Le Conseil constitutionnel,
Saisi le 1er Juillet 1977 par MM Pierre JOXE, Jacques-Antoine GAU, Antoine GAYRAUD, Fernand SAUZEDDE, Alex RAYMOND, Claude MICHEL, Henri LAVIELLE, Jean BERNARD, Gérard HOUTEER, Louis LONGEQUEUE, André BOULLOCHE, Gilbert SENES, Louis LE PENSEC, Robert AUMONT, Raymond FORNI, Jean POPEREN, Christian LAURISSERGUES, Arsène BOULAY, André LEBON, Marcel MASSOT, Charles NAVEAU, André DELEHEDDE, Antonin VER, Yves ALLAINMAT, Frédéric JALTON, Robert CAPDEVILLE, René GAILLARD, Gilbert FAURE, Jean BASTIDE, André GUERLIN, Maurice ANDRIEU, Louis MEXANDEAU, Alain VIVIEN, Maurice BRUGNON, Francis LEENHARDT, Jean-Pierre CHEVENEMENT, Michel HENRI, Edmond VACANT, Lucien PIGNION, Georges CARPENTIER, Alain SAVARY, Raoul BAYOU, Léonce CLERAMBEAUX, Jean MASSE, Georges SPENALE, Georges FRECHE, André GRAVELLE, Jacques HUYGUES DES ETAGES, Charles-Emile LOO, Daniel BENOIST, André DELELIS, François ABADIE, Paul DURAFFOUR, Fernand BERTHOUIN, Robert FABRE, Michel CREPEAU, Guy BECK, Louis BESSON, Charles JOSSELIN, Yves LE FOLL, Arthur NOTEBART, Philippe MADRELLE, Henri DARRAS, Louis PHILIBERT ; et le 8 juillet 1977 par MM Maurice ANDRIEUX, Gustave ANSART, Pierre ARRAUT, Louis BAILLOT, Robert BALLANGER, Paul BALMIGERE, Raymond BARBET, Jean BARDOL, Virgile BAREL, Jean-Jacques BARTHE, Marcelin BERTHELOT, François BILLOUX, Gérard BORDU, Georges BUSTIN, Henri CANACOS, Jacques CHAMBAZ, Mme Jacqueline CHONAVEL, M Roger COMBRISSON, Mme Hélène CONSTANS, MM Daniel DALBERA, César DEPIETRI, Guy DUCOLONE, André DUROMEA, Lucien DUTARD, Etienne FAJON, Henri FISZBIN, Dominique FRELAUT, Edmond GARCIN, Georges GOSNAT, Roger GOUHIER, Georges HAGE, Marcel HOUEL, Hégésippe IBENE, Emile JOURDAN, Pierre JUQUIN, René LAMPS, Paul LAURENT, Georges LAZZARINO, Joseph LEGRAND, Daniel LE MEUR, Marcel LEMOINE, Henri LUCAS, Louis MAISONNAT, Albert MATON, Gilbert MILLET, Mme Gisèle MOREAU, MM Maurice NILES, Louis ODRU, Vincent PORELLI, Pierre PRANCHERE, Jack RALITE, Roland RENARD, René RIEUBON, Marcel RIGOUT, Robert MONTDARGENT, Roger ROUCAUTE, Hubert RUFFE, Gilbert SCHWARTZ, André TOURNE, Lucien VILLA, Pierre VILLON, Robert VIZET, Claude WEBER, députés à l'Assemblée nationale, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, du texte de la loi modifiant l'article 4 de la loi de finances rectificative pour 1961 telle qu'elle a été adoptée par le Parlement ;
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Ouï le rapporteur en son rapport ;
1. Considérant qu'aux termes de l'article 22 de l'ordonnance du 4 février 1959 relative au statut général des fonctionnaires "le fonctionnaire a droit, après service fait, à une rémunération comportant le traitement " et qu'en vertu de l'article 4 de la loi du 29 juillet 1961, portant loi de finances rectificative pour 1961, l'absence de service fait donne lieu, dans les conditions précisées par cette loi, à une retenue sur traitement ; qu'il résulte de la combinaison de ces deux textes que la retenue sur traitement a le caractère d'une mesure qui relève de la réglementation de la comptabilité publique et qui est liée à la notion de service fait ; qu'elle est indépendante de l'action disciplinaire qui, dans le respect des droits de la défense, peut toujours être engagée à l'occasion des mêmes faits si ceux-ci sont considérés comme constitutifs d'une faute professionnelle ;
2. Considérant que l'article unique de la loi soumise au Conseil constitutionnel pour examen de sa conformité à la Constitution complète l'article 4 de la loi de finances rectificative pour 1961 et a pour seul objet d'expliciter ce qu'il faut entendre par absence de service fait ; que ce texte précise qu'il n'y a pas service fait lorsque l'agent s'abstient d'effectuer tout ou partie de ses heures de service ou lorsque, bien qu'effectuant ses heures de service, il n'exécute pas tout ou partie des obligations de service qui s'attachent à sa fonction dans le cadre des lois et règlements ;
