Frage: Vorbemerkung der Fragesteller
Nach § 22 Absatz 1a des Bundespolizeigesetzes (BPolG) kann die Bundespolizei „zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise (…) in Zügen und auf dem Gebiet der Bahnanlagen (…), soweit anzunehmen ist, dass diese zur unerlaubten Einreise genutzt werden, (…) jede Person kurzzeitig anhalten, befragen und verlangen, dass mitgeführte Ausweispapiere oder Grenzübertrittspapiere zur Prüfung ausgehändigt werden, sowie mitgeführte Sachen in Augenschein nehmen“. § 23 Absatz 1 Nummer 3 BPolG verleiht der Bundespolizei die Befugnis, „im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von dreißig Kilometern zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise“ die Identität einer Person festzustellen. Nach § 44 Absatz 2 BPolG kann die Bundespolizei innerhalb dieses Grenzgebiets zum gleichen Zweck von einer Person mitgeführte Sachen durchsuchen.
Im Jahr 2020 hat die Bundespolizei rund 2,6 Millionen verdachtsunabhängige Kontrollen durchgeführt (Bundestagsdrucksache 19/28335). Nach einem deutlichen Anstieg 2019 ist die Zahl der Kontrollen damit wieder etwas zurückgegangen. 2019 hatte die Bundespolizei 2,95 Millionen Kontrollen durchgeführt, 2018 waren es 2,1 Millionen, 2017 2,3 Millionen (siehe die regelmäßigen Kleinen Anfragen der Fraktion DIE LINKE., zuletzt Bundestagsdrucksache 19/19458). Verdachtsunabhängige Kontrollen stehen seit Jahren in der Kritik. Menschenrechtsorganisationen und antirassistische Initiativen werfen der Bundespolizei vor, sich des Racial Profiling zu bedienen, also gezielt Menschen zu kontrollieren, die ihnen aufgrund ihres äußeren Erscheinungsbildes – etwa wegen der Hautfarbe, der Haarfarbe oder eines religiösen Symbols – verdächtig erscheinen. Dies stelle einen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot aus Artikel 3 Absatz 3 des Grundgesetzes (GG) dar (https://www.institut-f uer-menschenrechte.de/fileadmin/user_upload/Publikationen/Studie/Racial_Pr ofiling_Menschenrechtswidrige_Personenkontrollen_nach_Bundespolizeigese tz.pdf). Die Fragestellerinnen und Fragesteller teilen diese Sichtweise.
Auch die Europäische Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI) problematisierte bereits mehrfach diskriminierende Praktiken der deutschen Polizei bei anlasslosen Kontrollen. ECRI empfahl dem Bund und den Ländern in ihrem sechsten Bericht über Deutschland, „eine Studie zum Racial Profiling
in Auftrag zu geben und sich an ihr mit dem Ziel zu beteiligen, Maßnahmen zur Beendigung bestehenden Racial Profilings und zur Verhinderung zukünftigen Racial Profilings zu entwickeln und umzusetzen“ (https://rm.coe.int/ecri-r eport-on-germany-sixth-monitoring-cycle-german-translation-/16809ce4c0). Weil dies bislang nicht umgesetzt wurde, hat ECRI Deutschland im September 2022 erneut gerügt (https://search.coe.int/directorate_of_communications/Pag es/result_details.aspx?ObjectId=0900001680a81ea4). Der UN-Ausschuss gegen Rassismus zeigte sich in der Vergangenheit ebenfalls „besorgt“ über die deutsche Gesetzgebung und polizeiliche Praxis solcher anlasslosen Kontrollen, die „de facto zu rassistischer Diskriminierung“ führten (CERD/C/DEU/ CO/19-22).
