Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 15 mars 2011, par le Premier ministre, conformément aux articles 46, alinéa 5, et 61, alinéa 1er, de la Constitution, de la loi organique relative au Défenseur des droits.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution, dans sa rédaction résultant de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que la loi organique soumise à l'examen du Conseil constitutionnel a été adoptée dans le respect des règles de procédure fixées par les trois premiers alinéas de l'article 46 de la Constitution ;
2. Considérant qu'aux termes de l'article 71-1 de la Constitution : « Le Défenseur des droits veille au respect des droits et libertés par les administrations de l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d'une mission de service public, ou à l'égard duquel la loi organique lui attribue des compétences.
« Il peut être saisi, dans les conditions prévues par la loi organique, par toute personne s'estimant lésée par le fonctionnement d'un service public ou d'un organisme visé au premier alinéa. Il peut se saisir d'office.
« La loi organique définit les attributions et les modalités d'intervention du Défenseur des droits. Elle détermine les conditions dans lesquelles il peut être assisté par un collège pour l'exercice de certaines de ses attributions.
« Le Défenseur des droits est nommé par le Président de la République pour un mandat de six ans non renouvelable, après application de la procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13. Ses fonctions sont incompatibles avec celles de membre du Gouvernement et de membre du Parlement. Les autres incompatibilités sont fixées par la loi organique.
« Le Défenseur des droits rend compte de son activité au Président de la République et au Parlement » ;
- SUR LE TITRE Ier :
3. Considérant que le titre Ier de la loi organique soumise à l'examen du Conseil constitutionnel comporte les articles 1er à 3 qui précisent les modalités de nomination du Défenseur des droits, garantissent son indépendance pour l'exercice de ses fonctions et fixent la liste des incompatibilités qui lui sont applicables ;
4. Considérant, en particulier, qu'aux termes de l'article 2 de la loi organique : « Le Défenseur des droits, autorité constitutionnelle indépendante, ne reçoit, dans l'exercice de ses attributions, aucune instruction.
« Le Défenseur des droits et ses adjoints ne peuvent être poursuivis, recherchés, arrêtés, détenus ou jugés à l'occasion des opinions qu'ils émettent ou des actes qu'ils accomplissent dans l'exercice de leurs fonctions » ;
5. Considérant, d'une part, qu'en érigeant le Défenseur des droits en « autorité constitutionnelle indépendante », le premier alinéa de l'article 2 rappelle qu'il constitue une autorité administrative dont l'indépendance trouve son fondement dans la Constitution ; que cette disposition n'a pas pour effet de faire figurer le Défenseur des droits au nombre des pouvoirs publics constitutionnels ;
6. Considérant, d'autre part, que nul ne saurait, par une disposition générale de la loi, être exonéré de toute responsabilité personnelle quelle que soit la nature ou la gravité de l'acte qui lui est imputé ; que, si le législateur organique pouvait, pour garantir l'indépendance du Défenseur des droits et de ses adjoints, prévoir qu'ils bénéficient d'une immunité pénale, il devait, dans la définition de l'étendue de cette immunité, concilier le but ainsi poursuivi avec le respect des autres règles et principes de valeur constitutionnelle et, en particulier, le principe d'égalité ; que, dès lors, l'immunité pénale reconnue au Défenseur des droits et à ses adjoints ne saurait s'appliquer qu'aux opinions qu'ils émettent et aux actes qu'ils accomplissent pour l'exercice de leurs fonctions ; qu'elle ne saurait exonérer le Défenseur des droits et ses adjoints des sanctions encourues en cas de méconnaissance des règles prévues par les articles 20 et 29 de la loi organique, sur les secrets protégés par la loi, et par son article 22, sur la protection des lieux privés ; que, sous ces réserves, les dispositions de l'article 2 sont conformes à la Constitution ;
7. Considérant que les autres dispositions du titre Ier, qui a été adopté sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 71-1 de la Constitution, sont conformes à la Constitution ;
- SUR LE TITRE II :
