楼蘭はその記録が残る全時代を通じて国王を頂点とする国家であった。しかし、国王の権力がどの程度強力なものであったのか、又は制約されていたのかはまだ不明な点が多い。少なくとも現存する史料からは、高位役人の人事権を国王が掌握していたらしいことがうかがわれる。王妃はしばしば周辺国との政略結婚によって楼蘭王と結婚した。漢から宮女が与えられて楼蘭王の妻となったことが『漢書』に記録されている他、3世紀頃には隣国の于闐（ホータン、またはコータンナ）の王女が王妃として迎えられた。于闐国と鄯善国は国境を巡って争っていたが、一方で鄯善王妃となった于闐の王女が、故郷へ里帰りした事なども記録にのこっており、当時の外交交渉の複雑さを今に伝える。中央政府の官制は『漢書』西域伝には鄯善国王を頂点として輔国公、郤胡公、鄯善都尉、撃車師都尉、左右且渠、撃車師君、訳長という官名が記録されている。この時期の官職を知る事の出来る現地史料は乏しく、詳細は不明であるが、3世紀の官職についてはカローシュティー文字文書類からかなり詳細に知る事が出来る。そこからわかる楼蘭の官僚機構は『漢書』西域伝の記録よりも遥かに複雑であるが、時代の開きがあるため単純比較は難しい。3世紀の楼蘭（鄯善国）には、大王（マハーラーヤ Maharaya）の下で最も高位の役人としてキツァイツァ（Kitsaitsa）がいた。キツァイツァ職にある者の署名は各種の公文書に必ず存在し、各種の裁判で判決を下していた事が知られている。キツァイツァに次ぐ高位官職としてカラ（Kala）があり、この役職には王子（マハーラーヤプトラ Maharayaputra）がついていた。一説には王子の称号ではないかともいわれる。他にオグ（Ogu）、グスラ（Gusura）、キュヴァライナ（Cuvalayina）などの役職があり、これらの職権などについては未だ不明点が多いが、各州の長官よりも上位に置かれる高級官吏であった。こういった高級官吏には、王から荘園（キルメ Kilme）が与えられ、彼らはそこから得られる収入で生計を立てた。
楼蘭の国制に関する知見はその多くをカローシュティー文字文書や現地で作成された漢文文書に依存する。こういった文書類が多く見つかっているのは主に3世紀頃であるため、この時代についての研究が進んでいる。以下に述べる国制の概要も基本的には3世紀の記録に基づいて復元されている。
この楼蘭（クロライナ）とは別には、王都を指す言葉として扜泥という言葉があった。『漢書』などでは鄯善国の首都としてこの名を用いている。これはカローシュティー文字文書に登場するクヴァニ（クハニ Kuvani, Kuhani）の音訳であると考えられ、城砦を意味する語が王都の意味に転用されて用いられたものである。また、カローシュティ文字文書の中にはマハームタ・ナガラ（Mahamta Nagara）という言葉で王都を呼んでいるものもある。これは「大きな都市」を意味する語であり、やはり後に王城を意味する語として転用された。
7月4日、水原の陥落が迫った頃、人民軍の大縦隊が水原から東37キロの長湖院里に侵入し、別の大縦隊が水原から東37キロの利川に南下中との報告が入った。当時、水原と忠州との間に90キロの間隙が生じていた。そこで丁一権参謀総長は第6師団（師団長：金鐘五大領）と第8師団（師団長：李成佳大領）に平沢 – 陰城 – 忠州 – 堤川の線を防御するように命じた。7月4日、第6師団長の金鐘五大領は忠州で整備中の第7連隊を陰城に派遣した。連隊長の林富澤中領は第2大隊（大隊長：金鍾洙少領）を同楽里に先遣し、連隊主力は陰城に進出させた。この時、陰城北方に展開していた人民軍は第15師団（師団長：朴成哲少将）であった。第15師団は、第50連隊を予備にして、第49連隊を無極里に、第48連隊を同楽里に展開した。同日夜、林富澤中領は人民軍の所在を把握するため、第2大隊を長湖院里に向けて北上させた。第2大隊は同楽里西に2キロの毛陶院付近で第48連隊を発見し、待ち伏せで撃退した。戦場には装甲車1両とトラック5両などが遺棄されていた。7月5日、第7連隊は第3大隊（大隊長：李南浩少領）に毛陶里付近を、第1大隊（大隊長：金龍培少領）に陰城西側4キロにある所余里の油峴の峠を占領させ、第2大隊は予備として陰城に配備した。同日午後、第49連隊の一部が油峴正面に南下してきたが、第1大隊がこれを撃退した。7月6日、第1大隊は無極里を占領したが、人民軍の反撃を受けて無極里南東の白也里に後退し、第3大隊も人民軍の強圧を受け290高地に後退した。ここで林富澤中領は第2大隊は同楽里南側の644高地に配備して中間地域の防御を強化した。同楽里に入った第48連隊は、住民から韓国軍が撤収したという情報を得たので移動陣形もとらず、警戒もまったくしなかった。