BESLUT AV EFTA:S ÖVERVAKNINGSMYNDIGHET nr 336/94/COL av den 30 december 1994 om ensamrätten till förströelseautomatverksamhet i Finland

EFTA:S ÖVERVAKNINGSMYNDIGHET HAR FATTAT DETTA BESLUT

med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (nedan kallat EES-avtalet), särskilt artikel 59.1 och 59.3 i detta,

med beaktande av artikel 5.2 i avtalet mellan EFTA-staterna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol (nedan kallat övervakningsavtalet),

med beaktande av att den finländska regeringen och Penningautomatföreningen (Raha-automaattiyhdistys, nedan kallad RAY) har getts tillfälle att lämna synpunkter på frågan, och

MED BEAKTANDE AV FÖLJANDE:

I SAKFÖRHÅLLANDEN OCH FÖRFARANDE

1. Enligt paragraf 1 i den finländska lagen av den 27 maj 1976 om förströelseautomater (426/76, nedan kallad lagen om förströelseautomater) avses med en förströelseautomat "automat och annan spelanordning, som för förströelseändamål finns till begagnande mot betalning och vid vars begagnande åt spelaren icke såsom vinst utfaller pengar, varor eller andra förmåner med penningvärde".

Enligt paragraf 2 moment 1 i lagen om förströelseautomater kan tillstånd att ställa sådana förströelseautomater som avses i paragraf 1 till allmänhetens förfogande endast ges den offentligrättsliga förening som avses i lotterilagen av den 1 september 1965 (491/65, nedan kallad lotterilagen) och "som grundats för att bedriva automatverksamhet, för anskaffning av medel för behov som föreningens syfte förutsätter". Enligt paragraf 2 moment 2 i samma lag gäller detta varken automater "som tillverkats enbart för att framföra musik" (kallas ofta jukeboxar) eller automater och spelanordningar i tivoli eller på nöjesfält.

Enligt paragraf 1 moment 3 i penningautomatförordningen av den 29 december 1967 (676/67, nedan kallad penningautomatförordningen) är den förening som avses i lotterilagen RAY. Förordningen innehåller bestämmelser om föreningens uppgifter och förvaltning. RAY har till ändamål att skaffa pengar för de allmännyttiga ändamål som nämns i paragraf 3 moment 4 i lotterilagen.

Föreningens styrelse består av en ordförande, två vice ordförande och elva andra medlemmar. Ordföranden, förste vice ordföranden och fem andra medlemmar förordnas av statsrådet. I styrelsen skall finnas en medlem som företräder social- och hälsovårdsministeriet, en som företräder inrikesministeriet och en som företräder finansministeriet.

2. Enligt paragraf 3 moment 4 i lotterilagen och i synnerhet paragraf 1 i penningautomatförordningen åtnjuter RAY även lagstadgad ensamrätt för vissa typer av hasardspel och egentliga penningspel. Endast RAY innehar tillstånd att till allmänhetens förfogande ställa spelautomater som kan ge priser i form av pengar eller spelmärken som kan växlas till pengar och, med vissa begränsningar, varor eller spelmärken som kan växlas till varor samt att organisera kasinoverksamhet och driva kasino.

3. Penningautomatförordningen innehåller bestämmelser om användningen av RAY:s avkastning (paragraf 29-32 i förordningen). Huvudregeln är den att all avkastning tas in som ett anslag i statsbudgeten och att avkastningen på föredragning från social- och hälsovårdsministeriet skall fördelas av statsrådet till allmännyttiga samfund och stiftelser med vissa verksamhetsformer, vilka fastställs i förordningen. Stöd skall dock inte beviljas för utgifter som även annars ankommer på staten, en kommun eller ett religiöst samfund.

RAY:s omsättning 1993 var FIM 2 039 miljoner, av vilka penningautomaterna stod för FIM 1 842,1 miljoner och förströelseautomaterna för FIM 61,9 miljoner. Nettovinsten för RAY uppgick till FIM 1 151,9 miljoner.

