SV Europeiska unionens officiella tidning L 144/70

Offentlig version av (1)

BESLUT AV EFTAS ÖVERVAKNINGSMYNDIGHET

nr 244/12/KOL

av den 27 juni 2012

om omstruktureringsstöd till Íslandsbanki (Island)

Eftas övervakningsmyndighet (nedan kallad övervakningsmyndigheten) har antagit detta beslut

med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (nedan kallat EES-avtalet), särskilt artikel 61.3 b och protokoll 26,

med beaktande av avtalet mellan Eftastaterna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol (nedan kallat övervakningsavtalet), särskilt artikel 24,

med beaktande av protokoll 3 till övervakningsavtalet (nedan kallat protokoll 3), särskilt artikel 1.3 i del I, artikel 7.3 i del II och artikel 13 i del II, och

av följande skäl:

I. SAKFÖRHÅLLANDEN

1. FÖRFARANDE

(1) Efter informell brevväxling i oktober 2008 och efter att det isländska alltinget den 6 oktober antog lag nr 125/2008 om behörighet för statliga utbetalningar till följd av exceptionella förhållanden på finansmarknaden och så vidare (nedan kallad krislagen), som gav den isländska staten långtgående befogenheter att ingripa i banksektorn, begärde övervakningsmyndighetens ordförande genom en skrivelse till de isländska myndigheterna av den 10 oktober 2008 att statliga stödåtgärder enligt krislagen skulle anmälas till övervakningsmyndigheten. Detta följdes periodiskt av ytterligare kontakter och korrespondens. I en skrivelse av den 18 juni 2009 påminde exempelvis övervakningsmyndigheten de isländska myndigheterna om att de ska anmäla eventuella statliga stödåtgärder och om regeln att inte genomföra planerade åtgärder (”standstill-klausulen”) enligt artikel 3 i protokoll 3. Efter ytterligare korrespondens anmälde de isländska myndigheterna den 15 september 2010 till slut retroaktivt statligt stöd i samband med återupprättandet av vissa av Glitnirs verksamheter och grundandet och kapitaliseringen av nya Glitnir Bank (vid det laget omdöpt till Íslandsbanki). (2)

(2) Genom en skrivelse av den 15 december 2010 (3) underrättade Eftas övervakningsmyndighet (nedan kallad övervakningsmyndigheten) de isländska myndigheterna om att den hade inlett ett förfarande enligt artikel 1.2 i del I i protokoll 3 med avseende på den isländska statens åtgärder för att återupprätta vissa verksamheter i (gamla) Glitnir Bank hf och för att grunda och kapitalisera nya Glitnir Bank hf, som numera är omdöpt till Íslandsbanki (nedan kallat beslutet att inleda förfarandet). (4) Övervakningsmyndigheten krävde dessutom att en detaljerad omstruktureringsplan för Íslandsbanki skulle lämnas in inom sex månader.

(3) Genom ett e-postmeddelande av den 24 mars 2011 (5) mottog övervakningsmyndigheten en synpunkt från berörda parter, som vidarebefordrades till de isländska myndigheterna den 25 maj 2011. De isländska myndigheterna reagerade inte på denna synpunkt.

(4) Genom en skrivelse av den 31 mars 2011 lämnade de isländska myndigheterna in en omstruktureringsplan för Íslandsbanki. Efter förvärvet av Byr i november 2011 lämnade de isländska myndigheterna in en ny omstruktureringsplan för Íslandsbanki den 22 februari 2012. (6)

(5) Den 11 juli 2011 och den 13 februari 2012 begärde övervakningsmyndigheten information om omstruktureringsplanen. De isländska myndigheterna svarade den 17 oktober 2011 och den 13 mars 2012. De slutliga versionerna av åtagandena lämnades in den 16 maj 2012 och den 6 juni 2012. (7)

(6) Dessutom höll övervakningsmyndighetens företrädare möten med de isländska myndigheterna den 7 juni 2011 och den 27–28 februari 2012.

2. BAKGRUND

(7) I detta avsnitt beskrivs händelser, sakförhållanden samt ekonomisk, politisk och rättslig utveckling som rör kollapsen och återuppbyggnaden av Islands finansiella system från oktober 2008 och fram till i dag. Beskrivningen omfattar information som bedöms vara nödvändig för att sätta in bedömningen av stödåtgärderna i sitt sammanhang. Till att börja med ges en kronologisk översikt över kollapsen i Glitnir.

2.1 Kollapsen i Glitnir Bank

(8) I september 2008 började ett antal stora globala finansinstitut uppleva allvarliga svårigheter. I samband med oron på de globala finansmarknaderna och efter Lehman Brothers kollaps i september 2008 upplevde Islands tre största affärsbanker, som hade växt enormt under de föregående åren, svårigheter med att refinansiera sin kortfristiga skuld och ett massuttag av insättningar. Lehman Brothers ansökte om konkursskydd den 15 september. Samma dag tillkännagavs att Bank of America skulle ta över Merrill Lynch.

(9) På annat håll var Lloyds TSB tvungen att ta över en av Förenade kungarikets största banker, HBOS. Samtidigt hade Glitnir stora svårigheter att finansiera sin verksamhet. En obligationsemission fick ställas in på grund av bristande intresse, en försäljning av tillgångar slutfördes inte och en tysk bank nekade Glitnir två lån till ett beräknat värde av 150 miljoner euro. Förhållandena på marknaden försämrades dessutom avsevärt efter Lehman Brothers kollaps.

(10) Den 24 september 2008 underrättade Glitnirs styrelseordförande Islands centralbank om att banken, som en följd av lån som skulle återbetalas i oktober, hade ett akut underskott på 600 miljoner euro. Den 29 september meddelade den isländska regeringen att staten skulle skjuta till 600 miljoner euro i Glitnir i utbyte mot 75 % av aktieinnehavet. Att 600 miljoner euro var nästan en fjärdedel av Islands valutareserver och att Glitnir redan under längre tid hade haft refinansieringsproblem och enligt offentliga uppgifter var tvungen att betala tillbaka skulder på uppskattningsvis 1,4 miljarder euro under de kommande sex månaderna tydde dock på att förslaget inte var trovärdigt (8). Värdet på Glitnirs emitterade aktier rasade på en enda dag från över 200 miljarder isländska kronor till 26 miljarder isländska kronor.

(11) De isländska bankerna upplevde ett massuttag av insättningar både utomlands och på Island. De inhemska uttagen var en sådan omfattning att de isländska bankerna och Islands centralbank i ett skede nästan fick slut på kontanter. Den 30 september 2008 sänkte kreditvärderingsinstitutet Moody's Glitnirs kreditbetyg, vilket gjorde att banken blev tvungen att återbetala ytterligare lån. Dessutom begärdes tilläggssäkerheter på över en miljard euro. Den 7 oktober 2008 fick Glitnir vända sig till den isländska finansinspektionen (FME) med en begäran om att den skulle ta över banken (9).

2.2 Den finansiella krisen och huvudorsakerna till de isländska bankernas krasch

(12) I sin anmälan av stödet till nya Glitnir Bank (senare Íslandsbanki) förklarade de isländska myndigheterna att orsakerna till kollapsen i den isländska banksektorn och myndigheternas ingripande ingående hade beskrivits i en rapport från en särskild utredningskommission som tillsattes av det isländska alltinget (10), vars uppdrag var att utreda och analysera orsakerna till de tre största bankernas kollaps. I det följande sammanfattas kommissionens slutsatser om de orsaker till kraschen som är mest relevanta för Glitnir Bank. Informationen hämtas från kapitel 2 (sammanfattning) och 21 (om orsakerna till de isländska bankernas kollaps – ansvar, misstag och försumlighet) i rapporten.

(13) Den globala likviditetsminskningen på finansmarknaderna från 2007 och framåt ledde i slutänden till kollaps för de tre största isländska bankerna, vars verksamhet hade blivit alltmer beroende av finansiering på de internationella marknaderna. Orsakerna till den isländska bankkraschen var dock flera och invecklade. Kommissionen utredde orsakerna till att de största bankerna hade kollapsat. De flesta slutsatserna avser samtliga tre banker och många av slutsatserna är sammankopplade. I det följande sammanfattas i korthet orsakerna till bankkraschen.

Överdriven och ohållbar expansion

(14) Utredningskommissionen drog slutsatsen att bankernas balansräkningar och utlåningsportföljer under åren närmast före kollapsen hade blivit större än deras egen verksamhets- och ledningskapacitet. De tre bankernas kombinerade tillgångar ökade exponentiellt från 1,4 biljoner isländska kronor (11) 2003 till 14,4 biljoner isländska kronor i slutet av andra kvartalet 2008. De tre bankernas expansion byggde i hög grad på utlåning till utländska parter, något som ökade betydligt under 2007 (12) och mest markant efter att den internationella likviditetskrisen hade inletts. Därför drog kommissionen slutsatsen att lån till företag som hade nekats kredit på andra håll stod för en stor del av utlåningsökningen. I rapporten drogs även slutsatsen att den till sin natur riskablare investment banking hade blivit ett allt viktigare inslag i bankernas verksamhet och att expansionen hade bidragit till problemen.

Minskningen av likviditeten på de internationella marknaderna

(15) En stor del av bankernas expansion gynnades av att de hade tillträde till de internationella finansmarknaderna, att de kunde dra fördel av goda kreditbetyg och att de hade tillträde till EU:s marknader genom EES-avtalet. År 2005 lånade de isländska bankerna 14 miljarder euro på de utländska marknaderna för räntebärande värdepapper på relativt fördelaktiga villkor. När tillträdet till de europeiska marknaderna för räntebärande värdepapper begränsades finansierade bankerna sin verksamhet på de amerikanska marknaderna, med isländska skuldförbindelser i kreditkorgar av typen CDO (Collateralised Debt Obligations). Före kollapsen blev bankerna alltmer beroende av kortfristiga lån, vilket ledde till stora och, enligt utredningskommissionen, förutsebara refinansieringsrisker.

Bankägarnas belåning

(16) I alla de största isländska bankerna hörde huvudägarna även till de största gäldenärerna (13). Glitnir beviljade frikostiga lån till de stora aktieägarna i Baugur Group och närstående parter, särskilt FL Group. Efter att Baugur och FL Group avsevärt hade ökat sina aktieinnehav i banken tillsattes på våren 2007 en ny styrelse i Glitnir. Under senare delen av 2007 och början av 2008 fördubblades nästan lånen till Baugur och närstående till Baugur. Utlåningen till denna koncern uppgick som mest till 80 % av bankens eget kapital (14). Utlåningen till de stora aktieägarna ökade trots att Glitnir började få likviditets- och refinansieringsproblem. Enligt utredningskommissionen kunde vissa aktieägare onormalt lätt få lån från bankerna i egenskap av ägare. Utredningskommissionen drog även slutsatsen att mycket tydde på att Baugur och FL Group på otillbörligt sätt hade försökt påverka bankens ledning, och att gränsen mellan de största aktieägarnas intressen och bankens intressen hade blivit otydlig. Tonvikten på de stora aktieägarna var därför till nackdel för övriga aktieägare och fordringsägare. Vid bankens kollaps var dess utestående lån till Baugur Group och närstående bolag ungefär två miljarder euro, det vill säga ungefär 70 % av bankens eget kapital. Utredningskommissionen ifrågasatte även förvaltningen av penningmarknadsfonderna i bankernas dotterbolag, eftersom de investerade stort i värdepapper knutna till bankernas ägare. Glitnir Funds, ett dotterbolag till Glitnir, lånade ut ungefär 300 miljoner euro till Baugur och FL Group genom att investera 20 % av sitt totala kapital i deras värdepapper.

Riskkoncentration

(17) Problemet med onormal exponering mot de största aktieägarna har ett samband med utredningskommissionens slutsats att bankernas tillgångsportföljer var otillräckligt diversifierade. Kommissionen ansåg att EU:s bestämmelser om exponering hade tolkats för snävt, särskilt i förhållande till aktieägarna, och att bankerna hade försökt kringgå reglerna.

Svagt eget kapital

(18) Glitnirs och de två andra stora isländska bankernas kapitaltäckningskvot rapporterades visserligen alltid vara något högre än det lagstadgade minimibeloppet, men utredningskommissionen drog slutsatsen att kapitaltäckningskvoterna inte avspeglade bankernas verkliga finansiella styrka. Orsaken var att primära säkerheter och terminsavtal knutna till bankernas egna aktier ökade aktiernas riskexponering. Aktiekapital som finansierades av företagen själva, vilket utredningskommissionen kallade ”svagt eget kapital” (15), stod för mer än 25 % av bankernas kapitalbaser (eller över 50 % vid bedömning i förhållande till kapitalets huvudkomponent, dvs. aktieägarnas andelar minus immateriella tillgångar). Dessutom tillkom problem på grund av den risk som bankerna var exponerade för genom att de ägde varandras aktier. Bankernas direktfinansiering av sina egna aktier samt korsfinansiering av de andra två bankernas aktier uppgick i mitten av 2008 till ungefär 400 miljarder isländska kronor, dvs. ungefär 70 % av kapitalets huvudkomponent. Enligt utredningskommissionen var finansieringen av aktieägarnas andelar genom lån från systemet självt av en sådan omfattning att systemets stabilitet hotades. Bankerna höll en stor del av sina egna aktier som säkerhet för utlåningen. När aktiekurserna sedan sjönk försämrades kvaliteten på deras låneportföljer. Detta påverkade bankernas resultat och tvingade ytterligare ned aktiekurserna. Som motåtgärd försökte bankerna (antog utredningskommissionen med utgångspunkt i tillgänglig information) skapa en konstlad efterfrågan på sina egna aktier.

