BESLUT AV EFTA:s ÖVERVAKNINGSMYNDIGHET NR 106/95/KOL av den 31 oktober 1995 om skattebefrielse för glasbehållare från grundskatten på icke-återanvändbara dryckesförpackningar (stöd nr 95-002 [Norge])

EFTA:s ÖVERVAKNINGSMYNDIGHET HAR FATTAT DETTA BESLUT

med beaktande av Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (1), särskilt artikel 61 63 i detta,

med beaktande av avtalet mellan EFTA-staterna om inrättandet av en övervakningsmyndighet och en domstol (2), särskilt artikel 1 i protokoll 3 till detta,

efter att, i enlighet med ovan nämnda artiklar, ha gett de berörda parterna möjlighet att lämna synpunkter på beslutet, och

med beaktande av följande:

I. SAKLÄGET

1. Anmälan

EFTA:s övervakningsmyndighet mottog den 24 januari 1995 ett brev daterat den 20 januari 1995 (ref. 95-512 A) i vilket den norska regeringen i enlighet med artikel 1.3 i protokoll 3 till övervaknings- och domstolsavtalet anmälde sina planer på att medge befrielse för glasförbehållare från grundskatten (3) på icke-återanvändbara dryckesförpackningar ("Grunnavgift på engangsemballasje for drikkevarer", parlamentariskt beslut St. prp. 1 [1994 1995]), dvs. alla förpackningar som inte används mer än en gång för samma ändamål utan att bearbetas. EFTA:s övervakningsmyndighet begärde i brev av den 3 februari 1995 (ref. 95-573 D) ytterligare information av den norska regeringen. Den begärda informationen lämnades till myndigheten genom fax (ref. 95-979 A) daterat den 15 februari 1995 och mottaget den 16 februari 1995.

2. Stödåtgärdens innehåll och syfte

Den norska regeringen har föreslagit att glasförbehållare undantas från en indirekt skatt på icke-återanvändbara dryckesförpackningar. Den nuvarande skattesatsen per förpackningsenhet är 0,70 norska kronor. Skattebefrielsen skall gälla lika för alla, såväl inhemska som importerade glasförbehållare. Syftet med stödet är i första hand sektoriellt, dvs. att säkra fortsatt produktion vid PLM Moss Glassverk A/S. PLM-gruppen hade tidigare beslutat att lägga ner produktionen i Norge på grund av bristande lönsamhet.

Lönsamheten för PLM Moss Glassverk A/S har enligt de norska myndigheterna avsevärt påverkats av miljöbeskattningens utformning i Norge, i synnerhet av de skatter som lagts på dryckesförpackningar. De norska skatterna på dryckesförpackningar och de energirelaterade skatterna är enligt anmälan osedvanligt höga jämfört med andra EES-länders. Den norska regeringen har funnit att det är nödvändigt att motverka dessa effekter genom att införa den föreslagna stödåtgärden.

PLM Moss Glassverk A/S är den största användaren av insamlat glasavfall som bearbetas för återanvändning och betraktas därför av den norska regeringen som en mycket viktig del av det norska glasåtervinningssystemet. De norska myndigheterna anser att det skulle innebära ett allvarligt hot mot hela detta system om PLM-gruppen skulle lägga ner sitt dotterbolag i Norge.

De norska myndigheterna anser att stödet är befogat med hänvisning till de undantag som anges i artikel 61.3 c i EES-avtalet, med hänvisning till vikten av att glasproduktion bibehålls i Norge, till miljöaspekter i sammanhanget och till de effekter en eventuell nedläggning av företaget skulle ha på sysselsättningen i en region med industriell tillbakagång.

3. PLM Moss Glassverk A/S och marknaden för dryckesförpackningar

PLM Moss Glassverk A/S

PLM Moss Glassverk A/S är den enda tillverkaren av glasförbehållare i Norge. Företagets produktionsanläggningar är belägna i Moss, den regionala administrativa huvudorten i Østfolds fylke, där företaget är en av de större arbetsgivarna. Företaget är ett dotterbolag till PLM-gruppen, vars styrelse har sitt säte i Sverige (4). PLM-gruppen övertog Moss Glassverk A/S (5) efter det att företaget inställt sina betalningar 1989. PLM Moss Glassverk har redovisat förluster sedan 1992. År 1993 var förlusten 10,3 miljoner norska kronor.

PLM Moss Glassverk sysselsätter omkring 285 personer. Produktionsanläggningen består av två smältugnar och fyra tillverkningsenheter, vilka samtidigt kan producera längs fem löpande band. Smältugnarna har en livslängd på åtta år, varefter de måste byggas om. En av smältugnarna kommer att förbrukas under loppet av 1995, den andra år 1996. PLM-gruppen måste därför besluta om att antingen reparera en smältugn provisoriskt till en kostnad av 20 miljoner norska kronor eller att investera i en ny smältugn till en kostnad av 33 miljoner. I båda fallen skulle investeringar i den andra smältugnen vara nödvändiga.

Det första beslutsalternativet bygger på antagandet att produktionen i Norge gradvis kommer att plana ut under perioden 1995 1998 med ökade investeringar och ökad produktion i PLM-gruppens fabrik i Limmared i Sverige. Det andra alternativet kommer att göra det möjligt att fortsätta produktionen i Norge efter år 2000. Ett villkor som PLM ställt för att välja det andra alternativet är att produktionen i Norge bedöms gå med förtjänst.