4. Den ekonomiska verksamheten i fråga är att tillhandahålla allmänheten förströelseautomater mot betalning(1).

5. Till följd av överklaganden om bl.a. möjligheten att bedriva affärsverksamhet med förströelseautomater bad EFTA:s övervakningsmyndighet den finländska regeringen om ytterligare information och uppmanade genom brev daterade den 10 februari 1994 (1335 D) och den 7 juli 1994 (9868 D) regeringen att lämna sina synpunkter på frågan. Genom brev av den 26 oktober 1994 (15780 D) uppmanade övervakningsmyndigheten den finländska regeringen att omedelbart vidta de åtgärder som behövs för att anpassa landets lagstiftning om förströelseautomater efter EES-avtalet. Genom ett brev till de finländska myndigheterna daterat den 1 december 1994 (17496 D) meddelade sig EFTA:s övervakningsmyndighet vara beredd att anta ett beslut i överensstämmelse med artikel 59.3 i EES-avtalet, om Finland inte genast rättar till situationen. RAY informerades om detta genom ett brev daterat den 1 december 1994 (17496 D) och gavs därmed en möjlighet att lämna sina synpunkter på frågan.

EFTA:s övervakningsmyndighet fick svar på breven daterade den 1 december 1994 den 19 december 1994 av både Finland och RAY. Den finländska regeringen påminde i sitt svar om att riksdagen i Finland den 28 oktober 1994 hade förelagts en proposition med förslag om att lagen om förströelseautomater skall ersättas med ny lagstiftning som innebär att ensamrätten i fråga kommer att avskaffas. Den finländska regeringen hävdade likväl att det är nödvändigt att den nya lagstiftningen inte träder i kraft förrän tre månader efter antagandet och stadfästelsen så att vissa kontrollåtgärder kan vidtas och införas före ikraftträdandet. Den nya lagstiftning skulle därför kunna träda i kraft den 1 maj 1995.

RAY sade i sitt svar att föreningen inte motsätter sig avskaffandet av ensamrätten i fråga, men att den inte kan styra tidtabellen för lagförslaget. RAY underströk behovet av att spelverksamheten kontrolleras. RAY påtalade avslutningsvis att föreningen anser att lagen om förströelseautomater inte nödvändigtvis strider mot EES-avtalet.

II RÄTTSLIG BEDÖMNING

6. I artikel 31 i EES-avtalet föreskrivs bl.a. att det inte får förekomma några inskränkningar för medborgare i en stat som är part i EES-avtalet att fritt etablera sig på vilken som helst av de övriga parternas territorium.

I artikel 36 i EES-avtalet föreskrivs bl.a. att det inte får finnas några inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom de avtalsslutande parternas territorier för medborgare i en stat som är part i EES-avtalet.

I artikel 59 i EES-avtalet föreskrivs bl.a. att beträffande offentliga företag och företag som en stat som är part i EES-avtalet beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter, skall de avtalsslutande parterna säkerställa att någon åtgärd inte vidtas och inte heller bibehålls som strider mot reglerna i avtalet, i synnerhet reglerna i artiklarna 4 och 53-63. Enligt artikel 59.3 skall EFTA:s övervakningsmyndighet inom sitt behörighetsområde säkerställa att bestämmelserna i artikel 59 tillämpas och, när det är nödvändigt, vidta lämpliga åtgärder vad avser stater inom sitt behörighetsområde.

Enligt artikel 1.2 e i EES-avtalet skall uppnåendet av EES-avtalets mål leda till upprättande av ett system som säkerställer att konkurrensen inte snedvrids och att reglerna därom respekteras lika.

7. De klagande har riktat EFTA:s övervakningsmyndighets uppmärksamhet på att det finns avgörande skillnader mellan förströelseautomater som inte ger materiella priser och spelautomater som kan ge materiella priser.

EFTA:s övervakningsmyndighet anser att de två serviceformerna är av olika beskaffenhet eftersom spelautomater kan ge priser i kontanter eller priser som har penningvärde, medan förströelseautomater är ett rent tidsfördriv som inte ger möjlighet att vinna materiella priser. Spänningsfaktorn är därför uppenbart olika i fråga om de två grupperna av automater, även om båda kan vara på något sätt lockande och t.o.m. beroendeframkallande. De som spelar anser oundvikligen att de två serviceformerna är märkbart olika, trots eventuella likheter i fråga om organiseringen av verksamheten, automaternas utseende, de ställen där automaterna installerats eller liknande omständigheter.

Skillnaden mellan verksamhet med förströelseautomater och verksamhet med egentliga spelautomater får EFTA:s övervakningsmyndighet att dra den slutsatsen att verksamhet med förströelseautomater i förhållande till verksamhet med spelautomater är en sådan verksamhet som lämpligen kan bedrivas separat av andra företag än det som bedriver spelautomatverksamhet. Servicemarknaden för förströelseautomater bör anses utgöra en närliggande men likväl separat marknad från den för egentliga spelautomater. De motiveringar som kan berättiga upprätthållandet av godtyckliga ensamrätter vad avser egentlig hasardspelsverksamhet är inte tillämpliga i fråga om verksamhet med förströelseautomater, dvs. motiveringar såsom moraliska, religiösa och kulturella aspekter på hasardspel, risken för brott och bedrägeri, det faktum att möjligheten till hasardspel utgör ett incitament att spendera, vilket kan få skadliga individuella och samhälleliga följder, samt det faktum att organiserat hasardspel kan ge ett märkbart bidrag till finansieringen av välgörenhet och allmännyttig verksamhet(2).

