Le Conseil constitutionnel,
Saisi le 29 juillet 1960 par le Premier Ministre, conformément aux dispositions de l'article 61 de la Constitution, du texte de la loi de finances rectificative pour 1960 ;
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance en date du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu l'ordonnance en date du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;
Vu l'ordonnance en date du 4 février 1959 relative à la Radiodiffusion-Télévision Française ;
1. Considérant que, d'une part, aux termes de l'article 34 de la Constitution, " les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique " ; que, d'autre part, aux termes de l'article 4 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, laquelle constitue la loi organique visée par la disposition précitée de la Constitution, " les taxes parafiscales perçues dans un intérêt économique ou social, au profit d'une personne morale de droit public ou privé autre que l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics administratifs, sont établies par décret en Conseil d'État, pris sur le rapport du ministre des Finances et du ministre intéressé. La perception de ces taxes au-delà du 31 décembre de l'année de leur établissement doit être autorisée chaque année par une loi de finances " ; Qu'il résulte de ces dispositions que la perception des taxes dont il s'agit ne fait l'objet que d'une autorisation annuelle du Parlement, à l'occasion de laquelle celui-ci exerce son contrôle sur la gestion financière antérieure de la personne morale considérée ; que cette autorisation ne saurait être renouvelée en cours d'exercice sans qu'il soit porté atteinte au principe ainsi posé de l'annualité du contrôle parlementaire et aux prérogatives que le gouvernement dent des dispositions précitées pour l'établissement desdites taxes, ce, même au cas où le pouvoir réglementaire établit ces taxes à un nouveau taux ;
2. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de l'ordonnance n°59-273 du 4 février 1959, la radio-télévision française " constitue un établissement public de l'État, à caractère industriel et commercial, doté d'un budget autonome " ; qu'en application des articles 3 et 9 de la même ordonnance elle reçoit une " redevance pour droit d'usage " dont le produit constitue l'essentiel des ressources lui permettant de faire face à l'ensemble de ses charges d'exploitation et d'équipement ; Que cette redevance qui, en raison tant de l'affectation qui lui est donnée que du statut même de l'établissement en cause, ne saurait être assimilée à un impôt, et qui, eu égard aux conditions selon lesquelles elle est établie et aux modalités prévues pour son contrôle et son recouvrement, ne peut davantage être définie comme une rémunération pour services rendus, a le caractère d'une taxe parafiscale de la nature de celles visées à l'article 4 de l'ordonnance organique précitée du 2 janvier 1959 ;
3. Considérant que, conformément au principe posé par l'article 4 de ladite ordonnance organique et ci-dessus analysé, la perception de cette taxe parafiscale doit faire l'objet d'une seule autorisation annuelle du Parlement ; que, dès lors, les dispositions de l'article 17 de la loi de finances rectificative pour 1960, selon lesquelles : " lorsque les taux de redevance pour droit d'usage de postes de radiodiffusion et télévision sont modifiés postérieurement à l'autorisation de perception accordée par le Parlement pour l'année en cours, les redevances établies sur la base des nouveaux taux ne peuvent être mises en recouvrement qu'après autorisation donnée conformément aux dispositions de l'article 14 de la loi n°59-1454 du 26 décembre 1959, dans la plus prochaine loi de finances ", ne peuvent être regardées comme conformes aux prescriptions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances et par suite à celles de l'article 34 de la Constitution qui renvoie expressément à ladite loi organique ;
4. Considérant que l'article 18 de la loi de finances rectificative susvisée a pour objet d'affecter à un compte d'attente ouvert dans les écritures de la radiodiffusion-télévision française, sous réserve des exceptions qu'il déterminer l'excédent des recettes réalisées par cet établissement en 1960 et d'en différer l'utilisation jusqu'au contrôle sur pièces devant, en vertu de l'article 14 de la loi du 26 décembre 1959, intervenir lors de l'examen de la loi de finances pour l'exercice 1961 ; qu'ainsi cette disposition, de caractère purement comptable, constitue une intervention du Parlement dans la gestion financière dudit établissement, laquelle intervention porte atteinte aux pouvoirs de l'autorité de tutelle en ce domaine ; qu'il y a lieu pour ce motif, de déclarer les dispositions dudit article 18 non conformes à la Constitution ;
5. Considérant qu'en l'espèce, il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi dont il est saisi par le Premier ministre aux fins d'examen de ses articles 17 et 18 ;

Article premier :
Les articles 17 et 18 de la loi de finances rectificative pour 1960 sont déclarés non conformes à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 11 août 1960.