8. Considérant que le titre II de la loi organique, relatif aux compétences et à la saisine du Défenseur des droits, comprend les articles 4 à 10 ; qu'il précise les missions du Défenseur des droits ; qu'il fixe la liste des personnes physiques ou morales qui peuvent le saisir ainsi que les conditions dans lesquelles il peut être saisi par l'intermédiaire d'un membre du Parlement ou se saisir d'office ; qu'il définit les conditions et les effets de sa saisine ; qu'il a été adopté sur le fondement des deux premiers alinéas de l'article 71 1 de la Constitution ; qu'il est conforme à la Constitution ;
- SUR LE TITRE III :
9. Considérant que le titre III de la loi organique, relatif à l'intervention du Défenseur des droits, composé de trois chapitres, comprend les articles 11 à 36 ;
10. Considérant que le chapitre Ier comprend les articles 11 à 17 ; qu'il institue les trois collèges qui assistent le Défenseur des droits pour l'exercice de certaines de ses attributions respectivement en matière « de défense et de promotion des droits de l'enfant », « de déontologie dans le domaine de la sécurité » et « de lutte contre les discriminations et de promotion de l'égalité » ; qu'il définit leur composition et les conditions de nomination de leurs membres ; qu'en particulier, l'article 11 institue trois adjoints du Défenseur des droits, respectivement membre et vice-président de l'un des trois collèges précités ; que ces adjoints, nommés sur proposition du Défenseur des droits et placés sous son autorité, peuvent recevoir certaines délégations dans leur domaine de compétence ; que ces délégations n'ont pas pour effet de dessaisir le Défenseur des droits de ses attributions ;
11. Considérant qu'en vertu du deuxième alinéa du paragraphe I de l'article 11, le Premier ministre nomme les adjoints du Défenseur des droits sur proposition de ce dernier ; que ces dispositions assurent l'indépendance du Défenseur des droits ; que cette indépendance implique que le Premier ministre mette fin aux fonctions des adjoints sur la proposition du Défenseur des droits ; que, sous cette réserve, l'article 11 est conforme à la Constitution ;
12. Considérant que le premier alinéa des articles 13, 14 et 15 précise que le Défenseur des droits « consulte » chacun des collèges « sur toute question nouvelle » ; que, dès lors que ces collèges assistent le Défenseur des droits pour certaines de ses attributions, cette consultation n'a ni pour objet ni pour effet de limiter les attributions du Défenseur des droits seul compétent pour convoquer les collèges, fixer leur ordre du jour et apprécier les questions nouvelles qu'il doit soumettre à leur avis ; qu'en outre, le Défenseur des droits n'est pas lié par les délibérations des collèges ; que, dans ces conditions, ces dispositions ne méconnaissent pas la seconde phrase du troisième alinéa de l'article 71 1 de la Constitution selon laquelle le Défenseur des droits est assisté d'un collège pour l'exercice de certaines de ses attributions ;
13. Considérant que le chapitre II, relatif aux moyens d'information du Défenseur des droits, comprend les articles 18 à 23 ; qu'il reconnaît au Défenseur des droits le pouvoir de demander des explications à toute personne qui, ainsi requise, doit lui communiquer toutes informations et pièces utiles à l'exercice de sa mission ; qu'il définit les limites de ce droit de communication en matière de secrets protégés par la loi ou en cas d'enquête ou d'instruction pénale ; qu'il détermine enfin les conditions dans lesquelles le Défenseur des droits peut procéder à des vérifications sur place ;
14. Considérant que le chapitre III, relatif aux pouvoirs du Défenseur des droits, comprend les articles 24 à 36 ; qu'il fixe les conditions dans lesquelles le Défenseur des droits décide de donner suite à une réclamation et peut, pour l'accomplissement de sa mission, formuler des recommandations, engager des actions de communication ou d'information, rechercher la résolution amiable de différends, proposer une transaction, notamment en matière de discrimination, ou saisir l'autorité compétente pour engager des poursuites disciplinaires ou pénales ;
15. Considérant, en particulier, qu'aux termes de l'article 29 de la loi organique : « Le Défenseur des droits peut saisir l'autorité investie du pouvoir d'engager les poursuites disciplinaires des faits dont il a connaissance et qui lui paraissent de nature à justifier une sanction.
