Frage: Vorbemerkung der Fragesteller
Artikel 10 der Richtlinie 2001/55/EG über den vorübergehenden Schutz sieht vor: „Um die wirksame Anwendung des in Artikel 5 genannten Beschlusses des Rates zu ermöglichen, erstellen die Mitgliedstaaten ein Register der personenbezogenen Daten nach Anhang II Buchstabe a) zu den Personen, die in ihrem Hoheitsgebiet vorübergehenden Schutz genießen.“ Laut Anhang II Buchstabe a gehören hierzu: personenbezogene Daten zu der betreffenden Person, d. h. Name, Staatsangehörigkeit, Geburtsdatum und Geburtsort, Familienstand, Verwandtschaftsverhältnis. Artikel 10 der Richtlinie wird durch die Regelung über ein Register zum vorübergehenden Schutz (§ 91a des Aufenthaltsgesetzes – AufenthG) in nationales Recht umgesetzt. Laut Rundbrief des Bundesministeriums des Innern und für Heimat vom 14. März 2022 zur Umsetzung des Durchführungsbeschlusses des Rates zur Feststellung des Bestehens eines Massenzustroms im Sinne des Artikels 5 der Richtlinie 2001/55/EG und zur Einführung eines vorübergehenden Schutzes wurde § 91a AufenthG nun erstmals aktiviert und ein entsprechendes Register eingerichtet. Demnach werden die Daten durch die Ausländerbehörden erfasst, über die Asyl-Online-Schnittstelle an das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) als registerführende Behörde übermittelt und spätestens zwei Jahre nach Beendigung des vorübergehenden Schutzes gelöscht. Nach § 91a Absatz 5 AufenthG dürfen Daten aus dem Register an Ausländerbehörden, Auslandsvertretungen und andere Organisationseinheiten des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge einschließlich der dort eingerichteten nationalen Kontaktstelle nach Artikel 27 Absatz 1 der Richtlinie 2001/55/EG übermittelt werden.
In seinen Schlussfolgerungen vom 24. und 25. März 2022 rief der Europäische Rat die Mitgliedstaaten auf, ihre Anstrengungen im fortgesetzten Geiste der Einheit und Solidarität zu intensivieren, und ersuchte die Kommission, die erforderlichen Initiativen zu ergreifen, um diese Anstrengungen zu erleichtern. Auf der außerordentlichen Tagung des Rates „Justiz und Inneres“ vom 28. März 2022 legten Vizekommissionspräsident Margaritis Schinas und die für Inneres zuständige EU-Kommissarin Ylva Johansson in Abstimmung mit dem französischen Ratsvorsitz einen Zehn-Punkte-Plan für eine stärkere europäische Koordinierung der Aufnahme von Menschen, die vor dem Krieg gegen die Ukraine fliehen, vor. Als erste Maßnahme des Zehn-Punkte-Plans wird die Einrichtung einer EU-Registrierungsplattform für den Austausch von
Informationen über Personen, die vorübergehenden Schutz genießen, und über nationale Schutzstatus – mit Unterstützung von eu-LISA, der Agentur der EU für das Betriebsmanagement von IT-Großsystemen im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts – vorgesehen.
Außerdem wird laut Artikel 3 des Durchführungsbeschlusses (EU) 2022/382 auf europäischer Ebene für Zwecke der Verwaltungskooperation nach Artikel 27 der Richtlinie 2001/55/EG auf das „Vorsorge- und Krisenmanagementnetz“ für Migration zurückgegriffen, in dem laut Empfehlung der Kommission (EU) 2020/1366 vom September 2020 die Mitgliedstaaten, der Rat, die Kommission, der Europäische Auswärtige Dienst, die Europäische Asylagentur, Frontex, Europol und eu-LISA zusammenarbeiten und – koordiniert durch die Kommission – Informationen austauschen.
§ 24 Absatz 3 des Aufenthaltsgesetzes sieht vor, dass Personen mit vorübergehendem Schutz auf die Bundesländer verteilt werden. Die Verteilung erfolgt durch das BAMF. Solange die Länder für die Verteilung keinen abweichenden Schlüssel vereinbart haben, gilt der für die Verteilung von Asylsuchenden festgelegte Schlüssel. Bei der Besprechung des Bundeskanzlers Olaf Scholz mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Bundesländer am 17. März 2022 wurde eine Verteilung der Geflüchteten aus der Ukraine, die staatliche Unterstützung benötigen, nach dem Königsteiner Schlüssel beschlossen (TOP 2.10). Dies erfolgte durch das computergestützte System EASY (Erstverteilung Asylbegehrende).
