Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 11 décembre 1987, par MM Pierre Joxe, Lionel Jospin, Jean Anciant, Jean Auroux, Jean-Marc Ayrault, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, Alain Barrau, Philippe Bassinet, Jean Beaufils, André Billardon, Gilbert Bonnemaison, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron (Ille-et-Vilaine), Pierre Bourguignon, Mme Denise Cacheux, MM Alain Calmat, Guy Chanfrault, Alain Chénard, Didier Chouat, André Clert, Jean-Hugues Colonna, Gérard Collomb, Michel Delebarre, Freddy Deschaux-Beaume, Jean-Pierre Destrade, Mmes Georgina Dufoix, Martine Frachon, M Gérard Fuchs, Mme Françoise Gaspard, MM Maurice Janetti, Jean Lacombe, André Laignel, Mme Catherine Lalumière, MM Michel Lambert, Christian Laurissergues, Georges Le Baill, Jean-Yves Le Déaut, Robert Le Foll, Jean Le Garrec, André Ledran, Mme Ginette Leroux, MM François Loncle, Martin Malvy, Philippe Marchand, Michel Margnes, Joseph Menga, Louis Mermaz, Pierre Métais, Gilbert Mitterrand, Mme Christiane Mora, M Jean Oehler, Mme Jacqueline Osselin, MM François Patriat, Jean Peuziat, Christian Pierret, Jean-Claude Portheault, Philippe Puaud, Jean-Jack Queyranne, Noël Ravassard, Jean Rigal, Mme Yvette Roudy, MM Dominique Saint-Pierre, Michel Sapin, Mmes Odile Sicard, Gisèle Stiévenard, M Olivier Stirn, Mme Catherine Trautmann, MM Guy Vadepied, Michel Vauzelle, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi relative aux élections cantonales.
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les auteurs de la saisine mettent en cause la conformité à la Constitution de l'article 2 de la loi relative aux élections cantonales soumise à l'examen du Conseil constitutionnel ;
2. Considérant que l'article 2 de la loi dispose : "Le délai prévu au premier alinéa de l'article L. 221 du code électoral est porté à six mois en cas de vacance survenue pendant le premier trimestre de l'année 1988" ;
3. Considérant que les auteurs de la saisine font valoir que ces dispositions, en portant de trois à six mois le délai dans lequel il doit être procédé à une élection cantonale partielle, sont entachées d'erreur manifeste dans l'étendue des pouvoirs que le législateur peut confier à l'autorité administrative ; qu'elles méconnaissent, en outre, le principe d'égalité ; qu'elles confèrent enfin un pouvoir discrétionnaire aux Commissaires de la République ;
4. Considérant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles "concernant le régime électoral... des assemblées locales" ; qu'en vertu du deuxième alinéa de l'article 72, les collectivités territoriales "s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi" ;
5. Considérant qu'en application de ces dispositions il appartient à la loi de fixer le délai dans lequel il doit être procédé à des élections cantonales partielles ; que cependant, en raison des garanties d'objectivité qui doivent présider à toute consultation électorale, le délai susceptible d'être retenu ne doit pas ouvrir à l'autorité administrative une possibilité de choix telle qu'elle puisse engendrer l'arbitraire ; que, dans certains cas, par sa durée, le délai risquerait d'affecter les conditions d'exercice de la libre administration des collectivités territoriales ; qu'au demeurant, c'est en fonction de ces considérations que le délai de trois mois a été adopté par l'article 22 de la loi du 10 août 1871, dont les dispositions sont codifiées sous l'article L. 221, alinéa 1, du code électoral ;
6. Considérant que, en raison de la proximité de l'élection du Président de la République, l'article 2 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel a pour objet de porter de trois à six mois le délai dans lequel il doit être procédé à une élection cantonale partielle en cas de vacance d'un siège de conseiller général survenue au cours du premier trimestre de l'année 1988 ; que ce texte ne subordonne à aucun critère le choix de la date à retenir au cours de ce délai dérogatoire ; que par ailleurs l'article 2 n'édicte aucune suspension des opérations électorales partielles pendant le trimestre considéré, ni pour les vacances ouvertes au cours de ce trimestre, ni pour celles ouvertes antérieurement et qui restent soumises au délai de trois mois de l'article L. 221 ; que l'article 2 ne prévoit pas davantage de suspension des élections partielles pour les vacances qui se produiraient à l'expiration du premier trimestre de l'année 1988 ; que s'impose uniquement l'obligation prévue par l'article L. 220 du code électoral de respecter un intervalle de quinze jours francs entre la date de convocation du corps électoral et le jour de l'élection ; qu'en cet état des textes, l'article 2 de la loi permet à l'autorité administrative, pour les vacances ouvertes pendant le premier trimestre, de choisir pour des élections partielles toute date à sa convenance au cours d'une période de six mois suivant l'ouverture de la vacance sans qu'en apparaisse la nécessité ;
7. Considérant qu'en prévoyant à l'article 2 un délai dérogatoire d'une aussi longue durée sans en préciser les conditions ni les limites de son application, le législateur est resté en deçà de sa compétence et a méconnu la Constitution ;
8. Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen ;

Article premier :
L'article 2 de la loi relative aux élections cantonales est déclaré non conforme à la Constitution.