« Cette autorité informe le Défenseur des droits des suites réservées à sa saisine et, si elle n'a pas engagé de procédure disciplinaire, des motifs de sa décision.
« À défaut d'information dans le délai qu'il a fixé ou s'il estime, au vu des informations reçues, que sa saisine n'a pas été suivie des mesures nécessaires, le Défenseur des droits peut établir un rapport spécial qui est communiqué à l'autorité mentionnée au premier alinéa. Il peut rendre publics ce rapport et, le cas échéant, la réponse de cette autorité selon des modalités qu'il détermine.
« L'alinéa précédent ne s'applique pas à la personne susceptible de faire l'objet de la saisine du Conseil supérieur de la magistrature prévue à l'avant-dernier alinéa de l'article 65 de la Constitution » ;
16. Considérant que l'article 16 de la Déclaration de 1789 et l'article 64 de la Constitution garantissent l'indépendance de l'ensemble des juridictions ainsi que le caractère spécifique de leurs fonctions, sur lesquelles ne peuvent empiéter ni le législateur, ni le Gouvernement, non plus qu'aucune autorité administrative ; que les attributions du Défenseur des droits en matière disciplinaire ne sauraient le conduire à remettre en cause cette indépendance qui, dans ce domaine, est garantie par les procédures particulières qui leur sont propres ; que, notamment, les conditions dans lesquelles la responsabilité disciplinaire des magistrats de l'ordre judiciaire peut être engagée sont prévues par l'article 65 de la Constitution ; que, dès lors, les dispositions de l'article 29 ne sauraient autoriser le Défenseur des droits à donner suite aux réclamations des justiciables portant sur le comportement d'un magistrat dans l'exercice de ses fonctions ; qu'elles ont pour seul effet de lui permettre d'aviser le ministre de la justice de faits découverts à l'occasion de l'accomplissement de ses missions et susceptibles de conduire à la mise en oeuvre d'une procédure disciplinaire à l'encontre d'un magistrat ; que, sous ces réserves, les dispositions de l'article 29 ne sont pas contraires aux exigences constitutionnelles précitées ;
17. Considérant que les autres dispositions du titre III, qui ont été adoptées sur le fondement du troisième alinéa de l'article 71-1 de la Constitution, sont conformes à la Constitution ;
- SUR LES TITRES IV ET V :
18. Considérant que le titre IV de la loi organique, relatif à l'organisation et au fonctionnement du Défenseur des droits, comprend les articles 37 à 39 ; qu'il est relatif aux services administratifs dont dispose le Défenseur des droits pour l'exercice de sa mission, aux règles de secret qui lui sont applicables ainsi qu'aux membres des collèges et aux personnels travaillant sous son autorité ; qu'il est conforme à la Constitution ; que toutefois, les dispositions de l'article 37, relatives aux services du Défenseur des droits, et celles de l'article 39, qui prévoient qu'il établit et rend public un règlement intérieur et un code de déontologie applicable aux personnels et aux collèges du Défenseur des droits, n'ont pas le caractère organique ;
19. Considérant que le titre V de la loi organique comprend les articles 40 à 44 ; que les articles 40 et 41 rendent incompatibles les fonctions de Défenseur des droits avec celles de membre du Conseil constitutionnel et de membre du Conseil supérieur de la magistrature ; que l'article 42 traite des inéligibilités applicables au Défenseur des droits ; que l'article 43 porte abrogation des textes auxquels la loi organique se substitue ; qu'il supprime notamment, dans diverses lois organiques, les dispositions relatives à la Commission nationale de déontologie de la sécurité, au Défenseur des enfants, à la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité et au Médiateur de la République ; que l'article 44 fixe les conditions d'entrée en vigueur de la loi organique ; que ces dispositions sont conformes à la Constitution ;
20. Considérant qu'à l'exception des articles 37 et 39, les dispositions de la loi examinée ont le caractère organique,

Article 1er. - Sous les réserves énoncées aux considérants 6, 11 et 16, les articles 2, 11 et 29 de la loi organique relative au Défenseur des droits sont conformes à la Constitution.
