Frage: Vorbemerkung der Fragesteller
Die Frage- und Informationsrechte der Bundestagsabgeordneten sind Teil der Gewaltenteilung und dienen mithin auch der Kontrolle und Mäßigung der Staatsgewalt. Das parlamentarische Informationsinteresse hat deshalb ein besonderes Gewicht, da ohne eine Beteiligung am Wissen der Regierung keine wirksame Kontrolle der Exekutive durch das Parlament möglich ist (zuletzt Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Urteil vom 14. Dezember 2022, Aktenzeichen 2 BvE 8/21, Randnummer 54). Da die Frage- und Informationsrechte nicht grenzenlos bestehen, ringen Parlamentarierinnen und Parlamentarier nicht selten mit der Regierung um möglichst vollständige Antworten und Informationen. In Fällen der Kooperation mit ausländischen Sicherheitsbehörden, Nachrichtendiensten oder solchen Behörden, die auch über geheimdienstliche Befugnisse verfügen, werden Antworten und damit Informationen gegenüber dem Parlament regelmäßig mit Verweis auf die „Third-Party-Rule“ verweigert. Die Regelung stellt nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts eine allgemein anerkannte Verhaltensregel der internationalen Kooperation im Sicherheits- und Nachrichtendienstbereich dar (BVerfGE 143, 101, 151). Allerdings ist umstritten, ob dies dergestalt auch gegenüber Kontrollorganen des Parlaments und sogar Aufsichtsbehörden gelten kann. Das Bundesverfassungsgericht (u. a. BVerfGE 143, 101) und ihm folgend auch die Bundesregierung (Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage auf Bundestagsdrucksache 18/12297) werten die „Third-Party-Rule“ als Verbot der Informationsweitergabe mit Zustimmungsvorbehalt. Im Konfliktfall, also nach Auffassung der Fragestellerinnen und Fragesteller beispielsweise anlässlich eines parlamentarischen Informationsbegehrens, habe sich der Empfängerstaat mittels Freigabeanfrage bei der herausgebenden Stelle um ein Einverständnis zu bemühen. Und auch wenn ein Einverständnis von der herausgebenden Stelle nicht erteilt wurde, tritt die Empfängerseite wie die Bundesregierung in eine Abwägung ein, bei der das parlamentarische Informationsinteresse gegen etwaig entgegenstehende Interessen abgewogen werde, um dann abschließend über eine Weitergabe der Informationen trotz fehlendem Einverständnis zu entscheiden. Mit Ausnahme des von BVerfGE 143, 101 betrachteten Falles sind dem Parlament die konkreten Einzelheiten insofern aber nicht bekannt.
Antwort: Vorbemerkung der Bundesregierung
Zur Erfüllung ihres gesetzlichen Auftrags arbeiten die deutschen Nachrichtendienste sehr eng mit ausländischen Nachrichtendiensten (AND) zusammen. Dieser Erkenntnisaustausch ist essentiell wichtig. Zahlreiche Anschlagsvorhaben in Deutschland konnten nur dank der Hinweise ausländischer Nachrichtendienste aufgedeckt und so verhindert werden. Letztlich schützt der vertrauensvolle und auf dem Schutz der übermittelten Hinweise basierende Informationsaustausch also das Leben der Bürgerinnen und Bürger in Deutschland. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat die auf der Einhaltung der Vertraulichkeit basierende Zusammenarbeit ausdrücklich anerkannt (für die Nachrichtendienste vgl. Beschluss des BVerfG vom 13. Oktober 2016, Az. 2 BvE 2/15, BVerfGE 143, S. 101 ff, Rn. 128). Die Herausgabe von Informationen entgegen der Vertraulichkeitszusage und ohne Einverständnis der informationsgebenden ausländischen Stelle (z. B. Nachrichtendienste oder sonstige ausländische Sicherheitsbehörden) würde die Funktions- und Kooperationsfähigkeit der Nachrichtendienste bzw. sonstiger Sicherheitsbehörden und damit auch die außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit der Bundesregierung erheblich beeinträchtigen (vgl. BVerfGE 143, 101 [149 f., Rn. 159]). Der herausgebende Staat ist „Herr der Information“ und behält auch nach deren Übermittlung die Verfügungsbefugnis. Ausgetauschte Informationen dürfen nicht ohne Zustimmung des Informationsgebers an Dritte weitergegeben werden, sog. Third-Party-Rule.
Bei der „Third-Party-Rule" handelt es sich um eine allgemein anerkannte Verhaltensregel der internationalen Kooperation im Sicherheits- und Nachrichtendienstbereich. Grundsätzlich verlangt das Bundesverfassungsgericht (BVerf-GE 143, 101 [151 f., Rn. 165]), dass der Informationsanspruch der Abgeordneten mit dem Interesse der Regierung an funktionsgerechter und organadäquater Aufgabenwahrnehmung abzuwägen ist. Würde die Herausgabe der gewünschten Information nicht nur die Funktions- und Kooperationsfähigkeit der Nachrichtendienste, sondern auch die außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit der Bundesregierung erheblich beeinträchtigen, so kann eine Auskunftsverweigerung gerechtfertigt sein. Die „Third-Party-Rule" ist indes nicht als ein absolutes Verbot der Weitergabe von Informationen zu verstehen, sondern als ein Verbot mit Zustimmungsvorbehalt. Im Hinblick auf die vom Bundesverfassungsgericht festgestellte Verpflichtung, sich um ein Einverständnis bemühen zu müssen (BVerfGE 143, 101 [151, Rn. 164]), ist darzulegen, dass im jeweiligen Einzelfall keine Zustimmung des herausgebenden Staates vorliegt bzw. diese nicht zu erreichen war.
