SV Europeiska unionens officiella tidning L 114/14

BESLUT AV EFTAS ÖVERVAKNINGSMYNDIGHET

nr 368/06/KOL

av den 29 november 2006

om försäljningen av den isländska statens aktier i Sementsverksmiðjan hf. (Island)

EFTAS ÖVERVAKNINGSMYNDIGHET (1) HAR ANTAGIT DETTA BESLUT

med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (2), särskilt artiklarna 61–63 och protokoll 26,

med beaktande av avtalet mellan Eftastaterna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol (3), särskilt artikel 24,

med beaktande av artikel 1.3 och artikel 2 i del I och artiklarna 4.2, 4.4, artikel 6 och artikel 7.2 i del II i protokoll 3 till övervakningsavtalet,

med beaktande av övervakningsmyndighetens riktlinjer (4) för tillämpning och tolkning av artiklarna 61 och 62 i EES-avtalet,

med beaktande av myndighetens beslut av den 14 juli 2004 om de tillämpningsföreskrifter som anges i artikel 27 i del II i protokoll 3 till övervakningsavtalet,

efter att i enlighet med nämnda artiklar ha givit berörda parter tillfälle att yttra sig om beslut nr 421/04/KOL (5) och beslut nr 367/06/KOL (6), och

av följande skäl:

I FAKTA

1. Förfarande

Islands delegation vid Europeiska unionen vidarebefordrade genom en skrivelse av den 19 augusti 2003 en skrivelse från finansministeriet av den 19 augusti 2003, vilka båda mottogs och registrerades av Eftas övervakningsmyndighet samma dag (dok. nr 03-5685 A). I överensstämmelse med artikel 1.3 i del I i protokoll 3 till övervakningsavtalet anmälde de isländska myndigheterna därigenom försäljningen av statens aktier i Sementsverksmiðjan hf.

Den 17 december 2003 inlämnade företaget Aalborg Portland Íslandi ehf. ett klagomål till Eftas övervakningsmyndighet gällande villkoren i samband med isländska statens försäljning av sina andelar i Sementsverksmiðjan hf. Myndigheten tog emot och registrerade skrivelsen den 23 december 2003 (dok. nr 03-9059 A). Klaganden begärde att klagomålet skulle behandlas samtidigt som anmälan av statens försäljning.

Efter olika skriftväxlingar (7) informerade myndigheten de isländska myndigheterna genom en skrivelse av den 21 december 2004 om sitt beslut att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 1.2 i del I i protokoll 3 till övervakningsavtalet angående den isländska statens försäljning av sina aktier i Sementsverksmiðjan hf. (diarienummer 296878).

Myndighetens beslut nr 421/04/KOL om att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning och i EES-supplementet (8). Myndigheten uppmanade berörda parter att inkomma med synpunkter. De isländska myndigheterna kommenterade beslutet i en skrivelse av den 24 februari 2005 (diarienummer 311243). Den 20 juni 2005 mottog Eftas övervakningsmyndighet synpunkter från Sementsverksmiðjans köpare, Íslenskt sement ehf. (diarienummer 323552). Den 2 september 2005 inkom Aalborg Portland Íslandi ehf. med ytterligare synpunkter (diarienummer 333018).

Myndigheten begärde hjälp av en oberoende expert, Erlend Kvaal, lektor vid handelshögskolan BI i Oslo, för att avgöra huruvida försäljningen av statens aktier i Sementsverksmiðjan hf. hade skett i enlighet med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi. Baserat på den oberoende expertens första bedömning av den information om försäljningen som fanns tillgänglig för myndigheten skickades en begäran om upplysningar till de isländska myndigheterna den 12 juli 2005 (diarienummer 326295). De isländska myndigheterna svarade med en skrivelse från Islands delegation vid Europeiska unionen och vidarebefordrade en skrivelse från finansministeriet daterade den 30 respektive 31 augusti 2005. Denna skrivelse mottogs och registrerades av myndigheten den 1 september 2005 (diarienummer 332274).

En andra begäran om upplysningar inom ramen för det formella granskningsförfarandet sändes till de isländska myndigheterna den 28 oktober 2005 (diarienummer 347691). Denna begäran följdes av ett möte i Bryssel den 23 november 2005 mellan företrädare för myndigheten, de isländska myndigheterna, Sementsverksmiðjan hf. och en av investerarna i det konsortium som förvärvade statens aktier. Även den oberoende expert som myndigheten anlitat deltog i mötet.

Genom en skrivelse av den 6 december 2005, som mottogs och registrerades av myndigheten den 7 december 2005 (diarienummer 353483), vidarebefordrade Islands delegation vid Europeiska unionen en skrivelse från finansministeriet av den 2 december 2005, i vilken man svarar på begäran om upplysningar och på några andra frågor som uppkommit under mötet.

Den 31 januari 2006 lade den oberoende experten fram sin slutrapport för myndigheten om huruvida den isländska statens försäljning av aktierna i Sementsverksmiðjan hf. hade genomförts på marknadsvillkor (diarienummer 360438).

Den 16 februari, 9 mars och den 4 augusti 2006 skickade myndigheten skrivelser till de isländska myndigheterna och bad om ytterligare information och förtydliganden på de punkter som fortfarande var oklara (diarienummer 363213, 365145 och 383227). De isländska myndigheterna svarade med skrivelser daterade den 20 februari, 19 april och 25 september (diarienummer 363608, 370425 och 390092).

Vid det årliga mötet om statligt stödpaketet i Reykjavik den 12 oktober 2006 diskuterades ärendet. Som en uppföljning av denna diskussion skickade de isländska myndigheterna en skrivelse till myndigheten den 2 november 2006 (diarienummer 396476).

