Beslut av Efta:s övervakningsmyndighet

nr 149/02/KOL

av den 26 juli 2002

om miljörelaterade skatteåtgärder

(Norge)

EFTA:s ÖVERVAKNINGSMYNDIGHET HAR FATTAT DETTA BESLUT

med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet(1), särskilt artiklarna 61-63 i detta,

med beaktande av avtalet mellan Efta-staterna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol(2), särskilt artikel 24 i detta och artikel 1 i protokoll nr 3 till detta,

med beaktande av procedurreglerna och de materiella reglerna inom området för statligt stöd(3), särskilt kapitel 15 i dessa(4), och

av följande skäl:

I. BAKGRUND

Förfarande

Genom ett beslut av den 23 maj 2001 antog Eftas övervakningsmyndighet nya riktlinjer för stöd till skydd av miljön (se beslut nr 152/01/KOL). I enlighet med punkt 69 i dessa riktlinjer föreslog övervakningsmyndigheten, som en lämplig åtgärd enligt artikel 1.1 i protokoll nr 3 till övervakningsavtalet, att Efta-staterna skall anpassa sina befintliga miljöstödsordningar till dessa riktlinjer senast den 1 januari 2002.

Genom en skrivelse från övervakningsmyndigheten av den 23 maj 2001 (dok. nr 1-3596-D) underrättades den norska regeringen om antagandet av dessa nya riktlinjer och uppmanades att ge sitt samtycke till de lämpliga åtgärderna. Genom en skrivelse från handels- och näringsdepartementet av den 6 juli 2001, mottagen och registrerad av övervakningsmyndigheten den 10 juli 2001 (dok. nr 01-5475-A), gav den norska regeringen sitt samtycke till de lämpliga åtgärderna.

Övervakningsmyndighetens företrädare och de norska myndigheterna har vid ett flertal tillfällen diskuterat genomförandet av de nya riktlinjerna för stöd till skydd av miljön (bland annat vid de bilaterala sammanträdena i april, juni och september 2001).

Genom en skrivelse från finansdepartementet av den 31 januari 2002, mottagen och registrerad av övervakningsmyndigheten den 5 februari 2002 (dok. nr 02-1004-A), underrättade den norska regeringen övervakningsmyndigheten om de åtgärder som vidtagits och lämnade sina synpunkter beträffande förenligheten med de nya riktlinjerna.

Genom en skrivelse av den 28 februari 2002 bekräftade övervakningsmyndigheten skrivelsens mottagande (dok. nr 02-1539-D). Efter granskning av de lämnade uppgifterna betonade övervakningsmyndigheten att de olika ordningar som införts inte kunde anses uppfylla villkoren i de nya riktlinjerna för stöd till skydd av miljön. Övervakningsmyndigheten noterade i detta avseende att den norska regeringen medgivit detta och informerat övervakningsmyndigheten om planerade åtgärder för att rätta till situationen. Övervakningsmyndigheten ansåg dock att de planerade åtgärder och avsikter som den norska regeringen angav inte var tillräckliga, eftersom de inte innehöll några konkreta förslag eller åtaganden som innebar fullständig anpassning till de nya riktlinjerna senast den 1 januari 2002.

Övervakningsmyndigheten angav de viktigaste skälen till varför den inte ansåg att vissa undantag från miljöpålagor var förenliga med riktlinjerna för stöd till skydd av miljön, och uppmanade den norska regeringen att lägga fram konkreta förslag till lämpliga genomförandeåtgärder och åtaganden som gör det möjligt att säkerställa att villkoren i de nya riktlinjerna uppfylls från och med föreskrivet datum. Den norska regeringen uppmanades även att lämna ytterligare uppgifter, bland annat en motivering till de aktuella stödåtgärderna mot bakgrund av bestämmelserna om statligt stöd. Dessa förslag, åtaganden och ytterligare uppgifter måste nå övervakningsmyndigheten inom två månader från mottagandet av skrivelsen av den 28 februari 2002.

Övervakningsmyndigheten betonade att den skulle inleda ett formellt granskningsförfarande om inga konkreta förslag, åtaganden eller ytterligare uppgifter i enlighet med övervakningsmyndighetens begäran lämnats före tidsfristens utgång.

Genom en skrivelse från finansdepartementet av den 15 maj 2002, mottagen och registrerad av övervakningsmyndigheten den 24 maj 2002 (dok. nr 02-3995-A), lämnade den norska regeringen ytterligare uppgifter. Den norska regeringen underrättade övervakningsmyndigheten bland annat om att en arbetsgrupp tillsats för att utreda konsekvenserna av de nya riktlinjerna för Norges elskattsystem. Arbetsgruppen hade uppmanats att lämna en preliminär rapport senast den 1 juli 2002. Den norska regeringen begärde därför att övervakningsmyndigheten skulle bevilja mer tid för anpassning till de nya riktlinjerna för stöd till skydd av miljön.

De norska myndigheterna skickade via e-post den 5 juli 2002 en kopia (på norska) av arbetsgruppens preliminära rapport till övervakningsmyndigheten.

Övervakningsmyndigheten konstaterar att den inte formellt blivit underrättad om rapporten av den norska regeringen, och att den norska regeringen heller inte lagt fram några synpunkter på rapportens slutsatser eller redogjort för hur den kommer att följa upp rapportens resultat. Det bör även noteras att rapporten inte nådde övervakningsmyndigheten före utgången av tidsfristen för inlämning av uppgifter och förslag. Övervakningsmyndigheten har därför inte beaktat den preliminära rapporten vid granskningen av de olika skatteåtgärderna.

Beskrivning av stödåtgärderna

Nedanstående beskrivning bygger dels på uppgifter från den norska regeringen, dels på uppgifter som övervakningsmyndigheten förfogar över.

Övervakningsmyndigheten beklagar att den norska regeringen inte har lämnat kopior på tillämplig lagstiftning som reglerar de olika skatteåtgärderna ifråga. Övervakningsmyndigheten konstaterar vidare att den norska regeringen, trots att övervakningsmyndigheten uttryckligen uppmanat den att lämna in handlingar som gör det möjligt för övervakningsmyndigheten att kontrollera det norska miljöskattesystemets struktur och karaktär, inbegripet alla relevanta bakgrundsdokument om miljöpålagornas och de olika avgiftsbefrielsernas syfte, inte har lämnat några sådana uppgifter.

Skatt på elförbrukning

Skatten på elförbrukning infördes 1971. Enligt den norska regeringen (se beskrivningen i skrivelsen av den 31 januari 2001) var syftet med denna skatt att säkra en effektivare användning av elkraften och därigenom erhålla positiva miljöeffekter som annars inte skulle uppstå.

Avgiften omfattar all användning av hushållsel, med vissa avgiftsbefrielser, samt lägre avgifter för olika industrier fram till 1993. Enligt den norska regeringen infördes dessa avgiftsbefrielser och avgiftsnedsättningar för att uppväga förlorad konkurrenskraft. Den norska regeringen har i detta avseende lämnat uppgifter om elförbrukningen för de industrier som är avgiftsbefriade och om de merkostnader industrierna skulle drabbas av om befrielsen upphävdes.

Sedan 1990 är samtliga elförbrukare i Finnmark och sju kommuner i norra Troms (Karlsøy, Kvænangen, Kåfjord, Lyngen, Nordreisa, Skjervøy och Storfjord) avgiftsbefriade. Avgiftsbefrielsen omfattar både hushållens förbrukning och all näringsverksamhet.

Fram till 1992 omfattades alla industrier av denna avgift, men vissa sektorer hade avgiftsnedsättning (hela eller delar av den kraftintensiva industrin(5) samt massa- och pappersindustrin). 1993 blev dessa industrier helt avgiftsbefriade. Från och med den 1 januari 1994 utökades avgiftsbefrielsen till hela tillverkningsindustrin samt gruv- och växthusnäringen. Enligt den norska regeringen fungerade det inte att enbart ge kraftintensiva industrier avgiftsbefrielse, eftersom definitionen var otydlig och inte kunde upprätthållas. Sedan 1997 är även arbetsmarknadsföretag som bedriver industriell produktion avgiftsbefriade. Övriga industrisektorer måste betala avgift.

Enligt den norska regeringen utökades den avgiftsgrundande verksamheten från och med den 1 januari 2001 till att omfatta användning av el i tillverkningsindustrins och gruvföretagens kontorsbyggnader. Enligt den norska regeringen innebar denna ändring att endast el som används i produktionsprocesser var avgiftsbefriad. För att definieras som en kontorsbyggnad måste minst 80 % av byggnadens yta användas för administrativa syften. Om produktionsverksamhet bedrevs på mer än 20 % av ytan skulle således el som levererades till denna byggnad vara avgiftsbefriad. Den norska regeringen ansåg att detta var den enda praktiska definitionen.

Enligt den norska regeringen är för närvarande cirka 45 % av den totala elförbrukningen och cirka 70 % av den samlade industrins elförbrukning i Norge avgiftsbefriad (dvs. vissa sektorer och regioner är undantagna).

I nedanstående tabell anges gällande avgifter och avgiftsbefrielser sedan 1993, på grundval av uppgifter från den norska regeringen.

Tabell 1: Elskatt i öre per kWh (2002 års priser)

>Plats för tabell>

Den norska regeringen har även lämnat uppgifter om intäkter och beräknade avgiftskostnader för skatten på elförbrukning. Avgiftskostnaden beräknas som den inkomst staten går miste om på grund av avgiftsbefrielser och avgiftsnedsättningar. I dessa beräkningar har inte eventuella beteendeförändringar på grund av upphävd avgiftsbefrielse beaktats.

Tabell 2: skatt på elförbrukning: intäkter och avgiftskostnader i miljoner norska kronor

>Plats för tabell>

Övervakningsmyndigheten konstaterar att all förbrukning av hushållsel, enligt tillämplig lagstiftning som reglerar elskatten, som regel skall vara skattepliktig(6). Å andra sidan anges undantag i lagstiftningen för vissa industrier och regioner(7). Undantagen för vissa sektorer anges med hänvisning till deras statistiska angivelse.

I vissa fall har avgiftsbefrielsens räckvidd förtydligats eller begränsats ytterligare så att el som används i kontorsbyggnader inte skulle vara avgiftsbefriad(8).

Koldioxidskatt

Koldioxidskatt infördes på mineralolja och bensin 1991 och på kol och koks 1992. När avgiften infördes var den först en integrerad del av det befintliga systemet med förbrukningsavgifter på mineralolja, bensin, kol och koks. Koldioxidskatten var en del av den gröna skattereformen 1999 och föreslogs som en separat avgift i lagstiftningen. Koldioxidskatten på mineralolja fastställdes till 0,490 norska kronor per liter(9). Koldioxidskatten på kol och koks höjdes under perioden 1994-2002 från 0,410 till 0,490 norska kronor per kg (2002 års priser).

Koldioxidskatten på kol och koks omfattar produkter som används i energisyfte. Enligt den norska regeringen är användning av kol och koks som råvara eller reducerande medel i industriprocesser befriad från koldioxidskatt. Denna avgiftsbefrielse antogs 1992 när koldioxidskatten på kol och koks infördes. Enligt den norska regeringen används kol och koks som råvara eller reducerande medel vid framställning av karbider, ferrolegeringar, primäraluminium och magnesium. Dessa industrier var också energiintensiva och skulle inte vara lönsamma utan avgiftsbefrielse. I skrivelsen av den 31 januari 2002 uppgav den norska regeringen att skälet till avgiftsbefrielsen var att tillgänglig teknik byggde på användning av kolmaterial och att berörda tillverkare var utsatta för internationell konkurrens.