Article 2. - Les autres dispositions de la même loi organique sont conformes à la Constitution.
Article 3. - Les articles 37 et 39 de la même loi organique n'ont pas le caractère organique.
Article 4. - La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 29 mars 2011, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, M. Jacques BARROT, Mme Claire BAZY MALAURIE, MM. Guy CANIVET, Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Valéry GISCARD d'ESTAING, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Hubert HAENEL et Pierre STEINMETZ.
Monsieur le Président,
Conformément aux dispositions des articles 46, alinéa 5, et 61, alinéa 1, de la Constitution, j'ai l'honneur de vous transmettre la loi organique relative au Défenseur des droits.
Je vous prie de bien vouloir demander au Conseil constitutionnel de se prononcer sur la conformité de ce texte à la Constitution.
Je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l'assurance de ma haute considération.
Pour le Premier ministre,
et par délégation,
Le Secrétaire général du Gouvernement,
Serge Lasvignes
Le Conseil constitutionnel a été saisi, conformément aux articles 46, alinéa 5, et 61, alinéa 1er, de la Constitution, de la loi organique relative au Défenseur des droits.
Le Conseil constitutionnel a invité le Gouvernement à s'expliquer sur la conformité à la Constitution de certaines dispositions de cette loi organique. Ces questions appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I. SUR LES CONDITIONS DE CONSTATATION DE L'EMPÊCHEMENT DU DÉFENSEUR DES DROITS
A/ Le second alinéa de l'article 1er de la loi organique soumise à l'examen du Conseil constitutionnel dispose qu'il ne peut être mis fin aux fonctions du Défenseur des droits que sur sa demande ou en cas d'empêchement « dans des conditions définies par décret en Conseil d'État ».
B/ Le Gouvernement estime que le législateur organique a pu procéder ainsi sans méconnaître l'étendue de sa compétence.
En effet, aucun des renvois à la loi organique qui figurent à l'article 71-1 de la Constitution ne concerne la détermination des cas dans lesquels ni de la procédure selon laquelle il peut être mis fin aux fonctions du Défenseur des droits avant l'expiration de son mandat de six ans.
Sans doute peut-il être soutenu que la détermination des cas dans lesquels il peut être mis fin par anticipation aux fonctions du Défenseur des droits relève, même en l'absence d'un renvoi exprès dans la Constitution, de la loi organique, dès lors que sont en cause les garanties de l'indépendance inhérente à la mission constitutionnelle de cette autorité. Mais, à cet égard, le législateur organique a épuisé sa compétence en mentionnant, notamment, l'hypothèse de l'empêchement : il s'agit en effet d'une notion objective, qui s'imposera à l'autorité chargée de constater l'empêchement.
Ce serait en revanche solliciter à l'excès la lettre de l'article 71-1 de la Constitution que de le lire comme ayant entendu réserver en outre à la loi organique le soin de déterminer la procédure selon laquelle il est mis fin aux fonctions du Défenseur des droits, et notamment les conditions de la constatation d'un éventuel empêchement de celui-ci. Même si son existence et ses attributions sont consacrées par la Constitution, ce qui justifie qu'il ait été qualifié par le législateur organique d'« autorité constitutionnelle », le Défenseur des droits n'en demeure pas moins une autorité administrative et non un pouvoir public constitutionnel. Il en découle, entre autres conséquences, que c'est sous le contrôle du juge administratif que, en tout état de cause, son empêchement sera constaté.
Le Gouvernement estime, dans ces conditions, que la détermination de la procédure selon laquelle cette constatation devra avoir lieu ne relève pas de la loi organique. Pour les mêmes raisons, elle ne peut pas davantage être regardée comme ressortissant à la loi ordinaire en vertu de l'article 34 de la Constitution. Le législateur organique a donc pu renvoyer sur ce point à un décret en Conseil d'État.
