Sachverhalt:
A.
Mit Baugesuch vom 19. Oktober 2012 beantragten A._ und B._ die Erteilung einer Baubewilligung für den Abbruch eines Stallgebäudes sowie den Neubau von zwei Mehrfamilienhäusern (A und B) auf Parzelle 46 in Laax-Salums. Dagegen erhob die Vereinigung Helvetia Nostra Einsprache. Der Gemeindevorstand Laax trat auf die Einsprache am 20. November 2012 mangels Legitimation nicht ein und erteilte gleichentags die Baubewilligung.
B.
Die dagegen erhobene Beschwerde der Helvetia Nostra wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden am 15. Januar 2013 ab. Es entschied, die Gemeinde sei zu Recht auf die Einsprache der Helvetia Nostra nicht eingetreten.
Im Übrigen ging es davon aus, dass Art. 75b BV erst auf Baubewilligungen anwendbar sei, die nach dem 1. Januar 2013 erteilt würden. Daraus ergebe sich, dass auch in Gemeinden wie Laax, in denen die kritische Grenze von 20 % Zweitwohnungen überschritten sei, im Jahr 2012 noch Baubewilligungen für Zweitwohnungen nach bisherigem Recht erteilt werden durften.
C.
Dagegen erhob die Helvetia Nostra am 18. Februar 2013 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache zu neuem Entscheid an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen. Eventualiter sei die dem Projekt von A._ und B._ in Laax erteilte Baubewilligung aufzuheben.
D.
Mit Verfügung vom 20. März 2013 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt und das Verfahren bis zum Vorliegen eines Grundsatzentscheids des Bundesgerichts zur Frage der Beschwerdebefugnis der Helvetia Nostra und der Anwendbarkeit von Art. 75b BV und Art. 197 Ziff. 9 BV sistiert.
Am 22. Mai 2013 fällte das Bundesgericht die ersten Leitentscheide: Es bejahte die Beschwerdebefugnis der Helvetia Nostra (BGE 139 II 271) sowie die direkte Anwendbarkeit von Art. 75b BV und Art. 197 Ziff. 9 BV ab dem 11. März 2012 (BGE 139 II 243 und 263).
E.
Mit Verfügung vom 1. Juli 2013 wurde das Verfahren wieder aufgenommen.
Die Beschwerdegegner verzichten auf eine formelle Antragstellung. Sie weisen darauf hin, dass dem Kauf der Parzelle Nr. 46 intensive Verhandlungen vorausgegangen seien. Aufgrund der Empfehlungen aus verschiedenen Vorgesprächen hätten sie sich für die Projektierung von zwei Mehrfamilienhäusern entschlossen: Haus A mit sechs Zweitwohnungen und Haus B mit drei Erstwohnungen. Sie gehen davon aus, dass Haus B (Erstwohnungen) rechtskräftig geworden sei. Unter dem Eindruck der bundesgerichtlichen Urteile vom 22. Mai 2013 hätten sie Kontakt zur Gesellschaft Z._ aufgenommen, um die Zweitwohnungen in Haus A bewirtschaften zu lassen. Der umfassende Nachweis könne vor Baubeginn erbracht und mit einer entsprechenden Auflage in der Baubewilligung gesichert werden. Damit erfülle das Projekt den Bewilligungsgrund von Art. 4 lit. b der Verordnung über Zweitwohnungen vom 22. August 2013 (SR 702).
Die Gemeinde Laax und das Verwaltungsgericht haben sich nicht vernehmen lassen.
Erwägungen:
1.
Die Plafonierung des Zweitwohnungsbaus gemäss Art. 75b BV stellt eine Bundesaufgabe dar, die der Schonung der Natur und des heimatlichen Landschaftsbildes dient. Die nach Art. 12 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) beschwerdebefugten Organisationen im Bereich des Natur- und Heimatschutzes - zu denen auch die Helvetia Nostra gehört - können daher Baubewilligungen wegen Verletzung von Art. 75b BV und seiner Übergangs- und Ausführungsbestimmungen anfechten (BGE 139 II 271 E. 11 S. 276 ff.). Das Verwaltungsgericht und die Gemeinde Laax haben somit die Einsprachebefugnis der Beschwerdeführerin zu Unrecht verneint.
2.
