SV Europeiska unionens officiella tidning L 323/20

BESLUT AV EFTAS ÖVERVAKNINGSMYNDIGHET

nr 206/11/KOL

av den 29 juni 2011

om hypotekslåneprogrammet (Island)

EFTAS ÖVERVAKNINGSMYNDIGHET HAR ANTAGIT DETTA BESLUT

med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 61 och protokoll 26,

med beaktande av avtalet mellan Eftastaterna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol, särskilt artikel 24,

med beaktande av artikel 1 i del I och artikel 7.5 i del II i protokoll 3 till övervakningsavtalet (nedan kallat protokoll 3),

med beaktande av övervakningsmyndighetens beslut av den 14 juli 2004 om de genomförandebestämmelser som avses i artikel 27 i del II i protokoll 3 (1),

efter att ha gett berörda parter tillfälle att inkomma med synpunkter i enlighet med artikel 6.1 i del II i protokoll 3 (2) och med beaktande av dessa synpunkter, och

AV FÖLJANDE SKÄL:

I. SAKFÖRHÅLLANDEN

1. FÖRFARANDE

Mellan oktober och december 2008 höll Eftas övervakningsmyndighet (nedan kallad myndigheten) och de isländska myndigheterna diskussioner som föregick anmälan av införandet av ett program för köp av hypotekslån (nedan kallat hypotekslåneprogrammet). De isländska myndigheterna överlämnade i det sammanhanget tre skrivelser till myndigheten, daterade den 14 oktober 2008 (ärendenr 494902), den 3 november 2008 (ärendenr 496979) och den 3 december 2008 (ärendenr 500670).

Den 27 maj 2009 anmälde de isländska myndigheterna hypotekslåneprogrammet till myndigheten (ärendenr 519720).

Genom en skrivelse av den 25 juni 2009 (ärendenr 520515) och ett e-postmeddelande av den 29 juni 2009 (ärendenr 523605) begärde myndigheten att de isländska myndigheterna skulle tillhandahålla ytterligare upplysningar. De isländska myndigheterna svarade genom skrivelser av den 27 juli 2009 (ärendenr 525671) och den 28 augusti 2009 (ärendenr 528493).

Ärendet diskuterades också vid ett gruppsamtal mellan myndigheten och de isländska myndigheterna den 1 juli 2009, och på nytt den 4 november 2009 i samband med paketmötet om statligt stöd på Island.

Genom en skrivelse av den 16 november 2009 (ärendenr 536644) begärde myndigheten upplysningar för att följa upp diskussionerna. De isländska myndigheternas svar inkom den 25 november 2009 (ärendenr 538088).

Genom en skrivelse av den 10 mars 2010 (ärendenr 548915) informerade myndigheten de isländska myndigheterna om att den beslutat att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 1.2 i del I i protokoll 3 till övervakningsavtalet i fråga om hypotekslåneprogrammet.

Myndighetens beslut nr 76/10/KOL om att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning och i EES-supplementet den 14 oktober 2010 (3). Myndigheten uppmanade berörda parter att inkomma med synpunkter, men inga synpunkter inkom till myndigheten.

Genom en skrivelse som mottogs den 3 maj 2010 lämnade de isländska myndigheterna synpunkter på myndighetens beslut nr 76/10/KOL om att inleda det formella granskningsförfarandet (ärendenr 555824 och 555999).

De isländska myndigheterna lämnade ytterligare upplysningar, inklusive ett expertutlåtande, den 25 maj 2010 (ärendenr 558177 och 558531).

Den 1 juni 2010 diskuterade myndigheten och de isländska myndigheterna ärendet i samband med paketmötet om statligt stöd på Island.

2. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDERNA

2.1 Bakgrund

Till följd av oron på de globala finansmarknaderna 2008 och 2009 stod ett antal isländska finansinstitut inför brist på likvida medel och begränsad tillgång till kredit. Med anledning av krisen vidtog de isländska myndigheterna en rad åtgärder som syftade till att säkra finansmarknadernas funktion på Island.

En sådan åtgärd var införandet av hypotekslåneprogrammet, som ger Íbúðalánasjóður (isländska bostadsfinansieringsfonden, nedan kallad ILS) rätt att överta hypotekslån från vissa finansinstitut på Island i utbyte mot ILS-obligationer – ett slags permanent tillgångsswap. Ett finansinstitut kan sedan använda ILS-obligationerna som säkerhet för penninglån som upptas i Islands centralbank (4).

Det övergripande syftet med hypotekslåneprogrammet är att tillhandahålla likvida medel till stödberättigade finansinstitut och att garantera tillgången till lån på bostadsmarknaden (och därigenom skydda fastighetsägares intressen) (5).

De isländska myndigheterna har förklarat att hypotekslåneprogrammet är en uppföljning av ett tidigare program, godkänt av myndigheten den 27 mars 2009 (beslut nr 168/09/KOL), som gav ILS rätt att i samband med finanskrisen ingripa på den isländska statens vägnar genom tillfällig refinansiering av hypotekslån (nedan kallat det tillfälliga hypotekslåneprogrammet) (6). Inom ramen för det tillfälliga hypotekslåneprogrammet kunde hypotekslån göras till föremål för en tillfällig swap. Hypotekslåneprogrammet möjliggör en permanent tillgångsswap. Hypotekslån som omfattas av det tillfälliga hypotekslåneprogrammet måste återgå till stödmottagaren innan ett swapavtal kan ingås inom ramen för hypotekslåneprogrammet.

Hypotekslåneprogrammet riktar sig främst till små sparbanker som är beroende av tillgång till likvida medel från andra inhemska finansinstitut som också har likviditetsproblem (7). Sparbankerna tillhandahåller huvudsakligen traditionella banktjänster till lokalsamhällen (privatpersoner, företagskunder och lokala myndigheter), där de ingår som en integrerad del. I många regionala områden är sparbankerna de enda verksamma finansinstituten (8).

2.2 Rättslig grund

Hypotekslåneprogrammet baseras på kapitel V i lag nr 125/2008 av den 6 oktober 2008 om behörighet för statliga utbetalningar till följd av exceptionella förhållanden på finansmarknaden (nedan kallad nödlagen) (9), varigenom bl.a. lag nr 44/1998 om bostadsfrågor (nedan kallad bostadslagen) ändras. Närmare bestämmelser finns i förordning nr 1081/2008 av den 26 november 2008 om behörighet för Íbúðalánasjóður att köpa obligationer säkrade genom panträtt i bostadsfastigheter och utfärdade av finansinstitut (nedan kallad förordningen). Förordningen antogs och trädde i kraft den 27 november 2008.

ILF:s styrelse har dessutom utfärdat regler för köp av hypotekslån från finansinstitut (nedan kallade tilläggsreglerna) (10). Efter godkännande av ministern för sociala frågor och social trygghet offentliggjordes tilläggsreglerna den 15 januari 2009 och trädde i kraft samma dag. Hypotekslåneprogrammet trädde också i kraft den dagen.

2.3 Ansökningar inom ramen för hypotekslåneprogrammet

Inom ramen för hypotekslåneprogrammet kan stödberättigade finansinstitut ansöka om swap av tillgångar (hypotekslån) med ILF. En swap innebär att ILF permanent övertar det ansökande finansinstitutets hypotekslån (eller ”hypotekslånepool”) i utbyte mot befintliga ILF-obligationer, som överförs till det ansökande finansinstitutet.

Alla banker, sparbanker och kreditinstitut som beviljats tillstånd att bedriva verksamhet på Island enligt lag nr 161/2002 om finansinstitut kan ansöka om en tillgångsswap inom ramen för hypotekslåneprogrammet. Det gäller även dotterbolag och filialer till utländska banker som är etablerade på Island.

För att ansöka måste ett finansinstitut skicka en skriftlig ansökan med uppgift om den uppskattade storleken på den hypotekslånepool den vill använda för en swap med ILF. Med detta som utgångspunkt förhandlar ILF fram villkoren för transaktionen med det ansökande finansinstitutet. Ett viktigt inslag i denna process är fastställandet av hypotekslånens värde (se avsnitt 2.4). Om ansökan godkänns övertar ILF hypotekslånepoolen från det ansökande finansinstitutet utan att behöva söka tillstånd för överföringen från gäldenären (låntagaren).

