日本の公的統計制度の歴史

日本の公的統計制度の歴史（にほんのこうてきとうけいせいどのれきし）は、明治維新後にスタートする公的統計制度の歴史。
解説.
人口や土地面積等の把握は国家統治の基本であり、日本においても各地での土地測量や人口調査などを各時代の統治者が実施してきた。江戸時代の人口登録システムであった宗門改帳は、一部地域ではその情報が直接的に明治期の戸籍に引き継がれており、かなりの網羅性を持つ人口統計だったとみなすことができる
。しかし、それらは各地での情報収集方法が統一されておらず、調査から漏れている人口も多い。政府やそれに準ずる公的機関が、統一的な方法を公開してそれに基づいてデータを収集し、集計して統計を作成・公表するというかたちでの公的統計の制度が安定して機能するようになるのは、明治以降である。
1871年（明治4年）太政官正院に政表課（現在の総務省統計局の源流）、大蔵省に統計寮がつくられて以降、政府による業務統計を中心とした統計作成のための仕組みがすこしずつ整えられてきた。調査統計についても、山梨県でおこなわれた試験的な住民全数調査である甲斐国現在人別調（1879年）
を経て、1902年（明治35年）全国住民全数調査のための「国勢調査ニ関スル法律」
が成立し、調査を円滑に行うための制度が次第に整備されていく。1922年（大正11年）には「統計資料実施調査ニ関スル法律」
が成立し、住民全数調査以外の統計調査（主として労働に関するもの）も継続的に実施する体制となっていった
この間の歴史的な経緯によって、日本の公的統計制度は、各省庁が独自に必要とする統計をそれぞれ作成する、分散的な色彩が濃いものとなった。1885年（明治18年）に内閣統計局が発足して公的統計作成機構の中心を担う仕組みはいちおうできたものの、その統制力は弱く、分散型のシステムによる統計作成がそのあともつづいていくことになる。一方で、1929年（昭和4年）の「資源調査法」
以降は、公的統計は、戦争遂行のための資源の効率的な分配を目指すものという意味合いを強めていく。戦争末期には、日本の公的統計制度は機能不全に陥った。
戦後は、1947年（昭和22年）に成立した、公的統計の基本法規である統計法
によって制度が再編された。統計法は第1条で「統計の真実性を確保し、統計調査の重複を除き、統計の体系を整備し、及び統計制度の改善発達を図ることと目的とする」と謳い、特に統計委員会が指定する指定統計の制度を中心に、公的統計制度の合理化を図った。同時に、無作為抽出による標本調査の手法が全面的に導入され、調査統計の精度の向上と効率化も図られる。統計法は、たびたび改正を加えながら、1952年に成立した統計報告調整法
とともに、半世紀以上にわたって日本の公的統計制度を規定した。
2007年、統計法の全面改正（平成19年法律第53号）によって、公的統計制度の抜本的な改革が図られた。この記事では、その直前までの、旧統計法・統計報告調整法に基づく日本の公的統計制度を中心に説明する。2007年法改正以降の日本の公的統計制度については、「日本の公的統計制度」を参照。
前史.
日本における公的統計は、律令制における戸籍にその始まりを見ることができる。その後の歴史を通じて、検地や人別改などの土地・人口調査がしばしば実施されてきた。しかし、これらは調査方法が統一されていなかったり、調査・集計の体制が一貫していないなど、統計情報としての正確性に疑義がもたれるものであった。
近代化と統計制度の導入.
調査方法を統一し、集計体制を整えた近代的統計を日本で初めて実施したのは明治政府である。1871年（明治4年）太政官正院に「政表課」が設置され、近代的な統計制度が開始された。その後統計業務を行う組織は変遷したが、1885年（明治18年）の内閣制度成立とともに内閣統計局が発足し、以後終戦まで政府の統計業務を行うこととなる。
旧統計法下の統計制度.
第二次世界大戦後に統計委員会（現：総務省政策統括官〔統計基準担当〕）が設置され、国家の統計業務の中心である総理庁統計局（現：総務省統計局および独立行政法人統計センター）と、各省庁が実施する諸統計と間の調整を行うように体系づけるとともに、行政による統計の基本法として統計法（1947年法律第18号）が制定された。これにより、戦後日本における統計制度が確立した。
これ以降、日本の公的統計は、幾度かの制度・組織の改変を経ながらも、基本法である統計法に基づいて作成・活用されてきた。
旧統計法.
