de saude. Desse modo, nao foram as preferencias dos medicos que definiram os perfis dos sistemas de saude, mas as preferencias de uma ampla diversidade de grupos e segmentos do eleitorado, conforme foram canalizadas atraves de processos politicos de variavel sensibilidade a essas pressoes. As normas constitucionais e os resultados eleitorais estabeleceram limites a capacidade dos governos para fazer reformas. Essas barreiras, por sua vez, foram usadas como armas pelos grupos de interesse que desejavam bloquear a legislacao ou ameacar a interrupcao do processo, caso suas exigencias nao fossem atendidas. Em consequencia, as peculiaridades desses mecanismos institucionais modificaram o quadro de atores politicos relevantes e as regras implicitas de decisao em cada um dos casos nacionais examinados (Quadro 2). O referendo suico permitiu que ate grupos menos expressivos pudessem vetar a legislacao por iniciativa unilateral, levando-os a resistir as pressoes para a agregacao de seus interesses; e, com isso, a unanimidade se impos como regra de decisao. Na Franca, as oportunidades para concessoes feitas pelo Parlamento privilegiaram os grupos colocados em posicoes cruciais nas coalizoes: os sindicatos catolicos, os medicos e os pequenos empresarios. Inversamente, o controle direto do Executivo privilegiou os sindicatos no periodo da Liberacao e os grandes empresarios industriais na Quinta Republica. Na Suecia, as decisoes do Executivo privilegiaram as grandes organizacoes dos setores ligados a producao, cuja concordancia bastava para uma decisao ser tomada e transformada em lei. Esse sistema de canais abertos, mas estreitos, de acesso ao Estado estimulou a agregacao dos interesses e o processo de construcao da chamada Organizacao Suecia. Em cada um dos casos, a medida que os politicos e os grupos de interesse disputavam o uso dos mecanismos institucionais, iam-se criando padroes diferentes depolicy-making. Tornando mais dificeis certos cursos de acao e facilitando outros, as instituicoes redefiniram as opcoes politicas e mudaram o quadro de atores relevantes. Em outras palavras, as instituicoes definiram um contexto estrategico para a acao desses atores politicos, que mudou o resultado dos conflitos travados em torno de politicas especificas. Esse modo de entender as instituicoes rompe com uma linha consagrada de analise institucional. Alguns dos estudos mais interessantes costumam tomar as instituicoes como uma variavel independente. Afirma-se, por exemplo, que as leis eleitorais preveem os niveis de comparecimento dos eleitores, ou que as instituicoes corporativistas predizem os niveis de inflacao, o crescimento economico e a rebeldia dos cidadaos. (26) Contrariamente a essa linha de analise, este ensaio adota um modelo causal do tipo two-step. Parte de uma clara distincao entre os atores politicos e suas estrategias, de um lado, e o contexto institucional em que se da a acao, de outro. Os atores formulam seus objetivos, ideias e desejos independentemente das instituicoes. As instituicoes se tornam relevantes apenas nos calculos estrategicos sobre a melhor maneira de promover um dado interesse em um determinado sistema. Com o tempo, e possivel que ocorram excessos se um certo objetivo for inatingivel, pouco depois ele e descartado. Mas em um determinado ponto do tempo, o modelo aqui exposto independe de atores socializados por instituicoes que limitam seus objetivos ou interesses. *Suecia LO: