Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues par l'article 61, alinéa 2, de la Constitution de la loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement, le 30 juillet 2004, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mme Patricia ADAM, MM. Jean-Paul BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Jean-Claude BATEUX, Jean-Claude BEAUCHAUD, Serge BLISKO, Jean-Claude BOIS, Augustin BONREPAUX, Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Christophe CARESCHE, Laurent CATHALA, Jean-Paul CHANTEGUET, Alain CLAEYS, Pierre COHEN, Mme Claude DARCIAUX, MM. Michel DASSEUX, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, Marc DOLEZ, François DOSÉ, René DOSIÈRE, Yves DURAND, Mme Odette DURIEZ, MM. Henri EMMANUELLI, Tony DREYFUS, Jean-Pierre DUFAU, Jean GAUBERT, Mme Nathalie GAUTIER, MM. Jean GLAVANY, Gaétan GORCE, Alain GOURIOU, Mmes Elisabeth GUIGOU, Paulette GUINCHARD-KUNSTLER, Danièle HOFFMAN-RISPAL, MM. François HOLLANDE, Armand JUNG, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, Jack LANG, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC,  Gilbert LE BRIS, Jean LE GARREC, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Annick LEPETIT, MM. Jean-Claude LEROY, Michel LIEBGOTT, François LONCLE, Louis-Joseph MANSCOUR, Philippe MARTIN, Didier MATHUS, Didier MIGAUD, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme Marie-Renée OGET, MM. Michel PAJON, Jean-Claude PEREZ, Mme Geneviève PERRIN-GAILLARD, M. Paul QUILÈS, Mmes Ségolène ROYAL, Odile SAUGUES, MM. André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VERGNIER, Jean-Claude VIOLLET, François HUWART, Simon RENUCCI et Mme Chantal ROBIN-RODRIGO, députés ;
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu le code du travail ;
Vu la loi n° 93-1419 du 31 décembre 1993 modifiée relative à l'Imprimerie nationale ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 2 août 2004 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les députés auteurs de la saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement ; qu'ils contestent la conformité à la Constitution de ses articles 10 et 25 ;
-   SUR L'ARTICLE 10 :
2. Considérant que le I de l'article 10 de la loi déférée institue une aide à l'emploi destinée aux employeurs de personnel des hôtels, cafés et restaurants ne relevant pas du secteur de la restauration collective, pour les périodes d'emploi effectuées du 1er juillet 2004 au 31 décembre 2005 ; qu'il précise que : « Cette aide est ainsi constituée : - une aide forfaitaire déterminée en fonction du nombre de salariés dont le salaire horaire, hors avantage en nature et pour lequel la déduction prévue à l'article D. 141-6 du code du travail n'est pas mise en oeuvre par l'employeur, est égal au salaire minimum de croissance ; - une aide égale au produit du nombre de salariés dont le salaire horaire, hors avantage en nature, est supérieur au salaire minimum de croissance, par un montant forfaitaire déterminé en fonction de l'importance de l'activité de restauration sur place, hors boissons alcoolisées, dans l'activité de l'entreprise » ; que le II de cet article instaure une aide en faveur des travailleurs non salariés du même secteur, qui prennent en charge pendant la période considérée les cotisations sociales dues par leur conjoint collaborateur ;
3. Considérant que, selon les requérants, l'attribution de telles aides aux entreprises d'un secteur d'activité particulier, sans obligation en matière de créations d'emplois, constitue un avantage sans rapport direct avec l'objectif poursuivi par le législateur ; qu'elle porterait dès lors atteinte au principe d'égalité ;
4. Considérant que le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur édicte, par l'octroi d'aides ou d'avantages particuliers, des mesures d'incitation au développement de l'emploi, en appliquant des critères objectifs en fonction des buts recherchés ;
5. Considérant que les aides contestées en l'espèce ont pour objet, eu égard aux difficultés particulières auxquelles se heurte l'embauche de personnel des hôtels, cafés et restaurants, d'améliorer le niveau des salaires, afin de rendre plus attractif un secteur à forte intensité de main d'oeuvre ; que ces aides sont en rapport direct avec la finalité d'intérêt général poursuivie par le législateur en matière d'emploi ; que, par suite, l'article 10 de la loi déférée ne porte pas atteinte au principe d'égalité ;
