locaux ou emploie des salariés exerçant leur activité plus de trois mois " ; qu'à compter du 1er janvier 2011, l'article 1599 bis du même code, inséré par le 2.3 de l'article 77 de la loi déférée, dispose  : " Les régions et la collectivité territoriale de Corse perçoivent... 3° Une fraction égale à 25 % de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, prévue à l'article 1586 ter, due au titre de la valeur ajoutée imposée dans chaque commune de son territoire, en application de l'article 1586 octies " ; qu'à compter du 1er janvier 2011, l'article 1586, dans sa rédaction issue du 2.2 de l'article 77 de la loi déférée, dispose : " Les départements perçoivent... 6° Une fraction égale à 48,5 % de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, prévue à l'article 1586 ter, due au titre de la valeur ajoutée imposée dans chaque commune de son territoire, en application de l'article 1586 octies " ; que les ressources ainsi perçues par les régions et les départements sont déterminées à partir d'une part locale d'assiette ; qu'il s'ensuit qu'elles constituent une ressource propre de ces collectivités ;
63. Considérant, d'autre part, que les ressources des fonds créés par l'article 1648 AB sont constituées d'une fraction du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises déterminé, selon le cas, dans chaque région ou chaque département ; qu'ainsi elles sont elles-mêmes déterminées à partir d'une part locale d'assiette ; qu'elles constituent donc une ressource propre ;
64. Considérant, enfin, qu'il ne résulte ni de l'article 72-2 de la Constitution ni d'aucune autre disposition constitutionnelle que les collectivités territoriales bénéficient d'une autonomie fiscale ; que, dès lors, le grief tiré de ce que les régions perdraient le pouvoir de fixer le taux d'une de leurs ressources fiscales est inopérant ;
65. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le grief tiré de la méconnaissance du principe d'autonomie financière des régions et des départements doit être écarté ;
- Quant à la mise en place par la loi de dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales :
66. Considérant que les requérants contestent la fonction de péréquation des fonds créés par l'article 1648 AB du code général des impôts ; qu'ils font ainsi valoir que, compte tenu de l'intervention d'une dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle au profit des régions et des départements qui tient compte des prélèvements et des reversements opérés par chaque collectivité à ces fonds, le niveau des ressources des régions et des départements ne s'en trouverait pas modifié, en contradiction avec le mécanisme de redistribution que suppose la mise en œuvre de la péréquation ; qu'ils font également valoir que les critères de répartition des ressources de ces fonds, qui sont sans lien avec l'assiette de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, seraient également contraires à la péréquation ;
67. Considérant qu'aux termes du dernier alinéa de l'article 72-2 de la Constitution : " La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales " ; qu'il est loisible au législateur de mettre en œuvre la péréquation financière entre ces collectivités en les regroupant par catégories, dès lors que la définition de celles-ci repose sur des critères objectifs et rationnels ; que cette péréquation peut corriger non seulement les inégalités affectant les ressources, mais également les inégalités relatives aux charges ; qu'elle peut également être mise en œuvre par une dotation de l'État ou grâce à un fonds alimenté par des ressources des collectivités territoriales ;
68. Considérant que, pour assurer la mise en œuvre du dernier alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, le législateur a, dans l'article 1648 AB du code général des impôts, organisé une redistribution des ressources tirées d'une fraction de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçue par les régions ou les départements et tenant compte des inégalités de charges entre ces collectivités au sein d'une même catégorie ; que ce dispositif de redistribution peut s'accompagner, sans remettre en cause l'objectif de péréquation, d'un mécanisme de compensation par une dotation de l'État des pertes ou des gains de ressources résultant de la péréquation et destiné à assurer aux régions et aux départements une stabilité de leurs ressources ; qu'en conséquence, le grief tiré de la méconnaissance des dispositions constitutionnelles relatives à la péréquation doit être rejeté ;
69. Considérant qu'il s'ensuit que les articles 1648 AA et 1648 AB du code général des impôts ne sont pas contraires à la Constitution ;
. En ce qui concerne l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux :
70. Considérant que le 3 de l'article 2 de la loi déférée instaure une " imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux " ; qu'à cet effet, il insère, dans le code général des impôts, l'article 1635-0 quinquies ainsi que les articles 1519 D à 1519 H, 1599 quater A, 1599 quater B et 1649 A ter ; que cette imposition s'applique à des entreprises du secteur de l'énergie électrique, du secteur des transports de voyageurs et du secteur des télécommunications ; qu'elle est perçue au profit des collectivités territoriales ou des établissements publics de coopération intercommunale ;
71. Considérant que les requérants font valoir qu'en prévoyant explicitement que la mise en œuvre de l'imposition forfaitaire des entreprises de réseaux s'accompagne d'une reprise d'une partie des gains liés à la réforme de la taxe professionnelle pour certains secteurs économiques, l'article 2 de la loi déférée permet certes de limiter utilement le coût de la réforme pour les finances publiques mais conduit à une rupture d'égalité entre les entreprises de ces secteurs et l'ensemble des autres entreprises ;
72. Considérant que, si l'article 13 de la Déclaration de 1789 n'interdit pas de faire supporter des charges particulières à certaines catégories de personnes pour un motif d'intérêt général, il ne doit pas en résulter de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;
73. Considérant qu'à la suite du remplacement de la taxe professionnelle par la contribution économique territoriale, le législateur a entendu préserver les ressources des collectivités territoriales en soumettant les entreprises de réseaux à cette nouvelle imposition forfaitaire ; qu'eu égard au domaine d'activité de ces entreprises, de leurs conditions d'exercice et de leur implantation sur l'ensemble du territoire, il n'a pas créé de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;
74. Considérant qu'il s'ensuit que l'article 1635-0 quinquies ainsi que les articles 1519 D à 1519 H, 1599 quater A, 1599 quater B et 1649 A ter du code général des impôts ne sont pas contraires à la Constitution ;
. En ce qui concerne le taux d'autonomie financière des collectivités territoriales :
75.  Considérant qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution : " Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre " ; qu'aux termes du troisième alinéa de l'article L.O. 1114-3 du code général des collectivités territoriales, pour chacune des catégories de collectivités territoriales définies à l'article L.O. 1114-1 du même code : " La part des ressources propres ne peut être inférieure au niveau constaté au titre de l'année 2003 " ; qu'en vertu de ces dispositions organiques, le Conseil constitutionnel ne pourrait que censurer des actes législatifs ayant pour conséquence nécessaire de porter atteinte au caractère déterminant de la part des ressources propres d'une catégorie de collectivités territoriales, tel qu'il est défini par lesdites dispositions ;
76. Considérant toutefois, qu'il ne ressort pas des éléments fournis au Conseil constitutionnel que l'instauration de la contribution économique territoriale portera la part des ressources propres de chaque catégorie de collectivités territoriales à un niveau inférieur à celui de 2003 ; que, dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de l'autonomie financière des collectivités territoriales doit être écarté ;
- SUR LA CONTRIBUTION CARBONE :
77. Considérant que l'article 7 de la loi déférée institue au profit du budget de l'État une contribution carbone sur certains produits énergétiques mis en vente, utilisés ou destinés à être utilisés comme carburant ou combustible ; que l'article 9 institue un crédit d'impôt en faveur des personnes physiques afin de leur rétrocéder de façon forfaitaire la contribution carbone qu'elles ont acquittée ainsi que la taxe sur la valeur ajoutée qui lui est afférente ; que l'article 10 dispose que la consommation de fioul domestique, de fioul lourd et de divers autres produits énergétiques par les agriculteurs fait l'objet d'un remboursement des trois quarts de la contribution carbone ;
78. Considérant, en particulier, que l'article 7 fixe, pour chacune des énergies fossiles qu'il désigne, le tarif de la contribution sur la base de 17 euros la tonne de dioxyde de carbone émis ; que cet article et l'article 10 instituent toutefois des exonérations, réductions, remboursements partiels et taux spécifiques ; que sont totalement exonérées de contribution carbone les émissions des centrales thermiques produisant de l'électricité, les émissions des mille dix-huit sites industriels les plus polluants, tels que les raffineries, cimenteries, cokeries et verreries, les émissions des secteurs de l'industrie chimique utilisant de manière intensive de l'énergie, les émissions des produits destinés à un double usage, les émissions des produits énergétiques utilisés en autoconsommation d'électricité, les émissions du transport aérien et celles du transport public routier de voyageurs ; que sont taxées à taux réduit les émissions dues aux activités agricoles ou de pêche, au transport routier de marchandises et au transport maritime ;
79. Considérant qu'aux termes de l'article 2 de la Charte de l'environnement : " Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement " ; que son article 3 dispose : " Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences " ; que, selon son article 4, " toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement, dans les conditions définies par la loi " ; que ces dispositions, comme l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement, ont valeur constitutionnelle ;
80. Considérant que, conformément à l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être assujettis les contribuables ; que le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que soient établies des impositions spécifiques ayant pour objet d'inciter les redevables à adopter des comportements conformes à des objectifs d'intérêt général, pourvu que les règles qu'il fixe à cet effet soient justifiées au regard desdits objectifs ;
81. Considérant qu'il ressort des travaux parlementaires que l'objectif de la contribution carbone est de " mettre en place des instruments permettant de réduire significativement les émissions " de gaz à effet de serre afin de lutter contre le réchauffement de la planète ; que, pour atteindre cet objectif, il a été retenu l'option " d'instituer une taxe additionnelle sur la consommation des énergies fossiles " afin que les entreprises, les ménages et les administrations soient incités à réduire leurs émissions ; que c'est en fonction de l'adéquation des dispositions critiquées à cet objectif qu'il convient d'examiner la constitutionnalité de ces dispositions ;
82. Considérant que des réductions de taux de contribution carbone ou des tarifications spécifiques peuvent être justifiées par la poursuite d'un intérêt général, tel que la sauvegarde de la compétitivité de secteurs économiques exposés à la concurrence internationale ; que l'exemption totale de la contribution peut être justifiée si les secteurs économiques dont il s'agit sont spécifiquement mis à contribution par un dispositif particulier ; qu'en l'espèce, si certaines des entreprises exemptées du paiement de la contribution carbone sont soumises au système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans l'Union européenne, il est constant que ces quotas sont actuellement attribués à titre gratuit et que le régime des quotas payants n'entrera en vigueur qu'en 2013 et ce, progressivement jusqu'en 2027 ; qu'en conséquence, 93 % des émissions de dioxyde de carbone d'origine industrielle, hors carburant, seront totalement exonérées de contribution carbone ; que les activités assujetties à la contribution carbone représenteront moins de la moitié de la totalité des émissions de gaz à effet de serre ; que la contribution carbone portera essentiellement sur les carburants et les produits de chauffage qui ne sont que l'une des sources d'émission de dioxyde de carbone ; que, par leur importance, les régimes d'exemption totale institués par l'article 7 de la loi déférée sont contraires à l'objectif de lutte contre le réchauffement climatique et créent une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;
83. Considérant qu'il s'ensuit que l'article 7 de la loi déférée doit être déclaré contraire à la Constitution, à l'exception du E de son paragraphe I qui est relatif à l'exonération temporaire, dans les départements d'outre-mer, du prélèvement supplémentaire de la taxe générale sur les activités polluantes ; qu'il en va de même, par voie de conséquence et sans qu'il soit besoin d'examiner les griefs des saisines, de ses articles 9 et 10 ainsi qu'à l'article 2, des mots : " et la contribution carbone sur les produits énergétiques " figurant au vingt et unième alinéa du paragraphe I de l'article 1586 sexies du code général des impôts et des mots : " et de la contribution carbone sur les produits énergétiques " figurant au dix-septième alinéa de son paragraphe VI ;
- SUR L'IMPOSITION DES INDEMNITÉS JOURNALIÈRES D'ACCIDENT DU TRAVAIL :
84. Considérant que l'article 85 modifie les articles 80 quinquies et 81 du code général des impôts ; qu'il soumet à l'impôt sur le revenu, suivant les règles applicables aux traitements et salaires, les indemnités temporaires d'accident du travail, à concurrence de 50 % de leur montant ;
85. Considérant que, selon les requérants, cet article porte atteinte de façon rétroactive aux situations légalement acquises et méconnaît le droit à réparation des victimes d'accident du travail ainsi que le principe d'égalité devant les charges publiques sans considération des capacités contributives des personnes assujetties ; qu'ils dénoncent en particulier la différence de traitement avec le régime applicable aux indemnités journalières des personnes en affection de longue durée ;
86. Considérant, en premier lieu, qu'en vertu du II de l'article 85, le nouveau dispositif n'est applicable qu'aux indemnités journalières versées à compter du 1er janvier 2010 ; qu'ainsi, le grief tiré de l'atteinte aux situations légalement acquises manque en fait ;
87. Considérant, en deuxième lieu, que les indemnités journalières d'accident du travail constituent un revenu de remplacement consécutif à un accident du travail ; que le législateur a pu, pour prendre en compte la nature particulière de ces indemnités ainsi que l'origine de l'incapacité de travail, prévoir qu'elles soient regardées comme un salaire à hauteur de 50 % de leur montant ; que, dès lors, il n'a pas créé une différence de traitement injustifiée entre les bénéficiaires d'indemnités journalières d'accident du travail et les autres personnes qui perçoivent des indemnités journalières parce qu'elles se trouvent dans l'incapacité de travailler en raison de leur état physique ;
88. Considérant, en troisième lieu, que, contrairement à ce qu'affirment les requérants, ces dispositions ne portent pas atteinte au droit à réparation des personnes victimes d'accident du travail ;
89. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 85 de la loi déférée n'est pas contraire à la Constitution ;
- SUR LA MAJORATION DE LA TAXE INTÉRIEURE DE CONSOMMATION :
90. Considérant que le I de l'article 94 de la loi déférée insère, dans le code des douanes, un article 265 A bis ; que cet article ouvre aux conseils régionaux et à l'assemblée de Corse la faculté d'augmenter le tarif de la taxe intérieure de consommation applicable aux carburants vendus aux consommateurs sur leur territoire, dans la limite de 0,73 euro par hectolitre pour les supercarburants et de 1,35 euro par hectolitre pour le gazole ; que les recettes issues de ces majorations devront être exclusivement affectées au financement d'une infrastructure de transport durable, ferroviaire ou fluvial, mentionnée aux articles 11 et 12 de la loi de programmation du 3 août 2009 susvisée ;
91. Considérant que, selon les requérants, ces dispositions méconnaissent les principes de libre administration et d'autonomie fiscale des collectivités territoriales au motif que les infrastructures à financer sont définies et programmées par l'État ; qu'en outre, elles ne respecteraient pas le principe d'universalité budgétaire énoncé à l'article 6 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée et, en particulier, la règle de non-affectation des recettes aux dépenses, applicables au budget de l'État comme à celui des collectivités territoriales ;
92. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes des premier et quatrième alinéas de l'article 72 de la Constitution : " Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74... - Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences " ;
93. Considérant que les dispositions contestées ouvrent seulement aux conseils régionaux et à l'assemblée de Corse une faculté dont ils ne sont pas contraints d'user ; que, par suite, elles ne sauraient porter atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales ;
94. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes des deux premiers alinéas de l'article 72-2 de la Constitution : " Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. - Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine " ; que ces dispositions ne garantissent aucun principe d'autonomie fiscale des collectivités territoriales ; que, par suite, le grief tiré de la violation de ce principe par les dispositions contestées est inopérant ;
95. Considérant, en dernier lieu, que l'article 6 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée, soumettant le budget de l'État au principe d'universalité budgétaire, n'est pas applicable au budget des collectivités territoriales ; que, par suite, le grief invoqué est inopérant ;
96. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 94 de la loi déférée n'est pas contraire à la Constitution ;
- SUR L'EXTENSION DU REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE :
97. Considérant que le paragraphe I de l'article 135 de la loi déférée insère, dans le code de l'action sociale et des familles, un article L. 262-7-1 aux termes duquel : " Par dérogation au 1° de l'article L. 262-4, une personne âgée de dix-huit ans au moins et de vingt-cinq ans au plus bénéficie du revenu de solidarité active sous réserve d'avoir, dans des conditions fixées par décret, exercé une activité professionnelle pendant un nombre déterminé d'heures de travail au cours d'une période de référence précédant la date de la demande " ;
98. Considérant que, selon les requérants, cette disposition ne trouverait pas sa place dans une loi de finances ; qu'elle créerait une discrimination non seulement selon l'âge, ce qui serait contraire aux dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946, mais également entre deux salariés du même âge ; qu'elle introduirait enfin des inégalités territoriales et limiterait l'autonomie financière des départements ;
99. Considérant, en premier lieu, qu'en vertu du 7° du II de l'article 34 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée, la loi de finances de l'année peut " comporter des dispositions affectant directement les dépenses budgétaires de l'année " ; qu'en vertu du paragraphe IV de l'article 135 de la loi déférée, la totalité des sommes payées au titre de l'allocation de revenu de solidarité active versée aux jeunes de moins de vingt-cinq ans mentionnés à l'article L. 262-7-1 du code de l'action sociale et des familles est financée, pour l'année 2010, par le fonds national des solidarités actives ; qu'en vertu de l'article L. 262-24 du même code, l'État assure l'équilibre de ce fonds en dépenses et en recettes ; qu'il s'ensuit que l'article 135 a sa place en loi de finances ;
100. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes du dixième alinéa du Préambule de 1946 : " La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement " ; qu'en vertu de son onzième alinéa : " Elle garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence " ;
101. Considérant que les exigences constitutionnelles résultant des dispositions précitées impliquent la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des personnes défavorisées ; qu'il appartient au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité et qui peuvent comporter la modification ou la suppression de dispositions qu'il estime excessives ou inutiles ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ;
102. Considérant, d'une part, que, comme le faisait auparavant le dispositif prévu pour le revenu minimum d'insertion, l'article L. 262-4 du code de l'action sociale et des familles en vigueur exclut du bénéfice du revenu de solidarité active les jeunes de moins de vingt-cinq ans à l'exception de ceux qui assument la " charge d'un ou plusieurs enfants nés ou à naître " ; que les dispositions contestées ont pour objet d'en étendre le bénéfice à ceux qui ont exercé une activité professionnelle ; qu'ainsi, elles tendent à réduire une disparité de traitement entre les jeunes de moins de vingt-cinq ans qui ont une expérience professionnelle et ceux de vingt-cinq ans placés dans la même situation ;
103. Considérant, d'autre part, que les jeunes de moins de vingt-cinq ans qui ont exercé une activité professionnelle pendant une période qui sera fixée par décret sont, au regard de l'objet de la loi qui est de compléter un revenu d'activité insuffisant, dans une situation différente de celle des jeunes qui ne remplissent pas cette condition ;
104. Considérant que, dans ces conditions, les griefs tirés de la violation du principe d'égalité et des dixième et onzième alinéas du Préambule de 1946 doivent être écartés ;
105. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution : " Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi " ; que ces dispositions ne visent, en ce qui concerne les créations et extensions de compétences, que celles qui présentent un caractère obligatoire ; que, dans ce cas, il n'est fait obligation au législateur que d'accompagner ces créations ou extensions de compétences de ressources dont il lui appartient d'apprécier le niveau, sans toutefois dénaturer le principe de libre administration des collectivités territoriales ;
106. Considérant que, comme il a été dit ci-dessus, pour l'année 2010, la totalité des sommes résultant de l'application de l'article 135 sera financée par le fonds national des solidarités actives ; que, pour les années ultérieures, s'appliqueront les dispositions de l'article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles, lesquelles ne méconnaissent pas le quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution ;
107. Considérant, par suite, que l'article 135 de la loi déférée n'est pas contraire à la Constitution ;
- SUR LA PLACE DE CERTAINES DISPOSITIONS DANS LA LOI DE FINANCES :
108. Considérant que l'article 108 de la loi déférée précise les conditions de consultation du comité des finances locales et de la commission consultative d'évaluation des normes mentionnée à l'article L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales ;
109. Considérant que l'article 116 de la loi déférée ouvre une possibilité de dévolution du patrimoine monumental de l'État et de ses établissements publics aux collectivités territoriales volontaires ;
110. Considérant que l'article 145 de la loi déférée modifie les articles L. 112-2 et L. 112-3 du code monétaire et financier ainsi que les articles L. 145-34 et L. 145-38 du code de commerce pour réformer le régime d'indexation de certains loyers ;
111. Considérant que ces dispositions ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l'État ; qu'elles n'ont pas trait à des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État ; qu'elles n'ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d'approuver des conventions financières ; qu'elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ; qu'ainsi, elles sont étrangères au domaine des lois de finances tel qu'il résulte de la loi organique du 1er août 2001 ; qu'il suit de là que les articles 108, 116 et 145 de la loi déférée ont été adoptés selon une procédure contraire à la Constitution ;
112. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,
D É C I D E :
Article premier.- Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi de finances pour 2010 :
- à l'article 2, les mots : " Dans le cas des contribuables autres que ceux visés au 2°, ", figurant au 1° de l'article 1467 du code général des impôts, le premier alinéa de son 2° et le second alinéa du paragraphe I de l'article 1586 ter du même code ;
- au même article 2, les mots : " et la contribution carbone sur les produits énergétiques " figurant au vingt et unième alinéa du paragraphe I de l'article 1586 sexies du code général des impôts et les mots : " et de la contribution carbone sur les produits énergétiques " figurant au dix-septième alinéa de son paragraphe VI ;
- l'article 7, à l'exception du E de son paragraphe I, ainsi que les articles 9, 10, 108, 116 et 145.
Article 2.- Sont déclarées conformes à la Constitution les dispositions suivantes de la loi de finances pour 2010 :
- au 1.2 de l'article 2, le surplus de l'article 1467 du code général des impôts ;
- au 2.1 de l'article 2, les articles 1586 quater et 1586 octies, ainsi que le surplus des articles 1586 ter et 1586 sexies du même code ;
- au 3 de l'article 2, les articles 1519 D à 1519 H, 1599 quater A, 1599 quater B, 1635-0 quinquies et 1649 A ter du même code ;
- au 3.2 de l'article 77, l'article 1647-0 B septies du même code ;
- au 4.1 de l'article 2, l'article 1640 B du même code ;
- au 4.3 et au 4.4 de l'article 78, les articles 1648 AA et 1648 AB du même code ;
- les articles 85, 94 et 135.
Article 3.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 29 décembre 2009, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, MM. Guy CANIVET, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE et Valéry GISCARD d'ESTAING, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Pierre JOXE et Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER et M. Pierre STEINMETZ.
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, de deux recours dirigés contre la loi de finances pour 2010.
Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I/ SUR L'APPLICATION DU PRINCIPE DE SINCERITE.
Les auteurs de la saisine font grief à la loi de finances pour 2010 d'être fondée sur des hypothèses de croissance exagérément pessimistes, de sous-évaluer les dotations affectées à certaines missions, de détourner l'objet des mises en réserve de crédits et de ne pas comporter les dispositions relatives au " grand emprunt " annoncé par les pouvoirs publics, en méconnaissance des prescriptions de l'article 32 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
Le Conseil constitutionnel ne pourra faire sienne cette analyse.
A/ Sur la sincérité des hypothèses macroéconomiques fondant le budget pour l'année 2010.
1/ Les requérants estiment en premier lieu que l'hypothèse de croissance retenue par le Gouvernement (0,75% du PIB), inférieure à la moyenne des hypothèses des conjoncturistes, révèle une sous-estimation volontaire destinée à masquer des sous-budgétisations.
La thèse des auteurs de la saisine repose, semble-t-il, sur l'idée que le Gouvernement aurait occulté par ce biais un volant de recettes qu'il lui serait loisible d'affecter ultérieurement de manière discrétionnaire en échappant à toute discussion budgétaire préalable.
Cette thèse ne résiste pas à l'analyse. Depuis la révision de la LOLF intervenue en 2005, le Gouvernement est en effet amené à prévoir ex ante l'affectation d'éventuels surplus de recettes, dès le stade de la discussion du projet de loi de finances. La LOLF dispose en effet désormais à son article 34 que la loi de finances " arrête les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année, du produit des impositions de toute nature ". La loi de finances pour 2010 dispose en l'occurrence à son article 67, qui est l'article d'équilibre, que de tels surplus seraient affectés à la réduction du déficit.
Il convient d'ajouter, en pratique, que depuis la loi de finances initiale pour 2003, le Gouvernement s'est toujours astreint à respecter en exécution l'autorisation parlementaire de dépense accordée en loi de finances initiale, et ce quelle que soit l'hypothèse de croissance économique ou son écart éventuel par rapport à la prévision. C'est tout le sens d'un pilotage du budget de l'État fondé sur une norme de dépense : le fait que les recettes fiscales s'avèrent plus élevées que prévu, grâce à une croissance supérieure aux prévisions, n'a nullement pour effet de fournir davantage de marge de manoeuvre au Gouvernement sur l'exécution en dépenses du PLF.
2/ Les auteurs de la saisine estiment en second lieu qu'indépendamment de toute manoeuvre, les hypothèses de croissance " exagérément pessimistes " ont pour effet de rendre insincère la loi de finances prise dans son ensemble.
Le Gouvernement ne partage pas ce point de vue.
Il convient de souligner, tout d'abord, que l'estimation de croissance retenue par le Gouvernement se trouve dans le coeur de fourchette des prévisions élaborées par les conjoncturistes, comprises entre 0,5% (Natixis) et 1,5% (Exane BNP-Paribas). Parmi 17 conjoncturistes ayant formé des hypothèses de croissance, cinq d'entre eux avaient émis des hypothèses inférieures à celle du Gouvernement. Le choix retenu par le Gouvernement était donc crédible au moment où il a été formé. Il sera en outre souligné que celui-ci demeure plus élevé que les prévisions moyennes retenues pour la zone euro à la même période : la Commission européenne prévoyait pour 2010 une décroissance moyenne de 0,1% pour la zone euro.
En tout état de cause, à supposer que le taux de croissance observé fasse apparaître que l'hypothèse retenue par le Gouvernement était sous-évaluée, un tel grief ne saurait conduire à l'annulation de la loi de finances pour 2010.
La jurisprudence du Conseil constitutionnel tient en effet compte de la nature aléatoire des prévisions (voir en ce sens la décision n°2004-511 DC du 29 décembre 2004 relative à la LFI 2005 : " les prévisions de recettes sont inévitablement affectées des aléas inhérents à de telles estimations et des incertitudes relatives à l'évolution de l'économie "). Dans un contexte de sortie progressive de la crise économique et financière, cette incertitude est particulièrement forte, à la hausse comme à la baisse.
Il sera observé en outre que l'écart avec la moyenne des prévisions reste limité (à 0,5%, comme le mentionnent eux-mêmes les auteurs de la saisine), ce qui ne peut être considéré comme une " erreur manifeste ", qui seule pourrait être sanctionnée au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel (voir en ce sens la décision 2003-489 DC du 29 décembre 2003, relative à la LFI pour 2004, au sujet de l'hypothèse de croissance et de la prévision de déficit budgétaire).
A toutes fins utiles, le Gouvernement souhaite, enfin, souligner que le surplus de recettes budgétaires (+10 Mds d'euros) supposément lié au surcroît de croissance de +0,5% postulé par les auteurs de la saisine, est nettement surévalué par ces derniers. Sur la base d'un PIB représentant environ 2 000 Mds d'euros, 0,5% de croissance supplémentaire équivaut en effet précisément à 10 Mds d'euros de richesse supplémentaire produite. L'assertion des requérants revient à estimer que la totalité de cette richesse supplémentaire viendrait alimenter les caisses du seul Etat, à l'exclusion des autres administrations publiques et du " pouvoir d'achat " des acteurs économiques privés. Cette hypothèse ne semble pas conforme au fonctionnement normal d'une économie de marché.
B/ Sur la sincérité des autorisations de crédits.
Les auteurs de la saisine critiquent dans le budget pour l'année 2010 des sous-budgétisations supposées, en s'appuyant sur le rapport de la Cour des comptes relatifs aux mouvements de crédits par voie administrative au titre de l'année 2009 (prévu par le 6° de l'article 58 de la LOLF).
1/ Le Gouvernement souhaite, à titre liminaire, faire valoir quelques éléments de nature générale qui relativisent nettement la portée de l'argumentation développée dans la requête.
Il convient tout d'abord de noter que la Cour des comptes ne fait elle-même état dans son rapport que de risques et non de sous-dotations avérées. Elle n'affirme en outre pas que les sous-dotations constatées en 2009 devraient être mécaniquement considérées comme des sous-budgétisations au titre de l'année 2010.
A supposer d'ailleurs qu'une telle transposition soit admise, le montant de la sous-budgétisation alléguée (1,143 MdEUR) demeurerait modeste au regard des masses budgétaires concernées ; dans ses rapports antérieurs, la Cour des comptes a déjà fait état de chiffres plus importants que ceux mentionnés dans le rapport de 2009 (rapport 2008 : estimation de 4,109 Mds d'euros pour l'année 2008 ; rapport 2007 : estimation de 3 Mds d'euros, au moins, pour l'année 2007).
Plus fondamentalement, le Gouvernement est d'avis que l'argumentation des auteurs de la saisine repose sur un parti contestable sur le plan méthodologique. S'agissant des dépenses discrétionnaires, les insuffisances en fin de gestion 2009 ne peuvent être considérées automatiquement comme des sous-dotations en 2010, sauf à nier toute capacité des pouvoirs publics à conduire des réformes ou à réaliser des économies. Quant aux dépenses obligatoires, le PLF 2010 n'étant pas construit dans le même contexte économique que l'exécution 2009, le volume des dépenses de guichet n'évoluera pas de la même manière ; on ne saurait donc partir du principe que les sous-budgétisations de 2009 seront à nouveau constatées en 2010. Dans le cadre budgétaire de la LOLF, dans lequel les crédits sont fongibles à l'intérieur de chaque programme, un accroissement ou une baisse de certaines dépenses par rapport aux crédits initialement budgétés doit se traduire par des économies ou des possibilités de redéploiements équivalentes sur d'autres crédits du programme.
2/ Pris isolément, aucun des quatre griefs articulés par les auteurs de la saisine ne pourra, par ailleurs, être retenu.
a/ La mission défense n'est pas affectée d'une sous-budgétisation de 300 MEUR sur les opérations extérieures (OPEX).
Les chiffres de l'année 2009 sur les opérations extérieures sont encore estimatifs et provisoires. Il faut par ailleurs signaler que la provision relative aux OPEX a été fortement revalorisée au fil du temps. Elle est passée de 25 MEUR en LFI 2004 à 510 MEUR en LFI 2009. Pour 2010, le taux de budgétisation devrait encore s'améliorer (570 MEUR budgétés). Il est d'ores et déjà prévu par la loi de programmation militaire que la provision sera augmentée à nouveau de 60 MEUR en 2011 et portée à 630 MEUR.
