Partei: CDU/CSU
Wir beraten heute in erster Lesung über den Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Stärkung der Funktionen der Betreuungsbehörde. Zuletzt haben wir uns parlamentarisch am 1. März mit der Reform des Betreuungsrechts befasst. Damals hatte ich bereits einen ersten Überblick über die Vorgeschichte und die wesentlichen Punkte des heute beratenen Gesetzentwurfes der Bundesregierung gegeben. Darauf will ich nun heute aufbauen. Zunächst will ich noch einmal betonen, dass das deutsche Betreuungsrecht von 1992 als eines der modernsten Rechtsinstrumente dieser Art in Europa gilt: Anstelle von Bevormundung ist die Anerkennung betreuter Menschen als gleichberechtigte und selbstbestimmte Mitglieder unserer Gesellschaft getreten. Unser Betreuungsrecht entspricht damit bereits grundsätzlich den Anforderungen der VN-Behindertenrechtskonvention: Es ermöglicht eine nach Aufgabenkreisen maßgeschneiderte Vertretung des Betreuten in dem jeweils erforderlichen Umfang, ohne die Geschäftsfähigkeit des Betreuten aufzuheben. Damit kann gerade die Betreuung dazu beitragen, dem Betreuten ein möglichst selbstbestimmtes Leben nach seinen Wünschen und Vorstellungen zu bieten. Gleichzeitig bietet das Betreuungsrecht einen Rahmen, um Menschen in besonders gefährdeten Situationen zu schützen. Aus diesen beiden Zielsetzungen resultiert ein ständiges Spannungsverhältnis zwischen Selbstbestimmung und Fürsorge, das für das Betreuungsrecht bestimmend ist. Bei einem Blick auf die Entwicklung der Fallzahlen ist festzustellen, dass auch nach dem Inkrafttreten des Zweiten Betreuungsrechtsänderungsgesetzes im Juli 2005 die Zahl der rechtlichen Betreuungen – tendenziell abflachend – bundesweit weiter gestiegen ist: von 1,2 Millionen Ende 2005 auf 1,3 Millionen Ende 2011. Jede Betreuung hat einen mehr oder weniger starken Eingriff in das Selbstbestimmungsrecht des Einzelnen zur Folge. Das oberste Ziel jeder Weiterentwicklung des Betreuungswesens muss folglich sein, Eingriffe in das Selbstbestimmungsrecht – wie auch von der VN-Behindertenrechtskonvention vorgegeben – auf das Notwendigste zu beschränken und andere Möglichkeiten der Unterstützung und Assistenz aufzuzeigen und zu vermitteln. Das bedeutet, dass ein Betreuer nur dann bestellt werden darf, wenn eine Betreuung auch wirklich erforderlich ist. Das Ziel muss also eine Stärkung des Erforderlichkeitsgrundsatzes sein, um der steigenden Zahl der Betreuungen zu begegnen. Dies trägt auch den Herausforderungen der demografischen Entwicklung und einer steigenden Zahl von Menschen mit Assistenzbedarf Rechnung. Die Bestellung eines rechtlichen Betreuers ist dann nicht erforderlich und nicht zulässig, wenn die Angelegenheiten des Volljährigen ebenso gut durch andere Hilfen besorgt werden können. Hierzu zählen insbesondere auch sozialrechtliche Unterstützungsangebote. Die Debatte um die Zukunft des Betreuungsrechts muss demzufolge interdisziplinär geführt werden. Dies hat die Bundesregierung getan, wie die Genese des vorliegenden Gesetzentwurfes zeigt. Dem bereits angesprochenen 2. Betreuungsrechtsänderungsgesetz von 2005 waren damals langwierige Beratungen vorausgegangen. Das Gesetz verpflichtet die Bundesregierung zur zeitnahen Evaluation. Das Institut für Sozialforschung und Gesellschaftspolitik