3. Considérant qu'aucun de ces deux motifs : heures de service ou obligations de service -, qui se traduisent, l'un et l'autre, par une inexécution du service, ne saurait avoir pour effet de conférer à la retenue sur traitement le caractère d'une sanction disciplinaire, dès lors que la constatation de cette inexécution ne doit impliquer aucune appréciation du comportement personnel de l'agent, telle qu'elle serait opérée dans le cadre d'une procédure disciplinaire ; qu'il faut, par suite, en particulier dans le cas des obligations de service, que l'inexécution soit suffisamment manifeste pour pouvoir être matériellement constatée sans qu'il soit besoin de porter une appréciation sur le comportement de l'agent ; que, sous cette condition qui devra être observée dans les mesures individuelles d'application et pour le respect de laquelle le fonctionnaire dispose des voies de droit normales, la retenue sur traitement demeure une mesure de portée comptable et se trouve, dès lors, hors du champ d'application du principe des droits de la défense ;
4. Considérant que la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel n'établit entre les fonctionnaires auxquels elle est susceptible de s'appliquer aucune discrimination de nature à porter atteinte au principe d'égalité énoncé à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen ;
5. Considérant que, si le projet dont est issue cette loi n'a pas été soumis à l'avis du Conseil supérieur de la fonction publique préalablement à sa présentation au Parlement, cette circonstance est sans influence sur la conformité de la loi à la Constitution, dès lors que les dispositions de ce texte n'exigeaient pas, en raison de son objet même, une telle consultation ; qu'il n'y a donc pas méconnaissance du principe de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail, contenu dans le Préambule de la Constitution de 1946, réaffirmé par le Préambule de la Constitution de 1958 ;
6. Considérant qu'il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, lorsqu'il est saisi en application de l'article 61 de la Constitution, d'examiner la conformité d'une loi aux stipulations d'un traité ou d'un accord international ; que, dès lors, il n'y a pas lieu d'examiner la conformité de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel aux stipulations de la convention n° 95 de l'Organisation Internationale du Travail concernant la protection du salaire ;
7. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la loi qui complète l'article 4 de la loi de finances rectificative pour 1961 n'est contraire ni aux dispositions de la Constitution ni à aucun principe de valeur constitutionnelle ;

Article premier :
Sont déclarées conformes à la Constitution les dispositions de l'article unique de la loi modifiant l'article 4 de la loi du 29 juillet 1961 portant loi de finances rectificative pour 1961, soumise à l'examen du Conseil constitutionnel.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
SAISINE DEPUTES SOCIALISTES   Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil Constitutionnel la loi modifiant l'article 4 de la loi de finances rectificative pour 1961 (N 61825 du 29 juillet 1961) telle qu'elle a été adoptée définitivement par le Parlement le 30 juin 1977.
Nous estimons en effet, que cette loi n'est pas conforme à la Constitution pour les motifs suivants.
I : Elle est contraire à un principe fondamental reconnu par les lois de la République et visé par le préambule de la Constitution de 1946 repris et confirmé par le préambule de la Constitution de 1958.
Il s'agit du droit reconnu à tout citoyen de se défendre avant toute sanction, qu'elle soit administrative ou judiciaire, inscrit de longue date dans notre droit et constamment confirmé par la jurisprudence.
En ce qui concerne les fonctionnaires, c'est un texte très ancien qui leur a reconnu le droit de se défendre après communication du dossier : l'article 65 de la loi du 22 avril 1905.