Den 5 december 1994 beslöt PLM-gruppen att i första hand successivt dra ner på produktionen i PLM Moss Glassverk A/S. Efter samråd med den norska regeringen gick PLM-gruppen dock med på det andra alternativet enligt ovan.

PLM Moss Glassverk A/S:s produktionsstatistik för 1990 1994 visar på betydande fluktuationer både när det gäller värdet av och den faktiska volymen på företagets produktion. Det värde per enhet på engångsförpackningar för läskedrycker, den produktkategori inom företaget som förväntas påverkas mest av undantaget från grundskatt, har sjunkit under hela kontrollperioden.

Stöd till PLM Moss Glassverk A/S

De norska myndigheterna har uppskattat PLM Moss Glassverk A/S:s ekonomiska vinst till följd av skattebefrielsen för glasförbehållare till 13 miljoner norska kronor per år genom att multiplicera antalet av företaget producerade engångsflaskor med skatten på varje enhet, nämligen 0,70 norska kronor.

Under 1994 fick PLM Moss Glassverk A/S ett direkt stöd på 11 miljoner norska kronor som den norska regeringen (6) beviljat för år 1993 enligt ett tillfälligt stödprogram för insamling och återvinning av glas in Norge. Norsk Glassgjenvinning A/S, det företag som specialiserat sig på insamling och bearbetning av glas för återanvändning som råmaterial, fick under 1994 från samma program ett bidrag på 1 miljon norska kronor. Det tillfälliga stödprogrammet avslutades den 31 december 1994.

Den norska marknaden för dryckesförpackningar

Marknaden för dryckesförpackningar kan inte särhållas från marknaden för drycker. Ur konsumentens synpunkt görs normalt ett samtidigt val mellan olika drycker och olika förpackningar. Ur producentsynpunkt sker tillverkningen av förpackningen, alltefter förpackningsmaterialet, ofta samtidigt med produktionen och "buteljeringen" av drycken. Glasförbehållare måste dock framställas i en separat process.

Följande upplysningar som bygger på ett omfattande underlag visar på några centrala karaktäristiska drag när det gäller den norska marknaden för drycker och dryckesförpackningar.

Öl säljs vanligtvis på returglas (marknadsandel på 72 % för 1993) eller tappat från kran (marknadsandel på 27 % för 1993). Vad gäller icke-återanvändbara förpackningar täcker plåtburkar endast 1 % av ölmarknaden. Plastförpackningar används uppenbarligen endast i ytterst ringa utsträckning.

Vad gäller kolsyrade läskedrycker har returförpackningar av plast trängt ut glasflaskor från marknaden. Marknadsandelen för returglas föll från 88 % 1990 till 26 % 1993, medan plastförpackningar ökade sin andel från 1 % 1990 till 73 % 1993 (7). Vad beträffar öl behöll plåtburkarna en stabil andel på 1 %. Marknadsandelarna för glasförbehållare för juicer och andra icke kolsyrade läskedrycker förefaller vara relativt stabil, även om den information som finns tillgänglig visar på en viss minskning av glasförbehållare även på denna sektor av marknaden.

Den sammanlagda konsumtionen i Norge 1994 var 219 miljoner liter öl, 526 miljoner liter kolsyrade läskedrycker och 200 miljoner icke kolsyrade läskedrycker.

Nästan allt öl som säljs på returglas är av inhemskt ursprung medan importerat öl huvudsakligen säljs på burk och engångsglas samt i ringa utsträckning på returglas. Hälften av all starksprit, vin och starköl säljs i returglas, hälften i engångsglas. Nästan alla drycker av dessa slag som säljs på returglas är av inhemskt ursprung, medan alla som säljs på engångsglas är importerade. Kolsyrade drycker som säljs i returförpackningar (glas och PET) är huvudsakligen producerade inom landet, medan sådana som säljs i engångsförpackning (huvudsakligen burkar) är uteslutande importerade.

Tabell 1 nedan bygger på statistik (8) som publicerats av den norska branschorganisationen för förpackningsproducenter (9). Klassificeringen enligt Harmoniserade systemet gör det inte möjligt att entydigt fastställa om dryckerna är förpackade i metall- eller plastförpackningar vid export eller import. Sådana förpackningar har därför inte tagits med i tabell 1. Tabellen visar en allmän ökning av exporten av glasflaskor för alkoholhaltiga och alkoholfria produkter, flaskor som kan ha tillverkats endast av PLM Moss Glassverk A/S. Denna iakttagelse stämmer väl överens med PLM-gruppens beslut att lägga ner sin produktionsanläggning i Sverige (Hammar) och överföra delar av produktionen till Norge efter det att den förvärvat Moss Glassverk A/S. Importen av glasflaskor till Norge ökade under samma period, men volymerna var mindre.

>Plats för tabell>

4. Skatter på dryckesförpackningar

Grundskatten ("grunnavgift") på engångsförpackningar för drycker infördes den 1 januari 1994 (10). Den skattesats som gäller från den 1 januari 1995 är 0,70 norska kronor per enhet. Skatten utgår på alla engångsförpackningar oberoende av återvinningsgraden. Som engångsförpackning definieras (11) alla förpackningar som inte får återanvändas för samma ändamål. Grundskatten tas ut på alla engångsförpackningar (12) för drycker utom a) mjölk och mjölkprodukter, b) drycker baserade på kakao, choklad eller koncentrat av sådana produkter och c) produkter i pulverform. Ett undantag för drycker baserade på te och kaffe avskaffades den 1 januari 1995.

