東京・神戸間の高速道路計画

東京・神戸間の高速道路計画（とうきょう・こうべかんのこうそくどうろけいかく）は、1940年代に旧・内務省が提唱して以降、1960年代に路線決定を見た東海道ルートと中央道ルートによる東京 – 神戸間の高速道路の計画である。1980年代に新たに計画された新東名高速道路・伊勢湾岸自動車道・新名神高速道路における東京 – 神戸間の計画はそれぞれの項目を参照。
概要.
日本初の高速道路である名神高速道路に続いて中央自動車道、東名高速道路が1960年代に相次いで開通したが、この3路線はともに東京 - 神戸間の路線として計画された。
東京と神戸をつなぐ高速道路の計画は第二次世界大戦中に当時の内務省によって立案された。戦後は南アルプスを貫く中央道ルートと海岸に沿って走る東海道ルートが相次いで立案され、これがのちに名神高速道路・中央自動車道・東名高速道路として結実した。よってこの3つの高速道路は立案の過程において密接に関わっている。その過程において、東海道と中央道を推す国会議員や自治体、民間団体、専門家らが高速道路の必要をめぐって論争を巻き起こし、新聞でも度々取り上げられるなど世間の注目を集めた。
論争は当時の日本が貧乏国家であったことから、高速道路を計画するにおいて、複数路線を同時に建設する余裕資金がなかったことに起因する。その中にあって、本来は一般道路であるべき中央道が高速道路の規格を要求したことから、真に高速道路を必要とする東海道との間に確執が起こり、これが政治家や専門家を巻き込む大論争へと発展した。論争は高速道路建設の意味を問い直す契機となった。
計画路線の概要.
東京 - 神戸間における高速道路の計画は、以下3路線が各々提案された。
中央道案.
東京 - 神戸間を南アルプスを貫く路線案で、静岡県出身の有力実業家であった田中清一が1947年（昭和22年）頃に提唱した「平和国家建設国土計画大綱」に示す路線網をその起源とする。
中央道計画が意図することは、未利用となっている地方山岳部の資源を開発することと、その地域に人口を再分布することである。このため路線は、東京を起点に南アルプスを貫くルートを指向することから、八王子、大月を経て標高1,000 m付近まで登って富士吉田に至り、富士山麓の樹海を縦断してのち富士川を渡って早川町より赤石山脈に入る。これより長大トンネルで打ち抜いて大井川上流、天竜峡を抜け、さらに木曽山脈を長大トンネルで貫通する。以西は標高を暫時下げて中津川、小牧、関ヶ原、京都、大阪を経て神戸に至る。
東海道案.
東海道に沿った東京 - 神戸間の高速道路計画で、建設省によって提案された。これは六大都市に加えて、幾多の中小都市を抱える東海道は貨物自動車の増加がめざましく、将来的に国道1号では需要を賄いきれないと判断されたことから計画された。
路線は東京都目黒区に端を発し、東海道筋に散在する主要都市付近を通って途中、関ヶ原付近を迂回して神戸市灘区岩屋に至るもので、これがその後の東名・名神高速道路の原型となった。
東海道海岸路線案.
シンクタンクの「産業計画会議」により提案されたもので、建設省案と似るが用地買収面積が少ない海岸利用を提唱した。起点を東京都大田区として、藤沢を経て相模湾、駿河湾、遠州灘と海岸に沿い、蒲郡から安城、刈谷を経て名古屋市に南方から入って一宮で名神に接続する。
当案は最終的に却下されるが、東海道（建設省）案が法制化される過程で一定の役割を与えた。
高速道路建設の根拠法の制定.
高速道路が構想されても道路建設を裏付ける法律が整備されなければ高速道路ネットワークの実現は不可能である。そこで制定されたのが国土開発縦貫自動車道建設法と東海道幹線自動車国道建設法である。東京 - 神戸間の高速道路はこの二法によって建設された。
先に制定されたのが国土開発縦貫自動車道建設法で、それより3年遅れで制定されたのが東海道幹線自動車国道建設法である。本節では国土開発縦貫自動車道建設法のうち、主として第三条の制定と改訂の経緯について取り上げる。後述する東海道と中央道の着工をめぐる論争において、第三条が全体の流れに大きく作用するためである。
以下の解説において、国土開発縦貫自動車道建設法および中央道の計画を推進する立場の者、あるいは団体を便宜的に「中央道派」として記述する。
国土開発縦貫自動車道建設法.
制定の経緯.
国土開発縦貫自動車道建設法（以下、縦貫道法と記述）は中央自動車道（名神高速道路を含む）の根拠法である。これ以外に北海道・東北・中国・四国・九州の各自動車道を含む。提案から可決成立に至る顛末は以下の通りである。
日本の平野に偏った人口・都市をあまねく全国に分散のうえ、山岳部の資源開発を行なって富を生み出すという発想から、人口密集地帯の平野を避け、あえて山岳部に道路を通すという発想のもとに田中清一が日本列島の中心部を貫く縦貫道路を提唱したことが中央道の発端である。よって山岳道路と資源開発道路という特質から、高速走行を前提としながらも一般道路として構想された。この点で国土復興を願う当時の世論とも合致して田中案は広く受け入れられた。
縦貫道法案は田中案をベースに提案されたため、法案の眼目は山岳部の資源開発と新都市、新農村の建設である。しかし、それを突き詰めると、山を這うだけの山岳道路で事足り、何も高規格の道路を建設する必要はない。高速道路建設に要する莫大な建設費と、当面需要が見込めない山奥の資源開発による経済効果のバランスが取れないからである。そうではなく、国土の再編成を行い国内各地域に適地産業を立地振興させ、人口を再分布する国家事業であるから、一般道路ではなくて高速道路でなければならないと提案側の日本縦貫高速自動車道協会はいう。
開発道路であるにもかかわらず高速道路を採用するために協会がひねり出した理屈が「時間距離短縮効果」であった。距離の絶対値を短縮することは不可能だが、高速化によって到達時間を短縮することで物理的距離短縮と同じ効果が得られる。もって山岳部と大都市を高速道路で結びつけることで、時間距離を短縮して都市の需要を山岳部に引き寄せ、地方開発を促進する狙いである。併せて六大都市を山岳部を貫いて最短時間で結ぶことで在庫金利軽減等の効果も期待できるとした。つまり協会が考えたのは、高速道路と開発道路のよいところ取り、一石二鳥の効果を狙うものであった。
法案上程と専門家の批判.
この構想はまず中央道単独での実現が期され、1954年（昭和29年）5月に国土開発中央道事業法案として第19回国会に提出された。しかしながら、審議の過程で詳細な地図がないことが問題となった。当初検討された地図は縮尺5万分の1で、建設の難易度の把握、詳細なトンネル・橋梁位置を特定するにはあまりに大雑把で、審議するには資料が足りないことから1万分の1の地図ができあがるまでは休会と決まった。そして法案自体も12月に審議未了で廃案となった。
ところが、1万分の1の地図ができあがらないうちに中央道法案は翌1955年（昭和30年）6月の第22回国会に再上程された。詳細な地図がなければコスト計算が不可能で、建設の可否を判断することさえできない。しかも中央道以外に5路線を付けて全国規模の高速道路網に拡大し、名前も「国土開発縦貫自動車道建設法案」と改めて、超党派の衆議院議員430名によって共同提案された。
国会議員とはいえ道路に関しては素人である。選挙対策と国土復興の理想だけに拘泥し、高速道路を山岳部に貫通させることの非合理性を指摘する者はいなかった。これが430名全員の共同提案に至り、道路行政と専門家がこの暴挙を黙って見ている筈はなかった。中央道計画の初期は無料の一般道路であったために誰も批判しなかった。それが上記理由から有料の高速道路に変貌したことで専門家達の態度が変わった。開発道路と高速道路は相反する要素が多く、組み合わせた場合は互いの機能を相殺するからである。その場合は二兎を追う者は一兎をも得ずの格言通りで、両方のメリットを引き出すよりは中途半端に終わる危険性が高い。
以下、組み合わせた場合の主な問題点を列挙する。
国家財政に余裕がないときに、高額な高速道路を付ける以上は日本の交通成績を上げ、自動車の能率を最大限発揮することが要求される。経過地が悪ければ高速道路の機能が減衰し、特に重要な地点とも思われない井川村をなぜ経過地に指定しなければならないのか、当経過地で高速道路を造った場合、不満足・不十分・不適当な道路ができあがり、悔いを百年に残すと専門家は指摘した。
衆議院の審議では430名のうち数人は中央道の非現実性に気づき、共同提案した者同士で質問し合うという奇妙な現象が見られた。しかし結局は赤石山脈に高速道路を通すことの是非と、詳細なルートおよび建設費の具体的検証もなく、430名は専門家の制止を振り切って意図も簡単に予定経過地をそのまま承認した。
続いて送られた参議院の委員会では、専門家のみならず、有力会派の緑風会も反対に加わったことから、衆議院のような強行突破は不可能となった。
第三条の改定.
