保安林

保安林（ほあんりん）は森林法によって定められた森林の一種。木材生産ではなく、水源の保持・土砂災害の防止・生活環境の向上などの森林が持つ公益的機能を重視し、機能を発揮することを一般の森林以上に期待された特別な森林である。
概要.
保安林は都道府県知事や農林水産大臣によって一般の森林の中から指定される。保安林は森林が持つ公益的機能を発揮することに重点を置く一方で、木材生産の場としてはあまり重要視されない。樹木の伐採にあたっては後述のように制限がかけられている。制限の強弱の程度については保安林の種類や状況によって差がある。また、保安林を住宅地や工場用地などに安易に転用することにも制限がかけられている。
指定にあたり森林を構成する主要樹種（広葉樹か針葉樹かなど）、所有の形態（民有林、国有林、分収林）などには左右されない。ただし契約終了時に樹木を皆伐して売却益を分収するような分収林契約を結んでいる森林において、択伐や禁伐などの伐採条件が厳しい保安林に指定されてしまうと当初の契約が遂行できないために、後述のように伐採制限が比較的緩い水源かん養保安林を除いてなるべく指定を回避するか、万が一厳しい条件で指定になってしまった場合は保安林部分を分収林契約地として除外するなどの対策が取られる。
歴史.
様々な目的のために樹木の伐採を控えるということは昔から行われてきたことが記録に残る。日本では670年代天武天皇が飛鳥川上流の南淵山（現在の奈良県高取町高取山）周辺を禁伐とした記録が残る。この時代、燃料や建材として木材・木炭を大量に消費する人口が集中する都市部周辺、同じく大量に消費する産業の周辺（たとえば陶磁器製造、たたら製鉄（酸化鉄の還元を木炭で行う）、製塩（濃縮海水を煮詰める作業の燃料として木材を使う））では部分的に森林が荒廃していたと考えられている。荒廃地周辺では植生も変化し広葉樹の過剰利用が続くとマツ類が優先するようになった。集落では入会地としてルールを作り共有財産として森林を使うようになった。
江戸時代に入ると前述の要素に加えて人口増加、都市部への人口集中、たびたび起こった江戸の火事からの復興のための大量の木材消費、海運の発達により全国各地から木材を調達可能になったことなどで全国的に森林が荒廃した。1660年代幕府は諸国山川掟を出し根株まで採取してしまうことを禁止した。これは土砂災害防止および治水という公益的機能に重点を置いたものであり、今の保安林制度にも近いものであった。また各地の藩では留山と称する禁伐山を設定し有用樹種の保護と育成に努めた。江戸時代の森林は相当に荒廃していたと考えられており、各地を描いた浮世絵では山はマツ類を主体とした疎林のはげ山のようなものとして描かれていることが多い。はげ山からは土砂が大量に流出し治山治水上の問題を起こしてはいたが、一方で河川によって運搬され海岸に堆積し砂浜を拡大させたと考えられている。砂浜からは強風で砂が内陸に飛ばされることで農地や生活に影響を与えることから防砂のための森林造成も行われた。
現在の保安林制度が作られたのは明治時代になってからである。
保安林の制限.
保安林において樹木の伐採および土地の切り盛り、土石の採取、家畜の放牧などを行う場合は、規模の大小に関わらず森林の利用者と都道府県の保安林担当者との間で事前に内容を協議し許可をもらうことが必要になる（国有林内の作業も都道府県が管轄する）。ただし、危険木の伐採（例えば送電線にかかりそうな樹木の伐採撤去）は協議ではなく森林利用者による一方的な届出でもよく、また緊急性を要する事案（たとえば道路に保安林の樹木が倒れてきたので撤去する場合）などは事後の協議でも良いとされている。
指定施業要件.
指定施業要件とは保安林の伐採の方法及び伐採後の植栽の必要性の有無について定めたもので保安林ごとに設定される。収穫して利用する伐採は皆伐（森林の樹木を殆ど全部伐採すること）、択伐（一部だけ伐採すること）、禁伐（伐採を一切禁止すること）の3種類に分けられる。これらとは別に森林内で生育の悪い個体を間引くための間伐が設定されており、禁伐と定められている保安林でも間伐はできることがある。保安林の択伐や間伐での伐採限度は保安林が蓄積している材積に対しての伐採する材積で表される。かつては限度の材積率は20%であったが、2000年代以降35%に見直される森林が増えてきている。これは日本で徐々に普及が進んでいる高性能林業機械による伐採を考えた場合に20％では厳しすぎるからとされている。
皆伐できる保安林（ほぼ水源かん養保安林に限られる）でも特定の流域で一度に大面積の森林が皆伐されてしまうことは、公益的機能の維持に支障をきたすとして都道府県による規制がある。民有林において保安林を皆伐したい場合は都道府県が定める年4回の募集期間内に伐採計画を伐採者と都道府県担当者で協議し、都道府県は流域ごとに申請されている皆伐面積を把握したうえで伐採許可を出すか判断する。
伐採後の苗木の植栽については義務の場所とそうでない場所がある。制限に反した行為をした場合には森林法第38条に基づく中止命令・造林命令・復旧命令・植栽命令の都道府県知事の名前で監督処分を行い、森林法第206条〜210条、212条による罰則がある。
作業許可.
