Frage: Vorbemerkung der Fragesteller
Um die Ausreisepflicht von inzwischen über 300 000 Ausländern (vgl. Antwort der Bundesregierung zu Frage 10 der Kleinen Anfrage auf Bundestagsdrucksache 20/3614) in Deutschland vollziehen zu können, ist die Kooperation der Herkunftsstaaten unverzichtbar. Dies gilt für die Klärung der Identität des Abzuschiebenden, die Ausstellung von Reisedokumenten und schließlich für die organisatorischen Rahmenbedingungen bei der Durchführung der Abschiebung. Allerdings ist diese Kooperation vielfach nur eingeschränkt oder gar nicht gegeben. So sind Stand Juni 2022 27,7 Prozent der geduldeten Ausländer wegen fehlender Reisedokumente geduldet (ebd., Antwort zu Frage 27). Auch andere Abschiebehindernisse und damit Duldungsvarianten können auf mangelnder Kooperation der Herkunftsstaaten beruhen. Restriktionen bei der Durchführung der Abschiebung bestehen beispielsweise in der Verweigerung von Charterflügen oder in der Beschränkung auf eine Höchstzahl Abzuschiebender innerhalb eines vorgegebenen Zeitraums. Es kommt auch vor, dass Papiere nur für einen ganz bestimmten Flug ausgestellt werden und im Falle des Scheiterns der hierbei geplanten Abschiebung das Prozedere der Ausstellung wieder von vorn begonnen werden muss (vgl. www.tagesscha u.de/investigativ/ndr-wdr/koalition-abschiebungen-gefaehrder-101.html unter Verweis auf einen Bericht des Landes Sachsen-Anhalt). Und selbst wenn die Identität geklärt ist, nehmen manche Staaten nur Staatsbürger zurück, die freiwillig ausreisen (vgl. www.welt.de/politik/deutschland/article152534336/Dies e-17-Staaten-behindern-Abschiebungen-aus-Deutschland.html).
Obwohl die Herkunftsstaaten völkerrechtlich zur Rücknahme ihrer Staatsbürger verpflichtet sind, üben sich also nicht wenige dieser Staaten in Obstruktion. Daher sah sich die Bundesregierung bereits 2016 veranlasst, diplomatische Protestnoten (Demarchen) an 17 besonders unkooperative Herkunftsstaaten in Afrika (u. a. Algerien, Benin, Guinea-Bissau, Marokko, Niger, Nigeria, Senegal und Sudan) und Asien zu versenden (Welt, ebd.). Auch im Rahmen einer Analyse der EU-Kommission datierend von 2021 im Kontext der Prüfung der Visavergabe wurde die Kooperation von 13 Staaten (Ägypten, Äthiopien, Eritrea, Guinea-Bissau, Gambia, Libyen, Irak, Iran, Kamerun, Kongo,
Mali, Senegal und Somalia) als „mangelhaft“ bewertet (www.welt.de/politik/d eutschland/article229269791/Abschiebungen-EU-droht-13-ruecknahmeunwill igen-Staaten-mit-Visa-Einschraenkungen.html). Für manche Herkunftsstaaten ist es nach Auffassung der Fragesteller ein regelrechtes Modell, einen Teil ihrer wachsenden Bevölkerung in das Ausland zu kanalisieren. Das hat einen doppelten Stabilisierungseffekt zugunsten der Regierungen dieser Länder, indem zum einen durch die Ausreise besonders unzufriedener Bürger der Veränderungsdruck reduziert und zum anderen durch die Rücküberweisungen an Familienangehörige die Lebenshaltung für einen Teil der Bevölkerung aus dem Ausland finanziert wird (vgl. zu Pakistan als Beispiel hierfür www.wel t.de/politik/deutschland/article152534336/Diese-17-Staaten-behindern-Abschi ebungen-aus-Deutschland.html). Auf diese Weise werden nach Auffassung der Fragesteller oftmals wirtschaftlich ineffiziente, durch erhebliche Korruption geprägte und zudem undemokratische Verhältnisse stabilisiert. In manchen Herkunftsländern betragen die Rücküberweisungen ein Vielfaches der Entwicklungshilfe und machen einen nicht geringen Anteil des Bruttoinlandsprodukts (BIP) aus: So reicht in Staaten wie Nigeria, Tunesien, Marokko, Bangladesch und Pakistan der Anteil von Rücküberweisungen am BIP von 5,3 Prozent bis hin zu 8 Prozent, wobei die Rücküberweisungen mindestens das Doppelte (Tunesien) bis hin zum Zehnfachen (Pakistan) der öffentlichen Entwicklungshilfe ausmachen (vgl. Sonderbericht des Europäischen Rechnungshofes zur „Zusammenarbeit der EU mit Drittländern bei der Rückübernahme“ von 2021, S. 29). Für die Bedeutung der Rücküberweisungen als Einnahmequelle macht es aus Sicht der Herkunftsländer keinen Unterschied, ob diese von legalen oder irregulären Migranten wie insbesondere abgelehnten Asylbewerbern stammen.
