朝廷や幕府はこうした行為を禁じた。平安時代の朝廷は、私軍・私戦に対しては一切の黙殺と不干渉の措置を取った。平将門の乱において平将門が国司襲撃という公に対する反逆行為に出るまで鎮圧を行わなかったこと（逆に私戦を行って秩序を乱している点では対立する平貞盛なども同一であり、将門の乱初期においては将門に貞盛追討が命じられたこともある）や後三年の役において源義家の配下に恩賞を与えなかったことがその例である。その後、武家政権である鎌倉幕府が成立すると、裁判制度の充実を図るとともにこうした故戦防戦を積極的に抑制する方針に転じ、延慶3年（1310年）に刈田狼藉を犯罪と規定するなど私軍・私戦の原因を絶つ政策を採った。続いて室町幕府も貞和2年（1346年）を皮切りに私軍・私戦の禁令がたびたび出され、観応3年（1352年）には、防戦を行った者も理由の如何を問わずに処罰の対象とされた。戦国時代の永正11年（1514年）と永正13年（1516年）にも同様の禁令が出されている。永正13年の禁令は全国的に出され、故戦者が全所領没収ならば防戦者も所領の半分を没収され、さらに故戦者が死刑にされた場合には防戦者に対しても全所領没収が課されることになっていた（もっとも、これによって処罰された戦国大名・国人領主などは皆無であったが）。なお、防戦に対する処罰規定は戦国大名の分国法などにおける喧嘩両成敗の元となったとする説もある。日本から私軍・私戦が一掃されるのは豊臣政権の惣無事令施行とその違反者に対する「公儀の軍勢による征伐」（小田原征伐・奥州仕置）によってこの方針の貫徹が行われて以後のことになる。
兵庫県出身。父は旧姫路藩士。1899年（明治32年）海軍兵学校入校。1902年（明治35年）卒業（30期）。ハンモックナンバー6番。同期に百武源吾、今村信次郎、松山茂らがいる。二号生徒のとき席次4番で学術優等章を授与された。兵学校卒業後「八島を経て、「橋立」乗組み中尉として日本海海戦に参戦。その後「皐月」乗組みを経て「敷島」、「磐手」分隊長。大尉に進級後、十七艇隊長、「浅間」分隊長と実務経験を積んだ後、第二艦隊参謀、海軍大学校乙種学生となる。次いで海軍砲術学校高等科学生に進み優等（首席）で修了。旅順鎮守府参謀兼副官、「鞍馬」分隊長として英国へ回航後、再度の第二艦隊参謀を務める。海軍少佐昇進と同時に海軍大学校甲種学生（12期）となる。同期に米内光政、加藤隆義、長谷川清、寺島健がいたが、首席で卒業した。「金剛」分隊長等を経て海軍省軍務局局員。英国駐在となり、第一次世界大戦では観戦武官として、英戦艦「アガメムノン」に乗組んでいる。帰国後軍令部参謀に補され、ジュネーヴで開催された国際連盟総会代表者随員・国際連盟陸海空軍問題常設諮問委員会海軍代表随員を務め、1921年（大正10年）12月1日大佐へ昇進。「利根」及び「名取」艦長を務めた。軍需局第三課長、次いで第一課長を務め、農商務事務官、商工事務官を兼任した。1926年（大正15年）12月1日少将へ昇進と同時に軍令部出仕となり、1927年（昭和2年）4月10日予備役編入となる。その後は比国で偽名を用い医療器具販売を行っていた。
3年前、県警捜査一課の刑事だった黒木浩一は、犯人追跡中のミスで人質を死なせてしまい、警察を辞職、現在は市役所の広報課で文字通り「公僕」として黙々と働いていた。そんなある日、8年前に市長の肝煎りで作られた人工海岸で陥没事故が起こり、家族で遊んでいた9歳の少年が生き埋めになり、意識不明の重体に陥る。元刑事という職歴を買われ、権田市長直々に、事故の特命調査を命じられた黒木は、市長の意をすぐに解し、市に事故の責任がないことを調査委員会より先に証明することになる。聞き取り調査では、市の関係者は口を揃えて、前例がない、慣例だ、想定外だと述べ、黒木はより一層事故は人災だとの思いを強くするが、市に責任があってはならないため、黒木は刑事時代の伝手で情報屋に調査委員会の委員長の身内の汚点を探らせ、調査に手心を加えるよう暗に脅す。その夜、帰宅した黒木の自宅に「陥没は事故ではない 殺人未遂だ」と告発状が届く。疑念を抱きながらも調査を続ける黒木は、海岸の施工ファイルが1冊紛失していることが分かり、事故を隠蔽しようとする人間と、事故の真相を明らかにしようとする2つの勢力の存在があることに気が付く。間もなく、意識不明だった少年が亡くなったとの知らせが入り、黒木は市長の意を翻す決意をする。やがて、施工業者が所有していたファイルから、海岸完成間近に土のう袋が用途を隠して購入されていたことが判明する。入院中の施工業者に面会を求めるが、体調が思わしくなく、医師から面会を禁じられる。帰宅した黒木は、再び封書を受け取る。中には、権田市長の署名入りの念書を写した写真が入っていた。かつての同僚・阿南に依頼し、念書の相手について調べてもらうと、現在、県警捜査二課が内偵を進めていることが分かったが、詳しいことは分からないという。椎名と共に独自に調査をすると、志村市内で横行する不正軽油の利ざやから市長が政治資金を得ている事実を突き止める。医師から面会を許されていなかった、施工の下請け業者・俵屋工務店の社長から会いたいと連絡を受け、黒木が病院に駆けつけると、俵屋は陥没を予見していたことや市の担当者に報告していたことを明かす。怒りが頂点に達した黒木は市長室に乗り込み、事実を公表すると宣言するが、市長は陥没については解決済みだと報告を受けていたこと、自身の不正についても認め、公表でも何でもすればよいと話した。黒木は、責めを負うべき、報告を怠った当時の責任者を見つけ出し、自殺しようとしていた彼を止め糾弾する。翌日、黒木の主導で事故の記者会見が開かれ、市長は辞職を表明、事故後すぐに次期市長選への立候補を表明していた枡島市議の不正についても明らかにしていく。責任をなすり付けようとする怒号が飛び交い、会見場が騒然とする中、黒木は保身に走る彼らを一喝する。市長の辞職で市政は滞り、市役所には苦情を言う人々が絶えない。黒木は事故現場の近くで一人佇みながら、これで良かったのだろうかと思いながら、生きていれば後悔することが尽きないことを噛みしめるのだった。