Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 7 novembre 2001, par MM. Jacques PELLETIER, Pierre ANDRÉ, Gilbert BARBIER, Gérard BAILLY, Jacques BAUDOT, Laurent BÉTEILLE, Dominique BRAYE, Mme Paulette BRISEPIERRE, MM. Louis de BROISSIA, Michel CALDAGUES, Auguste CAZALET, Gérard CÉSAR, Jean CHÉRIOUX, Christian COINTAT, Gérard CORNU, Robert DEL PICCHIA, Fernand DEMILLY, Michel DOUBLET, Paul DUBRULE, Alain DUFAUT, Louis DUVERNOIS, Daniel ECKENSPIELLER, Hilaire FLANDRE, Jean-Pierre FOURCADE, Bernard FOURNIER, Serge FRANCHIS, Philippe FRANÇOIS, Philippe de GAULLE, Patrice GÉLARD, Alain GÉRARD, François GERBAUD, Francis GIRAUD, Paul GIROD, Alain GOURNAC, Georges GRUILLOT, Charles GUENÉ, Michel GUERRY, Bernard JOLY, Roger KAROUTCHI, Pierre LAFFITTE, Lucien LANIER, Gérard LARCHER, Patrick LASSOURD, Dominique LECLERC, Jacques LEGENDRE, Max MAREST, Pierre MARTIN, Aymeri de MONTESQUIOU, Bernard MURAT, Paul NATALI, Mme Nelly OLIN, MM. Joseph OSTERMANN, Jacques OUDIN, Jacques PEYRAT, Henri de RICHEMONT, Jean-Pierre SCHOSTECK, Bruno SIDO, Louis SOUVET, André TRILLARD, Maurice ULRICH, Alain VASSELLE, Jean-Pierre VIAL et Serge VINÇON, sénateurs, et par MM. Jean-Claude ABRIOUX, Bernard ACCOYER, René ANDRÉ, Philippe AUBERGER, Pierre AUBRY, Jean AUCLAIR, François BAROIN, Jean BESSON, Christian CABAL, Richard CAZENAVE, Jean CHARROPPIN, Jean-Marc CHAVANNE, Jean-Louis DEBRÉ, Lucien DEGAUCHY, Arthur DEHAINE, Jean-Marie DEMANGE, Yves DENIAUD, Patrick DEVEDJIAN, Guy DRUT, Jean-Michel DUBERNARD, Jean-Pierre DUPONT, Christian ESTROSI, Jean FALALA, Jean-Michel FERRAND, Yves FROMION, Robert GALLEY, Henri de GASTINES, Louis GUÉDON, Lucien GUICHON, François GUILLAUME, Christian JACOB, Didier JULIA, Robert LAMY, Jean-Claude LEMOINE, Arnaud LEPERCQ, Thierry MARIANI, Alain MARLEIX, Philippe MARTIN, Patrice MARTIN-LALANDE, Mme Jacqueline MATHIEU-OBADIA, MM. Jean-Claude MIGNON, Pierre MORANGE, Jean-Marc NUDANT, Patrick OLLIER, Jacques PÉLISSARD, Serge POIGNANT, Robert POUJADE, Didier QUENTIN, Bernard SCHREINER, Léon VACHET, Jean VALLEIX, Roland VUILLAUME, Mme Marie-Jo ZIMMERMANN, MM. Jean-Louis BERNARD, Mmes Marie-Thérèse BOISSEAU, Christine BOUTIN, MM. Dominique CAILLAUD, Jean-François CHOSSY, René COUANAU, Charles de COURSON, Philippe DOUSTE-BLAZY, Alain FERRY, Jean-Pierre FOUCHER, Mme Anne-Marie IDRAC, MM. Edouard LANDRAIN, Jacques LE NAY, Roger LESTAS, Hervé MORIN, Dominique PAILLÉ, François ROCHEBLOINE et François SAUVADET, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles ;
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu le code des assurances ;
Vu le code rural ;
Vu le code de la mutualité ;
Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public, modifiée notamment par la loi n° 86-76 du 17 janvier 1986 ;
Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 19 novembre 2001 ;
Vu les observations en réplique présentées par les auteurs de la première saisine, enregistrées le 23 novembre 2001 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les sénateurs et députés requérants demandent au Conseil constitutionnel de déclarer non conforme à la Constitution la loi portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles définitivement adoptée le 5 novembre 2001 ; qu'ils contestent la régularité de la procédure d'adoption de la loi ; qu'ils mettent en cause la conformité à la Constitution, en particulier, de ses articles 1er, 12 et 13 ;
- Sur la procédure législative :
2. Considérant que les sénateurs auteurs de la première saisine font grief à la loi déférée d'avoir été adoptée en méconnaissance du troisième alinéa de l'article 48 de la Constitution ; que, selon eux, le Gouvernement est à l'origine de la proposition de loi qui a été déposée par un député ; qu'ils invoquent, à l'appui de leurs allégations, le fait que le ministre chargé de l'agriculture a présenté, en cours de discussion, des amendements comportant des dispositions qui, si elles avaient figuré dans la proposition de loi, auraient été frappées d'irrecevabilité au titre de l'article 40 de la Constitution ; que cette "fausse proposition" ne pouvait être inscrite à l'ordre du jour d'initiative parlementaire ;
3. Considérant qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 48 de la Constitution : "Une séance par mois est réservée par priorité à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée" ; que cette disposition a pour seul objet d'attribuer compétence à chaque assemblée pour fixer l'ordre du jour prioritaire d'une séance par mois ; qu'elle ne comporte aucune règle en ce qui concerne tant le contenu de cet ordre du jour que l'origine du texte qui y est inscrit ; qu'en particulier, elle ne fait obstacle ni à ce qu'une proposition de loi inscrite à l'ordre du jour fixé par une assemblée ait un objet comparable à celui d'un projet de loi antérieur, ni à ce que le Gouvernement utilise, lors de son examen, le droit d'amendement qu'il tient de l'article 44 de la Constitution ; que, par suite, le grief tiré du détournement de procédure doit être écarté ;
- SUR LES AUTRES GRIEFS :
4. Considérant que la loi déférée a pour principal objet de substituer un régime de sécurité sociale au régime obligatoire d'assurances privées ayant cours en matière d'accidents du travail et de maladies professionnelles auxquels sont exposés les agriculteurs non salariés ; qu'à cet effet, elle remplace, par son article 1er, le chapitre II du titre V du livre VII du code rural par un nouveau chapitre intitulé "Assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles des non-salariés agricoles" comportant les nouveaux articles L.752-1 à L. 752-32 ; que le nouvel article L. 752-12 du code rural attribue aux caisses de mutualité sociale agricole une fonction de coordination et de contrôle dans la gestion du régime ; que le nouvel article L. 752-13 prévoit que les personnes concernées "choisissent, pour l'affiliation au régime ..., entre la caisse de mutualité sociale agricole dont elles relèvent et tout organisme régi par le code des assurances ou le code de la mutualité répondant aux conditions prévues à l'article L. 752-14" ; qu'aux termes du premier alinéa de ce dernier article : "Les organismes assureurs autres que les caisses de mutualité sociale agricole doivent être autorisés par le ministre chargé de l'agriculture à garantir les risques régis par le présent chapitre" ; que l'article 13 de la loi, relatif aux dispositions transitoires rendues nécessaires par l'instauration du nouveau régime, prévoit notamment que "les contrats d'assurance souscrits en application des articles L. 752-1 et L. 752-22 du code rural, dans leur rédaction applicable avant l'entrée en vigueur de la présente loi, sont résiliés de plein droit à compter du 1er avril 2002" ;
. En ce qui concerne les griefs tirés de la méconnaissance des règles de compétence et du défaut de clarté et d'intelligibilité de la loi :
5. Considérant que les sénateurs requérants estiment que certaines dispositions de l'article 1er de la loi déférée contreviennent aux articles 21 et 34 de la Constitution et sont entachées d'un défaut de clarté et d'intelligibilité ;
. Quant à la méconnaissance de l'article 34 de la Constitution :
6. Considérant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution : "La loi détermine les principes fondamentaux ... de la sécurité sociale" ; qu'au nombre de ces principes fondamentaux relevant de la compétence du législateur figurent notamment ceux relatifs à la création d'un nouveau régime de sécurité sociale, à son organisation et à son champ d'application ; qu'il appartient en particulier au législateur de déterminer les éléments de l'assiette des cotisations sociales, les catégories de personnes assujetties à l'obligation de cotiser, ainsi que les catégories de prestations que comporte le régime en cause ; qu'en revanche, ressortissent à la compétence du pouvoir réglementaire les modalités d'application de ces principes, à condition de ne pas en dénaturer la portée ;
7. Considérant qu'en l'espèce relèvent du domaine réglementaire la fixation du montant des cotisations prévues par les articles L. 752-16 et L. 752-17 nouveaux du code rural, la détermination de la fraction des cotisations destinée à alimenter le fonds de réserve institué par l'article L. 752-18 nouveau du code rural, ainsi que les modalités d'application des dispositions législatives du code de la sécurité sociale étendues au nouveau régime par les articles L. 752-4 et L. 752-7 nouveaux du code rural ; que relève également du pouvoir réglementaire la définition des relations entre les caisses de mutualité sociale agricole, chargées de la coordination et du contrôle de la gestion du régime, et le groupement constitué par les autres organismes assureurs ; que cette compétence s'exerce par l'approbation de la convention prévue par l'article L. 752-14 nouveau du code rural ou, faute d'approbation, par l'édiction directe de telles règles ; qu'il appartient enfin au pouvoir réglementaire de fixer les conditions auxquelles est soumise la délivrance de l'autorisation que doivent obtenir les organismes assureurs autres que les caisses de mutualité sociale agricole, afin de pouvoir participer à la gestion de ce nouveau régime de sécurité sociale ; que, par suite, en déléguant ces compétences au pouvoir réglementaire, le législateur n'a pas méconnu l'article 34 de la Constitution ;
. Quant à la méconnaissance de l'article 21 de la Constitution :
8. Considérant qu'il est soutenu que certaines dispositions de l'article 1er de la loi sont contraires à l'article 21 de la Constitution en tant qu'elles confient l'exercice du pouvoir réglementaire aux caisses de mutualité sociale agricole et au ministre de l'agriculture ;
9. Considérant qu'aux termes de l'article 21 de la Constitution : "Le Premier ministre ... assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 13, il exerce le pouvoir réglementaire ... - Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres." ;
10. Considérant que, si ces dispositions ne font pas obstacle à ce que le législateur confie à une autorité de l'Etat autre que le Premier ministre le soin de fixer des normes permettant de mettre en oeuvre une loi, c'est à la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu ;
11. Considérant, en premier lieu, que l'article L. 752-12 nouveau du code rural se borne à confier aux organismes de mutualité sociale agricole une fonction de coordination et de contrôle afin de garantir le bon fonctionnement du nouveau régime de sécurité sociale ; que ni cet article, ni aucune autre disposition de l'article 1er de la loi ne leur confie l'exercice du pouvoir réglementaire ; que, dans cette mesure, le grief tiré de la violation de l'article 21 de la Constitution manque en fait ;
12. Considérant, en second lieu, que les articles L. 752-5, L. 752-12, L. 752-16, L. 752-17 et L. 752-18 nouveaux du code rural ne confient au ministre de l'agriculture que le pouvoir de prendre des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu ; qu'il en est de même de l'article L. 752-14 nouveau du code rural qui le charge d'approuver la convention passée entre la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole et le groupement des organismes assureurs dans le cadre de la gestion du nouveau régime de sécurité sociale ou, à défaut de cette convention ou de son approbation, de fixer lui-même les règles régissant les relations entre les divers gestionnaires de ce régime ; que, dès lors, ces délégations de pouvoir réglementaire ne sont pas contraires à l'article 21 de la Constitution ;
. Quant au défaut de clarté et d'intelligibilité de la loi :
13. Considérant que, contrairement à ce que soutiennent les sénateurs auteurs de la première saisine, le fait que la loi déférée ne permettrait pas d'appréhender complètement le nouveau dispositif résulte de la répartition des compétences fixée par les articles 34 et 37 de la Constitution ; que la loi déférée ne contrevient ni à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la loi, ni à l'exigence de clarté de la loi qui découle de l'article 34 de la Constitution ;
. En ce qui concerne le grief tiré de la violation du droit de propriété :
14. Considérant que les auteurs des saisines soutiennent que la loi déférée prive les entreprises et intermédiaires d'assurances concernés d'une part importante de leur clientèle, laquelle est, par nature, un élément essentiel de leur fonds de commerce ; que cette privation constituerait "une forme de dépossession sans indemnisation préalable constitutive d'une violation du droit de propriété" ;
15. Considérant qu'aux termes de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : "La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité" ;
16. Considérant que, si la loi contestée substitue à un régime contractuel d'assurances un régime légal de sécurité sociale, cette substitution, qui ne s'accompagne d'aucune dépossession, ne peut être regardée comme une privation de propriété au sens de l'article 17 de la Déclaration de 1789 ; qu'au demeurant, la loi permet aux assureurs privés de concourir, aux côtés des caisses de mutualité sociale agricole, à la gestion du nouveau régime et laisse aux agriculteurs non salariés le libre choix de l'organisme d'affiliation ; que, par suite, le grief tiré de la violation de cet article est inopérant ;
. En ce qui concerne les griefs tirés de l'atteinte à la liberté d'entreprendre :
. Quant à la création d'une nouvelle branche de sécurité sociale :
17. Considérant que, selon la saisine des sénateurs, le choix opéré par le législateur d'exclure du secteur concurrentiel la garantie des risques en cause ne serait justifié par l'intérêt général ni dans son principe, ni dans les modalités retenues et porterait, dès lors, une atteinte manifestement disproportionnée à la liberté d'entreprendre ; que, d'une part, les assureurs du monde agricole, dont la participation au fonctionnement du nouveau régime serait restreinte "au recueil des bulletins d'adhésion", se trouveraient privés d'exercer librement une "activité historique", alors même que l'objectif poursuivi de l'amélioration de la couverture sociale des agriculteurs pouvait être satisfait en maintenant le système d'assurances privées, notamment par la revalorisation des prestations au prix d'une augmentation modérée du montant des primes ; que, d'autre part, le choix d'un régime par répartition équilibré serait promis à l'échec, car porteur d'un déficit structurel devant conduire à l'augmentation des cotisations et, à terme, à l'octroi de subventions ; qu'enfin, le transfert de la gestion du risque afférent aux accidents de la vie privée à la branche "maladie" de la sécurité sociale agricole, contribuerait encore à l'aggravation des charges publiques tout en offrant aux assurés une couverture moins favorable ;
18. Considérant qu'il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre, qui découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi ;
19. Considérant qu'aux termes du dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 : "La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement" ; que, selon son onzième alinéa : "Elle garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence" ; qu'il incombe au législateur comme à l'autorité réglementaire, conformément à leurs compétences respectives, de déterminer, dans le respect des principes posés par ces dispositions, les modalités concrètes de leur mise en oeuvre ;
20. Considérant qu'il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, et notamment, comme en l'espèce, dans celui des principes fondamentaux de la sécurité sociale, d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité, dès lors que, dans l'exercice de ce pouvoir, il ne prive pas de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ;
21. Considérant que les dispositions de la loi déférée ont pour objet d'améliorer la protection sociale des agriculteurs non salariés, notamment par la création d'indemnités journalières et d'une rente décès, ainsi que par une meilleure indemnisation de l'incapacité permanente ; que, dès lors, le législateur a pu, pour satisfaire aux prescriptions des dispositions précitées du Préambule de 1946, choisir de créer une nouvelle branche de sécurité sociale sans commettre, dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, d'erreur manifeste constitutive d'une atteinte inconstitutionnelle à la liberté d'entreprendre ;
. Quant au régime d'autorisation institué par l'article L. 752-14 nouveau du code rural :