Ein Versuch, die Kooperation der Herkunftsstaaten sicherzustellen, ist der Abschluss von Rückführungsabkommen. Auf bilateraler Ebene hat Deutschland 15 solcher Abkommen mit Staaten außerhalb der EU geschlossen, wobei nur zwei dieser Abkommen seit dem Jahr 2014 hinzukamen (www.bmi.bund.de/S haredDocs/downloads/DE/veroeffentlichungen/themen/migration/rueckkehrfl uechtlinge.pdf?__blob=publicationFile&v=15). Während die älteren Abkommen, wie beispielsweise das 1998 mit Marokko geschlossene (BGBl. 1998, Teil II Nummer 23, S. 1149), sich im Wesentlichen auf die Regelung der Pflichten von Marokko als Herkunftsland bezüglich der Rücknahme von Ausreisepflichtigen beschränken, sind die Abkommen jüngeren Datums umfassender angelegt. So enthält das zuletzt im Jahr 2018 mit Guinea (BGBl. 2019, Teil II Nummer 20, S. 1050) geschlossene Abkommen beidseitige Pflichten und bezieht auch, unter Verweis auf die jeweilige nationale Rechtslage, legale Arbeitsmigration und Familienzusammenführung mit ein. Aktuell wurde mit Indien ein Abkommen zur Erleichterung von „Mobilität und Migration“ abgeschlossen (Frankfurter Allgemeine Zeitung [FAZ] vom 6. Dezember 2022, S. 2: „Mobilitätspartnerschaft zwischen Berlin und Neu Delhi“). Regelungen über Rückführungen können zudem in Verträge integriert werden, die primär andere Themen betreffen, wie etwa Verträge über den Lufttransport, wo Deutschland mit Ruanda eine Rückführungsklausel vereinbart hat (home-af fairs.ec.europa.eu/system/files/2022-10/EMN_INFORM_bilateral_readmissio n.pdf, S. 6).
Neben den eigenen Abkommen kann sich Deutschland auch auf die Abkommen stützen, welche die EU seit 2002 mit 18 Staaten abgeschlossen hat (BMI, ebd.). Dabei handelt es sich teils um Länder, mit denen auch schon Deutschland Abkommen hatte, teils aber auch um andere Staaten. Abkommen der Mitgliedstaaten und der EU mit denselben Herkunftsstaaten können grundsätzlich parallel bestehen. Nur im Falle eines inhaltlichen Widerspruchs kommt dem von der EU geschlossenen Abkommen der Vorrang zu. Die einem EU-Abkommen vorausgehenden Verhandlungen erweisen sich oft als äußerst langwierig und schwierig. So sind die Verhandlungen mit sechs Staaten (Algerien, China, Jordanien, Marokko, Nigeria und Tunesien), für welche die EU-Kommission teils schon im Jahr 2000, spätestens aber im Jahr 2016 mandatiert wurde, immer noch nicht abgeschlossen bzw. teilweise noch nicht einmal begonnen worden (BMI, ebd., S. 8).
Von den zehn Hauptherkunftsstaaten ausreisepflichtiger Ausländer in Deutschland (vgl. Antwort zu Frage 11 auf Bundestagsdrucksache 20/3614) haben sechs mit Deutschland bzw. der EU ein Rückführungsabkommen geschlossen, wobei diejenigen mit der Russischen Föderation und Syrien derzeit nicht umgesetzt werden.
Mit dem Abschluss solcher Abkommen ist jedoch nicht zwangsläufig eine verbesserte Kooperation des Herkunftslandes verbunden. Analysen der Auswirkungen sowohl der deutschen als auch der EU-Rücknahmeabkommen gelangen jeweils zu dem Schluss, dass diese allenfalls einen eingeschränkten Effekt haben. So hält die Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (DPAG) in ihrer Analyse Nummer 3/Mai 2020 („Deutsche Rückkehrpolitik und Abschiebungen – Zehn Wege aus der Dauerkrise“) fest, dass „die mühsam verhandelten Rückübernahmeabkommen häufig keinen großen Erfolg bringen“ (ebd., S. 28).
