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mas, para as quais nao se tem explicacao. O que a policia faz ou deixa de fazer se aproxima de uma sucessao de fatos consumados, que so admitem a sua absorcao, comemoracao ou pesar. Tem-se imagens, esperancas: de que mais treinamento produz invariavelmente maior adesao a democracia, ou que a reproducao mimetica de boas praticas produz um profissionalismo democratico, ou ainda que a exclusao exemplar ou periodica de um numero restrito de macas podres asseguraria a democratitude da policia. Por outro lado, acaba-se produzindo um registro apofatico, que constroi pela negacao o que seria uma policia democratica. A policia democratica acaba sendo definida como a que nao discrimina pessoas ou grupos, a que nao usa de forca excessiva, a que nao tortura, a que nao falseia informacoes, a que nao sabota o devido processo legal, a que nao serve de instrumento para a defesa de privilegios e favorecimentos (Brodeur 2005, Manning 2005). Com isso, se perde qualquer possibilidade de identificar o conteudo afirmativo que faz com que uma policia seja policia aderente a democracia. A governanca de policia vai alem desta quantificacao de mas praticas, deste registro apofatico. Identificar o quao mais ou menos ruim uma policia e nao basta para poder se apreciar o quao boa ela e ou pode, ou deve, ou se deseja que venha a ser. Isso depende de se ter criterios explicitos, transparentes, pactuados pela polity, de adesividade a democracia para o todo da policia. Criterios que distinguem o que lhe e anterior, o que seja o seu contexto, o que pauta a ambicao que a norteia. So assim se pode aspirar a governar a, exercer a governanca de, policia. Porque so entao se pode ser capaz de identificar, apreciar e escolher entre decisoes e trajetos indiferentes, bons, muito bons e excelentes e nao apenas de ser capaz de marcar quando decisoes e trajetos sao ruins ou piores. **** IV **** E com o beneficio do quanto de anterioridade, contexto e ambicao democraticos incidem sobre o todo da policia que se tem governanca de policia. Numa democracia, a governanca de policia pressupoe a existencia de instancias autorizativas e mecanismos de controle do governo pela polity. Estas instancias e mecanismos configuram os espacos de construcao de legitimidade e da legitimacao da acao de governo e, portanto, da decisao policial. Constituem arranjos diferenciados de participacao e de controle popular que se fazem presentes em maior ou menor grau na pactuacao constitucional; na dinamica contextual do relacionamento com a policia, ou seja no cotidiano da fabricacao da ordem social; na identificacao e busca das ambicoes de cidadania. Sao os espacos de construcao e vivificacao da credibilidade da policia diante do publico (Muniz & Proenca Jr 2007b). Numa democracia, a governanca de policia pressupoe uma anterioridade constitucional e legal, isto e, presume que existam regras do jogo a serem objeto de enforcement, que sao a condicao de possibilidade do policiamento publico estatal e, portanto, o fundamento e a razao de ser da policia. Estas regras expressam as distintas esferas de pactuacao da polity, conformando a arena politica de definicao, expressao e
producao de legalidades, que sao os termos do policiamento publico estatal e, desta forma, o anteparo e a medida da policia. Legitimidade e legalidade, ainda que distintas, sao apenas duas faces de uma mesma moeda: a do consentimento social para ser governado, para ser policiado. Os termos gerais pelos quais se qualifica estas regras sao tao fungiveis ao modelo de democracia quanto qualquer outro aspecto da vida social, admitindo variedade: o Rule of Law, ou a Queens Peace, ou a Securite Interieur, ou o Estado Democratico de Direito. A preeminencia do consentimento na democracia tem uma consequencia suprema para o que a policia e, e para qualquer perspectiva de sua governanca. O consentimento afeta todos os termos e elementos do mandato policial e de seu exercicio. E o consentimento que qualifica as relacoes de poder entre estado e sociedade, distinguindo a obediencia ao pacto democratico da polity da tirania, o arbitrio intrinseco ao ato de governar da arbitrariedade, o policiamento publico de formas de protecao. E o consentimento que valida os rumos derivados das ambicoes de cidadania que definem escolhas dentre os fins pelos quais se usa, deixa de usar ou passa a se usar da