作業許可とは指定施業要件とは別に定められる制限である。
保安林の優遇措置.
樹木の伐採売却や、土地の売却などに制限がかけられる一方で、保安林に指定されると規制内容に応じて優遇される。立木資産の凍結に対する利子相当分の損失補償を受けられることがある。また、固定資産税、不動産取得税、特別土地保有税は非課税になる。相続税、贈与税は伐採制限の内容に応じ課税額の3〜8割が控除される。一定の条件の下、保安林維持の為に、日本政策金融公庫から長期で低利に融資を得ることができる。
保安林に設置される構造物.
林野庁及び都道府県などの林業系の部署が荒廃地を復旧する治山事業として建設する各種の構造物（森林法の中では第41条などで保安施設と呼ばれるもの）は「保安林の健全な生育を助けるため」という名目で建設され、建設場所は荒廃し機能が低下したと判断される保安林内に限られる。ただし、構造物建設予定地の荒廃の程度が酷く森林でないと判断される場合には、治山構造物だけを荒廃地に作り暫定的に保安施設地区と呼ぶ。保安施設地区は将来的に森林が成立したと判断されると保安林へ転換される。
たとえば、砂防ダム（林野庁や都道府県の林業系の部署では治山ダムと呼ぶ）ではダムを作ることによって、ダム上流側の渓流の勾配が緩和されて堆砂敷が造られる。渓床勾配が緩くなることで両側斜面も浸食されにくくなり（山脚の固定などという）保安林の生育に適した状態になる。同じように山の斜面に設置される土留工、法枠工、地すべり防止工、落石防止工、雪崩防止工などは「土砂、石、雪の移動による森林の衰退を防ぎ健全な保安林にする」、海岸などに設置される防風柵は「風による倒伏、飛砂による埋没から苗木を守り健全な保安林にする」という名目で建設される構造物である。このように土石流、土砂崩れ、地すべり、落石、雪崩、飛砂等に対する防災構造物を治山事業として作りたい場合は、構造物の建設予定地周辺を保安林に指定する必要がある。ただし、すべての種類の保安林で治山事業による構造物を作ることができるというわけではなく、森林法第25条における第1号から第11号までに記載されている保安林のうち、第1号から第7号までの種類に限られる。このために第8号から第11号までの保安林において構造物を作りたい場合には最低限荒廃部分だけでも、第1号から第7号までの保安林と兼ねて指定する必要がある（号数と適合する保安林の種類の関係は後節を参考のこと）。
保安林の指定と解除.
保安林の指定.
保安林の指定は原則として民有林は都道府県知事、国有林は農林水産大臣が行うが、2都道府県以上に跨る河川の流域（河川法における一級河川相当の河川の流域と説明されることもある）における3大保安林（水源かん養保安林、土砂流出防備保安林、土砂崩壊防止保安林）に関しては民有林であっても農林水産大臣の権限で行う。ちなみに下記の解除も同様である。
保安林は所在地（地番）で指定され、不動産登記では地目「保安林」と記載される。ただし、地番の一部だけを保安林とする場合は地目「山林」などとして登記されており、登記簿を見ただけではわからないようになっている。保安林の各種の情報（所有者、所在地、図面、保安林の種類、伐採の条件、保安林指定日等）は、都道府県の保安林担当の部署が保安林台帳を作り管理しているため、ある地番が保安林に該当するかどうかは都道府県に問い合わせるのが最も早く確実である。
民有地で新たに森林を保安林に指定したい場合、形式上はその所在地（地番）の森林を所有する所有者が都道府県に対し各種申請書を提出し、都道府県ではそれを審査し指定の可否を判断する。ただし、実際には用意する書類が多いこともあり、森林所有者には保安林指定への同意書だけを書いてもらって、都道府県の保安林担当者が各種資料を用意して都道府県知事の名前で申請書一式を作り審査に臨むということが多い。前述のように治山事業を行うためには該当森林を保安林へ指定することが条件となっていることから、荒廃地を治山事業で復旧したい市町村や都道府県の担当者が森林所有者に状況を説明して同意書を書いてもらうこともある。
原則は該当地番一筆を全部保安林に指定することを目指して所有者と交渉する。樹木の伐採や土地の利用に制限がかかることから一筆保安林指定に難色を示す所有者もおり、その場合は分筆後の再申請、もしくは地番のうちの一部を保安林とすることで妥協することもある。申請書は都道府県の本庁を経て農林水産省で審査を受け、保安林指定が決まった場合は官報で告示される。この告示日が保安林指定日となる。告示後しばらくしてから登記簿の地目の変更が行われ、登記簿上も保安林に変わる。保安林に決まった区域には保安林の種類が書かれた黄色い四角形の標識や棒状の標柱が建てられるが、かつて指定された場所を中心に標識・標柱がない区域も多数ある。
保安林の解除と作業許可.