Paris, le 29 juillet 1960.
Monsieur le Président,
J'ai l'honneur de vous déférer aux fins d'examen par le Conseil constitutionnel et conformément aux dispositions de l'article 61 de la Constitution, le texte de la loi de finances rectificative récemment adoptée par le Parlement.
Le Gouvernement estime en effet que les articles 17 et 18 de cette loi contreviennent aux articles 34 et 37 de la Constitution.
Compte tenu de l'urgence qui s'attache à une promulgation rapide de ce texte, le Gouvernement aimerait être en possession de la décision du Conseil dans les meilleurs délais, et en tout état de cause avant le 12 août prochain.
Je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l'assurance de ma très haute considération.
Signé Michel Debré.
Note relative à la constitutionnalité des articles 17 et 18 de la loi de finances rectificatives pour 1960.
I. L’article 17 a pour but de régler certains points particuliers concernant le taux des redevances pour droit d’usage des postes de radiodiffusion et télévision et les modalités de mise en recouvrement de cette redevance.
Ces dispositions contreviennent à la distinction des matières législatives et réglementaires établie par la Constitution et plus particulièrement par son article 34.
L’article 34 dispose en effet que la loi fixe les règles concernant "l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures" ; mais la redevance pour droit d'usage des postes de radiodiffusion et télévision ne rentre pas dans la catégorie des impositions de toutes natures, et donc appartient au domaine réglementaire.
Cette redevance, en effet, ne constitue juridiquement ni un impôt, ni une taxe fiscale ou parafiscale, mais une rémunération de services rendus, ce qui l'exclut de la catégorie des impositions de toutes natures.
Le caractère de rémunération de services rendus peut être ainsi démontré.
1. L'ordonnance n° 59-273 du 4 février 1959 relative à la RTF prévoit, comme première et sans nul doute principale recette de cet établissement public "une redevance pour droit d'usage sur les postes récepteurs (article 9)".
Or, l'article 10 de la même ordonnance dispose "que la radiodiffusion-télévision française n'est passible d'aucune imposition à raison des recettes procurées par la perception de la redevance, quelle qu'en soit l'affectation".
Cette disposition implique a contrario, mais à l'évidence, que la redevance constitue une rémunération de services rendus puisqu'il a été jugé utile de préciser qu'aucun prélèvement fiscal ne pourrait être institué sur les recettes en résultant, précision qui eut été sans objet si la redevance avait eu le caractère d'un impôt ou d'une taxe.
2. La doctrine et la jurisprudence distinguent les rémunérations pour services rendus des taxes au moyen de deux critères essentiels : d'une part, la taxe, à la différence de la rémunération de services rendus, peut être perçue même sur l'usager qui s'abstient de profiter du service, d'autre part, le montant de la taxe peut être sans rapport avec le coût du service rendu.
Sur ces deux points on peut voir que la redevance radiophonique ne constitue pas une taxe.
a. Une taxe peut être perçue même sur l'usager qui s'abstient de profiter du service (jurisprudence constante en la matière, par exemple, de taxe d'enlèvement des ordures ménagères) ; s'agissant, au contraire, de la redevance radiophonique, la RTF a pour pratique constante de ne pas la réclamer aux auditeurs et téléspectateurs qui, tout en étant propriétaires ou détenteurs d'un poste récepteur, déclarent n'en pas faire usage, dans le cas, en particulier, où ils sont éloignés pour une ou plusieurs années de leur domicile.
b. Le montant d'une taxe est sans rapport avec le coût du service rendu : il peut, soit lui être inférieur (cas des droits d'inscription et de bibliothèque demandés aux étudiants par ces établissements publics que sont les universités), soit supérieur, le service rendu ne constituant alors que le prétexte d'une imposition fiscale (et c'est le cas de nombreuses taxes perçues par les communes).