Den 29 november 2006 antog myndigheten beslut nr 367/06/KOL för att utvidga det formella granskningsförfarande som inleddes med myndighetens beslut nr 421/04/KOL. Utvidgningen har att göra med statens övertagande av Sementsverksmiðjans pensionsrelaterade skulder i samband med att företaget gjordes redo för försäljning. Med detta beslut avslutar myndigheten den formella granskning som inleddes efter försäljningen av den isländska statens aktier i Sementsverksmiðjan hf. till investerargruppen Íslenskt sement ehf. för 68 miljoner isländska kronor. Övriga delar av det formella granskningsförfarandet är fortfarande under utredning.

2. Beskrivning av de åtgärder som har granskats i detta beslut

Det statligt ägda företaget Sementsverksmiðjan hf. hade ett de facto-monopol på den isländska cementmarknaden fram till dess att en dansk cementimportör trädde in 2000. Den nya konkurrenssituationen förefaller ha lett till ekonomiska svårigheter för Sementsverksmiðjan som började ackumulera förluster. Under dessa omständigheter beslutade sig staten 2003 för att sälja sina aktier i företaget (9). I statens tillkännagivande om försäljning av aktierna sägs följande: ”Privatiseringskommittén och industriministern avser att sälja samtliga aktier som för närvarande ägs av staten i Sementsverksmiðjan hf. med det nominella värdet 450 000 000 isländska kronor till en enskild investerare eller en investerargrupp. Detta berör 100 procent av de emitterade aktierna i företaget. Köpeskillingen förväntas erläggas kontant. Den investerare som söks ska vara intresserad av att fortsätta företagets verksamhet, stärka den och bidra till sund konkurrens på den isländska byggmarknaden.”

Den 2 oktober 2003 undertecknade industriministeriet på den isländska regeringens vägnar ett aktieköpsavtal med investerargruppen Íslenskt sement ehf. På grundval av detta avtal sålde staten, som ägare till 100 procent av aktierna i Sementsverksmiðjan, aktierna till Íslenskt sement ehf. till ett pris av 68 miljoner isländska kronor.

Samtidigt tecknades ett separat avtal mellan Sementsverksmiðjan och företrädare för den isländska statskassan. Enligt detta avtal köpte isländska staten en del fasta och finansiella tillgångar som inte behövdes för cementtillverkningen av Sementsverksmiðjan till ett pris av 450 miljoner isländska kronor. Intäkterna användes till att betala företagets utestående skulder.

Enligt artikel 4 i aktieköpsavtalet mellan den isländska regeringen och Íslenskt sement tog den isländska staten dessutom över Sementsverksmiðjans pensionsförpliktelser genom ett avtal mellan finansministeriet och de statsanställdas pensionsfond.

Med andra ord tömdes företaget, vars aktier Íslenskt sement ehf. köpte, på dessa tillgångar och skulder.

Det är försäljningen av Sementsverksmiðjan till Íslenskt sement som behandlas i detta beslut. Det formella granskningsförfarande av övriga förmodade stödåtgärder till förmån för Sementsverksmiðjan som inleddes med beslut nr 421/04/KOL har med beslut nr 367/06/KOL utvidgats till att omfatta statens övertagande av pensionsrelaterade skulder från företaget och kommer att behandlas i ett annat beslut.

3. Orsaker till att ett formellt granskningsförfarande inletts

Beträffande statens försäljning av 100 procent av aktierna i Sementsverksmiðjan ifrågasatte myndigheten i beslut nr 421/04/KOL om att inleda ett formellt granskningsförfarande om kapitel 18B i riktlinjerna för statligt stöd för offentliga myndigheters försäljning av mark och byggnader var tillämpligt för ärendet i fråga. Myndigheten ansåg att staten inte bara sålde mark och byggnader i dess ägo utan även aktier i ett företag som till 100 procent ägdes av staten.

Vidare hyste myndigheten tvivel om huruvida försäljningen skett i överensstämmelse med principen om en privat investerare. Det var osäkert i vilken utsträckning staten tog andra än rent ekonomiska hänsyn under förhandlingsprocessen och följaktligen om det erhållna försäljningspriset motsvarade företagets marknadsvärde.

I samband med att transaktionen anmäldes presenterade de isländska myndigheterna en värdering av Sementsverksmiðjan som utförts av en oberoende expert på grundval av likvidationsvärdet. I beslutet om att inleda det formella granskningsförfarandet ifrågasatte myndigheten om värdet av ett företag i drift kan antas motsvara dess likvidationsvärde, som är baserat på att verksamheten upphör. Myndigheten ansåg att om marknadsvärdet på 100 procent av statens aktier i Sementsverksmiðjan var högre än de 68 miljoner isländska kronor som Íslenskt sement betalade, skulle staten ha sålt företaget under marknadspriset. Statliga medel i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet skulle då ha varit för handen i form av uteblivna intäkter, eftersom staten fått ett lägre pris än en privat aktör som agerar enligt marknadens villkor skulle ha fått för samma tillgångar.

4. Synpunkter från de isländska myndigheterna

I en skrivelse av den 23 februari 2005 lämnade de isländska myndigheterna sina synpunkter på myndighetens beslut om att inleda det formella granskningsförfarandet beträffande försäljningen av statens aktier i Sementsverksmiðjan.

De isländska myndigheterna framhöll att ett av de viktigaste skälen för villkoret att cementtillverkningen skulle fortsätta var att öka värdet på Sementsverksmiðjan när företaget såldes till en tredje part. De isländska myndigheterna hävdade att om ”inget sådant villkor tillämpades skulle kostnaden för att sanera anläggningen vara omedelbar för köparen. Genom att ställa villkoret att cementtillverkningen skulle fortsätta förblev kostnaden latent. Påpekas bör dessutom att villkoret förhandlades med köparna och införlivades i aktieköpsavtalet som köparnas avsikt att endast fortsätta verksamheten vid Sementsverksmiðjan hf. så länge som den var ekonomiskt lönsam. Staten kan inte ålägga köpare att driva företag om det inte är ekonomiskt lönsamt. Detta kan inte tas till intäkt för att staten tog andra än rent ekonomiska hänsyn.”

