Partei: SPD
Die Bundesregierung hat drei Gesetzentwürfe vorgelegt, aufgrund derer jeweils Änderungen von völkerrechtlichen Verträgen gebilligt werden sollen und mit denen außerdem der Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung ermächtigt werden soll, künftige Änderungen dieser völkerrechtlichen Übereinkommen durch Rechtsverordnung in Kraft zu setzen. Die Gesetzentwürfe betreffen zum einen das Übereinkommen zur Errichtung der Multilateralen InvestitionsGarantie-Agentur, MIGA, die Teil der Weltbankgruppe ist und an der Deutschland mit einem Stimmrechtsanteil von 4,47 Prozent beteiligt ist, zum anderen das Übereinkommen zur Errichtung der Afrikanischen Entwicklungsbank sowie das Übereinkommen über die Errichtung des Afrikanischen Entwicklungsfonds. Die SPD-Fraktion hat gegen alle drei Gesetzentwürfe inhaltliche und verfassungsrechtliche Bedenken, die auch nicht durch die von den Koalitionsfraktionen eingebrachten Änderungsanträge ausgeräumt werden konnten. Deshalb wird die SPD-Fraktion die Gesetzentwürfe ablehnen. Lassen Sie mich das hinsichtlich des nun zur Abstimmung stehenden MIGA-Abkommens begründen. Zunächst begrüßen wir außerordentlich, dass die Kolleginnen und Kollegen der Koalitionsfraktionen auf unsere Bedenken eingegangen sind und nach einer Anhörung am 10. Mai die vorliegenden Änderungsanträge Zu Protokoll gegebene Reden gestellt haben. Dies ist doch ein bemerkenswerter Vorgang; denn es passiert nicht alle Tage, dass ein Gesetzentwurf der Bundesregierung im Hinblick auf seine Verfassungsgemäßheit von der eigenen Parlamentsmehrheit geändert werden muss. Die Multilaterale Investitions-Garantie-Agentur, MIGA, soll als Mitglied der Weltbankgruppe ausländische Direktinvestitionen in Entwicklungsländern fördern, indem sie Garantien gegen nichtkommerzielle Risiken und Investitionsberatung für Entwicklungsländer anbietet. Der Gouverneursrat der MIGA hat mit deutscher Zustimmung das Gründungsübereinkommen geändert, unter anderem für die Abdeckung von alleinstehenden Darlehen, Stand Alone Debt, die Ausdehnung des Verfahrens zur Registrierung von Investoren, Investor Registration, die Ausdehnung des Anwendungsbereichs zur Risikoabdeckung von bestehenden Investitionen, Coverage for Existing Assets, und die Abschaffung der gemeinsamen Antragstellung von Investor und Gastland zur Autorisierung der Risikoabdeckung. Diese Änderungen stellen Vereinfachungen dar, die zu einer Beschleunigung und Erweiterung der Antragsverfahren führen sollen. Ohne Zweifel ist das im Sinne der Investoren und der Versicherungsagentur, die in einem Umfeld zunehmender Investitionstätigkeit in Entwicklungs- und Schwellenländern durchaus ein Eigeninteresse an ihrer Marktfähigkeit hat. Da bei ausländischen Direktinvestitionen über die MIGA lediglich das politische Risiko versichert wird und der Anlagestaat als eigentlicher Garant der politischen Stabilität nun in bestimmten Fällen als Mitantragsteller wegfällt, wird damit allerdings gleichzeitig ein „eingebauter Risikominimierer“ aufgegeben. Das wollten auch die Experten nicht uneingeschränkt begrüßen. Im Gesamtergebnis haben die Sachverständigen die Auswirkungen dieser Vereinfachungen im Hinblick auf die Wirtschafts- und Arbeitsmarktentwicklung in den Gastländern jedoch positiv bewertet. Eine Projektprüfung hinsichtlich der Sustainability and Social Standards der International Finance Corporation, IFC, wird vorgenommen. Wir kritisieren aber, dass bessere und weitergehende umwelt- und menschenrechtliche Standards bei der Projektprüfung nicht in ausreichendem Umfang herangezogen werden. Auch die begleitende oder nachträgliche Projektevaluation ist ein großer Schwachpunkt. Nicht zuletzt durch die Tätigkeit der Extracting Industries Transparency Initiative, EITI, wissen wir, dass die entwicklungspolitische Dimension von Investitionen zum Beispiel bei der Gewinnung von Rohstoffen nicht endet, sondern deren weitere Wertschöpfungskette sowie die Gewinnverteilung umfassen muss. Mit anderen Worten: Wir haben Bedenken, dass über dem Bestreben nach