Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 17 décembre 1993, par MM Claude Estier, Aubert Garcia, Guy Allouche, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM Paul Raoult, Jean Besson, André Vezinhet, Louis Perrein, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Roland Courteau, Robert Castaing, François Louisy, Jacques Bellanger, Jean-Pierre Masseret, Michel Charasse, Jean-Louis Carrère, Paul Loridant, Jean-Luc Mélenchon, René Regnault, Mme Monique Ben Guiga, M Jacques Carat, Mme Josette Durrieu, MM Léon Fatous, Marcel Bony, Jean Peyrafitte, Germain Authié, Claude Cornac, Gérard Miquel, Jean-Pierre Demerliat, Michel Dreyfus-Schmidt, Louis Philibert, Fernand Tardy, Marcel Charmant, Roger Quilliot, Guy Penne, Philippe Labeyrie, Michel Manet, Francis Cavalier-Benezet, Albert Pen, Pierre Biarnes, Claude Fuzier, Roland Bernard, William Chervy, Michel Moreigne, Bernard Dussaut, Claude Saunier, André Rouvière, Raymond Courrière, Robert Laucournet, Jacques Bialski, Marcel Vidal, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM François Autain, Charles Metzinger, Roland Huguet, Michel Sergent, René-Pierre Signé, Franck Sérusclat, Philippe Madrelle, sénateurs, et, le 20 décembre 1993, puis par un mémoire complémentaire, par MM Martin Malvy, Gilbert Annette, Jean-Marc Ayrault, Jean-Pierre Balligand, Claude Bartolone, Christian Bataille, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Didier Boulaud, Michel Berson, Jean-Claude Bois, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Jean-Pierre Braine, Laurent Cathala, Jean-Pierre Chevènement, Camille Darsières, Henri d'Attilio, Mme Martine David, MM Bernard Davoine, Jean-Pierre Defontaine, Bernard Derosier, Michel Destot, Julien Dray, Pierre Ducout, Dominique Dupilet, Jean-Paul Durieux, Henri Emmanuelli, Laurent Fabius, Jacques Floch, Pierre Garmendia, Kamilo Gata, Jean Glavany, Jacques Guyard, Jean-Louis Idiart, Frédéric Jalton, Serge Janquin, Charles Josselin, Jean-Pierre Kucheida, André Labarrère, Jean-Yves Le Déaut, Louis Le Pensec, Alain Le Vern, Marius Masse, Didier Mathus, Jacques Mellick, Louis Mexandeau, Jean-Pierre Michel, Didier Migaud, Mme Véronique Neiertz, MM Paul Quilès, Alain Rodet, Mme Ségolène Royal, MM Georges Sarre, Henri Sicre, Roger-Gérard Schwartzenberg, Emile Zuccarelli, Bernard Charles, Régis Fauchoit, Bernard Tapie, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi de finances pour 1994 ;
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances ;
Vu le code général des impôts ;
Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;
Vu le code de la sécurité sociale, notamment son article L 821-2 ;
Vu la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 modifiée relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement ;
Vu la loi n° 90-669 du 30 juillet 1990 modifiée relative à la révision générale des évaluations des immeubles retenus pour la détermination des bases des impôts directs locaux ;
Vu la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale ;
Vu le décret n° 93-861 du 18 juin 1993 portant création de l'établissement public Météo-France ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les sénateurs, auteurs de la première saisine, défèrent au Conseil constitutionnel l'article 95 de la loi de finances pour 1994 ; que les députés, auteurs de la seconde saisine, ont déféré au Conseil constitutionnel les articles 28, 55, 95, 109 et 111, premier alinéa, de cette loi ; que par un mémoire ultérieur, ils ont en outre déféré au Conseil constitutionnel l'article 105 de cette loi ;
- SUR L'ARTICLE 28 :
2. Considérant que cet article a pour objet de maintenir, pour les impositions établies au titre de l'année 1994, la majoration de 0,4 % des prélèvements opérés au profit de l'État pour frais d'assiette et de recouvrement de taxes perçues au profit des collectivités locales et d'organismes divers, prévus par l'article 1641 du code général des impôts ; que les députés, auteurs de la seconde saisine, soutiennent, en invoquant l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, que le maintien de ce prélèvement additionnel, qui est privé d'objet, méconnaît le principe de nécessité de l'imposition ;
3. Considérant que conformément aux prescriptions de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, les recettes de l'État ne peuvent être, en tout ou en partie, affectées directement à certaines dépenses en l'absence de mise en oeuvre des dispositions spécifiques prévues par cet article ;
