SV Europeiska unionens officiella tidning L 300/1

BESLUT AV EFTAS ÖVERVAKNINGSMYNDIGHET

nr 390/09/KOL

av den 7 oktober 2009

om bildandet av Mesta AS (Norge)

EFTAS ÖVERVAKNINGSMYNDIGHET (1) HAR ANTAGIT DETTA BESLUT

MED BEAKTANDE AV avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (2), särskilt artiklarna 61–63 och protokoll 26,

MED BEAKTANDE AV avtalet mellan Eftastaterna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol (3), särskilt artikel 24,

MED BEAKTANDE AV artikel 1.2 i del I och artiklarna 4.4, 6 och 7.3 i del II i protokoll 3 till övervakningsavtalet (4),

MED BEAKTANDE AV myndighetens riktlinjer för tillämpning och tolkning av artiklarna 61 och 62 i EES-avtalet (5), särskilt avsnittet om statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster,

MED BEAKTANDE AV myndighetens beslut av den 14 juli 2004 om de tillämpningsföreskrifter som avses i artikel 27 i del II i protokoll 3 (6),

EFTER ATT i enlighet med nämnda artiklar (7) ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig och med beaktande av dessa synpunkter, och

AV FÖLJANDE SKÄL:

I. BAKGRUND

1. FÖRFARANDE

Genom en skrivelse av den 30 augusti 2004 mottog myndigheten ett klagomål riktat mot de norska myndigheterna gällande bildandet av Mesta AS, som bildades för att överta den produktionsverksamhet som tidigare bedrivits inom Statens vegvesen (8). Myndigheten mottog och registrerade skrivelsen den 2 september 2004 (diarienr 291 537).

Efter diverse skriftväxling (9) underrättade myndigheten, genom en skrivelse av den 18 juli 2007, de norska myndigheterna om att den hade antagit beslut 350/07/KOL om att inleda ett förfarande enligt artikel 1.2 i del I i protokoll 3 till övervakningsavtalet avseende åtgärder som vidtagits i samband med bildandet av Mesta AS (nedan kallat beslutet att inleda ett förfarande).

Genom en skrivelse av den 7 december 2007 översände de norska myndigheterna sina synpunkter (diarienr 456844). Beslutet att inleda ett förfarande offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning och EES-supplementet till denna och innehöll en uppmaning till berörda parter att inkomma med synpunkter (10). Myndigheten mottog synpunkter från fyra berörda parter den 29 januari, och den 4, 21 och 27 februari 2008 (diarienr 461463, 463234, 466015 och 467170). Ytterligare synpunkter mottogs den 4 april 2008 (diarienr 472381). Genom skrivelser av den 21 februari och den 7 april 2008 (diarienr 463245 och 472529) vidarebefordrade myndigheten dessa till de norska myndigheterna som fick möjlighet att bemöta dem. De norska myndigheterna översände sina synpunkter genom en skrivelse av den 23 maj 2008 (diarienr 478082).

Under hösten 2008 och våren 2009 har myndigheten och de norska myndigheterna haft informella kontakter både via telefon och via e-post i ärendet. De norska myndigheterna har sammanställt all information som myndigheten mottagit i ärendet i en skrivelse som fornyings- og administrasjonsdepartementet skickat elektroniskt den 6 juli 2009 (diarienr 523766) (11).

2. BAKGRUND TILL FÖREKOMSTEN AV DET PÅSTÅDDA STATLIGA STÖDET

2.1. KLAGOMÅL OM PÅSTÅDD FÖREKOMST AV STATLIGT STÖD

Statens vegvesen ansvarar för anläggning och underhåll av nationella och lokala vägar, broar och tunnlar i Norge. Före den 1 januari 2003 drev Statens vegvesen interna produktionsavdelningar (nedan gemensamt kallade produktionsavdelningen) via distriktskontor som utförde anläggningsarbetet åt Statens vegvesen. Under perioden 2001–2002 beslutade de norska myndigheterna dock att genomföra en övergripande omstrukturering av den interna produktionsverksamheten. Regeringen föreslog att stortinget skulle skilja produktionsverksamheten från Statens vegvesen och flytta över den till ett statligt ägt aktiebolag (12). Statsförvaltningen skulle behålla ansvaret för de administrativa funktionerna som bestod i att planera den framtida anläggningsverksamheten, bland annat att organisera offentliga upphandlingar.

Den 1 januari 2003 skildes därför produktionsavdelningens produktionsverksamhet inom Statens vegvesen från staten och flyttades över till ett nybildat bolag, Mesta AS. Alla produktionsavdelningens tillgångar, rättigheter och skyldigheter överfördes till Mesta AS som naturabidrag (13). Tillgångarna omfattade bland annat av maskiner och utrustning, samt serviceavtal mellan produktionsavdelningen och Statens vegvesen. I gengäld fick staten aktier i det nya bolaget. I dagsläget bedriver Mesta AS anläggnings- och underhållsverksamhet och konkurrerar med andra aktörer på marknaden.

Klaganden har hävdat att Mesta AS har erhållit statligt stöd i strid med artikel 61.1 i EES-avtalet av fyra skäl: i) Staten har finansierat omstruktureringskostnaderna, ii) de anläggningstillgångar som överlåtits till Mesta AS har värderats under marknadsvärdet i den ingående balansen, iii) Mesta AS har korssubventionerats till följd av bolagets förvärv av produktionsavdelningens tidigare kontraktsportfölj, och iv) Mesta AS har inte betalat de dokuments- och registreringsavgifter som normalt ska betalas vid överlåtelse av fast egendom.

Nedan beskrivs de faktorer som är relevanta för att bedöma om någon av dessa påstådda åtgärder utgör statligt stöd.

2.2. OMSTRUKTURERINGS- OCH ANDRA OMORGANISATIONSÅTGÄRDER

Av lagförarbetena framgår att omkring 4 750 av alla produktionsavdelningens anställda (totalt ca 5 000) skulle flyttas över till det nybildade bolaget, Mesta AS (14). Vid övergången till Mesta AS skulle arbetstagarna förlora sin status som statstjänstemän. Eftersom arbetstagarna hade rätt att säga nej var man tvungen att ge dem incitament för att gå med på förflyttningen (15). Dessutom var man tvungen att minska arbetsstyrkan med ca 1 700 personer till ca 3 050 för att kunna bilda ett kommersiellt bärkraftigt bolag (16).

Av lagförarbetena framgår att de norska myndigheterna planerat olika omstruktureringsåtgärder. Fyra åtgärder bestod av i) tillfälligt bibehållande av statstjänstemannapensioner (17), ii) bibehållande av rätten till en särskild pensionsålder (18), iii) förtidspensionslösningar, och flera andra åtgärder i samband med bland annat iv) flytt, pendling, bibehållande av lön och renovering av maskiner (19). Dessa kallas omstruktureringsåtgärder och finansieras med direktstöd. Från början planerades ytterligare en kostnadspost, v) lönekompensation, som skulle finansieras genom direktstöd (20). Strax innan den ingående balansen för Mesta AS skulle fastställas beslutade de norska myndigheterna dock att kostnaderna i stället skulle finansieras med ett kapitaltillskott till Mesta AS i form av eget kapital.

De totala kostnaderna för de fyra omstruktureringsåtgärder som finansierades med direktstöd beräknades inledningsvis till 1 468 miljoner norska kronor (omräknat till nuvärde), som staten skulle betala tillbaka till Mesta AS under en treårsperiod från 2003 till 2005 (21). Dessa omstruktureringskostnader fanns inte med i bolagets ingående balans, eftersom de skulle finansieras av staten ur statsbudgeten för de tre åren 2003, 2004 och 2005 (22).

Av statsbudgeten för 2006 framgår att Mesta AS har erhållit totalt 993,6 miljoner norska kronor av staten för att täcka omstruktureringskostnaderna (23). Den 30 juni 2008 hade Mesta AS använt 879,6 miljoner norska kronor av detta belopp, medan de totala omstruktureringskostnaderna beräknades uppgå till 1 097,8 miljoner norska kronor (fram till 2013) (24). De norska myndigheterna har förklarat att även om det från början var tänkt att staten skulle stå för hela omstruktureringskostnaden (vilket visar att staten skulle bevilja mer pengar om den ursprungliga beräkningen av omstruktureringskostnaden på 1 468 miljoner norska kronor inte skulle räcka) framgår det av statsbudgetarna för 2007 och 2008 att Mesta AS inte kommer att beviljas några ytterligare omstruktureringspengar utöver de 993,6 miljoner norska kronor som bolaget redan fått (25).

De norska myndigheterna har förklarat att om omstruktureringskostnaderna vid periodens slut mot förmodan skulle visa sig vara lägre än det belopp som Mesta AS erhållit måste överskottet återbetalas till staten.

De norska myndigheterna har antagit en lag om ombildningen av Statens vegvesens produktionsverksamhet till ett statligt aktiebolag som reglerar vissa av rättigheterna för de anställda som flyttades över från Statens vegvesen till Mesta AS (nedan kallad Mestalagen) (26).

2.2.1. Allmänt

De norska myndigheterna har förklarat att den största utmaningen när de anställda skulle flyttas över från produktionsavdelningen till Mesta AS var att ge det nya bolaget möjlighet att verka på liknande villkor som sina konkurrenter och därmed skapa likvärdiga förutsättningar för företagen. De norska myndigheterna beslutade att flytta över arbetsstyrkan till Mesta AS och låta bolaget (i stället för Statens vegvesen) ansvara för att genomföra åtgärderna i samband med flytten och minskningen av arbetsstyrkan. Dessa frågor och hanteringen av dessa var ett led i och en förutsättning för liberaliseringen och öppnandet av den nationella vägmarknaden. Den norska staten skulle inte ha öppnat marknaden om man inte hade kunnat bilda ett nytt bolag med tillräcklig personal. De norska myndigheterna har förklarat att det här var bakgrunden till statens förhandlingar med fackföreningarna om förflyttningen av de anställda från produktionsavdelningen till Mesta AS. Förhandlingarna mynnade ut i en överenskommelse mellan parterna den 4 juni 2002 om att tillfälligt låta statstjänstemännen har kvar vissa av sina rättigheter och erbjuda åtgärder, till exempel förtidspension, för att minska arbetsstyrkan (27). De olika delarna i denna överenskommelse förklaras närmare i avsnitten nedan (28).

Före den 1 januari 2003 inrättades en interimistisk styrelse för Mesta AS (den interimistiska styrelsen) som skulle företräda det framtida bolaget. De norska myndigheterna har förklarat att den interimistiska styrelsen inte deltog i några förhandlingar om de anställda. Rätten till lönekompensation inkluderades dock i Mestalagen (29). Det fanns dock inga lagar eller andra rättsakter som reglerade statstjänstemännens övriga rättigheter.

Innan vi går in på att beskriva villkoren i överenskommelsen är det lämpligt att kort förklara vilken status de anställda vid produktionsavdelningen hade före förflyttningen till Mesta AS: De norska myndigheterna har förklarat att de anställda vid produktionsavdelningen var anställda av staten. Enligt norsk lag räknas statligt anställda som statstjänstemän (30), och för dem är det obligatoriskt att vara medlem i den statliga pensionskassan (Statens pensjonskasse eller SPK) (31). Medlemskapet i SPK garanterar således statstjänstemännens rätt till pension. Genom en lag om villkoren för rätten till en särskild (tidig) pensionsålder för statstjänstemän hade vissa av statstjänstemännen vid produktionsavdelningen (exempelvis chaufförer och kockar) vidare rätt att gå i pension vid en särskild (tidig) ålder (32).

Eftersom statusen som statstjänsteman är nära förknippad med statlig anställning upphörde de anställda som förflyttades till Mesta AS att vara statstjänstemän den 1 januari 2003. Om åtgärderna i fråga inte hade antagits skulle dessa anställda ha förlorat de rättigheter som de hade på grund av sin status som statstjänstemän (33). De norska myndigheterna har förklarat att produktionsavdelningens övergång till Mesta AS enligt norsk lag räknas som överlåtelse av företag (34). I enlighet med reglerna om överlåtelse av företag överfördes de förflyttade arbetstagarnas anställningskontrakt till det nya bolaget, med undantag för pensionerna (35). De norska myndigheterna har förklarat att eftersom den nya arbetsgivaren inte hörde till staten hade de statstjänstemän som var anställda vid produktionsavdelningen rätt att säga nej till förflyttningen till Mesta AS. Om de vägrade och det inte gick att hitta någon annan lämplig tjänst löpte de emellertid en risk att avskedas enligt de allmänt tillämpliga reglerna för statstjänstemän. I dessa fall har statstjänstemännen förtur till lediga tjänster inom statsförvaltningen (men inte rätt till lönekompensation) (36).