Skatten utgår på samma sätt för alla förpackningar antingen vid importen eller då drycken fylls på den förpackning som avslutar produktionen. Grundskatten betalas inte direkt av PLM Moss Glassverk A/S. Skatten utgår inte på dryckesförpackningar som exporteras från Norge.

Grundskatten granskas fortlöpande av övervakningsmyndigheten vad gäller dess överensstämmelse med artikel 14 i EES-avtalet.

En rörlig miljöskatt (13) på i princip alla dryckesförpackningar infördes vid sidan av grundskatten den 1 juli 1993. Skattens storlek varierar beroende på graden av återvinning för varje förpackningskategori i enlighet med de bestämmelser som gäller för återlämningssystemen för dryckesförpackningar. Hela skatten på engångsförpackningar är 3,00 norska kronor per enhet, medan den reducerade skatten för returglas är 1,05 norska kronor. Insamlings- och återvinningssystem finns inte för andra dryckesförpackningar än glas. Sådana system är emellertid under utarbetande (14).

5. Det norska systemet för insamling och återvinning av glasavfall

Insamlingen och återvinningen av glasförbehållare baserar sig på de regler som fastställs i bestämmelserna om återlämningssystemet för dryckesförpackningar av den 10 december 1993.

Glasinsamling startade i Norge 1988. År 1992 tog PLM Moss Glassverk A/S initiativet till grundandet av Norsk Glassgjenvinning A/S (NGG), det företag som specialiserat sig på insamling och bearbetning av glas för återanvändning som råmaterial. NGG startade sin verksamhet 1993 och är godkänt som återlämningsystem av den norska miljövårdsmyndigheten i enlighet med de ovan angivna bestämmelserna. Den förväntade återlämningsfrekvensen i NGG:s system uppskattas bli 65 % under 1995. Kostnaden för detta återlämningssystem täcks av en återvinningsavgift per enhet glasförpackning till NGG, som betalas av medlemmarna i NGG och företagets vinst på försäljningen av bearbetat glasavfall. Medlemmarna i NGG är därför skyldiga att, alltefter ifrågavarande glasförbehållares miljöegenskaper, betala grundskatten (= 0,70 norska kronor per enhet), den reducerade miljöskatten (35 % av hela miljöskatten = 1,05 norska kronor per enhet) förutom återvinningsavgiften till NGG.

NGG köper upp glasavfall från kommuner som samlar in det separat. Glasavfallet bearbetas av NGG innan det säljs som råmaterial till PLM Moss Glassverk A/S eller andra uppköpare. NGG tar emot allt glasavfall, inbegripet glasavfall från PLM Moss Glassverk A/S och importerat glas. Detta innebär att mer glas samlas in (38 000 ton 1995) än vad som kan återvinnas av PLM Moss Glassverk A/S (25 000 ton 1995). Man har därför undersökt nya metoder för att återvinna glasavfall. Under år 1995 har detta resulterat i att det glasavfall som samlats in av NGG används för produktion av mineralull av speciell kvalitet ("glava"). NGG:s leveranser till produktionen av "glava" beräknas uppgå till ca 6 000 ton under 1995. Ett projekt har satts igång av det norska forskningsinstitutet SINTEF för att undersöka användningen av glasavfall som råmaterial i produktionen av kvalitetsbetong (glasbetong). Detta projekt befinner sig dock fortfarande i ett tidigt skede. Något sätt varmed man kan utnyttja återstående 7 000 ton har man ännu inte kommit på, men man håller på att undersöka exportmöjligheterna.

II. FÖRFARANDEN ENLIGT ARTIKEL 1.2 I PROTOKOLL 3 TILL ÖVERVAKNINGS- OCH DOMSTOLSAVTALET

1. Undersökningsförfarande

EFTA:s övervakningsmyndighet beslutade den 13 april 1995 (beslut nr 40/95/KOL) att inleda det formella undersökningsförfarandet beträffande det föreslagna stödet. Den norska regeringen underrättades om beslutet i ett brev av den 18 april 1995 (vår ref. 95-2478-D) som innehöll en kopia av myndighetens beslut av den 13 april 1995. I brevet uppmanades den norska regeringen att inkomma med sina synpunkter inom en månad från mottagandet av beslutet och att förse myndigheten med all den information den behövde för att kunna pröva ärendet. Den norska regeringen erinrades om sin skyldighet att inte låta de planerade åtgärderna träda i kraft förrän undersökningsförfarandet hade lett till ett slutligt beslut. Den norska regeringen inkom i brev av den 30 maj 1995, mottaget samma dag (ref. 95-3289 A), med sina synpunkter på myndighetens beslut. Det föreslagna stödet diskuterades vid ett möte med de norska myndigheterna den 12 juni 1995.

