Beslut av Efta:s övervakningsmyndighet

nr 142/00/KOL

av den 26 juli 2000

om avslut av ett ärende för vilket ett förfarande inleddes på grundval av ett klagomål rörande förmodat statligt stöd till vissa företag genom avtalsvillkoren för el (Kraftkontrakter på myndighetsbestemte vilkår)

(Stöd nr 020.500.032)

(Norge)

EFTA:s ÖVERVAKNINGSMYNDIGHET HAR FATTAT DETTA BESLUT

med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet(1), särskilt artiklarna 61-63 och protokoll 26 i detta,

med beaktande av avtalet mellan EFTA-staterna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol(2), särskilt artikel 24 och artikel 1 i protokoll 3 till detta,

med beaktande av övervakningsmyndighetens riktlinjer(3) för tillämpning och tolkning av artiklarna 61 och 62 i EES-avtalet, och

av följande skäl:

I. SAKFÖRHÅLLANDEN

1. Inledning

Övervakningsmyndigheten mottog ett klagomål genom en skrivelse av den 25 maj 1999 från den norska miljöstiftelsen Bellona (Miljøstiftelsen Bellona), som mottogs och registrerades den 27 maj 1999 (dok. nr: 99-3837 A). Klaganden hävdade att i de framtida avtalen mellan Statkraft och 16 norska företag skulle priset för el komma att ligga under marknadspriset och att detta stod i strid med artikel 61 i EES-avtalet. Statkraft är ett helägt statligt företag som producerar el från vattenkraft. Statkraft skulle vara skyldigt att ingå de nämnda avtalen på grundval av de villkor som fastställts av det norska parlamentet (Stortinget). Klaganden hänvisar till regeringens förslag till Stortinget (St. prp. nr 52 [1998-99] Om Statkrafts industrikontrakter og leieavtaler) som lades fram den 26 mars 1999.

2. Statkrafts industri- och hyresavtal (St. prp. nr 52 [1998-99] Om Statkrafts industrikontrakter og leieavtaler)

Regeringen föreslog i St. prp. nr 52 (1998-99) att Statkraft skall erbjuda 16 särskilda. företag nya elavtal som skall inledas den 1 januari 2001 och löpa under 20 år (nedan kallade 52-avtalen). Företagen tillhör industrier med hög elkonsumtion och pappers- och massaindustrierna. Prisvillkoren i dessa avtal var avsedda att återspegla de förväntade marknadspriserna.

Det föreslagna priset fastställdes till 15,5 øre/kWh (1999 års priser) för de avtal som började löpa den 1 januari 2001. Priset var högre för de avtal som började löpa därefter, vilket återspeglade det faktum att marknaden förväntade sig att elpriserna realt skulle öka. Priserna skulle justeras efter konsumentprisindex (Konsumprisindeksen). Dessutom skulle priserna i 52-avtalen justeras 2011 om det visade sig att elmarknaden utvecklades på ett annat sätt än vad som förväntades i St. prp. nr 52. Om det genomsnittliga priset på spotmarknaden för perioden 2006-2010 skulle avvika med över 1 øre/kWh ( 1999 års priser) från 17,8 øre/kWh (1999 års priser), skulle avtalspriset justeras enligt detta.

De företag som ingick de nya avtalen godkände också tre villkorsuppsättningar baserade på begränsningar i elnätets kapacitet, buffertlager under år med torka och energieffektivitet. Standardvillkoren i 52-avtalen innebär att företagen måste kunna erbjuda elreserver på upp till 100 timmar per 12 månader. Statnett (den statsägda elnätsoperatören) får instruera företagen att minska sin elkonsumtion med 15 minuters varsel. I 52-avtalen krävs dessutom att industrin betalar priset på spotmarknaden om det genomsnittliga priset på spotmarknaden överstiger 30 øre/kWh under 168 timmar i sträck. Detta är ett sätt att dela de framtida riskerna för höga priser på spotmarknaden och brister i utbudet mellan Statkraft och industrin. De prisvillkor som fastställs i St. prp. nr 52 (1998-99), och som nämns ovan, grundas på marknadsvillkoren för långsiktiga elavtal som justerats med hänsyn till de samhällsomfattande tjänsternas värde.

