Le Conseil constitutionnel,
Saisi le 5 février 1982 par MM Claude Labbé, Jacques Chirac, Bernard Pons, Marc Lauriol, Mme Nicole de Hauteclocque, MM Didier Julia, Louis Goasduff, Gabriel Kaspereit, Pierre Mauger, Philippe Séguin, Michel Noir, Roger Corrèze, Mme Hélène Missoffe, MM Jean Falala, Jacques Chaban-Delmas, Jacques Marette, Maurice Couve de Murville, Emmanuel Aubert, Claude-Gérard Marcus, Jean-Paul de Rocca Serra, Pierre-Charles Krieg, Serge Charles, Jacques Lafleur, Jean Narquin, Pierre Messmer, Georges Tranchant, Hyacinthe Santoni, Roger Fosse, Michel Debré, Maurice Cornette, Jean Foyer, Jean-Paul Charié, Antoine Gissinger, Pierre-Bernard Cousté, Robert Wagner, Olivier Guichard, Robert Galley, Georges Gorse, Mme Florence d'Harcourt, MM Michel Inchauspé, Christian Bergelin, Yves Lancien, Robert-André Vivien, Jean Valleix, Michel Cointat, Jean Tiberi, Georges Delatre, René La Combe, Bruno Bourg-Broc, Camille Petit, Alain Peyrefitte, Régis Perbet, Jean de Lipkowski, Jacques Toubon, Michel Barnier, Henri de Gastines, Jacques Godfrain, Daniel Goulet, Jean de Préaumont, François d'Aubert, Jacques Dominati, Yves Sautier, Alain Madelin, Charles Millon, Gilbert Gantier, Jean Bégault, Claude Birraux, Francisque Perrut, Charles Deprez, Marcel Bigeard, Roger Lestas, Jean Brocard, Paul Pernin, Germain Gengenwin, Pierre Méhaignerie, Georges Mesmin, Charles Fèvre, Francis Geng, Jean-Marie Daillet, Pierre Micaux, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, du texte de la loi de nationalisation, telle qu'elle a été adoptée par le Parlement ;
Vu la lettre du Premier ministre en date du 6 février 1982 demandant au conseil de bien vouloir statuer suivant la procédure d'urgence prévue au troisième alinéa de l'article 61 de la Constitution ;
Vu la décision n° 81-132 du Conseil constitutionnel en date du 16 janvier 1982 ;
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment les articles figurant au chapitre II du titre II de cette ordonnance ;
Ouï le rapporteur en son rapport ;
Sur les effets de la loi hors du territoire national :
1. Considérant que les députés auteurs de la saisine soutiennent que les articles 1er, 12 et 29 de la loi déférée à l'examen du Conseil constitutionnel tendent à donner aux nationalisations des effets hors du territoire français contrairement au droit international dont le respect s'impose au législateur en vertu des dispositions du préambule de la Constitution de 1946 ;
2. Considérant qu'il appartient au législateur de prononcer la nationalisation de sociétés ayant leur siège social en France et, à ce titre, de transférer à l'État l'ensemble des actions de ces sociétés avec toutes les conséquences entraînées par ces transferts sur l'administration et la disposition des patrimoines sociaux ; que les limites éventuellement rencontrées hors du territoire national en ce qui concerne les effets de ces nationalisations constitueraient un fait qui ne saurait restreindre en quoi que ce soit l'exercice de la compétence dévolue au législateur par l'article 34 de la Constitution ; qu'ainsi ce moyen ne saurait être retenu ;
Sur la compétence du pouvoir réglementaire pour la désignation des banques nationalisées :
3. Considérant que les auteurs de la saisine contestent la conformité à la Constitution des dispositions combinées des paragraphes I et II de l'article 12 de la loi ; qu'en effet le paragraphe I énonce les critères devant présider à la nationalisation des banques, cependant que le paragraphe II établit la liste des banques nationalisées ; qu'ainsi, selon les auteurs de la saisine, s'ouvrirait une alternative dont les deux branches seraient l'une et l'autre contraires à la Constitution : ou bien la liste établie au paragraphe II n'est pas conforme aux critères énoncés par le paragraphe I et, en ce cas, la loi comporte nécessairement des discriminations contraires à l'égalité, ou bien la liste établie au paragraphe II est conforme en tous points aux critères énoncés par le paragraphe I et, en ce cas, son établissement est réservé au pouvoir réglementaire sur le domaine duquel le législateur a donc empiété ;
4. Considérant qu'il n'est pas établi que les dispositions du paragraphe II de l'article 12 de la loi contredisent les dispositions du paragraphe I du même article dont elles constituent l'application ;
5. Considérant que l'article 34 de la Constitution dispose "la loi fixe également les règles concernant les nationalisations d'entreprises " ; que cette disposition n'interdit pas au législateur de déterminer lui-même les sociétés devant être nationalisées conformément aux critères retenus par lui ; qu'ainsi les dispositions combinées des paragraphes I et II de l'article 12 de la loi ne sont pas contraires à la Constitution ;
Sur la valeur d'échange des actions des sociétés cotées en bourse :
