SV Europeiska unionens officiella tidning L 107/69

BESLUT AV EFTAS ÖVERVAKNINGSMYNDIGHET

nr 303/13/KOL

av den 10 juli 2013

om en stödordning avseende en fond för charterflygningar för Nordnorge (Norge)

EFTAS ÖVERVAKNINGSMYNDIGHET HAR ANTAGIT DETTA BESLUT

MED BEAKTANDE AV avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (nedan kallat EES-avtalet), särskilt artikel 61 och protokoll 26,

MED BEAKTANDE AV avtalet mellan Eftastaterna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol (nedan kallat övervaknings- och domstolsavtalet), särskilt artikel 24,

MED BEAKTANDE AV protokoll 3 till övervaknings- och domstolsavtalet (nedan kallat protokoll 3), särskilt artikel 1.2 i del I och artiklarna 6 och 7.4 i del II, och

av följande skäl:

I. BAKGRUND

1. Förfarande

(1) Efter föregående diskussion med övervakningsmyndigheten anmälde de norska myndigheterna genom en skrivelse av den 2 maj 2012 en stödordning avseende en fond för charterflygningar för Nordnorge, i enlighet med artikel 1.3 i del I i protokoll 3 (1).

(2) I en skrivelse av den 27 juni 2012 (2) underrättade övervakningsmyndigheten de norska myndigheterna om sitt beslut att inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 1.2 i del I och artikel 6.1 i del II i protokoll 3 i fråga om planen att bevilja stöd på grundval av en stödordning avseende en fond för charterflygningar för Nordnorge.

(3) Övervakningsmyndighetens beslut (nr 246/12/KOL) om att inleda ett förfarandet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning och EES-supplementet till denna (3).

(4) De norska myndigheterna lämnade sina kommentarer på beslut nr 246/12/KOL genom en skrivelse av den 27 augusti 2012 (4).

(5) Övervakningsmyndigheten har mottagit synpunkter på beslut nr 246/12/KOL från åtta berörda parter (5).

(6) De norska myndigheterna kommenterade synpunkterna från tredje part genom skrivelser av den 15 november 2012 (6) och 23 april 2013 (7).

2. Beskrivning av den föreslagna åtgärden

2.1 Stödordningen avseende en fond för charterflygningar

(7) Åtgärden består i att inrätta en stödordning avseende en fond för charterflygningar (nedan kallad charterfonden eller stödordningen) som ska bevilja stöd till researrangörer som bedriver charterflygningar (8) till tre fylken i Nordnorge: Nordland, Troms och Finnmark (nedan kallade fylkena). Charterfonden kommer att vara ett icke vinstdrivande företag vars uppgift är att bevilja stöd. Charterfonden kommer att kapitaliseras med medel från de tre fylkena.

(8) Stödordningen kommer att gälla charterflygningar till alla flygplatser i Nordnorge. De norska myndigheterna har uppgett att endast stora flygplan (9) förväntas bli relevanta eftersom endast sådana flygplan generellt lämpar sig för charterflygningar (10). Alla flygplatser i Nordnorge har överskottskapacitet.

(9) Stödet ska beviljas i form av en utbetalning på högst 25 % av de totala charterkostnader som researrangören ådragit sig för stödberättigade flygningar och ska begränsas till att endast omfatta sådana kostnader (11).

(10) De norska myndigheterna förutsätter att charterfonden kommer att ge upphov till 16 charterflygningar (12) med sju rotationer per charterserie under det första året, dvs. sammanlagt 112 flygrotationer. En kabinfaktor på 60 % (13) är det ”värsta tänkbara scenariot” som utlöser den högsta stödnivån (14). Om man förutsätter en genomsnittlig kabinfaktor på 60 %, uppskattas det totala årliga stödbeloppet från charterfonden till cirka 8 400 000 norska kronor (15).

(11) Stödordningen utgör en del av de norska myndigheternas sammanhängande regionalutvecklingsstrategi. Ett av de centrala politiska målen för Nordnorge är ”å styrke grunnlaget for sysselsetting, verdiskaping og velferd i hele landet gjennom regional og nasjonal satsing, i samarbeid med partnere fra andre land og med berørte urfolk” (16). De politiska åtgärderna till förmån för Nordnorge är särskilt inriktade på turism och syftar till att förebygga avfolkningen genom att skapa arbetstillfällen inom turistnäringen. Charterfonden nämns också i den norska regeringens turismstrategi (17). Satsningen på turism för att förhindra avfolkning är en viktig politisk strategi som bedrivs av de regionala myndigheterna i Nordland, Troms och Finnmark (18).

(12) Charterfonden kommer sannolikt att organiseras som ett företag ägt av de tre fylkena. Charterfondens styrelse kommer att utse en prövningsnämnd som har till uppgift att godkänna ansökningar om stöd enligt stödordningen under förutsättning att vissa kriterier är uppfyllda.

2.2 Stödåtgärdens mål och eventuella effekt

(13) Målet med charterfonden är att öka användningen av flygplatserna i Nordnorge och att därigenom bidra till regionens ekonomiska utveckling. Stödåtgärden är avsedd att minska de ekonomiska riskerna i samband med charterflygningar (icke-reguljära flygningar) till Nordnorge.

(14) Fylkena är glesbefolkade och har en genomsnittlig befolkningstäthet på 4,2 invånare per kvadratkilometer, varför de omfattas av definitionen av ”regioner som har den lägsta befolkningstätheten” i riktlinjerna för regionalstöd (19). Dessutom avfolkas fylkena.

(15) Ett begränsat antal charterflygningar har tidigare gått till Nordnorge, dock utan framgång (20). En orsak till detta kan vara de avbokningsregler som gäller för charterflygningar. Det är mycket dyrt att avboka i ett sent skede. Ett avbokningsbeslut måste fattas flera månader innan charterserien inleds. Om antalet sålda biljetter vid detta datum är lågt, ställs charterserien ofta in. Researrangören skulle annars riskera att behöva betala en avbeställningsavgift eller bära förlusten för de tomma flygstolar. Turistbranschen anser att om den risken minskades, skulle många flygningar dock bli av, och till och med bli lönsamma. Researrangörerna förefaller dock att föredra att ställa in flygningar på grund av risken för tomma flygstolar i stället för att avvakta med förhoppningen att senare försäljning kommer att göra flygningen lönsam.

(16) År 2010 uppgick de ekonomiska effekterna av turismen i de tre fylkena till uppskattningsvis 14 miljarder norska kronor. Häri ingår både direkta och indirekta effekter av turism (21). I följande tabell återfinns några exempel på turistutgifter fördelade mellan olika branscher till de tre fylkena (22). Fylke/bransch Livsmedel/drycker Passagerare Transport Aktiviteter Livsmedel/drycker Kläder och skor Souvenirer, kartor etc. Finnmark 311,7 milj. 470,8 milj. 51,1 milj. 192,9 milj. 45,8 milj. 23,2 milj. Troms 453,9 milj. 1 457,8 milj. 80,0 milj. 250,8 milj. 59,6 milj. 31,6 milj. Nordland 664,0 milj. 2 654,6 milj. 110,3 milj. 428,7 milj. 101,9 milj. 46,6 milj.

(17) Hotellbranschen i Nordnorge dras med överkapacitet och låga rörelsemarginaler. Dessutom varierar kapacitetsutnyttjandet avsevärt under året. En utmaning för turistnäringen är de många säsongsbetonade arbetsplatserna. De norska myndigheterna förutsätter att stödordningen kommer att leda till ökad turism under lågsäsongen, och ha en särskilt positiv effekt på sysselsättningen inom turistnäringen. År 2012 beräknades resenärer till Nordnorge spendera 9 000 norska kronor (per person) i regionen (23). De norska myndigheterna antar att en låg stödnivå från charterfonden kommer att medföra höga utgiftsbelopp från turister i målområdet för stödordningen. Detta kan illustreras med följande tabell (24). Genomsnittlig kabinfaktor Antal turister år 1 Stöd från charterfonden Turistutgifter Charterfondens kostnader/turistutgifter 60 % 10 714 8 400 000 96 422 400 8,7 % 61 % 10 892 7 980 000 98 029 440 8,1 % 62 % 11 071 7 560 000 99 636 480 7,6 % 63 % 11 249 7 140 000 101 243 520 7,1 % 64 % 11 428 6 720 000 102 850 560 6,5 % 65 % 11 606 6 300 000 104 457 600 6,0 % 66 % 11 785 5 880 000 106 064 640 5,5 % 67 % 11 964 5 460 000 107 671 680 5,1 % 68 % 12 142 5 040 000 109 278 720 4,6 % 69 % 12 321 4 620 000 110 885 760 4,2 % 70 % 12 499 4 200 000 112 492 800 3,7 % 71 % 12 678 3 780 000 114 099 840 3,3 % 72 % 12 856 3 360 000 115 706 880 2,9 % 73 % 13 035 2 940 000 117 313 920 2,5 % 74 % 13 213 2 520 000 118 920 960 2,1 % 75 % 13 392 2 100 000 120 528 000 1,7 % 76 % 13 571 1 680 000 122 135 040 1,4 % 77 % 13 749 1 260 000 123 742 080 1,0 % 78 % 13 928 840 000 125 349 120 0,7 % 79 % 14 106 420 000 126 956 160 0,3 % 80 % 14 285 0 128 563 200 0,0 %

2.3 Nationell rättslig grund för stödåtgärden

(18) Kapitaltillskotten från fylkena till charterfonden kommer att ske via deras budgetar. Den rättsliga grunden för beviljat stöd kommer att utgöras av fylkenas budgetbeslut (25).

(19) Charterfonden kommer att ha rätt att bevilja stöd som bygger på dess stadgar. Standardavtal kommer att ingås mellan charterfonden och stödmottagarna.

2.4 Stödmottagare

(20) Det är researrangörer, dvs. charterbolag som kommer att söka stöd från charterfonden. Alla ansökningar till charterfonden måste stödjas av tre parter: — Researrangören, som är den direkta stödmottagaren. — Leverantören på bestämmelseorten, som kan vara ett förvaltningsbolag på destinationsorten, ett hotell, turistkontor, eller någon annan kommersiell leverantör av turisttjänster. Stöd från charterfonden beviljas inte till paket som endast innefattar flygbiljetten. Det måste visas att den resepaketet omfattar ett ”markarrangemang” i stödordningens målområde med ett värde på minst 800 norska kronor per turist. — Flygbolaget, som måste redovisa alla kostnader, tidsfrister, påföljder, skyldigheter och ansvar som gäller för charterserierna.

(21) Charterfonden prövningsnämnd får avslå en ansökan om — de tak för stödmedel som charterfondens styrelse satt för aktuell perioden har uppnåtts, — någon av stödmottagarens stödjande partnerbolag tros inte kunna uppnå det förväntade affärsresultat som beskrivs i ansökan, — ansökan är ofullständig eller inte överensstämmer med offentliggjorda riktlinjer för charterfonden.

(22) Charterfonden kommer att bevilja stöd till researrangörer som bedriver flygcharter till Nordnorge. Dessa operatörer kan vara etablerade såväl i som utanför Nordnorge och inom eller utanför EES.

2.5 Stödnivå, stödberättigande kostnader, kumulering

(23) Stödet kommer att beviljas till ett maximibelopp på 25 % av de totala charterkostnaderna och uteslutande begränsas till denna typ av kostnader (dvs. finansiella förpliktelser enligt avtalet mellan researrangören och flygbolaget). Researrangörernas övriga kostnader är inte stödberättigande kostnader enligt stödordningen.

(24) Stödet kommer att beräknas på grundval av ”genomsnittlig kabinfaktor” för flygningar som görs under charterserien, exklusive tomflygningar (26). Kabinfaktorn kommer att fastställas beroende på det faktiska antalet avresande passagerare dividerat med flygplanets maximala flygstolskapacitet. Passageraruppgifterna kommer att grunda sig på officiella siffror från de norska flygplatsmyndigheterna. Tomflygningar kommer inte att beaktas vid beräkningen av den genomsnittliga kabinfaktorn, men ska medräknas när de totala stödberättigande kostnaderna för charterserien beräknas.

(25) Researrangörer kommer att vara skyldiga att ange en kritisk punkt där intäkterna motsvarar kostnaderna på 80 % av kabinfaktorn (27). Om försäljningen endast uppnår kabinfaktorn 60 % eller mindre, kommer charterfonden att ersätta researrangören för 25 % av charterkostnader, vilket kommer att vara den högsta tillåtna stödnivån. Sålunda kommer maximalt stöd (25 %) att beviljas för kabinfaktorer på 60 % eller därunder. Stödet kommer att minska till noll när kabinfaktorn når 80 %. Detta illustreras i följande tabell (28). Kabinfaktor Försäljningsintäkter (norska kr) Stöd från charterfonden (norska kr) 50 % 187 500 75 000 55 % 206 250 75 000 60 % 225 000 75 000 65 % 243 750 56 250 70 % 262 500 37 500 75 % 281 250 18 750 80 % 300 000 0

(26) Om det flygplan som används under en charterserie uppnår en kabinfaktor på mellan 60 och 80 %, kommer stödet från charterfonden att täcka förluster som researrangören ådragit sig i samband med charterserien. Följande figur visar hur charterfonden kommer att fungera (29).

(27) Såsom framgår av diagrammet ovan förlorar researrangören pengar vid flygningar med en kabinfaktor på mindre än 60 % pengar, eftersom kombination av försäljningsintäkter och en stödnivå på 25 % inte räcker för att nå den kritiska punkten. Det ekonomiska stöd från charterfonden kommer endast att täcka researrangörens förluster när kabinfaktorn ligger mellan 60 % och 80 %.

(28) Stödet kommer att betalas ut till researrangörerna från charterfonden sedan charterserien till Nordnorge har slutförts och efter det att charterfondens prövningsnämnd har utvärderat och bekräftat att alla tilldelningskriterier är uppfyllda.

(29) Stöd från charterfonden får kumuleras med andra former av stöd. Stödmedel för samma stödberättigande kostnader inom ramen för andra stödordningar kommer att samordnas av charterfonden, och stödtaken i tillämpliga riktlinjer kommer inte att överskridas. Regionalt investeringsstöd får inte heller kumuleras med stöd av mindre betydelse avseende samma stödberättigande utgifter, i syfte att kringgå bestämmelserna om högsta tillåtna stödnivå i riktlinjerna för statligt stöd.

2.6 Övervakning och offentliggörande

(30) Charterfonden kommer att offentliggöras på en ny nätsida på Avinor AS webbplats (30) och på www.visitnorthnorway.com.

(31) Charterfonden kommer att se till att en förteckning över vilka researrangörer som mottar stöd varje år offentliggörs. För varje linje ska följande redovisas: källan till offentlig finansiering, vilket bolag som får stöd, utbetalat belopp samt antalet passagerare som berörs.

(32) I den händelse en researrangör underlåter att uppfylla de kriterier som fastställts av charterfonden när stödet beviljas kommer straffpåföljder att tillämpas.

2.7 Budget och varaktighet

(33) Charterfondens budget för de tre första åren ska uppgå till 30 miljoner norska kronor. Ytterligare kapital kommer därför att tillskjutas endast om så behövs. Den maximala kapitalbasen kommer inte att överstiga 30 miljoner norska kronor. Högsta möjliga stöd från charterfonden blir 15 miljoner norska kronor per år (absolut stödtak). Det stödbelopp som beviljas av charterfonden kommer dock uppskattningsvis att ligga långt under 10 miljoner norska kronor om året.

(34) De norska myndigheterna har uppgett att charterfonden kommer att finnas i tio år.

2.8 Beskrivning av orsakerna till att ett formellt granskningsförfarande inleddes

(35) På grundval av den information som de norska myndigheterna tillhandahållit anser övervakningsmyndigheten att villkoren enligt artikel 61.1 i EES-avtalet är uppfyllda och att den anmälda stödordningen innefattar statligt stöd. I övervakningsmyndighetens beslut (nr 246/12/KOL) uttryckte övervakningsmyndigheten tvivel om huruvida stödordningen är förenlig med artikel 61.3 i EES-avtalet jämförd med kraven i övervakningsmyndighetens riktlinjer för regionalstöd. Tvivlen rörde särskilt huruvida driftsstöd skulle kunna beviljas direkta mottagare som befinner sig utanför Nordnorge.

3. Synpunkter från berörda parter

(36) Övervakningsmyndigheten har mottagit synpunkter från åtta berörda tredje parter, varav sju stödjer charterfonden: Innovative Experiences (31), NHO Reiseliv (32), Avinor, VinterTroms AS (33), Nordnorsk reiseliv AS (Northern Norway Tourist Board Ltd), hotellkedjorna Rica Hotels och Thon Hotels samt Voigt Travel b.v., och en emot: NHO Luftfart (34).