Företagen erbjuds avtal som täcker högst 50 procent (nio företag) eller 70 procent (sju företag) av deras nuvarande elbehov. Från 2011 och framåt skall elvolymen gradvis minskas (med 6 procent per år).

Enligt St. prp. nr 52 skall de företag som godtar 52-avtalen avsluta sina befintliga avtal med Statkraft. Detta rör 11 av de 16 företagen. För de företag med avtal som har ett lägre pris än ingångspriset i 52-avtalen, skall ingångspriset i de nya avtalen sänkas. Dessa minskningar beräknas för varje företag genom att 1) diskontera skillnaden mellan det beräknade marknadspriset och det gällande avtalspriset under den fortsatta avtalsperioden och 2) omvandla detta nuvärde till prisminskningar under de nya avtalens fortsatta löptid.

Nya hyresavtal för tre kraftverk(4) skall erbjudas ytterligare tre företag. Dessa nya hyresavtal skall träda i kraft den 1 januari 2001 och löpa under 30 år. Priset fastställdes till 15,75 øre/kWh (1999 års priser) för perioden 2001-2020. Priset mellan 2021 och 2030 skall (realt) motsvara det genomsnittliga priset på spotmarknaden för el under perioden 2016-2020. Uppsägningsvillkor liknande dem i de andra (försäljnings-) avtalen skall också införas.

Stortinget antog St. prp. nr 52 (1998-99) den 16 juni 1999 med tre ändringsförslag(5). I det första ändringsförslaget minskades avtalsvolymerna från och med 2011 från 6 procent per år till 5 procent per år. I det andra baserades indexeringen på grossistprisindex. (Ministeriet för olja och energi beslutade senare att de årliga prisjusteringarna skulle baseras på ett genomsnitt av konsumentprisindex och grossistprisindex). I det tredje erbjöds, utöver de 16 företag som regeringen föreslagit, ytterligare två företag (Becromal och Hunsfoss) 52-avtal.

3. Klagan

Klaganden konstaterar att avtalen i St. prp. nr 52 inte är förenliga med EES-avtalets regler för statligt stöd (artikel 61.1). Enligt Bellona är det möjligt att sluta avtal med en löptid på 20 år på den öppna marknaden till ett pris om 21 øre/kWh (fastställt nominellt pris), medan ingångspriset i St. prp. nr 52 är 15,5 øre/kWh (1999 års indexerade priser). För de företag som har gällande 52-avtal med Statkraft kan ingångspriset, till följd av uppsägningsvillkoren, bli så lågt som 11 øre/kWh (1999 års indexerade priser). Om man jämför ett ingångspris på 15,5 øre/kWh (1999 års indexerade priser) med ett pris på 21 øre/kWh (fastställt nominellt pris) under en period på 20 år, bör indexeringen vara 3,1 % per år för att avtalen skall vara ekonomiskt jämbördiga. Klaganden hänvisar till det faktum att regeringen antagit att konsumentpriserna skulle öka med 2,5 % fram till 2010. Bellona anser att om de 16 företagen ingår 52-avtalen skulle det förmodligen medföra att de därmed också mottar statligt stöd. 52-avtalen omfattas av artikel 61.1 i EEA-avtalet och inget av undantagen i artikel 61.2 eller 61.3 kan enligt klaganden tillämpas.

4. Skriftväxling mellan de norska myndigheterna och övervakningsmyndigheten

I en skrivelse av den 6 juli 1999 (dok. nr: 99-5022 D) lämnade övervakningsmyndigheten en kopia på Bellonas klagomål till de norska myndigheterna. De norska myndigheterna uppmanades bland annat att lämna en fullständig dokumentation över det system som Statkraft tillämpar för att tilldela elavtal till enskilda företag. Övervakningsmyndigheten bad särskilt de norska myndigheterna att bestyrka hur det, enligt deras åsikt, kunde komma sig att de elpriser som erbjöds vissa företag inte främjade dessa företag enligt innebörden i artikel 61.1 i EES-avtalet.