Efter tillgångsswappen påtar sig ILF rollen som långivare gentemot hypotekslåntagaren, sedan hypotekslånehandlingarna formellt överförts.

De isländska myndigheterna har informerat myndigheten om att sju finansinstitut ansökte om en tillgångsswap inom ramen för hypotekslåneprogrammet mellan den 22 oktober och den 18 december 2008: Sparisjóður Keflavíkur (Keflavik sparbank), BYR Sparisjóður (BYR sparbank), Sparisjóður Bolungarvíkur (Bolungarvik sparbank), Sparisjóður Ólafsfjarðar (Ólafsfjarðar sparbank), Sparisjóður Mýrasýsla (Mýrasýsla sparbank), Sparisjóður Höfðhverfinga (Höfðhverfinga sparbank) och SPRON.

Sparisjóður Keflavíkur, BYR Sparisjóður och Sparisjóður Bolungarvíkur ingick swapavtal med ILF den 23 mars 2009, den 20 maj 2009, den 3 juli 2009 respektive den 5 augusti 2009 (11).

Det första avtal som ingicks inom ramen för hypotekslåneprogrammet var ett avtal om överföring av hypotekslån som undertecknades den 23 mars 2009 mellan ILF och Sparisjóður Keflavíkur, för ett totalt värde av 9 959 972 471,00 isländska kronor (12). Avtalen med BYR Sparisjóður och Sparisjóður Bolungarvíkur gällde ett värde på 2 707 559 690,00 isländska kronor, 477 141 823,00 isländska kronor respektive 425 924 422,00 isländska kronor.

Ansökningarna från de övriga fyra banker som nämns ovan avslogs.

2.4 Värdering av hypotekslån och ILF-obligationer inom ramen för hypotekslåneprogrammet

Enligt hypotekslåneprogrammet måste ILF gå igenom flera steg för att fastställa värdet av ett ansökande finansinstituts hypotekslånepool och av de ILF-obligationer som swappen avser.

I artikel 3 i förordningen (13) och artikel 6 (14) i tilläggsreglerna föreskrivs att ILF ska fastställa värdet av de obligationer som fonden erbjuds och att lånets bokförda värde som regel ska ligga till grund för priset. ILF gör alltså själv en ”intern” bedömning av hypotekslånens värde. Bedömningen grundas på lånens bokförda värde.

2.4.1 ILF:s val av hypotekslån (15)

Innan värdet av en hypotekslånepool uppskattas överväger ILF om det över huvud taget är intressant att överta lånen. I det syftet gör ILF en bedömning av lånen med utgångspunkt i gäldenärens betalningsstatus, hypotekslånets belåningsgrad och förfallostatus och hypotekslåneavtalets villkor. På den grunden delar ILF in hypotekslånen i tre kategorier:

a) Ej förfallna hypotekslån som uppfyller alla ILF:s allmänna lånevillkor.

b) Andra ej förfallna hypotekslån som inte uppfyller alla ILF:s allmänna lånevillkor.

c) Förfallna hypotekslån.

Hypotekslån i de första två kategorierna kan komma i fråga för en swap inom ramen för hypotekslåneprogrammet. Hypotekslån i kategori c kan emellertid komma i fråga endast om hypotekslånet är undantaget från inkasso och om alla avgifter och kostnader betalas före swappen.

2.4.2 ILF:s fastställande av hypotekslåns värde

Enligt artikel 3 i förordningen och artikel 6 i tilläggsreglerna ska ILF basera uppköpspriset för hypotekslån på lånens marknadsvärde. Enligt artikel 6 ska ILF emellertid också basera marknadsvärdet på hypotekslånens bokförda värde (med justering för förskottsbetalningsrisk, driftskostnader och andra faktorer). De isländska myndigheterna har bekräftat det senare för myndigheten (16). De isländska myndigheterna har också bekräftat att det bokförda värdet för varje enskilt lån är det kapitalbelopp som lånats ut till låntagaren, utan nedskrivningar (17). Ett finansinstitut som ansöker om deltagande i hypotekslåneprogrammet ska lämna uppgift till ILF om det bokförda värdet för varje enskilt lån (18).

2.4.3 ILF:s fastställande av kreditrisken och ”kreditbufferten”

Det tredje steget är att fastställa den kreditrisk som är förbunden med det aktuella hypotekslånet. Enligt artikel 3 i förordningen och artikel 5 i tilläggsreglerna använder ILF i det sammanhanget en kreditriskmodell som tillhandahålls av KPMG Island, där bedömningen av kreditrisken för hypotekslånepooler görs på grundval av den internationella standarden Basel II för kapitalriskbedömning av finansinstitut. Bedömningen går ut på att beräkna förväntad förlust genom att multiplicera följande tre faktorer: sannolikhet för fallissemang, förlust vid fallissemang och exponeringens storlek vid fallissemang. Var och en av dessa variabler bedöms för varje hypotekslån och för varje år i låneperioden.

Modellen baseras på ett antal parametrar som utformats för att bedöma den sannolika kreditförlusten för enskilda lån, och på ett antal makroekonomiska faktorer som sannolikt påverkar hypotekslån. De parametrar som används för bedömningen av enskilda lån är i belåningsgrad och ii betalningshistorik. Den makroekonomiska analysen är en prognos på medellång sikt (fram till 2014) av fastighetspriser, inflation, löneutveckling och andra faktorer som sannolikt påverkar hypotekslånepoolen på ett allmänt sätt. Efter 2014 används ett schablonvärde för kreditförlusten som baseras på historisk erfarenhet.

När ILF fastställt en kreditrisk minskas det bokförda värdet inte omedelbart med kreditriskens värde. Kreditriskens värde används bara för att fastställa värdet av de obligationer som det ansökande finansinstitutet kommer att få vid tidpunkten för swappen.

Enligt artikel 3 i förordningen och artikel 6 i tilläggsreglerna använder ILF den förväntade kreditrisken för att fastställa en ”kreditbuffert”. Det betyder att finansinstitutet inledningsvis endast kommer att få ILF-obligationer motsvarande högst 80 % av hypotekslånepoolens sammanlagda bokförda värde. Kreditbufferten kan överstiga 20 % beroende på den förväntade förlusten i förhållande till hypotekslånepoolen och ökar med beloppet för den förväntade förlusten (artikel 5 i tilläggsreglerna). Kreditbufferten kommer alltid att vara högre än den förväntade förlusten. I praktiken beräknar ILF kreditbufferten genom att lägga på 10 % på den förväntade förlusten.

Omkring 8–10 år efter det första avtalet görs en bedömning av hypotekslånepoolens resultat under den perioden. Dessutom görs vid den tidpunkten en bedömning av den långsiktiga kreditrisken för poolen. Finansinstitutet kommer med utgångspunkt i dessa båda faktorer att få ytterligare ILF-obligationer upp till kreditbuffertens värde. Om kreditrisken efter 8–10 år bara förverkligats till viss del, dvs. om de faktiska förlusterna är mindre än de förväntade vid tidpunkten för avtalet, kommer ILF alltså att överföra obligationer upp till kreditbuffertens värde minus de faktiska förlusterna, med förbehåll för den långsiktiga kreditriskuppskattningen. Om kreditrisken däremot förverkligas till fullo, dvs. om alla förväntade förluster förverkligas, kommer ILF inte att överföra några ytterligare obligationer till finansinstitutet. Om de faktiska förlusterna är större än kreditbufferten, slutligen, kommer ILF att stå för förlusterna.

2.4.4 ILF:s fastställande av motsvarande belopp för ILF-obligationerna

Enligt artikel 5 i förordningen och artikel 7 i tilläggsreglerna (19) fastställer ILF värdet av de ILF-obligationer som ska överföras till finansinstitutet inom ramen för hypotekslåneswappen (med avdrag för kreditbufferten).

