STATLIGT STÖD (95-010 Norge) (98/C 38/06)

Meddelande enligt artikel 1.2 i protokoll 3 till övervaknings- och domstolsavtalet från EFTA:s övervakningsmyndighet till övriga medlemsstater i EFTA, EG:s medlemsstater och andra med berättigat intresse därav om statligt stöd i form av regionalt differentierade socialförsäkringsavgifter (Norge) (stöd nr 95-010).

Genom beslut 246/97/COL av den 19 november 1997 inledde EFTA:s övervakningsmyndighet ett förfarande i enlighet med artikel 1.2 i protokoll 3 till övervaknings- och domstolsavtalet. Beslutet redovisas i korthet nedan. Den norska regeringen har underrättats genom en kopia av beslutet.

I. INLEDNING

Granskningsförfarandet

I artikel 1.1 i protokoll 3 till övervaknings- och domstolsavtalet sägs att "EFTA:s övervakningsmyndighet skall i samarbete med EFTA-staterna fortlöpande granska alla stödprogram som förekommer i dessa stater. Den skall till EFTA-staterna lämna förslag till lämpliga åtgärder som krävs med hänsyn till den fortlöpande utvecklingen eller EES-avtalets funktion."

I artikel 1.2 i protokoll 3 till övervaknings- och domstolsavtalet sägs att "om EFTA:s övervakningsmyndighet, efter att ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig, finner att stöd som lämnats av en EFTA-stat eller med medel från en EFTA-stat inte är förenligt med EES-avtalet enligt vad som anges i artikel 61 i EES-avtalet, eller att sådant stöd missbrukas, skall den besluta om att EFTA-staten i fråga skall upphäva eller ändra dessa stödåtgärder inom den tidsfrist som EFTA:s övervakningsmyndighet fastställer."

EFTA:s övervakningsmyndighet är skyldig att inleda förfarandet som anges i artikel 1.2 i protokoll 3 till övervaknings- och domstolsavtalet vid misstanke om att stödet inte är förenligt med EES-avtalets funktion. Förfarandet gäller alla fall av stöd, anmälda, oanmälda och befintliga. I det senare fallet måste dock "lämpliga åtgärder" föreslås innan förfarandet inleds.

Beslutet om att inleda ett granskningsförfarande påverkar inte det slutliga beslutet, vilket fortfarande kan bli att stödet är förenligt med EES-avtalets funktion. Syftet med förfarandet enligt artikel 1.2 i protokoll 3 till övervaknings- och domstolsavtalet är att grundligt undersöka ärendet genom att alla berörda parter ges tillfälle att yttra sig.

Bakgrund till förfarandet

I skrivelser av den 16 juni och den 30 augusti 1995 begärde EFTA:s övervakningsmyndighet fullständiga upplysningar från de norska myndigheterna om systemet för socialförsäkringsavgifter. Begäran gällde i synnerhet systemet med regionalt differentierade arbetsgivaravgifter till socialförsäkringen. Avsikten var att undersöka om systemet kunde utgöra statligt stöd av det slag som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet och, om så vore fallet, huruvida något av undantagen i artikel 61.3 vore tillämpliga.

De norska myndigheterna svarade EFTA:s övervakningsmyndighet i skrivelser av den 5 och den 19 september 1995. Mellan våren 1995 och mars 1997 hade EFTA:s övervakningsmyndighet flera informella, tekniska överläggningar om systemet i fråga med de norska myndigheterna. I samband med överläggningarna lämnade de norska myndigheterna ytterligare uppgifter av betydelse för övervakningsmyndighetens granskning.

EFTA:s övervakningsmyndighet informerade kommissionen om sin granskning i enlighet med protokoll 27 f till EES-avtalet. Övervakningsmyndighetens direktorat för konkurrens och statligt stöd hade gjort en inledande bedömning som kommissionen kommenterade (1).

I sitt beslut (2) av den 14 maj 1997 fastslog EFTA:s övervakningsmyndighet att de lägre avgiftssatserna i avgiftszonerna 2-5 enligt det norska systemet med differentierade arbetsgivaravgifter till socialförsäkringen var en form av statligt stöd som avses i artikel 61.1. Vidare föreslog EFTA:s övervakningsmyndighet i beslutet - på grundval av artikel 1.1 i protokoll 3 till övervakningsoch domstolsavtalet - ett antal "lämpliga åtgärder" som skulle göra systemet med regionalt differentierade arbetsgivaravgifter till socialförsäkringen (3) förenligt med EES-avtalet (se avsnitt III.1 i detta beslut).

EFTA:s övervakningsmyndighet bad den norska regeringen att ge sitt samtycke till förslaget till lämpliga åtgärder eller att lämna sina synpunkter inom två månader från det att regeringen tagit del av beslutet.

De norska myndigheterna svarade att de inte kunde vidta de föreslagna lämpliga åtgärderna (se avsnitt III.2 i detta beslut).

Av avsnitt III framgår övervakningsmyndighetens bedömning av ärendet.