Le Gouvernement souhaite faire observer, en tout état de cause, que l'ambition d'un taux de budgétisation de 100% des OPEX n'apparaît ni réaliste ni même souhaitable, dès lors que les surcoûts de ces opérations, quoique pour partie prévisibles, restent cependant marqués par une réelle imprévisibilité résiduelle, liée aux décisions relatives à l'engagement des forces armées dans de telles opérations.
b/ La mission " Travail et emploi " ne se trouve pas mécaniquement affectée d'une sous-budgétisation de 378,2 MEUR.
L'insuffisance de budgétisation au titre de l'année 2009, année de crise économique, ne peut être considérée comme de nature à entraîner ipso facto une insuffisance au titre de 2010, s'agissant d'une mission qui comporte une part importante de dépenses " de guichet ", dont l'évolution est fortement corrélée au contexte économique et social. Cette mission bénéficie par ailleurs massivement des crédits du " Plan de relance de l'économie ". Il serait donc tout à fait paradoxal de considérer que cette mission se trouve sous dotée.
En outre, l'insuffisance en fin de gestion 2009 n'a pas vocation à être de nouveau constatée en 2010. Certes, la budgétisation des exonérations de charges sociales reste quasiment stable d'une année sur l'autre (2 125 MEUR en LFI 2009 à ce titre sur le programme 103 ; 2 137 MEUR en 2010). Mais le budget 2010 repose sur plusieurs facteurs de baisse de la dépense, au premier rang desquels la fin des exonérations sur les contrats de professionnalisation (exonération fondue dans le dispositif dit " Fillon ") et la mise en oeuvre de nouvelles modalités de calcul des compensations de charges au titre de l'apprentissage.
c/ La mission " Engagements financiers de l'État " ne souffre d'aucun défaut de budgétisation.
La dotation budgétaire de l'année 2010 du programme 145 s'élève à 1 250 MEUR dont 1 249 MEUR pour le financement des primes d'épargne logement et 1 MEUR pour le financement des frais de gestion du Crédit foncier de France. La dépense pour l'année 2009 au titre des primes PEL devrait s'élever à 1 050 MEUR. La prévision de dépenses pour 2010, en dépit des difficultés qui s'attachent à sa détermination, ne devrait pas être sensiblement différente. Dans ces conditions, la budgétisation actuelle apparaît correcte et de devrait permettre de résorber, en 2009 comme en 2010, une partie des dettes antérieurement contractées à l'égard du Crédit foncier de France.
d/ La mission " Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales " se trouve, enfin, correctement dotée.
Il sera relevé que l'insuffisance de crédits alléguée par les auteurs de la saisine n'est pas précisément étayée. Sans doute faut-il y voir une référence implicite aux refus antérieurement constatés d'apurement communautaire. Mais le Gouvernement ne peut souscrire à l'idée que de telles pratiques doivent se traduire par l'inscription au budget des montants correspondants, au demeurant fort variables d'une année sur l'autre, car cela reviendrait à cautionner les conséquences d'une irrégularité juridique à laquelle il est actuellement porté remède.
3/ Sur les crédits mis en réserve.
La mise en réserve est explicitement prévue par la LOLF qui dispose, à son article 51-4 bis, qu'est annexée à la loi de finances " une présentation des mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement, indiquant en particulier, pour les programmes dotés de crédits limitatifs, le taux de mise en réserve prévu pour les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel et celui prévu pour les crédits ouverts sur les autres titres ".
Le taux de mise en réserve pour l'année 2010 est stable par rapport à 2009. Il est mentionné dans l'exposé des motifs du projet de loi de finances et s'élève à 0,5 % des crédits de paiement et autorisations d'engagement ouverts sur le titre des dépenses de personnel et de 5 % sur les autres titres (soit un montant total d'environ 6,7 milliards d'euros).
Contrairement à ce qu'affirment les auteurs de la saisine, cette mise en réserve n'est pas détournée de son objet. Elle sert à financer les dépenses imprévues et à couvrir les aléas de la gestion. Les crédits mis en réserve et non utilisés en cours de gestion sont annulés soit dans le cadre du collectif de fin d'année, soit en loi de règlement des comptes.
Le grief des auteurs de la saisine manque ainsi en fait.
4/ Sur l'absence de prise en compte du " grand emprunt ".
Contrairement à ce qu'affirment les auteurs de la saisine, la sincérité du PLF 2010 n'est, enfin, pas remise en cause par la préparation des projets relatifs au financement des investissements d'avenir.
En matière de sincérité des autorisations de dépenses, le Conseil constitutionnel juge classiquement qu'il n'est pas nécessaire que la loi de finances initiale tire " les conséquences budgétaires de décisions à venir dont le coût, la date et les modalités de mise en oeuvre demeurent à déterminer ". Il écarte, en conséquence, des griefs tirés de ce qu'une mesure non encore finalisée n'aurait pas été intégrée dans la loi de finances (voir en ce sens la décision n°94-351 DC du 29 décembre 1994, la décision n°99-424 DC du 29 décembre 1999 ou la décision n°2001-456 DC du 27 décembre 2001).
En l'espèce, l'intégration par voie d'amendement dans le PLF 2010 n'était en outre pas juridiquement envisageable. Le calendrier d'élaboration du projet a été marqué par les deux étapes suivantes : tout d'abord la remise du rapport de la commission de réflexion relatif aux " Priorités stratégiques d'investissement et emprunt national ", co-présidée par MM. Juppé et Rocard, au Président de la République le 19 novembre 2009, ensuite le discours du Président de la République relatif au montant et à l'utilisation des ouvertures complémentaires de crédits, prononcé le 14 décembre 2009. Or, le projet de loi de finances pour 2010 a été adopté par l'Assemblée nationale dès le 17 novembre 2009 ; à l'issue de cette adoption, le Gouvernement ne pouvait plus amender le projet de loi de finances en cours de débat parlementaire au Sénat pour tenir compte des nouvelles ouvertures de crédits sans méconnaître la priorité d'examen des projets de loi de finances réservée à l'Assemblée nationale par l'article 39 de la Constitution.
Le grief d'insincérité pourra donc être écarté, étant précisé que les décisions du Président de la République se traduiront par le dépôt au Parlement d'un projet de loi de finances rectificative dont l'examen est prévu en Conseil des ministres le 20 janvier 2010.
II/ SUR LA CONTRIBUTION ECONOMIQUE TERRITORIALE.
A/ Les articles 2 et 76 à 78 de la loi déférée suppriment la taxe professionnelle et lui substituent une nouvelle imposition locale, composée de deux parts, l'une foncière et l'autre assise sur la valeur ajoutée des entreprises.
Les auteurs de la saisine critiquent successivement les modalités de détermination de l'assiette de la cotisation sur la valeur ajoutée, le mécanisme de " ticket modérateur " introduit dans la loi et le dispositif de péréquation retenu. Ils critiquent par ailleurs l'article 1586 ter du CGI en y voyant un cas d'incompétence.
B/ Le Conseil constitutionnel pourra écarter l'ensemble de ces reproches.
1/ Sur la détermination de l'assiette de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.
a/ Sur le barème de la cotisation.
i) Sur les différences de traitement selon " l'organisation des entreprises " et l'absence de consolidation du chiffre d'affaires.
Les auteurs de la saisine font grief au barème de la cotisation assise sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) de provoquer une rupture d'égalité entre les contribuables selon que leur  organisation sera fondée sur un système comportant une ou plusieurs entités juridiques distinctes, c'est-à-dire qu'ils seront organisés en groupe ou non.
Cette vision des choses ne correspond pas à la réalité. En effet, dans le régime de la contribution économique territoriale (CET) à venir, tout comme dans le régime actuel de la taxe professionnelle, l'entreprise redevable se confond avec l'entité juridique. Cela signifie que la CET s'appliquera au niveau de la personne morale, c'est-à-dire de l'entreprise, et non du groupe. C'est d'ailleurs aussi le droit commun en matière d'impôt sur les sociétés, l'imposition au niveau du groupe ne constituant dans ce cas également qu'une simple dérogation.
Il n'y aura ainsi jamais lieu de se placer au niveau du groupe pour apprécier le montant de l'imposition. Le projet d'article 1586 ter du CGI est sans équivoque sur ce point - et il était loisible au législateur, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, de faire le choix d'un tel régime plutôt que d'un régime fondé, en partie, sur la notion de groupe.
Le grief invoquant une possible rupture d'égalité selon l'appartenance ou non d'une société à un groupe pourra donc être aisément écarté.
Il convient simplement de signaler qu'afin de parer à toute tentative de démembrement artificiel d'entreprises dans une finalité purement fiscale, le texte prévoit une mesure destinée à protéger les ressources des collectivités locales en cas de restructuration d'entreprises caractérisées par des scissions, des cessions d'activité ou des apports partiels d'actifs. Cette disposition anti-abus constituera le pendant en matière de valeur ajoutée de l'article 1518 B du code général des impôts, autrefois applicable en matière de taxe professionnelle et repris s'agissant de la cotisation foncière des entreprises (CFE), pour laquelle il est prévu une valeur locative plancher lorsque les immobilisations corporelles se trouvent acquises à la suite d'apports, de scissions, de fusions de sociétés ou de cessions d'établissements.
ii) Sur le principe du barème progressif fondé sur le chiffre d'affaires.
Le choix retenu repose tout d'abord sur le motif d'intérêt général tendant à favoriser le développement des petites et moyennes entreprises qui se trouvent à l'origine de l'essentiel des créations d'emplois.
En tout état de cause, même si l'assiette de l'impôt n'est pas le chiffre d'affaires mais la valeur ajoutée, l'institution d'un barème progressif en fonction du chiffre d'affaires ne méconnaît pas, contrairement à ce que soutiennent les auteurs de la saisine, le principe d'égalité devant les charges publiques.
Il sera simplement rappelé que le droit fiscal connaît ou a pu connaître plusieurs dispositions prévoyant des niveaux de taxation différents en fonction du chiffre d'affaires :
- actuellement, les petites et moyennes entreprises, c'est-à-dire celles qui réalisent un chiffre d'affaires inférieur à 7,63 millions d'euros, bénéficient, de plein droit, d'un taux réduit d'impôt sur les sociétés de 15 % sur une fraction de leur bénéfice (article 219-I-b du CGI) ;
- dans le passé, on peut citer, en premier lieu, l'imposition forfaitaire annuelle sur les sociétés (IFA) et, en second lieu, la taxe professionnelle avant l'entrée en vigueur de la loi de finances pour 2006 lorsque le taux de plafonnement en fonction de la valeur ajoutée et, par voie de conséquence, l'impôt effectif dû par l'entreprise après plafonnement, était variable selon le chiffre d'affaires et comportait en outre un régime de cotisation minimale fondé sur un critère de cette nature.
Or aucun de ces dispositifs n'a jamais encouru le moindre reproche de constitutionnalité.
b/ Sur le régime de plafonnement de la cotisation.
Le 2.1.1. de l'article 2 de la loi de finances pour 2010 institue un plafonnement différencié de la valeur ajoutée servant d'assiette à la CVAE. Les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur ou égal à 7,6 millions d'euros pourront bénéficier d'un plafonnement de leur assiette correspondant à 80 % du chiffre d'affaires tandis que pour les entreprises réalisant plus de 7,6 millions d'euros de chiffre d'affaires, ce taux sera porté à 85 % de ce chiffre d'affaires.
Les auteurs de la saisine font grief à l'existence de ce plafond de porter atteinte au principe d'égalité devant l'impôt et estiment contraire à ce même principe de traiter différemment selon leur chiffre d'affaires des entreprises ayant une même valeur ajoutée.
Le Gouvernement ne partage pas cet avis.
i) Sur le principe du plafonnement
La prise en compte de l'assiette de la valeur ajoutée sans aucune mesure de correction peut s'avérer très pénalisante pour certains services à forte intensité de main d'oeuvre, comme l'intérim, le nettoyage ou le gardiennage. Se trouvent en effet inclus dans la valeur ajoutée les salaires et charges sociales versés aux salariés dont l'entreprise est employeur.
C'est pour cette raison que le plafonnement de la valeur ajoutée en fonction du chiffre d'affaires a été institué. Si tel n'avait pas été le cas, les entreprises à forte intensité de main d'oeuvre auraient été, de fait, taxées sur leur chiffre d'affaires - ou presque, ce qui les aurait conduites à acquitter un impôt beaucoup plus lourd à supporter que pour les autres entreprises.
Le plafonnement consiste donc en une mesure générale qui vise à corriger les effets de l'assiette valeur ajoutée dans les cas où elle trouve ses limites.
ii) Sur la différence de plafond en fonction du chiffre d'affaires
L'existence d'un plafond variable selon le chiffre d'affaires ne porte tout d'abord pas atteinte, dans son principe même, au principe d'égalité dès lors qu'en raison de la forte corrélation entre les agrégats que constituent le chiffre d'affaires et la valeur ajoutée, la valeur ajoutée et donc la capacité contributive croissent en fonction du chiffre d'affaires. Un tel plafond tient ainsi compte des capacités contributives respectives des entreprises, ce qui est conforme à l'égalité devant l'impôt. Le niveau de chiffre d'affaires retenu, à savoir 7,6MEUR, s'appliquait par ailleurs déjà en matière de taxe professionnelle, en vertu de l'article 1647 E du CGI pour l'application de la cotisation minimale de TP.
Les griefs des auteurs de la saisine pourront donc être écartés.
c/ Sur le mode de calcul de la " compensation relais " versée en 2010.
En vertu du nouveau régime mis en oeuvre par la loi déférée, l'Etat versera une compensation dite " relais " aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dotés d'une fiscalité propre qui auraient bénéficié de la taxe professionnelle en 2010, dans le but de neutraliser les effets de la suppression de cette dernière.
Il est fait grief aux modalités de calcul de cette compensation de ne pas respecter le principe de libre administration des collectivités territoriales et d'instituer des inégalités entre les collectivités.
Ces griefs pourront être écartés sans difficulté.
Il sera observé, à titre liminaire, que cette compensation relais sera versée uniquement au titre de 2010, en raison de la mise en place à compter de 2011 d'un nouveau schéma de financement des collectivités territoriales et des EPCI. A ce titre et compte tenu au surplus de son caractère provisoire, il ne peut être sérieusement reproché à ce dispositif d'être manifestement contraire au principe de libre administration.
Cette compensation relais garantit pour chaque collectivité ou EPCI bénéficiaire un produit égal :
- soit au produit de taxe professionnelle perçu en 2009 ;
- soit, si cela est plus favorable, au produit des bases de taxe professionnelle qui auraient dû en théorie être appliquées en 2010 (calculées à partir des éléments réels déclarés pour l'année 2009) par le taux de taxe professionnelle 2009, dans la limite du taux de taxe professionnelle 2008 majoré de 1 %.
Le Gouvernement est d'avis que ces modalités de calcul préservent la situation des collectivités territoriales ou des EPCI en leur permettant de bénéficier d'un produit déterminé à partir de leurs éléments d'imposition (bases) et des taux qu'elles ont votés.
Le fait de prendre en compte les bases 2010 permet tout d'abord aux collectivités de bénéficier des bases les plus récentes, ce qui est, en général, la règle la plus favorable. Selon l'INSEE, l'investissement des entreprises a augmenté de 5,5 % en 2008, de telle sorte que les bases 2010 assises sur les investissements 2008 ne sont pas affectées par la crise économique. Il n'en est pas de même de l'investissement 2009 des entreprises qui, toujours selon l'INSEE, aurait chuté de 7%. La " sanctuarisation " d'une compensation de la réforme calculée sur des bases 2010 est donc favorable aux collectivités locales qui auraient, en l'absence de réforme, subi l'impact de la crise sur leurs recettes de TP.
Il faut ajouter que l'existence de deux termes de comparaison pour calculer la compensation relais présente également l'avantage de garantir les ressources des collectivités dont les bases de taxe professionnelle ont diminué entre 2009 et 2010.
La clause de sauvegarde visant à assurer que le montant garanti ne soit pas inférieur au produit de l'année 2009 est elle aussi très avantageuse pour les collectivités territoriales, compte tenu de la très forte augmentation de la taxe professionnelle en 2009. La revalorisation sans précédent des bases pour l'année 2009 (plus 2,5 %) contribue à augmenter le niveau garanti.
Par ailleurs, les communes et les EPCI dotés d'une fiscalité propre percevront, le cas échéant, un produit supplémentaire égal au différentiel de taux entre le " taux relais " voté en 2010 et le taux de taxe professionnelle voté en 2009 appliqué aux bases de cotisation foncière des entreprises de 2010, corrigé par un coefficient de 0,84 pour maintenir l'abattement de 16 % qui existait en matière de taxe professionnelle.
Enfin, il doit être indiqué que les éléments concourant au calcul de la compensation relais seront notifiés aux collectivités territoriales en même temps que leurs bases prévisionnelles, afin qu'elles puissent disposer de tous les éléments nécessaires au vote de leur budget et de leur taux pour l'année 2010.
Compte tenu des trois niveaux de garantie pris par le législateur, la loi ne peut en aucun cas être regardée comme ayant pour effet de restreindre les ressources des collectivités territoriales, ni de faire obstacle aux décisions qu'elles auraient prises dans le passé. Le principe de libre administration des collectivités territoriales ne se trouve donc pas affecté par les modalités de calcul de la compensation relais prévue en 2010. La variété des options ouvertes assure de son côté le respect du principe d'égalité.
2/ Sur le mécanisme de " ticket modérateur ".
Le mécanisme de participation des collectivités et des EPCI dotés d'une fiscalité propre au régime de plafonnement de l'impôt en fonction de la valeur ajoutée des entreprises (dit du " ticket modérateur ") a été mis en place à l'occasion de la précédente réforme de la taxe professionnelle par l'article 85 de la loi de finances pour 2006, dans l'objectif, d'une part, de limiter l'intervention de l'Etat dans les relations financières entre les collectivités territoriales et les entreprises et, d'autre part, de tirer les conséquences de la responsabilité accrue des collectivités.
La loi de finances pour 2010 transpose le dispositif applicable à la taxe professionnelle au dispositif de plafonnement en fonction de la valeur ajoutée de la contribution économique territoriale, applicable à compter de 2013. Le taux du plafonnement de 3,5 % est simplement ramené à 3 % de la valeur ajoutée.
Par souci de cohérence, le dispositif de participation a été adapté, tout en demeurant guidé par un principe similaire à celui mis en place à compter de 2007 par l'article 85 de la loi de finances pour 2006.
A la différence du dispositif actuel, ne sera toutefois mise à la charge des collectivités que l'augmentation du dégrèvement au titre du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée depuis 2010, pour les seules entreprises durablement plafonnées (deux années de suite). Les dégrèvements constatés à la suite de plafonnements dus à des difficultés passagères des entreprises seront quant à eux pris en charge par l'Etat.
Les auteurs de la saisine font grief à cet article d'être contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales et de méconnaître l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la loi.
Le gouvernement ne partage pas ce point de vue.
Pour déterminer le montant mis à la charge d'une commune, il convient de procéder selon les étapes suivantes :
- il faut d'abord évaluer la participation globale des communes et des EPCI, égale à la différence entre le dégrèvement au titre du plafonnement de l'année précédente et celui de l'année de référence 2010 ;
- il faut ensuite répartir la participation globale entre les communes (isolées ou membres d'un EPCI à fiscalité additionnelle) et les EPCI à fiscalité unique, en fonction des produits déterminés à partir des bases d'imposition des entreprises situées sur leur territoire faisant l'objet d'un plafonnement par l'augmentation de leur taux, étant observé que seules les bases des entreprises structurellement plafonnées sont ainsi concernées ;
- il faut enfin, au niveau individuel, déterminer la variation de la valeur ajoutée des établissements situés sur leur territoire (différence entre 1,5 % de la valeur ajoutée des entreprises en 2010 et 1,5 % de la valeur ajoutée de l'année). Si cette différence est positive, ce qui signifie qu'il y a diminution de la valeur ajoutée, la participation s'en trouvera réduite.
Il en résultera que le montant de la participation des communes ou des EPCI devrait être inférieur à celui déterminé avant la suppression de la taxe professionnelle. Au total, on passerait de 1,3 milliard d'euros à quelques dizaines de millions d'euros par an.
Dans ces conditions, le principe de libre administration ne sera pas affecté, ni par les montants de cette participation, ni par ses modalités de mise en oeuvre. Il convient d'observer à cet égard que ces dernières reposent sur des principes équivalents à ceux prévus par l'article 85 de la loi de finances pour 2006, lesquels ont été regardés comme ne portant pas atteinte au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales et n'ayant pas pour effet d'instaurer une tutelle entre collectivités (voir en ce sens la décision n°2005-530 DC du 29 décembre 2005, et spécialement son considérant 92).
En outre, à l'instar de ce qui existe actuellement, les collectivités disposeront d'une information sur le montant de cette participation qui leur permettra de voter leur budget en disposant de tous les éléments nécessaires.
Il sera rappelé enfin que la mise en oeuvre du dispositif est simplifiée pour les communes et EPCI intéressés. Contrairement au régime antérieur, la participation sera calculée en une fois à partir d'éléments de référence des années antérieures. Il n'y aura donc plus, au titre de l'année d'imposition, d'abord le calcul d'un plafond de participation puis, deux ans après seulement, le calcul de la participation définitive.
Il convient ainsi de relativiser la complexité du dispositif, lequel répond à un souci d'équité dans le calcul de la participation. Il sera au demeurant observé que la loi peut être intelligible tout en étant complexe : voir en ce sens la décision n°01-447 DC du 18 juillet 2001, et spécialement son considérant 29.
3/ Sur la péréquation.
a/ Sur la péréquation dite " en flux " (nouvel article 1648 AA du CGI).
Dès 2012, il sera institué une péréquation de la croissance de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises. Cette péréquation s'opèrera par deux fonds, l'un pour les départements, l'autre pour les régions, qui fonctionneront selon les mêmes principes.
Chacun de ces fonds sera alimenté par un prélèvement sur les ressources fiscales des collectivités dont le potentiel financier (départements) ou fiscal (régions) par habitant est bien supérieur à la moyenne et dont le produit de CVAE corrigé des prélèvements et reversements opérés au titre de la garantie individuelle de ressources a progressé à un rythme supérieur à la moyenne nationale.
Le prélèvement sera égal à la moitié de la croissance du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises corrigé des prélèvements et reversements effectués au profit du FNGIR (le fonds national de garantie de ressources individuelles) entre l'année considérée et l'année de référence, soit 2011.
Il est vrai que la rédaction actuellement retenue pour le nouvel article 1648 AA le rend difficilement intelligible, dès lors qu'il est entaché de deux erreurs matérielles : d'une part l'emploi du terme " inférieur " au lieu du terme " supérieur " comme condition d'intervention de la péréquation, d'autre part une erreur de plume laissant penser qu'une forme de péréquation pourrait s'opérer entre départements et régions.
Ces erreurs matérielles, étrangères à la volonté du législateur, ont toutefois été corrigées à l'article 30 octodecies du projet de loi de finances rectificative pour 2009 adopté le 23 décembre 2009 qu'il est prévu de publier immédiatement après la loi de finances pour 2010 au journal officiel du même jour.
Le Gouvernement émet donc la suggestion, dès lors que le nouvel article 1648 AA du CGI vise à conférer garantie légale au principe de péréquation proclamé à l'article 72-2 de la Constitution, que le Conseil constitutionnel constate qu'eu égard à la correction apportée par la loi de finances rectificative pour 2009 et sous réserve que cette loi soit publiée immédiatement après la loi de finances pour 2010, il n'y a pas lieu pour le juge constitutionnel de censurer l'erreur matérielle qui sera corrigée au moment même de son entrée en vigueur. A défaut, le Conseil constitutionnel pourrait faire usage de la possibilité de modulation des effets de ses décisions dans le temps inaugurée à l'occasion de la décision n°2008-564 DC du 19 juin 2008 sur la loi relative aux organismes génétiquement modifiés (voir tout particulièrement le considérant n°58 de cette décision) pour différer les effets dans le temps d'une éventuelle déclaration d'inconstitutionnalité et ne la prononcer que si les dispositions en cause n'ont pas été corrigées dans un délai déterminé.
b/ Sur la péréquation dite " en stock " (nouvel article 1648 AB du CGI).
A compter de 2011, le produit correspondant au quart de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) perçue par les régions et les départements sera prélevé au profit de fonds de péréquation de la CVAE.
Ce prélèvement sera reversé aux régions et aux départements au prorata de trois critères représentatifs de leurs charges, à savoir, d'une part population, superficie et effectifs scolarisés pour les régions et, d'autre part, population, bénéficiaires de minima sociaux ou de l'allocation personnalisée d'autonomie et longueur de voirie pour les départements.
Il est fait grief au nouvel article 1648 AB du CGI introduit par la loi déférée de méconnaître le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales en qualifiant artificiellement ce produit de " ressources propres " au sens et pour l'application de l'article 72-2 de la Constitution et, d'autre part, de recourir à des critères n'assurant pas la péréquation exigée par cet article.
Aucun de ces deux griefs ne pourra être retenu.
i) La répartition de la CVAE entre les départements ou entre les régions sera effectuée selon une clé territorialisée ou " microéconomique ", précisée au III de l'article 1586 octies par le point 2.1.1 de l'article 2 de la loi de finances pour 2010 et les points 2.2 et 2.3 de l'article 77 de la loi, dans le respect des prescriptions organiques relatives aux ressources propres.
La règle tiendra compte des communes où le contribuable dispose de locaux ou emploie des salariés pour au moins trois mois. En présence d'entreprises multi-établissements, la répartition sera opérée au prorata de l'effectif salarié. Des règles spécifiques ont également été prévues pour les entreprises à dominante industrielle ou pour les entreprises disposant dans plus de dix communes d'établissements de production d'électricité.
En droit, les sommes en question constitueront bien des ressources propres des catégories de collectivités concernées.
Le fait qu'une fraction de ces sommes soit ensuite prélevée au profit d'un fonds n'est pas de nature à changer leur qualification, dès lors que celles-ci se trouvent réaffectées par le fonds au sein de la même catégorie de collectivités.
Cette vision des choses paraît au Gouvernement la seule à même de combiner les exigences énoncées aux 3ème et 5ème alinéas de l'article 72-2 de la Constitution, sauf à prohiber, dans son principe même, tout mécanisme de péréquation " horizontale " de nature fiscale.
Le Gouvernement souhaite, en tout état de cause, faire valoir qu'à supposer même que ce quart de ressources ne soit pas regardé comme une ressource propre, le ratio minimal de ressources fixé à l'article LO 1411-3 du CGCT se trouverait respecté en application de la loi déférée.
ii) Les critères retenus par l'article 1648 AB du CGI et maniés par le fonds permettent, en second lieu, de bâtir un mécanisme de péréquation conforme aux exigences du 5ème et dernier alinéa de l'article 72-2 de la Constitution.
La répartition opérée s'appuie uniquement sur des données économiques, sans tenir compte des charges qui incombent aux départements et aux régions, à la différence des sommes qui seront reversées par les fonds. Les critères retenus permettent ainsi une meilleure redistribution des ressources sur le territoire entre les collectivités d'une même catégorie.
c/ L'absence de pouvoir de taux reconnu aux régions par l'article 77 de la loi déférée ne saurait, enfin, être regardé à lui seul comme portant atteinte à l'autonomie financière des régions.
Au demeurant, les régions qui percevaient jusqu'à présent une partie de la taxe foncière percevront désormais l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux pour ses composantes relatives, d'une part, au matériel roulant utilisé sur le réseau ferré national pour les opérations de transport de voyageurs, d'autre part aux répartiteurs, ainsi qu'une fraction de la CVAE. Ces modifications auront pour effet de porter à 49,7 % le ratio d'autonomie financière des régions après la réforme, au-dessus du seuil minimal de 41,7% observé en 2003, ce qui 17 assure la conformité de la loi déférée à l'article 72-2 de la Constitution et aux dispositions organiques prises pour son application.
4/ Le Conseil constitutionnel pourra, par ailleurs, écarter le grief tiré de ce qu'eu égard aux nouvelles dispositions du 3° du point 6.1.1 de l'article 2 de la loi déférée, une incompétence négative pourrait naître des deux derniers alinéas du 1° du II de l'article 1586 ter du CGI.
Cet article définit en effet de manière complète et exclusive l'assiette de l'impôt pour les entreprises de navigation aérienne ou maritime. Le décret auquel il est renvoyé n'aura pour autre objet que d'en définir les modalités de mise en oeuvre pratique, en désignant les éléments comptables à prendre en compte.
5/ Il n'y a enfin aucune rupture du principe d'égalité à traiter différemment les entreprises de réseau des autres entreprises, en raison de la situation particulière dans laquelle se trouvent ces entreprises sur le territoire.
III/ SUR LA FISCALISATION PARTIELLE DES INDEMNITES JOURNALIERES D'ACCIDENT DU TRAVAIL.
A/ L'article 85 de la loi déférée a pour objet d'assujettir à l'impôt sur le revenu 50% des indemnités journalières perçues par les victimes d'un accident du travail.
Les auteurs de la saisine voient dans cet assujettissement une atteinte rétroactive aux situations légalement acquises, une atteinte au droit à réparation des victimes d'accidents du travail et une rupture du principe d'égalité.
B/ Le Gouvernement ne souscrit pas à cette analyse.
En droit, les indemnités journalières perçues par les accidentés du travail doivent être analysées comme comportant deux parts distinctes : une part représentative d'une indemnité couvrant la réparation du préjudice subi et une autre part correspondant au revenu de remplacement perçu au cours de l'absence au travail du salarié.
Pour des raisons de simplicité, le législateur a fait le choix d'estimer que ces deux parts étaient égales. Il se déduit de cette qualification forfaitaire, qu'il était loisible d'opérer, toute une série de conséquences qui permettent d'écarter les griefs formulés dans la saisine.
L'assujettissement à hauteur de 50% seulement des indemnités laisse hors de son champ la partie couvrant la réparation proprement dite, dans le respect des obligations énoncées par la décision n°2007-558 DC du 13 décembre 2007. La nature mixte de ces indemnités permet en outre de traiter différemment leurs titulaires par rapport à d'autres catégories de personnes, dont le régime est différent : ainsi des accidentés de la route ou des victimes de maladies nosocomiales, dont les indemnités journalières s'apparentent à des indemnités maladie de type classique ; ainsi des indemnités versées pour les affections de longue durée, regardées comme des indemnités à caractère purement social, ce qui justifie une exonération complète.