(37) Alla tredje parter som stödjer charterfonden ger ett kraftfullt stöd och hävdar att den är av mycket stor betydelse för den regionala utvecklingen i Nordnorge och för Nordnorge som turistmål. En del av de synpunkter som kommit övervakningsmyndigheten till del är följande: — För att utveckla en upplevelseturism i Nordnorge som är lönsam året runt är tillgången till viktiga internationella målgrupper av avgörande betydelse. Ökningen av antalet gäster som anländer vintertid är mycket viktig, och flera direkta charterflygningar kommer att understödja en sådan utveckling. För korta ledigheter eller besök utanför sommarsäsongen är bilkörning eller färd med buss eller tåg till Nordnorge inte något alternativ för målgrupperna. Nordnorge behöver fler verksamheter som fungerar året runt för att säkerställa kompetent personal inom turistnäringen, och för att hålla igång en viktig och attraktiv region under de kommande åren. Det finns ett starkt samband mellan regionen som en befolkad och attraktiv region att leva i, och Nordnorge som ett hållbart, autentiskt, turistområde året runt. — Nordnorge hotas av avfolkning. Med undantag för Tromsø har alla flygplatser i regionen mycket ledig terminalkapacitet som kan utnyttjas för internationella flygningar till fromma för regionen. Den anmälda åtgärden kommer att göra Avinors flygplatser i Nordnorge till lokala aktiva inkörsportar för turism. Detta kommer att bidra till fler arbetstillfällen i området, och utvecklingen av turismen kommer därför att få betydande positiva regionala effekter. — En särskild utmaning för turistnäringen i Nordnorge är att hålla igång verksamheten året runt och se till att kundunderlaget under vintermånaderna är bärkraftigt och lönsamt. — För utvecklingen av vinterturismen i Nordnorge är charterflygningar en prioritet. Charterfonden kommer att vara avgörande för utvecklingen av lönsam vintertrafik och åretruntarbeten inom turistnäringen i regionen. — Nordnorsk reiseliv AS har ambition att öka antalet besökare i området med nästan 100 %, från 2,9 miljoner till 5 miljoner år 2018. För att uppnå detta mål är charterflygningar synnerligen viktiga och, enligt researrangörerna, det enda sättet att göra destinationerna tillgängliga. — För researrangörerna är det stora problemet risken för misslyckanden, eftersom Nordnorge är en ny destination och många av dem redan säljer liknande produkter på konkurrerande marknader. Följaktligen är det inte lätt att fylla charterflygen och göra verksamheten lönsam på rätt prisnivå. — Det faktum att en avsevärd minskning har skett av busscharterresor från Europa till Nordnorge de senaste fem åren innebär att behov finns för att ersätta denna trafik med ny trafik, exempelvis charterflygningar. — Charterflygningar bedrivs från flygplatser som är praktiska för kunderna och som går direkt till destinationsorten, för att man därigenom ska undvika onödig tidsspillan, förseningar, kostnader och energislöseri som kommer sig av transiteringar via olika reguljära flygningar. — Charterverksamhet är förenad med stora risker, eftersom flygbolagens avbokningsvillkor inte sammanfaller med kundernas bokningsbeteende. Ett incitament som minskar riskerna kan mycket väl främja trafiken till en relativt ny (vinter-) destination (Nordnorge). — Att sätta samman och sälja reseprogram till Nordnorge med hjälp av traditionella reguljära linjer i Norge är inte alls något alternativ. Resepaket med transport per reguljärt flyg skulle bli en helt annan produkt och gälla ett tämligen annorlunda marknadssegment.

(38) En sammanfattning av de viktigaste synpunkterna från den tredje part som motsatte sig inrättandet av charterfonden återfinns nedan (35): — Det stämmer inte att endast ett fåtal misslyckade flyglinjer har trafikerats under de senaste åren. Exempelvis har SAS trafikerat charterflyglinjer från Tromsø, Evenes och Bodø till flera olika destinationer i övriga Europa under många år, och detta med en regelbunden årlig ökning under de senaste åren. Det är därför möjligt att driva sådana flyglinjer på affärsmässiga grunder. — Det är missledande att hävda att det är researrangörerna som tar de största riskerna i samband med charterflygningar. Exempelvis SAS erbjuder ett standardavtal som tillåter avbokning utan extra kostnad upp till 60 dagar före flygningen. Avbokning medför en avgift. — Det norska flyglinjesystemet är uppbyggt kring en princip med ”nav och ekrar”. Oslo Lufthavn Gardermoen tjänar som en naturlig punkt för all trafik till Norge, vilket har inneburit att ett starkt inrikesflyg har utvecklats. Därför finns det ett direkt konkurrensutsatt inbördes förhållande mellan dagens flyglinjer till/från Nordnorge och eventuella nya charterlinjer som skulle subventioneras av en charterfond. Det finns ett betydande antal internationella resenärer på de ordinarie flyglinjerna till Nordnorge. — Stödordningen kommer att få direkta ekonomiska konsekvenser för företag som bedriver ordinarie reguljära flygningar. — Stödordningen kommer att särskilja charterflygningar som berättigar till stöd från eventuella nya ordinarie flyglinjer från utlandet direkt till Nordnorge. Statligt stöd till charterflygningar kommer att hämma inrättandet av nya reguljära linjer och strida mot den grundläggande principen om rättvis konkurrens. — Interkontinentala flygningar kräver normalt en högre kabinfaktor än 80 % för att vara lönsamma. För att kunna erbjuda ett tillfredsställande antal inkommande flygningar till Norge från andra europeiska destinationer, är det avgörande var flygplatsbaserna placeras. För att exempelvis locka brittiska turister direkt till mindre destinationer i Nordnorge utgör en bas i Storbritannien en betydande konkurrensfördel. Stödordningen kommer därför i praktiken att gynna utländska flygbolag. — Det är fullt möjligt för de norska myndigheterna att köpa flyglinjer i enlighet med förordning nr 1008/2008 (36).

4. Kommentarer från de norska myndigheterna

(39) De norska myndigheterna lämnade sina kommentarer på beslut nr 246/12/KOL genom en skrivelse av den 27 augusti 2012 (37) och kommenterade synpunkterna från berörda parter genom skrivelser av den 15 november 2012 och 23 april 2013 (38).

(40) De flesta arktiska områdena, inklusive de norra delarna av Norge, lider av en låg grad av diversifiering av det lokala näringslivet, liksom problem som sammanhänger med deras avlägsna belägenhet, långa interna och externa avstånd och besvärliga väderleksförhållanden. Charterfonden är avsedd att bidra till en diversifiering av näringslivet i området, skapa arbetstillfällen inom turistnäringen och sektorer med anknytning till denna. Fylkena anser att charterfonden kommer att bli ett viktigt verktyg för att dämpa avfolkningen av området.

(41) Det ligger helt i linje med riktlinjerna för regionalstöd att bevilja ett företag etablerat utanför det berörda området stöd så länge stödets avsedda effekt hamnar i den region som är berättigad till regionalstöd. Charterfonden är avsedd att få effekter i alla de tre fylkena i Nordnorge.

(42) Riktlinjerna för regionalstöd och riktlinjerna för finansiering av flygplatser och för statliga igångsättningsstöd till flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser innehåller inte några övre gränser för driftsstöd med anledning av var stödmottagaren är etablerad, förutsatt att den avsedda effekten äger rum i den aktuella regionen. Europeiska kommissionens och övervakningsmyndighetens praxis enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget och artikel 61.3 c i EES-avtalet har, både vad gäller driftsstöd och igångsättningsstöd till regionala flygplatser, dessutom tillåtit driftsstöd utan begränsningar i stödmottagarens område.

(43) Kopplingen mellan stödet och målområdet är tydlig. Följande figur visar hur charterfonden är avsedd att skapa positiva effekter i Nordnorge (39).

(44) Den ekonomiska verksamhet som genereras kommer att få flera effekter. Flygbolaget får intäkter från charterbolaget för chartring av flygplanen. Researrangören kommer att få intäkter från charterflygningarna. Den viktigaste påverkan är effekten på den nordnorska ekonomin, vilket framgår av pilarna i högra nedre hörnet i figuren ovan. Charterfonden uppställer inga begränsningar för var den researrangör ska befinna sig som chartrar flygplanet, men denne beviljas endast stöd efter att ha genomfört en charterserie till en regional flygplats i Nordnorge.

(45) Stödordningen är både nödvändig och lämplig (40).

(46) Fylkena anser att charterfonden är förenlig med riktlinjerna för regionalstöd. Om övervakningsmyndigheten skulle vara av en annan uppfattning, hävdar fylkena att stödordningen ändå är direkt förenlig med EES-avtalet, antingen på grundval av riktlinjerna för finansiering av flygplatser och för statliga igångsättningsstöd för flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser, eller på grundval av artikel 61.3 c i EES-avtalet.