Die diskriminierende Wirkung von verdachtsunabhängigen Kontrollen war bereits mehrfach Gegenstand gerichtlicher Auseinandersetzungen. Dass es sich bei Racial Profiling um eine Grundrechtsverletzung handelt, ist in der Rechtsprechung unumstritten. Das Oberverwaltungsgericht (OVG) Rheinland-Pfalz entschied 2016, dass eine Auswahl von Personen bei Kontrollen auch dann gegen das Diskriminierungsverbot des Grundgesetzes verstößt, wenn die Hautfarbe ein tragendes Kriterium unter anderen ist (Aktenzeichen 7 A 11108/14.OVG). Der Göttinger Rechtsanwalt Sven Adam, der den Kläger in diesem Verfahren vertrat, bezeichnete das Urteil als „Meilenstein für den Kampf gegen die rechtswidrige Praxis des Racial Profiling“ (Pressemitteilung vom 22. April 2016). Das OVG Nordrhein-Westfalen hat diese Auffassung im August 2018 bestätigt. Ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot liege auch dann vor, wenn die Hautfarbe bei der Auswahl von Personen für eine Kontrolle ein mittragendes Kriterium neben anderen Gründen in einem „Motivbündel“ sei (Aktenzeichen 5 A 294/16). Zuletzt entschied der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) im Oktober 2022 mit Blick auf eine Identitätskontrolle durch die Bundespolizei in einem Zug hinter der deutsch-tschechischen Grenze im Jahr 2012, dass diese hinsichtlich des Vorwurfs des Racial Profiling aufgrund der hierarchischen und institutionellen Verbindungen zwischen der Ermittlungsbehörde und dem Staatsbediensteten, der die fragliche Handlung vorgenommen hat, nicht unabhängig aufgeklärt worden sei (Basu v. Germany, Aktenzeichen 215/19, Randnummer 36). Die staatlichen Behörden seien ihrer Pflicht nicht nachgekommen, „alle angemessenen Maßnahmen zu ergreifen, um durch eine unabhängige Stelle festzustellen, ob bei der Identitätskontrolle eine diskriminierende Haltung eine Rolle gespielt hat oder nicht“ (Randnummer 38). Die Bundesregierung teilte auf Nachfrage mit, dass das Urteil derzeit „geprüft und ausgewertet“ werde, sodass noch keine Aussagen zu etwaigen Schlussfolgerungen getroffen werden könnten (Antwort der Parlamentarischen Staatssekretärin Rita Schwarzelühr-Sutter vom 9. November 2022 auf die Schriftliche Frage 48 der Abgeordneten Clara Bünger auf Bundestagsdrucksache 20/4434).
Zudem gibt es auch europarechtliche Bedenken gegen § 23 Absatz 1 Nummer 3 BPolG. Die EU-Kommission hatte 2014 ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesregierung eingeleitet, weil die deutsche Rechtslage nach Ansicht der EU-Kommission nicht geeignet war zu gewährleisten, dass die Kontrollen auf Basis von § 23 Absatz 1 Nummer 3 BPolG nicht die gleiche Wirkung haben wie unionsrechtlich verbotene Grenzkontrollen. Darin sah sie einen Verstoß gegen den Schengener Grenzkodex. So hatten auch der Europäische Gerichtshof (EuGH; Rechtssachen C-188/10, C-189/10, C-278/12 und C-9/16) sowie mehrere deutsche Gerichte entschieden (zuletzt Verwaltungsgerichtshof [VGH] Baden-Württemberg, Aktenzeichen 1 S 1469/17). Das Vertragsverletzungsverfahren wurde eingestellt, nachdem das damalige Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat am 7. März 2016 einen Erlass zur Anwendung von § 23 Absatz 1 Nummer 3 BPolG veröffentlicht hatte. Nach Ansicht der Fragestellerinnen und Fragesteller genügt der Erlass jedoch nicht den Anforderungen der Rechtsprechung des EuGH, weil er keine effektiven Einschränkungen hinsichtlich der Häufigkeit und Intensität der Kontrollen in der Praxis enthält (https://www.buzzfeed.com/de/marcusengert/racial-profilin g-urteil-kontrollen-bundespolizei).
Antwort: Vorbemerkung der Bundesregierung
Bei Kontrollen gemäß § 22 Absatz 1a des Bundespolizeigesetzes (BPolG) handelt es sich – entgegen des Wortlauts der Überschrift der Kleinen Anfrage nicht um „anlasslose Personenkontrollen“, sondern um lageabhängige Befragungen.
Die Beamtinnen und Beamten der Bundespolizei können zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Bundesgebiet in Zügen und auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes, soweit auf Grund von Lageerkenntnissen oder grenzpolizeilicher Erfahrung anzunehmen ist, dass diese zur unerlaubten Einreise genutzt werden, sowie in einer dem Luftverkehr dienenden Anlage oder Einrichtung eines Verkehrsflughafens mit grenzüberschreitendem Verkehr lageabhängige Befragungen durchführen.