Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, le 6 décembre 2011, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mmes Patricia ADAM, Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Paul BACQUET, Dominique BAERT, Gérard BAPT, Jacques BASCOU, Mme Marie-Noëlle BATTISTEL, M. Jean-Louis BIANCO, Mme Gisèle BIÉMOURET, M. Daniel BOISSERIE, Mme Marie-Odile BOUILLÉ, M. Christophe BOUILLON, Mme Monique BOULESTIN, M. Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. Alain CACHEUX, Thierry CARCENAC, Mme Martine CARRILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Guy CHAMBEFORT, Jean-Paul CHANTEGUET, Jean-Michel CLÉMENT, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, M. Pierre COHEN, Mmes Catherine COUTELLE, Pascale CROZON, M. Frédéric CUVILLIER, Mme Claude DARCIAUX, MM. Pascal DEGUILHEM, Guy DELCOURT, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Mme Laurence DUMONT, MM. Philippe DURON, Olivier DUSSOPT, Christian ECKERT, Albert FACON, Mme Martine FAURE, M. Hervé FÉRON, Mmes Aurélie FILIPPETTI, Geneviève FIORASO, M. Pierre FORGUES, Mme Valérie FOURNEYRON, MM. Michel FRANÇAIX, Jean-Louis GAGNAIRE, Mme Geneviève GAILLARD, MM. Guillaume GAROT, Jean GAUBERT, Jean-Patrick GILLE, Mme Annick GIRARDIN, MM. Joël GIRAUD, Jean GLAVANY, Daniel GOLDBERG, Marc GOUA, Mme Élisabeth GUIGOU, M. David HABIB, Mmes Danièle HOFFMAN-RISPAL, Sandrine HUREL, M. Christian HUTIN, Mmes Monique IBORRA, Françoise IMBERT, MM. Serge JANQUIN, Régis JUANICO, Armand JUNG, Mme Marietta KARAMANLI, MM. Jean-Pierre KUCHEIDA, Jérôme LAMBERT, Jack LANG, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Jean-Marie LE GUEN, Mme Annick LE LOCH, M. Bruno LE ROUX, Mmes Marylise LEBRANCHU, Catherine LEMORTON, MM. Bernard LESTERLIN, Serge LETCHIMY, Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. Albert LIKUVALU, François LONCLE, Jean MALLOT, Louis-Joseph MANSCOUR, Mmes Jeanny MARC, Marie-Lou MARCEL, MM. Jean-René MARSAC, Philippe MARTIN, Mmes Martine MARTINEL, Frédérique MASSAT, MM. Gilbert MATHON, Didier MATHUS, Mme Sandrine MAZETIER, MM. Michel MÉNARD, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Philippe NAUCHE, Henri NAYROU, Mmes Marie-Renée OGET, George PAU-LANGEVIN, MM. Germinal PEIRO, Jean-Luc PÉRAT, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Martine PINVILLE, M. Philippe PLISSON, Mme Catherine QUÉRÉ, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Dominique RAIMBOURG, Mme Marie-Line REYNAUD, MM. Alain RODET, Marcel ROGEMONT, Gwendal ROUILLARD, René ROUQUET, Michel SAINTE-MARIE, Michel SAPIN, Mmes Odile SAUGUES, Christiane TAUBIRA, Marisol TOURAINE, MM. Philippe TOURTELIER, Jean-Jacques URVOAS, Daniel VAILLANT, Jacques VALAX, Manuel VALLS, Michel VAUZELLE, Alain VIDALIES, Jean-Michel VILLAUMÉ et Philippe VUILQUE, députés,
et, le même jour, par M. François REBSAMEN, Mmes Jacqueline ALQUIER, Michèle ANDRÉ, MM. Maurice ANTISTE, Alain ANZIANI, David ASSOULINE, Bertrand AUBAN, Dominique BAILLY, Mme Delphine BATAILLE, MM. Jean-Pierre BEL, Claude BÉRIT-DÉBAT, Michel BERSON, Jacques BERTHOU, Mmes Maryvonne BLONDIN, Nicole BONNEFOY, MM. Yannick BOTREL, Didier BOULAUD, Martial BOURQUIN, Mme Bernadette BOURZAI, M. Michel BOUTANT, Mme Nicole BRICQ, MM. Jean-Pierre CAFFET, Pierre CAMANI, Mme Claire-Lise CAMPION, M. Jean-Louis CARRÈRE, Mme Françoise CARTRON, MM. Luc CARVOUNAS, Bernard CAZEAU, Yves CHASTAN, Jacques CHIRON, Mme Hélène CONWAY MOURET, MM. Roland COURTEAU, Yves DAUDIGNY, Marc DAUNIS, Michel DELEBARRE, Mme Christiane DEMONTÈS, MM. Claude DILAIN, Claude DOMEIZEL, Mmes Odette DURIEZ, Josette DURRIEU, MM. Vincent EBLÉ, Philippe ESNOL, Mme Frédérique ESPAGNAC, MM. Alain FAUCONNIER, Jean-Luc FICHET, Jean-Claude FRÉCON, Mmes Catherine GÉNISSON, Samia GHALI, Dominique GILLOT, MM. Jean-Pierre GODEFROY, Jean-Noël GUÉRINI, Didier GUILLAUME, Claude HAUT, Edmond HERVÉ, Mme Odette