6. Considérant que les articles 5, 17 et 33 de la loi déterminent la valeur d'échange des actions des sociétés pour lesquelles il est possible de se référer à des cours de bourse ; que cette valeur d'échange résulte de la somme de deux éléments, l'un constitué par une moyenne de cours en bourse, l'autre constitué par le montant des sommes distribuées sous forme de dividendes au titre de l'exercice 1980 ; qu'il n'est pas contesté que ce second élément est destiné à assurer aux actionnaires, selon une évaluation forfaitaire, la perception des dividendes payables au titre de l'exercice 1981 ;
7. Considérant que les auteurs de la saisine font valoir que le législateur n'a pas prévu le cas dans lequel au cours de l'année 1981 telle ou telle des sociétés considérées aurait procédé à une augmentation de capital en numéraire ou à la distribution d'actions gratuites ; que, dans un tel cas, le partage entre l'ensemble des actions d'une masse de dividendes, égale, comme le veulent les articles 5, 17 et 33, à la masse des dividendes distribués en 1980, aboutit nécessairement à diminuer pour chaque action le montant du dividende attribué au titre de l'exercice 1981 par rapport au dividende attribué au titre de l'exercice 1980 ; que, par suite, le législateur aurait méconnu l'exigence constitutionnelle du caractère juste de l'indemnisation ;
8. Considérant que l'absence de dispositions réglant de façon particulière le cas visé par les auteurs de la saisine ne saurait altérer le caractère juste de l'indemnisation résultant des articles 5, 17 et 33 de la loi ; qu'en effet, il n'est pas établi qu'une augmentation de capital aurait dû, en l'absence de mesures de nationalisation, entraîner une augmentation proportionnelle de la masse des dividendes à distribuer ; que, dès lors, le moyen présentement examiné ne saurait être accueilli ;
Sur la valeur d'échange des actions des sociétés de banque non cotées en bourse :
9. Considérant que l'article 18 de la loi déférée à l'examen du Conseil constitutionnel détermine les conditions de fixation de la valeur d'échange des actions des sociétés de banque non inscrites à la cote officielle des agents de change mentionnées à l'article 12-II-b ; que la détermination de la valeur d'échange de ces actions est confiée à une commission administrative nationale d'évaluation présidée par le premier président de la Cour des comptes ;
10. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 18 "Cette commission est chargée de fixer au 30 juin 1982 la valeur d'échange à cette date des actions de ces sociétés ; à cet effet, elle détermine la valeur de négociation des actions de chaque société au 31 décembre 1981 à partir de l'actif net et du bénéfice net, en tenant compte des rapports constatés entre, d'une part, la valeur boursière moyenne des actions et, d'autre part, l'actif net et le bénéfice net des banques mentionnées à l'article 12-II-a, cette valeur de négociation est actualisée pour tenir compte des événements qui l'auront affectée pendant les six premiers mois de l'année 1982" ;
11. Considérant que selon les auteurs de la saisine ces dispositions seraient contraires à l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, au principe d'égalité et à l'article 34 de la Constitution :
12. Considérant qu'il convient d'examiner distinctement chacune des dispositions critiquées ;
En ce qui concerne la date à laquelle doit être appréciée la valeur de négociation des actions :
13. Considérant que la commission administrative nationale d'évaluation doit fixer au 30 juin 1982 la valeur d'échange des actions ; que cette fixation doit s'opérer par la détermination d'une valeur de négociation de l'action au 31 décembre 1981, suivie d'une actualisation pour tenir compte des événements ayant affecté le premier semestre de 1982 ;
14. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que la date à laquelle doit se référer la valeur de négociation ne saurait être postérieure au 31 mars 1981 ; qu'en effet, d'une part, pour le calcul de la valeur d'échange des actions des sociétés cotées en bourse, l'article 17 de la loi ne tient pas compte des cours de bourse postérieurs à cette date, de telle sorte que les dispositions de l'article 18 opéreraient à l'égard des actionnaires des sociétés non cotées en bourse une discrimination injustifiée contraire au principe d'égalité ; que, d'autre part, à partir du mois d'avril 1981 la perspective même des nationalisations a gravement affecté la valeur de négociation des actions des sociétés de banque même non cotées en bourse ;
15. Considérant que les actionnaires des sociétés visées par la loi de nationalisation ont droit à la compensation du préjudice subi par eux, évalué au jour du transfert de propriété, abstraction faite de l'influence que la perspective de la nationalisation a pu exercer sur la valeur de leurs titres ;
