Frage: Vorbemerkung der Fragesteller
Unbestritten gibt es in der Bundesrepublik Deutschland einen Mangel an Pflegefachkräften. Unterschiedliche Studien prognostizieren eine weitere massive Verschärfung, sollte nicht gegengesteuert werden (vgl. u. a. Bertelsmann Stiftung, Themenreport Pflege 2030, 2012, https://www.bertelsmann-stiftung.de/d e/publikationen/publikation/did/themenreport-pflege-2030; BARMER Pflegereport 2021, https://www.barmer.de/resource/blob/1032106/2ad4e5f56c47cb7 b7e914190f9fae62f/barmer-pflegereport-2021-band-32-bifg-data.pdf). Kontrovers werden die Ursachen diskutiert und folglich auch die Strategien gegen die Pflegekrise. Nach Ansicht der Fragestellerinnen und Fragesteller gibt es einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen der Neoliberalisierung der gesundheitlichen Versorgung und den zunehmenden Personalengpässen. Die Gehälter in der Pflege waren noch nie der gesellschaftlichen Bedeutung dieser Arbeit angemessen (https://www.wsi.de/de/faust-detail.htm?sync_id=HBS-00 6915; Pflegekräfte siehe u. a. Tabelle 11, S. 63). Infolge von Rationalisierungen, Personalabbau und Sparmaßnahmen ist eine massive Arbeitsverdichtung dazugekommen, Überstunden und Überlastung sind an der Tagesordnung. Schlechte Arbeitsbedingungen und niedrige Gehälter machen die Pflege als Arbeitsfeld unattraktiv (vgl. Arbeitnehmerkammer Bremen und das SOCIUM der Universität Bremen, Bericht zur Studie „Ich pflege wieder, wenn …“, 2021, https://www.arbeitnehmerkammer.de/fileadmin/user_upload/Download s/Politik/Rente_Gesundheit_Pflege/Bericht_zur_Studie_Ich_pflege_wieder_w enn_Langfassung.pdf).
Die Bundesregierung setzt laut Koalitionsvertrag zwischen SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP auch auf die Anwerbung von Pflegekräften aus dem Ausland zur Bekämpfung des Fachkräftemangels. „Wir vereinfachen und beschleunigen die notwendige Gewinnung von ausländischen Fachkräften und die Anerkennung von im Ausland erworbener Berufsabschlüsse“, heißt es im Kapitel Gesundheit und Pflege (Koalitionsvertrag: Mehr Fortschritt wagen, 2021, S. 82). Damit knüpft sie an die Strategien der Vorgängerregierungen an. Seit 2012 ist eine Intensivierung der staatlichen Bemühungen für Abwerbeabkommen von Pflegekräften aus dem Ausland zu beobachten. 2013 wurde der bundesrepublikanische Arbeitsmarkt durch eine Novelle der Beschäftigungsverordnung (BeschV) für Pflegefachpersonal aus Drittländern geöffnet und im selben Jahr wurde das Programm „Triple Win“ zur internationalen
Pflegekraftanwerbung aufgelegt, ein Gemeinschaftsprogramm der Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), der Zentralen Auslands- und Fachvermittlung (ZAV) und der Bundesagentur für Arbeit (BA; vgl. https://w ww.arbeitsagentur.de/vor-ort/zav/triple-win/triple-win-pflegekraefte). Im Rahmen der Konzertierten Aktion Pflege, die 2018 von dem Bundesministerium für Gesundheit (BMG), Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) und Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) ins Leben gerufen wurde, gab es eine eigene Arbeitsgruppe zu „Pflegekräften aus dem Ausland“ (vgl. https://www.bundesgesundheitsministeriu m.de/konzertierte-aktion-pflege.html). Jüngst wurde die neueste Vermittlungsabsprache zur Rekrutierung und Vermittlung von Pflegekräften mit dem indischen Bundesstaat Kerala bekannt gegeben (vgl. https://www.arbeitsagentu r.de/presse/2021-42-bundesagentur-fuer-arbeit-unterzeichnet-vermittlungsabs prache-mit-dem-indischen-bundesstaat-kerala).
In den Herkunftsländern stehen die jeweiligen Regierungen wiederum oft in einem Zielkonflikt, wenn sie Entscheidungen zur Abwerbung von Gesundheitsfachkräften treffen müssen. Insbesondere weil eine starke Diaspora für gewöhnlich auch zu nicht unerheblichen Rücküberweisungen der Migrantinnen und Migranten an ihre Familien führt, die, wie das Beispiel der Philippinen mit 35 Mrd. US-Dollar Rücküberweisungen im Jahr 2020 (https://data.wo rldbank.org/indicator/BX.TRF.PWKR.CD.DT?locations=PH) deutlich zeigt, volkswirtschaftlich relevante Größenordnungen erreichen können. Insofern haben diese Regierungen einen Anreiz, der Abwerbung von Gesundheitspersonal auch dann zuzustimmen, wenn das Risiko besteht, dass das eigene Gesundheitssystem dadurch geschwächt wird.