(47) När det gäller synpunkterna från tredje parter har de norska myndigheterna särskilt kommenterat synpunkterna från NHO Luftfart (41). De norska myndigheterna anser att vissa av dessa synpunkter förefaller bygga på en del divergerande åsikter angående fakta. — Fylkena har aldrig bestridit förekomsten av charterflygningar från Nordnorge till semesterorter i södra Europa. Detta är dock en annan marknad än den som avses här. Relevant marknad i föreliggande ärende är den som avser tillgång till och efterfrågan på charterflygningar till Nordnorge. — Fylkena känner inte till några avtal som erbjuder de gynnsamma avbokningsvillkor som NHO Luftfart hänvisar till. Andra operatörer och aktörer i branschen har uppgett att standardvillkoret i charterflygavtal är en icke-återbetalningsbar deposition på 5–10 % i förskott, eller en avbeställningsavgift på 5–10 %. Under alla omständigheter utsätter 60-dagarsfristen för fri avbokning fortfarande researrangörerna för betydande risker, eftersom den generella trenden går mot senare bokningar. — Fylkena är osäkra på relevansen i NHO Luftfarts argument att flyglinjesystemet i Norge är uppbyggt som ett ”nav med ekrar”. Avsikten med charterfonden är att stimulera ny trafik, och inte att begränsa redan befintlig trafik. Ny internationell trafik kommer att stötta upp ny utveckling på turistområdet, ny infrastruktur samt en hållbar turistnäring och sysselsättning. Fylkena anser att detta kommer att understödja en ökad efterfrågan på reguljära flygningar från Oslo till Nordnorge. Internationella charterflygningar och inrikesflygningar från Oslo är kompletterande tjänster. En ökning av charterflygningarna från utlandet kommer inte att undergräva det norska flygresemönstret. En betydande del resorna till Nordnorge är dessutom affärsresor, ett segment som ändå inte skulle påverkas av stödordningen. — NHO Luftfart förefaller överdriva konkurrenseffekterna för reguljärflyget. Olika flyglinjer utgör olika marknader. icke-reguljära flygningar och reguljärflyg är dessutom också skilda marknader. — Det är svårt att se hur den anmälda åtgärden skulle kunna medföra någon diskriminering. Nya reguljära linjer har vid flera tillfällen fått stöd, och storleken på det stödet är långt större än vad som kommer att lämnas via charterfonden. — Det finns inte någon mekanism i charterfonden som skulle diskriminera norska transportörer. Norska reguljära lufttransportaktörer har inte bara sina baser i Norge såsom NHO Luftfart hävdat. — Beträffande möjligheten att upphandla lufttrafiktjänster på olönsamma flyglinjer i enlighet med förordning nr 1008/2008, ser fylkena inte hur synpunkten kan vara relevant.

II. BEDÖMNING AV STÖDET

1. Förekomst av statligt stöd

1.1 Statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet

(48) I artikel 61.1 i EES-avtalet föreskrivs följande: ”Om inte annat föreskrivs i detta avtal, är stöd som ges av EG-medlemsstater, Eftastater eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med detta avtal i den utsträckning det påverkar handeln mellan de avtalsslutande parterna.”

1.2 Förekomst av statliga medel

(49) Stödet ska beviljas av staten eller finansieras med statliga medel.

(50) De norska myndigheterna har meddelat att charterfonden sannolikt kommer att finansieras direkt från budgetarna för de tre fylkena (det kan inte uteslutas att den också kan få motta finansiering direkt från norska staten).

(51) Mot denna bakgrund anser övervakningsmyndigheten att detta villkor är uppfyllt, eftersom stödordningen kommer att finansieras antingen genom fylkenas budgetar eller statens (42).

1.3 Gynnande av vissa företag och produktion av vissa varor

(52) För det första måste åtgärden ge mottagaren en fördel som befriar denne från kostnader som normalt belastar dennes budget.

(53) De researrangörer som kan utnyttja stödordningen får motta ett direkt bidrag som sänker charterkostnaderna för en viss charterserie. Tjänsteleverantörer som är etablerade i de tre fylkena som gynnas av en ökning av antalet turister i regionen kommer indirekt att dra nytta av stödordningen.

(54) För det andra ska stödåtgärden vara selektiv så tillvida att den gynnar vissa företag eller viss produktion.

(55) Endast researrangörer som bedriva charterflygningar till Nordnorge kommer att gynnas direkt av stödordningen. På samma sätt kommer endast aktörer (tjänsteleverantörer) som är etablerade i de tre fylkena indirekt att gynnas av stödordningen.

(56) Övervakningsmyndigheten anser därför stödet vara selektivt.

1.4 Snedvridning av konkurrensen

(57) Statligt stöd omfattas av artikel 61.1 i EES-avtalet, om det snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen och påverkar handeln mellan EES-avtalets avtalsslutande parter. Enligt artikel 61.1 i EES-avtalet räcker det att stödet hotar att snedvrida konkurrensen genom att bevilja en selektiv fördel. Stöd anses utgöra snedvridande konkurrens om det beviljas företag som bedriver sin verksamhet i konkurrens med andra.

(58) Stödordningens direkta mottagare av stöd är researrangörer som chartrar flygplan till Nordnorge (icke-reguljära flygningar). Researrangörerna är verksamma i flera länder och i en sektor som kännetecknas av en stark konkurrens. Stödordningens indirekta mottagare är tjänsteleverantörer inom turistnäringen i Nordnorge, som gynnas av stödet i form av ökad efterfrågan från utländska turister. Stödet kan uppmuntra turister att välja en resa till Nordnorge i stället för en semesterort i något annat land. Snedvridningen av konkurrensen sker inte bara mellan researrangörer utan möjligen också mellan leverantörer av turisttjänster. Flygplatserna konkurrerar dessutom internationellt för att locka till sig nya flygningar och nya linjer. Stödet kan därför även leda till en snedvridning av konkurrensen mellan flygplatser.

(59) Övervakningsmyndigheten anser att stödordningen kan stärka ställningen för de aktörer som direkt eller indirekt gynnas av stödordningen i förhållande till konkurrenter som inte får samma fördelar. Allt stöd som beviljas inom ramen för stödordningen kan därför anses snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen.

1.5 Påverkan på handeln mellan de avtalsslutande parterna

(60) Statligt stöd till specifika företag anses påverka handeln mellan EES-avtalets parter, om mottagaren bedriver ekonomisk verksamhet som omfattar handel mellan de avtalsslutande parterna. Stödet kommer att beviljas researrangörer som erbjuder paketresor för turister från utlandet till Norge. Detta är per definition en gränsöverskridande verksamhet. Turistnäringen i norra Norge, som indirekt kommer att gynnas av stödordningen, konkurrerar dessutom med turistnäringen i andra EES-länder.

(61) Statligt stöd inom ramen för den anmälda åtgärden kommer därför att påverka handeln mellan EES-avtalets avtalsslutande parter.

1.6 Slutsats

(62) Övervakningsmyndigheten anser att alla villkor enligt artikel 61.1 i EES-avtalet är uppfyllda och att den anmälda stödordningen därför innefattar statligt stöd. Det statliga stödet är endast förenligt med EES-avtalets funktion om det omfattas av något av undantagen i artikel 61.3 i EES-avtalet.

2. Procedurmässiga krav

(63) Den stödåtgärd som planeras enligt stödordningen anses vara driftsstöd. Riktlinjerna för regionalstöd har följande lydelse: ”Stödordningar för driftstöd omfattas inte av regionalstödskartorna och bedöms från fall till fall på grundval av en anmälan från den berörda Eftastaten enligt artikel 1.3 i del I i protokoll 3 till övervakningsavtalet” (43).

(64) Enligt artikel 1.3 i del I i protokoll 3 ska Eftas övervakningsmyndighet ”underrättas i så god tid, att den kan yttra sig, om alla planer på vidta eller ändra stödåtgärder. ’…’ Staten i fråga får inte genomföra åtgärden förrän detta förfarande lett till ett slutgiltigt beslut.”

(65) Genom att anmäla charterfonden den 2 maj 2012 (44) har de norska myndigheterna iakttagit sin anmälningsskyldighet enligt artikel 1.3 i del I i protokoll 3.

(66) Genom att inte genomföra den anmälda stödordningen har de norska myndigheterna iakttagit genomförandeförbudet enligt artikel 3 i del II i protokoll 3.

(67) Såsom krävs enligt det formella förfarandet har övervakningsmyndigheten granskat de norska myndigheternas kommentarer och de synpunkter som framförts av tredje parter.