Il sera observé, en sens inverse, que la fiscalisation opérée par l'article 85 rapproche le sort des salariés du secteur privé de celui des agents publics, assujettis à l'impôt sur le revenu sur les indemnités perçues en cas d'accident du travail.
Contrairement à ce que soutiennent, par ailleurs, les auteurs de la saisine, l'article 85, qui ne portera que sur les revenus futurs, n'a pas de portée rétroactive. Et les personnes victimes d'accidents du travail ne disposent pas d'un droit acquis au maintien de la situation dans laquelle elles se trouvent : il est en effet loisible au législateur de modifier partiellement leur régime fiscal pour rapprocher leur régime du droit commun.
IV/ SUR L'ARTICLE 94.
A/ L'article 94 de la loi déférée permet aux conseils régionaux et à l'assemblée de Corse de majorer le tarif de la taxe intérieure de consommation applicables aux carburants, dans le seul but de participer au financement d'une infrastructure de transport mentionnée aux articles 11 et 12 de la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, dont la particularité est d'être décidée par l'Etat.
Il est fait grief à cet article de méconnaître le principe de libre administration des collectivités territoriales et le principe supposé d'universalité du budget des collectivités territoriales.
B/ Le Conseil constitutionnel ne pourra faire sienne cette analyse.
L'article 94 n'aménage en effet qu'un dispositif optionnel qui ne saurait ainsi, par lui-même, porter atteinte à la libre administration des collectivités territoriales. Aucune obligation de financement n'est imposée ni, en amont, aucune obligation de participation à la réalisation du projet d'infrastructure. Il s'agit simplement d'offrir la possibilité de mobiliser un financement supplémentaire pour mener une opération si la collectivité territoriale décide d'y participer.
Cette faculté ne pourra concrètement s'exercer que si l'opération fait partie de la liste de celles qui doivent être réalisées au titre des 2000 kilomètres d'infrastructures dont la loi du 3 août 2009 prévoit la réalisation. Or cette loi ne fixe pas la liste précise de ces 19 infrastructures. Elle se borne à évoquer des opérations qui peuvent y figurer et rappelle surtout qu'une concertation doit être menée pour l'établir. Au surplus, l'inscription d'une opération dans cette liste ne sera réellement acquise qu'à compter du moment où l'opération sera définitivement lancée. Or une opération n'atteindra un tel statut que lorsque son plan de financement aura été bouclé entre l'Etat et les collectivités locales, lesquelles conserveront toute liberté d'adhérer ou non à un projet. En d'autres termes, dans le cadre de la loi du 3 août 2009, ce sont bien les collectivités qui décident par leur libre engagement d'inscrire définitivement une opération dans la liste des articles 11 et 12. L'article 94 doit être lu à la lumière de l'économie générale de la loi du 3 août 2009, ce qui permettra d'écarter d'autant plus aisément le premier grief des auteurs de la saisine.
Le Gouvernement est d'avis, en second lieu, que le grief tiré de la méconnaissance du principe d'universalité du budget des collectivités territoriales est inopérant.
Le principe d'universalité est applicable à l'Etat en vertu des dispositions expresses de la loi organique aux lois de finances. Mais aucun principe de niveau constitutionnel ou figurant dans une loi organique n'impose une telle obligation s'agissant des collectivités territoriales.
V/ SUR L'EXTENSION DU REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE AUX MOINS DE 25 ANS.
A/ L'article 135 de la loi de finances pour 2010 étend le bénéfice du revenu de solidarité active (RSA) aux jeunes de 18 à 25 ans, sous réserve qu'ils aient exercé une activité professionnelle.
Les auteurs de la saisine, qui s'interrogent sur la place d'une telle disposition en loi de finances, estiment qu'en retenant un critère fondé sur l'âge, le législateur a méconnu les dispositions des 10ème et 11ème alinéas du Préambule de la Constitution de 1946, qu'il a introduit une rupture d'égalité entre les citoyens et qu'il a méconnu le principe d'autonomie financière des départements en ne prévoyant aucune compensation de l'augmentation des charges qui va en résulter.
B/ Aucun de ces griefs ne pourra être retenu.
1/ L'article 135 a tout d'abord sa place en loi de finances.
L'extension du RSA aux jeunes de 18 à 25 ans figure au nombre des " dispositions affectant directement les dépenses budgétaires de l'année " (article 34 II-7° b) de la loi organique relative aux lois de finances.
Cette disposition comporte en effet un impact évalué à 250 MEUR en année pleine, même si celui-ci sera limité à 125 MEUR en 20 2010, en raison d'une mise en oeuvre effective de la mesure d'extension au milieu de l'année seulement.
Or, aux termes de l'article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles, " l'État assure l'équilibre du fonds national des solidarités actives en dépenses et en recettes ", qui contribue au financement du RSA. L'augmentation des dépenses du FNSA aura donc une incidence directe sur le budget de l'État.
2/ L'article 135 ne méconnaît pas, même en retenant un critère fondé sur l'âge, les 10ème  et 11ème alinéas du préambule de la Constitution de 1946.
Il est de jurisprudence classique que, pour satisfaire aux exigences de ces alinéas, il est loisible au législateur de déterminer les modalités qui lui paraissent les plus appropriées et donc d'opérer des choix (voir par exemple en ce sens la décision n° 97-393 DC du 18 décembre 1997 sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 ou la décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1998 sur la loi de finances pour 1999).
Cela se traduit, sous réserve de ne pas priver de garantie légale ces deux alinéas, par la possibilité de prévoir des conditions légales d'octroi des prestations, au nombre desquelles l'âge n'a jamais encouru, en lui-même, de reproche d'inconstitutionnalité. En l'espèce le choix de l'âge de 18 ans, qui correspond à la majorité, apparaît comme un critère objectif et rationnel pour cantonner l'extension du RSA.
3/ L'article 135 n'emporte, ensuite, aucune rupture du principe d'égalité.
Ni entre les personnes âgées de plus de 25 ans et les autres, en raison des situations différentes dans lesquelles elles se trouvent sur le marché de l'emploi.
Ni entre les nouveaux bénéficiaires du dispositif. En effet, pour prétendre au bénéfice du RSA en dessous de l'âge de 25 ans, l'article 135 de la loi déférée pose une condition relative à l'expérience professionnelle accumulée par la personne préalablement à sa demande.
Cette différence de traitement parmi les jeunes de moins de 25 ans, à raison de l'activité professionnelle antérieure, est cohérente avec l'objectif poursuivi par le législateur à la création du RSA : celui-ci a pour seul objet de compléter les ressources des personnes exerçant une activité professionnelle ou de pallier - pour les travailleurs privés d'emploi et sans revenu de remplacement - cette absence de ressources.
Il ne constitue pas un instrument des politiques d'insertion professionnelle des jeunes. Il existe en effet dans ce domaine de nombreux outils spécifiquement conçus à cet effet (tel que le CIVIS, les contrats aidés, les travaux menés par les missions locales, etc.) auxquels l'ouverture du RSA aux jeunes actifs ne saurait se substituer.
Le critère retenu à l'article 135 est objectif et rationnel au regard de l'objectif poursuivi par le RSA. Le grief tiré d'une rupture du principe d'égalité pourra donc être écarté.
4/ Quant au grief tiré d'une méconnaissance du principe d'autonomie financière des départements, il manque en fait.
Il ne fait aucun doute que le RSA constitue une extension de compétences par rapport au revenu minimum d'insertion, déjà pris en charge par les départements. Il fait donc l'objet de modalités de compensation fixées par l'article 7 de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion et par l'article 51 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.
L'extension du dispositif aux jeunes de 18 à 25 ans fera l'objet d'un financement conforme aux prescriptions de l'article 72-2 de la Constitution.
En 2010, aux termes de l'article 135 de la loi de finances pour 2010, le coût de l'extension du RSA sera intégralement pris en charge par le FNSA, c'est-à-dire par l'Etat (ce dispositif en deux temps est lié à la volonté de l'État d'engager la concertation nécessaire avec les départements et à la nécessité d'affiner les évaluations de dépenses avant de mettre en place un mécanisme pérenne de compensation).
Le grief pourra être écarté.
VI/ SUR LA REDISTRIBUTION DE LA CONTRIBUTION CARBONE.
A/ L'article 9 de la loi déférée prévoit la mise en place d'un crédit d'impôt au titre de l'impôt sur le revenu pour compenser les effets sur les personnes physiques de la contribution carbone créée par l'article 7.
Les auteurs de la saisine font grief au caractère forfaitaire de ce crédit d'impôt, qui ne tient pas compte des facultés contributives de chacun, d'instaurer une rupture d'égalité devant l'impôt.
B/ Le Conseil constitutionnel écartera aisément ce grief.
Il est vrai que, dans sa décision n°2000-437 DC du 19 décembre 2000, le Conseil constitutionnel a rappelé qu'en principe une modification de l'assiette d'un impôt pour en réduire la charge devait tenir compte des capacités contributives de chacun, surtout si le but affiché de la mesure de réduction était d'alléger la contribution fiscale des plus modestes.
Le crédit d'impôt prévu à l'article 9 du projet de loi de finances pour 2010 n'est pas destiné, comme l'était le mécanisme de réduction de la CSG envisagé dans la LFSS pour 2001 à une redistribution de revenu mais à une restitution globale de la taxe carbone payée par les ménages. En ce sens il assure simplement la neutralité de la nouvelle taxe par rapport aux revenus.
En outre, compte tenu de son montant, le caractère forfaitaire du crédit d'impôt ne remet pas en cause le caractère progressif de l'impôt lui-même, pas davantage que d'autres crédits qui ont pu figurer ou figurent encore dans la législation fiscale, comme le crédit d'impôt pour les télédéclarants à l'impôt sur le revenu.
L'article 9 n'emporte ainsi aucune rupture caractérisée du principe d'égalité devant les charges publiques.
Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis que les griefs articulés dans les saisines ne sont pas de nature à conduire à la censure de la loi déférée.
Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs
Nous avons l'honneur de vous déférer conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution la loi de finances pour 2010.
C'est en effet la première fois depuis décembre 2005 que notre groupe formule un recours en inconstitutionnalité à l'encontre d'un projet de loi de finances initiale. Le recours détaillé que nous vous adressons ne correspond en rien à une démarche systématique ou mécanique de notre part. Chaque fois que nous avons considéré qu'un recours ne se justifiait pas, nous nous sommes abstenus.
Cette saisine est exclusivement liée à notre analyse du projet de loi. Nous avons relevé des manquements graves aux principes constitutionnels qui appellent, selon nous, une censure de vitre part.
I. Sur la suppression de la taxe professionnelle et l'instauration de la contribution économique territoriale (article 2, 76, 77 et 78)
1. Au point 2.1.1 de l'article 2 du projet de loi de finances pour 2010, les modalités de  calcul de la cotisation à la valeur ajoutée conduisent à des ruptures d'égalités entre entreprises contribuables.
Aux termes de l'article 2, les entreprises sont théoriquement redevables d'une cotisation de valeur ajoutée des entreprises (CVAE) au taux fixe de 1,5% quel que soit le niveau de leur chiffre d'affaires dès lors qu'il est supérieur à 152 500 euros.
Le barème de la CVAE déterminé au 3 du II de l'article 1586 ter définit l'imposition réellement acquittée par les entreprises compte tenu du mécanisme de dégrèvement mis en place lors de l'examen de l'article 2 par le Sénat ainsi que de l'abattement de 1 000 euros ouvert aux entreprises de moins de 2 millions de chiffre d'affaires et de la cotisation minimale de 250 euros due par les entreprises réalisant entre 500 000 euros et 2 millions de chiffre d'affaires.
Ainsi, le dispositif adopté introduit une progressivité de l'impôt dû par les entreprises sur la base du chiffre d'affaires, donc d'un critère qui n'entre pas dans la définition de l'assiette de l'impôt et ne reflète pas leur capacité contributive.
Ce choix introduit une rupture d'égalité entre les contribuables. C'est notamment le cas au regard de deux entreprises de même valeur ajoutée et de même chiffre d'affaires selon que leur organisation repose sur une ou plusieurs entités juridiques. En effet, compte tenu du rejet des amendements présentés en ce sens en première lecture à l'Assemblée nationale, il n'est pas procédé à une consolidation générale du chiffre d'affaires de l'ensemble des entités juridiques composant une société.
Ce choix conduit à imposer chacune des entités au regard de son niveau propre de chiffre d'affaires, donc à un taux de CVAE inférieur à celui qui résulterait de l'application à sa valeur ajoutée propre du taux résultant de la prise en compte du total du chiffre d'affaires de l'ensemble des entités composant l'entreprise.
A titre d'illustration, chacune des trois entités juridiques de 5 millions de chiffre d'affaires composant une entreprise de 15 millions de chiffre d'affaires paiera une CVAE de 0,76% de sa valeur ajoutée. A l'inverse, une entreprise de 15 millions de chiffre d'affaires organisée en une seule entité juridique verrait sa valeur ajoutée identique imposée au taux de 1,4%.
Le législateur n'a tiré qu'une partie des conséquences de l'existence de cette rupture d'égalité lorsqu'il a introduit au III de l'article 1586 ter A un dispositif dit " anti-abus " qui prévoit notamment et sous certaines conditions restrictives qu'en cas de scission d'entreprises entre plusieurs entités juridiques réalisé à compter de la présentation de la réforme, le chiffre d'affaires à retenir pour le calcul de la cotisation de CVAE est égal à la somme des chiffres d'affaires des entités détenues à plus de 50%.
Le fait de réserver ce dispositif, dont l'application est d'ailleurs limitée dans le temps, aux seules scissions d'entreprises à venir ne permet pas de remédier à l'existence d'une rupture d'égalité entre les entreprises existantes au regard de leur organisation juridique actuelle.
Cette différence de traitement qui n'est motivée par aucun objectif d'intérêt général avait pourtant été notée par le rapporteur général de l'Assemblée nationale qui indiquait (Rapport général, Tome 1 volume 2, page 56) que :
" Les mesures existantes d'allégement de l'imposition en faveur des petites entreprises sont (...) réservées aux petites entreprises indépendantes, le cas échéant organisées en groupe. Il n'est pas proposé de disposition similaire s'agissant du barème de la cotisation complémentaire. Il en résulte qu'un groupe comptant quatre sociétés réalisant chacune un chiffre d'affaires de 3 millions d'euros sera taxé au taux de 0,5 % et qu'une société réalisant un chiffre d'affaires identique à celui de ce groupe, soit 12 millions d'euros, sera taxée au taux de 1,41 % soit près de trois fois plus ".
Il faut d'ailleurs noter que le rapporteur général posait plus largement la question du choix d'une taxation progressive en fonction du chiffre d'affaires des entreprises :
" Enfin, on notera qu'une autre originalité du dispositif est de proposer un barème de taxation qui n'est pas défini par référence à l'assiette taxable (barème assis sur le chiffre d'affaires et taxant la valeur ajoutée). Cette solution ne répond pas au souci de retenir un critère de barémisation mieux établi et plus immédiatement disponible que la valeur ajoutée, le chiffre d'affaires utilisé étant, de toute façon, un chiffre d'affaires ad hoc corrigé par rapport au chiffre d'affaires comptable.
Le Gouvernement justifie cette solution par le fait que la valeur ajoutée est définie sur la base d'une production qui n'est pas nécessairement commercialisée (typiquement, la variation positive des stocks) et qui n'est donc, a fortiori, pas encaissée. Cette justification est toutefois contradictoire avec la prise en compte dans le chiffre d'affaires ad hoc d'éléments qui ne sont pas encaissés (typiquement, certaines plus-values latentes des entreprises financières) et explique mal pourquoi la part des produits non encaissés taxables dans la production de l'exercice doit faire varier le taux de taxation, dans des proportions au demeurant variables selon le niveau de chiffre d'affaires (compte tenu de l'irrégularité de la progression du barème), cette proportion étant, par exemple, nulle au-delà de 50 millions d'euros de chiffre d'affaires ".
Il appartiendra donc à tout le moins au Conseil constitutionnel de censurer la rupture d'égalité constituée par la définition du barème de la CVAE fondé sur des modalités de prise en compte du chiffre d'affaires qui ne reflètent pas les capacités contributives réelles de certaines entreprises.
Par ailleurs, si elle permet utilement de limiter le cout de la réforme pour les finances publiques, la mise en œuvre de l'imposition forfaitaire des entreprises de réseaux (IFER) avec comme objet explicite de reprendre une partie des gains liés à la réforme de la taxe professionnelle pour certains secteurs économiques, elle conduit à une rupture d'égalité entre les entreprises de ces secteurs et l'ensemble des autres entreprises.
2. les deux derniers alinéas du 1 du II de l'article 1586 ter sont susceptibles de constituer un cas d'incompétence négative du législateur
Le 3° du point 6.1.1 de l'article 2 dispose que " les personnes et sociétés mentionnées au I ne sont pas soumises à la cotisation foncière des entreprises à raison de leurs activités qui ne sont assujetties ni à l'impôt sur les sociétés ni à l'impôt sur le revenu en raison des règles de territorialités propres à ces impôts ".
Eu égard à ces dispositions, les deux derniers alinéas du 1) du II de l'article 1586 ter qui disposent que " Pour les entreprises de navigation maritime ou aérienne qui exercent des activités conjointement en France et à l'étranger, il n'est pas tenu compte de la valeur ajoutée provenant des opérations directement liées à l'exploitation de navires ou d'aéronefs ne correspondant pas à l'activité exercée en France. Un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application de l'alinéa précédent " semblent une simple application du principe de territorialité réaffirmé plus bas.
La référence à un décret ouvrant la possibilité d'une modification par voie réglementaire de l'assiette de la CVAE allant au-delà du seul respect du principe de territorialité pourrait constituer un cas d'incompétence négative du législateur financier.
3. Au point 2.1.1 de l'article 2 du projet de loi de finances pour 2010, l'extension à l'ensemble des entreprises d'un mécanisme de plafonnement de la valeur ajoutée servant d'assiette à la CVAE conduit à des inégalités marquées de traitement entre entreprises contribuables.
La rédaction retenue pour le 7 du I de l'article 1586 quinquies diffère de celle établie par la CMP, du fait de l'adoption d'un amendement gouvernemental déposé lors de l'examen définitif de la loi de finances.
Contrairement au souhait exprimé initialement par l'Assemblée nationale, la valeur ajoutée prise en compte pour l'imposition au titre de la CVAE fait l'objet d'un plafonnement fonction du chiffre d'affaires des entreprises.
Pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 7,6 millions d'euros, la valeur ajoutée serait retenue pour 80% au maximum du chiffre d'affaires. Pour les entreprises de plus de 7,6 millions d'euros de CA, ce plafond serait fixé à 85%.
Alors que la légitimité d'un plafonnement de la valeur ajoutée prise en compte pour le calcul de la CVAE pourrait exister s'agissant de petites ou moyennes entreprises compte tenu de la structure particulière de leur bilan et afin d'assurer que la réforme de la TP ne conduit pas une augmentation trop importante de leur part relative dans l'imposition, l'extension de ce plafonnement à l'ensemble des entreprises conduit à des ruptures d'égalité entre contribuables non justifiées par un motif d'intérêt général en rapport avec l'objet de la disposition en cause.
En vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt les règles d'appréciation des facultés contributives, une telle appréciation ne devant pas entraîner de rupture caractérisée du principe d'égalité devant les charges publiques.
Conformément à la jurisprudence constante du Conseil, le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur édicte des mesures d'incitation par l'octroi d'avantages fiscaux pour des motifs d'intérêt général. Ces avantages doivent avoir pour objet d'inciter les contribuables à adopter des comportements conformes à des objectifs d'intérêt général, à condition que les règles fixées soient justifiées au regard des objectifs en question.
Le dispositif proposé ici ne respecte pas le principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques car il traite de façon différenciée des contribuables se trouvant dans des situations objectivement identiques, sans lien avec un motif d'intérêt général ou l'objet de la loi.
A valeur ajoutée équivalente, et nonobstant un dégrèvement défini de façon générale au bénéfice de l'ensemble des entreprises pour calculer leur taux effectif d'imposition à la CVAE en fonction de leur niveau de chiffre d'affaires, deux entreprises redevables théoriquement d'une cotisation à la valeur ajoutée d'un montant identique pourraient en réalité acquitter des cotisations sans commune mesure dès lors que pour l'une d'entre elles, la valeur ajoutée représenterait une part plus importante de leur chiffre d'affaires que pour l'autre.
Cette différence de traitement ne se justifie en rien au regard des objectifs affichés pour la réforme de la taxe professionnelle, dès lors que le seul traitement particulier explicitement prévu pour une catégorie d'entreprise est celui réservé aux entreprises industrielles soumises à la concurrence internationale. Ce secteur particulier bénéficie à cet égard d'un abattement particulier de 30% de l'assiette foncière retenue pour le calcul de la cotisation foncière des entreprises (CFE).
Le Conseil constitutionnel ne pourra donc qu'annuler pour non respect du principe d'égalité l'extension du mécanisme de plafonnement de la valeur ajoutée en fonction du chiffre d'affaires aux bénéfices de l'ensemble des entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 7,6 millions d'euros.
4. Le mode de calcul de la " compensation relais " dont le produit viendra remplacer pour l'année 2010 celui attendu au titre des nouvelles impositions se substituant à la taxe professionnelle remet en cause la libre administration des collectivités locales.
Le point 4 de l'article 2 du projet de loi de finances pour 2010 définit notamment les modalités de calcul de la compensation relais 2010. Aux termes du 1.a. Du II de l'article 1640 B, le montant de la compensation relais serait égal au plus élevé des montants résultant : soit du produit théorique des bases de taxe professionnelle en 2010 calculées conformément aux dispositions en vigueur au 31 décembre 2009 (soit les bases théoriques 2010) par les taux de taxe professionnelle votés en 2009 retenus dans la limite des taux votés en 2008 majorés de 1% ; soit du produit constaté en 2009 (taux 2009 et bases 2009).
Contrairement au souhait exprimé par le rapporteur général de l'Assemblée nationale, le gouvernement a, à l'Assemblée nationale d'abord, et par un amendement revenant une nouvelle fois sur le texte adopté à l'issu de la réunion de la commission mixte paritaire, imposé un calcul de la  compensation versée par l'Etat aux collectivités territoriales qui ne tient pas compte de la réalité des décisions de taux prises par les collectivités locales conformément au principe de libre-administration.
Cette motivation a été explicitement rappelée lors des débats parlementaires, sous la mention d'une volonté de " responsabilisation " des collectivités territoriales.
Cette stigmatisation des choix faits en 2009 par des assemblées élues porte directement atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales. Le manque à gagner pour les collectivités locales, qui remet en cause l'affirmation du gouvernement selon laquelle la suppression de la taxe professionnelle s'accompagnerait d'une compensation " à l'euro près " des pertes subies par celles-ci, a été estimé sur la base du texte initial à 800 millions d'euros par le rapporteur général de l'Assemblée nationale.
Ce mécanisme, qui est fondé sur le choix arbitraire d'un niveau de majoration de 1% par le gouvernement, niveau inférieur à celui arbitré par la Commission mixte paritaire (1,2%), institue enfin des inégalités entre les collectivités selon qu'elles ont augmenté ou non leur taux de taxe professionnelle dans des proportions plus importantes en 2009.
Cette méthode et ce choix, qualifiés de " mauvaise manière faite au Parlement " et de " gagne-petit et dommage " par le rapporteur général du Sénat, ou de " mesquin " lors des débats à l'Assemblée nationale, conduisent à ne pas tenir compte des votes des taux de taxe professionnelle que les collectivités ont effectués en 2009. Au contraire, le gouvernement a explicitement fait le choix d'une référence fondée sur les taux votés en 2008 majorés forfaitairement de 1% pour pénaliser les collectivités qui ont augmenté leur taux de taxe professionnelle en 2009.
Surtout, ces dispositions remettent directement en cause la libre disposition de leurs ressources propres par les collectivités locales. La compensation relais ainsi calculée doit en effet servir de base au calcul des garanties individuelles de ressources offertes aux collectivités locales pour l'avenir. Cette compensation et cette garantie ont bien vocation à se substituer à des ressources fiscales de taxe professionnelle. Or il apparaît que, compte tenu de l'option entre deux modes de calculs (bases 2009 x taux 2009 ou bases 2010 x taux 2008 + 1%), certaines bases fiscales nouvelles relatives à l'année 2010 pourraient ne jamais être prises en compte dans l'assiette des impositions de certaines collectivités.
En effet, dès lors que le produit des bases 2010 incluant donc des extensions d'activités ou de nouvelles implantations d'entreprises qui devraient être prises en compte à compter de 2010 par les taux 2008 majorés de 1% serait inférieur au produit de chacun de ces éléments constatés en 2009, c'est cette seconde base qui serait prises en compte. Ainsi, compte tenu d'un choix relatif au taux de référence, des bases 2010 d'imposition pourraient ne pas être prises en compte non seulement en 2010, mais pour le calcul d'une garantie de ressources qui a vocation à se maintenir.
Qui plus est, ce choix empêche pour les collectivités en cause toute prévisibilité de leurs ressources pour l'année 2010. En effet, celles-ci ne seront pas en mesure a priori de savoir si les bases nouvelles qu'elles auraient dû comptabiliser sur leur territoire pourront effectivement conduire à une variation de leur produit, dès lors que ceci dépend de leurs décisions de taux pour l'année 2009.
Une collectivité qui aurait décidé, après plusieurs années de stabilité de son taux d'imposition, de le majorer au-delà de 1% en 2009 pourrait perdre la totalité du bénéfice des installations nouvelles ou extensions d'entreprises qui auraient dû, hors réforme de la TP, être prises en compte pour 2010 et ultérieurement.
Il appartiendra donc au Conseil constitutionnel d'annuler la restriction portant sur la prise en compte des taux votés en 2009 dans la limite des taux de 2008 majorés de 1%.
5. Au point 3 de l'article 77 du projet de loi de finances pour 2010, le rétablissement du ticket modérateur est contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales et sa complexité nuit à l'intelligibilité du droit
Le gouvernement a introduit au 3 bis, par amendement déposé après la CMP, un article 1647 -0-B septies qui définit les modalités de mise en œuvre d'un nouveau ticket modérateur, mécanisme faisant financer par les communes et établissements publics de coopération intercommunale une part du coût du dégrèvement accordé aux entreprises dont la cotisation totale au titre de la CET représente plus de 3% de la valeur ajoutée.
Cette fraction serait mise à la charge des collectivités à compter de 2013 si le dégrèvement est accordé pendant plus d'une année.
Le dispositif, d'une complexité marquée, ne permet pas d'atteindre le but qui lui est prétendument fixé, dès lors qu'il n'est pas exclu qu'une part du dégrèvement pourra être supportée par les collectivités locales alors même que la hausse du taux de la CFE qui leur serait imputable ne serait pas la cause première ni principale de dépassement du plafond.
Dès lors, des communes ou intercommunalités pourraient se trouver, dans le cadre de ce dispositif, privées d'une part de leurs ressources propres, alors même que le fait qu'une entreprise verrait sa CET dépasser le plafond de 3% ne serait pas dû directement et exclusivement aux évolutions propres de la CFE plus qu'à celles de la CVAE à travers un barème qui croît avec le chiffre d'affaires, perçue par d'autres niveaux de collectivités.
A titre d'exemple, deux communes appliquant les mêmes taux de CFE pourront être très inégalement touchées par ce dispositif. Tel sera notamment le cas si toutes choses égales par ailleurs, l'une des deux communes ne compte aucune entreprise soumise au plafonnement sur son territoire tandis que l'autre en comprend.
En effet, aux termes du III de l'article 1647-0 B septies, " La participation globale des communes et établissements publics de coopération intercommunale est répartie entre les établissements publics de coopération intercommunale soumis à l'article 1609 nonies C et les communes qui ne sont pas membres d'un tel établissement au prorata du produit :
" a) Des bases de cotisation foncière des entreprises bénéficiaires du dégrèvement pour la deuxième année consécutive ;
" b) Par l'écart de taux de cotisation foncière des entreprises défini au IV. "
Deux communes appliquant la même politique fiscale pourront donc contribuer au financement de ce dégrèvement dans des proportions très différentes, proportions qui dépendront uniquement du rapport entre les bases de cotisation foncière des entreprises plafonnées de chacune des deux communes.
Or, à taux de CFE égal, les bases de cotisation foncière des entreprises plafonnées dépendent exclusivement de facteurs liés à la nature des entreprises présentes sur le territoire des communes (leur chiffre d'affaires, qui détermine le taux de CVAE qui leur est applicable, et l'importance de leurs immobilisations foncières), et non de facteurs que les communes elles-mêmes pourraient influencer.
Dès lors qu'elles comptent sur leur territoire une part différente d'entreprises bénéficiant du plafonnement, deux communes ou intercommunalités pourront donc voir le coût du ticket modérateur qui leur est imposé varier très fortement, sans lien direct avec leurs décisions de taux respectives.
Ce dispositif est donc susceptible d'entraîner une rupture d'égalité entre communes et entre leurs habitants, rupture qu'aucun motif d'intérêt général ne vient motiver.
C'est indirectement une forme de tutelle des collectivités locales les unes sur les autres qui est introduite. Ainsi, les effets du plafonnement ne porteraient que sur les seules communes et intercommunalités, parfois indépendamment de leurs propres choix fiscaux, alors que c'est au titre d'une imposition perçue par l'ensemble des collectivités que les entreprise bénéficient d'un plafonnement.
Cette mesure est donc également contraire aux dispositions du pénultième alinéa de l'article 72 de la Constitution qui dispose qu'" aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre ".
Le dispositif voté est également et directement contraire au principe de libre disposition des ressources posé au premier alinéa de l'article 72-2, alinéa 1er de la Constitution. Cet article dispose en effet que les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi.
L'objectif de " responsabilisation " des décisions des collectivités locales est d'autant moins recevable que, au sein de la CET, la CVAE est perçue à un taux fixé nationalement et que les taux de la CFE font l'objet d'un encadrement strict qui lie leur évolution à celle des impositions portant sur les ménages.
Au total, eu égard à l'enjeu financier lié à la prise en charge par le bloc communal d'une part du coût du dégrèvement, qui se limiterait, pour l'Etat, à un montant estimé par les rapporteurs généraux du budget à l'Assemblée nationale et au Sénat à 70 millions d'euros, le dispositif apparaît d'une complexité qui remet en cause la nécessaire intelligibilité du droit pour les responsables des collectivités locales et les contribuables.
6. Au point 4.2. de l'article 77, le dispositif de redistribution d'une part du dynamisme du produit de la CVAE introduit pour les départements et régions est contraire au principe de péréquation et à la libre administration des collectivités locales
Le gouvernement a également réintroduit à l'article 77 un dispositif de péréquation proche de celui retenu lors de la première lecture par l'Assemblée nationale.