Bankernas storlek

(19) År 2001 motsvarade de sammanlagda balansräkningarna för de tre stora bankerna endast drygt ett år av Islands bruttonationalprodukt (BNP). I slutet av 2007 hade bankerna blivit internationella och deras tillgångar var nio gånger större än Islands BNP. Utredningskommissionen konstaterar i sin rapport att experter 2006 menade att banksystemet hade blivit för stort för kapaciteten hos Islands centralbank och att de betvivlade att centralbanken skulle kunna fylla sin funktion som långivare i sista hand. I slutet av 2007 var Islands kortfristiga skulder (som huvudsakligen hade uppstått genom finansieringen av bankerna) 15 gånger större än valutareserverna. De utländska insättningarna i de tre bankerna var dessutom åtta gånger större än valutareserverna. Insättarnas och investerarnas garantifond hade minimala resurser i jämförelse med de bankinsättningar som den skulle garantera. Utredningskommissionen drar slutsatsen att dessa faktorer gjorde Island känsligt för en bankrusning.

Bankernas plötsliga expansion i förhållande till reglerings- och finanssystemen

(20) Utredningskommissionen drog slutsatsen att de behöriga tillsynsmyndigheterna på Island, i avsaknad av en långivare i sista hand med tillräckliga resurser, saknade den nödvändiga trovärdigheten. I rapporten dras slutsatsen att FME och Islands centralbank saknade den sakkunskap och erfarenhet som krävdes för att reglera bankerna i en svår ekonomisk situation, men att de kunde ha vidtagit åtgärder för att minska bankernas riskexponering. FME expanderade exempelvis inte i samma takt som bankerna och tillsynsmyndighetens praxis höll inte jämna steg med den snabba utvecklingen i bankernas verksamhet. I rapporten kritiseras även regeringen. Slutsatsen är att myndigheterna borde ha ingripit för att minska bankernas potentiella inverkan på ekonomin genom att minska deras storlek eller kräva att en eller flera banker flyttade huvudkontoret utomlands (16).

Den isländska ekonomins obalans och överexpansion som helhet

(21) I rapporten hänvisar utredningskommissionen till händelser knutna till ekonomin som helhet som också påverkade bankernas snabba expansion och bidrog till obalansen i storlek och inflytande mellan finanstjänstesektorn och resten av ekonomin. Rapportens slutsats är att regeringens politik (särskilt finanspolitik) sannolikt bidrog till överexpansionen och obalansen och att centralbankens monetära politik inte var tillräckligt restriktiv. Att lätta på den isländska bostadsfinansieringsfondens regler för utlåning (17) var enligt rapporten ett av de största misstagen inom penning- och finansförvaltningen under den period som föregick bankernas kollaps. I rapporten kritiseras även den lätthet med vilken bankerna kunde låna av Islands centralbank. Centralbankens kortfristiga lån mot säkerhet ökade från 30 miljarder isländska kronor på hösten 2005 till 500 miljarder isländska kronor i början av oktober 2008.

Den isländska kronan, externa obalanser och kreditsvappsspreadar

(22) I rapporten konstateras att värdet på den isländska kronan var ohållbart högt 2006, att det isländska underskottet i bytesbalansen var över 16 % av BNP och att skulderna i utländsk valuta minus tillgångar närmade sig totala årliga BNP. Förutsättningarna för en finanskris var förhanden. I slutet av 2007 skrevs kronan ned och kreditsvappsspreadarna för Island och bankerna steg exponentiellt.

2.3 Åtgärder för att återuppbygga banksektorn

(23) Efter de tre största affärsbankernas kollaps i oktober 2008 (inklusive Glitnirs kollaps) stod de isländska myndigheterna inför en ny utmaning: att trygga den fortsatta bankverksamheten på Island (18). Den isländska regeringens strategi återfinns i huvudsak i den krislag (19), som det isländska alltinget antog den 6 oktober 2008. Genom denna lag gavs FME extraordinära befogenheter att ta kontrollen över finansiella företag och fritt förfoga över deras tillgångar och skulder. Finansministern bemyndigades att för finansministeriets räkning betala ut medel för att etablera nya finansiella företag. Vid konkursförfaranden för finansiella företag skulle insättningar prioriteras framför andra fordringar. Regeringen förklarade att insättningarna i landets egna affärs- och sparbanker samt deras filialer på Island skulle vara fullständigt skyddade.

(24) De politiska prioriteringarna var till en början att trygga den grundläggande funktionen hos landets egna bank-, betalnings- och avräkningssystem. De första veckorna efter kraschen utarbetade den isländska regeringen även ett ekonomiskt program i samarbete med Internationella valutafonden (IMF). Den 20 november 2008 godkändes Islands begäran om ett tvåårigt stand-by-avtal från fonden, vilket omfattade ett lån på 2,1 miljarder amerikanska dollar från IMF för att stärka Islands valutareserver. Ytterligare lån på upp till tre miljarder dollar togs upp från andra nordiska länder och vissa andra handelspartner. Av lånet från IMF ställdes 827 miljoner dollar till omedelbart förfogande, medan det resterande beloppet betalades ut i åtta lika stora delbetalningar efter kvartalsöversyner av programmet.

(25) IMF-programmet var ett brett upplagt stabiliseringsprogram inriktat på tre huvudmål. För det första, att stabilisera och återupprätta förtroendet för den isländska kronan för att begränsa krisens negativa effekter på ekonomin. Åtgärderna omfattade kapitalkontroller för att stoppa kapitalflykten. För det andra omfattade programmet en övergripande strategi för omstrukturering av bankerna, som i sista hand var inriktad på att återuppbygga ett fungerande finansiellt system på Island och trygga landets internationella finansiella förbindelser. Underordnade mål var att säkerställa korrekt värdering av bankernas tillgångar, maximera återvinningen av tillgångar och stärka tillsynen. För det tredje var programmet inriktat på att skapa hållbara offentliga finanser genom att se till att de konkursdrabbade bankernas förluster belastade samhället så lite som möjligt och genom ett program för budgetkonsolidering på medellång sikt.

(26) De isländska myndigheterna har betonat att deras politiska alternativ var begränsade på grund av de exceptionella omständigheterna, nämligen banksystemets storlek i förhållande till statens finansiella kapacitet. Lösningarna skilde sig därför på många punkter från de åtgärder som vidtogs av andra stater vars finansiella stabilitet var hotad.

(27) Med utgångspunkt i krislagen delades de tre stora affärsbankerna Glitnir Bank, Landsbanki Íslands och Kaupthing Bank upp i ”gamla” och ”nya” banker. Finansministeriet grundade tre aktiebolag som skulle ta över de gamla bankernas inhemska verksamhet och tillsatte styrelser i bolagen. FME tog över kontrollen i de gamla bankerna och förde i huvudsak över deras inhemska tillgångar och skulder (insättningar) till de nya bankerna, som förde vidare bankverksamheten på Island, medan de gamla bankerna sattes under tillsyn av sina respektive likvidationskommittéer. (20) Utländska tillgångar och skulder stannade i huvudsak kvar i de gamla bankerna, som senare genomgick likvidationsförfaranden. All deras utländska verksamhet avvecklades. (21)

(28) I de preliminära ingående balansräkningarna för de tre nya bankerna från den 14 november 2008 beräknade man att bankernas kombinerade totala tillgångar skulle uppgå till 2 886 miljarder isländska kronor, med eget kapital från staten på 385 miljarder isländska kronor. Det totala beräknade värdet på obligationerna som de nya bankerna skulle ge de gamla bankerna som betalning för värdet av överförda tillgångar minus skulder var 1 153 miljarder isländska kronor. FME gav Deloitte LLP i uppdrag att bedöma värdet av de överförda tillgångarna och skulderna. Det visade sig då att den oberoende bedömningen inte skulle resultera i fasta värden för överförda nettotillgångar, utan värderingar inom vissa intervall. Det visade sig även att bankernas fordringsägare inte var nöjda med värderingen, eftersom de ansåg att den inte var opartisk. De klagade därför på att deras intressen inte kunde tillvaratas. Dessa komplikationer ledde till att strategin ändrades för regleringen av kontona mellan de gamla och nya bankerna. I stället för att använda värderingar från en oberoende expert skulle parterna genom förhandlingar försöka enas om värdet på de överförda nettotillgångarna.

(29) Det stod klart att det skulle bli svårt för parterna att enas om värderingarna, eftersom dessa uppenbarligen byggde på flera antaganden som parterna sannolikt skulle ha svårt att komma överens om. Staten ville uppnå enighet om basvärderingar som skulle ge en stabil grund för den inledande kapitaliseringen av de nya bankerna. Prisutveckling på tillgångar utöver basvärderingen skulle kunna tillräknas fordringsägarna i form av ansvarsförbindelser eller värdeökningar på bankernas aktiekapital, eftersom det under förhandlingarna hade framkommit att likvidationskommittéerna för Glitnir och Kaupthing och en majoritet av fordringsägarna skulle kunna vara intresserade av innehav i de nya bankerna, vilket skulle göra det möjligt för dem att dra fördel av möjliga värdeökningar på de överförda tillgångarna.

(30) Den fullständiga kapitaliseringen av de tre nya bankerna och grunden för överenskommelser med de gamla bankernas fordringsägare tillkännagavs den 20 juli 2009. Staten ingick i egenskap av ensam ägare till de tre nya bankerna informella avtal med likvidationskommittéerna för de gamla bankerna om hur överföringen av nettotillgångar till de nya bankerna skulle kompenseras och betalas. I fråga om två av de nya bankerna, Íslandsbanki och nya Kaupthing (senare kallad Arion Bank), omfattade avtalen villkorliga överenskommelser om att de gamla bankerna skulle teckna en aktiemajoritet i de nya bankerna.

(31) Med utgångspunkt i dessa preliminära avtal beslutade likvidationskommittéerna för de gamla bankerna i oktober 2009 (Glitnir) och i december 2009 (Kaupthing Bank och Landsbanki Islands) att utnyttja de framförhandlade optionerna och teckna aktier i de nya bankerna. Den 18 december 2009 tillkännagav staten att bankrekonstruktionen hade avslutats. De isländska myndigheterna och de nya bankerna, å ena sidan, och likvidationskommittéerna för Glitnir Bank, Landsbanki Íslands och Kaupthing Bank för fordringsägarnas räkning, å den andra, hade nått en uppgörelse om de tillgångar som hade överförts från de gamla bankerna till de nya. De nya bankerna var därmed fullständigt finansierade.

(32) Det visade sig att statens bidrag till de nya bankernas kapital avsevärt hade minskat, från 385 miljarder isländska kronor enligt den ursprungliga planen till 135 miljarder isländska kronor i form av aktiekapital och, för två av de tre bankerna, Íslandsbanki och Arion Bank, ungefär 55 miljarder isländska kronor i supplementärkapital i form av efterställda lån, vilket totalt blev 190 miljarder isländska kronor. Dessutom försåg staten Íslandsbanki och Arion Bank med vissa likviditetsfaciliteter. De gamla bankerna bidrog totalt med ungefär 156 miljarder isländska kronor i aktiekapital till de nya bankerna. Den totala kapitaliseringen av de nya bankerna uppgick därmed till ungefär 346 miljarder isländska kronor. I stället för att behålla helägarskapet för de tre bankerna innebar avtalen att statens innehav minskades till ungefär 5 % i Íslandsbanki, 13 % i Arion Bank och 81 % i Landsbankinn.

(33) Genom att de gamla bankernas fordringsägare tog över två av de tre nya bankerna löste man viktiga problem med återuppbyggnaden av den finansiella sektorn och gav de nya bankerna en stabilare kapitalbas, men flera svagheter behövde fortfarande åtgärdas. Sedan hösten 2009 har bankerna mestadels fokuserat på interna problem, på att bestämma en övergripande strategi för verksamheten och särskilt på att omstrukturera sina låneportföljer, som utgör den största riskfaktorn för deras verksamhet och långsiktiga lönsamhet. Av flera skäl har omstruktureringen varit komplicerad. Bland annat avgjorde högsta domstolen att lån som hade beviljats i isländska kronor men indexerats till utländska valutor är olagliga. I den mån dessa frågor rör omstruktureringen av Íslandsbanki tas de upp mer i detalj nedan.