3. Stödets förenlighet

3.1 Bedömning av stödåtgärden enligt artikel 61.3 i EES-avtalet jämförd med riktlinjerna för regionalstöd

(68) På grundval av undantaget i artikel 61.3 c i EES-avtalet kan följande betraktas som förenligt med EES-avtalets funktion: ”stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset”.

(69) I avsikt att bedöma stödets förenlighet utgör det, som redan nämnts, driftsstöd. Driftsstöd befriar ett företag från kostnader som det normalt sett skulle behöva stå för i sin dagliga drift eller normala verksamhet (45). Driftsstöd är som regel förbjudet.

(70) I riktlinjerna för regionalstöd sägs följande: ”på grundval av artikel 61.3 a och artikel 61.3 c i EES-avtalet [kan kommissionen] betrakta statligt stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i vissa mindre gynnade områden i EES som förenligt med EES-avtalets funktion. Denna typ av stöd kallas statligt regionalstöd. Statligt regionalstöd består av investeringsstöd till stora företag eller, under vissa begränsade förhållanden, av driftstöd. I båda fallen riktas stödet till bestämda regioner för att utjämna regionala skillnader.” (understrykning tillagd) (46).

(71) I riktlinjerna sägs även följande: ”I avvikelse från föregående punkt kan driftstöd som inte minskar gradvis och inte är tidsbegränsat endast godkännas i följande fall: […] I de regioner som har den lägsta befolkningstätheten, om stödet är avsett att förebygga eller minska en pågående avfolkning av dessa regioner (47). De regioner som har den lägsta befolkningstätheten består av eller hör till regioner på Nuts-II-nivå med en befolkningstäthet på 8 invånare/km2 eller lägre och inbegriper angränsande mindre områden som uppfyller samma kriterium för befolkningstäthet” (understrykning tillagd) (48).

3.2 Stödet får endast tillåtas i de regioner som har den lägsta befolkningstätheten

3.2.1 De tre fylkena tillhör de regioner som har den lägsta befolkningstätheten

(72) I enlighet med vad som föreskrivs i riktlinjerna för regionalstöd får driftstöd som inte både är tidsbegränsat och gradvis minskar beviljas i regioner som har den lägsta befolkningstätheten, om stödet är avsett att förebygga eller minska en pågående avfolkning av dessa regioner. De regioner som har den lägsta befolkningstätheten är regioner med en befolkningstäthet på 8 invånare per kvadratkilometer eller färre (49).

(73) De tre län fylkena har en befolkningstäthet på 4,2 invånare per kvadratkilometer. De uppfyller därför villkoren enligt riktlinjerna för regionalstöd för att omfattas av den mer flexibla förenlighetsbedömningen av en driftstödsåtgärd.

3.2.2 Direkta stödmottagare befinner sig heller inte nödvändigtvis i regioner som har den lägsta befolkningstätheten – Kopplingen mellan stödåtgärden och den regionala utvecklingen i Nordnorge

(74) Stödet som sådant kommer att betalas ut till researrangörer som kan befinna sig utanför Norge/EES. Den direkta stödmottagaren kommer därför inte nödvändigtvis vara etablerad i de regioner som har den lägsta befolkningstätheten.

(75) I beslutet att inleda ett förfarande ifrågasatte övervakningsmyndigheten, om en stödordning för driftsstöd till stödmottagare som kan var etablerade utanför de regioner som har den lägsta befolkningstätheten kan anses vara förenlig med riktlinjerna för regionalstöd. Övervakningsmyndigheten ifrågasatte om det faktum att företag i den aktuella regionen indirekt berörs av stödordningen utgör en tillräckligt stark koppling till den regionala utvecklingen i området.

(76) De norska myndigheterna har hävdat att kopplingen mellan stödet till researrangören och den regionala utvecklingen i Nordnorge är tillräcklig av följande skäl: — Stödordningen kommer uteslutande att gälla för charterflygningar till Nordnorge. — Endast paketresor som inbegriper ett ”markarrangemang” kommer att vara berättigade till stöd inom ramen för stödordningen, och — stödet kommer att betalas ut från charterfonden till researrangörer efter det att flygningarna till målområdet har slutförts.

(77) Övervakningsmyndigheten noterar att en researrangör, endast får stöd om denne flyger en charterserie till en regional flygplats i Nordnorge. Stödet beviljas inte för transport av turister på charterflygningar utanför denna region. Det är uppenbart att stödordningens målområde är Nordnorge, som hör till de områden i Norge som har lägst befolkningstäthet. Övervakningsmyndigheten noterar också kravet att stödordningen endast ska gälla paketresor som inbegriper ett ”markarrangemang” i denna region. Detta innebär att stödordningen kan få en direkt effekt i regionen genom att föra dit turister som annars inte kommer till regionen. ”Markarrangemanget” bör se till att turister vistas i regionen under sin semester i Nordnorge. ”Markarrangemanget” måste enligt stödordningen ha ett värde på minst 800 norska kronor per turist. Stöd från charterfonden kommer att beviljas först sedan charterserien har slutförts och efter att det har styrkts att tilldelningskriterierna uppfylls. Ett av tilldelningskriterierna är att ansökan ska understödjas av en leverantör på destinationsorten som tillhandahåller turisttjänster. Stödet kommer inte att beviljas paket som uteslutande består av flygbiljett. Tjänsteleverantörer som är etablerade i de tre fylkena kommer att gynnas av en ökning av antalet turister och den därav följande ökningen av efterfrågan på deras tjänster, och kommer på så sätt indirekt att gynnas av stödordningen. Tabellerna i avsnitt 2.2 i del I om turistutgifter i regionen visar att en ökning av antalet turister kommer att få en direkt ekonomisk effekt på turistnäringen i regionen. Övervakningsmyndigheten anser det vara sannolikt att stödordningens huvudsakliga ekonomiska effekt kommer att kanaliseras till stödordningens målområde.

(78) Övervakningsmyndigheten konstaterar också att Europeiska kommissionen har godtagit att bevilja regionalstöd till mottagare etablerade utanför regioner som är berättigade till regionalstöd. Kommissionen fann till exempel i ett beslut rörande Italien (Sicilien), att bidrag som täcker kostnader som syftar till att främja turisttransport av charterflyg var förenliga med artikel 107.3 a i EUF-fördraget. Bidragen var tillgängliga för researrangörer som hyrde flygplan som transporterade turister till Sicilien. Bidrag för att täcka transportkostnader till Sicilien, som beviljats italienska och utländska resebyråer för att sälja turistresor inom ramen för paketresor och för att befordra turister per järnväg eller till sjöss, befanns också vara förenliga med bestämmelserna (50).

(79) Övervakningsmyndigheten drar på denna grund slutsatsen att även om den direkta mottagaren av stödet kan vara etablerade utanför Nordnorge innehåller stödordningen en tillräcklig koppling till den region som effekterna är avsedda att påverka.

3.3 Stödet måste vara nödvändigt och lämpligt för att förebygga eller minska en fortgående avfolkning

(80) Det kommer an på Eftastaten att visa att det föreslagna stödet är nödvändigt och lämpligt för att förebygga eller minska en pågående avfolkning (51).

(81) För att den anmälda åtgärden ska anses vara nödvändigt, måste de norska myndigheterna visa att det finns ett behov av statligt ingripande för att uppnå målet att förebygga eller minska en pågående avfolkning.

(82) De norska myndigheterna har meddelat övervakningsmyndigheten att Nordnorge, ett av Europas mest glesbefolkade områden, alltid varit synnerligen glest befolkat och har avfolkats under årtionden. De norska myndigheterna anser därför att det är nödvändigt att vidta ytterligare åtgärder för att stabilisera bosättningen i regionen och förebygga ytterligare avfolkning. Stödordningen är ett av de verktyg som krävs för att uppnå detta mål. De norska myndigheterna konstaterar att inrättandet av charterfonden inte i sig själv löser avfolkningsproblemet, men anser att den som en del av en allmänt förd politik, kommer öka den ekonomiska verksamheten i regionen och bevara och skapa nya arbetstillfällen. Sysselsättningsmöjligheter och förväntad inkomst är de mest avgörande faktorer som påverkar valet av bosättningsort.

(83) För att stödordningen ska anses lämplig måste de norska myndigheterna visa att den inte är uppenbart att andra åtgärder hade varit ännu lämpligare för att uppnå målet att förebygga eller minska avfolkningen av de områdena med den lägsta befolkningstätheten (52).