Vereinfachung und Beschleunigung der entwicklungspolitische Auftrag in den Hintergrund tritt. Es kann nicht sein, dass die entscheidende Schwachstelle bei Weltbank und MIGA, nämlich die Projektevaluation, noch weiter verschlechtert wird. Die Zivilgesellschaft kann das nicht über nachträgliche Beschwerden beim Ombudsmann ausgleichen; denn dann ist das Kind oft schon in den Brunnen gefallen. Ich möchte mich aber nun im Folgenden auf unsere verfassungsrechtlichen Bedenken konzentrieren. Nach Art. 59 Abs. 2 GG bedürfen Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes mit dem Ausland regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, der Zustimmung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in Form eines Bundesgesetzes. Im Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung haben wir daher eine Anhörung für den Gesetzentwurf zur Multilateralen InvestitionsGarantie-Agentur durchgeführt mit Fragestellungen zu den inhaltlichen Änderungen und Kompetenzerweiterungen der MIGA und zur zukünftigen Inkraftsetzung durch Rechtsverordnung. Die Anhörung haben wir beantragt, da die Gesetzentwürfe ohne Debatte im vereinfachten Verfahren überwiesen und schon in der folgenden Sitzungswoche nach der Ausschussberatung in zweiter/dritter Lesung ohne Debatte im vereinfachten Verfahren verabschiedet werden sollten. Der Ausschuss sollte das erste Mal vor dieser abschließenden Lesung dreißig Minuten mit Debatte unterrichtet werden. Wir haben ebenfalls den Wissenschaftlichen Dienst um die Erstellung eines verfassungsrechtlichen Gutachtens zu folgender Fragestellung gebeten: „Ermächtigung der Exekutive zur Änderung völkerrechtlicher Verträge mittels Rechtsverordnung – Möglichkeiten und Grenzen nach Art. 59 Abs. 2 GG“. Der Wissenschaftliche Dienst stellt darin eindeutig fest: „Nach der Verordnungsermächtigung in Art. 2 des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Übereinkommens vom 11. Oktober 1985 zur Errichtung der Multilateralen Investitions-Garantie-Agentur müssen Änderungen sich allein „im Rahmen der Ziele des Übereinkommens halten“ und dürfen „nicht Art. 47 des Übereinkommens betreffen“. Die Änderungsklausel des MIGA-Übereinkommens in Art. 59 des MIGA-Übereinkommens selbst ist inhaltlich unbegrenzt. Die Verordnungsermächtigung begründet dadurch eine nahezu unbegrenzte dynamische Verweisung auf die Änderungsbefugnis des Gouverneursrats in Art. 59 und 60 des MIGA-Übereinkommens. Damit dürfte die Verordnungsermächtigung nicht den verfassungsrechtlichen Erfordernissen genügen, sind doch weder Inhalt noch Ausmaß der Verordnungsermächtigung näher bestimmt. Allein die Zweckrichtung ist konturiert. Dies genügt aber gerade vor dem Hintergrund der umfassenden Änderungsermächtigung des Gouverneursrats wohl nicht den Bestimmtheitsanforderungen. Zudem fehlt es an einem Ausschluss von Regelungsbereichen, die dem Vorbehalt des Gesetzes unterliegen und einer Regelung per Rechtsverordnung nicht zugänglich sind, beispielsweise im Falle von Haushaltsbelastungen oder des Eingriffs in bestehende gesetzliche Rechte und Pflichten Einzelner. Im Ergebnis dürfte die Verordnungsermächtigung in Art. 2 des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Übereinkommens vom 11. Oktober 1985 zur Errichtung der Multilateralen Investitions-Garantie-Agentur den Zu Protokoll gegebene Reden verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen nicht genügen. Auch der zu unserer Anhörung am 10. Mai eingeladene Verfassungsrechtler Professor Dr. Ulrich Fastenrath kommt in seiner schriftlichen Stellungnahme zu einem vergleichbaren Schluss. Ich möchte bei diesem doch recht komplexen Thema nicht unscharf werden. Deshalb erlaube ich mir an dieser Stelle, auch Herrn Professor Fastenrath ausführlich zu zitieren: „Die in Art. 2 des Entwurfs des Vertragsgesetzes enthaltene Verordnungsermächtigung für künftige Änderungen des MIGA-Übereinkommens begegnet verfassungsrechtlichen Bedenken. Sie ist positiv lediglich dadurch eingegrenzt, dass sie nur für Änderungen des MIGA-Übereinkommens im Rahmen der in