Koldioxidskatt tas heller inte ut på kol och koks som används i energisyfte vid framställning av cement och leca. Denna avgiftsbefrielse infördes 1992 när koldioxidskatten infördes. Skälet till avgiftsbefrielsen är enligt den norska regeringen att möjliga storskaliga substitut för kol och koks skulle vara olönsamma och att den berörda industrin skulle utsättas för internationell konkurrens.

Pappers- och massaindustrin betalar en lägre avgift på 0,245 norska kronor per liter sedan januari 1993.

Den norska regeringen har lämnat uppgifter om intäkter och avgiftskostnader för koldioxidskatten(10).

Tabell 3: Koldioxidskattens intäkter och avgiftskostnader i miljoner NOK((Enligt den norska regeringen har siffrorna beräknats med koldioxidavgiften på mineralolja som riktvärde, med en avgift på 0,49 norska kronor per liter.)):

>Plats för tabell>

Övervakningsmyndigheten konstaterar att viss användning av de skattepliktiga produkterna är avgiftsbefriad enligt den tillämpliga lagstiftning som reglerar koldioxidskatten. Enligt § 3-6-3 i kapitel 3 i förordningen om förbrukningsavgifter berättigar produkter som används som råvara till återbetalning av avgift förutsatt att koldioxidutsläppen till luften är lägre än vad kolhalten i respektive produkt ger vid handen. Enligt § 3-6-4 i kapitel 3 i förordningen om förbrukningsavgifter är kol och koks som används som reducerande medel avgiftsbefriade. Avgiftsbefrielsen omfattar endast den mängd av produkterna som behövs i reduceringsprocessen. Kol och koks som används vid tillverkning av klinker i anslutning till framställning av cement och leca är också avgiftsbefriade.

Tull- och avgiftsdirektoratet har även offentliggjort kommentarer till ovannämnda avgiftsbefrielser där deras bakgrund förklaras(11).

Beträffande användning av kol och koks som råvara i industriprocesser står det i kommentarerna att kol och koks är avgiftsbefriade när de, antingen permanent eller temporärt, ingår i slutprodukten på ett sätt som inte genererar några koldioxidutsläpp eller lägre utsläpp än vid normal förbränning. Detta är till exempel fallet när kol och koks används som råvara vid framställning av grafitelektroder eller elektrodmassa och vid framställning av kalciumkarbid.

När det gäller användning av kol och koks som reducerande ämnen i industriprocesser står det i kommentarerna att kol och koks i vissa fall är en nödvändig del av den kemiska processen utan att ingå i slutprodukten. I dessa fall är koldioxidutsläppens nivå jämförbar med utsläpp från användning av kol och koks för energisyften. Skälet till avgiftsbefrielsen uppges vara att det saknas alternativa material som kan ersätta kol och koks i sådana processer.

Den norska regeringen har lämnat uppgifter om de koldioxidutsläpp som olika industrier orsakat liksom uppskattningar av koldioxidskattens kostnader.

Svaveldioxidskatt

1970 infördes en skatt på mineralolja. Den norska regeringen förklarade att hela eller delar av denna avgift i enlighet med förordning nr 2 av den 17 september 1976(12) kunde återbetalas i de fall den tillämpas om utsläppet från produktens användning var lägre än vad svavelhalten ger vid handen. Alla användare av mineralolja hade rätt att ansöka om återbetalning. Detta visade enligt den norska regeringen att svaveldioxidskatten endast riktar in sig på den faktiskt utsläppta mängden svaveldioxid.

Från och med 1993 baserades avgiften på oljans svavelhalt och steg i förhållande till svavelhaltens storlek. Avgiftsgrundande produkter omfattade petroleum, gasolja, solarolja, autodiesel, dieselolja och eldningsolja samt andra oljor som kan användas som eldningsolja. 1999 omvandlades den svavelbaserade avgiften på mineralolja till en svaveldioxidskatt.

Samtidigt utökades svaveldioxidskatten till att omfatta kol och koks. Utsläpp av svaveldioxid vid användning av kol och koks belades dock med lägre avgifter. I förordning nr 961 av den 18 december 1998 om svaveldioxidskatt på mineralprodukter(13) föreskrivs att en differentierad avgift skall tillämpas på olika typer av kol och koks på grundval av den förmodade svavelhalten. Med anledning av svaveldioxidskattens utökade räckvidd breddades återbetalningssystemet enligt förordning nr 2 av den 17 september 1976 (se ovan) till att även omfatta de nya skattepliktiga produkterna.

Svaveldioxidskattens räckvidd utökades ytterligare 1999 så att även svaveldioxidutsläpp från oljeraffinaderier inkluderades. För att undvika eventuella dubbla betalningar av avgifter tillämpades § 1 nr 3 i förordning nr 961 av den 18 december 1998 om svaveldioxidskatt på mineralprodukter. Om det är redan beskattade produkter som gett upphov till det skattepliktiga utsläppet skall, enligt förordningen, den redan erlagda avgiften dras av från avgiften på utsläppet. För oljeraffinaderier som använde mineralolja i raffineringsprocessen var således den ändring som infördes 1999 i själva verket rent teknisk. Från att ha varit en indirekt avgift på utsläpp inom ramen för återbetalningssystemet utformades avgiften till en direkt utsläppsavgift. Oljeraffinaderier valdes ut då det ansågs effektivare att tillämpa svaveldioxidskatten direkt på raffinaderiutsläppet. Den norska regeringen ansåg att avgiften på oljeraffinaderiernas utsläpp kunde sägas utgöra en ny avgift så länge utsläppen härrörde från tidigare obeskattade källor. Eftersom oljeraffinaderier använder råolja för att framställa mineraloljeprodukter härrör utsläppen från denna process i sig. Råolja beskattas dock inte som en produkt och omfattas därför inte av återbetalningssystemet.

Enligt den norska regeringens uppgifter sänktes den grundläggande svaveldioxidskatten på mineralolja från 0,084 norska kronor (2002 års priser) per liter 1994 till 0,070 norska kronor (2002 års priser) per liter 2002. Svaveldioxidskatten på kol och koks samt för oljeraffinaderier sänktes från 3,24 norska kronor (2002 års priser) per kg svaveldioxid 1999 till 3,14 norska kronor (2002 års priser) per kg 2002.

Den 1 januari 2002 upphävdes svaveldioxidskatten på användning av kol och koks samt för oljeraffinaderier. Den norska regeringen förklarade att denna industri, som tidigare var skyldig att betala svaveldioxidskatt, i stället skulle regleras genom utsläppstillstånd i enlighet med lagen om föroreningskontroll. Enligt den norska regeringen bör upphävandet av avgiften ses mot bakgrund av den norska statens åtaganden enligt Göteborgsprotokollet från 1999, där Norges utsläppstak för år 2010 fastställdes till 22000 ton svaveldioxid. Den norska regeringen uppgav att Norges svaveldioxidutsläpp måste minska med 7000 ton för att denna utsläppsgräns skall kunna uppnås. Enligt beräkningar gjorda av den norska miljövårdsmyndigheten SFT (Statens Førureningstillsyn) var det enklast att genomföra minskningen inom processindustrin. I detta syfte undertecknades en avsiktsförklaring den 19 september 2001 mellan miljödepartementet och sammanslutningen för norsk processindustri, PIL (Prosessindustriens Landsforening), gällande åtaganden inom följande sektorer: oljeraffinaderier, kemiska/keramiska material, cement, ferrolegeringar och aluminium.

Den norska regeringen uppgav att det finns flera olika instrument och åtgärder inom miljöområdet som bör beaktas för att kunna välja ut det instrument eller den åtgärd som är effektivast när det gäller att nå det fastställda målet. Avgifter är ett sådant instrument. I stortingsproposition nr 54 (1997-1998) beaktades flera åtgärder för att minska det totala svaveldioxidutsläppet och man valde att införa svaveldioxidskatt på användning av kol och koks men till en lägre avgift. En undersökning offentliggjord av SFT visade dock att denna lägre avgift endast minskade utsläppen i begränsad omfattning. Avgiften upphävdes därför och andra åtgärder infördes, till exempel avtalet med PIL.

I avtalet förbinder sig PIL, på de företags vägnar som anges i avtalets bilaga(14), att utveckla teknik och installera reningsutrustning som skall minska Norges svaveldioxidutsläpp med minst 5000 ton. PIL kommer vidare att lägga fram konkreta förslag till hur en sådan utsläppsminskning kan genomföras och samtidigt lägga fram förslag till hur en minskning med totalt 7000 ton kan uppnås.

I avtalet anges vidare att utsläpp från enskilda verksamheter skall regleras av SFT i enlighet med lagen om föroreningskontroll i anslutning till genomförandet av EG:s direktiv om samordnande åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet). Detta skall ske genom licenser för befintlig industri, vars verksamhet skall uppfylla direktivets bestämmelser senast den 30 oktober 2007. I den mån det är förenligt med lagen om föroreningskontroll har miljöskyddsmyndigheterna för avsikt att utforma utsläppslicenserna så att industrin bereds möjlighet att uppfylla kraven på utsläppsminskningar, vilket skall ske genom gemensamma utsläppsminskande åtgärder där industrin anser det mest effektivt. Utsläppslicenserna syftar även till att ge närmare villkor för det gemensamma genomförandet, inbegripet att IPPC-direktivets krav på användning av BTT(15) i enskilda anläggningar uppfylls. Utsläppslicenserna skall vidare utformas i enlighet med de bestämmelser för alternativa metoder för skattelättnader som anges i Eftas övervakningsmyndighets riktlinjer för stöd till skydd av som miljön.

Enligt avtalet skall PIL lägga fram förslag till metoder för beräkning eller mätning av svaveldioxidutsläpp från enskilda företag senast den 1 juni 2002.

Den norska regeringen förklarade att dess avsikt var att lagstiftning, i överensstämmelse med lagen om föroreningskontroll, skulle vara det främsta instrumentet för att minska svaveldioxidutsläppen från industriprocesser till dess att tidsfristen för utsläppsreducerande åtgärder har löpt ut och senast 2010. Företagens licenser kommer därför att omfatta rättsligt bindande förpliktelser. Regeringen lade i detta syfte fram ett förslag för det norska parlamentet om att upphäva avgiften på svaveldioxidutsläpp från användning av kol och koks och från raffinaderier från den 1 januari 2002.

Det uppges slutligen att avtalet med PIL skall betraktas som en avsiktsförklaring som inte är rättsligt bindande för parterna. De norska myndigheterna införde även en klausul om att avtalet var förenligt med Eftas övervakningsmyndighets riktlinjer för miljöstöd.

För att verkställa avtalet har PIL inrättat en miljöfond för processindustrin. Fonden är utformad som en oberoende stiftelse. Varje enskilt företag som deltar tycks ha undertecknat ett verkställighetsavtal med fonden. Det viktigaste inslaget i verkställighetsavtalet är att företagen förbinder sig att betala ett belopp till fonden som motsvarar den nuvarande svaveldioxidskatten. Fondens medel skall användas för att finansiera reningsutrustning som prioriteras i kostnadsordning till dess att avtalets mål har uppnåtts.

Med utgångspunkt från den norska regeringens uppgifter sammanfattas svaveldioxidskattens intäkter och avgiftskostnader(16) i nedanstående tabell.

Tabell 4: Svaveldioxidskattens intäkter och avgiftskostnader i miljoner norska kronor

>Plats för tabell>

Den norska regeringen har även lämnat uppgifter om svaveldioxidutsläpp från användning av kol och koks samt oljeraffinaderier, liksom uppskattningar av kostnaderna till följd av svaveldioxidskatten.