Mais les conditions formelles d'examen de cette disposition, comme de l'ensemble des amendements substantiels introduits par le gouvernement après la commission mixte paritaire aux articles 2 et 43 (76 à 79) de la loi de finances, ont conduit à l'adoption d'un dispositif dont l'absurdité la rend directement contraire à l'exigence constitutionnelle de péréquation et au respect du principe de libre administration des collectivités locales.
Ces amendements introduisent un article 1648 AA instituant respectivement un fonds régional de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises et un fonds départemental de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée.
Pour les régions et les départements, le fonds bénéficie d'un prélèvement calculé comme la moitié de la différence, si elle est positive, entre le montant de CVAE perçu effectivement par la collectivité et le montant perçu en 2011 augmenté d'une croissance correspondant à celle de la CVAE constatée jusque-là pour l'ensemble des collectivités depuis la mise en place de la réforme.
Proche dans leur principe des dispositions introduites par l'Assemblée nationale, supprimées par le Sénat, et que la CMP n'avait pas rétablies, ces dispositions visent à introduire une forme de péréquation " dynamique " reposant sur la croissance des recettes fiscales de CVAE perçues par les collectivités.
L'article 1648 AA tel que rédigé à l'initiative du gouvernement conduit, pour ce qui concerne les régions, à prélever le montant ainsi défini sur les régions qui peuvent être considérées comme " riches " en matière fiscale, puisque sont visées celles dont le potentiel financier est supérieur à la moyenne, et à reverser le montant ainsi collecté au bénéfice des régions " pauvres " dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à la moyenne, au prorata du produit de l'écart à cette moyenne par la population de la région.
Curieusement, c'est un choix en partie inverse qui est fait en ce qui concerne les départements. Ce sont en effet les départements " pauvres ", dont le potentiel financier par habitant est inférieur à la moyenne, qui se verraient soumis au prélèvement au bénéfice d'un fonds de péréquation, ce qui pourrait rendre difficilement applicable cet article.
La redistribution se ferait en direction des mêmes départements dont le potentiel financier par habitant est inférieur à la moyenne, au prorata du produit de l'écart à cette moyenne par la population du département.
Plus curieusement encore, le fonds départemental de péréquation de la valeur ajoutée n'est en réalité pas le bénéficiaire des ressources ainsi collectées.
Il résulte en effet des dispositions du dernier alinéa du 3 du A et du premier alinéa du B que c'est le fonds régional de péréquation de la CVAE qui collecterait le prélèvement sur les départements " pauvres ", et qui organiserait la redistribution de l'ensemble de ces ressources entre les départements également " pauvres ".
Le gouvernement n'a apporté lors de l'examen à l'Assemblée nationale non plus qu'au Sénat aucune explication à ces choix surprenants, qui entrent en contradiction directe avec le principe constitutionnel de péréquation et conduisent à prélever sur une catégorie de collectivités locales (les départements) une part péréquatrice dont il n'est pas possible de déterminer si son produit sera redistribué entre les régions comme semble le prévoir le B du I de cet article 1648 AA, ou également au profit des départements comme le dispose le B du II.
On peut supposer qu'il pourrait s'agir ici de certaines des erreurs rédactionnelles évoquées par le rapporteur général du Sénat, mais le gouvernement ne l'ayant pas confirmé et n'ayant pas souhaité modifier la rédaction de son amendement lors de l'examen de la loi de finances initiale, il appartient évidemment au Conseil constitutionnel d'en affirmer l'inconstitutionnalité.
A tout le moins, si une erreur devait être mise en avant par le gouvernement, elle illustrerait les très mauvaises conditions d'examen de l'ensemble des amendements relatifs aux articles 2, 77 et suivants réformant la taxe professionnelle déposés par le gouvernement après la réunion de la commission mixte paritaire et revenant sur de nombreux points substantiels sur les dispositions adoptées par celle-ci.
L'application des dispositions relatives à la péréquation étant renvoyée au plus tôt à l'année 2011, cette annulation ouvrira la possibilité de revenir dans la plus prochaine loi de finances à une rédaction respectueuse des exigences constitutionnelles ainsi que de la plus élémentaire logique.
Il semble d'ailleurs, sans qu'il soit évidemment possible de s'en prévaloir pour éviter l'annulation de la disposition ici soumise au Conseil constitutionnel, qu'une correction de ce type soit envisagée dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2009 qui n'a pas été définitivement adoptée à l'heure de la présente saisine.
7. Au point 4.2. bis de l'article 77, le dispositif de " renationalisation " de 25% de la CVAE perçue par les départements et les régions est contraire au principe d'autonomie financière des collectivités locales
L'amendement à l'article 78 introduit à l'initiative du gouvernement après réunion de la Commission mixte paritaire a ajouté un 4.2 bis relatif à la péréquation de la CVAE et insérant un article 1648 AB dans le code général des impôts.
Cet article vise à l'institution de deux fonds de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée, l'un entre les départements, l'autre entre les régions, distincts des fonds portant pourtant le même nom, prévus par l'article 1648 AA.
A.- En tout premier lieu, le Conseil devra constater que ce choix de dénomination et les modalités de fonctionnement de ces fonds nuisent directement à l'intelligibilité de la loi.
A.1- La loi ne dit pas ce qu'elle fait
Ce point a été souligné par la Sénatrice Nicole Bricq durant l'examen de ces amendements au Sénat. En effet, contrairement à ce que semble prévoir explicitement l'article, ces fonds ne peuvent être alimentés qu'antérieurement à la perception de l'impôt par les collectivités territoriales puisque les gains ou les pertes résultant de leur intervention seront compensés dans le cadre de la garantie individuelle de ressources.
Aucun " prélèvement sur recettes " ne sera donc opéré sur les budgets desdites collectivités locales et le bilan de l'intervention des fonds instaurés par l'article 1648 AB sera nul en volume : chaque département et chaque région se voyant replacé à son niveau de recette de référence.
Cette neutralisation de l'intervention des fonds découle directement des modifications apportées par l'amendement du Gouvernement aux points 1.2 et 1.3 du même article, concernant la compensation de la réforme de la taxe professionnelle pour les départements et les régions.
Cette modification visait à prévoir que la recette fiscale de chaque collectivité serait appréciée nette des prélèvements et des reversements au profit ou en provenance dudit fonds.
Par conséquent :
- si le fonds majore la part théorique de CVAE, ce surcroît viendra minorer la dotation de compensation voire même augmenter l'écrêtement de la collectivité ;
- si au contraire le fonds minore la part théorique de CVAE, ce déficit sera compensé par un surcroît de dotation ou par une baisse de l'écrêtement.
Il s'agit donc bel et bien d'une modalité de distribution d'une fraction de la recette, et non pas d'une quelconque péréquation visant à faire contribuer telles collectivités locales au financement de telles autres.
Tout au plus, l'intervention des fonds créés par l'article 1648 AB aura pour effet de modifier insensiblement la composition du panier de recettes de chaque département et de chaque régions, pour y atténuer ou y majorer la part venant de la CVAE.
Contrairement à ce qui a été avancé lors des débats au Sénat comme à l'Assemblée nationale, le Conseil devra donc reconnaître que ces fonds n'opèrent aucune péréquation de nature à corriger des inégalités de ressources et de charges.
Plus encore, dès lors que le produit de CVAE qui sera notifié aux collectivités au titre de 2011 inclura nécessairement la redistribution prévue à l'article 1648 AB, le Conseil devra constater que la rédaction adoptée par le Parlement est dépourvue de lien avec les effets qu'elle serait susceptible de produire, et que par conséquent la loi est inintelligible.
A.2- La loi crée des dispositifs concurrents et redondants qui ne permettent pas d'en apprécier la portée
Les articles 1648 AA et 1648 AB proposés prétendent créer, chacun, deux fonds de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, l'un entre départements et l'autre entre régions.
L'existence, pour chacun de ces échelons de collectivités, de fonds ayant le même objet et dont le caractère concurrent est démontré par le fait qu'ils ont la même dénomination porte atteinte à l'intelligibilité de la loi.
Cette situation est aggravée par l'absence de lien entre les fonds : une région ou un département pourra subir un prélèvement au bénéfice du fonds prévu par l'article 1648 AA à raison de la dynamique de son produit de CVAE alors même que cette dynamique aura, en tout ou partie, été remise en cause par le prélèvement au bénéfice du fonds prévu par l'article 1648 AB.
Ainsi, un département dont le produit de CVAE aura crû plus vite que la moyenne nationale, par exemple avec une croissance cumulée de 10 % sur trois ans alors que le produit national total n'aura crû que de 4 % au cours de la même période, subira, en application de l'article 1648 AA, un prélèvement égal à 3 % de son produit de CVAE.
Il est tout à fait possible qu'au cours de la même période, ce département constate une diminution de sa quote-part dans le reversement du fonds prévu par l'article 1648 AB puisque cette quote-part est déterminée par des critères étrangers à l'impôt et par le poids relatif au regard de ces critères de chaque département par rapport à l'ensemble des départements.
Cette diminution de quote-part peut entraîner une baisse du reversement au titre du fonds de l'article 1648 AB dont il n'est pas tenu compte pour le calcul de la dynamique servant d'assiette au prélèvement au profit du fonds de l'article 1648 AA. Le fonds de l'article 1648 AA opère donc un prélèvement sur un produit de CVAE qui n'est que virtuel compte tenu de l'intervention simultanée et indépendante du fonds homonyme prévu par l'article 1648 AB.
B.- En second lieu, et surtout, le Conseil devra annuler le dispositif inséré à l'article 1648 AB du code général des impôts en tant qu'il remet manifestement en cause l'autonomie financière des départements et des régions, garantie par la Constitution et la loi organique.
L'article 1648 AB prévoit de distribuer 25 % de la CVAE perçue par les départements et par les régions selon des critères sans lien avec l'impôt :
- pour les régions à raison d'un tiers au prorata de leur population relative, d'un second tiers au prorata de leur effectif relatif des élèves scolarisés en lycées et des stagiaires de la formation professionnelle, et d'un troisième tiers au prorata de leur superficie relative (retenue dans la limite du double de la densité moyenne de population) ;
- pour les départements, à raison d'un tiers à chaque fois au prorata de leur population relative, du nombre relatif des bénéficiaires des minima sociaux et de l'allocation personnalisée d'autonomie, et de la longueur relative de voirie départementale.
Au total, cet article prévoit de distribuer 1 853 millions d'euros au profit des départements et 954 millions d'euros au profit des régions, c'est-à-dire le quart de leurs ressources fiscales économiques. Ainsi qu'il va être exposé, le Conseil devra considérer que ces montants ne sauraient être regardés comme constituant une ressource propre des collectivités locales, et remettent en cause l'ensemble de la CVAE comme une ressource propre des départements et des régions.
B.1- Le principe d'autonomie financière est garanti par la Constitution, défini par la loi organique et a été précisé par la jurisprudence du Conseil.
Le principe d'autonomie financière des collectivités locales est fixé par le troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, qui dispose que " Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en oeuvre ".
La loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 a inséré dans le code général des collectivités territoriales les articles L.O. 1114-1 à L.O. 1114-4 pour assurer la mise en oeuvre de ces dispositions. Aux termes du troisième alinéa de l'article L.O. 1114-3 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction résultant de la censure partielle prononcée par le Conseil constitutionnel le 29 juillet 2004, " la part des ressources propres ne peut être inférieure au niveau constaté au titre de l'année 2003 ". Ce " plancher " doit être respecté pour chacune des catégories de collectivités territoriales définies à l'article L.O. 1114-1 du même code.
Il appartient donc au Conseil constitutionnel de censurer des actes législatifs ayant pour conséquence de faire passer la part des ressources propres d'une catégorie de collectivités territoriales en-dessous de ce plancher.
Comme il l'a lui même rappelé dans son 21ème considérant de la décision n° 2004-500 DC du 29 juillet 2004, nonobstant l'obligation pour le gouvernement de présenter un rapport sur l'évolution du ratio des ressources propres dans l'ensemble des ressources des collectivités et de corriger au plus vite une diminution de ce ratio en-deçà du niveau de 2003, le Conseil constitutionnel se réserve la possibilité " de censurer, le cas échéant, des actes législatifs ayant pour effet de porter atteinte au caractère déterminant de la part des ressources propres d'une catégorie de collectivités territoriales ".
Le Conseil a également jugé qu'il résulte de la combinaison des trois premiers alinéas de l'article 72-2 de la Constitution que les produits d'impositions de toutes natures ne constituent des ressources propres des collectivités locales que si la loi les autorise à en fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou si elle en détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette.
B.2- Pour les départements et les régions, la CVAE ne souscrit pas à la définition de la ressource propre
A l'évidence, la CVAE ne constitue pas une imposition dont les départements et les régions peuvent modifier l'assiette ou le taux. Elle ne peut être considérée comme une ressource propre qu'à la condition que le législateur a prévu d'en fixer, par département et par région, une fraction de taux ou une fraction d'assiette.
Or, la CVAE des départements et des régions est une imposition mixte, dont 75 % sont perçus par la collectivité en fonction de l'assiette située sur son territoire et 25 % sont répartis par l'Etat en fonction de critères totalement extérieurs à l'impôt.
Du point de vue des sommes mises en répartition, cette quote-part de 25 % ne peut être répartie qu'après prise en considération du produit total de la CVAE encaissé par l'Etat au titre d'un exercice. Il ne s'agit donc nullement d'une fraction locale de taux ou de tarif, non plus qu'une fraction locale d'assiette. Les collectivités locales bénéficieront d'une quote-part d'un produit total collecté, dont le montant n'a rien de local.
Plus encore, du point de vue de la répartition elle-même, il convient d'observer que le produit de CVAE qui sera perçu par chaque département ou chaque région, à compter de 2011 sera variable chaque année, non seulement en fonction de l'assiette locale taxable pour 75 % du total, mais aussi et surtout en fonction de la position relative de la collectivité dans l'échelle des critères définis par l'article 1648 AB.
Chaque année, cette quote-part a donc vocation à évoluer localement de façon totalement distincte de la ressource encaissée nationalement par l'Etat et en raison de facteurs qui ne relèvent ni de l'Etat, ni de la collectivité bénéficiaire.
La CVAE n'est donc nullement une imposition dont le législateur détermine par collectivité une fraction de taux ou d'assiette.
B.3- En cela, la CVAE diffère notablement de la TIPP et de la TSCA transférées auxquelles le Conseil a reconnu le caractère de ressources propres
Lorsque le législateur financier a entendu transférer aux régions et aux départements des fractions de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance ou de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, il a prévu d'en affecter collectivité par collectivité une fraction figée de tarif ou de taux.
Cette méthode, conforme aux décisions du Conseil, a entraîné la qualification de la TIPP et de la TSCA comme ressources propres des départements et des régions.
En effet, lorsque la loi transfère par exemple au département du Tarn une fraction égale à 0,85 % du taux de la TSCA sur les contrats de véhicules à moteurs taxés à 18 %, elle garantit à ce département que chaque contrat conclu sur le territoire national entraînera la perception d'une recette de 0,85% x 18% = 0,153 % du montant du contrat. Il n'y a donc aucun écran entre le contribuable (ou l'assiette de l'impôt) et la recette perçue par la collectivité.
De même, lorsque le législateur financier a transféré, par exemple, au département du Cher, une fraction égale à 0,023 euros par hectolitre du tarif national de TIPP, il a garanti à cette collectivité qu'elle percevrait cette somme pour chaque hectolitre acquis sur le territoire national. Là encore, la ressource est une ressource propre, parce que nulle collectivité publique ne peut s'interposer entre l'assiette de l'impôt et la disposition du produit par la collectivité bénéficiaire.
Le Conseil ne pourra manquer d'observer que ce ne sera pas le cas de la CVAE, compte tenu des dispositions de l'article 1648 AB.
En effet, entre l'assiette de la CVAE (qu'elle soit considérée nationalement ou localement par le mécanisme de localisation prévu à l'article 1586 septies créé par l'article 2 de la loi de finances) et le produit perçu par un département ou par une région s'interposera un écran de redistribution en fonction de critères relatifs.
La collectivité ne percevra une ressource découlant de l'imposition d'une assiette, mais une ressource découlant de la dynamique relative de sa population, de sa longueur relative de voirie, ou encore de sa superficie relative, etc.
Le Conseil relèvera d'ailleurs que parmi les critères choisis à l'article 1648 AB, certains sont figés ou presque. Il en est ainsi de la superficie de chaque collectivité et du territoire nationale, qui n'évolueront plus.
Il en est également ainsi, peu ou prou, de la longueur des voiries départementales, qui résulteront à l'avenir davantage du poids de l'histoire que de choix locaux.
Le Conseil devra dès lors considérer que ne peut être une ressource propre la ressource dont le montant perçu par la collectivité est proportionné à la surface d'une région voisine, ou encore aux kilomètres de routes d'un autre département.
B.4- Le CVAE est également une ressource d'un genre inédit puisque son produit perçu par une collectivité est dépendant du comportement d'une autre collectivité
Enfin, le Conseil sera confronté à la définition d'une ressource - la CVAE - dont la nature fiscale pour les contribuables est démentie par son mode de répartition entre les collectivités locales bénéficiaires.
La jurisprudence du Conseil a jusqu'ici conduit à délimiter le poids des interventions relatives de l'Etat et des collectivités locales dans la définition des ressources propres. C'est en ce sens que le Conseil a été conduit à considérer que toute ressource dont le produit perçu dépend exclusivement du produit acquitté est une ressource propre, sans préjudice de la capacité pour chaque collectivité d'en définir l'assiette ou le taux.
Or, le CVAE prévue par le projet de loi de finances pour 2010 est une imposition dont la perception par une région ou un département sera conditionnée, non pas par l'intervention de l'Etat, non pas exclusivement par l'évolution du produit acquitté localement ou nationalement, mais aussi par l'évolution de la position relative de la région ou du département dans l'échelle des critères fixés à l'article 1648 AB.
C'est ainsi que le produit de CVAE encaissé par l'Etat au titre d'une année pourrait par exemple progresser par rapport à l'année antérieure, et - à l'inverse - le produit reversé l'année suivante à un département ou à une région régresser.
Ce sera notamment le cas si - pour un département - sa population évolue moins vite que la population nationale, si sa voirie est constante ou progresse moins vite ou recule davantage que la somme des voiries départementales, et si le nombre de bénéficiaires des minima sociaux augmente moins vite ou régresse plus vite que dans la totalité des départements.
Ce phénomène sera encore accentué si le surcroît de produit acquitté ne résulte pas d'une assiette localisée dans ce département. Dans ce cas, en effet, l'assiette locale de l'impôt - qui conditionne 75 % de la ressource - sera constante, tandis que la quote-part du département dans les 25 % croissants du produit total de CVAE recule.
L'impôt perçu diminuerait alors, à l'inverse de l'assiette nationale et du produit acquitté nationalement, et alors que le produit acquitté dans ce département n'a pas varié !
Ce paradoxe apparaît dans des conditions strictement identiques concernant le dispositif prévu concernant les régions.
Dès lors, le Conseil ne pourra que relever que la CVAE ne saurait être regardée comme une ressource propre : le lien entre le produit qui en sera perçu par un département ou une région et le produit acquitté par les entreprises sera faussé par une règle de redistribution sans relation avec l'impôt.
B.5- Le Conseil devra donc censurer la disposition qui fausse ce lien, et remet manifestement en cause l'autonomie financière des collectivités locales
La CVAE représentera 11,5 % des ressources totales des départements et 15,7 % de celles des régions. La qualification de la CVAE comme n'étant pas une ressource propre conduirait manifestement à ce que le législateur ait remis en cause l'autonomie des régions et des départements.
En effet, les ratios constatés en 2003, respectivement de 58,6 % et 41,7 %, passeraient à 53,1 % et 31,4 %.
Par conséquent, le Conseil devra soit annuler l'ensemble de l'architecture fiscale de la réforme proposée par le projet de loi de finances, soit censurer l'article 1648 AB du code général des impôts, introduit après la CMP, en tant que lui seul nuit à la qualification de la CVAE comme une ressource propre. Cette seconde option permettrait également, dès lors qu'une clause dite " de rendez-vous " a été prévue à l'article 76, de définir au cours de l'année 2010 des mécanismes satisfaisants de péréquation qui devront respecter à la fois l'exigence constitutionnelle de péréquation et le principe constitutionnel d'autonomie financière des collectivités locales.
8. Les modalités de compensation de la réforme de la taxe professionnelle prévues à l'article 77 pour les régions conduisent à remettre en cause leur autonomie financière.
Compte tenu des modalités de calcul de la CVAE et notamment la répartition " macroéconomique " retenue pour 25% de son produit, de la compensation du manque à gagner lié à la réforme par des dotations budgétaires pour un montant non négligeable au regard du total des ressources assurant le financement des régions, et de la remise en cause du caractère " mixte " de leur fiscalité qui ne reposera plus de façon équilibrée sur les ménages et les entreprises, les régions voient leur autonomie financière gravement remise en cause.
A l'exclusion de la TIPP dont les redevables sont à la fois les ménages et les entreprises et pour laquelle les régions disposent d'une capacité marginale de variation des taux applicables sur leur territoire, les régions se voient en effet privées de toute fiscalité sur lesquelles elles disposent d'une capacité de vote des taux, et de toute fiscalité pesant sur les ménages.
La part des dotations dans leurs recettes augmente encore de 200 millions d'euros, montant non négligeable compte tenu du total de leurs recettes proche de 11 milliards d'euros.
Cette situation est notamment liée au choix de transférer la part actuellement perçue par les régions de taxe foncière sur les propriétés bâties, pour un montant de 1,9 milliards d'euros, vers les départements.
Il appartiendra donc au Conseil Constitutionnel d'annuler sur ce point les modalités de  répartition des impositions entre les différents niveaux de collectivités locales en maintenant aux régions la part actuelle de taxe foncière sur les propriétés bâties qu'elles prélèvent.
II. Sur la redistribution de la contribution carbone (article 9)
1/ Le dispositif
Le projet de loi de finances pour 2010 crée un crédit d'impôt sur le revenu forfaitaire afin, selon l'exposé des motifs de l'article concerné, " de redistribuer, à l'ensemble des ménages, la taxe carbone et la taxe sur la valeur ajoutée induite qu'ils vont supporter.
Le crédit d'impôt, forfaitairement fixé à 46 EUR pour un contribuable célibataire ou assimilé, et à 92 EUR pour un couple soumis à imposition commune, est porté respectivement à 61 EUR et 122 EUR pour les contribuables qui sont domiciliés dans une commune qui n'est pas intégrée à un périmètre de transports urbains.
Ces montants sont majorés de 10 EUR par personne à charge. "
2/ Le grief : la rupture caractérisée du principe d'égalité
Nous demandons à votre Conseil de considérer ce dispositif de compensation de la taxe carbone comme constituant une rupture caractérisée du principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques.
Le montant est forfaitaire avec une double distinction (célibataire/couple marié + personnes à charges et zone d'habitation) sans considération de la capacité contributrice ni de la consommation d'énergie en fonction du revenu des ménages.
Comme le montrent les analyses de l'INSEE, la part des dépenses liée au logement, eau, gaz, électricité et autres combustibles est plus forte pour les ménages placés dans les quartiles de revenus les plus bas (en 2006 : 16,2% en moyenne contre 24,8% pour le quartile inférieur et 11,9% pour le quartile supérieur). Les ménages les plus en difficulté sont ceux qui proportionnellement à leurs revenus dépensent le plus pour l'énergie.
Ce faisant, il instaure une rupture d'égalité devant les charges publiques. Car, comme l'indique la table synthétique des décisions qui figure sur le site Internet de votre Conseil à propos de la " ristourne " de CSG initialement prévue par la loi de finances pour 2000 :
" La disposition contestée ne tient compte ni des revenus du contribuable autres que ceux tirés d'une activité, ni des revenus des autres membres du foyer, ni des personnes à charge au sein de celui-ci. Le choix ainsi effectué par le législateur de ne pas prendre en considération l'ensemble des facultés contributives créées, entre les contribuables concernés, une disparité manifeste contraire à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. (2000-437 DC, 19 décembre 2000, Journal officiel du 24 décembre 2000, p. 20576, cons. 7 et 9, Rec. p. 190). "
Or la ristourne de CSG prévue à l'époque était également un crédit d'impôt, finalement remplacé par la prime pour l'emploi (loi du 30 mai 2001), qui prend également la forme d'un crédit d'impôt tenant compte de l'ensemble des revenus et de la composition du foyer fiscal afin de respecter la jurisprudence de votre Conseil.
Le crédit d'impôt proposé pour compenser la taxe carbone ne respecte pas les conditions : les personnes à charge sont certes prises en compte mais de façon forfaitaire et surtout les revenus du foyer ne sont pas pris en considération.
Dans le cas du remboursement de la taxe carbone cela est d'autant plus choquant que les ménages qui consacrent la part de leur budget à l'énergie la plus importante sont ceux qui ont la capacité contributrice la plus faible.
3/ Le principe d'égalité selon la jurisprudence de votre Conseil
Votre Conseil a en effet établi que les exceptions au principe d'égalité ne pouvaient se justifier que si deux conditions cumulatives sont réunies :
- d'une part soit un motif d'intérêt général ou un traitement différent de catégories de contribuables placés dans des situations différentes (ce qui n'est pas le cas ici, puisqu'au contraire la ristourne est forfaitaire quels que soient les revenus).
- et d'autre part une dérogation qui soit proportionnelle à l'objectif de la loi qui l'institue (l'exposé des motifs invoquant un objectif de redistribution). Or, la modalité de remboursement retenue ne tient pas compte de la capacité contributrice des ménages. Elle est donc contraire au principe posé à l'article 13 de la DDHC du 26 août 1789. L'objectif de la taxe carbone étant de réduire la consommation d'énergie produisant de CO2, le remboursement aurait au contraire dû être plus fort pour les ménages les moins aisés qui en consomment proportionnellement plus, pour être en conformité avec son objectif.
Le Gouvernement aurait pu, pour redistribuer le produit de la taxe carbone, mettre en place un crédit d'impôt tenant compte de la tranche d'impôt sur le revenu dans laquelle se situent les ménages après application du quotient familial, ce qui aurait permis de tenir compte de la capacité contributive du foyer et de sa taille, ou un crédit d'impôt sous condition de ressources (type Prime pour l'emploi).
III. Sur La fiscalisation partielle des indemnités journalières d'accident du travail (article 85)
L'article précité porte aux situations légalement acquises une atteinte qui n'est pas justifiée par un motif d'intérêt général suffisant.
Même limité à une assiette de 50%, l'assujettissement des indemnités journalières perçues au titre des accidents du travail reste contraire au principe d'égalité tel que défini par la jurisprudence de votre Conseil.
1/ L'absence de motif d'intérêt général que serait la recherche de l'équité
Aucun motif d'intérêt général ne pourrait être qualifié de " suffisant " en l'espèce puisqu'il ressort très nettement des travaux parlementaires que cette mesure a été justifiée par la recherche d'une " équité " dans l'attribution des " revenus de remplacement ". Or, cette justification repose sur une erreur de droit manifeste.
De fait et de droit, les indemnités journalières " maladie " et " maternité " relèvent d'un régime légal de prévoyance sociale obligatoire, ce qui explique, du reste, que les salariés comme les employeurs cotisent chacun, pour leurs parts, pour se prémunir de la survenance d'un risque.
Les indemnités journalières versées en cas d'accident du travail ou de maladie professionnelle relèvent d'un régime légal de réparation du dommage corporel institué par la loi de 1898 - et fondée sur la théorie du risque-, ce qui explique que seuls les employeurs cotisent non pour se prémunir d'un risque mais pour réparer les conséquences des accidents du travail et des maladies professionnelles dont ils sont tenus pour responsables.
Il suffit pour confirmer ce constat de prendre connaissance des règles légales et réglementaires de la tarification des ATMP. La circonstance que la gestion des accidents du travail et des maladies professionnelles ait été confiée à la sécurité sociale ne modifie en rien la nature juridique précitée.
La nature juridique des réparations allouées aux accidentés du travail, en nature (frais médicaux) ou en espèces à titre temporaire (indemnités journalières temporaires) ou à titre définitif (capital ou rente) a été reconnu par le Conseil constitutionnel notamment dans sa décision n°2007-558 DC du 13 décembre 2007 dans son considérant 7 (" que, dans ces conditions, le législateur n'a pas porté atteinte au droit à réparation des personnes victimes d'accidents du travail ou atteintes de maladies professionnelles ").
Il est donc inexact de justifier cette mesure par la recherche d'une équité alors que ces populations relèvent de régimes juridiques radicalement différents. Il ne s'agit donc pas, en droit, d'aligner la situation de contribuables relevant d'un même régime juridique et donc de revenir sur un avantage indu.
Du reste, le législateur ne saurait soutenir que la justification de cet avantage fiscal lors de sa création en 1927 (c'est-à-dire la nécessité pour la solidarité nationale de compléter par une dépense fiscale l'indemnisation trop modeste des victimes du travail) a aujourd'hui disparu puisque la réparation accordée aux accidentés du travail n'a pas été améliorée de façon substantielle depuis cette date.
Du reste, tel était aussi le constat du Gouvernement, il y a quelques mois puisque l'annexe 1 de l'annexe budgétaire à la loi de finances pour 2008 "  cette mesure a pour objet de préserver les ressources des personnes victimes d'ATMP. La dépense fiscale consiste à exonérer d'impôt sur le revenu les indemnités journalières de l'assurance ATMP ".
2/ La rupture manifestement caractérisée d'égalité.
L'imposition d'indemnités est possible, à la condition que, ce faisant, il ne crée pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques, c'est-à-dire prenne en compte les capacités contributives des intéressés et se fonde sur des critères objectifs et rationnels.
Or, il est constant que ces conditions n'ont pas été observées à l'endroit de certaines catégories de victimes, et dans des proportions qui ne sont pas négligeables, qui ne perçoivent pas l'intégralité de leurs revenus pendant leur arrêt de travail.
Il s'agit, en effet, des travailleurs à domicile, des travailleurs temporaires, des salariés qui n'ont pas un an d'ancienneté dans l'entreprise, et dont les capacités contributives sont bien inférieures aux autres salariés qui perçoivent l'intégralité de leur salaire soit par l'effet de la loi de mensualisation et d'assurances complémentaires, soir par l'effet de leur statut (fonction publique).
Le même constat peut être présenté pour les salariés dont la durée d'activité antérieure ne donne pas accès aux indemnités journalières dans le régime général, alors même que, pour bénéficier de la loi de mensualisation, les salariés doivent être pris en charge par la sécurité sociale.