II. BAKGRUND

1. Huvuddragen i det norska socialförsäkringssystemet och dess finansiering

1.1 Det norska socialförsäkringssystemet (Folketrygden)

Enligt Folketrygdeloven av den 17 juni 1966 omfattar den obligatoriska försäkringen alla personer som bor eller arbetar i Norge. Alla som täcks av försäkringen har rätt till omfattande förmåner, t.ex. ålderspension, efterlevandebidrag, bidrag för handikapp, rehabilitering, sjukvård och arbetsskador, ersättning för förlorad arbetsinkomst vid sjukdom och havandeskap samt kontant dagersättning vid arbetslöshet. Totalt uppgick utgifterna för socialförsäkringen till 125 miljarder norska kronor år 1995.

När det norska socialförsäkringssystemet skapades, finansierades det från fyra källor, nämligen

- socialförsäkringsavgifter från anställda,

- socialförsäkringsavgifter från arbetsgivare,

- bidrag från statskassan,

- bidrag från lokala myndigheter (4).

Socialförsäkringssystemets traditionella inkomstkällor har av flera skäl blivit mycket otillräckliga. De beräknade totala inkomsterna från försäkringsavgifterna uppgick 1995 till ca 86 miljarder norska kronor. Försäkringen har därför undan för undan förvandlats från ett traditionellt försäkringssystem till en integrerad del av statsbudgeten. Avgifterna öronmärks inte och både inkomster och utgifter ingår helt i statsbudgeten.

1.2 Regionalt differentierade arbetsgivaravgifter till socialförsäkringen

Arbetsgivaravgifterna till socialförsäkringen är, efter mervärdesskatten, statens viktigaste inkomstkälla. År 1995 beräknades inkomsterna från arbetsgivaravgifter till socialförsäkringen till ca 47 miljarder norska kronor, vilket motsvarar 11 % av statsbudgetens inkomster. Socialförsäkringsavgifterna fastställs varje år av det norska stortinget tillsammans med andra skatter och avgifter som en del av statsbudgeten.

Avgifterna baseras på den enskilde arbetstagarens bruttolön. Avgiftssatserna varierar mellan 0 % och 14,1 % beroende på i vilken avgiftszon den anställde är folkbokförd. Skillnaderna i avgiftssatser mellan de olika zonerna påverkar dock inte på något vis de individuella förmåner som soicalförsäkringen ger.

Systemet med regionalt differentierade avgiftssatser infördes 1975 (5) av regionalpolitiska skäl. Norge delades upp i tre avgiftszoner. Tre avgiftssatser på 17, 16 respektive 14 % ersatte den tidigare enhetliga satsen på 16,7 %. Systemet har senare justerats flera gånger - både geografiskt och med avseende på zonernas avgiftssatser. Tabell 1 nedan visar avgiftssatserna som gäller sedan 1 januari 1995 och avgiftszonernas andel av befolkningen. Den genomsnittliga avgiftssatsen är ca 12,6 %.

>Plats för tabell>

Avgiftszonerna ändrades senast 1988. Sedan dess har endast smärre justeringar gjorts.

De norska myndigheterna har beskrivit huvuddragen i systemet med differentierade arbetsgivaravgifter till socialförsäkringen på följande sätt:

- De olika avgiftssatserna är beroende av varje anställds folkbokföringsort (kommun) (6) och inte av var företaget är beläget.

- Systemet tillämpas automatiskt på objektiva grunder och är inte tidsbegränsat.

- Systemet är neutralt i förhållandet till industrigren, företagets storlek, ekonomisk verksamhet, ägarförhållanden osv.

- Systemet gäller alla arbetstagare, såväl i privat som offentlig sektor med undantag för statliga myndigheter som måste betala den högsta avgiftssatsen oavsett arbetstagarnas folkbokföringsort.

- Systemet tillämpas på utländska arbetstagare i Norge under förutsättning att de omfattas av norsk socialförsäkring.

- Arbetsgivaravgiften är neutral med hänsyn till arbetsgivarens nationalitet.

2. Avgiftszon 2-5 - Demografisk situation

I avgiftszonerna 2-5 bor 27 % av Norges befolkning. Enligt stycke 28.2.3 i övervakningsmyndighetens procedurregler och materiella regler inom området för statligt stöd (7) (riktlinjerna för statligt stöd) kan områden som motsvarar nivå III enligt NUTS (nomenklaturen för statistiska geografiska enheter), dvs. med en befolkningstäthet lägre än 12,5 innevånare per km² , omfattas av undantaget för regionalstöd i artikel 61.3.c i EES-avtalet.

Tabell 2 nedan visar varje fylkes befolkningstäthet (nivå III-områden enligt NUTS) respektive befolkningstätheten i de delar av varje fylke som omfattas av avgiftszonerna 2-5. Alla de nio fylkena i övre delen av tabell 2 har i sin helhet en genomsnittlig befolkningstäthet som är lägre än 12,5 innevånare per km², medan fylkena i nedre delen av tabellen har en genomsnittlig befolkningstäthet som är högre än så. De nio fylkena i övre delen av tabellen omfattar befolkningsmässigt en större del än avgiftszonerna 2-5 och där bor 31 % av Norges totala befolkning.

>Plats för tabell>

3. Systemets ekonomiska effekter

3.1 Uppskattning av de positiva effekterna av lägre avgiftssatser i zonerna 2-5

EFTA:s övervakningsmyndighet har låtit en oberoende konsult utföra en studie (8) om systemets ekonomiska effekter. Konsultens rapport innehåller en uppskattning av de positiva effekterna av differentierade avgifter för olika industrisektorer, företagsstorlekar, avgiftszoner och områden. De positiva effekterna definieras i detta sammanhang som skillnaden mellan den inkomst som skulle har erhållits om den högsta avgiftssatsen (zon 1) hade tillämpats överallt (9) och den verkliga inkomsten från arbetsgivaravgifterna från företagen i avgiftszonerna 2-5.