専門家らは、開発道路と高速道路の兼用をやめてどちらか一方を選び取ることを申し入れた。資源開発を目指すのであれば、高速道路であることを放棄すること。高速道路を放棄したくないのであれば、高速道路を通すにふさわしい経過地を選び取ること。そのときは予定経過地を記した別表を取り消し、資源開発道路であることを放棄しなければならない。
中央道派は、資源開発を効果的に達成するためには、開発道路と高速道路の組み合わせが必要であるとの姿勢を崩さなかった。よって別表削除について中央道派は否定的であった。加えて予定経過地を指定しておかないと、後から路線を曲げられて山岳部通過が叶わず、資源開発が不可能になると主張した。両者の溝は埋まらず、7月30日の参議院建設委員会で継続審査となった。
衆議院では全会一致であった法案が、参議院ではまさかの不通過という現実は中央道派に衝撃を与えた。このため中央道派は、開発道路と高速道路の兼用および南アルプスの予定経過地を死守しながら法案を通すための落としどころとして、第24回国会の参議院にて第三条の改定を提案し、条文を以下のように書き換えて反対者に提示した（太字が相違箇所、第二項と第三項は新設）。
原案
改定後（第24回国会時点）
原案では、縦貫道法でただちに予定経過地を確定するが、改定では第一項に「予定路線は別に法律で定める」との条文を入れて、ただちに確定することを避けた。この譲歩と引き換えに、別表に示された経過地は第二項においてそのまま生かした。予定経過地は政府で再調査のうえ、別表に定める予定経過地を基準にして改めてルートを決めることにして、緑風会はこの修正案に同意した。こうして縦貫道法は建設に至るまで再度の路線法の国会提出、可決を要することになった。このため第三条は、あとになって中央道派の活動を縛って大いに苦しめることになった。再度の法案提出における時間的浪費が中央道派の足を引っ張り、あとになって追い上げてきた東海道法案の追随を許したからである。
なお、法案成立直前に第三条は再修正された。小牧市附近から吹田市までの区間については例外規定を設け、縦貫道法の施行後、ただちに予定路線として法定のうえ着工可能とした。理由は、小牧市 - 吹田市間の弾丸道路および後述するワトキンス調査団招聘にあたっての調査、実地設計が完了したことで、1957年度予算で予算措置が取られ、その予算が成立をみて4月以降ただちに予算執行できる体制が整っていたからである。調査終了であれば第三条における再調査は不要であるばかりか、むしろそのような手続きを踏めば4月以降の予算執行が困難になるため、この区間だけはこの縦貫道法で直接予定路線に定めることにした。なお、吹田市から神戸市までの区間については、縦貫道法施行後、新たに高速自動車国道法によって予定路線として定められ、7月に告示された。
縦貫道法は1957年（昭和32年）3月に成立した。
東海道幹線自動車国道建設法.
縦貫道法が中央自動車道と名神高速道路の根拠法であるのに対し、東海道幹線自動車国道建設法は東名高速道路の根拠法である。縦貫道法が計画の最初から除外した東海道の高速道路を議員立法でもって制定した。公布施行は1960年（昭和35年）7月である。
当法律に縦貫道法第三条に相当する予定路線を別の法律で定める条項はなく、この法律で直接予定路線を法定する。これが縦貫道法との大きな違いで、後発の当法案が3年早く提案された中央道予定路線法案と肩を並べて同時成立に至る要因である。
アメリカの高速道路体系と東海道の対比.
高速道路建設を裏付ける法律は、日本では縦貫道法が最初のものとなった。縦貫道法は山岳部に高速道路を通した後の新都市と新農村の建設を見込む。これに対して専門家は懐疑的であった。国土の8割を占める未利用の山岳部を有効活用することが高速道路建設の意図ではあるが、8割が未利用であるのは生活や産業を営むにおいて能率が悪いからである。そこへ高速道路を一本通せば人口が定着するとは考えにくく、社会主義的な計画経済によって利潤を追わない立場でなければ不可能であるという。
一方でアメリカの場合、縦貫道法とは正反対の思想から高速道路建設の根拠法が制定されている。計画の狙いは経済成長の基盤を確立することである。そのため「最適立地体系」である必要を説く。つまり、国民の最大多数に道路交通上の最大便宜を与え、かつ経済成長の目的からみても、産業の最適立地条件を創出するにふさわしい道路であることを目指している。
この道路は最重要高速道路であり建設費が高価であることから、そう長くない道路距離で国民の道路交通に最大の便宜を与え、産業の発達に資する最適な道路を計画することが肝要である。そのために重視したのは、人口密度が最も高い地域を結び、自動車人口の最も多い地域、すなわち主要工業と農業に益する度合いの多い路線を選ぶことであった。計画では1941年における全米の自動車登録台数の68 %を有する地域を高速道路が貫通し、全国最大の諸都市・諸地方とを連絡し、小さな町の人口の最も多い地域を通り、全国の製造工業活動の高い水準を持つ地域を接合しながら、最も生産的な農業地域をも貫通させる。
例えば計画された高速道路は、全国1万人以上の1,007都市（総人口6,300万人）のうち、54 %（人口5,200万人）に直接連絡する。地方都市の場合、全国3,067郡のうち、34 %にあたる1,056郡に連絡し、郡人口でいえば約2,586万人のうち45 %である。
さらにアメリカの高速道路の立地政策は、全交通政策の一部としての関連から、鉄道、港湾、空港と密接に、有機的に連絡する地域に、鉄道とほぼ並行して建設されている。このような例は、ドイツのライン河畔の高速道路、イギリスのロンドン - バーミンガム間の高速道路、フランスのセーヌ河畔とローヌ河畔に沿う鉄道と高速道路との並行的路線に見られる。中央道派の見解では、鉄道のある所に高速道路を建設することは二重投資で回避すべきであるという。しかし世界の趨勢はこれに反している。これは最も工業の発達に適する自然的、経済的条件がこの地域に備わっているためで、これらの地域に各交通路が併存することで、商工業発達の可能地域になることを示している。
アメリカやそれ以外の先進国が示す高速道路建設の条件を踏まえ、東海道を概観すると次のような条件が揃っている。東海道は全国面積の11 %に過ぎない。それにもかかわらず、1950年代初頭において全人口の33 %が集中し、自動車保有台数は全国比の51 %、工業生産額は57 %、国税負担額は50 %におよび、六大都市はおろか、人口10万人以上の主要都市が連接するという、経済的に重要な地域である。沿道には大幹線たる国鉄東海道本線が並行し、重要港湾と空港をいくつも擁する。中央道派は東海道に高速道路を計画することは不適当であると主張する。しかし東海道に揃った条件は、世界が示す条件と合致している。
欧米の例は、東海道に高速道路を計画することの正しさを証明すると同時に、中央道に高速道路を計画することの誤りをほのめかしている。東海道と欧米が交通工学、交通経済学、道路工学の立場から科学的に高速道路網を計画していることに対して、縦貫道法は科学的・経済的観点を無視しているからである。
路線制定までの経緯.
戦時下における計画から戦後の東海道と中央道の両法案同時成立、その後の中央道がルート変更に至った過程までを以下、時系列順に解説する。特に高速道路を必要とする東海道の主張が首尾一貫している様と、開発道路と高速道路の組み合わせを主張する中央道が次第に迷走していく過程を取り上げる。
弾丸道路計画.