De isländska myndigheterna anser, vilket är i linje med myndighetens riktlinjer, att statligt stöd endast kan komma i fråga när det inte finns några objektiva skäl att vänta att en investering skulle ge en rimlig och godtagbar avkastning för en privat investerare i ett motsvarande privat företag som verkar under normala marknadsförhållanden.

De isländska myndigheterna hävdade att det mot ”denna bakgrund inte kan hävdas att det inte fanns några objektiva skäl för staten att tro att försäljningen av Sementsverksmiðjan inte skulle ge staten en rimlig avkastning. Tvärtom kunde staten efter förhandlingar med köparna förvänta ett pris på företaget som var klart högre än marknadsvärdet. Därför måste man dra slutsatsen att staten inte erhöll en lägre avkastning än en privat operatör som agerar på marknadsvillkor skulle ha fått för samma tillgångar. Staten handlade därför i överensstämmelse med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi. Det ankommer på myndigheten att visa att staten inte kunde vänta en skälig avkastning. Eftersom detta inte har visats, och enligt statens uppfattning inte kan visas, måste slutsatsen bli att staten agerat enligt den marknadsekonomiska investerarprincipen”.

I sin anmälan av transaktionen anförde de isländska myndigheterna att företagets värde motsvarade dess likvidationsvärde. Sementsverksmiðjans likvidationsvärde hade uppskattats till – 46,5 miljoner isländska kronor utan hänsyn till kostnaden för att sanera anläggningen i Akranes. I beslutet om att inleda ett formellt granskningsförfarande ställde sig myndigheten tveksam till att marknadsvärdet på ett företag som säljs på villkor att driften fortsätter ska bestämmas med hjälp av likvidationsvärdet. I sina kommentarer till myndighetens beslut om att inleda det formella granskningsförfarandet hänvisade de isländska myndigheterna till de kassaflödesvärderingar som inlämnats till myndigheten. Framför allt uppgick, enligt den kassaflödesvärdering som bifogades i deras skrivelse av den 23 februari 2005, marknadsvärdet på Sementsverksmiðjan till – 1,5 miljarder isländska kronor. Mot denna bakgrund ansåg de isländska myndigheterna att marknadsvärdet på Sementsverksmiðjan som ett igångvarande företag var avsevärt lägre än dess likvidationsvärde.

De isländska myndigheterna gjorde vidare gällande att marknadsvärdet på Sementsverksmiðjan, antingen man använder en kassaflödesvärdering eller en likvidationsvärdering, var lägre än försäljningspriset på 68 miljoner isländska kronor. Således hade varken Sementsverksmiðjan eller Íslenskt sement erhållit någon ekonomisk fördel i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet.

De isländska myndigheterna ansåg att myndigheten för att utröna huruvida statligt stöd förekommit borde beakta det totala försäljningspriset på företaget sedan de tillgångar som inte behövdes för cementproduktionen sålts tillbaka till den isländska staten: ”Vidare är det statens uppfattning att om myndigheten bedömer att en [kassaflödesvärdering] av företaget är det korrekta sättet att bestämma försäljningspriset […] bör kassaflödesmetoden användas för att värdera företaget efter försäljningen av tillgångarna.”

De isländska myndigheterna förklarade att staten inte var beredd att förhandla om ett försäljningspris motsvarande ett beräknat kassaflödesvärde på Sementsverksmiðjan, eftersom ”de förluster som företaget ackumulerat sedan budet lades lett till att företaget måste omstruktureras före försäljningen till köparen. Staten skulle av företaget köpa samtliga tillgångar som inte var av vikt för driften och produktionen för att minska driftskostnaderna och göra verksamheten lönsam.”

Av dessa skäl ansåg de isländska myndigheterna att inget statligt stöd förekommit vid transaktionen. Om myndigheten ändå skulle komma fram till att det varit fråga om statligt stöd menade de att sådant statligt stöd skulle anses vara motiverat i enlighet med det undantag som anges i artikel 61.3 c i EES-avtalet, särskilt bestämmelserna i kapitel 16 i riktlinjerna för statligt stöd till omstrukturering av företag i svårigheter.

I en skrivelse av den 2 november 2006 bad de isländska myndigheterna att myndigheten skulle överväga att inte avsluta vissa delar av den pågående formella granskningen eftersom ”man måste ta hänsyn till transaktionen som helhet för att få en god förståelse för frågan.”

5. Synpunkter från tredje part

5.1 Synpunkter från Íslenskt sement ehf.

Genom en skrivelse av den 20 juni 2005 lämnade Íslenskt sement ehf. sina synpunkter på myndighetens beslut nr 421/04/KOL om att inleda ett formellt granskningsförfarande av försäljningen av den isländska statens aktier i Sementsverksmiðjan hf. Enligt Íslenskt sement förekom inget statligt stöd vid denna försäljning. Företaget uppgav att ”Islenskt sement är övertygat om att den marknadsekonomiska investerarprincipen följdes, särskilt som det totala försäljningspriset för Sementsverksmiðjan var minst lika högt, om än inte mycket högre, än företagets verkliga marknadsvärde i den berörda transaktionen.”

