Frage: Vorbemerkung der Fragesteller
In ihrem Koalitionsvertrag zwischen SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP bekennt sich die Koalition zur Einführung eines sog. Demokratiefördergesetzes (vgl. Koalitionsvertrag S. 117; https://www.bundesregierung.de/resou rce/blob/974430/1990812/04221173eef9a6720059cc353d759a2b/2021-12-10-koav2021-data.pdf?download=1). Das federführende Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) hat Anfang 2022 zusammen mit dem ebenfalls beteiligten Bundesministerium des Innern und für Heimat (BMI) ein Diskussionspapier (https://www.bmfsfj.de/resource/blob/193484/99 d3b37fcb308ba06c5fab10aefd5405/diskussionspapier-demokratiefoerdergeset z-data.pdf) vorgelegt, das als Grundlage für eine erste Vorbeteiligung von Organisationen aus der sog. Zivilgesellschaft diente. Diese Vorbeteiligung hat mit einer Fachkonferenz unter Beteiligung der beiden zuständigen Bundesministerinnen am 4. Mai 2022 ihren Abschluss gefunden. Die Bundesministerin für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Lisa Paus, kündigte auf der Konferenz an, dass man plane, bis Ende des Jahres einen Gesetzentwurf durch das Kabinett beschließen zu lassen.
Das maßgebliche Programm zur Demokratieförderung ist „Demokratie leben!“, dessen Regiestelle, welche auch über die Vergabe der Fördermittel an konkrete Projekte entscheidet, beim BMFSFJ angesiedelt ist. Die erste Förderperiode des Programms lief von 2015 bis 2019, die zweite, im Jahr 2020 angelaufene Förderperiode erstreckt sich noch bis zum Jahr 2024.
Bei der Ausgestaltung und Verwendung der Förderung unterliegen die Bundesregierung und die Förderempfänger rechtlichen Bindungen:
Gemäß Punkt III. (5) der Förderrichtlinien des Programms (https://www.bmfsf j.de/bmfsfj/ministerium/ausschreibungen-foerderung/foerderrichtlinien/demok ratie-leben) müssen die Träger aller geförderten Maßnahmen auf dem Boden der freiheitlich-demokratischen Grundordnung stehen und haben eine den Zielen des Grundgesetzes förderliche Arbeit zu gewährleisten. Konkret sind die Zuwendungsempfänger verpflichtet, die Unterstützung extremistischer Strukturen durch die Gewährung materieller oder immaterieller Leistungen auszu-
schließen. Personen oder Organisationen, die sich gegen die freiheitlich-demokratische Grundordnung betätigen, dürfen nicht mit der Durchführung eines Projekts bzw. mit der inhaltlichen Mitwirkung daran beauftragt werden (vgl. Antwort zu Frage 11b auf Bundestagsdrucksache 20/2224). Die Einhaltung dieser Vorgaben wird im Rahmen der Verwendungsnachweisprüfung nachvollzogen. Bundesfamilienministerin Lisa Paus verwies auf der Fachkonferenz vom 4. Mai 2022 auf einzelne Fälle, in denen es in der Vergangenheit zu Verstößen gekommen sei, die mit dem Ausschluss von künftiger Förderung und der Rückzahlung der erhaltenen Förderung sanktioniert worden seien (vgl. https://www.youtube.com/watch?v=TuDZ3w39n3c ab Minute 39:30).
Die „Welt“ berichtete 2021 von einer „Förderung von Islamisten und Antifa“ im Rahmen von „Demokratie leben!“ (https://www.welt.de/politik/deutschlan d/article230240943/Demokratie-leben-Auch-Islamisten-und-Antifa-profitiere n.html). U. a. sei 2017 eine „Bildungswoche in Halle“ gefördert worden, bei der auch die vom Verfassungsschutz (vgl. Verfassungsschutzbericht des Bundes für 2021, S. 165) als linksextrem eingestufte „Interventionistische Linke (IL)“ ein Seminar anbot (ebd.).