A cet égard, le Gouvernement porte à la connaissance du Conseil constitutionnel, à toutes fins utiles, que, ainsi que cela a été exposé lors des travaux parlementaires, il envisage de reprendre, au besoin en l'adaptant, la procédure actuellement prévue, en ce qui concerne le Médiateur de la République, par le décret n° 73-253 du 9 mars 1973, pris pour l'application de l'article 2 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973. En vertu de ce texte, l'empêchement est constaté par un collège composé du vice-président du Conseil d'État, président, du premier président de la Cour de cassation et du premier président de la Cour des comptes, statuant à l'unanimité sur saisine du Président de la République.
II. SUR L'IMMUNITÉ DU DÉFENSEUR DES DROITS ET DE SES ADJOINTS
A/ Le second alinéa de l'article 2 de la loi organique dispose que le Défenseur des droits et ses adjoints « ne peuvent être poursuivis, recherchés, arrêtés, détenus ou jugés à l'occasion des opinions qu'ils émettent ou des actes qu'ils accomplissent dans l'exercice de leurs fonctions ».
B/ Le Gouvernement estime que cette disposition ne porte aucune atteinte au principe de séparation des pouvoirs.
1/ Il est de principe, en effet, que le législateur peut « prévoir, sous réserve du respect des règles et principes de valeur constitutionnelle et, en particulier, du principe d'égalité, que certaines personnes physiques ou morales bénéficieront d'une immunité pénale » (décision n° 98-399 DC du 5 mai 1998, cons. 7). Le Gouvernement rappelle, à cet égard, que, de jurisprudence constante, le principe d'égalité devant la loi ne fait pas obstacle à ce que le législateur traite de manière différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.
Le législateur a déjà fait usage de la faculté qui lui est ainsi reconnue à l'égard de plusieurs autorités administratives indépendantes, qui bénéficient d'une immunité de même nature et de même portée que celle prévue par le second alinéa de l'article 2 de la loi organique. Il en va ainsi du Médiateur de la République (loi n° 73-6 du 3 janvier 1973, article 3), du Défenseur des enfants (loi n° 2000-196 du 6 mars 2000, article 10, alinéa 2) et du Contrôleur général des lieux de privation de liberté (loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007, article 2, alinéa 2).
Comme dans le cas de ces différentes autorités, auxquelles le Défenseur des droits se substitue d'ailleurs en partie, l'immunité conférée à celui-ci et à ses adjoints a pour objet de garantir leur indépendance en les mettant à l'abri des pressions et tentatives d'intimidation auxquelles leurs fonctions les exposent tout particulièrement. Or, comme il a déjà été dit, l'indépendance est inhérente à la mission du Défenseur des droits telle qu'elle résulte de l'article 71-1 de la Constitution. La nécessité d'assurer son plein effet à la volonté ainsi exprimée par le constituant constitue une raison d'intérêt général justifiant la dérogation à l'égalité devant la loi que comporte nécessairement toute immunité.
2/ Au demeurant, le Gouvernement entend souligner que cette dérogation, dont l'étendue devra être appréciée strictement par les juridictions, est, au cas d'espèce, d'une portée limitée. Il résulte en effet des termes du second alinéa de l'article 2 de la loi organique que l'immunité conférée au Défenseur des droits et à ses adjoints ne concerne que la responsabilité pénale personnelle qu'ils sont susceptibles d'encourir dans l'exercice de leurs fonctions, c'est-à-dire dans l'accomplissement de la mission confiée au Défenseur des droits par la Constitution et précisée par le titre III de la loi organique.
Ainsi, cette immunité ne ferait pas obstacle, notamment, à ce que la responsabilité pénale du Défenseur des droits ou de ses adjoints soit engagée pour des fautes détachables de l'accomplissement de cette mission. Elle ne ferait pas davantage obstacle à ce que la responsabilité pécuniaire de l'État soit engagée, devant le juge administratif, dans le cas où le Défenseur des droits ou ses adjoints feraient un usage fautif de leurs prérogatives et causeraient un préjudice à des tiers.
III. SUR LE MODE DE NOMINATION DES ADJOINTS DU DÉFENSEUR DES DROITS
A/ Le deuxième alinéa du I de l'article 11 de la loi organique prévoit que les adjoints du Défenseur des droits sont nommés, sur proposition de ce dernier, par le Premier ministre.
B/ Le Gouvernement estime qu'il ne résulte de ce mode de nomination aucune atteinte à l'indépendance du Défenseur des droits.