ILF fastställer ILF-obligationernas värde på grundval av totalpriset vid dagens slut på transaktionsdagen på OMX Iceland-börsen. Det priset justeras med hypotekslånens vägda genomsnittliga ränta (med avdrag för förskottsbetalningsrisk, driftskostnader och kreditförluster). På grundval av de uppgifter som lämnats av de isländska myndigheterna är det oklart om det betyder att obligationernas värde minskar eller ökar.

2.4.5 Betalning för swappen inom ramen för hypotekslåneprogrammet

När hypotekslånepoolens värde fastställts överförs den till ILF i utbyte mot ILF-obligationer, som överförs till finansinstitutet (20).

Slutbetalning sker omkring 8–10 år efter avtalets ingående (21). Vid den tidpunkten överför ILF, efter den bedömning som beskrivs i avsnitt 2.4.3, ytterligare obligationer till finansinstitutet, upp till kreditbuffertens värde (minus eventuella faktiska förluster och eventuella förväntade förluster under återstoden av hypotekslåneperioden) (22).

2.5 Varaktighet och budget

Hypotekslåneprogrammet är inte tidsbegränsat. Det betyder att det inte finns något slutdatum för tillämpningen av programmet eller någon bestämd period under vilken ansökningar kan göras inom ramen för programmet. Hypotekslåneprogrammet är därför fortfarande i kraft och stödberättigade finansinstitut kan göra ansökningar.

Vad budgeten beträffar har de isländska myndigheterna inte lämnat några uppgifter om beräknade årliga eller totala utgifter för hypotekslåneprogrammet till myndigheten.

2.6 Ytterligare relevant marknadsinformation

Den 22 april 2010 utfärdade finansinspektionen (nedan kallad FME) ett beslut om överföring av Sparisjóður Keflavíkurs tillgångar och skulder till Spkef Sparisjóður (Spkef sparbank) (23). Den 5 mars 2011 utfärdade finansinspektionen ett beslut om överföring av Spkef Sparisjóðurs tillgångar och skulder till NBI hf. (Nýi Landsbanki) (24).

När Byr Sparisjóður (gamla Byr) kollapsat i april 2010 grundade den isländska staten Byr hf. (nya Byr), ett helstatligt ägt aktiebolag. Gamla Byr är nu föremål för ett likvidationsförfarande. Nya Byr kommer att överta alla tillgångar och vissa skulder och verksamheter i gamla Byr (25).

3. SKÄL TILL ATT INLEDA DET FORMELLA GRANSKNINGSFÖRFARANDET

I mars 2010 beslutade myndigheten att inleda det formella granskningsförfarandet i detta ärende eftersom den ställde sig tvivlande till att de transaktioner som genomförts inom ramen för hypotekslåneprogrammet ägt rum på marknadsmässiga villkor och därför undrade om programmet hade inslag av statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet (26).

Myndigheten ställde sig också tvivlande till att eventuellt stöd kunde anses förenligt med EES-avtalets bestämmelser om statligt stöd och ansåg att den lämpliga ramen för bedömning av åtgärdens förenlighet var riktlinjerna om värdeminskade tillgångar (27). Med utgångspunkt i riktlinjerna om värdeminskade tillgångar ställde sig myndigheten tvivlande till att i tillgångarnas marknadsvärde beräknats på rätt sätt (och återspeglades i överföringspriset), och ii swapavtalen innefattade tillräcklig ersättning till staten och garanterade en rättvis ansvarsfördelning mellan parterna.

Myndigheten invände slutligen mot att de isländska myndigheterna inte hade begränsat den tidsperiod (”anmälningsfrist”) under vilken stödberättigade finansinstitut kunde ansöka inom ramen för hypotekslåneprogrammet, eller angett beloppet för programmets totala eller årliga budget. Hypotekslåneprogrammet hade alltså ingen budget- eller tidsbegränsning.

4. SYNPUNKTER FRÅN TREDJE PART

Myndigheten mottog inte några synpunkter från tredje part efter offentliggörandet av beslut nr 76/10/KOL om att inleda det formella granskningsförfarandet.

5. SYNPUNKTER FRÅN DE ISLÄNDSKA MYNDIGHETERNA

De isländska myndigheterna har hävdat att överföringen av hypotekslån inom ramen för hypotekslåneprogrammet sker på marknadsmässiga villkor, vilket garanterar att det inte förekommer statligt stöd i samband med överföringen av ILF-obligationer till ansökande finansinstitut.

De isländska myndigheterna ifrågasätter också om det är korrekt att bedöma hypotekslåneprogrammet med utgångspunkt i riktlinjerna om värdeminskade tillgångar, eftersom de hypotekslån som är föremål för swappar inom ramen för programmet inte är värdeminskade. De isländska myndigheterna menar att anledningen till att sparbankerna erbjuds möjligheten att använda sina hypotekslån för en swap mot ILF-obligationer inte är att tillgångarna är värdeminskade utan att de inte är tillräckligt likvida (28).

Om myndigheten ändå kommer fram till att hypotekslåneprogrammet innefattar statligt stöd och måste bedömas enligt riktlinjerna om värdeminskade tillgångar hävdar de isländska myndigheterna att stödet är förenligt med kriterierna för att anlita en oberoende expert. De förklarar att den kreditriskmodell som använts vid ILF:s värdering av hypotekslån baseras på en kreditriskmodell som utformats av KPMG Island, en oberoende expertvärderare. De isländska myndigheterna hävdar också att användningen av en ”kreditbuffert” garanterar att hypotekslånens bokförda värde justeras till marknadsvärdet (29).

Efter myndighetens beslut att inleda det formella granskningsförfarandet lämnade de isländska myndigheterna också en värdering som en oberoende finansexpert (ALM Finance LTD (nedan kallad ALM)) (30) gjort av den hypotekslånepool och de ILF-obligationer som redan omfattas av programmet. ALM:s värdering utgår från en sannolikhetsvägd kassaflödesmodell och den riskfria avkastningen för beräkning av nuvärdet (verkligt ekonomiskt värde) för de hypotekslånepooler som omfattas av programmet. Beräkningen av hypotekslånepoolernas verkliga ekonomiska värde gjordes för två ekonomiska scenarier: ett förväntat scenario och ett stresscenario. ALM:s värdering bekräftar i stort sett ILF:s värdering.

De isländska myndigheterna hävdar också att hypotekslåneprogrammet innefattar ersättning till den beviljande myndigheten, ILF, eftersom ILF justerar ILF-obligationernas värde för att täcka driftskostnader, förskottsbetalningsrisk och kreditförluster (31).

De isländska myndigheterna hävdar vidare att hypotekslåneprogrammet bör ses som en del av en mer omfattande plan för omstrukturering av sparbanker på Island, och att det därför bör bedömas enligt myndighetens riktlinjer för omstrukturering (32). Både finansministeriet och Islands centralbank har inlett åtgärder för att rekapitalisera sparbanker på Island. Som ett led i den mer omfattande omstruktureringsplanen har FME övervakat omstruktureringen av sparbankerna och fastställt vissa krav i det avseendet.

När det slutligen gäller åtgärdens proportionalitet påpekar de isländska myndigheterna att de är villiga att vidta de åtgärder som krävs för att tillgodose myndighetens krav på begränsning av varaktigheten och budgeten för hypotekslåneprogrammet.

II. BEDÖMNING

1. STATLIGT STÖD I DEN MENING SOM AVSES I ARTIKEL 61.1 I EES-AVTALET

I artikel 61.1 i EES-avtalet föreskrivs följande:

”Om inte annat föreskrivs i detta avtal, är stöd som ges av EG-medlemsstater, EFTA-stater eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med detta avtal i den utsträckning det påverkar handeln mellan de avtalsslutande parterna.”

För att en åtgärd ska utgöra stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet måste följande fyra kumulativa villkor vara uppfyllda: åtgärden måste i ge mottagarna en ekonomisk fördel som de inte får inom ramen för sin normala verksamhet; ii beviljas av staten eller med hjälp av statliga medel; iii vara selektiv genom att gynna vissa företag eller viss produktion; iv snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan de avtalsslutande parterna.

