Frage: Vorbemerkung der Fragesteller
Allergische Erkrankungen wie z. B. allergisches Asthma, allergische Rhinitis (Heuschnupfen), Nahrungsmittelallergien, Kontaktallergien, Pollen-, Insektengift oder Hausstaubmilbenallergien sind in vielen entwickelten Staaten und auch in Deutschland weitverbreitet. Für Deutschland wird der durch Allergien insgesamt betroffene Bevölkerungsanteil auf 20 bis 30 Prozent geschätzt (vgl. etwa Klimek/Vogelberg/Werfel: Weißbuch Allergie in Deutschland, 4. Auflage, 2019 S. 28 f.). So sind aktuell etwa eine halbe Million Kinder und Jugendliche von Asthma (4 Prozent) und über eine Million von Heuschnupfen betroffen (10 Prozent). Bei Jugendlichen ist fast jeder Zweite allergisch sensibilisiert. Ein nicht unerheblicher Teil davon sind Kinder.
Aktuell ist neben der Allergenvermeidung (Allergenkarenz) die Allergen (-spezifische) Immuntherapie (Allergenspezifische Immuntherapie – ASIT, Allergen-Immuntherapie – AIT, Hyposensibilisierung (umgangssprachlich auch Desensibilisierung oder Allergieimpfung genannt)) die einzige kausale Behandlungsform von Allergien (vgl. etwa Allgemeiner Teil der Begründung auf Bundesratsdrucksache 712/08). Anders als für seltene, stehen für die weitverbreiteten allergischen Erkrankungen zugelassene Therapieallergene von verschiedenen Herstellern sowohl für die subkutane (SCIT) als auch für die sublinguale (SLIT) Applikationsform in ausreichender Zahl zur Verfügung. Dennoch werden nichtzugelassene und folglich in ihrer Wirksamkeit nicht überprüfte, jedoch vom Normgeber für eine Übergangszeit als verkehrsfähig deklarierte Therapieallergene seit Jahrzehnten in breitem Umfang zur Therapie, insbesondere und vorrangig bei Kindern, eingesetzt.
Im Regelfall der Arzneimittelzulassung hat der Antragsteller für die Zulassung des Arzneimittels das Interesse, die Zulassung möglichst schnell zu bekommen, da er ansonsten nach der Grundregel des § 21 Absatz 1 Satz 1 des Arzneimittelgesetzes (AMG) sein Arzneimittel nicht in den Verkehr bringen und seine für die Zulassung gemachten Aufwendungen nicht amortisieren kann. Nach der Grundregel des § 3 Absatz 1 Satz 1 der Therapieallergene-Verordnung (TAV) (Verordnung über die Ausdehnung der Vorschriften über die Zulassung der Arzneimittel auf Therapieallergene, die für einzelne Personen aufgrund einer Rezeptur hergestellt werden, sowie über Verfahrensregelungen der staatlichen Chargenprüfung vom 7. November 2008 (Bundesgesetzblatt
(BGBl.) I 2008 S. 2178)) dürfen noch nicht zugelassene, aber der Zulassungspflicht unterliegende Therapieallergene im Sinne von § 1 TAV, die bei Inkrafttreten der TAV hergestellt werden, bis zur Entscheidung über die Zulassung in den Verkehr gebracht werden. Infolge dieser Übergangsvorschrift kehrt sich bei Therapieallergenen nach § 1 TAV die Interessenlage um. Da diese auch ohne Zulassung verkehrsfähig bleiben, haben die Antragsteller ein erhebliches Interesse, das Zulassungsverfahren möglichst lange zu verzögern, insbesondere wenn sie wissen, dass sie ohnehin keine Zulassung bekommen werden, da die Studienlage unzureichend und eine Verbesserung nicht möglich oder für sie nicht wirtschaftlich ist.
Dieser umgekehrten Interessenlage korreliert die Feststellung in der Studie von Horn, Bachert und Brehmer (siehe Horn/Bachert/Brehmer, Klinische Nachzulassungsstudie im Rahmen der Therapieallergene-Verordnung (TAV): Eine systematische Recherche. Z. Evid. Fortbild. Qual. Gesundh. Wesen (ZEFQ) (2020), https://doi.org/10.1016/j.zefq.2020.11.010.), dass im Jahr 2020, also zwölf Jahre nach Inkrafttreten der TAV, sich kein Präparat identifizieren lasse, das kurz vor der Zulassung im Rahmen der TAV stehe. 61 Präparate befänden sich noch im TAV-Prozess, lediglich zwei Präparate hätten diesen erfolgreich durchlaufen, so die Studie (vgl. ebenda).
Mit dieser Praxis werden nach Auffassung der Verfasser, entgegen der klaren Zielsetzung der TAV-Übergangsregelung, dass „die Ausdehnung der Vorschriften über die Zulassung möglichst schnell wirksam wird“, auch völlig verfehlte ökonomische Fehlanreize zur Perpetuierung des defizitären Zulassungsstatus gesetzt, denn zugelassene und nichtzugelassene Therapieallergene werden im Markt faktisch gleich behandelt. Mehr noch: Zugelassene Therapieallergene stehen nach Überzeugung der Verfasser infolge der erheblichen Aufwendungen für die Zulassungsstudien, aufgrund ihrer Unterwerfung unter das Preismoratorium des § 130a Absatz 3a des Fünften Buches Sozialgesetzbuch (SGB V) und infolge der behördlich genehmigten Fachinformation, die im Gegensatz zu nichtzugelassenen Therapieallergenen Einschränkungen beim Einsatz bei Kindern vorsieht, paradoxerweise wettbewerblich erheblich schlechter da als nicht zugelassene.