Au contraire, la redevance radiophonique, comme tout autre rémunération de service rendu est exactement proportionnée au coût du service. L'article 9 de l'ordonnance précitée du 4 février 1959 sur la RTF spécifie que les ressources de cet établissement public doivent lui permettre de faire face "à l'ensemble de ses charges d'exploitation et d'équipement". Cet article établit donc une relation directe entre le montant des ressources et l'ensemble des charges ; si l'on veut bien considérer que dans le budget de la RTF, la redevance radiophonique est la ressource essentielle, les autres recettes ne couvrant qu'une partie minime des dépenses, il apparaît clairement qu'il existe une corrélation étroite entre la somme payée par l'usage et la valeur du service fourni.
Cette proportionnalité entre le montant de la redevance et le service rendu se trouve confirmée par le décret du 29 juin 1960 portant prorogation de l'échéance de la redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision (JO du 30 juillet 1960, p. 7062). Ce décret, qui porte prorogation de huit jours de l'échéance de la redevance de télévision pour tenir compte du préjudice causé aux téléspectateurs du fait des grèves de la fin de 1959, a été annoncé publiquement et la mesure est déjà appliquée en fait depuis plusieurs mois par les services financiers de la RTF.
Dans le même ordre d'idées on peut invoquer qu'au cas de location d'un appareil de télévision la redevance n'est due par le locataire que pour le nombre de mois correspondant à la durée de la location ; dans ce but la redevance est alors fractionnée en douzièmes mensuels ; aucune redevance n'est due pour les périodes où le poste récepteur n'est pas loué.
3. Ces critères qui distinguent la rémunération de services rendus de la taxe fiscale ou parafiscale, sont appliqués par un arrêt du Conseil d'Etat du 22 novembre 1958 (Assemblée. Syndicat national des transporteurs aériens).
Sans doute, l'article 14 de la loi de finances pour 1960 (JO du 27 décembre 1959, p. 12365) constitue-t-il déjà une intervention du législateur dans le domaine réglementaire ; aussi bien le Gouvernement se réserve-t-il la possibilité, à l'occasion d'un décret à intervenir, de faire déclarer par le Conseil le caractère réglementaire de ce texte, en vertu de l'article 37, alinéa 2 de la Constitution.
Il résulte des observations qui précèdent que l'article 17 de la loi de finances rectificative pour 1960 appartient au domaine réglementaire.
II. La violation par l'article 18 de la séparation constitutionnelle de matières législatives et réglementaires n'est pas moins évidente.
Le but de cet article est d'établir l'utilisation que doit faire la RTF d'une partie de ses ressources : certaines recettes sont bloquées dans un compte d'attente, tandis que d'autres ne peuvent être employées que pour des actions nettement déterminées par le texte même de l'article 18.
Il s'agit donc de la part du législateur, d'un acte de gestion directe de l'établissement qu'est la RTF. On sait en effet que l'ordonnance précitée relative à la RTF dispose dans son article 1er : "la radiodiffusion télévision française ... constitue un établissement public de l'Etat, à caractère industriel et commercial, doté d'un budget autonome".
Aucune disposition de l'article 34 de la Constitution ne permet à la loi une ingérence directe dans la gestion d'un établissement public, ce que fait l'article 18 en procédant à des affectations de crédits à des usages déterminés ; ni "la création de catégories d'établissements publics", ni "les nationalisations d'entreprises et les transferts de propriétés d'entreprises du secteur public au secteur privé" ne permettent au législateur une intervention de cette nature, qu'aucune autre disposition constitutionnelle ne rend légale : la détermination des règles de fonctionnement d'un établissement public est du domaine réglementaire, ce qui était déjà vrai sous la IVe République.
On ne saurait dire pour autant qu'aucun contrôle parlementaire n'est possible sur l'activité de la RTF ; il suffit à cet égard de rappeler les dispositions de l'article 6 du décret du 5 février 1959 aux termes desquelles "une annexe générale destinée à l'information et au contrôle du Parlement sur le fonctionnement administratif et financier de la RTF devra être jointe à la loi de finances dans les conditions prévues à l'article 32 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances". Ainsi se trouve assuré le contrôle général de l'action du Gouvernement par le Parlement, contrôle qui ne peut autoriser une intervention directe et détaillée dans la gestion d'un établissement public ; une telle intervention serait contraire à l'efficacité nécessaire de la fonction gouvernementale qu'a voulu instituer l'article 34 de la Constitution.
Dans ces conditions, le Gouvernement sollicite la déclaration par le Conseil constitutionnel de l'inconstitutionnalité des articles 17 et 18 du projet de loi de finances rectificative pour 1960.