dessen Art. 2 recht weit formulierten Ziele gilt, und negativ dadurch, dass Änderungen des Art. 47 des MIGA-Übereinkommens von der Ermächtigung ausgenommen sind. Damit ist lediglich der Zweck der Verordnungsermächtigung hinreichend klar bestimmt, nämlich das innerstaatliche Inkraftsetzen von Vertragsänderungen zu erleichtern. Inhalt und Ausmaß der Verordnungsermächtigung bleiben aber offen, da die Änderungsklausel des MIGA-Übereinkommens inhaltlich unbegrenzt ist. Damit liegen schon nach Punkt 2.3 [der Richtlinien des BMJ für die Fassung von Vertragstexten und vertragsbezogenen Verordnungen] RiVeVo die Voraussetzungen für eine Verordnungsermächtigung nicht vor. Ausgeschlossen ist zudem nicht, dass künftige Änderungen des MIGA-Übereinkommens zu überjährigen oder über die Ansätze des laufenden Haushaltsjahres hinausgehenden Finanzierungs- und Garantieverpflichtungen führen, die nur auf formell-gesetzlicher Grundlage eingegangen werden dürfen. Auch können sonstige Gesetze von künftigen Änderungen des MIGAÜbereinkommens betroffen sein, ohne dass die vom Bundesverfassungsgericht gesetzten Grenzen für gesetzesändernde Rechtsverordnungen vorliegen […]. Wenn die Verordnungsermächtigung beibehalten werden soll, müsste sie weiter begrenzt werden etwa in dem Sinne, dass sie Vertragsänderungen nicht erfasst, durch die finanzielle Verpflichtungen Deutschlands erhöht werden oder in bestehende gesetzliche Rechte und Pflichten Einzelner eingegriffen wird.“ Diese Ergebnisse sind auch auf die beiden den Afrikanischen Entwicklungsfonds und die Afrikanische Entwicklungsbank bezogenen Gesetzentwürfe übertragbar. Sowohl die Anhörung als auch das inzwischen vorliegende Gutachten haben somit unsere Bedenken nicht ausräumen können. Die Mehrheitsfraktionen im Ausschuss haben aufgrund der in der Anhörung geäußerten verfassungsrechtlichen Bedenken den Passus der Rechtsverordnung geändert und einen neuen Artikel mit der Verpflichtung, das Parlament rechtzeitig zu informieren, eingefügt. Doch reichen diese Ergänzungen aus unserer Sicht nicht aus, um Einfluss auf die Änderung internationaler Übereinkommen zu nehmen. Gerade die im Ausschuss streitig debattierten inhaltlichen Änderungen und Kompetenzerweiterungen, wie in den vorliegenden Fällen geschehen, werden durch die veränderte Gesetzesfassung des MIGA-Übereinkommens nicht gedeckt. Daher begrüßt die SPD-Fraktion zwar die eingebrachten Ergänzungen zur Beteiligung des Parlaments. Wir wenden aber ein, dass diese nicht ausreichen, da hierin nur Art. 47 des Übereinkommens angesprochen werde und nicht Art. 60, gemäß dem jedoch die inhaltlichen Änderungen im Übereinkommen vom Gouverneursrat beschlossen werden. Uns ist bekannt, dass das Bundesverfassungsgericht in einem frühen Urteil vom 29. Juli 1952 ausgeführt hat, dass die Zustimmung nach Art. 59 Abs. 2 GG nur durch förmliches Gesetz vorgenommen werden kann. Dennoch hatte es in den vergangenen Jahrzehnten Fälle gegeben, bei denen die Zustimmung zu Änderungen von völkerrechtlichen Verträgen per Rechtsverordnung vorgesehen war. Es geht uns darum, die Rechte des Parlamentes umfassend zu sichern. Die Wahrung der Rechte des Parlaments ist eine Aufgabe aller Abgeordneten. Das schließt auch Sie, liebe Kolleginnen und Kollegen der Fraktionen von CDU/CSU und FDP, mit ein. Um unseren Standpunkt zu unterstreichen, haben wir auch für die beiden weiteren erwähnten Gesetzentwürfe die Mitberatung durch den Rechtsausschuss beantragt. Die in der Begründung der Bundesregierung für die Rechtsverordnung angegebene zeitliche Belastung des Parlaments dürfte bei rechtzeitiger und guter inhaltlicher Informationspraxis nicht zutreffen; denn ein informiertes Parlament kann schnelle Entscheidungen treffen. Hierzu möchte ich unkommentiert eine Aussage unseres Bundestagspräsidenten zitieren. Bereits im November sagte Herr Professor Lammert dem Spiegel: „Es schadet dem Ansehen des Parlaments, wenn der Eindruck entsteht, als folgten wir vermeintlichen oder tatsächlichen Vorgaben, statt selbstständig zu urteilen und zu entscheiden.“