Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi portant création du contrat de génération, le 14 février 2013, par MM. Christian JACOB, Élie ABOUD, Yves ALBARELLO, Julien AUBERT, Olivier AUDIBERT TROIN, Étienne BLANC, Marcel BONNOT, Jean-Claude BOUCHET, Yves CENSI, Gérard CHERPION, Guillaume CHEVROLLIER, Alain CHRÉTIEN, Jean-François COPÉ, Jean-Michel COUVE, Mme Marie Christine DALLOZ, MM. Gérald DARMANIN, Jean-Pierre DECOOL, Bernard DEFLESSELLES, Rémi DELATTE, Nicolas DHUICQ, Jean-Pierre DOOR, David DOUILLET, Mmes Marianne DUBOIS, Virginie DUBY-MULLER, MM. Marc FRANCINA, Yves FROMION, Laurent FURST, Claude de GANAY, Guy GEOFFROY, Franck GILARD, Georges GINESTA, Claude GOASGUEN, Jean-Claude GUIBAL, Michel HERBILLON, Patrick HETZEL, Philippe HOUILLON, Guénhaël HUET, Jacques KOSSOWSKI, Mme Valérie LACROUTE, MM. Guillaume LARRIVÉ, Dominique LE MÈNER, Pierre LEQUILLER, Lionnel LUCA, Thierry MARIANI, Olivier MARLEIX, Philippe MARTIN, Pierre MOREL-À-L'HUISSIER, Patrick OLLIER, Édouard PHILIPPE, Jean-Frédéric POISSON, Mmes Bérangère POLETTI, Josette PONS, MM. Frédéric REISS, Jean-Luc REITZER, Camille de ROCCA SERRA, André SCHNEIDER, Thierry SOLÈRE, Alain SUGUENOT, Guy TEISSIER, Michel TERROT, Dominique TIAN, Mme Catherine VAUTRIN, MM. Jean-Pierre VIGIER, Philippe VITEL et Michel VOISIN, députés ;
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 22 février 2013 ;
Vu la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi portant création du contrat de génération ; qu'ils soutiennent que plusieurs de ses dispositions, en particulier son article 6, ont été introduites par amendement selon une procédure contraire à la Constitution ;
2. Considérant qu'aux termes de la seconde phrase du premier alinéa de l'article 45 de la Constitution : « Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis » ;
3. Considérant que le projet de loi comportait cinq articles lors de son dépôt sur le bureau de l'Assemblée nationale, première assemblée saisie ; que l'article 1er insérait dans le chapitre Ier du titre II du livre Ier de la cinquième partie du code du travail une section 4 consacrée au « contrat de génération » institué par cet article ; que l'article 2 modifiait certaines dispositions du code du travail relatives aux accords de gestion prévisionnelle de l'emploi et à la politique de gestion des âges des entreprises ; que l'article 3 introduisait une coordination avec le code de la sécurité sociale pour l'introduction de la pénalité pour les entreprises de plus de 500 salariés ; que son article 4 habilitait le Gouvernement à modifier par ordonnance le code du travail applicable à Mayotte pour y rendre applicable la loi ; que l'article 5 était relatif à l'entrée en vigueur du dispositif ;
4. Considérant que l'article 6 a été inséré par amendement en première lecture à l'Assemblée nationale ; qu'il permet, pendant une durée de trois ans, l'accès au corps des inspecteurs du travail d'agents relevant du corps des contrôleurs du travail par la voie d'un examen professionnel ouvert dans la limite d'un contingent annuel ; qu'ainsi, il contribue à la mise en œuvre des dispositions relatives au contrat de génération et présente un lien indirect avec le projet de loi initial ; qu'il a été adopté selon une procédure conforme à la Constitution ;
5. Considérant que l'article 9 a été introduit par amendement en première lecture au Sénat ; qu'il modifie les dispositions du paragraphe II bis de l'article 3 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 susvisée, notamment pour proroger le dispositif d'exclusion de l'assiette de certaines cotisations et contributions du versement d'un bonus exceptionnel à leurs salariés, par les employeurs implantés dans certaines régions ou collectivités d'outre-mer ; que ces dispositions ne présentent pas de lien avec les dispositions du projet de loi initial ; qu'elles ont donc été adoptées selon une procédure contraire à la Constitution ; que, dès lors, l'article 9 doit être déclaré contraire à cette dernière ;
6. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,
D É C I D E :
Article 1er.- L'article 9 de la loi portant création du contrat de génération est déclaré contraire à la Constitution.
Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française et notifiée dans les conditions prévues à l'article 23-11 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 susvisée.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 28 février 2013 où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, M. Jacques BARROT, Mme Claire BAZY MALAURIE, MM. Guy CANIVET, Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Hubert HAENEL et Pierre STEINMETZ.
Le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante députés d'un recours dirigé contre la loi portant création du contrat de génération.
Les auteurs du recours considèrent que l'article 6 de la loi, issu d'un amendement du Gouvernement adopté en première lecture à l'Assemblée nationale et voté conforme au Sénat, aurait été adopté selon une procédure contraire aux exigences de l'article 45 de la Constitution.
Le Gouvernement est d'avis que ce grief n'est pas fondé.
Il importe tout d'abord de rappeler que la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 a modifié l'article 45 de la Constitution pour préciser expressément que les amendements sont recevables en première lecture dès lors qu'ils présentent un lien avec le texte déposé, y compris lorsque ce lien est indirect. Par conséquent, des dispositions qui concourent à la réalisation des objectifs de la loi et présentent, dès lors, un lien au moins indirect avec les dispositions qui définissent ces objectifs, peuvent être introduites par voie d'amendement. A cet égard, le fait que ces dispositions répondraient en partie à des préoccupations dépassant le seul objet de la loi est sans incidence, l'article 45 ne posant aucune autre limite au droit d'amendement que l'existence d'un lien avec la loi.
Or les dispositions de l'article 6 permettent d'accompagner et de faciliter la mise en œuvre du dispositif des contrats de génération.
Elles ouvrent à des contrôleurs du travail la possibilité d'accéder au corps de l'inspection du travail par la voie d'un examen professionnel. Ce dispositif constitue une étape d'un plan plus général de requalification des contrôleurs du travail, participant d'une réforme de l'organisation des services. Mais l'article 6 ne procède pas à l'ensemble de cette réforme. Il se borne à permettre la nomination dans le corps des inspecteurs du travail, dans un délai de trois ans, des premiers contingents de contrôleurs du travail – dont la présence sera particulièrement utile pour assurer la réussite du déploiement dans les entreprises des contrats de génération.
L'application de la loi suppose en effet une intervention active des services du ministère chargé du travail pour valider les accords et les plans d'action sur le contrat de génération, puis suivre et accompagner leur application dans les entreprises. L'étude d'impact souligne (point 3.3.1) que l'accord national interprofessionnel du 19 octobre 2012 s'appuie sur un contrôle de l'autorité administrative compétente, la mobilisation de l'Etat aux côtés des acteurs économiques étant nécessaire. Il est également précisé (point 3.3.2) que l'administration doit vérifier le contenu du contrat, la conformité du texte déposé aux dispositions légales mais aussi engager un dialogue avec l'entreprise.
Cette intervention de l'administration nécessite de mobiliser des compétences renforcées dès lors que les attentes vis-à-vis des services s'élèvent considérablement, en termes d'accompagnement du dialogue social et de qualité du suivi des accords et plans d'action. Le contrôle doit être assuré par des agents alliant une bonne connaissance de l'entreprise et du dialogue social en son sein avec une expertise de la négociation et du contenu des attentes sur le contrat de génération. C'est dans ce but que l'article 6 ouvre la possibilité d'accès de contrôleurs du travail au corps des inspecteurs du travail. Ces derniers ont en effet vocation à assurer les missions qu'implique la mise en œuvre effective des contrats de génération, compte tenu de l'évolution de la nature du contrôle qui devient plus qualitatif et fait appel à un niveau de compétence plus élevé que celui qui était requis pour des contrôles plus formels.
L'article 6 ne constitue donc pas une réforme statutaire  d'intégration de tous les contrôleurs dans le corps des inspecteurs : il s'agit d'une réforme d'organisation qui consiste à  faire passer une partie des contrôleurs, après examen et formation, dans le corps des inspecteurs. Cette réforme nécessaire est liée à l'évolution  du rôle de l'administration du travail, en particulier sur la régulation et l'accompagnement du dialogue social dans l'entreprise : la validation du contenu des accords et plans d'action sur le contrat de génération crée un rôle qualitatif nouveau pour l'administration du travail, alors que traditionnellement les accords d'entreprise étaient seulement enregistrés par les services et que les évolutions récentes (accords seniors, accords pénibilité, accords égalité hommes-femmes) n'impliquaient, au regard des exigences posées par les textes qu'un contrôle formel des services.