1946年（昭和21年）7月19日、内閣は「統計制度改善に関する委員会」（委員長：大内兵衛）を設置し、統計制度の改革案について諮問を行った。同委員会は同年10月21日に答申として「統計制度改善案」を決定。そのなかで統計に関する基本法の制定を提言するとともに、統計委員会を創設すること、その任務のひとつに現行統計法規の統一整備を挙げていた。この答申にしたがって、統計委員会（現存の統計委員会とは別の組織））が1946年12月28日に勅令
によって設置され、そこで統計に関する基本法（統計法）を作成するための原案が作成される。法案は旧憲法下での最後の議会であった第92回帝国議会で可決され、1947年3月26日公布（昭和22年法律第18号）、5月1日施行となった。（2007年全部改正後の統計法と区別するため、「旧統計法」と呼ぶ。）
成立時の旧統計法は、全19条の本文と全4条の附則からなっていた。
その後、2007年の全部改正までに22回の改正を経ている。それらのうち、1952年の改正で承認統計という新たなカテゴリーが成立したこと（統計報告調整法 による）、同年の統計委員会の廃止で行政管理庁にその権限が移行 したことは特に重要である。また、1988年には秘密保護規定が強化され、指定統計以外にも秘密保護義務がおよぶとともに、統計調査で集めた情報の目的外利用の原則禁止が明記された。
統計報告調整法.
国の機関が地方公共団体や民間の企業・組織・個人などを対象に多くの調査を行うようになってくると、それに回答あるいは報告を返す労力が大きくなり、生活や業務を圧迫する。また調査協力の拒否や回答の遅延、不正確な報告などを増やす要因となるから、統計の信頼性を損なう可能性がある。実際、各省庁がそれぞれの必要に応じて安易に調査を行うため、相互に重複した内容の調査に何度も回答しなければならなくなることはすでに明治前期から地方行政において問題化しており、各都道府県などで調整して負担を軽減する仕組みが自発的に作られるようになる。民間企業においても、重複した調査内容に各々答えることの負担と非効率は問題になっていた。
立法者もこの問題は承知しており、旧統計法の目的として「統計調査の重複を除」(1条) くことを設定したのだが、そのための調整の具体的な仕組みは、同法の条文としては用意しなかった。旧統計法の規定では、指定統計については事前に統計委員会との協議が必要であったが、指定統計以外の場合には、届出のみで調査を実施できた。
指定統計でない統計についても、調査の重複を除くための事前の承認の制度を設けたのが、1952年に成立した統計報告調整法
である。この法律では、調査票や質問書のような報告様式によって、国の行政機関が、10以上の個人・法人・その他の団体に対して求める報告で、その結果が統計作成に使われるものを、統計報告と呼ぶ（第3条）。そして、統計報告を徴集する場合には、事前に申請書を提出して、統計委員会による承認を受けなければならない、と規定した（第4条）。統計委員会は、申請書の承認にあたっては、統計技術的な合理性と、既存の統計報告との調整の必要性について審査する（第5条）。このプロセスを通して統計委員会の承認を受けた統計を承認統計、その統計作成のための報告の徴集を承認統計調査と呼んでいる。承認統計調査の実施にあたっては、当該報告様式（調査票）に、その承認期間と承認番号を明示しなければならない（第7条）。なお、審査・承認を行う担当は、その後、行政管理庁長官、総務庁長官、総務大臣と変遷した。
統計報告調整法の成立により、日本の公的統計は、「指定統計」「承認統計」「届出統計」という3つのカテゴリーに分かれることとなった。この制度は、2007年の統計法全部改正まで継続した。
地方統計機構整備要綱.
統計調査について地方公共団体を活用する方針は、1947年にすでに地方統計機構整備要項（1947年7月11日 閣議決定）によって定められていたところであり、統計法成立当初から、各地での実務を都道府県等に委任することが前提であった。
指定統計.
旧統計法の原案について議論した統計委員会では、内閣統計局長であった川島孝彦が「重要と不重要を問はず統計一般についての法律でなければならない」
との意見を提出している。しかしそのような意見は例外的であり、統計委員会での議論の主流は、統計法の適用対象を重要統計に限定すべしとするものだった。しかし、具体的に何を「重要統計」とするかについては意見の一致を見ず、結局、統計委員会が指定した統計、という以上の条件を設けない方針となっていく。
最終的に成立した統計法（昭和22年法律第18号） 第2条は、「この法律において指定統計とは、政府若しくは公共団体が作成する統計又はその他のものに委託して作成する統計であつて統計委員会で指定し、その旨を公示した統計という」と規定した（なお、後に統計委員会は廃止され、指定統計を指定するのは行政管理庁長官 (1952年)、総務庁長官 (1983年)、総務大臣 (1999年) へと変更されている
この指定統計を指定する作業は、統計法施行（1947年5月1日）直後から始まった。翌日には国勢調査が指定統計第1号、事業所統計が指定統計第2号となった（指定順に番号が付され、「指定統計第●号」と呼ばれる）。同年中にさらに9件が追加指定されている。1949年6月までに指定されたのはつぎの23件となる：国勢調査, 事業所統計,
農林水産業調査,
宅地制度調査,
人口動態調査,
港湾調査,