e.V., ISG, hat diese Evaluation zwischen 2005 und 2009 im Auftrag des BMJ durchgeführt. Dabei wurde auch untersucht, ob mit der derzeitigen Regelung eine den gesetzlichen Anforderungen entsprechende Betreuung der Betroffenen gewährleistet ist. Auf der Basis des 2009 vorgelegten Evaluationsberichtes hat im September 2009 eine durch das BMJ eingerichtete interdisziplinäre Bund-Länder-Arbeitsgruppe „Betreuungsrecht“ ihre Arbeit aufgenommen. Teilnehmer waren Vertreter der Landesjustizverwaltungen von Bayern, Berlin, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen und Sachsen-Anhalt sowie der Landessozialministerien von Hessen, Brandenburg und Bremen. Außerdem waren eine Reihe von Richtern, Rechtpflegern, Vertreter von Betreuungsbehörden und Betreuungsvereinen sowie der Deutsche Landkreistag eingebunden. Die Aufgaben dieser interdisziplinären Arbeitsgruppe bestanden darin, die Ergebnisse der ISG-Evaluation zu analysieren und Möglichkeiten zur Umsetzung zu erarbeiten. Darüber hinaus sollten die Beschlüsse der Justizministerkonferenzen von 2005 und 2009 zur Strukturreform des Betreuungsrechts und Schlussfolgerungen aus den Ergebnissen der BundLänder-Arbeitsgruppe „Betreuungskosten“ vom Mai 2009 umgesetzt und mögliche Verbesserungen im Hinblick auf die VN-Behindertenrechtskonvention herausgearbeitet werden. Die interdisziplinäre Bund-Länder-Arbeitsgruppe „Betreuungsrecht“ hat am 20. Oktober 2011 ihren Abschlussbericht vorgelegt. Darin empfiehlt sie die Beibehaltung des derzeitigen Systems der rechtlichen Betreuung und sieht gesetzgeberischen Handlungsbedarf im Rahmen des bisherigen Betreuungs- und Verfahrensrechts. In ihrer Herbstkonferenz 2011 haben die Justizministerinnen und -minister über den Abschlussbericht beraten und das BMJ gebeten, einen entsprechenden Gesetzentwurf zur Umsetzung der Vorschläge der interdisziplinären Arbeitsgruppe zum Betreuungsrecht zu erarbeiten, soweit diese gesetzliche Änderungen im Bundesrecht betreffen. Die interdisziplinäre Bund-Länder-Arbeitsgruppe hatte in ihrem Abschlussbericht darüber hinaus weitere Vorschläge für untergesetzliche Maßnahmen angeregt, die alle Bereiche betreffen: BetreuungsgeZu Protokoll gegebene Reden richte, Betreuungsbehörden und Betreuungsvereine. Die Vorschläge der AG für gesetzliche und untergesetzliche Maßnahmen im Betreuungswesen bilden ein in sich geschlossenes Konzept, das möglichst komplett umgesetzt werden sollte, um die Eingriffe in das Selbstbestimmungsrecht zu reduzieren und das Aufzeigen und die Vermittlung anderer Möglichkeiten der Unterstützung und Assistenz zu verbessern. Vor diesem Hintergrund ist der heute beratene Gesetzentwurf ein weiterer Schritt hin zu einer noch besseren Stärkung des Erforderlichkeitsgrundsatzes. Mit den hier getroffenen Regelungen soll darauf hingewirkt werden, dass andere Maßnahmen, die eine Betreuung vermeiden können, in Zukunft besser genutzt werden. So soll die Bestellung eines Berufsbetreuers auf die Menschen beschränkt werden, die einen komplexen bzw. hohen rechtlichen Assistenzbedarf haben. In diesem Zusammenhang werden sogenannte vorgelagerte Systeme wie etwa Betreuungsverfügungen, Beratungsangebote oder die Bestellung einer ehrenamtlichen Betreuung gestärkt. Heute werden rund zwei Drittel der Betreuungen