Le principe posé par cette disposition a pris place dans le principe général du droit défini à plusieurs reprises par le Conseil d'Etat et qui exige que chacun puisse se défendre avant toute mesure présentant à son égard un caractère de sanction.
On peut citer à cet égard l'arrêt WINKELL de 1909 ou encore l'arrêt Dame Veuve Trompier-Gravier de 1944.
Il résulte de cette jurisprudence administrative constante qu'aucune sanction ne peut être infligée à un citoyen, qu'il soit ou non fonctionnaire, sans qu'il ait été invité à prendre connaissance de son dossier et à présenter sa défense.
Or, le projet de loi relatif à la notion de "service fait" introduit dans les textes régissant la fonction publique une nouvelle catégorie de sanctions, qui ne reçoit toutefois pas cette qualification, de sorte qu'elle n'entre pas dans la catégorie des sanctions qui ouvrent le droit à la défense.
II : D'autre part, ce texte est contraire à l'article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen du 26 août 1789 et à une disposition du Préambule de la Constitution de 1946, également confirmés par le préambule de la Constitution de 1958.
A) La loi qui vous est déférée n'est pas conforme aux dispositions de l'article 6 de la Déclaration précitée selon lequel la loi est la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse.
Le texte voté est en contradiction avec ce principe d'égalité devant la loi. En effet, il introduit une distinction entre d'une part les fonctionnaires coupables d'une faute disciplinaire au sens des articles 11 et 30 à 33 du statut général des fonctionnaires et qui relèvent d'une sanction disciplinaire normale, et d'autre part, les fonctionnaires coupables de cette faute particulière qu'est l'inéxécution en tout ou partie "des obligations de service qui s'attachent à sa fonction telles qu'elles sont définies dans leur nature et leurs modalités par l'autorité compétente", qui seront soumis à une sanction nouvelle : la retenue sur traitement.
B) En ayant refusé de consulter le Conseil Supérieur de la Fonction Publique, le Gouvernement a violé le principe fixé par le préambule de la Constitution de 1946, selon lequel les travailleurs participent par l'intermédiaire de leurs délégués à la détermination collective des conditions de travail. Or, la loi adoptée institue une nouvelle sanction qui fait incontestablement partie des conditions de travail et c'est donc en méconnaissance des dispositions précitées du Préambule que le projet soumis au Parlement a été adopté sans l'avis préalable du Conseil Supérieur de la Fonction publique.
Pour ces divers motifs, nous vous demandons de bien vouloir déclarer la loi qui vous est déférée non conforme à la Constitution.
SAISINE DEPUTES COMMUNISTES   Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil Constitutionnel la loi modifiant l'article 4 de la loi de finances rectificative pour 1961 (n 61825 du 29 juillet 1961), relative au service fait des fonctionnaires.
Nous estimons, en effet, que cette loi n'est pas conforme à la Constitution pour les motifs suivants :   Elle est contraire aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République visés par le préambule de la Constitution de 1946, auquel le préambule de la Constitution de 1958 réaffirme son attachement, et au titre desquels il y a lieu de ranger les garanties disciplinaires inscrites dans le statut général de la fonction publique, et notamment le droit à la défense.
En effet la retenue sur salaire prévue par la loi sera infligée avant toute discussion, le fonctionnaire mis en cause ne pourra se défendre, il n'aura pas droit à une instruction contradictoire, il lui appartiendra s'il veut récupérer son plein traitement de prouver qu'il a, non seulement satisfait aux obligations de service, mais qu'il a "bien" satisfait. Ce qui constitue un renversement de la charge de la preuve et une atteinte à un principe général du droit, la présomption d'innocence.
La loi ouvre la voie à l'arbitraire et à des atteintes aux libertés publiques fondamentales telles que la liberté d'expression, la liberté syndicale.
Elle est contraire à l'article 55 de la Constitution qui prévoit la supériorité des accords internationaux sur la loi interne.
La Convention de l'OIT N 95 de 1949 ratifiée par la France et entrée en vigueur le 24 septembre 1952, condamne la retenue sur salaire en cas d'inéxécution des ordres reçus.
Pour ces motifs, nous vous demandons de bien vouloir déclarer la loi qui vous est déférée, non conforme à la Constitution.