HERVIAUX, MM. Philippe KALTENBACH, Ronan KERDRAON, Mmes Bariza KHIARI, Virginie KLÈS, MM. Yves KRATTINGER, Georges LABAZÉE, Serge LARCHER, Mme Françoise LAURENT-PERRIGOT, MM. Jacky LE MENN, Alain LE VERN, Jean-Yves LECONTE, Mmes Claudine LEPAGE, Marie-Noëlle LIENEMANN, MM. Jean-Jacques LOZACH, Jacques-Bernard MAGNER, François MARC, Rachel MAZUIR, Mmes Michelle MEUNIER, Danielle MICHEL, MM. Jean-Pierre MICHEL, Gérard MIQUEL, Jean-Jacques MIRASSOU, Alain NÉRI, Mme Renée NICOUX, MM. Jean-Marc PASTOR, Georges PATIENT, François PATRIAT, Roland POVINELLI, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Daniel RAOUL, Daniel REINER, Thierry REPENTIN, Yves ROME, Mmes Laurence ROSSIGNOL, Patricia SCHILLINGER, MM. Jean-Pierre SUEUR, Simon SUTOUR, Mme Catherine TASCA, MM. Jean-Marc TODESCHINI, René VANDIERENDONCK, Michel VERGOZ, Richard YUNG, Mmes Nicole BORVO COHEN-SEAT, Eliane ASSASSI, Marie-France BEAUFILS, MM. Michel BILLOUT, Eric BOCQUET, Mmes Laurence COHEN, Cécile CUKIERMAN, Annie DAVID, Michelle DEMESSINE, Evelyne DIDIER, MM. Christian FAVIER, Guy FISCHER, Thierry FOUCAUD, Mme Brigitte GONTHIER-MAURIN, MM. Robert HUE, Gérard LE CAM, Michel LE SCOUARNEC, Mmes Isabelle PASQUET, Mireille SCHURCH, MM. Paul VERGÈS et Dominique WATRIN, sénateurs.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la loi organique n° 2010-1380 du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 2010-616 DC du 10 novembre 2010 ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu le code général des impôts ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu l'ordonnance n° 96 50 du 24 janvier 1996 modifiée relative au remboursement de la dette sociale ;
Vu la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 2004-504 DC du 12 août 2004 ;
Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 90-285 DC du 28 décembre 1990 ;
Vu les observations du Gouvernement en réponse à la saisine ainsi que ses observations complémentaires produites à la demande du Conseil constitutionnel, enregistrées le 9 décembre 2011 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les députés et sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 ; qu'ils contestent la procédure d'adoption de son article 88 ;
- SUR LES DISPOSITIONS CONTESTÉES :
2. Considérant que, selon les requérants, en adoptant les dispositions de l'article 88 de la loi déférée après la réunion de la commission mixte paritaire, le Parlement a méconnu les dispositions de l'article 45 de la Constitution ;
3. Considérant qu'il ressort de l'économie de l'article 45 de la Constitution et notamment de son premier alinéa aux termes duquel : « Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique », que les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la première lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion ; que, toutefois, ne sont pas soumis à cette dernière obligation les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle ;
4. Considérant que les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale pour l'année en cours et l'année à venir doivent être établies de façon sincère ; que cette sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de cet équilibre ; qu'il s'ensuit, d'une part, que les objectifs de dépenses et notamment l'objectif national de dépenses d'assurance maladie doivent être initialement établis par le Gouvernement au regard des informations disponibles à la date du dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale ; que, d'autre part, il appartient au Gouvernement d'informer le Parlement, au cours de l'examen de ce projet de loi, lorsque surviennent des circonstances de droit ou de fait de nature à remettre en cause les conditions générales de l'équilibre financier des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et, dans ce cas, de corriger les prévisions initiales ;