policia. E o consentimento que explica e modifica as formas pelas quais meios e modos policiais sao preferidos, mantidos, preteridos. E o consentimento que articula e edifica o conteudo, a vigencia, as formas de ser, de agir, e o campo das escolhas legitimas e legais na pratica policial. E com estes elementos de fundo que se pode apreciar o valor da contribuicao inaugural de Laurence Lustgarten em seu The Governance of the Police (1986). Lustgarten, um jurista constitucional britanico, realizou a primeira apreciacao do que seria, do que deveria ser, e do que era possivel ser tal coisa como a governanca de policia. Distinguiu-se, assim de uma forte tradicao juridica, de raiz positivista, que toma o ordenamento juridico como fundante da ordem social. Revela que o mundo da lei nao e, nem pode ser, as leis do mundo. Desnuda a natureza politica das leis, esclarecendo que elas resultam de acordos e negociacoes. Ainda que idealmente mais refletida, com horizontes mais amplos, uma lei de fato, uma constituicao e a instrumentalidade de um acordo, uma instrumentalidade da politica. As leis podem e sao mudadas em funcao dos embates e acordos politicos entre os interesses presentes numa polity. A aplicacao da lei, a seu turno, tem a inercia interpretativa e a resiliencia diante da politica que a propria politica lhe delegou. O que sejam as garantias fundamentais refletem apenas os termos de ambicao mais longevos de um determinado pacto, numa determinada polity num determinado momento. Assim, a perspectiva de que a lei esteja para alem da politica precisa ser qualificada. Em qualquer momento dado, afirma que as regras do jogo, o regramento legal, nao esta aberto a manipulacao privada ou a conveniencia do governo. So desta forma se estabelecem a regularidade e a previsibilidade que a ordem politica constroi e das quais depende. Mas, de maneira essencial, a lei e um instrumento politico que empresta estabilidade e institucionalidade
as relacoes de poder. Existem, sim, hierarquia e distintas temporalidades para diferentes formas constitucionais, legais e juridicas. Estas tem ainda regramentos que conformam o ambito e os modos de sua instrumentalidade. Hierarquia, temporalidades e regramentos que existem para servir, e existem enquanto servirem, determinados fins politicamente determinados. Na democracia, enquanto corresponderem a determinados fins consentidos. Dai a felicidade da formulacao de Lustgarten de que A preeminencia da lei nao e o bem publico supremo. (...) Um juiz nao pode concordar com este ponto de vista, mas um policial tem que faze-lo. O mandato do juiz deriva da lei, o do policial da polity. A imposicao da lei nao pode ser absoluta (1986: 22).[6] De partida, fica simplesmente impossivel ambicionar a que a lei, e por extensao a policia, estejam, ou possam estar, de alguma forma, acima da politica. Ou ainda, que sua materialidade nao seja, ela mesma, expressao do resultado de uma determinada dinamica politica. Ha mais em jogo do que a adesao formalista ao que quer que seja o conteudo da lei, ou as interpretacoes de sua intencao politica. A cidadania aspira a mais, de fato aspira a mais atraves da lei, no fazer da politica. Aspira a valores, a metas mais amplas, como a liberdade ou a justica que sustenta a igualdade em direitos. **** V **** E com esta perspectiva que se pode contemplar as formas pelas quais se produz a governanca de policia diante de sua razao primeira: assegurar a adesividade das praticas policiais a decisao politica em termos, formas, meios e modos democraticos. Isto diz respeito, sobretudo, as praticas dos agentes policiais no contato direto com os cidadaos, que sao aqueles que autorizam a existencia da policia e consentem suas praticas. Mas alcanca, necessariamente, o conteudo de todas as decisoes e acoes de governo que orientam a decisao, ou pautam a acao policial. Neste sentido, a governanca de policia corresponde a uma determinada esfera no exercicio de governo, que aprecia o merito das escolhas, resultados e consequencias das decisoes policiais. O governo sobre a policia (ou sobre qualquer outra agencia publica) pode ser tomado pelo que tem em comum com as outras esferas de acao governamental, que por acaso tem como objeto a policia. Isto admite diversos recortes, que se pautam pela perspectiva mais ampla do todo do governo. O que considera a forma de definicao, execucao e auditagem do orcamento. O que