Le Conseil constitutionnel,
Saisi le 30 juin 1975 par MM Gaston DEFFERRE, André BOULLOCHE, Robert AUMONT, Daniel BENOIST, Louis MEXANDEAU, Maurice ANDRIEU, Jean BASTIDE, Gilbert SENES, Robert CAPDEVILLE, Jean BERNARD, Christian LAURISSERGUES, Jean ANTAGNAC, Edmond VACANT, Charles JOSSELIN, Louis BESSON, Louis DARINOT, Alex RAYMOND, René GAILLARD, Georges FILLIOUD, Tony LARUE, Francis LEENHARDT, Jean-Pierre COT, Michel CREPEAU, Yves ALLAINMAT, Antonin VER, Robert FABRE, Jacques-Antoine GAU, Paul DURAFFOUR, Henri LAVIELLE, Georges CARPENTIER, Jean-Pierre CHEVENEMENT, Alain BONNET, Arsène BOULAY, Frédéric JALTON, Joseph PLANEIX, Fernand SAUZEDDE, Louis PIMONT, Gérard HOUTEER, Antoine GAYRAUD, André BILLOUX, André DESMULLIEZ, Alain VIVIEN, Nicolas ALFONSI, André GUERLIN, Gilbert FAURE, Jacques HUYGHUES DES ETAGES, Michel SAINTE-MARIE, Henri MICHEL, Maurice LEGENDRE, Raoul BAYOU Louis LE SENECHAL, Maurice BLANC, Waldeck L'HUILLIER, André TOURNE, Louis ODRU, Paul CERMOLACCE, Marcel RIGOUT, Dominique FRELAUT, Georges BUSTIN, Claude WEBER, Lucien VILLA, Raymond BARBET, Pierre VILLON, Mme Jacqueline CHONAVEL, députés à l'Assemblée nationale, dans les conditions prévues à l'article 61 de la Constitution, du texte de la loi supprimant la patente et instituant une taxe professionnelle, telle qu'elle a été adoptée par le Parlement ;
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Ouï le rapporteur en son rapport ;
1. Considérant qu'il appartient au Conseil constitutionnel, lorsqu'il est saisi en application de l'article 61 de la Constitution, d'une loi votée par le Parlement et en instance de promulgation, non seulement de se prononcer sur la conformité des dispositions de cette loi à la Constitution mais encore d'examiner si elle a été adoptée dans le respect des règles de valeur constitutionnelle relatives à la procédure législative ;
2. Considérant que l'article 40 de la Constitution dispose : "les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique" ; que si la mise en oeuvre de cette disposition est assurée, au cours de la procédure législative, dans les conditions prévues par les règlements des deux assemblées du Parlement, il est de la mission du Conseil constitutionnel de statuer sur le point de savoir si, au cours de l'élaboration de la loi, il a été fait de l'article sus-rappelé une application conforme à la lettre et à l'esprit de cette disposition ;
3. Considérant qu'il résulte tant du titre et des termes mêmes de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel que des travaux préparatoires de cette loi et des débats auxquels elle a donné lieu devant le Parlement, que l'institution par ladite loi de la taxe professionnelle doit être regardée, non comme la création d'une ressource fiscale entièrement nouvelle, mais seulement comme la substitution de cette taxe professionnelle à la contribution des patentes tout en assurant d'ailleurs très explicitement la continuité et les transitions entre le régime ancien et le régime nouveau ;
4. Considérant que si l'article 40 apporte, en ce qui concerne les membres du Parlement, une limitation aux principes posés aux articles 39, alinéa premier, et 44, alinéa premier, de la Constitution, c'est en vue d'éviter que des dispositions particulières ayant une incidence financière directe, puissent être votées sans qu'il soit tenu compte des conséquences qui pourraient en résulter pour la situation d'ensemble des Finances publiques ; qu'il ressort de l'analyse des débats devant l'une et l'autre assemblée du Parlement, que dans tous les cas où, suivant les procédures et dans les formes prévues par les règlements de ces assemblées, des amendements ont été déclarés irrecevables, il s'agissait de mesures qui auraient eu une incidence financière directe se traduisant soit par une diminution de ressources soit par l'aggravation d'une charge publique ; que, dès lors, il a été fait dans les cas dont il s'agit une exacte application de l'article 40 de la Constitution ;
5. Considérant, au surplus, que dans le même temps, l'ampleur des discussions devant les assemblées ainsi que le nombre et l'importance des modifications apportées au cours des débats au texte déposé font apparaître qu'il y a eu, dans l'élaboration de la loi, exercice réel du droit d'amendement ;