Íslenskt sement ansåg att en kassaflödesvärdering, som i allmänhet används vid värdering av cementföretag, var den enda tillförlitliga metoden för att värdera företaget. Företaget uppgav emellertid att den isländska staten inte varit villig att förhandla på denna grund, eftersom det hade lett till ett negativt försäljningspris. Enligt Íslenskt sement hade det uppskattade marknadsvärdet varit noll eller till och med negativt om kassaflödesmetoden tillämpats i fallet med Sementsverksmiðjan. Av detta skäl ansåg Íslenskt sement att det värde som erhölls genom att tillämpa likvidationsmetoden motsvarade företagets maximala marknadsvärde vid tiden för köpet. Vidare menade Íslenskt sement att likvidationsvärdet på 69,6 miljoner isländska kronor inte tog hänsyn till utgifter för likvidation och nedläggning av verksamheten, såsom saneringen av marken. Íslenskt sement hävdade att priset på aktierna i Sementsverksmiðjan med god marginal översteg företagets likvidationsvärde.

Íslenskt sement framhöll att de särskilda tillgångar som statskassan köpte inte såldes en och en utan i samband med försäljningen av aktierna, som en integrerad del i det övergripande köpeavtalet. När man därför ”bedömer huruvida statligt stöd förekom vid försäljningen av Semenstverksmiðjan kan myndigheten inte sätta ett värde på varje enskild såld tillgång utan måste ta hänsyn till konsekvenserna av försäljningen av de enskilda tillgångarna för att göra en samlad bedömning av företagets värde vid tiden för försäljningen”.

5.2 Synpunkter från Aalborg Portland Íslandi ehf.

Genom en skrivelse av den 2 september 2005 lämnade Aalborg Portland Íslandi ehf. sina synpunkter på myndighetens beslut nr 421/04/KOL om att inleda ett formellt granskningsförfarande av försäljningen av den isländska statens aktier i Sementsverksmiðjan. Företaget delade de synpunkter och farhågor som myndigheten givit uttryck för i detta beslut men hänvisade också till frågan om den isländska statens övertagande av Sementsverksmiðjans pensionsförpliktelser, som inte behandlats i myndighetens beslut.

II BEDÖMNING

1. Förekomsten av statligt stöd vid försäljningen av statens aktier i Sementsverksmiðjan hf.

Enligt de upplysningar som de isländska myndigheterna lämnat sålde staten sina aktier i Sementsverksmiðjan till ett pris av 68 miljoner isländska kronor, i en transaktion knuten till den isländska statskassans förvärv av en del av företagets tillgångar som inte var nödvändiga för driften av företaget. Fastän dessa två delar i transaktionen hör nära ihop, då Íslenskt sement köpte den operativa delen av Sementsverksmiðjan utom aktier och tillgångar som inte behövdes för cementtillverkningen, behandlar myndigheten i detta beslut enbart försäljningen av aktierna. Detta beror på att den potentiella mottagaren av statligt stöd i fallet med försäljningen av statens aktier i Sementsverksmiðjan skulle vara Íslenskt sement, medan den potentiella mottagaren av eventuellt statligt stöd inom ramen för statens omstrukturering av företagets tillgångar och skulder i samband med aktieförsäljningen skulle vara cementtillverkaren, dvs. Sementsverksmiðjan hf. Det är från detta företag som staten köpte olika tillgångar och övertog pensionsförpliktelserna.

I artikel 61.1 i EES-avtalet sägs följande:

”Om inte annat föreskrivs i detta avtal, är stöd som ges av EG-medlemsstater, Eftastater eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med detta avtal i den utsträckning det påverkar handeln mellan de avtalsslutande parterna.”

Myndigheten bemöter först den isländska regeringens argument att det inte förekommit något statligt stöd eftersom man tillämpat kapitel 18B i riktlinjerna för statligt stöd när det gäller ”inslag av stöd vid offentliga myndigheters försäljning av mark och byggnader”, innan myndigheten bedömer huruvida försäljningen innehåller statligt stöd i den mening som avses i artikel 61 i EES-avtalet.

1.1 Kapitel 18B i riktlinjer för statligt stöd vid offentliga myndigheters försäljning av mark och byggnader

I kapitel 18B i riktlinjerna om ”inslag av stöd vid offentliga myndigheters försäljning av mark och byggnader” ges information om hur myndigheten tolkar och tillämpar EES-avtalets regler om statligt stöd vid bedömning av offentliga myndigheters försäljning av mark och byggnader. Om de förfaranden som fastställs i kapitel 18B i myndighetens riktlinjer för statligt stöd vid offentliga myndigheters försäljning av mark och byggnader följs, antar man att inget statligt stöd förekommit vid försäljningen.

De isländska myndigheterna anmälde transaktionsvillkoren för försäljningen av statens aktier i Sementsverksmiðjan trots att de ansåg att försäljningen skett i överensstämmelse med kapitel 18B i riktlinjer för statligt stöd vid försäljning av mark och byggnader. Därför hade enligt deras uppfattning inget statligt stöd förekommit i transaktionen.

Såsom redan fastställs i beslutet om att inleda ett formellt granskningsförfarande anser myndigheten att kapitel 18B inte kan tillämpas på denna transaktion. Staten sålde inte bara statligt ägd mark och byggnader utan också sina aktier i ett företag som den ägde till 100 procent och som fortsätter sin verksamhet. Även om kapitel 18B skulle vara tillämpligt följdes inte de angivna förfarandena för att utesluta förekomsten av statligt stöd.