Tabell 3 nedan visar den beräknade storleken och fördelningen av förmåner per avgiftszon och verksamhet, 1994 års siffror (10). De totala beräknade förmånerna enligt definitionen ovan är ca 4 473 miljoner norska kronor. 3 102 miljoner norska kronor eller närmare 70 % av denna summa kan hänföras till Nordnorge (avgiftszon 4 och 5).

>Plats för tabell>

Konsultens rapport visar att 1 519 miljoner norska kronor, eller motsvarande en tredjedel av förmånerna, år 1994 kunde hänföras till den offentliga sektorn (kommuner och fylken), medan tillverkningsindustrin stod för ungefär 17 % av det totala beloppet.

Ungefär 23 % av den norska tillverkningsindustrin, med en sammanlagd omsättning på 79 miljarder norska kronor var belägen i avgiftszon 2-5 år 1994 (11). De beräknade förmånerna för tillverkningsföretag i samma område uppgick till 767,9 miljoner norska kronor, vilket motsvarar ca 1 % av företagens omsättning. Enligt övervakningsmyndighetens konsult kunde 16 % av detta belopp eller 124,9 miljoner norska kronor hänföras till stora företag med mer än 250 anställda.

Övervakningsmyndighetens konsult har beräknat förmånerna för tillverkningsföretag år 1994 per anställd till 7 000 norska kronor i zon 2, 19 000 norska kronor i zon 4 och 29 000 norska kronor i zon 5.

Som angivits ovan, beräknas arbetsgivaravgifterna till socialförsäkringen som en procentandel av den anställdes bruttolön. Vilken avgiftssats som tillämpas är avhängig av den anställdes folkbokföringsort. Eftersom de flesta anställda arbetar nära sin bostad, kan man anta att socialförsäkringsavgifterna från arbetsgivare i en viss avgiftszon i allmänhet gäller anställda som bor i samma zon. Detta bekräftas i tabell 4. Av de mellanregionala jämförelserna som visas diagonalt i fet stil, framgår att större delen av avgiftsintäkterna kan hänföras till arbetstagare som arbetar och bor i samma zon. (Detta gäller naturligtvis inte avgiftszon 5, där avgiftssatsen är noll och inga avgifter uppbärs.)

>Plats för tabell>

3.2 Effekter på lönebildningen

Den omedelbara följden av en minskning av arbetsgivaravgifterna är att arbetsgivarens totala lönekostnader sänks. Om en sådan minskning å andra sidan leder till en löneökning, överförs en del av förmånen på löntagarna (överföringseffekt). Om sådana effekter förekommer, innebär detta att den reella förmånen för företagen kan vara mindre än de totala förmåner som de lägre avgifterna ger.

Övervakningsmyndighetens konsult har undersökt huruvida det är relevant att räkna med sådana överföringseffekter. De norska myndigheterna har låtit utföra en egen undersökning (12) i samma ämne.

Slutsatserna från de ovan nämnda undersökningarna var i korthet följande:

- Inga empiriska studier ger exakta svar på hur lönebildningen påverkas av förändringar i arbetsgivaravgifternas nivå. Empiriska studier som grundar sig på nationella uppgifter ger vid handen att överföringseffekterna varierar mellan 20 och 80 %.

- Empiriska studier baserade på nationella uppgifter tycks peka mot att en minskning av arbetsgivaravgifterna till socialförsäkringen på kort sikt leder till minskade lönekostnader för företagen. Flertalet av undersökningarna pekar mot att företagens lönerelaterade kostnader påverkas också på längre sikt, men i lägre grad. En majoritet av studierna ger med andra ord indikationer om att de ekonomiska fördelarna av minskade arbetsgivaravgifter på lång sikt överförs till löntagarna i form av högre löner.

- Studier baserade på regionala uppgifter tyder på att överföringseffekterna av en regional sänkning av arbetsgivaravgifterna blir mer begränsade i jämförelse med en allmän sänkning, vilket innebär att en mindre del av fördelarna överförs till de anställda när arbetsgivaravgifterna sänks endast i vissa områden.

4. Merkostnader för transporter

Förutom den låga befolkningstätheten som nämnts ovan finns det ytterligare regionala svårigheter som är speciella för de nordiska länderna, nämligen de extra kostnader som belastar företag på grund av mycket långa avstånd och hårt klimat (13). Mot bakgrund av detta föreskriver riktlinjerna för statligt stöd att driftstöd som syftar till att delvis kompensera för merkostnader för transporter (14) kan vara tillåtet enligt artikel 61.3.c om vissa villkor i avsnitt 28.2.3.2 i riktlinjerna är uppfyllda.

EFTA:s övervakningsmyndighet undersökte i samarbete med de norska myndigheterna möjligheten att fastställa merkostnaderna för transporter utifrån befintliga statistiska uppgifter. De norska myndigheterna lade fram olika beräkningar. Kostnaderna räknades ut genom att lägga ihop olika industrigrenar och i varierande grad med hjälp av medelvärden för t.ex. priser och kvantiteter. De olika beräkningarna utifrån befintligt statistiskt material visade genomgående att merkostnaderna för transporter i avgiftszonerna med god marginal översteg förmåner som de lägre avgifterna gav.