6. Considérant que même lorsqu'il s'agit d'un impôt liquidé suivant le système de la répartition, des mesures d'exonération, de déduction, de réduction, d'abattement ou d'octroi de primes, atteignant, en définitive, la substance de la matière imposable, entraînent l'obligation corrélative, pour rétablir le niveau de la ressource, de variations d'autres éléments, de taux ou d'assiette, de l'impôt en cause, et sont donc justiciables des dispositions de l'article 40 ; qu'au surplus, le caractère d'impôt de répartition ne sera maintenu à la taxe professionnelle que pendant la période transitoire prévue par la loi soumise au Conseil ;
7. Considérant qu'en l'état il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'autre question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les dispositions de la loi soumise à son examen ;

Article premier :
La loi supprimant la patente et instituant une taxe professionnelle, déférée au Conseil constitutionnel, est déclarée conforme à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Conformément aux deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi supprimant la patente et instituant une taxe professionnelle, qui vient d'être adoptée par le Parlement, afin que le Conseil se prononce sur sa conformité à la Constitution.
Nous estimons, en effet, que cette loi doit être déclarée non conforme à la Constitution pour le motif qu'elle a été délibérée et adoptée sans que les membres du Parlement aient pu exercer pleinement le droit d'initiative législative qui leur est reconnu par la Constitution.
1) DROIT D'INITIATIVE DES MEMBRES DU PARLEMENT   A : PRINCIPE GENERAL   En vertu des articles 39 et 44 de la Constitution, "l'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement" tandis que "les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement".
La Constitution a donc explicitement placé sur un même plan le Gouvernement et les parlementaires en ce qui concerne le droit d'initiative législative, qu'il s'agisse du dépôt des projets ou propositions de loi ou qu'il s'agisse des amendements.
Il s'agit là d'un principe fondamental de notre Constitution.
Aussi a-t-elle prévu très clairement les cas, nécessairement limités, dans lesquels il peut y être porté atteinte : ces cas sont prévus aux articles 40, 41 et 45 de la Constitution.
B : LES DEROGATIONS A CE PRINCIPE   Trois séries de dérogations au droit d'initiative législative sont prévues par la Constitution.
Deux d'entre elles ne rompent pas le principe d'égalité rappelé ci-dessus. Seule la troisième paraît le rompre mais ses effets se trouvent corrigés par les voies de recours ouvertes aux membres du Parlement.
1 : Le droit d'amendement des membres du Parlement se trouve suspendu, sans pour autant rompre le principe d'égalité posé aux articles 39 et 44 de la Constitution, dans deux cas respectivement prévus aux articles 41 et 45 de la Constitution.
: En vertu de l'article 41, le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilité à toute proposition ou amendement portant sur une matière autre que celles visées à l'article 34 de la Constitution ou sur une matière ayant fait l'objet d'une délégation consentie en application de l'article 38 de la Constitution.
Mais la mise en oeuvre de l'article 38 de la Constitution nécessite une habilitation parlementaire. C'est donc le Parlement, et lui seul, qui a le pouvoir de renoncer, pour certaines matières et pour un délai limité, à ses droits d'initiative législative.
Quant aux autres dispositions de l'article 41, si elles permettent effectivement au Gouvernement de protéger les attributions qui lui sont conférées par l'article 37 de la Constitution, elles ne font pas obstacle à la possibilité qui reste toujours donnée au Parlement de protéger le domaine de la loi prévu par l'article 34 de la Constitution.
En premier lieu, en effet, les Présidents des Assemblées peuvent demander au Conseil Constitutionnel de trancher un conflit d'interprétation ouvert à l'occasion de l'irrecevabilité soulevée par le Gouvernement en vertu de l'article 41.