(84) De norska myndigheterna hävdar att stödordningen är lämplig eftersom den är den bästa åtgärd som står till buds för att öka turismen, skapa arbetstillfällen inom turistnäringen, och på så vis bidra till en minskning av avfolkningen av regionen. Enligt deras uppfattning är traditionellt investeringsstöd inte alltid det lämpligaste instrumentet för att lösa de specifika problemen i regionen. Sysselsättning är avgörande faktor för att stödja befolkningsnivåerna. Turism är en växande sektor, och är både arbetsintensiv och beroende av lokal arbetskraft. En av utmaningarna när det gäller att utveckla turistnäringen i Nordnorge är lönsamhet och turistnäringens säsongsrelaterade karaktär. Charterfonden är avsedd att öka turismen under lågsäsongen, och sålunda bidra till arbetstillfällen året runt. De norska myndigheterna hävdar att ett stödinstrument, som bara skulle ha begränsade stödet till lokala företag i regionen, inte skulle leda till en ökning av antalet flygningar till de aktuella flygplatserna (och därigenom lett till en ökning av turismen i området) eller förebygga avfolkningen. Enligt deras synsätt är charterfonden det instrument som har störst chans att nå framgång och minimala snedvridningseffekter. Mot denna bakgrund anser de att stödordningen är lämplig.

(85) I sitt beslut om att inleda förfarandet uttryckte övervakningsmyndigheten tvivel om den anmälda åtgärden och ifrågasatte särskilt om de fastställda målen för stödordningen inte skulle kunna uppnås på annat sätt än genom driftsstöd till researrangörer som arrangerar paketresor med hjälp av charterflygningar (icke-reguljära flygningar) (t.ex. med resepaket som bygger på reguljärt flyg).

(86) Övervakningsmyndigheten anser att de norska myndigheterna har undanröjt vissa av myndighetens tvivel i detta avseende och har sålunda visat att det finns ett behov för statligt ingripande och att stödordningen är nödvändig som verktyg för att förebygga en avfolkning i den nordnorska regionen. Övervakningsmyndigheten anser också att charterfonden kan ses som ett verktyg som ökar turismen i regionen och i sin tur ökar sysselsättningen i en av Norges minst befolkade regioner. Denna slutsats stöds av tredje parter från olika företag inom turistnäringen i regionen, vilka har förklarat sig vara för stödordningen. Övervakningsmyndigheten har dock hyst tvivel både i fråga stödordningens lämplighet för samt effekter på utveckling och förebyggandet av avfolkningen i regionen. Det är inte självklart att detta mål inte skulle ha kunnat uppnås på andra sätt, t.ex. genom att arrangera resepaket med hjälp av reguljära flygningar.

(87) I sin bedömning har övervakningsmyndigheten tagit hänsyn till riktlinjerna för regionalstöd som föreskriver följande: ”Om en medlemsstat i undantagsfall planerar att ge individuellt stöd för särskilda ändamål till ett visst företag eller stöd till ett visst verksamhetsområde, skall medlemsstaten visa att projektet bidrar till en sammanhållen regional utvecklingsstrategi” (understrykning tillagd) (53).

(88) Nordnorge är ett prioriterat område i fråga om regional utveckling och den norska regeringens mål är att förebygga avfolkning och uppmuntra till bosättning i denna region. Stöd till turistnäringen ses som en mycket viktig faktor för utvecklingen av regionen och de norska myndigheterna hävdar att skapandet av sysselsättningsmöjligheter är av särskild betydelse för att uppnå målet att förebygga eller minska avfolkningen i regionen.

(89) Transportøkonomiskt Institutt har beräknat att utländska flygturister år 2007 spenderade 7 480 norska kronor på förbetalda inköp och 6 730 norska kronor på lokala inköp. Under 2012 spenderade resenärer till Nordnorge uppskattningsvis 9 000 norska kronor per person (54).

(90) Mot denna bakgrund anser övervakningsmyndigheten att turistnäringen skulle kunna spela en viktig roll i utvecklingen av regionen. Den ekonomiska inverkan som stödordningen kan få på Nordnorge, genom att öka turismen till området och därigenom göra det mer känt som internationellt turistmål, skulle kunna bidra till att stabilisera och eventuellt öka befolkningen i regionen.

(91) Trots att reguljära flygningar och icke-reguljära flygningar kan utgöra två separata marknader (55), och direkt reguljär flygtrafik till Nordnorge för att öka turismen i regionen kan vara ett mindre lönsamt alternativ (särskilt under lågsäsong), vidhåller övervakningsmyndigheten att det inte är helt uppenbart att reguljära inrikesflygningar inte skulle kunna användas inom ramen för en paketresa, t.ex. då researrangörer erbjuder ”tur och retur -paket”. Övervakningsmyndigheten noterar att Norge har ett välutvecklat, decentraliserat flygplatsnät till följd av den viktiga funktion flygningar har som transportermedel, i synnerhet i utkanten av EES, exempelvis Nordnorge. De norska myndigheterna har förvisso ringat in ett antal inrikeslinjer som berättigar till ersättning för allmän trafikplikt och för vilka staten kompenserar ett visst flygbolag att driva flyglinjer som annars inte skulle vara ekonomiskt lönsamma. Övervakningsmyndighetens är av den uppfattningen är det inte är helt klart varför stödordningens uttalade syfte – att bidra till utvecklingen av ett av de minst befolkade regionerna i Norge genom stöd till charterflygningar från utlandet till Norge i syfte att öka antalet turister under lågsäsong och därigenom bidrar den till sysselsättning året runt – inte också skulle kunna uppnås, åtminstone delvis, genom användning av reguljära avgångar.

(92) Mot denna bakgrund anser övervakningsmyndigheten att vissa tvivel kvarstår om huruvida stödordningen är det bästa instrumentet för att med minimala snedvridande effekter uppnå de angivna målen. Övervakningsmyndigheten anser i synnerhet att stödordningen har potentiella snedvridande effekter på marknaden för reguljära flygningar.

(93) Av detta skäl anser övervakningsmyndigheten att stödordningen är lämplig endast under en begränsad tid för att stödja etableringen av en bärkraftig turistnäring i Norges mest glesbefolkade område. Stödordningens tioåriga löptid, som förespråkas av de norska myndigheterna, förefaller vara alltför tilltagen för att uppnå detta mål. Övervakningsmyndigheten anser att stödordningen bör begränsas till en igångsättningsperiod på tre år, vilket gör det möjligt att utvärdera stödordningens lämplighet. De norska myndigheterna bör därför utvärdera stödordningens effekter vid utgången av denna period, och därvid beakta både stödordningen positiva effekter och eventuella negativa effekter på konkurrensen.

3.4 Stödet måste stå i proportion till syftet med stödordningen

(94) I enlighet med artikel 61.3 c i EES-avtalet kan stöd till att underlätta utvecklingen av vissa näringsverksamheter anses förenligt med EES-avtalets funktion ”när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset”. För att vara förenligt med den gemensamma marknaden måste stödordningen stå i proportion till sitt mål.

(95) De norska myndigheterna anser att stödordningen har utformats så att endast nödvändig nivå av stöd beviljas. Det maximala stödet (25 %) från charterfonden kommer att beviljas vid en kabinfaktor på 60 % eller lägre. Stödnivån kommer att gradvis minska till noll när kabinfaktorn i genomsnitt uppgår till 80 % (56).

(96) De norska myndigheterna hävdar att stödordningen, som minskar researrangörerenas risker, förmodligen kommer medföra en kabinfaktor över 60 %, och att det därför inte är sannolikt att stödnivån kommer att motsvara 25 % av charterkostnaderna.

(97) Övervakningsmyndigheten konstaterar att ett av grunddragen i stödordningen är att inrätta en garanti för researrangörer så att de inte ställer in flygningar med låg kabinfaktor. Maximalt stöd är 25 % av charterkostnaderna. Ytterligare kostnader som uppstår vid charterflygningar med en kabinfaktor under 60 % kommer inte att ersättas. Det totala årliga stödbeloppet från charterfonden beräknas understiga 10 miljoner norska kronor per år. Övervakningsmyndigheten anser att detta relativt låga stödbelopp som är proportionellt. Ett så lågt belopp påverkar sannolikt inte handeln på ett otillbörligt negativt sätt.

(98) Stödordningen kan således särskiljas från Europeiska kommissionens beslut angående ett bidragssystem för researrangörer i Grekland (57). Enligt den stödordningen skulle researrangörerna få 40 euro per turist. Såsom övervakningsmyndigheten tolkar den stödordningen begränsade den sig inte till att kompensera för merkostnader vid transporter av turister till Grekland (58). Charterfonden däremot syftar till att uppmuntra researrangörer att sluta avtalsförpliktelser innan turisterna gör sina bokningar, genom att kompensera researrangörerna i det fall de inte att kan täcka kostnaderna för transport av turister till Nordnorge.

