Frage: Vorbemerkung der Fragesteller
Am 1. August 2022 traf der Europäische Gerichtshof (EuGH) zwei Urteile zur Familienzusammenführung von geflüchteten Eltern und Kindern, insbesondere zu der Frage, auf welches Datum abzustellen ist, um die Minderjährigkeit eines Kindes festzustellen, die grundsätzlich Bedingung für die Familienzusammenführung ist (vgl. Rechtssache C-279/20 zum Kindernachzug zu anerkannten Flüchtlingen und die verbundenen Rechtssachen C-273/20 und C-355/20 zum Elternnachzug zu unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen; beide Urteile ergingen gegen die Bundesrepublik Deutschland). Nach deutschem Recht bzw. der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, vgl. z. B. Urteil vom 18. April 2013 – 10 C 9.12) ging das Recht auf Familienzusammenführung in diesen Fällen verloren, wenn die Kinder während des Asyl- bzw. Visumverfahrens volljährig wurden.
Der EuGH entschied dementgegen bereits am 12. April 2018 (in Bezug auf niederländisches Recht, vgl. Rechtssache C-550/16), dass unbegleitete minderjährige Flüchtlinge auch dann einen Anspruch auf Nachzug ihrer Eltern haben, wenn sie während des Asylverfahrens volljährig geworden sind. Entscheidend sei der Zeitpunkt der Asylantragstellung, denn das Recht auf Familienzusammenführung und die Wahrung des Kindeswohls dürften nicht von der Bearbeitungsdauer des Asylantrags abhängen. Nachdem eine Vertreterin des Auswärtigen Amts erklärt hatte, aus diesem Urteil ergebe sich mit Blick auf die Rechtslage in Deutschland „kein Umsetzungsbedarf“, stellte Staatsminister Michael Roth am 17. Oktober 2018 auf Nachfrage klar, dass diese Position nur mit dem federführenden Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat abgestimmt worden sei, weitere Ressorts hätten jedoch zwischenzeitlich Abstimmungsbedarf angemeldet, weshalb mit einer größeren Ressortabstimmung begonnen worden sei (vgl. Antwort der Bundesregierung auf die Mündliche Frage 63, Plenarprotokoll 19/57). Das niederländische Recht unterscheide sich von deutschem Recht, sodass geprüft werden müsse, inwiefern sich die Entscheidung des EuGH auf die Rechtslage in Deutschland auswirke (ebd.).
Auf weitere Nachfragen der Fraktion DIE LINKE. erklärte die Bundesregierung dann im Januar 2019 (vgl. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine
Anfrage auf Bundestagsdrucksache 19/7267), dass „die Abstimmungen innerhalb der Bundesregierung (…) hierzu noch nicht abgeschlossen“ seien, die Bundesregierung bemühe „sich jedoch um einen raschen Abschluss der Prüfung“ (ebd., Antworten zu den Fragen 9 und 10). Die Frage nach Unterschieden zwischen dem niederländischen und dem deutschen Recht, die eine Nichtumsetzung des EuGH-Urteils in Deutschland begründen können sollten (ebd., Antwort zu Frage 12), wurde mit Verweis auf die laufende Prüfung inhaltlich nicht beantwortet. Dass das für Visaverfahren maßgebliche Oberverwaltungsgericht (OVG) Berlin-Brandenburg am 27. April 2018, d. h. kurz nach dem EuGH-Urteil vom 12. April 2018, entschieden hatte, dass „alles dafür“ spreche, dass die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts „im Hinblick auf die neuere Rechtsprechung des EuGH der Überprüfung bedarf“ (OVG 3 S 23.18)“, kommentierte die Bundesregierung damit, dass „alle rechtlichen Aspekte“ bei ihrer Prüfung berücksichtigt würden (Antwort zu Frage 15 auf Bundestagsdrucksache 19/7267). Auf die Frage, welche Vorkehrungen getroffen würden, damit betroffene Kinder, die während des Asylverfahrens volljährig werden, ihre Angehörigen nachziehen lassen können, wenn die Ressortabstimmung der Bundesregierung ergeben sollte, dass das EuGH-Urteil auf Deutschland übertragbar ist, und wie es sich in diesen Fällen mit einer rückwirkenden Geltendmachung dieser Rechte verhalte, antwortete die Bundesregierung, dass dies „im Anschluss an die Ressortabstimmung geprüft“ werde (ebd., Antwort zu Frage 21). Weitere Fragen, etwa zum Umgang mit „Altfällen“, in denen eine Frist von drei Monaten zur Beantragung des Familiennachzugs versäumt wurde (weil nach der Rechtsprechung des BVerwG aus Sicht der Fragestellenden davon ausgegangen werden müsse, dass kein Anspruch besteht; Frage 23), oder ob eine solche Dreimonatsfrist im deutschen Recht überhaupt gilt (ebd., Frage 18), blieben mit Verweis auf die laufende Ressortabstimmung inhaltlich unbeantwortet. Die Fraktion DIE LINKE. hatte in der Vorbemerkung der Kleinen Anfrage argumentiert, dass die Entscheidung des EuGH vollumfänglich auf Deutschland übertragbar sei, und gefordert, dass die deutschen Behörden ihre Praxis umgehend ändern müssten (vgl. ebd.).