Makroekonomiska förhållanden

(34) Banksystemets kollaps i oktober 2008 följdes av stor ekonomisk turbulens. Svårigheterna i Islands finansiella system gick hand i hand med ett sammanbrott av förtroendet för landets valuta. Den isländska kronan skrevs drastiskt ned under första kvartalet 2008 och på nytt under hösten, före och efter de tre affärsbankernas krasch. Trots de kapitalkontroller som infördes på hösten 2008 rådde stark valutavolatilitet under hela 2009. (22) Denna oro ledde till en allvarlig konjunkturnedgång i Islands ekonomi. BNP minskade med 6,8 % 2009 och med 4 % 2010.

(35) Andra effekter av den ekonomiska krisen var en plötslig ökning av arbetslösheten från 1,6 % 2008 till 8 % 2009, inflationsökning och reallönesänkning. Dessutom skedde en kraftig ökning av företagens och hushållens skuldsättning och av andelen nödlidande lån i bankernas låneportföljer. Samtidigt tog de nya bankerna över många företag i finansiellt nödläge. De höga finanspolitiska kostnaderna för omstruktureringen av banksystemet ledde till en skarp ökning av budgetunderskottet och en plötslig ökning av skuldsättningen i den offentliga sektorn.

(36) Efter den djupa lågkonjunkturen pekar preliminära uppgifter från den isländska statistikmyndigheten på att en vändning har skett under andra halvåret 2011 och för hela året uppvisas en tillväxt i BNP på 3,1 % jämfört med föregående år.

(37) Den ekonomiska tillväxten 2011 berodde främst på ökad inhemsk efterfrågan, särskilt 4 % ökning av de privata hushållens konsumtion. Denna utveckling gynnades av löneökningar och förbättringar av de sociala förmånerna samt av vissa politiska initiativ som skulle lindra hushållens skuldbörda, bland annat en tillfällig räntesubvention, frysta återbetalningar av lån och tidig utbetalning av privat pensionssparande. Preliminära uppgifter för 2011 tyder även på en långsam ökning av investeringarna, dock från en ytterst låg nivå (23). Den offentliga konsumtionen har varit fortsatt låg under de tre senaste åren.

(38) De allmänna makroekonomiska uppgifterna döljer större sektorsvisa skillnader. Utöver kollapsen i den finansiella sektorn har det skett en stor nedgång inom byggindustrin och många andra inhemska tillverknings- och tjänsteverksamheter. Däremot har det skett en tillväxt i vissa exportsektorer. På grund av den isländska kronans låga växelkurs och de relativt stabila priserna i utländsk valuta på både marin- och aluminiumprodukter steg exportintäkterna efter att den ekonomiska krisen inleddes, även med avseende på turism och annan tjänsteexport. Samtidigt minskade importen drastiskt, vilket tillfälligt vände handelsbalansen (24) till ett överskott på ungefär 10 % av BNP 2010. Genom den ökande inhemska efterfrågan 2011 har dock importen ökat igen, vilket sammantaget har lett till ett minskat handelsöverskott på 8,2 % av BNP.

(39) I sin prognos för 2012–2017 räknar den isländska statistikmyndigheten med att den gradvisa ekonomiska återhämtningen kommer att fortsätta med en tillväxt på 2,6 % under 2012. En liknande tillväxttakt förväntas under hela prognosperioden. Prognosen påverkas dock av flera osäkerhetsfaktorer. De planerade storskaliga industriinvesteringarna kan ytterligare försenas. Islands betalningsbalans skulle påverkas negativt av en fortsatt lågkonjunktur i de viktigaste handelsländerna, vilket medför lägre tillväxttakt på Island. Om hushållens och företagens skuldbörda inte minskas som beräknat hämmas dessutom den inhemska efterfrågan och ekonomins tillväxtutsikter. Tillväxten kan även hotas av fortsatt instabila priser på grund av valutavolatilitet i samband med att kapitalkontrollerna slopas.

2.4 Finansiell tillsyn och förbättrat regelverk

(40) Efter FME:s inledande arbete med att grunda de nya bankerna och bedöma värdet på nettotillgångarna som fördes över från de gamla bankerna genomförde FME på våren 2009 en granskning av de nya bankerna och deras verksamhetsplaner, finansiella styrka och kapitalkrav inom ramen för ett så kallat sign-off-projekt. Projektet genomfördes med stöd av den internationella managementkonsultfirman Oliver Wyman.

(41) Efter att detta arbete hade avslutats beviljade FME bankerna verksamhetstillstånd på olika villkor. Med tanke på tillgångsportföljernas kvalitet och den förväntade ekonomiska osäkerheten ansågs det vara nödvändigt att ställa högre kapitalkrav på de tre bankerna än de lagstadgade minimikraven. FME fastställde därför 16 % som minsta kapitaltäckningskvot för de tre bankerna, därav minst 12 % i primärkapitalkvot. Kraven skulle gälla i minst tre år, såvida de inte omprövades av FME. Även likviditetsvillkoren specificerades: kravet var att tillgängliga likvida medel alltid skulle uppgå till minst 20 % av insättningarna och att kontanter eller motsvarigheter till kontanter skulle uppgå till minst 5 % av insättningarna. Dessutom ställdes krav på andra områden, exempelvis avseende omstrukturering av låneportföljer, riskbedömning, företagsstyrning och ägande. FME införde liknande kapitalkrav för andra finansiella företag.

(42) Inom ramen för det ekonomiska stabiliseringsprogram som utarbetades i samarbete med IMF granskades regleringen av finansiella tjänster och tillsynen för att stärka skyddet mot framtida finanskriser. Regeringen bjöd in Kaarlo Jännäri, finska finansinspektionens före detta generaldirektör, för att bedöma den befintliga regleringen och tillsynen. Jännäri föreslog bland annat att ett nationellt kreditregister skulle inrättas vid FME för att minska kreditriskerna i systemet. I sin rapport föreslog han även att man skulle införa strängare regler och rutiner för stora exponeringar och utlåning samt att man skulle utföra fler inspektioner på plats för att konstatera riktigheten i den externa tillsynen och rapporterna, särskilt när det gäller kreditrisk, likviditetsrisk och valutarisk. Även en översyn och förbättring av systemet för garanti av insättningar rekommenderades, som nära skulle följa utvecklingen i EU.

(43) Regeringen lade därefter fram ett lagförslag för alltinget, som bland annat byggde på Jännäris förslag samt ändringar av EES-lagstiftningen om finansiell verksamhet från 2009 och framåt. Förslaget antogs och trädde i kraft den 1 juli 2010 i form av lag nr 75/2010. Genom den nya lagen infördes omfattande ändringar i lagen om finansiella företag. Flera andra ändringar infördes senare i lagen om finansiella företag samt i regleringen och tillsynen av finansiella tjänster. Dessa ändringar beskrivs närmare i bilagan.

2.5 De största kommande utmaningarna (25)

(44) Trots stora framsteg i återuppbyggnaden av den finansiella sektorn brottas Island fortfarande med följderna av finans- och valutakrisen hösten 2008. Finanskrisen har blottat svaga punkter och brister i det finansiella systemet, vilka måste åtgärdas om allmänhetens förtroende ska kunna återupprättas. Det verkar stå klart att Island – liksom många andra länder som har drabbats hårt av finanskrisen – står inför flera utmaningar när det gäller att anpassa regelverket och förutsättningarna för de finansiella tjänsterna så att grunden läggs för ett lönsamt och effektivt finansiellt system i framtiden och risken för nya systemchocker minskas så mycket som möjligt.

(45) De närmaste utmaningarna för Islands finansiella företag beror på att bankerna fungerar i en skyddad miljö med kapitalkontroller och en allmän insättningsgaranti. Bankerna måste förbereda sig på de mer exponerade villkor som inträder när kapitalkontrollerna slopas och insättningsgarantierna återgår till ordningen i relevanta EU- eller EES-direktiv (26). De isländska myndigheterna har betonat att nya regler i detta hänseende måste införas med största försiktighet.

(46) En annan stor utmaning är behovet av att ytterligare anpassa regelverket för att främja ett stabilt och effektivt finansiellt system som även överensstämmer med utvecklingen inom EES och internationell rätt (27).

2.6 Konkurrenssituationen inom Islands finanssektor

(47) Enligt den senaste informationen från de isländska myndigheterna (28) har konkurrensen på finansmarknaden förändrats radikalt sedan bankkollapsen. Antalet finansiella företag har minskat. Flera sparbanker, affärsbanker och specialiserade långivare håller antingen på att avvecklas eller har slagits samman med andra företag (29). Antalet finansiella företag minskar fortfarande, senast genom sammanslagningarna av Landsbankinn och SpKef i mars 2011, av Íslandsbanki och Byr i december 2011 och sammanslagningen av Landsbankinn och Svarfdaelir Savings Bank, som godkändes av övervakningsmyndigheten den 20 juni 2012 genom beslut nr 226/12/KOL. Genom det minskade antalet finansiella företag och genom att större banker tar över insättningar från banker som lägger ned verksamheten har koncentrationen på den inhemska marknaden ökat. De nya bankernas sammantagna närvaro på EES finansmarknader är å andra sidan mycket mindre än föregångarnas, eftersom den internationella bankverksamheten har upphört.

(48) Den inhemska marknaden har dessutom krympt betydligt, eftersom vissa undermarknader har försvunnit eller minskat i omfattning. Att aktiemarknaden nästan har försvunnit och kapitalkontroller har införts har minskat verksamheten på aktie- och valutamarknaderna och lett till begränsade investeringsmöjligheter. Efterfrågan på kredit är låg, eftersom investeringarna i ekonomin är rekordlåga och hushållen och företagen i allmänhet är högbelånade. Sedan kollapsen har företagen fokuserat på interna problem samt på att omstrukturera sina låneportföljer och vissa av sina stora företagskunder.

(49) Före finanskrisen stod sparbankerna tillsammans för en marknadsandel på ungefär 20 – 25 % av insättningarna. Denna andel har nu krympt till ungefär 2–4 %. De marknadsandelar som de sparbanker och affärsbanker som lämnar marknaden har förlorat har tagits över av de tre stora affärsbankerna Arion Bank, Íslandsbanki och Landsbanki. Tillsammans står de tre stora bankerna nu för ungefär 90–95 % av marknaden i stället för tidigare 60–75 %. Landsbankinns marknadsandel är marginellt störst. Utöver de tio regionala sparbankerna, som för närvarande står för ungefär 2–4 % av marknaden, är den enda ytterligare marknadsaktören den omstrukturerade MP Bank (30), vars marknadsandel är ungefär 1–5 %.

(50) Den isländska finansmarknaden är därmed klart oligopolistisk. De tre största bolagen skulle tillsammans kunna uppnå en dominerande ställning på marknaden. Enligt den isländska konkurrensmyndigheten, som övervakningsmyndigheten hade rådfrågat om konkurrenssituationen på Island och om möjliga åtgärder, finns betydande hinder för inträde på den isländska bankmarknaden, vilket påverkar konkurrensen negativt. Det kan även vara svårt för kunderna att byta bank. De isländska myndigheterna har dessutom medgett att valutariskerna knutna till Islands lilla och icke handlade valuta, den isländska kronan, ytterligare har begränsat konkurrensen och avskräckt utländska banker och företag från att gå in på den isländska marknaden.

(51) Den isländska konkurrensmyndigheten har på senare tid inriktat sig på en specifik fråga som rör it-infrastrukturen för bankernas verksamhet och deras samarbete i detta avseende, vilket står i samband med finansinstitutens gemensamt ägda it-tjänstleverantör Reiknistofa bankanna (de isländska bankernas datacentral, nedan kallad RB). Denna fråga är relevant för bedömningen av omstruktureringsstödet och var en av de frågor som övervakningsmyndigheten diskuterade med de isländska myndigheterna och bankerna.

(52) RB ägs gemensamt av de tre stora isländska bankerna, två sparbanker, den isländska sparbanksföreningen och de tre viktigaste betalkortsföretagen på Island. Landsbankinn äger 36,84 % av aktierna i RB, Íslandsbanki äger 29,48 % och Arion Bank 18,7 %. Tillsammans äger därmed de tre affärsbankerna 85,02 % av aktierna i RB. RB:s kunder är ägarna, Islands centralbank och andra finansinstitut samt andra företag av allmänt intresse. Bankerna har ett omfattande samarbete på området, eftersom RB har byggt upp systemet för clearing och avräkning på Island. Det erbjuder även ett antal centrala banklösningar som gemensamt används av en majoritet av de isländska bankerna. RB driver dessutom ett system för e-fakturering och e-betalning för företag och privatkunder.

(53) Enligt den isländska konkurrensmyndigheten har kollapsen 2008 gjort de mindre bankerna och sparbankerna särskilt sårbara. För mindre finansiella företag var de nödvändiga it-tjänsterna av central betydelse, eftersom de kan betraktas som ett av hindren för inträde för nya marknadsaktörer. RB har i stor utsträckning levererat plattformen för it-tjänster till de större finansiella företagen, medan Teris har levererat den till sparbankerna och de mindre marknadsaktörerna. Genom att många mindre finansiella företag under senare år har upphört med verksamheten har Teris förlorat en stor del av sina inkomster, vilket ledde till att vissa av dess it-lösningar i januari 2012 såldes till RB. Enligt RB och Teris var ett syfte med transaktionen att även fortsättningsvis garantera tillgången på it-tjänster för mindre finansiella företag.