II. BEDÖMNING

Räckvidden för detta beslut

Myndigheten påpekar att detta beslut endast handlar om att bedöma huruvida den norska regeringen har uppfyllt sina förpliktelser enligt de lämpliga åtgärder som föreslagits av övervakningsmyndigheten och godtagits av den norska regeringen. Denna granskning gäller därför endast förenligheten med artikel 61.3 c i EES-avtalet jämförd med de nya riktlinjerna för stöd till skydd av miljön från och med den 1 januari 2002.

Denna granskning omfattar endast stödåtgärder i form av befrielser från elskatt, undantag från koldioxidskatt och den delvis upphävda svaveldioxidskatten. När det gäller övriga åtgärder som den norska regeringen meddelat i skrivelsen av den 31 januari 2002 förbehåller sig övervakningsmyndigheten rätten att bedöma dessa i ett senare skede.

Statligt stöd enligt artikel 61.1 i EES-avtalet

Den norska regeringen hävdade i sin skrivelse av den 15 maj 2002 att vissa av åtgärderna ifråga, tvärtemot vad som sägs i skrivelsen av den 31 januari 2002, kan anses falla utanför tillämpningsområdet för artikel 61.1 i EES-avtalet. Övervakningsmyndigheten uppmanades att bedöma dessa åtgärder mot bakgrund av den norska regeringens tolkning av begreppet statligt stöd i fråga om miljöpålagor.

Den norska regeringen hävdade att EES-staterna enligt Europeiska kommissionens praxis(17) och EG-domstolens rättspraxis(18) har rätt att besluta vilka produkter och vilken sorts användning av vissa produkter som skall beskattas. Den norska regeringen anser att åtgärder som är begränsade till en viss insatsfaktor eller viss användning av vissa produkter är allmänna till sin karaktär. Sådana åtgärder skulle inte gynna vissa företag eller viss produktion. När det gäller frågan om åtgärderna är berättigade med hänsyn till deras syfte hänvisar den norska regeringen till rådande rättspraxis och kommissionens förslag till rådets direktiv om en omstrukturering av gemenskapens regelverk för beskattning av energiprodukter, där det anges under vilka förutsättningar förmånlig beskattning kan anses berättigad genom det aktuella skattesystemets karaktär eller struktur(19).

Enligt artikel 61.1 i EES-avtalet är "stöd som ges av EG-medlemsstater, EFTA-stater eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med detta avtal i den utsträckning det påverkar handeln mellan de avtalsslutande parterna".

Statligt stöd enligt artikel 61.1 i EES-avtalet omfattar ingripanden som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar företagets budget och som därigenom, utan att det är fråga om subventioner i strikt bemärkelse, är av samma karaktär och vars effekter är identiska(20).

Ett system där de offentliga myndigheterna beviljar vissa företag avgiftsbefrielse som undantar dem från en del av deras kostnader och ger dem ekonomiska fördelar som ökar deras konkurrenskraft utgör därför statligt stöd enligt artikel 61.1 i EES-avtalet, om det kan snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan de avtalsslutande parterna.

Införandet av miljöpålagor omfattas inte i sig av artikel 61.1 i EES-avtalet, så länge det handlar om allmänna åtgärder som inte gynnar vissa företag eller industrisektorer(21). Undantag från en allmän avgift omfattas dock av denna bestämmelse om de riktar sig till vissa företag eller industrisektorer och inte är motiverade med hänsyn till det aktuella skattesystemets allmänna karaktär eller struktur(22).

Vid bedömningen av huruvida en åtgärd riktar sig till vissa företag eller industrisektorer måste för det första såväl lagstiftningen som reglerar avgiften ifråga som dess effekter beaktas(23). En åtgärd kan således vara selektiv om skatteförmånerna enligt lagstiftningen uttryckligen är begränsade till vissa industrisektorer. Om sådana uttryckliga bestämmelser saknas kan åtgärden ändå vara selektiv om tillämpningen av vissa kriterier i skattebestämmelser eller definitionen av de aktuella skatteåtgärdernas räckvidd endast leder fram till vissa tydligt identifierbara industrisektorer som faktiskt beviljas förmånlig beskattning.

Bedömningen av huruvida vissa åtgärder utgör avgiftsbefrielser eller undantag från en allmän regel eller gemensamt system baseras på strukturen hos en viss avgift: på grundval av den lagstiftning som reglerar skatteåtgärderna ifråga måste det fastställas om det finns allmänna regler från vilka undantag beviljats(24). Det bör dock understrykas att det inte är de aktuella åtgärdernas beteckning som är det avgörande(25). Det avgörande för att betecknas som ett undantag är inte huruvida en viss åtgärd är utformad som en befrielse eller som en begränsning av åtgärdens räckvidd. Det som måste bedömas är om den aktuella åtgärden genom sin faktiska karaktär utgör ett undantag från det allmänna system där den ingår(26). Denna bedömning måste ske utifrån de aktuella åtgärdernas syfte.

Övervakningsmyndigheten erinrar om vad EG-domstolen uttalade i Adria Wien-målet när det gäller bedömningen av huruvida bestämmelserna om statligt stöd är tillämpliga eller ej: "Det enda som skall fastställas är huruvida en statlig åtgärd, inom ramen för en viss rättsordning, kan gynna 'vissa företag eller viss produktion', i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget, i jämförelse med andra företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation, med hänsyn till den målsättning som skall uppfyllas genom den berörda åtgärden"(27).

För det andra måste det fastställas om "denna befrielse är berättigad genom detta systems karaktär eller struktur"(28). Vid bedömningen av huruvida miljörelaterade skatteåtgärder eventuellt är motiverade måste särskild uppmärksamhet ägnas de miljöpolitiska hänsyn som ligger till grund för den berörda nationella lagstiftningen, och med beaktande av dessa hänsyn måste det bedömas om olika behandling av näringsidkare är motiverad eller om de företag eller sektorer som åtnjuter skattefördelar bidrar i lika hög grad till de negativa miljöeffekter som avgiften i fråga var avsedd att bestraffa(29).

Övervakningsmyndigheten vill slutligen påpeka att den berörda Efta-staten i princip får utforma sina miljöskattesystem hur den vill. Detta inbegriper även att Efta-staten fritt kan bestämma vilka produkter och verksamheter som skall omfattas av ett visst miljöskattesystem. När den berörda Efta-staten utövar sin frihet att utforma ett nationellt miljöskattesystem måste den emellertid säkerställa att åtgärder som gynnar vissa industrisektorer är förenliga med de miljömål som ligger till grund för de aktuella skatteåtgärderna, för att inte överträda EES-avtalets bestämmelser om statligt stöd. Den berörda regeringen måste lämna uppgifter som gör det möjligt för övervakningsmyndigheten att fastställa om de förmånliga skatteåtgärder som antagits kan ses som ett genomförande av det berörda skattesystemets mål.

Det är mot denna bakgrund som övervakningsmyndigheten har granskat de olika skatteåtgärderna.

Elskatt

Enligt den norska regeringen kan den berörda förmånliga skatteåtgärden från och med den 1 januari 2001 inte betraktas som en befrielse från elskattsystemet riktad till en viss sektor i ekonomin (tillverknings- och gruvsektorn) i motsats till exempelvis tjänstesektorn. Avgiften måste betraktas som en avgift med begränsad räckvidd som omfattar all användning av el snarare än el som används för produktionssyften.

Den norska regeringen ansåg att en distinktion utifrån specifik användning av el i motsats till en distinktion utifrån vissa industrisektorer inte kunde anses utgöra stöd.

Med beaktande av relevanta bestämmelser i ovannämnda förordning om förbrukningsavgifter (kapitel 3) anser övervakningsmyndigheten att det system som reglerar elskatten för närvarande är utformat på ett sådant sätt att den allmänna regeln är att all elförbrukning är skattepliktig. I ovannämnda tillämpliga bestämmelser finns ingenting som styrker den norska regeringens argument att den allmänna regel som ligger till grund för det nuvarande elskattsystemet är att enbart el som används för andra syften än produktionsprocesser är skattepliktig. I bestämmelserna anges tydligt att vissa industrier, som definieras enligt den norska statistiska centralbyråns klassificering, skall vara avgiftsbefriade. Denna definition av avgiftsbefrielsens räckvidd innebär att vissa industrisektorer inte beviljas avgiftsbefrielse trots att det inte kan uteslutas att el används i produktionsprocesser även inom dessa sektorer.

Av relevant rättspraxis framgår tydligt att avgiftsbefrielser som fastställts för vissa sektorer skall betraktas som selektiva åtgärder som i princip inte är berättigade genom det berörda skattesystemets karaktär eller struktur(30).

Övervakningsmyndigheten är heller inte övertygad om att avgiftsbefrielserna kan anses återspegla den norska regeringens val att enbart beskatta viss elförbrukning. Som den norska regeringen själv har uppgivit (se skrivelsen av den 31 januari 2002) infördes avgiftsbefrielser för olika industrier för att kompensera för förlorad konkurrenskraft. Övervakningsmyndigheten noterar också att den norska regeringen inte har förklarat hur befrielsens begränsning, som innebär beskattning av el som används i kontorsbyggnader för administrativa syften, faktiskt kan säkerställa att enbart el som används i produktionsprocesser gynnas av avgiftsbefrielsen. Övervakningsmyndigheten konstaterar i detta hänseende särskilt att den norska regeringen inte har lämnat någon definition av vad som anses vara produktionsprocesser och administrativa syften. Övervakningsmyndigheten är även tveksam till huruvida det är förenligt med elskattens angivna syften, det vill säga att minska elförbrukningen, att utesluta användning av el för vissa syften, såsom användning av el i produktionsprocesser i motsats till annan användning.

Av rättspraxis framgår slutligen också tydligt att olika tillämpning av skatteåtgärder för olika regioner utgör en selektiv åtgärd enligt artikel 61.1 i EES-avtalet(31).

Mot bakgrund av det ovanstående och med beaktande av de uppgifter som övervakningsmyndigheten har tillgång till har övervakningsmyndigheten funnit att vissa industriers och regioners befrielse från elskatt, enligt § 3-12-4 i kapitel 3 i förordningen om förbrukningsavgifter, kan utgöra en selektiv åtgärd som tycks utgöra ett undantag från det allmänna systemet för beskattning av elförbrukning.

Dessa undantag ger en ekonomisk fördel för de avgiftsbefriade företagen eftersom de slipper kostnader som i normala fall skulle ha belastat deras budget. Denna fördel belastar statens resurser eftersom staten drabbas av en intäktsförlust. Enligt de norska myndigheternas uppgifter beräknades de förlorade skatteintäkterna på grund av avgiftsbefrielse för vissa sektorer och regioner år 2002 uppgå till 4605 miljoner respektive 160 miljoner norska kronor(32). De gynnade företagen bedriver ekonomisk verksamhet på marknader där det förekommer eller skulle kunna förekomma handel mellan de avtalsslutande parterna eller där företag från andra EES-länder kanske skulle vilja etablera sig. Avgiftsbefrielserna snedvrider eller hotar därför att snedvrida konkurrensen och kan påverka handeln mellan de avtalsslutande parterna.

Undantagen från elskatt för vissa industrier och regioner kan därför anses utgöra ett stöd enligt artikel 61.1 i EES-avtalet.

Koldioxidskatt

Undantag för kol och koks som används som råvara eller reducerande medel

Den norska regeringen ansåg att undantagen från koldioxidskatt för kol och koks som används som råvara eller reducerande medel kan falla utanför tillämpningsområdet för artikel 61.1 i EES-avtalet.

