Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports, le 9 novembre 2009, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mme Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Paul BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Mme Gisèle BIÉMOURET, MM. Serge BLISKO, Patrick BLOCHE, Maxime BONO, Jean-Michel BOUCHERON, Mmes Marie-Odile BOUILLÉ, Monique BOULESTIN, M. Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Alain CACHEUX, Jérôme CAHUZAC, Jean-Christophe CAMBADÉLIS, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Laurent CATHALA, Guy CHAMBEFORT, Jean-Paul CHANTEGUET, Jean-Michel CLÉMENT, Pierre COHEN, Mmes Catherine COUTELLE, Pascale CROZON, M. Frédéric CUVILLIER, Mme Claude DARCIAUX, MM. Pascal DEGUILHEM, Bernard DEROSIER, Tony DREYFUS, Mme Laurence DUMONT, MM. Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Olivier DUSSOPT, Christian ECKERT, Albert FACON, Mme Aurélie FILIPPETTI, MM. Jean-Louis GAGNAIRE, Jean-Patrick GILLE, Daniel GOLDBERG, Marc GOUA, Mmes Élisabeth GUIGOU, Danièle HOFFMAN-RISPAL, Françoise IMBERT, MM. Michel ISSINDOU, Henri JIBRAYEL, Régis JUANICO, Armand JUNG, Mmes Marietta KARAMANLI, Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Mme Colette LANGLADE, MM. Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Mmes Catherine LEMORTON, Annick LEPETIT, MM. Bernard LESTERLIN, François LONCLE, Jean MALLOT, Philippe MARTIN, Mmes Martine MARTINEL, Frédérique MASSAT, M. Didier MATHUS, Mme Sandrine MAZETIER, MM. Didier MIGAUD, Pierre MOSCOVICI, Pierre-Alain MUET, Mme Françoise OLIVIER-COUPEAU, MM. Michel PAJON, Jean-Luc PÉRAT, Philippe PLISSON, François PUPPONI, Jean-Jack QUEYRANNE, Alain RODET, René ROUQUET, Michel SAINTE-MARIE, Mme Marisol TOURAINE, MM. Jean-Jacques URVOAS, Daniel VAILLANT, Jacques VALAX, Manuel VALLS, Michel VAUZELLE, Michel VERGNIER, Jean-Michel VILLAUMÉ, députés,
et, le même jour, par M. Jean-Pierre BEL, Mmes Jacqueline ALQUIER, Michèle ANDRÉ, MM. Bernard ANGELS, Alain ANZIANI, David ASSOULINE, Bertrand AUBAN, Claude BÉRIT-DÉBAT, Jacques BERTHOU, Mmes Maryvonne BLONDIN, Nicole BONNEFOY, MM. Yannick BOTREL, Didier BOULAUD, Martial BOURQUIN, Michel BOUTANT, Mme Nicole BRICQ, M. Jean-Pierre CAFFET, Mme Claire-Lise CAMPION, M. Jean-Louis CARRÈRE, Mme Françoise CARTRON, MM. Bernard CAZEAU, Yves CHASTAN, Gérard COLLOMB, Pierre-Yves COLLOMBAT, Roland COURTEAU, Yves DAUDIGNY, Yves DAUGE, Marc DAUNIS, Mme Christiane DEMONTÈS, M. Claude DOMEIZEL, Mme Josette DURRIEU, MM. Jean-Luc FICHET, Jean-Claude FRÉCON, Bernard FRIMAT, Charles GAUTIER, Jean-Pierre GODEFROY, Jean-Noël GUÉRINI, Didier GUILLAUME, Claude HAUT, Edmond HERVÉ, Mmes Odette HERVIAUX, Annie JARRAUD-VERGNOLLE, M. Claude JEANNEROT, Mme Bariza KHIARI, MM. Yves KRATTINGER, Serge LAGAUCHE, Mme Françoise LAURENT-PERRIGOT, M. Jacky LE MENN, Mmes Raymonde LE TEXIER, Claudine LEPAGE, MM. Jean-Jacques LOZACH, Philippe MADRELLE, Jacques MAHÉAS, François MARC, Pierre MAUROY, Mme Rachel MAZUIR, MM. Jean-Jacques MIRASSOU, Robert NAVARRO, Mme Renée NICOUX, MM. François PATRIAT, Jean-Claude PEYRONNET, Bernard PIRAS, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Daniel RAOUL, François REBSAMEN, Mmes Michèle SAN VICENTE, Patricia SCHILLINGER, MM. Michel SERGENT, Jean-Pierre SUEUR, Simon SUTOUR, Michel TESTON, René TEULADE, Jean-Marc TODESCHINI, André VANTOMME, Mmes Nicole BORVO, Eliane ASSASSI, Marie-France BEAUFILS, Isabelle PASQUET, M. Jean-Claude DANGLOT, Mmes Annie DAVID, Michelle DEMESSINE, Evelyne DIDIER, MM. Guy FISCHER, Gérard LE CAM, Mmes Odette TERRADE, Josiane MATHON, MM. Jack RALITE, Ivan RENAR, Mme Mireille SCHURCH, MM. Bernard VERA, Jean-François VOGUET et François AUTAIN, sénateurs.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs en Île-de-France ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 25 novembre 2009 ;
Vu les observations en réplique des députés requérants, enregistrées le 1er décembre 2009 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les députés et sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports ; qu'ils contestent la conformité à la Constitution de son article 5, tant en ce qui concerne la procédure que le fond ;
- SUR LA PROCÉDURE :
2. Considérant que les sénateurs requérants font valoir que l'article 5 a été adopté en méconnaissance de la dernière phrase du deuxième alinéa de l'article 39 de la Constitution ; que les députés requérants estiment que l'article 5 n'a pas sa place dans la loi déférée ;
3. Considérant, d'une part, que, selon les termes de la dernière phrase du deuxième alinéa de l'article 39, c'est " sans préjudice du premier alinéa de l'article 44 " relatif au droit d'amendement des membres du Parlement et du Gouvernement que " les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat " ;
4. Considérant que l'article 5 a été inséré dans le projet de loi par un amendement adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 21 septembre 2009 ; que, dès lors, le grief tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article 39 de la Constitution est inopérant ;
5. Considérant, d'autre part, qu'aux termes du premier alinéa de l'article 45 de la Constitution : " Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis " ;
6. Considérant, en l'espèce, que le projet de loi comportait vingt-cinq articles lors de son dépôt sur le bureau du Sénat, première assemblée saisie ; que, comme le précise l'intitulé de son titre Ier, il comportait des dispositions relatives à l'organisation des transports ferroviaires et guidés ; que l'article 5 de la loi déférée modifie et précise le régime juridique, patrimonial, comptable et financier de l'organisation des transports y compris ferroviaires et guidés de voyageurs en Île-de-France ; qu'en conséquence, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 45 de la Constitution doit être écarté ;
- SUR LE FOND :
7. Considérant que les requérants soutiennent que l'article 5 de la loi déférée est contraire à l'objectif d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, au principe d'égalité, à la libre administration des collectivités territoriales et au droit de propriété ;
. En ce qui concerne la gestion d'infrastructures du réseau du métropolitain et du réseau express régional par la Régie autonome des transports parisiens :
8. Considérant que le 2° de l'article 5 de la loi déférée complète l'article 2 de l'ordonnance du 7 janvier 1959 susvisée par un troisième alinéa aux termes duquel : " Pour satisfaire aux exigences essentielles de sécurité et d'interopérabilité du système ferroviaire concerné, y compris la fiabilité, la disponibilité et la compatibilité technique de ses constituants, et à l'impératif de continuité du service public, la Régie autonome des transports parisiens est gestionnaire de l'infrastructure du réseau de métropolitain affecté au transport public urbain de voyageurs en Île-de-France, dans la limite des compétences reconnues à Réseau ferré de France... Elle est également gestionnaire, dans les mêmes conditions, des lignes du réseau express régional dont elle assure l'exploitation à la date du 1er janvier 2010... L'accès à ces lignes et réseaux est assuré dans des conditions transparentes et non discriminatoires. À l'effet d'exercer les missions qui lui sont dévolues par le présent alinéa, la Régie est rémunérée par le Syndicat des transports d'Île-de-France dans le cadre d'une convention pluriannuelle qui, pour chacune de ces missions, établit de façon objective et transparente la structure et la répartition des coûts, prend en compte les obligations de renouvellement des infrastructures et assure une rémunération appropriée des capitaux engagés... Un décret en Conseil d'État précise les modalités d'application du présent alinéa " ;
9. Considérant que les requérants soutiennent que la référence à " une rémunération appropriée des capitaux engagés " par la Régie autonome des transports parisiens ne permet pas de déterminer avec précision et certitude les obligations du syndicat et méconnaît ainsi l'accessibilité et l'intelligibilité de la loi ; qu'en outre, le législateur n'a pas prévu la dissociation des activités de gestionnaire des infrastructures et celles d'exploitant des réseaux de transport, ce qui porterait atteinte au principe d'égalité entre la Régie et les autres transporteurs lors de la mise en concurrence de ces réseaux ;
10. Considérant, en premier lieu, qu'il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34 ; que l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, lui impose d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques ;
11. Considérant qu'en vertu du II de l'article 1er de l'ordonnance du 7 janvier 1959 susvisée, tel que modifié par l'article 5 de la loi déférée, le Syndicat des transports d'Île-de-France, chargé d'organiser les services de transports publics réguliers de personnes dans la région parisienne, a pour mission de définir les conditions générales d'exploitation et de financement des services et, sous réserve des compétences reconnues à Réseau ferré de France et à la Régie autonome des transports parisiens en sa qualité de gestionnaire de l'infrastructure, de veiller à la cohérence des programmes d'investissement ; qu'il lui revient également d'arrêter la politique tarifaire de manière à obtenir l'utilisation la meilleure, sur le plan économique et social, du système de transports ; que c'est dans ce cadre que sera adoptée la convention pluriannuelle de rémunération de la Régie autonome des transports parisiens au titre des missions qui lui sont confiées par la loi ; que le caractère imprécis de la notion de " rémunération appropriée des capitaux engagés " a pour effet de subordonner à l'accord des parties la détermination de cette rémunération ; qu'un tel renvoi ne méconnaît ni la compétence du législateur ni l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ;
12. Considérant, en second lieu, que les services de transports publics réguliers de personnes qui ont été créés avant le 1er janvier 2010 continuent d'être gérés par les conventions en cours pendant une durée de quinze ans pour le transport routier, de vingt ans pour le transport par tramway et de trente ans pour les autres transports guidés ; que la loi déférée n'a pas pour objet d'organiser, avant ces échéances, l'ouverture à la concurrence de ces services de transports ; que, par suite, le grief tiré de la violation du principe d'égalité est inopérant ;
. En ce qui concerne les transferts de biens :
13. Considérant que les cinquième à onzième alinéas du 2° de l'article 5 de la loi déférée insèrent, dans l'article 2 de l'ordonnance du 7 janvier 1959 susvisée, les quatrième à dixième alinéas qui organisent le transfert de certains biens entre le Syndicat des transports d'Île-de-France et la Régie autonome des transports parisiens ; que le sixième alinéa de ce même article transfère à la Régie autonome des transports parisiens l'ensemble des biens constitutifs de l'infrastructure gérée par la Régie ; que figurent notamment parmi ces biens " les voies, y compris les appareillages fixes associés, les voies de garage et de raccordement, les ouvrages d'art, les stations et les gares, leurs accès et ouvrages de correspondance, les sous-stations et ateliers souterrains, les quais, les installations de signalisation, de sécurité, de traction électrique et de télécommunications liées aux infrastructures et, de façon générale, tous les compléments, accessoires et dépendances desdites lignes et installations, les ateliers de fabrication, de maintenance et de stockage des équipements liés à l'infrastructure, les autres bâtiments affectés au fonctionnement et à l'entretien des infrastructures " ; que la première phrase du neuvième alinéa de cet article 2 dispose : " Les actes de transfert de biens entre le Syndicat des transports d'Île-de-France et la Régie autonome des transports parisiens mentionnés aux quatrième et sixième alinéas du présent article sont réalisés à titre gratuit " ;
14. Considérant que, selon les requérants, le transfert de la propriété à titre gratuit de l'infrastructure du réseau du métropolitain et du réseau express régional à la Régie autonome des transports parisiens méconnaît les exigences constitutionnelles en matière de propriété des personnes publiques et porte atteinte au principe de la libre administration des collectivités territoriales ;
15. Considérant que le principe d'égalité devant la loi et les charges publiques ainsi que la protection du droit de propriété, qui ne concerne pas seulement la propriété privée des particuliers mais aussi la propriété de l'État et des autres personnes publiques, résultent, d'une part, des articles 6 et 13 de la Déclaration de 1789 et, d'autre part, de ses articles 2 et 17 ; que le droit au respect des biens garanti par ces dispositions ne s'oppose pas à ce que le législateur procède au transfert gratuit de dépendances du domaine public entre personnes publiques ;