22. Considérant, en outre, que les sénateurs et députés requérants reprochent au nouvel article L. 752-14 du code rural d'ajouter, par son premier alinéa, une restriction injustifiée à la liberté d'entreprendre, en soumettant à la délivrance d'une autorisation ministérielle la participation des assureurs privés au fonctionnement de ce régime ; que, selon eux, cette autorisation ferait double emploi avec l'agrément auquel ils doivent satisfaire en vertu de la réglementation professionnelle à laquelle ils sont soumis ; qu'enfin, la loi ne définirait pas les conditions d'attribution de cette autorisation et ne mettrait pas à la charge de l'autorité administrative l'obligation de motiver ses décisions ;
23. Considérant qu'il est loisible au législateur de fixer les modalités et conditions de la participation des personnes privées à l'exécution du service public créé par lui ; qu'en l'espèce, il pouvait soumettre cette participation à la délivrance d'une autorisation administrative ;
24. Considérant qu'en l'absence de disposition particulière dans la loi déférée, le législateur n'a pas entendu soustraire le refus d'autorisation aux règles de droit commun relatives à l'obligation de motivation des décisions administratives individuelles résultant des dispositions de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 susvisée ; que, sur ce point, le grief manque en fait ;
25. Considérant, toutefois, que le pouvoir de décision conféré par le premier alinéa de l'article L. 752-14 au ministre chargé de l'agriculture ne saurait s'exercer de manière arbitraire, ni en violation du principe d'égalité devant la loi ; qu'il appartiendra à l'autorité réglementaire, sous le contrôle du juge de la légalité, de fixer des conditions de délivrance de cette autorisation objectives et strictement justifiées au regard des nécessités de fonctionnement du régime ; que sous cette réserve, le grief doit être rejeté ;
. En ce qui concerne les griefs tirés de l'atteinte à la liberté contractuelle :
26. Considérant que les deux saisines font grief à l'article 13 de la loi d'avoir méconnu le principe de valeur constitutionnelle de liberté contractuelle, en fixant pour la résiliation des contrats afférents au régime d'assurances antérieur une date qui ne laisserait aux entreprises concernées qu'un délai d'adaptation très insuffisant ;
27. Considérant que, s'il est loisible au législateur d'apporter, pour des motifs d'intérêt général, des modifications à des contrats en cours d'exécution, il ne saurait porter à l'économie des contrats légalement conclus une atteinte d'une gravité telle qu'elle méconnaisse manifestement la liberté découlant de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;
28. Considérant que la résiliation des contrats d'assurances en cours est inhérente aux modifications du régime de protection sociale opérées par la loi déférée et permet aux exploitants agricoles de choisir librement leur organisme assureur ; que la date du 1er avril 2002, prévue pour cette résiliation, n'est pas de nature à porter une atteinte excessive aux exigences de l'article 4 de la Déclaration de 1789 ; que le grief doit donc être écarté ;
. En ce qui concerne les griefs tirés de la violation du principe d'égalité :
. Quant à l'égalité des citoyens devant les charges publiques :
29. Considérant que les requérants soutiennent que, du fait de la mise en oeuvre de la loi nouvelle, les entreprises d'assurances oeuvrant dans le secteur agricole subiraient une perte financière supérieure à deux milliards de francs, et les intermédiaires d'assurances verraient leur activité réduite de moitié ; que, faute d'avoir prévu l'indemnisation des préjudices ainsi causés, le législateur aurait provoqué, au détriment des organismes d'assurances concernés, une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;
30. Considérant qu'aux termes de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : "Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés" ; que, si cette disposition n'interdit pas de faire supporter, pour un motif d'intérêt général, à certaines catégories de personnes des charges particulières, il ne doit pas en résulter de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;
31. Considérant qu'il ne ressort ni des termes de la loi déférée, ni des travaux préparatoires, que le législateur ait entendu exclure l'indemnisation des préjudices éventuels ; qu'il est loisible aux intéressés, s'ils estiment que l'application de la loi soumise au Conseil constitutionnel leur occasionne un préjudice anormal et spécial, d'en demander la réparation ; qu'il suit de là que le grief n'est pas fondé ;
. Quant à l'égalité entre les différents organismes assureurs sur les marchés du secteur concurrentiel :
32. Considérant que les sénateurs requérants reprochent à la loi déférée de violer "le principe d'égalité, qui implique que les personnes physiques ou morales qui entendent accéder au même marché pertinent soient placées dans des conditions garantissant l'absence de discrimination a priori entre elles pour l'accès à ce marché" ; que, selon eux, les attributions confiées aux caisses de mutualité sociale agricole pour la gestion du régime de base seraient de nature à fausser le jeu normal de la concurrence sur le terrain de l'assurance complémentaire ; qu'elles leur permettraient en effet, d'une part, de prendre "des décisions faisant grief aux autres intervenants dans le secteur de la protection sociale", et, d'autre part, de disposer, grâce aux renseignements relatifs aux assurés sociaux qu'elles ont pour mission de centraliser, "d'informations privilégiées qui leur permettront d'être plus agressives sur le terrain de l'assurance complémentaire" ; que constituerait, en particulier, un avantage déterminant la faculté laissée aux caisses, dans le silence de la loi, d'adresser des bulletins d'adhésion à l'ensemble des personnes relevant du nouveau régime ;
33. Considérant que les dispositions de la loi déférée, et en particulier l'article L.752-12 nouveau du code rural qui définit les attributions des caisses de mutualité sociale agricole dans la gestion du régime de base, ne portent, par elles-mêmes, aucune atteinte au principe d'égalité ; que l'éventualité d'un détournement de la loi, qui pourrait survenir lors de son application, n'entache pas celle-ci d'inconstitutionnalité ;
34. Considérant qu'il appartiendra, en tout état de cause, aux autorités administratives et juridictionnelles compétentes de veiller au respect du principe d'égalité et de la libre concurrence sur les marchés de l'assurance complémentaire ;
. En ce qui concerne les griefs tirés de la violation des droits de la défense et du droit au recours :
35. Considérant que les sénateurs auteurs de la première saisine reprochent à l'article 1er de la loi déférée de faire obstacle à l'exercice du droit au recours et de méconnaître les droits de la défense ; qu'à cet égard, ils soutiennent que les décisions des organismes de mutualité sociale agricole portant classement des exploitations agricoles dans des catégories de risques, en application de l'article L. 752-12 nouveau du code rural, ne seront pas soumises à une obligation de motivation, qu'elles seront prises sans procédure contradictoire préalable et qu'elles ne pourront être contestées devant la Cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail que par les chefs d'exploitation ou d'entreprise et l'autorité administrative, à l'exclusion des aides familiaux et des conjoints participant à la mise en valeur de l'exploitation ; qu'aucune obligation n'est faite au ministre chargé de l'agriculture de motiver l'établissement de la liste des différentes catégories de risques qu'il lui incombe de dresser ; que les affiliations d'office des non-salariés des professions agricoles à un organisme assureur, prévues par l'article L. 752-13 nouveau du code rural, ne seront pas soumises à une obligation de motivation et seront prononcées par le chef du service départemental de l'inspection du travail, de l'emploi et de la politique sociale agricoles sans que les intéressés soient mis en mesure de faire part à l'administration de leurs observations ni de les contester devant le juge de l'excès de pouvoir ; que les mêmes griefs sont invoqués à l'encontre des arrêtés ministériels refusant de délivrer ou retirant à une entreprise d'assurances l'autorisation préalable nécessitée par l'article L. 752-14 nouveau du code rural pour garantir l'indemnisation des accidents du travail et des maladies professionnelles ;
. Quant au droit au recours :
36. Considérant qu'aux termes de l'article 16 de la Déclaration de 1789 : "Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution" ; qu'il résulte de cette disposition qu'il ne doit pas être porté d'atteintes substantielles au droit des personnes intéressées d'exercer un recours effectif devant une juridiction ;
37. Considérant, en premier lieu, qu'en vertu de l'article L. 752-16 nouveau du code rural, les cotisations destinées à financer le régime d'indemnisation des accidents du travail et des maladies professionnelles des non-salariés des professions agricoles sont à la charge des chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole et non de leurs ayants droit ; que, par suite, en réservant aux chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole ainsi qu'à l'administration le droit de contester ce classement, l'article L. 752-19 nouveau du code rural ne porte aucune atteinte à l'article 16 de la Déclaration de 1789 ;
38. Considérant, en second lieu, que les décisions d'affiliation d'office prononcées par les chefs des services départementaux de l'inspection du travail, de l'emploi et de la politique sociale agricoles pourront faire l'objet d'un recours devant le tribunal des affaires de sécurité sociale compétent pour connaître de ce contentieux ;
39. Considérant qu'il s'ensuit que le grief tiré de la violation du droit au recours effectif devant une juridiction doit être écarté ;
. Quant à l'obligation de motivation et au respect du contradictoire :
40. Considérant que, sauf pour les décisions prononçant une sanction ayant le caractère d'une punition, les règles et principes de valeur constitutionnelle n'imposent pas par eux-mêmes aux décisions exécutoires émanant d'une autorité administrative ou d'un organisme de sécurité sociale d'être motivées, ni de faire l'objet d'une procédure contradictoire préalable ; qu'il est cependant loisible au législateur d'instituer de telles obligations dans certaines hypothèses ;
41. Considérant qu'aux termes de l'article L. 752-15 nouveau du code rural : "Tout organisme assureur refusant l'inscription volontaire ou l'affiliation d'office d'un assuré prévues à l'article L. 752-13 se voit retirer l'autorisation de garantir les risques régis par le présent chapitre" ; que ces dispositions qui prescrivent d'abroger une autorisation en cas de non-respect des conditions mises à son octroi n'ont pas pour objet d'instituer une sanction ; que, de même, ne constituent des sanctions ni les affiliations d'office prononcées par l'administration en application de l'article L. 752-13 nouveau du code rural, ni l'arrêté ministériel établissant la liste des différentes catégories de risques, ni enfin les décisions des organismes de mutualité sociale agricole portant classement des exploitations ou entreprises agricoles en application de cette liste ; que certaines de ces décisions seront d'ailleurs soumises à une obligation légale de motivation ou de procédure contradictoire au titre des lois susvisées du 11 juillet 1979 et du 12 avril 2000 ; que, par suite, il y a lieu d'écarter le grief tiré de la violation des droits de la défense ;
- SUR LA COMPÉTENCE JURIDICTIONNELLE :
42. Considérant que, conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, figure au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République celui selon lequel, à l'exception des matières réservées par nature à l'autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle ;
43. Considérant, cependant, que dans la mise en oeuvre de ce principe, lorsque l'application d'une législation ou d'une réglementation spécifique pourrait engendrer des contestations contentieuses diverses qui se répartiraient, selon les règles habituelles de compétence, entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire, il est loisible au législateur, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, d'unifier les règles de compétence juridictionnelle au sein de l'ordre juridictionnel principalement intéressé ;
44. Considérant que l'article L. 752-27 nouveau du code rural dispose dans sa rédaction issue de l'article 1er de la loi déférée : "Sous réserve des dispositions de l'article L. 752-19, les litiges relatifs à l'application du présent chapitre relèvent de la compétence exclusive du contentieux général de la sécurité sociale" ;
45. Considérant que certaines décisions, prises sur le fondement du chapitre II susmentionné, émanent d'une autorité administrative de l'Etat ; qu'elles comportent l'exercice de prérogatives de puissance publique ; qu'elles sont en outre détachables des relations existant entre les exploitants agricoles et les organismes chargés de gérer le nouveau régime de sécurité sociale ; qu'il en va ainsi notamment des arrêtés ministériels délivrant, refusant de délivrer ou retirant à une entreprise d'assurances l'autorisation de participer à la gestion de ce régime ;
46. Considérant, en l'espèce, que la bonne administration de la justice ne justifie pas qu'il soit dérogé à la répartition normale des compétences entre les deux ordres de juridiction en attribuant la connaissance de tels actes aux juridictions du contentieux général de la sécurité sociale ;
47. Considérant qu'il s'ensuit que l'article L. 752-27 précité doit être déclaré contraire à la Constitution ; que, du fait de cette déclaration de non conformité, doit s'appliquer l'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale qui exclut du contentieux général de la sécurité sociale celui qui est attribué par nature à une autre juridiction ;
48. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution ;

Article premier :
Est déclaré contraire à la Constitution l'article L. 752-27 du code rural dans la rédaction que lui donne l'article 1er de la loi déférée.
Article 2 :
Sont déclarés conformes à la Constitution, sous les réserves énoncées dans la présente décision, les autres dispositions de l'article 1er de la loi déférée, ainsi que ses articles 12 et 13.
Article 3 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 27 novembre 2001, où siégeaient : MM. Yves GUÉNA, Président, Michel AMELLER, Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Pierre JOXE, Mmes Monique PELLETIER, Dominique SCHNAPPER et Simone VEIL.
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de 60 sénateurs et plus de 60 députés, de recours dirigés contre la loi portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles, adoptée le 5 novembre 2001. Les requérants invoquent, à l'encontre de plusieurs dispositions de ce texte, des moyens qui appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I. - Sur le moyen tiré de la violation de l'article 48 de la Constitution
A. - Selon les sénateurs, auteurs du premier recours, la présente loi aurait été adoptée en méconnaissance des dispositions du troisième alinéa de l'article 48 de la Constitution qui réservent une séance par mois, par priorité, à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée. Ils estiment que ces dispositions ont fait en l'espèce l'objet d'un « détournement », dans la mesure où le Gouvernement avait auparavant prévu d'insérer, dans un projet de loi, des mesures ayant le même objet que la proposition qui est à l'origine du texte déféré. Ils relèvent, à cet égard, que le texte a été amendé par le Gouvernement pour y introduire des dispositions que l'article 40 de la Constitution ne permettait pas à l'auteur de la proposition d'insérer dans son texte.
B. - Le Conseil constitutionnel ne saurait faire sienne cette argumentation.
Il est en effet constant que le seul fait qu'une proposition de loi contienne des dispositions que le Gouvernement avait auparavant prévu d'introduire dans un projet de loi ne saurait constituer une méconnaissance des dispositions de l'article 39 de la Constitution qui reconnaissent aux membres du Parlement le droit d'initiative des lois (no 95-365 DC du 27 juillet 1995). Or, le troisième alinéa ajouté à l'article 48 de la Constitution par la loi constitutionnelle du 4 août 1995 n'est pas de nature à modifier cette solution.