Den norska regeringen hävdade att båda undantagen förutsatte en viss användning av produkterna ifråga och att det inte handlade om avgiftsbefrielse eller avgiftsnedsättning riktad till vissa företag eller viss produktion. Undantaget omfattade alla företag som använder kol och koks för detta syfte. Mot denna bakgrund ansåg den norska regeringen att avgiftsbefrielsen för viss användning av dessa produkter endast kan anses vara "selektiv" om vissa företag inte beviljas avgiftsbefrielse trots att även de använder produkterna för de syften som anges i klausulen om avgiftsbefrielse.

Alternativt hävdade den norska regeringen att åtminstone undantaget för användning av kol och koks som råvara kunde vara berättigat genom det faktiskt eftersträvade bakomliggande målet.

Den norska regeringen hävdade att koldioxidskattens syfte var att minska koldioxidutsläppen. Avgiften togs ut på mineraloljeprodukter som användes för energisyften. Förutsatt att viss annan användning av mineraloljeprodukter än för energisyften inte genererar några koldioxidutsläpp skulle avgiftsbefrielserna och återbetalningarna kunna anses motiverade av den aktuella åtgärdens karaktär.

I detta avseende hävdade den norska regeringen att bearbetning av kol och koks till slutprodukter genererade små eller försumbara koldioxidutsläpp. Det anförda skälet till detta är varken den "låga" temperaturen (4500 °C) eller bristen på syre i processen. Då avgiftens syfte är att rikta in sig på koldioxidutsläpp ansåg den norska regeringen att undantaget för användning av kol och koks som råvara motiverades av det faktiskt eftersträvade bakomliggande syftet.

Den norska regeringen ansåg att det bakomliggande syftet med att införa en avgift på användning av kol och koks dels var att minska användningen av dessa produkter för energisyften och dels att undvika risken för en omställning från användning av mineralolja, som redan var beskattad, till användning av icke beskattad kol och koks. Med beaktande av dessa syften hävdade den norska regeringen att undantaget för användning av kol och koks som råvara och reducerande medel, för andra syften än energisyften, kunde anses vara motiverat. Den norska regeringen hävdade vidare att båda undantagen också skulle kunna anses vara motiverade på dessa grunder, då den inte kunde se några alternativa produkter som skulle kunna användas i just denna process.

Övervakningsmyndigheten konstaterar att återbetalningsmöjligheten för kol och koks som används som råvara liksom avgiftsbefrielsen för kol och koks som används som reducerande medel inte har fastställts för någon speciell sektor av industrin. Det tycks dock bara vara inom vissa industrier som kol och koks används för de angivna syftena. Avgiftsbefrielser endast för dessa syften tycks därmed med nödvändighet gynna enbart dessa industrier. Övervakningsmyndigheten konstaterar dessutom att den norska regeringen själv tycks anse att avgiftsbefrielserna riktar sig till särskilda industrier, nämligen tillverkning av karbider, ferrolegeringar, primäraluminium och magnesium, eftersom den hävdar att dessa industrier inte skulle vara lönsamma utan avgiftsbefrielsen(33).

Övervakningsmyndigheten utesluter i detta skede inte att vissa avgiftsbefrielser eller avgiftsnedsättningar kan anses vara motiverade i de fall det kan påvisas att viss användning av den skattepliktiga produkten ifråga inte bidrar till de negativa miljöeffekter som avgiften ifråga syftar till att bestraffa.

Övervakningsmyndigheten konstaterar dock att den norska regeringen inte har lämnat några kontrollerbara uppgifter om koldioxidutsläppen från användning av kol och koks som råvara i de olika avgiftsbefriade industrierna. Den norska regeringen har heller inte förklarat hur den återbetalningsmekanism som inrättats enligt § 3-6-3.1 i kapitel 3 i förordningen om förbrukningsavgifter fungerar i praktiken. Övervakningsmyndigheten har därför inte kunnat slå fast om avgiftsbefrielsen tillämpas på ett sätt som begränsar den till processer som inte genererar koldioxidutsläpp.

När det gäller befrielserna från koldioxidskatt på kol och koks som används som reducerande medel (se § 3-6-4 i kapitel 3 i förordningen om förbrukningsavgifter) konstaterar övervakningsmyndigheten att användning av kol och koks såsom nödvändiga delar av den kemiska processen, enligt de kommentarer som utfärdats av tull- och avgiftsdirektoratet, genererar koldioxidutsläpp som är jämförbara med utsläpp från användning av kol och koks för energisyften. Avgiftsbefrielsen tycks därför strida mot koldioxidskattens syften, nämligen att beskatta produkter som genererar koldioxidutsläpp. Enligt den norska regeringen var skälet till avgiftsbefrielsen att alternativa material till kol och koks saknades i sådana processer.

Övervakningsmyndigheten konstaterar i detta avseende att den norska regeringen inte har lämnat några ytterligare uppgifter som skulle gjort det möjligt för övervakningsmyndigheten att slå fast om de avgiftsbefriade industrierna faktiskt befinner sig i ett läge där alternativa material saknas till industriprocesserna ifråga. Den norska regeringen har heller inte förklarat varför koldioxidskatt inte skulle tas ut under sådana omständigheter.

Enligt riktlinjerna för stöd till skydd av miljön skall stödåtgärder i anslutning till miljöpålagor följa de miljöpolitiska målens grundläggande principer när åtgärdernas förenlighet med EES-avtalets bestämmelser om statligt stöd bedöms. De grundläggande principerna enligt riktlinjerna är principen att förorenaren skall betala. Därmed och i enlighet med punkt 19 i riktlinjerna bör stöd inte längre beviljas "för att kompensera kostnader som inte internaliserats. För att miljökraven skall kunna tillgodoses på lång sikt är det nödvändigt med rättvisande priser och en fullständig internalisering av miljöskyddskostnaderna".

Mot bakgrund av det ovanstående är övervakningsmyndigheten tveksam till om återbetalningen av koldioxidskatten på kol och koks som används som råvara och avgiftsbefrielsen för kol och koks som används som reducerande medel kan anses motiveras av det berörda skattesystemets karaktär och struktur. Övervakningsmyndigheten konstaterar även att den norska regeringen i sin skrivelse av den 31 januari 2002 hävdade att de avgiftsbefriade industrierna var energiintensiva industrier som var utsatta för internationell konkurrens och inte skulle vara lönsamma utan avgiftsbefrielserna. Detta tycks tyda på att de bakomliggande skälen för avgiftsbefrielserna inte är en naturlig del av det berörda skattesystemet.

Avgiftsbefrielse för användning av kol och koks för energisyften vid tillverkning av cement och leca

Enligt den norska regeringen var skälet till avgiftsbefrielsen för användning av kol och koks för energisyften vid tillverkning av cement och leca dels att storskaliga substitut för kol och koks vore olönsamma, dels att industrin var utsatt för internationell konkurrens. Den förstnämnda anledningen skulle enligt den norska regeringen kunna tyda på att den mängd energiprodukt som behövdes skulle styras av tillverkningsprocessen och att enbart ersättande, inte minskning, av koksanvändningen var ett alternativ. Om så var fallet hävdade den norska regeringen att det tycks framgå av kommissionens beslut i ärendet med blandad användning att hänsyn måste tas till de begränsade möjligheterna för en tillverkare att ändra typ och mängd av den energiprodukt som behövs i processen. Den norska regeringen medgav dock att avgiftsbefrielsen för tillverkning av cement och leca kanske behöver utvärderas på nytt. Den norska regeringen meddelade därför övervakningsmyndigheten att denna avgiftsbefrielse skulle granskas närmare inom ramen för den statliga budgeten för 2003.

Övervakningsmyndigheten konstaterar att denna avgiftsbefrielse är begränsad till en viss industrisektor och även strider mot koldioxidskattsystemets allmänna regel att all användning av kol och koks för energisyften är skattepliktig. Avgiftsbefrielsen utgör därför en sektorspecifik åtgärd och kan i princip inte motiveras av det berörda skattesystemets karaktär och struktur(34). I detta avseende konstaterar övervakningsmyndigheten att den norska regeringen inte har visat att enbart cementindustrin behöver särskild behandling med anledning av de anförda problemen med brist på substitut för kol och koks. Även om det skulle visa sig att det inte finns några alternativa produkter för cementindustrin motiverar detta heller inte i sig ett undantag från bestämmelserna, vilket också framgår ovan(35), om ett sådant undantag strider mot de faktiskt eftersträvade miljömålen.

Övervakningsmyndigheten anser att den norska regeringen inte har lämnat tillräckliga uppgifter som visar att de aktuella avgiftsbefrielserna kan anses motiverade med hänsyn till koldioxidskattsystemets allmänna karaktär eller struktur.

Övervakningsmyndigheten känner till kommissionens beslut i ärendet med blandad användning i Förenade kungariket(36) och kommissionens förslag om ett nytt regelverk för energibeskattning i Europeiska unionen(37). Övervakningsmyndigheten utesluter inte att grunden för kommissionens bedömning kan ha betydelse för befrielserna från koldioxidskatt på kol och koks som används som råvara eller reducerande medel. Övervakningsmyndigheten vill dock påpeka att de syften som låg till grund för kommissionens förslag om energibeskattning och som enligt kommissionen motiverade vissa undantag från avgiften ifråga inte nödvändigtvis är desamma som de syften som låg till grund för det norska skattesystemet. Denna fråga kommer dock att utredas inom ramen för det formella granskningsförfarandet.

Avgiftsnedsättning för papper och massa

När det gäller avgiftsnedsättningen för pappers- och massaindustrin konstaterar övervakningsmyndigheten att denna är sektorspecifik. Den norska regeringen har inte framfört några argument som skulle motivera ett sådant undantag med hänsyn till koldioxidskattsystemets allmänna karaktär eller struktur.

Slutsatser

Undantagen enligt §§ 3-6-3 och 3-6-4 i kapitel 3 i förordningen om förbrukningsavgifter och avgiftsnedsättningen för pappers- och massaindustrin ger de avgiftsbefriade företagen en ekonomisk fördel. Företag som använder mineralprodukter på det ovan angivna sättet slipper kostnader som normalt skulle belasta deras budget och ger dem en fördel framför andra företag. Denna fördel belastar statens resurser eftersom staten drabbas av en intäktsförlust. Enligt den norska regeringens uppgifter beräknades kostnaderna för avgiftsbefrielserna uppgå till 2270 miljoner norska kronor. De gynnade företagen bedriver ekonomisk verksamhet på marknader där det förekommer eller skulle kunna förekomma handel mellan de avtalsslutande parterna eller där företag från andra EES-länder kanske skulle vilja etablera sig. Avgiftsbefrielserna snedvrider eller hotar därför att snedvrida konkurrensen och kan påverka handeln mellan de avtalsslutande parterna.

På grundval av den norska regeringens uppgifter hyser övervakningsmyndigheten därför tvivel om huruvida befrielserna från och de lägre satserna för koldioxidskatt inte utgör stöd enligt artikel 61.1 i EES-avtalet, vilket den norska regeringen hävdat.

Svaveldioxidskatt

Den norska regeringen hävdade att eftersom avgiften på utsläpp från oljeraffinaderier utgjorde en "ny" avgift var den selektiv och endast tillämplig på oljeraffinaderier. För att betecknas som en ny avgift måste utsläppsavgiften ha en annan källa än mineralolja, kol och koks, det vill säga en tidigare obeskattad källa (till exempel råolja). Om så var fallet ansåg den norska regeringen att upphävandet 2002 av den selektiva avgiften inte kunde anses vara selektivt i den meningen att det utgör ett stöd enligt artikel 61.1 i EES-avtalet.

Den norska regeringen ansåg att upphävandet av skatten på kol och koks skulle kunna falla utanför tillämpningsområdet för artikel 61.1 i EES-avtalet.

