BESLUT AV EFTA:s ÖVERVAKNINGSMYNDIGHET

nr 318/05/KOL

av den 14 december 2005

enligt artikel 1.2 i del 1 av protokoll 3 till övervakningsavtalet om att avsluta det formella granskingsförfarandet avseende befrielse från dokument- och registreringsavgifter i samband med skapandet av det norska bolaget Entra Eiendom AS (Norge)

EFTAS ÖVERVAKNINGSMYNDIGHET HAR FATTAT DETTA BESLUT

med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (1), särskilt artiklarna 61-63 och protokoll 26 till detta,

med beaktande av avtalet mellan Eftastaterna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol (2), särskilt artikel 24 i detta och artikel 1 i del I av protokoll 3 till detta,

med beaktande av övervakningsmyndighetens riktlinjer (3) för tillämpning och tolkning av artiklarna 61 och 62 i EES-avtalet,

efter att ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (4), med beaktande av deras yttranden, och

AV FÖLJANDE SKÄL:

I BAKGRUND

1. Förfarande och skriftväxling

I en skrivelse av den 22 maj 2002 (dok. nr: 02-3856 D) uppmanade övervakningsmyndigheten Norges regering att lämna in relevant information om skapandet av Entra Eiendom AS (Entra) för att kunna bedöma om skapandet av företaget var förenligt med bestämmelserna om statligt stöd. De norska myndigheterna svarade genom en skrivelse från Norges beskickning vid Europeiska unionen av den 25 juni 2002, till vilket bifogades en skrivelse av den 20 juni 2002 från Arbeids- og inkluderingsdepartementet, vilka båda mottogs och diariefördes av övervakningsmyndigheten den 26 juni 2002 (dok. nr: 02-4850 A).

I en skrivelse av den 10 oktober 2002 (dok. nr: 02-7036 D) begärde övervakningsmyndigheten ytterligare upplysningar. Skrivelsen behandlade i första punkten undantaget från dokument- och registreringsavgifter som beviljats i samband med att fastigheter bytte ägare, och i andra punkten avdraget på det beräknade värdet med anledning av de särskilda uppsägningsvillkoren. De norska myndigheterna lämnade ytterligare upplysningar i en skrivelse från Norges beskickning vid Europeiska unionen av den 14 november 2002, till vilken fogades en skrivelse från Nærings- og handelsdepartementet av den 7 november 2002, vilka båda mottogs och diariefördes av övervakningsmyndigheten den 14 november 2002 (dok. nr: 02-8219 A).

I ett fax från Nærings- og handelsdepartementet av den 9 december 2002, som mottogs och diariefördes av övervakningsmyndigheten samma dag (dok. nr: 02-8912 A), begärde Norges regering att övervakningsmyndigheten skulle meddela sitt beslut om skapandet av Entra. I en skrivelse av den 17 december 2002 (dok. nr: 02-9062 D) till Norges beskickning vid Europeiska unionen upplyste övervakningsmyndigheten Norges regering om att ytterligare uppgifter och uttömmande dokumentation behövdes för att kunna bedöma de avdrag på det beräknade värdet som gjorts med anledning av de särskilda uppsägningsvillkoren.

Sådan uttömmande dokumentation sändes in via fax från Nærings- og handelsdepartementet den 23 januari 2003, och mottogs och diariefördes av övervakningsmyndigheten den 23 januari 2003 (dok. nr: 03-424 A). I en skrivelse till Norges beskickning vid Europeiska unionen den 31 januari 2003 (dok. nr: 03-588 D) upplyste övervakningsmyndigheten Norges regering om att den – eftersom inget statligt stöd tycktes vara aktuellt – ”inte kommer att invända mot den värdeberäkning som gjorts i den ingående balansräkningen för de egendomar som överlåtits från norska staten till Entra Eiendom AS”. Övervakningsmyndigheten betonade dock att uttalandet inte avsåg vare sig dokumentavgifter eller registreringsavgifter.

I en skrivelse av den 2 april 2003 (dok. nr: 03-1827 D) tog övervakningsmyndigheten återigen upp frågan om undantag från registreringsavgifter och punktskatter och uppmanade Norges regering att lämna ytterligare förklaringar. Ytterligare upplysningar lämnades i en skrivelse från Norges beskickning vid Europeiska unionen av den 5 juni 2003, till vilken bilades en skrivelse från Nærings- og handelsdepartementet av den 4 juni 2003, vilka båda mottogs och diariefördes av övervakningsmyndigheten den 10 juni 2003 (dok. nr: 03-3631 A).