I en skrivelse av den 13 oktober 1999, som mottogs och registrerades av övervakningsmyndigheten den 14 oktober 1999 (dok. nr: 99-7668 A), svarade den norska beskickningen vid Europeiska unionen på övervakningsmyndighetens skrivelse från den 6 juli 1999. Skrivelsen innehöll en omfattande dokumentation över Norges tidigare och nuvarande system för elproduktion, inklusive de viktigaste inslagen i St. prp. nr 52 ( 1998-99). De norska myndigheterna angav i skrivelsen att 52-avtalen "baseras på en prisnivå som kan uppnås på grundval av långsiktiga avtal på dagens elmarknad och som justerats till värdet för vissa samhällsomfattande tjänster".

Vid ett möte som hölls i Bryssel den 15 februari 2000 mellan tjänstemän från de norska myndigheterna och övervakningsmyndigheten, förklarade de norska myndigheterna detaljerat innehållet i St. prp. nr 52 (1998-99).

I en skrivelse av den 28 februari 2000 (dok. nr: 00-1613 D) begärde övervakningsmyndigheten ytterligare upplysningar från de norska myndigheterna. Övervakningsmyndigheten uppmanade bland annat de norska myndigheterna att lämna sina synpunkter på klagomålet från Bellona, att inkomma med ytterligare upplysningar om priserna för 52-avtalen och att förklara hur värdet på de samhällsomfattande tjänsterna beräknats.

Den 3 mars 2000 hölls ett andra möte i Oslo mellan tjänstemän från de norska myndigheterna och övervakningsmyndigheten för att behandla dessa frågor. Samma dag hade övervakningsmyndigheten möten med operatörer på elmarknaden i Norge.

I en skrivelse av den 8 maj 2000, som mottogs och registrerades av övervakningsmyndigheten den 10 maj 2000 (dok. nr: 00-3577 A), lämnade ministeriet för olja och energi ytterligare upplysningar. Ministeriet hävdade att "52-avtalen baseras på de priser som ges på dagens elmarknad för långsiktiga avtal och.som justeras med hänsyn till de samhällsomfattande tjänsternas värde. Dessutom återspeglas den nedåtgående justeringen av avtalsvolymen som inleds 2011, också i avtalspriset. Det pris som Bellora hänvisar till tillämpas i avtal som inte tar hänsyn till samhällsomfattarde tjänster, och med en konstant volym per år under avtalsperioden. Det är därför inte korrekt att jämföra dessa två priser". Ministeriet hänvisade till den tidigare skriftväxlingen och angav att det har bevisats att ministeriets pris ligger på samma nivå eller högre än Bellonas pris på 21 øre/kWh, beroende på diskonteringsräntan.

I en skrivelse av den 8 maj 2000 påpekade ministeriet dessutom det faktum att Stortinget justerat vissa inslag i St. prp. nr 52 (1998-99). Dessa rörde indexeringen av avtalspriset och minskningen av avtalsvolymerna från 2011. För att införliva dessa ändringar ökades ingångspriset för 52-avtalen från 15,50 øre/kWh till 15,88 øre/kWh (1999 års priser). Ministeriet hänvisade till det faktum att priserna för 52-avtalen kunde justeras från den 1 januari 2011, om elmarknadspriserna utvecklades annorlunda än förväntat. Ministeriet påpekade också att företagen skulle bli tvungna att betala priserna på spotmarknaden så snart dessa priser översteg 30 øre/kWh (1999 års priser) under sju på varandra följande dagar. Ministeriet utarbetade dessutom bland annat beräkningar av samhällsomfattande tjänster (effektstyrning, buffertlager under år av torka och en effektiv användning av energin), och uppsägningsvillkoren i 52-avtalen och i hyresavtalen.

I en skrivelse av den 12 maj 2000 (dok. nr: 00-3564 D) till de norska myndigheterna angav övervakningsmyndigheten att "på grundval av de upplysningar vi hittills mottagit anser övervakningsmyndigheten att de avtal som planeras i St. prp. nr 52 kan innehålla Uppsägningsvillkoren i de föreslagna avtalen innebär att företag med gällande avtal (statkraftskontrakter) och hyresavtal (leieavtaler) kommer att ges förmåner under en längre tidsperiod. Å andra sidan förefaller prisvillkoren i St. prp. nr 52 vara jämförbara med marknadsvillkoren för de företag som inte har befintliga avtal, dvs. som inte berörs av uppsägningsvillkoren. Om Statkraft och de företag som nämns i St. prp. nr 52 ingår avtal enligt de villkor som för närvarande fastställts, dvs. som innehåller uppsägningsvillkor, skulle övervakningsmyndigheten vara skyldig att inleda förfarandena enligt artikel 1 i protokoll 3 till övervaknings- och domstolsavtalet."

