Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi relative à l'organisation du service et à l'information des passagers dans les entreprises de transport aérien de passagers et à diverses dispositions dans le domaine des transports, le 6 mars 2012, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mme Patricia ADAM, MM. Jean-Paul BACQUET, Dominique BAERT, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Mme Marie-Noëlle BATTISTEL, MM. Jean-Louis BIANCO, Daniel BOISSERIE, Mmes Marie-Odile BOUILLÉ, Monique BOULESTIN, MM. Pierre BOURGUIGNON, Jérôme CAHUZAC, Jean-Christophe CAMBADÉLIS, Thierry CARCENAC, Guy CHAMBEFORT, Jean-Paul CHANTEGUET, Gérard CHARASSE, Alain CLAEYS, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Pierre COHEN, Frédéric CUVILLIER, Pascal DEGUILHEM, Guy DELCOURT, William DUMAS, Mme Laurence DUMONT, MM. Jean-Paul DUPRÉ, Olivier DUSSOPT, Christian ECKERT, Henri EMMANUELLI, Mmes Corinne ERHEL, Martine FAURE, M. Hervé FÉRON, Mmes Aurélie FILIPPETTI, Geneviève FIORASO, MM. Pierre FORGUES, Jean-Louis GAGNAIRE, Mme Geneviève GAILLARD, MM. Guillaume GAROT, Paul GIACOBBI, Jean-Patrick GILLE, Mme Annick GIRARDIN, MM. Joël GIRAUD, Daniel GOLDBERG, Mme Pascale GOT, MM. Marc GOUA, Jean GRELLIER, Mme Elisabeth GUIGOU, M. David HABIB, Mmes Danièle HOFFMAN-RISPAL, Sandrine HUREL, Françoise IMBERT, MM. Michel ISSINDOU, Serge JANQUIN, Henri JIBRAYEL, Régis JUANICO, Armand JUNG, Mme Marietta KARAMANLI, MM. Jean-Pierre KUCHEIDA, Jérôme LAMBERT, Mme Colette LANGLADE, MM. Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Mmes Catherine LEMORTON, Annick LEPETIT, MM. Bernard LESTERLIN, Michel LIEBGOTT, Albert LIKUVALU, François LONCLE, Jean MALLOT, Jean-René MARSAC, Philippe MARTIN, Mmes Martine MARTINEL, Frédérique MASSAT, MM. Didier MATHUS, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Arnaud MONTEBOURG, Pierre-Alain MUET, Philippe NAUCHE, Henri NAYROU, Christian PAUL, Germinal PEIRO, Jean-Luc PÉRAT, Jean-Claude PEREZ, Mme Sylvia PINEL, MM. Philippe PLISSON, François PUPPONI, Mme Catherine QUÉRÉ, M. Simon RENUCCI, Mmes Marie-Line REYNAUD, Chantal ROBIN-RODRIGO, MM. Bernard ROMAN, Gwendal ROUILLARD, René ROUQUET, Christophe SIRUGUE, Jean-Louis TOURAINE, Philippe TOURTELIER, Jean-Jacques URVOAS, Daniel VAILLANT, Jacques VALAX, Alain VIDALIES, Jean-Michel VILLAUMÉ et Philippe VUILQUE, députés,
et le même jour par M. François REBSAMEN, Mmes Jacqueline ALQUIER, Michèle ANDRÉ, MM. Maurice ANTISTE, Alain ANZIANI, Bertrand AUBAN, Dominique BAILLY, Mme Delphine BATAILLE, MM. Claude BÉRIT-DÉBAT, Michel BERSON, Jacques BERTHOU, Mmes Maryvonne BLONDIN, Nicole BONNEFOY, MM. Didier BOULAUD, Martial BOURQUIN, Mme Bernadette BOURZAI, M. Michel BOUTANT, Mme Nicole BRICQ, MM. Jean-Pierre CAFFET, Pierre CAMANI, Mme Claire-Lise CAMPION, MM. Jean-Louis CARRÈRE, Luc CARVOUNAS, Bernard CAZEAU, Yves CHASTAN, Jacques CHIRON, Mme Karine CLAIREAUX, MM. Roland COURTEAU, Yves DAUDIGNY, Michel DELEBARRE, Jean-Pierre DEMERLIAT, Mme Christiane DEMONTÈS, MM. Claude DILAIN, Claude DOMEIZEL, Mme Josette DURRIEU, MM. Vincent EBLÉ, Philippe ESNOL, Alain FAUCONNIER, Jean-Luc FICHET, Jean-Jacques FILLEUL, Mme Catherine GÉNISSON, M. Jean GERMAIN, Mmes Samia GHALI, Dominique GILLOT, MM. Jean-Pierre GODEFROY, Gaëtan GORCE, Claude HAUT, Edmond HERVÉ, Mme Odette HERVIAUX, MM. Claude JEANNEROT, Philippe KALTENBACH, Ronan KERDRAON, Mmes Bariza KHIARI, Virginie KLÈS, M. Serge LARCHER, Mme Françoise LAURENT-PERRIGOT, MM. Jacky LE MENN, Jean-Yves LECONTE, Mme Marie-Noëlle LIENEMANN, MM. Jeanny LORGEOUX, Jacques-Bernard MAGNER, François MARC, Marc MASSION, Rachel MAZUIR, Mmes Michelle MEUNIER, Danielle MICHEL, MM. Jean-Pierre MICHEL, Gérard MIQUEL, Jean-Jacques MIRASSOU, Robert NAVARRO, Alain NÉRI, Mme Renée NICOUX, MM. François PATRIAT, Jean-Claude PEYRONNET, Bernard PIRAS, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Daniel RAOUL, Thierry REPENTIN, Gilbert ROGER, Yves ROME, Mmes Laurence ROSSIGNOL, Patricia SCHILLINGER, M. Simon SUTOUR, Mme Catherine TASCA, MM. Michel TESTON, René TEULADE, Jean-Marc TODESCHINI, René VANDIERENDONCK, Yannick VAUGRENARD, Michel VERGOZ, Richard YUNG, Mmes Nicole BORVO COHEN-SEAT, Eliane ASSASSI, Marie-France BEAUFILS, M. Eric BOCQUET, Mmes Laurence COHEN, Cécile CUKIERMAN, Annie DAVID, Michelle DEMESSINE, Evelyne DIDIER, MM. Christian FAVIER, Guy FISCHER, Thierry FOUCAUD, Mme Brigitte GONTHIER-MAURIN, MM. Gérard LE CAM, Michel LE SCOUARNEC, Mmes Isabelle PASQUET, Mireille SCHURCH, M. Paul VERGÈS, Mmes Leila AÏCHI, Aline ARCHIMBAUD, Esther BENBASSA, Marie-Christine BLANDIN, Corinne BOUCHOUX, MM. Ronan DANTEC, Jean DESESSARD, André GATTOLIN, Joël LABBÉ et Jean-Vincent PLACÉ, sénateurs.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu le code des transports ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 9 mars 2012 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les députés et les sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative à l'organisation du service et à l'information des passagers dans les entreprises de transport aérien de passagers et à diverses dispositions dans le domaine des transports ; qu'ils mettent en cause certaines dispositions de son article  2 ;
2. Considérant que l'article 2 de la loi déférée insère dans le titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports un chapitre IV intitulé : « Dispositions relatives au droit à l'information des passagers du transport aérien » et comprenant les articles L. 1114-1 à L. 1114-7 ; que la section 1 de ce chapitre comporte l'article L. 1114-1 qui détermine le champ d'application de la loi ; que la section 2 comporte l'article L. 1114-2 qui instaure, dans les entreprises, établissements ou parties d'établissement concourant directement à l'activité de transport aérien de passagers, une procédure facultative de prévention des conflits ;