Auch wurde eine Antifa-Broschüre in Süd-Niedersachsen gefördert, obwohl laut der „Welt“ (s. o.) mindestens 47 der mehr als 100 Antifa-Gruppen vom Verfassungsschutz als linksextremistisch eingestuft werden.
Schließlich wurde der „islamistische Verein“ (die Welt, a. a. O.) Inssan in den Jahren vor 2021 mit mindestens 280 000 Euro aus Mitteln des Programms gefördert. Aktuell werden angabegemäß keine Projekte des Vereins Inssan mehr gefördert (vgl. Antwort zu Frage 11a auf Bundestagsdrucksache 20/2224).
Weiterhin sah sich die Bundesregierung veranlasst, seit 2017 keine neuen Anträge auf Förderung von Projekten in alleiniger Trägerschaft des vom türkischen Staat kontrollierten Moscheeverbandes Ditib mehr zu genehmigen (https://www.faz.net/aktuell/politik/inland/bund-foerdert-keine-ditib-projekte-mehr-15764136.html).
Auch aus der Chancengleichheit der Parteien gemäß Artikel 21 Absatz 1 des Grundgesetzes (GG) leiten sich Vorgaben für die staatliche Demokratieförderung ab. Zwar sind die Förderempfänger als private Rechtsträger nicht unmittelbar zur parteipolitischen Neutralität verpflichtet, und auch aus ihrer staatlichen Förderung erwächst nicht direkt eine solche Pflicht. Doch muss der Staat im Zuwendungsverhältnis gegenüber dem Förderempfänger sicherstellen, dass dieser sich parteipolitisch neutral verhält, damit die staatliche Neutralitätspflicht nicht einfach durch die Förderung Dritter umgangen werden kann. Hierzu halten die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages in ihrer Ausarbeitung „Neutralitätspflichten für Zuwendungsempfänger“ (WD 3 – 3000 – 117/18) auf Seite 4 fest, dass es die Förderung nicht hinnehmen dürfe, dass die Mittel zum Zwecke der Aushebelung der Neutralität eingesetzt werden. Die an die Zulässigkeit einer Förderung zu stellenden Anforderungen seien umso höher, je stärker sich der Mittelempfänger bewusst gegen eine bestimmte Partei wendet, auch ohne gezielt zugunsten einer anderen Partei zu handeln (ebd.). Prinzipiell unzulässig ist eine Förderung, mit der der Zuwendungsempfänger zugunsten oder zulasten einer Partei Einfluss auf einen Wahlkampf nimmt (Parlamentarischer Beratungsdienst des Landtages Brandenburg in „Rechtlicher Rahmen der Förderung von Initiativen gegen Gewalt, Rechtsextremismus und Fremdenfeindlichkeit“, S. 47).
Die Zuwendungsempfänger von „Demokratie leben!“ sind in einer Rundmail („Information zum Umgang mit Parteien“) der Regiestelle des Programms vom 20. Mai 2016, die den Fragestellern vorliegt, zunächst wie folgt instruiert worden: „(…) Daher möchten wir Sie bitten, weiterhin darauf zu achten, keine Demonstrationen, Veranstaltungen, Veröffentlichungen oder sonstige Aktionen gegen Parteien mit Mitteln des Bundesprogramms ‚Demokratie leben!‘ zu unterstützen. Solcherlei Maßnahmen sind nicht förderfähig.“ Kurz darauf folgte am 7. Juli 2016, ebenfalls zum „Umgang mit Parteien“, ein Rundschreiben des BMFSFJ an die Programmträger, welches die Rundmail modifizierte. Nun wird nur noch eine „sachlich differenzierte Auseinandersetzung mit Parteien“
angemahnt und weiterführend auf die Grundsätze der politischen Bildungsarbeit verwiesen (den sog. Beutelsbacher Konsens), für welche drei Prinzipien leitend sind: das Indoktrinationsverbot, das Gebot der Kontroversität und der Ausgewogenheit sowie das Prinzip der Adressatenorientierung.