1/ Le Gouvernement entend rappeler, d'abord, que la possibilité pour le Défenseur des droits de déléguer certaines de ses attributions à des adjoints, loin d'avoir été exclue par le constituant, a été expressément voulue par lui. Telle est en effet la portée de la disposition de l'article 71-1 de la Constitution selon laquelle le Défenseur des droits « peut être assisté par un collège pour l'exercice de certaines de ses attributions », éclairée par les travaux parlementaires (v. en particulier le rapport de M. Jean-Luc Warsmann sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République, en deuxième lecture devant l'Assemblée nationale, n° 1009 : « Ce collège pourrait [...] être composé de membres plus spécialement chargés de telle ou telle autre tâche, dans l'hypothèse où le Défenseur accomplirait les fonctions remplies jusqu'à présent par différentes autorités administratives indépendantes. »).
La possibilité donnée au Défenseur des droits de déléguer certaines de ses attributions à des adjoints qui sont aussi les vice-présidents des collèges chargés de l'assister est donc parfaitement conforme à la volonté du constituant.
2/ Dans ce cadre, le choix fait par le législateur organique de confier au Premier ministre le soin de nommer les adjoints n'est pas de nature à porter atteinte à l'indépendance du Défenseur des droits.
D'une part, en effet, si ce dernier n'a pas le pouvoir de nommer lui-même ses adjoints, le Premier ministre ne peut procéder à ces nominations, en vertu des dispositions expresses du deuxième alinéa du I de l'article 11 de la loi organique, que sur sa proposition. En cas de désaccord entre le Défenseur des droits et l'autorité de nomination désignée par la loi organique, celle-ci pourra seulement inviter le Défenseur des droits à émettre une nouvelle proposition, conformément au droit commun en la matière. Mais il n'en demeure pas moins que le Défenseur des droits ne pourra jamais se voir imposer une personne qui ne recueillerait pas toute sa confiance ou ne lui paraîtrait pas posséder les compétences requises.
D'autre part, le législateur organique a veillé à ce que les adjoints du Défenseur des droits disposent, en cours de mandat, des mêmes garanties d'indépendance que ce dernier. En particulier, ils bénéficieront de la même immunité pour les opinions qu'ils émettront ou les actes qu'ils accompliront dans l'exercice de leurs fonctions, ils seront soumis aux mêmes incompatibilités, et, sauf démission ou empêchement, leur mandat cessera avec celui du Défenseur des droits et ne sera pas renouvelable. Il n'est donc pas à craindre que, dans l'exercice de leurs fonctions, les adjoints du Défenseur des droits soient, davantage que celui-ci, accessibles aux pressions extérieures.
En tout état de cause, le II de l'article 11 de la loi organique ne fait aucune obligation au Défenseur des droits de déléguer certaines de ses attributions à ses adjoints, que ces mêmes dispositions placent expressément sous son autorité, et il demeurera libre de revenir à tout moment sur une délégation qu'il leur aurait consentie. Il ne pourra au demeurant s'agir, comme en témoignent les travaux parlementaires, que d'une simple délégation de signature, qui n'aura pas pour effet de dessaisir le Défenseur des droits des compétences déléguées.
IV. SUR LES CONDITIONS DE CONSULTATION DES COLLÈGES QUI ASSISTENT LE DÉFENSEUR DES DROITS
A/ Les articles 13 à 15 de la loi organique imposent au Défenseur des droits, lorsqu'il intervient en matière de déontologie de la sécurité, de défense et de promotion des droits de l'enfant ou de lutte contre les discriminations et de promotion de l'égalité, de consulter, sur toute question nouvelle, un collège qu'il préside.
B/ Le Gouvernement estime que l'obligation faite au Défenseur des droits, dans certaines matières, de consulter un collège sur toute question nouvelle est conforme à l'article 71-1 de la Constitution.