16. Considérant que le transfert du Syndicat des transports d'Île-de-France à la Régie autonome des transports parisiens de la partie des biens constitutifs de l'infrastructure gérée par cette dernière s'accompagne du transfert des droits et obligations qui y sont attachés ; que ce transfert n'a pas pour effet de priver de garanties légales les exigences constitutionnelles qui résultent de l'existence et de la continuité des services publics auxquels ils restent affectés ; que, dès lors, le neuvième alinéa de l'article 2 de l'ordonnance du 7 janvier 1959 susvisée ne méconnaît pas les exigences constitutionnelles en matière de propriété des personnes publiques ;
17. Considérant, en outre, que ces transferts ne portent aucune atteinte à la libre administration des collectivités territoriales qui sont membres du Syndicat des transports d'Île-de-France ; que, dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe de libre administration des collectivités territoriales manque en fait ;
. En ce qui concerne la maîtrise d'ouvrage :
18. Considérant que le d) du 1° de l'article 5 de la loi déférée modifie le dernier alinéa du II de l'article 1er de l'ordonnance du 7 janvier 1959 susvisée ; qu'il dispose : " Le syndicat peut assurer la maîtrise d'ouvrage ou désigner le ou les maîtres d'ouvrage de projets d'infrastructures nouvelles destinées au transport public de voyageurs, dans la limite des compétences reconnues à l'établissement public Réseau ferré de France. Le Syndicat des transports d'Île-de-France et la Régie autonome des transports parisiens exercent conjointement, dans la limite des compétences reconnues à l'établissement public Réseau ferré de France, la maîtrise d'ouvrage des opérations, non décidées au 1er janvier 2010, ayant pour objet les aménagements, les extensions ou les prolongements directs, dépendants ou accessoires des lignes, ouvrages ou installations existant à la même date. Le Syndicat des transports d'Île-de-France s'assure de la faisabilité et de l'opportunité des opérations considérées, en détermine la localisation, le programme, l'enveloppe financière prévisionnelle et, sans préjudice de la contribution de la Régie, en assure le financement. La Régie autonome des transports parisiens choisit le processus selon lequel l'infrastructure et les matériels sont réalisés ou acquis, en assure ou en fait assurer la maîtrise d'oeuvre et conclut les contrats ayant pour objet les études et l'exécution des travaux. Pour chaque opération, une convention précise les conditions d'organisation de la maîtrise d'ouvrage dont le syndicat assure le suivi et le contrôle d'ensemble " ;
19. Considérant que, selon les requérants, ces dispositions méconnaissent la libre administration des collectivités territoriales ainsi que les exigences constitutionnelles en matière de propriété des personnes publiques ;
20. Considérant qu'en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu favoriser la coopération du Syndicat des transports d'Île-de-France, autorité organisatrice des transports de la région parisienne, et de la Régie autonome des transports parisiens, chargée d'exploiter les transports en commun sur Paris et sa proche banlieue ; qu'il a prévu, en particulier, que chaque opération fasse l'objet d'une convention précisant les conditions d'organisation de la maîtrise d'ouvrage dont le syndicat assure le suivi et le contrôle d'ensemble ; qu'en subordonnant la mise en œuvre d'une maîtrise d'ouvrage partagée à la signature d'une convention entre les deux parties, le législateur a entendu qu'aucune d'entre elles ne soit engagée, notamment à titre financier, dans une telle opération sans y avoir consenti ; qu'ainsi, il n'a ni porté atteinte à la libre administration des collectivités territoriales membres de ce syndicat, ni méconnu les exigences constitutionnelles qui s'attachent à la protection du domaine public ;
21. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution,
D É C I D E :
Article premier.- L'article 5 de la loi relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports n'est pas contraire à la Constitution.
Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 3 décembre 2009, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, MM. Guy CANIVET, Jacques CHIRAC, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, M. Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER et M. Pierre STEINMETZ.
Monsieur le Président du Conseil Constitutionnel,
Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel,
Le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs de deux recours dirigés contre la loi relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports (et plus particulièrement dirigés contre l'article 5 de cette loi modifiant notamment le régime de la propriété et les conditions d'exploitation du réseau de transport relevant de la RATP).
Le Gouvernement a produit le 24 novembre 2009 ses observations en défense.
Ces observations appellent, en réplique, les remarques suivantes.
I/ Sur le grief tiré de la méconnaissance de l'article 45 de la Constitution
Contrairement à ce qu'indique le Gouvernement, l'amendement gouvernemental ayant permis l'introduction dans le projet de loi de l'article 5 plus spécialement critiqué n'avait aucun lien, même indirect, avec le projet de loi initialement déposé sur le bureau du Sénat.
Le Conseil constitutionnel ne saurait donc retenir l'argumentation présentée par le Gouvernement selon laquelle l'article 5 n'est pas dépourvu de tout lien avec le projet de loi initial dès lors que ce projet comportait des dispositions visant les transports guidés de voyageurs.
En effet, contrairement à ce que le Gouvernement semble considérer, l'objet de l'article 5 n'est pas de traiter du régime des transports guidés de voyageurs. L'objet très spécifique de cet article 5 est de profondément modifier le régime juridique applicable à l'ensemble des services et des infrastructures de transport en Ile-de-France, tous modes de transport confondus (ferrés ou routiers). A cette fin, l'article 5 modifie l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation du transport de voyageurs en Ile-de-France. L'exposé des motifs de cet amendement gouvernemental ne fait d'ailleurs aucune référence à la législation applicable aux transports guidés que cet amendement n'avait ni pour objet ni pour effet de  modifier. Cet exposé des motifs se réfère exclusivement à la prise en considération des dispositions du règlement européen n° 1370/2007 du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route et à la volonté de modifier le régime de la propriété des biens exploités par la RATP.
Ainsi, le seul point de rattachement de cet amendement gouvernemental avec le projet de loi initialement déposé, invoqué par le Gouvernement, n'existe en réalité pas. Comme soutenu initialement, cet amendement gouvernemental n'entretenait aucun lien, même indirect, avec le projet de loi dont le Parlement avait été initialement saisi. Pour cette raison, cet article 5 est  contraire à l'article 45 de la Constitution.
II/ Sur le grief tiré de la méconnaissance des articles 24 et 39 de la Constitution
Comme il vient d'être établi, le Gouvernement, en déposant l'amendement ayant conduit à l'article 5 de la loi, a en réalité introduit un dispositif n'ayant pas de rattachement, même indirect, avec le reste du projet qui avait été déposé. En outre, en l'espèce, cet amendement gouvernemental a été déposé devant l'Assemblée Nationale, après la lecture au Sénat et quatre jours avant la lecture devant cette Assemblée. Finalement, cet amendement a bien pour objet principal l'organisation des collectivités locales dès lors qu'il traite, pour l'essentiel, du régime juridique applicable au Syndicat des Transports d'Ile-de-France (STIF), établissement public local.
Dans ces conditions, c'est tout à la fois l'esprit et la lettre de l'article 39 de la Constitution qui ont été méconnus. En effet, en déposant cet amendement, traitant principalement de l'organisation des collectivités territoriales et de l'un de leurs établissements publics, devant l'Assemblée Nationale, le Gouvernement a méconnu l'équilibre institutionnel entre les deux Assemblées voulu par la Constitution.
III/ Sur le grief tiré de la méconnaissance de la libre administration des collectivités territoriales et de la protection de la propriété des personnes publiques
A titre liminaire, il convient de relever que le Gouvernement se livre à l'occasion de ses observations en défense à une longue analyse du droit applicable aux transports en région Ile-de-France depuis 1945 et qu'il croit pouvoir tirer de cette analyse la conclusion que l'article 5 de la loi, dont la constitutionnalité est critiquée, aurait en réalité une portée modeste.
Outre que l'appréciation à laquelle se livre le Gouvernement sur l'importance de la portée d'une disposition législative n'a bien sûr aucune incidence sur la constitutionnalité de cette disposition, en l'espèce, l'article 5 de la loi introduit un bouleversement majeur dans le régime juridique des transports en région Ile-de-France.
En effet, cet article 5, d'une part, transforme totalement les conditions dans lesquelles le STIF peut confier un service de transport à un tiers en prévoyant, à l'expiration d'une période transitoire, que la désignation de ce tiers interviendra en application des dispositions de l'article 7 de la loi du 30 décembre 1982 et, d'autre part, modifie en profondeur les compétences et les prérogatives du STIF, établissement public local, au profit de la RATP, établissement public d'Etat, et transfère l'essentiel des biens du STIF à la RATP.
Il parait, dans ces conditions, difficile de suivre le Gouvernement lorsqu'il considère que ce dispositif législatif a une portée réduite.
1/ Sur le grief tiré de la méconnaissance par l'article 5 de la loi du principe à valeur constitutionnelle de libre administration des collectivités territoriales
Dans ses observations en défense, le Gouvernement considère que le principe à valeur constitutionnelle de libre administration des collectivités territoriales ne saurait être invoqué en l'espèce dès lors que les dispositions législatives en cause ne touchent pas directement une collectivité territoriale mais le STIF qui est un établissement public local.
Rappelons, en premier lieu, que les articles 72 et 72-2 de la Constitution prévoient notamment le principe de libre administration des collectivités territoriales et le principe selon lequel ces collectivités bénéficient  de ressources dont elles peuvent disposer librement.
Indiquons, en deuxième lieu, que le Conseil constitutionnel a déjà eu l'occasion de faire application du principe de libre administration des collectivités locales à des dispositions législatives se rapportant à des établissements publics locaux (décision du 26 janvier 1995, n° 94-358 DC rendue à propos d'établissements de coopération entre collectivités locales). Cette jurisprudence est en effet parfaitement logique. Il serait paradoxal que lorsque les collectivités locales se regroupent pour exercer en commun des compétences elles bénéficient de moins de droits que lorsqu'elles agissent seules et de façon indépendante.
En troisième lieu, le STIF est un établissement public local à statut particulier défini par le décret n° 2005-664 du 10 juin 2005. Ce décret prévoit que le STIF est administré par un conseil d'administration qui comprend 27 représentants des collectivités locales, un représentant de la chambre régionale de commerce et d'industrie et un représentant des présidents d'établissements publics de coopération intercommunale d'Ile-de-France. Ce conseil d'administration est présidé par le président de la région Ile-de-France. Le STIF dispose de ressources propres prévues par la loi (le versement transport, une partie du produit des amendes de police) ainsi que de contributions de la part des collectivités locales d'Ile-de-France selon un barème établi à l'article 17 de ce décret.
Le STIF est ainsi un établissement public qui agit au nom et pour le compte des collectivités locales de la région Ile-de-France et dont les activités constituent le prolongement direct des activités de ces collectivités. Dans ces conditions, une disposition législative qui méconnait la libre administration du STIF dans ses différentes composantes et qui notamment ampute son pouvoir de décision, transfère certains de ses biens à des tiers et le prive des ressources lui permettant d'exercer ses compétences est bien une disposition législative contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales.