- SUR L'ARTICLE 25 :
6. Considérant que l'article 25 de la loi déférée modifie l'article 3 de la loi du 31 décembre 1993 susvisée et y insère un article 4-1 ; que ces nouvelles dispositions prévoient le reclassement des personnels techniques de l'Imprimerie nationale dans le cadre d'un projet de redressement ;
7. Considérant que, selon les requérants, cet article, qui résulte d'un amendement adopté par le Sénat en première lecture, serait dépourvu de tout lien avec l'objet du texte ;
8. Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution que le droit d'amendement s'exerce à chaque stade de la procédure législative, sous réserve des dispositions particulières applicables après la réunion de la commission mixte paritaire ; que, toutefois, les adjonctions ou modifications ainsi apportées au texte en cours de discussion, quels qu'en soient le nombre et la portée, ne sauraient, sans méconnaître les exigences qui découlent des premiers alinéas des articles 39 et 44 de la Constitution, être dépourvues de tout lien avec l'objet du projet ou de la proposition soumis au vote du Parlement ;
9. Considérant, en l'espèce, que le reclassement de personnels prévu par l'article 25 de la loi déférée participe d'un plan de redressement qui a pour objet d'assurer la pérennité d'une entreprise employant plus de 1500 personnes ; que, par les effets directs et indirects qui sont attendus de ce redressement, l'article critiqué n'est pas dépourvu de tout lien avec un projet de loi qui, dès son dépôt sur le bureau de l'Assemblée nationale, comportait des dispositions relatives à l'emploi ; que, dans ces conditions, l'article 25 de la loi déférée n'est pas contraire à la Constitution ;
10. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution,

Article premier.- Les articles 10 et 25 de la loi relative au soutien à la consommation et à l'investissement ne sont pas contraires à la Constitution.
Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 5 août 2004, où siégeaient : M. Pierre MAZEAUD, Président, MM.  Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Pierre JOXE et Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER, M. Pierre STEINMETZ et Mme Simone VEIL.
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés, d'un recours dirigé contre la loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement, adoptée le 29 juillet 2004.
Les auteurs du recours articulent des griefs explicites à l'encontre des articles 10 et 25 de la loi, qui appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.


I/ SUR L'ARTICLE 10
A/ L'article 10 de la loi déférée prévoit, afin d'encourager les recrutements dans les hôtels, cafés et restaurants, la mise en oeuvre à titre temporaire d'un dispositif d'aide à l'emploi, financé par l'Etat, pour la période courant du 1er juillet 2004 au 31 décembre 2005. Ce dispositif comprend, d'une part, une aide forfaitaire déterminée en fonction du nombre de salariés dont le salaire horaire est égal au salaire minimum de croissance (SMIC) et une aide égale au produit de l'effectif salarié bénéficiant d'un salaire supérieur au SMIC par un montant forfaitaire déterminé en fonction de la part du chiffre d'affaires qui résulte de l'activité de restauration sur place hors boissons alcoolisées. Il met en place, d'autre part, une aide spécifique au travailleur non salarié dont le conjoint est inscrit au registre du commerce comme conjoint collaborateur et dont les cotisations d'assurance vieillesse volontaire sont prises en charge par le travailleur non salarié.
Les auteurs du recours soutiennent que ces dispositions méconnaîtraient le principe d'égalité.
B/ Une telle critique n'est pas fondée.
Il faut rappeler qu'il est loisible au législateur, sans méconnaître le principe constitutionnel d'égalité, d'instituer des aides de l'Etat au bénéfice de telle ou telle catégorie particulière, dès lors que cette aide est fondée sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec le but d'intérêt général que le législateur entend poursuivre.
Au cas présent, le législateur a entendu faire bénéficier d'une aide spécifique une catégorie homogène d'entreprises exerçant dans le secteur particulier de l'hôtellerie, des cafés et de la restauration, dans le but de renforcer l'attractivité de ce secteur et de permettre des créations d'emplois.