privilegia os requisitos de transparencia. Ou o que busca erigir ferramentas de valor universal, capazes de lidar com qualquer acao de governo, em prol da comparabilidade das diferentes esferas. Estes recortes transversais, pertinentes e uteis como podem vir a ser da perspectiva mais ampla do todo do governo, sao quase certamente insuficientes para produzir governo sobre a policia (ou qualquer outra agencia publica), precisamente porque nao e esta a sua finalidade. Cada um deles tem seus proprios objetivos, e dai limites no que e capaz de produzir. Com controle orcamentario sabe-se principalmente, e muitas vezes apenas, o quanto e como se gasta. Isto deixa de apreciar a qualidade decisoria do que, ou em que,
gastar. Com mecanismos de transparencia se estabelece o quanto do que se faz se leva, e como se leva, a publico, mas nao se tem como saber do que se fez ou deixou de fazer. Isto deixa de apreciar a qualidade decisoria do que se fez, deixou de fazer, ou decidiu-se por nao fazer. Com o que quer que corresponda aos indicadores das atividades de diversas agencias publicas, tem-se maneiras de comparar suas atividades, mas nao de considerar estas atividades em si mesmas. Isto deixa de apreciar a qualidade decisoria especifica de cada uma destas atividades. Com gestao de orcamento, rotinas de transparencia e aplicacao de indicadores, tem-se mecanismos capazes de governar aspectos da acao de agencias que servem para a perspectiva que toma o governo como um todo. Mas nenhum deles e capaz de pautar o governo sobre o que seja a qualidade decisoria da acao da policia (ou de qualquer outra agencia publica). Porque desconsideram, de partida, para poderem servir aos fins que os explicam, o que e essencial, especifico, diferencial, no caso, na policia (ou em qualquer outra agencia publica): o seu mandato. Apenas a governanca de policia permite lidar com o conteudo do exercicio do mandato policial articulando fins, meios e modos. Ambiciona relacionar, como causa e efeito, acao governamental e os resultados e consequencias policiais. Elege o que, no todo da policia, seria necessario controlar para que se saiba o suficiente do conteudo de sua praxis de maneira a que se possa governa-la. E isto corresponde a uma apreciacao do que seja o merito do exercicio do mandato policial em seus termos concretos, considerando o contexto de cada decisao policial. Isso significa que qualquer governanca de policia expressa um juizo de razoabilidade quanto ao que se pode saber para que se possa governar, e o que se busca controlar para saber. E retoricamente sedutor, e pode-se mesmo deixar levar pelo desfrute do querer, ou se dizer que quer, saber tudo. Dai, se anunciar, ou mesmo se ambicionar, a meta de controlar tudo. Mas isto e impossivel. Pode-se, ainda, buscar o maximo de controle possivel. Ai trata-se de avaliar o quanto custa este maximo de controle, tanto em termos dos recursos necessarios para produzi-lo, quanto em termos das consequencias de sua tentativa, ponderando se estes custos sao aceitaveis ou sustentaveis. No caminho reverso, pode-se querer o controle que corresponda ao menor custo. Mas que pode acabar nao sendo controle algum. A questao e que o controle nao esta dado em si mesmo. Tem-se que decidir o que e quanto controlar a vista de determinados fins. Fica explicito que o controle que se busca ter para governar resulta do quanto se deseja saber. Existe uma dinamica entre o quanto se busca controlar e o quanto se consegue saber, mediada pelo rendimento do que um dado controle permite saber a luz do seu custo. Para o governo de uma democracia, isso significa buscar e sustentar o consentimento publico, compondo com os elementos de legalidade e legitimidade em termos do que se deseja, do que se pode, e do que de