Även om samlade siffror från befintlig statistik gav ett värdefullt bakgrundsmaterial för att skapa en allmän bild av de relativa nackdelar som transportkostnader innebar för företag i avgiftszonerna 2-5, drog EFTA:s övervakningsmyndighet slutsatsen att den för sin bedömning behövde mer detaljerad företagsinriktad information. Mot bakgrund av detta gick de norska myndigheterna med på att göra en särskild undersökning av förhållandet mellan merkostnader för transporter och den lägre socialförsäkringsavgiften i avgiftszonerna 2-5 för enskilda företag inom tillverknings- och gruvindustrin som är utsatta för internationell konkurrens.

Denna särskilda undersökning omfattade ett representativt urval av företag som återspeglar det verksamhetsmönster som finns i avgiftszonerna 2-5. Statistisk sentralbyrå fastställde det totala antalet företag med fler än 50 anställda inom gruv- och tillverkningsindustrin och som är utsatta för internationell konkurrens i avgiftszonerna 2-5. Det rörde sig om ca 180 företag. Urvalet bland dessa 180 företag av enskilda företag för ytterligare undersökning gjordes av Statistisk sentralbyrå och Transportøkonomisk institutt (TØI) och målet var att få ett representativt urval som gav en god bild av det industriella verksamhetsmönstret inom tillverkningsindustrin i avgiftszonerna 2-5. 36 företag valdes slutligen ut för närmare granskning. För varje företag gjordes en detaljerad undersökning av merkostnaderna för transporter med användning av bl.a. företagens bokföring. Merkostnaderna för transporter gällde kostnader för in- och utgående varutransporter inom landets gränser. Ytterligare kostnader för inhemska resor för vissa anställda räknades också in. Företag som omfattas av särskilda regler om statligt stöd, t.ex. varvsindustrin, räknades inte med. Typiska norska exportprodukter såsom metaller (inklusive aluminium och ferrolegeringar), trä och träprodukter, möbler, textilier, plastprodukter, bearbetade metallprodukter och utrustning, bearbetade fiskeriprodukter samt gruv- och stenbrytningsprodukter omfattades av undersökningen.

Undersökningens allmänna resultat framgår av tabell 5 nedan. Sammantaget översteg merkostnaderna för transporter betydligt förmånen av lägre socialförsäkringsavgifter. För varje enskilt företag som omfattades av studien översteg merkostnaderna för transporter förmånen. Beräkningen av förmånen av lägre avgiftssatser skedde med tillämpning av samma metod som övervakningsmyndighetens konsult använt (se avsnitt II.3.1 ovan). Eventuella överföringseffekter togs inte med i beräkningarna.

>Plats för tabell>

III. LÄMPLIGA ÅTGÄRDER

1. Övervakningsmyndighetens förslag

Efter att ha erhållit de upplysningar som redogjorts för ovan, utvärderade EFTA:s övervakningsmyndighet det norska systemet med regionalt differentierade socialförsäkringsavgifter och drog slutsatsen att systemet utgör ett sådant statligt driftstöd som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet. Myndigheten konstaterade vidare att systemet i dess helhet inte omfattades av något av undantagen i EES-avtalet.

Myndigheten konstaterade emellertid att fördelarna med lägre avgifter i zonerna 2-5 inte bara kommer sådana arbetsgivare till del vars verksamhet påverkas av internationell handel och konkurrens. Systemet ger också fördelar till arbetsgivare inom sektorer som inte påverkar internationell handel, t.ex. många lokala offentliga och privata tjänsteföretag. Stöd som inte påverkar handeln mellan de avtalsslutande parterna faller utanför tillämpningsområdet för artikel 61 i EES-avtalet. EFTA:s övervakningsmyndighet konstaterade också att många företag inom tjänstesektorn och den icke tillverkande industrin är viktiga ur sysselsättningsperspektiv och att lägre avgifter i avgiftszonerna 2-5 bidrar till att förbättra sysselsättningen i dessa områden genom att arbetskraftskostnaderna sänks.

Vid bedömningen av typiska företag inom gruv- och tillverkningsindustrin som är utsatta för internationell konkurrens, konstaterade EFTA:s övervakningsmyndighet att transportkostnaderna för sådana företag i zonerna 2-5 är höga jämfört med motsvarande kostnader för företag i zon 1. Särskilt noterades att för ett representativt urval av företag utsatta för internationell konkurrens i zonerna 2-5 översteg de beräknade merkostnaderna för transporter för varje enskilt företag de förmåner som de sänkta socialförsäkringsavgifterna gav (se avsnitt II.4 ovan).

Enligt riktlinjerna för statligt stöd, vilket nämnts i avsnitt II.4 ovan, kan driftstöd för att kompensera för merkostnader för transporter vara tillåtet under vissa villkor. Ett av dessa villkor är att företag som erhåller sådant stöd är belägna i sparsamt befolkade områden, t.ex. områden med en befolkningstäthet som är lägre än 12,5 innevånare per km². Områdena i avgiftszonerna 2-5 uppfyller detta kriterium (se tabell 2 ovan).