8. RAY är ett företag som styrs av den särskilda författning som nämns ovan. Den finländska regeringen utövar dessutom betydande inflytande över dess policy och förvaltning genom användning av rättigheten att utse hälften av föreningens styrelsemedlemmar, inbegripet ordföranden. Av denna anledning är RAY ett företag enligt betydelsen i artikel 59.1 i EES-avtalet, och lagen om förströelseautomater utgör en åtgärd på det sätt som avses i artikel 59 i EES-avtalet.

9. Den ensamrätt som RAY har att ställa förströelseautomater till allmänhetens förfogande kan inte anses berättigad på grundval av hasardspelsverksamhetens särskilda beskaffenhet. Genom att faktiskt bevilja RAY ensamrätt att tillhandahålla allmänheten förströelseautomater mot betalning och genom att på detta sätt utan objektiv nödvändighet eller objektivt berättigande göra det omöjligt för andra företag att bedriva sådan ekonomisk verksamhet i någon form i Finland, bryter landet mot artikel 59.1 i EES-avtalet i kombination med artiklarna 31 och 36 i EES-avtalet om etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster.

10. Ensamrätten i fråga snedvrider också konkurrensen på bekostnad av företag i andra stater som är parter i EES-avtalet. Ensamrätten är därför oförenlig med målet enligt artikel 1.2 e i EES-avtalet om upprättande av ett system som säkerställer att konkurrensen inte snedvrids, vilket skall uppnås framför allt genom iakttagande av de principer som ingår i artiklarna 53 och 54 i EES-avtalet.

11. Den finländska regeringen verkar ha godtagit att lagstiftningen måste ändras så att RAY:s ensamrätt att ställa förströelseautomater till allmänhetens förfogande avskaffas. Den finländska regeringen har i brevväxling med EFTA:s övervakningsmyndighet angett att den nationella lagstiftningen kommer att ändras i enlighet därmed och den har förelagt riksdagen en proposition om detta. Den finländska regeringen hävdar likväl att den nya lagstiftningen inte kan träda i kraft förrän den 1 maj 1995.

12. EES-avtalet innehåller inga bestämmelser om övergångsperioder som i detta fall kan tillämpas för att, när det behövs, anpassa den nationella lagstiftningen om beviljande av ensamrätt. Därför borde den finländska lagstiftningen ha gjorts förenlig med EES-avtalet före avtalets ikraftträdande, dvs. före den 1 januari 1994. De nödvändiga ändringarna har ännu inte införts. EFTA:s övervakningsmyndighet kan inte se några tvingande orsaker som kan berättiga ytterligare förseningar att sluta bryta mot avtalet.

Av denna orsak anser EFTA:s övervakningsmyndighet det vara nödvändigt att tillämpa artikel 59 i EES-avtalet för att få Finland att vidta de åtgärder som behövs i detta syfte.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Den finländska lagen av den 27 maj 1976 om förströelseautomater (426/76) är oförenlig med artikel 59.1 i EES-avtalet i kombination med artiklarna 1, 31 och 36 i EES-avtalet i den utsträckning den innehåller bestämmelser om ensamrätt för ställande av förströelseautomater till allmänhetens förfogande mot betalning.

Artikel 2

Finland skall vidta alla lagstiftningsåtgärder och administrativa åtgärder som är nödvändiga för att sluta bryta mot avtalet så snart som möjligt. Finland skall inom en månad efter dagen för anmälan underrätta EFTA:s övervakningsmyndighet om vilka åtgärder som vidtagits för att följa detta beslut.

Artikel 3

Detta beslut, som är autentiskt på engelska, riktar sig till Finland.

Utfärdat i Bryssel den 30 december 1994.

På EFTA:s övervakningsmyndighets vägnar

Knut ALMESTAD

Ordförande

(1) Som bakgrundsinformation kan konstateras att RAY tillhandahåller automater både i sina egna spelhallar och på förhyrda platser i barer, servicestationer och andra lokaler som allmänheten besöker.

(2) Se domen av Europeiska gemenskapernas domstol i mål C-275/92 Schindler [1994] ECR I-1039.