Talan väckt den 2 september 1998 mot EFTA:s övervakningsmyndighet av Konungariket Norges regering (Mål E-6/98) (98/C 331/12)

Den 2 september 1998 väcktes talan vid EFTA-domstolen mot EFTA:s övervakningsmyndighet av Konungariket Norges regering, företrädd av Ingvald Falch, advokat vid Regjeringsadvokaten (civilrättsliga frågor), och Jan Bugge-Marth, underdirektör vid Det kongelige utenriksdepartement, Box 8012 Dep., 0030 Oslo, Norge, i egenskap av ombud respektive biträdande ombud.

Sökanden yrkar att:

"1. EFTA:s övervakningsmyndighets beslut av den 2 juli 1998 om det norska systemet för socialförsäkringsavgifter skall ogiltigförklaras.

2. EFTA:s övervakningsmyndighet skall förpliktas att ersätta sökandens rättegångskostnader."

Bakgrund

- Enligt Folketrygdeloven av den 28 februari 1997 omfattas alla personer som arbetar i Norge av ett obligatorisk försäkringssystem enligt vilket arbetstagare och arbetsgivare betalar socialförsäkringsavgifter som grundas på nettolönen. Försäkringen omfattar förmåner som pensioner, rehabiliteringsersättning, sjukvård, ersättning för förlorad arbetsinkomst och arbetslöshetsersättning. Avgifterna betalas i form av en löneskatt.

- Ett system med regionalt differentierade arbetsgivaravgifter infördes 1975 och landet är nu indelat i fem avgiftszoner:

Zon 1: Centrala delarna av södra Norge: 14,1 %

Zon 2: Landsbygdsområden i södra Norge: 10,6%

Zon 3: Kustområdet i mellersta Norge: 6,4 %

Zon 4: Norra Norge (förutom zon 5): 5,1 %

Zon 5: Spetsbergen/Finnmark/norra delarna av Troms fylke: 0 %

- Avgiftssatsen är beroende av i vilken kommun den anställde är folkbokförd och inte av var arbetsgivaren är lokaliserad. En arbetsgivare kan således dra fördel av en lägre avgiftssats trots att han är lokaliserad i en zon med högre avgiftssats.

- Systemet tillämpas automatiskt på objektiva grunder och är inte tidsbegränsat. Dessutom tillämpas systemet utan åtskillnad på alla former av ekonomisk verksamhet, på stora och små företag och på den offentliga och privata sektorn, med undantag för statliga myndigheter som måste betala den högsta avgiftssatsen oavsett arbetstagarnas folkbokföringsort. Systemet tillämpas även på utländska arbetstagare bosatta i Norge, under förutsättning att de omfattas av den norska socialförsäkringen. Utländska arbetsgivare måste också betala avgiften om de har anställda som är täckta av den norska socialförsäkringen.

- I skrivelser daterade den 16 juni respektive 30 augusti 1995 begärde EFTA:s övervakningsmyndighet fullständiga upplysningar från den norska regeringen om gällande system för socialförsäkringsavgifter i Norge, i synnerhet om systemet med regionalt differentierade arbetsgivaravgifter till socialförsäkringen. Avsikten var att undersöka om systemet kunde utgöra statligt stöd av det slag som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet och, om så vore fallet, huruvida något av undantagen i artikel 61.3 vore tillämpligt.

- Den norska regeringen svarade i en skrivelse den 19 september 1995.

- Från våren 1996 till våren 1997 hade EFTA:s övervakningsmyndighet och de norska myndigheterna flera informella överläggningar för att klargöra karaktären hos det norska systemet för socialförsäkringsavgifter.

- I en skrivelse daterad den 14 maj 1997 konstaterade EFTA:s övervakningsmyndighet att det norska systemet med regionalt differentierade socialförsäkringsavgifter utgjorde statligt stöd av det slag som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet och att undantagen i artikel 61.3 inte var tillämpliga. I skrivelsen föreslog övervakningsmyndigheten också ett antal lämpliga åtgärder som skulle göra systemet förenligt med EES-avtalet med stöd av undantagen i artikel 61.3. Den norska regeringen anmodades att inom två månader ange huruvida den gick med på de föreslagna åtgärderna eller inte.

- I en skrivelse daterad den 11 juli 1997 svarade den norska regeringen att den inte instämde i EFTA:s övervakningsmyndighets slutsatser och hävdade bl.a. att de differentierade socialförsäkringsavgifterna var en del av det allmänna skattesystemet och därmed inte omfattades av artikel 61.1 i EES-avtalet.

- Efter att ha tagit del av den norska regeringens svar beslutade EFTA:s övervakningsmyndighet den 19 november 1997 att inleda en formell granskning. Den norska regeringen informerades om beslutet och uppmanades att inkomma med synpunkter. Europeiska gemenskapernas kommission informerades också om beslutet.

- Den norska regeringen inkom med sina synpunkter i en skrivelse av den 23 januari 1998.

- Europeiska gemenskapernas kommission inkom med sina synpunkter i en skrivelse av den 5 mars 1998.

- Den norska regeringen kommenterade i en skrivelse av den 25 mars 1998 synpunkterna från Europeiska gemenskapernas kommission.

- Den 2 juli 1998 fattade EFTA:s övervakningsmyndighet beslut nr 165/98/COL, i vilket den fann att systemet med regionalt differentierade arbetsgivaravgifter till socialförsäkringen var oförenligt med EES-avtalet.