Comme cela est précisé ci-dessous, en l'espèce, ce principe a été méconnu sur trois points  essentiels : le régime de la maîtrise d'ouvrage partagée imposée au STIF par la loi, le transfert des biens du STIF à la RATP à titre gratuit et les dispositions imposant au STIF de financer les missions de la RATP.
2/ Sur les dispositions de la loi se rapportant à la maîtrise d'ouvrage publique
Dans ses observations en défense, le Gouvernement expose que les dispositions de la loi se rapportant à la maîtrise d'ouvrage partagée entre le STIF (" partie stratégique ") et la RATP (" partie technique et opérationnelle ") sont justifiées par un impératif d'intérêt général et ne portent aucune atteinte aux droits du Syndicat.
Il suffira de rappeler les grandes lignes du partage de la maîtrise d'ouvrage prévu par l'article 5 de la loi pour mesurer à quel point ce dispositif est contraire à l'intérêt général. Il est en effet prévu que, pour certains projets d'infrastructures non décidés au 1er janvier 2010, le STIF s'assure de la faisabilité et de l'opportunité de l'opération, en détermine la localisation, le programme et l'enveloppe financière prévisionnelle puis en assure le financement. De son côté, la RATP choisira le processus contractuel selon lequel l'infrastructure et les matériels seront réalisés ou acquis, en assurera ou en fera assurer la maîtrise d'œuvre et conclura les contrats.
Cette disposition législative est un défi à la fois au bon sens et à l'orthodoxie juridique. En effet, comment justifier que la personne morale qui décide d'une opération et en assure le financement soit privée du droit naturel de définir le mode contractuel permettant sa réalisation et de celui de passer les contrats correspondants. Il y a là un découpage, au sein des compétences juridiques qui sont normalement celles du maître d'ouvrage, directement contraire à l'intérêt général dans la mesure où il se traduira nécessairement par des lenteurs, de l'inefficacité, des contestations, des rigidités et donc par un très grand désordre administratif et juridique.
Le choix de ce dispositif défendu par le Gouvernement est d'autant plus incompréhensible que le dispositif législatif actuellement en vigueur fonctionne parfaitement bien, présente une réelle souplesse d'application et donne entièrement satisfaction à tous les acteurs publics ou privés.
Directement contraire à l'intérêt général, ces dispositions méconnaissent en outre la libre administration des collectivités locales. En effet, dès lors que le STIF, établissement public local, se voit amputé, sans aucune justification, de prérogatives (la détermination du mode contractuel et la passation des contrats) nécessaires à l'exercice de ses autres compétences (définition et financement des opérations en cause), les exigences constitutionnelles attachées à ce principe sont en l'espèce méconnues.
Ces dispositions de l'article 5 de la loi méconnaissent également les principes constitutionnels protégeant la propriété des personnes publiques. Dès lors que le maître d'ouvrage est le propriétaire de l'ouvrage, il paraît constitutionnellement impossible de le priver de la possibilité de passer les contrats qui permettront la réalisation de l'opération alors qu'il reste  tenu par la loi d'assurer le financement du projet sur la base de contrat qu'il n'aura pas passé.
En définitive, il est relativement rare que des dispositions législatives méconnaissent aussi gravement à la fois le bon sens, l'intérêt général et des principes aussi fondamentaux que celui de libre administration des collectivités locales et ceux régissant la propriété des personnes publiques.
Pour l'ensemble de ces considérations, ces dispositions seront censurées par le Conseil constitutionnel.
3/ Sur les dispositions de la loi se rapportant au transfert à la RATP à titre gratuit d'éléments de la propriété du STIF
Le Gouvernement, dans sa défense, considère la domanialité comme un tout et estime que dès lors qu'un bien ne sort pas du domaine public il peut être transféré sans compensation financière d'une personne publique à une autre par le législateur sans aucune restriction.
Il y a là une vision particulièrement peu respectueuse de la personnalité morale et des droits des collectivités locales.
En l'espèce, le texte de loi transfère sans aucune compensation des biens du STIF, établissement public local, à la RATP, établissement public de l'Etat, c'est-à-dire un  démembrement fonctionnel de l'Etat.
Nous considérons que lorsqu'un tel transfert intervient d'une collectivité locale ou d'un établissement public local vers l'Etat ou un établissement public d'Etat, il peut avoir lieu à titre gratuit s'il est volontaire mais dès lors qu'il est imposé par la loi, il doit alors donner lieu à une compensation. Faute de prévoir une telle compensation, le texte de la loi méconnait les principes constitutionnels qui protègent la propriété des personnes publiques et spécialement celle des collectivités locales.
Cette protection est d'autant plus nécessaire que les biens ainsi transférés avaient nécessairement pour objet de permettre à la collectivité locale ou à l'établissement public local d'exercer les compétences qui sont les siennes. Or, en le privant de ces biens, le législateur prive cette collectivité ou cet établissement public des moyens dont il a besoin pour l'exercice des dites compétences ce qui doit donc faire l'objet d'une compensation sauf à ce que, là encore, le principe de libre administration des collectivités locales soit également méconnu.
Pour finir, nous souhaitons attirer l'attention du Conseil constitutionnel sur le fait que les éléments de valorisation avancés par le Gouvernement sont inexacts : la valeur nette estimée des infrastructures qui sont la propriété du STIF à ce jour et qui sont affectées à la RATP  n'est pas de 1,85 milliard d'euros mais de 4,5 milliards d'euros. Par ailleurs, la valeur nette comptable du matériel roulant en 2039 (date de fin du monopole d'exploitation du métro par la RATP) sera nulle ou quasi-nulle.
IV/ Sur le grief tiré de l'incompétence négative du législateur
L'article 5 impose au STIF d'assurer à la RATP une "rémunération appropriée des capitaux engagés" afin de lui permettre d'exercer ses missions de gestionnaire de l'infrastructure. A cette fin, une convention pluriannuelle sera passée entre la RATP et le STIF.
Cette disposition de l'article 5 est doublement inconstitutionnelle du fait de son imprécision et de ce qu'elle démontre que le législateur n'a pas exercé sa compétence.
En effet, à la lecture de ces dispositions législatives, il est impossible de savoir avec le minimum de précision nécessaire quels sont les capitaux engagés visés et quelle est la rémunération appropriée qui sera retenue. La base des actifs à partir de laquelle la rémunération de la RATP sera calculée peut en effet être déterminée selon des méthodologies très différentes. Selon la méthodologie retenue, la valeur des actifs en cause sera nécessairement très différente ce qui aura une incidence directe sur la rémunération qui sera à la charge du STIF. De la même façon, la définition de la rémunération appropriée de ces actifs peut également conduire à des taux très différents selon que l'on considère qu'il s'agit d'une activité plus ou moins risquée. Ainsi, selon que l'on retienne une base d'actifs étroite associée à un taux de rémunération réduit ou au contraire une base d'actifs large avec un taux de rémunération élevé, le niveau de la rémunération qui sera versé par le STIF à la RATP peut varier dans des proportions considérables (cette rémunération pourrait ainsi varier d'un rapport de 1 à 7 suivant les hypothèses retenues).
La loi laisse donc planer une incertitude extrêmement grande sur le niveau des charges qui seront supportées par le STIF. Ce faisant le législateur n'a pas épuisé ses compétences.
Il est d'ailleurs particulièrement frappant que, dans son mémoire en défense, le Gouvernement ne se soit pas livré à une analyse plus précise de ces dispositions. Le mémoire en défense ne dit en effet rien de ce que sont les capitaux à prendre en considération ni la rémunération qui sera prévue. En réalité, ni le législateur, ni le Gouvernement ne semble avoir la moindre idée sur ce point, sans doute en raison de la précipitation dans laquelle cet amendement a été préparé.
Les circonstances que ces dispositions seront précisées par décret puis donneront lieu à une convention entre le STIF et la RATP ne peuvent en aucun cas suppléer à la carence du législateur. Ce dernier a fixé une règle trop imprécise pour qu'elle puisse être appliquée et pour qu'il soit possible de s'y référer de façon certaine. Même le Gouvernement, auteur de l'amendement en cause n'est pas en mesure d'indiquer comment cette disposition doit être interprétée.
Pour cette raison également, cette disposition sera censurée.
Signalons pour finir que l'imprécision de la rédaction de cette disposition tranche avec le dispositif prévu par cette même loi en ce qui concerne l'utilisation de l'infrastructure du réseau ferré lourd : la détermination de la redevance d'utilisation de ce réseau n'est pas laissée au libre consentement des parties mais est encadrée strictement et clairement par les textes, sous le contrôle d'une autorité administrative indépendante (ARAF).
V/ Sur le grief tiré de la rupture d'égalité entre les futurs exploitants du réseau
Les observations en défense du Gouvernement, sur ce point, sont peu convaincantes.
En effet, il est difficile d'exiger de l'autorité organisatrice des transports en région Ile-de-France (le STIF) d'être garante, vis-à-vis des tiers, de ce que le gestionnaire d'infrastructures (la RATP) permettra un égal accès aux réseaux et ce "dans des conditions transparentes et non discriminatoires", alors même que le dispositif mis en place par l'article 5 ne permet pas une étanchéité financière et comptable de l'activité de gestionnaire d'infrastructures et de l'activité d'exploitation des services de transport.
Il est intéressant de noter que, sur ce point, la Commission du développement durable de l'Assemblée Nationale, dans le cadre des débats sur le projet de loi du Grand Paris, a imposé  le principe selon lequel "l'activité de gestionnaire de l'infrastructure du réseau de métro affecté au transport public urbain de voyageurs en Ile-de-France est comptablement séparée de l'activité d'exploitant de services de transport public de voyageurs", impliquant notamment l'établissement de bilans et de comptes séparés.
Le Gouvernement semble d'ailleurs d'accord avec la nécessité d'une séparation comptable puisqu'il indique que cette disposition de l'article 5 "obligera la RATP à assurer une séparation comptable entre son activité de gestionnaire d'infrastructures et ses autres activités, notamment celle de transporteur, ce qui permettra de garantir le respect du principe d'égalité d'accès entre les futurs exploitants."
Si, in fine, le Conseil constitutionnel ne censurait pas la disposition en cause sur le fondement de ce grief, il pourrait alors retenir une interprétation de cette disposition conforme à celle indiqué par le Gouvernement dans son mémoire en défense.
Pour l'ensemble de ces motifs, nous considérons qu'il conviendrait que le Conseil constitutionnel invalide l'intégralité des dispositions de l'article 5 de la loi.
Nous vous prions, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, d'agréer l'expression de notre haute considération.Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, de deux recours dirigés contre la loi relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports.
Les recours tendent plus particulièrement à obtenir la censure de l'article 5 de la loi, qui modifie le régime de propriété et d'exploitation du réseau de transports exploité par la régie autonome des transports parisiens (RATP).
Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I/ SUR LE GRIEF TIRE DE LA MÉCONNAISSANCE DE L'ARTICLE 45 DE LA CONSTITUTION.
A/ Les auteurs de la saisine estiment que l'article 5 est dépourvu de tout lien avec l'objet initial du projet de loi déposé sur le bureau du Sénat, en méconnaissance des prescriptions énoncées à l'article 45 de la Constitution.
B/ Le Conseil constitutionnel ne pourra faire sienne cette analyse.
S'il est vrai que le projet de loi initialement déposé avait pour objet principal de définir de nouvelles règles relatives à la régulation des transports ferroviaires, il comportait aussi, d'emblée, des dispositions relatives aux transports dits " guidés " de voyageurs. Tel est le cas, notamment, de l'article 1er du projet de loi déposé, relatif aux conditions d'octroi de l'autorisation de mise en exploitation commerciale d'un véhicule de transport ferroviaire ou guidé. Il est d'ailleurs significatif à cet égard d'observer qu'à l'origine, à la fois le titre du projet de loi et le libellé de son titre Ier faisaient mention des transports guidés de voyageurs, avant que le Parlement ne décide d'adopter une rédaction simplifiée pour le titre de la loi.