Den 16 juni 2004 beslutade övervakningsmyndigheten att inleda ett formellt granskningsförfarande (Dec. No: 132/04/COL). Beslutet offentliggjordes den 23 december 2004.

Norges regering begärde en månads förlängning av fristen för att lämna synpunkter genom ett fax av den 13 augusti 2004 (diarienr: 290206) och en skrivelse från Norges beskickning vid Europeiska unionen av den 17 augusti 2004, vilka mottogs och diariefördes av övervakningsmyndigheten den 18 augusti 2004 (diarienr: 290456).

I en skrivelse av den 17 augusti 2004 (diarienr: 290305) beviljade övervakningsmyndigheten förlängning av fristen med en månad.

Norges regering lämnade sina synpunkter på beslutet om att inleda ett förfarande genom ett fax av den 16 september 2004 (diarienr: 292867) och en skrivelse från Norges beskickning vid Europeiska unionen av den 20 september 2004, till vilken fogades en skrivelse från Nærings- og handelsdepartementet av den 16 september 2004, vilka mottogs och diariefördes av övervakningsmyndigheten den 21 september 2004 (diarienr: 293392). De norska myndigheterna ansåg att undantaget från dokument- och registreringsavgifter när Entra skapades inte utgör sådant statligt stöd som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet.

Övervakningsmyndigheten fick inte in några synpunkter från tredje man med anledning av beslutet om att inleda ett förfarande inom den svarsfrist som sattes ut på en månad efter publicering i EUT.

I en skrivelse av den 4 maj 2005, som mottogs och diariefördes av övervakningsmyndigheten den 9 maj 2005 (diarienr: 318691), lämnade advokatfirman Selmer, som företrädde Entra, synpunkter på övervakningsmyndighetens beslut om att inleda ett formellt granskningsförfarande (se punkt 3.4 nedan).

Ärendet diskuterades vid ett möte i Oslo den 19 maj 2005 med företrädare från olika norska departement och från övervakningsmyndigheten.

Norges regering lämnade ytterligare upplysningar om huruvida undantaget gav Entra en ekonomisk fördel i ett fax från Fornyings- og administrasjonsdepartementet av den 26 juli 2005 (diarienr: 327938), och en skrivelse från Norges beskickning vid Europeiska unionen av den 1 augusti 2005, som mottogs och diariefördes den 3 augusti 2005 (diarienr: 329110), till vilken fogades en skrivelse av den 30 juni 2005 från Nærings- og handelsdepartementet. Nærings- og handelsdepartementets slutsats var att undantaget inte medförde någon fördel för Entra.

2. Inrättandet av Entra

2.1 Förslag om att inrätta ett nytt aktiebolag

Norges regering presenterade omorganisationen av det offentliga bygg- och egendomsdirektoratet Statsbygg, och inrättandet av Entra, den 4 juni 1999 (5). Samma dag presenterade regeringen en särskild lag om omvandling av delar av Statsbyggs fastighetsverksamhet till ett aktiebolag för att lösa vissa övergångsfrågor i samband med omstruktureringen och inrättandet av Entra (6). I paragraf 3 i lagen (nedan kallad ”den bestridda lagen”) anges att omregistreringen i fastighetsregistret och andra offentliga register skulle göras i form av ett namnbyte. Entra behövde därför inte betala några dokument- och registreringsavgifter, men stod ändå som ägare i fastighetsregistret.

Statsbygg är ett förvaltningsorgan (”Forvaltningsbedrift”) som lyder under Fornyings- og administrasjonsdepartementet. Statsbygg agerar för norska statens räkning när det gäller förvaltning och rådgivning om byggnads- och fastighetsaffärer och tillhandahåller lokaler för regeringsorgan. Statsbygg fortsatte driva och förvalta de fastigheter som inte överfördes to Entra. Statsbygg förvaltar för närvarande lokaler som omfattar cirka 2,2 miljoner kvadratmeter i Norge och utlandet. Fastighetsbeståndet består av kontorslokaler, skolor, bostäder och byggnader för särskilda ändamål i hela landet, samt ambassader och residens i utlandet. Den årliga byggnadsbudgeten uppgår till cirka 2,3 miljarder norska kronor (cirka 288 miljoner euro). Statsbygg hade 669 anställda i oktober 2005 (7).