Cette disposition porte, en elle-même, la création d'une inégalité de traitement supplémentaire à l'endroit des victimes du travail. En effet, cette mesure ne s'appliquera pas seulement aux arrêts de travail de courte durée mais à toutes les indemnités journalières que la victime du travail perçoit jusqu'à sa consolidation qui va fixer les préjudices définitifs (d'où l'expression légale de l'article actuel 81-8 du CGI qui ne visait les " indemnités temporaires " en référence au préjudice économique avant consolidation).
En effet, le qualificatif " temporaire " ne signifie pas " courte durée " mais absence de consolidation au sens médicolégal en droit de la réparation. La fiscalisation va aussi concerner des arrêts de travail pour des cas graves dont la consolidation ne peut intervenir qu'après plusieurs mois, et parfois plusieurs années.
Pendant cette période, la victime ne touche aucune autre indemnisation. Or, désormais, il existera une inégalité manifeste avec les indemnités journalières des personnes en Affection de Longue Durée (ALD) qui ne sont pas fiscalisées. La victime d'un cancer professionnel, dans l'attente de sa consolidation, devra donc payer l'impôt alors que l'assuré victime d'un cancer environnemental, dans l'attente de son invalidité, n'y sera pas soumis.
Enfin, cette mesure vient encore accroître l'inégalité de traitement que supporte les victimes du travail lorsque l'on compare leurs situations, et l'étendue de leur droit à réparation, avec d'autres victimes d'un dommage corporel qui bénéficient d'une réparation intégrale de leurs préjudices dans le cadre d'un système de responsabilité sans faute ou sans lien de causalité (accidents de la circulation, victimes de l'amiante, infections nosocomiales).
3/ Une catégorie de contribuables est lésée
Votre Conseil ne reconnaît pas de droit au maintien des avantages acquis. Cependant, si la suppression d'une exonération fiscale a pour conséquence d'entraîner pour certaines catégories de contribuables une majoration d'imposition, il ne doit pas en résulter une atteinte au droit de propriété qui serait contraire à la Constitution.
Or, la fin de cette exonération vient encore réduire l'assiette de la réparation dont bénéficent les victimes du travail pour la réparation de leur préjudice économique temporaire alors, d'une part, qu'elles restent les seules victimes d'un dommage corporel, en France, à ne pas bénéficier du principe de la réparation intégrale des préjudices, et que, d'autre part, la suppression de cette dépense fiscale n'a pas été compensée par une augmentation des dépenses de la branche ATMP.
Il faut rappeler que le Gouvernement, il y a quelques mois, observait au sein de l'annexe 1 de l'annexe budgétaire à la loi de finances pour 2008 " A objectif inchangé de préservation des ressources des victimes d'ATMP, la suppression de cette dépense fiscale devrait être compensée par une augmentation des dépenses de la branche ATMP de plus de 6 % ".
4/ La caractère rétroactif du dispositif
La disposition législative adoptée aboutit, sans aucune distinction, à fiscaliser des indemnités journalières qui sont nées à l'occasion d'un fait générateur situé avant l'entrée en vigueur du dispositif.
De fait et de droit, pour toutes les victimes qui auront été contraintes de cesser leur activité du fait d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle intervenu avant le 1er janvier 2010, et dont certaines peuvent être dans l'attente de leur consolidation pour de longs mois encore, seront pourtant soumises à la fiscalisation de leur indemnité journalière.
En conclusion, au regard de ces motifs, l'article 85 du projet de loi de finances pour 2010 ne respecte pas les deux conditions posées par votre Conseil dans sa jurisprudence constante :
1. Motif d'intérêt général ou traitement différent de situations objectivement différentes.
2. Et rapport direct entre l'exception au principe d'égalité avec l'objet de la loi qui l'institue (en l'occurrence, la recherche d'équité duquel nous pensons avoir démontré que l'article concerné va précisément à l'encontre).
Par ailleurs, le caractère rétroactif du dispositif ne se justifie pas non plus (absence d'intérêt général).
Enfin, le dispositif crée au sein de la catégorie des victimes d'accidents du travail des inégalités qui ne se justifient pas.
Au contraire, c'est bien la situation actuelle qui se justifie : les indemnités journalières des victimes d'accidents du travail relèvent d'une situation juridique différente des indemnités journalières " maladie " ou " maternité ", justifiant un traitement différent au nom du principe d'égalité.
IV. Sur l'article permettant aux conseils régionaux et à l'assemblée de Corse de majorer le tarif de la taxe intérieure de consommation applicable aux carburants (article 94)
1/ Le dispositif
Cette mesure prévoit que les conseils régionaux et l'assemblée de Corse peuvent majorer le tarif de la taxe intérieure de consommation applicable aux carburants vendus aux consommateurs finals sur leur territoire, dans la limite de 0,73 euro par hectolitre pour les supercarburants et de 1,35 euro par hectolitre pour le gazole.
Elle prévoit également que les recettes issues de la majoration prévue au premier alinéa sont exclusivement affectées au financement  d'une infrastructure de transport durable, ferroviaire ou fluvial, mentionnée aux articles 11 et 12 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'Environnement.
Elle prévoit enfin que les délibérations des conseils régionaux et de l'assemblée de Corse ne peuvent intervenir qu'une fois par an et au plus tard le 30 novembre de l'année qui précède l'entrée en vigueur du tarif modifié. Elles sont notifiées à la direction générale des douanes et des droits indirects, qui procède à la publication des tarifs de la taxe intérieure de consommation ainsi modifiés au plus tard à la fin de la première quinzaine du mois de décembre suivant. Les tarifs modifiés de la taxe intérieure de consommation entrent en vigueur le 1er janvier de l'année suivante.
La mesure proposée vise donc à permettre aux régions de dégager des financements supplémentaires exclusivement en faveur du financement des grands projets d'infrastructures de transport alternatives à la route prévus dans la loi de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'Environnement.
L'augmentation globale de la taxe intérieure de consommation qui résulterait pour le consommateur, d'une part, de la modulation existante au profit des régions et, d'autre part, du nouveau dispositif demeure plafonnée à 2,5 centimes d'euro par litre de gazole ou de supercarburant.
2/ Les deux griefs
Deux griefs de nature à souligner l'inconstitutionnalité de la mesure nous semblent devoir être retenus.
D'une part, cette mesure est contraire au principe d'autonomie fiscale des collectivités locales, expressément posé à l'article 72 alinéa 2 de la Constitution (loi de révision constitutionnelle du 28 mars 2003), et tel que dégagé par la jurisprudence de votre Conseil. D'autre part, cette mesure est contraire au principe de non-affectation des impositions de toute nature au sein des budgets locaux.
1°) En effet, en prévoyant l'affectation précise des sommes dégagées par la majoration facultative supplémentaire de TIPP, l'article méconnaît les principes de libre administration des collectivités territoriales (article 72 de la Constitution) et d'autonomie fiscale (article 72 alinéa 2 de la constitution), d'autant que les infrastructures concernées sont définies et programmées par l'Etat en application des articles 11 et 12 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009.
Il s'agit donc d'un pouvoir fiscal factice et d'un transfert déguisé de compétences aux régions, l'Etat faisant financer sa programmation d'équipements par les régions. Les articles 11 et 12 placent en effet l'Etat en première ligne dans la définition des priorités.
En définissant de façon restrictive, limitée à l'application de deux articles de la loi du 3 août 2009, l'affectation des recettes que les assemblées délibérantes des régions peuvent décider, l'article concerné de la loi de finances remet en cause à la fois le principe formulé à l'article 72 de la Constitution :
" Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences " et le principe formulé à l'article 72 alinéa 2 : " Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi ".
De plus, à l'article 11 de la loi ° 2009-967 du 3 août 2009, les régions et les collectivités locales ne sont pas mentionnées.
L'article 12 encadre très fermement les libertés d'action des régions et fixe un programme prioritaire précis et contraint, évoquant seulement une concertation avec les collectivités locales. Les opérations retenues sont détaillées, le programme supplémentaire est déjà prévu, les calendriers sont fixés (ainsi que les conséquences des décalages possibles).
Le transport ferroviaire régional, élément structurant pour les déplacements interrégionaux, interurbains et périurbains, contribuera à diffuser l'effet de la grande vitesse au profit de l'ensemble du territoire.
Parallèlement, la qualité de la desserte des agglomérations qui resteraient à l'écart du réseau à grande vitesse sera améliorée en termes de vitesse, de fiabilité et de confort. A cette fin, pourront notamment être prévus des aménagements portant sur les infrastructures existantes, ainsi que la construction de compléments d'infrastructures nouvelles, en particulier, à la traversée des aires urbaines saturées. La desserte de la Normandie sera améliorée dans ce cadre. Le cas échéant, il pourra être recouru à des contrats de service public financés par un système de péréquation.
L'Etat contribuera, à hauteur de 16 milliards d'euros, au financement d'un programme d'investissements permettant de lancer la réalisation de 2 000 kilomètres de lignes ferroviaires nouvelles à grande vitesse d'ici à 2020.
Ce programme de lignes à grande vitesse pourra porter sur les projets suivants dans la mesure de leur état d'avancement :
- la ligne Sud-Europe-Atlantique, constituée d'un tronçon central Tours-Bordeaux et des trois branches Bordeaux-Toulouse, Bordeaux-Hendaye et Poitiers-Limoges ;
- la ligne Bretagne-Pays de la Loire ;
- l'arc méditerranéen, avec le contournement de Nîmes et de Montpellier, la ligne Montpellier-Perpignan et la ligne Provence-Alpes-Côte d'Azur ;
- la desserte de l'est de la France, avec l'achèvement de la ligne Paris-Strasbourg et des trois branches de la ligne Rhin-Rhône ;
- l'interconnexion sud des lignes à grande vitesse en Ile-de-France ;
- les accès français au tunnel international de la liaison ferroviaire Lyon-Turin, qui fait l'objet d'un traité franco-italien.
Il fera l'objet d'une concertation avec les collectivités territoriales, en particulier les régions, à engager avant fin 2009. Cette concertation portera sur les priorités, les alternatives à grande vitesse, les tracés et les clefs de financement des projets. Elle tiendra notamment compte de leurs impacts sur l'environnement, en particulier sur la biodiversité et sur les espaces agricoles et naturels, et des priorités établies au niveau européen dans le cadre des réseaux transeuropéens.
Un programme supplémentaire de 2 500 kilomètres sera en outre défini, incluant la ligne Paris-Orléans-Clermont-Ferrand-Lyon, dont les études sont déjà engagées en vue d'un débat public. Dans ce cadre, seront mises à l'étude la ligne Paris-Amiens-Calais et la ligne Toulouse-Narbonne, reliant les réseaux LGV Sud-Est et Sud-Ouest, ainsi qu'un barreau Est-Ouest et un barreau améliorant la desserte du Béarn et de la Bigorre.
Si certains projets figurant dans la liste des premiers 2 000 kilomètres prennent du retard par rapport à l'échéance de 2020, et dès lors qu'un projet figurant dans la liste des 2 500 kilomètres supplémentaires est prêt, ce dernier pourra être avancé à l'horizon 2020 et les travaux correspondants engagé. "
2°) Les recettes et en particulier les impôts doivent respecter le principe d'universalité budgétaire énoncé à l'article 6 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, et son corollaire le principe de non-affectation des recettes.
Ce principe vaut en particulier pour les impôts et impositions de toute nature, au sein du budget de l'Etat comme des collectivités locales. La question se pose de façon différente pour les dons et legs, les rémunérations de services rendus, les ventes d'actifs, mais le principe est beaucoup plus strict pour les impôts.
L'Etat ne peut transférer un impôt à un tiers qu'en vertu de la mission de service public qu'il rend et avec trois conditions de forme (disposition d'une loi de finances pour affecter un impôt existant, impôt autorisé par le Parlement, annexe détaillée indiquant les impôts affectés).
Mais, au sein du budget général de l'Etat, les impôts ne font pas l'objet d'une affectation (contrairement aux fonds de concours, rétablissements de crédits et attributions de produits). Seuls les budgets annexes et les comptes spéciaux peuvent se voir attribuer des produits divers (recettes de privatisation...) et des taxes transférées.
Il en va de même pour les collectivités locales. Les dotations et concours de l'Etat peuvent être fléchées sur des dépenses précises, mais sans faire en réalité l'objet d'une affectation réelle ligne à ligne (ainsi les régions dépensent plus que les transferts prévus au titre des lycées ou des transports ferroviaires, idem pour les départements avec le RSA ou les collèges).
De la même manière, la part de TIPP transférée jusque là aux régions servait à financer des transferts en parallèle de nouvelles compétences (pour des montants contestés), et donc abondait globalement les budgets régionaux : tout le produit nouveau lié à la TIPP a été intégré dans l'ensemble des recettes des régions servant à financer toutes les dépenses.
Certains impôts ou taxes peuvent être affectés à des sections du budget (la taxe locale d'équipement à la section d'investissement par exemple). Mais pour affecter un impôt à une catégorie précise de dépense, il aurait fallu prévoir un budget annexe (comme pour l'eau ou l'assainissement) qui peut se voir confier l'attribution de produits d'impôts, ou une autre formule équivalente.
Faute de prévoir une telle procédure, la mesure telle qu'elle est formulée (" les recettes issues de la majoration prévue au premier alinéa sont exclusivement affectées au financement  d'une infrastructure de transport durable, ferroviaire ou fluvial "), est contraire au principe d'universalité des finances publiques applicable aux budgets locaux.
V. Sur l'extension sous condition du Revenu de solidarité active (RSA) aux moins de 25 ans (article 135)
Le dispositif prévu par l'article 135 du projet de loi de finances pour 2010, contraire au principe d'égalité, nous semble devoir être censuré.
En préalable, il appartient au Conseil constitutionnel d'apprécier s'il s'agit d'un cavalier budgétaire.
Trois arguments justifieraient la censure de ce texte :
1. Premièrement, la discrimination sur l'âge est contraire aux principes constitutionnels :
Cette mesure est contraire à l'alinéa 11 du Préambule de la Constitution de 1946 : " Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence "  (dont l'expression est reprise par la loi RSA, qui en fait un principe général du droit) garantissant le droit à la sécurité matérielle et le droit de tout être humain d'obtenir des " moyens convenables d'existence ".
Elle est également contraire à l'alinéa 10 de ce même Préambule : " La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ".
Ainsi, selon une délibération la Haute autorité de lutte contre les discriminations (HALDE) du 20 octobre 2008, si l'exclusion des moins de 25 du RMI pouvait se justifier pour éviter une trappe à inactivité, la justification est infondée concernant le RSA chapeau :
"Au regard de ces éléments, le Collège de la haute autorité constate l'existence d'une différence de traitement fondée sur l'âge des personnes actives, seuls les salariés de plus de 25 ans pouvant bénéficier de l'accompagnement financier prévu par le nouveau dispositif. Or, une telle différence de traitement n'est licite que si elle est justifiée de façon objective et raisonnable, c'est-à-dire si elle poursuit un but légitime et qu'il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé."
Par ailleurs, et pour information de votre Conseil, le dispositif nous semble contraire aux principes posés par les traités internationaux :
- articles 13 (Droit à l'assistance sociale) et 30 (droit à la protection contre la pauvreté et l'exclusion sociale) de la charte sociale révisée du Conseil de l'Europe.
- article 1er du protocole additionnel n° 1 de la CESDH : les prestations sociales, contributives ou non, constituent des droits patrimoniaux. En application de l'article 14 de la CESDH, ces prestations sociales doivent être accordées sans discrimination et sans condition de réciprocité.
Ainsi, dans la même délibération en date du 20 octobre 2008, la HALDE reprend notamment la décision du comité européen des droits sociaux qui avait déjà jugé le RMI discriminatoire au regard de la charte sociale révisée :  " L'exclusion des personnes de moins de vingt-cinq ans du RMI et l'insuffisance des autres mesures d'assistance sociale prévues pour ces personnes en cas de besoin ne sont pas conformes à cette disposition de la Charte " (Conclusions XV-1 - 01/01/2000).
Comme l'écrit le Député Sirugue dans son rapport budgétaire pour avis n°1971 au projet de loi de finances pour 2010 (14 octobre 2009) :
" Cette ouverture est largement une mesure contrainte car dès lors que le RSA, comme la prime pour l'emploi, est pour partie un dispositif de complément des revenus du travail, il ne pouvait être justifié d'en écarter des travailleurs sur un critère d'âge. Le même raisonnement vaut d'ailleurs, plus généralement, pour tout dispositif social. Au demeurant, la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) a établi, dans sa délibération n° 2008-228 du 20 octobre 2008, le caractère discriminatoire de l'exclusion des jeunes du RSA, qui est contraire aux engagements internationaux de la France tels que la Charte sociale européenne les a fixés. Par ailleurs, pratiquement tous nos voisins européens attribuent leurs minima sociaux dès l'âge de 18 ans, voire 16 ans parfois. "
2. Deuxièmement, il importe de noter que cet amendement qui étend sous des conditions très strictes le RSA aux moins de 25 ans est contraire à la loi sur le RSA et aux textes internationaux au motif notamment qu'elle institue une discrimination, outre l'âge, entre deux salariés du même âge.
" Art. L. 262-1 (Code de l'action sociale et des familles).-Le revenu de solidarité active a pour objet d'assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d'existence, d'inciter à l'exercice d'une activité professionnelle et de lutter contre la pauvreté de certains travailleurs, qu'ils soient salariés ou non salariés.
" Il garantit à toute personne, qu'elle soit ou non en capacité de travailler, de disposer d'un revenu minimum (...) "
Par ailleurs, et pour information, l'article 32 al. 2 de Charte des Droits Fondamentaux de l'UE stipule que : " Les jeunes admis au travail doivent bénéficier de conditions de travail adaptées à leur âge et être protégés contre l'exploitation économique ou contre tout travail susceptible de nuire à leur sécurité, à leur santé, à leur développement physique, mental, moral ou social ou de compromettre leur éducation ".
Cette discrimination est bien sur sous le coup d'une disproportion entre les moyens impliqués et le but visé.
3 L'absence de visibilité sur le transfert aux départements de la charge de ce dispositif non financé, et les incertitudes qui pèsent sur le financement de sa montée en charge.
Comme le souligne le rapport du Député Sirugue précité :
" La mise en place très récente du revenu de solidarité active, généralisé le 1er juin 2009, ne permet pas à ce jour d'établir un bilan définitif de la pertinence et de la pérennité de son financement comme de son efficacité. (...) À la fin du mois de juillet 2009, seules 286 000 personnes aux revenus d'activité modestes, soit seulement 15 % des bénéficiaires potentiels, auraient touché la nouvelle prestation (RSA " chapeau "). Mais une fois réglés les problèmes d'information sur le droit au RSA et dépassées les réticences des travailleurs pauvres à user d'un dispositif relevant de l'aide sociale, il est à craindre que la complexité du montage financier et la sous-évaluation budgétaire ne permettent pas de couvrir les besoins de l'ensemble des allocataires potentiels, soit près de 2 millions de personnes.
Les crédits de la mission Solidarité, insertion, solidarité et égalité des chances comprennent le financement du RSA et auraient dû intégrer notamment l'extension sous condition du Revenu de solidarité active (RSA) aux moins de 25 ans qui travaillent, annoncée à Avignon par le Président de la République le 29 septembre 2009. Or les crédits pour financer cette mesure ne se trouvent nulle part dans la mission, comme le constate le rapport précité. N'a ainsi pas été réglée " la question du financement du RSA " jeunes " annoncé par le Président de la République le 29 septembre 2009. Son extension aux moins de 25 ans se fera à des conditions telles - avoir travaillé 3 600 heures sur les 3 années précédentes - que seuls 160 000 jeunes devraient en bénéficier. Son financement, même minime de ce fait, n'apparaît nulle part.
Il ne faudrait pas que les marges dégagées par l'insuccès temporaire du RSA " chapeau " soient affectées au financement du RSA jeune. L'effet de vase communiquant, lié à une situation conjoncturelle, pourrait conduire à " souhaiter " que tous les allocataires potentiels ne fassent pas valoir leurs droits et que la montée en charge du dispositif de départ ne s'arrête à mi-chemin ".
Le Gouvernement compte donc sur une montée en puissance inférieure à ce qui était prévu de la nouvelle disposition RSA " chapeau " mise en place au 1er juin 2009 pour dégager des marges de redéploiement au profit du RSA " jeunes ".
À la problématique d'un financement complexe, incertain et insuffisant se surajoute la question épineuse de la compensation aux départements. Le basculement du RMI sur le RSA " socle " perpétue l'écart entre les dépenses d'allocation et la compensation réelle aux départements. Le basculement de l'API sur le RSA " socle " s'accompagne de même d'une compensation partielle des dépenses d'allocation.
Enfin, les dépenses de gestion et d'accompagnement des familles monoparentales basculées sur le RSA et des bénéficiaires du RSA " chapeau " ne sont pas compensées. Outre les méfaits de transferts de compétences gestionnaires avec des prestations dont les collectivités locales ont l'attribution mais pas le contrôle, le risque d'émergence d'inégalités territoriales est réel. "
Votre Conseil devrait être amené à censurer ce dispositif pour rupture caractérisée d'égalité, au regard de trois motifs suivants :
- introduction d'une discrimination injustifiée par l'âge pour le dispositif de RSA " chapeau ",
- introduction de différences de traitement entre les jeunes de moins de 25 ans,
- inégalités territoriales et limite de l'autonomie financière des départements.
VI. Sur l'application du principe de sincérité
La loi de finances pour 2010 doit être analysée comme méconnaissant le principe constitutionnel de sincérité tel qu'il s'impose en application de l'article 32 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances et tel que la jurisprudence du Conseil constitutionnel l'a établi notamment dans la décision n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002 (considérants 3 à 8).
L'article 32 de la loi organique relative aux lois de finances dispose en effet que : " Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. ".
Cet article fixe les conditions dans lesquelles le principe de sincérité doit s'apprécier. Il lui donne une portée renforcée, comme en ont témoigné les travaux préparatoires à l'élaboration de la loi organique. Ainsi, il est précisé page 170 du volume I des travaux préparatoires :
" Le principe de sincérité implique que l'évaluation des charges et des ressources de l'Etat soit réalisée avec " bonne foi ", et ce, aussi correctement que possible, compte tenu des informations disponibles. "
Le Gouvernement a volontairement maintenu une sous-estimation de l'hypothèse de croissance, afin de conserver des marges de manœuvre visant en exécution à faire face à des sous-budgétisations manifestes. Il a par ailleurs sous-évalué le montant de l'autorisation d'emprunt évoquée à l'article 34 et 26 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, alors même qu'un projet de loi de finances rectificative qui va ajouter au plafond de variation de la dette une somme déjà connue, a d'ores et déjà été annoncée et est en cours de préparation.
1/ Sur la sincérité des hypothèses économiques
Il ne s'agit pas d'entrer dans l'exercice technique des prévisions économique dont chacun s'accorde à dire qu'il est soumis à de nombreuses incertitudes.  En revanche, le décalage entre le calendrier des annonces et le contenu du projet de loi de finances est de nature à fausser la sincérité de ce dernier. Le principe de sincérité vise à empêcher, soit de masquer les conséquences d'une dégradation sensible de la conjoncture, soit de cacher le retournement favorable, à partir du moment où le Gouvernement dispose des éléments d'appréciation raisonnables et solides sur la réalité de la situation économique.
L'élaboration du projet de loi de finances est effectuée sur la base des informations économiques et financières disponibles, qui permettent d'établir le niveau prévisionnel des recettes fiscales et non fiscales. Le gouvernement n'est en aucune façon autorisé à retenir des hypothèses économiques qui assoupliraient les contraintes auxquelles il doit faire face notamment en matière de solde budgétaire ou qui lui permettraient de dissimuler des recettes nouvelles, en tenant compte de la marge de manœuvre que lui confère votre jurisprudence.
Si tel était le cas, vous ne pourriez que constater le manquement au principe de sincérité, dans la mesure où en agissant de la sorte le gouvernement ferait part d'une volonté manifeste de dissimulation. Certes, depuis la révision de la loi organique de 2005, l'affectation d'éventuels surplus de recettes doit être prévue dès le projet de loi de finances de l'année considérée, mais cela ne doit pas autoriser une souplesse dans de montants tels que cela reviendrait en réalité à fausser la réalité du solde budgétaire. Le législateur organique n'a pas voulu autoriser le Gouvernement à pouvoir masquer, au moment du vote de la loi des finances, des montants prévisibles, voire déjà connus, de recettes supplémentaires, lui permettant d'écarter leur affectation de la délibération parlementaire.
Tout d'abord, les prévisions de croissance du PIB 2010 du groupe technique de la Commission économique de la Nation, collectées, comme l'indique le tome I du rapport économique, social et financier le 7 octobre 2009, s'établissaient à 1,2% contre 0,75% pour le Gouvernement. Le journal des Echos le 18 septembre 2009 indiquait un consensus des économistes (17 grandes banques) autour de 1,1% de croissance, avant le dépôt du projet de loi de finances. Cet écart important ne peut s'analyser comme une simple prudence de la part du Ministère chargé du budget, mais bien d'une volonté de conserver des marges de manœuvre en cours d'exercice. Tout au long de l'automne 2009, les experts des différents organismes ont constamment fixé des prévisions de croissance du PIB en 2010 supérieures à l'hypothèse du Gouvernement :
à titre d'exemples, 0,9% selon le FMI (1er octobre 2009, soit avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2010), 1% selon la Banque de France (28 octobre 2009) ou le bulletin du groupe Société générale (octobre 2009), 1,2% selon l'OCDE le 19 novembre 2009.
Ensuite, le Premier Ministre lui-même a annoncé " une croissance sans doute supérieure à 1% " dès le 14 octobre 2009, soit avant l'examen en séance publique du projet de loi de finances 2010. "Les prévisions que je fais pour l'année 2010, les économistes disent qu'elles sont trop prudentes et qu'on aura sans doute plus de 1% de croissance" a déclaré le Premier Ministre. Les prévisions du Gouvernement s'établissent entre 1% et 1,5% de croissance, selon des déclarations concordantes, dès le mois d'octobre 2009.
Enfin, il appartenait au Gouvernement de déposer un document révisant les hypothèses de croissance, comme cela a été fait en 2008 à la suite de la crise financière (le 17/11/2008 après le sommet du G20 à Washington) : a été annexé à la loi de finances initiale pour 2009 un document portant " mise à jour des hypothèses économiques et incidences sur les finances publiques ". Il s'agissait certes de tenir compte du contexte de crise, mais cette pratique peut également valoir en sens inverse en cas d'amélioration de la conjoncture.
L'écart entre les prévisions moyennes (1,25%) et la prévision accompagnant la loi de finances (0,75%) représente 0,5% de PIB soit un surplus de recettes considérable, évalué à un minimum de 10 MdsEUR, dont l'affectation doit être débattue précisément par le Parlement, sauf à méconnaître ses compétences. Les informations étant disponibles, le Gouvernement aurait dû réviser les prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.
2/ Sur la sincérité des autorisations de crédits
Le rapport de la Cour des comptes au Parlement sur les mouvements de crédits opérés par voie administrative, conjoint au projet de loi de finances rectificative, établi en application de l'article 58 alinéa 6 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, déposé conjointement au projet de loi de finances rectificative pour 2009, souligne que les dépenses inscrites sur plusieurs chapitres budgétaires font l'objet de sous-estimations manifestes qui conduiront le gouvernement à devoir abonder les chapitres en cause en cours d'exécution en 2010.
Ce rapport au Parlement de la Cour des comptes sur les décrets d'avance publiés ou en cours de publication au 27 novembre 2009 comprend ainsi en page 22 une analyse des insuffisances de crédits constatés en 2009 qui n'auraient pas été corrigés dans le projet de loi de finances pour 2010.
" Sur la base des informations communiquées à la Cour, le projet de budget pour 2010 comporterait un certain nombre de sous-évaluations de crédits au titre de dépenses de cet exercice. Pour la plupart des dotations concernées, il n'a pas été possible d'obtenir des indications chiffrées précises ou convergentes sur le montant de l'écart entre la dotation proposée dans le projet de loi de finances et le montant des besoins prévisibles ", écrit la Cour.
Certes, dans la lettre qu'il a fait parvenir à la Cour sur le projet du présent rapport, le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat estime, commentant un tableau qui ne figure plus dans le rapport afin d'éviter toute ambiguïté sur ce point de méthode, que " les insuffisances constatées en fin de gestion 2009 ne peuvent être considérées d'emblée comme des insuffisances pesant sur la gestion 2010 ".
Même si la Cour partage cette appréciation, elle publie un tableau, qui n'intégrant pas les insuffisances constatées au titre des dettes de l'Etat au 31 décembre 2009, présente cependant une liste des principales dotations sur lesquelles des insuffisances de crédits sont probables, sans pouvoir, le plus souvent, être chiffrées.
Chaque fois que des éléments chiffrés sont disponibles, soit qu'ils découlent des prévisions de dépenses d'ores et déjà anticipées par les administrations consultées, soit qu'ils donnent une référence significative de l'évolution des besoins sur une dotation, la Cour les mentionne - à titre indicatif - dans les commentaires dont le tableau est assorti. Ainsi :
- Sur la mission défense (Programme préparation et emploi des forces), les sous-budgétisations atteindraient selon la Cour au moins 300 MEUR pour les opérations extérieures, cette critique est récurrente dans chaque rapport sur les décrets d'avances.
- Sur la mission Travail et emploi, la situation de l'emploi et l'évolution des politiques mises en œuvre dans le cadre de cette mission ne permettent pas d'anticiper une baisse significative des dépenses. A titre de rappel, l'insuffisance à ce titre à fin 2009, qui n'est pas corrigée dans le PLF pour 2010, était de 378,2 MEUR.
- Sur la mission engagements financiers (programme épargne), la dépense 2010 résultant d'avances contractées en 2009 (remboursements des avances du Crédit foncier de France), étant estimée à 900,0 MEUR, il subsisterait une insuffisance récurrente de 400,0 MEUR (à comparer, certes, aux insuffisances des exercices précédents : 495 MEUR en 2006, 623 MEUR en 2007 et 953 MEUR en 2008).
- Sur la mission agriculture (Programme économie et développement durable), la base des insuffisances et des ouvertures en LFR au cours des quatre dernières années, et après correction à la baisse de phénomènes conjoncturels pour l'IVD, l'insuffisance serait de 1'ordre de 100 MEUR.
Au total, les sous-estimations chiffrées par la Cour s'élèvent à 1,143 Md EUR pour 2010.