毎月勤労統計調査,
東京都昼間人口調査,
学校基本調査,
工業統計,
商工省生産動態統計調査,
常住人口調査,
学校基本調査,
住宅調査,
学校衛生統計,
漁業権調査,
船員毎月勤労統計,
昭和24年家畜センサス,
繊維製品配給統計,
昭和24年農地統計,
海難統計,
特別消費者価格調査,
商業統計。これらのなかには戦前から継続している調査（あるいはそれを再編したもの）もあるが、新たに開始したものもあり、また1回限りの調査もふくまれる。
その後も指定統計の数は増えていくが、増加の速度は減衰していく。1990年までの指定統計は合計で137件（枝番号を持つ統計もあるので、指定統計番号最大値よりも多い）あるが、その半数以上（77件）が1959年までの指定である。1975年から1990年までに新たに指定されたものは4件しかない。
2007年の統計法改正後に総務省の作成した資料
は指定統計の数を55件とするが、これは継続的に作成している統計だけを数えたものである。以下に、それら55統計のリストを省庁別に示す。なお、改正された統計法が施行された直後の2009年6-7月に、新法に基づく基幹統計調査として経済センサスが開始しており、旧法で指定統計となっていた統計のいくつかはこれにともなって廃止あるいは中止となった。下記リストでは、それらの統計は打消し線で示している。これら以外の指定統計は、法改正後の経過措置により、新法に基づく基幹統計調査となった。「基幹統計調査」も参照。
旧統計法の条文のほとんどは、指定統計に関するものである。成立当時の本文19条のうち、指定統計以外の事柄を定めていたのは、第1条（目的）、第6条（統計委員会）、第8条（届出統計）、第9条（統計委員会の権限）の4つだけであった。これらのうち、第6条は統計委員会の廃止にともなって削除され、第9条からも指定統計以外に関する規定は削除される。一方で、統計官・統計主事の職務（10条）、秘密保護（14条）、目的外利用（15条）などの条項については、後に、指定統計以外に適用が拡大された。このような変動はあるものの、旧統計法は全体として、指定統計を中心とした法律であった。
承認統計.
旧統計法の規定では、調査を行って指定統計を作成する方法については、事前に統計委員会（後に行政管理庁長官、総務庁長官、総務大臣）との協議が必要となる。これに対して、指定統計でない場合には、そのようなコントロールはおよばないことになる。しかし、指定統計以外にも多数の調査が行われるようになると、類似の内容の調査が重複して実施されるのを防いだり、技術的に問題のある調査について事前に修正したりするための、調整の必要が出てくる。
指定統計以外の統計調査についての事前の承認の制度は、1952年に成立した統計報告調整法
によって設けられた。この法律の対象となる調査（統計報告調整法では「統計報告」と呼ぶ）が承認統計調査、それによって作成される統計が承認統計である。
この制度の創設（1952年）以来1988年までの間、毎年300-500件程度の承認がおこなれてきた。指定統計調査の実施件数は毎年50程度なので、その6-10倍にあたる。それらの多くは、当該行政機関が所掌する業務に関連する団体・企業や、そのメンバーである個人を対象にする調査であった。
届出統計.
承認統計制度の対象は、国の行政機関が行う調査のうち、ある程度以上の規模のもの（対象が10以上）だけである。この条件に該当しない場合は、事前の承認を必要としない。しかし、旧統計法8条は、そのようなケースについても、政令で定める範囲については、届出を行うことを義務付けていた。これに該当するものを届出統計調査、それによって作成する統計を届出統計と呼ぶ。
実際に政令（届出を要する統計調査の範囲に関する政令）で定められたところによれば、国の行政機関のほか、地方公共団体、日本銀行、日本商工会議所、日本国有鉄道、日本専売公社、日本電信電話公社、その他政令で定める公団が、集計・製表することを目的として申告もしくは報告または資料の提出を求める場合がこれに該当する。承認統計とは異なり、調査票や質問書のような報告様式によらないものや、統計作成を目的としないもの（つまり通常は「統計調査」とは呼ばないもの）もふくむことに注意。
届出統計の制度は、届出の義務を課すだけのものなので、その内容についての審議や承認を必要としない。ただし、1949年の統計法改正
で追加された8条3項により、統計委員会（後に行政管理庁長官、総務庁長官、総務大臣）が必要と認めたときは、変更／中止を求めることができるようになった。
制度開始以来1985年までの届出件数は合計5179件であるが、国が1103件、都道府県が3112件、市が953件、日本銀行・公社等が101件となっており、地方公共団体によるものが大部分を占めている。1年あたりでは100-200件程度であり、承認統計調査にくらべて頻度が低い。
新統計法.
社会情勢の変化により個人情報保護の重視と統計業務の効率化徹底を目的として2007年（平成19年）に「統計法」の全部改正が行われた。改正された統計法（平成19年法律第五十三号）は公的統計を「国民にとって合理的な意思決定を行うための基盤となる重要な情報である」(第1条) と位置づけ直し、個人情報等の保護に留意しつつ、行政目的以外の利用もふくめ、広く活用できる環境整備を目指している。法改正後の日本の公的統計制度については、「日本の公的統計制度」および「統計法」を参照。