EG-kommissionen informerades i enlighet med protokoll 27 till EES-avtalet genom en kopia av beslutet. Huvudpunkterna i beslutet offentliggjordes i form av en notis i EES-avsnittet av Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT nr C 212 av den 17 augusti 1995, sidorna 6 13) och i EES-tillägget till denna. På så sätt informerades de EFTA-stater som är parter i EES-avtalet, EU:s medlemsstater samt övriga berörda parter, och de uppmanades att inkomma med sina synpunkter inom en månad från dagen för offentliggörandet.

Myndigheten mottog synpunkter från följande berörda parter: Beverage Can Makers Europe (ref. 95-5245 A), Elopak A/S (ref. 95-5376 A), Tetra Pak A/S (ref. 95-5374 A), Prosess- og foredlingsindustriens Landsforening (ref. 95-5416 A) och Norges Dagligvarehandels Forbund (ref. 95-5618 A). Myndigheten förmedlade i brev av den 21 september 1995 (ref. 95-5504 D) och den 4 oktober 1995 (ref. 95-5800 D) kopior av synpunkterna från dessa parter till den norska regeringen och uppmanade den att inkomma med sina kommentarer. Den norska regeringens kommentarer mottogs per fax den 20 oktober 1995 (ref. 95-6092 A).

2. Den norska regeringens synpunkter

De norska myndigheterna betonar två faktorer beträffande avsteget från det allmänna förbudet mot statligt stöd enligt artikel 61.1 med hänvisning till artikel 61.3 c och i anslutning till detta för reglerna för statligt stöd för miljöskydd. För det första betonas den väsentliga roll som PLM Moss Glassverk A/S spelar i det norska systemet för återvinning av glasavfall och för det andra de negativa effekter skatten har på företagets ekonomi. I kombination med andra miljöskatter och med de besvärliga och snabbt växlande marknadsförutsättningarna anser de att företaget har lidit allvarligt avbräck av att den nya miljöbeskattningen på dryckesförpackningar införts.

De norska myndigheterna medger att det föreslagna undantaget från grundskatt för glasförbehållare utgör ett statligt stöd i den mening som åsyftas i artikel 61 i EES-avtalet och har därför anmält det föreslagna stödet till myndigheten. De medger också att artikel 61 EES inte kan utnyttjas för att kringgå reglerna i avtalet om den fria rörligheten för varor. Man hävdar dock att ett undantag från grundskatt för returglas inte kan ha en sådan inverkan. Myndigheterna finner inte att skattelättnaden ger upphov till diskriminering mellan inhemska och importerade produkter, och man hänvisar till det faktum att allt engångsglas, även det importerade, kommer att undantas från grundskatten.

De norska myndigheterna anser vidare att undantagsbestämmelserna i artikel 61.3 c i det aktuella fallet möjliggör ett undantag från det allmänna förbudet för stöd enligt artikel 61.1. Man hänvisar till paragraf 15.4.3.1 i riktlinjerna för statsstöd (15), som tillåter statsstöd i samband med avfallshantering och tillfällig befrielse från nya miljöskatter.

Med hänvisning till marknadssituationen när det gäller bearbetat glasavfall i Norge och systemet för återvinning av glasavfall (16) kommer de norska myndigheterna fram till att återvinningssystemet för glas i hög grad är baserat på PLM Moss Glassverk A/S:s kapacitet när det gäller återvinningen, eftersom det för närvarande inte finns något lönsamt alternativ. Om den enda norska glasfabriken skulle läggas ned skulle detta hota hela systemet.

Med hänvisning till paragraf 15.4.3.3 i riktlinjerna för statsstöd som, då det är nödvändigt, medger tillfällig befrielse från nya miljöskatter för att motverka förlorad konkurrenskraft till följd av sådana skatter, och som svar på myndighetens fråga om en försämrad konkurrenskraft verkligen uppstått, anser de norska myndigheterna att PLM Moss Glassverk A/S:s försämrade konkurrensmöjligheter måste ses i ett större sammanhang. I överensstämmelse med sin ursprungliga anmälan, senare kompletterad med statistik, finner de att det är tillräckligt dokumenterat att PLM Moss Glassverk A/S har haft en kraftig nedgång i efterfrågan på sina produkter, bl.a. på grund av att nya produkter (plastflaskor) introducerats på marknaden. Denna situation har accentuerats genom att olika miljöskatter har införts, vilka alla inom loppet av en kort tid har påverkat PLM Moss Glassverk A/S.

Det faktum att grundskatten inte utgår på exportvaror innebär inte, enligt de norska myndigheterna, att PLM Moss Glassverk A/S:s internationella konkurrenskraft inte påverkas. Grundskatten uppfattas som ett hinder när det gäller att etablera och bibehålla en stabil inhemsk produktionsbas, och en sådan bedöms vara en grundförutsättning för att kunna konkurrera utomlands. Å andra sidan kan det i detta fall, eftersom glas i stor utsträckning är en inhemsk vara som är billig men skrymmande, så att långa transporter av det inte är särskilt lönsamma, inte anses rimligt att bedöma konkurrenskraften utifrån exportmöjligheterna. Det är emellertid enligt de norska myndigheterna uppenbart att företaget, sett i ett större sammanhang, har fått minskad konkurrenskraft, en minskning som förstärkts genom grundskatten.