5. Considérant que, compte tenu des modifications, présentées par le Gouvernement au cours du débat parlementaire, des prévisions économiques initiales associées au projet de loi de financement, les dispositions de l'article 88 ont pour objet d'assurer, par le surcroît de ressources qu'elles prévoient, la sincérité des conditions générales de l'équilibre financier des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale tel que déterminé dans le projet de loi de financement initial ; qu'ainsi, elles sont destinées à assurer le respect de la Constitution ; que le grief tiré de ce qu'elles auraient été adoptées selon une procédure contraire à cette dernière doit donc être écarté ;
- SUR LES AUTRES DISPOSITIONS DE LA LOI :
. En ce qui concerne l'article 41 :
6. Considérant que l'article 41 a pour objet de modifier les règles relatives aux pouvoirs de contrôle de la Cour des comptes en matière de recouvrement des cotisations et contributions sociales ; qu'à cette fin, le 2° de son paragraphe I substitue aux trois derniers alinéas de l'article L. 243-7 du code de la sécurité sociale un quatrième alinéa dont la première phrase dispose : « La Cour des comptes est compétente pour contrôler l'application des dispositions du présent code en matière de cotisations et contributions sociales aux membres du Gouvernement, à leurs collaborateurs, ainsi qu'aux organes juridictionnels mentionnés dans la Constitution » ; qu'il résulte des travaux parlementaires que le législateur a entendu viser ainsi notamment le Conseil constitutionnel ;
7. Considérant que le Conseil constitutionnel figure au nombre des pouvoirs publics constitutionnels ; qu'en adoptant les dispositions précitées le législateur a méconnu l'étendue de sa propre compétence ;
8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les mots : « ainsi qu'aux organes juridictionnels mentionnés dans la Constitution » figurant au 2° du paragraphe I de l'article 41 de la loi déférée doivent être déclarés contraires à la Constitution ;
. En ce qui concerne la place de certaines dispositions dans la loi de financement :
9. Considérant que le premier alinéa de l'article 47-1 de la Constitution dispose : « Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique » ;
10. Considérant que l'article 46 de la loi déférée organise la collaboration entre médecins conseils et médecins du travail pour toute interruption de travail dépassant trois mois ; que l'article 50 met en place un dépistage des troubles de l'audition chez le nouveau-né ; que l'article 51 prolonge le dispositif transitoire d'autorisation d'exercice pour les médecins étrangers non ressortissants communautaires ; que l'article 64 autorise la vaccination par les centres d'examen de santé ; que l'article 69 fixe les conditions d'intervention des professionnels libéraux dans les services médico-sociaux afin d'éviter toute requalification en salariat ; que l'article 111 prévoit l'approbation par le ministre chargé de la sécurité sociale de la rémunération et des accessoires de rémunération des directeurs des organismes nationaux de sécurité sociale ; que l'article 113 prévoit la fusion de la caisse régionale d'assurance maladie et de la Caisse régionale d'assurance vieillesse d'Alsace-Moselle ;
11. Considérant que ces dispositions n'ont pas d'effet ou ont un effet trop indirect sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement ; que, par suite, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale ;
12. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,
D É C I D E :
Article 1er.- Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 :
- les mots : « ainsi qu'aux organes juridictionnels mentionnés dans la Constitution » figurant au 2° du paragraphe I de l'article 41 ;
- l'article 46 ;
- l'article 50 ;
- l'article 51 ;
- l'article 64 ;
- l'article 69 ;
- l'article 111 ;
- et l'article 113.
Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 15 décembre 2011, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, M. Jacques BARROT, Mme Claire BAZY MALAURIE, MM. Guy CANIVET, Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Valéry GISCARD d'ESTAING, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Hubert HAENEL et Pierre STEINMETZ.
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, d'un recours dirigé contre la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012.
Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
A- Les auteurs des saisines soutiennent que les dispositions de l'article 84 de la loi déférée, issues d'un amendement présenté à l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, ont été adoptées selon une procédure contraire à la Constitution.
B- Le Gouvernement ne partage pas ce point de vue.
1- Le premier alinéa de l'article 45 de la Constitution dispose notamment que : « Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique ».
Le Conseil constitutionnel déduit de l'économie générale de cet article et, notamment, de ce premier alinéa, que les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la première lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion. Toutefois, ne sont pas soumis à cette dernière obligation les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle (en dernier lieu, décision n° 2011-640 DC du 4 août 2011, considérant n° 34).
2- Le Gouvernement considère que les dispositions contestées ont été introduites dans le respect des exigences constitutionnelles.
a) Il convient tout d'abord de rappeler que les dispositions restant en discussion après l'échec de la commission mixte paritaire comportaient un article relatif à la réforme des retraites et plus particulièrement au relèvement des bornes d'âge de départ à la retraite.
Le Sénat a en effet ajouté au projet de loi qui lui était soumis un article 51 bis B chargeant le Conseil d'orientation des retraites d'un rapport sur les conséquences sociales économiques et financières du relèvement de deux bornes d'âge de départ à la retraite. A la suite de l'échec de la commission mixte paritaire, ces dispositions restaient en discussion.
b) Par ailleurs et en tout état de cause, cet amendement était nécessaire pour assurer la sincérité de la loi tout en prenant en compte l'objectif d'équilibre financier de la sécurité sociale et, plus largement, l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques mentionné à l'article 34 de la Constitution.
Comme il a été rappelé ci-dessus, la jurisprudence du Conseil constitutionnel admet que des amendements puissent être adoptés après la première lecture lorsqu'ils sont destinés à assurer le respect de la Constitution.
L'amendement dont est issu l'article 88 de la loi déférée permet d'assurer le respect du principe de sincérité de la loi de financement.
Les lois de financement de la sécurité sociale sont en effet soumises, comme les lois de finances, à une exigence spécifique de sincérité. Cette exigence, affirmée par la jurisprudence dès 2004 (Décision n° 2004-508 DC du 16 décembre 2004) et reprise par la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005, figure aujourd'hui à l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale dont le 2° du C du I dispose que la loi de financement : « Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisibles ».
Le Conseil constitutionnel a précisé ce que recouvrait concrètement cette exigence. S'agissant des conditions générales de l'équilibre financier pour l'année en cours et l'année à venir, la sincérité se caractérise ainsi par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de cet équilibre (Décision n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005, considérant n° 6). En ce qui concerne les obligations découlant de cette exigence aux différents stades de la procédure, il a précisé que les prévisions en cause devaient être initialement établies par le Gouvernement au regard des informations disponibles à la date du dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale et qu'il lui appartenait d'informer le Parlement, au cours de l'examen de ce projet de loi, lorsque surviennent des circonstances de droit ou de fait de nature à remettre en cause les conditions générales de l'équilibre financier des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et, en pareille hypothèse, de corriger les prévisions initiales » (Décision n° 2004-508 DC précitée).