I stortingsproposisjon nr 84 (1998-1999) sägs bland annat att syftet med omorganisationen är att förtydliga Statsbyggs olika uppgifter och utnyttja statens byggnader effektivare. För att ge en bättre ram för den konkurrensutsatta delen av Statsbyggs verksamhet skiljde man byggnader på den fria marknaden (”konkuranseutsatte bygg”) från byggnaderna för särskilda ändamål. De förstnämnda övertogs i Entras nya fastighetsbestånd. Regeringen uppgav att ett alternativ i ett senare skede kunde vara att sälja delar av företaget till privata intressenter.

Entra har följande syftesbeskrivning i sin bolagsordning: ”Bolagets huvudsyfte är att tillhandahålla lokaler för statliga organ. Bolaget får äga, köpa, sälja, driva och administrera fastigheter och bedriva verksamhet med anknytning till detta. Bolaget får även äga aktier eller andelar samt delta i andra bolag som bedriver sådan verksamhet som anges ovan” (ej auktoriserad översättning).

2.2 Entras ingående balansräkning

I propositionen till Stortinget skisserade Norges regering de grundläggande principerna för överföringen av tillgångarna till det nya bolaget. Inga slutsatser drogs avseende det faktiska värdet på de tillgångar som skulle överföras. Istället uppgavs att frågan skulle behandlas senare. I propositionen står det att ”den slutliga ingående balansräkningen för bolaget kommer att läggas fram i budgeten för år 2000” (8). Man bestämde inte heller någon metod för att beräkna värdet.

Från den 4 juni 1999 och fram till dess att den slutliga värderingen fastställdes i kongelig resolusjon av den 22 juni 2000 gjordes grundliga utredningar av värdet på de tillgångar som skulle överlåtas. Syftet var att fastställa ett korrekt värde på överlåtelsen enligt principerna i proposition nr 84 (1998-99). Flera metoder och premisser övervägdes för att beräkna värdet.

Först bad Statsbygg den oberoende konsultfirman Catella Eiendom Consult AS (CEC) att värdera de tillgångar som skulle överföras. Värderingen följde det ramverk som det norska takseringsforbundet fastställt: varje fastighet värderades för sig och sedan adderades de enskilda fastigheterna för att få fram ett sammanlagt värde på tillgångarna. Resultatet blev 3 852 110 000 norska kronor. Värderingen granskades senare av takseringsforbundet, som ansåg att värdet var acceptabelt men lågt räknat.

Sedan gjorde Statsbygg en egen värdering av tillgångarna. Detta skedde enligt en annan metod. Statsbygg grundade sina beräkningar på det diskonterade kassaflödet för hela portföljen istället för att betrakta varje fastighet som en separat enhet som skulle adderas till summan. Resultatet blev ett värde på 3 137 500 000 norska kronor.

Därefter gjorde också Fornyings- og administrasjonsdepartementet en värdering, enligt samma principer som Statsbygg, men med andra utgångspunkter. Resultatet blev 3 337 500 000 norska kronor.

Skillnaden mellan det högsta och det lägsta värdet var nu 714 610 000 norska kronor, eller 22 % beräknat på det lägsta värdet. Utan att gå in på detaljer bör det framhållas att de metoder som använts uppvisar stora inbördes skillnader. Denna anmärkning gjordes även i en oberoende utvärdering som utfördes av PricewaterhouseCoopers där de tre ovanstående beräkningarna bedömdes.

PricewaterhouseCoopers ansåg att det skulle vara både komplicerat och irrelevant att göra en närmare jämförelse mellan de tre värderingarna, med tanke på de stora metodskillnaderna. De uttalade slutligen att de ansåg ”alla tre beräkningarna vara rimliga”. PricewaterhouseCoopers betonade vidare att det inte går att komma fram till någon enskild siffra som kan anses som ett ”korrekt” värde. Värdet är istället föremål för förhandlingar mellan parterna, och kan därför variera beroende på vilka premisser som används.