Auf eine weitere Nachfrage der Abgeordneten Żaklin Nastić zum Stand der Ressortabstimmung antwortete die Bundesregierung am 11. Juni 2019, dass gegen drei Urteile des Verwaltungsgerichts Berlin, mit denen die Bundesrepublik Deutschland mit Verweis auf das EuGH-Urteil vom April 2018 zur Visumerteilung verpflichtet worden war, Sprungrevision eingelegt worden sei, auch gegen eine Entscheidung des OVG Berlin-Brandenburg sei die Revision zugelassen worden. Die Urteile der Revisionsinstanz würden dann „in die weitere Abstimmung innerhalb der Bundesregierung einbezogen“ (Antwort auf die Schriftliche Frage 29 auf Bundestagsdrucksache 19/10897). Trotz der für die Betroffenen positiven Gerichtsentscheidungen in zwei Instanzen legte die Bundesregierung Revision ein und setzte auf eine zeitaufwendige höchstrichterliche Klärung. Das BVerwG legte dem EuGH die rechtlichen Fragen daraufhin zur Entscheidung vor. Am 3. August 2020 fragte der Präsident des EuGH das BVerwG, ob es an den Vorlageverfahren festhalten wolle, nachdem der EuGH am 16. Juli 2020 ein weiteres Urteil getroffen hatte (in der Rechtssache C-133/19, C-136/19, C-137/19) – das BVerwG bejahte dies (vgl. C-273/20 und C-335/20, Randnummer 26; C-279/20, Randnummern 24 f.).
Mit den oben genannten Urteilen vom 1. August 2022 stellte der EuGH nun erneut klar, dass die Rechte auf Familienzusammenführung nicht davon abhängen dürfen, wie schnell Behörden oder Gerichte entsprechende Anträge bearbeiten (vgl. z. B.: Rechtssache C-279/20, Randnummer 50). Deutschland hatte den Familiennachzug in vielen Fällen also weitere vier Jahre nach Meinung der Fragestellenden rechtswidrig hingehalten, obwohl nach Auffassung der Fragestellenden spätestens seit dem Urteil des EuGH vom April 2018 klar war, dass die deutsche Rechtslage und Praxis gegen EU-Recht verstießen (vgl. auch: https://www.proasyl.de/pressemitteilung/eugh-deutschland-hat-jahrelan g-rechtswidrig-familiennachzug-verhindert/?s=09).
Die konkreten Umstände der vom EuGH entschiedenen Fälle illustrieren nach Auffassung der Fragestellenden die Unhaltbarkeit der verworfenen Rechtsauffassung und des Vorgehens deutscher Behörden bzw. der Bundesregierung: In
dem Verfahren C-279/20 ging es um einen syrischen Flüchtling, dessen nachzuholende Tochter zum Zeitpunkt seiner Flucht nach Deutschland im Jahr 2015 (eine förmliche Asylantragstellung war erst im April 2016 möglich auch dies nach Meinung der Fragestellenden eine Folge unzureichender behördlicher Kapazitäten) noch 16 Jahre alt war: Ein Anspruch auf Familienzusammenführung hätte demnach nach Rechtsauffassung der Fragestellenden vorgelegen. Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) erkannte dem Vater jedoch erst auf seine erfolgreiche Klage im Juli 2017 die Flüchtlingseigenschaft zu. Weil die Tochter inzwischen aber 18 Jahre alt geworden war, verweigerten die Behörden mit dieser Begründung eine Familienzusammenführung (vgl. Urteil C-279/20, Randnummern 15 ff.). Eine solche Vorgehensweise empfinden die Fragstellenden als nicht haltbar, und es ist in ihren Augen keine Begründung, dass die Rechtsprechung in Deutschland dies über Jahre hinweg als rechtmäßig und europarechtskonform angesehen hat. Die Tochter, die eigentlich nach Auffassung der Fragestellenden schon als Minderjährige im Jahr 2015/2016 mit ihrem in Deutschland lebenden Vater hätte zusammengeführt werden müssen, war auch im Sommer 2022 noch nicht mit ihm vereint, d. h. trotz eines aus Sicht der Fragestellenden bestehenden Rechtsanspruchs auf Zusammenführung wurde die Familie über sieben Jahre hinweg getrennt.