Die Erstreckung der staatlichen Chargenprüfung gemäß § 32 AMG durch § 3 Absatz 3 TAV auf nichtzugelassene Therapieallergene ist nach Meinung der Fragesteller kein Ersatz einer arzneimittelrechtlichen Zulassungsprüfung, denn die Wirksamkeit des Arzneimittels kann in diesem Verfahren schon wegen des Fehlens von Zulassungsstudien nicht geprüft werden.
Vollends pervertiert wird nach Auffassung der Fragesteller die Situation beim Einsatz von Therapieallergenen für Kinder, denen in der Praxis statt der zumindest für Erwachsene zugelassenen Therapieallergene unter Berufung auf ihre Verkehrsfähigkeit in hohem Maße nichtzugelassene Therapieallergene verabreicht werden.
In den letzten Monaten wurden zunehmend Therapieallergene durch die Hersteller selbst vom Markt genommen, da von diesen Herstellern eine Weiterentwicklung ihrer Produkte nach 14 Jahren TAV aus diversen Gründen scheinbar doch nicht mehr angestrebt wird. Da es bislang keine Beschränkung des Einsatzes nichtzugelassener Therapieallergene gibt, wurde bei Tausenden von Patienten mit diesen nichtzugelassenen Präparaten die Therapie begonnen. Aufgrund unterschiedlicher Standardisierungsverfahren und in der Regel nicht vorhandenen Wirksamkeitsnachweisen von nichtzugelassenen Therapieallergenen muss bei den betroffenen Patienten meist ein vollständiger therapeutischer Neustart vorgenommen werden. Damit werden nach Überzeugung der Verfasser nicht nur Beitragsmitteln der GKV (gesetzliche Krankenversicherung)-Versicherten in Millionenhöhe verschwendet, sondern auch die Therapietreue der Patienten schwer erschüttert.
Wenn, wie vom Paul-Ehrlich-Institut (PEI) als zuständiger Zulassungsbehörde angekündigt, nach 2026 keine weitere Fristverlängerung für die nichtzugelassenen Therapieallergene mehr gewährt wird, führt dies nach Auffassung der Fragesteller dazu, dass alle nach 2023 begonnenen Therapien mit nichtzuge-
lassenen Therapieallergenen nicht erfolgreich zu Ende geführt werden können, denn eine solche Therapie muss kontinuierlich über einen Zeitraum von mindestens drei Jahren gehen.
Antwort: Vorbemerkung der Bundesregierung
Durch die am 14. November 2008 in Kraft getretene Therapieallergene-Verordnung (TAV) wurden die Vorschriften über die Zulassung von Arzneimitteln nach dem Arzneimittelgesetz (AMG) auf Therapieallergene zur Behandlung von häufig auftretenden Allergien ausgedehnt, die für einzelnen Personen auf Grund einer Rezeptur aus vorgefertigten Gebinden hergestellt werden. Diese zuvor zulassungsbefreiten Therapieallergene wurden damit den gleichen Anforderungen an die Qualität, Wirksamkeit und Unbedenklichkeit unterstellt, denen bislang allein die Therapieallergene genügen mussten, die in einer für den Verbraucher bestimmten Packung in Verkehr gebracht wurden.
Auf Grund der Eigenart der Therapieallergene ist die Erhebung der klinischen Daten als Voraussetzung für die Zulassung komplex und langwierig. So ist beispielsweise die klinische Prüfung von Pollenallergenen nur während der Pollenflugsaison möglich. Um die Durchführung von Zulassungsverfahren dennoch zu ermöglichen und die Versorgung der Patientinnen und Patienten sicherzustellen, wurde in § 3 Absatz 4 TAV eine Übergangsregelung vorgesehen, wonach pharmazeutische Unternehmer Mängeln in den vorgelegten Zulassungsunterlagen innerhalb eines Jahres abhelfen können. Die Frist kann vom Paul-Ehrlich-Institut (PEI) um bis zu sieben Jahren verlängert werden, wenn dies zur Abhilfe mangelhafter klinischer Daten wegen der Eigenart der Therapieallergene erforderlich ist. Von dieser Möglichkeit hat das PEI Gebrauch gemacht und Fristverlängerungen in Abhängigkeit vom produktspezifischen Fortschritt des klinischen Entwicklungsprogramms gewährt. Nach aktuellem Stand laufen die letzten Fristverlängerungen im Jahr 2026 ab. Bei erheblichen Zweifeln an der Zulassungsfähigkeit der TAV-Präparate besteht zudem die Möglichkeit für das PEI, eine Fristverlängerung innerhalb der Höchstfrist abzulehnen sowie die Freigabe weiterer Chargen zu versagen.