Slutligen framhåller de norska myndigheterna, liksom i den ursprungliga anmälan, att man vid beslutsfattandet måste ta i beaktande den svåra sysselsättningssituation som råder i Østfold fylke, där PLM Moss Glassverk A/S utgör en viktig del av den industriella basen i Moss, liksom beslutets konsekvenser för den enda glastillverkaren i Norge samt den osäkerhet som beslutet kan framkalla vad beträffar det norska glasinsamlingssystemet.

3. De berörda parternas synpunkter

Beverage Can Makers Europe (17) (BCME) hävdar att Norge redan gör skillnad mellan återanvändning (returglas) och återvinning (engångsglas) såtillvida att grundskatten drabbar dem som säljer drycker i icke-återanvändbara förpackningar, oberoende av om dessa återvinns eller ej, och att denna beskattning skärps ytterligare genom tillkomsten av en rörlig miljöskatt på återvinningsbara förpackningar beroende på i vilken grad de återvinns. Det föreslagna stödet skulle därför ytterligare diskriminera burkar och göra återvinningssystemet för glas mera lönsamt utan att ge återvinningen av andra förpackningsmaterial motsvarande undantag. BMCE uppfattar förslaget om stöd som ologiskt då det hotar att snedvrida konkurrensen och till följd därav utgör ett handelshinder.

Elopak A/S och Tetra Pak A/S (18) anser att det föreslagna undantaget från skatt för engångsförpackningar av glas inte bör medges då det skulle diskriminera andra slag av dryckesförpackningar och därigenom strida mot innehållet i och avsikten med EES-avtalet Grundskatten i sig uppfattas stå i konflikt med EES-avtalet och inte vara försvarbar ur miljösynpunkt. Grundskatten drabbar enligt företagen särskilt dryckesförpackningar av kartong, eftersom mer än 2/3 av de förpackningar som ålagts skatt i dag är av denna kategori. Företagen säger att flera analyser av livslängden visar att dryckesförpackningar av kartong miljömässigt är att föredra framför andra former av dryckesförpackningar inräknat återanvändbara sådana för drycker som mjölk och juicer. Producenter och påfyllare av dryckeskartonger i Norge har nu också infört ett av industrin finansierat system för insamling och återvinning, Norsk Returkartong A/S, som löser avfallsproblemen med dryckeskartongerna.

En skattelättnad för glasflaskor skulle få en mycket negativ effekt på försäljningen och användningen av dryckeskartonger, då glasflaskor utgör den mest sannolika ersättningen för juiceförpackningar i kartong. En diskriminering på 0,70 norska kronor per produkt till förmån för glasflaskor skulle lätt kunna leda till en förändring av efterfrågan i fråga om juiceförpackningar. Engångsflaskor är avsevärt tyngre (10 30 gånger) än kartong och avfallsproblemen skulle dramatiskt öka genom en förändring, även med höga returandelar. Konsekvenserna skulle sålunda bli de motsatta mot den norska regeringens avsikt med grundskatten.

Elopak A/S och Tetra Pak A/S anser att den statistik som lagts fram av de norska myndigheterna inte är aktuell. Om siffrorna för 1994 hade presenterats skulle de enligt företagen visat på en ökning av användningen av engångsförpackningar på grund av den framgång som nya drycker haft, t.ex. Snapple och Fruitopia, som båda säljs i engångsflaskor.

Prosses- og foredlingsindustriens Landsforening (PIL) (19) anför som huvudsakligt argument att en skattepolitik som gör åtskillnad mellan olika material för dryckesförpackningar inte har något miljöbetingat berättigande. PIL har nyligen (20) i samarbete med andra industriorganisationer ingått avtal (21) med miljödepartementet och industrin om ökad avfallsåtervinning. Avtalen gäller återlämningsordningar som skall finansieras genom privata avgifter från industrin själv. PIL anser att det nuvarande skattesystemet utgör ett hinder för ett återvinningssystem som jämställer avfallet av dryckesförpackningar med annat förpackningsavfall, och PIL anser systemet vara oförenligt med ovan angivna avtal.

Norges Dagligvarehandels Forbund (DF) (22) hänvisar till de problem som leverantörer av hushållsvaror har upplevt när de försökt införa ett återlämningssystem för glas-, metall-och PET-avfall på grund av det norska skattesystemet för dryckesförpackningar. Man hänvisar till den s.k. "Resirk-gruppen" (23) i vilken DF ingår. Gruppen har lämnat en ansökan till norska miljöskyddsmyndigheten (SFT (24) om inrättande av ett återlämningssystem för engångsförpackningar. Detta system för förpackningsavfall kan godkännas av SFT. Emellertid kommer drycker i engångsförpackningar fortfarande att vara beskattade per enhet med 1,30 norska kronor plus moms (25). Skattesystemet för dryckesförpackningar anses av DF underminera "Resirk-systemets" ekonomiska bärkraft och därmed visa att det norska skattesystemet för dryckesförpackningar har till följd att konkurrens från importerade varor diskrimineras.

Den norska regeringen gjorde inga särskilda kommentarer till ovanstående synpunkter.

III. BEDÖMNING

Den föreslagna åtgärden innebär statligt stöd

De norska myndigheterna har genom sin anmälan av den 20 januari 1995 fullgjort sin skyldighet enligt artikel 1.3 i protokoll 3 till övervaknings- och domstolsavtalet att anmäla planer på att bevilja eller förändra stöd.