Die damalige Bundesregierung hat in ihrer Vorbemerkung auf Bundestagsdrucksache 19/3150 mitgeteilt, die Bereitschaft, solche Abkommen zu vereinbaren und anschließend mit Leben zu erfüllen, falle unterschiedlich aus.
Auch hinsichtlich der Effektivität der von der EU abgeschlossenen Rückführungsabkommen gelangen Analysen zu dem Schluss, dass diese allenfalls begrenzt ist. Der Europäische Rechnungshof konstatiert in seinem Sonderbericht (ebd., S. 11), dass ein Rücknahmeabkommen kein Garant für eine reibungslose Zusammenarbeit ist. Zu demselben Ergebnis kommt eine Studie des „Institute for European Studies“ der Vrije Universiteit Brüssel (onlinelibrary.wiley. com/doi/full/10.1111/imig.12901), welche von einer geringeren Auswirkung als weithin angenommen und bestenfalls temporären Steigerungen bei den Rückführungen ausgeht. Die Rückführungsrate in die Herkunftsstaaten orientiere sich eher an Trends, welche die gesamte jeweilige Herkunftsregion prägen.
Ein Druckmittel, um die Herkunftsstaaten zur Erfüllung ihrer völkerrechtlichen Pflichten bei der Rücknahme ihrer Staatsbürger zu bewegen, ist der sogenannte Visahebel gemäß Artikel 25a Absatz 1 und 5 des Visakodex der EU. Hiernach können Restriktionen hinsichtlich der Visavergabe an Bürger des unkooperativen Herkunftsstaates verhängt werden. Diese erfolgen auf Basis einer regelmäßigen Bewertung der Kooperation durch die EU-Kommission. Hierzu können die Mitgliedstaaten der EU-Kommission gemäß Artikel 25a Absatz 3 des Visakodex der EU besonders unkooperative Herkunftsstaaten melden. Deutschland hat insoweit bislang allein Gambia gemeldet, gegen welches ab November 2021 Maßnahmen gemäß Artikel 25a Absatz 5 Buchstabe a des Visakodex der EU verhängt wurden (vgl. Antwort der Bundesregierung zu den Fragen 29a und 29b der Kleinen Anfrage auf Bundestagsdrucksache 20/1225 und Antwort der Bundesregierung zu Frage 25 der Kleinen Anfrage auf Bundestagsdrucksache 20/3614). Überlegungen, auch gegenüber Bangladesch und dem Irak Visarestriktionen zu verhängen, wurden bislang noch nicht umgesetzt (www.statewatch.org/media/3155/eu-com-readmission-coope ration-overview-letter-to-libe-28-1-22.pdf).
Weiterhin wird auf EU-Ebene auch über den Einsatz von Maßnahmen im Bereich der Handelspolitik beraten, wobei ein Ergebnis noch aussteht (Antwort der Bundesregierung zu Frage 26 der Kleinen Anfrage auf Bundestagsdrucksache 20/3614).
Eine Alternative zur Abschiebung in sich sperrende Herkunftsstaaten kann die Überführung – sei es zwangsweise oder mit Zustimmung der Ausreisepflichtigen – in einen aufnahmebereiten Drittstaat (außerhalb der EU) sein. Laut Tagesschau (a. a. O.) haben dies fast alle Bundesländer in den vergangenen Jahren praktiziert.
Antwort: Vorbemerkung der Bundesregierung
Die Rückführung ausreisepflichtiger Personen liegt nach der vom Grundgesetz (GG) festgelegten Kompetenzverteilung grundsätzlich in der Verantwortung der Länder. Da es eine Aufgabe von nationalem Interesse ist, unterstützt der Bund die Länder dabei in vielfältiger Weise. Dazu gehören in originärer Zuständigkeit die Gestaltung der Beziehungen zu den Herkunftsländern und die Schaffung weiter verbesserter Bedingungen für die Rückübernahme eigener Staatsangehöriger der Herkunftsstaaten, etwa durch Rückübernahmeabkommen oder sonstige Absprachen. Hinzu kommt die Unterstützung bei der Beschaffung von Passersatzpapieren. Die Bereitschaft der Herkunftsstaaten, Absprachen mit dem Bund zu schließen und diese anschließend umzusetzen, fällt dabei unterschiedlich aus.