Neutral muss sich der Staat aber nicht nur gegenüber Parteien, sondern auch gegenüber politischen und gesellschaftlichen Bestrebungen verhalten, wie der Richter am Bundesverfassungsgericht Peter Müller Anfang Juni 2022 im „FAZ“-Podcast „Einspruch“ zum Thema „Zeitenwende auch im Extremismus? Neue Gefahren für das GG“ (https://www.faz.net/einspruch/podcast/pod cast-f-a-z-einspruch-zeitenwende-auch-im-extremismus-neue-bedrohungen-fu er-das-grundgesetz-18078565.html; ab Minute 42:10) zum geplanten Demokratiefördergesetz ausführte. Nur im Rahmen dieser Neutralität könne der Staat dann „Ermöglichungsräume“ schaffen und Organisationen, die sich für Gemeinwohlziele einsetzen, fördern. Zulässig ist eine staatliche Förderung von Meinungen, die für die Werte der freiheitlich-demokratischen Grundordnung eintreten. Anforderungen einer vermeintlichen „politischen Korrektheit“ seien, so die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages (Verfassungsrechtliche Grenzen der finanziellen Förderung von Initiativen gegen Rechtsextremismus, WD 3 – 3000 – 193/15, S. 7), hierfür freilich kein Maßstab und auch nicht mit dem zu schützenden Wertekanon der Verfassung zu verwechseln.
Deshalb ist es aus Sicht der Fragesteller sehr bedenklich, dass sich die zuständigen Bundesministerien in ihrem Diskussionspapier hochgradig unbestimmter Begriffe wie „Antifeminismus“, „Queerfeindlichkeit“, „Islamfeindlichkeit“ und „Verbreitung von Verschwörungsideologien“ bedienen, um zu beschreiben, welche Phänomene auf Basis des geplanten Demokratiefördergesetzes bekämpft werden sollen. Hier droht nach Meinung der Fragesteller ein Einfallstor für die Bekämpfung auch von eindeutig im Rahmen des Verfassungsbogens liegenden Ansichten unter dem Deckmantel und mit Mitteln der Demokratieförderung. Veranschaulicht wird diese Befürchtung durch die seitens der neuen Landesregierung in Nordrhein-Westfalen geplanten Meldestellen für Queerfeindlichkeit und Rassismus, die Vorfälle „auch unterhalb der Strafbarkeitsgrenze“ einschließlich von Verhaltensweisen, die „gesellschaftlich nicht zu billigen“ seien, erfassen sollen (https://www.welt.de/debatte/kommen tare/plus240230615/Wenn-der-Staat-bestimmt-was-gesellschaftlich-unerwuen scht-ist.html).
Auch die Förderung einiger von politischen Thinktanks initiierter Projekte im Rahmen von „Demokratie leben!“ ist nach Meinung der Fragesteller mit Blick auf die gebotene partei- und gesellschaftspolitische Neutralität kritisch zu beleuchten (https://www.cicero.de/innenpolitik/thinktank-forderung-durch-die-b undesregierung-libmod-nachdenkseiten-meinungsfreiheit). So werden aktuell zwei Projekte des Progressiven Zentrums (https://www.demokratie-leben.de/p rojekte-expertise/projekte-finden-1/projektdetails/the-art-of-democracy-counte ring-populism-in-arts-culture-558 und https://www.progressives-zentrum.org/ project/kollekt/) gefördert, das als Netzwerk eine „Plattform für Progressive“ bieten will und „die Stärkung von progressiven Akteur:innen“ sowie „die Verwirklichung progressiver Ideen“ anstrebt (https://www.progressives-zentrum.o rg/ueber-uns/). Dem vierköpfigen Vorstand des Progressiven Zentrums gehörten im März 2020 ein ehemals als Staatssekretär der brandenburgischen und nunmehr der sächsischen Landesregierung tätiges SPD-Mitglied, eine als Referent der SPD-Bundestagsfraktion tätige Person, die Beauftragte für Integration und Migration des SPD-geführten Berliner Senats und eine weitere als Referentin im Deutschen Bundestag tätige Person an (https://www.politik-ko mmunikation.de/personalwechsel/miebach-siller-kralinski-und-niewiedzial-bil den-neuen-vorstand-des-progressiven-zentrums/).