(99) Övervakningsmyndigheten konstaterar också, som redan nämnts, att stödordningens mottagare antingen kan vara etablerade i Norge eller utomlands och att de kan sluta charterflygavtal med antingen norska eller utländska flygbolag. Likartade situationer behandlas på likartat sätt enligt stödordningen. Övervakningsmyndigheten anser därför inte att stödordningen är diskriminerande.

(100) Mot bakgrund av ovanstående anser myndigheten att stödet är proportionellt till stödordningens mål.

4. Tillståndets varaktighet

(101) Övervakningsmyndigheten hyste i sitt beslut nr 246/12/KOL av den 27 juni 2012 tvivel om huruvida stödordningen kan godkännas för en period längre än till den 31 december 2013. Mot bakgrund av inkomna synpunkter behövs en längre period för att uppnå en mätbar inverkan på utvecklingen i regionen. Med tanke på de tvivel som övervakningsmyndigheten uttryckte i sitt beslut nr 246/12/KOL, vad gäller stödordningens effekter på utveckling och förebyggandet av avfolkningen i regionen, är en period på tre (3) år är mer lämplig. I alla fall bör behovet av och nivå på driftsstödet regelbundet omprövas för att säkra den långsiktiga relevansen för den aktuella regionen (59). En längre period kommer att göra underlätta bedömningen av stödordningens varaktiga effekter.

(102) Efter en period av tre (3) år bör Norge därför lämna en rapport med en utvärdering av stödordningens effekter på utvecklingen av turistnäringen och förebyggandet av avfolkning i regionen samt dess effekter på konkurrensen så att övervakningsmyndigheten kan bedöma om stödordningen är nödvändig och lämplig.

5. Slutsats

(103) Övervakningsmyndigheten anser att samtliga villkor enligt artikel 61.1 i EES-avtalet är uppfyllda, och att den anmälda stödordningen avseende en fond för charterflygningar följaktligen innefattar statligt stöd.

(104) På grundval av ovanstående bedömning anser övervakningsmyndigheten att stödordningen avseende en fond för charterresor är förenlig med EES-avtalet enligt undantaget i artikel 61.3 c i detta avtal.

(105) Övervakningsmyndigheten hyste dock tvivel om stödordningens lämplighet för och effekter på utvecklingen i regionen och förebyggandet av avfolkningen. I synnerhet vad gäller möjligheten att uppnå målen på andra sätt. Övervakningsmyndigheten kom därför till slutsatsen att stödordningen kan godkännas för en period av tre år från och med dagen för antagandet av detta beslut. De norska myndigheterna ska dessutom vara skyldiga att förbereda och utarbeta en utvärdering av stödordningen, som dokumenterar dess effekter på utvecklingen av turismen och förebyggandet av avfolkningen av regionen samt dess effekter på konkurrensen. Utvärderingen ska göras av en oberoende expert och överlämnas till övervakningsmyndigheten.

(106) De norska myndigheterna erinras om sin skyldighet enligt artikel 21 i del II i protokoll 3 i förening med artiklarna 5 och 6 i genomförandebestämmelserna (60) att överlämna årsrapporter om stödordningens genomförande.

(107) De norska myndigheterna erinras också om att alla planer på ändringar av denna stödordning ska anmälas till myndigheten.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Stödordningen avseende en fond för charterflygningar för Nordnorge som anmälts av de norska myndigheterna utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet.

Artikel 2

Stödordningen är förenlig med EES-avtalets funktion enligt artikel 61.3 c i EES-avtalet, under förutsättning att den tillämpas under en period av tre (3) år räknat från dagen för detta beslut. Vid utgången av denna treårsperiod ska Norge lämna in en rapport till övervakningsmyndigheten med en utvärdering av stödordningens effekter på utvecklingen av turismen och förebyggandet av avfolkningen av regionen samt dess effekter på konkurrensen.

Artikel 3

Detta beslut riktar sig till Konungariket Norge.

Artikel 4

Endast den engelska versionen av detta beslut är giltig.

Utfärdat i Bryssel den 10 juli 2013. På Eftas övervakningsmyndighets vägnar Oda Helen SLETNES Ordförande Sverrir Haukur GUNNLAUGSSON Ledamot av kollegiet

(1) Diarienr 632837 och 322824.

(2) Diarienr 638133.

(3) EUT C 291, 27.9.2012, s. 2 och EES-supplement nr 53, 27.9.2012, s. 36.

(4) Diarienr 644991.

(5) Innovative Experiences (diarienr 650797), NHO Reiseliv (diarienr 650549), NHO Luftfart (diarienr 650733), Avinor (diarienr 650806), VinterTroms AS (diarienr 650827), Northern Norway Tourist Board Ltd (diarienr 650958), hotellkedjorna Rica Hotels och Thon Hotels (diarienr 650880) och Voigt Travel b.v. (diarienr 668161).

(6) Diarienr 653590 och 653595.

(7) Diarienr 669821.

(8) En charterflygning definieras som en icke-reguljär flygning.

(9) Flygplan av kategorin Boeing 737-kategorin och större.

(10) Följande flygplatser i Nordnorge kan för närvarande ta emot stora flygplan: Tromsø, Bodø, Harstad Narvik/Evenes, Alta, Kirkenes (Høybuktmoen), Bardufoss, Svalbard, Lakselv (Banak), Andøya (även kallade ”Northern lights airports”). Beträffande Svalbard, se protokoll 40 i EES-avtalet.

(11) Se avsnitt 2.5 nedan för en mer ingående beskrivning av stödordningen.

(12) Med termen ”charterserie” avses charterflygningar mellan två orter som upprepas under en begränsad tidsperiod (t.ex. en flygning per vecka mellan Bodø och London från februari till april).

(13) Kabinfaktorn är den procentuella andelen sålda flygstolar för en flygning. Kabinfaktorn fastställs beroende på det faktiska antalet avresande passagerare, dividerat med flygplanets maximala flygstolskapacitet.

(14) Charterserier med en genomsnittlig kabinfaktor på under 60 % är berättigade till stöd, dock kan maximalt stöd som kan beviljas är emellertid fortfarande 25 % av charterkostnader som uppstått med en kabinfaktor på 60 %. Med en kabinfaktor på under 60 % kommer stödet att inte täcka charterbolagets alla förluster. Detta framgår av figuren i punkt 26 nedan.

(15) Detta motsvarar en 25-procentig stödnivå för de totala charterkostnaderna. Den totala charterkostnaden uppskattas till 33 600 000 norska kronor (300 000 norska kronor per flygrotation multiplicerat med 112).

(16) Se norska regeringens vitbok Nordområdene. Visjon og virkemidler, (Meld. St. 7 (2011–2012), en kortversion, s. 25). Prioriterat är att ”[v]idereføre satsingen på reiselivsnæringen i Nord-Norge og på Svalbard.” och ”[b]idra til å styrke samarbeidet og samordningen mellom ulike reiselivsaktører i nord ytterligere, og støtte opp om utviklingen av Nordnorskreiseliv AS som et redskap i dette arbeidet” (s. 26). (http://www.regjeringen.no/upload/UD/Vedlegg/Nordområdene/UD_nordomrodene_EN_web.pdf). I den norska regeringens politiska plattform för 2009–2013 nämns turismens betydelse, särskilt för Nordnorge: ”Nord-Norge har unike reiselivstilbud, og må gis mulighet til å utløse sitt potensial” (s. 20) (http://arbeiderpartiet.no/file/downnload/4859/58535/file/Politisk+plattform+2009-2013.pdf).

(17) Se norska regeringens turismstrategi: ”I Nord-Norge etablerer Avinor ’Northern LightAirports’ som varemerke for de største lufthavnene […] Avinor støtter arbeidet med charterfond for Nord-Norge […] Denne typen charterfondskal stimulere charteroperasjoner til landsdelen, og tilbakemeldinger fra bransjen tyder på at dette vil væreet viktig virkemiddel for å stimulere til ny trafikk” (Destinasjion Norge – Nasjonal strategi for reisenæringen, s. 76). (http://avisenagder.no/filarkiv/reiselivsstrategien_april2012.pdf).

(18) Exempelvis har Nordlands fylke utarbetat en Reiselivsstrategi for Nordland 2011–2015 (http://www.nfk.no/Filnedlasting.aspx?MId1=1266&FilId=11230).