1.1 Förekomst av statliga medel

Åtgärden måste beviljas av staten eller med hjälp av statliga medel.

Enligt etablerad rättspraxis får stöd ges direkt av staten eller av offentliga eller privata organ som staten inrättat eller utsett för att administrera stödet (33).

I utbyte mot hypotekslån får de ansökande finansinstituten ILF-obligationer. ILF inrättades genom bostadslagen som en statlig bostadsmyndighet som i sin helhet ägs av den isländska staten och står under välfärdsministeriets administrativa tillsyn. Välfärdsministern utser de fem medlemmarna i ILF:s styrelse. ILF:s uppgifter (att ge lån till privatpersoner, kommuner och företag för att finansiera förvärv eller uppförande av bostadsfastigheter) anges och regleras i lagstiftning: bostadslagen och sekundärlagstiftning (t.ex. förordning nr 57/2009 om ILF:s lånekategorier).

De aktuella åtgärderna verkställdes därför av en offentlig myndighet, ILF, som till fullo kontrolleras av staten. ILF:s åtgärder kan därför tillskrivas staten. Överföringen av ILF-obligationer till finansinstitut innefattar alltså statliga medel.

1.2 Gynna vissa företag eller viss produktion

1.2.1 Ekonomisk fördel

Åtgärden måste ge mottagarna fördelar som befriar dem från kostnader som normalt belastar deras budgetar.

Som de isländska myndigheterna förklarat inrättades hypotekslåneprogrammet för att göra det möjligt för vissa finansinstitut att få finansiering från andra källor än interbanklån, eftersom interbankutlåningen höll på att sina till följd av globala svårigheter i finanssektorn.

Myndigheten ser det som osannolikt att en privat investerare i en marknadsekonomi under finanskrisen skulle ha tillhandahållit finansiering i jämförbar skala och på liknande villkor till finansinstitut som kunde komma i fråga för hypotekslåneprogrammet. Transaktionen som sådan ger därför de deltagande bankerna en ekonomisk fördel som de inte skulle ha haft tillgång till under de då rådande marknadsförhållandena.

Hypotekslåneprogrammet ger mottagande finansinstitut en bättre ställning genom att deras tillgångar blir mer likvida och de kan skydda sina balansräkningar mot fluktuationer. Det innebär i sin tur att deras ställning på marknaden förbättras.

1.2.2 Selektivitet

För att utgöra statligt stöd måste åtgärden gynna vissa företag, viss produktion eller tillhandahållande av vissa tjänster.

Hypotekslåneprogrammet är selektivt eftersom det bara gynnar vissa finansinstitut. Det faktum att alla företag i en viss sektor kan omfattas av en åtgärd betyder inte att åtgärden är generell till sin natur. Åtgärden är tvärtom selektiv eftersom den bara gynnar en sektor av ekonomin (34).

1.3 Snedvridning av konkurrensen och påverkan på handeln mellan de avtalsslutande parterna

Hypotekslåneprogrammet riskerar att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan de avtalsslutande parterna. Programmet ger mottagande finansinstitut en bättre ställning genom att deras tillgångar blir mer likvida och de kan skydda sina balansräkningar mot fluktuationer, vilket stärker deras ställning i förhållande till deras konkurrenter i andra EES-länder.

Alla banker, sparbanker och kreditinstitut som beviljats tillstånd att bedriva verksamhet på Island kan, oavsett storlek, i princip ansöka om stöd inom ramen för hypotekslåneprogrammet. Tjänster och produkter i bank- och finanssektorerna är föremål för internationell handel. Även i det avseendet riskerar hypotekslåneprogrammet att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan de avtalsslutande parterna.

2. FÖRFARANDEKRAV

I artikel 1.3 i del I i protokoll 3 anges att ”Eftas övervakningsmyndighet skall underrättas i så god tid att den kan yttra sig om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder (…). Staten i fråga får inte genomföra åtgärden förrän detta förfarande lett till ett slutgiltigt beslut.”

De isländska myndigheterna anmälde hypotekslåneprogrammet till myndigheten den 27 maj 2009 (ärendenr 519720). Tilläggsreglerna från ILF:s styrelse gällande köp av hypotekslån från finansinstitut trädde dock i kraft den 15 januari 2009, dvs. innan myndigheten fattat något slutgiltigt beslut i fråga om anmälan.

De isländska myndigheterna har därför inte iakttagit sina skyldigheter enligt artikel 1.3 i del I i protokoll 3.

3. STÖDETS FÖRENLIGHET

Stödåtgärder som betecknas som statligt stöd enligt artikel 61.1 i EES-avtalet är generellt sett oförenliga med EES-avtalets funktion om inte något av undantagen i artikel 61.2 eller 61.3 i EES-avtalet är tillämpligt. Undantaget i artikel 61.2 är inte tillämpligt på det aktuella stödet, som inte är utformat för att nå något av de mål som anges i den artikeln. Inte heller undantagen i artikel 61.3 a och c i EES-avtalet är tillämpliga på den stödåtgärd som är föremål för granskning. Stödåtgärden beviljas inte för att främja eller underlätta den ekonomiska utvecklingen i vissa regioner eller av vissa näringsverksamheter.

Stödet i fråga är inte kopplat till någon investering i produktionskapital. Det innebär bara att de kostnader som företagen normalt sett skulle behöva bära i den dagliga verksamheten minskar och måste därför betecknas som driftstöd. Driftstöd anses normalt sett inte som lämpligt för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner i enlighet med artikel 61.3 c i EES-avtalet. Driftstöd är bara tillåtet under särskilda omständigheter (t.ex. för vissa typer av miljö- eller regionalstöd), när myndighetens relevanta riktlinjer möjliggör ett sådant undantag.

Enligt artikel 61.3 b i EES-avtalet kan myndigheten förklara stöd som förenligt med EES-avtalets funktion om det är utformat för att ”avhjälpa en allvarlig störning i en EG-medlemsstats eller en EFTA-stats ekonomi”. Myndigheten erinrar om att artikel 61.3 b, enligt EG-domstolens rättspraxis och myndighetens och Europeiska kommissionens (nedan kallad kommissionen) beslutspraxis, ska tillämpas restriktivt och att åtgärderna i fråga måste avhjälpa en störning i hela den nationella ekonomin (35).

Myndigheten medger att hypotekslåneprogrammet infördes under och som svar på den pågående internationella finanskrisen. På Island har i synnerhet små sparbanker fått likviditetsproblem som en följd av de finansiella svårigheter som drabbat de större bankerna, som traditionellt tillhandahållit finansiering till små sparbanker. Till skillnad från de större finansinstituten har sparbankerna inte direkt tillgång till finansiering från Islands centralbank.

Såsom anges i beslutet om att inleda det formella granskningsförfarandet anser myndigheten att det är lämpligt att tillämpa riktlinjerna om värdeminskade tillgångar, som grundas på artikel 61.3 b i EES-avtalet, för att avgöra om hypotekslåneprogrammet är förenligt. Hypotekslåneprogrammet måste därför bedömas enligt artikel 61.3 b i EES-avtalet och riktlinjerna om värdeminskade tillgångar.

Innan det avgörs om hypotekslåneprogrammet är förenligt enligt riktlinjerna om värdeminskade tillgångar är det i det aktuella fallet väsentligt att slå fast om programmet kan betecknas som en ”stödordning” i den mening som avses i protokoll 3 till övervakningsavtalet. I artikel 1 d i del II i protokoll 3 föreskrivs följande:

”stödordning: varje rättsakt på grundval av vilken individuellt stöd kan beviljas företag som i rättsakten definieras på ett allmänt och abstrakt sätt, utan att några ytterligare genomförandeåtgärder krävs, samt varje rättsakt på grundval av vilken stöd, som inte är hänförbart till ett visst projekt, kan beviljas ett eller flera företag för obestämd tid och/eller med obestämt belopp.”