Det anbudsförfarande som följdes i det aktuella fallet var inte förenligt med den definition som anges i kapitel 18B.2.1.1 b. För det första offentliggjordes det inte i tillräcklig omfattning. Vidare användes det bara för att välja ut en framtida köpare med vilken priset framförhandlades därefter. Beträffande det alternativa förfarandet, dvs. försäljning på grundval av en oberoende experts bedömning, fastställdes i det aktuella ärendet Sementsverksmiðjans likvidationsvärde av en expert, MP-verðbréf hf. Likväl såldes företaget som ett igångvarande företag, vilket innebar att cementproduktionen skulle fortsätta. Under dessa omständigheter kan det inte utan ytterligare bedömning förutsättas att likvidationsvärdet motsvarade marknadsvärdet och på så vis uteslöt förekomsten av statligt stöd.

Det förefaller nödvändigt att avgöra vilken metod som är mest lämplig för att bestämma ett företags marknadsvärde under dessa förhållanden och att i enlighet därmed göra en bedömning. En ytterligare analys av vad företagets marknadspris kunde ha varit och huruvida det fanns inslag av statligt stöd vid försäljningen av Sementsverksmiðjans aktier till Íslenskt sement ges i det följande.

1.2 Bedömning av statligt stöd vid försäljningen av aktier

För att en åtgärd ska betraktas som statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet, måste den uppfylla följande kumulativa villkor:

— Stödet utgör en selektiv fördel.

— Stödet beviljas genom statliga medel.

— Stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen.

— Stödet påverkar handeln mellan de avtalsslutande parterna till EES-avtalet.

En åtgärd som ger en fördel till särskilda mottagare och inte är någon generell åtgärd uppfyller det första av ovan nämnda villkor. Det är därför nödvändigt att fastställa huruvida det aktuella företaget får en ekonomisk fördel som det inte hade fått under normala marknadsförhållanden (10). I artikel 61.1 i EES-avtalet görs ingen skillnad mellan statliga interventioner med hänvisning till deras orsaker eller syften utan definierar dem med hänvisning till deras konsekvenser (11). Av detta följer att begreppet stöd är ett objektivt begrepp, och det som är avgörande är huruvida en statlig åtgärd medför en fördel för en eller flera specifika företag (12).

Förvärvet av tillgångar till ett pris som understiger deras marknadsvärde utgör, i princip, en fördel. Om Íslenskt sement således hade betalat ett pris som motsvarade Sementsverksmiðjans marknadsvärde, skulle det inte ha erhållit någon fördel av transaktionen.

För att avgöra huruvida Íslenskt sement betalade ett pris för statens aktier som understeg deras marknadsvärde gav myndigheten en oberoende expert i uppdrag att bedöma Sementsverksmiðjans marknadsvärde vid tiden för försäljningen. Den oberoende experten gjorde en bedömning av företagets marknadsvärde när hela transaktionen var avslutad och tog då hänsyn till att företaget skulle fortsätta sin verksamhet. Den oberoende experten beräknade således Sementsverksmiðjans marknadsvärde efter det att den isländska statskassan hade köpt tillbaka några av företagets tillgångar som inte behövdes för cementproduktionen (13) och finansministeriet övertagit företagets pensionsrelaterade skulder. Detta innebär att den oberoende experten beräknade marknadsvärdet på det som Íslenskt sement faktiskt köpte, dvs. aktierna i ett avskalat företag.

Enligt den oberoende experten är det bara genom att diskontera beräknade framtida kassaflöden (nyttjandevärde) som man kan få en uppfattning om ett företags verkliga värde i en transaktion som försäljningen av statens aktier i Sementsverksmiðjan (14). Nuvärdet av de förväntade kassaflödena från framtida användning av en fast tillgång motsvarar en investerares bedömning av resultatet av ett potentiellt projekt. Kassaflödesprojektioner kan således skilja sig åt beroende på varje enskild investerares strategi. Därför ansåg den oberoende experten att det bästa tillvägagångssättet var att identifiera ett spektrum av olika nyttjandevärden samt fastställa en övre och en undre gräns för dem. De isländska myndigheterna ombads att lämna den information och de beräkningar som krävdes för att fastställa dessa gränser (15) för att få en idé om det verkliga värdet på kärnverksamheten, dvs. cementproduktionen. När driftsvärdet hade fastställts utgjorde varje ytterligare tillgång som inte hörde till kärnverksamheten (såsom finansiella tillgångar) ytterligare värde, och varje åtagande (som skuld eller annan finansiell förpliktelse) motsvarade en minskning.

På den oberoende expertens begäran ombads de isländska myndigheterna att med ovan nämnda förutsättningar presentera två scenarier. I scenario I räknade man med en cementimport till Island på 30 procent av den totala marknaden och i scenario II med att ingen import förekom. Scenario I (det så kallade pessimistiska scenariot) gav ett negativt nettonuvärde av framtida fria kassaflöden på omkring 1 000 miljoner isländska kronor och scenario II (det så kallade optimistiska scenariot) ett positivt nettonuvärde av framtida fria kassaflöden på omkring 200 miljoner isländska kronor. Den isländska regeringen justerade nettonuvärdemåtten genom att långfristiga skulder drogs ifrån och extra rörelsekapital lades till och kom då fram till ett aktievärde på – 897 miljoner isländska kronor för scenario I och 307 miljoner isländska kronor för scenario II. Det var framför allt kapacitetsutnyttjandet som förklarade variationen. Den rörliga produktionskostnaden per ton beräknades till 5 749 isländska kronor under år med fullt kapacitetsutnyttjande (130 000 ton) och till 7 479 isländska kronor under år med mycket lågt kapacitetsutnyttjande (70 000 ton). Det var därför en dubbel skaleffekt i beräkningen, eftersom både rörliga och, per definition, fasta kostnader per ton minskar ju större volym som produceras (16).