En effet, en décidant qu'une séance par mois serait désormais réservée, par priorité, à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée, le Constituant a seulement entendu déroger au caractère absolu de la priorité que notre loi fondamentale accordait, jusque-là, à l'ordre du jour fixé par le Gouvernement. Le troisième alinéa de l'article 48 n'a ni pour objet, ni pour effet, de définir la nature ou le contenu des textes qui peuvent être examinés sur la base de l'ordre du jour ainsi fixé. Il ne saurait donc être interprété comme interdisant aux auteurs des propositions inscrites à ce titre de s'inspirer de textes que le Gouvernement aurait pu déposer sous la forme de projets de loi. Il ne saurait davantage interdire à ce dernier d'user du droit d'amendement dont il dispose à l'égard d'une telle proposition comme à l'égard des projets de loi.
II. - Sur la liberté d'entreprendre et le droit de propriété
A. - Les nouvelles dispositions introduites dans le chapitre II du titre V du livre VII du code rural par l'article 1er de la loi déférée ont pour objet d'améliorer la protection sociale des exploitants agricoles et de leur famille contre les accidents du travail et les maladies professionnelles, qui était jusque-là assurée par le secteur concurrentiel de l'assurance. La loi adoptée entend instituer, pour couvrir ces risques, un régime de sécurité sociale fondé sur un barème légal de cotisations et de prestations et offrant une couverture effective à l'ensemble des non-salariés agricoles.
Pour contester, dans son principe même, la réforme adoptée par le Parlement, les sénateurs requérants estiment qu'elle porte une atteinte excessive à la liberté d'entreprendre. Ils considèrent que la remise en cause du rôle auparavant assuré par le secteur privé de l'assurance ne repose pas sur un intérêt général suffisant, alors que le régime actuel avait fait l'objet de propositions de réforme permettant notamment de revaloriser les prestations, de contrôler le respect de l'obligation d'assurance et de renforcer la prévention. Ils font valoir qu'en raison des carences et des risques qui affecteraient les modalités retenues par le législateur, celles-ci seraient manifestement inappropriées à l'objectif poursuivi du point de vue tant des agriculteurs concernés que des finances publiques, des règles de concurrence et de la participation des entreprises d'assurance au fonctionnement du système.
De leur côté, les députés, auteurs de la seconde saisine, critiquent plus particulièrement le régime d'autorisation auquel le nouvel article L. 752-14 du code rural subordonne la possibilité, pour les organismes assureurs, de garantir les risques en cause. Ils y voient une dénaturation de la liberté d'entreprendre et du droit de propriété, en raison notamment de l'absence d'obligation, pour le ministre, de motiver les décisions de refus d'autorisation.
B. - Ces moyens ne peuvent être accueillis.
1. On relèvera d'abord que le caractère d'intérêt général de l'objectif poursuivi en l'espèce par l'intervention du législateur est d'autant moins contestable que cet objectif est de rang constitutionnel : la loi vise en effet à mieux mettre en oeuvre le droit de chacun à la protection de la santé et à la sécurité matérielle, énoncé par le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946.
Dans la profession agricole, où sont recensés chaque année 40 000 accidents du travail, la prévention et la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles des chefs d'exploitation agricole et des membres de leur famille s'avèrent particulièrement nécessaires. L'intervention du législateur permettra ainsi de rendre plus effectif le droit à la santé en favorisant la prévention des risques professionnels et en garantissant le bénéfice de prestations en nature et en espèces, lors de la survenance de ces risques.
Or, les mécanismes d'assurance contre les accidents du travail des exploitants agricoles (AAEXA) qui prévalaient jusqu'ici ne garantissaient pas une véritable couverture des exploitants et des membres de leur famille. Ces lacunes ont été mises en évidence par un rapport des inspections générales de l'agriculture et des affaires sociales, ainsi que par le rapport de Mme Marre et M. Cahuzac, députés, remis au Gouvernement en 2000.
Il est apparu, en particulier, que l'obligation d'adhésion à l'assurance contre les accidents du travail pesant sur les agriculteurs n'était pas respectée. Cette carence était liée à la nature même d'un régime confiant à des entreprises d'assurance le soin de conclure des contrats pour couvrir ce risque, sans aucune coordination, ni entre elles, ni entre ces entreprises et les caisses de mutualité sociale agricole (MSA) en charge de la protection sociale des agriculteurs pour ce qui concerne les autres risques, dont notamment l'assurance maladie (AMEXA).
De même les prestations servies par l'ancienne assurance contre les accidents du travail étaient-elles notoirement insuffisantes : il n'y existait aucune indemnité journalière et le montant maximum de la rente pour incapacité permanente, au demeurant non ouverte aux conjoints et aides familiaux, était de 24 300 F par an, soit 2 000 F par mois. Un tel revenu de remplacement, inférieur au seuil de pauvreté, ne permet pas le maintien de la pérennité économique d'une exploitation.
En outre, le montant des primes était disproportionné au regard du montant des prestations versées.
Seuls les exploitants disposant des moyens de contracter une assurance complémentaire facultative pouvaient obtenir une couverture contre les accidents du travail à la hauteur de ce qui est nécessaire pour permettre aux personnes concernées de maintenir la viabilité de leur exploitation.
2. Au regard de ces constats, le Parlement a estimé que, pour garantir l'application effective du droit à la protection de la santé et à la sécurité matérielle énoncé par le Préambule, la création d'un régime de sécurité sociale était préférable à l'assurance privée, s'agissant de la protection contre le risque social encouru par les agriculteurs à raison de leurs accidents du travail et de leurs maladies professionnelles. A cette fin, la loi retient des modalités qui, contrairement à ce que soutiennent les sénateurs requérants, ne sauraient être considérées comme manifestement inappropriées.
En premier lieu, elle crée de nouvelles prestations, sous la forme d'indemnités journalières pour les chefs d'exploitation, tandis que les conjoints et aides familiaux se voient ouvrir la possibilité d'obtenir des rentes pour une incapacité totale.
En deuxième lieu, la loi substitue un dispositif de cotisations fixées par l'Etat au précédent système de primes négociées par les assurances avec les exploitants agricoles, afin de garantir la parfaite adéquation entre le montant global des prestations versées et le montant des recettes des organismes appelés à gérer la branche et d'éviter qu'un bénéfice de nature commerciale soit réalisé sur la couverture de base d'un risque social.
En troisième lieu, le nouvel article L. 752-12 du code rural confie à la MSA, qui dispose déjà des moyens et du savoir-faire en matière de prévention, de contrôle médical et de gestion des catégories de risques, grâce à l'expérience qu'elle a acquise dans la prévention des accidents du travail des salariés agricoles, un rôle de « caisse pivot » (centralisation des informations et des ressources du régime, gestion du contrôle médical et de la prévention, certification des immatriculations). Ce dispositif permettra notamment d'assurer un meilleur contrôle du respect de l'obligation d'assurance contre les accidents du travail, grâce à la possibilité, ouverte à la MSA, de croiser les fichiers d'assurés sociaux relevant de l'AMEXA avec de ceux de l'AAEXA.
Pour autant, la MSA ne détiendra aucun monopole de gestion du régime : aux termes de l'article L. 752-13, les exploitants agricoles pourront continuer à exercer leur libre choix entre les caisses de MSA et les entreprises d'assurance ou les mutuelles qui devront, comme c'est déjà le cas pour l'assurance maladie des exploitants agricoles, adhérer à un groupement doté de la personnalité morale, auquel elles délégueront l'ensemble de leurs compétences de gestion de la branche.
Par ailleurs, et s'il est vrai que la loi prévoit le transfert des accidents de la vie privée de l'AAEXA sur l'AMEXA, une telle disposition ne fait que régulariser ce qui était, de fait, constaté depuis longtemps par la MSA, comme par les auteurs des différents rapports. En effet, en raison tant du caractère restrictif de l'accès au précédent système d'AAEXA que de sa méconnaissance par les personnels des établissements hospitaliers, qui sont plus familiers des autres régimes dans lesquels les accidents de la vie privée relèvent de l'assurance maladie, les accidents de la vie privée étaient, la plupart du temps, imputés à la charge de l'AMEXA. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, la loi n'entraîne donc pas de dépense supplémentaire pour l'assurance maladie.
En outre, bien que les prestations offertes par l'AMEXA soient plus faibles que celles, nettement revalorisées, du nouveau régime d'AAEXA, le transfert des accidents de la vie privée sur l'assurance maladie n'entraînera aucune dégradation de la couverture de ces accidents par rapport à la situation existante. En effet, avant le passage au nouveau régime d'AAEXA, les prestations qui y étaient offertes étaient du même niveau que celles offertes en AMEXA : le transfert des accidents de la vie privée d'une branche sur l'autre n'entraîne donc que le statu quo pour les victimes de ces accidents, qui ne bénéficient pas de la revalorisation des prestations couvrant les accidents du travail proprement dits.
3. Le dispositif ainsi retenu ne porte aucune atteinte à la liberté d'entreprendre ni au droit de propriété.
Ainsi tout organisme relevant du code des assurances ou du code de la mutualité disposera-t-il de la possibilité de proposer ses services dans le nouveau régime. Ces organismes pourront continuer à proposer, à cette occasion, toute la gamme de leurs produits d'assurance qui dépasse largement la seule garantie contre les accidents du travail.
De même est-ce à tort que les requérants voient dans le nouvel article L. 752-14, qui fait obligation à ces organismes de déléguer l'ensemble des opérations de gestion de la branche, à l'exception de l'affiliation, à un groupement doté de la personnalité morale, une atteinte excessive à leur liberté. Il convient en effet de souligner que les personnes morales chargées de la gestion du régime (MSA et groupement) sont dotées par la loi déférée de prérogatives de puissance publique. Ainsi pourront-elles poursuivre le recouvrement forcé des cotisations, conformément au droit commun de la sécurité sociale. Par ailleurs, elles assureront la gestion de fichiers nominatifs. Dès lors qu'il était décidé de ne pas réserver l'exercice de ces compétences à un organisme public, il convenait de les confier à un organisme spécialisé, exclusivement chargé de cette activité et faisant l'objet d'un contrôle approprié.
Quant au rôle de « caisse pivot » défini à l'article L. 751-12, il devait naturellement revenir à la MSA, prise en sa qualité de gestionnaire du service public de la sécurité sociale de base des agriculteurs. En outre, la gestion du régime de base sera, en vertu des règles comptables qui s'appliquent à tout organisme de sécurité sociale, parfaitement distincte de la gestion des autres branches.
Enfin, c'est en vain que les députés requérants voient également une limitation de la liberté d'entreprendre dans l'autorisation que devront recevoir, en vertu de l'article L. 752-14, les organismes assureurs autres que les caisses de MSA pour pouvoir participer à la gestion de la branche. Il ne s'agit pas, à proprement parler, de la création d'un nouveau régime d'autorisation. On soulignera, à cet égard, qu'un régime semblable existe pour l'assurance maladie des exploitants agricoles créé par la loi no 61-89 du 25 janvier 1961, et dont les dispositions figurent aux articles L. 731-30 et L. 731-33 du code rural, et qu'il est normal d'exiger une telle autorisation pour la participation d'entreprises privées au service public de la sécurité sociale. Un tel mécanisme, qui permet de vérifier que le service public est assuré dans des conditions conformes à la volonté du législateur, répond à des motifs d'intérêt général et ne dénature la portée, ni de la liberté d'entreprendre, ni du droit de propriété.
Compte tenu de son objet, tel qu'il résulte des débats parlementaires, cette autorisation sera automatiquement délivrée dès lors qu'il sera constaté que l'organisme en question a reçu l'autorisation du ministère des finances d'exercer une activité d'assurance ou de mutuelle, et a bien adhéré au groupement visé à l'article L. 752-14.
Enfin, c'est à tort que les requérants font grief à la loi de ne pas préciser que d'éventuels refus devront être motivés. D'une part, en effet, une telle obligation de forme, pour opportune qu'elle soit, ne résulte d'aucun principe constitutionnel, s'agissant de décisions de cette nature. D'autre part, et en tout état de cause, le moyen manque en fait : de tels refus d'autorisation entrent de plein droit dans le champ d'application de la loi no 79-587 du 11 juillet 1979 en vertu du dernier alinéa de son article 1er.
III. - Sur le respect de l'objectif de clarté et d'intelligibilité de la loi et sur la répartition des compétences législative et réglementaire
A. - Les sénateurs, auteurs de la première saisine, observent que la simple lecture de la loi ne permet pas aux intéressés de prendre la mesure de l'ensemble des modifications que le nouveau système apportera à leur protection sociale. Ils considèrent que le texte adopté laisse dans l'ombre des points qui leur paraissent essentiels, s'agissant notamment du contenu des prestations, de la nature et des modalités de fonctionnement du fonds de réserve des rentes prévue à l'article L. 752-18. Il en va de même, selon les requérants, des modalités de gestion du régime, des rapports entre assureurs et assurés à partir de la date d'entrée en vigueur du nouveau système et du rôle que les assureurs y joueront. A leurs yeux, le caractère incomplet de la loi contrevient à l'objectif constitutionnel d'accessibilité, d'intelligibilité, de clarté et de précision de la loi.
Les sénateurs saisissants estiment que le législateur a, en même temps, méconnu l'obligation d'exercer pleinement la compétence que lui attribue l'article 34 de la Constitution. Ils ajoutent que la loi n'encadre suffisamment ni la convention prévue au nouvel article L. 752-14, ni le pouvoir d'autorisation conféré au ministre de l'agriculture par le même article. Ils estiment en outre que la compétence attribuée à ce ministre pour fixer le montant des cotisations l'a été en violation des dispositions de l'article 21 de la Constitution qui réservent en principe au Premier ministre le pouvoir réglementaire d'exécution des lois. Ils critiquent de même le pouvoir reconnu par l'article L. 752-12 aux organismes de mutualité sociale agricole en matière notamment de classement des exploitations.
B. - Ces critiques ne sont pas fondées.
1. S'agissant de l'objectif d'accessibilité, d'intelligibilité, de clarté et de précision de la loi, on soulignera, à titre liminaire, que la jurisprudence dont se prévalent les sénateurs saisissants ne saurait être interprétée comme pouvant conduire à ce qu'un régime juridique déterminé doive nécessairement être appréhendé, dans son ensemble, à la seule lecture d'un texte législatif : une telle interprétation reviendrait en effet à exiger, en méconnaissance de la répartition des compétences normatives opérée par les articles 34 et 37 de la Constitution, que ce régime soit décrit en détail dans la loi.
C'est donc en vain que les sénateurs font valoir, dans leur recours, que la nature des prestations n'est pas suffisamment précisée : conformément à l'article 34 de la Constitution, la loi indique la nature des prestations offertes par la branche des accidents du travail des exploitants agricoles (indemnités journalières, rentes), leur montant, qui ne relève pas des principes fondamentaux de la sécurité sociale, étant fixé par voie réglementaire.
