Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi de finances rectificative pour 2011, le 23 décembre 2011, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mmes Patricia ADAM, Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Paul BACQUET, Dominique BAERT, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Mmes Marie-Noëlle BATTISTEL, Chantal BERTHELOT, MM. Patrick BLOCHE, Jean-Michel BOUCHERON, Mmes Marie-Odile BOUILLÉ, Monique BOULESTIN, MM. Pierre BOURGUIGNON, François BROTTES, Alain CACHEUX, Jérôme CAHUZAC, Jean-Christophe CAMBADÉLIS, Thierry CARCENAC, Laurent CATHALA, Bernard CAZENEUVE, Gérard CHARASSE, Alain CLAEYS, Jean-Michel CLÉMENT, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mmes Catherine COUTELLE, Pascale CROZON, M. Frédéric CUVILLIER, Mme Claude DARCIAUX, MM. Guy DELCOURT, Bernard DEROSIER, René DOSIÈRE, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Jean-Louis DUMONT, Mme Laurence DUMONT, MM. Olivier DUSSOPT, Christian ECKERT, Henri EMMANUELLI, Albert FACON, Mme Martine FAURE, M. Hervé FÉRON, Mmes Aurélie FILIPPETTI, Geneviève FIORASO, M. Pierre FORGUES, Mme Valérie FOURNEYRON, MM. Guillaume GAROT, Jean GAUBERT, Jean-Patrick GILLE, Mme Annick GIRARDIN, MM. Joël GIRAUD, Jean GLAVANY, Daniel GOLDBERG, Marc GOUA, Jean GRELLIER, Mmes Danièle HOFFMAN-RISPAL, Sandrine HUREL, Monique IBORRA, Françoise IMBERT, MM. Michel ISSINDOU, Serge JANQUIN, Henri JIBRAYEL, Régis JUANICO, Mme Marietta KARAMANLI, MM. Jean-Pierre KUCHEIDA, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean-Marie LE GUEN, Mme Annick LE LOCH, M. Patrick LEMASLE, Mmes Catherine LEMORTON, Annick LEPETIT, M. Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, M. François LONCLE, Mme Marie-Lou MARCEL, MM. Jean-René MARSAC, Philippe MARTIN, Mmes Martine MARTINEL, Frédérique MASSAT, M. Didier MATHUS, Mme Sandrine MAZETIER, MM. Kléber MESQUIDA, Pierre-Alain MUET, Philippe NAUCHE, Jean-Luc PÉRAT, Mme Catherine QUÉRÉ, M. Jean-Jack QUEYRANNE, Mme Marie-Line REYNAUD, MM. Alain RODET, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Michel SAPIN, Christophe SIRUGUE, Mme Christiane TAUBIRA, MM. Jean-Louis TOURAINE, Philippe TOURTELIER, Jean-Jacques URVOAS, Daniel VAILLANT, Jacques VALAX, Manuel VALLS, Michel VERNIER, André VÉZINHET, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Noël MAMÈRE, François de RUGY, Mmes Anny POURSINOFF, Huguette BELLO, M. Alfred MARIE-JEANNE, Mme Marie-Hélène AMIABLE, M. François ASENSI, Mme Martine BILLARD, MM. Alain BOCQUET, Patrick BRAOUEZEC, Jean-Pierre BRARD, Mme Marie-George BUFFET, MM. Jean-Jacques CANDELIER, André CHASSAIGNE, Jacques DESALLANGRE, Marc DOLEZ, Mme Jacqueline FRAYSSE, MM. André GERIN, Pierre GOSNAT, Jean-Paul LECOQ, Roland MUZEAU, Daniel PAUL, Jean-Claude SANDRIER et Michel VAXES, députés.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances ;
Vu le code général des impôts ;
Vu le code du cinéma et de l'image animée ;
Vu le code de commerce ;
Vu l'ordonnance n° 45-2138 du 19 septembre 1945 portant institution de l'ordre des experts-comptables et réglementant le titre et la profession d'expert-comptable ;
Vu la loi n° 2011-893 du 28 juillet 2011 pour le développement de l'alternance et la sécurisation des parcours professionnels ;
Vu les observations du Gouvernement en réponse à la saisine ainsi que ses observations complémentaires produites à la demande du Conseil constitutionnel, enregistrées le 26 décembre 2011 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances rectificative pour 2011 ; qu'ils contestent la place de son article 23 dans une telle loi ; qu'ils contestent également la conformité à la Constitution de son article 13 ;
- SUR LA PLACE DE L'ARTICLE 23 DANS LA LOI DÉFÉRÉE :
2. Considérant que le paragraphe I de l'article 23 insère un nouvel article L. 225-209-2 dans le code de commerce et modifie les articles L. 225-209, L. 225-211, L. 225-213 et L. 225-214 du même code ; qu'il ouvre aux sociétés dont les actions ne sont pas cotées des possibilités nouvelles de procéder au rachat de leurs propres actions ; que le paragraphe II confirme l'application du 6° de l'article 112 du code général des impôts relatif à l'imposition des sommes perçues lors du rachat de leurs propres actions par des sociétés non cotées ;