En l'espèce, les prévisions initiales du projet de loi de financement de la sécurité sociale reposaient sur une hypothèse de croissance de 1,75 % pour l'année 2012 (prévision figurant à l'annexe B du projet de loi). La dégradation, particulièrement brutale, de la plupart des prévisions économiques dans le contexte de la crise des dettes souveraines à la fin du mois d'octobre a conduit le Gouvernement à réviser à 1 % l'hypothèse de croissance retenue comme base pour la construction de la loi de financement de la sécurité sociale. Cette révision de la prévision de croissance entraînait une perte de l'ordre de 1 milliard d'euros pour le seul régime général en 2012, à rapprocher d'un solde prévisionnel arrêté à - 13,9 milliards d'euros dans le projet de loi.
Cette révision, compte tenu de son ampleur exceptionnelle, était de nature à mettre en cause la sincérité de la loi de financement.
La seule manière d'assurer la sincérité de la loi sans détériorer l'équilibre financier de la sécurité sociale consistait à prévoir, soit des mesures d'économie, soit des mesures de recettes supplémentaires pour compenser les effets de la baisse brutale des prévisions de croissance.
C'est la raison pour laquelle le Gouvernement a proposé au Parlement les mesures nécessaires à cet effet, en particulier l'accélération du relèvement des bornes d'âge de départ à la retraite figurant à l'article 88 de la loi déférée.
L'amendement proposé à l'article 51 Bis B, permettait ainsi, comme les autres amendements répondant aux mêmes fins, d'assurer la sincérité de la loi tout en répondant à l'objectif d'équilibre financier de la sécurité sociale, élevé au rang d'objectif de valeur constitutionnelle (Décisions n° 97-393 DC du 18 décembre 1997, considérant n° 25 ; n° 2002-463 DC du 12 décembre 2002, considérant n° 18 et n° 2010-620 DC du 16 décembre 2010, considérant n° 4), et en concourant à l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques, mentionné à l'article 34 de la Constitution.
Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis que le grief articulé dans la saisine n'est pas de nature à conduire à la censure de l'article contesté de la loi déférée.
Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Conseillers,
Nous avons l'honneur de soumettre à votre examen, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012.
Les députés auteurs de la présente saisine contestent en particulier les conditions d'adoption de l'article 51 bis B qui vise à accélérer le calendrier de relèvement de l'âge d'ouverture des droits à la retraite. En adoptant ce nouveau dispositif par la voie d'un amendement déposé après la réunion de la commission mixte paritaire, le législateur a porté une atteinte manifeste à la règle de l'entonnoir résultant d'une lecture combinée des articles 39, 44 et 45 de la Constitution et au principe de clarté et de sincérité des débats parlementaires (notamment votre décision 2005-526 DC).
Soucieux de la qualité des lois, le Conseil constitutionnel veille au respect des règles procédurales imposées par la Constitution afin d'éviter que l'exercice du droit d'amendement ne conduise à des abus affectant le principe de clarté et de sincérité des débats parlementaires.
C'est dans cette perspective que vous avez consacré puis renforcé la règle de l'entonnoir qui a « pour, finalité de permettre un déroulement harmonieux de la navette législative en autorisant chaque assemblée, à chaque lecture, à n'examiner que les seuls articles n'ayant pas encore été adoptés dans une rédaction identique ». (1)
Vous avez ainsi jugé dans une décision 2005-532 DC du 19 janvier 2006 que « les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la première lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion ; que, toutefois, ne sont pas soumis à cette dernière obligation les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle » (cons. 26).