De même est-il normal que, s'agissant des modalités de gestion du fonds de réserve des rentes et, plus largement, du régime, seuls les principes soient posés dans la loi, la définition de ces modalités étant renvoyée au règlement. Quant aux autorisations données aux organismes assureurs autres que les caisses de MSA, l'article L. 752-13 en fixe le principe et indique qu'elles seront délivrées par le ministre chargé de l'agriculture, lequel n'aura donc pour mission, comme il a été souligné plus haut, que de vérifier que l'organisme en question a reçu l'autorisation d'exercer une activité d'assurance ou de mutuelle et qu'il a bien adhéré au groupement prévu par le même article.
Enfin les compétences du groupement auquel les organismes autres que les caisses de MSA doivent adhérer sont clairement définies par l'article L. 752-14 : il est chargé de représenter les organismes adhérents auprès des assurés et des pouvoirs publics, ainsi que de gérer, par délégation de ces organismes, les opérations afférentes au régime.
2. La loi déférée n'est entachée d'aucune imprécision quant au régime transitoire. En effet, les articles 12 et 13 de la loi déférée énoncent, de manière détaillée, des dispositions transitoires destinées à faciliter la mise en oeuvre du nouveau régime, de telle sorte que celui-ci soit effectivement entré en vigueur au 1er avril 2002, tant en ce qui concerne la conclusion des nouveaux contrats avec les assureurs qu'en ce qui concerne les modalités de gestion du régime. A ce dernier titre, l'article 13 prévoit qu'au cas où la convention organisant les relations entre le groupement d'assureurs et les caisses de MSA ne serait pas approuvée au 15 mars 2002, un arrêté du ministre se substituerait à cette convention. Il va de soi que cette disposition n'a qu'une portée supplétive et au surplus largement théorique, dans la mesure où, en pratique, cette convention est en cours de mise au point entre la MSA et les assureurs.
3. Les critiques mettant en cause la conformité à la Constitution de la délégation accordée au pouvoir réglementaire pour fixer les modalités d'application de la loi ne peuvent davantage être accueillies.
Conformément à ce qu'impliquent les dispositions de l'article 34, la loi énonce les principes d'organisation et de fonctionnement du régime de couverture des exploitants agricoles contre les accidents du travail, les modalités d'application étant renvoyées au règlement. Ce dernier fixera le montant des prestations et des cotisations et précisera les modalités de gestion du régime. Celles-ci seront complétées par une convention, de caractère purement technique, entre la Caisse centrale de mutualité sociale agricole et le groupement des organismes assureurs autres que lesdites caisses (article L. 752-14).
En outre, et contrairement à ce qui est soutenu, la loi ne confie aucun pouvoir réglementaire à la MSA. C'est simplement du fait de sa qualité de gestionnaire du service public de la sécurité sociale de base des agriculteurs que la MSA se voit confier un rôle limité à la centralisation des informations et des ressources du régime, à la gestion du contrôle médical et de la prévention, et à la certification des immatriculations.
S'agissant enfin des cotisations, la loi ne méconnaît pas plus l'article 21 que l'article 34 de la Constitution. L'article L. 752-16 définit clairement les principes suivant lesquels elles seront fixées (prise en compte du taux de risque applicable à la catégorie d'exploitation considérée) et précise qu'elles ont un caractère forfaitaire. La fixation de leur montant en valeur absolue est renvoyée au pouvoir réglementaire, à l'exemple des cotisations forfaitaires d'accident du travail prévues pour certains salariés par l'article L. 241-5 du code de la sécurité sociale, qui sont fixées par arrêté ministériel. En l'occurrence, l'article L. 752-17 pouvait confier ce soin au ministre de l'agriculture sans méconnaître la jurisprudence dont se prévalent les requérants, dès lors que cette délégation a un champ d'application et un contenu limités (no 89-269 DC du 22 janvier 1990). La compétence ainsi accordée au ministre est d'autant plus encadrée qu'en raison du principe d'équilibre posé par le même article L. 752-17, il ne pourra que retenir les montants permettant de couvrir les charges du régime, compte tenu du classement des exploitations dans les différentes catégories de risques.
IV. - Sur la liberté contractuelle
A. - L'article 13 de la loi déférée prévoit que les contrats d'assurance souscrits en application des dispositions antérieurement en vigueur seront résiliés de plein droit à compter du 1er avril 2002 et cesseront, en conséquence, de produire effet pour les accidents survenus ou les maladies professionnelles constatées après cette date.
En imposant cette contrainte et en ne prévoyant pas de délai suffisant d'adaptation, le législateur aurait, selon les parlementaires requérants, porté une atteinte excessive à la liberté contractuelle. Cette atteinte concernerait tant les relations entre les assurés et les entreprises d'assurance qu'entre ces dernières et les personnels affectés à la gestion de ce risque.
B. - Ces critiques ne peuvent être accueillies.
En effet, si la jurisprudence issue de la décision no 98-401 DC du 10 juin 1998, fondée sur les dispositions de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, veille à ce que l'intervention du législateur ne puisse aboutir à dénaturer la liberté contractuelle, elle admet que la loi puisse remettre en cause les contrats en cours de validité pour un motif d'intérêt général suffisant.
1. Or il convient en premier lieu de souligner que l'objet de la réforme introduite par la loi déférée - qui est, ainsi qu'il l'a été exposé ci-dessus, d'assurer aux exploitants une couverture suffisante en matière d'accidents du travail et de maladie professionnelle - se traduit par une modification profonde du régime et du montant des cotisations assumées par et des prestations versées aux exploitants et à leurs collaborateurs familiaux. Cette réforme conduit nécessairement à résilier les contrats couvrant les mêmes risques, en cours de validité : d'une part, le législateur ne saurait maintenir deux régimes très différents, induisant des inégalités de situation graves entre exploitants ; d'autre part, l'équilibre financier du nouveau régime repose pour partie sur la solidarité introduite entre assurés.
En effet, le souci d'assurer le niveau de protection le meilleur possible, pour un montant de cotisation le plus faible possible, impose le regroupement de toutes les personnes assujetties et la mutualisation de leur cotisation. Ce souci fonde toute la structure du nouveau régime : constitution des assureurs en groupement, prélèvement collectif des cotisations, versement des prestations par l'intermédiaire du groupement, constitution collective d'un fond de réserve.
2. En second lieu, si la loi déférée prévoit la résiliation, au 1er avril 2002, des contrats en cours, elle permet le maintien des liens entre les mêmes personnes, respectant les règles du nouveau régime. Les entreprises qui assuraient les risques couverts par la loi ont donc toute possibilité de mettre à profit ce délai pour informer leurs assurés des changements apportés, de leur proposer une couverture conforme à cette loi et de poursuivre ainsi, dans le nouveau cadre légal, les relations nouées dans le cadre des anciens contrats d'assurance. Il y a lieu d'observer que, s'agissant des assurés, cette mutation se traduit par une amélioration de leur situation conforme à l'intérêt général.
Enfin, on soulignera que la résiliation de plein droit des contrats souscrits sur le fondement du régime antérieur a pour objet de garantir l'égalité de traitement des bénéficiaires devant la loi. A défaut d'une telle résiliation d'office, les contrats conclus sous l'empire de la loi de 1966, dont le caractère hétérogène et inéquitable a été souligné, auraient été maintenus à côté d'une couverture au titre du nouveau régime, alors que celui-ci vise précisément à rétablir l'égalité entre les exploitants agricoles qui, dès lors qu'ils appartiennent à une même catégorie de risques professionnels, seront désormais soumis à des cotisations égales pour tous.
V. - Sur l'absence d'un dispositif d'indemnisation
A. - Compte tenu de l'ensemble des dispositions de la loi substituant un régime de sécurité sociale au mécanisme d'assurance privée qui existait auparavant, et spécialement de celles de l'article 13 prévoyant que les contrats souscrits en application des dispositions antérieurement en vigueur seront résiliés de plein droit à compter du 1er avril 2002, les parlementaires requérants estiment que le législateur aurait dû prévoir un dispositif d'indemnisation. Faute de l'avoir fait, la loi méconnaîtrait, tant les dispositions de l'article 17 de la Déclaration de 1789 protégeant le droit de propriété que celles de l'article 13 relatives à l'égalité devant les charges publiques.
B. - Pour sa part, le Gouvernement considère que le législateur n'était nullement tenu de prévoir un dispositif d'indemnisation.
Un tel dispositif ne doit figurer dans la loi, en vertu des principes issus de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme, que lorsque le législateur procède à une privation du droit de propriété, ou rend possible une telle privation. Tel est le cas en matière de nationalisation, d'expropriation et de réquisition.
Il en va tout autrement lorsque le Parlement entend seulement utiliser la compétence que lui reconnaît l'article 34 de la Constitution, pour encadrer la liberté contractuelle ou même l'exercice du droit de propriété : comme le Conseil constitutionnel l'a jugé dans sa décision no 83-162 DC des 19 et 20 juillet 1983, l'article 17 « n'implique nullement que les lois ne puissent restreindre l'exercice du droit de propriété sans une indemnisation corrélative ».
En l'espèce, la loi n'implique aucun transfert d'assurés - et donc de la clientèle constituée par ces assurés pour les compagnies d'assurances opérant dans ce secteur - à un nouveau régime. Dès la mise en oeuvre des dispositions nouvelles, les entreprises opérant déjà sur ce type de risques pourront, dès lors qu'elles en auront reçu l'autorisation, proposer une couverture à leurs assurés et éventuellement d'autres contrats couvrant d'autres risques. La loi ne conduit ainsi pas, par elle-même, à la perte de cette clientèle. Elle n'implique donc nullement que les entreprises concernées soient privées de l'élément de fonds de commerce que cette clientèle représente.
Par ailleurs, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision no 90-287 DC du 16 janvier 1991, l'institution d'une autorisation pour l'exercice de cette activité n'emporte, par elle-même, aucun transfert de propriété.
Dès lors que l'on se situe ainsi en dehors du champ de l'article 17, il suffit que le législateur n'ait pas entendu exclure toute indemnisation (no 99-416 DC du 23 juillet 1999).
Au cas particulier, et ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la loi n'a ni pour objet ni pour effet d'interdire l'activité d'assurance dans les domaines relevant de son champ d'application. Les entreprises aujourd'hui actives dans ce champ peuvent, d'ores et déjà, se préparer à proposer une couverture au titre de la nouvelle loi et à participer au groupement d'assureurs. Aujourd'hui, aucune ne peut a priori établir la réalité et l'étendue des préjudices invoqués dans la saisine et moins encore leur caractère anormal et spécial.
Au cas où, néanmoins, l'application de la loi causerait aux organismes d'assurance un préjudice anormal et spécial, la mise en jeu de la responsabilité de l'Etat du fait des lois, conformément à la jurisprudence « société La Fleurette » (CE, Ass. 14 janvier 1938, Leb. p. 25), permettrait la réparation de toute rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. Il appartiendra à ces entreprises, si elles s'y croient fondées, de demander à ce titre une indemnisation sur laquelle il reviendra, le cas échéant, aux juridictions administratives de statuer.
VI. - Sur le respect du principe d'égalité
A. - Reprenant, sous un autre angle, l'argumentation déjà évoquée à propos de la liberté d'entreprendre et du droit de propriété, les sénateurs saisissants critiquent le rôle des caisses de MSA, à la fois comme acteurs et comme régulateurs de ce régime de protection sociale, qui sera, selon eux, de nature à fausser le jeu de la concurrence avec les autres acteurs, relevant du secteur privé.
B. - Ces critiques ne sont pas fondées.
On soulignera d'abord que, comme le montre la décision no 98-405 DC du 29 décembre 1998, de semblables critiques ne peuvent mettre en cause la conformité d'une loi à la Constitution que dans la mesure où le principe d'égalité se trouverait réellement méconnu.
Or, et contrairement à ce que soutiennent les requérants, le dispositif contesté ne place nullement les caisses de MSA en situation de méconnaître nécessairement ce principe.
Il résulte en effet des termes mêmes du nouvel article L. 752-13 que les exploitants agricoles pourront continuer à exercer leur libre choix entre ces caisses et les entreprises d'assurance ou les mutuelles. Contrairement à ce que prévoyait la loi sur la couverture maladie universelle qui a donné lieu à la décision, déjà citée, du 23 juillet 1999, la loi déférée n'instaure aucun « guichet unique » conduisant à faire traiter toutes les demandes d'affiliation par la caisse. Les compagnies d'assurance et les mutuelles qui couvraient le risque en cause pourront directement proposer aux intéressés d'être affiliés auprès d'elles.
Des précautions ont d'ailleurs été prises afin que les assureurs conservent cette affiliation. Il a ainsi été décidé, en concertation avec eux, de sensibiliser les bénéficiaires de la réforme par une vaste campagne d'information en fin d'année 2001 : ce sont les assureurs qui adresseront, dès le début du mois de janvier 2002, les bulletins d'adhésion au nouveau régime, qui doivent leur être retournés le 15 février 2002 au plus tard. Les bulletins remplis sont transmis par l'assureur au groupement gestionnaire pour certification de l'affiliation par la MSA. Ce n'est que si aucune certification n'a été demandée au 16 février 2002 que la MSA adressera elle-même au chef d'exploitation concerné un bulletin d'adhésion à l'AAEXA. Ces dispositions, qui permettent à l'assureur d'intervenir dès avant la mise en place effective du nouveau régime, n'avaient toutefois manifestement pas vocation à figurer dans la loi. On notera enfin que la MSA dispose déjà du fichier de l'AMEXA : la réforme de l'AAEXA ne lui apporte en conséquence aucun avantage de ce fait.
En outre, la MSA risque d'autant moins d'être tentée de concurrencer ces entreprises sur le marché des produits d'assurance complémentaire d'accident de travail qu'il n'entre pas dans ses attributions d'assurer de tels services. En effet, cette possibilité, qui était antérieurement prévue par l'article L. 752-28 du code rural, ne lui est désormais plus ouverte.
En tout état de cause, s'il arrivait que la loi donne lieu à des abus, et, en particulier, qu'une caisse de MSA agisse en méconnaissance de dispositions de l'ordonnance de 1986 figurant aujourd'hui au titre II du livre IV du code de commerce, il appartiendrait au Conseil de la concurrence et, le cas échéant, aux juridictions compétentes, de prononcer les sanctions prévues par ce même livre.
VII. - Sur le respect des droits de la défense
A. - La transformation de l'ancienne AAEXA en un véritable régime de sécurité sociale rend nécessaire l'intervention de décisions destinées à en permettre la mise en oeuvre. C'est ainsi que l'article L. 752-12 prévoit que les exploitations feront l'objet d'un classement dans les différentes catégories de risques en fonction d'une liste établie par arrêté ministériel. Par ailleurs, l'article L. 752-13 charge le chef du service départemental compétent de procéder à l'affiliation d'office des exploitants qui n'auraient exprimé aucun choix entre les organismes chargés de couvrir ce risque.