I den bifogade skrivelsen hävdade de isländska myndigheterna att det optimistiska scenariot inte var realistiskt, eftersom det förutsatte att det inte fanns någon konkurrens på den isländska cementmarknaden. Mot bakgrund av den danska konkurrenten Aalborg Portlands investeringar i anläggningar ansåg man det osannolikt att konkurrensen skulle upphöra på den isländska cementmarknaden. Däremot kommenterade de isländska myndigheterna inte realismen i det mest pessimistiska scenariot.

Experten kritiserade att en hög diskonteringsränta (som inkluderade en riskpremie) hade använts i de modeller som lades fram av de isländska myndigheterna. Med en hög diskonteringsränta kan den skuld som följde av negativa kassaflöden undervärderas och därmed försköna framtidsutsikterna. Trots denna kritik har dock för konsekvensens skull den reala diskonteringsränta på 12,4 procent som de isländska myndigheterna föreslagit använts genom hela analysen i de olika scenarierna.

Scenario I visade ett företag som gjorde återkommande förluster under trettio års tid, vilket tycks fullständigt irrationellt. Med tanke på att den oberoende expertens avsikt med ett pessimistiskt scenario var att fastställa en undre gräns för möjliga resultat var de isländska myndigheternas scenario I helt inadekvat (17). Rationella investeringsbeslut grundas på en förväntning om positiv avkastning. Man kan därför fråga sig hur en rationell investerare skulle reagera om det inte blev någon positiv avkastning. Ett vanligt beteende i dessa fall skulle vara att minimera förlusterna mot bakgrund av reviderade förväntningar.

I enlighet med detta omformulerade den oberoende experten det pessimistiska scenariot utifrån antagandet om en femårsperiod med lågt kapacitetsutnyttjande (82 000 ton per år, motsvarande genomsnittet för scenario I), försäljningspriserna kvar på 2003 års låga nivå (7 071 isländska kronor per ton) och med förutsättningen att företaget skulle likvideras efter fem års verksamhet. Vidare förutsattes det att alla negativa kassaflöden överfördes till ägarna. Enligt experten var detta en rimlig strategi för det värsta scenariot, eftersom rationella investeringsbeslut baseras på förväntningar om en positiv avkastning och på möjligheten att reagera om det inte blir någon positiv avkastning.

Ett värsta scenario som skulle leda till att cementproduktionen upphörde efter fem år skulle tvinga fram saneringsåtgärder direkt efter nedläggningen. I hyresavtalet mellan Sementsverksmiðjan hf. och Akranes kommun i juli 2003 sägs att ”om cementproduktionen upphör under en sammanhängande period av 24 månader ska Sementsverksmiðjan på egen bekostnad riva materiallagerutrymmena” (18). På grundval av den information som de isländska myndigheterna lämnat hade saneringskostnaderna beräknats till 460 miljoner isländska kronor, förmodligen i löpande priser (19).

Mot denna bakgrund simulerades det värsta scenariot med fem års produktion vid låga nivåer och cementpriser som låg kvar på 2003 års nivå. Det diskonterade nuvärdet av relaterade kassaflöden justerades med tillgångar och skulder utanför produktionscykeln på dagen för köpet. Nettoeffekten av en alternativ användning av de fasta tillgångarna (såsom för cementimport) och saneringskostnader lades till.

Enligt den oberoende expertens omformulering gav en kassaflödessimulering med dessa förutsättningar ett negativt kassaflöde från rörelsen om 144 miljoner isländska kronor årligen under fem år och ett diskonterat nuvärde för en negativ utgift på 360 miljoner isländska kronor under det sjätte året. Det diskonterade värdet av dessa kassaflöden beräknades till – 691 miljoner isländska kronor, och efter justering av balansposter utanför verksamhetscykeln bestämdes värdet av investeringen till – 332 miljoner isländska kronor.

Syftet med det optimistiska scenariot var att fastställa en övre gräns för tänkbara resultat, och det centrala var att verksamheten skulle vara i balans efter fem år. Startpunkten var det första verksamhetsåret efter privatiseringen, med en antagen produktion om 100 000 ton, ett cementpris på 7 489 isländska kronor, rörliga kostnader enligt kostnadsformeln (6 381 isländska kronor per ton) och allmänna omkostnader enligt scenario I (127 miljoner isländska kronor). De årliga kassaflödeseffekterna av reinvesteringar antogs vara 40 isländska kronor, vilket mycket väl kunde överskrida värdeminskningen. På grundval av dessa antaganden beräknades nettokassaflödet för det första året till – 38 miljoner isländska kronor. Därefter skulle nettokassaflödet gradvis öka under fem år för att närma sig noll under det sjätte året.

Kassaflödenas nuvärde för de första fem verksamhetsåren beräknades till – 59 miljoner isländska kronor. Under antagandet att rörelseresultatet skulle ligga nära noll därefter, sattes rörelsens nuvärde under de följande åren till noll. I detta scenario ansåg experten det rimligt att underskottsavdragen (20) inte skulle utnyttjas under de första åren. Rörelseresultatet justerades för balansposter utanför verksamhetscykeln (liksom i det pessimistiska scenariot) och resulterade i ett diskonterat nuvärde på 300 miljoner isländska kronor. Som i det pessimistiska scenariot använde experten en diskonteringsränta på 12,4 procent. Han påpekade att denna ränta endast speglar kapitalkostnaden (före skatt), medan investeringsprojektet enligt detta scenario normalt till stor del skulle finansieras med skulder och på så vis sänka det totala avkastningskravet. En lägre diskonteringsränta skulle leda till ett mindre positivt resultat, eftersom samtliga kassaflöden är negativa. Han framhöll dock vikten av att genomgående använda samma ränta i samtliga scenarier.