Par conséquent, le recrutement d'inspecteurs du travail ouvert par l'article contesté vient garantir la bonne application de la loi. Si ce dispositif n'est pas directement lié à un article du projet de loi initial, il n'en présente pas moins un lien indirect mais certain avec le projet de loi déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale. Les travaux parlementaires attestent d'ailleurs de l'attachement des parlementaires à la capacité réelle des services d'être à la hauteur des ambitions du texte pour s'assurer de la pertinence des accords et plans d'action et de l'effectivité de leur suivi.
C'est pourquoi le Gouvernement considère que l'article 6 de la loi déférée a été adopté selon une procédure qui n'est pas contraire au premier alinéa de l'article 45 de la Constitution.
Aussi le Gouvernement estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Conseillers,
Nous avons l'honneur de soumettre à votre examen, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, le projet de loi portant contrat de génération, définitivement adopté par l'Assemblée nationale le 14 février 2013.
A l'appui de cette saisine, nous développons les griefs suivants, relatifs à l'article 6 du projet de loi.
Le projet de loi initial avait pour objet précis la transcription d'un accord national interprofessionnel, signé par l'ensemble des partenaires sociaux en octobre 2012, pour les dispositions relevant du domaine de la loi.  Or, plusieurs dispositions ont été adoptées en première lecture, tant à l'Assemblée Nationale qu'au Sénat, en méconnaissance du premier alinéa de l'article 45 de la Constitution aux termes duquel : « Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis».
Ainsi en est-il de l'article 6, introduit par un amendement du Gouvernement en première lecture à l'Assemblée nationale dans le cadre d'un examen en procédure accélérée, qui institue, pendant une période de trois ans, un examen professionnel ouvert aux contrôleurs du travail pour accéder au corps des inspecteurs du travail.
Outre qu'il est paradoxal qu'à l'occasion de la validation d'un accord national interprofessionnel issu du dialogue social, le gouvernement introduise une mesure touchant au statut des contrôleurs et inspecteurs du travail qui n'a fait l'objet d'aucune concertation ni accord préalable, cet article additionnel n'a pas de lien direct ou indirect avec le projet de loi initial.
Il s'agit en effet d'une très importante réforme du système d'inspection du travail puisqu'à delà du plan de 3 ans d'intégration des contrôleurs du travail dans le corps des inspecteurs prévu à l'article 6, le Ministre de la Fonction publique a annoncé devant le Sénat lors de la séance du 6 février 2013 : «Dans ce cadre, tous les postes de contrôleur du travail seront concernés dans les dix prochaines années. Nous proposons 130 passages en 2013, 540 dans les trois ans, et 3 234, en équivalents temps plein de contrôleurs, dans les dix ans »
Le dispositif, dont les auteurs de la saisine demandent la censure, est d'autant moins lié au texte initial que la rapporteure de la Commission des affaires sociales du Sénat a dû reconnaître la précipitation à agir du gouvernement : « Compte tenu des délais séparant l'adoption de l'amendement du Gouvernement à l'Assemblée nationale et l'examen du texte en commission au Sénat, votre rapporteure n'a pas été en mesure d'organiser des auditions sur ce nouvel article». Rapport no 317 (2012-2013) de Mme Christiane DEMONTÈS, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 30 janvier 2013.
L'art 6 est un« cavalier législatif», adopté selon une procédure contraire à l'article 45 premier alinéa de la Constitution, sans lien, même indirect, avec le texte initial.
Il doit donc être déclaré contraire à la Constitution comme tel, ainsi que vous le faites avec constance et d'office et encore très récemment dans vos décisions 2011-640 DC du 4 août 2011 et 2012-649 DC du 15 mars 2012.
Souhaitant que cette question soit tranchée en droit, les députés auteurs de la présente saisine demandent donc au Conseil Constitutionnel de se prononcer sur ce point et tous ceux qu'il estimera pertinents de soulever d'office, eu égard à la compétence et la fonction que lui confère la Constitution.