3. Considérant que la section 3 de ce chapitre, qui comprend les articles L. 1114-3 à L. 1114-6, est relative à « l'exercice du droit de grève » ; que les dispositions du premier alinéa de l'article L. 1114-3 imposent aux salariés des établissements ou entreprises entrant dans le champ d'application de la loi et « dont l'absence est de nature à affecter directement la réalisation des vols » d'informer leur employeur de leur intention de participer à la grève au plus tard quarante-huit heures à l'avance ; que, selon le deuxième alinéa du même article, le salarié qui a déclaré son intention de participer à la grève et qui renonce à y participer en informe son employeur au plus tard vingt-quatre heures avant l'heure prévue de sa participation à la grève ; que la même obligation d'information pèse, en vertu du troisième alinéa de l'article L. 1114-3, sur le salarié qui participe à la grève et qui décide de reprendre son service ; qu'en vertu de l'article L. 1114-4, le salarié qui n'a pas informé son employeur de son intention de participer à la grève dans les conditions prévues à l'article L. 1114-3 est passible d'une sanction disciplinaire ; qu'en vertu du même article cette sanction peut également être prise à l'encontre du salarié qui, de façon répétée, n'a pas informé son employeur de son intention de renoncer à participer à la grève ou de reprendre son service ;
4. Considérant que les dispositions de la section 4, qui comprend l'article L. 1114-7, sont relatives à l'« information des passagers » ; qu'elles confèrent à tout passager le droit de disposer, au plus tard vingt-quatre heures avant le début de la perturbation, d'une information gratuite, précise et fiable sur l'activité assurée, en cas de perturbation du trafic aérien liée à une grève dans une entreprise, un établissement ou une partie d'établissement entrant dans le champ d'application de la loi ;
5. Considérant que, selon les auteurs des saisines, en imposant aux salariés de déclarer leur intention de faire grève quarante-huit heures avant le début du mouvement social, le législateur a porté une atteinte disproportionnée à l'exercice du droit de grève ; que constituerait également une telle atteinte l'obligation pesant sur les salariés de prévenir leur employeur vingt-quatre heures à l'avance de leur absence de participation à la grève ou de leur décision de reprendre leur service ;
6. Considérant qu'aux termes du septième alinéa du Préambule de 1946 : « Le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent » ; qu'en édictant cette disposition, les constituants ont entendu marquer que le droit de grève est un principe de valeur constitutionnelle mais qu'il a des limites et ont habilité le législateur à tracer celles-ci en opérant la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels, dont la grève est un moyen, et la sauvegarde de l'intérêt général auquel la grève peut être de nature à porter atteinte ; qu'il est, à ce titre, loisible au législateur de tracer la limite séparant les actes et les comportements qui constituent un exercice licite de ce droit des actes et comportements qui en constitueraient un usage abusif ;
7. Considérant, en premier lieu, que, d'une part, il ressort des travaux parlementaires qu'en imposant aux salariés des entreprises entrant dans le champ d'application de la loi d'informer leur employeur de leur intention de participer à un mouvement de grève, le législateur a entendu mettre en place un dispositif permettant l'information des entreprises de transport aérien ainsi que de leurs passagers afin, notamment, d'assurer le bon ordre et la sécurité des personnes dans les aérodromes et, par suite, la préservation de l'ordre public qui est un objectif de valeur constitutionnelle ; que, d'autre part, l'obligation de déclaration préalable, avant toute participation à une grève, instituée par les dispositions de la loi déférée, pèse sur les seuls salariés « dont l'absence est de nature à affecter directement la réalisation des vols » ; qu'elle ne concerne ainsi que les salariés occupant un emploi de personnel navigant ou assurant personnellement l'une des opérations d'assistance en escale mentionnée à l'article L. 1114-1, de maintenance en ligne des aéronefs, de sûreté aéroportuaire, de secours et de lutte contre l'incendie ou de lutte contre le « péril animalier » ;
8. Considérant, en second lieu, que le législateur a imposé aux salariés qui avaient déclaré leur intention de participer à la grève de prévenir leur employeur de leur absence de participation vingt-quatre heures au moins à l'avance afin de permettre à leur employeur de les affecter ; qu'il a également, aux mêmes fins, imposé à ceux qui participent à la grève d'informer leur employeur vingt-quatre heures au moins avant la reprise de leur service, alors que le mouvement de grève se poursuit ; que, par les dispositions de l'article L. 1114-4, le législateur n'a permis que soit prise une sanction disciplinaire qu'à l'encontre du salarié qui, abusant du droit de grève, s'abstient « de façon répétée » d'informer son employeur soit de son intention de renoncer à participer à la grève, soit de reprendre son service ;
9. Considérant que l'obligation de déclaration préalable ne s'oppose pas à ce qu'un salarié rejoigne un mouvement de grève déjà engagé, auquel il n'avait pas initialement l'intention de participer, ou auquel il avait cessé de participer, dès lors qu'il en informe son employeur au plus tard quarante-huit heures à l'avance ; qu'en outre, la méconnaissance de ces obligations de déclaration individuelle préalable n'a de conséquences ni sur le caractère licite de la grève ni sur l'obligation pour l'employeur de rémunérer le salarié pour les heures pendant lesquelles il n'est pas en grève ;