På grundval av dessa beräkningar ansåg den oberoende experten det lämpligt att fastställa en övre och en undre gräns för verkligt värde genom att diskontera framtida kassaflöden. Den undre gränsen skulle relatera till det pessimistiska scenariot, i vilket cementproduktionen skulle avbrytas efter några års drift, då ägarna skulle komma att övertygas om att verksamheten inte skulle bli lönsam. Förutom dräneringen av resurser från dessa förlustbringande år skulle företaget tvingas svara för saneringskostnader när produktionen upphörde (21). På den positiva sidan i detta scenario fanns ingångslager och finansiella medel, som skulle ge positiva intäkter när de avyttrades, liksom en alternativ användning av en del fasta tillgångar. Baserat på kassaflödesvärdering uppskattades det lägsta marknadsvärdet av Sementsverksmiðjan till – 322 miljoner isländska kronor.

Den övre gränsen skulle fastställas genom det optimistiska scenariot, där cementproduktionens lönsamhet antogs bli gradvis bättre för att uppnå balans efter några år. Liksom i det pessimistiska scenariot skulle de första åren medföra förluster som dränerade företaget på resurser om än till mer måttliga nivåer. Rörelsens nuvärde efter att ha uppnått jämvikt skulle sannolikt vara försumbart och lämnades därför utan avseende i beräkningen. Även i detta scenario fanns positiva bidrag från ingångslager och finansiella poster. På grundval av kassaflödesvärderingar uppskattades det högsta marknadsvärdet av Sementsverksmiðjan till 300 miljoner isländska kronor.

Kassaflödesberäkningarna tydde därför på ett tämligen symmetriskt intervall för det verkliga värdet runt noll med någorlunda sannolika utfall inom intervallet ± 300 miljoner isländska kronor.

I vissa fall kan en överenskommen transaktion avvika från ett observerbart eller hypotetiskt marknadsvärde på grund av att en aktör har identifierbara privata intressen i den specifika transaktionen. Enligt experten fanns det alldeles klart privata intressen med i bilden vid Íslenskt sements förvärv av statens aktier i Sementsverksmiðjan som kan ha påverkat transaktionspriset.

Íslenskt sement var ett konsortium av tre företag som bildades för att förvärva statens aktier i Sementsverksmiðjan: BM Valla, Björgun och Norcem. BM Valla är ett stort isländskt byggföretag och en betydande cementköpare. Enligt de upplysningar som lämnades vid mötet mellan företrädare för myndigheten, den oberoende experten och företrädare för de isländska myndigheterna och Íslenskt sement, har BM Valla två strategiska intressen i den isländska cementfabriken. Ett är att säkerställa att den isländska marknadens cementutbud inte domineras av en enda leverantör. Det andra är att bibehålla lokal produktutveckling och kompetens till byggbranschens långsiktiga nytta, i synnerhet med tanke på den isländska cementmarknadens tekniska särdrag.

Björgun levererar snäcksand till Sementsverksmiðjan. Om den lokala cementproduktionen upphör skulle Björgun inte ha någon alternativ avsättning för sina produkter.

Norcem är en norsk cementtillverkare som ägs av den tyska koncernen Heidelberger Zement. Norcem kan ha strategiska och konkurrensmässiga intressen av att stärka sin närvaro på den isländska marknaden.

Med hänsyn till köparkonsortiets specifika förutsättningar anser den oberoende experten att det överenskomna försäljningspriset i detta fall påverkats av privata intressen.

Av de skälen drog den oberoende experten slutsatsen (22) att ”även om jag finner det överenskomna priset på 68 miljoner isländska kronor snarast i överkant, kan det finnas omständigheter i ägarnas situation som ökar sannolikheten för att investeringskostnaderna kan återvinnas”.

Myndigheten har bedömt de fakta och siffror som de isländska myndigheterna lämnat och i detalj granskat den oberoende expertens bedömning och rapport. Myndigheten har funnit att expertens analys är ett rimligt sätt att fastställa Sementsverksmiðjans värde. Såsom redan anges i beslut nr 421/04/KOL om att inleda det formella granskningsförfarandet kan man inte förutsätta att likvidationsvärdet av ett företag som avser fortsätta verksamheten motsvarar företagets marknadsvärde. Myndigheten delar den oberoende expertens åsikt att en diskonterad kassaflödesanalys är ett lämpligt sätt att beräkna värdet på ett företag som detta. Myndigheten anser dock att en bedömning av företagets värde vid tiden för transaktionen självfallet är förbunden med stor osäkerhet. Därför anser myndigheten det rimligt att i värderingssyfte studera olika scenarier, såsom experten gjorde, för att etablera ett intervall inom vilket man kunde anta att värdet låg. Försäljningspriset av statens aktier i Sementsverksmiðjan låg inom det fastställda intervallet och även över medelvärdet på omkring noll.

Dessutom hade de isländska myndigheterna bedömt att företagets likvidationsvärde motsvarade 69,6 miljoner isländska kronor. I ett avtal mellan Akranes kommun och Sementsverksmiðjan av den 31 juli 2003 sägs att ”om klinkerproduktionen upphör under en sammanhängande period av 24 månader ska Sementsverksmiðjan på egen bekostnad riva materiallagerutrymmena”. Det innebär att likvidationsvärdet av Sementsverksmiðjan var lägre än 69,6 miljoner isländska kronor eftersom kostnaderna för att riva materiallagerutrymmena, i enlighet med det ovan nämnda avtalet, skulle behöva läggas till (23). Således var det pris som Íslenskt sement betalade för statens aktier i Sementsverksmiðjan högre än företagets likvidationsvärde.

2. Slutsatser

På grundval av dessa faktorer kan myndigheten inte dra slutsatsen att företaget såldes under marknadsvärdet. Således kan myndigheten inte finna att Íslenskt sement ehf., det företag som bildades av investerargruppen för att köpa statens aktier i Sementsverksmiðjan hf., erhöll en ekonomisk fördel i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet.