3. Considérant que les requérants font grief à ces dispositions de ne pas ressortir au domaine que la loi organique réserve aux lois de finances ;
4. Considérant qu'en elles-mêmes, les dispositions de l'article 23 ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l'État ; qu'elles n'ont pas trait à des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État ; qu'elles n'ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d'approuver des conventions financières ; qu'elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ; qu'ainsi, elles sont étrangères au domaine des lois de finances tel qu'il résulte de la loi organique du 1er août 2001 susvisée ; qu'il suit de là que cet article a été adopté selon une procédure contraire à la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 13 :
5. Considérant que l'article 13 insère, dans le code général des impôts, un article 278-0 bis ; qu'il modifie les articles 278 bis à 279 bis, 281 quater, 296, 297, 298 bis, 298 quater et 298 octies du même code ainsi que l'article L. 334-1 du code du cinéma et de l'image animée ; qu'il porte le taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée de 5,5 % à 7 %, notamment sur les « ventes à emporter ou à livrer de produits alimentaires préparés en vue d'une consommation immédiate » ; qu'en revanche, il maintient un taux de 5,5 % pour les opérations d'achat, d'importation, d'acquisition intracommunautaire, de vente, de livraison, de commission, de courtage ou de façon portant notamment sur « l'eau et les boissons non alcooliques ainsi que les produits destinés à l'alimentation humaine » ;
6. Considérant que, selon les requérants, le législateur, en faisant référence aux produits préparés « en vue d'une consommation immédiate », a méconnu l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ; qu'en conséquence, en imposant à des taux différents des produits identiques selon leur conditionnement, ces dispositions entraîneraient une rupture de l'égalité devant les charges publiques ;
7. Considérant qu'il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34 ; que l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, lui impose d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques ;
8. Considérant qu'aux termes de l'article 13 de la Déclaration de 1789 : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés » ; qu'en particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, le législateur doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose ; que cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;
9. Considérant qu'en créant la catégorie nouvelle des « ventes à emporter ou à livrer de produits alimentaires préparés en vue d'une consommation immédiate », distincte des ventes des autres produits destinés à l'alimentation humaine, le législateur a souhaité soumettre les premières au même régime de taxation que les ventes à consommer sur place visées au m de l'article 279 du code précité et, plus généralement, que l'ensemble de la restauration ; qu'en faisant référence aux produits destinés à la « consommation immédiate », il a entendu faire référence aux produits dont la nature, le conditionnement ou la présentation induisent leur consommation dès l'achat ;
10. Considérant, dès lors, que le grief tiré de la méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi doit être écarté ; que ces dispositions ne méconnaissent pas davantage le principe d'égalité devant les charges publiques ; que l'article 13 de la loi déférée n'est pas contraire à la Constitution ;
- SUR LA PLACE D'AUTRES DISPOSITIONS DANS LA LOI DÉFÉRÉE :
. En ce qui concerne les dispositions adoptées en première lecture :
11. Considérant que l'article 73 modifie le deuxième alinéa du paragraphe III de l'article 7 ter de l'ordonnance du 19 septembre 1945 susvisée ; qu'il aménage les règles de calcul de la contribution annuelle versée par les associations de gestion et de comptabilité à l'ordre des experts-comptables ;