Enligt den norska regeringen måste en åtgärd, för att den skall vara selektiv, utgöra en befrielse eller nedsättning i ett allmänt skattesystem riktad till en viss sektor i ekonomin eller en viss region. Ett skattesystem där till exempel vissa produkter eller viss användning, till skillnad från andra produkter eller annan användning, beskattas är inte selektivt till sin karaktär. Enligt den norska regeringen kunde därför upphävandet av svaveldioxidskatten på användning av kol och koks inte anses utgöra ett stöd enligt artikel 61.1 i EES-avtalet.

Övervakningsmyndigheten har undersökt om beslutet att undanta kol och koks samt utsläpp från oljeraffinaderier innebär att viss produktion eller vissa företag gynnas i förhållande till andra företag som befinner sig i en jämförbar rättslig och faktisk situation mot bakgrund av den aktuella åtgärdens syfte.

Övervakningsmyndigheten konstaterar för det första att upphävandet av svaveldioxidskatten på kol och koks begränsar svaveldioxidskattens räckvidd, dock utan åtskillnad mellan olika företag och olika sektorer. Svaveldioxidskattens räckvidd har fastställts genom att utesluta en viss produkt, nämligen användning av kol och koks. Upphävandet av svaveldioxidskatten på kol och koks gynnar i princip alla företag i Norge som använder kol och koks. Det finns dock tecken på att upphävandet riktar sig till vissa industrisektorer. De uppgifter som övervakningsmyndigheten har tillgång till tycks tyda på att räckviddens utökning 1999 liksom dess inskränkning 2002 berörde ett 30-tal företag inom följande sektorer: oljeraffinaderier, cement- och lecatillverkning, karbid-, aluminium- och ferrolegeringsindustrin(38). När det gäller upphävandet av svaveldioxidskatten för oljeraffinaderier anser övervakningsmyndigheten att en sådan begränsning av svaveldioxidskattens räckvidd är sektorspecifik. Övervakningsmyndigheten konstaterar dessutom att dessa industrier omfattas av avtalet mellan den norska regeringen och PIL. Kopplingen mellan avgiftens upphävande och avtalet gör att svaveldioxidskattens upphävande kan anses riktat till de industrier som omfattas av avtalet.

Mot bakgrund av det överordnade målet att minska svaveldioxidutsläppen vore det rimligt att ett skattesystem inriktat på svaveldioxidutsläpp omfattar huvuddelen av utsläppen. En begränsning av avgiftssystemets räckvidd som innebär att endast en mindre del av svaveldioxidutsläppens källor beskattas, tycks heller inte vid första anblicken överensstämma med de mål som den norska regeringen fastställt.

I detta avseende konstaterar dock övervakningsmyndigheten att enligt de uppgifter som den har tillgång till omfattades endast cirka 20 % av samtliga svaveldioxidutsläpp av avgiften före utökningen av dess räckvidd(39). Efter utökningen av avgiftens räckvidd omfattades cirka 80 % av svaveldioxidutsläppen(40).

Upphävandet leder till en situation där inte alla industrier som genererar svaveldioxidutsläpp faktiskt betalar för dessa i form av en svaveldioxidskatt. Med beaktande av svaveldioxidskattens syften kan övervakningsmyndigheten därför inte utesluta att svaveldioxidskattens upphävande innebär olika skattemässig behandling av industrier som i miljöhänseende befinner sig i en jämförbar situation.

Utan närmare uppgifter i detta avseende kan övervakningsmyndigheten heller inte utesluta att upphävandet av avgiften på användning av kol och koks som bränsle kan gynna vissa företag i förhållande till processindustriföretag som använder mineralolja för bränslesyften. Konkurrensen kan därför komma att snedvridas inom de olika industrisektorerna beroende på i vilken utsträckning dessa använder skattepliktiga eller avgiftsbefriade produkter(41).

Mot bakgrund av det ovanstående och med beaktande av tillgängliga uppgifter anser övervakningsmyndigheten att upphävandet av svaveldioxidskatten på kol och koks samt för oljeraffinaderier ger en ekonomisk fördel för företag inom vissa sektorer och att upphävandet med dess effekter därför kan jämställas med en avgiftsbefrielse. Den norska regeringen har i praktiken avstått från sin rätt att erhålla avgifter från företag inom dessa sektorer, och därigenom gett dessa en ekonomisk fördel.

Denna fördel belastade därför statens resurser. Enligt de uppgifter som övervakningsmyndigheten har tillgång till(42) skulle denna avgift ha genererat årliga skatteintäkter på cirka 40-50 miljoner norska kronor, beräknat på den aktuella svaveldioxidskatten på 3,09 norska kronor per kg. Den norska regeringens uppgifter om avgiftskostnader med anledning av befrielser från svaveldioxidskatt visar att de förväntade förlorade skatteintäkterna beräknades uppgå till 60 miljoner norska kronor mellan 2001 och 2002.

De avgiftsbefriade företagen bedriver ekonomisk verksamhet på marknader där det förekommer eller skulle kunna förekomma handel mellan de avtalsslutande parterna eller där företag från andra EES-länder kanske skulle vilja etablera sig. Avgiftsbefrielserna snedvrider eller hotar därför att snedvrida konkurrensen och kan påverka handeln mellan de avtalsslutande parterna.

Därför och på grundval av de uppgifter som övervakningsmyndigheten har tillgång till anser övervakningsmyndigheten att upphävandet av svaveldioxidskatten kan anses utgöra ett stöd enligt artikel 61.1 i EES-avtalet.

Vad som betraktas som "nytt stöd" från och med den 1 januari 2002

Genom att godta de lämpliga åtgärder som övervakningsmyndigheten föreslagit (se skrivelsen från den norska regeringen av den 6 juli 2001) blev den norska regeringen rättsligt bunden att anpassa befintliga stödordningar till riktlinjerna för stöd till skydd av miljön senast den 1 januari 2002(43).

Övervakningsmyndigheten vill påpeka att om den norska regeringen inte hade godtagit de lämpliga åtgärderna skulle övervakningsmyndigheten varit tvingad att inleda det formella granskningsförfarandet mot samtliga befintliga stödordningar i Norge, om övervakningsmyndigheten ställt sig tveksam till deras förenlighet med de nya riktlinjerna för stöd till skydd av miljön(44). Om vissa åtgärder skulle ha befunnits oförenliga med villkoren i de nya riktlinjerna skulle övervakningsmyndigheten ha uppmanat den norska regeringen att anta nödvändiga åtgärder för att säkerställa deras förenlighet eller upphäva stödåtgärderna ifråga. Att den norska regeringen godtog de lämpliga åtgärderna samtidigt som den har underlåtit att vidta nödvändiga åtgärder för att fullgöra de förpliktelser som följde av detta innebär inte att den norska regeringen kan undandra sig de rättsliga följderna av detta godtagande.

När den norska regeringen godtog de lämpliga åtgärderna accepterade den förpliktelser enligt vilka alla stödordningar som inte uppfyller villkoren i de nya riktlinjerna för stöd till skydd av miljön skall upphävas senast den 1 januari 2002. Genom godtagandet accepterade den norska regeringen förpliktelser som den inte ensidigt kan avvika från.

Övervakningsmyndigheten noterar den norska regeringens begäran att övervakningsmyndigheten skall bevilja mer tid för anpassning till de nya riktlinjerna för stöd till skydd av miljön mot bakgrund av resultaten från den arbetsgrupp som uppmanats att lämna en preliminär rapport senast den 1 juli 2002.

Övervakningsmyndigheten konstaterar att den inte formellt har underrättats om den preliminära rapportens slutsatser, och den norska regeringen har heller inte angett vilka åtgärder den har för avsikt att vidta med anledning av rapportens resultat. Övervakningsmyndigheten konstaterar att den norska regeringen, när mer än fjorton månader har förflutit efter ikraftträdandet av de nya riktlinjerna för stöd till skydd av miljön, fortfarande inte har lagt fram några konkreta förslag till hur befintliga stödordningar skall ändras för att uppfylla villkoren i de nya riktlinjerna. Utan några konkreta förslag eller åtaganden är det omöjligt för övervakningsmyndigheten att avgöra om befintliga stödordningar faktiskt har anpassats till de nya riktlinjerna för stöd till skydd av miljön, om än senare än vad som ursprungligen avsågs.

Den norska regeringen har inte lämnat några uppgifter som visar att antagandet av nödvändiga åtgärder för att uppfylla villkoren i de nya riktlinjerna för stöd till skydd av miljön skulle ha tagit längre tid än beräknat. Den norska regeringen har heller inte hävdat att det skulle gå att vidta åtgärder som gör det möjligt att upphäva eventuella oförenliga stöd med retroaktiv verkan, dvs. från den 1 januari 2002.

Mot bakgrund av det ovanstående anser övervakningsmyndigheten att den norska regeringen inte har lagt fram några argument som motiverar en förlängning av tidsfristen för att uppfylla villkoren.

Övervakningsmyndighetens utgångspunkt är därför att alla stödordningar som är gällande efter den 1 januari 2002 och som befinns vara oförenliga med villkoren i de nya riktlinjerna för stöd till skydd av miljön skall betraktas som "nytt stöd"(45).

Övervakningsmyndigheten påminner den norska regeringen om att olagligt stöd i enlighet med punkt 6.2.3 i kapitel 6 i övervakningsmyndighetens riktlinjer för statligt stöd kan komma att återkrävas från mottagarna om övervakningsmyndigheten finner att kompensationsordningen är oförenlig med EES-avtalet.

Stödåtgärdernas förenlighet

Bedömning av stödåtgärden enligt artikel 61.3 c i EES-avtalet jämförd med kapitel 15 i övervakningsmyndighetens riktlinjer för stöd till skydd av miljön

I punkt 42 i riktlinjerna föreskrivs följande: "När avgifter som drabbar vissa verksamheter införs av miljöskäl kan Efta-staterna finna det nödvändigt med tillfälliga undantag för en del företag, särskilt då en harmonisering saknas på europeisk nivå eller då vissa företag tillfälligt riskerar att förlora sin internationella konkurrenskraft."

Enligt riktlinjerna utgör sådana undantag driftstöd, men de "negativa aspekterna av sådant stöd kan dock uppvägas av de positiva aspekter som uppstår genom att avgifterna införs. Om sådana undantag är nödvändiga för att man skall kunna införa och upprätthålla avgifter på samtliga produkter kan de, enligt kommissionens mening, därför godtas på vissa villkor och under en begränsad tid. Om villkoren uppfylls, kan denna tidsfrist omfatta upp till tio år."

I punkt 43 i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön föreskrivs följande: "Om avgiften inte motsvarar en avgift som skall införas inom Europeiska gemenskapen till följd av ett gemenskapsbeslut, kan de berörda företagen få vissa svårigheter att snabbt anpassa sig till den nya skattebördan. I sådana fall kan ett tillfälligt undantag till förmån för vissa företag vara motiverat för att ge dessa möjlighet att anpassa sig till den nya skattesituationen."

Därefter fastställs i riktlinjerna särskilda villkor som måste uppfyllas för att tioåriga undantag skall få tillämpas (se punkt 46 i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön). Villkoren är även beroende av om den berörda avgiften motsvarar en avgift som är harmoniserad på gemenskapsnivå eller inte.

Övervakningsmyndigheten betonar att avgiftsbefrielser enligt riktlinjerna för stöd till skydd av miljön i princip endast får beviljas för "nya miljöavgifter". Detta innebär å ena sidan att avgiften ifråga måste utgöra en "miljöpålaga" i enlighet med punkt 7 i riktlinjerna. Detta innebär att den berörda Efta-staten måste visa avgiftens beräknade miljöeffekt. Befrielserna ifråga får dessutom endast beviljas för en nyinförd avgift. För "befintliga avgifter" måste den berörda Efta-staten visa att villkoren i punkt 46.2 eller punkt 47 i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön är uppfyllda.