Or, les réseaux de métro et de RER dont le régime de propriété et d'exploitation sont modifiés par l'article 5 de la loi déférée constituent des systèmes de transport guidé, au sens et pour l'application de la loi n°82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs.
L'article 5 présente donc, en l'espèce, un lien direct avec le texte déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale. Il satisfait donc aux prescriptions de l'article 45 de la Constitution.
II/ SUR LE GRIEF TIRE DE LA MÉCONNAISSANCE DES ARTICLES 24 ET 39 DE LA CONSTITUTION.
A/ Il est fait grief, dans la saisine émanant des sénateurs, à l'article 5 de ne pas avoir été adopté selon une procédure conforme à la Constitution, motif pris de ce que cet article, introduit par voie d'amendement, sur l'initiative du Gouvernement, au cours de la lecture devant l'Assemblée nationale, méconnaîtrait l'obligation faite au Gouvernement de soumettre en premier lieu au Sénat les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales.
B/ Un tel grief est en tout état de cause inopérant, dès lors que les prescriptions de l'article 39 sont relatives aux conditions de dépôt des projets de loi et n'ont ni pour objet ni pour effet de régir les conditions de dépôt des amendements, quelle que soit l'origine de ces derniers.
III/ SUR LES GRIEFS TIRES DE LA MECONNAISSANCE DE LA LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE LA PROTECTION DE LA PROPRIETE DES PERSONNES PUBLIQUES.
A/ Les auteurs des saisines voient dans l'article 5 un mécanisme de dépossession du syndicat des transports d'Ile-de-France, au profit de la RATP, de la fraction de son domaine public constitué par l'infrastructure du réseau de transports ferroviaires et guidés, dont il est présenté comme l'unique propriétaire.
B/ Avant d'examiner le mérite des griefs présentés dans les saisines, le Gouvernement souhaite, à titre liminaire, procéder à une clarification du régime de propriété et de jouissance des infrastructures de transport en Ile-de-France.
1/ Le régime de propriété est marqué par une répartition entre la RATP et d'autres collectivités publiques.
Avant l'intervention de l'article 5 de la loi déférée, trois étapes essentielles ont affecté ce régime.
La loi n°48-506 du 21 mars 1948 relative à la réorganisation et à la coordination des transports de voyageurs dans la région parisienne a tout d'abord créé la RATP, sous forme d'établissement public industriel et commercial, en lui confiant la charge d'exploiter les réseaux de transports en commun de la ville de Paris et du département de la Seine, ainsi que des lignes de Seine-et- Oise et Seine-et-Marne, antérieurement concédées ou affermées à la Compagnie du chemin de fer métropolitain ou à la Société des transports en commun de la région parisienne. En vertu de l'article 8 de la loi, la RATP s'est trouvée subrogée dans les droits et obligations de ces anciens exploitants. Mais ces droits ne comportaient pas la pleine propriété des infrastructures existantes qui est donc demeurée, à l'époque, celle des collectivités territoriales concernées.
La deuxième étape importante est contemporaine de la réorganisation administrative de la région parisienne et s'est traduite par un transfert de la propriété de ces biens au syndicat des transports de la région parisienne (STP) créé par l'ordonnance n°59-151 du 7 janvier 1959. En vertu de l'article 19 de la loi n°64-707 du 10 juillet 1964, celui-ci a été constitué propriétaire de l'ensemble des immeubles et meubles constituant le réseau exploité par la RATP, c'est-à-dire à la fois des infrastructures et du matériel roulant.
Le décret n°69-672 du 14 juin 1969, pris en application de cet article, a ultérieurement précisé la liste de ces biens devenant la propriété du syndicat.
Au titre des biens immobiliers figuraient, d'une part, l'ensemble des lignes (tréfonds, sol et construction), y compris les voies de garage et de raccordement, les stations, leurs accès et ouvrages de correspondances, les sous-stations et ateliers souterrains et, d'une manière générale, tous les compléments, accessoires et dépendances desdites lignes et installations et, d'autre part, les immeubles nécessaires à l'exploitation du réseau : sous-stations, ateliers, immeubles administratifs, bâtiments sociaux, terrains, constructions, postes de commande, parcs de matériel de voie, dépôts ou remises d'autobus, garages, dépôts de matériel, terminus routiers, etc.
La liste mentionnait par ailleurs les biens mobiliers constitués par le matériel de transport, le matériel industriel et les autres biens mobiliers mis à la disposition de la RATP par la ville de Paris et l'ancien département de la Seine.
Il convient d'observer toutefois que le transfert de propriété n'a porté, conformément aux prescriptions de l'article 19 de la loi du 10 juillet 1964, que sur les biens existants à la date du 31 décembre 1967. Au 1er janvier 1968, le STP était donc propriétaire de l'infrastructure de réseau existante, sans indication sur le sort qui devrait être réservé à l'extension future de cette dernière.
La troisième étape a consisté en la décentralisation, à compter du 1er juillet 2005, et par application de la loi n°2004-809 du 13 août 2004, du syndicat des transports de la région parisienne, devenu, dans l'intervalle, en 2000, le syndicat des transports d'Ile-de- France (STIF). Afin de déterminer le patrimoine de ce nouvel établissement public uniquement composé, désormais, de collectivités territoriales, un nouveau décret a été nécessaire. Tel a été l'objet du décret n°2006-980 du 1er août 2006, qui a repris la liste, actualisée des acquisitions ou cessions réalisées depuis lors, du décret du 14 juin 1969, sans y faire figurer les extensions de lignes réalisées après le 1er janvier 1968. Le Conseil d'Etat a confirmé, au contentieux, que ces extensions appartenaient en pleine propriété à la RATP (voir en ce sens, CE, 6 juin 2008, STIF, n°300935).
La portée de l'article 5 de la loi déférée doit être appréciée à la lumière de cette chronologie. Cet article se borne en réalité à transférer à la RATP la pleine propriété de la fraction du réseau antérieur au 1er janvier 1968 tout en procédant, en sens inverse, au transfert de propriété, à terme, du matériel roulant.
2/ L'article 5 de la loi déférée s'inscrit par ailleurs dans le prolongement du régime de jouissance applicable dès l'origine aux biens du réseau.
Dès sa création, la RATP s'est vu reconnaître la pleine jouissance des biens constitués par le réseau pris dans son ensemble.
L'article 8 de la loi du 21 mars 1948 précise que la RATP aura, " à l'égard de ces biens, la situation juridique des exploitants auxquels elle succède ".
L'article 19 de la loi du 10 juillet 1964 et le décret du 14 juin 1969 confirmeront le contrôle économique de la RATP sur ces biens. L'article 2 du décret prévoit qu'une convention conclue entre le STP et la RATP et approuvée par décret en Conseil d'Etat fixe les conditions dans lesquelles la RATP gère le domaine transféré au syndicat. La convention du 27 novembre 1972 précise ainsi, dans son préambule, que la RATP possède, sur les biens immobiliers visés par l'article 1er du décret du 14 juin 1969, " un droit de jouissance qui lui permet notamment d'utiliser librement ces biens pour les besoins ou dans l'intérêt de l'exploitation de ses réseaux (...), de consentir des locations, d'accorder des autorisations précaires d'occupation du domaine public et de percevoir les fruits et produits desdits biens (...) ".
Cette situation a été confirmée par l'article 6-3 du cahier des charges de la RATP, approuvé par décret n°75-470 du 4 juin 1975, lequel prévoit que le domaine affecté aux exploitations confiées à la RATP est utilisé librement par elle pour les besoins de ces exploitations et des activités qui s'y attachent et qu'elle peut consentir des locations, accorder des autorisations d'occupation du domaine public et percevoir des fruits et produits, sous réserve qu'il ne soit pas fait obstacle à l'accomplissement du service public. La RATP se trouve ainsi investie du pouvoir de délivrer, dans les conditions alors prévues par le code du domaine de l'Etat, les titres d'occupation du domaine public de l'Etat et d'en percevoir les redevances correspondantes.
En conséquence, la RATP porte, dès cette époque, la valeur du réseau à l'actif de son bilan.
L'article 2 du décret du 1er août 2006, pris en application de l'ordonnance du 7 janvier 1959 modifiée par la loi du 13 août 2004, réitère ce droit de jouissance, en précisant que la RATP " utilise librement, pour les besoins du service public dont l'exécution lui est confiée ", les immeubles du STIF qui lui sont affectés. Elle en perçoit l'ensemble des fruits et produits et assume pour ces immeubles l'ensemble des charges du propriétaire, notamment les charges fiscales. Le décret précise en outre qu'il incombe à la RATP de maintenir " en état normal d'entretien à ses frais " les immeubles du STIF qui lui sont affectés et d'exécuter " dans les mêmes conditions les travaux destinés à leur apporter toute amélioration utile au service public dont l'exécution lui est confiée " (art. 2, 3ème alinéa). C'est également la RATP qui se trouve redevable des charges nées des dommages subis par des tiers du fait de ces immeubles et notamment celles nées des accidents ou dommages survenant à l'occasion des travaux qu'elle conduit pour les entretenir ou les améliorer. En contrepartie, et pour tirer toutes les conséquences d'une telle imbrication des rôles entre le STIF et la RATP, le I de l'article 3 du décret du 1er août 2006 prévoit un accord préalable de la RATP avant toute aliénation par le STIF des biens concourant au service public.
La RATP exploite aujourd'hui 14 lignes de métro, 2 lignes de RER, 350 lignes de bus et 3 lignes de tramway. Si elle ne possède en pleine propriété que la partie la plus récente du réseau, il ne fait aucun doute en revanche qu'elle a toujours eu la jouissance et le contrôle économiques de l'ensemble. Cela se traduit par l'inscription de ces biens à l'actif de son bilan et, en contrepartie, au passif de celui-ci, de la dette dont ce réseau se trouve grevé, pour un montant de 4,5 MdEUR à la fin de l'année 2008.
L'article 5 de la loi déférée revêt donc, dans les faits, une portée moindre que celle suggérée par les auteurs de la saisine.
C/ Les griefs soulevés dans les saisines n'en seront que plus aisément écartés.
1/ Sur le grief tiré de la méconnaissance de la libre administration des collectivités territoriales.
a/ Les auteurs de la saisine font valoir qu'en transférant une partie du patrimoine du STIF à la RATP sans prévoir de contrepartie financière, en retenant en revanche un partage obligatoire de la maîtrise d'ouvrage des projets pour la réalisation de certaines opérations et en n'assortissant pas de précisions suffisantes les modalités de rémunération du capital engagé par la RATP pour financer les infrastructures, l'article 5 porte atteinte à la libre administration des collectivités territoriales.
Le grief est ainsi fondé sur le présupposé que le principe de libre administration des collectivités territoriales serait applicable aux établissements publics de ces dernières.
b/ Ce postulat ne saurait toutefois être retenu.
La Constitution, et spécialement ses articles 34, 72 et 72- 2, ne réserve en effet qu'aux seules collectivités territoriales le principe de libre administration, sans que la jurisprudence n'ait jamais étendu le champ de ce principe aux établissements publics. S'agissant de l'organisation et des règles de gestion de ces derniers, ce sont les dispositions de l'article 34 de la Constitution qui trouvent à s'appliquer, quel que soit le type d'établissement considéré.
Le grief tiré de la méconnaissance du principe de libre administration pourra donc être écarté comme inopérant.
Il sera également observé, à titre surabondant, que l'aménagement décidé par l'article 5 de la loi déférée obéit à l'objectif d'intérêt général consistant à réunir dans la main d'un opérateur unique la propriété de l'ensemble des installations dont la loi lui confie par ailleurs la gestion. Cet aménagement est d'autant plus nécessaire en région parisienne, où le maillage très dense et les contraintes techniques de l'interopérabilité des réseaux ont justifié de longue date la mise en place d'un cadre institutionnel spécifique. Eu égard à l'objectif ainsi poursuivi, le législateur ne saurait, en tout état de cause, être regardé comme ayant méconnu la compétence qui lui est confiée par les articles 34 et 72 de la Constitution en prévoyant le transfert de propriété envisagé et les modalités concrètes que ce dernier impliquait (voir, pour un précédent de nature similaire, la décision n°2007-548 DC du 22 février 2007 relative à la loi du 27 février 2007 portant création d'un établissement public de gestion du quartier d'affaires de la Défense).