Das Verwaltungsgericht ging überdies davon aus, dass die neuen Verfassungsbestimmungen nicht anwendbar seien auf Baubewilligungen, die zwischen dem 11. März 2012 und dem 31. Dezember 2012 erstinstanzlich erteilt wurden (Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV e contrario).
Das Bundesgericht hat in BGE 139 II 243 (E. 9-11 S. 249 ff.) entschieden, dass Art. 75b Abs. 1 BV seit seinem Inkrafttreten am 11. März 2012 anwendbar ist. Zwar bedarf diese Bestimmung in weiten Teilen der Ausführung durch ein Bundesgesetz. Unmittelbar anwendbar ist sie jedoch insoweit, als sie (in Verbindung mit Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV) ein Baubewilligungsverbot für Zweitwohnungen in allen Gemeinden anordnet, in denen der 20 %-Zweitwohnungsanteil bereits erreicht oder überschritten ist. Dies hat zur Folge, dass Baubewilligungen für Zweitwohnungen, die zwischen dem 11. März und dem 31. Dezember 2012 in den betroffenen Gemeinden erteilt wurden, auf Beschwerde aufzuheben sind.
3.
Nach dem Gesagten steht fest, dass der angefochtene Entscheid aufzuheben ist. Fraglich ist, ob die Sache an das Verwaltungsgericht oder - unter Mitaufhebung des Einspracheentscheids und der Baubewilligung - an die erste Instanz, d.h. an die Gemeinde, zurückzuweisen ist (Art. 107 Abs. 2 BGG).
Für letztere Lösung spricht der Umstand, dass die Gemeinde zu Unrecht auf die Einsprache der Helvetia Nostra nicht eingetreten ist, sich also noch nicht mit deren Einwänden befasst hat. Dieser wurde insbesondere die Baubewilligung - die nach Aussage der Beschwerdegegner bereits am 20. November 2012 erteilt worden ist - nie zugestellt. Insofern hatte sie keine Gelegenheit, sich zur beabsichtigten Nutzung (als Erst- oder Zweitwohnung) zu äussern und allfällige sichernde Auflagen in der Baubewilligung zu verlangen.
Die Einsprache der Helvetia Nostra richtete sich gegen das Baugesuch insgesamt, d.h. gegen Haus A und B. Auch der Einspracheentscheid der Gemeinde und der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts bezogen sich auf beide Bauprojekte. Insofern trifft die Auffassung der Beschwerdegegner, wonach die Baubewilligung für Haus B rechtskräftig geworden sei, nicht zu.
Unter diesen Umständen erscheint es sinnvoll, in Gutheissung des Eventualantrags der Beschwerdeführerin den Einspracheentscheid und die Baubewilligung für das gesamte Bauvorhaben aufzuheben und die Sache an die Gemeinde zurückzuweisen.
Wollen die Beschwerdegegner an ihren Bauvorhaben festhalten, müssen sie das Baugesuch mit den nötigen Angaben ergänzen. Hierzu muss der Helvetia Nostra im Einspracheverfahren das rechtliche Gehör gewährt werden.
4.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt die Beschwerdeführerin. Die privaten Beschwerdegegner werden daher kostenpflichtig, und zwar sowohl für das bundesgerichtliche Verfahren (Art. 66 BGG) als auch für das Verfahren vor Verwaltungsgericht (Art. 67 BGG). Zwar haben sie weder vor Verwaltungsgericht noch vor Bundesgericht die Abweisung der Beschwerde beantragt. Sie haben jedoch durch die Einreichung des Baugesuchs das Verfahren veranlasst und sind deshalb im vorliegenden Verfahren notwendigerweise Gegenpartei bzw. Beschwerdegegner; als solche tragen sie grundsätzlich das Prozess- und Kostenrisiko (BGE 123 V 156 E. 3c S. 158).
Die Beschwerdeführerin war weder vor Verwaltungsgericht noch vor Bundesgericht anwaltlich vertreten, weshalb sie praxisgemäss keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung hat.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom 15. Januar 2013, der Einspracheentscheid des Gemeindevorstands Laax sowie die Baubewilligung für Haus A und B (beide vom 20. November 2012) werden aufgehoben. Die Sache wird im Sinne der Erwägungen an die Gemeinde Laax zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- für das bundesgerichtliche Verfahren und Fr. 1'033.-- für das verwaltungsgerichtliche Verfahren werden den Beschwerdegegnern (A._ und B._) auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Laax und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. Oktober 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Gerber