Pour contester ce dispositif, les sénateurs signataires du premier recours soutiennent que les droits de la défense ne seraient pas respectés, dans la mesure où seuls les chefs d'exploitation seraient habilités à contester la décision de classement de leur exploitation dans une catégorie de risques et où la loi ne prévoit ni que l'intéressé pourra présenter des observations préalables, ni que la décision sera motivée.
Ils adressent en outre de semblables critiques aux dispositions relatives à l'affiliation d'office et aux autorisations prévues à l'article L. 752-14.
B. - Cette argumentation est inopérante.
Si les droits de la défense constituent un principe fondamental reconnu par les lois de la République (no 76-70 DC du 2 décembre 1976, no 80-127 DC des 19 et 20 janvier 1981, no 88-248 DC du 17 janvier 1989), ce principe n'a pas la portée que lui prêtent les requérants : il ne s'applique en effet qu'aux sanctions et à certaines mesures défavorables qui peuvent leur être assimilées et ne concerne, au sens strict, que la possibilité donnée à l'intéressé de s'expliquer avant de faire l'objet de telles mesures.
Or les actes prévus par les dispositions que contestent les requérants n'ont nullement un tel caractère. Ce n'est donc qu'à titre subsidiaire que les observations suivantes seront présentées.
1. S'agissant des décisions de classement des exploitations dans une catégorie de risques, elles résultent automatiquement de la nature de la production réalisée sur l'exploitation. Ce classement détermine le montant des cotisations à la charge du chef d'exploitation, le montant des cotisations étant modulé en fonction de la catégorie de risque dans laquelle l'exploitation est classée. Les cotisations afférentes aux conjoints et aides familiaux étant à la charge du chef d'exploitation, il n'y avait pas lieu d'ouvrir aux conjoints et aides familiaux une faculté propre de contester le classement.
2. En ce qui concerne la décision d'affiliation d'office, elle relève a priori de la compétence des juridictions du contentieux général de la sécurité sociale en vertu de la jurisprudence issue de l'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale (Tribunal des conflits, 5 juillet 1999, Crouau, Leb. p. 457), sans que la présente loi ait à le spécifier. En outre, et dès lors qu'il s'agit d'une décision impliquant le versement de cotisations, elle doit être regardée comme imposant des sujétions, au sens de l'article 1er de la loi no 79-587 du 11 juillet 1979, auquel renvoie l'article 24 de la loi no 2000-321 du 12 avril 2000. Il résulte donc du premier de ces textes que cette décision devra être motivée et du second que l'intéressé sera mis à même de présenter des observations préalables.
3. S'agissant enfin des autorisations délivrées aux entreprises d'assurance, on ne peut que renvoyer à ce qui a été dit plus haut à propos de leur motivation. Quant à leur retrait, il résulte des lois de 1979 et 2000 qu'il devra être motivé, après avoir donné lieu à une procédure contradictoire.
Il apparaît ainsi que l'argumentation des requérants manque en fait.
En définitive, le Gouvernement considère que le Conseil constitutionnel ne pourra qu'écarter l'ensemble des moyens soulevés par les auteurs des recours.LOI PORTANT AMELIORATION DE LA COUVERTURE DES NON-SALARIES AGRICOLES CONTRE LES ACCIDENTS DU TRAVAIL ET LES MALADIES PROFESSIONNELLES
Conformément à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, les députés soussignés défèrent au Conseil constitutionnel la loi portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles, et lui demandent de la déclarer non conforme à la Constitution, notamment pour les motifs suivants :
I. - En ne prévoyant pas d'indemnisation des organismes assureurs concernés, la loi déférée porte une double atteinte à des droits constitutionnellement protégés
A. - La loi déférée limite le droit de propriété d'une façontelle qu'elle dénature le sens et la portée de ce droit
Le texte de la loi portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles entraîne une limitation du droit de propriété d'une gravité telle qu'elle dénature le sens et la portée de ce droit dans la mesure où il ne prévoit pas d'indemnisation juste et préalable des entrepreneurs.
En effet, la loi déférée instaure un système collectivisé d'assurance accidents du travail et maladies professionnelles pour les non-salariés agricoles, là où existait auparavant un système privé où s'exerçait la liberté concurrentielle. Ainsi, elle prive les entreprises et intermédiaires d'assurance concernés d'une part importante de leur clientèle, laquelle représente, par nature, un élément essentiel du fonds de commerce. A ce titre, les entrepreneurs concernés voient le droit de propriété qu'ils détenaient sur une partie du fonds de commerce qu'ils se sont constitué largement dénaturé.
Or, aux termes de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, « la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, également constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ». Le texte déféré ne prévoyant aucune indemnisation des entreprises et intermédiaires d'assurance qui opéraient jusqu'ici sur le marché de l'assurance accidents du travail et maladies professionnelles, il y a ici une forme de dépossession sans indemnisation « préalable » constitutive d'une violation du droit de propriété, comme a pu le consacrer la jurisprudence constitutionnelle dans ses décisions des 16 janvier et 11 février 1982 relatives à la loi de nationalisation (DC nos 132 et 139).
Ainsi, l'ensemble de la loi portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles devrait être censuré dans la mesure où, en ne prévoyant aucune indemnisation juste et préalable, elle apporte au droit de propriété une limitation d'un caractère de gravité tel qu'elle en dénature le sens et la portée.
B. - La loi déférée entraîne également une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques
En ne prévoyant pas d'indemnisation du préjudice subi par les entreprises et intermédiaires d'assurance, la loi déférée entraîne par ailleurs une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. En effet, la suppression sans compensation de la liberté d'accès à un marché jusqu'à présent exploité par diverses entreprises d'assurance crée à leur égard un préjudice important et certain. En effet, l'apparente pluralité de gestionnaires ne doit pas masquer l'importance de la restriction d'accès au marché de l'assurance sociale des non-salariés agricoles. Ce préjudice présentant un caractère « anormal et spécial », pour emprunter à la jurisprudence du Conseil d'Etat sur la responsabilité sans faute de l'administration, il y a bien une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques, comme le Conseil constitutionnel l'a déjà implicitement jugé dans sa décision du 18 janvier 1985 (no 84-182 DC) en examinant au fond les mérites d'un grief selon lequel « si le législateur supprime une profession légalement organisée, il ne peut faire peser sur ses seuls membres les conséquences financières de son choix ».
En l'espèce, et contrairement au contexte de la décision précitée, le préjudice allégué a bien un caractère certain, ce qui conduit, en l'absence d'indemnisation, à une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. Le texte déféré devrait à ce titre être censuré.
II. - Deux dispositions du texte déféré violent la Constitution
A. - L'article L. 752-14 nouveau du code rural apporte une restriction arbitraire et abusive à la liberté d'entreprendre mais également au droit de propriété
Selon le nouvel article L. 752-14 du code rural tel qu'il vient d'être adopté par la loi déférée, « les organismes assureurs autres que les caisses de mutualité sociale agricole doivent être autorisés par le ministre chargé de l'agriculture à garantir les risques régis par le présent chapitre ». Cette disposition, qui impose une autorisation administrative pour exercer une activité assurantielle que de nombreux acteurs pratiquaient déjà auparavant, apporte une restriction arbitraire et abusive à la liberté d'entreprendre en en dénaturant manifestement la portée.
En effet, selon la décision précitée du 16 janvier 1982 (no 132 DC), « la liberté qui, aux termes de l'article 4 de la Déclaration, consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui, ne saurait elle-même être préservée si des restrictions arbitraires ou abusives étaient apportées à la liberté d'entreprendre ». La nécessité de l'autorisation du ministre chargé de l'agriculture pour exercer une activité par ailleurs fortement encadrée réduit de manière manifestement arbitraire et abusive l'exercice de la liberté d'entreprendre, de façon similaire à la jurisprudence constitutionnelle du 7 décembre 2000 (loi SRU no 436 DC) où il a été jugé que portait une atteinte inconstitutionnelle tant au droit de propriété qu'à la liberté d'entreprendre la décision imposant une autorisation administrative pour tout changement de destination d'un local commercial ou artisanal entraînant un changement d'activité. En outre, les dispositions de l'article L. 752-14 précité du code rural portent au droit de propriété et, de façon corollaire, à la liberté d'entreprendre, une atteinte d'une gravité telle qu'elle en dénature le sens et la portée. En effet, la loi déférée ne prévoit pas que le ministre chargé de l'agriculture soit dans l'obligation de motiver sa décision d'autoriser ou non un organisme assureur à garantir les risques régis par la présente loi. Or, comme l'avait a contrario jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision no 89-254 du 4 juillet 1989, les atteintes à la liberté d'entreprendre et au droit de propriété n'étaient pas avérées parce que « le ministre chargé de l'économie ne peut s'opposer à l'opération que par arrêté motivé, c'est-à-dire par une décision qui, à peine de nullité, doit exposer les raisons de droit et de fait qui lui servent de fondement ».
En l'espèce, en l'absence de motivation légalement prévue des arrêtés du ministre chargé de l'agriculture, il y a bien atteinte à la liberté d'entreprendre et au droit de propriété.
Ainsi, les obligations résultant du premier alinéa de l'article L. 752-14 du code rural sont contraires à la Constitution dans la mesure où elles portent une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre et au droit de propriété. Elles devraient à ce titre être censurées.
B. - Les dispositions de l'article 13 de la loi déférée portent à l'économie des contrats une atteinte d'une gravité telle qu'elle méconnaît manifestement la liberté découlant de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen
Les dispositions de la loi déférée portent à l'économie des contrats légalement conclus une atteinte d'une gravité telle qu'elle méconnaît manifestement la liberté découlant de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. En effet, l'article 13 de la loi portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles prévoit que « les contrats d'assurance souscrits en application des articles L. 752-1 et L. 752-22 du code rural, dans leur rédaction applicable avant l'entrée en vigueur de la présente loi, sont résiliés de plein droit à compter du 1er avril 2002 ». La date de résiliation des contrats fixée par la loi déférée apparaît beaucoup trop proche dans la mesure où elle ne laisse aux entreprises concernées qu'un délai de quatre à cinq mois pour s'adapter aux nouvelles dispositions législatives.
Or, « s'il est loisible au législateur d'apporter, pour des motifs d'intérêt général, des modifications à des contrats en cours d'exécution, il ne saurait porter à l'économie des contrats légalement conclus une atteinte d'une gravité telle qu'elle méconnaisse manifestement la liberté découlant de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen » (décision du 7 décembre 2000 no 436 DC, notamment).
Les atteintes à l'économie des contrats doivent donc respecter certaines limites et, notamment, un délai d'adaptation peut être nécessaire, comme cela a notamment été souligné dans la décision du 13 janvier 2000 (no 423 DC) relative à la loi sur les 35 heures. Un délai suffisant n'étant pas respecté dans le texte déféré, la loi porte à l'économie des contrats légalement conclus une atteinte d'une gravité telle qu'elle méconnaît manifestement la liberté découlant de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
A ce titre, l'article 13 du texte déféré doit être déclaré contraire à la Constitution.
Pour l'ensemble de ces motifs, et pour tout autre qu'il plairait au juge constitutionnel de soulever d'office, les auteurs de la présente saisine demandent au Conseil de déclarer non conforme à la Constitution la loi portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles.
(Liste des signataires : voir décision no 2001-451 DC.LOI PORTANT AMELIORATION DE LA COUVERTURE DES NON-SALARIES AGRICOLES CONTRE LES ACCIDENTS DU TRAVAIL ET LES MALADIES PROFESSIONNELLES
I. - Sur l'ensemble de la loi
1. Sur l'ensemble de la loi et sa conformité
avec l'article 48 de la Constitution
Le troisième alinéa de l'article 48 de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle no 95-880 du 4 août 1995, a ouvert une « niche », dans l'ordre du jour des assemblées, aux propositions de loi d'origine parlementaire en énonçant, en son dernier alinéa qu'« une séance par mois est réservée par priorité à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée ».
Ainsi que le montrent clairement les travaux préparatoires de cette loi (JO, Débats 1995, p. 11744), l'objectif poursuivi a été de revaloriser la fonction parlementaire et d'assurer au Parlement une possibilité réelle d'expression législative alors que, jusque-là, la fixation de l'ordre du jour prioritaire par le Gouvernement avait pour effet de subordonner l'expression de l'initiative parlementaire à la seule volonté du Gouvernement.
A cet égard, le rapporteur du projet de loi constitutionnelle devant l'Assemblée nationale devait préciser dans son rapport no 2180, au nom de la commission des lois, que l'insertion d'un alinéa 3 au sein de l'article 48 de la Constitution avait été proposée par l'Assemblée nationale « animée par le souci de voir aller de pair l'institution de la session ordinaire unique et l'amélioration réelle des capacités d'initiative des membres du Parlement, que ce soit en matière de contrôle de l'action du Gouvernement ou de discussion des propositions de loi ».
De même, dans le rapport no 398 présenté au nom de la commission des lois, le rapporteur du projet devant le Sénat devait indiquer que cet ordre du jour réservé à l'initiative du Parlement constituait « une conquête décisive du Parlement » et que le nouvel alinéa à l'article 48 de la Constitution représentait « sans conteste un progrès substantiel dans les droits du Parlement. Une fois par mois, chaque assemblée pourra librement déterminer son ordre du jour, lequel pourra comporter notamment des questions, des propositions de loi, ou encore des propositions de résolution européenne dont l'objet est de contrôler la production normative des instances communautaires ».
Ainsi il apparaît clairement que l'objectif poursuivi, lors de l'insertion d'un alinéa 3 au sein de l'article 48 de la Constitution, a été d'assurer la discussion, à l'initiative des parlementaires, de propositions de lois émanant réellement de ces derniers.
Eu égard à l'objectif ainsi recherché, les sénateurs auteurs de la saisine considèrent que cette disposition se trouve détournée lorsque sa mise en oeuvre n'a en réalité pour finalité que de permettre au Gouvernement de placer un de ses projets que l'ordre du jour ordinaire, déjà chargé, ne permettrait pas d'inscrire.
Dans une telle hypothèse, le projet gouvernemental prend, en effet, la place d'une authentique proposition parlementaire puisque l'ordre du jour prioritaire comprend nécessairement un nombre limité de textes. Il en est d'autant plus ainsi lorsque l'urgence est proclamée à propos de la soi-disant proposition présentée.
A la limite, et si le même exercice se trouvait renouvelé, l'article 48 se trouverait entièrement privé de toute portée utile, ne servant en définitive qu'à véhiculer des projets de loi.
En réalité, il y a d'autant plus lieu d'appliquer strictement le troisième alinéa de l'article 48 qu'il ne comprend pas de dispositions symétriques de celles de l'alinéa 1, lequel prévoit, en effet, que - par exception au principe strict de la priorité gouvernementale pour l'ordre du jour ordinaire - le Gouvernement peut faire bénéficier de sa priorité des propositions de loi.
On en tirera comme conséquence que le principe posé du cantonnement strict des ordres du jour est impératif sauf lorsqu'une exception est expressément prévue.