ehrenamtlich geführt. Trotzdem steigt die Zahl der beruflichen Betreuungen sowohl relativ als auch absolut seit Jahren an. Die Bestellung eines Berufsbetreuers darf nur Ultima Ratio in einem System der Hilfsangebote sein und nicht mehr und mehr zur Regel werden. Die Betreuungsbehörde ist Dreh- und Angelpunkt an der Schnittstelle zwischen Betreuungsrecht und Sozialrecht. Das Ziel des Gesetzentwurfes ist die Stärkung der bestehenden Funktionen der Betreuungsbehörde durch Änderungen im Verfahrensrecht, FamFG, und im Betreuungsbehördengesetz: Die Aufgaben der Behörde, die im Vorfeld eines betreuungsgerichtlichen Verfahrens stehen, werden konkretisiert. Ferner werden qualifizierte Kriterien für den Bericht der Betreuungsbehörde an das Gericht gesetzlich verankert. Durch Information und Beratung im Hinblick auf mögliche Betreuungsfälle können frühzeitig andere Hilfen aufgezeigt und so betreuungsgerichtliche Verfahren unter Umständen vermieden werden. Der geänderte § 4 des Betreuungsbehördengesetzes regelt zukünftig, dass die Betreuungsbehörde Betroffene beraten und in Zusammenarbeit mit den zuständigen Sozialleistungsträgern auf andere Hilfen – sprich ohne Bestellung eines Betreuers – hinwirken kann, wenn sozialrechtliche Hilfen und Assistenzen in Betracht kommen. Außerdem wird eine Kooperationspflicht zwischen der Betreuungsbehörde und den zuständigen Trägern sozialer Hilfen in das Betreuungsbehördengesetz eingefügt und die Aufgaben der Betreuungsbehörde erweitert. Mit der steigenden Zahl der Vorsorgevollmachten müssen die Aufgaben der Behörde zur Beratung und Hilfestellung für Bevollmächtigte im Vorsorgefall ergänzt werden und demzufolge die Behörden auch mit entsprechenden Fachkräften ausgestattet werden. Mit der steigenden Zahl von Vorsorgevollmachten nimmt auch die Bedeutung der Beratung und Hilfestellung für Bevollmächtigte bei ihrer Aufgabenwahrnehmung im Vorsorgefall zu. Die vorhandenen Informationsmaterialien und Handreichungen sind zwar eine erste Hilfe, sie können jedoch die persönliche Beratung und Betreuung der Bevollmächtigten bei der Wahrnehmung der Aufgaben nicht ersetzen. Anknüpfend an die Änderung des § 4 durch das Zweite Betreuungsrechtsänderungsgesetz, mit der die Beratung und Unterstützung des Bevollmächtigten ergänzt wurde, erfolgt nun eine entsprechende Änderung von § 5. Die Anleitungspflicht der Betreuungsbehörde soll neben dem Betreuer nun auch den Bevollmächtigten erfassen. Anders als beim Betreuer verfügt die Behörde nicht über die Anschriften von Bevollmächtigen und kann diese daher nicht initiativ zu Fortbildungen einladen. Eine ausdrückliche Nennung in § 5 macht jedoch deutlich, dass – soweit der Bevollmächtigte die Unterstützung der Behörde wünscht – auch er in seine Aufgabenwahrnehmung eingeführt und fortgebildet werden soll. Im Gesetz über das Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit, FamFG, wird die obligatorische Anhörung der Betreuungsbehörde in jedem Verfahren vor der Bestellung eines Betreuers oder der Anordnung eines Einwilligungsvorbehaltes eingeführt. So wird sichergestellt, dass alle Hilfen unterhalb der Schwelle der rechtlichen Betreuung ausgeschöpft werden. Durch die Änderung des § 280 Abs. 2 FamFG soll darüber hinaus das Sachverständigengutachten mit dem Bericht der