EFTA:s övervakningsmyndighet ansåg också att de övriga kriterierna i avsnitt 28.2.3.2 i riktlinjerna för statligt stöd var uppfyllda. Därför ansåg myndigheten att det inte var nödvändigt med en allmän sänkning av den nuvarande nivån på indirekt kompensation för merkostnader för transporter för företag inom gruv- och tillverkningsindustrin. Därför ansågs inte en generell minskning av de regionalt differentierade socialförsäkringsavgifterna vara nödvändig.

Å andra sidan påpekade EFTA:s övervakningsmyndighet att avsnitt 28.2.3.2 i riktlinjerna för statligt stöd uttryckligen föreskriver följande:

"Produkter från företag för vilkas lokalisering det inte finns något alternativ (utvinningsprodukter, vattenkraftverk osv.) är inte berättigade till transportstöd.

För transportstöd som beviljas till företag som hör till de sektorer som EFTA:s övervakningsmyndighet betraktar som känsliga (bilindustrin, textilindustrin, syntetfiberindustrin, varvsindustrin, sektorer som omfattas av EKSG och stål som inte ingår i Parisfördragets tillämpningsområde) måste förhandsanmälan göras och gällande sektoriella riktlinjer måste följas . . ."

Enligt övervakningsmyndighetens mening innebar dessa regler att ändringar krävs i det nuvarande systemet för arbetsgivaravgifter till socialförsäkringen, i första hand att företag inom vissa sektorer måste omfattas av avgiftssatserna i zon 1 oavsett var företagen är belägna eller, rättare sagt, var de anställda är bosatta.

Slutligen konstaterade EFTA:s övervakningsmyndighet att lägre socialförsäkringsavgifter i avgiftszonerna 2-5 inte kunde anses berättigade för vissa tjänstesektorer som är utsatta för internationell konkurrens. Detta gällde finansiella tjänster, telekommnunikation och delar av transportsektorn.

Med hänvisning till de fakta och bedömningar som beskrivits ovan föreslog EFTA:s övervakningsmyndighet i sitt beslut av den 14 maj 1997 följande lämpliga åtgärder för Norge (15):

i) Den norska regeringen måste lägga fram ett detaljerat förslag till allmän översikt över stödberättigade områden senast den 15 oktober 1997. Förslaget måste peka ut de områden som skall komma i åtnjutande av regionalt transportstöd respektive regionalt investeringsstöd.

ii) Vad beträffar ekonomisk verksamhet som inte nämns i punkt iii) nedan skall den norska regeringen vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att tillämpningen av det system med lägre socialförsäkringsavgifter som för närvarande tillämpas i avgiftszonerna 2-5 begränsas till områden som har rätt till regionalt transportstöd.

iii) Den norska regeringen skall vidare ta nödvändiga mått och steg för att justera berörda bestämmelser i lagstiftningen om arbetsgivaravgifter till socialförsäkringen och detta på följande sätt:

a) Att alla anställda i följande verksamheter omfattas av den avgiftssats som tillämpas i avgiftszon 1:

- elförsörjning (NACE 40.1),

- utvinning av råpetroleum och naturgas (NACE 11.10),

- service till råpetroleum- och naturgasutvinning (NACE 11.20),

- utvinning av metallmalmer (NACE 13), samt

- verksamhet i samband med utvinning av industrimineralerna nefelin syenit (HS 2529.3000) och olivin (HS 2517.49100).

b) Säkerställa att alla anställda i företag med mer än 50 anställda sysselsatta med vägtransport av gods (NACE 60.24) omfattas av den avgiftssats som tillämpas i avgiftszon 1.

c) Säkerställa att alla anställda i företag inom telekommunikationssektorn (NACE 64.20) omfattas av den avgiftssats som tillämpas i avgiftszon 1.

d) Säkerställa att alla anställda i företag som har filialer utomlands eller på annat sätt är involverade i gränsöverskridande verksamhet inom följande sektorer (med undantag för filialer som endast erbjuder tjänster lokalt) omfattas av den avgiftssats som tillämpas i avgiftszon 1:

- Finansförmedling utom försäkring och pensionsfondsverksamhet (NACE 65),

- försäkring och pensionsfondsverksamhet utom obligatorisk socialförsäkring (NACE 66), samt

- stödtjänster till finansiell verksamhet (NACE 67);

e) Säkerställa att ordningen för stöd till industrisektorer som omfattas av särskilda regler upprätthålls genom att

- tillämpa avgiftssatsen i zon 1 på alla anställda hos tillverkare av stål som omfattas av EKSG (Europeiska kol- och stålgemenskapen),

- tillämpa avgiftssatsen i zon 1 på alla anställda hos företag som omfattas av den rättsakt som nämns i punkt 1 b i bilaga 15 till EES-avtalet (rådets direktiv 90/684/EEG om stöd till varvsindustrin), samt

- i detta sammanhang tillämpa de särskilda anmälningsbestämmelserna i reglerna om statligt stöd till bilindustrin, syntetfiberindustrin och den stålindustri som inte ingår i Parisfördragets tillämpningsområde och till EFTA:s övervakningsmyndighet anmäla alla befintliga och framtida stödmottagare som åtnjuter förmånen av lägre socialförsäkringsavgifter.