4. Considérant que même si la justification initiale de la majoration contestée prévue par la loi susvisée du 30 juillet 1990 était d'assurer le financement d'une opération de révision des valeurs cadastrales, laquelle est en quasi-totalité achevée, cette majoration n'a pas donné lieu à une affectation ; que dès lors elle constitue une recette du budget général qui concourt aux conditions générales de l'équilibre budgétaire, sans que soit méconnu le principe de nécessité de l'impôt ;
- SUR L'ARTICLE 55 :
5. Considérant que cet article arrête à un milliard de francs le montant du plafonnement de taxe professionnelle prévu par l'article 1647 B sexies du code général des impôts et fixé à 3,5 % de la valeur ajoutée ; que les députés, auteurs de la seconde saisine, soutiennent que cette disposition n'ayant pour objet et pour effet que d'accroître la contribution de deux entreprises publiques méconnaît les principes d'égalité devant l'impôt et les charges publiques ;
6. Considérant qu'il appartient au législateur lorsqu'il établit un dégrèvement d'en déterminer librement le montant sous la réserve du respect des principes et des règles de valeur constitutionnelle ; que le plafonnement prévu par l'article contesté a été établi en fonction d'un critère objectif, relatif au montant de la valeur ajoutée dégagée par les entreprises assujetties ; que les entreprises relevant de la même catégorie au regard de ce critère sont placées dans la même situation pour la détermination du montant de leur imposition ; que par ailleurs, eu égard à son montant et son mode de calcul, ce plafonnement ne crée pas entre les entreprises redevables de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ; que dès lors les griefs des auteurs de la saisine doivent être écartés ;
- SUR L'ARTICLE 95 :
7. Considérant que le I de cet article exclut dans tous les cas l'attribution de l'allocation aux adultes handicapés lorsque le taux d'incapacité permanente des personnes concernées est inférieur à un pourcentage fixé par décret ; que son II prévoit que les dispositions du I ne sont applicables qu'aux premières demandes d'allocation déposées à compter du 1er janvier 1994 ;
8. Considérant que les sénateurs et les députés auteurs des saisines soutiennent que cet article méconnaît le principe d'égalité ; qu'en outre les sénateurs, auteurs de la première saisine, font valoir à son encontre les dispositions du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 selon lesquelles tout être humain qui se trouve en raison de son état physique ou mental dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ;
. En ce qui concerne le principe d'égalité :
9. Considérant que le législateur a entendu exclure pour l'avenir l'attribution de l'allocation aux adultes handicapés aux personnes affectées des incapacités les moins graves ;
10. Considérant d'une part que la distinction opérée par le législateur entre les personnes qui postulent l'attribution de l'allocation suivant leur taux d'incapacité permanente traduit l'existence de situations différentes au regard de l'objet de la loi ; que dès lors la prise en compte d'un tel taux n'est pas de nature à méconnaître le principe d'égalité ;
11. Considérant d'autre part qu'en limitant l'application de la disposition nouvelle aux seules demandes d'allocation introduites pour la première fois à compter du 1er janvier 1994, le législateur a entendu assurer aux autres personnes concernées le bénéfice du régime antérieur ; qu'au regard de ce but, il n'a pas non plus, en adoptant de telles modalités d'application dans le temps, méconnu le principe d'égalité ;
. En ce qui concerne le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 :
12. Considérant qu'aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, confirmé par celui de la Constitution du 4 octobre 1958, la Nation "garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs , la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence" ;
13. Considérant qu'il incombe, tant au législateur qu'au Gouvernement, conformément à leurs compétences respectives, de déterminer, dans le respect des principes proclamés par le onzième alinéa du Préambule, les modalités de leur mise en oeuvre ;
14. Considérant qu'au regard de l'état de la législation en vigueur, la modification analysée ci-dessus des modalités d'attribution de l'allocation aux adultes handicapés n'est pas de nature à mettre en cause le principe à valeur constitutionnelle précité ;
- SUR L'ARTICLE 105 :
15. Considérant que, consécutivement à l'article premier de la loi du 22 juillet 1993 susvisée, l'article 105 de la loi déférée dispose que : "La dette de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale à l'égard de la Caisse des dépôts et consignations constatée au 31 décembre 1993 est transférée à l'État, dans la limite de 110 milliards de francs, à compter du 1er janvier 1994" ;
16. Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, font valoir que cette reprise de dette doit s'analyser comme une opération de prêt à long terme au fonds de solidarité vieillesse qui devient ainsi le débiteur de l'État et devra assurer un remboursement échelonné en capital et en intérêts ; que, selon eux, les engagements à ce titre pris par l'État devaient figurer dans la loi de finances pour l'année 1994 sous forme de compte d'avance et que, dès lors que l'avance n'est pas effectivement remboursée, les dispositions de l'article 28 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 imposaient "ou bien de comptabiliser le prêt dans le budget ou de constater la perte et d'en inscrire la charge" ; qu'en n'opérant pas de la sorte, l'article 55 altèrerait gravement la sincérité du budget ;
17. Considérant d'une part que l'article 2 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 dispose que : "... la loi de finances de l'année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'État..." ; que l'article 3 de la même ordonnance énumère les catégories de ressources permanentes de l'État ; qu'aux termes de l'article 6 de cette ordonnance, les charges de l'État comprennent notamment "les dépenses ordinaires" au nombre desquelles figurent "les charges de la dette publique" ; que l'article 15 du même texte dispose que : "Outre les opérations permanentes de l'État décrites aux articles 3 et 6 ci-dessus, le Trésor public exécute sous la responsabilité de l'État des opérations de trésorerie. Celles-ci comprennent : a) Des émissions et remboursements d'emprunts publics..." ; qu'enfin aux termes de l'article 30 de la même ordonnance : "Les opérations de trésorerie de l'État sont affectées à des comptes de trésorerie distincts..." ;
18. Considérant d'autre part que l'article 28 de la même ordonnance organique dispose que : "Les comptes d'avances décrivent les avances que le ministre des finances est autorisé à consentir dans la limite des crédits ouverts à cet effet... Les avances du Trésor sont productives d'intérêt. Sauf dispositions spéciales contenues dans une loi de finances, leur durée ne peut excéder deux ans ou quatre ans... Toute avance non remboursée à l'expiration d'un délai de deux ans ou de quatre ans en cas de renouvellement, doit faire l'objet, selon les possibilités du débiteur : - soit d'une décision de recouvrement immédiat... - soit d'une autorisation de consolidation sous forme de prêts du Trésor assortis d'un transfert à un compte de prêts ; - soit de la constatation d'une perte probable..." ;
19. Considérant que l'article 105 de la loi a pour objet de transférer à l'État la dette constatée au 31 décembre 1993 de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale envers la caisse des dépôts et consignations et non de consolider des avances faites à l'agence en 1993 par l'État qui lui avaient été remboursées ; que cette opération ne s'analyse pas non plus comme un prêt consenti au fonds de solidarité vieillesse pour un montant égal à celui de la dette reprise ; que la loi de finances n'établit aucun lien juridique entre le règlement par l'État de la dette de l'agence et le prélèvement mis à la charge de l'établissement public "fonds de solidarité vieillesse" selon l'état A annexé à la loi de finances ; que ce prélèvement ne constitue pas un remboursement de prêt ou d'avance au sens de l'article 3 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ;
20. Considérant que par suite, l'opération de reprise de la dette dont il s'agit doit s'analyser comme une opération de trésorerie de l'État effectuée conformément aux articles 6 et 15 de l'ordonnance organique précitées et non comme une avance au sens de l'article 28 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ;
21. Considérant qu'il résulte de la combinaison des dispositions des articles 6, 15 et 30 précités que si les intérêts de la dette publique doivent, en tant que charges annuelles permanentes de l'État, figurer dans le titre du budget général consacré aux charges de la dette publique, en revanche les opérations de trésorerie n'ont pas à figurer dans un titre déterminé du budget mais sont retracées dans des comptes de trésorerie distincts faisant apparaître les engagements de l'État ; qu'en l'espèce, les intérêts de la dette à la charge de l'État sont inscrits au chapitre 11-05 du Titre I relatif à la dette publique du budget des charges communes ; que dès lors le grief des saisissants doit être écarté ;
- SUR L'ARTICLE 109 :
22. Considérant que cet article modifie l'article 8 de la loi du 12 juillet 1983 susvisée qui prévoit que l'indemnisation des commissaires enquêteurs et des membres des commissions d'enquête qui effectuent des enquêtes publiques est assurée par l'État, en disposant que désormais elle devra être prise en charge par le maître d'ouvrage ;