(19) Övervakningsmyndighetens riktlinjer för regionalstöd för 2007–2013 (EGT L 231, 3.9.1994, s. 1) och EES-supplement nr 32, 3.9.1994, s. 42, finns även på: http://www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/.Riktlinjerna ändrades senast den 6 april 2006, och offentliggjordes i EUT L 54 28.2.2008, s. 1 och EES-supplement nr 11, 28.2.2008, s. 1. Riktlinjerna motsvarar ”riktlinjer för statligt regionalstöd för 2007–2013”, som antagits av Europeiska kommissionen, och som offentliggjorts i EUT C 54, 4.3.2006, s. 13 (nedan kallade riktlinjerna för regionalstöd). De tre fylkena är Nuts II-regioner. Finnmark har den lägsta befolkningstäthet med 1,6 invånare per kvadratkilometer.

(20) År 2009 godkände övervakningsmyndigheten en stödordning för utveckling av linjer från Nordnorges näst största stad, Bodø. Se övervakningsmyndighetens beslut nr 179/09/KOL (Linjeutvecklingsfond – Bodø. Linjeutvecklingsfonden har ännu inte beviljat något stöd enligt stödordningen. I tre år trafikerade flygbolaget Norwegian en flyglinje mellan Tromsø och en av Europas största städer. Trots stöd från Avinor blev denna flyglinje aldrig lönsam. Flyglinjen lades ned i mars 2011. Air Baltic har trafikerat en säsongsanpassad flyglinje mellan Tromsø och Riga två gånger per vecka 1 april–30 september. Denna flyglinje lades ned i mars 2011. SAS trafikerar en linje mellan Tromsø och Stockholm två gånger i veckan 1 juli–15 augusti. Därtill kommer att ett ryskt flygbolaget flyger tre gånger per vecka mellan Tromsø och Murmansk i Ryssland. Mot bakgrund av det begränsade antalet internationella linjer finns ett antagande att flyglinjer mellan nordnorska flygplatser och andra europeiska städerna är av begränsat kommersiellt intresse för flygbolagen (diarienr 632837).

(21) Direkta effekter avser konsumtion som turisterna bekostat med egna medel. De indirekta effekterna avser värdet av turistutgifter i ett vidare perspektiv, t.ex. efterfrågan på varor och tjänster i form av underleverantörsavtal.

(22) All tal i norska kronor. Siffrorna är hämtade från rapporten Reiselivets økonomiske virkninger i Trøndelag og Nord-Norge 2010, som utarbetats av Landsdelsutvalget och den norska turismförbundet (NHO Reiseliv Nord-Norge).

(23) I anmälan, s. 11 (diarienr 632837), hänvisas till en rapport från Transportøkonomisk institutt, TØI från 2007 nr 941/2008 (https://www.toi.no/getfile.php/Publikasjoner/T%C3%98I%20rapporter/2008/941-2008/941-hele%20%20rapporten %20elektronisk-ny.pdf).

(24) De norska myndigheterna har hävdat att siffrorna endast utgör uppskattningar avsedda för utarbetandet av en budget för charterfonden. På grund av avrundning är siffrorna i tabellen inte helt korrekta.

(25) Norska staten kommer möjligen att anslå vissa medel ur statsbudgeten.

(26) Tomflygningar är flygningar vars syfte är att föra ett flygplan till rätt ort vid början eller slutet av en charterserie. Det återvändande flygplanet efter den första avgången kommer att vara tomt och det flygplan som hämtar de sista passagerare kommer att vara tomt. Tomma reseetapper utgör en betydande kostnad för charterserien.

(27) En kabinfaktor på 80 % betraktas som flygbranschens lönsamhetsnorm.

(28) Tabellen har satts samman av charterfonden och ger ett exempel på hur stödordningen kommer att fungera på flygningar från London till Nordnorge med en Boeing 737-800. Den nettokostnad som flygbolaget uppger till researrangören uppskattas till 300 000 norska kronor per flygrotation. 149 personer måste köpa biljetter för att nå den kritiska punkten (80 % av ett flygplans kapacitet på 186 personer).

(29) Diagrammet har skapats av charterfonden som en illustration (diarienr 632837).

(30) Avinor AS är ett statsägt företag som driver de flesta civila flygplatserna i Norge.

(31) Innovative Experiences företräder 33 upplevelsebaserade turistföretag i Nordnorge.

(32) NHO Reiseliv (norska turismförbundet) företräder fler än 2 500 förtag som sysselsätter ungefär 55 000 personer. NHO Reiselivs nordnorska filial har 400 medlemmar.

(33) VinterTroms AS ägs av sed reseföretag i Nordnorge.

(34) NHO Luftfart företräder företag i flygsektorn i Norge och andra berörda företag.

(35) NHO Luftfart (diarienr 650733) (inofficiell översättning från norska till engelska).

(36) Förordning (EG) nr 1008/2008 av den 24 september 2009 om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen (EUT L 293, 31.10.2008, s. 3.). Införlivad med EES-avtalet genom bilaga XIII punkt 64a.

(37) Diarienr 644991.

(38) Diarienr Nos 653590/653595 och diarienr 669821.

(39) Diagrammet har skapats av charterfonden som illustration (diarienr 644991).

(40) Se avsnitt 3.3 i del II nedan.

(41) Skrivelse från de norska myndigheterna av den 15 november 2012 (diarienr 653590/653595).

(42) De norska myndigheterna har även nämnt att charterfonden vid något skede i framtiden ska medfinansieras av privata företag. Vid övervakningsmyndighetens bedömning undersöktes inte denna möjlighet, eftersom detta alternativ förefaller relativt osäkert.

(43) Punkt 81 i riktlinjerna för regionalstöd.

(44) Diarienr 632837 och 322824.

(45) Se mål C-348/04 SIDE mot kommissionen, REG [2008], s. I-625, punkt 99 och mål T-162/06 Kronoply GmbH mot kommissionen, REG [2009], s. II-1, punkt 75.

(46) Punkt 1 i riktlinjerna för regionalstöd.

(47) Det kommer an på Eftastaten att visa att det föreslagna stödet är nödvändigt och lämpligt för att förebygga eller minska en fortgående avfolkning (se riktlinjerna för regionalstöd, fotnot 65).

(48) Punkt 69 i riktlinjerna för regionalstöd.

(49) Punkt 22 a i riktlinjerna för regionalstöd.

(50) Beslut 1999/99/EG av den 3 juni 1998 regionen Siciliens lag nr 25/93 om åtgärder till förmån för produktiv sysselsättning (EGT L 32, 5.2.1999, s. 18).

(51) Punkt 65 i riktlinjerna för regionalstöd.

(52) Se t.ex. övervakningsmyndighetens beslut nr 228/06/KOL av den 19 juli 2006 om den anmälda stödordningen med regionalt differentierade arbetsgivaravgifter: på grundval av de norska myndigheternas uppgifter anser övervakningsmyndigheten att det inte är uppenbart att andra åtgärder än driftsstöd skulle vara lämpligare för att uppnå målet att förebygga eller minska avfolkningen i de områden som har dem lägsta befolkningstätheten (s. 23).

(53) Punkt 10 i riktlinjerna för regionalstöd.

(54) Se hänvisning till TØI:s rapport nr 941/2008 i fotnot 23 ovan samt anmälan s. 11 (diarienr 632837).

(55) Europeiska kommissionen har i sina koncentrationsbeslut slagit fast att reguljära och icke-reguljära flygningar inte utgör samma marknad. Se till exempel ärende nr COMP/M.5141 – KLM/Martinair, där kommissionen ansåg att det utbud av flygstolar till charterföretag (dvs. ”grossistmarknaden”) som en marknad som skiljer sig från marknaden för av reguljära lufttransporttjänster till slutkunder. Kommissionen konstaterade att marknaden för försäljning av flygstolar till researrangörer utgör en marknad i föregående led i förhållande till marknaden för försäljning av flygstolar till enskilda personer. Följaktligen är konkurrensförhållandena på denna marknad manifest annorlunda eftersom researrangörer har andra krav än enskilda kunder (exempelvis köp av större antal flygstolar, förhandlingar om rabatt, beaktande av kundernas behov i fråga om flygtider osv.) (EUT C 51, 4.3.2009, s. 4).

(56) Se beskrivningen av stödordningen i avsnitt 2.5 i del I ovan.

(57) Beslut 2003/262/EG av den 27 november 2002 om bidragssystemet för researrangörer i Grekland (EUT L 103, 24.4.2003, s. 63).

(58) I det ärendet ansåg Europeiska kommissionen också att de grekiska myndigheterna inte hade överlämnat information relevant för en bedömning av lämpligheten av stödet med hänsyn till dess bidrag till den regionala utvecklingen (se skäl 22 i beslutet).

(59) Punkt 71 i riktlinjerna för regionalstöd.

(60) Tillgänglig på följande adress: http://www.eftasurv.int/media/decisions/195-04-COL.pdf