10. Considérant que, par ces dispositions, le législateur a entendu maintenir l'effectivité du dispositif de déclarations individuelles préalables quarante-huit heures avant la participation à la grève, mis en place par la loi déférée, en assurant, après un délai de vingt-quatre heures, la fiabilité de ces déclarations ; que les aménagements ainsi apportés aux conditions d'exercice du droit de grève ne sont pas disproportionnés au regard de l'objectif poursuivi par le législateur ; que, par suite, les dispositions de l'article 2 de la loi déférée ne sont pas contraires à la Constitution ;
11. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution,
D É C I D E :
Article 1er.- L'article 2 de la loi relative à l'organisation du service et à l'information des passagers dans les entreprises de transport aérien de passagers et à diverses dispositions dans le domaine des transports est conforme à la Constitution.
Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 15 mars 2012, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, M. Jacques BARROT, Mme Claire BAZY MALAURIE, MM. Guy CANIVET, Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Hubert HAENEL et Pierre STEINMETZ.
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, de deux recours dirigés contre la loi relative à l'organisation du service et à l'information des passagers dans les entreprises de transport aérien de passagers et à diverses dispositions dans le domaine des transports.
Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
A/ Les auteurs des saisines soutiennent que les dispositions de la section 3 du chapitre IV inséré par la loi déférée dans le titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports portent une atteinte inconstitutionnelle au droit de grève, garanti par le septième alinéa du préambule de la Constitution de 1946, en ce qu'elles prévoient l'obligation pour les salariés entrant dans leur champ d'application de se déclarer grévistes au plus tard quarante-huit heures avant de participer à la grève et de prévenir leur employeur de leur non-participation à la grève ou de leur décision de reprendre leur service vingt-quatre heures à l'avance.
Selon les saisines, en effet, le droit de grève ne pourrait être réglementé qu'en considération d'un principe ou d'un objectif de valeur constitutionnelle : or, le transport aérien ne constituant pas un service public, le principe de continuité du service public ne peut être utilement invoqué pour justifier qu'il soit porté atteinte, comme le feraient les dispositions contestées, au droit de grève de l'ensemble des salariés de ce secteur. À tout le moins aurait-il fallu, est-il soutenu, que le législateur limite le champ d'application des dispositions contestées aux seuls vols relevant, par exception, d'une obligation de service public et aux seules activités liées à la santé et à la sécurité.
B/ Le Gouvernement ne partage pas ce point de vue.
1/ Ainsi que le rappellent les auteurs des saisines, le premier alinéa de l'article L. 1114-3 inséré dans le code des transports par la loi déférée fait obligation aux salariés compris dans le champ d'application de cet article d'informer, au plus tard quarante-huit heures avant de participer à une grève, le chef d'entreprise ou la personne désignée par lui de leur intention d'y participer.
Cette obligation constitue, ainsi que le Conseil constitutionnel l'a constaté à propos du dispositif similaire issu de la loi n° 2007-1224 du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs, un  « aménagement [...] apporté aux conditions d'exercice du droit de grève » (décision n° 2007-556 DC du 16 août 2007, cons. 29).
Or cet aménagement est justifié par la nécessité de concilier le droit de grève avec d'autres principes et objectifs à valeur constitutionnelle et est proportionné à l'objectif ainsi poursuivi.
a) Il convient de rappeler d'emblée que, contrairement à ce que suggèrent les auteurs des saisines, le droit de grève peut être réglementé non seulement pour assurer l'effectivité de principes et objectifs à valeur constitutionnelle, mais aussi, plus largement, en vue d'assurer la sauvegarde de l'intérêt général. Il est en effet de jurisprudence constante du Conseil constitutionnel, depuis sa décision n° 79-105 DC du 25 juillet 1979 (cons. 1), que, par les dispositions du septième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, selon lesquelles « le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent », « les constituants ont entendu marquer que le droit de grève est un principe de valeur constitutionnelle, mais qu'il a des limites et ont habilité le législateur à tracer celles-ci en opérant la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels, dont la grève est un moyen, et la sauvegarde de l'intérêt général auquel la grève peut être de nature à porter atteinte ».
Au cas d'espèce, en tout état de cause, le législateur s'est efforcé au premier chef, par les dispositions contestées, d'assurer la conciliation du droit de grève avec d'autres principes ou objectifs à valeur constitutionnelle.
L'objectif poursuivi par l'obligation déclarative qu'instituent ces dispositions est en effet d'améliorer la prévisibilité des perturbations du trafic aérien liées à l'exercice du droit de grève afin, principalement, de permettre aux entreprises de transport aérien d'informer les passagers de façon précise et fiable, ainsi que leur en fait obligation l'article L. 1114-7 inséré dans le code des transports par la loi déférée, qui précise que cette information doit être délivrée au plus tard vingt-quatre heures avant le début de la perturbation.