Betreuungsbehörde verknüpft werden. Der ärztliche Sachverständige soll bei seiner gutachterlichen Stellungnahme zu den Auswirkungen der Krankheit des Betroffenen auch auf dessen soziale Situation eingehen und hierzu nach Möglichkeit den Bericht der Behörde in den Erkenntnisprozess einbeziehen. Es wird davon abgesehen, eine feste zeitliche Reihenfolge für den Bericht der Behörde und das medizinische Gutachten vorzugeben, um dem Richter eine flexible Handhabung des Verfahrens im Einzelfall zu ermöglichen. Die entsprechende Formulierung legt aber fest, dass nur ein dem Sachverständigen rechtzeitig vorgelegter Bericht zu berücksichtigen ist. Die Vorschriften zur Erweiterung, Aufhebung und Einschränkung sowie zur Verlängerung einer Betreuung oder eines Einwilligungsvorbehalts verweisen bisher uneingeschränkt auf § 279 FamFG. Da in diesen Fällen vor einer Entscheidung keine obligatorische Anhörung erfolgen soll, wird eine entsprechende Ergänzung in den Verweisungsregelungen vorgenommen, um den bisherigen Regelungsgehalt zu erhalten. Anders als bei der erstmaligen Bestellung eines Betreuers oder der Anordnung eines Einwilligungsvorbehalts liegen dem Gericht in diesen Verfahren bereits Informationen zu dem Betroffenen vor. Oft enthalten die Berichte der Betreuungsbehörde im Rahmen der Erstbestellung zudem Zu Protokoll gegebene Reden prognostische Aussagen. Der Einschätzung der Betreuungsbehörde kann jedoch auch in diesen Verfahren eine wichtige Funktion bei der Sachverhaltsaufklärung zukommen. Sofern beispielsweise Anhaltspunkte für eine mögliche Aufhebung der Betreuung oder für einen möglichen Betreuerwechsel bestehen, sollte das Gericht daher eine Stellungnahme der Betreuungsbehörde anfordern. Lassen Sie mich abschließend noch auf eine Änderung des BGB hinweisen, die die Bundesregierung im Rahmen dieses Gesetzentwurfes vorschlägt: In der Praxis stellt es zum Teil ein Problem dar, dass der ehrenamtliche Betreuer nach seiner Gewinnung sowie der Bevollmächtigte nicht längerfristig beraten werden und eine „Kundenbindung“ nicht gelingt. § 1908 f Abs. 1 Nr. 2 BGB wird daher um eine Formulierung ergänzt, wonach die gewonnenen ehrenamtlichen Betreuer sowie Bevollmächtigten bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben unterstützt werden. Die Pflicht zur Unterstützung soll neben der Pflicht zur Anleitung und Beratung bestehen. Mit der Ergänzung soll der Gedanke des Rückhalts für den ehrenamtlichen Betreuer im Verein stärker betont werden. Ziel ist es, eine langfristige Einbindung der ehrenamtlichen Betreuer und der Bevollmächtigten in das Netzwerk eines Betreuungsvereins zu erreichen. Die Parallelität der Beratungsangebote – Gericht, Behörde, Verein – hat sich in der Praxis nicht als Nachteil erwiesen. Betreuer und Bevollmächtigte haben so die Möglichkeiten, zwischen den Angeboten zu wählen. Wir sind uns darin einig, dass die beschriebenen demografischen und gesellschaftlichen Herausforderungen sowie auch die Vorgaben aus der VN-Behindertenrechtskonvention eine ständige Weiterentwicklung des Betreuungsrechts notwendig machen. Meine Ausführungen haben gezeigt, dass die unionsgeführte Bundesregierung mit dem vorliegenden Gesetzentwurf zur Stärkung der Funktion der Betreuungsbehörden entschlossen ist, sich dieser Aufgabe zustellen.