(54) Den isländska konkurrensmyndigheten har utrett två ärenden som rör RB. För det första om bankernas och andra finansiella företags samägande och samarbete i RB ska betraktas som en överträdelse av förbudet mot begränsande åtgärder enligt artikel 10 i Islands konkurrenslag. För det andra bedömde konkurrensmyndigheten om RB:s köp av Teris huvudtillgångar var förenligt med fusionsbestämmelserna i samma lag. I maj 2012 avslutades dock båda ärendena genom en uppgörelse mellan RB och ägarna, å ena sidan, och konkurrensmyndigheten, å den andra. (31)

(55) Utöver dessa frågor, som direkt rör den isländska finansmarknaden, har den isländska konkurrensmyndigheten särskilt pekat på behovet av att rörelsedrivande företag säljs och omstruktureras utan onödiga dröjsmål. (32) Många rörelsedrivande företag har tagits över av bankerna (som är fordringsägare i dessa företag) på grund av att de kom på obestånd efter den ekonomiska kraschen 2008. Enligt konkurrensmyndigheten kan det leda till en intressekonflikt när bankerna erbjuder finansiella tjänster till företag och samtidigt äger företagen. Enligt konkurrensmyndigheten är bankernas direkta och indirekta ägande (33) det vanligaste och farligaste konkurrensproblemet i finanskrisens efterdyningar, eftersom detta berör nästan alla företag och branscher på Island. Konkurrensmyndigheten anser att en snabbare omstrukturering av företagen skulle öka konkurrensen på finansmarknaden. När bankernas medverkan i omstruktureringen av deras egna företagskunder har varit underkastad anmälningsskyldighet inom ramen för den nationella koncentrationskontrollen har konkurrensmyndigheten i detta hänseende ofta uppställt villkor för bankernas ägande. En övergripande lösning på problemet tycks dock vara svår att nå, eftersom det i huvudsak är knutet till den isländska affärssektorns höga skuldsättningsgrad.

(56) De tre affärsbankerna Arion Bank, Íslandsbanki och Landsbankinn har alla framhållit för övervakningsmyndigheten att inga större förändringar, som skulle kunna ge anledning till oro, har ägt rum i konkurrensförhållandena på den isländska finansmarknaden sedan hösten 2008. Effektiv konkurrens anses råda på marknaden, utan tecken på hemlig samverkan mellan de tre största aktörerna. När den isländska konkurrensmyndigheten granskade konkurrensförhållandena på marknaden hade den förbisett vissa nyckelfaktorer. Utländska banker har under lång tid aktivt konkurrerat och konkurrerar fortfarande med de isländska bankerna på området för finansiella tjänster till de största kunderna, exempelvis företag med exportverksamhet (fiskerier, energiintensiva branscher och så vidare) samt statlig och kommunal verksamhet.

(57) Denna uppfattning strider dock mot de isländska myndigheternas åsikt, som anges i den rapport från ministern för ekonomiska frågor till alltinget som nämndes tidigare, och mot den isländska konkurrensmyndighetens uppfattning. Dessutom har Íslandsbanki, vilket beskrivs närmare i det följande, trots vissa förbehåll när det gäller analysen av konkurrensförhållandena beslutat att göra vissa åtaganden för att begränsa snedvridningen av konkurrensen i samband med de berörda stödåtgärderna. Dessa åtaganden beskrivs i bilagan.

3. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDERNA

3.1 Stödmottagaren

(58) I likhet med de två andra stora isländska affärsbankerna kollapsade Glitnir som sagt 2008. För att trygga den inhemska banksektorns fortsatta existens vidtog de isländska myndigheterna åtgärder för att återupprätta vissa verksamheter i (gamla) Glitnir Bank hf, bland annat grundandet och kapitaliseringen av nya Glitnir Bank hf (numera omdöpt till Íslandsbanki).

3.1.1 Glitnir Bank

(59) Före finanskrisen 2008 var Glitnir Bank den tredje största banken på Island. Strax före kollapsen, i slutet av juni 2008, var dess balansomslutning 3 862 miljarder isländska kronor. Bankens huvudmarknader var Island och Norge, där banken erbjöd en rad finansiella tjänster, bland annat tjänster till företagskunder, investment banking, kapitalmarknadstjänster, portföljförvaltning och tjänster till privatkunder. Glitnir hade även verksamhet i Finland, Sverige, Danmark, Förenade kungariket, Luxemburg, Förenta staterna, Kanada, Kina och Ryssland. Den hade flera dotterbolag, av vilka de viktigaste var Glitnir AB (Sverige), Glitnir Bank Oyi (Finland), Glitnir Bank ASA (Norge), Glitnir Bank Luxembourg SA och Glitnir Asset Management Luxembourg. Bankens internationella expansion byggde på två specialiserade industrisektorer: fisk och skaldjur samt hållbar energi (34). Bankens aktier var noterade på isländska OMX.

3.1.2 Íslandsbanki

(60) Glitnirs efterföljare, Íslandsbanki, är en allmän bank med ett brett utbud av finansiella tjänster för privatpersoner, hushåll, företag och professionella investerare på Island. Den specialiserar sig på två industrisektorer: fisk och skaldjur samt geotermisk energi. Efter sammanslagningen med Byr uppgår bankens tillgångar till ungefär 800 miljarder isländska kronor. Den har ungefär 1 100 anställda och är Islands tredje största bank mätt i totala tillgångar. Bankprodukterna och banktjänsterna delas upp i fyra divisioner: privatkunder, företagskunder, marknader och förmögenhetsförvaltning. Enligt Íslandsbanki är bankens marknadsandel mellan [20] och [40] % på samtliga dessa affärsområden.

3.1.2.1 Privatkunder – Island

(61) Divisionen för privatkunder erbjuder banktjänster till privatpersoner, hushåll samt små och medelstora företag. I divisionen ingår Íslandsbankis nätverk av filialer, bankens avdelning för lån mot säkerhet i tillgångar och ett självständigt dotterbolag, Kreditkort, som är ett ledande kreditkortsföretag på Island.

(62) De senaste tillgängliga uppgifterna visar att Íslandsbankis marknadsandel är [> 30] % på marknaden för privatkunder.

3.1.2.2 Företagskunder – Island

(63) Divisionen för företagskunder erbjuder lån och andra kredittjänster till medelstora och stora företag på Island, vanligen kallade ”de största 300”. Avdelningen för företagslösningar förvaltar och leder även omstruktureringen av stora företag i kris.

(64) De senaste tillgängliga uppgifterna visar att Íslandsbankis marknadsandel är [> 30] % på marknaden för företagskunder.

3.1.2.3 Marknader

(65) Marknadsdivisionen har ett fullständigt tjänsteutbud för finansiering av företag, värdepapper samt valuta- och penningmarknadsprodukter på Island. Divisionen erbjuder även rådgivning om företagsfinansiering inom sektorerna för geotermisk energi och fisk/skaldjur i Förenta staterna.

(66) De senaste tillgängliga uppgifterna visar att Íslandsbankis marknadsandel är [> 5] % av aktiemarknaden (35), [> 20] % av obligationsmarknaden, [> 30] % av valutamarknaden och ungefär [35–45] % av marknaden för företagsfinansiering. (36)

3.1.2.4 Förmögenhetsförvaltning – VÍB

(67) Divisionen för förmögenhetsförvaltning erbjuder kunder av alla storlekar institutionell handel, private banking (stora förmögenheter) och privatinvesteringar (privatkunder) samt tredjepartsfonder. VÍB erbjuder dessutom fondförvaltning och fondadministration genom det självständiga dotterbolaget Íslandssjóðir hf.

(68) Enligt de senaste tillgängliga uppgifterna är Íslandsbankis marknadsandel [> 30] % av företagshandeln och den institutionella handeln, [> 30] % av tjänsterna för privatinvestering, [> 25] % av marknaden för private banking, [> 35] % av marknaden för förvaltning av värdepappersfonder och [> 15] % av marknaden för privata pensionstjänster. (37)

3.2 Jämförelse av den gamla och den nya banken

3.2.1 En jämförelse av Glitnir och Íslandsbanki (2008)

(69) Det finns stora skillnader mellan den nya och den gamla banken, både när det gäller typ av verksamhet och omfattning. Íslandsbanki är i huvudsak en inhemsk bank utan tillstånd till bankverksamhet utomlands, medan Glitnir var en internationell bank med verksamhet i elva länder. Íslandsbanki har fyra affärsområden: affärs-/privatkunder, kapitalförvaltning, företagskunder och investment banking samt finansavdelning och kapitalmarknader. Samtliga är inriktade på den inhemska marknaden. Det som är mest iögonfallande är att Íslandsbankis verksamhet har betydligt mindre omfattning än verksamheten i Glitnir. Den gamla bankens balansomslutning var 3 862 miljarder isländska kronor, medan den nya bankens balansomslutning var 631 miljarder isländska kronor, vilket innebar en minskning med 84 %. En jämförelse av den gamla bankens balansräkning i juni 2008 med den nya bankens ingående balansräkning finns i tabell 1.

(70) Glitnir hade en varierad finansieringsmix och var en stor emittent av obligationer som såldes i hela världen. Íslandsbanki finansieras däremot huvudsakligen genom insättningar. Dessutom har banken sannolikt inte tillgång till liknande finansieringskällor som den gamla banken (åtminstone på kort sikt). Dessa faktorer begränsar den nya bankens expansionsmöjligheter. Jämförelsen av de två bankernas nyckelindikatorer i diagram 1 pekar på betydande skillnader (38): Diagram 1 Íslandsbanki vid grundandet jämförd med Glitnir 2008 (andra kvartalet), utvalda uppgifter

(71) Den nya banken har även mycket färre anställda. Det genomsnittliga antalet heltidsanställda i Glitnir under första halvåret 2008 var 2 174, jämfört med 1 110 för Íslandsbanki (inklusive dotterbolag) under första halvåret 2009, det vill säga en skillnad på 49 %. Uppgifterna under samma perioder för den inhemska verksamheten uppvisar en mindre skillnad: den nya banken hade 242 färre anställda än Glitnir.

3.3 Nationell rättslig grund för stödåtgärderna

— Lag nr 125/2008 om behörighet för statliga utbetalningar till följd av exceptionella förhållanden på finansmarknaden och så vidare, normalt kallad krislagen

(72) Krislagen gav FME befogenhet att ”i extrema fall” ingripa och överta bolagsstämmornas och styrelsernas befogenheter i finansinstituten samt förfoga över deras tillgångar och skulder. FME gavs även befogenhet att tillsätta likvidationskommittéer för övertagna finansiella företag. Kommittéerna hade bolagsstämmans befogenheter. Vid likvidation prioriteras i lagen insättarnas och insättningsgarantisystemens fordringar. Genom lagen bemyndigades även det isländska finansministeriet att grunda nya banker. Krislagen omfattar ändringar av lagen om finansiella företag, nr 161/2002, lagen om officiell tillsyn av finansiell verksamhet, nr 87/1998, lagen om garanti av insättningar och system för ersättning till investerare, nr 98/1999, och bostadslagen, nr 44/1998. — Lagen om statens tilläggsbudget för 2008 (artikel 4) — Lagen om statsbudget för 2009 (artikel 6)

3.4 Stödåtgärder

(73) De isländska myndigheternas ingripande efter kraschen i Glitnir Bank har redan beskrivits och analyserades närmare i beslutet att inleda förfarandet. De huvudsakliga ingripandena kan sammanfattas på följande sätt: FME tog kontrollen över Glitnir den 7 oktober 2008. De inhemska skulderna och (de flesta) inhemska tillgångarna fördes över till nya Glitnir. Den gamla banken/dess fordringsägare skulle kompenseras för överföringen genom summan av skillnaden mellan tillgångarna och skulderna. Eftersom det visade sig svårt och tidskrävande att fastställa denna skillnad sköt staten till en del av startkapitalet och åtog sig att vid behov bidra med ytterligare kapital. Den kapitaliserade sedan banken, innan ett avtal slutligen ingicks mellan staten och den gamla bankens fordringsägare i oktober, vilket ledde till att statens andel i banken minskades från 100 % till 5 %. Enligt övervakningsmyndigheten betecknar detta datum – den 15 oktober 2009 – starten på den femåriga omstruktureringsperioden, som följaktligen varar fram till den 15 oktober 2014.

(74) I följande avsnitt beskrivs endast de av statens åtgärder som är av betydelse för bedömningen enligt artikel 61 i EES-avtalet.

3.4.1 Primärkapital

(75) Staten sköt till primärkapital vid två tillfällen – en gång när nya Glitnir grundades och ytterligare en gång när den fullständigt (och retroaktivt) kapitaliserade banken. Detta följdes av ett avtal med fordringsägarna till den gamla banken, genom vilket staten behöll 5 % andel i banken.