Nach Auskunft des BAMF geschieht die EASY-Verteilung der asylsuchenden Personen in anonymisierter Form. Weder ein Name noch eine Personenkennziffer werde dabei gespeichert. Das EASY-System ist „keine Datenbank im üblichen Sinne, sondern nur ein reines fallbasiertes Verteilungssystem“. Von Bedeutung seien nur die Merkmale aufnehmendes Bundesland, Herkunftsland und die Familienzusammensetzung.
Am 7. April 2022 wurde bei der Besprechung des Bundeskanzlers Olaf Scholz mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Bundesländer die zügige Einführung der „Fachanwendung zur Registerführung, Erfassung und Erstverteilung zum vorübergehenden Schutz – FREE“ beschlossen. Hierzu heißt es in dem Beschluss weiter: „In den Ankunftszentren, Aufnahmeeinrichtungen und Ausländerbehörden können bundesweit von allen Ankommenden Name, Geburtsdatum, Staatsangehörigkeit und weitere personenbezogene Daten erfasst werden. FREE ermöglicht damit bereits vor der Registrierung im Ausländerzentralregister eine individualisierte und nachvollziehbare Verteilung auf die Länder und Kommunen. Die Verteilentscheidungen sollen später nachvollzogen und Doppelanmeldungen und -verteilungen verhindert werden. Dies soll auch zur Vermeidung von Menschenhandel und Zwangsprostitution beitragen. Die Verteilung auf die Länder erfolgt nach Königsteiner Schlüssel. Der Bund ist für die Koordinierung zuständig und informiert die betreffenden Länder jeweils über die anstehenden Verteilungen“ (Rn. 4).
Seit dem 1. Mai 2022 erfolgt die Verteilung nach FREE. Zuvor hatte es Bedenken aus den Bundesländern gegeben. „Der Tagesspiegel“ berichtete Ende März 2022, die Anwendung sei in der Testphase auf „massiven Widerstand“ aus den Bundesländern gestoßen, die Einführung sei deshalb zunächst verschoben worden. Aus internen Mails der Länder an das BAMF gehe hervor, dass diese einen erhöhten Zeitaufwand beklagten. Das System stelle „eine unüberwindbare Hürde“ dar und sei deshalb „nicht tragbar“.
1. Was sind die Gründe für die Einführung von FREE als zusätzliches Verteilungssystem neben EASY?
Handelt es sich bei FREE um das besagte Register nach § 91a AufenthG, und falls dies nicht zutrifft, wie ist der Status des besagten Registers?
Antwort: Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) ist für die Verteilung der Geflüchteten aus der Ukraine nach § 24 Absatz 3 des Aufenthaltsgesetzes
(AufenthG) zuständig und hat in enger Abstimmung mit den Ländern eine Fachanwendung zur Registerführung, Erfassung und Erstverteilung zum vorübergehenden Schutz (FREE) entwickelt. FREE verbindet die Erfordernisse der Verteilung nach § 24 Absatz 3 AufenthG sowie der Registerführung nach § 91a AufenthG in einer modularen Webanwendung.
FREE ersetzt EASY für die Verteilung des unter § 24 AufenthG fallenden Personenkreises nach dem Königsteiner Schlüssel, um dadurch eine klare Trennung von der Verteilung Asylsuchender mittels EASY zu erreichen. Anders als bei EASY wird eine Steuerungswirkung erreicht, da Personendaten und Verteilung miteinander verknüpft werden und in FREE durch eindeutige Identifizierungsmerkmale jederzeit nachverfolgbar sind. FREE ermöglicht zusätzlich eine integrationsfördernde Steuerung, da der Verteilungsgrund (z. B. Familienangehörige, Arbeitsplatz oder Wohnraum) ausgewählt und damit Weiterreisen innerhalb Deutschlands minimiert werden können und u. a. Familienzusammenführungen vereinfacht werden.
FREE bildet außerdem die Grundlage für das Register nach § 91a AufenthG, ohne dass diese Daten erneut erfasst werden müssen.