En second lieu, soixante députés ou sénateurs peuvent déférer au Conseil Constitutionnel toute loi qui leur parait non conforme à la Constitution. Tel serait évidemment le cas d'une loi comportant des dispositions autres que celles prévues à l'article 34 de la Constitution sous réserve de l'appréciation du Conseil quant à la portée exacte de l'article 34.
Enfin, le Conseil d'Etat a admis que, dans certaines circonstances, un membre du Parlement pouvait avoir intérêt pour agir auprès de lui afin qu'il statue sur la légalité d'un texte règlementaire.
: L'autre disposition, qui ne rompt pas le principe d'égalité, est prévue par l'article 45 de la Constitution.
Lorsque le Gouvernement décide de provoquer la création d'une commission mixte paritaire, aucun amendement n'est recevable sans son accord.
Mais le droit d'amendement des membres du Parlement ne se trouve pas pour autant suspendu. En réalité, le Parlement délègue ses pouvoirs, en ces domaines, aux membres de la Commission mixte paritaire qui conservent, pendant les délibérations de cette commission et devant elle, l'intégralité de leur droit d'amendement.
2 : En définitive, la seule dérogation grave qui soit apportée aux articles 39 et 44 de la Constitution est celle prévue par son article 40.
Selon cette disposition, aucun amendement n'est recevable lorsque son adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique.
Il est évident qu'une dérogation aussi large et sans contrepartie doit être appliquée stricto sensu.
Toute application indue d'une irrecevabilité fondée sur l'article 40 fausse gravement la procédure législative et il en résulte que le texte issu des délibérations parlementaires n'a pas le caractère d'un texte élaboré selon les procédures prévues par la Constitution et les Réglements des assemblées parlementaires dont le Conseil Constitutionnel a déclaré, en vertu de l'article 61, qu'ils sont conformes à la Constitution.
Aussi, l'importance de cette disposition ne saurait échapper à votre attention ni ses modalités d'application à votre censure.
Or, il se trouve que dans les décisions rendues le 20 janvier 1961 et le 12 mars 1963, le Conseil Constitutionnel, saisi par le Premier Ministre, a estimé qu'il avait un droit de regard sur les décisions d'irrecevabilité ou de non irrecevabilité prononcées en vertu de l'article 40. Des dispositions introduites dans un texte législatif par le Parlement ont été déclarées non conforme à la Constitution pour le motif qu'étant génératrices de charges publiques supplémentaires elles auraient du être déclarées irrecevables par application de l'article 40.
En estimant que vous aviez la possibilité, avant la promulgation de la loi, de faire ainsi application de l'article 40 de la Constitution sur une irrecevabilité soulevée par le Gouvernement, vous avez implicitement admis qu'une voie de recours pourrait être ouverte auprès de vous dans l'hypothèse où le recours abusif à l'article 40 a une incidence grave sur le contenu d'une loi qui n'a pas pu être examinée par le Parlement dans la plénitude de ses droits.
En effet, dans le cas contraire, le Parlement se trouverait placé, par rapport au Gouvernement, dans une situation d'infériorité qui viderait les articles 39 et 44 de la Constitution d'une très large partie de leur portée. Les décisions les plus arbitrairement prises en vertu de l'article 40 pourraient toujours prévaloir contre les droits des membres du Parlement tandis que le Gouvernement pourrait toujours obtenir auprès de vous la réforme des décisions de recevabilité prises en vertu du même article.
C'est pourquoi, nous fondant, d'une part sur l'équilibre et les droits des membres du Parlement définis par les articles 39 et 44 de la Constitution et, d'autre part, sur les décisions rendues le 20 janvier 1961, et le 12 mars 1963, nous vous demandons de bien vouloir statuer sur les conditions dans lesquelles l'article 40 de la Constitution a été appliqué à l'occasion de la discussion du projet de loi supprimant la patente et instituant une taxe professionnelle, aboutissant à rendre ce texte non conforme à la Constitution.
2) CONFORMITE A LA CONSTITUTION DE LA LOI SUPPRIMANT LA PATENTE ET INSTITUANT UNE TAXE PROFESSIONNELLE   Le Gouvernement a déposé sur le Bureau de l'Assemblée Nationale, le 13 mai 1975, un projet de loi n 1634 supprimant la patente et instituant une taxe professionnelle.