Eftersom stödet skall utgå i form av befrielse från en skatt som påförts av den norska regeringen skall det beviljas av staten av statsmedel. Även om befrielsen från grundskatten på engångsförpackningar för drycker tillämpas lika på både inhemska och importerade produkter och inte gynnar den enda norska tillverkaren av glasförbehållare, PLM Moss Glassverk A/S i förhållande till andra tillverkare av glasförbehållare inom EES, kan man ändå dra slutsatsen att åtgärden innebär ett statligt stöd. En befrielse från grundskatten på glasförbehållare kommer i första hand att gynna PLM Moss Glassverk A/S i dess egenskap av ledande tillverkare av glas på den norska marknaden. Företagets produktion kommer att gynnas av befrielsen från grundskatten på dess produktion av engångsglas för drycker. Återstoden av den ekonomiska förmån som skattebefrielsen för glasförbehållare utgör kan säkert komma åtskilliga tillverkare av glasförbehållare och andra aktörer på marknaden för dryckesvaror till godo. Men eftersom PLM Moss Glassverk A/S inom EES har att möta faktisk och potentiell konkurrens från likartade alternativ av annat förpackningsmaterial än glas, hotar stödet att snedvrida konkurrensen och påverka handeln inom det område som täcks av EES-avtalet. Därför dras slutsatsen att den föreslagna åtgärden innebär ett stöd av det slag som beskrivs i artikel 61.1 i EES-avtalet. Denna slutsats bestyrks av de synpunkter som inlämnats till myndigheten av de berörda parterna och de norska myndigheterna.

Undantag från det allmänna förbudet mot statligt stöd

Inom ramen för inledandet av förfarandet bedömde myndigheten huruvida någon av undantagsklausulerna i artiklarna 61.2 och 61.3 i EES-avtalet var tillämpliga för att kunna undanta stödet från det allmänna förbudet mot stöd i artikel 61.1. Slutsatsen var att de undantag som anges i artikel 61.2 a c och artikel 61.3 a, b och d inte är tillämpliga i det föreliggande fallet.

I sin anmälan och i sina kommentarer betonar de norska myndigheterna, som ett bidragande argument för det föreslagna stödet, det besvärliga industri- och sysselsättningsläget i Østfolds fylke, där företaget utgör en viktig del av den industriella basen i Moss. Myndigheten har funnit att undantagen för regionalt stöd i artikel 61.3 a och c inte är tillämpliga i det föreliggande fallet, eftersom Østfolds fylke inte ingår i något norskt stödområde (26), berättigat till regionalt stöd, och de norska myndigheterna varken har föreslagit någon ändring av kartan över stödområden eller hänfört stödet till något allmänt system för regionalt stöd.

I den anmälan och de synpunkter som Norge lämnat till myndigheten i samband med undersökningsförfarandet försöker man motivera det föreslagna stödet huvudsakligen med hänvisning till behovet av att befria PLM Moss Glassverk A/S från de negativa ekonomiska effekterna av grundskatten på engångsglas för drycker, för att på så sätt säkerställa det norska systemet för återvinning av glasavfall. Därför, och i överensstämmelse med beslutet att inleda undersökningen, bedöms artikel 61.3 c vara den enda relevanta undantagsklausul enligt vilken det föreslagna stödet kan prövas, eftersom denna artikel anger möjligheten att medge "stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter ... när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset", och detta särskilt i samband med reglerna om stöd för miljöskydd enligt kapitel 15 i riktlinjerna för statsstöd.

För att kunna komma i fråga för någon som helst av undantagsklausulerna krävs att åtgärderna inte står i strid med andra bestämmelser i EES-avtalet, t.ex. bestämmelserna om fri rörlighet för varor.

Stödet skulle i första hand förbättra PLM Moss Glassverk A/S:s ekonomiska situation och göra det möjligt för företaget att ta en större andel av förpackningsmarknaden. Stödet skulle inte vara kopplat till nyinvesteringar, skapande av arbetstillfällen eller andra tidsbegränsade insatser, och det skulle sålunda utgöra ett driftsstöd.

Driftsstöd baserat på miljöskäl

Enligt paragraf 15.4.3.1 i riktlinjerna för statsstöd skall EFTA:s övervakningsmyndighet normalt inte godkänna driftsstöd som befriar företag från kostnader som uppstår till följd av de föroreningar och olägenheter som de förorsakar. Myndigheten kan dock under vissa noga definierade omständigheter göra undantag från denna princip. EG-kommissionen har gjort sådana på avfallshanteringens område och i fråga om befrielse från miljöskatter. Dessa undantag har gjorts efter bedömningar i varje enskilt fall och mot bakgrund av de strikta kriterier som skall tillämpas inom de nämnda områdena. Dessa är att stödet

1) utgår som ersättning endast för merkostnader i produktionen jämfört med gängse kostnader,

2) är tidsbegränsat och avtar med tiden, så att en minskning av föroreningarna och införande av ett effektivare resursutnyttjande uppmuntras och påskyndas,

3) inte strider mot andra bestämmelser i EES-avtalet, särskilt inte mot dem som rör fri rörlighet för varor och tjänster.

Vad gäller det första av dessa kriterier konstaterar myndigheten att den merkostnad vid tillverkning av dryckesvaror tappade på engångsglas som orsakas av grundskatten kompenseras genom den föreslagna befrielsen. Det föreslagna stödet synes därmed uppfylla det första villkoret.