I allmänhet och i de fall där en motsvarande avgift som är harmoniserad på gemenskapsnivå saknas kan en tioårig avgiftsbefrielse vara motiverad när en förutsättning för avgiftsbefrielserna är att avtal ingås där de gynnade företagen förbinder sig att uppnå miljöskyddsmål eller där avgiftsbefrielserna är kopplade till villkor med likvärdiga effekter (se punkt 46.1 a). I punkt 46.1 a fastställs ytterligare kriterier som måste uppfyllas för att avtalet eller åtagandet skall anses vara motiverat. Övervakningsmyndigheten skall granska innehållet i sådana avtal. Efta-staterna måste se till att företagens eller företagssammanslutningarnas åtaganden övervakas noggrant. Avtal som ingås mellan en Efta-stat och berörda företag måste innehålla tillämpliga sanktioner i händelse av att åtagandena inte uppfylls.

I avsaknad av sådana avtal och åtaganden kan undantag från den aktuella avgiften beviljas om de berörda företagen betalar en betydande andel av den nationella avgiften (se punkt 46.1 b, andra alternativet). Om nedsättningen å andra sidan avser en avgift som motsvarar en avgift som är harmoniserad på gemenskapsnivå kräver riktlinjerna att det belopp som de berörda företagen faktiskt betalat måste förbli högre än den lägsta gemenskapsnivån, för att uppmuntra till bättre miljöskydd (se punkt 46.1 b, första alternativet).

Den berörda Efta-staten skulle slutligen behöva visa att avgiften ifråga utgör ett betydande bidrag till skyddet av miljön och att avgiftsbefrielsernas själva karaktär inte undergräver de allmänna mål som eftersträvas (se punkt 45 i riktlinjerna).

Elskatt

Övervakningsmyndigheten konstaterar för det första att den norska regeringen hävdar att en arbetsgrupp har tillsats för att undersöka vilka konsekvenser de nya riktlinjerna för stöd till skydd av miljön får för den norska elskatten. Arbetsgruppen uppmanades att lämna en preliminär rapport senast den 1 juli 2002. Eventuella åtgärder föreslagna av arbetsgruppen skulle utvärderas av den norska regeringen inom ramen för den statliga budgeten för 2003. Inga ytterligare uppgifter eller motiveringar har lämnats av den norska regeringen när det gäller befrielserna från elskatt och huruvida dessa är förenliga med riktlinjerna för stöd till skydd av miljön.

Övervakningsmyndigheten konstaterar att det för närvarande inte finns någon harmoniserad elskatt på gemenskapsnivå. Flera av EU:s medlemsstater har dock infört skatter på elförbrukning. Dessa uppvisar stora skillnader när det gäller tillämpliga avgifter och avgiftsstruktur, inbegripet avgiftsbefrielser och återbetalningsmekanismer. Dessa skillnader försvårar jämförelser mellan elskattsystemen i EU:s medlemsstater och det norska systemet. Övervakningsmyndigheten noterar de uppgifter som den norska regeringen lämnat om de beräknade ökade kostnaderna för att upphäva avgiftsbefrielserna. Dessa siffror kan visa att det är nödvändigt att kompensera för kostnaderna för elskatten, åtminstone när det gäller vissa industrier. Mot denna bakgrund skulle det norska elskattsystemets avgiftsbefrielser för vissa industrier kunna anses motiverade för att uppväga förlorad konkurrenskraft.

För att skapa balans mellan hänsyn till miljön och hänsyn till vissa industriers konkurrenssituation måste avgiftsbefrielserna ifråga uppfylla kraven i de nya riktlinjerna för stöd till skydd av miljön.

På grundval av den norska regeringens knapphändiga uppgifter när det gäller att motivera undantagen från elskatt för vissa sektorer inom ramen för de nya riktlinjerna för stöd till skydd av miljön konstaterar övervakningsmyndigheten följande:

För det första konstaterar övervakningsmyndigheten att elskatten infördes 1971 och därför skall betraktas som en "befintlig avgift". Av den norska regeringens uppgifter tycks det framgå att de olika avgiftsbefrielserna antogs efter avgiftens införande. Den norska regeringen har inte förklarat hur möjligheten till avgiftsbefrielse enligt punkt 46.1 i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön skulle vara tillämplig på befrielser från de befintliga avgifterna. Övervakningsmyndigheten noterar särskilt att avgiften inte höjdes i någon betydande omfattning under 1993, 1994 och 1997, då ytterligare avgiftsbefrielser infördes. För avgiftsbefrielser som beviljats under eller kanske före 1993 saknar övervakningsmyndigheten uppgifter.

Den norska regeringen har vidare endast beskrivit elskattens syften i allmänna ordalag. Den har heller inte lämnat sådana uppgifter som krävs enligt punkt 7 i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön och som styrker elskattens positiva miljöeffekter.

I strid med vad som anges i villkoren i punkt 46.1 i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön är avgiftsbefrielsen inte kopplad till ingåendet av miljöavtal, och företag som är berättigade till avgiftsbefrielse betalar heller inte en betydande andel av den nationella avgiften (eftersom de är helt avgiftsbefriade). I detta avseende påpekar övervakningsmyndigheten att de uppgifter som den norska regeringen lämnat om de beräknade ökade kostnaderna för att upphäva befintliga befrielser från elskatt inte i sig kan motivera dessa befrielser. Siffrorna måste granskas noggrannare för att fastställa vad som kan anses utgöra en "betydande andel" av den nationella avgiften, som de berörda företagen måste betala för att utnyttja möjligheten till undantag enligt punkt 46.1 b i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön.

I strid med vad som föreskrivs i punkt 45 i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön har den norska regeringen inte visat att avgiftsbefrielserna inte undergräver elskattens allmänna mål. Med tanke på att närmare 70 % av industrins elförbrukning i Norge är avgiftsbefriad är övervakningsmyndigheten inte övertygad om att avgiftens syfte, det vill säga minskad elförbrukning, har kunnat uppnås trots de omfattande möjligheterna till avgiftsbefrielse.

Den norska regeringen har slutligen varken visat att undantagen är temporära eller gjort några åtaganden om att tidsbegränsa stödåtgärderna.

När det gäller undantagen från elskatt för vissa regioner framhöll den norska regeringen det särskilda behovet för användningen av el i de avgiftsbefriade områdena. Regeringen påpekade att de besvärliga väderleksförhållandena och långa avstånden i detta område försvårar de yttre villkoren för affärsverksamhet och att avgiftsbefrielsen därför skulle kunna vara motiverad som regionalt utvecklingsstöd. Avgiftsbefrielsen omfattade dessutom all industri och diskriminerade inga enskilda företag.

Trots att övervakningsmyndigheten uttryckligen uppmanat de norska myndigheterna att lägga fram en ordentlig motivering till åtgärderna ifråga konstaterar övervakningsmyndigheten att ingen sådan motivering har lämnats (den norska regeringen fastslog endast att det är arbetsgruppens uppgift att beakta alternativa skattestrukturer som förväntas uppfylla villkoren i de nya riktlinjerna för stöd till skydd av miljön). I brist på en sådan motivering är övervakningsmyndigheten tveksam till om undantagen för vissa regioner kan anses förenliga med EES-avtalets bestämmelser om statligt stöd.

Mot bakgrund av det ovanstående är övervakningsmyndigheten tveksam till om undantagen från elskatt är förenliga med EES-avtalets funktion.

Koldioxidskatt

Övervakningsmyndigheten konstaterar att det för närvarande inte finns någon harmoniserad koldioxidskatt på gemenskapsnivå. Såvitt övervakningsmyndigheten känner till har flera medlemsstater i EU infört koldioxidskatter (t.ex. Danmark, Sverige, Finland och Nederländerna)(46). Det finns dock stora skillnader i skattesatser och avgiftsstrukturer, t.ex. beträffande avgiftsgrundande verksamhet och system för avgiftsbefrielse och återbetalning. Dessa skillnader gör det svårt att jämföra EU:s medlemsstaters koldioxidskattsystem med det norska systemet. Övervakningsmyndigheten har beaktat den norska regeringens uppgifter om kostnaderna för koldioxidskatten för vissa industrier. Dessa siffror kan tyda på att det åtminstone för vissa industrisektorer är nödvändigt att kompensera kostnaderna för koldioxidskatten. Därför kan undantag enligt det norska koldioxidskattsystemet anses motiverat för vissa industrier för att uppväga förlorad konkurrenskraft.

En lämplig avvägning mellan miljöhänsyn och bibehållna konkurrensvillkor för vissa industrier förutsätter dock att dessa undantag uppfyller de villkor som fastställs i de nya riktlinjerna för stöd till skydd av miljön.

I strid med de villkor som fastställs i punkt 46.1 i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön är undantagen från koldioxidskatt inte beroende av att miljöavtal sluts. Inte heller tycks de företag som kan komma i fråga för avgiftsbefrielse/återbetalning betala en betydande andel av den nationella avgiften (i de fall de är helt avgiftsbefriade; i de fall då skatten återbetalas skulle övervakningsmyndigheten behöva uppgifter om kompensationsnivån för att kunna bedöma huruvida de berörda företagen fortfarande betalar en betydande andel av skatten).

Övervakningsmyndigheten beklagar att inga uppgifter lämnats in om koldioxidskattens miljöeffekter enligt punkt 7 i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön, eftersom dessa skulle ha kunnat påvisa koldioxidskattens betydelse för minskningen av koldioxidutsläpp.

I strid med villkoren i punkt 45 i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön har den norska regeringen inte visat att avgiftsbefrielsen inte undergräver de allmänna målen för koldioxidskatten. I detta avseende noterar övervakningsmyndigheten den norska regeringens uppgifter om koldioxidutsläpp från vissa industrier. Dessa uppgifter tyder på att koldioxidutsläppen från industrier som befriats från koldioxidskatt svarar för omkring 66 % av de totala koldioxidutsläppen. Mot denna bakgrund hyser övervakningsmyndigheten tvivel om att kravet i punkt 45 i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön uppfyllts.

I strid med vad som krävs i punkt 43 i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön har den norska regeringen varken visat att undantagen är temporära eller givit några utfästelser om att begränsa stödåtgärderna i tid.

Beträffande tillämpningen av lägre avgifter för massa- och pappersindustrin har den norska regeringen hävdat att den lägre avgiften för industrin skulle överstiga motsvarande EG-avgift, som är 18 euro per 1000 liter (0,14 norska kronor per liter). Därför ansåg den norska regeringen att den lägre avgiften är förenlig med alternativ 1 i punkt 46.1 b.

Som övervakningsmyndigheten ovan konstaterat finns det för närvarande inte någon harmoniserad koldioxidskatt på gemenskapsnivå. Därför tycks inte det första alternativet i punkt 46.1 b i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön vara tillämpligt. Dessutom konstaterar övervakningsmyndigheten att inga ytterligare uppgifter lämnats in, som kunnat påvisa att den nedsatta avgiften gett företag inom massa- och pappersindustrin incitament att förbättra skyddet av miljön.

Beträffande möjligheten till temporär avgiftsbefrielse enligt det andra alternativet i punkt 46.1 b i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön konstaterar övervakningsmyndigheten att den lägre avgiften uppgår till 50 % av den normala koldioxidskatten. Övervakningsmyndigheten utesluter inte att denna procentsats kan ses som en "betydande andel" av den nationella avgiften. Men som redan påpekats i föregående stycke kan övervakningsmyndigheten inte dra slutsatsen att villkoren i riktlinjerna uppfyllts, så länge den saknar uppgifter om hur den lägre avgiften påverkat den berörda industrins beteende, och särskilt om huruvida den lägre avgiften fortfarande ger incitament att förbättra skyddet av miljön.