Samtidigt som de anställda vid produktionsavdelningen således kunde välja att förbli statligt anställda var förflyttningen till det nya bolaget (Mesta AS) en förutsättning för att liberaliseringen skulle äga rum överhuvudtaget. Därför var de norska myndigheterna tvungna att ge de anställda ytterligare incitament för att få dem att frivilligt gå med på förflyttningen.

i) Tillfälligt bibehållande av statstjänstemannapensioner

Som beskrivits ovan hade de anställda vid Statens vegvesen status som statstjänstemän som de förlorade vid övergången till Mesta AS. Baserat på ovannämnda överenskommelse mellan fackföreningarna och staten skulle de anställda under en övergångsperiod på fem år dock fortsätta att ha rätt till statstjänstemannapension (dvs. från den 1 januari 2003 till utgången av 2007). Tanken var att staten skulle finansiera de ytterligare kostnaderna för att de anställda skulle garanteras en pension som motsvarade en statstjänstemans pension under denna period (37)

Som förklarades ovan ger medlemskapet i SPK rätt till statstjänstemannapension, och kostnaderna för detta betalas in till SPK. De anställda fick därför ha kvar sitt medlemskap i SPK under den femåriga övergångsperioden. Mesta AS ansökte också om, och beviljades, medlemskap i SPK för att kunna betala in avgifter för sina anställda (38).

Statens finansiering av Mestas kostnader begränsades till skillnaden mellan den genomsnittliga kostnaden för ett vanligt privat pensionssystem och den (högre) kostnaden för att ha kvar medlemskapet i SPK. Medan kostnaderna ursprungligen beräknades till ca 395 miljoner norska kronor (39) har de norska myndigheterna uppgett att kostnaderna den 30 juni 2007 upplupit till 277,3 miljoner norska kronor (exklusive administrationskostnader) (40).

ii) Bibehållande av rätten till en särskild pensionsålder

Som nämnts ovan hade vissa av de statstjänstemän som förflyttades till Mesta AS rätt att gå i pension tidigare (dvs. vid 65 års ålder) än vid den normala pensionsåldern på 67 år. Enligt villkoren i fackföreningarnas och statens överenskommelse fick de anställda vid produktionsavdelningen, som när Mesta AS bildades (dvs. den 1 januari 2003) hade tio år eller mindre kvar till pensionen (det vill säga som var 55 år eller äldre), rätt att behålla sin särskilda pensionsålder på 65 år (41). Detta var möjligt eftersom de anställda fortfarande var medlemmar av SPK, enligt ovan.

Statens finansiering av Mestas kostnader uppgick till skillnaden mellan den genomsnittliga kostnaden för ett vanligt pensionssystem och kostnaden för att bibehålla den särskilda pensionsåldern. Medan kostnaderna ursprungligen beräknades till ca 85 miljoner norska kronor (42) (inklusive administrationskostnader på ca 5 procent av det totala beloppet) hade de totala kostnaderna den 30 juni 2007 upplupit till 26,5 miljoner norska kronor (exklusive administrationskostnader) (43).

iii) Förtidspension

Enligt fackföreningarnas och statens överenskommelse kunde Mesta AS under en treårsperiod (från den 1 januari 2003 till utgången av 2005) även erbjuda anställda som förflyttats från produktionsavdelningen en lösning som innebar att de kunde gå i pension vid 60 års ålder i stället för vid den normala pensionsåldern på 67 år (44). Bolaget kunde välja att efter en enskild bedömning erbjuda de anställda förtidspension (45).

Statens finansiering av Mestas kostnader uppgick till skillnaden mellan den genomsnittliga kostnaden för ett vanligt privat pensionssystem och kostnaden för att erbjuda förtidspension. I lagförarbetena beräknades de statligt finansierade kostnaderna för förtidspensionslösningarna (inklusive administrationskostnader på ca 5 procent av de totala kostnaderna) till 911 miljoner norska kronor (46). De norska myndigheterna har förklarat att ca 470 anställda utnyttjade denna lösning, och den 30 juni 2007 hade de totala kostnaderna upplupit till 691,9 miljoner norska kronor (exklusive administrationskostnader) (47).

iv) Flytt, pendling, bibehållande av lön och renovering av maskiner

Enligt preliminära budgethandlingar omfattar denna kostnadspost kostnader för flytt (flyttekostnader), pendling (pendlergodtgjørelse), bibehållande av lön (bibehold av lønn) och renovering av maskiner (maskiner–sanering) (48). De norska myndigheterna har förklarat att den även omfattar kostnader för kontorsflytt (kontor–flyttekostnader), kostnader för flytt av stöd- och underhållsfunktioner (støttepunkter–flyttekostnader) och kostnader för överföring av arkiv (arkivoverføring).

Med undantag för åtgärderna för bibehållande av lön (som inte har trätt i kraft och därför inte har inneburit några kostnader) genomfördes alla åtgärderna när Mesta AS bildades och pågick fram till utgången av 2005. Även om de totala kostnaderna för alla åtgärder ursprungligen beräknades till 77 miljoner norska kronor (49) har de norska myndigheterna förklarat att de totala kostnaderna i januari 2006 upplupit till ca 82,4 miljoner norska kronor (exklusive administrationskostnader). Staten har betalat dessa kostnader (50).

Denna post omfattar kostnader i samband med flytt av ledande eller administrativ personal som skulle påbörja sin anställning vid Mesta AS. Eftersom personalen började arbeta på andra ställen inom Mesta AS än de tidigare hade arbetat inom Statens vegvesen var vissa anställda tvungna att flytta till annan ort för att påbörja sin nya anställning. Exempel på sådana kostnader är faktiska, dokumenterade flyttkostnader (faktiske, legitimerte kostnader ved boligkjøp), betald tjänstledighet vid flytt (flyttepermisjon) och resekostnader i samband med visningar av nya bostäder (visningsreise).

Denna post omfattar även kostnader som ansågs nödvändiga för att få ledande eller administrativ personal att ta tjänster inom Mesta AS på platser långt från bostadsorten. Exempel på sådana kostnader är pendlingskostnader mellan bostaden och arbetet (hjemreise), kostnader för dubbel hyra (dekning av husleie) (51), reseersättning mellan bostaden och arbetet (kjøregodtgjørelse) och ersättning för kost och logi (kostgodtgjørelse).

Denna post omfattar kostnader för att flytta från Statens vegvesens kontorslokaler till Mesta AS' huvudkontor och regionkontor. Exempel på sådana kostnader är flyttstädning av de gamla kontorslokalerna (rydding og rengjøring av gamle kontorer), packning och transport av kontorsmaterial (52) till nya lokaler (pakking og transport), iordningställande, inredning och uppgradering av Mestas nya lokaler (klargjøring, innredning og oppgradering av nye kontorer) och kostnader för administration av flytten (administrasjon av flytting).

Denna post omfattar kostnader för att flytta de lokala stöd- och underhållsfunktionerna till nya lokaler, samt för att omorganisera de gamla stöd- och underhållsfunktionerna till Mestas nya verksamhet. Man var till exempel tvungen att installera ett nytt it-system eftersom produktionsavdelningen tidigare hade delat it-system med andra avdelningar inom Statens vegvesen. Specifika exempel på sådana kostnader är flyttstädning av stöd- och underhållsfunktionernas gamla lokaler (rydding og rengjøring av gamle driftsstøttepunkt), packning och transport av kontorsmaterial till nya lokaler (pakking og transport), iordningställande, inredning och uppgradering av nya stöd- och underhållsfunktioner (klargjøring, innredning og oppgradering av driftsstøttepunkt) och administration av flytten (administrasjon av flytting).

Denna post omfattar kostnader för att installera elektroniska och fysiska arkiv på Mesta AS. Den omfattar kostnaderna för att skilja relevanta arkiv från andra, irrelevanta arkiv inom Statens vegvesen, samt kostnaderna för att upprätta nya arkiv på Mesta AS. Exempel på sådana kostnader är kostnader för att fastställa resursbehovet för varje arkiv (ressursbehov pr. arkiv), kopiering (kopiering), transport (frakt), iordningställande (klargjøring) och kvalitetssäkring (kvalitetssikring og sikkerhetsarbeid).

Denna kostnadspost omfattar, namnet till trots, inte kostnader för reparation eller renovering av maskiner. Myndigheterna har förklarat att produktionsavdelningen före reformen hade utfört arbeten där maskiner och annan utrustning hade lämnats kvar på vägarbetsplatserna (53). Denna kostnadspost består således av ett kvarvarande ansvar från tidigare uppdrag och handlar om att städa upp dessa arbetsplatser (opprydding) och bortforsla, skrota och transportera onödiga maskiner (fjerning, skroting, og fraktkostnader). De maskiner som skulle bortforslas var gamla, trasiga och värdelösa för företaget och ingick därför inte i värderingen av maskinerna (eller av företaget som helhet) (54). De norska myndigheterna har förklarat att Mesta AS lagt ut delar av arbetet på underleverantörer på marknadsmässiga villkor. Övriga delar utfördes av Mesta AS självt till en kostnadsbaserad timpenning (exklusive vinstmarginal) som därför var lägre än marknadspriset för liknande arbete vid den tidpunkten (55). De norska myndigheterna har lämnat dokumentation med uppgifter om fakturor från underleverantörer och om de priser som Mesta AS självt debiterade (56).

v) Lönekompensation

Kostnadsposten för lönekompensation (ventelønn) ingår inte i det som de norska myndigheterna skulle kalla ”omstruktureringskostnader”. Lönekompensation var dock en del av incitamenten för att uppmuntra arbetstagarna att följa med till Mesta AS. Den bör ses mot bakgrund av behovet att minska arbetsstyrkan.

Samtidigt som de anställda som förflyttades från produktionsavdelningen förlorade sin status som statstjänstemän fick de dock ha kvar vissa rättigheter under en begränsad period. Vissa av dessa rättigheter regleras i Mestalagen (57). Enligt avsnitt 4 i Mestalagen har de anställda under tre år från tjänstetillträdet vid Mesta AS den 1 januari 2003 rätt att bli erbjudna en lämplig tjänst inom statsförvaltningen (fortrinnsrett til annen statlig stilling) eller, om det inte finns någon sådan tjänst, rätt att få lönekompensation (ventelønn) om de sedan avskedas och uppfyller vissa villkor (till exempel har en anställningstid på minst ett år).

Lönekompensation regleras i lagen om statstjänstemän (58). Det innebär att statstjänstemän som blivit uppsagda och som inte har blivit erbjudna något annat lämpligt arbete (i enlighet med villkoren och tidsbegränsningarna i lagen) har rätt till 2/3 av lönen från uppsägningsdagen.

Även om kostnaderna för lönekompensation från början ingick i omstruktureringskostnaderna beslutade arbeidsdepartementet senare att de beräknade kostnaderna i stället skulle beaktas vid fastställandet av Mestas eget kapital. Staten skulle med andra ord finansiera Mestas kostnader i form av eget kapital (59). Skälet till detta var att finansiering i form av eget kapital borde leda till större försiktighet med att använda sig av uppsägningar som ett omorganisationsverktyg i det nya bolaget. Bolaget borde i stället i större utsträckning använda andra (billigare) omorganisationsverktyg, till exempel tjänstledighet med reducerad lön och pensionslösningar.

Även om det från början var tänkt att 450 anställda skulle få lönekompensation till en total kostnad av ca 512 miljoner norska kronor (60) uppdaterades denna beräkning i oktober 2002 och justerades till 150 anställda till en total kostnad av ca 150 miljoner norska kronor (61). Det var således det senare beloppet som beaktades vid fastställandet av Mestas eget kapital.

För att hålla nere kostnaderna använde Mesta AS följande (billigare) alternativa verktyg för att minska arbetsstyrkan (62). Trots det har de norska myndigheterna förklarat att de sammanlagda kostnaderna för dessa åtgärder och för lönekompensation uppgår till totalt 359 miljoner norska kronor (varav 255,1 miljoner norska kronor hade använts den 21 december 2008) och är således långt större än de belopp som skjutits till för att finansiera kostnaderna:

Uppsägningslösningar är en överenskommelse som innebär att de anställda avslutar sin anställning utan att erhålla någon lönekompensation i utbyte mot upp till ett års lön samt ekonomisk hjälp att hitta annan anställning.

Pensionslösningar är en överenskommelse som innebär att anställda vid 62 års ålder avslutar sin anställning i utbyte mot en garanti om att få 66 procent av lönen fram till pensionsåldern på 67 år och rätten att fortsätta att tjäna normala pensionspoäng under denna period.

Tjänstledighet med reducerad lön är en överenskommelse för att få anställda som mellan 2003 och 2005 skulle få rätt till förtidspension (vid 60 års ålder) att sluta i förtid genom att i utbyte erbjuda dem 66 procent av lönen fram till den tidpunkt då de skulle ha fått rätt till förtidspension.