Myndigheten har ansett (vilket inte ifrågasatts av de isländska myndigheterna) att hypotekslåneprogrammet baseras på regler – bostadslagen, förordningen och tilläggsreglerna – på grundval av vilka individuellt stöd kan beviljas företag som i rättsakten definieras på ett allmänt och abstrakt sätt, utan att några ytterligare genomförandeåtgärder krävs. Hypotekslåneprogrammet kan därför betecknas som en stödordning i den mening som avses i artikel 1 d i del II i protokoll 3. I detta avseende erinrar myndigheten om att EG-domstolen i mål C-310/99 påpekade följande: ”Det ifrågasatta beslutet behövde inte innehålla någon bedömning av stöd som beviljats i enskilda fall på grundval av detta system. Det är först vid återkrav av stödet som det är nödvändigt att kontrollera varje berört företags individuella situation.” (36).

I enlighet med denna rättspraxis har myndigheten bedömt hypotekslåneprogrammet med utgångspunkt i programmets särdrag (och alltså inte särdragen hos individuellt stöd som beviljats inom ramen för programmet).

Som förklaras ovan har de isländska myndigheterna hävdat att myndigheten bör betrakta hypotekslåneprogrammet som en del av den pågående omstruktureringen av den isländska sparbankssektorn, och att den bör bedömas enligt myndighetens omstruktureringsriktlinjer för finansinstitut under finanskrisen (nedan kallade riktlinjerna för omstrukturering i banksektorn) (37). Swappen inom ramen för hypotekslåneprogrammet kräver dock ingen allmän omstrukturering av de finansinstitut som omfattas av programmet. Vilket finansinstitut som helst kan omfattas av hypotekslåneprogrammet, oavsett om det genomgår en omstrukturering eller inte. Myndigheten anser därför inte att riktlinjerna för omstrukturering i banksektorn är tillämpliga på åtgärden. Såsom konstateras ovan är hypotekslåneprogrammets särdrag sådana att villkoren för tillämpning av riktlinjerna om värdeminskade tillgångar är uppfyllda.

3.1 Tillämpning av riktlinjerna om värdeminskade tillgångar – tillgångar som kan omfattas

För att stödet ska kunna förklaras förenligt med artikel 61.3 b i EES-avtalet måste det beviljas på grundval av icke-diskriminerande kriterier, vara lämpligt såtillvida att det är utformat för att avhjälpa en allvarlig störning i ekonomin samt vara nödvändigt och proportionerligt, så att negativa spridningseffekter för konkurrenter begränsas. I riktlinjerna om värdeminskade tillgångar omsätts dessa allmänna principer i särskilda villkor för övertagande av värdeminskade tillgångar.

Som redan nämnts har de isländska myndigheterna ifrågasatt att riktlinjerna om värdeminskade tillgångar är tillämpliga på tillgångsswappen inom ramen för hypotekslåneprogrammet, eftersom de hypotekslån som swapavtalen avser inte är värdeminskade tillgångar. De isländska myndigheterna hävdar att hypotekslånen utgör de mest finansiellt attraktiva tillgångar som bankerna förfogar över och därför inte är värdeminskade.

I riktlinjerna om värdeminskade tillgångar definieras värdeminskade tillgångar som ”så kallade ’giftiga’ tillgångar (t.ex. amerikanska värdepapper mot säkerhet i panträtter och därmed förknippade hedgefonder och derivat), som har utlöst finanskrisen och i stor utsträckning blivit illikvida eller fått sitt värde avsevärt nedjusterat …”. I riktlinjerna om värdeminskade tillgångar anges också att det vid bedömningen av om tillgångar är värdeminskade är nödvändigt att inta en pragmatisk hållning och tillåta en viss flexibilitet (38).

Som redan konstaterats finansierar de sparbanker som för närvarande deltar i hypotekslåneprogrammet normalt sett sin verksamhet genom inlåning från kunder och med hjälp av lån från de största isländska bankerna. Om det visar sig vara otillräckligt skulle en sparbank som vill fortsätta med verksamheten normalt sett sälja en del av sina tillgångar (t.ex. hypotekslån).

De isländska myndigheterna har dock förklarat att de största isländska bankerna gått i konkurs och genomgår omstrukturering, och det är därför inte möjligt att låna av dessa banker. Inlåningen från kunder är inte i sig tillräcklig för att täcka sparbankernas finansieringsbehov. De isländska myndigheterna har meddelat myndigheten att det tredje alternativet – att sälja tillgångar – inte varit möjligt på grund av finanskrisen. Det var mot denna bakgrund som hypotekslåneprogrammet infördes.

Myndigheten anser att det faktum att sparbankerna varit oförmögna att sälja sina hypotekslån på marknaden innebär att dessa tillgångar är illikvida och därför värdeminskade. Bilaga 3 i riktlinjerna om värdeminskade tillgångar innehåller en förteckning över kategorier av värdeminskade tillgångar som kan komma i fråga för räddningsåtgärder. Förteckningen inkluderar bostadshypotekslån.

För att anses som förenligt med EES-avtalet måste hypotekslåneprogrammet därför uppfylla villkoren för förenlighet för räddningsåtgärder enligt riktlinjerna om värdeminskade tillgångar. De relevanta villkoren behandlas i avsnitten 0–0 nedan.

3.2 Värdering av hypotekslånet – oberoende expert

I punkt 20 första strecksatsen i riktlinjerna om värdeminskade tillgångar föreskrivs följande: ”Stödberättigade banker som ansöker om stöd bör […] redovisa värdeminskningar […] på grundval av en korrekt värdering som certifierats av erkända oberoende experter […]”.

Enligt artikel 3 i förordningen ska ILF göra en bedömning av värdet av de tillgångar i form av hypotekslån som fonden erbjuds. Så går det också till i praktiken: de tillgångar som är föremål för swappar inom ramen för hypotekslåneprogrammet värderas av ILF. De tillgångar som är föremål för swappar inom ramen för hypotekslåneprogrammet värderas alltså inte av en oberoende expert, vilket strider mot kraven i riktlinjerna om värdeminskade tillgångar.

Det faktum att ett inslag i värderingen – kreditriskmetoden – har utarbetats av en oberoende expert (KPMG Island) innebär inte automatiskt att hela bedömningen ska anses vara genomförd av en oberoende expert. Andra viktiga inslag i bedömningen, nämligen fastställandet av grunden för bedömningen (dvs. valet av hypotekslån som kan komma i fråga, grunden för värdet (bokfört värde), genomförandet av kreditriskbedömningen och beslutet om hur kreditbufferten och motsvarande skuld i ILF-obligationer ska beräknas) avgörs av förordningen eller av ILF självt. Att en oberoende expert har tillhandahållit en metod för bedömning av kreditrisken påverkar inte det faktum att det faktiskt är ILF som tillämpar metoden och alltså självt gör värderingen. Det görs ingen kontroll av om, och i så fall hur, ILF tillämpar metoden.

Myndigheten drar därför slutsatsen att den tillgångsvärdering som utförs inom ramen för hypotekslåneprogrammet inte är förenlig med punkt 20 i riktlinjerna om värdeminskade tillgångar.

Som redan beskrivits lade de isländska myndigheterna under den formella granskningen fram en tillgångsvärdering som genomförts av den oberoende finansexperten ALM, avseende hypotekslån som redan var föremål för swappar inom ramen för hypotekslåneprogrammet. Det påverkar dock inte det faktum att ILF självt, inom ramen för hypotekslåneprogrammet och i enlighet med relevanta rättsliga bestämmelser, måste utföra värderingen av hypotekslån som tagits över inom ramen för programmet.

Som anges i del II avsnitt 3 ovan kommer myndigheten endast att beteckna hypotekslåneprogrammet som en ”stödordning” i den mening som avses i artikel 1 d i del II i protokoll 3. Utan att det påverkar den värdering som utförts i enskilda fall inom ramen för programmet uppfyller alltså hypotekslåneprogrammet i sig inte villkoren i riktlinjerna om värdeminskade tillgångar.

Myndigheten drar därför slutsatsen att systemet för värdering av hypotekslånen inte uppfyller villkoren i riktlinjerna om värdeminskade tillgångar.