Par ailleurs, la Cour des comptes constate que pour financer une partie des ouvertures de crédits mise en œuvre par voies administratives en cours de gestion, le Gouvernement a recours à des annulations sur certains chapitres budgétaires de crédits manifestement surévalués en loi de finances initiale et que de telles pratiques posent  la question de la sincérité du budget soumis au vote du Parlement.
La mise en réserve opérée en début d'année (6 Mds EUR pour 2010) est utilisée finalement pour financer en cours de gestion les besoins de crédits manifestement sous-estimés. Depuis la révision de la loi organique du 12 juillet 2005,  est prévue l'annonce, avant le vote définitif du projet de loi de finances, des mises en réserve de crédits.
Pour autant, le législateur organique n'a pas voulu donner une totale liberté d'action au Gouvernement mais simplement souhaité renforcer la transparence.
Sans vouloir remettre en cause la pratique des mises en réserve de crédits, il est cependant important de considérer qu'elle ne peut pas être utilisée comme le fait le Gouvernement qui en détourne l'esprit dans le seul but de fausser les grandes lignes de l'équilibre budgétaire.
La sincérité et la lisibilité de la loi de finances n'en sortent pas, loin s'en faut, renforcées. Le Gouvernement soumet au vote du Parlement un plafond de dépenses dont il sait déjà qu'en réalité, il sera supérieur au montant constaté au moment de l'exécution.
Respecter le principe de sincérité, c'est inscrire dans le projet initial l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent en découler.
La sincérité impose de traduire le plus objectivement possible dans le projet soumis au vote du Parlement la réalité budgétaire de l'année à venir et donc d'inscrire dans la loi la vérité pour que le Parlement soit en mesure d'exprimer un vote sincère.
Ainsi, dans votre décision n°2009-585 DC du 6 août 2009 relative à la loi de règlement pour 2008 vous indiquez : " [...] qu'il en résulte que le principe de sincérité n'a pas la même portée s'agissant des lois de règlement et des autres lois de finances ; que, dans le cas de la loi de finances de l'année, des lois de finances rectificatives et des lois particulières prises selon les procédures d'urgence prévues à l'article 45 de la loi organique, la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances ; que la sincérité de la loi de règlement s'entend en outre de l'exactitude des comptes ; "
Conformément à cette décision, il appartiendra donc au Conseil de se prononcer dans le cas de cette loi de finances initiale pour 2010 sur la mise en réserve de crédits d'une part, et sur les sous-estimations manifestes d'autre part, telle qu'elles résultent de l'analyse de la Cour des comptes.
Elles constituent la preuve d'une volonté manifeste du gouvernement de ne pas présenter des plafonds de dépenses conformes à ce que sera la réalité de l'exécution et a donc l'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre budgétaire et financier.
3/ Sur la sincérité de l'équilibre budgétaire et financier et du plafond d'emprunt :
Le Président de la République a annoncé le lancement d'un emprunt supplémentaire de 35 MdsEUR, dont le véhicule juridique sera un projet de loi de finances rectificative déposée en janvier 2010.
Le montant de 35 MdsEUR figurait déjà dans le rapport de la " Commission sur les priorités stratégiques d'investissement et l'emprunt national ", publié le 14 novembre 2009, c'est-à-dire avant le début de l'examen du projet de loi de finance par le Sénat.  Il a été confirmé le 14 décembre 2009 par le Président de la République, soit avant l'examen en séance publique des conclusions de la Commission Mixte Paritaire le 18 décembre 2009, qui aurait dès lors pu intégrer cette somme à l'autorisation d'emprunt.
Il est évident que l'annonce d'une variation du plafond de l'endettement supérieur à un an avant le voté définitif de la loi de finances de l'année concernée,  accompagnée de l'annonce d'un projet de loi de finances rectificatif dès janvier 2010, est de nature à fausser la sincérité de l'équilibre budgétaire de la loi de finances 2010.
Ainsi, dans votre décision n°2009-585 DC du 6 août 2009 relative à la loi de règlement pour 2008 vous précisez que : " Considérant que, conformément aux articles 14 et 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, les ressources et les charges de l'État doivent être présentées de façon sincère ".
Pour toutes ces raisons, la loi de finances pour 2010 méconnaît le principe de sincérité dans la mesure où le Gouvernement a commis une erreur certaine, manifeste et volontaire dans la présentation et la détermination des objectifs en matière de plafonds de dépenses et de variation de la dette de l'Etat, ne permettant pas au Parlement d'exercer ses prérogatives et conduisant à fausser les grandes lignes de l'équilibre budgétaire.
Le montant s'élève à au moins 46,4 MdsEUR (35 MdsEUR au titre de l'emprunt supplémentaire, 10 MdsEUR de sous-évaluation minimal de ressources fiscales, 1,4 MdsEUR de sous-budgétisations constatées par la Cour des comptes), ce qui représente environ le tiers du déficit budgétaire prévu, soit une proportion de nature à fausser l'équilibre budgétaire et financier.
Dès lors, il appartiendrait au Conseil constitutionnel de déclarer projet de loi de finances pour 2010 contraire au principe de sincérité.Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs
Nous avons l'honneur de vous déférer conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution la loi de finances pour 2010.
C'est en effet la première fois depuis décembre 2005 que notre groupe formule un recours en inconstitutionnalité à l'encontre d'un projet de loi de finances initiale. Le recours détaillé que nous vous adressons ne correspond en rien à une démarche systématique ou mécanique de notre part. Chaque fois que nous avons considéré qu'un recours ne se justifiait pas, nous nous sommes abstenus.
Cette saisine est exclusivement liée à notre analyse du projet de loi. Nous avons relevé des manquements graves aux principes constitutionnels qui appellent, selon nous, une censure de vitre part.
I. Sur la suppression de la taxe professionnelle et l'instauration de la contribution économique territoriale (article 2, 76, 77 et 78)
1. Au point 2.1.1 de l'article 2 du projet de loi de finances pour 2010, les modalités de  calcul de la cotisation à la valeur ajoutée conduisent à des ruptures d'égalités entre entreprises contribuables.
Aux termes de l'article 2, les entreprises sont théoriquement redevables d'une cotisation de valeur ajoutée des entreprises (CVAE) au taux fixe de 1,5% quel que soit le niveau de leur chiffre d'affaires dès lors qu'il est supérieur à 152 500 euros.
Le barème de la CVAE déterminé au 3 du II de l'article 1586 ter définit l'imposition réellement acquittée par les entreprises compte tenu du mécanisme de dégrèvement mis en place lors de l'examen de l'article 2 par le Sénat ainsi que de l'abattement de 1 000 euros ouvert aux entreprises de moins de 2 millions de chiffre d'affaires et de la cotisation minimale de 250 euros due par les entreprises réalisant entre 500 000 euros et 2 millions de chiffre d'affaires.
Ainsi, le dispositif adopté introduit une progressivité de l'impôt dû par les entreprises sur la base du chiffre d'affaires, donc d'un critère qui n'entre pas dans la définition de l'assiette de l'impôt et ne reflète pas leur capacité contributive.
Ce choix introduit une rupture d'égalité entre les contribuables. C'est notamment le cas au regard de deux entreprises de même valeur ajoutée et de même chiffre d'affaires selon que leur organisation repose sur une ou plusieurs entités juridiques. En effet, compte tenu du rejet des amendements présentés en ce sens en première lecture à l'Assemblée nationale, il n'est pas procédé à une consolidation générale du chiffre d'affaires de l'ensemble des entités juridiques composant une société.
Ce choix conduit à imposer chacune des entités au regard de son niveau propre de chiffre d'affaires, donc à un taux de CVAE inférieur à celui qui résulterait de l'application à sa valeur ajoutée propre du taux résultant de la prise en compte du total du chiffre d'affaires de l'ensemble des entités composant l'entreprise.
A titre d'illustration, chacune des trois entités juridiques de 5 millions de chiffre d'affaires composant une entreprise de 15 millions de chiffre d'affaires paiera une CVAE de 0,76% de sa valeur ajoutée. A l'inverse, une entreprise de 15 millions de chiffre d'affaires organisée en une seule entité juridique verrait sa valeur ajoutée identique imposée au taux de 1,4%.
Le législateur n'a tiré qu'une partie des conséquences de l'existence de cette rupture d'égalité lorsqu'il a introduit au III de l'article 1586 ter A un dispositif dit " anti-abus " qui prévoit notamment et sous certaines conditions restrictives qu'en cas de scission d'entreprises entre plusieurs entités juridiques réalisé à compter de la présentation de la réforme, le chiffre d'affaires à retenir pour le calcul de la cotisation de CVAE est égal à la somme des chiffres d'affaires des entités détenues à plus de 50%.
Le fait de réserver ce dispositif, dont l'application est d'ailleurs limitée dans le temps, aux seules scissions d'entreprises à venir ne permet pas de remédier à l'existence d'une rupture d'égalité entre les entreprises existantes au regard de leur organisation juridique actuelle.
Cette différence de traitement qui n'est motivée par aucun objectif d'intérêt général avait pourtant été notée par le rapporteur général de l'Assemblée nationale qui indiquait (Rapport général, Tome 1 volume 2, page 56) que :
" Les mesures existantes d'allégement de l'imposition en faveur des petites entreprises sont (...) réservées aux petites entreprises indépendantes, le cas échéant organisées en groupe. Il n'est pas proposé de disposition similaire s'agissant du barème de la cotisation complémentaire. Il en résulte qu'un groupe comptant quatre sociétés réalisant chacune un chiffre d'affaires de 3 millions d'euros sera taxé au taux de 0,5 % et qu'une société réalisant un chiffre d'affaires identique à celui de ce groupe, soit 12 millions d'euros, sera taxée au taux de 1,41 % soit près de trois fois plus ".
Il faut d'ailleurs noter que le rapporteur général posait plus largement la question du choix d'une taxation progressive en fonction du chiffre d'affaires des entreprises :
" Enfin, on notera qu'une autre originalité du dispositif est de proposer un barème de taxation qui n'est pas défini par référence à l'assiette taxable (barème assis sur le chiffre d'affaires et taxant la valeur ajoutée). Cette solution ne répond pas au souci de retenir un critère de barémisation mieux établi et plus immédiatement disponible que la valeur ajoutée, le chiffre d'affaires utilisé étant, de toute façon, un chiffre d'affaires ad hoc corrigé par rapport au chiffre d'affaires comptable.
Le Gouvernement justifie cette solution par le fait que la valeur ajoutée est définie sur la base d'une production qui n'est pas nécessairement commercialisée (typiquement, la variation positive des stocks) et qui n'est donc, a fortiori, pas encaissée. Cette justification est toutefois contradictoire avec la prise en compte dans le chiffre d'affaires ad hoc d'éléments qui ne sont pas encaissés (typiquement, certaines plus-values latentes des entreprises financières) et explique mal pourquoi la part des produits non encaissés taxables dans la production de l'exercice doit faire varier le taux de taxation, dans des proportions au demeurant variables selon le niveau de chiffre d'affaires (compte tenu de l'irrégularité de la progression du barème), cette proportion étant, par exemple, nulle au-delà de 50 millions d'euros de chiffre d'affaires ".
Il appartiendra donc à tout le moins au Conseil constitutionnel de censurer la rupture d'égalité constituée par la définition du barème de la CVAE fondé sur des modalités de prise en compte du chiffre d'affaires qui ne reflètent pas les capacités contributives réelles de certaines entreprises.
Par ailleurs, si elle permet utilement de limiter le cout de la réforme pour les finances publiques, la mise en œuvre de l'imposition forfaitaire des entreprises de réseaux (IFER) avec comme objet explicite de reprendre une partie des gains liés à la réforme de la taxe professionnelle pour certains secteurs économiques, elle conduit à une rupture d'égalité entre les entreprises de ces secteurs et l'ensemble des autres entreprises.
2. les deux derniers alinéas du 1 du II de l'article 1586 ter sont susceptibles de constituer un cas d'incompétence négative du législateur
Le 3° du point 6.1.1 de l'article 2 dispose que " les personnes et sociétés mentionnées au I ne sont pas soumises à la cotisation foncière des entreprises à raison de leurs activités qui ne sont assujetties ni à l'impôt sur les sociétés ni à l'impôt sur le revenu en raison des règles de territorialités propres à ces impôts ".
Eu égard à ces dispositions, les deux derniers alinéas du 1) du II de l'article 1586 ter qui disposent que " Pour les entreprises de navigation maritime ou aérienne qui exercent des activités conjointement en France et à l'étranger, il n'est pas tenu compte de la valeur ajoutée provenant des opérations directement liées à l'exploitation de navires ou d'aéronefs ne correspondant pas à l'activité exercée en France. Un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application de l'alinéa précédent " semblent une simple application du principe de territorialité réaffirmé plus bas.
La référence à un décret ouvrant la possibilité d'une modification par voie réglementaire de l'assiette de la CVAE allant au-delà du seul respect du principe de territorialité pourrait constituer un cas d'incompétence négative du législateur financier.
3. Au point 2.1.1 de l'article 2 du projet de loi de finances pour 2010, l'extension à l'ensemble des entreprises d'un mécanisme de plafonnement de la valeur ajoutée servant d'assiette à la CVAE conduit à des inégalités marquées de traitement entre entreprises contribuables.
La rédaction retenue pour le 7 du I de l'article 1586 quinquies diffère de celle établie par la CMP, du fait de l'adoption d'un amendement gouvernemental déposé lors de l'examen définitif de la loi de finances.
Contrairement au souhait exprimé initialement par l'Assemblée nationale, la valeur ajoutée prise en compte pour l'imposition au titre de la CVAE fait l'objet d'un plafonnement fonction du chiffre d'affaires des entreprises.
Pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 7,6 millions d'euros, la valeur ajoutée serait retenue pour 80% au maximum du chiffre d'affaires. Pour les entreprises de plus de 7,6 millions d'euros de CA, ce plafond serait fixé à 85%.
Alors que la légitimité d'un plafonnement de la valeur ajoutée prise en compte pour le calcul de la CVAE pourrait exister s'agissant de petites ou moyennes entreprises compte tenu de la structure particulière de leur bilan et afin d'assurer que la réforme de la TP ne conduit pas une augmentation trop importante de leur part relative dans l'imposition, l'extension de ce plafonnement à l'ensemble des entreprises conduit à des ruptures d'égalité entre contribuables non justifiées par un motif d'intérêt général en rapport avec l'objet de la disposition en cause.
En vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt les règles d'appréciation des facultés contributives, une telle appréciation ne devant pas entraîner de rupture caractérisée du principe d'égalité devant les charges publiques.
Conformément à la jurisprudence constante du Conseil, le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur édicte des mesures d'incitation par l'octroi d'avantages fiscaux pour des motifs d'intérêt général. Ces avantages doivent avoir pour objet d'inciter les contribuables à adopter des comportements conformes à des objectifs d'intérêt général, à condition que les règles fixées soient justifiées au regard des objectifs en question.
Le dispositif proposé ici ne respecte pas le principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques car il traite de façon différenciée des contribuables se trouvant dans des situations objectivement identiques, sans lien avec un motif d'intérêt général ou l'objet de la loi.
A valeur ajoutée équivalente, et nonobstant un dégrèvement défini de façon générale au bénéfice de l'ensemble des entreprises pour calculer leur taux effectif d'imposition à la CVAE en fonction de leur niveau de chiffre d'affaires, deux entreprises redevables théoriquement d'une cotisation à la valeur ajoutée d'un montant identique pourraient en réalité acquitter des cotisations sans commune mesure dès lors que pour l'une d'entre elles, la valeur ajoutée représenterait une part plus importante de leur chiffre d'affaires que pour l'autre.
Cette différence de traitement ne se justifie en rien au regard des objectifs affichés pour la réforme de la taxe professionnelle, dès lors que le seul traitement particulier explicitement prévu pour une catégorie d'entreprise est celui réservé aux entreprises industrielles soumises à la concurrence internationale. Ce secteur particulier bénéficie à cet égard d'un abattement particulier de 30% de l'assiette foncière retenue pour le calcul de la cotisation foncière des entreprises (CFE).
Le Conseil constitutionnel ne pourra donc qu'annuler pour non respect du principe d'égalité l'extension du mécanisme de plafonnement de la valeur ajoutée en fonction du chiffre d'affaires aux bénéfices de l'ensemble des entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 7,6 millions d'euros.
4. Le mode de calcul de la " compensation relais " dont le produit viendra remplacer pour l'année 2010 celui attendu au titre des nouvelles impositions se substituant à la taxe professionnelle remet en cause la libre administration des collectivités locales.
Le point 4 de l'article 2 du projet de loi de finances pour 2010 définit notamment les modalités de calcul de la compensation relais 2010. Aux termes du 1.a. Du II de l'article 1640 B, le montant de la compensation relais serait égal au plus élevé des montants résultant : soit du produit théorique des bases de taxe professionnelle en 2010 calculées conformément aux dispositions en vigueur au 31 décembre 2009 (soit les bases théoriques 2010) par les taux de taxe professionnelle votés en 2009 retenus dans la limite des taux votés en 2008 majorés de 1% ; soit du produit constaté en 2009 (taux 2009 et bases 2009).
Contrairement au souhait exprimé par le rapporteur général de l'Assemblée nationale, le gouvernement a, à l'Assemblée nationale d'abord, et par un amendement revenant une nouvelle fois sur le texte adopté à l'issu de la réunion de la commission mixte paritaire, imposé un calcul de la  compensation versée par l'Etat aux collectivités territoriales qui ne tient pas compte de la réalité des décisions de taux prises par les collectivités locales conformément au principe de libre-administration.
Cette motivation a été explicitement rappelée lors des débats parlementaires, sous la mention d'une volonté de " responsabilisation " des collectivités territoriales.
Cette stigmatisation des choix faits en 2009 par des assemblées élues porte directement atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales. Le manque à gagner pour les collectivités locales, qui remet en cause l'affirmation du gouvernement selon laquelle la suppression de la taxe professionnelle s'accompagnerait d'une compensation " à l'euro près " des pertes subies par celles-ci, a été estimé sur la base du texte initial à 800 millions d'euros par le rapporteur général de l'Assemblée nationale.
Ce mécanisme, qui est fondé sur le choix arbitraire d'un niveau de majoration de 1% par le gouvernement, niveau inférieur à celui arbitré par la Commission mixte paritaire (1,2%), institue enfin des inégalités entre les collectivités selon qu'elles ont augmenté ou non leur taux de taxe professionnelle dans des proportions plus importantes en 2009.
Cette méthode et ce choix, qualifiés de " mauvaise manière faite au Parlement " et de " gagne-petit et dommage " par le rapporteur général du Sénat, ou de " mesquin " lors des débats à l'Assemblée nationale, conduisent à ne pas tenir compte des votes des taux de taxe professionnelle que les collectivités ont effectués en 2009. Au contraire, le gouvernement a explicitement fait le choix d'une référence fondée sur les taux votés en 2008 majorés forfaitairement de 1% pour pénaliser les collectivités qui ont augmenté leur taux de taxe professionnelle en 2009.
Surtout, ces dispositions remettent directement en cause la libre disposition de leurs ressources propres par les collectivités locales. La compensation relais ainsi calculée doit en effet servir de base au calcul des garanties individuelles de ressources offertes aux collectivités locales pour l'avenir. Cette compensation et cette garantie ont bien vocation à se substituer à des ressources fiscales de taxe professionnelle. Or il apparaît que, compte tenu de l'option entre deux modes de calculs (bases 2009 x taux 2009 ou bases 2010 x taux 2008 + 1%), certaines bases fiscales nouvelles relatives à l'année 2010 pourraient ne jamais être prises en compte dans l'assiette des impositions de certaines collectivités.
En effet, dès lors que le produit des bases 2010 incluant donc des extensions d'activités ou de nouvelles implantations d'entreprises qui devraient être prises en compte à compter de 2010 par les taux 2008 majorés de 1% serait inférieur au produit de chacun de ces éléments constatés en 2009, c'est cette seconde base qui serait prises en compte. Ainsi, compte tenu d'un choix relatif au taux de référence, des bases 2010 d'imposition pourraient ne pas être prises en compte non seulement en 2010, mais pour le calcul d'une garantie de ressources qui a vocation à se maintenir.
Qui plus est, ce choix empêche pour les collectivités en cause toute prévisibilité de leurs ressources pour l'année 2010. En effet, celles-ci ne seront pas en mesure a priori de savoir si les bases nouvelles qu'elles auraient dû comptabiliser sur leur territoire pourront effectivement conduire à une variation de leur produit, dès lors que ceci dépend de leurs décisions de taux pour l'année 2009.
Une collectivité qui aurait décidé, après plusieurs années de stabilité de son taux d'imposition, de le majorer au-delà de 1% en 2009 pourrait perdre la totalité du bénéfice des installations nouvelles ou extensions d'entreprises qui auraient dû, hors réforme de la TP, être prises en compte pour 2010 et ultérieurement.
Il appartiendra donc au Conseil constitutionnel d'annuler la restriction portant sur la prise en compte des taux votés en 2009 dans la limite des taux de 2008 majorés de 1%.
5. Au point 3 de l'article 77 du projet de loi de finances pour 2010, le rétablissement du ticket modérateur est contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales et sa complexité nuit à l'intelligibilité du droit
Le gouvernement a introduit au 3 bis, par amendement déposé après la CMP, un article 1647 -0-B septies qui définit les modalités de mise en œuvre d'un nouveau ticket modérateur, mécanisme faisant financer par les communes et établissements publics de coopération intercommunale une part du coût du dégrèvement accordé aux entreprises dont la cotisation totale au titre de la CET représente plus de 3% de la valeur ajoutée.
Cette fraction serait mise à la charge des collectivités à compter de 2013 si le dégrèvement est accordé pendant plus d'une année.
Le dispositif, d'une complexité marquée, ne permet pas d'atteindre le but qui lui est prétendument fixé, dès lors qu'il n'est pas exclu qu'une part du dégrèvement pourra être supportée par les collectivités locales alors même que la hausse du taux de la CFE qui leur serait imputable ne serait pas la cause première ni principale de dépassement du plafond.
Dès lors, des communes ou intercommunalités pourraient se trouver, dans le cadre de ce dispositif, privées d'une part de leurs ressources propres, alors même que le fait qu'une entreprise verrait sa CET dépasser le plafond de 3% ne serait pas dû directement et exclusivement aux évolutions propres de la CFE plus qu'à celles de la CVAE à travers un barème qui croît avec le chiffre d'affaires, perçue par d'autres niveaux de collectivités.
A titre d'exemple, deux communes appliquant les mêmes taux de CFE pourront être très inégalement touchées par ce dispositif. Tel sera notamment le cas si toutes choses égales par ailleurs, l'une des deux communes ne compte aucune entreprise soumise au plafonnement sur son territoire tandis que l'autre en comprend.
En effet, aux termes du III de l'article 1647-0 B septies, " La participation globale des communes et établissements publics de coopération intercommunale est répartie entre les établissements publics de coopération intercommunale soumis à l'article 1609 nonies C et les communes qui ne sont pas membres d'un tel établissement au prorata du produit :
" a) Des bases de cotisation foncière des entreprises bénéficiaires du dégrèvement pour la deuxième année consécutive ;
" b) Par l'écart de taux de cotisation foncière des entreprises défini au IV. "
Deux communes appliquant la même politique fiscale pourront donc contribuer au financement de ce dégrèvement dans des proportions très différentes, proportions qui dépendront uniquement du rapport entre les bases de cotisation foncière des entreprises plafonnées de chacune des deux communes.
Or, à taux de CFE égal, les bases de cotisation foncière des entreprises plafonnées dépendent exclusivement de facteurs liés à la nature des entreprises présentes sur le territoire des communes (leur chiffre d'affaires, qui détermine le taux de CVAE qui leur est applicable, et l'importance de leurs immobilisations foncières), et non de facteurs que les communes elles-mêmes pourraient influencer.
Dès lors qu'elles comptent sur leur territoire une part différente d'entreprises bénéficiant du plafonnement, deux communes ou intercommunalités pourront donc voir le coût du ticket modérateur qui leur est imposé varier très fortement, sans lien direct avec leurs décisions de taux respectives.
Ce dispositif est donc susceptible d'entraîner une rupture d'égalité entre communes et entre leurs habitants, rupture qu'aucun motif d'intérêt général ne vient motiver.
C'est indirectement une forme de tutelle des collectivités locales les unes sur les autres qui est introduite. Ainsi, les effets du plafonnement ne porteraient que sur les seules communes et intercommunalités, parfois indépendamment de leurs propres choix fiscaux, alors que c'est au titre d'une imposition perçue par l'ensemble des collectivités que les entreprise bénéficient d'un plafonnement.
Cette mesure est donc également contraire aux dispositions du pénultième alinéa de l'article 72 de la Constitution qui dispose qu'" aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre ".
Le dispositif voté est également et directement contraire au principe de libre disposition des ressources posé au premier alinéa de l'article 72-2, alinéa 1er de la Constitution. Cet article dispose en effet que les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi.
L'objectif de " responsabilisation " des décisions des collectivités locales est d'autant moins recevable que, au sein de la CET, la CVAE est perçue à un taux fixé nationalement et que les taux de la CFE font l'objet d'un encadrement strict qui lie leur évolution à celle des impositions portant sur les ménages.
Au total, eu égard à l'enjeu financier lié à la prise en charge par le bloc communal d'une part du coût du dégrèvement, qui se limiterait, pour l'Etat, à un montant estimé par les rapporteurs généraux du budget à l'Assemblée nationale et au Sénat à 70 millions d'euros, le dispositif apparaît d'une complexité qui remet en cause la nécessaire intelligibilité du droit pour les responsables des collectivités locales et les contribuables.
6. Au point 4.2. de l'article 77, le dispositif de redistribution d'une part du dynamisme du produit de la CVAE introduit pour les départements et régions est contraire au principe de péréquation et à la libre administration des collectivités locales
Le gouvernement a également réintroduit à l'article 77 un dispositif de péréquation proche de celui retenu lors de la première lecture par l'Assemblée nationale.
Mais les conditions formelles d'examen de cette disposition, comme de l'ensemble des amendements substantiels introduits par le gouvernement après la commission mixte paritaire aux articles 2 et 43 (76 à 79) de la loi de finances, ont conduit à l'adoption d'un dispositif dont l'absurdité la rend directement contraire à l'exigence constitutionnelle de péréquation et au respect du principe de libre administration des collectivités locales.
Ces amendements introduisent un article 1648 AA instituant respectivement un fonds régional de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises et un fonds départemental de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée.
Pour les régions et les départements, le fonds bénéficie d'un prélèvement calculé comme la moitié de la différence, si elle est positive, entre le montant de CVAE perçu effectivement par la collectivité et le montant perçu en 2011 augmenté d'une croissance correspondant à celle de la CVAE constatée jusque-là pour l'ensemble des collectivités depuis la mise en place de la réforme.
Proche dans leur principe des dispositions introduites par l'Assemblée nationale, supprimées par le Sénat, et que la CMP n'avait pas rétablies, ces dispositions visent à introduire une forme de péréquation " dynamique " reposant sur la croissance des recettes fiscales de CVAE perçues par les collectivités.
L'article 1648 AA tel que rédigé à l'initiative du gouvernement conduit, pour ce qui concerne les régions, à prélever le montant ainsi défini sur les régions qui peuvent être considérées comme " riches " en matière fiscale, puisque sont visées celles dont le potentiel financier est supérieur à la moyenne, et à reverser le montant ainsi collecté au bénéfice des régions " pauvres " dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à la moyenne, au prorata du produit de l'écart à cette moyenne par la population de la région.
Curieusement, c'est un choix en partie inverse qui est fait en ce qui concerne les départements. Ce sont en effet les départements " pauvres ", dont le potentiel financier par habitant est inférieur à la moyenne, qui se verraient soumis au prélèvement au bénéfice d'un fonds de péréquation, ce qui pourrait rendre difficilement applicable cet article.
La redistribution se ferait en direction des mêmes départements dont le potentiel financier par habitant est inférieur à la moyenne, au prorata du produit de l'écart à cette moyenne par la population du département.
Plus curieusement encore, le fonds départemental de péréquation de la valeur ajoutée n'est en réalité pas le bénéficiaire des ressources ainsi collectées.
Il résulte en effet des dispositions du dernier alinéa du 3 du A et du premier alinéa du B que c'est le fonds régional de péréquation de la CVAE qui collecterait le prélèvement sur les départements " pauvres ", et qui organiserait la redistribution de l'ensemble de ces ressources entre les départements également " pauvres ".
Le gouvernement n'a apporté lors de l'examen à l'Assemblée nationale non plus qu'au Sénat aucune explication à ces choix surprenants, qui entrent en contradiction directe avec le principe constitutionnel de péréquation et conduisent à prélever sur une catégorie de collectivités locales (les départements) une part péréquatrice dont il n'est pas possible de déterminer si son produit sera redistribué entre les régions comme semble le prévoir le B du I de cet article 1648 AA, ou également au profit des départements comme le dispose le B du II.
On peut supposer qu'il pourrait s'agir ici de certaines des erreurs rédactionnelles évoquées par le rapporteur général du Sénat, mais le gouvernement ne l'ayant pas confirmé et n'ayant pas souhaité modifier la rédaction de son amendement lors de l'examen de la loi de finances initiale, il appartient évidemment au Conseil constitutionnel d'en affirmer l'inconstitutionnalité.
A tout le moins, si une erreur devait être mise en avant par le gouvernement, elle illustrerait les très mauvaises conditions d'examen de l'ensemble des amendements relatifs aux articles 2, 77 et suivants réformant la taxe professionnelle déposés par le gouvernement après la réunion de la commission mixte paritaire et revenant sur de nombreux points substantiels sur les dispositions adoptées par celle-ci.
L'application des dispositions relatives à la péréquation étant renvoyée au plus tôt à l'année 2011, cette annulation ouvrira la possibilité de revenir dans la plus prochaine loi de finances à une rédaction respectueuse des exigences constitutionnelles ainsi que de la plus élémentaire logique.
Il semble d'ailleurs, sans qu'il soit évidemment possible de s'en prévaloir pour éviter l'annulation de la disposition ici soumise au Conseil constitutionnel, qu'une correction de ce type soit envisagée dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2009 qui n'a pas été définitivement adoptée à l'heure de la présente saisine.
7. Au point 4.2. bis de l'article 77, le dispositif de " renationalisation " de 25% de la CVAE perçue par les départements et les régions est contraire au principe d'autonomie financière des collectivités locales
L'amendement à l'article 78 introduit à l'initiative du gouvernement après réunion de la Commission mixte paritaire a ajouté un 4.2 bis relatif à la péréquation de la CVAE et insérant un article 1648 AB dans le code général des impôts.