東京 - 神戸間の高速道路の計画は1940年（昭和15年）に当時の内務省土木局が「重要道路整備調査」を提唱したことに端を発した。道路はドイツのアウトバーンを参考としたことで、道路名は"Reichs Autobahn"を訳して「自動車国道」とした。したがって道路は往復分離された4車線で計画、出入制限を実施のうえ一般道路および鉄道とは全て立体交差としたが、有料道路としては計画されなかった。
自動車国道網は全世界道路網との連絡を描き、道路網策定の公式を忠実に守った。このため、南は九州から韓国、中国を経てアジアハイウェイに近い路線を辿ってヨーロッパまで伸び、北は北海道からアラスカに伸びてアメリカへと至る路線の一部でもあった。路線は諸々の調査を経て1943年（昭和18年）には全国自動車国道網計画ができあがった。太平洋岸と日本海側をそれぞれ一本ずつの幹線で構成するループであることが特徴で、各港湾を連絡する国防的要請がその背景にあった。この路線を当時は「弾丸道路」と呼び、鉄道における高速鉄道構想を戦前は弾丸列車と呼称したことに倣ったものであった。
この道路網はその優先順位の検討において東京 - 神戸間を最優先とするに至り、相応の予算が付けられて測量、設計が行われた。経過地は東京 - 名古屋間は概ね現在の東名高速道路と同一だが、松田 - 御殿場間は足柄峠をトンネルで貫通するなどの相違があった。一方で名古屋 - 神戸間はその後の名神高速道路とは全く異なり、四日市、伊賀上野を経て奈良を経由して大阪北に至る今の名阪国道に近いルートを辿った。
このうち名古屋 - 神戸間において緊急度が高いと認められ、省議にかけて予算請求を行ったところ、内務大臣の東条英機は戦争優先の国情から「土木局は気が狂ったのか」と叱りつけて一蹴した。また、その後の戦況悪化もあって道路予算の極度の削減に至り、1944年（昭和19年）に計画は中止となった。
敗戦から1953年までの動向.
弾丸道路計画の再開.
1948年（昭和23年）頃、建設省道路局の職員達が敗戦後の国力増進のために、かつて内務省が計画した東京 - 神戸間の弾丸道路計画の再開を画策した。特に東京 - 神戸間を選定したのは、日本経済上のもっとも重要な地理的位置にあって、重要都市が連接するためである。当時の国道1号は状態が劣悪で、そのために物流が停滞し、このままでは日本は復興できないという危機感が計画推進の原動力となった。国道の改良ではなくて高速道路を選択する理由は、幾ら国道を改良したところで沿道にすぐに家が張り付き、荷車や人間が一緒である限り高速交通に適した道路とはならない、それらを排除したアクセスコントロールされた道路を造る以外に自動車が能率的に走る方法はないと判断したことによる。
概算建設費は1,142億円で、この数字を持って大蔵省に訴えたところ、港湾や鉄道の整備が先決として断られた。1,142億円は年間道路整備予算の20倍であって、自動車自体が少ないこの時代に、大蔵省としては1,000億円を超える巨額の資金を手当てする訳にはいかなかった。なお、1991年（平成3年）における日本の自動車保有台数が6,200万台であるのに対して、1951年（昭和26年）当時は43万台に過ぎなかった。その大半がトラックであるが、貨物輸送のトラックに占める割合は1割に過ぎず、他は鉄道が5割、海運が4割であった。
1951年（昭和26年）6月、首相の吉田茂はサンフランシスコで開催された講話条約締結に出席するために現地を訪れた際、フリーウェイで各地を移動した。これで高速道路に前向きになった吉田は帰国後、建設大臣と道路局長の菊池明を呼んで日本に高速道路が必要な旨を話した。これ以後、それまでとは打って変わって東京 - 神戸間の高速道路の調査予算が毎年のように下りた。こうして建設省は弾丸道路の調査に邁進していき、皮切りとして1951年は技術調査と経済調査を行なった。東京 - 神戸間を通行する自動車台数、鉄道から転換する貨物量、爆薬による地質調査である。調査は1956年（昭和31年）まで継続して行なわれた。
弾丸道路建設に対し、戦争で疲弊した国に建設資金はなく、このため外資導入が考えられた。しかし、外資を導入しようにも日本人だけの計画では相手にしてもらえないと考え、外国人コンサルタントに計画の妥当性を判断してもらうことにした。そこで1952年（昭和27年）と1954年（昭和29年）の2回に分けて二人のアメリカ人の技術者を招聘して調査を依頼した。二人は計画の妥当性を評価し、うち一人は東海道をつぶさに調査するなかで、ここに高速道路がないのが不思議であると語ったという。
計画者の夢.
具体的に固まってきた弾丸道路計画を建設省が実現に導く道程が「高速自動車道路の夢」（「道路」1952年5月号）という論文に記載されている。計画の当初から弾丸道路計画に携わった建設省道路局在籍の片平信貴がフィクションとして執筆したもので、片平や建設省の夢がそこに綴られている。それによると、1953年（昭和28年）までに米国の公債発行により外資導入が決定、「東京 - 神戸自動車道路建設に関する法律案」の策定を経て1954年（昭和29年）から5か年計画で建設工事開始、1959年（昭和34年）夏から一部暫定2車線で運用開始したという想定である。しかし、現実は思い描いた通りにはならなかった。鉄道派の国会議員や運輸省が東海道貨物の道路移転を恐れて弾丸道路に反対し、さらに急速に勢力を強めてきた中央道計画が弾丸道路の代替路線としてにわかに脚光を浴びてきたからである。
田中プランの台頭.
弾丸道路計画再開の6年前、1945年（昭和20年）8月の敗戦直後、沼津出身の実業家、田中清一は国土復興のための構想を練った。これは狭い日本に増える人口の現実にあって、国土の2割しかない平野に8千万人がひしめく現状に修正を迫り、未利用の8割の山岳部に人口、都市、工業、畜産酪農を分散させ、それによって空いた2割の平野に食糧増産のための田畑を集約するという発想である。
当時の日本は敗戦により国土は疲弊し、そこへ引揚者も増し加わって国内の食糧事情は悪化していた。戦時下においてすでに、農地に適した平野は都市と軍需工場に取って代わられ、冷害と旱魃によって農地に適さない寒冷斜面に農地の5割があるというあべこべの状況にあり、これでは食糧が不足するのも当然であると田中はいう。よって食糧不足の問題を解決することは喫緊の課題であり、併せてそれを輸入に頼らず、自給自足によることで余った金を復興資金に回すことさえ可能となる。そのためには、平野の人口と産業を山岳部へ移動させ、空いた平野を二毛作の食糧生産に当てることが是非とも必要であり、その解決のための道路網整備の必要を説いた。
さらに山岳部の奥地森林資源、地下資源、水力資源は現状、道路がないために未利用となっており、これを道路建設で有効利用しようとした。つまり、これまでは貧鉱として捨てられていた鉱山が道路ができることによって精錬所へ1日3往復できる、切っても道がなく出せない木材が道路によって金になる、富士川、大井川、琵琶湖、木曽川を沿道に控えることは非常に原価の安い電力を起こして幹線道路経由で都市へ電力を供給できる、そのうえ観光資源も開発して外国人観光客を誘致してスイスのごとく外貨収入の獲得をも目論んだ。そして全国道路網の第一期事業として東京 - 神戸間を赤石山脈を貫き通す中央道案を提唱し、この計画をもって当時の総理大臣の東久邇宮稔彦に示したところ、理解を示したが直後に東久邇宮は更迭された。
田中は後に続く幣原喜重郎、吉田茂に訴えるも退けられ、再度東久邇宮に相談を持ちかけると、連合国軍最高司令官総司令部(GHQ)に取りいってはどうかと提案された。そこでGHQに談判すると、GHQは田中の見識を高く評価し、田中構想を「田中プラン」と命名した。さらに計画を日本人に納得させるために日本全国の立体地図を造るように指南した。これを受けて田中は20万分の1という巨大な石膏製の立体地図を1年半かけて完成させ、そこへ道路網を描き入れて1949年（昭和24年）10月に三越日本橋本店の大ホールに展示した。期間後半には吉田茂をはじめとした政府関係者、昭和天皇夫妻が観覧に訪れ、これを機に田中プランは世間に認知されはじめた。