En effet, le secteur de l'hôtellerie, des cafés et de la restauration connaît des spécificités fortes en matière d'emploi, de salaires et de conditions de travail. Selon l'ANPE, il figure parmi les secteurs qui connaissent le plus de difficultés à recruter : les offres d'emploi non satisfaites dans ce secteur sont de l'ordre de 70 000. Ces difficultés de recrutement s'expliquent essentiellement par les astreintes particulières liées à l'exercice de la profession (horaires, travail les jours fériés, peu de jours de congés), par le niveau des salaires (45% des salariés de ce secteur sont payés au SMIC dit « hôtelier », c'est à dire un niveau 6% inférieur au SMIC de droit commun en raison de la déduction d'avantages en nature). Ce dispositif du « SMIC hôtelier » constitue une « trappe à bas salaires », dans la mesure où sa suppression entraînerait un surcoût pour l'employeur de l'ordre de 128EUR par mois et par salarié. Plusieurs études économiques ont, de fait, montré que la France connaissait un déficit d'emplois particulièrement élevé dans l'hôtellerie et la restauration par rapport à d'autres pays.
L'aide décidée par l'article 10 de la loi déférée entend remédier à ces difficultés et permettre des créations d'emplois dans ce secteur. Elle incite fortement à la sortie du « SMIC hôtelier » dans la mesure où l'aide ne sera versée qu'au titre des salariés dont le salaire en espèces (c'est-à-dire hors avantage en nature) est supérieur ou égal au SMIC de droit commun. On doit indiquer que l'annonce de cette mesure a permis la conclusion, le 1er juillet 2004, d'un accord entre les partenaires sociaux, prévoyant notamment cinq jours de congés et deux jours fériés supplémentaires, la pérennisation des 39 heures, une hausse de l'effort des employeurs en matière de prévoyance ainsi que la suppression obligatoire du « SMIC hôtelier ».
Cette aide devrait ainsi renforcer l'attractivité du secteur et encourager la création d'emplois. On peut penser qu'elle se révélera plus efficace qu'une aide accordée en fonction des embauches réalisées, qui aurait eu le double inconvénient de provoquer des effets d'aubaine importants, compte tenu du taux de rotation particulièrement élevé dans cette profession fortement saisonnalisée (la moitié des emplois sont renouvelés tous les 6 mois) sans contribuer pour autant à améliorer effectivement l'attractivité du secteur.
On peut, enfin, rappeler que ces mesures sont prévues à titre transitoire, avant que le taux de TVA ne soit abaissé à 5,5% dans ce secteur. Le principe d'une telle baisse a été retenu dans la loi de finances pour 2004 et sa mise en oeuvre interviendra dans les quatre mois suivant l'entrée en vigueur de la directive communautaire qui autorisera cette mesure à l'issue des négociations actuellement engagées.
Dans ces conditions, il apparaît que l'aide à l'emploi dans le secteur de l'hôtellerie, des cafés et de la restauration, mesure temporaire, est conforme à l'objectif d'intérêt général que s'est assigné le législateur. Elle repose sur des critères objectifs et rationnels et fera l'objet de contrôles par les organismes chargés du versement de l'aide. Le grief tiré du principe constitutionnel d'égalité sera, par suite, écarté.
II/ SUR L'ARTICLE 25
A/ Les parlementaires auteurs du recours soutiennent, par une argumentation détaillée, que l'article 25 de la loi déférée aurait été adopté en méconnaissance des règles qui régissent l'exercice du droit d'amendement.
B/ Cette critique appelle les observations suivantes.
1/ On sait qu'en vertu des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution le droit d'amendement peut s'exercer à chaque stade de la procédure législative, sous réserve des dispositions particulières applicables après la réunion de la commission mixte paritaire.
Selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, la seule limite opposable à l'exercice du droit d'amendement, avant la réunion de la commission mixte paritaire, tient au fait que les adjonctions et modifications apportées au texte en cours de discussion ne peuvent être dépourvues de tout lien avec l'objet du texte soumis au Parlement (décision n°2001-455 DC du 12 janvier 2002 ; décision n°2002-459 DC du 22 août 2002 ; décision n°2003-472 DC du 26 juin 2003). Cette condition est appréciée libéralement par le Conseil constitutionnel, particulièrement dans les textes qui rassemblent diverses dispositions à caractère économique, fiscal ou financier.
Au cas présent, le projet de loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement, déposé par le Gouvernement sur le bureau de l'Assemblée nationale, comportait diverses mesures, à caractère fiscal ou non fiscal, destinées à favoriser la croissance économique et la création d'emplois. Ces mesures visent à soutenir la consommation des ménages et les salaires, à encourager l'investissement dans les entreprises, à maintenir des activités de proximité, à favoriser la création d'emplois. Les dispositions supplémentaires qui ont été adoptées au cours du débat parlementaire par voie d'amendements ne sont pas dépourvues de tout lien avec l'objet des dispositions figurant à l'origine dans le projet de loi déposé par le Gouvernement.
2/ L'article 25 de la loi déférée rend possible le reclassement des personnels sous statut de l'Imprimerie nationale, dans le cadre d'un projet de redressement de cette société.
La société Imprimerie nationale joue un rôle clé dans des domaines sensibles pour les entreprises et pour l'Etat que sont les documents sécurisés et la lutte contre la contrefaçon. Elle détient en effet, de par la loi du 31 décembre 1993, le monopole de réalisation des documents sécurisés ; c'est pour cette raison que lui a été confiée, le 17 mai 2004, une mission de coordination en matière de lutte contre la contrefaçon aux côtés du Comité national anti-contrefaçon.
Cette entreprise est aujourd'hui en grande difficulté et doit engager rapidement un plan de redressement, avec l'aide de l'Etat, dans le cadre des règles communautaires régissant les aides d'Etat. En rendant possible le reclassement des personnels sous statut, dans le cadre d'un projet de plan de sauvegarde de l'emploi, l'article 25 permet d'engager le processus de redressement de l'Imprimerie nationale et de préserver des emplois, notamment dans le bassin du Douaisis. Ces mesures sont urgentes, car tout délai supplémentaire pèserait sur le processus de redressement de l'entreprise. Or celui-ci est strictement encadré par les délais prévus par les textes communautaires en matières d'aide d'Etat. Un délai supplémentaire ferait donc courir un risque grave à l'entreprise et menacerait l'emploi des personnels.
Les dispositions critiquées de l'article 25 ne sont ainsi pas dépourvues de tout lien avec les dispositions du projet de loi qui entendent aider l'emploi, encourager l'investissement dans les entreprises et maintenir les activités de proximité.


Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis qu'aucun des griefs articulés par les parlementaires requérants n'est de nature à conduire à la censure des dispositions de la loi déférée. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les conseillers, nous avons l'honneur de vous déférer conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement telle qu'adoptée par le Parlement, et plus particulièrement ses articles 4 et 10 septies.

L'article 4 attribue une aide à l'emploi pour les employeurs de personnel des hôtels, cafés et restaurants, à l'exclusion des employeurs du secteur de la restauration collective pour les périodes effectuées du 1ier juillet 2004 au 31 décembre 2005.
Il s'agit d'une aide attribuée aux entreprises d'un secteur d'activité particulier. Elle est constituée d'une aide forfaitaire fonction du nombre de salariés dont le salaire est égal au salaire minimun de croissance et d'une aide égale au produit du nombre de salariés dont le salaire horaire est supérieur au salaire minimun de croissance par un montant forfaitaire déterminé en fonction de l'activité de restauration sur place dans l'activité générale de l'entreprise.
Une aide est également prévue pour les travailleurs non salariés du même secteur qui prennent en charge pendant la même période les cotisations sociales dues par leur conjoint collaborateur.
Ces aides sectorielles sont justifiées afin d'inciter les recrutements dans les hôtels, cafés et restaurants. Le but d'intérêt général qu'assigne le législateur à cette disposition est la création d'emplois dans un secteur spécifique de l'activité économique de notre pays.