Or, les dispositions présentement contestées ont été introduites dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale par voie d'amendement à l'initiative du Gouvernement lors d'une nouvelle lecture à l'Assemblée nationale faisant suite à l'échec de la Commission mixte paritaire. Non seulement ces dispositions n'étaient aucunement destinées à assurer le respect de la Constitution ou à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen, mais elles ne présentaient surtout aucune relation directe avec une disposition restant en discussion.
En effet, alors que la disposition initiale - votée par le Sénat contre l'avis du Gouvernement - visait à ce que le Conseil d'orientation des retraites remette aux Commissions parlementaires compétentes « un rapport sur les conséquences sociales, économiques et financières du relèvement des deux bornes d'âge et les transferts des dépenses vers l'assurance maladie, l'invalidité, l'assurance chômage et vers les finances locales par le biais du revenu de solidarité active », les dispositions nouvelles modifient directement l'article L.161-17-2 du code de la sécurité sociale en avançant d'une année le calendrier de relèvement de l'âge légal de départ en retraite et de l'âge d'obtention du taux plein initialement prévu par la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites. En conséquence, l'âge légal d'ouverture des droits à la retraite serait désormais fixé à 62 ans à compter de la génération née en 1955 au lieu de 1956. En outre, le relèvement de l'âge du taux plein serait accéléré de la même façon.
Le lien entre les dispositions contestées et celle qui figurait initialement dans l'article 51 bis B n'est que de façade et ce n'est qu'en supprimant celle-ci que le législateur a pu introduire celles-là. Une mesure d'évaluation du dispositif adopté le 9 novembre 2010 laisse sa place à une réforme du droit de la sécurité sociale (2) qui sera de surcroît lourde de conséquence pour les personnes concernées. Une telle différence est bien loin de satisfaire aux exigences élevées qui sont les vôtres en matière de « lien direct » (notamment votre décision 2011-640 DC du 4 août 2011).
En utilisant l'article 51 bis B comme une simple coquille pour y introduire le dispositif présentement contesté, le Gouvernement a clairement tenté de contourner votre jurisprudence en matière d'amendements tardifs. En effet, c'est le caractère de nouveauté qui guide votre appréciation du « lien direct » puisque votre jurisprudence s'inscrit dans la logique du principe de clarté et de sincérité des débats parlementaires. C'est ce que suggère la décision 98-402 DC dans laquelle vous justifiez votre jurisprudence par la volonté d'éviter que des « mesures nouvelles, résultant de telles adjonctions », soient adoptées « sans avoir fait l'objet d'un examen lors des lectures antérieures à la réunion de la commission mixte paritaire et, en cas de désaccord entre les assemblées, sans être soumises à la procédure de conciliation confiée par l'article 45 de la Constitution à cette commission ». Vous n'aurez, en l'espèce, aucun mal à constater que les dispositions contestées n'ont fait l'objet d'aucun débat au sein des assemblées avant la réunion de la Commission mixte paritaire.
Au demeurant, il apparait qu'en procédant ainsi, le Gouvernement a évité l'ensemble des consultations d'usage et notamment celle du Conseil d'orientation des retraites ou des partenaires sociaux mais surtout celle du Conseil d'Etat pourtant requise par l'article 39 de la Constitution. Or, comme le relevait Jean-Eric Schoettl en 2007, « compte tenu de sa politique jurisprudentielle en faveur de la qualité de la loi et de la revalorisation du travail parlementaire, le Conseil constitutionnel ne peut rester insensible face à la multiplication des amendements, car ceux-ci, qu'elle qu'en soit l'origine - gouvernementale ou parlementaire - ne sont pas passés par les filtres du projet de loi (concertation, discussion interministérielle, Conseil d'Etat). » Le même auteur poursuivait l'analyse de votre jurisprudence en ces termes : « Sa vigilance doit être plus grande encore lorsque les dispositions nouvelles sont introduites dans un texte devant la seconde assemblée saisie, que l'examen de ce texte relève de la procédure d'urgence et que sa discussion est enfermée dans de brefs délais par la Constitution, ce qui est le cas des lois de financement de la sécurité sociale ... ». (3)
Introduites après l'échec de la commission mixte paritaire et ne présentant aucun lien direct avec une disposition du texte restant en discussion, c'est donc au mépris des règles procédurales posées par la Constitution et de votre jurisprudence qu'ont été adoptées les dispositions contestées.