Or cette information permet, à son tour, d'éviter la concentration d'un nombre excessif de passagers en attente d'un vol dans des aéroports qui ne disposent pas des infrastructures, notamment hôtelières, nécessaires pour les accueillir dans des conditions d'hygiène et de sécurité satisfaisantes. Il s'agit également de prévenir une situation qui est source de troubles à l'ordre public et rend plus difficile l'exercice d'un certain nombre de missions liées à l'activité aéroportuaire, comme celles incombant aux services de la police des frontières et de la douane.
Les dispositions contestées par les auteurs des saisines sont donc justifiées par un objectif de sauvegarde de l'ordre public, et, plus généralement, de prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens, qui a valeur constitutionnelle (v. not. les décisions n° 89-261 DC du 28 juillet 1989, cons. 12, et n°  94-352 DC du 18 janvier 1995, cons. 2). Or le Conseil constitutionnel a expressément jugé que « la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour effet de faire obstacle au pouvoir du législateur d'apporter à ce droit les limitations nécessaires en vue d'assurer la protection de la santé et de la sécurité des personnes et des biens, protection qui, tout comme le droit de grève, a le caractère d'un principe de valeur constitutionnelle » (décision n° 80-117 DC du 22 juillet 1980, cons. 4).
Au surplus, le Gouvernement entend souligner que l'article 2 de la loi déférée poursuit, d'une manière plus générale, ainsi qu'en témoignent par exemple les dispositions de l'article L. 1114-2 qu'il insère dans le code des transports, l'objectif de prévenir les conflits sociaux dans le secteur du transport aérien de passagers et de limiter à ceux qui sont inhérents à l'exercice du droit de grève les effets perturbateurs de ces conflits sur le trafic aérien.
En effet, même si, ainsi que le relèvent les auteurs des saisines, l'activité de transport aérien de personnes n'est pas, par elle-même, une activité de service public, encore que revêtent ce caractère un certain nombre de services qui y concourent et qui sont compris dans le champ de la loi déférée (comme les services d'exploitation d'aérodrome, de sûreté aéroportuaire, de secours et de lutte contre l'incendie ainsi que de lutte contre le péril animalier), il s'attache un intérêt général évident, eu égard à l'importance de cette activité pour la vie, notamment économique, du pays, à ce qu'elle soit assurée avec la plus grande régularité possible. Or la déclaration individuelle d'intention de participer à la grève concourra également à cet objectif en permettant aux entreprises concernées d'adapter leur organisation au taux de grévistes attendu.
b) Au regard des objectifs légitimes ainsi poursuivis par le législateur, l'aménagement des conditions d'exercice du droit de grève qui résulte des dispositions contestées n'apparaît nullement disproportionné.
D'une part, en effet, et contrairement à ce que suggèrent les auteurs des saisines, le champ d'application de l'obligation de déclaration individuelle d'intention de participer à la grève qui résulte du premier alinéa de l'article L. 1114-3 nouveau du code des transports est défini de manière rationnelle et aussi restrictive que possible par rapport à l'objet de ce dispositif.
Pour qu'un salarié soit astreint à cette obligation, il faut à la fois qu'il soit employé dans une entreprise, un établissement ou une partie d'établissement mentionné à l'article L. 1114-1 nouveau du même code et qu'il soit au nombre des « salariés dont l'absence est de nature à affecter directement la réalisation des vols » mentionnés au premier alinéa de l'article L. 1114-3 nouveau.
Or, sur le premier point, l'article L. 1114-1 nouveau énumère de façon précise et limitative, au-delà de l'activité de transport aérien elle-même, les services qu'une entreprise, un établissement ou une partie d'établissement doit assurer pour être regardé comme entrant dans le champ d'application du chapitre IV inséré par la loi déférée dans le titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports, avec le souci de ne viser que des services dont l'interruption ou la perturbation est de nature à compromettre la réalisation des vols. Encore faut-il également, comme l'a expressément précisé le législateur, que les entreprises, établissements ou parties d'établissement concernés « concourent directement à l'activité de transport aérien de passagers », ce qui exclut les activités de transport de marchandises et de courrier.
Quant au second point, le cinquième alinéa de l'article L. 1114-3 nouveau définit précisément quels sont les « salariés dont l'absence est de nature à affecter directement la réalisation des vols » astreints à l'obligation déclarative instituée par le premier alinéa du même article. Il s'agit des salariés qui, soit occupent un emploi de personnel navigant, soit assurent « personnellement » l'une des opérations d'assistance en escale, de maintenance en ligne des aéronefs, de sûreté aéroportuaire, de secours et de lutte contre l'incendie ou de lutte contre le péril animalier mentionnées à l'article L. 1114-1. Tous les salariés des entreprises entrant dans le champ d'application de la loi ne sont donc pas astreints à l'obligation d'information.
D'autre part, cette obligation constitue un aménagement de portée limitée aux conditions d'exercice du droit de grève qui ne porte en aucune manière atteinte à la substance de ce droit.
En particulier, il importe de souligner que, ainsi que le Conseil constitutionnel l'a expressément relevé dans sa décision précitée du 16 août 2007 à propos des dispositions analogues de la loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs (cons. 29), la méconnaissance de la formalité instituée par la loi déférée ne confère pas à l'exercice du droit de grève un caractère illicite, mais expose seulement son auteur à des sanctions disciplinaires dans les conditions prévues par l'article L. 1114-4 nouveau du code des transports. Il n'est pas davantage fait obstacle à la possibilité, pour un salarié, de rejoindre un mouvement de grève déjà engagé, pourvu qu'il ait préalablement satisfait à l'obligation d'en informer son employeur.
L'obligation instituée par le premier alinéa de l'article L. 1114-3 nouveau de ce code n'est donc en rien disproportionnée par rapport aux objectifs poursuivis par le législateur.