2.3. VÄRDET AV MASKINER OCH UTRUSTNING (”MASKINER”) SAMT FASTIGHETER OCH BYGGNADER (”FASTIGHETER”) I DEN INGÅENDE BALANSEN

Nedan ges en överblick över hur anläggningstillgångarna värderades i Mestas slutgiltiga ingående balans. Två revisorer anlitades för detta ändamål. Statens vegvesen anlitade Ernst & Young för att bilda det nya bolaget, medan samferdselsdepartementet anlitade Deloitte & Touche för att göra en kvalitetskontroll av värderingen av tillgångarna och förslaget till en ingående balans samt för att kontrollera förfarandet, och tillämpade metoder och principer. Ernest & Young blev sedermera revisor för Mesta AS.

I maj 2002 började revisorerna värdera tillgångarna utifrån den simulerade kontinuitetsprincipen (dvs. rekonstruerat bokfört värde) men bytte värderingsprincip till ”verkligt värde” i augusti 2002. Enskilda värderingar (eller gruppvärderingar) gjordes av både maskiner och fastigheter (som beskrivs närmare i avsnitt 2.3.1). I oktober 2002 beräknade revisorerna det verkliga värdet av Mesta AS' totala verksamhet vid fortsatt drift utifrån nuvärdemetoden (som beskrivs närmare i avsnitt 2.3.2). Företagets totala värde (dvs. sysselsatt kapital) visade sig bli lägre med nuvärdemetoden än vid en värdering av enskilda tillgångar. Eftersom det egna kapitalet enligt den norska aktiebolagslagen inte får överstiga företagets totala värde skrevs värdet av de enskilda tillgångarna (eller grupperna av tillgångar) ned.

2.3.1. Separat värdering av tillgångar

vi) Maskiner

Inför värderingen av tillgångarna utarbetade Statens vegvesen, Arthur Andersen & Co AS, den norska statens advokat, ViaNova och Skagerak Forsikringsmegling AS en rapport av den 10 maj 2002 med titeln Åpningsbalanse (63). Värderingen baserades i princip på ”bokfört värde”. Eftersom statsförvaltningen inte omfattas av bokföringslagen (64) var man tvungen att rekonstruera uppgifterna i produktionsavdelningens bokföring till vad de skulle ha varit om produktionsavdelningen hade omfattats av den allmänna bokföringslagstiftningen (65). Värderingsprincipen var således snarare ”retroaktivt skapat bokfört värde” eller helt enkelt ”simulerad kontinuitet”. Mot bakgrund av detta justerades värdet av maskiner i produktionsavdelningens bokföring den 1 januari 2002 på 1 111 miljoner norska kronor till 866 miljoner norska kronor. Den 1 januari 2003 justerades värdet på nytt till 747 miljoner norska kronor.

En senare rapport från augusti 2002 med titeln Åpningsbalanse (66), som tagits fram av Statens vegvesen, Ernst & Young, ViaNova och Skagerak Forsikringsmegling AS, visar dock att man i juli 2002 beslutade att produktionsavdelningens tillgångar som skulle överlåtas till Mesta AS skulle värderas enligt principen ”verkligt värde” i stället för ”simulerad kontinuitet” eftersom den senare är en öppnare värderingsprincip.

I rapporten från december 2002 med titeln Åpningsbalanse Supplering: Verdivurdering av eiendeler som utarbetats av Statens vegvesen, Ernst & Young, ViaNova, OPAK och Skagerak Forsikringsmegling AS anges maskinernas värde utifrån verkligt värde (67). Två metoder användes för att fastställa det verklig värdet. För vissa typer av maskiner utgick man från statsförvaltningens bokförda värde, justerat för moms, avskrivningsperioder och vissa skönsmässiga bedömningar. För andra typer av maskiner utgick man från externa värderingar och priser (68). Mot bakgrund av detta beräknades maskinernas verkliga värde till 572 miljoner norska kronor, medan det totala värdet av alla tillgångar beräknades till 1 162 miljoner norska kronor (69).

Ernst & Young förklarade senare att beräkningarna i ovannämnda rapport, som i enlighet med den simulerade kontinuitetsprincipen utgår från ett bokfört värde på 747 miljoner norska kronor och kommer fram till ett verkligt värde på 572 miljoner norska kronor, är vilseledande. Enligt Ernst & Young gjordes det inte några sådana beräkningar när man fastställde det verkliga värdet av de maskiner som skulle överlåtas till Mesta AS.

vii) Fastigheter

I rapporten Åpningsbalanse från maj 2002 uppgick det bokförda värdet av statsförvaltningens registrerade fastigheter den 1 januari 2002 till 596 miljoner norska kronor. Efter att ha räknat bort de fastigheter som inte skulle överlåtas till Mesta AS och gjort justeringar enligt den simulerade kontinuitetsprincipen beräknades värdet till 277 miljoner norska kronor.

Efter att ha bytt värderingsprincip från simulerad kontinuitet till verkligt värde värderades fastigheterna av en oberoende fastighetsexpert, OPAK. De norska myndigheterna har lämnat in ett expertutlåtande av den 28 augusti 2002, i vilket OPAK värderade 375 fastigheter till ca 336 miljoner norska kronor (70). OPAK konstaterade i en uppföljningsrapport av den 31 oktober 2002 bland annat att det tillkommit 16 fastigheter och att fastigheterna totalt var värda ca 395 miljoner norska kronor. Ernst & Young har förklarat att man, efter att ha räknat bort de fastigheter som inte skulle överlåtas till Mesta AS och gjort korrigeringar för hyrda fastigheter (71), skrev ned värdet av fastigheterna till 331 miljoner norska kronor (72).

Rapporten Åpningsbalanse Supplering: Verdivurdering av eiendeler från 2002 visar att även om fastigheterna enligt den simulerade kontinuitetsprincipen var värda 596 miljoner norska kronor var de enligt principen om verkligt värde värda 331 miljoner norska kronor.

2.3.2. Värdering utifrån nuvärde av betalningsflöde

Parallellt med värderingen av enskilda tillgångar gjordes även en separat värdering av det verkliga värdet av hela företaget vid fortsatt drift enligt nuvärdemetoden som sammanfattades i en rapport från Ernst & Young från oktober 2002 med titeln Verdivurdering (73). I rapporten konstaterades att sysselsatt kapital (74), beräknat enligt nuvärdemetoden, uppgick till ca 600 miljoner norska kronor (inom ett intervall på ± 25 procent). Vid en kassaflödesanalys för perioden 2003–2012 räknade man med ett negativt nuvärde på 300 miljoner norska kronor och ett slutvärde på plus 900 miljoner norska kronor (75). Avkastningen fastställdes till 6,7 procent i nominell avkastning på de totala tillgångarna efter skatt (76).

Ernst & Young har förklarat att sysselsatt kapital (600 miljoner norska kronor) består av totala tillgångar minus kortfristiga skulder. Detta kan jämföras med värderingen av de enskilda tillgångarna som landade på 1 162 miljoner norska kronor. Om de kortfristiga skulderna (på 464 miljoner norska kronor) räknas bort från 1 162 miljoner norska kronor blir det sysselsatta kapitalet (77) 698 miljoner norska kronor. Denna siffra är högre än det sysselsatta kapital på 600 miljoner norska kronor som man kom fram till vid beräkningen av det verkliga värdet av hela företaget (dvs. enligt nuvärdemetoden). Eftersom det egna kapitalet enligt den norska aktiebolagslagen inte får överstiga företagets totala värde var man tvungen att skriva ned värdet av tillgångarna (78). Ernst & Young skrev därför ned värdet av tillgångarna för att få ned det sysselsatta kapitalet till 619 miljoner norska kronor. Detta illustreras i nedanstående tabell (79):

Anläggningstillgångar 1 053 Omsättningstillgångar 109 Kortfristiga skulder (464) Netto 698 Nedjustering maskiner (25) Nedjustering fastigheter (54) Nedjustering totalt (79) Värde efter nedjustering 619 Skulder (pensioner) 319 Eget kapital 300 Eget kapital i likvida medel 1 600 Totalt eget kapital i ingående balans 1 900

Som framgår av tabellen ovan gjordes en nedjustering på 79 miljoner norska kronor. På grund av den stora osäkerheten kring värdet av fastigheter och maskiner fördelades nedjusteringen av dessa tillgångar enligt följande:

Uppskattat verkligt värde av maskiner 572 Inköp 44 Nedjustering (25) Värde i ingående balans 591 Uppskattat verkligt värde av fastigheter 331 Inköp 4 Nedjustering (54) Värde i ingående balans 281

2.3.3. Kvalitetskontroll

Parallellt med förfarandet för att fastställa det verkliga värdet hade Deloitte & Touche (i oktober 2002) börjat kontrollera de allra första värderingarna av tillgångarna (baserade på simulerad kontinuitet) mot resultaten av det diskonterade kassaflödet. Deloitte & Touche konstaterade då att värdet av anläggningstillgångarna (enligt den simulerade kontinuitetsprincipen) måste minskas från 1 137 miljoner norska kronor (80) till 937 miljoner (dvs. en minskning med 200 miljoner norska kronor) (81).

2.3.4. Värdering i den slutgiltiga ingående balansen

Den slutgiltiga ingående balansen av den 1 januari 2003 som utarbetats av Mesta AS, med stöd av Ernst & Young, ViaNova Plan och Trafikk AS (bilaga A) visar att det totala värdet av anläggningstillgångarna uppgick till 977 miljoner norska kronor (82).

Den slutgiltiga ingående balansen bekräftar att de maskiner som i rapporten från december 2002 (med titeln Åpningsbalanse Supplering: Verdivurdering av eiendeler) värderades till 572 miljoner norska kronor justerades nedåt med 25 miljoner till 547 miljoner norska kronor. Efter ytterligare investeringar och mindre justeringar landade det slutgiltiga värdet av maskinerna på 594 miljoner norska kronor.

Efter vissa inköp på 4 miljoner norska kronor värderades fastigheterna till 335 miljoner norska kronor, och nedjusteringen med 54 miljoner (som krävdes till följd av resultatet av den diskonterade kassaflödesanalysen) innebar att fastigheterna värderades till 281 miljoner norska kronor.

2.4. ÖVERLÅTELSE AV ÖVERGÅNGSKONTRAKT OCH DERAS VÄRDE I DEN INGÅENDE BALANSEN

2.4.1. Entreprenadkontrakt

De norska myndigheterna har förklarat att från och med den 1 januari 2003 var alla nya entreprenadkontrakt (för exempelvis anläggning av vägar, tunnlar, hamnar och broar) föremål för offentlig upphandling.

Pågående anläggningsprojekt behövde dock överföras till Mesta AS för att kunna färdigställas. De befintliga kontrakten var av olika svårighetsgrad och längd, men alla löpte ut inom loppet av ett eller två år efter bildandet av Mesta AS. De norska myndigheterna har förklarat att entreprenadkontrakten överläts till Mesta AS till de priser som ursprungligen fastställts för sådana kontrakt. De norska myndigheterna anser att dessa priser återspeglade marknadspriset. Före den 1 januari 2003 tilldelades en stor del av entreprenadkontrakten genom upphandling, och Statens vegvesen fick därför en viss erfarenhet av var marknadspriset låg. Priserna på interna entreprenadkontrakt mellan Statens vegvesen och produktionsavdelningen måste dessutom fastställas i enlighet med interna riktlinjer som innehöll prissättningsregler för interna kontrakt (83). Enligt de interna riktlinjerna ska prissättningen av interna kontrakt baseras på den erfarenhet om priser som förvärvats vid offentliga upphandlingar. Antingen ska de priser som fastställts vid offentlig upphandling tillämpas direkt eller så ska priserna i interna kontrakt baseras på uppskattningar som kontrolleras mot marknaden och (i tillämpliga fall) sänkas till marknadsnivån (84). Oavsett vilket var Statens vegvesens övergripande villkor att priserna i interna kontrakt skulle återspegla prisnivån på marknaden (85). Slutligen klargjorde de norska myndigheterna också att inga andra skatte- eller andra lagstiftningskrav än de skatter och avgifter som tas ut på alla tjänster påverkade det pris som tillämpades när kontrakten överläts (86).

Samma priser tillämpades när entreprenadkontrakten överläts till Mesta AS som när intäkterna från kontrakten fastställdes vid den diskonterade kassaflödesanalysen.

2.4.2. Drift- och underhållskontrakt

102 befintliga drift- och underhållskontrakt (funksjonsavtaler) övertogs av Mesta AS (87). Dessa kontrakt, som bland annat gällde arbeten med vägbanor, vägmarkeringar, dränering, pågrusning samt översvämningar och laviner, skulle alla löpa ut inom högst fyra år, dvs. tredje kvartalet 2006. Kontrakten är uppdelade i fyra kategorier med olika löptid enligt nedan. När drift- och underhållskontrakten löpte ut lät Statens vegvesen 25 procent av kontrakten bli föremål för offentlig upphandling den 1 september varje år enligt följande:

— Kategori A: 24 kontrakt som löpte ut under hösten 2003.

— Kategori B: 25 kontrakt som löpte ut under hösten 2004.