3.3 Värdering av hypotekslånet – värderingsgrund

I riktlinjerna om värdeminskade tillgångar anges också en metod för värdering av värdeminskade tillgångar i samband med en räddningsåtgärd. I punkterna 39 och 40 i riktlinjerna om värdeminskade tillgångar införs begreppen ”kostnad”, ”aktuellt marknadsvärde”, ”verkligt ekonomiskt värde” och ”överföringsvärde”. Dessa begrepp definieras på följande sätt i riktlinjerna om värdeminskade tillgångar (39):

— Kostnad betyder lånens balansvärde eller nominella värde minus värdeminskningen.

— Aktuellt marknadsvärde är det värde som de värdeminskade tillgångarna kunde ha betingat på marknaden.

— Det verkliga ekonomiska värdet är det underliggande långsiktiga ekonomiska värdet på tillgångarna, på grundval av underliggande kassaflöden och utsikterna på lång sikt. Detta bör beräknas för både ett grundscenario och ett stresscenario.

— Överföringsvärdet är det värde som i samband med ett räddningsprogram satts på värdeminskade tillgångar.

Om överföringsvärdet är högre än det aktuella marknadsvärdet rör det sig enligt riktlinjerna om värdeminskade tillgångar normalt om statligt stöd. För att stödet ska betecknas som förenligt måste överföringsvärdet vara lägre eller lika högt som det verkliga ekonomiska värdet.

I artikel 6 i tilläggsreglerna anges att värdet av hypotekslånepoolerna baseras på varje enskilt hypotekslåns bokförda värde. Det bokförda värdet är normalt sett inte detsamma som tillgångarnas verkliga ekonomiska värde, som grundas på underliggande kassaflöden och utsikterna på lång sikt.

Myndigheten anser därför att den isländska regeringen inte har visat (eller gjort beräkningar som visar) att överföringsvärdet baseras på det verkliga ekonomiska värdet. De isländska myndigheternas argument om att införandet av en ”kreditbuffert” garanterar att det bokförda värdet justeras till ett marknadsvärde kan inte godtas. För det första är ”kreditbufferten” bara avsedd att skydda ILF mot en kreditrisk (genom att skjuta upp en del av ersättningen för hypotekslånen), inte att fastställa ett marknadsvärde. För det andra kommer finansinstituten vid slutbetalningen att få ILF-obligationer motsvarande hypotekslånens bokförda värde minus eventuell realiserad och framtida värdeminskning, inte motsvarande hypotekslånens verkliga ekonomiska värde.

På grundval av tillgängliga uppgifter och i enlighet med de principer som anges i riktlinjerna om värdeminskade tillgångar kan myndigheten därför inte utesluta att hypotekslåneprogrammet innefattar oförenligt statligt stöd.

3.4 Delat ansvar

När det gäller delat ansvar beskrivs i punkterna 21–25 i riktlinjerna om värdeminskade tillgångar den allmänna principen att finansinstituten i största möjliga utsträckning ska bära de förluster som hänför sig till värdeminskade tillgångar. Det betyder att de ska bära den förlust som utgörs av skillnaden mellan det aktuella marknadsvärdet och det verkliga ekonomiska värdet på värdeminskade tillgångar.

Eftersom ILF inte gjort någon värdering i enlighet med riktlinjerna om värdeminskade tillgångar går det inte att bedöma i vilken utsträckning stödberättigade finansinstitut bär en del av kostnaden, såsom krävs i riktlinjerna.

3.5 Ersättning

Myndigheten konstaterar att Eftastaterna också måste se till att ”all prissättning av räddningsåtgärder [omfattar] en ersättning till staten som ger tillräcklig täckning för eventuella framtida förluster utöver de förluster som uppskattats i samband med fastställandet av det verkliga ekonomiska värdet och för alla eventuella ytterligare risker orsakade av ett överföringsvärde som är högre än det verkliga ekonomiska värdet” (40).

Enligt riktlinjerna om värdeminskade tillgångar kan denna ersättning uppnås genom att överföringsvärdet för tillgångarna sätts till en nivå som ligger tillräckligt mycket under det verkliga värdet för att kompensera för den risk som staten tar (41). Alla prissättningssystem måste vara utformade på ett sätt som gör att det totala bidraget från den mottagande banken minskar statens nettoingripande till ett strikt minimum. Eftersom hypotekslåneprogrammet inte uppfyller kraven i riktlinjerna om värdeminskade tillgångar när det gäller värdering går det dock inte att bedöma om de isländska myndigheterna har uppfyllt ersättningskravet.

Som redan förklarats har de isländska myndigheterna hävdat att en avgift på 95 räntepunkter tas ut av mottagande finansinstitut, vilken läggs till ILF:s kapitalkostnad, när ett avtal ingås med stöd av hypotekslåneprogrammet. Enligt de uppgifter som myndigheten har tillgång till är dock 95 räntepunkter den premie som ILF för närvarande i allmänhet tar ut av kunder för att täcka driftskostnader (25 räntepunkter), förskottsbetalningsrisk (50 räntepunkter) och kreditförluster (20 räntepunkter) i samband med reguljära hypotekslån.

Myndigheten inser alltså att detta påverkar värdet av de ILF-obligationer som överförs till ett mottagande finansinstitut, men sådana kostnader uppstår för ILF i samband med förvaltning av de överförda hypotekslånen under lånens löptid. Myndigheten har inte hittills mottagit några styrkande handlingar som visar motsatsen (42). Avgiften på 95 räntepunkter kan därför inte betecknas som ersättning som de mottagande finansinstituten betalar till staten.

3.6 Obegränsad omfattning och varaktighet

De isländska myndigheterna har varken angett någon tidsgräns för hypotekslåneprogrammet eller någon tidsgräns inom vilken finansinstitut kan ansöka om att delta i hypotekslåneprogrammet (”anmälningsfrist”) (43).

För att räddningsåtgärder ska anses vara förenliga med EES-avtalet krävs enligt riktlinjerna om värdeminskade tillgångar att de inte pågår under längre tid än finanskrisen (44). Räddningsåtgärder godkänns inte på obestämd tid.

På grundval av Europeiska kommissionens beslutspraxis godkänns vanligen en anmälningsfrist på högst sex månader för räddningsåtgärder. Eventuella förlängningar av anmälningsfristen (vanligen med ytterligare sex månader) måste anmälas på nytt i god tid och beakta utvecklingen på de relevanta finansmarknaderna. Räddningsprogram kan godkännas för en period på högst två år, förutsatt att rapporter lämnas till myndigheten två gånger om året (45).

De isländska myndigheterna har inte heller angett någon total budget för hypotekslåneprogrammet, eller beräknat de årliga utgifterna inom ramen för programmet. De har inte lämnat någon uppskattning av antalet stödmottagare eller angett någon gräns för värdet på de tillgångar som kan komma i fråga för en tillgångsswap med stöd av programmet. Hypotekslåneprogrammet tycks alltså ha obegränsad omfattning och är därför inte proportionerligt, såsom krävs i riktlinjerna om värdeminskade tillgångar.

4. SLUTSATS

På grundval av de uppgifter som lämnats av de isländska myndigheterna drar myndigheten slutsatsen att hypotekslåneprogrammet innefattar beviljande av statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet, som inte är förenligt med EES-avtalets funktion av de skäl som anges ovan. Individuellt stöd som beviljas inom ramen för hypotekslåneprogrammet, som uppfyller kriterierna i riktlinjerna för statligt stöd gällande värdeminskade tillgångar, är dock förenliga med EES-avtalets funktion (46).

Hypotekslåneprogrammet anmäldes till myndigheten efter det att det trätt i kraft och innan myndigheten fattat något slutgiltigt beslut om anmälan. De isländska myndigheterna har därför olagligen genomfört stödet i fråga i strid med artikel 1.3 i del I i protokoll 3.

Av artikel 14 i del II i protokoll 3 följer att olagligt stöd som är oförenligt med EES-avtalets regler om statligt stöd måste återkrävas av stödmottagarna.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Hypotekslåneprogrammet utgör statligt stöd som är oförenligt med EES-avtalets funktion i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet.