Pour l'ensemble de ces raisons, plaise au Conseil constitutionnel de censurer l'article 51 bis B.

(1) - «Ainsi, le nombre des désaccords est-il appelé à diminuer au fur et à mesure que progresse la navette ... ». B.BAUFUMÉ, Le droit d'amendement et la Constitution sous la cinquième République, p.270-271.
(2) - L'exposé sommaire de l'amendement gouvernemental ne laisse place à aucun doute puisqu'il explicite les objectifs poursuivis en ces termes: « accélération du calendrier de relèvement de l'âge d'ouverture des droits à la retraite qui doit permettre de réduire plus rapidement le déficit des régimes d'assurance vieillesse et donc de garantir la pérennité du système de retraite par répartition ».
(3) - « La sanction constitutionnelle de l'abus du droit d'amendement dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 », RF DA 2007, p.134 et s.
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Conseillers,
Nous avons l'honneur de soumettre à votre examen, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012.
Les députés auteurs de la présente saisine contestent en particulier les conditions d'adoption de l'article 51 bis B qui vise à accélérer le calendrier de relèvement de l'âge d'ouverture des droits à la retraite. En adoptant ce nouveau dispositif par la voie d'un amendement déposé après la réunion de la commission mixte paritaire, le législateur a porté une atteinte manifeste à la règle de l'entonnoir résultant d'une lecture combinée des articles 39, 44 et 45 de la Constitution et au principe de clarté et de sincérité des débats parlementaires (notamment votre décision 2005-526 DC).
Soucieux de la qualité des lois, le Conseil constitutionnel veille au respect des règles procédurales imposées par la Constitution afin d'éviter que l'exercice du droit d'amendement ne conduise à des abus affectant le principe de clarté et de sincérité des débats parlementaires.
C'est dans cette perspective que vous avez consacré puis renforcé la règle de l'entonnoir qui a « pour, finalité de permettre un déroulement harmonieux de la navette législative en autorisant chaque assemblée, à chaque lecture, à n'examiner que les seuls articles n'ayant pas encore été adoptés dans une rédaction identique ». (1)
Vous avez ainsi jugé dans une décision 2005-532 DC du 19 janvier 2006 que « les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la première lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion ; que, toutefois, ne sont pas soumis à cette dernière obligation les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle » (cons. 26).
Or, les dispositions présentement contestées ont été introduites dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale par voie d'amendement à l'initiative du Gouvernement lors d'une nouvelle lecture à l'Assemblée nationale faisant suite à l'échec de la Commission mixte paritaire. Non seulement ces dispositions n'étaient aucunement destinées à assurer le respect de la Constitution ou à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen, mais elles ne présentaient surtout aucune relation directe avec une disposition restant en discussion.
En effet, alors que la disposition initiale - votée par le Sénat contre l'avis du Gouvernement - visait à ce que le Conseil d'orientation des retraites remette aux Commissions parlementaires compétentes « un rapport sur les conséquences sociales, économiques et financières du relèvement des deux bornes d'âge et les transferts des dépenses vers l'assurance maladie, l'invalidité, l'assurance chômage et vers les finances locales par le biais du revenu de solidarité active », les dispositions nouvelles modifient directement l'article L.161-17-2 du code de la sécurité sociale en avançant d'une année le calendrier de relèvement de l'âge légal de départ en retraite et de l'âge d'obtention du taux plein initialement prévu par la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites. En conséquence, l'âge légal d'ouverture des droits à la retraite serait désormais fixé à 62 ans à compter de la génération née en 1955 au lieu de 1956. En outre, le relèvement de l'âge du taux plein serait accéléré de la même façon.