Ni l'exposé des motifs de ce projet, ni son dispositif n'ont prévu expressement que la taxe professionnelle remplaçait la contribution des patentes.
Sans doute, l'exposé des motifs du projet de loi fait-il référence à l'article 8 de la loi n 73-1193 du 27 décembre 1973 qui prévoit que "le Gouvernement déposera, avant le 31 décembre 1973 un projet de loi portant réforme de la contribution des patentes et définissant la ressource locale appelée à la remplacer".
Mais l'article 8 de la loi d'orientation du commerce et de l'artisanat n'a aucune valeur législative car, à défaut, il constituerait d'une proposition de résolution.
Or, dans ses décisions des 18 et 24 juin 1959, le Conseil Constitutionnel a estimé que de telles propositions sont contraires à la Constitution dans la mesure où elles tendent "à orienter ou contrôler l'action gouvernementale".
Ainsi, et bien que l'article 8 précité ait été adopté sur la proposition du Gouvernement, il ne saurait avoir une valeur contraignante à l'égard du Gouvernement qui n'est pas plus lié que le Parlement par le vote de cette disposition.
Au demeurant, si l'article 8 avait une valeur contraignante, il faudrait considérer que le projet n 1634 n'est pas celui qui avait été prévu par le législateur dans la loi du 27 décembre 1973. En effet, le projet visé à l'article 8 devait être déposé avant le 31 décembre 1973. Or, le projet n 1634 a été déposé le 13 mai 1975, soit à un moment où l'article 8 de la loi du 27 décembre 1973 n'était plus applicable.
De même, le remplacement de la patente par une taxe professionnelle n'était pas prévu par l'ordonnance n 59-108 du 7 janvier 1959.
En effet, aucune disposition de cette ordonnance ne prévoit expressement que la taxe professionnelle remplacera la patente.
Bien plus, si l'on considère que la réforme de la patente a été prévue par l'ordonnance du 7 janvier 1959, il convient de souligner que le système envisagé à l'époque par cette ordonnance se trouve pratiquement abandonné. Un très grand nombre de dispositions de l'ordonnance a été abrogée par divers textes législatifs intervenus depuis sa publication. Quant aux dispositions de l'ordonnance qui concernent la taxe professionnelle, elles sont intégralement abrogées par l'article 18 du projet n 1634.
Le Parlement se trouvait donc invité à supprimer la patente et à créer une taxe professionnelle dont on lui demandait de déterminer, conformément à l'article 34 de la Constitution, l'assiette et les modalités de recouvrement.
Il est évident que les dispositions proposées par le Gouvernement pour l'établissement de la taxe professionnelle sont profondément différentes de celles applicables à la patente.
Le Parlement était donc conduit à se prononcer sur la création d'un impôt entièrement nouveau.
Or, il a toujours été admis, depuis 1958, que l'article 40 de la Constitution ne pouvait pas être appliqué aux amendements intéressant des impositions nouvelles dont la création est demandée au Parlement.
Aussi, aucun des amendements présentés par les membres du Parlement n'aurait du être examiné sous l'angle de la recevabilité par référence à l'article 40 de la Constitution.
Tel n'a malheureusement pas été le cas. Le Président de l'Assemblée nationale : pour s'en tenir à cette seule Assemblée - a déclaré irrecevables, au cours de la première lecture du projet, les amendements n 7, 11, 13, 18, 26, 30, 33, 41, 72, 76, 99, 100, 121, 130 et 145 ainsi qu'en fait foi le compte-rendu des débats.
On ne peut écarter l'hypothèse que si ces amendements avaient été soumis au vote de l'Assemblée, ainsi d'ailleurs que ceux qui avaient été préparés par plusieurs députés qui ont finalement renoncé à les déposer en raison des avis émis à leur sujet par le Président de la commission des finances conformément à l'article 98-6 du Règlement de l'Assemblée nationale, plusieurs d'entre eux auraient été adoptés, de sorte que le contenu de la loi se serait trouvé différent.