2/ Sur le grief tiré de la méconnaissance de la protection qui s'attache à la propriété des personnes publiques.
a/ Les auteurs des saisines font tout d'abord valoir que cette protection est mise en cause par la division obligatoire des opérations de maîtrise d'ouvrage entre le STIF et la RATP prévue par l'article 5.
Il est vrai que la maîtrise d'ouvrage publique, qui suppose en principe l'exercice de l'ensemble des tâches mentionnées par la loi n°85-704 du 12 juillet 1985, dite loi MOP, bénéficie en jurisprudence d'une protection particulière (voir en ce sens la décision n°2003-473 DC du 26 juin 2003).
Mais le partage envisagé par l'article 5 entre la partie " stratégique " de la maîtrise d'ouvrage confiée au STIF et sa partie technique et opérationnelle confiée à la RATP se trouve justifiée par un impératif d'intérêt général et ne porte aucune atteinte aux droits du syndicat.
i/ La division de la maîtrise d'ouvrage est tout d'abord justifiée par l'intérêt général.
Les aménagements, extensions et prolongements directs des ouvrages concernés par l'article 5 comprennent en effet la réalisation d'infrastructures, mais aussi l'acquisition de matériels roulants.
Or, si la propriété des premières a vocation à revenir à la RATP, propriétaire de la totalité des lignes existantes au 1er janvier 2010 en vertu des autres dispositions de la loi déférée, la propriété du matériel roulant est dévolue au STIF. La solidarité entre les éléments techniques militait donc pour une maîtrise d'ouvrage partagée.
La répartition des rôles instituée par l'article 5 ne fait en outre que prendre acte du partage constaté dans l'organisation actuelle.
Il convient de rappeler, à titre liminaire, que le syndicat n'avait pas, entre 1959 et 2005, la possibilité de mener lui-même la maîtrise d'ouvrage des projets d'infrastructure, qui revenait alors à la seule RATP.
Il est exact qu'en droit le STIF a disposé à compter de 2005 de la faculté de conduire seul tous les aspects de la maîtrise d'ouvrage en vertu des dispositions du 6ème alinéa du II de l'article 1er de l'ordonnance du 7 janvier 1959 modifiée. Mais, dans les faits, le STIF n'a jamais fait complet usage de cette compétence, qu'elle concerne de nouvelles opérations ou les prolongements d'ouvrages existants. Il s'est toujours borné, comme le lui permettent les dispositions combinées de l'article 2 de l'ordonnance du 7 janvier 1959 et du II de l'article 15 du décret n°2005-664 du 10 juin 2005 portant statut du [STIF] et modifiant certaines dispositions relatives à l'organisation des transports de voyageurs en Ile-de-France, à déterminer le contenu-type des dossiers des projets soumis à son approbation, à élaborer ou à faire élaborer les schémas de principe et à approuver l'avant-projet et la convention de financement. Pour le reste, il s'en est systématiquement remis à la RATP qu'il désignait pour assurer la maîtrise d'ouvrage des projets d'infrastructures nouvelles.
L'article 5 de la loi déférée transcrit en droit cette répartition des rôles, dans laquelle le STIF prend, en amont, les décisions relatives à l'opportunité et à la faisabilité de l'opération, tandis que la RATP se charge de sa réalisation.
ii/ Contrairement à ce que laissent entendre les auteurs des saisines, l'article 5 ne saurait par ailleurs être lu comme ayant pour objet, ou même simplement pour effet, d'imposer au STIF de financer, dans le cadre d'une enveloppe arrêtée par lui mais qui n'aurait qu'un caractère prévisionnel, des charges dont le montant précis dépendrait en réalité de la RATP, seule compétente pour choisir le processus de réalisation ou d'acquisition de l'infrastructure et des matériels.
Une convention entre le STIF et la RATP précisera en effet, en toute hypothèse, les conditions d'organisation de la maîtrise d'ouvrage dont le syndicat, après avoir décidé du principe et de l'objet de l'opération, assurera le suivi et le contrôle d'ensemble. Il résulte de l'article 5 de la loi déférée que chaque opération devra faire l'objet d'une telle convention qui fixera, notamment, les conditions d'intervention de chacune des parties aux différents stades de l'opération et les conditions et modalités de son financement. Dans la mesure où la passation de cette convention conditionnera l'engagement de l'opération, puisque les " conditions d'organisation de la maîtrise d'ouvrage " doivent impérativement déterminer les modalités de coordination entre les deux entités, le STIF conservera toute latitude pour s'assurer qu'aucune dépense indue ou non consentie ne sera mise à sa charge.
Il est vrai que la disposition contestée prévoit que le STIF détermine, notamment, l'enveloppe " prévisionnelle " des opérations dont il s'est préalablement assuré de l'opportunité et " en assure le financement ". Mais cette dernière expression, dont le libellé s'explique par la volonté du législateur de s'inspirer de la terminologie retenue à l'article 2 de la loi MOP pour décrire les différentes phases de la maîtrise d'ouvrage, doit être replacée dans le contexte d'ensemble de l'ordonnance du 7 janvier 1959, au sein de laquelle s'insère l'article 5.
Elle ne peut être lue comme imposant au STIF de financer chaque opération sur ses propres deniers, son seul objet étant de reconnaître la responsabilité qui est confiée au STIF de veiller à ce que le plan de financement de l'opération soit assuré, conformément à la mission de " définition des conditions générales de financement des services " qui lui est attribuée par le premier alinéa du II de l'article 1er de l'ordonnance du 7 janvier 1959, dont l'article 5 de la loi déférée laisse la substance inchangée.
La première branche du grief pourra donc être écartée.
b/ Les auteurs des saisines font, en second lieu, valoir que le transfert à titre gratuit du patrimoine du STIF à la RATP est contraire au principe de protection de la propriété publique dont bénéficierait le syndicat.
Ce grief ne peut toutefois être retenu. Le Gouvernement est en effet d'avis que le principe de protection de la propriété publique qui découle de l'article 17 de la déclaration de 1789 ne trouve pas à s'appliquer dans l'hypothèse où le transfert de propriété a lieu entre deux personnes publiques et, a fortiori, entre deux établissements publics.
De la même façon qu'il est loisible au pouvoir exécutif, en sa qualité de gardien du domaine, de procéder à des changements d'affectation sans indemnisation préalable en vertu de la théorie des mutations domaniales consacrée en jurisprudence administrative (voir en dernier lieu CE, 23 juin 2004, Commune de Proville, Lebon p. 259), il est également loisible au législateur, pour un motif d'intérêt général, de prévoir le transfert sans indemnisation de la pleine propriété du domaine entre deux établissements publics.
Sans doute une juste indemnité eût-elle été nécessaire en cas de privatisation du domaine, car la collectivité publique, prise dans son ensemble, s'en serait trouvée appauvrie. Mais pas dans le cas d'espèce, où le transfert a lieu à périmètre inchangé du domaine public.
Il convient d'observer, d'ailleurs, que les transferts prévus par l'article 5 sont réciproques. La valeur comptable des matériels roulants qui seront dévolus, à terme, au STIF s'élève à 1,83 milliards d'euros, pour une valeur estimée du réseau appartenant jusqu'alors à ce dernier de 1,85 milliards d'euros. L'article 5 aménage ainsi, sur le long terme, un mécanisme équilibré de transfert de propriété.
Les griefs principaux des saisines pourront donc être écartés.
IV/ SUR LE GRIEF TIRÉ DE L'INCOMPÉTENCE NÉGATIVE DU LÉGISLATEUR.
A/ Il est fait reproche au législateur de n'avoir pas épuisé sa compétence en renvoyant à une convention entre le STIF et la RATP le soin de fixer, dans le cadre de modalités d'application précisées par le pouvoir réglementaire, la rémunération appropriée par le STIF des capitaux engagés par la RATP pour exercer, à compter de l'entrée en vigueur de la loi, ses missions de gestionnaire des infrastructures.
B/ Cette analyse ne saurait être retenue. La rémunération versée par le STIF à la RATP au titre de ses missions de gestionnaire d'infrastructure et qui comprend en particulier la rémunération appropriée des capitaux engagés par la régie, constitue le prix dû en contrepartie de la prestation de service fournie au syndicat.
La situation spécifique du STIF et de la RATP justifie que la loi encadre la liberté contractuelle des parties afin de garantir, d'une part, que le gestionnaire d'infrastructure n'investisse pas à perte tout en lui assurant qu'il soit tenu compte des coûts liés à la mise en place des financements nécessaires à l'exercice des missions qui lui sont confiées (frais financiers et coût de mobilisation des capitaux engagés) et, d'autre part, de faire en sorte de prémunir l'autorité concédante contre toute demande de rémunération exorbitante de la part d'un gestionnaire d'infrastructure se trouvant dans une situation de monopole.
Le législateur intervient donc pour s'assurer que la rémunération du capital demeure à la fois raisonnable et orientée vers les coûts, ce qui explique la référence à une " rémunération appropriée " pour tenir compte du coût de la ressource mobilisée par le gestionnaire d'infrastructure.
La loi n'avait toutefois pas à en dire davantage. La liberté contractuelle impose en effet, pour le surplus, que les parties puissent déterminer d'un commun accord, dans le cadre de la convention pluriannuelle, le caractère approprié de la rémunération des capitaux engagés.
Il convient, par ailleurs, de signaler que la notion de rémunération du capital investi est classique et se retrouve dans d'autres textes législatifs, comme par exemple l'article L. 122-4 du code de la voirie routière (" En cas de délégation des missions de service public autoroutier, le péage couvre également la rémunération et l'amortissement des capitaux investis par le délégataire ") ou au I de l'article L. 224-2 du code de l'aviation civile (" Le montant des redevances tient compte de la rémunération des capitaux investis ") qui a fait l'objet d'un examen par le Conseil constitutionnel sans encourir aucun reproche d'inconstitutionnalité, à l'occasion de la décision n°2005-513 DC du 14 avril 2005 sur la loi relative aux aéroports.
En l'espèce, le décret prévu par l'article 5 fixera une référence objective pour la détermination du caractère " approprié " de la rémunération due à la RATP au titre des capitaux engagés par elle. Le Gouvernement envisage de retenir une formule inspirée de l'article R. 224-3-1 du code de l'aviation civile, qui mentionne le coût moyen pondéré du capital, notion qui reflète à la fois le coût de mobilisation de la ressource pour le gestionnaire d'infrastructure et le coût d'immobilisation du capital.
Le grief d'incompétence négative pourra donc être écarté, ensemble le grief tiré d'un défaut d'intelligibilité du régime défini par l'article 5 de la loi déférée.
V/ SUR LE GRIEF TIRÉ DE LA RUPTURE D'ÉGALITÉ ENTRE LES FUTURS EXPLOITANTS DU RÉSEAU.
A/ Les auteurs de la saisine font grief à l'article 5, en érigeant la RATP en gestionnaire de réseau, de ne pas permettre que soit respecté, à terme, l'égalité entre les futurs exploitants de ce réseau.
B/ Ce grief ne pourra toutefois être retenu.
Il faut signaler, d'une part, que l'article 5 de la loi déférée prévoit précisément que " l'accès [aux] lignes et réseaux est assuré dans des conditions transparentes et non discriminatoires ".
Et, d'autre part, que le STIF veillera, en tant qu'autorité organisatrice de transports, au respect par la RATP de la convention spécifique sur la gestion de l'infrastructure prévue par la loi déférée. Celle-ci prévoit en effet qu'afin " d'exercer les missions qui lui sont dévolues (...), la Régie est rémunérée par le Syndicat des transports d'Île-de-France dans le cadre d'une convention pluriannuelle qui, pour chacune de ces missions, établit de façon objective et transparente la structure et la répartition des coûts, prend en compte les obligations de renouvellement des infrastructures et assure une rémunération appropriée des capitaux engagés ".