Slutligen konstaterar övervakningsmyndigheten att den koldioxidskatt på mineralolja som infördes 1991 utgör en "befintlig avgift". Övervakningsmyndigheten konstaterar att enligt den norska regeringens uppgifter infördes den lägre avgiften för massa- och pappersindustrin först senare, dvs. 1993. Med anledning av detta tvivlar övervakningsmyndigheten på att villkoren i punkt 46.2 i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön uppfyllts, eftersom undantaget från den allmänt tillämpliga skattesatsen inte tycks ha varit bestämt när koldioxidskatten infördes. Dessutom konstaterar övervakningsmyndigheten att den norska regeringen inte lämnat uppgifter som gjort det möjligt för övervakningsmyndigheten att bedöma om ett undantag enligt punkt 46.1 i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön var berättigat under dessa omständigheter.

Mot bakgrund av ovanstående överväganden, och om den fortsatta granskningen bekräftar att åtgärderna i fråga utgör stöd enligt innebörden i artikel 61.1 EES-avtalet, ifrågasätter övervakningsmyndigheten att kraven i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön är uppfyllda beträffande undantagen från koldioxidskatt.

Svaveldioxidskatt

Övervakningsmyndigheten konstaterar inledningsvis att det för närvarande inte finns någon harmoniserad svaveldioxidskatt på gemenskapsnivå. Såvitt övervakningsmyndigheten känner till har flera medlemsstater i EU infört svaveldioxidskatter (t.ex. Finland, Sverige och Danmark)(47). Det finns dock stora skillnader i skattesatser och avgiftsstrukturer, t.ex. beträffande systemen för avgiftsbefrielse och återbetalning. Dessa skillnader gör det svårt att jämföra EU:s medlemsstaters system för svaveldioxidskatt med det norska systemet. Övervakningsmyndigheten har beaktat den norska regeringens uppgifter om vissa industriers kostnader för svaveldioxidskatt. Dessa siffror kan tyda på att det åtminstone för vissa industrisektorer är nödvändigt att kompensera kostnaderna för svaveldioxidskatten. Därför kan undantag enligt det norska svaveldioxidskattsystemet anses motiverat för vissa industrier för att uppväga förlorad konkurrenskraft.

En lämplig avvägning mellan miljöhänsyn och bibehållna konkurrensvillkor för vissa industrier förutsätter dock att dessa undantag uppfyller de villkor som fastställs i de nya riktlinjerna för stöd till skydd av miljön.

Enligt den norska regeringen (se skrivelse av den 31 januari 2002) är avgiftsbefrielsen, till exempel för användning av kol och koks samt för oljeraffinaderier, förenlig med riktlinjerna för stöd till skydd av miljön.

Den norska regeringen hävdade att avgiftsbefrielsen förutsatte att avtal slutits och att avgiftsbefrielsen endast var temporär. I detta avseende hänvisade man till en uppgift i den statliga budgeten för 2002 (Stortingsproposition nr 1 (2001-2002)): "Inom ramen för avtalet med PIL skall den lägre avgiften på kol och koks samt oljeraffinaderier avskaffas för perioden fram till 2010." Den norska regeringen informerade även övervakningsmyndigheten om att den norska regeringens avsikt att gradvis avveckla den nuvarande avgiftsbefrielsen före 2010 angavs i den statliga budgeten för 2002.

Övervakningsmyndigheten understryker att även om den norska regeringen uttryckt sin avsikt att avveckla den befintliga avgiftsbefrielsen fram till 2010, har den norska regeringen inte gjort något formellt, rättsligt bindande åtagande, som skulle ha begränsat avgiftsbefrielsen varaktighet till högst tio år. Därför anser övervakningsmyndigheten inte att stödet endast är temporärt, vilket krävs enligt punkt 43 i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön.

Dessutom konstaterar övervakningsmyndigheten att svaveldioxidskatten inte är en "ny avgift" i den mening som avses i punkt 46.1 i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön. Enligt punkt 46.2 i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön kan bestämmelserna i punkt 46.1 tillämpas på befintliga avgifter om vissa villkor är uppfyllda. I detta avseende noterar övervakningsmyndigheten att den norska regeringen inte givit någon motivering till varför möjligheten till avgiftsbefrielse enligt punkt 46.1 i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön skulle vara tillämplig i föreliggande fall.

Viktigare är att övervakningsmyndigheten ifrågasätter om det avtal som tecknats mellan sammanslutningen för norsk processindustri (PIL) och miljödepartementet, liksom den norska miljövårdsmyndighetens (SFT) eventuella godkännande av framtida utsläppsgränser och utsläppstillstånd, uppfyller de villkor som fastställs i punkt 46.1 i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön.

Som övervakningsmyndigheten redan påpekat i sin skrivelse av den 28 februari 2002 är avtalet inte rättsligt bindande för parterna. Vidare tycks svaveldioxidskattens avskaffande inte vara beroende av att de enligt avtalet planerade åtgärderna genomförs. Uppgiften i den statliga budgeten för 2002 kan knappast anses vara tillräcklig. Framför allt konstaterar övervakningsmyndigheten att det saknas sanktioner mot företag som utnyttjar avgiftsbefrielsen men inte uppfyller sina åtaganden. Slutligen står det inte klart om åtagandet att minska svaveldioxidutsläppen är en följd av avtalet eller av utsläppstillstånd som skall utfärdas av den norska miljövårdsmyndigheten.

För att kunna åtnjuta skattebefrielse under tio år krävs enligt riktlinjerna för stöd till skydd av miljön att åtaganden som gjorts enligt avtal eller andra bestämmelser med samma innebörd skall leda till att de företag som får del av avgiftsbefrielsen skall minska sina utsläpp mer än vad de normalt skulle ha gjort. Avtalens eller de andra motsvarande bestämmelsernas effekt på miljön måste vara åtminstone lika god som miljöeffekten av de avgifter de ersätter.

Den norska regeringen upplyste övervakningsmyndigheten, genom en skrivelse av den 15 maj 2002, om att svaveldioxidutsläppen från processindustrin redan var föremål för rättsligt bindande föreskrifter genom utsläppstillstånd enligt bestämmelserna i lagen om föroreningskontroll. Dessa bestämmelser hade redan lett till minskade svaveldioxidutsläpp till en kostnad på drygt 3 norska kronor per kg svaveldioxid. Från 1990 till 2000 minskade utsläppen från industriprocesser med 13500 ton till 17100 ton. Endast 800 ton av denna minskning ägde rum mellan 1998 och 2000 när svaveldioxidskatten var i kraft(48).

Övervakningsmyndigheten konstaterar dock att den sektor som åtnjuter befrielse från svaveldioxidskatt för närvarande inte gjort några konkreta åtaganden om sådana minskningar. Inte heller har övervakningsmyndigheten några närmare uppgifter om innehållet i de framtida utsläppstillstånden.

De uppgifter som den norska regeringen lämnat om minskade svaveldioxidutsläpp till följd av det tidigare avgiftssystemet skulle kunna tyda på att de insatser som den berörda industrin åtagit sig att genomföra fram till 2010 sträcker sig utöver vad som hittills uppnåtts för svaveldioxidutsläppen med nuvarande avgifter. Men eftersom det saknas ingående och kontrollerbara uppgifter kan övervakningsmyndigheten inte utröna om företagens insatser enligt avsiktsförklaringen eller de kommande, bindande utsläppsgränser som fastställs av den norska miljövårdsmyndigheten står i proportion till avgiftsbefrielsen.

Övervakningsmyndigheten konstaterar vidare att det inte klart kan utläsas från de uppgifter som den norska regeringen lämnat huruvida utsläppstillstånd som utfärdats tidigare liksom möjliga framtida utsläppsgränser överskrider bindande gemenskapsnormer enligt innebörden i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön. I punkt 7 i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön definieras "gemenskapsnorm" som den i Europeiska gemenskapen obligatoriska norm som reglerar uppställda miljömål liksom skyldigheten att använda bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader(49). I detta avseende konstaterar övervakningsmyndigheten att inga uppgifter lämnats som skulle ha givit övervakningsmyndigheten möjlighet att granska om och i vilken utsträckning sådana möjliga framtida gränser för svaveldioxidutsläpp skulle överskrida harmoniserade normer, såsom de gränser som fastställts i EEG-direktivet om luftkvalitetsstandarder för svaveldioxid(50), och om sådana framtida gränser kommer att överskrida kraven i direktivet om luftförorening från industrianläggningar(51) och IPPC-direktivet(52).

Mot bakgrund av ovanstående överväganden, och om den fortsatta granskningen bekräftar att åtgärderna i fråga utgör stöd enligt artikel 61.1 EES-avtalet, ifrågasätter övervakningsmyndigheten att kraven i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön är uppfyllda beträffande det partiella avskaffandet av svaveldioxidskatten.

Avslutande anmärkningar och slutsatser

På grundval av de uppgifter som den norska regeringen har lämnat kan övervakningsmyndigheten inte utesluta att befrielsen från elskatt, undantagen från koldioxidskatt och avskaffandet av svaveldioxidskatten utgör stöd enligt innebörden i artikel 61.1 i EES-avtalet. Övervakningsmyndigheten ifrågasätter dessutom om dessa åtgärder kan anses förenliga med artikel 61.3 c i EES-avtalet jämförd med de villkor som föreskrivs i de nya riktlinjerna för stöd till skydd av miljön. Följaktligen tvivlar övervakningsmyndigheten på att de ovan nämnda åtgärderna är förenliga med EES-avtalets funktion.

Därför, och i enlighet med punkt 5.2 i kapitel 5 i övervakningsmyndighetens riktlinjer för statligt stöd, är övervakningsmyndigheten skyldig att inleda ett förfarande enligt artikel 1.2 i protokoll nr 3 i övervakningsavtalet. Beslutet att inleda ett förfarande föregriper inte övervakningsmyndighetens slutliga beslut, som kan bli att åtgärderna i fråga är förenliga med EES-avtalets funktion.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

1. Övervakningsmyndigheten har beslutat att inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 1.2 i protokoll nr 3 i övervakningsavtalet om följande:

- Avgiftsbefrielse för elförbrukning inom vissa sektorer och regioner.

- Befrielse från koldioxidskatt för kol och koks som används som råvara eller reducerande medel i industriprocesser, liksom för kol och koks som används för energiändamål vid framställning av cement och leca, samt den lägre koldioxidskatten för massa- och pappersindustrin.

- Avskaffande av svaveldioxidskatt för kol och koks samt oljeraffinaderiindustrin.

2. Den norska regeringen uppmanas i enlighet med punkt 5.3.1.1 i kapitel 5 i övervakningsmyndighetens riktlinjer för statligt stöd att inkomma med synpunkter på att det formella granskningsförfarandet inleds, inom två månader från dagen för delgivningen av detta beslut.

3. Den norska regeringen uppmanas att inom två månader från dagen för delgivningen av detta beslut inkomma med alla nödvändiga uppgifter för att övervakningsmyndigheten skall kunna granska berörda skatteåtgärders förenlighet med EES-avtalet.

Utfärdat i Bryssel den 26 juli 2002.

På Eftas övervakningsmyndighet vägnar

Einar M. Bull

Ordförande

(1) Nedan kallat "EES-avtalet".

(2) Nedan kallat "övervakningsavtalet".