Till stöd för talan har huvudsakligen anförts:

- Sökanden anför att EES-avtalet till skillnad från EG-fördraget inte innehåller några bestämmelser om harmonisering av de avtalsslutande parternas skattesystem. I avsaknad av gemensamma regler får varje stat själv utforma och tillämpa sitt skattesystem enligt egna politiska val. Ett system för socialförsäkringsavgifter kan omfattas av artikel 61.1 i EES-avtalet, men gör inte det automatiskt och i vart fall omfattas inte det norska systemet av artikeln.

- EFTA:s övervakningsmyndighet har felaktigt tillämpat kriteriet om "allmän åtgärd" enligt artikel 61.1 i EES-avtalet på det norska systemet för socialförsäkringsavgifter. EG-domstolen har i sin rättspraxis angående statligt stöd konsekvent sagt att ett grundläggande och väsentligt element i stödbegreppet är förekomsten av någon slags påtaglig och oberättigad förmån eller fördel för någon. Beskattning betraktas normalt inte som en fördel för privatpersoner, tvärtom anses den av de flesta som en börda.

- Skattesystem innehåller ofta skillnader och olik behandling beroende på verksamhetssektor, region eller andra faktorer. Sådana selektiva inslag, som ingår i alla moderna staters skattesystem, är inte bara normala utan de är nödvändiga inneboende inslag i alla skattesystem eftersom de gör det möjligt för staten i fråga att uppnå fastställda politiska mål. En stats politiska val faller inte inom tillämpningsområdet för artikel 61.1 i EES-avtalet.

- I artikel 61.1 i EES-avtalet förbjuds inte selektiv beskattning även om där sätts vissa gränser för vilka kriterier som kan användas som grund för selektiv beskattning. EG-domstolen har i sin praxis utvecklat en metod för att pröva om en skatteåtgärd är berättigad. Metoden innebär att systemets karaktär och struktur granskas för att avgöra om systemet kan anses berättigat på objektiva grunder.

- I artikel 61.1 i EES-avtalet förbjuds statligt stöd som snedvrider konkurrensen "genom att gynna vissa företag eller viss produktion". Detta kan tolkas som främjande av företag eller produktion i vissa områden. EG-domstolen har emellertid aldrig uttalat att en skatteåtgärd automatiskt är förbjuden enligt artikel 61.1 i EES-avtalet därför att den endast gäller i ett visst geografiskt område. EFTA:s övervakningsmyndighet har alltså fel när den hävdar att selektivitetskriteriet är uppfyllt.

- Europeiska gemenskapernas kommission har också tolkat bestämmelserna om statligt stöd på sätt att en åtgärd inte nödvändigtvis omfattas av bestämmelserna bara för att den gynnar vissa företag eller sektorer mer än andra. Bedömningen måste göras från fall till fall med utgångspunkt från systemets karaktär och struktur.

- Det faktum att det norska systemet har olika verkningar för olika företag innebär inte att systemet nödvändigtvis bryter mot bestämmelserna om statligt stöd. Ett av de främsta syftena med det norska systemet för socialförsäkringsavgifter är att främja lika levnadsstandard oavsett bostadsort. I detta ingår att främja sysselsättning och bosättning i glesbygdsområden. Att minska arbetsgivarnas sociala avgifter är ett sätt att uppnå detta. Syftet att bibehålla bosättningsmönstret samt att gynna inkomst- och sysselsättningsutjämning i hela landet måste anses som legitimt och berättigat, även om systemet kan ha olika verkningar för olika företag.

- Man måste komma ihåg att de avtalsslutande parterna till EES-avtalet har förbehållit sig rätten att föra sin egen skatte- och arbetsmarknadspolitik. Det råder inget tvivel om att detta system är ett lämpligt sätt för att uppnå politiska mål. Dessutom finns det inga alternativa sätt med samma verkningar som är mindre begränsande för handeln mellan länderna.

- Stöd är förbjudet "i den utsträckning det påverkar handeln mellan de avtalsslutande parterna". EFTA:s övervakningsmyndighet har gjort sig skyldig till en feltolkning när den hävdar att detta kriterium är uppfyllt. I många fall påverkar systemet inte handeln mellan de avtalsslutande parterna och även om det gör det i vissa andra fall är påverkan på handeln inom EES försumbar. Om vissa företag skulle gynnas på ett sätt som inte är försumbart, medan andra hamnar under denna gräns, innebär det inte att hela systemet skall ogiltigförklaras.

- Vad beträffar kriteriet om konkurrenssnedvridning har EFTA:s övervakningsmyndighet felaktigt antagit att alla företag som åtnjuter de lägre avgifterna i vissa regioner i Norge är kokurrensutsatta. Stora delar av den offentliga sektorn och företag med laglig monopolställning är exempel på motsatsen.

- EFTA:s övervakningsmyndighet har överskridit sina befogenheter eftersom den har använt sig av artikel 62 i EES-avtalet och artikel 1 i protokoll nr 3 till Avtalet mellan EFTA-staterna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol (övervakningsavtalet) som stöd för att förklara att den norska regeringen var skyldig att anmäla stöd som de facto inte omfattas av artikel 61.1 i EES-avtalet. Konsekvenserna av detta beslut är tämligen betydande, bl.a. därför att det skulle innebära att Norge vore skyldigt att anmäla regionalstödsåtgärder, däribland transportstöd, som utan tvivel är förenliga med EES-avtalet.

- EFTA:s övervakningsmyndighet har också underlåtit att tillräckligt ange vilka skäl beslutet grundas på, vilket krävs enligt artikel 16 i övervakningsavtalet. Den har inte förklarat varför systemet inte är tillräckligt generellt till sin natur och den har inte angivit varför stöd till företag som inte är utsatta för internationell konkurrens skulle vara oförenligt med EES-avtalet. Därmed har en väsentlig formföreskrift åsidosatts på det sätt som avses i artikel 36 i