Cette disposition garantira la transparence de l'imputation des charges liées à la gestion de l'infrastructure et obligera la RATP à assurer une séparation comptable entre son activité de gestionnaire d'infrastructures et ses autres activités, notamment celle de transporteur, ce qui permettra de garantir le respect du principe d'égalité d'accès entre les futurs exploitants.
Le grief pourra donc être écarté.
Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis que les griefs articulés dans les saisines ne sont pas de nature à justifier la censure de la loi déférée, et notamment pas celle de son article 5.
Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.Monsieur le Président du Conseil Constitutionnel,
Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel,
Nous avons l'honneur de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et  portant diverses dispositions relatives aux transports, et plus particulièrement son article 5.
A titre liminaire :
En critiquant les dispositions de cet article 5, introduites par un amendement gouvernemental déposé quatre jours avant la lecture devant l'Assemblée Nationale, les auteurs de la saisine appellent le Conseil Constitutionnel à exercer toute sa vigilance à l'égard d'un texte de loi qui, initialement et au stade du projet de loi examiné en procédure d'urgence devant le Sénat, avait pour objet l'organisation et la régulation des transports ferroviaires et qui finalement comporte des dispositions plus larges, allant au-delà de la mise en conformité des textes nationaux avec les dispositions du règlement (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transports de voyageurs par chemin de fer et par route.
1. Sur la non-conformité des dispositions de l'article 5 au principe de libre administration des collectivités locales
1) Dispositions se rapportant à la maîtrise d'ouvrage " divisée " entre le Syndicat des transports d'IIe-de-France (STlF) et la Régie autonome des transports parisiens (RATP)
Les règles actuelles applicables en Ile-de-France en matière de maîtrise d'ouvrage des opérations d'investissements relatives au transport de voyageurs donnent compétence au STIF, soit pour assurer directement et pleinement cette maîtrise d'ouvrage, soit pour désigner le ou les maîtres d'ouvrage des différentes opérations.
Or, l'article 5 de la loi vient modifier ces règles en prévoyant une nouvelle rédaction du dernier alinéa du Il de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs en Ile-de-France.
Ce nouvel alinéa prévoit un régime obligatoire de maîtrise d'ouvrage " divisée " entre le STIF et la RATP en ce qui concerne les opérations, non décidées au 1er janvier 2010, " ayant pour objet les aménagements, les extensions ou les prolongements directs, dépendants ou accessoires des lignes, ouvrages ou installations existant à la même date ".
Dans le cadre de cette maîtrise d'ouvrage " divisée ", le STIF s'assurera de la faisabilité et de l'opportunité de l'opération, il en déterminera la localisation, le programme et l'enveloppe financière prévisionnelle et il en assurera le financement. Pour sa part, la RATP choisira le processus selon lequel les infrastructures et les matériels seront réalisés ou acquis, en assurera ou en fera assurer la maîtrise d'œuvre et conclura les contrats ayant pour objet les études et l'exécution des travaux. Pour chaque opération, une convention passée entre le STIF et la RATP précisera les conditions d'organisation de cette division de la maîtrise d'ouvrage.
Ce dispositif de division obligatoire de la maîtrise d'ouvrage entre le STIF et la RATP méconnait le principe de libre administration des collectivités locales. En effet, dès lors que le STIF (établissement public local) est le maître d'ouvrage, le priver de la possibilité de choisir le processus de réalisation de l'infrastructure ou d'acquisition des matériels (choix entre les différents modes contractuels possibles) et de la responsabilité de la passation des contrats, porte une atteinte excessive tant à la capacité de décision qu'à la liberté d'action du STIF et, par conséquent, à la libre administration de cet établissement public local, qui se trouve dans ce dispositif totalement contraint dans ses choix. Aucun autre principe de portée constitutionnelle ne vient d'ailleurs justifier cette atteinte à la libre administration du STIF en matière de maîtrise d'ouvrage.
Il n'existe aucun précédent dans la législation de division obligatoire des missions du maître d'ouvrage entre deux personnes morales distinctes dans le cadre de laquelle la personne morale décidant de l'opération et devant assurer son financement (le maître d'ouvrage) se voit privée de la possibilité (i) de déterminer le processus au terme duquel l'opération sera menée et (ii) de passer les contrats afférents à cette opération. Une telle division est certainement contraire au principe de libre administration des collectivités locales dès lors que l'établissement public local, maître d'ouvrage, se voit amputé, sans aucune justification, de la responsabilité de passer les actes juridiques permettant la réalisation de l'opération. En l'espèce, la circonstance qu'une convention est prévue entre le STIF et la RATP n'atténue en rien les graves atteintes aux principes constitutionnels mentionnés ci-dessus auxquelles cet article conduit.
Pour ces motifs, il conviendrait d'invalider cette partie de l'article 5.
2) Dispositions se rapportant au transfert à titre gratuit d'éléments du domaine du STIF au profit de la RATP
L'article 5 prévoit que la propriété de l'ensemble des biens constitutifs de l'infrastructure de métro et de RER, qui seront gérés par la RATP (cf. infra) sera transférée du STIF à la RATP au 1er janvier 2010, à titre gratuit.
Or, ce transfert de propriété sans indemnisation a pour conséquence de priver le STIF d'une partie importante des ressources et des moyens nécessaires à l'exercice de ses compétences d'autorité organisatrice des transports en Ile-de-France.
Ainsi, en faisant obstacle à l'exercice normal des compétences de cet établissement public local, ces dispositions portent également atteinte au principe de libre administration des collectivités locales.
Pour ces motifs, il conviendrait d'invalider cette partie de l'article 5.
3) Dispositions se rapportant au financement par le STIF des missions de la RATP
A l'article 2 de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs en Ile-de-France, l'article 5 de la loi prévoit un dispositif de financement par le STIF des missions de gestionnaire d'infrastructure conférées à la RATP.
A cette fin, il est prévu la passation d'une convention pluriannuelle entre le STIF et la RATP qui " établit de façon objective et transparente la structure et la répartition des coûts, prend en compte les obligations de renouvellement des infrastructures et assure une rémunération appropriée des capitaux engagés ".
Le financement d'un établissement public d'État par un établissement public local est, dans son principe, critiquable au regard des obligations constitutionnelles se rattachant à la libre administration des collectivités locales. En l'espèce, ce transfert financier organisé par la loi est, de façon certaine, contraire à la Constitution en raison de ce qu'il met à la charge du STIF un financement potentiellement très important, sans commune mesure avec ses moyens, et dont les bases ne sont pas définies de façon claire (cf. infra).
En l'espèce, la très grande incertitude quant au niveau des financements effectifs que le STIF devra fournir à la RATP est contraire à la Constitution dans la mesure où elle révèle notamment que le législateur ne s'est pas assuré de ce que le niveau de ce financement serait compatible avec l'exercice par le STIF des missions qui lui sont confiées par la loi.
Ainsi et plus particulièrement, le principe d'une " rémunération appropriée des capitaux engagés " est particulièrement vague et, selon les bases retenues et le mode de calcul de cette rémunération, elle est susceptible de conduire le STIF à devoir apporter des financements considérables à la RATP. Dés lors que la charge qui pèserait sur le STIF, en raison de ces dispositions, est susceptible de remettre en cause la capacité même du STIF à remplir les autres missions qui lui ont été conférées par la loi, lesdites dispositions portent atteinte au principe de libre administration des collectivités locales.
Finalement, l'article 5 prévoit que les dispositions en cause feront l'objet d'un décret d'application. Cette disposition, loin de venir compenser l'insuffisante précision de la rédaction de cet article, la souligne. En effet, le législateur n'a pas épuisé sa compétence en ne déterminant pas de façon précise les conditions et les limites dans lesquelles des financements pourraient être mis à la charge du STIF au profit de la RATP. En n'épuisant pas sa compétence sur ce point, le législateur a encore aggravé l'inconstitutionnalité résultant de l'atteinte portée au principe de libre administration des collectivités locales puisqu'il laisse au gouvernement le soin de fixer des règles qui relèvent pourtant seulement de sa propre compétence au terme de la Constitution.
Pour ces motifs, il conviendrait d'invalider cette partie de l'article 5.
II. Sur la non-conformité des dispositions de l'article 5 aux principes constitutionnels régissant la propriété des collectivités locales
1) Dispositions se rapportant à la maîtrise d'ouvrage " divisée " entre le STIF et la RATP
Les dispositions de l'article 5 analysées ci-dessus opérant une division au sein de la mission de maîtrise d'ouvrage entre le STIF et la RATP ne sont pas seulement non-conforme au principe de libre administration des collectivités locales, comme cela a été démontré ci-dessus, elles portent également atteintes aux principes à valeur constitutionnelle applicables en matière de propriété.
En effet, le maître d'ouvrage est celui pour lequel l'ouvrage sera construit, c'est-à-dire son propriétaire. En l'espèce, en privant le maître d'ouvrage de la possibilité de passer les actes juridiques permettant la réalisation de l'opération, la disposition législative en cause prive le maître d'ouvrage de la possibilité d'exercer une prérogative indissociable de l'exercice du droit de propriété, qu'il s'agisse de propriété privée ou de propriété publique.
Le STIF, maître d'ouvrage, ne peut ainsi pas être constitutionnellement privé de la possibilité juridique de passer les actes permettant la réalisation de l'ouvrage qu'il finance et qui lui appartient.
Pour ces motifs, il conviendrait d'invalider cette partie de l'article 5.
2) Dispositions se rapportant au transfert à titre gratuit d'éléments du domaine du STIF au profit de la RATP
Les dispositions analysées ci-dessus par lesquelles il est opéré un transfert à titre gratuit de certains équipements appartenant au STIF au profit de la RATP sont également critiquables au regard des principes qui régissent la protection des propriétés publiques.
Il convient ainsi de relever que le Conseil constitutionnel a jugé que les dispositions de l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen relatives au droit de propriété s'appliquent non seulement à la propriété privée mais également au domaine public de l'État et des autres personnes publiques. Le Conseil constitutionnel a rappelé ce principe dans plusieurs décisions dont celle du 26 juin 2003 relative à la loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit (2003-473 DC) :" (considérant qu'if ressort des travaux parlementaires) que (cette habilitation) n'autorise pas le Gouvernement à priver de garanties légales les exigences constitutionnelles qui s'attachent à la protection du domaine public ; que ces exigences résident en particulier dans l'existence et la continuité des services publics dont ce domaine est le siège, dans les droits et libertés des personnes à l'usage desquelles il est affecté, ainsi que dans la protection du droit de propriété que l'article 17 de la Déclaration de 1789 accorde aux propriétés publiques comme aux propriétés privées ; que, dans ces conditions, l'article 34 de la loi déférée n'est pas contraire à l'article 38 de la Constitution ".
Le Conseil constitutionnel en a déduit que le domaine public " ne pouvait être durablement grevé de droits réels sans contrepartie appropriée eu égard à la valeur réelle de ce patrimoine comme aux missions de service public auxquelles il est affecté " (Décision n° 94-346 DC du 21 juillet 1994).
A fortiori, la Constitution ne permet donc pas qu'un établissement public local puisse se voir privé, au profit d'un établissement public de l'État, d'une partie très substantielle de son patrimoine, lequel est pourtant nécessaire à l'exercice des missions qui lui ont été confiées par la loi, sans bénéficier d'une indemnité juste et préalable correspondant à la valeur de ce patrimoine.
Pour ces motifs, il conviendrait d'invalider cette partie de l'article 5.
III. Sur la méconnaissance, par les dispositions de l'article 5 du principe de clarté et d'accessibilité de la loi
L'article 5 de la loi prévoit un dispositif de financement par le STIF des missions de gestionnaire d'infrastructures conférées à la RATP (cf. supra). La référence à " une rémunération appropriée des capitaux engagés " est particulièrement floue dans la mesure où il n'est précisé ni la nature des capitaux en cause, ni ce qu'il faut entendre par un niveau approprié de rémunération.