— Kategori C: 27 kontrakt som löpte ut under hösten 2005.

— Kategori D: 26 kontrakt som löpte ut under hösten 2006.

Varje kategori innehåller kontrakt som är jämnt fördelade mellan olika geografiska områden över hela Norge (för att garantera en fortsatt stabil leverans av tjänster) och speglar även arbetets svårighetsgrad. Kategori A innehåller således det enklaste arbetet i små områden (dvs. områden som innebär minst svårigheter när det gäller trafikförhållanden, väderförhållanden och typ av väg) medan kategori D innehåller svårare arbeten både när det gäller typ av väg (t.ex. bergs- och klippvägar), trafikförhållanden och väderförhållanden. Kategorierna B och C innehåller kontrakt mellan de två ytterligheterna.

De norska myndigheterna har förklarat att priserna för de tjänster som levererades inom ramen för de drift- och underhållskontrakt som produktionsavdelningen ingått bibehölls när kontrakten överläts till Mesta AS.

2.4.3. Kontraktens värde vid överlåtelsen

De norska myndigheterna har lämnat ett kalkylblad i Excel över de priser som tillämpades när kontrakten överläts och som liknar det kalkylblad som Veidekke ASA tidigare lämnat in (88). De norska myndigheterna har efter sitt beslut att inleda ett förfarande justerat uppskattningen av det totalpris som tillämpades när entreprenadkontrakten överläts till Mesta AS från 2 960 miljoner till 2 942 miljoner norska kronor (89). De har även justerat uppskattningen av det totalpris som tillämpades när drift- och underhållskontrakten överläts till Mesta AS från 5 750 miljoner till 5 866 miljoner norska kronor. Priset för enskilda kontrakt framgår inte av översikten.

2.4.4. Prisnivå till följd av senare upphandlingar

I en rapport som beställts och offentliggjorts av Vegdirektoratet, ViaNova Plan och Trafikk AS analyseras prisnivån i kontrakt i december 2003 (ViaNova-rapporten). ViaNova-rapporten visar att ett antal övergångskontrakt inom drift och underhåll som överläts till Mesta AS var föremål för offentlig upphandling i januari 2003. En av slutsatserna i rapporten var att kostnadsnivån i de övergångskontrakt som varit föremål för offentlig upphandling under 2003 tycks ligga runt 32 procent under den ursprungliga kostnadsnivån i jämförbara övergångskontrakt som överläts till Mesta AS. De norska myndigheterna har i ett uttalande sagt att Statens vegvesen mycket riktigt inte har omförhandlat de (återstående) övergångskontrakten för att få ett lägre pris.

De norska myndigheterna har lämnat en översikt över de priser som fastställts vid upphandlingar av drift- och underhållskontrakt mellan 2003 och 2006. Beloppen i den översikt som de norska myndigheterna har lämnat motsvarar ungefär (med vissa undantag) de belopp som Veidekke ASA lämnade i ett kalkylblad i Excel tillsammans med en tabell där det vinnande (dvs. lägsta) anbudet i varje anbudsförfarande jämfördes med de priser som tillämpades när kontrakten överläts. Veidekkes jämförelse visar att de vinnande priserna i de kontrakt som upphandlades 2003–2006 i regel var lägre än de priser som tillämpades när kontrakten överläts till Mesta AS. Översikten visar även att priserna i Mestas egna anbud i senare upphandlingar är lägre än de priser som tillämpades när kontrakten överläts till Mesta AS (90):

(miljoner norska kronor) Upphandlingsår Vinnande pris Skillnaden mellan det pris som tillämpades när kontraktet överläts och det vinnande priset Skillnaden mellan det pris som tillämpades när kontraktet överläts och Mesta AS' anbud 2003 1 226,6 94 67 2004 1 605,2 328 282 2005 1 857,1 760 563 2006 7 455,5 948 900

Den översikt som myndigheterna har lämnat över drift- och underhållskontrakt som upphandlades 2003–2006 visar att Mesta AS vann 14 av 24 kontrakt som upphandlades 2003. Mesta AS vann 13 av 25 kontrakt 2004 och 20 av 29 kontrakt 2005. År 2006 vann Mesta AS 21 av 30 kontrakt (91). Det innebär att Mesta har vunnit 68 av totalt 108 kontrakt, vilket motsvarar 62,7 procent.

2.4.5. Statens vegvesens tidigare prisundersökningar och erfarenheter

De norska myndigheterna har förklarat att stortinget, innan Mesta AS bildades, godkände fem test-/pilotkontrakt som Statens vegvesen planerat att tilldela genom offentlig upphandling. Myndigheterna har förklarat att de priser som fastställdes vid upphandlingen användes för att utvärdera den här typen av kontrakt internt (både under perioden före och efter beslutet att bilda Mesta AS 2001). Priserna har emellertid inte använts som underlag för att fastställa priserna i övergångskontrakten. När myndigheten frågade om skälet till detta förklarade de norska myndigheterna att de hade beslutat att övergångskontrakten skulle värderas utifrån kontraktens kostnadsbas.

Enligt myndigheterna var de vinnande priserna i de fem test-/pilotkontrakten följande:

— Bærum (1998) fem år: 74 940 000 norska kronor.

— Nedre Romerike (1999) fem år: 56 000 000 norska kronor.

— Ibestad Dyrøy (1999) fyra år: 30 418 400 norska kronor.

— Lågendalen (2000) fyra år: 45 706 323 norska kronor.

— Våler och Åsnes (2001) fem år: 39 018 023 norska kronor.

I december 2000 utfärdade Statens vegvesen en rapport som granskade hur konkurrenskraftiga produktionsavdelningens drift- och underhållstjänster var (92). Rapporten innehåller preliminära resultat från augusti 2000, och konkurrenskraften har beräknats utifrån förhållandet mellan kontraktets beräknade kostnader och det överenskomna priset. I produktionsavdelningens kontrakt utgjorde kostnaderna 94 procent av priset medan kostnaderna i kontrakt som ingåtts av privata företagare utgjorde 71 procent av priset. Det verkar som om denna slutsats baserades på test-/pilotfallen. På sidan 7 i rapporten står att Bærumkontraktet till följd av den offentliga upphandlingen i genomsnitt är värt 15 miljoner norska kronor per år. Denna siffra bygger på ett pris per km på 125 000 norska kronor × 120 km väg, vilket motsvarar 15 miljoner norska kronor (eller 75 miljoner norska kronor under fem år) (93). I rapporten står det att Nedre Romerikekontraktet är värt 11,2 miljoner norska kronor per år. Priset per km är 50 000 norska kronor × 198 km väg, vilket motsvarar 9,9 miljoner norska kronor (eller 49,5 miljoner norska kronor under fem år) (94).

Dessutom framgår det av de frågor som samferdselskomiteen i stortinget under perioden 1999–2000 ställde till samferdselsdepartementet om Statens vegvesens situation att det i Akershus gjorts en analys som visade att prisnivån i drift- och underhållskontrakten var 20–25 procent högre än i privata kontrakt (95). Vidare skriver Statens vegvesen i ett pressmeddelande den 17 april 2001 att en jämförelse mellan å ena sidan fyra kontrakt där privata aktörer levererade drift- och underhållstjänster och å andra sidan kontrakt där produktionsavdelningen levererade motsvarande tjänster visade att det lägsta priset bland de privata leverantörerna var ca 15–20 procent lägre än produktionsavdelningens pris.

2.4.6. Övergångskontrakt och ingående balans

De norska myndigheterna har förklarat att övergångskontrakten var tillgångar som ingick i det diskonterade kassaflödet och därför beaktades vid beräkningen av Mesta AS' totala värde. Resultatet av den diskonterade kassaflödesanalysen visade dock att kontraktportföljens (96) värde var för lågt för att tillskrivas något värde (97).

2.4.7. Tillfällig skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster

De norska myndigheterna har förklarat att de i enlighet med artikel 59.2 i EES-avtalet från och med den 1 januari 2003 ålade Mesta AS en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga drift- och underhållstjänster på det nationella vägnätet. Skyldigheten fasades ut gradvis och upphörde den 1 september 2006. Uppdraget att tillhandahålla allmännyttiga tjänster beskrivs utförligt i en rapport om standarder för drift och underhåll från Statens vegvesen 1999 (uppdaterad 2003) (98). Rapporten innehåller grundläggande krav för att, genom konkreta standarder eller åtgärder för tunnlar, dränering, vägbanor, broar, kajer och trottoarer, se till att drift och underhåll är av tillräckligt hög standard för att garantera trafiksäkerheten (standardiseringsrapporten) (99). I standardiseringsrapporten fastställs även specifika standarder för pålitligt vinterunderhåll för att garantera trafiksäkerheten. Mestas uppdrag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster fastställs i en klausul i varje kontrakt som tilldelats bolaget med en kort översikt över relevanta standarder och en hänvisning till standardiseringsrapporten för drift och underhåll.

De norska myndigheterna har förklarat att skälet till att Mesta AS fått i uppdrag att utföra ovannämnda allmännyttiga tjänster var att garantera en tilltäcklig trafiksäkerhet fram till september 2006. Här har myndigheterna förklarat att Statens vegvesen ansvarar för trafiksäkerheten och för att upprätthålla en viss minimistandard genom tillsyn och övervakning av reparationer och underhåll (100). Fram till den 1 januari 2003 gick uppdraget framförallt ut på att övervaka en tjänsteleverantörs arbete, nämligen produktionsavdelningens. Efter detta datum fick uppdraget emellertid en ny dimension då vägunderhållsarbetet skulle bli föremål för offentlig upphandling och därmed utföras av ett antal olika tjänsteleverantörer. Av lagförarbetena framgår att syftet med att öppna marknaden gradvis var att Statens vegvesen i tillräcklig utsträckning skulle kunna fortsätta att kontrollera och se till att det råder en tillfredsställande vägstandard och säkerhet (101).

De norska myndigheterna har vidare förklarat att det här även är skälet till att upphandla de mest riskfyllda och krävande kontrakten i slutet av förfarandet och de enklaste och minsta först (102). Genom att spara de mest krävande kontrakten till sist har Statens vegvesen redan skaffat sig viss erfarenhet av att ha utövat tillsyn och övervakat flera tjänsteleverantörer under de första upphandlingsomgångarna. Statens vegvesen har på så sätt de bästa förutsättningarna att bibehålla kontrollen över trafiksäkerheten när det blir dags att upphandla de mer krävande kontrakten (103).

När det gäller ersättningen för de allmännyttiga tjänsterna har de norska myndigheterna lämnat in följande tabeller med en översikt över kostnader, intäkter och avkastning för de tjänster som Mesta AS har levererat inom ramen för övergångskontrakten om drift och underhåll (104). Här har de norska myndigheterna förklarat att Mesta AS har bokfört varje övergångskontrakt separat under perioden 2003–2006. Alla intäkter (och kostnader) i tabellerna nedan är därmed direkt förknippade med övergångskontrakten om drift och underhåll.

Tabell 1 visar att i förhållande till det totala kapital som investerats i Mesta AS har en lika stor andel kapital tilldelats övergångskontrakten om drift och underhåll som andelen intäkter från övergångskontrakten utgör av de totala intäkterna.

Mesta AS – kapitaltilldelning

(miljoner norska kronor) Totalt kapital 2003 2004 2005 2006 Ingående balans 2 686 3 989 4 291 4 643 Utgående balans 3 989 4 291 4 643 4 340 Genomsnitt 3 338 4 140 4 467 4 492 Total omsättning Mesta 6 386 5 899 6 076 4 492 Total omsättning för drift och underhåll 3 645 3 613 3 235 3 253 Andelen omsättning för drift och underhåll jämfört med total omsättning 57 % 61 % 53 % 55 % Kapital som tilldelats drift och underhåll 1 905 2 536 2 378 2 460 Andelen kapital för drift och underhåll som tilldelats övergångskontrakt (%) 96 % 81 % 60 % 30 % Andelen kapital för drift och underhåll som tilldelats övergångskontrakt (norska kronor) 1 835 2 050 1 437 748

Följande tabell ger en överblick över Mestas kostnader, intäkter och faktiska avkastning inom ramen för övergångskontrakten om drift och underhåll för perioden 2003–2006. De norska myndigheterna har förklarat att det inte fastställts någon viss avkastning i förväg för övergångskontrakten om drift och underhåll.

Mesta AS: Intäkter, kostnader och avkastning för övergångskontrakt om drift och underhåll

(miljoner norska kronor) 2003 2004 2005 2006 Totalt Intäkter 2 116 1 871 1 293 586 5 866 Vinst före skatt (105) 277 175 199 151 802 Vinst efter skatt 199 126 144 108 577 Vinstmarginal 9 % 7 % 11 % 18 % Kapital som tilldelats övergångskontrakt 1 835 2 050 1 437 748 6 070 Faktisk avkastning på kapital 10,86 % 6,15 % 9,98 % 14,50 %

De norska myndigheterna har förklarat att den genomsnittliga avkastningen på marknaden för drift och underhåll, dvs. ”referensavkastningen”, är den vägda genomsnittliga kapitalkostnaden (WACC) efter skatt på 8,42 procent (106).