23. Considérant que les députés auteurs de la seconde saisine prétendent que le contenu de cet article est étranger au domaine des lois de finances ;
24. Considérant que la disposition contestée a une incidence directe sur les charges de l'État ; qu'ainsi elle entre dans les prévisions de l'article premier de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ;
- SUR L'ARTICLE 111, PREMIER ALINEA :
25. Considérant que cet alinéa a pour objet de subroger l'établissement public Météo-France dans les droits et obligations détenus par l'État au titre de la météorologie nationale ;
26. Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, soutiennent que cette disposition est étrangère à l'objet des lois de finances ;
27. Considérant que par le décret susvisé du 18 juin 1993 a été créé un établissement public de l'État à caractère administratif dénommé Météo-France en vue de l'exercice des attributions jusqu'alors assurées par la direction de la météorologie nationale, service de l'État sans personnalité morale ; que l'alinéa contesté comporte des incidences directes sur les charges et les ressources de l'État ; que dès lors il entre dans les prévisions de l'article premier de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ;
28. Considérant qu'il n'y a lieu en l'espèce pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen ;

Article premier :
Les articles 28, 55, 95, 105, 109 et 111, premier alinéa, de la loi de finances ne sont pas contraires à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
SAISINE DEPUTES       Les députés soussignés à Monsieur le président, Madame et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, 2, rue de Montpensier, 75001 Paris       Monsieur le président,
Madame et Messieurs les conseillers,
Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi de finances pour 1994 telle qu'elle a été adoptée par le Parlement.
I  Sur l'article 13 de la loi déférée
Cet article prévoit que " les dispositions de l'article 59 de la loi n° 90-669 du 30 juillet 1990 relative à la révision générale des évaluations des immeubles retenus pour la détermination des bases des impôts directs locaux sont maintenues pour les impositions établies au titre de 1994 ".
La disposition ainsi visée a institué une taxe additionnelle (d'un montant de 0,4 p 100 des impôts locaux en cause) au prélèvement pour frais d'assiette des impôts directs locaux (d'un montant de 4 p 100 desdits impôts), taxe additionnelle affectée au financement des opérations de révision des valeurs locatives cadastrales.
Cette révision a été opérée au cours des années 1991 et 1992. Le Gouvernement a présenté, à la fin de l'année 1992, au Parlement un rapport exposant les résultats de l'opération qui venait de s'achever.
Le ministre du budget a reconnu explicitement devant l'Assemblée nationale (intervention au cours de la deuxième séance du 15 octobre 1993) que " le travail est terminé ". Il s'est toutefois opposé, avec succès, à l'adoption des trois amendements de suppression adoptés par la commission des finances de l'Assemblée au seul motif qu'il avait besoin de ce milliard de francs (sic), notamment pour honorer les engagements pris par le Gouvernement au cours de la discussion à l'égard des collectivités territoriales.
Il est donc incontestable et incontesté que la taxe additionnelle maintenue par l'article critiqué avait pour seul objet de financer une opération qui est achevée depuis au moins un an et que son maintien en 1994 est totalement privé d'objet.
Or, en vertu de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, le législateur ne peut instituer aucune imposition qui ne soit nécessaire à " l'entretien de la force publique " ou aux " dépenses d'administration ". Même si l'évolution des missions de l'Etat et des autres collectivités publiques autorise une interprétation raisonnablement extensive de la notion de " dépenses d'administration ", on ne saurait nier l'existence d'un principe  de valeur constitutionnelle  de nécessité de l'imposition.
Lorsque est en cause un impôt, le principe d'universalité budgétaire laisse au législateur un pouvoir d'appréciation quasi illimité  ou du moins discrétionnaire  en la matière, tout impôt concourant au financement de l'ensemble des dépenses de la collectivité concernée. En revanche, lorsque, comme en l'espèce, il s'agit d'une taxe, c'est-à-dire que l'institution de l'imposition est justifiée et conditionnée par une affectation à une dépense publique précise, la taxe ne saurait survivre à sa raison d'être sans devenir une imposition sans objet et donc contraire au principe constitutionnel de nécessité de l'imposition.