Il n'en est rien au troisième alinéa : aucune disposition spéciale ne prévoit symétriquement que l'ordre du jour « parlementaire » peut comprendre « des projets de loi acceptés » par un ou plusieurs parlementaires.
Cette interprétation stricte du troisième alinéa est d'autant plus indispensable que la « fenêtre » ouverte au Parlement est déjà très limitée.
D'abord parce que la réserve, au profit de chaque assemblée, d'un ordre du jour par mois est modeste. Ensuite parce que les initiatives parlementaires se heurtent à un obstacle aussi redoutable que la priorité gouvernementale sur l'ordre du jour prioritaire : l'irrecevabilité financière de l'article 40.
Il faut rappeler que le Conseil constitutionnel accorde une importance particulière au respect des dispositions constitutionnelles relatives à l'ordre du jour. Ainsi a-t-il censuré, dans les règlements, les dispositions susceptibles de porter atteinte à la priorité gouvernementale (CC 24 et 25 juin 1959, no 59-3 DC : la discussion d'un procès-verbal précédemment rejeté ne peut être inscrite de droit en tête de l'ordre du jour d'une séance ; CC 20 novembre 1969, no 69-37 DC : la disposition réservant à la conférence des présidents de l'Assemblée nationale le pouvoir de modifier la règle réservant la matinée du jeudi aux travaux de commission n'est pas conforme à la Constitution, l'Assemblée nationale ne pouvant siéger pendant la matinée réservée aux commissions). D'autre part, dans certains cas - comme en ce qui concerne l'abus du droit d'amendement - le Conseil censure les cas concrets de détournement, lorsqu'il estime l'enjeu essentiel et le risque manifeste de violation de la volonté formelle du pouvoir constituant. C'est le cas lorsque les risques liés à la méconnaissance d'une règle procédurale sont majeurs, comme dans le cas des amendements présentés et votés en fin de « navette » du texte.
Au cas particulier, le détournement du troisième alinéa de l'article 48 s'est trouvé constitué, de manière patente et lourde de conséquences, ainsi que le met en évidence le rappel de la procédure suivie.
Des dispositions de réforme de l'assurance « accidents du travail » avaient été introduites par le Gouvernement dans son projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 mais le Conseil d'Etat, lors de l'examen du projet en formations consultatives, avait prononcé la disjonction, estimant qu'il s'agissait d'un dispositif substantiel, constitutif d'une branche entière d'un régime de sécurité sociale, insusceptible - à raison de son ampleur et de sa portée - de constituer un simple « cavalier » dans une loi du type de celle qui était présentée à son examen.
Puis une proposition de loi a été déposée, très semblable au projet du Gouvernement encourant l'irrecevabilité de l'article 40 de la Constitution. La « proposition-projet » fut retirée en toute hâte afin d'éviter son examen par la Commission des finances. Une nouvelle proposition fut déposée, édulcorée, avec l'intention clairement affichée de permettre au Gouvernement de présenter en séance des amendements permettant de retrouver la physionomie générale du projet initial du Gouvernement.
Par ailleurs, la déclaration d'urgence par le Gouvernement montre bien la part prise par ce dernier dans la défense de ce qui n'était en réalité que « son » projet.
Enfin, et pour achever la description de la procédure, on rappellera les positions prises au cours des débats. Le ministre, tout au long de ceux-ci, a continué à évoquer le « projet » alors que ce dernier se présentait désormais sous la forme d'une « proposition », qui était en réalité un projet gouvernemental glissé, par un abus de l'article 48, dans la « niche » parlementaire. Quant au rapporteur, devant l'évidence de la confusion introduite, il n'a pas cherché à le dissimuler puisqu'il a déclaré pour passer outre la question du détournement de procédure : « Quant à l'origine de cette proposition, peu importe ».
Les sénateurs auteurs de la saisine considèrent donc que la procédure parlementaire a été détournée, et que la Constitution a été violée.
2. Sur l'ensemble de la loi et sa conformité avec le principe de la liberté d'entreprendre, consacré dans l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen
Si le principe de la liberté d'entreprendre, reconnu par le Conseil constitutionnel, n'est ni général ni absolu, les limitations qui lui sont apportées pour des motifs « d'intérêt général » sont subordonnées « à la condition que celles-ci n'aient pas pour conséquence de dénaturer la portée de cette liberté » (Cons. const. du 20 janvier 1993, no 92-316 DC).
Le Conseil constitutionnel a rappelé encore récemment que les atteintes à la liberté d'entreprendre, qui découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, ne sont possibles que si « le législateur n'a pas porté à la liberté d'entreprendre une atteinte disproportionnée au regard de l'objectif constitutionnel » poursuivi. Dans une autre décision, il n'a accepté les exceptions qu'« à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi » (Cons. const. 16 janvier 2001, no 2000-439 DC ; Cons. const. 27 juillet 2000, no 2000-433 DC).
Dans le cas d'espèce, la condition fixée par le Conseil constitutionnel ne se trouve pas remplie.
L'objectif avancé est d'améliorer la protection sociale des exploitants agricoles complétant les prestations, en rendant effective l'obligation de garantie contre les accidents du travail et en développant la prévention. Le moyen choisi est la suppression de la prise en charge de ce risque par le secteur concurrentiel de l'assurance pour le faire assumer désormais par la sécurité sociale agricole (MSA) avec un recours désormais très limité, subordonné, et encore à ce jour largement indéterminé, au secteur privé :
- très limité, puisque le rôle des assureurs sera restreint au recueil des bulletins d'adhésion, les assureurs ayant ensuite l'obligation de déléguer la gestion de l'AAEXA à un groupement d'assureurs spécialement constitué, les modalités de gestion étant fixées par une convention CCMSA/groupement d'assureurs soumise à l'approbation du ministère de l'agriculture et, à défaut d'accord avant une date limite, par un arrêté ministériel ;
- subordonné, le recours aux assureurs le sera également puisque la MSA est le pivot du système. En effet, en tant que caisse pivot, la MSA est notamment chargée de recueillir l'ensemble des informations nécessaires au fonctionnement du régime, d'en centraliser et répartir les ressources ; elle est également investie du contrôle médical, du contrôle de l'obligation d'assurance et de la prévention ;
- indéterminé, en grande partie, le rôle des assureurs le sera aussi de même que celui de leur groupement dans la gestion du régime, ce rôle devant être fixé par la convention précitée dont la loi ne fixe aucun élément directeur.
Le système doit, en outre, être autofinancé puisque les seules cotisations des assujettis sont réputées couvrir la totalité des dépenses, le recours aux fonds publics étant « a priori » exclu.
Ces préoccupations faisaient suite notamment à un rapport parlementaire de l'Assemblée nationale de 2000 qui estimait que le système d'assurance actuel :
- apportait des prestations trop faibles ;
- avait un coût trop élevé ;
- ne garantissait pas le respect de l'obligation d'assurance ;
- ni une prévention suffisante.
L'idée était donc apparue d'une substitution, au système d'assurance actuel, d'« un régime de sécurité sociale fondé sur un barème légal de cotisations et de prestations ».
C'est au regard de cet objectif que doivent être appréciées l'existence d'un intérêt général suffisant et la proportionnalité des atteintes portées à la liberté d'entreprendre.
a) S'agissant tout d'abord de l'intérêt général, les sénateurs auteurs de la saisine considèrent que les termes de la loi elle-même et les travaux préparatoires ne permettent pas de justifier l'atteinte qui est ainsi portée au principe de liberté d'entreprendre.
Les entreprises d'assurances qui opèrent en matière d'assurance sociale agricole sont présentes sur ce marché depuis près d'un siècle. En tout état de cause, le système d'assurance existant avait fait lui-même, dans le passé récent, l'objet de propositions de réformes substantielles établies d'un commun accord entre la profession agricole et les assureurs ainsi qu'il a été rappelé au cours des débats parlementaires (JO, Débats AN, 26 avril 2001, p. 2347, JO, Débats AN, 3 mai 2001, p. 2628).
En premier lieu, il avait été convenu que les prestations seraient revalorisées (notamment en matière de pensions d'inaptitude totale ou partielle, d'indemnités journalières et de capital-décès), en contrepartie de primes modérées garantissant mieux les assujettis pour une cotisation moins élevée.
En deuxième lieu, un renforcement du contrôle de l'obligation d'assurance avait été prévu grâce au rapprochement des fichiers de l'assurance maladie des exploitants agricoles (AMEXA) et des fichiers de l'assurance accidents du travail des exploitants agricoles (AAEXA).
En troisième lieu, il avait été convenu que la prévention serait renforcée en raison de l'obligation faite à tous les assureurs AAEXA de mener des actions de prévention au niveau départemental, en concertation avec la profession.
b) Certes le Conseil constitutionnel a eu l'occasion d'énoncer que le contrôle de proportionnalité qu'il exerce en ce domaine est un contrôle d'erreur manifeste (CC, 27 juillet 2000, no 2000-433 DC).
Mais, en l'occurrence, les sénateurs de la saisine considèrent que le système retenu comporte des carences manifestes et recèle des risques également évidents de sorte que, pour reprendre les termes de la décision précitée, « les modalités retenues par la loi » sont manifestement inappropriées à l'objectif visé.
Ceci est vrai d'abord quant aux agriculteurs concernés.
Loin d'être mieux assurée, la couverture d'une partie du groupe familial, écartée de l'AAEXA, et de tous les assujettis AAEXA victimes d'un accident de la vie privée se trouvera dégradée par suite du transfert de ces personnes et de ce risque en AMEXA dont les prestations sont inférieures à celles du futur régime AAEXA :
S'agissant des frais de soins, ils ne sont pas totalement remboursés en AMEXA par le régime social, un ticket modérateur de 30 % à 65 % restant à la charge de l'assuré social - élément non négligeable pour les exploitants agricoles dont le revenu moyen annuel s'établit à 70 000 F -, alors que l'AAEXA prend en charge l'intégralité des frais de soins sans application du ticket modérateur ;
S'agissant des pensions, servies au titre de l'AMEXA, elles s'élèvent à 17 633 F par an (en cas d'inaptitude partielle) et de 22 728 F par an (en cas d'inaptitude totale) et elles sont temporaires (cessation du service des rentes à soixante ans) alors que les pensions de l'actuelle AAEXA s'établissent à 18 021 F par an (inaptitude partielle) et à 23 344 F par an (inaptitude totale) et qu'elles sont viagères, donc servies jusqu'au décès du crédirentier. Dans la future AAEXA, les pensions d'incapacité totale s'élèveront à 70 000 F par an.
Il est juste d'observer, en outre, qu'il a été expressément exclu (Rép. ministér, no 32248, JO Sénat, 23 août 2001) - contrairement à ce qui avait été envisagé au cours des débats parlementaires - que la parité AMEXA-AAEXA soit assurée dans un avenir proche en matière de pension ;
S'agissant des indemnités journalières et des prestations décès (capital ou rentes d'ayants droit) il convient de souligner que l'AMEXA, contrairement à la future AAEXA, n'en comporte pas.
Loin d'être stabilisées et même promises à une diminution, les cotisations AAEXA fixées par les pouvoirs publics ne pourront qu'être rapidement majorées - ainsi qu'il a été souligné au cours des débats parlementaires (JO, Débats Sénat, 20 juin 2001, p. 3231 ; Rapport no 23, Sénat, p. 7) pour deux raisons complémentaires.
D'une part, le ministère de l'agriculture a pris pour base d'évaluation la tarification des accidents du travail des salariés agricoles, lesquels pour la plupart ne travaillent pas sur une exploitation et sont, de ce fait, moins exposés aux risques d'accidents du travail que les agriculteurs. Il résulte de cette sous-évaluation une majoration inévitable des cotisations d'AAEXA pour éviter un déficit du régime.
D'autre part, le principe a été retenu d'un régime par répartition. Or, ce régime est particulièrement inapproprié à la situation de déclin démographique des exploitants agricoles et porte, par suite, en lui un déséquilibre à terme. Au demeurant, les dispositions relatives à un fonds de réserve destiné à financer les rentes ne comportent à ce stade aucune indication remettant en cause ce principe.
Loin de demeurer étrangères au nouveau système, les cotisations d'AMEXA augmenteront nécessairement dans un premier temps - ainsi qu'il a été souligné au cours des travaux parlementaires (Rapport no 23, Sénat p. 8). Ceci est imputable aux charges nouvelles imposées au régime maladie, consécutivement aux transferts de personnes et de risques, puis ultérieurement si les prestations de l'AMEXA sont alignées sur celles de l'AAEXA.
Le caractère manifestement inapproprié à l'objectif poursuivi se vérifie ensuite du point de vue des finances publiques.
Alors que l'objectif est de créer un système qui s'autofinance, le transfert de 300 000 personnes et du risque « accidents de la vie privée » en AMEXA augmentera sensiblement les dépenses du régime maladie des exploitants, financé d'ores et déjà très largement par une subvention budgétaire. Le transfert conduira ainsi inéluctablement à une aggravation des charges publiques sans d'ailleurs que le montant en ait été évalué, le détournement de procédure ayant permis au gouvernement de se dispenser de produire l'étude d'impact dont doit être assorti tout projet de loi.
A cette aggravation certaine des dépenses publiques consécutive au transfert de risques et de personnes en AMEXA, s'ajoute un risque complémentaire d'aggravation substantielle.
En effet, face à un régime de l'AAEXA amené à être structurellement déficitaire, le retour à l'équilibre devrait se traduire par un ajustement à la hausse des cotisations si le principe de l'autofinancement était respecté. Mais, précisément, des majorations successives de cotisations seraient impossibles dans le contexte de crise que traverse l'agriculture et se heurteraient à l'insuffisance substantielle des capacités des exploitants, lesquelles sont globalement limitées. En ce cas, le déficit du régime serait nécessairement compensé par le BAPSA.
Le caractère manifestement inapproprié se constate également du point de vue des règles de concurrence :
Par suite de la communication - par les assureurs AAEXA à la MSA - des fichiers d'assurés pour permettre à celle-ci de contrôler le respect de l'obligation d'assurance, la MSA disposera d'informations privilégiées qui lui permettront d'être plus agressive sur le terrain de l'assurance complémentaire en disposant d'informations essentielles au démarchage. Les sénateurs auteurs de la saisine craignent que le nouveau système ait donc pour effet de fausser la concurrence alors que le seul objectif avancé est d'améliorer la protection des exploitants agricoles contre les accidents du travail.
Le jeu normal de la concurrence sur le terrain de l'assurance complémentaire sera même faussé - et donc le principe d'égalité méconnu - dès la mise en place du régime si la MSA obtient d'adresser les bulletins d'adhésion au nouveau régime à l'ensemble des assujettis potentiels à l'AAEXA comme le permet le silence de la loi sur la question posée.
Enfin, le caractère inapproprié se marque dans le mécanisme de participation des entreprises d'assurance au fonctionnement du système.