I nedanstående tabell ges en översikt över referensavkastningens beståndsdelar.

Referensavkastningens beståndsdelar

Vägd genomsnittlig kapitalkostnad (WACC) Riskfri ränta (107) före skatt 3,85 % Marknadsmässig riskpremie (108) 5,00 % Beta för totalt kapital 0,90 Nettoskuld/eget kapital Beta för eget kapital 1 Kostnad för eget kapital efter skatt 8,85 % Kostnad för externt kapital Riskfri ränta före skatt 3,85 % Lånepremie 2,50 % Kostnad för externt kapital före skatt 6,35 % Skattesats 28 % Kostnad för externt kapital efter skatt 4,57 % Vägd genomsnittlig kapitalkostnad (WACC) Kostnad för eget kapital 8,85 % Andel eget kapital 90 % Vägd kostnad för eget kapital efter skatt 8,00 % Kostnad för externt kapital efter skatt 4,6 % Andel externt kapital 10 % Vägd kostnad för externt kapital efter skatt 0,5 % WACC för totalt kapital efter skatt 8,42 %

Referensavkastningen på 8,42 procent baseras på ett betavärde på 1 som har fastställts med hänsyn till följande:

— Iakttagelser av betavärdet i 15 jämförbara företag (t.ex. Veidekke ASA, Skanska AB-B SHS, PEAB AB) under en period på 40 månader (2002–2007) (109).

— Avkastningen baseras på Morgan Stanleys ”All Country World Index” (110).

— Andelen eget kapital anses överensstämma med genomsnittet i sektorn (baserat på 15 jämförbara företag) (111).

Slutligen visar följande tabell skillnaden mellan Mestas referensavkastning och faktiska avkastning på drift- och underhållskontrakt under de aktuella åren.

Avkastning

2003 2004 2005 2006 Totalt Mesta: avkastning 10,86 % 6,15 % 9,98 % 14,5 % Referensavkastning 8,42 % 8,42 % 8,42 % 8,42 % Överskott avkastning 2,44 % –2,27 % 1,56 % 6,08 % Överskott avkastning i miljoner norska kronor 44,8 –46,4 22,5 45,5 66,4

2.5. DOKUMENT- OCH REGISTRERINGSAVGIFTER

Enligt Mestalagen ska fastigheter som överlåtits från produktionsavdelningen till Mesta AS registreras i det norska fastighetsregistret som en ”namnändring” (112). Detta innebar att Mesta kunde registrera sina fastigheter i fastighetsregistret utan att behöva betala de dokument- och registreringsavgifter som normalt ska betalas vid överlåtelse av fastigheter i Norge (113).

I Norge finns ett administrativt förfarande, som kallas ”kontinuitetsprincipen”, som innebär att dokument- och registreringsavgifter inte behöver betalas när företaget anses fortleva i någon form. Norska justisdepartementet har utfärdat två rundskrivelser om tillämpningen av kontinuitetsprincipen. Enligt den första rundskrivelsen, som trädde i kraft den 1 januari 2003, kan kontinuitetsprincipen endast tillämpas på sammanslagningar av aktiebolag (114). Genom den andra rundskrivelsen utvidgades dock principen och omfattade från och med den 1 juli 2005 såväl uppdelningar som omvandlingar (115).

2.6. SKÄLEN TILL ATT FÖRFARANDET INLEDDES

Den 18 juli 2007 antog myndigheten beslutet att inleda ett formellt granskningsförfarande på grund av den preliminära upptäckten att de åtgärder som vidtagits i samband med bildandet av Mesta AS skulle kunna utgöra statligt stöd som inte omfattas av undantagen i EES-avtalet (116). Myndigheten tvivlade därför på att de aktuella åtgärderna skulle kunna anses förenliga med EES-avtalet. Åtgärderna omfattar omstruktureringsåtgärder, värderingen av tillgångar, övergångskontrakt som överlåtits till Mesta AS och det faktum att man inte betalat några dokument- och registreringsavgifter.

3. SYNPUNKTER FRÅN TREDJEMAN

Fyra berörda parter har inkommit med synpunkter efter beslutet att inleda ett förfarande enligt vilket myndigheten och olika berörda parter har fört en omfattande dialog om de aktuella frågorna.

3.1. ARNTZEN DE BESCHE – MESTA AS

Advokatbyrån Arntzen de Besche (Arntzen) har inkommit med synpunkter för Mesta AS' räkning.

När det gäller frågan om statens kompensation för omstruktureringsåtgärderna menar Arntzen att kärnfrågan är huruvida kostnaderna utgör ett statligt åtagande. Endast om de inte gör det kan omstruktureringskostnaderna anses ingå i Mestas normala budget och ersättning för sådana kostnader utgöra en ekonomisk fördel. Med utgångspunkt i domen i Combus-målet är den avgörande frågan om kompensationen ”minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget”, och det är endast befrielse från sådana kostnader som utgör en ekonomisk fördel (117).

Här måste man skilja mellan kompensation för i) kostnader som uppstår inom företagets normala verksamhet och ii) ålagda kostnader som således inte uppstår inom företagets normala verksamhet och som inte motsvarar kostnader som konkurrenterna måste betala. Kompensation för den senare typen av kostnader kan, som i det här fallet, endast motverka eller uppväga en strukturell nackdel genom att garantera lika villkor och utgör därför inte statligt stöd. Mot bakgrund av detta hävdar Arntzen att Mestas kompensation för omstruktureringsåtgärderna härrör från ett statligt åtagande i syfte att motverka strukturella nackdelar och därför inte utgör statligt stöd.

Om myndigheten skulle komma fram till att omstruktureringsåtgärderna faktiskt utgör statligt stöd hävdar Arntzen att detta stöd är förenligt med reglerna om statligt stöd eftersom det ger Mesta AS möjlighet att konkurrera på lika villkor på en marknad som precis öppnats för konkurrens. Eftersom Mestas produktionsdel tidigare var statens interna tjänsteleverantör hade Mesta AS när bolaget bildades en organisation som var olämplig för konkurrens. Utan kompensation skulle Mesta AS' konkurrenssituation påverkas. Kommissionen har i sitt beslut om Destia gjort bedömningen att öppnandet av marknaden är ett gemenskapsmål av gemensamt intresse (118). Riktlinjerna för statligt stöd i samband med så kallade stranded costs (kostnader som det inte går att få täckning för i en konkurrensutsatt marknad) syftar dessutom till att underlätta för företag att klara övergången till en konkurrensutsatt marknad. Stöd (under begränsad tid och med begränsad effekt) för att uppnå ett gemensamt mål om att underlätta övergången från en sluten marknad till en (delvis) liberaliserad marknad är av gemensamt intresse och syftar till att motverka en snedvridning av konkurrensen. Här betonar Arntzen att Mesta AS måste betala tillbaka eventuellt omstruktureringsstöd som bolaget fått för mycket.

När det gäller värderingen av maskiner hävdar Arntzen att man, efter att ha bytt värderingsprincip från bokfört värde till verkligt värde, vid den diskonterade kassaflödesanalysen kom fram till att företaget var värt 600 miljoner norska kronor. Värderingen av tillgångarna förändrar inte det totala värdet och ger därför inte upphov till några frågor om statligt stöd. Baserat på resultatet av den diskonterade kassaflödesanalysen skrevs värdet av tillgångarna (inklusive kortfristiga skulder) ned från ett verkligt värde på 698 miljoner till 619 miljoner norska kronor. Justeringen utgör således 79 miljoner och inte 200 miljoner norska kronor.

När det gäller övergångskontrakten hävdar Arntzen att Mesta AS endast kompenserats för kostnaderna för att tillhandahålla tjänster enligt de aktuella kontrakten och därför inte har fått någon ekonomisk fördel i den mening som avses i reglerna om statligt stöd. Arntzen hävdar vidare att för att kompensationen ska utgöra en fördel måste myndigheten fastställa ett referenspris som jämfört med det faktiska priset i de kontrakt som överlåtits till Mesta AS utgör en ekonomisk fördel. Endast om myndigheten kan visa att företag som existerade den 1 januari 2003 kunde tillhandahålla liknande tjänster till ett lägre pris kan slutsatsen dras att de priser som tillämpades när kontrakten överläts till Mesta AS utgjorde ett överpris. Bevisbördan ligger på myndigheten.

Arntzen hävdar vidare att det i själva verket inte fanns något marknadspris den 1 januari 2003, eftersom alla drift- och underhållstjänster utfördes internt och det i praktiken bildades ett monopol den 1 januari 2003 i och med bildandet av Mesta AS. De priser som fastställdes vid de offentliga upphandlingarna av pilotprojekten kan inte användas som referenspriser: För det första har myndigheten inte visat att andra företag faktiskt var beredda och kapabla att leverera de aktuella tjänsterna till ett lägre pris. Med tanke på hur viktigt fallet är borde myndigheten göra en noggrann bedömning av om andra företag faktiskt var beredda att leverera de aktuella tjänsterna till ett lägre pris. Endast om de var det kan det vara fråga om statligt stöd. För det andra liknar de två kontrakttyperna inte varandra, eftersom den prisnivå som fastställdes vid de offentliga upphandlingarna av pilotkontrakten var lägre än de priser som tillämpades när kontrakten överläts till Mesta AS. Det innebär att priserna i pilotkontrakten inte kan anses utgöra marknadspriset. Här kan man konstatera att det ursprungliga kontraktspriset för ett av pilotkontrakten, nämligen Bærumkontraktet, höjdes med 25 procent på grund av ytterligare arbeten. En stor del av dessa ytterligare arbeten är inkluderad i grundpriset för de övergångskontrakt som överläts till Mesta AS. Slutligen har myndigheten inga uppgifter som visar att de företag som vann pilotkontrakten eller de kontrakt som upphandlades efter 2003 faktiskt täcker sina kostnader för att leverera tjänsterna. Om företagen inte täcker sina kostnader rör det sig inte om något effektivt öppnande av marknaden.

3.2. THOMMESSEN – VEIDEKKE ASA

Advokatfirman Thommessen Krefting Greve Lund AS (Thommessen) har inkommit med synpunkter för Veidekke ASA:s räkning.

När det gäller omstruktureringsåtgärderna hävdar Thommessen att domen i Combus-målet visar att statlig finansiering av kostnadsineffektiva förhållanden som härrör från tidigare arbetslagstiftning inte utgör statligt stöd om det står i proportion till den strukturella nackdelen. All kompensation utöver skillnaden mellan kostnaderna för den strukturella nackdelen och relevanta arbetskostnader för ett jämförbart företag utgör statligt stöd. Statens ingripande bör inte befria Mesta AS från tidigare pensionsförpliktelser utan endast från framtida strukturella nackdelar (dvs. från och med 2003). Thommessen hävdar att Mesta AS överkompenserades för de strukturella nackdelarna. Myndigheten bör därför kontrollera om Mestas överbemanning gav bolaget några fördelar som innebar att den strukturella nackdelen (av överbemanningen) överskattades. Myndigheten måste alltså klargöra om den nackdel som överbanningen innebar uppvägdes av tillgången till extra och billig arbetskraft. Här uppmärksammar Thommessen att Mesta AS var betydligt lönsammare än man först trott under de första tre åren efter bildandet. Stortingsproposisjon nr 1 (2007–2008) visar att de medel som anslogs varje år mer än täckte statens åtagande för omstruktureringsåtgärderna, vilket således tyder på överkompensation.

Myndigheten bör framförallt kontrollera om staten hade möjlighet att återföra, förflytta eller ersätta vissa anställda i stället för att erbjuda dem förtidspension. Myndigheten bör be de norska myndigheterna presentera bevis för att förtidspension var nödvändig för att hantera personalfrågan. Myndigheten bör kontrollera om myndigheterna endast kompenserade för skillnaden mellan genomsnittskostnaderna för en vanlig privat pension och medlemskapet i det statliga pensionssystemet och om kompensationen endast gällde statstjänstemän. Myndigheten uppmanas att kontrollera om kostnaderna för att bibehålla den särskilda pensionsåldern utgör kostnader som normalt ingår i ett företags budget och därför inte utgör någon strukturell nackdel, vilket innebär att kompensationen kan utgöra statligt stöd. Myndigheten bör även granska transaktionen enligt direktivet om överlåtelse av företag.

Thommessen uppger också att arbetsgivaren enligt statens riktlinjer kan ansöka om förlängt medlemskap hos arbeidsdepartementet. Thommessen hävdar att den enskilde vid avslag kan ansluta sig till pensionssystemet genom ett så kallat slutet medlemskap och undrar om detta medlemskap har betraktats som ett alternativ till den kompensation som Mesta AS fått för omstruktureringsåtgärderna. Thommessen hävdar att Mesta AS kan ha åtagit sig en förpliktelse som bolaget inte hade behövt åta sig. Om Mestas omstruktureringskostnader därför beror på att bolaget frivilligt övertagit (eller bibehållit) förpliktelser så är det Mestas beslut. Kompensation för kostnader som Mesta AS inte var juridiskt bundet att betala räknas som kostnader som normalt ingår i ett företags budget, och statlig finansiering av dessa kostnader utgör statligt stöd.