Toute autre interprétation de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen reviendrait à reconnaître au législateur un pouvoir fiscal totalement arbitraire et de surcroît inintelligible par le citoyen.
L'inconstitutionnalité de la taxe finançant la révision des valeurs locatives cadastrales est certaine.
II.  Sur l'article 23 bis de la loi déférée
Cet article prévoit que " le dégrèvement accordé à un contribuable, en application de l'article 1647B sexies du code général des impôts, ne peut excéder un milliard de francs pour les impositions établies au titre de 1994 et des années suivantes ".
Le dégrèvement en cause concernait la fraction de la cotisation à la taxe professionnelle excédant 3,5 p 100 de la valeur ajoutée ; il était jusqu'à présent intégral et illimité. L'article critiqué le plafonne à un montant d'un milliard de francs, la taxe étant à nouveau due " au-delà ".
Or le ministre du budget a expressément reconnu devant l'Assemblée nationale (au cours de la troisième séance du 15 octobre 1993) que l'amendement gouvernemental introduisant cet article additionnel, qui n'a d'ailleurs été ni soumis à, ni examiné par la commission des finances de l'Assemblée, " ne concerne qu'un très petit nombre d'entreprises publiques ". En réalité, seuls deux contribuables sont touchés : Electricité de France (à hauteur de 1,2 milliard de francs) et France Télécom (à hauteur de 0,5 milliard de francs).
Comme dans le cas de l'article précédemment critiqué, le Gouvernement a ainsi cherché in extremis à financer des engagements pris vis-à-vis des collectivités territoriales, en mettant cette fois à contribution deux entreprises publiques.
Or, si le législateur dispose sans aucun doute d'un pouvoir discrétionnaire d'appréciation de l'assiette des impositions de toute nature dont il fixe le régime, ce pouvoir trouve cependant sa limite dans le respect des règles et principes de valeur constitutionnelle au nombre desquels figure le principe d'égalité tant devant l'impôt que, plus généralement, devant les charges publiques.
En l'espèce, le procédé consistant à faire supporter l'intégralité de l'effort de financement de nouveaux concours aux collectivités territoriales par deux entreprises publiques qui ne se trouvent nullement placées à cet égard dans une situation particulière heurte incontestablement le principe d'égalité : si l'importance de la valeur ajoutée par telle entreprise constituait bien une différence de situation justificative du dégrèvement précédemment institué, le plafonnement à un milliard de francs dudit dégrèvement ne repose sur aucune différence de situation réelle et justificative d'une différence de traitement fiscal.
L'article critiqué peut au surplus s'analyser en un véritable détournement de procédure : il appartenait à l'Etat, si ce dernier souhaitait à la fois augmenter ses concours aux collectivités territoriales et ponctionner spécifiquement les deux entreprises publiques en cause, d'utiliser les excédents dégagés par celles-ci qui lui reviennent en tant que propriétaire de leur capital pour abonder les dotations auxdites collectivités. Au lieu de quoi c'est par une modification " sur mesure " et discriminatoire du régime fiscal qu'il pénalise deux contribuables au mépris du principe constitutionnel d'égalité (voir pour la censure d'une rupture aussi caractérisée de ce principe Conseil constitutionnel n° 85-200 DC du 16 janvier 1986, Rec. p 9).
L'inconstitutionnalité d'une telle manipulation est incontestable.
III.  Sur l'article 52 de la loi déférée
Cet article réforme le régime d'attribution de l'allocation aux adultes handicapés instituée par la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 (codifiée sur ce point aux articles L 821-1 et L 821-2 du code de la sécurité sociale).
Aux termes de l'article L 821-1 du code, l'allocation était jusqu'à présent due aux adultes dont le taux d'incapacité permanente était au moins égal à 80 p 100 (ce taux étant fixé par décret en Conseil d'Etat), les commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (Cotorep) ayant compétence pour apprécier cas par cas ce taux d'incapacité.