Vad gäller det andra villkoret har den norska regeringen utfäst sig "att noga följa utvecklingen av marknaden för returglas och om så behövs ompröva behovet av ett undantag från grundskatt för returglas". Myndigheten anser inte att denna utfästelse är tillräcklig för att tidsbegränsa stödets varaktighet. Stödet kan alltså inte betraktas som tidsbegränsat, eftersom det beviljas på obestämd tid. Inte heller är stödet tänkt att avta med tiden utan det skulle rent av kunna öka, nämligen om grundskatten, på vilken stödet beräknas, skulle höjas. Det andra villkoret för medgivande av driftsstöd är således inte uppfyllt.

Beträffande det tredje villkoret anser myndigheten att förslaget att undanta glas från grundskatten skulle leda till en skillnad i beskattning vad gäller grundskatten mellan återvinningsbart glas och återvinningsbara förpackningar av andra material såsom PET eller metall. Skillnaden förefaller vara motiverad av att man vill göra ett system för återvinning av glas lönsamt medan återvinning av annat förpackningsmaterial inte underlättas genom en motsvarande befrielse från grundskatten. Det måste därför antas att slopandet av grundskatten på återvinningsbart glas faktiskt innebär en annorlunda beskattning av liknande eller konkurrerande inhemska produkter. Vissa av de förpackningar på vilka grundskatt även fortsättningsvis skulle utgå, t.ex. aluminiumburkar, används dessutom i stor utsträckning för utländska produkter, medan sådana produkter som är undantagna från grundskatten, vare sig på grund av sin återanvändbarhet eller genom att glasflaskor är undantagna från grundskatten, oftast skulle användas för inhemska produkter. Alltså förefaller det föreslagna undantaget leda till att en skatt läggs på vissa importerade produkter utöver den som läggs på liknande eller konkurrerande inhemska produkter.

Synpunkterna i föregående stycke bekräftas i hög grad av de synpunkter som kommissionen fått från berörda parter. I dessa påpekas också att grundskatten kan utgöra ett hinder om man vill utveckla ett återvinningssystem för andra förpackningsmaterial än glas. Synpunkterna från de norska myndigheterna motsäger inte denna uppfattning. Därför kan myndigheten inte dra slutsatsen att det föreslagna undantaget för glas från grundskatten skulle innebära ett skattesystem som är förenligt med artikel 14 i EES-avtalet. Alltså är det tredje villkoret för driftsstöd inte uppfyllt.

Befrielse från miljöskatter

Enligt paragraf 15.4.3.3 i riktlinjerna för statsstöd kan tillfällig befrielse från nya miljöskatter medges om detta är nödvändigt som kompensation för förlorad konkurrenskraft, särskilt sett ur ett internationellt perspektiv. Det bör framhållas att detta krav i det föreliggande ärendet måste ses som ett tilläggskrav till de villkor för beviljande av driftstöd av miljöskäl som behandlats ovan.

De nuvarande beskattningen, från vilken ett undantag föreslås, förefaller ha varit avsedd att av miljöskäl minska användningen av icke-återanvändbara dryckesförpackningar, eftersom de norska myndigheterna i överensstämmelse med sin uppfattning om en avfallsordning prioriterar återanvändning mer än materialåtervinning och förnybar energi. En ofrånkomlig konsekvens av detta är att producenter och importörer av sådana förpackningar kommer att drabbas av skatten. I sitt beslut att inleda undersökningen konstaterade myndigheten att PLM Moss Glassverk A/S föreföll kunna åtminstone delvis kompensera sig för förluster på marknaden för icke-återanvändbara förpackningar genom ökad efterfrågan på marknaden för återanvändbara sådana, och vidare att skatten på icke-återanvändbara glasförbehållare tillämpas på alla sådana förpackningar, vare sig de tillverkas av PLM Moss Glassverk A/S eller importeras. Å andra sidan utgår inte skatten på glasförbehållare som exporteras från Norge. Därför förefaller inte den internationella konkurrenskraften för PLM Moss Glassverk A/S:s produktion påverkas av skatten på icke-återanvändbara glasförbehållare.

De norska myndigheterna hävdar att frågan om förlorad konkurrenskraft, särskilt i ett internationellt perspektiv, måste ses i ett större sammanhang, eftersom företaget har påverkats negativt även av andra miljöskatter och har mött en minskad efterfrågan på sina produkter, huvudsakligen på grund av att nya produkter (plastflaskor) introducerats. De norska myndigheterna menar vidare att det faktum att skatten inte utgår på exportvaror inte betyder att inte företagets internationella konkurrenskraft har påverkats. Det är, menar de, uppenbart att företaget har gjort en förlust och att grundskatten är ett hinder när det gäller att skapa och befästa ett tillräckligt inhemskt produktionsunderlag.

