Frage: Vorbemerkung der Fragesteller
In einem Vorlageverfahren hatte der belgische Verfassungsgerichtshof den Europäischen Gerichtshof (EuGH) um Beantwortung von Auslegungsfragen zur Richtlinie (EU) 2012/681 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 über die Verwendung von Fluggastdatensätzen (PNR) zur Verhütung, Aufdeckung, Ermittlung und Verfolgung von terroristischen Straftaten und schwerer Kriminalität (PNR-RL) gebeten. Mit Urteil von 21. Juni 2022 in der Rechtssache C-817/19 hat der EuGH festgestellt, dass die PNR-RL einen erheblichen Eingriff in das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens einer jeden Person, ihrer Wohnung und ihrer Telekommunikation aus Artikel 7 und das Recht auf Schutz der personenbezogenen Daten aus Artikel 8 Absatz 1 der EU-Grundrechtecharta (GRCh) darstellt, der gerechtfertigt sein muss. Die Vorgaben der PNR-RL müssten GRCh-konform ausgelegt werden. Unabhängig von der jeweiligen nationalen Gesetzgebung zur Umsetzung der Richtlinie müssen die Behörden der Mitgliedstaaten dieser GRCh-konformen Auslegung folgen.
Die PNR-RL gilt in Deutschland nicht unmittelbar, sondern ist durch das Fluggastdatengesetz in nationales Recht umgesetzt worden. Damit wurde das Bundeskriminalamt (BKA) zur nationalen zentralen Stelle für die Verarbeitung von Fluggastdaten (Fluggastdatenzentralstelle, § 1 Absatz 1 des Fluggastdatengesetzes – FlugDaG). Mit dem FlugDaG hat der Deutsche Bundestag von einer Option der PNR-RL Gebrauch gemacht, auch alle Inner-EU-Flüge in die Verarbeitung einzubeziehen. Die Wissenschaftlichen Dienste (WD) des Deutschen Bundestages haben hierzu eine Ausarbeitung vorgelegt, aus der hervorgeht, welche Aspekte des Urteils durch die Fluggastdatenzentralstelle zu beachten sind (WD 3 - 3000 - 100/22). So dürften nicht generell alle Fluggastdaten von Flügen innerhalb der EU automatisiert mit dem Datenbestand des BKA abgeglichen werden, sondern nur dann, wenn für bestimmte Flugverbindungen, Flughäfen oder bestimmte Reisemuster hinreichend konkrete Umstände für die Annahme einer als real und aktuell oder vorhersehbar einzustufenden terroristischen Bedrohung vorlägen. Sollen die Daten nach Ende des Fluges noch weiterverarbeitet und auf Anfrage anderen Stellen (also auch dem BKA als solchem) zur Verfügung gestellt werden, müsse dies vorher durch ein
Gericht oder eine unabhängige Verwaltungsstelle kontrolliert werden. Da für die Daten eine Zweckbindung gilt, dürften sie nicht zweckändernd weitergegeben werden – damit scheidet nach Auffassung der Fragestellerinnen und Fragesteller auch eine Weitergabe an die Nachrichtendienste regelmäßig aus. Die Daten aus dem PNR-Register müssten nach einem halben Jahr gelöscht werden, wenn zu diesem Zeitpunkt keine Anhaltspunkte bestehen, dass sie zur Erfüllung des Zwecks der Bekämpfung von Terrorismus und schwerer Kriminalität weiter erforderlich sind. Der EuGH hat in seinem Urteil weiter klargestellt, dass die Daten aus der Vorratsdatenspeicherung von Flugpassagierdaten nur dann verarbeitet werden dürfen, wenn die infrage stehenden schweren kriminellen Handlungen einen Bezug zum Flugverkehr aufweisen. Hieraus folgt nach Ansicht der Fragestellerinnen und Fragesteller für die deutsche Fluggastdatenzentralstelle unmittelbarer Handlungsbedarf für die Verarbeitung von Fluggastdaten. Die Bundesregierung ist aus Sicht der Fragestellerinnen und Fragesteller aufgefordert, die unmittelbaren Schlussfolgerungen für die Anwendungspraxis des Fluggastdatengesetzes darzustellen.