なお、GHQに開陳した当時の中央道の構造は次の通りであった。全幅100 m、その両側20 mずつを往復道路（片側2車線）として中央60 mを緑地帯とした。緑地帯は平坦部で水利ある所は農耕地として、丘陵地帯の場合は牧場または果樹園とする。つまり田中は、時速100キロメートル毎時(km/h)を出す道路の中央部に牛と羊を放牧し、通常低木以外に許されない中央帯に背の高い果樹を茂らせ、農耕に従事する人間の中央帯への出入を許す構造を想定しており、こうした道路を少しばかり高級に構築して直線上に結べば東京 - 神戸間を約5時間で走破できると考えていたようである。これを田中は「幹線超高速道路」と称したが、むしろ一般道路の姿そのものである。これが1952年（昭和27年）3月の調書では「国府県道を除く一般道路との交差は平面交差」と記載され、依然として高速道路ではないことを示唆していた。中央道が高速道路の規格にあらずという根拠は他にもあった。高速道路の建設費は一般道路と比べて高額である。アメリカのニュージャージー・ターンパイクの1キロメートル(km)あたりの建設費は邦貨換算で4億8千万円である。これを東京 - 神戸間約500 kmに当てはめた場合、総工費は2,500億円で、加えて赤石山脈と木曽山脈通過に要するトンネルの掘削費用を別途考慮すると、田中が算出した中央道の概算建設費1,500億円とはその程度の道路であることを示している。
中央道の建設費用1,500億円の捻出について、田中はこれを外資によらず、国民貯金を原資に見込んだ。外資では次代の子孫に「利息を払う借金」を負わせるためである。まず、建設資金約1,500億円、工期5年で年間300億円の捻出は国民一人が一日一円を貯蓄し、それが8,500万人で年間約310億円、これを5年続けて約1,500億円という算段である。国民はこれを5年間の定期預金として郵便局などに預け、政府は見返りとして道路建設公債を発行して建設資金に充当する計画であった。
こうした大規模道路を建設する主管は建設省であるから、田中は建設省を説得しようと試みるも、建設省は田中プランに対して冷淡であった。この頃の日本の道路は状態が悪く、GHQの司令もあって建設省は道路の修繕に追われ、田中プランの実現どころではなかった。しかも逼迫する国道1号は改良では追いつかず、よって1951年（昭和26年）から弾丸道路調査を再開させていた矢先のこともあって田中プランを丁重に断った。それでも田中は自身の計画の妥当性を信じ、1億数千万円という私費を投じて自ら実地測量して計画実現に邁進した。
しかしながら、田中プランは次第に政財界、関係自治体、大学などから注目を集め、田中の自宅に来訪者が頻繁に訪れると共に、田中もまた精力的に全国レベルの講演をこなした。これと相前後してA級戦犯容疑者として巣鴨拘置所に収監されていた青木一男は1949年（昭和24年）に釈放され、間もなく友人から田中清一の話を聞くようにとの勧めに従い田中と対面した。青木は田中プランにいたく共鳴して協力を惜しまないと約束した。その後、1953年（昭和28年）に参議院議員に当選して以降、議員としての立場から田中プランを強力に推進することになった。青木に限らず、田中プランの共鳴者が暫時増加し、その勢力は侮りがたいものとなった。
田中プランの理解者が全国的に増えるに及び、各方面から運動を推進する母体となる団体の結成を要望されるに至って、1953年（昭和28年）2月には国土建設推進連盟が立ち上がった。前年3月には「国土開発中央道の建設に関する請願書」が国会に提出されており、連盟の立ち上げとも相まって中央道案の国会提出は時間の問題となった。
東海道の高速道路と中央道の開発道路は、それまでは目的の異なる道路に過ぎず、互いが反目するものではなかった。国土開発を狙いとする開発道路としての中央道と、行き詰まりを見せる東海道交通体系の能率向上を狙いとする弾丸道路はおのずと目的が異なり、優劣を比較できるものではないからである。それが1952年（昭和27年）頃からにわかに中央道の性格が変節しはじめ、一般道路的な性格から高速道路の様相を帯びるに至り、交通の専門家も東京 - 神戸間の高速道路計画は東海道と中央道の2本があるとの認識を持ち始めた。中央道の高速道路計画が世間に広く認知され始めたのはこの頃だといわれる。中央道が東海道に取って代わる高速道路であると世に公表されたことで、東海道と中央道はそれまでの共存的立場から競争的立場となった。あるスローガンでは「国を興す中央道、国を滅ぼす東海道」と揶揄され、両者を二者択一と捉えるような風潮が醸し出されていった。
こうした動きに押されて建設省は、田中プランに否定的ではあったにせよ、1953年（昭和28年）とその翌年にかけて国土総合開発計画の一要素として中央道の調査を行なった。開発道路前提であることから往復2車線の二級国道並の規格として調査し、その結果、建設費を911億円（八王子 - 岐阜間369.9 km）と算出した。これでも判る通り、建設省は中央道を高速道路、ましてや弾丸道路の代替としては考えていなかった。
1954年の動向.
国土開発中央道事業法案上程.
1954年（昭和29年）5月、社会党右派によって第19回国会に国土開発中央道事業法案が提出され、高速道路建設のための法案提出は中央道が先んじた。この法案は国土開発と共に東京 - 名古屋 - 大阪を最短距離で結ぶ高速性が前面に押し出され、それまでの平面交差を許す不完全性を排して純然たる高速道路に変貌した。それは弾丸道路建設を目論む建設省も、はっきりと中央道を東海道に並ぶ高速道路であると認め、困惑を隠しきれないでいた。
国土開発中央道事業法案をめぐっては審議で建設省が難色を示し、さらに詳細な地図がないために中央道のこれ以上の調査は不可能と判断されて休会となり、当法案は審議未了となった。12月23日に社会党右派は法案を取り下げた。
外資交渉.
第5次吉田内閣は12月7日に総辞職したが、この時まで吉田は弾丸道路の実現に精力的に取り組んだ。外国の道路に通暁していたこともあって、大磯の自宅から東京までの道路による往復で日本の道路が先進国に比べて立ち後れていることを痛感していたとも言われ、このため道路政策に対して吉田は熱心であり、同時に弾丸道路のよき理解者でもあった。東海道と中央道の優先順位をめぐって「もちろん東名が先だ（中略）有料でいいから早くやれ」と語ったという。
吉田は弾丸道路の実現に向けて資金調達の道を開くため、電源開発総裁の高碕達之助とともにアメリカに渡って交渉しようとした。吉田の考えでは、余剰農作物処理法(Public Law 480)による農産物の売却によって蓄積された資金を借り受け、それを高速道路の建設資金に充当する予定であった。9月から11月にかけてヨーロッパ経由でアメリカに渡り、資金借り受けの交渉を行なうも破談となった。これ以後は方針転換して公債発行の道を探ることになり、高碕の秘書の川本稔が引き続きアメリカで交渉に当たることになった。交渉は二転三転し、日露戦争で日本を助けた投資銀行モルガン・スタンレーを頼って公債発行を願ったが断られ、外資の計画は行き詰まりを見せた。
1955年の動向.
川本は一旦帰国して情勢を政府に報告した。公債発行の道は閉ざされたが、経済成長する日本は有望な投資先とみたニューヨークの証券会社から相当の金を貸したいとの申し出があった。アメリカ側からは、道路らしい道路がない日本では経済復興の見通しが立たないことで、復興の鍵を握る道路建設は重要問題であるから道路建設の見通しを示すよう促された。しかし中央道と東海道が揉めて道路建設が決まらないことで高碕が吉田と諮って決めたことが、紛糾する東京 - 名古屋間を後回しにして、共通する名古屋 - 神戸間を建設することでアメリカ側と話をつけたところ、大変前向きになったという。ただし、証券会社が投資をしようにも国際復興開発銀行（世界銀行）の承認を要することで、投資を裏付けるだけの権威ある調査報告書を提出することが必要とされた。しかし世界銀行には道路専門の調査機関が存在しないため、権威ある調査機関に依頼することが得策であると結んだ。
報告書によって外資導入に見通しが立ったことを踏まえ、大蔵、建設の両大臣と経済審議庁長官（高碕）とで会談した結果、名古屋 - 神戸間を先行して建設することで意見の一致をみた。一定の条件さえ満たせば米国資本導入が可能であるため、日本側としてはまずは受け入れ態勢を整えて条件を満たすことが必要である。このため、調査団招致と世界銀行に対する工作、そのための名古屋 - 神戸間の路線調査等を急ぐことに決めた。
縦貫道法案上程.