Article 2 :
Les autres dispositions de la loi relative aux élections cantonales sont déclarées conformes à la Constitution.
Article 3 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
SAISINE DEPUTES
Monsieur le président, Messieurs les conseillers,
Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi relative aux élections cantonales telle qu'elle a été définitivement adoptée par le Parlement.
L'objet même de la loi est d'éviter que les élections cantonales puissent avoir un effet sur la campagne pour l'élection présidentielle. C'est là une préoccupation parfaitement légitime. La science politique a en effet observé ce qu'on a appelé des effets d'entraînement : l'opinion est sensible aux indications de tendance dont elle dispose et tend à les reproduire dans ses votes.
Il n'est pas inutile de rappeler d'ailleurs que le souci du législateur de ne pas altérer le déroulement des campagnes électorales est allé, pour cette raison, jusqu'à interdire la publication de sondages d'opinion dans la semaine précédant chaque tour de scrutin.
Dans le cas de l'élection présidentielle de 1988, il ne fait de doute pour personne qu'une série d'élections cantonales partielles qui, dans les semaines (voire dans la semaine) précédant chaque tour du scrutin présidentiel, donnerait systématiquement la victoire à la même coalition, aurait une influence directe sur le déroulement de la campagne et sans doute sur son résultat.
En sens inverse, quoi que ce soit sans doute moins important, les élections cantonales partielles qui suivraient immédiatement l'élection du chef de l'Etat seraient sans doute largement influencées par cette dernière.
Aussi est-ce parfaitement à juste titre que le législateur a reporté le renouvellement par tiers des conseils généraux, parfaitement à juste titre aussi que, pour la première fois, il s'est soucié du problème posé par les élections partielles. Mais la manière dont il a prétendu le régler, hélas ! n'est certainement pas la bonne et encourt manifestement la censure constitutionnelle.
La solution la plus simple consistait évidemment à interdire purement et simplement l'organisation d'élections cantonales partielles pendant une période allant, par exemple, du 1er avril au 1er juillet 1988, en précisant que, pendant cette durée, le délai prévu à l'article L 221 du code électoral était suspendu. Si on l'estimait indispensable, on pouvait prévoir une dérogation à cette règle dans le seul cas où la vacance porterait sur la présidence du conseil général. Avec une solution simple comme celle-ci, l'objectif affirmé du législateur pouvait être aisément atteint, dans des conditions de rigoureuse clarté, de totale sécurité et de parfaite égalité.
Au lieu de cela, la méthode retenue par l'article 2 de la loi déférée, outre qu'elle ne règle pas le problème auquel elle prétend s'attaquer, est gravement entachée d'inconstitutionnalité à un triple titre.
1 En premier lieu, le principe même d'une telle prorogation de délai, quelle qu'en puisse être la cause, est entaché d'erreur manifeste dans l'appréciation que le législateur a faite des pouvoirs qu'il peut confier à une autorité administrative.
Conformément à l'article 3, alinéa 3, de la Constitution, le suffrage est toujours " égal ". Conformément à l'article 25, alinéa 2, c'est une loi organique qui détermine les conditions dans lesquelles sont pourvus les sièges parlementaires vacants.
Conformément à l'article 34, alinéa 8, c'est la loi qui fixe les règles concernant le régime électoral des assemblées parlementaires et des assemblées locales.
Ainsi, pour tout ce qu'elle n'a pas tranché elle-même, la Constitution renvoie au minimum à une loi dans ce domaine extrêmement sensible qu'est le droit électoral.
S'il est clair que la détermination précise des jours de scrutin, dans le système français du moins, doit être laissée à l'appréciation de l'autorité administrative, nationale ou locale, le constituant et le législateur ont toujours veillé à ce que ce pouvoir ne puisse prêter à utilisation abusive.
Nul n'ignore, en effet, que la date retenue pour organiser un scrutin est susceptible d'avoir des effets directs, voire décisifs, sur son issue. Interviennent en effet des contingences que le bon sens pressent et que la science politique connaît assez bien.
C'est la raison pour laquelle les délais imposés à l'autorité administrative sont généralement courts : vingt à trente-cinq jours pour l'élection présidentielle, vingt à quarante jours ou soixante jours pour les élections législatives, soixante jours également pour les élections sénatoriales, et trois mois au plus pour toutes les élections partielles.
Dès lors qu'on prolonge ce délai, on accroît dans des proportions considérables la latitude offerte à l'autorité administrative, qu'on peut aussi appeler ici l'autorité politique.
Tout autre serait la situation dans laquelle plutôt que de prolonger le délai on en suspendrait la computation. Cela pourrait avoir pour effet de profiter à un candidat ou de nuire à un autre, mais ce ne serait que par l'effet général, imprévisible et non délibéré, d'une disposition législative.
Les délais retenus par la Constitution et les textes organiques sont, au regard de ces préoccupations, aussi longs qu'il est raisonnablement possible pour maintenir dans des limites strictes le pouvoir d'appréciation discrétionnaire qu'il est indispensable de reconnaître à l'autorité compétente.
