Frage: Vorbemerkung der Fragesteller
Die Verschuldungssituation hat sich über die letzten drei Jahre in vielen Ländern des Globalen Südens dramatisch verschärft. Der Internationale Währungsfonds (IWF) und die Weltbank sehen über die Hälfte der Niedrigeinkommensländer von einer Schuldenkrise bedroht (vgl. https://www.imf.org/extern al/Pubs/ft/dsa/DSAlist.pdf). Nach Analyse von erlassjahr.de und MISEREOR waren 2020 135 von 148 Ländern kritisch verschuldet. In 39 Ländern – und damit dreimal so vielen wie noch vor Ausbruch der Pandemie – wurde von den Autorinnen und Autoren die Verschuldungssituation als besonders kritisch eingeschätzt. Unter anderem um ihren wachsenden Schuldendienst weiter bedienen zu können, kürzten bereits 2021 über achtzig Niedrig- und Mitteleinkommensländer die öffentlichen Ausgaben im eigenen Land (vgl. https://erlas sjahr.de/wordpress/wp-content/uploads/2022/02/SR22-online.pdf). Seit 2020 mahnen auch der Internationale Währungsfonds und die Weltbank wiederholt an, dass die ergriffenen Maßnahmen der G-20-Staaten wie die Schaffung des Common Frameworks for Debt Treatments beyond the Debt Service Suspension Initiative (DSSI) (Common Framework (CF)) nicht ausreichen, um die Schuldenkrise zeitnah zu lösen, und warnen unter anderem vor einem „wirtschaftlichen Kollaps“ und einer „humanitären Katastrophe“ (vgl. https://www. reuters.com/article/emerging-markets-imf-debt-idAFL8N2SN68C und https:// www.faz.net/aktuell/wirtschaft/arm-und-reich/weltbank-praesident-arme-laen der-vor-humanitaerer-katastrophe-17795681.html). Auch die Bundesregierung hat sich im Koalitionsvertrag zwischen SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP (2021) dazu verpflichtet, „eine Initiative für ein kodifiziertes Staateninsolvenzverfahren, das alle Gläubiger miteinbezieht und Schuldenerleichterungen für besonders gefährdete Ländergruppen umsetzt“ zu unterstützen („Mehr Fortschritt wagen“, S. 121). Doch im Rahmen des Common Frameworks (CF) wurde bislang kein Schuldenerlass ermöglicht. Trotz steigender Überschuldungsrisiken nehmen potenziell begünstigte Länder keine Verhandlungen in diesem Rahmen auf. Viele bereits zahlungsunfähige Staaten – wie zum Beispiel Sri Lanka oder der Libanon – sind von dem Verhandlungsrahmen aufgrund ihres zu hohen Einkommensstatus ausgeschlossen.
Die Bundesregierung verweist wiederholt auf die Rolle Chinas, deren fehlende Kooperation eine rasche Lösung der Schuldenkrise unmöglich mache (vgl. u. a. https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Vi deo-Textfassungen/2022/textfassung-2022-10-07-statement-schuldenstrategi e.html, https://www.handelsblatt.com/politik/deutschland/iwf-treffen-es-muss-jetzt-gehandelt-werden-finanzminister-lindner-warnt-vor-globaler-schuldenkri se/28264188.html).
Im Widerspruch zu dieser Darstellung hat sich China jedoch kooperativ an der im April 2020 von den Finanzministerinnen und Finanzminister der G20 geschaffenen Debt Service Suspension Initiative (DSSI) beteiligt und in deren Rahmen mit Stundungen von mehr als 5 Mrd. US-Dollar gut 50 Prozent aller bislang gewährten Stundungen finanziert. Private Gläubiger wie Investmentbanken, Fonds und Versicherungen beteiligten sich hingegen trotz mehrfachen Aufrufes auch vonseiten der deutschen Bundesregierung nicht an dem Moratorium und kassierten im selben Zeitraum fast 15 Mrd. US-Dollar Schuldendienstzahlungen von den begünstigten Ländern (vgl. Debt Justice (2021): „How the G20 debt suspension initiative benefits private lenders”, https://jubil eedebt.org.uk/wp-content/uploads/2021/10/How-the-G20-debt-suspension-init iative-benefits-private-lenders_10.21.pdf). Private Gläubiger halten mit ca. 56 Prozent den Großteil der Forderungen gegenüber Niedrig- und Mitteleinkommensländern (ohne China). Weitere 30 Prozent werden von multilateralen Gläubigern gehalten – allein Weltbank und Internationaler Währungsfonds (IWF) halten zusammen ca. 18 Prozent der Forderungen. China als wichtigster bilateraler Gläubiger hält hingegen nur ca. 5 Prozent der Forderungen (Angaben auf Grundlage der International Debt Statistics der Weltbank).