Le lien entre les dispositions contestées et celle qui figurait initialement dans l'article 51 bis B n'est que de façade et ce n'est qu'en supprimant celle-ci que le législateur a pu introduire celles-là. Une mesure d'évaluation du dispositif adopté le 9 novembre 2010 laisse sa place à une réforme du droit de la sécurité sociale (2) qui sera de surcroît lourde de conséquence pour les personnes concernées. Une telle différence est bien loin de satisfaire aux exigences élevées qui sont les vôtres en matière de « lien direct » (notamment votre décision 2011-640 DC du 4 août 2011).
En utilisant l'article 51 bis B comme une simple coquille pour y introduire le dispositif présentement contesté, le Gouvernement a clairement tenté de contourner votre jurisprudence en matière d'amendements tardifs. En effet, c'est le caractère de nouveauté qui guide votre appréciation du « lien direct » puisque votre jurisprudence s'inscrit dans la logique du principe de clarté et de sincérité des débats parlementaires. C'est ce que suggère la décision 98-402 DC dans laquelle vous justifiez votre jurisprudence par la volonté d'éviter que des « mesures nouvelles, résultant de telles adjonctions », soient adoptées « sans avoir fait l'objet d'un examen lors des lectures antérieures à la réunion de la commission mixte paritaire et, en cas de désaccord entre les assemblées, sans être soumises à la procédure de conciliation confiée par l'article 45 de la Constitution à cette commission ». Vous n'aurez, en l'espèce, aucun mal à constater que les dispositions contestées n'ont fait l'objet d'aucun débat au sein des assemblées avant la réunion de la Commission mixte paritaire.
Au demeurant, il apparait qu'en procédant ainsi, le Gouvernement a évité l'ensemble des consultations d'usage et notamment celle du Conseil d'orientation des retraites ou des partenaires sociaux mais surtout celle du Conseil d'Etat pourtant requise par l'article 39 de la Constitution. Or, comme le relevait Jean-Eric Schoettl en 2007, « compte tenu de sa politique jurisprudentielle en faveur de la qualité de la loi et de la revalorisation du travail parlementaire, le Conseil constitutionnel ne peut rester insensible face à la multiplication des amendements, car ceux-ci, qu'elle qu'en soit l'origine - gouvernementale ou parlementaire - ne sont pas passés par les filtres du projet de loi (concertation, discussion interministérielle, Conseil d'Etat). » Le même auteur poursuivait l'analyse de votre jurisprudence en ces termes : « Sa vigilance doit être plus grande encore lorsque les dispositions nouvelles sont introduites dans un texte devant la seconde assemblée saisie, que l'examen de ce texte relève de la procédure d'urgence et que sa discussion est enfermée dans de brefs délais par la Constitution, ce qui est le cas des lois de financement de la sécurité sociale ... ». (3)
Introduites après l'échec de la commission mixte paritaire et ne présentant aucun lien direct avec une disposition du texte restant en discussion, c'est donc au mépris des règles procédurales posées par la Constitution et de votre jurisprudence qu'ont été adoptées les dispositions contestées.
Pour l'ensemble de ces raisons, plaise au Conseil constitutionnel de censurer l'article 51 bis B.

(1) - «Ainsi, le nombre des désaccords est-il appelé à diminuer au fur et à mesure que progresse la navette ... ». B.BAUFUMÉ, Le droit d'amendement et la Constitution sous la cinquième République, p.270-271.
(2) - L'exposé sommaire de l'amendement gouvernemental ne laisse place à aucun doute puisqu'il explicite les objectifs poursuivis en ces termes: « accélération du calendrier de relèvement de l'âge d'ouverture des droits à la retraite qui doit permettre de réduire plus rapidement le déficit des régimes d'assurance vieillesse et donc de garantir la pérennité du système de retraite par répartition ».
(3) - « La sanction constitutionnelle de l'abus du droit d'amendement dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 », RF DA 2007, p.134 et s.