Une telle mesure incitative crée une rupture d'égalité entre les contribuables devant les charges publiques, puisqu'elle est ciblée sur un seul secteur économique. Le législateur peut bien évidemment créer une telle situation à condition qu'elle repose sur des critères objectifs et rationnels motivés par un motif d'intérêt général, en l'occurrence la création d'emplois.
Tel n'est pas le cas de l'article 4.
En premier lieu, il institue un avantage sans lien avec l'objectif poursuivi par le législateur. L'aide aux entreprises est accordée en fonction du nombre de salariés présents dans l'entreprise et non en fonction du nombre d'emplois créés. Elle est donc accordée sans contrepartie en la matière.
En second lieu, il institue un avantage disproportionné au regard de l'objectif d'intérêt général poursuivi. Son coût pour les finances publiques est estimé, selon les travaux parlementaires, à environ 1,2 milliard d'euros destiné à la création d'emplois dans un seul secteur d'activité de l'économie de notre pays.
Il apparaît que l'article 4 met en oeuvre une disposition créant une rupture d'égalité sans lien avec l'objet de la loi. Pour ces raisons, cet article ne peut qu'être censuré.

L'article 10 septies modifie la loi n°93-1419 du 31 décembre 1993 relative à l'Imprimerie nationale. Il prévoit la possibilité d'intégration sur leur demande des personnels de l'Imprimerie nationale dans un corps ou cadre d'emplois de la fonction publique de l'Etat, de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique hospitalière. Il prévoit également que les ouvriers de l'Imprimerie nationale peuvent être recrutés sur leur demande en qualité d'agent non titulaire de droit public dans des collectivités publiques et établissements publics à caractère administratif.
Cet article résulte d'un amendement du Gouvernement déposé sous le n°67 lors de la première lecture de ce projet de loi par le Sénat et adopté le 15 juillet 2004.
Cet article s'avère avoir été adopté en méconnaissance du premier alinéa de l'article 39 de la Constitution et du premier alinéa de l'article 44 de la Constitution. Il ne peut être que censuré conformément à votre jurisprudence applicable aux adjonctions ou modifications sans lien avec l'objet du texte au cours de la discussion.
En l'occurrence, le lien avec le projet de loi initial est totalement inexistant.
Le projet de loi porte sur le soutien à la consommation et à l'investissement. Il comprend un ensemble de dispositions d'ordre fiscal et financier pour orienter l'épargne des agents économiques vers la consommation et l'investissement, pour aider des entreprises à développer ou maintenir l'emploi.
L'article 10 septies est présenté par le Gouvernement comme une des conséquences du plan de restructuration de l'Imprimerie nationale, soumis aux instances représentatives du personnel le 1ier juillet 2004.
Les dispositions de cet article sont dépourvues de tout lien avec le projet de loi initial adopté en première lecture à l'Assemblée nationale le 24 juin 2004. Le projet de loi initial ne comportait aucune disposition permettant à des agents de la fonction publique un reclassement dans tel ou tel corps de la fonction publique, ni aucune mesure de reclassement de personnels d'une entreprise quelle soit publique ou privée.
La seule justification de cet article ajouté tardivement se situe au niveau de la mise en oeuvre du plan de restructuration de l'entreprise publique. Cet article ne peut pas être considéré comme une mesure d'aide à l'emploi et à l'investissement dans les entreprises. Il s'agit d'une mesure d'accompagnement d'un plan de restructuration d'une entreprise publique.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale, n'a pas été en mesure compte tenu de la déclaration d'urgence de se prononcer sur cet article additionnel.
Pour toutes ces raisons, l'absence de lien entre l'article 10 septies et la loi en discussion est évident et la censure au titre de la méconnaissance des articles 39 et 44 de la Constitution est inévitable.

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel pourra également juger de la conformité à la Constitutions des conditions d'adoption de nombreux articles de la loi et en particulier des articles 7bis, 8, 9, 10bis, 10ter, 10quater, 10quinquies, 10sexies adoptés en première lecture par l'Assemblée nationale et le Sénat sans lien immédiat avec l'objet du projet de loi.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Conseillers, l'expression de notre haute considération.