iv) Detaljerade årliga rapporter måste lämnas om systemet med regionalt differentierade arbetsgivaravgifter till socialförsäkringen. Rapporterna skall utformas på det sätt som anges i bilaga III i riktlinjerna för statligt stöd. De årliga rapporterna måste innehålla en uträkning av förhållandet stöd per kilometer eller stöd per kilometer och stöd per viktenhet. Som separata poster måste redovisas beräkningar av indirekt kompensation i form av lägre socialförsäkringsavgifter för merkostnader för transporter samt direkt transportstöd till företag inom sektorer som omfattas av särskilda anmälningsbestämmelser (bilindustrin, syntetfiberindustrin och stålindustri som inte omfattas av Parisfördragets bestämmelser). De årliga rapporterna skall omfatta två budgetår och sändas till EFTA:s övervakningsmyndighet senast sex månader efter budgetårets slut, med början från den årliga rapporten för 1997, i enlighet med avsnitt 32 i riktlinjerna för statligt stöd.

v) Systemet med lägre socialförsäkringsavgifter skall regelbundet omprövas och omprövningen bör normalt äga rum med inte mer än fyra års mellanrum i samband med en allmän översyn av de områden som är berättigade till regionalt investerings- och transportstöd.

2. Den norska regeringens svar

Som svar på övervakningsmyndighetens förslag till lämpliga åtgärder lät den norska regeringen meddela att den "inte kan godta den rättsliga tolkning som myndigheten gjort i sitt beslut av den 14 maj 1997 och sålunda inte kan acceptera och följa förslaget till lämpliga åtgärder (16)

(16) Skrivelse från norska finansdepartementet daterad den 11 juli 1997, mottagen av EFTA:s övervakningsmyndighet den 24 juli 1997 (ref. 97-5170 A)".

Den norska regeringen förklarade att arbetsgivaravgifterna till socialförsäkringen är en väsentlig del av det norska skattesystemet. I sitt svar ställde regeringen frågan om systemet med differentierade socialförsäkringsavgifter är en allmän skattepolitisk åtgärd eller statligt stöd och framhöll i detta sammanhang bland annat följande:

"Den differentierade arbetsgivaravgiften till socialförsäkringen är en väsentlig del av det norska skattesystemet och den säkrar både skattepolitiska och fördelningspolitiska ändamål. I det föreliggande fallet strider dessa ändamål inte mot bestämmelserna om statligt stöd i artikel 61.1 i EES-avtalet.

Huvuddragen i det norska systemet med differentierade arbetsgivaravgifter till socialförsäkringen är desamma som i ett allmänt skattesystem. Systemet tillämpas automatiskt på grundval av tydliga, objektiva kriterier. Inga företag är undantagna från systemet. Systemet innebär således ingen diskriminering som skulle kunna göra att det stred mot bestämmelserna om statligt stöd i EES-avtalet."

Vidare anförde den norska regeringen:

"Det särskiljande momentet i systemet är att företag betalar olika avgifter beroende på var de anställda bor. Detta ger löntagare från zoner med lägre avgift en fördel på arbetsmarknaden och i kombination med inkomstskatte- och transfereringssystemet i allmänhet bidrar systemet till att bevara sysselssättningen i dessa zoner och att främja inkomstutjämning inom befolkningen. Den norska regeringen anser att när en skattebestämmelse har detta slags allmänna drag och effekter så kan den inte betraktas som statligt stöd i EES-avtalets mening. Systemet främjar inkomstutjämning inom befolkningen på samma sätt som andra skatteåtgärder för enskilda genom att det ökar sysselsättningen i de delar av landet som har en svag ekonomisk bas.

Fördelarna med en låg socialförsäkringsavgift kan åtnjutas av vilket företag som helst, i vilken del av landet som helst och oavsett vad företaget producerar. Kriterierna för att tillämpa de differentierade avgifterna bestäms objektivt och inte skönsmässigt. Inga arbetsgivare diskrimineras. Således kan inte en geografisk differentiering av detta slag betraktas som ett sätt att gynna `vissa företag eller viss produktion`, jämför artikel 61.1 i EES-avtalet."

Den norska regeringens åsikt såsom den uttrycks i dess avslutande anmärkningar är "att systemet med regionalt differentierade socialförsäkringsavgifter inte faller inom tillämpningsområdet för artikel 61.1 i EES-avtalet". Den norska regeringen tog inte upp frågan om eventuella undantag om systemet skulle komma att anses som sådant statligt stöd som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet.

IV. BEDÖMNING

1. Är artikel 61.1 tillämplig?

Övervakningsmyndighetens bedömning av huruvida artikel 61.1 i EES-avtalet är tillämplig bygger på följande överväganden:

I artikel 61.1 i EES-avtalet sägs:

"Om inte annat föreskrivs i detta avtal, är stöd som ges av EG-medlemsstater, EFTA-stater eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med detta avtal i den utsträckning det påverkar handeln mellan de avtalsslutande parterna."

Den åtgärd som är under övervägande är systemet med lägre socialförsäkringsavgifter som betalas av arbetsgivare i avgiftszonerna 2-5 till följd av att satserna för att beräkna avgifterna är differentierade. Arbetsgivaravgifterna till socialförsäkringen är obligatoriska och betalas till staten.

En av följderna av systemet med lägre avgiftssatser i avgiftszonerna 2-5 är att vissa företag som kan dra fördel av de lägre avgiftssatserna får en lättare avgiftsbörda än de företag som inte kan göra detta. Hur stor denna förmån är beror på antalet anställda, deras löner och i synnerhet deras folkbokföringsort, eftersom den sistnämnda faktorn är avgörande för företagets möjlighet att dra nytta av de lägre avgiftssatserna i zonerna 2-5.