L'article L 821-2 du code disposait par ailleurs que l'allocation était également versée aux personnes dont le taux d'incapacité permanente était inférieur à 80 p 100 lorsque la Cotorep reconnaissait que la personne en cause était dans l'impossibilité de se procurer un emploi. Il s'est en effet avéré, notamment à propos des personnes séropositives, que cette impossibilité n'est pas seulement conditionnée par l'ampleur de l'incapacité physique mesurée quantitativement.
L'article critiqué, afin de réaliser une économie de 300 millions de francs (à comparer aux 18,121 milliards de francs de crédits prévus pour le financement de l'allocation au titre de 1994), modifie l'article L 821-2 du code en limitant ce pouvoir d'appréciation des Cotorep au cas où l'incapacité permanente dépasse le taux fixé par décret en Conseil d'Etat (le Gouvernement ayant annoncé que ce dernier taux doit être abaissé à 50 p 100).
Cette limitation paraît à première vue absurde dans la mesure où dans ces conditions l'article L 821-2 semble privé de toute raison d'être : si l'incapacité permanente dépasse le taux fixé par voie réglementaire, le versement de l'allocation est de droit et dès lors il n'y a plus lieu à aucune appréciation par la Cotorep.
Mais en réalité le paragraphe II de l'article critiqué limite la portée de la réforme qu'institue son paragraphe I aux demandes " nouvelles " déposées à partir du 1er janvier 1994. Pour les demandes de renouvellement d'allocation déposées même après cette date, la Cotorep peut donc continuer à attribuer l'allocation même à des personnes dont l'incapacité permanente est inférieure au taux fixé par le décret.
Ainsi, de deux personnes dont le taux d'incapacité permanente est inférieur à 80 p 100 aujourd'hui (ou à 50 p 100 demain) et qui sont dans l'impossibilité de se procurer un emploi, l'une pourra se voir attribuer (à nouveau) l'allocation par la Cotorep parce qu'elle aura déposé sa première demande avant le 1er janvier 1994 et l'autre non parce que son handicap sera survenu après cette date.
Or la consistance des droits des personnes frappées d'un handicap ou d'une infirmité ne saurait sans porter atteinte au principe constitutionnel d'égalité dépendre uniquement de la date de la demande, laquelle ne constitue à l'évidence en rien une différence de situation " justificative " (Conseil constitutionnel n° 90-285 DC du 28 décembre 1990, Rec. page 95).
On ajoutera que la discrimination ainsi introduite par l'article critiqué concerne, selon les estimations de la commission des finances (qui avait voté trois amendements de suppression de l'article, certains de ses membres en ayant démontré l'inconstitutionnalité), au moins 13 000 personnes par an ; en outre, contrairement à ce qu'a soutenu le ministre du budget (le 11 décembre 1993 devant l'Assemblée nationale), les personnes séropositives ne sauraient être protégées des effets discriminatoires de cette réforme par une simple circulaire d'application, dès lors que leur incapacité permanente serait (ce qui est souvent le cas) inférieure au taux réglementaire.
Le caractère aussi inconstitutionnel que choquant de la mesure critiquée est incontestablement établi.
IV.  Sur les articles 58 et 60 (alinéa 1er) de la loi déférée
L'article 58 modifie le régime d'indemnisation des commissaires enquêteurs et des membres des commissions d'enquête publique prévu par l'article 8 de la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement.
Le premier alinéa de l'article 60 prévoit quant à lui que " à compter du 1er janvier 1994, l'établissement public Météo-France est subrogé dans les droits et les obligations détenus par l'Etat au titre de la Météorologie nationale ".
Ni l'une ni l'autre de ces dispositions qui ne déterminent ni la nature, ni le montant, ni l'affectation de ressources ou de charges de l'Etat, qui n'organisent pas davantage l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques et qui n'ont pas non plus un caractère fiscal, n'ont dès lors un caractère financier au sens de l'article 1er de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 et ne sont par conséquent au nombre des dispositions qui peuvent figurer dans une loi de finances.
Ces deux " cavaliers budgétaires " ne sauraient donc échapper à la censure.
C'est pour l'ensemble de ces raisons que les députés soussignés ont l'honneur de vous demander, en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, de déclarer non conforme à celle-ci l'ensemble de la loi qui vous est déférée, et notamment ceux de ses articles qui ont fait l'objet des développements précédents.