12. Considérant que le paragraphe II de l'article 88 modifie le paragraphe V de l'article 44 de la loi du 28 juillet 2011 susvisée ; qu'il se borne à confier à la Société de gestion du contrat de transition professionnelle la mise en œuvre des mesures d'accompagnement des salariés licenciés pour motif économique ayant adhéré au contrat de sécurisation professionnelle ;
13. Considérant que ces dispositions ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l'État ; qu'elles n'ont pas trait à des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État ; qu'elles n'ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d'approuver des conventions financières ; qu'elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ; qu'ainsi, elles sont étrangères au domaine des lois de finances tel qu'il résulte de la loi organique du 1er août 2001 susvisée ; qu'il suit de là que l'article 73 et le paragraphe II de l'article 88 ont été adoptés selon une procédure contraire à la Constitution ;
. En ce qui concerne les dispositions adoptées après la première lecture :
14. Considérant que le paragraphe III de l'article 68, qui modifie l'article 302 D bis du code général des impôts, élargit le champ de l'exonération de droits d'accise sur les alcools utilisés à des fins médicales ou pharmaceutiques en prévoyant une exonération supplémentaire pour un contingent annuel d'alcool pur acquis par les pharmaciens d'officine ; qu'il prévoit une application rétroactive du bénéfice de cette exonération nouvelle ; que le paragraphe IV du même article institue une majoration des droits sur les tabacs destinée à compenser la perte de recettes pour les organismes de sécurité sociale résultant de cette exonération nouvelle ;
15. Considérant que l'amendement dont sont issues les dispositions susmentionnées a été introduit en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale ; que ces adjonctions n'étaient pas, à ce stade de la procédure, en relation directe avec une disposition restant en discussion ; qu'elles n'étaient pas non plus destinées à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle ; qu'il s'ensuit que les paragraphes III et IV de l'article 68 ont été adoptés selon une procédure contraire à la Constitution ; qu'ils doivent être déclarés contraires à cette dernière ;
16. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,
D É C I D E :
Article 1er.- Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi de finances rectificative pour 2011 :
- l'article 23 ;
- les paragraphes III et IV de l'article 68 ;
- l'article 73 ;
- le paragraphe II de l'article 88.
Article 2.- L'article 13 de la même loi est déclaré conforme à la Constitution.
Article 3.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 28 décembre 2011, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, M. Jacques BARROT, Mme Claire BAZY MALAURIE, MM. Guy CANIVET, Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Valéry GISCARD d'ESTAING, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Hubert HAENEL et Pierre STEINMETZ.
Paris, le 26 décembre 2011
OBSERVATIONS DU GOUVERNEMENT SUR LE RECOURS DIRIGE CONTRE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2011
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés, d’un recours dirigé contre la loi de finances rectificative pour 2011.
Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I- SUR L’ARTICLE 13
A- Les députés requérants soutiennent que l’article 13 de la loi déférée, qui crée un second taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), est contraire à la fois à l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi et au principe d’égalité devant les charges publiques, en ce qu’il soumet à ce second taux, de 7 %, les « ventes à emporter ou à livrer de produits alimentaires préparés en vue d’une consommation immédiate », alors que les produits alimentaires demeurent, pour l’essentiel d’entre eux, soumis au taux de 5,5 %.