Cet article vise à l'institution de deux fonds de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée, l'un entre les départements, l'autre entre les régions, distincts des fonds portant pourtant le même nom, prévus par l'article 1648 AA.
A.- En tout premier lieu, le Conseil devra constater que ce choix de dénomination et les modalités de fonctionnement de ces fonds nuisent directement à l'intelligibilité de la loi.
A.1- La loi ne dit pas ce qu'elle fait
Ce point a été souligné par la Sénatrice Nicole Bricq durant l'examen de ces amendements au Sénat. En effet, contrairement à ce que semble prévoir explicitement l'article, ces fonds ne peuvent être alimentés qu'antérieurement à la perception de l'impôt par les collectivités territoriales puisque les gains ou les pertes résultant de leur intervention seront compensés dans le cadre de la garantie individuelle de ressources.
Aucun " prélèvement sur recettes " ne sera donc opéré sur les budgets desdites collectivités locales et le bilan de l'intervention des fonds instaurés par l'article 1648 AB sera nul en volume : chaque département et chaque région se voyant replacé à son niveau de recette de référence.
Cette neutralisation de l'intervention des fonds découle directement des modifications apportées par l'amendement du Gouvernement aux points 1.2 et 1.3 du même article, concernant la compensation de la réforme de la taxe professionnelle pour les départements et les régions.
Cette modification visait à prévoir que la recette fiscale de chaque collectivité serait appréciée nette des prélèvements et des reversements au profit ou en provenance dudit fonds.
Par conséquent :
- si le fonds majore la part théorique de CVAE, ce surcroît viendra minorer la dotation de compensation voire même augmenter l'écrêtement de la collectivité ;
- si au contraire le fonds minore la part théorique de CVAE, ce déficit sera compensé par un surcroît de dotation ou par une baisse de l'écrêtement.
Il s'agit donc bel et bien d'une modalité de distribution d'une fraction de la recette, et non pas d'une quelconque péréquation visant à faire contribuer telles collectivités locales au financement de telles autres.
Tout au plus, l'intervention des fonds créés par l'article 1648 AB aura pour effet de modifier insensiblement la composition du panier de recettes de chaque département et de chaque régions, pour y atténuer ou y majorer la part venant de la CVAE.
Contrairement à ce qui a été avancé lors des débats au Sénat comme à l'Assemblée nationale, le Conseil devra donc reconnaître que ces fonds n'opèrent aucune péréquation de nature à corriger des inégalités de ressources et de charges.
Plus encore, dès lors que le produit de CVAE qui sera notifié aux collectivités au titre de 2011 inclura nécessairement la redistribution prévue à l'article 1648 AB, le Conseil devra constater que la rédaction adoptée par le Parlement est dépourvue de lien avec les effets qu'elle serait susceptible de produire, et que par conséquent la loi est inintelligible.
A.2- La loi crée des dispositifs concurrents et redondants qui ne permettent pas d'en apprécier la portée
Les articles 1648 AA et 1648 AB proposés prétendent créer, chacun, deux fonds de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, l'un entre départements et l'autre entre régions.
L'existence, pour chacun de ces échelons de collectivités, de fonds ayant le même objet et dont le caractère concurrent est démontré par le fait qu'ils ont la même dénomination porte atteinte à l'intelligibilité de la loi.
Cette situation est aggravée par l'absence de lien entre les fonds : une région ou un département pourra subir un prélèvement au bénéfice du fonds prévu par l'article 1648 AA à raison de la dynamique de son produit de CVAE alors même que cette dynamique aura, en tout ou partie, été remise en cause par le prélèvement au bénéfice du fonds prévu par l'article 1648 AB.
Ainsi, un département dont le produit de CVAE aura crû plus vite que la moyenne nationale, par exemple avec une croissance cumulée de 10 % sur trois ans alors que le produit national total n'aura crû que de 4 % au cours de la même période, subira, en application de l'article 1648 AA, un prélèvement égal à 3 % de son produit de CVAE.
Il est tout à fait possible qu'au cours de la même période, ce département constate une diminution de sa quote-part dans le reversement du fonds prévu par l'article 1648 AB puisque cette quote-part est déterminée par des critères étrangers à l'impôt et par le poids relatif au regard de ces critères de chaque département par rapport à l'ensemble des départements.
Cette diminution de quote-part peut entraîner une baisse du reversement au titre du fonds de l'article 1648 AB dont il n'est pas tenu compte pour le calcul de la dynamique servant d'assiette au prélèvement au profit du fonds de l'article 1648 AA. Le fonds de l'article 1648 AA opère donc un prélèvement sur un produit de CVAE qui n'est que virtuel compte tenu de l'intervention simultanée et indépendante du fonds homonyme prévu par l'article 1648 AB.
B.- En second lieu, et surtout, le Conseil devra annuler le dispositif inséré à l'article 1648 AB du code général des impôts en tant qu'il remet manifestement en cause l'autonomie financière des départements et des régions, garantie par la Constitution et la loi organique.
L'article 1648 AB prévoit de distribuer 25 % de la CVAE perçue par les départements et par les régions selon des critères sans lien avec l'impôt :
- pour les régions à raison d'un tiers au prorata de leur population relative, d'un second tiers au prorata de leur effectif relatif des élèves scolarisés en lycées et des stagiaires de la formation professionnelle, et d'un troisième tiers au prorata de leur superficie relative (retenue dans la limite du double de la densité moyenne de population) ;
- pour les départements, à raison d'un tiers à chaque fois au prorata de leur population relative, du nombre relatif des bénéficiaires des minima sociaux et de l'allocation personnalisée d'autonomie, et de la longueur relative de voirie départementale.
Au total, cet article prévoit de distribuer 1 853 millions d'euros au profit des départements et 954 millions d'euros au profit des régions, c'est-à-dire le quart de leurs ressources fiscales économiques. Ainsi qu'il va être exposé, le Conseil devra considérer que ces montants ne sauraient être regardés comme constituant une ressource propre des collectivités locales, et remettent en cause l'ensemble de la CVAE comme une ressource propre des départements et des régions.
B.1- Le principe d'autonomie financière est garanti par la Constitution, défini par la loi organique et a été précisé par la jurisprudence du Conseil.
Le principe d'autonomie financière des collectivités locales est fixé par le troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, qui dispose que " Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en oeuvre ".
La loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 a inséré dans le code général des collectivités territoriales les articles L.O. 1114-1 à L.O. 1114-4 pour assurer la mise en oeuvre de ces dispositions. Aux termes du troisième alinéa de l'article L.O. 1114-3 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction résultant de la censure partielle prononcée par le Conseil constitutionnel le 29 juillet 2004, " la part des ressources propres ne peut être inférieure au niveau constaté au titre de l'année 2003 ". Ce " plancher " doit être respecté pour chacune des catégories de collectivités territoriales définies à l'article L.O. 1114-1 du même code.
Il appartient donc au Conseil constitutionnel de censurer des actes législatifs ayant pour conséquence de faire passer la part des ressources propres d'une catégorie de collectivités territoriales en-dessous de ce plancher.
Comme il l'a lui même rappelé dans son 21ème considérant de la décision n° 2004-500 DC du 29 juillet 2004, nonobstant l'obligation pour le gouvernement de présenter un rapport sur l'évolution du ratio des ressources propres dans l'ensemble des ressources des collectivités et de corriger au plus vite une diminution de ce ratio en-deçà du niveau de 2003, le Conseil constitutionnel se réserve la possibilité " de censurer, le cas échéant, des actes législatifs ayant pour effet de porter atteinte au caractère déterminant de la part des ressources propres d'une catégorie de collectivités territoriales ".
Le Conseil a également jugé qu'il résulte de la combinaison des trois premiers alinéas de l'article 72-2 de la Constitution que les produits d'impositions de toutes natures ne constituent des ressources propres des collectivités locales que si la loi les autorise à en fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou si elle en détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette.
B.2- Pour les départements et les régions, la CVAE ne souscrit pas à la définition de la ressource propre
A l'évidence, la CVAE ne constitue pas une imposition dont les départements et les régions peuvent modifier l'assiette ou le taux. Elle ne peut être considérée comme une ressource propre qu'à la condition que le législateur a prévu d'en fixer, par département et par région, une fraction de taux ou une fraction d'assiette.
Or, la CVAE des départements et des régions est une imposition mixte, dont 75 % sont perçus par la collectivité en fonction de l'assiette située sur son territoire et 25 % sont répartis par l'Etat en fonction de critères totalement extérieurs à l'impôt.
Du point de vue des sommes mises en répartition, cette quote-part de 25 % ne peut être répartie qu'après prise en considération du produit total de la CVAE encaissé par l'Etat au titre d'un exercice. Il ne s'agit donc nullement d'une fraction locale de taux ou de tarif, non plus qu'une fraction locale d'assiette. Les collectivités locales bénéficieront d'une quote-part d'un produit total collecté, dont le montant n'a rien de local.
Plus encore, du point de vue de la répartition elle-même, il convient d'observer que le produit de CVAE qui sera perçu par chaque département ou chaque région, à compter de 2011 sera variable chaque année, non seulement en fonction de l'assiette locale taxable pour 75 % du total, mais aussi et surtout en fonction de la position relative de la collectivité dans l'échelle des critères définis par l'article 1648 AB.
Chaque année, cette quote-part a donc vocation à évoluer localement de façon totalement distincte de la ressource encaissée nationalement par l'Etat et en raison de facteurs qui ne relèvent ni de l'Etat, ni de la collectivité bénéficiaire.
La CVAE n'est donc nullement une imposition dont le législateur détermine par collectivité une fraction de taux ou d'assiette.
B.3- En cela, la CVAE diffère notablement de la TIPP et de la TSCA transférées auxquelles le Conseil a reconnu le caractère de ressources propres
Lorsque le législateur financier a entendu transférer aux régions et aux départements des fractions de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance ou de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, il a prévu d'en affecter collectivité par collectivité une fraction figée de tarif ou de taux.
Cette méthode, conforme aux décisions du Conseil, a entraîné la qualification de la TIPP et de la TSCA comme ressources propres des départements et des régions.
En effet, lorsque la loi transfère par exemple au département du Tarn une fraction égale à 0,85 % du taux de la TSCA sur les contrats de véhicules à moteurs taxés à 18 %, elle garantit à ce département que chaque contrat conclu sur le territoire national entraînera la perception d'une recette de 0,85% x 18% = 0,153 % du montant du contrat. Il n'y a donc aucun écran entre le contribuable (ou l'assiette de l'impôt) et la recette perçue par la collectivité.
De même, lorsque le législateur financier a transféré, par exemple, au département du Cher, une fraction égale à 0,023 euros par hectolitre du tarif national de TIPP, il a garanti à cette collectivité qu'elle percevrait cette somme pour chaque hectolitre acquis sur le territoire national. Là encore, la ressource est une ressource propre, parce que nulle collectivité publique ne peut s'interposer entre l'assiette de l'impôt et la disposition du produit par la collectivité bénéficiaire.
Le Conseil ne pourra manquer d'observer que ce ne sera pas le cas de la CVAE, compte tenu des dispositions de l'article 1648 AB.
En effet, entre l'assiette de la CVAE (qu'elle soit considérée nationalement ou localement par le mécanisme de localisation prévu à l'article 1586 septies créé par l'article 2 de la loi de finances) et le produit perçu par un département ou par une région s'interposera un écran de redistribution en fonction de critères relatifs.
La collectivité ne percevra une ressource découlant de l'imposition d'une assiette, mais une ressource découlant de la dynamique relative de sa population, de sa longueur relative de voirie, ou encore de sa superficie relative, etc.
Le Conseil relèvera d'ailleurs que parmi les critères choisis à l'article 1648 AB, certains sont figés ou presque. Il en est ainsi de la superficie de chaque collectivité et du territoire nationale, qui n'évolueront plus.
Il en est également ainsi, peu ou prou, de la longueur des voiries départementales, qui résulteront à l'avenir davantage du poids de l'histoire que de choix locaux.
Le Conseil devra dès lors considérer que ne peut être une ressource propre la ressource dont le montant perçu par la collectivité est proportionné à la surface d'une région voisine, ou encore aux kilomètres de routes d'un autre département.
B.4- Le CVAE est également une ressource d'un genre inédit puisque son produit perçu par une collectivité est dépendant du comportement d'une autre collectivité
Enfin, le Conseil sera confronté à la définition d'une ressource - la CVAE - dont la nature fiscale pour les contribuables est démentie par son mode de répartition entre les collectivités locales bénéficiaires.
La jurisprudence du Conseil a jusqu'ici conduit à délimiter le poids des interventions relatives de l'Etat et des collectivités locales dans la définition des ressources propres. C'est en ce sens que le Conseil a été conduit à considérer que toute ressource dont le produit perçu dépend exclusivement du produit acquitté est une ressource propre, sans préjudice de la capacité pour chaque collectivité d'en définir l'assiette ou le taux.
Or, le CVAE prévue par le projet de loi de finances pour 2010 est une imposition dont la perception par une région ou un département sera conditionnée, non pas par l'intervention de l'Etat, non pas exclusivement par l'évolution du produit acquitté localement ou nationalement, mais aussi par l'évolution de la position relative de la région ou du département dans l'échelle des critères fixés à l'article 1648 AB.
C'est ainsi que le produit de CVAE encaissé par l'Etat au titre d'une année pourrait par exemple progresser par rapport à l'année antérieure, et - à l'inverse - le produit reversé l'année suivante à un département ou à une région régresser.
Ce sera notamment le cas si - pour un département - sa population évolue moins vite que la population nationale, si sa voirie est constante ou progresse moins vite ou recule davantage que la somme des voiries départementales, et si le nombre de bénéficiaires des minima sociaux augmente moins vite ou régresse plus vite que dans la totalité des départements.
Ce phénomène sera encore accentué si le surcroît de produit acquitté ne résulte pas d'une assiette localisée dans ce département. Dans ce cas, en effet, l'assiette locale de l'impôt - qui conditionne 75 % de la ressource - sera constante, tandis que la quote-part du département dans les 25 % croissants du produit total de CVAE recule.
L'impôt perçu diminuerait alors, à l'inverse de l'assiette nationale et du produit acquitté nationalement, et alors que le produit acquitté dans ce département n'a pas varié !
Ce paradoxe apparaît dans des conditions strictement identiques concernant le dispositif prévu concernant les régions.
Dès lors, le Conseil ne pourra que relever que la CVAE ne saurait être regardée comme une ressource propre : le lien entre le produit qui en sera perçu par un département ou une région et le produit acquitté par les entreprises sera faussé par une règle de redistribution sans relation avec l'impôt.
B.5- Le Conseil devra donc censurer la disposition qui fausse ce lien, et remet manifestement en cause l'autonomie financière des collectivités locales
La CVAE représentera 11,5 % des ressources totales des départements et 15,7 % de celles des régions. La qualification de la CVAE comme n'étant pas une ressource propre conduirait manifestement à ce que le législateur ait remis en cause l'autonomie des régions et des départements.
En effet, les ratios constatés en 2003, respectivement de 58,6 % et 41,7 %, passeraient à 53,1 % et 31,4 %.
Par conséquent, le Conseil devra soit annuler l'ensemble de l'architecture fiscale de la réforme proposée par le projet de loi de finances, soit censurer l'article 1648 AB du code général des impôts, introduit après la CMP, en tant que lui seul nuit à la qualification de la CVAE comme une ressource propre. Cette seconde option permettrait également, dès lors qu'une clause dite " de rendez-vous " a été prévue à l'article 76, de définir au cours de l'année 2010 des mécanismes satisfaisants de péréquation qui devront respecter à la fois l'exigence constitutionnelle de péréquation et le principe constitutionnel d'autonomie financière des collectivités locales.
8. Les modalités de compensation de la réforme de la taxe professionnelle prévues à l'article 77 pour les régions conduisent à remettre en cause leur autonomie financière.
Compte tenu des modalités de calcul de la CVAE et notamment la répartition " macroéconomique " retenue pour 25% de son produit, de la compensation du manque à gagner lié à la réforme par des dotations budgétaires pour un montant non négligeable au regard du total des ressources assurant le financement des régions, et de la remise en cause du caractère " mixte " de leur fiscalité qui ne reposera plus de façon équilibrée sur les ménages et les entreprises, les régions voient leur autonomie financière gravement remise en cause.
A l'exclusion de la TIPP dont les redevables sont à la fois les ménages et les entreprises et pour laquelle les régions disposent d'une capacité marginale de variation des taux applicables sur leur territoire, les régions se voient en effet privées de toute fiscalité sur lesquelles elles disposent d'une capacité de vote des taux, et de toute fiscalité pesant sur les ménages.
La part des dotations dans leurs recettes augmente encore de 200 millions d'euros, montant non négligeable compte tenu du total de leurs recettes proche de 11 milliards d'euros.
Cette situation est notamment liée au choix de transférer la part actuellement perçue par les régions de taxe foncière sur les propriétés bâties, pour un montant de 1,9 milliards d'euros, vers les départements.
Il appartiendra donc au Conseil Constitutionnel d'annuler sur ce point les modalités de  répartition des impositions entre les différents niveaux de collectivités locales en maintenant aux régions la part actuelle de taxe foncière sur les propriétés bâties qu'elles prélèvent.
II. Sur la redistribution de la contribution carbone (article 9)
1/ Le dispositif
Le projet de loi de finances pour 2010 crée un crédit d'impôt sur le revenu forfaitaire afin, selon l'exposé des motifs de l'article concerné, " de redistribuer, à l'ensemble des ménages, la taxe carbone et la taxe sur la valeur ajoutée induite qu'ils vont supporter.
Le crédit d'impôt, forfaitairement fixé à 46 EUR pour un contribuable célibataire ou assimilé, et à 92 EUR pour un couple soumis à imposition commune, est porté respectivement à 61 EUR et 122 EUR pour les contribuables qui sont domiciliés dans une commune qui n'est pas intégrée à un périmètre de transports urbains.
Ces montants sont majorés de 10 EUR par personne à charge. "
2/ Le grief : la rupture caractérisée du principe d'égalité
Nous demandons à votre Conseil de considérer ce dispositif de compensation de la taxe carbone comme constituant une rupture caractérisée du principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques.
Le montant est forfaitaire avec une double distinction (célibataire/couple marié + personnes à charges et zone d'habitation) sans considération de la capacité contributrice ni de la consommation d'énergie en fonction du revenu des ménages.
Comme le montrent les analyses de l'INSEE, la part des dépenses liée au logement, eau, gaz, électricité et autres combustibles est plus forte pour les ménages placés dans les quartiles de revenus les plus bas (en 2006 : 16,2% en moyenne contre 24,8% pour le quartile inférieur et 11,9% pour le quartile supérieur). Les ménages les plus en difficulté sont ceux qui proportionnellement à leurs revenus dépensent le plus pour l'énergie.
Ce faisant, il instaure une rupture d'égalité devant les charges publiques. Car, comme l'indique la table synthétique des décisions qui figure sur le site Internet de votre Conseil à propos de la " ristourne " de CSG initialement prévue par la loi de finances pour 2000 :
" La disposition contestée ne tient compte ni des revenus du contribuable autres que ceux tirés d'une activité, ni des revenus des autres membres du foyer, ni des personnes à charge au sein de celui-ci. Le choix ainsi effectué par le législateur de ne pas prendre en considération l'ensemble des facultés contributives créées, entre les contribuables concernés, une disparité manifeste contraire à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. (2000-437 DC, 19 décembre 2000, Journal officiel du 24 décembre 2000, p. 20576, cons. 7 et 9, Rec. p. 190). "
Or la ristourne de CSG prévue à l'époque était également un crédit d'impôt, finalement remplacé par la prime pour l'emploi (loi du 30 mai 2001), qui prend également la forme d'un crédit d'impôt tenant compte de l'ensemble des revenus et de la composition du foyer fiscal afin de respecter la jurisprudence de votre Conseil.
Le crédit d'impôt proposé pour compenser la taxe carbone ne respecte pas les conditions : les personnes à charge sont certes prises en compte mais de façon forfaitaire et surtout les revenus du foyer ne sont pas pris en considération.
Dans le cas du remboursement de la taxe carbone cela est d'autant plus choquant que les ménages qui consacrent la part de leur budget à l'énergie la plus importante sont ceux qui ont la capacité contributrice la plus faible.
3/ Le principe d'égalité selon la jurisprudence de votre Conseil
Votre Conseil a en effet établi que les exceptions au principe d'égalité ne pouvaient se justifier que si deux conditions cumulatives sont réunies :
- d'une part soit un motif d'intérêt général ou un traitement différent de catégories de contribuables placés dans des situations différentes (ce qui n'est pas le cas ici, puisqu'au contraire la ristourne est forfaitaire quels que soient les revenus).
- et d'autre part une dérogation qui soit proportionnelle à l'objectif de la loi qui l'institue (l'exposé des motifs invoquant un objectif de redistribution). Or, la modalité de remboursement retenue ne tient pas compte de la capacité contributrice des ménages. Elle est donc contraire au principe posé à l'article 13 de la DDHC du 26 août 1789. L'objectif de la taxe carbone étant de réduire la consommation d'énergie produisant de CO2, le remboursement aurait au contraire dû être plus fort pour les ménages les moins aisés qui en consomment proportionnellement plus, pour être en conformité avec son objectif.
Le Gouvernement aurait pu, pour redistribuer le produit de la taxe carbone, mettre en place un crédit d'impôt tenant compte de la tranche d'impôt sur le revenu dans laquelle se situent les ménages après application du quotient familial, ce qui aurait permis de tenir compte de la capacité contributive du foyer et de sa taille, ou un crédit d'impôt sous condition de ressources (type Prime pour l'emploi).
III. Sur La fiscalisation partielle des indemnités journalières d'accident du travail (article 85)
L'article précité porte aux situations légalement acquises une atteinte qui n'est pas justifiée par un motif d'intérêt général suffisant.
Même limité à une assiette de 50%, l'assujettissement des indemnités journalières perçues au titre des accidents du travail reste contraire au principe d'égalité tel que défini par la jurisprudence de votre Conseil.
1/ L'absence de motif d'intérêt général que serait la recherche de l'équité
Aucun motif d'intérêt général ne pourrait être qualifié de " suffisant " en l'espèce puisqu'il ressort très nettement des travaux parlementaires que cette mesure a été justifiée par la recherche d'une " équité " dans l'attribution des " revenus de remplacement ". Or, cette justification repose sur une erreur de droit manifeste.
De fait et de droit, les indemnités journalières " maladie " et " maternité " relèvent d'un régime légal de prévoyance sociale obligatoire, ce qui explique, du reste, que les salariés comme les employeurs cotisent chacun, pour leurs parts, pour se prémunir de la survenance d'un risque.
Les indemnités journalières versées en cas d'accident du travail ou de maladie professionnelle relèvent d'un régime légal de réparation du dommage corporel institué par la loi de 1898 - et fondée sur la théorie du risque-, ce qui explique que seuls les employeurs cotisent non pour se prémunir d'un risque mais pour réparer les conséquences des accidents du travail et des maladies professionnelles dont ils sont tenus pour responsables.
Il suffit pour confirmer ce constat de prendre connaissance des règles légales et réglementaires de la tarification des ATMP. La circonstance que la gestion des accidents du travail et des maladies professionnelles ait été confiée à la sécurité sociale ne modifie en rien la nature juridique précitée.
La nature juridique des réparations allouées aux accidentés du travail, en nature (frais médicaux) ou en espèces à titre temporaire (indemnités journalières temporaires) ou à titre définitif (capital ou rente) a été reconnu par le Conseil constitutionnel notamment dans sa décision n°2007-558 DC du 13 décembre 2007 dans son considérant 7 (" que, dans ces conditions, le législateur n'a pas porté atteinte au droit à réparation des personnes victimes d'accidents du travail ou atteintes de maladies professionnelles ").
Il est donc inexact de justifier cette mesure par la recherche d'une équité alors que ces populations relèvent de régimes juridiques radicalement différents. Il ne s'agit donc pas, en droit, d'aligner la situation de contribuables relevant d'un même régime juridique et donc de revenir sur un avantage indu.
Du reste, le législateur ne saurait soutenir que la justification de cet avantage fiscal lors de sa création en 1927 (c'est-à-dire la nécessité pour la solidarité nationale de compléter par une dépense fiscale l'indemnisation trop modeste des victimes du travail) a aujourd'hui disparu puisque la réparation accordée aux accidentés du travail n'a pas été améliorée de façon substantielle depuis cette date.
Du reste, tel était aussi le constat du Gouvernement, il y a quelques mois puisque l'annexe 1 de l'annexe budgétaire à la loi de finances pour 2008 "  cette mesure a pour objet de préserver les ressources des personnes victimes d'ATMP. La dépense fiscale consiste à exonérer d'impôt sur le revenu les indemnités journalières de l'assurance ATMP ".
2/ La rupture manifestement caractérisée d'égalité.
L'imposition d'indemnités est possible, à la condition que, ce faisant, il ne crée pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques, c'est-à-dire prenne en compte les capacités contributives des intéressés et se fonde sur des critères objectifs et rationnels.
Or, il est constant que ces conditions n'ont pas été observées à l'endroit de certaines catégories de victimes, et dans des proportions qui ne sont pas négligeables, qui ne perçoivent pas l'intégralité de leurs revenus pendant leur arrêt de travail.
Il s'agit, en effet, des travailleurs à domicile, des travailleurs temporaires, des salariés qui n'ont pas un an d'ancienneté dans l'entreprise, et dont les capacités contributives sont bien inférieures aux autres salariés qui perçoivent l'intégralité de leur salaire soit par l'effet de la loi de mensualisation et d'assurances complémentaires, soir par l'effet de leur statut (fonction publique).
Le même constat peut être présenté pour les salariés dont la durée d'activité antérieure ne donne pas accès aux indemnités journalières dans le régime général, alors même que, pour bénéficier de la loi de mensualisation, les salariés doivent être pris en charge par la sécurité sociale.
Cette disposition porte, en elle-même, la création d'une inégalité de traitement supplémentaire à l'endroit des victimes du travail. En effet, cette mesure ne s'appliquera pas seulement aux arrêts de travail de courte durée mais à toutes les indemnités journalières que la victime du travail perçoit jusqu'à sa consolidation qui va fixer les préjudices définitifs (d'où l'expression légale de l'article actuel 81-8 du CGI qui ne visait les " indemnités temporaires " en référence au préjudice économique avant consolidation).
En effet, le qualificatif " temporaire " ne signifie pas " courte durée " mais absence de consolidation au sens médicolégal en droit de la réparation. La fiscalisation va aussi concerner des arrêts de travail pour des cas graves dont la consolidation ne peut intervenir qu'après plusieurs mois, et parfois plusieurs années.
Pendant cette période, la victime ne touche aucune autre indemnisation. Or, désormais, il existera une inégalité manifeste avec les indemnités journalières des personnes en Affection de Longue Durée (ALD) qui ne sont pas fiscalisées. La victime d'un cancer professionnel, dans l'attente de sa consolidation, devra donc payer l'impôt alors que l'assuré victime d'un cancer environnemental, dans l'attente de son invalidité, n'y sera pas soumis.
Enfin, cette mesure vient encore accroître l'inégalité de traitement que supporte les victimes du travail lorsque l'on compare leurs situations, et l'étendue de leur droit à réparation, avec d'autres victimes d'un dommage corporel qui bénéficient d'une réparation intégrale de leurs préjudices dans le cadre d'un système de responsabilité sans faute ou sans lien de causalité (accidents de la circulation, victimes de l'amiante, infections nosocomiales).
3/ Une catégorie de contribuables est lésée
Votre Conseil ne reconnaît pas de droit au maintien des avantages acquis. Cependant, si la suppression d'une exonération fiscale a pour conséquence d'entraîner pour certaines catégories de contribuables une majoration d'imposition, il ne doit pas en résulter une atteinte au droit de propriété qui serait contraire à la Constitution.
Or, la fin de cette exonération vient encore réduire l'assiette de la réparation dont bénéficent les victimes du travail pour la réparation de leur préjudice économique temporaire alors, d'une part, qu'elles restent les seules victimes d'un dommage corporel, en France, à ne pas bénéficier du principe de la réparation intégrale des préjudices, et que, d'autre part, la suppression de cette dépense fiscale n'a pas été compensée par une augmentation des dépenses de la branche ATMP.
Il faut rappeler que le Gouvernement, il y a quelques mois, observait au sein de l'annexe 1 de l'annexe budgétaire à la loi de finances pour 2008 " A objectif inchangé de préservation des ressources des victimes d'ATMP, la suppression de cette dépense fiscale devrait être compensée par une augmentation des dépenses de la branche ATMP de plus de 6 % ".
4/ La caractère rétroactif du dispositif
La disposition législative adoptée aboutit, sans aucune distinction, à fiscaliser des indemnités journalières qui sont nées à l'occasion d'un fait générateur situé avant l'entrée en vigueur du dispositif.
De fait et de droit, pour toutes les victimes qui auront été contraintes de cesser leur activité du fait d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle intervenu avant le 1er janvier 2010, et dont certaines peuvent être dans l'attente de leur consolidation pour de longs mois encore, seront pourtant soumises à la fiscalisation de leur indemnité journalière.
En conclusion, au regard de ces motifs, l'article 85 du projet de loi de finances pour 2010 ne respecte pas les deux conditions posées par votre Conseil dans sa jurisprudence constante :
1. Motif d'intérêt général ou traitement différent de situations objectivement différentes.
2. Et rapport direct entre l'exception au principe d'égalité avec l'objet de la loi qui l'institue (en l'occurrence, la recherche d'équité duquel nous pensons avoir démontré que l'article concerné va précisément à l'encontre).
Par ailleurs, le caractère rétroactif du dispositif ne se justifie pas non plus (absence d'intérêt général).
Enfin, le dispositif crée au sein de la catégorie des victimes d'accidents du travail des inégalités qui ne se justifient pas.
Au contraire, c'est bien la situation actuelle qui se justifie : les indemnités journalières des victimes d'accidents du travail relèvent d'une situation juridique différente des indemnités journalières " maladie " ou " maternité ", justifiant un traitement différent au nom du principe d'égalité.
IV. Sur l'article permettant aux conseils régionaux et à l'assemblée de Corse de majorer le tarif de la taxe intérieure de consommation applicable aux carburants (article 94)
1/ Le dispositif
Cette mesure prévoit que les conseils régionaux et l'assemblée de Corse peuvent majorer le tarif de la taxe intérieure de consommation applicable aux carburants vendus aux consommateurs finals sur leur territoire, dans la limite de 0,73 euro par hectolitre pour les supercarburants et de 1,35 euro par hectolitre pour le gazole.