5. Ändringar i Statkrafts industri- och hyresavtal (St. prp. nr 78 [1999-2000] Endringer i vilkårene for Statkrafts industrikontrakter og leieavtaler)

I en skrivelse av den 13 juni 2000 från den norska beskickningen vid Europeiska unionen, som mottogs och registrerades den 14 juni 2000 (dok. nr: 00-4346 A), informerade de norska myndigheterna övervakningsmyndigheten om att de norska myndigheterna den 2 juni 2000 hade lämnat ett förslag till Stortinget om ändringar i villkoren i samband med Statkrafts industri- och hyresavtal (St. prp. nr 78 (1999-2000) Endringer i vilkårene for Statkrafts industrikontrakter og leieavtaler). I förslaget ville man upphäva uppsägningsvillkoren i 52-avtalen. Detta innebär att befintliga avtal och hyresavtal kommer att fortsätta att gälla utan ändringar fram till dess att de löper ut.

I en skrivelse av den 27 juni 2000 från det norska ministeriet för olja och energi, som mottogs och registrerades den 29 juni 2000 (dok nr: 00-4701 A), informerade ministeriet övervakningsmyndigheten om att Stortinget godkänt St. prp. nr 78 (1999-2000) den 14 juni 2000(6).

II. BEDÖMNING

Klaganden hävdade att priserna i 52-avtalen (se punkt I.2) låg under marknadspriserna och att detta stred mot artikel 61.1 i EES-avtalet.

För att en åtgärd skall utgöra statligt stöd enligt innebörden i artikel 61.1 i EES-avtalet måste stödet:

1. Beviljas genom statliga medel.

2. Snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller produktionen av vissa varor.

3. Påverka handeln mellan de avtalsslutande parterna.

Dessa villkor uppfylls om Statkraft (säljaren) är skyldig att i 52-avtalen införa vissa villkor som är mer fördelaktiga för företagen (köparna) än marknadsvillkoren, dvs. om 52-avtalen ger köparna en ekonomisk fördel. Övervakningsmyndigheten måste därför fastställa och kvantifiera eventuella inslag av statligt stöd i 52-avtalen.

Antagandet av St. prp. nr 78 (1999-2000) (se punkt I.5 ovan) innebär att uppsägningsvillkoren tagits bort från 52-avtalen. Detta innebär att befintliga avtal och hyresavtal, utan ändringar, kommer att löpa till respektive slutdatum. Detta omfattar avtal med 11 företag och de tre nämnda hyresavtalen.

Priset i 52-avtalen, vilka börjar löpa den 1 januari 2001, kommer att fastställas till 15, 88 øre/kWh (1999 års priser) och justeras efter den årliga inflationen. Avtal som ingås därefter kommer att ha högre priser, vilka återspeglar förväntningarna om att elpriserna realt kommer att öka. Om priserna på elmarknaden utvecklas annorlunda än förväntat, justeras priserna i avtalen från den 1 januari 2011 och framåt. Dessutom kommer företagen att vara skyldiga att betala priserna på spotmarknaden om det genomsnittliga priset på spotmarknaden överstiger 30 øre/kWh i över 168 timmar i sträck.

Priset i hyresavtalen är realt 15, 75 øre/kWh under perioden mellan 2001 och 2020. Nominellt kommer detta pris också att justeras efter inflationen. Priset mellan 2021 och 2030 kommer (realt) att motsvara det genomsnittliga priset på spotmarknaden under perioden 2016-2020.

De företag som godkänner 52-avtalen och hyresavtalen skall bidra till effektstyrningen och buffertlagren under torra år. Värdet på dessa skyldigheter återspeglas i avtalspriserna.