Prolonger ces délais au lieu de les suspendre, les prolonger de trois mois aujourd'hui et peut-être de six ou neuf un jour, même en prenant le prétexte légitime de l'élection présidentielle, c'est commettre une erreur manifeste dans l'appréciation de la latitude que le législateur peut accorder à l'autorité administrative. Le principe même de cette prolongation, de ce premier chef, ne peut manquer d'être déclaré non conforme à la Constitution.
2 L'article contesté, en deuxième lieu, méconnaît le principe d'égalité
En effet, les commissaires de la République peuvent organiser, à leur gré, des élections cantonales partielles avant ou après l'élection présidentielle. Certaines pourront donc perturber le déroulement de la campagne présidentielle, et d'autres être influencées par le résultat de cette dernière. A la seule discrétion des commissaires de la République, les élections partielles pourront intervenir avant dans un département, après dans un autre, voire avant ou après au sein du même département s'il y a lieu à plusieurs élections partielles.
De ce fait, les candidats concernés tant par ces élections partielles que par l'élection présidentielle elle-même pourront être avantagés ou désavantagés par décision préfectorale.
Cette discrimination ne résulte pas en elle-même de la prolongation du délai de l'article L 221. Elle provient de l'utilisation qui peut en être faite. Or, à l'égard de l'objet même de la loi, toutes les élections cantonales partielles résultant d'une vacance intervenue au cours du premier trimestre de 1988 sont dans une situation identique. Toutes doivent donc être traitées d'une manière uniforme, ce que la loi ne prévoit pas.
Certes, on pourra objecter que l'intention des auteurs du projet de loi étant clairement affirmée, rien ne permet de préjuger que les commissaires de la République manqueront à s'y plier.
Mais on ne peut s'en satisfaire. La rupture d'égalité n'est pas potentielle. Elle est avérée. En effet, compte tenu des termes de l'article 2, aucune procédure ne pourra mettre un juge en mesure d'apprécier utilement si l'intention du législateur a été respectée.
Si un candidat s'estimant lésé déférait au juge administratif la décision de convoquer une élection partielle deux semaines avant le premier tour de l'élection présidentielle, la juridiction saisie ne pourrait que constater que la loi ne met aucune condition à l'exercice par le commissaire de la République de son pouvoir. Elle serait donc immanquablement contrainte à rejeter le recours comme la demande de sursis à exécution. Quant à un éventuel recours auprès du Conseil constitutionnel, fondé sur les articles 58, alinéa 1er, de la Constitution, et 3, paragraphe 3, de la loi organique relative à l'élection présidentielle, il ne semble pas qu'il puisse aboutir à déplacer une élection partielle.
De deux choses l'une : ou on veut effectivement veiller à éviter les interférences et on met en place un système qui les interdise effectivement ; ou on ne met pas en place un système qui interdit effectivement les interférences et cela signifie qu'on ne veut pas effectivement les éviter. Il n'y a là nul procès d'intention mais constat d'une réalité juridique.
A ce deuxième titre, donc, la disposition contestée ne pourra échapper à la censure pour avoir rompu l'égalité entre les candidats, l'égalité entre les départements et même l'égalité entre cantons au sein d'un même département.
3 Mais il y a plus. Non seulement toutes les élections cantonales partielles placées dans une situation comparable au regard de l'objet de la loi ne sont pas traitées de manière identique, mais le pouvoir de décider des différences de traitement est conféré aux commissaires de la République qui l'exercent discrétionnairement.
En procédant ainsi, la loi déférée abandonne entre les mains de l'autorité administrative un pouvoir évidemment législatif.
C'est, en effet, au seul législateur qu'il appartenait de garantir en la matière le principe d'égalité. La loi devait édicter elle-même toutes les mesures essentielles à la réalisation de l'objectif que le législateur s'était donné, soit, en l'espèce, la prévention des interférences entre les scrutins présidentiels et cantonaux.
Or l'édiction de telles mesures est ici laissée à l'appréciation d'une autorité administrative, locale au demeurant, alors que le but fixé par le législateur ne peut être atteint que nationalement.
Que l'autorité locale soit la mieux placée pour apprécier les circonstances propres à chaque vacance, nul n'en disconvient. Mais il ne s'agit plus ici d'aménager la date des scrutins en fonction de considérations locales mais bien d'éviter l'altération d'une élection nationale par des scrutins locaux ou l'inverse.
En conséquence, seule une règle applicable nationalement, du type de celle évoquée en introduction, pouvait garantir le résultat escompté.
Au contraire, la loi déférée laisse à la discrétion des commissaires de la République le pouvoir de respecter : mais aussi celui de ne pas respecter : l'objectif que le législateur s'est assigné lui-même.
Il s'agit donc bien d'un abandon de compétence législative, inconstitutionnel par définition.
C'est pour l'ensemble de ces raisons que les députés soussignés ont l'honneur de vous demander, en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, de déclarer non conforme à celle-ci la loi qui vous est déférée.
Nous vous prions d'agréer, monsieur le président, messieurs les conseillers, l'expression de notre haute considération.