Nous vous prions d'agréer, monsieur le président, madame et messieurs les conseillers, l'expression de notre haute considération.
MEMOIRE ADDITIONNEL A LA SAISINE DES DEPUTES EN DATE DU 30 DECEMBRE 1993
Cet article a pour objet et pour effet de faire reprendre par l'Etat la dette accumulée du régime général de la sécurité sociale.
Pour aboutir à ce résultat, l'Etat doit donc rembourser à due concurrence les concours de la Caisse des dépôts tandis que lui-même se trouvera désormais créancier du Fonds de solidarité.
Cette reprise de dette, traitée en loi de finances comme une opération de trésorerie en charges communes, n'affecte pas le solde budgétaire.
Il s'agit donc bien, en réalité, de la consolidation d'une opération de trésorerie en un prêt à long terme au Fonds de solidarité.
C'est à ce titre que, conformément à l'article 28 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959, elle devait figurer en loi de finances. Mais, dans le même temps, dès lors que l'avance n'est pas effectivement remboursée (le Fonds de solidarité restant, pour le même montant, débiteur de l'Etat), ce même article 28 imposait ou bien de comptabiliser le prêt dans le budget ou de constater la perte et d'en inscrire la charge.
En ne faisant ni l'un ni l'autre, malgré les termes exprès de l'ordonnance organique, l'article 55 altère gravement la sincérité du budget.
En effet, dès lors que l'Etat va au-delà du simple soutien de trésorerie, la sincérité budgétaire, soutenue ici par l'ordonnance du 2 janvier 1959, lui fait obligation absolue d'enregistrer ses concours en charges dans le budget.
Si l'intérêt politique est évident, qui consiste à débudgétiser les concours de l'Etat à la sécurité sociale, cet intérêt politique est proportionné à la dissimulation qu'il permet et que la Constitution interdit.
C'est d'autant plus critiquable qu'il s'agit là d'une pratique qui s'est déjà manifestée et pourrait aller en se répétant au point de faire perdre tout sens aux chiffres du déficit budgétaire.
Ainsi le Gouvernement a-t-il déjà omis de rembourser à la CNAF l'augmentation de l'allocation de rentrée scolaire qu'il avait décidée : cette charge figure dans la reprise de dette sans être jamais apparue dans le budget ! Et l'on pourrait parfaitement imaginer que l'Etat supprime à l'avenir ou diminue ses subventions à la sécurité sociale, puis augmente à due concurrence ses avances de trésorerie qu'il ferait, en fin d'année, consolider hors budget, moyennant quoi, en fin de compte, le déficit affiché en loi de finances diminuerait substantiellement alors que la dette de l'Etat serait, au mieux, inchangée.
L'opération retracée par l'article 55 est donc, à tous ces titres, manifestement contraire à l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, et notamment à son article 28.
SAISINE SENATEURS
Les sénateurs soussignés saisissent le Conseil constitutionnel dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, aux fins d'apprécier la conformité à celle-ci de l'article 52 de la loi de finances pour 1994.
Ils demandent l'annulation des paragraphes I, II et III de l'article 52 de la loi de finances pour 1994, au motif que ces articles dérogent aux principes constitutionnels d'égalité.
D'une manière générale, le code de la sécurité sociale, dans son article L 821-1, dispose que l'allocation aux adultes handicapés est attribuée aux personnes âgées de plus de vingt ans et dont le taux d'incapacité est inférieur au pourcentage fixé par décret, à savoir 80 p 100, mais qui se trouvent dans l'impossibilité, reconnue par la Commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (Cotorep), de trouver un emploi. C'est ce dernier cas que vise l'article 52 de la loi de finances pour 1994 et qui fait référence à un taux minimum fixé par décret, à savoir 50 p 100.
Désormais toutes les personnes âgées de plus de vingt ans qui auront un taux d'incapacité inférieur à 50 p 100, mais qui seront déclarées inaptes au travail par la Cotorep, ne pourront plus prétendre, au titre de l'article 52 de la loi de finances pour 1994, aux bénéfices de l'allocation aux adultes handicapés.
Ainsi, en introduisant la référence obligatoire à un taux d'incapacité de 50 p 100 pour l'attribution de l'allocation aux adultes handicapés, le Gouvernement admet une rupture de l'égalité entre les citoyens.