3.4.1.1 Startkapital

(76) Efter att den nya banken Íslandsbanki hade grundats sköt staten till 775 miljoner isländska kronor i kontanter som startkapital och åtog sig dessutom att bidra med upp till 110 miljarder isländska kronor till den nya banken i utbyte mot samtliga aktier. Den första siffran motsvarar det minsta kapital som enligt isländsk lag krävs för att grunda en bank. Den andra siffran beräknades som 10 % av en första bedömning av storleken på bankens totala riskvägda tillgångar. Anslag till detta belopp ingick formellt i statsbudgeten för 2009 som en avsättning av statliga medel för att hantera de extraordinära förhållandena på finansmarknaderna. Denna avsättning av kapital skulle ge en tillräcklig garanti för bankens funktion fram till dess att problemen knutna till dess definitiva rekapitalisering kunde lösas, bland annat storleken på dess ingående balans och värderingen av den kompensation som skulle utgå till den gamla banken för de överförda tillgångarna.

3.4.1.2 Kapitaltillskott och kvarstående andel på 5 % som ett led i överenskommelsen med den gamla bankens fordringsägare

(77) Den 20 juli 2009 ingick den isländska regeringen ett avtal med likvidationskommittén för Glitnir om den inledande kapitaliseringen av Íslandsbanki och grunden för kompensationen till Glitnirs fordringsägare för överföringen av i huvudsak inhemska tillgångar och insättningar från Glitnir (39). Enligt avtalet åtog sig staten den 14 augusti 2009 att förse Íslandsbanki med ytterligare aktiekapital på 64,2 miljarder isländska kronor, vilket gjorde att bankens totala egna kapital blev 65 miljarder isländska kronor. Detta var nödvändigt för att uppfylla FME:s krav på 12 % kapitaltäckningskvot för primärkapital. Avtalet innehöll två möjliga alternativ för betalning av de överförda nettotillgångarna och aktieinnehavet. Antingen skulle Glitnir teckna en aktiemajoritet i Íslandsbanki och betalas för de överförda tillgångarna genom aktier i banken eller, om aktieteckningen inte fullföljdes, skulle statens kapitalisering lämnas kvar och staten även fortsättningsvis stå som ägare till Íslandsbanki. Glitnir hade fram till den 30 september 2009 på sig att välja alternativ. Tidsfristen förlängdes senare till den 15 oktober 2009. Den 15 oktober 2009 meddelades att Glitnirs likvidationskommitté för fordringsägarnas räkning hade beslutat överta 95 % av aktiekapitalet i Íslandsbanki som kompensation för de överförda tillgångarna från den gamla till den nya banken. Staten behöll kvarvarande 5 %.

(78) Som ett led i uppgörelsen enades parterna om att likvidationskommittén (fordringsägarna) skulle ersätta staten för den totala upplupna räntan på dess investering under den period staten ägde banken, vilken uppgick till 8,3 miljarder isländska kronor. Detta motsvarade en avkastning på 12,8 %, årsberäknad till 13,9 %, och slutförde uppgörelsen om de tillgångar som överfördes från Glitnir till Íslandsbanki vid bankkollapsen i oktober 2008.

3.4.2 Tillskott av supplementärkapital

(79) Den 15 oktober 2009 beviljade staten även ett efterställt lån till banken för att förbättra dess kapital- och likviditetsställning, så att den skulle uppfylla FME:s kapitalkrav. Det efterställda lånet är tillgängligt i euro och uppgår till 25 miljarder isländska kronor i supplementärkapital i form av ett instrument som låter Íslandsbanki utfärda efterställda skuldförbindelser utan säkerhet. Skuldförbindelserna har en löptid på tio år från och med den 30 december 2009. Instrumentet har inbyggda incitament till utträde i form av en höjning av räntan efter fem år. Enligt avtalet är årsräntan för de första fem åren 400 punkter över Euribor. (40) För perioden från fem till tio år efter avtalet är årsräntan 500 punkter över Euribor.

(80) Tillsammans med de beskrivna primärkapitalåtgärderna gjorde supplementärkapitalet att Íslandsbanki uppfyllde FME:s krav på 16 % kapitaltäckningskvot den 15 oktober 2009.

3.4.3 Insättningsgaranti

(81) För att uppfylla kraven i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/9/EG av den 3 mars 1997 om system för ersättning till investerare (41) och Europaparlamentets och rådets direktiv 94/19/EG av den 20 maj 1994 om system för garanti av insättningar (42) antog Island lag nr 98/1999 om garanti av insättningar och system för ersättning till investerare. Därigenom inrättades en garantifond för insättare och investerare (TIF), som har finansierats genom årsavgifter från bankerna i förhållande till bankens totala insättningar.

(82) För att vid krisens utbrott ytterligare lugna allmänheten och försäkra den om att insättningarna var säkra gav den isländska regeringen som ett led i räddningsåtgärderna på hösten 2008, enligt de isländska myndigheterna, en extra statlig garanti av insättningarna i inhemska affärs- och sparbanker. Denna garanti ingick inte i lag nr 98/1999 om genomförande av direktiv 94/19/EG om garanti av insättningar och direktiv 97/9/EG om ersättning till investerare.

(83) Den isländska regeringen betonade i ett uttalande av den 6 oktober 2008 att den till fullo garanterade de inhemska insättningarna i alla isländska affärs- och sparbanker samt deras filialer (43). Den nuvarande regeringen upprepade detta uttalande i februari och december 2009. (44) Dessutom hänvisade den isländska regeringen till detta uttalande i en avsiktsförklaring till Internationella valutafonden (vilken offentliggjordes på webbplatserna för ministeriet för ekonomiska frågor och IMF) den 7 april 2010 (något som upprepades i en andra avsiktsförklaring av den 13 september 2010). Enligt skrivelsen (som undertecknades av Islands statsminister, finansminister, minister för ekonomiska frågor och chefen för Islands centralbank) ska insättarna till fullo skyddas. Denna allmänna garanti ska dock gradvis upphävas när den finansiella stabiliteten är säkrad. (45) I avsnittet om statliga garantier i förslaget till budgetlag för 2011 hänvisas i en fotnot dessutom till den isländska regeringens förklaring att insättningarna i isländska banker garanteras av staten. (46)

(84) Detta illustreras ytterligare genom ett uttalande av den nuvarande ministern för ekonomiska frågor och före detta finansministern (2009–2011), Steingrímur Sigfússon, vid en debatt i alltinget nyligen om statens kostnader i samband med att Landsbankinn tog över sparbanken SpKef. Enligt ministern måste man i denna fråga komma ihåg statens förklaring från hösten 2008 om att alla insättningar i sparbankerna och affärsbankerna kommer att vara säkra och skyddade. ”Arbetet sedan dess har i samtliga fall utgått från detta (dvs. förklaringen). Det stämmer tyvärr att det här (dvs. betalningarna på grund av SpKef) kommer att bli en av de största räkningarna som direkt betalas av staten som kostnad för att garantera insättningarna för alla invånare i Suðurnes … och alla kunder till SpKef i Västfjordarna samt de västra och nordvästra regionerna … Ingen förväntar sig väl att insättarna i dessa områden ska behandlas annorlunda, så staten hade inte så stort val i denna fråga”. (47)

(85) Enligt den isländska regeringen ska den extra garantin av insättningarna slopas före det fullständiga avskaffandet av kapitalkontrollerna, något som enligt de isländska myndigheterna för närvarande beräknas ske i slutet av 2013.

3.4.4 Särskild likviditetsfacilitet

(86) Som förutsättning för att fordringsägarna skulle kunna överta aktiekapitalet i den nya banken ingick dessutom den isländska staten ytterligare ett avtal med Íslandsbanki den 11 september 2009. Avtalet skulle träda i kraft om Glitnirs likvidationskommitté bestämde sig för att utnyttja optionen att bli majoritetsägare i banken (48). Enligt avtalet åtar sig finansministeriet att låna ut återköpbara statsobligationer i utbyte mot bestämda tillgångar enligt villkoren i avtalet, upp till ett värde av 25 miljarder isländska kronor.

(87) Likviditetsavtalets huvudvillkor är följande: Högsta lånebelopp: 25 miljarder isländska kronor Period: Fram till september 2012 Ersättning: 3,0 % upp till åtta miljarder isländska kronor; 3,5 % på nästa åtta miljarder; 4,0 % på belopp över 16 miljarder Avgift: Íslandsbanki ska betala 0,5 % av lånebeloppet varje gång nya värdepapper lånas ut Motsäkerhet: Íslandsbanki ska lämna motsäkerhet för lånet av statsobligationer genom finansiella tillgångar i olika former.

(88) Enligt de isländska myndigheterna är denna likviditetsfacilitet nödvändig, eftersom fordringsägarnas beslut att ta över ägandet i Íslandsbanki avsevärt minskade bankens innehav av återköpbara tillgångar och hotade dess förmåga att uppfylla tillsynsmyndighetens krav på likviditetsreserver (49). Enligt de isländska myndigheterna är faciliteten en extra åtgärd som endast ska sättas in när andra likviditetskällor är otillräckliga. I facilitetens prissättning och villkor finns inbyggda incitament som inte uppmuntrar till användning om andra alternativ står till buds. Hittills har faciliteten inte utnyttjats.

3.4.5 Straumuravtalet

(89) Med stöd av sina befogenheter enligt krislagen tog FME den 9 mars 2009 kontrollen över Straumur–Burdaras Investment Bank hf. (nedan kallad Straumur) och tillsatte en likvidationskommitté som ersatte bankens styrelse (50). Efter samråd med likvidationskommittén, fordringsägarna, Islands centralbank och finansministeriet förde FME den 17 mars 2009 över ansvaret för insättningarna i Straumur till Íslandsbanki (51). I gengäld utfärdade Straumur ett skuldebrev mot säkerhet i sina tillgångar, som ersättning för att Íslandsbanki hade godtagit ansvaret för insättningarna. Skuldebrevet utfärdades den 3 april 2009 till beloppet 43 679 014 232 isländska kronor för perioden fram till den 31 mars 2013. Räntan på skuldebrevet var Reibor (52) plus 190 punkter under de första tolv månaderna. Därefter sänktes räntan till Reibor plus 100 punkter fram till förfallodagen. Samtidigt ingick Íslandsbanki och finansministeriet ett avtal om värdepapperslån, genom vilket staten gick in med återköpbara statsobligationer som säkerhet för bankens fordran i Straumur. I utbyte mot dessa kan Íslandsbanki få likvida medel från Islands centralbank i den utsträckning dessa medel behövs på grund av att Íslandsbanki godtog ansvaret för insättningarna i Straumur.

(90) I avtalet åtog sig Íslandsbanki att till staten återlämna statsobligationer till samma värde som de betalningar banken tar emot för skuldebrevet från Straumur. Parterna enades även om att Íslandsbanki skulle behålla utestående statsobligationer om banken inte erhåller full likvid för skuldebrevet och om staten inte betalar kvarstående skuld. Íslandsbanki godtog därmed i praktiken ansvaret för Straumurs insättningar i utbyte mot ett motsvarande belopp i tillgångar som garanterades av staten.

(91) Skuldebrevet från Straumur skulle som sagt förfalla den 31 mars 2013. Redan tidigare erhöll dock Íslandsbanki full likvid för skuldebrevet, utan att den isländska staten behövde ingripa.

3.4.6 Kapitaliseringen och förvärvet av Byr samt den efterställda lånefaciliteten till Byr

(92) Som beskrivs i detalj i beslut nr 126/11/KOL av den 13 april 2011 (nedan kallat Byrbeslutet) beviljade den isländska regeringen statligt stöd i form av kapital och en efterställd lånefacilitet för grundandet av Byr, som förde vidare verksamheten från sin föregångare, Byr sparbank (nedan kallad gamla Byr). I samband med detta blev fordringsägarna till gamla Byr aktieägare i (nya) Byr tillsammans med den isländska staten, som hade skjutit till kapital för grundandet av det nya företaget.

(93) När Byrbeslutet antogs den 13 april 2011 var årsredovisningen för 2010 ännu inte tillgänglig. I detta skede var dock ledningen för Byr övertygad om att de räddningsåtgärder som övervakningsmyndigheten tillfälligt godkände i Byrbeslutet skulle vara tillräckliga för att trygga bankens verksamhet, åtminstone tills en omstruktureringsplan för långsiktig lönsamhet kunde lämnas in till övervakningsmyndigheten. I samband med revisionen av bankens räkenskaper för första halvåret 2011 framkom dock att ytterligare nedskrivningar av Byrs tillgångar var nödvändiga, vilket i sin tur minskade bankens kapitaltäckningskvot.

(94) Som beskrivs i detalj i beslut nr 325/11/KOL av den 19 oktober 2011 (nedan kallat det andra Byrbeslutet) kunde den resulterande kapitalbristen inte avhjälpas, vilket ledde till att Byr bjöds ut till försäljning. I det andra Byrbeslutet godkände övervakningsmyndigheten det efterföljande förvärvet, särskilt den möjliga användningen av statligt stöd för detta ändamål av Íslandsbanki, utan att det påverkade övervakningsmyndighetens formella granskningsförfarande om huruvida stödet till Íslandsbanki var förenligt med EES-avtalet, vilket bedöms i föreliggande beslut.