En effet, ces dispositions ne précisent pas si les capitaux en cause sont seulement ceux qui seront apportés par la RATP pour l'exercice de ses missions de gestionnaires d'infrastructures à compter de l'entrée en vigueur de la loi ou si les capitaux qui sont visés incluent la totalité des immobilisations actuelles de la RATP inscrites à son bilan. Selon que l'une ou l'autre de ces deux interprétations est retenue, la charge financière pesant sur le STIF au terme de la loi est très différente.
L'imprécision des charges pesant sur le STIF et de leur mode de détermination méconnait le principe de clarté et d'accessibilité de la loi.
L'imprécision de la rédaction de cette disposition est telle qu'il est impossible, à la lecture de la loi, de déterminer avec précision et certitude les obligations du STIF. Cela est le signe tangible de ce que le législateur n'a pas établi une norme suffisamment précise et claire pour pouvoir être appliquée dans des conditions conformes à ses intentions.
A cet égard, la circonstance qu'un décret d'application de ces dispositions est prévu n'est pas de nature à purger l'atteinte portée à ce principe constitutionnel dès lors qu'en effet il appartient au seul législateur de prévoir les obligations incombant aux collectivités locales et à leurs établissements publics.
Pour ces motifs, il conviendrait d'invalider cette partie de l'article 5.
IV. Sur la méconnaissance, par les dispositions de l'article 5, du principe d'égalité
L'article 5 de la loi confie à la RATP, non seulement la propriété des infrastructures, mais également une mission de gestionnaire des infrastructures du réseau de métro affecté au transport public urbain de voyageurs et des lignes de RER dont elle assure l'exploitation (cf. supra).
Dans un tel contexte juridique, il parait difficilement concevable qu'un exploitant, comme la RATP, conserve la propriété de certaines lignes, voire de l'ensemble des infrastructures du métro et en assure la gestion, alors que l'exploitation aura été confiée, à l'issue de la période transitoire durant laquelle les contrats en cours peuvent perdurer, à un autre opérateur de transport sur la base d'une procédure de mise en concurrence organisée par le STIF.
Cette situation impliquerait que la RATP " loue " à son concurrent les immeubles nécessaires à l'exploitation des ouvrages, à des conditions non discriminatoires c'est-à-dire aux mêmes conditions que la RATP les refacturerait en interne à son service en charge de l'exploitation des ouvrages. Il reviendrait alors à la RATP de valoriser les infrastructures de façon identique selon qu'elle assure elle-même l'exploitation des ouvrages ou qu'elle les met à la disposition de tiers. Non seulement il est illusoire d'imaginer un tel dispositif, mais, de surcroît, les produits de la location de certaines de ces infrastructures pourraient permettre à la RATP de faire des propositions particulièrement avantageuses pour d'autres ouvrages, remettant en cause le principe d'une concurrence effective, équitable et transparente pour l'attribution des contrats de service public.
Par conséquent, un tel dispositif prévoyant que l'exploitant historique des lignes de transport ferroviaire devienne l'unique propriétaire et l'unique gestionnaire d'installations qui seront indispensables à des candidats dans le cadre de la passation de contrats de service public, porte atteinte au principe d'égalité et cela d'autant plus que les dispositions de l'article 5 ne prévoient ni l'obligation pour la RATP de tenir des comptes dissociés par activité (gestion de l'infrastructure et exploitation), ni l'instauration d'une autorité de régulation indépendante, comme cela est le cas pour les réseaux de télécommunication depuis la création de l'ARCEP, pour les réseaux d'énergies (électricité, gaz) avec la création de la CRE et, de par la loi qui est soumise à votre contrôle, pour les réseaux ferrés lourds avec la création de l'ARAF.
La loi place donc la RATP, établissement public d'État bénéficiaire de la disposition en cause, dans une situation juridique telle que le principe constitutionnel d'égalité ne pourra pas être respecté entre cet établissement public et ses concurrents dans le cadre de l'application de ce régime législatif.
Pour ces motifs, il conviendrait d'invalider cette partie de l'article 5.
V. Sur la méconnaissance, par la procédure d'adoption de l'article 5, des dispositions des articles 24 et 39 de la Constitution
Enfin, il est donné l'occasion au Conseil Constitutionnel de se pencher sur la valeur de plusieurs dispositions constitutionnelles relatives aux procédures d'adoption des lois ayant pour objet principal l'organisation des collectivités territoriales.
Le transport, en Ile-de-France comme partout ailleurs, est une compétence partagée entre l'Etat et les collectivités territoriales. La région Ile-de-France fait figure d'exception, puisqu'elle détient une compétence spécifique, étendue et définie par l'article L. 4413-3 du code général des collectivités territoriales. C'est à ce titre qu'elle est devenue majoritaire au sein du Conseil d'administration du STIF en juillet 2005, au terme d'un processus de décentralisation plus long que pour les autres régions de France. Nul besoin de démontrer encore que l'article 5 ici contesté a pour objet principal l'organisation des collectivités territoriales d'Ile-de-France. Il modifie profondément le paysage des transports en commun et bouleverse de fond en comble les principes de gouvernance de la compétence.
Aux termes de l'article 24 de la Constitution, le Sénat " assure la représentation des collectivités territoriales de la République ".
En outre, l'article 4 de la Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République avait ajouté un alinéa à l'article 39 de la Constitution pour préciser que " sans préjudice du premier alinéa de l'article 44, les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat. ".
Aucune loi organique n'est jamais venue préciser les conditions d'application de cette disposition constitutionnelle. L'usage voulait jusqu'à présent que cette règle fut relativement bien respectée par le gouvernement.
Depuis quelques temps cependant, cet article 39 n'est plus respecté : certains textes sont soumis en premier lieu au Sénat, sans avoir pour objet principal l'organisation des collectivités locales (c'est le cas, par exemple, du projet de loi relatif à l'entreprise publique La Poste et aux activités postales actuellement en discussion) quand d'autres, intéressant particulièrement l'organisation des collectivités locales, sont présentés d'abord à l'Assemblée Nationale. Les sénateurs se sont par exemple inquiétés auprès du Président du Sénat des raisons pour lesquelles le projet de loi sur le Grand Paris avait été présenté en premier lieu à l'Assemblée Nationale, alors qu'il a pour objet de " permettre la réalisation du Grand Paris ".
Les parlementaires soussignés ne peuvent pas se résoudre aux arguments du Président du Sénat (réponse adressée aux sénateurs de l'opposition le 4 novembre 2009) qui interprète l'article 39 de la Constitution de la manière suivante les textes " ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales " se réduiraient à ceux qui modifieraient " directement le code général des collectivités territoriales ".
Dans une République décentralisée, cette interprétation n'est pas satisfaisante. Sans disposer de pouvoir législatif ni règlementaire, les collectivités exercent des compétences dans les conditions fixées par la loi. Il y a lieu de considérer que les textes législatifs ayant pour objet principal les conditions d'exercice de leurs compétences concernent aussi directement " leur organisation ", a fortiori quand les compétences en questions font l'objet d'une répartition entre plusieurs collectivités comme c'est le cas pour les transports.
S'agissant précisément de l'article 5, il a été inséré à l'Assemblée nationale en cours d'examen du projet de loi par voie d'amendement (amendement 119 rectifié du gouvernement), et n'a même pas pu être examiné en tant que tel par les sénateurs. A fortiori, n'a-t-il pas été soumis " en premier lieu " au Sénat.
Certes, il a été introduit conformément au droit d'amendement dont dispose le gouvernement. Mais un tel mésusage du droit d'amendement est préjudiciable à la qualité des textes, parce qu'il ne permet pas la production d'étude d'impact, et parce qu'il contourne l'examen de la Chambre Haute, précisément attachée à évaluer les conséquences de son adoption sur les collectivités locales.
Le gouvernement a justifié cette méthode par l'urgence, alors même que le projet de loi avait été déposé le 10 septembre 2008 au Sénat et que l'échéance d'entrée en vigueur du règlement dit " OSP " était connue depuis le 3 décembre 2007.
Pour ces motifs, plaise au Conseil d'invalider cet article.
Nous vous prions, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, d'agréer l'expression de notre haute considération.
Monsieur le Président du Conseil Constitutionnel,
Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel,
Nous avons l'honneur de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports, et plus particulièrement son article 5.
A titre liminaire :
En critiquant les dispositions de cet article 5, introduites par un amendement gouvernemental déposé quatre jours avant la lecture devant l'Assemblée Nationale, les auteurs de la saisine appellent le Conseil Constitutionnel à exercer toute sa vigilance à l'égard d'un texte de loi qui, initialement et au stade du projet de loi examiné en procédure d'urgence devant le Sénat, avait pour objet l'organisation et la régulation des transports ferroviaires et qui finalement comporte des dispositions plus larges, allant au-delà de la mise en conformité des textes nationaux avec les dispositions du règlement (CE) n°1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transports de voyageurs par chemin de fer et par route.
Conformément à votre jurisprudence relative aux dispositions sans lien même indirect avec le texte déposé ou transmis, il conviendrait d'invalider les dispositions de cet article 5 lequel constitue un " cavalier législatif ".
I. Sur la non-conformité des dispositions de l'article 5 au principe de libre administration des collectivités locales
1) Dispositions se rapportant à la maîtrise d'ouvrage "divisée" entre le Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) et la Régie autonome des transports parisiens (RATP)
Les règles actuelles applicables en Ile-de-France en matière de maîtrise d'ouvrage des opérations d'investissements relatives au transport de voyageurs donnent compétence au STIF, soit pour assurer directement et pleinement cette maîtrise d'ouvrage, soit pour désigner le ou les maîtres d'ouvrage des différentes opérations.
Or, l'article 5 de la loi vient modifier ces règles en prévoyant une nouvelle rédaction du dernier alinéa du II de l'article 1er de l'ordonnance n°59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs en Ile-de-France.
Ce nouvel alinéa prévoit un régime obligatoire de maîtrise d'ouvrage "divisée" entre le STIF et la RATP en ce qui concerne les opérations, non décidées au 1er janvier 2010, " ayant pour objet les aménagements, les extensions ou les prolongements directs, dépendants ou accessoires des lignes, ouvrages ou installations existant à la même date ".
Dans le cadre de cette maîtrise d'ouvrage "divisée", le STIF s'assurera de la faisabilité et de l'opportunité de l'opération, il en déterminera la localisation, le programme et l'enveloppe financière prévisionnelle et il en assurera le financement. Pour sa part, la RATP choisira le processus selon lequel les infrastructures et les matériels seront réalisés ou acquis, en assurera ou en fera assurer la maîtrise d'œuvre et conclura les contrats ayant pour objet les études et l'exécution des travaux. Pour chaque opération, une convention passée entre le STIF et la RATP précisera les conditions d'organisation de cette division de la maîtrise d'ouvrage.
Ce dispositif de division obligatoire de la maîtrise d'ouvrage entre le STIF et la RATP méconnait le principe de libre administration des collectivités locales. En effet, dès lors que le STIF (établissement public local) est le maître d'ouvrage, le priver de la possibilité de choisir le processus de réalisation de l'infrastructure ou d'acquisition des matériels (choix entre les différents modes contractuels possibles) et de la responsabilité de la passation des contrats, porte une atteinte excessive tant à la capacité de décision qu'à la liberté d'action du STIF et, par conséquent, à la libre administration de cet établissement public local, qui se trouve dans ce dispositif totalement contraint dans ses choix. Aucun autre principe de portée constitutionnelle ne vient d'ailleurs justifier cette atteinte à la libre administration du STIF en matière de maîtrise d'ouvrage.