En ce qui concerne le paragraphe I de l'article 52 de la loi de finances pour 1994 :
Il y a rupture de l'égalité entre les citoyens qui résulte du paragraphe I de cet article.
C'est le taux d'invalidité qui, au terme de ce paragraphe, conditionne l'attribution de l'allocation aux adultes handicapés ; or un taux d'incapacité de 50 p 100 ne signifie rien par lui-même. Une personne ayant un taux d'incapacité de 80 p 100 peut travailler sans difficulté, tandis qu'un handicap de 40 p 100 peut interdire toute activité professionnelle. L'aptitude au travail ne correspond pas à une incapacité donnée, c'est pourquoi la Cotorep a une marge d'appréciation dans l'examen des cas.
Ajouter une condition de taux d'incapacité minimum pour pouvoir bénéficier de l'allocation, si la Cotorep reconnaît que le handicap entraîne l'impossibilité de se procurer un emploi, est un véritable non-sens.
En effet, à partir de l'instant où la Cotorep admet que le handicap interdit l'exercice d'une activité professionnelle, peu importe le taux d'incapacité.
C'est bien la vocation de l'allocation aux adultes handicapés que d'être accordée à des personnes dont le handicap constitue un obstacle tel qu'elles ne puissent pas exercer un emploi.
Il convient, en outre, d'ajouter qu'une circulaire n° 49-55 du 9 mai 1978 du ministère de la santé précise que : " l'impossibilité dans laquelle se trouve une personne de se procurer un emploi doit être due exclusivement à son handicap. La notion d'emploi doit s'entendre comme l'exercice régulier et continu d'une activité professionnelle "
La rédaction de l'article L 821-2 du code de la sécurité sociale ne présente donc aucune espèce d'ambiguïté : c'est le handicap qui doit empêcher l'exercice d'un travail rémunéré.
La nouvelle rédaction de l'article L 821-2 du code de la sécurité sociale, telle qu'elle nous est présentée à l'article 52 de la loi de finances pour 1994, déroge à ce principe.
Elle va à l'encontre du préambule de la constitution de 1946 qui reconnaît à tout être humain qui se trouve  en raison de son âge ou de son état physique ou mental  dans l'incapacité de travailler le droit d'obtenir de la collectivité des moyens d'existence convenable.
Or toutes les personnes qui auront un taux d'incapacité inférieur à 50 p 100 et qui seront déclarées inaptes au travail par la Cotorep ne pourront plus prétendre à l'allocation aux adultes handicapés, donc elles n'auront pas la possibilité d'obtenir de la collectivité des moyens d'existence convenable.
De plus, la disposition qui figure au chapitre Ier de l'article 52 de la loi de finances pour 1994 est doublement inconstitutionnelle car elle pénalise fortement les personnes qui ont entre vingt et vingt-cinq ans ; celles-ci ne pourront plus obtenir l'allocation aux adultes handicapés si leur taux d'incapacité n'atteint pas 50 p 100 et elles n'auront pas encore droit au revenu minimum d'insertion.
Les plus jeunes, et sans doute les plus fragiles face au handicap, seront les plus pénalisés.
En ce qui concerne le paragraphe II de la loi de finances pour 1994 :
Il y a rupture de l'égalité entre les citoyens qui résulte du paragraphe II de cet article.
Par sa décision du 28 décembre 1990, le Conseil constitutionnel a considéré qu'une disposition législative ne pouvait conduire à traiter différemment les personnes frappées d'une même infirmité. Or c'est ce qui se produira selon que les intéressés auront introduit leur demande d'allocation avant ou après le 1er janvier 1994.
Les nouvelles conditions d'ouverture du droit à l'allocation établissent une discrimination entre des personnes dont la situation est identique, en conséquence l'article est contraire au principe d'égalité.
Les sénateurs socialistes soussignés considèrent, eu égard à ce qui précède, que le paragraphe III de l'article 52 de la loi de finances pour 1994 n'est que la conséquence des deux paragraphes précédents et que dès lors il est inséparable de ces dernières dispositions.
En conséquence, les sénateurs socialistes soussignés ont l'honneur de vous demander l'annulation de l'article 52 de la loi de finances pour 1994.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le président, Madame et Messieurs les conseillers, l'expression de notre haute considération.