Generell steht aus Sicht der Fragesteller ohnehin weiterhin in Zweifel, ob die Ergebnisse der automatisierten Verarbeitung von Fluggastdaten und ihrer Speicherung über einen Zeitraum von fünf Jahren den vorgeblichen Zweck überhaupt erreichen können, und die wenigen Erfolge in einem angemessenen Verhältnis zu den immensen Kosten für Behörden und Flug- sowie Reiseunternehmen durch den erhöhten Verwaltungsaufwand stehen. Eine Evaluation der EU-Kommission aus dem Jahr 2020 (COM (2020) 305) konnte einen realen Nutzen aus Sicht der Fragesteller nicht nachweisen. In dem hierzu vorliegenden Papier des Arbeitsstabs der Kommission (Commission Staff Working Document, SWD (2020) 128 final) heißt es zum Umfang der Daten, die nach einem automatisierten Abgleich mit nationalen Datenbanken durch die nationalen Fluggastdatenzentralen weiter verarbeitet werden: „It should be noted that the statistics provided to the Commission are not fully standardised and therefore not amendable to hard quantitative analysis.“ (S. 37). Folglich unterbleibt eine Bekanntgabe dieser Daten vollständig. Auch qualitative Aussagen zum Nutzen der PNR-Verarbeitung sind auf Basis des Kommissionsdokuments nach Auffassung der Fragestellerinnen und Fragesteller nicht möglich: In einem Fall sei die Einreise einer Person aus einem Drittstaat mit dauerhaftem Wohnsitz in einem Mitgliedstaat verhindert worden, die Verbindungen zu einer terroristischen Organisation gehabt habe. Über eine ggf.in ihrem weiteren Zeitablauf zu konkretisierende Gefahr wurde in dem Dokument nichts festgestellt. In einem weiteren Fall konnte eine Person auf einem Flug zwischen zwei Staaten festgestellt werden, gegen die in einem dritten EU-Staat ein Haftbefehl vorlag (S. 38).
1. Wie viele und welche Luftfahrtunternehmen sind derzeit an das Fluggastdaten-Informationssystem angeschlossen, wie viele davon übermitteln tatsächlich Fluggastdaten an das Fluggastdaten-Informationssystem, und bei wie vielen und welchen Luftfahrtunternehmen sowie Reiseunternehmen steht diese Anbindung noch aus?
Antwort: Mit Stand Mitte August 2022 sind 156 Luftfahrtunternehmen an das Fluggastdaten-Informationssystem angebunden. Von vier Luftfahrtunternehmen werden derzeit keine Daten empfangen. Die Frage, wie viele Unternehmen noch angebunden werden müssen, kann nicht abschließend beantwortet werden, da die Branche sehr dynamisch ist und Luftfahrtunternehmen neue Destinationen in Deutschland aufnehmen oder neue Luftfahrtunternehmen gegründet werden.
Die Bundesregierung ist nach sorgfältiger Abwägung zu der Auffassung gelangt, dass die weitere Beantwortung der Frage in offener Form nicht erfolgen kann.
In der Beantwortung der Frage welche konkreten Luftfahrtunternehmen derzeit an das Fluggastdaten-Informationssystem angeschlossen sind, sind Auskünfte enthalten, die als „VS – Nur für den Dienstgebrauch“ eingestuft wurden.
Die erbetenen Auskünfte sind geheimhaltungsbedürftig, weil sie sicherheitsrelevante Angaben enthalten, deren Bekanntwerden einen Nachteil für die wirksame Aufgabenerfüllung der Sicherheitsbehörden und damit für die Interessen der Bundesrepublik Deutschland bedeuten. Die Frage zielt auf konkrete Angaben zu an das Fluggastdaten-Informationssystem angeschlossene Luftfahrunternehmen ab.
Derartige Angaben sind geeignet, die Fähigkeiten der Sicherheitsbehörden in diesem Bezug für Dritte im Grundsatz nachvollziehbar zu machen. Dies hätte erhebliche, negative Auswirkungen. Eine offene Übermittlung kann damit nicht erfolgen, da auch nach einer sorgfältigen Abwägung des verfassungsrechtlich verbürgten Frage- und Informationsrechts des Deutschen Bundestages mit dem gleichfalls Verfassungsrang genießenden schutzwürdigen Interesse des Staatswohls Letzteres hier überwiegt.
Im Ergebnis ist die weitere Antwort nach der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum materiellen Geheimschutz (Verschlusssachenanweisung – VSA) als „VS – Nur für den Dienstgebrauch“ eingestuft (Anlage*) und ist nicht zur Veröffentlichung in einer Bundestagsdrucksache bestimmt.