昨年12月に国土開発中央道事業法案が廃案となって以降も田中プランの勢いは衰えることなく、やがて全国規模の高速道路網に規模拡大のうえ、1955年（昭和30年）6月の第22回国会で超党派の衆議院議員430名によって縦貫道法案が上程された。
縦貫道法案が前法案と異なるのは、有料道路方式を採用したことである。トンネル換気装置の維持費用などを捻出するにおいて、貧弱な日本経済を莫大な維持費用で痛めないために無料方式を回避したという。すでに国は、国土総合開発計画のために財政投融資を活用しており、縦貫道の建設費全体で6,500億円、年額換算の場合300億円であれば、総合開発のために財政投融資をしているもののわずかに6 ％程度であるから、国が本気を出せばやれないことはないと中央道派はいう。借金であるから通行料金を取って償還するのはもちろん、償還後は通行料金を積み立てて中央道以後の道路建設も容易にできると自信をのぞかせた。こうして中央道は、幅員の広い山岳道路であったものがまずは高速道路に変貌し、続いて有料道路に変貌した。これによって中央道に高速道路を組み合わせることの合理性がますます遠のくことになった。未開地を貫く中央道では、償還を達成しようにも需要が少なく、償還財源である通行料金収入が期待できないからである。
1956年の動向.
名古屋 - 神戸間の先行整備決定.
1956年（昭和31年）2月、衆議院予算委員会で高碕は名古屋 - 神戸間の計画に着手した旨を答弁した。こうして当面整備すべき区間を名古屋 - 神戸間に限定して整備することになった。これが名神高速道路である。
なお、弾丸道路は元々の計画では一宮から名古屋市守山区にかけて直線ルートを取ったことから小牧はルート上にはなかった。よって名古屋 - 神戸間の整備が決まったとき、名古屋側の起点は小牧ではなくて一宮であった。一宮より東の選択は政治的決着を待つことになった。一方で終点は神戸市灘区岩屋終点から西宮に変更された。理由は全体工事費節減と接続する 国道43号（第二阪神国道）が幅員50 mで大交通容量であることから、当面は第二阪神国道に至るまでの路線にとどめたことによる。神戸市乗り入れは将来の交通の伸びを考慮して改めて検討することになった。なお、名神の「神」は神戸であるにもかかわらず西宮止まりとなったことで、これ以後、神戸市長の原口忠次郎と日本道路公団総裁の岸道三の折り合いが悪くなったという。
ワトキンス調査団来日.
日本に派遣する権威ある調査団の編成にあたり、元アメリカ統計学会会長で証券会社の理事であったラルフ・J・ワトキンスに白羽の矢が立ち、この要請をワトキンスは受諾した。一方で川本は世界銀行の担当官と掛け合ったが、島国の日本は海運を優先すべきであると諭され、高速道路に対する融資に消極的であった。日本に一流の調査団を派遣して、そのレポートだけでも読んでくれるかと尋ねると、融資を前提としないのであれば読むと答え、全く乗り気でないことがうかがえた。惨状をワトキンスに報告すると直ちに人選を行ない、都合6名からなるワトキンス調査団が編成されて5月に来日した。来日にあたりワトキンスは世界銀行総裁に会い、ネガティブな反応に終始する総裁に自分がまとめるレポートを口を挟むことなく読めと念を押した。
調査団の構成員は、道路のエンジニアは一人だけで、他は経済・統計・政策面のエキスパートである。このことは調査団が高速道路の問題を国民経済全体のなかで捉えようとしていたことを示す。その結果、当時の国民総生産(GNP)とそれに対応する交通量との間の不均衡を指摘し、この不均衡は経済成長と共にいっそう拡大されると分析した。つまり名神ができることによってその不均衡が是正され、結果的に経済効果は大きく、この投資は極めて望ましいと結論した。
調査団は約80日間の活動を終え、その成果はワトキンス・レポートに結実した。ワトキンス・レポートはやがて行なわれる世界銀行と日本道路公団との数次にわたる借款の交渉の際の最も有力な基礎資料となり、その後に続く東名の借款にも好影響を与えた。
なお、調査団は調査対象を名神に限定せずに、東海道の東京 - 神戸間全体にわたって調査しており、併せて中央道との比較も行なった。中央道が東海道に取って代る高速道路であると聞き及んでいたからで、その結果「東京より名古屋に至る中央道案は、東海道沿いの路線との比較線ではなく、経済開発のために望ましいもう一つの計画である」と結論づけて、東京 - 名古屋間において2本の道路の必要を説いた。ただしそれは、高速道路が2本必要という意味ではなく、東海道には高速道路、中央道には開発道路（一般道路）という目的の異なる道路が各々必要という意味である。調査団は開発道路と高速道路は基本的に相容れないため、高速道路を東海道一本に絞ることを推奨した。中央道について調査団は、その利用交通は開発が達成されてのち始めて発生するため、ある年数において2車線の中級道路が適していること、およびこの道路は料金収入によって採算をとることが不可能であるため、高速道路として計画することは開発の目的からしても非現実的であると結論づけた。そしてこの見解は道路専門家や行政の考えを代弁するものでもあった。
ただし調査団は、中央道について開発効果が現れてのちの需要増加をにらみ、将来は高速道路に転換できるように用地確保を行なっておくことを付記した。専門家がいうには、これこそが道路計画の手順であるという。交通量が見込めない開発道路は、当初は一般道路で我慢し、開発が進み交通量が見込める段階になってから次の高速道路の段階に進むことが合理的であり建設資金の正しい使い方である。未開地の開発のために高速道路を付けるという例は世界を見渡しても見当たらず、アメリカ大陸の沃野においてすら開発の最初は一般道路が建設されている。なお、アウトバーンは国土開発を目的に建設されたと中央道派は主張する。しかし近藤謙三郎の見解では、東西国境での両面作戦のための迅速な兵力輸送が目的であって、経済性は一切考慮されていない。よってアウトバーンを開発道路と見なすことはできないという。要するに、中央道派が主張する開発のための高速道路という考え方は世界の非常識で、それを再確認させたのが今回のワトキンス・レポートであった。
レポートは高速道路を東海道に推奨したが、国会では中央道に確定させる方向にあった。レポートが提出された段階で第三条の修正案が承認済みで、第26回国会における成立を目指して中島巌が強力に運動を推進した。
1957年の動向.
縦貫道法成立.
1957年（昭和32年）3月、縦貫道法案が成立した。衆議院においては430名の全会一致、参議院においても共産党議員2名を除く全員の賛成になる圧倒的多数の信任であって、以後中央道派は東海道に対する自らの優位性をアピールするため、議員のほぼ全員が中央道に賛成した事実と「中央道は法律で決まっている」というフレーズをことあるごとに活用した。しかし、法律で決まったとはいえそれは第一段階であって、建設に持ち込むためにはもう一段階、第三条の規定に基づく中央道予定路線法案の国会提出・成立を必要とした。
縦貫道法によって中央道が法定されると、中央道の一部となった名神を中央道に接続する必要から、一宮より北東方向へ路線を延伸して小牧を名神の新たな起点とした。こうして建設省は、弾丸道路の西半分を中央道の一部として建設することで中央道派の顔を立て、併せて弾丸道路の一部とはいえ自案通りの計画実現にこぎ着けた。名神は中央道の一部であるにもかかわらず第三条の手続きの例外規定により法律施行後わずか半年で施行命令が発せられ、用地取得を得て着工されることになった。
残る東京 - 名古屋間は法律の上で中央道が先行し、東海道は遅れをとった。法律の制定によって建設省は表向き中央道に反対できなくなったが、裏では徹底的に東海道支持という態度を崩すことはなく、省幹部は自民党議員に対してぜひ中央道をつぶして東海道に自動車道を作るように努力してもらいたいと依頼した。それでも縦貫道法が成立した以上は予定路線の調査を進める義務を負うことから、建設省は1957年（昭和32年）4月から3か年の予定で中央道の現地調査を開始した。
1958年の動向.
政府の抵抗.