Kompensation för omstruktureringskostnader kan vara förenlig med artikel 61.3 c i EES-avtalet förutsatt att villkoren om nödvändighet och proportionalitet iakttas. Här måste målet att effektivisera den tidigare produktionsavdelningen vägas mot målet att göra marknaden mer konkurrenskraftig. Thommessen hävdar att Mestas konkurrenskraft faktiskt har ökat genom att bolaget vunnit en hög andel offentliga upphandlingskontrakt på bekostnad av en effektiv konkurrens på marknaden. Mesta AS är den överlägset största aktören med en marknadsandel på 60 procent. Detta bekräftas av det stadigt minskande antalet anbudsgivare i offentliga upphandlingar. Problemet är att Mesta AS överkompenserades för sina strukturella nackdelar. Marknaden har helt enkelt gått från att vara en oligopolmarknad till att vara en duopolmarknad med Mesta AS som den dominerande aktören. Myndigheten måste kontrollera att de aktuella åtgärderna inte ger bolaget en fördel som leder till en snedvridning av marknaden.

När det gäller frågan om värdering av tillgångar menar Thommessen att myndigheten måste undersöka fallet oberoende av om den ingående balansen är förenlig med den norska bokförings- och bolagslagstiftningen. Thommessen påpekar att det finns en bestämmelse i den norska aktiebolagslagen som ska se till att aktiekapitaltillskottet inte överstiger det verkliga värdet. Styrelsen kan visserligen bli ansvarig om värdet överstiger det verkliga värdet, men detta gäller inte om värdet understiger det verkliga värdet. Thommessen räknar därmed med en separat och oberoende expertbedömning av om tillgångarna har fastställts till marknadsvärdet.

Thommessen håller med om att värderingen av tillgångarna bör baseras på verkligt värde vid fortsatt drift som skulle kunna baseras på en diskonterad kassaflödesanalys. Enligt § 4-2 i den norska regnskapsloven ska analysen baseras på principen om en bästa uppskattning. Thommessen hävdar dock att de norska myndigheternas uppskattning inte är förenlig med denna princip utan har baserats på ensidiga argument för att skriva ned värdet av tillgångarna. För det första framgick det vid värderingen av de enskilda tillgångarnas verkliga värde att det verkliga värdet var betydligt högre och att den diskonterade kassaflödesanalysen borde ha justerats uppåt, även om analysen visade att det fanns en inneboende osäkerhet. För det andra framgick det av den diskonterade kassaflödesanalysen att slutvärdet var 900 miljoner norska kronor men att detta justerades nedåt eftersom kassaflödena under perioden 2003–2012 beräknades till –300 miljoner. Thommessen hävdar att osäkerheten kring bildandet av Mesta AS och om bolagets utsikter överdrevs och syftade till att justera ned tillgångarnas verkliga värde. För det tredje beräknades värdet av de 18 maskingrupperna vid den externa värderingen till 424 miljoner norska kronor. Det är betydligt högre än de 148 miljoner norska kronor som man kom fram till när man värderade ännu fler maskingrupper, nämligen 37 stycken. Thommessen hävdar att det är ofattbart att Mestas maskiner, som är fler än Veidekkes, värderats till ett lägre marknadspris än Veidekkes. Myndigheten bör undersöka detta. Slutligen påpekar Thommessen att det är ovanligt att man inte räknat in någon goodwill i det verkliga värdet vid fortsatt drift.

Dessutom menar Thommessen att nedskrivningen av värdet av maskiner med 200 miljoner och av fastigheter med 50 miljoner norska kronor (dvs. skillnaden mellan 331 miljoner och 281 miljoner norska kronor) utgör en fördel för bolaget eftersom en lägre värdering av tillgångarna innebär att avskrivningarna blir lägre och att rörelseresultatet därmed blir högre. Det extra rörelseresultatet utgör statligt stöd. Dessutom bör avkastningskravet bli högre desto högre tillgångarna värderas. En lägre värdering innebär således att de norska myndigheternas årsvinst är för låg och att skillnaden mellan den och en korrekt värderad vinst utgör statligt stöd.

När det gäller övergångskontrakten välkomnar Thommessen att de norska myndigheterna inser skillnaden mellan marknadspriset (som fastställts vid offentliga upphandlingar) och det pris som tillämpades när övergångskontrakten om drift och underhåll överläts. Skillnaden är ca 2 miljarder norska kronor (119). När det gäller de norska myndigheternas argument att den beräknade bruttointäkten från kontrakten ingår i den ingående balansen och att det inte är nödvändigt att beräkna deras marknadsvärde påpekar Thommessen att man vid den diskonterade kassaflödesanalysen felaktigt förutsätter att kontrakten har överlåtits till marknadsvärdet (120). När det gäller argumentet att det den 1 januari 2003 inte fanns något marknadspris eller några tillförlitliga marknadsprisindikatorer hävdar Thommessen att de norska myndigheterna bortser från priserna från pilotfallen, marknadspriset på liknande marknader i andra nordiska länder och det marknadspris som fastställts vid offentliga upphandlingar från och med 2003.

Mesta AS kompenserades således för sina strukturella nackdelar i form av omstruktureringsstöd på 993,6 miljoner norska kronor, kapitaltillskott på 1 600 miljoner norska kronor och överpriser i de övergångskontrakt som överläts till Mesta AS. Mesta AS har kompenserats två gånger för samma omstruktureringskostnader. De norska myndigheterna var medvetna om att marknadspriset var 25–30 procent lägre än produktionsavdelningens och Statens vegvesens interna prissättning – vilket också är skälet till att marknaden liberaliserades. Thommessen hänvisar till Statens vegvesens rapport från december 2000 som visar att produktionsavdelningens kostnader var betydligt högre än kostnaderna i liknande kontrakt som tecknats av privata företag. Thommessen hävdar således att marknadspriset var väl dokumenterat. Slutligen hävdar Thommessen att om marknadspriset ska baseras på Mestas kostnader bör det baseras på bolagets kostnadsbas när omstruktureringsåtgärderna har betalats av, dvs. för ett ”konkurrenskraftigt” Mesta till skillnad från ett Mesta som är föremål för omstruktureringskostnader som har kompenserats (eller kommer att göra det). Thommessen hävdar att om hänsyn tas till kostnadsbasen för ett konkurrenskraftigt Mesta AS har bolaget överkompenserats med omkring 181 miljoner norska kronor (vilket är skillnaden mellan de priser som tillämpades när kontrakten överläts och de priser som fastställdes vid påföljande upphandlingar).

3.3. SCHJØDT

När det gäller omstruktureringsåtgärderna påpekar Schjødt, som är den advokatfirma som har lämnat synpunkter för en anonym klagandes räkning, att finansiering för att statstjänstemän ska få behålla sina förmåner inte utgör statligt stöd om finansieringen beviljas enskilda personer enligt objektiva kriterier och inte leder till att vissa företag gynnas. Däremot är finansiering av personalförmåner som ingår i ett företags normala ansvar att räkna som statligt stöd. Frågan är således vad som kan anses utgöra ett företags normala finansiella ansvar. Schjødt hävdar att det endast rör sig om statligt stöd om förmånen är mer omfattande än vad arbetstagare som rekryterats på marknaden skulle erbjudas. Domen i Combus-målet (som aldrig har överklagats) visar att direkt betalning till arbetstagare för att de ska avsäga sig sin status som statstjänstemän inte utgör statligt stöd till företaget (121). Domen avkunnades dock vid en tidpunkt då det rådde stor osäkerhet kring strukturella nackdelar, och det är under alla omständigheter osäkert om Mestas situation är jämförbar med Combus och om Combus därmed är ett tillförlitligt prejudikat i det aktuella fallet.

Schjødt hävdar att kompensation för flytt av personal, pendling, flytt av kontor, flytt av stöd- och underhållsfunktioner osv. räknas som statligt stöd som inte tycks vara förenligt med reglerna om statligt stöd. Dessutom kan utgifter för renovering av maskiner inte kompenseras och samtidigt räknas som en negativ tillgång.

Schjødt håller inte med om att omstruktureringsstödet till Mesta AS kan anses vara förenligt med reglerna om statligt stöd och hänvisar till riktlinjerna för statligt stöd till undsättning och omstrukturering. Mesta AS och dess föregångare var, och är, inte i svårigheter i den mening som avses i riktlinjerna, som i vilket fall som helst inte gäller nya företag som bildas genom omorganisering.

När det gäller värderingen av tillgångarna påpekar Schjødt att en oberoende värdering skulle kunna ge vägledning när det gäller att avgöra om tillgångarna värderats för lågt. Undervärderingen skulle tillsammans med kapitaltillskottet på 1 600 miljoner norska kronor kunna resultera i en högre soliditet än om man tillämpade principen om en privat marknadsinvesterare. När man kontrollerar detta bör man även kontrollera om de norska myndigheterna har avstått en skälig avkastning på sina investeringar.

När det gäller övergångskontrakten påpekar Schjødt att de norska myndigheterna i sin argumentation utgår från att i) kontrakten ska överlåtas till marknadspris för att inte utgöra statligt stöd och ii) att deras agerande måste bedömas utifrån den information som fanns att tillgå vid den aktuella tidpunkten, vilket därmed skulle innebära att senare bevis (som visar att priserna i övergångskontrakten låg över marknadspriset) inte får beaktas (122). Schjødt hävdar dock att senare bevis får beaktas i den mån de endast bekräftar uppgifter som var tillgängliga vid den aktuella tidpunkten. De norska myndigheterna var medvetna om att priserna i de kontrakt som överläts till Mesta AS med all sannolikhet låg över marknadspriset. Drivkraften bakom omorganisationen var att öka effektiviteten och få mer valuta för pengarna (123). Av en rapport från Statskonsult 2001 framgår att Oslo kommuns kostnader för drift och underhåll minskade med ca 20 procent när man 1996 utsatte sin väg- och underhållsverksamhet för konkurrens. Slutligen visade Statens vegvesens egen rapport från 2001 även att de drift- och underhållskontrakt som tilldelades privata aktörer var mer konkurrenskraftiga än dem som utfördes av produktionsavdelningen.

De norska myndigheterna bortsåg från tillgängliga uppgifter och tidigare erfarenheter och överlät kontrakten till ett pris som låg över marknadspriset. Schjødt hävdar att de norska myndigheterna inte kan avfärda sådana uppgifter. Myndigheterna skulle med enkelhet ha kunnat göra en generell prissänkning av kontraktsportföljen. Schjødt hävdar vidare att det inte är säkert att överprissättningen godkänns eftersom Mesta AS redan har kompenserats för omstruktureringsåtgärderna och kontraktpriserna vare sig baserades på offentliga upphandlingar eller justerades. Mesta-fallet är därför helt annorlunda än Destia-målet (124).

De norska myndigheterna har upprepade gånger förklarat att det inte fanns några privata aktörer på marknaden för drift och underhåll, trots att det av stortingsproposisjon nr 1 (2001–2002) framgår att man låtit marknadsaktörer konkurrera om 30 procent av drift- och underhållsuppdragen. Vidare framgår av ovannämnda rapport från Statskonsult att även om större delen av drift- och underhållsuppdragen 2000 utfördes av Statens vegvesen hade 28 procent lagts ut på marknaden. När det gäller frågan om Statens vegvesen hade tillräcklig kunskap för att upphandla uppdragen påpekar Schjødt att Statens vegvesen tillämpat denna kunskap inom ramen för drift- och underhållsavtalet (funksjonsavtale) med produktionsavdelningen och att de 2003 därför borde ha besuttit denna kunskap. Myndigheterna har inte förklarat varför kunskaperna om att upphandla uppdrag till marknadsaktörer skulle skilja sig från de kunskaper som använts inom ramen för avtalen med produktionsavdelningen.

Slutligen hävdar Schjødt att befrielsen från att betala dokumentavgifter ger Mesta AS en ekonomisk fördel och att kontinuitetsprincipen inte gäller eftersom det inte rör sig om någon faktisk överlåtelse. Omständigheterna i Mesta-fallet liknar dem i Entra-fallet, och i likhet med detta är de fördelar som Mesta AS fått att betrakta som statligt stöd. Eftersom fastigheternas värde justerats nedåt i den ingående balansen kan stödbeloppet inte baseras på detta utan måste beräknas utifrån de överlåtna fastigheternas marknadsvärde.

3.4. WIERSHOLM – SKANSKA

Advokatbyrån Wiersholm inkom med synpunkter för Skanskas räkning.