(95) Att den efterställda lånefaciliteten var fortsatt tillgänglig under mellanperioden fram till den formella sammanslagningen av Byr och Íslandsbanki, det vill säga så länge Byr var en separat juridisk person enligt nationell lagstiftning, ansåg dessutom övervakningsmyndigheten vara förenligt med EES-avtalets funktion. Enligt de isländska myndigheterna har varken Byr eller Íslandsbanki någonsin utnyttjat den efterställda lånefaciliteten.

(96) Myndigheten lät förstå att resultatet av den slutliga bedömningen av dessa åtgärder var beroende av informationen i omstruktureringsplanen för den sammanslagna enheten. Islands regering hade åtagit sig att lämna in en omstruktureringsplan senast tre månader efter den planerade transaktionen. Som beskrevs tidigare lämnades omstruktureringsplanen för den sammanslagna enheten in i tid. I det följande bedömer övervakningsmyndigheten denna plan.

Omstruktureringsplanen

(97) De isländska myndigheterna lämnade in en omstruktureringsplan för Íslandsbanki den 31 mars 2011. Efter förvärvet av Byr ändrade och uppdaterade de isländska myndigheterna planen och lämnade in den på nytt den 22 februari 2012 (nedan kallad omstruktureringsplanen). Omstruktureringsplanen kompletterades genom en femårig verksamhetsplan av den 14 januari 2012 (53) och en intern kapitalutvärderingsrapport (som lämnades in till FME den 1 april 2012).

(98) I omstruktureringsplanen och den femåriga verksamhetsplanen behandlas de väsentliga frågorna lönsamhet, ansvarsfördelning och begränsning av snedvridningar av konkurrensen. Enligt omstruktureringsplanen ska Íslandsbanki inrikta sig på sin huvudverksamhet och omstruktureringen av låneportföljerna för hushåll och företag.

(99) Dessutom har de isländska myndigheterna lämnat in en intern kapitalutvärderingsrapport för 2012 som visar Íslandsbankis förmåga att klara stress.

(100) Enligt övervakningsmyndigheten varar som sagt omstruktureringsperioden fram till den 15 oktober 2014.

3.4.7 Beskrivning av omstruktureringsplanen

(101) De isländska myndigheterna och banken anser att omstruktureringen av Íslandsbanki kommer att leda till att den åter blir en solid, välfinansierad bank med sunda kapitaltäckningskvoter, så att den kan fortsätta erbjuda kredit till den reala ekonomin. De menar att detta ska uppnås genom följande åtgärder: i) Skuldreducera balansräkningen genom att avveckla den gamla banken och grunda en ny bank. ii) Uppnå och upprätthålla en stark kapitalställning. iii) Uppnå tillfredsställande lönsamhet. iv) Uppnå och upprätthålla en stark likviditetsställning. v) Omstrukturera låneportföljerna för hushåll och företag. vi) Förbättra finansieringsstrategin. vii) Uppnå kostnadseffektivitet. viii) Förbättra företagsstyrningen.

(102) Innan dessa punkter beskrivs i detalj bör det kortfattat anges hur banken ser på åtgärderna i omstruktureringsplanen riktade mot de svagheter som bidrog till Glitnirs fall. Íslandsbanki för visserligen vidare Glitnirs inhemska verksamhet, men det betonas ändå att det är en annan bank. Det pekas även på att genomgripande förändringar har genomförts för att ta itu med de svagheter som anses ha bidragit till föregångarens kollaps. Några av de viktigaste förändringarna är ändrade regler om utlåning till närstående, avskaffande av utlåning mot säkerhet i aktier och valutalån (54) till kunder som saknar inkomst i utländsk valuta samt en allmänt strängare ordning för godkännande av lån. Íslandsbanki eftersträvar i likhet med Glitnir ett brett utbud av finansiella tjänster på den isländska marknaden. Skillnaden i bankverksamheten före och efter krisen ligger mer i hur Íslandsbanki driver verksamheten (processer, förfaranden, dokumentation, regler och reglering) än vilka tjänster och produkter den erbjuder. Íslandsbankis synpunkter i denna fråga sammanfattas i diagram 2: Diagram 2 Tidigare svagheter och förändringar som ska undanröja dessa svagheter

(103) Omstruktureringsplanen och den femåriga verksamhetsplanen bygger på en rad allmänna och ekonomiska antaganden. (55) Dessa antaganden utgör den ekonomiska grunden för det basscenario som beskrivs nedan.

(104) De allmänna antagandena är bland annat följande: — Omstruktureringen avslutas senast vid årsslutet […] för företagskunder och […] för privatkunder. Räntejusteringen av hypotekslån slutförs vid årsslutet […]. Periodiseringen av nedan beskrivna underkurs på portföljen från Glitnir sker i enlighet med detta. — Banken kommer att ha ytterligare […] miljarder isländska kronor i vinst på […]. — Kapitalkontrollerna upphävs stegvis. — Det kommer inte att finnas några begränsningar av utlåningsbaserad finansiering i isländska kronor. Den utlåningsbaserade finansieringen i utländsk valuta kommer 2012 inte att överstiga återbetalningarna av för närvarande utestående lån bestämda i utländsk valuta. Tillgången till finansiering i utländsk valuta blir enklare från och med 2012.

(105) Dessutom har Íslandsbankis styrelse uppställt en rad finansiella mål: — Avkastning på eget kapital: Riskfri räntesats + […] %. Den riskfria räntesatsen anses vara centralbankens inlåningsränta (3,75 % i december 2011). Målet förutsätter att primärkapitalkvoten är […] %. — Kapitaltäckningskvot: […] % […] — Primärkapitalkvot: […] % […]

(106) De makroekonomiska antagandena är bland annat följande: — Den ekonomiska tillväxten fortsätter 2012 och framåt, även om takten blir långsammare än förväntat. Minskande arbetslöshet ökar hushållens köpkraft, vilket gör att de får en starkare ekonomisk ställning. — Inflationen ligger kvar strax över den isländska centralbankens mål, det vill säga knappt 3 % från 2013 och framåt. Detta förutsätter en stabil valutakurs för den isländska kronan (som stärks något i början av perioden) och en balanserad arbetsmarknad med blygsamma löneökningar och en gradvis höjning av bostadspriserna. Årlig förändring i genomsnitt (%) 2012 2013 2014 2015 2016 BNP-tillväxt 2,2 2,1 3,4 2,3 3,0 Arbetslöshet 6,6 6,0 5,4 5,0 4,4 Inflation 4,4 2,9 2,8 2,7 2,6 Löner 6,7 4,7 4,8 5,0 4,8 De kortfristiga räntesatserna ligger kvar på ungefär 5 % (56) 2012 men stiger gradvis i takt med återhämtningen i ekonomin. — Även om förhållandena på arbetsmarknaden förbättras kommer arbetslösheten fortsatt att vara något större än före finanskrisen. I takt med att arbetslösheten minskar kommer lönerna att börja öka. — Slutligen antas att den isländska kronan kommer att vara Islands valuta under hela omstruktureringsperioden. Valutakontrollerna kommer att upphävas stegvis från och med 2012. Vissa begränsningar av kapitalflödena kommer att finnas kvar under hela årtiondet.

i) Skuldreducera balansräkningen genom att avveckla den gamla banken och grunda en ny bank

(107) De flesta av Glitnirs inhemska tillgångar och skulder överfördes som sagt till Íslandsbanki under oktober 2008. Som ett resultat stannade det mesta av marknadsupplåningen kvar i Glitnir, vilket gör att Íslandsbanki aldrig har varit belånad på samma sätt som Glitnir. Enligt omstruktureringsplanen löstes därmed frågan om skuldreducering av bankens balansräkning i huvudsak redan i oktober 2008.

ii) Uppnå och upprätthålla en stark kapitalställning

(108) Som ett resultat av de beskrivna kapitaliseringsåtgärderna och utvecklingen sedan banken grundades, särskilt omvärderingen av tillgångarna (som ytterligare behandlas nedan), har Íslandsbankis kapitaltäckningskvoter legat långt över FME:s kapitalkrav, vilket framgår av tabell 2: Tabell 2 Kapitaltäckningskvoter 2008–2011, belopp i miljoner isländska kronor 31.12.2008 31.12.2009 31.12.2010 31.12.2011 (57) Primärkapital 68 030 91 996 120 993 120 530 Supplementärkapital — 24 843 21 251 21 937 Totalt kapital 68 030 116 839 142 244 142 234 Riskvägda tillgångar 656 713 589 819 534 431 629 419 Primärkapitalkvot 10,4 % 15,6 % 22,6 % 19,1 % Kapitaltäckningskvot 10,4 % 19,8 % 26,6 % 22,6 %

(109) Enligt den interna kapitalutvärderingsrapport som lämnades in tillsammans med omstruktureringsplanen räknar dessutom Íslandsbanki med följande kapitaltäckningskvoter för 2012–2016 (se tabell 3): Tabell 3 Beräknade kapitaltäckningskvoter 2012–2016 och riskvägda tillgångar, belopp i miljarder isländska kronor 2012 2013 2014 2015 2016 Riskvägda tillgångar (…) (…) (…) (…) (…) Primärkapitalkvot [20–25] % [15–20] % [10–20] % [10–15] % [10–15] % Kapitaltäckningskvot [20–30] % [15–25] % [15–20] % [10–20] % [10–15] %

(110) Enligt dessa uppgifter räknar Íslandsbanki med att ligga långt över FME:s kapitalkrav under omstruktureringsperioden och framåt. […]

iii) Uppnå tillfredsställande lönsamhet

(111) Som framgår av tabell 4 har Íslandsbankis avkastning på eget kapital enligt omstruktureringsplanen varit sund sedan banken grundades 2008 (med undantag av 2011) (58). Tabell 4 Tidigare avkastning på eget kapital (%) 2008 2009 2010 2011 Avkastning på eget kapital 17,2 30,0 28,5 1,5 I omstruktureringsplanen räknar man dessutom med följande avkastning på eget kapital under omstruktureringsperioden och därefter (tabell 5). Tabell 5 Prognos för avkastning på eget kapital (%) 2012 2013 2014 2015 2016 Avkastning på eget kapital [5–15] [10–20] [5–15] [5–15] [5–15]

(112) Prognosen är ett resultat av mer detaljerad finansiell planering i omstruktureringsplanen. De viktigaste momenten i denna planering är följande: — Vinsten från de viktigaste affärsområdena beräknas […]. Detta beror främst på ökad finansieringskostnad och utebliven ”underkursinkomst” från 2014 och framåt. — Vinsten på affärsområdet för marknader beräknas öka från […] till […] isländska kronor fram till 2016, främst på grund av större avgifts- och provisionsinkomster. — Nettoräntemarginalen beräknas […] 2014 och därefter vara stabil. — Antalet anställda beräknas minska med […]. — K/I-talet beräknas gå ned från 75 % 2011 till […] % 2014.

(113) Enligt de isländska myndigheterna beror Íslandsbankis mycket goda resultat sedan grundandet i viss mån på att låneportföljen från Glitnir förvärvades till betydande underkurs (59). Underkursen har varit och kommer att vara en viktig del av bankens inkomster under den tid låneportföljen omstruktureras. Enligt prognosen kommer dock underkursen till fullo att ha periodiserats när omstruktureringen är avslutad.

(114) Till stöd för denna åsikt har de isländska myndigheterna lämnat in en kalkyl (tabell 6) som visar vad årsresultaten skulle ha varit utan underkursen och andra ”irreguljära poster”, exempelvis avskrivningen av goodwill efter sammanslagningen med Byr. Tabell 6 Vinst utan irreguljära poster (Miljoner ISK) Årets vinst ”irreguljära poster” Vinst utan ”irreguljära poster” 2008 2 366 – 1 543 14 909 2009 23 982 801 23 181 2010 29 369 14 507 14 862 2011 9 613 – 11 074 20 687 2012 (…) (…) (…) 2013 (…) (…) (…) 2014 (…) — (…) 2015 (…) — (…) 2016 (…) — (…)

(115) Enligt dessa uppgifter skulle banken gått och kommer under omstruktureringsperioden att gå med vinst även utan underkursen (60). Det står dock inte klart om båda komponenterna i den betydande underkurs som nämndes tidigare avspeglas i dessa siffror.

iv) Uppnå och upprätthålla en stark likviditetsställning

(116) När det gäller likviditet kräver FME att banken har kontanter eller motsvarigheter till kontanter för 5 % av de insättningar som kan tas ut direkt och att den ska klara ett omedelbart uttag av 20 % av insättningarna. Dessutom fastställer Islands centralbank regler för kreditinstitutens likviditet, (61) enligt vilka kreditinstitutens likvida tillgångar och skulder klassificeras enligt typ och löptid och viktas enligt risk. Kreditinstituten ska ha likvida tillgångar som överstiger skulderna under kommande tre månader. I reglerna förskrivs även ett stresstest då en underkurs tillämpas på olika kapitalposter, men där det å ena sidan antas att alla förbindelser ska betalas vid löptidens slut, och å andra sidan att en del av övriga förbindelser, exempelvis insättningar, ska betalas med kort eller inget varsel.