Cette participation n'interviendra que sur autorisation alors que les entreprises sont d'ores et déjà soumises à l'agrément préalable du ministre de l'économie et des finances en tant qu'entreprises d'assurance et qu'ainsi, en pratique, existera un double agrément délivré par deux autorités distinctes. Ceci aura pour effet d'entraver la liberté d'entreprendre des entreprises d'assurances, sans qu'une telle mesure soit justifiée, de quelque manière que ce soit, par un motif d'intérêt général.
Les sénateurs auteurs de la saisine considèrent que ces risques et inconvénients nombreux et substantiels démontrent que les atteintes à la liberté d'entreprendre, non justifiées par un intérêt suffisant eu égard à la situation réelle actuelle, sont disproportionnées par rapport aux objectifs poursuivis, lesquels auraient très bien pu être atteints dans le cadre du système concurrentiel rénové sans aggravation pour les charges publiques.
3. Sur l'ensemble de la loi et sa conformité avec l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité, de clarté et de précision de la loi
Le Conseil constitutionnel insiste, depuis quelque temps déjà, sur l'obligation pour le législateur de respecter l'objectif de valeur constitutionnelle « d'accessibilité et d'intelligibilité » de la loi (CC 16 décembre 1999, no 99-421 DC ; a contratrio CC, 13 janvier 2000, no 99-423 DC) ou encore de « clarté et de précision » de la loi (CC 7 décembre 2000, no 2000-435, considérant no 53 à propos, d'ailleurs, de la liberté d'entreprendre).
Or, d'une manière générale, la simple lecture de la loi déférée ne permet pas aux intéressés de mesurer les modifications de protection que comportera le nouveau système par rapport à l'existant tant en ce qui concerne les personnes couvertes qu'en ce qui concerne les risques assurés.
Ceci est d'autant plus fâcheux qu'au cours des débats il a été assuré que le nouveau système avait pour objectif et pour résultat d'améliorer la situation des intéressés.
Par ailleurs, la loi déférée met en place des mécanismes dont les contours essentiels ne sont pas fixés avec une précision suffisante pour en discerner les conséquences concrètes.
Ainsi sont laissés dans l'ombre des points essentiels. On en recensera ici certains :
Le contenu de certaines prestations (prestations en nature, rentes d'ayants droit, frais funéraires) n'est pas précisé. Pour les prestations en nature, il est renvoyé (à l'article L. 752-4 nouveau du code rural) à un décret dont la teneur n'est pas connue. Pour les rentes d'ayants droit, il est également renvoyé (à l'article L. 752-7 nouveau du code rural) à un décret de sorte qu'en l'état actuel du texte cette prestation reste à définir. Pour les frais funéraires, la formulation du texte de l'article L. 752-10 nouveau du code rural ne permet pas de déterminer si cette prestation est due en cas de décès du seul chef d'exploitation ou de toute personne couverte en AAEXA.
Or, s'il est vrai que relève du législateur la détermination des catégories de prestations et de bénéficiaires et qu'entre dans la compétence du pouvoir réglementaire la définition, pour chaque catégorie de prestations, de la nature exacte de ces prestations ainsi que la définition précise des conditions à remplir par les catégories de bénéficiaires de prestations, l'on ne se trouve pas ici devant une création « ex nihilo » d'une couverture du risque accident du travail des exploitants agricoles mais devant un changement de modalités à cette couverture. Les seules dispositions légales ne permettent pas d'apprécier la parité annoncée d'avantages par rapport au régime applicable aux salariés ni l'amélioration promise par rapport à l'assurance antérieure des exploitants.
Dans le cas d'espèce, la définition précise des prestations est indispensable pour évaluer le caractère effectif de la parité et des améliorations affichées. La clarté et la portée du texte se trouvent donc compromises, dès lors que le législateur se borne à renvoyer cette définition à un décret, sans aucune forme d'encadrement.
La nature, les modalités et le fonctionnement du fonds de réserve des rentes prévu à l'article L. 752-18 nouveau du code rural ne sont pas fixés.
Les modalités de gestion du régime, dans l'attente de la conclusion de la convention CCMSA/Groupement d'assureurs (à signer avant le 15 mars 2002), ne sont pas davantage connues.
Les rapports assureurs - assurés/assujettis à compter du 1er avril 2002 ne sont pas suffisamment précisés. En effet, les contrats d'AAEXA sont résiliés de plein droit au 1er avril 2002 sans que cette résiliation suffise à résoudre toutes les questions posées : les assurés demeurent-ils assujettis à l'AAEXA auprès des assureurs qui les garantissent jusqu'au 31 mars 2002 ou bien ont-ils, à l'occasion de la mise en place du nouveau régime, la possibilité d'exercer un choix auprès d'un nouvel assureur ou de leur caisse de MSA ? Dans l'affirmative, quelles sont les modalités de ce choix ?
Le rôle réel des assureurs AAEXA dans le futur régime et les conditions de leur participation à la gestion de ce régime, les modalités et les conditions de l'habilitation des assureurs autres que la MSA par le ministre de l'agriculture ne sont pas davantage fixés. Quant au rôle du groupement auquel les assureurs sont tenus d'adhérer, il n'est pas précisé puisqu'il est renvoyé à une convention approuvée par arrêté ministériel et dont aucun principe de base n'est fixé par le texte législatif.
Les sénateurs auteurs de la saisine considèrent donc que la loi demeure opaque et s'affranchit de l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité, de clarté et de précision de la loi.
Ainsi, c'est l'ensemble de la loi déférée qui est contraire à la Constitution, dès lors que la procédure conduisant à l'adoption de la loi a méconnu l'article 48 de la Constitution et que le nombre de points essentiels sur lesquels la loi reste silencieuse est tel que c'est sa substance même qui doit être regardée comme méconnaissant l'objectif d'accessibilité et d'intelligibilité, de clarté et de précision de la loi, et qu'en outre le principe de la liberté d'entreprendre a été méconnu.
II. - Sur les différents articles de la loi
1. Sur l'article 1er et sa conformité avec l'article 34 de la Constitution en raison de la reconciation par le législateur à exercer la plénitude de sa compétence
Le législateur ne peut, sans méconnaître l'article 34 de la Constitution, confier au pouvoir réglementaire ou à une autorité administrative une compétence de mise en oeuvre ou d'exécution sans encadrement ni limites au point d'entraîner une véritable délégation du pouvoir législatif. En agissant ainsi, il entache la loi votée d'une « incompétence négative ».
Ainsi, le Conseil constitutionnel énonce-t-il, par exemple, que le législateur ne doit « pas abandonner au pouvoir discrétionnaire du gouvernement la fixation des règles » ou « abandonner au pouvoir réglementaire le champ d'application de la règle que la loi pose » (Cons. const. 16 janvier 1982, no 132 DC et Cons. const. 13 janvier 2000, no 99-423 DC, notamment). Tel est le cas, par exemple, lorsque le législateur n'utilise pas pleinement les compétences que lui confie l'article 34 ou lorsqu'il crée un mécanisme d'agrément en matière fiscale sans fixer les conditions auxquelles est subordonné l'octroi (ou le refus de l'agrément) (Cons. const. 30 décembre 1987, no 87-237 DC). Dans une autre décision récente (Cons. const. 27 juillet 2000, no 2000-433 DC), le Conseil constitutionnel a également énoncé qu'« en omettant de préciser les conditions de forme d'une saisine et en ne déterminant pas les caractéristiques essentielles du comportement fautif de nature à engager, le cas échéant, la responsabilité pénale des intéressés, le législateur a méconnu la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution ».
Enfin, en matière sociale, le Conseil a estimé que le législateur devait préciser notamment les conditions des prestations (Cons. const. no 72-74 L) et la détermination des éléments de l'assiette (Cons. const. no 97-38 DC).
Le principe est ainsi posé que le législateur, s'il peut déléguer au pouvoir réglementaire la mise en oeuvre des principes qu'il détermine, doit être cependant suffisamment explicite lui-même pour ne pas être regardé comme ayant renoncé à sa compétence.
Or, en premier lieu, certaines dispositions essentielles du système envisagé, tel qu'adopté par l'Assemblée nationale à titre définif, sont renvoyées à un décret d'application ou à un arrêté de sorte que la physionomie réelle du système est impossible à discerner.
Ainsi en est-il :
- de l'article 1er (art. L. 752-18 nouveau du code rural) relatif au fonds de réserve ;
- de l'article 1er (art. L. 752-4 nouveau du code rural) concernant les prestations en nature ;
- de l'article 1er (art. L. 752-7 nouveau du code rural) visant les rentes d'ayants droit ;
- de l'article 1er (art. L. 752-14, al. 2 et 3, nouveau du code rural) qui traite de la convention MSA/groupement d'assureurs, dont la loi dit qu'elle doit être approuvée par arrêté ministériel - lequel doit organiser la gestion du régime - sans que les lignes générales de cette gestion et le rôle du groupement d'assurances aient été définis.
En second lieu, la compétence donnée au ministre de l'agriculture à l'article 1er (art. L. 752-14, al. 1 nouveau, du code rural) pour autoriser les organismes d'assurance privés qui pourront participer au système n'est pas enserrée dans un cadre de conditions qui devraient être remplies par les organismes pour bénéficier de l'autorisation, en sorte qu'un véritable pouvoir discrétionnaire se trouve conféré pour l'attribution du régime juridique entier - fait de droits et d'obligations - que constitue la qualité de gestionnaire associé du régime. Se trouve ainsi constatée l'incompétence négative à laquelle le Conseil constitutionnel s'oppose en matière d'agrément (cf. Cons. const., 30 décembre 1987 précité).
2. L'article 1er et sa conformité avec l'article 34
de la Constitution en tant qu'il vise la sécurité sociale
Aux termes de l'article 34 de la Constitution, « la loi détermine les principes fondamentaux ... de la sécurité sociale » et le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 18 décembre 1997 relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, a précisé que « s'il y a lieu de ranger la mise sous condition de ressources des allocations familiales au nombre des principes fondamentaux de la sécurité sociale qui, comme tels, relèvent de la loi en vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au pouvoir réglementaire, sauf à ne pas dénaturer l'objet et la portée de la législation relative à la politique familiale au regard du Préambule de 1946, de fixer le plafond au-dessus duquel les allocations familiales ne seront pas versées » (Cons. const. 18 décembre 1997, no 97-393 DC).
Cette décision - comme d'autres, d'ailleurs - énonce ainsi que le régime financier de la sécurité sociale constitue un de ses principes fondamentaux et relève à ce titre de la compétence du législateur.
Ce dernier ne saurait donc méconnaître l'étendue de sa compétence en laissant à d'autres l'exercice de celle-ci, à peine d'inconstitutionnalité (Cons. const., 30 mars 1997, no 97-388 DC).
Or, aux termes des articles L. 752-16 et L. 752-17 nouveaux du code rural tels que prévus par la loi déférée, le législateur a délégué entièrement au ministre chargé de l'agriculture le pouvoir de fixer les cotisations applicables aux personnes assujetties.
Dès lors que la détermination du montant des cotisations applicables aux personnes assujetties à un régime d'assurance sociale constitue un élément de financement du régime d'assurance sociale, le législateur ne pouvait confier au ministre chargé de l'agriculture la détermination entière des cotisations.
3. Sur l'article 1er et sa conformité avec l'article 21
de la Constitution
L'article 21 de la Constitution dispose que « le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement. Il est responsable de la défense nationale. Il assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires ». Ainsi, le Premier ministre est seul titulaire du pouvoir réglementaire, notamment pour assurer l'exécution des lois, sous réserve du pouvoir dont dispose le Président de la République en application de l'article 13 de la Constitution et, le cas échéant, dans le cadre de l'article 16.
Le Conseil constitutionnel a admis, cependant, qu'un pouvoir réglementaire puisse être conféré à une autre autorité que le Premier ministre, « à la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu » et que l'autorité titulaire d'un tel pouvoir soit « indépendante » dans son statut comme dans son comportement (Cons. const. 7 janvier 1991, no 248-89 DC).
Dès lors qu'un tel pouvoir réglementaire, permettant l'édiction de règles opposables aux administrés, est institué au profit d'une autorité autre que le Premier ministre, les conditions dans lesquelles ce pouvoir s'exerce « doivent être déterminées avec une précision suffisante » par le législateur, à défaut pour ce dernier de méconnaître la Constitution (Cons. const. 29 décembre 1998, no 98-405 DC).
C'est notamment le cas lorsque les règles posées par le législateur laissent, en raison de leur imprécision, une marge d'appréciation aux autorités chargées de les appliquer, celles-ci étant incitées ou contraintes à empiéter sur le domaine de la loi. Le Conseil constitutionnel retient en effet, dans ce cas, que le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence en laissant à d'autres l'exercice de celle-ci.
a) Or, il ressort de l'article L. 752-12 nouveau du code rural, tel qu'inséré dans ce code par l'article 1er de la loi déférée, que le législateur a confié un véritable pouvoir réglementaire aux organismes de mutualité sociale agricole, alors même que ce pouvoir n'a été défini avec aucune précision.
Par ailleurs, les pouvoirs conférés par le législateur aux organismes de mutualité sociale agricole s'analysent comme permettant la prise de décisions susceptibles de faire grief aux exploitants et entreprises agricoles (classement des exploitations, notamment).
Et il apparaît avec évidence que ce pouvoir, large et étendu, n'a pas été confié à des organes offrant toutes les garanties d'indépendance, conformément à l'exigence du Conseil constitutionnel. En effet, les caisses de MSA interviennent à la fois comme acteurs au niveau de la protection sociale de base comme de la protection complémentaire, régulateurs voire contrôleurs en matière d'assurance sociale agricole, et seront amenées à prendre des décisions faisant grief à d'autres intervenants dans ce secteur de la protection sociale.
Les sénateurs auteurs de la saisine considèrent que cette position de « juges et parties » des caisses de mutualité sociale agricole n'offre pas de garantie suffisante d'indépendance dans leur comportement, du fait du large pouvoir réglementaire qui leur est confié par la loi, vis-à-vis des autres organismes qui interviendront dans ce secteur de la protection sociale.
En conséquence, le dispositif du nouvel article L. 752-12 du code rural est de nature à favoriser la prise de décisions arbitraires à entraîner l'introduction d'éléments d'appréciation à caractère subjectif ouvrant la voie à des contestations, à créer des inégalités et des biais sérieux dans leur application.
b) De même, la délégation de compétence opérée par les articles L. 752-16 et L. 752-17 nouveaux du code rural au profit du ministre chargé de l'agriculture quant à la détermination des cotisations méconnaissent également l'article 21 de la Constitution.
Le ministre ne disposant pas d'un pouvoir réglementaire propre, il ne saurait se voir confier un tel pouvoir que dans la mesure où celui-ci serait limité tant par son champ d'application que par son contenu et que les règles seraient déterminées avec une précision suffisante (Cons. const. 29 décembre 1998, no 98-405 DC).
Or en l'espèce, aucune précision n'est apportée sur les modalités de calcul du montant des cotisations qui devront être fixées par arrêté du ministre chargé de l'agriculture.