Même si aucun de ces amendements n'avait été voté, le Parlement aurait agi dans la plénitude de ses droits et non pas sous une contrainte que le constituant n'a en aucune manière entendu lui imposer.
Un autre motif nous conduit à penser que l'article 40 de la Constitution n'aurait pas du être appliqué aux amendements déposés au projet n 1634.
En effet, la taxe professionnelle est un impôt mis à la disposition des collectivités territoriales et de leurs groupements.
Or, les règles budgétaires auxquelles les bénéficiaires de cet impôt sont soumis leur font obligation d'équilibrer strictement leurs dépenses et leurs recettes.
Les collectivités et leurs groupements déterminent donc, au vu de leurs dépenses, le montant des recettes fiscales qui leur sont nécessaires et c'est à partir de ce montant que sont fixés les taux des impositions.
Les collectivités et leurs groupements sont donc toujours assurés de recevoir les sommes dont elles ont besoin et qui sont réparties entre les assujettis au prorata des bases d'imposition prévues par la loi. Lorsque le législateur modifie ces bases, il modifie la répartition de la charge fiscale entre les contribuables sans jamais entrainer la diminution des ressources publiques visée à l'article 40 de la Constitution.
C'est vainement que l'on prétendrait appliquer l'article 40 aux seuls amendements de dégrèvement en arguant que l'accumulation d'amendements de l'espèce risquerait de faire disparaitre la totalité de la matière imposable et, par là, de supprimer une "ressource publique", l'application d'un taux même très élevé à une base nulle se traduisant par un produit nul.
Outre qu'il s'agit là d'une hypothèse d'école il faudrait, pour statuer sur chaque amendement, que le Président de l'Assemblée puisse prouver que l'on se trouve dans ce cas très particulier. De plus, il existe vraisemblablement en France de très petites communes où il n'existe aucun assujetti à la patente et où les ressources communales à taux variables ne proviennent que des taxes foncières et de la taxe d'habitation.
Enfin, cet argument ne ferait pas tomber celui s'appuyant sur le fait que l'on se trouve devant la création d'une ressource nouvelle et que le Gouvernement, à l'égard duquel l'article 40 ne joue pas, a pris l'entière responsabilité de proposer la suppression de l'ancienne contribution des patentes sans prendre à aucun moment l'engagement de maintenir une ressource dont le produit et la répartition entre les bénéficiaires seraient équivalents au produit et à la répartition de la patente.
Par ailleurs, il convient de noter que le dispositif du projet n 1634 n'interdisait pas aux bénéficiaires de la taxe professionnelle de compenser les éventuels manque à gagner constatés entre l'ancienne patente et la nouvelle taxe professionnelle par une majoration des trois autres taxes locales directes.
Nous estimons donc avoir ainsi apporté la preuve que l'article 40 de la Constitution n'était pas applicable aux amendements proposés au projet n 1634 par les membres du Parlement et qu'en en décidant autrement, le Président de l'Assemblée nationale n'a pas permis aux députés de délibérer ce projet conformément à la Constitution.
C'est pourquoi nous vous demandons de bien vouloir déclarer non conforme à la Constitution la loi supprimant la patente et instituant une taxe professionnelle.
Une telle décision de votre part n'aura pas pour effet de supprimer toute réforme de la fiscalité locale directe et notamment de la patente. En effet, le Gouvernement conservera la possibilité de saisir le Parlement d'un nouveau projet de loi à l'égard duquel le Parlement pourra exercer la plénitude de son droit d'amendement.
Votre décision permettra en outre d'amorcer une jurisprudence délimitant avec précision le domaine d'application de l'article 40 de la Constitution. Cette application fait, depuis longtemps, l'objet de nombreuses critiques dans la mesure où, en particulier, les amendements déposés par les membres de l'opposition paraissent souvent soumis à un jugement spécialement rigoureux au regard de cet article.
Ainsi, votre décision serait non seulement conforme à la lettre de la Constitution, mais également à l'esprit qui a présidé à l'élaboration et au vote de la loi constitutionnelle du 29 octobre 1974 qui avait notamment pour objet d'offrir aux membres du Parlement, qu'ils appartiennent à la majorité ou à l'opposition, la possibilité de défendre leurs droits auprès du Conseil constitutionnel.