Multilaterale Forderungen werden – nach Einschätzung der Fragestellerinnen und Fragesteller insbesondere auf Druck der G-7-Staaten, den größten Anteilseignern dieser Institutionen – generell aus Restrukturierungen herausgehalten, und auch private Gläubiger beteiligen sich nur ungenügend an Schuldenerlassen (vgl. u. a. https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/EN/Stan dardartikel/Topics/world/G7-G20/G20-Documents/2020-11-13-extraordinary-g20fmcbg-statement-of-november-13.pdf?__blob=publicationFile&v=7, https://www.bundesregierung.de/resource/blob/997532/2143366/2d83f07f195 e98a12f1f7659dacea285/2022-11-16-g20-declaration-data.pdf?download=1). Der Großteil der privaten Gläubigerinstitutionen ist in den USA und den westeuropäischen Staaten ansässig – ihr verbindlicher Einbezug liegt daher im Verantwortungsbereich dieser Staaten (vgl. https://www.eurodad.org/sovereign_b onds_covid19). In Umschuldungsverhandlungen im Rahmen des Common Frameworks und des Pariser Clubs wird die verbindliche Beteiligung privater Gläubiger mit dem sogenannten „Comparability of Treatment“-Prinzip als Voraussetzung für die Umsetzung von Schuldenerlassen formuliert. Wie u. a. Studien der Weltbank zeigen, konnte die vergleichbare Beteiligung in der Vergangenheit jedoch auch durch dieses Instrument nicht gewährleistet werden (u. a. Schlegl et al. (2019): The Seniority Structure of Sovereign Debt und Weltbank (2022): Resolving high Debt After the Pandemic – Lessons from Past Episodes of Debt Relief S. 52.). Zudem ist nach Ansicht der Fragestellerinnen und Fragesteller zu befürchten, dass relevante öffentliche Gläubiger (wie China) Verhandlungen im Rahmen des Common Frameworks blockieren und zu weiteren dringend notwendigen Zugeständnissen nicht bereit sein werden, solange der verbindliche Einbezug privater Gläubiger nicht sichergestellt ist und die Restrukturierung multilateraler Forderungen vonseiten der G7 weiterhin vollkommen ausgeschlossen wird.
1. Welche Maßnahmen hat die Bundesregierung zwischen November 2021 und November 2022 bisher ergriffen, um ihrer Zielsetzung im Koalitionsvertrag, „eine Initiative für ein kodifiziertes Staateninsolvenzverfahren, das alle Gläubiger miteinbezieht und Schuldenerleichterungen für besonders gefährdete Ländergruppen umsetzt“ zu unterstützen (s. Koalitionsvertrag zwischen SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP 2021, S. 121), nachzukommen?
Antwort: Seit der Billigung des sogenannten Common Framework (CF) durch die G20 Finanzministerinnen und Finanzminister und Notenbankgouverneurinnen und Notenbankgouverneure im November 2020 arbeitet die Bundesregierung im G20-Rahmen kontinuierlich an dessen effektiver Umsetzung. Das CF ist ein wichtiger Fortschritt und eine große Errungenschaft in der internationalen Schuldenarchitektur, nicht zuletzt wegen seiner Prinzipien, die auf denen des Pariser Clubs basieren: der Notwendigkeit der vergleichbaren Einbindung privater Gläubiger (Comparability of Treatment-Prinzip) sowie der verbindlichen Gläubigerkoordination (auch mit China), dem Erfordernis eines IWF-Programms und der Voraussetzung von Schuldentransparenz.
Der Vorschlag eines kodifizierten Staateninsolvenzverfahrens (in IWF-Federführung) scheiterte Anfang der 2000er Jahre und erscheint auch angesichts der veränderten Gläubigerstruktur derzeit nicht zeitnah realisierbar. Die Bundesregierung strebt deshalb eine effektivere Umsetzung des CF an und betrachtet dies grundsätzlich als wesentlichen Schritt hin dazu, einen neuen internationalen Schuldenmanagementkonsens zu etablieren, auf dessen Grundlage perspektivisch auch ein kodifiziertes internationales Staateninsolvenzverfahren entwickelt werden könnte.