(117) Som framgår av figur A och B har Íslandsbankis likviditetsreserver uppfyllt tillsynsmyndighetens krav 2009, 2010 och 2011. Figur A och B Íslandsbankis efterlevnad av tillsynsmyndighetens likviditetskrav

(118) Som framgår av figur C har Íslandsbankis likviditetskvoter för skulder som förfaller inom tre och sex månader förbättrats 2010 och 2011, medan indikatorn för tolv månader är mer stabil. (…) [Diagram med Íslandsbankis likviditetskvoter Värdena offentliggörs inte på grund av sekretessregler] Figur C Historiska likviditetskvoter: — Likviditetskvot A visar täckningen för skulder som förfaller inom tre månader — Likviditetskvot B visar täckningen för skulder som förfaller inom sex månader — Likviditetskvot C visar täckningen för skulder som förfaller inom tolv månader

(119) Den beräknade utvecklingen av Íslandsbankis likviditetsställning, särskilt vid stress, behandlas ytterligare nedan.

v) Slutföra omstruktureringen av låneportföljerna för privata hushåll och företag

(120) Före finanskriserna 2008 ökade skuldsättningen, både för bankens privatkunder och företagskunder. När ekonomin och särskilt fastighetspriserna föll som en följd av krisen kunde de plötsligt överbelånade kunderna ofta inte betala av sina skulder längre och hade ett negativt eget kapital. Bortsett från det allmänna hotet mot Islands ekonomiska välstånd utgjorde den plötsliga försämringen av bankens låneportfölj en stor risk för bankens framtida lönsamhet. Av detta skäl har Íslandsbanki prioriterat omstruktureringen av privatkundernas och företagskundernas låneportföljer enligt omstruktureringsplanen (skuldreducering).

(121) Enligt de isländska myndigheterna har Íslandsbanki tagit fram särskilda skuldsaneringsprogram och samarbetat med staten och andra banker vid allmänna skuldsaneringsåtgärder (exempelvis hypoteksjusteringen på 110 %). (62)

(122) Íslandsbanki har lämnat in en översikt över sina omstruktureringsmetoder till övervakningsmyndigheten, på grundval av information som sammanställdes i november 2010. I omstruktureringsmetoderna skiljer man mellan företag och hushåll/privatpersoner. Skräddarsydda lösningar tas fram för större företag, medan små och medelstora företag erbjuds en justering av kapitalet och/eller justering av den utestående skulden/räntan, antingen till värdet på tillgångarna i företaget eller till det fria kassaflödet.

(123) Hushåll och privatpersoner erbjuds olika omstruktureringsalternativ, exempelvis frysta återbetalningar av lån, förlängda betalningstider och flexibla betalningsplaner.

(124) För att övervaka och garantera framstegen i omstruktureringen har Íslandsbanki även tagit fram en ”instrumentpanel för omstrukturering”, som har lämnats in till övervakningsmyndigheten.

(125) Trots vissa oväntade händelser, exempelvis den isländska högsta domstolens nyligen meddelade avgörande om valutalån, kommer Íslandsbanki enligt de isländska myndigheterna att slutföra omstruktureringen av sin låneportfölj för företagskunder i slutet av 2012 och under 2013 för privatkunder. Räntejusteringen av hypotekslån ska slutföras senast i slutet av 2014.

vi) Förbättra finansieringsstrategin

(126) Íslandsbankis inlåningsbas har legat relativt stabilt omkring 400 miljarder isländska kronor sedan grundandet och ökade till 535 miljarder isländska kronor i slutet av 2011 på grund av Íslandsbankis sammanslagning med Byr. Inlåningen utgör för närvarande nästan 80 % av de totala skulderna.

(127) Bankens kvot mellan inlåning och utlåning har legat omkring och över 80 % under 2010 och 2011. Íslandsbanki antar att de för närvarande låga inlåningsräntorna får investerarna att flytta vissa av sina medel till investeringar med högre avkastning i takt med att ekonomin återhämtar sig och riskaptiten ökar. Som ett resultat räknar banken med att kvoten mellan inlåning och utlåning kan minska till ungefär […] % fram till 2016. Dessutom förväntas inlåningen i utländsk valuta […]. Íslandsbanki vill gradvis diversifiera sin finansieringsmix.

(129) När det gäller finansieringsbehovet i isländska kronor […]. Å andra sidan var Íslandsbanki den första isländska banken som emitterade säkerställda obligationer. Den första emissionen ägde rum i december 2011, en KPI (64)-indexerad emission till ett värde av fyra miljarder isländska kronor. Emissionen togs emot väl av de institutionella investerarna och övertecknades. Íslandsbanki räknar med att kunna emittera kortfristiga värdepapper 2012 och expandera den nuvarande emissionen av säkerställda obligationer med tio miljarder isländska kronor om året. […].

(130) Enligt finansieringsplanen kommer den ändrade finansieringsmixen öka finansieringskostnaden under den planerade perioden. Kostnaden för upplåning beräknas bli ungefär […] räntepunkter över basräntan för bankens mix av KPI-indexerade obligationer och […] räntepunkter för icke-indexerade obligationer, medan kostnaden för inlåning blir ungefär […] räntepunkter över basräntan.

vii) Kostnadseffektivitet

(131) Enligt omstruktureringsplanen ska Íslandsbanki även fortsättningsvis inrikta sig på att effektivisera och rationalisera verksamheten för att uppväga ökade infrastrukturkostnader som en följd av hårdare kontroller av regelefterlevnaden och höjda skatter. Enligt banken har mycket åstadkommits under 2011 för att öka kostnadseffektiviteten, men den betonar att det är ett långsiktigt projekt som kräver förändrade processer och kontinuerlig analys. Enligt omstruktureringsplanen ska kostnadsmedvetenhet samt minskning av kostnaderna och kostnadsanalys även fortsättningsvis stå i fokus under 2012. I samband med detta ska bankens interna förfaranden ses över och vid behov förbättras. Som nämnts bör dessa åtgärder i förening med en minskning av personalstyrkan leda till att K/I-talet sänks från 75 % 2011 till […] % 2014.

viii) Förbättra företagsstyrningen och riskhanteringen

(132) Íslandsbanki har upplyst övervakningsmyndigheten om att en av bankens prioriteringar är att bringa sina strukturer och processer för företagsstyrning i överensstämmelse med nationell och internationell bästa praxis. I detta hänseende har Íslandsbanki inrättat en division för riskhantering och kreditkontroll. Divisionen övervakar frågor som har att göra med riskhantering och kreditkontroll. Detta arbete berör det dagliga arbetet i bankens samtliga divisioner. År 2011 publicerade Íslandsbanki för första gången en omfattande riskrapport (65) tillsammans med förvaltningsberättelsen. Rapporten, som ska publiceras varje år, innehåller ytterligare information om bankens ram för riskhantering, kapitalstruktur och kapitaltäckning, större riskexponeringar och riskbedömningsprocesser.

3.4.8 Möjligheterna att uppnå lönsamhet i ett basscenario respektive stresscenario

(133) I omstruktureringsplanen har de isländska myndigheterna lämnat in ett stresscenario för Íslandsbanki med hänvisning till den interna kapitalutvärderingsrapporten. Syftet är att visa bankens möjligheter att uppnå långsiktig lönsamhet.

3.4.8.1 Basscenariot

(134) Omstruktureringsplanen som den har beskrivits ovan, inklusive de underliggande antagandena, utgör basscenariot.

3.4.8.2 Stresscenariot

(135) I kapitel 5.9.3 i omstruktureringsplanen har Íslandsbanki hänvisat till ett stresscenario från den interna kapitalutvärderingsrapporten, som lämnades in till den isländska finansinspektionen den 1 april 2012.

(136) Huvudslutsatserna i 2012 års interna kapitalutvärderingsrapport är att kapitaliseringen av Íslandsbanki med bred marginal uppfyller både de interna och externa minimikraven och är mer än vad som skulle krävas som långsiktigt mål för en bank under ”normala” verksamhetsförhållanden. Enligt rapporten visar de interna minsta kapitalkraven och resultaten från stresstesterna vid den senaste interna kapitalutvärderingen att de planerade utdelningarna i den femåriga verksamhetsplanen är rimliga.

(137) Enligt den interna kapitalutvärderingsrapporten ska besluten om varje års utdelningar bygga på en uppdaterad analys av kapitaltäckningen och även ta hänsyn till bankens likviditetsställning.

(138) Enligt den interna kapitalutvärderingsrapporten ligger den minsta kapitaltäckningskvoten för banken i intervallet […] % – […] % av de riskvägda tillgångarna. Vid årsslutet 2012 beräknades det minsta nödvändiga kapitalbeloppet till […] miljarder isländska kronor, av vilket […] miljarder isländska kronor krävs i pelare 2a, på grund av riskfaktorer som inte omfattas av eller beräknas för lågt i pelare 1. I verkligheten var dock bankens kapitaltäckningskvot 22,6 % i slutet av 2011. Resultaten från stresstesterna visar att en del av överskottskapitalet krävs som buffert vid eventuella motgångar i bankens verksamhet, men att det finns möjlighet till en successiv utbetalning av överskottskapitalet i form av utdelningar. Det beräknade kapital som krävs för att klara stresshändelser uppgick till […] miljarder isländska kronor i början av 2012. Överskottskapitalet i slutet av 2012 var […] miljarder isländska kronor, vilket framgår av tabell 7: Tabell 7 Översikt i den interna kapitalutvärderingsrapporten (miljarder ISK) Pelare 1 (66) Pelare 2a (67) Pelare 2b Kapitalkrav Minimikrav Tillägg Stresstest Samtliga nivåer Kreditrisk (…) (…) (…) Marknadsrisk (…) (…) (…) Operativ risk (…) (…) Koncentrationsrisk (…) (…) Minsta kapitalkrav för pelare (1 och 2a) (…) (…) (…) Stresstest (…) (…) Kapitalkrav (…) (…) (…) (…) Kapitaltäckning (årsslut 2012) (…) Kapitalöverskott (…)

(139) Íslandsbanki har i den interna kapitalutvärderingsrapporten bedömt de totala möjliga förlusterna på grund av kreditrisk, marknadsrisk (i handelslager och i övrig verksamhet), operativ risk, affärsrisk (effekten av ökade finansieringskostnader och inte lika stor minskning i driftkostnaderna samt effekten av den […] % minskade ökningen av marknadsinkomsterna) samt rättslig och politisk risk (exempelvis effekten av högsta domstolens nyligen meddelade avgörande om valutalån, ingen ytterligare återvinning från företag i fisk- och skaldjursindustrin samt andra rättsliga och politiska riskfaktorer).

(140) Dessutom har Íslandsbanki stresstestat sin likviditetskvot. Här har Íslandsbanki tagit fram ett grundläggande stresscenario (68) och ett allvarligare stresscenario, där källorna till kassainflödet och kassautflödet är stressade i olika hög grad. Resultatet visar att banken har goda förutsättningar att klara oväntade likviditetsstörningar.

3.4.9 Exitstrategi/återbetalning till staten

(141) Som sagt har tillskottet av supplementärkapital tio års löptid från december 2009. När det gäller ersättningen finns en inbyggd klausul om höjning av räntan efter fem år (det vill säga 2014), från 400 punkter till 500 punkter över Euribor. Enligt de isländska myndigheterna bör denna höjning fungera som ett incitament för banken att betala tillbaka kapitalet från denna tidpunkt.

(142) Den andel på 5 % av aktieinnehavet som staten har behållit i Íslandsbanki förvaltas av Icelandic State Financial Investments (Isfi) (69). Enligt statsbudgeten för 2012 har staten fått tillstånd att sälja sina nuvarande andelar i sparbankerna, men inget beslut har ännu fattats om försäljning av statliga innehav i de tre stora affärsbankerna. Ansvariga ministrar har dock tillsatt en arbetsgrupp som ska utreda möjliga sätt att göra sig av med aktieinnehaven i affärsbankerna. Regeringen har låtit förstå att den visserligen inte har för avsikt att minska statens innehav i Landsbankinn under två tredjedelar av bankens aktiekapital, men att andelarna i Arion Bank och Íslandsbanki snart skulle kunna erbjudas till försäljning eller säljas tillsammans med bankerna i sin helhet om deras majoritetsägare beslutar att sälja, under förutsättning att vissa frågor blir lösta (70).

(143) Den särskilda likviditetsfaciliteten är endast tillgänglig fram till september 2012, men har aldrig utnyttjats. Innan kapitalkontrollerna slopas vill de isländska myndigheterna inom en nära framtid upphäva regeringens förklaring om en allmän garanti av insättningarna.

(144) Skuldebrevet inom ramen för Straumuravtalet skulle förfalla i slutet av mars 2013, men betalades faktiskt av till fullo av Straumur redan i början av 2012. Det innebar att staten inte längre tog på sig risken för att de underliggande tillgångarna skulle vara otillräckliga.