2/ Les deuxième et troisième alinéas du même article L. 1114-3 nouveau prévoient en outre, ainsi que le relèvent les auteurs des saisines, que, d'une part, le salarié qui a déclaré son intention de participer à la grève et qui renonce à y participer doit en informer son employeur au plus tard vingt-quatre heures avant l'heure prévue de sa participation à la grève, et, d'autre part, le salarié qui participe à la grève et qui décide de reprendre son service doit, de même, en informer son employeur au plus tard vingt-quatre heures avant l'heure de sa reprise. L'article 5 de la loi déférée complète par des dispositions similaires les dispositions du code des transports issues de la loi précitée du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs.
L'objectif poursuivi par ce dispositif est de prévenir des détournements de la loi similaires à ceux qui ont été constatés dans le cadre, précisément, de l'application des dispositions de la loi du 21 août 2007.
À plusieurs reprises, en effet, il a été constaté que des salariés, épousant sur ce point des stratégies délibérées de contournement de la loi du 21 août 2007, avaient, de façon concertée, informé leur employeur de leur intention de participer à une grève, comme cette loi leur en fait obligation, sans participer effectivement à  celle-ci. Dans une telle situation, l'employeur ne peut néanmoins affecter les salariés concernés, l'organisation du service ayant été déterminée en tenant compte d'un taux de grévistes bien supérieur, mais, dès lors qu'ils se tiennent à sa disposition, il a l'obligation de les rémunérer.
Ce comportement, qui conduit à une perturbation de l'activité sans commune mesure avec le taux de grévistes effectivement constaté et permet aux salariés qui s'y livrent d'éviter d'avoir à supporter les conséquences pécuniaires normalement associées à la cessation concertée du travail qui caractérise la grève (v. à cet égard la décision n° 87-230 DC du 28 juillet 1987, cons. 8), rompt l'équilibre inhérent à l'exercice du droit de grève, dont, dans ces conditions, il constitue clairement un abus (v., pour un arrêt ayant reconnu le caractère abusif d'un mode de grève ayant des conséquences analogues, Cass. soc., 11 juin 1981, n° 79-42013, Bull. civ. V, n° 522). Au surplus, en faisant peser un doute sur la sincérité des déclarations individuelles d'intention de participer à la grève et en privant ainsi de fiabilité des prévisions établies sur leur base quant aux conséquences de la grève sur le service, il compromet gravement l'efficacité du dispositif mis en place par la loi du 21 août 2007 et transposé par la loi déférée au secteur du transport aérien de passagers.
Les obligations déclaratives résultant des deuxième et troisième alinéas de l'article L. 1114-3 nouveau du code des transports ont pour seul objet d'éviter la réitération, à l'avenir, de ces abus. Elles constituent ainsi l'exercice, par le législateur, de la compétence qui lui appartient, selon une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel, de « tracer la limite séparant les actes et les comportements qui constituent un exercice licite [du] droit [de grève] des actions et comportements qui en constitueraient un usage abusif » (v. par ex. la décision n° 87-230 DC du 28 juillet 1987, cons. 7).
Or, pas davantage que l'obligation d'informer l'employeur de l'intention de participer à la grève cet aménagement des conditions d'exercice du droit de grève n'apparaît disproportionné par rapport à l'objectif que s'est ainsi assigné le législateur.
D'une part, en effet, l'information n'est pas requise, d'après les termes exprès des deuxième et troisième alinéas de l'article L. 1114-3 nouveau du code des transports, lorsque la grève n'a pas lieu ou lorsque la prise ou la reprise du service est consécutive à la fin de la grève, de sorte que le dispositif en question ne saurait être regardé comme susceptible d'avoir pour effet de prolonger la durée d'un conflit social.
D'autre part, la méconnaissance par le salarié de l'obligation d'informer son employeur de sa renonciation à faire grève ou de sa décision de reprendre le service ne libère pas l'employeur de son obligation de rémunérer l'intéressé s'il se tient effectivement à sa disposition. Cette méconnaissance est seulement passible de sanctions disciplinaires, et encore le législateur a-t-il pris soin de préciser, à l'article L. 1114-4 nouveau du code des transports, que ces sanctions ne seraient encourues que dans le cas où c'est « de façon répétée » que l'intéressé n'aura pas informé son employeur de son intention de renoncer à participer à la grève ou de reprendre son service, c'est-à-dire, en réalité, et sous le contrôle du juge, lorsque les circonstances de l'espèce révèleront la mauvaise foi, voire l'intention de nuire.
Le Gouvernement estime, dans ces conditions, que la loi déférée ne porte, en aucune de ses dispositions, une atteinte inconstitutionnelle au droit de grève.
Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis que les griefs articulés dans les saisines ne sont pas de nature à conduire à la censure de la loi déférée.
Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Conseillers,
Nous avons l'honneur de soumettre à votre examen, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi relative à l'organisation du service et à l'information des passagers dans les entreprises de transport aérien de passagers et à diverses dispositions dans le domaine des transports.
Il n'est pas inutile, en préambule, de rappeler le contexte d'adoption de ce texte. Proposé suite à un mouvement social lors des vacances de Noël, le législateur a imposé son adoption dans des délais extrêmement brefs afin de satisfaire au calendrier électoral. La portée purement électoraliste de l'initiative législative à l'origine de ce texte explique donc la précipitation à laquelle a donné lieu son adoption. Précipitation ayant conduit à mépriser au passage le Protocole relatif à la consultation des partenaires sociaux sur les propositions de loi à caractère social qui sont dans le champ de la négociation collective, adopté par la Conférence des Présidents de l'Assemblée nationale le mardi 16 février 2010. Précipitation expliquant évidemment les nombreuses défaillances constitutionnelles de ce texte.
Sous couvert d'un objectif louable, celui consistant à « prévenir les conflits sociaux au sein des entreprises de transport aérien et d'assurer une meilleure information des passagers », le législateur a porté manifestement atteinte à la liberté constitutionnelle de faire grève, garantie par le septième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946. Cette disposition constitutionnelle aux termes de laquelle « le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le règlementent » a permis au Conseil constitutionnel de tracer, au fil de plusieurs décisions, les lignes d'une jurisprudence solidement établie. Au regard de cette jurisprudence, non seulement les limitations apportées au droit de grève doivent s'inscrire dans la recherche d'une conciliation avec un autre principe de valeur constitutionnelle, mais en outre, de telles limitations ne doivent pas être disproportionnées et ainsi dénaturer le droit de grève. Or, vous pourrez constater qu'en dépit des restrictions importantes apportées à l'exercice du droit de grève par la loi soumise à votre examen, celle-ci ne poursuit aucun objectif ayant valeur constitutionnelle et porte ainsi une atteinte disproportionnée au « droit de grève ».