Bestämmelsen om att de lägre avgiftssatserna är beroende av de anställdas folkbokföringsort och inte av företagets läge måste granskas ur ett perspektiv som ser till effekterna av detta. Med hänsyn till storleken av och de topografiska och demografiska förhållanden i avgiftszonerna 2-5, har EFTA:s övervakningsmyndighet funnit att det råder en hög grad av överensstämmelse mellan företagets läge och de anställdas folkbokföringsort (se tabell 4 ovan).

Systemet får därför till följd att vissa företag gynnas, nämligen företag som är belägna så att en väsentlig del av deras anställda i allmänhet är folkbokförda i kommuner som omfattas av avgiftszonerna 2-5. De företag som kan dra fördel av de lägre avgiftssatserna är typiskt sett belägna i kommuner som omfattas av avgiftszonerna 2-5, medan företag belägna i avgiftszon 1 normalt endast kan göra så i begränsat utsträckning (se tabell 4 ovan).

De företag som åtnjuter förmånen av lägre socialförsäkringsavgifter får en konkurrensfördel genom att de befrias från en del av sin avgiftsbörda genom statliga åtgärder vilka direkt bidrar till att sänka deras löne- och produktionskostnader. Eftersom företagen erhåller denna lättnad av avgiftsbördan genom statlig lagstiftning, ges detta stöd via statliga medel på det sätt som avses i artikel 61 i EES-avtalet.

Artikel 61.1 förbjuder åtgärder som gynnar vissa företag eller viss produktion. Det huvudsakliga kriteriet för att skilja en åtgärd som utgör statligt stöd enligt artikel 61.1 från en allmän ekonomisk åtgärd som inte omfattas av förbudet är med andra ord huruvida åtgärden är selektiv till sin natur eller inte. EFTA:s övervakningsmyndighet anser att selektivitetskriteriet är uppfyllt bl.a. när åtgärdens effekt är att gynna företag i vissa områden framför företag i andra områden som inte åtnjuter samma förmån.

Såsom framgått av avsnitt III.2 ovan, har den norska regeringen hävdat att syftet med systemet (bl.a. att främja sysselsättningen i vissa områden, inkomstutjämning, skattepolitiska överväganden) gör att det inte skall betraktas som statligt stöd i EES-avtalets mening. I detta sammanhang anser EFTA:s övervakningsmyndighet att det är relevant att hänvisa till EG-domstolens dom i "familjebidragsmålet" (16):

"Syftet med artikel 92 är att hindra att handeln mellan medlemsstaterna påverkas av förmåner som statliga myndigheter ger i olika former som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion.

Därför görs ingen åtskillnad i artikel 92 mellan statliga ingripanden med hänsyn till deras orsaker eller ändamål, utan med hänsyn till deras följder.

Följaktligen räcker det inte att en åtgärd påstås vara av skattemässig natur eller ha sociala skäl för att hindra att artikel 92 tillämpas på den."

En åtgärd som den ifrågavarande, vilken gynnar företag belägna i vissa områden, måste betraktas som statligt stöd, såvida inte de lägre avgifterna kan motiveras genom systemets natur och allmänna uppbyggnad (17). Detta kunde ha ansetts vara fallet om t.ex. de lägre avgiftssatserna vore relaterade till de förmåner de ger. De norska myndigheterna har inte presenterat några bevis för att de lägre avgiftssatserna har samband med andra egenskaper i de skatte- eller socialförsäkringssystem av vilka de utgör en del. Faktum är att EFTA:s övervakningsmyndighet har noterat att de lägre avgifterna inte påverkar förmånerna enligt det nationella socialförsäkringssystemet.

Det kan hävdas att socialförsäkringsavgifterna kan påverka lönebildningsprocessen som nämnts i punkt II.3.2 i detta beslut och att företagen inte till fullo kan dra nytta av åtgärden. På denna punkt konstaterar EFTA:s övervakningsmyndighet att de lägre avgifterna uppenbarligen innebär en förmån. De undersökningar som hänvisats till i punkt II.3.2 i detta beslut bekräftar att denna förmån leder till minskade lönekostnader. Även om detta är fallet, så kan den iakttagelsen att förmånen till viss del med tiden kommer de anställda till godo inte ändra det faktum att företag som åtnjuter förmånen ges en konkurrensfördel jämfört med de företag som måste betala socialförsäkringsavgifter till den högsta satsen.

De lägre avgiftssatserna i zonerna 2-5 tillämpas på alla företag som har anställda som bor i dessa zoner. Därför gäller de alla företag som är utsatta för internationell konkurrens och som använder sig av sådan arbetskraft. Följaktligen påverkar det handeln mellan de avtalsslutande parterna till EES-avtalet. Denna iakttagelse kan illustreras med det faktum att företag som helt klart konkurrerar med företag i andra EES-stater, t.ex. producenter av aluminium, ferrolegeringar, stål samt varvsindustri, för att nämna några, belägna i eller nära avgiftszonerna 2-5, för närvarande har lägre arbetskraftskostnader p.g.a. av de lägre avgiftssatserna i dessa zoner. Rekvisitet att handeln skall påverkas är därför uppfyllt (18). Det faktum att de lägre avgifterna även gäller ekonomisk verksamhet som inte är utsatt för internationell konkurrens kan inte undanröja denna effekt. Dessutom har EFTA:s övervakningsmyndighet inte gjort några invändningar mot att de lägre avgifterna tillämpas på sådan verksamhet.