4. SKÄL TILL ATT INLEDA DET FORMELLA GRANSKNINGSFÖRFARANDET OCH ÅTGÄRDERNA SOM TILLFÄLLIGT GODKÄNDES I BYRBESLUTEN

(145) I beslutet att inleda förfarandet drog övervakningsmyndigheten preliminärt slutsatsen att den isländska statens åtgärder för att kapitalisera Íslandsbanki samt likviditetsfaciliteten utgör statligt stöd enligt artikel 61 i EES-avtalet. Dessutom kunde den inte utesluta att insättningsgarantin och Straumuravtalet innebar statligt stöd. Beslutet att inleda förfarandet berörde inte stödåtgärderna i samband med förvärvet av Byr, som övervakningsmyndigheten tillfälligt godkände i Byrbesluten. I föreliggande beslut ska övervakningsmyndigheten inta en slutlig ståndpunkt om dessa åtgärder, som fortsatt påverkar bedömningen.

(146) När det gäller de bedömda åtgärdernas förenlighet med EES-avtalet ansåg övervakningsmyndigheten att den endast kunde bilda sig en slutlig uppfattning på grundval av en omstruktureringsplan, som ännu inte hade lämnats in när övervakningsmyndigheten inledde det formella granskningsförfarandet den 15 december 2010. Särskilt på grund av avsaknaden av en omstruktureringsplan mer än ett år efter att Íslandsbanki hade grundats hyste övervakningsmyndigheten tvivel angående åtgärdernas förenlighet med EES-avtalet.

4.1 Synpunkter från berörda parter

(147) Den gamla bankens fordringsägare har meddelat övervakningsmyndigheten att de anser att de bör betraktas som berörda parter och att de eventuellt kommer att lämna in fler synpunkter i ett senare skede.

4.2 Synpunkter från de isländska myndigheterna

(148) De isländska myndigheterna medger att åtgärderna vid grundandet av nya Glitnir Bank, numera Íslandsbanki, utgör statligt stöd. Enligt de isländska myndigheterna är dock åtgärderna förenliga med EES-avtalets funktion enligt artikel 61.3 b i EES-avtalet, eftersom de är nödvändiga, proportionella och lämpliga för att avhjälpa en allvarlig störning i den isländska ekonomin. Enligt de isländska myndigheterna överensstämmer åtgärderna i alla avseenden med principerna i övervakningsmyndighetens riktlinjer för statligt stöd. De framhåller även att stödet är nödvändigt och begränsat till det minsta nödvändiga beloppet.

(149) Dessutom betonar de isländska myndigheterna att de före detta aktieägarna i Glitnir Bank har gått miste om samtliga sina aktier utan att få någon ersättning från staten, att stödet är väl utformat för att minimera negativa spridningseffekter på konkurrenterna och att lånevillkoren (supplementärkapitalet) är jämförbara med marknadsräntan.

(150) De isländska myndigheterna anser inte att insättningsgarantin innebär statligt stöd.

4.3 De isländska myndigheternas åtaganden

(151) De isländska myndigheterna har gjort en rad åtaganden, av vilka de flesta ska motverka snedvridningar av konkurrensen på grund av det bedömda stödet. Åtagandena beskrivs i bilagan.

II. BEDÖMNING

1. FÖREKOMST AV STATLIGT STÖD

(152) Artikel 61.1 i EES-avtalet har följande lydelse: ”Om inte annat föreskrivs i detta avtal, är stöd som ges av EG-medlemsstater, Eftastater eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med detta avtal i den utsträckning det påverkar handeln mellan de avtalsslutande parterna.”

(153) Övervakningsmyndigheten ska bedöma följande åtgärder: (71) — Det inledande rörelsekapital som den isländska staten gav den nya banken. — Den (tillfälliga) fullständiga statliga kapitaliseringen av den nya banken. — Statens kvarstående andel på 5 % efter att 95 % av aktiekapitalet i den nya banken hade överförts till Glitnirs fordringsägare. — Statens beviljande av supplementärkapital till den nya banken i form av en efterställd skuld. Dessa åtgärder kallas nedan kapitaliseringsåtgärderna. Dessutom ska övervakningsmyndigheten bedöma följande: — Det särskilda avtalet om en likviditetsfacilitet. — Den isländska regeringens uttalande att den till fullo garanterar de inhemska insättningarna i samtliga isländska banker. — Straumuravtalet.

(154) Övervakningsmyndigheten erinrar även om att den ser Íslandsbanki som en möjlig mottagare av det stöd som beviljades Byr i det andra Byrbeslutet, särskilt genom den efterställda lånefacilitet som ställdes till förfogande tills Byr kunde slås samman med Íslandsbanki. Dessutom upprepar övervakningsmyndigheten att de tillfälligt godkända räddningsåtgärderna för Byr, som nu har slagits samman med Íslandsbanki, utgör statligt stöd. Räddningsåtgärdernas slutliga förenlighet med EES-avtalet beror på omstruktureringsplanen för den sammanslagna enheten.

1.1 Förekomst av statliga medel

(155) Som övervakningsmyndigheten redan preliminärt har konstaterat i beslutet att inleda förfarandet står det klart att kapitaliseringsåtgärderna finansieras genom statliga medel från Islands statskassa. Statliga medel förekommer uppenbarligen även i likviditetsfaciliteten för Íslandsbanki. När det gäller Straumuravtalet övertog staten risken för att tillgångarna i Straumur inte skulle räcka för att täcka de överförda skulderna (insättningarna) från banken. Staten garanterade i grund och botten att den skulle ersätta underskottet, vilket innebär en (möjlig) överföring av statliga medel.

(156) När det gäller insättningsgarantin betonar övervakningsmyndigheten redan från början att dess bedömning är begränsad till den extra garanti av insättningarna som beskrevs tidigare, vilken i huvudsak består av den isländska regeringens uttalanden att insättningarna i inhemska affärs- och sparbanker samt deras filialer kommer att vara helt garanterade.

(157) Denna bedömning påverkar inte övervakningsmyndighetens åsikt om huruvida lag nr 98/1999 och åtgärderna av den isländska staten och garantifonden för insättare och investerare under finanskrisen är förenliga med EES-lagstiftningen, särskilt direktiv 94/19/EG. När det gäller genomförandet av direktiv 97/9/EG och 94/19/EG anser övervakningsmyndigheten att användningen av statliga medel för att uppfylla skyldigheterna enligt EES-lagstiftningen i allmänhet inte skapar problem i förhållande till artikel 61 i EES-avtalet, i den mån sådana åtgärder utgör statligt stöd. Det föreliggande beslutet avser därför inte dessa åtgärder.

(158) I beslutet att inleda förfarandet meddelade övervakningsmyndigheten att den ytterligare skulle granska om den isländska statens tidigare nämnda uttalanden är tillräckligt tydliga, definitiva, ovillkorliga och rättsligt bindande för att uttrycka ett åtagande om statliga medel (72). Vid bedömningen av om dessa kriterier är uppfyllda konstaterar övervakningsmyndigheten att förklaringarna innebar ett oåterkalleligt åtagande att skjuta till offentliga medel, vilket framgår av att den isländska staten har gjort sitt yttersta för att skydda insättarna. Den har inte endast ändrat prioriteringen av insättarna i konkursbon (vilket inte innebar användning av statliga medel), men gjorde även klart att den inte tänkte låta insättarna lida några förluster. Statens allmänna garanti av alla insättningar i inhemska affärs- och sparbanker skiljer sig dessutom från system för garanti av insättningar baserade på EES-lagstiftningen, eftersom skyddet är obegränsat när det gäller de belopp som kan komma i fråga och bankerna som drar fördel av åtgärden inte bidrar finansiellt.

(159) Hur den isländska regeringen tolkade sin förklaring framgår av de statliga ingripandena i den finansiella sektorn sedan oktober 2008, vilka har varit motiverade av en strävan att respektera förklaringen. Ingripandena har omfattat åtgärder för att skydda insättningarna i finansiella företag, exempelvis genom grundandet av de tre affärsbankerna, överföringen av insättningar från Spron till Arion Bank, överföringen av insättningar från Straumur till Íslandsbanki, den isländska centralbankens övertagande av insättningarna från fem sparbanker i Sparisjódabanki Íslands, överföringen av insättningar från Byr Savings Bank till Byr hf, överföringen av insättningar från Keflavík Savings Bank till SpKef och statens ansvar för insättningarna i SpKef efter det påtvingade samgåendet med Landsbankinn.

(160) De isländska myndigheterna har i flera av de ärenden om statligt stöd som övervakningsmyndigheten för närvarande granskar, av vilka några nämndes ovan, i själva verket hävdat att respektive åtgärd var det finansiellt minst betungande alternativet för den isländska staten om den skulle infria sitt löfte att till fullo skydda insättarna.

(161) Mot bakgrund av detta anser övervakningsmyndigheten att det rör sig om en rättsligt bindande, tydlig, ovillkorlig och definitiv åtgärd. På grund av detta drar därför övervakningsmyndigheten slutsatsen att den isländska statens uttalanden, enligt vilka insättningarna är till fullo garanterade, uttrycker ett åtagande om statliga medel i den mening som avses i artikel 61 i EES-avtalet.

1.2 Gynna vissa företag eller viss produktion

1.2.1 Fördel

(162) För det första måste stödåtgärderna ge den nya banken fördelar som befriar den från kostnader som normalt belastar dess budget. I linje med den preliminära slutsatsen i beslutet att inleda förfarandet håller övervakningsmyndigheten fast vid att var och en av kapitaliseringsåtgärderna ger den nya banken en fördel, eftersom kapitalet inte skulle ha varit tillgängligt för banken utan statligt ingripande.

(163) För att avgöra om en investering i ett företag, exempelvis genom ett kapitaltillskott, innebär en fördel, tillämpar övervakningsmyndigheten principen om en investerare i en marknadsekonomi och bedömer om en privat investerare av jämförbar storlek som det offentliga organet under normala marknadsförhållanden skulle ha gjort en sådan investering. (73) När det gäller kapitaliseringsåtgärder för banker med problem har både Europeiska kommissionen (i flera ärenden sedan finanskrisen inleddes) (74) och övervakningsmyndigheten (75) sedan finanskrisens början i allmänhet haft inställningen att statliga rekapitaliseringar av banker är detsamma som statligt stöd, med tanke på den oro och osäkerhet som har präglat finansmarknaderna sedan hösten 2008. Denna allmänna synpunkt gäller särskilt de isländska finansmarknaderna 2008 och 2009, när hela systemet kollapsade. Övervakningsmyndigheten anser därför att kapitaliseringsåtgärderna ger Íslandsbanki en fördel, trots att 95 % av kapitalet i den nya banken senare fördes över till fordringsägarna (huvudsakligen inom den privata sektorn). Den privata sektorns medverkan i kapitaliseringen av Íslandsbanki var uteslutande begränsad till den gamla bankens fordringsägare, som endast ville minimera sina förluster (76).

(164) En liknande synpunkt gäller den särskilda likviditetsfaciliteten, som förhandlades fram som en del av paketet av statliga stödåtgärder för att återupprätta verksamheterna från en konkursdrabbad bank i en nybildad bank och uppmuntra fordringsägarna till den konkursdrabbade banken att ta del av aktieinnehavet i den nya banken. Det är uppenbart att detta var ett ingripande av staten, eftersom det inte var säkert att Íslandsbanki skulle kunna skaffa tillräcklig likviditet på marknaden. Snarare än att agera som en privat investerare ersatte därmed staten de privata marknadsaktörerna, som drog sig för utlåning till finansiella företag. Därför bekräftar övervakningsmyndigheten den preliminära slutsatsen i beslutet att inleda förfarandet och anser att den särskilda likviditetsfaciliteten ger Íslandsbanki en fördel.

(165) När det gäller överföringen av tillgångar och skulder från Straumur Bank (Straumuravtalet) konstaterar övervakningsmyndigheten med tillfredsställelse att transaktionen som helhet endast ska ge Íslandsbanki ersättning för beloppet av de överförda skulderna. Den totala risken för att Straumurs tillgångar är av mindre värde än de överförda insättningarna samt skyldigheten att ersätta möjliga underskott tillfaller dock staten. Bortsett från att Íslandsbanki får vissa inkomster genom räntebetalningar på skuldebrevet verkar det därför som om banken kan skaffa goodwill och ytterligare marknadsandelar utan att ta någon risk. Övervakningsmyndigheten drar slutsatsen att detta innebär en fördel.

(166) Slutligen måste övervakningsmyndigheten även bedöma om den extra garantin av insättningarna ger Íslandsbanki och de isländska bankerna en allmän fördel. I detta avseende konstaterar övervakningsmyndigheten att det inte stod helt klart hur garantin skulle fungera i praktiken när de isländska myndigheterna för första gången meddelade att insättningarna skulle vara garanterade, särskilt när det gäller vilken effekt ett sådant ingripande skulle ha på en bank som inte längre kan uppfylla sina finansiella skyldigheter gentemot insättarna. För närvarande tycks det