Sedan beslöt departementet att göra en ny beräkning av värdet. Efter omfattande diskussioner om huruvida regeringsorganens rätt att med tolv månaders uppsägningstid avsluta sina hyreskontrakt borde påverka egendomens marknadsvärde räknades fastigheternas värde nu ut till 2 837 550 000 norska kronor. Detta värde lades fram för Stortinget (9) i statsbudgeten för 1999-2000. I propositionen förbehöll regeringen sig rätten att göra ytterligare justeringar.

Senare utnyttjade departementet också denna rätt, och justerade bland annat några av Entras hyresavtal, vilket därmed ändrade premisserna för modellen igen, varför den utgående balansräkningen nu visade ett högre värde. Genom kongelig resolusjon fastställdes värdet i den slutliga ingående balansräkningen till 3 222 871 000 norska kronor.

Processen sammanfattas nedan. Såsom framgår ligger de olika föreslagna värderingarna i ett spann mellan 3 852 110 000 och 2 837 550 000 norska kronor. Skillnaden på 1 014 560 000 norska kronor, eller 35,8 % jämfört med det lägsta värdet, förklaras dels av de olika metoder som använts, dels av att modellerna utgått från olika premisser.

Den slutliga ingående balansräkningen bygger på ett diskonterat värde av kassaflödet i hela portföljen, som användes i Statsbyggs ursprungliga rekommendation, men med vissa ändringar i premisserna.

Entra inrättades ursprungligen som ett ”minimiföretag” med kapitaltillskott. Därefter överfördes egendom, kapital och personal (tillgångar och fordringar) från staten till Entra i utbyte mot andelar i bolaget, med verkan från och med den 1 juli 2000. Äganderätten och innehavet av fastigheterna överfördes från norska staten till Entra och registrerades i Entras namn. Med hänvisning till Entras bolagsordning erlades inga dokumentavgifter eller registreringsavgifter. Bolaget är ett aktiebolag som är helägt av norska staten.

Företaget (koncernen (13) hade under 2004 ett rörelseresultat på 1 072 miljoner norska kronor (cirka 128 miljoner euro (14) och en vinst före skatt på 134 miljoner norska kronor (cirka 16 miljoner euro). Koncernens konsoliderade eget kapital (bokföringsvärdet) låg den 31 december 2004 på 1 288 miljoner norska kronor (cirka 154 miljoner euro). Vid årsskiftet var koncernens egendomar bokförda till ett värde på 8 768 miljoner norska kronor (cirka 1 047 miljoner euro). Den 31 december 2004 hade Entra 133 anställda. Egendomarna består av cirka 110 fastigheter, som omfattar cirka 900 000 kvadratmeter (15).

Enligt Norges regering skulle de sammanlagda dokumentavgifterna ha uppgått till 80 571 775 norska kronor, medan samtliga registreringsavgifter beräknas till 147 300 norska kronor (150 fastigheter * 982 norska kronor), totalvärdet på samtliga avgifter skulle ha uppgått till 80 719 075 norska kronor (cirka 9,87 miljoner euro) (16).

3. Norska regeringens bedömning av om undantaget från dokument- och registreringsavgifter är förenligt med bestämmelserna om statligt stöd i EES-avtalet

3.1 Regeringens bedömning avseende inrättandet av Entra

Norska regeringens bedömning av om undantaget från dokument- och registreringsavgifter är förenligt med EES-avtalets bestämmelser om statligt stöd lämnas i proposisjon nr 84 (1998-99), kapitel 7.6.1:

”Det neste spørsmålet som reiser seg er om selskapet kan unntas fra plikten til å tinglyse hjemmelsoverføringen fra Statsbygg til Statens utleiebygg AS, og dermed ikke betale tinglysingsgebyr og dokumentavgift. Etter rettsgebyrloven kap. 6 og dokumentavgiftsloven § 7 skal det betales avgift til statskassen ved tinglysing av dokument som overfører hjemmel til fast eiendom. Avgiftsplikten forutsetter således at det skjer tinglysing av hjemmelsoverføringen. En navneendring i grunnboken vil falle utenfor dokumentavgiftens rekkevidde.