Schließlich muss die staatliche Auswahl der geförderten Projekte ausgewogen und nicht einseitig nur auf die Abwehr von Bedrohungen aus einer Richtung ausgerichtet sein. Daher darf sich der Staat nicht allein auf Projekte gegen Rechtsextremismus beschränken, sondern muss – im Rahmen pflichtgemäßer Ermessensausübung – auch Projekte gegen Linksextremismus und islamisti-
schen Extremismus berücksichtigen. Die Förderung muss sich in angemessenem Umfang auf Projekte gegen relevante extremistische Strömungen verschiedener Provenienz verteilen. Eine Gewichtung nach Maßgabe des Gefahrenpotenzials ist gleichwohl zulässig (vgl. zu allem Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, WD 3 – 000 – 193/15, S. 8).
Die aus dem Abschlussbericht (https://www.demokratie-leben.de/fileadmin/D emokratie-Leben/Downloads_Dokumente/Publikationen/Abschlussbericht_De mokratie_leben_2015_-_2019.pdf) für die erste Förderperiode von „Demokratie leben!“ ersichtliche Förderpraxis entspricht diesen Vorgaben nach Auffassung der Fragesteller nicht. So nennen 63 Prozent der geförderten kommunalen „Partnerschaften für Demokratie“ als einen ihrer Arbeitsschwerpunkte im Jahr 2019 „rechtsextreme Orientierungen und Handlungen“, während nur 19 Prozent auch „islamistische Orientierungen und Handlungen“ und sogar nur 1 Prozent „linke Militanz“ anführen (vgl. Abschlussbericht S. 44). Diese Schwerpunktsetzung korreliert in keiner Weise mit dem im Verfassungsschutzbericht des Bundes für das Jahr 2021 ausgewiesenen extremistischen Personenpotenzialen, die im Rechtsextremismus bei 33 900 Personen, im Linksextremismus bei 34 700 Personen und im Islamismus bei 28 290 Personen liegen. Insbesondere wird der Bereich Linksextremismus trotz des größten Personenpotenzials von „Demokratie leben!“ so gut wie gar nicht abgedeckt.
Eine bislang vernachlässigte Gefahr für die Demokratie besteht aus Sicht der Fragesteller schließlich darin, dass sich immer mehr Bürger in ihrer Freiheit, ihre politische Meinung frei äußern zu können, eingeschränkt fühlen. Ausweislich einer Allensbach-Umfrage von 2021 (https://www.ifd-allensbach.de/f ileadmin/kurzberichte_dokumentationen/FAZ_Juni2021_Meinungsfreihei t.pdf) sehen nur noch 45 Prozent eine solche Freiheit gewährleistet, was seit der erstmaligen Meinungsabfrage hierzu im Jahr 1953 einen Tiefstand bedeutet. Demgegenüber fühlen sich 44 Prozent der Bürger in ihrer Freiheit der Meinungsäußerung durch drohende gesellschaftliche Sanktionen bei Verstoß gegen die „Political Correctness“ eingeschränkt (ebd.). Diese immer stärker wahrgenommene Beschränkung der Meinungsfreiheit ist nach Auffassung der Fragesteller besonders bedenklich, weil, wie das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 7, 198 ff.) herausgestellt hat, die Meinungsfreiheit für eine freiheitlich-demokratische Staatsordnung schlechthin konstituierend sei, denn sie ermögliche erst die ständige geistige Auseinandersetzung, welche ihr Lebenselement sei. Infolgedessen sollte „Demokratie leben!“ in der laufenden Förderperiode nach Meinung der Fragesteller verstärkt darauf ausgerichtet werden, einen freien politischen Diskurs und das Vertrauen der Bürger hierin zu stärken.