Övervakningsmyndigheten har mottagit omfattande information från de norska myndigheterna beträffande priserna för långsiktiga avtal. De norska myndigheterna har samlat information från ett flertal olika källor (mäklare) på elmarknaden. Övervakningsmyndigheten har också samlat information från olika källor. Av dessa uppgifter framgår det att marknadspriset för långsiktiga elavtal har sjunkit sedan St. prp. nr 52 (1998-99) lades fram för Stortinget. Det är nu möjligt att få avtal som löper under 20 år på den öppna marknaden till ett pris på omkring 19 øre/kWh. Detta pris fastställs nominellt under hela avtalsperioden och ingen inflationsjustering görs därmed. Bellona påstod att ett motsvarande pris skulle vara 21 øre/kWh.

Övervakningsmyndigheten är enig med de norska myndigheternas åsikt om att det inte är korrekt att göra en direkt jämförelse mellan priserna på de avtal som ingår i St. prp. nr 52 (1998-99) och de avtal som inte tar hänsyn till samhällsomfattande tjänster och som har en konstant volym under avtalsperioden. Dessutom uttrycks priserna i 52-avtalen i reala termer (15,88 øre/kWh), medan de faktiska priser som skall betalas kommer att inflationsjusteras. Det pris som Bellona gör gällande är ett pris som nominellt kommer att behållas under avtalsperioden och som inte kommer att inflationsjusteras. Om det ekonomiska värdet av ett avtal till ett givet nominellt pris skulle motsvara det ekonomiska värdet av ett avtal med ett ökande nominellt pris skulle det tidigare priset redan i början vara högre, medan det senare skulle vara högre vid utgången av avtalsperioden. För att jämföra det ekonomiska värdet på två sådana avtalsuppsättningar är det nödvändigt att göra antaganden om inflationens utveckling och diskonteringsräntan.

Övervakningsmyndigheten har gjort sådana jämförelser mellan olika fastställda nominella priser genom att använda olika diskonteringsfaktorer och ett pris på 15,88 øre/kWh indexerat med 2,25 procent under en period på 20 år. Med en nuvärdeskoefficient på 7 procent(7), har övervakningsmyndigheten beräknat att ministeriets indexerade pris på 15,88 øre/kWh är högre än det gällande fastställda nominella marknadspriset på 19 øre/kWh. Det bör dessutom tas hänsyn till att de företag som ingår 52-avtalen utför samhällsomfattande tjänster. Övervakningsmyndigheten kan därför inte dra slutsatsen att 52-avtalen omfattar statligt stöd.

III. SLUTSATS

Mot bakgrund av ovanstående uppgifter och bedömningen avslutas ärendet utan att övervakningsmyndigheten vidtar ytterligare åtgärder.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Eftas övervakningsmyndighets granskning av den klagan som mottogs och registrerades den 27 maj 1999 (dok. nr: 99-3867 A) rörande förmodat statligt stöd till vissa företag genom avtalsvillkoren för el (Kraftkontrakten på myndighetsbestemte vilkår) (Stöd nr 020.500.032) avslutas utan att ytterligare åtgärder vidtas.

Utfärdat i Bryssel den 26 juli 2000.

På Eftas övervakningsmyndighets vägnar

Knut Almestad

Ordförande

(1) Nedan kallat EES-avtalet.

(2) Nedan kallat övervaknings- och domstolsavtalet.

(3) Procedurreglerna och de materiella reglerna inom området för statligt stöd (riktlinjer för statligt stöd) som antogs och utfärdades av Eftas övervakningsmyndighet den 19 januari 1994. Offentliggjorda i EGT L 231, 3.9.1994, s. 1, och EES-supplementet till EGT 32, 3.9.1994, s. 1. Riktlinjerna ändrades senast den 12 april 2000 och är ännu inte offentliggjorda.

(4) Saudavassdraget, Tyssovassdraget och Bremanger.

(5) Innst. S. nr 233 (1998-99) "Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om Statkrafts industrikontrakter og leieavtaler og om Kraftkontrakter med industrien".

(6) Innst. S. nr 251 (1999-2000) "Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om endringer i vilkårene for Statkrafts industrikontrakter og leieavtaler".

(7) 7 % används av de norska myndigheterna. Se St. prp. nr. 52 (1998-99), s. 14.