(3) Riktlinjer för tillämpning och tolkning av artiklarna 61 och 62 i EES-avtalet och artikel 1 i protokoll 3 till övervakningsavtalet, antagna och utfärdade av Eftas övervakningsmyndighet den 19 januari 1994 (EGT L 231, 3.9.1994, EES-supplement nr 32, 3.9.1994), senast ändrade genom övervakningsmyndighetens beslut nr 370/01/KOL av den 28 november 2001 (EGT C 34, 7.2.2002, s. 15), nedan kallade "övervakningsmyndighetens riktlinjer för statligt stöd".

(4) Kapitel 15 i övervakningsmyndighetens riktlinjer för statligt stöd, om stöd till skydd av miljön, antaget genom övervakningsmyndighetens beslut nr 152/01/KOL av den 23 maj 2001 och offentliggjort i EGT L 237, 16.9.2001, s. 16, nedan kallade "riktlinjerna för stöd till skydd av miljön".

(5) De viktigaste sektorerna i den kraftintensiva industrin är aluminium- och ferrolegeringsindustrin.

(6) Se det norska parlamentets beslut om elskatt inom ramen för den statliga budgeten för 2002, Vedtak om forbruksavgift på elektrisk kraft, 28 november 2001, § 1 och kapitel 3 i förordningen om förbrukningsavgifter, § 3-12-1.

(7) Se det norska parlamentets beslut om elskatt inom ramen för den statliga budgeten för 2002, Vedtak om forbruksavgift på elektrisk kraft, 28 november 2001, § 1 och kapitel 3 i förordningen om förbrukningsavgifter, § 3-12-4.

(8) Kapitel 3 i förordningen om förbrukningsavgifter, § 3-12-5.

(9) Enligt den norska regeringens uppgifter har avgiften uttryckt i 2002 års priser inte förändrats sedan 1994.

(10) Begreppet avgiftskostnad förklaras ovan.

(11) Toll- og avgiftsdirektoratets kommentarer Fritak for industriell bruk, kull og koks (jf. Stortingets vedtak om co2-avgift § 3 nr.1 bokstav d og § 3 nr.4 bokstav a, jf. forskriften §§ 3-6-3 og 3-6-4).

(12) Övervakningsmyndigheten noterar att denna förordning inte lämnats till den.

(13) Övervakningsmyndigheten noterar att denna förordning inte lämnats till den.

(14) Följande sektorer anges i bilagan: oljeraffinaderier, kemiska/keramiska material, cement, ferrolegeringar och aluminium.

(15) Bästa tillgängliga teknik.

(16) Begreppet avgiftskostnader förklaras ovan.

(17) Den norska regeringen hänvisade särskilt till kommissionens beslut av den 3 april 2002 om undantaget för bränsle för blandad användning som Förenade kungariket planerar att genomföra genom klimatförändringsskatten (statligt stöd C 18/2001 och C 19/2001) samt kommissionens beslut om Danmarks reform av elektricitetssektorn (statligt stöd N 416/99).

(18) Den norska regeringen hänvisade till följande mål: EG-domstolens dom av den 2 juli 1974 i mål 173/73, Italien mot kommissionen, Rec. 1974, s. 709, EG-domstolens dom av den 2 februari 1988 i de förenade målen 67/85, 68/85 och 70/85, van der Kooy mot kommissionen, Rec. 1988, s. 219, EG-domstolens dom av den 17 juni 1999 i mål C-75/97, Belgien mot kommissionen (Maribel bis och ter), REG 1999, s. I-3671 och EG-domstolens dom av den 8 november 2001 i mål C-143/99, Adria Wien Pipeline.

(19) Förutom ovannämnda rättspraxis hänvisade den norska regeringen till EG-domstolens dom av den 22 november 2001 i mål C-53/00, Ferring.

(20) EG-domstolens dom av den 17 juni 1999 i mål C-75/97, Belgien mot kommissionen, (Maribel bis och ter), REG 1999, s. I-3671, punkt 23.

(21) Se punkt 17B.3.1.1 i övervakningsmyndighetens riktlinjer för statligt stöd när det gäller tillämpning av bestämmelserna om statligt stöd på åtgärder rörande direkt företagsbeskattning.

(22) Se punkt 17B.3.1.4 i kapitel 17B i övervakningsmyndighetens riktlinjer för statligt stöd, samt EG-domstolens dom av den 2 juli 1974 i mål 173/73, Italien mot kommissionen, Rec. 1974, s. 709, punkt 15.

(23) I detta avseende bör det framhållas att i artikel 61.1 i EES-avtalet "sker inte någon uppdelning efter skälen för eller målen med de statliga ingripandena, utan de definieras i förhållande till verkningarna", se domen i mål "Maribel bis och ter", punkt 25. Se även EG-domstolens dom av den 29 februari 1996 i mål C-56/93, Belgien mot kommissionen, REG 1996, s. I-723, punkt 79.

(24) Se punkt 17B.3.1.4 i kapitel 17B i övervakningsmyndighetens riktlinjer för statligt stöd.

(25) Se generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomers yttrande av den 17 september 1998 i mål C-6/97, Republiken Italien mot kommissionen, REG 1999, s. I-2981, punkt 27, fotnot 17: "Det avgörande är inte åtgärdens formella beteckning (befrielse, nedsättning, förmån, avdrag, lättnad eller annan betalning), utan dess karaktär av att vara en skattebestämmelse som ger upphov till en undantagssituation till förmån för en eller flera skattskyldiga."

(26) Se generaladvokat Darmons yttrande av den 17 mars 1992 i förenade målen C-72/91 och C-73/91, Rec. 1993, s. I-887, punkt 50.

(27) EG-domstolens dom av den 8 november 2001 i mål C-143/99, Adria Wien Pipeline, REG 2001, s. I-8365, punkt 41.

(28) EG-domstolens dom av den 2 juli 1974 i mål 173/73, Italien mot kommissionen, Rec. 1974, s. 709, punkt 15.

(29) Se EG-domstolens dom av den 22 november 2001 i mål C-53/00, Ferring SA mot Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), REG 2001, s. I-9067, punkterna 17-22.

(30) I Adria Wien-målet framhöll EG-domstolen följande: "... kan beviljandet av fördelar för företag vars huvudsakliga verksamhet består i tillverkning av materiella varor inte rättfärdigas av karaktären på och den allmänna systematiken i det skattesystem som infördes ...", punkt 49. I Maribel-målet ansåg domstolen vidare "att begränsningen av de höjda avdragen till vissa verksamhetssektorer betyder att dessa avdrag är selektiva och att de således uppfyller villkoret att de skall vara av specifik karaktär.", punkterna 28-31.

(31) Efta-domstolens dom av den 20 juli 1999 om regionalt differentierade socialförsäkringsavgifter i Norge, mål E-6/98, Norges regering mot Eftas övervakningsmyndighet, 1999 års rapport från Efta-domstolen, s. 74.

(32) Enligt den norska regeringen härrör dessa uppgifter från Budsjettinnstilling S. nr 1 (2001-2002).

(33) Övervakningsmyndigheten noterar även den norska regeringens rapport om klimatförändringspolitiken, där det i tabell 2 hänvisas till sektorer undantagna från avgift: ... kol och koks för processyften (järnlegerings-, karbid- och aluminiumindustrin) (vår understrykning).

(34) I Adria Wien-målet framhöll EG-domstolen följande: "... kan beviljandet av fördelar för företag vars huvudsakliga verksamhet består i tillverkning av materiella varor inte rättfärdigas av karaktären på och den allmänna systematiken i det skattesystem som infördes ...", punkt 49. I Maribel-målet ansåg domstolen vidare "att begränsningen av de höjda avdragen till vissa verksamhetssektorer betyder att dessa avdrag är selektiva och att de således uppfyller villkoret att de skall vara av specifik karaktär.", punkterna 28-31.

(35) Se ovanstående hänvisning till kraven på internalisering av kostnader enligt punkt 19 i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön.

(36) Kommissionens beslut av den 3 april 2002 om undantaget för bränsle för blandad användning som Förenade kungariket planerar att genomföra genom klimatförändringsskatten (statligt stöd C 18/2001 och C 19/2001).

(37) KOM(1997) 30 slutlig, EGT C 139, 6.5.1997, s. 14.

(38) Dessa uppgifter härrör från regeringens proposition om gröna skatter, St.prp. nr 54 (1997-1998), kapitel 6, punkt 6.2.5.

(39) Se regeringens proposition om gröna skatter, St.prp. nr 54 (1997-1998), kapitel 6, punkt 6.2.5.

(40) St.prp. nr. 1 (2001-2002) - FIN, punkt 3.11.

(41) Eftersom dessa produkter används som uppvärmningsbränsle tycks de vara utbytbara. Se förslaget till rådets direktiv om en omstrukturering av gemenskapens regelverk för beskattning av energiprodukter: "Eftersom samtliga dessa produkter används som uppvärmningsbränsle är de uppenbart direkt eller indirekt utbytbara och bör därför omfattas av samma skatteregler.".

(42) PIL Aktuelt av den 18 december 2001, "Norsk processindustri tar ansvar för minskade svaveldioxidutsläpp".

(43) Enligt EG-domstolens rättspraxis har lämpliga åtgärder som godtagits av de berörda staterna tvingande verkan. Se EG-domstolens dom av den 24 mars 1993 i mål C-313/90, Comité International de la Rayonne et des Fibres Synthétiques m.fl. mot kommissionen, Rec. 1993, s. I-1125.

(44) Se punkt 7.4.3.2 i kapitel 7 i kombination med kapitel 5 i övervakningsmyndighetens riktlinjer för statligt stöd, särskilt punkt 5.2.1 i dessa.

(45) Se EG-domstolens dom av den 24 mars 1993 i mål C-313/90, CIRFS mot kommissionen, Rec. 1993, s. I-1125, punkt 35. Se även kommissionens beslut om att inleda ett formellt granskningsförfarande för statligt stöd C 37/2000 (ex NN 60/2000, ex E 19/94, ex E 13/91 och N 204/86) om en ordning för finansiellt och skattemässigt stöd till den tullfria zonen på Madeira, Portugal, offentliggjort i EGT C 304, 21.10.2000, s. 4, samt kommissionens beslut om antagande av lämpliga åtgärder för statligt stöd E 10/2000 om "Gewährträgerhaftung und Anstaltslast" i Tyskland, skrivelse till Tyskland av den 27 mars 2002.

(46) Se översikten över miljöskatter i EU i Rapport till GD Miljö, Update of Database of Environmental Taxes and Charges, av Stefan Speck och Paul Ekins, juli 2000. Se även EU:s databas för miljöskatter: http://europa.eu.int/comm/ environment/enveco/env_database/ database.htm.

(47) Se översikten över miljöskatter i EU i Rapport till GD Miljö, Update of Database of Environmental Taxes and Charges, av Stefan Speck och Paul Ekins, juli 2000. Se även EU:s databas för miljöskatter:

http://europa.eu.int/comm/ environment/enveco/env_database/ database.htm.

(48) Den norska regeringen informerade övervakningsmyndigheten om att utsläppsdata för 2001 ännu inte fanns tillgängliga.

(49) I fotnot 5 i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön klargörs att sådana normer blir EES-normer när de införlivas i EES-avtalet. I fotnot 6 i riktlinjerna för stöd till skydd av miljön hänvisas till relevanta EG-direktiv som införlivats i EES-avtalet.

(50) Rådets direktiv 80/779/EEG, som införlivats i EES-avtalet i punkt 14 i bilaga XX till EES-avtalet.

(51) Rådets direktiv 84/360/EEG av den 28 juni 1984 om bekämpning av luftförorening från industrianläggningar, som införlivats i EES-avtalet i punkt 16 i bilaga XX till EES-avtalet.

(52) Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, som införlivats i EES-avtalet i punkt 2 g i bilaga XX till EES-avtalet.