Ähnlich waren die beiden Fälle, die dem Urteil C-273/20 und C-355/20 zugrunde lagen (vgl. ebd., Randnummern 16 ff.): Hier ging es um zwei im Jahr 2015 nach Deutschland geflohene unbegleitete minderjährige Kinder, deren Eltern den Nachzug zu ihnen beantragt hatten. Zwar waren die Kinder zum Zeitpunkt der Anerkennung, und auch als die Familienzusammenführung beantragt wurde, noch minderjährig. Doch die Visumanträge wurden erst beschieden, nachdem die Kinder volljährig geworden waren, und mit der Begründung der Volljährigkeit abgelehnt – in einem Fall war der Antrag auf Familienzusammenführung zuvor über ein Jahr lang unbeantwortet geblieben. Die unbegleiteten minderjährigen Kinder, die ihre Eltern in einer besonders schwierigen Lebenssituation im Jahr 2015/2016 am allermeisten gebraucht hätten, blieben im Ergebnis wegen der langen Bearbeitungsdauer der Anträge sieben Jahre lang nach Rechtsauffassung der Fragestellenden rechtswidrig von ihren Eltern getrennt.
Obwohl nach Auffassung der Fragestellenden seit spätestens April 2018 klar war, dass die deutsche Rechtslage und Praxis gegen EU-Recht verstießen, wurde – trotz anders lautender fachgerichtlicher Entscheidungen – an der nach Rechtsauffassung der Fragestellenden rechtswidrigen Praxis der Familientrennung festgehalten, und hierfür wurde der Rechtsweg bis zur letzten Instanz beschritten, was vier weitere Jahre benötigte. Während der EuGH mit den Grundrechten, dem Kindeswohl und einer möglichst effektiven Rechtsanwendung im Sinne der Betroffenen argumentierte, um das Recht auf Familienleben wirksam werden zu lassen, war die deutsche Rechtslage und Praxis nach Ansicht der Fragestellenden von einer formalistischen und die konkreten menschlichen Schicksale vernachlässigenden Argumentation geprägt. Dies zeugt nach Auffassung der Fragestellenden von einem grundrechtsfernen Rechtsverständnis. Erforderlich ist aus Sicht der Fragesteller ein grundlegender Wandel innerhalb der Bundesregierung, in Behörden und teilweise auch bei den Gerichten hin zu einem subjektorientierten Rechtsverständnis, das die Grund- und Menschenrechte der Einzelnen zum Ausgangspunkt der rechtlichen Argumentation macht.
Dass es Behörden und Gerichten nicht überlassen bleiben darf, durch das Tempo der Bearbeitung faktisch über die Gewährung von Grundrechten zu entscheiden, illustriert auch der Sachverhalt in der Rechtssache C-768/19, die vom EuGH mit Urteil vom 9. September 2021 entschieden wurde: Hier hatte das BAMF fast vier Jahre benötigt, um über den Asylantrag eines 14-jährig eingereisten Kindes zu entscheiden (ebd., Randnummer 15) – erst drei Wochen nach seinem 18. Geburtstag wurde ihm subsidiärer Schutz gewährt. Mit der Begründung der Volljährigkeit des Kindes wurde dem drei Monate zuvor eingereisten Vater (Familien-)Schutz verweigert (vgl. ebd., Randnummern 16 und 50). Solche zu spät getroffenen behördlichen Entscheidungen zum
Nachteil der Betroffenen sind in den Augen der Fragestellenden in einem demokratischen Rechtsstaat nicht akzeptabel.