Mot bakgrund av resonemanget ovan måste EFTA:s övervakningsmyndighet komma till den slutsatsen att de lägre avgifterna i avgiftszonerna 2-5 i det norska systemet med regionalt differentierade arbetsgivaravgifter till socialförsäkringen innebär sådant statligt stöd som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet.

2. Artiklarna 61.2 och 61.3

Vad beträffar möjlighet till undantag enligt artiklarna 61.2 eller 61.3 i EES-avtalet, finner EFTA:s övervakningsmyndighet inte skäl att ändra sin uppfattning som framgår av beslutet av den 14 maj 1997 med förslag till lämpliga åtgärder (se avsnitt III.1 ovan).

Således kan förmåner för att kompensera för merkostnader för transporter i områden med låg befolkningstäthet vara motiverade enligt artikel 61.3.c för ett stort antal ekonomiska verksamheter. För vissa ekonomisektorer som nämns i övervakningsmyndighetens beslut med förslag till lämpliga åtgärder är det emellertid myndighetens uppfattning att det inte finns utrymme för undantag enligt artiklarna 61.2 och 61.3. Följaktligen måste företag i dessa sektorer omfattas av avgiftssatsen i zon 1 oavsett var deras anställda är bosatta.

Slutsats

Med förbehåll för sin slutliga åsikt vidhåller EFTA:s övervakningsmyndighet att det norska systemet med regionalt differentierade arbetsgivaravgifter till socialförsäkringen skall anses som statligt stöd enligt artikel 61.1 i EES-avtalet. Vidare anser myndigheten att systemet som sådant, utan ändringar, inte kan falla under undantagen i artiklarna 61.2 och 61.3 i EES-avtalet.

EFTA:s övervakningsmyndighet måste därför komma till den slutsatsen att förfarandet som avses i artikel 1.2 i protokoll 3 till domstols- och övervakningsavtalet skall inledas.

Beslutet om att inleda förfarandet är fattat med förbehåll för det slutliga beslutet, vilket fortfarande kan innebära att stöd inte anses föreligga eller att eventuellt stöd är förenligt med EES-avtalets funktion. Syftet med förfarandet enligt artikel 1.2 i protokoll 3 till domstols- och övervakningsavtalet är att försäkra sig om en grundlig granskning av ärendet och att ge alla berörda parter möjlighet att yttra sig.

EFTA:s övervakningsmyndighet meddelar härmed EFTA-staterna, EG:s medlemsstater och andra med berättigat intresse och uppmanar dem att framlägga sina synpunkter på åtgärden ifråga inom en månad från detta meddelandes offentliggörande. Synpunkter skall sändas till:

EFTA:s övervakningsmyndighet

Rue de Trèves 74

B-1040 Bryssel

Synpunkterna kommer att framföras till den norska regeringen.

(1) Skrivelse från Europeiska kommissionen, generaldirektorat IV - Konkurrens och statligt stöd, 28 mars 1997 (ref. dok. nr 97-1924 A).

(2) Beslut nr 145/97/COL.

(3) Nedan även kallade avgiftssatser.

(4) Avskaffades 1992.

(5) Förslag till norska stortinget, Odelstingsproposition nr 12 1974/75.

(6) Såsom den definieras i lag nr 1 av den 16 januari 1970, lov om folkeregistrering.

(7) Antagna av EFTA:s övervakningsmyndighet den 19 januari 1994, EGT L 231, 3.9.1994. Kapitel 28 i riktlinjerna för statligt stöd ändrades den 20 juli 1994, EGT L 240, 15.9.1994.

(8) Arild Hervik: Benefits from reduced pay-roll taxes in Norway, Handelshøyskolen BI (1996).

(9) Det är ett underförstått antagande att varken löner och verksamhetsnivå eller fördelningen av ekonomisk verksamhet mellan sektorer och områden påverkas av avgiftsnivån. Detta antagande innebär att fördelarna för företag i zonerna 2-5 kan bli övervärderade.

(10) Från och med den 1 januari 1995 sänktes den allmänna avgiftsnivån marginellt, med 0,2 procentenheter, i avgiftszonerna 1-4. Sänkningen innebar bl.a. att satsen i avgiftszon 1 sänktes från 14,3 till 14,1 %.

(11) Mätt i omsättningens storlek.

(12) Ekon. dr. Nils Martin Stølen: Effects on wages from changes in pay-roll taxes in Norway, Statistisk sentralbyrå, Norge.

(13) Punkt 28.2.3.2.1 i riktlinjerna för statligt stöd.

(14) Punkt 28.2.3.2.2 i riktlinjerna för statligt stöd.

(15) Följande kursiverade avsnitt är endast giltigt i sin engelska version.

(16) Se punkt 13 i domstolens dom av den 2 juli 1974, Italien mot kommissionen, mål 173/73 [1974-5] Rec. 631-892, s. 718-719.

(17) Se punkt 15 i domstolens dom av den 2 juli 1974, Italien mot kommissionen, mål 173/73 [1974-5] Rec. 631-892, s. 719.

(18) Se punkt 19 till domstolens dom av den 2 juli 1974, Italien mot kommissionen, mål 173/73 [1974-5] Rec. s. 631-892.