Artikel 2

Eftersom de isländska myndigheterna inte fullgjort skyldigheten att underrätta Eftas övervakningsmyndighet innan hypotekslåneprogrammet infördes, i enlighet med artikel 1.3 i del I i protokoll 3, innefattar hypotekslåneprogrammet olagligt statligt stöd.

Artikel 3

De isländska myndigheterna ska upphäva hypotekslåneprogrammet med omedelbar verkan och vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva oförenligt och olagligt stöd som beviljats inom ramen för hypotekslåneprogrammet enligt artiklarna 1 och 2.

Artikel 4

De isländska myndigheterna ska senast den 30 augusti 2011 underrätta Eftas övervakningsmyndighet om vilka åtgärder som har vidtagits för att följa beslutet.

Artikel 5

Återkravet ska verkställas utan dröjsmål, och under alla omständigheter senast den 30 oktober 2011. Beloppen ska återkrävas i enlighet med förfarandena i nationell lagstiftning, förutsatt att dessa förfaranden gör det möjligt att omedelbart och effektivt verkställa detta beslut. Till beloppet ska läggas ränta (inklusive sammansatt ränta) från och med den dag då stödet betalades ut till stödmottagarna till den dag då det återbetalas. Räntan ska beräknas enligt artikel 9 i beslut nr 195/04/KOL.

Artikel 6

Detta beslut riktar sig till Republiken Island.

Artikel 7

Endast den engelska texten av detta beslut är giltig.

Utfärdat i Bryssel den 29 juni 2011. På Eftas övervakningsmyndighets vägnar Per SANDERUD Ordförande Sabine MONAUNI-TÖMÖRDY Ledamot av kollegiet

(1) Beslut nr 195/04/KOL av den 14 juli 2004, offentliggjort i EUT L 139, 25.5.2006, s. 37, och EES-supplement nr 26, 25.5.2006, s. 1, i ändrad lydelse. En konsoliderad version av beslutet finns på www.eftasurv.int

(2) EUT C 277, 14.10.2010, s. 4, och EES-supplement nr 57, 14.10.2010, s. 4.

(3) Se fotnot 2.

(4) De isländska myndigheterna har förklarat att det inte var möjligt för finansinstitut att skaffa likvida medel på den öppna marknaden eftersom det vid den aktuella tidpunkten inte fanns någon fungerande interbankmarknad på Island på grund av finanskrisen, och att de mindre sparbankerna inte hade tillgångar som skulle godtas som säkerhet av centralbanken.

(5) Se regeringens förklaring av den 19 juni 2008 om åtgärder avseende fastighets- och finansmarknaderna och regeringens pressmeddelande av den 18 juli 2008. På grund av finanskrisen på Island förlängdes hypotekslånens löptid till 70 år.

(6) EUT C 241, 8.10.2009, s. 16, och EES-supplement nr 52, 8.10.2009, s. 1. Beslutet finns också på myndighetens webbplats: http://www.eftasurv.int/fieldsofwork/fieldstateaid/stateaidregistry/sadecice09/168_09_col.pdf

(7) Före finanskrisen bestod den isländska banksektorn i princip av två segment. Det första utgjordes av de tre tidigare storbankerna Glitnir, Landsbanki och Kaupthing, med relativt stor internationell exponering, och det andra utgjordes av små sparbanker som var beroende av finansiering från de större bankerna.

(8) Se beslut nr 168/09/KOL, s. 3.

(9) Lag nr 125/2008 trädde i kraft samma dag som den offentliggjordes, dvs. den 7 oktober 2008.

(10) Den ändrade bostadslagen och förordningen ger ILF rätt att köpa (eller refinansiera) obligationer säkrade genom panträtt i bostadsfastigheter. Tilläggsreglerna gäller emellertid köp av själva hypotekslånen. De isländska myndigheterna har förklarat att det var samma sak som avsågs.

(11) Två avtal ingicks mellan ILF och Sparisjóður Bolungarvíkur.

(12) Enligt avtalet mellan parterna i swappen skulle det slutliga priset bestämmas den 15 april 2009.

(13) När det gäller prissättningen på obligationer föreskrivs följande i artikel 3 i förordningen: Íbúðalánasjóður ska göra en oberoende bedömning av värdet av de obligationer som fonden erbjuds. Vid bedömningen av obligationernas värde ska fonden bl.a. ta hänsyn till gäldenärens betalningsstatus, hypotekslånets andel av bostadsfastigheten när obligationen övertas, obligationsfallissemang och obligationens villkor, så att prissättningen speglar obligationens marknadsvärde. Avtalsvillkoren och uppköpspriset ska dessutom fastställas på så sätt att fondens kreditrisker minimeras.

(14) I artikel 6 i tilläggsreglerna föreskrivs följande i fråga om uppköpspriset:

Uppköpspriset för hypotekslån ska baseras på lånens marknadsvärde. I avtal om köp av hypotekslån ska lånets bokförda värde som regel ligga till grund för priset, med justering för förskottsbetalningsrisk, driftskostnader och andra faktorer. Det slutliga priset för hypotekslånepoolen avgörs av dess resultat och den förväntade förlusten vid slutbetalningen av uppköpspriset.

Det uppköpspris som betalas när avtalet ingås får aldrig överstiga 80 % av poolens marknadspris. Denna procentandel ska minska i proportion till en ökad förväntad förlust enligt artikel 5. Den bibehållna andelen av uppköpspriset ska alltid vara högre än den förväntade förlusten.

Avtal om köp av hypotekslån ska innehålla uppgifter om slutbetalningen av uppköpspriset. Denna betalning ska som regel ske 8–10 år efter uppköpsdagen. Vid tiden för slutbetalningen ska ILF betala säljaren återstoden av uppköpspriset minus den nedskrivning av hypotekslånepoolen som redan ägt rum och den förväntade förlusten för poolen under hela dess löptid enligt artikel 5.

(15) Artikel 4 i tilläggsreglerna.

(16) Skrivelse från de isländska myndigheterna av den 27 augusti 2009.

(17) Myndigheten tolkar detta som det utestående kapitalbelopp som lånats ut till låntagaren (utan nedskrivningar).

(18) Enligt artikel 3 i tilläggsreglerna ska finansinstitutet lämna uppgifter i maskinläsbar form som ILF bedömer som väsentliga för fastställandet av värdet och kreditrisken för hypotekslånepooler som ska säljas till ILF.

(19) I artikel 7 i tilläggsreglerna föreskrivs följande i fråga om betalning för hypoteksobligationer: ILF ska betala för hypotekslånen genom att i utbyte överlämna ILF-obligationer. Avkastningen på ILF-obligationerna ska baseras på hypotekslånens löptid och villkor. Förskottsbetalningsrisk och driftskostnader ska också beaktas, liksom andra faktorer.

(20) I artikel 5 i förordningen föreskrivs följande: Ersättning för obligationer som köpts av Íbúðalánasjóður ska i allmänhet ges i form av ILF-obligationer. Det innebär att förordningen i princip tillåter andra former av ersättning, t.ex. kontant betalning. Hittills har dock endast ILF-obligationer använts som ersättning.

(21) Den faktiska tidpunkten för slutbetalning anges normalt i avtalet.

(22) Artikel 3 i förordningen och artikel 6 i tilläggsreglerna.

(23) Se http://www.fme.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=7199

(24) Se http://www.fme.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=7997

(25) Se Eftas övervakningsmyndighets beslut nr 126/11/KOL av den 13 april 2011 om statligt stöd för etablering och kapitalisering av Byr hf., ännu inte offentliggjort, tillgängligt på myndighetens webbplats: http://www.eftasurv.int/media/decisions/126-11-COL.pdf

(26) Se fotnot 2.

(27) En uppdaterad version av riktlinjerna för statligt stöd finns på myndighetens webbplats: http://www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/

(28) Myndigheten noterar att detta strider mot vad som angetts i anmälan av hypotekslåneprogrammet till myndigheten den 27 maj 2009 (ärendenr 519720), där de isländska myndigheterna hävdar att det skulle vara korrekt att bedöma programmet med utgångspunkt i riktlinjerna om värdeminskade tillgångar (om myndigheten skulle komma fram till att programmet innefattar stöd).