Ils estiment en effet que la distinction ainsi établie est peu claire et qu’elle aboutit à traiter différemment des produits identiques en raison notamment d’une simple différence de conditionnement.
B- Ces griefs ne sont pas fondés.
1- L’article 13 de la loi déférée a pour objet, ainsi que le rappellent les députés requérants, de créer un second taux réduit de TVA auquel seront soumis l’ensemble des biens et services actuellement soumis au taux de 5,5 %, à l’exclusion des produits alimentaires, des équipements et services pour personnes handicapées et des abonnements relatifs à l’électricité, au gaz et aux réseaux de chaleur.
Seront ainsi soumises au nouveau taux réduit de 7 %, en vertu du n ajouté à l’article 279 du code général des impôts par le E du I de l’article 13, les « ventes à emporter ou à livrer de produits alimentaires préparés en vue d’une consommation immédiate ».
Seuls seront donc soumis à ce taux intermédiaire les produits alimentaires dont la nature, le conditionnement ou la présentation indiquent qu’ils sont destinés à être consommés immédiatement après l’achat.
À titre d’exemple, les viennoiseries et les pâtisseries, quel que soit leur conditionnement, demeureront soumises au taux réduit de 5,5 %, dès lors qu’il ne peut être présumé que leur consommation a nécessairement vocation à être immédiate, contrairement aux sandwichs ou aux salades vendues avec des couverts, qui seront taxés au taux de 7 %.
En revanche, les produits vendus sous emballage permettant leur conservation ne seront pas considérés comme des ventes à emporter et relèveront du taux de 5,5 %. De même, les yaourts vendus avec ou sans cuiller, ou encore les fruits (même vendus à l’unité), ne pouvant pas être considérés comme nécessairement destinés à une consommation immédiate, resteront donc soumis au taux réduit de 5,5 %.
Les implications de la formule utilisée par l’article 13 de la loi déférée ont été explicitées, dans les termes qui viennent d’être rappelés, à la fois dans l’évaluation préalable de cet article et au cours des débats parlementaires. Au surplus, le projet d’instruction relatif à ces nouvelles dispositions a été mis en consultation simultanément, de sorte que les débats ont été éclairés par toutes les précisions que le Gouvernement pouvait apporter sur le projet de texte.
Dans ces conditions, les dispositions critiquées, en dépit des difficultés d’application auxquelles elles sont susceptibles de donner lieu dans certains cas particuliers, qui pourront être soumises au juge de l’impôt, ne peuvent être regardées comme souffrant d’une ambiguïté de nature à faire regarder celles-ci comme contraires à l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi.
2- Elles ne méconnaissent pas davantage le principe d’égalité devant l’impôt, qu’il s’agisse du principe d’égalité devant la loi fiscale ou du principe d’égalité devant les charges publiques.
Par les dispositions contestées, en effet, le législateur a entendu, conformément au projet du Gouvernement, soumettre à un taux unique de 7 % l’ensemble de la restauration, que celle-ci soit fournie sur place ou à emporter.
Or il existe une unité économique de la restauration sous ses différentes formes qui justifie pleinement qu’elle soit soumise à un taux de TVA unique, différent de celui auquel sont soumises les simples ventes de produits alimentaires. En soumettant l’ensemble de la restauration, qu’elle soit fournie sur place ou à emporter, au nouveau taux de 7 %, le législateur a d’ailleurs eu le souci de ne pas recréer une différence de traitement peu satisfaisante, et génératrice de distorsions de concurrence, entre ces différentes formes de restauration, telle qu’elle a existé dans le passé.
Les griefs articulés à l’encontre de l’article 13 de la loi déférée ne pourront donc qu’être écartés par le Conseil constitutionnel.
II- SUR L’ARTICLE 23
A- Les députés requérants soutiennent que l’article 23 de la loi déférée, qui a pour objet de permettre aux sociétés non cotées de racheter leurs actions, n’avait pas sa place dans une loi de finances.