Ainsi, en se bornant à renvoyer à un arrêté du ministre chargé de l'agriculture la détermination du montant des cotisations sans fixer lui-même des critères objectifs, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution.
4. Sur l'article 13 et sa conformité avec le principe de la liberté contractuelle consacré par l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789
Le Conseil constitutionnel a rappelé à plusieurs reprises que le législateur ne peut, sans méconnaître le principe de la liberté contractuelle découlant de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, s'abstenir de prendre en compte les situations contractuelles existantes. Aussi bien, d'une part, il ne peut les remettre en cause que pour un motif d'intérêt général suffisant, d'autre part, un délai d'adaptation peut être nécessaire (Cons. const. 13 janvier 2000, no 99-423).
Deux types de relations contractuelles sont affectées à cet égard par la loi déférée pour lesquelles le délai d'adaptation nécessaire n'a pas été respecté.
a) Il s'agit d'abord des relations entre les assurés et les entreprises d'assurances garantissant actuellement les risques accident du travail des exploitants agricoles. L'article 13 du texte voté prévoit, en effet, que les contrats en cours sont résiliés de plein droit à compter du 1er avril 2002.
Une telle résiliation sans délai suffisant d'adaptation ne tient pas compte de la nécessaire adaptation aux situations existantes à la date d'entrée en vigueur du texte nouveau.
b) Il s'agit, ensuite, des relations contractuelles entre les entreprises d'assurances garantissant actuellement le risque et les personnels affectés à la gestion de ce risque (médecins, conseils, agents de prévention, personnel administratif). L'emploi de la plus grande partie de ces personnels par les entreprises concernées perdra en effet son utilité, alors même qu'aucune disposition du texte ne prévoit la situation des intéressés (fût-ce par une disposition transposant l'article L. 122-12 du code du travail aux données particulières de l'espèce ou s'inspirant de cette disposition).
Il s'agit là, en outre, d'une atteinte caractérisée aux principes généraux régissant la protection des salariés.
5. Sur l'article 1er et sa conformité avec le principe à valeur
constitutionnelle du respect des droits de la défense
Le Conseil constitutionnel a consacré le principe des droits de la défense en matière non pénale comme un principe à valeur constitutionnelle. A cet égard, il a retenu que les droits de la défense sont garantis dès lors que l'intéressé, dans le cas d'une mesure susceptible de porter atteinte à ses intérêts, est « mis en mesure de présenter ses observations », que « la décision est motivée » et que celle-ci est « susceptible de faire l'objet d'un recours à caractère suspensif » (Cons. const., 18 juillet 1985, no 84-182 DC).
Ainsi, le Conseil constitutionnel a-t-il été conduit à élaborer un système juridique, fondé sur trois conditions et s'imposant au législateur, afin de garantir les droits fondamentaux de la défense.
a) Or, en premier lieu, l'article L. 752-12 nouveau du code rural ne prévoit aucune procédure de nature à garantir les droits des personnes intéressées, c'est-à-dire celles dont les intérêts seront affectés, voire lésés, par une décision de classement.
En effet, si l'article L. 752-19 nouveau du code rural prévoit une possibilité de contestation, le recours est ouvert aux seuls chefs d'exploitation ou d'entreprise ou à l'autorité administrative à l'exclusion de l'ensemble des autres personnes intéressées, à savoir les aides familiaux et les conjoints participant à la mise en valeur de l'exploitation. Ces personnes seront, dès lors, irrecevables à former un tel recours alors qu'elles sont bénéficiaires du régime d'assurance prévu par la loi déférée.
b) En deuxième lieu, aucune disposition de la loi n'assure que les personnes intéressées par les décisions des organismes de mutualité sociale agricole, en particulier les décisions de classement des caisses, seront mises en mesure de présenter leurs observations préalablement à une telle décision de classement, seul un recours « ex-post » étant prévu.
c) En troisième lieu - et contrairement à ce qu'exige le Conseil constitutionnel -, ni l'article L. 752-12 nouveau du code rural, ni aucune autre disposition de la loi, n'impose que les décisions de classement des caisses soient motivées.
De même, aucune obligation n'est faite au ministre chargé de l'agriculture de motiver l'établissement de la liste des différentes catégories de risques qu'il lui incombe d'établir, aucun critère d'établissement de cette liste n'étant fixé par le législateur.
Il en résulte que les pouvoirs des caisses échappent largement aux contrôles, alors même qu'elles se voient chargées de prendre des mesures à l'encontre des exploitants ou entreprises agricoles de nature à leur faire grief, s'agissant notamment des décisions de classement.
Au surplus, aucune disposition de la loi déférée ne prévoit une quelconque garantie concernant les procédures que doivent appliquer les caisses, et notamment pour le respect des droits de la défense des personnes intéressées par de telles décisions.
d) Par ailleurs, l'article L. 752-13 nouveau du code rural tel qu'il résulte de la loi porte atteinte aux droits de la défense, dans la mesure où cette disposition ne prévoit aucune procédure de nature à garantir pleinement les droits des exploitants ou entreprises agricoles.
En particulier, les exploitants ou entreprises agricoles ne disposent d'aucun élément leur permettant, et notamment en termes de délais, de déterminer dans quelles conditions ils perdent le droit de choisir librement leur organisme d'affiliation. Ainsi, ils ne sont pas informés de la décision de l'administration de procéder à une affiliation d'office avant que cette décision n'intervienne de manière effective et ne leur soit donc opposable. En conséquence, les exploitants ou entreprises agricoles ne seront pas mis en mesure de faire part à l'administration de leurs observations.
En outre, et à défaut pour le législateur d'avoir déterminé les conditions dans lesquelles l'affiliation d'office peut être prononcée, l'article L. 752-13, alinéa 2, nouveau du code rural permettra à l'administration de procéder à des affiliations d'office discrétionnaires et non motivées.
e) Enfin, il n'est pas prévu que les refus de délivrance d'autorisation préalable des entreprises d'assurances seront obligatoirement motivés par des fins d'intérêt général ni que le destinataire du refus sera mis à même de connaître les motifs d'un tel refus et de les contester, le cas échéant, devant le juge de l'excès de pouvoir.
Les mêmes observations valent pour le retrait d'autorisation.
6. Sur l'article 1er et sa conformité avec le principe d'égalité reconnu par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen
Le principe constitutionnel d'égalité implique que les personnes physiques ou morales qui entendent accéder au même marché pertinent soient placées dans des conditions garantissant l'absence de discrimination « a priori » entre elles pour l'accès à ce marché, sauf naturellement si l'intérêt général justifie pleinement des discriminations ponctuelles et limitées. C'est en ce sens que le respect des règles de concurrence découle directement du principe d'égalité.
Or, ainsi qu'on l'a rappelé précédemment, les caisses de MSA interviennent à la fois comme acteurs au niveau de la protection sociale de base et de la protection complémentaire, et comme régulateurs, voire contrôleurs, en matière d'assurance sociale agricole. Elles seront, à ce titre, amenées à prendre des décisions faisant grief aux autres intervenants dans ce secteur de la protection sociale agricole.
Les caisses sont donc à la fois « juges et parties ».
En outre, comme il a été également précisé précédemment, le jeu normal de la concurrence sur le terrain de l'assurance complémentaire sera faussé - et donc le principe d'égalité méconnu - dès la mise en place du nouveau régime. En effet, dans le silence de la loi, la MSA sera inéluctablement conduite à adresser les bulletins d'adhésion au nouveau régime à l'ensemble des assujettis potentiels à l'AAEXA, ce qui lui conférera un avantage de marché déterminant.
En admettant même que l'intérêt général puisse être invoqué pour justifier le rôle central ainsi confié à la MSA, aucune considération d'intérêt général ne justifie suffisamment, en tout état de cause, les discriminations créées en matière d'assurance complémentaire, qui faussent gravement le jeu de la concurrence.
7. Sur l'article 1er et sa conformité avec, à titre principal, le droit de propriété et, à titre subsidiaire, le principe de compensation des préjudices spéciaux et anormalement graves découlant du principe d'égalité devant les charges publiques
La loi déférée n'a prévu aucune indemnisation des entreprises et des intermédiaires d'assurances qui opéraient jusqu'ici en la matière.
a) Une telle absence de prévision met en cause l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
Cet article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, disposant que « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité », le Conseil constitutionnel a consacré le droit de propriété comme étant un principe à valeur constitutionnelle dans ses décisions des 16 janvier et 11 février 1982 relatives à la loi de nationalisation (nos 132 et 139 DC).
Le Conseil admet cependant des atteintes à ce principe, dès lors que la dépossession est décidée par la loi, qu'elle est justifié par la nécessité publique et qu'elle donne lieu à une juste et préalable indemnité.
Or la loi déférée transfère de fait des entreprises d'assurances à un nouveau régime géré par la MSA un ensemble de cotisants qui constituent actuellement une « clientèle », laquelle est en droit strict un élément essentiel, par nature, du fonds de commerce.
La perte définitive d'une partie de la clientèle des organismes d'assurances actuellement présents sur le marché de l'assurance agricole qui résulte de la loi est donc constitutive d'une dépossession et aurait dû à ce titre être indemnisée par le législateur, conformément aux dispositions de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme de 1789 et de la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel.
b) Subsidiairement, et même si l'on devait estimer que n'est pas en cause ici le droit de propriété, force serait de prendre en compte un autre principe constitutionnel découlant du principe d'égalité.
Ainsi que le juge, en effet, traditionnellement le Conseil d'Etat, le principe d'égalité a pour corollaire l'obligation d'indemniser ceux qui subissent des préjudices spéciaux et anormalement graves du fait de la mise en oeuvre d'une législation nouvelle (CE Ass. 14 janvier 1938, SA des produits laitiers La Fleurette).
De fait, le législateur, en cas de législation lésant gravement les intérêts légitimes d'une catégorie de professionnels bien identifiée et limitée, prévoit une telle indemnisation même si ces professionnels ne peuvent se prévaloir d'un « fonds de commerce » stricto sensu.
Ainsi, dans la loi d'orientation des transports routiers - dont le Conseil constitutionnel a eu à connaître dans sa décision du 30 décembre 1982 no 82-150 DC - avait été prévue une indemnité compensatoire du préjudice subi par l'entreprise de transports dont le service avait été supprimé, modifié ou confié à un autre exploitant, alors même « que les autorisations d'exploiter des services de transports publics réguliers de personnes accordées à des fins d'intérêt général par l'autorité administrative à des entreprises de transports ne sauraient être assimilées à des biens objets pour leurs titulaires d'un droit de propriété et comme tels garantis, en cas d'expropriation pour utilité publique, par l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme ».
Ainsi encore, et dans le cadre d'une réforme symétrique de celle réalisée par la loi déférée, la loi no 72-965 du 25 octobre 1972 qui a transféré à la MSA la gestion du risque accidents du travail des salariés agricoles avait, elle, prévu à la charge du successeur un régime d'indemnisation des entreprises d'assurances et des intermédiaires d'assurances qui subissaient un préjudice, à l'occasion de la réforme.
Certes, cette réforme évinçait totalement les entreprises d'assurances de la gestion du régime alors que la loi déférée leur permet de devenir gestionnaires du régime. Cependant, l'apparente pluralité de gestionnaires n'est en fait qu'un moyen d'éviter l'indemnisation des entreprises d'assurances et non l'illustration d'une réelle volonté de leur laisser une partie de leur activité.
En effet, les sénateurs auteurs de la saisine considèrent que dans un régime avec des cotisations et des prestations définies par l'Etat et centralisées par la Caisse centrale de la MSA, les entreprises d'assurance ne portent plus le risque et ne sont même pas gestionnaires directement puisque la gestion est obligatoirement déléguée à un groupement spécifiquement créé. Ce groupement ne gère pas librement puisqu'il exerce son activité en liaison avec la Mutualité sociale agricole, laquelle joue un rôle majeur en tant que caisse pivot du régime.
Il en résulte que la différence concrète avec le transfert opéré par la loi du 25 octobre 1972 est ténue.
La légitimité d'une indemnisation affirmée en 1972 doit donc être également reconnue aujourd'hui.
Au cas précis de la loi déférée, deux catégories de personnes vont subir, à la suite de la réforme décidée par le législateur, un préjudice substantiel susceptible d'être qualifié de « spécial » et d'« anormalement grave ».
La première catégorie est celle des agents généraux d'assurances et autres intermédiaires d'assurances spécialisés dans le secteur agricole dont le portefeuille au titre de l'AAEXA constituait jusqu'à 50 % de leur activité. Selon les experts du secteur concerné, le préjudice peut être évalué à au moins 140 millions de francs. Le préjudice est d'ordre économique et également social puisque 6 000 collaborateurs d'agence seront concernés par la fragilisation des portefeuilles d'agents généraux d'assurances.
La seconde catégorie est celle des entreprises d'assurances garantissant le risque AAEXA. Pour celles-ci, la réforme se traduit par un préjudice certain (associé aux contrats d'AAEXA et d'assurance complémentaire, loi de 1972) évalué à 2 milliards de francs auquel il faut ajouter plusieurs pertes non directement quantifiables (perte d'image auprès des exploitants agricoles, modifications des équilibres du marché des exploitants agricoles sur les garanties complémentaires en assurance de personnes, perte potentielle des marges sur les garanties complémentaires « assurances de personnes » conquises par la MSA du fait de la modification de la loi).
A ce préjudice, s'ajoute la perte potentielle liée à la prise en compte du risque de financement du Fonds commun des accidents du travail en agriculture (FCATA) au titre de la revalorisation des rentes en cours, laquelle peut être évaluée à 650 millions de francs.
Or la loi - contrairement à ce qui a été prévu dans les occasions évoquées ci-dessus - n'a rien prévu en termes d'indemnisation. Ce faisant, elle a méconnu le principe, découlant du principe constitutionnel d'égalité, selon lequel le législateur ne peut, sans prévoir de compensation, faire subir, en conséquence d'une législation nouvelle, des préjudices spéciaux anormalement graves à une catégorie clairement identifiée et nettement délimitée.
Le Conseil constitutionnel s'est déjà engagé dans cette voie (Cons. const. 10 janvier 2001, no 2440 DC), à propos des privilèges de certaines professions et les commentateurs ont noté que cette décision s'insérait dans une évolution amorcée par une décision plus ancienne (Cons. const. 18 janvier 1985, no 84-182 DC). Il est nécessaire aujourd'hui de parachever l'évolution enregistrée en censurant la loi déférée pour méconnaissance du principe susprécisé. La seule manière d'éviter un tel constat serait de considérer que la loi déférée n'est constitutionnelle sur ce point que parce que et en tant que son effet, sinon son objet, n'a pu être d'exclure une indemnisation qu'il incombera au juge administratif de fixer.
En conclusion, les articles 1er à 14 doivent être considérés comme non conformes à la Constitution. En outre, en raison du caractère indivisible de ces dispositions avec l'ensemble de la loi comme à cause des trois vices qui affectent la loi toute entière, c'est l'ensemble de celle-ci qui doit être considéré comme non conforme à la Constitution.
(Liste des signataires : voir décision no 2001-451 DC.)