Enligt artikel 61.1 i EES-avtalet krävs att fyra kumulativa villkor är uppfyllda för att en åtgärd ska utgöra statligt stöd. Mot bakgrund av den ovannämnda bedömningen har myndigheten inte funnit skäl att utreda något av de andra tre villkor som listas ovan för att en åtgärd ska utgöra statligt stöd. Eftersom Íslenskt sement inte har fått någon fördel anser myndigheten att försäljningen av statens aktier i Sementsverksmiðjan till investerargruppen Íslenskt sement inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet.

Antagandet av detta beslut om att avsluta utredningen om försäljningen av statens aktier till Íslenskt sement ehf. för 68 miljoner isländska kronor, inom ramen för det formella granskningsförfarande som inleddes med övervakningsmyndighetens beslut nr 421/04/KOL och utvidgades med beslut nr 367/06/KOL, påverkar inte utgången av den återstående utredningen.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Eftas övervakningsmyndighet anser att den isländska statens försäljning av sina aktier i Sementsverksmiðjan hf. till Íslenskt sement ehf. till ett pris av 68 miljoner isländska kronor inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 61 i EES-avtalet.

Artikel 2

Detta beslut riktar sig till Republiken Island.

Artikel 3

Endast den engelska texten är giltig.

Utfärdat i Bryssel den 29 november 2006. För Eftas övervakningsmyndighet Bjørn T. GRYDELAND Ordförande Kristján A. STEFÁNSSON Ledamot av kollegiet

(1) Nedan kallad myndigheten.

(2) Nedan kallat EES-avtalet.

(3) Nedan kallat övervakningsavtalet.

(4) Riktlinjer för tillämpning och tolkning av artiklarna 61 och 62 i EES-avtalet och artikel 1 i protokoll 3 till övervaknings- och domstolsavtalet, antagna och utfärdade av myndigheten den 19 januari 1994, offentliggjorda i EGT L 231, 3.9.1994, s. 1, och i EES-supplementet nr 32, 3.9.1994. Riktlinjerna ändrades senast den 25 oktober 2006. Nedan kallade riktlinjerna för statligt stöd.

(5) Beslut av Eftas övervakningsmyndighet nr 421/04/KOL av den 20 december 2004 om försäljningen av den isländska statens aktier i Sementsverksmiðjan hf., offentliggjorda i EUT C 117, 19.5.2005, s. 17, och i EES-supplementet nr 24, 19.5.2005.

(6) Beslut av Eftas övervakningsmyndighet nr 367/06/KOL av den 29 november 2006 om den isländska statens övertagande av pensionsrelaterade skulder från Sementsverksmiðjan hf. är ännu inte offentliggjort.

(7) För närmare uppgifter om skriftväxlingen mellan myndigheten och de isländska myndigheterna hänvisas till myndighetens beslut nr 421/04/KOL om att inleda det formella granskningsförfarandet.

(8) Se fotnot 5.

(9) Skrivelse från de isländska myndigheterna av den 19 augusti 2003, s. 3.

(10) Domstolens dom av den 11 juli 1996 i mål C-39/94, Syndicat français de l'Express international (SFEI) m.fl. mot La Poste m.fl., REG 1996, s. I-3547, punkt 60, domstolens dom av den 29 juni 1999 i mål C-256/97, DM Transport, REG 1999, s. I-3913, punkt 22, förstainstansrättens beslut av den 5 augusti 2003 i de förenade målen T-116/01 och T-118/01, P&O Ferries och Diputación Foral de Vizcaya mot kommissionen, REG 2003, s. II-2957, punkt 112.

(11) Domstolens dom av den 29 februari 1996 i mål C-56/93, Belgien mot kommissionen, REG 1996, s. I-723, punkt 79, och domstolens dom av den 26 september 1996 i mål C-241/94, Frankrike mot kommissionen, REG 1996, s. I-4551, punkterna 19 och 20.

(12) Förstainstansrättens beslut av den 27 januari 1998 i mål T-67/94, Ladbroke Racing mot kommissionen, REG 1998, II-1, punkt 52, och förstainstansrättens beslut av den 10 maj 2000 i mål T-46/97, SIC mot kommissionen, REG 2000, II-2125, punkt 83.

(13) Enligt avsikten i aktieköpsavtalet mellan Islands regering och Íslenskt sement ehf. och genomfört på grundval av bestämmelserna i köpekontraktet mellan Sementsverksmiðjan hf. och statskassan.

(14) Expertens rapport, s. 2.

(15) Myndighetens skrivelse av den 12 juli 2005.

(16) Expertens rapport, s. 8.

(17) Expertens rapport, s. 8.

(18) Hyresavtal mellan Akranes kommun och Sementsverksmiðjan hf. av den 2 oktober 2003.

(19) Expertens rapport, s. 9.

(20) En skatteförlust under ett år kan användas till att återbetala tidigare betalda skatter under något av de senaste åren eller till att minska skatten för något av de kommande åren.

(21) Såsom nämnts ovan har statens rent moraliska skyldighet att sanera produktionsplatsen i Akranes, genom det arrendeavtal för marken i Akranes som undertecknades mellan företaget och Akranes kommun, övergått till en rättslig skyldighet för Sementsverksmiðjan.

(22) Expertens rapport, s. 13.

(23) I den beräkning av likvidationsvärdet som MP Verdbref utförde i mars 2003 uppskattades kostnaderna för att riva och sanera fabriksanläggningen (byggnader och maskinpark) till 460 miljoner isländska kronor. Även om denna siffra inte skulle vara helt korrekt tyder den på att det finns belastningar på Sementsverksmiðjan som kan minska det uppskattade likvidationsvärdet markant.