Departementet mener det er høyst usikkert om utskillelsen av eiendommer fra staten til Statens utleiebygg AS vil være tinglysingspliktig overskjøting. Det er mest naturlig å se det hele som en organisatorisk endring av statens eiendomsvirksomhet der staten fremdeles vil inneha grunnbokshjemmelen til eiendommene. Det foretas ikke en tinglysingspliktig eiendomsoverdragelse, kun endring av navn i grunnboken. En konsekvens av dette er at forholdet faller utenfor dokumentavgiftens rekkevidde. Selskapet skal således ikke betale dokumentavgift og tinglysingsgebyr. Departementet foreslår imidlertid i tillegg i en egen odelstingsproposisjon en bestemmelse om at omregistrering i grunnboken og andre offentlige registre i forbindelse med omdanningen skjer ved navneendring. For grunnboken vil dette innebære at det ikke blir krevd formell overskjøting av faste eiendommer fra staten til aksjeselskapet. Bestemmelsen medfører at det uansett ikke skal foretas tinglysing av hjemmelsoverføringene. Ordningen er for øvrig i samsvar med regler gitt ved andre omdanninger til statsselskaper, jf. blant annet lov av 24. juni 1994 nr. 45 om omdanning av forvaltningsbedrifta Televerket til aksjeselskap og lov av 22. november 1996 nr. 65 om statens postselskap §73. Problemstillingen er om denne ordningen medfører at statsaksjeselskapet stilles i en annen konkurransesituasjon enn tilsvarende private aktører som skiller ut deler av eiendomsvirksomheten i et eget aksjeselskap.

EFTAs overvåkingsorgan (ESA) har gitt retningslinjer for anvendelsen av statsstøtteregelen i EØS-avtalens artikkel 61 på økonomiske disposisjoner mellom offentlige foretak og myndighetene, jf. ESAs retningslinjer om statsstøtte kap. 19-20. Det sentrale vurderingskriteriet for bedømmelsen av om det foreligger støtte eller ikke er etter disse retningslinjene det såkalte «markedsinvestorprinsippet». Dette innebærer et krav om at staten med hensyn til økonomiske disposisjoner overfor offentlige foretak, skal opptre slik en fornuftig privat investor ville gjort i samme situasjon overfor et tilsvarende/sammenlignbart privat selskap.

Utgangspunktet i norsk rett er at hjemmelsoverdragelse av fast eiendom fra et rettssubjekt til et annet skal tinglyses for å være rettsgyldig overfor tredjemann. Private investorer vil dermed i utgangspunktet ha plikt til å tinglyse hjemmelsoverdragelsen og betale dokumentavgift. Et slikt utgangspunkt tilsier at statsaksjeselskapet må ha tilsvarende plikt til tinglysing ved overdragelse av eiendommer fra staten.

På den annen side er det lite sannsynlig at en fornuftig investor ville valgt en løsning hvor man ved utskillelsen av eiendomsvirksomheten også ville ha foretatt en avgiftspliktig hjemmelsoverføring av eiendommene til det nye rettssubjektet. Da en slik overføring vil påføre selskapet betydelige kostnader, er det høyst tvilsomt om en fornuftig privat aktør velger en slik løsning. Det mest sannsynlige er at man velger løsninger som ikke medfører plikt til å betale avgifter, for eksempel å beholde eiendommene i morselskapet (konsernet) eller opprette et eget holdingselskap. Staten har ikke tilsvarende muligheter. Når staten velger å bli en markedsaktør er det mest hensiktsmessig å skille ut denne virksomheten og organisere den i et eget selskap. Staten er dermed i en situasjon hvor eiendommer må overføres til et annet rettssubjekt. Dette taler sterkt for at et eventuelt unntak for tinglysing av hjemmelsoverføringene ikke vil være i strid med statsstøttereglene.

Departementet finner etter dette å legge til grunn at unntaket for plikten til å tinglyse hjemmelsoverføringene ikke vil stille Statens utleiebygg AS i en annen konkurransesituasjon enn en privat investor på markedet. Unntaket anses ikke å være i strid med EØS-avtalen.

For øvrig er det en overordnet forutsetning at verdifastsettelsen av aktiva som skal overføres til Statens utleiebygg AS skjer til markedsverdi, og at eventuelle senere kapitaltilførsler fra staten skjer på tilsvarende måte som en privat investor ville yte tilskudd til virksomheten”