16. Considérant que, si le 31 mars 1981 a été reconnu comme date ultime de la prise en compte de la moyenne des cours de bourse qui servent à la détermination de la valeur d'échange des sociétés de banque cotées en bourse, c'est, conformément aux principes susrappelés, pour qu'il soit fait abstraction de l'influence que la perspective de la nationalisation a incontestablement exercé sur le marché boursier ; que cette date ne s'imposait pas, au nom du principe d'égalité, comme date ultime de la prise en compte de données toutes différentes retenues par le législateur pour la fixation, selon une tout autre méthode, de la valeur d'échange des actions des sociétés de banque non cotées en bourse ;
17. Considérant, d'autre part, que, si la perspective de la nationalisation avait pu, postérieurement au 31 mars 1981, exercer une influence sur la situation d'une société non cotée en bourse, du fait de retraits significatifs de dépôts effectués par la clientèle, ces retraits n'auraient en rien modifié l'actif net puisque les dépôts figurent pour des montants égaux à l'actif et au passif du bilan et, que, pour une période aussi courte, ils n'auraient pu influencer que très faiblement le bénéfice net et ainsi n'auraient pas altéré de façon significative les deux données à partir desquelles la commission administrative nationale d'évaluation doit fixer la valeur de négociation ; qu'au surplus, il est établi par la comparaison des dépôts recueillis par chacune des sociétés de banque non cotées en bourse à la date du 31 mars 1981 et à celle du 5 janvier 1982 que les différences du montant des dépôts de l'une à l'autre de ces deux dates sont de faible ampleur et d'ailleurs dans les deux sens, ce qui ne confirme pas l'hypothèse selon laquelle la perspective des nationalisations aurait provoqué des retraits de dépôts significatifs ;
18. Considérant dès lors que la prise en compte par l'article 18 de l'actif net et du bénéfice net au 31 décembre 1981, date utile la plus proche de la nationalisation, n'est contraire ni au principe d'égalité ni à l'exigence d'une juste indemnité ;
En ce qui concerne l'absence de précision des dispositions de l'article 18 sur les modalités de détermination de l'actif net et du bénéfice net :
19. Considérant que les auteurs de la saisine reprochent à la loi de n'avoir pas précisé si l'actif net et le bénéfice net à partir desquels la commission administrative nationale d'évaluation doit établir la valeur de négociation des actions doivent s'entendre de l'actif net comptable et du bénéfice net comptable ou de l'actif net consolidé et du bénéfice net consolidé et, partant, d'avoir ouvert la possibilité à la commission administrative nationale d'évaluation de s'en tenir à l'actif et au bénéfice comptables, ce qui serait contraire à l'exigence d'une juste indemnité.
20. Considérant que la commission administrative nationale d'évaluation a reçu du législateur la mission d'établir une valeur de négociation des actions au 31 décembre 1981 qui doit correspondre, avec une approximation inévitable mais limitée, à ce qu'aurait été la valeur de négociation de ces titres sur le marché boursier s'ils y avaient été cotés ; que, pour parvenir à ce résultat, le législateur a fixé des règles générales dont il appartiendra à la commission d'adapter l'application aux données économiques et financières de chaque banque en vue d'écarter l'influence que la diversité des techniques de gestion et des méthodes de présentation comptable propres à chaque société n'aurait pas manqué d'exercer sur l'évaluation de l'indemnité si des données comptables identiques avaient été imposées pour toutes les sociétés ; qu'il appartiendra à la commission, sous le contrôle du juge, de choisir dans chaque cas l'actif net et le bénéfice net les plus caractéristiques de la situation propre de chaque banque, en fonction notamment de l'existence et de l'importance des filiales ainsi que de l'existence de comptes consolidés et des techniques particulières utilisées pour les établir ;
21. Considérant qu'ainsi les dispositions critiquées ne sont pas contraires à la Constitution ;
En ce qui concerne la référence aux rapports constatés entre, d'une part, la valeur boursière moyenne des actions et, d'autre part, l'actif net et le bénéfice net des banques cotées en bourse ;
22. Considérant que les auteurs de la saisine font valoir que la commission administrative nationale d'évaluation, pour établir la valeur de négociation des actions à partir du bénéfice net et de l'actif net au 31 décembre 1981, doit tenir compte des rapports constatés entre, d'une part, la valeur boursière moyenne des actions et, d'autre part, l'actif net et le bénéfice net des banques cotées en bourse ; que l'imprécision qui affecte, dans le texte de l'article 18, la prise en compte de ces rapports et leur mode de calcul ainsi que l'extrême diversité, en fait, de ces rapports pour les banques cotées auraient pour effet de porter atteinte au caractère juste de l'indemnité ;