Wiersholm hävdar att en avkastning som fastställts utifrån tillgångar som värderats under marknadspris inte är förenlig med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi. Wiersholm påpekar, precis som myndigheten, att det råder stor osäkerhet kring värdet av anläggningstillgångarna och kan inte se att de norska myndigheterna har följt principen om en privat investerare i en marknadsekonomi. De norska myndigheterna har inte kunnat förklara varför inte alla typer av maskiner (utan endast 18 av 55 st.) varit föremål för en extern granskning av det verkliga värdet eller varför man använt sig av olika värderingsmetoder för de olika typerna. Wiersholm hävdar att det behövs en oberoende värdering. Med tanke på det stora antalet uppgifter som lämnats in i det här fallet går det inte att direkt tillämpa den doktrin som kommissionen antog i sitt beslut om Destia och som innebär att tillgångar som överlåts till bokfört värde inte utgör statligt stöd (dvs. doktrinen om bokfört värde) (125). Wiersholm hänvisar till myndighetens beslut i Arcus-fallet (126), i vilket produktionsanläggningarna och andra tillgångar överläts från ett statligt monopol till Arcuskoncernen. I Arcus-fallet konstaterade myndigheten att de överlåtna tillgångarna hade värderats 264 miljoner norska kronor under marknadsvärdet och att staten underkompenserats med samma belopp. Transaktionen visade att Arcuskoncernen mottagit statligt stöd med samma belopp. Beslutet visar att det är relevant att granska värderingen av tillgångarna i Mesta AS' fall.

När det gäller övergångskontrakten hänvisar Wiersholm till myndighetens uttalande i beslutet att inleda ett förfarande av vilket det framgår att ett kontraktspris under marknadspris innebär en ekonomisk fördel för tjänsteleverantören. Enligt Wiersholm anser de norska myndigheterna att det inte spelar någon större roll huruvida kontrakten överläts till Mesta AS till marknadspris eller inte. Huvudsaken är att bruttointäkterna från kontrakten tas med i kassaflödesanalysen och har tagits med i Mestas ingående balans som ett naturabidrag. De norska myndigheterna har dock även förklarat att övergångskontrakten endast utgjorde en liten andel av värdet. Wiersholm hävdar att myndigheterna inte kan bortse från behovet av att fastställa ett marknadspris utifrån bruttointäkterna i det diskonterade kassaflödet. Kommissionen uppgav tydligt i sitt beslut att inleda ett förfarande om Destia att påslaget utgör statligt stöd: ”Detta ger Vägaffärsverket [Destia] en ekonomisk fördel, finansierad med statliga medel: Vägaffärsverket får mer pengar från staten än en vanlig marknadsaktör skulle få för motsvarande tjänster.” (127).

Skanska håller inte med om de norska myndigheternas argument att det inte fanns något marknadspris när Mesta AS bildades. Det förelåg redan ett marknadspris genom pilotkontrakten, och Veidekke ASA:s analys, som nämns i beslutet att inleda ett förfarande, visar tydligt att de priser som tillämpades när kontrakten överläts skiljer sig från de priser som fastställts vid senare upphandlingar av samma kontrakt. Förväntningarna på senare prissänkningar innebär inte att de priser som tillämpades när kontrakten överläts till Mesta AS inte utgjorde någon ekonomisk fördel. Myndigheterna försöker att rättfärdiga prissättningen med att marknaden inte var helt öppen för konkurrens under perioden 2003–2006. Mesta AS drog emellertid nytta av de för högt prissatta kontrakten som fortfarande var i kraft när marknaden öppnades. Mesta AS' genomsnittliga prisnivå har faktiskt ökat under övergångsperioden medan Skanskas genomsnittliga prisnivå har varit oförändrad. Detta bygger på en analys av anbuden för både entreprenadkontrakt och drift- och underhållskontrakt mellan den 1 augusti 2002 och den 1 februari 2008. Av analysen framgår att Mesta AS' genomsnittspriser har gått från att ligga 20 procent lägre än Skanskas till att ligga högre än Skanskas prisnivå. Detta visar att de kontrakt som överläts till Mesta AS medförde en ekonomisk fördel som utgjorde statligt stöd.

4. SYNPUNKTER FRÅN DE NORSKA MYNDIGHETERNA

4.1. OMSTRUKTURERINGS- OCH OMORGANISATIONSÅTGÄRDER

De norska myndigheterna har hävdat att statens finansiering av omstruktureringsåtgärderna inte utgör statligt stöd.

Här har de norska myndigheterna hävdat att Mesta AS hade ett antal nackdelar när bolaget bildades den 1 januari 2003, på grund av att produktionsavdelningen var en del av statsförvaltningen och att arbetstagarna hade status som statstjänstemän. En av nackdelarna var att alltför många arbetstagare (1 700) flyttades över till Mesta AS och under en övergångsperiod fick behålla sin rätt till statstjänstemannapension (eller andra rättigheter). Mesta AS betalade den extra kostnaden för att bibehålla dessa rättigheter under övergångsperioden (128). Tanken med att finansiera Mestas omstruktureringsåtgärder var att kompensera bolaget för att det vid bildandet hade kostnader som var olämpliga för kommersiella verksamheter, till exempel de extra pensionskostnaderna för statstjänstemän, och som inga konkurrenter hade. De norska myndigheterna anser att dessa kostnader (som bolaget fått kompensation för) härrör från skyldigheter till följd av att produktionsavdelningen varit en del av statsförvaltningen och därför utgör ett statligt åtagande. Kompensationen för dessa kostnader utgör därför inte någon ekonomisk fördel för Mesta AS.

Dessutom har de norska myndigheterna uppgett att de hade kunnat uppnå samma resultat genom att vidta de aktuella omstruktureringsåtgärderna innan produktionsavdelningen ombildades till Mesta AS. Det skulle dock ha varit tidskrävande, mindre kostnadseffektivt och därmed ha försenat liberaliseringsprocessen. Här konstaterar de norska myndigheterna att om omstruktureringsåtgärderna hade vidtagits före ombildningen hade det inte förelegat något stöd och nettoeffekten för Mesta AS hade varit densamma oavsett om åtgärderna vidtagits före eller efter. De norska myndigheterna anser att det faktum att den alternativa metoden inte skulle ha gett upphov till några frågor beträffande statligt stöd visar att kompensationen för omstruktureringskostnader inte medför någon ekonomisk fördel för Mesta AS.

Här stöder sig de norska myndigheterna på Combus-målet, där förstainstansrätten konstaterade att kompensation för åtgärder avsedda att motverka en strukturell nackdel inte utgör statligt stöd (129). I det fallet betalade den danska staten 100 miljoner danska kronor till statstjänstemän för att de skulle avstå sin status som statstjänstemän (och de därmed förknippade rättigheterna) när de flyttades över till Combus. De norska myndigheterna påpekar också att förstainstansrätten förklarade att den danska staten kunde ha uppnått samma resultat genom att inte flytta över tjänstemännen till Combus: ”[D]anska staten […] [hade] kunnat uppnå samma resultat genom att omplacera sagda statstjänstemän inom den offentliga förvaltningen utan att utbetala en särskild ersättning, vilket skulle ha gjort det möjligt för Combus att omedelbart kontraktsanställa personer med privaträttslig status” (130).

De norska myndigheterna har förklarat att den avgörande frågan utifrån Combus-domen är om kompensationen ”minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget. Sådan kompensation kan anses ge det mottagande företaget ekonomiska fördelar som det inte skulle ha erhållit enligt normala marknadsmässiga villkor”. Enligt myndigheterna motiverar uttalandet en metod där man skiljer mellan kostnader som har uppkommit under driften av företaget och kostnader som ålagts företaget men som normalt inte ingår i företagets budget. Myndigheterna anser att en kompensation för de senare kostnaderna inte utgör någon ekonomisk fördel utan endast kompenserar för en strukturell nackdel som företagets konkurrenter inte har.

De norska myndigheterna har oberoende av detta hävdat att företagets totala nettovärde minskar om det finansiella åtagandet ingår i naturabidraget och att den överlåtande parten kanske därför kompenserar för dessa finansiella åtaganden. Naturabidraget till Mesta AS bestod av ett antal poster för nackdelar som inte var lämpliga för kommersiella verksamheter. I stället för att minska värdet av naturabidraget har myndigheterna bibehållit det ursprungliga värdet och i stället kompenserat för nackdelarna i samband med omstruktureringsåtgärderna.

Till stöd för argumentet att värdet av naturabidraget inte påverkats av det finansiella åtagandet (och att myndigheterna därför bör kompensera för dessa åtagandens negativa inverkan) har de norska myndigheterna hänvisat till beräkningen av nettonuvärdet och Mesta AS eget kapital. De hänvisar till Deloitte & Touche, som i sin rapport av den 12 december 2002 (131) förklarar att omstruktureringskostnaderna beräknats utifrån de befintliga planerna för att minska arbetsstyrkan och gällande löneavtal. De förklarar vidare att bolaget kommer att överta befintliga anställningskontrakt och måste finansiera kostnaderna för dessa, men att kostnaderna härrör från statliga åtaganden och därför kommer att täckas av anslag för 2003, 2004 och 2005. Deloitte & Touche skriver även att omstruktureringen av bolaget medför kostnader som måste ses som en eftersläpning från tiden som statligt bolag och som därför redan uppstått när bolaget bildades. De förklarar vidare att företaget kommer att överta befintliga anställningskontrakt och måste finansiera kostnaderna för dessa, men att kostnaderna härrör från statliga åtaganden och därför kommer att täckas av anslag för 2003, 2004 och 2005. Deloitte & Touche förklarar att detta också var skälet till att Mesta AS under en treårsperiod löpande beviljades stöd för att finansiera omstruktureringskostnaderna (som inte ingick i den ingående balansen).

De norska myndigheterna hävdar att ägaren måste kunna tillhandahålla samma kompensation för nackdelarna som en privat köpare skulle ha krävt om produktionsavdelningen hade sålts utan att omfattas av reglerna om statligt stöd: Om produktionsavdelningen hade sålts skulle en köpare upptäcka att dess struktur var olämplig för en kommersiell verksamhet och kräva i) en sänkning av köpeskillingen, motsvarande nackdelarna, eller ii) att säljaren (dvs. myndigheterna) står för de kostnader som behövs för att se till att verksamheten blir lämplig för kommersiell verksamhet.

a) Förtidspension, bibehållande av rätten till tjänstemannapension och en särskild pensionsålder

De norska myndigheterna påminner om att de anställda erbjöds förtidspension för att minska antalet anställda som var statstjänstemän. Enligt de norska myndigheterna är det fel att påstå att denna lösning innebar att Mesta AS drog fördel av det arbete som de anställda utförde utan att behöva betala hela kostnaden för deras anställning. Det hade varit dyrare för staten att behålla de anställda än att flytta över dem till Mesta AS och ersätta bolaget för förtidspensionerna (132). Kompensationen för förtidspensioner omfattas således inte av artikel 61.1 i EES-avtalet.

De norska myndigheterna menar att kompensationen för att bibehålla tjänstemannapensionerna är en direkt följd av de anställdas tidigare status som statstjänstemän och därför bör anses vara de norska myndigheternas ansvar. Samma slutsats gäller bibehållandet av den särskilda pensionsåldern (som vissa anställda hade under sin anställning vid produktionsavdelningen). I båda fallen omfattade kompensationen endast skillnaden mellan å ena sidan den extra kostnaden för statstjänstemännens pensioner eller särskilda pensionsålder och å andra sidan ett vanligt pensionssystem. Ingen av Mestas konkurrenter har ålagts sådana förpliktelser för sina anställda och kompensationen för åtgärderna utgör således inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet.

b) Flytt av kontor, flytt av stöd- och underhållsfunktioner, överföring av arkiv, flytt

Kostnaderna för att flytta kontor berodde inte på någon verksamhet inom Mesta AS utan uppstod till följd av produktionsavdelningens geografiska läge. Kostnaderna för att flytta stöd- och underhållsfunktioner härrör från verksamhet som bedrevs innan Mesta AS bildades och kan därför inte betraktas som kostnader som normalt ingår i ett företags budget, utan härrör snarare från statens åtaganden. Detsamma gäller kostnaderna för överföring av arkiv. Till skillnad från myndighetens uttalande i beslutet att inleda ett förfarande gäller detta även flyttkostnaderna för produktionsavdelningens personal som var tvungen att flytta för att påbörja sin anställning i Mesta AS lokaler. Här har de norska myndigheterna även påpekat att det var nödvändigt att ge nyckelpersonal incitament för att minimera risken att de skulle säga upp sig. Slutligen var nyckelpersonalens pendlingskostnader under två år (dvs. till och med den 1 januari 2005) också ett led i produktionsavdelningens åtgärder för att förhindra att personalen skulle säga upp sig från Mesta AS.

c) Slutsats och argument om förenlighet

Mot bakgrund av ovanstående drar de norska myndigheterna slutsatsen att inga av de åtgärder för vilka omstruktureringsstöd har beviljats ger Mesta AS någon ekonomisk fördel. Eftersom staten endast har beviljat Mesta AS 993,6 miljoner norska kronor för att finansiera omstruktureringskostnaderna (trots att omstruktureringskostnaderna beräknats uppgå till totalt 1 097,8 miljoner norska kronor) har Mesta AS i själva verket fått 104,2 miljoner norska kronor för lite i kompensation (133).