Seit dieser Entscheidung ist eine große Anzahl Parlamentarischer Fragen, die Informationen von befreundeten Diensten betreffen, gestellt worden.
Dies zeigt allein die Liste der Fragesteller der gegenständlichen Kleinen Anfrage eindrücklich. Aber auch andere Fraktionen und einzelne Abgeordnete stellen viele entsprechende Fragen. Die Bundesregierung kann nicht in allen diesen Fällen nachfragen, ob trotz der Vertraulichkeitszusage dennoch eine Freigabe erfolgen kann, ohne die Glaubwürdigkeit bei den Partnern aufs Spiel zu setzen. Ist mit keiner positiven Antwort zu rechnen, dann werden diese Fragen zur bloßen Form. Daher wird in jedem Einzelfall geprüft, ob der Partnerdienst einer Weitergabe zustimmen könnte oder ob er mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit – auch vor dem Hintergrund vorliegender Erfahrungen – an der Vertraulichkeit festhält. Im Rahmen von Prognoseentscheidungen unterbleiben Nachfragen, auch unter Berücksichtigung von Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten, wenn die Datenübermittlung bereits mit einer ausdrücklichen und umfassenden Verwendungsbeschränkung durch die übermittelnde ausländische Behörde versehen wurde. Bei der Einschätzung außenpolitisch erheblicher Sachverhalte wie der Zweckmäßigkeit möglichen Verhaltens gewährt das Grundge-
setz den Organen der auswärtigen Gewalt einen weiten Spielraum, um es zu ermöglichen, die jeweiligen politischen Ziele der Bundesrepublik Deutschland im Rahmen des völkerrechtlich und verfassungsrechtlich Zulässigen durchzusetzen (BVerfGE 143, 101 [153, Rn. 170]; BVerfGE 55, 349 [365]).
Etwas anders stellt sich die Lage bei der Arbeit im Rahmen von Untersuchungsausschüssen dar, zu der auch die o. g. Entscheidung des BVerfG ergangen ist: In Untersuchungsausschüssen werden aufgrund der vergleichsweise langen Untersuchungsdauer regelmäßig Freigabeersuchen an AND gestellt. Eine Beantwortung dieser Freigabeersuchen nimmt, unabhängig vom tatsächlichen Ergebnis, in der Regel mehrere Wochen oder Monate in Anspruch.
Im Übrigen besteht keine Pflicht der Partnerdienste, überhaupt auf Freigabeersuchen zu antworten. Somit ist es mit zumutbarem Aufwand nahezu unmöglich, dass ein Freigabeersuchen an einen Partnerdienst innerhalb der knappen Fristen von parlamentarischen Anfragen gestellt, beantwortet und in den Antwortbeitrag auf eine parlamentarische Anfrage von der Bundesregierung eingearbeitet werden kann.
Die Zusammenarbeit von Nachrichtendiensten setzt die Einhaltung von Vertraulichkeit voraus. Erfahrungen haben gezeigt, dass die Partnerdienste aufgrund der meist hoch eingestuften und sensiblen Inhalte äußerst restriktiv bzgl. der Freigabe ihrer Informationen verfahren. Dies gilt umso mehr, da es sich im Kontext parlamentarischer Anfragen zumeist nicht um lang zurückliegende Ereignisse, sondern um aktuelle Vorgänge handelt.
Aus diesem Grund erschien es in den u. g. Fällen nicht zielführend und zweckmäßig, auch unter Berücksichtigung des personellen Ressourceneinsatzes in den Fachbereichen, entsprechende Freigabeersuchen im Rahmen der Beantwortung parlamentarischer Anfragen zu stellen.
Das parlamentarische Fragerecht hat für die Bundesregierung einen äußerst hohen Stellenwert. Daraus lässt sich aber nicht ohne Weiteres ein entsprechend umfassender Anspruch an ausländische Partnerbehörden ableiten, da für sie keine Rechts- oder Auskunftspflicht gegenüber ausländischen Abgeordneten besteht. Es ist vor diesem Hintergrund zu bedenken, dass jedenfalls ein systematisches und hochfrequentes Abfragen von Informationen anlässlich von parlamentarischen Anfragen durch deutsche Sicherheitsbehörden bei ausländischen Partnerdiensten bei diesen nahe legen könnte, dass in Deutschland das parlamentarische Informationsrecht gegenüber den Grundlagen der internationalen Zusammenarbeit im Rahmen einer Interessensabwägung von vornherein und in allen Fällen überwiegt. Es bestünde hierdurch die Möglichkeit einer Erschütterung der internationalen, vertraulichen Zusammenarbeit von Nachrichtendiensten bzw. Sicherheitsbehörden und damit einhergehenden Einschränkungen bei der Informationsweitergabe. Würden in der Konsequenz eines Vertrauensverlustes Informationen von ausländischen Stellen entfallen oder wesentlich zurückgehen, hätte dies wiederrum eine erhebliche Schwächung der den Nachrichtendiensten des Bundes zur Verfügung stehenden Möglichkeiten der Informationsgewinnung und damit empfindliche Nachteile für die Auftragserfüllung der Nachrichtendienste zur Folge. Oftmals ist kein Ersatz durch andere Instrumente der Informationsgewinnung möglich.
Angesichts der hohen Bedeutung der Zusammenarbeit der Nachrichtendienste des Bundes mit ausländischen Nachrichtendiensten für die Sicherheit und die Gefahrenabwehr würde der Bundesrepublik Deutschland hierdurch potenziell schwerer Schaden zugefügt werden.