Sur l'absence d'objectif ou de principe de valeur constitutionnelle justifiant une atteinte au droit de grève
Si vous avez plusieurs fois admis que des restrictions soient portées par le législateur à l'exercice du droit de grève, ce fut à chaque fois au nom de la conciliation avec un objectif constitutionnel ou une autre liberté constitutionnellement reconnue. Vous avez ainsi considéré que le principe de continuité du service public (vos décisions n° 79-105 DC, n°2007-556 DC), la protection de la santé et la sécurité des personnes (décision n° 80-117 DC) ou encore le principe d'égalité (décision n° 82-144 DC) constituaient des objectifs ayant valeur constitutionnelle et pouvaient, à ce titre, justifier des atteintes au droit de grève.
Or, la loi présentement soumise à votre examen apporte incontestablement des restrictions à l'exercice du droit de grève, qui ne sont aucunement justifiées par la conciliation nécessaire avec un autre droit ou principe ayant valeur constitutionnelle. En effet, l'article 2 de la loi, et singulièrement la section 3 relative à l' « exercice du droit de grève », apporte une sérieuse restriction à l'exercice du droit de grève dès lors qu'il impose aux nombreux salariés concernés de se déclarer grévistes « au plus tard quarante huit heures avant de participer à la grève ». Au-delà des sanctions prévues en cas de non respect de cette obligation fixée par la loi, il importe de relever qu'une telle disposition est de nature à dissuader les salariés d'exercer leur droit de grève. Dès lors qu'elle «fait apparaître un aspect individuel dans un conflit réputé collectif » (Commentaires aux Cahiers du Conseil constitutionnel), une telle mesure est susceptible de donner lieu à des pressions de la part des employeurs ou, à tout le moins, de susciter cette crainte de la part des salariés concernés.
En outre, l'obligation inédite pesant sur les mêmes salariés de prévenir leur employeur de leur non participation à la grève ou de leur décision de reprendre leur service vingt quatre heures à l'avance, constitue une contrainte restreignant l'exercice du droit de grève dans la mesure où la possibilité de ne pas exercer un droit ou de ne plus l'exercer est une composante même de ce droit et doit donc être assortie des mêmes garanties.
Bien sûr, la loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs de 2007 constitue un précédent que le Gouvernement ne manquera pas de mettre en avant pour défendre le dispositif contesté. A cet égard, le dispositif élaboré en 2012 est le parfait décalque de celui mis en place en 2007. Vous pourrez néanmoins constater qu'à la différence de la loi de 2007, celle soumise présentement à votre examen vise des salariés du secteur privé qui ne sont pas chargés d'une mission de service public. Il convient en effet de rappeler que le transport aérien est un secteur libéralisé, concurrentiel, qui n'est jamais soumis à des obligations de service public - à l'exception des vols destinés à assurer la continuité territoriale en vertu de l'article R. 330-7 du code de l'aviation civile. Alors que la loi de 2007 avait expressément exclu les transports terrestres à vocation touristique, celle de 2012 vise des compagnies aériennes qui ont une activité tournée exclusivement vers le tourisme. A la différence donc de la loi de 2007, qui justifiait des restrictions comparables par la nécessité de concilier l'exercice du droit de grève avec le principe constitutionnel de « continuité du service public », celle de 2012 ne trouve à s'appuyer sur aucun principe ou objectif ayant valeur constitutionnelle pour justifier une atteinte exactement similaire.
Lors des débats parlementaires, a été évoquée « la continuité du service », mais dépourvu de l'épithète « public », ce principe n'appartient pas aux objectifs de valeur constitutionnelle. Ont encore été mentionnés la « sécurité des personnes et des biens » et « l'ordre public » mais de tels objectifs - auxquels peut être reconnu un caractère constitutionnel - ne recouvrent qu'une infime partie des activités professionnelles visées par la loi. Si le champ d'application de la loi avait été restreint aux vols relevant d'une obligation de service public et aux autres missions liées à la sécurité et / ou à la santé, les restrictions imposées à l'exercice du droit de grève auraient pu trouver un fondement de nature constitutionnelle. Mais tel n'est évidemment pas le cas de cette loi qui, en prétendant couvrir l'ensemble des services liés à l'activité de transport aérien de passagers, édicte des mesures manifestement disproportionnées.
Sur le caractère disproportionné des restrictions portées à l'exercice du droit de grève
Si vous admettez que des restrictions soient apportées à des droits, libertés ou principes ayant valeur constitutionnelle, c'est toujours sous réserve que celles-ci soient nécessaires, adaptées et proportionnées. Ces limitations peuvent aller jusqu'à « l'interdiction du droit de grève aux agents dont la présence est indispensable pour assurer le fonctionnement des éléments du service dont l’interruption porterait atteinte aux besoins essentiels du pays » (décision n° 79-105 DC) mais vous veillez chaque fois à ce que toute restriction soit évidemment nécessaire.
Or, tel n'est pas le cas s'agissant des restrictions apportées par cette loi à l'exercice du droit de grève. En effet, au regard de l'importante restriction imposée par la principale disposition présentement contestée, le champ d'application choisi apparait bien trop étendu.
Le législateur pouvait certes encourager les négociations préalables afin d'éviter les conflits sociaux dans le cadre des transports aériens, mais l'obligation de se déclarer gréviste quarante huit heures avant le début du mouvement social apparait manifestement disproportionnée dans le cas d'espèce. En 2007, vous avez admis la constitutionnalité d'un tel dispositif puisque « la nouveauté [était] ainsi limitée et proportionnée à l’objectif poursuivi de continuité du service public » (Commentaires aux Cahiers). Premièrement, cette obligation ne concernait pas tous les salariés mais uniquement ceux « dont la présence détermine directement l’offre de services ». Deuxièmement, cette obligation ne visait que les personnes en charge d'une mission de service public.