B- Le Gouvernement ne partage pas ce point de vue.
En effet, l’article 23 de la loi déférée précise notamment, en son II, que les opérations qui y sont décrites entrent dans le champ d’application du 6° de l’article 112 du code général des impôts, lequel énumère des catégories de revenus qui ne sont pas considérés comme des revenus distribués et prévoit ainsi que s’applique aux sommes ou valeurs attribuées aux actionnaires au titre du rachat de leurs actions, lorsque ce rachat est effectué dans les conditions prévues aux articles L. 225-208 ou L. 225-209 à L. 225-212 du code de commerce, le régime spécifique prévu, en matière de plus-values, aux articles 39 duodecies, 150-0 A ou 150 UB du code général des impôts.
Dans ces conditions, la création dans le code de commerce, par l’article 23 de la loi déférée, d’un article L. 225-209-2 réglementant le rachat par les sociétés non cotées de leurs actions, doit être regardée comme indissociable de la modification de l’assiette et du taux d’une imposition de toute nature. Elle avait ainsi sa place dans la loi déférée en application du a) du 7° du II de l’article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
Le grief articulé par les députés requérants pourra, dès lors, être écarté par le Conseil constitutionnel.
Pour ces raisons, le Gouvernement est d’avis que les griefs articulés dans la saisine ne sont pas de nature à conduire à la censure de la loi déférée.
Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Conseillers,
Nous avons l'honneur de soumettre à votre examen, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, le quatrième projet de loi de finances rectificatives pour 2011.
L'article 13 de la loi méconnaît le principe de clarté de la loi et l'objectif constitutionnel d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi d'une part, et le principe d'égalité devant les charges publiques.
En effet, cet article crée un nouveau taux de TVA à 7%. Ce taux doit notamment concerner «les ventes à emporter ou à livrer de produits alimentaires préparés en vue d'une consommation immédiate, à l'exclusion de celles relatives aux boissons alcooliques », alors que les produits alimentaires sont pour la quasi-totalité d'entre eux soumis au taux de 5,5%.
Or, les travaux parlementaires ont montré à quel point le critère de «consommation immédiate» était peu clair. Ainsi, les pâtisseries et viennoiseries demeurent soumises au taux de 5,5% alors que les sandwichs font l'objet d'une TVA au taux de 7%. De même, les produits préparés chez le traiteur vendus à emporter ou à livrer demeureront au taux de 5,5%, alors que les pizzas livrées seront, elles, soumises à 7%. De toute évidence, le critère de « consommation immédiate» n'apparaît pas pouvoir être opérant.
En outre, les éclaircissements que les débats ont permis d'apporter montrent que ce critère aboutit à une inégalité devant les charges publiques. En particulier, les débats ont clairement indiqué que le conditionnement des produits serait utilisé pour présumer ou non de la destination de consommation immédiate de chaque produit.
En conséquence, selon son conditionnement, un même produit pourra être soumis à deux taux différents. A titre d'exemple, suivant qu'un produit sera ou non vendu avec des couverts en plastique, il sera soumis au taux de 7% au lieu de 5,5%. Aucun motif d'intérêt général ne vient soutenir cette différence de taxation. Dès lors, cet article méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques.
Pour ces raisons, il appartient à votre Conseil de censurer cet article.
L'article 23 méconnaît quant à lui le domaine de la loi de finances.
En effet, comme votre Conseil l'a indiqué, les dispositions qui sont étrangères au domaine des lois de finances tel qu'il résulte de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances sont celles qui ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l'État, qui n'ont pas trait à des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État, qui n'ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d'approuver des conventions financières, qui ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques DC 2005-230.
L'article 23 modifie le code de commerce pour permettre aux sociétés non cotées de racheter leurs actions. Il est donc étranger au domaine des lois de finances et doit donc être censuré comme tel.