sentido, o que se apresenta como razoavel embute sempre uma possibilidade diruptiva, o potencial de mudanca em funcao da busca de determinados fins. Isto faz com que, em si mesma, a razoabilidade possa ter alguma componente amoral, e que possa manipular as moralidades vigentes, admitindo decisoes discriminatorias, excludentes, ou preconceituosas. Ser razoavel nao quer dizer, automaticamente, ser democratico. Para que a razoabilidade seja, ela mesma, aderente a democracia, tem-se por um lado o contexto politico democratico, tratado logo acima. Este explica a sua subordinacao a uma etica de responsabilidade politicamente situada e sancionada. Por outro lado, tem-se a relevancia que um determinado tipo de saber, o conhecimento cientifico, pode vir a ter no processo de tomada de uma decisao que ambicione o adjetivo razoavel. E isso que qualifica, que identifica, o carater critico que se associa a uma medida de razoabilidade. Tudo isso para ter o que e razoavel querer controlar, para poder saber, e saber, para poder governar, no caso, a policia. **** VII **** Lustgarten (1986) reconhece dois qualificativos de partida para a questao do governo da policia. Realiza uma necessaria limpeza de terreno para que se tenha uma perspectiva razoavel do que seja, do que deva ser, uma governanca de policia. O primeiro deles diz respeito a compreensao do que e essencial no trabalho policial. Apoiando-se em Bittner (1970, 1974), Lustgarten remete aos dois atributos distintivos do lugar de policia: o poder coercitivo e o uso discricionario deste poder (1986: Cap. 9, Cap. 1). O segundo deles diz respeito ao reconhecimento da natureza politica da atividade policial, e do potencial emancipatorio deste, como de qualquer outro, meio de forca. Sem embargo das cautelas que protegem a normalidade democratica, isso se traduz em dinamicas cotidianas de usurpacao de poderes por policiais ou por organizacoes policiais (Lustgarten 1986: Cap. 10.). Que a legalidade tem um papel capital na condicao de possibilidade de uma governanca de policia e evidente. O que nao e evidente sao seus limites. Desde logo, a ilusao que a confianca cega em controles legais pode vir a produzir. Por exemplo, a recorrencia da pseudo-solucao de se subordinar a policia ao judiciario, como se tal afiliacao pudesse resolver a questao da governanca de policia. Tem-se aqui dois registros que afirmam um erro de partida quanto ao que seja, e o que faz, uma policia. A crenca de que o verdadeiro trabalho da policia e o respaldo da lei. E o desejo, esperanca, de que esta tarefa seria adequadamente priorizada e controlada se o comando da policia fosse do judiciario. A confianca cega no regramento legal e a expectativa de que se possa confinar a policia ao respaldo da lei sao simplesmente ingenuas ou, mesmo, ignorantes, da realidade do trabalho da policia. Esquecem a natureza intrinsecamente post-facto de tudo o que se pode querer ter como sendo judiciario. E a natureza das temporalidades concorrentes do antes, do durante e do depois que estabelece os termos de uso de um meio de forca, cuja razao de ser e a tempestividade. Que produz, inescapavelmente, um trabalho: o trabalho policial, que exercita seletividade
no agir, nas formas de agir, e portanto, tambem, no que registra nos relatos em que apresenta, ou como explica, a sua discricionariedade. Isto revela que no melhor dos casos o que a lei pode produzir e um tipo de controle sobre determinados desvios. Cala, tem que calar, sobre tudo o que diz respeito ao que a policia realiza em ato ou potencia, ou decide nao realizar, diante do fato presente ou de sua anterioridade: o uso do poder coercitivo para reprimir, dissuadir, e o quanto a policia possa contribuir para prevenir. Para Lustgarten, todas as expectativas otimistas do quanto se pode controlar com a lei e da suficiencia de tais controles para uma governanca democratica da policia naufragam no rochedo da caixa preta da discricionariedade. O uso discricionario do poder coercitivo, ele mesmo, vai alem e fica aquem do mundo da lei. Assenta-se, antes e necessariamente, no impositivo pragmatico de acao legitima diante das leis do mundo, com tudo que estas tem de alegal, nao legal, inter-legal e mesmo de tolerancia diante do ilegal. Lustgarten afirma que e preciso reconhecer que existe discricionariedade, e que ela revela o limite intransponivel para qualquer tipo de controle legal. Mais ainda, para ele a discricionariedade so teria como ser enquadrada como uma caixa-preta. Ela se situa num determinado contexto, as condicoes de contorno dentro das quais se tem a policia como solucao de enforcement numa polity. Nestes termos so se pode realmente controlar o que entra e o que sai da caixa preta, nao como ela lida com o que entra ou produz o que sai. Assim, so seria possivel apreciar inputs (situacoes e prioridades diante do policial ou da policia) e outputs (resultados e consequencias da decisao policial de agir ou nao agir, e de como agir). Toda questao passaria a ser a rentabilidade politica do que se pode saber atraves de