Myndigheten ifrågasätter i princip inte argumentet att ett visst inhemskt produktionsunderlag kan vara en förutsättning för den som vill delta i den internationella konkurrensen. De norska myndigheterna har emellertid inte gjort någon bedömning av vilka ytterligare förluster företaget har drabbats av till följd av andra miljöskatter än grundskatten. Myndigheten ifrågasätter inte att företaget har lidit en förlust genom införandet av grundskatten. Detta är uppenbart eftersom det är en direkt följd av det egentliga syftet med grundskatten, nämligen att minska efterfrågan på alla icke-återanvändbara dryckesförpackningar oberoende av material. Men företaget kan dra fördel av en befrielse från grundskatten bara genom att tillmötesgå en ökad efterfrågan på icke-återanvändbara dryckesförpackningar eller genom att utveckla nya typer av icke-återanvändbara dryckesförpackningar, vilket i sig skulle stå i strid med den norska modellen för avfallsordning. Vidare har de norska myndigheterna inte framlagt några bevis på att glasförbehållare har mindre skadliga effekter på miljön än andra förpackningsmaterial. Därför drar myndigheten slutsatsen att företagets minskade konkurrenskraft huvudsakligen är av strukturell natur till följd av att nya, konkurrerande ersättningsmaterial har introducerats. Således är inte heller detta tilläggsskrav för att medge befrielse från miljöskatter uppfyllt.

Slutsats

Av de skäl som anges ovan och oberoende av vad som kan bli resultatet av myndighetens prövning av grundskattens överensstämmelse med artikel 14 i EES-avtalet, måste den slutsatsen dras att det föreslagna stödet inte uppfyller kraven på undantag för "stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter ... när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset" enligt artikel 61.3 c. Norge får därför inte låta den föreslagna åtgärden träda i kraft.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

1. EFTA:s övervakningsmyndighet har beslutat att inte godkänna det anmälda stödet till PLM Moss Glassverk A/S i form av ett undantag från grundskatten på icke-återvändbara dryckesförpackningar för glasförbehållare (stöd 95-002).

2. Den norska regeringen får inte låta den föreslagna åtgärd som anges i artikel 1 träda i kraft.

3. EG-kommissionen har underrättats i enlighet med protokoll 27 d i EES-avtalet genom en kopia av beslutet.

4. Övriga EFTA-stater som är parter i EES-avtalet, EG:s medlemsstater och berörda parter har underrättats genom offentliggörande av beslutet i EES-avsnittet av Europeiska gemenskapernas officiella tidning och i EES-tillägget till denna.

5. Detta beslut, vars engelska text äger giltighet, riktar sig till Norge.

Utfärdat i Bryssel den 31 oktober 1995.

På EFTA:s övervakningsmyndighets vägnar

Knut ALMESTAD

Ordförande

(1) Nedan kallat EES-avtalet.

(2) Nedan kallat övervaknings- och domstolsavtalet.

(3) Termen grundskatt ("grunnavgift") används bl.a. för att skilja denna skatt från den rörliga miljöskatt som tas ut på återanvändbara förpackningar beroende på i vilken grad de återanvänds.

(4) PLM är en av Europas ledande tillverkare av förpackningar. PLM tillverkar och marknadsför en rad konsumentförpackningar i metall, glas och plast.

(5) Grundat år 1898.

(6) Budsjettinstilling S II (1993 1994), kapitel 1442, post 70.

(7) Enligt energi- och industriministeriet ökade marknadsandelen för returförpackningar i plast ytterligare till ungefär 93 % under 1994 på bekostnad av glasförbehållare.

(8) Källa: NOS Utenrikshandel.

(9) Den Norske Emballasjeforening-Emballasjeindustriens Landsforening (EIL).

(10) St.prp. nr 1 (1994 1995) Skatter og avgifter til statskassen. Grunnavgift på engangsemballasje for drikkevarer.

(11) Paragraf 2 punkt b i "Forskrifter om grunnavgift på engangsemballasje for drikkevarer fastsatt av Finansdepartementet 30. desember 1993".

(12) Med en volym på mindre än 4 liter.

(13) Miljöskatten och bestämmelserna om returglassystemet beskrivs närmare i myndighetens beslut av den 13 april 1995 om inledande av undersökningsförfarande (EGT nr C 212, 17.8.1995, s. 6).

(14) Den norska industrin slöt den 14 september 1995 fyra avtal med miljödepartementet om återvinning av andra förpackningsmaterial.

(15) Formella och materiella bestämmelser inom området för statsstöd antagna av myndigheten den 19 januari 1994.

(16) Se avsnitt I punkt 5 i detta beslut.

(17) Beverage Can Makers Europe, grundat 1990, beskriver sig som en organisation utan vinstintresse som företräder den europeiska dryckesförpackningsindustrin.

(18) Elopak A/S och Tetra Pak A/S är norska producenter av dryckesförpackningar av främst kartong.

(19) Prosess- og foredlingsindustriens Landsforening räknar de flesta norska producenter av dryckesförpackningar, inbegripet PLM Moss Glassverk A/S, bland sina medlemmar.

(20) Avtalen slöts den 14 september 1995.

(21) I avtalen anges de nivåer för insamlande och återvinning som eftersträvas vad gäller plast, metall, kartong och brunt papper.

(22) Norsk sammanslutning av leverantörer av allmänna hushållsvaror (specerier).

(23) I "Resirk-gruppen" ingår företrädare för detaljhandeln, bl.a. bryggerier och producenter av mineralvatten.

(24) Statens forureningstilsyn.

(25) Mervärdesskatt.

(26) Beslut av den 16 november 1994 om kartan över stödområden (Norge), 157/94/KOL (EGT nr C 14, 19.1.1995, s. 4).