(29) Vad beträffar hypotekslåneprogrammets förenlighet hänvisar de isländska myndigheterna också till tidigare argument som framförts till myndigheten om sparbankernas systembetydelse på Island – se t.ex. en skrivelse från Islands centralbank av den 19 maj 2009, där det bekräftas att åtgärderna är nödvändiga (bilaga 5 till anmälan). För att styrka detta har de isländska myndigheterna lämnat en studie av Centre for European Policy Studies (CEPS) (Investigating Diversity in the Banking Sector in Europe: The Performance and Role of Savings Banks, CEPS, 26.6.2009).

(30) Rapporten utarbetades av Hjörtur H. Jónsson på ALM.

(31) Den premie som tas ut när det gäller Spkef var 95 räntepunkter för att täcka förskottsbetalningsrisk, driftskostnader och alltför stora kreditförluster. 95 räntepunkter är den gällande premie som ILF normalt tar ut av kunder: 25 räntepunkter för driftskostnader, 50 räntepunkter för förskottsbetalningsrisk och 20 räntepunkter för kreditförluster.

(32) Myndigheten utgår från att de isländska myndigheterna menar myndighetens riktlinjer för återställandet av lönsamheten och bedömningen av omstruktureringsåtgärder inom finanssektorn under den rådande krisen enligt reglerna om statligt stöd.

(33) Mål 78/76, Steinike och Weinlig mot Förbundsrepubliken Tyskland (REG 1977, s. 595), punkt 21.

(34) Förenade målen E-5/04, E-6/04 och E-7/04, Fesil og Finnfjord (Eftadomstolens rapport 2005, s. 117), punkt 77. Denna dom bekräftar EG-domstolens rättspraxis enligt mål C -75/97, Belgien mot kommissionen (REG 1999, s. I-3671, punkt 33). Se även mål C-66/02, Italien mot kommissionen (REG 2005, s. I-10901), punkt 95.

(35) Förenade målen T-132/96 och T-143/96, Freistaat Sachsen och Volkswagen AG mot kommissionen (REG 1999, s. II-3663), punkt 167. Se kommissionens beslut i ärende NN 70/07, Northern Rock (EUT C 43, 16.2.2008, s. 1) och i ärende NN 25/08, undsättningsstöd till WestLB (EUT C 189, 26.7.2008, s. 3), samt kommissionens beslut av den 4 juni 2008 om statligt stöd C 9/08, SachsenLB (EUT L 104, 24.4.2009). Se även myndighetens beslut nr 36/09/KOL av den 30 januari 2009 om avtalet mellan norska staten och Eksportfinans ASA gällande statlig finansiering av Eksportfinans (EUT C 156, 9.7.2009, s. 17, och EES-supplement nr 36, 9.7.2009, s. 9); beslut nr 205/09/KOL av den 8 maj 2009 avseende en stödordning för tillfällig rekapitalisering av banker som är sunda i grunden för att främja finansiell stabilitet och utlåningen till realekonomin (EUT L 29, 3.2.2011, s. 36, och EES-supplement nr 6, 3.2.2011, s. 1); beslut nr 235/09/KOL av den 20 maj 2009 om den tillfälliga norska ordningen gällande smärre stöd (EUT L 46, 19.2.2011, s. 59, och EES-supplement nr 8, 17.2.2011, s. 1); beslut nr 168/09/KOL av den 27 mars 2009 om bostadsfinansieringsfondens lånekategori för lån till banker, sparbanker och andra finansinstitut för tillfällig refinansiering av hypotekslån (EUT C 241, 8.10.2009, s. 16, och EES-supplement nr 52, 8.10.2009, s. 1).

(36) Mål C-310/99, Italien mot kommissionen (REG 2002, s. I-2289), punkt 91. I mål C-66/02, Italien mot kommissionen (REG 2005, s. I-10901), punkt 91, påpekade domstolen följande: ”Vad gäller en stödordning kan kommissionen begränsa sig till att granska den ifrågavarande stödordningens allmänna särdrag och den är inte skyldig att undersöka varje enskild tillämpning av stödordningen […], för att pröva om denna ordning innebär ett stöd.” Se även mål E-2/05, Eftas övervakningsmyndighet mot Island (Eftadomstolens rapport 2005, s. 202), punkt 24, och målen C-71/09 P, C-73/09 P och C-76/09 P, Comitato ”Venezia vuole vivere” mot kommissionen, ännu inte offentliggjorda, punkterna 63–64.

(37) Se fotnot 32.

(38) Se punkt 32 i riktlinjerna om värdeminskade tillgångar.

(39) I punkt 39 anges följande: ”I ett första skede bör tillgångarna om möjligt värderas på grundval av deras aktuella marknadsvärde. I allmänhet är det fråga om statligt stöd vid överföring av tillgångar som omfattas av ett stödprogram, om tillgångarna värderats högre än marknadspriset. Under rådande förhållanden kan det aktuella marknadsvärdet emellertid ligga långt från det bokförda värdet på dessa tillgångar, eller vara obefintligt om det inte finns någon marknad (för vissa tillgångar kan marknadsvärdet vara praktiskt taget noll).”

I punkt 40 anges följande: ”I det andra skedet måste det värde som i samband med ett räddningsprogram satts på värdeminskade tillgångar (överföringsvärdet) nödvändigt vara högre än rådande marknadspriser för att räddningen ska få verkan. För att garantera en konsekvent bedömning av stödets förenlighet anser myndigheten att ett överföringsvärde som motsvarar det underliggande långsiktiga ekonomiska värdet (det verkliga ekonomiska värdet) på tillgångarna, på grundval av underliggande kassaflöden och utsikterna på lång sikt, är ett godtagbart riktmärke som visar att stödbeloppet är begränsat till det absolut nödvändigaste och därmed förenligt med den gemensamma marknaden.”

I tabell 1, Icke värdepapperiserade lån, används dessutom begreppen kostnad, ekonomiskt värde och överföringsvärde som grund för värdering inom ramen för programmet.

(40) Avsnitt II i bilaga 4 till riktlinjerna om värdeminskade tillgångar.

(41) Avsnitt II i bilaga 4 till riktlinjerna om värdeminskade tillgångar.

(42) Även om avgiften på 95 räntepunkter skulle godtas som ersättning för tillgångsswappen återstår frågan om huruvida den avgiften ligger på en tillräcklig nivå för att utgöra lämplig ersättning.

(43) De isländska myndigheternas argument att nödlagen är av tillfällig karaktär och att program som genomförs i enlighet med den därför per definition inte är permanenta kan inte godtas. Det finns ingen bestämmelse i den tillämpliga lagstiftningen som hindrar de isländska myndigheterna från att låta hypotekslåneprogrammet finnas kvar på obestämd tid. Detta strider mot den allmänna princip om proportionalitet och nödvändighet som är central i riktlinjerna för statligt stöd under finanskrisen. Den slutsatsen påverkas inte av att det isländska alltinget hade för avsikt att se över nödlagen före den 1 januari 2010. Enligt de uppgifter som myndigheten har tillgång till har det isländska alltinget under alla omständigheter ännu inte gjort någon sådan översyn.

(44) Myndighetens riktlinjer för finansinstitut, punkt 12.

(45) Myndighetens riktlinjer för finansinstitut, punkt 24.

(46) Se t.ex. kommissionens beslut av den 16 december 2003 om det statliga stöd som Frankrike genomfört för övertagande av verksamhet från företag i svårigheter (EUT L 108, 16.4.2004, s. 38) och kommissionens beslut av den 20 december 2001 om den stödordning som Spanien genomförde 1993 till förmån för vissa nystartade företag i Biscaya (Spanien) (EUT L 40, 14.2.2003, s. 11). Se även Eftas övervakningsmyndighets beslut nr 754/08/KOL av den 3 december 2008 om stödordningen för innovation inom träindustrin (EUT C 58, 12.3.2009, s. 12, och EES-supplement nr 14, 12.3.2009, s. 5).