Antwort: Vorbemerkung der Bundesregierung
Aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung folgt ein Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung, der einen auch parlamentarisch grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich einschließt. Dazu gehört die Willensbildung der Regierung selbst, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinett- und Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in ressortübergreifenden und ressortinternen Abstimmungsprozessen vollzieht. Eine Pflicht der Regierung, parlamentarischen Informationswünschen zu entsprechen, besteht danach in der Regel nicht, wenn die Information zu einem Mitregieren Dritter bei Entscheidungen führen kann, die in der alleinigen Kompetenz der Regierung liegen (BVerfGE 124, 78, 125; 137, 185, 234). Insbesondere wenn konkrete Angaben zu einzelnen Vorhaben, Einschätzungen und Personen innerhalb der beteiligten Ressorts erbeten werden, die aufgrund der Konkretheit den Kernbestandteil der Regierungsarbeit betreffen, wobei diese stets auch eine Debatte über rechtliche Fragen beinhalten (können). Das Bundesverfassungsgericht hat daher auch bei abgeschlossenen Vorgängen Fallkonstellationen anerkannt, in denen die Regierung geheim zu haltende Tatsachen aus dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung mitzuteilen nicht verpflichtet ist. Die Grenzen des parlamentarischen Informationsanspruchs lassen sich dabei nur unter Berücksichtigung der jeweiligen Umstände feststellen. Die Notwendigkeit, hier zwischen gegenläufigen Belangen abzuwägen, entspricht der doppelten Funktion des Gewaltenteilungsgrundsatzes als Grund und Grenze parlamentarischer Kontrollrechte. In ihr kommt zum Ausdruck, dass die parlamentarische Kontrolle der Regierung einerseits gerade dazu bestimmt ist, eine demokratischen und rechtsstaatlichen Grundsätzen entsprechende Ausübung der Regierungsfunktion sicherzustellen, andererseits aber diese Funktion auch stören kann und daher der Begrenzung auf ein funktionsverträgliches Maß bedarf. Als funktioneller Belang fällt bei abgeschlossenen Vorgängen nicht mehr die Entscheidungsautonomie der Regierung, sondern vor allem die Freiheit und Offenheit der Willensbildung innerhalb der Regierung ins Gewicht. Unter diesem Aspekt sind Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen, die Aufschluss über den Prozess der Willensbildung geben, umso schutzwürdiger, je näher sie der gubernativen Entscheidung stehen (BVerfGE 137, 185, 249 ff.). Hier kann auch nach dem Abschluss der Entscheidung eine einengende Vorwirkung auf zukünftige Beratungsprozesse entstehen. Wenn im Nachgang deutlich würde, zu welchem Zeitpunkt welches Ressort oder welche Person welche Auffassungen vertreten hat, auch wenn diese Auffassungen sich im Laufe des Vorgangs aufgrund sich verändernder Umstände gegebenenfalls geändert haben, würden die Abstimmungen und Beratungen nicht hinreichend vertraulich stattfinden können, um gemeinsam zielführende Lösungen zu erarbeiten.
Die interne Abstimmung zur Lösungsfindung wäre damit von vorneherein weniger ergebnisoffen und folglich weniger zielführend, wenn jederzeit zu befürchten wäre, entsprechende Inhalte würden – wenn auch nicht sofort – detailliert dargelegt werden. Die Beteiligten müssten die Einmischung der Öffentlichkeit fürchten, ohne in geschützter Umgebung Rechtsauffassungen diskutieren zu können, wodurch am Ende die Gefahr einer Einflussnahme evident würde. Gerade dann, wenn diese Abstimmungsprozesse aus Kompromissfindungen im Sinne aller Beteiligten bestehen. So zum Beispiel in einem Fall, in dem unterschiedliche rechtlich zulässige Einschätzungen eines strittigen Vorgangs vorliegen. An der Offenlegung interner Abstimmungsvorgänge der Regierung besteht daher kein berechtigtes Informationsinteresse, da diese als Ganze dem
Parlament gegenüber verantwortlich ist und bei Mehrheitsentscheidungen nur für die getroffene Entscheidung, nicht aber für etwaige Gegenstimmen einzustehen hat.
Dies trifft auf die bisherigen und laufenden Abstimmungen innerhalb der Bundesregierung in Bezug auf die genannten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) zu, soweit konkrete Details von aktuellen und vergangenen Abstimmungen betroffen sind, die über die bereits kommunizierten Ergebnisse der erfolgten Abstimmungen hinausgehen.
Die Abstimmung innerhalb der Bundesregierung zum sich aus den Entscheidungen des EuGH vom 1. August 2022 in den verbundenen Rechtssachen C-273/20 und C-355/20 sowie der Rechtssache C-279/20 in den Vorabentscheidungsersuchen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) ergebenden gesetzgeberischen Umsetzungsbedarf ist derzeit noch nicht abgeschlossen. Da es sich um Entscheidungen in Vorabentscheidungsersuchen handelt, ergingen diese nicht, wie in der Vorbemerkung der Fragesteller ausgeführt „gegen die Bundesrepublik Deutschland“, sondern vor dem Hintergrund des seitens des BVerwG in dieser Sache ausgemachten Klarstellungsbedarfes. Aufgrund der anhaltenden Willensbildung innerhalb der Bundesregierung, die auch möglichen gesetzgeberischen Regelungsbedarf betrifft, sind weitere Angaben hierzu aktuell nicht möglich.