Om myndigheten trots allt kommer fram till att omstruktureringsåtgärderna utgör statligt stöd har de norska myndigheterna uppgett att stödet är förenligt med hänvisning till artikel 61.3 c eftersom i) åtgärderna främjar ett mål av gemensamt europeiskt intresse, ii) omstruktureringen av Mesta AS är nödvändig för att uppnå detta mål och iii) stödet inte påverkar handelsvillkoren i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.

När det gäller främjandet av mål av gemensamt europeiskt intresse hävdar de norska myndigheterna att öppnandet av marknader för konkurrens är ett gemenskapsmål av gemensamt europeiskt intresse (134). I det aktuella fallet var bildandet av ett statligt ägt företag som ska konkurrera på lika villkor med nya aktörer på marknaden ett nödvändigt steg i öppnandet av marknaden. De norska myndigheterna påminner om att de nationella myndigheterna själva får bestämma hur man ska gå till väga när man öppnar marknaden. Myndigheterna noterar också att det ur konkurrenssynpunkt är bättre att öppna marknaden för drift och underhåll av vägar än alternativet att fortsätta att utföra tjänsten inom staten eller endast delvis öppna marknaden för konkurrens.

Vid utvärderingen av effekterna på konkurrensen måste slutligen hänsyn tas till den övergripande ekonomiska effekten av att omstrukturera drift- och underhållsverksamheten. Mesta AS hade när bolaget bildades en strukturell nackdel jämfört med sina konkurrenter. Ur ett ekonomiskt perspektiv kan Mestas situation inte jämföras med sina konkurrenters, eftersom bolaget fick bära kostnaderna från den tidigare produktionsavdelningen inom staten. Vid en analys av effekterna på konkurrensen måste hänsyn därför tas till neutralitetsprincipen i artikel 125 i EES-avtalet. Enligt de norska myndigheterna innebär detta att det måste vara acceptabelt att kompensera Mesta AS för sina strukturella nackdelar i syfte att bilda ett kommersiellt bärkraftigt bolag. Myndigheterna noterar också att finansieringen av omstruktureringsåtgärderna begränsades till vad som var nödvändigt för att öppna upp marknaden för konkurrens. Slutligen har processen inte påverkat handelsvillkoren i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.

4.2. ÖVERGÅNGSKONTRAKT

De norska myndigheterna påpekar att samma priser tillämpades när såväl entreprenadkontrakten och drift- och underhållskontrakten överläts till Mesta AS som när intäkterna fastställdes vid den diskonterade kassaflödesanalysen. Kontrakten, som tillgångar, ingick således i bedömningen av företagets totala värde som i sin tur ingick i naturabidraget. Det föreligger därför inget statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet i kontrakten som naturabidrag. Följaktligen är det inte nödvändigt att avgöra om kontrakten överläts till Mesta AS till marknadspris.

När det gäller entreprenadkontrakten påpekar de norska myndigheterna att de i vilket fall som helst följt interna riktlinjer och att de priser som tillämpades när entreprenadkontrakten överläts därför motsvarar den prisnivå som fastställdes vid offentliga upphandlingar.

När det gäller drift- och underhållskontrakten fanns det den 1 januari 2003 inget marknadspris, eller någon tillförlitlig indikation på något marknadspris, eftersom alla drift- och underhållstjänster utfördes av produktionsavdelningen (135). Enligt de norska myndigheterna öppnades marknaden för drift- och underhållsarbeten inte för konkurrens den 1 januari 2003 utan den 1 september 2003 (och endast delvis) (136). Fram till den 1 januari 2003 hade Statens vegvesen stått för 100 procent av alla drift- och underhållsarbeten på det offentliga vägnätet. Eftersom det den 1 januari 2003 därför inte fanns någon marknad för de aktuella tjänsterna fanns det inget annat alternativ än att överlåta övergångskontrakten till de kostnadsbaserade priser som tidigare fastställts av produktionsavdelningen. Ingen av tredjemännens synpunkter försvagar denna ståndpunkt.

Här har de norska myndigheterna också påpekat att skälet till att det inte fanns någon (fullt utvecklad) marknad var att privata aktörer inte var beredda att tillhandahålla de aktuella tjänsterna för att upprätthålla trafiksäkerheten den 1 januari 2003 (137). En gradvis öppning av marknaden för drift och underhåll ansågs därför ligga i allas intresse. På så sätt skulle man kunna garantera en rationell tilldelning av kontrakten, eftersom aktörerna inte skulle behöva förbereda anbud för hela kontraktportföljen på en och samma dag. En gradvis öppning skulle även ge aktörerna möjlighet att gradvis öka sina färdigheter som tjänsteleverantörer under övergångsperioden och därmed skulle marknaden utvecklas (138). Slutligen skulle en gradvis öppning vara lättare att administrera och ge Statens vegvesen möjlighet att utveckla sina färdigheter som köpare av de aktuella tjänsterna (139). Enligt de norska myndigheterna bekräftas denna ståndpunkt i lagförarbetena, där det betonas att detta var skälet till att marknaden ännu inte var redo för konkurrens den 1 januari 2003 (140).

Om myndigheten skulle göra bedömningen att marknadsaktörerna var i stånd att tillhandahålla de aktuella tjänsterna har de norska myndigheterna uppgett att det inte fanns några tillförlitliga källor med uppgifter om lägre priser än dem som fastställdes i övergångskontrakten. De fem pilotkontrakten kan inte ha använts som referenspriser eftersom de ingick i en process för att ”professionalisera” Statens vegvesen. Ett led i denna process var att utarbeta en mall för drift- och underhållskontrakt som skulle testas med hjälp av interna drift- och underhållskontrakt (141) och de fem pilotkontrakten (142) och på så sätt ge Statens vegvesen en möjlighet att skaffa sig erfarenhet som ”upphandlande myndighet”. Syftet med pilotkontrakten var således inte att testa marknaden för att fastställa ett marknadspris.

Vidare varierade de inlämnade anbuden på pilotkontrakten betydligt (till exempel låg det högsta anbudet för Våler/Åsneskontraktet på 63 miljoner norska kronor och det lägsta på 30,4 miljoner norska kronor). Dessa variationer visar att marknaden inte var fullt utvecklad och att priserna därför inte kunde ha utgjort någon tillförlitlig indikation på prisnivå (143). Eftersom pilotkontrakten utgör mindre än 2 procent av det totala vägnätet (1 000 av totalt 54 000 km) täcker de dessutom ett litet geografiskt område. Dessutom ingick ytterligare arbeten i pilotkontrakten (144). Ett illustrativt exempel är Bærumkontraktet, som vanns av Selmer ASA till ett ursprungligt kontraktspris på 74 940 323 norska kronor. De ytterligare arbetena innebar dock att man fick lägga till 18 726 793 norska kronor, vilket ökade kontraktspriset med 25 procent. Mängden ytterligare arbeten i pilotfasen visar att Statens vegvesen missbedömde arbetsbördan i drift- och underhållskontrakten. Dessa ytterligare arbeten ingick dock i de övergångskontrakt som överläts till Mesta AS. Här påpekar myndigheterna att man i rapport 118 varnar för att jämföra erfarenheterna från Bærumkontraktet med andra kontrakt (145). De norska myndigheterna menar att priserna i pilotkontrakten därför inte kunde användas som tillförlitliga indikatorer på marknadspriset.

Dessutom håller de norska myndigheterna inte med om påståendet i beslutet att inleda ett förfarande (som även upprepades av Veidekke ASA) att prisnivån i den första gruppen drift- och underhållskontrakt som blev föremål för offentlig upphandling 2003 skulle vara representativ för prisnivån i de återstående övergångskontrakten för drift och underhåll. De norska myndigheterna påstår att denna prisnivå inte är tillförlitlig, eftersom marknaden för drift- och underhållstjänster än idag inte är fullt utvecklad i den meningen att det är omöjligt att förutse resultaten av ett offentligt upphandlingsförfarande. Den stora skillnaden mellan de högsta och de lägsta anbuden i kontrakten illustrerar detta. Skillnaden varierade mellan 2 och 113 procent. Det här utgör inte någon tillräcklig grund för att fastställa ett marknadspris. De norska myndigheterna ifrågasätter om det går att fastställa ett marknadspris genom att hänvisa till det lägsta anbudet på en marknad som inte är fullt utvecklad. De norska myndigheterna anser att prisnivån i övergångskontrakten inte översteg vad som bör anses vara ett hållbart marknadspris vid den tidpunkt då övergångskontrakten överläts. Bedömningen måste i vilket fall som helst baseras på uppgifter som fanns tillgängliga när bolaget bildades.

Om myndigheten trots allt kommer fram till att det föreligger statligt stöd i priserna i de kontrakt som överläts till Mesta AS hävdar de norska myndigheterna att detta stöd är förenligt med artikel 61.3 c och 59.2 i EES-avtalet.

När det gäller artikel 61.3 c har de norska myndigheterna påpekat att Mesta AS bildades för att öppna en monopolmarknad för fri konkurrens och skapa en hållbar marknad under en övergångsperiod på fyra år (146). En gradvis öppning av marknaden var nödvändig för att garantera en säker drift och ett säkert underhåll av nationella vägar. Som redan har nämnts framgår det av lagförarbetena att Statens vegvesen (som hade begränsad erfarenhet av att köpa tjänster och upprätthålla relevanta kontraktvillkor) behövde öka sina färdigheter (147). Aktörerna på marknaden behövde också tid på sig att anpassa sig för att kunna utföra de aktuella uppgifterna. En gradvis ökning av offentliga upphandlingar ansågs ge företagen möjlighet att skaffa sig kompetens och göra investeringar för att kunna hantera drift och underhåll av vägar på ett tillfredsställande sätt. Som förklarats ovan garanterar en gradvis öppning av marknaden en rationell tilldelning av kontrakten till skillnad från om alla kontrakten skulle upphandlas samtidigt (148). Trafiksäkerheten skulle garanteras genom att upphandla de enklaste kontrakten först och de mest krävande kontrakten sist (bland annat vägar i områden med hårt klimat och varierande väderförhållanden). Slutligen hävdar de norska myndigheterna att det var befogat att ersätta Mesta AS för kostnaderna för övergångskontrakten. Det vore orimligt att ålägga Mesta AS en skyldighet att tillhandahålla tjänster inom ramen för övergångskontrakten utan att stå för kostnaderna, eftersom Mesta AS har högre kostnader än sina konkurrenter (149).

Eventuellt stöd som beviljades via övergångskontrakten var proportionerligt, eftersom varaktigheten begränsades till fyra år och priset var ett fast pris som utgjorde ett incitament att öka effektiviteten. Eftersom Mesta AS under de första tre verksamhetsåren hade en betydligt högre lönsamhet än väntat klargjorde de norska myndigheterna år 2007 dessutom att bolaget inte skulle beviljas någon ytterligare finansiering av omstruktureringsåtgärderna. Det visar att Mestas resultat kontrollerades för att se till att bolaget inte överkompenserades.

Mot bakgrund av detta hävdar myndigheterna att övergångskontrakten för drift och underhåll var nödvändiga för att kunna öppna marknaden på ett bra sätt och skapa sund konkurrens. De hänvisar till kommissionens beslut i Destia-målet där kommissionen konstaterar att öppnandet av den finska marknaden för vägtjänster för konkurrens var ett positivt steg och ett viktigt gemenskapspolitiskt mål (150). Med tanke på att målet med omorganisationen av Mesta AS är detsamma uppger de norska myndigheterna att de överväganden som gjordes i Destia-målet är tillämpliga även i det här fallet. Övergångskontrakten har inte stärkt Mestas ställning på ett orimligt sätt. Den metod som användes var nödvändig och inte oproportionerlig för att kunna öppna marknaden.

När det gäller artikel 59.2 uppger de norska myndigheterna att övergångskontrakten för drift och underhåll medförde en skyldighet för Mesta AS att tillhandahålla allmännyttiga tjänster enligt kontrakten (genom att ange tjänsternas art, geografiska omfattning, frekvens och varaktighet). I enlighet med riktlinjerna för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster, statligt ägande av företag och stöd till offentliga företag (riktlinjerna för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster) är kompensationen inte högre än vad som är nödvändigt för att täcka kostnaderna, inklusive en rimlig vinst (151). Enligt punkt 8 i riktlinjerna för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster har de nationella myndigheterna ett stort utrymme för egna bedömningar när det gäller vilken typ av tjänster som ska klassificeras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

Mot bakgrund av detta hävdar de norska myndig