Antwort: Vorbemerkung der Bundesregierung
Mit dem Bundesprogramm „Demokratie leben!“ fördert das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) zivilgesellschaftliches Engagement für Demokratie und Vielfalt und gegen jede Form von Extremismus und Demokratiefeindlichkeit auf der kommunalen, regionalen und überregionalen Ebene. Die Projektförderung des Bundesprogramms zielt vor allem auf die Weiterentwicklung der präventiv-pädagogischen Fachpraxis ab, unterstützt demokratisches Engagement und stärkt zivilgesellschaftliche Strukturen. Das Programm setzt dabei an den „Orten der Prävention“ an, also z. B. ganz konkret in Familien, Bildungseinrichtungen, bei den Peers, der Freizeitgestaltung, im Netz oder dem Strafvollzug. Zur Projektauswahl bei der Förderung gibt es grundsätzlich thematische Ausschreibungen, „Interessenbekundungsverfahren“. In einem Auswahlverfahren begutachten Sachverständige die Interessenbekundungen und bewerten sie anhand von festgelegten Kriterien. Wichtig ist, dass ein Projekt innovativ, modellhaft und zielorientiert ist. Es muss Kooperations- und Netzwerkpartner einbinden und zum jeweiligen Themenbereich passen. Aus der Begutachtung ergibt sich dann die Förderpriorität einzelner Projekte. In den Partnerschaften für Demokratie erfolgt die Auswahl
der zu fördernden Einzelprojekte durch den lokalen Begleitausschuss. Die Projekte arbeiten auf der Basis eines konkreten Maßnahmen- und Zeitplans an ihren Förderzielen und entscheiden dabei selbständig, wie sie ihre Förderziele erreichen wollen.
Zuwendungsempfänger sind in der Ausübung ihrer Grundrechte – insbesondere der Meinungsfreiheit (Artikel 5 Absatz 1 GG) und der Vereinigungsfreiheit (Artikel 9 Absatz 1 GG) – während der Laufzeit von Förderprojekten nicht eingeschränkt und unterliegen nicht unmittelbar der Pflicht zur parteipolitischen Neutralität, die in erster Linie eine staatliche Pflicht ist.
Der Staat ist aus dieser Pflicht zur parteipolitischen Neutralität aber auch nicht entlassen, wenn er privaten Dritten Fördermittel zur Verfügung stellt für Tätigkeiten, die ihm selbst verwehrt wären. Daher gilt für die Zuwendungsempfänger, dass sie bei der Verwendung der Fördermittel die Grundsätze der staatlichen Pflicht zur parteipolitischen Neutralität mit beachten müssen. Es steht ihnen jedoch grundsätzlich frei, im Interesse der Wahrung und Förderung des Gemeinwesens auf Missstände und Fehlentwicklungen sachlich aufmerksam zu machen. Aus Sicht der Bundesregierung ist die im Rahmen des Programms „Demokratie leben!“ durchgeführte Förderpraxis im Hinblick auf das Gebot der parteipolitischen Neutralität nicht zu beanstanden.
Auf die Einhaltung des Neutralitätsgebots wurden die Zuwendungsempfänger des Bundesprogramms „Demokratie leben!“ hingewiesen. Projekte, die sich ausdrücklich gegen politische Parteien richten und willkürlich die Chancengleichheit der politischen Parteien beeinträchtigen, sind im Rahmen des Bundesprogramms „Demokratie leben!“ nicht förderfähig. Dies wird bereits bei der Prüfung von Interessenbekundungen und Förderanträgen für Projekte berücksichtigt. Darüber hinaus ist die Prüfung/Bewertung der zweckentsprechenden Verwendung von Fördermitteln während und nach Beendigung eines Förderprojektes Bestandteil der begleitenden und abschließenden Erfolgskontrolle sowie der Verwendungsnachweisprüfung. Bei Nichteinhaltung der zuwendungsrechtlichen Regelungen wird auch eine Aufhebung der Förderentscheidung geprüft, was ggf. zu einer Rückforderung der erhaltenen Zuwendung führen kann. Die entsprechenden Rechtsgrundlagen finden sich u. a. in der Bundeshaushaltsordnung (BHO) und den Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung (VV-BHO).