法的に一歩先んじた中央道であったが、縦貫道法第三条が足かせとなり、東海道との決着を付けるためには一刻も早く中央道予定路線法案を国会に上程する必要があった。だが政府は建設省が始めた中央道現地調査の結果がまとまるまでは上程を見送ることにした。
理由は、中央道派が示すデータに対して政府や専門家らが懐疑的であったためである。3年前の縦貫道法案の審議で近藤謙三郎は中央道派が出した甘い予測交通量に対して疑問を呈しており、今年の衆議院の委員会でも同じように指摘した。長距離輸送主体ゆえ需要が低いはずの中央道が、需要が逼迫する東海道以上の通行量を見積もっていたからである。政府はさらに中央道派が示す建設費を信用しておらず、少なく見積もっても倍の2,000億円はかかるとみていた。建設費の過小見積もりと通行量の過大想定は、建設資金の運転、償還を考えるうえで非常な危険を伴いかねない。心配されるのは、万が一工事が長期化し、技術的な困難性から工事費の増大があった場合で、営業当初の交通量が少なく、料金収入が経常費を賄いきれないことが重なって資金の償還が不円滑化する恐れがある。
下の表は中央道に関する問題を審議するために設けた中央道調査審議会の中で、建設省が1955年（昭和30年）頃に得た中央道調査の結果と田中清一案との比較である。この時は資料不足から5万分の1の地図という低精度の資料による机上調査で、現地調査した訳ではなかった。それでも2千億円は下らず、現地調査に踏み込んだ田中案が建設省よりも安いという矛盾がある。この田中案が示す1,000億円の意味とは、往復2車線の一般道路の規格である。なぜなら建設省は1953年（昭和28年）とその翌年にかけて国土総合開発計画調査の一環として中央道の調査をしており、この時は八王子 - 岐阜間往復2車線、道路幅員5.5 - 6.5 mを前提として建設費911億円が示されているからである。なお、1955年（昭和30年）にはアメリカ人技師も調査に参加しており、こちらは2,200億円であった。
このように田中をはじめとする中央道派の調査は非常に大雑把で信用に足るものではなかった。よって政府はより詳細な地図を作成したうえでトンネルと橋梁の位置を特定して改めて積算し直し、そのうえで中央道予定路線法案を上程することにした。
法案上程を拒む政府に対して青木は強力に第十条の規定を活用した。この第十条を要約すると、予定路線の法律をまず提出してから、それから必要な基礎調査を行なって建設線の基本計画を決める、と定めている。青木はこれを盾にとって1958年（昭和33年）3月の参議院予算委員会で建設大臣の根本竜太郎に詰めより、政府が調査を名目にして法案上程を先延ばしにしているのは順序が逆ではないかと追求した。予定路線を定める前に詳しい現地調査など不要で、法律に則って予定路線法案を早く国会に上げるように迫った。
産業計画会議の勧告.
予定路線法案上程を迫る中央道派を尻目に、世論は政治臭の強い中央道案よりも東海道案に同情的で、さらに東海道を擁護する団体が現れたが、これが松永安左エ門が率いる産業計画会議であった。1958年（昭和33年）3月に「東京・神戸間高速自動車道路についての勧告」としてレコメンデーションを出し、中央道案絶対有利の状況にあって中央道の弱点を真正面から指摘し、東海道に高速道路を誘致することの合理性を説いた画期的な提案であった。
松永も交通専門家やワトキンス調査団と同様に、開発道路と高速道路の組み合わせに否定的立場を示した。一方で中央道の利点として、山岳部ゆえの用地買収費が安いことを挙げ、この点で民家や田畑、工場が密集する東海道よりも有利であることを認めた。そこで東海道にこだわりつつも、高額な用地買収費の問題を解決するために、松永は国有地が大半を占める海岸線に高速道路を造ることを提案した。
建設省案よりもいっそうの合理性を追求した提案であったが、海岸に沿って走るために走行距離が長く便益が悪いこと、漁業施設、船着場、海水浴場に対する補償問題の難しさなどを考慮して、結局採用には至らなかった。
1959年の動向.
東海道派の反転攻勢.
産業計画会議の援護にもかかわらず、東海道派は相変わらず無力であった。建設省が表立って中央道案を否定できないことに加え、その頃はのちに東海道案に賛成する者や東海道地域に地盤を持つ国会議員でさえ、新幹線が東海道に建設されるのだから、農民に反対の多い高速道路など中央道に譲ってもよいくらいに考えていた。
国会の予算委員会では相変わらずの中央道派の強い突き上げにより建設大臣の遠藤三郎は東海道に高速道路を造ることは考えていないと表明し、中央道予定路線法案の国会提出を約束して政府の公約とした。遠藤は1959年（昭和34年）6月をもって建設大臣を退任したが、それからほどなくして東海道派を率いる立場に転向した。
きっかけとなったのは産業計画会議の東海道海岸路線案の論文である。これを読んだ山本敬三郎（のちの静岡県知事）は、静岡県内の農家の就職難を救い、県経済の活性化と工業誘致を図るための欠くことのできない前提条件は東海道への高速道路誘致であると確信するに至り、遠藤に東海道高速道路の必要を訴えた。この時の遠藤は他の議員と同様に、土地を取られる農民の反発を考え、さらに国会において先行する中央道派の圧倒的な力の前に「今からではとても無理だよ」とすげなく答え、諦めの態度であった。だが、遠藤が東海道案について農家の就職問題と絡めて農民と座談会を催したとき、聴衆の反応がそれまでのものと変わっていることに気がついた。東海道高速道路の持つ役割を農家の就職問題等を含めて説明したのであるが、効果てき面であったことから遠藤は考え方を変えた。
圧倒的不利の東海道案が法的に先行する中央道案に追いつくためには、沿線自治体の一致と関係国会議員への説明と根回し、マスコミ対策が必要であるとして、遠藤は周到に計画を練り上げた。これが実を結んで1959年（昭和34年）8月、静岡、神奈川、愛知の三県、他2市の自治体の長から成る「東海道第二国道建設期成同盟会」の立ち上げに至り、さらには国会議員に呼びかけて、同年12月に三県の与野党議員全員が参加する「東海道第二国道建設促進議員連盟」が結成され、その会長に遠藤自らが就任した。縦貫道法成立によって立場上弱くなった建設省になり代わり、前建設大臣を会長とする国会議員同盟がここに活発な対抗運動を開始して議員同士における競合という姿を明らかにした。
建設省中央道調査報告書の提出.
その同じ月、3か年の歳月と1億6千万円の費用をかけた建設省の中央道調査が完了し、その成果を「建設省中央道調査報告書」にまとめて中央道派に示したところ、猛烈な反撃が加えられた。このとき提示した建設費用は3,200億円で、中央道派が信じていた事業費の3倍強の積算であったからである。これにより「建設省の積算は過大だ」「建設省はやる気がないのだ」と怒って席を蹴り上げ、全員が総退場したという。
しかし、積算が間違っていたのは中央道派のデータで、全延長の50パーセントが山岳区間ゆえ、建設費用も勢い高額になることは明らかで、一般に言われている資金では到底、中央道の建設は不可能であることを、実際に中央道の通過予定地を視察した関係者は確信したという。この費用に比べ、この時点における東海道案の概算費用は1,700 - 1,900億円で、中央道案の約半分であった。調査によると、世界にも類を見ない高額な道路となる割には、一日あたりの推定交通量は6,500台と少なく、投資額の償却には約半世紀を要するなど、有料道路としては非採算的であると結んだ。しかもこの金額は中央道だけのもので、中央道から各沿岸を結ぶ肋骨道路は織り込まれていない。開発道路として役立たせるならば肋骨道路の建設は欠くべからず条件で、それを合わせればより高額の建設費を要するものと考えられた。
この試算結果を受けて大蔵省は、3,200億の建設費に見合うだけの交通需要の見込めないところに世界銀行が融資するはずがないとして中央道案に反対し、経済企画庁と農林水産省も大蔵省と立場を同じにした。
専門家の意見も手厳しく、当初から中央道案に反対した金子源一郎は、3.1 %（100 mの距離で3 .1 mの高低差）以上の勾配が全延長の35 %、5 %以上の勾配が7 kmにわたって連続し、さらにトンネル延長が74 kmにおよぶ点を挙げ、これは中央道の利点である平面図上の最短距離を、時間的にも走行費の点でも全く消失させるという。つまり平地であれば80 km/h出せる大型トラックが、こうした条件では半減し、東京 - 小牧間の平均において60 km/h以下、燃料も2割増しとなり、東海道よりも直線距離が短い利点など全く意味を成さなくなる。また、長大トンネルにかかる年間の維持費の問題を挙げ、平地の数倍、年間20 - 36億円の経費と見込まれることは、一日平均6,500台という低い通行台数と考え合わせると甚だ能率の悪い投資であると結んだ。
1960年の動向.
東海道派による議員立法策定から両法案同時提出まで.