alternativas de controle que aceitam a caixa preta. Estas concedem uma significativa medida de autonomia para a policia. Lustgarten reconhece, com bom humor, que isto e conceder, em alguma medida, o status de um segredo iniciatico ao que seja o processo do fazer policial discricionario. Lembra Bernard Shaw, em que todo profissionalismo e uma conspiracao contra os leigos. Acredita que e possivel limitar a opacidade deste segredo profissional, apontando que a questao nao e que nao se saiba, ou que nao se possa saber, como se decide. A questao e apenas reconhecer que uma dada decisao assim produzida nao tem como ser avaliada, e portanto, nao tem como ser controlada em si mesma. Trata-se, assim, para Lustgarten, de saber o suficiente do como e do o que existe nesta esfera de discricionariedade, aceita como irredutivel, para nao ser enganado; para saber o que conceder, e conceder conscientemente. E com isto em mente que Lustgarten e profundamente cetico da suficiencia da accountability. Uma accountability despida de um enquadramento de governanca e incapaz de produzir governo ou de controlar a policia. Esta e uma questao que ele toma como resolvida no conteudo de uma nota de rodape em sua primeira pagina: Accountability e
dos outputs alem de considera-los bons, maus, ou indiferentes. O que, para Lustgarten, e um vazio de controle com a aparencia de controle. Tem-se um governar da policia que fica dolorosamente consciente do tanto que nao governa. A questao nao e qual governanca de policia a accountability permite, mas sim, qual accountability se deve ter para que se possa ter governanca de policia. Controlar para saber, saber para explicar tanto o agir quanto o nao agir, apreciando as alternativas de como, a luz do merito dos porques, se agiu desta ou daquela maneira. E desta forma que se pode governar a policia para buscar a sua adesividade a democracia. Tem-se entao um possivel uso para a accountability como uma ferramenta dentre outras. E possivel ir mais alem de Lustgarten e arguir que nao e necessario aceitar e conceder a caixa preta da discricionariedade policial. Dito de outra maneira, e possivel penetrar o interior da caixa preta e identificar o problema de seu controle. Apreciar as possibilidades de controle do trabalho, articulando alternativas em termos de controles de primeira ordem (supervisao direta), de segunda ordem (normativa de resultados) e de terceira ordem (adesao profissional) utilizando a perspectiva sistemica das relacoes de trabalho (Bertalanfyy 1976). Isto significa que e necessario ter um esquema analitico que esgote o que seja o conteudo do trabalho policial, que revele em sua inteireza o interior da caixa preta, de maneira a que se possa aferir o que seja a ordem de controle que possa ser aplicada. Bittner (1983) propoe um esquema exaustivo para o controle do trabalho policial em termos de sua legalidade e workmanship (qualidade da decisao). Em termos do controle da legalidade da acao, argumenta que a supervisao regulatoria, um controle de segunda ordem, tem a questao resolvida e bem resolvida. Tudo que diga respeito a legalidade da decisao policial pode ser encaminhada e resolvida a posteriori. Seu efeito sobre o trabalho policial se da de forma indireta, ao configurar o que seja, passe ou deixe de ser passivel de sancao ou premio. Resolve-se o controle da legalidade, assim, com um sistema de incentivos, alimentado por accountabilities, que se acionam diante de um desvio ou de um desempenho diferenciados. Para Bittner, a maior parte do problema de lidar com a workmanship nao reside na workmanship ela mesma, mas sim na tentativa de se enquadrar a workmanship em alguma forma de supervisao regulatoria. E isto, num paralelo preciso com Lustgarten (1986, que desconhecia o texto de Bittner 1983), significa rejeitar a perspectiva de que alguma supervisao ou alguma norma, que alguma accountability que dependa de uma ou de outra possam dar conta da tarefa de controle. Para Bittner (1983) e evidente que na decisao policial, discricionaria, nem o exercicio do ouvido vocacional que decide se, quando e como agir; nem do talento da construcao contingencial de uma solucao ad hoc de sua propria lavra admitem antecipacao. E e desta antecipacao do conteudo da decisao diante da realidade que a norma ou a supervisao dependem. Isto condena a superficialidade, mesmo a falacia, qualquer esforco de accountability que busque