Or, cette double exigence n'est pas respectée. Si le texte ici contesté réserve explicitement cette contrainte « aux seuls salariés dont la présence détermine directement l’offre services », cette formule - conjuguée à celle de l'article L. 1114-1 qui définit le champ des entreprises concernées - permet d'englober de facto l'ensemble des salariés du secteur y compris ceux qui accomplissent des tâches périphériques au vol lui-même : le traitement des bagages, la fourniture de nourriture en vol. Ensuite, le législateur n'a pas pris soin de distinguer les entreprises et les services concernés selon leur participation à une mission de service public. Les vols de nature touristique et ceux relevant d'une obligation de service public sont ainsi traités de manière strictement identique par la loi.
Enfin, aucune disposition restreignant l'exercice du droit de grève n'apparait véritablement indispensable pour garantir l'accomplissement des missions de service public inhérentes au fonctionnement des aéroports dès lors qu'en l'état du droit positif les autorités compétentes de l'Etat disposent des moyens nécessaires pour assurer la continuité des services publics liées aux transports aériens. A cet égard, vous avez reconnu dans votre décision n°2005-513 DC du 14 avril 2005 portant sur la loi relative aux aéroports que « le législateur a ainsi garanti le respect, en temps normal, des exigences constitutionnelles qui s'attachent à la continuité du service public » et « qu'en cas de circonstances exceptionnelles, les autorités compétentes de l’État pourront, en tant que de besoin, procéder, dans le cadre de leurs pouvoirs de police administrative ou en vertu des dispositions du code de la défense, à toute réquisition de personnes, de biens et de services ».
Manifestement excessives, les restrictions ainsi apportées au droit de grève restreignent son exercice au point de le dénaturer.
Pour l'ensemble de ces raisons, les sénateurs auteurs de la saisine, demandent qu'il plaise au Conseil constitutionnel de censurer l’ensemble de la section 3 créée par l’article 2 de la loi déféréeMonsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Conseillers,
Nous avons l'honneur de soumettre à votre examen, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi relative à l'organisation du service et à l'information des passagers dans les entreprises de transport aérien de passagers et à diverses dispositions dans le domaine des transports.
Il n'est pas inutile, en préambule, de rappeler le contexte d'adoption de ce texte. Proposé suite à un mouvement social lors des vacances de Noël, le législateur a imposé son adoption dans des délais extrêmement brefs afin de satisfaire au calendrier électoral. La portée purement électoraliste de l'initiative législative à l'origine de ce texte explique donc la précipitation à laquelle a donné lieu son adoption. Précipitation ayant conduit à mépriser au passage le Protocole relatif à la consultation des partenaires sociaux sur les propositions de loi à caractère social qui sont dans le champ de la négociation collective, adopté par la Conférence des Présidents de l'Assemblée nationale le mardi 16 février 2010. Précipitation expliquant évidemment les nombreuses défaillances constitutionnelles de ce texte.
Sous couvert d'un objectif louable, celui consistant à « prévenir les conflits sociaux au sein des entreprises de transport aérien et d'assurer une meilleure information des passagers », le législateur a porté manifestement atteinte à la liberté constitutionnelle de faire grève, garantie par le septième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946. Cette disposition constitutionnelle aux termes de laquelle « le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le règlementent » a permis au Conseil constitutionnel de tracer, au fil de plusieurs décisions, les lignes d'une jurisprudence solidement établie. Au regard de cette jurisprudence, non seulement les limitations apportées au droit de grève doivent s'inscrire dans la recherche d'une conciliation avec un autre principe de valeur constitutionnelle, mais en outre, de telles limitations ne doivent pas être disproportionnées et ainsi dénaturer le droit de grève. Or, vous pourrez constater qu'en dépit des restrictions importantes apportées à l'exercice du droit de grève par la loi soumise à votre examen, celle-ci ne poursuit aucun objectif ayant valeur constitutionnelle et porte ainsi une atteinte disproportionnée au « droit de grève ».
Sur l'absence d'objectif ou de principe de valeur constitutionnelle justifiant une atteinte au droit de grève
Si vous avez plusieurs fois admis que des restrictions soient portées par le législateur à l'exercice du droit de grève, ce fut à chaque fois au nom de la conciliation avec un objectif constitutionnel ou une autre liberté constitutionnellement reconnue. Vous avez ainsi considéré que le principe de continuité du service public (vos décisions n° 79-105 DC, n°2007-556 DC), la protection de la santé et la sécurité des personnes (décision n° 80-117 DC) ou encore le principe d'égalité (décision n° 82-144 DC) constituaient des objectifs ayant valeur constitutionnelle et pouvaient, à ce titre, justifier des atteintes au droit de grève.
Or, la loi présentement soumise à votre examen apporte incontestablement des restrictions à l'exercice du droit de grève, qui ne sont aucunement justifiées par la conciliation nécessaire avec un autre droit ou principe ayant valeur constitutionnelle. En effet, l'article 2 de la loi, et singulièrement la section 3 relative à l' « exercice du droit de grève », apporte une sérieuse restriction à l'exercice du droit de grève dès lors qu'il impose aux nombreux salariés concernés de se déclarer grévistes « au plus tard quarante huit heures avant de participer à la grève ». Au-delà des sanctions prévues en cas de non respect de cette obligation fixée par la loi, il importe de relever qu'une telle disposition est de nature à dissuader les salariés d'exercer leur droit de grève. Dès lors qu'elle «fait apparaître un aspect individuel dans un conflit réputé collectif » (Commentaires aux Cahiers du Conseil constitutionnel), une telle mesure est susceptible de donner lieu à des pressions de la part des employeurs ou, à tout le moins, de susciter cette crainte de la part des salariés concernés.