こうした中央道派の不利に乗じて東海道派は猛然と追い込みをかけ、まずは建設の根拠を得るために「東海道高速自動車国道建設法案」という独自の法案を作り、議員立法としての成立を試みることにした。経済効率と建設コストで勝る東海道案ではあるが、法律の裏付けがないことが最大の欠点であるため、議員立法によって中央道案と対等の立場に立って互角に競り合おうと企図したものである。この方針は1960年（昭和35年）1月29日に総会を開いて決定し、自民党、社会党、民社党3党で共同提出することに決めた。
なお、東海道法案は中央道の小牧 - 吹田間（名神高速道路）と同様の建前を適用することにした。調査終了している名神が第三条の手続きの例外としたように、東海道の東京 - 小牧間もかつて建設省が弾丸道路としての調査を終了していることから、東海道法案の中に予定路線を直接法定することにした。つまり、路線法案を2回通さなければ着工できない中央道法案と異なって、東海道法案は1回限りの国会通過で建設まで保証することにした。さらに2月6日には法案要項と建設趣意書を決定し、ただちに全国会議員に呼びかけて趣旨賛同議員の著名運動を開始し、同日に東京、三重選出の議員も連盟に加入した。
中央道派が自ら決めた改定第三条の予定路線法案提出にもたついている間に、東海道法案は今にも実現しそうな気配を漂わせてきた。東海道に対等に並ばれては経済効果と建設コストで勝負にならないと知っているだけに、中央道派は東海道よりも先に中央道法案の国会上程を目指すための行動を起こした。
1960年（昭和35年）3月9日に開催された参議院予算委員会で、青木は政府に対して予定路線法案提出の遅延の責任を追及し、総理、建設、経済企画庁長官、農林、大蔵の各大臣を次々と答弁台に呼びつけ、法律に明文化されている中央道予定路線法案提出に賛成か反対か、その態度を表明せよと迫った。反対と答えれば法律違反となるだけに、意見保留の大蔵大臣を除いた全員が賛成と答えざるを得なかった。
青木の追求が功を奏し、翌10日に開催された交通関係閣僚協議会で、中央道予定路線法案の今国会提出が決定した。さらに15日には閣議決定に至ったが、中央道に絶対反対の立場であった大蔵省や経済企画庁がともかく中央道案の国会提出に同意したのは、法案を通すことと着工とは別問題であるという建設省の説明に従ったためであった。
この情勢を見た東海道派は「東海道高速自動車国道建設法案」を中央道予定路線法案と同時提出、同時採択に持ち込むことを主張した。中央道派が言うには、立法は今年は中央道、東海道は来年にしろという。その真の狙いは、中央道法案成立後に来年の東海道法案の反対に回って中央道の着工完成を先に済ませようとする魂胆であって、ゆえに東海道派としては今国会の同時提出でなければどこまでも承服しないことにした。遠藤は言う。「当方は中央道をやめろというのではなく、もう一本東海道もやってほしいというのです」と至って低姿勢であったが、そこには両案同時提出であれば、現状の国力から推して東海道の建設が優先されることを見通した冷徹な計算が含まれていた。
自民党政務調査会建設部会長はこの両法案を並行審議して、第34回国会で双方通そうとした。よって3月18日になって一つの調整案を出した。それは中央道派の納得を得るために、東海道案から自動車専用道路の匂いを薄めることを狙って議案名称「東海道高速自動車国道建設法案」のうちの「高速自動車国道」の文字を「幹線自動車国道」に置き換えて「東海道幹線自動車国道建設法案」に、また中央道とは違う道路であることを印象づけるために区間を中央道の「東京都 - 小牧市」に対して、東海道は「東京都 - 名古屋市附近」に改めて今国会で同時審議とする内容であった。これに対して東海道派は即座に賛成、中央道派も31日に至って賛意を示したことで建設部会は調整案を決定して万事丸く収まるかに見えた。
そして4月1日の中央道予定路線法案の閣議決定と自民党七役会議の両法案の並行審議了承後、政務調査会と総務会で東海道法案を決めるのを待ってから両法案同時に国会に提出する予定になっていたが、政調審議会の席で青木が真っ向から建設部会長の調停案に反対して、東海道案の否認と今国会における中央道案の単独提出を主張した。青木の脳裏にあったのは、もし東海道に高速道路が造られた場合、中央道は法律のうえでの道路が残るだけで、実際に車が通る道はいつまでたっても建設されないという見通しであった。意見の相違により総務会はこれを議題に取り上げず、政務調査会に差し戻した。
ところが政務調査会ではとても収まりがつかないため、与党首脳は政務調査会の調整を一時棚上げして総務懇談会に移した。4月13日、ここで両派から意見を聞いたが、応酬となった。中央道派が「中央道は法律で決まっている、東海道に高速国道の必要なし」と言えば、東海道派は「あれは開発道路のはずだ、高速国道は東海道に建設してこそ効果が得られる」と反論した。そして、両派とも選挙地盤、利権が絡んでいるだけに問題はこじれる一方であった。
こうした中で総務会は、法律で決まっている中央道を今国会に上程して東海道案は別途考慮する方向に傾いたが、これに東海道派は強硬に反発した。この席で中央道派は原則論を出し、東海道法案を提出したいのであれば法律に則り縦貫道法の審議会にかけるよう迫った。対して東海道派は、中央道派が多数を占める審議会にはかれば東海道案が否決されることは明らかであるとしてその要求を呑まず、むしろ建設省の報告書を引き合いに出して中央道の採算面、経済効果等の問題を取り上げて中央道の非現実性を追求し、場合によっては縦貫道法の改正も辞さないとの強硬姿勢を採った。さらに自案と併せて中央道案を葬り去るという、共倒れの抱き合い心中の決議をするまでに至ったが、これは中央道派を揺さぶるための作戦であった。
中央道派がこのまま抵抗を続ければ東海道派は両案共倒れの廃案に持って行く構えで、さりとて同時提出を呑めば国の財政的制約から東海道しか建設されないことは目に見えており、東海道派の作戦が功を奏する結果となる。後に引けなくなった中央道派のもとへ、共倒れに至ることを危惧した建設大臣の村上勇が5月4日に青木を訪ねて説得した。どうか中央道側で譲歩をして、東海道案を認めてほしい。その代わり、中央道側に対しては政府と自民党で建設の保証を与える旨を述べると、青木も次の理由により村上の提案を呑んだ。仮に共倒れになったとして、次の国会で再び問題化した場合、中央道法案が東海道案より有利に傾く保証はない。この時点で東海道派の議員同盟は関係地域以外の全国の議員からも多数の署名を取っており、この状況下で次の国会で東海道を蹴って中央道だけ通すことは不可能であると判断し、ゆえに今国会における同時提案は了承する。ただし、東海道だけ建設して中央道建設の梯子を外さないことを党と政府で保証してもらいたい旨を伝え、村上は了承した。
中央道派の妥協により5月11日の政務調査会審議会で意見がまとまり、翌12日の総務会で第34回国会への両法案提出で最終的な決着をみて党議決定とした。
国会審議と法律の施行.
これを受けて、第34回通常国会の衆議院建設委員会で「国土開発縦貫自動車道中央自動車道の予定路線を定める法律案」（内閣提出）と「東海道幹線自動車国道建設法案」（遠藤三郎ほか58人提出）が5月18日に可決した。翌19日の50日の会期延長と20日には新日米安全保障条約が衆議院で強行採決され、怒った社会党と民社党両党が国会不参加を表明したことから、国会は全くの機能停止に陥った。わずかに自民党の単独審議が変則的に行われ、6月17日の衆議院本会議の両法案の可決と、6月21日の参議院建設委員会における両法案の可決はこれによってなされた。法案成立まで余すところ、参議院本会議における審議のみとなったが、国会運営正常化の見込みが立たず、関係議員からはこのまま審議未了により廃案になるのではないかと危ぶむ声さえ聞かれた。こうして国会は空転したまま会期最終日の7月15日を迎えた。この時点で50法案が衆参両議院にたまっており、二つの自動車道法案もこの中に含まれていた。
時間切れが迫るなか、首班指名選挙における自民党の妥協により社会党と民社党の暗黙の了解を取り付けたことが功を奏し、自民党と同志会のみの参議院本会議が午後十時過ぎから開催された。特に緊急を要する法案の審議が優先して行われ、両自動車道法案も時間切れ目前の危ういところで可決成立した。それから10日後の7月25日、両法は公布施行され、東京 - 小牧間には法律上、二つの路線が存在することになった。
1961年の動向.