Weil eben nicht automatisch alle beteiligten Parteien davon profitieren, wenn gut ausgebildete Fachkräfte grenzüberschreitend abgeworben werden, hat die Weltgesundheitsorganisation (WHO) einen freiwilligen Verhaltenskodex zur internationalen Rekrutierung von Gesundheitspersonal (Global Code of Practice on the International Recruitment of Health Personnel, 2010, https://cdn.wh o.int/media/docs/default-source/health-workforce/migration-code/code_en.pdf ?sfvrsn=367f7d35_5&download=true) entwickelt, den Deutschland mit allen anderen Mitgliedstaaten bei der Weltgesundheitskonferenz 2010 – also kurz vor Beginn der eigenen Abwerbeprogramme – unterzeichnet hat. Dieser fordert die Mitgliedstaaten dazu auf, einen eigenen ausreichenden Personalbestand im Gesundheitswesen aufzubauen, und formuliert nur für den Ausnahmefall, dass dies nicht möglich sein sollte, Kriterien für die Anwerbung von Gesundheitspersonal aus anderen Ländern. Artikel 5.1 rät weiterhin davon ab, Gesundheitspersonal aus Ländern mit einem kritischen Personalmangel abzuwerben, und seitdem läuft eine internationale Debatte, was unter einem „kritischen Mangel“ zu verstehen ist.
Die Bundesrepublik Deutschland hat Artikel 5.1 des Verhaltenskodex im Jahr 2013 insofern umgesetzt, dass seitdem die Abwerbung von Pflegerinnen und Pflegern aus Ländern mit Personalmangel für private Unternehmen untersagt ist. Die Ausschlussliste der Beschäftigungsordnung listete 57 Länder mit einer Gesundheitspersonaldichte unter 2,28 (Ärztinnen und Ärzte, Pflegerinnen und Pfleger und Hebammen/1 000 Einwohner, vgl. World Health Report 2006, https://apps.who.int/iris/handle/10665/43432). Im Jahr 2016 hat die WHO diesen Grenzwert im Rahmen einer globalen Gesundheitspersonalstrategie und im Hinblick auf die Erreichbarkeit der Nachhaltigkeitsziele (SDGs), die als Entwicklungsziele auch von der Bundesregierung ausdrücklich anerkannt werden, überarbeitet und auf eine Gesundheitspersonaldichte von 4,45 erhöht (WHO, 2016: Global Strategy on Human Resources for Health: Workforce 2030). Das entspricht nach aktuellen Daten (https://www.who.int/data/gho/dat a/themes/topics/health-workforce) einer Zahl von 88 Ländern. Im Jahr 2021 hat die WHO eine weitere Liste mit lediglich 47 Ländern mit besonders dringenden Bedarfen im Gesundheitsbereich veröffentlicht (Health Workforce Support and Safeguards List, 2020, https://cdn.who.int/media/docs/default-sou rce/health-workforce/hwf-support-and-safeguards-list8jan.pdf), die sowohl eine Gesundheitspersonaldichte von unter 4,86 als auch ein sehr schwaches Gesundheitssystem (SDG-Indikator 3.8.1: UHC Service Coverage Index bei
unter 50 Prozent) aufweisen. Diese jüngste und kürzeste Negativliste hat die Bundesregierung im gleichen Jahr in geltendes Recht überführt und damit die veraltete Ausschlussliste der Beschäftigungsverordnung ersetzt. Seitdem ist nur noch die Abwerbung von Gesundheitsfachkräften aus diesen 47 Ländern verboten. Aus denjenigen 41 Ländern, die zwar nicht über extrem schwache Gesundheitssysteme verfügen, die aber nichtsdestotrotz eine Gesundheitspersonaldichte unter dem SDG-basierten WHO-Grenzwert von 4,45 aufweisen, ist seitdem erlaubt. Dazu gehören beispielsweise Ägypten, die Dominikanische Republik, Indien, Kolumbien, Tunesien und Vietnam.
1. Wie viele ausländische Staatsangehörige sind derzeit in Deutschland sozialversicherungspflichtig in der Pflege (sowohl Altenpflege, Gesundheits- und Krankenpflege als auch ambulante Pflege) beschäftigt (bitte nach Staatsangehörigkeit und Sektor aufschlüsseln)?
Antwort: Am 31. Oktober 2021 – aktuellere Daten liegen nicht vor – gab es 236 000 sozialversicherungspflichtig Beschäftigte mit ausländischer Staatsangehörigkeit, die eine Tätigkeit in der Berufsgruppe „813 Gesundheits- und Krankenpflege, Rettungsdienst und Geburtshilfe“ oder in der Berufsgruppe „821 Altenpflege“ ausübten. 221 000 von diesen 236 000 sozialversicherungspflichtig Beschäftigten arbeiteten im Wirtschaftsabschnitt „Q Gesundheits- und Sozialwesen“, darunter wiederum 41 000 bei ambulanten sozialen Diensten. Weitere Ergebnisse (insbesondere auch zu einzelnen Staatsangehörigkeiten) können der Tabelle in Anlage 1* entnommen werden.