D'une part, en effet, les collèges, dont il n'est pas prévu qu'ils puissent se saisir d'office, ne seront appelés à délibérer qu'à l'initiative du Défenseur des droits. Or il résulte des termes mêmes des articles 13 à 15 de la loi organique que ce dernier ne sera pas tenu de consulter les collèges sur l'ensemble des réclamations dont il sera saisi, mais seulement, et dans les seules matières de la déontologie de la sécurité, de la défense et de la promotion des droits de l'enfant et de la lutte contre les discriminations et de la promotion de l'égalité, sur les « questions nouvelles » que ces réclamations susciteront, c'est-à-dire sur des questions de principe, appelant une prise de position qui dépasse le règlement d'un cas d'espèce.
D'autre part, les délibérations des collèges ne lieront nullement le Défenseur des droits quant à la suite qu'il lui appartiendra de donner aux réclamations dont il sera saisi, non plus d'ailleurs que dans l'accomplissement des autres missions qui lui sont confiées par la loi organique. Il n'est pas davantage prévu que le Défenseur des droits doive rendre compte aux collèges de la façon dont il exerce ses prérogatives ou se justifier, le cas échéant, de s'écarter des avis rendus par ceux-ci.
Ainsi, les dispositions de la loi organique réalisent un juste équilibre entre le souci de donner toute sa portée à la volonté du constituant, qui a voulu permettre une certaine collégialité dans l'exercice de ses attributions par le Défenseur des droits – objectif qui n'aurait peut-être pas été pleinement atteint si la consultation des collèges avait été purement facultative –, tout en préservant son entière liberté quant à la façon dont il entend exercer ses attributions.
V. SUR L'INDICATION PAR LE DEFENSEUR DES DROITS DES MOTIFS POUR LESQUELS IL DECIDE DE NE PAS DONNER SUITE A UNE SAISINE
A/ Le second alinéa de l'article 24 de la loi organique dispose que le Défenseur des droits « indique les motifs pour lesquels il décide de ne pas donner suite à une saisine ».
B/ Le Gouvernement estime qu'aucune règle ni aucun principe constitutionnel n'imposait la motivation de ces décisions, mais que l'article 71-1 de la Constitution ne s'opposait pas à ce que le législateur organique en décide ainsi pour des raisons de bonne administration.
Il va de soi, néanmoins, que, indépendamment même des réclamations abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique, celles de ces réclamations ne présentant manifestement aucun caractère sérieux n'appelleront, de la part du Défenseur des droits, qu'une réponse sommaire.
VI. SUR LA SAISINE PAR LE DÉFENSEUR DES DROITS DE L'AUTORITÉ INVESTIE DU POUVOIR D'ENGAGER LES POURSUITES DISCIPLINAIRES
A/ L'article 29 de la loi organique dispose, en ses deux premiers alinéas, que le Défenseur des droits peut saisir l'autorité investie du pouvoir d'engager les poursuites disciplinaires des faits dont il a connaissance et qui lui paraissent de nature à justifier une sanction, cette autorité devant informer le Défenseur des droits des suites réservées à sa saisine et des motifs pour lesquels, le cas échéant, elle n'a pas engagé de procédure disciplinaire.
Le troisième alinéa du même article permet au Défenseur des droits, à défaut d'une telle information ou s'il estime que sa saisine n'a pas été suivie des mesures nécessaires, d'établir un rapport spécial qui peut être rendu public, avec, le cas échéant, la réponse de l'autorité saisie en vain. Le dernier alinéa précise toutefois que ces dernières dispositions ne s'appliquent pas aux personnes susceptibles de faire l'objet de la saisine du Conseil supérieur de la magistrature prévue à l'avant-dernier alinéa de l'article 65 de la Constitution.
Le Conseil constitutionnel interroge le Gouvernement sur la conformité avec les articles 64 et 65 de la Constitution des dispositions des deux premiers alinéas de l'article 29 de la loi organique soumise à son examen, en tant qu'elles s'appliquent aux magistrats.
B/ Le Gouvernement entend d'abord souligner qu'il ne résulte ni de la lettre de l'article 71-1 de la Constitution ni des travaux préparatoires à son adoption que le constituant ait entendu exclure que des magistrats puissent être mis en cause par le Défenseur des droits dans le cas où ils seraient à l'origine d'atteintes aux droits et libertés au respect desquels il est chargé de veiller.