これまでは政治家同士の対立であったが、これ以後は建設省と大蔵省による政府内の対立に軸足が移った。法律の施行後、着工の段取りを決める段になって法律通りに両路線着工とするか、東海道のみ着工とするかで両省が揉めることになった。
1961年（昭和36年）1月に開かれた自民党の総務会と政務調査会の合同会議では、今後5年間における道路予算のうち、高速道路をはじめとする有料道路にかける予算を8,500億円と決定したが、3月に開催された交通関係閣僚協議会では、両道路全線同時着工は荷が重すぎるため、着工時期については改めて検討するとした。その結果、長期にわたって結論がでず、来年度予算案の編成期を迎えるに及んでどうしてもこの問題に決着を付ける必要にせまられて出された配分案が、東名840億円、中央道416億円であった。
この数字をもって建設省と大蔵省が折衝を重ねたが、大蔵省と経済企画庁は投資効果の低い中央道は考慮せず、当面は東海道の建設に全力を挙げるべきと主張した。一方の建設省は問題の多い南アルプス区間を除いた東京 - 富士吉田間と東名全線の同時着工を主張した。これは富士山麓の道路網計画と併せ考え、東京 - 富士山麓間の路線は交通処理上必要なものと考えられたからである。特に東京都の過大防止化と国際観光の面からみて中央道の投資効果は十分あると反論したが、大蔵省は一向に後退しなかった。9月になって一応同時着工の線で話し合いがつくも大蔵省は、中央道の着工区間を東京 - 八王子間に縮小せよと主張し、なかなか建設省の原案通りに決まらなかった。
このままでは中央道の運命も危ういと感得した青木は10月3日になって大蔵省の大平正芳と前尾繁三郎の二人と会見した。青木は村上の中央道着工の約束を信じて第34回国会への両法案同時提出に同意したことを踏まえ、それが中央道が後回しになれば何の面目があって六都県の関係者にまみえることができるのか、自分は責任をとるつもりでいるから、そのときは自民党としての内閣と政府がいかに信用がおけないかを天下に表明して進退を決めると二人に言明した。この二人は青木のかつての部下で、これが嘘でないことを悟った大平はその日のうちに中央道に予算を付けて同時着工とする大蔵省の方針を決定した。
こうして10月に道路整備五か年計画が決定し、予算が獲得された東海道全線と中央道の東京 - 富士吉田間は路線調査に入り、建設に動き出すことになった。
中央道のルート変更.
両案対立の時代と異なって建設省は中央道に積極姿勢を示した。しかし赤石山脈通過区間だけは難色を示し、大蔵省も反対であった。東京 - 富士吉田間に予算が付いたとはいえ、全体の東京 - 小牧間となると全線開通が全く見通せない状況であった。そのような折り、青木は1962年（昭和37年）9月から2か月にわたって欧米の高速道路の視察旅行に出かけた。
旅行は実地で得た知見を今後の道路政策に役立たせることを目的としたが、目的の半分は建設途上のモンブラントンネルを視察することであった。あらかじめパリとローマの大使館に手紙を書き送り、現地の当局にトンネルを案内してもらうよう手筈を整えてから乗り込んだ。トンネルはアルプス山脈で一番高い山を貫き、長さは約11 kmである。中央道の赤石山脈のトンネルは最長8 kmであるから、この点で中央道建設の技術的な問題はない。しかし、自動車の排気ガスを抜くための大規模な換気装置の建造実況を見るにおよび、青木は建設省が中央道に難色を示すのも無理からぬことであると感得した。なお、長大トンネルに換気装置を設けることがいかに困難であるかは一部の国会議員も認めるところであって、過去に関門トンネルにおいて換気装置の現状を国会議員に見学させたところ、あれだけの施設が必要なのかと驚いたという。約3.5 kmの関門トンネルでこの状況である。それが標高3,000 m級の赤石山脈を貫く約8 kmの長大トンネルでは建設省もさぞ困っているのではないかと同業関係者は心配したという。
費用の割には効果が少ない赤石山脈ルートにこだわっていては、中央道の全線完成はいつになるかわからない。早く完成するには根本的な反対理由を除去するほかないと判断した青木は赤石山脈通過を取りやめて、工事が楽で費用も安く、山梨県と長野県の中央を通ることで経済効果も見込める甲府盆地経由の諏訪回りにすることを決断した。欧米旅行から帰国した青木は同年12月、建設省幹部と面会し、諏訪回りに必要な調査予算を大至急大蔵省に要求してもらいたいと要請した。12月になって新しい要求を出すという異例の事態であったが、各省から出た予算を削る最中であった大蔵省も要請に応じて700万円の調査費を認めた。諏訪回りは法律に違反するが、その責任はすべて青木が被ると言って沿道自治体の反対を押し切って変更に同意させた。田中清一はルート変更には最後まで反対で、ここで青木と袂を分かった。
仕上げは予定路線法の改正であった。縦貫道法が議員立法で成立した以上、これを議員立法で改正することは不可能であるため、政府案として出して貰うべく建設省に要請した。折しも建設省は東北、中国、九州、北陸の各自動車道の予定路線法案を出すタイミングであったことで、これに中央道の改正案を盛り込んでもらうことにした。特に九州自動車道の日田経由を削り、福岡県から直接熊本県に至る改正案が確定済みで、これが中央道の改正案と非常に似ていたことから、この機会を捉えて一緒に提出しなければ二度と改正の機会はないと考えられた。
要請に対して政府は同意したが静岡県が強硬に反対した。県民に開発の期待を抱かせておきながらここで法律改正されては困るというのが静岡県側の主張であったが、自民党はじめ建設省が間に入ってとりなした結果、静岡県も改正に同意し、法案は1964年（昭和39年）6月に可決成立した。こうして中央道は原案より延長が60 km伸び、建設費は1,500億円圧縮されることとなった。この結果、当初抱いた六大都市を最短距離で結び、山岳部を資源開発するという目的から経済指向の路線に大きく転換した。
開発道路であることを捨て去り高速道路に特化した中央道の姿は、かつて専門家達が指摘した開発道路と高速道路は基本的に相容れない関係であること、中央道が高速道路を選び取るのであれば予定経過地を見直すことを体現するものであった。
高速道路建設の意味.
中央道は専門家や行政から激しい反対にあったことから、赤石山脈通過ルートを大幅に変更のうえ、施行命令から20年を要して全線開通に至った。これに対して東名は小幅な修正はあったが概ね原案通りの路線で、施行命令からわずか7年で全線開通に至った。
専門家は中央道が純粋な開発道路であれば反対意見はなかったとみる。事実、国民は資源開発目的の田中プランを素直に受け入れて支持した。専門家もまた、人口が過大化する弊害と地域別の富の不均衡の問題を解き放つための開発道路の必要を認めると同時に、重要経済地域を擁する東海道についても、能率向上の観点から高速道路新設の必要を認めた。よって中央道の開発道路と東海道の高速道路は両方とも必要であって、二者択一ではない。このことはワトキンス調査団も「東京より名古屋に至る中央道案は、東海道沿いの路線との比較線ではなく、経済開発のために望ましいもう一つの計画である」と両道の必要を認めている。その平等性がわかりづらくなったのは中央道が有料の高速道路に変貌したからである。よって問題の本質は東海道（高速道路）と中央道（開発道路）の二者択一にあるのではなく、それぞれに高速道路が要るか否かである。
高速道路には特有の使命がある。自動車が能率的に、早く物資を運ぶことと、歩行者・自転車が安全、便利に通行することは基本的に両立しない。自動車交通量がある段階を超えたときはなおさらで、特に重量車両（トラックなど）の場合、生活道路の安全を守るために低速走行を余儀なくされ、円滑な輸送ができなくなる。そこで両者を分離するために一般道路とは別に高速道路を造る。そうでなければ道路はいずれの使命にも堪えられなくなる。よって高速道路はあくまで交通量が多い一般道路を救済する目的において有効に作用する。そして交通量が多く見込まれることはまとまった通行料金収入が期待でき、借金返済の見通しが立てやすくなる。この意味で既開発地域を貫く東海道が早くに全線開通に至ったのも当然であった。
その高速道路に開発道路を兼任させることは原則的に正しくない。開発道路の条件が高速道路の要件と全くかみ合わないからである。もし両者を併せようとすれば、いずれかの機能を犠牲にしなければならない。
東海道と中央道の論争は、高速道路というものの実体を正しく認識しているか否かを問いかけるものであった。結果的に東海道は正しく認識し、中央道は誤って認識した。高速道路の本来の用途とは別の使い方を模索した中央道は、計画上の無理が生じて結局は本来的な用途に立ち返るために路線を大きく変更した。一方で認識が正しかった東海道は、高速道路を必要とする理由付けも始終一貫しており、計画は順当に実現された。
年表.
開通後のインターチェンジ(IC)追加設置等の詳細な状況は、名神・中央・東名の各項目の年表を参照。本節では路線開通のみにとどめる。