Il n'existe aucun précédent dans la législation de division obligatoire des missions du maître d'ouvrage entre deux personnes morales distinctes dans le cadre de laquelle la personne morale décidant de l'opération et devant assurer son financement (le maître d'ouvrage) se voit privée de la possibilité (i) de déterminer le processus au terme duquel l'opération sera menée et (ii) de passer les contrats afférents à cette opération. Une telle division est certainement contraire au principe de libre administration des collectivités locales dès lors que l'établissement public local, maître d'ouvrage, se voit amputé, sans aucune justification, de la responsabilité de passer les actes juridiques permettant la réalisation de l'opération. En l'espèce, la circonstance qu'une convention est prévue entre le STIF et la RATP n'atténue en rien les graves atteintes aux principes constitutionnels mentionnés ci-dessus auxquelles cet article conduit.
Pour ces motifs, il conviendrait d'invalider cette partie de l'article 5.
2) Dispositions se rapportant au transfert à titre gratuit d'éléments du domaine du STIF au profit de la RATP
L'article 5 prévoit que la propriété de l'ensemble des biens constitutifs de l'infrastructure de métro et de RER, qui seront gérés par la RATP (cf. infra) sera transférée du STIF à la RATP au 1er janvier 2010, à titre gratuit.
Or, ce transfert de propriété sans indemnisation a pour conséquence de priver le STIF d'une partie importante des ressources et des moyens nécessaires à l'exercice de ses compétences d'autorité organisatrice des transports en Ile-de-France.
Ainsi, en faisant obstacle à l'exercice normal des compétences de cet établissement public local, ces dispositions portent également atteinte au principe de libre administration des collectivités locales.
Pour ces motifs, il conviendrait d'invalider cette partie de l'article 5.
3) Dispositions se rapportant au financement par le STIF des missions de la RATP
A l'article 2 de l'ordonnance n°59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs en Ile-de-France, l'article 5 de la loi prévoit un dispositif de financement par le STIF des missions de gestionnaire d'infrastructure conférées à la RATP.
A cette fin, il est prévu la passation d'une convention pluriannuelle entre le STIF et la RATP qui " établit de façon objective et transparente la structure et la répartition des coûts, prend en compte les obligations de renouvellement des infrastructures et assure une rémunération appropriée des capitaux engagés ".
Le financement d'un établissement public d'État par un établissement public local est, dans son principe, critiquable au regard des obligations constitutionnelles se rattachant à la libre administration des collectivités locales. En l'espèce, ce transfert financier organisé par la loi est, de façon certaine, contraire à la Constitution en raison de ce qu'il met à la charge du STIF un financement potentiellement très important, sans commune mesure avec ses moyens, et dont les bases ne sont pas définies de façon claire (cf. infra).
En l'espèce, la très grande incertitude quant au niveau des financements effectifs que le STIF devra fournir à la RATP est contraire à la Constitution dans la mesure où elle révèle notamment que le législateur ne s'est pas assuré de ce que le niveau de ce financement serait compatible avec l'exercice par le STIF des missions qui lui sont confiées par la loi.
Ainsi et plus particulièrement, le principe d'une "rémunération appropriée des capitaux engagés" est particulièrement vague et, selon les bases retenues et le mode de calcul de cette rémunération, elle est susceptible de conduire le STIF à devoir apporter des financements considérables à la RATP. Dés lors que la charge qui pèserait sur le STIF, en raison de ces dispositions, est susceptible de remettre en cause la capacité même du STIF à remplir les autres missions qui lui ont été conférées par la loi, lesdites dispositions portent atteinte au principe de libre administration des collectivités locales.
Finalement, l'article 5 prévoit que les dispositions en cause feront l'objet d'un décret d'application. Cette disposition, loin de venir compenser l'insuffisante précision de la rédaction de cet article, la souligne. En effet, le législateur n'a pas épuisé sa compétence en ne déterminant pas de façon précise les conditions et les limites dans lesquelles des financements pourraient être mis à la charge du STIF au profit de la RATP. En n'épuisant pas sa compétence sur ce point, le législateur a encore aggravé l'inconstitutionnalité résultant de l'atteinte portée au principe de libre administration des collectivités locales puisqu'il laisse au gouvernement le soin de fixer des règles qui relèvent pourtant seulement de sa propre compétence au terme de la Constitution.
Pour ces motifs, il conviendrait d'invalider cette partie de l'article 5.
II. Sur la non-conformité des dispositions de l'article 5 aux principes constitutionnels régissant la propriété des collectivités locales
1) Dispositions se rapportant à la maîtrise d'ouvrage "divisée" entre le STIF et la RATP
Les dispositions de l'article 5 analysées ci-dessus opérant une division au sein de la mission de maîtrise d'ouvrage entre le STIF et la RATP ne sont pas seulement non-conforme au principe de libre administration des collectivités locales, comme cela a été démontré ci-dessus, elles portent également atteintes aux principes à valeur constitutionnelle applicables en matière de propriété.
En effet, le maître d'ouvrage est celui pour lequel l'ouvrage sera construit, c'est-à-dire son propriétaire. En l'espèce, en privant le maître d'ouvrage de la possibilité de passer les actes juridiques permettant la réalisation de l'opération, la disposition législative en cause prive le maître d'ouvrage de la possibilité d'exercer une prérogative indissociable de l'exercice du droit de propriété, qu'il s'agisse de propriété privée ou de propriété publique.
Le STIF, maître d'ouvrage, ne peut ainsi pas être constitutionnellement privé de la possibilité juridique de passer les actes permettant la réalisation de l'ouvrage qu'il finance et qui lui appartient.
Pour ces motifs, il conviendrait d'invalider cette partie de l'article 5.
2) Dispositions se rapportant au transfert à titre gratuit d'éléments du domaine du STIF au profit de la RATP
Les dispositions analysées ci-dessus par lesquelles il est opéré un transfert à titre gratuit de certains équipements appartenant au STIF au profit de la RATP sont également critiquables au regard des principes qui régissent la protection des propriétés publiques.
Il convient ainsi de relever que le Conseil constitutionnel a jugé que les dispositions de l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen relatives au droit de propriété s'appliquent non seulement à la propriété privée mais également au domaine public de l'État et des autres personnes publiques. Le Conseil constitutionnel a rappelé ce principe dans plusieurs décisions dont celle du 26 juin 2003 relative à la loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit (2003-473 DC) :" (considérant qu'il ressort des travaux parlementaires) que (cette habilitation) n'autorise pas le Gouvernement à priver de garanties légales les exigences constitutionnelles qui s'attachent à la protection du domaine public ; que ces exigences résident en particulier dans l'existence et la continuité des services publics dont ce domaine est le siège, dans les droits et libertés des personnes à l'usage desquelles il est affecté, ainsi que dans la protection du droit de propriété que l'article 17 de la Déclaration de 1789 accorde aux propriétés publiques comme aux propriétés privées ; que, dans ces conditions, l'article 34 de la loi déférée n'est pas contraire à l'article 38 de la Constitution "
Le Conseil constitutionnel en a déduit que le domaine public "ne pouvait être durablement grevé de droits réels sans contrepartie appropriée eu égard à la valeur réelle de ce patrimoine comme aux missions de service public auxquelles il est affecté" (Décision n° 94-346 DC du 21 juillet 1994).
A fortiori, la Constitution ne permet donc pas qu'un établissement public local puisse se voir privé, au profit d'un établissement public de l'État, d'une partie très substantielle de son patrimoine, lequel est pourtant nécessaire à l'exercice des missions qui lui ont été confiées par la loi, sans bénéficier d'une indemnité juste et préalable correspondant à la valeur de ce patrimoine.
Pour ces motifs, il conviendrait d'invalider cette partie de l'article 5.
III. Sur la méconnaissance, par les dispositions de l'article 5 du principe de clarté et d'accessibilité de la loi
L'article 5 de la loi prévoit un dispositif de financement par le STIF des missions de gestionnaire d'infrastructures conférées à la RATP (cf. supra). La référence à " une rémunération appropriée des capitaux engagés " est particulièrement floue dans la mesure où il n'est précisé ni la nature des capitaux en cause, ni ce qu'il faut entendre par un niveau approprié de rémunération.
En effet, ces dispositions ne précisent pas si les capitaux en cause sont seulement ceux qui seront apportés par la RATP pour l'exercice de ses missions de gestionnaires d'infrastructures à compter de l'entrée en vigueur de la loi ou si les capitaux qui sont visés incluent la totalité des immobilisations actuelles de la RATP inscrites à son bilan. Selon que l'une ou l'autre de ces deux interprétations est retenue, la charge financière pesant sur le STIF au terme de la loi est très différente.
L'imprécision des charges pesant sur le STIF et de leur mode de détermination méconnait le principe de clarté et d'accessibilité de la loi.
L'imprécision de la rédaction de cette disposition est telle qu'il est impossible, à la lecture de la loi, de déterminer avec précision et certitude les obligations du STIF. Cela est le signe tangible de ce que le législateur n'a pas établi une norme suffisamment précise et claire pour pouvoir être appliquée dans des conditions conformes à ses intentions.
A cet égard, la circonstance qu'un décret d'application de ces dispositions est prévu n'est pas de nature à purger l'atteinte portée à ce principe constitutionnel dès lors qu'en effet il appartient au seul législateur de prévoir les obligations incombant aux collectivités locales et à leurs établissements publics.
Pour ces motifs, il conviendrait d'invalider cette partie de l'article 5.
IV. Sur la méconnaissance, par les dispositions de l'article 5, du principe d'égalité
L'article 5 de la loi confie à la RATP, non seulement la propriété des infrastructures, mais également une mission de gestionnaire des infrastructures du réseau de métro affecté au transport public urbain de voyageurs et des lignes de RER dont elle assure l'exploitation (cf. supra).
Dans un tel contexte juridique, il parait difficilement concevable qu'un exploitant, comme la RATP, conserve la propriété de certaines lignes, voire de l'ensemble des infrastructures du métro et en assure la gestion, alors que l'exploitation aura été confiée, à l'issue de la période transitoire durant laquelle les contrats en cours peuvent perdurer, à un autre opérateur de transport sur la base d'une procédure de mise en concurrence organisée par le STIF.
Cette situation impliquerait que la RATP " loue " à son concurrent les immeubles nécessaires à l'exploitation des ouvrages, à des conditions non discriminatoires c'est-à-dire aux mêmes conditions que la RATP les refacturerait en interne à son service en charge de l'exploitation des ouvrages. Il reviendrait alors à la RATP de valoriser les infrastructures de façon identique selon qu'elle assure elle-même l'exploitation des ouvrages ou qu'elle les met à la disposition de tiers. Non seulement il est illusoire d'imaginer un tel dispositif, mais, de surcroît, les produits de la location de certaines de ces infrastructures pourraient permettre à la RATP de faire des propositions particulièrement avantageuses pour d'autres ouvrages, remettant en cause le principe d'une concurrence effective, équitable et transparente pour l'attribution des contrats de service public.
Par conséquent, un tel dispositif prévoyant que l'exploitant historique des lignes de transport ferroviaire devienne l'unique propriétaire et l'unique gestionnaire d'installations qui seront indispensables à des candidats dans le cadre de la passation de contrats de service public, porte atteinte au principe d'égalité et cela d'autant plus que les dispositions de l'article 5 ne prévoient ni l'obligation pour la RATP de tenir des comptes dissociés par activité (gestion de l'infrastructure et exploitation), ni l'instauration d'une autorité de régulation indépendante, comme cela est le cas pour les réseaux de télécommunication depuis la création de l'ARCEP, pour les réseaux d'énergies (électricité, gaz) avec la création de la CRE et, de par la loi qui est soumise à votre contrôle, pour les réseaux ferrés lourds avec la création de l'ARAF.
La loi place donc la RATP, établissement public d'État bénéficiaire de la disposition en cause, dans une situation juridique telle que le principe constitutionnel d'égalité ne pourra pas être respecté entre cet établissement public et ses concurrents dans le cadre de l'application de ce régime législatif.
Pour ces motifs, il conviendrait d'invalider cette partie de l'article 5.
Nous vous prions, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, d'agréer l'expression de notre haute considération.