23. Considérant que, sur ce point encore, le législateur a entendu, sur la base des données auxquelles il se réfère, permettre à la commission administrative nationale d'évaluation de tenir compte de situations à la variété desquelles l'application de règles rigides aurait été inadaptée, risquant même d'engendrer, en fait, des inégalités et de conduire à des indemnisations excessives ou insuffisantes ; qu'il appartiendra, par exemple, à la commission de retenir et de combiner les rapports calculés pour celles des banques cotées qui, par leurs caractéristiques économiques et financières objectives, se rapprochent le plus des banques non cotées et de procéder aux corrections nécessaires en fonction des données propres à chacune de ces dernières ; que, en rapprochant les banques non cotées des banques cotées qui leur sont comparables, la commission pourra fixer une valeur de négociation aussi objective que possible et répondant à l'exigence d'une juste indemnité ;
En ce qui concerne les dividendes correspondant à l'année 1981 et au premier semestre 1982 :
24. Considérant enfin, que l'article 18 est critiqué en ce qu'il ne porte aucune disposition permettant aux actionnaires des banques non cotées de percevoir les dividendes afférents à l'exercice 1981 ainsi que la part de dividende afférente au premier semestre de 1982, alors que, en vertu de l'article 16 de la loi, les obligations qui seront remises en échange des actions ne porteront leur premier intérêt semestriel que le 1er janvier 1983 ;
25. Considérant, d'une part, que rien, dans la loi, ne s'oppose à ce que les sociétés de banque non cotées, à l'égard desquelles la nationalisation ne peut prendre effet avant le 1er juillet 1982, procèdent à une distribution de dividendes au titre de l'exercice 1981 ;
26. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 18, la valeur de négociation déterminée par la commission est "actualisée pour tenir compte des événements qui l'auront affectée pendant les six premiers mois de l'année 1982" ; qu'il appartiendra donc à la commission de tenir compte des résultats de la gestion de la société pendant les six premiers mois de 1982 et d'attribuer, le cas échéant, aux actionnaires un avantage équivalent aux dividendes correspondant à ces résultats ainsi qu'aux dividendes afférents à l'exercice 1981 si la distribution n'a pu en être décidée en temps utile ;
27. Considérant dès lors que le moyen relatif à l'exclusion de la prise en compte des dividendes pour l'année 1981 ou pour le premier semestre de 1982 ne saurait être retenu ;
Sur la valeur d'échange des actions visées par le paragraphe III de l'article 12 de la loi :
28. Considérant que le paragraphe III de l'article 12 de la loi dispose : "Les actions de la Banque nationale de Paris, du Crédit Lyonnais et de la Société générale détenues par les actionnaires autres que l'État ou des personnes morales du secteur public à la date de publication de la présente loi sont également transférées à l'État " ; que, en vertu des dispositions de l'alinéa 1er de l'article 17, la valeur d'échange de ces actions est déterminée de la même manière que celle des actions des autres sociétés de banque inscrites à la cote officielle des agents de change ;
29. Considérant que, selon les auteurs de la saisine, ces dispositions conduiraient à une indemnisation manifestement injuste au moins en ce qui les actions de deux des banques visées par le paragraphe III de l'article 12 de la loi ; qu'en effet les cours de bourse auxquels il est fait référence par l'article 17 pour la détermination de la valeur d'échange des actions de l'ensemble des sociétés de banques cotées en bourse seraient pour deux des banques visées au paragraphe III de l'article 12 gravement affectés par le volume réduit des transactions pouvant être prises en compte et par la politique générale des deux sociétés intéressées, caractérisée par la sous-capitalisation au bilan et par la non-distribution de dividendes ; que, dès lors, le législateur aurait dû appliquer à la détermination de la valeur d'échange des sociétés de banque visées au paragraphe III de l'article 12 les dispositions retenues par l'article 18 pour la détermination de la valeur d'échange des actions des sociétés de banque non inscrites à la cote officielle des agents de change.
30. Considérant qu'il n'est pas contesté que les sociétés de banque visées par le paragraphe III de l'article 12 de la loi sont inscrites à la cote officielle des agents de change ; qu'il était donc loisible au législateur de prévoir pour les actions de ces sociétés un régime de détermination de la valeur d'échange identique à celui applicable aux actions des autres sociétés de banque cotées en bourse dès lors que les particularités ayant pu affecter les cours de bourse des actions des sociétés visées au paragraphe III de l'article 12 sont imputables non à la perspective des nationalisations mais à des causes inhérentes à la nature et à la gestion de ces sociétés ;
31. Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen,

Article premier :
La loi de nationalisation est déclarée conforme à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.