En outre, l'obligation inédite pesant sur les mêmes salariés de prévenir leur employeur de leur non participation à la grève ou de leur décision de reprendre leur service vingt quatre heures à l'avance, constitue une contrainte restreignant l'exercice du droit de grève dans la mesure où la possibilité de ne pas exercer un droit ou de ne plus l'exercer est une composante même de ce droit et doit donc être assortie des mêmes garanties.
Bien sûr, la loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs de 2007 constitue un précédent que le Gouvernement ne manquera pas de mettre en avant pour défendre le dispositif contesté. A cet égard, le dispositif élaboré en 2012 est le parfait décalque de celui mis en place en 2007. Vous pourrez néanmoins constater qu'à la différence de la loi de 2007, celle soumise présentement à votre examen vise des salariés du secteur privé qui ne sont pas chargés d'une mission de service public. Il convient en effet de rappeler que le transport aérien est un secteur libéralisé, concurrentiel, qui n'est jamais soumis à des obligations de service public - à l'exception des vols destinés à assurer la continuité territoriale en vertu de l'article R. 330-7 du code de l'aviation civile. Alors que la loi de 2007 avait expressément exclu les transports terrestres à vocation touristique, celle de 2012 vise des compagnies aériennes qui ont une activité tournée exclusivement vers le tourisme. A la différence donc de la loi de 2007, qui justifiait des restrictions comparables par la nécessité de concilier l'exercice du droit de grève avec le principe constitutionnel de « continuité du service public », celle de 2012 ne trouve à s'appuyer sur aucun principe ou objectif ayant valeur constitutionnelle pour justifier une atteinte exactement similaire.
Lors des débats parlementaires, a été évoquée « la continuité du service », mais dépourvu de l'épithète « public », ce principe n'appartient pas aux objectifs de valeur constitutionnelle. Ont encore été mentionnés la « sécurité des personnes et des biens » et « l'ordre public » mais de tels objectifs - auxquels peut être reconnu un caractère constitutionnel - ne recouvrent qu'une infime partie des activités professionnelles visées par la loi. Si le champ d'application de la loi avait été restreint aux vols relevant d'une obligation de service public et aux autres missions liées à la sécurité et / ou à la santé, les restrictions imposées à l'exercice du droit de grève auraient pu trouver un fondement de nature constitutionnelle. Mais tel n'est évidemment pas le cas de cette loi qui, en prétendant couvrir l'ensemble des services liés à l'activité de transport aérien de passagers, édicte des mesures manifestement disproportionnées.
Sur le caractère disproportionné des restrictions portées à l'exercice du droit de grève
Si vous admettez que des restrictions soient apportées à des droits, libertés ou principes ayant valeur constitutionnelle, c'est toujours sous réserve que celles-ci soient nécessaires, adaptées et proportionnées. Ces limitations peuvent aller jusqu'à « l'interdiction du droit de grève aux agents dont la présence est indispensable pour assurer le fonctionnement des éléments du service dont l’interruption porterait atteinte aux besoins essentiels du pays » (décision n° 79-105 DC) mais vous veillez chaque fois à ce que toute restriction soit évidemment nécessaire.
Or, tel n'est pas le cas s'agissant des restrictions apportées par cette loi à l'exercice du droit de grève. En effet, au regard de l'importante restriction imposée par la principale disposition présentement contestée, le champ d'application choisi apparait bien trop étendu.
Le législateur pouvait certes encourager les négociations préalables afin d'éviter les conflits sociaux dans le cadre des transports aériens, mais l'obligation de se déclarer gréviste quarante huit heures avant le début du mouvement social apparait manifestement disproportionnée dans le cas d'espèce. En 2007, vous avez admis la constitutionnalité d'un tel dispositif puisque « la nouveauté [était] ainsi limitée et proportionnée à l’objectif poursuivi de continuité du service public » (Commentaires aux Cahiers). Premièrement, cette obligation ne concernait pas tous les salariés mais uniquement ceux « dont la présence détermine directement l’offre de services ». Deuxièmement, cette obligation ne visait que les personnes en charge d'une mission de service public.
Or, cette double exigence n'est pas respectée. Si le texte ici contesté réserve explicitement cette contrainte « aux seuls salariés dont la présence détermine directement l’offre services », cette formule - conjuguée à celle de l'article L. 1114-1 qui définit le champ des entreprises concernées - permet d'englober de facto l'ensemble des salariés du secteur y compris ceux qui accomplissent des tâches périphériques au vol lui-même : le traitement des bagages, la fourniture de nourriture en vol. Ensuite, le législateur n'a pas pris soin de distinguer les entreprises et les services concernés selon leur participation à une mission de service public. Les vols de nature touristique et ceux relevant d'une obligation de service public sont ainsi traités de manière strictement identique par la loi.
Enfin, aucune disposition restreignant l'exercice du droit de grève n'apparait véritablement indispensable pour garantir l'accomplissement des missions de service public inhérentes au fonctionnement des aéroports dès lors qu'en l'état du droit positif les autorités compétentes de l'Etat disposent des moyens nécessaires pour assurer la continuité des services publics liées aux transports aériens. A cet égard, vous avez reconnu dans votre décision n°2005-513 DC du 14 avril 2005 portant sur la loi relative aux aéroports que « le législateur a ainsi garanti le respect, en temps normal, des exigences constitutionnelles qui s'attachent à la continuité du service public » et « qu'en cas de circonstances exceptionnelles, les autorités compétentes de l’État pourront, en tant que de besoin, procéder, dans le cadre de leurs pouvoirs de police administrative ou en vertu des dispositions du code de la défense, à toute réquisition de personnes, de biens et de services ».
Manifestement excessives, les restrictions ainsi apportées au droit de grève restreignent son exercice au point de le dénaturer.
Pour l'ensemble de ces raisons, les députés auteurs de la saisine, demandent qu'il plaise au Conseil constitutionnel de censurer l’ensemble de la section 3 créée par l’article 2 de la loi déférée