Elle prévoit également que les recettes issues de la majoration prévue au premier alinéa sont exclusivement affectées au financement  d'une infrastructure de transport durable, ferroviaire ou fluvial, mentionnée aux articles 11 et 12 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'Environnement.
Elle prévoit enfin que les délibérations des conseils régionaux et de l'assemblée de Corse ne peuvent intervenir qu'une fois par an et au plus tard le 30 novembre de l'année qui précède l'entrée en vigueur du tarif modifié. Elles sont notifiées à la direction générale des douanes et des droits indirects, qui procède à la publication des tarifs de la taxe intérieure de consommation ainsi modifiés au plus tard à la fin de la première quinzaine du mois de décembre suivant. Les tarifs modifiés de la taxe intérieure de consommation entrent en vigueur le 1er janvier de l'année suivante.
La mesure proposée vise donc à permettre aux régions de dégager des financements supplémentaires exclusivement en faveur du financement des grands projets d'infrastructures de transport alternatives à la route prévus dans la loi de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'Environnement.
L'augmentation globale de la taxe intérieure de consommation qui résulterait pour le consommateur, d'une part, de la modulation existante au profit des régions et, d'autre part, du nouveau dispositif demeure plafonnée à 2,5 centimes d'euro par litre de gazole ou de supercarburant.
2/ Les deux griefs
Deux griefs de nature à souligner l'inconstitutionnalité de la mesure nous semblent devoir être retenus.
D'une part, cette mesure est contraire au principe d'autonomie fiscale des collectivités locales, expressément posé à l'article 72 alinéa 2 de la Constitution (loi de révision constitutionnelle du 28 mars 2003), et tel que dégagé par la jurisprudence de votre Conseil. D'autre part, cette mesure est contraire au principe de non-affectation des impositions de toute nature au sein des budgets locaux.
1°) En effet, en prévoyant l'affectation précise des sommes dégagées par la majoration facultative supplémentaire de TIPP, l'article méconnaît les principes de libre administration des collectivités territoriales (article 72 de la Constitution) et d'autonomie fiscale (article 72 alinéa 2 de la constitution), d'autant que les infrastructures concernées sont définies et programmées par l'Etat en application des articles 11 et 12 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009.
Il s'agit donc d'un pouvoir fiscal factice et d'un transfert déguisé de compétences aux régions, l'Etat faisant financer sa programmation d'équipements par les régions. Les articles 11 et 12 placent en effet l'Etat en première ligne dans la définition des priorités.
En définissant de façon restrictive, limitée à l'application de deux articles de la loi du 3 août 2009, l'affectation des recettes que les assemblées délibérantes des régions peuvent décider, l'article concerné de la loi de finances remet en cause à la fois le principe formulé à l'article 72 de la Constitution :
" Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences " et le principe formulé à l'article 72 alinéa 2 : " Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi ".
De plus, à l'article 11 de la loi ° 2009-967 du 3 août 2009, les régions et les collectivités locales ne sont pas mentionnées.
L'article 12 encadre très fermement les libertés d'action des régions et fixe un programme prioritaire précis et contraint, évoquant seulement une concertation avec les collectivités locales. Les opérations retenues sont détaillées, le programme supplémentaire est déjà prévu, les calendriers sont fixés (ainsi que les conséquences des décalages possibles).
Le transport ferroviaire régional, élément structurant pour les déplacements interrégionaux, interurbains et périurbains, contribuera à diffuser l'effet de la grande vitesse au profit de l'ensemble du territoire.
Parallèlement, la qualité de la desserte des agglomérations qui resteraient à l'écart du réseau à grande vitesse sera améliorée en termes de vitesse, de fiabilité et de confort. A cette fin, pourront notamment être prévus des aménagements portant sur les infrastructures existantes, ainsi que la construction de compléments d'infrastructures nouvelles, en particulier, à la traversée des aires urbaines saturées. La desserte de la Normandie sera améliorée dans ce cadre. Le cas échéant, il pourra être recouru à des contrats de service public financés par un système de péréquation.
L'Etat contribuera, à hauteur de 16 milliards d'euros, au financement d'un programme d'investissements permettant de lancer la réalisation de 2 000 kilomètres de lignes ferroviaires nouvelles à grande vitesse d'ici à 2020.
Ce programme de lignes à grande vitesse pourra porter sur les projets suivants dans la mesure de leur état d'avancement :
- la ligne Sud-Europe-Atlantique, constituée d'un tronçon central Tours-Bordeaux et des trois branches Bordeaux-Toulouse, Bordeaux-Hendaye et Poitiers-Limoges ;
- la ligne Bretagne-Pays de la Loire ;
- l'arc méditerranéen, avec le contournement de Nîmes et de Montpellier, la ligne Montpellier-Perpignan et la ligne Provence-Alpes-Côte d'Azur ;
- la desserte de l'est de la France, avec l'achèvement de la ligne Paris-Strasbourg et des trois branches de la ligne Rhin-Rhône ;
- l'interconnexion sud des lignes à grande vitesse en Ile-de-France ;
- les accès français au tunnel international de la liaison ferroviaire Lyon-Turin, qui fait l'objet d'un traité franco-italien.
Il fera l'objet d'une concertation avec les collectivités territoriales, en particulier les régions, à engager avant fin 2009. Cette concertation portera sur les priorités, les alternatives à grande vitesse, les tracés et les clefs de financement des projets. Elle tiendra notamment compte de leurs impacts sur l'environnement, en particulier sur la biodiversité et sur les espaces agricoles et naturels, et des priorités établies au niveau européen dans le cadre des réseaux transeuropéens.
Un programme supplémentaire de 2 500 kilomètres sera en outre défini, incluant la ligne Paris-Orléans-Clermont-Ferrand-Lyon, dont les études sont déjà engagées en vue d'un débat public. Dans ce cadre, seront mises à l'étude la ligne Paris-Amiens-Calais et la ligne Toulouse-Narbonne, reliant les réseaux LGV Sud-Est et Sud-Ouest, ainsi qu'un barreau Est-Ouest et un barreau améliorant la desserte du Béarn et de la Bigorre.
Si certains projets figurant dans la liste des premiers 2 000 kilomètres prennent du retard par rapport à l'échéance de 2020, et dès lors qu'un projet figurant dans la liste des 2 500 kilomètres supplémentaires est prêt, ce dernier pourra être avancé à l'horizon 2020 et les travaux correspondants engagé. "
2°) Les recettes et en particulier les impôts doivent respecter le principe d'universalité budgétaire énoncé à l'article 6 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, et son corollaire le principe de non-affectation des recettes.
Ce principe vaut en particulier pour les impôts et impositions de toute nature, au sein du budget de l'Etat comme des collectivités locales. La question se pose de façon différente pour les dons et legs, les rémunérations de services rendus, les ventes d'actifs, mais le principe est beaucoup plus strict pour les impôts.
L'Etat ne peut transférer un impôt à un tiers qu'en vertu de la mission de service public qu'il rend et avec trois conditions de forme (disposition d'une loi de finances pour affecter un impôt existant, impôt autorisé par le Parlement, annexe détaillée indiquant les impôts affectés).
Mais, au sein du budget général de l'Etat, les impôts ne font pas l'objet d'une affectation (contrairement aux fonds de concours, rétablissements de crédits et attributions de produits). Seuls les budgets annexes et les comptes spéciaux peuvent se voir attribuer des produits divers (recettes de privatisation...) et des taxes transférées.
Il en va de même pour les collectivités locales. Les dotations et concours de l'Etat peuvent être fléchées sur des dépenses précises, mais sans faire en réalité l'objet d'une affectation réelle ligne à ligne (ainsi les régions dépensent plus que les transferts prévus au titre des lycées ou des transports ferroviaires, idem pour les départements avec le RSA ou les collèges).
De la même manière, la part de TIPP transférée jusque là aux régions servait à financer des transferts en parallèle de nouvelles compétences (pour des montants contestés), et donc abondait globalement les budgets régionaux : tout le produit nouveau lié à la TIPP a été intégré dans l'ensemble des recettes des régions servant à financer toutes les dépenses.
Certains impôts ou taxes peuvent être affectés à des sections du budget (la taxe locale d'équipement à la section d'investissement par exemple). Mais pour affecter un impôt à une catégorie précise de dépense, il aurait fallu prévoir un budget annexe (comme pour l'eau ou l'assainissement) qui peut se voir confier l'attribution de produits d'impôts, ou une autre formule équivalente.
Faute de prévoir une telle procédure, la mesure telle qu'elle est formulée (" les recettes issues de la majoration prévue au premier alinéa sont exclusivement affectées au financement  d'une infrastructure de transport durable, ferroviaire ou fluvial "), est contraire au principe d'universalité des finances publiques applicable aux budgets locaux.
V. Sur l'extension sous condition du Revenu de solidarité active (RSA) aux moins de 25 ans (article 135)
Le dispositif prévu par l'article 135 du projet de loi de finances pour 2010, contraire au principe d'égalité, nous semble devoir être censuré.
En préalable, il appartient au Conseil constitutionnel d'apprécier s'il s'agit d'un cavalier budgétaire.
Trois arguments justifieraient la censure de ce texte :
1. Premièrement, la discrimination sur l'âge est contraire aux principes constitutionnels :
Cette mesure est contraire à l'alinéa 11 du Préambule de la Constitution de 1946 : " Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence "  (dont l'expression est reprise par la loi RSA, qui en fait un principe général du droit) garantissant le droit à la sécurité matérielle et le droit de tout être humain d'obtenir des " moyens convenables d'existence ".
Elle est également contraire à l'alinéa 10 de ce même Préambule : " La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ".
Ainsi, selon une délibération la Haute autorité de lutte contre les discriminations (HALDE) du 20 octobre 2008, si l'exclusion des moins de 25 du RMI pouvait se justifier pour éviter une trappe à inactivité, la justification est infondée concernant le RSA chapeau :
"Au regard de ces éléments, le Collège de la haute autorité constate l'existence d'une différence de traitement fondée sur l'âge des personnes actives, seuls les salariés de plus de 25 ans pouvant bénéficier de l'accompagnement financier prévu par le nouveau dispositif. Or, une telle différence de traitement n'est licite que si elle est justifiée de façon objective et raisonnable, c'est-à-dire si elle poursuit un but légitime et qu'il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé."
Par ailleurs, et pour information de votre Conseil, le dispositif nous semble contraire aux principes posés par les traités internationaux :
- articles 13 (Droit à l'assistance sociale) et 30 (droit à la protection contre la pauvreté et l'exclusion sociale) de la charte sociale révisée du Conseil de l'Europe.
- article 1er du protocole additionnel n° 1 de la CESDH : les prestations sociales, contributives ou non, constituent des droits patrimoniaux. En application de l'article 14 de la CESDH, ces prestations sociales doivent être accordées sans discrimination et sans condition de réciprocité.
Ainsi, dans la même délibération en date du 20 octobre 2008, la HALDE reprend notamment la décision du comité européen des droits sociaux qui avait déjà jugé le RMI discriminatoire au regard de la charte sociale révisée :  " L'exclusion des personnes de moins de vingt-cinq ans du RMI et l'insuffisance des autres mesures d'assistance sociale prévues pour ces personnes en cas de besoin ne sont pas conformes à cette disposition de la Charte " (Conclusions XV-1 - 01/01/2000).
Comme l'écrit le Député Sirugue dans son rapport budgétaire pour avis n°1971 au projet de loi de finances pour 2010 (14 octobre 2009) :
" Cette ouverture est largement une mesure contrainte car dès lors que le RSA, comme la prime pour l'emploi, est pour partie un dispositif de complément des revenus du travail, il ne pouvait être justifié d'en écarter des travailleurs sur un critère d'âge. Le même raisonnement vaut d'ailleurs, plus généralement, pour tout dispositif social. Au demeurant, la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) a établi, dans sa délibération n° 2008-228 du 20 octobre 2008, le caractère discriminatoire de l'exclusion des jeunes du RSA, qui est contraire aux engagements internationaux de la France tels que la Charte sociale européenne les a fixés. Par ailleurs, pratiquement tous nos voisins européens attribuent leurs minima sociaux dès l'âge de 18 ans, voire 16 ans parfois. "
2. Deuxièmement, il importe de noter que cet amendement qui étend sous des conditions très strictes le RSA aux moins de 25 ans est contraire à la loi sur le RSA et aux textes internationaux au motif notamment qu'elle institue une discrimination, outre l'âge, entre deux salariés du même âge.
" Art. L. 262-1 (Code de l'action sociale et des familles).-Le revenu de solidarité active a pour objet d'assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d'existence, d'inciter à l'exercice d'une activité professionnelle et de lutter contre la pauvreté de certains travailleurs, qu'ils soient salariés ou non salariés.
" Il garantit à toute personne, qu'elle soit ou non en capacité de travailler, de disposer d'un revenu minimum (...) "
Par ailleurs, et pour information, l'article 32 al. 2 de Charte des Droits Fondamentaux de l'UE stipule que : " Les jeunes admis au travail doivent bénéficier de conditions de travail adaptées à leur âge et être protégés contre l'exploitation économique ou contre tout travail susceptible de nuire à leur sécurité, à leur santé, à leur développement physique, mental, moral ou social ou de compromettre leur éducation ".
Cette discrimination est bien sur sous le coup d'une disproportion entre les moyens impliqués et le but visé.
3 L'absence de visibilité sur le transfert aux départements de la charge de ce dispositif non financé, et les incertitudes qui pèsent sur le financement de sa montée en charge.
Comme le souligne le rapport du Député Sirugue précité :
" La mise en place très récente du revenu de solidarité active, généralisé le 1er juin 2009, ne permet pas à ce jour d'établir un bilan définitif de la pertinence et de la pérennité de son financement comme de son efficacité. (...) À la fin du mois de juillet 2009, seules 286 000 personnes aux revenus d'activité modestes, soit seulement 15 % des bénéficiaires potentiels, auraient touché la nouvelle prestation (RSA " chapeau "). Mais une fois réglés les problèmes d'information sur le droit au RSA et dépassées les réticences des travailleurs pauvres à user d'un dispositif relevant de l'aide sociale, il est à craindre que la complexité du montage financier et la sous-évaluation budgétaire ne permettent pas de couvrir les besoins de l'ensemble des allocataires potentiels, soit près de 2 millions de personnes.
Les crédits de la mission Solidarité, insertion, solidarité et égalité des chances comprennent le financement du RSA et auraient dû intégrer notamment l'extension sous condition du Revenu de solidarité active (RSA) aux moins de 25 ans qui travaillent, annoncée à Avignon par le Président de la République le 29 septembre 2009. Or les crédits pour financer cette mesure ne se trouvent nulle part dans la mission, comme le constate le rapport précité. N'a ainsi pas été réglée " la question du financement du RSA " jeunes " annoncé par le Président de la République le 29 septembre 2009. Son extension aux moins de 25 ans se fera à des conditions telles - avoir travaillé 3 600 heures sur les 3 années précédentes - que seuls 160 000 jeunes devraient en bénéficier. Son financement, même minime de ce fait, n'apparaît nulle part.
Il ne faudrait pas que les marges dégagées par l'insuccès temporaire du RSA " chapeau " soient affectées au financement du RSA jeune. L'effet de vase communiquant, lié à une situation conjoncturelle, pourrait conduire à " souhaiter " que tous les allocataires potentiels ne fassent pas valoir leurs droits et que la montée en charge du dispositif de départ ne s'arrête à mi-chemin ".
Le Gouvernement compte donc sur une montée en puissance inférieure à ce qui était prévu de la nouvelle disposition RSA " chapeau " mise en place au 1er juin 2009 pour dégager des marges de redéploiement au profit du RSA " jeunes ".
À la problématique d'un financement complexe, incertain et insuffisant se surajoute la question épineuse de la compensation aux départements. Le basculement du RMI sur le RSA " socle " perpétue l'écart entre les dépenses d'allocation et la compensation réelle aux départements. Le basculement de l'API sur le RSA " socle " s'accompagne de même d'une compensation partielle des dépenses d'allocation.
Enfin, les dépenses de gestion et d'accompagnement des familles monoparentales basculées sur le RSA et des bénéficiaires du RSA " chapeau " ne sont pas compensées. Outre les méfaits de transferts de compétences gestionnaires avec des prestations dont les collectivités locales ont l'attribution mais pas le contrôle, le risque d'émergence d'inégalités territoriales est réel. "
Votre Conseil devrait être amené à censurer ce dispositif pour rupture caractérisée d'égalité, au regard de trois motifs suivants :
- introduction d'une discrimination injustifiée par l'âge pour le dispositif de RSA " chapeau ",
- introduction de différences de traitement entre les jeunes de moins de 25 ans,
- inégalités territoriales et limite de l'autonomie financière des départements.
VI. Sur l'application du principe de sincérité
La loi de finances pour 2010 doit être analysée comme méconnaissant le principe constitutionnel de sincérité tel qu'il s'impose en application de l'article 32 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances et tel que la jurisprudence du Conseil constitutionnel l'a établi notamment dans la décision n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002 (considérants 3 à 8).
L'article 32 de la loi organique relative aux lois de finances dispose en effet que : " Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. ".
Cet article fixe les conditions dans lesquelles le principe de sincérité doit s'apprécier. Il lui donne une portée renforcée, comme en ont témoigné les travaux préparatoires à l'élaboration de la loi organique. Ainsi, il est précisé page 170 du volume I des travaux préparatoires :
" Le principe de sincérité implique que l'évaluation des charges et des ressources de l'Etat soit réalisée avec " bonne foi ", et ce, aussi correctement que possible, compte tenu des informations disponibles. "
Le Gouvernement a volontairement maintenu une sous-estimation de l'hypothèse de croissance, afin de conserver des marges de manœuvre visant en exécution à faire face à des sous-budgétisations manifestes. Il a par ailleurs sous-évalué le montant de l'autorisation d'emprunt évoquée à l'article 34 et 26 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, alors même qu'un projet de loi de finances rectificative qui va ajouter au plafond de variation de la dette une somme déjà connue, a d'ores et déjà été annoncée et est en cours de préparation.
1/ Sur la sincérité des hypothèses économiques
Il ne s'agit pas d'entrer dans l'exercice technique des prévisions économique dont chacun s'accorde à dire qu'il est soumis à de nombreuses incertitudes.  En revanche, le décalage entre le calendrier des annonces et le contenu du projet de loi de finances est de nature à fausser la sincérité de ce dernier. Le principe de sincérité vise à empêcher, soit de masquer les conséquences d'une dégradation sensible de la conjoncture, soit de cacher le retournement favorable, à partir du moment où le Gouvernement dispose des éléments d'appréciation raisonnables et solides sur la réalité de la situation économique.
L'élaboration du projet de loi de finances est effectuée sur la base des informations économiques et financières disponibles, qui permettent d'établir le niveau prévisionnel des recettes fiscales et non fiscales. Le gouvernement n'est en aucune façon autorisé à retenir des hypothèses économiques qui assoupliraient les contraintes auxquelles il doit faire face notamment en matière de solde budgétaire ou qui lui permettraient de dissimuler des recettes nouvelles, en tenant compte de la marge de manœuvre que lui confère votre jurisprudence.
Si tel était le cas, vous ne pourriez que constater le manquement au principe de sincérité, dans la mesure où en agissant de la sorte le gouvernement ferait part d'une volonté manifeste de dissimulation. Certes, depuis la révision de la loi organique de 2005, l'affectation d'éventuels surplus de recettes doit être prévue dès le projet de loi de finances de l'année considérée, mais cela ne doit pas autoriser une souplesse dans de montants tels que cela reviendrait en réalité à fausser la réalité du solde budgétaire. Le législateur organique n'a pas voulu autoriser le Gouvernement à pouvoir masquer, au moment du vote de la loi des finances, des montants prévisibles, voire déjà connus, de recettes supplémentaires, lui permettant d'écarter leur affectation de la délibération parlementaire.
Tout d'abord, les prévisions de croissance du PIB 2010 du groupe technique de la Commission économique de la Nation, collectées, comme l'indique le tome I du rapport économique, social et financier le 7 octobre 2009, s'établissaient à 1,2% contre 0,75% pour le Gouvernement. Le journal des Echos le 18 septembre 2009 indiquait un consensus des économistes (17 grandes banques) autour de 1,1% de croissance, avant le dépôt du projet de loi de finances. Cet écart important ne peut s'analyser comme une simple prudence de la part du Ministère chargé du budget, mais bien d'une volonté de conserver des marges de manœuvre en cours d'exercice. Tout au long de l'automne 2009, les experts des différents organismes ont constamment fixé des prévisions de croissance du PIB en 2010 supérieures à l'hypothèse du Gouvernement :
à titre d'exemples, 0,9% selon le FMI (1er octobre 2009, soit avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2010), 1% selon la Banque de France (28 octobre 2009) ou le bulletin du groupe Société générale (octobre 2009), 1,2% selon l'OCDE le 19 novembre 2009.
Ensuite, le Premier Ministre lui-même a annoncé " une croissance sans doute supérieure à 1% " dès le 14 octobre 2009, soit avant l'examen en séance publique du projet de loi de finances 2010. "Les prévisions que je fais pour l'année 2010, les économistes disent qu'elles sont trop prudentes et qu'on aura sans doute plus de 1% de croissance" a déclaré le Premier Ministre. Les prévisions du Gouvernement s'établissent entre 1% et 1,5% de croissance, selon des déclarations concordantes, dès le mois d'octobre 2009.
Enfin, il appartenait au Gouvernement de déposer un document révisant les hypothèses de croissance, comme cela a été fait en 2008 à la suite de la crise financière (le 17/11/2008 après le sommet du G20 à Washington) : a été annexé à la loi de finances initiale pour 2009 un document portant " mise à jour des hypothèses économiques et incidences sur les finances publiques ". Il s'agissait certes de tenir compte du contexte de crise, mais cette pratique peut également valoir en sens inverse en cas d'amélioration de la conjoncture.
L'écart entre les prévisions moyennes (1,25%) et la prévision accompagnant la loi de finances (0,75%) représente 0,5% de PIB soit un surplus de recettes considérable, évalué à un minimum de 10 MdsEUR, dont l'affectation doit être débattue précisément par le Parlement, sauf à méconnaître ses compétences. Les informations étant disponibles, le Gouvernement aurait dû réviser les prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.
2/ Sur la sincérité des autorisations de crédits
Le rapport de la Cour des comptes au Parlement sur les mouvements de crédits opérés par voie administrative, conjoint au projet de loi de finances rectificative, établi en application de l'article 58 alinéa 6 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, déposé conjointement au projet de loi de finances rectificative pour 2009, souligne que les dépenses inscrites sur plusieurs chapitres budgétaires font l'objet de sous-estimations manifestes qui conduiront le gouvernement à devoir abonder les chapitres en cause en cours d'exécution en 2010.
Ce rapport au Parlement de la Cour des comptes sur les décrets d'avance publiés ou en cours de publication au 27 novembre 2009 comprend ainsi en page 22 une analyse des insuffisances de crédits constatés en 2009 qui n'auraient pas été corrigés dans le projet de loi de finances pour 2010.
" Sur la base des informations communiquées à la Cour, le projet de budget pour 2010 comporterait un certain nombre de sous-évaluations de crédits au titre de dépenses de cet exercice. Pour la plupart des dotations concernées, il n'a pas été possible d'obtenir des indications chiffrées précises ou convergentes sur le montant de l'écart entre la dotation proposée dans le projet de loi de finances et le montant des besoins prévisibles ", écrit la Cour.
Certes, dans la lettre qu'il a fait parvenir à la Cour sur le projet du présent rapport, le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat estime, commentant un tableau qui ne figure plus dans le rapport afin d'éviter toute ambiguïté sur ce point de méthode, que " les insuffisances constatées en fin de gestion 2009 ne peuvent être considérées d'emblée comme des insuffisances pesant sur la gestion 2010 ".
Même si la Cour partage cette appréciation, elle publie un tableau, qui n'intégrant pas les insuffisances constatées au titre des dettes de l'Etat au 31 décembre 2009, présente cependant une liste des principales dotations sur lesquelles des insuffisances de crédits sont probables, sans pouvoir, le plus souvent, être chiffrées.
Chaque fois que des éléments chiffrés sont disponibles, soit qu'ils découlent des prévisions de dépenses d'ores et déjà anticipées par les administrations consultées, soit qu'ils donnent une référence significative de l'évolution des besoins sur une dotation, la Cour les mentionne - à titre indicatif - dans les commentaires dont le tableau est assorti. Ainsi :
- Sur la mission défense (Programme préparation et emploi des forces), les sous-budgétisations atteindraient selon la Cour au moins 300 MEUR pour les opérations extérieures, cette critique est récurrente dans chaque rapport sur les décrets d'avances.
- Sur la mission Travail et emploi, la situation de l'emploi et l'évolution des politiques mises en œuvre dans le cadre de cette mission ne permettent pas d'anticiper une baisse significative des dépenses. A titre de rappel, l'insuffisance à ce titre à fin 2009, qui n'est pas corrigée dans le PLF pour 2010, était de 378,2 MEUR.
- Sur la mission engagements financiers (programme épargne), la dépense 2010 résultant d'avances contractées en 2009 (remboursements des avances du Crédit foncier de France), étant estimée à 900,0 MEUR, il subsisterait une insuffisance récurrente de 400,0 MEUR (à comparer, certes, aux insuffisances des exercices précédents : 495 MEUR en 2006, 623 MEUR en 2007 et 953 MEUR en 2008).
- Sur la mission agriculture (Programme économie et développement durable), la base des insuffisances et des ouvertures en LFR au cours des quatre dernières années, et après correction à la baisse de phénomènes conjoncturels pour l'IVD, l'insuffisance serait de 1'ordre de 100 MEUR.
Au total, les sous-estimations chiffrées par la Cour s'élèvent à 1,143 Md EUR pour 2010.
Par ailleurs, la Cour des comptes constate que pour financer une partie des ouvertures de crédits mise en œuvre par voies administratives en cours de gestion, le Gouvernement a recours à des annulations sur certains chapitres budgétaires de crédits manifestement surévalués en loi de finances initiale et que de telles pratiques posent  la question de la sincérité du budget soumis au vote du Parlement.
La mise en réserve opérée en début d'année (6 Mds EUR pour 2010) est utilisée finalement pour financer en cours de gestion les besoins de crédits manifestement sous-estimés. Depuis la révision de la loi organique du 12 juillet 2005,  est prévue l'annonce, avant le vote définitif du projet de loi de finances, des mises en réserve de crédits.
Pour autant, le législateur organique n'a pas voulu donner une totale liberté d'action au Gouvernement mais simplement souhaité renforcer la transparence.
Sans vouloir remettre en cause la pratique des mises en réserve de crédits, il est cependant important de considérer qu'elle ne peut pas être utilisée comme le fait le Gouvernement qui en détourne l'esprit dans le seul but de fausser les grandes lignes de l'équilibre budgétaire.
La sincérité et la lisibilité de la loi de finances n'en sortent pas, loin s'en faut, renforcées. Le Gouvernement soumet au vote du Parlement un plafond de dépenses dont il sait déjà qu'en réalité, il sera supérieur au montant constaté au moment de l'exécution.
Respecter le principe de sincérité, c'est inscrire dans le projet initial l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent en découler.
La sincérité impose de traduire le plus objectivement possible dans le projet soumis au vote du Parlement la réalité budgétaire de l'année à venir et donc d'inscrire dans la loi la vérité pour que le Parlement soit en mesure d'exprimer un vote sincère.
Ainsi, dans votre décision n°2009-585 DC du 6 août 2009 relative à la loi de règlement pour 2008 vous indiquez : " [...] qu'il en résulte que le principe de sincérité n'a pas la même portée s'agissant des lois de règlement et des autres lois de finances ; que, dans le cas de la loi de finances de l'année, des lois de finances rectificatives et des lois particulières prises selon les procédures d'urgence prévues à l'article 45 de la loi organique, la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances ; que la sincérité de la loi de règlement s'entend en outre de l'exactitude des comptes ; "
Conformément à cette décision, il appartiendra donc au Conseil de se prononcer dans le cas de cette loi de finances initiale pour 2010 sur la mise en réserve de crédits d'une part, et sur les sous-estimations manifestes d'autre part, telle qu'elles résultent de l'analyse de la Cour des comptes.
Elles constituent la preuve d'une volonté manifeste du gouvernement de ne pas présenter des plafonds de dépenses conformes à ce que sera la réalité de l'exécution et a donc l'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre budgétaire et financier.
3/ Sur la sincérité de l'équilibre budgétaire et financier et du plafond d'emprunt :
Le Président de la République a annoncé le lancement d'un emprunt supplémentaire de 35 MdsEUR, dont le véhicule juridique sera un projet de loi de finances rectificative déposée en janvier 2010.
Le montant de 35 MdsEUR figurait déjà dans le rapport de la " Commission sur les priorités stratégiques d'investissement et l'emprunt national ", publié le 14 novembre 2009, c'est-à-dire avant le début de l'examen du projet de loi de finance par le Sénat.  Il a été confirmé le 14 décembre 2009 par le Président de la République, soit avant l'examen en séance publique des conclusions de la Commission Mixte Paritaire le 18 décembre 2009, qui aurait dès lors pu intégrer cette somme à l'autorisation d'emprunt.
Il est évident que l'annonce d'une variation du plafond de l'endettement supérieur à un an avant le voté définitif de la loi de finances de l'année concernée,  accompagnée de l'annonce d'un projet de loi de finances rectificatif dès janvier 2010, est de nature à fausser la sincérité de l'équilibre budgétaire de la loi de finances 2010.
Ainsi, dans votre décision n°2009-585 DC du 6 août 2009 relative à la loi de règlement pour 2008 vous précisez que : " Considérant que, conformément aux articles 14 et 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, les ressources et les charges de l'État doivent être présentées de façon sincère ".
Pour toutes ces raisons, la loi de finances pour 2010 méconnaît le principe de sincérité dans la mesure où le Gouvernement a commis une erreur certaine, manifeste et volontaire dans la présentation et la détermination des objectifs en matière de plafonds de dépenses et de variation de la dette de l'Etat, ne permettant pas au Parlement d'exercer ses prérogatives et conduisant à fausser les grandes lignes de l'équilibre budgétaire.
Le montant s'élève à au moins 46,4 MdsEUR (35 MdsEUR au titre de l'emprunt supplémentaire, 10 MdsEUR de sous-évaluation minimal de ressources fiscales, 1,4 MdsEUR de sous-budgétisations constatées par la Cour des comptes), ce qui représente environ le tiers du déficit budgétaire prévu, soit une proportion de nature à fausser l'équilibre budgétaire et financier.
Dès lors, il appartiendrait au Conseil constitutionnel de déclarer projet de loi de finances pour 2010 contraire au principe de sincérité.