保安林は開発許可を取るのが特に難しい森林であり、一度保安林に指定された森林において保安林の解除は原則として出来ない。仮に保安林である森林が山火事や病虫害で壊滅状態になった場合でも法的には無立木地の保安林として扱われる。森林法上で保安林が解除が出来るとされている例は2つある。1つ目はその保安林が保全対象としているもの（集落や農地など）が消滅した場合、2つ目は公益上の理由で保安林を解除する必要がある場合である。これらの場合は審査のうえで解除することができるとされている。後者の「公益上の理由」というのは幅広く、道路、ゴルフ場、スキー場、住宅団地、工場、発電所、採石場などへの転用も含まれる。保安林の解除転用についてはもめ事になりやすく、しばしば裁判に持ち込まれる。森林法ではなく林野庁からの通知文を根拠に解除を認めた判例もある（後述）
業者や自治体から提出された転用計画及び現場の保安林の状況と照らし合わせ、現場の保安林を第1級地（どんな理由でも絶対に解除しない保安林）、もしくは第2級地（必要に応じて解除することも可能な保安林）に分類する。第1級地には治山事業による構造物（土石流、がけ崩れ、落石、地すべり、雪崩、強風、飛砂等に対応する構造物）を建設した保安林、治山事業による下刈や間伐等の作業を行ってから一定期間内の保安林（これら2つはそもそも治山事業が保安林内で行う事業と定義されているために、保安林を解除してしまうと事業を実施した理由を失ってしまうからである。）、区域のほとんどが急傾斜地にある保安林、人家等の保全対象に隣接し効果が期待される保安林などが該当する。また、保安林の解除から開発にあたり一部を保安林として残すことが求められるが、この際に残すまたは開発の代替地として新規に指定する保安林部分も第1級地の扱いになる。第2級地は第1級地以外の保安林とされている。1級、2級のランク付けは転用計画によって異なり、あらかじめ決められているものではない。
保安林内の作業許可を数年毎に延長し続けて実質的に解除のような状態にするものもある。
保安林の種類と面積.
保安林の種類は森林法第25条において1号から11号の条文で定められている。ただし、5号及び6号の条文で定められる保安林は複数の公益的機能を持っているため、これらを各々分離させた次の17種類の保安林が認められている。保安林の面積は1,300万haに達するとされ、日本の森林面積2,500万haの過半数、日本の国土面積3,800万haの1/3以上に及ぶ。
指定目的達成の手段.
保安林機能強化の一環として、水源林造成事業の実施や、森林法第41条による保安施設事業の実施、特定保安林の指定などがある。保安林には手入れがなされていないなど健全な状態と言えないものがある。公益的な働きが低下している保安林については農林水産大臣が、森林法第39条の3によって特定保安林に指定して、整備を進める。都道府県知事は、特定保安林内で早急な施業が必要なものについては要整備森林に指定し、地域森林計画を明示する。その後、地域森林計画に基づき都道府県知事は森林所有者等の自発的な施業を勧告する。必要がある場合には治山事業を実施する。
保安林に関係する主な判断事例.
保安林の解除転用、伐採規制などはいずれも行政による許認可であり、行政の判断によって利害を受けるものから反発を受け、クレームを受けたり時には行政訴訟に発展する場合もある。また、土砂災害や雪崩から命と財産を守る各種の治山構造物を作る治山事業の根拠ともなっている仕組みであり、不適切な管理や安易な転用によって大災害を起こしてしまうこともある。以下に保安林に関する裁判の主な事例を示す。
類似の法律や制度.
海外における類似の法律や制度.
海外にも保安林に類似の制度が存在する。