Dans la mesure où la réserve figurant au dernier alinéa de l'article 29 de la loi organique n'exclut l'application aux magistrats que du troisième alinéa de cet article, on doit donc considérer que, en principe, les deux premiers alinéas leur sont applicables. Ceci signifie que si, dans l'exercice de ses fonctions, le Défenseur des droits a connaissance de faits commis par un magistrat susceptibles de constituer une faute disciplinaire, il pourra porter ces faits à la connaissance de l'autorité investie du pouvoir d'engager les poursuites disciplinaires. Cette autorité doit s'entendre du Garde des sceaux, qui dispose dans tous les cas du pouvoir d'engager les poursuites en saisissant le Conseil supérieur de la magistrature.
Le Gouvernement estime qu'une telle faculté d'alerte ne porte aucune atteinte à la séparation des pouvoirs ou à l'indépendance de l'autorité judiciaire.
1/ Certes, le dispositif ainsi mis en place par le législateur organique présente une certaine parenté avec celui, institué au profit du Médiateur de la République, qui avait été censuré par la décision n° 2007-551 DC du 1er mars 2007, au motif qu'il avait pour effet de permettre à une autorité administrative d'empiéter sur les fonctions des juridictions.
Mais le législateur organique a dûment tenu compte de ce précédent en veillant à ce que le Défenseur des droits ne puisse pas, lorsqu'est en cause un magistrat, établir et rendre public un rapport spécial, dans l'hypothèse où il ne serait pas donné suite à sa saisine de l'autorité investie du pouvoir d'engager les poursuites disciplinaires.
Le Défenseur des droits ne dispose donc d'aucun moyen de contraindre cette autorité à engager des poursuites, ni même d'aucun moyen de pression en ce sens. Dans ces conditions, la loi organique ne rend possible aucune immixtion de cette autorité dans l'exercice du pouvoir disciplinaire à l'égard des magistrats, et ne réalise ainsi, a fortiori, aucun empiètement sur les fonctions des juridictions.
2/ Au surplus, le Gouvernement entend souligner que la compétence du Défenseur des droits à l'égard des faits imputables aux magistrats est, en tout état de cause, doublement limitée.
D'une part, en effet, dans la mesure où le contenu même des décisions juridictionnelles, qui ne peut être remis en cause que par l'exercice des voies de recours, est insusceptible de constituer une faute disciplinaire, sous la seule réserve de l'exception prévue au deuxième alinéa de l'article 43 du statut de la magistrature, les deux premiers alinéas de l'article 29 de la loi organique ne sauraient être mis en œuvre pour contester la teneur d'une décision de justice. L'article 33 de la loi organique indique d'ailleurs expressément que le Défenseur des droits « ne peut remettre en cause une décision juridictionnelle ».
D'autre part, il résulte des termes de l'article 71-1 de la Constitution que le Défenseur des droits n'est compétent, s'agissant des services de l'Etat, qu'à l'égard de ses « administrations ». Cette disposition ne peut sans doute être lue comme excluant par principe les juridictions du champ des services publics relevant de la compétence du Défenseur des droits mais elle semble exclure de cette compétence l'activité des juridictions dans l'exercice de leur mission constitutionnelle consistant à rendre la justice.
Ainsi, si le Défenseur des droits pourrait avoir à connaître de faits susceptibles de constituer une faute disciplinaire commis par des magistrats dans le cadre du fonctionnement administratif des juridictions, sa compétence ne s'étend pas aux faits qui ne sont pas séparables de la fonction de juger dont sont investies ces juridictions – qu'il s'agisse, d'ailleurs, des juridictions judiciaires ou des juridictions administratives.
Le champ d'application de l'article 29 de la loi organique soumise à l'examen du Conseil constitutionnel apparaît donc limité, en ce qui concerne les magistrats, et sa mise en œuvre est en tout état de cause insusceptible d'exercer une quelconque influence sur l'activité juridictionnelle elle-même.
Pour ces raisons, le Gouvernement estime que le Conseil constitutionnel devra déclarer conforme à la Constitution la loi organique soumise à son examen.